# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 510ed2d8-1c5c-5c1e-9f41-a56f569f61ad
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-05-18
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 18.05.2021 60/2020/10
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-2020-10_2021-05-18.pdf

## Full Text

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Öffentlichkeitsgrundsatz; Einsicht in Protokolle der Geschäftsprüfungskom-

mission des Grossen Stadtrats Schaffhausen – Art. 47 Abs. 3 und Art. 102 

Abs. 3 KV; Art. 8a und 8b OrgG; Art. 144 EG ZGB; Art. 21 Abs. 3 StadtV; Art. 28 

Abs. 2 Satz 2 Geschäftsordnung des Grossen Stadtrats. 

Kontrollfunktion der Medien (E. 2.2). 

Protokolle der Geschäftsprüfungskommission des Grossen Stadtrats Schaffhau-

sen sind nach Abschluss der Beratungen nicht grundsätzlich vom Anwendungsbe-

reich des Öffentlichkeitsgrundsatzes ausgenommen. Ob und in welchem Umfang 

Einsicht zu gewähren ist, ist jeweils im Einzelfall anhand einer umfassenden Ab-

wägung der konkurrierenden Interessen zu bestimmen (E. 4.2–4.4). 

OGE 60/2020/10 vom 18. Mai 2021 

Veröffentlichung im Amtsbericht 

Aus den Erwägungen 

1. Die Beschwerdebefugnis der Gemeinden richtet sich nach Art. 18 Abs. 2 

i.V.m. Art. 50 Abs. 2 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen 

vom 20. September 1971 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, SHR 172.200). 

Die Einwohnergemeinde macht u.a. mit dem Schutz der Funktionsfähigkeit der 

GPK ein öffentliches Interesse geltend, weshalb ihre Beschwerdebefugnis zu be-

jahen ist. Die Beschwerde wurde weiter im Namen des Stadtrats und des Grossen 

Stadtrats erhoben. Entgegen dem privaten Beschwerdegegner kann offenbleiben, 

ob der Stadtrat alleine zur Beschwerdeerhebung befugt gewesen wäre. Sodann 

weist der Rekursentscheid die Einwohnergemeinde an, dem privaten Beschwer-

degegner Einsicht in das Protokoll der GPK vom 16. Mai 2019 bezüglich "Steuer-

einnahmen natürlicher und juristischer Personen" und der Ausführungen zur 

Frage 20 (betreffend verschiedene Ausgaben sowie Rollenverteilung zwischen 

Verpächterin und Pächterin Rhybadi) sowie bezüglich der Ausführungen zu den 

Sitzungsgeldern, der Frage 18 (Auszug Fragenkatalog zur Rechnung 2018) und 

der dazugehörige Beilage 1 (Liste mit Anzahl und Bezeichnung der Sitzungen so-

wie dem Total der bezogenen Sitzungsgelder; Rekursentscheid, Ziff. IV.3.3.c) zu 

gewähren. Der Einwohnergemeinde verbleibt diesbezüglich kein Entscheidungs-

spielraum, weshalb der regierungsrätliche Rückweisungsentscheid als Endent-

scheid mit Beschwerde anfechtbar ist (vgl. BGE 138 I 143 E. 1.2 S. 148 mit Hin-

weis). Schliesslich ist das Obergericht zur Behandlung der Beschwerde zuständig 

(vgl. Art. 44 Abs. 1 lit. a des Justizgesetzes vom 9. November 2009 [JG, 

SHR 173.200]). Auf die im Übrigen frist- und formgerechte Beschwerde ist einzu-

treten (Art. 39 und Art. 40 Abs. 1 VRG). 

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2.1. Gemäss Art. 47 Abs. 3 KV informieren die Behörden die Öffentlichkeit über 

ihre Tätigkeit und gewähren auf Gesuch hin Einsicht in amtliche Akten, soweit 

keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Durch 

Verweis in Art. 102 Abs. 3 KV gilt der Öffentlichkeitsgrundsatz auch für die Ge-

meinden (vgl. Dubach/Marti/ Spahn, Verfassung des Kantons Schaffhausen, Kom-

mentar, Schaffhausen 2004, S. 132). Darüber hinaus ist der Öffentlichkeitsgrund-

satz auch in Art. 21 Abs. 3 der Stadtverfassung Schaffhausen vom 25. September 

2011 (StadtV, RSS 100.1) verankert. 

2.2. Das Verfahren betrifft ein Einsichtsgesuch eines Journalisten der schaff-

hauser az. Die Medien leisten einen wesentlichen Beitrag zur Kontrolle behördli-

cher Tätigkeiten. Diese Kontrollfunktion fördert das Vertrauen der Bevölkerung in 

rechtsstaatliche Prozesse. Um ihre Funktion als "Public Watchdogs" wirksam aus-

üben zu können, sind die Medien auf möglichst ungehinderten Zugang zu Informa-

tionen angewiesen. Der Öffentlichkeitsgrundsatz trägt bei zur Verwirklichung der 

Informationsfreiheit (Art. 16 BV) und dient, soweit wie hier die Medien um Zugang 

zu behördlichen Informationen ersuchen, auch der Verwirklichung der Medienfrei-

heit (Art. 17 BV). Entsprechend enthält Art. 47 Abs. 3 KV nicht nur einen allgemei-

nen Informationsauftrag der Behörden, sondern statuiert im Interesse der besseren 

Überprüfbarkeit des staatlichen Handelns zusätzlich einen durchsetzbaren Rechts-

anspruch auf Akteneinsicht. Der Nachweis eines besonders schutzwürdigen Ein-

sichtsinteresses ist grundsätzlich nicht erforderlich (OGE 60/2019/38 vom 22. De-

zember 2020 E. 3.1, Amtsbericht 2020, S. 107; ferner OGE 60/2018/30 vom 9. Juli 

2019 E. 2.7.2, Amtsbericht 2019, S 85). 

2.3. Der Öffentlichkeitsgrundsatz und seine Einschränkungen werden auf Ge-

setzesstufe konkretisiert (vgl. OGE 60/2018/30 vom 9. Juli 2019 E. 2, Amtsbericht 

2019, S. 76 mit Hinweis). Nach Art. 144 des Gesetzes über die Einführung des 

Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 27. Juni 1911 (Einführungsgesetz zum 

ZGB, EG ZGB, SHR 210.100) richtet sich die Einsicht in amtliche Akten im Zusam-

menhang mit Zivilverfahren nach den Art. 8a und 8b des Gesetzes über die Orga-

nisation der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit vom 18. Februar 1985 (Organi-

sationsgesetz, OrgG, SHR 172.100). Nach dem Willen des Gesetzgebers dehnt 

Art. 144 EG ZGB die Bestimmungen des Akteneinsichtsrechts des Organisations-

gesetzes allgemein auf die Justiz (vgl. dazu OGE 60/2018/43 vom 9. Juni 2020 

E. 2.2, Amtsbericht 2020, S. 114 f.) und auf die Gemeinden aus (vgl. Bericht und 

Antrag des Regierungsrates des Kantons Schaffhausen vom 1. Juli 2003 an den 

Kantonsrat betreffend das Rechtsetzungsprogramm zur Umsetzung der neuen 

Verfassung [Anpassung von Rechtserlassen], Amtsdruckschrift 03-74, S. 13). 

Nach Art. 8a Abs. 1 OrgG hat jede Person ein Recht auf Einsicht in amtliche Akten, 

soweit nicht überwiegende öffentliche oder privaten Interessen entgegenstehen; 

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der weitergehende Schutz von Personendaten nach Massgabe der besonderen 

Gesetzgebung bleibt vorbehalten. Für nicht abgeschlossene Verwaltungs- und 

Justizverfahren gelten die entsprechenden Verfahrens-bestimmungen (Abs. 2). 

