# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8509eedf-a1b6-58a3-9d8a-d0235779dce9
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-03-13
**Language:** it
**Title:** Graubünden Kantonsgericht Sonstige Kammern 13.03.2025 VR1 2024 67
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_KG_999_VR1-2024-67_2025-03-13.pdf

## Full Text

Obergericht des Kantons Graubünden
Dretgira superiura dal chantun Grischun
Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni

Sentenza del 13 marzo 2025
comunicata il 21 marzo 2025

N. d'incarto VR1 24 67

Istanza Prima Camera di diritto costituzionale e amministrativo

Composizione Righetti, presidente
Audétat e Pedretti, giudici
Paganini, attuario

Corporazione Intercomunale A._____

attrice
patrocinata dall'avv. lic. iur. Giuliano Racioppi

contro

Corporazione dei Comuni B._____

convenuta
patrocinata dall'avv. lic. iur. Peder Cathomen

Oggetto allacciamento delle acque di scarico della C._____ nel collettore di 
proprietà della D._____

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Ritenuto in fatto:

A. Il 25 settembre 2024 la Corporazione Intercomunale A._____ (D._____; in 
seguito: attrice) ha inoltrato un'azione giudiziaria (di diritto amministrativo) contro la 
Corporazione dei Comuni B._____ al Tribunale amministrativo (oggi: Tribunale 
d'appello) del Cantone dei Grigioni (in seguito: Tribunale) con i seguenti petiti: 

"1. La convenuta è obbligata – sotto la minaccia delle conseguenze dell'art. 292 CP – 
a mettere immediatamente fuori servizio e a staccare il proprio allacciamento agli impianti 
di smaltimento acque di proprietà dell'attrice. 
2. In via eventuale la convenuta è condannata a versare una tassa di allacciamento 
pari a CHF 682'500.00 più interessi del 5 % dal giorno dell'avvenuto allacciamento.
3. In via subeventuale la convenuta è condannata a versare una tassa di 
allacciamento sulla base di una perizia giudiziaria sul valore attuale dell'impianto 
dell'attrice e in relazione alla quote di immissione della convenuta.
4. L'opposizione nella procedura di esecuzione no. 20241908 dell'Ufficio esecuzioni e 
fallimenti Regione E._____ è rigettato in via definitiva.
5. Prtotestate tasse e ripetibili."

B. Nella presa di posizione del 17 ottobre 2024, la C._____ (in seguito: 
convenuta), ritenuta la mancanza di competenza del Tribunale, ha chiesto 
l'emanazione di una decisione in merito alla questione dell'ammissibilità dell'azione 
giudiziaria. 

C. Nelle osservazioni del 20 novembre 2024, l'attrice si è espressa sulla 
presunta mancanza di competenza del Tribunale a decidere sull'azione e ha 
modificato i propri petiti alla cifra 4 come segue: 

"4.a) La convenuta è condannata a versare all'attrice per costi di gestione per gli anni 
2019, 2020 e 2021 un totale di CHF 34'199.38 più interessi del 5 % dal 22 febbraio 2024.
4.b) L'opposizione nella procedura di esecuzione no. 20241908 dell'Ufficio esecuzioni e 
fallimenti Regione E._____ è rigettata in via definitiva." 

Inoltre, essa chiedeva al giudice istruttore che convocasse le parti a un'udienza di 
conciliazione.

D. Con ordinanza del 19 dicembre 2024, il giudice istruttore ha informato le parti 
che il Tribunale si pronuncerà in una sentenza sulla propria competenza. 

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Considerando in diritto:

1. In discussione è un allacciamento asseritamente illegale da parte della 
convenuta al collettore delle acque di scarico di proprietà dell'attrice. Si tratta della 
canalizzazione realizzata dalla convenuta tra la discarica "F._____" di G._____ (sul 
Comune di H._____) e la zona I._____ al pozzetto di testa dell'attrice (sul Comune 
di J._____). 

2. Occorre esaminare la competenza di questo Tribunale e con ciò la ricevibilità 
dell'azione. Gli ulteriori presupposti processuali non danno invece adito a 
contestazioni.  

2.1. I casi pendenti presso il Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni 
sono stati trasferiti al Tribunale d'appello del Cantone dei Grigioni al momento 
dell'entrata in vigore della Legge sull'organizzazione giudiziaria (LOG; CSC 
173.000) il 1° gennaio 2025 (art. 122 cpv. 5 LOG).

2.2. Nella procedura d'azione giudiziaria ai sensi dell'art. 63 segg. LGA (CSC 
370.100), il Tribunale d'appello giudica, fra le altre, controversie di diritto pubblico e 
amministrativo fra enti e istituti di diritto pubblico equivalenti nella gerarchia (art. 63 
cpv. 1 lett. a LGA).

2.3. L'attrice e la convenuta sono due enti (corporazioni di comuni) di diritto 
pubblico apparentemente equivalenti nella gerarchia. Tuttavia, innanzitutto occorre 
analizzare se si è in presenza di una controversia di diritto pubblico o amministrativo 
o se, piuttosto, si tratta di una controversia di diritto civile.  

2.4.  Per distinguere tra questi due ambiti del diritto, sono state sviluppate diverse 
teorie rispettivamente diversi criteri. Si tratta principalmente della:

- teoria della subordinazione: sottopone al diritto pubblico i rapporti in cui una 
parte, di fatto o di diritto, è superiore all'altra e, al diritto privato, quelli in cui 
le parti si situano sullo stesso piano sotto tutti i punti di vista. Se lo Stato in 
qualità di detentore del potere statale si pone di fronte a un privato, sussiste 
un rapporto di sovraordinazione/subordinazione.

- teoria degli interessi: qualifica le norme giuridiche e i rapporti giuridici su cui 
si fondano di diritto pubblico o diritto privato, a seconda se tutelano 
esclusivamente o principalmente l'interesse pubblico o gli interessi privati. Le 
norme emanate esclusivamente o prevalentemente a scopi di interesse 
pubblico vengono ascritte al diritto pubblico.

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- teoria della funzione: qualifica le norme giuridiche di diritto pubblico quando 
regolano la realizzazione di compiti pubblici o l'esercizio di un'attività 
pubblica. Se una norma serve all'adempimento di compiti pubblici, essa 
rientra nel diritto pubblico.

- teoria modale (o criterio della sanzione): attribuisce una norma all'uno o 
all'altro diritto a seconda che la sua violazione comporti conseguenze o 
sanzioni di natura giuridica di diritto privato o di diritto pubblico. Se 
l'esecuzione di una determinata norma o l'adozione della sanzione da essa 
prevista (per una violazione) spetta a un ente amministrativo, tale norma fa 
parte del diritto pubblico.

Nessuno dei suddetti metodi ha la precedenza a priori (pluralismo metodologico). 
Piuttosto, in ogni singolo caso va esaminato quale criterio di distinzione si adatta 
meglio alle circostanze concrete, tenendo così conto del fatto che alla distinzione 
tra diritto privato e diritto pubblico sono attribuite funzioni molto diverse a seconda 
delle esigenze normative e delle conseguenze giuridiche in questione nel singolo 
caso (cfr. DTF 149 I 25 consid. 4.4.4, 138 II 134 consid. 4.1, 132 V 303 consid. 
4.4.2, 128 III 250 consid. 2a). I criteri meramente formali come il fatto che la norma 
sia stata emanata quale diritto pubblico o privato (teoria della fonte giuridica, 
"Rechtsquellentheorie"), la forma giuridica in cui l'autorità può aver agito (teoria della 
forma giuridica, "Rechtsformentheorie"), o il fatto che la norma applicabile sia 
imperativa (o meno), sono generalmente solo di secondaria importanza (cfr. 
sentenza del Tribunale federale 2C_386/2014, 2C_394/2014 del 18 gennaio 2016 
consid. 2). 

