# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 178bfdba-fb92-55cf-a8f0-86be7e777dec
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-04-28
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale cantonale amministrativo 28.04.1995 52.1995.349
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TCA_001_52-1995-349_1995-04-28.html

## Full Text

Incarto n.

  52.95.00349

  52.95.00350

  DP 271-272/94

  leo

  	
  Lugano

  28 aprile 1995 

  	
  In
  nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale cantonale amministrativo

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dei giudici:

  	
  Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

  

 

	
  segretario:

  	
  Leopoldo Crivelli

  

statuendo sul ricorso del 12
settembre 1994 di

 

	
   

  	
  __________ 

  rappr. da: avv. __________

  in qualità di propreitario del mapp. __________ di
  __________

  __________

  in qualità di proprietario del mapp. __________ di __________

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la decisione 12 agosto 1994, no. 6691, del Consiglio di
  Stato che ha respinto i ricorsi 14 aprile 1994 degli insorgenti avverso l'imposizione
  della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti
  relativa all'anno 1994 da parte del municipio di __________ concernente i
  predetti fondi;

  

viste le risposte:

-    23
settembre 1994 del municipio di __________;

-   27 settembre 1994 del Consiglio di Stato;

letti ed
esaminati gli atti;

ritenuto,                           in fatto

A.          a) A __________ la raccolta e l'eliminazione dei
rifiuti sono rette dal "Regolamento per il servizio di raccolta ed
eliminazione delle spazzature e dei rifiuti" (in seguito: RRR). Il
servizio è organizzato dal comune (art. 1 cpv. 2 RRR) e la consegna dei rifiuti
è obbligatoria (art. 2 RRR). Allo scopo di finanziare il servizio l'art. 23
cpv. 1 RRR prevede il prelievo di tasse annue: per ciascun locale adibito ad
abitazione (ivi comprese le cucine e le retrocucine) od ufficio la tassa annua,
da fissare ed aggiornare dal municipio mediante ordinanza sulla base dei costi
risultanti (art. 23 cpv. 2, 3 e 4 RRR), varia da un minimo di fr. 30.-- ad un
massimo di fr. 60.--. La tassa è dovuta dal proprietario dell'immobile (art. 24
cpv. 9 RRR) e - una volta concesso il permesso di abitabilità dell'edificio -
indipendentemente dall'occupazione effettiva, totale o parziale, dello stesso
(art. 24 cpv. 2 RRR).

b) Il 1/3 marzo 1994 il municipio di __________ ha adottato
un'ordinanza, pubblicata all'albo comunale nel periodo 7-21 marzo 1994, in cui
ha fissato in fr. 40.-- annui la tassa per il servizio di raccolta ed
eliminazione dei rifiuti relativa ai locali adibiti ad abitazione od ufficio.
L'ordinanza indicava che essa sarebbe entrata in vigore con effetto retroattivo
al 1. gennaio 1994. L'adozione dell'ordinanza comportava un aumento della tassa
in discussione, che assommava fino a quel momento a fr. 35.-- annui.

B.          Il 30 marzo 1994 il municipio di __________ ha emesso
le tasse per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativi all'anno
in corso. Da __________, in qualità di proprietario del mapp. __________,
composto di 47 locali, è stato preteso per tale titolo un importo di fr.
1'880.-- (= fr. 40.-- x 47). A __________, quale proprietario del mapp. 914,
composto di 49 locali, è invece stata richiesta una somma di fr. 1'960.-- (=
fr. 40.-- x 49).

