# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** def383fd-6c5c-5b29-98e6-cead4555c304
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-12-01
**Language:** de
**Title:** Planungszone. Festsetzung im Hinblick auf eine Gesamtrevision der Nutzungsplanung bei ausgewiesenen Verkehrsproblemen.
**Docket/Reference:** BRGE II Nr. 0203/2020
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_ii_nr._0203-2020_vom_1._dezember_2020.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
2. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE II Nr. 

R2.2020.00178 
0203/2020 

Entscheid vom 1. Dezember 2020 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident Peter Rütimann, Ersatzrichterin Marlen Patt, Baurichter 
Adrian Bergmann, Gerichtsschreiber Paul Wegmann  

in Sachen 

Rekurrentin 

N. AG […] 

vertreten durch […] 

gegen 

Rekursgegnerin 

1.  Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 

8090 Zürich  

Mitbeteiligte 

2.  Politische Gemeinde X […]  

vertreten durch […]  

betreffend 

Verfügung des Amtes für Raumentwicklung […] vom […]; Festsetzung der 
Planungszone Gebiet "H. R./N." […]  
______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 
Mit  Verfügung  vom  23.  Juni  2020  setzte  die  Baudirektion  Kanton  Zürich, 

Amt  für  Raumentwicklung  (ARE),  im  Gebiet  "H.  R./N."  (Stadt  X)  für  die 

Grundstücke Kat.-Nrn. 1, 2, 3, 4 und 5 für die Dauer von drei Jahren eine 

Planungszone fest. Allfälligen Rekursen wurde die aufschiebende Wirkung 

entzogen. Die Bekanntmachung der Festsetzung erfolgte im Amtsblatt vom 

[…]. 

B. 
Mit Eingabe vom 24. Juli 2020 erhob die N. AG fristgerecht Rekurs an das 

Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte, die mit der angefoch-

tenen Verfügung festgesetzte Planungszone im Gebiet "H. R./N." (Stadt X) 

sei  vollumfänglich  aufzuheben,  eventualiter  sei  die  festgesetzte  Planungs-

zone  dahingehend  anzupassen,  dass  das  Grundstück  Kat.-Nr.  5  aus  der 

Planungszone  zu  entlassen  sei,  alles  unter  Kosten-  und  Entschädigungs-

folgen  zu  Lasten  des  Rekursgegners.  Zugleich  wurden  die  prozessualen 

Anträge gestellt, der Einsprache sei die aufschiebende Wirkung, eventuali-

ter  nur  für  das  Grundstück  Kat.-Nr.  5,  zu  erteilen,  und  das  Verfahren  sei, 

das Einverständnis des Rekursgegners vorausgesetzt, zu sistieren. 

C. 
Mit  Präsidialverfügung  vom  28.  Juli  2020  wurde  vom  Rekurseingang  Vor-

merk  genommen,  der  Baudirektion  Frist  zur  Stellungnahme  zu  den  pro-

zessualen Anträgen angesetzt und der vom ARE verfügte Entzug der auf-

schiebenden Wirkung einstweilen bestätigt. 

D. 
Mit Eingabe vom 7. August 2020 beantragte die Baudirektion Kanton Zürich 

unter  Verweis  auf  den  Mitbericht  des  ARE  vom  6.  August  2020,  die  auf-

schiebende  Wirkung  des  Rekurses  nicht  wiederherzustellen  und  auf  die 

Sistierung  des  Verfahrens  zu  verzichten.  Mit  Präsidialverfügung  vom 

11. August 2020 wurde das Gesuch der Rekurrentin um Wiederherstellung 

R2.2020.00178 

Seite 2 

 
 
 
der aufschiebenden Wirkung des Rekurses abgewiesen und der Entzug der 

aufschiebenden Wirkung bestätigt. Ausserdem wurde das Gesuch der Re-

kurrentin  um  Sistierung  des  Rekursverfahrens  abgewiesen  und  das  Ver-

nehmlassungsverfahren eröffnet. 

E. 
Mit  Vernehmlassung  vom  7.  September  2020  beantragte  die  Baudirektion 

unter Verweis auf den Mitbericht des ARE vom 3. September 2020 die Ab-

weisung des Rekurses. Auch die als Mitbeteiligte ins Verfahren einbezoge-

ne  Politische  Gemeinde  X  beantragte  mit  Vernehmlassung  vom 

7. September  2020  die  Abweisung  des  Rekurses,  unter  Kosten-  und  Ent-

schädigungsfolgen zulasten der Rekurrentin. 

F. 
Mit Replik vom 30. September 2020 hielt die Rekurrentin an ihren Anträgen 

fest. Die Vorinstanz und die Mitbeteiligte haben stillschweigend auf Einrei-

chung einer Duplik verzichtet. 

G. 
Auf  die  Vorbringen der  Parteien  wird,  soweit  zur  Entscheidbegründung  er-

forderlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 
Die Rekurrentin ist Alleineigentümerin des von der Planungszone im Gebiet 

"H.  R./N."  erfassten  Grundstücks  Kat.-Nr.  5.  Sie  ist  daher  durch  die  Fest-

setzung der Planungszone berührt und hat an der beantragten Aufhebung 

ein schutzwürdiges Interesse. Die Rekurrentin ist somit gemäss § 338a des 

Planungs-  und  Baugesetzes  (PBG)  zur  Rekurserhebung  legitimiert.  Da 

R2.2020.00178 

Seite 3 

 
 
auch  die  übrigen  Prozessvoraussetzungen  erfüllt  sind,  ist  auf  den  Rekurs 

einzutreten. 

2. 
Die  Planungszone  "H.  R./N."  umfasst  die  fünf  in  der  Industriezone  IA  ge-

mäss BZO der Stadt X gelegenen Grundstücke Kat.-Nrn. 1, 2, 3, 4 und 5, 

wobei  für  letzteres  überdies  Sonderbauvorschriften  für  Verkaufsflächen 

(Sonderbauvorschriften H. R.) gelten. Während sich das (im Gegensatz zu 

den anderen vier zur Planungszone gehörenden Grundstücken unüberbau-

te) rekurrentische Grundstück Kat.-Nr. 5 östlich der Z.-Strasse befindet, lie-

gen  die  anderen  vier  Grundstücke  westlich  derselben.  Das  rekurrentische 

Grundstück  grenzt  westlich  unmittelbar  an  die  Alte  Z.-Strasse,  die  leicht 

östlich versetzt parallel zur Z.-Strasse verläuft. Im Norden grenzt das rekur-

rentische Grundstück zum grössten Teil an die R.-Strasse, jenseits dersel-

ben sich die Industriezone IA fortsetzt. Im Osten und Süden stösst das re-

kurrentische Grundstück an die kantonale Landwirtschaftszone Lk. Die an-

deren vier zur Planungszone gehörenden Grundstücke, die ein vom rekur-

rentischen  Grundstück  getrenntes,  zusammenhängendes  Ganzes  bilden, 

grenzen  östlich  an  die  Z.-  und  nordöstlich  an  die  S.-Strasse,  jenseits  der-

selben sich je die Industriezone IA fortsetzt (wobei das nordöstlich der S.-

Strasse  gelegene  Gebiet  teilweise  vom  öffentlichen  Gestaltungsplan  "W. 

Z." erfasst wird). Im Süden stösst auch dieser Teil der Planungszone an die 

kantonale  Landwirtschaftszone  Lk,  während  sich  im  Westen  und  Norden 

Wald  befindet.  Alle  fünf  von  der  Planungszone  erfassten  Grundstücke  ge-

hören  gemäss  den  richtplanerischen  Festlegungen  betreffend  Gebiete  mit 

Nutzungsvorgaben  zum  bestehenden  Gewerbegebiet  "H.  R.",  das  als  Ar-

beitsplatzgebiet  von  regionaler  Bedeutung  ausgewiesen  wird  (Regionaler 

Richtplan  Zimmerberg,  Richtplantext,  […];  Kommunaler  Richtplan  X,  Be-
richt, S. 36 und 39). Westlich der Z.-Strasse erstreckt sich unmittelbar süd-

lich  der  zur  Planungszone  gehörenden  Grundstücke  Kat.-Nrn.  1,  2  und  3 

und  bis  zur  weiter  südlich  befindlichen  Ri.-Strasse  reichend  als  weiteres 

Arbeitsplatzgebiet von regionaler Bedeutung das strategische Arbeitsplatz-

gebiet  "N.",  das  derzeit  noch  weitestgehend  zur  kantonalen  Landwirt-

schaftszone  Lk  gehört  (Regionaler  Richtplan  Zimmerberg,  Richtplantext, 

[…]; Kommunaler Richtplan X, Bericht, S. 35 und 39; vgl. zur Lage dieses 

zweiten  Gebiets  [hier  allerdings  mit  der  Bezeichnung  "H.  R./N."]  auch 

S. 22 f.). Noch etwas weiter südlich verläuft die Nationalstrasse […]. 

R2.2020.00178 

Seite 4 

 
 
3.1 
Die  Festsetzung  der  streitbetroffenen  Planungszone  erfolgte  aufgrund  ei-

nes  entsprechenden  Antrags  des  Stadtrates  X  an  die  Baudirektion.  Dem 

Beschluss  des  Stadtrates  vom […]  lässt  sich  entnehmen,  dass  im Gewer-

begebiet  H.  R./N.  zurzeit  eine  hohe  Bautätigkeit  herrsche,  was  zu  starken 

Veränderungen  in  dieser  Region  führe.  Der  kantonale  Richtplan  habe  das 

Gebiet zwischen S.-, Z.- und Ri.-Strasse als neues Siedlungsgebiet ausge-

schieden; es handle sich um das regionale Arbeitsplatzgebiet N.. Die Ver-

kehrssituation  im  Gebiet  H.  R./N.  werde  von  der  Stadt  schon  länger  beo-

bachtet.  Gutachten  zeigten  auf,  dass  bei  weiteren  verkehrsintensiven 

Überbauungen  im  Gebiet  das  bestehende  Verkehrsnetz  überlastet  sein 

werde  und  bei  den  Kreisel-Zufahrten  Rückstaus  die  Folge  wären,  wobei 

auch  der  geplante  Kapazitätsausbau  auf  der  nationalen  [Strasse]  Auswir-

kungen  auf  die  Kreisel-Zufahrten  und  die  kantonale  Z.-Strasse  habe.  Im 

Zusammenhang  mit  der  aktuellen  Gesamtrevision  der  Nutzungsplanung 

erwarte  die  Region  Aussagen  zum  regionalen  Arbeitsplatzgebiet  N.,  wes-

halb in einer Gesamtbetrachtung eine differenzierte Nutzweise aller Indust-

rie-  und  Gewerbezonen  überprüft  werden  solle.  Dabei  stehe  eine  weitere 

Beschränkung von Verkaufsflächen zur Diskussion; ebenso werde der Be-

darf eines Erschliessungsplans für das neue regionale Arbeitsplatzgebiet N. 

geprüft.  Spezifisch  auf  das  rekurrentische  Grundstück  bezogen  wird  so-

dann ausgeführt, gemäss aktueller BZO in Verbindung mit den Sonderbau-
vorschriften  wäre  eine  Verkaufsfläche  von  ca.  5'000  m2  möglich.  Auf  dem 
jenseits  der  R.-Strasse  gelegenen  Grundstück  Kat.-Nr.  6  sei  bereits  eine 
Verkaufsfläche von 9'221 m2 realisiert worden. Hinsichtlich der anderen vier 
zur  Planungszone  gehörenden Grundstücke wird  festgehalten,  gemäss ei-

ner im Jahr 2010 vom kantonalen Amt für Verkehr zusammen mit der Stadt 

X  erstellten  Verkehrsstudie  würde  eine  neue  Strassenverbindung  von  der 

S.-Strasse zur Ri.-Strasse via die (zwischen den Grundstücken Kat.-Nrn. 3 
und 4 gelegene und derzeit nördlich des Grundstücks Kat.-Nr. 2 endende) 

F.-Strasse eine wirkungsvolle Entlastung des bei weiteren zonenkonformen 

Nutzungen  überlasteten  Verkehrsnetzes  bringen.  Mit  den  Verkaufsabsich-

ten betreffend die Grundstücke Kat.-Nrn. 1 und 2 werde die Sicherung der 

Erschliessung  des  regionalen  Arbeitsplatzgebietes  aktuell.  Hinsichtlich  der 

Planungsabsicht  verweist  der  Stadtrat  auf  §  56  Abs.  3  PBG,  wonach  die 

Gemeinden in ihren Bau- und Zonenordnungen aus planerischen und infra-

strukturellen Gründen bestimmte Betriebsarten ausschliessen könnten; ge-

nerell  könne  die  Nutzweise  in  den  Industrie-  und  Gewerbezonen  im  Inte-

R2.2020.00178 

Seite 5 

 
 
resse der Gemeindeentwicklung sehr differenziert geregelt  werden. Vorlie-

gend  sei  zu  prüfen,  wo  und  in  welcher  Form  Betriebe  mit  einem  entspre-

chend  grossen  Verkehrsaufkommen  eingeschränkt  werden  sollten,  wobei 

neben Läden, Einkaufszentren und Fachmärkten allenfalls auch Einschrän-

kungen  für  weitere  Betriebe  mit  vergleichbaren  Auswirkungen  in  Betracht 

zu  ziehen  seien.  Zudem  seien  neben  planungsrechtlichen  auch  bauliche 

und  betriebliche  Massnahmen  wie  Fahrtenmodelle,  Optimierung  der  An-

schlussknoten,  Entlastungsstrasse 

oder  Verbesserung 

der  ÖV-

Erschliessung  zu  diskutieren.  Schliesslich  wird  darauf  hingewiesen,  die 

Überprüfung  erweise  sich  als  dringlich,  die Fragestellung  sei  komplex  und 

die Abklärungen sollten im Rahmen der laufenden Gesamtrevision der Nut-

zungsplanung  erfolgen.  Die  Planungszone,  deren  Geltungsbereich  Grund-

stücke erfasse, bei denen noch ein erhebliches Entwicklungs- und Erneue-

rungspotential bestehe, verschaffe der Gemeinde die erforderliche Zeit. 

In der angefochtenen Verfügung wird unter Bezugnahme auf diese Ausfüh-

rungen des Stadtrates sowie die richtplanerischen Festlegungen festgehal-

ten, das öffentliche Interesse an der Sicherung eines funktionierenden Ver-

kehrsnetzes  sei  nachgewiesen  und  werde  in  Anbetracht  des  hohen  Ent-

wicklungspotentials  im  Gebiet  zwischen  S.-,  Z.-  und  Ri.-Strasse  nochmals 

akzentuiert.  Mit  der  laufenden  Gesamtrevision  der  Nutzungsplanung  der 

Stadt  X  sei  die  Planungsabsicht  nachgewiesen.  Die  Abgrenzung  der  Pla-

nungszone  sei  nachvollziehbar  und  verhältnismässig.  Mit  der  Festsetzung 

einer Planungszone werde die erforderliche Planungsfreiheit der Planungs-

behörde gesichert und die notwendige Zeit gewonnen, um fundierte Abklä-

rungen  zu  treffen  und  die  Ergebnisse  in  grundeigentümerverbindliche  Pla-

nungsinstrumente  umzusetzen,  um  den  Entwicklungsabsichten  des  Ar-

beitsplatzgebiets  aller  Richtplanstufen  entsprechen  zu  können.  Die  Fest-

setzung der beantragten Planungszone werde als rechtmässig, zweckmäs-
sig und verhältnismässig beurteilt. 

3.2 
Dem hält die Rekurrentin entgegen, seit April 2019 sei sie intensiv mit der 

Planung  eines  Bauprojekts  auf  der  Parzelle  Kat.-Nr.  5  beschäftigt;  am  22. 

Juni 2020 und damit noch vor Erlass der angefochtenen Planungszone ha-

be  sie  das  entsprechende  Baugesuch  eingereicht.  Im  Verlauf  des  Pla-

nungsprozesses hätten wie üblich diverse Vorbesprechungen und Abspra-

chen  mit  den  städtischen  Behörden  stattgefunden,  insbesondere  von  Mai 

R2.2020.00178 

Seite 6 

 
 
bis  August  2019,  wobei  seitens  der  Stadt  verschiedene  Dienststellen  und 

deren  jeweilige  Vorsteher  involviert  gewesen  seien. Wie  sich  aus  den  Ak-

tennotizen  zu  den  Besprechungen  sowie  der  umfangreichen  E-Mail-

Korrespondenz ergebe, sei das Bauvorhaben im Sommer 2019 schon weit 

fortgeschritten und der Stadt X im Detail bekannt gewesen. Vorliegend die-

ne  die  Planungszone  im Wesentlichen  dazu,  das  von  der  Rekurrentin  ge-

plante Bauvorhaben zu verhindern, was unzulässig sei. Die Voraussetzun-

gen für eine rechtskonforme Planungszone seien nicht erfüllt: Zunächst feh-

le es an einer verfestigten Planungsabsicht und an einem Planungsbedürf-

nis  bzw.  seien  diese  zu  vage.  Mit  der  pauschalen  Anrufung  der  Verkehrs-

problematik  werde  faktisch  während  der  Dauer  der  Planungszone  jedes 

Bauvorhaben verhindert, da jedes Projekt Auswirkungen auf die Verkehrs-

lage  zeitige.  Dieses  Problem  sei  allgemeiner  Natur  und  anderweitig,  z.B. 

mittels  Auflagen  in  Baubewilligungen,  in  den  Griff  zu  bekommen.  An  der 

ungenügenden  Planungsabsicht  änderten  auch  die  Gesamtrevision  der 

kommunalen  Nutzungsplanung  sowie  die  kantonalen  und  kommunalen 

Richtplaneinträge  nichts.  Im  kommunalen  Richtplan  werde  das  Gebiet  der 

Planungszone denn auch nur mit "Weiterentwickeln" geführt, nicht aber wie 

das südlich angrenzende Gebiet mit "Neuorientieren & Neuentwickeln" oder 

mit  "Verdichten";  auch  befinde  sich  die  rekurrentische  Parzelle  nicht  in  ei-

nem Entwicklungs- und Verdichtungsgebiet. Die festgesetzte Planungszone 

umfasse  damit  lediglich  Grundstücke,  die  im  kommunalen  Richtplan  nicht 

eingetragen  seien,  während  das  im  Richtplan  eingetragene  und  nicht  be-

baute  Gebiet  von  der  Planungszone  nicht  erfasst  werde,  weshalb  die 

Zweckmässigkeit  der  Planungszone  grundlegend  in  Frage  zu  stellen  sei. 

Hinsichtlich des fehlenden Planungsbedürfnisses bringt die Rekurrentin vor, 

die  Stadt  X  vermöge  nicht  zu  belegen,  dass  die  geltende  Bauordnung 

übergeordnetem Recht nicht mehr entspreche und dass die Planungszone 

Gebiete betreffe, die für die Änderung der heutigen Ordnung in Betracht fie-
len.  Lägen  keine  erheblich  geänderten  Verhältnisse  im  Sinne  von  Art.  21 

Abs.  2  des  Raumplanungsgesetzes  (RPG)  vor  oder  sprächen  die  Interes-

sen  der  Rechtssicherheit  und  des  Vertrauens  in  die  Planbeständigkeit  ge-

gen eine Plananpassung, so verstosse eine Planungszone gegen das Ge-

bot der Planbeständigkeit; dies sei vorliegend der Fall. In den Gesprächen 

der Vertreter der Stadt mit der Rekurrentin im Hinblick auf die Einreichung 

des  Baugesuchs  sei  der  mögliche  Erlass  einer  Planungszone  nie  erwähnt 

und erst über einen Monat nach dem entsprechenden Antrag des Stadtra-

tes  erstmals  gegenüber  der  Rekurrentin  kommuniziert  worden.  Das  Han-

R2.2020.00178 

Seite 7 

 
 
deln  der  Stadt  widerspreche dem  Gebot  von  Treu  und  Glauben. Schliess-

lich  Verstosse  die  Planungszone  gegen  das  Verhältnismässigkeitsprinzip, 

wobei  sich  eine  vertiefte  Interessensabwägung  insbesondere  dann  auf-

dränge,  wenn  wie  vorliegend  die  Rekurrentin  die  Rechtsänderung  im  Zeit-

punkt der  Einreichung  des  Baugesuchs bzw.  unmittelbar  davor  nicht  habe 

voraussehen  können.  Zunächst  sei  auch  in  diesem  Zusammenhang  prob-

lematisch,  dass  die  Stadt  sie  nie  auf  die  Planungsabsichten  hingewiesen 

habe, was umso stossender sei, als bei den Besprechungen die Verkehrs-

situation Thema gewesen sei. Weiter sei nicht ersichtlich, weshalb die von 

den  übrigen  Parzellen  örtlich  durch  die  Z.-Strasse  abgetrennte  Parzelle 

ebenfalls  in  die  Planungszone  miteinbezogen  worden  sei.  Schliesslich 

könnte  das  rekurrentische  Grundstück  anstatt  über  die  vom  Verkehr  stark 

beanspruchte Z.-Strasse auch über die parallel verlaufende Alte Z.-Strasse 

erschlossen werden, wodurch der zusätzliche Verkehr von der Hauptachse 

ferngehalten würde, so dass das Bauvorhaben der Rekurrentin keine nega-

tiven Auswirkungen auf die überlasteten Kreisel-Zufahren hätte. Der Einbe-

zug  der  rekurrentischen  Parzelle  sei  daher  ungeeignet  und  nicht  erforder-

lich, mithin unverhältnismässig. Insgesamt bestünden keine Interessen der 

Stadt  X  an  der  Planungsmassnahme  (und  am  Einbezug  des  rekurrenti-

schen Grundstücks im Besonderen), welche die gewichtigen Interessen der 

Rekurrentin an der Realisierung ihres Bauvorhabens überwiegen würden. 

3.3 
In  ihrer  Vernehmlassung  verweist  die  Vorinstanz  auf  die  einschlägigen 

Richtplaneinträge und führt aus, die rechtskräftige BZO der Stadt X sei im 

Jahr 1994 teilgenehmigt und seither mehrmals teilrevidiert worden. Im Jahr 

2001  habe  die  Baudirektion  Sonderbauvorschriften  für  das  Gebiet  H.  R. 

genehmigt. Die BZO solle nun, nach 26 Jahren, unter Berücksichtigung der 

übergeordneten  Grundlagen  gesamthaft  überprüft  werden,  wobei  der  Pro-
zess  der  Gesamtrevision  der  Nutzungsplanung  im  Herbst  2019  begonnen 

worden sei. Die maximal zulässigen Verkaufsnutzungen nach den Sonder-

bauvorschriften  seien  im  fraglichen  Gebiet  noch  nicht  ausgeschöpft.  Im 

kantonalen Gesamtverkehrskonzept 2018 seien die drei Knoten auf der Z.-

Strasse bereits als überlastet ausgewiesen. Da sich die Problematik durch 

zusätzliche zonenkonforme Verkaufsnutzungen akzentuieren würde, sei im 

Rahmen  der  Nutzungsplanung  zu  prüfen,  welche  Zonierung  den  überge-

ordneten  Vorgaben  gerecht  werde.  Kommunale  Planungsträger  treffe eine 

Planungspflicht.  Im  Interesse  einer  qualitätsvollen  Gemeindeentwicklung 

R2.2020.00178 

Seite 8 

 
 
sei im Rahmen der Gesamtrevision das Arbeitsplatzgebiet H. R./N. und ei-

ne  mögliche  Erweiterung  gemäss  regionalem  Richtplan  zu  prüfen.  In  die-

sem Zusammenhang solle eine differenzierte Nutzweise aller Industrie- und 

Gewerbezonen  überprüft  und  ein  funktionsfähiges  Strassennetz  sicherge-

stellt  werden.  Die  geltende,  26  Jahre  alte  Nutzungsplanung  entspreche 

nicht  mehr  den  aktuellen  Gegebenheiten.  Die  Verhältnisse  hätten  sich  im 

Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG erheblich verändert. Ein Planungsbedürfnis 

sei  ohne  Weiteres  gegeben.  Auch  habe  die  Stadt  X  die  Planungsabsicht 

klar  zum  Ausdruck  gebracht.  Aus  dem  Umstand,  dass  das  Bauvorhaben 

bereits weit fortgeschritten und ein Baugesuch eingereicht worden sei, kön-

ne  die  Rekurrentin  nichts  zu  ihren  Gunsten  ableiten,  da  bestehende  Bau-

vorhaben  das  öffentliche  Interesse  an  der  Sicherung  des  Entscheidungs-

spielraums  der  Stadt  nicht  zu  überwiegen  vermöchten.  Unter  dem  Aspekt 

der  Verhältnismässigkeit  erweise  sich  die  Planungszone  als  geeignetes 

Mittel, um Bauvorhaben zu verhindern, die der künftigen Nutzungsplanung 

widersprechen  und  insbesondere  eine  zusätzliche  Verschlechterung  der 

Verkehrssituation  herbeiführen  könnten.  Mildere  Mittel  seien  nicht  zielfüh-

rend, da aufgrund  der  Bewilligungsfähigkeit erheblicher  Erweiterungen  der 

Verkaufsflächen gemäss geltenden Bauvorschriften die Verkehrsproblema-

tik nicht lediglich mit Auflagen im Bewilligungsverfahren gelöst werden kön-

ne. Da eine Planungszone ihre Funktion nur erfüllen könne, wenn sie ohne 

Vorankündigung  festgesetzt  werde,  sei  es  hinzunehmen,  dass  die  Rekur-

rentin  von  der  Planungszone  überrascht  worden  sei.  Die  Begrenzung  der 

Planungszone auf Gebiete, die über eine Nutzungsreserve für Verkaufsflä-

chen verfügten, sei ein Gebot der Verhältnismässigkeit. Schliesslich nehme 

das  zu  schützende  Interesse  des  Privaten  an  der  Planbeständigkeit  mit 

dem  Alter  der  Nutzungsplanung  ab,  wobei  Art. 15  Abs.  1  RPG  einen  Pla-

nungshorizont  von  15  Jahren  vorgebe.  Vorliegend  trete  das  Interesse  der 

Rekurrentin  an  der  Realisierung  ihres  Bauvorhabens  angesichts  der  Be-
deutung der raumplanerischen Aufgabe des kommunalen Planungsträgers 

sowie  der  zu  berücksichtigenden  Zielvorgaben  der  übergeordneten  Richt-

planung in den Hintergrund. 

Die Mitbeteiligte verweist in ihrer Vernehmlassung auf die laufende Gesam-

trevision der Nutzungsplanung, wobei die Planung gemäss neuen Erkennt-

nissen  und  Entwicklungen  anzupassen  sei  und  den  übergeordneten  Pla-

nungen  zu  entsprechen  habe.  Der  kommunale  Richtplan halte für Arbeits-

platzgebiete  eine  Differenzierung  der  Nutzweise  fest.  Im  Hinblick  auf  die 

R2.2020.00178 

Seite 9 

 
 
hohe  Planungs-  und  Bautätigkeit  im  fraglichen  Gebiet  und  die  resultieren-

den Verkehrsprobleme, bezüglich deren auf die Verkehrsstudie N. vom 20. 

November 2015 (act. 16.3) verwiesen werde, erweise sich die Planungszo-

ne als rechtmässig. 

3.4 
Die Rekurrentin hält in ihrer Replik ergänzend fest, die für die Planungszo-

ne  ins  Feld  geführte  Verkehrsüberlastung  wäre,  falls  sie  überhaupt  eintre-

ten sollte, auf die Entwicklung der neuen Arbeitsplatzgebiete und nicht auf 

die  Grundstücke  der  Planungszone  zurückzuführen.  Diese  seien  mit  Aus-

nahme  des  Grundstücks  der  Rekurrentin  grösstenteils  entwickelt.  Insbe-

sondere  mit  Blick  auf  das  rekurrentische  Grundstück  sei  sehr  unwahr-

scheinlich,  dass  allfällige  bauliche  Veränderungen  die  befürchtete  Ver-

kehrsüberlastung herbeiführen oder akzentuieren würden, womit es an we-

sentlich geänderten Verhältnissen fehle. Dass der Erlass der Planungszone 

in Bezug auf das rekurrentische Grundstück zufolge fehlender Erforderlich-

keit unverhältnismässig sei, gelte sodann unabhängig davon, ob dieses be-

reits überbaut sei oder nicht. Denn in der von der Gegenseite ins Recht ge-

legten Verkehrsstudie N. (act. 16.3) sei der erwartete Mehrverkehr der un-

bebauten  Grundstücke  bereits  enthalten.  Entsprechend  halte  der  von  der 

Rekurrentin  eingeholte  verkehrstechnische  Bericht  vom  4.  August  2020 

(act. 20) fest, durch das auf dem rekurrentischen Grundstück geplante Ge-

werbehaus "H. R." entstehe kein Mehrverkehr, der nicht bereits in der Ver-

kehrsstudie N. berücksichtigt worden sei. Der genannte verkehrstechnische 

Bericht zeige sodann auf, dass die für zwei Varianten berechnete Fahrten-

anzahl  bei  der  Variante  mit  Verkaufsflächen  zwar  über  den  ganzen  Tag 

leicht  höher  sei,  die  Variante  ohne  Verkaufsflächen  aber  in  den  kritischen 

Abendstunden  rund  15-20  %  mehr  Fahrten  generiere  und  75 %  dieser 

Fahrten  vom  Gewerbehaus  weg  erfolgten,  weshalb  im  Folgenden  nur  die 
zweite Variante näher untersucht worden sei. Damit sei es widersprüchlich, 

wenn  durch  Erlass  einer  Planungszone  unter  anderem  eine  angestrebte 

Reduktion der Verkaufsnutzung, die in den Spitzenstunden gerade zu einer 

Verkehrsberuhigung  führe,  abgesichert  werden  solle.  Weiter  ergebe  sich 

aus dem verkehrstechnischen Bericht, dass die bisherige Verkehrsentwick-

lung auf der Z.-Strasse seit 2014 deutlich weniger stark ausgefallen sei als 

in  der  Verkehrsstudie  N.  prognostiziert,  womit  auch  die  prognostizierten 

Verkehrsbelastungen für  das  Jahr  2030  aus heutiger  Sicht überholt  seien. 

Schliesslich halte der verkehrstechnische Bericht ausdrücklich fest, die mitt-

R2.2020.00178 

Seite 10 

 
 
lere  Rückstaulänge  der  (in  der  Verkehrsstudie  N.  definierten)  relevanten 

Zustände  Z1  und  Z2  auf  der  R.-Strasse  am  Kreisel  Z.-Strasse/R.-Strasse 

beeinträchtige die Ausfahrt der Fahrzeuge von der rekurrentischen Parzelle 

nicht, wobei selbst kurzzeitig längere Rückstaus keine massgebliche Beein-

trächtigung  auf  dem  rekurrentischen  Grundstück  zur  Folge  hätten.  Dies 

spreche ebenfalls gegen eine relevante, vom Bauvorhaben der Rekurrentin 

ausgehende Mehrbelastung des Verkehrs. Die geltend gemachten Gründe 

der Verkehrsüberlastung seien daher nur vorgeschoben. 

4.1 
Müssen  Nutzungspläne  angepasst  werden  oder  liegen  noch  keine  vor,  so 

kann  gemäss  Art.  27  Abs.  1  RPG  die  zuständige  Behörde  für  genau  be-

zeichnete  Gebiete  Planungszonen  bestimmen.  Innerhalb  der  Planungszo-

nen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschwe-

ren  könnte.  In  Umsetzung  dieser  Bestimmung  sieht  §  346  PBG  vor,  dass 

bis zum Erlass oder während der Revision von Richt- oder Nutzungsplänen 

für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen festgesetzt werden können, 

innerhalb  welcher  keine  baulichen  Veränderungen oder  sonstigen Vorkeh-

ren  getroffen  werden dürfen, die der  im  Gang  befindlichen  Planung  wider-

sprechen  (Abs. 1).  Planungszonen  dürfen  für  längstens  drei  Jahre  festge-

setzt werden; soweit nötig, kann die Frist um zwei Jahre verlängert werden 

(Abs. 3).  Für  die  Festsetzung  von  Planungszonen  ist  die  Baudirektion  zu-

ständig  (Abs. 2  in  Verbindung  mit  § 2  lit. b  PBG).  Diese  hat  begründeten 

Festsetzungsbegehren  untergeordneter  Planungsträger  zu  entsprechen 

(Abs. 2 Satz 2). 

Die Unterstellung unter eine Planungszone bewirkt eine öffentlichrechtliche 

Eigentumsbeschränkung. Sie ist mit der Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 
der Bundesverfassung (BV) nur vereinbar, sofern sie im Sinne von Art. 36 

BV auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen 

Interesse 

liegt  und  verhältnismässig 

ist  (BGE  113 

Ia  362,  E.  2; 

VB.2012.00588, E. 3.2, in BEZ 2013 Nr. 1). 

Die  Planungszone  dient  der  (einstweiligen)  Sicherung  der  geplanten  Nut-

zungsänderung,  insbesondere  der  Bewahrung  der  Planungs-  und  Ent-

scheidungsfreiheit  der  Behörden,  die  nicht  durch  Vorhaben,  die  den  Pla-

nungsabsichten  widersprechen,  beeinträchtigt  werden  soll.  Es  muss  aus-

R2.2020.00178 

Seite 11 

 
 
geschlossen  werden,  was  immer  im  Sinne  einer  negativen  Präjudizierung 

die  Planungsabsicht  behindern  könnte  (VB.2012.00588,  E.  3.3,  in  BEZ 

2013 Nr. 1; Alexander Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 

Zürich/Basel/Genf 2016, § 27 Rz. 26). 

Voraussetzung der Anordnung einer Planungszone ist zunächst die Absicht 

der  Behörden, eine  bestehende planerische Ordnung  zu  ändern. In  dieser 

begründeten  bzw.  verfestigten  Planungsabsicht  besteht  das  öffentliche  In-

teresse an der besagten Massnahme. Allerdings ist an die Konkretheit der 

Absicht kein strenger Massstab anzulegen, da die Planung nicht im Verfah-

ren der Festsetzung von Planungszonen verwirklicht werden kann. Eine ei-

nigermassen  konkretisierte  Absicht  genügt.  Insbesondere  liegt  es  in  der 

Natur der Sache, dass die zu treffenden Massnahmen erst nach Ablauf des 

Planungsvorgangs, der nicht vorweggenommen werden darf, definiert wer-

den.  In  der  Regel  ist  eine  Beschlussfassung  des  Gemeinwesens,  aus  der 

eine  klar  umrissene  Willenserklärung  auf  Planänderung  hervorgeht,  not-

wendig, aber auch hinreichend, wobei es sich nicht um einen rechtsförmli-

chen  Beschluss  zu handeln  braucht.  Dabei sind die  Anforderungen  an die 

Konkretheit  der  Planungsabsicht  dann  besonders  niedrig  zu  setzen,  wenn 

die  Planungszone  von  der  Exekutive  erlassen  wird,  während  das  Pla-

nungsorgan, dessen Handlungsmöglichkeiten gewahrt werden sollen, Volk 

und Parlament sind. Immerhin muss die Vorstellung über die künftige Pla-

nung, welcher die Planungszone dient, grundsätzlich zulässig sein, doch ist 

eine  Planungszone  im  Hinblick  auf  die  dahinterstehende  Planungsabsicht 

nur  aufzuheben,  wenn  diese  offensichtlich  rechtswidrig  oder  sinnlos  ist. 

Auch kann ein Grundeigentümer Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und 

der Billigkeit einer Planungsänderung grundsätzlich erst in einem gegen die 

Nutzungsplanung  gerichteten  Rechtsmittelverfahren  geltend  machen  (vgl. 

zum Ganzen BGE 113 Ia 362, E. 2a bb und 2b; VB.2012.00588, E. 4.2, in 
BEZ 2013 Nr. 1; VB.2006.00082, E. 6.2 und 6.3, in RB 2007 Nr. 62; Ruch, 

§ 27 Rz. 33 f.). 

Weiter  muss  die  Planungszone  in  einem  Planungsbedürfnis  begründet 

sein. Dies ist jedenfalls dann zu bejahen, wenn die gegenwärtige Regelung 

der  räumlichen  Ordnung  dem  Raumplanungsauftrag  widerspricht,  wie  er 

sich aus Verfassung, Gesetz und übergeordneten Plänen ergibt. Unter dem 

Titel des Planungsbedürfnisses wird ein öffentliches Interesse an der Ände-

rung  des  bestehenden  Planungszustandes,  welches  das  private  Interesse 

R2.2020.00178 

Seite 12 

 
 
an  der  Beibehaltung  der  geltenden  Ordnung  überwiegt,  verlangt.  Dabei 

muss die Planungszone als Instrument zur Vorbereitung einer beabsichtig-

ten Nutzungsplanänderung örtlich und inhaltlich auf diese abgestimmt sein. 

In diesem Sinn muss zusätzlich ein öffentliches Interesse daran bestehen, 

im  Hinblick  auf  das  Bedürfnis  einer  Anpassung  der  Nutzungsplanung  das 

Instrument  der  Planungszone  einzusetzen  (BGE  113  Ia  362,  E.  2a  cc; 

VB.2012.00588,  E.  5.2,  in  BEZ  2013  Nr.  1;  VB.2006.00082,  E.  5.2,  in  RB 

2007 Nr. 62; Ruch, § 27 Rz. 31 f.). Im Zusammenhang mit dem vorstehend 

umschriebenen  Planungsbedürfnis  ist  weiter  zu  beachten,  dass  eine  Pla-

nungszone gegen das Gebot der Planbeständigkeit gemäss Art. 21 Abs. 2 

RPG  verstossen  kann,  wenn  gar  keine  erheblich  geänderten  Verhältnisse 

vorliegen  oder  die  Interessen  der  Rechtssicherheit  und  des  Vertrauens  in 

die Planbeständigkeit von vornherein gegen eine Plananpassung sprechen 

(Ruch,  §  27  Rz.  31).  Gemäss  der  genannten  Bestimmung  werden  Nut-

zungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnis-

se erheblich geändert haben. Dabei sind Zonenpläne nach Ablauf des Pla-

nungshorizonts,  der  für  Bauzonen  in  der  Regel  15  Jahre  beträgt  (vgl. 

Art. 15  Abs.  1  RPG),  grundsätzlich  einer  Überprüfung  zu  unterziehen  und 

nötigenfalls  anzupassen.  Je  näher  eine  Planungsrevision  dieser  Frist 

kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des 

Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absich-

ten  der  Planungsorgane  als  zulässige  Begründung  für  eine  Revision  be-

rücksichtigt  werden.  Erst  recht  gilt  dies,  wenn  der  Planungshorizont  über-

schritten ist (BGr 1C_245/2017 vom 1. November 2017, E. 4.4., mit Hinwei-

sen). 

Schliesslich muss sich die Festsetzung einer Planungszone als verhältnis-

mässig  erweisen,  mithin  zur  Verwirklichung  des  im  öffentlichen  Interesse 

liegenden Ziels geeignet und notwendig sein, wobei der angestrebte Zweck 
in  einem  vernünftigen  Verhältnis  zu  den  dem  Privaten  auferlegten  Belas-

tungen  stehen  muss  (VB.2012.00588  vom 24.  Januar  2013, E.  6.2;  Ruch, 

§ 27 Rz. 36). Die Eignung ist beispielsweise dann zu verneinen, wenn Pla-

nungszonen ausschliesslich auf Grundstücken festgesetzt worden sind, für 

die bereits Baubegehren eingereicht wurden, nicht aber auf allen Parzellen 

des Planungsgebiets (Ruch, § 27 Rz. 36). Allerdings kann Anlass zum Er-

lass einer Planungszone durchaus auch erst ein konkretes Baugesuch sein 

(Ruch, § 27 Rz. 61). Der Grundsatz der Erforderlichkeit verlangt, dass Pla-

nungszonen  in  persönlicher,  räumlicher,  sachlicher  und  zeitlicher  Hinsicht 

R2.2020.00178 

Seite 13 

 
 
nicht  über  das  hinausgehen,  was  zur  Erreichung  des  Sicherungszwecks 

unbedingt  notwendig  ist  (Ruch,  § 27  Rz.  37).  Unter  dem  Titel  der  Verhält-

nismässigkeit ist sodann zu berücksichtigen, dass eine Planungszone zwar 

weitgehend  einem  befristeten  Bau-  und  Veränderungsverbot  gleichkommt, 

jedoch nicht zu einem absoluten Bauverbot führt; vielmehr ist im Einzelfall 

zu  prüfen,  ob  das  Bauprojekt  der  im  Gang  befindlichen  Planung  zuwider-

läuft. Steht fest, dass das Bauvorhaben den künftigen planungsrechtlichen 

Festlegungen nicht oder jedenfalls mit grosser Wahrscheinlichkeit nicht wi-

derspricht, darf bzw. muss die Baubewilligung erteilt werden. Massgebend 

ist dabei der Planungsstand im Zeitpunkt des Entscheids über das Bauvor-

haben (VB.2004.00090 in BEZ 2004 Nr. 45). 

4.2 
Was zunächst die Planungsabsicht anbelangt, so erweist sich diese entge-

gen  dem  Vorbringen  der  Rekurrentin  als  genügend  konkretisiert:  Wie  sich 

aus der Begründung im Beschluss des Stadtrates, mit dem die Festsetzung 

der  Planungszone  beantragt  wurde,  ergibt,  wird  seitens  der  kommunalen 

Behörden angestrebt, die teilweise bereits bestehenden und für die Zukunft 

zusätzlich  zu  erwartenden  Verkehrsprobleme  im  Gebiet  H.  R./N.  zu  lösen 

(vgl. dazu und zum Folgenden E. 3.1). Dabei geht es insbesondere um die 

Entlastung  des  fraglichen  Abschnitts  der  Z.-Strasse  und  der  entlang  des-

selben  befindlichen  Kreiselzufahrten.  Als  mögliche  Massnahmen  werden 

bestimmte  bauliche  und  betriebliche  Vorkehren  (wie  namentlich  die  Opti-

mierung  der  Anschlussknoten  und  eine  als  Verlängerung  der  F.-Strasse 

ausgestaltete  Entlastungsstrasse)  und  spezifisch  in  planungsrechtlicher 

Hinsicht  die  Differenzierung  der  Nutzweise  in  der  Industrie-  und  Gewerbe-

zone  (primär  im  Sinne  einer  Beschränkung  von  Verkaufsflächen  und  Be-

trieben  mit  vergleichbarem  Verkehrsaufkommen)  genannt.  In  Verbindung 

mit  dem  im  Jahr  2019  erfolgten  Beginn  einer  Gesamtrevision  der  Nut-
zungsplanung, in deren Rahmen auch die fraglichen Änderungen behandelt 

werden  sollen,  ist  die  Absicht  einer  Änderung  der  planerischen  Ordnung 

somit  genügend  konkret  dargetan.  Dies  umso  mehr,  als  die  vorliegende 

Konstellation dem in E. 4.1 erwähnten Auseinanderfallen von Antragsteller 

bzw.  festsetzender  Instanz  einerseits  und  in  seiner  Planungsfreiheit  zu 

schützendem  Planungsträger  andererseits  entspricht,  womit  die  Anforde-

rungen an die Konkretheit der Planungsabsicht zusätzlich reduziert sind. Im 

Übrigen  ist  eine  Planungsabsicht  nicht  lediglich  bezüglich  des  rekurrenti-

schen Grundstücks, auf das sich die Überprüfung einer Differenzierung der 

R2.2020.00178 

Seite 14 

 
 
Nutzweise  primär  bezieht,  zu  bejahen.  Auch  hinsichtlich  der  anderen  vier 

von der Planungszone erfassten Parzellen, bezüglich deren die Sicherung 

einer  allfälligen  Entlastungsstrasse  im  Vordergrund  steht,  werden  gegebe-

nenfalls  planungsrechtliche  Massnahmen  erforderlich  sein,  nachdem  der 

kommunale  Richtplan  Verkehr  derzeit  erst  entsprechende  Erschliessungs-

varianten ausweist (vgl. auch Kommunaler Richtplan X, Bericht, S. 73 und 

75). 

Unzutreffend  ist  es  sodann,  wenn  die  Rekurrentin  es  hinsichtlich  der  be-

haupteten  Vagheit  der  Planungsabsicht  generell  als  unzulässig  erachtet, 

dass zur Begründung der Planungszone mit einer Verkehrsproblematik ar-

gumentiert wird. Im Gegenteil ist der Umstand, dass bei reger Bautätigkeit 

eine Überprüfung der Nutzungsplanung aus verkehrstechnischen Gründen 

notwendig und in diesem Kontext eine Planungszone geboten sein kann, in 

der  Rechtsprechung  anerkannt  (vgl.  VB.2006.00082,  E.  6,  in  RB  2007 

Nr. 62; RRB Nr. 508 vom 4. April 2006, E. 4, in BEZ 2006 Nr. 47; vgl. dazu 

auch  nachstehend E. 4.3  und  4.4).  Ebenso wenig  vermag  die  Rekurrentin 

eine ungenügende Planungsabsicht mit dem Hinweis auf die im kommuna-

len  Richtplan  erfolgte  Umschreibung  des  die  Planungszone  mitumfassen-

den  Gebiets  ("Weiterentwickeln"  statt  "Neuorientieren  &  Neuentwickeln" 

oder "Verdichten") zu begründen. Die vorstehend umschriebene Planungs-

absicht  erstreckt  sich  umfassend  auf  diejenigen  Gebiete,  deren  Verkehrs-

aufkommen  für  die  als  problematisch  erachtete  Verkehrssituation,  insbe-

sondere im fraglichen Abschnitt der Z.-Strasse, relevant ist. Hierzu gehören 

sowohl das derzeit noch nicht realisierte Arbeitsplatzgebiet N. als auch das 

im  bestehenden  Industrie-  und  Gewerbegebiet  liegende  Arbeitsplatzgebiet 

H. R., das die von der Planungszone betroffenen Parzellen mitumfasst. Ir-

relevant ist insoweit, welche Siedlungsentwicklungsstrategie für die einzel-

nen  Gebiete  richtplanerisch  festgelegt  ist.  Entscheidend  ist  einzig,  ob  sich 
aufgrund der Entwicklungsmöglichkeiten auf in diesen Gebieten gelegenen 

Grundstücken Veränderungen des Verkehrsaufkommens ergeben können, 

die  zur  vorliegend  anvisierten  Verkehrsproblematik  beizutragen  geeignet 

sind.  Da  dies  bezüglich  des  derzeit  unüberbauten  rekurrentischen  Grund-

stücks gestützt auf die nach geltendem Recht bestehenden Nutzungsmög-

lichkeiten (vgl. E. 4.3) der Fall ist, lässt sich entgegen der Rekurrentin nicht 

sagen, dessen  Einbezug  in die  strittige  Planungszone  stelle deren  Zweck-

mässigkeit  in  Frage.  Soweit  die  Rekurrentin  mit  diesem  (im  Kontext  der 

Ausführungen zur Planungsabsicht vorgetragenen) Argument die Zulässig-

R2.2020.00178 

Seite 15 

 
 
keit  der  Planungsabsicht  in  Zweifel  ziehen  will,  ist  im  Gegenteil  festzuhal-

ten,  dass  sich  die  Planungsabsicht  nach  dem  Gesagten  weder  als  offen-

sichtlich  rechtswidrig  noch  als  sinnlos  erweist  (vgl.  zur  weiteren  Frage, 

weshalb  bestimmte  andere  Grundstücke  bzw.  Gebiete  nicht  Teil  der  Pla-

nungszone bilden, nachstehend E. 4.3 und 4.4). 

4.3 
Ausgewiesen ist weiter auch ein Planungsbedürfnis: 

4.3.1 
Wie sich S. 21 des kantonalen Gesamtverkehrskonzepts entnehmen lässt, 

gelten  bereits  aktuell  (bzw.  Stand  2013)  die  drei  Knoten  im  fraglichen  Ab-

schnitt  der  Z.-Strasse  als  überlastet.  Die  bestehende  und  zukünftig  zu  er-

wartende Verkehrsproblematik wird weiter durch die Verkehrsstudie N. (act. 

16.3) belegt, zumal die gegen diese im Rahmen der Replik vorgebrachten 

Einwände nicht verfangen (vgl. dazu näher E. 4.4). Die Verkehrsstudie un-

tersucht für verschiedene Zustände die jeweilige Leistung bestimmter Kno-

ten:  nebst  dem  vorliegend  aufgrund  der  Lage  des  rekurrentischen  Grund-

stücks im Vordergrund stehenden Kreisel bei der Einmündung der R.- in die 

Z.-Strasse  (Kreisel  R.-Strasse)  insbesondere  den  Kreisel  Z.-Strasse/S.-

Strasse, den Knoten bei der Kreuzung von Z.- und Ri.-Strasse (Knoten AS 

2)  sowie  je  einen  Autobahnanschluss-Knoten  auf  der  Ri.-Strasse  (Knoten 

AS 1) und auf der Z.-Strasse (Knoten AS 3) (vgl. act. 16.3 S. 21). Die un-

tersuchten  Zustände  umfassen  die  aktuelle  Ausgangslage  (Z0),  sowie  je-

weils für das Jahr 2030 den Zustand bei allgemeiner Verkehrszunahme von 

1.4 % (Z1) sowie bei (zusätzlich zum jeweils vorangehenden Zustand erfol-

gender)  Berücksichtigung  der  Verkehrsmenge  des  "Gebiets  West"  (ent-

sprechend  dem  Arbeitsplatzgebiet  N.)  sowie  des  "Areals  W.  Z."  (entspre-

chend  dem  Geltungsbereich  des  fraglichen  Gestaltungsplans)  (Z2),  der 
Auswirkungen  von  drei  Lichtsignalanlagen  bei  den  Knoten  AS1,  AS2  und 

AS3  (Z3)  sowie  schliesslich  der  Auswirkungen auch  einer  vierten Lichtsig-

nalanlage bei der Einfahrt der R.-Strasse (Z4). Dabei ergibt sich bereits im 

Zustand Z0 nebst einer mangelhaften Leistung bei Knoten AS3 eine bloss 

ausreichende  Leistung  beim  Knoten  R.-Strasse  und  zwar  gerade  wegen 

der von der R.-Strasse her in den Kreisel einfahrenden Fahrzeuge. Im Zu-

stand Z1 ist zwar die Bewertung des Knotens R.-Strasse gut, jedoch dieje-

nige des Knotens AS 1 mangelhaft, des Knotens AS 2 ausreichend und des 

Knotens AS 3 völlig ungenügend. Im Zustand Z2 ist der Knoten R.-Strasse 

R2.2020.00178 

Seite 16 

 
 
zufriedenstellend, AS 2  ausreichend  und  AS  1  und AS 3  je  völlig  ungenü-

gend.  Im  Zustand  Z3 und  im  Zustand  Z4  sind  die  Knoten R.-Strasse  (und 

zwar erneut aufgrund der von der R.-Strasse her einfahrenden Fahrzeuge) 

und  AS  2  völlig  ungenügend,  AS  1  und  AS  3  mangelhaft  (vgl.  act.  16.3 

S. 24 ff.). 

Zugleich ergibt sich aufgrund von Art. 26b BZO in Verbindung mit den (mit 

Verfügung  der  Baudirektion  Nr.  1388/2001  vom  14.  Dezember  2001  ge-

nehmigten) Sonderbauvorschriften H. R., dass in Überlagerung der Vorga-

ben von Art. 11 Abs. 2 BZO im Geltungsbereich der Sonderbauvorschriften 

Verkaufsflächen  im  Umfang  von  35 %  der Grundfläche  zulässig  sind,  was 
beim rekurrentischen Grundstück mit einer Fläche von 14'635 m2 Verkaufs-
flächen von ca. 5'000 m2 entspricht. 

Die übergeordnete Planung stellt sich wie folgt dar: Ziff. 2.2-1 ff. des kanto-

nalen Richtplans weist das Gebiet N. als Arbeitsplatzgebiet aus, womit für 

die Zukunft von einer zusätzlichen Belastung der Verkehrsinfrastruktur aus-

zugehen ist. Zugleich erfolgt der Hinweis, dass die Gemeinden die kantona-

len  und  regionalen  Festlegungen  insbesondere  mittels  nutzungsplaneri-

scher  Massnahmen  umsetzen  können.  Im  regionalen  Richtplan  Zimmer-

berg sind als Arbeitsplatzgebiete u.a. die Gebiete N. und H. R. vorgesehen. 

Ersteres  ist  unter  anderem  mit  dem  Hinweis  "Ausschluss  von  Fach-

markt/Detailhandel  (Quartierversorgung  zulässig)  und  Dienstleistung"  ver-

sehen,  letzteres  enthält  unter  anderem  den  Koordinationshinweis  "BZO  X 

(Bestimmungen  für  Verkaufsflächen)"  […]  Als  mögliche  Massnahme  wird 

bezüglich  Arbeitsplatzgebieten  unter  anderem  die  Differenzierung  der 

Nutzweise genannt; ausserdem erfolgt der Hinweis,  wonach Dienstleistun-

gen nur zugelassen werden dürfen, wenn unter anderem genügend Kapazi-

tät  zur  Erschliessung  mit  dem  Individualverkehr  besteht  (Richtplantext,  S. 
31). Auch im kommunalen Richtplan werden sowohl das Gebiet N. als auch 

das Gebiet H. R. als Arbeitsplatzgebiete erfasst. Ersteres ist unter anderem 

mit einem Hinweis betreffend Ausschluss von Fachmärkten und Detailhan-

del  sowie  mit  einem  Koordinationshinweis  betreffend  Erarbeitung  eines 

Masterplans betreffend Nutzung, Erschliessung und Etappierung versehen. 

Für das Gebiet H. R. erfolgt unter anderem ein Koordinationshinweis betref-

fend  Einschränkungen  für  Dienstleistungen  und  Begrenzung  des  motori-

sierten Individualverkehrs (Bericht, S. 35 f.). Generell wird als Massnahme 

für  Arbeitsplatzgebiete  die  Differenzierung  der  Nutzweise  genannt  und  zu-

R2.2020.00178 

Seite 17 

 
 
dem  auch  im  kommunalen  Richtplan darauf hingewiesen,  dass  Dienstleis-

tungen nur zugelassen werden dürfen, wenn unter anderem genügend Ka-

pazität zur Erschliessung mit dem Individualverkehr vorhanden ist (Bericht, 

S. 40). 

Damit ergibt sich, dass im Zusammenhang mit den in Frage stehenden Ar-

beitsplatzgebieten  von  den  Richtplänen  aller  drei  Stufen  nutzungsplaneri-

sche  Entscheidungen  verlangt  werden,  als  deren  Hintergrund  unter  ande-

rem  die  Gewährleistung  eines  funktionierenden  Verkehrsnetzes  erkennbar 

ist.  Die  nach  geltendem  Recht  bestehenden  Nutzungsmöglichkeiten,  die 

grundsätzlich  geeignet  sind,  erhebliches  weiteres  Verkehrsaufkommen  zu 

generieren,  stehen  hierzu,  insbesondere  angesichts  der  bereits  bestehen-

den  und  für  die  Zukunft  prognostizierten  Verkehrsprobleme,  in  einem 

Spannungsverhältnis.  Insofern  stimmt  die  gegenwärtige  kommunale  Nut-

zungsplanung  mit  dem  Raumplanungsauftrag  nicht  mehr  vollständig  über-

ein, womit ein Planungsbedürfnis grundsätzlich zu bejahen ist (vgl. zu den 

einzelnen  Vorbringen der  Rekurrentin  sogleich  E. 4.3.2).  Ein entsprechen-

des Planungsbedürfnis ist sodann auch für diejenigen Grundstücke zu be-

jahen, bei deren Einbezug in die Planungszone die Realisierung der Entlas-

tungsstrasse im Vordergrund steht. Da damit unter anderem die Erschlies-

sung  des  Arbeitsplatzgebiets  N.,  deren  Notwendigkeit  sich  aus  den  richt-

planerischen  Festlegungen  ergibt,  sichergestellt  werden  soll  und  hierfür 

planungsrechtliche Massnahmen erforderlich sein werden, stimmt auch in-

soweit die gegenwärtige Regelung nicht mehr vollständig mit dem überge-

ordneten Raumplanungsauftrag überein. 

4.3.2 
Soweit  die  Rekurrentin  mit  ihrem  Hinweis,  wonach  die  Berufung  auf  eine 

Verkehrsproblematik  allgemeiner  Natur  nicht  statthaft  sei,  auch  ein  ent-
sprechendes Planungsbedürfnis in Zweifel ziehen will, ist ihr erneut entge-

genzuhalten,  dass  die  Notwendigkeit  einer  Überprüfung  der  Nutzungspla-

nung  aus  verkehrstechnischen  Gründen  bei  reger  Bautätigkeit  in  der 

Rechtsprechung  anerkannt  ist  (vgl.  VB.2006.00082,  E.  6.1,  in  RB  2007 

Nr. 62;  RRB  Nr.  508  vom  4.  April  2006,  E.  4,  in  BEZ  2006  Nr.  47).  Un-

behelflich ist weiter die Anrufung von Art. 21 Abs. 2 RPG. Zunächst ist auf-

grund des Zeitpunkts der Festsetzung von BZO und Sonderbauvorschriften 

in den Jahren 1994 bzw. 2001 der Planungshorizont von 15 Jahren bereits 

überschritten,  womit  eine  Überprüfung  der  Nutzungsplanung  grundsätzlich 

R2.2020.00178 

Seite 18 

 
 
angezeigt  ist.  Zudem  bestehen  aufgrund  der  seither  erfolgten  baulichen 

Veränderungen  und  der  zu  Überlastungen führenden  Verkehrsentwicklung 

sowie  insbesondere  aufgrund  der  richtplanerischen  Festlegungen  betref-

fend  das  neu  zu  entwickelnde  Arbeitsplatzgebiet  N.  erheblich  geänderte 

Verhältnisse.  Insoweit  diese  die  zukünftige  Beanspruchung  der  bestehen-

den Verkehrsinfrastruktur betreffen, wirkt sich die Veränderung zudem nicht 

lediglich  bezüglich  des  genannten  Arbeitsplatzgebiets  selbst,  sondern  hin-

sichtlich sämtlicher Gebiete, deren Verkehrsaufkommen die Auslastung der 

fraglichen Infrastruktur mitbestimmt, aus. Im Sinne der gebotenen Gesamt-

betrachtung (vgl. hierzu BGE 113 Ia 362, E. 2c bb) ist daher insbesondere 

auch für das Arbeitsplatzgebiet H. R. ein Planungsbedürfnis zufolge geän-

derter  Verhältnisse  zu  bejahen,  dem  der  Grundsatz  der  Planbeständigkeit 

nicht entgegensteht. 

Wenn die Rekurrentin in diesem Zusammenhang überdies darauf verweist, 

das Verhalten der Stadt X erweise sich im konkreten Fall als treuwidrig, so 

ist zunächst fraglich, ob sich dieser Umstand überhaupt auf das Vorliegen 

eines  Planungsbedürfnisses  auszuwirken  vermöchte  (vgl.  zu  einer  mögli-

chen  Rechtsfolge  demgegenüber  E.  5).  Das  Vorbringen  ist  aber  ohnehin 

unbegründet: Die Kritik betrifft zunächst die fehlende frühzeitige Information 

über den geplanten Erlass einer Planungszone. Diesbezüglich ist jedoch in 

Rechtsprechung und Lehre anerkannt, dass der Erlass einer Planungszone 

aufgrund ihres Zwecks unangekündigt und insbesondere ohne Gewährung 

des  rechtlichen  Gehörs  zu  erfolgen  hat  (VB.2012.00588,  E. 8.3,  in  BEZ 

2013 Nr. 1; Ruch, § 27 Rz. 49). Auch dass die Stadt X im Vorfeld der Ein-

reichung des Baugesuchs mit der Rekurrentin anlässlich von Besprechun-

gen und auf dem Korrespondenzweg in Kontakt stand, ist insoweit nicht zu 

beanstanden:  Die  seitens  der  Rekurrentin  dokumentierten  Kontakte  (vgl. 

insb. act. 5.2 - 5.10) entsprechen dem üblichen Vorgehen bei Ausarbeitung 
eines  Bauprojekts,  wobei  seitens  der  involvierten  Dienststellen  bereits  zu-

folge  Unzuständigkeit  der  jeweiligen  Ansprechpartner  keinerlei  Garantien 

abgegeben und darauf sogar eigens hingewiesen wurde (vgl. z.B. act. act. 

5.7  sowie  die  jeweiligen  Hinweise  am  Ende  der  E-Mails  der  städtischen 

Verwaltung  in  act.  5.9  und  5.10).  Auch  gingen  die  Kontaktaufnahmen  je-

weils von der Rekurrentin bzw. deren Architekten aus; wenn die kommuna-

len Behörden nicht vorgängig auf die allfällige Festsetzung einer Planungs-

zone hinweisen wollten, wozu sie nach dem Gesagten nicht verpflichtet wa-

ren, hatten sie gar keine andere Wahl, als die Kommunikation mit der Re-

R2.2020.00178 

Seite 19 

 
 
kurrentin  in  der  üblichen  Weise  zu  führen.  Zu  beachten  ist  schliesslich, 

dass  die  seitens  der  Rekurrentin  angerufene  Kommunikation  bereits  im 

Vorfeld des Beginns der Gesamtrevision der Nutzungsplanung stattfand, so 

dass unter Umständen im fraglichen Zeitpunkt seitens der Stadt X noch gar 

keine Willensbildung im Hinblick auf die zukünftige Beantragung einer Pla-

nungszone erfolgt war. Ein treuwidriges Verhalten der Mitbeteiligten ist so-

mit zu verneinen. 

Bleibt es damit beim vorstehend konstatierten öffentlichen Interesse an der 

allfälligen  Änderung  der  geltenden  Nutzungsplanung,  so  stehen  diesem 

keine  derart  gewichtigen  privaten  Interessen  entgegen,  dass  nicht  mehr 

von  einem  Überwiegen  des  öffentlichen  Interessens  auszugehen  wäre. 

Insbesondere  vermag  der  Hinweis  der  Rekurrentin  auf  den  fortgeschritte-

nen  Stand  der  Projektierung  und  die  am  Tag  vor  Festsetzung  der  Pla-

nungszone  erfolgte  Einreichung  des  Baugesuchs  hieran  nichts  zu  ändern. 

Zunächst ist festzuhalten, dass sich die Planungszone auch auf das bereits 

hängige Baugesuch auswirkt, da das kantonale Recht diesbezüglich keine 

anderen  Vorgaben  enthält  und  die  Beurteilung  eines  Baugesuchs  nach 

dem  im  Beurteilungszeitpunkt  geltenden  Recht  erfolgt  (Ruch,  §  27 

Rz. 57 f.). Sodann mag zwar der Umstand, dass sich die Projektierung be-

reits  in  einem  fortgeschrittenen  Stadium  befindet,  das  der  Planungszone 

entgegenstehende  private  Interesse  erhöhen.  Doch  ändert  sich  allein  auf-

grund  dieser  Konstellation  regelmässig  nichts  am  Überwiegen  der  öffentli-

chen  planerischen  Interessen,  zumal  insoweit  zu  berücksichtigen  ist,  dass 

es  sich  bei  der  Planungszone  lediglich  um  ein  zeitlich  befristetes  Siche-

rungsinstrument  handelt  (vgl.  nur  BGer  1C_149/2018  vom  13.  September 

2018,  E.  2.7.2).  Eine  spezifische  Interessenabwägung  wird  denn  auch  le-

diglich für diejenigen Konstellationen postuliert, in denen eine Planungszo-

ne erst während eines laufenden Rechtsmittelverfahrens erlassen wird (vgl. 
hierzu Ruch, § 27 Rz. 59). 

Schliesslich rügt die Rekurrentin im Zusammenhang mit dem Planungsbe-

dürfnis auch, die Stadt X vermöge nicht zu belegen, dass die Planungszone 

Gebiete betreffe, die für die Änderung der heutigen Ordnung in Betracht fie-

len.  Damit  ist  das  Erfordernis  einer  örtlichen  und  inhaltlichen  Abstimmung 

der  Planungszone  auf  die  beabsichtigte  Nutzungsplanänderung  angespro-

chen.  Wie  teilweise  bereits  in  E.  4.2  dargelegt,  ergibt  sich  diesbezüglich 

was  folgt:  Das  ausgewiesene  Planungsbedürfnis  erstreckt  sich  zunächst 

R2.2020.00178 

Seite 20 

 
 
auf  sämtliche  Gebiete,  deren  Verkehrsaufkommen  zur  Verkehrsproblema-

tik,  die  Auslöser  einer  Überprüfung  der  Nutzungsplanung  ist,  beiträgt.  Die 

Rekurrentin erachtet es nun als abwegig, dass von der Planungszone nicht 

das  im  kommunalen  Richtplan  als  Entwicklungs-  und  Verdichtungsgebiet 

ausgewiesene  Arbeitsplatzgebiet  N.,  sondern  lediglich  bestimmte  Grund-

stücke  des  Arbeitsplatzgebietes  H.  R.  erfasst  sind.  Indessen  erweist  sich 

diese räumliche Festlegung der Planungszone als sachgerecht: Zum einen 

besteht kein Anlass, die derzeit noch nicht eingezonte, sondern der kanto-

nalen  Landwirtschaftszone  zugewiesene  Fläche  des  zu  entwickelnden  Ar-

beitsplatzgebietes  N.  in  die  Planungszone  miteinzubeziehen.  Denn  eine 

negative  Präjudizierung  der  vorzunehmenden  Überprüfung  der  Nutzungs-

planung  steht  insoweit  nicht  zu  befürchten,  da  erst  eine  vorgängige  Ände-

rung  der  Nutzungsplanung  im  Sinne  der  Umzonung  der  entsprechenden 

Grundstücke überhaupt bauliche Möglichkeiten eröffnen würde, die sich auf 

die  Verkehrssituation  in  den  Gebieten  H.  R./N.  auszuwirken  vermöchten. 

Denkbar  ist  eine  negative  Präjudizierung  demgegenüber  im  Bereich  der 

zum  Gebiet  H.  R.  gehörenden,  bereits  der  Industriezone  zugewiesenen 

Grundstücke.  Auch  insoweit  ist  aber  zu  beachten,  dass  die  mit  der  Pla-

nungszone  intendierte  Verhinderung  entsprechender  Entwicklungen  von 

vornherein nur dort möglich ist, wo noch ein Entwicklungspotential besteht. 

Soweit insbesondere eine Realisierung zusätzlicher Verkaufsflächen zufol-

ge  Ausschöpfung  der  nach  geltendem  Recht  zulässigen  Nutzweise  nicht 

mehr  möglich  bzw.  aufgrund  bestehender  Überbauung  nicht  zu  erwarten 

ist, widerspräche ein Einbezug dieser Parzellen dem Gebot, die Planungs-

zone  auf  das  dieser  zugrundeliegende  Planungsbedürfnis  örtlich  abzu-

stimmen. Demgegenüber fallen die von der Planungszone betroffenen Par-

zellen für eine allfällige Änderung der Nutzungsplanung in Betracht: das re-

kurrentische  Grundstück  deshalb,  weil  es  bedeutende  Nutzungsreserven, 

insbesondere  auch  für  den  Bau  von  Verkaufsflächen  enthält,  deren  Reali-
sierung  zu  einer  negativen  Präjudizierung  der  allfälligen  nutzungsplaneri-

schen Beschränkung entsprechender Nutzweisen führen würde, die weite-

ren  von  der  Planungszone  erfassten  Grundstücke  insbesondere  deshalb, 

weil durch bauliche Veränderungen unter Umständen eine negative Präju-

dizierung  der  möglichen  Realisierung  einer  Entlastungsstrasse  bewirkt 

werden  könnte. Wie  bereits  in  E.  4.2  dargelegt,  erweisen  sich  demgegen-

über  die  richtplanerisch  festgehaltenen  unterschiedlichen  Siedlungsent-

wicklungsstrategien  für  die  vorliegend  zur  Beurteilung  stehende  Frage  als 

irrelevant. Neben dem ausgewiesenen Planungsbedürfnis bzw. dem öffent-

R2.2020.00178 

Seite 21 

 
 
lichen  Interesse  an  der  Überprüfung  und  allfälligen  Änderung  der  Nut-

zungsplanung  ist  somit  auch  ein  öffentliches  Interesse,  zur  Sicherung  der 

Planungsfreiheit  die  konkret  vorgesehene  Planungszone  festzusetzen,  zu 

bejahen bzw. die räumliche Abstimmung dieser Planungszone nicht zu be-

anstanden. 

4.4 
Schliesslich rügt die Rekurrentin die Unverhältnismässigkeit der festgesetz-

ten Planungszone. Soweit sie diesbezüglich unter Verweis darauf, sie habe 

die  "Rechtsänderung  im  Zeitpunkt  der  Einreichung  des  Baugesuchs  (bzw. 

unmittelbar davor) nicht voraussehen" können, eine vertiefte Interessenab-

wägung  verlangt,  ist  ihr  entgegenzuhalten,  dass  die  fehlende  Information 

der  Betroffenen  vor  Erlass  einer  Planungszone  diesem Institut  inhärent  ist 

(vgl. E. 4.3.2), wobei vorliegend der Rekurrentin bei Einreichung des Bau-

gesuchs die Absicht der Mitbeteiligten sogar bereits bekannt war. Im Übri-

gen verweist die Rekurrentin in diesem Zusammenhang zu Unrecht auf ei-

ne  angeblich  ihre  Ansicht  stützende  Lehrmeinung  (Alain  Griffel,  Raumpla-

nungs- und Baurecht in a nutshell, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2017, S. 106), 

äussert  sich  diese  Literaturstelle  doch  erstens  nicht  zur  Planungszone, 

sondern zur planungsrechtlichen Baureife gemäss § 234 PBG, wobei zwei-

tens  auch  insoweit  dargelegt  wird,  dass  die  Rechtsprechung  eine  spezifi-

sche Interessenabwägung nur bei Kundgabe der Planungsabsicht während 

eines hängigen Rechtsmittelverfahrens vornimmt. 

Bezüglich der sowohl unter dem Titel der Geeignetheit als auch der Erfor-

derlichkeit  in  Frage  gestellten  räumlichen  Abgrenzung  der  Planungszone 

kann  primär  auf  die  Ausführungen  am  Ende  von  E.  4.3.2  verwiesen  wer-

den.  Hervorzuheben  ist,  dass  vorliegend  die  Geeignetheit  insbesondere 

nicht dadurch in Frage gestellt wird, dass die Planungszone nicht auf dem 
ganzen  Gebiet  "H.  R."  festgesetzt  worden  ist,  sondern  nur  bestimmte 

Grundstücke desselben  umfasst. Während  sich  dies für die nebst dem  re-

kurrentischen  Grundstück  erfassten  Parzellen  zwangsläufig  daraus  ergibt, 

dass  nur  auf  diesen  eine  negative  Präjudizierung  der  zukünftigen  Entlas-

tungsstrasse erfolgen könnte, stellt sich die Situation für das rekurrentische 

Grundstück wie folgt dar: Zwar mag es durchaus sein, dass der Antrag auf 

Erlass  einer  Planungszone  unter  anderem  durch  die  Konkretisierung  der 

Bauabsichten  auf  dem  rekurrentischen  Grundstück  veranlasst  wurde,  was 

indessen  im  Sinne  des  in  E.  4.1  Dargelegten  unproblematisch  ist.  Das  für 

R2.2020.00178 

Seite 22 

 
 
Planungsabsicht,  Planungsbedürfnis  und  Bestimmung  des  Umfangs  der 

Planungszone  bestimmende  Kriterium  ist  jedoch  insofern  ein  allgemeines, 

als  generell  als  massgeblich  erachtet  wird,  ob  auf  einem  Grundstück  Nut-

zungsreserven  (insb.  betreffend  Verkaufsflächen)  vorhanden  sind,  deren 

Realisierung  zu  einer  Verschärfung  der  Verkehrsproblematik  führen  kann. 

Wenn  aufgrund  der  konkreten  Situation  im  Gebiet  H.  R.  letztlich  lediglich 

das  rekurrentische  Grundstück  in  dieser  Hinsicht  geeignet  erscheint,  eine 

Planänderung  negativ  zu  präjudizieren,  so  ändert  dies  nichts  daran,  dass 

mit der konkreten Planungszone nicht in sachfremder Weise ein einzelnes 

Bauprojekt  verhindert  werden  soll,  sondern  aufgrund  eines  sachgerechten 

generellen  Kriteriums  diejenigen  Grundstücke  bestimmt  worden  sind,  bei 

denen  die  negative  Präjudizierung  einer  umfassenden,  auf  einer  Gesamt-

betrachtung beruhenden Planungsabsicht zu befürchten steht. 

Dass sich der Einbezug des rekurrentischen Grundstücks in die Planungs-

zone  überdies  als  erforderlich  erweist,  ergibt  sich  ergänzend  zum  bereits 

am Ende von E. 4.3.2 zur räumlichen Abgrenzung der Planungszone Dar-

gelegten  aus folgenden  Gründen:  Unbehelflich  ist  zunächst  der  rekurrenti-

sche Einwand, die Verkehrsproblematik wäre mit entsprechenden Auflagen 

in  der  Baubewilligung  zu  lösen  gewesen.  Da  die  Problematik,  wie  in 

E. 4.3.1  dargelegt,  gerade  darin  liegt,  dass  die  gemäss  geltendem  Recht 

zulässigen Nutzungsmöglichkeiten den zu prüfenden Planänderungen ent-

gegenstehen,  liesse  sich  eine  negative  Präjudizierung  mittels  blosser  Auf-

lagen gerade nicht verhindern. Dass im Übrigen die Lösung der Verkehrs-

problematik  mit  planerischen  Instrumenten  und  nicht  einzelfallweise  mit 

Auflagen im Baubewilligungsverfahren erreicht werden soll, ist aufgrund der 

erforderlichen  Gesamtbetrachtung  geradezu geboten.  Unbehelflich ist  wei-

ter  das Vorbringen,  wonach  das  rekurrentische  Grundstück  alternativ  über 

die Alte Z.-Strasse erschlossen werden könnte. Da auch von der Alten Z.-
Strasse her der Verkehr letztlich entweder in die R.-Strasse und den Kreisel 

R.-Strasse oder aber nach Süden in unmittelbare Nähe und damit ins Ein-

zugsgebiet  des  Knotens  AS  2  geleitet  würde,  würde  eine  entsprechende 

Erschliessung  nichts  daran  ändern,  dass  die  Nutzung  des  rekurrentischen 

Grundstücks  sich  auf  die  planerisch  zu  lösende  Verkehrsproblematik  aus-

zuwirken vermag. 

Nicht  zu  verfangen  vermögen  schliesslich  die  in  der  Replik  unter  Verweis 

auf  die  Verkehrstechnische  Prüfung  vom  4.  August  2020  (act.  20)  gegen 

R2.2020.00178 

Seite 23 

 
 
die  Erforderlichkeit  des  Einbezugs  der  rekurrentischen  Parzelle  in  die  Pla-

nungszone angeführten Argumente: Irrelevant ist zunächst die Frage, ob in 

der  Verkehrsstudie  N.  vom  20.  November  2015  (act.  16.3)  der  erwartete 

Mehrverkehr der unbebauten Grundstücke bereits mitberücksichtigt ist, wo-

bei eine Berücksichtigung des rekurrentischen Grundstücks zumindest frag-

lich erscheint, nachdem act. 16.3 S. 2 ausdrücklich darauf hinweist, die Ak-

tualisierung  (gegenüber  der  Verkehrsstudie  aus  dem  Jahre  2010)  erfolge 

ohne das östlich der Z.-Strasse gelegene Gebiet. Entscheidend aber ist et-

was  Anderes:  Wie  in  E.  4.3.1  dargelegt  weist  die  Verkehrsstudie  N.  (act. 

16.3)  eine  Verkehrsproblematik  aus,  die  unter  anderem  mit  planerischen 

Massnahmen  gelöst  werden  soll.  Eine  Verschärfung  der  Problematik  ge-

genüber  dem  in  act.  16.3  festgehaltenen  Zustand  ist  demgegenüber  gar 

nicht erforderlich.  Denn mit dem  Hinweis,  wonach eine  Planungszone  hin-

sichtlich  des  rekurrentischen  Grundstücks  erforderlich  sei,  da  dieses  noch 

Nutzungsreserven ausweise, ist nur gemeint, dass bei entsprechender zu-

künftiger  Nutzung  dieser  Parzelle  ein  Verkehrsaufkommen  generiert  wird, 

das  gegenüber  dem  bestehenden  Zustand  (und  nicht  gegenüber  dem  in 

act.  16.3  prognostizierten  Zustand)  zu  einer  stärkeren  Verkehrsbelastung 

führt und daher planerisch relevant ist. Bemerkungsweise ist zu ergänzen, 

dass  der  allfälligen  Berücksichtigung  der  rekurrentischen  Parzelle  in  act. 

16.3 auch für die Frage einer erheblichen Änderung der Verhältnisse keine 

Bedeutung  zukommt,  da  massgeblicher  Vergleichszustand  insoweit  der 

Zeitpunkt der ursprünglichen nutzungsplanerischen Festlegungen und nicht 

der Zeitpunkt ist, in dem eine bestimmte, planerisch zu lösende Problematik 

(erstmals)  erkannt  wurde.  Die  Rekurrentin  verweist  weiter  darauf,  der  von 

ihr  eingeholte  Prüfbericht  habe  in  der  massgeblichen  Abendspitzenstunde 

eine stärkere Verkehrsbelastung bei Nutzungen ohne Verkaufsflächen auf-

gezeigt.  Gerade  entsprechende  Fragen  werden  aber  im  Rahmen  der  vor-

gesehenen  Überprüfung  der  Nutzungsplanung  umfassend  zu  klären  sein, 
ohne dass der seitens der Rekurrentin eingeholte Bericht (der beispielswei-

se  auf  S.  7  erwähnt,  dass  zwar  eine  Beurteilung  betreffend  Rückstau  auf 

dem  eigenen  Grundstück,  nicht  aber  betreffend  Auswirkungen  auf  das 

übergeordnete  Strassennetz  gemacht  wurde)  diesbezüglich  als  abschlies-

send geltend könnte. Auch ist die Prämisse, wonach mit der Planungszone 

nur negative Präjudizierungen durch Verkaufsnutzungen verhindert werden 

sollen,  unzutreffend,  bezieht  sich  die  Planungsabsicht  doch  ebenso  auf 

weitere  Nutzungen  mit  entsprechendem  Verkehrsaufkommen  (vgl.  E.  3.1). 

Jedenfalls lässt der eingereichte Prüfbericht weder die Planungsabsicht der 

R2.2020.00178 

Seite 24 

 
 
Mitbeteiligten  als  offensichtlich  rechtswidrig  erscheinen,  noch  führt  er  zur 

Verneinung  eines  entsprechenden  Planungsbedürfnisses;  vor  allem  aber 

kann  er  auch  hinsichtlich  des  rekurrentischen  Grundstücks  die  Bedenken, 

wonach durch verkehrsintensive Nutzungen eine Verschlechterung der be-

stehenden  Verkehrsproblematik  herbeigeführt  wird,  nicht  entkräften,  so 

dass  sich  an  der  Erforderlichkeit  des  Einbezugs  der  fraglichen  Parzelle  in 

die Planungszone nichts zu ändern vermag. In diesem Zusammenhang ist 

zu betonen, dass für die planerisch zu lösende Problematik einerseits nicht 

ausschliesslich  (und  nicht  einmal  primär)  die  Verkehrssituation  für  das  re-

kurrentische  Grundstück,  sondern  vor  allem  der  Einfluss  der  Nutzung  des 

rekurrentischen  Grundstücks  auf  die  gesamte  Verkehrssituation  relevant 

ist. Andererseits sind entgegen dem rekurrentischen Vorbringen auch nicht 

lediglich  die  Zustände  Z1  und  Z2  gemäss  Verkehrsstudie  N.  relevant;  im 

Gegenteil  sind  aufgrund  der  erforderlichen  Gesamtbetrachtung  gerade 

auch  die  Zustände  Z3  und  Z4,  bei  denen  aufgrund  der  Massnahmen  an 

den  in  den  Zuständen  Z1  und  Z2  besonders  problematischen  Stellen  neu 

beim Kreisel R.-Strasse massive Probleme auftreten, von Bedeutung. Was 

schliesslich den rekurrentischen Hinweis betrifft, wonach die effektive Ver-

kehrsentwicklung nicht der in act. 16.3 prognostizierten entspreche, so gilt 

auch diesbezüglich, dass solche Fragen gerade Gegenstand der vertieften 

Abklärungen  bei  Überprüfung  der  Nutzungsplanung  sein  werden,  ohne 

dass der eingereichte Prüfbericht diesbezüglich bereits zu einer vollständig 

veränderten Beurteilungsgrundlage führen würde. 

Die Festsetzung einer Planungszone erweist sich schliesslich auch als zu-

mutbar. Zum einen ist zu berücksichtigen, dass die Planungszone als blos-

ses  Sicherungsinstrument,  das  zudem  von  vornherein  zeitlich  beschränkt 

ist,  nicht  zu  einer  besonders  gravierenden  Beeinträchtigung  privater  Inte-

ressen  führt,  zumal  die  allfälligen  Einschränkungen  aufgrund  einer  später 
tatsächlich erfolgenden Änderung der Nutzungsplanung insoweit noch nicht 

zu berücksichtigen sind (vgl. zum Überwiegen des öffentlichen Interessens 

an der Sicherung der Planungsfreiheit auch bereits E. 4.3.2). Auch handelt 

es sich bei der Planungszone, wie in E. 4.1 dargelegt, nicht um ein absolu-

tes  Bauverbot.  Daran  ändert  entgegen  dem  rekurrentischen  Vorbringen 

auch  der  Umstand  nichts,  dass  vorliegend  die  planerische  Lösung  einer 

Verkehrsproblematik  in  Frage  steht.  Denn  auch  insoweit  ist  nicht  jegliche 

Überbaubarkeit  der  rekurrentischen  Parzelle  von  vornherein  ausgeschlos-

sen,  sondern  lediglich  ein  Bauprojekt,  das  aufgrund  der  vorgesehenen 

R2.2020.00178 

Seite 25 

 
 
Nutzweise  ein  (mit  der  Planungszone  anvisiertes)  grosses  Verkehrsauf-

kommen  zur  Folge  hätte.  Zusammenfassen  erweist  sich  die  Festsetzung 

der Planungszone somit auch als verhältnismässig. 

5. 
Aufgrund  der  in  unterschiedlichem  Kontext  vorgetragenen  rekurrentischen 

Rüge,  wonach  das  Verhalten  der  kommunalen  Behörden  im  Vorfeld  der 

Einreichung des Baugesuchs den Grundsatz von Treu und Glauben verlet-

ze,  ist  abschliessend  (trotz  Fehlens  einer  ausdrücklichen  entsprechenden 

Argumentation in den Eingaben der Rekurrentin) zu erörtern, ob und gege-

benenfalls  mit  welchen  Konsequenzen  eine  Verletzung  des  Grundsatzes 

des Vertrauensschutzes vorliegt. 

Voraussetzung  des  Vertrauensschutzes  bildet  primär  eine  Vertrauens-

grundlage  im  Sinne des  Verhaltens eines  staatlichen  Organs,  das  bei  den 

betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen weckt. Vorausgesetzt ist wei-

ter, dass durch Kenntnis der Vertrauensgrundlage Vertrauen entsteht, auf-

grund dessen Dispositionen getätigt werden, die ohne Nachteil nicht wieder 

rückgängig  gemacht  werden  können.  Selbst  wenn  die  genannten  Voraus-

setzungen erfüllt sind, können sich Private nicht auf den Vertrauensschutz 

berufen,  falls  ein  überwiegendes  öffentliches  Interesse  entgegensteht. 

Hauptsächliche Wirkung des Vertrauensschutzes ist im Sinne des Bestan-

desschutzes  die  Bindung  der  Behörde  an  die  Vertrauensgrundlage  (vgl. 

zum  Ganzen  Ulrich  Häfelin/Georg  Müller/Felix  Uhlmann,  Allgemeines  Ver-

waltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 624 ff.). 

Vorliegend  fehlt  es  (wie  teilweise  bereits  in  E.  4.3.2  ausgeführt)  schon  an 

einer  Vertrauensgrundlage,  da  die  seitens  der  Mitbeteiligten  involvierten 
Dienststellen  nie  Zusicherungen  bezüglich  der  Bewilligungsfähigkeit  des 

Bauprojekts  abgegeben  haben  und  sich  im  Speziellen  auch  nie  zur  Frage 

einer  Änderung  der  Nutzungsplanung  bzw.  der  Festsetzung  einer  die  Pla-

nungsfreiheit  sichernden  Planungszone  geäussert  haben.  Zu  Zusicherun-

gen  in  den  genannten  Bereichen  wären  die  Gesprächspartner  der  Rekur-

rentin denn auch gar nicht befugt gewesen. Wie ebenfalls bereits dargelegt, 

ist  zudem  der  beabsichtigte  Erlass  einer  Planungszone  gerade  nicht  vor-

gängig zu kommunizieren. Im Weiteren ist fraglich, ob die Rekurrentin auf-

grund der fehlenden Kenntnis der planungsrechtlichen Entwicklungen in der 

R2.2020.00178 

Seite 26 

 
 
Tat  Dispositionen  getätigt  hat,  die  nicht  ohne  Nachteil  rückgängig  zu  ma-

chen sind. Jedenfalls lässt sich solches hinsichtlich der Planungszone nicht 

behaupten,  da  diese  lediglich  eine  zeitliche  Verzögerung  bewirkt,  jedoch 

gerade  keine  Festlegung  zu  den  zukünftigen  planungsrechtlichen  Vorga-

ben,  die  für  die  Weiterverwendbarkeit  des  bisherigen  Projektierungsauf-

wands entscheidend sein werden, enthält. Schliesslich wäre angesichts des 

gewichtigen öffentlichen Interessens an der Sicherung der Planungsfreiheit 

bezüglich  einer  bedeutsamen  planerischen  Aufgabe  (Lösung  einer  relativ 

weiträumigen Verkehrsproblematik) auch ein dem Vertrauensschutz entge-

genstehendes  überwiegendes  öffentliches  Interesse  zu  bejahen.  Entspre-

chend  vermag  das  Vorbringen  der  Rekurrentin  betreffend  ein  angeblich 

treuwidriges Verhalten der Mitbeteiligten auch unter dem Titel des Vertrau-

ensschutzes  die  Zulässigkeit  der  Festsetzung  einer  Planungszone  nicht in 

Frage zu stellen. 

6. 
Zusammenfassend  ist  der  Rekurs  abzuweisen.  Um  nicht  den  einer  Pla-

nungszone inhärenten Sicherungszweck zu unterlaufen, kann einem gegen 

deren Festsetzung (und damit auch gegen den vorliegenden Entscheid) er-

griffenen  Rechtsmittel  keine  aufschiebende  Wirkung  zukommen  (Ruch, 

§ 27 Rz. 49). Entsprechend ist gestützt auf Art. 55 in Verbindung mit Art. 25 

Abs.  3  des  Verwaltungsrechtspflegegesetzes  (VRG)  dem  Lauf  der  Be-

schwerdefrist  und  der  Einreichung  einer  allfälligen  Beschwerde  die  auf-

schiebende Wirkung zu entziehen. 

7.1 
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Rekurrentin aufzuerlegen 
(§ 13 VRG). 

Nach  §  338  Abs.  1  PBG  bzw.  §  2  der  Gebührenverordnung  des  Verwal-

tungsgerichts  (GebV  VGr)  legt  das  Baurekursgericht  die  Gerichtsgebühr 

nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem 

bestimmbaren  Streitwert  oder  dem  tatsächlichen  Streitinteresse  fest.  Liegt 

wie  hier  ein  Verfahren  ohne  bestimmbaren  Streitwert  vor,  beträgt  die  Ge-

richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 

Abs.  2  GebV  VGr).  Bei  der  Bemessung  der  Gebührenhöhe  steht  der  Re-

R2.2020.00178 

Seite 27 

 
 
kursinstanz  ein  grosser  Ermessensspielraum  zu  (Kaspar  Plüss,  in:  Kom-

mentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.). 

Im Lichte des vorliegend gegebenen tatsächlichen Streitinteresses (mit der 

Planungsmassnahme  verbundener  Eingriff  in  das  Eigentum;  streitbetroffe-
nes Grundstück im Halte von 14'635 m2), der einlässlich zu begründenden 
Präsidialverfügung  vom  11.  August 2020  und  des  infolge  der  hohen  Kom-

plexität  des  Sachverhalts  und  der  zu  beurteilenden  Fragen  grossen  zeitli-

chen  Aufwandes  ist  die  Gerichtsgebühr  auf  Fr. 8'500.--  festzusetzen 

(BGr 1C_566/2015 vom 18. Februar 2016, E. 2; BGr 1C_244/2013 vom 4. 

Juli 2013, E. 4; BRGE II Nrn. 0162 und 0163/2012 vom 23. Oktober 2012, 

E. 16,  in  BEZ  2014  Nr.  36;  Entscheid  bestätigt  mit  VB.2012.00774  vom 

22. August 2013, dieser bestätigt mit BGr 1C_810/2013 vom 14. Juli 2014; 

www.baurekursgericht-zh.ch). 

7.2 
Die  Mitbeteiligte  beantragt  die  Zusprechung  einer  Umtriebsentschädigung. 

Vorliegend handelt es sich zwar nicht um einen einfachen Fall. Dessen un-

geachtet  hatte  die  Behörde  im  Rechtsmittelverfahren  keinen  besonderen, 

über  den  im  Verfahren  betreffend  Festsetzung  einer  Planungszone  erheb-

lich hinausgehenden Zusatzaufwand zu treiben. Die Voraussetzungen von 

§ 17 Abs. 2 lit. a VRG sind daher nicht erfüllt, so dass von der Zusprechung 

einer Umtriebsentschädigung an die Mitbeteiligte abzusehen ist. Der Rekur-

rentin  steht  aufgrund  des  Verfahrensausgangs  von  vornherein  keine  Um-

triebsentschädigung  zu.  Entsprechend  sind  keine  Umtriebsentschädigun-

gen zuzusprechen. 

[…] 

R2.2020.00178 

Seite 28