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**Case Identifier:** a4692980-fc71-5055-87eb-4b658692167b
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-11-04
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 04.11.2025 A/852/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-852-2023_2025-11-04.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/852/2023-EXP ATA/1223/2025  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 4 novembre 2025 

 

    dans la cause  

 

ÉTAT DE GENÈVE-CONSEIL D’ÉTAT recourant 
 

contre 

A______ et B______ intimés 
représentés par Me François BELLANGER, avocat 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
1er  novembre 2024 (JTAPI/1075/2024) 

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EN FAIT 

A.     a. A______ et B______ sont copropriétaires de la parcelle n° 1’810 de la commune 
de C______, sise 19, avenue D______, depuis août 2003. 

b. Cette parcelle, d’une surface de 245 m2, est située en zone d’affectation primaire 5 
et en zone de développement (ci-après : ZD) 3. Y est érigé un bâtiment d'habitation, 
d’une surface de 72 m2, qui se trouve à la limite du plan de site n° 1______, E______ 
adopté par le Conseil d’État le 12 février 2014. 

Elle forme un ensemble avec ses voisines, les parcelles nos 1'808 et 1'809, sur lesquelles 
trois petits hôtels particuliers contigus sont construits. 

c. Le plan directeur communal 2020 de la ville de Genève identifie la parcelle n° 1’810 
et ses parcelles voisines nos 1’808, 1’809 et 1’948, comme « potentiel à prédominance 
logement » et comme appartenant à un « secteur de renouvellement urbain ». 

d. Dans le cadre du plan directeur cantonal 2030, ces parcelles sont identifiées comme 
faisant partie de la « densification différenciée de la couronne urbaine », pour laquelle 
l’État de Genève (ci-après : l’État) doit densifier les secteurs déjà bâtis, réaliser des 
quartiers denses dans des secteurs bien desservis en transports publics, augmenter le 
parc de logements, y compris des logements à caractère social et mettre à disposition 
les surfaces nécessaires pour répondre aux besoins de logement de la population. 

B.     a. Par acte notarié du 8 octobre 2021, A______ et B______ ont signé une promesse de 
vente et d’achat portant sur leur parcelle en faveur de F______ (ci-après : F______), 
active dans l'immobilier. 

Cette promesse de vente a été conclue pour un prix de CHF 2'235’000.- et était assortie 
d’un droit d’emption en faveur de F______. Elle était grevée d’un droit de préemption 
au profit du canton de Genève et de la ville de Genève, dans la mesure où elle était 
située en ZD 3 conformément aux art. 3 ss de la loi générale sur le logement et la 
protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05). 

b. Le 4 novembre 2021, F______ et G______ ont conclu un acte de cession de la 
promesse de vente et d’achat portant sur la parcelle n° 1’810 par lequel G______ était 
subrogé dans tous les droits et obligations de F______ envers A______ et B______, 
en lien avec la promesse de vente et d’achat portant sur la parcelle n° 1’810, moyennant 
un prix de cession de CHF 415’000.-. 

c. Le 11 novembre 2021, agissant par délégation du Conseil d’État, le département du 
territoire (ci-après : le département), soit pour lui l’office cantonal du logement et de 
la planification foncière (ci-après : OCLPF), a informé A______ et B______ et 
F______ qu’il étudiait la possibilité pour l’État de se porter acquéreur de la parcelle 
n° 1’810, en conformité avec les art. 3 ss LGL, les invitant à lui indiquer les objectifs 
poursuivis par la transaction immobilière et les éléments constitutifs du prix convenu. 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/JmpLex/I%204%2005

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Cette étude était liée à la densification du périmètre dans lequel se trouvait la parcelle 
n° 1’810 ainsi qu’au prix convenu entre les parties, soit CHF 2’235’000.-, lequel 
semblait supérieur aux normes admissibles en ZD, notamment au regard de sa pratique 
administrative PA/SI/001.06 intitulée « Prix admis dans les plans financiers pour les 
terrains sis en zone de développement » (ci-après : pratique administrative 
PA/SI/001.06). 

d. Le 17 novembre 2021, l’OCLPF a aussi interpellé G______. 

e. Le 19 novembre 2021, A______ et B______ ont indiqué à l’OCLPF avoir mis en 
vente la parcelle n° 1’810 pour des raisons personnelles. Le prix de vente leur 
apparaissait convenable sans être exceptionnel, par rapport aux prix des villas et 
appartements en ville, et conforme aux caractéristiques de la villa érigée sur la parcelle, 
qu’ils détaillaient. 

f. F______ et G______ se sont déterminés en date des 19 et 25 novembre et 
3 décembre 2021. 

g. Par arrêté n° 6290-2021 du 8 décembre 2021, le Conseil d’État a décidé d'exercer 
le droit de préemption de l’État sur la parcelle n° 1’810 au prix de CHF 1’100’000.-. 

L’exercice du droit de préemption était motivé par la situation de la parcelle et le prix 
de la transaction. La parcelle disposait d’un potentiel évident de densification, 
conformément aux normes régissant la ZD 3, aucune mise sous protection n’était 
envisagée en lien avec le bâtiment et le prix de la transaction s’élevait à plus du double 
du montant de l’estimation réalisée par l’OCLPF, en conformité avec sa pratique 
administrative PA/SI/001.06, soit CHF 1’100’000.-. Avec le montant de la cession, la 
transaction totale s’élevait à CHF 2’650’000.-, ce qui dépassait largement les normes 
admissibles en ZD et s’inscrivait donc en contradiction avec l’intérêt public visant à 
lutter contre la spéculation en ZD. Faute d’acceptation du prix estimé, il prendrait la 
décision de recourir à la procédure d’expropriation afin de faire fixer le prix 
conformément à la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique du 10 juin 1933 
(LEx-GE - L 7 05). 

C.     a. Par acte du 24 janvier 2022, A______ et B______ ont interjeté recours auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) 
contre l’arrêté du 8 décembre 2021, concluant principalement à son annulation. 

Ils ont fait valoir notamment la violation de l’art. 3 LGL, faute de possibilité de 
construire sur la parcelle, même à long terme, et de l’art. 7 de la loi sur la protection 
des monuments, de la nature et des sites du 4 juin 1976 (LPMNS - L 4 05), au regard 
de la qualité de la villa (recensée avec la valeur « intéressant ») rendant sa démolition 
impossible. Au surplus, le motif d’un prix excessif était sans pertinence dans la mesure 
où aucun cas de préemption n’était réalisé. Le contrôle du prix par le Conseil d’État 
n’était pas admissible, à la suite de l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_141/2013 du 
5 septembre 2013, qui avait retenu que seule la valeur de marché d’une parcelle était 
déterminante. En outre, la décision querellée n’avait pas jugé que le prix de vente de 
CHF 2’235’000.- fixé dans la promesse de vente justifiait l’exercice du droit de 

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préemption mais que c’était le prix de la cession, ajouté au prix de la promesse de 
vente qui rendait le prix de vente de la parcelle excessif au regard de la pratique 
administrative PA/SI/001.06. La parcelle n° 1’809 avait été vendue en 2017 pour 
CHF 1’200’000.- et l’État n’avait pas exercé son droit de préemption lors de cette 
vente. Enfin, l’exercice du droit de préemption à une valeur d’à peine 49% du prix 
convenu dans la promesse de vente ne correspondait pas à la valeur vénale de leur 
propriété et leur causerait un préjudice considérable. Si l’arrêté n’était pas annulé, ils 
refuseraient le prix proposé par le Conseil d’État et requerraient un prix correspondant 
à la valeur réelle de leur bien, dans le cadre de la procédure d’expropriation prévue à 
l’art. 6 LGL. Ils souhaitaient également obtenir réparation des dommages causés par 
l’action infondée du Conseil d’État. 

b. Par arrêt du 30 août 2022 (ATA/872/2022), la chambre administrative a rejeté le 
recours. 

