# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 394af06d-af87-563b-94b9-8d001748b31b
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2013-08-07
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 07.08.2013
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_empfehlung-vom-7augu_2013-08-07.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 

 

Bern, 7. August 2013 

 

Empfehlung 
 
 

gemäss Art. 14 des 
Bundesgesetzes über das  

Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung 
 
 

zum Schlichtungsantrag von  
 
 

X 
(Antragsteller) 

 
 

gegen 
 
 

Bundesamt für Landwirtschaft BLW 
 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Der Antragsteller (Journalist) hat am 9. Dezember 2011, gestützt auf das Bundesgesetz über 
das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3), beim 
Bundesamt für Landwirtschaft BLW Zugang zu folgenden Dokumenten verlangt:  

− Empfängerlisten der auf der Milchpreisstützungsverordnung1 basierenden 
Verkäsungszulage der Jahre 2006 bis 2011 sowie 

− Empfängerlisten der Zulagen für die Fütterung ohne Silage der Jahre 2006 bis 2011. 
Der Antragssteller bat das BLW von der Erhebung einer Gebühr abzusehen, so wie dies die 
Gebührenverordnung in Fällen von überwiegendem öffentlichen Interesse vorsehe und wie dies 
auch das Bundesamt für Justiz empfehle. 

2. Das BLW hat am 13. Dezember 2011 dem Antragsteller die Übersicht „Zulagen 
Milchpreisstützung 2006 bis heute in Franken“ übermittelt und ihm mitgeteilt, dass er aus dieser 
entnehmen könne, wie viele Zulagen für verkäste Milch und die Fütterung ohne Silage in den 
Jahren 2006 bis 2011 ausgerichtet worden seien. Den Zugang zu den Empfängerlisten 
verweigerte das BLW. Es stufte sowohl die Empfänger der Zulage als auch die Information über 
die Höhe der an diese ausgerichteten Geldbeträge als geschützte Personendaten gemäss dem 
Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) ein. Es erklärte u.a., dass kein 

                                                      
1 Verordnung über die Zulagen und die Datenerfassung im Milchbereich (Milchpreisstützungsverordnung, MSV, SR 

916.350.2).  

http://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20080217/index.html
http://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20080217/index.html

 

 

 

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öffentliches Interesse am Zugang zu diesen Listen vorhanden sei, welches das Interesse der 
Privaten am Schutz ihrer Daten überwiege. Die Verordnung über die Erhebung und Bearbeitung 
von landwirtschaftlichen Daten (Landwirtschaftliche Datenverordnung, SR 919.117.71) sehe 
auch keine Bekanntgabe der genannten Zulagen pro Empfänger vor.  

3. Der Antragsteller reichte am 3. Januar 2012 beim Eidgenössischen Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragen (Beauftragter) einen Schlichtungsantrag ein.  

4. Dessen Empfang bestätigte der Beauftragte mit Schreiben vom 5. Januar 2012. Gleichentags 
forderte er das BLW auf, ihm die verlangten Dokumente und eine ausführliche und detailliert 
begründete Stellungnahme einzureichen. 

5. Das BLW hielt in der Stellungnahme vom 12. Januar 2012 an seiner Zugangsverweigerung fest. 
Es erklärte, dass die Empfängerlisten nicht anonymisierbare Personendaten enthielten und die 
Voraussetzungen für eine Publikation nach Art. 19 DSG nicht erfüllt seien. Insbesondere liege 
das in Art. 19 Abs. 1bis DSG erforderliche überwiegende öffentliche Interesse nicht vor. Sofern 
der Auffassung des Antragstellers gefolgt werde und ein überwiegendes öffentliches Interesse 
bestehe, gelte es zu bedenken, dass das BLW eine Anhörung nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ 
durchführen müsste. Dabei müssten 2‘500 Personen angehört werden. Demzufolge würde die 
Bearbeitung des Zugangsgesuches einen erheblichen Aufwand erfordern und zu Gebühren von 
mindestens CHF 275‘000.-- führen.  

6. Mit Schreiben vom 30. Januar 2013 wies der Beauftragte das BLW auf die von ihm 
zwischenzeitlich betreffend Gebühren erlassenen Empfehlungen vom 12. November 2012 bzw. 
4. Dezember 2012 hin und fragte an, ob diese sich auf die Position des BLW auswirken würden. 

7. Das BLW bat mit Gesuch vom 7. Februar 2013 um eine Fristerstreckung. Die Frist erstreckte 
der Beauftragte bis zum 18. Februar 2013. 

8. Mit Schreiben vom 15. Februar 2013 teilte das BLW dem Beauftragten mit, es halte seine 
Position betreffend die Gebührenerhebung aufrecht. Sofern der Antragsteller unverändert an 
seinem Gesuch festhalte, müsste ihn das BLW gemäss Art. 16 Abs. 2 VBGÖ dahingehend 
informieren, dass er mit einer Gebühr von mindestens CHF 275‘000.-- zu rechnen habe. Die 
Höhe dieser geschätzten Gebühr hänge mit dem grossen Aufwand zusammen, welche mit der 
Zugangsgesuchbearbeitung verbunden sei. Es müssten rund 2‘500 Milchverwerter angehört 
werden, was zu einer Gebühr von mind. CHF 250‘000.-- führe. Pro angehörte Person sei 
erfahrungsgemäss mit einem Aufwand von mindestens einer Stunde zu rechnen. Zu diesem 
Aufwand hinzuzurechnen seien die Portokosten (je ein Einschreiben für die Anhörung und für 
die Stellungnahme der Behörde), was bei 2‘500 anzuhörenden Personen den Betrag von CHF 
25‘000.-- ausmache.  

9. Weiter wies das BLW auf ein Zugangsgesuch aus dem Jahr 2011 hin, in welchem es nach 
erfolgter Anhörung den Zugang zu den Namen und der Höhe der ausbezahlten Zulagen der 
acht grössten Milchverwerter für das Jahr 2011 gewährt habe und erklärte: „Wir haben daher 
grundsätzlich anerkannt, dass ein überwiegendes Interesse an den acht grössten 
Auszahlungen eines Jahres vorliegen kann.“ Das BLW stellte dem damaligen 
Zugangsgesuchsteller eine Gebühr von CHF 1‘261.80 in Rechnung. Es bot im vorliegenden 
Schlichtungsverfahren an, dem Antragsteller den kostenlosen Zugang zu diesen acht grössten 
Milchverwertern zu gewähren. Für den Zugang zu einer umfangreicheren Liste mit den Namen 
der Zulagenempfänger werde das BLW gestützt auf Art. 17 Abs. 1 BGÖ die anfallenden 
Gebühren erheben. 

10. Über den Inhalt der Stellungnahmen des BLW vom 12. Januar 2012 (Ziffer 5) und vom 15. 
Februar 2013 (Ziffer 8) wurde der Antragsteller im Einverständnis des BLW vom Beauftragten 

 

 

 

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am 19. Februar 2013 telefonisch informiert. Nachdem der Antragssteller gleichentags beim 
BLW um Einsicht in diese Stellungnahmen ersucht hatte, übermittelte ihm diese das BLW 
umgehend. 

11. Am 9. April 2013 fand eine Schlichtungsverhandlung statt. Der Antragsteller und das BLW 
konnten sich dahingehend einigen, dass das Zugangsgesuch auf die 40 grössten Empfänger 
der Verkäsungs- und der Siloverzichtszulage der Jahre 2006 bis 2011 reduziert und noch im 
gleichen Umfang auf das Jahr 2012 ausgedehnt wird. Das so präzisierte Zugangsgesuch 
bezieht sich daher auf die Listen mit den 40 grössten Zulagenempfängern und die Höhe der von 
ihnen bezogenen Zulagen für die Jahre 2006 - 2012. In Bezug auf die Gebühren konnte keine 
Einigung erzielt werden. 

12. Mit Schreiben vom 9. April 2013 bat der Beauftragte das BLW gestützt auf Art. 12b Abs. 1 Bst. 
b der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, 
VBGÖ, SR 152.31) wie folgt um eine ergänzende Stellungnahme: 

• Mitteilung des voraussichtlichen Gebührenbetrages inkl. Aufschlüsselung (Arbeitsaufwand/Versandkosten) aufgrund 
der erfolgten Teileinigung. 

• Bezugnehmend auf das Schreiben vom 15. Februar 2013, in welchem das BLW für die acht grössten 
Subventionsempfänger des Jahres 2011 ein grundsätzliches überwiegendes öffentliches Interesse erkannt hat, die 
Mitteilung, ob das BLW ein überwiegendes öffentliches Interesse auch am Zugang zu den Personendaten der 40 
grössten Zulagenempfänger (Name und Bezugsbeitrag) der Jahre 2006 bis 2012 bejaht. 

• Zustellung der Erläuterungen zur revidierten Verordnung über die Erhebung und Bearbeitung von landwirtschaftlichen 
Daten (Landwirtschaftliche Datenverordnung, SR 919.117.71). 

13. Das BLW sandte zusammen mit der Stellungnahme vom 6. Mai 2013 dem Beauftragten eine 
Liste der Empfänger der Verkäsungs- und Siloverzichtszulage für den Zeitraum von 2006 - 
2012. Diese neunseitige Liste der 49 Milchverwerter enthält zehn Spalten mit folgenden 
Überschriften: St., BLW, Kred.Nr., Name, Strasse, PLZ, Ort, Jahr, Zulage für verkäste Milch, 
Zulage für Fütterung ohne Silage, Total Zulagen. 

14. Das BLW teilte mit, dass bei der Herstellung der Liste der betragsmässig 40 grössten Bezüger 
der Verkäsungs- und Siloverzichtszulage der Jahre 2006 – 2012 für die Fachexperten nicht klar 
gewesen sei, wer mit Bezüger gemeint sei. In der elektronischen Datenbank „MBH 100“ seien 
nämlich grössere juristische Personen nicht einzeln, sondern nach Betriebsstätten erfasst. Die 
Betriebsstätten würden jeweils eigene Gesuche einreichen und hätten daher eine separate 
Kreditorennummer. In der Folge habe sich das BLW von den Erklärungen des Antragstellers in 
der Schlichtungsverhandlung leiten lassen, wonach dieser die grossen Zulagenempfänger 
kennen möchte, d.h. diejenigen, die durchschnittlich mehr als CHF 100‘000.-- Zulagen pro 
Monat erhalten haben. Das BLW erklärte den Herstellungsvorgang der Liste wie folgt: „In einem 
ersten Schritt haben wir alle Zulagen-Gesuchsteller aus der Datenbank gefiltert, die mindestens 
in einem der Jahre 2006 – 2012 Zulagen in der Höhe von mindestens einer Million Franken zur 
Weiterleitung an die Milchproduzenten erhalten haben. Danach haben wir herausgesucht, wie 
viele Zulagen für verkäste Milch und für Fütterung ohne Silage die herausgefilterten 
Gesuchsteller in den Jahren 2006 – 2012 pro Jahr erhalten haben. In einem nächsten Schritt 
haben wir alle Gesuchsteller, die offenkundig zum selben Unternehmen gehören, 
zusammengefasst. Zuletzt haben wir bei den Unternehmen, die nach Betriebsstätten erfasst 
sind, noch diejenigen Betriebsstätten ergänzt, die in den genannten Jahren weniger als eine 
Million Franken Zulagen erhalten haben. Für die Erstellung der hier beiliegenden ‚Liste mit 
Zulagenempfänger mit >CHF 1 Mio. pro Jahr von 2006 – 2012‘ haben wir insgesamt 18 
Stunden benötigt. Für diesen Aufwand werden wir keine zusätzlichen Gebühren erheben, 
sofern [der Antragsteller] die Gebühren für den übrigen Aufwand akzeptiert.“  

 

 

 

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Das BLW erklärte schliesslich, dass die Liste nicht anonymisierbare Personendaten enthalte 
und die Zulagenempfänger gemäss Art. 11 Abs. 1 BGÖ konsultiert werden müssten. Für die 
Bearbeitung des Zugangs zu den 49 Milchverwertern werde es einen voraussichtlichen Betrag 
von CHF 4‘900.-- in Rechnung stellen. Zu diesem Verwaltungsaufwand kämen noch die 
Auslagen für die Porti von mindestens CHF 490.-- hinzu. 

15. Zur Frage des überwiegenden öffentlichen Interesses äusserte sich das BLW nicht.  

16. Bezüglich der vom Beauftragten verlangten Zustellung der Erläuterungen zur 
Landwirtschaftlichen Datenverordnung bat das BLW um eine Präzisierung dahingehend, welche 
Revision der Beauftragte meine, da seit 1998 mehrere kleinere Revisionen erfolgt seien. 
Aufgrund des revidierten Landwirtschaftsgesetzes sei eine vollständige Ersetzung der 
Landwirtschaftlichen Datenverordnung durch eine neue Verordnung über Informationssysteme 
im Bereich der Landwirtschaft geplant. Es wies auf den Link auf seiner Website hin, unter 
welchem der entsprechende Entwurf sowie der Kommentar abgerufen werden könne.2 
Ausserdem gebe es vorliegend eine separate Fachverordnung, nämlich die Verordnung über 
die Zulagen und die Datenerfassung im Milchbereich (Milchpreisstützungsverordnung, SR 
916.350.2)3. 

17. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind die Fragen, ob  

- der Antragssteller einen nichtanonymisierten Zugang zu den Empfängerlisten der Verkäsungs- 
und der Siloverzichtszulage der Jahre 2006 bis 2012 erhält (Ziffer 28), 

- ob eine Anhörung der Zulagenempfänger erforderlich ist (Ziffer 51), 

- ob der erst im Schlichtungsverfahren angekündigte Gebührenbetrag für die Anhörung 
rechtmässig und angemessen angesetzt wurde (Ziffer 66) sowie 

- ob die erst nach der Schlichtungsverhandlung für die Erstellung der Liste der 
Zulagenempfänger verlangte Gebühr rechtmässig und angemessen angesetzt wurde (Ziffer 
81). 

18. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des BLW wird, soweit erforderlich, in den 
folgenden Erwägungen eingegangen.  

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

19. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten 
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt 
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine 
Stellungnahme abgibt.  

20. Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur aufgrund eines schriftlichen 
Schlichtungsantrags tätig.4 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, 
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für 
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen, 

                                                      
2 http://www.blw.admin.ch/themen/00005/00044/01178/01594/01608/index.html?lang=de (zuletzt besucht am 7. August 2013). 
3 Siehe FN 1. 
4 BBl 2003 2023. 

http://www.blw.admin.ch/themen/00005/00044/01178/01594/01608/index.html?lang=de

 

 

 

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dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 20 
Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden. 

21. Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim Bundesamt für Landwirtschaft 
eingereicht und eine ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen 
Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der 
Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 
Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.  

22. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im 
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.5 

23. Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche 
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

24. Vorliegend konnten sich die Parteien an der Schlichtungsverhandlung vom 9. April 2013 
betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten sowie die Höhe der Gebühren nicht einigen 
(Ziffer 11). Das Ergebnis der Beurteilung über die Zugangsgewährung hat auch Auswirkungen 
auf die Gebührenfestsetzung, weshalb sich in dieser Empfehlung aus verfahrensökonomischen 
Gründen die Verbindung der Sach- und Kostenfrage (Ziffer 57) rechtfertigt.6  

B. Materielle Erwägungen  

25. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit 
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er kann damit im 
Schlichtungsverfahren einerseits prüfen, ob die Bearbeitung des Zugangsgesuches durch die 
Behörde rechtmässig erfolgt ist. Der Beauftragte prüft daher zum Beispiel, ob die für das 
Zugangsgesuch zuständige Behörde den Begriff des amtliches Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie 
die in Art. 7 BGÖ vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den 
Schutz der Personendaten (Art. 9 BGÖ) korrekt angewendet hat. Andererseits kann er in jenen 
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines 
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in 
amtliche Dokumente), prüfen, ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des 
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende 
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder 
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung aussprechen (Art. 14 BGÖ).7 

 Ausnahmengründe nach Art. 7 Abs. 1 und 8 BGÖ 

26. Die Behörde muss das Vorliegen einer Ausnahmeklausel gemäss Art. 7 f. BGÖ beweisen.8 Das 
BLW hat keine Ausnahmegründe nach Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 BGÖ geltend gemacht, welche 
dem Zugang zu den Empfängerlisten der Verkäsungs- und der Siloverzichtszulage entgegen 
stehen. Es versäumte damit, die Vermutung des freien Zugangs zu widerlegen. 
 

                                                      
5 BBl 2003 2024. 
6 Empfehlung vom 12. November 2012 Eidgenössische Finanzkontrolle EFK/Prüfbericht Immobilien, Ziff. 26. 
7 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8. 
8 BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 7 

RZ 4; Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013, E. 6.2 m.w.H. 

http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00891/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdn18gGym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--

 

 

 

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27. Der Zugang zu den Empfängerlisten der Verkäsungs- und der Siloverzichtszulage der Jahre 
2006 – 2012 sind daher grundsätzlich zu gewähren. 

Personendaten Art. 9 und Art. 7 Abs. 2 BGÖ 

28. Das BLW stufte sowohl die Namen der Empfänger der Verkäsungs- und der Siloverzichtszulage 
der Jahre 2006 – 2011 als auch die Höhe der ausbezahlten Zulage als Personendaten ein, die 
nicht anonymisierbar seien. Zu prüfen ist nun, ob der Schutz der Personendaten dem Zugang 
zu den fraglichen Listen entgegensteht (Art. 9 und Art. 7 Abs. 2 BGÖ). 

29. Bei der Beurteilung von Zugangsgesuchen zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten 
enthalten, muss das in Art. 9 BGÖ vorgesehene Verfahren beachtet werden. Der Begriff 
„Personendaten“ im Öffentlichkeitsgesetz entspricht dem Begriff, wie er in Art. 3 Bst. a des 
Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) definiert wird.9 Demnach gelten als 
Personendaten alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche oder 
juristische Person beziehen.  

30. Der Name eines Zulagenempfängers ist ein Personendatum nach Art. 3 Bst. a DSG. Ebenso ist 
der an ihn ausbezahlte Geldbetrag in Kombination mit dem Namen ein Personendatum. 