Das Gesetz enthält in Art. 8b Abs. 1 und 2 OrgG einen nicht abschliessenden Ka-

talog von Interessen, welche einer Einsicht entgegenstehen können. Überwie-

gende öffentliche Interessen liegen namentlich vor, wenn durch die vorzeitige Be-

kanntgabe von internen Arbeitspapieren, Anträgen, Entwürfen und dergleichen die 

Entscheidfindung wesentlich beeinträchtigt würde (Abs. 1 lit. a). Nach Art. 8b 

Abs. 3 OrgG beziehen sich die Einschränkungen für die Information der Öffentlich-

keit und die Gewährung der Einsicht in amtliche Akten nur auf den schutzwürdigen 

Teil eines Dokuments oder einer Auskunft und gelten nur so lange, als das über-

wiegende Interesse an der Geheimhaltung besteht. 

2.4. Der Öffentlichkeitsgrundsatz gilt rechtsprechungsgemäss auch für Proto-

kolle der Kommissionen des Kantonsrats (vgl. OGE 60/2016/10 und 60/2016/12 

vom 20. September 2016 E. 2.1–2.6, Amtsbericht 2016, S. 99 ff.). Dementspre-

chend hielt das Obergericht in OGE 60/2018/30 vom 9. Juli 2019 unter Verweis auf 

OGE 60/2016/10 und 60/2016/12 vom 20. September 2016 fest, die Öffentlichkeit 

der Kommissionsprotokolle habe ihre Bedeutung namentlich bei der Rechtsetzung. 

Bei Geschäften der parlamentarischen Oberaufsicht – wie im Zusammenhang mit 

den Wahlen des Kantonsrats – könnten vermehrt Gründe im Sinn von Art. 8b OrgG 

für einen Ausschluss oder eine nur eingeschränkte Akteneinsicht vorliegen (E. 2.1, 

Amtsbericht 2019, S. 76). 

[…] 

4. Umstritten und zu prüfen ist einzig, ob die Einsicht in die Protokolle und 

Unterlagen der GPK gestützt auf die von der Einwohnergemeinde vorgebrachten 

Gründe generell zu verweigern ist. Die konkreten Interessenabwägungen des Re-

gierungsrats bezüglich der einzelnen Einsichtsstellen blieben unbeanstandet. Un-

strittig ist ebenfalls, dass für die Einsichtnahme in die Protokolle und Unterlagen 

der GPK nach Abschluss der Beratungen keine besonderen gesetzlichen Bestim-

mungen bestehen; hingegen sind Protokolle vor Abschluss der Beratungen grund-

sätzlich nicht öffentlich (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 der Geschäftsordnung des Grossen 

Stadtrats von Schaffhausen vom 9. Dezember 2008 [RSS 110.1]; in diesem Sinne 

auch Art. 14 Abs. 1bis Satz 2 des Gesetzes über den Kantonsrat vom 20. Mai 1996 

[KRG, SHR 171.100], wonach erst nach Erledigung eines Geschäfts ein Einsichts-

recht besteht). Weiter ist unstrittig, dass die streitgegenständliche Einsicht kein lau-

fendes Verwaltungs- oder Justizverfahren betrifft. Die aufgeworfene Frage ist folg-

lich auf Grundlage bzw. in sinngemässer Anwendung von Art. 8a und Art. 8b OrgG 

i.V.m. Art. 144 EG ZGB zu beantworten (vgl. oben E. 2.3). 

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4.1. Gemäss Art. 34 Abs. 1 StadtV bestellt der Grosse Stadtrat für die Vorberei-

tung der Ratsgeschäfte und für weitere Aufgaben die GPK. Diese prüft nach Art. 35 

Abs. 2 StadtV die Geschäftsführung des Stadtrats und der Verwaltung, die Führung 

des städtischen Haushalts sowie die Anträge über Voranschlag und Steuerfuss auf 

deren Rechtmässigkeit. Darüber hinaus prüft sie alle Geschäfte des Gemeinde-

haushalts, soweit sie nicht einer anderen Kommission zugewiesen werden oder 

auf die Vorprüfung durch eine Kommission verzichtet wird (Abs. 3). Die GPK ist 

nach Art. 36 Abs. 1 StadtV als ständige Kommission befugt, vom Stadtrat und sei-

nen Mitgliedern Auskünfte einzuholen, Augenscheine zu nehmen und die Vorlage 

von Akten zu verlangen, soweit es zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig ist und 

keine Geheimhaltungspflichten entgegenstehen (vgl. auch Art. 21 Abs. 4 der Ge-

schäftsordnung des Grossen Stadtrats). 

4.2. Zunächst ist das Argument, eine absolute Geheimhaltung sei erforderlich, 

damit die GPK ihre parlamentarische Oberaufsicht wahrnehmen könne, zu behan-

deln.  

4.2.1. Die Einwohnergemeinde vertritt zusammenfassend den Standpunkt, die 

GPK erhalte die für ihre Aufgaben notwendigen Informationen nicht, wenn Mitglie-

der des Stadtrats und Mitarbeitende der Stadtverwaltung damit rechnen müssten, 

dass Dritte Einsicht in die Protokolle und Unterlagen der GPK nehmen könnten. 

4.2.2. Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Die Rechtsprechung, wonach 

auch die Kommissionprotokolle des Kantonsrats grundsätzlich öffentlich sind (vgl. 

oben E. 2.4), ist in gleicher Weise auf die GPK anwendbar. Zwar ist der Einwoh-

nergemeinde zuzustimmen, dass an sich gute Gründe für die Geheimhaltung von 

Kommissionsberatungen bestehen. Es ist nach der allgemeinen Lebenserfahrung 

nicht zu verkennen, dass Menschen in einem geschützten Rahmen offener agieren 

und Abklärungen bzw. Befragungen bei zugesicherter Vertraulichkeit besser mög-

lich sind (vgl. bereits OGE 60/2018/30 vom 9. Juli 2019 E. 2.1, Amtsbericht 2019, 

S. 76, sowie OGE 60/2016/10 und 60/2016/12 vom 20. September 2016 E. 2.1 f., 

Amtsbericht 2016, S. 99 f.). Jedoch sprechen auch namhafte Gründe für die grund-

sätzliche (nachträgliche) Öffentlichkeit der Kommissionsprotokolle, zumal dies na-

mentlich der demokratischen Kontrolle der Kommissionsarbeit dient und die Bil-

dung von Informations- und Machtmonopolen verhindert (vgl. OGE 60/2016/10 und 

60/2016/12 vom 20. September 2016 E. 2.3, Amtsbericht 2016, S. 100 f.). Wie der 

kantonale hat überdies auch der kommunale Gesetzgeber keine generelle Ge-

heimhaltung für die Zeit nach Abschluss der Beratungen statuiert (vgl. oben E. 4). 

Der private Beschwerdegegner weist sodann zu Recht darauf hin, dass die Mitglie-

der des Stadtrats und die Mitarbeitenden der Stadtverwaltung gegenüber der GPK 

zur Auskunft verpflichtet sind. Die Situation ist nicht vergleichbar mit einer vor- oder 

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aussergerichtlichen Streitbeilegung, bspw. im Rahmen eines Schlichtungsverfah-

rens, deren Erfolg auf freiwilligem Konsens und Vertraulichkeit beruht (vgl. dazu 

OGE 60/2018/43 vom 9. Juni 2020 E. 3.2.1, Amtsbericht 2020, S. 116 f.). Zudem 

betreffen die im Rahmen der parlamentarischen Oberaufsicht zu erteilenden Aus-

künfte Belange der Einwohnergemeinde. Soweit Auskünfte Informationen über 

Stadtratsmitglieder oder Verwaltungsmitarbeitende beinhalten, sind im Rahmen 

der parlamentarischen Oberaufsicht grundsätzlich nur mit der Erfüllung öffentlicher 