2.5. Nel caso di specie, la teoria della subordinazione – in questo caso 
suggerente un litigio di diritto privato, data la presumbilie parità gerarchica delle parti 
entrambe incaricate di compiti di diritto pubblico – è inconferente, siccome l'art. 63 
cpv. 1 lett. a LGA prevede espressamente la competenza del Tribunale d'appello in 
procedura d'azione giudiziaria (di diritto amministrativo) anche se coinvolti sono enti 
di gerarchia equivalente. Proseguendo nell'analisi, va evidenziato che in questo 
caso l'oggetto del litigio è l'allacciamento da parte della convenuta agli impianti di 
proprietà dell'attrice di smaltimento delle acque, stando a quest'ultima avvenuto 
abusivamente, senza la sua autorizzazione. Con il petito principale l'attrice chiede 
l'immediata rimozione dell'allacciamento della convenuta al suo impianto, 
fondandosi su un'azione negatoria ai sensi dell'art. 641 cpv. 2 CC (RS 210) e su 
un'azione di manutenzione giusta l'art. 928 CC. Queste norme tutelano la proprietà 
risp. il possesso. In questo senso, in applicazione della teoria degli interessi e di 
quella della funzione, le norme evocate salvaguardano principalmente interessi di 

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natura privata, ossia la tutela della proprietà privata dell'attrice al relativo impianto. 
La possibilità che la convenuta, a sua difesa, invochi delle disposizioni di diritto 
publico inerenti all'obbligo di allacciamento (artt. 11 segg. Legge federale sulla 
protezione delle acque [LPAc; RS 814.20]), concernerebbe tuttalpiù la questione 
dell'illiceità della presunta ingerenza, ma non qualificherebbe la presente azione di 
diritto pubblico. Inoltre, riguardo all'ulteriore criterio relativo alle conseguenze, va 
osservato che, se l'azione venisse accolta nel suo petito principale, quale 
conseguenza si pronuncerebbe un obbligo di rimuovere la canalizzazione della 
convenuta dall'impianto dell'attrice in base alle precitate norme del CC. Pertanto, 
anche secondo la teoria modale la natura del contenzioso è privata. Altresì la teoria 
della fonte giuridica nonché la teoria della forma giuridica lasciano presagire che si 
tratti di un contenzioso di natura di diritto privato. Ne discende che non è dato 
entrare nel merito del petito principale n. 1. 

2.6. Riguardo invece ai petiti in via eventuale e subeventuale n. 2 e 3, con cui 
l'attrice chiede il versamento di una tassa di allacciamento oltre a interessi, va 
osservato che a loro sostegno l'attrice non ha indicato una base giuridica. Una tassa 
di allacciamento potrebbe essere riscossa solo su una base giuridica di diritto 
pubblico. Questa non è ravvisabile nel caso di specie, poiché alla corporazione di 
comuni, qui parte attrice, in base al rispettivo Statuto approvato dal Governo del 
Cantone dei Grigioni il 15 novembre 1994 nonché ad altre disposizioni di legge 
cantonali o comunali (v. art. 43 dello Statuto [doc. B.2]), non è stato delegato (dai 
comuni costituenti) il compito di riscuotere tasse di allacciamento e sulle acque di 
scarico (al riguardo cfr. p. es. art. 37 del Regolamento canalizzazioni del Comune 
di K._____).  Inoltre, giova rilevare che il petito deve essere interpretato tenendo in 
considerazione il principio della buona fede e, in particolare, alla luce delle 
motivazioni addotte (DTF 137 III 617 consid. 6.2; 137 II 313 consid. 1.3; 135 I 119 
consid. 4; sentenze del Tribunale federale 5A_93/2023 del 20 settembre 2023 
consid. 1.2.2 e 4A 440/2014 del 27 novembre 2012 consid. 3.3). In questo senso si 
ravvisa che parte attrice, nella sua azione, a più riprese, si riferisce alla possibilità 
di richiesta di risarcimento danni ai sensi dell'art. 928 cpv. 2 CC, facendo al 
contempo riferimento all'art. 41 CO (RS 220). Infine, si rileva che l'art. 41 del 
succitato Statuto prevede che terzi che, con impianti o interventi danneggiano la 
corporazione, rispondono direttamente nei suoi confronti secondo le disposizione 
legali vigenti. Essendosi basata parte attrice su norme di diritto civile, non avendo 
quest'ultima una base legale per prelevare tasse, nonostante le sue pretese 
menzionino "tassa di allacciamento", le richieste eventuali di cui ai petiti n. 2 e 3 
vanno intese – tenuto conto del principio della buona fede – come delle richieste 
d'indennizzo nell'eventualità che si rigetti il petito principale e, quindi, classificate di 

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natura giuridica di diritto privato. Per di più, essendo delle richieste eventuali, vi è 
una relazione con il petito principale stretta a tal punto da richiedere un trattamento 
uniforme da parte di un unico Tribunale, ossia quello competente per il petito 
principale. Di conseguenza, i petiti eventuali n. 2 e 3 eludono anch'essi la 
competenza di questo Tribunale e vanno trattati nell'ambito della richiesta principale 
dal tribunale civile.  

2.7. In punto al petito n. 4, con cui l'attrice chiede il pagamento dei costi di 
gestione per gli anni 2019, 2020, e 2021 oltre a interessi nonché il rigetto 
dell'opposizione in via definitiva, di primo acchito sembrerebbe trattarsi di una 
materia giuridica di diritto pubblico. Infatti, l'attrice pretende il pagamento di costi di 
gestione fondandosi sugli artt. 50 e 51 del proprio Statuto e la gestione del collettore 
delle acque di scarico da parte sua costituisce evidentemente un compito pubblico. 
Sennonché, va rilevato che detto Statuto non costituisce una base legale per 
prelevare contributi di gestione presso terzi, all'infuori dei comuni membri della 
corporazione. Come menzionato sopra, non sussiste nemmeno un contratto di 
diritto pubblico tra le parti. Il pagamento dei costi di gestione richiesto dall'attrice 
discende dunque piuttosto da una pretesa per l'utilizzo indebito della sua proprietà. 
In considerazione entra possibilmente un'azione di indebito arricchimento di cui 
all'art. 62 segg. CO. La questione va dunque altresì qualificata di natura giuridica 
privata.

3. Per quanto nell'analisi esposta sopra si voglia intravedere una doppia 
rilevanza, nel senso che, nell'esame dell'ammissibilità dell'azione, in via 
pregiudiziale, sono stati trattati temi rilevanti anche per la sua fondatezza materiale, 
va notato quanto segue: ammettendo l'applicabilità alla presente procedura 
d'azione (giudiziaria di diritto amministrativo) della giurisprudenza sulla doppia 
rilevanza ("doppelrelevante Tatsachen") vigente nella procedura d'azione, secondo 
cui i fatti di doppia rilevanza vanno fondamentalmente analizzati nell'esame 
materiale, ammettendo la ricevibilità dell'azione, la medesima giurisprudenza 
prevede un'eccezione nel caso in cui l'esposizione dei fatti da parte dell'attrice 
appaia immediatamente inconsistente o incoerente e possa essere confutata 
direttamente e inequivocabilmente dalla risposta all'azione e dai documenti prodotti 
dalla controparte (cfr. sentenza del Tribunale federale 4A_93/2015 del 22 settembre 
2015 consid. 1.2.3.1 con rinvii; DTF 137 III 32 consid. 2.3, 137 II 313 consid. 3.3.3). 
Nella fattispecie in esame, da quanto sopra risulta chiaramente che le pretese della 
ricorrente non trovano fondamento nel diritto pubblico. Pertanto, si giustifica il 
rilascio di una decisione di non entrata nel merito in difetto di competenza. 

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4. Posto quanto sopra, l'azione va ritenuta di natura giuridica di diritto privato e 
quindi di competenza dei tribunali civili.

5. In questo senso, a titolo meramente informativo, si fa riferimento all'art. 63 
cpv. 1 CPC (RS 272), a mente del quale, se l’atto ritirato o respinto per 
incompetenza del giudice o dell’autorità di conciliazione aditi è riproposto entro un 
mese davanti al giudice o all’autorità competenti, la causa si considera pendente 
dal giorno in cui l’atto fu proposto la prima volta. 

6. Visto l'esito del ricorso, le spese procedurali – composte da una tassa di Stato 
fissata a CHF 1'000.00 e spese di cancelleria – sono poste a carico dell'attrice (art. 
73 cpv. 1 LGA). Parte convenuta non ha presentato richieste di indennizzo. Pertanto 
non si corrispondono indennità.  

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Il Tribunale d'appello pronuncia:

1. L'azione è irricevibile in difetto di competenza.

2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:

– una tassa di Stato di CHF 1'000.00

– e le spese di cancelleria di CHF 196.00

totale CHF 1'196.00

Tali spese sono poste a carico della Corporazione Intercomunale A._____. 

3. Non vengono corrisposte indennità. 

4. [Vie di diritto]

5. [Comunicazione]