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**Case Identifier:** ed3e4236-cd07-5e3f-b10e-11ebdc60718b
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-10-03
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 03.10.2023 A/3535/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3535-2022_2023-10-03.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3535/2022-LCI ATA/1087/2023  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 3 octobre 2023 

3ème section 

    dans la cause  

 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE - OAC recourant 
 

contre 

A______ et B______ intimés 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
19 avril 2023 (JTAPI/419/2023) 

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A/3535/2022 

EN FAIT 

A.     a. A______ et B______, propriétaires de la parcelle n° 1472 de 606 m2 sise en 
5ème zone à bâtir dans la commune d’C______, ont déposé, en mars 2022, auprès 
du département du territoire (ci-après : le département), une demande 
d’autorisation de construire, en procédure accélérée, visant la construction d’une 
piscine enterrée et non chauffée (APA 1______). 

Dans la première version du projet, la piscine de 30 m2 était entourée d’un dallage 
de 32,16 m2, dont un des angles touchait la terrasse de la villa implantée sur la 
parcelle.  

Dans sa deuxième version, déposée en juin 2022 à la suite du premier préavis de 
la commission d’architecture (ci-après : CA) exposé ci-après, la surface de la 
piscine était maintenue à 30 m2, mais le dallage l’entourant était réduit à 20,96 m2. 
Cela avait pour effet de créer une distance de 2,12 m entre le dallage projeté et la 
terrasse de la villa, laissant ainsi une surface de pleine terre entre eux.  

b. Dans le cadre de l’instruction de la demande, la CA a rendu deux préavis, 
les 20 avril puis 11 juillet 2022, demandant la modification du projet avec la 
mention « INSTRUCTION À POURSUIVRE » après avoir pris connaissance de 
la première puis deuxième version du projet. La première fois, elle indiquait que 
l’implantation de la piscine divisait en deux la surface en pleine terre, ce qui ne la 
rendait pas qualitative. La seconde fois, elle réitérait son premier préavis car le 
projet « ne répond[ait] pas aux attentes ». 

Vu le préavis « défavorable » de la CA, la direction des autorisations de construire 
(ci-après : DAC) a rendu un préavis négatif sur les deux versions du projet, en 
date des 30 mai et 22 août 2022, le premier mentionnant l’art. 3 et le second l’art. 
59 al. 3bis de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 
1988 (LCI - L 5 05). 

c. Les requérants ont été informés des trois préavis précités rendus entre les 21 
avril et 15 août 2022 et invités à modifier leur projet. Après un premier refus, ils 
ont, le 21 juin 2022, présenté la deuxième version susmentionnée du projet, 
précisant ne pas souhaiter déplacer l’emplacement de la piscine projetée. Le 15 
août 2022, ils ont refusé de modifier le projet et renouvelé, pour la troisième fois, 
leur argumentation selon laquelle la CA n’était pas compétente pour rendre un 
préavis puisque leur projet était d’importance mineure, sans demande de 
dérogation, de sorte que son préavis n’était pas pertinent. Ils persistaient aussi à se 
plaindre du fait que le préavis défavorable de la DAC ne reposait sur aucune 
obligation concernant la qualité ou le non-morcellement des surfaces de pleine 
terre pour leur parcelle.  

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d. Par décision du 29 septembre 2022, le département a refusé d’octroyer 
l’autorisation sollicitée, faisant sienne la position de la CA et rappelant la marche 
à suivre pour la densification de la zone 5 de janvier 2021 ainsi que le but de 
l’indice de verdure qui quantifiait les effets induits de la construction sur trois 
éléments naturels (pleine terre, stratégie végétale, eau).  

La préservation de la pleine terre reposait sur une base légale, à savoir l’art. 59 
al. 3bis LCI. La CA, de par sa composition et ses compétences, disposait d’une 
expertise et d’une objectivité justifiant sa consultation sur cette thématique. Le 
projet modifié réduisait le dallage de 32,16 à 20,96 m2, ce qui aurait pour 
conséquence de supprimer 50,96 m2 de pleine terre, équivalent à 8,4% de la 
surface de la parcelle (50,96/606), et de baisser le taux de pleine terre à 41,94% 
(254.27/606.26). En dépit du préavis du 11 juillet 2022 de la CA, les requérants 
avaient informé, le 15 août 2022, le département ne pas souhaiter modifier leur 
projet, considérant la position de la CA infondée et avaient demandé le prononcé 
d’une décision en l’état du dossier. Le projet litigieux impactait « de manière trop 
conséquente la surface en pleine terre » et ne respectait pas l’art. 59 al. 3bis LCI. 

B.     a. Par jugement du 19 avril 2023, le Tribunal administratif de première instance 
(ci-après : TAPI) a partiellement admis le recours formé par les propriétaires 
contre cette décision, annulé celle-ci et renvoyé le dossier au département pour 
nouvelle instruction dans le sens des considérants. 

Sous l’angle de l’art. 59 al. 3bis LCI, dont l’application au présent cas n’était pas 
contestée, la deuxième version du projet litigieux supprimait 50,96 m2 de pleine 
terre, soit 8,4% de la surface de la parcelle, alors que sa première version en 
supprimait 62,18 m2, soit 10,26%, de sorte que le taux de pleine terre s’abaissait à 
41,94% au lieu de 40,08%. Le département disposait d’une marge d’appréciation 
pour appréhender chaque cas d’espèce en fonction des circonstances, sur la base 
des préavis rendus lors de l’instruction de la requête. Dans aucun de ses préavis, la 
CA ne s’était prononcée sur la question du pourcentage de pleine terre. La 
modification du projet espaçait le dallage entourant la piscine projetée de 2,12 m 
de la terrasse de la villa. Cette modification n’avait pas satisfait la CA sans 
toutefois que celle-ci n’explique ce qu’elle attendait de plus. Contrairement à 
l’avis du département, qui fondait son refus sur le préavis de la CA, il fallait 
considérer que ladite modification du projet avait répondu à la demande de la CA 
et le département ne pouvait se fonder uniquement sur le préavis de la CA pour 
retenir qu’une surface de pleine terre de 41,94% était insuffisante eu égard à l’art. 
59 al. 3bis LCI alors même que la loi ne prévoyait aucun pourcentage. La 
demande litigieuse ne pouvait dès lors être refusée pour ce motif. 

Restait la question de savoir si la piscine projetée, de moins de 50 m2, respectait le 
« pourcentage » de construction de peu d’importance (ci-après : CDPI), étant 
précisé que, pour les motifs exposés dans son jugement du 4 avril 2023 
(JTAPI/392/2023), une telle piscine devait être prise en considération dans le 

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calcul des CDPI. En effet, dans la mesure où les piscines ne pourraient pas être 
considérées comme des CDPI, elles seraient nécessairement soumises, en dehors 
de la zone 5, à la procédure ordinaire de la demande définitive, quand bien même 
il s’agirait, par exemple, d’un bassin entièrement enterré de 30 m2. Une telle 
conséquence irait à l’encontre des efforts que le législateur et le département 
chargé des constructions avaient conjointement faits depuis plus de 30 ans pour 
simplifier la procédure d’autorisation de construire pour les petits objets. Dès lors, 
les piscines entraient dans la notion de CDPI si elles remplissaient les conditions 
de l’art. 3 al. 3 RCI, en particulier la limite de surface fixée à 50 m2. On ne 
pouvait pas conclure qu’une piscine ne constituerait, par principe, pas une 
« construction » selon la définition des CDPI donnée à l’art. 3 al. 3 RCI, l’absence 
de gabarit n’excluant pas la possibilité d’être considérée comme telle. Par ailleurs, 
alors qu’une piscine d’une surface de plus de 50 m2 devrait être prise en compte 
dans le calcul des surfaces brutes de plancher (ci-après : SBP), réduisant d’autant 
les possibilités de construire, tel ne serait pas le cas d’un support pour piscine hors 
sol de 30 m2 constitué d’un plancher affleurant le terrain, à l’instar de surfaces 
aménagées au sol et destinées à la circulation et au stationnement des véhicules 
ainsi qu’au cheminement des piétons, qui ne constituaient pas des CDPI ; 
l’incidence d’une piscine de plus de 50 m2 et du support de piscine précité était 
très différente que ce soit notamment en termes de procédure d’autorisation, de 
réalisation, d’impact sur le sol et/ou le paysage. Admettre une différence de 
traitement pour une même construction selon qu’elle fasse plus ou moins 50 m2 
irait à l’encontre des objectifs d’occupation mesurée de la parcelle visés par le 
législateur au travers des art. 3 RCI et 59 LCI. En conséquence, le TAPI a annulé 
le refus litigieux et renvoyé le dossier au département pour nouvelle instruction 
dans le sens des considérants. 

C.     a. Par acte expédié le 25 mai 2023, le département a interjeté recours contre ce 
jugement auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre administrative) en concluant à son annulation et à la confirmation de sa 
décision litigieuse. 

S’agissant de l’art. 59 al. 3bis LCI, introduisant l’indice de verdure dans la loi, le 
législateur avait considéré qu’il ne lui revenait pas de fixer un seuil strict dans la 
loi, mais qu’il était préférable de laisser aux instances compétentes, sur la base de 
situations concrètes, la possibilité de définir, tant au niveau de sa quantité que de 
sa qualité, l’indice de verdure qu’il convenait d’accepter. La CA avait demandé, 
dans son premier préavis, aux requérants de modifier leur projet, dans la mesure 
où son implantation venait diviser en deux la surface en pleine terre, ce qui ne la 
rendait pas qualitative. Or, ces derniers n’avaient procédé qu’à une légère 
réduction de la surface dallée entourant la piscine, sans répondre aux exigences de 
la CA, contrairement à l’avis du TAPI. L’implantation de la piscine n’ayant pas 
été modifiée, il apparaissait évident que les attentes de la CA n’avaient pas été 
prises en considération. En outre, le TAPI n’avait pas critiqué les raisons ayant 

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conduit la CA à revoir cette implantation. Le refus litigieux se fondait sur le 
préavis émis par la CA, que le département avait suivi, étant précisé que le point 
contesté concernait la qualité de la pleine terre proposée et non le taux de l’indice 
de verdure. Par ailleurs, le TAPI n’avait pas tenu compte de l’attitude des 
requérants qui n’avaient, à aucun moment dans le cadre de l’instruction de leur 
requête, voulu prendre en compte les critiques formulées par l’instance de préavis 
spécialisée, se contentant de réduire la surface de dallage proposée, alors que 
d’autres solutions auraient probablement pu être envisagées avec l’accord de la 
CA. À cela s’ajoutait la grande liberté d’appréciation qui était reconnue au 
département dans l’exercice de la compétence que lui conférait l’art. 59 al. 3bis 
LCI.  

Quant à la question des CDPI, il était erroné de considérer que la piscine était une 
CDPI devant être comptabilisée dans les surfaces de ce type de constructions. 
Dans son arrêt 1C_494/2022 du 9 mai 2023, le Tribunal fédéral avait confirmé la 
jurisprudence de la chambre de céans, résultant notamment des ATA/437/2023 et 
ATA/791/2022, selon laquelle les CDPI se caractérisaient, d’une part, par le fait 
qu’il s’agissait de construction hors sol, présentant un certain gabarit, autrement 
dit proposant un certain volume en surface, contrairement au cas des terrasses, des 
rampes d’accès non couvertes et des piscines. D’autre part, l’habitabilité était un 
élément décisif pour juger qu’une construction était de peu d’importance au sens 
de l’art. 3 al. 3 RCI. Dans la présente affaire, outre l’absence de volume extérieur, 
la piscine ne servait, à l’évidence, pas non plus à l’habitation.  

Enfin, l’art. 3 al. 3 RCI visait surtout à garantir une proportion raisonnable entre 
les parties construites d’une parcelle et celles libres de construction, de manière à 
assurer l’aération et l’ensoleillement des bâtiments et à aménager un milieu bâti 
agréable pour l’habitat. Ainsi, s’agissant des piscines, comme aussi des terrasses 
et des rampes d’accès non couvertes, la problématique des surfaces devait être 
analysée au niveau de l’indice de verdure, comme cela avait été fait dans le cas 
d’espèce, le but étant notamment de veiller en 5ème zone à bâtir à préserver les 
espaces verts, comme le précisait le guide « pour une densification de qualité de la 
zone 5 sans modification de zone à Genève : Les nouveaux quartiers-jardins XXIe 
siècle », cité dans l’ATA/437/2023 consid. 5j, avant d’être repris à l’art. 59 al. 
3bis LCI. Dès lors, le TAPI ne pouvait pas lui imposer de prendre en compte la 
surface de la piscine dans le calcul des CDPI au sens de l’art. 3 al. 3 RCI. 

b. Les propriétaires ont ensuite conclu au rejet du recours, reprenant 
l’argumentation du TAPI relative à l’art. 59 al. 3bis LCI. 

c. Puis, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

EN DROIT 

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1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 
05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 

2. Le litige porte sur le refus du département d’autoriser, vu l’art. 59 al. 3bis LCI, la 
construction d’une piscine de 30 m2 dans le jardin d’une villa située en zone 5, 
compte tenu de la position respective de la CA et des requérants. Ces derniers, 
suivis par le TAPI, ont refusé de prendre en compte le préavis de la CA 
demandant de modifier leur projet au motif que l’implantation de la piscine 
divisait en deux la surface en pleine terre. 

2.1 Selon l’art. 22 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 
1979 (LAT - RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou 
transformée sans autorisation de l’autorité compétente (al. 1). Son al. 2 dispose 
que l’autorisation est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à 
l’affectation de la zone (let. a) et si le terrain est équipé (let. b). Le droit fédéral et 
le droit cantonal peuvent poser d’autres conditions (art. 22 al. 3 LAT). 

Selon la définition jurisprudentielle classique, sont soumis à autorisation au sens 
de l’art. 22 LAT, tous les aménagements durables, créés de la main de l’homme, 
qui présentent une relation fixe au sol et qui ont une incidence sur son affectation, 
soit qu’ils modifient sensiblement l’espace extérieur, qu’ils aient un effet sur 
l’équipement ou qu’ils soient susceptibles de porter atteinte à l’environnement 
(ATF 113b 314 consid. 2b ; Alexander RUCH in Commentaire pratique LAT : 
autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020, n. 32 ad 
art. 22 LAT). L’art. 1 al. 1 LCI prévoit les cas d’assujettissement à autorisation de 
construire, notamment élever en tout ou partie une installation (let. a), modifier 
même partiellement le volume, l’implantation ou la destination d’une construction 
ou installation (let. b), modifier la configuration du terrain (let. d), aménager des 
voies de circulation ou des places de parcage (let. e). Il existe des exceptions 
prévues aux al. 2 à 5 de l’art. 1 LCI, comme par exemple pour les constructions de 
très peu d’importance au sens de l’art. 1 al. 5 LCI, hypothèse non réalisée in casu. 

2.2 En l’espèce, aucune partie ne conteste que la construction de la piscine 
litigieuse est soumise à autorisation, ni qu’elle est conforme à l’affectation de la 
5ème zone à bâtir au sens de l’art. 19 al. 3 de la loi d'application de la loi fédérale 
sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), soit une zone 
résidentielle destinée aux villas. La LCI contient les normes cantonales 
applicables à la procédure d’autorisation de construire, réservant la procédure 
accélérée dans certains cas énumérés à l’art. 3 al. 7 LCI, comme les travaux 
projetés en 5ème zone aux conditions des art. 58 ss LCI lorsqu’aucune dérogation 
n’est sollicitée (let. a), ainsi que celles spécifiques à la 5ème zone (art. 58 ss LCI) 
sous le chapitre VI. 

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L’art. 59 LCI régit le rapport des surfaces en 5ème zone à bâtir, en posant le 
principe, à son al. 1, que la surface de la construction, exprimée en m2 de 
plancher, ne doit pas excéder 25% de la surface de la parcelle (phr. 1). Ce principe 
est assorti de plusieurs exceptions permettant d’augmenter la SBP (définie à 
l’art. 59 al. 2 LCI) à certaines conditions liées à la performance énergétique du 
projet de construction (art. 59 al. 1 phr. 2 et 3 LCI), qui peuvent se cumuler à 
d’autres conditions comme dans les cas de l’art. 59 al. 4, al. 4bis et 4ter LCI, 
notamment dans les périmètres de densification accrue définis par un plan 
directeur communal approuvé par le Conseil d’État (art. 59 al. 4 LCI). C’est dans 
le cadre de cette disposition cantonale relative au rapport des surfaces que se 
trouve l’art. 59 al. 3bis LCI dont l’application est au cœur du présent litige. 

3. Les parties divergent sur la question de savoir si le refus litigieux est conforme à 
l’art. 59 al. 3bis LCI. Contrairement au département ayant suivi la position de la 
CA, dont la compétence avait été contestée par les propriétaires dans le cadre de 
l’instruction de leur requête, le TAPI s’est écarté du préavis de la CA considérant 
que la modification apportée par les requérants au projet initial répondait à la 
demande de la CA et que celle-ci ne s’était pas prononcée sur la question du 
pourcentage de pleine terre, qui n’avait certes pas été fixé dans la loi. 

3.1 Selon l’art. 59 al. 3bis LCI, entré en vigueur le 28 novembre 2020, une surface 
en pleine terre, à savoir dénuée de toute construction en surface ou en sous-sol et 
non revêtue, de la parcelle ou du groupe de parcelles considérées par la demande 
d’autorisation de construire doit être préservée. 

3.2 Cette disposition trouve son origine dans un amendement proposé dans le 
cadre du projet de loi (ci-après : PL) 12'566, déposé en août 2019 par des députés, 
visant à modifier l’ancien art. 59 al. 4 let. a LCI, dans sa teneur antérieure au 28 
novembre 2020, afin de « redonner aux communes un pouvoir qu’elles [avaient] 
perdu début 2013, dans la densification de la zone villas » à la suite de l’adoption 
du PL 10'891 intitulé « Préserver la zone de villas », présenté comme une 
alternative aux projets de déclassements de la zone 5, anciennement dénommée 
zone « villas » (p. 3 ss, en particulier p. 5 de l’exposé des motifs du PL 12'566 et 
p. 2 s et 17 s du rapport de la commission parlementaire d’aménagement du 11 
août 2020 chargée d’étudier le PL 12'566, ci-après : Rapport PL 12’566-A). 

3.2.1 Compte tenu du moratoire, prononcé fin 2019 par le département, sur les 
autorisations de construire dérogatoires fondées sur l’ancien art. 59 al. 4 LCI et 
des auditions de différents acteurs concernés par la densification en zone 5 fondée 
sur cette disposition, la commission parlementaire d’aménagement chargée 
d’examiner le PL 12’566 s’est orientée vers une nouvelle solution largement 
acceptée, concrétisée dans l’amendement général présenté par le département 
permettant, à certaines conditions, l’octroi de telles autorisations dérogatoires 
dans les périmètres de densification accrue de la zone 5 définis par un plan 

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directeur communal approuvé par le Conseil d’État (p. 14 s du Rapport PL 
12’566-A).  

Lors du vote de cette commission sur ledit amendement, son président a proposé 
d’ajouter un al. 3bis à l’art. 59 LCI ayant la teneur suivante : « Une surface en 
pleine terre, à savoir dénuée de toute construction en surface ou en sous-sol et non 
revêtue, correspondant au minimum à 40% de la surface de la parcelle ou du 
groupe de parcelles considérées par la demande d’autorisation de construire doit 
être préservée » (p. 17 s ibidem). Malgré l’opposition de principe d’un autre 
député de faire figurer la notion de « pleine terre » à l’art. 59 LCI, ce dernier a, à 
titre de compromis, proposé la teneur actuelle de l’art. 59 al. 3bis LCI, supprimant 
la mention des 40%, qui a fait la quasi-unanimité de la commission. 

3.2.2 La notion de pleine terre est apparue, pour la première fois, lors des 
auditions devant cette commission, avec une proposition d’amendement d’une 
association de propriétaires de villas souhaitant inscrire, à titre de condition des 
dérogations fondées sur l’art. 59 al. 4 let. a LCI, celle de « préserve[r] au 
minimum 50% de la parcelle en pleine terre » (p. 7 s du Rapport PL 12’566-A). 

Selon la Fédération des associations d’architectes et d’ingénieurs de Genève  
(ci-après : FAI), le développement de la zone 5 devait se faire selon des critères 
qualitatifs et pas seulement des critères quantitatifs. Elle soulignait une différence 
de philosophie entre le droit cantonal et la LAT, modifiée afin notamment d’éviter 
le gaspillage du sol par un développement et une organisation plus compacts des 
constructions, en ces termes : « la loi cantonale cont[enait] des règles quantitatives 
alors que la loi fédérale introdui[sai]t la notion de paysage ». Il existait, à la fois, 
de projets de mauvaise qualité et de beaux projets de densification conformes à 
l’esprit de la zone 5 (p. 4 s ibidem). 

Devant la commission, le président du département a également signalé la 
modification de la LAT entrée en vigueur en 2014, qui orientait le développement 
urbain selon deux principes, appliqués dans le canton dès 2007 avec le premier 
projet d’agglomération, à savoir le développement vers l’intérieur et la 
coordination urbanisation et transports (p. 11 ibidem). Après un panorama sur les 
stratégies communales relatives à la densification de la zone 5, il a expliqué le 
processus décisionnel fondé sur les préavis, au sein du département disposant d’un 
large pouvoir d’appréciation. Si tous les préavis étaient favorables, un refus du 
projet de construction devait reposer sur des motifs d’intérêt public et il était rare, 
dans une telle hypothèse, de trouver des motifs d’intérêt public. En revanche, s’il 
y avait à la fois des avis favorables et d’autres défavorables, une pesée des intérêts 
visant l’intérêt public devait être effectuée, la question étant de déterminer si une 
politique publique l’emportait sur une autre et pourquoi. Entre 2014-2019, il y 
avait eu, après un deuxième tour conduisant à une amélioration du projet, 78% de 
préavis communaux favorables. Lorsqu’il y avait un préavis défavorable face à 
des préavis favorables, le préavis défavorable devait être motivé pour l’emporter, 

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ce qui faisait souvent défaut dans les préavis communaux faute de stratégies 
communales. Le deuxième « préaviseur » était la commission d’architecture (CA) 
qui était indépendante de l’administration, suivant la volonté du législateur, afin 
d’apporter de l’objectivité. Elle donnait seulement 0,2% de préavis défavorables 
vu les nombreuses demandes d’amélioration des projets. Enfin, le président du 
département a relevé, s’agissant des aspects qualitatifs, une forte 
imperméabilisation du sol et une disparition des trames paysagères et des couloirs 
de biodiversité (p. 12 s ibidem). 

3.2.3 Lors des débats devant le Grand Conseil (séance du 1er octobre 2020 relative 
au PL 12’566) au cours desquels l’art. 59 al. 3bis LCI a été adopté, le rapporteur 
de la majorité a rappelé l’objectif du précédent PL déposé en novembre 2011 
tendant à la densification de la zone villas en ces termes : il s’agissait de 
« densifier, mais pas partout et pas n’importe comment », la commune étant 
garante du premier aspect et la commission d’architecture du second. Ce 
deuxième volet restait, avec le nouveau PL, de la compétence de la CA mais le 
département s’était engagé à édicter des directives dans un avenir proche. Le 
député, président de la commission d’aménagement, a souligné l’ancrage de la 
notion de pleine terre désormais dans la loi et précisé que cette base légale 
permettrait « au département de formuler des exigences au cas par cas lors de 
l’évaluation des autorisations de construire, pas seulement en cas de dérogation et 
de densification, mais pour toutes les constructions en zone villas ». 

Ont également ressurgi, à travers des avis minoritaires de la commission 
d’aménagement (p. 83s et 86 ibidem), les deux questions suivantes, toutes deux 
majoritairement refusées par le parlement. Il s’agissait, d’une part, de biffer le 
nouvel art. 59 al. 3bis LCI et, d’autre part, de réintroduire le seuil de 40% de 
pleine terre dans cette norme. 

Devant le Grand Conseil, le président du département, évoquant les critères 
devant présider à l’adoption de secteurs de densification dans les plans directeurs 
communaux, a indiqué : « Sur cette base, nous allons travailler pour mettre à jour 
d'ici la fin de l'année une grille des critères de qualité qui permettra de valoriser la 
question de la pleine terre - elle doit tendre vers les 40%, mais il y a toujours des 
cas qui requièrent des dérogations. C'est pourquoi il me semblerait faux 
d'introduire des règles urbanistiques au niveau législatif : elles relèvent de la 
commission d'architecture, mais aussi des professionnels et des discussions avec 
les communes. Ce guide qualité exposera donc une démarche que les propriétaires 
et promoteurs devront suivre et défendre face à la commission d'architecture, qui 
sera la gardienne du temple de cette notion de qualité ». 

3.3 Deux premiers constats doivent ainsi être posés.  

3.3.1 D’une part, l’art. 59 al. 3bis LCI pose, à titre de principe, l’obligation de 
préserver une surface en pleine terre, sans toutefois poser de critères quantitatifs. 

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L’intention du législateur était de se situer autour des 40%, sans toutefois donner à 
cette valeur un caractère impératif ni absolu. Cela a déjà été relevé par la chambre 
administrative (ATA/130/2023 du 7 février 2023 consid. 4) et n’est, à raison, pas 
contesté par le TAPI.  

Cette obligation est valable pour toute demande de construction en zone 5, que 
celle-ci soit associée ou non à un projet de construction exigeant une dérogation 
fondée sur l’art. 59 LCI, compte tenu de la formulation de l’art. 59 al. 3bis LCI, 
du fait que cette obligation figure, au sein de la norme régissant le rapport de 
surface en zone 5, dans un alinéa indépendant et spécifique à la question de la 
pleine terre ainsi que des travaux préparatoires précités. De plus, conformément à 
la volonté de son président exprimée devant le parlement, le département a, dans 
un communiqué de presse du 19 janvier 2021, annoncé, en même temps que la fin 
du moratoire en « zone villa », les modalités d’application du nouvel art. 59 LCI, 
disponibles sur son site internet à l’adresse https://www.ge.ch/document/marche-
suivre-densification-zone-5-mise-jour-2022, notamment l’exigence relative au 
« nouvel indice de pleine terre » ou indice de verdure (IVER) qui sera développée 
plus bas.  

3.3.2 D’autre part, les travaux préparatoires susmentionnés mettent en lumière que 
l’appréciation du respect de l’obligation concernant la préservation de la pleine 
terre en zone 5 doit aussi se faire sous l’angle qualitatif et que cette appréciation 
qualitative incombe à la CA, ce qui n’est, à juste titre, pas non plus remis en cause 
par le TAPI.  

Comme le rappellent la FAI et le président du département, le droit cantonal doit 
respecter les principes posés par la LAT. À ce titre, il y a lieu de rappeler les buts 
et principes ancrés aux art. 1 et 3 LAT. Parmi les buts, on peut citer celui 
d’orienter le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti, en 
maintenant une qualité de l’habitat appropriée et celui de créer un milieu bâti 
compact (art. 1 al. 2 let. abis et b LAT). À titre de principes, le paysage doit être 
préservé, notamment en veillant à ce que les constructions prises isolément ou 
dans leur ensemble ainsi que les installations s’intègrent dans le paysage (art. 3 al. 
2 ab initio et let. b LAT). Il convient aussi de prendre les mesures propres à 
assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces 
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat, ainsi 
que de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces 
plantés d’arbres (art. 3 al. 3 let. abis et e LAT).  

Par ailleurs, la CA est, sous certaines réserves non déterminantes in casu, appelée 
à donner son avis en matière architecturale au département sur les demandes en 
autorisation de construire (art. 4 al. 1 phr. 2 et al. 3 de la loi sur les commissions 
d’urbanisme et d’architecture du 24 février 1961 - LCUA - L 1 55), en particulier 
sur la compatibilité d’un projet avec « le caractère, l’harmonie et l’aménagement 
du quartier » (art. 59 al. 4 LCI). Composée de neuf membres, dont six architectes, 

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choisis hors de l’administration publique (art. 5 al. 1 LCUA), la CA est nommée 
par le Conseil d’État (art. 6 al. 1 LCUA). Le département soutient ainsi, à raison, 
que la CA, de par sa composition et ses compétences, dispose d’une expertise et 
d’une objectivité utiles à l’examen du projet. Enfin, la règle de base régie par 
l’art. 59 LCI concerne le rapport de surface. Comme le relève le département, à 
l’instar de l’art. 3 al. 3 RCI, l’art. 59 al. 3bis LCI permet de garantir une 
proportion raisonnable entre les parties construites d’une parcelle et celles libres 
de construction, de manière à assurer l’aération et l’ensoleillement des bâtiments 
et à aménager un milieu bâti agréable pour l’habitat.  

3.4 Dès lors, contrairement à l’avis des propriétaires, le préavis de la CA est 
essentiel à l’application de l’art. 59 al. 3bis LCI, afin d’assurer un rapport de 
surface conforme à l’art. 59 LCI et à l’intention susmentionnée du législateur 
cantonal, dans le respect des principes précités posés par le droit fédéral.  

À cet égard, l’art. 3 al. 1 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 
juin 2000 (OAT - RS 700.1) précise que lorsque, dans l’accomplissement et la 
coordination de tâches ayant des effets sur l’organisation du territoire (à savoir les 
activités qui modifient l’utilisation du sol ou l’occupation du territoire ou qui 
visent à les maintenir en l’état, art. 1 al. 1 OAT), les autorités disposent d’un 
pouvoir d’appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce 
faisant, elles déterminent les intérêts concernés (let. a), apprécient ces intérêts 
notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui 
en résultent (let. b) et fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à 
prendre en considération, dans la mesure du possible, l’ensemble des intérêts 
concernés (let. c). Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur 
décision (art. 3 al. 2 OAT). C’est donc en conformité avec le droit fédéral que le 
président du département soutient devant la commission d’aménagement qu’en 
cas d’avis favorables et défavorables à un projet, l’autorité compétente procède à 
une pesée des intérêts et qu’elle doit décider, face à plusieurs intérêts publics, 
quelle politique publique l’emporte en motivant sa position. Il est ainsi essentiel 
pour intégrer tous les intérêts publics pertinents dans la pesée des intérêts que le 
département consulte toutes les instances spécialisées concernées par le projet en 
cause.  

4. Il reste in casu à examiner le jugement querellé à la lumière du préavis de la CA. 

4.1 Selon une jurisprudence bien établie, chaque fois que l'autorité administrative 
suit les préavis des instances consultatives, les juridictions de recours – que ce soit 
la chambre de céans ou le TAPI – observent une certaine retenue, lorsqu'il s'agit 
de tenir compte des circonstances locales ou de trancher de pures questions 
d'appréciation (ATF 136 I 265 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_579/2015 
du 4 juillet 2016 consid. 5.1). Elles se limitent à examiner si l’autorité 
administrative ne s'écarte pas sans motif prépondérant et dûment établi du préavis 
de l'autorité technique consultative, composée de spécialistes capables d'émettre 

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un jugement dépourvu de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts 
de protection fixés par la loi (arrêts du Tribunal fédéral 1C_891/2013 du 29 mars 
2015 consid. 8.2 ; 1C_582/2012 du 9 juillet 2013 consid. 5.2 ; ATA/948/2022 du 
20 septembre 2022 consid. 4e ; ATA/514/2018 du 29 mai 2018 consid. 4a). 

4.1.1 S’agissant du système de la LCI prévoyant des préavis ayant, sauf 
disposition contraire, un caractère consultatif, la chambre administrative admet, de 
manière constante, que l'autorité reste libre de s'en écarter pour des motifs 
pertinents et en raison d'un intérêt public supérieur, tout en précisant que, 
lorsqu'un préavis est obligatoire, il convient de ne pas le minimiser 
(ATA/665/2023 du 20 juin 2023 consid. 4.8 ; ATA/636/2015 du 16 juin 2015 
consid. 7a). 

4.1.2 Selon la jurisprudence de la chambre de céans, rappelée dans 
l’ATA/414/2017 du 11 avril 2017 (consid. 4a), le TAPI, peut, sur la base des art. 
19 et 20 LPA, demander toutes précisions écrites à une instance de préavis, au 
même titre qu'il peut l'entendre en audience de comparution personnelle ou la 
convoquer à un transport sur place pour qu'elle détaille sa position 
(ATA/1187/2015 du 3 novembre 2015 ; ATA/363/2015 du 16 juin 2015). Dans 
l’arrêt ATA/414/2017 précité, la chambre administrative a confirmé la décision du 
TAPI de solliciter, après l’audition d’un de ses représentants, un préavis 
complémentaire de l’autorité spécialisée sur l’objet litigieux et de donner aux 
parties la possibilité de se déterminer sur ce préavis complémentaire, au lieu de 
renvoyer le dossier au département pour nouvelle décision sur la demande 
d’autorisation (consid. 4c). 

4.2 La directive du département intitulée « Marche à suivre – densification de la 
zone 5 – modalités d’application du nouvel art. 59 LCI » (ci-après : la directive), 
mise à jour en novembre 2022, rappelle les effets négatifs de l’augmentation des 
demandes fondées sur cette disposition, notamment en termes environnementaux 
(diminution de la pleine terre, atteinte aux écosystèmes, augmentation de la 
mobilité individuelle, p. 7 de la directive).  

Selon la directive (p. 9 ss), toute demande d’autorisation de construire en zone 5 
doit être accompagnée d’une notice explicative et démontrer en quoi elle préserve 
la pleine terre conformément à l’art. 59 al. 3bis LCI. La pleine terre et l’indicateur 
qualitatif de verdure (ci-après : IQVER) sont des notions essentielles, étant précisé 
que la pleine terre est l’une de composantes de l’IQVER. Les espaces non bâtis en 
pleine terre sont considérés selon leur taille et l’implantation du projet comme 
espaces majeurs ou résiduels. Par espaces majeurs en pleine terre, on entend les 
espaces d’un seul tenant pouvant par exemple accueillir la plantation d’arbres de 
première et deuxième grandeur (6 à 12 m). L’IQVER permet de caractériser les 
effets induits de la construction et d’évaluer la comptabilité des projets avec les 
objectifs notamment environnementaux. Il caractérise les effets induits de la 
construction sur les trois éléments naturels suivants : pleine terre, stratégie 

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végétale, eau. Une analyse qualitative de la situation existante est produite, afin de 
pouvoir ensuite décrire l’IQVER du projet dans ses composantes et incidences 
qualitatives, conformément au schéma figurant en p. 10 de la directive.  

La directive prévoit également les critères d’évaluation des demandes 
d’autorisations de construire en zone 5 appliqués par la CA qui doit, en vertu du 
cadre légal, analyser la compatibilité du projet avec « le caractère, l’harmonie et 
l’aménagement du quartier » (p. 14). Parmi ces critères figure l’environnement 
naturel et paysager, défini par des sous-critères (arborisation, fragmentation des 
espaces verts, surface de pleine terre, proximité des lieux protégés tels que forêt, 
cours d’eau, rive du lac). 

4.3 Enfin, en application de la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en 
droit public (cf. art. 19 et 20 LPA), l'autorité définit les faits pertinents et ne tient 
pour existants que ceux qui sont dûment prouvés ; cette maxime oblige 
notamment les autorités compétentes à prendre en considération d'office 
l'ensemble des pièces pertinentes qui ont été versées au dossier. Elle ne dispense 
pas pour autant les parties de collaborer à l'établissement des faits (ATF 124 II 
361 consid. 2b ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_728/2020 du 25 février 2021 
consid. 4.1 ; 2C_416/2013 du 5 novembre 2013 consid. 10.2.2 ; 2C_84/2012 du 
15 décembre 2012 consid. 3.1) ; il leur incombe d'étayer leurs propres thèses, de 
renseigner le juge sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuves 
disponibles (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1), spécialement lorsqu'il s'agit d'élucider 
des faits qu'elles sont le mieux à même de connaître, respectivement qui relèvent 
de leur sphère d'influence ; la jurisprudence considère à cet égard que le devoir de 
collaboration des parties à l'établissement des faits est spécialement élevé 
s'agissant de faits que celles-ci connaissent mieux que quiconque (arrêts du 
Tribunal fédéral 2C_284/2019 du 16 septembre 2019 consid. 4.3 ; 1C_426/2017 
du 11 mars 2019 consid. 5.3 et les références citées). En l'absence de collaboration 
de la partie concernée par de tels faits et d'éléments probants au dossier, l'autorité 
qui met fin à l'instruction du dossier en considérant qu'un fait ne peut être 
considéré comme établi, ne tombe ni dans l'arbitraire ni ne viole les règles 
régissant le fardeau de la preuve (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_611/2020 du 10 mai 2021 consid. 2.3 ; ATA/957/2020 du 29 
septembre 2020 consid. 3c).   

La constatation des faits est, en procédure administrative, gouvernée par le 
principe de la libre appréciation des preuves (art. 20 al. 1 phr. 2 LPA ; ATF 139 II 
185 consid. 9.2 ; 130 II 482 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_668/2011 
du 12 avril 2011 consid. 3.3 ; ATA/874/2020 du 8 septembre 2020 consid. 5a ; 
ATA/659/2017 du 13 juin 2017 consid. 2b et les références citées). Le juge forme 
ainsi librement sa conviction en analysant la force probante des preuves 
administrées et ce n'est ni le genre, ni le nombre des preuves qui est déterminant, 

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mais leur force de persuasion (ATA/957/2020 du 29 septembre 2020 consid. 3d et 
les références citées). 

4.4 En l’espèce, l’argumentation du TAPI relative à l’art. 59 al. 3bis LCI se 
focalise sur l’appréciation quantitative de l’obligation posée par cette disposition, 
sans souligner sa dimension qualitative concrétisée dans la directive du 
département par l’IQVER, lié à la notion de pleine terre. Or, comme le précise 
cette directive, tant cette notion de pleine terre que l’IQVER sont des éléments 
importants qui doivent désormais figurer dans toute demande d’autorisation de 
construire en zone 5. Ils sont nécessairement pris en compte par la CA, tenue de 
faire une appréciation quantitative et qualitative du projet de construction, sous le 
critère « environnement naturel et paysager » précisé par plusieurs sous-critères 
comme celui de la fragmentation des espaces verts (p. 14 de la directive). C’est ce 
dernier élément qui fonde la position de la CA, à l’origine du refus litigieux du 
département.  

En effet, la CA motive sa demande de modification du projet par le fait que 
l’implantation de la piscine litigieuse divise en deux la surface en pleine terre, ce 
qui ne la rend pas « qualitative ». Ce constat est confirmé par les plans du projet 
litigieux, où la piscine projetée se situe à l’angle de la parcelle, entre le chemin de 
Tirelonge et la parcelle adjacente n° 1469, ce qui a pour effet de créer deux zones 
dénuées de constructions au sein du jardin, séparées par la piscine litigieuse de 
30 m2. Or, malgré l’explication de la CA, s’inscrivant dans les objectifs de l’art. 
59 al. 3bis LCI précisés par la directive, les propriétaires ont refusé, sur la base de 
considérations juridiquement erronées, d’envisager un autre emplacement de la 
piscine projetée, ce qui a conduit au deuxième préavis de la CA, identique au 
premier, suivi par le département. Dans ces circonstances et vu l’importance de 
préserver des surfaces de pleine terre, en particulier des espaces d’un seul tenant 
pouvant accueillir la plantation d’arbre d’une certaine grandeur, à des fins de 
protection de l’environnement naturel et paysager, le département pouvait, à juste 
titre et indépendamment de l’impact quantitatif du projet, considérer que la 
réduction du dallage autour de la piscine, proposée par les requérants, ne 
répondait pas à la demande de la CA portant sur la question de la fragmentation 
des espaces verts.  

En suivant le préavis de la CA, objectivement fondé tant à la lumière de l’art. 59 
al. 3bis LCI que des circonstances concrètes du projet envisagé, le département a 
exercé son pouvoir d’appréciation de manière conforme à la loi et à la 
jurisprudence, sans porter d’atteinte inadmissible à la garantie de propriété des 
requérants. L’intérêt privé à pouvoir user à sa guise de sa parcelle doit être mis en 
balance avec celui, plus général, à la protection de l’environnement naturel, en 
particulier sous l’angle de l’imperméabilisation des sols et de la disparition des 
couloirs de biodiversité, préoccupations rappelées par le président du département 
devant la commission d’aménagement. Par ailleurs, on ne voit pas quel intérêt 

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public prépondérant aurait permis au département de faire fi du préavis de la CA, 
étant rappelé que l’appréciation du respect de l’obligation posée par l’art. 59 al. 
3bis LCI s’examine non seulement du point de vue quantitatif mais également 
qualitatif, ce dernier volet ayant été confié à la CA par le législateur cantonal. Le 
fait que la CA ne se soit, dans ce contexte, pas prononcée sur le pourcentage est in 
casu sans incidence.  

Par conséquent, le recours du département doit être admis, le refus litigieux 
confirmé et le jugement querellé annulé, sans qu’il ne soit nécessaire d’examiner 
l’argumentation du TAPI relative aux CDPI. 

5. Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- doit être mis à la charge 
solidaire des propriétaires (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 25 mai 2023 par le département du territoire - 
OAC contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 19 avril 
2023 ; 

au fond : 

l’admet ; 

annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 19 avril 2023 ; 

rétablit la décision du département du territoire - OAC du 29 septembre 2022 refusant à 
A______ et B______ l’autorisation de construire sollicitée ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge solidaire de A______ et B______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 

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au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt au département du territoire - OAC, à A______ et 
B______, au Tribunal administratif de première instance ainsi qu'à l’office fédéral du 
développement territorial. 

Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Florence KRAUSKOPF, Valérie 
LAUBER, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

M. MAZZA 
 

 le président siégeant : 
 
 

C. MASCOTTO 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :