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**Case Identifier:** 6ad5f56f-ad40-5ccf-b9dc-d29a5687a3ea
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-02-16
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 16.02.2023 A/3028/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-3028-2022_2023-02-16.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3028/2022-ABST ACST/5/2023 

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Arrêt du 16 février 2023 

 

dans la cause 

 

A______ 

et 
COMMUNE B______ 

et 
COMMUNE C______ 

et 
COMMUNE D______ 

représentées par Me Christian Dandrès, avocat 

contre 

GRAND CONSEIL 
 

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 A/3028/2022   

EN FAIT 

1)  La commune B______ ainsi que la commune C______ et la commune 
D______ (ci-après respectivement : la commune B______ et la commune 
C______ et la commune D______) sont propriétaires de plusieurs parcelles sises 
sur leur territoire respectif et situées en zone de développement (ci-après : ZD) sur 
lesquelles existe un potentiel de logements à bâtir. Il en va de même de la 
A______ (ci-après : A______), une société coopérative sans but lucratif, qui, en 
sus d’être propriétaire de biens-fonds, est active dans la promotion immobilière, y 
compris en ZD. 

2)  Les ZD trouvent leur origine dans un projet de loi de 1956 créant un 
périmètre d’expansion de l’agglomération urbaine élaboré par le Conseil d’État. 
Dans son rapport relatif à ce périmètre, l’exécutif cantonal indiquait la nécessité 
de disposer d’espaces permettant la construction d’immeubles tout en évitant la 
spéculation immobilière (MGC 1956, p. 2022). Pour le Grand Conseil, il existait 
un lien étroit entre la création d’une ZD de l’agglomération urbaine et la politique 
de lutte contre la pénurie de logements. L’État avait ainsi une volonté claire 
d’éviter que la politique du logement ne soit entravée par une hausse excessive 
des prix des terrains. Les amendements successifs apportés à cette loi ont consisté 
à veiller à ce que la création de la ZD de l’agglomération urbaine, en libérant des 
terrains en vue de la construction de logements, ne se traduise pas par une 
spéculation allant à des fins contraires à la politique menée par l’État. Dans cette 
optique, un contrôle des prix des terrains en ZD a été introduit (MGC 1972, 
p. 412). De même, l’État a obtenu un droit de préemption légal sur les terrains 
dans cette zone. 

3)  En application de plusieurs dispositions de la loi générale sur les zones de 
développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), le Conseil d’État a établi, 
durant des décennies, une pratique exigeant que les deux tiers des logements 
construits en ZD le soient au bénéfice d’un subventionnement étatique découlant 
de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 
1977 (LGL - I 4 05), le tiers restant pouvant être des appartements en propriété 
par étages (ci-après : PPE) ou des logements locatifs non subventionnés, avec 
l’effet que les premiers, dits sociaux, étaient soumis aux restrictions et contrôles 
prévus par la LGL et la LGZD et les seconds, dits libres, faisaient l’objet de 
mesures instaurées en application de la seule LGZD. 

4)  Le 1er décembre 2006, le Conseil d’État et un Groupe de concertation 
représentatif des partenaires économiques et sociaux du logement et de la 
construction ont signé un accord établissant les fondements d’une nouvelle 
politique du logement à Genève pour une période de dix ans. Ledit accord 
prévoyait en particulier de constituer durant ce délai un socle permanent de 

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logements d’utilité publique (ci-après : LUP), qui représenterait le 15 % – à plus 
long terme le 20 % – du parc locatif sur l’ensemble du canton et dont la location 
serait conditionnée à des critères de taux d’effort et d’occupation. De nouveaux 
déclassements de la zone agricole en ZD seraient soutenus en faveur de la 
construction de logements collectifs. La nature des logements mis sur le marché 
serait orientée par la fixation de pourcentages de logements à loyers modérés et de 
LUP à livrer dans les nouvelles opérations. Les proportions seraient arrêtées au 
regard d’un principe de réalité (voulant que le prix de revient soit pris en compte), 
d’un principe de mixité (permettant d’éviter de créer des « poches » de LUP dans 
la couronne suburbaine), d’un principe de complémentarité (ajoutant un objectif 
de réalisation de logements subventionnés ou de coopératives à celui de création 
de LUP, insuffisant à satisfaire les besoins d’une large partie de la population aux 
ressources limitées) et d’un principe de collaboration (offrant aux propriétaires 
concernés le choix entre réaliser eux-mêmes les logements collectifs dans les 
proportions fixées ou céder une partie de leurs parcelles à l’État, une commune ou 
un autre organisme sans but lucratif). 

5)  Concrétisant cette nouvelle politique du logement, le Grand Conseil a 
adopté, le 24 mai 2007, la loi 10'008 pour la construction de logements d’utilité 
publique (LUP - I 4 06), entrée en vigueur le 31 juillet 2007, laquelle a introduit 
l’art. 4A LGZD, intitulé « catégories de logements », dont la teneur était alors la 
suivante : 

« Art. 4A Catégories de logements 
1 Dans les périmètres sis en zone de développement et dont la zone primaire est la zone 
villa, celui qui réalise des logements a le choix entre : 
a) la construction de logements soumis au régime HM, au sens de l’article 16, alinéa 

1, lettre d, de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 
décembre 1977, ou en coopérative d’habitation à raison de 30 % du programme, ou 

b) la cession à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif, à titre 
onéreux et au prix admis par l’État dans les plans financiers, de 25 % du périmètre 
pour la construction de logements d’utilité publique. 

2 Dans les périmètres déclassés en zone de développement après le 1er janvier 2007 et 
dont la zone primaire est la zone villa, il est réalisé au moins 15 % de logements 
d’utilité publique. Dès lors, pour permettre la réalisation de cet objectif, celui qui 
réalise des logements a le choix entre : 
a) la cession à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif, à titre 

onéreux et au prix admis par l’État dans les plans financiers, de 15 % du périmètre 
pour la construction de logements d’utilité publique, d’une part, et la construction 
de logements HM ou en coopérative d’habitation à raison de 15 % du programme, 
d’autre part, ou 

b) la cession à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif, à titre 
onéreux et au prix admis par l’État dans les plans financiers, de 25 % du périmètre 
pour la construction de logements d’utilité publique. 

3 Dans les périmètres sis en zone de développement et dont la zone primaire est la zone 
agricole, ainsi que dans le périmètre des communaux d’Ambilly (commune de 
Thônex), il est réalisé des logements d’utilité publique pour au moins un quart du 
programme et des logements soumis au régime HM, HLM ou en coopérative 
d’habitation pour au moins un quart du programme. Pour permettre la réalisation de ces 
objectifs, celui qui réalise des logements dans un tel périmètre peut être contraint de 
céder à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif, à titre onéreux 
et au prix admis par l’État dans les plans financiers, 25 % du périmètre pour la 
construction de logements d’utilité publique. 

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4 La présente disposition est applicable à toute demande déposée dans les 10 ans à 
compter de son l’entrée en vigueur. À l’issue de cette période, le Conseil d’État 
présente un rapport au Grand Conseil. 
5 Si les circonstances l’exigent, le Département des constructions et des technologies de 
l’information peut accepter de déroger aux proportions énoncées dans le présent article. 
Dans de tels cas, celui qui réalise des logements doit offrir des compensations 
équivalentes, de manière à ce que les proportions soient respectées à l’échelle du plan 
localisé de quartier, de plan de zone, voire de la région considérée. Dans des cas de peu 
d’importance, le département peut exceptionnellement renoncer à cette exigence. » 

  L’objectif de constituer un parc de LUP a été porté à 20 % du parc locatif du 
canton par la loi 10'460, entrée en vigueur le 14 juillet 2009. 

  Par ailleurs, l’application de l’art. 4A LGZD a été prolongée jusqu’au 
31 juillet 2019 par la loi 12'074, entrée en vigueur le 29 juillet 2017. 

6)  Le 14 octobre 2015, le Conseil d’État a déposé auprès du Grand Conseil un 
rapport sur la mise en œuvre de la nouvelle politique du logement dans le cadre de 
la réalisation du plan directeur cantonal 2030 (ci-après : RD 1'108). Au chapitre 
d’une nécessaire révision de l’art. 4A LGZD, ce rapport identifiait plusieurs axes 
stratégiques pour mieux répondre aux besoins en logements de manière générale 
et, de façon plus sectorielle, pour assurer la création du parc de LUP voulu par la 
loi. Les mécanismes de l’art. 4A LGZD n’avaient pas atteint les objectifs attendus 
dans plusieurs domaines. Il en allait ainsi du socle de 20 % de LUP du parc locatif 
genevois, qui n’était atteint que de moitié en raison des trop faibles proportions 
fixées à l’art. 4A LGZD. Celui-ci ne servait pas non plus suffisamment la classe 
moyenne de la population, qui représentait pourtant près de la moitié des habitants 
du canton. Une disproportion était également apparue entre la production de 
logements en propriété, soit 50 % en PPE et en villas, et la part de la population 
pouvant bénéficier de cette offre, puisque seuls 20 % des ménages disposaient des 
finances nécessaires à l’acquisition d’un tel logement, compte tenu du cadre 
restrictif relatif à leur financement. 

7)  Le 5 avril 2017, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un PL 12'093 
visant à modifier l’art. 4A LGZD à la suite du RD 1'108. 

  Selon l’exposé des motifs y relatif, la modification projetée visait à 
reformuler l’art. 4A LGZD au moyen d’un texte simple et clair et à répartir les 
catégories de logements à construire en trois portions : un tiers du programme au 
moins pour des LUP destinés aux personnes les plus démunies ; un tiers au 
minimum pour des logements locatifs destinés à la classe moyenne ; le solde au 
libre choix du promoteur, qui pouvait développer des logements en PPE ou des 
logements locatifs. Dans ce cadre, les développements de logements en PPE 
étaient souhaités sur le solde du programme, à savoir le dernier tiers, ce qui 
semblait être un correctif à la disproportion apparue entre la production des 
logements en propriété (50 % en PPE et villas) et la part de la population (20 % 
des ménages) disposant des moyens nécessaires à l’acquisition d’un tel logement. 

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La nouvelle disposition visait ainsi à mieux répondre aux besoins en logements de 
la population genevoise dans son ensemble, tout en tenant compte de sa diversité. 

8)  En parallèle, plusieurs députés ont déposé au Grand Conseil un PL 12'477 
dont l’objet était le maintien du texte initial de l’art. 4A LGZD, tout en 
supprimant sa clause de péremption, en considération du fait que cette disposition 
avait notablement amélioré la situation et permis la construction de nombreux 
logements, y compris d’utilité publique. 

9)  Les PL 12'093 et 12'477 ont été renvoyés à la commission parlementaire du 
logement (ci-après : la commission parlementaire), qui a rendu ses rapports le 
27 août 2019 et traité de manière groupée les deux PL pendant certaines de ses 
séances. 

  Il est en particulier ressorti des discussions et des auditions qu’il existait une 
demande importante tant pour les logements sociaux que pour les logements 
locatifs non subventionnés (ci-après : ZDLoc) et pour les logements en PPE. En 
ZD, ces derniers faisaient l’objet d’une forte demande, principalement de la classe 
moyenne, qui n’avait pas les moyens d’accéder à la propriété en zone ordinaire en 
raison des prix élevés du marché. Avec des taux hypothécaires bas, la PPE était 
financièrement plus avantageuse qu’un appartement en location et constituait 
également une épargne pour la retraite. Elle avait en outre un effet sur le locatif, 
puisqu’en devenant propriétaire, un ménage précédemment locataire libérerait son 
logement, remis sur le marché locatif. Elle permettait aussi de soutenir, dans un 
plan financier, les autres catégories de logements grâce à un système de 
péréquation, en absorbant une partie des coûts de construction de ceux-ci pour le 
répercuter sur son prix de vente. À défaut d’alternative pour les ménages voulant 
accéder à la propriété, ceux-ci iraient s’établir dans un autre canton, voire en 
France, ce qui diminuerait les recettes fiscales du canton. La PPE était donc 
essentielle, notamment pour garantir la mixité sociale et l’entrée de recettes 
fiscales. Il ne se justifiait toutefois pas de procéder à une modification du texte de 
l’art. 4A LGZD comme le proposait le PL 12'093, lequel rigidifiait le cadre en 
modifiant la réparation en vigueur, ce d’autant moins que certains maîtres 
d’ouvrage ne faisaient pas de PPE, comme les fondations immobilières de droit 
public, qui ne faisaient en principe que des LUP, ou les institutions de 
prévoyance, qui réalisaient plutôt du ZDLoc. En outre, les communes C______ et 
D______ menaient une politique foncière portée sur la maîtrise du territoire et 
réalisaient des LUP et du locatif, mais seulement rarement de la PPE. L’art. 4A 
LGZD en vigueur permettait de laisser une marge de manœuvre au marché et aux 
différents acteurs, liberté qui avait encouragé et redynamisé la production de 
logements dans le canton. 

10)  Lors de sa séance du 17 octobre 2019, le Grand Conseil a rejeté le 
PL 12'093 et adopté la loi 12'477, à l’encontre de laquelle le référendum a été 
demandé. 

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  Il ressort notamment des débats en séance plénière que, depuis l’accord sur 
le logement de 2006, la production de nouveaux logements avait doublé. La 
modification de l’art. 4A LGZD résultant du PL 12'093 risquait ainsi de créer un 
déséquilibre susceptible de ralentir cette croissance. Ledit PL favorisait en 
particulier les LUP et les ZDLoc, au détriment de la PPE, dont l’offre n’était pas 
suffisante. Il en résulterait un exode de la classe moyenne, et donc une diminution 
des recettes fiscales pour le canton. 

11)  Le 26 août 2020, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un PL 12'762 
visant à la modification de l’art. 4A LGZD ainsi que, le 28 août 2020, un 
PL 12'763 ayant pour objet l’abrogation de la loi 12'477, dont le référendum était 
en cours de traitement. 

  Selon l’exposé des motifs relatif au PL 12'762, à la suite de l’aboutissement 
du référendum contre la loi 12'477, une voie alternative avait dû être trouvée pour 
fixer les catégories de logements à réaliser en ZD de la manière la plus 
consensuelle possible. Le PL 12'762 constituait une voie médiane, qui garantissait 
la construction de plus de logements locatifs destinés à la classe moyenne, mais 
également un socle de logements destinés aux locataires les plus défavorisés du 
canton, ainsi qu’un socle de logements en PPE à prix contrôlés. Il s’agissait d’une 
avancée significative dans le cadre de la politique du logement, permettant plus de 
mixité sociale sur l’ensemble du territoire pour répondre aux besoins de 
logements des habitants du canton dans les années à venir. 

12) a. Lors de sa séance du 28 août 2020, le Grand Conseil a traité simultanément 
des PL 12'762 et 12'763, les adoptant tous deux. 

  Selon les déclarations d’un député, avec le PL 12'762, lorsque l’État 
voudrait réaliser des immeubles contenant uniquement des LUP, il ne pourrait le 
faire que si, parallèlement, il déléguait à des privés la capacité de construire des 
appartements en PPE. Cela signifiait également que si des coopératives 
d’habitation voulaient continuer à construire des logements, elles ne pourraient le 
faire qu’à condition que, sur un terrain situé dans le même plan localisé de 
quartier (ci-après : PLQ), ou à proximité, un privé construise davantage de PPE. 
Pour ce motif, il proposait un amendement, qui prévoyait une dispense de la règle 
prévue par ledit PL en faveur de l’État, des communes C______ et D______ et 
des maîtres d’ouvrage d’utilité publique, afin de leur permettre de réaliser à 100 % 
du logement social s’ils le souhaitaient, dès lors qu’il était absurde d’obliger les 
fondations de droit public à construire aussi de la PPE ou à transférer des droits. 

  Un autre député a indiqué que le terme « en principe » contenu dans le 
PL 12'762 permettait de faire des exceptions en visant ce type de situation. 

  Un autre député a également confirmé que le PL 12'762 prévoyait des 
exceptions, dès lors qu’une souplesse était prévue au vu de l’emploi du terme « en 

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principe », si bien qu’aucune institution publique, y compris les fondations 
immobilières de droit public, n’aurait l’obligation de construire des logements 
d’habitation bon marché (ci-après : HBM) ; il n’était pas non plus question de leur 
demander de céder du terrain pour pouvoir construire des PPE. Des objectifs 
complémentaires étaient visés, qui donnaient un équilibre entre ce qui était fait 
avec les LUP et ce qu’il serait possible de faire avec la PPE. Il n’était par exemple 
pas question que sur un périmètre sur lequel ne serait construit qu’un immeuble, 
avec une seule « allée », le rez-de-chaussée soit en HBM, deux ou trois étages en 
logements d’habitation mixte (ci-après : HM), le reste en ZDLoc et les attiques en 
PPE. C’était pourquoi ces proportions devraient être respectées dans les PLQ, 
voire au niveau de la région. 

  Selon un autre député, la loi fixait pour la première fois un solde minimum 
de logements en PPE au sein du périmètre et instaurait également une obligation 
de « discuter ». Ainsi, un acteur du logement social qui voulait réaliser 100 % de 
LUP sur un périmètre donné devrait discuter pour trouver quelqu’un d’autre qui 
construirait des PPE et des logements à loyers libres. Il en irait de même de tous 
les autres acteurs, qui seraient par conséquent obligés de trouver des solutions non 
pas sur un PLQ, mais sur l’ensemble du périmètre. 

  Selon le président du Conseil d’État, des propriétaires tels que l’État, les 
communes C______ et D______ et les fondations de droit public ne pouvaient 
pas, statutairement, construire des PPE, sauf en passant par une loi d’aliénation 
adoptée par le Grand Conseil, soit une procédure extrêmement lourde, non voulue 
par l’exécutif. Même les fondations immobilières de droit public cantonales ne 
pouvaient faire que des HBM et ne pouvaient donc pas même faire du ZDLoc. 
C’était la raison pour laquelle, conformément à l’accord avec les milieux 
immobiliers, ces acteurs publics construisaient des LUP ou du ZDLoc et qu’il leur 
appartenait de trouver des partenaires pour que, dans le cadre du périmètre, 
d’autres construisent la part de PPE. Le PL 12'762 ne devait pas s’appliquer à 
chaque construction, à chaque « allée », mais dans les périmètres. Des 
autorisations de construire pouvaient donc être délivrées à des fondations liées à 
l’État qui faisaient à 100 % des LUP ou à 100 % des logements HBM, mais dans 
le périmètre, dans le quartier, il devait y avoir des constructions à 100 % PPE. Un 
tel système permettait de trouver un équilibre serein dans les nouveaux quartiers. 

 b. À l’issue de cette séance, la loi 12'762 adoptée par le Grand Conseil avait la 
teneur suivante : 

« Art. 4A Catégories de logements 
 Proportions de catégories de logements à réaliser 
1 Dans les périmètres sis en zone de développement, les logements à réaliser 
comportent, en principe, cumulativement, les proportions minimales suivantes : 
a) un tiers du programme en logements d’utilité publique, au sens de la loi pour la 

construction de logements d’utilité publique, du 24 mai 2007, destinés aux 
personnes à revenus modestes ; et 

b) un tiers du programme en logements locatifs non subventionnés (ZDLOC), 
destinés à la classe moyenne de la population genevoise ; et 

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c) le solde du programme de logements est laissé au libre choix de celui qui réalise. 
 Objectifs complémentaires 
2 Dans chaque périmètre, soit, selon les cas, à l’échelle du plan localisé de quartier, du 
plan de zone ou de la région considérée, la moitié du programme de logements visé à 
l’alinéa 1, lettre a, doit en principe être constituée de logements HBM au sens de 
l’article 16 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 
décembre 1977 ; par ailleurs, le programme doit comporter en principe au minimum un 
cinquième de logements en PPE (ZD PPE). 
 Dérogations 
3 Si les circonstances l’exigent, par exemple lorsque le projet ne comporte qu’une seule 
allée de logements, le département peut accepter de déroger aux proportions énoncées 
dans le présent article. En principe, dans de tels cas, celui qui réalise des logements 
doit offrir des compensations équivalentes, de manière à ce que les proportions soient 
respectées à l’échelle du plan localisé de quartier, du plan de zone, voire de la région 
considérée. Dans des cas de peu d’importance ou lorsque le plan localisé de quartier est 
déjà partiellement réalisé, le département peut exceptionnellement renoncer à cette 
exigence. » 

 c. La loi 12'762 est entrée en vigueur le 1er janvier 2021. 

13)  Le 6 avril 2022, plusieurs députés ont déposé au Grand Conseil un 
PL 13'095 modifiant l’art. 4A al. 2 in fine LGZD en vue de préciser que les 
logements en PPE du programme le soient « en pleine propriété ». 

  Selon l’exposé des motifs y relatif, dans l’esprit des partenaires de l’accord 
intervenu durant l’été 2020 et dans celui du parlement, les termes « logements en 
PPE (ZD PPE) » s’entendaient, sans équivoque possible, comme de la PPE en 
pleine propriété. Toutefois, dans le cadre de l’application de la loi 12'762 par le 
département du territoire (ci-après : le département), de même que dans le cadre 
de travaux parlementaires, était apparue une autre interprétation, comme 
comprenant également, de manière extensive, la PPE en droit de superficie. Le 
PL 13'095 avait ainsi pour seul objectif de clarifier une situation juridique 
pourtant claire mais que l’administration semblait interpréter d’une manière 
contraire à l’esprit de la loi. 

14)  Le PL 13'095 a été renvoyé sans débat à la commission parlementaire, qui a 
rendu son rapport le 2 mai 2022. 

  Selon le rapport de majorité, l’auteur du PL expliquait que, dans le cadre du 
traitement d’un autre projet, encore confidentiel, il avait pris connaissance d’une 
note qui indiquait que la dernière phrase de l’art. 4A al. 2 LGZD impliquait une 
définition extensive de la PPE, incluant la PPE en droit de superficie, en plus de 
celle en pleine propriété. Une telle interprétation ne correspondait pas aux 
négociations passées dans le cadre de l’accord de 2020, ce qui ressortait des 
déclarations en séance plénière durant l’été de la même année. Les déclarations 
avaient ainsi été prononcées dans le sens d’une pleine propriété, et non en droit de 
superficie, le terme « en principe » ayant précisément été maintenu pour permettre 
des échanges dans le cas dans lequel des terrains seraient entièrement détenus par 
des collectivités publiques. Cette exception aurait perdu son sens si les PPE 
avaient eu une définition extensive, puisque les entités publiques auraient alors été 

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disposées à proposer des PPE en droit de superficie. Le département avait 
interprété l’accord contrairement à son sens, en vue de contourner l’art. 4A LGZD 
en incluant dans l’objectif de 20 % de PPE celles en droit distinct et permanent 
(ci-après : DDP). Le but de l’accord était d’atteindre une diversité de logements 
pour répondre aux intérêts de chacun, étant précisé que la PPE était déjà sous-
représentée sur le marché, ce à quoi la disposition précitée tentait de remédier. Le 
terme « en principe » permettait des échanges, un mécanisme de compensation sur 
d’autres parcelles, et faisait partie de l’accord, ce qui n’était pas le cas de 
l’inclusion de la PPE en DDP dans les 20 %. 

  Les représentants du département ont indiqué que l’objectif du 
gouvernement était de tendre vers une répartition des catégories de logements en 
trois tiers afin de garantir une bonne répartition territoriale. Lors des débats sur 
l’accord, il avait été question d’éventuels problèmes de réalisation des trois tiers 
sur des périmètres trop petits, raison pour laquelle la loi avait fait mention de 
zones plus larges, afin de trouver un équilibre. L’objectif consistait donc bien à 
réaliser de la PPE, indépendamment de l’interprétation à faire, étant précisé que la 
PPE en DDP, pas très demandée sur le marché, était une possibilité offerte aux 
maîtres d’ouvrages, afin de permettre une certaine souplesse. Il n’avait jamais été 
question de déroger à la volonté du législateur, si bien que le PL consistait en 
réalité en un procès d’intention. Si l’État était propriétaire d’un terrain, alors le 
terme « en principe » lui permettait de ne pas proposer de PPE en pleine propriété 
sur la parcelle en question, tout en reportant la réalisation sur d’autres secteurs. 
Lorsqu’un acteur privé était propriétaire d’un bien sur une parcelle déclassée en 
ZD, il était obligé de réaliser quelque chose. En vue du respect du palier de 20 % 
de PPE en pleine propriété, il pouvait éventuellement être dans l’obligation de 
vendre son terrain, ce qui ne lui laissait que 13 % pour proposer de la PPE en 
DDP si tel était son choix. La probabilité était d’ailleurs très faible que la part de 
PPE en DDP sur le marché excède ce pourcentage. 

15) a. Le PL 13'095 a été traité lors de la séance du Grand Conseil du 20 mai 2022. 

  Selon un député, ce qui ne pouvait être réalisé à un endroit précis le serait à 
côté ou dans la région, le terme « en principe » permettant une exception. 
L’essentiel était que le principe de base soit respecté et qu’une compensation ait 
lieu le cas échéant. S’il n’était pas possible de réaliser une PPE car une 
collectivité détenait la totalité des terrains, il n’y aurait alors pas de PPE sur ladite 
parcelle, mais une compensation « à côté » ou dans la région. 

  Un autre député a indiqué que, dans les PLQ où le foncier était détenu très 
largement par des privés, la construction de 20 % de PPE en pleine propriété 
n’était pas problématique. Dans les cas concernant des propriétés publiques, il ne 
serait pas nécessaire de vendre les terrains pour réaliser ce même pourcentage, 
dans la mesure où ils pouvaient être compensés à l’échelle du périmètre. 

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  Selon le Conseiller d’État en charge du département, les cas de PPE en DDP 
avaient été au nombre de trois, réalisés à chaque fois à la demande des partis 
politique de droite. Le premier concernait un périmètre aux mains de l’Hospice 
général, qui envisageait la construction de LUP et de ZDLoc et ne pouvait 
envisager de la PPE qu’en DDP, s’agissant d’une parcelle publique. Dans ce cas, 
l’administration s’était limitée à répondre à une demande, sans pour autant rompre 
l’accord sur le logement. Il en allait de même du deuxième cas, aux 
Grands-Esserts, sur une parcelle d’une caisse de pension, ainsi qu’à Pont-Rouge, 
où cent LUP devaient être construits, mais dont la moitié avait dû être dédiée à de 
la PPE en pleine propriété et en DDP, la loi d’aliénation ayant été refusée par le 
parlement. Le procès d’intention que sous-tendait le PL 13'095 était 
problématique. De plus, hormis pour le périmètre « Praille-Acacias-Vernets », le 
PL toucherait surtout les propriétaires privés, dès lors que les cas de parcelles 
publiques pouvaient bénéficier de l’exception « en principe ». Dit autrement, le 
PL consistait à poser un panneau d’interdiction de circuler à plus de 120 km/h sur 
une piste cyclable car, en réalité, il n’y avait eu aucune intention et aucune 
possibilité pour l’État de mener une politique foncière d’acquisition de parcelles 
privées pour ensuite en faire de la PPE en DDP. 

 b. À l’issue des débats, le Grand Conseil a adopté la loi 13'095 modifiant la 
LGZD, dont la teneur est la suivante : 

« Art. 1 Modification 
La loi générale sur les zones de développement, du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), est 
modifiée comme suit : 
 
Art. 4A, al. 2 (nouvelle teneur) 

 Objectifs complémentaires 
2 Dans chaque périmètre, soit, selon les cas, à l’échelle du plan localisé de quartier, du 
plan de zone ou de la région considérée, la moitié du programme de logements visé à 
l’alinéa 1, lettre a, doit en principe être constituée de logements HBM au sens de 
l’article 16 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires, du 4 
décembre 1977 ; par ailleurs, le programme doit comporter en principe au minimum un 
cinquième de logements en PPE en pleine propriété. 
 
Art. 2 Entrée en vigueur 
La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis 
officielle. » 

16)  Le délai référendaire ayant expiré sans avoir été utilisé, le Conseil d’État a 
promulgué la loi 13'095 pour être exécutoire dans tout le canton dès le lendemain 
de sa publication par arrêté du 17 août 2022, publié dans la Feuille d’avis 
officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 19 août 2022. 

17)  Par acte expédié le 19 septembre 2022, la A______, la commune B______ 
et les communes C______ et D______ (ci-après : les recourantes) ont interjeté 
recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre constitutionnelle) contre la loi 13'095, concluant préalablement à l’octroi 
de l’effet suspensif au recours et principalement à l’annulation de ladite loi ainsi 
qu’à l’octroi d’une indemnité de procédure. 

- 11/21 - 

 A/3028/2022   

  L’intérêt de la commune B______ et des communes C______ et D______ à 
ne pas être contraintes de vendre leurs biens-fonds était fondamental puisque, 
dans une perspective budgétaire et patrimoniale, elles ne cherchaient pas à réaliser 
un bénéfice d’une promotion, mais à obtenir un rendement sur le long terme. La 
maîtrise foncière permettait en outre d’assurer une stabilité des prix et des loyers 
pour les habitants, de mettre en œuvre le droit au logement et de lutter contre la 
spéculation. S’agissant de la A______, elle projetait de faire l’acquisition de 
parcelles pour construire des appartements principalement destinés à la location 
et, dans le respect de ses statuts, elle envisageait de construire certains logements 
en PPE, tout en conservant la propriété du terrain. 

  La loi litigieuse emportait une restriction grave à la garantie de la propriété 
et à la liberté économique, dès lors qu’elle contraignait les propriétaires à utiliser 
leurs biens-fonds dans un sens contraire à leur souhait et à leur intérêt pour les 
vendre aux acheteurs de logements en PPE. Cette atteinte ne reposait sur aucun 
intérêt public qui, en matière immobilière, consistait à garantir le droit au 
logement, afin de permettre à des personnes à faibles revenus de se loger, ce qui 
n’était pas le cas puisqu’étaient visés les logements les plus coûteux et les moins 
accessibles à la population. L’objectif poursuivi par la nouvelle disposition, 
comme l’indiquaient les travaux parlementaires, consistait à assurer des 
placements financiers. S’il fallait néanmoins retenir l’existence d’un intérêt 
public, un tel intérêt résiderait alors dans la construction de PPE en droit de 
superficie plutôt qu’en pleine propriété. Dans la même hypothèse, la question de 
savoir si la loi en cause entraverait la construction de logements sur les terrains de 
la collectivité, au vu de la teneur de l’art. 98 de la Constitution de la République et 
canton de Genève du 14 octobre 2012 - Cst-GE - A 2 00) qui prévoyait que 
l’aliénation devait faire l’objet d’une procédure législative, qui, en principe, 
n’aboutissait pas, devait également se poser. 

  Le principe de la proportionnalité n’était pas non plus respecté. La PPE en 
droit de superficie était moins onéreuse que la PPE en pleine propriété et, dès lors, 
plus apte à atteindre l’objectif visé par la loi litigieuse. Elle garantissait en outre la 
sécurité du logement et de l’investissement patrimonial sur une très longue 
période, équivalent à l’avantage offert par la PPE en pleine propriété, un droit de 
superficie de 99 ans couvrant une période souvent plus longue que la durée de vie 
du logement, ce qui permettait à une famille d’en être propriétaire sur plusieurs 
générations. L’extinction du droit de superficie donnait par ailleurs lieu à 
indemnisation correspondant en principe à la valeur de la construction. À cela 
s’ajoutait qu’avec la loi litigieuse, des collectivités pouvaient renoncer à 
construire des logements sur leurs parcelles afin de ne pas devoir les vendre, soit 
spontanément, soit à la suite d’un refus du Grand Conseil ou du peuple en cas de 
référendum. 

18)  Le 29 septembre 2022, le Grand Conseil a conclu au rejet du recours. 

- 12/21 - 

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  L’atteinte imposée aux propriétaires par la nouvelle teneur de l’art. 4A al. 2 
LGZD ne pouvait être qualifiée de grave, puisqu’elle se limitait à une proportion 
de 20 % du programme de logements, le solde, de 13 %, étant suffisant pour 
assurer la liberté d’action des recourantes, lesquelles pouvaient au surplus 
conserver 80 % de leur patrimoine. 

  La réglementation en cause poursuivait un intérêt public évident, au vu de la 
volonté du législateur de « ténoriser » une composante de la politique du logement 
genevoise. De plus, l’accord sur le logement de 2020 et la loi 12'762 excluaient 
déjà de la catégorie des logements en PPE ceux faisant l’objet d’un droit de 
superficie, la loi 13'095 ayant été adoptée dans le seul but d’éviter toute 
interprétation contraire par l’administration. Le but d’utilité commun consacré par 
l’art. 4A al. 2 LGZD résidait dans la volonté du législateur de remettre le foncier à 
disposition de tous et d’éviter qu’il ne fasse l’objet d’un monopole dominé par des 
acteurs institutionnels, notamment pour que la « loi Longchamp », qui obligeait le 
propriétaire à habiter dans son logement, ne soit pas détournée de son but. La loi 
13'095 était ainsi essentielle, puisqu’elle empêchait les acteurs institutionnels 
ayant recours à la PPE en droit de superficie de contourner le but de la LGZD et la 
politique sociale du logement en s’appropriant les biens-fonds. Elle permettait une 
redistribution du foncier et favorisait l’accession à la propriété du logement, tout 
en assurant un contrôle des prix pour la majorité de la catégorie de logements, à 
l’exclusion de la part libre de 13 % susceptible de revêtir la forme d’une PPE en 
DDP. 

  Sous l’angle de la proportionnalité, la loi 13'095 et la LGZD étaient le fruit 
d’un compromis entre plusieurs préoccupations découlant de la politique sociale 
du logement, qui ne poursuivait pas un « point de vue monolithique » comme 
l’illustrait l’art. 4A al. 1 LGZD en définissant la répartition des catégories de 
logements à réaliser. Elle était en particulier apte à atteindre l’un des objectifs 
poursuivis par le législateur, soit la favorisation de l’accessibilité à la propriété et 
la redistribution du foncier. La condition de la nécessité était aussi remplie, 
puisque la PPE en droit de superficie n’offrait pas les mêmes garanties de 
pérennité et de sécurité que la PPE en pleine propriété. En effet, la PPE en DDP 
avait une valeur dégressive, la reconduction du droit n’étant pas garantie. Sa durée 
était en outre limitée, elle donnait lieu à une rente de superficie et l’indemnisation 
à l’échéance n’intervenait au mieux qu’à la valeur intrinsèque, étant précisé que la 
revente du bien était subordonnée à la conjoncture économique à l’échéance du 
droit. À cela s’ajoutait que le coût résidentiel était plus élevé en droit de superficie 
qu’en pleine propriété. Par ailleurs, l’intérêt privé à pouvoir construire des 
logements en PPE en droit de superficie n’était que faiblement compromis, 
puisque seule une proportion de 20 % du programme était exigé en PPE en pleine 
propriété. Cet intérêt privé devait être mis en balance avec les avantages procurés 
aux propriétaires de parcelles en ZD, puisque les plus-values tirées du 
déclassement impliquaient en contrepartie certaines charges, notamment celles de 

- 13/21 - 

 A/3028/2022   

devoir mettre en location des logements à des conditions favorables et celle de 
contraindre à la vente de certains d’entre eux. 

19)  Le 14 octobre 2022, la chambre constitutionnelle a accordé aux recourantes 
un délai au 14 novembre 2022 pour produire une éventuelle réplique sur le fond. 

20)  Par décision du 21 octobre 2022, la chambre constitutionnelle a refusé 
d’octroyer l’effet suspensif au recours et réservé le sort des frais de la procédure 
jusqu’à droit jugé au fond. 

21)  Les recourantes n’ayant pas répliqué à l’issue du délai imparti, la cause a été 
gardée à juger, ce dont les parties ont été informées par courrier du 
21 novembre 2022. 

EN DROIT 

1) a. La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a 
Cst-GE. Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit des lois 
constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B al. 1 
let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). 

 b. Le recours est dirigé contre l’art. 4A al. 2 LGZD, à savoir une disposition 
d’une loi du Grand Conseil, et ce en l’absence de cas d’application 
(ACST/25/2022 du 22 décembre 2022 consid. 1b). Il a, au surplus, été interjeté 
dans le délai légal à compter de l’arrêté promulguant ladite loi, publié dans la 
FAO du 19 août 2022 (art. 62 al. 1 let. d et al. 3 de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10), et satisfait également aux 
réquisits de forme et de contenu prévus aux art. 64 al. 1 et 65 al. 1 à 3 LPA. 

2) a. A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi 
constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un 
intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 
al. 1 let. b LPA). L’art. 60 al. 1 let. b LPA formule de la même manière la qualité 
pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Cette 
disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action 
populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber 
sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué 
(ACST/25/2022 précité consid. 2a). 

  Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir 
est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit 
particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts 
sont effectivement touchés directement par l’acte attaqué ou pourront l’être un 

- 14/21 - 

 A/3028/2022   

jour a qualité pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition 
toutefois qu’il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un 
jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 147 I 308 consid. 2.2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_357/2021 du 19 mai 2022 consid. 2.2). La qualité 
pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir l’annulation de l’acte 
entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt du recours qu’au 
moment où l’arrêt est rendu (ATF 147 I 478 consid. 2.2). 

 b. En l’espèce, dans la mesure où la commune B______ et les communes 
C______ et D______ sont propriétaires de plusieurs parcelles sises sur leur 
territoire respectif et situées en ZD, elles sont directement concernées par l’art. 4A 
al. 2 in fine LGZD qu’elles contestent, si bien qu’elles ont qualité pour recourir. Il 
en va de même de la A______ qui, en sus, est active dans la promotion 
immobilière, y compris en ZD. 

  Le recours est par conséquent recevable. 

3)  À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se 
prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine 
retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 
appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut 
notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la 
possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une 
protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme 
serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse 
la vraisemblance d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les 
explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage 
d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en 
considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme 
défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le 
législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se 
révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge 
au stade du contrôle abstrait (ATF 148 I 198 consid. 2.2 ; 147 I 308 consid. 3 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_983/2020 du 15 juin 2022 consid. 3.1 ; 
ACST/25/2022 précité consid. 3 et les références citées). 

4)  Les recourantes font grief à l’art. 4A al. 2 in fine LGZD, en tant qu’il 
requiert qu’un cinquième du programme comporte des logements en PPE 
« en pleine propriété », de contrevenir à la garantie de la propriété, protégée par 
l’art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et, de manière similaire, par l’art. 34 al. 1 Cst-GE, 
lequel ne procure au demeurant pas une protection plus étendue, et à la liberté 
économique (art. 27 Cst. ; art. 35 Cst-GE). 

- 15/21 - 

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5) a. Dans sa dimension institutionnelle, qui concerne au premier chef le 
législateur, la garantie de la propriété protège l’existence même de la propriété 
privée, comprise comme une institution fondamentale de l’ordre juridique suisse, 
soit la possibilité d’acquérir tous éléments patrimoniaux – les droits réels, dont la 
propriété mobilière et immobilière au sens étroit du CC, les droits personnels ou 
obligationnels, les droits immatériels, les droits acquis –, d’en jouir et de les 
aliéner. Dans sa fonction individuelle, elle protège les droits patrimoniaux 
concrets du propriétaire, d’une part leur existence, s’étendant à leur conservation, 
leur jouissance et leur aliénation, et d’autre part leur valeur, sous la forme, à 
certaines conditions, d’un droit à une compensation en cas de réduction ou de 
suppression (ATF 119 Ia 348 consid. 2a ; Giorgio MALINVERNI/Michel 
HOTTELIER/Maya HERTIG RANDALL/Alexandre FLÜCKIGER, Droit 
constitutionnel suisse, vol. II, 4ème édition, 2021, n. 885 ss et 888 ss). L’atteinte au 
droit de propriété est tenue pour particulièrement grave lorsque la propriété 
foncière est enlevée de force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions 
positives rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol 
actuelle ou future conforme à sa destination (ATF 140 I 168 consid. 4 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_573/2021 du 17 août 2022 consid. 4.1). 

  La liberté économique comprend notamment le libre choix de la profession, 
le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice 
(art. 27 al. 2 Cst.). Elle a une fonction institutionnelle, en tant qu’elle exprime, 
conjointement avec d’autres dispositions constitutionnelles (notamment l’art. 94 
Cst.), le choix du constituant en faveur d’un système économique libéral, fondé 
sur la libre entreprise et la concurrence, et une fonction individuelle, en tant 
qu’elle assure une protection contre les mesures étatiques restreignant la liberté 
d’exercer toute activité économique privée, exercée aux fins de production d’un 
gain ou d’un revenu, à titre principal ou accessoire, dépendant ou indépendant 
(ATF 143 II 598 consid. 5.1). 

 b. En l’espèce, l’art. 4A al. 1 LGZD consacre, en ZD, la réglementation des 
« trois tiers » qui implique que les logements à réaliser comportent en principe un 
tiers de LUP (let. a), un tiers de ZDLoc (let. b) et un tiers laissé à la libre 
appréciation du promoteur (let. c). L’art. 4A al. 2 LGZD prévoit en outre que le 
programme doit au moins comporter un cinquième de logements en PPE. Étant 
donné que ce dernier régime ne peut s’appliquer aux deux premiers tiers de 
l’art. 4A al. 1 LGZD, il concerne le seul dernier tiers, à savoir les logements 
laissés à l’appréciation des promoteurs. Il en découle que le tiers du programme 
au sens de l’art. 4A al. 1 let. c LGZD est composé de 20 % de logements en PPE 
en pleine propriété, conformément à la disposition entreprise, le solde, de 13 %, 
étant laissé au libre choix du promoteur, qui peut en particulier y réaliser des 
logements en PPE en droit de superficie. La disposition entreprise implique ainsi 
non seulement la constitution d’une proportion de 20 % de PPE en pleine 
propriété, mais aussi l’aliénation de ces logements par voie de conséquence, ce 

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qui emporte une restriction à la garantie de la propriété, voire à la liberté 
économique. 

6) a. À l’instar des autres libertés publiques, ni la garantie de la propriété, ni la 
liberté économique ne sont absolues. Elles peuvent faire l’objet de restrictions de 
la part de l’État, aux conditions cumulatives de reposer sur une base légale, de 
poursuivre un intérêt public, de respecter le principe de la proportionnalité et de 
ne pas porter atteinte au noyau intangible de ces droits fondamentaux (art. 36 
Cst. ; art. 43 Cst-GE). 

 b. Il n’est pas contesté que la restriction en cause repose sur une base légale 
formelle, à savoir l’art. 4A al. 2 LGZD, qui répond aux exigences de la légalité 
sous ses différents aspects. 

  L’on ne saurait qualifier de grave l’atteinte imposée aux propriétaires et 
promoteurs par la nouvelle réglementation. En effet, seules le sont, pour la 
garantie de la propriété, les mesures par lesquelles la propriété foncière se trouve 
enlevée de force ou les interdictions et prescriptions qui rendent impossible ou 
beaucoup plus difficile une utilisation conforme à la destination (ATF 140 I 168 
consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_573/2021 précité consid. 4.1). En matière 
de liberté économique, constitue une atteinte grave notamment l’interdiction 
d’exercer une profession, mais non l’obligation de réserver une partie d’un 
bâtiment à une affectation déterminée (ATF 131 I 333 consid. 4.2). L’atteinte 
n’est pas grave en l’occurrence, non seulement au vu de la proportion de 
logements concernés mais aussi du système mis en place en ZD, et en particulier 
par l’art. 4A LGZD, qui limite déjà fortement les possibilités de construction 
offertes aux propriétaires et promoteurs. Il y a en particulier lieu de rappeler qu’en 
ZD, les mesures de l’État apparaissent comme une contrepartie à l’intervention 
étatique, qui a permis, par le déclassement et l’application de règles spécifiques à 
ce type de zone, une plus-value foncière, une densification des surfaces et une 
construction à un coût modéré, l’État pouvant dès lors poser, dans ce cas, 
certaines conditions propres à la réalisation d’un intérêt public déterminé 
(ACST/13/2022 du 14 octobre 2022 consid. 5 et les références citées). 

  Se pose dès lors la question de savoir si l’art. 4A al. 2 LGZD, tel que 
modifié par la loi 13'095, poursuit un but d’intérêt public admissible et est 
conforme au principe de la proportionnalité sous ses différents aspects, étant 
précisé que l’atteinte aux droits fondamentaux susmentionnés qu’il emporte ne 
saurait être considérée comme touchant à l’institution desdits droits au sens des 
art. 36 al. 4 Cst. et 43 al. 4 Cst-GE au vu de la catégorie de logements visée et de 
son application à la seule ZD. 

7) a. La notion d’intérêt public, au sens de l’art. 36 al. 2 Cst. (art. 43 al. 2 
Cst-GE), varie en fonction du temps et des lieux et comprend non seulement les 
biens de police – tels que l’ordre, la sécurité, la santé et la paix publics –, mais 

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aussi les valeurs culturelles, écologiques et sociales dont les tâches de l’État sont 
l’expression, y compris les mesures de politique sociale qui tendent à accroître le 
bien-être de l’ensemble ou d’une grande partie de la population par l’amélioration 
des conditions de vie, de la santé ou des loisirs, pourvu que ces mesures 
n’interviennent pas dans la libre concurrence (ATF 143 I 403 consid. 5.2). La 
jurisprudence constante considère que la lutte contre la pénurie de logements 
correspond à un intérêt public évident, qu’il s’agisse de lutter contre les ventes 
d’appartements loués (ATF 113 Ia 126 consid. 7a), contre le maintien 
d’appartements vides (ATF 119 Ia 348), de justifier un droit de préemption de 
l’État sur des terrains (arrêt du Tribunal fédéral 1C_30/2008 du 
24 novembre 2008), d’imposer certains types de locataires (ATF 131 I 333) ou de 
contrôler le montant des loyers (ATF 101 Ia 510). La construction de logements et 
l’accession à la propriété à des fins d’habitation constituent des objectifs 
consacrés par la Cst. elle-même (art. 108 Cst.) et par la Cst-GE (art. 178 à 182 
Cst-GE ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_529/2015 du 5 avril 2016 consid. 4.3 ; 
ACST/17/2015 du 2 septembre 2015 consid. 15b). Il incombe en particulier au 
législateur de définir, dans le cadre d’un processus politique et démocratique, 
quels intérêts publics peuvent être considérés comme légitimes, en tenant compte 
de l’ordre de valeurs posé par le système juridique (ATF 142 I 49 consid. 8.1 ; 
Jacques DUBEY, ad art. 36 Cst., n. 113 p. 1101, in MARTENET/DUBEY [éd.], 
Commentaire romand de la Cst., Bâle, 2021). 

 b. La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si 
le texte n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il 
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant 
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires 
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs 
sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation 
téléologique) ou encore de sa relation avec d’autres dispositions légales 
(interprétation systématique). Le juge ne privilégie aucune méthode 
d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour rechercher le 
sens véritable de la norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte 
que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste 
(ATF 148 II 299 consid. 7.1). 

 c. En l’espèce, selon l’exposé des motifs, la loi 13'095 vise à clarifier le texte 
de l’art. 4A al. 2 LGZD, tel qu’issu de la loi 12'762, laquelle concrétise l’accord 
sur le logement intervenu en été 2020, en précisant que les termes « logements en 
PPE (ZD PPE) » se réfèrent à la seule PPE en pleine propriété, à l’exclusion de la 
PPE en droit de superficie. 

  Les recourantes contestent ce point de vue, considérant que l’art. 4A al. 2 
LGZD issu de la loi 12'762 ne contient pas de telle limitation, pas plus que les 
travaux législatifs ayant conduit à son adoption. S’il est vrai que ladite disposition 

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se réfère aux logements en PPE sans autre précision, il ressort néanmoins de 
l’exposé des motifs et des débats en séance plénière qu’il ne s’agissait pas 
d’inclure dans la PPE celle en DDP, mais de réserver un socle de 20 % à sa forme 
la plus courante, en pleine propriété, et ce aux fins de permettre plus de mixité sur 
l’ensemble du territoire et ainsi répondre aux besoins en logements des habitants 
du canton dans les années à venir. En effet, les députés et le président du Conseil 
d’État ont clairement indiqué que la construction d’appartements en PPE 
reviendrait aux « privés », dès lors qu’il n’était pas question de demander aux 
coopératives d’habitation ou aux institutions publiques, y compris les fondations 
immobilières, de céder du terrain pour pouvoir construire des PPE, sauf en passant 
par une loi d’aliénation, processus extrêmement lourd non voulu par les autorités. 
Pour ce motif déjà, la PPE ne pouvait s’entendre qu’en pleine propriété. Dans ce 
cadre, le terme « en principe » a été introduit à l’art. 4A al. 2 in fine LGZD afin de 
permettre des exceptions en faveur de l’État, des communes C______ et D______ 
et des maîtres d’ouvrage d’utilité publique. Il a en outre été expressément précisé 
pendant les travaux législatifs que les proportions prévues par la disposition en 
cause devaient être respectées à l’échelle du PLQ, du plan de zone ou de la région 
considérée, obligeant non pas à concentrer lesdites proportions sur une 
construction, mais de manière plus large, en favorisant le dialogue entre les 
différents acteurs. 

  D’ailleurs, avant même l’adoption de la loi 12'762, la réglementation 
antérieure n’allait pas dans un sens différent en prévoyant déjà des logements en 
PPE destinés à la vente. Ainsi, l’art. 4A LGZD, introduit par la loi 10'008 à la 
suite de l’accord sur le logement de 2006, bien que ne spécifiant qu’une 
proportion de LUP, réservait néanmoins le solde à la ZDLoc et à la ZD PPE, qui 
pouvait, en théorie, atteindre 70 %, situation que la loi 12'477 a voulu maintenir et 
que le PL 12'093 a voulu consacrer par la règle des trois tiers, par la suite 
concrétisée par la loi 12'762 et relativisée pour la PPE avec la règle des 20 %. Pas 
plus que les travaux législatifs relatifs à cette dernière loi, ceux ayant porté sur le 
PL 12'093 et la loi 12'477 ne font mention de la PPE en droit de superficie. Au 
contraire, en se référant à la nature du maître d’ouvrage pour la construction des 
différentes catégories de logements, la PPE était clairement destinée à satisfaire la 
forte demande d’une frange de la population souhaitant accéder à la pleine 
propriété. Certes, l’adoption de la loi 12'762 concrétisant les « trois tiers », 
précédemment non voulu par le législateur de la loi 12'477, a eu pour effet de 
rigidifier ce cadre, mais n’a pas pour autant fondamentalement modifié la 
situation, au vu des possibles exceptions laissées, comme précédemment 
mentionné. 

  À cela s’ajoute qu’admettre la possibilité d’une dissociation entre le 
bien-fonds et la construction, comme le permet la PPE en droit de superficie, ne 
s’insérerait que difficilement dans le dispositif légal institué par la LGZD, en 
particulier en lien avec l’obligation faite aux propriétaires des logements destinés 

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à la vente de les occuper personnellement, sauf justes motifs (art. 5 al. 1 let. b 
LGZD). Outre le fait que la PPE en droit de superficie ne paraît que peu 
conciliable avec cette disposition, qui n’envisage du reste pas une telle hypothèse 
et ne permet pas de dire qui du superficiaire ou du propriétaire serait concerné par 
ladite obligation, elle pourrait servir à la contourner et serait contraire au dispositif 
mis en place par la LGZD visant en particulier, s’agissant de la PPE, à permettre à 
la classe moyenne d’accéder à la propriété en ZD, et non à servir à des fins 
d’investissement, voire à la spéculation immobilière, en s’assurant que les 
appartements sis dans cette zone sont bien attribués aux personnes qui en ont 
besoin. De plus, si l’art. 4A al. 2 LGZD envisageait la PPE en DDP, elle l’aurait 
précisé, comme à l’art. 4B LGZD pour les catégories de logements dans le 
quartier « Praille-Acacias-Vernets ». 

  Il s’ensuit que le but poursuivi par l’art. 4A al. 2 LGZD tel que résultant de 
la loi 12'762 puis de la loi 13'095 est de redistribuer le foncier et de favoriser 
l’accession à la propriété du logement, tout en assurant un contrôle des prix en 
ZD, ce qui constitue un but d’intérêt public admissible, comme l’a admis la 
jurisprudence susmentionnée, et vise à assurer une certaine mixité sociale. 

  Encore convient-il d’examiner si les restrictions considérées sont conformes 
au principe de la proportionnalité, dans ses différents aspects. 

8) a. Le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; art. 43 al. 3 Cst-GE) 
exige que les mesures mises en œuvre soient propres à atteindre le but visé (règle 
de l’aptitude) et que celui-ci ne puisse être atteint par une mesure moins 
contraignante (règle de la nécessité) ; il doit en outre y avoir un rapport 
raisonnable entre ce but et les intérêts compromis (principe de la proportionnalité 
au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts ; ATF 146 I 157 consid. 5.4). 

 b. En l’espèce, en fixant un pourcentage de logements en PPE en pleine 
propriété pour les programmes dans les périmètres sis en ZD, l’art. 4A al. 2 LGZD 
est apte à atteindre l’un des objectifs poursuivis par le législateur visant à favoriser 
l’accession à la propriété d’une partie de la population qui n’y aurait autrement 
pas accès en zone ordinaire. 

  Envisager le socle de 20 % de PPE prévu par cette disposition comme 
englobant également la PPE en droit de superficie ne permettrait 
qu’imparfaitement d’atteindre cet objectif, au vu des avantages moindres que peut 
offrir ce type de propriété par rapport à la PPE en pleine propriété. En effet, bien 
que son coût soit moins élevé, la PPE en DDP ne permet au superficiaire que de 
devenir propriétaire de la construction érigée sur le bien-fonds en cause et non pas 
également de ce dernier, pour l’usage duquel une rente est d’ailleurs due au 
propriétaire (art. 779a CC). De plus, le droit de superficie ne peut être constitué 
que pour une durée limitée, sans garantie de reconduction (art. 779l CC). En outre, 
à l’expiration du droit de superficie, les constructions font retour au propriétaire 

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du fonds, devenant partie intégrante de ce dernier (art. 779c CC), et seule une 
indemnité équitable est versée par le propriétaire au superficiaire pour les 
constructions (art. 779d al. 1 CC). La PPE en DDP a ainsi une valeur dégressive et 
n’apparaît pas satisfaire à la préoccupation de constituer une « épargne par la 
retraite », comme les discussions relatives aux PL 12'093 et 12'477 en faveur de la 
construction de PPE l’ont mentionné. 

  À ces éléments s’ajoute, du point de vue de la proportionnalité au sens 
étroit, que les restrictions imposées aux propriétaires en ZD, qui doivent au 
demeurant concéder certains sacrifices qui sont la contrepartie du déclassement 
desdites zones (ACST/13/2022 précité consid. 5 et les références citées), se 
trouvent quantitativement limitées, puisque sur l’ensemble du programme, seule 
une proportion de 20 % de logements en PPE en pleine propriété est exigée. Il en 
résulte également que le solde du programme selon l’art. 4A al. 1 let. c LGZD est 
laissé au libre choix de celui qui réalise, soit 13 % qui peut ainsi revêtir la forme 
de la PPE en droit de superficie. L’art. 4A al. 2 in fine LGZD respecte par 
conséquent le principe de la proportionnalité sous ses différents aspects. 

  Il s’ensuit que les restrictions qu’apporte la disposition litigieuse à la 
garantie de la propriété et à la liberté économique respectent les conditions des 
art. 36 Cst. et 43 Cst-GE, ce qui conduit au rejet du recours. 

9)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.-, qui comprend la 
décision sur effet suspensif, sera mis à la charge solidaire des recourantes, qui 
succombent (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne leur sera 
accordée, pas plus qu’à l’autorité intimée, qui dispose de son propre service 
juridique (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté conjointement le 19 septembre 2022 par la 
commune B______, les communes C______ et D______ ainsi que la A______ contre la 
loi 13'095 modifiant la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 
(LGZD - L 1 35), promulgué par arrêté du Conseil d’État du 17 août 2022, publié dans 
la FAO du 19 août 2022 ; 

au fond : 

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le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de la commune B______, des communes 
C______ et D______ ainsi que de la A______, prises solidairement ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Christian Dandrès, avocat des recourantes, ainsi 
qu’au Grand Conseil. 

Siégeant : M. Verniory, président, M. Pagan, Mmes Lauber et McGregor, M. Knupfer, 
juges. 

Au nom de la chambre constitutionnelle : 

la greffière-juriste : 
 
 

C. Gutzwiller 
 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. Verniory 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 

 la greffière :