L’objectif du droit de préemption, prévu à l’art. 3 LGL, était notamment d’empêcher 
des opérations spéculatives qui seraient contraires au rôle de la ZD. Le but des ZD était 
de maîtriser les prix des terrains situés dans ces zones afin de favoriser la construction 
de logements bons marché tout en assurant une densification harmonieuse et 
raisonnable de certains secteurs du canton. 

Il existait un potentiel de densification sur la parcelle en cause, de sorte que l’exigence 
de l’intérêt public à la construction de logements d’utilité publique (ci-après : LUP) 
dans les ZD du canton était remplie. Au vu de la pénurie de logements et l’urgence à 
développer le potentiel constructible du canton, la décision litigieuse permettait, 
moyennant certains aménagements, d’atteindre concrètement le but d’intérêt public 
recherché. Dans ces conditions, le Conseil d’État avait exercé son droit de préemption 
sur la parcelle n° 1’810 sans excès ou abus de son pouvoir d’appréciation. L’intérêt 
public à la construction de LUP dans les ZD du canton était indéniable et devait 
l’emporter sur l’intérêt, de pure convenance personnelle, des vendeurs à céder leur 
parcelle au prix convenu avec leurs acheteurs, ainsi qu’à l’intérêt des acheteurs à 
acquérir la parcelle.  

Leur argumentation relative au prix correspondant à la valeur réelle de leur bien, selon 
leurs estimations, n’était pas recevable, cet élément devant être discuté dans le cadre 
d’une procédure d’expropriation, excédant l’objet du litige. Il en allait de même de 
leurs arguments relatifs à l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_141/ 2013, cet arrêt ne 
concernant pas, comme le cas d’espèce, une décision de préemption du Conseil d’État, 
mais une procédure d’expropriation faisant suite à une telle décision, entrée en force.  

Aucun recours n’a été formé contre cet arrêt. 

c. Aucun accord n’ayant été trouvé entre les parties sur le prix de préemption, le 
Conseil d’État a émis, le 16 novembre 2022, un arrêté décrétant l’expropriation de la 
parcelle n° 1’810, uniquement dans le but de permettre la saisine du Tribunal 
administratif de première instance (ci-après : TAPI) en vue de la fixation du prix de 
préemption de cette parcelle, conformément aux prescriptions de l’art. 6 LGL. 

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d. À teneur du formulaire d’estimation de la parcelle n° 1’810 de l’OCLPF du 7 février 
2023, le montant de CHF 1’100’000.- avait été déterminé selon les critères codifiés 
dans sa pratique administrative PA/SI/001.06. Cette estimation ne fixait pas la valeur 
vénale du bien immobilier considéré. En revanche, elle déterminait le prix maximum 
qu’il pourrait admettre dans le cadre d’un plan financier visé par une autorisation de 
construire délivrée selon les normes de la ZD. 

Le prix de CHF 1’100’000.- se décomposait comme suit : 

- terrain (245 m2) : CHF 1’238.-/m2 = CHF 303’310.- 

- aménagements extérieurs : CHF 62’280.- 

- bâtiment n° F397 :  CHF 700’000.- (1’000.-/m3 = 800’000.- 
  [valeur à neuf] sous déduction de 
  100’000.- [vétusté 13%]) 

- raccordements aux services publics : CHF 25’000.-, 

soit un montant total arrondi à CHF 1’100’000.- correspondant à CHF 4’489,80/m2 
(prix total divisé par la superficie de la parcelle). 

D.     a. Par courrier déposé au greffe du TAPI le 8 mars 2023, le Secrétaire général du 
département, constatant l’entrée en force de la décision de préemption du 8 décembre 
2021, lui a transmis le dossier de l’affaire en application de l’art. 44 al. 1 LEx-GE, dès 
lors que les notifications et publications prévues par les art. 31 et 32 LEx-GE avaient 
été effectuées. Il a adressé copie de son courrier aux propriétaires concernés. 

b. Lors de l'audience de conciliation qui s'est tenue le 2 mai 2023 devant le TAPI, le 
conseil de A______ et B______ a expliqué n’avoir pas eu de discussions avec le 
département concernant le prix du bien. La position de ses mandants était celle 
exprimée dans le cadre de la procédure du droit de préemption. Ils souhaitaient 
l’application du prix du marché, étant précisé que la maison était en bon état, bien 
située et qu’elle disposait de beaucoup d’agréments. Le prix proposé n’était ni correct, 
ni acceptable.  

Les représentantes du département ont rappelé les deux motifs sur lesquels se fondait 
la préemption, à savoir la densification de la parcelle et le prix excessif proposé pour 
ce bien. La valeur du marché était notamment bien inférieure au prix de vente arrêté 
pour le bien de A______ et B______, une des parcelles voisines ayant été vendue pour 
la somme d’environ CHF 1’300’000.-. Ils n’avaient pas encore fait de proposition sur 
le prix à ce stade. Il était possible d’augmenter un peu le montant estimé par l’OCLPF 
en appliquant la pratique 32 (applicable lorsque le bien était habité par son propriétaire) 
et en ajoutant une indemnité complémentaire de déménagement pouvant s’élever à 
environ CHF 276’000.-. En ZD, les prix devaient pouvoir être contrôlés par l’État. Il 
ne s’agissait pas ici d’une expropriation « pure et dure », mais d’une préemption. Une 
densification du périmètre était envisageable, la parcelle voisine appartenait à la ville 
et l’intérêt patrimonial à préserver le bien sur la parcelle n° 1’810 n’avait pas été 
retenu. Les offices compétents, soit notamment l’office du patrimoine et des sites et 

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l’office de l’urbanisme, avaient été consultés avant le prononcé de la décision 
querellée. 

Le conseil de A______ et B______ a relevé que le prix de la villa voisine découlait de 
circonstances particulières et n’était pas représentatif du prix du marché. Ses mandants 
n’avaient pas la même compréhension que le département de l'ATA/872/2022 rendu 
par la chambre administrative et persistaient à demander que le prix de la parcelle soit 
arrêté à celui de sa valeur vénale. Ses mandants s’inquiétaient au surplus du sort de la 
maison dans le cadre de la procédure. Ils souhaitaient un transfert de possession de 
cette dernière à l’État avec prise en charge complète des frais liés à celle-ci, ce à quoi 
les représentantes du département-OCLPF ont donné leur accord. Ceci fait, le 
département pourrait, s’il le souhaitait, louer le bien. Ses mandants ne voulaient plus 
avoir à s’occuper de la parcelle durant la procédure de quelque manière que ce soit. 

B______ a expliqué que la maison était sur deux niveaux avec une excavation 
complète. Le toit, plat, n’était pas aménagé. Son frère et lui-même n’avaient pas été 
informés de l’acte de cession de promesse de vente du 4 novembre 2021 qui s’était fait 
« derrière leur dos ». 

Les parties étaient d’accord avec le fait que le transfert de possession et l’éventuelle 
location du bien par l’État n’auraient pas d’incidence sur la fixation du prix du bien et 
ont indiqué souhaiter que la procédure suive son cours. Le TAPI a pris acte du transfert 
de la possession de la parcelle n° 1’810 à l’État, ainsi que du fait que les parties 
n’étaient pas parvenues à un accord quant au prix.  