C.          a) Con ricorsi separati di data 14 aprile 1994
__________ e __________ sono insorti innanzi al Consiglio di Stato avverso le
predette decisioni municipali, chiedendo il loro annullamento e la
retrocessione degli atti al municipio affinché ricalcolasse le tasse tenendo
conto delle censure svolte nelle impugnative. I ricorrenti hanno contestato
segnatamente - e per quanto può ancora interessare ai fini del presente giudizio
- la retroattività dell'aumento delle tasse sancito dal municipio tramite
l'ordinanza 1/3 marzo 1994 ed inoltre, con riferimento all'art. 2 LPA,
l'assoggettamento al pagamento della tassa dei locali non occupati sancito
all'art. 24 cpv. 2 RRR.

b) Con un'unica risoluzione di data 12 agosto 1994 il
Consiglio di Stato ha respinto le impugnative. Esso ha considerato che
"forse" l'ordinanza 1/3 marzo 9194 non esplicava in realtà alcun
effetto retroattivo, poiché semplicemente attuativa del RRR (consid. N). Inoltre
che la circostanza secondo cui anche i locali non occupati venissero
assoggettati alla stessa tassa di quelli occupati non era lesiva né del divieto
d'arbitrio né del principio di uguaglianza, poiché la tassa è dovuta già per il
motivo che il comune tiene a disposizione dell'utenza il servizio di nettezza
urbana e lo dichiara obbligatorio (consid. H).

D.          __________ e __________ sono insorti innanzi a questo
Tribunale con ricorsi separati di data 12 settembre 1994 avverso il menzionato
giudicato governativo, sollecitando l'annullamento dello stesso oltre che delle
decisioni municipali che questo ha protetto e ribadendo inoltre la richiesta di
rinvio degli atti al municipio per l'emissione di una nuova tassazione
ossequiosa delle loro censure. Gli insorgenti riprendono ed ampliano gli argomenti
già sostenuti senza successo innanzi alla precedente sede.

Il municipio di __________ ed il Consiglio di Stato hanno
sollecitato la reiezione dell'impugnativa.

Delle rispettive ragioni si dirà, per quanto necessario, nel
seguito.

Considerato,                   in diritto

1.           La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1
LOC). I ricorsi sono tempestivi (art. 46 cpv. 1 PAmm). La legittimazione dei
ricorrenti è certa (art. 209 lett. b LOC). Le impugnative, ricevibili in
ordine, possono inoltre essere decise con un unico giudizio (art. 51 PAmm),
senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

2.           La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione
dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto
al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio
pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di
__________). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed
ossequiare inoltre i principi della copertura costi (condizione comunque
controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità:
principio quest'ultimo che, secondo la terminologia comunemente invalsa in
materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte
le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di __________,
consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione
della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza
ancorato all'art. 4 Cost. ed il divieto d'arbitrio che ne discende (RDAT 1986
N. 38 pag. 66 seg., consid. 6). In quanto corrispettivo di una prestazione
speciale ai sensi dell'art. 48 cpv. 1 LPA la tassa per il servizio di raccolta
ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità
sancito all'art. 2 LPA medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K-T, consid. 4;
2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; URP
1994 N. 13 pag. 90 segg.).

3.           3.1. Gli insorgenti eccepiscono in primo luogo che la
fissazione della tassa di fr. 40.-- annui per locale adibito ad abitazione od
ufficio in sede di ordinanza 1/3 marzo 1994 ma con effetto 1. gennaio 1994
disattenda il principio dell'irretroattività delle leggi.

3.2. Il principio dell'irretroattività delle leggi é un
principio del diritto amministrativo di rango costituzionale: la sua
disattenzione ricade pertanto nella definizione di violazione del diritto
giusta l’art. 61 PAmm, entro i cui limiti é fissato il potere cognitivo del
Tribunale. In omaggio al principio democratico e a quello della pubblicità
delle leggi un atto normativo può di regola spiegare i suoi effetti solo dopo
la sua pubblicazione ed entrata in vigore. Quando l’entrata in vigore di una
norma di diritto é fissata a una data precedente rispetto alla sua
pubblicazione si parla di retroattività della legge. Retroattività che é
ammissibile, a titolo eccezionale, quando essa é esplicitamente prevista oppure
- per lo meno - risulta che é stata chiaramente voluta, é limitata nel tempo in
modo ragionevole, é giustificata da motivi pertinenti, non dà luogo a disparità
di trattamento clamorose, non porta infine pregiudizio a diritti acquisiti.
L’aumento delle entrate (fiscali o extrafiscali) dell’ente pubblico non costituisce
in principio un pertinente motivo atto a legittimare il conferimento
dell’effetto retroattivo ad una legge, riservato il caso di indifferibile
necessità di dover procedere ad un risanamento delle finanze pubbliche (cfr.,
per tutte le enunciazioni che precedono, alla sentenza di questo Tribunale 30
ottobre 1992 in re R. L. e B. F., pubbl. in RDAT I-1993 N. 10  e relativi
riferimenti). Per legittimare la retroattività di una norma sotto il profilo
della situazione economica dell’ente impositore, non basta quindi la sussistenza
di una necessità di generico miglioramento della stessa: se così fosse
l’eccezione diventerebbe la regola, poiché allora all’adozione od alla modifica
di qualsiasi norma con ricadute economiche salutari per l’ente pubblico
bisognerebbe riconoscere l’effetto retroattivo (STA inedita 2.5.1994 in re P. e
LLCC, consid. 4.2.).