31. Art. 9 Abs. 1 BGÖ zufolge sind amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, nach 
Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren. Auch wenn gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ 
ein Dokument anonymisiert werden kann, muss es nur soweit wie möglich anonymisiert werden. 
Durch die Formulierung „nach Möglichkeit“ räumt der Gesetzgeber der rechtsanwendenden 
Behörde einen Ermessensspielraum ein.10 Bei Ermessensentscheiden ist die Behörde an die 
Verfassung gebunden und muss insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das 
Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung des öffentlichen Interesses beachten. 
Ist eine Anonymisierung unverhältnismässig, hat die Behörde den Zugang zum nicht 
anonymisierten Dokument zu gewähren.11 Demzufolge gilt die Anonymisierungspflicht nicht 
absolut, sondern ist im Einzelfall zu beurteilen.12 Sofern die Privatsphäre der betroffenen 
Person nicht beeinträchtigt ist, trifft die Behörde allerdings keine Anonymisierungspflicht.13 

32. Der Antragsteller will im konkreten Fall wissen, wer wie viele Zulagen für verkäste Milch und für 
die Fütterung ohne Silage erhalten hat. Er verlangt daher die Offenlegung der Personendaten, 
weshalb eine Anonymisierung der in den Empfängerlisten enthaltenen Personendaten nicht 
möglich und auch nicht zielführend ist.  

33. Eine Anonymisierung der Personendaten könnte in bestimmten Fällen sogar eine 
unverhältnismässige Beschränkung des Zugangsrechts sein.14 Das wäre dann der Fall, wenn 
die Privatsphäre der betroffenen Person durch die Bekanntgabe der Personendaten gar nicht 
beeinträchtigt würde und daher die Pflicht zur Anonymisierung zum vornherein entfiele.15  
 

                                                      
9 ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 9 RZ 10. 
10 FLÜCKIGER, a.a.O., Art. 9 RZ 20 ff. 
11 BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, Gutachten betreffend die Zugänglichkeit nach dem Öffentlichkeitsgesetz von Abgaben über 

Beratungsmandate vom 5. Juli 2012 (BJ Gutachten Beratungsmandate), S. 8. 
12 BJ Gutachten Beratungsmandate, S. 8; FLÜCKIGER, a.a.O., Art. 9 RZ 20 ff.; EDÖB Empfehlung vom 8. Juli 2013, Bundesamt 

für Landwirtschaft/Auszüge aus dem Dokumentenverwaltungssystem, Ziff.26; EDÖB Empfehlung vom 12. November 2013, 
EFK/Prüfbericht Immobilien, Ziff.40. 

13 DAVID ROSENTHAL/YVONNE JÖHRI, Handkommentar DSG, Art. 19 Abs. 1bis, RZ 48, Zürich 2008. 
14 STEPHAN C. BRUNNER / ALEXANDER FLÜCKIGER, Nochmals: Der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten 

enthalten, in: Jusletter 4. Oktober 2010, RZ 13. 
15 ROSENTHAL/JÖHRI, a.a.O., RZ 48; BJ Gutachten Beratungsmandate, S. 7 ff.; EDÖB Empfehlung vom 8. Juli 2013 Bundesamt 

für Landwirtschaft/Auszüge aus dem Dokumentenverwaltungssystem, Ziff. 27. 

http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoB_fmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoB_fmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00891/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdn18gGym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00891/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdn18gGym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoB_fmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoB_fmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--

 

 

 

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34. Wird vorliegend die datenschutzrechtliche Qualität der in den Listen enthaltenen Personendaten 
berücksichtigt, so sind diese weder besonders schützenswert im Sinne von Art. 3 Bst. c DSG 
noch bilden sie ein Persönlichkeitsprofil im Sinne von Art. 3 Bst. d DSG. Vielmehr handelt es 
sich um Personendaten (Firmennamen, Personennamen, Geldbetrag der Zulagen) im Sinne 
von Art. 3 Bst. a DSG.  

35. Behörden können nach Art. 19 Abs. 2 DSG Stammdaten (Name, Vorname, Adresse und 
Geburtsdatum) bekannt geben, auch wenn die Voraussetzungen nach Art. 19 Abs. 1 DSG nicht 
erfüllt sind. Zu berücksichtigen ist, dass die Bekanntgabe der Stammdaten je nach 
Zusammenhang oder Person zu einer Verletzung der Persönlichkeitsrechte führen kann. Die 
Behörde hat daher eine Interessenabwägung nach Art. 19 Abs. 4 DSG vorzunehmen.16 

36. Vorliegend ersucht der Gesuchsteller neben den Personennamen auch die Offenlegung der 
Höhe der Zulagen. Die Bekanntgabe der Stammdaten steht daher mit der Höhe der Zulagen in 
einem Zusammenhang, weshalb eine Interessenabwägung vorzunehmen ist. Das BLW hat 
nicht dargelegt, inwiefern die Privatsphäre der betroffenen Zulagenempfänger beeinträchtigt 
werden könnte. Nach Ansicht des Beauftragten sind bei einem Zugang zu den Namen und der 
Höhe der Verkäsungs- und Siloverzichtszulagen kaum Risiken (Datenmissbrauch durch Dritte) 
oder wirtschaftliche Einbussen (insbesondere eine Beeinträchtigung der wirtschaftlichen 
Stellung) zu befürchten. Es sind daher keine überwiegenden privaten Interessen ersichtlich, die 
einer Bekanntgabe der Personendaten entgegenstehen. Schliesslich hat auch das BLW nicht 
erklärt, inwiefern die Privatsphäre der Zulagenempfänger durch die Offenlegung der 
Informationen beeinträchtigt wird. Bei diesem Ergebnis besteht ein Anspruch des Antragstellers 
auf Zugang zu den verlangten Daten in personenbezogener Form.17 

37. Eine Anonymisierung der in der Zulagenempfängerlisten enthaltenen Personendaten ist nicht 
möglich, da der Antragsteller einen nicht anonymisierten Zugang zu den verlangten 
Personendaten der Liste verlangt hat. Da zudem die Bekanntgabe der einfachen 
Personendaten die Privatsphäre der Zulagenempfänger – wenn überhaupt – lediglich 
geringfügig beeinträchtigt, besteht keine Anonymisierungspflicht nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ. 

38. Auch wenn der Beauftragte den Schutz der Personendaten nach Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 
19 DSG beurteilt, kommt er zum selben Resultat: Aufgrund des mit dem Inkrafttreten des 
Öffentlichkeitsgesetzes neu eingefügten Art. 19 Abs. 1bis DSG dürfen Behörden Personendaten 
bekannt geben erstens im Rahmen der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes 
wegen (aktive Information) oder zweitens gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz (passive 
Information), wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung einer 
öffentlichen Aufgabe stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches 
Interesse besteht (Bst. b). Die Behörde muss eine Interessenabwägung vornehmen, um 
festzustellen, ob das öffentliche Interesse am Zugang oder das Interesse der Drittperson am 
Schutz der Privatsphäre überwiegt.  

39. Die in den zu beurteilenden Listen vorhandenen Personendaten über die Empfänger von 
Zulagen und die Höhe der ausbezahlten Beträge dienen der Erfüllung einer öffentlichen 
Tätigkeit im Sinne von Art. 19 Abs.1bis Bst. a DSG. Diese Zweckbindung ist jedoch bereits 
gegeben, weil das Vorhandensein von amtlichen Dokumenten im Sinne von Art. 5 BGÖ nicht 
bestritten wird.18 Art. 19 Abs.1bis Bst. b DSG verlangt zusätzlich im Einzelfall eine 
Güterabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse der Bevölkerung am Zugang und dem 

                                                      
16 YVONNE JÖHRI/MARCEL STUDER, Basler Kommentar Datenschutzgesetz, 2. Auflage, Zürich 2006, Art. 19 RZ 62 ff. 
17 Vgl. BJ Gutachten Beratungsmandate, S. 9. 
18 Zur Zweckbindungsgebot siehe BVGE 1135/2011, E. 7.1.1. 

 

 

 

8/18 
 

privaten Interesse der Drittperson am Schutz ihrer Privatsphäre.19 Bereits aus Sinn und Zweck 
des Öffentlichkeitsgesetzes resultiert ein öffentliches Interesse (vgl. Art. 1 BGÖ).20 Dieses 
grundsätzliche öffentliche Interesse alleine reicht jedoch für eine mögliche Beeinträchtigung 
bzw. Beschränkung des Schutzes der Privatsphäre des Betroffenen noch nicht aus. Vielmehr 
muss das öffentliche Interesse vorliegend so gewichtig sein, dass es das Interesse des 
Betroffenen am Schutz seiner Privatsphäre überwiegt (Art. 19 Abs. 1bis DSG i.V.m. Art. 7 Abs. 2 
BGÖ). Art. 6 Abs. 2 VBGÖ liefert Anhaltspunkte, wann das öffentliche Interesse am Zugang 
überwiegen kann. Das ist z.B. der Fall, wenn eine Person in einer rechtlichen oder faktischen 
Beziehung zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde steht, aus der ihr 
bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c VBGÖ). Auch die Gewährung von Subventionen bzw. 
Zulagen durch den Staat auf Gesuch hin begründet ein solches Rechtsverhältnis zwischen dem 
Staat und dem Geldempfänger. Werden bedeutende finanzielle Vorteile (Subventionen) 
gewährt, so ist die Gefahr von Ungleichbehandlungen gegenüber Dritten besonders gross und 
damit auch das öffentliche Interesse an der Transparenz.21 Ob vorliegend ein überwiegendes 
öffentliches Interesse am Zugang zu den Listen der Empfänger der Verkäsungs- und 
Siloverzichtszulage besteht, gilt es nachfolgend zu prüfen. 

40. Die Milchverwerter stellen gemäss Art. 3 der Milchpreisstützungsverordnung22 ein Gesuch und 
erhalten, sofern das Gesuch bewilligt wird, eine Zulage. Zwischen den Zulagenempfängern und 
dem Staat besteht daher ein rechtliches Verhältnis, das den Zulagenempfängern einen 
bedeutenden wirtschaftlichen Vorteil gewährt. Im Jahr 2011 wurden insgesamt 3.6 Milliarden für 
landwirtschaftliche Ausgaben aufgewendet. Davon entfallen 292 Millionen Franken für die 
Zulagen des Bundes für verkäste Milch und Fütterung ohne Silage.23 Aufgrund des 
Rechtsverhältnisses sowie der gewährten wirtschaftlichen Vorteile besteht daher ein eminentes 
öffentliches Interesse zu wissen, wer Zulagen für verkäste Milch und Fütterung ohne Silage 
erhalten hat und ob mit den getätigten Zahlungen die gesetzlich gewollten Wirkungen erzielt 
werden konnten (Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ i.V. m. Art. 7 Abs. 2 BGÖ). 

41. Das BLW verweigerte dem Antragsteller den Zugang zu den verlangten Listen und hielt diese 
Position auch in seiner Stellungnahme vom 12. Januar 2012 gegenüber dem Beauftragten 
aufrecht. Es hat jedoch nicht dargelegt, wie es zum Schluss gekommen ist, dass vorliegend 
kein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang zu den Listen besteht. Auch 
beantwortete das BLW diese Frage dem Beauftragten in der ergänzenden Stellungnahme vom 
5. Mai 2013 nicht (Ziffer 15). Die unbegründete Position des BLW ist umso weniger 
nachvollziehbar, als es in einem anderen Zugangsgesuchsverfahren ein überwiegendes 
öffentliches Interesse für den Zugang zu den acht grössten Empfängern der Verkäsungszulage 
(inkl. Siloverzichtszulage) des Jahres 2011 sowie des an sie ausbezahlten Betrages erkannt 
hatte. Diese Personendaten wurden veröffentlicht.24  

42. Der Antragsteller muss sein Zugangsgesuch nicht begründen. Dennoch kann der Beauftragte 
allenfalls vorhandene Argumente seiner Einschätzung berücksichtigen. Der Antragsteller führte 

                                                      
19 BBl 2003 2033; MARKUS SCHEFER, Öffentlichkeit und Geheimhaltung in der Verwaltung, in: Epiney/Hobi (Hrsg.), Die Revision 

des Datenschutzgesetzes, Zürich 2009, S.88. 
20 STEPHAN C. BRUNNER/ALEXANDRE FLÜCKIGER, Nochmals: Der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten 

enthalten, in: Jusletter 4. Oktober 2010, RZ. 5. 
21 STEPHAN C. BRUNNER, Öffentlichkeit der Verwaltung und informationelle Selbstbestimmung: Von Kollisionen und 

Verkehrsregeln, Sonderdruck aus: Selbstbestimmung und Recht, Festgabe für Rainer J. Schweizer zu 60. Geburtstag, 
Schulthess 2003, S. 52. 

22 Vgl. FN 1 
23 BUNDESAMT FÜR LANDWIRTSCHAFT BLW, Agrarbericht 2012, S. 19, EIDGENÖSSISCHE FINANZVERWALTUNG EFV, Datenbank der 

Bundessubventionen, Detailinformationen Zulagen Milchwirtschaft (zuletzt besucht am 7. August 2013). 
24 BEOBACHTER, Ausgabe 1/13, Mit Magerkäse fett absahnen. 

http://www.efv.admin.ch/d/dokumentation/finanzpolitik_grundlagen/sub_db/detail08.php?recordID=215
http://www.efv.admin.ch/d/dokumentation/finanzpolitik_grundlagen/sub_db/detail08.php?recordID=215

 

 

 

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in seinem Schlichtungsantrag vom 3. Januar 2012 aus: “Die Verkäsungszulage wurde bei der 
Einführung 1999 als Marktstützungsmassnahme für Schweizer Käse im EU-Markt eingeführt. 
Inzwischen sind die Käsehersteller aber dazu übergegangen, die Milch vermehrt zu Magerkäse 
zu verarbeiten und im Ausland als „No-Name“-Produkt zu verkaufen. Das war bei der 
Einführung nicht vom Gesetzgeber beabsichtigt. Die starke Zunahme der Magerkäsemengen 
habe dazu geführt, dass der aus der Milch entnommene Rahm zu Butter verarbeitet wird, dieser 
kann nur schwer auf dem Markt abgesetzt werden, entstanden ist ein ‚riesiger Butterberg‘. 
Bekanntlich müssen die Milchproduzenten selber mithelfen, diesen ‚Butterberg‘ wieder 
abzubauen. Gleichzeitig profitieren die Käsehersteller von der Verkäsungszulage, die eigentlich 
den Absatz von Schweizer Markenkäse im Ausland hätte sichern sollen. […] Es geht um die 
agrarpolitische Frage, ob Milchbauern auch künftig mit finanziellen Massnahmen den 
Butterberg abbauen müssen und industrielle Käsehersteller gleichzeitig in den Genuss von 
Bundesgeldern (Verkäsungszulage) kommen sollen. Dieser Zusammenhang kann aber 
publizistisch nur dargelegt werden, wenn Transparenz bezüglich der Empfänger besteht.“  

43. Mit den Zielsetzungen des Landwirtschaftgesetzes befasst sich im Jahr 2001 auch die 
parlamentarische Verwaltungskontrolle. Sie untersuchte, wem die staatlichen Agrarausgaben 
zu Gute kommen und begründete dies wie folgt: “Eine detaillierte Perspektive auf die 
Empfänger staatlicher Transferleistungen ist aus zwei Gründen wichtig: Sie dient der 
Vollzugskontrolle, also der Beantwortung der Frage, ob die Geldempfänger die an 
Subventionen gebundenen gesetzlichen Kriterien erfüllen. Zum anderen dient die 
Empfängerperspektive der Wirksamkeitskontrolle, also der Beantwortung der Frage, inwiefern 
die untersuchten Subventionen zur Erreichung der angestrebten agrarpolitischen Ziele 
beitragen.“ In ihrem Bericht vom 12. Februar 2001 stellte die parlamentarische 
Verwaltungskontrolle fest, dass im Milchbereich 80% aller Zahlungen an die zehn grössten 
nichtlandwirtschaftlichen Zahlungsempfänger gehen, während 20% der Zahlungen sich auf 409 
Betriebe verteilen, wobei die Gelder aus verschiedenen Massnahmekategorien kommen.25  

44. Als zusätzliches, unmittelbares Instrument zur Kontrolle der Verwaltung durch die Bevölkerung. 

gilt seit dem 1. Juli 2006 das Öffentlichkeitsgesetz, das auch der der Vollzugs- und 
Wirksamkeitskontrolle dient.26 Diese öffentliche Kontrolle über die Verwendung der Mittel schafft 
nicht nur eine bessere Akzeptanz des Steuerzahlers für das Verwaltungshandeln, sondern sie 
dient letztlich auch dem Schutz der finanziellen Interessen der Eidgenossenschaft. Nicht zuletzt 
haben solche Kontrollen eine vorbeugende und abschreckende Wirkung gegen Betrug und 
Missbrauch öffentlicher Gelder.27 

45. In Bezug auf das private Interesse der Zulagenempfänger an der Geheimhaltung ihrer 
Personendaten sind nach Ansicht des Beauftragten weder datenbezogene Risiken 
(Datenmissbrauch durch Dritte) noch wirtschaftliche Einbussen (insbesondere eine 
Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Stellung) zu befürchten, zumal für die Zulagenempfänger 
keine konkreten nachteiligen Folgen erkennbar sind. Demzufolge ist die Privatsphäre der 49 

                                                      
25 PARLAMENTARISCHEN VERWALTUNGSKONTROLLESTELLE, Geldflüsse in der Agrarpolitik, Eine empfängerorientierte Analyse der 

wichtigsten Agrarzahlungen des Bundes, Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrollestelle zuhanden der 
Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 12. Februar 2001, BBl 2002 701, 747, 
http://www.admin.ch/ch/d/ff/2002/761.pdf (zuletzt besucht am 7. August 2013). 

26 BBl 2003 1974. 
27 Vgl. dazu auch MANFRED REDELF, Mehr Transparenz wagen – ein schwieriger Abschied vom Amtsgeheimnis, Vortrag auf 

dem Symposium “Perspektiven der Informationsfreiheit“ des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die 
Informationsfreiheit am 8. Juni 2011 in Berlin, S. 3, in: 
http://www.bfdi.bund.de/IFG/Oeffentlichkeitsarbeit/RedenUndInterviews/2011/Redelfs_5JahreIFG.html?nn=411876 (zuletzt 
besucht am 7. August 2013); vgl. hierzu auch die Begründung zur Änderung des Vorschlags COM (2011) 628 final/2 der 
Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Finanzierung, die Verwaltung und 
das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 25.9.2012, Ziffer 70c. 

http://www.admin.ch/ch/d/ff/2002/761.pdf
http://www.bfdi.bund.de/IFG/Oeffentlichkeitsarbeit/RedenUndInterviews/2011/Redelfs_5JahreIFG.html?nn=411876

 

 

 

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Subventionsempfänger nicht beeinträchtigt, weshalb deren Privatsphäre durch die Offenlegung 
der ausbezahlten Zulagen nicht verletzt wird (Ziffer 37). Schliesslich hat auch das BLW nicht 
ausgeführt, inwiefern die Privatsphäre der betroffenen Dritten durch die Bekanntgabe der 
Personendaten beeinträchtigt wird. 

46. Aufgrund der Interessenabwägung nach Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs.1bis DSG, Art. 6 
Abs. 2 Bst. c VBGÖ und Art. 7 Abs. 2 BGÖ überwiegt nach Ansicht des Beauftragten das 
öffentliche Interesse am Zugang zu den Namen der Zulagenempfänger sowie der ausbezahlten 
Beträge deren Interesse am Schutz ihrer Privatsphäre. Deshalb ist der Zugang zu der Liste der 
Empfänger der Verkäsungs- und Siloverzichtszulage der Jahre 2006 – 2012 zu gewähren.  

Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips bei der Behörde 

47. Zu prüfen ist, ob das BLW das Öffentlichkeitsgesetz im Zugangsgesuchsverfahren richtig 
angewendet hat. Nach Art. 12 Abs. 4 BGÖ muss die Behörde gegenüber dem Gesuchsteller 
summarisch begründen, aus welchen Gründen sie den Zugang zu amtlichen Dokumenten 
eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert hat. Insofern trägt die Behörde die Beweislast für 
die Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten.28 Demnach ist 
erforderlich, dass Behörden bei einer ablehnenden Stellungnahme nicht bloss auf das fehlende 
öffentliche Interesse hinweist, sondern ihren Entscheid in einer Weise motiviert, die es der 
antragstellenden Person erlaubt, diesen zumindest in den Grundzügen nachzuvollziehen.29 

48. Zum Zeitpunkt der Zugangsgesuchbearbeitung nahm das BLW keine Interessenabwägung vor. 
Es verneinte ohne Begründung das öffentliche Interesse am Zugang, weshalb es aufgrund 
dieser Position gleichzeitig keine Anhörung durchführte. Mit diesem Vorgehen verschob das 
BLW verfahrensrechtlich die Frage der Interessenabwägung und der Anhörung in das 
Schlichtungsverfahren, wobei auch in der detaillierten Stellungnahme gegenüber dem 
Beauftragten keine Interessenabwägung vorgenommen wurde.  

49. Im Zugangsgesuchsverfahren teilte das BLW dem Gesuchsteller auch nicht mit, dass 2‘500 
Personen angefragt werden müssten (Art. 3 Abs. 1 VBGÖ) und forderte ihn auch nicht auf, sein 
Zugangsgesuch zu präzisieren (Art. 10 Abs. 3 BGÖ). Das BLW informierte den Gesuchsteller 
zudem auch nicht über die voraussichtlich zu erwartenden Gebühren für eine allfällige 
Anhörung (Art. 16 VBGÖ). Erst im Schlichtungsverfahren erklärte das BLW gegenüber dem 
Beauftragten, dass es 2‘500 Personen anhören müsste und dafür sowie für die Zustellung der 
erforderlichen zwei Schreiben pro angehörter Person Gebühren von insgesamt CHF 275‘000.-- 
verlangen werde. 

50. Mit der nicht vorgenommenen Interessenabwägung, der fehlenden summarischen Begründung 
des Zugangsgesuches (Art 12 Abs. 4 BGÖ, Art. 11 BGÖ), der fehlenden Unterstützung des 
Gesuchstellers (Art. 3 Abs. 1 VBGÖ) sowie der fehlenden Ankündigung betreffend die 
Gebühren im Zugangsgesuchsverfahren (Art. 10 Abs. 3 VBGÖ) hat das BLW das 
Öffentlichkeitsgesetz nicht rechtmässig angewendet.  

Anhörung nach Art. 11 BGÖ 

51. Zu prüfen ist weiter, ob die Behörde verpflichtet ist, die 49 Zulagenempfänger zu konsultieren 
und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gemäss Art. 11 BGÖ einzuräumen. 

52. Die Anhörungspflicht gilt nach Art. 11 BGÖ nicht absolut.30 So hielt bereits der Bundesrat in 
seiner Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz Folgendes fest: „Liegt keine Zustimmung der 

                                                      
28 Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013, E. 6.2 m.w.H. 
29 EDÖB Empfehlung vom 12. November 2012: EFK/Prüfbericht Immobilien, Ziffer 30. 
30 FLÜCKIGER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art.11 RZ 11. 

http://www.edoeb.admin.ch/dokumentation/00652/01062/01778/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdn18gGym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--

 

 

 

11/18 
 

betroffenen Person zur Bekanntgabe vor […], so hört […] [die Behörde] die betroffene Person – 
soweit dies möglich ist – an, indem sie sie über das Zugangsgesuch informiert und ihr 10 Tage 
Zeit für die Stellungnahme einräumt […].“31 Daraus folgt, dass eine Anhörung nicht in jedem 
Fall, vorgenommen werden muss.32 

53. Die Bekanntgabe der Personendaten ist nicht abhängig von der Zustimmung eines betroffenen 
Dritten, da das Öffentlichkeitsgesetz kein derartiges Vetorecht vorsieht. Eine flexible Auslegung 
der Konsultationspflicht nach Art. 11 BGÖ steht nicht im Widerspruch zur 
Verfassungsbestimmung über den Anspruch des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV). Bei 
überwiegenden entgegenstehenden Interessen kann von der Verfahrensgarantie im Einzelfall 
abgewichen werden. In diesem Zusammenhang ist der Zweck des Öffentlichkeitsgesetz (vgl. 
Art. 1 BGÖ) zu berücksichtigen. Die absolute Ausübung des Rechts auf Anhörung würde das 
Verfahren unweigerlich verzögern. Das Verfahren würde unverhältnismässig in die Länge 
gezogen, wenn die Beschaffung der Personendaten und die Kontaktaufnahme mit den 
betroffenen Personen über einen unangemessen langen Zeitraum sich hinzögen.33 Nach der 
Ansicht des Beauftragten führt die Anhörung von 49 Zulagenempfängern zu einer grösseren 
Verzögerung des Zugangs zu den vom Antragsteller verlangten Listen.  

54. Darüber hinaus entfällt eine Anhörungspflicht insbesondere aus folgendem Grund: Die 
Bekanntgabe der in den Dokumentenlisten enthaltenen Personendaten birgt kein Risiko einer 
Beeinträchtigung der Privatsphäre der Zulagenempfänger. Eine Offenlegung der Listen ist 
daher zulässig.34 Diese Interessenabwägung in Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes 
unterscheidet sich keineswegs von der Interessenabwägung, die eine Behörde im Falle einer 
aktiven Behördeninformation im selben Fall vornehmen müsste.35 Der einzige Unterschied ist, 
dass bei der aktiven Behördeninformation das Öffentlichkeitsgesetz nicht anwendbar ist und 
somit auch keine Konsultationspflicht nach Art. 11 BGÖ vorgesehen ist. Es würde dem Zweck 
des Öffentlichkeitsgesetzes allerdings widersprechen, wenn vorliegend der Zugang zur Liste 49 
der Zulagenempfänger nach Öffentlichkeitsgesetz mit einer absoluten Konsultationspflicht der 
betroffenen Dritten belastet wird, während die Behörde dieselbe Liste von sich aus (aktive 
Behördeninformation) ohne Weiteres veröffentlichen könnte. Es gilt denn zu bedenken, dass die 
Behörde verpflichtet ist, die Medien über wichtige Fragen schnell und umfassend zu 
informieren.36 Wie bereits erwähnt, verletzt die Bekanntgabe der Liste die Privatsphäre der 
Zulagenempfänger nicht. Nach der Ansicht des Beauftragten kann daher der Zugang zu den 
Listen auch ohne Anhörung der betroffenen Dritten gewährt werden, zumal keine 
Ausnahmegründe nach Art. 7 und 8 BGÖ vorliegen.37  

55. Da die Datenbekanntgabe der Liste die Privatsphäre der Zulagenempfänger nicht beeinträchtigt 
und zudem die Anhörung der 49 Zulagenempfänger das Verfahren unverhältnismässig 
verzögert, besteht keine Anhörungspflicht. Nach Ansicht des Beauftragten ist daher durch das 
BLW keine Anhörung durchzuführen.  

                                                      
31 BBl 2003 2017. 
32 EDÖB Empfehlung vom 8. Juli 2013, Bundesamt für Landwirtschaft/ Auszüge aus dem Dokumentenverwaltungssystem, 

Ziff.38. 
33 FLÜCKIGER, a.a.O., RZ 11 mit Hinweis auf BGE 124 I 176, 184; vgl. BJ Gutachten Beratungsmandate, S. 8 f. und 12; EDÖB 

Empfehlung vom 8. Juli 2013, Bundesamt für Landwirtschaft/ Auszüge aus dem Dokumentenverwaltungssystem, Ziff.36 ff.; 
vgl. dazu auch STEPHAN C. BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information von Amtes wegen: Ein 
Leitfaden, ZBl 2010, S. 624. 

34 STEPHAN C. BRUNNER, a.a.O.,S. 624 und 632. 
35 Vgl. dazu STEPHAN C. BRUNNER, a.a.O., S. 624 ff. 
36 BBl 2003 2021. 
37 BJ Gutachten Beratungsmandate, S. 13. 

http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoB_fmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoB_fmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/00890/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoB_fmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--

 

 

 

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56. Da keine Anhörung durchzuführen ist, entfallen auch die diesbezüglichen angekündigten 
Verwaltungsgebühren sowie die Versandkosten. 

Gebühren 

57. Für den Fall, dass das BWL entgegen der Einschätzung des Beauftragten davon ausgeht, dass 
die Privatsphäre der betroffenen Zulagenempfänger beeinträchtigt ist und das BLW eine 
Anhörung als notwendig erachtet, äussert sich der Beauftragte auf zu dieser Frage (Ziffer 66). 

58. Das BLW verlangte nach der Schlichtungsverhandlung gemäss seinem Schreiben vom 6. Mai 
2013 (Ziffer 13) noch eine Gebühr für die Erstellung der Liste der 49 Zulagenempfänger (Ziffer 
81). 

59. Der Beauftragte prüft nun, ob die Gebühren für den Verwaltungsaufwand und die 
Versandkosten für eine allfällige Anhörung sowie für die Erstellung rechtmässig und 
angemessen (zweckmässig) sind Zu prüfen ist, ob diese Gebühr rechtmässig und angemessen 
(zweckmässig) ist 38. 

60. Art. 46a der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG, SR172.010) und die 
Allgemeine Gebührenverordnung (AllGebV, SR 172.041.1) gelten als allgemeiner Teil des 
Gebührenrechts der Bundesverwaltung (A-4620/2008, E. 5.1.2). Diese spezialrechtliche 
Gebührenregelungen bleiben vorbehalten (Art. 1 Abs. 4 Satz 1 AllgGebV).  

61. Nach Art. 17 BGÖ werden für den Zugang zu amtlichen Dokumenten in der Regel Gebühren 
erhoben (Abs. 1). Eine obere Grenze für die Gebührenerhebung fehlt. Nach Abs. 2 werden 
keine Gebühren verlangt, wenn die Bearbeitung eines Gesuches einen geringen Aufwand 
erfordert (Bst. a.); für das Schlichtungsverfahren (Bst. b); und für das Verfahren auf Erlass einer 
Verfügung (Bst. c). Weiter sind in Abs. 4 Spezialfälle vorgesehen, in welchen eine Gebühr 
verlangt werden kann. Schliesslich findet sich in Abs. 3 eine Gesetzesdelegation, wonach der 
Bundesrat die Einzelheiten und den Gebührentarif nach Aufwand festlegen kann. In der 
Verordnung enthält Art. 15 VBGÖ Bestimmungen über den Erlass und die Reduktion der 
Gebühren. Weiter sieht 16 VBGÖ die Information über die voraussichtlichen Kosten vor und 
verweist auf den Gebührentarif in Anhang I der Verordnung. Der Gebührentarif unterscheidet 
lediglich zwischen den Kosten der Reproduktion (Ziffer I) und den Kosten für die Prüfung und 
Vorbereitung von amtlichen Dokumenten (Ziffer II). Durch diese Spezialgesetzgebung wurde 
der Geltungsbereich der Allgemeinen Gebührenverordnung im Bereich des 
Öffentlichkeitsgesetzes eingeschränkt, wobei nach Art. 14 VBGÖ die Bestimmungen der 
AllGebV vorbehalten sind. 

62. Bei der Bemessung der Gebühren in der Bundesverwaltung sind das Kostendeckungs- und das 
Äquivalenzprinzip zu beachten.39 Nach dem Kostendeckungsprinzip soll der Gebührenbetrag 
die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht oder nur geringfügig 
übersteigen. Negativ statuiert bedeutet dies die Obergrenze für Gebühren. Mit anderen Worten 
ist es der Verwaltung untersagt, durch die Gebührenerhebung einen Gewinn zu erzielen. 
Entgegen der weit verbreiteten Meinung meint das Kostendeckungsprinzip aber nicht, dass die 
einzelne erhobene Gebühr jeweils genau den Kosten für die konkret erbrachte staatliche 
Leistung entsprechen müsse.40 Nach Art. 7 Abs. 2 AllGebV hat die Behörde im Einzelfall die 
Gebühr festzulegen, wobei sie die konkreten Umstände berücksichtigen muss.41 Diese Norm 

                                                      
38 ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, RZ 440 f. 
39 Entscheid des BGer, A-3363/2012 vom 27. April 2013, E.4 m.w.H. 
40 THOMAS BRAUNSCHWEIG, Gebührenerhebung durch die Bundesverwaltung – Übersicht über die Neuordnung, Leges. 2005/2, 

S. 16. 
41 BRAUNSCHWEIG, a.a.O., S. 33. 

 

 

 

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greift das Äquivalenzprinzip auf, welches das Verhältnismässigkeitsprinzip und das 
Willkürverbot konkretisiert. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen 
Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen 
halten muss. Massgebend sind die Verhältnisse in einem konkreten einzelnen Fall einer 
bestimmten Gebührenerhebung.42 Darin eingeschlossen ist eine Abwägung der involvierten 
öffentlichen und privaten Interessen.  

63. Die Bearbeitung eines Zugangsgesuches nach Öffentlichkeitsgesetz setzt sich aus mehreren 
notwendigen Arbeitsschritten zusammen, die je nach Einzelfall unterschiedlich sind: Rechtliche 
Prüfung des Zugangsgesuches, Konsultation von Fachpersonen wie Öffentlichkeitsberatern, 
Beteiligung Dritter, Beteiligung anderer Behörden, Stellungnahme an den Antragsteller, 
Anonymisierung, Einschwärzungen etc.). In der Praxis zeigt sich ein Spannungsverhältnis 
zwischen dem Zugang zu amtlichen Dokumenten und der Gebührenerhebung. Einerseits 
wirken sich unangemessen hohe Gebühren unmittelbar auf die Wahrnehmung des 
grundsätzlichen Transparenzanspruches aus, andererseits verursacht die Gewährung des 
Zugangs auf amtliche Dokumente Verwaltungsaufwand, der nicht gänzlich vom Steuerzahler zu 
finanzieren ist.43  

64. Im Öffentlichkeitsgesetz bedeutet dies, dass die Gebührenerhebung so gestaltet sein muss, 
dass der in Art. 1 BGÖ normierte Sinn und Zweck der Transparenznormen nicht grundsätzlich 
in Frage gestellt wird.44 Der Bundesrat hielt in der Botschaft ausdrücklich fest, dass die 
Kostengünstigkeit, neben der Einfachheit und Schnelligkeit, ein Schlüsselelement des 
Öffentlichkeitsprinzips ist.45 Daher muss wegen der Zielsetzung des Öffentlichkeitsgesetzes das 
Äquivalenzprinzip i.S. des allgemeinen Gebührenrechts modifiziert angewendet werden:46  

- Einerseits liegt der Transparenzanspruch im öffentlichen Interesse.47 Der Zugang zu 
amtlichen Dokumenten muss trotz Gebührenerhebung noch möglich sein. Eine 
abschreckende Wirkung bei der Gebührenbemessung würde klar dem Ziel und Zweck des 
Öffentlichkeitsprinzips widersprechen. Die Gebührenbemessung muss bei objektiver 
Betrachtung eine prohibitive Wirkung für potentielle Zugangsgesuchsteller vermeiden.48 So ist 
konkret mit Rücksicht auf die praktische Wirksamkeit des Zugangsrechts die Erhebung einer 
niedrigen Gebühr angezeigt, auch wenn der Verwaltungsaufwand objektiv eine höhere 
Gebühr rechtfertigt.  

- Andererseits bleibt, da der Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten nicht begründet 
werden muss, der wirtschaftliche Wert oder sonstige Nutzen für die gesuchstellende Person 
verborgen. Der wirtschaftliche Nutzen könnte zwar bei Medienschaffenden berücksichtigt 
werden (siehe dazu allerdings BGE 1C_64/2013). Hingegen sieht das Konzept des 
Öffentlichkeitsgesetzes keine Ungleichbehandlung der gesuchstellenden Personen vor: 
Weder die Identität, die Motivation noch der Nutzen des Gesuchstellers ist für den 
Rechtsanspruch nach Öffentlichkeitsgesetz relevant. Folgerichtig darf deshalb nach Ansicht 
des Beauftragten die Gebührenbemessung für Medienschaffende und Bürger auch nicht 
unterschiedlich sein.  

                                                      
42 HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., RZ 2642. 
43 Vgl. FRIEDRICH SCHOCH, Kommentar Informationsfreiheitsgesetz, München 2009, § 10 RZ 11 ff. 
44 HERBERT BURKERT, a.a.O., RZ 6. 
45 BBl 2003 2026. 
46 Vgl. dazu FRIEDRICH SCHOCH/MICHAEL KLÖPFER, Informationsfreiheitsgesetz (IFG-ProfE), Beiträge zum 

Informationsfreiheitsgesetz, Band I, S. 174; SCHOCH, a.a.O., RZ 54; SCHOCH, Die Verwaltung 35 (2002), 149. 
47 MARKUS SCHEFER, Öffentlichkeit und Geheimhaltung in der Verwaltung, in: Epiney/Hobi (Hrsg.), Die Revision des 

Datenschutzgesetzes, Zürich, S. 76f. 
48 Vgl. SCHOCH, a.a.O., RZ 57. 

 

 

 

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Im Einzelfall ist schliesslich die Angemessenheit des dem Gesuchsteller abverlangten 
Endbetrages entscheidend.49 

65. Das BLW rechnet im konkreten Fall für die Anhörung nach Art. 11 BGÖ mit einem 
Arbeitsaufwand von 1 Std. für eine angehörte Person, d.h. Fr. 100.--, sowie mit Versandkosten 
von CHF 10.-- für zwei Briefzustellungen pro angehörte Person. Vorliegend würde dies bei 49 
Personen insgesamt CHF 4‘900.-- Verwaltungsaufwand und CHF 490.-- Versandkosten 
ausmachen.  

Gebühren für die Anhörung und Versandkosten 

66. Vorweg sind Verwaltungsaufwand und Versandkosten zu unterscheiden.  

67. Beim Verwaltungsaufwand ist fraglich ist, ob die Gebühren für die Anhörung im konkreten 
Einzelfall verhältnismässig sind. Bei einer Anhörung durch das BLW müssten sich die 
betroffenen Personen einzig darüber äussern, ob sie einverstanden sind oder nicht, dass ihr 
Name sowie der Geldbetrag, den sie vom Staat auf Gesuch hin in den Jahren 2006 bis 2012 
erhalten haben, an Dritte bekannt gegeben werden darf. Es ist für den Beauftragten nicht 
nachvollziehbar, weshalb das BLW für die Beantwortung dieser einfachen Anfrage für jede 
angefragte Person CHF 100.-- veranschlagt. Eine solche Anhörung kann mittels Serienbrief 
bzw. per E-Mail stattfinden. Damit können alle anzuhörenden Personen zur Stellungnahme 
aufgefordert werden, in welchen sie die Bekanntgabe/Nichtbekanntgabe ihres Namen sowie der 
bezogenen Zulagen in den jeweiligen Jahren 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 und 2012 
ankreuzen können. Jeder der Betroffenen weiss selber, wie viele Zulagen er erhalten hat. 
Deshalb ist es nicht notwendig, dass das BLW für jede Person einen individuellen Brief 
schreiben muss. Es ist denn auch nicht ersichtlich, dass die Lektüre dieser einfachen Antworten 
viel Arbeitsaufwand verursacht, und noch weniger erkennbar, dass für eine entsprechende 
Stellungnahme nach Art. 11 Abs. 2 BGÖ in der Folge erneut für jeden Einzelnen ein 
massgeschneiderter Brief verfasst werden müsste. Auch hier kann die Stellungnahme des BLW 
in einem Serienbrief bzw. in einer E-Mail erfolgen. Es ist unverhältnismässig und geradezu 
stossend, für eine derart einfache Anhörung 49 Arbeitsstunden an Aufwand zu veranschlagen 
und pro Person CHF 100.-- in Rechnung zu stellen, was für das Zugangsgesuch insgesamt 
CHF 4‘900.-- ausmacht. 

68. In der ergänzenden Stellungnahme vom 6. Mai 2013 äusserte das BLW, dass sich die Gebühr 
um CHF 550.-- reduzieren lasse, falls der Gesuchsteller auf die Bekanntgabe der Daten der fünf 
grössten Zulagenempfänger verzichte. Eine weitere Reduktion sei möglich, wenn der 
Gesuchsteller auf die Bekanntgabe der Unternehmen verzichten würde, die nur einmal Zulagen 
in der Höhe von einer Million oder mehr erhalten haben. Ein solcher Vorschlag zeigt wiederum, 
dass das BLW den Verwaltungsaufwand und die Versandkosten für die Beurteilung eines 
Gesuches linear aufrechnet und seinen Gebühren pro angehörte Person verrechnet ohne zu 
berücksichtigen, dass es die Anhörung effizienter und kostengünstiger durchführen könnte. 

69. Die vom BLW vorgenommen Verrechnung des Verwaltungsaufwandes verletzt das 
Kostendeckungsprinzip (Ziffer 62). Zudem ist das Äquivalenzprinzip modifiziert anzuwenden, 
d.h. es wäre im Hinblick auf die praktische Wirksamkeit des passiven Zugangsrechts beim 
Zugang zu amtlichen Dokumenten eine niedrigere Gebühr zu berechnen, selbst wenn der 
Verwaltungsaufwand eine höhere Gebühr rechtfertigen würde.50 Letztlich muss der Endbetrag 
der Gebühr angemessen sein.51 

                                                      
49 Vgl. SCHOCH/KNOEPFEL, a.a.O., S. 174. 
50 Vgl. SCHOCH, a.a.O., RZ 54. 
51 Vgl. SCHOCH/KNOEPFEL, a.a.O., S. 174. 

 

 

 

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70. Vorliegend besteht nach Ansicht des Beauftragten zwischen dem Verwaltungsaufwand für die 
Anhörung und der dafür verlangten Gebühr von CHF 4‘900.-- ein Missverhältnis, was klar dem 
vom Gesetzgeber gewollten Transparenzprinzip widerspricht. Eine solche Berechnung der 
Gebühr hat objektiv betrachtet eine offensichtlich abschreckende Wirkung für potentielle 
Gesuchsteller, nicht nur für Medienschaffende, sondern auch für Bürger. Der Endbetrag, der für 
den Veraltungsaufwand in Rechnung gestellt wird, ist im Endergebnis unangemessen. 

71. Weiter verrechnet das BLW für die Versandkosten CHF 10.-- pro Person. Es stützte sich dabei 
auf Art. 14 VBGÖ i.V.m. Art. 6 AllGebV.  

72. Im Öffentlichkeitsgesetz ist die Gebührenerhebung für die Versandkosten nicht geregelt. In der 
Verordnung werden im Anhang I bei den Auslagen nur Reproduktionskosten normiert. Nach Art. 
14 VBGÖ ist die Allgemeine Gebührenverordnung anwendbar, sofern in der 
Öffentlichkeitsverordnung keine Regelung enthalten ist. Nach Art. 6 Bst. c AllGebV gelten als 
Auslagen die Übermittlungs- und Kommunikationskosten.  

73. Da die Gebührenerhebung für Versandkosten im Öffentlichkeitsgesetz nicht geregelt ist, stellt 
sich die Frage, ob es sich allenfalls um eine Gesetzeslücke handelt oder ob nach Ansicht des 
BLW die Versandkosten nach Art. 14 VBGÖ i.V.m. Art. 6 Bst. c AllGebV verrechnet werden 
können. 

74. Eine Gesetzeslücke liegt vor, wenn sich eine gesetzliche Regelung als unvollständig erweist, 
weil sie auf eine bestimmte Frage keine Antwort gibt. Eine unechte Gesetzeslücke liegt vor, 
wenn die gesetzliche Regelung zwar auf alle Fragen, die sich bei der Rechtsanwendung stellen, 
eine Antwort gibt, das Resultat aber als sachlich unbefriedigenden empfunden wird. Eine echte 
Gesetzeslücke liegt vor, wenn ein Gesetz für eine Frage, ohne deren Beantwortung die 
Rechtsanwendung nicht möglich ist, keine Regelung enthält.52 Eine echte Gesetzeslücke wird 
heute sowohl von der Lehre wie auch von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als 
planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes bezeichnet, die von den rechtsanwendenden 
Organen behoben werden darf.53 Davon abzugrenzen ist das sog. qualifizierte Schweigen. Bei 
einem qualifizierten Schweigen hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, 
sondern bewusst auf eine Regelung verzichtet.54 

75. Der Bundesrat äusserte sich in der Botschaft zu den Versandkosten nicht.55 Ebenso wenig 
enthalten die Materialien und die Wortprotokolle der parlamentarischen Beratung Informationen. 
Auch in der Öffentlichkeitsverordnung hat der Bundesrat nicht geregelt, dass Versandkosten im 
Öffentlichkeitsgesetz erhoben werden dürfen. Der Gebührentarif unterscheidet lediglich 
zwischen den Kosten der Reproduktion (Ziffer I) und den Kosten für die Prüfung und 
Vorbereitung von amtlichen Dokumenten (Ziffer II). Auch finden sich in den Erläuterungen des 
Bundesamtes für Justiz BJ zur Verordnung über das Öffentlichkeitsgesetz dazu keine 
Informationen.56 Hingegen wird darin ausgeführt, dass im Zusammenhang mit der Umsetzung 
des Öffentlichkeitsprinzips insbesondere die nachstehenden Bestimmungen des AllGebV 
anwendbar sind: „Gebührenpflicht (Art. 2), Verzicht auf Gebührenerhebung (Art. 3 Abs. 1 und 2 
Bst. a), Vorschuss und Vorauszahlung (Art. 10), Fälligkeit (Art. 12), Stundung, Herabsetzung 
und Erlass (Art. 13) sowie Verjährung (Art. 14).57 In dieser Aufzählung fehlt der Art. 6 AllGebV. 
Demzufolge ergibt sich, dass im Bereich des Öffentlichkeitsgesetzes die Verrechnung von 

                                                      
52 Vgl. HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, a.a.O, RZ. 237. 
53 Vgl. HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, a.a.O., RZ. 243 ff. 
54 Vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., RZ. 234. 
55 BBl 2003 2028. 
56 BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, Erläuterungen zur Öffentlichkeitsverordnung 
57 BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, a.a.O., S. 18. 

http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00903/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdIF9gmym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--

 

 

 

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Versandkosten nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c AllGebV nicht gewollt war. Es ist daher von einem 
qualifizierten Schweigen des Gesetzes auszugehen.  

76. Gestützt wird dies durch die Empfehlungen des BJ über organisatorische und technische 
Aspekte der Umsetzung des Öffentlichkeitsgesetzes. Demnach sind beim Versand der 
Unterlagen im Inland (inkl. Fürstentum Liechtenstein) keine Porto- und Versandgebühren zu 
berechnen.58 Die vorliegend vom BLW berechneten Versandkosten betreffen das Inland und 
dürften auch nach den Empfehlungen des BJ nicht in Rechnung gestellt werden. Nach Ansicht 
des Beauftragten besteht keine gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Versandgebühren. 

77. Das BLW darf für eine allfällige Anhörung daher keine Versandkosten berechnen. 

78. Sofern der Auffassung des BLW gefolgt würde, wonach die Auslagen nach Art. 14 VBGÖ I.V. 
m. Art. 6 AllGebV Bestandteil der Gebühr sind, ist das Resultat hingegen sachlich 
unbefriedigend. Es ist geeignet in Fällen mit mehreren betroffenen Personen den Zweck des 
Öffentlichkeitsgesetzes zu vereiteln. Die effektive Verrechnung der Versandkosten würde den 
Zugang zu amtlichen Dokumenten praktisch verunmöglichen, wie das ursprüngliche 
Berechnung der Gebühren in der Höhe von CHF 275‘000.-- eindrücklich aufzeigt (Ziffer 8). Die 
vom BLW effektiv erhobene Versandgebühr ergibt zusammen mit der Verwaltungsgebühr eine 
Gesamtgebühr für die Anhörung, die prohibitiv wirkt. Auch wenn die Gebühr aufgrund Art. 14 
VBGÖ i.V. mit Art. 6 Abs. 2 Bst. c AllGebV berechnet wird, ist für die Gesamtgebühr das 
Äquivalenzprinzip nach Art. 7 AllGebV massgebend. 59 Dieses ist im Öffentlichkeitsgesetz, wie 
erwähnt, modifiziert anzuwenden. Entscheidend ist daher die Angemessenheit des dem 
Gesuchsteller abverlangten Endbetrages.60  

79. Das BLW verlangt pro angehörte Person je CHF 10.-- Versandkosten, insgesamt für 49 
betroffene Dritte CHF 490.--. Zusammen mit dem Verwaltungsaufwand von CHF 4‘900.-- 
beträgt die Gesamtgebühr für die Anhörung CHF 5‘390.-- .Hinzu berechnet das BLW noch eine 
Gebühr von CHF 1‘800.-- für die Erstellung der Liste der Zulagenempfänger (Ziffer 81). Wie 
oben (Ziffer 70) ausgeführt, ist bereits die Berechnung der Verwaltungsaufwandes an sich 
unangemessen. Es liegt denn in der Sache, dass bei einem Zugang zu einer Liste, allenfalls 
mehrere Personen angehört werden müssten und so effektiv höhere Versandkosten entstehen 
könnten. Bei einer effektiven Verrechnung dieser Kosten wäre der Zugang zu amtlichen 
Dokumenten in gewissen Fällen unerschwinglich, was nicht der Zielsetzung des 
Öffentlichkeitsgesetzes entspricht.  

80. Die vom BLW erhobene Gebühr für die Versandkosten (CHF 490.--) wäre in Anwendung von 
Art. 14 BGÖ i.V.m. Art.6 Abs. Bst. c AllGebV zusammen mit den Verwaltungskosten (CHF 
4‘900.--) im Endresultat (CHF 5‘390.--) nicht angemessen.  

Gebühren für die Herstellung einer Liste 

81. Zusätzlich zum Verwaltungsaufwand und den Versandkosten betreffend die Anhörung stellt das 
BLW in seiner ergänzenden Stellungnahme vom 6. Mai 2013 noch Gebühren für die Erstellung 
der Liste der Zulagenempfänger in Aussicht. Es berechnet für die Herstellung der Liste einen 
Aufwand von 18 Stunden, d.h. CHF 1‘800.--. Diesen Aufwand will es jedoch nicht verrechnen, 
wenn der Gesuchsteller die übrigen Gebühren in der Höhe von CHF 5‘390.-- akzeptiert. Falls 
damit der Antragsteller nicht einverstanden ist, stellt das BLW für die neun Seiten umfassende 
Liste mit den Zulagenempfängern CHF 7‘190.-- in Rechnung. 

                                                      
58 BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, Organisatorische und technische Aspekte der Umsetzung des Öffentlichkeitesgesetzes, 

Empfehlungen, S. 17. 
59 Braunschweig, a.a.O., S. 33. 
60 Vgl. SCHOCH/KNOEPFEL, S. 174. 

 

 

 

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82. Die Kosten für die Erstellung der Liste stellt das BLW erst nach der Schlichtungsverhandlung 
vom 9. April 2013 in seiner ergänzenden Stellungnahme vom 6. Mai 2013 an den Beauftragten 
in Rechnung. Es argumentiert, dass die Fachspezialisten nicht wissen, was genau mit 
Empfänger gemeint sei. Grössere juristische Unternehmen seien in der Datenbank „MBH100“ 
nach Betriebsstätten erfasst.  

83. Der Beauftragte ist der Ansicht, dass dem BLW jederzeit bekannt sein muss, wie seine eigene 
Datenbank aufgebaut ist. Hinzu kommt, dass das BLW bereits für acht grosse 
Zulagenempfänger Informationen zugänglich gemacht. So ist nicht verständlich, weshalb es 
nicht in der Schlichtungsverhandlung über den Aufbau der Datenbank und den zu erwartenden 
Aufwand für die Erstellung der Liste informiert hat. Es gilt ausserdem zu berücksichtigen, dass 
das BLW zu keinem Zeitpunkt bestritten hat, dass diese Listen amtliche Dokumente darstellen. 
Schliesslich erfüllen virtuelle Dokumente die Qualität von amtlichen Dokumenten, wenn durch 
einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden 
können (Art. 5 Abs. 2 BGÖ).61 Dieser Vorgang kann auch mehrere Arbeitsschritte umfassen.62 
Wenn dies nicht möglich ist, beispielsweise weil aufwändige Datenbankabfragen programmiert 
werden müssten, muss die um Zugang ersuchende Person vorab informiert werden, auch über 
die Kosten.63 Der Beauftragten kann nicht nachvollziehen, dass für die elektronische Erstellung 
der neunseitigen Tabelle mit zehn Spalten 18 Stunden benötigt werden. Auch wenn mehrere 
Arbeitsschritte notwendig sind, ist die Liste ein einfach elektronisch herstellbares Dokument 
gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ, wofür vorliegend keine Gebühren verlangt werden dürfen.  

84. Demzufolge darf das BLW dem Antragsteller für die Erstellung der Liste der 49 
Zulagenempfänger keine Kosten in Rechnung stellen.  

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragte:  

85. Der Antragsteller erklärt dem Bundesamt für Landwirtschaft BLW innert 10 Tagen seit Empfang 
der Empfehlung, ob er lediglich, wie in der Einigung vereinbart, Zugang zur Liste der 40 
Zulagenempfänger der Verkäsungs- und Siloverzichtszulage der Jahre 2006 - 2012 haben will. 

86. Das Bundesamt für Landwirtschaft BLW gewährt den vollständigen Zugang zur Liste der 40 
Zulagenempfänger der Verkäsungs- und Siloverzichtszulage der Jahre 2006 - 2012, sofern vom 
Antragsteller eine Erklärung nach Ziffer 85 vorliegt.  

87. Das Bundesamt für Landwirtschaft BLW gewährt den vollständigen Zugang zur Liste der 49 
Zulagenempfänger der Verkäsungs- und Siloverzichtszulage der Jahre 2006 - 2012, sofern vom 
Antragsteller keine Erklärung nach Ziffer 85 vorliegt.  

88. Das Bundesamt für Landwirtschaft BLW muss keine Anhörung durchführen. Folglich sind auch 
keine Gebühren für den damit in Zusammenhang stehende Verwaltungsaufwand und den 
Versand in Rechnung zu stellen. 

89. Das Bundesamt für Landwirtschaft BLW verzichtet auf die Verrechnung der 18 Stunden für die 
Erstellung der Liste der Zulagenempfänger der Verkäsungs- und Siloverzichtszulage der Jahre 
2006 – 2012. 
 

                                                      
61 KURT NUSPLIGER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art.5 RZ 23. 
62  BVGer A-3363/2012 vom 22. April 2013, E. 3.5.1. 
63 BBl 2003 1996. 

 

 

 

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90. Das Bundesamt für Landwirtschaft BLW erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des 
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn es in Abweichung 
von Ziffer 86 bzw. Ziffer 87 den Zugang nicht gewähren will, eine Anhörung durchführen und 
entsprechende Gebühren verlangen will (Ziffer 88) oder auf die Verrechnung der Gebühr für die 
Erstellung der Liste nicht verzichten will (Ziffer 89).  

91. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Bundesamt 
für Landwirtschaft den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn er mit der 
Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).  

92. Gegen die Verfügung des Bundesamtes für Landwirtschaft BLW kann der Antragsteller beim 
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde führen (Art. 16 BGÖ).  

93. Das Bundesamt für Landwirtschaft BLW stellt dem Beauftragten eine Kopie seiner Verfügung 
und allfällige Entscheide der Beschwerdeinstanzen zu (Art. 13a VBGÖ).  

94. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 
3 VBGÖ). 

95. In Analogie zu Art. 22a VwVG stehen gesetzliche Fristen, die nach Tagen bestimmt sind, vom 
15. Juli bis und mit 15. August still.  

96. Die Empfehlung wird eröffnet: 

- X 
 
- Bundesamt für Landwirtschaft 

3003 Bern 
 
 
 
 
Hanspeter Thür 

	I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
	II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
	A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
	B. Materielle Erwägungen

	III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: