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**Case Identifier:** f7a6443e-2fba-56a2-a7d1-9e4994ce1c26
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-12-21
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 21.12.2021 A/4396/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-4396-2019_2021-12-21.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/4396/2019-LDTR ATA/1382/2021  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 21 décembre 2021 

 

   dans la cause 

 

A______ SA 
représentée par Me Erin Wood Bergeretto, avocate  

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE - OAC 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
25 mars 2021 (JTAPI/304/2021) 

 

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A/4396/2019 

EN FAIT 

1)  La société A______ SA (ci-après : la A______) est propriétaire de la 
parcelle n° 1______ de la commune de B______ à l’adresse ______ chemin 
C______, laquelle contient un immeuble édifié en 1978. 

2)  Le 16 juin 2015, un inspecteur de l’office cantonal du logement et de la 
planification foncière (ci-après : OCLPF) s’est rendu dans un appartement de cinq 
pièces Situé au 3ème étage de l’immeuble (ci-après : l’appartement) où il a constaté 
que des travaux d’aménagement intérieur avaient été réalisés sans autorisation. 
Étaient notamment jointes au rapport de visite quinze photographies prises durant 
le contrôle. 

3)  Le 6 janvier 2016, le département de l’aménagement, du logement et de 
l’énergie, devenu depuis lors le département du territoire (ci-après : le 
département), a informé la régie Rosset & Cie (ci-après : la régie), en charge de la 
gérance de l’immeuble, des constatations faites par son inspecteur. La cuisine 
avait subi une rénovation complète : changement du carrelage, de la faïence, des 
meubles « haut et bas », d’une armoire haute, des deux plans de travail, de l’évier, 
de la batterie, de l’électricité, de la lumière, de la cuisinière, du four, de la hotte et 
du lave-vaisselle. Dans la salle de bain, le carrelage, la faïence, le lavabo, la 
baignoire, les accessoires et batteries, la peinture et l’électricité avaient été 
changés. Il y avait également eu une rénovation des « locaux secs » s’agissant de 
la peinture des sols, des murs, des plafonds et des menuiseries. Le loyer annuel 
était passé de CHF 14’700.- à CHF 26’160.-. 

  Tous les documents relatifs aux travaux et à leurs coûts devaient être 
produits. 

4)  Le 22 janvier 2016, la régie a exposé que les travaux effectués en 2010 pour 
un montant de CHF 34’245.25 toutes taxes comprises (ci-après : TTC) 
n’excédaient pas l’entretien courant, l’appartement n’ayant pas changé de 
standing. Le loyer avait été fixé selon les loyers usuels du quartier et n’avait pas 
été contesté par les locataires. Les travaux n’étaient pas soumis à autorisation. 

  Elle annexait les factures des travaux réalisés en 2010 ainsi que celles des 
travaux réalisés entre 2003 et 2007, soit la pose d'une nouvelle peinture à la suite 
de dégâts d'eau, la pose de nouveaux joints dans la salle de bain, la dépose d'une 
moquette et la pose d'un parquet dans une chambre, ainsi que le remplacement 
d'un WC dans la salle de douche. 

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5)  Le 13 juillet 2016, le département a ordonné à la régie de requérir une 
autorisation de construire relative aux travaux constatés dans un délai de trente 
jours, toutes mesures ou sanctions étant réservées. 

6)  Le 14 mars 2017, le Tribunal administratif de première instance (ci-après : 
TAPI) a déclaré irrecevable le recours de la A______ du 14 septembre 2016 
contre la décision du 13 juillet 2016, dans la mesure où elle n’avait pas démontré 
l’existence d’un préjudice irréparable, alors qu’elle recourait contre une décision 
incidente (JTAPI/273/2017). 

7)  Le 8 mai 2018, la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre administrative) a confirmé le jugement du TAPI (ATA/433/2018). 

8)  Le 13 août 2018, la régie a déposé auprès du département une demande 
d’autorisation de construire en procédure accélérée (ci-après : APA) portant sur 
des « travaux d'entretien courant – logement de 5 pièces au 3ème ».  

  Les travaux effectués n'étaient pas assujettis à une autorisation de construire, 
ni aux règles de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de 
maisons d'habitation du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20), dans la mesure où il 
s'agissait de travaux que le propriétaire était tenu de réaliser en vertu de son 
obligation d'entretien de la chose louée. 

  Le 16 juillet 2010, Mme D______ et M. E______ avaient emménagé dans 
l’appartement, avec un loyer annuel net fixé à CHF 26'160.-. Les précédents 
locataires avaient versé un loyer annuel net de CHF 14'700.- à compter du 16 mai 
2005. 

  Les travaux réalisés avant l’entrée de Mme D______ et M. E______ 
comprenaient le remplacement de l’agencement de cuisine, le remplacement de 
l’équipement électroménager (cuisinière, four et réfrigérateur), l’installation d’une 
hotte en remplacement de l’ancienne, la réfection du câblage électrique cuisine et 
salon, la pose d’un carrelage sur l’existant (cuisine et salle de bain), la pose de 
faïence sur l’existant (cuisine et salle de bain), le remplacement d’un lavabo 
(sinistre locataire sortant), le remplacement du mélangeur et de la batterie de bain, 
coupure, vidange et dépose des installations sanitaires en attendant la réfection du 
carrelage de la salle de bain, la réfection du tub de douche, le rafraîchissement de 
la peinture (cuisine, salon, chambre, entrée et boiseries) et le ponçage et 
imprégnation du parquet. Leur coût total s’élevait à CHF 34'254.25 TTC 
(CHF 32'048.65 hors taxes [ci-après : HT]), ce qui représentait un coût par pièce 
de CHF 6'409.-. Dans la cuisine, l'agencement avait été remplacé à l'identique par 
du mobilier neuf d'un standard équivalent et aucun meuble n'avait été ajouté. Le 
tableau électrique du logement n'avait pas non plus été modifié ; seul un câble 
avait été tiré dans la cuisine. Les nouvelles faïences aux murs de la cuisine et de la 
salle de bain avaient été collées sur les anciennes. Un lavabo dans la salle de bain 

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avait dû être remplacé en raison d'une fissure. Le tub de douche avait été réparé et 
la peinture de l'appartement rafraîchie. Finalement, le parquet avait uniquement 
été imprégné et vitrifié, à l'exclusion de quelques plinthes abîmées qui avaient été 
changées. Ces travaux avaient été réalisés après treize ans d'occupation par les 
précédents locataires. Il ne s'agissait ni d'un entretien différé, ni d'un changement 
de standing.  

9)  Dans le cadre de l'instruction de cette demande, les instances de préavis 
consultées se sont prononcées favorablement.  

  Le 3 octobre 2018, l'instance LDTR a notamment émis un préavis favorable, 
sous conditions que les dispositions de la LDTR soient respectées et que le loyer 
de l'appartement n'excède pas CHF 17'025.- par an après travaux, soit CHF 3'405.- 
la pièce par an. Ce loyer devait être appliqué pour une durée de trois ans après 
travaux, à la date de la mise en location pour M. E______ et Mme D______, soit 
le 16 juillet 2010. 

10)  Le 13 novembre 2018, le département a délivré l'autorisation de construire 
sollicitée APA 2______, sous réserve que les conditions figurant dans le préavis 
de l'instance LDTR, qui faisaient partie intégrante de l'autorisation, soient 
strictement respectées. 

11)  Le 16 novembre 2018, la régie a réclamé que le département lui indique la 
raison pour laquelle les travaux avaient été assujettis à la LDTR, alors même qu'il 
ne s'agissait que de travaux d'entretien. La décision n'était pas motivée, de sorte 
qu'elle était dans l'incapacité d'en comprendre les fondements. Il n’était fait 
aucune référence à son courrier explicatif du 13 août 2018. Dans l’intervalle, la 
décision du 13 novembre 2018 devait être retirée ou considérée comme nulle.  

12)  Le 26 novembre 2018, le département a ordonné à la régie de rétablir, dans 
un délai de trente jours, une situation conforme au droit. Une amende 
administrative de CHF 8'400.- lui était infligée, qui tenait compte de la gravité 
tant objective que subjective de l'infraction commise, du montant du loyer  
trop-perçu ainsi que de son statut de professionnelle de l'immobilier. 

  Au sujet du rétablissement de la Situation, la décision indiquait :  

  « […] nous vous ordonnons […] de rétablir une Situation conforme au droit 
[…] en établissant un nouveau bail à loyer, dans le respect de l’[…] APA […] et 
en remboursant le trop-perçu au locataire concerné. 

  « Nous vous prions de bien vouloir nous faire tenir dans le même délai tous 
documents et justificatifs établis dans ce sens, y compris de l’avis de fixation du 
loyer initial également conforme aux termes de l’autorisation de construire, dans 
l’hypothèse où un tel avis aurait été notifié lors de la conclusion du précédent 
bail ». 

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  Le trop-perçu portait sur la période de trois ans débutant le 16 juillet 2010. 

13)  Le 7 décembre 2018, la régie et la A______ ont interjeté recours contre les 
décisions du département des 13 et 26 novembre 2018 par-devant le TAPI, en 
concluant à leur annulation et à ce qu'il soit constaté que les travaux réalisés dans 
l'appartement ne nécessitaient pas d'autorisation de construire et n'étaient pas 
assujettis à la LDTR. 

14)  Le 22 août 2019, le TAPI a confirmé la décision du 13 novembre 2018 et 
annulé celle du 26 novembre 2018, dans la mesure où elle imposait le 
remboursement du trop-perçu au locataire de loyers – dont la régie n’était plus en 
possession pour les avoir reversés à la propriétaire. La question de la prescription 
de l’ordre de remboursement du trop-perçu de loyer pouvait ainsi souffrir de rester 
ouverte. Il a par ailleurs confirmé le principe de l’amende mais réduit son montant 
à CHF 4'000.- (JTAPI/751/2019 dans la cause A/4334/2018). 

  Au sujet du rétablissement de la Situation, le jugement indiquait : 

  « Quant au fait d'imposer l'établissement d'un nouveau contrat de bail, il 
s'agit uniquement d'établir un nouveau contrat de bail qui, tout en conservant la 
date du 16 juillet 2010, indiquera le loyer fixé pendant trois ans dans la décision 
litigieuse, soit CHF 17'025.-. Le fait que les locataires aient quitté l'appartement 
n'est pas pertinent, puisqu'il ne s'agit pas d'entamer une nouvelle relation 
contractuelle avec ceux-ci (JTAPI/944/2017 du 12 septembre 2017 consid. 26). 
Par ailleurs, une telle modification est essentielle puisque ledit loyer doit servir de 
base aux éventuelles modifications contractuelles ultérieures, qui seront régies par 
le droit fédéral du bail. Cette interprétation s'inscrit dans la logique de la LDTR 
dont l'objectif est de maintenir le logement concerné dans la catégorie à laquelle il 
appartient. 

  « Par conséquent, l'ordre de remise en conformité doit être confirmé 
s'agissant de l'établissement d'un nouveau contrat de bail et annulé s'agissant de la 
restitution du loyer trop-perçu » (JTAPI/751/2019 précitési27). 

15)  Le 31 octobre 2019, se fondant sur ce jugement, le département a ordonné à 
la A______ l’établissement, dans un délai de trente jours, d’un nouveau contrat de 
bail dans le respect des conditions de l’APA 2______, ainsi que le remboursement 
du « trop-perçu au locataire concerné ». La A______ devait également lui faire 
parvenir, dans le même délai, tous les documents et justificatifs établis dans ce 
sens, y compris l’avis de fixation de loyer initial conforme aux termes de 
l’autorisation de construire, dans l’hypothèse où un tel avis aurait été notifié lors 
de la conclusion du précédent bail. 

16)  Le 29 novembre 2019, la A______ a recouru auprès du TAPI contre cette 
décision, concluant à son annulation et à ce qu’il soit dit et constaté que les 

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travaux réalisés ne nécessitaient pas une autorisation de construire et n’étaient pas 
assujettis à la LDTR. À titre préalable, la procédure devait être suspendue jusqu’à 
droit jugé dans la cause A/4334/2018. 

  Le droit d’exiger la restitution du loyer trop-perçu était prescrit, en 
application de l’art. 67 de la loi fédérale du 30 mars 1911, complétant le Code 
civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220) applicable par analogie, le délai 
d’un an ayant commencé à courir depuis la réception du courrier de la régie du 
22 janvier 2016. 

  La procédure devait être suspendue dans la mesure où la décision querellée 
faisait double emploi avec celles notifiées les 13 et 26 novembre 2018. 

  Le recours a été enregistré sous la référence A/4396/2019. 

17)  Le 16 janvier 2020, d’entente entre les parties, le TAPI a suspendu 
l’instruction de la cause A/4396/2019. 

18)  Le 30 avril 2020, la chambre administrative a admis partiellement le recours 
formé par la régie et la A______, annulé le jugement du 22 août 2019 et la 
décision du département du 26 novembre 2018 en tant qu’ils ordonnaient à la 
régie d’établir un nouveau contrat de bail et rejeté le recours pour le surplus 
(ATA/422/2020). 

  Les travaux étaient assujettis à la LDTR en raison de leur importance et 
nonobstant le coût par pièce, et soumis à autorisation de construire. Le montant du 
loyer LDTR, fixé par l’autorisation de construire du 13 novembre 2018 à 
CHF 17'025.- par an pour une durée de trois ans à compter du 16 juillet 2010, 
n’avait fait l’objet d’aucune contestation et était confirmé. 

  La réduction par le TAPI de l’amende à CHF 4'000.- était confirmée. 

  Au sujet du rétablissement de l’état antérieur, la chambre de céans avait 
indiqué : 

  « En l’espèce, il ressort du dossier que les locataires entrés dans 
l’appartement après la réalisation des travaux litigieux ont quitté le logement le 
31 juillet 2016. Il ne peut dès lors être ordonné à la régie d’établir un nouveau bail 
corrigé, soit un contrat bilatéral, alors même que les locataires concernés n’ont 
plus aucun lien avec l’objet du bail. 

  « La chambre de céans considère, revenant ainsi partiellement sur sa 
précédente jurisprudence (ATA/269/2012 précité), que la solution serait toutefois 
autre s’agissant de la formule de fixation du loyer, laquelle est nécessaire lors de 
l’établissement de tout nouveau bail ou de toute modification du montant du 
loyer. Dès lors que cette dernière résulte d’un acte unilatéral du bailleur, le départ 

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des locataires précités n’empêcherait aucunement la régie d’établir une nouvelle 
formule, document essentiel puisqu’à même de documenter l’augmentation du 
loyer de l’appartement litigieux. La notification, selon les règles du droit du bail, 
d’une nouvelle formule indiquant le loyer fixé à CHF 17'025.- pendant trois ans 
selon la décision litigieuse serait une mesure nécessaire pour le rétablissement 
d’une Situation conforme au droit au sens de l’art. 129 let. e de la loi sur les 
constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). 
Néanmoins, et bien que les parties aient discuté de l’établissement de ladite 
formule dans leurs écritures, l’ordre de remise en état matérialisé par la décision 
litigieuse n’impose pas expressément l’établissement d’une nouvelle formule de 
fixation du loyer, contrairement à ce qui a pu être ordonné dans d’autres décisions 
du département telle notamment celle ayant fait l’objet de l’ATA/26/2012 [recte 
269/2012] précité. Au vu de l'interdiction de la reformatio in pejus, la chambre de 
céans ne pourra dès lors ordonner l’établissement de ladite formule » 
(ATA/422/2020 précité consid. 15). 

19)  Le 4 septembre 2020, le département a informé la A______ que suite à 
l’entrée en force de l’arrêt ATA/422/2020, il modifiait partiellement sa décision 
du 31 octobre 2019, comme le permettait l’art. 67 de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). La décision indiquait : 

  « En effet, le département substitue, au paragraphe 6 de cette décision, les 
termes "un nouveau contrat de bail" par "une nouvelle formule de fixation du 
loyer". 

  « Ainsi, en d’autres termes, le département renonce, dans le cas d’espèce, à 
exiger l’établissement d’un nouveau contrat de bail à loyer dans le respect de 
l’autorisation de construire APA 2______, mais exige, en lieu et place, 
l’établissement d’une nouvelle formule de fixation du loyer dans le respect de 
l’autorisation de construire APA 2______. 

  « À noter qu’au vu des documents à produire exigés dans la décision du 
31 octobre 2019 (paragraphe n° 7), un avis de fixation du loyer tel que 
susmentionné devait de toute manière être produit. Toutefois, pour éviter tout 
nouveau malentendu dans cette affaire, le département profite de la présente pour 
l’exiger impérativement et en demander copie (peu importe sa notification au 
locataire). 

  « Sous réserve des deux modifications qui précèdent, l’intégralité de la 
décision initiale du 31 octobre 2019 reste valable ». 

20)  Le 4 septembre 2020, le département a demandé au TAPI la reprise de 
l’instruction de la cause dans la procédure A/4396/2019. 

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  Il fallait prendre en considération la décision du même jour, qui modifiait 
très partiellement la décision contestée du 31 octobre 2019. Sous réserve des deux 
modifications qu’elle contenait, l’intégralité de la décision initiale du 31 octobre 
2019 restait valable. 

21)  Le 7 octobre 2020, la A______ a recouru auprès du TAPI contre la décision 
du 4 septembre 2020, concluant à son annulation. 

  La modification de l’ordre de remise en conformité du 31 octobre 2019, 
lequel était identique à celui du 26 septembre 2018, constituait une reformatio in 
pejus de celui-ci, comme la chambre administrative l’avait retenu dans l’arrêt 
ATA/422/2020 qui avait acquis force et autorité de chose jugée. Elle contrevenait 
par ailleurs au principe de la bonne foi et de la sécurité du droit. 

  La A______ persistait dans les termes de son recours du 26 novembre 2019 
s’agissant de l’annulation de l’ordre de remise en état du 31 octobre 2019. 

  La procédure a été enregistrée sous la référence A/3175/2020. 

22)  Le 19 octobre 2020, la A______ a exposé que la procédure A/4369/2019 
devait être limitée au seul point encore litigieux, à savoir la question de la 
prescription de l’ordre de restitution du trop-perçu notifié le 31 octobre 2019. 

  Celle-ci était acquise : aucun ordre de remboursement ne lui avait été notifié 
dans le délai d’un an suivant la notification de la décision du 22 janvier 2016 ni 
dans le délai d’un an suivant le préavis LDTR du 3 octobre 2018 qui faisait partie 
intégrante de l’autorisation de construire du 13 novembre 2018. 

23)  Le 11 novembre 2020, le département a conclu à la confirmation de la 
décision du 31 octobre 2019, à l’exception de son Sixième paragraphe, et au rejet 
du recours formé le 29 novembre 2019. 

  La rétrocession du trop-perçu n’avait pas été examinée par la chambre 
administrative, de sorte qu’elle devait être tranchée. Ce n’était effectivement que 
le 13 novembre 2018, soit après un examen complet du dossier, qu’il avait disposé 
des éléments suffisants et nécessaires pour déterminer qu’une infraction avait bel 
et bien été commise. En adressant à nouveau, au bon destinataire, soit à la 
propriétaire, son ordre du 31 octobre 2019, il avait respecté le délai relatif d’un an, 
la prescription de la prétention restitution du loyer trop-perçu n’était pas acquise. 

24)  Le 7 décembre 2020, la A______ a persisté dans ses conclusions, soit 
l’annulation de l’intégralité des mesures de remise en conformité priseS à son 
encontre, que ce soit par décision du 31 octobre 2009 ou par décision du 4 
septembre 2020. 

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25)  Le 8 décembre 2020, le département a conclu au rejet du recours dans la 
cause A/3175/2020. 

  L’autorité de chose jugée ne pouvait être invoquée dans la mesure où l’arrêt 
entré en force dont se prévalait la A______ concernait une décision du 26 
novembre 2018 prise à l’encontre de la régie et non d’elle-même. Selon l’arrêt, la 
reformatio in pejus s’appliquait à la chambre administrative et également au cas 
où le destinataire était le même, soit la régie. Elle ne faisait pas obstacle à la 
modification de la décision telle qu’opérée le 4 septembre 2020. À supposer 
même que celle-ci constituât une reformatio in pejus, elle ne serait pas prohibée. 

  En substituant la formule de fixation du loyer à un nouveau contrat de bail, 
il ne péjorait aucunement la Situation de la recourante mais au contraire 
l’améliorait. La production de cette formule avait en effet déjà été requise dans la 
décision du 31 octobre 2019 en tant que celle-ci était unilatérale, il s’agissait d’un 
acte moins contraignant que la conclusion d’un nouveau contrat de bail. 

26)  Le 22 décembre 2020, le département a persisté dans ses conclusions. 

27)  Le 25 mars 2021, le TAPI, après avoir ordonné la jonction des causes 
A/4396/2019 et A/3175/2020, a rejeté les recours. 

  Seules demeuraient litigieuses les questions de la rétrocession du loyer  
trop-perçu et de l’établissement d’un nouvel avis de fixation du loyer. 

  Ce n’était qu’après avoir établi que les travaux étaient soumis à la LDTR et 
assorti l’autorisation de construire du loyer LDTR applicable, soit le 13 novembre 
2018, que le département avait acquis le degré de certitude suffisant sur son droit 
à la répétition, de sorte que ces demandes de remboursement des 26 novembre 
2018 à la régie puis du 31 octobre 2019 à la A______ n’étaient pas prescrites. 

  Dans son arrêt ATA/422/2020, la chambre administrative s’était limitée à 
constater qu’elle ne pouvait elle-même ordonner l’établissement d’une nouvelle 
formule de fixation du loyer sans violer l’interdiction de la reformatio in pejus. La 
possibilité d’établir une formule de fixation du loyer ne ressortait pas du 
dispositif, et l’on ne pouvait, en se référant à la motivation de l’arrêt, conclure que 
l’autorité de la chose jugée s’étendait à cette question, de sorte que le département 
pouvait prendre une nouvelle décision à ce sujet, étant rappelé que celle-ci 
concernait un nouveau destinataire, soit la A______ et non plus la régie. 

28)  Par acte remis à la poste le 11 mai 2021, la A______ a recouru auprès de la 
chambre administrative contre ce jugement, concluant à l’annulation des chiffres 
4, 5 et 6 de son dispositif, ainsi qu’à l’annulation intégrale des décisions rendues 
par le département les 31 octobre 2019 et 4 septembre 2020. 

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  Sa Situation s’était aggravée, dans la mesure où il lui était ordonné d’établir 
un nouveau document qui n’avait pas été préalablement expressément requis dans 
l’ordre de remise en conformité tel que matérialisé dans la décision du 31 octobre 
2019. Or, cette décision, dont la teneur était identique à celle du 26 novembre 
2018, n’imposait pas expressément l’établissement d’une formule de fixation du 
loyer initial. 

  Les parties avaient discuté, dans le cadre de la procédure ayant conduit à 
l’arrêt ATA/422/2020, de l’obligation d’établir un nouveau bail et notifier une 
formule de fixation du loyer initial. Quand bien même le dispositif de l’arrêt n’y 
faisait pas référence, l’autorité de la chose jugée s’étendait à la question de 
l’obligation d’établir une formule de fixation du loyer, étant observé que la teneur 
de l’ordre de remise en état matérialisé dans la décision du 31 octobre 2019 était 
identique à celui du 26 novembre 2018. 

  Elle était déjà partie dans les procédures précédentes vu sa qualité de 
propriétaire de l’appartement litigieux et la régie n’était que son mandataire, dont 
les actes pouvaient lui être opposés. Elle était solidairement responsable des 
décisions rendues par le département, ce qui l’avait incitée à recourir contre 
celles-ci indépendamment de leur destinataire formel. Elle pouvait, autant que la 
régie, être recherchée s’agissant de la question de la nature des travaux et de 
l’ordre de remise en conformité par la conclusion d’un nouveau contrat. Ainsi, 
exception faite de la restitution du trop-perçu, les décisions des 26 novembre 2018 
et 31 octobre 2019 faisaient double emploi, indépendamment de leur destinataire 
formel. Le TAPI ne pouvait ainsi pas s’appuyer sur le fait que la décision du 
4 septembre 2020 était prise à l’encontre d’un « nouveau » destinataire. A______ 
le département pouvait ne pas s’estimer tenu par ses décisions et celle des 
instances judiciaires au motif qu’une décision n’aurait pas été rendue contre le 
même destinataire, il faudrait retenir qu’une société propriétaire ne serait pas plus 
tenue par les décisions rendues lorsque le destinataire est son mandataire autorisé. 
Or, les décisions en droit de la construction étaient in rem et liaient le 
département. 

  Indépendamment de la question de l’autorité de la chose jugée, la décision 
était contraire aux principes d’égalité de traitement, de confiance et de sécurité du 
droit. Le contexte de fait qui avait mené à l’ordre de remise en conformité du 
26 novembre 2018 était identique à celui qui avait mené à la décision du 
31 octobre 2019 et le département ne pouvait à l’envi changer ses décisions sans 
contrevenir à ces principes. 

  La prescription du droit de réclamer le trop-perçu de loyer avait commencé 
à courir lorsque le service LDTR avait rendu son préavis le 3 octobre 2018. Fixer 
le dies a quo le 13 novembre 2018 conférait au département la faculté de retarder 
sa décision dans tous les cas où, alors même qu’il disposait de toutes les 

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informations nécessaires pour rendre sa décision, il serait confronté à un risque de 
prescription. 

  La prescription absolue était en outre atteinte en l’espèce pour les loyers 
antérieurs au mois de mai 2011. 

29)  Le 16 juillet 2021, le département a conclu au rejet du recours. 

  La régie et la A______ formaient deux entités indépendantes et séparées. La 
décision du 26 novembre 2018 n’avait pas été adressée à la recourante à l’adresse 
de sa régie et elle avait été annulée précisément faute d’identité des parties et faute 
pour la régie d’être la propriétaire. 

  Il était en droit de modifier ou substituer sa décision du 31 octobre 2019 
dans la mesure où celle-ci n’était pas en force. La décision du 26 novembre 2018 
n’était nullement adressée à la recourante, mais à la régie, de sorte qu’aucune 
identité de partie ni aucune autorité de chose jugée et partant aucune reformatio in 
pejus ne pouvait être retenue. La chambre administrative s’était interdite à  
elle-même la reformatio in pejus. La décision du 31 octobre 2019 contenait déjà la 
demande de production de la formule d’avis de fixation du loyer et la décision du 
4 septembre 2020, qui n’était que plus explicite à ce propos, avait été rendue afin 
de faire suite à l’arrêt ATA/422/2020. 

  Ce n’était pas le service LDTR qui représentait l’autorité directrice, mais 
l’office des autorisations de construire (ci-après : OAC). C’était ce dernier qui 
avait mené l’instruction complète du dossier et c’était donc lui qui devait 
bénéficier de tous les éléments nécessaires, dont les préavis définitifs du service 
LDTR, avant d’être en mesure de faire une synthèse du dossier et de déterminer si 
et dans quelle mesure une infraction avait été commise. Il ressortait clairement du 
dossier que ce n’était qu’à partir du 3 octobre 2018, soit à la date du préavis 
définitif LDTR, que l’OAC avait eu les éléments nécessaires et qu’il avait pu 
examiner complètement le dossier et établir une synthèse, et que ce n’était que 
lors de la finalisation du dossier, soit lors de la délivrance de l’autorisation de 
construire le 13 novembre 2018, qu’il avait disposé des éléments permettant de 
savoir qu’une infraction avait bien été commise et pu déterminer ses conséquences 
avec certitude, ce qu’il avait fait le 26 novembre 2018. La prescription annale 
n’était pas atteinte. 

30)  Le 20 septembre 2021, la A______ a persisté dans ses conclusions. 

  En matière de droit des constructions, il n’existait pas de voie d’opposition 
préalable, aucune disposition cantonale n’autorisant, contrairement au droit fiscal, 
le réexamen d’une décision en défaveur du recourant. 

  La chambre administrative avait considéré, dans l’arrêt ATA/422/2020, que 
l’établissement d’un avis de fixation du loyer initial constituait une reformatio in 

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pejus dans la mesure où l’ordre matérialisé ne le prévoyait pas expressément, 
comme cela avait été le cas dans l’ordre du 26 novembre 2018 et, mutatis 
mutandis, dans l’ordre identique du 31 octobre 2019. Notifié à la régie, à  
elle-même et au département, l’arrêt déployait ses effets pour toutes ces parties. 
Le département avait admis l’unité des destinataires en adressant l’ordre de remise 
en état du 26 novembre 2018 à la régie. La jurisprudence concernant le risque lié 
au destinataire de l’ordre de restitution du trop-perçu ne visait que cette question 
spécifique. 

31)  Le 24 septembre 2021, les parties ont été informées que la cause était gardée 
à juger. 

EN DROIT 

1.  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a LPA). 

2)  Le litige porte sur la prescription du droit du département de réclamer à la 
A______ le remboursement du trop-perçu de loyer (décision du 31 octobre 2019) 
et sur le droit du département de réclamer à la A______ l’établissement d’une 
nouvelle formule de fixation du loyer conforme aux conditions LDTR assortissant 
l’APA (décision du 4 septembre 2020). 

  Le principe de la soumission des travaux à la LDTR, de la fixation d’un 
loyer LDTR pour une période de trois ans ainsi que du principe de l’obligation de 
rembourser un trop-perçu de loyer ainsi que le montant du trop-perçu ne sont plus 
litigieux, la recourante se bornant sur ces derniers points à invoquer la 
prescription. 

3)  Au sujet de la prescription relative d’un an, la A______ soutient qu’elle a 
commencé à courir lorsque l’autorité LDTR a donné son préavis le 3 octobre 
2018. La prescription absolue décennale serait par ailleurs acquise pour les loyers 
antérieurs au mois de mai 2011. 

 a. De jurisprudence constante, le droit du département d'exiger la restitution du 
trop-perçu de loyer en matière de LDTR se prescrit par un an dès la connaissance 
par celui-ci de ce droit et au plus par dix ans à compter de la naissance de celui-ci, 
cette solution se fondant sur une application analogique de l'art. 67 al. 1 CO 
(ATA/152/2010 du 9 mars 2010 consid. 9 ; ATA/774/1999 du 21 décembre 1999 
consid. 6). 

 b. En l’espèce, le TAPI a justement rappelé que, le délai de prescription relatif 
étant particulièrement court, la jurisprudence s’était montrée souple dans son 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/774/1999

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application et avait retenu qu’il ne commençait à courir que lorsque l’appauvri 
avait un degré de certitude sur son droit à répétition tel que l’on pouvait de bonne 
foi admettre qu’il n’avait plus de motif ni de possibilité de chercher des 
informations complémentaires pour intenter une action en justice. Il sera renvoyé 
à ces références, que la recourant ne conteste pas. 

  Le TAPI a estimé que le département, une fois les travaux et la hausse de 
loyer détectés, avait dû réclamer à la recourante qu’elle dépose une demande 
d’autorisation, puis résister aux recours formé par la recourante contre cette 
exigence. Une fois les recours épuisés et la requête formelle d’autorisation de 
construire déposée, le département avait dû instruire la question de 
l’assujettissement des travaux à la LDTR, puis les conséquences de cet 
assujettissement sur la fixation des loyers maximaux et enfin calculer un éventuel 
trop-perçu. 

  C’est ainsi que le TAPI a arrêté au 13 novembre 2018, soit au jour de la 
délivrance de l’autorisation de construire, dont la fixation des loyers était une 
condition, le moment où le département a finalisé l’instruction du dossier et pu 
déterminer le trop-perçu. 

  Ce raisonnement n’appelle pas de critique. 

  La recourante objecte devant la chambre de céans que le 3 octobre 2018 au 
plus tard, le département disposait de tous ces éléments. Elle ne peut être suivie. 
Le service LDTR n’était appelé à délivrer qu’un préavis et n’avait pas, comme le 
rappelle le département, la compétence d’instruire et de délivrer l’autorisation de 
construire, de décider de l’assujettissement des travaux à la LDTR et de l’assortir 
des conditions relatives aux loyers LDTR. Ce n’est ainsi que lorsque l’OAC a 
achevé l’instruction de la requête d’autorisation de construire et a adopté la 
décision de délivrance de permis assorti des conditions relatives aux loyers 
LDTR, le 13 novembre 2018, que le département a eu une connaissance précise 
du montant du trop-perçu, étant observé qu’à peine plus d’un mois a été employé 
par ce dernier, une fois le préavis recueilli, pour instruire la requête et prendre la 
décision. 

  C’est ainsi sans violer le droit que le TAPI a fixé au 13 novembre 2018 le 
commencement du délai relatif de prescription d’un an de la créance 
remboursement du trop-perçu de loyer et constaté que celui-ci n’avait pas expiré 
lorsque le département a ordonné le remboursement du  
trop-perçu une première fois le 26 novembre 2018 à la régie, puis une seconde 
fois le 31 octobre 2019 à la A______. 

  Le dies a quo du délai de prescription absolue de dix ans coïncide avec 
l'exigibilité de la prétention en enrichissement illégitime, soit au moment de 

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chaque paiement indu (arrêt du Tribunal fédéral A_495/2019 du 28 février 2020 
consid. 4.3.4). 

  Aussi, le droit du département au remboursement du trop-perçu concernant 
les loyers dus et encaissés pour les mois allant jusqu’à décembre 2011 inclus est-il 
prescrit. Le présent arrêt le constatera d’office et le recours sera admis dans cette 
mesure. 

4)  Au sujet de l’établissement de la formule de fixation du loyer, la A______ 
fait valoir que depuis l’ATA/422/2020 les principes de l’interdiction de la 
reformatio in pejus et de l’autorité de la chose jugée y feraient obstacle. 

 a. L'interdiction de la reformatio in pejus n'est pas un principe garanti par le 
Protocole n° 7 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des 
libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), ni par le pacte de 
l’ONU relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (Pacte ONU II – 
RS 0.103.2). Elle ne trouve pas non plus de fondement dans l'art. 32 al. 3 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst - RS 101) 
qui intègre en partie les garanties de l'art. 14 Pacte ONU II et 2 du Protocole n° 7 
CEDH. Ces dispositions confient en effet expressément à la loi nationale le soin 
de régler les modalités du droit de recours à l'instance supérieure, de sorte que la 
législation, de droit fédéral ou cantonal, peut interdire ou autoriser la reformatio in 
pejus (arrêt du Tribunal fédéral 2C_1022/2011 du 22 juin 2012 consid. 8.1). 

 b. Le recours à la chambre administrative a un effet dévolutif complet (art. 67 
al. 1 LPA) et la juridiction de recours peut non seulement annuler mais également 
réformer la décision ou le jugement attaqué (ATA/616/2016 du 18 juillet 2016 
consid. 3). Elle dispose d'un libre pouvoir d'examen en fait et en droit  
(art. 61 LPA). 

  L’effet dévolutif au sens de l’art. 67 LPA est toutefois incomplet. L'autorité 
de première instance peut en effet, en cours de procédure, reconsidérer ou retirer 
sa décision. En pareil cas, elle notifie, sans délai, sa nouvelle décision aux parties 
et en donne connaissance à l'autorité de recours (art. 67 al. 2 LPA). L'autorité de 
recours continue à traiter le recours dans la mesure où la nouvelle décision ne l'a 
pas rendu sans objet (art. 67 al. 3 LPA). 

  Lorsque la reconsidération aggrave la Situation du recourant (reformatio in 
pejus), elle est considérée comme constituant désormais le chef de conclusion de 
l’autorité intimée (arrêt du Tribunal fédéral 2C_653/2012 du 28 août 2012 
consid. 4.3.1 et les références citées ; ATA/207/2018 du 6 mars 2018 ; 
ATA/260/2016 du 15 mars 2016 consid. 5 ; Stéphane GRODECKI/Romain 
JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 867 ad 
art. 67 LPA). 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/2C_653/2012

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 c. Selon la doctrine, l’autorité de chose jugée ou force matérielle de chose 
jugée (materielle Rechtskraft) se rapporte à la stabilité du contenu d’une décision. 
On peut également distinguer ici entre autorité de chose décidée, qui se rapporte à 
la stabilité d’une décision d’une autre administration entrée en force, et autorité de 
chose jugée, qui se rapporte à celle d’une décision prise sur recours ou par une 
juridiction saisie d’une action. Dans le premier cas, la question est simplement 
celle de la modification d’une décision administrative. On indiquera seulement ici 
que la révocation partielle ou totale d’une décision exige une pesée de l’intérêt à 
une application correcte du droit objectif, qui plaiderait par hypothèse pour une 
modification de la décision, et de l’intérêt à la sauvegarde de la sécurité du droit, 
qui favorise le maintien de la décision. Dans le second cas, le réexamen 
approfondi de l’affaire qui a dû être effectué sur recours ou par la juridiction saisie 
d’une action justifie de reconnaître une plus grande portée à l’autorité de chose 
jugée : les points tranchés sur recours ou par une juridiction ne pourront être 
revus, en ce qui concerne les mêmes parties, les mêmes faits et les mêmes motifs, 
que si des motifs de révision (art. 80 LPA) sont présents. À cet égard, il faut 
souligner que l’autorité de chose jugée ne se rapporte qu’aux points effectivement 
tranchés par l’autorité de recours ; il y aura donc lieu de se référer aux motifs de 
sa décision pour définir la portée de l’autorité de la chose jugée 
(Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, n. 867 à 869 
p. 308). 

5)  En l’espèce, la recourante soutient que le département ne pouvait le 
4 septembre 2020 réformer en sa défaveur sa décision du 31 octobre 2019 dont le 
TAPI était déjà saisifaute d’une disposition du droit cantonal le lui permettant 
expressément. Elle ne saurait être suivie. 

  De manière générale, comme il a été vu plus haut, la doctrine et la 
jurisprudence admettent que l’administration, même en l’absence d’une 
disposition expresse, réforme sa décision en défaveur de l’administré aussi 
longtemps que celle-ci n’est pas définitive, ce qui est le cas lorsqu’un recours est 
pendant, et en telle hypothèse elle est traitée comme une conclusion nouvelle de 
l’administration. À cela s’ajoute qu’en l’espèce, la décision du 4 septembre 2020 
modifiant partiellement celle du 31 octobre 2019, a elle-même fait l’objet d’un 
recours, qui été joint à et jugé avec celui, pendant, contre la première décision, de 
sorte qu’elle ne constitue pas une nouvelle conclusion de l’autorité mais bien une 
partie de l’objet du litige. 

  La recourante fait valoir que la décision du 31 octobre 2019 était identique à 
celle du 26 novembre 2019, laquelle avait acquis force de chose jugée avec 
l’entrée en force de l’arrêt ATA/422/2020, de sorte que le département ne pouvait 
plus revenir sur la question de l’obligation de produire une formule officielle qui 
avait été définitivement tranchée.  

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  Son opinion ne peut être partagée. Dans son dispositif, l’ATA/422/2020 n’a 
annulé le JTAPI/751/2019 qu’en tant qu’il confirmait l’ordre, et ordonnait à la 
régie d’établir un nouveau contrat de bail, et a rejeté le recours pour le surplus. Le 
JTAPI/751/2019 n’avait lui-même annulé la décision du 26 novembre 2019 qu’en 
ce qu’elle imposait le remboursement du trop-perçu du loyer à la régie. Quant à la 
décision du département du 26 novembre 2018, elle ne réclamait que la 
production de « l’avis de fixation du loyer initial également conforme aux termes 
de l’autorisation de construire, dans l’hypothèse où un tel avis aurait été notifié 
lors de la conclusion du précédent bail ». 

  Il s’ensuit que « l’établissement d’une nouvelle formule de fixation de 
loyer », tel qu’exigé par la décision du 4 septembre 2020 (modifiant le § 6 de la 
décision du 31 octobre 2019) n’a jamais été l’objet ni du JTAPI/751/2019 ni de 
l’ATA/422/2020 et n’a partant pu acquérir d’autorité de la chose jugée. Quant à 
l’ordre de produire « l’avis de fixation du loyer initial également conforme aux 
termes de l’autorisation de construire, dans l’hypothèse où un tel avis aurait été 
notifié lors de la conclusion du précédent bail », figurant dans la décision initiale 
du 26 novembre 2018 et repris par celle du 31 octobre 2019, il a certes été attaqué 
mais n’a été annulé ni par le TAPI le 22 août 2019 ni par la chambre de céans le 
30 avril 2020, étant observé qu’il a par la suite encore été modifié le 4 septembre 
2020. 

  La recourante se prévaut enfin de ce que, dans l’ATA/422/2020, la chambre 
de céans a invoqué l’interdiction de la reformatio in pejus à propos de la 
production d’une formule de fixation du loyer. Ce principe ferait selon elle 
obstacle également à l’administration. 

  Elle perd de vue que sur ce sujet la chambre de céans ne s’est pas estimée 
fondée à ordonner elle-même l’établissement d’une nouvelle formule officielle de 
fixation du loyer, au motif que la décision initiale ne l’ordonnait pas 
expressément. L’interdiction de la reformatio in pejus invoquée par la chambre de 
céans ne limitait ainsi que son propre pouvoir de décision et c’est à bon droit que 
le TAPI a observé dans le jugement attaqué que l’autorité de la chose jugée ne 
s’étendait pas à cette question et que le département pouvait prendre une nouvelle 
décision. 

  Les griefs de violation des principes de l’autorité de la chose jugée et de 
l’interdiction de la reformatio in pejus seront ainsi écartés. 

  Il suit de là que, le département n’étant pas tenu par ses décisions des 
26 novembre 2018 et 31 octobre 2019, celles-ci ne sauraient être invoquées à 
l’appui du grief de violation des principes de l’égalité de traitement, de la 
confiance et de la sécurité du droit, lequel n’a donc pas à être examiné. Pour les 
mêmes motifs la question de l’identité de la régie et de la A______ dans les 
relations avec le département pourra rester indécise. 

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  Le recours sera très partiellement admis. 

6)  Un émolument de CHF 1’500.- sera mis à la charge de la recourante qui 
n’obtient que très partiellement gain de cause (art. 87 al. 1 LPA) et une indemnité 
de procédure réduite de CHF 500.- lui sera allouée, à la charge de l’État de 
Genève (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 11 mai 2021 par A______ SA contre le 
jugement du Tribunal administratif de première instance du 25 mars 2021 ; 

au fond : 

l’admet partiellement ; 

constate la prescription du droit au remboursement du trop-perçu concernant les loyers 
de juillet 2010 à décembre 2011 inclus ; 

annule le jugement entrepris dans cette mesure ; 

confirme le jugement entrepris pour le surplus ; 

met un émolument de CHF 1’500.- à charge de A______ SA ; 

alloue une indemnité de procédure de CHF 500.- à A______ SA, à la charge de l'État de 
Genève (département du territoire) ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

 communique le présent arrêt à Me Erin Wood Bergeretto, avocate de la recourante, au 
département du territoire - OAC ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance. 

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Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Krauskopf, M. Verniory, 
Mme Lauber, M. Mascotto, juges. 

 

 

 

 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

S. Hüsler Enz 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Payot Zen-Ruffinen 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :