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**Case Identifier:** 1d76bddf-8b35-5ed0-b20e-53c02a0d4419
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-12-16
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 16.12.2014 BVGE 2015/43
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_BVGE-2015-43_2014-12-16.pdf

## Full Text

Öffentlichkeitsprinzip 2015/43 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 627 

 

43 

Auszug aus dem Urteil der Abteilung I 
i.S. Verein Dignitas – Menschenwürdig leben – Menschenwürdig sterben 

gegen Schweizerischer Nationalfonds zur Förderung der 
wissenschaftlichen Forschung 

A‒590/2014 vom 16. Dezember 2014 

Öffentlichkeitsprinzip. Zugang zu amtlichen Dokumenten. Persön-

licher Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes. 

Art. 2 Abs. 1 Bst. a und b BGÖ. 

1. Begriff der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a 
BGÖ. Die Zuordnung eines Rechtssubjekts beziehungsweise einer 

Organisation zur (dezentralen) Bundesverwaltung oder zu den 

ausserhalb der Bundesverwaltung stehenden Trägern von Verwal-

tungsaufgaben erfolgt anhand verschiedener typologischer Krite-

rien, wie Rechts- und Organisationsform, Aufgabentyp sowie fi-

nanziellen und organisatorischen Steuerungsmöglichkeiten durch 

den Bund (E. 6.2‒6.4). 

2. Ein ausserhalb der Bundesverwaltung stehender Rechtsträger 
fällt auch insoweit, als ihm vom Bundesrat einzelfallweise Verwal-

tungsaufgaben übertragen werden, nicht unter den Begriff der 

(dezentralen) Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a 

BGÖ (E. 6.5). 

3. Umfang des Öffentlichkeitsprinzips bei ausserhalb der Bundes-
verwaltung stehenden Organisationen und Personen des öffent-

lichen oder privaten Rechts, denen Erlass- oder Verfügungskom-

petenz zukommt (Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ; E. 7). 

Principe de la transparence. Accès à des documents officiels. Champ 

d'application personnel de la loi sur la transparence. 

Art. 2 al. 1 let. a et b LTrans. 

1. Notion d'administration fédérale au sens de l'art. 2 al. 1 let. a 
LTrans. Le rattachement d'un sujet de droit ou d'un organisme à 

l'administration fédérale (décentralisée) ou aux titulaires de 

tâches administratives extérieurs répond à divers critères typolo-

giques, tels que la forme juridique et organisationnelle, le type de 

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tâche et les possibilités de pilotage organisationnelles et financières 

de la Confédération (consid. 6.2‒6.4). 

2. Une entité juridique extérieure à l'administration fédérale ne 
tombe pas non plus sous le coup de la notion d'administration fé-

dérale (décentralisée) au sens de l'art. 2 al. 1 let. a LTrans du seul 

fait que le Conseil fédéral lui confie au cas par cas des tâches ad-

ministratives (consid. 6.5).  

3. Etendue du principe de la transparence pour des organismes et 
personnes de droit public ou de droit privé extérieurs à l'adminis-

tration fédérale, qui jouissent de la compétence d'édicter des actes 

ou de statuer (art. 2 al. 1 let. b LTrans; consid. 7). 

Principio di trasparenza. Accesso a documenti ufficiali. Campo di 

applicazione personale della legge sulla trasparenza. 

Art. 2 cpv. 1 lett. a e b LTras. 

1. Concetto di amministrazione federale ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 
lett. a LTras. L'assimilazione di un soggetto giuridico, rispettiva-

mente di un organismo, all'amministrazione federale (decentraliz-

zata) o a titolari di compiti amministrativi esterni all'amministra-

zione federale avviene sulla base di vari criteri tipologici, quali 

forma giuridica e organizzativa, tipo di compiti, così come possi-

bilità di controllo finanziario ed organizzativo da parte della Con-

federazione (consid. 6.2‒6.4). 

2. Un'entità giuridica esterna all'amministrazione federale non rien-
tra nella nozione di amministrazione federale (decentralizzata) ai 

sensi dell'art. 2 cpv. 1 lett. a LTras, per il semplice fatto che il Con-

siglio federale le attribuisce occasionalmente dei compiti ammini-

strativi (consid. 6.5). 

3. Portata del principio di trasparenza per gli organismi e le persone 
di diritto pubblico o privato esterne all'amministrazione federale 

che hanno facoltà di emanare atti normativi o di emettere decisioni 

(art. 2 cpv. 1 lett. b LTras; consid. 7). 

 

Der Schweizerische Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen 

Forschung (SNF) ist eine Stiftung des Privatrechts mit Sitz in Bern, welche 

die wissenschaftliche Forschung in der Schweiz fördert. 

Öffentlichkeitsprinzip 2015/43 

 

 

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Am 24. Februar 2010 beauftragte der Bundesrat den SNF mit der Durch-

führung des Nationalen Forschungsprogramms 67 « Lebensende » (nach-

folgend: NFP 67). 

Mit Begehren vom 26. Mai 2013 ersuchte der Verein Dignitas ‒ Men-

schenwürdig leben ‒ Menschenwürdig sterben (nachfolgend: Gesuchstel-

ler oder Beschwerdeführer) den SNF um Zugang zu Dokumenten des 

NFP 67 (nachfolgend: Dokumente gemäss Begehren A‒E). 

Mit Schreiben vom 17. Juni 2013 beschied der SNF, dass er bezüglich der 

Dokumente im Zusammenhang mit dem Begehren A eingeschränkten Zu-

gang gewähre, im Übrigen jedoch der Zugang verweigert werde. 

Am 1. Juli 2013 reichte der Gesuchsteller beim Eidgenössischen 

Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragen (EDÖB) einen Schlichtungs-

antrag ein und verlangte sinngemäss, es sei umfassend Zugang zu ge-

währen. 

Am 5. Dezember 2013 erliess der EDÖB gegenüber dem SNF die Empfeh-

lung, der Zugang zu gewissen Dokumenten sei vollständig (Begehren A) 

oder teilweise (Begehren B) zu gewähren; zu anderen Dokumenten sei der 

Zugang jedoch zu verweigern (Begehren C, D und E). 

Mit Verfügung vom 20. Dezember 2013 legte der SNF dem Gesuchsteller 

die Dokumente gemäss Begehren A vollständig offen (Ziff. 1). Demge-

genüber verweigerte er den Zugang zu den Dokumenten gemäss Begehren 

B‒E (Ziff. 2). 

Gegen diese Verfügung erhebt der Gesuchsteller am 31. Januar 2014 Be-

schwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragt, Ziff. 2 der ange-

fochtenen Verfügung sei aufzuheben und es sei ihm ungeschmälert Zugang 

zu den Dokumenten gemäss Begehren B‒E zu gewähren; eventuell sei 

ihm der Zugang zu den Dokumenten in « reduziertem Umfang zu ermög-

lichen ». 

Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut; im 

Übrigen weist es sie jedoch ab, soweit es darauf eintritt. 

Der Beschwerdeführer erhebt am 2. Februar 2015 Beschwerde beim 

Bundesgericht. Dieses heisst die Beschwerde gut, soweit es darauf eintritt, 

und hebt den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts insoweit auf, als 

er Zugang zu der Synopsis und zum Gesamtkommentar der Gutachten ge-

währt. Die Sache wird zur Neuverlegung der Parteientschädigung zurück-

gewiesen (Urteil des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015). 

2015/43 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

630 BVGE / ATAF / DTAF 

 

Aus den Erwägungen: 

5. Zunächst ist auf den persönlichen Geltungsbereich des Öffent-
lichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) einzugehen 

und zu prüfen, ob und in welchen Bereichen die Vorinstanz den Bestim-

mungen des BGÖ unterliegt (…). 

5.1 Die Vorinstanz macht geltend, sie sei als privatrechtliche Stiftung 
organisiert, die ausserhalb der Bundesverwaltung stehe. Demnach komme 

eine Unterstellung unter das BGÖ ‒ mangels Zugehörigkeit zur Bundes-

verwaltung ‒ gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ nur in jenen Bereichen in 

Frage, in denen sie Verfügungen erlasse. Sodann könne sie auch nicht als 

« verlängerter Arm » zur Bundeszentralverwaltung bezeichnet und dem 

BGÖ insgesamt unterstellt werden. 

5.2 Nach Ansicht des Beschwerdeführers lässt die Tatsache, dass die 
Vorinstanz als privatrechtliche Stiftung im Handelsregister eingetragen ist, 

keineswegs den Schluss zu, diese unterstehe mit ihrer Tätigkeit nicht den 

Bestimmungen des BGÖ. Denn einerseits würden beinahe sämtliche fi-

nanziellen Mittel der Vorinstanz aus der Bundeskasse stammen und das 

vorliegend strittige NFP 67 werde sogar ausschliesslich mittels öffent-

licher Gelder finanziert. Andererseits handle es sich bei der Vorinstanz ge-

mäss Art. 10 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Förderung der Forschung 

und der Innovation vom 14. Dezember 2012 (FIFG, SR 420.1) um das 

Förderorgan des Bundes für wissenschaftliche Forschung. Insgesamt folge 

daraus, dass die Vorinstanz ‒ jedenfalls im Zusammenhang mit einem For-

schungsprogramm von gesamtschweizerischer Bedeutung (NFP) ‒ eine 

öffentliche Aufgabe des Bundes wahrnehme, weshalb sie diesbezüglich 

dem BGÖ unterstehe. 

6. Der persönliche Geltungsbereich des BGÖ ist im Folgenden auf 
dem Wege der Gesetzesauslegung zu klären. 

6.1 Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des Sinngehalts einer Be-
stimmung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut der Gesetzes-

bestimmung. Ist dieser nicht klar oder bestehen Zweifel, ob ein scheinbar 

klarer Wortlaut den wahren Sinn der Norm wiedergibt, so ist auf die übri-

gen Auslegungselemente zurückzugreifen. Abzustellen ist insbesondere 

auf die Entstehungsgeschichte einer Rechtsnorm (historische Auslegung), 

ihren Sinn und Zweck (teleologische Auslegung) sowie die Bedeutung, die 

ihr im Kontext mit anderen Normen (systematische Auslegung) zukommt 

(sog. « Methodenpluralismus »; vgl. BGE 137 III 217 E. 2.4.1; Urteil des 

BGer 1C_156/2011 vom 15. Juli 2011 E. 3.5.1; vgl. statt vieler: Urteil des 

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BVGE / ATAF / DTAF 631 

 

BVGer A‒4962/2012 vom 22. April 2013 E. 5.1). Es sollen all jene 

Methoden kombiniert werden, die für den konkreten Fall im Hinblick auf 

ein vernünftiges und praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft 

haben (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 

6. Aufl. 2010, Rz. 217). Sind mehrere Lösungen denkbar, ist jene zu 

wählen, die der Verfassung entspricht (BGE 134 II 249 E. 2.3; BVGE 

2007/41 E. 4.2). 

6.2 Gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ gilt das Gesetz für die Bundes-
verwaltung. Welche Tragweite diesem Begriff zukommt und welche Ver-

waltungseinheiten darunter fallen, wird hingegen nicht ausgeführt. Ebenso 

wenig lässt sich der italienischen und der französischen Fassung Näheres 

hierzu entnehmen, da diese ausschliesslich von « all'amministrazione fe-

derale » oder « à l'administration fédérale » sprechen. Mangels Legalde-

finition des Begriffs der Bundesverwaltung liegt somit ein unklarer Wort-

laut vor, weshalb die weiteren Auslegungsmethoden heranzuziehen sind. 

6.3 Aus der Botschaft vom 12. Februar 2003 zum BGÖ (BBl 2003 
1963, nachfolgend: Botschaft BGÖ) folgt, dass der Begriff der Bun-

desverwaltung gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ sowohl die zentrale 

Verwaltung samt den Departementen und der Bundeskanzlei als auch die 

dezentralen Verwaltungseinheiten umfasst. Der Begriff sei identisch mit 

denjenigen in Art. 178 BV und Art. 2 des Regierungs- und Verwaltungs-

organisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010; vgl. 

Botschaft BGÖ, BBl 2003 1963, 1985 f.). Weiter folgt aus den Materia-

lien, dass der historische Gesetzgeber die Vorinstanz ausdrücklich nicht 

zur dezentralen Bundesverwaltung zählt, sondern zu den Organisationen, 

welche ausserhalb der Bundesverwaltung stehen (Botschaft BGÖ, BBl 

2003 1963, 1986 f.). Da jedoch aufgrund des obigen Verweises auf die BV 

und das RVOG der Gesetzessystematik besondere Beachtung zu schenken 

ist und die Bestimmungen des RVOG und der Regierungs- und Verwal-

tungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV, SR 

172.010.1) betreffend die organisationsrechtliche Abgrenzung von dezen-

tralen und externen Verwaltungsträgern grundlegende Änderungen erfah-

ren haben, kann der Botschaft BGÖ, welche auf die alten Gesetzesbe-

stimmungen abstellt, allein kein entscheidendes Gewicht zukommen (vgl. 

Urteil A‒4962/2012 E. 5.4). 

6.4  
6.4.1 Werden im Rahmen der systematischen Auslegung die Bestim-
mungen der BV und des RVOG herangezogen, zeigt sich, dass auch diese 

2015/43 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

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beiden Erlasse auf eine Definition des Begriffs der Bundesverwaltung ver-

zichten. Während Art. 178 BV von einem zweigliedrigen Modell ausgeht 

und grundsätzlich nur zwischen Bundesverwaltung (Abs. 1 sowie 2) und 

den ausserhalb der Bundesverwaltung stehenden Trägern von Verwal-

tungsaufgaben unterscheidet (Abs. 3; nachfolgend: externe Träger von 

Verwaltungsaufgaben oder externe Träger), differenziert Art. 2 Abs. 3 

RVOG ausdrücklich zwischen zentralen und dezentralen Einheiten der 

Bundesverwaltung (vgl. auch GIOVANNI BIAGGINI, in: St. Galler Kom-

mentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, Art. 178 

N. 6 und 9 [nachfolgend: St. Galler Kommentar]). Gemäss Art. 6 Abs. 2 

RVOV (Änderung vom 30. Juni 2010, AS 2010 3175) fallen Personen und 

Organisationen des öffentlichen oder privaten Rechts, die durch Gesetz 

geschaffen worden sind und überwiegend Dienstleistungen mit Monopol-

charakter oder Aufgaben der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht er-

füllen, unter den Bestand der dezentralen Bundesverwaltung. Gestützt auf 

diesen Grundsatz unterscheidet Art. 7a RVOV sodann vier Kategorien de-

zentraler Verwaltungseinheiten (vgl. Bst. a‒d). Demgegenüber gehören 

externe Träger von Verwaltungsaufgaben im Sinne von Art. 2 Abs. 4 

RVOG, welche überwiegend Dienstleistungen am Markt erbringen, nicht 

zum Bestand der Bundesverwaltung. Gleiches gilt für Organisationen und 

Personen des Privatrechts, die der Bund mit Finanzhilfen und Abgeltungen 

nach Art. 3 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG, SR 

616.1) unterstützt oder an denen er mit einer Minderheit beteiligt ist (Art. 6 

Abs. 3 RVOV). Demnach sieht die RVOV neuerdings vor, dass Verwal-

tungsträger mittels einer Kombination von typologischen Kriterien, wie 

der Rechts- und Organisationsform, des Aufgabentyps sowie der ver-

schiedenen Steuerungsmöglichkeiten durch den Bund (finanzielle bzw. 

organisatorische Steuerung), beurteilt und entweder der dezentralen Bun-

desverwaltung oder der Kategorie der externen Träger von Verwaltungs-

aufgaben zugeordnet werden (vgl. Bericht zum Anhang zur Regierungs- 

und Verwaltungsorganisationsverordnung [RVOV] vom 12. Dezember 

2008 [nachfolgend: Bericht RVOV], in: VPB 2/2009, S. 57 ff., 81 ff.). Für 

eine ausschliesslich auf das Kriterium der Rechtspersönlichkeit be-

schränkte Beurteilung besteht somit kein Raum mehr (vgl. BIAGGINI, in: 

St. Galler Kommentar, a.a.O., Art. 178 N. 10; anderer Ansicht: THOMAS 

SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz [RVOG], 

2007, Art. 2 N. 63).  

6.4.2 Werden die einzelnen typologischen Kriterien auf die Vorinstanz 
angewandt, fällt was folgt in Betracht:  

Öffentlichkeitsprinzip 2015/43 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 633 

 

6.4.2.1 Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine privatrechtliche Stif-
tung, welche keine Leistungen am Markt erbringt. Denn gemäss Art. 7 des 

Forschungs- und Innovationsförderungsgesetzes vom 7. Oktober 1983 

(FIFG von 1983, AS 1984 28) besteht der Auftrag der Institutionen der 

Forschungsförderung, zu welchen die Vorinstanz gehört (vgl. Art. 5 Bst. a 

Ziff. 1 FIFG von 1983), in der Erfüllung von Aufgaben, welche zweck-

mässigerweise von Wissenschaftlern in eigener Verantwortung zu lösen 

sind und die nicht unmittelbar kommerziellen Zwecken dienen (Abs. 1) 

sowie in der Förderung der Forschung (Abs. 2). Dabei fördert der Bund 

die Forschung, indem er unter anderem Beiträge an die Institutionen der 

Forschungsförderung vergibt (Art. 6 Abs. 1 Bst. d FIFG von 1983). Ent-

sprechend kann die Tätigkeit der Vorinstanz ‒ zumindest soweit sie die 

Förderung der Grundlagenforschung betrifft (vgl. Art. 7 Abs. 1 FIFG von 

1983; Botschaft vom 18. November 1981 über ein Forschungsgesetz, BBl 

1981 III 1021, 1073, nachfolgend: Botschaft Forschungsgesetz; MARKUS 

SCHOTT, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., Art. 64 N. 24) ‒ als Dienstleis-

tung mit Monopolcharakter bezeichnet werden, werden doch von dieser 

Tätigkeitskategorie insbesondere auch meritorische Güter, wie die For-

schung, erfasst (vgl. Bericht RVOV S. 83; Bericht des Bundesrates zur 

Auslagerung und Steuerung von Bundesaufgaben [Corporate-Gover-

nance-Bericht] vom 13. September 2006, BBl 2006 8233, 8261). Dies 

spricht auf den ersten Blick grundsätzlich für die Zuordnung zu den Auf-

gabenträgern der dezentralen Bundesverwaltung. 

6.4.2.2 Werden im Weiteren die Steuerungsmöglichkeiten des Bundes 
berücksichtigt, fällt auf, dass diese nur eingeschränkt gegeben sind. Denn 

die Stiftung stellt ein rechtlich verselbstständigtes beziehungsweise per-

sonifiziertes Zweck- oder Sondervermögen dar (vgl. Art. 80 ZGB; 

HAROLD GRÜNINGER, in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 5. Aufl. 

2014, Art. 80 N. 1). Sie ist eine dem Willen beziehungsweise der Verfü-

gung ihrer Organe und Destinatäre wie auch ‒ sobald sie einmal errichtet 

ist ‒ ihres Stifters entzogene juristische Person (HANS MICHAEL RIEMER, 

in: Berner Kommentar, 1975, N. 23 ff. des systematischen Teils zu 

Art. 80‒89bis ZGB), deren Zweck nur noch durch den Errichtungsakt, das 

heisst die Stiftungsurkunde, bestimmt wird (HÄFELIN/ 

MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1527; vgl. jedoch zur Möglichkeit einer 

Zweckänderung: Art. 86‒86b ZGB). Demnach besteht seitens des Bundes 

bereits aufgrund der Ausgestaltung der Rechtsform der privatrechtlichen 

Stiftung grundsätzlich keine direkte Einflussmöglichkeit. Weiter sind die 

Bestimmungen zur Beschlussfähigkeit und Beschlussfassung der 

einzelnen Stiftungsorgane zu berücksichtigen. Dabei zeigt sich, dass der 

2015/43 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

634 BVGE / ATAF / DTAF 

 

Bundesrat sowohl im Stiftungsrat, welcher das oberste Organ des SNF 

darstellt, als auch im Ausschuss des Stiftungsrates jeweils nur eine 

Minderheit der Mitglieder ernennen kann (vgl. Art. 8 Abs. 1 und 3, Art. 11 

sowie Art. 14 Abs. 1 und 4 der Statuten des Schweizerischen 

Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung vom 

30. März 2012 [nachfolgend: Statuten SNF], abrufbar unter: 

< http://www.snf.ch > Der SNF > Porträt > Statuten & Rechtsgrundlagen, 

abgerufen am 26.11.2014). Da in beiden Gremien die Beschlüsse mit 

einfachem Mehr gefasst werden und die Beschlussfähigkeit die 

Anwesenheit der Mehrheit der Mitglieder oder deren Stellvertreter 

voraussetzt (vgl. Art. 13 Abs. 2 und Art. 17 Abs. 2 Statuten SNF), bestehen 

seitens des Bundes keine Kontrollmöglichkeiten über die Vorinstanz. Aus-

genommen ist einzig der Fall einer Änderung der Stiftungsurkunde oder 

der Statuten, welche eine Dreiviertelmehrheit der anwesenden Mitglieder, 

mithin auch die Zustimmung der vom Bundesrat ernannten Mitglieder, 

voraussetzt (Art. 13 Abs. 2 Statuten SNF). Angesichts dieser auf die ele-

mentaren Beschlüsse eingeschränkten Einflussmöglichkeiten des Bundes 

im Sinne eines Vetorechts und der mit der Rechtsform der Stiftung einher-

gehenden Verselbstständigung des Vermögens bestehen keine wesentli-

chen Steuerungsmöglichkeiten seitens des Bundes. Dies spricht für die 

Qualifikation der Vorinstanz als externen Träger mit Verwaltungsaufga-

ben. 

6.4.2.3 Bezüglich der Fördertätigkeit der Vorinstanz fällt zunächst auf, 
dass der Bund mit seinen finanziellen Mitteln zwar zu rund 95 % zur Fi-

nanzierung der Vorinstanz beiträgt (vgl. SNF Jahresrechnung 2013, ab-

rufbar unter: < http://www.snf.ch > Der SNF > Porträt > Zahlen & Fak-

ten > Jahresrechnung > Jahresrechnung: Archiv > Jahresrechnung 2013 

S. 1, abgerufen am 26.11.2014). Trotzdem kann er nur mittels sogenannter 

Leistungsvereinbarung die finanziellen Rahmenbedingungen der Förder-

tätigkeit vorgeben und die jährliche Verteilung der Förderbeiträge mit der 

Vorinstanz vereinbaren (Art. 31a FIFG von 1983; vgl. SNF Leistungs-

vereinbarung 2013‒2016 vom 12. Dezember 2012, abrufbar unter: 

< http://www.snf.ch > Der SNF > Porträt > Strategie > Leistungsvereinba-

rung, abgerufen am 26.11.2014). Denn die Vorinstanz entscheidet grund-

sätzlich frei über die geeigneten Instrumente und die Form der Förderung 

sowie über die Auswahl der Empfänger von Förderleistungen (vgl. Art. 8 

Abs. 1 und Art. 13 FIFG von 1983; SCHOTT, in: St. Galler Kommentar, 

a.a.O., Art. 64 N. 24). Demnach verfügt der Bund auch insofern nur über 

eine grobe Steuerungsmöglichkeit der Vorinstanz. 

Öffentlichkeitsprinzip 2015/43 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 635 

 

Weiter besitzt der Bundesrat die Kompetenz, die Vorinstanz mit der Durch-

führung von NFP oder der Unterstützung von Nationalen Forschungs-

schwerpunkten zu beauftragen (vgl. Art. 6 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 2 FIFG 

von 1983; Art. 3 Abs. 2 Statuten SNF). Da sich die Nationalen  

Forschungsprogramme jedoch nur auf rund 12 % der Bundesmittel 

beziehen, welche der Vorinstanz zukommen, relativiert dies wiederum die 

Einflussmöglichkeiten des Bundes (vgl. Art. 6 Abs. 3 der Forschungs- und 

Innovationsförderungsverordnung vom 10. Juni 1985 [AS 1985 775, 

777]). 

Nach dem Gesagten kann trotz der grossen finanziellen Unterstützung mit 

Bundesmitteln nicht auf das Vorliegen eines dezentralen Verwaltungsträ-

gers geschlossen werden. 

6.4.2.4 Weiter ist zu berücksichtigen, dass gemäss Art. 6 Abs. 3 RVOV 
jene Organisationen und Personen des Privatrechts, welche der Bund mit 

Finanzhilfen oder Abgeltungen nach Art. 3 SuG unterstützt, zu den exter-

nen Trägern von Verwaltungsaufgaben gezählt werden (vgl. auch Bericht 

RVOV S. 85). Gemäss Art. 3 Abs. 2 Bst. b SuG handelt es sich bei Abgel-

tungen um Leistungen an Empfänger ausserhalb der Bundesverwaltung 

zur Milderung oder zum Ausgleich finanzieller Lasten, welche sich aus der 

Erfüllung öffentlichrechtlicher Aufgaben ergeben, die dem Empfänger 

vom Bund übertragen worden sind. 

Die Beiträge, welche der Bund jeweils an die Vorinstanz ausbezahlt, sind 

als Abgeltungen im Sinne von Art. 3 Abs. 2 SuG zu qualifizieren. Denn 

diese gleichen die seitens der Vorinstanz zu tragenden finanziellen Lasten 

aus, welche ihr aufgrund ihrer Funktion als massgebliches Organ des Bun-

des zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung entstehen (Art. 64 

Abs. 1 BV; vgl. auch Botschaft Forschungsgesetz, BBl 1981 III 1021, 

1022). Aus diesem Grund werden denn auch in den Materialien die Bei-

träge an die Institutionen der Forschungsförderung gemäss Art. 8‒14 FIFG 

von 1983 und damit die Leistungen des Bundes an die Vorinstanz aus-

drücklich als Abgeltungen bezeichnet (vgl. Botschaft vom 15. Dezember 

1986 zu einem Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen, BBl 

1987 I 369, 423). Diese Ausführungen legen demnach ebenfalls nahe, dass 

es sich bei der Vorinstanz um einen externen Träger mit Verwaltungsauf-

gaben und nicht um eine Einheit der dezentralen Bundesverwaltung han-

delt. 

2015/43 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

636 BVGE / ATAF / DTAF 

 

6.4.3 Zusammengefasst folgt somit aus einer historisch-systematischen 
Betrachtung, dass die Vorinstanz einen externen Träger mit Verwaltungs-

aufgaben darstellt. Entsprechend fällt die Vorinstanz als privatrechtliche 

Stiftung nicht in den Geltungsbereich gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ. 

Dieses Resultat deckt sich mit der Botschaft des Bundesrates zum FIFG, 

wonach es sich bei der Vorinstanz um ein rechtlich selbstständiges, ausser-

halb der Bundesverwaltung angesiedeltes Organ handle, an welches der 

Bund Aufgaben der Forschungsförderung gesetzlich delegiert und an wel-

ches er zu diesem Zweck Beiträge leistet (vgl. Botschaft vom 9. November 

2011 zur Totalrevision des FIFG, BBl 2011 8827, 8847 f.). 

6.5  
6.5.1 Es stellt sich jedoch die Frage, ob die Vorinstanz zwar nicht ge-
samthaft, aber zumindest insoweit, als sie mit der Durchführung eines NFP 

betraut ist, aufgrund des Sinns und Zwecks des BGÖ nicht trotzdem unter 

den Begriff der Bundesverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ 

zu subsumieren ist. In diesem Zusammenhang beruft sich der Beschwerde-

führer sinngemäss auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-

richts betreffend Experten- und « ad hoc »-Kommissionen und fordert de-

ren analoge Anwendung auf die Vorinstanz, da in beiden Fällen öffentliche 

Aufgaben, welche gewöhnlich der Bundesverwaltung obliegen würden, 

von Aussenstehenden wahrgenommen werden. 

6.5.2  
6.5.2.1 Nach dieser Rechtsprechung läuft es der mit dem BGÖ ange-
strebten Förderung der Transparenz der Verwaltungstätigkeit zuwider, 

wenn Experten- und « ad hoc »-Kommissionen, obwohl sie ausserhalb der 

Bundesverwaltung stehen, vom Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen 

wären und es somit im Belieben des Bundesrates beziehungsweise seiner 

Departemente stünde, die Anwendung des BGÖ durch einzelfallweise 

Auslagerung von Verwaltungsaufgaben auf entsprechende Kommissionen 

zu vereiteln (vgl. BVGE 2011/52 E. 4.2 f.; Urteil A‒4962/2012 E. 5.3). 

Diese Rechtsprechung lässt sich jedoch nicht generell auf externe Ver-

waltungsträger übertragen, da eine Auslagerung von Verwaltungsaufgaben 

nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig ist. So sieht Art. 2 Abs. 4 

RVOG in Konkretisierung von Art. 178 Abs. 3 BV vor, dass eine Über-

tragung von Verwaltungsaufgaben auf aussenstehende Aufgabenträger nur 

möglich ist, wenn dies in einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen ist 

(vgl. auch BIAGGINI, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., Art. 178 N. 32). 

Öffentlichkeitsprinzip 2015/43 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 637 

 

6.5.2.2 Mit Art. 6 Abs. 2 FIFG von 1983 besteht eine gesetzliche Grund-
lage, welche den Bundesrat dazu ermächtigt, die Vorinstanz mit der Durch-

führung eines NFP zu beauftragen. Diese Bestimmung räumt dem Bundes-

rat die Möglichkeit ein, in bestimmten Bereichen, in denen ein dringendes 

gesellschafts- oder staatspolitisches Interesse besteht, Orientierungs- und 

Handlungswissen zu beschaffen, mit dem Ziel, dieses letztlich für die 

Erfüllung der Aufgaben der Bundesverwaltung einzusetzen (vgl. Art. 4 

Abs. 3 Forschungs- und Innovationsförderungsverordnung vom 10. Juni 

1985; Botschaft Forschungsgesetz, BBl 1981 III 1021, 1072 f.; RENÉ 

SCHWARZMANN, Der Schweizerische Nationalfonds zur Förderung der 

wissenschaftlichen Forschung, 1985, S. 29). Dies zeigt sich auch am strit-

tigen NFP 67, welches unter anderem das nötige Orientierungs- und Hand-

lungswissen für die Gesundheitspolitik und Gesetzgebung bereitstellen 

soll (vgl. Programmskizze Nationales Forschungsprogramm Lebensende 

vom 24. November 2009, S. 5). Folglich dient die Durchführung eines 

NFP der Gewinnung neuer Erkenntnisse für die Verwaltung und Politik. 

Mithin wird eine öffentliche Aufgabe, welche grundsätzlich der Bundes-

verwaltung obliegen würde, an die Vorinstanz ausgelagert. Entsprechend 

besteht bezüglich der Vorinstanz grundsätzlich eine vergleichbare Aus-

gangslage wie bei den Experten- und « ad hoc »-Kommissionen, welche 

ebenfalls von der Verwaltung für bestimmte Aufgaben eingesetzt werden.  

6.5.2.3 Weiter ist zu berücksichtigen, dass die Vorinstanz im Zusammen-
hang mit der Durchführung von NFP kaum über Autonomie verfügt. Denn 

diesbezüglich besteht nicht nur eine vollständige Finanzierung durch den 

Bund, sondern der Bundesrat erteilt der Vorinstanz genau umrissene Auf-

träge, gibt den finanziellen sowie zeitlichen Rahmen des Programms vor 

und bestimmt unter Umständen ‒ wie im vorliegenden Fall (…) ‒ auch 

einzelne Mitglieder der Leitungsgruppe eines NFP (vgl. E. 6.4.2.3; Bot-

schaft Forschungsgesetz, BBl 1981 III 1021, 1073 f.). Mit anderen Worten 

handelt die Vorinstanz in diesem Bereich, das heisst, soweit es um die 

Durchführung eines NFP geht ‒ trotz ihrer Stellung als externer Träger von 

Verwaltungsaufgaben ‒ nicht autonom; eigenständig handelt die Vorin-

stanz beziehungsweise die eingesetzte Leitungsgruppe ausschliesslich in-

sofern, als es um die Ausschreibung des NFP, die Vergabe der Forschungs-

projekte und Aufsicht über die jeweiligen Forschungsarbeiten geht (vgl. 

SCHWARZMANN, a.a.O., S. 29). 

6.5.2.4 Insgesamt legen diese Ausführungen somit effektiv eine analoge 
Anwendung der obigen Rechtsprechung auf die Vorinstanz nahe. Das 

heisst, die Vorinstanz müsste aufgrund des Sinns und Zwecks des BGÖ, 

2015/43 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

638 BVGE / ATAF / DTAF 

 

obwohl sie als externer Träger nicht zur Bundesverwaltung gehört, in-

soweit der Verwaltung zugeordnet und damit dem Geltungsbereich von 

Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ unterstellt werden, als sie mit der Durchführung 

eines NFP betraut ist. 

6.5.3  
6.5.3.1 Diesem Auslegungsergebnis steht jedoch zunächst der Wortlaut 
von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ entgegen. Danach gilt das BGÖ für Organi-

sationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der 

Bundesverwaltung angehören, (nur) soweit sie Erlasse oder erstinstanz-

liche Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG erlassen. Diese Bestim-

mung zielt somit gerade auf den vorliegenden Fall ab und führt zu einer 

Unterstellung der externen Träger unter das BGÖ; zugleich schränkt sie 

den Anwendungsbereich jedoch allein auf jene Bereiche ein, in denen der 

aussenstehenden Organisation oder Person Erlass- oder Verfügungskom-

petenz zukommt. Diese Einschränkung steht im Widerspruch zum obigen 

Ergebnis, wonach der Sinn und Zweck des BGÖ eine Unterstellung von 

externen Trägern, wie der Vorinstanz, unter das BGÖ bereits dann ver-

lange, wenn öffentliche Aufgaben ausgelagert werden. Denn das BGÖ 

macht seine Anwendung auf externe Verwaltungsträger gerade nicht da-

von abhängig, ob öffentliche Aufgaben übernommen werden, sondern nur 

davon, ob diese in einem bestimmten Bereich über Hoheitsgewalt verfü-

gen. 

6.5.3.2 Werden darüber hinaus auch die Materialien berücksichtigt, zeigt 
sich, dass der Vorentwurf zum Gesetz noch einen umfassenderen Einbezug 

externer Stellen vorsah, soweit sie mit öffentlichen Aufgaben des Bundes 

betraut sind. Nachdem sich jedoch mehrere Vernehmlassungsteilnehmer 

kritisch zum Entwurf geäussert und eine restriktivere Formulierung in Be-

zug auf die externen Träger verlangt hatten, wurde der Geltungsbereich 

auf jene Bereiche eingeschränkt, in denen die aussenstehenden Organisa-

tionen hoheitlich handeln, das heisst, soweit sie Erlasse oder Verfügungen 

erlassen (vgl. CHRISTA STAMM-PFISTER, in: Basler Kommentar, Daten-

schutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, Art. 2 BGÖ N. 16 f.). 

Mit dieser Einschränkung, welche letztlich ihren Niederschlag in der 

heutigen Fassung von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ fand, hat sich der Gesetz-

geber eindeutig gegen einen weiten Geltungsbereich ausgesprochen, wel-

cher die externen Träger, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen, 

integral dem BGÖ unterstellt hätte. Zudem verweist die Botschaft als Bei-

spiel für einen derartigen externen Verwaltungsträger explizit auf die Vor-

Öffentlichkeitsprinzip 2015/43 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 639 

 

instanz (vgl. Botschaft BGÖ, BBl 2003 1963, 1987). Da sich der organisa-

tionsrechtliche Status der Vorinstanz ‒ trotz der zwischenzeitlich erfolgten 

Revision der RVOV ‒ nicht geändert hat (vgl. E. 6.4.3), kann es gestützt 

auf eine historische Betrachtung nicht angehen, die Vorinstanz auf dem 

Wege einer extensiven Auslegung auch in jenen Fällen dem BGÖ zu unter-

stellen, in denen sie mit der Durchführung eines NFP eine öffentliche Auf-

gabe wahrnimmt. Denn der Gesetzgeber hat sich bewusst für einen einge-

schränkten Geltungsbereich entschieden. 

6.5.3.3 Zusammengefasst sprechen somit der Wortlaut und die Entste-
hungsgeschichte eindeutig gegen das Ergebnis der teleologischen Ausle-

gung. Dabei zeigt sich, dass allein der Umstand, wonach ein externer Trä-

ger eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt, gerade nicht zur Unterstellung 

unter das BGÖ führen kann. Es trifft zwar zu, dass in diesen Bereichen für 

den Bundesrat grundsätzlich die Möglichkeit besteht, durch die Auslage-

rung von Verwaltungsaufgaben das BGÖ zu umgehen. Entsprechendes gilt 

auch für den vorliegenden Fall, wo der Bundesrat die Vorinstanz mit der 

Durchführung eines NFP zur Beschaffung von Handlungs- und Orientie-

rungswissen betraut. Dies ist jedoch aufgrund der explizit vom Bundes-

gesetzgeber vorgesehenen Einschränkung des Geltungsbereiches auf das 

hoheitliche Handeln von externen Organisationen und Personen hinzuneh-

men. Hinzu kommt, dass eine Auslagerung von Verwaltungsaufgaben eine 

Grundlage in einem formellen Gesetz erfordert und damit für jeden Einzel-

fall einen positiven Entscheid des Gesetzgebers voraussetzt. Folglich 

nimmt der Gesetzgeber mit der Schaffung entsprechender Kompetenzen 

des Bundesrates zugleich in Kauf, dass Verwaltungsaufgaben auf einen 

externen Träger ausgelagert werden, welcher dem Anwendungsbereich 

des BGÖ entzogen ist. Nach dem Gesagten ist die Vorinstanz selbst dann, 

wenn sie mit der Durchführung eines NFP betraut wurde, nicht der Bun-

desverwaltung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zuzurechnen. 

7. Damit bleibt zu prüfen, ob und in welchem Umfang die Vorin-
stanz unter die Bestimmung von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ fällt. 

Wie bereits ausgeführt wurde, erfolgt eine Unterstellung eines externen 

Verwaltungsträgers unter das BGÖ nur in jenen Bereichen, in denen ihm 

Erlass- oder Verfügungskompetenz zukommt. Die Vorinstanz gilt als ex-

terner Verwaltungsträger und verfügt gemäss Art. 13 Abs. 1 FIFG von 

1983 über hoheitliche Befugnisse, soweit sie über die Beitragsgesuche 

entscheidet. Demnach untersteht sie in diesem Bereich gemäss Art. 2 

Abs. 1 Bst. b BGÖ dem Öffentlichkeitsgesetz. Das Recht auf Zugang zu 

amtlichen Dokumenten bezieht sich in diesen Fällen jedoch nur auf jene 

2015/43 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

640 BVGE / ATAF / DTAF 

 

amtlichen Dokumente, welche unmittelbar das Verfahren auf Erlass einer 

(Beitrags-)Verfügung nach dem VwVG betreffen (vgl. Botschaft BGÖ, 

BBl 2003 1963, 1987). Dies bedeutet, dass im vorliegenden Fall bezüglich 

sämtlicher Dokumente, welche im Zusammenhang mit einem Entscheid 

der Vorinstanz über ein Beitragsgesuch stehen, der Zugang grundsätzlich 

zu gewähren ist. Das Verfahren beginnt im Falle eines NFP mit der Ein-

reichung der sogenannten Projektskizzen. Wird eine Projektskizze von der 

Leitungsgruppe angenommen, berechtigt dies den betreffenden Antrag-

steller zur Einreichung eines ausgearbeiteten Forschungsgesuchs, welches 

anschliessend von den externen Gutachtern und der Leitungsgruppe beur-

teilt wird. Daraufhin beantragt die Leitungsgruppe dem Forschungsrat die 

Annahme oder Ablehnung eines Gesuchs, welcher letztlich mittels Verfü-

gung über die Gesuche entscheidet (vgl. zum Ganzen: SCHWARZMANN, 

a.a.O., S. 29; Auswahl von NFP, abrufbar unter: < http://www.snf.ch > Der 

SNF > Auswahlverfahren > NFP, abgerufen am 26.11.2014). Folglich 

untersteht die Vorinstanz bezüglich sämtlicher Dokumente von der Ein-

reichung der Projektskizze bis zum Entscheid über das Forschungsgesuch 

dem BGÖ.