# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 45bcea1b-d0db-54c7-ac9a-caa60dca1a28
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-01-19
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 19.01.2023 B 2022/119
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Publikationen/SG_VGN_001_B-2022-119_2023-01-19.pdf

## Full Text

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/9

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2022/119

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 02.03.2023

Entscheiddatum: 19.01.2023

Entscheid Verwaltungsgericht, 19.01.2023
Vorbescheid. Art. 145 PBG. Der Vorbescheid ist weder anfechtbar noch 
endgültig. Deshalb kann er auch nicht mit einem ordentlichen Rechtsmittel 
angefochten werden. Gegen die Weigerung der zuständigen Behörde, einen 
Vorbescheid zu erlassen, kann Rechtsverweigerungsbeschwerde bei der 
Vorinstanz erhoben werden. Zuständig zum Erlass des Vorbescheids ist 
vorliegend der Gemeinderat der Beschwerdeführerin und nicht deren 
Baukommission. Die Vorinstanz verpflichtete daher die Beschwerdeführerin 
zu Recht zum Erlass eines Vorbescheids (Verwaltungsgericht, B 2022/119).

Entscheid vom 19. Januar 2023

Besetzung

Abteilungspräsidentin Lendfers; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter 

Steiner; Gerichtsschreiber Geertsen

Verfahrensbeteiligte

Politische Gemeinde X.__,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Lawrence Reiser, David Kaufmann Scherrer 

Büsser, Marktgasse 20, 9000 St. Gallen,

gegen

Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 

9001 St. Gallen,

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Vorinstanz,

und

A.__ AG,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. oec. Marco Müller, Wisflegge 8, 9468 Sax,

Gegenstand

Vorbescheid nach Art. 145 PBG / Nichteintreten

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.  

Die A.__ AG beabsichtigte auf dem im Eigentum von B.__ stehenden Grundstück-

Nr. 0000__ in X.__ einen Neubau eines «Businessparks» mit Tankstelle zu errichten und 

liess am 2. November 2021 bei der politischen Gemeinde X.__ um einen Vorbescheid 

zu diesem Vorhaben ersuchen (act. G 11.4.2 ff.). Im Vorbescheid vom 24. November 

2021 teilte die Baukommission der politischen Gemeinde X.__ der A.__ AG u.a. mit, die 

eingereichten Vorbescheids-Planungsunterlagen würden, soweit sie keine 

Abwandlungen erfahren, negativ beurteilt. Eine Zustimmung zum Projekt könne nicht 

erteilt werden (act. G 11.4.13).

A.a. 

Dagegen liess die A.__ AG, vertreten durch Rechtsanwalt Marco Müller, am 

15. Dezember 2021 Rekurs beim Gemeinderat der politischen Gemeinde X.__ erheben. 

Darin wurde u.a. beantragt: 1. Der Entscheid der Baukommission vom 24. November 

2021 sei zufolge Unzuständigkeit vollumfänglich aufzuheben. 2. Eventualiter sei dieser 

Entscheid wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs aufzuheben. 3. Das Gesuch um 

einen Vorbescheid sei an das Bauamt und die Baukommission zwecks Vorbereitung 

und Antragstellung an den Gemeinderat zurückzuweisen (act. G 11.4.14).

A.b. 

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B.  

Im Namen des Gemeinderats erwiderten der Gemeindepräsident und die 

stellvertretende Ratsschreiberin der politischen Gemeinde X.__ mit Schreiben vom 

16. Dezember 2021, gegen einen Vorbescheid könne kein Rechtsmittel ergriffen 

werden. Es stehe der Bauherrschaft frei, innert 2 Monaten seit Zustellung des 

Vorbescheids zusätzliche Unterlagen zur Weiterführung des Vorbescheid-Verfahrens 

einzureichen. Zudem brachte der Gemeindepräsident die Hoffnung zum Ausdruck, 

dass sich die Angelegenheit «Rekurs» mit dem am 15. Dezember 2021 stattgehabten 

Gespräch zwischen der Baukommission und der Bauherrschaft sowie mit diesem 

Schreiben als erledigt erweise (act. G 11.4.15).

A.c. 

Der Gemeinderat der politischen Gemeinde X.__ erhielt am 21. Dezember 2021 eine 

Kopie des von B.__ an die A.__ AG gesandten Schreibens vom 17. Dezember 2021. 

Darin hatte B.__ ausgeführt, es hätte einem Grundstücksverkauf nur unter der 

Voraussetzung zugestimmt, dass die Bewilligungsfähigkeit des von der A.__ AG 

angestrebten Projekts nachgewiesen worden wäre. Es selbst sei wie die 

Baukommission der politischen Gemeinde X.__ zum Schluss gelangt, dass das 

Vorhaben der A.__ AG nicht bewilligungsfähig sei. Aus diesem Grund sehe es sich 

gezwungen, die Verkaufsverhandlungen mit der A.__ AG per sofort abzubrechen (act. 

G 11.4.16; siehe auch das weitere Schreiben von B.__ vom 1. Februar 2022, act. 

G 11.4.19).

A.d. 

Mit der nicht in den Akten liegenden Eingabe vom 28. Dezember 2021 verlangte die 

A.__ AG erneut den förmlichen Entscheid des hierfür zuständigen Gemeinderates zum 

Vorbescheid unter Gewährung des rechtlichen Gehörs (act. G 11.4.18, III. Rz 1), 

woraufhin der Gemeinderat auf die Begehren der A.__ AG nicht eintrat 

(Nichteintretensentscheid vom 10. Januar 2022, act. G 11.4.17).

A.e. 

Gegen diesen Nichteintretensentscheid liess die A.__ AG, weiterhin vertreten durch 

Rechtsanwalt Müller, am 28. Januar 2022 Rekurs beim Bau- und Umweltdepartement 

(BUD) erheben. Darin beantragte sie unter Kosten- und Entschädigungsfolge dessen 

Aufhebung und zudem, dass das Schreiben der politischen Gemeinde X.__ vom 

16. Dezember 2021 weder formal noch materiell-rechtlich als Entscheid des 

Gemeinderats zu qualifizieren sei. Des Weiteren ersuchte sie, die Streitsache «zu neuer 

B.a. 

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C.  

Entscheidung des Vorbescheides im Baugesuch» durch die zuständige und 

beschlussfähige Behörde unter Gewährung des rechtlichen Gehörs an die politische 

Gemeinde X.__ zurückzuweisen (act. G 11.1).

Die politische Gemeinde X.__ beantragte am 14. Februar 2022 die Abweisung des 

Rekurses, soweit darauf eingetreten werden könne (act. G 11.4).

B.b. 

Nachdem von verschiedenen Mitarbeitenden der Rechtsabteilung des BUD initiierte 

Vergleichsbemühungen gescheitert waren (siehe hierzu die E-Mail-Korrespondenz in 

act. G 11.6 ff.), hiess dieses den Rekurs der A.__ AG mit Entscheid Nr. 48/2022 vom 

8. Juni 2022 im Sinn der Erwägungen gut (Ziffer 1a). Es hob den angefochtenen 

Nichteintretensentscheid vom 10. Januar 2022 auf und wies die Angelegenheit zur 

Behandlung des Gesuchs der A.__ AG vom «3. November 2021 (bzw. vom 

15. Dezember 2021) um Erlass eines Vorbescheids» an den Gemeinderat der 

politischen Gemeinde X.__ zurück (Ziffer 1b). Zudem verpflichtete es diese zur 

Entschädigung der ausseramtlichen Kosten der A.__ AG im Betrag von CHF 2'750 

(Ziffer 3). Der Entscheid des BUD stützte sich im Wesentlichen auf die Überlegung, die 

politische Gemeinde X.__ hätte den Rekurs vom 15. Dezember 2021 «als Gesuch um 

Erlass eines Vorbescheids umdeuten und dieses (als dafür zuständige Baubehörde) 

selbst materiell behandeln müssen». Zudem trug das BUD der politischen Gemeinde 

X.__ Folgendes auf: «Diese wird ihren Beschluss über das Gesuch unter Beachtung der 

Grundsätze des rechtlichen Gehörs und der Ausstandsregeln (Art. 7 VRP) zu fassen 

haben, nachdem die Rekurrentin bislang offenbar keine Möglichkeit hatte, sich zu den 

kantonalen Stellungnahmen zu äussern, und zumindest zwei Mitglieder der 

Baukommission auch Mitglieder des Gemeinderates sind und damit beim ungültigen 

Vorbescheid der Baukommission bereits mitgewirkt haben» (E. 3.3.4; act. G 11.14).

B.c. 

Gegen den Entscheid Nr. 48/2022 vom 8. Juni 2022 erhob die politische Gemeinde 

X.__ (Beschwerdeführerin), vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Lawrence Reiser, am 

17. Juni 2022 Beschwerde (act. G 1), welche sie am 17. August 2022 ergänzend 

begründete. Sie beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben. Eventuell sei 

die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; alles unter Kosten- 

und Entschädigungsfolge zuzüglich Mehrwertsteuer. Zur Begründung brachte sie im 

Wesentlichen vor, der angefochtene Entscheid verletzte die Gemeindeautonomie und 

C.a. 

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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

Die Beschwerde vom 17. Juni 2022 richtet sich gegen den Entscheid der Vorinstanz 

vom 8. Juni 2022, worin diese die Beschwerdeführerin verpflichtete, das Gesuch der 

Beschwerdegegnerin «vom 3. November 2021 (bzw. vom 15. Dezember 2021)» um 

Erlass eines Vorbescheids durch den Gemeinderat zu behandeln (act. G 11.14). Die so 

angeordnete Verpflichtung zum Tätigwerden beschlägt offensichtlich den 

Aufgabenbereich der Beschwerdeführerin, in welchem sie öffentliche Interessen zu 

vertreten hat. Somit ist die Beschwerdeführerin zur Beschwerdeerhebung berechtigt 

die Baukommission sei zum Vorbescheid befugt gewesen. Das BUD (Vorinstanz) 

verkenne, dass die Baukommission gegenüber dem Gemeinderat in Bausachen 

antragsberechtigt sei und die von ihr erteilte Auskunft weder präjudiziell noch 

verbindlich erfolgt sei. Die A.__ AG (Beschwerdegegnerin) sei weder durch den 

Vorbescheid noch den Nichteintretensentscheid vom 10. Januar 2022 beschwert 

gewesen. Spätestens seit dem Abbruch der Verkaufsverhandlungen über das vom 

Projekt betroffene Grundstück sei die Beschwerdegegnerin nicht mehr durch den 

Vorbescheid und den Nichteintretensentscheid in schützenswerten Interessen 

betroffen gewesen. Die Beschwerdeführerin rügte ausserdem die von der Vorinstanz 

vorgenommene Umdeutung der Eingabe der Beschwerdegegnerin vom 15. Dezember 

2021. Dabei habe es sich mit Sicherheit nicht um ein neues Gesuch um einen 

Vorbescheid gehandelt. Des Weiteren führte die Beschwerdeführerin aus, der 

Beschwerdegegnerin sei mit dem Vorbescheid Gelegenheit für eine inhaltliche 

Äusserung eingeräumt worden, womit keine Gehörsverletzung vorliege (act. G 7).

Unter Verweis auf die Begründung des angefochtenen Entscheids beantragte die 

Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 12. September 2022 die Abweisung der 

Beschwerde (act. G 10).

C.b. 

Die Beschwerdegegnerin beantragte in der Stellungnahme vom 7. November 2022 die 

Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge (act. G 15).

C.c. 

Die Beschwerdeführerin verzichtete stillschweigend auf eine weitere Stellungnahme 

(vgl. act. G 16).

C.d. 

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(Art. 64 i.V.m. Art. 45 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRP; 

sGS 951.1]; vgl. den Entscheid des Verwaltungsgerichts B 2020/55 vom 12. November 

2020 E. 1). Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59

Abs. 1 VRP). Die Beschwerde vom 17. Juni 2022 (act. G 1) erfolgte rechtzeitig und 

erfüllt zusammen mit der ergänzenden Eingabe vom 17. August 2022 (act. G 7) die 

formellen und inhaltlichen Anforderungen (Art. 64 i.V.m. Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 

Abs. 1 und Abs. 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Die vorliegend zu beurteilende Angelegenheit dreht sich um die sachliche Zuständigkeit 

zum Erlass eines Vorbescheids gemäss Art. 145 des Planungs- und Baugesetzes 

(PBG; sGS 731.1).

bis

Die Bauherrschaft kann die Baubehörde um einen Vorbescheid zu wichtigen Bau- und 

Nutzungsfragen ersuchen (Art. 145 Abs. 1 PBG). Es wird kein Baubewilligungsverfahren 

durchgeführt. Der Vorbescheid ist weder anfechtbar noch endgültig (Art. 145 Abs. 2 

PBG).

2.1. 

Wie die Vorinstanz zutreffend ausführte, handelt es sich beim Vorbescheid um eine 

Auskunft, mithin um eine Meinungsäusserung seitens der Baubehörde. Sie ist rein 

praktischer Natur und kann nicht auf ihre Rechtskonformität überprüft werden (E. 3.1 

des angefochtenen Entscheids mit Hinweis auf Ch. Kägi, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], 

Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, 2020, N 1 f. zu 

Art. 145; act. G 11.14). Art. 145 Abs. 2 Satz 2 PBG hält ausdrücklich fest, dass der 

Vorbescheid nicht endgültig ist. Er stellt damit keinen Rechtsakt dar, weshalb er auch 

nicht mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden kann, was der 

Gesetzgeber ebenfalls ausdrücklich in Art. 145 Abs. 2 Satz 2 PBG einfliessen liess 

(«weder anfechtbar […]»). Die Vorinstanz hätte deshalb auf den Rekurs als ordentliches 

Rechtsmittel nicht eintreten dürfen. Indes fragt sich, ob die als Rekurs bezeichnete 

Eingabe als ausserordentliches Rechtsmittel hätte entgegengenommen werden 

müssen.

