# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 79dbab83-48a5-5718-8e2e-f0bc59897a92
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2017-10-30
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 30.10.2017 B-5943/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-5943-2014_2017-10-30.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung II 

B-5943/2014 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  3 0 .  O k t o b e r  2 0 1 7   

Besetzung 
 Richterin Vera Marantelli (Vorsitz), 

Richter Marc Steiner, Richter Pascal Richard,    

Gerichtsschreiber Thomas Bischof. 
 

 
 

Parteien 
 A._______,  

vertreten durch die Rechtsanwälte  

Dr. iur. Frank Scherrer und/oder Caspar Humm,  

Beschwerdeführerin,  

 
 

 
gegen 

 
 

Wettbewerbskommission WEKO,  

Vorinstanz.  

 

Gegenstand 
 Verfügung vom 8. September 2014 betreffend die  

Publikation der Sanktionsverfügung vom 2. Dezember 2013 

(Untersuchung 81.21-0014, Abreden im Bereich Luftfracht). 

 

 

 

B-5943/2014 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

A.a  

Am 13. Februar 2006 eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskommis-

sion (WEKO, Vorinstanz) im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsi-

diums der WEKO eine Untersuchung betreffend Abreden über Zuschläge 

im Bereich Luftfracht gemäss Artikel 27 Kartellgesetz (KG, SR 251) (Ver-

fahrens-Nr. 81.21-0014). Die Untersuchung richtete sich schliesslich gegen 

14 Luftfahrtunternehmungen, teils zuzüglich ihrer Tochtergesellschaften. 

Im Laufe des Verfahrens erstattete die Beschwerdeführerin […] neben wei-

teren Parteien mehrere Selbstanzeigen […]. 

A.b In der das Verfahren abschliessenden Verfügung vom 2. Dezember 

2013 (vi-act. 5, „Sanktionsverfügung“) untersagte die Vorinstanz den Par-

teien der Untersuchung, sich ausserhalb des eigenen Konzernverbandes 

bezüglich Luftfrachtdienstleistungen gegenseitig über Preise, Preisele-

mente und Preisfestsetzungsmechanismen abzusprechen beziehungs-

weise entsprechende Informationen auszutauschen, soweit dies durch ent-

sprechende Luftverkehrsabkommen nicht ausdrücklich erlaubt sei oder im 

Rahmen einer Allianz erfolge, für die eine Freistellung gemäss EU-Luftver-

kehrsabkommen der zuständigen Behörde vorliege (Sanktionsverfügung, 

Dispositiv Ziff. 1). Elf der Parteien wurden wegen Beteiligung an einer ge-

mäss Artikel 8 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schwei-

zerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über 

den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68, nachstehend „EU-Luftverkehrsab-

kommen“) in Verbindung mit Artikel 5 Absätze 1 und 3 Buchstabe a KG 

unzulässigen Preisabrede mit Sanktionen in unterschiedlicher Höhe belegt 

(Sanktionsverfügung, Dispositiv Ziff. 2). Die Sanktionsverfügung wurde mit 

Begleitbrief am 9. Januar 2014 versandt. 

A.c Mehrere Parteien […] haben die Sanktionsverfügung beim Bundesver-

waltungsgericht angefochten. Diese Verfahren sind hängig.  

A.d Die Vorinstanz veröffentlichte am 10. Januar 2014 eine Medienmittei-

lung. Gleichzeitig wurde auf der Website der Vorinstanz ein „Presseroh-

stoff“ von neun Seiten Umfang aufgeschaltet (Wettbewerbskommission: 

WEKO büsst mehrere Fluggesellschaften, Medienmitteilung und Presse-

rohstoff, 10.01.2014, https://www.weko.admin.ch/weko/de/ home/aktu-

ell/medieninformationen/nsb-news.msg-id-51605.html, abgerufen am 24. 

B-5943/2014 

Seite 3 

August 2016). Die Parteien hatten vorab Kenntnis von der Medienmittei-

lung erhalten, nicht aber vom Presserohstoff (vgl. vi-act. 15, 17, 21-23). 

B.  

B.a Im Begleitschreiben zur Sanktionsverfügung vom 9. Januar 2014 ori-

entierte die Vorinstanz die Parteien über ihre Absicht, die Sanktionsverfü-

gung in der Reihe „Recht und Politik des Wettbewerbs“ (RPW/DPC) zu 

publizieren. Sie setzte eine Frist an, innert welcher Geschäftsgeheimnisse 

geltend gemacht werden konnten, soweit diese nicht schon von der Vor-

instanz als solche bezeichnet worden seien. Für den Fall der Nichteinigung 

zwischen den Parteien und der Vorinstanz skizzierte diese das vorgese-

hene Bereinigungsverfahren so, dass vorerst eine provisorische Fassung 

mit allen beantragten Abdeckungen auf der Website der Vorinstanz publi-

ziert würde, erst eine definitiv (ggf. mittels Verfügung) bereinigte Fassung 

würde in der Reihe RPW/DPC veröffentlicht (vi-act. 5).  

B.b Auf Betreiben mehrerer Parteien fand am 24. März 2014 eine allen 

Parteien zur Teilnahme offen stehende Besprechung mit der Vorinstanz 

statt; ein Protokoll zu dieser Besprechung […] ist nicht aktenkundig (Publi-

kationsverfügung, Ziff. 3; vi-act. 62 ff., 89 f.).  

B.c In ihrer Eingabe vom 31. März 2014 (vi-act. 112) stellte die Beschwer-

deführerin zusammenfassend die Anträge, es sei auf eine Publikation und 

Herausgabe an Dritte gänzlich zu verzichten, eventualiter sei mit einer Pub-

likation bis zum rechtskräftigen Entscheid über die Beschwerde in der 

Hauptsache zuzuwarten, subeventualiter seien Schwärzungen gemäss ei-

nem konkret eingereichten Vorschlag vorzunehmen.  

Zur Begründung führte die Beschwerdeführerin ins Feld, Art. 48 KG sei 

eine Kann-Vorschrift; die Vorinstanz sei zur Veröffentlichung nicht verpflich-

tet, vielmehr habe sie im Einzelfall eine Interessenabwägung vorzuneh-

men. Die Publikation der Sanktionsverfügung würde für die Parteien nicht 

wieder gutzumachende Nachteile mit sich bringen, drohten ihnen doch zi-

vile Schadenersatzklagen im Ausland. Eine Publikation würde möglichen 

Ansprechern ermöglichen, an detaillierte Informationen aus dem schwei-

zerischen Verfahren zu gelangen und diese für Klagen zu verwenden. Gra-

vierend sei besonders, dass die noch nicht rechtskräftige Verfügung an-

gebliche Abreden feststelle, welche keine andere Wettbewerbsbehörde 

festgestellt habe. Die Gefährdung wirke sich auch auf die Mitarbeiter der 

Parteien aus; für die Publikation derer Daten bestehe keine hinreichende 

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Seite 4 

gesetzliche Grundlage. Diese Interessen würden das Publikationsinte-

resse überwiegen, umso mehr, als den Informationspflichten mittels Medi-

enmitteilung und Presserohstoff bereits genügt sei. Zudem hätte die Publi-

kation von Informationen, welche mittels Selbstanzeigen an die Vorinstanz 

gelangten, einen abschreckenden Effekt auf mögliche künftige Selbstan-

zeiger. Die Europäische Kommission schliesslich habe in mehreren Fällen 

mit einer Publikation den Abschluss hängiger Beschwerdeverfahren abge-

wartet. Im Zusammenhang mit dem Subeventualantrag werde ein Vor-

schlag eingereicht; bei diesem würden als Geschäftsgeheimnisse vertrau-

liche und der Öffentlichkeit nicht bekannte Informationen verstanden, wel-

che bei Bekannt- oder Weitergabe Schädigungspotential in sich bergen. 

Selbst bei einem engeren Begriff des Geschäftsgeheimnisses könne die 

Bekannt- und Weitergabe nicht gerechtfertigt werden, wiederum mit Blick 

auf das Risiko von Schadenersatzklagen und dem Schutz von Informatio-

nen, welches aus Selbstanzeigen stammten.  

B.d Am 7. April 2014 teilte die Vorinstanz mit, die Parteien hätten in unter-

schiedlichem Umfang Geschäftsgeheimnisse geltend gemacht. Die Frage-

stellung der Publikation sei an der Besprechung vom 24. März 2014 erör-

tert worden. Die Parteien hätten die Gelegenheit gehabt, „konstruktive kon-

krete Vorschläge“ vorzubringen, was sie nicht getan hätten. Sie, die Vor-

instanz, werde die geltend gemachten Geschäftsgeheimnisse prüfen und 

eine entsprechend angepasste Version zur letzten Kontrolle zustellen 

(vi-act. 116).  

B.e Die Beschwerdeführerin wandte sich am 28. Mai 2014 an die 

Vorinstanz (vi-act. 137). Sie wies darauf hin, dass ihr die die Möglichkeit 

zum Vorbringen „konstruktiver konkreter Vorschläge“ im Anschluss an die 

Unterredung vom 24. März 2014 nicht bekannt gewesen sei. Im Übrigen 

wurde auf das Schreiben vom 31. März 2014 (Bst. B.c) verwiesen, insb. 

den Antrag, auf die Publikation überhaupt zu verzichten.  

B.f Am 11. Juni 2014 wurde den Parteien die zur Publikation vorgesehene 

Version der Sanktionsverfügung zur letzten Kontrolle zugestellt 

(vi-act. 146). 

B.g In ihrer Stellungnahme vom 7. Juli 2014 (vi-act. 170) stellte die Be-

schwerdeführerin die Anträge: 

Wir ersuchen die Weko von einer Publikation der Verfügung vom 2. Dezember 

2013 oder einer Herausgabe der Verfügung an Dritte abzusehen. 

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Seite 5 

Eventualiter beantragen wir, dass mit einer Publikation zugewartet wird, bis 

rechtskräftig über die Beschwerden gegen die Verfügung vom 2. Dezember 

2013 entschieden wurde. 

Für den Fall einer Publikation oder der Zugänglichmachung des Entscheids 

an Dritte beantragen wir, dass zusätzlich zu den in der uns von der Weko mit 

Schreiben vom 11. Juni 2014 zugeschickten Version der Verfügung 

– erstens auch die von uns in der unserer Eingabe vom 31. März 
2014 beigelegten Verfügung gelb markierten Stellen vollständig 
abgedeckt und nicht zugänglich gemacht werden und 

– zweitens dort, wo in der uns von der Weko mit Schreiben vom 
11. Juni 2014 zugeschickten Version mehrere Platzhalter für meh-
rere Selbstanzeiger hintereinanderstehen, jeweils nur ein einziger 
Platzhalter ([...]) und nicht mehrere verwendet werden. 

Zur Begründung verwies die Beschwerdeführerin auf die Eingabe vom 

31. März 2014 (vorne, Bst. B.c). Das Anliegen, das Institut der Selbstan-

zeige durch Anonymisierung zu schützen, werde in der vorgelegten Ver-

sion nicht verwirklich, namentlich in Passagen, in welchen die Anzahl von 

Platzhaltern mit der der Selbstanzeigerinnen identisch sei. Auf entspre-

chende Rückfrage hin bekräftigte die Beschwerdeführerin, dass im Falle, 

dass ihre Anträge nicht oder ungenügend berücksichtigt würden, der Erlass 

einer Verfügung verlangt werde (vi-act. 176, 185).  

B.h Am 8. September 2014 erliess die Vorinstanz folgende Verfügung, die 

an die neun Parteien adressiert war, welche eine Verfügung verlangt hatten 

(vi-act. 209, „Publikationsverfügung“): 

1. Die Verfügung der Wettbewerbskommission vom 2. Dezember 2013 wird 

in der Version veröffentlicht, die sich im Anhang zu vorliegender Verfü-

gung befindet.  

2. Die Verfahrenskosten von 7150 Franken werden nachfolgenden Verfü-

gungsadressatinnen zu gleichen Teilen, je 794,45 Franken, und unter so-

lidarischer Haftbarkeit auferlegt: […] 

3. Die Verfügung ist zu eröffnen an: […] 

Der Anhang besteht in einer bearbeiteten Fassung der Sanktionsverfügung 

(„Publikationsversion“). Die Verfügung wurde am 10. September 2014 mit 

Begleitbrief versandt und ging der Beschwerdeführerin am 11. September 

2014 zu (vi-act. 232). Im Begleitbrief wurde gleichzeitig Frist gesetzt, um 

im Hinblick auf die Publikation der Publikationsverfügung allfällige Ge-

schäftsgeheimnisse geltend zu machen. 

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Seite 6 

Die Vorinstanz begründet die Frage der Publikation im Grundsatz mit dem 

Verweis auf Art. 48 Abs. 1 und Art. 49 Abs. 1 KG und der durch das Öffent-

lichkeitsgesetz (BGÖ, SR 152.3) statuierten Pflicht zu öffentlichem und 

transparentem Verhalten. Weiter gleiche die Publikation der Begründung 

die fehlende Publikumsöffentlichkeit des Untersuchungsverfahrens aus 

und diene so der Generalprävention. Die Publikation erfolge gemäss 

Art. 21 des Geschäftsreglements der Wettbewerbskommission (in der Fas-

sung vom 1. Juli 1996, aGR-WEKO, AS 1996 2870) im Streben nach 

Transparenz, Nachvollziehbarkeit und einer abschreckenden Wirkung, ent-

spreche langjähriger, vom Bundesverwaltungsgericht gutgeheissener Pra-

xis und dem Vorgehen der europäischen Kartellbehörden.  

Ausgehend vom Begriff des Geschäftsgeheimnisses stellt sich die Vor-

instanz auf den Standpunkt, die Publikationsversion enthalte aufgrund der 

konkreten Vorgehensweise keine Informationen mehr, welche diesen er-

füllten, weitere Schwärzungen seien folglich nicht zu berücksichtigen. Der 

Persönlichkeitsschutz der Parteien sei zwar anerkannt, sei aber mit gegen-

läufigen Interessen, wie insbesondere der Aufdeckung von Kartellrechts-

verstössen und den Interessen an der Publikation, abzuwägen, so dass 

Reputationsgründe für sich einer Publikation auch bei noch fehlender 

Rechtskraft der Sanktionsverfügung nicht entgegenstünden. Auch das In-

teresse möglicher Zivilkläger sei höher zu gewichten als Interessen, die 

sich aus Persönlichkeitsrechten ergäben. Die allfällige Begründetheit von 

Zivilklagen hätten die betroffenen Parteien ihrem eigenen Verhalten zuzu-

schreiben. Eine Verhältnismässigkeitsprüfung ergebe keine Gründe, vom 

Grundsatz des Art. 21 aGR-WEKO abzuweichen. 

Die Wettbewerbsbehörden hätten im Sinne eines funktionierenden Sys-

tems zur Aufdeckung von Kartellen ein Interesse am Schutz des Instituts 

der Selbstanzeige. Es gelte deshalb zu verhindern, dass den Selbstanzei-

gerinnen die von ihnen erlangten Informationen zugeordnet werden könn-

ten. Dem werde durch eine (teils kollektive) Anonymisierung der Selbstan-

zeigerinnen entsprochen. 

C.  

C.a Mit Eingabe vom 13. Oktober 2014 erhob die Beschwerdeführerin Be-

schwerde an das Bundesverwaltungsgericht mit folgenden Anträgen in der 

Sache: 

1. Die angefochtene Verfügung sei vollumfänglich aufzuheben; und 

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Seite 7 

2. von einer Publikation der Verfügung vom 2. Dezember 2013 oder einer 

Herausgabe der Verfügung an Dritte sei abzusehen. 

3.  Eventualiter zu 1. und 2. 

3.1 Eventualiter sei die angefochtene Verfügung aufzuheben; und  

3.2 mit der Publikation der Verfügung vom 2. Dezember 2013 oder einer Her-

ausgabe an Dritte sei zuzuwarten, bis die Verfügung vom 2. Dezember 

2013 rechtskräftig geworden ist; und 

3.3 im Falle der dannzumaligen Publikation der Verfügung vom 2. Dezember 

2013 oder einer Herausgabe an Dritte seien zusätzlich die unter dem Titel 

„II.4.2 Weitere Stellen, welche im Fall einer Veröffentlichung aus obenge-

nannten Gründen abgedeckt werden müssen“ insbesondere in Rz. 74 der 

vorliegenden Beschwerde bezeichneten Stellen abzudecken und nicht zu-

gänglich zu machen.  

Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Bundes. 

Weiter stellte sie die Verfahrensanträge:  

1. Es seien die Akten des vorinstanzlichen Verfahrens beizuziehen.  

2. Im Fall einer Publikation von Entscheiden des vorliegenden Beschwerde-

verfahrens sei der Beschwerdeführerin vorgängig Gelegenheit zu geben, 

in der Publikationsfassung Geschäftsgeheimnisse und weitere geheimhal-

tungsbedürftige Angaben zu bezeichnen, welche dann in der Publikations-

fassung anonymisiert werden und Dritten auch anderweitig nicht zugäng-

lich gemacht werden.  

3. Im Fall einer Publikation von Entscheiden im Rahmen des vorliegenden 

Beschwerdeverfahrens sei der Name der Beschwerdeführerin zu anony-

misieren.  

Die Beschwerdeführerin begründet, die gesetzliche Grundlage der Publi-

kation – Art. 48 Abs. 1 KG – sei eine Ermessensnorm, die nicht zur Publi-

kation verpflichte. Das Ermessen sei pflichtgemäss auszuüben, was vor-

liegend nicht geschehen sei. Aus Art. 49 KG ergebe sich eine Informations-

pflicht in allgemeiner Form; dieser sei mit Medienmitteilung und Presseroh-

stoff genügt worden. Dem Öffentlichkeitsgesetz – dessen Anwendbarkeit 

ohnehin zweifelhaft sei – sei keine aktive Publikationspflicht zu entnehmen; 

überdies käme bei der Selbstanzeigerin die Ausnahme von Art. 7 Abs. 1 

Bst. h BGÖ zur Anwendung. Aus dem Öffentlichkeitsprinzip im Strafverfah-

ren lasse sich für das Kartellverfahren nichts ableiten; die Publikumsöffent-

lichkeit diene im Strafverfahren den Parteien und komme in den meisten 

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Seite 8 

Fällen – nämlich im Strafbefehlsverfahren – nicht zum Tragen. Die gene-

ralpräventive Wirkung ausgesprochener Strafen und damit ihrer Publika-

tion sei zu relativieren. Der (damals in Kraft stehende) Art. 21 des Ge-

schäftsreglements der WEKO sehe eine Publikation nur im Regelfall vor, 

angesichts der Schwere der betroffenen Interessen sei hier ein Ausnahme-

fall gegeben.  

Besonders ungerechtfertigt wäre eine Publikation vor dem Eintritt der 

Rechtskraft in der Hauptsache, da die Konsequenzen aus einer vorzeitigen 

Publikation schwerwiegend wären. Die Rechtsprechung (Zwischenverfü-

gung des BVGer B-6180/2013 vom 12. Dezember 2013 gegenüber Urteil 

des BVGer B-605/2011 vom 8. Mai 2011 E. 4.2) sei in der Frage zwar un-

einheitlich. Die Beschwerdeführerin sei in mehreren Ländern mit Vorwürfen 

konfrontiert, darunter auch in solchen mit Prozessrechten angloamerikani-

schen Zuschnittes mit Methoden, die dem schweizerischen Recht fremd 

seien – der blosse Hinweis auf die ausstehende Rechtskraft könne nicht 

verhindern, dass in einer Publikationsversion ersichtliche Informationen in 

ausländische Verfahren Eingang fänden und deren Ausgang beeinflussen 

könnten. Die Institution der Selbstanzeige würde so untergraben. Mit Me-

dienmitteilung und Presserohstoff sei bekannt, wer die Selbstanzeigerin-

nen sei, diesen könnte nun bezüglich der sie betreffenden Passagen un-

terstellt werden, sie hätten ein Schuldbekenntnis abgelegt.  

Das Vorgehen der Vorinstanz stimme nicht, wie behauptet, mit dem der 

Europäischen Kommission überein. Diese habe ihren (vor dem der Vor-

instanz ergangenen) Entscheid im Parallelverfahren noch nicht publiziert. 

Dies sei konsistent mit ihrer Praxis, während hängiger Beschwerdeverfah-

ren die Entscheide nicht zu publizieren – allenfalls aber Zusammenfassun-

gen im Stil des hier vorliegenden Medienmaterials der Vorinstanz. 

Nach wie vor enthalte die Publikationsversion diverse Geschäftsgeheim-

nisse der Verfahrensbeteiligten. Der mit deren Tilgung verbundene Auf-

wand spreche gegen eine Publikation an sich. Andernfalls wären weitere 

Abdeckungen vorzunehmen. Der Geschäftsgeheimnisbegriff, den die Vor-

instanz anwende, sei zu eng. Ihre Haltung, die Umschreibungen von kar-

tellrechtlich unzulässigen Vorgehensweisen nicht als Geschäftsgeheimnis 

zuzulassen, verkenne, dass dies – infolge Anfechtung – eben noch nicht 

rechtskräftig feststehe. Trotz angeblicher Reduktion des Detaillierungsgra-

des seien nach wie vor Geschäftsgeheimnisse enthalten; auch müssten im 

Rahmen der Selbstanzeige überbrachte Informationen Schutz geniessen, 

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selbst wenn sie kartellrechtswidriges Verhalten umschrieben. Die Be-

schwerdeführerin habe ihre Dokumente nicht in geschäftsgeheimnisberei-

nigter Form, sondern mit dem Hinweis auf das Vorhandensein von Ge-

schäftsgeheimnissen eingereicht. Die Sanktionsverfügung stütze sich ent-

gegen der Auffassung der Vorinstanz in weiten Teilen auf als Geschäftsge-

heimnisse deklarierte Informationen. Die Vorinstanz habe Hinweise auf 

Geschäftsgeheimnisse ebenso nicht beachtet, wie auch weitgehend die 

Abdeckungsvorschläge in der von der Beschwerdeführerin eingereichten 

Version der Sanktionsverfügung; es lägen hier auch dann Geschäftsge-

heimnisse vor, wenn sie nicht sogleich und mit gewissem Aufwand einzel-

nen Beteiligten zugeordnet werden könnten. Werde nicht aus prozessöko-

nomischen Gründen auf die Publikation überhaupt verzichtet, seien die 

(aufgeführten) Schwärzungsanträge umzusetzen. 

Richtigerweise anerkenne die Vorinstanz die Persönlichkeitsrechte der 

Verfahrensbeteiligten und derer Mitarbeiter als in die Abwägung einflies-

sende Interessen. Den geltend gemachten Interessen der Transparenz 

und Nachvollziehbarkeit sei mit dem Pressematerial genügend gedient. 

Die Beschwerdeführerin wie auch ihre Mitarbeiter seien erheblichen recht-

lichen Risiken ausgesetzt, erlaube die sehr detaillierte Publikationsversion 

doch nach wie vor die Zuordenbarkeit. Zu gewichten sei angesichts der seit 

den Vorkommnissen verstrichenen Zeit auch das Recht auf Vergessen.  

Mit der Sanktionsverfügung würden besonders schützenswerte Personen-

daten bearbeitet. Deren Publikation setze eine formell-gesetzliche Grund-

lage voraus. Art. 48 KG sei weder ausreichend, was die Publikation von 

Personendaten von Mitarbeitern angehe, noch, soweit die Publikation be-

sonders schützenswerter Personendaten der Beschwerdeführerin selbst 

betroffen seien.  

Die Beschwerdeführerin sei mit pendenten und drohenden Verfahren in 

zahlreichen Ländern konfrontiert. Im Hinblick hierauf sei ein Verzicht auf 

eine Publikation angezeigt, denn die Publikation (deren Detaillierungsgrad 

weltweit einzigartig sei) würde es möglichen Klägern erlauben, an detail-

lierte Informationen aus dem schweizerischen Verfahren zu gelangen und 

in den Prozess einzubringen, und sei es nur, um sie zur Erlangung weiterer 

Informationen zu verwenden. Die Risiken seien für teils Beteiligte oder Mit-

arbeiter existenzbedrohend, was mit dem Schutz der Persönlichkeitsrechte 

nicht vereinbar sei. Zudem liege ein Verstoss gegen das Verbot der Dop-

pelbestrafung vor.  

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Seite 10 

Die insgesamt existentielle Bedrohung, welche der Publikation innewohne, 

erscheine in der Interessenabwägung weder durch die öffentlichen Interes-

sen noch die privaten Interessen allfälliger Geschädigter gerechtfertigt. Die 

Wiederholungsgefahr sei gering. 

Der von der Vorinstanz anerkannte Schutz der Selbstanzeige als zu ge-

wichtendes Interesse gebiete, dass über Geschäftsgeheimnisse im engen 

Sinne hinaus auch Angaben seitens der Selbstanzeigerinnen geheimzu-

halten seien.  

Jedenfalls sei mit einer Publikation zuzuwarten, bis rechtskräftig über die 

Sanktionsverfügung entschieden sei. Andernfalls entstünden der Be-

schwerdeführerin gravierende Nachteile und werde die Unschuldsvermu-

tung verletzt, ohne dass ein generalpräventiver Zweck erfüllt würde.  

Schliesslich führt die Beschwerdeführerin in Form einer Liste mit Begrün-

dungen aus, welche Passagen der Publikationsversion abzudecken seien.  

C.b Die Vorinstanz übermittelte dem Bundesverwaltungsgericht am 

11. November 2014 eine Orientierungskopie eines Serienbriefs an die Par-

teien. Diesem zufolge werde bis zur rechtskräftigen Erledigung der Be-

schwerden gegen die Publikationsverfügung auf deren Publikation verzich-

tet. 

C.c In ihrer Vernehmlassung vom 8. Dezember 2014 stellte die Vorinstanz 

die Anträge: 

1. Es sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 

2. Alles unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin. 

Die Vorinstanz führt aus, sie leite nicht aus dem Öffentlichkeitsgesetz eine 

Publikationspflicht ab, sondern stelle die im Kartellgesetz enthaltenen 

Grundsätze in den Kontext der Verpflichtung zu transparentem und öffent-

lichem Handeln. Die Verfahrensöffentlichkeit im Strafverfahren diene kei-

neswegs nur dem Beschuldigten, sondern insbesondere der Transparenz 

und Öffentlichkeitskontrolle der Rechtspflege und auch der Generalpräven-

tion. In Verfahren wie dem der Vorinstanz sei dieses Interesse umso ge-

wichtiger, weil eine öffentliche Urteilsverkündung nicht vorgesehen sei. Aus 

der Rechtsprechung sei nicht abzuleiten, dass die Rechtskraft der Haupt-

sache abzuwarten wäre oder das Ausmass der Anfechtung relevant wäre.  

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Seite 11 

Unabhängig von der nun strittigen Publikation sei seit der Medienmitteilung 

bekannt, wer die Selbstanzeigerinnen waren. Das sei auch in den auslän-

dischen Verfahren so. Auch wenn Zivilkläger geneigt sein mögen, Selbst-

anzeigen als Schuldeingeständnisse zu werten, gelte für das Zivilgericht 

doch der Grundsatz, die Kooperationsbereitschaft eben nicht so zu beur-

teilen und sich bewusst zu halten, dass die mit der Selbstanzeige übermit-

telten Informationen nur den Sachverhalt, nicht aber die rechtliche Würdi-

gung beträfen. Zwar könnten Dritte davon ausgehen, bestimmte Angaben 

stammten aus Selbstanzeigen, doch lasse die Publikationsversion keine 

Zuordnung einzelner Angaben an die konkreten Selbstanzeigerinnen zu – 

eine solche wäre im (auch ausländischen) Zivilprozess wohl notwendig.  

Das Vorgehen der Europäischen Kommission sei nur rechtsvergleichend 

von Belang. Angesichts der Ausführungen des Gerichts der Europäischen 

Union (EuG) in einer Streitsache bezüglich der Einsicht in ihre Verfügung 

betreffen die Untersuchung in der Luftfrachtbranche (Urteil des EuG vom 

7. Oktober 2014 T-534/11 Schenker AG gegen Europäische Kommission, 

Rz. 17, 41, 116 ff.) sei davon auszugehen, die Publikation einer nichtver-

traulichen Fassung der gesamten Verfügung sei beabsichtigt. 

Wohl sei eine Interessenabwägung vorzunehmen. Eine solche habe der 

Gesetzgeber insofern vorweggenommen, als er mit Art. 49 KG eine allge-

meine Informationspflicht regelte. Die konkrete Interessenabwägung in der 

Verfügung führe zum Ergebnis, dass die öffentlichen Interessen an der voll-

ständigen Publikation die privaten Interessen überwögen. Insbesondere 

überwiege das private Interesse an der Vermeidung von Zivilprozessen das 

Publikationsinteresse nicht. Der Schutz vor Zivilprozessen habe kein be-

sonderes Gewicht. Die Vorinstanz nehme keine Position für Kartellteilneh-

mer ein, fördere Prozesse aber auch nicht. Mangels Zuordenbarkeit be-

wirke die Publikationsversion dergleichen auch nicht. Eine allfällige zivil-

rechtliche Verantwortlichkeit der Beschwerdeführerin aufgrund einer Kar-

tellrechtswiderhandlung verstosse nicht gegen den Grundsatz ne bis in 

idem – das Kartellverfahren alleine diene so wenig wie das Strafverfahren 

dem Schadensausgleich. 

Nach der Rechtsprechung (die Vorinstanz verweist auf das Urteil des 

BVGer B-3588/2012 vom 15. Oktober 2014 „Nikon AG“ [dazu unten, C.d]) 

müsse die Beschwerdeführerin die Publikation einer sie belastenden Dar-

stellung dulden, wenn sie begründungsrelevant und im Verhältnis zum aus-

geführten Vorwurf angemessen ist und keine besonders geschützten Ge-

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Seite 12 

heimnisse verrate. Dies sei hier erfüllt. Insbesondere stütze sich die Sank-

tionsverfügung nicht weitgehend auf Geschäftsgeheimnisse; die Selbstan-

zeigedossiers seien alle in zwei Versionen geführt worden. Bei nicht abge-

deckten Passagen handle es sich eben nicht um Geschäftsgeheimnisse. 

Die Informationen seien infolge der Anonymisierung nicht zuordenbar.  

Ein Recht auf Vergessen bestehe nicht unbegrenzt. Zudem beträfe es nicht 

den geschilderten Sachverhalt, sondern allenfalls die Beteiligung an den 

Absprachen. Diesbezüglich greife die Anonymisierung. Mit dieser seien 

auch die Vorgaben des Datenschutzgesetzes eingehalten. 

Gegen die Publikation sprächen weder die schlechte Lesbarkeit der berei-

nigten Fassung, noch der Bereinigungsaufwand. Das bisherige Pressema-

terial werde der Sanktionsverfügung in ihrer Breite nicht gerecht und ver-

möge die fehlende Publikumsöffentlichkeit nicht zu kompensieren.  

Die weiteren Abdeckungsvorschläge der Beschwerdeschrift werden – in 

Gruppen geordnet begründet – von der Vorinstanz abgelehnt.  

C.d Mit verfahrensleitender Zwischenverfügung vom 27. Januar 2015 sis-

tierte die Instruktionsrichterin mit Einverständnis der Parteien das Verfah-

ren bis zum Vorliegen des bundesgerichtlichen Urteils über eine Be-

schwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-3588/2012 

„Nikon AG“, welches sich mit der Publikationspraxis der Vorinstanz ausei-

nandersetzte.  

Nach Eröffnung und Publikation des Bundesgerichtsentscheides 

2C_1065/2014 „Nikon AG“ vom 26. Mai 2016 (teilweise publiziert in BGE 

142 II 268) wurde die Sistierung am 13. Juli 2016 aufgehoben. 

C.e In ihrer Replik vom 23. September 2016 hielt die Beschwerdeführerin 

an den Rechtsbegehren der Beschwerde fest.  

Die Beschwerdeführerin streicht als Besonderheit der Angelegenheit her-

aus, dass im Zeitpunkt der Selbstanzeige noch keine publizierten Selbst-

anzeigefälle existiert hätten. Sie habe bei der Selbstanzeige darauf ver-

trauen können, dass ihre Angaben einzig den Parteien, soweit für die 

Wahrnehmung derer Parteirechte notwendig, offen gelegt würden – nicht 

aber gegenüber der Öffentlichkeit. Man habe mit einer eigenen Untersu-

chung durch die Vorinstanz gerechnet und der Darstellung eines selbst re-

cherchierten Sachverhalts, und nicht mit einer Abschrift der Selbstanzeigen 

– einer „unkritischen Kollage von Behauptungen einzelner Parteien“. Die 

B-5943/2014 

Seite 13 

Anonymisierung durch die Vorinstanz sei nicht ausreichend, um Zuorden-

barkeit zu verhindern. Die Praxis der Vorinstanz sei in anderen Fällen denn 

auch so, dass sie Informationen aus Selbstanzeigen abdecke. Bei korrek-

ter Rechtsanwendung und Interessenabwägung sei von der Publikation 

abzusehen, andernfalls sei bis zur Rechtskraft der Sanktionierung zuzu-

warten und die Schwärzungen gemäss Beschwerde vorzunehmen.  

Zur Stellungnahme der Vorinstanz betont die Beschwerdeführerin, dass 

Art. 48 KG wohl die gesetzliche Grundlage sei, aber eben auch eine Er-

messensnorm, welche verfassungskonform und somit verhältnismässig 

anzuwenden sei. Bei Überwiegen der Interessen der Betroffenen sei von 

der Publikation abzusehen. Aus dem Öffentlichkeitsprinzip im Strafverfah-

ren sei nichts abzuleiten, würden doch auch nicht alle nicht rechtskräftigen 

erstinstanzlichen Strafurteile publiziert, die Mehrheit der Verfahren im 

Strafbefehlsverfahren erledigt und sei bei den übrigen die Öffentlichkeit bei 

der Urteilsverkündung kaum anwesend. Zumal die aus dem strafähnlichen 

Charakter der Kartellsanktion abgeleiteten Verfahrensgarantien durch die 

gerichtliche Überprüfung erst gewahrt würden, liege auf der Hand, eine 

Analogie zum Strafbefehlsverfahren zu ziehen – die Publikation von Straf-

befehlen werde aber weder praktiziert noch gefordert. 

Für eine Publikation vor Rechtskraft der Sanktionsverfügung sei kein 

Grund ersichtlich, zumal die Hauptsache spruchreif und seit der Sanktions-

verfügung und den inkriminierten Vorfällen lange Zeit verstrichen sei. 

Wohl sei öffentlich bekannt, wer die Selbstanzeigerinnen gewesen seien, 

nicht aber die in der Sanktionsverfügung in einer zuordenbaren Art aufge-

führten Informationen. Gerade weil die Selbstanzeigerinnen bekannt seien, 

sei Zurückhaltung geboten. Dies ergebe sich namentlich auch aus der 

Rechtsprechung zur Einsicht in Sanktionsverfügungen (Urteile des BVGer 

A-6315/2014, A-6320/2014 und A-6334/2014 vom 23. August 2016); aus 

dieser folgten massgebliche Einschränkungen bei der Einsichtnahme 

durch mögliche Kartellgeschädigte – umso mehr müssten diese für den 

Zugang der gesamten Öffentlichkeit gelten. Folglich wären weitere Schwär-

zungen vorzunehmen (die Liste gemäss Beschwerdeschrift sei nicht ab-

schliessend). Die Anonymisierungen würden, selbst wenn sie teils kollektiv 

erfolgten, nicht ausreichen, um das Risiko aus ausländischen Zivilprozes-

sen zu vermindern. So, wie verfügt, werde die Publikation mögliche Selbst-

anzeiger abschrecken. 

B-5943/2014 

Seite 14 

Die Europäische Kommission habe inzwischen eine deutlich kürzere und 

weniger detaillierte nichtvertrauliche Fassung der (inzwischen aufgehobe-

nen) Verfügung publiziert. Wesentlich sei, dass die Sanktionsverfügung 

überwiegend Sachverhalte beschreibe, welche sich überhaupt nicht in der 

Schweiz abgespielt hätten. Die Sanktionsverfügung in dieser weder ange-

zeigten noch erforderlichen Detaillierung neben der EU zu publizieren, 

rechtfertige sich nicht.  

In der vorzunehmenden Interessenabwägung sei das Publikationsinte-

resse bereits aufgrund des Zeitablaufs gering zu werten. Der Gesetzgeber 

habe mit Art. 48 f. KG keine Interessenabwägung in dem Sinne vorgenom-

men, dass die Entscheide der WEKO im Wortlaut zu publizieren wären. Die 

Publikation müsse angemessen erfolgen, also den konkreten Umständen 

des Einzelfalles gerecht werden – das sei hier nicht der Fall. Die Verfügung 

leide an einem inneren Widerspruch, indem sie vorgebe, die Selbstanzei-

gerinnen schützen zu wollen, anderseits aber Informationen aus den 

Selbstanzeigen offen lege. Gerade wegen der Situation der Selbstanzei-

gerinnen – die im Fall „Nikon AG“ nicht vorgelegen habe – erweise sich der 

gängige Begriff des Geschäftsgeheimnisses als zu eng. Dabei enthalte die 

Publikationsversion auch (in der Beschwerde dargestellte) Angaben, wel-

che nach einem objektiven Geheimhaltungsinteresse unterlägen. Die Ano-

nymisierung verhindere die Zuordenbarkeit nicht. Rückschlüsse seien 

möglich. Diese erschienen zwar als eigentliche Puzzleteile, doch für inte-

ressierte Leser, die Zugriff auf mehrere Quellen hätten, hätten diese mehr 

als nur fragmentarischen Charakter und könnten zur Zusammenstellung 

eines Gesamtbildes dienen.  

Die Sanktionsverfügung bezeichne Absprachen über weite Teile des Sach-

verhaltes als zulässig oder die Vorinstanz als für deren Beurteilung nicht 

zuständig. Im Falle der Beschwerdeführerin sollen nur Absprachen auf 

dem Frachtverkehr zwischen der Schweiz einerseits, den USA, Singapur 

und Pakistan anderseits unzulässig sein. Die Publikationsversion be-

schreibe aber fast nur Sachverhalte, welche mit diesen Strecken gar nichts 

zu tun hätten. Diese Darstellung könne sich nicht darauf berufen, für den 

Nachweis des angeblich unzulässigen Verhaltens notwendig zu sein. Der 

Aufwand für die notwendigen Bereinigungen sei im Rahmen der Interes-

senabwägung bereits bei der Frage nach der Publikation an sich zu be-

rücksichtigen, falle der Aufwand doch auch bei den Parteien an.  

Ein Recht auf Vergessen sei bei lange zurückliegenden Sachverhalten 

sehr wohl gegeben. Die Anonymisierung der Publikationsversion müsse 

B-5943/2014 

Seite 15 

deshalb so erfolgen, dass es Dritten nicht mehr möglich sei, auch unter 

Beizug von anderen Quellen, einen Bezug zur Beschwerdeführerin herzu-

stellen. Dabei sei diese mit dem Medienmaterial namentlich bekannt. Mit 

Blick auf ausländische Zivilprozesse nütze die Abdeckung auch deshalb 

nicht viel, weil unter Umständen solidarisch gehaftet werde, also die kon-

krete Zuordnung einzelner Handlungen gar nicht notwendig sei. Das Scha-

denspotential sei somit enorm. Die Unterscheidung zwischen Straf- und 

Zivilrecht (und damit die Auswirkungen auf das Verbot der Doppelbestra-

fung) könne nicht ohne weiteres auf ausländische Jurisdiktionen übertra-

gen werden, denn in teils Zivilprozessen könnten „punitive damages“ zu-

gesprochen werden. 

Der bereits veröffentlichte Presserohstoff genüge den Informationsbedürf-

nissen der Öffentlichkeit, wohingegen der Gesamttext der Sanktionsverfü-

gung äusserst umfangreich sei und mit Details aufwarte, welche für die Öf-

fentlichkeit nicht von Bedeutung seien. Als mildere Massnahme hätte die 

Vorinstanz die Publikation eines Fallberichtes analog der Praxis des deut-

schen Bundeskartellamts erwägen sollen.  

Wie vorgesehen, werde die Publikation dem gebotenen Schutz der Selbst-

anzeigerinformationen nicht gerecht und setze die Beschwerdeführerin – 

sollte sie diese zulassen – wegen der möglichen Rückschlüsse auf Mitar-

beiter dem Vorwurf aus, der Fürsorgepflicht als Arbeitgeberin nicht nach-

gekommen zu sein. An den von der Vorinstanz abgelehnten Schwärzungs-

anträgen hält die Beschwerdeführerin – je begründet – fest. 

Der Entscheid des Bundesgerichts i.S. „Nikon AG“ sei nur von begrenzter 

Tragweite für den vorliegenden Fall, denn es bestünden wesentliche Un-

terschiede. Namentlich habe bei „Nikon AG“ keine Selbstanzeige vorgele-

gen und sei die Frage der Publikation an sich nicht strittig gewesen; auch 

sei nicht erkennbar, dass der Einfluss auf Zivilprozesse ein Argument ge-

wesen sei. Ein Parallelverfahren bei der Europäischen Kommission habe 

es nicht gegeben. Die vom Bundesgericht herausgestrichenen Interessen 

der Prävention, Rechtssicherheit und Transparenz seien beim vorliegen-

den, speziell gelagerten Fall und angesichts des Zeitablaufs von geringem 

Gewicht. Anerkannt sei nunmehr die Notwendigkeit, die Namen natürlicher 

Personen zu anonymisieren; dies sei vorliegend aber ungenügend gesche-

hen. Die vom Bundesgericht vorbehaltene Interessenabwägung gemäss 

Art. 19 Abs. 4 DSG ergebe vorliegend, dass auf eine Publikation insgesamt 

zu verzichten sei.  

B-5943/2014 

Seite 16 

C.f Die Vorinstanz duplizierte am 17. Oktober 2016. 

Da die Beschwerdeführerin eine von mehreren Selbstanzeigerinnen sei, 

bestehe keine Zuordenbarkeit von Informationen an diese. Das Interesse 

am Schutz der Selbstanzeige als Institut überwiege das öffentliche Publi-

kationsinteresse nicht. Sinn und Zweck der Publikation entsprächen ge-

mäss Bundesgericht demjenigen gerichtlicher Entscheidungen; insofern 

bestünden keine Parallelen zum Strafbefehl. Weder die Unschuldsvermu-

tung noch die Möglichkeit einer Aufhebung im Rechtsmittelverfahren stün-

den einer Publikation vor Rechtskraft im Wege; das Ergreifen eines 

Rechtsmittels relativiere das öffentliche Interesse an der Publikation nicht. 

Die Publikation eines Entscheides sei mit der Akteneinsicht Dritter respek-

tive Kartellgeschädigter nicht vergleichbar, weshalb der Bezug auf die ent-

sprechende Rechtsprechung fehl gehe. Das Risiko von Zivilklagen habe 

sich die Beschwerdeführerin mit ihrem kartellrechtswidrigen Verhalten sel-

ber zuzuschreiben; ihr Interesse am Schutz vor Schadenersatzklagen 

könne deshalb nicht weiter gehen als das Interesse am Schutz der Selbst-

anzeige als Institut.  

Aus der Aufhebung der Sanktionsverfügung der Europäischen Kommission 

könne aus materiellen wie formellen Gründen nicht auf das Schicksal der 

vorliegenden Sanktionsverfügung geschlossen werden. Die Sachverhalts-

darstellung sei weder eine Kollage aus Selbstanzeigerinformationen noch 

zu ausführlich. Schilderungen zu Strecken, für die keine Sanktionen aus-

gesprochen worden seien, dienten der Darstellung des Hintergrundes ei-

nes Systems von Absprachen – zudem sei die Rechtmässigkeit explizit 

festgehalten. 

Sowohl aus dem Kartell- wie auch aus dem Datenschutzrecht ergebe sich 

kein Anspruch auf Abdeckungen, die über Geschäftsgeheimnisse im 

Rechtssinne hinaus gingen. Ein rechtlich geschütztes Interesse an der Ge-

heimhaltung kartellrechtswidrigen Verhaltens bestehe gemäss dem – sehr 

wohl einschlägigen – Bundesgerichtsentscheid in Sachen „Nikon AG“ 

nicht. Dass dieses lange Zeit zurückliege, ändere mit Blick auf die Warn-

funktion nichts. Die Publikation stelle keine Bestrafung dar; wenn über-

haupt, läge eine Doppelbestrafung im allfälligen Zivilverfahren und wäre 

dort zu rügen.  

Der Presserohstoff sei keineswegs genügend, die Sanktionsverfügung hin-

reichend wiederzugeben. Fallberichte entsprächen nicht der Praxis der 

Vorinstanz; es bestehe kein Grund, sich auf derartiges zu beschränken.  

B-5943/2014 

Seite 17 

C.g Die Beschwerdeführerin reichte am 3. November 2016 eine weitere 

Eingabe zu den Akten.  

Sie besteht darauf, dass – wie sie einlässlich dargelegt habe – aufgrund 

des hohen Detaillierungsgrades diverse Textstellen zuordenbar blieben. 

Das Institut der Selbstanzeige sei durch den Schutz der Vertraulichkeit der 

Selbstanzeigerinformationen zu schützen – müssten Selbstanzeiger damit 

rechnen, dass Informationen aus der Selbstanzeige praktisch unverändert 

veröffentlich würden, verliere die Bonusmeldung ihre Attraktivität. 

Das Verfahren der Vorinstanz erfülle elementare Verfahrensgarantien ei-

nes Gerichtsverfahrens nicht. Die Voraussetzungen der Publikation eines 

Gerichtsurteils seien deshalb nicht übertragbar, auch wenn das Bundesge-

richt die Zwecke einander gleich setze. Der Strafbefehl liege als Analogie 

näher, weshalb mit der Publikation bis zum rechtskräftigen Entscheid in der 

Hauptsache zuzuwarten sei. Angesichts des Zeitablaufes seit den beurteil-

ten Vorgängen dränge sich eine rasche Publikation ebenfalls nicht auf.  

Die Vorinstanz verhalte sich widersprüchlich, rechtsungleich und willkür-

lich, wenn sie die Einsichtnahme möglicher Kartellgeschädigter restriktiver 

handhabe – indem sie nicht nur die Selbstanzeiger anonymisiere, sondern 

die Informationen an sich nicht zugänglich mache – als die Publikation zu-

handen der Öffentlichkeit.  

Die Vorinstanz ignoriere den Aspekt der möglichen Solidarhaftung. Zumal 

über die Kartellrechtswidrigkeit des untersuchten Verhaltens noch nicht 

rechtskräftig entschieden sei, könne man der Beschwerdeführerin nicht 

entgegenhalten, sie habe sich das Risiko von Klagen selber zuzuschrei-

ben. Die Vorinstanz nehme offenbar zum Einen hin, dass die Publikation 

von Informationen aus Selbstanzeigen Schadenersatzklagen mit sich 

bringe – und so das Institut der Selbstanzeige untergrabe – und zum An-

dern, dass Selbstanzeigern bereits vor rechtskräftigem Entscheid irrever-

sible und schwerwiegende Nachteile entstünden. Die detaillierte Publika-

tion von Selbstanzeigerinformationen lasse sich nicht mit dem allgemeinen 

Interesse am Hintergrund der Absprachen rechtfertigen. Soweit nicht sank-

tionierte Strecken betreffend, lasse sich dies auch nicht mit der Rechtspre-

chung in Sachen „Nikon AG“ rechtfertigen, handle es sich doch hier gerade 

nicht um rechtswidriges Verhalten, dem das objektive Geheimhaltungsbe-

dürfnis abzusprechen sei. Die Ausgangslagen jenes Entscheides und der 

vorliegenden Sache unterschieden sich zwar wesentlich, doch auch nach 

B-5943/2014 

Seite 18 

dem dort gepflegten sehr engen Begriff des Geschäftsgeheimnisses wür-

den hier noch Informationen mit objektiven Geheimhaltungsinteresse pu-

bliziert.  

Eine Warnung der Öffentlichkeit sei mit Medienmitteilung und Presseroh-

stoff bereits erfolgt. Die Einzigartigkeit, dass es sich um den einzigen Ent-

scheid handle, der das Luftverkehrsabkommen der Schweiz mit der EU 

anwende, spreche nicht für ein erhöhtes Interesse, da die Branche im Spe-

ziellen nunmehr sensibilisiert sei.  

Das Vorliegen einer Selbstanzeige sei nicht der einzige Unterschied zur 

Ausgangslage im Fall „Nikon AG“, vor allem aber sei deren Schutz ein we-

sentlicher Aspekt. Die Vorinstanz verhalte sich widersprüchlich, wenn sie 

diesen Schutz bezwecken, aber doch zuordenbare Selbstanzeigerinforma-

tionen publizieren wolle. Im Zug der Anwendung des Verhältnismässig-

keitsprinzips sei die Vorinstanz gehalten, die mildeste Massnahme zu wäh-

len; die taugliche Option eines Fallberichts mit dem pauschalen Hinweis 

auf die Praxis zu verwerfen, werde dem nicht gerecht. Insbesondere erfor-

dere auch die Information über die Praxis zum Luftverkehrsabkommen 

nicht die Publikation der gesamten Verfügung.  

Die Vorinstanz habe sicherzustellen, dass Bonusmeldungen nicht zur 

Folge hätten, dass Selbstanzeigerinnen auf zivilrechtlicher Ebene Nach-

teile zu gewärtigen hätten, welche die Vorteile der Bonusmeldung oberwie-

gen könnten. Folglich seien Informationen der Selbstanzeigerinnnen nicht 

zu veröffentlichen. Diese seien zum Teil sehr wohl zuordenbar, doch spiele 

das wegen der drohenden Solidarhaftung an sich keine Rolle.  

D. Die Europäische Kommission (Generaldirektion Wettbewerb, „Kommis-

sion“) führte ihrerseits eine Untersuchung im Bereich Luftfracht (Verfah-

rens-Nr. AT.39258). Es wurden mehrere Parteien […] sanktioniert. Der Ent-

scheid der Kommission vom 9. November 2010 ist seit dem 8. Mai 2015 in 

einer provisorischen nichtvertraulichen Fassung im Internet publiziert. 

Diese Publikation erfolgte, während das vorliegende Verfahren sistiert war, 

davor hatte die Kommission eine Zusammenfassung publiziert. Mehrere 

Parteien […] fochten den Sanktionsentscheid an; das EuG hob den Ent-

scheid der Kommission mit Urteil vom 16. Dezember 2015 [bezüglich der 

beschwerdeführenden Parteien] aus prozeduralen Gründen auf. Dieser 

Entscheid ist rechtskräftig.  

B-5943/2014 

Seite 19 

Die Kommission nahm das Verfahren wieder auf und erliess am 17. März 

2017 wiederum eine Sanktionsverfügung. Zu dieser hat sie eine Presse-

mitteilung sowie eine Zusammenfassung publiziert. Soweit erkennbar, [ha-

ben diverse betroffene Parteien] die neuerliche Sanktionierung wiederum 

angefochten, das Verfahren ist hängig (vgl. zum Ganzen bezüglich die 

Kommission: http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_de-

tails.cfm?proc_code=1_39258; sowie seitens des EuG: Medienmitteilung 

Nr. 147/15 vom 16. Dezember 2015, https://curia.europa.eu/jcms/up-

load/docs/application/pdf/2015-12/cp150147de.pdf). 

E. Auf die rechtserheblichen Vorbringen der Vorinstanz und der Beschwer-

deführerin im Rahmen des Beschwerdeverfahrens wird in den Erwägun-

gen eingegangen. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 VGG 

(SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG 

(SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist und 

eine Vorinstanz gemäss Art. 33 VGG entschieden hat. Das Verfahren vor 

dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach dem VwVG, soweit das 

VGG nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).   

1.2 Die WEKO ist Vorinstanz i.S.v. Art. 33 Bst. f VGG (vgl. Art. 18 Abs. 3 

und 39 KG; Urteil des BVGer B-7084/2010 vom 6. Dezember 2010 E. 1.2). 

Die Erfordernisse an Form und Frist (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 i.V.m. 

Art. 11 VwVG) sind eingehalten, der Kostenvorschuss wurde innert Frist 

bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG).  

1.3 Die Vorinstanz präzisiert ihren Antrag auf Nichteintreten in der Begrün-

dung ihrer Vernehmlassung, dies ziele auf Rechtsbegehren 1 der Be-

schwerde und begründet, die Publikation der Sanktionsverfügung sei 

grundsätzlich als Realakt kein taugliches Anfechtungsobjekt. Im Sinne von 

Art. 25a Abs. 2 VwVG ergehe eine Verfügung, wenn sich Partei und WEKO 

über die Form oder Art der Publikation nicht einig seien. Die Verfügung 

weiche aber nicht vom Grundsatz ab, dass die Publikation als solche kein 

taugliches Anfechtungsobjekt sei. Deshalb gebreche es der Beschwerde, 

B-5943/2014 

Seite 20 

soweit sie den Verzicht auf die Publikation überhaupt verlange, am Anfech-

tungsobjekt (Vernehmlassung Ziff. 6).  

1.3.1 Vom Ausnahmefall der Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzöge-

rungsbeschwerde (Art. 46a VwVG) abgesehen, werden im Verfahren vor 

Bundesverwaltungsgericht nur Rechtsverhältnisse überprüft, zu denen die 

zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich in Form einer Ver-

fügung Stellung genommen hat. Das Vorliegen einer Verfügung als Anfech-

tungsobjekt ist Sachurteilsvoraussetzung (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, 

Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Handbücher für die An-

waltspraxis, 2. Aufl. 2013, N 2.1 und 2.6; UHLMANN, in: Waldmann/Weis-

senberger (Hrsg.), Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [nach-

stehend: Praxiskommentar VwVG], 2. Aufl. 2016, Art. 5 VwVG N 5; Art. 31 

VGG; Art. 46 VwVG). Unter einer Verfügung versteht sich gemäss Art. 5 

Abs. 1 VwVG eine Anordnung der Behörden im Einzelfall, die sich auf öf-

fentliches Recht des Bundes stützt und (Bst. a.) die Begründung, Änderung 

oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, (Bst. b) die Feststellung des 

Bestehens, Nichtbestehens oder des Umfanges von Rechten oder Pflich-

ten oder (Bst. c) die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, 

Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten, oder Nichteintre-

ten auf solche Begehren zum Gegenstand hat.  

Sogenannten Realakten kommt kein Verfügungscharakter zu. Es handelt 

sich um tatsächliches Verwaltungshandeln, welches nicht auf einen recht-

lichen, sondern einen tatsächlichen Erfolg gerichtet ist; es begründet keine 

unmittelbaren Rechte und Pflichten von Privaten, kann aber mittelbare 

Rechtswirkungen zur Folge haben (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemei-

nes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1408 und 1425; HÄNER, Praxis-

kommentar VwVG, N 6 zu Art. 25a VwVG). Um den Rechtsmittelweg zu 

eröffnen, kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, gestützt auf Art. 25a 

VwVG von der zuständigen Behörde eine Verfügung über Handlungen ver-

langen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte o-

der Pflichten berühren.  

1.3.2 Die Publikation kartellrechtlicher Sanktionsverfügungen ist ein Real-

akt (Urteil 2C_1065/2014 „Nikon AG“ E. 1.1; Urteile B-4221/2008 vom 

28. September 2009 E. 6.2 und B-3588/2012 „Nikon AG“ E. 1.1; HÄNER, 

a.a.O. N 7 und Fn. 20 zu Art. 25a VwVG).  

B-5943/2014 

Seite 21 

Im Bewusstsein um diese Ausgangslage kündigte die Vorinstanz bereits 

mit der Zustellung der Sanktionsverfügung am 9. Januar 2014 an, bei Un-

einigkeit über die Publikation eine Verfügung zu erlassen, mag in ihren Au-

gen dabei als „Uneinigkeit“ auch die Frage im Vordergrund gestanden sein, 

in welchem Umfang Abdeckungen vorzunehmen wären. Die Beschwerde-

führerin stellte den Antrag, auf die Publikation sei an sich zu verzichten. Die 

Publikationsverfügung sprach sich sodann in ihrer Begründung in mehrfa-

cher Hinsicht auch über die Frage der Publikation im Grundsatz aus, nicht 

ohne festzuhalten, es gehe vorliegend um „Grundsatzfragen, die einer Klä-

rung durch die Rechtsprechung bedürfen“, weshalb „die Frage der Publi-

kation und die Frage des Umfangs gleichzeitig im Rahmen einer Verfügung 

zu beantworten“ seien (Ziff. 18; vgl. Vernehmlassung, Ziff. 6).  

1.3.3 Gegenstand einer Verfügung über Realakte kann nach einhelliger 

Auffassung eine Handlung wie auch ein Unterlassen sein (HÄFELIN/MÜL-

LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1433; HÄNER, a.a.O. N 10 f. zu Art. 25a VwVG; 

KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, 

Rz. 428), sofern es in Anwendung von öffentlichem Recht des Bundes ge-

schieht.  

Vorliegend beantragte die Beschwerdeführerin in Bezug auf eine Bestim-

mung des Bundesverwaltungsrechts, welche durch die Einräumung von 

Ermessen beide Optionen zulässt, eine bestimmte Handlung – die gegen-

ständliche Veröffentlichung – zu unterlassen und die Vorinstanz entschied, 

diese Handlung vorzunehmen. Dabei bezog sie sich ausdrücklich darauf, 

dass gerade auch diese Frage (und nicht nur die Ausführung im Konkreten) 

eine von der Rechtsprechung zu klärende Grundsatzfrage sei. Die Vor-

instanz erklärt weder, dass die Beschwerdeführerin (nur) an der Grund-

satzfrage kein schutzwürdiges Interesse hätte, noch, weshalb die gestützt 

auf Art. 25a VwVG (i.V.m. Art. 48 Abs. 1 KG) erlassene Verfügung nur be-

züglich der umstrittenen Ausführungsfragen, nicht aber betreffend die 

ebenso strittige Grundsatzfrage als Anfechtungsobjekt taugen solle. Der-

gleichen ist auch nicht erkennbar. Das Dispositiv könnte für sich genom-

men zwar theoretisch so gelesen werden, dass nur die Art der Publikation 

geregelt würde („[…] wird in der Version veröffentlicht, die sich im Anhang 

[…] befindet.“), jedoch ist dieses nicht nur nach dem reinen Wortlaut zu 

verstehen, sondern nach seinem rechtlichen Gehalt, zu dessen Sinnermitt-

lung die Erwägungen beizuziehen sind (ZIBUNG/HOFSTETTER, in: Praxis-

kommentar VwVG, N 51 zu Art. 49 VwVG m.w.H. in Fn. 243; BGE 120 V 

496 E. 1a; BVGE 2014/24 E. 1.4.1 m.w.H.) – aufgrund der Verfahrensge-

schichte einerseits und der Begründung der Verfügung anderseits verbietet 

B-5943/2014 

Seite 22 

sich diese eingeschränkte Lesart. Die Publikationsverfügung regelt sowohl 

die Publikation an sich als auch deren konkrete Gestaltung – und beides 

kann denn auch mit Beschwerde in Frage gestellt werden.  

1.4 Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor.  

1.5 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der Publikationsverfügung 

i.S.v. Art. 48 VwVG zur Beschwerde legitimiert (vgl. Urteil B-3588/2012 „Ni-

kon AG“ E. 1.1 al. 4 m.w.H.).  

1.6 Auf die Beschwerde ist somit vollumfänglich einzutreten.  

1.7 Mit der Beschwerde können gemäss Art. 49 VwVG die Verletzung von 

Bundesrecht (einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermes-

sens; Bst. a), die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachver-

halts (Bst. b) und die Unangemessenheit (Bst. c) gerügt werden.  

Die Beschwerdeführerin ruft alle diese Beschwerdegründe an (Be-

schwerde, Ziff. 10). 

2.  

In formeller Hinsicht stellt die Beschwerdeführerin drei als Verfahrensan-

träge bezeichnete Begehren, die sich auf die ordnungsgemässe Führung 

dieses Verfahrens beziehen. 

2.1 Der erste Antrag betrifft den Beizug der vorinstanzlichen Akten. Das 

Bundesverwaltungsgericht hat hier im Rahmen des vom Untersuchungs-

prinzip (Art. 12 VwVG) beherrschten Beschwerdeverfahrens die Akten der 

Vorinstanz sowie die fraglichen Stellungnahmen beigezogen. 

2.2 Die beiden weiteren Verfahrensanträge, welche im Ergebnis auf die 

Wahrung der Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdeführerin zielen, sind 

im Rahmen der Verfahrensführung zu berücksichtigen. 

Das Bundesverwaltungsgericht hat Entscheide grundsätzlich anonymisiert 

zu veröffentlichen (Art. 29 Abs. 2 VGG i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 des 

Informationsreglements für das Bundesverwaltungsgericht vom 11. De-

zember 2006, SR 173.320.4). Es wird die für die Wettbewerbsbehörden 

nach Art. 25 Abs. 1 und 4 KG ex lege geltende Pflicht zur Wahrung von 

Geschäftsgeheimnissen sinngemäss ebenfalls zu befolgen haben. 

3.  

B-5943/2014 

Seite 23 

3.1.1 Die WEKO untersteht als Behördenkommission und damit Teil der 

dezentralen Bundesverwaltung (BGE 139 I 72 „Publigroupe“ E. 4.3) dem 

Öffentlichkeitsgesetz (Art. 2 Bst. a BGÖ; STAMM-PFISTER, in: Maurer-

Lambrou/Blechta (Hrsg.), Basler Kommentar, Datenschutzgesetz und Öf-

fentlichkeitsgesetz [„BSK BGÖ“], N 2 zu Art. 2 BGÖ). Sie ist folglich dem 

Öffentlichkeitsprinzip und dem diesem zugeordneten Transparenzgebot 

verpflichtet; dieses bezweckt, das Vertrauen des Bürgers in die staatlichen 

Institutionen und ihr Funktionieren zu fördern und soll eine wesentliche Vor-

aussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen 

Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der Verwaltung 

sein (BSK BGÖ-BLECHTA, N 4-6 zu Art. 1 BGÖ).  

Der Verwirklichung dieser Anliegen dient neben dem im Zentrum des Öf-

fentlichkeitsgesetzes (nicht aber dieses Verfahrens) stehenden Informati-

onszugangsrecht (Art. 6 Abs. 1 BGÖ) auch eine aktive Information durch 

die Behörden. Art. 21 Bst. b und c BGÖ in Verbindung mit Art. 18 f. der 

Öffentlichkeitsverordnung (VBGÖ, SR 152.31) hält die Verwaltung an, im 

Internet über wichtige Aufgabenbereiche und Geschäfte zu informieren so-

wie wichtige Dokumente aktiv verfügbar zu machen (BSK BGÖ-BLECHTA, 

N 13-17 zu Art. 1 BGÖ). Beide Bestimmungen – die allgemeinere Informa-

tion über wichtige Aufgabebereiche und wichtige Geschäfte wie auch die 

konkrete Zurverfügungstellung von wichtigen Dokumenten – stehen zwar 

für eine aktive Informationspolitik, funktional aber dennoch in engem Zu-

sammenhang mit dem Informationszugangsrecht, dessen Erleichterung 

sie letztlich dienen (BSK BGÖ-STEIGER, N 22 f., 34 f. zu Art. 21 BGÖ). 

Beide Instrumente enthalten keine Pflicht zur lückenlosen Publikation von 

amtlichen Dokumenten – mit der Einschränkung auf „wichtige“ Geschäfte 

resp. Dokumente wird der Behörde ein Ermessen eingeräumt (BSK BGÖ-

STEIGER, N 25, 36 zu Art. 21 BGÖ) – und beide stehen unter dem Vorbehalt 

des angemessenen Aufwandes und entgegenstehender gesetzlicher Best-

immungen (BSK BGÖ-STEIGER, N 28 ff., 42 ff. zu Art. 21 BGÖ); insbeson-

dere die Publikation wichtiger Dokumente untersteht einer Interessenab-

wägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Zugänglichmachung 

und entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Interessen (BSK BGÖ-

STEIGER, N 45 zu Art. 21 BGÖ). 

Das Öffentlichkeitsgesetz ist für Verfahren wie das vorliegende insofern 

von Bedeutung, als es die Philosophie einer transparenten Verwaltungs-

kultur vorgibt. Konkrete Handlungsnormen, welche über die nachstehend 

geschilderten spezialgesetzlichen Regeln hinausgehen, enthält es dage-

gen nicht  

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Seite 24 

3.1.2 Das Bundesgericht spricht sich aus ähnlichen Überlegungen generell 

gegen eine Anwendbarkeit des BGÖ für Verfahren wie das vorliegende 

aus: Das Verfahren auf Erlass einer Sanktionsverfügung (und damit auch 

dasjenige betreffend die Publikation des zugehörigen Entscheides) be-

schlage eben nicht die im Öffentlichkeitsgesetz im Vordergrund stehende 

Frage der passiven – auf Gesuch hin erfolgenden –, sondern die durch den 

Gesetzgeber mit Art. 48 f. KG und Art. 19 DSG geregelte aktive Informati-

onstätigkeit (BGE 142 II 268 „Nikon AG“ E. 4.2.5.2). Insofern zielt die Be-

rufung der Beschwerdeführerin auf Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ ins Leere. Hier 

ist nicht darüber zu urteilen, ob einem Dritten Zugang zu amtlichen Doku-

menten gegeben werden könne, sondern über die durch den Gesetzgeber 

mit den genannten Bestimmungen der Artikel 48 f. KG und 19 DSG vorge-

gebene Interessenabwägung zu entscheiden.  

Selbst im gegenteiligen Fall wäre die Berufung auf Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ 

nicht stichhaltig: Gemäss dieser Bestimmung wird der Zugang zu amtlichen 

Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch 

seine Gewährung Informationen vermittelt werden könnten, die der Be-

hörde von Dritten freiwillig mitgeteilt wurden und deren Geheimhaltung die 

Behörde zugesichert hat. Hier handelt es sich um eine Ausnahme vom Öf-

fentlichkeitsprinzip, welche insofern in einem Spannungsverhältnis zu die-

sem selbst steht, als die Zugänglichkeit nicht vom Willen eines Dritten ab-

hängen soll (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öf-

fentlichkeitsgesetz, Stämpflis Handkommentar, N. 46 zu Art. 7 BGÖ; BSK 

BGÖ-HÄNER, N. 47 zu Art. 7 BGÖ). Die deshalb restriktiv zu handhabende 

Ausnahme setzt dreierlei voraus: Die fragliche Information stammt (1.) von 

einer Privatperson (d.h. nicht von einer Behörde), erfolgt (2.) freiwillig (also 

ohne gesetzliche oder vertragliche Verpflichtung) und (3.) die Zusicherung 

der Vertraulichkeit wurde ausdrücklich verlangt und ebenso ausdrücklich 

abgegeben – die Verwaltung soll von sich aus keine Vertraulichkeit zusi-

chern, und die Annahme eines stillschweigenden Begehrens oder einer 

stillschweigenden Zusicherung darf nur äusserst zurückhaltend erfolgen 

(Urteil des BVGer A-629/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 7.3.4 [Schriftlich-

keitserfordernis entgegen der Vorinstanz {Empfehlung des EDÖB vom 

17. September 2013 Rz. 25} offen gelassen]; BVGE 2013/50 E. 8.3; BVGE 

2011/52 E. 6.3.3). 

Die Beschwerdeführerin macht weder ein ausdrückliches Begehren, noch 

eine ausdrückliche, individuell-konkrete Zusicherung geltend, sondern be-

ruft sich in allgemeiner Art auf eine im Konjunktiv gehaltene Stellungnahme 

in der Lehre (BANGERTER, in: Amstutz/Reinert [Hrsg.], Kartellgesetz, Basler 

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Seite 25 

Kommentar, N 75 zu Art. 25 KG; Beschwerde, Ziff. 14). Die Erfordernisse 

des Art. 7 Abs. 1 lit. h BGÖ sind vorliegend nicht erfüllt, selbst wenn man 

annähme, die Vorinstanz auferlege sich mit ihren generellen Ankündigun-

gen auf ihrer Website nach Treu und Glauben gewisse Verpflichtungen zu 

ihrer Verfahrensführung – dass sie sich an die (inzwischen) mit dem Merk-

blatt „Bonusregelung (Selbstanzeige)“ vom 8. September 2014 (BBl 2015 

3346 ff.) festgehaltenen Maximen (Ziff. 47 ff.) nicht gehalten hätte, wird 

nicht behauptet (dazu nachstehend, E. 3.8). Die Beschwerdeführerin kann 

somit nicht unter Berufung auf diese Ausnahmebestimmung des BGÖ ge-

nerell die Zugänglichmachung der Sanktionsverfügung gegenüber dem 

Publikum verhindern.  

3.2 Art. 49 Abs. 1 KG verpflichtet die Vorinstanz und deren Sekretariat, die 

Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit zu informieren. Dem breiten Publikum soll 

ein hinreichender Überblick über die Tätigkeit der Wettbewerbsbehörden 

ermöglicht werden. Art. 49 Abs. 1 KG verankert das vorstehend (E. 3.1.1) 

skizzierte Transparenzgebot im Kartellrecht (TERCIER/MARTENET, in: Mar-

tenet/Bovet/Tercier (Hrsg.), Commentaire Romand, Droit de la Concur-

rence, 2e éd., [„CR Concurrence“], N 5 zu Art. 49 KG; NYDEGGER/NADIG, in: 

Basler Kommentar, Kartellgesetz, [„BK KG“], N 4 zu Art. 49 KG; Urteil des 

BVGer B-506/2010 „Gaba International AG“ vom 19. Dezember 2013, 

6.4.2). 

Gleichsam als lex specialis zu dieser allgemeinen Informationspflicht (BK 

KG-NYDEGGER/NADIG, N 9 zu Art. 48 KG) hält Art. 48 Abs. 1 fest, die „Wett-

bewerbsbehörden können ihre Entscheide veröffentlichen“. Es handelt sich 

um eine „Kann-Vorschrift“, es besteht also ein Ermessen; liegt kein hinrei-

chendes Interesse vor, kann von der Veröffentlichung abgesehen werden 

(HÄFELIN/HALLER/UHLMANN, a.a.O., N 398; BGE 142 II 268 „Nikon AG“, 

E. 4.2.3; CR Concurrence-TERCIER/MARTINET, N 22 zu Art. 48 KG). Art. 48 

Abs. 1 KG unterscheidet sich damit von einzelnen Normen des Kartellge-

setzes, welche eine Publikation explizit vorschreiben (Art. 6 Abs. 3, Art. 28 

Abs. 1, Art. 33 Abs. 1 KG). Diese Unterscheidung begründet sich mit dem 

Adressatenkreis einerseits und dem Zweck der Veröffentlichung ander-

seits. Die zitierten Bestimmungen richten sich an möglicherweise be-

troffene respektive interessierte Personen, welche innert Frist über mögli-

ches Tätigwerden in einem Verfahren entscheiden sollen (Art. 28 Abs. 1 

und Art. 33 Abs. 1 KG) oder aber an Wirtschaftsakteure, welche ihr Verhal-

ten an der ex ante bekanntgemachten Praxis der WEKO sollen ausrichten 

können (Art. 6 Abs. 3 KG). Die Publikation gemäss Art. 48 Abs. 1 KG dem-

B-5943/2014 

Seite 26 

gegenüber hat vorab die Funktion der Information – zuhanden des Publi-

kums, aber auch zuhanden weiterer Behörden, welche das Kartellrecht an-

wenden (CR Concurrence-TERCIER/MARTINET, N 1-9 zu Art. 48 KG). Hier-

von ausgehend ist das massgebliche Interesse zu bestimmen, welches im 

Rahmen des gegebenen Ermessens für eine Publikation spricht. Die Pub-

likation von Entscheiden der WEKO hat gemäss bundesgerichtlicher 

Rechtsprechung (BGE 142 II 268 „Nikon AG“, E. 4.2.5 m.w.H.) mehrere 

Zwecke; konkret dient sie: 

– der Rechtssicherheit und Prävention: Indem die Öffentlichkeit die Pra-

xis der Wettbewerbsbehörden zur Kenntnis nehmen kann, können Un-

ternehmen ihr Wirtschaften an dieser ausrichten;  

– der Transparenz der Verwaltungsaktivitäten: Es gilt das allgemein im 

Öffentlichkeitsgesetz festgehaltene Transparenzgebot umzusetzen. 

Gleichzeitig soll das Publikum die Möglichkeit erhalten, die seinerzeit 

publizierte Verfahrenseröffnung mit dem Resultat abgleichen zu kön-

nen; 

– der Information über die Praxis der Wettbewerbsbehörden: Adressaten 

der Praxisinformation sind insbesondere die weiteren das Kartellrecht 

anwendenden Behörden. 

Demgegenüber besteht kein öffentliches Interesse an der Publikation in 

spezialpräventiver Hinsicht oder an einer pönalen Wirkung im Sinne einer 

Reputationsstrafe (eingehend Urteil B-3588/2012 „Nikon AG“ E. 5.3) – dies 

im Gegensatz etwa zur Publikation aufsichtsrechtlicher Verfügungen ge-

mäss Art. 34 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes (FINMAG, SR. 956.1) bei 

schweren Verletzungen aufsichtsrechtlicher Bestimmungen (Urteile des 

BGer 2C_929/2010 vom 13. April 2011 E. 5.2.1; 2C_359/2012 vom 1. No-

vember 2012 E. 3.2).  

3.3 Das Bundesgericht erkennt angesichts der übereinstimmenden Zwe-

cke eine Parallelität zwischen der Publikation der Entscheide der WEKO 

einerseits und jener der Gerichte anderseits (BGE 142 II 268 „Nikon AG“ 

E. 4.2.5.4). Diese Parallelität besteht auch aufgrund einer grundsätzliche-

ren Überlegung. 

3.3.1 Die WEKO gilt zwar unbestrittenermassen nicht als Gericht (BGE 139 

I 72 „Publigroupe SA“ E. 4.3 m.w.H.), den von ihr erlassenen Sanktionen 

kommt jedoch strafrechtlicher bzw. strafrechtsähnlicher Charakter zu (BGE 

B-5943/2014 

Seite 27 

139 I 72 „Publigroupe SA“ E. 2.2.2 mit Hinweisen insb. auf die Rechtspre-

chung des EGMR und des EuGH; Urteil des BGer 2C_180/2014 vom 

28. Juni 2016 „Colgate Palmolive Europe Sàrl (ehemals Gaba International 

AG)“ E. 2, 9.1). Folgerichtig gelten für das Verfahren im Grundsatz die 

grundrechtlichen Garantien, welche für ein Strafverfahren gelten (Art. 30 

und Art. 32 BV; Art. 6 EMRK; Art. 14 des Internationalen Pakts über bür-

gerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 [„UNO-Pakt II“, SR 

0.103.2]). Die Rechtsprechung des Bundesgerichts wie auch des Europäi-

schen Gerichtshofs für Menschenrechte lassen zu, dass über Verwaltungs-

sanktionen – und damit auch über solche, wie sie die WEKO ausspricht – 

in einem Verwaltungsverfahren entschieden wird, sofern die einzelnen Ga-

rantien in einem anschliessenden Verwaltungsgerichtsverfahren mit voller 

Kognition in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gewahrt sind (BGE 139 

I 72 „Publigroupe SA“ E. 4.4 f. m.w.H.; Urteil 2C_1065/2014 „Nikon AG“ E. 

8.2, nicht publ. in BGE 142 II 268; eingehend Urteil B-7633/2009 

„Swisscom ADSL“ vom 14. September 2015 Rz. 58-64; siehe auch Urteil 

B-506/2010 „Gaba International AG“ E. 6.1.3). 

3.3.2 Die für ein Strafverfahren geltenden Grundrechtsgarantien schlies-

sen mit Wirkung auch für das Kartellverfahren die Unschuldsvermutung mit 

ein (Art. 6 Abs. 2 EMRK; Art. 32 Abs. 2 BV; Urteil B-506/2010 „Gaba Inter-

national AG“, E. 6.1.3; Zwischenverfügung B-6180/2013 E. 4.3 al. 1). Ihr 

zufolge gilt jede Person als unschuldig, solange sie nicht in einem recht-

mässig durchgeführten Verfahren als schuldig befunden wurde, einen ge-

setzlich umschriebenen Tatbestand erfüllt zu haben. Neben ihren pro-

zessual bedeutenden Funktionen als Beweislast- und Beweiswürdigungs-

regel verbietet die Unschuldsvermutung staatlichen Behörden insbeson-

dere, einen Tatverdächtigen vor einem Strafurteil im Rahmen ihrer Infor-

mationstätigkeit der Öffentlichkeit als schuldig darzustellen (BGE 137 I 31 

E. 5.1; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 981, 990). Sie verpflichtet staatliche 

Organe auch mit Blick auf die Presseberichterstattung zu einer sachlichen 

und zurückhaltenden Information (Urteil B-506/2010 „Gaba International 

AG“, E. 6.1.4; BGE 116 IV 31 E. 5.a.aa/bb; Zwischenverfügung 

B-6180/2013 E. 4.3 al. 2). 

3.3.3 Die Partei, über welche die WEKO im Verwaltungsverfahren eine 

Sanktion ausspricht, hat mit ihrem Entscheid, ob sie diese anficht oder 

nicht, in der Hand, in den Genuss der ihr zustehenden Verfahrensgarantien 

zu kommen. Nun gehört zu den grundrechtlichen Garantien in gerichtlichen 

Verfahren auch das Prinzip der Justizöffentlichkeit und zu diesem wiede-

B-5943/2014 

Seite 28 

rum der Teilgehalt der öffentlichen Urteilsverkündung. Die Justizöffentlich-

keit im Allgemeinen dient einerseits dem Schutz der betroffenen Partei, in-

dem ihre korrekte Behandlung und gesetzmässige Beurteilung sicherge-

stellt wird, anderseits ermöglicht sie nicht am Verfahren beteiligten Dritten 

nachzuvollziehen, wie gerichtliche Verfahren geführt, das Recht verwaltet 

und die Rechtspflege ausgeführt werden. Der Teilgehalt der öffentlichen 

Urteilsverkündung im Besonderen garantiert, dass nach dem Verfahrens-

abschluss vom Urteil als Ergebnis des Verfahrens Kenntnis genommen 

wird. Sie soll Geheimjustiz ausschliessen, Transparenz der Justiztätigkeit 

im demokratischen Rechtsstaat fördern und Vertrauen in die Rechtspflege 

schaffen. Im Ausmass der garantierten Justizöffentlichkeit bilden Gerichts-

verhandlung und Urteilsverkündung öffentlich zugängliche Quellen im 

Sinne der Informationsfreiheit gemäss Art. 16 Abs. 3 BV. Mit dieser Funk-

tion im Sinne der Publikums- und Medienöffentlichkeit ist die öffentliche Ur-

teilsverkündung primär für nicht direkt am Verfahren beteiligte Dritte von 

Bedeutung. Öffentliche Urteilsverkündung bedeutet ursprünglich, dass am 

Schluss eines gerichtlichen Verfahrens das Urteil in Anwesenheit der Par-

teien sowie von Publikum und Medienvertretern verkündet wird. Dem Ver-

kündungsgebot dienen aber auch andere Formen, wie etwa öffentliche Auf-

lage, Publikation in amtlichen Sammlungen oder Bekanntgabe über das 

Internet. Sie sind im Einzelnen anhand von Sinn und Zweck des Verkün-

dungsgebots daraufhin zu beurteilen, ob sie die verfassungsrechtlich ge-

botene Kenntnisnahme gerichtlicher Urteile erlauben (ausführlich BGE 139 

I 129 „ARK“ E. 3.3; 137 I 16 „Nef“ E. 2.2; 124 IV 234 E 3e; 143 I 194 „Ober-

gericht Zürich“ E. 3.1 und E. 3.4.3; Urteile des BGer 1C_123/2016 vom 

21. Juni 2016 „Skeletonbahn“ E. 3.5.1, auch in: sic! 2016, 517 ff. sowie Me-

diaLex Newsletter 7/8 2016 resp. Jahrbuch 2016, 97 mit Anmerkung STRE-

BEL und 2C_677/2015 vom 31. März 2016 [=Pra 2016 Nr. 96] „Belarus“ 

E. 4.1; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 976 ff.; KLEY/TOPHINKE, in: Ehrenzel-

ler/Schweizer/Schindler/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesver-

fassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N 36 zu Art. 16 BV; STEIN-

MANN, ebenda, N 61 f. zu Art. 30 BV). 

3.3.4 Der Anspruch auf Kenntnisnahme erstreckt sich grundsätzlich auf 

das ganze Urteil mit Sachverhalt, rechtlichen Erwägungen und Dispositiv 

(Urteil 1C_123/2016 „Skeletonbahn“ E. 3.5.2; siehe auch BGE 142 II 268 

„Nikon AG“ E. 4.2.6; a.M. Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich 

VB150013 vom 26. April 2016, auch in: Medialex, Newsletter 10/2016 resp. 

Jahrbuch 2016, 110 mit Anmerkung STREBEL). Spiegelbildlich zu diesem 

Anspruch erscheint eine Urteilsverkündung, welche sich auf das Verlesen 

des Urteilsspruchs unter Verzicht einer angemessenen Begründung des 

B-5943/2014 

Seite 29 

Dispositives beschränkt, als ungenügend (BGE 143 I 194 „Obergericht Zü-

rich“ E. 3.7). Dieser Anspruch (respektive diese Obliegenheit) gilt indessen 

nicht absolut, er wird durch den ebenfalls verfassungsrechtlich verankerten 

Schutz von persönlichen und öffentlichen Interessen begrenzt. Der kon-

krete Umfang ist im Einzelfall unter Abwägung der entgegenstehenden In-

teressen zu bestimmen. Insbesondere ist der Persönlichkeitsschutz der 

Prozessparteien zu wahren, weshalb die Kenntnisgabe von Urteilen unter 

dem Vorbehalt der Anonymisierung, der Abdeckung einzelner Passagen 

und allenfalls der Bereitstellung „in geeignet gekürzter Form“ steht (BGE 

133 I 106 E. 8.3; vgl. BGE 142 II 268 „Nikon AG“ E. 4.2.6; 139 I 129 „ARK“ 

E. 3.6; 137 I 16 „Nef“ E. 2.3; 134 I 286 „VgT“ E. 6.3); der Aufwand etwa für 

die Anonymisierung ist kein massgeblicher Gesichtspunkt (Urteil 

1C_123/2016 „Skeletonbahn“ E. 3.7). Zu wahren bleibt gleichzeitig die Ver-

ständlichkeit des Entscheides, so dass im Einzelfall nicht ausgeschlossen 

werden kann, dass für Personen, die mit den Einzelheiten eines Falles ver-

traut sind, Rückschlüsse möglich sind und sie insbesondere erkennen kön-

nen, um wen es geht (BGE 133 I 106 E. 8.3; Urteil 2C_677/2015 „Belarus“ 

E. 4.2 al. 2, dazu kritisch MÜLLER, Pra 2016, S. 888; vgl. auch Urteil des 

EGMR Bacchini gegen Schweiz vom 21. Juni 2005, Nr. 62915/00, auch in: 

VPB 2005/69.133 E. 1). Eine vollständige Geheimhaltung eines Urteils-

spruchs jedenfalls ist auch bei Vorliegen gewichtigster Interessen mit dem 

Öffentlichkeitsgebot nicht vereinbar (BGE 143 I 194 „Obergericht Zürich“ 

E. 3.4.3 m.w.H. insb. auf die Rechtsprechung der Konventionsorgane).  

3.3.5 Alternativformen zur öffentlichen Verkündung sind nicht subsidiär, 

sondern gegenüber dieser gleichwertig. Das gilt unter dem Aspekt der Ver-

kündung insbesondere auch für den Strafbefehl, mag auch Art. 69 Abs. 2 

StPO ein Interesse-Erfordernis formulieren (STEINMANN, St. Galler Kom-

mentar, N 64 zu Art. 30 BV; zur konkreten Gewichtung der Interessen vgl. 

die zitierten BGE 134 I 286 „VgT“ E. 6.6 f.; 137 I 16 „Nef“ E. 2.4 f). Es gibt 

keine vor- oder zweitrangige Formen der Urteilspublikation, die verschie-

denen Arten können kombiniert werden (Urteil 2C_677/2015 „Belarus“ 

E. 4.1 al. 2 zit. gem. Pra 2016 Nr. 96).  

3.3.6 Nun ist der mündlichen Eröffnung von anfechtbaren Urteilen durch 

untere Instanzen offenkundig inhärent, dass über Entscheide informiert 

wird, welche nicht rechtskräftig sind. Sind die Verkündungsformen einan-

der gleichwertig, so folgt daraus, dass die fehlende Rechtskraft einer Pub-

likation auch in einer Alternativform nicht grundsätzlich entgegen steht – 

jedoch ist gegebenenfalls eine einzelfallspezifische Abwägung (unter Vor-

nahme der Einzelfallabwägung der je im Raume stehenden Interessen und 

B-5943/2014 

Seite 30 

namentlich unter dem Vorbehalt der Anonymisierung) vorzunehmen. Die 

im Kartellverfahren grundsätzlich geltende Unschuldsvermutung steht so-

mit der Publikation eines noch nicht rechtskräftigen Entscheides nicht ent-

gegen, sie gebietet jedoch eine gewisse Zurückhaltung (vorne, E. 3.3.2; 

Urteile 1C_123/2016 „Skeletonbahn“ E. 3.6 und 2C_1065/2014 „Nikon AG“ 

E. 8, insb. E. 8.4.1, nicht publ. in BGE 142 II 268; Urteil B-506/2010 „Gaba 

International AG“, E. 6.1, 6.4.2; Zwischenverfügung B-6180/2013 E. 4.3 

al. 3; STEINMANN, St. Galler Kommentar, N 66 zu Art. 30 BV). Zumal unter-

instanzliche Urteile stets unter dem Vorbehalt des Erfolgs eines Rechtsmit-

tels stehen, gelten diese Grundsätze nicht nur für nicht rechtskräftige, son-

dern auch für Urteile, die aufgehoben wurden oder deren Streitgegenstand 

im Verlauf gegenstandslos wird (Urteile 2C_677/2015 „Belarus“ E. 4.3 al. 2 

und 1C_123/2016 „Skeletonbahn“ E. 3.8). 

3.4 Liegt eine Ermessensnorm vor, so steht der Behörde zwar ein Spiel-

raum für ihre Entscheidung offen; dabei ist sie aber an die Verfassung ge-

bunden, insbesondere an die Grundrechte und die Grundsätze staatlichen 

Verhaltens (Art. 5 BV). Staatliches Handeln soll im öffentlichen Interesse 

liegen und verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV), es soll nicht nur recht-

mässig, sondern auch angemessen sein (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

a.a.O., N 409; BVGE 2015/2 E. 4.3.1).  

Als Ermessensfehler unterscheiden Lehre und Rechtsprechung (HÄFE-

LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 430 ff. m.w.H.) die Unangemessenheit 

(bei der sich der Entscheid innerhalb des Spielraums bewegt, zweckmäs-

sigerweise aber anders ausgefallen wäre), den Ermessensmissbrauch (bei 

dem der Spielraum eingehalten wird, der Entscheid aber von unsachlichen, 

zweckfremden Kriterien geleitet ist oder unter Verstoss gegen allgemeine 

Rechtsprinzipien wie das Willkürverbot, die Rechtsgleichheit oder den 

Grundsatz der Verhältnismässigkeit erfolgt), die Ermessensüberschreitung 

(bei welcher Ermessen wahrgenommen wird, ohne dass ein solches be-

stünde) und die Ermessensunterschreitung (bei der die Behörde auf ein ihr 

zustehendes Ermessen von vornherein verzichtet). Mit Ausnahme der Un-

angemessenheit handelt es sich um Rechtsverletzungen. Das Bundesver-

waltungsgericht beurteilt die angefochtene Verfügung mit voller Kognition, 

kann somit sowohl Rechtsanwendung wie auch die Angemessenheit prü-

fen (vorne, E. 1.7). Es ist auch verpflichtet, seine Kognition auszuschöpfen, 

auferlegt sich jedoch bei der Prüfung der Unangemessenheit je nach der 

Natur der Streitfrage eine gewisse Zurückhaltung, so insbesondere bei 

technischen Fragen, für deren Beantwortung die verfügende Behörde auf-

grund ihres Spezialwissens besser geeignet ist oder bei Auslegungsfragen, 

B-5943/2014 

Seite 31 

welche die Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer Nähe zur Angelegenheit 

sachgerechter zu beantworten vermag (für einen Überblick vgl. RHINOW ET 

AL, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl. 2010, Rz. 1598 ff.; MO-

SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.153 ff.).  

3.5 Verstösst die Handhabung des Ermessens gegen den Grundsatz der 

Verhältnismässigkeit, so ist einer derjenigen Grundsätze verletzt, welche 

die Annahme eines Ermessensmissbrauchs rechtfertigen (BGE 142 II 268 

„Nikon AG“ E. 4.2.3; BGE 137 V 71 E. 5.1). Der Verhältnismässigkeits-

grundsatz gebietet somit insbesondere die Bindung des Verwaltungshan-

delns an die Zweckbestimmung der Ermessenseinräumung (MOOR/FLÜ-

CKIGER/MARTENET, Droit administratif, 3e éd. 2012, vol. I, S. 743). 

Der auf Art. 5 Abs. 2 BV abgestützte Grundsatz der Verhältnismässigkeit 

fordert in einer allgemeinen Umschreibung, dass eine Verwaltungsmass-

nahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels ge-

eignet, notwendig und zumutbar sein soll (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

a.a.O, Rz. 514 m.w.H.). Das Kriterium der Eignung verpflichtet das Verwal-

tungshandeln auf die Erreichung des anvisierten öffentlichen Interesses 

(definiert die „Präzision staatlichen Handelns“ [HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

a.a.O, Rz. 522]). Die Erforderlichkeit gebietet, eine Massnahme so zu be-

messen, dass der angestrebte Zweck nicht auch mit einer milderen Mass-

nahme erreicht werden könnte („Intensität staatlichen Handelns“ [HÄFE-

LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O, Rz. 522]). Die Zumutbarkeit schliesslich ist – 

in einer wertenden Abwägung – zu bejahen, wenn der angestrebte Zweck 

in einem vernünftigen Verhältnis zu den dem Privaten auferlegten Belas-

tungen oder bewirkten Eingriff steht – die Massnahme muss durch ein das 

private Interesse überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein 

(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O, Rz. 556 f.). 

3.6 Die Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden dürfen keine Ge-

schäftsgeheimnisse preisgeben (Art. 25 Abs. 4 KG). Kein Geschäftsge-

heimnis sind von vornherein die Angaben, welche gemäss Art. 28 KG mit 

der Eröffnung der Untersuchung zwingend zu publizieren sind: die Adres-

saten der Untersuchung und deren Gegenstand – verstanden als eine Um-

schreibung des kartellrechtswidrigen Verhaltens, welche Dritten zu ent-

scheiden erlaubt, ob sie sich gestützt auf Art. 43 KG an der Untersuchung 

beteiligen wollen (BGE 142 II 268 „Nikon AG“ E. 5.1).  

Für eine positive Begriffsumschreibung kann auf den traditionellen Ge-

heimnisbegriff zurückgegriffen werden, wie er auch zu anderen Normen 

B-5943/2014 

Seite 32 

gebräuchlich ist, welche diesen Begriff enthalten (im Detail BGE 142 II 268 

„Nikon AG“ E. 5.2.1). Demgemäss gilt als Geschäftsgeheimnis eine (1.) 

weder offenkundige noch allgemein zugängliche Tatsache (relative Unbe-

kanntheit), die (2.) der Geheimnisherr tatsächlich geheim halten will (Ge-

heimhaltungswille) und (3.) an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr 

ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse (objektives Geheimhaltungsin-

teresse) hat. Zur Bejahung des letztgenannten Kriteriums ist zu klären, ob 

die Information objektiv gesehen als geheimhaltungswürdig anzusehen ist. 

Die Rechtsprechung hat die kontroverse Frage, ob dies für rechtswidrige 

Handlungen und Zustände bejaht werden kann, für das Kartellrecht dahin-

gehend beantwortet, dass jene Tatsachen, welche ein kartellrechtswidriges 

Verhalten belegen, nicht geheimhaltungswürdig seien. Denn aus kartell-

rechtlicher Optik – so das Bundesgericht – schützt das Geheimhaltungsin-

teresse die Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit einzelner Unternehmen 

und gleichzeitig den Wettbewerb als solchen. Basiert ein Wettbewerbsvor-

teil auf kartellrechtswidrigen Handlungen, so kann nicht Sinn einer Rege-

lung des Kartellrechts sein, diese Informationen, welche das Kartellrecht 

verpönt, gleichzeitig unter Schutz zu stellen (BGE 142 II 268 „Nikon AG“ 

E. 5.2.2 m.w.H.). 

3.7 Die Tätigkeit der WEKO untersteht dem Datenschutzgesetz (DSG, SR 

235.1). Sie hat sich an die Grundsätze der Art. 4, 5 und 7 DSG zu halten – 

unter anderem und insbesondere darf die Datenbearbeitung nur rechtmäs-

sig, nach Treu und Glauben und verhältnismässig erfolgen (Art. 4 Abs. 1-3 

DSG), hat sich die Vorinstanz über die Richtigkeit der Daten zu vergewis-

sern (Art. 5 Abs. 1 DSG) und um deren Sicherheit besorgt zu sein (Art. 7 

Abs. 1 DSG; ausführlich BGE 142 II 268 „Nikon AG“, E. 6.1-6.3 m.w.H.).  

Die Veröffentlichung einer Sanktionsverfügung ist als ein Bekanntgeben 

von (besonders schützenswerten [Art. 3 Bst. c Ziff. 4 DSG]) Personenda-

ten i.S.v. Art. 19 DSG zu qualifizieren. Sie bedarf einer gesetzlichen Grund-

lage (Art. 17 i.V.m. Art. 19 Abs. 1 DSG). Selbst bei deren Bestehen ist die 

Bekanntgabe (also Veröffentlichung) abzulehnen, wenn wesentliche öffent-

liche oder offensichtlich schutzwürdige Interessen einer betroffenen Per-

son es verlangen (Art. 19 Abs. 4 DSG) – es erfolgt somit eine Interessen-

abwägung (BGE 142 II 268 „Nikon AG“, E. 6.4.1 m.w.H.).  

Art. 48 KG stellt eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Bekannt-

gabe von Personendaten dar. Für Personendaten, welche Geschäftsge-

heimnisse darstellen, hat das Kartellgesetz selbst in Art. 25 Abs. 4 KG die 

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Sonderregel aufgestellt, dass diese generell, ohne Vornahme einer Inte-

ressenabwägung, nicht publiziert werden dürfen. Die Publikation von Per-

sonendaten ausserhalb des Begriffs des Geschäftsgeheimnisses unter-

steht demgegenüber der Abwägung gemäss Art. 19 Abs. 4 DSG (BGE 142 

II 268 „Nikon AG“, E. 6.4.2 f.; Urteile A-6315/2014, A-6320/2014 und 

A-6334/2014 je E. 12.1).  

3.8 In Verfahren, die durch Selbstanzeigen massgeblich getragen sind, be-

rücksichtigt die Vorinstanz im höheren Interesse eines funktionierenden 

Systems zur Aufdeckung von Kartellen das Interesse am Schutz des Insti-

tuts der Selbstanzeige resp. der sogenannten Bonusregel. Sie beruft sich 

denn auch in der Publikationsverfügung (Ziff. 59) ausdrücklich auf dieses 

Interesse, das sie klar von den privaten Interessen der Parteien unterschie-

den wissen will. Die Vorinstanz ist sich im Klaren, dass ein Unternehmen, 

welches eine Selbstanzeige erwägt, ein hohes Interesse an Diskretion be-

treffend die Weitergabe von Informationen an Behörden, Gerichte, Bran-

chenteilnehmer aber auch Parteien in Zivilprozessen hat. Die Anreizwir-

kung der Selbstanzeige hängt gemäss ihren Ausführungen in einem Ent-

scheid aus dem Jahr 2011 von der Berechenbarkeit der Folgen ab – sowohl 

direkt bezüglich der Sanktionsreduktion wie auch indirekt bezüglich der 

möglichen Spätfolgen, insbesondere Schadenersatzprozesse. Um den An-

reiz aufrecht zu erhalten, Selbstanzeigen – Informationen wie auch Be-

weismittel – vorzubringen, sieht sich die Vorinstanz einem „schonungsvol-

len Umfang mit den […] freiwillig offengelegten Informationen und Unterla-

gen“ verpflichtet (Zwischenverfügung der WEKO vom 10. August 2011 i.S. 

22-0385: Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Aar-

gau, RPW 2012, 264 ff., Ziff. 22 ff., insb. 24; vgl. Merkblatt und Formular 

des Sekretariats der WEKO, Bonusregelung (Selbstanzeige), 8. Septem-

ber 2014, BBl 2015 3346 ff., Ziff. 47 ff.).  

3.9 Bereits in der angefochtenen Verfügung (Rz. 25) verweist die Vor-

instanz auf die Praxis der Kartellbehörden der Europäischen Union, wenn-

gleich diese nicht bindend sei.  

Das schweizerische Kartellrecht orientiert sich seit der Totalrevision des 

Kartellgesetzes im Jahr 1995 zwar ausdrücklich, aber doch vorab rechts-

vergleichend und mit Ausnahmevorbehalt, am Wettbewerbsrecht der Eu-

ropäischen Union (vgl. eingehend und mit Nachweisen Urteil B-7633/2009 

„Swisscom ADSL“, Rz. 167 ff.). Mit dem Abkommen zwischen der Schwei-

zerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union über die Zu-

sammenarbeit bei der Anwendung ihres Wettbewerbsrechts vom 17. Mai 

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Seite 34 

2013 (SR 0.251.268.1) besteht nun (aber noch nicht im Zeitpunkt der an-

gefochtenen Verfügung) eine rechtliche Grundlage für eine engere Zusam-

menarbeit zwischen der WEKO und der Wettbewerbsbehörde der Europä-

ischen Kommission. Im Zusammenhang mit der Genehmigung dieses Ab-

kommens stellte der Bundesrat klar, dass die Wettbewerbsrechte der 

Schweiz und der EU zwar materiell vergleichbar seien, aus rechtlich ver-

bindlicher Warte aber nach wie vor von Äquivalenz der wettbewerbsrecht-

lichen Bestimmungen der Schweiz wie auch der Europäischen Union aus-

zugehen sei, also keine materielle Harmonisierung des Rechts bestehe o-

der Inhalt des Abkommens sei (vgl. Art. 13 des Abkommens sowie die Bot-

schaft, BBl 2013 3961, 3964, 3965 f., 3978). Auch für die vom Abkommen 

geregelten verfahrensrechtlichen Fragen hält die Botschaft fest, dass das 

Abkommen einen rechtlichen Rahmen für die angestrebte Zusammenar-

beit (namentlich die gegenseitige Mitteilung und Koordination von Vollzugs-

massnahmen und der Austausch von Informationen) schaffe, diese aber 

nicht obligatorisch erklärt werde; das Ermessen der jeweiligen Behörde 

werde durch das Abkommen nicht eingeschränkt (Botschaft, BBl 2013 

3960 f., 3966). 

Die Rechtslage in der Europäischen Union zur Publikation der Entscheide 

der Wettbewerbsbehörde weicht von der schweizerischen insofern ab, als 

die anwendbare Rechtsgrundlage der Kommission kein Ermessen ein-

räumt. Art. 30 („Veröffentlichung von Entscheidungen“) der Verordnung 

(EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der 

in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags („VO 1/2003“) niedergelegten Wett-

bewerbsregeln lautet (mit Ausnahme der Verweise gleich dem früher in 

Kraft stehenden Art. 21 der Verordnung Nr. 17, Erste Durchführungsver-

ordnung zu den Artikeln 85 und 86 des Vertrages vom 6. Februar 1962): 

(1) Die Kommission veröffentlicht die Entscheidungen, die sie nach den Arti-

keln 7 bis 10 sowie den Artikeln 23 und 24 erlässt. 

(2) Die Veröffentlichung erfolgt unter Angabe der Beteiligten und des wesent-

lichen Inhalts der Entscheidung einschließlich der verhängten Sanktionen. Sie 

muss dem berechtigten Interesse der Unternehmen an der Wahrung ihrer Ge-

schäftsgeheimnisse Rechnung tragen. 

Zusammengefasst arbeiten die Wettbewerbsbehörden der Schweiz und 

der Europäischen Union voneinander unabhängig; das Handeln der beiden 

Behörden fusst auf zwar ähnlichen, aber doch nicht gleichen, Grundlagen 

und verpflichtet die je andere Behörde nicht. Verweise auf das Publikati-

onsverhalten der Wettbewerbsbehörde der Europäischen Kommission 

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Seite 35 

(Sachverhalt, Bst. D) sind insgesamt von rechtsvergleichendem Interesse, 

verbindliche Erkenntnisse ergeben sich daraus nicht.  

4.  

4.1 Wie erwähnt, handelt es sich bei Art. 48 Abs. 1 KG um eine Ermes-

sensnorm. Das Ermessen muss pflichtgemäss wahrgenommen werden, 

insbesondere muss es verhältnismässig und folglich zweckgerichtet sein. 

Verwaltungshandeln, das sich auf diese Norm abstützt, muss erforderlich 

sein, um die angestrebten Zwecke zu erfüllen und dieser Zweckverfolgung 

in der mildesten Vorgehensweise genügen; schliesslich muss in einer wer-

tenden Gesamtabwägung von öffentlichem Zweck und Eingriff in die Inte-

ressen der Beschwerdeführerin ein vernünftiges Verhältnis resultieren 

(vorne, E. 3.4 und 3.5). Die Ermessensausübung erfolgt unabhängig von 

der Publikationspraxis der Europäischen Kommission (vorne, E. 3.9).  

4.2 Den vorstehend (E. 3.2) dargestellten Zwecken dient eine Veröffentli-

chung der Sanktionsverfügung im Grundsatz. Dies gilt insbesondere mit 

Blick darauf, dass für die Untersuchungsverfahren der WEKO die grund- 

und konventionsrechtlichen Garantien eines Strafverfahrens gelten – und 

damit auch der Aspekt der Justizöffentlichkeit im Allgemeinen und des Ver-

kündungsgebotes im Besonderen zu beachten sind (vorstehend, E. 3.3). 

Es handelt sich hierbei um Verfahrensgarantien, die nur zum Teil zuguns-

ten der verfahrensbetroffenen Partei, vor allem aber im Interesse der Öf-

fentlichkeit wirken. Vor diesem Hintergrund ist im Grundsatz möglich, den 

Entscheid ungeachtet der noch nicht eingetretenen Rechtskraft und ohne 

jede Prognose über die Aussichten eines Rechtsmittels zu publizieren 

(vorne, E. 3.3.6).  

4.3 Im Grundsatz ist sodann der Entscheid selbst – mit Sachverhalt, Erwä-

gungen und Dispositiv – zu veröffentlichen (vorstehend, E. 3.3.4). Das In-

teresse an der Orientierung des Publikums vermöchte eine kurze und al-

leinige Zusammenfassung nicht befriedigend zu erfüllen. Zwar könnten so 

die Leitlinien in übersichtlicher und lesbarer Form vermittelt werden. Die 

Kenntnis der Argumentation der WEKO ist indessen für das Fachpublikum 

wichtig, um sich mit dieser auseinandersetzen zu können. Als Adressaten 

verstehen sich neben Akteuren der Wirtschaft insbesondere die weiteren 

rechtsanwendenden Behörden, aber auch die Rechts- und Wirtschaftswis-

senschaft. Die Ausführungen der Vorinstanz zu den anwendbaren Rechts-

normen (vgl. nachstehend, E. 5.2) beispielsweise können mit einer Zusam-

menfassung nicht genügend abgebildet werden. Zu berücksichtigen ist in 

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Seite 36 

diesem Zusammenhang auch, dass das der Sanktionsverfügung vorange-

gangene Verfahren nicht publikumsöffentlich war, was dem Öffentlichkeits-

gebot im Verkündungsstadium ein erhöhtes Gewicht verleiht (vgl. mit Blick 

auf das Strafverfahren BGE 143 I 194 „Obergericht Zürich“ E. 3.1 Abs. 2 

a.E.). Weder eine Zusammenfassung in der Gestalt beispielsweise des 

Presserohstoffes (oder eines Fallberichts, wie sie durch das deutsche Bun-

deskartellamt regelmässig [neben den förmlichen Entscheiden] publiziert 

werden) noch eine bloss summarische Publikation (wie sie die Europäische 

Kommission im Parallelverfahren in einem ersten Schritt vornahm) könnte 

insgesamt den verfolgten Interessen gerecht werden. Nicht relevant ist ent-

gegen der Auffassung der Vorinstanz der Umfang, also die Seitenzahl, der 

Sanktionsverfügung.  

4.4 Damit kann die Vorinstanz die Sanktionsverfügung veröffentlichen. Die 

Veröffentlichung soll im Grundsatz vollständig erfolgen, sie hat jedoch auf 

die rechtmässig der Beschwerdeführerin zustehenden Einschränkungen 

Rücksicht zu nehmen (BGE 142 II 268 „Nikon AG“, E. 4.2.6), das sind na-

mentlich der Schutz von Geschäftsgeheimnissen (Art. 25 Abs. 4 KG, vor-

stehend E. 3.6), aber auch die gebotene Rücksichtnahme auf schutzwür-

dige persönliche Interessen der Beschwerdeführerin (vorne, E. 3.3.4 und, 

zu Art. 19 Abs. 4 DSG, E. 3.7). Die Erstgenannten sind absolut zu schüt-

zen, die Zweitgenannten in einem Umfang, der aufgrund einer Verhältnis-

mässigkeitsprüfung festzulegen ist (vorne, E. 3.7). In diesem Rahmen ist 

auch die besondere Situation der Beschwerdeführerin als Selbstanzeigerin 

zu beachten. Diese gebietet es zwar, mit deren Angaben schonungsvoll 

umzugehen, von vornherein auf eine Publikation zu verzichten, vermag sie 

indessen nicht zu rechtfertigen. Zu erinnern ist auch daran, dass der Effekt 

einer Reputationsstrafe nicht zu den verfolgten Zwecken gehört (E. 3.1.1). 

5.  

Die Beschwerdeführerin macht als entgegenstehende Interessen nament-

lich den Schutz vor Zivilklagen in ausländischen Jurisdiktionen geltend und 

deutet einen Bezug zum Anliegen des Schutzes der Selbstanzeige als 

Institut an. 

5.1 Das Bundesgericht hat im Entscheid „Nikon AG“ (Urteil 2C_1065/2014 

E. 5.3.3, 6.5.2, nicht publ. in BGE 142 II 268) deutlich gemacht, dass die 

Hauptsache – verstanden als die Frage, ob ein kartellrechtswidriger Sach-

verhalt vorliegt und ob deshalb zu Recht eine Sanktion ausgesprochen 

wurde – im Rahmen der Anfechtung einer Publikationsverfügung nicht ma-

teriell zu prüfen sei, auch nicht unter dem Titel des Reputationsschutzes. 

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Seite 37 

Das gilt auch für dieses Verfahren: Angefochten ist die Publikationsverfü-

gung und es ist dies nicht der Ort, über die materielle Begründetheit der 

Sanktionsverfügung zu urteilen. Überlegungen über den Einfluss des Ur-

teils des EuG im Parallelverfahren auf die beim Bundesverwaltungsgericht 

hängigen Beschwerdeverfahren gegen die Sanktionsverfügung sind man-

gels rechtlicher Verbindlichkeit dieses Urteils für die schweizerischen Be-

hörden und Gerichte (vorne, E. 3.9) rein spekulativer Natur.  

5.2 Angesichts der Argumentation der Beschwerdeführerin ist gleichwohl 

ein Blick auf die Sanktionsverfügung zu richten.  

5.2.1 Mit der Sanktionsverfügung wurde den Sanktionierten – u.a. der Be-

schwerdeführerin – untersagt, sich über Preise etc. abzusprechen, „soweit 

dies durch entsprechende Luftverkehrsabkommen nicht ausdrücklich er-

laubt ist“ (oder eine Freistellung vorliegt). Die Parteien wurden „für das in 

den Erwägungen beschriebene Verhalten“ in unterschiedlicher Höhe mit 

Sanktionen belastet.  

Die Vorinstanz hatte in der Würdigung des von ihr umfassend untersuch-

ten, internationalen Marktes der Luftfracht die Geltung des Kartellgesetzes, 

des EU-Luftverkehrsabkommens und diverser Abkommen mit Einzelstaa-

ten (darunter solche mit EU-Staaten vor Inkrafttreten des genannten Ab-

kommens am 1. Juni 2002 resp. – im Falle der Tschechischen Republik – 

vor dem Beitritt zur EU am 1. Mai 2004 als auch solche mit Nicht-EU-Staa-

ten) zu koordinieren. Die Vorinstanz ging zusammengefasst von folgender 

Situation aus (vgl. Presserohstoff, S. 3 f.):  

– Mit Inkrafttreten des EU-Luftverkehrsabkommens am 1. Juni 2002 sei 

die Schweiz im Bereich des Luftverkehrs in die EU teilintegriert. Das 

habe einerseits zur Folge, dass die wettbewerbsrechtliche Beurteilung 

des Luftverkehrs zwischen der Schweiz und EU-Staaten den Behörden 

der EU obliege […]. Anderseits sei die Schweiz verpflichtet, für Stre-

cken mit Drittstaaten die Wettbewerbsregeln der EU zu übernehmen; 

das schweizerische Kartellrecht bleibe gleichzeitig anwendbar, dem 

EU-Recht komme der Vorrang zu […]; 

– Abkommen mit Drittstaaten (und mit EU-Staaten vor Inkrafttreten des 

EU-Luftverkehrsabkommens) sähen zum Teil die Möglichkeit zur Tarif-

koordination vor. Im Geltungsbereich solcher Abkommen seien Preis-

absprachen zulässig […]; 

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Seite 38 

– Für die schweizerische Kartellbehörde blieben somit unter den unter-

suchten Verhaltensweisen solche relevant, die sich auf die Strecken 

zwischen der Schweiz auf der einen Seite und den USA, Singapur, der 

Tschechischen Republik, Pakistan und Vietnam auf der anderen Seite 

auswirkten […]; 

– Verhaltensweisen vor dem 1. Juni 2002 seien zwar überprüfbar, aber 

ohne weitere Folge, insbesondere ohne solche für das Dispositiv […]. 

5.2.2 Die Feststellungen des rechtserheblichen Sachverhaltes sind auf ei-

nen globalen Fokus gerichtet: Bereits in den einleitenden Bemerkungen 

geht die Vorinstanz von globaler Geltung der untersuchten Vereinbarungen 

aus […], in der Folge werden die Vereinbarungen und Kontakte teils auf 

einer Zeitlinie […], teils geographisch, mit Fokus auf den Markt, von dem 

aus Absprachen getroffen wurden […] dargestellt; im Falle der Treibstoff-

zuschläge wird die geographisch zentrierte Schilderung als Ergänzung „im 

Sinne eines weltweiten Kontextes“ begründet, „selbst wenn einige lokale 

Kontakte allenfalls durch Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz 

und anderen Ländern abgedeckt sein sollten, ist die Darstellung für die 

Fragestellung des weltweiten Kontextes relevant“ […]. Ergänzt wird die 

Darstellung durch einen Abschnitt über „Kontakte unter Wettbewerbern auf 

Stufe Hauptquartier“ […].  

5.2.3 Die Subsumption im Rahmen der rechtlichen Überlegungen erfolgte 

zuerst ebenfalls mit globalem Fokus: In einem ersten Schritt gelangte die 

Vorinstanz zur Auffassung, es liege ein Verstoss zweier Gruppen von Un-

ternehmen gegen Art. 8 Abs. 1 des EU-Luftverkehrsabkommens in der 

Form einer einzigen und fortdauernden Zuwiderhandlung vor […]. In einem 

zweiten Schritt prüfte und bejahte sie das Vorliegen einer Wettbewerbsab-

rede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG in der Form einer Gesamtabrede […], 

und nahm sodann im Sinne einer Eventualbegründung eine Überprüfung 

von Einzelabreden – bezogen auf die einzelnen Formen von Tarifabspra-

chen – vor […] und bejahte diese, teils für einen weltweiten […], teils für 

einen „internationalen, aber nicht weltweiten“ Kontext ([…] da nur auf ge-

wissen Strecken relevant, soweit erkennbar aber nicht deckungsgleich mit 

den genannten fünf Streckenpaaren [resp.] da nur für die USA relevant 

[…]). Sie schloss diesen Teil mit einer Übersicht, welche Gesellschaft an 

welchen Abreden beteiligt gewesen sei […].  

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Seite 39 

Erst mit der Prüfung, ob die Wettbewerbsabreden zu einer Beseitigung des 

wirksamen Wettbewerbs führten, verengte sich der Fokus auf die fünf Stre-

ckenpaare (zwischen der Schweiz einerseits, den USA, Singapur, der 

Tschechischen Republik [bis Mai 2004], Pakistan und Vietnam anderseits), 

welche Grundlage für Verbot und Sanktion sind […].  

5.2.4 Es sind lediglich Verhaltensweisen mit Bezug auf diese Strecken-

paare und ab dem 1. Juni 2002, welche einen Einfluss auf das Dispositiv 

haben. Im Sachverhalt ist indessen ein Netzwerk von Absprachen und 

Kontakten geschildert, ohne dass die konkreten Strecken isoliert wären 

und auch die rechtlichen Erwägungen gehen initial von diesem Denkansatz 

aus. Für die Belange der Redaktion der Sanktionsverfügung ist dies nicht 

zu beanstanden: Geht die Vorinstanz davon aus, die letztlich sanktionierten 

Abreden über eine Teilmenge des Marktes seien eingebettet in den Ge-

samtmarkt erfolgt, so hat sie dies auch so zu schildern und nicht vorzu-

schützen, man habe sich nur bezüglich einzelner Strecken abgesprochen.  

5.3 Die Vorinstanz hält dafür, ihre Sachverhaltsdarstellung sei unschädlich, 

da die Selbstanzeigerinnen (und damit auch die Beschwerdeführerin) ano-

nymisiert seien, die Sanktionsverfügung nicht rechtskräftig sei und damit 

als Klagegrundlage nicht tauge und bezüglich der fraglichen Verbindungen 

(soweit sie nicht der Jurisdiktion der Europäischen Kommission unterstün-

den) gerade die Rechtmässigkeit festgestellt werde. Damit greift die Vor-

instanz in mehrfacher Hinsicht zu kurz:  

5.3.1 Die Vorinstanz bezeichnet Tarifabsprachen auf Luftfrachtbeziehun-

gen ausserhalb der mehrfach erwähnten fünf Streckenpaare in Auslegung 

des Landes- und Staatsvertragsrechts als zulässig, soweit sie zuständig zu 

deren Beurteilung war (vorne, E. 5.2). Damit beurteilt sie die Rechtswidrig-

keit resp. Rechtmässigkeit des untersuchten Verhaltens anhand des Kar-

tellrechts und des EU-Luftverkehrsabkommens aus der Optik der schwei-

zerischen Wettbewerbsbehörde – nicht weniger, aber auch nicht mehr.  

Es ist nun aber weder klar, dass in einem allfälligen Zivilprozess einzig das 

für die Schweiz anwendbare Kartellrecht als Grundlage der Widerrechtlich-

keit angerufen wird, noch, dass sich ein ausländisches Zivilgericht an die 

Beurteilung der Vorinstanz gebunden sieht. Es steht auch nicht fest, dass 

ein solches die anwendbaren Regelungen in dieselbe Rangfolge stellt wie 

die Vorinstanz, sofern es für seine Rechtsordnung Normkonflikte analog 

dem vorliegenden feststellt. Die Bezeichnung dieser Verhaltensweisen 

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Seite 40 

ausserhalb der besagten fünf Streckenpaare als rechtmässig hängt einzig 

von diesem Entscheid zum anwendbaren Recht ab (vorne, E. 5.2.1). 

Soweit die Vorinstanz die Abreden und Verhaltensweisen deshalb nicht be-

urteilte, weil nicht sie selbst (sondern die Wettbewerbsbehörde der Euro-

päischen Union) zuständig sei, traf die Vorinstanz gerade keine Feststel-

lung, dass die geschilderten Abreden und Verhaltensweisen legal gewesen 

seien. Auch wäre der Sanktionsverfügung nicht zu entnehmen, die mit glo-

balem resp. internationalem Fokus getroffenen Feststellungen beträfen 

Strecken zwischen der Schweiz und der EU nicht.  

Schliesslich betrachtete die Vorinstanz nur einen Teil der nach ihrem Be-

kunden über 140 Luftverkehrsabkommen, welche die Schweiz geschlos-

sen hat, (nämlich deren 33) als für dieses Verfahren relevant (Sanktions-

verfügung, Ziff. 934 und Anhang 1). Es kann nicht ernsthaft ausgeschlos-

sen werden, dass die als global geschilderten Verhaltensweisen auch zwi-

schen zwei ausländischen Nationen eine Rolle spielen oder zwischen der 

Schweiz und einer Nation, die Vertragspartei eines der übrigen über 100 

Abkommen ist und deren Behörden die Verkehrsbeziehung, anders als die 

Vorinstanz, sehr wohl als relevant einstufen. 

5.3.2 Die Anonymisierung beschränkt sich auf die Selbstanzeigerinnen und 

auf Angaben, welche diese einschliessen, insbesondere solche, die von 

„allen“ Parteien sprechen. Allerdings ist nicht nur mit der Mitteilung zur Ver-

fahrenseröffnung (BBl 2006 2707 [Bundesblatt vom 7. März 2006]) be-

kannt, wer von der Untersuchung betroffen ist, sondern mit Medienmittei-

lun