Aufgaben in Zusammenhang stehende Angaben relevant (vgl. bspw. […] betref-

fend Sitzungsgelder von Stadträtinnen und Stadträten). Es ist daher nicht ersicht-

lich, weshalb Auskunftsgebende im Allgemeinen geneigt wären, Informationen 

gegenüber der GPK zurückzuhalten. Bestünden im Einzelfall überwiegende private 

Geheimhaltungsinteressen, wären die einschlägigen Passagen zu schwärzen 

oder, falls eine sinnvolle Anonymisierung nicht möglich sein sollte, die Einsicht 

gänzlich zu verweigern, wobei die Betroffenen hierzu gegebenenfalls vorgängig 

anzuhören wären (vgl. OGE 60/2019/38 vom 22. Dezember 2020 E. 3.3.4 in fine, 

Amtsbericht 2020, S. 111 f.). Analoges gilt bei den übrigen Informationen, an deren 

Geheimhaltung ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Auch in derar-

tige Angaben kann die Einsicht teilweise oder ganz verweigert werden. Eine 

eigentliche "Geheimsphäre" kantonaler oder kommunaler Behörden besteht damit 

– entgegen der Einwohnergemeinde – unter dem Öffentlichkeitsgrundsatz auch im 

Bereich der parlamentarischen Oberaufsicht allerdings nicht. 

4.3. Weiter ist das Argument, die parlamentarische Oberaufsicht sei eine per-

manente Aufgabe, weshalb eine Einsicht jederzeit i.S.v. Art. 8b Abs. 1 lit. a OrgG 

vorzeitig wäre, zu behandeln. Auch dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Die 

Bestimmung von Art. 8b Abs. 1 lit. a OrgG betrifft Sachverhalte, in denen ein Ent-

scheid noch nicht getroffen wurde, mithin noch offene Sachverhalte. Denn die be-

hördliche Entscheidfindung und mithin der dazu erforderliche Reifungs- und Refle-

xionsprozess sollen durch den Öffentlichkeitsgrundsatz nicht erheblich erschwert 

oder gar verhindert werden (vgl. VGer BE VGE 100.2009.413 vom 15. Januar 2010 

E. 4.1, publ. in: BVR 2010 S. 248). Auch wenn die parlamentarische Oberaufsicht 

als Daueraufgabe zu verstehen wäre, beschlüge sie im Einzelnen doch jeweils be-

stimmte, abgrenzbare Sachverhalte. Zwar ist jeweils anhand des konkreten Ein-

zelfalls zu entscheiden, ob die GPK einen Sachverhalt abschliessend beurteilt hat. 

Hat die GPK aber einen bestimmten Sachverhalt abschliessend beurteilt, ist der 

Entscheidfindungsprozess in den Worten von Art. 8b Abs. 1 lit. a OrgG nicht mehr 

offen, weshalb diese Bestimmung einer Einsichtsgewährung nicht mehr entgegen-

zustehen vermag. Folglich steht auch Art. 8b Abs. 1 lit. a OrgG einer Einsicht in die 

Protokolle und Unterlagen der GPK durch Dritte nicht per se entgegen. Im Übrigen 

zeigt die Einwohnergemeinde nicht konkret auf, inwiefern die künftige Ausübung 

der parlamentarischen Oberaufsicht durch den im Rekursentscheid definierten 

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Umfang der Einsichtsgewährung beeinträchtigt sein sollte, weshalb sie bereits des-

wegen nichts zu ihren Gunsten aus dieser Bestimmung ableiten kann. 

4.4. Weitere Rügen bringt die Einwohnergemeinde nicht vor. Im Ergebnis ist die 

Einsicht Dritter in die Protokolle und Unterlagen der GPK demnach nicht per se 

ausgeschlossen. Der Grundgedanke der Transparenz als Voraussetzung für de-

mokratische Kontrolle und Vertrauen in den Staat gilt mithin auch für die parlamen-

tarische Aufsicht über die Regierung und die Verwaltung (vgl. oben E. 2.2). Ob und 

in welchem Umfang Einsicht zu gewähren ist, ist jeweils im Einzelfall anhand einer 

umfassenden Abwägung der konkurrierenden Interessen zu bestimmen. Vorlie-

gend hat die Einwohnergemeinde die Interessenabwägung des Regierungsrats zu 

den einzelnen Punkten nicht beanstandet (vgl. bereits oben E. 4), weshalb darauf 

nicht weiter einzugehen ist. 

5. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet. Sie ist abzuweisen.