# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8a49c47c-c75d-53d7-988a-f99ba4711af7
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-07-24
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 24.07.2019  VK.2018.00004
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VK-2018-00004_2019-07-24.html

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				Geschäftsnummer: 	VK.2018.00004	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 24.07.2019
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 08.05.2020 abgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	betreffend "Heidi Weber Museum" – Centre Le Corbusier.
(Wiederaufnahme von VB.2017.00621)

	
["Heidi Weber Museum" - Centre Le Corbusier (Wiederaufnahme von VB.2017.00621 nach Gutheissung einer Beschwerde und Rückweisung durch das Bundesgericht zur weiteren Beurteilung)]

Ein von der Klägerin und der damaligen Stadtpräsidentin der Beklagten verfasster bzw. unterzeichneter "Letter of Intent", in welchem die Stadtpräsidentin im Hinblick auf den bevorstehenden Heimfall eines Gebäudes ihre Absicht bekundete, insbesondere sich bei den zuständigen Behörden für die Gründung einer öffentlich-rechtlichen Stiftung im Hinblick auf den Betrieb eines Museums im Gebäude einzusetzen, stellt keine vertragliche Vereinbarung dar. Der Klägerin kommen hieraus somit keine vertraglichen Ansprüche gegenüber der Beklagten zu (E. 3.4). Die Klägerin hat auch keinen (sich aus einer öffentlich-rechtlichen Grundlage ergebenden) Anspruch darauf, dass die Beklagte im Zusammenhang mit dem Gebäude den von ihr gewünschten Namen verwendet (E. 3.5).

Abweisung der Klage.

			 	
				Stichworte:
	
						ABSICHTSERKLÄRUNG
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
VERTRAGLICHE VEREINBARUNG
VERWALTUNGSRECHTLICHER VERTRAG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						- keine -

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VK.2018.00004

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 24. Juli 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin
Viviane Eggenberger.   

 

 

 

In Sachen

 

 

Heidi Weber,

vertreten durch
RA A,

Klägerin,

 

 

gegen

 

 

Stadt Zürich, 

vertreten durch den
Stadtrat von Zürich,

dieser vertreten durch B,

Beklagte,

 

 

betreffend
"Heidi Weber Museum" – Centre Le Corbusier

(Wiederaufnahme
von VB.2017.00621),

hat
sich ergeben: 

I.  

Heidi Weber liess am 20. September 2017 Klage gegen
die Stadt Zürich erheben und Folgendes beantragen:

"1.   Die
Beklagte sei zu verpflichten, für das Heidi Weber Museum von Le Corbusier […]
eine öffentlich-rechtliche Stiftung mit Geltung der bereits gemeinsam definitiv
formulierten Statuten zu gründen, eventualiter sei die Beklagte zu
verpflichten für die Gründung einer öffentlich-rechtliche Stiftung für das
Heidi Weber Museum von Le Corbusier […] mit Geltung der bereits gemeinsam definitiv
formulierten Statuten, (a) ein entsprechendes politisches Geschäft
vorzubereiten, (b) dieses dem Gemeinderat der Stadt Zürich zur Abstimmung
vorzulegen und (c) sich mit aller Kraft dafür einzusetzen, diesen davon zu
überzeugen.

 

2.    Die
Beklagte sei zu verpflichten, zu Gunsten der in Ziff. 1 beschriebenen, zu
gründenden öffentlich-rechtlichen Stiftung und zu Lasten der Parzelle
Kataster-Nr. RI4740, Grundbuchblatt 1529, ein Baurecht analog des
damaligen, zwischen Frau Heidi Weber und der Stadt Zürich geschlossenen
Vertrages vom 29. Mai 1963 zu errichten, eventualiter sei die
Beklagte zu verpflichten, für die Errichtung eines Baurechts analog des
damaligen, zwischen Frau Heidi Weber und der Stadt Zürich geschlossenen
Vertrages vom 29. Mai 1963 zu Gunsten der in Ziff. 1 beschriebenen,
zu gründenden öffentlich-rechtliche Stiftung und zu Lasten der Parzelle
Kataster-Nr. RI4740, Grundbuchblatt 1529, (a) ein entsprechendes
politisches Geschäft vorzubereiten, (b) dieses dem Gemeinderat der Stadt
Zürich zur Abstimmung vorzulegen und (c) sich mit aller Kraft dafür
einzusetzen, diesen davon zu überzeugen.

 

3.    Die
Beklagte sei zu verpflichten, das Heidi Weber Haus von Le Corbusier […] der
unter Ziff. 1 genannten, zu gründenden öffentlich-rechtlichen Stiftung zu
Eigentum zu übertragen, eventualiter sei die Beklagte zu verpflichten,
für die Eigentumsübertragung des Heidi Weber Hauses von Le Corbusier […] auf
die unter Ziff. 1 genannte, zu gründende öffentlich-rechtlichen Stiftung
(a) ein entsprechendes politisches Geschäft vorzubereiten, (b) dieses
dem Gemeinderat der Stadt Zürich zur Abstimmung vorzulegen und (c) sich
mit aller Kraft dafür einzusetzen, diesen davon zu überzeugen.

 

4.    Die
Beklagte sei zu verpflichten, die Führung des Heidi Weber Hauses von Le
Corbusier der unter Ziff. 1 genannten, zu gründenden
öffentlich-rechtlichen Stiftung zu übertragen, eventualiter sei die
Beklagte zu verpflichten, für die Übertragung der Führung des Heidi Weber
Hauses von Le Corbusier auf die unter Ziff. 1 genannte, zu gründende öffentlich-rechtlichen
Stiftung (a) ein entsprechendes politisches Geschäft vorzubereiten,
(b) dieses dem Gemeinderat der Stadt Zürich zur Abstimmung vorzulegen und
(c) sich mit aller Kraft dafür einzusetzen, diesen davon zu überzeugen.

 

5.    Die
Beklagte sei zu verpflichten, in allen Bezeichnungen des Heidi Weber Hauses von
Le Corbusier […] den Namen 'Heidi Weber' ausdrücklich zu nennen und diese
Verpflichtung der unter Ziff. 1 genannten, zu gründenden öffentlich-rechtlichen
Stiftung sowie allfälligen aktuellen und künftigen Vertragspartnern für das
Heidi Weber Museum von Le Corbusier […] zu überbinden.

 

6.    Die
Beklagte sei zu verpflichten, das Heidi Weber Hauses von Le Corbusier […] nur
für Aktivitäten […], die in Verbindung stehen mit dem Werk von Charles-Édouard
Jeanneret-Gris (genannt Le Corbusier, […]), zu nutzen, und diese Verpflichtung
der unter Ziff. 1 genannten, zu gründenden öffentlich-rechtliche Stiftung
sowie allfälligen aktuellen und künftigen Vertragspartnern für das Heidi Weber
Museum von Le Corbusier […] zu übertragen.

 

7.    Die
Beklagte sei sofort vorsorglich - superprovisorisch, ohne Anhörung der
Beklagten - und später definitiv unter Hinweis auf die Straffolgen von
Art. 292 StGB zu verbieten, mit einer im Rahmen der am 17. Mai 2017
von ihr gestarteten öffentlichen Ausschreibung zu bestimmenden Trägerschaft
eine entsprechende Leistungsvereinbarung für das Heidi Weber Museum von Le
Corbusier […] abzuschliessen.

 

8.    Alles unter Kosten und
Entschädigungsfolge zu Lasten der Beklagten."

 

Mit Präsidialverfügung vom 21. September 2017 wies
das Verwaltungsgericht das Gesuch ab, der Stadt Zürich den Abschluss einer
Leistungsvereinbarung superprovisorisch zu verbieten, setzte der Stadt Zürich
für die Einreichung einer Klageantwort eine Frist von 30 Tagen und für
eine Äusserung zum Massnahmebegehren eine Frist von 10 Tagen sowie Heidi
Weber für die Bezahlung eines Kostenvorschusses von Fr. 5'500.- eine Frist
von 20 Tagen. Heidi Weber leistete die Kaution fristgerecht. Die Stadt
Zürich beantragte am 4. Oktober 2017, es sei auf die verwaltungsrechtliche
Klage und das Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Massnahme nicht einzutreten,
eventualiter das Gesuch abzuweisen, das Verfahren in der Hauptsache auf die Frage
zu beschränken, ob ein Vertrag zustande gekommen sei, ihr eine neue Frist zu
Stellungnahme zum beschränkten Verfahren anzusetzen und die ihr angesetzte
Frist zur Einreichung einer Klageantwort abzunehmen oder diese subeventualiter
um 30 Tage zu erstrecken. Mit Präsidialverfügung vom 23. Oktober 2017
wies das Verwaltungsgericht das Gesuch um Anordnung einer vorsorglichen
Massnahme ab, beschränkte das Verfahren einstweilen auf die Frage seiner
Zuständigkeit, nahm der Stadt Zürich die Frist zur Einreichung einer Klageantwort
ab und setzte Heidi Weber zur Einreichung einer freigestellten Stellungnahme
zur verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit eine Frist von zehn Tagen an. Heidi
Weber äusserte sich am 6. November 2017. Mit Beschluss vom
6. Dezember 2017 trat das Verwaltungsgericht auf Heidi Webers Klage nicht
ein, weil es sich um eine zivilrechtliche Streitigkeit handle (VB.2017.000621).

II.  

Das Bundesgericht hiess eine hiergegen erhobene Beschwerde
mit Urteil 1C_21/2018 vom 5. Oktober 2018 gut, hob den Beschluss vom 6. Dezember
2017 auf und wies die Angelegenheit zur weiteren Beurteilung ans
Verwaltungsgericht zurück. 

III.  

Nach Eingang des bundesgerichtlichen Urteils eröffnete das
Verwaltungsgericht das vorliegende Geschäft und gab der Stadt Zürich
Gelegenheit, sich vollumfänglich zur Klageschrift zu äussern. Die Stadt Zürich
liess mit Klageantwort vom 1. März 2019 auf Abweisung der Klage
schliessen. Hierzu liess Heidi Weber am 29. April 2019 replizieren.

Die Kammer erwägt:

1.
 

Im Sinn der
bundesgerichtlichen Anweisung ist das Verfahren VB.2017.00621 als Geschäft
VK.2018.00004 wiederaufzunehmen.

2.
 

Das Bundesgericht hat die Angelegenheit an das
Verwaltungsgericht zurückgewiesen, weil die Klägerin Ansprüche geltend mache,
die über die Regelung des Heimfalls hinausgingen und öffentlich-rechtlicher
Natur seien. Nicht in Zweifel gezogen hat das Bundesgericht demgegenüber den
Schluss des Verwaltungsgerichts, dass es für Streitigkeiten im Zusammenhang mit
der Regelung des Heimfalls nicht zuständig sei, weil es sich dabei um eine
zivilrechtliche Streitigkeit handle. Soweit die Klägerin in der Replik
sinngemäss (erneut) vorbringen lässt, die behauptete Verpflichtung der
Beklagten sei Gegenstand einer umfassenden Vereinbarung, mit der sie im
Gegenzug auf eine ihr (angeblich) zustehende höhere Heimfallentschädigung
verzichtet habe, ist mit Verweis auf das Urteil vom 6. Dezember 2017
festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Höhe der
Heimfallentschädigung nicht zuständig ist, weil es sich dabei um eine
zivilrechtliche Streitigkeit handelt. 

3.
 

3.1 Die
Klägerin leitet die geltend gemachten Ansprüche im Wesentlichen aus einem als
"'Letter of Intent' Centre le Corbusier / Museum Heidi Weber"
bezeichneten Dokument vom 5. Mai 2014 ab, in welchem die Beklagte sich
gegenüber der Klägerin im Sinn der klägerischen Anträge verpflichtet habe. Im
Folgenden ist demnach zu prüfen, ob eine entsprechende vertragliche
Vereinbarung rechtsgültig zustande gekommen ist. 

3.2 Ob ein
verwaltungsrechtlicher Vertrag zustande gekommen ist und, gegebenenfalls, was
die Parteien miteinander vereinbart haben, bestimmt sich in Ermangelung
entsprechender öffentlich-rechtlicher Regeln unter analoger Anwendung des
allgemeinen Teils des Obligationenrechts (OR, SR 220; vgl. etwa BGr,
3. Juni 2016, 2C_658/2015, E. 3.1, auch zum Folgenden; Bernhard
Waldmann, Der verwaltungsrechtliche Vertrag – Eine Einführung, in: Isabelle Häner/Bernhard
Waldmann [Hrsg.], Der verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis, Zürich
etc. 2007, S. 1 ff., 10 ff.). Demnach ist in erster Linie
auf den übereinstimmenden wirklichen Willen der Parteien abzustellen
(Art. 18 Abs. 1 OR, sogenannte subjektive Vertragsauslegung;
BGE 144 V 84 E. 6.2.1, 138 III 659 E. 4.2.1). Die subjektive
Vertragsauslegung bezieht sich auf den Willen der Vertragsparteien im Zeitpunkt
des Vertragsschlusses. Nachträgliches Parteiverhalten kann berücksichtigt
werden, wenn es Rückschlüsse auf den tatsächlichen Willen der Parteien zulässt
(BGE 132 III 626 E. 3.1, 129 III 675 E. 2.3). Wenn der
übereinstimmende wirkliche Wille der Parteien unbewiesen bleibt, sind zur
Ermittlung des mutmasslichen Parteiwillens die Erklärungen der Parteien
aufgrund des Vertrauensprinzips so auszulegen, wie sie nach ihrem Wortlaut und
Zusammenhang sowie den gesamten Umständen verstanden werden durften und mussten
(sogenannte objektive Vertragsauslegung). Dabei ist vom Wortlaut der
Erklärungen auszugehen, welche jedoch nicht isoliert, sondern aus ihrem
konkreten Sinngefüge heraus zu beurteilen sind. Demnach ist der vom Erklärenden
verfolgte Regelungszweck, wie ihn der Erklärungsempfänger in guten Treuen
verstehen durfte und musste, massgebend (BGE 144 V 84 E. 6.2.1, 138
III 659 E. 4.2.1, jeweils auch zum Folgenden). Bei der Auslegung
öffentlich-rechtlicher Verträge ist zudem in Zweifelsfällen zu vermuten, dass
die Verwaltung nicht bereit ist, etwas anzuordnen oder zu vereinbaren, was mit
den von ihr zu wahrenden öffentlichen Interessen und der einschlägigen
Gesetzgebung im Widerspruch steht. Dies führt indes nicht zu einem zwingenden
Vorrang der dem öffentlichen Interesse besser dienenden Auslegung; ihre
Schranke findet eine solche Auslegung vielmehr im Vertrauensprinzip, indem dem
Vertragspartner des Gemeinwesens bei der Vertragsauslegung nicht Auflagen
gemacht werden dürfen, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht
voraussehen konnte (BGE 122 I 328 E. 4e).

3.3
 

3.3.1
Im genannten Dokument wird ausgeführt, dass es der Stadtpräsidentin ein
grosses Anliegen sei, den Heimfall vorzubereiten und zu vollziehen, "um
Gewähr dafür zu bieten, das Werk von Heidi Weber und von Le Corbusier
nachhaltig für die Öffentlichkeit zu sichern". Sie werde sich deshalb mit
aller Kraft dafür einsetzen, "die zuständigen politischen Instanzen zu
überzeugen, eine öffentlich-rechtliche Stiftung zu gründen, die das Centre le Corbusier
/ Museum Heidi Weber betreiben und regelmässig für die Öffentlichkeit
zugänglich machen wird". Die Stadt solle der Stiftung das
Ausstellungsgebäude übertragen, das Grundkapital stiften sowie Betriebsbeiträge
und einen Sanierungsbeitrag sprechen. Die Stadtpräsidentin sei weiter bereit,
"vorbehältlich der entsprechenden Entscheide der zuständigen
Instanzen", im Stiftungsrat das Präsidium zu übernehmen und den
Kulturdirektor darin ebenfalls Einsitz nehmen zu lassen. Weiter seien zwei
Sitze "für die Stiftung von Heidi Weber vorgesehen" und komme ein
fünfter Sitz "einer verwaltungsunabhängigen, von der Stadt Zürich
bestimmten Person zu". Die Stiftungsstatuten richteten sich schliesslich
nach den zwischen den Parteien vereinbarten Vorschlägen. 

Die Stadt Zürich werde nach dem
Heimfall und bis zur Widmung an die öffentlich-rechtliche Stiftung die
Verantwortung für das Centre Le Corbusier/Heidi Weber Museum übernehmen. Heidi
Weber erkläre sich bereit, "den Prozess des Heimfalls konstruktiv zu
begleiten und sich […] mit ganzer Kraft für eine einvernehmliche und
reibungslose Abwicklung des Heimfalls im Mai 2014 einzusetzen". Sie sage
zu, das Museum für Abklärungen zugänglich zu machen und den künftigen Betrieb
des Centre Le Corbusier wohlwollend zu begleiten sowie die Verantwortung dafür
der Stadt Zürich zu übergeben. Weiter erkläre sie ihre Bereitschaft, mit der
Stadt Zürich bis zur Gründung der Stiftung einen Leihgabevertrag über die
Mobilien des Hauses und Werke von Le Corbusier abzuschliessen. Zudem stelle sie
in Aussicht, nach Gründung der öffentlich-rechtlichen Stiftung einen
Dauerleihvertrag mit dieser abzuschliessen. 

Schliesslich verpflichteten sich beide Parteien, vor dem
Heimfall die Öffentlichkeit über die zuvor geschilderte Zukunft des Centre Le
Corbusier/Museums Heidi Weber zu informieren.

3.3.2
Das Dokument vom 5. Mai 2014 steht in folgendem Kontext:

Die Klägerin schloss im Jahr 1963 mit der Beklagten einen
Vertrag über ein selbständiges und dauerndes Baurecht zur Errichtung eines
Ausstellungspavillons auf dem Grundstück (heutige) Kat.-Nr. RI4740 für die
Dauer von 50 Jahren; der Vertrag wurde am 13. Mai 1964 im Grundbuch
angemeldet. Im Zusammenhang mit dem am 13. Mai 2014 erfolgten Heimfall des
Gebäudes schlossen die Parteien gleichentags eine Vereinbarung zum Vollzug des
Heimfalls. Nicht vom Heimfall betroffen waren das Mobiliar sowie
Ausstellungsgegenstände, namentlich verschiedene Werke Le Corbusiers, die im
Eigentum der Klägerin stehen.

Im Vorfeld des Heimfalls fanden ab dem Jahr 2012 zwischen
der Klägerin und Vertreterinnen und Vertretern der Beklagten regelmässige
Gespräche statt. Dabei ging es einerseits um den Vollzug des Heimfalls und
anderseits um den künftigen Betrieb eines Museums im Gebäude. In diesem
Zusammenhang wurde die Idee, das Gebäude einer öffentlich-rechtlichen Stiftung
zu übertragen, eingehend diskutiert und wurden unter anderem Entwürfe für
Statuten ausgetauscht. Der "Direktor Kultur" der Beklagten hielt in
einem Schreiben vom 27. Februar 2013 fest, dass die Klägerin an einer vorangegangenen
Besprechung wohl die Erwartung einer höheren Heimfallentschädigung geäussert
habe, die Beklagte aber weiterhin der Auffassung sei, die Heimfallentschädigung
betrage 70 % der damaligen Baukosten. Im gleichen Schreiben skizzierte der
Direktor Kultur mögliche Varianten, wie nach dem Heimfall weiterhin ein Museum
geführt werden könne, und stellte in diesem Zusammenhang in Aussicht, "die
Stadt" sei bereit, eine "offizielle Absichtserklärung"
abzugeben, wonach sie beabsichtige, "das Centre Le Corbusier auch in
Zukunft als Museum für Le Corbusier im Sinn einer Weiterführung des bisherigen
Werkes von Heidi Weber sowie von Le Corbusier betreiben" zu wollen. In
einem weiteren Schreiben vom 12. Juli 2013 hielt der Direktor Kultur fest,
es sei weiterhin geplant, eine öffentlich-rechtliche Stiftung zu gründen, um
"das Gebäude in ihrem Sinn weiterhin als Museum" zu führen; die Höhe
der Heimfallentschädigung wurde in diesem Schreiben nicht thematisiert,
hingegen äusserte der Direktor Kultur den Wunsch eines Kaufs bzw. einer Dauerleihe
einzelner Werke Le Corbusiers von der Klägerin. Die Klägerin erhob in der Folge
verschiedene konkrete Forderungen, wie der künftige Museumsbetrieb
auszugestalten und in welcher Form sie einzubeziehen sei, ohne dies in einen
Zusammenhang mit der Höhe der Heimfallentschädigung zu stellen. Nach der
Klarstellung durch den Direktor Kultur, die Beklagte werde als
Heimfallentschädigung nur 70 % der damaligen Baukosten bezahlen, wurde
dieses Thema – jedenfalls gemäss den vorhandenen Akten – von keiner Partei mehr
aufgegriffen.

Im Rahmen dieser Diskussionen wies der Direktor Kultur die
Klägerin zudem wiederholt auf die Zuständigkeitsordnung der Beklagten hin: In
einer E-Mail vom 27. November 2013 leitete er Ausführungen zu einer
späteren Auflösung der Stiftung folgendermassen ein: "Sollte sowohl der
STR [Stadtrat] als auch der GR [Gemeinderat] unserer Intention der Gründung einer
öff.-rechtlichen Stiftung folgen und das dazu notwendige Stiftungskapital […]
sprechen […]". Und in einer E-Mail vom 10. März 2014 führte er unter
anderem aus: "Im Moment ist noch unklar, ob der finanzielle Gesamtbetrag
der dazu notwendigen Vorlage in der Kompetenz des Gemeinderates liegt (bis 20.
Mio), oder dafür sogar eine Volksabstimmung nötig ist […]". Er legte
sodann einen Zeitplan dar, der unter anderem folgenden Punkt beinhaltete:
"Weisung an den Gemeinderat ev. an die Gemeinde (Volksabstimmung) für die
oben beschriebenen Punkte (Stiftungsgründung etc.) erste Hälfte 2016".

3.4 Unter
Berücksichtigung dieser Vorgeschichte führt eine Auslegung des Dokuments vom
5. Mai 2014 zu folgendem Schluss:

3.4.1
Zunächst ist im gesamten Schreiben nicht von der Beklagten, sondern von der
Stadtpräsidentin die Rede, die gewisse Handlungen in Aussicht stellt. Die
Stadtpräsidentin stellt einzig in Aussicht, sich bei den zuständigen
Instanzen für die Errichtung einer öffentlich-rechtlichen Stiftung
einzusetzen, und behält den jeweiligen Entscheid ausdrücklich vor. Schon aus
diesem Grund kann im Dokument vom 5. Mai 2014 keine Verpflichtung der
Beklagten, sondern höchstens eine Verpflichtung der Stadtpräsidentin erblickt
werden, die indes nicht Partei dieses Verfahrens ist.

3.4.2
Weiter ergibt sich schon aus der Bezeichnung als Letter of Intent, der
englischen Bezeichnung für eine Absichtserklärung, dass weder die Klägerin noch
die Beklagte mit diesem Dokument einen (verwaltungsrechtlichen) Vertrag
schliessen wollten. Dies bestätigt im Übrigen auch die Klägerin, wenn sie
ausführt, sie habe bezüglich allfälliger Leihgaben von Kunstwerken Le
Corbusiers frei bleiben wollen. In diesem Sinn äusserte sich sodann auch der
Sohn der Klägerin als deren Vertreter in einer E-Mail vom 17. Juli 2014,
worin er klarstellte, beim Letter of Intent handle es sich um eine
Absichtserklärung und nicht um einen Vertrag. Gegenteiliges ergibt sich auch
nicht aus der Vorgeschichte; namentlich findet die Behauptung der Klägerin, sie
habe der aus ihrer Sicht zu tiefen Heimfallentschädigung nur zugestimmt, weil
die Beklagte Konzessionen hinsichtlich der Rechtsform der künftigen
Museumsbetreiberin gemacht habe, in den Akten keine Stütze. Die Höhe der
Heimfallentschädigung war vielmehr kein Thema mehr, nachdem der Direktor Kultur
klargestellt hatte, dass sich die Höhe der Heimfallentschädigung aus Sicht der
Beklagten klar aus dem Baurechtsvertrag ergebe. Damit ist auch nicht erkennbar,
worin die Gegenleistung der Klägerin bestanden haben sollte, wenn es sich
tatsächlich um einen Vertrag gehandelt hätte; ihre Bereitschaft, sich als
Mitglied des Stiftungsrats der damals geplanten Stiftung wählen zu lassen, ist
entgegen ihrer Auffassung nicht als Gegenleistung der Klägerin zu verstehen,
vielmehr läge darin ein Entgegenkommen der Beklagten. Zu den im Zusammenhang
mit dem Heimfall notwendigen Handlungen bzw. einer konstruktiven Begleitung des
Heimfallprozesses war die Klägerin sodann schon aus dem auch im Privatrecht
geltenden Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 2 Abs. 1 des
Zivilgesetzbuchs [SR 210]) gehalten. Wenn die Klägerin geltend macht, die
Gründung einer öffentlich-rechtlichen Stiftung sei für sie eine conditio
sine qua non gewesen, bleibt nach dem Gesagten völlig unklar, auf welche
von der Klägerin sonst nicht eingegangene Verpflichtung sich dies beziehen
sollte. Zuletzt kann aus dem Fehlen einer "non-binding-clause" nicht
der Schluss gezogen werden, die Parteien hätten sich vertraglich binden wollen.

Auch lassen sich die
verschiedenen Schreiben des Direktors Kultur, worin dieser die Gründung einer
öffentlich-rechtlichen Stiftung in Aussicht stellte, nicht als
Verpflichtungserklärung der Beklagten verstehen, sondern vielmehr als
Absichtserklärung im Hinblick auf den künftigen Museumsbetrieb, der auch der
Klägerin am Herzen zu liegen schien. Angesichts entsprechender Äusserungen
dürfte es dabei auch darum gegangen sein, die im Eigentum der Klägerin stehenden
Exponate dauerhaft für den Museumsbetrieb zu sichern, weshalb später auch eine
entsprechende Absichtserklärung der Klägerin in den Letter of Intent
aufgenommen wurde. Ob der Direktor Kultur in einer E-Mail vom 18. August
2014 Bezug auf den Letter of Intent nahm, als er "unsere
Vereinbarung" erwähnte, ist nicht ganz klar, vermag aber den Charakter des
Letter of Intent als blosse Absichtserklärung nicht infrage zu stellen, geht
doch aus dieser E-Mail in keiner Weise hervor, dass der Direktor Kultur davon
ausging, die Parteien seien in der genannten Vereinbarung gegenseitige
vertragliche Verpflichtungen eingegangen.

Aus dem Wortlaut des Dokuments ergibt sich zudem
eindeutig, dass die Stadtpräsidentin für die Gründung einer
öffentlich-rechtlichen Stiftung und die Übertragung des Gebäudes ins
Stiftungsvermögen nicht zuständig ist und damit die Beklagte auch nicht
rechtsgültig zu einer solchen Handlung verpflichten kann. Angesichts des klaren
Wortlauts musste dies auch der Klägerin bewusst sein. Im Übrigen darf als
allgemein bekannt vorausgesetzt werden, dass solche Fragen im schweizerischen
Politsystem nicht durch die Präsidentin einer Exekutivbehörde entschieden
werden können. Soweit die Klägerin bereits aus vor dem Letter of Intent
verfassten Schreiben des Direktors Kultur vertragliche Pflichten der Beklagten
ableiten wollte, gilt dies umso mehr: Ein Verwaltungsangestellter wäre
offenkundig nicht berechtigt, das Gemeinwesen derart weitgehend zu
verpflichten. 

Wenn die Klägerin schliesslich direkt aus der E-Mail-Korrespondenz
zwischen den Parteien vor dem Letter of Intent einen verwaltungsrechtlichen
Vertrag konstruieren will, bleibt festzuhalten, dass dieses Argument schon
deshalb untauglich ist, weil jedenfalls das Gemeinwesen einen
verwaltungsrechtlichen Vertrag nur in schriftlicher Form abschliessen kann und
eine vorgängige Korrespondenz über einen möglichen Vertragsinhalt diesem
Formerfordernis nicht genügt (BGr, 2. November 2010, 1C_61/2010,
E. 4.1; vgl. auch VGr, 28. August 2012, VB.2012.00045, E. 4.2
Abs. 3). 

3.4.3
Unter Berücksichtigung der Vorgeschichte und gestützt auf den Wortlaut der
Vereinbarung, lässt sich deren Inhalt nur so verstehen, dass die
Stadtpräsidentin die Absicht kundtat, sich im Hinblick auf den künftigen
Betrieb eines Museums für die Gründung einer öffentlich-rechtlichen Stiftung
einzusetzen, und die Klägerin im Gegenzug versprach, die Überführung des
Museumsbetriebs an diese Stiftung konstruktiv zu begleiten. Damit hat keine der
Parteien sich zu bestimmten Handlungen vertraglich verpflichtet, sondern
sinngemäss höchstens ein bestimmtes vorvertragliches Handeln in Aussicht
gestellt. Nichts anderes ergibt sich schliesslich aus dem Verhalten der
Beklagten nach Abschluss des Letter of Intent: Dass die zuständigen Personen
die Planung für einen Museumsbetrieb zunächst durch eine öffentlich-rechtliche
Stiftung und später als Alternativlösung durch einen Verein vorantrieben,
bedeutet nicht, dass sie selber davon ausgingen, die Beklagte bereits definitiv
hierzu verpflichtet zu haben, sondern einzig, dass sie (jedenfalls vorerst) dem
in Aussicht gestellten Handeln nachlebten.

Die Verletzung vorvertraglicher Pflichten kann einzig zu
einer Schadenersatzpflicht führen, wobei Anspruch auf Ersatz desjenigen
Schadens besteht, welcher der geschädigten Partei aus dem von der Gegenpartei
erweckten Vertrauen auf das Zustandekommen eines Vertrags erwachsen ist
(BGE 140 III 200 [= Pra 103/2014 Nr. 102] E. 5.2, 105 II 75
E. 3; BGr, 28. Oktober 2014, 2C_960/2013, E. 4.5.4). Ob der
Stadtpräsidentin eine Verletzung vorvertraglicher Pflichten vorzuwerfen ist,
braucht hier jedoch nicht näher untersucht zu werden, weil Haftungsansprüche
gegenüber einem Gemeinwesen nicht durch das Verwaltungsgericht, sondern durch
die Zivilgerichte zu beurteilen wären (§ 19 Abs. 1 lit. a in
Verbindung mit § 2 Abs. 1 des Haftungsgesetzes vom 14. September
1969 [LS 170.1]). 

3.4.4
Damit hat die Klägerin gegenüber der Beklagten keinen vertraglichen
Anspruch auf Gründung einer öffentlich-rechtlichen Stiftung bzw. auf
Übertragung des Gebäudes und Museumbetriebs auf diese Stiftung und ist die
Beklagte bzw. die Stadtpräsidentin auch nicht verpflichtet, den zuständigen
Gremien entsprechende Geschäfte zu unterbreiten. 

3.5 Weiter ist
die Klägerin der Auffassung, die Beklagte sei verpflichtet, "in allen
Bezeichnungen" des Gebäudes "den Namen 'Heidi Weber' ausdrücklich zu
nennen" sowie das Gebäude "nur für Aktivitäten […], die in Verbindung
stehen mit dem Werk von Charles-Édouard Jeanneret-Gris (genannt Le Corbusier
[…]), zu nutzen". Die Klägerin vermag indes nicht darzutun, inwiefern sich
ein solcher Anspruch aus einer öffentlich-rechtlichen Grundlage ergeben sollte.
Wie bereits dargelegt, lässt sich der Letter of Intent nur als
Absichtserklärung qualifizieren. Zudem lässt sich allein aus dem Umstand, dass
im Letter of Intent die damals gebräuchliche Bezeichnung "Centre Le
Corbusier / Museum Heidi Weber" verwendet wurde, nicht schliessen, die
Beklagte habe sich verpflichtet, den Namen Heidi Weber im Zusammenhang mit dem
Gebäude zu gebrauchen und das Gebäude ausschliesslich für Aktivitäten zu
nutzen, die im Zusammenhang mit Le Corbusiers Werk stehen. Dass in einem für
die Besprechung vom Dezember 2012 erstellten Arbeitspapier als mit der Klägerin
zu erörtender Punkt auch der künftig verwendete Name erwähnt wird, lässt
ebenfalls nicht darauf schliessen, die Beklagte sei diesbezüglich eine
Verpflichtung eingegangen, was sich im Übrigen schon aus der konkreten
Formulierung dieses Besprechungspunkts ergibt: "Name: wie soll das Haus in
Zukunft heissen? Gleicher Name: Centre Le Corbusier / Heidi Weber Museum.
Anderer Vorschlag von Heidi Weber?". Ebenso lässt sich eine E-Mail des
Direktors Kultur vom 18. August 2014, worin er in Aussicht stellte, die
Klägerin bei der definitiven Festsetzung des Namens miteinzubeziehen, nicht so
verstehen, dass sich die Beklagte damit verpflichtet habe, den künftigen Namen
nur mit Zustimmung der Klägerin festzulegen, zumal der Direktor Kultur die
Beklagte gar nicht derart weitgehend verpflichten könnte.

Ob die Klägerin allenfalls aus zivilrechtlichen Gründen
Anspruch auf Verwendung eines bestimmten Namens hat, ist hier nicht zu prüfen,
weil derartige Ansprüche durch die Zivilgerichte zu beurteilen wären.

4.
 

Nach dem Gesagten ist die Klage abzuweisen.

5.
 

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Klägerin
aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 86
in Verbindung mit § 65a Abs. 2, § 13 Abs. 2 Satz 1 und
§ 17 Abs. 2 VRG). Weil die Beantwortung dieser Klage nicht im Rahmen
der üblichen Verwaltungstätigkeit der Beklagten liegt, rechtfertigt sich,
dieser eine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Kaspar Plüss in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 55). 

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Das
Verfahren VB.2017.00621 wird als Geschäft VK.2018.00004 wiederaufgenommen.

2.    Die
Klage wird abgewiesen.

3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    100.--     Zustellkosten,

Fr. 8'100.--     Total der Kosten.

4.    Die
Gerichtskosten werden der Klägerin auferlegt.

5.    Die
Klägerin wird verpflichtet, der Beklagten eine Parteientschädigung von
Fr. 6'000.- (zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

7.    Mitteilung an …