# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2f2742e7-dff8-54fc-aab7-0630750379a2
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-07-21
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 21.07.2023 B-3103/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-3103-2021_2023-07-21.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Corte II 

B-3103/2021 

 

 
 

  S e n t e n z a  d e l  2 1  l u g l i o  2 0 2 3  

Composizione 

 
Giudici Pietro Angeli-Busi (presidente del collegio),  

Pascal Richard, Kathrin Dietrich,  

cancelliere Corrado Bergomi. 
 

 
 

Parti 

 
X._______,  

ricorrente,  

  
 

 
contro 

 

 
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino,  

autorità inferiore, 

 

e 

 

Dipartimento delle finanze e dell'economia  

della Repubblica e Cantone Ticino,  

Sezione dell'agricoltura, 

prima istanza. 

  
 

 
 

Oggetto 

 
Pagamenti diretti 2017-2018, in particolare diniego dei  

contributi per i fondi n. (...), (...), (...) e (in parte) (...) RFD (...). 

 

B-3103/2021 

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Fatti: 

A.  

A.a In data 29 novembre 2017 l’Ufficio dei pagamenti diretti della Sezione 

dell’agricoltura del Dipartimento delle finanze e dell’economia, Divisione 

dell’economia, della Repubblica e Cantone Ticino (di seguito: Sezione 

dell’agricoltura) ha inoltrato a X._______, titolare di un’azienda agricola nel 

Comune di (...), il conteggio finale dei pagamenti diretti e dei contributi per 

singole colture per l’anno di contribuzione 2017. Contro quest’ultimo, 

X._______ ha interposto, il 15 dicembre 2017, un reclamo, contestando 

diversi punti, in particolare, per quanto sia qui di rilevanza, il mancato rico-

noscimento dei contributi per i mappali n. (...) e (...) RFD (...), sostenendo 

che questi vengono da lei falciati e sono stati annunciati a far tempo dal 

2004.  

A.b Con scritto dell’11 luglio 2018, la Sezione dell’agricoltura, in risposta a 

diversi reclami pendenti inoltrati da X._______, ha in special modo segna-

lato che le particelle n. (...) e (...) RFD (...) sono situate in zona d’estivazione 

e che le domande dei gestori per un cambio di zona devono essere inol-

trate all’Ufficio federale dell’agricoltura (di seguito: UFAG) per il tramite del 

Cantone. In seguito, mediante e-mail e scritto del 20 settembre 2018 la 

Sezione dell’agricoltura ha recapitato a X._______ il formulario e le appo-

site istruzioni per richiedere il cambio di zona agricola per i fondi n. (...), (...) 

e (...) RFD (...), rinnovando la comunicazione con ulteriore e-mail del 10 

ottobre 2018 e sollecitando il ritorno del formulario con e-mail del 20 dicem-

bre successivo.  

A.c Con notifica del 30 ottobre 2018 e 14 dicembre 2018 la Sezione 

dell’agricoltura ha comunicato a X._______ il conteggio principale e finale 

dei pagamenti diretti 2018, contro il quale la richiedente ha reclamato in 

data 7 dicembre 2018 e 15 gennaio 2019, sollecitando il riconoscimento 

dei contributi per i fondi n. (...), (...) e (...) RFD (...) e per parte (25.64 are) 

del fondo n. (...) RFD (...). Quanto a quest’ultimo fondo, X._______ ha in 

sostanza desunto il suo diritto ai pagamenti diretti da un contratto di affitto 

valido.  

A.d Con decisione del 16 settembre 2019 la Sezione dell’agricoltura (di 

seguito: prima istanza) ha respinto i reclami di X._______ e confermato 

integralmente il rifiuto dei pagamenti diretti per i fondi in zona d’estivazione 

n. (...), (...) e (...) RFD (...) (pagamenti diretti 2017 e 2018), nonché per una 

parte (25.64 are) del fondo n. (...) RFD (...) in zona collinare (pagamenti 

diretti 2018). 

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Anzitutto, la prima istanza, ritenendo che le richieste dei contributi per la 

classificazione dei fondi menzionati in zona di estivazione per gli anni 2015 

e 2016 erano già oggetto di ricorso dinanzi al Consiglio di Stato (DIP.[…] e 

DIP.[…]) contro le relative decisioni su reclamo (n. […] del […] e n. […] del 

[…]), ha negato il diritto ai pagamenti diretti, confermando, per il 2017 e il 

2018, l’esclusione dalla superficie agricola utile (SAU) dei fondi n. (...) e (...) 

RFD (...) in quanto ubicati in zona d’estivazione ed escludendo per lo 

stesso motivo il fondo n. (...) RFD (...) dalla SAU per l’anno 2018. Quanto 

alla parte del fondo n. (...) RFD (...) situato in zona collinare, la prima 

istanza ha attribuito i pagamenti diretti 2018 all’effettivo gestore e non a 

X._______, ritenendo che quest’ultima non avesse fornito alcuna prova in 

relazione alla gestione autonoma di questa superficie.  

B.  

B.a Contro la decisione della prima istanza del 16 settembre 2019, 

X._______ è insorta con ricorso del 22 ottobre 2019 al Consiglio di Stato, 

chiedendone l’annullamento, come pure la retrocessione dell’incarto per 

nuovo calcolo dei contributi.  

B.a.a In primo luogo, X._______ ha sottolineato che la prima istanza 

avrebbe a torto escluso le particelle n. (...), (...) e (...) RFD (...) dalla SAU, 

inserendoli nell’anno 2004, per errore, nella zona di estivazione. Tuttavia, 

a mente dell’insorgente, queste superfici sarebbero state in seguito reinse-

rite nella SAU, come dimostrerebbe l’elenco delle particelle per il periodo 

2005-2009 e 2012, tanto più che dal 2004 al 2013 le sarebbero sempre 

stati versati i contributi. La prima istanza non avrebbe eseguito la verifica 

sull’utilizzazione effettiva dei mappali in oggetto, agendo in contrasto con 

quanto prescritto dall’art. 31 cpv. 1 e 2 dell’ordinanza sulla terminologia 

agricola (cfr. consid. 6.1.1 seg. e 6.2.3).  

B.a.b In secondo luogo, X._______ ha ritenuto di essere titolare di un con-

tratto agricolo per quanto attiene al mappale n. (...) RFD (...), per cui la 

superficie di 25.64 are avrebbe dovuto essere conteggiata nella SAU della 

sua azienda. A suo dire, la prima istanza avrebbe agito arbitrariamente 

conteggiando la superficie ad un altro agricoltore, che contrariamente a lei 

sarebbe sprovvisto di un contratto agricolo. La stessa autorità si sarebbe a 

torto basata su un sopralluogo da lei effettuato sul fondo in questione in 

data 12 giugno 2018 solo in presenza di un altro agricoltore che aveva 

annunciato detto fondo, ma senza dapprima contattare l’insorgente. 

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B.b Dopo un doppio scambio di scritti, con risoluzione del 26 maggio 2021 

il Consiglio di Stato (di seguito: autorità inferiore) ha respinto il ricorso di 

X._______. 

B.b.a L’autorità inferiore ha prima di tutto limitato l’oggetto della vertenza 

ai pagamenti diretti per il 2017 e il 2018, per quanto riferiti al diniego dei 

contributi dei tre menzionati fondi in zona di estivazione, puntualizzando 

che le contestazioni sollevate per i pagamenti diretti 2015 e 2016 e per gli 

anni precedenti sarebbero già state evase con le risoluzioni del 22 gennaio 

2020 (…) e 23 settembre 2020 (…) contro cui i ricorsi interposti da 

X._______ al Tribunale amministrativo federale sarebbero tuttora pendenti 

(n.d.r.: si tratta dei procedimenti B-1064/2020 e B-5371/2020). 

B.b.b Quanto ai fondi n. (...), (...) e (...) RFD (...), l’autorità inferiore ha giu-

dicato corretto l’inserimento degli stessi in zona d’estivazione da parte della 

prima istanza, considerato che la decisione concernente i limiti della re-

gione di estivazione nel Cantone Ticino, pubblicata sul Foglio ufficiale can-

tonale in data 27 marzo 2001, non essendo stata impugnata entro il termine 

di ricorso, sarebbe cresciuta in giudicato, e che l’attribuzione degli stessi 

alla zona di estivazione sarebbe pure evincibile dal geoportale della Con-

federazione. A detta dell’autorità inferiore, quand’anche per alcuni anni 

queste superfici siano state collocate nella SAU aziendale e vi sia stato un 

errore, la ricorrente non può pretendere che la prima istanza vi persista. 

B.b.c Quanto alla negazione dei pagamenti diretti 2018 in relazione ad una 

parte della superficie n. (...) RFD (...), l’autorità inferiore ha confermato il 

giudizio della prima istanza e ritenuto insufficiente l’asserzione dell’insor-

gente secondo cui il contributo le spetterebbe essendo titolare di un con-

tratto di affitto, poiché ella, malgrado fosse stata informata che un altro ge-

store aveva annunciato, gestito e falciato la particella, non avrebbe saputo 

indicare e tanto meno dimostrare gli sfalci da lei effettuati a comprova di 

esserne il reale gestore. 

C.  

Contro la suddetta decisione del Consiglio di Stato, X._______ (di seguito: 

ricorrente) è insorta il 3 luglio 2021 dinanzi al Tribunale amministrativo fe-

derale, chiedendo, in ordine, la sospensione del prelievo dell’anticipo 

spese, nonché della procedura di ricorso fino alla resa e crescita in giudi-

cato delle decisioni sui ricorsi nei procedimenti (allora) ancora pendenti 

B-1064/2020 (avente per oggetto i pagamenti diretti 2015) e B-5371/2020 

(avente per oggetto i pagamenti diretti 2016). Nel merito, ella propone l’an-

nullamento della decisione impugnata e la retrocessione dell’incarto alla 

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prima istanza per nuova decisione. In sostanza, la ricorrente si avvale prin-

cipalmente delle argomentazioni avanzate nella procedura di ricorso pre-

cedente e di cui si dirà nei considerandi. 

D.  

Dopo aver accusato ricezione e preso atto del ricorso in data 7 luglio 2021, 

lo scrivente Tribunale ha respinto, con decisione incidentale del 12 luglio 

2021 successivo, la domanda di sospendere il prelievo dell’anticipo spese, 

invitando la ricorrente al versamento di un importo di fr. 1'000.– a questo 

titolo entro il 13 settembre 2021, prospettando il trattamento della domanda 

di sospensione del presente procedimento ad avvenuto pagamento 

dell’anticipo. 

E.  

Mediante decisione incidentale del 24 settembre 2021 il Tribunale ha ac-

colto la richiesta della ricorrente, inoltrata il 9 settembre precedente, di po-

ter effettuare il pagamento dell’anticipo spese di fr. 1’000.– in quattro rate 

mensili (fr. 250.– entro il 25 di ogni mese) fino al versamento totale.  

F.  

Con ulteriore decisione incidentale del 7 gennaio 2022, il Tribunale ha ac-

colto la domanda di sospensione della procedura B-3103/2021 e indetto la 

sospensione di quest’ultima fino all'evasione dei ricorsi inoltrati dalla ricor-

rente nei procedimenti B-1064/2020 e B-5371/2020 e alla crescita in giudi-

cato delle rispettive sentenze.  

G.  

Con la sentenza del 6 settembre 2022 nel procedimento B-1064/2021 e 

con quella del 22 settembre 2022 nel procedimento B-5371/2021, en-

trambe spedite il 30 settembre 2022, lo scrivente Tribunale ha respinto i 

ricorsi della ricorrente del 24 febbraio 2020 e del 28 ottobre 2020, nella 

misura in cui la medesima ha contestato, tra l’altro, l’inserimento dei fondi 

n. (...) e (...) RFD (...) in zona d’estivazione e i contributi di declività, rispet-

tivamente le misurazioni in relazione al fondo n. (...) RFD (...).  

H.  

Una volta che le sentenze menzionate sono cresciute in giudicato, me-

diante decisione incidentale del 23 dicembre 2022 il Tribunale ha revocato 

la sospensione e ripreso il procedimento in oggetto, dando alla ricorrente 

la possibilità di comunicare il mantenimento del ricorso, rispettivamente di 

dichiararne il ritiro. 

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I.  

Con scritto del 31 gennaio 2023 la ricorrente ha comunicato di mantenere 

il ricorso, nonché chiesto la ricusazione dell’Ufficio federale dell’agricoltura 

(UFAG) nell’ambito del contributo di quest’ultimo in qualità di autorità spe-

cialistica nel presente procedimento. 

J.  

In seguito all’invito del Tribunale nell’ordinanza del 3 febbraio 2023, in data 

13 e 15 febbraio 2023 la prima istanza e l’autorità inferiore hanno prodotto 

gli atti preliminari, dichiarando, per il resto, di non aver alcuna osservazione 

da formulare e di rimettersi al giudizio del Tribunale. 

K.  

Con parere del 17 aprile 2023, inoltrato entro il termine prorogato, l’UFAG, 

in qualità di autorità specialistica, ha concluso, in sostanza, che la deci-

sione impugnata è a suo avviso corretta e non dà adito a critiche. In parti-

colare, l’UFAG ha osservato che, salvo errori, dall’incarto non emerge che 

la prima istanza abbia trasmesso alla ricorrente il contratto di affitto di un 

altro agricoltore per la gestione della particella n. (...) RFD (...). 

L.  

Con scritto del 17 maggio 2023, la prima istanza ha prodotto, stando alle 

sue asserzioni, il documento menzionato dall’UFAG nel suo parere, rite-

nendo quest’ultimo per il resto esaustivo, rimettendosi in ordine e nel merito 

al giudizio dello scrivente Tribunale. L’autorità inferiore non ha fatto uso 

della facoltà di inoltrare osservazioni in merito.  

M.  

Con scritto del 22 maggio 2023, la ricorrente chiede di escludere dalla pro-

cedura di ricorso il parere dell’UFAG del 17 aprile 2023 e di ricusare 

l’UFAG, avendo quest’ultimo partecipato alla decisione impugnata ed es-

sendo quindi obbligato ad astenersi giusta l’art. 59 PA (citato per esteso al 

consid. 3.2). Per il resto, ella contesta le affermazioni dell’UFAG e si ricon-

ferma nelle sue conclusioni e argomentazioni. 

N.  

Con scritto spontaneo del 15 giugno 2023, trasmesso alle istanze prece-

denti il 20 giugno seguente, la ricorrente chiede di estromettere dalla pro-

cedura il contratto d’affitto dell’altro gestore prodotto dalla prima istanza, in 

quanto, secondo lei, tale documento non riguarderebbe la parte della par-

ticella n. (...) RFD (...) che fa oggetto del presente ricorso. 

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O.  

In data 5 luglio 2023 la prima istanza, prendendo posizione sul menzionato 

scritto spontaneo della ricorrente, si scusa per aver prodotto per sbaglio un 

contratto d’affitto non riferito alla parte del fondo in oggetto, sottolineando 

che in relazione a quest'ultima non dispone di alcun contratto d’affitto, ma della 

prova dell’effettiva gestione per l’anno 2018 da parte di un altro agricoltore. 

P.  

Ulteriori fatti ed argomenti addotti dalle parti negli scritti, verranno ripresi 

nei considerandi qualora risultino decisivi per l’esito della presente ver-

tenza. 

Diritto: 

1.  

ll Tribunale amministrativo federale esamina d’ufficio e liberamente le con-

dizioni di ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti (cfr. DTAF 

2007/6 consid. 1). 

1.1 Giusta l'art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del 

17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), il Tribunale amministrativo federale giu-

dica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della legge federale del 

20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), ecce-

zion fatta per le decisioni elencate all'art. 32 LTAF. In particolare, giusta 

l'art. 33 lett. i LTAF un ricorso è ammissibile contro le decisioni delle autorità 

cantonali, in quanto una legge federale preveda che le loro decisioni sono 

impugnabili mediante ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale. 

In base all'art. 166 cpv. 2 della legge federale del 29 aprile 1998 sull'agri-

coltura (legge sull'agricoltura, LAgr, RS 910.1), un ricorso al Tribunale am-

ministrativo federale è ammissibile contro le decisioni cantonali di ultima 

istanza prese in applicazione della presente legge e delle relative disposi-

zioni d'esecuzione, eccetto che per le decisioni cantonali concernenti i mi-

glioramenti strutturali. Quest’ultima eccezione non è data nel caso di spe-

cie. La risoluzione del Consiglio di Stato del 26 maggio 2021 configura una 

decisione di un’ultima istanza cantonale secondo l’art. 166 cpv. 2 LAgr (cfr. 

anche l’art. 80 della Legge sulla procedura amministrativa [LPAmm] del 

24 settembre 2013, RL/TI 165.100) e in quanto tale può essere impugnata 

dinanzi allo scrivente Tribunale. 

1.2 La ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi all’autorità infe-

riore, è particolarmente toccata dalla decisione impugnata ed ha un inte-

resse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione della 

stessa (art. 48 cpv. 1 PA).  

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1.3 Gli ulteriori requisiti quanto alla tempestività (art. 50 PA), alla forma e 

al contenuto dell’atto di ricorso (art. 52 PA) sono soddisfatti e gli altri pre-

supposti processuali sono parimenti adempiuti, in particolare l’anticipo 

spese è stato versato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4 PA).  

1.4 In conclusione, il ricorso è ammissibile. 

2.  

2.1 Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere invo-

cati la violazione del diritto federale, compreso l’eccesso o l’abuso del po-

tere di apprezzamento (cfr. art. 49 lett. a PA), l’accertamento inesatto o 

incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (cfr. art. 49 lett. b PA) nonché 

l’inadeguatezza (cfr. art. 49 lett. c PA). Tuttavia, nel caso di specie l’inade-

guatezza non può essere richiamata, in quanto la decisione impugnata è 

stata emanata da un’autorità cantonale in veste di autorità di ricorso (cfr. 

art. 49 lett. c PA; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor 

dem Bundesverwaltungsgericht, 3a ed. 2022, n. 2.150, 2.172).  

2.2 Il Tribunale amministrativo federale non è vincolato né dai motivi addotti 

(cfr. art. 62 cpv. 4 PA), né dalle considerazioni giuridiche della decisione 

impugnata, né dalle argomentazioni delle parti (cfr. DTF 142 V 551 con-

sid. 5; 141 V 234 consid. 1; DTAF 2007/41 consid. 2; MOOR/POLTIER, Droit 

administratif, vol. II, 3a ed. 2011, no. 2.2.6.5, pag. 300). I principi della mas-

sima inquisitoria e dell’applicazione d’ufficio del diritto sono tuttavia limitati: 

l’autorità competente procede difatti spontaneamente a constatazioni com-

plementari o esamina altri punti di diritto solo se dalle censure sollevate o 

dagli atti risultino indizi in tal senso (cfr. DTF 141 V 234 consid. 1 con rinvii; 

122 V 157 consid. 1a; 121 V 204 consid. 6c; DTAF 2007/27 consid. 3.3). 

3.  

Dal punto di vista formale, la ricorrente chiede in primo luogo la ricusazione 

dell’UFAG, nonché l’estromissione del parere di quest’ultimo dalla proce-

dura in applicazione dell’art. 59 PA. A suo dire, la considerazione del con-

tributo dell’UFAG come consulente non può garantire la parità di tratta-

mento in quanto l’UFAG sarebbe parte in causa, vertendo le controversie 

sui pagamenti diretti federali.  

3.1 Secondo la prassi del Tribunale federale, in linea di massima, a condi-

zione che non sussista una particolare costellazione straordinaria, la ricu-

sazione di un’intera autorità non può essere giustificata senza rendere ve-

rosimile dei motivi di ricusazione concreti, ossia riferiti ai singoli 

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collaboratori interessati di tale autorità (sentenza del TF 1B_139/2014 del 

1° luglio 2014 consid. 3). La ricorrente non è in grado di dimostrare dei 

motivi di ricusazione concreti contro tutti i collaboratori e tutte le collabora-

trici dell’UFAG. Ella non spiega in modo concreto in che misura tutti i mem-

bri dell’autorità in questione adempirebbero un qualsivoglia motivo di ricu-

sazione, né adduce circostanze eccezionali concrete, limitandosi invece 

alla considerazione generica e peraltro non corretta (cfr. consid. 3.2), se-

condo cui l’UFAG sarebbe parte in causa o parte interessata. Siffatta ge-

nerica critica non dimostra affatto l'esistenza di motivi giustificanti eccezio-

nalmente una ricusa, poiché tali motivi non sono sostanziati né resi verosi-

mili. Pertanto, la richiesta di ricusazione della ricorrente è inammissibile. 

3.2 Nemmeno il richiamo all’art. 59 PA giova alla ricorrente. Giusta l’art. 59 

PA, l’autorità di ricorso non può affidare l’istruzione del ricorso a persone 

dell’autorità inferiore né ad altre persone che abbiano avuto una parte 

nell’elaborazione della decisione impugnata; l’art. 47 cpv. da 2 a 4 PA è 

inoltre applicabile se la decisione impugnata poggia su istruzioni dell’auto-

rità di ricorso. In sostanza, l’art. 59 PA riunisce la problematica secondo cui 

tra l'autorità che esperisce l'istruttoria e quella che emana formalmente il 

giudizio non devono sussistere conflitti d'interesse. Il campo d’applicazione 

dell’art. 59 PA riguarda l’obbligo di ricusa limitatamente ai procedimenti di 

ricorso nel quadro di una procedura amministrativa interna (cfr. RETO FEL-

LER/PANDORA KUNZ-NOTTER, VwVG – Bundesgesetz über das Verwaltung-

sverfahren, Kommentar, 2a ed., 2019 n. 4 ad art. 59 PA; STEPHAN BREI-

TENMOSER/ROBERT WEYENETH in Praxiskommentar VwVG, 3a ed. 2023, 

art. 59 n. 3).  

L’UFAG esercita in particolare l’alta vigilanza sull’esecuzione delle disposi-

zioni in materia di pagamenti diretti da parte dei Cantoni e può ridurre o 

negare i contributi ai Cantoni che eseguono manchevolmente la legge (cfr. 

art. 179 LAgr). Per questo, nell’ambito dell’istruttoria e della preparazione 

di una sentenza in materia di pagamenti diretti il Tribunale adito ritiene op-

portuno, per prassi, chiedere un parere dell’UFAG in qualità di autorità spe-

cializzata. Un simile modo di procedere appare indicato, tanto più che 

l’UFAG non riveste né la funzione di autorità di ricorso, né quella di autorità 

di istruzione nel procedimento anteriore e nemmeno nel presente procedi-

mento. Di contro, la resa di una decisione sulla questione incombe in ultima 

analisi unicamente allo scrivente Tribunale. Pertanto, non essendo ravvi-

sabile alcun conflitto di interesse ed essendo stata data alla ricorrente la 

facoltà di esprimersi, la richiesta della ricorrente di escludere il parere 

dell’UFAG non può essere accolta (cfr. sentenze del TAF B-14/2020 e 

B-5371/2020 del 22 settembre 2022 intero consid. 3).  

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4.  

La Confederazione imposta i provvedimenti in modo che l’agricoltura possa 

svolgere i suoi compiti multifunzionali. Tra le sue competenze e i compiti vi 

è quello di completare il reddito contadino con pagamenti diretti al fine di 

remunerare in modo equo le prestazioni fornite, a condizione che sia fornita 

la prova che le esigenze ecologiche sono rispettate (art. 104 cpv. 3 Cost.). 

L’art. 70 cpv. 2 LAgr elenca i differenti tipi di contributi per i pagamenti di-

retti, ossia i contributi per il paesaggio rurale, i contributi per la sicurezza 

dell’approvvigionamento, i contributi per la biodiversità, i contributi per la 

qualità del paesaggio, i contributi per i sistemi di produzione, i contributi per 

l’efficienza delle risorse e i contributi di transizione (cfr. art. 71 segg. LAgr, 

art. 2 dell’ordinanza concernente i pagamenti diretti all’agricoltura del 23 ot-

tobre 2013 [Ordinanza sui pagamenti diretti, OPD; RS 910.13]). 

5.  

L’oggetto della presente controversia verte sulla risposta al quesito se il 

diritto ai pagamenti diretti in relazione ai fondi n. (...), (...) e (...) RFD (...) 

(cfr. infra consid. 6), rispettivamente per la gestione di una parte della par-

ticella n. (...) RFD (...) (cfr. consid. 7) sia stato negato a giusto titolo o meno. 

6.  

L'autorità inferiore ha negato il diritto ai pagamenti diretti e confermato l'in-

serimento dei fondi n. (...), (...) e (...) RFD (...), da parte della prima istanza, 

in zona di estivazione, anziché nella superficie agricola utile (SAU). La ri-

corrente contesta siffatto giudizio, in quanto la prima istanza avrebbe tolto 

per errore suddette superfici dalla SAU nel 2004, reinserendole dopo aver 

effettuato una verifica sull’utilizzazione effettiva delle particelle. A suo dire, 

l’agire della prima istanza è in contrasto non solo con quanto previsto 

dall’art. 31 cpv. 1 e 2 OTerm (cfr. consid. 6.1.1 seg. e 6.2.3), ma anche con 

la circostanza che la ricorrente ha potuto beneficiare dei contributi per la 

SAU di dette superfici fino al conteggio relativo all’anno 2014.  

6.1  

6.1.1 Giusta l’art. 35 cpv. 1 OPD, la superficie che dà diritto ai contributi 

comprende la superficie agricola utile di cui agli artt. 14, 16 cpv. 3 e 17 cpv. 2 

dell’Ordinanza sulla terminologia agricola e sul riconoscimento delle forme 

di azienda del 7 dicembre 1998 (Ordinanza sulla terminologia agricola, 

OTerm, RS 910.91). Secondo l’art. 14 cpv. 1 OTerm, per superficie agricola 

utile (SAU) s’intende la superficie dipendente da un’azienda, utilizzata per 

la produzione vegetale, esclusa la superficie d’estivazione (art. 24) che è a 

disposizione del gestore tutto l’anno e che viene gestita soltanto 

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Pagina 11 

dall’azienda (art. 6). La superficie agricola utile comprende: (a.) la superfi-

cie coltiva; (b.) la superficie permanentemente inerbita; (c.) i terreni da 

strame; (d.) la superficie con colture perenni; (e.) la superficie coltivata tutto 

l’anno al coperto (serre, tunnel, letti di forzatura); (f.) la superficie con siepi 

e boschetti rivieraschi e campestri che non fa parte della foresta conforme-

mente alla legge del 4 ottobre 1991 sulle foreste (LFo; RS 921.0). Non 

rientrano nella SAU: (a.) i terreni da strame che si trovano nella regione 

d’estivazione o che fanno parte di aziende d’estivazione o di aziende con 

pascoli comunitari; (b.) le superfici permanentemente inerbite (art. 19) che 

sono gestite da aziende d’estivazione o da aziende con pascoli comunitari 

(art. 14 cpv. 2 OTerm). Per superficie d’estivazione si intendono: (a.) i pa-

scoli comunitari; (b.) i pascoli d’estivazione; (c.) i prati da sfalcio il cui rac-

colto serve al foraggiamento degli animali durante l’estivazione (art. 24 

cpv. 1 OTerm). Le superfici nella regione d’estivazione di cui all’art. 1 cpv. 2 

dell’ordinanza del 7 dicembre 1998 concernente il catasto della produzione 

agricola e la delimitazione di zone (ordinanza sulle zone agricole, RS 

912.1) sono considerate superfici d’estivazione anche se vengono sfruttate 

per altri scopi (art. 24 cpv. 2 OTerm).  

6.1.2 Conformemente all’art. 4 cpv. 1 dell’ordinanza sulle zone agricole, 

l’UFAG è l’autorità competente per la delimitazione delle zone, in partico-

lare per delimitare la regione d’estivazione dopo aver consultato il Cantone 

interessato. L’UFAG traccia i limiti in modo da semplificare il più possibile 

l’applicazione della legislazione (art. 4 cpv. 2 ordinanza sulle zone agri-

cole). Per la delimitazione della regione d’estivazione in base all’articolo 3, 

l’Ufficio federale si avvale del catasto alpestre e della delimitazione stabilita 

dai Cantoni (art. 4 cpv. 3 ordinanza sulle zone agricole). Per il Canton Ti-

cino la decisione concernente la delimitazione delle zone è stata pubblicata 

nel Foglio ufficiale cantonale il 27 marzo 2001 (cfr. allegato 1 al parere 

dell’UFAG).  

Giusta le istruzioni e spiegazioni dell’UFAG all’art. 3 cpv. 3 dell’ordinanza 

sulle zone agricole, in seguito all’entrata in vigore della presente ordinanza 

le superfici tradizionalmente utilizzate per l’economia alpestre, che fino al 

1998 erano state gestite come superfici d’estivazione (art. 24 OTerm), sono 

state assegnate alla regione d’estivazione. Un adeguamento della delimi-

tazione è possibile soltanto se la classificazione originaria si rivelasse er-

rata. I cambiamenti a livello di sfruttamento previsti in futuro o attuati dal 

1998 non giustificano un’esclusione dalla zona d’estivazione. 

L’UFAG riporta le zone e regioni agricole su carte topografiche digitali e 

rappresenta le carte delle zone e regioni agricole nel geoportale della 

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Pagina 12 

Confederazione map.geo.admin.ch. Tali carte costituiscono il catasto della 

produzione agricola (art. 5 cpv. 1 ordinanza sulle zone agricole). La modi-

fica dei limiti delle zone della regione di montagna e di quella di pianura, 

nonché della regione d’estivazione compete all’UFAG, sia autonomamente 

che su domanda del gestore (cfr. art. 6 cpv. 1 e 2 ordinanza sulle zone 

agricole). 

6.2  

6.2.1 Nelle sue sentenze B-1064/2020 del 6 settembre 2022 (consid. 5.2.1) 

e B-5371/2020 del 22 settembre 2022 (consid. 8.2.1), entrambe cresciute 

in giudicato, lo scrivente Tribunale ha stabilito che i fondi n. (...) e (...) RFD 

(...) sono stati inseriti a ragione nella zona di estivazione e confermato il 

diniego dei relativi contributi per gli anni 2015 e 2016. Trattandosi di una 

situazione di fatto e di diritto uguale o simile a quella alla base delle sen-

tenze menzionate ed avvalendosi la ricorrente di una motivazione analoga 

nel suo gravame, i considerandi in questione possono essere ripresi anche 

nel presente caso pure per quanto attiene alla particella n. (...) RFD (...).  

Val di nuovo la pena ricordare che la decisione concernente i limiti della 

regione d’estivazione nel Cantone Ticino è stata pubblicata sul Foglio uffi-

ciale cantonale in data 27 marzo 2011 e non è stata impugnata, crescendo 

dunque in giudicato anche per quanto attiene ai limiti della regione di esti-

vazione nel Comune di (...), dove sono ubicati i fondi in questione. Come 

giustamente rilevato dalle istanze precedenti, tutte e tre le superfici indicate 

fanno parte della zona di estivazione stante a quanto risulta dal geoportale 

della Confederazione map.geo.admin.ch (https://s.geo.ad-

min.ch/6ee4f48361). Per detti fondi, non può pertanto sussistere alcun di-

ritto di beneficiare dei pagamenti diretti.  

6.2.2 Come poi evidenziato dall’UFAG nei pareri relativi alle procedure 

B-1064/2020 e B-5371/2020 e come risulta dalle rispettive sentenze del 6 

e 22 settembre 2022 (consid. 5.2.2 della prima, rispettivamente con-

sid. 8.2.2 della seconda), prima dell’introduzione di un sistema informatico 

di geodati, i Cantoni non erano in grado di svolgere i controlli necessari e 

si fondavano sulle dichiarazioni volontarie dei gestori, per cui non si può 

escludere che in base ad esse siano stati versati a torto dei contributi. Il 

fatto che ciò possa essere avvenuto anche nel caso della ricorrente, non 

autorizza però quest’ultima a prevalersi, secondo il senso, del diritto della 

parità di trattamento nell’illegalità.  

https://s.geo.admin.ch/6ee4f48361
https://s.geo.admin.ch/6ee4f48361

B-3103/2021 

Pagina 13 

6.2.3 Non è nemmeno pertinente il richiamo della ricorrente all’art. 31 

cpv. 1 e 2 OTerm per esortare la prima istanza ad effettuare delle verifiche 

sull’utilizzazione effettiva delle superfici. Secondo l’art. 31 cpv. 1 OTerm, il 

Cantone verifica in base ai dati della misurazione ufficiale le indicazioni 

relative alle superfici e la delimitazione delle superfici. Se la misurazione 

ufficiale non è aggiornata, il Cantone si basa sull’utilizzazione effettiva delle 

superfici (art. 31 cpv. 2 OTerm). Pertanto, la norma menzionata si riferisce 

alla tematica della misurazione ufficiale e non alla delimitazione delle zone, 

che, come si è visto, è di competenza dell’UFAG (art. 6 cpv. 1 e 2 ordinanza 

sulle zone agricole; sentenze B-1064/2020 consid. 5.2.1 e B-5371/2020 

consid. 8.2.1). Infine occorre rimarcare che la ricorrente fino ad oggi non 

ha risposto al ripetuto invito della prima istanza di ritornarle i formulari per 

inoltrare una domanda di cambio di zona, malgrado questi le siano stati 

trasmessi assieme alle modalità di inoltro (cfr. fatti lett. A.b).  

7.  

La prima istanza ha negato il diritto ai pagamenti diretti per una parte del 

fondo n. (...) RFD (...) (25.64 are). Considerando che la superficie era stata 

gestita da un altro agricoltore, che la ricorrente non aveva fornito la prova 

che l’altro agricoltore avesse eseguito i lavori per conto di terzi, né comu-

nicato o prodotto una qualsivoglia prova di gestire ella stessa la superficie, 

la prima istanza ha concluso che i pagamenti diretti 2018 per il fondo in 

questione andavano attribuiti all’effettivo gestore e non alla reclamante. 

Questo giudizio è stato confermato nella decisione qui impugnata.  

In questa sede, la ricorrente puntualizza innanzitutto che la particella che 

sottostà al contratto di affitto agricolo che la concerne misura (…) e non 

25.64 are. Inoltre, ritiene che la valutazione operata dalle istanze prece-

denti non sia corretta nella misura in cui, a suo dire, l’agricoltore che 

avrebbe annunciato la particella non sarebbe stato in possesso di un con-

tratto di affitto agricolo, tanto più che l’UFAG, nel suo parere, avrebbe af-

fermato che la prima istanza, malgrado l’avesse menzionato, non avrebbe 

trasmesso alla ricorrente una copia di suddetto contratto. Contrariamente 

alla posizione adottata nella decisione impugnata, la ricorrente ribadisce di 

aver fornito, del resto anche in questo procedimento, ben 2 contratti agricoli 

a dimostrazione della propria gestione della particella. La ricorrente si 

duole che la prima istanza non abbia mai allegato il contratto dell’altro ge-

store nelle procedure precedenti e che abbia effettuato, in data 12 giugno 

2018, un sopralluogo del fondo in assenza della ricorrente, impedendole 

così di difendersi adeguatamente. Inoltre, ella ritiene che il contratto d’af-

fitto dell’altro gestore prodotto in sede di ricorso dalla prima istanza non 

B-3103/2021 

Pagina 14 

concernerebbe la parte della particella in questione da lei annunciata, chie-

dendo perciò di estrometterlo dalla procedura. 

In seguito a quest’ultima critica della ricorrente, la prima istanza ha puntua-

lizzato di aver inoltrato per una svista un documento non pertinente, spie-

gando di non disporre di alcun contratto di affitto per la particella in que-

stione, ma di avere la prova dell’effettiva gestione da parte di un altro agri-

coltore. 

7.1  

7.1.1 Per gestore avente diritto ai pagamenti diretti s’intende la persona 

fisica o giuridica oppure la società di persone che gestisce un’azienda per 

proprio conto e a proprio rischio e pericolo e quindi si assume il rischio 

d’impresa (art. 2 cpv. 1 OTerm). Il criterio della gestione dell’azienda a pro-

prio rischio e pericolo indica che può unicamente essere considerato come 

gestore colui che gestisce effettivamente un’azienda in tutta autonomia, 

cioè chi si assume il rischio economico, occupa una funzione determinante 

nella gestione e nel prendere le decisioni, esercita un ruolo attivo nelle at-

tività quotidiane e mette mano di persona alle medesime (“met elle-même 

la main à la pâte”, sentenza del TF 2C_601/2012 del 27 novembre 2012 

consid. 3.3 con ulteriori riferimenti).  

7.1.2 Il presupposto della gestione di un’azienda a proprio rischio e peri-

colo, in altre parole dell’autonomia giuridica di un’azienda, ai sensi 

dell’art. 2 cpv. 1 OTerm implica in particolare la sussistenza di un titolo giu-

ridico, che legittimi alla gestione dell’azienda. A tale riguardo, un’autorizza-

zione puramente fattuale non è ritenuta sufficiente. Secondo la giurispru-

denza, non è possibile non tenere conto della legittimità della gestione che 

poggia sul diritto civile. La gestione giuridicamente autonoma dell’azienda 

presuppone necessariamente di essere legittimamente autorizzati ad uti-

lizzare un’azienda a scopi agricoli. Questo perché chi non dispone di un 

diritto di uso e godimento non può prendere autonomamente le decisioni e 

le misure che si impongono. La libera disposizione di fatto di un’azienda 

non sostituisce la padronanza e il potere di decisione che spettano di diritto 

alla persona legittimata (sentenza del TF 2C_351/2016 del 10 febbraio 

2017 consid. 6.4; DTF 134 II 287 consid. 3.3). Siccome i pagamenti diretti 

dipendono dalla superficie gestita, occorre verificare, per ogni particella, se 

l’agricoltore è legittimato al suo uso e godimento. Allo stesso modo, nel 

caso di una controversia vertente sulla validità di un contratto d’affitto o di 

proprietà di un terreno agricolo, le autorità che statuiscono sul versamento 

dei pagamenti diretti non sono competenti a pronunciarsi preliminarmente 

B-3103/2021 

Pagina 15 

sulla legalità della gestione nell’ottica del diritto civile. Fintanto che l’auto-

rizzazione è litigiosa, i pagamenti diretti non possono essere negati e sono 

versati provvisoriamente al gestore effettivo. Di contro, se i rapporti di diritto 

privato sono stati stabiliti in modo giuridicamente vincolante (“rechtskräftig 

abgeklärt”), un comportamento contrario al diritto non può consentire di 

(continuare a) percepire i pagamenti diretti (cfr. DTF 134 II 287 consid. 3 e 

4; sentenza del TAF B-543/2011 del 15 novembre 2011 consid. 4.2). 

7.1.3 Nel diritto amministrativo in generale, la procedura è retta dalla mas-

sima inquisitoria, secondo la quale spetta di principio alle autorità accertare 

d'ufficio e in modo completo i fatti. Il principio inquisitorio non è inteso come 

assoluto, atteso che la sua portata è limitata dal dovere delle parti di colla-

borare all’istruzione della causa (cfr. DTF 143 II 425 consid. 5.1; 140 I 285 

consid. 6.3.1; 128 II 139 consid. 2b; cfr. in materia di pagamenti diretti an-

che la sentenza del TAF B-6900/2009 del 15 maggio 2012 consid. 7). Il 

dovere processuale di collaborazione concernente in particolare il ricor-

rente che interpone un ricorso al Tribunale nel proprio interesse, com-

prende, in particolare, l’obbligo di portare le prove necessarie, d’informare 

il giudice sulla fattispecie e di motivare la propria richiesta, ritenuto che in 

caso contrario arrischierebbe di dover sopportare le conseguenze della ca-

renza di prove (cfr. art. 52 PA; cfr. DTF 140 I 285 consid. 6.3.1; 119 III 70 

consid. 1; sentenza del TAF B-6900/2009 del 15 maggio 2012 consid. 7).  

7.2 La fattispecie rilevante che risulta dall’incarto si lascia riassumere nel 

modo seguente. 

Conformemente a quanto riportato nella decisione della prima istanza del 

16 settembre 2019, quest’ultima ha effettuato, il 12 giugno 2018, un sopral-

luogo comprensivo del fondo in esame in presenza di un altro agricoltore 

che aveva annunciato, falciato ed asportato il foraggio della parte della su-

perficie in oggetto. Con e-mail del 24 settembre 2018, la prima istanza ha 

segnalato alla ricorrente che la parte da lei annunciata del fondo n. (...) 

RFD (...) relativa al prato da sfalcio (…) sarebbe stata dichiarata e gestita 

da un altro agricoltore (doc. 11 alla risposta del 9 gennaio 2020) e con e-

mail successivo del 10 ottobre 2018 le è stato chiesto se avesse provve-

duto ad effettuare uno o più sfalci dopo la data del sopralluogo (doc. 12 alla 

risposta del 9 gennaio 2020). In data 15 ottobre 2018 la ricorrente ha rispo-

sto di disporre di un contratto valido per il fondo in oggetto, come segnalato 

nel successivo reclamo del 19 ottobre 2018 (doc. 13 della risposta del 9 

gennaio 2020), lamentando di non essere stata invitata al sopralluogo in 

occasione del quale avrebbe potuto mostrare detto contratto (doc. 12 della 

risposta del 9 gennaio 2020). Nel reclamo del 7 dicembre 2018 (doc. 15 

B-3103/2021 

Pagina 16 

della risposta del 9 gennaio 2020) la ricorrente ha ribadito di disporre di un 

contratto di affitto valido e contestato il fatto che non le fosse stato comu-

nicato né il nominativo del gestore, né il relativo contratto di affitto. Me-

diante e-mail del 20 dicembre 2018 (doc. 12 della risposta del 9 gennaio 

2020), la prima istanza ha informato la ricorrente di non averla avvisata del 

sopralluogo in quanto quest’ultimo non era stato pianificato e vi era stato 

un incontro per la verifica di particelle di un altro gestore, tra cui la parte 

del fondo n. (...) RFD (...). Nella stessa occasione (doc. 12 menzionato), la 

prima istanza ha attirato l’attenzione della ricorrente sul fatto di non averle 

ancora comunicato se avesse effettuato degli sfalci dopo la metà di giugno 

2018 e di essere ancora in attesa di una copia del contratto con le indica-

zioni relative agli anni in cui fosse permessa la gestione. Mediante reclamo 

del 15 gennaio 2019 (doc. 18 della risposta del 9 gennaio 2020), la ricor-

rente ha reiterato che il terreno all’epoca era da lei affittato, che la richiesta 

del contratto sarebbe già stata evasa e, quanto alle informazioni richieste 

sugli sfalci, ha fatto notare che l’affittuario può fare eseguire i lavori da terzi.  

7.3  

7.3.1 Per quanto la ricorrente censura la dimensione totale della particella 

n. (...) RFD (...), occorre evidenziare che la tematica delle misurazioni è già 

stata trattata nella decisione del TAF del 22 settembre 2022 B-5371/2020 

(consid. 9 e 10), nel frattempo cresciuta in giudicato, sicché non è più pos-

sibile ritornare sulla questione.  

7.3.2 Nel caso di specie, il diniego dei contributi è riferito soltanto ad una 

parte della particella n. (...) RFD (...) di 25.64 are. In quest’evenienza l’og-

getto di lite è quello di sapere se il diritto ai contributi poteva essere negato 

in quanto la ricorrente non poteva essere considerata come gestore di 

parte della particella menzionata. In base ai fatti suesposti emerge che la 

gestione relativa ad una parte della particella n. (...) RFD (...) è stata an-

nunciata dalla ricorrente e da un altro agricoltore. La prima istanza si è resa 

conto della gestione effettiva da parte di quest’ultimo nell’ambito di un so-

pralluogo in data 12 giugno 2018 da cui è risultato che egli aveva falciato 

la particella e asportato il foraggio. Se è vero che la ricorrente non è stata 

convocata per il sopralluogo, è altrettanto vero che la prima istanza ha in-

formato la ricorrente degli accertamenti esperiti in tale occasione, dandole 

ogni volta la facoltà di esprimersi in merito. Pertanto, una violazione del 

diritto di essere sentito non può essere ravvisata e nella denegata ipotesi 

che lo fosse, ha potuto essere sanata nel presente procedimento. 

B-3103/2021 

Pagina 17 

7.3.3 Come si è visto, in sede di ricorso è emerso che la prima istanza non 

dispone di alcun contratto d’affitto per la parte del fondo gestito dall’altro 

agricoltore e che il contratto da lei prodotto precedentemente non era rife-

rito alla parte del fondo in questione, dimodoché quest’ultimo non può es-

sere preso in considerazione, conformemente alla richiesta della ricor-

rente.  

7.4 La ricorrente fonda il suo diritto ai pagamenti diretti sui doc. D ed E 

allegati al ricorso che lei stessa definisce quali contratti di affitto agricolo, 

valevoli, a suo dire, dal 2007 “con scadenza 2021” (osservazioni della ri-

corrente al parere dell’UFAG del 22 maggio 2023, pag. 2). Conviene già 

sin dall’inizio rimarcare che dall’incarto non risulta che i rapporti di diritto 

privato nascenti dai contratti prodotti dalla ricorrente siano stati stabiliti in 

maniera giuridicamente vincolante (“rechtskräftig abgeklärt”) ai sensi della 

giurisprudenza del Tribunale federale, in particolare la DTF 134 II 287 con-

sid. 4. In conformità con la prassi poc’anzi esposta, le autorità preposte al 

versamento dei pagamenti diretti non sono competenti a giudicare simili 

controversie in via preliminare e finché non vi è definitiva chiarezza sui rap-

porti di diritto civile derivanti dai contratti, sono autorizzate eccezional-

mente a concedere i relativi sussidi, a titolo provvisorio, alla persona che 

risulta essere il gestore effettivo.  

7.5 Per prassi, in assenza di una decisione definitiva del giudice civile 

come nel caso in esame, lo scrivente Tribunale può esaminare preliminar-

mente il quesito della legalità della gestione (cfr. sentenza del TAF 

B-470/2014 dell’11 luglio 2016 consid. 3.5.2). 

7.5.1 La ricorrente ritiene secondo il senso che la parte del fondo in esame 

sia da qualificare come terreno edificabile urbanizzato, rispettivamente una 

zona delimitata di linee ferroviarie e di strade pubbliche in conformità con 

l’art. 16 cpv. 1 lett. d ed e OTerm, traendo da ciò l’obbligo che il gestore, se 

non è proprietario, debba dimostrare di essere in possesso di un contratto 

di affitto agricolo (cfr. art. 16 cpv. 3 OTerm). Tuttavia, la prima istanza, dopo 

aver consultato l’Ufficio tecnico del Comune di (...), ha potuto appurare che 

il fondo in questione è ubicato in zona edificabile non urbanizzata, per cui 

l’art. 16 cpv. 1 lett. d ed e, nonché cpv. 3 OTerm non è applicabile al caso 

di specie (cfr. risposta del 9 gennaio 2020 e duplica della prima istanza del 

18 febbraio 2020 nel procedimento di ricorso dinanzi all’autorità inferiore). 

In questo caso non vi è alcun obbligo di disporre di un contratto di affitto 

agricolo. 

B-3103/2021 

Pagina 18 

7.5.2 La ricorrente non contesta che un altro agricoltore abbia effettuato lo 

sfalcio, ma ribadisce che costui non sia legittimato a farlo, in quanto solo 

lei disporrebbe di un contratto di affitto agricolo valido fino al 2021.  

7.5.3 L’affitto agricolo è un contratto con cui il locatore si obbliga a conce-

dere all’affittuario un’azienda o un fondo, per uso agricolo e perché ne rac-

colga i frutti ed i proventi, e l’affittuario si obbliga a pagargli in corrispettivo 

un fitto (art. 4 della legge federale del 4 ottobre 1985 sull’affitto agricolo 

[LAAgr; RS 221.213.2]). La LAAgr non prescrive la forma scritta per la sti-

pulazione del contratto (sentenza del TF 4A_57/2016 e 4A_59/2016 del 

3 agosto 2016 consid. 4.2 con ulteriori riferimenti). Gli elementi essenziali 

del contratto di affitto agricolo sono, da un lato, la concessione di 

un’azienda o di un fondo ad uso agricolo, e, dall’altro, il canone d’affitto. Se 

una superficie agricola viene gestita gratuitamente anziché a titolo one-

roso, non sussiste di principio alcun affitto agricolo, bensì un comodato ai 

sensi dell’art. 305 segg. CO e il contratto non può essere assoggettato alle 

norme della LAAgr (sentenza del TF 4P.1/2001/rnd del 27 aprile 2001 con-

sid. 5d; STUDER/HOFER, Das landwirtschaftliche Pachtrecht, 2a ed., 2014, 

N 65 ad art. 1 LAAgr; MICHAEL RITTER, Die Revision der Schätzungsanlei-

tung und ihre Auswirkungen auf die Anpassung des Pachtzinses im land-

wirtschaftlichen Pachtrecht, in: Paul Eitel/Alexandra Zeiterk [ed], Equus 

und aequus - et cetera, Liber amicorum für Benno Studer zum 70. Geburts-

tag, pag. 209 seg.). In particolare, si rileva che prima dell’entrata in vigore 

dell’art. 2a LAAgr, il quale esclude le superfici interamente situate in una 

zona edificabile dal campo di applicazione della LAAgr (cpv. 1), capitava 

spesso che i fondi ubicati in zona edificabile venissero affidati in comodato 

(sentenza del TF 4C.162/2004 del 14 luglio 2004 consid. 4.1). Dopo l’en-

trata in vigore dell’art. 2a LAAgr, per la concessione dell’uso di questo tipo 

di fondi può essere concluso un contratto di affitto secondo l’art. 275 segg. 

CO oppure può essere mantenuta la possibilità del comodato (STUDER/HO-

FER, op. cit., N 65 ad art. 1 LAAgr, N 144 ad art. 2a LAAgr). Infine si osserva 

che i contratti di concessione in uso si caratterizzano per il fatto che la 

concessione di una cosa avviene nell’interesse del destinatario (ad esem-

pio del comodatario), mentre nel caso di un mandato (art. 394 segg. CO) e 

di un deposito (art. 472 segg. CO) l’uso della cosa rientra nell’interesse del 

mandatario e del depositario (MAURENBRECHER/SCHÄRER, Basler Kom-

mentar Obligationenrecht I, 7a ed., 2020, BSK OR I, art. 305 N 1).  

7.5.4 I doc. D ed E allegati al ricorso non sono denominati propriamente 

come “contratto di affitto agricolo”, ma concernono, secondo il contenuto, 

due convenzioni di gestione riguardo la “manutenzione” e lo “sfalcio” sui 

“terreni (...) a (...)”, la prima conclusa tra la ricorrente ed un consorzio di 

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Pagina 19 

due imprese nel settore della costruzione, la seconda tra la ricorrente e una 

delle due imprese consorziate. Nella prima convenzione, datata del 17 set-

tembre 2007, si legge che la gestione è valida fino alla scadenza del con-

tratto del consorzio di imprese con (...), ovvero fino al 31 dicembre 2012. 

Inoltre, è stata aggiunta a mano la possibilità del rinnovo del contratto per 

ulteriori sei anni, nonché della disdetta ad un anno prima della scadenza. 

Nella convenzione successiva del 24 marzo 2011, di fianco all’oggetto è 

stato aggiunto a mano “rinnovo per 6 anni” e non vi sono altre indicazioni 

circa ulteriori possibilità di rinnovo. Lo scopo della gestione è determinato 

dall’esecuzione degli sfalci “a regola d’arte” (3 colte annue – maggio/giu-

gno, luglio, agosto, taglio di fino, asporto immediato delle rotoballe). La 

convenzione prevede dunque un limite fisso di tempo di “6 anni”, ossia fino 

al 2017, ma la sua durata può cessare prima della scadenza pattuita, se le 

superfici affidate non vengono utilizzate conformemente allo scopo conve-

nuto. Per questa eventualità, l’impresa si riserva espressamente di attri-

buire ad altri la manutenzione se non sono osservate le regole fissate per 

gli sfalci. Siccome in entrambi i documenti si parla testualmente di “inca-

rico” e mancano inoltre constatazioni sia sull’onerosità dell’accordo, sia 

sull’ammontare del fitto, si può concludere che, più che di contratti di affitto 

agricolo veri e propri, si tratta di due dichiarazioni che attestano la cessione 

in gestione di superfici in favore della ricorrente e sono più verosimilmente 

assimilabili ad un comodato o ad un mandato. Il solo fatto che la particella 

sia situata in zona edificabile esula dall’assoggettamento del contratto alla 

LAAgr (cfr. supra consid. 7.5.3).  

Contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, in base al contenuto 

delle convenzioni non si può desumere che la validità delle stesse fosse 

estesa fino al 31 dicembre 2021, ma al più tardi fino al 2017. Pertanto 

emerge che la ricorrente sembra verosimilmente non disporre di un titolo 

giuridico che l’autorizzi alla gestione di parte della superficie n. (...) RFD 

(...) per l’anno di contribuzione 2018, ovvero quello in oggetto. Questo spie-

gherebbe perché la ricorrente, stando alle sue affermazioni, avrebbe per-

cepito i pagamenti diretti fino all’anno di contribuzione 2017. In virtù della 

seconda convenzione non si può nemmeno escludere che l’impresa in que-

stione abbia frattanto attribuito ad altri la gestione. 

7.5.5 Considerato che la legittimazione della gestione in base ai documenti 

D ed E, con tutta probabilità, non è data per l’anno 2018, stava alla ricor-

rente, dopo essere stata confrontata con la circostanza che un altro agri-

coltore aveva annunciato la superficie ed eseguito gli sfalci, fornire altri 

mezzi di prova al fine di suffragare di aver gestito la particella in modo au-

tonomo nel periodo in questione. Malgrado la ricorrente sia stata sollecitata 

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a più riprese di indicare se avesse eseguito degli sfalci dopo il 12 giugno 

2018, ella non l’ha fatto né nei procedimenti precedenti né in quello in og-

getto, rinviando ogni volta ai due “contratti agricoli” menzionati, senza tut-

tavia portare ulteriori elementi. Pertanto, ella deve sopportare le conse-

guenze per la mancanza di prove. Non essendo quindi dimostrata una ge-

stione per proprio conto e a proprio rischio e pericolo e nemmeno che l’altro 

agricoltore abbia eseguito i lavori da contoterzista, la prima istanza ha ne-

gato alla ricorrente a giusto titolo il versamento dei pagamenti diretti 2018 

per la parte della superficie n. (...) RFD (...) e l’autorità inferiore, confer-

mando tale giudizio, non è incorsa in alcuna violazione del diritto.  

8.  

Visto quanto precede, la negazione dei pagamenti diretti per gli anni 2017 

e 2018 riguardo ai fondi n. (...), (...) e (...) RFD (...) e di parte del fondo n. 

(...) RFD (...), stabilita dalla prima istanza e confermata dall’autorità infe-

riore, non viola il diritto federale, né risulta da un abuso o un eccesso del 

potere di apprezzamento. Pertanto, per quanto ammissibile (cfr. consid. 

3.1), il ricorso si rivela infondato e va respinto, mentre va invece confermata 

la decisione impugnata. 

9.  

9.1 Le spese processuali comprendono la tassa di giustizia e i disborsi 

sono posti, di regola, a carico della parte soccombente; se quest'ultima 

soccombe solo in parte, le medesime vengono ridotte (art. 63 cpv. 1 PA e 

art. 1 cpv. 1 del Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese 

ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, 

RS 173.320.2]). La tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza 

e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della si-

tuazione finanziaria delle parti (art. 63 cpv. 4bis PA e art. 2 cpv. 1 TS-TAF).  

Nella fattispecie, visto l'esito del ricorso, le spese processuali sono fissate 

a fr. 1'000.–. Tale importo è posto a carico della ricorrente totalmente soc-

combente e verrà computato, dopo la crescita in giudicato della presente 

sentenza, con l’anticipo dello stesso importo già versato. In virtù dell'art. 63 

cpv. 2 PA, nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità infe-

riore. 

9.2 La parte, totalmente o parzialmente, vincente ha diritto alle ripetibili per 

le spese necessarie derivanti dalla causa (art. 64 cpv. 1 PA in relazione con 

l'art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Le ripetibili comprendono le spese di rappresen-

tanza o di patrocinio ed eventuali altri disborsi di parte (art. 8 TS-TAF). Nella 

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fattispecie, la ricorrente, totalmente soccombente e non assistita da un av-

vocato, non ha diritto alla rifusione delle spese ripetibili. L'autorità inferiore 

non ha diritto alle spese ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF). 

  

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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronun-
cia: 

1.  

Il ricorso è respinto nella misura in cui ammissibile.  

2.  

Le spese processuali, di fr. 1'000.-, sono poste a carico della ricorrente. 

Tale importo verrà computato, dopo la crescita in giudicato della presente 

sentenza, con l'anticipo di pari importo già versato dalla medesima. 

3.  

Non si assegnano indennità a titolo di ripetibili. 

4.  

Questa sentenza è comunicata alla ricorrente, all'autorità inferiore, alla 

prima istanza, all'Ufficio federale dell'agricoltura, nonché al Dipartimento 

federale dell'economia, della formazione e della ricerca (DEFR). 

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente. 

 

Il presidente del collegio: Il cancelliere: 

  

Pietro Angeli-Busi Corrado Bergomi 

 

  

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Rimedi giuridici: 

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 

diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il 

termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale 

federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una 

rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno 

del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una 

lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi 

di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della 

parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere 

allegati (art. 42 LTF). 

 

 

Data di spedizione: 28 luglio 2023  

 

  

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Comunicazione a: 

– ricorrente (atto giudiziario);  

– autorità inferiore (atto giudiziario); 

– prima istanza (atto giudiziario); 

– Ufficio federale dell’agricoltura UFAG (atto giudiziario); 

– Dipartimento federale dell’economia, della formazione e della ricerca 

DEFR (atto giudiziario).