# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fd115319-0fcb-5734-bd56-03adece0becc
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-12-04
**Language:** de
**Title:** Wettbewerbskommission 04.12.2023 Netzbaustrategie Swisscom
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_WEKO/CH_WBK_001_Netzbaustrategie-Swi_2023-12-04.pdf

## Full Text

Wettbewerbskommission WEKO 
Commission de la concurrence COMCO 
Commissione della concorrenza COMCO 
Competition Commission COMCO 
 

 

 

 

 

HINWEIS: Gegen diese Verfügung wurde beim Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerde eingereicht. Die Verfügung ist daher noch nicht rechtskräftig (Stand Juni 
2024). 
 
 

Verfügung 

vom 4. Dezember 2023 

  
in Sachen Untersuchung 32-0274 gemäss Art. 27 KG 

betreffend 

Netzbaustrategie Swisscom 
wegen unzulässiger Verhaltensweise eines marktbeherrschenden 
Unternehmens gemäss Art. 7 KG 

  

gegen Swisscom (Schweiz) AG, Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern, 
vertreten durch RA Reto Jacobs und RA Felix Tuchschmid (Walder 
Wyss AG), Seefeldstrasse 123, 8034 Zürich. 

  

Besetzung Laura Melusine Baudenbacher (Präsidentin), 
Danièle Wüthrich-Meyer (Vizepräsidentin), Armin Schmutzler 
(Vizepräsident), 
Florence Bettschart-Narbel, Nicolas Diebold, Winand Emons, Mikael 
Huber, Pranvera Këllezi, Igor Letina, Rudolf Minsch, Gerd 
Mühlheußer. 

  
 

 

  

 

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Verwendete technische Abkürzungen und Begriffe 

Abkürzung Bedeutung 

ALO Access Line Optical. Glasfaser Layer 1-Angebot von Swisscom. 

AON Active Optical Network. Glasfasernetzwerk, welches in Sternstruktur aufgebaut ist. Oft wird 
AON deshalb als Synonym für eine P2P-Netzarchitektur verwendet. Für die Zwecke der vor-
liegenden Untersuchung wird der Begriff AON verwendet, wenn damit Datenübertragungs-
technologien, die P2P-Netzwerke voraussetzen, beschrieben werden. 

Anschlussnetz Das Anschlussnetz umfasst den Netzabschnitt zwischen Hauptverteiler und den Teilnehmer-
anschlüssen. 

BAKOM Bundesamt für Kommunikation. 

BBCS Broadband Connectivity Service. Als BBCS bezeichnet Swisscom ihre Layer 3 Vorleistungs-
dienstleistung zur Herstellung einer IP-basierten Verbindung vom Netz der FDA zum End-
kunden. 

BEP Building Entry Point. Gebäudeeinführungspunkt. 

Bitstrom-Zugang Gemäss Art. 3 Bst. dter aFMG wird unter dem schnellen Bitstrom-Zugang die Herstellung ei-
ner Hochgeschwindigkeitsverbindung zur Teilnehmerin oder zum Teilnehmer von der An-
schlusszentrale zum Hausanschluss auf der Doppelader-Metallleitung durch eine Anbieterin 
von Fernmeldediensten und Überlassung dieser Verbindung an eine andere Anbieterin zur 
Bereitstellung von Breitbanddiensten verstanden. 

Backbone-Netz Das Backbone-Netz umfasst den Kernbereich eines Telekommunikationsnetzes, mit wel-
chem die Hauptstandorte miteinander verbunden sind. 

ComCom Eidgenössische Kommunikationskommission. 

COSMOS Internes Berechnungsmodell von Swisscom zur Planung der Netzarchitektur und Berech-
nung der voraussichtlichen Kosten des Netzausbaus. 

CPE Customer Premises Equipment. Bezeichnung für das dem Endkunden zur Verfügung ge-
stellte Teilnehmernetzgerät (z.B. DSL-Modem), mittels welchem die Datenübertragung zum 
Endkunden stattfindet. 

DMF Distribution Mainframe. Elektrischer oder optischer Hauptverteiler in der Anschlusszentrale, 
mittels welchem der Datenaustausch mit den Nutzungseinheiten realisiert wird. 

DOCSIS Data Over Cable Service Interface Specification. Datenübertragungsstandard für Kabelnetze. 

Drop Die Kabelleitung (Hauseinführungskabel) vom Strassenschacht zum Gebäudeeingang. 

EVU Elektrizitätsversorgungsunternehmen. 

FANS Fixed Access Network Sharing. Ein neuer Datenübertragungsstandard, der auf einer P2MP-
Netzarchitektur eine virtuelle Entbündelung ermöglicht. 

FDA Fernmeldedienstanbieterin. 

FLL Fibre Local Loop. Glasfaser Layer 1-Angebot der EVU. 

FTTB Fibre to the Basement. Bezeichnung für den Anschluss einer Nutzungseinheit mit einer von 
der Anschlusszentrale bis zum Gebäudeeingangspunkt durchgehenden Glasfaserleitung, 
wobei vom Gebäudeeingangspunkt bis zur Nutzungseinheit Kupferkabel verwendet wird. 

FTTH Fibre to the Home. Bezeichnung für den Anschluss einer Nutzungseinheit mit einer von der 
Anschlusszentrale bis in den Haushalt (Nutzungseinheit) durchgehenden Glasfaserleitung. 

FTTH on De-
mand 

Angebot von Swisscom für Eigentümerschaften von Liegenschaften, die einen Glasfaseran-
schluss (FTTH) vorbeziehen möchten, bevor Swisscom den regulären Rollout durchführt. 

FTTS Fibre to the Street. Bezeichnung für den Anschluss einer Nutzungseinheit mit einer von der 
Anschlusszentrale bis zum Strassenschacht durchgehende Glasfaserleitung, wobei vom 
Strassenschacht bis zur Nutzungseinheit Kupferkabel verwendet wird. 

FTTx Bezeichnung für die verschiedenen Ausbaustufen (FTTS, FTTB, FTTH) beim Netzausbau 
mit Glasfaserkabel. 

  

 

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Abkürzung Bedeutung 

Feeder Hauptkabelleitung von der Anschlusszentrale bis zum Strassenschacht. In diesem Bereich 
werden die Kabel zusammen durch Kabelkanalisationen geführt, bevor sie auf die einzelnen 
«Drop»-Leitungen verzweigt werden. 

Fibrespot Von Swisscom verwendeter Begriff für die Erschliessung eines Neubaus mit einer Vielzahl 
an Nutzungseinheiten mit Glasfaserkabel. 

G.FAST Ein DSL Datenübertragungsstandard der auf dem Kupferkabel eine sehr hohe Datenrate er-
möglicht. 

G-PON Gigabit Passive Optical Network. Standard für PON-Netzwerke mit einer symmetrischen Da-
tenübertragung von 1 Gbit/s. 

HFC-Netzwerk-
infrastruktur 

Hybrid Fibre Coaxial-Netzwerkinfrastruktur. Koaxialkabelnetzwerkinfrastruktur, bei welchem 
ein Teil der Datenübertragung über Glasfaser stattfindet, um höhere Bandbreiten zu ermögli-
chen. 

IP Internetprotokoll. In Computernetzen wie Internet weit verbreitetes Netzwerkprotokoll. 

IRU Indefeasible Right of Use. Nicht entziehbare Nutzungsrechte (IRU-Vereinbarung), welche an-
deren FDA die langfristige Miete einer unbeleuchteten Faser oder eines Kontingents von Fa-
sern (20-50 Jahre) ermöglicht, bei der die Kosten in der Regel einmalig abgegolten werden. 

ISP Internet Service Provider. Anbieterin von Internetdiensten. 

ITU International Telecommunication Union bzw. Internationale Fernmeldeunion. 

Inhouse Die Kabelleitung vom Gebäudeeingang zum Hausanschluss/OTO-Dose (Gebäude- und 
Wohnungsverkabelung). 

Interkonnektion Art. 3 Bst. e FMG: Herstellung des Zugangs durch die Verbindung der Anlagen und Dienste 
zweier Anbieterinnen von Fernmeldediensten, damit ein fernmeldetechnisches und logisches 
Zusammenwirken der verbundenen Teile und Dienste sowie der Zugang zu Diensten Dritter 
ermöglicht wird. 

KOL Kollokation. Miete von Raum innerhalb einer Anschlusszentrale einer Netzbetreiberin. 

LWL Lichtwellenleiter Glasfaser. 

Layer 1 Physical Layer im ISO-OSI Referenzmodell (vgl. Rz 100). Physikalische Schicht, Übertra-
gung von Bitfolgen in Form elektromagnetischer Signale über Kupferkabel, Koaxialkabel, op-
tische Lichtwellenleiter (Glasfaser), Funk, etc. 

Layer 1-Zugang Zugang zur Leitungsinfrastruktur, wie Kupferkabel oder unbeleuchtete Glasfaser (vgl. Rz 101 
und 124). 

Layer 2 Data Link Layer im ISO-OSI Referenzmodell (vgl. Rz 100). Netzzugangsschicht, Transport 
und Zugang zwischen direkt verbundenen Geräten (Modem-Modem, Router-Router, Compu-
ter zum Netz, etc.; vgl. Rz 102). 

Layer 3 Network Layer im ISO-OSI Referenzmodell (vgl. Rz 100). Internetschicht, Vermittlung und 
Leitweglenkung (Routing) von Datenpaketen im gesamten Netzwerk zwischen Endgeräten 
(Internetprotokoll – IP; vgl. Rz 103). 

Muffe Verbindungs- und Schutzelement für Rohre und Kabel. 

NG-PON2 Next Generation Passive Optical Network 2 (auch bekannt als TWDM-PON). Ein Datenüber-
tragungsstandard, zur Nutzung einer Glasfasernetzwerkinfrastruktur. 

ODF/OMDF Optical Distribution Frame/Optical Main Distribution Frame. Optischer (Haupt-)Verteiler. Ver-
teilerstation, mittels welcher Datensignale auf verschiedene Fasern aufgespalten werden 
können. 

OLT Optical Line Termination bzw. Terminal. Gerät, welches die Datensignale in die vorgesehe-
nen Lichtwellen umwandelt, um diese dann über Glasfaserleitungen zu übertragen. 

ONU Optical Network Unit. Empfangsmodem für Endkunden, welche die über die Glasfaser aus-
getauschten Lichtsignale in elektrische Signale umwandelt, so dass sie von Endgeräten ge-
nutzt werden können. 

OTO Optical Termination Outlet. Optische Telekommunikationssteckdose, Glasfasersteckdose 
beim Endkunden. 

  

 

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Abkürzung Bedeutung 

P2MP Punkt-zu-Multipunkt Topologie. Baumstruktur (auch Punkt-zu-Mehrpunkt, Point-to-Multipoint, 
PtMP). 

P2P Punkt-zu-Punkt Topologie. Sternstruktur (auch Point-to-Point, PtP). 

PON Passive Optical Network. Glasfasernetzwerk, welches in Baumstruktur aufgebaut ist und 
dessen Bauelemente (Splitter) ohne aktive Stromversorgung auskommen. PON wird oft als 
Synonym für eine P2MP-Netzarchitektur verwendet. Für die Zwecke der vorliegenden Unter-
suchung wird der Begriff PON verwendet, wenn damit Datenübertragungstechnologien, die in 
einem P2MP-Netzwerk eingesetzt werden können, beschrieben werden. 

POP Point of Presence. Verteilknotenpunkt; z.B. Swisscom Zentrale. 

Rollout Von Swisscom verwendeter Begriff für den regulären Glasfaserausbau (FTTH) in einer Ge-
meinde bzw. einem Anschlussnetz. 

Runder Tisch Der Runde Tisch zu Glasfasernetzen wurde 2008 von der ComCom ins Leben gerufen, um 
Fragen zur Erschliessung der Haushalte mit Glasfasernetzen zu erörtern. Die ComCom 
zielte darauf ab, die Entstehung von Monopolen, die den Zugang für andere Telekommunika-
tionsanbieter erschweren und den Wettbewerb in diesem Bereich behindern, zu verhindern. 
Gleichzeitig sollte der Netzaufbau möglichst effizient stattfinden, indem parallele Netzinfra-
strukturen vermieden werden, um volkswirtschaftlich sinnvolle Investitionen zu erlauben. 

Schacht / Stras-
senschrank 

Im Schacht (manhole) bzw. Strassenschrank (cabinet) kommen das Hauptkabel («Feeder») 
und das Hauseinführungskabel («Drop») zusammen. 

Splitter Optischer Splitter (optisches Prisma), der durch das Glasfasernetz übermittelte Lichtsignale 
in mehrere identische Lichtsignale aufteilt. Auf diese Weise kann eine einzelne Faser mit ei-
ner grösseren Anzahl von Fasern verbunden werden, um so die aus der einen Faser ankom-
menden Lichtsignale an mehrere Fasern gleichzeitig weiterzuleiten. 

Splitting-Verhält-
nis 

Verhältnis zwischen den über einen oder mehrere Splitter am Übergang vom Bereich «Fee-
der» auf den Bereich «Drop» aggregierten bzw. verzweigten Glasfaserleitungen. Standard-
mässig werden Splitter mit 1:16, 1:32, 1:64 Ports verbaut. 

Switch Gerät, das Datenpakete zwischen Netzwerksegmenten (meist Anschlussnetz und Backbone-
Netz) filtert und weiterleitet. 

TAL Vollständig entbündelter Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung. Der vollständig entbün-
delte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung ist in Art. 3 Bst. dbis FMG definiert und umfasst 
die Bereitstellung des Zugangs zum Teilnehmeranschluss für eine andere Anbieterin von 
Fernmeldediensten zur Nutzung des gesamten Frequenzspektrums der Doppelader-Metall-
leitung. 

T-TAL Teilabschnitt-Teilnehmeranschlussleitung. Der Teilabschnitt der TAL, der sich zwischen dem 
Strassenschacht und dem Endkundenanschluss befindet. 

TWDM Time and Wavelength Division Multiplex. Zeit- und Wellenlängen-Multiplex. 

WDM Wavelength Division Multiplex. Wellenlängen-Multiplex. 

xDSL Digital Subscriber Line. Unter DSL wird die digitale Datenübertragung nach bestimmten 
Übertragungsstandards für Breitbanddatenverkehr über die Kupferkabelnetzinfrastruktur be-
zeichnet. Dabei lassen sich die verschiedenen Varianten Asymmetric (ADSL), Symmetric 
(SDSL), Very high Speed (VDSL), Very High Bit Rate (VDSL2) und G.FAST unterscheiden. 

XGS-PON X (10) Gigabit Symmetrical Passive Optical Network. Datenübertragungsstandard über Glas-
fasernetze mit einer symmetrischen Datenübertragung von 10 Gbit/s. 

  

  

 

 5 
 

 

Inhaltsverzeichnis 

A Verfahren ....................................................................................................................... 9 

A.1 Gegenstand der Untersuchung ...................................................................................... 9 

A.2 Verfahrensgeschichte ................................................................................................... 11 

A.2.1 Marktbeobachtung ................................................................................................... 11 

A.2.2 Vorsorgliche Massnahmen ...................................................................................... 12 

A.2.3 Untersuchung........................................................................................................... 13 

A.2.3.1 Verhandlungen über eine einvernehmliche Regelung (EVR) ................................. 17 

A.2.3.2 Markttest Lösungsvorschlag Farbentbündelungsangebot «C-ALO» ...................... 19 

A.2.3.3 Markttest Lösungsvorschläge Farbentbündelungsangebot «C-ALO» und 
«Glasfaser-Partnerschaft» ...................................................................................... 19 

A.2.3.4 Markttest Lösungsvorschlag «virtueller Layer 1-Zugang FANS» ........................... 20 

A.2.3.5 Markttest Lösungsvorschlag «Geschäftskunden» .................................................. 20 

A.2.3.6 Lösungsvorschlag «SFN-Rangiermodell» .............................................................. 21 

A.2.3.7 Anfragen von Swisscom an das Sekretariat im Rahmen der Untersuchung .......... 22 

A.3 Relevanter Sachverhalt ................................................................................................ 23 

A.3.1 Zentrale Begriffsdefinitionen .................................................................................... 23 

A.3.2 Gängige Glasfasernetzarchitekturen ....................................................................... 23 

A.3.2.1 P2P-Netzarchitektur ............................................................................................... 25 

A.3.2.2 P2MP-Netzarchitektur ............................................................................................ 26 

A.3.2.3 Position Swisscoms zu den gängigen Glasfasernetzarchitekturen ........................ 29 

A.3.2.4 Zusammenfassung ................................................................................................. 29 

A.3.3 Netzzugangsmöglichkeiten und Geschäftsmodelle ................................................. 29 

A.3.3.1 P2P-Netzarchitektur ............................................................................................... 32 

A.3.3.1.1 Layer 1-Zugang .................................................................................................... 33 

A.3.3.1.2 Layer 2- und Layer 3-Zugang ............................................................................... 33 

A.3.3.2 P2MP-Netzarchitektur ............................................................................................ 34 

A.3.3.2.1 Anwendbare technische Standards ...................................................................... 34 

A.3.3.2.2 Layer 2- und Layer 3-Zugang ............................................................................... 34 

A.3.3.2.3 Farbentbündelung ................................................................................................. 34 

A.3.3.2.4 Zugang zu PON-Bäumen ..................................................................................... 36 

A.3.3.3 Vergleich der Netzzugangsmöglichkeiten und Geschäftsmodelle .......................... 36 

A.3.3.4 Stellungnahme Swisscom zu den Netzzugangsmöglichkeiten und 
Geschäftsmodellen ................................................................................................. 37 

A.3.3.5 Zusammenfassung ................................................................................................. 38 

A.3.4 Rahmenbedingungen des Glasfaserausbaus in der Schweiz ................................. 39 

A.3.4.1 Glasfaserstandard in der Schweiz .......................................................................... 39 

A.3.4.2 Fernmelderechtliche Rahmenbedingungen ............................................................ 41 

A.3.4.3 Stellungnahme Swisscom zu den Rahmenbedingungen in der Schweiz ............... 44 

A.3.4.3.1 Runder Tisch habe keinen Branchenstandard festgelegt ..................................... 44 

A.3.4.3.2 P2MP-Netzarchitektur sei in Europa vorherrschend ............................................. 45 

A.3.4.3.3 Gesetzgeber habe sich gegen eine Öffnung und Regulierung ausgesprochen ... 45 

A.3.4.4 Zusammenfassung ................................................................................................. 46 

  

 

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A.3.5 Kostenmodellierungen ............................................................................................. 46 

A.3.5.1 Berechnungsmethoden .......................................................................................... 46 

A.3.5.1.1 COSMOS-Modell von Swisscom .......................................................................... 47 

A.3.5.1.2 Der FTTH-Ausbau auf Stufe Anschlussnetze von Swisscom ............................... 50 

A.3.5.1.3 Berechnungsmodell des WIK ............................................................................... 52 

A.3.5.2 Geschätzte Kosten der P2P-Netzarchitektur .......................................................... 53 

A.3.5.2.1 COSMOS-Modellierungen .................................................................................... 54 

A.3.5.2.2 WIK-Modellierungen ............................................................................................. 58 

A.3.5.2.3 Zusammenfassung ............................................................................................... 60 

A.3.5.3 Geschätzte Kosten der P2MP-Netzarchitektur ....................................................... 61 

A.3.5.3.1 COSMOS-Modellierungen .................................................................................... 61 

A.3.5.3.2 WIK-Modellierungen ............................................................................................. 63 

A.3.5.4 Weitere Berechnungen ........................................................................................... 64 

A.3.5.5 Konsistenzprüfung und Vergleich der Berechnungsmodelle .................................. 65 

A.3.5.5.1 Konsistenzprüfung innerhalb der Kostenmodelle ................................................. 65 

A.3.5.5.2 Vergleich zwischen den beiden Kostenmodellen WIK und COSMOS .................. 72 

A.3.5.6 Stellungnahme von Swisscom zu den WIK Ergebnissen ....................................... 73 

A.3.6 Ablehnung Beweisanträge von Swisscom ............................................................... 75 

A.3.6.1 Beweisantrag vom 9. Februar 2023 ....................................................................... 75 

A.3.6.2 Beweisanträge vom 1. September 2023 ................................................................ 76 

A.3.7 Überlegungen zur Amortisierung von Investitionen ................................................. 79 

A.3.8 Marktverhältnisse ..................................................................................................... 81 

A.3.9 Verhaltensweise von Swisscom ............................................................................... 86 

A.3.9.1 Im Rahmen der Marktbeobachtung ........................................................................ 86 

A.3.9.2 Nach Erlass der vorsorglichen Massnahmen ......................................................... 90 

A.3.9.2.1 Einschätzung des Steuerungsausschusses von Swisscom im Dezember 2020 .. 90 

A.3.9.2.2 Anwendungsfälle und Sofortmassnahmen von Swisscom ab Januar 2021 ......... 90 

A.3.9.2.3 Anpassung der Sofortmassnahmen von Swisscom ab Mai 2021 ......................... 91 

A.3.9.2.4 Übersicht der ergriffenen Massnahmen von Swisscom bis zum BVGer-Entscheid
  .......................................................................................................................... 91 

A.3.9.3 Verhalten nach dem Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts ........................... 92 

A.3.9.4 Stellungnahme Swisscom ...................................................................................... 94 

A.3.9.5 Zwischenergebnis ................................................................................................... 94 

B Erwägungen ................................................................................................................ 94 

B.1 Geltungsbereich ........................................................................................................... 94 

B.1.1 Persönlicher Geltungsbereich .................................................................................. 94 

B.1.2 Sachlicher Geltungsbereich ..................................................................................... 95 

B.1.3 Örtlicher Geltungsbereich ........................................................................................ 95 

B.2 Zuständigkeit der Wettbewerbskommission ................................................................. 95 

B.3 Parteien ........................................................................................................................ 95 

B.4 Vorbehaltene Vorschriften ............................................................................................ 96 

B.5 Unzulässige Verhaltensweise eines marktbeherrschenden Unternehmens .............. 100 

B.5.1 Marktbeherrschende Stellung ................................................................................ 100 

  

 

 7 
 

 

B.5.1.1 Relevante Märkte ................................................................................................. 101 

B.5.1.1.1 Märkte für den Zugang zur physischen Netzwerkinfrastruktur mit 
glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten .......................................... 102 

B.5.1.1.2 Wholesale-Markt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich ......................... 113 

B.5.1.1.3 Endkundenmarkt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich ........................ 114 

B.5.1.1.4 Wholesale-Markt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich ............. 114 

B.5.1.1.5 Endkundenmarkt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich ............. 115 

B.5.1.2 Beurteilung der Marktstellung ............................................................................... 116 

B.5.1.2.1 Märkte für den Zugang zur physischen Netzwerkinfrastruktur mit 
glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten .......................................... 116 

B.5.1.2.2 Wholesale-Markt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich ......................... 121 

B.5.1.2.3 Endkundenmarkt für Breitbandinternet im Privatkundenbereich ........................ 122 

B.5.1.2.4 Wholesale-Markt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich ............. 125 

B.5.1.2.5 Endkundenmarkt für Breitbandanbindung im Geschäftskundenbereich ............. 127 

B.5.1.3 Fazit ...................................................................................................................... 128 

B.5.2 Unzulässige Verhaltensweisen .............................................................................. 128 

B.5.2.1 Einleitung .............................................................................................................. 128 

B.5.2.2 Vorbringen von Swisscom zur Art. 102 AEUV ...................................................... 131 

B.5.2.3 Relevante Verhaltensweise von Swisscom .......................................................... 133 

B.5.2.3.1 Verweigerung von Geschäftsbeziehungen (Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG) ................. 134 

B.5.2.3.2 Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung 
(Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG) ..................................................................................... 146 

B.5.2.4 Missbräuchlichkeit bzw. Fehlen sachlicher Gründe .............................................. 152 

B.5.2.4.1 Bau in einer P2MP-Topologie in Europa ............................................................ 153 

B.5.2.4.2 Zwang zur Effizienz ............................................................................................ 153 

B.5.2.4.3 2-PON-Bäume seien ausreichend für wirksamen Wettbewerb .......................... 154 

B.5.2.4.4 Durch Kabelnetze entstehe im Endkundenmarkt ausreichender 
Wettbewerbsdruck .............................................................................................. 155 

B.5.2.4.5 P2MP-Topologie würde den Wettbewerb mit Kabelnetzbetreiberinnen und unter 
den FDA intensivieren ........................................................................................ 156 

B.5.2.4.6 P2P-Netzarchitektur habe sich im Markt nicht etabliert ...................................... 157 

B.5.2.4.7 Nachfrage nach Layer 1-Angeboten ................................................................... 159 

B.5.2.4.8 Kosteneinsparungen ........................................................................................... 159 

B.5.2.4.9 Schnellere Verfügbarkeit hoher Bandbreiten ...................................................... 166 

B.5.2.4.10 Weitere Rechtfertigungsgründe im Einzelfall ...................................................... 170 

B.5.2.5 Zwischenergebnis ................................................................................................. 172 

B.5.3 Ergebnis ................................................................................................................. 173 

B.6 Massnahmen .............................................................................................................. 173 

B.6.1 Anordnung von Massnahmen ................................................................................ 173 

B.6.1.1 Layer 1-Zugang für alternative FDA ..................................................................... 174 

B.6.1.2 Abschaltung von Glasfaseranschlüssen ohne Layer 1-Zugang ........................... 176 

B.6.1.3 Von Swisscom beantragte abweichende Massnahmen ....................................... 178 

B.6.1.3.1 Inbetriebnahme betriebsbereiter Anschlüsse ..................................................... 178 

B.6.1.3.2 Inbetriebnahme betriebsbereiter Anschlüsse mit Übergangsfrist zur Umrüstung
  ........................................................................................................................ 179 

  

 

 8 
 

 

B.6.1.3.3 Kein Layer 1-fähiger Vollausbau ......................................................................... 179 

B.6.1.4 Entzug der aufschiebenden Wirkung .................................................................... 180 

B.6.1.4.1 Massnahmen bezüglich Layer 1-Zugang für alternative FDA ............................. 180 

B.6.1.4.2 Massnahmen bezüglich Abschaltung von Glasfaseranschlüssen ohne Layer 1-
Zugang ................................................................................................................ 181 

B.6.1.4.3 Fazit .................................................................................................................... 181 

B.6.1.5 Nachrüstung vorübergehend in Betrieb genommener Anschlüsse ...................... 181 

B.6.1.6 Verhältnismässigkeit der Massnahmen ................................................................ 182 

B.6.1.6.1 Geeignetheit ....................................................................................................... 182 

B.6.1.6.2 Erforderlichkeit .................................................................................................... 182 

B.6.1.6.3 Zumutbarkeit ....................................................................................................... 183 

B.6.1.6.4 Interessenabwägung .......................................................................................... 183 

B.6.1.6.5 Gleichbehandlung ............................................................................................... 184 

B.6.2 Sanktionierung ....................................................................................................... 184 

B.6.2.1 Allgemeines .......................................................................................................... 184 

B.6.2.2 Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG ...................................................................... 185 

B.6.2.2.1 Unzulässige Verhaltensweise im Sinne von Art. 49a Abs. 1 KG ........................ 185 

B.6.2.2.2 Unternehmen ...................................................................................................... 185 

B.6.2.3 Vorwerfbarkeit ...................................................................................................... 186 

B.6.2.3.1 Stellungnahme von Swisscom ............................................................................ 186 

B.6.2.3.2 Verweigerung der Geschäftsbeziehung (Art. 7 Abs. 2 Bst. a KG) ...................... 188 

B.6.2.3.3 Einschränkung von Wettbewerbern (Art. 7 Abs. 2 Bst. e KG) ............................ 188 

B.6.2.4 Sanktionierbarkeit in zeitlicher Hinsicht ................................................................ 189 

B.6.2.5 Bemessung ........................................................................................................... 189 

B.6.2.5.1 Basisbetrag ......................................................................................................... 190 

B.6.2.5.2 Maximalsanktion ................................................................................................. 201 

B.6.2.5.3 Verhältnismässigkeitsprüfung ............................................................................. 202 

B.6.2.6 Ergebnis ............................................................................................................... 203 

C Kosten ....................................................................................................................... 203 

D Ergebnis .................................................................................................................... 204 

E Dispositiv .................................................................................................................. 205 

  

  

 

 9 
 

 

A Verfahren 

A.1 Gegenstand der Untersuchung 

1. Am 6. Februar 2020 hat die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom oder SCS) 
im Rahmen einer Medienkonferenz ihre neue Netzbaustrategie bis Ende 2025 vorgestellt. 
Demnach solle bis Ende 2025 die Glasfaserabdeckung in Haushalten und Geschäften (Fibre 
to the Home, FTTH) gegenüber 2019 verdoppelt werden.1 

2. Im Unterschied zum bisherigen Ausbau des Glasfasernetzes in der Schweiz (typischer-
weise als Kooperation zwischen regionalen Elektrizitätsversorgungsunternehmen [nachfol-
gend: EVU] und Swisscom) nach dem Vierfasermodell mit offenem Netzzugang plante 
Swisscom dabei künftig auf eine Punkt-zu-Multipunkt Netzarchitektur (nachfolgend: P2MP-
Netzarchitektur oder P2MP) zu setzen. Damit sollte der Netzausbau künftig in einer so ge-
nannten Baumstruktur anstatt in der bisher angewendeten Sternstruktur weitergeführt werden 
(vgl. Abbildung 1). Dies insbesondere in Regionen, in denen Swisscom selbstständig baut. 

3. Beim Vierfasermodell (auch Mehrfasermodell2 genannt) mit offenem Netzzugang wurde 
bisher eine Punkt-zu-Punkt Netzarchitektur (nachfolgend: P2P-Netzarchitektur oder P2P) ein-
gesetzt und für jeden angeschlossenen Haushalt bzw. für jede angeschlossene Geschäftsein-
heit mindestens eine dedizierte Glasfaserleitung ab der Anschlusszentrale zur Verfügung ge-
stellt.  

4. Bei der P2MP-Netzarchitektur wird die Kapazität der Glasfaser von der Anschlusszent-
rale bis zu einem Knotenpunkt für die Versorgung mehrerer Nutzungseinheiten gemeinsam 
genutzt (häufig im Feederbereich) und der Datenverkehr wird dann mithilfe von sogenannten 
Splittern den jeweiligen Nutzungseinheiten übermittelt. Optische Splitter im Schacht bzw. im 
Gebäudeeinführungspunkt (nachfolgend auch: BEP) erlauben dabei die Aufteilung des ge-
meinsamen Signals von einer Glasfaser (z.B. von der Anschlusszentrale kommend) auf meh-
rere Glasfasern (z.B. an die Haushalte). Abbildung 1 zeigt schematisch die Erschliessung von 
Haushalten ab der Anschlusszentrale mit einer P2P-Netzarchitektur und einer P2MP-
Netzarchitektur.  

 

1  Vgl. Swisscom, Medienmitteilung vom 6. Februar 2020, 
<www.swisscom.ch/de/about/news/2020/02/06-netzausbaustrategie-von-swisscom.html>, 
<www.swisscom.ch/de/about/news/2020/02/06-results-2019.html> (15.1.2024). 

2  Vgl. <www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/das-bakom/medieninformationen/medienmitteilun-
gen.msg-id-29395.html> (15.1.2024). 

  

 

 10 
 

 

    

Abbildung 1: Gegenüberstellung P2P-Netzarchitektur (links) und P2MP-Netzarchitektur 
(rechts) 

5. Wie aus Abbildung 1 ersichtlich, können bei einer P2MP-Netzarchitektur anderen Fern-
meldedienstanbieterinnen (nachfolgend: FDA) keine einzelnen durchgehenden Glasfasern 
überlassen werden, da jeweils mehrere Nutzungseinheiten über einen Splitter mit einer von 
der Anschlusszentrale wegführenden Glasfaser verbunden sind. Mit einer solchen P2MP-
Netzarchitektur verunmöglicht Swisscom anderen Fernmeldedienstanbieterinnen FDA den 
Zugang zur physischen Netzwerkinfrastruktur (Layer 1) in den Gebieten, in welchen Swisscom 
das FTTH-Netz mit einer P2MP-Netzarchitektur alleine ausbaut. 

6. Aus wettbewerblicher Sicht und insbesondere im Zusammenhang mit den Zugangsmög-
lichkeiten für Dritte hat eine P2MP-Netzarchitektur gegenüber einer P2P-Netzarchitektur einen 
wesentlichen Nachteil. Dieser besteht darin, dass alternative FDA keinen Zugang zu einzelnen 
Glasfasern mehr erhalten können (vgl. nachfolgend Abbildung 2) und daher die Glasfasernet-
zinfrastruktur nicht mehr selbst betreiben und damit unmittelbar benutzen können. Vielmehr 
können alternative FDA ohne physischen Zugang zu einem Glasfasernetz nur noch die von 
der Netzbetreiberin zu ihrem Preis angebotenen Datenübertragungsdienstleistungen an ihre 
Kunden weiterverkaufen. Auf diese Weise können Dritte die Glasfasernetzinfrastruktur nur mit-
telbar benutzen. Damit erhält die Betreiberin einer solchen Netzinfrastruktur die ausschliessli-
che Nutzungsgewalt über das Glasfasernetz und kann damit sämtliche für den Betrieb rele-
vanten Parameter (verwendete Übertragungstechnologie, angebotene Bandbreite, 
Vorleistungs- und Endkundenpreise, etc.) festlegen. In Regionen, in denen Swisscom alleine 
über ein Glasfasernetz mit P2MP-Netzarchitektur ohne Layer 1-Zugang für Dritte verfügt, kann 
sie dementsprechend quasi die gesamten Marktgegebenheiten bestimmen. Ein weiterer wich-
tiger Unterschied zur P2P-Netzarchitektur besteht darin, dass sich sämtliche an einem 

  

 

 11 
 

 

Glasfaserstrang (Baumstruktur) angebundenen Nutzer die zur Verfügung stehende Band-
breite teilen (vgl. nachfolgend Rz 118 f.). Dies bedeutet, dass, sobald mehr als ein Nutzer 
gleichzeitig Bandbreite in Anspruch nimmt, diesen Nutzern nicht die volle Kapazität der durch-
leitbaren Bandbreite zur Verfügung steht. 

7. In den Gebieten, in welchen das FTTH-Netz bereits mittels einer P2MP-Netzarchitektur 
ausgebaut wurde, bietet Swisscom Dritten keinen Zugang mehr zu einzelnen unbeleuchteten 
Glasfasern an (nachfolgend: Layer 1-Zugang; Zugang zur physischen Infrastruktur). Dritten 
stehen – soweit sie keinen Zugang zu einer separaten Glasfasernetzinfrastruktur haben – in 
diesen Regionen nur noch Vorleistungsdienstleistungen (Layer 2- und Layer 3-Angebote) von 
Swisscom wie BBCS (Broadband Connectivity Service) zur Verfügung, welche sie dann an 
ihre Endkunden weiterverkaufen können. Dies gilt auch, wenn eine parallele Koaxialkabelnetz-
werkinfrastruktur besteht, da die entsprechenden Kabelnetzbetreiberinnen Dritten im für die 
vorliegende Untersuchung massgeblichen Zeitraum keine Vorleistungsprodukte angeboten 
haben und es nicht wahrscheinlich ist, dass sie als potenzielle Vorleistungsanbieterinnen in 
naher Zukunft in den Markt eintreten werden.3  

 
Abbildung 2: Schematische Darstellung Modell Alleinbau Swisscom ohne Layer 1-Zugang 

8. Im Rahmen der Untersuchung wurde ermittelt, ob Swisscom auf dem Markt für den Zu-
gang zur physischen Netzwerkinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindig-
keiten im FTTH Alleinbaugebiet marktbeherrschend ist und ob sie ihre Marktstellung durch die 
Verweigerung eines Zugangs zur physischen Netzinfrastruktur (Layer 1) gegenüber nachfra-
genden FDA missbraucht. 

A.2 Verfahrensgeschichte 

A.2.1 Marktbeobachtung 

9. Im Anschluss an die Ankündigung der neuen Netzbaustrategie bis Ende 2025 von 
Swisscom (FTTH-Ausbau) eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskommission (nachfol-
gend: Sekretariat) eine Marktbeobachtung. Mit Schreiben vom 26. Februar 2020 forderte das 
Sekretariat Swisscom auf, Auskünfte im Zusammenhang mit ihrer Netzbaustrategie zu erteilen 
und informierte über die Eröffnung einer Marktbeobachtung zur Netzbaustrategie von 
Swisscom bis 2025.4 Zudem nahm das Sekretariat erste Abklärungen vor bei Swisscom und 
der DANET Datennetzgesellschaft Oberwallis AG (nachfolgend: Danet).5 

 

3  Vgl. RPW 2020/2, 227 Rz 467, Sunrise/Liberty Global sowie RPW 2021/1, 245 Rz 127, Netz-
baustrategie Swisscom. 

4  Vgl. act. 1. 
5  Vgl. RPW 2021/1, 231 f. Rz 9 ff., Netzbaustrategie Swisscom. 

  

 

 12 
 

 

10. Am 11. September 2020 reichte die Init7 (Schweiz) AG (nachfolgend: Init7) beim Sekre-
tariat eine Anzeige gegen Swisscom betreffend das Roll-out XGS-PON und die Änderung 
Netztopologie ein. Das Sekretariat räumte Swisscom bis am 16. Oktober 2020 Gelegenheit 
zur Stellungnahme zur Anzeige und insbesondere zu den darin beantragten vorsorglichen 
Massnahmen ein.6 

A.2.2 Vorsorgliche Massnahmen 

11. Am 14. Dezember 2020 eröffnete das Sekretariat im Einvernehmen mit einem Mitglied 
des Präsidiums der Wettbewerbskommission (nachfolgend: WEKO) eine Untersuchung ge-
mäss Art. 27 Abs. 1 KG7 gegen Swisscom und beschloss vorsorgliche Massnahmen. Die 
WEKO ordnete an:  

«Swisscom wird mit sofortiger Wirkung untersagt, ein Glasfasernetz FTTH in einer Weise auf-
zubauen bzw. ihr bestehendes Leitungsnetz zu einem Glasfasernetz FTTH in einer Weise 
auszubauen, die es Nachfragern nach Layer 1-Angeboten verunmöglicht, ein Layer 1-Angebot 
ab den Swisscom Anschlusszentralen Privatkunden und/oder Geschäftskunden anzubieten».8  

12. Mit Schreiben vom 16. Dezember 2020 liess das Sekretariat Init7 das Dispositiv der Ver-
fügung zukommen und mit Schreiben vom 28. Januar 2021 eine um Geschäftsgeheimnisse 
bereinigte Version der Entscheidbegründung.9 

13. Mit Schreiben vom 28. Dezember 2020 stellte Swisscom ein Erläuterungsgesuch zu den 
angeordneten vorsorglichen Massnahmen der WEKO. Mit Schreiben vom 5. Januar 2021 wies 
das Sekretariat darauf hin, dass das Dispositiv der Verfügung klar und eindeutig formuliert sei 
und keine weitergehenden Erläuterungen notwendig seien.10 

14. Die Verfügung der WEKO vom 14. Dezember 2020 wurde von Swisscom mit Be-
schwerde vom 13. Januar 2021 angefochten.11 Das Bundesverwaltungsgericht wies den su-
perprovisorischen Antrag von Swisscom auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung 
ab. Im Parallelverfahren beschäftigte sich das Bundesverwaltungsgericht gleichzeitig auch mit 
der Beschwerde von Init7 gegen die von der WEKO verfügten vorsorglichen Massnahmen. Im 
Rahmen des Beschwerdeverfahrens fand am 25. März 2021 eine Instruktions- und Vergleichs-
verhandlung mit Init7 als beigeladene Partei statt.12 

15. Mit Urteil vom 30. September 2021 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde 
von Swisscom ab und bestätigte die angeordneten vorsorglichen Massnahmen der WEKO zur 
Sicherstellung eines Layer 1-Zugangs beim Ausbau des FTTH-Netzes durch Swisscom. Der 
Antrag der Beschwerdeführerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wurde in-
folgedessen gegenstandslos und abgeschrieben.13 

 

6  Vgl. act. 9, 10, 11, 12 und 13. 
7  Bundesgesetz vom 6.10.1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellge-

setz, KG; SR 251). 
8  Vgl. RPW 2021/1, 227 Rz 1 ff. und Rz 9 ff. für den detaillierten Verfahrensverlauf sowie Rz 262 

für das Dispositiv, Netzbaustrategie Swisscom. 
9  Vgl. act. 25 und 58. 
10  Vgl. act. 33 und 39. 
11  Vgl. act. 49. 
12  Vgl. BVGer, B-161-2021 vom 30.9.2021 F.j., Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 31-0598) 

– Anordnung vorsorglicher Massnahmen. 
13  Vgl. BVGer, B-161-2021 vom 30.9.2021 XII 832 ff., Netzbaustrategie Swisscom (Untersuchung 

31-0598) – Anordnung vorsorglicher Massnahmen. 

  

 

 13 
 

 

16. Am 4. November 2021 reichte Swisscom gegen das Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts vom 30. September 2021 beim Bundesgericht Beschwerde ein.14 

17. Mit Präsidialverfügung vom 6. Dezember 2021 wies das Bundesgericht den Antrag von 
Swisscom, ihrer Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen, ab.15 

18. Im Parallelverfahren wurde mit Abschreibungsentscheid vom 16. Dezember 2021 des 
Bundesverwaltungsgerichts die Beschwerde von Init7 infolge Beschwerderückzugs abge-
schrieben.16 

19. Mit Urteil vom 2. November 2022 wies das Bundesgericht die Beschwerde von 
Swisscom ab und bestätigte die angeordneten vorsorglichen Massnahmen der WEKO zur Si-
cherstellung eines Layer 1-Zugangs beim Ausbau des FTTH-Netzes durch Swisscom.17 

A.2.3 Untersuchung 

20. Mit Erlass der vorsorglichen Massnahmen (vgl. Rz 11) eröffnete das Sekretariat im Ein-
vernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums der WEKO eine Untersuchung gemäss Art. 27 
Abs. 1 KG gegen Swisscom.18 Die Untersuchungseröffnung wurde am 19. Januar 2021 im 
Schweizerischen Handelsamtsblatt (SHAB) und im Bundesblatt (BBL) bekannt gegeben.19 

21. Mit Schreiben vom 28. Januar 2021 meldete die Swiss Fibre Net AG (nachfolgend: SFN) 
ihre Beteiligung an der Untersuchung im Sinne von Art. 43 KG an. Per E-Mail vom 21. Dezem-
ber 2020 hatte SFN bereits zuvor Informationen mit einem Vergleich der Zugangsprodukte und 
P2MP-Netzarchitekturen von Swisscom und SFN eingereicht. Auf das Schreiben des Sekre-
tariats vom 12. Februar 2021 mit der Bitte um Klarstellung präzisierte SFN mit Schreiben vom 
18. Februar 2021, dass SFN eine Verfahrensbeteiligung ohne Parteistellung beantrage mit 
dem Vorbehalt, gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt Parteistellung geltend zu ma-
chen.20  

22. Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 26. Februar 2021 ein Auskunftsbegehren an 
Swisscom. Auf dieses Auskunftsbegehren antwortete Swisscom mit Schreiben vom 26. April 
2021 und vom 10. Mai 2021.21 

23. Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 12. März 2021 ein Amtshilfegesuch an das 
Bundesamt für Kommunikation BAKOM bezüglich der Möglichkeiten eines Layer 1-Zugangs 
auf einem FTTH-Netz. Mit Schreiben vom 22. März 2021 beantwortete das BAKOM das Amts-
hilfegesuch.22 

24. Ab Mitte Mai 2021 erhielt das Sekretariat von verschiedenen Unternehmen und Bürgern 
Hinweise, dass Swisscom möglicherweise mittels P2MP erschlossene Anschlüsse trotz Erlass 
der vorsorglichen Massnahmen der WEKO weiterhin in Betrieb nehme.23 

 

14  Vgl. act. 368. 
15  Vgl. act. 398, BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022, i.S. Netzbaustrategie – Anordnung vorsorgli-

cher Massnahmen, C.c. 
16  Vgl. BVGer, B-960/2021 vom 16.12.2021, Abschreibungsentscheid. 
17  Vgl. act. 874, BGer, 2C_876/2021 vom 2.11.2022, i.S. Netzbaustrategie – Anordnung vorsorgli-

cher Massnahmen. 
18  Vgl. RPW 2021/1, 239 Rz 80, Netzbaustrategie Swisscom; SHAB 210119/2021 vom 19.1.2021, 

Meldungsnummer BB05-0000000063; BBl 2021 1. 
19  SHAB Nr. 63 vom 19.1.2021, BBl 2021 1. 
20  Vgl. act. 44, 59, 78 und 83. 
21  Vgl. act. 87, 151, 153, 189, 190, 201 und 202. 
22  Vgl. act. 133, 140, 141, 155, 164 und 165. 
23  Vgl. act. 207, 212, 318, 327, 354, 385, 395 und 400. 

  

 

 14 
 

 

25. Mit Schreiben vom 23. Dezember 2021 beantragte die green.ch AG (nachfolgend: 
Green) ihre Position im Rahmen der Untersuchung zu berücksichtigen.24 

26. Mit E-Mail vom 7. Februar 2022 reichte Swisscom dem Sekretariat ergänzende Informa-
tionen zur Reservehaltung bei Kabelkanalisationen und mit Schreiben vom 17. Februar 2022 
ergänzende Informationen zu den Input-Parametern des COSMOS-Modells (vgl. A.3.5.1.1), 
weitere Kostenmodellierungen und Informationen zu bestehenden und potenziellen Koopera-
tionen beim Glasfaserausbau ein.25 

27. Mit Schreiben vom 27. April 2022 stellte das Sekretariat ein weiteres Auskunftsbegehren 
an Swisscom betreffend von Dritten erschlossene Anschlusszentralen und die Parametrisie-
rung im COSMOS-Modell.26 

28. Im Hinblick auf die Berechnung des bisher durch Swisscom erzielten Umsatzes und im 
Zusammenhang mit den geltend gemachten Rechtfertigungsgründen lieferte Swisscom ver-
schiedene Datenblätter aus ihren Systemen.27 Im Zusammenhang mit der Sanktionsberech-
nung führte das Sekretariat anschliessend die Datenblätter mit den erzielten Umsätzen und 
den geltend gemachten Rechtfertigungsgründen zusammen.28 

29. Mit Schreiben vom 10. Mai 2022 stellte das Sekretariat ein Auskunftsbegehren an 
Swisscom betreffend Kooperationspartner und weitere Betreiberinnen einer Glasfasernetzinf-
rastruktur. Auf dieses Auskunftsbegehren antwortete Swisscom mit Schreiben vom 23. Mai 
2022.29 

30. Mit Schreiben vom 23. Mai 2022 stellte das Sekretariat ein Auskunftsbegehren an 
Swisscom betreffend die Inbetriebnahme von P2MP-Anschlüssen und den getroffenen Mass-
nahmen im Zusammenhang mit den vorsorglichen Massnahmen der WEKO.30 

31. Im Zusammenhang mit den von Swisscom ergriffenen Massnahmen hat Swisscom dem 
Sekretariat einzelne Präsentationen und Auszüge [...] zukommen lassen (vgl. Rz 398). 
Swisscom machte geltend, dass es sich bei einzelnen Stellen um Einschätzungen und interne 
Entscheidgründe von Swisscom handle und diese deshalb nicht offengelegt werden könnten. 
Das Sekretariat forderte Swisscom zweimal auf, diese Informationen gegenüber den Wettbe-
werbsbehörden offen zu legen und eine ungeschwärzte Version der Unterlagen einzureichen. 
Swisscom legte mit Schreiben vom 15. März 2023 weitere geschwärzte Stellen offen, hielt 
jedoch an gewissen Schwärzungen in den Unterlagen unter Berufung auf den nemo tenetur-
Grundsatz fest.31 

32. Mit Schreiben vom 10. August 2022 stellte das Sekretariat ein Auskunftsbegehren an 
die Litecom AG (nachfolgend: Litecom) betreffend ihre Geschäftstätigkeit und die in der 
Schweiz für Diensteanbieterinnen betriebene Diensteplattform LiteXchange. Mit Schreiben 
vom 19. September 2022 antwortete Litecom auf das Auskunftsbegehren.32 

33. Mit Schreiben vom 19. August 2022 stellte das Sekretariat dem BAKOM ein zweites 
Amtshilfegesuch betreffend die Ergebnisse der damals noch nicht veröffentlichten Studie des 
Wissenschaftlichen Instituts für Infrastruktur und Kommunikationsdienste (nachfolgend: WIK) 
zur Modellierung des Investitions- und Förderbedarfs verschiedener Breitband-Ausbauziele in 

 

24  Vgl. act. 453 f. 
25  Vgl. act. 523 und 534. 
26  Vgl. act. 582. 
27  Vgl. act. 810, 937 und 1049. 
28  Vgl. Anhang 1 Berechnungen: Abschnitt 2.4 Massgebliche Umsätze. 
29  Vgl. act. N09 und 597. 
30  Vgl. act. 596. 
31  Vgl. act. 777, 904 und 937, Beilagen 4–10. 
32  Vgl. act. 762 und 793. 

  

 

 15 
 

 

der Schweiz. Mit Schreiben vom 23. und 24. August 2022 beantwortete das BAKOM das Amts-
hilfegesuch.33 Nach Eingang der entsprechenden Stillschweigeverpflichtung stellte das Sekre-
tariat die Antworten des BAKOM Swisscom zu.34 Mit E-Mail vom 7. November 2022 stellte das 
BAKOM dem Sekretariat den Entwurf und mit E-Mail vom 23. November 2022 die Endversion 
der im Auftrag des BAKOM erstellten WIK Studie zu.35 Mit Schreiben vom 28. November 2022 
stellte das Sekretariat die WIK Studie Swisscom zur Stellungnahme zu.36 Mit Schreiben vom 
19. Dezember 2022 nahm Swisscom zur WIK Studie Stellung.37 

34. Mit Schreiben vom 29. September 2022 informierte Swisscom das Sekretariat über das 
ab Januar 2023 für Hauseigentümer erhältliche «FTTH on Demand» Angebot.38 

35. Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 13. Oktober 2022 ein weiteres Auskunftsbe-
gehren an Swisscom betreffend die WIK Kostenmodellierung. Auf dieses Auskunftsbegehren 
antwortete Swisscom mit Schreiben vom 4. November 2022.39 

36. Mit Medienmitteilung vom 27. Oktober 2022 teilte Swisscom mit, dass sie von nun an 
grösstenteils wieder auf die P2P-Netzarchitektur setzen und bereits bestehende P2MP-
Anschlüsse teilweise in P2P umbauen würde.40 

37. Mit Schreiben vom 9. Februar 2023 stellte Swisscom den Beweisantrag, ein Sachver-
ständigengutachten gemäss Art. 12 Bst. e VwVG zu den effektiven Mehrkosten und dem zu-
sätzlichen Zeitbedarf beim Bau eines Glasfasernetzes mit einer P2P-Netzarchitektur im Ver-
gleich zu einer P2MP-Netzarchitektur einzuholen.41 

38. Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 16. Februar 2023 ein weiteres Auskunftsbe-
gehren an Swisscom betreffend Fragen zum Sachverhalt. Auf dieses Auskunftsbegehren ant-
wortete Swisscom mit Schreiben vom 15. März 2023.42 

39. Mit Schreiben vom 23. Februar 2023 teilte das Sekretariat Swisscom mit, dass es auf-
grund der Sachlage keine Notwendigkeit für ein Sachverständigengutachten erblicke.43 Mit 
Schreiben vom 2. März 2023 drückte Swisscom ihr Bedauern aus und verwies darauf, dass 
die Berechnungen des WIK nach Meinung von Swisscom für die Beurteilung des Sachverhalts 
ungeeignet sowie fehlerhaft und unstimmig seien. Ferner könnten die von Swisscom gemach-
ten Angaben ein Sachverständigengutachten nicht ersetzen, da es dabei gerade darum gehe, 
durch einen unabhängigen Experten den Sachverhalt unvoreingenommen und als verlässli-
ches Beweismittel zu erheben.44 

40. Mit E-Mail vom 8. März 2023 setzte Swisscom das Sekretariat über die Produkt-Infomail 
an FDA und «Internet Service Provider» in Kenntnis, wonach Swisscom abhängig von der 

 

33  Vgl. act. 730, 766, 773, 775 und 776. 
34  Vgl. act. 787, 790 und 792. 
35  Vgl. WIK-Bericht, Modellierung des Investitions- und Förderbedarfs verschiedener Breitband-Aus-

bauziele in der Schweiz, <www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/das-bakom/organisation/rechtli-
che-grundlagen/bundesratsgeschaefte/hochbreitbandnetz_schweiz.html> (30.6.2023). 

36  Vgl. act. 851, 866 und 871. 
37  Vgl. act. 882. 
38  Vgl. act. 816. 
39  Vgl. act. 825, 826 und 849. 
40  Vgl. <www.swisscom.ch/de/about/news/2022/10/27-report-q3-2022.html> (15.1.2024). 
41  Vgl. act. 901. 
42  Vgl. act. 904 und 937. 
43  Vgl. act. 912. 
44  Vgl. act. 927. 

  

 

 16 
 

 

konkreten Situation vor Ort entschieden habe, auch P2MP-Glasfaseranschlüsse, welche heute 
nicht gesperrt und somit vermarktbar seien, in P2P-Netzarchitektur umzubauen.45 

41. Mit Schreiben vom 14. März 2023 setzte die Swiss4net Holding AG (nachfolgend: 
Swiss4net) das Sekretariat darüber in Kenntnis, dass Swisscom in mehreren Gebieten, in de-
ren erstere ein Glasfasernetz ausbaue bzw. bereits betreibe, Hauseigentümer anschreibe mit 
dem Ziel eines parallelen Glasfaserausbaus. Dabei mache Swisscom gegenüber den Hausei-
gentümern in den betroffenen Gemeinden unrichtige bzw. jedenfalls irreführende Angaben 
zum eigenen Netzausbau.46 

42. Mit Eingabe vom 23. März 2023 setzte Swisscom das Sekretariat darüber in Kenntnis, 
dass der Vertrag der Glasfaser-Partnerschaft mit Salt neu verhandelt und an die zu P2P-Netz-
architektur geänderte Netzbauweise angepasst worden sei.47 

43. Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 4. April 2023 ein weiteres Auskunftsbegehren 
an Swisscom betreffend Rückfragen zum Datensatz mit den P2MP-Umsätzen und den von 
Swisscom geltend gemachten Rechtfertigungsgründen. Auf dieses Auskunftsbegehren ant-
wortete Swisscom mit Schreiben vom 26. April 2023.48 Mit Schreiben vom 9. Juni 2023 forderte 
das Sekretariat Swisscom auf, zusätzlich eine Referenztabelle zum Datensatz einzureichen. 
Diese reichte Swisscom am 15. Juni 2023 in elektronischer Form ein.49 

44. Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 10. Mai 2023 ein Auskunftsbegehren an 
Swisscom und [...]. Auf dieses Auskunftsbegehren antwortete [...] mit Eingabe vom 19. Mai 
2023 und Swisscom mit Schreiben vom 31. Mai 2023.50 

45. Die Zusendung des Antrags des Sekretariats an die Parteien sowie die Zusendung 
einer um Geschäftsgeheimnisse bereinigten Version des Antrags und jeweils einer verfügten 
Verwendungsbeschränkung an die Verfahrensbeteiligten Init7 und SFN zur Stellungnahme 
gemäss Art. 30 Abs. 2 KG erfolgte mit Schreiben vom 18. Juli 2023 respektive vom 14. August 
2023.51 Darin wurde den Parteien auch eine Frist zum Stellen von Beweisanträgen gesetzt. 
Zugleich wurde eine Anhörung vor der WEKO für den 20. November 2023 in Aussicht gestellt. 

46. Mit Schreiben vom 1. September 2023 stellte Swisscom drei weitere Beweisanträge. 
Erstens sei ein Sachverständigengutachten gemäss Art. 12 Bst. e VwVG und/oder ein Amts-
bericht des BAKOM zur heute in Europa vorherrschenden Topologie der Glasfasernetze ein-
zuholen. Zweitens sei ein Sachverständigengutachten gemäss Art. 12 Bst. e VwVG zur zeitli-
chen Verzögerung einzuholen, welche als Folge der Pflicht entstehen würde, das bestehende 
Glasfasernetz in eine P2P-Topologie umzubauen und neu Glasfasernetze nur noch in einer 
P2P-Topologie zu bauen. Drittens sei die Anzahl Anschlüsse mit einer Bandbreite von 25 
Gbit/s zu erheben, die aktuell in der Schweiz von Endkunden genutzt werden. Gleichzeitig 
wurde darüber informiert, dass Swisscom im vorliegenden Verfahren künftig von der Walder 
Wyss AG vertreten werde.52 

47. Mit Schreiben vom 13. Oktober 2023 nahm Init7 und mit Schreiben vom 16. Oktober 
2023 nahmen Swisscom und SFN zum Antrag des Sekretariats vom 18. Juli 2023 Stellung.53 

 

45  Vgl. act. 932, Wholesale Produkt Info 01/2023. 
46  Vgl. act. 935. 
47  Vgl. act. 942. 
48  Vgl. act. 952 und 961. 
49  Vgl. act. 982 und 987. 
50  Vgl. act. 965, 966, 971 und 974. 
51  Vgl. act. 999, 1008 und 1009. 
52  Vgl. act. 1018. 
53  Vgl. act. 1024, 1025 und 1026. 

  

 

 17 
 

 

48. Mit Schreiben vom 8. November 2023 erhielten Swisscom, Init7 und SFN eine Einla-
dung für die Anhörungen vor der WEKO vom 20. November 2023. Für Befragungen wurden 
Christoph Aeschlimann (CEO), [...], Alfred Künzler (CEO) von Init7 sowie Andreas Waber 
(CEO) von SFN jeweils mit Schreiben vom 8. November 2023 zur Anhörung formell vorgela-
den. Gleichzeitig forderte das Sekretariat Swisscom im Namen der WEKO auf, ein Datenup-
date der mit P2MP-Anschlüssen erzielten Umsätze, aktualisierte Listen der Kooperationen und 
einen konkreten Umsetzungsvorschlag für gestaffelte Umbaupflichten einzureichen.54 

49. Mit Schreiben vom 9. November 2023 reichte Swisscom unaufgefordert eine Studie 
des Beratungsunternehmens Altman Solon zum Glasfaserausbau in Europa und der dabei 
verwendeten Netzarchitektur sowie den regulatorischen Vorgaben ein.55 

50. Mit Schreiben und elektronischer Eingabe vom 17. November 2023 reichte Swisscom 
das Datenupdate der mit P2MP-Anschlüssen erzielten Umsätzen ein und unterbreitete der 
WEKO einen konkreten Vorschlag zum gestaffelten Umbau der P2MP-Anschlüsse.56 

51. Am 20. November 2023 fanden Anhörungen vor der WEKO statt.57 Mit Schreiben vom 
21. November 2023 reichte Swisscom nachträgliche Anmerkungen zu den Befragungsproto-
kollen ein.58 Die Protokolle der Anhörungen wurden den Parteien im Rahmen der Akteneinsicht 
vom 18. Dezember 2023 zugestellt.59 

52. Akteneinsicht erfolgte mit Schreiben vom 5. Januar 202160, 26. Februar 202161, 9. März 
202162, 10. Mai 202163, 30. Juni 202164, 4. August 202165, 7. September 202166, 9. Februar 
202267, 13. April 202268, 19. Juli 202269, 15. September 202270, 16. November 202271, 30. 
März 202372, 26. Mai 202373, 17. Juli 202374 und 18. Dezember 2023.75 

A.2.3.1 Verhandlungen über eine einvernehmliche Regelung (EVR) 

53. Mit Telefonat vom 16. Februar 2021 kündigte Swisscom Gesprächsbereitschaft hinsicht-
lich der Modalitäten der Umsetzung der von der WEKO beschlossenen vorsorglichen Mass-
nahmen an. Daraufhin wurden die Rahmenbedingungen für Gespräche zwischen dem 

 

54  Vgl. act. 1034–1040. 
55  Vgl. act. 1041, Altman Solon, July 2023, «Pan-European Fiber Rollout: The most effective way 

forward», <www.altmansolon.com/de/insights/eu-fiber-rollout> (5.1.2024). 
56  Vgl. act. 1049 und 1050. 
57  Vgl. act. 1052. 
58  Vgl. act. 1054. 
59  Vgl. act. 1060. 
60  Vgl. act. 39, 45 und 47. 
61  Vgl. act. 87. 
62  Vgl. act. 119 und 120. 
63  Vgl. act. 203. 
64  Vgl. act. 308, 310 und 315. 
65  Vgl. act. 331. 
66  Vgl. act. 337. 
67  Vgl. act. 525. 
68  Vgl. act. 574. 
69  Vgl. act. 729. 
70  Vgl. act. 792 und 800. 
71  Vgl. act. 864. 
72  Vgl. act. 947. 
73  Vgl. act. 973. 
74  Vgl. act. 999. 
75  Vgl. act. 1060. 

  

 

 18 
 

 

Sekretariat und Swisscom festgelegt und im Anschluss fanden zwischen Februar 2021 und 
November 2022 fortlaufend Besprechungen statt.76 

54. Mit E-Mail vom 28. April 2021 informierte Swisscom das Sekretariat sowie den damali-
gen Präsidenten der WEKO über die Glasfaser-Partnerschaft zwischen Swisscom und Salt.77 

55. Mit Schreiben vom 14. Mai 2021 stellte Swisscom dem Sekretariat weitere Informationen 
zur Lancierung des Wholesaleprodukts «C-ALO» per 1. Mai 2021 sowie Standard Projektver-
träge zur «Glasfaser-Partnerschaft» für Salt und Dritte zu und bat gleichzeitig im Rahmen einer 
einstweiligen aktualisierten Einschätzung um eine kartellrechtliche Würdigung des Sekretari-
ats im Lichte der geänderten Ausgangslage.78 Mit Schreiben vom 18. Mai 2022 teilte das Sek-
retariat Swisscom mit, dass der neue Lösungsvorschlag der «Glasfaser-Partnerschaft» da-
raufhin geprüft werde, ob dieser hinsichtlich der vorsorglichen Massnahmen zielführend sei. 
Das Sekretariat wies darauf hin, dass für eine einvernehmliche Regelung eine zielführende 
Lösung notwendig sei.79 

56. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Rz 15) gelangte Swisscom mit 
Schreiben vom 21. Oktober 2021 an das Sekretariat und den damaligen Präsidenten der 
WEKO mit der Bitte um Erörterung der Situation für den Glasfasernetzausbau in der Schweiz 
und um Besprechung des weiteren Vorgehens.80 

57. Mit E-Mail vom 27. November 2021 reichte Swisscom dem Sekretariat Informationen zu 
bestehenden FTTH-Ausbaukooperationen und «FTTH On Demand» sowie Zusatzinformatio-
nen zum Lösungsvorschlag von Swisscom bezüglich eines virtuellen Layer 1-Zugangs ein.81 

58. Gegen Ende der Gespräche über die von Swisscom geforderten Eckpunkte einer mög-
lichen einvernehmlichen Regelung drängte Swisscom einerseits darauf, dass sich das Sekre-
tariat auf eine Position festlege, und bemängelte andererseits, dass das Sekretariat trotz einer 
sehr breiten Informationsbasis weitere Rückfragen stelle.82 Gleichzeitig ersuchte Swisscom 
das Sekretariat um Fristerstreckung für die Beantwortung von für die Ermittlung des Sachver-
halts relevanten Fragestellungen.83 Swisscom vertrat die Meinung, dass die bisher zur Verfü-
gung gestellten Daten ausreichend sein sollten, um die Eckpunkte einer einvernehmlichen 
Regelung definieren zu können.84 

59. Am 12. Dezember 2022 teilte Swisscom dem Sekretariat telefonisch mit, dass sich der 
Verwaltungsrat gegen den Abschluss einer einvernehmlichen Regelung ausgesprochen 
habe.85  

60. Im Zuge der Verhandlungen über eine mögliche einvernehmliche Regelung ist 
Swisscom mit verschiedenen Lösungsvorschlägen an das Sekretariat herangetreten, welche 
im Anschluss mithilfe von Abklärungen und Befragungen von Marktteilnehmern einer Prüfung 
unterzogen wurden (nachfolgend: Markttest). 

 

76  Vgl. act. 82, 85, 89, 94, 102, 107, 113, 117, 119, 120, 127, 194 - 197, 205, 206, 208, 215, 216, 
336, 342 und 583. 

77  Vgl. act. 192. 
78  Vgl. act. 205 und 206, Rz 21. 
79  Vgl. act. 208. 
80  Vgl. act. 361. 
81  Vgl. act. 390. 
82  Vgl. act. 831. 
83  Vgl. act. 833. 
84  Vgl. act. 843. 
85  Vgl. act. 888. 

  

 

 19 
 

 

A.2.3.2 Markttest Lösungsvorschlag Farbentbündelungsangebot «C-ALO» 

61. Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 2. März 2021 Auskunftsbegehren an Sunrise, 
Salt, Init7 und SFN hinsichtlich des von Swisscom in Aussicht gestellten möglichen Layer 1-
Zugangs mittels Farbentbündelung «C-ALO» und forderte Swisscom mit E-Mail vom 1. März 
2021 auf, weitere Informationen zu liefern.86 Zur Wahrung allfälliger Geschäftsgeheimnisse 
von Swisscom im Zusammenhang mit dem Lösungsvorschlag «C-ALO» wurden die Fragebö-
gen vorab Swisscom zugesandt.87  

62. Die befragten FDA beantworteten die Auskunftsbegehren mit Schreiben vom 15. März 
2021 bis zum 19. März 2021.88  

63. Mit E-Mail vom 4. März 2021 und vom 9. März 2021 reichte Swisscom weitere Informa-
tionen zur Farbentbündelung ein.89  

64. Daraufhin stellte das Sekretariat mit Schreiben vom 4. März 2021 weitere Auskunftsbe-
gehren an die Gerätehersteller Nokia, Huawei, ZTE und Adtran bezüglich der WDM (Wave-
length Division Multiplexing) PON-Technologie.  

65. Drei der vier befragten Gerätehersteller beantworteten die Auskunftsbegehren mit 
Schreiben vom 17. März 2021 bis zum 31. März 2021.90  

66. Die um Geschäftsgeheimnisse bereinigten Versionen der Stellungnahmen zum Lö-
sungsvorschlag wurden im Zuge der Akteneinsicht laufend Swisscom zur Kenntnis weiterge-
leitet.91 

A.2.3.3 Markttest Lösungsvorschläge Farbentbündelungsangebot «C-ALO» und 
«Glasfaser-Partnerschaft» 

67. Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 19. Mai 2021 ein Auskunftsbegehren an Salt, 
mit Schreiben vom 21. Mai 2021 Auskunftsbegehren an Sunrise, SFN und Init7 sowie mit 
Schreiben vom 25. Mai 2021 Auskunftsbegehren an weitere 22 FDA hinsichtlich des Farbent-
bündelungsangebots «C-ALO» von Swisscom und der Möglichkeit eines Layer 1-Zugangs mit-
tels eines eigenen PON-Baums nach dem Vorbild der am 29. April 2021 bekanntgegebenen 
Glasfaser-Partnerschaft zwischen Swisscom und Salt.  

68. Die befragten FDA beantworteten die Auskunftsbegehren mit Schreiben vom 2. Juni 
2021 bis zum 10. September 2021. Bei vier FDA wurde aufgrund spezieller Voraussetzungen 
auf die Beantwortungspflicht des Fragebogens verzichtet.92  

 

86  Vgl. act. 89, 95, 96, 97 und 98. 
87  Vgl. act. 89. 
88  Vgl. act. 135 (Init7), act. 152 (Sunrise), act. 156 und 157 (SFN), act. 158 und 159 (Salt). 
89  Vgl. act. 102 und 123. 
90  Vgl. act. 103 bis 106 sowie die entsprechenden Stellungnahmen act. 144 und 145 (Nokia), 

act. 146 und 147 (Adtran), act. 170 und 171 (Huawei). 
91  Vgl. act. 148,160 und 172. 
92  Vgl. Swisscom Medienmitteilung vom 29. April 2021, 

<www.swisscom.ch/de/about/news/2021/04/29-glasfaser-partnerschaft.html#ms-multipageStep-
newsletter> (15.1.2024); vgl. act. 211, 217–220, 223, 228, 229, 235, 302, 303, 305 und 328 so-
wie die entsprechenden Stellungnahmen act. 237 und 238 (SFN), act. 239 (SWW), act. 243 und 
244 (Init7), act. 245 und 251 (IWB), act. 247 und 248 (Quickline), act. 249 und 250 (Improware), 
act. 252 und 253 (Teraline), act. 254, 255 und 341 (Salt), act. 256 und 257 (CKW), act. 258 und 
259 (WWZ), act. 260 und 261 (Colt), act. 262, 287 und 313 (VTX), act. 264 und 267 (Sunrise), 
act. 268 und 269 (GGA), act. 272 und 273 (Ticinocom), act. 274 und 275 (BSE), act. 284 und 285 
(NTS), act. 290 (Leucom), act. 294 (Thenet), act. 297 und 298 (GIB-Solutions), act. 299 (Nimag). 

  

 

 20 
 

 

69. Die um Geschäftsgeheimnisse bereinigten Versionen der Stellungnahmen zum Lö-
sungsvorschlag wurden zur Akteneinsicht an Swisscom weitergeleitet.93 

A.2.3.4 Markttest Lösungsvorschlag «virtueller Layer 1-Zugang FANS» 

70. Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 13. Dezember 2021 Auskunftsbegehren an 
Sunrise, Salt und 18 weitere FDA hinsichtlich eines möglichen virtuellen Layer 1-Zugangs ba-
sierend auf der FANS-Technologie.94  

71. Die befragten FDA beantworteten die Auskunftsbegehren mit Schreiben vom 21. De-
zember 2021 bis zum 14. Januar 2022.95  

72. Der Bitte von Swisscom vom 14. Dezember 2021, die Befragung auf drei weitere Unter-
nehmen auszuweiten, wurde mit E-Mail vom 16. Dezember 2021 und der Begründung, dass 
diese Unternehmen gemäss Informationen von Swisscom keine Nachfrager des Layer 1-Pro-
dukts «ALO» sind, vorläufig abgelehnt.96  

73. Die um Geschäftsgeheimnisse bereinigten Versionen der Stellungnahmen zum Lö-
sungsvorschlag wurden Swisscom zur Akteneinsicht laufend weitergeleitet.97 

74. Mit Schreiben vom 28. Januar 2021 reichte Swisscom eine durch sie vorgenommene 
summarische Einordnung der bisher eingegangenen Fragebogenantworten und ein erstes Fa-
zit ein, mit dem Ersuchen, die Eingabe unpräjudiziell zu behandeln und nicht zu den Akten zu 
nehmen.98  

75. Auf Anfrage von Swisscom teilte das Sekretariat mit Schreiben vom 12. April 2022 
Swisscom mit, dass das von Swisscom angedachte FANS-Produkt «V-ALO» aktuell nicht als 
zielführende Lösung angesehen werde und mit dessen Umsetzung die vorsorglichen Mass-
nahmen der WEKO nicht als eingehalten angesehen werden könnten.99 

A.2.3.5 Markttest Lösungsvorschlag «Geschäftskunden» 

76. Das Sekretariat stellte mit Schreiben vom 1. Juni 2022 Auskunftsbegehren an 19 FDA, 
welche bis auf zwei Ausnahmen Layer 1-Produkte und andere Vorleistungsprodukte von 
Swisscom beziehen. Inhalt der Auskunftsbegehren war die Bedeutung des physischen Zu-
gangs zur Netzinfrastruktur im Geschäftskunden- und im Privatkundenbereich. Die befragten 
FDA beantworteten die Auskunftsbegehren mit Schreiben vom 13. Juni 2022 bis zum 20. Juli 
2022, wobei von sieben der befragten kleineren FDA, für welche die Beantwortung des Fra-
gebogens fakultativ war, zwei Stellung genommen haben.100 Der Fragebogen sowie die um 

 

93  Vgl. act. 308 und 331. 
94  Fixed Access Network Sharing (FANS). Für weitere Informationen siehe Broadband Forum 

<www.broadband-forum.org/download/TR-370.pdf> und <www.broadband-forum.org/marke-
ting/download/MR-453.pdf> (15.1.2024). 

95  Vgl. act. 430, 431, 836 bis 838 sowie die entsprechenden Stellungnahmen act. 445 (Nimag), 
act. 445 (GIB-Solutions), act. 447 (CKW), act. 448 (WWZ), act. 449 (Salt), act. 451 (BSE), act. 
464 und 470 (Init7), act. 466 (Teraline), act. 471 (Quickline), act. 479 (iWay), act. 481 (NTS), act. 
483 (SFN), act. 484 (IWB), act. 485 (GGA), act. 491 (ImproWare), act. 493 und 499 (Thenet), act. 
494 (Sunrise), act. 507 (VTX), act. 842 (Colt), act. 840 (Ticinocom) und act. 841 (Leucom). 

96  Vgl. act. 415, 432 und 436. 
97  Vgl. act. 839, 450, 452, 455, 456, 468, 472, 486, 488, 495, 498, 501 und 518. 
98  Vgl. act. 512. 
99  Vgl. act. V28 und 573. 
100  Vgl. act. 609 bis 627 sowie die entsprechenden Stellungnahmen act. 641 (GIB Solutions), 

act. 642 und 698 (Green), act. 673 (CKW), act. 674 (Salt), act. 696 (NTS Workspace), act. 705 
(IWB), act. 706 (Colt), act. 707 (VTX), act. 712 und 722 (Init7), act. 713 (Thenet), act. 717 und 
734 (Sunrise), act. 718 (BSE), act. 724 (Teraline) und act. 727 (iWay). 

  

 

 21 
 

 

Geschäftsgeheimnisse bereinigten Versionen der Stellungnahmen zum Lösungsvorschlag 
«Geschäftskunden» wurden Swisscom zur Akteneinsicht zur Kenntnis weitergeleitet.101 

A.2.3.6 Lösungsvorschlag «SFN-Rangiermodell» 

77. Mit Schreiben vom 2. Juni 2021 trat SFN mit einer möglichen Ausbauvariante einer Glas-
fasernetzinfrastruktur mit einem rangierbaren P2MP-Netz (nachfolgend: SFN-Rangiermodell) 
an das Sekretariat heran, worauf das Sekretariat SFN mit Schreiben vom 17. September 2021 
ein Auskunftsbegehren zustellte.102  

78. Mit Schreiben vom 15. Oktober 2021 beantwortete SFN das Auskunftsbegehren.  

79. Betreffend das SFN-Rangiermodell fanden am 26. Januar 2022 ein Treffen zwischen 
dem Sekretariat, SFN [...] sowie ein weiteres Treffen am 15. Juni 2022 zwischen dem Sekre-
tariat und SFN statt (vgl. Rz 85 f.).103 

80. Mit Schreiben vom 9. März 2022 reichte SFN zusätzliche Informationen und Erkennt-
nisse zum SFN-Rangiermodell ein und stellte als am Verfahren im Sinne von Art. 43 KG be-
teiligte Partei (vgl. Rz 21) nachfolgende Rechtsbegehren:104 

1. Swisscom sei zu verpflichten, ihre FTTH-Ausbauprojekte im Rahmen von Kooperati-
onen (Bau, Betrieb und Finanzierung) anderen Infrastruktur- und Plattformbetreibern 
zu öffnen. 

2. Swisscom sei zu verpflichten, in ihren FTTH-Netzen anderen Anbietern einen physi-
sches Layer 1 Wholesale-Netzzugang anzubieten, sofern dieser nicht von einem Ko-
operationspartner angeboten wird. 

3. Zum von SFN vorgeschlagenen FTTH Ausbaumodell sei ein Markttest durchzuführen 
und es sei dieses hernach einer einvernehmlichen Regelung zuzuführen. 

4. SFN sei das Recht einzuräumen, zum Antrag des Sekretariats an die Wettbewerbs-
kommission Stellung zu nehmen. 

81. Mit Schreiben vom 9. März 2022 und vom 16. März 2022 leitete das Sekretariat die Ein-
gaben von SFN [...] zu einer möglichen schweizweiten Branchenlösung Swisscom zur jeweili-
gen Stellungnahme weiter.105  

82. Mit Medienmitteilung vom 29. März 2022 informierte SFN die Öffentlichkeit über den 
Vorschlag einer schweizweiten Branchenlösung von SFN.106  

83. Mit Schreiben vom 29. März 2022 nahm Swisscom zum SFN-Vorschlag Stellung und 
beantragte, dass die Anträge von SFN abzuweisen seien. Insbesondere sei SFN keine Partei-
stellung einzuräumen und keine Akteneinsicht zu gewähren.  

84. Mit Schreiben vom 2. Mai 2022 leitete das Sekretariat die Stellungnahme von Swisscom 
SFN zur Stellungnahme weiter.  

 

101  Vgl. act. 600, 606, 663, 672, 684, 703, 704, 708, 709, 716, 721, 726, 728 und 735. 
102  Vgl. act. 237, 238 und 344. 
103  Vgl. act. 547, 359 und 657. 
104  Vgl. act. 544 und 545. 
105  Vgl. act. 546, 561 und 562.  
106  Vgl. SFN, Kompromiss für nationale FTTH Glasfaser-Branchenlösung vom 29.3.2022, 

<www.swissfibrenet.ch/fileadmin/user_upload/swissfibrenet/Medienmitteilun-
gen/20220329_WEKO_Swisscom_Kompromiss_SFN_V6_final.pdf> (15.1.2024). 

  

 

 22 
 

 

85. Mit Schreiben vom 25. Mai 2022 nahm SFN Stellung dazu und bat um eine Bespre-
chung, um dem Sekretariat ihr beabsichtigtes Geschäftsmodell vorzustellen.  

86. Am 15. Juni 2022 fand diesbezüglich eine Besprechung zwischen SFN und dem Sekre-
tariat statt.107 

87. Das Sekretariat beantwortete mit Schreiben vom 25. Oktober 2022 die Beratungsan-
frage von SFN vom 4. Oktober 2022 betreffend das Rangiermodell von SFN und die Anforde-
rungen eines Layer 1-Zugangs.108  

88. Mit E-Mail vom 8. November 2022 wurde die um Geschäftsgeheimnisse bereinigte Ver-
sion der Beratungsantwort Swisscom zur Kenntnis zugestellt.109  

89. Mit Schreiben vom 9. November 2022 reichte Init7 beim Sekretariat unaufgefordert eine 
Stellungnahme zum SFN-Rangiermodell ein, worauf SFN mit Schreiben vom 16. November 
2022 dem Sekretariat eine Richtigstellung zur entsprechenden Medienmitteilung von Init7 zu-
kommen liess.110  

90. Einer möglichen Lösung im Rahmen eines rangierbaren Glasfasernetzes, wie dies von 
SFN in Erwägung gezogen wird, stand Swisscom zurückhaltend bzw. eher ablehnend gegen-
über.111 [...], weshalb für diesen Vorschlag auch keine Marktbefragung durchgeführt wurde. 

A.2.3.7 Anfragen von Swisscom an das Sekretariat im Rahmen der Untersuchung 

91. Im Laufe der Untersuchung gelangte Swisscom mit verschiedenen Beratungsanfragen 
an das Sekretariat. 

92. Mit Schreiben vom 10. Dezember 2021 stellte Swisscom dem Sekretariat eine Bera-
tungsanfrage betreffend die von Swisscom angebotene Erschliessungsmöglichkeit «FTTH on 
demand» zu.  

93. Mit Schreiben vom 21. Dezember 2021 lehnte das Sekretariat die Beantwortung der Be-
ratungsanfrage mit Verweis auf die Swisscom bereits im Zusammenhang mit früheren Bürger-
anfragen mitgeteilte Einschätzung des Sekretariats sowie die laufende Untersuchung ab.112 

94. Mit Schreiben vom 26. April 2022 stellte Swisscom dem Sekretariat eine Beratungsan-
frage betreffend P2MP-Ausbau in Gebieten, in denen ein Layer 1-Zugang durch einen Drittan-
bieter angeboten wird. Mit Schreiben vom 28. Juni 2022 beantwortete das Sekretariat die An-
frage von Swisscom.113 

95. Mit Schreiben vom 2. Mai 2022 stellte Swisscom dem Sekretariat eine Beratungsanfrage 
betreffend P2MP-Ausbau bei Neubauten. Mit Schreiben vom 12. Mai 2022 beantwortete das 
Sekretariat die Anfrage von Swisscom.114 

96. Mit Schreiben vom 30. Juni 2022 gab das Sekretariat gegenüber Swisscom eine Ein-
schätzung zur Konstellation «Liegenschaften ohne bestehende Festnetzinfrastruktur» ab.115  

 

107  Vgl. act. V23, V24, 580, 584, 603 – 605 und 657. 
108  Vgl. RPW 2023/1, 106 ff., Rangierbares Glasfasernetz. 
109  Vgl. act. 852. 
110  Vgl. act. 855 – 857 und 865. 
111  Vgl. act. 580. 
112  Vgl. act. 408 und 444. 
113  Vgl. act. 403, 407, 581, 682 und 683. 
114  Vgl. act. 585 und 591. 
115  Vgl. act. 691 und 692. 

  

 

 23 
 

 

97. Mit Schreiben vom 22. August 2022 gab das Sekretariat gegenüber Swisscom Einschät-
zungen zur Konstellation «Komplettsanierung eines Gebäudes» und zur Konstellation «Um-
leitung der Trasse im Bereich des Gebäudeanschlusses» ab.116 

98. Mit Schreiben vom 4. Oktober 2022 gab das Sekretariat gegenüber Swisscom eine 
Einschätzung zur Konstellation «Rückbau Kupferkabelinfrastruktur im Bereich «Inhouse» 
durch den Eigentümer einer Liegenschaft» ab.117 

A.3 Relevanter Sachverhalt 

99. Für die Beschreibung des vorliegend relevanten Sachverhalts werden die Bedeutung 
eines physischen Zugangs zur Glasfasernetzinfrastruktur sowie die Möglichkeiten, einen sol-
chen physischen Zugang im Markt bereitzustellen, aufgezeigt. 

A.3.1 Zentrale Begriffsdefinitionen 

100. Das ISO-OSI118-Referenzmodell ist ein so genanntes offenes Protokoll, welches die lo-
gischen und physikalischen Regeln der elektronischen Kommunikation zwischen einem Sen-
degerät und einem Empfängergerät definiert. Das ISO/OSI-Referenzmodell ist ein sieben-
schichtiges Modell, wobei die unteren (Layer 1 bis 4) transportorientierte Schichten und die 
oberen (Layer 5 bis 7) anwendungsorientierte Schichten darstellen.119 Nachfolgend werden 
die für die Beurteilung des Sachverhalts relevanten Schichten (Layer) des ISO-OSI Referenz-
modells erläutert. 

101. Layer 1: Als Layer 1 bezeichnet man die Bitübertragungsschicht im ISO-OSI Referenz-
modell. Hierunter fallen alle mechanischen, elektrischen, optischen und alle weiteren funktio-
nalen Hilfsmittel, um physische Datenübertragungsverbindungen zu aktivieren, sie aufrecht zu 
erhalten, Signale (Bits) zu übertragen und zu deaktivieren. In der Regel wird unter einem Layer 
1-Zugang der Zugang zur physischen Datenübertragungsinfrastruktur (z.B. Kupferkabel oder 
Glasfaserkabel) verstanden, um diese mit eigenen Sende- und Empfangsgeräten zu betrei-
ben. 

102. Layer 2: Als Layer 2 bezeichnet man die Sicherungsschicht im ISO-OSI Referenzmodell. 
Auf dieser Schicht gewährleisten die jeweils über ein Übertragungsmedium (z.B. Glasfaserka-
bel) direkt miteinander verbundenen Geräte eine zuverlässige Datenübertragung und regeln 
den Zugriff auf das Übertragungsmedium. In der Regel werden unter einem Layer 2-Zugang 
Datenübertragungsdienste verstanden, welche bei einer Netzbetreiberin in bestimmten Aus-
prägungen nachgefragt werden können. 

103. Layer 3: Als Layer 3 bezeichnet man die Vermittlungsschicht im ISO-OSI Referenzmo-
dell. Auf dieser Schicht wird die Vermittlung der Daten über die einzelnen Verbindungsab-
schnitte und Netzwerkknoten hinweg vorgenommen (Routing). Dabei kommen zur Weiterlei-
tung der Daten verschiedene Übertragungsverfahren und Protokolle wie etwa das Internet 
Protokoll (IP) zur Anwendung. 

A.3.2 Gängige Glasfasernetzarchitekturen 

104. Unter der Netztopologie wird die typische Anordnung und physikalische Verbindung von 
Geräten in einem Netzwerk verstanden.120 Während es für gesamte Netzwerke (wie 

 

116  Vgl. act. 772. 
117  Vgl. act. 822. 
118  OSI ist die Abkürzung von Open Systems Interconnection Reference Modell der Internationalen 

Organization for Standardisation (nachfolgend: ISO). 
119  Siehe ausführlicher dazu beispielsweise RPW 2012/2, 181 Rz 130 ff. m.w.H., FTTH Freiburg. 
120  Vgl. <www.elektronik-kompendium.de/sites/net/0503281.htm> (15.1.2024). 

  

 

 24 
 

 

beispielsweise Unternehmensnetzwerke) eine Reihe von verschiedenen Topologien gibt, 
kommen für die leitungsgebundenen Glasfasernetzinfrastrukturen im Anschlussbereich, d.h. 
zwischen Netzanschluss der Teilnehmer (OTO) und den einzelnen Hauptverteilern der Netz-
betreiber, typischerweise lediglich die beiden Topologien bzw. Netzarchitekturen Punkt-zu-
Punkt (P2P; so genannte «Active Optical Networks» AON) und Punkt-zu-Multipunkt (P2MP; 
so genannte «Passive Optical Networks» PON) in Frage. Dabei versteht man unter PON ein 
optisches Zugangsnetz zwischen der Anschlusszentrale und den Hausanschlüssen, das ohne 
aktive Stromversorgung auskommt. Bei einer P2P-Netzarchitektur wird zwischen dem Haupt-
verteiler und den Teilnehmeranschlüssen jeweils eine separate durchgehende Leitung verlegt. 
Dies wird auch als Sternstruktur bezeichnet. Bei einer P2MP-Netzarchitektur wird eine vom 
Hauptverteiler ausgehende Leitung an einem gewissen Punkt in mehrere Leitungen verzweigt 
und es wird lediglich ab der Verzweigung eine separate durchgehende Leitung bis zum Teil-
nehmeranschluss verlegt. Dies wird auch als Baumstruktur bezeichnet. Der Einfachheit halber 
und aus Gründen der besseren Lesbarkeit werden für die Netztopologie nachfolgend haupt-
sächlich die Begriffe P2P bzw. P2MP verwendet. 

105. Bei P2P besteht, wie dies bei den auf Kupferkabel betriebenen Telefonnetzen früher der 
Fall war, eine durchgehende Leitung pro Anschluss von der Anschlusszentrale bis in den 
Haushalt. Auf AON basierende Übertragungstechnologien können das vollständige Potenzial 
(u.a. die Übertagungsgeschwindigkeit) der Glasfaserleitung für jeden einzelnen Anschluss nut-
zen, da dedizierte Glasfasern vorhanden sind. Zudem ist es möglich, für jeden einzelnen An-
schluss individuell eine andere Übertragungstechnologie zu nutzen oder einzelne Leitungen 
einem Dritten zu überlassen. P2P Strukturen stellen das in der Schweiz typische durchgängige 
Vierfasermodell (vgl. hierzu die vereinfachte schematische Darstellung in Abbildung 3) sowie 
das ursprünglich von den EVU geplante Einfasermodell in Sternstruktur dar.121 

 

Abbildung 3: Schematische Darstellung des in Kooperationen gebauten durchgängigen Vier-
fasermodells 

106. Bei P2MP wird für eine vorher bestimmte Anzahl von Anschlüssen nur eine Leitung von 
der Anschlusszentrale weggeführt und dann an verschiedenen Stellen in einzelne Leitungen 
aufgeteilt. Die Aufteilung erfolgt hierbei mit optischen Splittern (bzw. optischen Prismen). Bei 
auf PON basierenden Übertragungstechnologien teilen sich sämtliche Nutzer eines solchen 
Kabelbaums das Potenzial (u.a. die Übertragungsgeschwindigkeit) der Glasfaserleitung.  

107. Swisscom setzt in Gebieten, in welchen sie alleine baut, spätestens seit Anfang 2020 
auf P2MP bzw. eine Baumstruktur unter Verwendung der XGS-PON Technologie. Ab dem 
Strassenschacht bis zum Haushaltsanschluss («Drop»- und «Inhouse»-Bereich) wendet 
Swisscom nach eigenen Angaben weiterhin das Vierfasermodell an. Dabei werden drei der 

 

121  Vgl. etwa RPW 2012/2, 209 Rz 2, Glasfaser St. Gallen, Zürich, Bern, Luzern, Basel. 

  

 

 25 
 

 

vier Glasfasern zwischen Schacht und Haushaltsanschluss lediglich als Reserve verbaut und 
können von Dritten nur noch ab Schacht und nicht wie bis anhin ab der Anschlusszentrale 
genutzt werden. Teilweise wird der Splitter auch erst im Gebäudeeingangspunkt bzw. BEP 
verlegt. In dieser P2MP-Variante teilen sich sämtliche Endkunden das Potenzial (u.a. die Über-
tragungsgeschwindigkeit) des Kabelbaums im Feederbereich, der bis in die Anschlusszentrale 
reicht (vgl. Abbildung 4). Hierbei ist es nicht möglich, für einzelne Anschlüsse eine andere 
Übertragungstechnologie zu nutzen oder einzelne Leitungen weiteren FDA zu überlassen. Für 
Letztere würde zwar theoretisch die Möglichkeit bestehen, ab Schacht (bzw. BEP) eine der 
drei Reservefasern zu nutzen (Teilzugang ab Splitter; grün markiert). Dazu müssten die FDA 
allerdings vorgängig den Schacht (bzw. BEP) selbst erschliessen, was wiederum mit hohen 
Kosten verbunden wäre und deshalb nicht als adäquate Alternative zum physischen Zugang 
ab Anschlusszentrale angesehen werden kann (vgl. Rz 503). 

 

Abbildung 4: Schematische Darstellung der P2MP-Ausbauvariante mit drei Reservefasern  

108. In einer P2MP-Netzarchitektur, wie sie Swisscom seit dem Wechsel der Netzbaustrate-
gie anwendet, kann somit kein Zugang zu einzelnen Fasern des Netzwerks mehr gewährt 
werden. Es bestehen jedoch grundsätzlich verschiedene Möglichkeiten, wie auch bei einer 
P2MP-Netzarchitektur der physische Zugang ab Anschlusszentrale (Layer 1-Zugang) gewähr-
leistet werden kann (vgl. nachfolgende Abschnitte A.3.3.2.3 und A.3.3.2.4). 

A.3.2.1 P2P-Netzarchitektur 

109. Bei einer P2P-Verbindung besteht zwischen zwei Geräten eine einfache unverzweigte 
direkte physische Verbindung.122 Die beiden Geräte können diese Verbindung für die Kommu-
nikation miteinander nutzen. Laufen mehrere solcher P2P-Verbindungen an einem zentralen 
Punkt (z.B. Switch, Server oder Distribution Mainframe) zusammen, so spricht man oft von 
einer Sternstruktur, bei welcher eine zentrale Netzwerkkomponente eine physische Verbin-
dung zu allen Netzabschlusspunkten (OTO) und den daran angeschlossenen Geräten unter-
hält.123  

110. Beim Aufbau und Betrieb von Glasfasernetzwerken existiert eine Reihe von verschiede-
nen Standards. Hierbei ist zwischen den Übertragungsstandards und den Aufbaustandards zu 
unterscheiden. Die Aufbaustandards betreffen den physischen Aufbau der Glasfasernetzwer-
kinfrastruktur. Die Übertragungsstandards betreffen die Umwandlung der Daten in elektrische 
oder optische Signale, damit diese über die physischen Leitungen übertragen werden können. 

 

122  Vgl. <www.elektronik-kompendium.de/sites/net/0503281.htm> (15.1.2024). 
123  Vgl. RPW 2021/1, 229 Abb. 1, Netzbaustrategie Swisscom. 

  

 

 26 
 

 

111. Die Tatsache, dass jeder Nachfrager nach einem Glasfaseranschluss eine einzelne 
Glasfaser ab Anschlusszentrale zur Verfügung hat (vgl. Rz 105), führt zu den nachfolgenden 
technischen Eigenschaften von Glasfasernetzen mit P2P-Netzarchitektur: 

 Einzelne Glasfasern können ab den Anschlusszentralen an Dritte vermietet werden, so 
dass Interessierte einen Layer 1-Zugang erhalten können. 

 FDA können ihr eigenes aktives Equipment (Laser, Modem, etc.) unabhängig von der 
Netzbetreiberin einsetzen. 

 Jedem Kunden steht die volle ungeteilte Kapazität der Glasfaserleitung zur Verfügung. 

 FDA können für ihre Kunden unterschiedliche Übertragungsstandards verwenden bzw. 
unterschiedliche Bandbreiten anbieten unter Ausnutzung der gesamten Kapazität der zur 
Verfügung stehenden Glasfaserleitung. 

 Bandbreitenkapazitäten und andere Übertragungsstandards können relativ einfach ver-
ändert werden, ohne dabei Anpassungen an der Netzinfrastruktur vornehmen zu müssen.  

 Fehler bei der Datenübertragung können eindeutig pro Leitung identifiziert werden und 
entsprechend pro Kunden behoben werden, was die Fehleranfälligkeit reduziert und die 
Ausfallsicherheit erhöht. 

 Neben den AON-spezifischen Technologien können zusätzlich auch sämtliche PON-
Technologien genutzt werden. 

 Die höchste derzeit in der Schweiz im Massenmarkt angebotene Bandbreite beträgt 25 
Gbit/s.124 

112. Bei einem Glasfasernetz mit P2P-Netzarchitektur können PON-Technologien verwendet 
werden, indem die Splitter in der Anschlusszentrale verbaut werden. Neben Swisscom und 
Salt setzen in der Schweiz auch andere FDA die XGS-PON Technologie auf Glasfasernetzen 
mit P2P-Netzarchitektur ein. Dabei können die FDA nachfrageorientiert und kostengünstig Än-
derungen in der Anschlusszentrale bei der bereitgestellten Bandbreite (Anpassung beim Split-
tingfaktor der Splitter, Einsatz verschiedener Technologien je nach Kundengruppe) vorneh-
men.125 

A.3.2.2 P2MP-Netzarchitektur 

113. Bei der P2MP-Netzarchitektur wird für eine vorher bestimmte Anzahl von Anschlüssen 
nur eine Leitung von der Anschlusszentrale weggeführt und dann an einem Verteilpunkt in 
einzelne Leitungen aufgeteilt.126 Die Aufteilung erfolgt hierbei mit optischen Splittern (bzw. op-
tischen Prismen). Mittels PON teilen sich sämtliche Nutzer eines solchen Kabelbaums das 
Potenzial (u.a. die Übertragungsgeschwindigkeit) der Glasfaserleitung. Zudem ist es nicht 
möglich, für einzelne Anschlüsse eine andere Übertragungstechnologie zu nutzen oder ein-
zelne Leitungen anderen FDA zu überlassen.  

114. Die Tatsache, dass mehrere Nachfrager eines Glasfaseranschlusses eine Glasfaser ab 
Anschlusszentrale gemeinsam nutzen, führt zu den nachfolgenden technischen Eigenschaften 
von Glasfasernetzen mit P2MP-Netzarchitektur: 

 

124  Vgl. Angebot von Init7 seit Mai 2021, <www.init7.net/de/internet/warum-init7> (15.1.2024). 
125  Siehe diesbezüglich etwa act. 851.1, S. 73. 
126  Vgl. RPW 2021/1, 229 Abb. 1, Netzbaustrategie Swisscom. 

  

 

 27 
 

 

 Einzelne Glasfasern ab den Anschlusszentralen können nicht an Dritte vermietet werden. 
Allenfalls können ganze Glasfaserbäume ab den Anschlusszentralen an einzelne Dritte 
vermietet werden, falls solche Glasfaserbäume zur Verfügung stehen.  

 Allen an einem Glasfaserbaum angeschlossenen Endkunden steht die geteilte Kapazität 
der Glasfaserleitung zur Verfügung.127 

 Den an einem Glasfaserbaum angeschlossenen Kunden kann jeweils nur der gleiche 
Übertragungsstandard unter Ausnutzung der gemeinsamen Kapazität der zur Verfügung 
stehenden Glasfaserleitung angeboten werden. 

 Bandbreitenkapazitäten und andere Übertragungsstandards können nur dann ohne bau-
liche Massnahmen verändert werden, wenn hierfür die gebaute Netztopologie ausreicht. 
Je nach Änderung des Übertragungsstandards und der Anforderungen an die Bandbreiten 
(etwa eine Änderung des Splitting-Verhältnisses im Schacht) können nachträgliche bauli-
che Massnahmen notwendig sein. 

 Fehler bei der Datenübertragung können nur pro Glasfaserbaum identifiziert werden. Bei 
Fehlern und Ausfällen können grundsätzlich alle an einem Glasfaserbaum angeschlosse-
nen Kunden betroffen sein, auch wenn der Fehler beispielsweise nur von einem Kunden 
verursacht wird. 

 Für die Datenübertragung stehen nur die PON-Standards zur Verfügung. AON-Standards 
können für die Datenübertragung nicht genutzt werden. 

 Die höchste derzeit mit dem PON-Standard in der Schweiz im Massenmarkt angebotene 
Bandbreite beträgt 10 Gbit/s.128 

 Zumindest theoretisch besteht die Möglichkeit einer logischen Entbündelung über ver-
schiedene Lichtfrequenzen (sogenannte Farbentbündelung, vgl. Rz 150). 

115. Beim Aufbau eines Glasfasernetzes mit P2MP-Netzarchitektur sind grundsätzlich weni-
ger Glasfaserleitungen notwendig als bei einer P2P-Netzarchitektur, da ein Teil der Glasfaser-
leitungen (typischerweise im Bereich «Feeder») von mehreren Teilnehmern gemeinsam ge-
nutzt wird. 

116. Abbildung 5 zeigt verschiedene gängige PON-Technologien (G-PON, XGS-PON und 
NG-PON2) und das jeweilige genutzte Farbspektrum des Laserlichts. Der XGS-PON Standard 
ermöglicht eine geteilte symmetrische Datenübertragung von 10 Gbit/s im Upstream und im 
Downstream.129 G-PON ist der Standard für PON-Netze mit einer symmetrischen Datenüber-
tragung von bis zu 1 Gbit/s und NG-PON2 (auch TWDM-PON130 genannt) ist eine Weiterent-
wicklung dieses Standards, die eine symmetrische Datenübertragung von 40 Gbit/s sowie die 
parallele Nutzung verschiedener Farbspektren (Farbentbündelung) ermöglicht. Die Farbent-
bündelung erfolgt dabei mithilfe des Wellenlängen-Multiplexverfahrens (WDM), welches die 
Datenströme in Abhängigkeit von der Wellenlänge (Farbe) des Laserlichts aufteilt. 

 

127  Vgl. act. 851.1, S. 65: das WIK berechnet unter der Annahme eines Splitting-Verhältnisses von 
1:64 und der «Gleichzeitigkeit der Nutzung von 20 % der angeschlossenen Nutzer zur Hauptver-
kehrszeit», dass auf jeden einzelnen Nutzer nur 7,8 % der Summenbandbreite entfallen, d.h. 780 
Mbit/s von einer möglichen verfügbaren Kapazität von 10 Gbit/s. 

128  Vgl. act. 851.1, S. 65. 
129  Vgl. <www.itu.int/rec/T-REC-G.9807.1-202302-I/en> (8.1.2024). 
130  Zeit- und Wellenlängen-Multiplex = Time and Wavelength Division Multiplex (TWDM). 

  

 

 28 
 

 

 

Abbildung 5: PON-Technologien: G-PON, XGS-PON und NG-PON2131  

117. Aufgrund der unterschiedlichen Wellenlängen ist grundsätzlich auch eine parallele Nut-
zung der drei PON-Technologien auf derselben Glasfasernetzinfrastruktur möglich. 

118. Im Bericht Hochbreitbandstrategie des Bundes werden die Gesamtdatenraten sowie die 
Datenraten pro Kunde für verschiedene PON-Technologien ausgewiesen.132 Da bei der 
P2MP-Netzarchitektur mehrere Kunden an einen Glasfaserbaum angeschlossen sind, ist die 
tatsächlich zur Verfügung stehende Datenrate geringer. Tabelle 1 zeigt dies für den Fall, dass 
32 Kunden am Glasfaserbaum angeschlossen sind und von einer Gleichzeitigkeit der Nutzung 
von 20 % ausgegangen wird. Bei XGS-PON betragen die Datenraten pro Kunde in diesem 
Fall noch 1,55 Gbit/s. Auch bei noch nicht eingeführten PON-Technologien wie 50G-PON ist 
die tatsächliche Datenrate pro Kunde bedeutend geringer als die maximal mögliche Datenrate 
der PON-Technologie (Gesamtdatenraten), da den einzelnen Kunden bei der P2MP-
Netzarchitektur nur die geteilte Kapazität der Glasfaserleitung zur Verfügung steht.  

PON-Technologie Gesamtdatenraten 
Downstream / Upstream  

Beispiel-Datenraten pro Kunde 
(32 Teilnehmer; 20 % Nutzung) 

G-PON 2,5 Gbit/s / 1,25 Gbit/s 390 Mbit/s / 195 Mbit/s 

XG-PON 10 Gbit/s / 2,5 Gbit/s 1,55 Gbit/s / 390 Mbit/s 

XGS-PON 10 Gbit/s / 10 Gbit/s 1,55 Gbit/s / 1,55 Gbit/s 

NG-PON2 40 Gbit/s / 10 Gbit/s 6,2 Gbit/s / 1,55 Gbit/s 

50G-PON 50 Gbit/s / 25 Gbit/s 7,7 Gbit/s / 3,88 Gbit/s 

Tabelle 1: Vergleich der Gesamtdatenraten und der Datenraten pro Kunde133 

119. Wird die PON-Technologie bei der P2P-Netzarchitektur eingesetzt (vgl. Rz 112), so 
kann das Verhältnis der Anzahl an einer Glasfaser angeschlossener Kunden flexibel an den 
steigenden Bandbreitenbedarf der Endkunden angepasst werden. Diese Flexibilität besteht 
bei einem Glasfasernetz mit P2MP-Netzarchitektur nicht, da die Splitter im Schacht verbaut 
sind und das Splitting-Verhältnis dementsprechend fix vorgegeben ist. Sollte sich daher bei 
der Nutzung der Glasfasernetzinfrastruktur herausstellen, dass diese aufgrund der zur 

 

131  Quelle: <www.isatel.ch/de/loesungen/passive-optische-netze> (21.6.2023). 
132  Vgl. Bericht Hochbreitbandstrategie des Bundes – Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Pos-

tulats 21.3461, KFV-N, 27. April 2021 vom 28.6.2023 (nachfolgend: Bericht Hochbreitbandstrate-
gie des Bundes), <www.bakom.admin.ch/bakom/de/home/das-bakom/organisation/rechtliche-
grundlagen/bundesratsgeschaefte/hochbreitbandnetz_schweiz.html> (15.1.2024). 

133  Bericht Hochbreitbandstrategie des Bundes, S. 11 (Fn 132). 

  

 

 29 
 

 

Verfügung stehenden PON-Technologien und dem fix verbauten Splitterverhältnis nicht aus-
reichen sollte, so müssten bauliche Massnahmen ergriffen werden, um die Anzahl Endkunden, 
die über eine Feeder-Faser bzw. einen Glasfaserbaum angeschlossen sind, reduzieren zu 
können.  

A.3.2.3 Position Swisscoms zu den gängigen Glasfasernetzarchitekturen 

120. Swisscom nimmt in ihrer Stellungnahme vom 16. Oktober 2023 nicht zu den Eigenschaf-
ten der P2P- und der P2MP-Netzarchitektur Stellung. Die obigen Ausführungen bleiben daher 
seitens Swisscom unbestritten. 

A.3.2.4 Zusammenfassung 

121. Bei Glasfasernetzen wird im Wesentlichen zwischen den beiden Netztopologien Punkt-
zu-Punkt (P2P bzw. AON) und Punkt-zu-Multipunkt (P2MP bzw. PON) unterschieden (vgl. 
Rz 104). Während bei P2P verschiedenen FDA einzelne Fasern vermietet werden können und 
so ein Netzzugang auf Infrastrukturebene (Layer 1-Zugang) gewährt werden kann, ist dies bei 
P2MP nicht der Fall (vgl. Rz 111 und 114).  

A.3.3 Netzzugangsmöglichkeiten und Geschäftsmodelle 

122. Damit FDA, die über keine eigene Netzinfrastruktur verfügen, im Markt gegenüber End-
kunden dennoch eigene Fernmeldedienste anbieten und erbringen können, benötigen sie ei-
nen Netzzugang. Ohne eigenen Netzzugang können FDA lediglich die Fernmeldedienste einer 
anderen FDA (in der Regel diejenigen der Netzbetreiberin) weiterverkaufen. 

123. Grundsätzlich kann zwischen verschiedenen Geschäftsmodellen unterschieden werden, 
welche FDA in der Schweiz anwenden können.134 Die Arbeitsgruppe L1B der sogenannten 
«FTTH-Roundtable» des BAKOM (nachfolgend: Runder Tisch) hat vereinfacht vier Geschäfts-
modelle dargestellt, welche die unterschiedlichen Zugangsmöglichkeiten zur Glasfasernetzinf-
rastruktur berücksichtigen. Hierbei unterscheidet die Arbeitsgruppe zwischen den Ebenen der 
Bereitstellung der physischen Infrastruktur (Layer 1), der Bereitstellung von Übertragungs-
diensten (Layer 2 oder 3) und der Bereitstellung von Endkundenprodukten (Retail).  

124. Unter der Bereitstellung von Layer 1 versteht die Arbeitsgruppe die Bereitstellung des 
Zugangs zur physischen Netzwerkinfrastruktur, was bei FTTH der Glasfaserinfrastruktur ent-
spricht und auch als «dark fibre» (also unbeleuchtete Glasfaser) bezeichnet wird. Zur Nutzung 
dieser Dienstleistung ist je nach Übergabepunkt eine Präsenz in den Anschlusszentralen oder 
in den nachgelagerten Strassenschächten notwendig. 

125. Unter der Bereitstellung von Übertragungsdiensten (Layer 2 und Layer 3) versteht die 
Arbeitsgruppe Vorleistungsprodukte, welche für den Transport von Datenpaketen basierend 
auf einer physischen Infrastruktur (Layer 1) erbracht werden. Typischerweise werden auf die-
ser Wertschöpfungsstufe Ethernetdienste also Datenübertragungsdienste (Layer 2) oder 
Adressierungsdienste also IP-Dienste (Layer 3) erbracht. Zur Nutzung von IP-Diensten ist le-
diglich eine Präsenz an wenigen dafür vorgesehenen zentralen Zugangspunkten notwendig. 

126. Unter der Bereitstellung von Endkundenangeboten (Retail) versteht die Arbeitsgruppe 
die letzte Wertschöpfungsstufe, welche alle Dienstleistungen umfasst, die FDA auf Basis der 
selbst bereitgestellten oder eingekauften Datenübertragungsdienste gegenüber Endkunden 

 

134  Vgl. Bericht der Arbeitsgruppe L1B zu Handen der FTTH-Roundtable vom 9.10.2009, 
<www.bakom.admin.ch/dam/bakom/de/dokumente/bericht_der_arbeitsgruppel1bzuhandenderftth
-roundtable.pdf.download.pdf/bericht_der_arbeitsgruppel1bzuhandenderftth-roundtable.pdf>, 
S. 4 f. (15.1.2024). 

  

 

 30 
 

 

erbringen. Hierunter fallen unter anderem Marketing und Verkauf, Rechnungsstellung sowie 
jeglicher Kundenkontakt. 

127. Die Wertschöpfungsstufen in der Telekommunikation können grob unterschieden wer-
den in die Bereiche der passiven Netzinfrastruktur (Arbeiten und Unterhalt des Errichters des 
Netzes; nachfolgend: Netzinfrastruktur Layer 1), der aktiven Netzinfrastruktur (Betrieb von 
Sende- und Empfangsgeräten, mit welchen die passive Infrastruktur genutzt wird; nachfol-
gend: Dienste Layer 2 u. Layer 3) sowie der Endkundenprodukte und -dienste (gegenüber 
Endkunden verkaufte Dienstleistungen, nachfolgend: Endkundenangebote).135 

128. Unternehmungen, die eine Netzinfrastruktur errichten und unterhalten, müssen grund-
sätzlich hohe Investitionskosten für die Netzinfrastruktur, deren Lebensdauer sich über meh-
rere Jahrzehnte erstreckt, in Kauf nehmen. Die passive Netzinfrastruktur macht in der Regel 
zwischen 70 % und 80 % der Gesamtkosten aus. Eigentümerinnen der passiven Netzinfra-
struktur können diese entweder Betreiberinnen einer aktiven Infrastruktur anbieten und/oder 
selbst eine aktive Netzinfrastruktur betreiben (vgl. Abbildung 8, blau dargestellt).136 Die von 
Swisscom aufgebaute Glasfasernetzinfrastruktur stellt eine solche passive Netzinfrastruktur 
dar. Passive Netzinfrastrukturen bildet die Grundlage, mit welcher überhaupt leitungsgebun-
dene Datenübertragungsdienstleistungen angeboten werden können. Indem FDA die An-
schlusszentrale von Swisscom erschliessen, erhalten sie Zugang zur passiven Netzinfrastruk-
tur von Swisscom (sogenannte physische Entbündelung; rot eingezeichnet) und können so 
eine direkte Leitung bis zum Haushalt (gelbes Haus) nutzen. Damit sind solche passiven Net-
zinfrastrukturen unverzichtbar für die Bereitstellung von leitungsgebundenen Datenübertra-
gungsdiensten auf den nachgelagerten Märkten. 

Abbildung 6: Schematische Darstellung der physischen Netzinfrastruktur  

129. Betreiberinnen einer aktiven Netzinfrastruktur schliessen ihre Sende- und Empfangsge-
räte (Modems) an die bestehende passive Netzinfrastruktur an und betreiben so das Netz. Sie 
warten die aktive Netzinfrastruktur, welche in regelmässigen Abständen den neuen techni-
schen Gegebenheiten (verbesserte Sende- und Empfangsgeräte sowie neue Übertragungs-
standards) angepasst werden muss. Die Lebensdauer der aktiven Elemente beträgt in der 
Regel drei bis fünf Jahre. Netzbetreiberinnen können basierend auf ihrer aktiven Netzinfra-
struktur Vorleistungsprodukte oder Endkundenprodukte zur Datenübertragung anbieten (vgl. 

 

135  Vgl. SBR-Diskussionsbeitrag 11, Vorleistungseinkauf in der Telekommunikation: Markt, White La-
bel, Plattformen, Integration, S. 4, <www.sbr-netconsulting.com/assets/whitepapers/SBR-
Diskussionsbeitrag-11-Vorleistungseinkauf-v1-0.pdf> (15.1.2024). 

136  Vgl. SBR-Diskussionsbeitrag 11, Vorleistungseinkauf in der Telekommunikation: Markt, White La-
bel, Plattformen, Integration, S. 5, <www.sbr-netconsulting.com/assets/whitepapers/SBR-
Diskussionsbeitrag-11-Vorleistungseinkauf-v1-0.pdf> (15.1.2024). 

  

 

 31 
 

 

Abbildung 8). Falls eine Anschlusszentrale von Swisscom durch eine andere FDA entbündelt 
ist, so kann Letztere mit den eigenen Sende- und Empfangsgeräten durch die Nutzung der 
Netzinfrastruktur von Swisscom Haushalten leitungsgebundene Datenübertragungsdienstleis-
tungen anbieten. Die Sende- und Empfangsgeräte in den Anschlusszentralen und den Haus-
halten sind rot dargestellt. 

 

Abbildung 7: Schematische Darstellung des Betriebs der physischen Netzinfrastruktur mit ei-
genen Sende- und Empfangsgeräten 

130. FDA bieten gegenüber Endkunden verschiedene Endkundenprodukte an. Hierzu stellen 
sie im Telekommunikationsbereich basierend auf verschiedenen Vorleistungsprodukten ein 
Produktportfolio (oft bestehend aus Breitbandinternet, Telefonie und Fernsehen) zusammen 
(vgl. Abbildung 8, Endkundenangebote).  

131. Aus der Kombination dieser verschiedenen Wertschöpfungsstufen (vgl. Rz 127) lassen 
sich auf der Vorleistungsebene grundsätzlich die Geschäftsmodelle «Layer 1-Anbieterin», 
«Vorleistungsanbieterin» und «integrierte Vorleistungsanbieterin» sowie auf der Endkun-
denebene die Geschäftsmodelle «vertikal integrierte Anbieterin», «integrierte Endkundenan-
bieterin» und «reine Endkundenanbieterin» unterscheiden. In der Praxis sind FDA häufig in 
mehr als einem dieser Geschäftsmodelle tätig. So bietet etwa Swisscom – zumindest auf ihrem 
Glasfasernetz mit P2P-Netzarchitektur – gleichzeitig Layer 1-Angebote (vgl. Rz 486), Layer 2- 
und Layer 3-Dienste (z.B. BBCS) sowie eigene Endkundenangebote (z.B. blue Internet L, etc.) 
an. 

 

Abbildung 8: Schematische Darstellung Wertschöpfungsstufen und Geschäftsmodelle 

Netzinfrastruktur
Layer 1

Dienste
Layer 2 u. Layer 3

Endkundenangebote

Dienste Geschäftsmodelle

Vertikal 
integrierte 
Anbieterin

Layer 1 Anbieterin

Integrierte 
Endkunden-
anbieterin

reine Endkundenanbieterin

Vorleistungsan
bieterin

integrierte 
Vorleistungs-

anbieterin

  

 

 32 
 

 

132. Eine «vertikal integrierte Anbieterin» deckt alle Wertschöpfungsstufen ab. Sie baut eine 
eigene physische Netzwerkinfrastruktur, erbringt darauf aufbauend für sich selbst Vorleis-
tungsdienste und verkauft basierend auf der selbst betriebenen Netzinfrastruktur gegenüber 
Endkunden Fernmeldedienste. Typische solche Anbieterinnen sind Swisscom, Sunrise und 
andere Kabelnetzbetreiberinnen, soweit sie ihre eigene Kabelnetzinfrastruktur nutzen. 

133. Eine «Layer 1-Anbieterin» ist auf der Wertschöpfungsstufe Layer 1 tätig und bietet die 
von ihr erric