2.2. 

Gemäss Art. 88 Abs. 1 VRP kann Rechtsverweigerungsbeschwerde erhoben werden, 

soweit kein ordentliches Rechtsmittel gegeben ist oder offenstand. Mit der 

Rechtsverweigerungsbeschwerde kann unter anderem geltend gemacht werden, dass 

eine Behörde sich weigere, eine vorgeschriebene Amtshandlung vorzunehmen, oder 

2.3. 

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sie ungerechtfertigt verzögere (Art. 88 Abs. 2 lit. a VRP). Die Beschwerdegegnerin 

strebt den Erlass eines Vorbescheids durch die zuständige und beschlussfähige 

Behörde – ihrer Ansicht nach der Gemeinderat – an, was sie auch im vorinstanzlichen 

Verfahren zum Ausdruck gebracht hat. Vor dem Hintergrund dessen, dass der 

Gemeinderat sich geweigert hat, einen Vorbescheid zu erlassen, und da der ordentliche 

Rechtmittelweg zur Überprüfung von Vorbescheiden (einschliesslich der Frage der 

Zuständigkeit) nicht offensteht (siehe vorstehende E. 2.2), ist der Rekurs der 

Beschwerdegegnerin vom 28. Januar 2021 (auch) als 

Rechtsverweigerungsbeschwerde zu qualifizieren. Mit Erhalt des Entscheids der 

Beschwerdeführerin vom 10. Januar 2022 nahm die Beschwerdegegnerin zur Kenntnis, 

dass die Beschwerdeführerin die anbegehrte Rechtshandlung – den Erlass des 

Vorbescheids durch den Gemeinderat – nicht vornehmen würde. Mit ihrer Eingabe vom 

28. Januar 2022 wahrte sie die Frist von 30 Tagen nach Kenntnisnahme des 

Beschwerdegrunds (Art. 90 Abs. 1 VRP). Nachfolgend zu prüfen ist deshalb, ob der 

Gemeinderat für den Erlass des Vorbescheids zuständig ist.

Grundsätzlich schliesst die Kompetenz zum Entscheid auch diejenige zur 

Auskunftserteilung ein, soweit nicht eine besondere Regelung vorliegt (Häfelin/Müller/

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, 2020, Rz 676; siehe auch im 

Speziellen P. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. Auflage 

2022, S. 382).

2.4. 

Die Gemeindeordnung bestimmt die Zuständigkeiten des Rates (Art. 90 Abs. 2 Satz 2 

des Gemeindegesetzes [GG; sGS 151.2]). Die Verwaltungsstellen und Kommissionen 

erfüllen die Aufgaben, die ihnen durch Gesetz, Gemeindeordnung, Reglemente und 

ergänzende Anordnungen des Rates übertragen werden (Art. 93 Abs. 1 GG). Der 

Gemeinderat kann demnach die Aufgabe der Baubehörde an eine Kommission oder 

eine Verwaltungsstelle delegieren (St. Staub, Kommentar zum Planungs- und 

Baugesetz des Kantons St. Gallen, a.a.O., N 4 zu Art. 135). Gemäss dem Baureglement 

der Beschwerdeführerin obliegt die Aufsicht über das Planungs- und Bauwesen dem 

Gemeinderat. Er bestimmt die Baukommission und entscheidet über Baugesuche, für 

die weder die Baukommission noch das Bauamt zuständig sind (Art. 2 Abs. 1 

Baureglement). Die Baukommission stellt dem Gemeinderat Antrag, wenn dieser 

zuständig ist (Art. 2 Abs. 2 lit. a Baureglement), und entscheidet über Baugesuche, für 

die das vereinfachte Verfahren angewendet wird (Art. 2 Abs. 2 lit. b Baureglement).

2.5. 

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Ein allfälliges Gesuch um Bewilligung des von der Beschwerdegegnerin angestrebten, 

mit erheblichen raumwirksamen Folgen verbundenen Bauvorhabens wäre offenkundig 

im ordentlichen Verfahren (Art. 138 f. PBG) zu prüfen. Zuständig für den Entscheid über 

die Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens und damit auch für die entsprechende 

Auskunft ist folglich der Gemeinderat der Beschwerdegegnerin (Art. 2 Abs. 1 

Baureglement) und nicht deren Baukommission. Eine Delegation der Kompetenz an die 

Baukommission zum Erlass von Vorbescheiden über Bauvorhaben, die in die 

Entscheidzuständigkeit des Gemeinderats fallen, kann dem Baureglement nicht 

entnommen werden, wie bereits die Vorinstanz ausführlich begründet darlegte und 

worauf verwiesen wird (act. G 11.14, E. 3.3.1 ff.). Damit ist der Gemeinderat der 

Beschwerdeführerin zum Erlass des Vorbescheids verpflichtet und er verweigerte zu 

Unrecht die Vornahme der ihm obliegenden Amtshandlung im Sinn von Art. 88 Abs. 2 

lit. a VRP.

2.6. 

Demgegenüber ist die in der Begründung des angefochtenen Entscheids anklingende 

Auffassung nicht zu teilen, dass diejenigen Mitglieder der Baukommission, die 

gleichzeitig als Mitglieder des Gemeinderats der Beschwerdegegnerin amten, 

vorliegend befangen seien und beim vom Gemeinderat noch zu erlassenden 

Vorbescheid in den Ausstand zu treten hätten (act. G 11.14, E. 3.3.4). Mit einem 

Vorbescheid ist keine den Anschein von Voreingenommenheit erweckende 

Vorbefassung verbunden, ist er doch von Gesetzes wegen nicht endgültig (Art. 145 

Abs. 2 Satz 2 PBG). Er hat unter dem Vorbehalt eines abweichenden Entscheids im 

Baubewilligungsverfahren zu erfolgen und begründet damit für sich allein keine 

unzulässige Vorbefassung (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_205/2015 vom 

29. Oktober 2015 E. 5.4 am Schluss). Der vorliegend zu beurteilende Vorbescheid der 

Baukommission vom 24. November 2021 erfolgte denn auch ausdrücklich unter 

entsprechendem Vorbehalt («Der Vorbescheid […] dient lediglich einer groben 

Richtungsbestimmung. […] Es erfolgt keine erweiterte Prüfung der Einhaltung der 

baurechtlichen Vorschriften. Feststellungen während eines allfälligen 

Baugesuchsverfahrens sind ausdrücklich vorbehalten und denkbar.»; act. G 11.4.13, 

S. 2), was allein schon gegen den Anschein einer Voreingenommenheit bzw. ein beim 

Gemeinderat nicht mehr ergebnisoffenes Vorbescheidverfahren spricht. Ausserdem 

steht der Baukommission immerhin in einem allfälligen Baubewilligungsverfahren ein 

Antragsrecht zu (Art. 2 Abs. 2 lit. a Baureglement), womit sie spätestens dann ohnehin 

zur Äusserung ihres Standpunktes berechtigt wäre.

2.7. 

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3.  

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1.

Im Sinn der vorstehenden Erwägungen wird die Beschwerde vom 17. Juni 2022 

abgewiesen.

2.

Es werden keine amtlichen Kosten erhoben.

3.

Die Beschwerdeführerin entschädigt die Beschwerdegegnerin ausseramtlich mit 

CHF 2'600 (einschliesslich Barauslagen, ohne Mehrwertsteuer). Im Übrigen werden 

keine ausseramtlichen Entschädigungen zugesprochen.

 

Gemäss vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde vom 17. Juni 2022 

abzuweisen.

3.1. 

Von der Beschwerdeführerin als unterliegendes Gemeinwesen sind keine amtlichen 

Kosten zu erheben (Art. 95 Abs. 3 VRP).

3.2. 

Beim vorliegenden Verfahrensausgang hat die Beschwerdegegnerin Anspruch auf eine 

ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 i.V.m. Art. 98  VRP). In der 

Verwaltungsrechtspflege beträgt das Honorar vor Verwaltungsgericht nach Art. 22 

Abs. 1 lit. b der Honorarordnung (HonO; sGS 963.75) pauschal CHF 1'500 bis 

CHF 15'000. Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin hat keine Kostennote 

eingereicht. In der vorliegend zu beurteilenden Angelegenheit erscheint mit Blick auf 

die sich stellenden Rechtsfragen, den einfachen Schriftenwechsel und den damit 

notwendigen Aufwand eine pauschale Entschädigung von CHF 2'600 (einschliesslich 

4 % Barauslagen, mangels Antrags [act. G 15] ohne Mehrwertsteuer) angemessen. Im 

Übrigen sind keine ausseramtlichen Entschädigungen zuzusprechen.

3.3. 

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