# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d6de7d6c-5221-505d-b1ad-954f1f947804
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-06-29
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 29.06.2019 B 2019/37
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2019-37_2019-06-29.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2019/37

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 20.08.2019

Entscheiddatum: 29.06.2019

Entscheid Verwaltungsgericht, 29.06.2019
Verfahrensrecht, Volksrechte. Dass aus einer unrichtigen 
Rechtsmittelbelehrung den Betroffenen kein Nachteil erwachsen darf (vgl. 
Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 3 VRP, sGS 951.1), ist ein allgemeiner 
verfahrensrechtlicher Grundsatz und eine Konkretisierung des Prinzips von 
Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Bundesverfassung der 
Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV). Wenn die Möglichkeit 
eines Rechtsmittels von der entscheidenden Instanz verneint wird, der 
Beschwerdeführer jedoch von Anfang an (zu Recht) auf der Prüfung durch 
eine Rechtsmittelinstanz beharrt, ist es treuwidrig, wenn er das Rechtsmittel 
erst über zwei Monate (und damit ausserhalb jeglicher prozessualer Fristen 
des kantonalen und des Bundesrechts) nach Empfang der anzufechtenden 
Verfügung erhebt. In der Sache sind seine Rügen, die sich auf die 
kirchenparlamentarische Behandlung zweier Volksmotionen (Art. 15bis der 
Verfassung des Katholischen Konfessionsteils, sGS 173.5) beziehen, ohnehin 
unbegründet. Das parlamentsinterne Verfahren als solches kann nicht 
Gegenstand einer Abstimmungsbeschwerde sein. Die Vorinstanz hat einen 
materiellen Beschluss zu den beiden Volksmotionen gefasst, womit deren 
Funktion erschöpft ist. Die Nichteintretensbeschlüsse stellen keinen 
stimmrechtsrelevanten Akt dar, sondern einen rein parlamentarischen 
(Verwaltungsgericht, B 2019/37). Die gegen dieses Urteil erhobene 
Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 30. September 2020 
abgewiesen (Verfahren 1C_405/2019).

Entscheid vom 29. Juni 2019

Besetzung

Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Bietenharder, Verwaltungsrichter 

Engeler; Gerichtsschreiber Wehrle

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Verfahrensbeteiligte

A.___,

Beschwerdeführer,

gegen

Katholisches Kollegium, Klosterhof 6a, 9000 St. Gallen,

Vorinstanz,

Gegenstand

Parlamentarische Behandlung der Volksmotionen "Qualitätsentwicklung" und 

"geprüfter Datenschutz" / Rückweisung Bundesgericht

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. A.___ ist Erstunterzeichner zweier von 340 bzw. 344 katholischen Stimmbürgerinnen 

und Stimmbürgern unterzeichneten Volksmotionen, die er dem Präsidium des 

Katholischen Kollegiums des Kantons St. Gallen – dem Kirchenparlament des 

Katholischen Kofessionsteils, d.h. der nach den Grundsätzen des demokratischen 

Rechtsstaates in Form einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft organisierten 

Gemeinschaft der Katholiken römisch-katholischen Bekenntnisses (vgl. Art. 1 der 

Verfassung des Katholischen Konfessionsteils des Kantons St. Gallen, sGS 173.5, VKK) 

– am 31. August und 1. September 2016 einreichte:

Volksmotion "Qualitätsentwicklung"

Der Administrationsrat möge dem Kollegium ein Dekret vorlegen. Demzufolge werden 

in der Gestaltung von Ausführungsbestimmungen zum Personaldekret fünf konkret 

erlebte Fragestellungen als Prüfstein zurate gezogen. Dabei sollen schwierige Momente 

gewählt werden, unter anderem: "Welches war im Einzelnen die Güterabwägung des 

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Personalamtes im März 2014, die zur Aufhebung des Missio-Schutzes für A.___ geführt 

hat?" Gleichzeitig soll diese Personalsituation gelöst und dem Kollegium darüber 

berichtet werden. So möge gewährleistet sein, dass die Ausführungsbestimmungen in 

schwierigen Konstellationen ihren vorgesehenen Dienst erfüllen.

Volksmotion "Geprüfter Datenschutz"

Der Administrationsrat möge dem Kollegium zur Verbesserung des kirchlichen 

Datenschutzes ein Dekret vorlegen und über dessen Wirksamkeit Bericht erstatten. 

Demgemäss soll der Administrationsrat im Dialog mit der Bistumsleitung darauf 

hinwirken, dass im Sinne der Datenschutz-Richtlinien des Kantons für den Umgang des 

Personalamtes mit Personalakten subsidiär ein aussenstehendes Kontrollorgan 

eingesetzt wird.

Das Präsidium des Katholischen Kollegiums stellte an seiner Sitzung vom 21. 

September 2016 fest, dass die Volksmotionen zustande gekommen und zulässig seien 

und lud den Administrationsrat ein, dazu schriftlich Stellung zu nehmen und entweder 

Eintreten oder Nichteintreten zu beantragen. Am 25. Oktober 2016 stellte der 

Administrationsrat Antrag auf Nichteintreten. An der Sitzung des Katholischen 

Kollegiums vom 15. November 2016 erläuterte der Präsident des Kollegiums mündlich 

das Verfahren und begründete der Administrationsratspräsident – ebenfalls mündlich – 

dessen Antrag. Die schriftlichen Erläuterungen von A.___ waren den Mitgliedern des 

Kollegiums am 31. Oktober 2016 zugestellt worden. In der Folge beschloss das 

Katholische Kollegium, auf die beiden Volksmotionen nicht einzutreten (165:0 Stimmen 

bei vier Enthaltungen bzw. 156:0 Stimmen bei sieben Enthaltungen).

B. Am 24. Januar 2017 – d.h. mehr als zwei Monate nach der erwähnten Sitzung – 

wandte sich A.___ mit einer als Beschwerde bezeichneten Eingabe an das 

Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Er beantragte, das Katholische Kollegium 

sei zu verpflichten, die jeweilige parlamentarische Eintretensdebatte und in der Folge 

die beiden Abstimmungen zu den zwei Volksmotionen erneut durchzuführen. Er 

beanstandete dabei vor allem die Art und Weise, wie das Präsidium die Diskussion im 

Parlament über das Eintreten auf die Volksmotionen geleitet hatte. Insbesondere habe 

dieses verpasst, die massgeblichen Pro-Argumente lückenlos zu erwähnen.

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Mit Entscheid vom 11. Juli 2018 trat der zuständige Abteilungspräsident des 

Verwaltungsgerichts auf die Beschwerde nicht ein und überwies die Streitsache an die 

Regierung des Kantons St. Gallen. Er hielt fest, gegen die Leitung einer kirchlichen 

Parlamentsdebatte bestehe kein ordentliches Rechtsmittel. Möglich erscheine 

höchstens eine Überweisung der beim Verwaltungsgericht eingereichten Eingabe an 

die Regierung im Sinne einer aufsichtsrechtlichen Beschwerde.

C. Eine von A.___ gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde hiess das 

Bundesgericht mit Entscheid vom 31. Januar 2019 gut, hob den angefochtenen 

Entscheid auf und wies die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an 

das Verwaltungsgericht zurück. Das Bundesgericht hatte die Streitsache als 

Stimmrechtsbeschwerde entgegengenommen. Von Verfassungs wegen – aufgrund der 

Rechtsweggarantie – sei deshalb ein umfassender Gerichtszugang zu gewähren und 

die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zuzulassen.

D. Der Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts stellte den Verfahrensbeteiligten 

am 19. Februar 2019 einen baldigen (erneuten) Entscheid in Aussicht, zumal der 

Schriftenwechsel im vorausgegangenen Beschwerdeverfahren bereits durchgeführt 

worden sei (Dossier B 2017/37 act. 3). Den daraufhin von A.___ (Beschwerdeführer) 

gestellten Antrag auf Durchführung einer mündlichen öffentlichen Verhandlung (act. 4) 

wies der Abteilungspräsident am 5. März 2019 ab (act. 6). In der Folge beantragte der 

Beschwerdeführer die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und wandte sich 

mit einer als "Vernehmlassung" bezeichneten zusätzlichen Eingabe – darin enthalten 

sind unter anderem neue Anträge zum Verfahren und in der Sache – an das 

Verwaltungsgericht (act. 6.1 und 7). Der Abteilungspräsident verweigerte mit Verfügung 

vom 25. März 2019 die unentgeltliche Rechtspflege einerseits mit der Begründung, das 

Gesuch sei unzureichend begründet, und andererseits, es sei aus dem Verfahren 

B 2017/14 noch ein Kostenvorschuss von CHF 2'000 vorhanden und mit höheren 

Kosten sei nicht zu rechnen. Der Beschwerdeführer reagierte mit einer weiteren 

Eingabe (act. 11). Das Katholische Kollegium (Vorinstanz) nahm am 3. April 2019 zu 

den Eingaben des Beschwerdeführers Stellung (act. 13). Der Beschwerdeführer behielt 

mit weiteren Eingaben vom 5. April und 16. Mai 2019 das letzte Wort (act. 15 und 17). 

Unverändert hielt er am Antrag auf Durchführung einer mündlichen öffentlichen 

Verhandlung fest.

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Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die Akten ist – soweit wesentlich und 

erforderlich – in den nachstehenden Erwägungen einzugehen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.  Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen.

1.1.  Das Bundesgericht hat das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 31. Januar 

2019 unter Hinweis auf die verfassungsmässige Rechtsweggarantie (Art. 29a der 

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV) angewiesen, 

die Streitsache – im Sinne der Erwägungen als Abstimmungs-/

Stimmrechtsbeschwerde – zu behandeln. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts 

ist demnach gegeben (vgl. auch die zustimmende Entscheidbesprechung von Luka 

Markić in: AJP 2019 S. 475 ff.).

1.2.  In seinem ersten, nun aufgehobenen Urteil vom 11. Juli 2018 hat der 

Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts nicht weiter geprüft, ob die Beschwerde 

rechtzeitig, d.h. innert vierzehn Tagen seit der Eröffnung der Verfügung oder des 

Entscheids eingereicht worden ist (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP). 

Auch das Bundesgericht hat sich zu dieser Frage nicht geäussert.

Die am 24. Januar 2017 erhobene (Abstimmungs-) Beschwerde bezieht sich auf die am 

15. November 2016 geführten Eintretensdebatten des Katholischen Kollegiums. Der 

Beschwerdeführer hat von der Führung und den Ergebnissen dieser Debatten zeitnah 

Kenntnis erhalten. Dies ergibt sich unter anderem aus einer in den Akten liegenden E-

Mail-Antwort des Verwaltungsdirektors des Katholischen Konfessionsteils vom 18. 

November 2016, worin ihm dieser beschied, es gebe keine Möglichkeiten, die 

kirchenparlamentarische Behandlung der beiden Volksmotionen prüfen zu lassen 

(Dossier B 2017/14, act. 1 S. 4 oben und act. 3/2). Die über zwei Monate später 

erhobene Beschwerde erscheint damit grundsätzlich verspätet.

Zu entscheiden ist im Folgenden, ob die unzutreffende Auskunft des 

Verwaltungsdirektors eine von der gesetzlichen Rechtsmittelfrist abweichende 

Behandlung gebietet. Denn aus einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung darf den 

Betroffenen kein Nachteil erwachsen (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 3 VRP). 

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Bei diesem Grundsatz des öffentlichen Prozessrechts handelt es sich um eine 

Konkretisierung des Prinzips von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der 

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV). Falsche 

Auskünfte können unter bestimmten Voraussetzungen zu einer vom materiellen Recht 

abweichenden Behandlung der Rechtssuchenden führen. Verwehrt ist die Berufung auf 

Treu und Glauben aber, wenn sich die betroffene Person ihrerseits treuwidrig verhalten 

hat. Der Empfänger einer nicht als solche bezeichneten Verfügung (ohne 

Rechtsmittelbelehrung) darf diese beispielsweise nicht einfach ignorieren, er ist 

vielmehr gehalten, sie innert der gewöhnlichen Rechtsmittelfrist anzufechten oder sich 

innert nützlicher Frist nach den in Frage kommenden Rechtsmitteln zu erkundigen, 

wenn er den Verfügungscharakter erkennen kann und sie nicht gegen sich gelten 

lassen will. Weiter darf ein Rechtssuchender mit der Erhebung eines Rechtsmittels 

nicht beliebig lange zuwarten, wenn er Anlass zur Annahme hat, die Behörde könnte 

ihm eine unwahre Auskunft über die möglichen Rechtsmittel und deren Fristen erteilt 

haben (vgl. z.B. BGE 129 II 125 E. 3.3; 119 IV 330 E. 1c; zum Ganzen vgl. Cavelti/

Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 900 ff; 

Kneubühler/Pedretti, in: Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über 

das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl. 2018, Art. 35 N 25 sowie Art. 38 N 8, 10 und 22). 

Konkret hat sich der Beschwerdeführer zwar innerhalb der üblichen Rechtsmittelfrist – 

diese beträgt nach dem kantonalen Prozessrecht (auch für Abstimmungsbeschwerden, 

vgl. Art. 163 Abs. 2 und Art. 164 Abs. 3 des Gemeindegesetzes, sGS 151.2, GG) 

14 Tage – (vermeintlich) Klarheit über die Rechtslage und die ihm offenstehenden 

Möglichkeiten verschafft. Er hat sich jedoch mit der Auskunft nicht zufriedengegeben 

und (schliesslich mit Erfolg) auf einer gerichtlichen Beurteilung beharrt. Er musste sich 

daher auch mit den hierfür geltenden prozessualen Formen auseinandersetzen und hat 

unschwer erkennen können, dass nach dem kantonalen Prozessrecht Rechtsmittel in 

der Regel innert vierzehn Tagen zu ergreifen sind. Selbst die im Bundesrecht üblichen 

Beschwerdefristen von (maximal) 30 Tagen (vgl. z.B. Art. 50 Abs. 1 des 

Verwaltungsverfahrensgesetzes, SR 172.021, VwVG bzw. Art. 100 Abs. 1 des 

Bundesgerichtsgesetzes, SR 173.110, BGG) liess der Beschwerdeführer unbenutzt 

verstreichen. Die Absicht, gegen die Parlamentsentscheide vorzugehen, war beim 

Beschwerdeführer indes offensichtlich von Anfang an vorhanden. Dieser berief sich in 

seiner Beschwerde zwar auf Art. 47 Abs. 3 VRP, legte aber nicht dar, was ihn – 

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abgesehen von der von ihm als unzutreffend erkannten Verneinung eines Rechtsmittels 

– an der rechtzeitigen Erhebung seiner Beschwerde gehindert hätte. Sein Verhalten, 

erst über zwei Monate später Beschwerde zu erheben, erscheint damit treuwidrig und 

verdient keinen Rechtsschutz. Auf die Beschwerde ist aus diesem Grund (erneut) nicht 

einzutreten.

1.3.  Auf die im Verfahren B 2019/37 gestellten neuen Anträge wäre auch aus anderen 

Gründen nicht einzutreten. Während der Beschwerdeführer ursprünglich, d.h. in seiner 

Beschwerde vom 24. Januar 2017, sinngemäss beantragt hatte, die vorinstanzlichen 

Nichteintretensentscheide betreffend die Volksmotionen seien aufzuheben und das 

parlamentarische Verfahren sei zu wiederholen (Dossier B 2017/14 act. 1), stellte er 

nach dem Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts diverse neue prozessuale und 

materielle Anträge (vgl. Dossier B 2019/37 act. 4 und 7). Zunächst wiederholte er 

einlässlich seinen bereits am 24. Januar 2017 gestellten, damals nicht weiter 

begründeten Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung (vgl. auch Dossier 

B 2017/14 act. 1 Ziff. II.6). In seiner Eingabe vom 21. März 2019 (Dossier B 2019/37 

act. 7) beantragte er – in Ergänzung zu seinen ursprünglichen Anträgen – die 

Feststellung, dass die beiden Volksmotionen vor dem Hintergrund mutmasslicher 

Missstände im Persönlichkeitsschutz der Bistumskirche St. Gallen lanciert worden 

seien und daher eine Form von "Whistleblowing" seien, dass diverse ausserhalb 

prozessualer Formen und Fristen eingereichte Eingaben des ersten 

Beschwerdeverfahrens aufgrund einer demzufolge erhöhten Sorgfaltspflicht dennoch 

zu beachten seien, und dass der Entscheid des Verfahrens B 2019/37 auf der 

Homepage des Katholischen Konfessionsteils zu publizieren und ein Hinweis darauf im 

"Pfarreiforum" zu veröffentlichen sei. Weiter beantragte er die Feststellung, dass der 

Katholische Konfessionsteil in gemeinsamen Angelegenheiten, d.h. auch im 

Personalwesen und Datenschutz, zusammen mit dem Bistum die Letztverantwortung 

mittrage.

Den Antrag auf Durchführung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung hat der 

Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts mit verfahrensleitender Verfügung vom 

13. März 2019 abgewiesen (Dossier B 2019/37, act. 5). Diese Verfügung blieb zwar 

unangefochten, jedoch hat der Beschwerdeführer diesen Verfahrensantrag wiederholt 

erneuert. Anstelle von Wiederholungen und mangels neuer Vorbringen kann auf die 

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zitierte Verfügung verwiesen werden. Soweit der Beschwerdeführer subsidiär beantragt 

hat, er möge zusammen mit einer Begleitperson und allenfalls mit Medienschaffenden 

zur Teilnahme an der Beratung des Verwaltungsgerichts zugelassen werden, ist er 

darauf hinzuweisen, dass die Beratungen und die Abstimmungen des Gerichtes unter 

Ausschluss der Beteiligten und der Öffentlichkeit stattfinden (Art. 14 Abs. 1 des 

Reglements über die Organisation und den Geschäftsgang des Verwaltungsgerichtes, 

sGS 941.22; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1019). Auch diesem Begehren kann demnach 

nicht stattgegeben werden.

Die zusätzlichen materiellen Anträge sind zum einen nach Ablauf von mehr als zwei 

Jahren offensichtlich verspätet, d.h. weit ausserhalb der Beschwerdefrist von vierzehn 

Tagen (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP und E. 1.2 hiervor) gestellt 

worden, weshalb diesbezüglich ein zusätzliches Eintretenshindernis besteht. Zum 

andern bewegt sich der Beschwerdeführer mit seinen neuen Feststellungsanträgen 

weitab des Streitgegenstandes, der durch die angefochtenen vorinstanzlichen 

Nichteintretensbeschlüsse inhaltlich begrenzt ist. Seine zusätzlichen Begehren sind 

auch aus diesem Grund unzulässig. Auf die entsprechenden Ausführungen, die sich 

nur am Rande mit dem kritisierten parlamentarischen Verfahren befassen, wäre nicht 

weiter einzugehen. Gleiches gilt zum Beweisantrag bezüglich der Gründe, die zum 

Entzug der Missio des Beschwerdeführers geführt haben (Dossier B 2019/37, Ziff. 2.3). 

Abzuweisen wäre schliesslich auch das Begehren des Beschwerdeführers, den 

vorliegenden Entscheid auf der Homepage und im Publikationsorgan des Katholischen 

Konfessionsteils zu publizieren. Für eine derartige Anordnung (vgl. z.B. Art. 28a Abs. 2 

des Zivilgesetzbuches, SR 210) fehlt es an einer Rechtsgrundlage im anwendbaren 

materiellen oder formellen Recht.

2.  Eine Verletzung der politischen Rechte des Beschwerdeführers ist zudem nicht 

ersichtlich, weshalb die Beschwerde im Übrigen abzuweisen wäre.

2.1.  Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 

Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 

Abs. 2 BV; vgl. jüngst BGE 145 I 1 E. 4.1). Die Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 

111.1, KV) wiederholt diese Bestimmung, geht aber nicht darüber hinaus (vgl. Art. 2 

Abs. 1 Ingress und lit. x KV). Der konkrete Gehalt der politischen Rechte ergibt sich in 

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erster Linie aus dem spezifischen Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone 

(BGE 136 I 352 E. 2 mit vielen weiteren Hinweisen auf die bundegerichtliche 

Rechtsprechung; ferner G. Steinmann, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender 

[Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3 Aufl. 2014, N. 4 ff. zu 

Art. 34 BV). Erfasst wird die Gesamtheit der direktdemokratischen, politischen 

Mitwirkungsrechte einschliesslich jener, die das Bundesrecht auf Bundesebene nicht 

kennt. Die Missachtung von spezifischen politischen Rechten ist daher immer auch 

eine Verletzung von Art. 34 Abs. 1 BV.

Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit (Art. 34 Abs. 2 BV) gibt den Stimmberechtigten 

Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien 

Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es 

soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf 

einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und 

entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und 

Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die 

Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der 

Auseinandersetzung (BGE 138 I 61 E. 6.2, 135 I 292 E. 2, 135 I 19 E. 2.1; je mit 

Hinweisen). Rein parlamentarische Verfahren und indirekte Wahlen gehören mangels 

direkten Zusammenhangs mit den politischen Rechten der Stimmberechtigten nicht 

zum Schutzbereich von Art. 34 BV. Gleiches gilt für Informationen und Botschaften von 

Seiten der Regierung an das Parlament. Diese Belange sind demnach auch keiner 

Stimmrechtsbeschwerde zugänglich (Steinmann, a.a.O., N 5 mit Hinweisen auf BGE 

131 I 366 E. 2.1; Ders./Mattle, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger/Kneubühler, Basler 

Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, Art. 82 N 82 und 84; zur Anfechtung 

parlamentsinterner Akte vgl. ferner BGer 2C_1061/2017 vom 2. August 2018, in: ZBl 

120/2019 S. 138 ff. sowie VGer ZH VB.2015.00649 vom 2. Dezember 2015, in: ZBl 

117/2016 S. 305 ff., mit Kommentar von A. Mattle).

2.2.  Der Katholische Konfessionsteil des Kantons St. Gallen ist die nach den 

Grundsätzen des demokratischen Rechtsstaates organisierte, öffentlich-rechtlich 

anerkannte Gemeinschaft der Katholiken römisch-katholischen Bekenntnisses (Art. 109 

Abs. 1 lit. a KV und Art. 1 Abs. 1 VKK). Er ist eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, die 

sich in Kirchgemeinden gliedert (Art. 1 Abs. 2 und 3 VKK). Er regelt die Grundzüge 

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seiner Organisation in einem Erlass, der den Stimmberechtigten zur Abstimmung 

vorzulegen ist und von der Regierung genehmigt wird, wenn insbesondere Stimmrecht 

und staatskirchenrechtliche Organisation demokratischen Grundsätzen entsprechen 

(Art. 111 Abs. 2 lit. a KV). Dem Konfessionsteil gehören die in einer st. gallischen 

Kirchgemeinde wohnhaften Katholiken römisch-katholischen Bekenntnisses an (Art. 6 

Abs. 1 VKK). Diese sind nach Vollendung des 18. Altersjahres stimmberechtigt und 

wahlfähig (Art. 7 Abs. 1 VKK). Die Kirchenbürgerschaft wählt die 180 Mitglieder des 

Katholischen Kollegiums (parlamentarische Versammlung, vgl. Art. 16 Abs. 1 und 17 

Abs. 1 VKK). Das Kollegium beschliesst Verfassungsänderungen und Dekrete und 

wählt das Präsidium und die sechs weiteren Mitglieder des Administrationsrates 

(exekutiver Rat, Art. 22 ff. VKK). Die politischen Rechte umfassen zunächst Wahlen, 

Initiativen und Referenden (Art. 13 ff. VKK).

2.3.  Zudem können 300 Stimmberechtigte dem Präsidium des Kollegiums eine 

Volksmotion einreichen (Art. 15  VKK). Das parlamentarische Verfahren entspricht 

jenem für Motionen (vgl. Art. 81 ff. der Geschäftsordnung des Katholischen Kollegiums, 

Rechtsbuch des Katholischen Konfessionsteils des Kantons St. Gallen, https://

sg.kath.ch/rechtsbuch/, Erlass Nr. 3, GeschO). Die Motion enthält den Auftrag an den 

Administrationsrat, den Entwurf einer Verfassungsänderung, eines Dekrets oder eines 

Beschlusses des Kollegiums vorzulegen. Sie kann Richtlinien über den Inhalt des 

Entwurfs geben (Art. 84 Abs. 1 und 2 GeschO). Hinsichtlich des Verfahrens bestimmt 

Art. 86 GeschO, dass der Administrationsrat zu den eingereichten Vorstössen auf die 

nächste Sitzung durch schriftlichen Antrag Stellung nimmt (Abs. 1). Bei der Behandlung 

begründet der Erstunterzeichner den Vorstoss (Abs. 3). Wird Eintreten beschlossen, 

folgt die Spezialdiskussion. Es können Anträge auf Änderungen gestellt werden. 

Hierauf entscheidet das Kollegium über die Gutheissung des Vorstosses (Abs. 4). Wird 

vom Administrationsrat, vom Präsidium oder aus der Mitte des Kollegiums die 

Zulässigkeit eines Vorstosses bestritten, unterbreitet das Präsidium dem Kollegium 

einen kurzen Bericht und einen Antrag (Art. 83 GeschO).

Über die Frage, ob der Erstunterzeichner einer Volksmotion, der selbst nicht 

Kollegienrat ist, sein Anliegen im Kollegium selbst vertreten und begründen kann, hat 

die Vorinstanz ein Rechtsgutachten erstatten lassen (vgl. Dossier B 2017/14 act. 3/7). 

Der Gutachter (Dr. Markus Bucheli, St. Gallen) äusserte sich aufgrund der Materialien 

bis

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(Botschaft des Administrationsrates vom 14. September 2004 betreffend eine 

Teilrevision der Verfassung des Katholischen Konfessionsteils des Kantons St. Gallen 

vom 18. September 1979, S. 8 sowie erläuternder Bericht zur Volksabstimmung vom 

24. September 2006 über den Nachtrag zur VKK) dahingehend, Volksmotionen seien 

im Kollegium nicht durch den Erstunterzeichner, sondern durch das Präsidium zu 

vertreten. Art. 15  VKK stütze diese Auffassung, indem ausdrücklich das Präsidium 

(und nicht das gesamte Kollegium) als Adressat der Volksmotion bezeichnet werde. 

Der Beschwerdeführer bestreitet diese nachvollziehbare Auffassung nicht. Er 

beantragte vielmehr ausdrücklich die erneute Vertretung der jeweiligen Volksmotion 

durch das Präsidium, nunmehr aber unter lückenloser Erwähnung der massgeblichen 

Pro-Argumente (vgl. das Rechtsbegehren in: Dossier B 2017/14 act. 1 Ziff. I.1).

2.4.  Im Allgemeinen beinhaltet das Motionsrecht das Recht des Parlamentsmitglieds, 

allein oder zusammen mit anderen Mitgliedern dem Parlament zu beantragen, der 

Regierung einen Auftrag zu erteilen. Das Parlament muss die Motion behandeln, d.h. 

materiell beraten und beschliessen, ob die Motion an die Regierung überwiesen oder 

ob auf sie nicht eingetreten wird (Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund 

und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 2396 mit 

Hinweisen). Die Volksmotion ist eine Abwandlung dieses parlamentarischen Rechts (U. 

H. Hoffmann-Nowothy, Einzelinitiative und Volksmotion – Reformgedanken vor dem 

Hintergrund kantonaler Verfassungsrevision, in: ZBl 102/2001 S. 449 ff., 450; K. 

Schwaller, Die solothurnische Volksmotion – ein neues Volksrecht?, in: Haefliger/

Kissling/Reinhardt/Riklin/Schwaller [Hrsg.], Festgabe Alfred Rötheli, Solothurn 1990, S. 

221 ff., 225) und gibt einer bestimmten Anzahl von Stimmberechtigten das Recht, dem 

Parlament einen Antrag auf eine Beschlussfassung in dessen Zuständigkeitsbereich zu 

stellen. Der Antrag muss sich auf Sachverhalte beziehen, die in den Kompetenzbereich 

des Parlaments fallen und dementsprechend auch Gegenstand einer 

parlamentarischen Motion sein können. Das Parlament muss den Antrag materiell 

behandeln und über diesen beschliessen; es muss ihn wie eine Motion aus den 

eigenen Reihen und – damit das Volksrecht nicht ausgehöhlt wird – möglichst bald 

behandeln. Ein Recht der Volksmotionäre, ihre Motion im Parlament zu begründen, 

besteht in der Regel nicht. Mit Ausnahme der Möglichkeit, ihr Begehren bis zum Beginn 

der Ratsverhandlung zurückzuziehen, verlieren die Volksmotionäre mit der Einreichung 

demnach jegliches Einwirkungs- und Verfügungsrecht (Schwaller, a.a.O., S. 232). 

bis

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Unzulässige Motionen werden vom Parlament ungültig erklärt. Es besteht ein 

Anspruch, dass die Volksmotion im Parlament traktandiert und materiell behandelt 

wird. Eine blosse Kenntnisnahme oder Behandlung nur in einer parlamentarischen 

Kommission würde das politische Recht der Volksmotionäre verletzen. Ebenso wenig 

genügt es, wenn über eine Volksmotion nur summarisch beraten wird. Im Gegensatz zu 

den Initiativrechten richtet sich die Volksmotion ausschliesslich an das Parlament. Gibt 

das Parlament der Volksmotion nicht statt, ist das Geschäft erledigt (vgl. zu letzterem 

B. Ehrenzeller, 10 Jahre solothurnische Kantonsverfassung, in: ZBl 100/1999, S. 553 ff.; 

564).

2.5.  Angefochten sind die Entscheide des Katholischen Kollegiums, auf die vom 

Präsidium des Kollegiums als gültig zustande gekommen erklärten Volksmotionen nicht 

einzutreten. Obwohl sich der Beschwerdeführer in seinen Eingaben teilweise 

thematisch weit entfernt, legt er unter anderem dar, dass die Eintretensdiskussion aus 

seiner Sicht mangelhaft geführt worden sei. Die Grundregeln einer dialogischen 

Diskussion seien verletzt worden, indem das Präsidium die schriftlich vorliegenden Pro-

Argumente in der mündlichen Behandlung unerwähnt gelassen habe 

("Qualitätsentwicklung") bzw. gar keine Diskussion geführt habe ("Geprüfter 

Datenschutz"). In Anbetracht der faktisch vorhandenen Argumente sei die Deutlichkeit, 

mit der das Kollegium auf die Volksmotionen nicht eingetreten sei, nicht 

nachvollziehbar. Kausal hierfür sei, dass die erforderliche Sorgfalt bei der Vertretung 

gefehlt habe. Das Präsidium habe zudem Behauptungen vorgebracht, die im 

Widerspruch zu seinen schriftlichen Ausführungen an die Mitglieder des Kollegiums 

gestanden hätten.

2.6.  Die Rügen des Beschwerdeführers richten sich damit gegen das 

parlamentsinterne Verfahren als solches. Dieses kann nicht Gegenstand einer 

Abstimmungsbeschwerde sein. Die Vorinstanz hat einen materiellen Beschluss zu den 

beiden Volksmotionen gefasst, womit deren Funktion erschöpft ist. Die 

Nichteintretensbeschlüsse stellen keinen stimmrechtsrelevanten Akt dar, sondern einen 

rein parlamentarischen. Eine Beschwerde an das Verwaltungsgericht stünde hingegen 

etwa offen, wenn gerügt würde, die Vorinstanz habe eine Volksmotion zu Unrecht nicht 

traktandiert oder für ungültig erklärt. Die Anträge des Administrationsrates und die 

Diskussion zeigen, dass die Volksmotionen als überflüssig erachtet wurden. Es wurde 

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aber auch argumentiert, sie gingen über die staatskirchenrechtlichen Befugnisse hinaus 

und seien daher unzulässig. Gegen die nicht formell festgestellte Ungültigkeit hätte 

allenfalls Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden können. Dies ändert 

aber nichts am Umstand, dass die Art und Weise der Behandlung bzw. der 

parlamentarischen Beratung nicht stimmrechtsrelevant und damit keiner 

Abstimmungsbeschwerde zugänglich ist.

2.7.  Im Übrigen ist nicht ersichtlich – und wird vom Beschwerdeführer auch nicht 

näher dargelegt –, dass die parlamentarische Behandlung gesetzwidrig erfolgt wäre. An 

der Sitzung des Kollegiums vom 15. November 2016 (vgl. das ausführliche Protokoll in 

Dossier B 2017/14 act. 26) führte der Präsident des Kollegiums zunächst aus, die 

Volksmotion "Qualitätsentwicklung" sei mit 340 Unterschriften gültig zustande 

gekommen. Der Wortlaut der Motionen und die schriftliche Stellungnahme des 

Administrationsrates sei mit einem Nachversand zugestellt worden. Zwar sei die 

Vertretung der Volksmotion Sache des Präsidiums. Dem Beschwerdeführer sei jedoch 

Gelegenheit zu einer schriftlichen Stellungnahme gegeben worden. Er habe davon 

Gebrauch gemacht, und seine Erläuterungen seien mit E-Mail vom 31. Oktober 2016 

zugestellt worden. Im Anschluss daran begründete der Administrationsratspräsident 

seinen Nichteintretensantrag. Er führte unter anderem aus, die Motionstexte seien 

teilweise schwer verständlich, und es lägen ihnen die persönlichen, sicher belastenden 

Umstände des Beschwerdeführers zugrunde. Diese persönliche Fragestellung könne 

jedoch nicht Gegenstand einer Volksmotion sein, welche auf einen allgemein-

verbindlichen Gesetzgebungsauftrag abziele. Die beiden Volksmotionen erfüllten diese 

Voraussetzung höchstens teilweise. Bei seinem Antrag auf Nichteintreten habe der 

Administrationsrat jene Aspekte ausgeblendet, die auf eine Behebung der persönlichen 

Notlage des Beschwerdeführers abzielten. Motion und persönliche Notlage sollten 

nicht vermengt werden. Soweit die Volksmotionen Erwartungen zur Lösung einer 

spezifischen Konfliktsituation enthalten würden, seien sie ungültig. Gleiches gelte für 

(rein kirchliche) Anliegen, für deren Regelung der Bischof bzw. das Ordinariat zuständig 

seien. Das neue Personaldekret, das am 1. Januar 2017 in Kraft trete, enthalte bereits 

viele Elemente der Volksmotion "Qualitätssicherung". So seien die Vorgesetzten etwa 

verpflichtet, jährlich ein vorbereitetes Mitarbeitergespräch zu führen und dieses zu 

dokumentieren. Ferner werde im Bistum eine Ombudsstelle errichtet, die bei 

Schwierigkeiten im Kontakt mit kirchlichen Institutionen und Gremien und bei 

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Arbeitsplatzkonflikten (z.B. Mobbing, physische und psychische Gewalt) offenstehe. 

Damit würden wichtige Instrumente der Qualitätssicherung und -entwicklung neu 

eingeführt. Nichts anderes ergebe sich hinsichtlich der Volksmotion "Datenschutz", wo 

Verbesserungsbedarf längst vor Einreichung der Motion erkannt worden sei und die 

Defizite noch in der laufenden Legislaturperiode bereinigt werden sollen. Der 

Administrationsratspräsident bekundete die Absicht, neben den bereits geltenden 

Bestimmungen des kantonalen Datenschutzgesetzes ergänzende Bestimmungen für 

die staatskirchenrechtlichen Körperschaften erlassen zu wollen. Der mit der Motion 

angestrebte Gesetzgebungsauftrag sei intern bereits erteilt; ein weiterer Auftrag 

erübrige sich. Weiter wies er darauf hin, dass es im Vorfeld zur parlamentarischen 

Beratung, insbesondere an den Regionalversammlungen, zu vielfältigen und 

ausgiebigen Diskussionen gekommen sei.

Die anschliessende Eintretensdiskussion zur Volksmotion "Qualitätssentwicklung" 

wurde nur von zwei Kollegienräten benutzt (Bruno Good, Mels-Weisstannen, sowie 

Michael Okle, Niederhelfenschwil-Lenggenwil). Beide anerkannten die schwierige 

persönliche Situation des Beschwerdeführers, beantragten aber aus den bereits vom 

Administrationsratspräsidenten genannten Gründen, darauf nicht einzutreten. Die 

Vorinstanz beschloss dies schliesslich mit 165:0 Stimmen bei vier Enthaltungen; die 

Volksmotion wurde als erledigt abgeschrieben.

Auch betreffend die Volksmotion "Geprüfter Datenschutz" verfuhr der Präsident des 

Kollegiums ähnlich, indem er zunächst das Verfahren schilderte und festhielt, die 

Motion sei gültig zustande gekommen. Er verwies ferner auf den Wortlaut der Motion 

und die schriftlichen Stellungnahmen des Administrationsrates und des 

Beschwerdeführers. Der Administrationsratspräsident hatte mündlich bereits bei der 

Behandlung der ersten Volksmotion Stellung genommen. Die Eintretensdiskussion 

wurde nicht benützt, und die Vorinstanz trat mit 156:0 Stimmen bei sieben 

Enthaltungen auf die Volksmotion nicht ein. Diese wurde als erledigt abgeschrieben.

Die parlamentarische Behandlung der Volksmotionen entsprach den massgeblichen 

Vorschriften. Der Umstand, dass die Mitglieder der Vorinstanz die Möglichkeit zur 

Diskussion weitgehend unbenutzt liessen, ändert daran nichts. Der Motionstext und die 

Argumente des Beschwerdeführers lagen den Kirchenparlamentariern in schriftlicher 

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Form vor. Ein Anspruch, dass der Präsident diese mündlich erneut zu Protokoll 

gegeben hätte, bestand nach den massgeblichen Verfahrensvorschriften nicht. Es 

bleibt dabei, dass sich der Zweck einer Volksmotion mit der parlamentarischen 

Beratung erfüllt und der Volksmotionär keinen Anspruch hat, in einer bestimmten Form 

auf diese einzuwirken. Nur weil er mit seinen Argumenten im Parlament kein Gehör 

gefunden hat, sind die politischen Rechte des Beschwerdeführers nicht verletzt 

worden.

3.  Zusammenfassend ergibt sich, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten ist. Diese 

wäre im Übrigen ohnehin abzuweisen. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die 

amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen 

(Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 2'000 ist angemessen (Art. 7 

Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist in 

Anwendung von Art. 97 VRP zu verzichten, und der im Verfahren B 2017/14 geleistete 

Kostenvorschuss in der Höhe von CHF 2'000 ist dem Beschwerdeführer 

zurückzuerstatten. Damit würde sein – bereits abgelehntes – Gesuch um unentgeltliche 

Rechtspflege ohnehin gegenstandslos.

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1.  Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.  Die amtlichen Kosten von CHF 2'000 werden dem Beschwerdeführer auferlegt; auf 

die Erhebung wird verzichtet. Der Kostenvorschuss von CHF 2'000 wird dem 

Beschwerdeführer zurückerstattet.

 

Der Abteilungspräsident                              Der Gerichtsschreiber

Eugster                                                        Wehrle

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 29.06.2019
	Verfahrensrecht, Volksrechte. Dass aus einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung den Betroffenen kein Nachteil erwachsen darf (vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 3 VRP, sGS 951.1), ist ein allgemeiner verfahrensrechtlicher Grundsatz und eine Konkretisierung des Prinzips von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV). Wenn die Möglichkeit eines Rechtsmittels von der entscheidenden Instanz verneint wird, der Beschwerdeführer jedoch von Anfang an (zu Recht) auf der Prüfung durch eine Rechtsmittelinstanz beharrt, ist es treuwidrig, wenn er das Rechtsmittel erst über zwei Monate (und damit ausserhalb jeglicher prozessualer Fristen des kantonalen und des Bundesrechts) nach Empfang der anzufechtenden Verfügung erhebt. In der Sache sind seine Rügen, die sich auf die kirchenparlamentarische Behandlung zweier Volksmotionen (Art. 15bis der Verfassung des Katholischen Konfessionsteils, sGS 173.5) beziehen, ohnehin unbegründet. Das parlamentsinterne Verfahren als solches kann nicht Gegenstand einer Abstimmungsbeschwerde sein. Die Vorinstanz hat einen materiellen Beschluss zu den beiden Volksmotionen gefasst, womit deren Funktion erschöpft ist. Die Nichteintretensbeschlüsse stellen keinen stimmrechtsrelevanten Akt dar, sondern einen rein parlamentarischen (Verwaltungsgericht, B 2019/37). Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 30. September 2020 abgewiesen (Verfahren 1C_405/2019).

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