3.3. Nella fattispecie la base legale formale dell'avversata
tassa è costituita dall'art. 23 cpv. 1 RRR, in vigore dal 1. gennaio 1991, e
dunque senz'altro anche al 1. gennaio 1994: quella disposizione fissa la tassa
per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti tra un minimo di fr.
30.-- e un massimo di fr. 60.-- per locale adibito ad abitazione od ufficio. Si
è dunque indotti a ritenere prima facie che l'ordinanza 1/3 marzo 1994,
attraverso la quale il municipio di __________ ha individuato l'importo esatto
della tassa per locale muovendosi tra quello minimo e quello massimo stabiliti
dalla predetta disposizione, non violi il divieto di retroattività, siccome
coperta dalla stessa. Così non può essere tuttavia. In effetti, l'art. 23 cpv.
1 RRR non è una disposizione legale immediatamente applicabile. Essa demanda
infatti la determinazione dell'importo della tassa che può essere percepito
presso gli utenti all'adozione di un'ordinanza municipale (art. 23 cpv. 2 e 3
RRR). Quest'ultima costituisce pertanto un'irrinunciabile premessa legale
affinché il comune possa percepire il tributo in rassegna e, in quanto legge
materiale, deve a sua volta ossequiare in quanto tale il principio
dell'irretroattività delle leggi.

3.4. L'individuazione dell'importo esatto della tassa per
locale ha avuto luogo mediante l'adozione dell'ordinanza 1/3 marzo 1994, la
quale è stata pubblicata a partire dal 7 marzo successivo, mentre che alla
stessa è stato conferito un effetto vincolante a partire dal 1. gennaio 1994,
risalente quindi a tre mesi prima: ciò facendo il municipio ha implicitamente
abrogato, sempre con effetto al 1. gennaio 1994, l'ordinanza precedentemente in
vigore, la quale fissava in fr. 35.-- per locale la tassa in esame e che fino
alla data di pubblicazione dell'ordinanza 1/3 marzo 1994, e quindi ben oltre il
1. gennaio 1994, stabiliva a tutti gli effetti verso gli utenti l'importo che
il comune poteva prelevare presso di essi per tale titolo. Se ne deve dedurre
che l'ordinanza 1/3 marzo 1994 spiega effetto retroattivo (al 1. gennaio dello
stesso anno).

3.5. Trattasi, a questo punto, di verificare se il
conferimento dell'effetto retroattivo in esame appaia giustificato. Orbene,
nelle proprie osservazioni alle impugnative proposte da __________ e __________
il municipio di __________ non ha accennato a necessità di natura finanziaria a
tal punto impellenti da legittimare - a titolo eccezionale - l'applicazione
retroattiva al 1. gennaio 1994 dell'aumento della tassa in discussione di fr.
5.-- per anno e per locale. Siffatta applicazione lede pertanto il principio
dell'irretroattività delle leggi. Questo significa che le avversate tassazioni
dovranno essere calcolate tenendo presente che la tassa annua di fr. 40.-- per
locale può essere applicata solo (arrotondando) a partire dal mese di aprile
1994, ossia posteriormente alla pubblicazione della nota ordinanza 1/3 marzo
1994. Invano i ricorrenti pretendo di poter beneficiare per l'intero 1994 di
una tassazione fondata su di una base impositiva di fr. 35.-- per locale
appellandosi all'art. 24 cpv. 7 RRR ed inoltre facendo riferimento ai contratti
di locazione dagli stessi conchiusi, che prevedono delle spese accessorie
forfettarie, senza emissione dunque di un conguaglio a fine anno. In effetti,
la portata dell'art. 24 cpv. 7 RRR, secondo cui per l'imposizione della tassa
fa' stato la situazione al 1. gennaio di ogni anno, è limitata ai soli casi di
cambiamento di proprietario. Inoltre essi non possono pretendere di spuntare
una modifica dell'ordinamento giuridico comunale o comunque un diverso
trattamento rispetto agli altri utenti in funzione della impostazione dagli
stessi scelta nelle relazioni contrattuali con gli inquilini (e mantenuta dopo
l'entrata in vigore del RRR).

3.6. Per i predetti motivi le tassazioni impugnate devono
essere ridotte da fr. 1'880.-- a fr. 1'821.-- per __________ e da fr. 1'960.--
a fr. 1'899.-- per __________.

4.           4.1. I ricorrenti si dolgono inoltre dell'assoggettamento
al pagamento della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei
rifiuti dei locali non occupati sancito all'art. 24 cpv. 2 RRR. Essi ritengono
che quell'assoggettamento sia contrario al principio della causalità ancorato
all'art. 2 LPA.

4.2. Affinché le tasse riferite all'eliminazione dei rifiuti
domestici, ai quali l'art. 23 cpv. 1 RRR assimila quelli prodotti da uffici, ossequino
il principio della causalità - principio che, in un certo senso, costituisce
un'applicazione diretta del principio della proporzionalità e del diritto di
uguaglianza (cfr. Th. Fleiner-Gerster, la legislazione in materia di protezione
dell'ambiente, pubbl. in RDAT I-1991, pag. 346 cifra 3) - i criteri per la loro
determinazione devono avere una relazione con la quantità effettiva di rifiuti
prodotti (STA inedita 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.5.; Kommentar USG, N.
28 ad art. 31). Secondo l'esperienza uno o più locali di un immobile (concretamente
uno o più appartamenti od uffici), se occupati, costituiscono senz'altro una
fonte di produzione di rifiuti attraverso le persone che vi abitano o lavorano.
Non si può tuttavia dire altrettanto quando gli stessi locali non sono occupati
(abitati): in questa ipotesi essi non danno luogo ad alcuna produzione di
rifiuti. L'assoggettamento di un appartamento o di un ufficio vuoto al
pagamento della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti
sembrerebbe pertanto disattendere vistosamente il principio della causalità. La
giurisprudenza ha tuttavia già avuto modo di sottolineare più volte che, quando
un servizio pubblico - tale quello di nettezza urbana - è obbligatorio, la
tassa può essere imposta anche presso chi non utilizza il servizio medesimo, la
causa dell'imposizione essendo allora costituita non tanto dalla prestazione
speciale effettivamente ricevuta bensì dalla possibilità di usufruire in
qualsiasi momento del servizio pubblico (Imboden/Rhi-now/Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung,
Nr. 110 B VI e relativi riferimenti, segnatamente alla sentenza del Tribunale federale
pubbl. in ZBl 80/1979 pag. 303 consid. 4c): servizio che l'ente pubblico deve
provvedere a mantenere efficiente, a titolo oneroso, anche in assenza di
utilizzazione da parte del singolo utente  e che anzi deve tenersi pronto in
qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti
proprio dall'azione di questi (cfr. alle analoghe considerazioni svolte nella
STA inedita 1.12.1993 in re K-T, consid. 5.3., relativamente al prelievo della
tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti a carico dei
proprietari di residenze secondarie). Donde l'obbligo di pagare la relativa
tassa anche per chi transitoriamente non utilizza il servizio. Ora, tuttavia, a
ben guardare, la giurisprudenza anzidetta non permette di giustificare appieno
sotto il profilo contributivo l'assimilazione integrale dei locali vuoti
rispetto a quelli occupati: in effetti questi ultimi, diversamente dai primi,
costituiscono una reale fonte di produzione di rifiuti e danno pertanto luogo a
spese di evacuazione e di smaltimento effettive, non originate dai primi.
L'assimilazione di dette situazioni non appare tuttavia ancora insostenibile al
punto tale da porsi in urto con il principio di uguaglianza ancorato all'art. 4
Cost. (ed al divieto d'arbitrio che ne discende), il Tribunale dovendo
rispettare la libertà d'azione che pertocca al comune nella determinazione e
ripartizione dell'onere contributivo in materia di tasse per il servizio di
raccolta e di eliminazione dei rifiuti: a maggior ragione poiché in quest'ultimo
settore il comune fruisce di autonomia (cfr. alla nota sentenza del Tribunale federale
10 luglio 1985 in re comune di __________, consid. 6, non pubblicato in DTF 111
la 324 segg. ma in RDAT 1986 N. 38 , pag. 66 seg.). Deve del pari essere negata
una disattenzione del principio della proporzionalità. Nell'ambito della determinazione
delle tasse dottrina e giurisprudenza riconoscono infatti al legislatore la
possibilità di far capo a criteri schematici, dedotti dall'esperienza. Affinché
il principio della proporzionalità (equivalenza) possa essere considerato
ossequiato basta quindi che la tassa - calcolata secondo criteri schematici -
appaia come ragionevolmente proporzionata alla prestazione: il principio della
proporzionalità è violato solo in caso di sproporzione manifesta (STA inedite
1.3.1994 in re G. consid. 2.5; 1.4.1993 in re S., consid. 2.5.; Grisel, Traité
de droit administratif suisse, pag. 612, Imboden/Rhinow/Krähenmann, op. cit Nr.
110 B V). Sproporzione manifesta che non si verifica però nel concreto caso.

4.3. Il Tribunale ritiene finalmente che, per quanto
opinabile, l'assoggettamento di locali (appartamenti od uffici) transitoriamente
vuoti di un immobile al pagamento della identica tassa per il servizio di
raccolta e di eliminazione dei rifiuti dei locali (appartamenti od uffici)
occupati non si urti ancora al principio della causalità ancorato all'art. 2
LPA, interpretato quale emanazione dei principi di rango costituzionale
dell'uguaglianza e della proporzionalità. Il ricorso, su questo punto, deve
dunque essere respinto.

5.           La tassa di giudizio deve essere messa a carico
integralmente degli insorgenti, largamente soccombenti (art. 28 PAmm). Ad essi
non vengono inoltre assegnate ripetibili (art. 31 PAmm).

Per questi motivi;

visti gli art. 2 LPA, 208, 209 LOC; 18, 28, 31, 43, 46 PAmm,

dichiara e pronuncia:

1.           I ricorsi sono parzialmente accolti.

§.      La tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti
per l'anno 1994 dovuta al comune di __________ da __________, in qualità di
proprietario del mapp. __________ di __________ è ridotta a fr. 1'821.--.

§§.    La tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti
per l'anno 1994 dovuta al comune di __________ da __________, in qualità di
proprietario del mapp. __________ di __________ è ridotta a fr. 1'899.--.

§§§.  Le decisioni di imposizione dei predetti di data 30 marzo 1994
del municipio di __________ nonché il dispositivo n. 1 della risoluzione del
Consiglio di Stato 12 agosto 1994 (no. 6691) sono modificati di conseguenza.

2.           La tassa di giudizio, di fr. 300.-- (trecento), è posta
a carico dei ricorrenti in solido.

	
   

  	
  3.

  	
  Intimazione
  a:

  	
   

   

  __________

  
	
   

  	
   

  	
   

  	
   

  

Per il Tribunale cantonale
amministrativo:

Il presidente:                                                            Il
segretario: