# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8fd4e8ce-b49b-5051-a7b4-169fd14abee4
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-04-08
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 08.04.2014 B-2415/2012
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-2415-2012_2014-04-08.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 
 Cour II 

B-2415/2012 

 

 

  A r r ê t  d u  8  a v r i l  2 0 1 4  

Composition 

 
Pascal Richard (président du collège),  

Jean-Luc Baechler, Marc Steiner, juges, 

Muriel Tissot, greffière. 

 

 
 

Parties 

 
X._______,  

représenté par Prof. Piermarco Zen-Ruffinen et par 

Me Alexandre Zen-Ruffinen,  

demandeur, 

 
 

 
contre 

 

 
Office fédéral du logement OFL, 

Storchengasse 6, 2540 Granges, 

défendeur. 

 

Objet 

 
Augmentations de loyers de logements subventionnés. 

 

 

B-2415/2012 

Page 2 

Faits : 

A.  

A.a Par décision du 22 septembre 1989, l'Office fédéral du logement OFL 

(ci-après : le défendeur) a octroyé l'aide fédérale au logement, pour une 

durée de 25 ans à partir du 1
er
 janvier 1991, à la Commune de Y._______ 

en relation avec les immeubles locatifs sis sur les parcelles n
os 

1525, 

3195 et 3196 du Registre foncier de Y._______ (dossier FRWEG 

124655). 

A.b Par décisions du 9 octobre 1991, le défendeur a octroyé l'aide 

fédérale au logement, pour une durée de 25 ans à partir du 1
er
 juillet 

1993, d'une part, à la Commune de Y._______ en relation avec 

l'immeuble locatif sis sur la parcelle n
o
 3194 du Registre foncier de 

Y._______ (dossier FRWEG 154284) et, d'autre part, à la Caisse de 

Pensions de la Ville de Y._______ en relation avec l'immeuble locatif sis 

sur la parcelle n
o
 2352 du Registre foncier de Y._______ (dossier 

FRWEG 154283). 

B.  

B.a En vue de la vente des immeubles susmentionnés, la Commune de 

Y._______ et la Caisse de Pensions de la Ville de Y._______ ont requis 

du défendeur, par courrier du 21 septembre 2007, qu'il les renseigne sur 

les conditions usuelles et particulières à prévoir dans l'acte de vente au 

sujet des plans des charges. Le 24 septembre 2007, le défendeur a 

notamment indiqué que le contrat de vente devait prévoir que le nouveau 

propriétaire observerait les listes de loyers et les plans des charges en 

vigueur pour toute la durée de l'aide fédérale, en particulier que les loyers 

maximums prescrits ne devraient pas être dépassés.  

B.b Par contrat de vente à terme du 10 octobre 2007, la Commune de 

Y._______ a vendu à X._______ (ci-après : le demandeur) les immeubles 

articles 1525, 3194, 3195 et 3196 du Registre foncier de Y._______. 

Par un second contrat de vente à terme, daté du même jour, la Caisse de 

Pensions de la Ville de Y._______ a, elle aussi, vendu au demandeur 

l'immeuble article 2352 du Registre foncier de Y._______.  

Ces deux contrats, qui stipulent que la conclusion se fait sous réserve de 

l'approbation du défendeur, reprennent les conditions fixées par celui-ci 

dans son courrier du 24 septembre 2007. 

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Page 3 

C.  

C.a Par correspondance du 12 octobre 2007, J._______ SA (ci-après : 

J._______ ou la gérante), en sa qualité de gérante des immeubles 

susmentionnés, a fait remarquer au défendeur que les plans de 

financement desdits immeubles avaient été établis sans les 

augmentations de loyers prévues usuellement tous les deux ans. 

Indiquant comprendre que, dès lors que les avances d'abaissement de 

base avaient été remboursées, il était procédé à l'établissement des 

plans sur cette base, elle a toutefois requis du défendeur d'en établir de 

nouveaux en y incluant les hausses bisannuelles de loyers de 6%, telles 

qu'elles avaient été prévues lors de l'acceptation des dossiers. Elle a en 

effet exposé que si les propriétaires avaient suivi le plan et encaissé les 

avances puis procédé aux remboursements, elles seraient encore en 

phase de remboursement, de sorte que lesdites hausses seraient 

appliquées. 

C.b Par courrier du 23 octobre 2007, adressé à J._______, le défendeur 

a accepté de modifier le plan de financement de l'immeuble référencé 

FRWEG 124655, en y introduisant les hausses bisannuelles de loyers. Il 

a en revanche refusé, par lettre du 25 octobre 2007, d'appliquer ces 

augmentations pour les objets FRWEG 154283 et FRWEG 154284, pour 

le motif que les charges relatives à ces immeubles n'étaient pas 

supérieures à celles prises en compte dans les plans de financement.  

C.c Le 8 novembre 2007, J._______ a réitéré sa demande s'agissant des 

immeubles FRWEG 154283 et FRWEG 154284, en exposant que la 

Commune de Y._______ et la Caisse de Pensions de la Ville de 

Y._______ (ci-après : les venderesses) avaient procédé à un 

remboursement anticipé des avances d'abaissement de base. Or, si tel 

n'avait pas été le cas, elles se trouveraient encore en phase de 

remboursement, si bien qu'elles auraient bénéficié des augmentations 

usuelles de loyers. Aussi, la gérante considère incorrect que le 

propriétaire qui a procédé à un tel remboursement anticipé soit pénalisé 

par rapport à celui qui ne l'a pas fait. 

C.d Faisant suite à la conclusion des actes de vente immobilière du 

10 octobre 2007, le défendeur a, en date des 12 et 13 décembre 2007, 

prononcé trois décisions, intitulées "octroi de l'aide fédérale lors d'une 

mutation" et portant sur les immeubles faisant l'objet des dossiers 

FRWEG 124655, FRWEG 154283 et FRWEG 154284. Dites décisions 

ont été acceptées par le demandeur le 20 décembre 2007, créant de ce 

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fait un rapport contractuel de droit public entre les parties et autorisant, 

par là même, l'aliénation de l'immeuble au demandeur. Des plans de 

financement et de loyers ont été établis pour la première fois au nom du 

demandeur. 

C.e Dans un courrier du 28 décembre 2007 adressé au défendeur, 

J._______ a constaté que celui-ci avait maintenu, dans les plans de 

financement des immeubles référencés FRWEG 124655, FRWEG 

154283 et FRWEG 154284, les loyers de façon stable et supprimé les 

augmentations bisannuelles. Aussi, elle a requis du défendeur de les 

modifier pour y inclure lesdites hausses, en relevant qu'il n'était pas 

logique que le propriétaire d'un immeuble subisse les inconvénients d'un 

blocage des loyers alors qu'il a lui-même fait l'effort d'un remboursement 

anticipé des avances d'abaissement de base. 

C.f En réponse aux courriers des 8 novembre et 28 décembre 2007 de 

J._______, le défendeur a indiqué, le 8 janvier 2008, maintenir son refus 

d'appliquer les hausses bisannuelles de loyers. Il a exposé que le respect 

du principe du loyer couvrant les coûts lui imposait de n'accepter les 

hausses bisannuelles de loyers que lorsqu'une dette d'abaissement de 

base établie devait encore être remboursée. Il a toutefois précisé avoir 

renoncé à appliquer ce principe de façon stricte, de sorte que la limite des 

loyers admissibles selon le plan des loyers a été gelée au niveau de la 

dernière augmentation alors qu'elle aurait dû baisser au niveau des coûts 

stricts de la couverture des intérêts et de l'amortissement.  

C.g S'agissant de l'objet FRWEG 124655, plusieurs plans de financement 

ont par la suite été transmis au demandeur par le défendeur : celui du 15 

août 2008 prévoyant une augmentation de 3% au 1
er
 janvier 2009 puis de 

6% tous les deux ans ; celui du 12 février 2009 le confirmant ; celui du 19 

février 2010 prévoyant une augmentation de 3% au 1
er
 janvier 2011 puis 

de 6% chaque deux ans ; ainsi que ceux établis dès le 1
er
 juin 2010 ne 

prévoyant plus aucune augmentation de loyers. 

D.  

D.a En février 2010, le défendeur a adressé une feuille d'information aux 

propriétaires et gérants d'immeubles locatifs, intitulée "Adaptation 

bisannuelle des loyers au bénéfice de l'abaissement de base", dont la 

teneur était la suivante : 

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"En conformité avec le plan des charges et la liste des loyers, ces derniers sont 

augmentés en principe tous les deux ans. En raison de la situation économique, 

l'adaptation suivante a été décidée pour les immeubles qui auront une 

augmentation l'année prochaine : 

En 2011, il y aura une augmentation de 3% des loyers au bénéfice de 

l'abaissement de base. Les dérogations suivantes sont possibles : 

- Si la situation du marché ne permet pas d'appliquer la hausse, cette dernière 

peut être suspendue. 

- Augmentation de 6% des loyers au bénéfice de l'abaissement de base si la 

situation du marché le permet. 

Dans les deux cas, une demande écrite et motivée doit être adressée à l'OFL. 

En 2012, les loyers au bénéfice de l'abaissement de base seront augmentés de 

6% pour autant que la situation économique le permette. La décision définitive 

sera prise au printemps 2011." 

D.b Par lettre du 16 septembre 2010, J._______ a fait savoir au 

défendeur que l'immeuble relatif au dossier FRWEG 124655 faisait partie 

de ceux dont les loyers devaient être augmentés de 3% au 1
er
 janvier 

2011 selon la feuille d'information précitée. Aussi, comme préconisé dans 

celle-ci, elle a requis du défendeur de pouvoir porter cette hausse à 6% 

dès cette même date. 

E.  

Faisant suite à une rencontre qui s'est tenue entre les parties le 

19 novembre 2010, le défendeur a rendu une décision en date du 4 mars 

2011, dans laquelle il a exposé que les augmentations bisannuelles de 

loyers de logements subventionnés n'étaient possibles que pour 

permettre au propriétaire de rembourser la dette d'abaissement de base 

grevant ceux-ci, conformément au principe du loyer couvrant les coûts. 

Or, il a relevé que, lors du rachat des immeubles subventionnés par le 

demandeur, celui-ci n'aurait repris aucune dette d'abaissement de base, 

de sorte qu'une augmentation bisannuelle de loyers ne se justifiait en 

l'espèce pas. En revanche, le défendeur a reconnu que les coûts effectifs 

supportés par le demandeur étaient plus élevés que ceux figurant dans 

les plans des charges (ou plans de financement) des immeubles du fait 

que le taux d'intérêt hypothécaire appliqué à ses emprunts était un taux 

fixe – que le prêteur n'a d'ailleurs pas annoncé au défendeur 

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contrairement à son obligation – de 4,85%, soit supérieur d'environ 1% à 

celui du marché. Ceci étant, le défendeur a indiqué avoir institué dans sa 

pratique une marge de tolérance de 1% par rapport au taux variable 

annoncé par les principales banques actives dans les financements 

LCAP et repris dans les plans des charges. Aussi, le défendeur a adapté 

les plans des charges des immeubles en cause en y introduisant le taux 

maximal autorisé. Les charges du demandeur demeurant ce nonobstant 

supérieures aux revenus locatifs maximaux autorisés, le défendeur a 

alors accordé exceptionnellement, sur les trois immeubles du demandeur 

(FRWEG 124655, FRWEG 154283 et FRWEG 154284), pour les années 

2011/2012, une hausse ordinaire, octroyée pour les immeubles locatifs 

avec abaissement de base, à savoir 3%. Dite décision n'a pas été 

contestée. 

F.  

Le 30 avril 2012, le demandeur a déposé une action auprès du Tribunal 

administratif fédéral en concluant, sous suite de frais et dépens, à ce qu'il 

soit ordonné au défendeur d'accepter les hausses de loyers requises par 

lui, conformément à la législation applicable et aux contrats FRWEG 

124655, FRWEG 154283 et FRWEG 154284.  

En substance, le demandeur soutient que c'est à tort que le défendeur 

considère que les augmentations bisannuelles de loyers de logements 

subventionnés ne sont possibles que pour permettre au propriétaire de 

rembourser la dette d'abaissement de base. Le demandeur n'ayant repris 

aucune dette d'abaissement de base – celui-ci bénéficiant uniquement 

d'abaissements supplémentaires – il n'aurait de ce fait pas droit à une 

augmentation bisannuelle des loyers. Or, une hausse des loyers faisant 

l'objet d'un abaissement supplémentaire est conforme à l'esprit et au but 

de la loi fédérale encourageant la construction et l'accession à la 

propriété de logements. En outre, la Commune de Y._______ a bénéficié 

des augmentations bisannuelles sans avoir eu recours à l'abaissement de 

base. Il ajoute encore que, dès lors que les plans des charges – partie 

intégrante des contrats de droit public – prévoyaient une hausse 

bisannuelle de loyers de 6%, il était en droit de s'attendre à ce que le 

défendeur respecte ces contrats, tels qu'ils avaient été signés et tels qu'il 

les avait d'ailleurs précédemment appliqués aux venderesses. Enfin, 

dans l'hypothèse – niée par le demandeur – où les contrats précités ne 

respecteraient pas la loi, ceux-ci devraient malgré tout être observés, dès 

lors qu'en particulier, la Confédération n'aurait aucun intérêt à leur 

annulation. 

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Page 7 

G.  

Invité à se prononcer sur l'action, le défendeur a conclu à son rejet dans 

sa réponse du 30 août 2012. Il relève que, contrairement à ce qu'affirme 

le demandeur, la Commune de Y._______ a eu recours à l'abaissement 

de base – qu'elle a financé elle-même –, raison pour laquelle elle a pu 

procéder à des augmentations bisannuelles de loyers. Aussi, le 

demandeur ne saurait prétendre à être mis au bénéfice d'augmentations 

bisannuelles de loyers, pour le motif que la Commune de Y._______ en 

jouissait, attendu qu'il n'a, pour sa part, repris aucun abaissement de 

base. Le défendeur précise à cet égard n'avoir jamais contesté que, si le 

demandeur avait pu faire valoir l'existence d'une dette d'abaissement de 

base reprise dans le cadre de l'achat des immeubles subventionnés à la 

Commune de Y._______, il aurait pu procéder à des hausses 

bisannuelles de loyers ; celles-ci n'étant en effet pas systématiques, sans 

égard aux charges admissibles selon le plan des charges. Une fois la 

dette d'abaissement de base entièrement remboursée, plus aucune 

raison ne justifie dès lors les augmentations bisannuelles de loyers. Il 

ajoute que l'augmentation annuelle de 3% ou bisannuelle de 6% n'a pas 

pour but de financer un emprunt à un taux d'intérêt hypothécaire 

supérieur aux conditions moyennes du marché, ce qui semblerait en 

l'espèce motiver la démarche du demandeur. Enfin, le défendeur indique 

que les contrats de droit public conclus avec le demandeur ne 

contiennent aucun engagement à procéder à des augmentations 

bisannuelles de loyers ; le défendeur n'a pas davantage donné une 

assurance au prêteur hypothécaire ou au demandeur d'une hausse de 

loyers. Le demandeur ne s'est en outre pas informé auprès du défendeur 

des conditions de fonctionnement du système de subventionnement ni 

renseigné à ce sujet auprès de sa gérante. 

H.  

Maintenant ses conclusions, le demandeur relève tout d'abord, dans sa 

réplique du 30 octobre 2012, ne pas avoir prétendu que la Commune de 

Y._______ n'avait pas eu recours à l'abaissement de base mais 

uniquement que celui-ci n'avait pas été financé par la Confédération. Il 

soutient ensuite avoir repris ledit abaissement ; preuve en est qu'il 

continue d'appliquer l'abaissement des loyers initialement consenti par la 

Commune de Y._______. En revanche, il indique ne pas avoir repris le 

financement dudit abaissement, la Commune de Y._______ s'étant 

autofinancée et le demandeur s'étant adressé à la Fondation E._______. 

Dans les deux cas cependant, l'abaissement de base a été financé sans 

recours à un versement de la Confédération. Identique sur ce point, le 

demandeur considère ainsi que sa situation implique le même traitement 

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Page 8 

que celui dont bénéficiait la Commune de Y._______, à savoir une 

augmentation bisannuelle des loyers. En effet, seules la reprise par le 

demandeur du plan des loyers abaissés et l'augmentation bisannuelle y 

relative déterminent le prix de location dans les immeubles concernés, à 

l'exclusion du mode de financement de cet abaissement. Il ajoute encore 

que, dès lors qu'il a été autorisé à reprendre tels quels les plans des 

charges et des loyers abaissés établis par le défendeur pour la Commune 

de Y._______, il pouvait légitimement penser que le défendeur 

respecterait cet engagement. 