E.     a. Par demande en indemnités du 5 juin 2023, A______ et B______ ont conclu à ce 
que l’État soit condamné à leur verser une indemnité de CHF 2’230’000.- plus intérêt 
à 5% dès le 1er février 2022, ainsi qu’une indemnité de CHF 6’993.35 plus intérêt à 
5% dès le 5 juin 2023. Préalablement, une expertise de la valeur de marché en octobre 
2021 de la parcelle n° 1’810 devait être ordonnée. 

Le droit de préemption légal de l’État, prévu aux art. 3 à 5 LGL, s’était concrétisé par 
l’arrêté du Conseil d’État déclarant exercer ce droit au prix de CHF 1’100’000.- au 
lieu du montant de CHF 2’235’000.- figurant dans l’acte de vente. À défaut 
d’acceptation de cette offre, la procédure prévue à l’art. 6 LGL s’appliquait, laquelle 
renvoyait à l’application de la LEx-GE. 

S’agissant de l’indemnité selon les art. 14 ss LEx-GE, celle-ci comprenait la pleine 
valeur vénale de l’immeuble exproprié, afin que l’exproprié ne soit ni enrichi ni 
appauvri par l’expropriation. L’exproprié devait être placé dans une situation 
économiquement équivalente à celle qui aurait été la sienne sans expropriation.  

L’ancrage légal de la pratique administrative PA/SI/001.06 était l’art. 5 de la loi 
générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35). Elle avait 
été adoptée pour mettre en œuvre les exigences relatives aux plans techniques et 
financiers et déterminer leur contenu admissible et avait un fondement légal limité à 
la seule question des plans financiers et techniques selon l’art. 5 al. 3 LGZD. Elle ne 
s’appliquait de plus pas tant qu’il n’y avait pas eu, selon l’art. 2 al. 1 let. b LGZD, 

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l’approbation préalable par le Conseil d’État ayant pour effet que le régime de la ZD 
puisse s’appliquer. Elle ne pouvait ainsi être appliquée en cas d’expropriation d’un 
immeuble, en l’absence d’une autorisation de construire nécessitant l’adoption des 
conditions particulières relatives à celles-ci. Se référer à la pratique administrative 
PA/SI/001.06 était non seulement illégal mais également contraire à l’art. 6 LGL qui 
renvoyait exclusivement à l’application de la LEx-GE et non à l’art. 5 LGZD. 

L’approche de l’État avait été écartée par le Tribunal fédéral dans un cas similaire à la 
présente espèce (arrêt 1C_141/2013), la jurisprudence excluant l’application d’un prix 
théorique, résultant de la pratique PA/SI/001.6, pour le calcul de la valeur vénale du 
bien exproprié. 

S’agissant du montant de l’indemnité, qui devait être pleine et entière, il fallait prendre 
la valeur du marché de la parcelle qui correspondait au prix de vente de leur bien de 
CHF 2’235’000.-. Ils demandaient dès lors l’octroi d’une indemnité de 
CHF 2’235’000.- avec intérêts à 5% à compter du 1er février 2022, dans la mesure où 
A______ avait dû quitter l’immeuble le 31 janvier 2022, après l’exécution de la vente. 
Une indemnité complémentaire de CHF 6’993.35, en application de l’art. 18 al. 1 
let. c LEx-GE, devrait par ailleurs leur être versée en réparation des coûts (loyer du 
nouvel appartement de A______ et charges de l’immeuble) engendrés par l’exercice 
du droit de préemption avec cas d’expropriation. 

Enfin, si le TAPI ne devait pas admettre la valeur précitée, une expertise devrait être 
mise en œuvre afin de déterminer la valeur de l’immeuble à la date de la vente, soit en 
octobre 2021, en fonction des paramètres du marché, notamment le niveau des taux 
d’intérêts, prévalant à cette époque. 

b. Dans ses observations du 21 juillet 2023, le Conseil d’État, par le biais du 
département, a conclu au rejet de la demande en indemnités, à la confirmation de 
l’arrêté du 16 novembre 2022, à ce qu’il soit constaté que le prix d’acquisition via 
l’exercice du droit de préemption de la parcelle n° 1’810 était fixé au montant de 
CHF 1’100’000.- qu’il acquitterait en faveur de A______ et B______, pris 
conjointement et solidairement, et à ce qu’il soit constaté qu’il acceptait de verser aux 
précités un montant de CHF 6’303.- à titre d’indemnité complémentaire. 

La procédure d’expropriation mentionnée par les art. 5 al. 1 let. d et 6 LGL visait 
uniquement l’ouverture d’une procédure en fixation du prix d’acquisition via 
l’exercice du droit de préemption. Elle n’était en revanche aucunement assimilable à 
une procédure d’expropriation stricto sensu, c’est-à-dire à une procédure 
d’expropriation pour cause d’utilité publique telle que visée par les art. 1 ss LEx-GE.  

Le prix d’acquisition via l’exercice du droit de préemption devait être fixé sur la base 
de la pratique administrative PA/SI/001.06. Toute autre méthode d’estimation 
reviendrait, d’une part, à contrevenir au contrôle légal des prix de vente des terrains et 
des parcelles en ZD, fondé sur l’art. 5 LGZD et, d’autre part, à rendre impossible la 
mise en œuvre des intérêts publics poursuivis par la décision de préemption du 
8 décembre 2021. Or, de telles entraves ne seraient aucunement justifiées, en 

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particulier dans la mesure où, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, la 
présente procédure ne constituait pas une procédure d’expropriation à proprement 
parler, mais visait uniquement la fixation du prix d’acquisition via l’exercice du droit 
de préemption de la parcelle n° 1’810. Il n’était aucunement justifié de s’écarter du 
contrôle légal des prix en vigueur en ZD, respectivement de se fonder sur l’art. 18 al. 1 
let. a LEx-GE. 

Cela étant, si par impossible il était considéré que le prix d’acquisition via l’exercice 
du droit de préemption correspondait à la « valeur vénale » de la parcelle n° 1’810 au 
sens de l’art. 18 al. 1 let. a LEx-GE, alors il devrait être retenu que cette valeur en ZD 
correspondait nécessairement au prix fixé par l’OCLPF en vertu de sa pratique 
administrative. En cas de prix de vente excessif, l’État était en mesure de préempter la 
parcelle au prix fixé par la pratique administrative, tout en respectant la condition 
légale consistant à exercer ce droit de préemption « aux fins de construction de 
logements » d’utilité publique au sens de la LGL (art. 3 al. 1 LGL). Plus encore, si par 
impossible le TAPI avait l’intention de décorréler le prix d’acquisition via l’exercice 
du droit de préemption du contrôle légal des prix en ZD, cela aurait pour effet de rendre 
impossible la mise en œuvre de l’intérêt public à la construction de LUP au sens de la 
LGL. 

À titre tout à fait superfétatoire, dès lors qu’en vertu de l’art. 23A LEx-GE, la valeur 
au jour de l’arrêté d’expropriation était déterminante, la valeur de l’indemnité prévue 
par les art. 14ss LEx-GE, dont l’applicabilité au cas d’espèce était contestée, devrait 
être déterminée au 16 novembre 2022, date à laquelle avait été rendu l’arrêté du 
Conseil d’État décrétant l’expropriation de la parcelle, et non à la date de la conclusion 
de la vente initiale en octobre 2021. 

Quant aux autres frais invoqués par A______ et B______, vu la convention de prise 
de possession anticipée conclue suite à l’audience du 2 mai 2023, ceux-ci n’étaient 
plus susceptibles d’encourir des frais en lien avec la parcelle n° 1’810. Pour le passé, 
dans la lignée de cette convention et après examen des pièces produites, il ne s’opposait 
pas, sur le principe, à la prise en charge des frais invoqués mais à hauteur de 
CHF 6’303.-, la facture d’assurance bâtiment ne pouvant en effet être prise en charge 
que pour la période du 1er décembre 2021 au 31 mars 2022, soit à hauteur de 
CHF 346.-. En revanche, aucun intérêt couru au sens de l’art. 5 al. 5 LGL ne saurait 
leur être versé, cette disposition prévoyant le remboursement de tels intérêts en faveur 
de l’acquéreur évincé, et non du vendeur de la parcelle préemptée. 

c. Le 20 mars 2024, le TAPI a informé les parties de son intention d’ordonner une 
expertise pour déterminer la valeur vénale de la parcelle n° 1’810 au jour de l’arrêté 
d’expropriation, l’analyse du dossier l’amenant à douter de l’applicabilité de la 
pratique administrative PA/SI/001.06 dans le cas d’espèce. Il leur a soumis les 
questions qu’il envisageait de poser à l’expert. 

d. Le 25 avril 2024, les parties se sont déterminées sur l’expertise envisagée. 

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Le Conseil d’État a rappelé son opposition au principe d’une expertise visant à 
déterminer la valeur vénale de la parcelle en cause. Le cas échéant, il se déterminerait 
sur les questions soumises à l’expert dans la mesure où la décision relative au principe 
de l’expertise correspondrait à l’ordonnance d’expertise elle-même. 

A______ et B______ ont requis que l’expert se prononce également sur la valeur 
vénale de la parcelle au jour de la décision d’exercice du droit de préemption, dans la 
mesure où celle-ci serait différente. 

e. Par ordonnance d’expertise du 6 mai 2024, le TAPI a ordonné une expertise aux fins 
de déterminer la valeur vénale de la parcelle en cause, a désigné en qualité d’expert 
H______ et lui a confié pour mission notamment de déterminer la valeur vénale de la 
parcelle n° 1’810 au jour de l’arrêté d’expropriation, de déterminer la valeur vénale de 
la parcelle n° 1’810 au jour de la décision d’exercice du droit de préemption dans la 
mesure où celle-ci serait différente, et de faire toutes autres observations ou 
conclusions qu’il estimera utiles. 

f. Dans son rapport du 27 août 2024, l’expert a indiqué avoir acquis la certitude, après 
avoir effectué les calculs nécessaires, que la valeur vénale de l’objet en décembre 2021 
(période de la décision d’exercice du droit de préemption) pouvait être évaluée à sa 
valeur intrinsèque en situation hypothétique de marché libre (hors ZD) à 
CHF 2’040’000.-. Les valeurs en novembre 2022 (période de l’arrêté d’expropriation) 
étaient estimées identiques. 

En son point 3.5 « Calculs », le rapport retient que la parcelle est sise en ZD, avec 
mention d’un droit de préemption en faveur de l’État et de la commune, et hors du plan 
de site voisin. En l’absence d’indications quant aux intentions de développement futur, 
l’approche habituelle aurait été de réaliser une estimation sur la base de la pratique 
administrative PA/SI/001.06 de l’OCLPF. La procédure en cours visait notamment à 
déterminer si la valeur vénale du bien devait correspondre à celle issue de la pratique 
administrative précitée, ou si elle devait être calculée par analogie avec une valeur de 
marché en zone ordinaire. L’expert n’étant pas sollicité à des fins de « dire le droit », 
il laissait le TAPI apprécier cette question et se concentrer sur la détermination 
technique de la valeur suivant l’une ou l’autre conclusion. « 1). La valeur selon la 
pratique administrative PA/SI/001.06 ayant déjà été arrêtée à 1’100’000 CHF par 
l’OCLPF en date du 7 février 2023, nous ne revenons pas sur cette approche, la 
détermination de cette valeur étant conforme à la pratique administrative précitée. 
2). Dans le cas d’une valeur vénale correspondant à celle d’un bien hypothétiquement 
situé " hors d’une zone de développement ", l’expert détermine la valeur vénale (valeur 
de marché) sur la base de la valeur intrinsèque obtenue par comparaison ». 

g. Dans leurs observations sur expertise du 30 septembre 2024, A______ et B______ 
ont constaté que celle-ci concluait à une valeur vénale de la parcelle en cause de 
CHF 2’040’000.- et confirmait le prix non pertinent en l’espèce calculé selon la 
pratique administrative de l’OCLPF. Dans la mesure où l’expertise devait évaluer la 
valeur vénale de la maison à la date de l’arrêté d’expropriation, c’était le chiffre de 
CHF 2’040’000.-, une valeur vénale cohérente avec celle pour laquelle ils auraient 

- 10/20 - 

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vendu leur parcelle si le Conseil d’État n’avait pas exercé son droit de préemption, qui 
devait être retenu si le TAPI ne prenait pas en compte le prix de vente effectif de la 
parcelle.  

h. Le 11 octobre 2024, le Conseil d’État a relevé que l’expert avait confirmé à 
plusieurs reprises que l’approche usuelle pour estimer la valeur – y compris vénale – 
d’une parcelle située en ZD et disposant d’un potentiel de densification consistait à se 
fonder sur la pratique administrative PA/SI/001.06. Après avoir pris la précaution de 
relever que n’étant pas sollicité à des fins de « dire le droit », l’expert avait précisé 
qu’en l’absence d’indications quant aux intentions de développement futur, l’approche 
habituelle aurait été de réaliser une estimation sur la base de la pratique administrative 
PA/SI/ 001.06 et que le montant de CHF 1’100’000.- était conforme à ladite pratique. 
Il avait ensuite indiqué la manière de déterminer la valeur vénale correspondant à celle 
d’un bien hypothétiquement situé « hors d’une zone de développement ». Il fallait 
toutefois relever que la parcelle en cause ne pouvait pas être considérée comme un 
bien hypothétiquement situé hors ZD et qu’il n’était par conséquent pas possible de 
déterminer, par analogie avec la zone ordinaire, la valeur vénale sur la base de la valeur 
intrinsèque obtenue par comparaison.  

i. Par jugement du 1er novembre 2024, le TAPI a admis la requête en indemnisation du 
5 juin 2023 (ch. 1), fixé le montant de l’indemnité due par l’expropriant à A______ et 
B______ à CHF 2’040’000.- (ch. 2), fixé le montant de l’indemnité complémentaire 
due par l’expropriant aux expropriés à CHF 6’302.05 (ch. 3), dit que des intérêts à 
1,25% étaient dus sur ces deux montants à compter du 2 mai 2023, jour de la prise de 
possession anticipée, au 1er juin 2023, puis de 1,50% du 2 juin au 1er décembre 2023 
et de 1,75% du 2 décembre 2023 au jour du jugement (ch. 4), condamné l’État aux 
frais de la procédure (ch. 5), ordonné la restitution à A______ et B______ de leur 
avance de frais d’expertise de CHF 1’500.- (ch. 6) et condamné l’État à leur verser une 
indemnité de procédure de CHF 1’000.- (ch. 7). 

Il résultait de la lecture des art. 5 al. 1 et 6 LGL, confirmée tant par la jurisprudence 
que par la doctrine, que dans le cadre d’une préemption au sens des art. 3 ss LGL et 
lorsque le propriétaire refusait l’offre étatique arrêtée à un prix inférieur à celui prévu 
par les parties au contrat, la fixation du prix de l’immeuble en cause était déterminée 
par le biais d’une procédure d’estimation selon les dispositions de la LEx/GE. Partant, 
il n’était pas question d’appliquer ni des dispositions de la LGL ou de la LGZD ni des 
pratiques administratives qui en découlaient pour la fixation du montant de l’indemnité 
d’expropriation. Il ne pouvait donc être admis que la pratique administrative 
PA/SI/001.06, qui se fondait sur l’art. 5 LGZD, soit prise en compte pour déterminer 
l’indemnité d’expropriation en lieu et place des dispositions de la LEx-GE. 

Le montant de l’indemnité devait être arrêté à CHF 2’040’000.-, ainsi qu’il résultait 
de l’expertise du 27 août 2024 fixant la valeur vénale de la parcelle n° 1810 en date du 
16 novembre 2022. S’agissant des autres frais invoqués par A______ et B______, ainsi 
que relevé à juste titre par l’État, ceux-ci n’étaient certes plus susceptibles d’encourir 
de frais en lien avec la parcelle n° 1’810 vu la convention de prise de possession 

- 11/20 - 

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anticipée conclue suite à l’audience du 2 mai 2023, mais ils avaient droit à la prise en 
charge des frais antérieurs. Il fallait leur reconnaître la somme de CHF 6'647.70, soit 
le montant qu’ils avaient réclamé et qui était étayé par pièces, sous déduction de la 
somme de CHF 345.65, dans la mesure où la facture d’assurance bâtiment du 6 février 
2021 ne pouvait être prise en charge que pour la période du 1er décembre 2021 au 31 
mars 2022 et qu’il fallait donc déduire. 

F.     a. Par acte du 4 décembre 2024, le Conseil d'État a formé recours contre ce jugement 
auprès de la chambre administrative, concluant principalement à l'annulation de ses 
chiffres 1, 2, 5, 6 et 7, au rejet de la demande en indemnités formée par A______ et 
B______, à la confirmation de l'arrêté du 16 novembre 2022 et à la fixation du prix 
d'acquisition via l'exercice du droit de préemption de la parcelle n° 1'810 à 
CHF 1'100'000.-. 

Du fait de sa nature et de ses qualités, la parcelle n° 1'810 pourrait être densifiée 
conformément aux normes de la ZD. Lorsqu'il s'agissait d'estimer la valeur d'une 
parcelle, sa localisation en ZD – qui engendrait un contrôle de son prix de vente en 
vertu de l'art. 5 LGZD et de la pratique administrative de l'OCLPF – constituait une 
condition locale qui devait impérativement être prise en compte, ce qui avait été 
confirmé par l'expert H______ en précisant que dans ce cas-là, l'approche usuelle pour 
estimer la valeur, y compris vénale, de la parcelle consistait à se fonder sur la pratique 
administrative PA/SI/001.06 de l'OCLPF. Aussi, bien que l'expert ait laissé le soin au 
TAPI de « dire le droit », le rapport d'expertise du 27 août 2024 permettait 
indubitablement de conclure que la valeur vénale de la parcelle devait être évaluée à 
CHF 1'100'000.-, en application de la pratique administrative PA/SI/001.06. Le TAPI 
avait procédé à une lecture tronquée de l'expertise judiciaire. 

En considérant à tort que le prix de préemption de la parcelle n'équivalait pas au prix 
dûment fixé au regard de l'art. 5 LGZD et de la pratique administrative précitée, le 
jugement querellé contrevenait au contrôle légal des prix de vente des terrains et des 
parcelles en ZD, fondé sur cette disposition. Il vidait ainsi de sa substance et de sa 
portée l'outil que représentait le droit de préemption prévu par la LGL, puisqu'il rendait 
impossible la mise en œuvre des intérêts publics poursuivis par la décision de 
préemption du 8 décembre 2021 – confirmés par la jurisprudence – soit la lutte contre 
la spéculation en ZD, mais aussi la construction de LUP, cruciale au vu de la situation 
de pénurie de logements notoire prévalant dans le canton. La fixation arbitraire du prix 
de préemption à un montant hautement spéculatif de CHF 2'040'000.-, correspondant 
à plus du double que celui estimé par l'OCLPF, ne permettrait pas de produire de futurs 
logements répondant aux critères fixés, en termes de loyers, pour des LUP au sens de 
la LGL. 

D'un point de vue général, ce jugement aurait pour conséquence notamment que l'État 
serait privé de la possibilité de préempter des parcelles sises en ZD au prix qu'il 
détermine et contrôle légalement. Les propriétaires en ZD pourraient être incités à 
vendre leurs bien-fonds à un prix bien supérieur au prix en vigueur en ZD afin de 
contraindre l'État à exercer son droit de préemption aux fins d'éviter les transactions 

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spéculatives, lequel serait ensuite intimé d'acquérir la parcelle préemptée à un prix 
supérieur fixé selon les normes de droit public. Cet effet incitatif se déploierait au 
détriment des finances publiques et des LUP, et placerait en outre l'État dans une 
position défavorable par rapport aux développeurs immobiliers en ZD. Le jugement 
consacrait une violation des art. 14 et 18 al. 1 let. a LEx-GE, des art. 3 ss LGL et 
5 LGZD, ainsi que de la pratique administrative PA/SI/001.06. 

b. Dans leurs observations du 22 janvier 2025, A______ et B______ ont conclu au 
rejet du recours. 

L'enjeu de la procédure était uniquement la question juridique de l'indemnité 
d'expropriation en cas d'exercice du droit de préemption à un montant inférieur à celui 
fixé dans l'acte concerné par la préemption. Les développements du département 
relatifs aux droits de préemption, aux intérêts publics visés, au contrôle du prix en ZD, 
ainsi qu'à l'art. 5 LGZD étaient exorbitants au présent litige et étaient donc 
irrecevables. Il en allait de même de l'allégation selon laquelle cette parcelle pourrait 
être densifiée conformément aux normes de la ZD, étant relevé qu'elle n'avait jamais 
été concrétisée par un plan localisé de quartier. 

C'était en réalité le département qui faisait une lecture biaisée de l'expertise judiciaire 
qui avait bien conclu à une valeur vénale, soit à une valeur de marché, de 
CHF 2'040'000.-. 

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral et de la chambre de céans, c'était 
uniquement les art. 5 et 6 LGL, ainsi que la LEx-GE, qui formaient le cadre juridique 
s'appliquant à la détermination du montant de l'indemnité d'expropriation. En cas 
d'expropriation faisant suite au refus du prix inférieur à celui du marché offert par l'État 
dans l'exercice d'un droit de préemption légal, seule la valeur de marché d'une parcelle 
était déterminante. Il n'était nullement question à ce stade de la délivrance d'une 
autorisation de construire sur la base de l'art. 5 LGZD, de sorte que cette disposition 
n'était ici ni applicable ni pertinente. S'agissant de la pratique administrative 
PA/SI/001.06, elle était limitée à la seule question des plans financiers et techniques 
selon l'art. 5 al. 3 LGZD et ne disposait pas d'une base légale suffisante pour pouvoir 
être appliquée pour déterminer le montant de l'indemnité d'expropriation comme en 
l'espèce. Or, c'était sur cette base qu'avait été réalisée l'estimation du département qui 
avait abouti à une valeur théorique de CHF 1'100'000.-, qui ne pouvait ici s'appliquer 
à l'expropriation de la parcelle dès lors qu'il n'existait aucune autorisation de construire. 

Il n'était en aucun cas question d'entraves au contrôle légal des prix de vente des 
terrains et des parcelles en ZD fondés sur l'art. 5 LGZD ni d'entraves à la mise en 
œuvre des intérêts publics poursuivis par une décision de préemption, mais bel et bien 
de respect du droit, à savoir de l'art. 6 LGL et de l'intention du législateur quant à 
l'application de la LEx-GE pour fixation du montant de l'indemnité d'expropriation. 
Dans l'arrêt 1C_141/2013, le Tribunal fédéral avait expressément rejeté la prise en 
compte d'un prix fixé par la pratique administrative PA/SI/001.06 qui ne concernait 
qu'une valeur théorique. 

- 13/20 - 

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c. Dans sa réplique du 24 février 2025, le Conseil d’État a persisté dans ses 
conclusions. 

d. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - 
LPA - E 5 10).  

2. L'objet du litige consiste à déterminer si c'est à bon droit que le TAPI a admis la requête 
en indemnisations des intimés et a fixé le montant de l'indemnité qui leur est due par 
l'expropriant à CHF 2'040'000.-. Le département lui reproche de n'avoir pas retenu le 
prix d'acquisition de CHF 1’100’000.- fixé par l’OCLPF en vertu de la pratique 
administrative PA/SI/001.06 dans la mesure où la parcelle en cause se situe en ZD 3.  

2.1 Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en 
premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge 
recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d’autres 
dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, 
de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de 
l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur 
telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique ; 
ATF 148 II 299 consid. 7.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_293/2022 du 20 janvier 2023 
consid. 5.1 ; ATA/182/2023 du 28 février 2023 consid. 5.4).  

2.2 Le droit de préemption légal de l'État est prévu aux art. 3 ss LGL. 

En vertu de l’art. 5 al. 1 let. c LGL, lorsque l’État décide de préempter à un autre prix 
que celui fixé dans l'acte, il notifie au vendeur son offre d’acquérir le bien-fonds aux 
prix et conditions fixés par lui. 

L’art. 5 al. 1 let. d LGL prévoit qu'à défaut d’acceptation de cette offre, il notifie sa 
décision de recourir, s’il maintient sa volonté d’acquérir le bien-fonds et si les 
conditions légales sont réunies, à la procédure d’expropriation conformément à 
l’art. 6 LGL. 

L’art. 6 LGL stipule que faute d’accord à l’amiable dans le cas visé notamment à 
l’art.  5 al. 1 let. c LGL, l’État peut acquérir, par voie d’expropriation aux fins de 
construction de logements d’utilité publique, les terrains faisant l’objet du droit de 
préemption, conformément aux dispositions de la LEx-GE. 

2.3 Dans un arrêt 1C_250/2007 du 2 juin 2008, le Tribunal fédéral a retenu que lorsque 
le Conseil d'État a exercé son droit de préemption en prononçant son arrêté, il a pris la 
décision d'exercer son droit formateur, ce qui empêchait les propriétaires d'aliéner 

- 14/20 - 

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librement leurs biens-fonds (situé en zone de développement industriel dans cette 
affaire). Dans ce cas, « l'État de Genève n'a pas à engager une procédure complète 
d'expropriation selon les art. 24 ss LEx-GE, afin d'obtenir par cette voie un autre titre 
juridique pour le transfert de la propriété. Seule une procédure d'estimation selon les 
art. 35 ss LEx-GE doit encore être engagée, au terme de laquelle le prix sera fixé, après 
quoi la propriété des immeubles pourra être transférée » (consid. 3.3). Le Tribunal 
fédéral qualifie à cet égard le prix figurant dans la décision d'exercer le droit de 
préemption comme « une simple évaluation prima facie de la valeur approximative 
que le terrain industriel peut avoir dans les différentes zones de développement 
industriel du canton de Genève» et relève que le prix de vente sera fixé par la 
commission cantonale de conciliation et d'estimation et « selon les critères de la loi sur 
l'expropriation, notamment l'art. 14 LEx-GE qui prévoit une "indemnité pleine et 
entière", et l'art. 18 al. 1 let. a LEx-GE qui dit que cette indemnité comprend "la pleine 
valeur vénale du droit" (arrêt 1C 250/2007 précité consid. 7.3 et 7.4). 

Dans un arrêt postérieur (1C_141/2013 déjà cité) et similaire à la présente affaire où 
l'État avait exercé son droit de préemption légal pour le prix estimé par l'OCPLF selon 
sa pratique, le Tribunal fédéral a confirmé cette analyse. Il a rappelé les règles 
gouvernant la fixation de l'indemnité d'expropriation en vertu des l'art. 18 et 
23 LEx-GE et indiqué que « comme l'a rappelé la Cour de justice, la valeur vénale d'un 
bien est la valeur qui lui est attribuée dans des circonstances normales, à une époque 
déterminée et à l'occasion d'un échange d'ordre économique. Selon la jurisprudence, 
la valeur vénale d'un bien est le prix que le propriétaire d'un immeuble exproprié aurait 
objectivement pu obtenir sur le marché, au jour déterminant, pour une aliénation privée 
(ATF 122 II 246 consid. 4a) » (consid. 5). Il a considéré que l’argumentation de l’État, 
qui estimait que les terrains situés en ZD ne pouvaient pas être comparés aux 
biens-fonds classés en zone ordinaire, ne saurait être suivie. En effet, la valeur vénale 
correspondait au prix que le propriétaire d’un immeuble exproprié aurait 
objectivement pu obtenir sur le marché, pour une aliénation privée, et il n’était pas 
démontré en quoi les différentes caractéristiques de la ZD considérée déprécieraient la 
valeur de la parcelle et affecteraient négativement son prix d’achat. « En tous les cas, 
comme l'ont relevé la commission puis la Cour de justice, le montant maximum du 
terrain de CHF 1’000.-/m2 calculé par l’OCLPF pour la ZD 3 n’avait pas à être retenu, 
car il s’agissait du prix maximum arrêté par l’État dans le cadre du plan financier d’un 
projet appelé à remplacer la villa existante, et non pas d’un montant maximum arrêté 
pour l’achat du bien immobilier appelé à disparaître » (consid. 5.2). Le Tribunal fédéral 
a ensuite validé la méthode d'évaluation de la valeur de marché appliquée par la 
commission cantonale d'estimation, soit la méthode comparative, selon laquelle la 
valeur vénale des terrains est fixée sur la base des prix payés pour des fonds semblables 
(consid. 5.1 et 5.2). 

2.4 Dans son ATA/872/2022, au consid. 9d, la chambre administrative, faisant 
référence à cet arrêt, a retenu que l’argumentation des expropriés relative au prix 
correspondant à la valeur réelle de leur bien, selon leurs estimations, n’était pas 

- 15/20 - 

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recevable et que ces éléments devaient être discutés dans le cadre d’une procédure 
d’expropriation.  

Elle a confirmé sa jurisprudence dans un ATA/872/2023 du 22 août 2023, relevant, au 
consid. 5.2, que le droit de préemption, prévu à l'art. 3 LGL, est destiné notamment à 
empêcher des opérations spéculatives qui seraient contraires au rôle de la ZD. Le but 
des ZD est donc de maîtriser les prix des terrains situés dans ces zones afin de favoriser 
la construction de logements bon marché (MGC 1977, p. 2018) tout en assurant une 
densification harmonieuse et raisonnable de certains secteurs du canton 
(ATA/1439/2017 du 31 octobre 2017 consid. 4e). Dans ce but, l'État contrôle le prix 
des terrains, le coût de construction des immeubles, le type de logements à construire, 
le prix de vente éventuel ou encore le montant du loyer futur des logements construits. 
La fixation des prix et loyers intervient sous la forme de directives administratives de 
l'OCLPF, ayant leur fondement à l'art. 5 LGZD. Elles sont accessibles sur internet 
(François BELLANGER, Déclassement et autres mesures de planification dans le 
canton de Genève, in Bénédict FOËX [éd.], Planification territoriale, Droit fédéral et 
spécificités cantonales, 2013, p. 92 et 93 et les références citées). 

Selon la doctrine, en cas de refus d’une offre à un prix inférieur à celui prévu par les 
parties au contrat, une procédure d’estimation selon les articles de la LEx/GE doit avoir 
lieu (Pierre MOOR/François BELLANGER/Thierry TANQUEREL, Droit 
administratif, vol. III, 2018, p. 775 ; Thierry TANQUEREL, Le droit de préemption 
légal des collectivités publiques, in Thierry TANQUEREL/François BELLANGER, 
La maîtrise publique du sol : expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle 
du prix, 2009, p. 147, 178). 

2.5 Il résulte clairement de la lecture des art. 5 al. 1 et 6 LGL, confirmés tant par la 
jurisprudence que la doctrine susmentionnées, que dans le cadre d’une préemption au 
sens des art. 3 ss LGL et lorsque le propriétaire refuse l’offre étatique arrêtée à un prix 
inférieur à celui prévu par les parties au contrat, la fixation du prix de l’immeuble en 
cause est déterminée par le biais d’une procédure d’estimation selon les dispositions 
de la LEx/GE. Ce choix du préempteur de maintenir la préemption au prix inférieur à 
celui de l'acte qui a été refusé par le vendeur et de recourir à l'expropriation met ainsi 
un terme à la procédure régie par la LGL et renvoie à l'application de la LEx-GE qui 
détermine la suite de la procédure.  

Dans ce cadre et compte tenu du texte clair des art. 5 et 6 LGL, il ne peut plus être 
question d'application de cette loi ou de la LGZD pour la fixation de l'indemnité 
d'expropriation dès lors que le législateur prévoit expressément une procédure 
particulière aux art. 5 et 6 LGL, prévoyant l'application de la LEx-GE, comme l'a 
d'ailleurs déjà admis la chambre de céans dans l'ATA/872/2022. Par ailleurs, l'utilité 
publique de l'expropriation est donnée par l'art. 6 LGL qui prévoit la possibilité 
d'acquérir, par voie d’expropriation aux fins de construction de LUP, les terrains 
faisant l’objet du droit de préemption. 

La référence par le département dans son recours à l'arrêt du Tribunal fédéral 
5A_200/2017 du 27 octobre 2017 ne lui est d'aucun secours. Il s'agit en effet d'un litige 

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civil portant sur la décision de la Chambre de surveillance des Offices des poursuites 
et faillites et tranchée par la Cour de droit civil du Tribunal fédéral. Le contenu de cet 
arrêt ne peut donc s'appliquer mutatis mutandis à l'exercice du droit de préemption par 
l'État. Il en va de même de l'arrêt du Tribunal fédéral 2C_22/2021 du 7 mai 2021 qui 
concerne une affaire dans le domaine fiscal qui ne traite en aucun cas du droit de 
préemption prévu par la LGL. 

2.6 La pratique administrative PA/SI/001.06, sur laquelle se fonde le département, est 
intitulée « Prix admis dans les plans financiers pour les terrains sis en zone de 
développement » et énonce expressément que « le prix admis pour le terrain dans le 
plan financier d'une opération mise au bénéfice des normes de la LGZD est le prix 
effectivement payé par le requérant mais au maximum jusqu'à concurrence du prix 
plafond déterminé selon les critères ci-dessous » (p. 2). L'art. 5 LGZD, qui est le 
fondement légal de la pratique administrative PA/SI/001.06 sur laquelle se fonde le 
département, prévoit que la délivrance de l’autorisation de construire est subordonnée 
aux conditions notamment que les plans techniques et financiers, notamment les 
normes applicables à l’état locatif ou au plan de vente et aux réserves pour entretien, 
doivent être préalablement agréés par le département (al. 2). Les prix et les loyers des 
bâtiments visés sous al. 1, let. a et b, sont soumis au contrôle de l’État pendant une 
durée de dix ans dès la date d’entrée moyenne dans les logements ou locaux, selon les 
modalités prévues au chapitre VI (art. 42 à 48) de la LGL (al. 3). 

Cette pratique administrative est clairement limitée à la question des plans financiers 
et techniques selon l'art. 5 al. 3 LGZD et est applicable dans le cadre de la délivrance 
d'une autorisation de construire portant sur un projet de construction devant être érigée. 
Elle ne saurait être prise en compte pour déterminer l’indemnité d’expropriation en 
lieu et place des dispositions de la LEx-GE.  

Ce qui précède ne remet pas en cause l'objectif du droit de préemption légal de l'État 
prévu aux art. 1 ss LGL, soit d'empêcher les opérations spéculatives, et que le but des 
ZD est de maîtriser les prix des terrains situés dans ces zones afin de favoriser la 
construction de logements bon marché, tout en assurant une densification harmonieuse 
et raisonnable de certains secteurs du canton (ATA/872/2023 précité consid. 5.2 ; 
MGC 1977 p. 2018). C'est d'ailleurs dans ce but que l'État contrôle, conformément à 
l'art. 5 al. 2 LGZD, au moyen des plans financiers des futures constructions le prix des 
terrains admissibles dans le plan financier, le coût de construction des immeubles, le 
type de logements à construire, le prix de vente éventuel ou encore le montant du loyer 
futur de logements à construire. L'OCLPF a émis des directives administratives 
fondées sur cette disposition afin de concrétiser ces contrôles qui ne sont toutefois pas 
applicables aux modalités d'exercice du droit de préemption fondé sur l'art. 3 LGL, et 
notamment la phase de la fixation de l'indemnité d'expropriation. 

Le droit de préemption permet certes d'éviter un achat à un prix spéculatif qui rendrait 
ensuite impossible la réalisation d'un plan financier exigé par l'art. 5 LGZD. Le droit 
de préemption légal sur les terrains en ZD et le contrôle des prix des terrains en ZD 
sont toutefois deux moyens de contrôle distincts s'inscrivant dans l'optique étatique 

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générale consistant à éviter une spéculation contraire à la politique de l'État en matière 
de lutte contre la pénurie de logements. Par conséquent, si l'État utilise le moyen de 
contrôle indirect qu'est le droit de préemption prévu aux art. 3 ss LGL, l'art. 5 LGZD 
ne s'appliquera pas, dès lors que c'est la procédure prévue aux art. 5 et 6 LGL qui est 
applicable avec la procédure d'expropriation. D'ailleurs, les intimés sont propriétaires 
de la parcelle en question depuis plus de 20 ans et le prix de vente de l'immeuble fixé 
avec F______ s'élevait à CHF 2'235'000.- alors que l'expert judiciaire a retenu une 
valeur vénale de CHF 2'040'000.-, preuve qu'il ne s'est pas agi d'une opération 
spéculative et que, contrairement à ce que soutient le recourant, le prix de vente fixé 
entre les parties n'était « pas excessif ». 

2.7 Il ressort des éléments qui précèdent qu'en tant que les intimés n'ont pas accepté 
l'offre de l'État s'agissant du prix de l'indemnisation proposé et que, partant, le Conseil 
d'État a dû adopter un arrêté d'expropriation en application des art. 31 et 32 LEx-GE 
qui a initié la procédure au TAPI, ce sont uniquement les art. 5 et 6 LGL ainsi que la 
LEx-GE qui forment le cadre juridique s'appliquant à la détermination du montant de 
l'indemnité d'expropriation.  

C'est donc de manière fondée que le TAPI a considéré qu'il n'y avait pas lieu 
d'appliquer les dispositions de la LGL ou de la LGZD ni les pratiques administratives 
qui en découlent pour la fixation du montant de l’indemnité d’expropriation et a 
appliqué la LEx-GE pour déterminer ledit montant. 

2.8 À teneur de l'art. 1 LEx-GE, le droit d’expropriation pour cause d’utilité publique 
peut être exercé pour des travaux ou des opérations d’aménagement qui sont dans 
l’intérêt du canton ou d’une commune (al. 1). Il ne peut être exercé que dans la mesure 
nécessaire pour atteindre le but poursuivi (al. 2).  

Lorsque l’utilité publique a été constatée, le droit d’expropriation est exercé par l’État 
ou par la commune intéressée (art. 4 LEx-GE).  

L’expropriation ne peut avoir lieu que moyennant indemnité pleine et entière 
(art. 14 LEx-GE). 

Selon l'art. 18 LEx-GE, sont pris en considération, pour la fixation de l’indemnité, tous 
préjudices subis par l’exproprié du chef de la suppression ou de la diminution de ses 
droits. En conséquence, l’indemnité comprend notamment la pleine valeur vénale du 
droit exproprié (al. 1 let. a) et le montant de tous autres préjudices, non réparés par les 
indemnités allouées en vertu des deux lettres qui précèdent, pour autant que ces 
préjudices peuvent être prévus, dans le cours normal des choses, comme une 
conséquence de l’expropriation (al. 1 let. c). Les indemnités allouées pour ces éléments 
doivent être calculées séparément (al. 2). 

Selon l’art. 19 LEx-GE, la possibilité d’une utilisation plus lucrative de l’immeuble 
doit être prise en considération dans la mesure où elle est de nature à influer sur la 
valeur vénale comme un élément de plus-value actuelle (al. 1). La valeur des charges 
particulières dont l’exproprié est libéré est portée en déduction (al. 2). Il n’est pas tenu 
compte des augmentations ou des diminutions de valeurs résultant ou de la perspective 

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de l’exécution du projet qui donne lieu à l’expropriation ou de la procédure 
d’expropriation (al. 3). 

L’art. 23A LEx-GE prévoit que la date déterminante pour estimer la valeur vénale est 
celle au jour de l’arrêté d’expropriation. 

2.9 La valeur vénale d'un bien est la valeur qui lui est attribuée dans des circonstances 
normales, à une époque déterminée et à l'occasion d'un échange d'ordre économique 
(arrêts du Tribunal fédéral 1C_483/2022 et 1C_486/2022 du 9 novembre 2023 
consid. 4.1 ; 1C_141/2013 précité consid. 5). La pleine valeur vénale du droit 
exproprié correspond au prix de vente qui pourrait être obtenu en cas d'aliénation sur 
le marché, dans des conditions ordinaires (ATF 122 II 246 consid. 4a). Il s'agit de la 
valeur objective de l'objet, soit celle qui correspond au prix d'aliénation, abstraction 
faite des prix spéculatifs ou de bradage (arrêts du Tribunal fédéral 1C_483/2022, 
1C_486/2022 précités consid. 4.1).  

La valeur vénale se fixe selon des critères objectifs : tous les éléments, de droit et de 
fait qui seraient pris en considération par des acquéreurs potentiels. Parmi ceux qui 
sont de nature juridique, on tiendra compte des réglementations de droit public qui 
définissent les utilisations légales possibles (arrêts du Tribunal fédéral 1C_ 483/2022, 
1C_486/2022 précités consid. 4.1) ainsi que les restrictions et charges de droit privé - 
servitudes, baux annotés au registre foncier - diminuant la valeur de l’immeuble, mais 
non l’existence d’un usufruit ou de garanties hypothécaires (Pierre MOOR/François 
BELLANGER/Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 800). 

Dans l’arrêt 1C_141/2013 précité, au consid. 5.2, le Tribunal fédéral a indiqué que la 
valeur vénale correspondait au prix que le propriétaire d’un immeuble exproprié aurait 
objectivement pu obtenir sur le marché, pour une aliénation privée, et qu’il n’était pas 
démontré en quoi les différentes caractéristiques de la ZD considérée déprécieraient la 
valeur de la parcelle et affecteraient négativement son prix d’achat. « En tous les cas 
(…), le montant maximum du terrain de CHF 1’000.-/m2 calculé par l’OCLPF pour la 
ZD3 n’avait pas à être retenu, car il s’agissait du prix maximum arrêté par l’État dans 
le cadre du plan financier d’un projet appelé à remplacer la villa existante, et non pas 
d’un montant maximum arrêté pour l’achat du bien immobilier appelé à disparaître ». 

2.10 Le recourant soutient que le TAPI aurait fait une lecture tronquée de l'expertise 
de H______ qui, bien qu’elle ait laissé le soin au TAPI de « dire le droit », permettrait 
indubitablement de conclure que la valeur vénale de la parcelle devait être évaluée à 
CHF 1'100'000.-, en application de la pratique administrative PA/SI/001.06. Or le 
TAPI a retenu que le montant de l’indemnité devait être arrêté à CHF 2’040’000.-, 
ainsi qu’il résultait de l’expertise, arrêtant la valeur vénale de la parcelle n° 1810 en 
date du 16 novembre 2022. Le jugement querellé ne saurait ainsi être critiqué sur ce 
point, lequel a fait une lecture correcte de l'expertise.  

Toutefois, l’expert judiciaire a fixé la valeur vénale de la parcelle n° 1’810 à sa valeur 
intrinsèque « en situation hypothétique de marché libre (hors ZD) » sans tenir compte 

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qu’il s’agit ici d’une ZD et non d’une zone ordinaire. Or il lui appartenait de calculer 
la valeur vénale en tenant compte des particularités de la ZD. 

Au vu de ce qui précède, le dossier sera renvoyé au TAPI afin qu’il sollicite de 
H______ de calculer la valeur vénale en tenant compte de particularités de la ZD 3 et, 
cas échéant, qu’il expose les raisons pour lesquelles il estime que les différentes 
caractéristiques de cette ZD ne déprécieraient pas la valeur de la parcelle ou 
n’affecteraient pas négativement son prix d’achat.  

Les autres frais pris en considération par le TAPI, son calcul des intérêts et le montant 
des frais de procédure ne sont pas contestés en soi, de sorte que le jugement querellé 
sera confirmé sur ces points. 

Au vu des éléments qui précèdent, le recours sera admis partiellement. 

3. Malgré l’issue du litige, aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA). Une 
indemnité de CHF 1'000.- sera allouée aux intimés, solidairement. 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 4 décembre 2024 par l’État de Genève contre le 
jugement du Tribunal administratif de première instance du 1er novembre 2024 ; 

au fond : 

l’admet partiellement ; 

renvoie le dossier au TAPI dans le sens des considérants ;  

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 

alloue à B______ et A______, solidairement, une indemnité de procédure de CHF 1'000.- à 
la charge de l’État de Genève ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 
(LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa 
notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; 
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la 
signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 
Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le 
présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, 
doivent être joints à l’envoi ;  

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communique le présent arrêt à l’État de Genève, à Me François BELLANGER, avocat des 
intimés, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance. 

Siégeant : Florence KRAUSKOPF, présidente, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, 
Patrick CHENAUX, Claudio MASCOTTO, Michèle PERNET, juges. 

 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

J. RAMADOO 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. KRAUSKOPF 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :