# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 34129d39-1186-55e0-9371-342786ec2aac
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2008-07-17
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 17.07.2008 B-6395/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-6395-2007_2008-07-17.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-6395/2007
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  1 7 .  J u l i  2 0 0 8

Richterin Eva Schneeberger (Vorsitz), 
Richter Philippe Weissenberger, Richter Jean-
Luc Baechler, Richter Bernard Maitre, Richter Ronald 
Flury;
Gerichtsschreiber Stefan Wyler.

M._______,
vertreten durch Advokat Dr. Reto Krummenacher,
Beschwerdeführer,

gegen

Bundesamt für Privatversicherungen BPV,
Vorinstanz.

Aufnahme in das Register für Versicherungsvermittler.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

B-6395/2007

Sachverhalt:

A.
M._______ stellte Ende März 2007 das Gesuch um Aufnahme in das 
Register für Versicherungsvermittler.

Mit  Verfügung vom 23. August  2007  verweigerte  das  Bundesamt  für 
Privatversicherungen (BPV, Vorinstanz) diese Eintragung. Der Antrag-
steller erfülle zwar mit einer Ausnahme alle Voraussetzungen, jedoch 
bestünden  gegen  ihn  Verlustscheine  in  einem  Gesamtbetrag  von 
Fr. 203'474.45. Dies stehe einer Eintragung entgegen und dem Antrag 
auf Aufnahme könne nicht entsprochen werden.

B.
Gegen  diesen  Entscheid  führt  M._______  (Beschwerdeführer)  am 
21. September 2007 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er 
beantragt, die Verfügung der Vorinstanz sei aufzuheben und er sei ins 
Register der Versicherungsvermittler aufzunehmen, eventualiter sei die 
Verfügung aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorin-
stanz zurückzuweisen,  alles unter  Kostenfolge zu Lasten der  Vorins-
tanz.  Im  Wesentlichen  führt  der  Beschwerdeführer  aus,  die  Verlust-
scheine bezögen sich auf Schulden, die bereits vor der Aufnahme der 
Tätigkeit als selbständiger Versicherungsvermittler und ohne sein Zu-
tun entstanden seien. Auch habe er in der Folge selber keine neuen 
Schulden  verursacht.  Er  sei  seit  Jahrzehnten  in  der  Versicherungs-
branche tätig, was nie Anlass zu Klagen gegeben habe. Da die von der 
Vorinstanz angerufene Verordnungsbestimmung nicht in einem formel-
len Gesetz festgehalten sei und eine genügende Delegationsnorm zu 
Gunsten des Bundesrats fehle, entbehre die Eintragungsverweigerung 
der nötigen gesetzlichen Grundlage.

C.
Mit Vernehmlassung vom 26. November 2007 beantragt die Vorinstanz 
die Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zu Lasten des Be-
schwerdeführers. Zur  Begründung  bringt  sie  vor,  weder  die  gesund-
heitlichen  Probleme  des  Beschwerdeführers  noch  der  Entstehungs-
zeitpunkt der Schulden seien in Bezug auf die Eintragungsvorausset-
zungen von Bedeutung. Dies gelte ebenso für den beruflichen Werde-
gang. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers genügten die ge-
setzlichen Bestimmungen als Grundlage für die einschlägigen Normen 
der Verordnung. Eine entsprechende Delegationsnorm sei im Gesetz 

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enthalten. Es sei Aufgabe der Aufsichtsbehörde, die Versicherten ge-
gen Missbräuche zu schützen. Dies werde unter anderem mit der Be-
dingung,  dass gegen einen Vermittler  keine Verlustscheine bestehen 
dürften, erreicht. Als Akteur auf dem Finanzmarkt müsse einem Versi-
cherungsvermittler  ein  hohes  Mass  an  Vertrauen  entgegengebracht 
werden können. Die  finanzielle  Situation  des  Beschwerdeführers  sei 
jedoch  geeignet,  dieses  Vertrauen  zu  untergraben.  Die  Vorinstanz 
habe  eine  mildere  Praxis  entwickelt;  eine  Eintragung  sei  möglich, 
wenn der Gesamtbetrag der Verlustscheine Fr. 30'000.- nicht überstei-
ge  und  aus  Schulden  im  Zusammenhang  mit  Steuerforderungen, 
Scheidungsangelegenheiten  oder  Ähnlichem  herrührten.  Jedoch  sei 
die Gesamtsumme aller Verlustscheine des Beschwerdeführers nach 
wie vor sehr hoch und liege oberhalb dieses Grenzwerts.

D.
Mit Replik vom 8. Januar 2008 führt der Beschwerdeführer aus, die Ar-
gumentation der Vorinstanz sei widersprüchlich und nenne in ihrer Ver-
nehmlassung eine andere gesetzliche Grundlage für die einschränken-
de  Verordnungsbestimmung  als  noch  in  ihrer  ursprünglichen  Verfü-
gung. Bereits aus der Gesetzessystematik sei aber zu erkennen, dass 
auch der neuerdings angerufene Artikel keine ausreichende gesetzli-
che  Grundlage  für  die  Eintragungsvoraussetzung  fehlender  Verlust-
scheine darstelle. Die von der Aufsichtsbehörde zu erfüllenden Aufga-
ben hätten nichts  mit  den Eintragungsvoraussetzungen für  Versiche-
rungsvermittler  zu  tun. Das pauschale  Urteil,  verschuldete  Versiche-
rungsvermittler seien nicht vertrauenswürdig, sei im Übrigen unverhält-
nismässig und eine sachlich ungerechtfertigte Schlechterstellung.

E.
Mit Duplik vom 5. Februar 2008 hält die Vorinstanz ihrerseits an ihrem 
Antrag auf Beschwerdeabweisung fest. Sie bestreitet im Wesentlichen 
die Unverhältnismässigkeit und verweist auf ihre weiche Praxis im Be-
zug auf den Bestand von Verlustscheinen, die dem Verhältnismässig-
keitsprinzip  Rechnung  trage.  Es  sei  dem  Beschwerdeführer  zudem 
nicht verwehrt, im Rahmen der gebundenen Versicherungsvermittlung 
selbständig tätig zu sein. Dazu sei keine Registrierung notwendig.

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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Der Entscheid der Vorinstanz vom 23. August 2007 stellt  eine Verfü-
gung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. c des Bundesgesetzes über das 
Verwaltungsverfahren  vom 20. Dezember  1968  (VwVG,  SR 172.021) 
dar und kann gemäss Art. 83 des Versicherungsaufsichtsgesetzes vom 
17. Dezember 2004 (VAG, SR 961.01) i.V.m. Art. 31 und. Art. 33 Bst. d 
des  Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  (VGG,  SR 
173.32) und im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen über die Bun-
desverwaltungsrechtspflege (Art. 37 ff. VGG i.V.m. Art. 44 ff. VwVG) mit 
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.

Der  Beschwerdeführer  hat  am vorinstanzlichen Verfahren teilgenom-
men, ist vom angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein 
schutzwürdiges  Interesse  an  dessen  Änderung  oder  Aufhebung 
(Art. 48  Abs. 1  Bst. a-c  VwVG).  Die  Eingabe  erfolgte  rechtzeitig 
(Art. 50  VwVG)  und  die  Anforderungen  an  Form und  Inhalt  der  Be-
schwerdeschrift sind gewahrt (Art. 52 Abs. 1 VwVG).

Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.
Der Beschwerdeführer rügt,  die  Bestimmung von Art. 185 Bst. c der 
Aufsichtsverordnung vom 9. November 2005 (AVO, SR 961.011), wo-
nach ein ungebundener Versicherungsvermittler nicht ins Register ein-
getragen werden dürfe, wenn gegen ihn Verlustscheine vorliegen, ver-
letze den verfassungsrechtlich garantierten Grundsatz der Wirtschafts-
freiheit. Es fehle hierzu an einer genügenden gesetzlichen Grundlage, 
am öffentlichen Interesse und an der Verhältnismässigkeit dieser Ein-
schränkung.

2.1 Art. 94 BV statuiert das System einer Wirtschaftsordnung des frei-
en Wettbewerbs. Dieser institutionelle Grundsatz wird in Art. 27 BV im 
Rahmen  seiner  individualrechtlichen  Funktion  konkretisiert  (ULRICH 
HÄFELIN/WALTER HALLER,  Schweizerisches  Bundesstaatsrecht,  6. Aufl., 
Zürich 2005, N. 624 ff.). Bei der Wirtschaftsfreiheit, die gemäss Art. 27 
Abs. 2 BV das Recht auf einen freien Berufszugang umfasst, handelt 
es sich primär um ein Abwehrrecht gegenüber dem Staat. Sie schützt 
in  individualrechtlicher  Hinsicht  die  freie  privatwirtschaftliche  Betäti-
gung in einem umfassenden Sinn. Nicht geschützt ist  hingegen eine 
allfällige wirtschaftliche Betätigung des öffentlichen Dienstes bzw. im 

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öffentlichen Dienst (BERNHARD EHRENZELLER/PHILIPPE MASTRONARDI/RAINER J. 
SCHWEIZER/KLAUS A.  VALLENDER,  Die  Schweizerische  Bundesverfassung, 
Kommentar,  Zürich  2008,  N. 9 zu  Art. 27). Dies  hat  zur  Folge,  dass 
jegliche gewerbsmässig ausgeübte  privatwirtschaftliche Tätigkeit,  die 
der Erzielung eines Gewinnes oder eines Erwerbseinkommens dient, 
Schutzobjekt von Art. 27 BV ist. Dabei ist unwesentlich, ob es sich um 
eine selbständige oder unselbständige bzw. um eine haupt- oder ne-
benberufliche Erwerbstätigkeit handelt (JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte 
in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 644 ff.).

Bei der Vermittlung von Versicherungen handelt es sich ohne weiteres 
um eine privatwirtschaftliche Tätigkeit, unabhängig davon, ob sie selb-
ständig (d.h. als ungebundener Versicherungsvermittler) oder unselb-
ständig ausgeübt wird. In der Regel  verrichtet  der Versicherungsver-
mittler seine Tätigkeit gegen Entgelt in Form von Courtagen oder Zah-
lung  durch  den  Kunden. Unmassgeblich  ist,  ob  die  Tätigkeit  haupt- 
oder  nebenberuflich  ausgeführt  wird. Die  Berufsausübung  als  Versi-
cherungsvermittler  fällt  demnach  in  den  Schutzbereich  der  Wirt-
schaftsfreiheit in ihrer Ausprägung als Recht auf einen freien Berufs-
zugang gemäss Art. 27 Abs. 2 BV. Indem dem Beschwerdeführer die 
Eintragung in das Register für Versicherungsvermittler verweigert wur-
de, und er dadurch seinem Beruf als ungebundener Versicherungsver-
mittler nicht nachgehen kann, ist er in der Ausübung seiner Erwerbstä-
tigkeit und somit in seiner Wirtschaftsfreiheit berührt.

2.2 Wie jedes Grundrecht gilt auch die Wirtschaftsfreiheit nicht abso-
lut. Dies ergibt  sich  schon aus Art. 95 Abs. 1 BV, wonach der  Bund 
Vorschriften über die Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstä-
tigkeit  erlassen kann. Grundsätzlich ist  bei  Eingriffen in  Grundrechte 
zwischen  grundsatzkonformen und  grundsatzwidrigen  zu  unterschei-
den. Gründe für grundsatzkonforme Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit 
sind im Polizeigüterschutz bzw. in verwandten sozialpolitischen Zielen 
zu sehen. Zu nennen sind u.a. der Schutz der öffentlichen Ordnung, 
der  Gesundheit,  der  Sittlichkeit  und  Sicherheit,  sowie  von  Treu  und 
Glauben im Geschäftsverkehr (BGE 125 I 335 E. 2a). Qualitativ gese-
hen ist ein Eingriff in der Regel dann grundsatzkonform, wenn er mit 
dem in Art. 94 BV statuierten Grundentscheid für eine wettbewerbsge-
steuerte  Privatwirtschaft  im  Einklang  steht.  Insbesondere  zielt  ein 
grundsatzkonformer  Eingriff  nicht  darauf  ab,  Marktmechanismen  zu 
korrigieren bzw. ausser Kraft zu setzen. Führt der Eingriff hingegen zu 
einer  Abweichung vom Prinzip  einer  wettbewerbsgesteuerten  Privat-

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wirtschaft,  handelt  es  sich  um einen  grundsatzwidrigen  Eingriff,  der 
gemäss Art. 94 Abs. 4 BV aufgrund des erhöhten demokratischen Le-
gitimationsbedarfs  einer  Grundlage  in  der  Bundesverfassung  selbst 
bedarf  (EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/  VALLENDER,  a.a.O.,  N. 4  zu 
Art. 94).

Bei der Registrierungspflicht für ungebundene Versicherungsvermittler 
handelt es sich um eine Massnahme, die dem Polizeigut von Treu und 
Glauben im Geschäftsverkehr dienen soll. Ziel  ist  nicht,  den Wettbe-
werb  zu  beeinträchtigen  oder  gewisse  Bereiche  des  Privatversiche-
rungswesens dem freien Wettbewerb zu entziehen. Vielmehr soll den 
Versicherungsnehmern  einerseits  die  Gewissheit  gegeben  werden, 
dass der sie beratende Versicherungsvermittler für seine Tätigkeit ge-
nügend qualifiziert ist, und andererseits, dass er im Haftungsfall über 
eine  genügende  finanzielle  Deckung  durch  eine  Haftpflichtversiche-
rung  verfügt.  Sodann  dient  das  Verfahren  der  Registrierung  dem 
Schutz der  Kunden vor Missbräuchen durch Versicherungsvermittler, 
von denen die begründete Gefahr ausgeht, dass sie nicht im Interesse 
ihrer  Kunden handeln  könnten. Schliesslich  soll  durch  das  öffentlich 
einsehbare Register die Transparenz im Geschäftsverkehr erhöht wer-
den. Die  Regelung in  Art. 185 Bst. c  AVO zielt  laut  Vernehmlassung 
der Vorinstanz vom 26. November 2007 in dieselbe Richtung. So soll 
das im Finanzmarkt besonders zentrale Vertrauen der Versicherungs-
nehmer in die Versicherungsvermittler dadurch gestärkt werden, dass 
auf  diese  keine  Verlustscheine  ausgestellt  sein  dürfen,  weil  Verlust-
scheine grundsätzlich die Seriosität der Versicherungsvermittler in Fra-
ge  stellen.  Insgesamt  kann  demnach  festgehalten  werden,  dass  es 
sich  beim Erfordernis  gemäss  Art. 185 Bst. c  AVO um einen grund-
satzkonformen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit handelt.

2.3 Grundsatzkonforme Eingriffe in Grundrechte dürfen in den Schran-
ken von Art. 36 BV vorgenommen werden, was auch für Eingriffe in die 
Wirtschaftsfreiheit gilt (HÄFELIN/HALLER, a.a.O, N. 668 ff.). Aus Art. 36 BV 
ergibt sich, dass Eingriffe in Grundrechte einer gesetzlichen Grundla-
ge bedürfen, wobei schwere Einschränkungen im Gesetz selbst vorge-
sehen sein müssen. Weiter müssen überwiegende öffentliche Interes-
sen  den  Eingriff  rechtfertigen  und  das  Verhältnismässigkeitsprinzip 
muss berücksichtigt werden. Schliesslich ist der Kerngehalt des jewei-
ligen Grundrechts nicht antastbar. Gemäss Lehre und Rechtsprechung 
des  Bundesgerichts  stehen  die  verschiedenen  Voraussetzungen  in 
Art. 36  BV  in  einer  Rangordnung  zueinander.  Fehlt  die  gesetzliche 

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Grundlage  für  einen  Eingriff,  müssen  die  weiteren  Voraussetzungen 
nicht  mehr  geprüft  werden  (EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/ 
VALLENDER, a.a.O., N. 8 zu Art. 36; BGE 90 I 29 E. 5).

2.3.1 Bei der Anforderung an die gesetzliche Grundlage wird auf die 
Schwere des Eingriffs abgestellt. Je schwerer dieser wiegt, desto hö-
her sind die Anforderungen an die demokratische Legitimation des Er-
lasses. Sofern  der  Eingriff  schwer  wiegt,  bedarf  er  einer  klaren und 
ausdrücklichen Regelung in  einem formellen Gesetz (BGE 126 I 112 
E. 3c). Ist der schwere Eingriff hingegen dergestalt, dass er per se le-
diglich in einer beschränkten Anzahl von Fällen zur Anwendung kommt 
und nach dem Empfinden der Allgemeinbevölkerung eher von kleiner 
Relevanz ist, darf keine allzu hohe Anforderung an die Ausdrücklich-
keit der gesetzlichen Grundlage gestellt werden. Unter diesen Umstän-
den genügt es, wenn sich der Eingriff aus einem allgemeinen Grund-
satz in einem formellen Gesetz ergibt (BGE 123 I 296 E. 3). Bei weni-
ger schweren Eingriffen genügt eine Verordnung, wobei diese aber in 
jedem Fall formell und materiell verfassungsmässig sein muss. Insbe-
sondere muss sie vom zuständigen Organ erlassen worden sein und 
sich  im  Rahmen  der  Gesetzesdelegation  bewegen  (EHRENZELLER/ 
MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 12 zu Art. 36). Bei einer un-
selbständigen Verordnung wie der AVO bedeutet dies, dass zumindest 
die Grundzüge des Eingriffs in einem formellen Gesetz geregelt sein 
müssen.  Soll  die  Gesetzgebungskompetenz  delegiert  werden,  muss 
dies  ebenso  im  jeweiligen  formellen  Gesetz  festgehalten  sein. 
Schliesslich muss der gesetzlichen Grundlage eine gewisse Normen-
dichte  zukommen,  indem  sie  genügend  bestimmt  und  klar  ist.  Je 
schwerwiegender der Eingriff ist, desto klarer und eindeutiger muss er 
in der gesetzlichen Grundlage umschrieben sein. Dies rechtfertigt sich 
schon aufgrund des Legalitätsprinzips,  aber  auch aus Aspekten der 
Rechtssicherheit  und  Rechtsgleichheit  (JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL 
MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédéra-
tion suisse, Zürich 2003, N 9 zu Art. 36).

2.3.2 Wie schwer der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit durch das Erfor-
dernis von Art. 185 Bst. c AVO im konkreten Fall  ist,  ergibt  sich aus 
dem Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit. Bei der Beurteilung gelten 
keine allgemeinen Massstäbe. Vielmehr muss die rechtsanwendende 
Behörde die Schwere der  Einschränkung bezogen auf  den Einzelfall 
qualifizieren (AUBERT/MAHON, a.a.O., N 8 zu Art. 36).

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In Art. 27 Abs. 2 BV sind die zentralen Teilgehalte der Wirtschaftsfrei-
heit  in  nicht  abschliessender  Weise  aufgezählt  (EHRENZELLER/ 
MASTRONARDI/ SCHWEIZER/VALLENDER,  a.a.O., N. 14 zu Art. 27). Es handelt 
sich dabei um die Rechte auf freie Wahl des Berufs, auf freien Berufs-
zugang sowie auf die freie Berufsausübung. Das vorliegend interessie-
rende Recht auf freien Berufszugang hat seine Bedeutung im Wesent-
lichen in seiner Ausprägung als Garantie für einen freien Marktzutritt. 
Insbesondere sollen die privatwirtschaftlich Tätigen dadurch vor grund-
satzwidrigen  und  vor  unverhältnismässigen  grundsatzkonformen 
Marktzutrittsbarrieren  geschützt  werden.  Gerade  in  diesem  Zusam-
menhang stellen Bewilligungspflichten für  die Berufsausübung in der 
Regel  eher  schwerwiegende  Eingriffe  in  die  Wirtschaftsfreiheit  dar 
(BGE 123  I 212  E. 3a,  BGE 116  Ia 118  E. 4a,  BGE 104  Ia 196  E. 3; 
EHRENZELLER/MASTRONARDI/SCHWEIZER/VALLENDER,  a.a.O.,  N. 14  zu  Art. 27, 
HÄFELIN/HALLER, a.a.O, N. 669).

Im konkreten Fall wird die Tätigkeit als ungebundener Versicherungs-
vermittler  von einer  Registrierung abhängig  gemacht. Voraussetzung 
für die Eintragung in das Register ist u.a.,  dass auf den Namen des 
Gesuchstellers keine Verlustscheine lauten. Sind auf den Gesuchstel-
ler Verlustscheine ausgestellt  worden, wird ihm die Aufnahme in das 
Register nach dem Wortlaut von Art. 185 Bst. c AVO ungeachtet der 
Höhe der Verlustscheine und der Umstände, die zu ihnen geführt ha-
ben, verweigert. Dies hat zur Folge, dass der Gesuchsteller seinen Be-
ruf  bis  zu  einer  allfälligen  Abzahlung  seiner  in  den  Verlustscheinen 
ausgewiesenen  Schulden  nicht  in  ungebundener  Stellung  ausüben 
kann. Bei  der Registrierungspflicht  im Allgemeinen wie auch bei der 
hier interessierenden Voraussetzung in Art. 185 Bst. c AVO handelt es 
sich demnach um einen nicht mehr als leicht zu qualifizierenden, je-
denfalls mittelschweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, da er den Zu-
gang zum Beruf  für  die  Betroffenen  stark  erschwert  oder  –  je  nach 
Höhe der Schulden – gar verunmöglicht. Die gesetzliche Grundlage für 
einen  solchen  Eingriff  muss  diesen  demnach  mindestens  in  den 
Grundzügen regeln. Dies bedeutet im vorliegenden Fall, dass die Re-
gelung von Art. 185 Bst. c AVO nicht über den jeweiligen Zweck der 
gesetzlichen Grundlage hinaus gehen darf. 

2.4 Unbestritten  ist,  dass  die  Registrierungspflicht  als  Institut  in 
Art. 43 VAG geregelt ist und somit als grundsatzkonforme Einschrän-
kung  der  Wirtschaftsfreiheit  über  eine  genügende  formellgesetzliche 
Grundlage verfügt. Umstritten  ist  hingegen,  welche Bestimmung des 

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VAG die Regelung von allfälligen zusätzlichen Modalitäten für  einen 
Registereintrag  an  den  Bundesrat  delegiert.  Der  Beschwerdeführer 
bringt vor, Art. 44 VAG (Marginalie: "Voraussetzungen für den Eintrag 
ins Register") halte lediglich fest, dass der Gesuchsteller genügende 
berufliche  Qualifikationen  vorzuweisen  habe,  und  zudem  über  eine 
Haftpflichtversicherung bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten ver-
fügen müsse. Das Erfordernis, wonach keine Verlustscheine bestehen 
dürfen, ergebe sich nicht  aus Art. 44 VAG. Es handle sich dabei um 
eine persönliche Voraussetzung. In Art. 44 VAG seien jedoch lediglich 
fachliche und finanzielle Voraussetzungen aufgeführt. Insofern genüge 
Art. 44 VAG als gesetzliche Grundlage für die Einführung von zusätzli-
chen, auf die Person des Gesuchstellers bezogenen Kriterien nicht.

2.4.1 Art. 44 VAG nennt in Abs. 1 die Voraussetzungen für einen Re-
gistereintrag.  Demnach  muss  der  Versicherungsvermittler  über  eine 
genügende berufliche Qualifikation verfügen (Bst. a) und eine Berufs-
haftpflichtversicherung bzw. gleichwertige finanzielle Sicherheiten vor-
weisen können (Bst. b). Abs. 2 von Art. 44  VAG gibt  dem Bundesrat 
die Kompetenz, die Anforderungen an die beruflichen Qualifikationen 
sowie die Höhe der finanziellen Sicherheiten zu regeln. Dabei kann er 
die Regelung der technischen Einzelheiten der Aufsichtsbehörde über-
lassen.

Der Wortlaut lässt nicht darauf schliessen, dass Art. 44 VAG Grundla-
ge für weitere Voraussetzungen zur Eintragung in das Register für Ver-
sicherungsvermittler  ist.  Vielmehr  werden  die  Voraussetzungen  in 
Abs. 1 aufgezählt,  ohne Hinweis darauf, dass es sich dabei um eine 
nicht  abschliessende bzw. um eine beispielhafte  Aufzählung handle. 
Dass die  Voraussetzungen gemäss Art. 44  VAG abschliessend sind, 
ergibt sich zudem aus Art. 44 Abs. 2 VAG. In dieser Delegationsnorm 
wird nämlich ausdrücklich aufgeführt, worüber der Bundesrat Ausfüh-
rungsbestimmungen erlassen kann (berufliche Qualifikationen und die 
Höhe der finanziellen Sicherheiten).

Die Botschaft des Bundesrats zu einem Gesetz betreffend die Aufsicht 
über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG) 
und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag 
vom 9. Mai 2003 (Botschaft, BBl 2003 3789 ff.) führt zu den Vorausset-
zungen betreffend die Registrierung an, dass Versicherungsvermittler 
vor  allem  den  Anforderungen  hinsichtlich  fachlichen  Qualifikationen 
und finanzieller Sicherheit genügen müssten (BBl 2003 3802). Weiter 

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ist der Botschaft zu entnehmen, dass sich die Regelung über die Re-
gistrierung von Versicherungsvermittlern weitgehend an die Richtlinie 
2002/92/EG  über  die  Versicherungsvermittlung  orientiere  und  ver-
schiedene ihrer Elemente aufgreife. So seien etwa die Registrierungs-
pflicht  für  bestimmte  Vermittler  oder  die  Voraussetzungen der  ange-
messenen Qualifikation und der finanziellen Gewähr in Anlehnung an 
die  Richtlinie  in  den  Gesetzesentwurf  aufgenommen  worden  (BBl 
2003 3826 mit Verweis auf BBl 2003 3802). Festzuhalten gilt es über-
dies, dass die in der Botschaft zitierte Richtlinie nebst den beruflichen 
und finanziellen Voraussetzungen auch vorschreibt, dass der jeweilige 
Vermittler  "nie  in  Konkurs  gegangen"  sein  darf  (Art. 4  Abs. 2 
Richtlinie). Weder die Botschaft noch die Materialien gehen auf dieses 
in  der  Richtlinie  statuierte  Kriterium ein.  Daraus  kann  geschlossen 
werden,  dass  der  Gesetzgeber  in  Art. 44  VAG bzw. dessen  Ausfüh-
rungsbestimmungen keine weiteren Voraussetzungen für die Registrie-
rung aufnehmen oder aber derartige Anforderungen – falls überhaupt 
– an systematisch anderer Stelle regeln wollte.

Schliesslich lässt  sich auch der  (spärlichen) Lehre zur Registrierung 
von Versicherungsvermittlern nichts entnehmen, was auf eine Delega-
tionskompetenz  zum  Erlass  weiterer  Voraussetzungen  schliessen 
liesse. WEBER/UMBACH halten vielmehr fest, dass "über den Wortlaut der 
Delegationsnorm von Art. 44 Abs. 2 VAG hinausgehend" Art. 185 AVO 
zusätzliche persönliche Voraussetzungen statuiere,  die der Versiche-
rungsvermittler  für  eine  Aufnahme  in  das  Register  zu  erfüllen  habe 
(ROLF H.  WEBER/PATRICK UMBACH,  Versicherungsaufsichtsrecht, 
Bern 2006, N 15 zu § 10).

Es ist  demnach festzuhalten,  dass Art. 44 VAG nicht  die gesetzliche 
Grundlage für Art. 185 AVO darstellen kann.

2.4.2 Es stellt sich weiter die Frage, ob Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG eine 
genügende gesetzliche Grundlage  für  die  Voraussetzung in  Art. 185 
Bst. c AVO ist. Gemäss Art. 46 Abs. 1 Bst. f  VAG ist  es Aufgabe der 
Vorinstanz als Aufsichtsbehörde, die Versicherten gegen Missbräuche 
der  Versicherungsunternehmen  und  der  Versicherungsvermittler  zu 
schützen. Art. 46 Abs. 3 VAG delegiert die Kompetenz für den Erlass 
von Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben in Art. 46 
Abs. 1 VAG an den Bundesrat. Aus dem Wortlaut geht hervor, dass die 
Vorinstanz  Versicherungsunternehmen  und  Versicherungsvermittler 
beaufsichtigt.

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Die Aufsichtspflicht  wird ihrem Grundsatz  nach in  Art. 1  Abs. 2 VAG 
statuiert. Demnach sollen die Versicherten durch die Aufsichtstätigkeit 
u.a. vor  Missbräuchen  geschützt  werden. Dabei  handelt  es  sich  ge-
mäss  Botschaft  nicht  um  eine  umfassende  Definition  der  Aufsichts-
pflicht, sondern lediglich um eine Stossrichtung, welche die Erwartung 
der Bevölkerung, der Wirtschaft und der Politik wiedergeben soll, wo-
nach die Aufsicht die Stärke, die Integrität und die Vertrauenswürdig-
keit der Versicherungswirtschaft in der Schweiz zu fördern hat. Diese 
Elemente  würden  durch  die  einzelnen  Bestimmungen  des  Gesetzes 
aufgegriffen (BBl 2003 3808).

In Bezug auf die Versicherungsvermittlung im Speziellen geht aus der 
Botschaft  hervor,  dass  zum Schutz  der  Versicherungsnehmer  einer-
seits  eine  Registrierungspflicht  eingeführt  werden  soll,  die  aufgrund 
von Synergien am besten der Aufsichtsbehörde unterstellt werde (BBl 
2003 3826; 3852). Andererseits soll der sich aus dem Zweckartikel er-
gebende  Konsumentenschutz  in  Form  von  Missbrauchsschutz  nicht 
nur auf die Versicherungen, sondern auch auf die ungebundenen Ver-
mittler beziehen. Dies ergibt sich aus Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG, der be-
stimmt, dass die Aufsichtsbehörde die Versicherten gegen den Miss-
brauch durch Versicherungsunternehmen  und Versicherungsvermittler 
zu  schützen  habe. Gemäss  Art. 46  Abs. 3  VAG kann  der  Bundesrat 
Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Aufgaben erlassen. Der 
Bundesrat hat von dieser Möglichkeit  Gebrauch gemacht und Art. 46 
Abs. 1 Bst. f VAG in Art. 117 AVO konkretisiert. Demnach besteht ein 
Missbrauch gemäss Art. 117 AVO (Bst. a) in einem Verhalten des Ver-
sicherungsunternehmens  bzw. des  Versicherungsvermittlers,  das  ge-
eignet ist, Versicherte oder Anspruchsberechtigte erheblich zu schädi-
gen, (Bst. b) in der Verwendung von Vertragsbestimmungen, die gegen 
zwingende  Normen  des  Versicherungsvertragsgesetzes  oder  gegen 
zwingende Normen anderer Erlasse, die auf  den Vertrag anwendbar 
sind,  verstossen,  oder  (Bst. c)  in  der  Verwendung  von  Ver-
tragsbestimmungen,  welche  eine  der  Vertragsnatur  erheblich  wider-
sprechende Verteilung von Rechten und Pflichten vorsehen.

Art. 117 AVO regelt die Missbrauchstatbestände nicht abschliessend, 
denn einerseits sieht Art. 117 AVO lediglich eine nachträgliche Miss-
brauchskontrolle vor, andererseits geht aus der Botschaft hervor, dass 
die Aufsichtsgesetzgebung keinen Katalog möglicher Interventionsfor-
men vorsieht. Vielmehr würden sich diese gemäss der erwähnten Bot-
schaft aus der Art  des festgestellten Missbrauchs sowie dessen Aus-

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wirkungen ergeben (BBl 2003 3828). In diesem Zusammenhang muss 
die Frage aufgeworfen werden, ob die Vorinstanz Missbräuche durch 
Versicherungsunternehmen und Versicherungsvermittler nur dann be-
kämpfen darf, wenn ein Registereintrag bereits erfolgt ist und die Miss-
bräuche schon eingetreten sind bzw. unmittelbar drohen, oder ob das 
VAG eine genügende Grundlage für Regelungen zur prophylaktischen 
Missbrauchsbekämpfung im Rahmen der Prüfung der Registereintra-
gung ist. Sowohl aus verschiedenen Bestimmungen des VAG als auch 
aus  der  Botschaft  und  der  parlamentarischen  Debatte  geht  hervor, 
dass  der  Vorinstanz  als  Aufsichtsbehörde  auch  die  Kompetenz  zu-
kommen muss, allfällige Missbräuche, deren Begehung mit  einer ge-
wissen erhöhten Wahrscheinlichkeit  droht,  schon vor erfolgter Eintra-
gung in das Register für Versicherungsvermittler und der Aufnahme ei-
ner Geschäftstätigkeit zu verhindern. Auf gesetzlicher Stufe kann in all-
gemeiner Weise auf  die Bestimmungen für  die Zulassung von Versi-
cherungsunternehmen  verwiesen  werden  (2. Kapitel:  Aufnahme  der 
Versicherungstätigkeit),  wonach  die  Unternehmen,  welche  als  Versi-
cherung tätig werden wollen, eine ganze Reihe von Bedingungen erfül-
len müssen, damit die Sicherheit der Konsumenten ab Aufnahme der 
Geschäftstätigkeit  gewährleistet  ist. In  spezieller  Hinsicht  ergibt  sich 
eine  prophylaktische  Prüfungspflicht  aus  Art. 6  Abs. 1  VAG. Danach 
wird  die Bewilligung zur Tätigkeit  als  Versicherungsunternehmen nur 
dann erteilt, wenn "die Interessen der Versicherten gewahrt sind." Dies 
kann nichts anderes bedeuten, als dass schon im Vorfeld einer allfälli-
gen Aufnahme der Geschäftstätigkeit  überprüft  werden muss, ob ein 
Versicherungsunternehmen die  Voraussetzungen mitbringt,  die  Inter-
essen der Versicherten wahrzunehmen. In der Botschaft wird an ver-
schiedenen  Stellen  auf  die  Glaubwürdigkeit,  welche  der  Versiche-
rungsbranche und den Versicherungsvermittlern zukommen muss, hin-
gewiesen (BBl 2003 3790; 3794; 3804; 3808; 3828). Was für Versiche-
rungsunternehmen  gilt,  muss  im  Grundsatz  auch  für  ungebundene 
Versicherungsvermittler gelten. In Bezug auf diese ergibt sich der Wille 
des Gesetzgebers insbesondere auch aus einem bundesrätlichen Vo-
tum anlässlich der Debatte zum VAG, wonach ein Vermittler nebst ge-
nügender  Schulung  und  finanzieller  Absicherung  auch  "seriös"  sein 
müsse (AB 2004, N 378).

Daraus ergibt sich, dass die Missbrauchsaufsicht durch die Vorinstanz 
in einem weiten Sinn zu verstehen ist und es sich bei Art. 185 Bst. c 
AVO um das prophylaktische Gegenstück zu Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG 
handelt. Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG bietet demnach eine genügende ge-

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setzliche Grundlage, um auf dem Verordnungsweg sowohl präventive 
als auch nachträgliche Massnahmen zur Missbrauchsbekämpfung zu 
regeln.

2.4.3 Vorerst muss deshalb die Frage gestellt werden, inwiefern durch 
die Tatsache, dass auf einen Gesuchsteller Verlustscheine lauten, eine 
Missbrauchsgefahr gegenüber Konsumenten bestehen könnte.

Ein Versicherungsvermittler kann seine Klienten in Bezug auf die Aus-
wahl einer passenden Police und entsprechende Angebote umfassend 
beraten. Die finanziellen Konsequenzen, welche ein potentieller Versi-
cherungsnehmer  durch  den  Abschluss  eines  Versicherungsvertrags 
auf sich nimmt, können folglich weitreichend sein. Dasselbe gilt für all-
fällige  Auswirkungen  eines  Versicherungsvertrags  auf  den  Versiche-
rungsnehmer, sollte das Risiko, wofür die Versicherung abgeschlossen 
worden ist,  eintreten. Die  Verantwortung eines  Versicherungsvermitt-
lers  gegenüber  einem  potentiellen  Versicherungsnehmer  ist  somit 
gross. Damit eine seriöse Ausübung des Berufs gewährleistet ist, be-
darf es einer Ausbildung des Vermittlers, wodurch sichergestellt wird, 
dass er die von ihm vertretenen Versicherungszweige sowie die davon 
gedeckten Risiken kennt. Weiter muss der Vermittler eine Haftpflicht-
versicherung  abschliessen,  damit  allfällige  Schäden,  die  den  Versi-
cherten durch die Vermittlung nicht geeigneter Verträge entstehen kön-
nen,  abgedeckt  sind.  Durch  diese  beiden  Voraussetzungen,  die  für 
eine Registrierung verlangt werden, kann gegenüber den Versicherten 
zwar  die  fachliche  Kompetenz  sowie  die  finanzielle  Absicherung  im 
Haftungsfall garantiert werden, nicht aber eine allfällige Missbrauchs-
gefahr, die vom Vermittler ausgeht, ausgeschlossen werden. Wie oben 
ausgeführt,  durchdringt  das Ziel,  Missbräuche in  der  Versicherungs-
branche  zu verhindern  die  gesamte  Aufsichtsgesetzgebung und  war 
anlässlich deren Revision eines der Hauptziele. Indem auf einen Versi-
cherungsvermittler Verlustscheine lauten, kann dessen Integrität in Be-
zug auf sein Geschäftsgebahren u.U. in Frage gestellt werden. Je nach 
Grund für die Verlustscheine ist folglich eine allfällige Missbrauchsge-
fahr als erhöht anzusehen, da ein davon betroffener Versicherungsver-
mittler aufgrund seiner finanziellen Situation versucht sein könnte, Ver-
sicherungsnehmer zum Abschluss von Policen zu raten, welche diese 
nicht wollten bzw. nicht für nötig hielten, oder nicht den Abschluss den 
für den Versicherungsnehmer besten Police zu empfehlen, sondern für 
jene, welche die höchste Courtage oder anderweitige Entschädigung 
einbringt (zu den Missbrauchsgefahren durch unabhängige Vermittler: 

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ALOIS RIMLE,  Abstimmung  zwischen  Aufsicht  und  Haftung  im  neuen 
Recht der Versicherungsvermittler, in: SZW 2005, S. 72 f.).

Angesichts  der  Tatsache,  dass  die  Vorinstanz  zur  Bekämpfung  des 
Missbrauchs  jene  Massnahmen  ergreifen  kann,  die  ihr  geeignet  er-
scheinen (BBl 2003 3828), ist demnach ein prophylaktisches Eingrei-
fen beim Bestehen von Verlustscheinen gemäss Art. 185 Bst. c AVO 
als  mit  der  Aufsichtsgesetzgebung  vereinbar  anzusehen  und  vom 
Grundsatz  der  Missbrauchsbekämpfung  in  Art. 46  Abs. 1  Bst. f  VAG 
gedeckt. In diesem Zusammenhang kann auch die Normendichte von 
Art. 46  Abs. 1  Bst. f  VAG  als  genügend  angesehen  werden.  Miss-
brauch kann in einer  nicht  überblickbaren Vielfalt  von Ausprägungen 
vorkommen,  weshalb  die  Aufsichtsbehörde  die  Möglichkeit  haben 
muss, mit entsprechenden Mitteln dagegen vorzugehen. In Bezug auf 
Art. 185 Bst. c AVO kann festgehalten werden, dass lediglich ein klei-
ner Prozentsatz von Vermittlern von Verlustscheinen betroffen ist, wes-
halb eine sich allenfalls daraus ergebende Gefahr durch die allgemei-
ne Missbrauchsklausel in Art. 46 Abs. 1 Bst. f VAG genügend präzise 
abgedeckt ist.

2.5 Weiter stellt sich die Frage, ob die Einschränkung der Wirtschafts-
freiheit des Beschwerdeführers gemäss Art. 185 Bst. c AVO im öffentli-
chen  Interesse  liegt.  Im  öffentlichen  Interesse  liegen  gemäss  Lehre 
und  Rechtsprechung  ohne  weiteres  polizeiliche  Interessen  wie  der 
Schutz  der  öffentlichen  Ordnung,  der  Ruhe,  Sicherheit,  Gesundheit 
und  Sittlichkeit,  sowie  von  Treu  und  Glauben  im  Geschäftsverkehr 
(BGE 127 II 91 E. 4a mit Verweis auf weitere; EHRENZELLER/MASTRONARDI/
SCHWEIZER/VALLENDER, a.a.O., N. 19 zu Art. 36).

Vorliegend liegt das öffentliche Interesse an einer vorgängigen Über-
prüfung von Verlustscheinen eines um Registrierung ersuchenden Ver-
mittlers im Schutz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr gegen-
über den Versicherungsnehmern. Durch die Prüfung, ob auf einen un-
gebundenen Versicherungsvermittler Verlustscheine lauten, soll sicher-
gestellt  werden, dass potentielle Klienten nur mit  solchen Vermittlern 
Geschäfte  machen,  von denen voraussichtlich  keine Missbrauchsge-
fahr ausgeht, da dies dem Grundsatz vom Treu und Glauben im Ge-
schäftsverkehr abträglich wäre. Ein öffentliches Interesse an einer nä-
heren Überprüfung bei Verlustscheinen ist somit ohne weiteres gege-
ben.

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2.6 Schliesslich  ist  zu  ermitteln,  ob  die  Voraussetzung  der  Verlust-
scheinsfreiheit gemäss Art. 185 Bst. c AVO bzw. die darauf basieren-
de, weniger weitgehende Praxis der Vorinstanz als verhältnismässige 
Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers anzuse-
hen sind.

Das Kriterium der  Verhältnismässigkeit  misst  sich  am Verhältnis  des 
Grundrechtseingriffs  zum Zweck der  Regelung,  der  dem öffentlichen 
Interesse dienen muss. Im vorliegenden Fall bedeutet dies, dass eine 
Verweigerung der Registrierung ausschliesslich aus prophylaktischen 
Gründen der Missbrauchsbekämpfung im Rahmen von Art. 46 Abs. 1 
Bst. f VAG erfolgen darf. Das erweist sich ohne weiteres als verhältnis-
mässig.

2.6.1 Der Wortlaut von Art. 185 Bst. c AVO schliesst eine Eintragung 
von Personen mit Verlustscheinen in das Register für Versicherungs-
vermittler  ausnahmslos  aus.  Dadurch  wird  keinerlei  Unterscheidung 
nach der Art, dem Alter und der Herkunft bzw. dem Grund der Verlust-
scheine gemacht. Während Verlustscheine durchaus von finanziell un-
seriösen oder  gar  ungesetzlichen Handlungen herrühren können,  ist 
auf der anderen Seite eine ganze Reihe von Gründen für Verlustschei-
ne  denkbar,  die  für  sich  genommen weder  auf  die  Unseriosität  des 
Vermittlers schliessen lassen noch einen hinreichenden Verdacht auf 
zukünftigen Missbrauch gegenüber  Klienten  zu  erwecken vermögen. 
Die Vorinstanz hat diesen Bedenken teilweise Rechnung getragen und 
eine Praxis entwickelt, welche eine Registrierung bei Verlustscheinen 
in der Höhe von bis zu Fr. 30'000.– zulässt, sofern sie nicht aus Ab-
zahlungs- oder Leasinggeschäften stammen oder direkt mit der Tätig-
keit als Versicherungsvermittler zusammenhängen.

Vorliegend erweist sich die Voraussetzung von Art. 185 Bst. c AVO – 
nach  ihrem  klaren  Wortlaut  angewendet  –  als  unzumutbar,  da  der 
Zweck des Eingriffs – unter Umständen – in einem völlig disproportio-
nalen Verhältnis  zur  Wirkung auf  den Versicherungsvermittler  stehen 
kann, welcher durch die Verweigerung der Registrierung seinen Beruf 
nicht  mehr ausüben darf. Dies ist  insbesondere dann der Fall,  wenn 
die auf  den Versicherungsvermittler  ausgestellten Verlustscheine we-
der an dessen finanzieller Seriosität zweifeln lassen noch eine Miss-
brauchsgefahr  gegenüber  Versicherungsnehmern  darstellen.  Würde 
unter solchen Umständen eine Registrierung verweigert, ginge die An-
wendung von Art. 185 Bst. c AVO klar über die Delegationsnorm von 

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Art. 46 Abs. 3 VAG und den Sinn und Zweck dieser Bestimmung hin-
aus.

Dasselbe gilt  für  die Praxis der Vorinstanz. Art. 46 Abs. 1 Bst. f  VAG 
gibt  der  Aufsichtsbehörde  die  Kompetenz  zur  Missbrauchsbekämp-
fung, welche, wie ausgeführt, auch präventiv erfolgen kann. Während 
mangelnde finanzielle Stabilität und Seriosität zwar einen Grund dar-
stellen kann,  auf  Missbrauchsgefahr zu schliessen,  ist  eine konkrete 
Missbrauchsgefahr durch Verlustscheine allein aber noch nicht erstellt. 
Es ist nicht die Aufgabe der Vorinstanz, eine Registrierung zu verwei-
gern, weil der Gesuchsteller verschuldet ist, selbst wenn Verlustschei-
ne vorliegen. Vielmehr darf  sie eine Registrierung aufgrund von Ver-
lustscheinen im Rahmen von Art. 46 Abs. 1 Bst. f  VAG nur dann ver-
weigern, wenn sie eine konkrete Missbrauchsgefahr gegenüber Versi-
cherungsnehmern  dargelegt  hat. Dem genügt  die  Praxis  der  Vorins-
tanz nicht, die Eintragung in das Register auch ohne Nachweis einer 
konkreten Missbrauchsgefahr zu verweigern.

2.6.2 Um dem Erfordernis  der  Missbrauchsbekämpfung  nachzukom-
men und gestützt darauf eine Registrierung zu verweigern, muss die 
Vorinstanz  vielmehr  eine  umfassende  Würdigung  im  konkreten  Fall 
vornehmen. Basierend auf diese Würdigung hat sie zu entscheiden, ob 
die finanzielle Situation des jeweiligen Vermittlers die Annahme einer 
erhöhten Missbrauchsgefahr gegenüber Versicherungsnehmern zu be-
gründen vermag. Dabei muss sie v.a. abklären, aus welchen Gründen 
die Verlustscheine entstanden sind. Verlustscheine, welche im Zusam-
menhang mit der beruflichen Tätigkeit des Vermittlers stehen oder von 
Finanz- oder Urkundendelikten herrühren, lassen eher auf eine Miss-
brauchsgefahr schliessen als andere. Ob eine solche Gefahr besteht, 
ist  auch in  diesen Fällen anhand der  Würdigung der  gesamten Um-
stände zu beantworten. Diese individuell-konkrete Rechtsanwendung 
ist durch die Praxis der Vorinstanz nicht gewährleistet. Die Maximalhö-
he von Fr. 30'000.– ist starr und belässt keinen Beurteilungsspielraum. 
Ein solcher ist jedoch auszuschöpfen. Kommt die Vorinstanz gestützt 
darauf zum Schluss, dass die Eintragung zu verweigern ist, ist ein sol-
cher Entscheid im Rahmen von Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 35 Abs. 1 
VwVG hinreichend zu begründen.

2.7 In  vorliegendem Fall  hat  die Vorinstanz die konkreten Umstände 
des Beschwerdeführers nicht geprüft und seinen Eintrag allein gestützt 
auf die Tatsache verweigert, dass gegen ihn Verlustscheine bestehen, 

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die sich auf  mehr  als Fr. 30'000.– belaufen. Die angefochtene Verfü-
gung ist aus diesem Grund aufzuheben. Es bleibt zu entscheiden, ob 
die Sache ausnahmsweise zu einem erneuten Entscheid an die Vorin-
stanz  zurückzuweisen  ist,  oder  ob  das  Bundesverwaltungsgericht  in 
der Sache selbst entscheidet.

Das Bundesverwaltungsgericht kann nur in jenen Fällen in der Sache 
selbst  entscheiden,  in  denen  die  Vorinstanz  die  für  einen  Sachent-
scheid nötigen Abwägungen, Prüfungen und Gewichtungen vorgenom-
men hat.  In  der  angefochtenen Verfügung bzw. der  Vernehmlassung 
hat die Vorinstanz die Registrierung allein aufgrund der Höhe der Ver-
lustscheine verweigert. Sie ist dadurch ihrer Pflicht zu einer vertieften 
Abklärung  im Sinne  der  Erwägungen  nicht  nachgekommen. Da  sich 
das erkennende Gericht demnach nicht auf eine umfassende Begrün-
dung bzw. Evaluation des Gesuchs durch die Vorinstanz stützen könn-
te,  kann  ein  Sachentscheid  schon  aufgrund  mangelnder  Entscheid-
grundlagen nicht gefällt werden. Dem Rechtsbegehren des Beschwer-
deführers  um  Eintragung  seiner  Person  kann  aus  diesen  Gründen 
nicht gefolgt werden.

Daher  ist  die  Beschwerde  teilweise  gutzuheissen,  die  angefochtene 
Verfügung  aufzuheben  und  die  Sache  im Sinn  der  Erwägungen  zur 
Neubeurteilung  an  die  Vorinstanz  zurückzuweisen.  Soweit  der  Be-
schwerdeführer reformatorische Anträge stellt, ist die Beschwerde ab-
zuweisen.

3.
Bei  diesem Verfahrensausgang  gilt  der  Beschwerdeführer  als  obsie-
gende  Partei,  weshalb  ihm  keine  Kosten  aufzuerlegen  sind  (Art. 63 
Abs. 1 VwVG). Vorinstanzen oder unterliegende Bundesbehörden ha-
ben keine Verfahrenskosten zu tragen, auch wenn sie unterliegen (vgl. 
Art. 63 Abs. 2 VwVG).

4.
Als  obsiegende  Partei  hat  der  Beschwerdeführer  Anspruch auf  eine 
Parteientschädigung  für  die  ihm  erwachsenen  notwendigen  Kosten 
(Art. 7 Abs. 1 des Reglements über die Kosten und Entschädigungen 
vor dem Bundesverwaltungsgericht  vom 11. Dezember  2006 [VGKE, 
SR 173.320.2]). Das Anwaltshonorar ist nach dem notwendigen Zeit-
aufwand des Vertreters zu bemessen und beträgt ohne Mehrwertsteu-
er mindestens Fr. 200.-, höchstens jedoch Fr. 400.- pro Stunde (Art. 10 
VGKE). Die Parteientschädigung ist  aufgrund der eingereichten Kos-

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tennote festzusetzen. Wird keine Kostennote eingereicht, setzt das Ge-
richt die Entschädigung selber unter Berücksichtigung der Akten und 
des geschätzten Aufwands fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE).

Mit Schreiben vom 7. März 2008 reichte der Rechtsvertreter des Be-
schwerdeführers eine Kostennote ein. Er macht darin einen Aufwand 
von  insgesamt  20.33  Stunden,  entsprechend  einem  Honorar  von 
Fr. 5'082.50, sowie Auslagen von Fr. 134.30 und die auf diese Beträge 
entfallende  Mehrwertsteuer  von  Fr. 396.50  geltend,  was  total 
Fr. 5'613.30 (inkl. MwSt) ergibt.

Diese Aufwandberechnung erscheint plausibel und wird den Umstän-
den gerecht; der der Honorarnote zugrundegelegte Stundenansatz von 
Fr. 250.- ist ebenfalls angemessen.

Das Bundesamt für Privatversicherungen ist als unterliegende Vorins-
tanz zu betrachten und hat die Parteikosten des Beschwerdeführers zu 
tragen.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Verfü-
gung des Bundesamts für Privatversicherungen vom 23. August 2007 
wird aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen zur Neube-
urteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen. Soweit weitergehend wird 
die Beschwerde abgewiesen.

2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

Dem Beschwerdeführer wird der am 24. Oktober 2007 geleistete Kos-
tenvorschuss von Fr. 1'000.- nach Eintritt der Rechtskraft aus der Ge-
richtskasse zurückerstattet.

3.
Dem Beschwerdeführer wird zu Lasten des Bundesamts für Privatver-
sicherungen  eine  Parteientschädigung  von  Fr. 5'613.30  (inkl. MwSt) 
zugesprochen. Dieser Betrag ist nach Eintritt der Rechtskraft dem Be-
schwedeführer zu überweisen.

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4.
Dieses Urteil geht an:

- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Finanzdepartement (Gerichtsurkunde)

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Eva Schneeberger Stefan Wyler

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30  Tage  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). 
Die  Rechtsschrift  ist  in  einer  Amtssprache  abzufassen  und  hat  die 
Begehren,  deren  Begründung  mit  Angabe  der  Beweismittel  und  die 
Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene  Entscheid  und  die 
Beweismittel  sind,  soweit  sie  der  Beschwerdeführer  in  Händen  hat, 
beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 4. August 2008

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