I.  

Par mesure d'instruction du 10 janvier 2013, le juge délégué a requis des 

parties la production des plans des charges et des loyers relatifs aux 

dossiers FRWEG 124655, FRWEG 154283 et FRWEG 154284 annexés 

notamment aux contrats de vente immobilière et aux contrats de droit 

public. 

J.  

Par duplique du 28 février 2013, le défendeur a maintenu ses conclusions 

et rétorqué qu'aucune reprise de dette d'abaissement de base n'était 

mentionnée dans les contrats de vente immobilière. De même, les 

contrats de droit public signés par le demandeur indiquent que la dette 

d'abaissement de base s'élève à Fr. 0.–. Il a encore ajouté que la reprise 

d'un plan des charges n'impliquait en aucune manière la reprise d'une 

dette d'abaissement de base ; c'est l'existence d'une dette d'abaissement 

de base qui définit ensuite la teneur d'un plan des charges et non le 

contraire. Il a également relevé que l'emprunt contracté par le demandeur 

auprès de la Fondation E._______ ne finançait pas un abaissement de 

base mais l'achat des immeubles, si bien qu'il s'agissait d'un emprunt 

hypothécaire classique. Aussi, dès lors que le demandeur n'a pas repris 

d'abaissement de base, sa situation n'est pas assimilable à celle de la 

Commune de Y._______. 

K.  

Par ordonnance du 13 juin 2013, le juge délégué a invité le demandeur à 

préciser ses conclusions en relation avec les immeubles FRWEG 

124655, FRWEG 154283 et FRWEG 154284. Il a dans le même temps 

invité les parties à lui faire savoir si elles requéraient la tenue de débats 

ou si elles y renonçaient. 

 

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Page 9 

L.  

Par téléphone du 1
er
 juillet 2013, le défendeur a déclaré renoncer à la 

tenue de débats, comme il l'avait déjà sous-entendu dans un courrier du 

25 avril 2013. 

M.  

Le demandeur a répondu le 4 juillet 2013 en indiquant renoncer à la 

tenue de débats et en précisant ses conclusions comme suit :  

"1. Principalement, ordonner à l'OFL d'appliquer les hausses bisannuelles de 

loyer suivantes :  

a) Immeuble FR/WEG 124655 

6% dès le 01.01.2009 ; 

6% dès le 01.01.2011 

dont à déduire les hausses de loyers de 3% qu'il a accordées dès le 

01.01.2010 et de 3% dès le 01.01.2011 ; 

b) Immeuble FR/WEG 154283 

6% dès le 01.07.2009 ; 

6% dès le 01.07.2011 

dont à déduire la hausse de loyers de 3% qu'il a accordée dès le 01.01.2012 ; 

c) Immeuble FR/WEG 154283 

6% dès le 01.07.2009 ; 

6% dès le 01.07.2011 

dont à déduire la hausse de loyers de 3% qu'il a accordée dès le 01.01.2012, 

subsidiairement constater que l'OFL aurait dû accepter pour le requérant les 

hausses de loyer mentionnées, avec les déductions mentionnées. 

2. Ordonner à l'OFL d'accepter les hausses suivantes de loyer à partir de 

l'ouverture de la présente action : 

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Page 10 

a) Immeuble FR/WEG 124655 

6% dès le 01.01.2013 

b) Immeuble FR/WEG 154283 

6% dès le 01.07.2013 

c) Immeuble FR/WEG 154284 

6% dès le 01.07.2013 

3. Ordonner à l'OFL d'inscrire dans les plans des charges les hausses de loyer 

suivantes :  

a) Immeuble FR/WEG 124655 

6% dès le 01.01.2015 

b) Immeuble FR/WEG 154283 

6% dès le 01.07.2015 

6% dès le 01.07.2017 

c) Immeuble FR/WEG 154284 

6% dès le 01.07.2015 

6% dès le 01.07.2017" 

N.  

Par ordonnance du 8 juillet 2013, le juge délégué a pris acte que les 

parties renonçaient à la tenue de débats et a invité le défendeur à se 

déterminer sur le courrier précité du demandeur. En réponse, le 

défendeur a relevé, dans un courrier du 16 août 2013, que les 

conclusions susmentionnées considéraient les plans des charges comme 

étant immuables et ne tenaient nullement compte de la clause figurant 

dans chaque plan, selon laquelle "les montants de l'abaissement de base 

ne sont valables que pour les taux d'intérêt en vigueur lors de 

l'impression du présent plan des charges".  

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Page 11 

O.  

Par écriture du 4 septembre 2013, le demandeur a répondu, sans y avoir 

été invité, à la lettre précitée du défendeur. Il a relevé que l'acheteur et la 

banque qui le finance doivent pouvoir se fier aux plans des charges 

retenus par le défendeur. Sauf exceptions – non réalisées en l'espèce – 

les loyers ne sont pas influencés par l'évolution du taux d'intérêt 

hypothécaire ou la date d'impression du plan des charges. 

Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela s'avère 

nécessaire. 

Droit : 

1.  

1.1 Le Tribunal administratif fédéral connaît par voie d'action en première 

instance des contestations qui reposent notamment sur des contrats de 

droit public signés par la Confédération (cf. art. 35 let. a de la loi du 

17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF, RS 173.32]). 

L'action est irrecevable si une autorité précédente au sens de l'art. 33 

LTAF est chargée par une autre loi de connaître de la contestation (art. 36 

LTAF). 

Lorsque le Tribunal administratif fédéral statue en première instance, la 

procédure est régie par les art. 3 à 73 et 79 à 85 de la loi fédérale de 

procédure civile fédérale du 4 décembre 1947 (PCF, RS 273) (art. 44 al. 1 

LTAF). Le Tribunal administratif fédéral examine ainsi d'office la 

recevabilité des actions qui lui sont soumises (cf. art. 3 al. 1 PCF).  

En l'espèce, le litige repose sur trois contrats de droit public conclus entre 

le demandeur et l'Office fédéral du logement portant sur l'aide fédérale au 

logement grevant les immeubles locatifs du demandeur, au sens de 

l'art. 57 al. 3 de la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la 

construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP, RS 843). 

L'art. 75a de l'ordonnance du 30 novembre 1981 relative à la loi fédérale 

encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements 

(OLCAP, RS 843.1) prévoit qu'en cas de contestation relative à un contrat 

de droit public au sens notamment de l'art. 57 al. 3 LCAP, les voies de 

droit sont régies par les dispositions générales de la procédure fédérale. 

Le Tribunal administratif fédéral est dès lors compétent pour statuer sur la 

présente action. 

B-2415/2012 

Page 12 

1.2 Les autres conditions de recevabilité de l'action sont en outre 

respectées (cf. art. 18 al. 1 et 23 PCF et art. 63 al. 4 de la loi fédérale du 

20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA, RS 172.021], en 

lien avec art. 44 al. 3 LTAF). 

La présente action est ainsi recevable. 

2.  

La loi fédérale du 21 mars 2003 encourageant le logement à loyer ou à 

prix modérés (LOG, RS 842), entrée en vigueur le 1
er

 octobre 2003, n'a 

pas abrogé formellement la LCAP. Celle-ci reste applicable aux 

engagements de paiement et de remboursement pris avant le 1
er
 octobre 

2003 (cf. art. 59 al. 1 LOG a contrario ; Message du Conseil fédéral du 

27 février 2002 relatif à l'encouragement du logement à loyer ou à prix 

modérés, in : FF 2002 2649, p. 2699). 

En l'espèce, il ressort du dossier que l'aide fédérale au logement, grevant 

les immeubles objets des dossiers FRWEG 124655, FRWEG 154283 et 

FRWEG 154284, a été octroyée par décisions des 22 septembre 1989 et 

9 octobre 1991, pour une durée de 25 ans à compter du 1
er
 janvier 1991, 

respectivement du 1
er
 juillet 1993. En conséquence, il y a lieu d'appliquer 

la LCAP à la présente procédure.  

La LCAP vise notamment à abaisser le coût du logement, au premier chef 

des loyers (cf. art. 1 al. 1 LCAP). La Confédération soutient ainsi la 

construction de logements à loyers particulièrement avantageux par trois 

types de mesures : l'abaissement de base, l'abaissement supplémentaire 

I et l'abaissement supplémentaire II (cf. art. 35 al. 1 et 2 LCAP). 

L'abaissement de base vise, en assurant le financement complémentaire, 

à permettre, lorsque certaines conditions sont réunies, de fixer les loyers 

initiaux à un niveau aussi bas que possible, au-dessous des charges du 

propriétaire (art. 35 al. 2 let. a LCAP). Pour couvrir la différence entre les 

charges du propriétaire et le loyer faisant l'objet de l'abaissement de 

base, la Confédération offre des avances remboursables, portant intérêt 

et garanties par des gages immobiliers (art. 37 al. 1 LCAP). Les avances 

doivent au maximum porter intérêt au taux usuel de l'hypothèque de 

deuxième rang (art. 37 al. 4 1
ère

 phrase LCAP). L'aide pour le 

financement complémentaire est accordée au propriétaire qui s'engage à 

rembourser le prêt selon le plan de financement et se soumet à la 

surveillance des loyers (art. 39 LCAP). L'abaissement supplémentaire 

des loyers consiste en des avances annuelles à fonds perdu de la 

Confédération dont le montant reste le même (art. 42 al. 1 LCAP). Les 

B-2415/2012 

Page 13 

loyers abaissés en vertu de la présente loi sont soumis à une surveillance 

officielle jusqu'au remboursement complet des avances de la 

Confédération et de leurs intérêts et au minimum pendant 25 ans (art. 45 

al. 1 1
ère

 phrase LCAP). Pendant la durée de la surveillance officielle, les 

loyers initiaux fixés par les autorités compétentes ne peuvent être 

modifiés que dans les limites des adaptations autorisées par le Conseil 

fédéral (art. 45 al. 2 LCAP). Lorsque le requérant accepte les obligations 

liées à l'assurance de subventionnement, il naît un rapport contractuel de 

droit public conforme à la décision de l'OFL (art. 57 al. 3 LCAP). 

3.  

Fondé sur les art. 37 al. 3 1
ère

 phrase LCAP et 21 al. 2 OLCAP, ainsi que 

sur les contrats de droit public de subventionnement relatifs aux dossiers 

FRWEG 124655, FRWEG 154283 et FRWEG 154284 conclus avec le 

défendeur en date du 20 décembre 2007, le demandeur requiert des 

augmentations bisannuelles des loyers des logements subventionnés 

qu'il a acquis de la Commune de Y._______ et de sa Caisse de Pensions. 

A l'appui de ses conclusions, le demandeur soutient que c'est à tort que 

le défendeur refuse de lui accorder des augmentations bisannuelles de 

loyers, pour le motif que celles-ci ne seraient possibles que pour 

permettre au propriétaire de rembourser les avances d'abaissement de 

base effectuées par la Confédération. Il relève en effet que la Commune 

de Y._______ a financé elle-même l'abaissement de base et a pu 

procéder à des augmentations bisannuelles de loyers. Le demandeur 

indique avoir repris l'abaissement de base de la commune et l'avoir 

financé par un emprunt privé contracté auprès de la Fondation 

E._______. Dès lors qu'à l'instar de la Commune de Y._______, il a 

financé l'abaissement de base sans recourir aux versements de la 

Confédération, le demandeur considère qu'il doit, en vertu de l'art. 8 Cst., 

être mis au bénéfice du même traitement que celui dont bénéficiait la 

Commune de Y._______, à savoir des augmentations bisannuelles de 

loyers.  

Il convient, dans un premier temps, de déterminer les conditions qui 

président à une augmentation systématique des loyers de logements 

subventionnés (cf. infra consid. 4), pour ensuite examiner si celles-ci sont 

réalisées en l'espèce (cf. infra consid. 5). 

 

 

B-2415/2012 

Page 14 

4.  

4.1 L'augmentation systématique des loyers trouve son fondement à 

l'art. 37 al. 3 1
ère

 phrase LCAP, contenu sous le titre 2 de la loi : 

"Abaissement de base". Cette disposition – qui consacre le principe du 

loyer couvrant les coûts admissibles – prévoit ainsi que l'abaissement de 

base doit assurer un loyer permettant, compte tenu de l'augmentation 

annuelle du loyer, de couvrir pendant 25 ans les charges du propriétaire 

au sens de l'al. 2. Celles-ci sont constituées par les intérêts des capitaux 

propres et étrangers investis, les frais d'entretien et d'administration et les 

prestations permettant l'amortissement des dettes hypothécaires en 25 

ans à 60% du coût de revient (art. 37 al. 2 LCAP). 

Le Conseil fédéral précise dans l'ordonnance d'exécution que le plan des 

loyers et le plan de financement sont établis pour 25 ans, de telle façon 

que, durant cette période, toutes les charges du propriétaire puissent être 

couvertes, les avances remboursées, intérêt compris, et 30% au plus des 

frais d'investissement amortis (art. 21 al. 1 OLCAP). Le loyer initial 

abaissé doit être fixé de manière que les conditions prévues à l'al. 1 

puissent, en règle générale, être remplies en 25 ans, compte tenu d'une 

augmentation annuelle des loyers (art. 21 al. 2 OLCAP). 

Dans son message relatif à la loi fédérale encourageant la construction et 

l'accession à la propriété de logements du 17 septembre 1973 (FF 1973 II 

663), le Conseil fédéral indique que l'abaissement de base constitue la 

réduction des loyers initiaux des nouvelles constructions au-dessous du 

montant nécessaire pour couvrir les charges du propriétaire. La fixation 

du loyer initial à un bas niveau est rendue possible grâce à l'aide fédérale 

en matière de financement complémentaire qui comprend notamment 

des avances remboursables de la Confédération destinées à couvrir les 

charges du propriétaire et portant intérêt au taux usuel de l'hypothèque 

de deuxième rang (p. 719). 

Le modèle de l'abaissement de base est fondé sur l'axiome d'une montée 

constante des loyers. Pour que le bailleur puisse demander un loyer initial 

qui ne couvre pas le coût de revient, la Confédération lui verse – durant la 

phase dite de paiement – des avances (dégressives) d'abaissement de 

base jusqu'à ce que le produit des loyers, augmentés à un taux de 3% 

l'an, couvre les charges, pour ensuite les dépasser. C'est le cas au cours 

de la huitième année environ après le début de l'aide fédérale. Les profits 

des années ultérieures générés par les augmentations annuelles doivent 

permettre au propriétaire de rembourser les avances, avec les intérêts, 

B-2415/2012 

Page 15 

dans le cadre des listes de loyers et des plans des charges. Cette 

seconde phase dite de remboursement dure environ 15 ans. Des 

conditions d'intérêts particulièrement favorables ou défavorables peuvent 

toutefois conduire au remboursement anticipé ou différé de la dette 

d'abaissement de base (cf. THOMAS KOLLER, Die von der Wohnbau- und 

Eigentumsförderung des Bundes grundverbilligten Liegenschaften in der 

Betreibung auf Grundpfandverwertung und im Konkurs Ein Beispiel für 

das Zusammenwirken von Sachenrecht, Schuldbetreibungs- und 

Konkursrecht sowie Verwaltungsrecht – und gleichzeitig eine kritische 

Auseinandersetzung mit BGE 125 III 295 ff, in PJA 1999 p. 1249 ; 

FF 1973 II 663, p. 720 ; Message du Conseil fédéral du 24 février 1999 

relatif à l'arrêté fédéral portant sur des mesures d'assainissement et de 

réduction des pertes et des risques de paiement dans le cadre de 

l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de 

logements et à la modification de la LCAP, in : FF 1999 III 3054, p. 3061 ; 

arrêt du Tribunal fédéral [TF] 2C_44/2008 du 28 juillet 2008 consid. 3.1). 

Les augmentations systématiques de loyers sont ainsi la condition sine 

qua non du remboursement des avances au titre de l’abaissement de 

base (cf. FF 2002 2649, p. 2659). A contrario, en cas de remboursement 

de l'intégralité de la dette d'abaissement de base et de ses intérêts, il ne 

se justifie en principe plus, en vertu du principe du loyer couvrant les 

coûts admissibles (cf. art. 37 al. 3 1
ère

 phrase LCAP) et du principe de 

base de la LCAP qui vise l'encouragement à la construction de logements 

à coût abaissé (cf. art. 1 et 35 al. 1 LCAP), d'augmenter périodiquement 

les loyers. 

