# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e851a6b9-8bb4-5624-94c4-3532610f7cfa
**Source:** Zug (ZG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-04-20
**Language:** de
**Title:** Zug Verwaltungsgericht Vergabekammer 20.04.2021 V 2021 20
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZG_Verwaltungsgericht/ZG_VG_004_V-2021-20_2021-04-20.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG

VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER

Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann

U R T E I L  vom 20. April 2021 [rechtskräftig]
gemäss § 29 der Geschäftsordnung

in Sachen

1. A.________
2. B.________
3. C.________
4. D.________
5. E.________

Beschwerdeführer
vertreten durch RA  F.________

gegen

Regierungsrat des Kantons Zug
Beschwerdegegner 

betreffend

Gesundheitswesen / Massnahmen zur Bekämpfung der Coronavirus-Pandemie 
(Vorschriften zum Betrieb von Schulen der Sekundarstufen I und II)

V 2021 20

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Urteil V 2021 20

A. Am 12. Februar 2021 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zug im Rahmen 
der Bekämpfung der Coronavirus-Pandemie Folgendes:

"1. Für den Betrieb von Schulen der Sekundarstufen I und II gelten folgende Vorschrif-
ten:

a) Jugendliche sowie deren Lehrpersonen und weiteres in diesen Schulen tätiges 
Personal müssen bei Präsenzveranstaltungen eine medizinische Gesichtsmas-
ke, eine zertifizierte Stoffmaske ohne Ventil oder eine partikelfiltrierende Halb-
maske (FFP2) ohne Ventil tragen. Die Ausnahmen des Bundesrechts für Prä-
senzveranstaltungen an Schulen der Sekundarstufe II gelten analog.

b) Den Lehrpersonen wird bei Präsenzveranstaltungen das Tragen partikelfiltrie-
render Halbmasken (FFP2) empfohlen. Lehrpersonen der kantonalen Schulen, 
die im Unterricht solche Masken tragen, werden diese vom Kanton zur Verfü-
gung gestellt.

2. Für den Betrieb von Schulen der Sekundarstufen I und II, ohne Berufsfachschulen, 
gelten folgende Vorschriften:

a) Jugendliche sowie deren Lehrpersonen und weiteres in diesen Schulen wäh-
rend der Unterrichtszeit tätiges Personal haben an wöchentlich zwei Speichel-
tests auf SARS-CoV-2 gemäss Konzept des Kantonsarztes teilzunehmen. Die 
Schulleitung kann Ausnahmen bewilligen.

b) Personen, die sich nicht an den Reihenuntersuchungen beteiligen, müssen sich 
gemäss den Vorgaben des Bundes sofort in Quarantäne begeben, falls im 
Rahmen einer Reihenuntersuchung in ihrem Umfeld eine Infektion mit SARS-
CoV-2 festgestellt wird. Eine vorzeitige Rückkehr in den Schulbetrieb ist ausge-
schlossen (Art. 3a Abs. 2 und 3 Covid-19-Verordnung besondere Lage).

c) Lehrpersonen, die sich nicht an den Reihenuntersuchungen beteiligen, müssen 
bei Präsenzveranstaltungen eine partikelfiltrierende Halbmaske (FFP2) ohne 
Ventil tragen.

3. Die Schulleitung kann im Rahmen des geltenden Rechts geeignete Massnahmen er-
greifen, wenn Personen sich nicht an die Maskenpflicht halten oder sich nicht an 
Reihenuntersuchungen beteiligen. In erster Linie ist das Gespräch zu suchen und es 

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Urteil V 2021 20

sind die Vorteile der Massnahmen in Bezug auf die Verhinderung weitreichender 
Quarantänemassnahmen und die Aufrechterhaltung des Präsenzunterrichts aufzu-
zeigen.

4. [Zuständigkeiten für die Lieferung von FFP2-Masken und die Organisation und 
Durchführung der Reihenuntersuchungen]

5. Diese Vorschriften treten am 22. Februar 2021 in Kraft und gelten bis 16. April 2021.

6. [Rechtsmittel]

7. Der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird die aufschiebende Wirkung entzogen.

8. [Mitteilung]"

B. Mit Eingabe vom 22. Februar 2021 (beim Verwaltungsgericht am 24. Februar 2021 
eingegangen) erhoben A.________, B.________, C.________, D.________ und 
E.________, alle vertreten durch RA F.________, Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie 
beantragten, der Regierungsbeschluss vom 12. Februar 2021 sei sofort aufzuheben. Es 
sei superprovisorisch anzuordnen, dass dieser Beschwerde aufschiebende Wirkung 
zukommt. Hilfsweise sei der Vorinstanz eine Frist von zwei Tagen anzusetzen, um zu 
diesem Antrag Stellung zu nehmen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu 
Lasten der Vorinstanz.

C. Am 26. Februar 2021 nahm die Gesundheitsdirektion des Kantons Zug namens 
des Regierungsrats zum Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung Stel-
lung und beantragte dessen Abweisung. 

D. Mit Zwischenverfügung vom 26. Februar 2021 entschied der Vorsitzende des 
Verwaltungsgerichts, das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung der Be-
schwerde werde abgewiesen.

E. Mit Vernehmlassung vom 5. März 2021 beantragte die Gesundheitsdirektion na-
mens des Regierungsrats die Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie eingetreten wer-
den könne.

F. Am 16. März 2021 replizierten die Beschwerdeführer.

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Urteil V 2021 20

G. Am 1. April 2021 reichte die Gesundheitsdirektion eine Duplik ein

H. Mit Beschluss vom 13. April 2021 verlängerte der Regierungsrat die Geltungsdau-
er des vorliegend angefochtenen Regierungsratsbeschlusses vom 12. Februar 2021 be-
treffend Massnahmen zur Bekämpfung der Coronavirus-Pandemie, Erlass von Vorschrif-
ten zum Betrieb von Schulen (Maskenpflicht und Reihentests an Schulen der Sekundar-
stufe), bis zum 2. Juli 2021.

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1.
1.1 Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; 
BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide des Regierungsrats die Beschwerde an das 
Verwaltungsgericht zulässig, soweit die Gesetzgebung den Weiterzug nicht ausnahms-
weise ausschliesst.

1.2 Zu prüfen ist, ob es sich beim Regierungsratsbeschluss vom 12. Februar 2021 um 
einen gemäss § 61 Abs 1 Ziff. 2 VRG i.V.m. § 4 VRG anfechtbaren Verwaltungsentscheid 
handelt.

1.2.1 Gemäss ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts stimmt der Begriff des Ent-
scheids gemäss § 4 VRG mit dem Verfügungsbegriff des Bundesrechts überein (VGer ZG 
vom 20. Februar 1997 E. 2, in: GVP 1997/98 114 f.), d.h. als Verwaltungsentscheide gel-
ten folglich Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht 
stützen und namentlich die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder 
Pflichten zum Gegenstand haben (vgl. Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungs-
verfahren [Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021]).

1.2.2 Was die für die Annahme einer Verfügung vorausgesetzte Regelung eines 
Rechtsverhältnisses betrifft, so ist davon auszugehen, dass Anordnungen im besonderen 
Rechtsverhältnis bzw. Sonderstatusverhältnis nach herrschender Lehre und Rechtspre-
chung im Grundsatz keine Aussenrechtswirkung und damit kein Verfügungscharakter zu-

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Urteil V 2021 20

kommt, weshalb sich fragt, ob die Jugendlichen der Sekundarstufe I und II, ohne die Be-
rufsfachschulen, und deren Lehrpersonen (fortan: Schüler und Lehrpersonen) in ihrer pri-
vaten Aussen(rechts)sphäre, d.h. nicht nur lediglich in ihrer amtlichen oder statusbeding-
ten Innenrechtssphäre betroffen werden (vgl. Markus Müller, in: Kommentar zum Bundes-
gesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. Aufl. 2019, Art. 5 N 91). Erst ab einer 
gewissen Intensität dieser Aussenwirkungen ist von einem Aussenrechtsverhältnis und 
damit von einer anfechtbaren Verfügung auszugehen. Das Rechtsschutzinteresse darf 
hier als Hilfskriterium herangezogen werden (Müller, a.a.O., Art. 5 N 86), und den Be-
schwerdeführern ist zuzustimmen, dass der Regierungsratsbeschluss die Schüler und 
Lehrpersonen in ihren Grundrechten, namentlich dem Recht auf Privatsphäre und Recht 
auf persönliche Freiheit, betrifft. Denn sich regelmässig einem Covid-19-Testverfahren zu 
unterziehen, ergibt sich nicht unmittelbar aus dem Schulbetrieb resp. den Zielen der Schu-
le gemäss § 3 des Schulgesetzes (SchulG; BGS 412.11), sondern tangiert die Grundrech-
te der Schüler und Lehrpersonen in einem weitergehenden Masse. Folglich steht auch 
fest, dass den Schülern und Lehrpersonen ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhe-
bung des Regierungsratsbeschlusses und damit die Beschwerdelegitimation zuzuerken-
nen ist (vgl. zu einer in diesem Sinne pragmatischen, am Rechtsschutzbedürfnis ausge-
richteten Auslegung: Müller, a.a.O., Art. 5 N 91). Aufgrund der Ausführungen ist von den 
Beschwerdeführern im Übrigen auch weder zu verlangen noch ihnen zuzumuten, zur Er-
öffnung des Beschwerdeweges oder zum Nachweis ihrer Betroffenheit durch den Regie-
rungsratsbeschluss zuerst eine anfechtbare Verfügung betreffend Dispens zu fordern. 
Dies muss nicht zuletzt gestützt auf das Vorbringen der Beschwerdeführer gelten, dass die 
betroffenen Personen allein schon aufgrund des Obligatoriums und der angedrohten Fol-
gen einer Verweigerung der Testung und des Maskentragens einem grossen sozialen und 
psychologischen Druck ausgesetzt sind.

1.2.3 Was das weiter vorausgesetzte Vorliegen einer konkreten Anordnung betrifft, so 
richtet sich die Verfügung als Einzelakt regelmässig an einen Einzelnen oder an eine be-
stimmte Anzahl von Adressaten. Sie enthält eine verbindliche Anordnung, durch die eine 
konkrete Rechtsbeziehung rechtsbegründend, -aufhebend, -gestaltend oder -feststellend 
geregelt wird. Demgegenüber sind Rechtssätze Anordnungen genereller und abstrakter 
Natur, die für eine unbestimmte Vielheit von Menschen gelten und eine unbestimmte Viel-
heit von Tatbeständen regeln ohne Rücksicht auf einen bestimmten Einzelfall oder auf ei-
ne Person. Zwischen Rechtssatz und Verfügung steht die sog. Allgemeinverfügung, die 
zwar einen konkreten Sachverhalt regelt, sich aber an einen mehr oder weniger grossen, 
offenen oder geschlossenen Adressatenkreis richtet (BGE 125 I 313 E. 2a). Vorliegend ist 

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Urteil V 2021 20

festzustellen, dass der angefochtene Regierungsratsbeschluss einen einzelnen bestimm-
ten Sachverhalt regelt, indem er Jugendliche sowie deren Lehrpersonen von Schulen der 
Sekundarstufen I und II, ohne Berufsfachschulen, und weiteres in diesen Schulen während 
der Unterrichtszeiten tätiges Personal zu wöchentlich zwei Speicheltests auf SARS-CoV-2 
für den Zeitraum vom 22. Februar bis 16. April 2021 gemäss einem beiliegenden Konzept 
des Kantonsarztes verpflichtet. Er richtet sich an einen grösseren Adressatenkreis – Ju-
gendliche sowie deren Lehrpersonen und das Personal von Schulen der Sekundarstufen I 
und II, ohne Berufsfachschulen –, der bestimmt resp. mindestens bestimmbar ist. Damit ist 
aber der Regierungsratsbeschluss als generell-konkreter Hoheitsakt, als Allgemeinverfü-
gung, zu qualifizieren, was sinngemäss auch für die Pflicht der Lehrpersonen gilt, eine 
FFP2-Maske zu tragen, soweit sie sich nicht an den Reihenuntersuchungen beteiligen.

1.2.4 Allgemeinverfügungen werden ihrer Konkretheit wegen in der Regel den gewöhn-
lichen Verfügungen gleichgestellt, insbesondere was ihre Anfechtbarkeit betrifft. Nur wenn 
– wie etwa bei Verkehrsanordnungen – der Kreis der Adressaten offen ist und diese durch 
den Erlass der Allgemeinverfügung nur virtuell berührt werden, muss die Allgemeinverfü-
gung im Anwendungsfall noch vorfrageweise auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft wer-
den können. Ist dagegen der Adressatenkreis bestimmt oder bestimmbar und kann die 
Allgemeinverfügung ohne konkretisierende Anordnung einer Behörde angewendet und 
vollzogen werden, so bildet sie ein der Verfügung gleichgestelltes direktes Anfechtungsob-
jekt (BGE 125 I 313 E. 2b). Diesbezüglich ist vorliegend festzustellen, dass sich die mass-
gebenden Pflichten der Schüler und Lehrpersonen unmittelbar aus dem Regierungsrats-
beschluss bzw. dem beiliegenden Konzept des Kantonsarztes ergeben und letzteres de-
taillierte Angaben zu den Rahmenbedingungen und der Umsetzung der ungezielten, repe-
titiven Massentestungen enthält. Danach werden alle positiv getesteten Fälle isoliert, und 
deren Haushaltskontakte sowie Schulkontakte, die nicht auf freiwilliger Basis an den repe-
titiven Tests mitmachen, gehen in Quarantäne. Hingegen können die Schulkontakte, die 
regelmässig getestet werden, weiterhin die Schule besuchen. Als Testart werden PCR-
Speicheltests in Zusammenarbeit mit einem Partnerlabor festgelegt, wobei die Tests ge-
poolt werden müssen (minimal 4 Proben pro Pool). Die Testungen sind primär durch die 
Institutionen selbst durchzuführen, wobei Kontaktpersonen auf Schulebene vorgängig in-
struiert und ausgebildet werden müssen. Zur kontinuierlichen Versorgung mit Probenmate-
rial und zur raschen Probenverarbeitung ist mit dem Partnerlabor, der Post oder anderen 
Diensten zusammenzuarbeiten. Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass der Regierungs-
ratsbeschluss (einschliesslich des beiliegenden Konzepts des Kantonsarztes) hinreichend 
konkret ist, sodass der Vollzug ohne weitere konkretisierende Anordnungen einer Behörde 

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möglich ist. Folglich kann gegen den Regierungsratsbeschluss unmittelbar Beschwerde 
geführt werden und ist auf die Beschwerde unabhängig von einer allfälligen gleichzeitigen 
Anfechtung als kantonaler Erlass vor Bundesgericht (infolge Betrachtung als rechtsetzen-
der Erlass gemäss dem Kommentar von Daniel Kettiger vom 17. Februar 2021 im An-
schluss an seinen Beitrag: Unzulässiges präventives Test-Obligatorium an Schulen, Jus-
letter Coronavirus-Blog, in fine, https://jusletter.weblaw.ch/fr/blog/kettiger16022021.html 
[besucht am 26. Februar 2021]) einzutreten.

1.3 Bei den Beschwerdeführern handelt es sich um einen Lehrer sowie um je einen 
Elternteil von vier Schülerinnen und Schülern mit Jahrgang 2006 bzw. 2007. Für die Ge-
sundheitsdirektion ist die Beschwerdelegitimation dieser Eltern unklar, denn nach der 
herrschenden Lehre und der Rechtsprechung des Bundesgerichts sei in medizinischen 
Fragen der Wille einer minderjährigen Person zu respektieren, soweit sie urteilsfähig sei. 
Eine Minderjährige oder ein Minderjähriger werde in medizinischen Angelegenheiten bzw. 
bei bestimmten medizinischen Entscheiden nur dann von den Eltern vertreten, wenn sie 
oder er urteilsunfähig sei, was vorliegend nicht der Fall sei. Dazu ist Folgendes zu erwä-
gen:

Die Rechte von Kindern sind grundsätzlich durch die Eltern wahrzunehmen (Art. 304 
Abs. 1 ZGB). Die Eltern können somit als gesetzliche Vertreter ihrer Kinder handeln und 
für sie Beschwerde einreichen, solange die Kinder nicht volljährig sind. Handlungsunfähige 
(Personen, die unter umfassender Beistandschaft stehen, nicht volljährig oder die urteils-
unfähig sind; Art. 13 i.V.m. Art. 17 ZGB) müssen ihren Prozess – ausser im Bereich ihrer 
höchstpersönlichen Rechte (Art. 19c ZGB) – durch ihre gesetzliche Vertretung führen 
(Martin Bertschi, in: Kommentar VRG ZH, 3. Aufl. 2014, Vorbem. zu §§ 21–21a N 8), kön-
nen dies somit nicht selbst machen. Entgegen der Auffassung der Gesundheitsdirektion 
handelt es sich im vorliegenden Fall nicht um eine medizinische Angelegenheit bzw. nicht 
um die Frage, ob die betroffenen Schülerinnen und Schüler in eine an ihnen vorzuneh-
mende medizinische Massnahme einzuwilligen haben oder nicht, sondern um die Einrei-
chung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen sie betreffenden Regierungs-
ratsbeschluss mit bestimmten Folgen, wenn sich die Schülerinnen und Schüler an den da-
rin vorgesehenen Reihenuntersuchungen nicht beteiligen. Somit erübrigt sich die Frage, 
ob die Kinder in Bezug auf die durch den Regierungsratsbeschluss aufgeworfenen Fragen 
urteilsfähig sind oder nicht, da wie erwähnt ihre gesetzlichen Vertreter – ausserhalb von 
höchstpersönlichen Rechten – gültig für ihre Kinder Beschwerde einreichen können. 
Nachdem vorliegend nicht geltend gemacht wird, dass die Jugendlichen die Beschwerde-

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führung ihrer Eltern ablehnen bzw. die von diesen angefochtenen Massnahmen akzeptie-
ren wollen, kann auf entsprechende Ausführungen verzichtet werden. Weiter ist darauf 
hinzuweisen, dass im Einklang mit Art. 304 Abs. 1 ZGB bei verheirateten Eltern davon 
ausgegangen werden darf, dass jeder Elternteil mit dem anderen handelt, sofern keine 
gegenteiligen Anhaltspunkte bestehen (BGE 119 Ia 178 E. 2b). Solche Anhaltspunkte gibt 
es hier keine. Es reicht daher im vorliegenden Fall, dass jeweils nur ein Elternteil der 
Schülerinnen und Schüler Beschwerde eingereicht hat.

Somit bleibt es dabei, dass die Legitimation der Beschwerdeführer zu bejahen ist. Die Be-
schwerde wurde zudem fristgerecht eingereicht und entspricht den formellen Anforderun-
gen gemäss § 65 VRG. Auf sie ist einzutreten.

1.4 Die Beurteilung erfolgt auf dem Zirkulationsweg gemäss § 29 der Geschäftsord-
nung des Verwaltungsgerichtes (GO VG; BGS 162.11).

1.5 Sind Verwaltungsentscheide des Regierungsrats Beschwerdegegenstand, wie 
vorliegend, so können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss § 63 Abs. 1 
Ziff. 1–5 VRG nur Rechtsverletzungen gerügt werden. Eine Ermessensüberprüfung ist 
dem Gericht dagegen verwehrt (§ 63 Abs. 3 VRG e contrario).

2.
2.1 Der vorliegend strittige Regierungsratsbeschluss vom 12. Februar 2021 sieht an 
Schulen der Sekundarstufe I und II des Kantons Zug das Tragen von bestimmten Masken 
sowie an Schulen der Sekundarstufe I und II, ohne die Berufsfachschulen, die im Grund-
satz obligatorische Teilnahme der an den Schulen tätigen Personen an wöchentlich zwei 
Speicheltests auf SARS-CoV-2.

2.2 Die Beschwerdeführer bringen vor, der Regierungsrat habe den Sachverhalt nur 
unvollständig ermittelt. Es fehle jeder konkrete Nachweis einer bedrohlichen epidemiologi-
schen Situation im Kanton Zug. Im gesamten Regierungsratsbeschluss finde sich kein 
einziger konkreter Nachweis dafür, dass die epidemiologische Lage im Kanton Zug zu-
sätzliche Massnahmen nach Art. 8 Abs. 1 Covid-19-VO besondere Lage erforderlich ge-
macht habe. Laut Corona-Statistik des Kantons Zug vom 22. Februar 2021 zeigten alle re-
levanten Indikatoren nach unten. Laut Lageeinschätzung des Kantonsarztes Zug vom 
15. Februar 2021 sinke die 7-Tagesinzidenz nun auch wieder im Kanton Zug. Die Anzahl 
Hospitalisationen, IPS-Belegungen und Todesfälle bleibe tief. Der Sachverhalt sei noch 

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aus einem anderen Grund ergänzungsbedürftig. Denn zunächst wäre vom Regierungsrat 
(oder dem Bundesamt für Gesundheit [BAG] als zuständige Fachbehörde des Bundes) 
darzulegen, warum die positiven Testergebnisse ("laborbestätigte Fälle") eine verlässliche, 
belastbare und ausreichende Messgrösse darstellen würden, um eine signifikante Gefähr-
dung der öffentlichen Gesundheit feststellen und entsprechende Massnahmen daraus ab-
leiten zu können. Weiter wäre vom Regierungsrat der Nachweis dafür zu liefern, dass po-
sitive Testergebnisse überhaupt mit "Ansteckungen", "Infektionen" und "Fallzahlen" 
gleichgesetzt werden dürften, zumal mit den "Fallzahlen" Krankheitsfälle assoziiert 
würden.

Die mit dem Regierungsratsbeschluss angeordneten Massnahmen könnten nicht auf 
Art. 40 Epidemiengesetz (EpG) gestützt werden, wie der Regierungsrat geltend mache. 
Die Anwendung von Art. 40 EpG setze eine gefährliche und ansteckende Krankheit vo-
raus, deren Verbreitung zum Schutz der öffentlichen Gesundheit verhindert werden solle. 
Massnahmen gegenüber der Bevölkerung nach Art. 40 Abs. 1 EpG seien nur zulässig, um 
die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung zu verhindern. Von gesun-
den Menschen gehe keine Gefahr aus, so dass ihnen gegenüber Massnahmen nicht zu-
lässig seien, jedenfalls nicht ohne weiteres. Art. 40 Abs. 2 EpG liste auf, welche Mass-
nahmen insbesondere gegenüber der Bevölkerung getroffen werden könnten. Darunter 
fielen das Verbot oder die Einschränkung von Veranstaltungen, die Schliessung der Schu-
len, anderen öffentlichen Institutionen und privaten Unternehmen oder die Verfügung von 
Vorschriften zu deren Betrieb sowie die Möglichkeit, das Betreten und Verlassen bestimm-
ter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte Aktivitäten an definierten Orten zu verbieten 
oder einzuschränken. Die Möglichkeit einer Maskenpflicht oder von Reihentests für die all-
gemeine Bevölkerung sei in Art. 40 Abs. 2 EpG nicht vorgesehen. Auch Massnahmen ge-
genüber einzelnen Personen dürften nur angeordnet werden, um eine ernsthafte Gefahr 
für die Gesundheit Dritter abzuwenden (vgl. Art. 31 Abs. 4 EpG). Die zulässigen Mass-
nahmen seien in den Art. 33–38 EpG aufgelistet (jeweils in Verbindung mit Art. 31 Abs. 1 
EpG). Keine dieser Bestimmungen erlaube die Einführung einer allgemeinen Masken-
pflicht oder die Durchführung präventiver Reihentests in Schulen, schon gar nicht gegen-
über gesunden Menschen. Wenn überhaupt wäre eine solche Massnahme allenfalls ge-
genüber positiv Getesteten zulässig. Denn nur diese könnten unter Umständen als "krank, 
angesteckt oder ansteckungsverdächtig" (vgl. Art. 33 EpG) bezeichnet werden. Doch wäre 
der dafür erforderliche Beweis vom Regierungsrat vorher zu erbringen. In der Bundesge-
setzgebung (sowohl im EpG als auch in den zahlreichen Covid-19-Verordnungen) fehle 
eine Regelung, die Rechtsgrundlage für die Anordnung von obligatorischen präventiven 

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Massentests an Schulen sein könnten. Das EpG sehe die Anordnung einer medizinischen 
Überwachung und einer medizinischen Untersuchung ausdrücklich nur gegenüber Einzel-
personen und nur im Falle eines entsprechenden begründeten Verdachts vor. Das sei kein 
gesetzgeberisches Versehen und keine Gesetzeslücke, die gefüllt werden dürfe. Es hand-
le sich vielmehr um ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers. Gemäss der Botschaft 
zu Art. 36 EpG (BBl 2011 389) dürften medizinische Untersuchungen nicht systematisch, 
etwa in Form einer umfangreichen Untersuchung bestimmter Bevölkerungsgruppen, son-
dern nur als Individualmassnahme zur Anwendung gelangen. Der Gesetzgeber habe die 
Möglichkeit von Impfobligatorien geschaffen (vgl. Art. 6 Abs. 2 lit. d und Art. 22 EpG), und 
gesetzessystematisch sei davon auszugehen, dass er ähnliche explizite Regelungen ge-
schaffen hätte, wenn er ein Obligatorium für rein präventive Massenuntersuchungen ge-
wollt hätte. Soweit in der Botschaft von Reihenuntersuchungen die Rede sei, betreffe dies 
anonyme Tests, die ohne Zustimmung nach Aufklärung der Testperson nicht zulässig sei-
en (Botschaft zum Epidemiengesetz, S. 389). Vorliegend gehe es jedoch um Massentests 
an Einzelpersonen, deren Identität bekannt sei. Artikel 19 Abs. 2 EpG regle die Befugnisse 
des Bundesrats zum Erlass rein präventiver Verhütungsmassnahmen, unter anderen auch 
Massnahmen in Institutionen des Bildungswesens (Art. 19 Abs. 2 lit. c EpG). Dort fehlten 
Massnahmen im Sinne von allgemeinen Gesundheitsuntersuchungen oder von Massen-
tests. Insgesamt sei somit festzuhalten, dass das Bundesrecht auf Gesetzesstufe obligato-
rische präventive Reihentests ausschliesse. Angesichts des qualifizierten Schweigens des 
Bundesgesetzgebers sei es den Kantonen verwehrt, zu dieser Thematik gesetzgeberisch 
aktiv zu werden. Obligatorische präventive Massentests zur Verhinderung von Epidemien 
bzw. Bekämpfung ansteckender Krankheiten dürften auch nicht im Rahmen der gesetzlich 
vorgesehenen Tätigkeiten eines schulärztlichen Dienstes durchgeführt werden. Ähnliche 
Überlegungen würden für die Verschärfung der Maskenpflicht gelten, soweit darin das 
Tragen einer FFP2-Maske vorgeschrieben werde; mit dieser Anordnung gehe der Regie-
rungsrat des Kantons Zug über die bundesrechtliche Regelung hinaus, die in der Covid-
19-VO besondere Lage die Art der Maske gerade nicht vorgebe. Laut BAG stünden Atem-
schutzmasken (Filtering face piece [FFP] bzw. FFP2-/FFP3-Maske) medizinischem Per-
sonal für seine Arbeit zur Verfügung und würden als persönliche Schutzausrüstung einge-
setzt. Das BAG empfehle für den privaten Gebrauch ausdrücklich keine sog. Atemschutz-
masken. Unter diesen Umständen verstosse die Verschärfung der Maskenpflicht gegen 
die bundesrechtlichen Vorgaben und könne keinen Bestand haben.

Selbst wenn Art. 40 EpG grundsätzlich als Rechtsgrundlage in Frage käme, wären die im 
angefochtenen Regierungsratsbeschluss getroffenen Massnahmen – insbesondere die 

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präventiven Reihentests – rechtswidrig. Wie schon ausgeführt, habe der Regierungsrat die 
für zusätzliche Massnahmen nach Art. 8 Abs. 1 Covid-19-VO besondere Lage erforderli-
chen Indikatoren und ihre Entwicklung überhaupt nicht dargestellt, geschweige denn be-
wiesen. Mit anderen Worten, es fehle der Nachweis eines öffentlichen Interesses an den 
mit dem Regierungsratsbeschluss verfügten Massnahmen. Weiter bestünden erhebliche 
Zweifel, ob die geplanten präventiven Reihentests überhaupt geeignet seien, das ge-
wünschte Ziel zu erreichen. Wie Nationalrat Pirmin Schwander erst vor kurzem in einem 
Forumsbeitrag in "Bote der Urschweiz" mitgeteilt habe, hätten die Experten des Bundes 
sowie der Bundesrat selbst einräumen müssen, dass nicht einmal mit dem PCR-Test eine 
eindeutige "Corona-Infektion" diagnostiziert werden könne. Dieser Test sei als Diagnose-
werkzeug zur Identifikation des neuen Coronavirus ungeeignet. Das gelte für die noch un-
genaueren Speicheltests erst recht, die zudem nur als Vorstufe und Filter für die PCR-
Tests dienten. Am 1. Dezember 2020 sei eine grosse Studie aus Wuhan (China) zu dem 
Ergebnis gekommen, dass asymptomatische Fälle praktisch nicht ansteckend seien. Bei 
einem ausserordentlich umfangreichen Massentest von 10 Mio. Menschen seien 300 
Menschen ohne Symptome positiv getestet worden, die alle nicht ansteckend gewesen 
seien. Auch die Weltgesundheitsorganisation WHO habe am 20. Januar 2021 erklärt, dass 
der PCR-Test als solcher zum Nachweis einer Infektion mit dem "neuartigen SARS-CoV-
2" überhaupt nicht geeignet sei, eine Infektion zu erkennen. Wo das Testresultat nicht mit 
dem klinischen Befund eines Untersuchten übereinstimme, da habe eine neue Probe ge-
nommen und eine weitere Untersuchung vorgenommen zu werden. Mehr noch: Der Ct-
Wert eines Testergebnisses verhalte sich umgekehrt proportional zu der erkannten Virus-
last bei einer untersuchten Person. Je mehr Replikationszyklen bei einem PCR-Test ge-
fahren werden müssten, um eine (vermeintliche) Kontamination des Untersuchten mit dem 
Virus (oder Bruchstücken seiner Erbinformation) zu erkennen, desto geringer sei die Be-
lastung des Untersuchten mit dem Virus bzw. dessen genetischem Material. Die Feststel-
lung der WHO habe weitreichende Folgen für die bisherige Testpraxis. Denn es sei zu un-
terscheiden, ob ein Betroffener kontaminiert, infiziert oder infektiös sei. Eine Kontamination 
liege vor, wenn ein Virus mit dem menschlichen Organismus in Kontakt gekommen sei. 
Das deutsche Wort für Kontamination sei "Verschmutzung". Ein verschmutzter Betroffener 
sei jedoch nicht automatisch auch "infiziert". Eine Infektion im Sinne des EpG setze vo-
raus, dass der von dem menschlichen Organismus aufgenommene Krankheitserreger sich 
in dem Menschen auch entwickle oder vermehre. Das könne er in der Regel nur dann, 
wenn er überhaupt in einer gewissen Vielzahl in den Organismus einziehe. Hier spreche 
man von der sogenannten "Virenlast". Kämen zu wenige Viren in einem Organismus an, 
scheitere der Versuch einer Infektion. Sei der Erreger direkt nach der Kontamination von 

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Urteil V 2021 20

dem Immunsystem erkannt und "besiegt", komme es also erst gar nicht zu einer Infektion. 
Wer nicht infiziert sei, könne einen anderen Menschen aber auch nicht anstecken. Denn 
die Infektion sei Voraussetzung der Infektiosität (Ausscheidung von Viren). Mit anderen 
Worten, wer asymptomatisch sei, d.h. keine Krankheitssymptome aufweise, der sei mit an 
absoluter Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auch keine Ansteckungsgefahr für an-
dere. Die WHO habe somit am 20. Januar 2021 allen infektionsschutzrechtlichen Schluss-
folgerungen alleine aus der (unrichtigen) Annahme einer Infektiosität bei jedwedem positi-
ven PCR-Test ohne weitere Differenzialdiagnostik den Boden entzogen. Dieser Umstand 
bedeute: Jede Quarantäneanordnung gegenüber einer Person auf alleiniger Basis eines 
nicht näher spezifizierten positiven PCR-Tests entbehre einer rechtlichen Grundlage. Jede 
allgemeinverfügende Kontaktbeschränkung, die derartige PCR-Tests singulär in Bezug 
nehme, sei gesetzeswidrig. Alle auf der Annahme einer Infektiosität nur wegen irgendeiner 
positiven PCR-Testung beruhenden Grundrechtsverkürzungen ermangelten einer rechtli-
chen Grundlage. Für die Behauptung des Regierungsrats, dass Personen oder Kinder und 
Jugendliche ohne erkennbare Symptome virustragend in einem Ausmass sein könnten, 
dass von ihnen eine lnfektionsgefahr ausgehe, fehle infolgedessen jede medizinisch-
wissenschaftliche Evidenz. Die vom Regierungsrat zitierte Studie aus Genf spreche nur 
von Infektion, nicht aber von Infektiosität ("Although children aged 6 years and older have 
a similar infection risk as adults, younger children have a Iower infection risk."). Das sei ein 
entscheidender Unterschied. Die Studie könne daher nicht als Beleg für eine lnfektionsge-
fahr durch Kinder und Jugendliche dienen. Widerlegt sei auf jeden Fall die Aussage des 
Regierungsrats, wonach die (angebliche) lnfektionsgefahr von Kindern und Jugendlichen 
ohne erkennbare Symptome "in der Wissenschaft kaum mehr bestritten" sei. Das sei 
falsch und irreführend. Neue Daten bestätigten bisherige Untersuchungen, dass Kinder 
gleich häufig oder seltener mit SARS-CoV-2 infiziert würden, das Virus aber deutlich sel-
tener auf andere Menschen übertrügen als Erwachsene. Das gelte sowohl im häuslichen 
wie im schulischen Umfeld und werde auch in der Schweiz beobachtet. Aus den genann-
ten Gründen gebe es keine medizinisch-wissenschaftliche Evidenz für eine lnfektionsge-
fahr durch Kinder und Jugendliche, die nach den bisherigen Erkenntnissen deutlich selte-
ner ansteckend seien. Angesichts der fehlenden Eignung, eine ohnehin nur gering vor-
handene Ansteckungsgefahr feststellen zu können und so eine zweckmässige Eindäm-
mung des Coronavirus durch Unterbrechung der Ansteckungsketten zu ermöglichen, er-
weise sich der angeordnete präventive Massentest als unverhältnismässig und stelle eine 
rechtswidrige Verletzung von Art. 10 Abs. 2 BV und im Falle von Kindern und Jugendli-
chen auch eine Verletzung von Art. 11 BV dar. 

13

Urteil V 2021 20

Schliesslich fehle es auch an der Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffs-
wirkung. Selbst nach Aussage des BAG seien auch die negativen Ergebnisse praktisch 
wertlos. Laut Merkblatt des BAG vom 27. Januar 2021 bedeute ein negatives Testergebnis 
lediglich, "dass die Person im Moment mit grosser Wahrscheinlichkeit nicht ansteckend ist. 
Das Resultat stellt somit eine Momentaufnahme dar und ist nur am Testtag gültig! Es ist 
trotz negativem Schnelltest möglich, dass die getestete Person infiziert ist und das Virus 
weitergeben kann. Daher ist die Einhaltung der Hygiene- und Verhaltensregeln auch bei 
negativem Resultat sehr wichtig." Wozu solle ein Test dienen, dessen Ergebnis im Mo-
ment wahrscheinlich negativ sei, die getestete Person aber trotzdem ansteckend sei und 
das Virus weitergeben könne? Wenn das Resultat zudem nur am Testtag gültig sei, müss-
te eigentlich sogar jeden Tag getestet werden. Das sei absurd. Vor diesem Hintergrund 
seien die Reihentests in keiner Weise zu rechtfertigen. Während keine nennenswerten 
Vorteile vorlägen, seien die schädlichen Folgen dieser regelmässigen Reihentests auf die 
Psyche der Kinder überhaupt nicht zu ermessen. Ihnen werde ohne jeden Grund das Ge-
fühl vermittelt, dass sie permanent eine Gefahr für andere sein könnten, die nur mit stän-
dig wiederholten Tests gebannt werden könne, obwohl sie gesund und munter seien. Auch 
bei den Erwachsenen, insbesondere den von den Massentests betroffenen Lehrpersonen, 
dürften die psychischen Folgen keinesfalls unterschätzt werden. Im vorliegenden Fall sei 
es überdeutlich, dass die Anordnungen unverhältnismässig seien, weil deren negativen 
Wirkungen schwerer ins Gewicht fielen als das öffentliche Interesse daran, dass die An-
ordnungen getroffen würden. Angesichts der fehlenden oder allenfalls geringfügigen Eig-
nung überwögen die Nachteile eindeutig das öffentliche Interesse, das noch dazu nicht 
einmal konkret dargelegt worden sei. 

In ihrer Replik vom 16. März 2021 bringen die Beschwerdeführer zusätzlich zu ihren Aus-
führungen in der Beschwerdeschrift insbesondere vor, dauerndes Maskentragen sei ge-
sundheitsgefährdend, wenn nicht gesundheitsschädlich, vor allem für Kinder und Heran-
wachsende. Die erwiesenen Nachteile überwögen eindeutig die nicht nachgewiesenen 
Vorteile. Angesichts der dokumentierten und wissenschaftlich belegten Nachteile müsse 
der Regierungsrat (oder das BAG) einen klaren und eindeutigen Unbedenklichkeitsnach-
weis zum dauernden Maskentragen erbringen.

2.3 Die Gesundheitsdirektion macht in ihrer am 5. März 2021 namens des Regie-
rungsrats eingereichten Vernehmlassung zusammengefasst geltend, in Bezug auf die im 
Regierungsratsbeschluss vom 12. Februar 2021 dargelegte Ausgangslage hätten sich 
verschiedene Veränderungen ergeben. Gemäss dem aktuellen Situationsbericht zur epi-

14

Urteil V 2021 20

demiologischen Lage des BAG vom 3. März 2021 (Zeitraum 22. bis 28. Februar 2021) 
stiegen die Infektionszahlen aktuell wieder an. Es habe den ersten Anstieg der Inzidenz in 
einer Kalenderwoche seit Mitte Dezember 2020 gegeben. Auch im Kanton Zug müsse von 
einer Trendumkehr gesprochen werden. Angesichts der immer weiteren Verbreitung der 
neuen Virusvarianten, der vom Bundesrat bereits beschlossenen Lockerungen von Mass-
nahmen und allenfalls zusätzlicher Öffnungsschritte bestehe die Gefahr, dass sich das In-
fektionsgeschehen nun wieder beschleunigen könne. Die gegenwärtige Entwicklung be-
stätige die Befürchtung des Regierungsrats, dass nach wie vor nicht mit einer nachhalti-
gen Entspannung der Lage zu rechnen sei. Während einer globalen Pandemie sei nicht 
nur die epidemiologische Situation im Kanton Zug relevant. So sei auch die Situation in 
den Nachbarkantonen, in der Schweiz, in Europa, aber auch weltweit zu berücksichtigen. 
In den letzten Monaten habe sich mit dem Auftreten neuer Virusmutationen in Grossbri-
tannien, Südafrika und Brasilien deutlich gezeigt, dass eine Pandemie nicht an der Kan-
tonsgrenze haltmache. Die schnelle Ausbreitung von neuen, ansteckenderen Virusvarian-
ten solle verhindert werden. Wie die bisherigen Erfahrungen während der Pandemie zeig-
ten, könne sich die epidemiologische Lage innert weniger Wochen sprunghaft verändern. 
Die Liste von Faktoren in Art. 8 Abs. 1 Covid-19-Verordnung besondere Lage sei nicht ab-
schliessend und die Kantone könnten weitere Faktoren, wie neue Forschungsergebnisse 
und veränderte Virenstämme, berücksichtigen, was der Regierungsrat getan habe. Entge-
gen den Ausführungen der Beschwerdeführer lege der angefochtene Entscheid die rele-
vanten Entscheidungsgrundlagen nachvollziehbar dar; der Sachverhalt sei weder unrichtig 
noch ungenügend festgestellt worden. Sowohl die Maskenpflicht als auch die Reihentests 
seien den Betroffenen zuzumuten, da beide Massnahmen nur geringe Eingriffe in die per-
sönliche Freiheit darstellten. Im Fall der Reihentests habe der Regierungsrat zudem vor-
gesehen, dass sich Personen, die den Reihentests fernbleiben möchten, dispensieren las-
sen könnten. 

3.
3.1 Die Beschwerdeführer rügen Eingriffe in die Grundrechte der von den Reihentests 
betroffenen Schüler und Lehrer, insbesondere in deren Freiheitsrechte (Art. 10 Abs. 2 BV). 
Im Falle von Kindern und Jugendlichen stelle der angeordnete präventive Massentest zu-
dem auch eine Verletzung von Art. 11 BV dar. Grundrechtseinschränkungen bedürfen ei-
ner gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den 
Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 BV).

15

Urteil V 2021 20

3.2 Gemäss Art. 10 Abs. 2 BV hat jeder Mensch das Recht auf persönliche Freiheit, 
insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf Bewegungsfreiheit. Das 
Grundrecht auf persönliche Freiheit umfasst neben den in Art. 10 Abs. 2 BV ausdrücklich 
genannten Rechten auch das Recht auf Selbstbestimmung und auf individuelle Lebensge-
staltung sowie den Schutz der elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung 
(Rainer J. Schweizer, in St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 
Art. 1–80, 3. Aufl. 2014, Art. 10 N 6, 38 ff.)

Gemäss dem ebenfalls in den Grundrechtskatalog eingeordneten Art. 11 Abs. 1 BV haben 
Kinder und Jugendliche Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf 
Förderung ihrer Entwicklung. Gegenstand des Schutzanspruchs von Art. 11 Abs. 1 BV ist 
die von Art. 10 Abs. 2 BV gewährleistete körperliche und geistige Unversehrtheit. Minder-
jährige haben jedoch mit Art. 11 Abs. 1 BV Anspruch auf einen ihrer Situation angepass-
ten besonderen staatlichen Schutz. Während Art. 11 Abs. 1 BV neben dem Abwehrrecht 
ein subjektives Recht auf Förderung der Entwicklung im Grundrechtskatalog verankert, 
umschreibt Art. 41 Abs. 1 BV im Rahmen der Sozialziele für den Bund und die Kantone, 
welche Ziele mit Förderungsmassnahmen erreicht werden sollen. Unter anderem sollen 
sich Kinder und Jugendliche nach ihren Fähigkeiten bilden und weiterbilden sowie beruf-
lich ausbilden können (lit. f). Artikel 41 BV erscheint deshalb als Konkretisierung dessen, 
was mit dem Anspruch auf Förderung der Entwicklung (Art. 11 BV) bezweckt wird 
(Schweizer, a.a.O., Art. 11 N 14, 21). 

Ob die vom Regierungsrat angeordneten Massnahmen tatsächlich in das Recht der Kinder 
und Jugendlichen auf Förderung ihrer Entwicklung eingreift, kann offenbleiben. Den Be-
schwerdeführern ist aber jedenfalls zuzustimmen, dass Covid-19-Tests im Besonderen, 
aber auch eine Maskentragpflicht, die Schüler und Lehrpersonen zumindest in ihrem 
Grundrecht auf persönliche Freiheit tangieren. Dies wird auch vom Regierungsrat nicht 
bestritten.

3.3
3.3.1 Das Bundesgesetz über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Men-
schen (Epidemiengesetz, EpG; SR 818.101) regelt den Schutz des Menschen vor über-
tragbaren Krankheiten und sieht die dazu nötigen Massnahmen vor. Es bezweckt, den 
Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen 
(Art. 1 f. EpG). Das Epidemiengesetz bezieht sich insbesondere auf diejenigen übertrag-
baren Krankheiten, die eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit oder ein Gesundheitsri-

16

Urteil V 2021 20

siko für Einzelne oder bestimmte Gruppen darstellen. Das EpG hat den Schutz des Men-
schen vor Übertragungen von Krankheitserregern zum Inhalt. Ein Krankheiterreger ist um-
so bedeutender, je grösser sein Schadenspotenzial ist. Massgebend sind dabei die 
Schwere der Erkrankung und ihre Folgen – insbesondere bleibende Schäden oder frühzei-
tiger Tod –, die Anzahl Betroffener, die direkten Gesundheitskosten und die direkten Kos-
ten, die beispielsweise durch Erwerbsausfall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (Botschaft 
vom 3. Dezember 2010 zur Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertrag-
barer Krankheiten des Menschen, BBl 2011 357 ). Bei Vorliegen einer besonderen Lage 
im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG kann der Bundesrat unter anderem Massnahmen gegen-
über einzelnen Personen sowie gegenüber der Bevölkerung anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a 
und b EpG).

3.3.2 Gestützt auf Art. 6 des EpG stufte der Bundesrat am 28. Februar 2020 die Aus-
breitung des Coronavirus in der Schweiz als besondere Lage im Sinne des Epidemienge-
setzes ein und ordnete Vorkehrungen gegenüber der Bevölkerung an. Er ordnete mit der 
Verordnung 2 über Massnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus (Covid-19) (Covid-19-
Verordnung 2; SR 818.101.24) am 13. März 2020 weitere Massnahmen gegenüber der 
Bevölkerung, Organisationen und lnstitutionen sowie den Kantonen an. Am 16. März 2020 
stufte er die Situation als ausserordentliche Lage gemäss Epidemiengesetz ein und ver-
schärfte die Massnahmen zum Schutz der Bevölkerung (geänderte Covid-19-Verord-
nung 2). Am 27. Mai 2020 kündigte der Bundesrat an, dass er die ausserordentliche Lage 
auf den 19. Juni 2020 beende. Am 19. Juni 2020 hob er die Covid-19-Verordnung 2 auf 
und erliess als Nachfolgeerlasse die Verordnung über Massnahmen in der besonderen 
Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage; 
SR 818.101.26) sowie die Verordnung 3 über Massnahmen zur Bekämpfung des Corona-
virus (Covid-19) (Covid-19-Verordnung 3, SR 818.101.24), die beide am 22. Juni 2020 in 
Kraft traten. Die Covid-19-Verordnung besondere Lage bezweckt die Anordnung von Mas-
snahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen und Institutionen sowie den Kanto-
nen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die Massnahmen dienen dazu, die Verbrei-
tung des Coronavirus zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbrechen (Art. 1). 
Gemäss Art. 4 Abs. 1 haben die Betreiber von Bildungseinrichtungen ein Schutzkonzept 
zu erarbeiten und umzusetzen.

3.3.3 Grundsätzlich ist festzustellen, dass das Gesundheitswesen in den Zuständig-
keitsbereich der Kantone fällt, die Bundesverfassung (Art. 118 Abs. 2 lit. b BV) aber für die 
Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen 

17

Urteil V 2021 20

und Tieren dem Bund eine verpflichtende und nachträglich derogatorische Gesetzge-
bungskompetenz einräumt und diese Kompetenz umfassend ist und über die reine Gefah-
renabwehr ("Gesundheitsschutz") hinaus auch die Risikoprävention erfasst; den Kantonen 
verbleiben aber auch in der besonderen und der ausserordentlichen Lage Kompetenzen, 
solange und soweit der Bund keine abschliessende Regelung getroffen hat (vgl. hierzu 
Bernhard Waldmann, Der Föderalismus in der Corona-Pandemie, Newsletter IFF 4/2020, 
Rz. 5 ff., abrufbar unter https://www.unifr.ch/federalism/de/assets/public/files/Newsletter/
IFF/3_Waldmann_Covid-19_und_Foederalismus-final.pdf [besucht am 26. Februar 2021]).

3.3.4 Die Schweiz befindet sich gegenwärtig in der sog. besonderen Lage gemäss Art. 6 
EpG. In der besonderen Lage überträgt das Gesetz dem Bundesrat (und damit auch dem 
Bund) die Kompetenz zum Erlass verschiedener Massnahmen, für die in der normalen 
Lage die Kantone zuständig wären, wobei die Massnahmen in Art. 6 Abs. 2 lit. a–d EpG 
zwar abschliessend aufgezählt werden, in ihrer Gesamtheit aber relativ weit gefasst sind 
und insbesondere alle in Art. 40 EpG aufgeführten Massnahmen gegenüber der Bevölke-
rung und bestimmten Personengruppen umfassen. So kann der Bundesrat in der beson-
deren Lage Massnahmen anordnen, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der 
Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern (Art. 40 Abs. 1 EpG) und 
dabei namentlich Veranstaltungen verbieten oder einschränken (Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG), 
Schulen, andere öffentliche Institutionen und private Unternehmen schliessen oder Vor-
schriften zum Betrieb verfügen (Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG) oder bestimmte Aktivitäten an de-
finierten Orten verbieten oder einschränken (Art. 40 Abs. 2 lit. c EpG). In der besonderen 
Lage stehen Bund und Kantone gleichermassen in der Pflicht, d.h. die Kantone sind ihrer-
seits zum Erlass von Massnahmen zur Bekämpfung der Epidemie berechtigt und verpflich-
tet, soweit der Bundesrat keine abschliessende Regelung getroffen hat. Diese konkurrie-
renden Zuständigkeiten können nicht nur zu unterschiedlichen Regelungen in den einzel-
nen Kantonen führen, sondern auch Kompetenzabgrenzungsprobleme gegenüber dem 
Bund mit sich bringen (Waldmann, a.a.O., Rz. 11). Gemäss Art. 2 Covid-19-Verordnung 
besondere Lage behalten die Kantone ihre Zuständigkeiten, soweit die Verordnung nichts 
anderes bestimmt, so dass sie im Rahmen ihrer Zuständigkeit weitergehende Massnah-
men anordnen können, wenn dies aus epidemiologischer Sicht notwendig ist, wobei da-
runter in erster Linie die Massnahmen nach dem Epidemiengesetz fallen. Auch der Bun-
desrat bejaht die grundsätzliche Anwendbarkeit von Art. 40 EpG im Rahmen der Covid-19-
Epidemie, indem er in Art. 8 Abs. 1 Covid-19-Verordnung besondere Lage die Kantone 
ermächtigt, Massnahmen nach Art. 40 EpG zu treffen. Zu den Vorschriften zum Betrieb im 
Sinne von Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Bot-

18

Urteil V 2021 20

schaft EpG, a.a.O., 392), namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw. Ge-
sichtsmasken), womit die Maskentragpflicht gemäss dem angefochtenen Regierungsrats-
beschluss als Massnahme im Sinne von Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG auf einer genügenden 
gesetzlichen Grundlage beruht.

3.3.5 Nach Art. 40 Abs. 1 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden Massnah-
men an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in be-
stimmten Personengruppen zu verhindern. Angesichts des Wortlauts der Bestimmung von 
Art. 40 EpG (die zuständigen kantonalen Behörden "können insbesondere folgende Mas-
snahmen treffen") ist diese Aufzählung von möglichen Massnahmen nicht abschliessend. 
Insbesondere steht Art. 40 Abs. 2 EpG mit der Bestimmung von lit. b ("sie können insbe-
sondere Schulen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen") der Anordnung mil-
derer Massnahmen nicht entgegen, solange die angeordneten Massnahmen verhältnis-
mässig sind und gemäss Art. 40 Abs. 3 EpG nur so lange dauern, wie es notwendig ist, 
um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern, wobei die angeordneten 
Massnahmen regelmässig zu überprüfen sind. Gemäss § 57 Abs. 2 des Gesundheitsge-
setzes (GesG; BGS 821.1) ist der Regierungsrat zur Verhütung und Bekämpfung über-
tragbarer Krankheiten zuständig, a) das Verbot oder die Einschränkung von Veranstaltun-
gen, b) die Schliessung von Schulen, anderen öffentlichen Anstalten und privaten Unter-
nehmungen zu verfügen. Gemäss Abs. 3 dürfen diese Massnahmen nur angeordnet wer-
den, wenn sich die Ausbreitung einer übertragbaren Krankheit auf andere Weise nicht 
wirksam bekämpfen lässt. Somit ist der Regierungsrat im föderalen Gefüge der Covid-19-
Massnahmen gestützt auf Art. 40 EpG zuständig, obligatorische präventive Massentests 
an Schulen und damit die umstrittenen Massnahmen anzuordnen.

3.3.6 Wenn die Beschwerdeführer geltend machen, § 57 Abs. 2 GesG schränke die Be-
fugnis des Regierungsrats gegenüber der Ermächtigung in Art. 40 Abs. 2 EpG ein, indem 
er nur die in § 57 Abs. 2 GesG genannten Massnahmen verfügen dürfe, und Massnahmen 
zum Betrieb einer Schule nicht darunter fielen, weshalb sich der angefochtene Regie-
rungsratsbeschluss mangels ausreichender Rechtsgrundlage als rechtswidrig erweise, ist 
darauf hinzuweisen, dass dies einzig dazu führen würde, dass anstelle des Regierungs-
rats die Gesundheitsdirektion die in Art. 40 Abs. 2 EpG erwähnten, aber nicht in § 57 
Abs. 2 GesG aufgezählten Massnahmen anordnen könnte. Denn gemäss § 3 Abs. 2 
GesG ist die Gesundheitsdirektion für alle Massnahmen, Verfügungen und Entscheide auf 
dem Gebiet des Gesundheitswesens zuständig, die nicht ausdrücklich einer anderen In-
stanz übertragen sind. Im Übrigen ist der Gesundheitsdirektion zuzustimmen, dass sich 

19

Urteil V 2021 20

aus dem Aufbau von § 57 Abs. 2 GesG und seiner Entstehungsgeschichte ein solcher Wil-
le des Gesetzgebers, die Kompetenzen nach Art. 40 Abs. 2 EpG zwischen dem Regie-
rungsrat und der Gesundheitsdirektion aufzuteilen, nicht ableiten lässt. Der Kantonsrat 
wollte die Bekämpfungsmassnahmen im Epidemienrecht vielmehr zwischen der Kantons-
ärztin oder dem Kantonsarzt und dem Regierungsrat aufteilen. Auf die entsprechenden zu-
treffenden Ausführungen der Gesundheitsdirektion in ihrer Duplik vom 1. April 2021 kann 
verwiesen werden (S. 6 f.).

3.4 Bei Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die Er-
krankungen unterschiedlich verlaufen können. Manche Menschen haben keine Symptome 
oder merken kaum, dass sie krank sind. Andere benötigen eine intensive Behandlung im 
Spital. Personen mit einer Ansteckung, die gar keine Symptome haben, wissen nicht, dass 
sie angesteckt sind und können deshalb das neue Coronavirus unbemerkt an andere Per-
sonen weitergeben (https://www.bag.admin.ch unter Krankheiten/Infektionskrankheiten: 
Ausbrüche, Epidemien, Pandemien/Aktuelle Ausbrüche und Epidemien/Coronavirus/
Krankheit, Symptome, Behandlung [besucht am 9. April 2021]). 

Es ist normal, dass sich Viren ständig verändern und dadurch zufällig sogenannte Mutati-
onen entstehen. Der Begriff Mutation beschreibt also den Veränderungsprozess eines Vi-
rus. Wenn mehrere Mutationen aufkommen, die genügend andere Eigenschaften haben 
als das ursprüngliche Virus, dann spricht man von einer neuen Variante. Während die 
meisten neu auftretenden Mutationen keinen grossen Einfluss auf die Ausbreitung eines 
Virus haben, können einige Mutationen oder Kombinationen von Mutationen dem Virus ei-
nen Vorteil verschaffen. Dies kann beispielsweise eine erhöhte Übertragbarkeit sein. Sol-
che Varianten können für die menschliche Gesundheit ein Risiko sein und werden deshalb 
als besorgniserregende Varianten eingestuft. Bis zum aktuellen Zeitpunkt wurden drei Va-
rianten als besorgniserregend eingestuft:

- Variante aus Grossbritannien: B.1.1.7 (N501Y.V1)
- Variante aus Südafrika: N501Y.V2
- Variante aus Brasilien: P1 (N501Y.V3)

Es gibt Hinweise darauf, dass diese Varianten deutlich ansteckender sind und das Virus 
sich dadurch wesentlich schneller ausbreitet, als dies bei der bisherigen Variante des neu-
en Coronavirus mit Ursprung in Wuhan der Fall war. Bei allen Varianten gibt es momentan 
keine Hinweise darauf, dass sie stärkere Symptome verursachen oder zu mehr Todesfäl-

20

Urteil V 2021 20

len führen (https://www.bag.admin.ch unter Krankheiten/Infektionskrankheiten: Ausbrüche, 
Epidemien, Pandemien/Aktuelle Ausbrüche und Epidemien/Coronavirus/Krankheit, Symp-
tome, Behandlung [besucht am 9. April 2021]).

Zur Bekämpfung der Covid-Epidemie empfiehlt das BAG neben der Einhaltung der Hygie-
ne- und Verhaltensregeln insbesondere "Testen, Tracing, Isolation und Quarantäne". Ge-
mäss dem BAG ist es für die Bekämpfung der Epidemie wichtig, möglichst alle Anste-
ckungen mit dem Coronavirus frühzeitig zu erkennen. Deshalb hat der Bundesrat die 
Teststrategie ausgeweitet. Der Bund verfolgt neue Ansätze, um möglichst alle Ansteckun-
gen mit dem Coronavirus zu erkennen und so die schrittweise Öffnung des gesellschaftli-
chen und wirtschaftlichen Lebens zu unterstützen. Deshalb sollen auch Personen ohne 
Symptome die Möglichkeit haben, sich regelmässig testen zu lassen. Die Teststrategie be-
inhaltet seit dem 15. März 2021 zusätzlich folgende Grundsätze:

- Regelmässiges Testen in Unternehmen und Institutionen
- Testen bei Eigenbedarf und im Rahmen von Schutzkonzepten

In Unternehmen, Schulen und anderen Institutionen sollen Personen regelmässig getestet 
werden. Ziel dieses Grundsatzes ist es, Infektionsketten frühzeitig an Orten zu erkennen, 
an denen es viele Kontakte gibt. Diese Tests sollen primär mit gesammelten PCR-
Speichelproben (gepoolte Tests) vor Ort durchgeführt werden. Mit dieser Testform werden 
die Proben der Testpersonen nicht einzeln, sondern in einer gemischten Probe analysiert. 
(https://www.bag.admin.ch unter Krankheiten/Infektionskrankheiten: Ausbrüche, Epide-
mien, Pandemien/Aktuelle Ausbrüche und Epidemien/Coronavirus/Testen [besucht am 
9. April 2021]). Genau dies hat der Regierungsrat mit seinem hier angefochtenen Be-
schluss vom 12. Februar 2021 für die Schulen der Sekundarstufen I und II angeordnet.

3.5
3.5.1 Die vom Regierungsrat angeordneten Massnahmen dienen der Bekämpfung der 
Covid-19-Pandemie. Die Gesundheit der Bevölkerung soll geschützt werden, um Viren-
übertragungen, die zu schweren Krankheitsverläufen und Todesfällen sowie zum Kollaps 
des Gesundheitssystems führen können, zu verhindern. Gleichzeitig sollen funktionieren-
de Bildungseinrichtungen der Sekundarstufen I und II bzw. ein möglichst ungestörter Prä-
senzunterricht in den Schulen im Kanton Zug ermöglicht werden. Insbesondere beim 
Schutz der Gesundheit handelt es sich um ein zentrales polizeiliches Schutzgut (Schwei-
zer, a.a.O., Art. 36 N 32 und Art. 10 N 57). 

21

Urteil V 2021 20

3.5.2 Die Beschwerdeführer machen geltend, der Regierungsrat habe die für zusätzli-
che Massnahmen nach Art. 8 Abs. 1 Covid-19-VO besondere Lage erforderlichen Indika-
toren und ihre Entwicklung überhaupt nicht dargestellt, geschweige denn bewiesen. Es 
fehle jeder Nachweis einer bedrohlichen epidemiologischen Situation im Kanton Zug. Mit 
anderen Worten, es fehle der Nachweis eines öffentlichen Interesses an den mit dem Re-
gierungsratsbeschluss verfügten Massnahmen.

Dem ist zu widersprechen. Der Regierungsrat hat nachvollziehbar und überzeugend dar-
gelegt, dass die Gefahr einer Zuspitzung des Infektionsgeschehens bzw. einer dritten 
Corona-Welle und damit verbundenem Anstieg der Hospitalisations- und Todesfallrate 
weiterhin besteht. Zwar sind die Fallzahlen sowohl im Kanton Zug als auch in der ganzen 
Schweiz seit Ende Oktober 2020 – mit Ausnahme von einzelnen grösseren Wiederanstei-
gen im Dezember 2020 und Januar 2021 – kontinuierlich zurückgegangen. Ende Februar 
2021 ist dieser Rückgang jedoch zum Stehen gekommen, und es ist seither wieder ein 
Anstieg der Fallzahlen festzustellen (Kennzahlen zur Coronavirus-Pandemie in der 
Schweiz und Liechtenstein, https://www.covid19.admin.ch/de/overview [besucht am 9. Ap-
ril 2021]). Mit einiger Verzögerung folgen nun auch die Hospitalisationen diesem Trend. 
Auch im benachbarten Ausland zeigt sich eine ähnliche Entwicklung. Seit dem 25. Februar 
2021 steigt im Kanton Zug die Inzidenz – wie in der übrigen Schweiz – wieder (Monitoring 
COVID-19 Kanton ZG ohne Kommentare und Lageeinschätzung Kantonsarzt vom 1. April 
2021; GD-Beil. 1). Das Virus ist unberechenbar. Die Gefahr einer dritten Corona-Welle mit 
einem damit verbundenen Anstieg der Hospitalisationen und von Todesfällen besteht ins-
besondere aufgrund der seit kurzem festgestellten, sich immer weiter verbreitenden Vi-
rusmutationen aus Grossbritannien, Südafrika und Brasilien. Wie oben (E. 3.4) bereits 
dargelegt, gibt es Hinweise darauf, dass diese Varianten deutlich ansteckender sind und 
das Virus sich dadurch wesentlich schneller ausbreitet, als dies bei der bisherigen Varian-
te des neuen Coronavirus mit Ursprung in Wuhan der Fall war. Aufgrund der höheren In-
fektiosität der neuen Virusstämme kann es sehr schnell zu einem starken Anstieg der In-
fektionszahlen kommen. Die mutierten Formen von SARS-CoV-2 breiten sich aktuell je-
denfalls in der Schweiz rasant aus (vgl. Daten auf der Webseite der ETH Zürich, Depart-
ment of Biosystems Science and Engineering, Swiss SARS-CoV-2 Sequencing Consorti-
um [S3C], SARS-CoV-2 Variants of Concern in Switzerland, https://ibz-shiny.ethz.ch/
covidDashboard/variant-plot/index.html [besucht am 9. April 2021]). Es kommt hinzu, dass 
gemäss den Ausführungen der Gesundheitsdirektion in ihrer Stellungnahme vom 26. Feb-
ruar 2021 im Verlauf der Pandemie vermehrte Ansteckungen gerade in Bildungseinrich-

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Urteil V 2021 20

tungen festgestellt werden mussten. Seit Beginn der Pandemie seien 190 Kinder (Jahr-
gang 2008 bis 2016) und 555 Jugendliche (Jahrgang 2001 bis 2007) mit Wohnsitz im Kan-
ton Zug auf das Coronavirus getestet worden (Stand 19. Februar 2021). Doch allein seit 
25. Oktober 2020 seien 167 Kinder und 427 Jugendliche positiv getestet worden. Gleich-
zeitig hätten in diesem Zeitraum 666 Kinder und 762 Jugendliche in Quarantäne geschickt 
werden müssen. Eine Person im Jugendalter habe hospitalisiert werden müssen. Die dar-
gelegten Entwicklungen zeigen auf, dass nach wie vor nicht mit einer nachhaltigen Ent-
spannung der Lage zu rechnen ist. Der Regierungsrat hat ausreichend aufgezeigt, dass 
eine tatsächlich bedrohliche epidemiologische Situation im Kanton Zug, aber auch in der 
übrigen Schweiz und im Ausland, besteht. Eine unvollständige Feststellung des Sachver-
halts kann daher dem Regierungsrat nicht vorgeworfen werden. Die angeordneten Mass-
nahmen dienen der Pandemiebewältigung, indem auf den Pandemieverlauf positiv Ein-
fluss genommen werden soll. Virenübertragungen sollen zum Schutz der Gesundheit der 
Bevölkerung eingedämmt werden. Gleichzeitig soll die Häufigkeit von Quarantänemass-
nahmen an Schulen reduziert und die längerfristige Durchführung von Präsenzunterricht 
gesichert werden. Die Massnahmen liegen entsprechend im öffentlichen Interesse.

3.6 Anschliessend ist die Prüfung der Verhältnismässigkeit der angeordneten Mass-
nahmen, d.h. der Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck 
und Eingriffswirkung (Zumutbarkeit), vorzunehmen.

3.6.1
3.6.1.1 Die Verwaltungsmassnahme muss geeignet sein, das im öffentlichen Interesse 
angestrebte Ziel zu erreichen. Das Element der Geeignetheit dient der Prüfung der Präzi-
sion staatlichen Handelns. Ungeeignet ist eine Massnahme dann, wenn sie am Ziel vor-
beischiesst, d.h. keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet 
oder die Erreichung dieses Zweckes sogar erschwert oder verhindert. Zu prüfen ist also 
die Zwecktauglichkeit einer Massnahme (BGE 144 I 126 E. 8.1; 137 IV 249 E. 4.5.2; 136 I 
29 E. 4.4. f.; 130 I 140 E. 5.3.6). Die Rechtsprechung ist bei der Beurteilung der Eignung 
grosszügig und sondert nur diejenigen Massnahmen aus, die sich als völlig ungeeignet zur 
Zielerreichung erweisen. Gemäss dem Bundesgericht genügt für die Eignung einer Mass-
nahme, dass diese mit Blick auf den angestrebten Zweck Wirkungen zu entfalten vermag 
und nicht gänzlich daran vorbeizielt (vgl. BGE 144 I 126 E. 8.1; 135 II 105 E. 2.3.3; 132 I 7 
E. 4.2; 130 II 425 E. 5.4.1 in: Pra 94 [2005] Nr. 71, S. 550 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 522). 

23

Urteil V 2021 20

3.6.1.2 Hauptziel der regelmässigen Reihentests an den Schulen der Sekundarstufen I 
und II im Kanton Zug ist es, Infizierte (und darunter insbesondere symptomlose Virenträ-
ger) zu identifizieren und die Weiterverbreitung des Virus zu verlangsamen. Mit der Isolati-
on von Infizierten und der gleichzeitigen Feststellung, dass die übrigen Klassenmitglieder 
und Lehrpersonen negativ getestet wurden, kann die Gefahr reduziert werden, dass ganze 
Schulklassen in Quarantäne müssen oder es sogar zu Schulschliessungen kommt. Damit 
kann der Präsenzunterricht wenn immer möglich weitergeführt werden. Aus pädagogi-
scher Sicht sind offene Schulen für die Chancengerechtigkeit und den Lernerfolg zentral. 
Vermehrtes Testen erlaubt es aber auch, die epidemiologische Lage ausreichend beurtei-
len und frühzeitig intervenieren zu können, wo es notwendig ist. Es muss davon ausge-
gangen werden, dass die Dunkelziffer jener Menschen, die Corona hatten, jedoch keine 
Symptome zeigen, sehr hoch ist. Es wird geschätzt, dass 75 % der Menschen das 
Coronavirus verbreiten, ohne es zu wissen. Eine infizierte Person kann jedenfalls bereits 
zwei Tage vor Auftreten der Symptome ansteckend sein, ohne es zu wissen. Die frühe 
Identifizierung Infizierter ist besonders in Schulen wichtig, weil gerade bei jüngeren Men-
schen eine Infektion mit dem Coronavirus häufig ohne Symptome verläuft und das Virus in 
dieser Phase insbesondere im Klassen- und Schulverband unbemerkt übertragen werden 
kann. Kinder haben zwar ein geringeres Risiko, einen schweren Verlauf von Covid-19 zu 
haben. Mehrere Studien belegen aber, dass sich Kinder genauso häufig mit dem Corona-
virus anstecken wie Erwachsene. Zwar bedarf ebenfalls die Frage, ob Kinder und Jugend-
liche, die das Coronavirus in sich tragen, weniger infektiös sind als ältere Personen und 
das Virus weniger häufig weitergeben, noch weiterer Forschung. Kinder und Jugendliche 
sind aber auch ein Teil des Infektionsgeschehens, denn dort, wo die Corona-Infek-
tionszahlen ansteigen, steigen auch die Zahlen der angesteckten Kinder und Jugendli-
chen. Solange die Ansteckungsgefahr, die von Kindern und Jugendlichen ausgeht, nicht 
ausgeschlossen werden kann, erweisen sich jedenfalls verhältnismässige Massnahmen 
als angezeigt. Im schulischen Umfeld ist die Gefahr unentdeckter Infektionen besonders 
problematisch, da es hier zu zahlreichen, lange dauernden Kontakten unter Personen aus 
diversen Haushalten kommt, mit der damit verbundenen Gefahr von Ansteckungen in den 
Familien und damit auch der Weiterverbreitung in die Gesamtbevölkerung. Mit regelmäs-
sigen Reihentests können solche zunächst unerkannten Übertragungsketten frühzeitig un-
terbrochen und Infektionen verhindert werden. Der Kanton Graubünden hat gute Erfah-
rungen mit Massentests der Bevölkerung gemacht. Mit dem Beginn des Testens haben 
die Fallzahlen im Kanton Graubünden signifikant stagniert, und nach einer Woche sind sie 
gesunken, womit eindeutig eine positive Bilanz gezogen werden kann. Auch im Kanton 
Zürich fordern die Lehrpersonen inzwischen Massentests (Neue Zürcher Zeitung vom 

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1. April 2021, S. 11), und der Bund hat am 5. März 2021 eine Testoffensive mit einer mas-
siven Ausweitung des Testens in der gesamten Bevölkerung beschlossen. Unterstützt wird 
dies u.a. von Economiesuisse, dem Dachverband der Schweizer Wirtschaft, der das 
Testen als wichtige Massnahme in Unternehmen, Gesundheitseinrichtungen, Schulen 
usw. erachtet. Economiesuisse erklärt, nach einem Jahr Corona-Pandemie dürfte der 
zentrale Stellenwert des Testens inzwischen allgemein bekannt sein und verlangt, Mas-
sentests seien jetzt rasch schweizweit zu implementieren (Roger Wehrli, Keine Zeit verlie-
ren: Massentests jetzt rasch schweizweit implementieren, Economiesuisse vom 2. März 
2021, https://www.economiesuisse.ch/de/artikel/keine-zeit-verlieren-massentests-jetzt-
rasch-schweizweit-implementieren [besucht am 9. April 2021]). Mit Beschluss des Bundes-
rats vom 31. März 2021 ermöglichte zudem die Bundesverwaltung ab dem 12. April 2021 
das wiederholte Testen ihrer Mitarbeiter auf COVID-19, mit dem Ziel, die Prävention und 
Früherkennung von lokalen Ausbrüchen zu verhindern (vgl. Medienmitteilung des Bundes-
rates vom 31. März 2021, Coronavirus: Bundesverwaltung führt freiwillige Testung der 
Mitarbeitenden ein, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/
bundesrat.html [zuletzt besucht am 9. April 2021]). Dies alles zeigt eine Wahrscheinlichkeit 
der Wirksamkeit von regelmässigen Reihentests auf, was wie erwähnt unter dem Ge-
sichtspunkt der Verhältnismässigkeit jedenfalls genügt, auch wenn betreffend Anste-
ckungsgefahr, die von Kindern und Jugendlichen ausgeht, noch keine abschliessenden 
Erkenntnisse bestehen. Für das Gericht ist es jedenfalls erwiesen, dass die präventiven 
Reihentests helfen, dass sich das Coronavirus weniger schnell ausbreitet. Die Eignung der 
Massnahme, die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen, ist daher zu bejahen. 

3.6.2 Die Reihentests sind aber auch erforderlich, da eine gleich geeignete, aber mildere 
Massnahme, das vom Regierungsrat angestrebte Ziel (Schutz der Gesundheit der Bevöl-
kerung) zu erreichen, nicht erkennbar ist, umso mehr, als die angeordneten Massnahmen 
als geringfügige Eingriffe zu bezeichnen sind, wie anschliessend aufgezeigt wird. 

3.6.3 Bezüglich der Zumutbarkeit der Reihentests ist Folgendes auszuführen: Die im vor-
liegenden Fall umstrittenen Speicheltests stellen – im Gegensatz etwa zu Nasen-Rachen-
Abstrichen – einen leichten Grundrechtseingriff dar. (Das Gleiche gilt im Übrigen auch für 
die [verschärfte] Maskentragpflicht – dazu mehr weiter unten E. 3.6.4). Bei den Speichel-
tests handelt es sich um einfache, schnelle, minimalinvasive und jedenfalls Jugendlichen 
der Sekundarstufen I und II von der Begründung wie der Handhabung her zumutbare 
Tests. Die persönliche Freiheit und die körperliche Unversehrtheit werden nur äusserst ge-
ringfügig beeinträchtigt. Diese Feststellung wird durch die Tatsache unterstützt, dass mit 

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nur ganz wenigen Ausnahmen alle Schülerinnen und Schüler die Tests absolvieren und 
diese offenbar nicht als Belastung empfinden. Eine Gesundheitsschädigung durch die 
Probeentnahme ist ausgeschlossen, und den Probanden entstehen keine Kosten. Der 
Umgang mit den Proben und Ergebnissen ist zudem bundesrechtlich geregelt, und es 
werden keine DNA-Proben erstellt. Von schädlichen Folgen für die Psyche der betroffenen 
Kinder und Lehrpersonen ist ebenfalls nicht auszugehen. Keine Person, die nicht getestet 
werden möchte, muss zudem an den Reihentests teilnehmen, denn sie kann sich ohne 
Einschränkung dispensieren lassen. Im Gegenteil: Im Regierungsratsbeschluss werden 
die Schulleitungen explizit zu pragmatischen Entscheiden aufgefordert. Insbesondere 
kann angenommen werden, dass bei verantwortungsvollem Umgang der Lehrpersonen 
wie der Schulleitungen mit die Tests verweigernden Jugendlichen für diese keine psychi-
schen Drucksituationen oder gar eine Traumatisierung resultiert. Das Gespräch darüber 
kann gerade im Schoss der Klasse sachlich und respektvoll geführt werden, und dies ist 
von der Zuger Lehrerschaft zu erwarten. Der Regierungsrat ist beim Wort zu nehmen, 
dass ein Zwang ungeachtet der Zielsetzung einer möglichst generellen Testung nicht be-
steht, zumal von geringen Verweigerungen der Erfolg der Massnahme als Ganzes nicht 
abhängt. Nimmt eine Person nicht an den Spucktests teil, erfolgt kein Ausschluss vom Un-
terricht. Solche Fälle sind denn auch, trotz der bereits seit dem 22. Februar 2021 laufen-
den Reihentests, nicht bekannt. Dass eine an den Spucktests nicht teilnehmende Person 
aber den verschärften Quarantänevorschriften unterliegt und bei einem positiven Fall der 
eigenen Klasse in Quarantäne gehen muss, leuchtet ein und entspricht dem aktuellen Co-
vid-19-Regime in der Schweiz. 

Diese Erwägungen führen das Gericht zur Erkenntnis, dass das hohe öffentliche Interesse 
am Schutz der Gesundheit der Bevölkerung und an der Ermöglichung funktionierender 
Bildungseinrichtungen der Sekundarstufen I und II im Kanton Zug den geringen Grund-
rechtseingriff rechtfertigt und die Interessen der Beschwerdeführer an einer Aufhebung der 
Massnahme überwiegt. Damit erweisen sich die Spucktests als verhältnismässig. 

3.6.4 Das Gleiche gilt für die im Regierungsratsbeschluss vom 12. Februar 2021 eben-
falls vorgesehene Maskentragpflicht. Dabei ist davon auszugehen, dass sich die Be-
schwerdeführer (bzw. der Beschwerdeführer 5 als einziger Lehrer unter den Beschwerde-
führern) nur – aber immerhin – an der Verschärfung der seit mehreren Monaten herr-
schenden Maskentragpflicht an den Schulen der Sekundarstufen I und II stört, indem 
Lehrpersonen der Sekundarstufen I und II, ohne die Berufsfachschulen, die sich nicht an 
den Reihenuntersuchungen beteiligen, bei Präsenzveranstaltungen eine FFP2-Maske oh-

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ne Ventil tragen müssen. Das generelle Maskentragen in Schulen, bei denen die Einhal-
tung eines Mindestabstands von 1,5 m nicht möglich ist, hat sich etabliert. Wenn eine 
Maske getragen wird, kann sich das Coronavirus weniger schnell ausbreiten 
(https://www.bag.admin.ch unter Krankheiten/Infektionskrankheiten: Ausbrüche, Epide-
mien, Pandemien/Aktuelle Ausbrüche und Epidemien/Coronavirus/Masken [besucht am 
7. April 2021]). Auch die Swiss National COVID-19 Science Task Force und die Weltge-
sundheitsorganisation (WHO) erachten das Tragen einer Gesichtsmaske zur Bekämpfung 
der Covid-19-Epidemie als geeignet. Bei der Maskentragpflicht handelt es sich um einen 
leichten Grundrechtseingriff. Die vom Regierungsrat angeordnete Verschärfung der Mas-
kentragpflicht (Tragen von FFP2-Masken durch Lehrpersonen, die sich nicht an den Rei-
hentests beteiligen) verändert die Eingriffswirkung nur unwesentlich. Damit wird das höhe-
re Infektionsrisiko, das von diesen Lehrpersonen ausgeht, ausgeglichen. Es bestehen kei-
ne Anhaltspunkte dafür, dass das Tragen einer Maske – mindestens bei korrekter Hand-
habung der Maske – gesundheitsschädlich sein soll. Der Webseite von Kinderärzte 
Schweiz, dem Berufsverband der schweizerischen Fachärztinnen und Fachärzte für Kin-
der- und Jugendmedizin, kann entnommen werden, dass das Maskentragen in den Alters-
gruppen ab der 5.–6. Primarklasse medizinisch unbedenklich ist (https://www.kinderaerz-
teschweiz.ch unter Für Mitglieder/Coronavirus – COVID-19 [besucht am 7. April 2021]). 
Soweit die Beschwerdeführer in ihrer Replik eine Studie von Kinderarzt Eugen Janzen aus 
Nordrhein-Westfalen mit ca. 20 Kindern im Alter zwischen 6 und 16 Jahren anführen, ge-
mäss der eine allgemeine Maskenpflicht ohne Berücksichtigung möglicher körperlicher 
Gegebenheiten oder psychischer Auswirkungen auf das individuelle Kind unvertretbar sei 
(Bf-Beil. 23; https://www.kinderarzteugenjanzen.com/ergebnisse-der-maskendiagnostik), 
ist darauf hinzuweisen, dass es sich dabei nicht um eine in einer Fachzeitschrift publizierte 
wissenschaftliche Arbeit handelt und der Autor selber einräumt, dass seine Behauptungen 
kein wissenschaftliches Gewicht haben (Bf-Beil. 23. S. 1 f.). Auch die übrigen Aussagen in 
den von den Beschwerdeführern in diesem Zusammenhang zitierten Dokumenten (Bf-
Beil. 24 und 25) wurden von der Nachrichtenagentur Agence France-Presse (AFP) als 
unwahr widerlegt bzw. als irreführend beurteilt (Jan Russezki, Nein, dieser Kinderarzt be-
legt keine Gefahren für Kinder durch Masken, AFP Deutschland, Faktencheck vom 8. Ja-
nuar 2021, https://faktencheck.afp.com/nein-dieser-kinderarzt-belegt-keine-gefahren-fuer-
kinder-durch-masken [besucht am 7. April 2021]; Max Biederbeck/Eva Wackenreuther, 
Nein, die Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung macht Schulen und Arbeitgebende 
nicht für Masken-Risiken haftbar, AFP Deutschland, Faktencheck vom 12. November 
2020, https://faktencheck.afp.com/nein-die-deutsche-gesetzliche-unfallversicherung-
macht-schulen-und-arbeitgebende-nicht-fuer-masken [besucht am 7. April 2021]; Jan 

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Russezki, Masken unterliegen Richtlinien zu Inhaltsstoffen und werden untersucht, Fak-
tencheck AFP Deutschland, Faktencheck vom 8. März 2021, https://faktencheck.afp.com/
masken-unterliegen-richtlinien-zu-inhaltsstoffen-und-werden-untersucht [besucht am 
7. April 2021]). Bezüglich Gesundheitsschädigung durch das Tragen von Masken ist im 
Übrigen darauf hinzuweisen, dass das Personal in Operationssälen seit jeher täglich und 
für mehrere Stunden eine Maske trägt, ohne dass dies – zumindest bei Erwachsenen – je 
als Problem identifiziert wurde.

Es ergibt sich daher, dass die (verschärfte) Maskentragpflicht geeignet und erforderlich ist 
und Eingriffszweck und Eingriffswirkung in einer vernünftigen Zweck-Mittel-Relation ste-
hen, weshalb sie zumutbar ist. Auch die (verschärfte) Maskentragpflicht erweist sich somit 
als verhältnismässig.

3.7 Zusammengefasst ergibt sich, dass der Eingriff in die Grundrechte der Beschwer-
deführer auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und ver-
hältnismässig ist. Insofern erweist sich der Grundrechtseingriff als rechtmässig. Die Be-
schwerde ist deshalb abzuweisen.

4. Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die Beschwerdeführer grundsätzlich 
die Kosten zu tragen (§ 23 Abs. 1 Ziff. 3 VRG). Da die Beantwortung der von ihnen aufge-
worfenen Fragen jedoch im öffentlichen Interesse liegt, wird in Anwendung von § 25 lit. c 
VRG auf die Erhebung von Kosten verzichtet. Eine Parteientschädigung ist den Be-
schwerdeführern angesichts ihres Unterliegens nicht zuzusprechen (§ 28 Abs. 2 VRG). 
Der Regierungsrat hat keinen Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung (§ 28 
Abs. 2a VRG).

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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:
__________________________________

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Es werden keine Kosten erhoben.

3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der schriftlichen Eröffnung 
beim Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden.

5. Mitteilung an den Rechtsvertreter der Beschwerdeführer (sechsfach) und an den 
Regierungsrat des Kantons Zug (dreifach).

Zug, 20. April 2021

Im Namen der
VERWALTUNGSRECHTLICHEN KAMMER
Der Vorsitzende

Der Gerichtsschreiber

versandt am