# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b0e3fdc6-2d96-50d7-abb6-c7fa7ab92b0a
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-03-12
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 12.03.2013 B 2012/149, B 2012/150
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2012-149--B-2012-1_2013-03-12.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2012/149, B 2012/150

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 12.02.2020

Entscheiddatum: 12.03.2013

Urteil Verwaltungsgericht, 12.03.2013
Zuständigkeit, Nichtwiederwahl in die Verwaltungskommission der 
Sozialversicherungsanstalt, Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 VRP.Die von der 
Regierung gewählten Mitglieder der Verwaltungskommission der 
Sozialversicherungsanstalt stehen nicht in einem öffentlich-rechtlichen 
Dienstverhältnis im Sinne von Art. 59bis Art. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP. Die 
Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen die Nichtwiederwahl nach 
Ablauf der Amtsdauer ist deshalb unzulässig (Verwaltungsgericht, B 
2012/149 und B 2012/150).

Urteil vom 12. März 2013

Anwesend:  Präsident lic. iur. B. Eugster; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, 

Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber Dr. Th. 

Scherrer

_______________

In Sachen

Lic.oec. A.Z.,

und

U.S.,

Beschwerdeführer,

beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. W.R.,

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gegen

Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

betreffend

Wahl der Mitglieder der Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt des 

Kantons St. Gallen für die Amtsdauer 2012-2016

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Die Regierung des Kantons St. Gallen (nachfolgend Vorinstanz) berichtete im 

Amtsblatt Nr. 26 vom 25. Juni 2012 über die Wahl der Mitglieder der 

Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt und gab die Namen der von ihr 

auf Antrag des Departementes des Innern für die Amtsdauer vom 1. Juni 2012 bis 

31. Mai 2016 gewählten Personen bekannt. Lic.oec. A.Z. und U.S. (nachfolgend 

Beschwerdeführer), die sich erfolglos um die Wiederwahl in dieses Gremium bewarben, 

wandten sich mit separaten, als Beschwerden bezeichneten Eingaben ihres 

gemeinsamen Rechtsvertreters vom 4. Juli 2012 an das Verwaltungsgericht. Sie 

beantragen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge und nach mündlicher und 

öffentlicher Verhandlung sei der Beschluss der Regierung über die Wahl der Mitglieder 

der Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt aufzuheben und die 

Wiederwahl der Beschwerdeführer anzuordnen, eventualiter sei festzustellen, dass die 

Beschwerdeführer zu Unrecht nicht wiedergewählt wurden, subeventualiter sei die 

Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz 

zurückzuweisen. Die Beschwerdeführer liessen die Eingabe innert angesetzter Frist am 

17. September 2012 ergänzen.

B./ Für die Vorinstanz liess sich am 9. Oktober 2012 die Leiterin des Rechtsdienstes 

des Departements des Innern des Kantons St. Gallen vernehmen. Es wird beantragt, 

auf die Durchführung einer mündlichen und öffentlichen Verhandlung zu verzichten und 

auf die Beschwerden, denen die aufschiebende Wirkung zu entziehen sei, nicht 

einzutreten, eventualiter sie abzuweisen. Die Beschwerdeführer nahmen dazu am 

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15. November 2012 Stellung. Sie halten an ihrem Rechtsbegehren fest und beantragen 

die Abweisung des Gesuchs, den Beschwerden die aufschiebende Wirkung zu 

entziehen. Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer 

Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Da die vor dem Verwaltungsgericht anhängig gemachten und soweit ersichtlich 

identischen Beschwerden (B 2012/149 und 150) sich auf denselben Streitgegenstand 

beziehen und die nämlichen Tatbestands- und Rechtsfragen aufwerfen, können sie 

verfahrensrechtlich vereinigt und durch einen einzigen Entscheid erledigt werden 

(vgl. GVP 1972 Nr. 30).

2. Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung einer öffentlichen und 

mündlichen Verhandlung. Die Vorinstanz stellt sich dem Antrag mit der Begründung 

entgegen, der Sachverhalt sei genügend bestimmt und die Verfahrensbeteiligten hätten 

ihre Standpunkte schriftlich hinreichend klar darlegen können. Eine Plattform, um die 

Schatten der Vergangenheit wieder aufleben zu lassen, widerspräche dem Wunsch der 

Vorinstanz nach einem Neubeginn mit einer neuen Besetzung der 

Verwaltungskommission grundlegend. Ein Anspruch gestützt auf die Europäische 

Menschenrechtskonvention bestehe nicht. Die Beschwerdeführer stützen ihr Begehren 

auf Art. 30 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 

101, abgekürzt BV), der in genereller Weise und ohne Beschränkung auf bestimmte 

Rechtsgebiete die Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen garantiere und einzig an 

das rein formale Kriterium eines gerichtlichen Verfahrens anknüpfe. Das Recht bestehe, 

auch wenn der Gerichtsverhandlung ein schriftliches Verfahren vorangegangen sei. Der 

Wunsch der Vorinstanz, die Sache möglichst im Geheimen abzuhandeln, sei gerade 

kein Grund, von einer öffentlichen Gerichtsverhandlung abzusehen.

Gemäss Art. 64 in Verbindung mit Art. 55 Abs. 1 des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, abgekürzt VRP) wird eine mündliche Verhandlung 

angeordnet, wenn sie zur Wahrung der Parteirechte notwendig ist oder zweckmässig 

erscheint. Die Beschwerdeführer berufen sich zu Recht nicht auf Art. 6 Ziff. 1 der 

Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (SR 

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0.101, abgekürzt EMRK). Die Rechtsprechung der EMRK-Organe hat die 

Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK zwar unter anderem bei Streitigkeiten über 

Pensionsansprüche ehemaliger Beamter anerkannt, geht aber im Grundsatz nach wie 

vor davon aus, dass das öffentliche Dienstrecht klassischerweise vom 

Anwendungsbereich von Art. 6 EMRK ausgenommen ist, und hält daran fest, dass 

Streitigkeiten über die Begründung und Beendigung des Dienstverhältnisses, 

Lohneinstufungen und Beförderungen nicht zivilrechtlicher Natur sind (vgl. Haefliger/

Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 

2. Aufl. 1999, S. 145, Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 3. Aufl. 2009, N 17 zu Art. 6 

EMRK, je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Selbst wenn der von den 

Beschwerdeführern geltend gemachte Anspruch also im öffentlichen Dienstrecht im 

Sinn der Rechtsprechung zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK begründet sein und nicht bloss die 

(Nicht-)Wiederwahl in eine staatliche Behörde betreffen sollte, liesse sich aus dieser 

Bestimmung kein Recht auf eine mündliche und öffentliche Verhandlung ableiten. 

Art. 30 Abs. 3 BV, auf den sich die Beschwerdeführer stützen, verleiht dem 

Rechtssuchenden kein Recht auf eine Verhandlung, sondern garantiert einzig, dass 

eine von Art. 6 Ziff. 1 EMRK oder vom einschlägigen Verfahrensrecht vorgeschriebene 

mündliche Verhandlung grundsätzlich öffentlich sein muss (vgl. BGE 128 I 288 

E. 2.3-2.6).

Die Verfahrensbeteiligten hatten Gelegenheit, ihre Standpunkte in einem doppelten 

Schriftenwechsel sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht umfassend 

darzulegen. Die Angelegenheit bietet weder hinsichtlich der Frage der Zuständigkeit 

noch in materieller Hinsicht Spielraum für vermittelnde Lösungen. Eine Verhandlung ist 

deshalb zur Entscheidfindung auch nicht aus Gründen der Zweckmässigkeit geboten. 

Das Begehren der Beschwerdeführer um Durchführung einer öffentlichen und 

mündlichen Verhandlung erweist sich deshalb als unbegründet.

3. Unter Hinweis auf Art. 59 (richtig 59bis) Abs. 2 lit. a Ziff. 4 VRP beantragt die 

Vorinstanz, es sei auf die Eingaben der Beschwerdeführer vom 4. Juli 2012 mangels 

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten.

3.1. Gemäss Art. 59bis VRP beurteilt das Verwaltungsgericht unter anderem 

Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide der Regierung, sofern kein 

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ordentliches Rechtsmittel an eine Verwaltungsbehörde oder eine 

verwaltungsunabhängige Kommission des Bundes oder an das 

Bundesverwaltungsgericht offensteht (Abs. 1). Die Beschwerde gegen Wahlen und 

Ernennungen ist unzulässig (Abs. 2 lit. a Ingress und Ziff. 4 Satz 1 VRP).

Die Beschwerde richtet sich gegen die Wahl der Mitglieder der Verwaltungskommission 

der Sozialversicherungsanstalt durch die Vorinstanz am 22. Mai 2012 (fünf Personen) 

und am 19. Juni 2012 (eine Person). Offen bleiben kann deshalb die Rechtmässigkeit 

der Wahl des Präsidenten der Verwaltungskommission durch die Regierung am 

24. Januar 2012. Im Zeitpunkt der Wahl der fünf Mitglieder der Verwaltungskommission 

durch die Regierung am 22. Mai 2012 waren Art. 5 und 10 des Einführungsgesetzes zur 

Bundesgesetzgebung über die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 

13. Januar 1994 (sGS 350.1, abgekürzt EG AHV) in der bis 31. Mai 2012 gültigen 

Fassung, im Zeitpunkt der Wahl des sechsten Mitgliedes am 19. Juni 2012 in der – 

rückwirkend - am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Fassung des Nachtrags vom 26. Juni 

2012 anwendbar. Gemäss Art. 10 Abs. 1 lit. a EG AHV in der bis 31. Mai 2012 gültigen 

Fassung (vgl. nGS 29-84) wählt der Regierungsrat (heute die Regierung) die 

Verwaltungskommission. Daran hat sich mit der Neufassung der Bestimmung im 

Nachtrag vom 26. Juni 2012 nichts geändert. Bei der Bestellung der Mitglieder der 

Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt durch die Regierung handelt es 

sich dementsprechend um eine Wahl, gegen welche die Beschwerde an das 

Verwaltungsgericht gemäss Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ingress und Ziff. 4 Satz 1 VRP 

grundsätzlich unzulässig ist.

3.2. Zu prüfen ist, ob die Beschwerdeführer sich zu Recht auf Art. 59bis Abs. 2 lit. a 

Ziff. 4 Satz 2 VRP berufen. Nach dieser Bestimmung ist die Beschwerde an das 

Verwaltungsgericht insbesondere gegen Verfügungen und Entscheide im öffentlich-

rechtlichen Dienstverhältnis zulässig, unzulässig jedoch bei dessen erstmaliger 

Begründung.

3.2.1. Aus dem Wortlaut der Bestimmung erschliesst sich zum Zusammenspiel mit dem 

Ausschluss der Beschwerde gegen Wahlen und Ernennungen kein eindeutiger Sinn. 

Während die Ausnahme von der Beschwerdemöglichkeit an einem inhaltlichen 

Kriterium – Wahlen und Ernennungen – anknüpft, bezieht sich die anschliessend 

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umschriebene Zulässigkeit der Beschwerde in allgemeiner Weise auf Verfügungen und 

Entscheide im öffentlichen Dienstverhältnis, beschränkt sich also nicht auf Wahl- und 

Ernennungsakte.

Entsprechend den Ausführungen in der Botschaft sollen nach Art. 59bis Abs. 2 lit. a 

Ziff. 4 nur Verfügungen und Entscheide aus öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen – 

abgesehen von Verfügungen über dessen erstmalige Begründung - mit Beschwerde 

angefochten werden können, "nicht aber die übrigen Wahlen und 

Ernennungen" (vgl. ABl 1994 S. 2339 ff., S. 2350). In der Literatur wird Art. 59bis Abs. 2 

lit. a Ziff. 4 VRP so verstanden, dass als Ausnahme der Ausnahme die Beschwerde 

gegen Verfügungen und Entscheide im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis, mit 

Ausnahme wiederum bei der erstmaligen Begründung eines Dienstverhältnisses, 

zulässig ist (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 

2. Aufl. 2003, Rz. 514).

Aus dem Aufbau von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 VRP ist zu schliessen, dass im 

Bereich öffentlich-rechtlicher Dienstverhältnisse die Beschwerde an das 

Verwaltungsgericht gegen eine Nichtwiederwahl zulässig sein soll. Aus der 

Unterscheidung zwischen Wahlen im Bereich des öffentlich-rechtlichen 

Dienstverhältnisses und "übrigen" Wahlen und Ernennungen in der Botschaft ergibt 

sich, dass nach Auffassung des Gesetzgebers nicht jede (Nichtwieder-)Wahl im 

Zusammenhang mit einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis im Sinn von Art. 59bis 

Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP steht. Mit anderen Worten soll auch nicht jede Wahl und 

Ernennung im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ingress und Ziff. 4 Satz 1 VRP zu einem 

öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 

VRP führen.

Zu klären ist deshalb, welche Bedeutung dem in Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 

VRP verwendeten Begriff des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses zukommt. Die 

Beschwerdeführer gehen davon aus, dass es sich bei der Mitgliedschaft in der 

Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt um ein öffentlich-rechtliches 

Dienstverhältnis mit einer Wahl auf eine bestimmte Amtszeit, jedoch nicht um ein 

Beamtenverhältnis handelt. Unerfindlich sei, wie die Vorinstanz zum Schluss komme, 

es handle sich um ein Mandatsverhältnis, nachdem sie vorher selbst von einem 

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Arbeitsverhältnis spreche. Die Mitglieder der Verwaltungskommission seien in die 

Organisation der Sozialversicherungsanstalt eingegliedert und erfüllten ihre Tätigkeit 

nach Massgabe der gesetzlichen Bestimmungen und der Beschlüsse der 

Verwaltungskommission. Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 (Satz 2) VRP beziehe sich nicht 

nur auf altrechtliche Beamtenverhältnisse, sondern sei auf alle Arten öffentlich-

rechtlicher Dienstverhältnisse anwendbar, ausser bei deren erstmaliger Begründung.

3.2.2. Das Verhältnis der Mitglieder der Verwaltungskommission der 

Sozialversicherungsanstalt zum Gemeinwesen untersteht unbestrittenermassen 

öffentlichem Recht. Die Sozialversicherungsanstalt ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt 

mit eigener Rechtspersönlichkeit, welche die Bundesgesetzgebung über die Alters- 

und Hinterlassenenversicherung und die Invalidenversicherung vollzieht (Art. 1 Abs. 2 

und Art. 2 Abs. 1 EG AHV). Die Befugnisse der Verwaltungskommission und die 

Anforderungen an deren Mitglieder werden im öffentlichen Recht umschrieben (Art. 5 

und 6 EG AHV). Zu klären ist, ob die Mitglieder dabei in einem "Dienstverhältnis" im 

Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP zum Kanton stehen.

3.2.3. Der Begriff des (öffentlich-rechtlichen) Dienstverhältnisses wird weder in 

Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP selbst noch in der Botschaft vom 25. Oktober 

1994 dazu umschrieben (vgl. ABl 1994 S. 2339 ff., S. 2350). In historisch-

systematischer Auslegung der Rechtsordnung ist die Bedeutung des Begriffs zunächst 

mit Blick auf das damals gültige Personalrecht zu ermitteln. Die Bestimmung wurde mit 

dem III. Nachtragsgesetz vom 9. November 1995 in das 

Verwaltungsrechtspflegegesetz aufgenommen. Im Zeitpunkt des Inkrafttretens am 

1. März 1996 (vgl. nGS 31-27) sah das Staatsverwaltungsgesetz vom 16. Juni 1994 

(sGS 140.1, abgekürzt StVG) in den Art. 67-94 Regelungen zum Staatsdienst (nGS 

29-68; in Kraft getreten am 1. Juli 1996; aufgehoben mit dem am 1. Juni 2012 in Kraft 

getretenen Art. 92 des Personalgesetzes vom 25. Januar 2011, sGS 143.1, abgekürzt 

PersG) vor. Im Abschnitt über das Dienstverhältnis wurde zwischen 

Magistratspersonen (Art. 74 und 75), Beamten (Art. 76-80) und Angestellten (Art. 81) 

unterschieden. Die Wahl der Beamten erfolgte gemäss Art. 76 Abs. 2 Satz 1 StVG - 

vorbehältlich einer Probezeit nach der ersten Wahl - auf Amtsdauer. Die durch 

Beamtung zu besetzenden Stellen wurden von der Regierung gestützt auf Art. 76 

Abs. 1 StVG in den Anhängen 1 (Wahl durch die Regierung) und 2 (Wahl durch 

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Departemente, Staatskanzlei, Staatsanwaltschaft und Gerichte) der Verordnung über 

den Staatsdienst festgelegt (vgl. nGS 31-29 mit Änderungen, letzte Fassung in nGS 

43-3). Auf dem Hintergrund des im Zeitpunkt der Schaffung von Art. 59bis Abs. 2 lit. a 

Ziff. 4 VRP geltenden und vorgesehenen Dienstrechts ergibt sich, dass die 

Bestimmung – soweit sie sich auf Wahlen bezog – die Beschwerde an das 

Verwaltungsgericht gegen die Nichtwiederwahl von Beamten durch die Regierung 

sowie die Departemente, die Staatskanzlei, die Staatsanwaltschaft und die Gerichte 

zulassen wollte.

Die Beschwerdeführer gehen selbst davon aus, dass sie als Mitglieder der 

Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt nicht in einem 

Beamtenverhältnis zum Kanton standen. Diese Auffassung wird im Übrigen durch den 

Umstand bestätigt, dass die Mitglieder der Verwaltungskommission der 

Sozialversicherungsanstalt in den Anhängen, in welchen die durch Beamte auf 

Amtsdauer besetzten Stellen aufgeführt wurden, nicht erwähnt waren. Der historische 

Kontext spricht mithin dagegen, aus Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP eine 

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Überprüfung einer allfälligen 

Nichtwiederwahl der Mitglieder der Verwaltungskommission der 

Sozialversicherungsanstalt anzunehmen.

Mit dem neuen am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Personalrecht fiel der 

Beamtenstatus weg. Die bestehenden Beamtenverhältnisse wurden in öffentlich-

rechtliche Angestelltenverhältnisse überführt (vgl. Botschaft zum Personalgesetz, in: 

ABl 2010 S. 1585 ff., S. 1592). Das öffentlich-rechtliche Angestelltenverhältnis wird 

durch schriftlichen Vertrag begründet und ist grundsätzlich nicht an eine Amtsdauer 

gebunden (vgl. Art. 14 und 15 PersG; vorbehalten die von Volk oder Kantonsrat auf 

Amtsdauer gewählten Mitarbeiter). Die Anfechtung der Nichtwiederwahl auf dem Weg 

der Beschwerde entfiel damit. Mit der Abschaffung des Beamtenrechts entfiel der 

Anwendungsbereich der in Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP vorgesehenen 

Ausnahme vom Ausschluss der Beschwerde gegen Wahlen und Ernennungen im Sinn 

von Art. 59 Abs. 2 lit. a Ingress und Ziff. 4 Satz 1 VRP zumindest weitgehend. Daraus 

kann indessen noch nicht geschlossen werden, die Mitglieder der 

Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt stünden in einem 

Dienstverhältnis im Sinn des Personalrechts.

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3.2.4. Zur Ermittlung der Bedeutung des Begriffs des Dienstverhältnisses im Sinn von 

Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP sind in systematischer Hinsicht auch die 

weiteren Regeln des Staatsverwaltungsgesetzes und des Personalgesetzes zu 

berücksichtigen. Gemäss Art. 1 StVG ordnet das Gesetz die Staatsverwaltung, welche 

auch die selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten – wozu auch die 

Sozialversicherungsanstalt gemäss Art. 1 Abs. 2 EG AHV gehört - unter dem Vorbehalt 

besonderer gesetzlicher Vorschriften umfasst. Nach Art. 2 Abs. 3 PersG legt die 

Regierung fest, welche personalrechtlichen Regeln für Personen, die nach Massgabe 

von besonderen gesetzlichen Bestimmungen nebenamtlich Aufgaben für den Kanton 

erfüllen, anwendbar sind. Für die Mitglieder der auf Amtsdauer gewählten Behörden 

und Kommissionen wie zum Beispiel des Kantonsrates, des Erziehungsrates, des 

Gesundheitsrates, der Schlichtungsstellen und der weiteren Fach-, Experten- und 

Aufsichtskommissionen sind die jeweiligen Spezialgesetze und die dazu erlassenen 

Bestimmungen anwendbar. Die nebenamtlich tätigen Personen werden vom 

Geltungsbereich des Personalgesetzes somit nicht erfasst, weil bzw. soweit sie nicht in 

anderer Funktion in einem Arbeitsverhältnis zum Kanton stehen. Soweit die 

Spezialgesetze die Zusammenarbeit (Rechte und Pflichten) nicht bereits abschliessend 

regeln, erlässt die Regierung weitere Vorschriften zur Ausgestaltung der 

nebenamtlichen Tätigkeit. Beispielsweise erfolgt die Entschädigung nicht entsprechend 

den personalrechtlichen Bestimmungen zum Lohn, sondern in der Regel auf der Basis 

von Taggeldern und besonderen Vergütungen gemäss der Verordnung über die 

Vergütungen an Kommissionen und Experten der staatlichen Verwaltung vom 

10. Februar 1970 (sGS 145.1, abgekürzt V-VKE; vgl. Botschaft, in: ABl 2010 S. 1615).

Eine Abwahl von Mitgliedern der Verwaltungskommission während der Amtsdauer setzt 

gemäss Art. 10 Abs. 1 lit. b  EG AHV ausreichende sachliche Gründe voraus, wobei 

die Regeln des Personalrechts für die Kündigung des Arbeitsverhältnisses durch die 

Arbeitgeberin, wie sie in Art. 21 Abs. 2 lit. b bis e PersG vorgesehen sind, sachgemäss 

angewendet werden. Die lediglich sachgemässe Anwendung dieser Regeln weist 

darauf hin, dass die Mitglieder der Verwaltungskommission der 

Sozialversicherungsanstalt nicht in einem - befristeten - Arbeitsverhältnis im Sinn des 

Personalrechts zum Kanton stehen. Liegt kein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis 

im Sinn des Personalrechts vor, spricht dies auch dagegen, von einem Dienstverhältnis 

im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP auszugehen. Im Zusammenhang 

bis

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mit den Anpassungen des Staatsverwaltungsgesetzes und des Einführungsgesetzes 

zur AHV wurde zudem ausdrücklich festgehalten, dass nach Ablauf der Amtsdauer kein 

Anspruch auf eine Wiederwahl bestehe (vgl. Beteiligungsstrategie und Public Corporate 

Governance [VII. Nachtrag zum Staatsverwaltungsgesetz, Nachtrag zum EG AHV], 

Botschaft und Entwürfe der Regierung vom 18. Oktober 2011, in: ABl 2011 S. 3183 ff., 

S. 3225 f.; nachfolgend Botschaft Public Corporate Governance).

Dementsprechend lässt sich auch aus dem geltenden Personalrecht nicht ableiten, 

dass zwischen den Mitgliedern der Verwaltungskommission der 

Sozialversicherungsanstalt und dem Kanton ein Dienstverhältnis im Sinn von Art. 59bis 

Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP besteht.

3.2.5. In teleologischer Hinsicht ist bei der Auslegung und Anwendung des Begriffs des 

Dienstverhältnisses im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP schliesslich zu 

berücksichtigen, welche Funktion der Verwaltungskommission der 

Sozialversicherungsanstalt zukommt. Sie ist das strategische Leitungsgremium der 

Sozialversicherungsanstalt und übt für die Regierung, der im System der 

Gewaltenteilung grundsätzlich die Führungsaufgaben in der Verwaltung obliegen, die 

Steuerung der Beteiligung aus (vgl. dazu Botschaft Public Corporate Governance 

S. 3213). Die Verwaltungskommission setzt sich aus einer Vertretung des Kantons 

(vgl. Art. 5 Abs. 1 lit. a EG AHV) und sechs Fachvertretern zusammen (vgl. Art. 5 Abs. 1 

lit. b EG AHV). Dass die Mitglieder ihre Funktion für die Regierung ausüben und für sie 

ihr Fachwissen einbringen, kommt auch im Begriff der Vertretung zum Ausdruck, 

welcher sowohl für die Kantonsvertretung als auch für die Fachvertretung verwendet 

wird.

Wird die Kantonsvertretung in einem strategischen Leitungsgremium ausnahmsweise 

nicht durch ein Regierungsmitglied oder den Inhaber einer bestimmten Funktion 

innerhalb der Staatsverwaltung, sondern durch eine gewählte Privatperson ausgeübt, 

steht diese Person in einem (öffentlich-rechtlichen) Mandatsverhältnis zum Kanton. In 

der Botschaft Public Corporate Governance wird zum Mandatsverhältnis ausgeführt, 

gegenüber der Kantonsvertretung liessen sich die Kantonsinteressen einzig auf den 

Mandatsvertrag und nicht zusätzlich auf das Dienst- bzw. Arbeitsverhältnis mit dem 

Kanton abstützen. Gleiches gelte in Bezug auf das Weisungsrecht und die Bindung an 

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die Interessen des Gemeinwesens. Für Mitarbeitende der Verwaltung folgten das 

Weisungsrecht und die Informationsverpflichtung aus dem Personalrecht, das 

massgeblich durch eine besondere Treuepflicht der Angestellten gekennzeichnet sei. 

Zu den Amtspflichten gehöre zudem die Gehorsamspflicht gegenüber Weisungen 

übergeordneter Instanzen, die sich aus der Verwaltungshierarchie ergebe (vgl. 

Botschaft Public Corporate Governance S. 3215/3216).

Es besteht kein sachlicher Grund, das Rechtsverhältnis zwischen dem Kanton und den 

Privatpersonen, welche als Fachvertretung ihre Fachkompetenzen in die strategische 

Leitung einbringen, anders zu qualifizieren als jenes, in welchem die als 

Kantonsvertreter in einem strategischen Leitungsgremium einsitzenden Privatpersonen 

stehen. Auch die Funktion, welche die Verwaltungskommission der 

Sozialversicherungsanstalt in Vertretung der Regierung ausübt, weist deshalb darauf 

hin, dass deren Mitglieder nicht unmittelbar dem kantonalen Personalrecht unterstehen 

und damit kein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis im Sinn von Art. 95bis Abs. 2 lit. a 

Ziff. 4 Satz 2 VRP besteht.

3.2.6. Dieses Ergebnis steht zudem im Einklang mit dem kantonalen Verfassungsrecht. 

Die Verfassung des Kantons St. Gallen (sGS 111.1, abgekürzt KV) enthält in Art. 55 ff. 

Bestimmungen zu den Behörden. Art. 59 Abs. 1 lit. a KV legt die Amtsdauer unter 

anderem für weitere Behörden des Kantons – neben Kantonsrat und Regierung – auf 

vier Jahre fest. Dementsprechend ist davon auszugehen, dass zwischen auf eine 

Amtsdauer gewählten Behörden einerseits und dem Staatspersonal, welches dem 

Personalgesetz untersteht, anderseits, zu unterscheiden ist.

3.2.7. Zusammenfassend ergibt sich damit, dass die Beschwerdeführer als für die 

Amtsdauer 2008 bis 2012 gewählte Mitglieder der Verwaltungskommission der 

Sozialversicherungsanstalt nicht in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum 

Kanton im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP standen. 

Dementsprechend gilt die Besetzung der Kommission auch dann, wenn ein früheres 

Mitglied, das sich um eine Wiederwahl bemüht, im Amt nicht bestätigt wird, als Wahl 

im Sinn von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 Ingress und Satz 1 VRP. Es ist deshalb 

vorliegend der Grundsatz anwendbar, nach welchem Wahlen nicht mit Beschwerde 

beim Verwaltungsgericht angefochten werden können.

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4. Zu prüfen bleibt, ob der in Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ingress und Ziff. 4 Satz 1 VRP 

vorgesehene Ausschluss der Beschwerdemöglichkeit bei Wahlen vor dem 

übergeordneten Recht standhält.

4.1. Gemäss Art. 29bis der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 

(SR 101, abgekürzt BV) hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf 

Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können aber durch 

Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. Diese 

Bestimmung erstreckt die richterliche Prüfung auf alle Gebiete, inklusive 

Verwaltungsakte, und legt eine generelle Rechtsweggarantie fest. Sie wird von Art. 86 

Abs. 2 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz; SR 

173.110, abgekürzt BGG) konkretisiert, wonach die Kantone als unmittelbare 

Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte einsetzen müssen, soweit nicht nach 

einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der 

Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen. Für Entscheide mit vorwiegend 

politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde 

als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen (Art. 86 Abs. 3 BGG). Diese 

letztgenannte Norm ermächtigt die Kantone, anstelle eines Gerichts eine andere 

Behörde einzusetzen, verpflichtet sie hierzu aber nicht (vgl. BGE 136 I 323 = Pra 

100/2011 Nr. 36 E. 4.2).

Der Begriff des vorwiegend politischen Charakters ist namentlich durch die fehlende 

Justiziabilität sowie die spezifische Ausgestaltung der demokratischen 

Mitwirkungsrechte und die damit verbundenen Aspekte der Gewaltenteilung geprägt 

(vgl. BGer 8C_103/2010 vom 19. August 2010 E. 1.3; 8C_54/2011 vom 17. Februar 

2011 E. 2.1). Ein Entscheid ist noch nicht als politisch im Sinn von Art. 86 Abs. 3 BGG 

zu werten, allein weil er durch die Regierung gefällt wurde. Vielmehr ist erforderlich, 

dass der politische Charakter der Angelegenheit offensichtlich ist und die politischen 

Überlegungen allfällige individualrechtliche Interessen klar überwiegen (vgl. BGer 

2C_885/2011 vom 16. Juli 2012 E. 2.2.3.2 mit Hinweisen auf weitere Rechtsprechung). 

Zulässig ist der Ausschluss gerichtlicher Kontrolle bei politischen Wahlen von 

Behördenmitgliedern durch das Volk, das kantonale Parlament, die Kantonsregierung 

(acte de gouvernement) oder durch Gemeindebehörden (vgl. E. Tophinke, in: Basler 

Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N 22 zu Art. 86 BGG).

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 13/15

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Dementsprechend erweist sich der in Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ingress und Ziff. 4 Satz 1 

VRP vorgesehene Ausschluss der Beschwerde gegen Wahlen mit dem übergeordneten 

Bundesrecht vereinbar.

4.2. Art. 13 EMRK garantiert jeder Person, die in ihren in der Konvention anerkannten 

Rechten oder Freiheiten verletzt worden ist, das Recht, bei einer innerstaatlichen 

Instanz eine wirksame Beschwerde (remedy, recours) zu erheben, auch wenn die 

Verletzung von Personen begangen worden ist, die in amtlicher Eigenschaft gehandelt 

haben. Die Bestimmung setzt voraus, dass der Betroffene mit vertretbarer Begründung 

eine Konventionsverletzung behauptet (vgl. J. Meyer-Ladewig, EMRK-

Handkommentar, 3. Aufl. 2011, N 5 zu Art. 13 EMRK mit Hinweisen). Nachdem die 

Beschwerdeführer keine Verletzung einer EMRK-Garantie behaupten, erübrigt es sich, 

weiter zu prüfen, ob Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ingress und Ziff. 4 Satz 1 VRP im 

Widerspruch zu Art. 13 EMRK steht.

5. Die Beschwerdeführer rügen, die Regierung habe sich mit der vollständigen 

Neubesetzung der Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt nicht an die 

Vorgaben des Kantonsrates gehalten. Dieser sei auf die entsprechende Motion der SP-

Fraktion nicht eingetreten (17 Ja, 87 Nein, 1 Enthaltung, 15 Abwesende), habe aber die 

Motion der SVP-, CVP- und FDP-Fraktion, mit welcher eine Neubesetzung des 

Präsidiums und eine Verstärkung der Fachkompetenz der Mitglieder in den Bereichen 

IT und Recht durch Zuwahlen angestrebt worden sei, angenommen (85 Ja, 24 Nein, 1 

Enthaltung, 10 Abwesende). Der Kantonsrat hat den Nachtrag zum Einführungsgesetz 

AHV am 26. Juni 2012 – mithin in Kenntnis der Wahl von Präsident und Mitgliedern der 

Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt durch die Regierung, welche 

am 24. Januar 2012 sowie am 22. Mai und am 19. Juni 2012 stattgefunden hatten – 

beschlossen und mit dessen Übergangsbestimmung, nach welcher die bei 

Vollzugsbeginn des Erlasses, d.h. am 1. Juni 2012, tätigen Mitglieder vorbehältlich von 

Rücktritten und Abwahlen während der Amtsdauer bis zum Ende der Amtsdauer 

2012/2016 im Amt bleiben, die Wahl der neuen Mitglieder per 1. Juni 2012 bzw. die 

Nichtwiederwahl der Beschwerdeführer indirekt bestätigt. Der Inhalt der 

Übergangsbestimmung ist im Übrigen geeignet, den politischen Charakter der Wahl 

bzw. Nichtwiederwahl von Präsidium und Mitgliedern der Verwaltungskommission der 

Sozialversicherungsanstalt zu bestätigen. Schliesslich gehört die Beaufsichtigung der 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 14/15

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Regierung gemäss Art. 65 lit. j KV in die Zuständigkeit des Kantonsrats und nicht in 

jene des Verwaltungsgerichts. Da die Regierung mit ihrem Vorgehen die von 

Verfassung und Gesetz vorgesehene Zuständigkeitsordnung nicht verletzt hat, machen 

die Beschwerdeführer zu Recht auch keine Verletzung des in Art. 55 Abs. 1 lit. a KV 

verankerten Grundsatzes der Gewaltenteilung geltend.

6. Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch der Vorinstanz um Aufhebung der 

aufschiebenden Wirkung der Beschwerden gegenstandslos.

7. Zusammenfassend ergibt sich, dass auf die Beschwerden nicht einzutreten ist. Bei 

einem Nichteintretensentscheid ist derjenige als unterliegend zu betrachten, dessen 

prozessuale Stellung vom Entscheid betroffen wurde (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., 

Rz. 769). Dies ist bei den Beschwerdeführern der Fall, welche sich an das nicht 

zuständige Verwaltungsgericht gewandt haben. Die amtlichen Kosten sind deshalb den 

Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von 

Fr. 3'000.- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Da das 

Verwaltungsgericht erstmals über die Tragweite von Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 VRP 

zu befinden hatte, wird indessen gestützt auf Art. 97 VRP auf die Erhebung verzichtet 

(vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 797). Die Kostenvorschüsse von je Fr. 1'500.- sind den 

Beschwerdeführern zurückzuerstatten.

Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen (Art. 98bis VRP).

Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:

1./  Die Beschwerdeverfahren B 2012/149 und 150 werden vereinigt.

2./  Auf die Beschwerden wird nicht eingetreten.

3./  Die Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern auferlegt; auf 

die Erhebung wird verzichtet. Die Kostenvorschüsse von je Fr. 1'500.-- werden den 

Beschwerdeführern zurückerstattet.

4./  Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

V.          R.           W.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 15/15

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Der Präsident:                              Der Gerichtsschreiber:

lic. iur. Beda Eugster                    Dr. Thomas Scherrer

Versand dieses Entscheides an:

-   die Beschwerdeführer (durch Rechtsanwalt Dr.iur. W.R.)

-   die Vorinstanz

am:

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

Sofern eine Verletzung von verfassungsmässigen Rechten nach Art. 116 BGG gerügt 

wird, kann gegen diesen Entscheid vorbehältlich der Beschwerde gemäss Art. 82 lit. a 

BGG gestützt auf Art. 113 ff. BGG innert 30 Tagen nach der Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, die subsidiäre 

Verfassungsbeschwerde erhoben werden.

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	Urteil Verwaltungsgericht, 12.03.2013
	Zuständigkeit, Nichtwiederwahl in die Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt, Art. 59bis Abs. 2 lit. a Ziff. 4 VRP.Die von der Regierung gewählten Mitglieder der Verwaltungskommission der Sozialversicherungsanstalt stehen nicht in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis im Sinne von Art. 59bis Art. 2 lit. a Ziff. 4 Satz 2 VRP. Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen die Nichtwiederwahl nach Ablauf der Amtsdauer ist deshalb unzulässig (Verwaltungsgericht, B 2012/149 und B 2012/150).

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