4.2 S'agissant du financement de l'abaissement de base, l'art. 36 LCAP 

prévoit que, pour assurer l'abaissement de base, la Confédération 

procure ou cautionne des prêts garantis par gage immobilier et se 

montant en règle générale à 90% au plus du coût de revient admissible 

(al. 1). Elle peut aussi accorder elle-même des prêts lorsqu'un 

resserrement du marché des capitaux rend le financement difficile (al. 2). 

Pour couvrir la différence entre les charges du propriétaire et le loyer 

faisant l'objet de l'abaissement de base, la Confédération offre des 

avances remboursables, portant intérêt et garanties par des gages 

immobiliers (art. 37 al. 1 LCAP). L'art. 19 OLCAP – intitulé "Recours 

partiel à l'aide fédérale" – prévoit par ailleurs que les banques, les 

coopératives de cautionnement, les collectivités publiques ou autres tiers 

peuvent prendre à leur charge le cautionnement de prêts et les avances 

destinées à abaisser les loyers initiaux.  

B-2415/2012 

Page 16 

Cela étant, le fait que l'abaissement de base soit assuré par la 

Confédération, en application des art. 36 et 37 al. 1 LCAP, ou par un tiers, 

en vertu de l'art. 19 OLCAP, n'a aucune incidence sur les hausses 

systématiques de loyers prévues dans les plans de financement et plans 

de loyers des immeubles subventionnés. Aussi, contrairement à ce que 

soutient le demandeur, le motif pour lequel il n'a pas été mis au bénéfice 

des augmentations usuelles de loyers ne réside pas dans le prétendu 

financement de l'abaissement de base des loyers desdits immeubles – ce 

que le défendeur n'a au demeurant jamais soutenu.  

La seule question à trancher en l'espèce est dès lors celle de savoir si le 

demandeur supporte ou non une dette d'abaissement de base. 

5.  

Il appert du dossier que les venderesses ont bénéficié d'un abaissement 

de base, financé par la Commune de Y._______ elle-même, comme 

l'autorise l'art. 19 OLCAP pour les collectivités publiques notamment. Le 

demandeur prétend avoir repris, lors de l'achat des immeubles 

subventionnés, la dette d'abaissement de base des venderesses. 

5.1 L'art. 18 al. 1 1
ère

 phrase OLCAP dispose que tout transfert de la 

propriété d'un logement financé au moyen de l'aide fédérale nécessite 

l'approbation de l'office. Celui-ci la subordonne à la condition que le 

nouveau propriétaire s'engage par écrit à reprendre le contrat de droit 

public prévu par la loi et la dette relative aux avances courues au titre de 

l'abaissement de base et à respecter le plan des loyers et le plan de 

financement. 

En l'occurrence, les contrats de vente immobilière établis le 10 octobre 

2007 entre les venderesses et le demandeur stipulent que ceux-ci sont 

passés sous réserve de l'approbation du défendeur ; "à ce sujet, 

l'acquéreur déclare accepter sans réserve le principe du 

subventionnement WEG, tel qu'accordé à ce jour ; en particulier, il 

reconnaît avoir pris connaissance du plan des loyers, pièce ici produite, 

signée par les parties et annexée au présent acte, établi par l'Office 

fédéral du logement et s'engage à le respecter jusqu'à l'échéance du 

délai de 25 ans convenu, voire au-delà de ce délai si ce dernier devait 

être prolongé de quelques années supplémentaires pour des raisons 

techniques invoquées par l'Office fédéral du logement". Or, force est de 

constater que le demandeur ne s'est pas engagé à reprendre la dette 

d'abaissement de base, comme le prévoit l'ordonnance (cf. à ce sujet ATF 

125 III 295 consid. 3). Dits contrats ne font du reste état d'aucune reprise 

B-2415/2012 

Page 17 

de dette de quelconque nature, chiffrée ou chiffrable, alors que toutes les 

prestations faites en contrepartie du transfert doivent être couvertes par 

la forme authentique (cf. ATF 135 III 295 consid. 3.2 et réf. cit. ; PIERRE 

TERCIER/PASCAL G. FAVRE, Les contrats spéciaux, 4
e
 éd., 2009, n

o 
1070, 

p. 159 et réf. cit.). 

5.2 D'ailleurs, dans ses courriers des 12 octobre, 8 novembre et 

28 décembre 2007 au défendeur, J._______ a indiqué que tant la 

Commune de Y._______ que la Caisse de Pensions de la Ville de 

Y._______ avaient procédé à un remboursement anticipé des avances 

d'abaissement de base (cf. supra let. C.a, C.c et C.e). 

A cet égard, le défendeur, qui conteste la reprise par le demandeur de la 

dette d'abaissement de base des venderesses, relève que le rachat des 

immeubles en cause est intervenu après plus de la moitié de la durée de 

l'aide fédérale, dans la 14
e
 année précisément. Très souvent, indique-t-il, 

à ce moment-là, la dette d'abaissement de base d'un immeuble est 

remboursée. Ceci est dû aux taux d'intérêt actuels, historiquement bas, 

qui permettent des remboursements beaucoup plus rapides qu'autrefois. 

5.3 Faisant suite à la conclusion des contrats précités, le défendeur a 

prononcé trois nouvelles décisions "relative[s] à l'octroi de l'aide fédérale 

lors d'une mutation", en date des 12 et 13 décembre 2007, (dossiers 

FRWEG 124655, FRWEG 154283 et FRWEG 154284) dans lesquelles il 

a donné son approbation au transfert de la propriété des immeubles au 

demandeur, nouveau bénéficiaire de l'aide fédérale (cf. art. 14 OLCAP), 

conformément à ce que prévoit l'art. 18 al. 1 OLCAP. Dites décisions 

indiquent notamment que les plans des charges et des loyers font partie 

intégrante de celles-ci ; que l'acquéreur, à titre de successeur en droit de 

l'ancien destinataire de la décision, reprend tous les droits et obligations 

de celui-ci conformément aux dispositions de la LCAP ; que l'acquéreur 

s'engage à observer, sur toute la durée de l'aide fédérale, les listes de 

loyers et les plans des charges en vigueur. Dites décisions remplacent 

toute décision qui aurait été assurée auparavant par le défendeur pour 

lesdits immeubles. En acceptant ces décisions le 20 décembre 2007, le 

demandeur s'est engagé dans une relation contractuelle – de nature 

relative, respectivement obligationnelle – de droit public avec le 

défendeur (cf. art. 57 al. 3 LCAP).  

Or, ces trois contrats stipulent en particulier que "la dette issue des 

avances à reprendre par l'acquéreur s'élève, intérêts compris, au --- pas 

de dette --- fr. 0.–". Aucun montant ne figure en outre sous la rubrique 

B-2415/2012 

Page 18 

"Remboursements de l'abaissement de base" contenue dans les plans 

des charges annexés auxdits contrats. 

5.4 Le demandeur prétend encore, s'agissant du contenu des contrats de 

droit public de subventionnement, que, dès lors que la Commune de 

Y._______ a appliqué un abaissement de base sans recourir à l'aide 

fédérale – en le finançant elle-même –, il n'y avait aucune raison de 

mentionner la reprise d'une dette d'abaissement de base inexistante ; la 

locution "pas de dette" ne signifiant autre chose que "l'absence d'aide 

fédérale pour financer l'abaissement de base et/ou l'absence de reprise 

du mode de financement de l'abaissement de base utilisé par la 

Commune de Y._______". Ensuite, le demandeur expose que "les 

contrats de vente ne prévoient quant à eux pas que la Commune de 

Y._______ poursuive le financement de cet abaissement en accordant un 

prêt au demandeur". Aussi, indépendamment de ces éléments 

décisionnels et contractuels, le demandeur affirme avoir repris la dette 

d'abaissement de base des venderesses, pour le motif qu'il continue 

d'appliquer l'abaissement des loyers initialement consenti par celles-ci, 

lequel est financé par un emprunt privé contracté auprès de la Fondation 

E._______. 

5.4.1 Il y a tout d'abord lieu de rappeler que les avances d'abaissement 

de base, qu'elles soient payées par la Confédération ou par un tiers au 

sens de l'art. 19 OLCAP, sont versées durant les huit premières années 

environ de l'aide fédérale au logement, à l'occasion de la construction ou 

de la rénovation des logements. Au terme de cette phase dite de 

paiement, le rendement des loyers, augmentés à un rythme annuel ou 

bisannuel, a en principe atteint un montant couvrant les charges 

admissibles du propriétaire (cf. art. 37 al. 2 LCAP), de sorte qu'il n'y a 

plus lieu de recourir à un financement complémentaire (cf. art. 35 al. 2 

let. a LCAP). La dette d'abaissement de base – alors exigible – est 

ensuite remboursée au moyen des excédents de recettes obtenus dès la 

huitième année de l'aide fédérale. Les augmentations subséquentes et 

systématiques de loyers ont alors pour but, conformément au principe du 

loyer couvrant les coûts admissibles, de rembourser les avances perçues 

au titre de l'abaissement de base (cf. supra consid. 4.1). 

5.4.2 En l'occurrence, il convient d'observer que, d'une part, le 

demandeur a acquis les immeubles subventionnés 17 ans (FRWEG 

124655), respectivement 14 ans (FRWEG 154283, FRWEG 154284) 

après le début de l'aide fédérale au logement. La phase de financement 

de l'abaissement de base était dès lors terminée. Aucun montant ne 

B-2415/2012 

Page 19 

figure en effet sous la rubrique "Versements de l'abaissement de base" 

des plans acceptés par le demandeur. L'emprunt hypothécaire contracté 

auprès de la Fondation E._______ ne saurait dès lors financer un 

abaissement des loyers. Le demandeur n'explique pour le reste nullement 

et n'apporte aucun moyen de preuve permettant d'établir qu'il aurait 

contracté un emprunt auprès de la Fondation E._______ pour 

rembourser la dette d'abaissement de base prétendument reprise des 

venderesses, dont il n'y a, rappelons-le, aucune trace dans le dossier. 

D'autre part, le demandeur n'est pas prétérité en l'espèce par le fait qu'il 

perçoive et continuera de percevoir des loyers inférieurs à ceux du 

marché jusqu'à la fin de l'aide fédérale, dès lors que ceux-ci couvrent ses 

charges, conformément au principe fondamental ancré à l'art. 37 al. 3 1
ère

 

phrase LCAP. Pour le reste, on ne saisit pas en quoi le respect de loyers 

fixés par les plans établis par le défendeur – fussent-ils bas – 

impliquerait, à lui seul, une reprise de la dette d'abaissement de base par 

le demandeur. 

5.5 Sur le vu de ce qui précède, il y a lieu de retenir que le demandeur n'a 

repris aucune dette d'abaissement de base lors du rachat aux 

venderesses des immeubles objets des dossiers FRWEG 124655, 

FRWEG 154283 et FRWEG 154284. Partant, la LCAP ne lui confère 

aucun droit à bénéficier d'augmentations bisannuelles de loyers en lien 

avec les trois dossiers précités. 

Dans ces circonstances, c'est en vain qu'il se prévaut du droit à l'égalité 

de traitement avec les venderesses dès lors que, contrairement à celles-

ci, il n'a pas à supporter une dette d'abaissement de base. 

Le demandeur ne saurait non plus tirer argument du fait que le défendeur 

ait accepté de modifier les plans de financement et des loyers des 

immeubles relatifs au dossier FRWEG 124655 et ait approuvé certaines 

hausses de loyers concernant dit dossier (cf. supra let. C.g). L'octroi de 

ces augmentations de loyers n'est en effet nullement intervenu en vue 

d'un remboursement des avances au titre de l’abaissement de base mais 

dans le but de tenir compte des circonstances particulières propres à ces 

immeubles. Il en va de même s'agissant de l'augmentation accordée 

exceptionnellement, sur les trois immeubles du demandeur (FRWEG 

124655, FRWEG 154283 et FRWEG 154284), pour les années 

2011/2012, par décision du 4 mars 2011, puisqu'elle est motivée par le 

fait que les charges du demandeur étaient supérieures aux revenus 

locatifs maximaux autorisés (cf. supra let. E). 

B-2415/2012 

Page 20 

6.  

Le demandeur invoque ensuite que les plans des charges qu'il a repris 

des venderesses – et qui font partie intégrante des contrats de droit 

public qu'il a conclus avec le défendeur – prévoient une hausse 

bisannuelle de loyers de 6%. Aussi, dès lors qu'elle est prévue 

contractuellement et qu'il s'y est fié de bonne foi, dite hausse doit en tout 

état de cause être appliquée. 

6.1.1 Les contrats de droit administratif sont une manifestation de volonté 

qui doit être interprétée selon les mêmes principes que les contrats de 

droit privé (cf. ATF 122 I 328 consid. 4, 121 II 81 consid. 4a). Comme 

pour toutes dispositions contractuelles, le juge doit recourir en premier 

lieu à l'interprétation subjective, c'est-à-dire rechercher la réelle et 

commune intention des parties, le cas échéant empiriquement, sur la 

base d'indices, sans s'arrêter aux expressions ou dénominations 

inexactes dont elles ont pu se servir, soit par erreur, soit pour déguiser la 

véritable nature de la convention (cf. art. 18 al. 1 CO ; ATF 133 III 675 

consid. 3.3, 132 III 268 consid. 2.3.2, 132 III 626 consid. 3.1, 131 III 606 

consid. 4.1). Ce n'est que si le juge ne parvient pas à déterminer cette 

volonté réelle des parties – parce que les preuves font défaut ou ne sont 

pas concluantes – ou s'il constate qu'une partie n'a pas compris la 

volonté exprimée par l'autre à l'époque de la conclusion du contrat 

(cf. ATF 131 III 280 consid. 3.1) – ce qui ne ressort pas déjà du simple fait 

qu'elle l'affirme en procédure mais doit résulter de l'administration des 

preuves (cf. arrêt du TF 5A_198/2008 du 26 septembre 2008 consid. 4.1) 

– qu'il doit recourir à l'interprétation objective, à savoir rechercher la 

volonté objective des parties, en déterminant le sens que, d'après les 

règles de la bonne foi, chacune d'elles pouvait et devait raisonnablement 

prêter aux déclarations de volonté de l'autre (application du principe de la 

confiance ; cf. ATF 133 III 675 consid. 3.3, 132 III 268 consid. 2.3.2, 132 

III 626 consid. 3.1). Ce principe permet d'imputer à une partie le sens 

objectif de sa déclaration ou de son comportement, même si celui-ci ne 

correspond pas à sa volonté intime (cf. ATF 133 III 675 consid. 3.3, 130 III 

417 consid. 3.2, 129 III 118 consid. 2.5, 128 III 419 consid. 2.2). 

6.2 Se référant à des plans de financement datés du 27 novembre 2006, 

avec effet au 1
er
 janvier 2007 et partie intégrante des contrats de droit 

public conclus entre le défendeur et les venderesses, le demandeur fait 

valoir que ceux-là indiquent, pour le passage du premier au second 

semestre 2009, des augmentations de l'ordre de 6% des loyers abaissés. 

Aussi, dès lors qu'il a été autorisé à reprendre tels quels les plans des 

charges et des loyers abaissés établis par le défendeur pour les 

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B-2415/2012 

Page 21 

venderesses – plans qu'il s'est par ailleurs engagé à respecter jusqu'à 

l'échéance du délai de 25 ans convenu – le demandeur considère qu'il 

était en droit de s'attendre à ce que le défendeur respecte le contrat de 

droit administratif tel qu'il avait été signé et tel qu'il avait d'ailleurs été 

précédemment appliqué aux venderesses. S'il voulait qu'il en soit 

autrement, le défendeur devait le prévoir dans le contrat. Or, celui-là n'a 

formulé aucune réserve quant à une éventuelle modification future du 

plan des loyers ni n'attiré son attention sur ce point. Le demandeur 

considère qu'il pouvait donc légitimement penser que les contrats conclus 

prévoyaient et prévoiraient des augmentations de loyers bisannuelles. 

Par ailleurs, se fondant en particulier sur l'art. 21a OLCAP, le demandeur 

relève que ce n'est que si les conditions défavorables du marché l'exigent 

ou si, indépendamment de celles-ci, il existe de sérieuses difficultés de 

location, que le défendeur peut approuver une modification du plan des 

loyers au détriment du propriétaire afin de réduire temporairement les 

loyers. Or, durant les quatre années qui ont précédé et suivi l'achat par le 

demandeur des immeubles en cause, le marché des logements 

Y._______ a été en situation de pénurie ou, à tout le moins, très tendu. 

Enfin, le demandeur indique s'être renseigné auprès de sa gérante 

J._______ qui lui aurait affirmé qu'il reprenait les plans des charges et 

des loyers tels quels et pourrait procéder à des augmentations 

bisannuelles de loyers, information qu'il a ensuite transmise à la banque 

qui l'a financé. C'est dès lors de bonne foi qu'il aurait repris les 

engagements des venderesses et les augmentations de loyers. Il ajoute à 

cet égard que sa bonne foi doit être protégée dès lors que les banques lui 

ont accordé un prêt hypothécaire après avoir expertisé les immeubles sur 

la base d'une augmentation annuelle ou bisannuelle constante des loyers 

de respectivement 3% ou 6%. 

6.3 En l'occurrence, la volonté subjective des parties ne peut être établie 

dès lors qu'il ressort du dossier que, dès la naissance du rapport 

obligationnel, celles-ci ont eu une compréhension divergente de leurs 

engagements contractuels. Il y a ainsi lieu de rechercher la volonté 

objective des parties, en déterminant le sens que, d'après les règles de la 

bonne foi, chacune d'elles pouvait et devait raisonnablement prêter aux 

déclarations de volonté de l'autre (application du principe de la 

confiance). 

 

Les trois décisions portant sur les immeubles faisant l'objet des dossiers 

FRWEG 124655, FRWEG 154283 et FRWEG 154284 – qui ont été 

acceptées par le demandeur le 20 décembre 2007, créant de ce fait un 

rapport contractuel de droit public entre les parties – stipulent clairement 

B-2415/2012 

Page 22 

que la dette d'abaissement de base à reprendre par le demandeur se 

monte à Fr. 0.–. En particulier, les plans des charges et des loyers, 

annexés auxdites décisions et faisant partie intégrante de la convention – 

ne prévoient aucune augmentation systématique des loyers, qu'il s'agisse 

d'une hausse annuelle de 3% ou bisannuelle de 6% (cf. supra let. C.d ; 

plans datés des 12 et 13 décembre 2007 produits par le demandeur les 

4 juillet et 4 septembre 2013). Le demandeur ne le conteste d'ailleurs pas 

(cf. courrier du demandeur du 4 juillet 2013). 

Il suit de là que le demandeur ne pouvait nullement déduire de bonne foi 

des trois décisions acceptées le 20 décembre 2007 – en particulier des 

plans des charges et des loyers qui en font partie intégrante – qu'il était 

convenu de procéder à des augmentations systématiques de loyers.  

6.4 Autre est cependant la question de savoir si, par une attitude 

contradictoire, le défendeur a inspiré une confiance légitime chez le 

demandeur de ce qu'il pourrait procéder à une hausse systématique des 

loyers et déterminé celui-ci à des actes qui se révèlent préjudiciables à 

ses intérêts par la suite au point que le refus des augmentations requises 

par le demandeur constituerait un abus de droit de la part du défendeur et 

que celui-ci serait lié par l'assurance donnée.  

Découlant directement de l'art. 9 Cst., et valant pour l'ensemble de 

l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi confère à 

l'administré, à certaines conditions, le droit d'exiger des autorités qu'elles 

se conforment aux promesses ou assurances précises qu'elles lui ont 

faites lorsque, sur la foi de celles-ci, il a pris des dispositions sur 

lesquelles il ne peut pas revenir sans subir de préjudice (cf. ATF 131 II 

627 consid. 6.1, 129 I 161 consid. 4.1, 128 II 112 consid. 10b/aa). Il faut 

en particulier que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à 

l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi 

dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se 

rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu 

(cf. ATF 131 II 627 consid. 6.1, 129 I 161 consid. 4.1, 122 II 113 

consid. 3b/cc et réf. cit.). 

De même, en vertu de l'art. 2 al. 2 CC, l'abus manifeste d'un droit n'est 

pas protégé par la loi. L'existence d'un abus de droit s'apprécie au regard 

des circonstances du cas d'espèce, en prenant en considération les 

divers cas de figure mis en évidence par la jurisprudence et la doctrine 

(cf. ATF 134 III 52 consid. 2.1), tels que l'absence d'intérêt à l'exercice 

d'un droit (cf. ATF 129 III 493 consid. 5.1, 123 III 200 consid. 2b, 115 III 

B-2415/2012 

Page 23 

18), l'utilisation contraire à son but d'une institution juridique (cf. ATF 128 

II 145 consid. 2.2, 122 III 321 consid. 4a) ou encore la disproportion 

grossière des intérêts en présence (cf. ATF 132 III 115 consid. 2.4, 129 III 

493 consid. 5.1). 

Selon la jurisprudence, la loi ne protège pas l'attitude contradictoire 

(venire contra factum proprium) lorsque le comportement antérieur d'une 

partie a inspiré une confiance légitime chez l'autre partie et déterminé 

celle-ci à des actes qui se révèlent préjudiciables à ses intérêts une fois 

que la situation a changé (cf. ATF 130 III 113 consid. 4.2, 129 III 493 

consid. 5.1 ; arrêt du TF 5A_191/2012 du 12 octobre 2012 consid. 5.1.1 

et réf.cit. ; PAUL-HENRI STEINAUER, Le Titre préliminaire du code civil, 

in :Traité de droit privé suisse, tome II/1, 2009, n. 583).  

6.4.1 Il y a tout d'abord lieu de préciser que, si les plans des charges et 

des loyers sont établis pour les 25 années au moins que dure l'aide 

fédérale au logement (cf. art. 21 al. 1 OLCAP), de nouvelles 

circonstances sont toutefois susceptibles de déployer des effets sur le 

contenu du contrat et d'en justifier la modification. Aussi, même lorsqu'un 

plan des hausses de loyers a été adopté, il peut être adapté, pendant 

toute la durée du contrôle des loyers, afin de tenir compte notamment des 

conditions du marché (cf. JEAN-MARC SIEGRIST, Les loyers et les frais 

accessoires des logements subventionnés, in : 10
e
 Séminaire sur le droit 

du bail, Neuchâtel 1998, p. 24). Fondé sur l'art. 45 al. 2 LCAP, l'art. 21 

al. 3 OLCAP dispose en effet que les augmentations prévues dans le 

cadre du plan des loyers et du plan de financement peuvent être 

adaptées aux conditions du marché par l'office. 

De même, les intérêts du capital étranger et du capital propre investis – 

lesquels sont adaptés à l'évolution des coûts – figurent, selon l'art. 37 

al. 2 LCAP en lien avec l'art. 23 OLCAP, parmi les charges du propriétaire 

que les recettes procurées par le loyer doivent couvrir. Les hausses ou 

les baisses du taux d'intérêt hypothécaire au cours des années se 

traduisent dès lors, en application de l'art. 37 al. 3 LCAP, par un 

ajustement correspondant, par le défendeur, du plan primitif des loyers 

aux changements de situation (cf. FF 1973 II 663, p. 735 à 737 ; 

documents "Conditions générales pour les logements en location" mai 

2004 et "Informations aux gérances", publiés sur le site Internet de l'OFL : 

http://www.bwo.admin.ch/themen/wohnraumfoerderung/00155/index.html

?lang=fr). Les plans des charges acceptés par le demandeur prévoient 

par ailleurs expressément que "les montants de l'abaissement de base ne 

http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=5A_191%2F2012&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F130-III-113%3Afr&number_of_ranks=0#page113
http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=5A_191%2F2012&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F129-III-493%3Afr&number_of_ranks=0#page493
http://www.bwo.admin.ch/themen/wohnraumfoerderung/00155/index.html?lang=fr
http://www.bwo.admin.ch/themen/wohnraumfoerderung/00155/index.html?lang=fr

B-2415/2012 

Page 24 

sont valables que pour les taux d'intérêts en vigueur lors de l'impression 

du présent plan des charges".  

Aussi, il convient d'admettre que, de manière générale, les plans de 

financement et des loyers établis par le défendeur ne constituent pas une 

assurance ferme à bénéficier de hausses de loyers jusqu'au terme de 

l'aide fédérale au logement. 

6.4.2 De même, le demandeur n'est pas habilité à se prévaloir des plans 

édictés pour le compte des venderesses pas plus que de prétendues 

garanties qu'il aurait reçues de J._______ ou d'autres intervenants 

encore quant à l'application de hausses périodiques de loyers sur lesdits 

immeubles. Lesdits plans ne lui étaient pas destinés et le fait qu'ils aient 

été annexés aux contrats de vente immobilière conclus avec les 

venderesses n'implique aucune obligation à charge du défendeur puisque 

les décisions par lesquelles celui-ci a approuvé ces ventes contiennent 

d'autres plans ne prévoyant, quant à eux, aucune augmentation 

systématique des loyers (cf. supra consid. 6.3). Tout au plus, le 

demandeur est légitimé à invoquer un vice de la volonté à l'égard de ses 

cocontractantes dans le cadre d'un procès civil. À cet égard, il convient 

toutefois de relever, s'agissant des objets FRWEG 154283 et FRWEG 

154284, que le demandeur n'a pu, contrairement à ce qu'il prétend, 

reprendre les plans des charges et des loyers établis en date du 

27 novembre 2006 et contenant les hausses bisannuelles de loyers. En 

effet, il ressort du dossier que ceux-ci ont été modifiés par le défendeur et 

les hausses périodiques supprimées, avec effet au 1
er
 juillet 2007, les 

21 août 2007 pour le dossier FRWEG 154284 et 5 septembre 2007 pour 

le dossier FRWEG 154283, à savoir lorsque les venderesses étaient 

toujours propriétaires des immeubles. C'est d'ailleurs la raison pour 

laquelle J._______ a requis du défendeur de réintroduire lesdites 

augmentations par courrier du 12 octobre 2007 (cf. supra let. C.a). Quant 

aux garanties obtenues de tiers, telle la gérance J._______, elles ne 

sauraient en aucun cas lier le défendeur. 

De plus, il ne peut déduire un quelconque droit à l'augmentation 

systématique des loyers de la part du défendeur du courrier que celui-ci a 

adressé aux venderesses le 24 septembre 2007 indiquant notamment 

que les contrats de vente devaient prévoir que le nouveau propriétaire 

observerait les listes de loyers et les plans des charges en vigueur pour 

toute la durée de l'aide fédérale et que, en particulier, les loyers 

maximums prescrits ne devraient pas être dépassés. En effet, ce courrier 

ne se réfère pas expressément à la situation concrète ni à la personne du 

B-2415/2012 

Page 25 

demandeur – qui n'est nullement mentionné – mais indique de manière 

générale les conditions auxquelles est subordonnée l'approbation à la 

vente des immeubles en cause. Pour le surplus, il sied de relever qu'il est 

difficilement compréhensible que le demandeur, désireux d'acquérir des 

objets immobiliers d'une valeur de plusieurs millions de francs, ne se soit 

pas personnellement renseigné sur les conséquences précises de 

l'assujettissement desdits objets à la LCAP dans l'hypothèse où il en 

deviendrait l'acquéreur.  

6.4.3 S'agissant de l'objet FRWEG 124655, les plans des charges et des 

loyers – faisant partie intégrante de la décision du 12 décembre 2007 

acceptée le 20 décembre 2007 – ne prévoient aucune augmentation 

systématique des loyers. Ils ne contiennent dès lors aucun engagement à 

procéder à des augmentations périodiques de loyers. Il est toutefois vrai 

que de nouveaux plans indiquant certaines augmentations de loyers ont 

par la suite été remis au défendeur, à savoir le 15 août 2008, le 12 février 

2009 et le 19 février 2010. Néanmoins, on ne saisit pas quels actes 

préjudiciables aux intérêts du demandeur lesdits nouveaux plans auraient 

pu inciter celui-ci à accomplir puisqu'à ces dates, il était déjà propriétaire 

des immeubles en cause et lié au défendeur par la convention du 20 

décembre 2007. Aucune disposition particulière prise ultérieurement n'a 

d'ailleurs jamais été alléguée ni prouvée. 

6.4.4 Pour les mêmes motifs, le demandeur ne saurait tirer argument du 

courriel du 27 septembre 2010 faisant état d'un entretien téléphonique de 

février 2008 au cours duquel le défendeur aurait finalement accepté 

d'établir de nouveaux plans comprenant des augmentations de loyers 

pour les trois dossiers. Le défendeur a d'ailleurs répondu le lendemain à 

ce courrier électronique en contestant avoir pris un tel engagement, qui 

plus est par téléphone, et a rappelé au demandeur le principe du loyer 

couvrant les coûts admissibles.  

6.4.5 Enfin, dès lors qu'il a été établi que la dette d'abaissement de base 

avait été remboursée avant l'aliénation des immeubles subventionnés au 

demandeur (cf. supra consid. 5.1 in fine), il y a lieu d'admettre que le 

défendeur n'a pas violé le droit fédéral en supprimant les hausses 

systématiques de loyers prévues initialement dans les plans de 

financement et des loyers, conformément au principe du loyer couvrant 

les coûts admissibles contenu à l'art. 37 al. 3 LCAP (cf. supra 

consid. 5.5). Pour le reste, il n'est pas question ici de réduction 

temporaire des loyers au sens de l'art. 21a OLCAP comme l'invoque à 

tort le demandeur. 

B-2415/2012 

Page 26 

6.4.6 Sur le vu de ce qui précède, il convient d'admettre que le 

demandeur ne saurait se prévaloir d'une assurance ou d'un 

comportement du défendeur qui lui aurait inspiré une confiance légitime 

et l'aurait déterminé à des actes préjudiciables à ses intérêts. 

7.  

En définitive, il y a lieu d'admettre que le demandeur n'a aucune 

prétention à obtenir des augmentations systématiques des loyers des 

logements subventionnés référencés FRWEG 124655, FRWEG 154283 

et FRWEG 154284. Mal fondée, l'action doit dès lors être rejetée. 

Précisons encore à cet égard que les coûts supplémentaires supportés 

en l'espèce par le demandeur en raison du taux d'intérêt hypothécaire 

défavorable appliqué à ses emprunts (cf. let. E) ne sont pas pris en 

compte dans le plan des charges des immeubles. Seuls les intérêts des 

capitaux étrangers investis ne dépassant pas les taux usuels pratiqués 

sur le marché sont couverts par les revenus des loyers (cf. art. 37 al. 2 et 

3 LCAP en lien avec art. 23 al. 1 OLCAP). Aussi, comme le relève le 

défendeur, l'augmentation systématique des loyers n'a pas pour but de 

financer un emprunt à un taux hypothécaire supérieur aux conditions 

moyennes du marché. 

8.  

Les frais de procédure, comprenant l'émolument judiciaire et les débours, 

sont mis à la charge de la partie qui succombe (cf. art. 63 al. 1 PA, par 

renvoi de l'art. 44 al. 3 LTAF, et art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 

2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal 

administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est 

calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté 

de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation 

financière (art. 2 al. 1
ère

 phrase et 4 FITAF). 

En l'espèce, les frais de procédure doivent être fixés à Fr. 3'500.– et mis 

à la charge du demandeur débouté. Ils sont compensés par l'avance de 

frais du même montant déjà versée par le demandeur. 

9.  

Compte tenu de l'issue de la procédure, le demandeur n'a pas droit à des 

dépens (cf. art. 64 al. 1 PA, par renvoi de l'art. 44 al. 3 LTAF, et 7 al. 1 

FITAF a contrario).  

Les autorités fédérales n'ont pas droit aux dépens (art. 7 al. 3 FITAF). 

B-2415/2012 

Page 27 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1. 

L'action est rejetée. 

2. 

Les frais de procédure, d'un montant de Fr. 3'500.–, sont mis à la charge 

du demandeur. Ils sont compensés par l'avance de frais du même 

montant déjà perçue. 

3. 

Il n'est pas alloué de dépens. 

4. 

Le présent arrêt est adressé : 

– au demandeur (acte judiciaire) 

– au défendeur(acte judiciaire) 

– au Département fédéral de l'économie, de la formation et de la 

recherche DEFR (acte judiciaire) 

 

Le président du collège : La greffière : 

  

Pascal Richard Muriel Tissot 

 
Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi 

fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La 

décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

 

Expédition : 14 avril 2014 

http://www.wbf.admin.ch/index.html?lang=fr
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