# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e21443f1-eb82-5cbe-865d-0a42dc64b322
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-10-14
**Language:** de
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 14.10.2020 602 2019 127
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2019-127_2020-10-14.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2019 127

Urteil vom 14. Oktober 2020

II. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung Präsident: Christian Pfammatter 
Richter: Johannes Frölicher

Dominique Gross 
Gerichtsschreiber-Praktikantin: Larissa Fricke

Parteien A.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Anton 
Henninger    

gegen

RAUMPLANUNGS-, UMWELT- UND BAUDIREKTION, Vorinstanz    

Gegenstand Raumplanung und Bauwesen

Ortsbildschutz – Aufnahme in den Ortsbildschutzperimeter

Beschwerde vom 16. September 2019 gegen den Entscheid vom 17. Juli 
2019

Kantonsgericht KG
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Sachverhalt

A. Am 9. Mai 2016 verabschiedete der Gemeinderat von Gempenach eine Gesamtrevision der 
Ortsplanung von 1992 und reichte das Genehmigungsdossier der Raumplanungs-, Umwelt- und 
Baudirektion (RUBD) bzw. dem Bau- und Raumplanungsamt (BRPA) zur Prüfung und Genehmi-
gung ein. Ziel der Planung war – neben der Anpassung an die aktuellen gesetzlichen Bestimmun-
gen von Bund und Kanton – namentlich die Überprüfung des Ortsbildschutzperimeters und dessen 
Integration in die Ortsplanung. Das Ortsbild von Gempenach ist im Inventar der schützenswerten 
Ortsbilder der Schweiz (ISOS) von regionaler Bedeutung aufgeführt.

Das BPRA holte bei den betroffenen Amtsstellen, unter anderem beim Amt für Kulturgüter (KGA), 
Gutachten ein und erstattete am 19. Dezember 2017 sein Gesamtgutachten, welches zum Teil 
negativ, teilweise positiv mit Bedingungen ausfiel. Zum Ortsbildschutz hielt das Gesamtgutachten 
unter Hinweis auf die Gutachten des KGA vom 17. Juni 2016 (Schlussprüfung) und vom 
27. September 2012 (Vorprüfung) insbesondere fest, dass der Ortsbildschutzperimeter auf Art. bbb 
und Art. ccc des Grundbuchs der Gemeinde Gempenach erweitert werden sollte. 

Die RUBD publizierte im Amtsblatt vom 5. Januar 2018 die Elemente der Ortsplanung, welche sie 
nicht zu genehmigen beabsichtige. Namentlich beabsichtige sie, die Parzellen Art. bbb und Art. ccc 
im Ortsbildschutzperimeter zu integrieren. A.________ (Beschwerdeführer), Eigentümer der 
Parzelle Art. bbb des Grundbuchs der Gemeinde Gempenach, und die Gemeinde opponierten in 
ihren Stellungnahmen vom 1. bzw. 2. Februar 2018 gegen diese Erweiterung des Ortsbildschutz-
perimeters.

B. Mit Entscheid vom 25. April 2018 genehmigte die RUBD die Gesamtrevision der Ortsplanung 
der Gemeinde Gempenach (Gemeinderichtplan, Zonennutzungsplan und Gemeindebaureglement) 
mit Bedingungen. Insbesondere wurde die Gemeinde aufgefordert, die Art. bbb und Art. ccc im 
Zonennutzungsplan in den Ortsbildschutzperimeter zu integrieren.

C. Gegen diesen Entscheid hat der Beschwerdeführer mit Eingaben vom 14. bzw. 30. Mai 2018 
Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben und sinngemäss beantragt, der Entscheid der RUBD 
sei insoweit aufzuheben, als damit die Erweiterung des Ortsbildschutzperimeters auf Art. bbb GB 
Gempenach verlangt werde. 

D. Das Kantonsgericht hat mit Urteil 602 2018 51 vom 6. Dezember 2018 den angefochtenen 
Entscheid hinsichtlich der Unterstellung der Parzelle Art. bbb in den Ortsbildschutzperimeter aufge-
hoben und die Sache an die RUBD zurückgewiesen, damit sie im Sinne der Erwägungen erneut 
über die Erweiterung des Ortsbildschutzperimeters entscheide. Das Gericht legte im Wesentlichen 
dar, dass der vorinstanzliche Entscheid den Anforderungen an eine hinreichende Begründung 
nicht genüge, weshalb eine sachgerechte Anfechtung kaum möglich war. Die Verletzung der 
Begründungspflicht sei vorliegend einer Heilung nicht zugänglich. Zudem sei es nicht sachgerecht, 
wenn das Kantonsgericht, das Rechtsmittelinstanz und nicht Planungsbehörde ist, eine umfassen-
de Interessenabwägung vornehmen würde, ohne diejenige der Genehmigungs- und Planungsbe-
hörden im Detail zu kennen. 

E. In der Folge erstattete das KGA am 11. Februar 2019 ein erneutes Gutachten zuhanden des 
BRPA; es hielt daran fest, dass zur Gewährleistung des Ortsbildschutzes der Ortsbildschutzperi-
meter bis zu Art. bbb ausgedehnt werden soll. 

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In einem neuen Gesamtgutachten vom 9. April 2019 empfahl das BRPA der RUBD, den Inhalt des 
Zonennutzungsplans so zu genehmigen, dass der Ortsbildschutzperimeter im Zonennutzungsplan 
weiterhin auf das Grundstück Art. bbb erweitert werden solle. Dies bedeute zudem (indirekt), dass 
die rechtskräftig gewordene Erweiterung auf dem Grundstück Art. ccc nicht in Frage gestellt 
werde. Im Amtsblatt Nr. 16 vom 19. April erfolgte eine neue Publikation, in der darauf hingewiesen 
wurde, dass die RUBD weiterhin beabsichtige, den Ortsbildschutzperimeter im Zonennutzungsplan 
auf die Parzelle Art. bbb zu erweitern. Zudem wurde die Gemeinde mit Schreiben vom 16. April 
2019 ausdrücklich auf die (erneute) Publikation des rechtlichen Gehörs aufmerksam gemacht. 

Der Beschwerdeführer erklärte der RUBD am 8. Mai 2019 sinngemäss, dass er mit der Ausdeh-
nung des Ortsbildschutzes auf das Grundstück Art. bbb nicht einverstanden sei. Die Gemeinde 
liess sich nicht vernehmen.  

F. Mit Entscheid vom 17. Juli 2019 hat die RUBD ihren Genehmigungsentscheid vom 25. April 
2018 über die Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde Gempenach in dem Sinne bestätigt, 
dass der Ortsbildschutzperimeter im Zonennutzungsplan weiterhin auf das Grundstück Art. bbb 
erweitert werden müsse. Die rechtskräftig gewordene Erweiterung auf der Parzelle Art. ccc werde 
nicht in Frage gestellt (Ziff. 1). Im Übrigen ("ausser des vorerwähnten Punktes") werde der Geneh-
migungsentscheid der RUBD vom 25. April 2018 über die Gesamtrevision der Ortsplanung der 
Gemeinde Gempenach nicht angepasst (Ziff. 2). 

G. Der Beschwerdeführer hat gegen diesen Entscheid am 16. September 2019, verbessert 
(gekürzt) am 1. Oktober 2019, Beschwerde erhoben. Er beantragt in der Sache, dass der 
Entscheid der RUBD vom 17. Juli 2019 betreffend die Anpassung ihres Entscheides vom 25. April 
2018 über die Genehmigung der Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde Gempenach 
aufzuheben sei. Der letztere Entscheid sei betreffend die Aufnahme von Art. bbb und ccc im Orts-
bildschutzperimeter im Zonennutzungsplan aufzuheben. 

H. Am 13. Dezember 2019 beantragt die RUBD die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde 
verzichtet auf eine Stellungnahme.  

I. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die 
Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1.

Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 88 Abs. 3 des 
kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1] in 
Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwal-
tungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Der Beschwerdeführer ist als Eigentümer der Parzelle 
Art. bbb von der Erweiterung des Ortsbildschutzperimeters auf dieses Grundstück betroffen und 
daher zur Ergreifung der Beschwerde legitimiert (Art. 76 VRG). Die Beschwerde wurde fristgerecht 
erhoben und entspricht aufgrund der Beschwerdeverbesserung den formellen Anforderungen 
(Art. 79 Abs. 1 VRG in Verbindung mit dessen Art. 30 Abs. 2; Art. 80 ff. VRG; Art. 43 VRG). Da 

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auch der Kostenvorschuss (Art. 128 VRG) rechtzeitig geleistet wurde, ist auf die Beschwerde – 
vorbehältlich der in den nachfolgenden Erwägungen erwähnten Einschränkungen – einzutreten.

2.

Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich 
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Unangemessenheit 
kann im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raum-
planung (RPG; SR 700) in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG gerügt werden.

Nach der Rechtsprechung hat die Beschwerdebehörde zu beurteilen, ob das Planungsermessen 
richtig und zweckmässig ausgeübt worden ist. Sie hat dabei allerdings im Auge zu behalten, dass 
sie Rechtsmittel- und nicht Planungsinstanz ist. Die Überprüfung hat sich sachlich vor allem dort 
zurückzuhalten, wo es um lokale Angelegenheiten geht, hingegen so weit auszugreifen, dass die 
übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen einen angemessenen Platz erhalten. Im 
Rechtsmittelverfahren ist immer auch Art. 2 Abs. 3 RPG zu beachten, wonach die mit Planungs-
aufgaben betrauten Behörden darauf achten, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfül-
lung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen. Ein Planungsentscheid ist daher zu 
schützen, wenn er sich als zweckmässig erweist, unabhängig davon, ob sich weitere, ebenso 
zweckmässige Lösungen erkennen lassen (BGE 127 II 238 E. 3b/aa mit Hinweisen). 

3.

3.1. Die Planung des Gemeindegebiets ist Sache der Gemeinde (Art. 34 Abs. 1 RPBG). Der 
von der Gemeinde zu erstellende Ortsplan muss sich an den kantonalen Richtplan halten; er muss 
mindestens alle 15 Jahre überprüft und nötigenfalls geändert werden (Art. 34 Abs. 2 und 3 RPBG). 
Der Ortsplan enthält das Richtplandossier, den Zonennutzungsplan und die Vorschriften dazu 
sowie allfällige Detailbebauungspläne (Art. 39 Abs. 1 RPBG). 

Der Zonennutzungsplan ordnet die zulässige Nutzung des Bodens (Art. 14 Abs. 1 RPG). In der 
Regel bezeichnet er die Bauzonen, die Landwirtschaftszonen und die Schutzzonen (Art. 14 Abs. 2 
RPG; siehe auch Art. 43 Abs. 1 RPBG). Die Bauzonen werden in verschiedene Arten unterteilt 
(z.B. Kernzonen, Mischzonen, Arbeitszonen; vgl. Art. 50 RPBG). Die Kernzonen sind dazu 
bestimmt, die Eigenheit des Dorf- oder Stadtzentrums der Ortschaften zu erhalten oder wiederher-
zustellen sowie eine konzentrische Entwicklung ihres Kerns zu ermöglichen (Art. 51 Abs. 1 RPBG). 
Schutzzonen werden ausgeschieden, um einem überwiegenden öffentlichen Interesse am Schutz 
der Natur, der Landschaft, der Kulturgüter oder der natürlichen Ressourcen gerecht zu werden 
(Art. 59 Abs. 1 RPBG). Sie umfassen insbesondere auch besonders schöne sowie naturkundlich 
oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften (siehe Art. 17 Abs. 1 lit. b RPG). Sie bezwecken 
unter anderem den Schutz von Bauten und Ortsbildern sowie von historischen oder archäologi-
schen Stätten, die für die Gemeinschaft als Zeugen geistiger Tätigkeit, künstlerischen Schaffens 
und des gesellschaftlichen Lebens eine besondere Bedeutung aufweisen (Art. 59 Abs. 2 lit. a 
RPBG). 

Der Gemeinderat erlässt das Reglement zum Zonennutzungsplan (Gemeindereglement), das für 
die bezeichneten Zonen die anwendbaren Raumplanungs- und Bauvorschriften enthält (Art. 60 
Abs. 1 RPBG). 

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Weiter sieht das RPBG besondere Schutzmassnahmen vor. Gemäss Art. 72 RPBG können Land-
schaften und Geotope, bebaute Gebiete sowie historische oder archäologische Stätten, an denen 
im Rahmen des Natur-, Landschafts- oder Kulturgüterschutzes ein Interesse besteht und die nicht 
bereits einer Schutzzone zugewiesen sind, in Schutzperimeter eingegliedert werden. Diese überla-
gern die vom Zonennutzungsplan vorgesehene Grundnutzung und unterstehen besonderen 
Vorschriften (Abs. 1). Sind ganze allein stehende Objekte oder Teile davon von Interesse, so 
können für sie ebenfalls spezifische Schutzmassnahmen festgelegt werden (Abs. 2). Die Schutz-
massnahmen der Spezialgesetzgebung gelten als besondere Schutzmassnahmen (Abs. 3). Die 
Vorschriften eines Schutzperimeters können vorsehen, dass die in diesen Perimetern bewilligten 
Bauten, Reparaturen und Umbauten in ihren Dimensionen, Massen, Materialien, Farben und ihrer 
generellen Form mit dem Ortscharakter übereinstimmen müssen (Art. 73 Abs. 2 RPBG). Gemäss 
Art. 74 RPBG erfolgt die Unterschutzstellung (unter Vorbehalt der Spezialgesetzgebung) durch die 
Zonennutzungspläne und die dazugehörigen Vorschriften (Abs. 1); das Verfahren richtet sich nach 
Art. 77 und Art. 83-89 RPBG (Abs. 3). 

3.2. Mit dem für die Behörden verbindlichen kantonalen Richtplan bestimmt der Staatsrat die 
Strategie der Kantonalplanung und die Mittel für deren Umsetzung; er berücksichtigt unter ande-
rem die Konzepte und Sachpläne des Bundes (Art. 13 und Art. 18 RPBG; vgl. auch Art. 6 RPG). 
Der kantonale Richtplan legt für die von ihm behandelten Themen die Grundsätze fest, nimmt die 
Aufgabenteilung zwischen den betroffenen Amtsstellen vor und bestimmt, wie der Richtplan in der 
Regional- und Ortsplanung umgesetzt wird. Er besteht aus einem Text, einer Gesamtkarte und 
detaillierten Karten, die seinen verbindlichen Inhalt bilden (Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 RPBG).

3.3. Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben und der Festsetzung von Zonen haben die 
Planungsbehörden die im positiven Recht normierten, im öffentlichen Interesse liegenden Ziele 
und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht und dem 
kantonalen Recht. Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze gemäss Art. 1 und Art. 3 RPG, 
namentlich aber auch die Vorschriften von Art. 14 ff. RPG über die Nutzungspläne (BGE 117 Ia 
302 E. 4b mit Hinweisen). Die Planungsbehörde hat alle im konkreten Fall massgebenden (priva-
ten und öffentlichen) Interessen zu ermitteln, zu beurteilen und bei ihrer Interessenabwägung 
möglichst umfassend zu berücksichtigen (vgl. Art. 3 der Verordnung vom 28. Juni 2000 über die 
Raumplanung [RPV; SR 700.1]). Zu den massgebenden Interessen gehören auch die Anliegen 
des Heimatschutzes.

Nach Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz 
(NHG; SR 451) erstellt der Bund nach Anhörung der Kantone Inventare von Objekten von nationa-
ler Bedeutung. Dazu zählt namentlich das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von 
nationaler Bedeutung (ISOS) gemäss der entsprechenden Verordnung vom 9. September 1981 
(VISOS; SR 451.12). Das ISOS als Bundesinventar kommt seiner Natur nach einem Sachplan 
oder Konzept im Sinne von Art. 13 RPG gleich, weshalb es bei der Erstellung des kantonalen 
Richtplans zu berücksichtigen ist (vgl. Art. 4a VISOS). Die konkrete Umsetzung des ISOS in der 
Form einer allgemein (und auch für Grundeigentümer) verbindlichen Regelung des Ortsbild- und 
Denkmalschutzes bleibt dem kantonalen Recht überlassen. Sie muss auf dem Weg über die 
Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG) erfolgen, insbesondere durch die Ausscheidung von Schutzzo-
nen und die Anordnung von anderen Schutzmassnahmen (zum Ganzen: BGE 135 II 209 E. 2.1; 
Urteil BGer 1C_700/2013 vom 11. März 2014 E. 2.3 mit Hinweisen). Ortsbilder von regionaler oder 
lokaler Bedeutung werden vom Bundesinventar bzw. der VISOS nicht erfasst; ihr Schutz fällt allein 
in den Zuständigkeitsbereich der Kantone (vgl. Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 
1999 [BV; SR 101]). 

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Das kantonale Gesetz vom 7. November 1991 über den Schutz der Kulturgüter (KGSG; SGF 
482.1) enthält die Bestimmungen über den Schutz der Kulturgüter mit Ausnahme der Vorschriften, 
die in den Regelungsbereich der Raumplanung und der Baupolizei fallen (Art. 1 KGSG). Art. 19 
lit. a KGSG bestimmt, dass unbewegliche Kulturgüter sowie die Bestandteile und das Zubehör von 
unbeweglichen Objekten, soweit diese selber von Interesse sind, unter Schutz gestellt werden 
können. Der Ausdruck unbewegliches Objekt bezeichnet eine Baute, eine bebaute Stätte oder 
eine historische oder archäologische Stätte (Art. 3 Abs. 2 KGSG). Der Ausdruck geschütztes 
Kulturgut bezeichnet ein Kulturgut, das gemäss diesem Gesetz oder der Gesetzgebung über die 
Raumplanung und die Baupolizei unter Schutz gestellt ist (Art. 4 KGSG). Die unbeweglichen 
Kulturgüter werden mit den Mitteln und gemäss den Verfahren, die in der Raumplanungs- und 
Baugesetzgebung vorgesehen sind, unter Schutz gestellt. 

Der Staat führt je ein Verzeichnis der beweglichen und der unbeweglichen Kulturgüter im Sinne 
von Art. 19 KGSG (Art. 44 KGSG). Das Verzeichnis der unbeweglichen Kulturgüter stellt eine der 
Grundlagen dar, denen die Gemeinden bei der Ausarbeitung und bei der Änderung der Ortspla-
nung Rechnung tragen. Die zuständigen Dienststellen der Direktion für Erziehung, Kultur und 
Sport (EKSD) beraten die Gemeinden bei der Ausarbeitung und bei der Änderung der Pläne und 
der dazugehörenden Reglemente (Art. 45 Abs. 2 KGSG). Das Verzeichnis der Kulturgüter wird von 
der Kulturgüterkommission beschlossen und regelmässig nachgeführt (Art. 46 KGSG). Weiter 
erstellt der Staat ein Inventar der geschützten Kulturgüter. Dieses wird von den zuständigen 
Dienststellen der EKSD geführt (Art. 48 KGSG). Auf Gesuch der EKSD oder der Ämter begutach-
tet die Kulturgüterkommission die Raumplanungs- und Bauprojekte, welche die im Inventar aufge-
führten Objekte betreffen (Art. 58 Abs. 1 lit. d KGSG). 

Das von der Kulturgüterkommission beschlossene Verzeichnis der Kulturgüter enthält Angaben 
zum Wert des Objektes als Kulturgut, zu seinem Zustand und bei unbeweglichen Kulturgütern zu 
deren Standort innerhalb der Stätte Art. 47 (Abs. 2 des kantonalen Ausführungsreglements vom 
17. August 1993 zum KGSG [ARKGSG; SGF 482.11]). Der Wert des Objekts als Kulturgut wird 
gemäss Art. 48 ARKGSG wie folgt eingestuft: A = Hohe Qualität: besonders repräsentatives, selte-
nes und/oder hervorragend gestaltetes Objekt, dessen ursprüngliche Substanz erhalten ist. B = 
Gute Qualität: repräsentatives und/oder sorgfältig gestaltetes Objekt, dessen ursprüngliche 
Substanz oder Hauptelemente erhalten sind. C = Durchschnittliche Qualität: repräsentatives 
Objekt aufgrund gewisser wesentlicher Elemente, deren ursprüngliche Substanz erhalten ist 
(Abs. 1). In Anlehnung an die Qualifizierungskriterien des Bundes erhalten die ins Verzeichnis 
aufgenommenen unbeweglichen Objekte ausserdem den Vermerk: a) von nationaler Bedeutung, 
b) von regionaler Bedeutung oder c) von lokaler Bedeutung (Abs. 2). Der Erhaltungszustand des 
Kulturgutes wird nach folgender Skala beurteilt: 1 = guter Erhaltungszustand oder kunstgerecht 
restauriert; 2 = teilweise erhalten oder leicht zu restaurieren; 3 = vom Verfall bedroht oder durch 
Restauration oder Renovation abgewertet; 4 = verfallen oder stark verfallen (Art. 49 ARKGSG). 

Die EKSD übt die ihr durch das KGSG übertragenen Befugnisse auf dem Gebiet des Kulturgüter-
schutzes über das Amt für Kulturgüter (KGA) aus (Art. 55 ARKGSG). Das KGA hat gemäss Art. 56 
Abs. 3 ARKGSG namentlich folgende Befugnisse: Es arbeitet mit den Gemeinden bei der 
Ausübung ihrer Aufgaben im Kulturgüterschutz zusammen, insbesondere bei der Erarbeitung der 
Ortsplanung und deren Revision, bei der Bestimmung der Schutzzonen und der geschützten 
Bauten (lit. a). Es erstellt zuhanden der Kommission das Verzeichnis der Kulturgüter und das 
Inventar der geschützten Kulturgüter, mit Ausnahme derjenigen, für die das Amt für Archäologie 
oder die kulturellen Institutionen des Staates zuständig sind (lit. f). Es schlägt der Direktion 
vorsorgliche Schutzmassnahmen im Sinne der Artikel 35 KGSG und 76 RPBG vor (lit. g).

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3.4. Der RUBD obliegt es gemäss Art. 86 RPBG, die Pläne und Vorschriften unter dem 
Gesichtspunkt der Gesetzes- und Zweckmässigkeit und ihrer Übereinstimmung mit den kantonalen 
und regionalen (Richt-)Plänen zu prüfen und zu genehmigen (Abs. 3). Dabei hat sie den der 
Gemeinde beim Erlass der Ortsplanung zustehenden Gestaltungsspielraum zu respektieren (vgl. 
BGE 140 I 326 E. 7.3; 127 II 238 E. 3b/aa; Urteil KG FR 602 2017 49 vom 6. Oktober 2017 E. 4a 
mit Hinweis). Dies gilt auch bei der Umsetzung des Schutzes eines Ortsbilds von kantonaler (bzw. 
regionaler) Bedeutung (vgl. Urteil BGer 1C_479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.1) Wie erwähnt 
muss sich die kantonale Überprüfung einer kommunalen Ortsplanung sachlich vor allem dort 
zurückhalten, wo es um lokale Angelegenheiten geht; hingegen hat die Überprüfung so weit 
auszugreifen, dass die übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen einen angemesse-
nen Platz erhalten. 

4.

Der Beschwerdeführer beantragte in seiner Beschwerde, dass der Entscheid der RUBD vom 
17. Juli 2019 betreffend die Anpassung ihres Entscheides vom 25. April 2018 über die Genehmi-
gung der Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde Gempenach aufzuheben sei. Der letztere 
Entscheid sei betreffend die Aufnahme von Art. bbb und ccc im Ortsbildschutzperimeter im Zonen-
nutzungsplan aufzuheben. 

Zur Begründung bringt er in einem ersten Punkt vor, dass sich die RUBD im Entscheid vom 
17. Juli 2019 zu Unrecht nurmehr mit der Erweiterung des Ortsbildschutzes auf die Parzelle 
Art. bbb, nicht aber auf die Parzelle Art. ccc auseinandergesetzt habe, indem sie festgehalten 
habe, dass die Zuweisung dieser Parzelle in den Ortsbildschutzperimeter bereits rechtskräftig sei. 
Er macht geltend, dass die RUBD durch das Urteil des Kantonsgerichtes vom 6. Dezember 2018 
aufgefordert worden sei, eine gesamthafte Überprüfung der Erweiterung des Ortsbildschutzperime-
ters vorzunehmen; sie hätte damit insbesondere auch prüfen müssen, ob die Erweiterung des 
Perimeters auf die Parzelle Art. ccc rechtskonform gewesen sei. 

4.1. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden: Zwar hat sich das Kantonsgericht in den 
Erwägungen seines Urteils vom 6. Dezember 2018 teilweise auch zur Parzelle Art. ccc geäussert 
und namentlich festgestellt, dass es aufgrund der unzureichenden Begründung und der unvollstän-
digen Akten nicht beurteilen könne, ob die angeordnete Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters 
auf die Parzellen Art. bbb und ccc sachlich gerechtfertigt und für den Ortsbildschutz erforderlich 
sei. Im Urteilsdispositiv hielt das Gericht jedoch ausdrücklich fest, dass der Entscheid der RUBD 
vom 25. April 2018 [lediglich] aufgehoben wird, soweit damit die Erweiterung des Ortsbildschutzpe-
rimeters auf Art. bbb GB Gempenach angeordnet wurde, und die Sache wurde zur Neubeurteilung 
im Sinne der Erwägungen an die RUBD zurückgewiesen (siehe Ziff. 1 des Urteilsdispositivs: "Die 
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion 
vom 25. April 2018 wird aufgehoben, soweit damit die Erweiterung des Ortsbildschutzperimeters 
auf Art. bbb GB Gempenach angeordnet wurde. Die Sache wird zur Neubeurteilung im Sinne der 
Erwägungen an die Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion zurückgewiesen."). 

Damit ist die Erweiterung des Ortsbildschutzperimeters mit Blick auf die Parzelle Art. ccc in 
Rechtskraft erwachsen, zumal kein öffentliches oder sonst wie übergeordnetes Interesse besteht, 
dass die RUBD diese Frage erneut überprüft und der Ortsbildschutzperimeter gegebenenfalls 
verkleinert würde, und da überdies der Grundeigentümer der Parzelle Art. ccc den Entscheid der 
RUBD vom 25. April 2018 und mithin die Unterstellung seiner Parzelle in den Perimeter offensicht-

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lich akzeptierte, ebenso wie auch die Gemeinde, die sich im Rahmen des Verfahrens nach der 
Rückweisung durch das Kantonsgericht nicht mehr vernehmen liess.  

4.2. Soweit der Beschwerdeführer hinsichtlich der Erweiterung des Ortsbildschutzperimeters auf 
die Parzelle Art. ccc überhaupt beschwerdelegitimiert ist, wird diese Rüge demnach abgewiesen. 

5.

Streitig und im vorliegenden Verfahren zu beurteilen ist nach dem Vorgesagten jedoch die Frage, 
ob die RUBD den Ortsbildschutzperimeter mit dem angefochtenen Entscheid vom 17. Juli 2019 zu 
Recht auf die Parzelle Art. bbb GB Gempenach ausgeweitet hat. Der guten Ordnung halber ist der 
Beschwerdeführer darauf aufmerksam zu machen, dass mit dem Urteil des Kantonsgerichtes vom 
6. Dezember 2018 der Entscheid der RUBD vom 25. April 2018 hinsichtlich dieser Parzelle aufge-
hoben und sodann (ebenfalls nur hinsichtlich der streitigen Parzelle Art. bbb) durch den Entscheid 
vom 19. Juli 2019 ersetzt wurde. Auf den Antrag, dass (auch) dieser Entscheid vom 25. April 2018 
betreffend die Aufnahme der Parzelle Art. bbb (und Art. ccc) im Ortsbildschutzperimeter im Zonen-
nutzungsplan aufzuheben sei, kann daher nicht eingetreten werden (Devolutiveffekt). 

6.

Der Beschwerdeführer bringt in seiner Beschwerde betreffend die Erweiterung des Ortsbildschutz-
perimeters auf die Parzelle Art. bbb insbesondere vor, dass dies im Gutachten des KGA zur 
Vorprüfung der Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde Gempenach nicht vorgesehen war. 
Das KGA habe damit eine Vertrauensgrundlage für die Gemeinde und die betroffenen Grundei-
gentümer geschaffen; sie hätten gutgläubig darauf vertraut, dass der Ortsbildschutzperimeter nicht 
erweitert werde. Das KGA verhalte sich – indem es nachträglich die Einbindung des Grundstücks 
in den Ortsbildschutzperimeter gefordert habe – treuwidrig. Er sei daher in seinem Vertrauen in die 
Stellungnahme des KGA zur Vorprüfung zu schützen; der Entscheid der RUBD vom 17. Juli 2019 
betreffend die Anpassung des Entscheides der RUBD vom 25. April 2018 über die Genehmigung 
der Gesamtrevision der Ortsplanung und die Erweiterung des Ortsbildschutzperimeters auf Art. 
bbb im Zonennutzungsplan sei aufzuheben. 

6.1. Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben statuiert ein Verbot wider-
sprüchlichen Verhaltens und verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrau-
ens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhal-
ten der Behörden (BGE 131 II 627 E. 6.1; Vertrauensprinzip). Die Voraussetzung für eine Berufung 
auf Vertrauensschutz, die unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abwei-
chende Behandlung der Rechtsuchenden gebieten kann, ist erfüllt: 1. wenn die Behörde in einer 
konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat; 2. wenn sie für die Erteilung 
der betreffenden Auskunft zuständig war oder wenn die rechtsuchende Person die Behörde aus 
zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte; 3. wenn die Person die Unrichtigkeit der 
Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte; 4. wenn sie im Vertrauen auf die Richtigkeit der 
Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, 
und 5. wenn die gesetzliche Ordnung seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat 
(BGE 143 V 243 E. 5.2.1).

6.2. Vorliegend liegt entgegen der Argumentation des Beschwerdeführers offensichtlich keine 
Situation vor, in welcher gestützt auf das Vertrauensprinzip auf eine Erweiterung des Ortsbild-
schutzperimeters auf das Grundstück Art. bbb verzichtet werden müsste: Namentlich musste dem 
Beschwerdeführer bewusst sein, dass es sich bei der Stellungnahme des KGA vom 27. September 

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2012 lediglich um ein (vorläufiges) Gutachten handelt, welches anlässlich der Schlussprüfung noch 
Änderungen erfahren kann – was denn auch der Fall war, da das KGA am 17. Juni 2016 die 
Aufnahme der Grundstücke Art. bbb und ccc in den Ortsbildschutzperimeter empfohlen hat –, und 
dass überdies nicht das KGA, sondern die RUBD laut Art. 86 Abs. 3 RPBG die Ortsplanung 
genehmigen muss. Zudem hat das KGA in der Vorprüfung zwar nicht explizit die Aufnahme des 
Art. bbb in den Ortsbildschutzperimeters, aber doch die Überarbeitung dieses Perimeters empfoh-
len. Weiter hat der Beschwerdeführer gestützt auf die Vorprüfung des KGA auch keine Dispositio-
nen getroffen, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können. Er kann daher aus 
seiner Berufung auf den Vertrauensschutz nichts zu seinen Gunsten ableiten. 

6.3. Ferner ist dem Beschwerdeführer auch hinsichtlich seiner Rüge, wonach durch die Ände-
rung des Gutachtens bezüglich der Parzelle Art. bbb der Grundsatz der Planbeständigkeit nach 
Art. 21 Abs. 2 RPG verletzt worden sei, entgegenzuhalten, dass er damit rechnen musste, dass 
die Erwägungen im Rahmen der Vorprüfung noch Änderungen erfahren können. 

7.

Der Beschwerdeführer rügt weiter, dass die RUBD sich in ihrem Entscheid vom 17. Juli 2019 
einzig auf das Gesamtgutachten des BRPA vom 9. April 2019 gestützt habe, welches seinerseits 
den Inhalt der Stellungnahme des KGA vom 11. Februar 2019 übernehme. Indes habe das 
Kantonsgericht in seinem Urteil vom 6. Dezember 2018 festgehalten, dass nicht ersichtlich sei, 
weshalb der von der Gemeinde definierte Ortsbildschutzperimeter nicht den vom KGA plötzlich 
neu nach der Vorprüfung aufgestellten Kriterien entspreche. Es sei darauf hinzuweisen, dass die 
Bauten auf den Parzellen Art. bbb und ccc nicht im revidierten Verzeichnis der unbeweglichen 
Kulturgüter figurierten und es handle sich daher nicht um geschützte Gebäude, welche zweifellos 
in den Schutzperimeter zu integrieren wären. Weiter befinde sich die Parzelle Art. bbb weder in 
einem Bereich, welcher durch einen Umgebungsperimeter geschützt sei, noch zwischen geschütz-
ten Gebäuden. Im Gegenteil liege sie zwischen gewöhnlichen Einzelwohnhäusern, einer Garage 
mit Flachdach und einer Maschinenhalle mit mehreren Plastiktunneln und Folienhäusern in der 
Umgebung. Ausserdem sei auch der Planungswille der Gemeinde, die Parzelle nicht in den Orts-
bildschutzperimeter zu integrieren, missachtet worden, ebenso wie die Stellungnahme des 
Beschwerdeführers. Die RUBD habe folglich mit ihren Entscheiden sein rechtliches Gehör verletzt, 
da diese ungenügend begründet seien und die Stellungnahme des KGA nicht als Grundlage genü-
ge; dies gelte umso mehr, als die verbindlichen Erwägungen im Urteil des Kantonsgerichtes vom 
6. Dezember 2018 nicht beachtet worden seien. 

7.1. Das KGA hat in seinem Gutachten vom 17. Juni 2016 (Schlussprüfung) zum Zonennut-
zungsplan betreffend Ortsbildschutz empfohlen, dass die Parzellen Art. bbb und ccc in den Orts-
bildschutzperimeter aufzunehmen seien, und auf sein Gutachten zur Vorprüfung vom 21. Juni 
2013 (recte: 27. September 2012, vgl. Eingabe KGA vom 1. Oktober 2018) verwiesen. 

Im Gutachten zur Vorprüfung wurde zunächst darauf hingewiesen, dass die im ISOS in Gempe-
nach mit 0.1 und 0.2 bezeichneten Baugruppen gemäss kantonalem Richtplan den Bestimmungen 
der Kategorie 2 unterstünden. Das mit 1 bezeichnete Siedlungsgebiet unterstehe der Kategorie 3. 
Die im ISOS bezeichneten Gebiete und Baugruppen sollten als Grundlage für einen Schutzperime-
ter genommen werden. Der zu zeichnende Schutzperimeter für überbaute Gebiete sollte an die 
ausgewiesenen und geplanten Bauzonen angepasst werden und die Parzellengrössen berücksich-
tigen. Um das Reglement zu vereinfachen, werde ein Schutzperimeter für überbaute Gebiete der 
Kategorie 2 nach kantonalem Richtplan festgelegt. Den geschützten Bauten sollte in der Form 

Kantonsgericht KG
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Rechnung getragen werden, dass die angrenzenden Parzellen mit in den Schutzperimeter aufge-
nommen werden. 

Anschliessend werden folgende Kriterien zur Festlegung der Schutzperimeter aufgeführt:

" - Schutzperimeter für überbaute Gebiete betreffen die Zonen, die als Bauland bezeichnet sind.

- Parzellen, die sich innerhalb der Bauzonen befinden und durch einen Umgebungsperimeter 
geschützt sind, sollen in einen Schutzperimeter integriert werden. 

- Geschützte Gebäude und deren angrenzende Parzellen sollen mit in den Schutzperimeter inte-
griert werden.

- Parzellen oder Teile von Parzellen zwischen geschützten Gebäuden sollen in den Schutzperi-
meter integriert werden, um ein kohärentes Gesamtbild des Ensembles zu gewährleisten.

- Ist eine Stirnseite einer Strasse in einen Schutzperimeter integriert, sollte auch die andere 
einbezogen werden, um die Kohärenz des Strassenbildes zu gewährleisten."

Laut dem Gutachten zur Vorprüfung sollte der Zonennutzungsplan dahingehend geändert werden, 
dass (unter anderem) der Schutzperimeter für das überbaute Gebiet "wie oben beschrieben und 
illustriert" anzupassen sei. Dass der Ortsbildschutzperimeter auf die Parzellen Art. bbb und ccc 
ausgedehnt werden soll, liess sich diesem Gutachten jedoch nicht klar entnehmen. Weder werden 
die beiden Parzellen explizit erwähnt noch befinden sie sich in einem der erwähnten Siedlungsge-
biete (0.1, 0.2 oder 1), welche gemäss kantonalem Richtplan den Bestimmungen der Kategorie 2 
oder 3 unterstehen. Der vom KGA vorgeschlagene Ortsbildschutzperimeter wurde der Gemeinde 
als Anhang zum Schreiben vom 31. August 2012 betreffend Revision des Verzeichnisses der 
unbeweglichen Kulturgüter übermittelt. Im diesem Schreiben wurde dazu ausgeführt, nach der 
Begutachtung vor Ort sei gemäss kantonalem Richtplan ein Ortsbildschutzperimeter der Kategorie 
2 festgelegt worden; auf die Bezeichnung eines Umgebungsperimeters sei hingegen verzichtet 
worden. 

Erst im Rahmen der Schlussprüfung vom 17. Juni 2016 begründete das KGA, weshalb der Orts-
bildschutzperimeter auf die Parzellen Art. bbb und ccc ausgedehnt werden soll. Die beiden 
Bauernhäuser auf den Parzellen stünden traufständig zur Strasse und bildeten den Auftakt der 
folgenden geschützten Bauernhäuser. Sie seien ein wichtiger Teil des Ortsbildes und trügen zu 
seinem Charakter bei. 

Darauf basierend hatte das Kantonsgericht in seinem Urteil vom 6. Dezember 2018 insbesondere 
festgestellt, dass nicht ersichtlich sei, weshalb der von der Gemeinde festgelegte Ortsbildschutzpe-
rimeter nicht den vom KGA aufgestellten Kriterien entspreche. Dabei wurde darauf hingewiesen, 
dass die Bauten auf den Parzellen Art. bbb und ccc nicht im revidierten Verzeichnis der unbeweg-
lichen Kulturgüter aufgeführt sind und es sich daher nicht um geschützte Gebäude handelt, die 
zweifellos in den Schutzperimeter zu integrieren wären. Auch befinde sich die Parzelle Art. bbb 
weder in einem Bereich, welcher durch einen Umgebungsperimeter geschützt ist, noch liege sie 
zwischen geschützten Gebäuden. Vor diesem Hintergrund genüge es nicht, wenn das KGA – und 
gestützt darauf die RUBD – lediglich festhalte, dass die beiden Bauernhäuser auf den Parzellen 
traufständig zur Strasse stehen und den Auftakt der folgenden geschützten Bauernhäuser bilden, 
weshalb sie ein wichtiger Teil des Ortsbildes seien.

Kantonsgericht KG
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7.2. Im Nachgang zu diesem Urteil des Kantonsgerichtes hat das KGA mit dem Gutachten vom 
11. Februar 2019 erneut zum Dossier Stellung genommen und weiter begründet, weshalb die 
Parzelle Art. bbb aus seiner Sicht in den Ortsbildschutzperimeter aufgenommen werden sollte. 
Gestützt auf diese Grundlage erstattete das BRPA am 9. April 2019 ein neues Gesamtgutachten, 
welches sich ebenfalls für die Aufnahme der Parzelle Art. bbb in den Ortsbildschutzperimeter 
aussprach. Hierauf erfolgte eine erneute Publikation der Auflage im Amtsblatt Nr. 16 vom 19. April 
2019, in der darauf hingewiesen wurde, dass die RUBD weiterhin beabsichtige, den Ortsbild-
schutzperimeter im Zonennutzungsplan auf die Parzelle Art. bbb zu erweitern. Zudem wurde die 
Gemeinde mit Schreiben vom 16. April 2019 ausdrücklich auf die Publikation des rechtlichen 
Gehörs aufmerksam gemacht.

Die Gemeinde liess sich in der Folge nicht vernehmen. Der Beschwerdeführer hat am 8. Mai 2019 
Stellung genommen und sinngemäss beantragt, dass auf die Aufnahme der Parzelle Art. bbb in 
den Ortsbildschutzperimeter zu verzichten sei. Schliesslich verfügte die RUBD am 17. Juli 2019, 
dass der Genehmigungsentscheid der RUBD vom 25. April 218 über die Gesamtrevision der Orts-
planung der Gemeinde Gempenach in dem Sinne bestätigt werde, dass der Ortsbildschutzperime-
ter weiterhin auf die Parzelle Art. bbb erweitert werden müsse. Die rechtskräftig gewordene Erwei-
terung auf der Parzelle Art. ccc werde nicht in Frage gestellt.  

7.3. Dieser Entscheid erweist sich als schlüssig. 

7.3.1. Einleitend ist generell festzuhalten, dass die Einschätzungen der kantonalen Ämter Fach-
gutachten darstellen, welche als Beweismittel der freien richterlichen Prüfung unterliegen. In Fach-
fragen darf der Richter nicht ohne triftige Gründe von Gutachten abweichen und muss allfällige 
Abweichungen begründen. Ein Abweichen ist zulässig, wenn die Glaubwürdigkeit des Gutachtens 
durch die Umstände ernsthaft erschüttert ist. Nur wenn Zweifel an der Richtigkeit eines Gutachtens 
bestehen, kann sich die Nichtvornahme ergänzender Abklärungen als rechtswidrig erweisen (vgl. 
zum Ganzen BGE 132 II 257 E. 4.4.1; Urteil KG FR 602 2017 148 f. vom 26. Juli 2018 E. 4.1.4).

7.3.2. Vorliegend führte das KGA in seinem Gutachten vom 11. Februar 2019 aus, dass Gempe-
nach im ISOS als Dorf von regionaler Bedeutung aufgeführt werde. Es sei gemäss dem kantona-
len Richtplan die Aufgabe des KGA, die ISOS-Ortsbilder von regionaler rund lokaler Bedeutung 
sowie ihre Erhaltungsziele gemäss dem kantonalen Richtplan entsprechend seinen eigenen 
Verzeichnissen während der Revision der Ortsplanung neu zu bewerten (siehe hierzu kantonaler 
Richtplan, T115, Ziff. 3.1). Es kann dem KGA daher grundsätzlich nicht vorgeworfen werden, dass 
es im Rahmen der Begutachtung der Revision der Ortsplanung Änderungen bzw. eine Ausweitung 
des Ortsbildschutzes empfohlen hat. Soweit der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde rügt, 
dass mit dem angefochtenen Entscheid bzw. mit der Erweiterung des Ortsbildschutzperimeters auf 
die Parzelle Art. bbb der kantonale Richtplan bzw. der regionale Richtplan des Seebezirks verletzt 
worden seien, da diese für diesen Perimeter keine Vorschriften enthielten, kann ihm nicht gefolgt 
werden.  

Das KGA führte sodann in der Sache aus, dass "Bauten, die Bestandteile der Struktur und des 
Charakters des Ortsbildes sind", zu schützen sind, d.h. gegebenenfalls in den Ortsbildschutzperi-
meter aufgenommen werden müssen. Dies ergibt sich ausdrücklich aus dem neuen kantonalen 
Richtplan, T115, Ziff. 3.3, Zonennutzungsplan, wobei darauf hinzuweisen ist, dass dieser am 
2. Oktober 2018 vom Staatsrat angenommen wurde und daher im vorliegenden Verfahren gestützt 
auf Art. 18 Abs. 1 RPBG und Art. 8a RPG Anwendung findet (siehe hierzu das noch nicht rechts-
kräftige Urteil KG FR 602 2019 3 vom 3. September 2019). Es galt daher für das KGA bzw. letzt-

Kantonsgericht KG
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lich für die RUBD, (unter anderem) anhand dieses Kriteriums – welches den oben erwähnten Krite-
rien überdies nicht widerspricht – zu eruieren, ob die Gemeinde im Zonennutzungsplan den 
entsprechenden Perimeter korrekt ausgewiesen hat.  

7.3.3. Hinsichtlich der streitigen Parzelle führte das KGA in seinem Gutachten vom 11. Februar 
2019 weiter schlüssig aus, dass die südliche Strassenseite der Hauptstrasse bis hin zum Grund-
stück Art. bbb integraler Bestandteil der historischen Struktur und des Charakters des Ortsbildes 
bilde und entsprechend den Anforderungen der Kategorie 2 gemäss dem kantonalen Richtplan 
zusammenhängend mit dem Ortskern zu schützen sei. Wie erwähnt, sind laut dem kantonalen 
Richtplan "Bauten, die Bestandteile der Struktur und des Charakters des Dorfbilds sind", durch den 
Zonennutzungsplan zu schützen. Vorliegend sei der relevante Massstab für diese Bewertung nicht 
nur das Gebäude auf Art. bbb selber, seine direkte Umgebung oder, wie von der Gemeinde in ihrer 
Stellungnahme vom 2. Februar 2018 erwähnt, seine Entfernung zu einem geschützten Kulturgut, 
sondern seine Stellung und Wichtigkeit in der Struktur und für den Charakter des Ortsbildes. Das 
KGA führte weiter aus, dass das Haus an der D.________ auf der streitigen Parzelle das erste 
traufständige Bauernhaus mit Walmdach der Reihe Bauernhäuser südlich der Hauptstrasse sei, 
die das Dorfbild von Gempenach prägten. Es nehme somit eine Funktion als Dorfeingang vom 
Westen aus wahr, die für das Ortsbild bestimmend sei. Seine Stellung, sein Volumen und seine 
Dachform bildeten denn auch den Vordergrund der Dachlandschaft des Ortes. Das Gebäude sei 
bereits auf der ersten Siegfriedkarte (ca. 1900) vermerkt und bilde Teil der historischen Baugruppe 
an der Landstrasse des 19. Jahrhunderts. Es handle sich somit um einen integralen Bestandteil 
der historischen Struktur des Dorfes und sei als Teil des Ortsbildes und für dessen Charakter als 
prägend zu bezeichnen. 

7.3.4. Diese Begründung erweist sich als schlüssig und überzeugend und dem Beschwerdeführer 
gelingt es mit seinen Argumenten nicht, relevante Zweifel an dieser Einschätzung der kompetenten 
Fachbehörde zu erwecken. Namentlich steht dieser Einschätzung nicht entgegen, dass die Parzel-
len Art. eee, fff, ggg, hhh, iii, jjj und kkk nicht in den Ortsbildschutzperimeter aufgenommen 
wurden, zumal diese Grundstücke nicht an der Hauptstrasse stehen und damit – anders als die 
streitige Parzelle Art. bbb – keine Funktion als Dorfeingang vom Westen aus wahrnehmen. Der 
Beschwerdeführer rügt weiter, dass auf dem gegenüberliegenden Art. lll auch ein Bauernhaus mit 
Traufdach stehe, welches nicht in den Ortsbildschutzperimeter aufgenommen wurde. Indes ist 
dieses Gebäude jedenfalls in der Siegfriedkarte von 1900 nicht verzeichnet und es steht zudem 
auf der anderen Strassenseite, so dass es nachvollziehbar ist, dass seine Funktion für den Dorf-
eingang als weniger prägend erachtet wird. Auch soweit der Beschwerdeführer behauptet, dass 
seine Parzelle nicht zum Ortskern gehöre bzw. keine räumliche Nähe zu diesem aufweise, kann er 
nichts zu seinen Gunsten ableiten, da das Grundstück wie erwähnt den Dorfeingang markiert und 
mit dem Dorfkern somit situativ zusammenhängt. Was er hiergegen vorbringt, vermag nicht zu 
überzeugen. Seine Argumentation, wonach der Dorfeingang mindestens 250 m weiter westlich 
liege und dort bereits im Nordwesten ein weiteres ungeschütztes und nicht schützenswertes 
Wohnquartier erstellt worden sei, kann nicht gehört werden, da ja vorliegend der historische Dorf-
eingang und nicht ein neueres Quartier thematisiert wurde. Weiter kann auch seiner Behauptung, 
wonach die RUBD bzw. das KGA zu Unrecht davon ausgegangen seien, dass im bestehenden 
Ortsbildschutzperimeter alle Gebäude traufseitig zur Strasse stünden, nicht gefolgt werden, da 
doch das KGA und ihm folgend die RUBD im angefochtenen Entscheid wie erwähnt zu Recht 
namentlich erwogen, dass das Haus an der D.________ auf Art. bbb das erste traufständige 
Bauernhaus mit Walmdach der Reihe Bauernhäuser südlich der Hauptstrasse sei, was entgegen 
der Ansicht des Beschwerdeführers nicht indiziert, dass alle Gebäude im Perimeter entsprechend 

Kantonsgericht KG
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ausgerichtet sind. Schliesslich ergibt sich aus dem angefochtenen Entscheid entgegen der Argu-
mentation des Beschwerdeführers in keiner Weise, dass die RUBD bzw. das KGA davon ausgin-
gen, dass sich auf dem Grundstück Art. ccc ein Bauernhaus mit Traufdach befinde; vielmehr 
erwähnte das KGA ausdrücklich, dass die Situation mit der dort stehenden Garage unglücklich sei 
und hoffentlich zukünftig korrigiert werden könnte, was überdies auch im angefochtenen Entscheid 
hervorgehoben wurde. 

7.4. Die Aufnahme der Parzelle Art. bbb in den Ortsbildschutzperimeter erweist sich überdies 
als verhältnismässig, wie auch das KGA namentlich in seinem Gutachten vom 11. Februar 2019 
und die RUBD im angefochtenen Entscheid vom 17. Juli 2019 erwogen.

7.4.1. Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das 
Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist 
und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumut-
bar und verhältnismässig erweist. Es muss eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegen. Eine 
Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtsein-
griff erreicht werden kann (BGE 132 I 49 E. 7.2; mit weiteren Hinweisen).

7.4.2. Vorliegend bezweckt die verfügte Massnahme den Ortsbildschutz, welcher ein öffentliches 
Interesse darstellt. Die Aufnahme des Grundstücks Art. bbb, welches wie erwähnt namentlich eine 
wichtige Funktion beim Dorfeingang wahrnimmt, in den Ortsbildschutzperimeter ist geeignet, um 
dieses Ziel zu erreichen. In casu soll die streitige Parzelle in den Ortsbildschutzperimeter mit den 
Anforderungen der Kategorie 2 eingetragen werden. Bei dieser Kategorie sind gemäss dem kanto-
nalen Richtplan im überbauten Perimeter (siehe T115, Ziff. 2, Anzuwendende Erhaltungsmassnah-
men) die folgenden Erhaltungsmassnahmen anwendbar: Erhaltung der mit den Werten A, B und C 
ins Verzeichnis der unbeweglichen Kulturgüter eingetragenen Objekte; Anpassung von Neu- oder 
Umbauten (Lage, Grösse, Materialien, architektonischer Ausdruck) an den Charakter des Ortsbil-
des; Erhaltung der für die Struktur und den Charakter des Ortsbildes bedeutsamen Freiflächen; 
Anpassung der Gestaltung von Strassen und Wegen an den Charakter des Ortsbildes. Diese 
Bestimmungen werden sodann in Art. 6 des Gemeindebaureglements vom Mai 2016 präzisiert. 
Insbesondere wird dort hinsichtlich des Umbaus bestehender Gebäude festgehalten, dass diese 
den Charakter der ortsbildprägenden Architektur berücksichtigen müssen, namentlich bezüglich 
der Gestaltung der Fassade, des Daches sowie der Material- und Farbwahl. Neubauten haben 
sich den benachbarten geschützten und für das Ortsbild charakteristischen Gebäuden harmonisch 
anzupassen. Dies betrifft die Stellung und Ausrichtung, den Baukörper, die Höhe, den architektoni-
schen Ausdruck sowie die Wahl des Baumaterials in den Farben. Weiter gelten die Vorschriften im 
Anhang 1 des Gemeindebaureglements, welcher hinsichtlich des Umbaus die Fassaden, Dächer, 
Baumaterial und Farben weiter regelt und bei Neubauten die Stellung, Baukörper, Höhe, Fassa-
den, Baumaterial und Farben sowie die Dächer. 

7.4.3. Dem Beschwerdeführer verbleibt damit – selbst bei der Unterstellung der Parzelle in den 
Ortsbildschutzperimeter mit den Anforderungen der Kategorie 2 – ein erheblicher Spielraum, 
namentlich für einen möglichen zukünftigen Umbau seines Bauernhauses. So erwog auch das 
KGA in seinem Gutachten vom 11. Februar 2019, dass das Integrieren von Art. bbb in den Orts-
bildschutzperimeter (mit den Anforderungen der Kategorie 2) keinesfalls den Umbau oder sogar 
einen Ersatzbau des betroffenen Gebäudes verhindere. Es bezwecke gewisse Anforderungen an 
Um- oder Neubauten zu stellen, um eben den Erhalt der schützenswerten Struktur und den 
Charakter des Ortsbildes zu gewährleisten. Die Unterstellung unter die Bestimmungen der Dorfzo-
ne alleine reiche zur Sicherstellung dieses Schutzes nicht. Vielmehr müsse – um sicherzustellen, 

Kantonsgericht KG
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dass im Falle von Um- oder Ersatzbauten Form und Proportionen des Baukörpers und des Dachs 
(Volumen, Ausrichtung, Firstrichtung, Walmdach, Dachneigung) sowie die wesentlichen Elemente 
des architektonischen Ausdrucks, die in Abstimmung auf die Gebäudezeile für die Erhaltung der 
Struktur und des Charakters des Ortsbildes wichtig sind, auch künftig gewahrt bleiben – der Orts-
bildschutzperimeter die ganze südliche Strassenseite bis hin zu Art. bbb einschliessen. Dies erlau-
be es auch, eine gegenwärtig mit der benachbarten Garage (auf der Parzelle Art. ccc) bestehende 
unglückliche Situation langfristig zu korrigieren, indem Um- oder Ersatzbauten in der gesamten 
Gebäudezeile besser ins Ortsbild integriert werden könnten.  

7.4.4. Dieser Einschätzung hat sich das BRPA in seinem Gesamtgutachten und die RUBD im 
angefochtenen Entscheid angeschlossen. Die RUBD erwog auch zu Recht, das keine andere, 
mildere Massnahme in Betracht fällt, welche den Bereich des Dorfeingangs im selben Umfang 
schützen würde; wie erwähnt hat der Beschwerdeführer auch weiterhin in verschiedener Hinsicht 
die Möglichkeit, bauliche Veränderungen vorzunehmen, und die Schwere des Eingriffs lässt sich 
daher mit dem Ziel des Ortsbildschutzes vereinen und rechtfertigen. 

7.5. Damit hat die RUBD im angefochtenen Entscheid zu Recht die Aufnahme der Parzelle 
Art. bbb in den Ortsbildschutzperimeter verfügt. Diese Massnahme erweist sich als verhältnismäs-
sig und auch der Anspruch des Beschwerdeführers auf eine rechtsgenügliche Begründung wurde 
nicht verletzt. 

8.

8.1. Auch soweit der Beschwerdeführer rügt, dass die RUBD mit ihrem Entscheid den Grund-
satz der Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV) bzw. Art. 86 Abs. 3 RPBG und Art. 2 Abs. 3 RPV 
sowie das in Art. 10 Abs. 1 lit. b RPBG festgehaltene Subsidiaritätsprinzip verletzt habe, kann ihm 
nicht gefolgt werden. Diese Rüge geht bereits deshalb fehl, weil die RUBD die Gemeinde im Nach-
gang an den Entscheid des Kantonsgerichtes vom 6. Dezember 2018 mit Schreiben vom 16. April 
2019 ausdrücklich auf die (erneute) Publikation des rechtlichen Gehörs aufmerksam machte und 
sich diese daraufhin nicht vernehmen liess (und überdies auch keine Beschwerde erhoben hat), 
weshalb davon ausgegangen werden kann, dass sich die Gemeinde einer Einbindung der Parzelle 
Art. bbb in den Ortsbildschutzperimeter nicht mehr widersetzt. 

8.2. Dies gilt ferner auch hinsichtlich der Rüge, dass das KGA (im Nachgang zum Gesuch im 
Rahmen der Vorprüfung) "gegen die Gemeinde" gearbeitet und somit Art. 56 Abs. 3 lit. a ARKGSG 
verletzt habe, welcher vorsieht, dass das KGA "mit den Gemeinden bei der Ausübung ihrer Aufga-
ben im Kulturgüterschutz zusammen" arbeitet. 

8.3. Betreffend die Rüge, wonach der Beschwerdeführer in Verletzung von Art. 10 Abs. 1 lit. e 
RPBG zu spät in das Planungsverfahren einbezogen und ungeeignet sowie ungenügend informiert 
worden sei, ist er darauf aufmerksam zu machen, dass nach dem Urteil des Kantonsgerichtes vom 
6. Dezember 2018 im Amtsblatt Nr. 16 vom 19. April 2019 eine neue Publikation erfolgte, in der 
darauf hingewiesen wurde, dass die RUBD weiterhin beabsichtige, den Ortsbildschutzperimeter im 
Zonennutzungsplan auf die Parzelle Art. bbb zu erweitern, und dass er sich hierauf am 8. Mai 2019 
vernehmen liess und sinngemäss beantragte, dass auf die Aufnahme der streitigen Parzelle in den 
Ortsbildschutzperimeter zu verzichten sei. Das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers wurde 
damit nicht verletzt und die entsprechende Rüge ist daher abzuweisen. 

Kantonsgericht KG
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9.

9.1. Der Beschwerdeführer trägt in seiner Beschwerde weiter vor, dass mit dem angefochtenen 
Entscheid das RPG verletzt würde: Die Bestimmungen des Ortsbildschutzperimeters seien so 
einschränkend, dass sie eine Siedlungsentwicklung nach innen sowie eine geordnete Besiedlung 
in der Dorfzone verhinderten. Mit den fraglichen Vorschriften könnten keine kompakten Siedlungen 
mehr geschaffen werden und die räumlichen Voraussetzungen für eine wirtschaftliche Nutzung der 
Parzellen sowie für günstige Rahmenbedingungen für Arbeitsplätze würden verletzt. Damit wider-
spreche der angefochtene Entscheid den Zielbestimmungen von Art. 1 RPG und 1 RPBG sowie 
den in Art. 3 RPG und 10 RPBG festgehaltenen Planungsgrundsätzen.

Soweit der Beschwerdeführer damit auf die Anfechtung von Art. 6 des Gemeindebaureglementes 
abzielt, obwohl er hieran keine konkrete Kritik anbringt, ist er darauf hinzuweisen, dass diese 
Bestimmung in Rechtskraft erwachsen ist und auf die Beschwerde mithin insoweit nicht eingetre-
ten werden kann. Dennoch sei der Vollständigkeit halber darauf hinzuweisen, dass das RPG nach 
dessen Art. 1 Abs. 2 lit. a auch den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, 
Wasser, Wald und die Landschaft bezweckt. Zudem sieht Art. 14 RPG wie bereits erwähnt vor, 
dass die Zonennutzungspläne die zulässige Nutzung der Bodens ordnen und vorab Bau-, Land-
wirtschafts- und Schutzzonen unterscheiden (siehe auch Art. 43 Abs. 1 RPBG). Schutzzonen 
umfassen nach Art. 17 Abs. 2 lit. b RPG namentlich besonders schöne sowie naturkundlich oder 
kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften. Dem Beschwerdeführer kann daher – da sich die 
Einbindung der Parzelle Art. bbb in den Ortsbildschutzperimeter als gerechtfertigt und verhältnis-
mässig erweist – mit seiner Behauptung, dass der angefochtene Entscheid den Zielbestimmungen 
des RPG bzw. dessen Planungsgrundsätzen widerspreche, nicht gefolgt werden. 

9.2. Weiter rügte der Beschwerdeführer, dass nach Art. 6 Ziff. 7 des Gemeindebaureglements 
jedem Baugesuch ein Vorprüfungsgesuch vorangehen müsse; diese Bestimmung verletze das 
kantonale Recht, da Art. 137 Abs. 1 RPBG vorsehe, dass jedes Bauprojekt Gegenstand eines 
Vorprüfungsgesuchs sein könne – dies aber mithin nicht zwingend sei. Zwar ist auch Art. 6 Ziff. 7 
des Gemeindebaureglements bereits in Rechtskraft erwachsen. Dennoch wird der Beschwerdefüh-
rer der Vollständigkeit halber darauf hingewiesen, dass die RUBD im Entscheid vom 25. April 2018 
– gestützt auf das Gesamtgutachten des BRPA vom 19. Dezember 2017, worin dieses erwähnte, 
dass gemäss neuer Praxis ein Vorprüfungsgesuch nicht mehr erforderlich sei – eine Änderung 
dieser Bestimmung verfügte, wonach die von der Gemeinde vorgesehene Vorprüfung durch 
folgende Musterformulierung zu ersetzen sei: "Für jedes Bauvorhaben nehmen die Gesuchsteller 
zuvor mit dem Amt für Kulturgüter (KGA) Kontakt auf". Soweit auf die Rüge überhaupt eingetreten 
werden könnte, ist sie demnach abzuweisen. 

10.

Der Beschwerdeführer vermag überdies auch mit seinen Rügen, wonach durch den angefochte-
nen Entscheid die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit verletzt würden, nicht durchzu-
dringen. So bedürfen doch Eingriffe in diese Grundrechte nach Art. 36 BV einer hinreichenden 
gesetzlichen Grundlage, sie müssen im öffentlichen Interesse liegen und sich als verhältnismässig 
erweisen. Dies ist – wie oben ausgeführt wurde – in casu der Fall. 

11.

Der Beschwerdeführer rügte weiter, dass das Dispositiv des angefochtenen Entscheides klar 
widersprüchlich und somit offensichtlich willkürlich sei. Dieses lautet wie folgt: "1. Der Genehmi-

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gungsentscheid der RUBD vom 25. April 2018 über die Gesamtrevision der Ortsplanung der 
Gemeinde Gempenach wird wie folgt bestätigt: Der Ortsbildschutzperimeter muss im Zonennut-
zungsplan weiterhin auf die Parzelle Art. bbb GB erweitert werden. Die rechtskräftig gewordene 
Erweiterung auf der Parzelle Art. ccc GB wird nicht in Frage gestellt. 2. Ausser des vorerwähnten 
Punktes wird der Genehmigungsentscheid der RUBD vom 25. April 2018 über die Gesamtrevision 
der Ortsplanung der Gemeinde nicht angepasst." Es ist – entgegen der Ansicht des Beschwerde-
führers – offensichtlich, dass sich die Formulierung, wonach der Genehmigungsentscheid "ausser 
des vorerwähnten Punktes" nicht angepasst werde, generell auf die Ziff. 1 des Dispositivs und 
nicht spezifisch und ausschliesslich auf deren letzten Satz bezieht. Die Formulierung ist ohne 
weiteres verständlich und wurde – wie sich an der Beschwerde zeigt – offenbar auch vom 
Beschwerdeführer richtig verstanden. 

12.

Schliesslich erweisen sich auch die weiteren Rügen des Beschwerdeführers als nicht stichhaltig. 
Insbesondere ist entgegen seiner Behauptung auch in keiner Weise ersichtlich, dass durch den 
vorgesehenen Ortsbildschutzperimeter der Zweck der Kernzone verunmöglicht und damit Art. 51 
Abs. 1 RPBG verletzt würde. 

Insgesamt ist folglich festzustellen, dass die RUBD im angefochtenen Entscheid vom 17. Juli 2019 
zu Recht daran festgehalten hat, dass der Ortsbildschutzperimeter im Zonennutzungsplan auf die 
Parzelle Art. bbb erweitert wird, und dass die rechtskräftig gewordene Erweiterung auf der Parzelle 
Art. ccc nicht in Frage gestellt wurde. Dieser Entscheid erweist sich als rechtmässig und es ist 
auch nicht ersichtlich, dass die RUBD damit das ihr zustehende Ermessen überschritten hätte. 

13.

Der Beschwerdeführer beantragte im Verfahren vor dem Kantonsgericht einen Augenschein. 

Nach Art. 46 Abs. 1 lit. d VRG kann die Behörde einen Augenschein anordnen. Die Durchführung 
eines Augenscheins ist indes nur dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind 
und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur 
Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (PLÜSS, in Kommentar zum 
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 7 N. 79). Die lokalen Gege-
benheiten und der massgebliche Sachverhalt sind, soweit prozessrelevant, aus den eingereichten 
Verfahrensakten, insbesondere den Plänen und Abbildungen genügend ersichtlich, weshalb sich 
die Fragen, welche die vorliegende Angelegenheit aufwirft, ohne den beantragten Augenschein 
beantworten lassen. Demnach kann das Kantonsgericht auf dessen Durchführung verzichten (zur 
antizipierten Beweiswürdigung siehe Urteil BGer 6B_82/2015 vom 26. März 2015 E. 1.1 mit weite-
ren Hinweisen).

14.

Im Ergebnis ist die Beschwerde damit abzuweisen, soweit überhaupt darauf eingetreten werden 
kann, und der angefochtene Entscheid vom 17. Juli 2019 ist zu bestätigen.

15.

15.1. Die Gerichtskosten für die Bearbeitung der sehr umfassenden Beschwerde werden auf 
CHF 5'000.- festgelegt. 

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Sie sind dem Verfahrensausgang entsprechend dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und mit dem 
geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen (Art. 131 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 
17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; 
SGF 150.12]).

15.2. Es besteht kein Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 137 und 139 VRG).

Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit überhaupt darauf eingetreten werden kann. 

II. Die Gerichtskosten von CHF 5'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und mit dem 
geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

III. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

IV. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten ist innert 30 Tagen die 
Einsprache an die Behörde, die entscheiden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides 
angefochten wird (Art. 148 VRG).

Freiburg, 14. Oktober 2020/dgr

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin-Praktikantin: