# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2a1b133f-4619-53fa-abf6-bfd4a14defa1
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-09-03
**Language:** de
**Title:** Graubünden Kantonsgericht Sonstige Kammern 03.09.2019 V 2019 2
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_KG_999_V-2019-2_2019-09-03.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 19 2

1. Kammer als Verfassungsgericht

Vorsitz Audétat
Richter von Salis, Meisser 

Aktuar ad hoc Michael

URTEIL

vom 3. September 2019

in der verfassungsrechtlichen Streitsache

A._____ und Mitbeteiligte,

alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Frank Schuler,

Beschwerdeführer

gegen 

Stadt Chur,

Beschwerdegegnerin

betreffend Ungültigerklärung einer Initiative

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1. Am 25. Juni 2017 reichte das Initiativkomitee die Volksinitiative "Für eine 

lebendige Churer Altstadt - Initiative für den Erhalt der Churer Stadtkinos" 

bei der Stadtkanzlei zur Vorprüfung ein. Das Initiativkomitee setzte sich 

aus sechs in Chur stimmberechtigten Personen zusammen. Die Publika-

tion des bereinigten Initiativtextes erfolgte am 21. Juli 2017 im städtischen 

Amtsblatt. Das Initiativbegehren hat folgenden Wortlaut:

Das Baugesetz der Stadt Chur (BauG) wird wie folgt geändert:

Art. 46 Abs. 1
Die Arbeitszone A1 ist für Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsbe-

triebe (ausgenommen Kinos) bestimmt.

Art. 100 Abs. 4
Die neue Fassung von Art. 46 Abs. 1 findet auf alle Baugesuche Anwen-

dung, die im Zeitpunkt der Annahme der Initiative noch nicht rechtskräftig 

bewilligt sind. 

2. Innert der gesetzlichen Sammelfrist reichte das Initiativkomitee die Unter-

schriftenbogen bei der Stadtkanzlei ein. Der Stadtrat stellte mit Beschluss 

vom 7. August 2018 fest, dass die Initiative mit 805 gültigen Unterschriften 

zustande kam und publizierte diesen Beschluss am 17. August 2018 im 

städtischen Amtsblatt.

3. Mit Botschaft vom 5. Februar 2019 unterbreitete der Stadtrat die Initiative 

dem Gemeinderat und beantragte, die in der Initiative beantragte Ände-

rung von Art. 46 Abs. 1 BauG für gültig zu erklären und der Volksabstim-

mung zu unterbreiten, jedoch die vorgeschlagene Änderung von Art. 100 

Abs. 4 BauG für ungültig zu erklären und nicht der Volksabstimmung zu 

unterbreiten. Der Stadtrat begründete die Ungültigkeit der mit der Initiative 

beantragten Änderung von Art. 100 Abs. 4 BauG, einerseits mit dem Ver-

stoss gegen kantonales Recht und andererseits mit der Verletzung allge-

meiner rechtsstaatlicher Grundsätze. 

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4. Der Gemeinderat der Stadt Chur ist am 7. März 2019 der Botschaft des 

Stadtrates gefolgt und erklärte die mit der Initiative vorgeschlagene Be-

stimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG für ungültig. Im Übrigen erklärte er die 

Initiative für gültig, mit Antrag, den gültigen Teil der Initiative der Volksab-

stimmung zu unterbreiten. Dieser Beschluss des Gemeinderates wurde 

am 14. März 2019 dem Initiativkomitee mitgeteilt sowie am 15. März 2019 

im städtischen Amtsblatt veröffentlicht. 

5. Gegen diese Teilungültigkeitserklärung erhoben fünf Mitglieder des Initia-

tivkomitees (nachfolgend: Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 25. März 

2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Die 

Beschwerdeführer verlangen, dass der Entscheid des Gemeinderates der 

Stadt Chur vom 7. März 2019 betreffend Ungültigkeit der mit der Initiative 

beantragten Übergangsbestimmung in Art. 100 Abs. 4 BauG aufzuheben 

und die Initiative gesamthaft für gültig zu erklären und der Volksabstim-

mung zu unterbreiten sei. Dies unter gesetzlicher Kosten- und Entschädi-

gungsfolge. Des Weiteren sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu 

erteilen. Sie begründen ihre Anträge im Wesentlichen damit, dass die mit 

der Initiative beantragte Übergangsregelung des Art. 100 Abs. 4 BauG we-

der gegen übergeordnetes Recht noch gegen allgemeine rechtsstaatliche 

Grundsätze verstosse. Der Gemeinderat der Stadt Chur habe daher mit 

der Teilungültigkeitserklärung der Initiative das verfassungsrechtlich ge-

schützte Initiativrecht der Stimmberechtigten verletzt. 

6. Am 29. April 2019 beantragte die Stadt Chur (nachfolgend: Beschwerde-

gegnerin) in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde unter 

Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer. In der Vernehmlassung wird 

an der Argumentation des angefochtenen Entscheids festgehalten.

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7. In ihrer Replik vom 13. Mai 2019 vertieften die Beschwerdeführer ihre Ar-

gumentation, hielten jedoch an den Ausführungen, welche sie bereits in 

der Beschwerde dargelegt haben, fest.

8. Auf eine Duplik verzichtete die Beschwerdegegnerin.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften sowie 

auf den angefochtenen Entscheid wird, soweit erforderlich, in den nach-

stehenden Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1.1. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet der Beschluss des 

Gemeinderates der Stadt Chur vom 7. März 2019, mit welchem dieser die 

Volksinitiative "Für eine lebendige Churer Altstadt - Initiative für den Erhalt 

der Churer Stadtkinos“ in Bezug auf den beantragten Art. 100 Abs. 4 BauG 

für teilungültig erklärt hat. Nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfah-

rens bildet der mit der Initiative beantragte Art. 46 Abs. 1 BauG. Die Ungül-

tigerklärung bzw. Teilungültigerklärung einer Initiative durch den Gemein-

derat stellt einen Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte Initiativ-

recht und damit das Stimmrecht dar. Dabei liegt eine Verletzung der politi-

schen Rechte vor, wenn die Voraussetzungen für eine Ungültigerklärung 

bzw. Teilungültigerklärung nicht erfüllt sind. Aus diesem Grunde kann der 

entsprechende Entscheid mittels Verfassungsbeschwerde beim Verwal-

tungsgericht als Verfassungsgericht angefochten werden (Art. 55 Abs. 2 

Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden [KV; BR 110.100] sowie 

Art. 57 Abs. 1 lit. b und Art. 59 lit. a des kantonalen Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Zu einer solchen Be-

schwerde legitimiert ist jede Person, die im betreffenden Wahl- oder Ab-

stimmungskreis stimmberechtigt ist (Art. 58 Abs. 2 VRG). Die Beschwerde-

frist beträgt zehn Tage seit der Mitteilung des beanstandeten Entscheids 

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oder der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch seit der 

amtlichen Bekanntgabe des Ergebnisses der beanstandeten Wahl oder 

Abstimmung (Art. 60 Abs. 2 VRG). Auf die vorliegend form- und fristgerecht 

eingereichte Beschwerde vom 25. März 2019 ist deshalb einzutreten.

1.2. In prozessualer Hinsicht verlangen die Beschwerdeführer, dass der Be-

schwerde aufschiebende Wirkung zu gewähren sei. Da die Beschwerde-

gegnerin gegen die Erteilung der aufschiebenden Wirkung keine Einwen-

dungen geltend macht, zumal der Stadtrat die am 19. Mai 2019 vorgese-

hene Volksabstimmung für die Initiative ohnehin bereits verschoben habe, 

bis rechtskräftig über deren Gültigkeit entschieden worden sei, ist dieser 

Punkt nicht strittig und deshalb auch nicht weiter zu erörtern.

2. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob der Ge-

meinderat der Stadt Chur die Volksinitiative "Für eine lebendige Altstadt - 

Initiative für den Erhalt der Churer Stadtkinos" auf Grund eines Verstosses 

gegen übergeordnetes Recht richtigerweise für teilungültig erklärt hat. 

Nicht weiter zu erörtern sind das Zustandekommen resp. die unbestrittene 

formelle Gültigkeit der Initiative. Die Initiative wurde nämlich unbestrittener-

massen innert Frist in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs mit der 

notwendigen Anzahl gültiger Unterschriften eingereicht.

3. Der Gemeinderat der Stadt Chur begründet die Rechtswidrigkeit der mit 

der Initiative beantragten Übergangsbestimmung mit dem Verstoss gegen 

Art. 89 Abs. 2 Raumplanungsgesetz des Kantons Graubünden (KRG; 

BR 801.100) einerseits und gegen allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze 

andererseits. In materieller Hinsicht gilt es zur Teilungültigkeit von Initiati-

ven auf kommunaler Ebene Stellung zu nehmen. Zu beachten ist dabei, 

dass die Grundsätze für kantonale Initiativen nicht im gleichen Masse für 

Initiativen auf kommunaler Ebene gelten. Während in Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 

der Kantonsverfassung (KV; BR 110.100) für die Ungültigkeit einer Volks-

initiative ein offensichtlicher Widerspruch zu übergeordnetem Recht ver-

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langt wird, stellt das Gesetz über die politischen Rechte im Kanton 

Graubünden (GPR; BR 150.100) in Art. 77 Abs. 1 auf das Kriterium der 

Rechtswidrigkeit ab. Danach werden Initiativen, deren Inhalt rechtswidrig 

ist, der Volksabstimmung nicht unterbreitet. In Art. 73 ff. GPR wird die In-

itiative auf Regions- und Gemeindeebene gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. c GPR 

somit separat sowie inhaltlich abweichend von den strengeren Vorgaben 

gemäss Art. 12 ff. KV geregelt. Art. 9 Abs. 1 der Verfassung der Stadt Chur 

(Stadtverfassung; RB 111) hält ferner fest, dass eine Initiative, deren Inhalt 

eidgenössisches oder kantonales Recht verletzt, ungültig ist und nicht der 

Volksabstimmung unterbreitet wird. Die Hürde für die Ungültigkeitser-

klärung im vorliegenden Fall liegt folglich tiefer als bei Initiativen auf kanto-

naler Ebene. Im Folgenden ist zu prüfen, ob die mit der Initiative beantragte 

Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG rechtswidrig im Sinne 

des Art. 77 Abs. 1 GPR und Art. 9 Abs. 1 der Stadtverfassung ist.

4. Initiativen auf kommunaler Ebene dürfen nebst den zwingenden Bestim-

mungen des Völkerrechts und des Staatsvertragsrechts weder dem Bun-

desrecht noch dem kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht wider-

sprechen (BGE 94 I 126 E.3; BGE 109 Ia 140 E.4a; dazu CAVIEZEL, Die 

Volksinitiative im Allgemeinen und unter besonderer Berücksichtigung des 

Kantons Graubünden, Fribourg 1990, S. 147). Falls, wie im vorliegenden 

Fall, die Intention besteht, kommunale Gesetze anzupassen, hat dies zu-

sätzlich im Einklang mit dem kommunalen Verfassungsrecht zu gesche-

hen. Eine Kollision mit übergeordnetem Recht besteht, wenn die durch die 

Initiative beantragte Änderung den gleichen Normbereich betrifft und dabei 

für das gleiche Problem eine andere Antwort als das höherrangige Recht 

vorsieht. Die Voraussetzung eines "offensichtlichen" Verstosses gegen 

übergeordnetes Recht, welcher Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV für die Ungültigkeit 

einer Initiative voraussetzt, wird - wie bereits erwähnt - gemäss Art. 77 Abs. 

1 GPR und Art. 9 Abs. 1 der der Stadtverfassung nicht vorausgesetzt. So-

mit braucht das Kriterium der "Offensichtlichkeit" nicht erfüllt zu sein, um 

die Initiative für ungültig bzw. teilungültig zu erklären. Wie die Beschwerde-

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führer dargelegt haben, ist die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur 

Auslegung von Volksinitiativen vom Gedanken getragen, die Ungültigkeit 

mittels verfassungs- und bundesrechtskonformer Auslegung nach Möglich-

keit zu verhindern, um nicht übermässig in die politischen Rechte einzu-

greifen ("in dubio pro populo", vgl. BGE 138 I 131 [=Pra 101 Nr. 99] E.3 

m.w.H.). Entscheidend ist demnach, ob der betreffenden Norm nach den 

anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie 

mit höherrangigem Recht als vereinbar erscheinen lässt. Die Frage, ob ein 

Initiativbegehren gegen übergeordnetes Recht verstösst, kann erst nach 

Auslegung des Initiativbegehrens einerseits und des übergeordneten 

Rechts andererseits beantwortet werden. Diese hat in beiden Fällen nach 

den üblichen Auslegungsregeln zu erfolgen (BGE 139 I 292 E.5.7; BGE 

111 Ia 292 E.2; 104 Ia 343 E.4).

4.1. Die mit der Initiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 

BauG hält fest, dass die neue Fassung von Art. 46 Abs. 1 BauG auch auf 

alle Baugesuche betreffend Kinos Anwendung finden soll, die im Zeitpunkt 

der Annahme der Initiative noch nicht rechtskräftig bewilligt sind. Folge des-

sen soll das Verbot, in der Arbeitszone A1 Kinos zu errichten, ebenfalls auf 

alle Baugesuche Anwendung finden, die zum Zeitpunkt der Annahme der 

Initiative noch nicht rechtskräftig bewilligt sind. Unter den Wortlaut "noch 

nicht rechtskräftig bewilligt" sind unter anderem Baugesuche, welche von 

der zuständigen Baubehörde genehmigt wurden, jedoch noch aufgrund 

von Einsprachen bei einer Rechtsmittelinstanz hängig sind, zu subsumie-

ren. Die Bestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG de lege ferenda ist sowohl 

nach ihrem Wortlaut als auch nach dem Sinn und Zweck so zu verstehen, 

dass zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative sämtliche bewilligte, aber 

aufgrund eines Beschwerdeverfahrens (noch) nicht rechtskräftig Baugesu-

che betreffend Kinos unter die mit der Initiative in Art. 46 Abs. 1 BauG be-

antragte Änderung und somit unter das Bauverbot zu fallen haben. Inwie-

fern dieses Resultat vereinbar mit Art. 89 Abs. 2 KRG ist, wird nachfolgend 

zu prüfen sein.

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4.2. Die Beschwerdeführer haben insofern Recht, dass es nach Lehre und 

Rechtsprechung in erster Linie Sache des Gesetzgebers ist, mit überg-

angsrechtlichen Bestimmungen den zeitlichen Geltungsbereich der alten 

von demjenigen der neuen Rechtsordnung abzugrenzen und zu bestim-

men, ob und gegebenenfalls in welchen Fällen das alte Recht nachwirke 

und welches Recht in zum Zeitpunkt der Rechtsänderung hängigen erstin-

stanzlichen Verfahren oder Rechtsmittelverfahren anzuwenden sei. Dies 

natürlich stets unter Einhaltung der ihr übergeordneten Bestimmungen 

(BGE 139 II 263 E.6). Die Frage, die es hier jedoch in einem ersten Schritt 

zu beantworten gilt ist, ob Art. 89 Abs. 2 KRG bereits eine verbindliche in-

tertemporale Bestimmung enthält und falls dies der Fall ist, muss in einem 

zweiten Schritt geklärt werden, ob die mit der Initiative beantragte Überg-

angbestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG in Einklang mit dieser zu bringen 

ist.

4.3. Art. 89 Abs. 1 KRG hält fest, dass Bauvorhaben und Zweckänderungen 

bewilligt werden, wenn alle Vorschriften des kommunalen, kantonalen und 

eidgenössischen Rechts eingehalten sind. Abs. 2 führt aus, dass Baugesu-

che nach dem Recht beurteilt werden, das zur Zeit des Entscheids gilt. 

Diese Regelung gilt gemäss Art. 107 Abs. 2 Ziff. 6 KRG unmittelbar und 

zwingend für die Gemeinden. Entscheidend ist hier Art. 89 Abs. 2 KRG, 

wonach Baugesuche nach dem Recht beurteilt werden, das zur Zeit des 

Entscheids gilt. Abs. 2 dieser Vorschrift, welche gesetzessystematisch un-

ter dem Titel «VI. Formelles Baurecht» und dem Untertitel «2. Bewilligun-

gen» eingereiht ist, regelt, inwiefern nach der Bewilligung eingetretene 

Rechtsänderungen beim Entscheid über ein Baugesuch zu berücksichtigen 

sind. Der Wortlaut der Bestimmung ist so zu verstehen, dass im Rahmen 

eines Baubewilligungsverfahrens auf das Recht abzustellen ist, welches im 

Zeitpunkt der Bewilligung (Entscheid) also des erstinstanzlichen Verwal-

tungsaktes gilt bzw. galt. Später ergangene Rechtsänderungen sind somit 

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unbeachtlich. Dementsprechend hält PVG 2012 Nr. 26 in Erwägung 4.a) zu 

Art. 89 Abs. 2 KRG fest: 

(…) Inwiefern nach der Bewilligung eingetretene Rechtsänderungen, mithin 

auch eine nach der Baubewilligung erlassene Planungszone, beim Ent-

scheid über ein Baugesuch zu berücksichtigen ist: Sie fallen ausser Be-

tracht. Mithin beantwortet die Bestimmung (Art. 89 Abs. 2 KRG) auch die 

Frage, ob eine Planungszone nach bündnerischem Recht auch Bewilligun-

gen erfasst, die zwar erteilt, formell aber noch nicht rechtskräftig sind, ab-

schlägig. Wenn nämlich Baugesuche nach dem Recht beurteilt werden, 

das zur Zeit des Entscheides gilt, zur Zeit dieses Entscheides aber keine 

Planungszone besteht, ist diese bei der Entscheidfindung nicht zu berück-

sichtigen. Mit anderen Worten: Ist eine Baubewilligung erteilt, gilt für sie 

eine später erlassene Planungszone nicht (siehe auch R 18 4 E.4.2.).

Diesem Entscheid folgend, sind im Sinne des Art. 89 Abs. 2 KRG auch 

Baugesuche, welche formell noch nicht rechtskräftig sind, nach dem Recht 

zu beurteilen, das zur Zeit des Entscheides galt. Spätere Gesetzesände-

rungen sind bei der Beurteilung eines hängigen noch nicht in Rechtskraft 

erwachsenen Baugesuches nicht zu berücksichtigen. Die Beschwerdefüh-

rer sind der Meinung, dass Rechtsmittelinstanzen bei der Überprüfung von 

Baugesuchen das Recht zum Zeitpunkt der jeweiligen Behandlung zur An-

wendung bringen müssen. Die Beschwerdeführer stützen sich in ihrer Ar-

gumentation auf Urteile des Verwaltungsgerichts zu Art. 5 Abs. 4 aKRG, 

welcher besagt, dass Baugesuche nach dem Recht zu beurteilen sind, wel-

ches zur Zeit ihrer Behandlung gilt. Dieser Bestimmung folgend, hat das 

Verwaltungsgericht bei der Beurteilung von Bausachen im Rekursverfah-

ren das zur Zeit des Rekursentscheides geltende Recht als massgebend 

angesehen (VGU R 00 1 vom 27. Februar 2001; VGU R 99 vom 12. Mai 

2000). Art. 89 Abs. 2 KRG stellt - im Unterschied zu Art. 5 Abs. 4 aKRG - 

bei der Beurteilung der Baugesuche jedoch nicht auf den Zeitpunkt der je-

weiligen Behandlung, sondern auf den Zeitpunkt des Entscheids ab. 

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4.4. Art. 89 Abs. 2 KRG ist dahingehend zu verstehen, dass auch nachgeord-

nete Rechtsmittelinstanzen sich an das Recht zu halten haben, welches 

zum Zeitpunkt des Baugesuches galt. Diese Bestimmung würde weitge-

hend ihres Sinnes beraubt, wenn sie nur an die Baubehörde gerichtet wäre 

und nicht auch durch Rechtsmittelinstanzen zu beachten wäre. Die Auf-

gabe der Rechtsmittelinstanzen erschöpft sich nämlich genau darin zu 

überprüfen, ob das für die Vorinstanz massgebliche Recht richtig angewen-

det wurde (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs-

recht, 4. Aufl., Bern 2014, § 24 N. 20, mit Hinweisen zu Rechtsprechung). 

Die mit der Initiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 

BauG ist somit nicht in Einklang mit Art. 89 Abs. 2 KRG zu bringen, sondern 

widerspricht dieser Norm, weshalb sie nicht dem Stimmvolk unterbreitet 

werden kann.

5. Der Gemeinderat der Stadt Chur begründet die Rechtswidrigkeit der mit 

der Initiative beantragten Übergangsbestimmung nicht bloss mit dem Ver-

stoss gegen Art. 89 Abs. 2 KRG, sondern auch mit einem Verstoss gegen 

allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze. Im Folgenden ist zu prüfen, ob die 

mit der Initiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 

BauG eine verbotene Rückwirkung darstellt und dadurch gegen allgemeine 

rechtsstaatliche Grundsätze verstösst.

5.1. Das intertemporale Recht regelt, auf welche Sachverhalte neu in Kraft tre-

tendes Recht und auf welche Sachverhalte noch altes Recht anzuwenden 

ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., 

Zürich 2015, N 288 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Praxis ist die Recht-

mässigkeit von Verwaltungsakten (einschliesslich Baubewilligungen) man-

gels einer anderslautenden übergangsrechtlichen Regelung nach der 

Rechtslage im Zeitpunkt ihres Ergehens zu beurteilen (BGE 135 II 384 

E.2.3; BGE 125 II 591 E.5e). Der Gesetzgeber kann somit intertemporale 

Bestimmungen selbst festlegen, dabei hat er jedoch die Grundsätze der 

Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zu beachten. Eine Verlet-

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zung des Rückwirkungsverbotes stellt eine Verletzung dieser Grundsätze 

dar (Urteil des Bundesgerichts 1C_23/2014 vom 24. März 2015; BGE 134 

I 23 E.7.6.1; BGE 130 I 26 E.8.1; BGE 123 II 385 E.9; BGE 117 II 452 E.3a). 

Oben (vgl. Ziff. 4) wurde bereits festgehalten, dass eine solche übergangs-

rechtliche Regelung mit Art. 89 Abs. 2 KRG bereits besteht und dass der 

mit der Initiative beantrage Art. 100 Abs. 4 BauG gegen diese verstösst. 

Nachfolgend soll jedoch trotzdem noch geprüft werden, ob die mit der In-

itiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG unter 

der vorliegend nicht zutreffenden Prämisse, dass die mit der Initiative be-

antragte Übergangsbestimmung nicht Art. 89 Abs. 2 BauG widerspricht, zu-

sätzlich rechtswidrig aufgrund ihres rückwirkenden Charakters ist. 

5.2. Bei der Rückwirkung ist zwischen der sogenannten echten und der unech-

ten Rückwirkung zu unterscheiden. Echte Rückwirkung liegt vor, wenn das 

neue Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschlies-

send vor dem Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat (BGE 138 I 193 

E.2). Ein abschliessend verwirklichter Sachverhalt kennzeichnet sich da-

durch, dass die Adressaten der neuen Norm auf den Gang der Ereignisse 

keinen Einfluss mehr nehmen können (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, 

a.a.O., N 23). 

5.3. Die mit der Initiative beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 

BauG soll unter anderem auf bereits bewilligte, an einer Rechtsmittelin-

stanz jedoch noch hängige Baugesuche Anwendung finden. Die Adressa-

ten der Bestimmung haben somit nicht die Möglichkeit auf den Gang der 

Ereignisse Einfluss zu nehmen. Folge dessen hat die beantragte Überg-

angsbestimmung des Art. 100 Abs. 4, wie die Beschwerdegegnerin richtig 

festhält, rückwirkenden Charakter. Im Rahmen einer allfälligen Umsetzung 

des Initiativbegehrens müsste somit eine echte Rückwirkung angeordnet 

werden. Nur mittels der echten Rückwirkung könnte erreicht werden, dass 

der beantragte Art. 46 Abs. 1 BauG auch auf Sachverhalte vor deren In-

krafttreten, unter anderem auf ein an einer Rechtsmittelinstanz hängiges 

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Baugesuch, angewendet werden könnte. Die Umsetzung des Willens der 

Initianten, welche das Verbot in der Arbeitszone A1 Kinos zu errichten auch 

für hängige Baugesuche fordern, hängt damit von der Zulässigkeit der ech-

ten Rückwirkung ab.

5.4. Die echte Rückwirkung läuft darauf hinaus, einen Sachverhalt hinterher 

neuen Regeln zu unterstellen. Der Widerspruch zur Rechtssicherheit ist of-

fensichtlich (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., N 25). Es besteht auch 

ein Spannungsfeld zum Legalitätsprinzip, da bereits Geschehenes nicht 

nach dem im Zeitpunkt des Geschehens geltenden Recht beurteilt wird (HÄ-

FELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 266). Es ist deshalb auch vom Grundsatz 

auszugehen, dass die echte Rückwirkung unzulässig ist (HÄFELIN/MÜL-

LER/UHLMANN, a.a.O., N 269). Die echte Rückwirkung ist ausnahmsweise 

zulässig, wenn sie ausdrücklich angeordnet ist oder nach dem Sinn des 

Erlasses klar gewollt ist. Sie muss in zeitlicher Hinsicht mässig sein, darf 

nicht zu stossenden Rechtsungleichheiten führen, durch beachtenswerte 

triftige Gründe gerechtfertigt sein und darf nicht in wohlerworbene Rechte 

eingreifen. An die Zulässigkeit einer Rückwirkung sind somit äusserst 

strenge Anforderungen zu stellen (Vgl. BGE 119 Ia 154 E.4; BGE 113 Ia 

412 E.6). 

5.5. Die intertemporale Bestimmung des beantragten Art. 100 Abs. 4 BauG soll 

unter anderem für bewilligte, jedoch noch nicht in Rechtskraft erwachsene 

Baugesuche gelten, unabhängig von der Gewichtung öffentlicher und pri-

vater Interessen. Wenn Baugesuche, welche vor Entstehung einer Initiative 

eingereicht und von der zuständigen Baubehörde genehmigt wurden, mit-

tels Initiative nachträglich verhindert werden, bedarf es dazu eines triftigen 

Grundes, da eine solche Rückwirkung nur schwer vereinbar mit den ver-

fassungsrechtlichen Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauens-

schutzes ist. Der blosse Umstand, dass allenfalls bis zur Umsetzung der 

eventuell gutgeheissenen Initiative weitere Kino-Bauten verwirklicht wer-

den könnten, stellt angesichts des Bestehens einer rechtskräftigen bau-

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rechtlichen Ordnung keinen dem öffentlichen Interesse dienenden triftigen 

Grund dar, welcher hier eine Rückwirkung rechtfertigen würde. Folge des-

sen liegt mit der in der Initiative beantragten Übergangsbestimmung des 

Art. 100 Abs. 4 BauG ein Verstoss gegen das Rückwirkungsverbot vor. An 

diesem Resultat vermag auch der Ausgang eines am Gericht hängigen 

Verfahrens betreffend eines (noch) nicht in Rechtskraft erwachsenen Bau-

gesuchs nichts zu ändern. Entscheidend ist alleine die Tatsache, dass die 

Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG für sich in Anspruch 

nimmt, auf von Baubehörden genehmigte Baugesuche rückwirkend Ein-

fluss zu nehmen, ohne dass diesbezüglich ein triftiger Grund vorliegt.

6. Des Weiteren ist zu prüfen, ob die mit Art. 100 Abs. 4 beantragte Änderung 

eine unerlaubte positive Vorwirkung darstellt und somit ebenfalls gegen all-

gemeine rechtsstaatliche Grundsätze verstösst. Unter Vorwirkung versteht 

man die Beeinflussung der Rechtsanwendung durch einen im Entstehen 

begriffenen, aber noch nicht in Kraft getretenen Rechtssetzungsakt. Die ne-

gative Vorwirkung will die Anwendung des geltenden Rechts bis zum In-

krafttreten eines werdenden, künftigen Erlasses verhindern. Die positive 

Vorwirkung will noch nicht in Kraft getretenes frühzeitig anwenden (BGE 

118 Ia 510 E.4; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 298). Die positive Vor-

wirkung ist grundsätzlich unzulässig, und zwar auch dann, wenn dafür eine 

besondere gesetzliche Grundlage bestehen würde. Gegen die positive Vor-

wirkung spricht neben der Unvorhersehbarkeit eines allfälligen Inkrafttre-

tens der Regelung auch insbesondere das Legalitätsprinzip, welches in Art. 

5 Abs. 1 BV verankert ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 298). Aus 

dem Wortlaut der Initiative "Die neue Fassung von Art. 46 Abs. 1 findet auf 

alle Baugesuche Anwendung, die im Zeitpunkt der Annahme der Initiative 

noch nicht rechtskräftig bewilligt sind" ist so zu interpretieren, dass das mit 

dem Art. 46 Abs. 1 BauG beantragte Bauverbot für Kinos bereits bei der 

Annahme der Initiative Wirkung entfalten soll. In diesem Zeitpunkt stellt die 

Initiative, sofern sie denn zulässig wäre und im Rahmen des demokrati-

schen Prozesses überhaupt angenommen würde, noch kein geltendes 

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Recht dar. Die unmittelbare Anwendung der Initiative nach deren Abstim-

mung widerspricht Art. 49 Abs. 1 KRG, welcher besagt, dass Baugesetz 

und Pläne der Grundordnung wie auch Änderungen dieser Erlasse der vor-

gängigen Genehmigung durch die Regierung bedürfen bevor sie in Kraft 

treten können. In zeitlicher Hinsicht fordert das Initiativbegehren somit eine 

Anwendung ab dem Zeitpunkt der Annahme der Initiative ohne die Geneh-

migungsphase der Regierung abzuwarten, dies stellt eine unerlaubte posi-

tive Vorwirkung und somit eine Verletzung allgemeiner rechtsstaatlicher 

Grundsätze dar.

7. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin die in der Initia-

tive beantragte Übergangsbestimmung des Art. 100 Abs. 4 BauG zu Recht 

für ungültig und die Initiative somit für teilungültig erklärt hat. Die Initiative 

verstösst gegen Art. 89 Abs. 2 KRG und stellt eine unerlaubte Rück- und Vor-

wirkung dar, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang 

des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG den 

Beschwerdeführern, anteilsmässig unter solidarischer Haftung für das 

Ganze, aufzuerlegen. Staatsgebühr ist auf insgesamt Fr. 1'000.-- (zzgl. Kanz-

leiauslagen) festzusetzen. Die Beschwerdeführer haben die angefallenen 

Gerichtskosten anteilsmässig zu tragen. Eine aussergerichtliche (Partei-) 

Entschädigung steht der Beschwerdegegnerin hingegen gemäss Art. 78 Abs. 

2 VRG nicht zu, da sie lediglich in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegte.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 302.--

zusammen Fr. 1‘302.--

gehen anteilsmässig zulasten von A._____ und Mitbeteiligte, solidarisch 

haftend, und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die 

Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]