# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a01f5e20-5161-5858-a0fa-85fe281a50e9
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-09-21
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 21.09.2020 R 2018 56
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2018-56_2020-09-21.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

R 18 56

5. Kammer 

Vorsitz Audétat
Richter Racioppi, von Salis 
Aktuar Gross

URTEIL

vom 21. September 2020

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____,

und

B._____,

beide vertreten durch Rechtsanwältin lic. iur. Jeannette Guadagnini

Fischer, 

Beschwerdeführer

gegen 

Gemeinde X._____,

Beschwerdegegnerin 1

und

- 2 -

Einfache Gesellschaft C._____, 

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Reto Crameri,

Beschwerdegegnerin 2

betreffend Baueinsprache

- 3 -

1. Im Jahre D.1._____ eröffnete das auf der Parzelle Nr. 229 in X._____ neu 

erbaute Kurhaus C._____. Mit seiner sonnigen Lage, den 30 mit Loggien 

ausgestatteten Südzimmern, schönen Gesellschaftsräumen mit Veranda, 

Sonnenbad im Dachstock, elektrischem Licht, Warmwasserheizung, Lift, 

Bädern, Duschen und einer Dunkelkammer entsprach das Kurhaus 

C._____ damals einem gehobenen Standard. Bis zum Jahr D.2._____ 

wurde das Kurhaus C._____ als Kurhaus bzw. als Hotel betrieben. 

2. Im Jahre D.2._____ kaufte der E._____ das Kurhaus C._____ und baute 

es zu einer Unterkunft für das Personal der Höhenklinik um. Diese Nutzung 

dauerte bis zur Schliessung der Höhenklinik im Jahre D.3._____. Ein Jahr 

später errichtete die Gemeinde X._____ die Stiftung 'Klinik C._____', wel-

che das ehemalige Kurhaus C._____ vom E._____ erwarb, um darin eine 

eigene, regionale Klinik kombiniert mit einem Alters- und Pflegeheim zu be-

treiben. Im Rahmen verschiedener Um- und Erweiterungsbauten wurden 

die Südzimmer mit sanitären Anlagen ausgestattet, im EG wurde eine Arzt-

praxis eingebaut, im UG ein Röntgenraum und eine zeitgemässe Küche; 

weiter wurden der Eingang und die Liftanlagen umgebaut. Der Schwer-

punkt der Klinik mit 25 Betten wurde auf die Betreuung von chronisch kran-

ken und betagten Patienten aus der Region gelegt, daneben wurde auch 

eine Privatabteilung geführt. Im Jahre D.4._____ wurde das Gebäude um 

ein zusätzliches Obergeschoss erweitert.

3. Die Klinik C._____ wurde D.5._____ aus der Bündner Spitalliste gestri-

chen. Fortan wurde die Klinik nur noch als Alters- und Pflegeheim genutzt 

bis zur Eröffnung des neuen Alterszentrums in X._____ im Oktober 2014. 

Seit der Wintersaison 2014/2015 wird das Gebäude von der Skischule 

X._____ als Unterkunft resp. Wohnheim für die Skilehrerinnen und –lehrer 

genutzt, wofür die bestehenden Strukturen unverändert übernommen wer-

den konnten. In den Sommermonaten steht das Gebäude leer.

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4. Mit der Teilrevision der Ortsplanung Pflegeheim (C._____) wurde die Par-

zelle Nr. 229 "C._____" im Februar 2016 von der Zone für öffentliche Bau-

ten und Anlagen (ZöBA) in die Dorfzone umgezont. Diese Revision wurde 

von der Regierung genehmigt.

5. In einer weiteren Abstimmung genehmigte das Stimmvolk von X._____ den 

Verkauf der Liegenschaft C._____ zu einem Mindestverkaufspreis von Fr. 

2.85 Mio. inkl. optionalem Mehrkaufpreis von max. Fr. 0.65 Mio. bei der 

Möglichkeit zur Schaffung von Zweitwohnungen. Die Option kam deshalb 

zu Stande, weil im Vorfeld der Abstimmung sich zwei Investorengruppen 

gegenüberstanden, von denen einer ein Projekt für die Betreuung von 

Burn-Out-Patienten vorschwebte, der anderen ein Zweitwohnungsprojekt.

6. Mit Vorbescheid vom 7. März 2017 stellte die Gemeinde X._____ der Ein-

fachen Gesellschaft 'C._____' in Aussicht, die Hauptnutzungsflächen der 

Liegenschaft hinsichtlich einer Umnutzung in Zweitwohnungen als altrecht-

liche Wohnanteile gemäss der Zweitwohnungsgesetzgebung anzurech-

nen. 

7. Daraufhin erwarb die Einfache Gesellschaft 'C._____' am 1. Juni 2017 die 

Liegenschaft Nr. 229 mitsamt dem Gebäude 'C._____' von der Stiftung 'Kli-

nik C._____'. Am 26. September 2017 reichten die neuen Eigentümer ein 

Baugesuch ein für innere Umbauten im Zusammenhang mit der Nutzung 

des Gebäudes für Skilehrer. 

8. Dagegen erhoben A._____ und B._____, Gesamteigentümer der Liegen-

schaft Nr. 234 in X._____, Baueinsprache. Mit ihrer Einsprache verlangten 

sie, dass das auf das Zweitwohnungsgesetz gestützte Baugesuch betref-

fend den inneren Umbau der Casa C._____ abzuweisen sei; eventualiter 

sei das Baugesuch mit der Auflage zu verknüpfen, dass die geplanten 

- 5 -

Wohnungen lediglich als Erstwohnungen oder als Erstwohnungen gleich-

gestellte Wohnungen benutzt werden dürften; in ihrer Replik beantragten 

sie zudem, dass diejenigen Behördenmitglieder, welche am Vorbescheid 

mitgewirkt haben, bei der Behandlung der Einsprache zufolge Befangen-

heit in den Ausstand zu treten hätten. Die Bauherrschaft beantragte ein 

Nichteintreten auf die Einsprache mangels Legitimation, eventualiter deren 

Abweisung. Es wurde darauf ein doppelter Schriftenwechsel durchgeführt.

9. Mit Entscheid vom 10./19. Juli 2018 trat die Gemeinde X._____ auf die Ein-

sprache ein, weil sie eine ausreichende räumliche Nähe bejahte sowie das 

Vorliegen eines eigenen schutzwürdigen Interesses. Die Einsprache hiess 

die Gemeinde insofern teilweise gut, als sie die Einheiten im EG sowie die 

westliche Einheit im UG nicht als altrechtliche Wohnung qualifizierte; die 

übrige Hauptnutzfläche hingegen schon; im Übrigen wurde die Einsprache 

abgewiesen und die Baubewilligung mit Erstwohnungsbeschränkung für 

die erwähnten Einheiten im EG und UG und den üblichen Auflagen erteilt. 

Die Verfahrensgebühren in der Höhe von Fr. 1'424.-- sowie die der Ge-

meinde angefallenen Auslagen für die externe Rechtsberatung in der Höhe 

von Fr. 6'065.15 auferlegte die Gemeinde zu ¾ den Einsprechern und zu 

¼ der Bauherrschaft (Ziff. 16 und 17 Dispositiv).

10. Gegen diesen Entscheid erhoben A._____ und B._____ (Beschwerdefüh-

rer) am 10. September 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des 

Kantons Graubünden. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen 

Entscheids, die Verweigerung der ersuchten Bewilligung zur Erstellung von 

Wohnungen gestützt auf Art. 10 ZWG und die Zurückweisung der Sache 

an die Vorinstanz zur Weiterbearbeitung und Neubeurteilung im Sinne der 

Erwägungen; eventualiter seien die Ziff. 16 und 17 des Dispositivs aufzu-

heben und es seien die Kosten dem Verursacherprinzip entsprechend an-

gemessen festzulegen oder die Sache sei zur Neubeurteilung der Kosten-

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regelung an die Vorinstanz zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Ent-

schädigungsfolge zulasten der Gemeinde und der Bauherrschaft. Schliess-

lich beantragen die Beschwerdeführer in verfahrensrechtlicher Hinsicht, 

dass der Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt werde. Sie begrün-

den ihre Beschwerde im Wesentlichen damit, dass die Räumlichkeiten der 

Casa C._____ nicht den Kriterien des Wohnungsbegriffs nach Zweitwoh-

nungsgesetz entsprächen, sondern der Ausgestaltung von Zimmern in Ho-

tels oder Altersheimen. Zudem sei die Casa C._____ nie in der Absicht 

klassischer Wohnnutzung bewilligt und erbaut worden; vielmehr sei sie 

während fast 100 Jahren als Kurhaus, Klinik sowie als Alters- und Pflege-

heim genutzt worden. Die von der Bauherrschaft geplante Umgestaltung 

würde folglich zur Erstellung neuer Wohnungen führen, welche nur unter 

den strengen Voraussetzungen des ZWG bewilligt werden dürften, welche 

hier aber nicht vorlägen. Die Vorinstanz hätte zudem noch für alle 15 Woh-

nungen zu prüfen, ob die geplanten Skilehrerwohnungen überhaupt den 

Bedürfnissen der Skilehrer gerecht werden oder ob allenfalls ein anderwei-

tiger Bedarf für Erstwohnungen oder für Erstwohnungen gleichgestellte 

Wohnungen bestehe. Unabhängig davon sei der angefochtene Entscheid 

aufzuheben, da die Baugesuchsunterlagen unvollständig und nicht genü-

gend detailliert seien und die Vorschriften des kommunalen Baugesetzes 

verletzt seien; so sei u.a. die Vorschrift betreffend Pflichtparkplätze nicht 

eingehalten. Sollte der Entscheid nicht vollumfänglich aufgehoben werden, 

sei immerhin die vorinstanzliche Kostenregelung aufzuheben und die bei 

der Vorinstanz angefallenen Kosten dem Verursacherprinzip entsprechend 

neu zu verteilen. 

11. In ihrer Vernehmlassung vom 15. Oktober 2018 beantragte die Gemeinde 

X._____ (Beschwerdegegnerin 1) die Abweisung der Beschwerde; eventu-

aliter seien allfällige formelle Mängel des angefochtenen Entscheids im 

Rahmen des Verfahrens und des Entscheids zu heilen oder der Entscheid 

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bezüglich dieser Mängel an die Baubehörde zurückzuweisen; alles unter 

Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie verweist weitgehend auf den ange-

fochtenen Entscheid und ergänzt diese Ausführungen mit einer Erklärung 

des Begriffs 'Schaltzimmer' sowie mit Hinweisen darauf, dass eine einmal 

festgestellte altrechtliche Wohnungsfläche in beliebig viele Wohnungen un-

terteilt werden könne, dass die fehlenden Pflichtparkplätze tatsächlich bes-

ser in Form einer Auflage in das Dispositiv aufgenommen worden wären, 

deswegen aber der Entscheid nicht aufgehoben werden müsse, und dass 

die Kosten des Einspracheverfahrens im Verhältnis der im angefochtenen 

Entscheid als Erstwohn- und als Zweitwohnflächen anerkannten Massen 

verteilt worden seien.

12. Die Bauherrschaft (Beschwerdegegnerin 2) beantragte in ihrer Vernehm-

lassung vom 22. Oktober 2018 kostenfällig die Abweisung der Be-

schwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Nichteintreten be-

gründet sie zum einen damit, dass die Beschwerdeführer aufgrund man-

gelnder Nähe zur Bauparzelle nicht legitimiert seien, Beschwerde zu 

führen; zum anderen würden sich die Beschwerdeführer widersprüchlich 

verhalten, würden doch Erstwohnungen für die Nachbarschaft mehr Immis-

sionen verursachen als sporadisch genutzte Zweitwohnungen; darauf sei 

bereits im Einspracheverfahren hingewiesen worden. Die Räumlichkeiten 

in der Casa C._____ seien zum Zeitpunkt der Annahme der Zweitwoh-

nungsinitiative bereits bestehend bzw. längstens rechtskräftig bewilligt; seit 

1978 sei eine selbständige Lebensführung auf allen Etagen der Casa 

C._____ möglich. Die Voraussetzungen an den Wohnungsbegriff gemäss 

ZWG seien somit erfüllt. Folglich könne die Liegenschaft frei genutzt und 

umgenutzt werden. Auch in den übrigen Punkten erweise sich der vorin-

stanzliche Entscheid als rechtmässig.

- 8 -

13. In ihrer Replik vom 23. November 2018 nehmen die Beschwerdeführer zu 

den Vernehmlassungen der beiden Beschwerdegegnerinnen Stellung un-

ter Festhaltung an ihren Rechtsbegehren.

14. Die Beschwerdegegnerin 1 entgegnet in ihrer Duplik vom 7. Dezember 

2018 punktuell.

15. Am 15. Januar 2019 führt die Beschwerdegegnerin 2 in ihrer Duplik aus, 

dass jede Etage der Liegenschaft heute mit einer eigenen Küche ausge-

stattet sei, das bisher in der Casa C._____ geführte Alters- und Pflegeheim 

ohne bauliche Massnahmen in eine Wohnnutzung pro Etage habe umge-

nutzt werden können; zudem sei jede Wohnung vom gemeinschaftlichen 

Treppenhaus durch eine selbständig verschliessbare Tür abgegrenzt. Da-

mit seien die Voraussetzungen an den altrechtlichen Wohnungsbegriff of-

fenkundig erfüllt.

16. Mit Nachtrag vom 18. März 2019 sandte die Beschwerdegegnerin 2 dem 

Gericht das Urteil des Bundesgerichts 1C_137/2017 vom 26. Juli 2017 be-

treffend Nichtexistenz eines praktischen Vorteils für die Nachbarschaft ei-

ner Nutzungsbeschränkung von Wohnfläche auf Erstwohnungen oder tou-

ristisch genutzte Zweitwohnungen zu.

17. Am 25. Juni 2020 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein vor Ort 
durch, an welchem von Seiten der Beschwerdeführer deren gemeinsame 

Rechtsvertreterin (RA lic. iur. Jeanette Guadagini Fischer) teilnahm. Sei-

tens der Beschwerdegegnerin 1 waren persönlich deren Gemeindepräsi-

dent und der Chef des Bauamtes zugegen. Die Beschwerdegegnerin 2 war 

durch zwei Mitglieder der Geschäftsleitung der Bauherrschaft und ihren 

Rechtsvertreter (RA Dr. Reto Crameri) vertreten. Allen Anwesenden wurde 

dabei an fünf verschiedenen Standorten die Möglichkeit geboten, sich zur 

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strittigen Frage der Beschwerdelegitimation aufgrund der Distanz-, Raum- 

und Sichtverhältnisse zwischen dem Grundstück der Beschwerdeführer 

und dem Umbauprojekt (auf Parzelle 229) (vgl. Gerichtsfotos am Standort 

1), zur Parkplatzsituation (Pflichtparkplätze [PP] Nr. 1-3) (Gerichtsfotos am 

Standort 2), zu den oberen vier Parkfeldern (PP Nrn. 4-5) vor/quer sowie 

seitlich/längs (PP Nrn. 6-7) direkt/unmittelbar neben dem Umbauprojekt 

(Gerichtsfotos am Standort 3) und insbesondere im "Gebäudeinneren" auf 

Parzelle 229 (OG 4 bis 1; EG und UG) zum 'Wohnungsbegriff' nach Art. 2 

ZWG und zur Qualifikation als 'altrechtliche Wohnungen' nach Art. 10 ZWG 

zu äussern (Gerichtsfotos am Standort 4 samt Planskizzen gemäss Proto-

koll des Augenscheins). Die Schlussvoten und die Würdigung des Gese-

henen im "Gebäudeinneren" folgten darauf im Freien am Standort 5, wobei 

die Parteien keine zusätzlichen Dokumente zu den Akten einreichten.

18. Mit Stellungnahme vom 7. August 2020 äusserten sich die Beschwerdefüh-

rer, mit Eingabe vom 21. August 2020 die Beschwerdegegnerin 1 und mit 

Schreiben vom 24. August 2020 die Beschwerdegegnerin 2 zum gerichtli-

chen Augenscheinprotokoll vom 25. Juni/7. Juli 2020. 

19. Am 27. August 2020 sandte das Gericht diese Eingaben jeweils der Ge-

genseite bzw. allen Beteiligten zur Kenntnisnahme zu; zzgl. der ergänzten 

Honorarnote der Anwältin der Beschwerdeführer vom 6. August 2020.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1.1. Nach Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 

(VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen 

Entscheide der Gemeinden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz 

angefochten werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem 

- 10 -

Recht endgültig sind. Der angefochtene kommunale Einsprache- und Bau-

bewilligungsentscheid vom 10., mitgeteilt am 19. Juli 2018, worin die Be-

schwerdegegnerin 1 die Einsprache der Beschwerdeführer gegen die In-

neren Umbauten und die (Um-) Nutzung des (ehemaligen Kurhaus-und Kli-

nik-) Gebäudes auf Parzelle 229 durch die Beschwerdegegnerin 2 teilweise 

guthiess (Einheiten im EG sowie westliche Einheit im UG nicht als altrecht-

liche Wohnung qualifiziert); die übrigen Hauptflächen hingegen als altrecht-

liche Wohnungen anerkannte und die Einsprache insofern abwies. Gleich-

zeitig erteilte die Beschwerdegegnerin 1 der Beschwerdegegnerin 2 die 

Baubewilligung die erwähnten Einheiten im EG und UG (mit Erstwohnungs-

beschränkung) und die übrigen Hauptflächen im Gebäude auf Parzelle 229 

(ohne Erstwohnungsbeschränkung) – unter Auflagen – erstellen zu dürfen. 

Dieser Einsprache- und Baubewilligungsentscheid ist weder endgültig noch 

kann er bei einer anderen Instanz angefochten werden. Folglich stellt er ein 

taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem Verwaltungsge-

richt des Kantons Graubünden dar. Als formelle und materielle Adressaten 

des angefochtenen Entscheids sind die Beschwerdeführer berührt und wei-

sen ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung auf 

(Art. 50 VRG), zumal sie im angefochtenen Entscheid (vgl. Dispositiv Ziff. 

16 und Ziff. 17) noch zu ¾ mit Verfahrens- und Rechtsgutachterkosten be-

lastet wurden. Auf die zudem frist- und formgerecht eingereichte Be-

schwerde ist somit unter diesen Aspekten einzutreten.

Da die Beschwerdegegnerin 2 die Beschwerdelegitimation der Beschwer-

deführer jedoch grundsätzlich in Frage stellt, ist darauf – nachfolgend 

E.1.2.1. ff. – noch vertiefter einzugehen und somit Klarheit zu schaffen.

1.2.1. In formeller Hinsicht bestreitet die Beschwerdegegnerin 2 bereits die Be-

rechtigung der beiden Beschwerdeführer zur Anfechtung des Einsprache- 

und Baubewilligungsentscheids vom 10./19. Juli 2018. Sie bemängeln zum 

einen die (fehlende) räumliche Nähe der Beschwerdeführer zur Parzelle 

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229 und zum anderen deren schutzwürdiges Interesse an der Änderung 

des angefochtenen Entscheids. Beide Voraussetzungen wurden von der 

Beschwerdegegnerin 1 im Einspracheverfahren bejaht. So sah es die Be-

schwerdegegnerin 1 als erwiesen an, dass die Distanz zwischen den Ge-

bäuden der Beschwerdeführer (auf Parzelle 234) und der Beschwerdegeg-

nerin 2 (auf Parzelle 229) etwas mehr als 90 m betrage und die jetzige Casa 

C._____ auf Parzelle 229 von der Parzelle der Beschwerdeführer einseh-

bar sei. Weiter hielt die Beschwerdegegnerin 1 fest, dass die Einsprecher 

durch die Erstellung von zusätzlichen Wohnungen – unabhängig davon, ob 

Erst- oder Zweitwohnungen – durch zusätzliche Emissionen aus dem zu-

nehmenden Verkehr an der Seepromenade betroffen sind. 

1.2.2. Die Beschwerdegegnerin 2 weist in ihrer Vernehmlassung zur Beschwerde 

darauf hin, dass das streitberufene Verwaltungsgericht an die Rechtsauf-

fassung der Beschwerdegegnerin 1 zur Legitimation der Beschwerdeführer 

nicht gebunden sei. Zwischen der Liegenschaft der Beschwerdegegnerin 2 

(Bauherrschaft) und der Einsprecher/Beschwerdeführer lägen in Luftlinie 

zwei Gebäude sowie ein dichter Wald aus massiven Tannen, sodass kei-

nerlei Sichtkontakt bestehe. Weiter hätten die Beschwerdeführer im Ein-

spracheverfahren keinerlei zunehmende Immissionen aus dem Bauprojekt 

geltend gemacht, solche seien auch nicht ersichtlich, zumal die Einspre-

cher/Beschwerdeführer ja Zweitwohnungen verhindern wollten, welche in 

aller Regel weniger genutzt würden als Erstwohnungen.

1.2.3. Zunächst ist seitens des Gerichts festzuhalten, dass die Beschwerdeführer 

beide Entscheidungsadressaten sind und darin überdies mit Verfahrens- 

und Rechtsgutachterkosten belastet wurden. Eine gewisse Legitimation zur 

Anfechtung ist somit ohnehin gegeben. Fraglich kann deshalb einzig sein, 

ob die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerde lediglich für einen Teil ihrer 

Rügen (Kostenverteilung) zuzulassen sind für den Fall, dass die Beschwer-

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degegnerin 1 deren Rügelegitimation zur Einsprache fälschlicherweise be-

jaht hätte. Das Gericht ist daher der Ansicht, dass hier die Legitimation der 

Beschwerdeführer erneut (noch vertiefter) zu prüfen ist.

1.2.4. In Anbetracht von BGE 140 II 214 [E.2.3] erweist sich die konkrete Situation 

vor Ort prima vista tatsächlich als ein Grenzfall: Die Luftdistanz der Ge-

bäude beträgt ca. 90 – 100 m. Zudem verhindern zwei Gebäude und 

Bäume den uneingeschränkten Sichtkontakt. Der Augenschein hat diesbe-

züglich ergeben, dass vom 2. Stockwerk des Chalets der Beschwerdefüh-

rer auf Parzelle 234 drei obere Stockwerke und vom 1. Stockwerk das 

Dachstockwerk auf Parzelle 229 sichtbar sind (vgl. Gerichtsfotos 2 und 3 

[am Standort 1]). Die Beschwerdegegnerin 1 hat die Legitimation jedoch 

auch nicht anhand der Distanzverhältnisse bejaht, sondern aufgrund zu-

sätzlicher Verkehrsemissionen. Die Beschwerdegegnerin 2 wirft dagegen 

ein, die Einsprecher bzw. heutigen Beschwerdeführer hätten in der Ein-

sprache dieses Argument überhaupt nicht vorgebracht; ausserdem wäre 

es widersprüchlich, emissionsärmere Zweitwohnungen zu bekämpfen. 

Abgesehen davon, dass die Legitimation von Amtes wegen zu prüfen ist, 

d.h. unabhängig von den Argumentationen der Parteien, dürfte es den Be-

schwerdeführern zur Hauptsache darum gehen, generell die geplante Um-

nutzung der Casa C._____ zu verhindern. Immerhin bedingt eine solche 15 

Pflichtparkplätze, welche für Erst- oder Zweitwohnungen gleichermassen 

zu erstellen wären. So gesehen wäre der status quo (Beibehalten der ge-

genwärtigen Situation) für die Einsprecher/Beschwerdeführer besser, wes-

halb sie ein schützenswertes Interesse daran haben, den status quo beizu-

behalten.

1.2.5. Nach Auffassung des streitberufenen Gerichts spricht somit einiges dafür, 

auf die Beschwerde vollumfänglich – nicht nur bezüglich der Kostenvertei-

lung – einzutreten. Der gerichtliche Augenschein hat diesen Eindruck 

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bestätigt. Er hat klar gezeigt, dass guter Sichtkontakt zwischen der Liegen-

schaft der Beschwerdeführer und der Bauparzelle besteht. Aufgrund der 

Distanz von nur rund 90 – 100 m und dem Sichtkontakt ist die Beschwer-

delegitimation grundsätzlich zu bejahen. Anders wäre nur zu entscheiden, 

wenn einzig nach der rügespezifischen Legitimation betreffend Zweitwoh-

nungsproblematik geurteilt würde. Diesbezüglich ist fraglich, ob die Gut-

heissung dieser Rüge den Beschwerdeführern einen tatsächlichen Vorteil 

bringen würde, weil hier klar ist, dass Wohnungen mit Erstwohnungsver-

pflichtung gebaut werden dürfen und solche gerichtsnotorisch in der Regel 

mehr Verkehr und Lärm verursachen, als die lediglich zeitlich begrenzt ge-

nutzten Zweitwohnungen für Ferien- und Erholungszwecke. Die Frage der 

rein rügenbezogenen Legitimation muss hier jedoch nicht vertieft behandelt 

werden, da die räumliche Nähe und der bestehende Sichtkontakt zwischen 

der Liegenschaft der Beschwerdeführer und der Bauparzelle der Be-

schwerdegegnerin 2 schon zur Überprüfungsbefugnis legitimieren.

1.3. Beschwerdethema bildet vorliegend die Frage, ob das Bauvorhaben der 

Beschwerdegegnerin 2 betreffend innerer Umbau und Nutzung des Gebäu-

des auf Parzelle 229 mit dem Zweitwohnungsgesetz vereinbar ist oder ob 

– wie von den Beschwerdeführern in der Einsprache verlangt – die geplan-

ten Wohnungen lediglich als Erstwohnungen oder als Erstwohnungen 

gleichgestellte Wohnungen benutzt werden dürfen. 

2.1. In materieller Hinsicht geht es primär um die Anwendbarkeit und die Aus-

legung des Bundesgesetzes über Zweitwohnungen (ZWG; SR 702). Zum 

einen ist der Begriff einer 'Wohnung' gemäss Art. 2 Abs. 1 ZWG (nachfol-

gend E.2.2. ff.) und zum anderen die Bedeutung 'altrechtliche Wohnungen' 

im Sinne von Art. 10 ZWG (E.2.3. ff.) im konkreten Fall zu klären. Im Wei-

teren gilt es die Nutzungsbeschränkung (mit/ohne Erstwohnungsanteil), 

den Bedarfsnachweis für Zweitwohnungen (E.2.4. ff.), den Einwand der Un-

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vollständigkeit der Baugesuchsunterlagen (E.2.5. ff.), die Einhaltung der 

Ausnützungsziffer (E.2.6. ff.) und die Bereitstellung der Pflichtparkplätze zu 

prüfen und zu beurteilen (E.2.7. ff.) sowie die Kostenauflage im Einspra-

cheentscheid (Dispositiv Ziff. 16 und Ziff. 17) zu bereinigen (E.2.8. ff.). 

2.2. Gemäss Art. 2 Abs. 1 ZWG ist eine 'Wohnung' im Sinne dieses Gesetzes 
eine Gesamtheit von Räumen, die:

a)  für eine Wohnnutzung geeignet sind;
b)  eine bauliche Einheit bilden;
c)  einen Zugang entweder von aussen oder von einem gemeinsam mit 
     anderen Wohnungen genutzten Bereich innerhalb des Gebäudes haben;
d)  über eine Kocheinrichtung verfügen; und
e)  keine Fahrnis darstellen.

Eine Erstwohnung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Wohnung, die von mindestens einer 
Person genutzt wird, die gemäss Artikel 3 Buchstabe b des Registerharmonisierungsge-
setzes vom 23. Juni 2006 in der Gemeinde, in der die Wohnung liegt, niedergelassen ist 
(Art. 2 Abs. 2 ZWG).

Erstwohnungen gleichgestellt sind Wohnungen, die (Art. 2 Abs. 3 ZWG):
a) zu Erwerbs- oder Ausbildungszwecken dauernd bewohnt werden;
b) von einem Privathaushalt dauernd bewohnt werden, der im gleichen

Gebäude eine andere Wohnung dauernd bewohnt;
c) von Personen dauernd bewohnt werden, die sich nicht beim Einwohneramt melden 

müssen, insbesondere von diplomatischem Personal und Asylsuchenden;    
d) seit höchstens zwei Jahren leer stehen, bewohnbar sind und zur Dauermiete oder 

zum Kauf angeboten werden (Leerwohnungen);
e) zu landwirtschaftlichen Zwecken genutzt werden und wegen der Höhenlage nicht 

ganzjährig für landwirtschaftliche Zwecke zugänglich sind;
f) durch Unternehmen zur kurzzeitigen Unterbringung von Personal genutzt werden;
g) als Dienstwohnungen für Personen, die insbesondere im Gastgewerbe, in Spitälern 

und in Heimen tätig sind, genutzt werden;
h) rechtmässig vorübergehend anders als zum Wohnen genutzt werden.

Eine Zweitwohnung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Wohnung, die weder eine Erstwoh-
nung ist noch einer Erstwohnung gleichgestellt ist (Art. 2 Abs. 4 ZWG). 

2.2.1. Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, dass es sich bei den Räumlichkei-

ten in der Casa C._____ (auf Parzelle 229), insbesondere bei den Südzim-

mern, um einzelne, in sich abgeschlossene Raumeinheiten handle und 

nicht – wie die Beschwerdegegnerin 1 festhalte – bei den Stockwerken um 

eine zueinander gehörige Gesamtheit von Räumen. Damit entsprächen die 

einzelnen Stockwerke nicht dem Wohnungsbegriff von Art. 2 Abs. 1 ZWG. 

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Dies sei anlässlich eines Augenscheins klar erkennbar. Die einzelnen 

Stockwerke der Casa C._____ seien keine baulichen Einheiten im Sinne 

des ZWG; vielmehr stellten die meisten Räume auf den Stockwerken 1-4 

baulich abgetrennte Einzelräume dar, die grösstenteils über eigene, um 

Zimmer integrierte sanitäre Anlagen (Toiletten/Lavabos/Duschen) verfüg-

ten und somit bewohnbare Zimmer seien, vergleichbar mit Hotelzimmern. 

Ausserdem seien die angeblich bestehenden fünf Wohneinheiten im Eid-

genössischen Gebäude- und Wohnungsregister (GBR), in welchem die 

Casa C._____ erfasst sei, nicht vermerkt. Dies sei ein gewichtiges Indiz für 

die Verneinung des Kriteriums der baulichen Einheit und gegen die An-

nahme von fünf Wohneinheiten i.S.v. Art. 2 Abs. 1 ZWG; immerhin diene 

das GBR u.a. zur Feststellung des Zweitwohnungsanteils in einer Ge-

meinde. Die Beschwerdegegnerin 1 gehe fälschlicherweise davon aus, 

dass eine Kochgelegenheit pro Stockwerk ausreichend sei. Vielmehr 

müsse jede baulich abgetrennte Wohneinheit, die eine solche nach Art. 2 

Abs. 1 ZWG darstellen soll, über eine eigene Küche oder Kochnische ver-

fügen; weil die fünf Etagen keine baulich abgetrennten Wohneinheiten bil-

deten, müssten die Küchen den einzelnen Zimmern zugeordnet sein, damit 

der Wohnbegriff für diese Wohneinheiten erfüllt sei. Im Übrigen halte die 

Botschaft zum ZWG fest, dass wegen der Notwendigkeit des Vorhanden-

seins einer Kocheinrichtung Einzelzimmer in Altersheimen, Hotels usw. 

vom Wohnungsbegriff ausgenommen werden sollten (BBl 2014 2298). 

Diese Ansicht werde auch in der Literatur zum ZWG übernommen (SHK-

MÖSCHING, 2017, Art. 2 N 7). Die Auslegung von Art. 2 Abs. 1 ZWG der 

Beschwerdegegnerin 1 würde dazu führen, dass bei jedem Hotel, das auf 

den einzelnen Stockwerken über eine Kochnische verfügte, die einzelnen 

Stockwerke als Wohnung i.S.v. Art. 2 Abs. 2 ZWG qualifiziert werden könn-

ten, was klarerweise dem Sinn und Zweck von Art. 75b BV und Art. 2 Abs. 

1 ZWG zuwiderlaufe. In der Casa C._____ seien unbestrittenermassen bis 

2014 alte und pflegebedürftige Personen in Einzelzimmern beherbergt wor-

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den. Bei der Nutzung von Wohnräumen als Alters- und Pflegeheim handle 

es sich nicht um eine reine Wohnnutzung, sondern um eine gewerbliche 

Beherbergung, die nicht unter den Wohnungsbegriff von Art. 2 Abs. 1 ZWG 

falle; deshalb sei sie auch in der Zone für öffentliche Bauten zulässig. 

2.2.2. Während die Beschwerdegegnerin 1 auf den angefochtenen Entscheid ver-

weist, argumentiert die Beschwerdegegnerin 2 vertieft. Die Beschwerde-

führer würden verkennen, dass es sich bei der Casa C._____ nicht um ein 

klassisches Altersheim handle. Auf allen Etagen, ausser im Erdgeschoss, 

befänden sich Küchen, im Untergeschoss sogar deren zwei; alle Küchen 

seien als solche genutzt worden. In einem Altersheim würde sich typischer-

weise nur eine Küche befinden, hier hingegen gebe es sechs Küchen, wel-

che für die Zubereitung von Mahlzeiten genutzt würden. Jede Etage bilde 

so eine Gesamtheit von Räumen im Sinne des Gesetzes, die für die Wohn-

nutzung ohne Weiteres geeignet sei. Entgegen der Meinung der Beschwer-

deführer sei nicht auf die ursprüngliche Absicht der Nutzungsmöglichkeit 

abzustellen, sondern gestützt auf den Gesetzeswortlaut und die Materialien 

auf den Referenzzeitpunkt des 11. März 2012. Entscheidend sei demnach, 

dass an diesem Tag die Wohnnutzung innerhalb dieses Gebäudes zulässig 

war. Fakt sei zudem, dass in einem Heim das Wohnen den Hauptzweck 

bilde. Weil es auf jeder Etage (ausser im EG) eine Küche gebe, handle es 

sich nicht um ein klassisches Alters- und Pflegeheim. Eine Wohnnutzung 

sei ohne Weiteres möglich gewesen und sei es auch heute noch. Ausser-

dem wäre eine Zweckänderung gemäss Art. 40 Abs. 1 Ziff. 3 KRVO ohne 

Baubewilligung möglich gewesen. Daran ändere auch der Umstand nichts, 

dass das Grundstück im Jahr 2016 von der ZöBA in die Dorfzone umgezont 

worden sei, sei doch eine Wohnnutzung bereits unter der Geltung der ZöBA 

durchaus zonenkonform gewesen. 

- 17 -

2.2.3. Für das Verwaltungsgericht ist zur Streitentscheidung auf die eingangs zi-

tierte Definition (Art. 2 Abs. 1 ZWG) abzustellen, wonach eine 'Wohnung' 

die Gesamtheit von Räumen ist, welche bestimmte Kriterien (= kumulative 

Anforderungen gemäss Aufzählung in lit. a-e) erfüllt (vgl. SHK, FABIAN MÖ-

SCHING, in WOLF/PFAFFMATTER [Hrsg]: Zweitwohnungsgesetz [ZWG] – unter 

Einbezug der Zweitwohnungsverordnung [ZWV], Bern 2017, Art. 2 ZWG N 

4 ff. S. 42 f.). Das Kriterium von lit. a (Geeignet für Wohnnutzung) trifft – wie 

der Augenschein des Gerichts gezeigt hat – auf die einzelnen Stockwerke 

zu, wenn man sie als Raumgesamtheit betrachtet, mit Ausnahme des Erd-

geschosses, weil dort die sanitären Anlagen nicht im erforderlichen Mass 

vorliegen bzw. dort nur durch bauliche Massnahmen erstellt werden könn-

ten. Das zweite Kriterium von lit. b (bauliche Einheit) ist nach Ansicht des 

Gerichts ebenfalls gegeben, ausser wiederum im EG, wo der Korridor der 

Erschliessung des gesamten Gebäudes dient und so die Raumeinheiten 

zerschneidet. Mit der Erschliessung über ein Treppenhaus ist das Kriterium 

von lit. c (Zugang von aussen oder gemeinsam mit anderen Wohnungen 

innerhalb des Gebäudes) wiederum in allen Geschossen (ausser im EG) 

offensichtlich gegeben, weil auch hier das Treppenhaus die verlangte 

Raumgesamtheit unterteilt. Gemäss lit. d (Kochgelegenheit) muss die Ge-

samtheit der Räume über eine Kocheinrichtung verfügen, womit die Ab-

grenzung zu den einzelnen Zimmern in Hotels und Altersheimen sowie von 

Mansardenzimmern vorgenommen wird. Unter den Begriff 'Kocheinrich-

tung' fallen sowohl Küchen als auch Kochnischen. Aus den Plänen ergibt 

sich, dass sich wiederum mit Ausnahme des EG auf allen Stockwerken sol-

che Kücheneinrichtungen befinden – auch hier jeweils auf das Stockwerk 

als Raumgesamtheit betrachtet. Das Kriterium von lit. e (keine Fahrnis) ist 

offensichtlich erfüllt, weil es hier um ein fest und dauerhaft mit dem Boden 

verankertes Gebäude geht und nicht um bewegliche Sachen (Mobilien). 

Demnach könnten sämtliche Stockwerke – mit Ausnahme des EG – unter 

den Wohnungsbegriff nach Art. 2 ZWG subsumiert werden, so wie es im 

- 18 -

angefochtenen Entscheid festgehalten wurde (vgl. JONAS ALIG, Der Woh-

nungsbegriff des Zweitwohnungsgesetzes [ZWG], in Jusletter vom 30. Mai 

2016). Der Augenschein des Gerichts hat diese Einschätzung indessen et-

was getrübt (vgl. dazu: Standort 4 "Hausinneres" mit insgesamt 20 Ge-

richtsfotos). So hat die Gebäudebegehung eindeutig gezeigt, dass der 

Grundriss der Casa C._____ nicht auf eine klassische Wohnnutzung aus-

gerichtet ist. Selbst wenn man jedes Stockwerk als separate Wohneinheit 

betrachten wollte/könnte, so ist eine Küche pro Stockwerk (im 4. OG eine 

grössere, auf den anderen Stockwerken kleinere) für die grosse Anzahl 

Zimmer unpassend; diese Diskrepanz wird noch verstärkt durch den Um-

stand, dass fast jedes Zimmer dann wieder eine eigene Nasszelle hat. Für 

eine Wohngemeinschaft (WG) funktioniert dieses Konzept, für eine Familie 

hingegen sicher nicht. Die Wohnqualität erscheint somit fraglich und eher 

als nicht erfüllt; sie kann hier aber letztlich offengelassen werden.

2.3. Laut Begriffsumschreibung in Art. 10 ZWG ist eine 'altrechtliche Wohnung' 

im Sinne dieses Gesetzes eine Wohnung, die am 11. März 2012 rechtmäs-

sig bestand oder rechtskräftig bewilligt war (SHK – MÖSCHING, a.a.O., Art. 

10 ZWG N 4 ff. S. 131 ff.).

2.3.1. Die Beschwerdeführer argumentieren in dieser Hinsicht, dass wenn wider 

Erwarten der Wohnungsbegriff als erfüllt angesehen werden sollte, es sich 

bei den behaupteten fünf Wohnungen nicht um altrechtliche Wohnungen 

i.S.v. Art. 10 ZWG handeln könne. Massgeblich für die Beurteilung dieser 

Frage sei, ob die fraglichen Wohnungen in der Absicht einer klassischen 

Wohnnutzung bewilligt und erstellt worden seien. Habe diese Absicht vor-

gelegen, handle es sich um eine altrechtliche Wohnung, auch wenn vorü-

bergehend eine andere Nutzung stattfinde. Vorübergehend bedeute dabei, 

dass ohne erhebliche Umbauten wieder eine Wohnnutzung hergestellt wer-

den könne. Das Verwaltungsgericht habe sich in seinem Entscheid VGU R 

- 19 -

16 56 den Überlegungen des DVS in dessen Vollzugshilfe bewusst ange-

schlossen, um den unbestimmt gebliebenen Rechtsbegriff 'altrechtliche 

Wohnung' näher zu definieren. Die Beschwerdegegnerin 1 hätte sich an 

dieser Rechtsprechung orientieren müssen. Nach der Interpretation der 

Beschwerdegegnerinnen würden mit der Genehmigung des strittigen Bau-

vorhabens gerade solche neuen Zweitwohnungen geschaffen, die mit der 

Zweitwohnungsinitiative verhindert werden sollten. Die seit 1978 erfolgte 

Nutzung der Casa C._____ als Alters- und Pflegeheim falle ebenso wenig 

unter den Begriff der Wohnnutzung wie die vorgängige Nutzung als Hotel. 

Weiter spreche auch der Umstand, dass sich die Parzelle Nr. 229 bis zur 

Umzonung im Jahr 2016 in der ZöBA befand, gegen den Bestand von alt-

rechtlichen Wohnungen. Nach Art. 28 KRG sei diese Zone für öffentliche 

oder öffentlichen Interessen dienende Bauten und Anlagen wie etwa ein 

Alters- und Pflegeheim bestimmt. Ein Wohnhaus, welches ausschliesslich 

einer klassischen (privaten) Wohnnutzung diene, sei in der ZöBA unzuläs-

sig. Die Beschwerdegegnerin 1 habe diese Ansicht in optima forma 

bestätigt, indem sie es als notwendig erachtete, das Grundstück im Hinblick 

auf den Verkauf an einen Investor für dessen private Nutzung von der ZöBA 

in die Wohnzone umzuzonen. Es möge zwar sein, dass die Casa C._____ 

im Jahre 2014 ohne bauliche Massnahmen zu Skilehrerunterkünften 'um-

genutzt' worden sei, allerdings handle es sich bei der Nutzung der Räum-

lichkeiten durch die Skilehrer nicht um eine klassische Wohnnutzung, denn 

den einzelnen Skilehrern würden nicht Wohnungen i.S.v. Art. 2 Abs. 1 ZWG 

vermietet, sondern lediglich einzelne Zimmer mit sanitären Anlagen, allen-

falls der Möglichkeit zur Mitbenützung der auf den Etagen vorhandenen 

Küchen. 

Weiter treten die Beschwerdeführer der Ansicht der Beschwerdegegnerin 

1 entgegen, die ausführt, es könne nicht Sinn und Zweck von Art. 75b BV 

sein, dass die nicht mehr verwendete Baute brachliege und die bestehende 

Bausubstanz ungenutzt bleibe. Eine andere Nutzung der Casa C._____ als 

- 20 -

die geplante sei nämlich problemlos möglich; dies zeige schon der Um-

stand, dass bei der Abstimmung im September 2016 über den Verkauf der 

Casa C._____ ein Projekt für ein Kurhaus zur Aufnahme und Betreuung 

von Burn-Out-Patienten vorgelegen habe; zudem werde die Casa C._____ 

seit der Wintersaison 2014/2015 als Skilehrerunterkunft genutzt und würde 

es weiterhin, wenn auf das hier strittige Bauvorhaben verzichtet würde. 

Schliesslich sei der angefochtene Entscheid auch deshalb aufzuheben, 

weil die Ziff. 6 des Dispositivs widersprüchlich sei und weder mit den Bau-

gesuchsunterlagen noch mit den Ausführungen im angefochtenen Ent-

scheid übereinstimme. Die Beschwerdegegnerin 1 sei zum Schluss ge-

langt, dass Wohnungen im Umfang von 977.98 m2 HNF nach Art. 10 f. 

ZWG bewilligt werden dürften; gestützt auf diese Erkenntnis würden dann 

gemäss Ziff. 6 des Dispositivs 13 altrechtliche Zweitwohnungen nach Art. 

10 f. ZWG mit einer HNF im Umfang von 973 m2 bewilligt. Es seien fünf 4½ 

-, drei 5½-, eine 3½-Zimmer-Wohnung bewilligt und zusätzlich auf den 

Stockwerken 1 – 3 je ein Schaltzimmer mit 2 Zimmern und im 4. OG mit 

einem Zimmer. Für die Beschwerdeführer sei nicht nachvollziehbar, ge-

stützt auf welche Plangrundlage des Baugesuchs die Beschwerdegegnerin 

1 die Grösse der einzelnen Wohnungen definiert habe. Die Angaben im 

Baugesuchsformular und in der Planbeilage deckten sich nicht mit den im 

angefochtenen Entscheid bewilligten Wohnungen. Weiter sei nicht nach-

vollziehbar, was unter der Bezeichnung 'Schaltzimmer' zu verstehen sei. 

Aufgrund der Bezeichnungen und der Darstellung im Plan 'Parkplatznach-

weis' handle es sich bei den Schaltzimmern nicht um Wohnungen i.S.v. Art. 

2 Abs. 1 ZWG, da es offensichtlich an einer Küche fehle (Wohnungen Nr. 

5, 8, 11 und 14 gemäss Plan PP-Nachweis). Der Beschluss gemäss Ziff. 6 

des Dispositivs des angefochtenen Entscheids, wonach fünf 4½-, drei 5½-

, eine 3½-Zimmer-Wohnung und vier Schaltzimmer bewilligt werden, was 

13 altrechtliche Wohnungen gemäss Art. 10 f. ZWG ergeben solle, entspre-

che nicht dem Baugesuch.

- 21 -

2.3.2. Die Beschwerdegegnerin 1 lässt sich in ihrer Vernehmlassung bei dieser 

Rüge nur zu diesem letzten Punkt vernehmen. Demnach würden in E. 6 

des angefochtenen Entscheids die heute bestehenden Wohnungen nach-

gewiesen, nämlich sieben Wohnungen, wovon fünf altrechtlich seien mit 

einer HNF von insgesamt 977.98 m2. Das Baugesuch beziehe sich auf in-

nere Umbauten zu einer Wohnungsstrukturierung von fünf 1-Zimmer-Woh-

nungen (Studio oder Schaltzimmer), einer 3-Zimmer-Wohnung, fünf 4-Zim-

mer-Wohnungen und vier 5-Zimmer-Wohnungen. Wie den Erwägungen zu 

entnehmen sei, könnten eine 5½-Zimmer-Wohnung (-1) sowie das Studio 

im Erdgeschoss (-1) nicht als altrechtliche Wohnung im Sinne des ZWG 

betrachtet werden, weshalb diese als Erstwohnungen bewilligt worden 

seien. Die übrigen 13 Wohnungen würden hingegen als altrechtliche gelten 

und wiesen neu (gemäss Baugesuch) eine HNF von 973 m2 auf. Deshalb 

sei die tatsächlich zu realisierende altrechtliche HNF und nicht die theore-

tisch zur Verfügung stehende Fläche bewilligt worden. Baubewilligungen 

dürften strenger formuliert werden als das Baubewilligungsgesuch – ein 

neues Baubewilligungsgesuch sei dafür nicht notwendig. Der Begriff des 

Schaltzimmers gehe auf den Architekten Le Corbusier zurück und um-

schreibe einen Raum, welcher der einen oder anderen angrenzenden 

Wohnung zugewiesen sei oder eigenständig (z.B. als Studio) verwendet 

werden könne, also flexibel und nicht definitiv einer Wohnung zugehörig. 

Die Schaltzimmer könnten vollumfänglich der altrechtlichen HNF angerech-

net werden. Die Erstellung von Schaltzimmern habe keinen Einfluss auf die 

Bewilligung, weil die Anzahl von Wohnungen keine Relevanz habe. Weil 

die Zuweisung der Schaltzimmer beliebig sei, müsse dieses auch nicht 

über eine Kocheinrichtung verfügen.

2.3.3. Die Beschwerdegegnerin 2 wirft den Beschwerdeführern vor, den Ent-

scheid VGU R 16 56 falsch zu interpretieren. Das Verwaltungsgericht des 

- 22 -

Kantons Graubünden habe nicht festgelegt, dass bei der Beurteilung, ob 

eine altrechtliche Wohnfläche vorliege, die ursprüngliche, d.h. die allererste 

Baubewilligung, massgeblich sei. Der Verweis auf die Vollzugshilfe des 

Kantons im Urteil sei hier nicht einschlägig. Vorliegend sei das Gebäude 

D.1._____ errichtet worden, damals als Kurhaus; in der Folge hätten mehr-

fach Umnutzungen stattgefunden. Es sei deshalb abwegig, wenn heute auf 

eine Baubewilligung von D.1._____ abgestellt werden müsste. So könne 

das Urteil des Verwaltungsgerichts jedenfalls nicht interpretiert werden. 

Vielmehr müsse auch eine spätere Zweckänderung berücksichtigt werden 

können. Die hier relevante Zweckänderung habe im Jahr 1978 stattgefun-

den, als die entsprechenden Küchen auf den Etagen eingerichtet worden 

seien. Für eine bundesrechtskonforme Auslegung von Art. 10 ZWG sei 

massgeblich, ob eine Gesamtheit von Räumen am 11. März 2012 die Merk-

male einer Wohnung nach Art. 2 Abs. 1 ZWG erfülle. Vor dem Umstand, 

dass das Bundesrecht gerade nicht auf die ursprünglich erteilte Baubewil-

ligung abstelle, sondern auf den Umstand, dass eine Wohnung zum Zeit-

punkt der Annahme der Zweitwohnungsinitiative bestanden habe oder – 

alternativ – rechtskräftig habe bewilligt sein müssen, erwiese sich die Voll-

zugshilfe des Kantons Graubünden als bundesrechtswidrig. Bezeichnen-

derweise fände sich weder in der Literatur noch in den Vollzugshilfen der 

Kantone Bern und Wallis, dass auf die ursprüngliche Baubewilligung abzu-

stellen sei. Mit der Beschwerdegegnerin 1 sei deshalb festzuhalten, dass 

sich die Casa C._____ spätestens seit 1978 zu Wohnzwecken eigne. Vor 

diesem Hintergrund sei kein Bedarfsnachweis erforderlich, weil ein Miss-

brauch oder eine Umgehung des ZWG nicht ansatzweise erkennbar sei. 

Diese Rüge sei auch nicht weiter vertieft oder sogar belegt worden.  Die 

Baugesuchsunterlagen seien auch nicht unvollständig gewesen. Der Bau-

bewilligungsbehörde komme bei der Beurteilung solcher Gesuche ein gros-

ses Ermessen zu, ob sie die eingereichten Unterlagen als vollständig er-

- 23 -

achte. Im vorliegenden Fall habe die Beschwerdegegnerin 1 keinen Anlass 

gehabt, Unterlagen nachzufordern oder nachbessern zu lassen. 

2.3.4. Für das Verwaltungsgericht ist die Vollzugshilfe des DVS vom Juni 2016 

der Ausgangspunkt für die Beurteilung der vorliegenden Frage. Mit dieser 

Vollzugshilfe hat sich das Gericht seinerzeit im Urteil [VGU] R 16 56 vom 

11. Mai 2017 [E.5d] auseinandergesetzt:
 

Altrechtliche Wohnungen, d.h. Wohnungen, die vor der Annahme der Zweitwohnungsin-
itiative am 11. März 2012 rechtmässig bestanden oder rechtskräftig bewilligt waren (vgl. 
Art. 10 ZWG), sind unter Vorbehalt bestehender oder künftiger Nutzungsbeschränkungen 
des kantonalen oder kommunalen Rechts in der Art der Wohnnutzung frei (Art. 11 Abs. 1 
ZWG). Sie lassen sich als Erstwohnungen, Erstwohnungen gleichgestellte Wohnungen 
oder auch als Zweitwohnungen nutzen (vgl. ALIG, Der Wohnungsbegriff des Zweitwoh-
nungsgesetzes [ZWG], in: Jusletter vom 30. Mai 2016, Rz. 68). Als Wohnung im Sinne 
des ZWG ist gemäss Art. 2 Abs. 1 ZWG eine Gesamtheit von Räumen zu verstehen, die 
(lit. a) für eine Wohnnutzung geeignet sind, (lit. b) eine bauliche Einheit bilden, (lit. c) einen 
Zugang entweder von aussen oder von einem gemeinsam mit anderen Wohnungen ge-
nutzten Bereich innerhalb des Gebäudes haben, (lit. d) über eine Kocheinrichtung verfü-
gen und (lit. e) keine Fahrnis darstellen (vgl. zur Wohnungsdefinition des ZWG: ALIG, 
a.a.O., Rz. 11 ff.). Für die Beurteilung der Frage, ob eine altrechtliche Wohnung vorliegt, 
ist darauf abzustellen, ob die Wohnung in der Absicht einer klassischen Wohnnutzung 
bewilligt und erstellt wurde, auch wenn sie später allenfalls anders genutzt wurde (z.B. als 
touristisch bewirtschaftete oder zu Gewerbezwecken genutzte Wohnung). Massgebend 
für die Beurteilung, ob die Wohnung in der Absicht der klassischen Wohnnutzung erstellt 
wurde, sind vor allem die seinerzeitige Baubewilligung und die damaligen Umstände. In 
der Botschaft des Bundesrates zum ZWG vom 19. Februar 2014 (BBl 2014 S. 2287 ff.) 
heisst es denn auch, dass die Nutzungsmöglichkeit einer am 11. März 2012 bestehenden 
Wohnung nicht von der tatsächlichen Nutzung dieser Wohnung am Abstimmungstag als 
Erst- oder Zweitwohnung abhängen kann, zumal diese von zufälligen Umständen be-
stimmt gewesen sein kann (BBl 2014 S. 2309). Mithin ist darauf abzustellen, mit welcher 
Absicht die Wohnung erstellt wurde. Geschah dies zur klassischen Wohnnutzung, handelt 
es sich um eine altrechtliche Wohnung, auch wenn vorübergehend eine andere Nutzung 
stattfindet. Vorübergehend bedeutet, dass ohne erhebliche Umbauten wieder eine Wohn-
nutzung hergestellt werden kann (vgl. zum Ganzen: Vollzugshilfe des Departements für 
Volkswirtschaft und Soziales Graubünden [DVS] zum ZWG und zur Zweitwohnungsver-
ordnung [ZWV; SR 702.1] vom Juni 2016 zu Art. 10 ZWG S. 23 f.). Liegt eine solche alt-
rechtliche Wohnung vor, darf diese im Rahmen der vorbestandenen HNF erneuert, umge-
baut und wiederaufgebaut werden. Werden in diesem Rahmen zusätzliche Wohnungen 
geschaffen, so können diese bewilligt werden, ohne dass eine Nutzungsbeschränkung 
nach Art. 7 Abs. 1 ZWG auferlegt werden muss (Art. 11 Abs. 2 ZWG). Werden keine 
neuen Wohnungen geschaffen, so kann eine altrechtliche Wohnung innerhalb der Bauzo-
nen um maximal 30 Prozent der am 11. März 2012 bestandenen HNF vergrössert werden 
(Art. 11 Abs. 3 ZWG). Erweiterungen, die über dieses Mass hinausgehen, sind nur zuläs-
sig, wenn die Wohnung als Erstwohnung im Sinne von Art. 7 Abs. 1 lit. a ZWG oder − 
sofern die spezifischen Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt sind − als touristisch bewirt-
schaftete Wohnung im Sinne von Art. 7 Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 7 Abs. 2 lit. a oder b ZWG 
deklariert wird und die Nutzungsbeschränkung ins Grundbuch eingetragen wird (Art. 11 
Abs. 4 ZWG).

- 24 -

2.3.5. Mit dem soeben zitierten Entscheid R 16 56 (X._____) hat das Verwal-

tungsgericht die Vollzugshilfe 2016 als sachgerecht und sinnvoll herange-

zogen. Diese Erkenntnis hat das Gericht im Entscheid R 17 92 vom 2. Ok-

tober 2018 bestätigt. Mit diesen beiden Entscheiden hat das Gericht eine 

Praxis begründet, wonach auf diese Vollzugshilfe als Richtschnur abzustel-

len ist. So wurde im jüngeren Entscheid in E.3.5 nochmals klärend und 

wegleitend was folgt festgehalten:

In der Vollzugshilfe des Departements für Volkswirtschaft und Soziales (DVS) vom Juni 
2016, als kantonale Aufsichtsbehörde für das Zweitwohnungswesen im Kanton Graubün-
den gemäss Art. 15 ZWG (siehe dazu auch Art. 1 Abs.1 KRVO), wird dazu nachvollziehbar 
ausgeführt, dass Wohnungen, die vor dem massgeblichen Zeitpunkt zwar rechtmässig 
bestanden oder rechtmässig bewilligt waren, aber nicht mit der Absicht einer klassischen 
Wohnnutzung erstellt wurden, keine altrechtlichen Wohnungen im Sinne von Art. 10 ZWG 
darstellten. Dies gelte insbesondere für Hotelzimmer oder Wohnungen die für eine touris-
tische Bewirtschaftung im Rahmen einer strukturierten Beherbergungsform erstellt wur-
den. Zur Bestimmung, ob eine Wohnung in der Absicht einer klassischen Wohnnutzung 
erstellt wurde, seien vor allem die seinerzeitige Baubewilligung sowie die damaligen Um-
stände massgebend. Insofern ist für die Beurteilung des Vorliegens altrechtlicher Woh-
nungen auch nicht zwingend der Umstand entscheidend, ob bereits früher eine Küchen-
einrichtung bzw. die dafür notwendigen (Fix-) Installationen vorhanden waren oder nicht. 
Die Beschwerdeführerin hat den Einbau von Küchen zudem in der vorinstanzlichen Stel-
lungnahme vom 10. Mai 2017 zur Einsprache selbst damit begründet, dass dies für Hotel-
nutzung in einem gewissen Segment notwendig sei. Das (Wohnungs-) Kriterium des Vor-
handenseins einer Kocheinrichtung dient in erster Linie der Aussonderung von (klassi-
schen) Hotel(einzel)zimmern oder Einzelzimmern in Einrichtungen für betagte Personen 
sowie weiterer vergleichbarer Beherbergungsunterkünften, die nur in eingeschränktem 
Masse eine eigenständige bzw. von gewissen Dienstleistungen unabhängige Beherber-
gungsnutzung zulassen (vgl. ALIG, Der Wohnungsbegriff des Zweitwohnungsgesetzes 
[ZWG], in: Jusletter vom 30. Mai 2016, S. 4; Botschaft zum Bundesgesetz über Zweitwoh-
nungen, BBl 2014 2287 ff., S. 2298). Wenn nun aber eine Kücheneinrichtung infolge des 
Komfortbedürfnisses für gewisse Kategorien von Hotelzimmern gemäss beschwerdefüh-
rerischer Darstellung heute Standard sei, erweist sich das Abstellen auf das Vorhanden-
sein einer Kücheneinrichtung bzw. entsprechender Installationen insbesondere für die Be-
urteilung einer Wohn-/Beherbergungseinheit, die im Zusammenhang mit einem struktu-
rierten Beherbergungsbetrieb steht oder stand für sich alleine als unzureichend, insofern 
bietet sich die vom DVS propagierte Heranziehung der sich aus der damaligen Baubewil-
ligung und Umständen zu eruierende (Bau-)Absicht an. Dann gelten aber auch als struk-
turiert bewirtschaftete Wohnungen bewilligte Wohn-/Beherbergungseinrichtungen gemäss 
vorstehend dargelegter Ansicht des DVS nicht als altrechtliche Wohnungen gemäss Art. 
10 ZWG, auch wenn sie die Wohnungsdefinition gemäss Art. 2 Abs. 1 ZWG formal erfüll-
ten und bereits vor dem massgebenden Stichtag bestanden oder rechtskräftig bewilligt 
waren.    

- 25 -

2.3.6. Für die zentrale Frage, ob jemand den Bestandesschutz bzw. die Besitz-

standsgarantie der 'altrechtlichen Wohnung' für sich in Anspruch nehmen 

kann, ist nach dieser Praxis darauf abzustellen, als was die Räumlichkeiten 

ursprünglich bewilligt bzw. erstellt worden sind. Damit schloss sich das Ge-

richt der Sichtweise an, die in der Vollzugshilfe DVS 2016 festgehalten und 

– gleich wie die überarbeitete Version des DVS von März 2019 – als Emp-

fehlung für die Rechtsanwender des ZWG zu verstehen ist (vgl. Medien-

mitteilung der Staatskanzlei von Graubünden vom 8. März 2019: 

https://www.gr.ch/DE/Medien/Mitteilungen/MMStaka/2019/Seten/2019030

801.aspx). Die Vollzugshilfe DVS vom Juni 2016 (Version 1) wurde seither 

überarbeitet und im März 2019 (Version 2) öffentlich gemacht. In den vor-

liegend interessierenden Punkten betreffend die Auslegung, den Anwen-

dungsbereich und das Verständnis von Art. 10 ZWG bzw. den Begriff der 

'altrechtlichen Wohnung' weicht die jüngere Vollzugshilfe erheblich von der 

älteren Version ab, wie nachfolgend aufgezeigt wird:

2.3.7. In der Vollzugshilfe DVS 2016 wurde festgehalten (Art. 10 Altrechtliche 

Wohnung – Begriff): 
Wohnungen in strukturierten Beherbergungsbetrieben: [...]
"Wohnungen, die zwar der Definition Wohnung entsprechen, aber im Rahmen von struk-
turierten Beherbergungsbetrieben erstellt und bewirtschaftet wurden bzw. werden, sind 
nach Auffassung des DVS grundsätzlich keine altrechtlichen Wohnungen. 
- Altrechtlich sind nur Wohnungen, die in der Absicht einer klassischen Wohnnutzung 

erstellt wurden. (Hervorhebung/Unterstreichung durch Gericht)
- […]
- Massgebend für die Beurteilung, ob die Wohnung in der Absicht der klassischen 

Wohnnutzung erstellt wurde, sind vor allem die seinerzeitige Baubewilligung und die 
damaligen Umstände."

Wohnungen in Apparthäusern: 
[…] "Sind sie demgegenüber in der Absicht einer klassischen Wohnnutzung erstellt wor-
den, gelten sie nach Auffassung des DVS als altrechtlich."
Wohnungen, die zu Gewerbezwecken genutzt werden: 
"Eine Wohnung, die nicht zu Wohnzecken, sondern zu Gewerbezwecken genutzt wird, 
kann als altrechtliche Wohnung betrachtet werden, sofern die Wohnung nur "vorüberge-
hend" zu Gewerbezwecken (Büro, Praxen) genutzt wird, d.h. ohne erhebliche Umbauten 
wieder Wohnzwecken zugeführt werden könnte (z.B. Wiedereinbau einer zuvor entfernten 
Küche, sofern die entsprechenden technischen Installationen bereits vorhanden waren). 
[…].

https://www.gr.ch/DE/Medien/Mitteilungen/MMStaka/2019/Seten/2019030801.aspx
https://www.gr.ch/DE/Medien/Mitteilungen/MMStaka/2019/Seten/2019030801.aspx

- 26 -

2.3.8. In der Vollzugshilfe DVS 2019 wird neu formuliert (Art. 10 Altrechtliche 

Wohnung – Begriff, S. 34):
Wohnungen in strukturierten Beherbergungsbetrieben: 
"Wohnungen gemäss Definition von Art. 2 Abs. 1 ZWG, die am 11. März 2012 bereits 
bestanden haben oder rechtskräftig bewilligt waren und die im Rahmen von strukturierten 
Beherbergungsbetrieben erstellt sowie bewirtschaftet wurden bzw. werden, stellen alt-
rechtliche Wohnungen dar. Solche Wohnungen werden zwar gewerblich genutzt (touristi-
sche, hotelmässige Nutzung), entsprechen aber dennoch der Definition einer altrechtli-
chen Wohnung."
Wohnungen, die zu Gewerbezwecken genutzt werden:
"Eine Wohnung gemäss Definition von Art. 2 Abs. 1 ZWG, die am 11. März 2012 bereits 
bestanden hat oder rechtskräftig bewilligt war und nicht zu Wohnzwecken, sondern zu 
Gewerbezwecken (Büro, Praxen) genutzt wird, kann weiterhin als altrechtliche Wohnung 
betrachtet werden, sofern die Wohnung ohne erhebliche Umbauten wieder Wohnzwecken 
zugeführt werden könnte (z.B. Wiedereinbau einer zuvor entfernten Küche, sofern die ent-
sprechenden technischen Installationen bereits vorhanden waren). 
Können demgegenüber zu Gewerbezwecken umgenutzte und umgebaute ehemalige 
Wohnräumlichkeiten nur mit erheblichen baulichen Massnahmen (wieder) Wohnzwecken 
zugeführt werden, oder wird z.B. eine Küche neu eingebaut, ohne dass die technischen 
Installationen vorhanden waren, kann sie nicht als altrechtliche Wohnung qualifiziert wer-
den. In diesem Fall ist der Wohnungsbegriff im Sinne von Art. 2 Abs. 1 ZWG nicht erfüllt. 
- Wurde eine Wohnung sowohl zu Gewerbezwecken als auch zu Wohnzwecken genutzt 
(z.B. 3-Zimmerwohnung wird mit einem Zimmer zu Gewerbezwecken genutzt, mit zwei 
Zimmern zu Wohnzwecken), so gilt der bewohnte Teil als altrechtliche Wohnung. Für den 
Gewerbeteil gilt die erwähnte Regel. 
- Wird die Wohnung z.B. unter der Woche zu Gewerbezwecken und am Wochenende zu 
Wohnzwecken genutzt (und erfüllt sie auch die Definition der Wohnung), so ist das Krite-
rium, dass sie jederzeit wieder Wohnzwecken zugeführt werden kann, als erfüllt zu be-
trachten, und sie gilt als altrechtliche Wohnung. 

Möchte die Gemeinde altrechtliche Wohnungen, die zu Gewerbezwecken genutzt werden, 
(weiterhin) ausschliesslich der gewerblichen Nutzung zur Verfügung halten oder Umnut-
zungen verhindern, so hat sie dafür mittels geeigneter Massnahmen auf Stufe der kom-
munalen Grundordnung zu sorgen.

2.3.9. Eine Gegenüberstellung der Vollzugshilfen DVS 2016 und DVS 2019 er-

gibt, dass das wichtige Abgrenzungskriterium der ursprünglich beabsichtig-

ten Gebäudenutzung (Räume, "die in der Absicht der klassischen Wohn-

nutzung erstellt wurden" unter Beizug/Abstellen auf "die seinerzeitige Bau-

bewilligung und damaligen Umstände") in der überarbeiteten Version ein-

fach fallengelassen wurde. Warum die Vollzugshilfe im März 2019 in Bezug 

auf die Auslegung und Anwendbarkeit von Art. 10 ZWG derartig angepasst 

wurde, ist für das Gericht unklar geblieben. Jedenfalls sieht es keinen 

Grund, diese ohne Begründung und ohne Bezugnahme auf die Urteile R 

- 27 -

16 56 und R 17 92 angepassten Passagen in der Vollzugshilfe 2019 dem 

aktuellen Entscheid R 18 56 zu Grunde zu legen. Dies käme nämlich einer 

Praxisänderung gleich, wofür es aber keinen äusseren Anlass gibt. 

 

2.3.10. Nach Auffassung des Gerichts kann ein Eigentümer die Bestandesgarantie 

von Art. 10 ZWG einzig für Räumlichkeiten in Anspruch nehmen, die ur-

sprünglich als Wohnraum bewilligt worden sind (oder wenn die Bewilligung 

nicht beigebracht werden kann, es zumindest klar ist, dass die Räumlich-

keiten als Wohnraum erstellt worden sind). Nachträgliche, bloss vorüber-

gehende Nutzungsänderungen, etwa als Gewerbe- bzw. Bürofläche ver-

mögen die Bestandesgarantie nicht zu durchbrechen; vorübergehend be-

deutet dabei, dass aus der anderen Nutzung ohne erhebliche Umbauten 

wieder eine Wohnnutzung hergestellt werden kann. Denkbar ist ausser-

dem, dass ursprünglich nicht zu Wohnzwecken erstellte Räumlichkeiten als 

'altrechtliche Wohnung' gelten, und zwar wenn diese nach deren Erstellung 

aber vor Annahme der Zweitwohnungsinitiative zulässigerweise (d.h. in ei-

nem Bewilligungsverfahren mit Prüfung der Zonenkonformität) in eine 

Wohnnutzung überführt worden sind.

Im hier zu beurteilenden Fall R 18 56 fand indes nach Auffassung des Ge-

richts vor der Annahme der Zweitwohnungsinitiative am 11. März 2012 nie 

eine Wohnnutzung im Sinne des ZWG statt, und zwar weder als Hotelbe-

trieb noch als Klinik oder Alters- und Pflegeheim.  Vielmehr würde man die 

Casa C._____ in ihrem ursprünglichen Verwendungszweck als Kur- und 

Hotelbetrieb nach heutiger Terminologie wohl als strukturierten Beherber-

gungsbetrieb bezeichnen. Die späteren Nutzungen der Casa C._____ bis 

zur Annahme der Zweitwohnungsinitiative können ebenfalls nicht als reine 

bzw. normale Wohnnutzungen verstanden werden. Eine solche ist einer 

Klinik ohnehin wesensfremd, kann aber auch bei einem Alters- und Pflege-

heim nicht angenommen werden, wie etwa die Ortsplanung nahelegt. So 

- 28 -

war die Casa C._____ zum Zeitpunkt der Annahme der Zweitwohnungsin-

itiative im März 2012 als Alters- und Pflegeheim genutzte Liegenschaft (bis 

2016) der ZöBA zugewiesen. Die ZöBA gab es schon im Kantonalen 

Raumplanungsgesetzes (KRG) 1973 (dort Art. 27); sie sah vor, dass diese 

Zone für bestehende und künftige öffentliche oder öffentlichen Interessen 

dienende Bauten und Anlagen bestimmt sei. Nach Art. 28 Abs. 1 des KRG 

2005 (KRG; BR 801.100) ist die ZöBA für öffentliche oder öffentlichen In-

teressen dienenden Bauten vorgesehen, wobei untergeordnete private 

Nutzungen zulässig sind, wenn sie mit zonenkonformen Bauten baulich 

verbunden sind. Damit ist etwa die Hauswartungswohnung in einem Schul-

haus oder einer Sportanlage gemeint oder eine gewisse Mantelnutzung ei-

nes öffentlichen Gebäudes mit Gewerberäumlichkeiten. 

Was die Wohnnutzung innerhalb der ZöBA betrifft, hat dieses Gericht etwa 

im Urteil R 09 85 vom 19. Januar 2010 Alterswohnungen als grundsätzlich 

zonenkonform beurteilt, wenn diese in einem räumlichen und sachlichen 

Zusammenhang mit Alters- und Pflegeheimen stehen oder über Gemein-

schaftsräumlichkeiten verfügen. Mit ähnlichen Überlegungen hat das Ge-

richt zuvor schon eine Beschäftigungsstätte für Menschen mit einer kogni-

tiven Behinderung in einer ZöBA zugelassen (PVG 2000 Nr. 51 E. 2.b). Zu-

letzt hat das Verwaltungsgericht diese Praxis in seinen Entscheiden R 17 

90 u. 91, jeweils E.3.4. (noch nicht rechtskräftig) bestätigt. 

Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass die Nutzungen der Casa 

C._____ als Kur- und Hotelbetrieb sowie als Klink nicht mit einer klassi-

schen Wohnnutzung gleichgesetzt werden können. Dasselbe gilt für die 

letzte Nutzung der Casa C._____ vor Annahme der Zweitwohnungsinitia-

tive, auch wenn die Nutzung als Alters- und Pflegeheim in der ZöBA zo-

nenkonform war. Eine zulässige Wohnnutzung in der ZöBA kann aber kei-

neswegs mit einer klassischen Wohnnutzung gleichgesetzt werden, denn 

- 29 -

diese wäre in einer ZöBA gar nicht zulässig (da nicht zonenkonform). Eine 

in der ZöBA geduldete zonenfremde Wohnnutzung lässt mit anderen Wor-

ten keinen Bestandesschutz nach Art. 10 ZWG zu. 

Zudem würde die Argumentation der Beschwerdegegnerin 2 den Bestan-

desschutz nach Art. 10 ZWG bzw. dessen Ausnahmen ad Absurdum 

führen, da eine Grenzziehung mit Unterscheidung zwischen den struktu-

rierten Beherbergungsbetrieben gemäss Art. 8 Abs. 4 ZWG und der Quali-

fikation als altrechtliche Wohnung gemäss Art. 10 ZWG nicht mehr möglich 

oder durchführbar wäre.

2.4. Zu einer allfälligen Nutzungsbeschränkung (mit/ohne Erstwohnungsanteil) 

und zum Bedarfsnachweis (für Zweitwohnungen) gilt es festzuhalten:

2.4.1. Gemäss Beschwerdeführer könnten aufgrund der bisher vorgebrachten 

Rügen die strittigen Wohnungen nur mit einer Erstwohnungspflicht bewilligt 

werden; somit hätte in der Baubewilligung eine entsprechende Nutzungs-

beschränkung verfügt werden müssen. Aufgrund der konkreten Nutzung 

sei aber ohnehin fraglich, ob sich die geplanten Wohnungen für den im 

Baugesuch angegebenen Zweck eignen, da es sich bei den meisten Woh-

nungen um grössere Wohnungen handle (2.5 – 5.5-Zimmer) und die Ski-

lehrer ihre Unterkunft nur während einer relativ kurzen Zeit während der 

Wintersaison (max. 4 Monate) nutzten (diesbezüglich wird ein Zeuge von 

der Skischule angeboten). Ein Bedarf für (Erst-)Wohnungen für die Nut-

zung durch Skilehrer sei folglich nicht vorhanden. Dass neben dieser nicht 

zu erwartenden Nutzung durch Skilehrer ein anderer Bedarf für die stritti-

gen Wohnungen bestehe, werde bestritten und sei durch die Beschwerde-

gegnerin 1 auch nicht abgeklärt worden. So sei namentlich nicht abgeklärt 

worden, ob ein Bedarf für 15 neue Erstwohnungen oder solchen gleichge-

stellten Wohnungen bestehe; dasselbe gelte für die beiden bewilligten 

- 30 -

Wohnungen mit Nutzungsbeschränkung; die Bedarfsabklärung sei somit 

im einen wie im anderen Falle nachzuholen.

2.4.2. Die Beschwerdegegnerin 2 ist der Meinung, dass in der vorliegenden Si-

tuation kein Bedarfsnachweis erforderlich sei, da ein Missbrauch oder eine 

Umgehung nicht ansatzweise erkennbar sei. Laut Recherche auf einer Im-

mobilienplattform seien bei rund 600 Haushaltungen in X._____ dort ge-

rade Zwölf als Mietwohnungen mit 3.5-Zimmern oder mehr erhältlich.

2.4.3. Das streitberufene Verwaltungsgericht hat anlässlich eigener Recherchen 

auf newhome.ch (zuletzt besucht am: 15. Oktober 2020) festgestellt, dass 

21 Eigentumswohnungen und 82 Mietwohnungen im Bereich 3.5-Zimmer 

oder mehr angeboten werden. Bei den Eigentumswohnungen sind einige 

dabei, welche nicht als Erstwohnung konzipiert sind, was sich neben dem 

Erscheinungsbild auch im Preis niederschlägt. So gesehen gibt es zwar ein 

Angebot, welches aber für einen grösseren Ort wie X._____ mit 3131 Ein-

wohnern/Innen (Stand 31.12.2018) nicht gerade üppig erscheint. Die 

Berücksichtigung und Würdigung der Tatsache, dass die Wohnungen 

heute und auch nach dem Umbau – zumindest gemäss Angaben der Be-

schwerdegegnerin 2 – weiterhin für die Verwendung der Skischule genutzt 

bzw. den Skilehrer/Innen vermietet werden sollen, lässt jedenfalls einen 

Bedarfsnachweis nicht gerade als zwingend erscheinen (vgl. VGU R 13 

108 vom 28. August 2018 E.2.2-2.7 [insb. E.2.4 zum 'Rechtsmissbrauch'; 

BGE 145 II 354 [Vals] – Touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen mit 

Anforderungen an strukturierten Beherbergungsbetrieb). 

2.5. Zur Rüge bezüglich Unvollständigkeit der Baudokumente ist festzuhalten:

2.5.1. Dieser Vorwurf der Beschwerdeführer betrifft die Baugesuchsunterlagen. 

Sie seien ungenügend, unvollständig und nicht ausreichend detailliert. So 

- 31 -

müsse gemäss Art. 101 BauG bei Umbauten aus den Plänen der Zustand 

der betreffenden Bauten vor und nach dem Umbau ersichtlich sein (so mit 

Farbkolorit 'bestehend: grau'; 'neu: rot'; 'Abbruch: gelb'). Diese Angaben 

fehlten auf den Bauplänen, weshalb es gar nicht möglich sei, das nachge-

suchte Bauvorhaben zu beurteilen. Eine Baubewilligung hätte nicht erteilt 

werden dürfen, sondern es hätte eine Nachfrist zur Vervollständigung des 

Baugesuchs angesetzt werden müssen.

2.5.2. Die Beschwerdegegnerin 2 argumentiert, dass der Baubewilligungs-

behörde bei der Beurteilung des Gesuchs ein grosses Ermessen zu-

komme, ob sie die Unterlagen als vollständig erachte. Im vorliegenden Fall 

habe die Beschwerdegegnerin 1 keinen Anlass gehabt, Unterlagen für das 

geplante Bauvorhaben nachzufordern oder nachbessern zu lassen.

2.5.3. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts trifft die Feststellung der Be-

schwerdeführer betreffend Unvollständigkeit der Bauunterlagen zu, weil die 

in Art. 101 Abs. 1 lit. a bis lit. q des kommunalen Baugesetzes (BauG) auf-

gestellten Erfordernisse nicht hinreichend eingehalten sind. Aus den Bau-

gesuchsunterlagen geht in keiner Art und Weise hervor, wie intern umge-

baut wird (vgl. dazu ausdrücklich Art. 101 Abs. 4 BauG); die Baubehörde 

des Beschwerdegegnerin 1 hätte vor ihrem Entscheid die Verbesserung 

dieses Mangels verlangen müssen. Daran ändert auch nichts, dass den 

Baubehörden bei diesen Fragen ein gewisser Ermessensspielraum zusteht 

(Art. 101 Abs. 2), da der Wortlaut von Abs. 4 eindeutig ist.

2.6. Zur Einhaltung der Ausnützungsziffer (AZ) gilt es überdies klarzustellen:

2.6.1. Die Beschwerdeführer rügen, die Beschwerdegegnerin 1 hätte überprüfen 

müssen, ob die Vorschriften zur AZ eingehalten seien oder nicht. Es sei 

nicht überzeugend, wenn die Beschwerdegegnerin 1 im Einspracheent-

- 32 -

scheid argumentiere, es gelte eine Bestandesgarantie nach Art. 6 BauG, 

wenn nur innere, von aussen nicht sichtbare Umbauten vorgenommen wür-

den, und in den Baugesuchsunterlagen dennoch detaillierte Berechnungen 

der zulässigen Bruttogeschossfläche (BGF) auf Parzelle 229 (vgl. Plan 

16a2.004 betreffend 'Bestand Nutzflächen') vorhanden seien.

2.6.2. Die Beschwerdegegnerin 2 hält diese Rüge für nicht substantiiert. Die Be-

schwerdeführer würden verkennen, dass das strittige Bauprojekt von der 

Besitzstandsgarantie gemäss Art. 6 BauG profitiere und die AZ nicht erwei-

tert werde, sondern unverändert bestehend bleibe. Die von den Beschwer-

deführern erwähnten Unterlagen dienten bloss der Vollständigkeit; daraus 

könne nicht abgeleitet werden, dass die AZ überschritten würde.

2.6.3. Das Verwaltungsgericht ist der Meinung, dass – wenn behauptet wird, das 

strittige Bauprojekt falle unter den Begriff der 'altrechtlichen Wohnung' nach 

Art. 10 ZWG – beim vorliegenden Umbauprojekt eben auch die Bestandes-

garantie greifen würde, so wie dies die beiden Beschwerdegegnerinnen 

richtig vortragen. Aus dem Umstand, dass die BGF-Berechnung dennoch 

vorgenommen und ausgewiesen wird, können die Beschwerdeführer nichts 

zu ihren Gunsten ableiten. Bis zu einem gewissen Grad liegt die AZ-Be-

rechnung von Flächen ohnehin in der Natur von Planungen.

2.7. Es bleibt der Nachweis der anerbotenen 'Pflichtparkplätze' zu überprüfen. 

Die massgebende Vorschrift gemäss Art. 26 BauG lautet dazu wie folgt:

a) Pflichtparkplätze
1Bei Neubauten, Erweiterungen und bei Zweckänderungen sind auf der Bauparzelle oder 
in nächster Nähe auf privatem Boden während des ganzen Jahres zugängliche Abstell-
plätze für Motorfahrzeuge zu erstellen und dauernd für die Parkierung offen zu halten.

2Für je 80 m2 anrechenbare Bruttogeschossfläche, mindestens aber pro Wohnung oder 
pro Laden, ist ein Autoabstellplatz zu schaffen. Restflächen über 40 m2 sind aufzurunden. 
Die Baubehörde kann für Geschäftslokale, Gastgewerbebetriebe und andere Objekte mit 
erheblichem Publikumsverkehr abweichende Vorschriften erlassen. Mindestens zwei Drit-
tel der Pflichtparkplätze sind in Garagen zu erstellen.

- 33 -

3Bei Hotelbauten im Sinne von Art. 45 Abs. 5 sind 50 % der vorgesehenen Abstellplätze 
als gefangene Parkplätze erlaubt.

4Eigentümer bestehender Bauten und Anlagen können zur Schaffung von Abstellplätzen 
oder zur Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage verpflichtet werden, sofern es die Ver-
hältnisse erfordern und die Erstellungskosten zumutbar sind.

5Die Baubehörde kann die Eigentümer zum Erwerb von Autoabstellflächen auf fremdem 
Land oder in einer Gemeinschaftsanlage verpflichten, wenn dies im öffentlichen Interesse 
liegt. Voraussetzung ist jedoch, dass die Plätze in vertretbarer Distanz liegen und ihre 
dauernde Verfügbarkeit rechtsgeschäftlich und grundbuchlich sichergestellt ist. 

6Die Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage gemäss Abs. 4 und Abs. 5 hiervor besteht 
in der Zurverfügungstellung von Abstellplätzen gegen Entschädigung. Die Entschädigung 
richtet sich nach den gesamten Anlagekosten. Ihr ungefährer Betrag wird bei Erteilung der 
Baubewilligung in Rechnung gestellt und ist vor Baubeginn zu bezahlen. Die Baubehörde 
regelt die Einzelheiten in der Baubewilligung oder mit separater Verfügung. Die Pflicht zur 
Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage ist im Grundbuch anzumerken. 

Gestützt auf diese Vorgaben ist der 'Pflichtparkplatz-Nachweis' zu prüfen.

2.7.1. Die Beschwerdeführer bringen dazu vor, dass die Beschwerdegegnerin 1 

eine fehlerhafte Beurteilung der Pflichtparkplätze vorgenommen habe. So 

habe sie ausgeführt, dass für das Bauvorhaben mindestens 15 Pflichtpark-

plätze nötig seien, davon zehn in Garagen. Weiter habe sie festgestellt, 

dass auf der Bauparzelle gemäss Baugesuch drei Abstellplätze in der Ein-

stellhalle und vier Aussenparkplätze geplant seien. Dies könne jedoch nicht 

stimmen, denn aus der Planbeilage 'Parkplatznachweis' würden sich keine 

Hinweise auf eine Einstellhalle ergeben. Alle sieben Parkplätze, also auch 

die Pflichtparkplätze (PP) 1-3 befänden sich im Aussenbereich und nicht 

wie vom Baugesetz vorgesehen in einer Garage. In korrekter Anwendung 

des Baugesetzes müssten mindestens 2/3 der Pflichtparkplätze in Garagen 

erstellt werden, vorliegend müssten also 10 PP in nächster Nähe auf priva-

tem Boden in Garagen erstellt werden. Die Beschwerdegegnerin 1 ver-

lange aber nur die Erstellung von 8 PP, davon 7 PP in einer Garage auf 

fremdem Boden; dies sei nicht vereinbar mit dem Baugesetz. Selbst aber 

wenn die Parkplatzberechnung korrekt wäre, sei der angefochtene Ent-

scheid nicht zu schützen: Die Beschwerdegegnerin 1 habe zwar in ihren 

Erwägungen ausgeführt, dass der Nachweis für eine im Sinne der bauge-

- 34 -

setzlichen Vorschriften stehende Parkierung im Rahmen einer Auflage ver-

langt werden könne, habe es aber versäumt, im Entscheid eine konkrete 

Auflage zu formulieren. Dementsprechend sei der noch fehlende Nachweis 

der Pflichtparkplätze nicht sichergestellt und der angefochtene Entscheid 

daher auch aus diesem Grunde aufzuheben. Schliesslich sei es ohnehin 

nicht zulässig, die Frage, ob die Parkplatzsituation die gesetzlichen Vorga-

ben erfülle (bzw. den Nachweis der Pflichtparkplätze erfülle) in ein nachge-

lagertes Verfahren zu verschieben. 

2.7.2. Die Beschwerdegegnerin 1 räumt bei den Pflichtparkplätzen ein, dass die 

Auflage korrekterweise nicht nur in den Erwägungen, sondern auch in das 

Dispositiv hätte übernommen werden sollen. Dieser rein formelle Mangel 

bedeute aber weder, dass die in Erwägung 8 des angefochtenen Ent-

scheids korrekt umschriebene Auflage durch die Beschwerdegegnerin 2 

nicht umgesetzt werden müsse, noch, dass dieser Entscheid aufzuheben 

sei. 

2.7.3. Die Beschwerdegegnerin 2 sieht keine Fehler bei den Berechnungen der 

Pflichtparkplätze durch die Beschwerdegegnerin 1. Es sei nicht einzuse-

hen, weshalb die Beschwerdegegnerin 1 als zuständige Baubehörde die 

Erstellung von Parkplätzen bzw. deren Einkauf und Sicherstellung auf ei-

nem Grundstück in der Nähe nicht als Auflage verfügen dürfe. Jedenfalls 

reiche dieser Umstand nicht aus, das Baugesuch abzuweisen; im Sinne 

der Verhältnismässigkeit sei es ein Gebot der Stunde, dass die Beschwer-

degegner 1 so handelte und die Erstellung der Auflage definierte. 

2.7.4. Das Verwaltungsgericht hält diesbezüglich fest: Der Augenschein hat ge-

zeigt, dass die auf dem Grundstück angeordneten vier Aussenparkplätze 

ungenügend sind bzw. in der geplanten Form nicht bewilligt werden kön-

nen. Die Absicht der Beschwerdegegnerin 2, acht Pflichtparkplätze (PP) im 

Parkhaus auf der gegenüberliegenden Seite zu kaufen, um den PP-Nach-

- 35 -

weis zu erbringen, könnte allenfalls unter Art. 26 Abs. 5 BG subsumiert 

werden, wobei sich diesfalls noch die Frage nach der "vertretbaren Distanz" 

stellen könnte. Die Beschwerdegegnerin 1 begnügt sich im angefochtenen 

Entscheid (Ziff. 44 ff.) damit, die Anzahl von 15 Pflichtparkplätzen festzu-

stellen und dass davon 10 Garagenparkplätze sein müssen. Weiter hält sie 

fest, dass mit dem Bauprojekt sieben PP auf dem Baugrundstück geplant 

seien, nämlich drei in der Einstellhalle und vier Aussenparkplätze. Sodann 

habe die Beschwerdegegnerin 2 der Beschwerdegegnerin 1 vor Baubeginn 

noch acht Pflichtparkplätze nachzuweisen (inkl. Grundbucheintragung als 

öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung), nämlich sieben in einer Ga-

rage und ein Aussenparkplatz. Es sei indes nicht ersichtlich, inwiefern die 

Beschwerdegegnerin 1 diesen Nachweis nicht in Form einer Auflage ver-

langen könne. Auf den eingereichten Plänen vermag das Gericht zwar wohl 

sieben PP, aber keine Einstellhalle zu erkennen. Insofern trifft der Einwand 

der Beschwerdeführer zu, dass die Beschwerdegegnerin1 im angefochte-

nen Entscheid einen unzutreffenden Sachverhalt festgehalten hat. Im Plan 

zum Parkplatznachweis der Beschwerdegegnerin 2 ist zudem aufgeführt, 

dass für die 15 Wohnungen 7 PP projektiert und 8 angekauft seien; weitere 

Informationen zu den acht nicht auf der Bauparzelle liegenden Pflichtpark-

plätzen, etwa ob sie in einer Garage seien oder in welcher Distanz sie zur 

Bauparzelle liegen, sucht man vergeblich. Die Rüge der Beschwerdeführer 

betreffend ungenügender Parkplatznachweis ist infolgedessen gleich in 

dreifacher Hinsicht begründet: Erstens: Falsche Sachverhaltsfeststellung 

durch die Beschwerdegegnerin 1. Zweitens: Die 2/3-Regelung (Garagen-

platz <> Aussenplatz) wird nicht eingehalten, und Drittens: Es liegt ein 

schwerer formeller Fehler vor, indem die Auflage nicht im Dispositiv enthal-

ten ist. 

2.8. Weiter ist die 'Kostenauferlegung' im Einspracheverfahren zu klären. 

- 36 -

2.8.1. Die Beschwerdeführer rügen schliesslich eventualiter, dass ihnen zu Un-

recht in Ziff. 16 f. des angefochtenen Entscheids von der Beschwerdegeg-

nerin 1 Kosten für das Einspracheverfahren auferlegt worden seien. Ihnen 

seien je ¾ der Verfahrenskosten (Entscheid-Dispositiv Ziff. 16) und der ex-

ternen Rechtsberatungskosten (Ziff. 17) der Beschwerdegegnerin 1 aufer-

legt worden, insgesamt Fr. 6'065.15. Dies sei schon aus Gründen des 

rechtlichen Gehörs nicht zulässig; zudem sei die Rechtsabklärung bereits 

für die Vorprüfung vorgenommen worden, sei also nicht erst im Einspra-

cheverfahren angefallen, weshalb das Verursacherprinzip gelte.

2.8.2. Die Beschwerdegegnerin 1 argumentiert, sie führe bei den Baueinsprachen 

mindestens einen, häufig auch zwei Schriftenwechsel durch. Daraus ent-

stehe ein Mehraufwand, der durch die ordentlichen Baubewilligungsge-

bühren nicht mehr abgedeckt sei. Dies gelte insbesondere, wenn sich die 

Bauherrschaft wie auch die Einsprecher anwaltlich vertreten liessen und 

komplexe Fragen zu beantworten seien; dann ziehe sie einen eigenen 

Rechtsvertreter bei. Werde eine Einsprache teilweise gutgeheissen oder 

teilweise abgewiesen, erfolge die Aufteilung der Aufwendungen des Ver-

fahrens auf die Bauherrschaft und die Einsprecher nach einem bestimmten 

Schlüssel; im vorliegenden Fall seien die Aufwendungen und Kosten der 

Beschwerdegegnerin 1 im Verhältnis der Flächen der im Baugesuch als 

altrechtliche Wohnungen ersuchten und als solche bewilligten Flächen auf 

Bauherrschaft und Einsprecher aufgeteilt. 

2.8.3. Die Beschwerdegegnerin 2 macht geltend, die vorinstanzliche Kostenver-

teilung sei nicht zu hören (sic!); im vorliegenden Verfahren seien sämtliche 

Kosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen, wenn sie unterlägen.

2.8.4. Die rechtliche Situation ist seit dem Bundesgerichtsentscheid (BGE 143 II 

467) vom 14. Juni 2017 klar: Es darf danach keine Kostenauflage an den 

- 37 -

Einsprecher im Baubewilligungsverfahren ergehen, es sei denn, die Ein-

sprache sei offensichtlich missbräuchlich erfolgt. Der angefochtene Ent-

scheid stammt vom 10./19. Juli 2018 und die Einsprache ist sicherlich nicht 

missbräuchlich erfolgt. Damit ist vorliegend erstellt, dass die Rüge der Be-

schwerdeführer begründet ist und die angefochtene Verfügung in diesem 

Punkt aufgehoben werden muss (vgl. dazu auch die weiteren Urteile des 

Bundesgerichts 1C_388/2018 vom 8. Januar 2019 E.5.2 und 1C_476/2018 

vom 3. Juli 2019 E.5 sowie die Urteile des Verwaltungsgerichts des Kan-

tons Graubünden [VGU] R 20 43 vom 1. September 2020 E.2.2.1 und 

E.2.2, R 19 36 vom 1. September 2020 E.6.2, R 19 10 vom 12. Februar 

2019 E.5.3 und R 19 58 vom 20. August 2019 E.2.2).

2.9. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Erfüllung des 'Wohnungsbegriffs' 

nach Art. 2 ZWG für das Gericht zumindest fraglich erscheint, die Qualifi-

kation der Raum- und Wohnflächen als 'altrechtliche Wohnung' nach Art. 

10 ZWG hingegen eindeutig nicht anerkannt werden kann, da zum mass-

geblichen Zeitpunkt (im März 2012) weder rechtmässig Wohnungen in der 

damaligen ZöBA erstellt (bzw. rechtskräftig bewilligt) noch als solche zo-

nenkonform genutzt worden waren. Im Weiteren wäre die angefochtene 

Baubewilligung auch aus anderen Gründen (bez. Baugesuchsunterlagen, 

Pflichtparkplätze, Kostenauflage) unhaltbar gewesen. Dies führt daher zur 

Gutheissung der Beschwerde und Aufhebung des strittigen Entscheids.  

3.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf 

Art. 73 Abs. 1 VRG je hälftig den Beschwerdegegnerinnen (1 und 2) aufzu-

erlegen. Das Gericht erachtet dabei ermessensweise – aufgrund des auf-

wendigen und komplexen Falles mit Augenschein – eine Staatsgebühr von 

Fr. 8'000.-- für angemessen und gerechtfertigt. 

- 38 -

3.2. Aussergerichtlich haben die Beschwerdegegnerinnen den Beschwerdefüh-

rern gestützt auf Art. 78 Abs. 1 VRG zudem anteilsmässig (zu je ½) die hier 

durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen. 

Ausgangspunkt bildet dabei die Honorarnote der Rechtsvertreterin der Be-

schwerdeführer vom 29. Januar 2019 in der Höhe von gesamthaft Fr. 

10'883.17 (bestehend aus: Arbeits-/Zeitaufwand 23 Std. à Fr. 270.-- [Fr. 

6'210.--] und 5 Std. à Fr. 200.-- [Fr. 1'000.--] plus Kleinspesen 3 % auf Fr. 

7'210.-- [Fr. 216.30] zuzüglich 7.7 % Mehrwertsteuer auf Fr. 7'426.30 [Fr. 

571.83]; ergibt Fr. 7'998.13, zzgl. Augenschein vom 25. Juni 2020 [inkl. Vor- 

und Nachbearbeitung 9.5 h] macht Fr. 2'885.04). Die Honorarvereinbarung 

nach Art. 4 der Verordnung über die Bemessung des Honorars der Rechts-

anwältinnen und Rechtsanwälte (Honorarverordnung [HV]; BR 310.250) 

wurde bereits am 9. Oktober 2017 zusammen mit der Anwaltsvollmacht 

beim Gericht eingereicht, womit der Stundenansatz von Fr. 270.-- rechtens 

ist. Der übliche Stundenansatz von Fr. 240.-- gemäss Art. 3 Abs. 1 HV 

kommt deshalb hier nicht zu Anwendung. Weil die Beschwerdeführer 

vollständig obsiegen, sind sie durch die Beschwerdegegnerinnen mit total 

Fr. 10'883.20 (inkl. MWST), je hälftig Fr. 5'441.60, zu entschädigen. In die-

sem Umfang steht den Beschwerdeführern also noch eine Parteientschä-

digung für das Verfahren vor Verwaltungsgericht zu.    

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, der angefochtene Entscheid aufgeho-

ben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen 

an die Gemeinde X._____ zurückgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 8'000.--

- 39 -

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 864.--

zusammen Fr. 8'864.--

gehen je hälftig zulasten der Gemeinde X._____ und der Einfachen Gesell-

schaft C._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides 

an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.

3. Aussergerichtlich haben die Gemeinde X._____ (zu ½; Fr. Fr. 5'441.60) 

und die Einfache Gesellschaft C._____ (zu ½; Fr. 5'441.60) A._____ und 

B._____ mit gesamthaft Fr. 10'883.20 (inkl. MWST) zu entschädigen.

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen]