# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9496d0f7-8ba7-51f3-b2ff-8b4a99540de3
**Source:** Schwyz (SZ)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-06-26
**Language:** de
**Title:** Schwyz Verwaltungsgericht 3. Kammer 26.06.2019 III 2018 130
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SZ_Verwaltungsgericht/SZ_VG_001_III-2018-130_2019-06-26.pdf

## Full Text

Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz
Kammer III

III 2018 130

Entscheid vom 26. Juni 2019 

Besetzung lic.iur. Achilles Humbel, Präsident
Ruth Mikšovic-Waldis, Richterin
Dr.oec. Andreas Risi, Richter
lic.iur. Josef Mathis, Gerichtsschreiber

Parteien Schweizerische Eidgenossenschaft, 
Bundesamt für Bauten und Logistik, Fellerstrasse 21, 3003 Bern,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt A.________, 

gegen

1. Gemeinderat Schwyz, Herrengasse 17, Postfach 253, 
6431 Schwyz,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. B.________,

2. Amt für Raumentwicklung ARE, Bahnhofstrasse 14, 
Postfach 1186, 6431 Schwyz,

3. Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, 
Postfach 1260, 6431 Schwyz,
Vorinstanzen,

4. C.________,

5. D.________AG,

6. E.________,

7. F.________GmbH,
Beschwerdegegner,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr.iur. H.________,

Gegenstand Planungs- und Baurecht (Baubewilligung Bundesasylzentrum)

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Sachverhalt:

A. Die Schweizerische Eidgenossenschaft (nachstehend Bauherrschaft) ist 
Eigentümerin des Grundstückes KTN 001.________ (25'412 m2), auf welchem 
sich die Gebäude Nr. 002.________ (G.________strasse 77) und 
Nr. 003.________ (G.________strasse 79) befinden. Dieses Grundstück liegt in 
der Öffentlichen Zone (Ö). Es gilt die Lärmempfindlichkeitsstufe (ES) III. Für die 
ans Baugrundstück westlich, nördlich und östlich angrenzenden Grundstücke 
KTN 004.________, KTN 005.________, KTN 006.________, 
KTN 007.________, KTN 008.________ gilt die ES IV; für die südlichen Grunds-
tücke und auch für die südöstliche Liegenschaft KTN 009.________ (ebenfalls im 
Eigentum der Schweizerischen Eidgenossenschaft) gilt die ES III. Der grössere, 
nordöstliche Teil (18'262 m2) des Grundstückes KTN 001.________ mit den bei-
den Gebäuden liegt in einer Zone mit geringer Gefährdung (gelb) durch Naturge-
fahren (potentielle Gefährdung durch Hochwasser des Nietenbaches), der süd-
westliche Teil (7'150 m2) in einer Zone mit mittlerer Gefährdung (blau).

Am 14. Juni 2016 reichte die Bauherrschaft beim Gemeinderat Schwyz das Bau-
gesuch für den Umbau und die Umnutzung der Gebäude G.________strasse 77 
und 79 in ein Bundesasylzentrum ein. Das Baugesuch wurde im Amtsblatt 
Nr. 010.________ 2016 publiziert und öffentlich aufgelegt. Innert Frist erhoben 
neben anderen E.________, die D.________AG, C.________ sowie die 
F.________GmbH Einsprache beim Gemeinderat Schwyz. Sie beantragten unter 
anderem den Ausstand des Gemeinderates in corpore und die Unterbreitung des 
Baugesuchs einer unbefangenen Baubewilligungsbehörde zur Beurteilung. Die-
ses Ausstandsbegehren wurde zuständigkeitshalber an den Regierungsrat wei-
tergeleitet, der es mit Beschluss (RRB) Nr. 867 vom 18. Oktober 2016 abwies. 
Die hiergegen erhobene Beschwerde wurde vom Verwaltungsgericht mit VGE III 
2016 201 vom 31. Januar 2017 abgewiesen. Dieser Entscheid ist in Rechtskraft 
erwachsen. 

B. Mit Gesamtentscheid vom 27. April 2017 erteilte das kantonale Amt für 
Raumentwicklung (ARE) die kantonale Baubewilligung unter Auflagen und Ne-
benbestimmungen. Die vorerwähnten Einsprachen wurden aus kantonaler Sicht 
abgewiesen. Mit Beschluss (GRB) Nr. 664 vom 21. Juli 2017 erteilte der Ge-
meinderat unter gleichzeitiger Eröffnung des Gesamtentscheides des ARE die 
Bewilligung für den Umbau und die Umnutzung der Gebäude G.________strasse 
77 und 79 zu einem Bundesasylzentrum auf dem Grundstück 
KTN 001.________ unter Nebenbestimmungen (Disp.-Ziff. 14). Die vorerwähnten 
Einsprachen wurden unter Kostenauflagen (je Fr. 500.--) abgewiesen (Disp.-
Ziff. 2, 8, 10 und 11). 

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C. Gegen die Baubewilligung vom 21. Juli 2017 erhoben die vom selben 
Rechtsvertreter vertretenen Parteien C.________ (Verfahren I [VB 237/2017]), 
die D.________AG (Verfahren II [VB 238/2017]), E.________ (Verfahren III und 
IV [VB 239/2017 und VB 240/2017]) sowie die F.________GmbH (Verfahren V 
[VB 241/2017]) am 16. August 2017 mit separaten, aber identischen Eingaben 
Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Schwyz mit den Anträgen, die 
Baubewilligung sei aufzuheben, eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeur-
teilung an den Gemeinderat und das ARE zurückzuweisen, unter Kosten- und 
Entschädigungsfolgen.

D. Mit RRB Nr. 479/2018 vom 26. Juni 2018 entschied der Regierungsrat wie 
folgt:

1. Die Beschwerden I bis V werden gutgeheissen und der angefochtene 
Beschluss der Vorinstanz 1 vom 21. Juli 2017 sowie der Gesamtentscheid der 
Vorinstanz 2 vom 27. April 2017 werden aufgehoben. Die Sache wird im 
Sinne der Erwägungen zur vertieften Sachverhaltsabklärung und zu neuem 
Entscheid an die Vorinstanzen zurückgewiesen.

2. Die Verfahrenskosten (inklusive Kanzleikosten) im Betrag von Fr. 2400.-- 
werden zu je einem Drittel (je Fr. 800.--) der Beschwerdegegnerin und der 
Gemeinde Schwyz auferlegt. (…). 

3. Den Beschwerdeführern I bis V wird eine Parteientschädigung von insgesamt 
Fr. 1800.-- zugesprochen, welche zu je einem Drittel (Fr. 600.--) von der 
Beschwerdegegnerin, der Gemeinde Schwyz und der Staatskasse zu tragen 
ist.

(4.-6. Rechtsmittelbelehrung; Zustellung). 

E. Gegen diesen RRB Nr. 479/2018 vom 26. Juni 2018 (Versand am 
3.7.2018) erhebt die Bauherrschaft (Beschwerdeführerin) mit Eingabe vom 
24. Juli 2018 (Postaufgabe am gleichen Tag) fristgerecht Beschwerde beim Ver-
waltungsgericht des Kantons Schwyz mit den folgenden Anträgen:

1. Der Beschwerdeentscheid bez. Baubewilligung des Regierungsrats des 
Kantons Schwyz vom 26. Juni 2018, Beschluss Nr. 479/2018 sei aufzuheben;

2. Der Gesamtentscheid des Amtes für Raumentwicklung vom 27. April 2017 
sowie die Baubewilligung des Gemeinderates Schwyz vom 21. Juli 2017 seien 
zu bestätigen;

3. Eventualiter seien der Beschwerdeentscheid bez. Baubewilligung des 
Regierungsrats des Kantons Schwyz vom 26. Juni 2018, Beschluss Nr. 
479/2018 aufzuheben sowie der Gesamtentscheid des Amtes für 
Raumentwicklung vom 27. April 2017 und die Baubewilligung des 
Gemeinderates Schwyz vom 21. Juli 2017 zu bestätigen unter der 
ergänzenden Auflage, dass die Fenster der an die Süd-West-Fassade 
angrenzenden Schlafräumlichkeiten und des Behandlungsraumes im 2. OG 
Nord-West des Gebäudes 79 geschlossen bleiben müssen;

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4. Subeventualiter seien der Beschwerdeentscheid bez. Baubewilligung des 
Regierungsrats des Kantons Schwyz vom 26. Juni 2018, Beschluss Nr. 
479/2018 aufzuheben sowie der Gesamtentscheid des Amtes für 
Raumentwicklung  vom 27. April 2017 und die Baubewilligung des 
Gemeinderates Schwyz vom 21. Juli 2017 zu bestätigen unter der 
ergänzenden Auflage, dass die Fenster der an die Süd-West-Fassade 
angrenzenden Schlafräumlichkeiten und des Behandlungsraumes im 2. OG 
Nord-West des Gebäudes 79 mit einer Schallschutzverglasung versehen 
werden müssen;

- unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. 

F. Das ARE und der Gemeinderat teilen am 14. August 2018 bzw. 20. August 
2018 ihre Verzichte auf eine Vernehmlassung mit. Das Sicherheitsdepartement 
beantragt vernehmlassend am 16. August 2018, die Beschwerde sei unter Kos-
tenfolge zulasten der Beschwerdeführerin abzuweisen. 

G. Die Beschwerdegegner beantragen am 19. Oktober 2018 die Sistierung 
des Verfahrens. Sie begründen dies mit dem Hinweis auf eine Medienmitteilung, 
wonach das Staatssekretariat für Migration (SEM) das Plangenehmigungsverfah-
ren (PGV) für den Bau des neuen Zentrums auf dem Areal Wintersried in Schwyz 
im September (2018) einleiten werde. Dieses PGV entspreche gemäss dieser 
Mitteilung einem Baubewilligungsverfahren. Es habe somit den identischen 
Streitgegenstand wie das strittige kantonale Baubewilligungsverfahren. Es sei 
davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin das kantonale Baugesuch 
zurückziehen werde. 

Der Gemeinderat erklärt am 31. Oktober 2018 seinen Verzicht auf eine Stellung-
nahme zum Sistierungsantrag. Die Beschwerdeführerin beantragt mit Eingabe 
vom 12. November 2018 die Abweisung des Sistierungsantrages. 

Mit Stellungnahme vom 7. Dezember 2018 halten die Beschwerdegegner am 
Sistierungsantrag fest. Am 19. Dezember 2018 hält die Beschwerdeführerin am 
Antrag auf Abweisung des Sistierungsantrages fest. Der Gemeinderat teilt am 
27. Dezember 2018 seinen Verzicht auf Stellungnahme zu den Schreiben der 
Beschwerdegegner und der Beschwerdeführerin mit. 

Mit Eingabe vom 25. Februar 2019 legen die Beschwerdegegner ein weiteres 
Mal dar, weshalb sich nach ihrer Auffassung eine Sistierung des Verfahrens auf-
dränge, und machen geltend, mit der Einleitung des Plangenehmigungsverfahren 
habe die Beschwerdeführerin jegliches Rechtsschutzinteresse an der Behand-
lung des kantonalen Baugesuchs verloren. Hierzu äussert sich die Beschwerde-
führerin mit Eingabe vom 12. März 2019. Der Gemeinderat teilt am 20. März 
2019 seinen Verzicht auf eine Stellungnahme mit. Die Beschwerdegegner äus-
sern sich mit einem Schreiben vom 25. März 2019. 

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H. Mit Zwischenbescheid VGE III 2019 49 vom 5. April 2019 wies das Verwal-
tungsgericht den Sistierungsantrag ab (Disp.-Ziff. 1). Die Regelung der Kosten 
und Parteientschädigung für diesen Zwischenbescheid wurde ins Hauptverfahren 
verwiesen (Disp.-Ziff. 2). Im Weiteren wurde den Beschwerdegegnern Frist an-
gesetzt zur Einreichung einer Vernehmlassung. 

I. Mit Vernehmlassung vom 26. April 2019 stellen die Beschwerdegegner fol-
gende Anträge:

1. a) Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei nicht einzutreten.

b) Eventualiter sei die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als 
Projektänderungsgesuch entgegenzunehmen und als solches an die 
Baubewilligungsbehörde der Gemeinde Schwyz (Baukommission) 
weiterzuleiten mit dem Hinweis, dass das Baubewilligungsverfahren BG-
Nr. 16-081/B2016-0865 aufgrund der Hängigkeit des 
Plangenehmigungsverfahrens im Asylbereich betreffend das 
Bundesasylzentrum Schwyz als obsolet geworden abzuschreiben sei.

2. Subeventualiter sei die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen, und es 
sei die Baubewilligung zu verweigern, dies in Bestätigung des Beschlusses 
Nr. 479/2018 des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 26. Juni 2018 
und in Aufhebung des Gemeinderatsbeschlusses Nr. 664 vom 21.7.2017 und 
des Gesamtentscheides des Amtes für Raumentwicklung vom 27.4.2017.

3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. 

J. Mit Schreiben vom 21. Mai 2019 teilt die Beschwerdeführerin ihren Verzicht 
auf eine Replik mit und erachtet die Sache als spruchreif. Hierzu sowie zu den 
Vernehmlassungen der Vorinstanzen (vgl. vorstehend lit. F) äussern sich die Be-
schwerdegegner mit Eingabe vom 3. Juni 2019. 

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.1 Gemäss dem Baueingabedossier vom 13. Juni 2016 (der I.________AG) 
befinden sich auf der Parzelle KTN 001.________ [neben vier weiteren kleinen 
Gebäuden] zwei Gebäude: eine grosse leerstehende Lagerhalle (Gebäude-
Nr. 002.________ = G.________strasse 77) und ein Haus mit einer Wohnung, 
Büros, Halle (Gebäude-Nr. 003.________ = G.________strasse 79). Teile des 
Hauses sollen umgebaut und als Notbelegung benutzt werden. In der Halle des 
Hauses werden zwei neue Böden erstellt, damit dieser Gebäudeteil auch über 
drei Geschosse verfügt. In der Halle sind danach Schlafräume, Küche, Es-
sen/Aufenthaltsräume und der Zugang zur Notbelegung vorgesehen. Teils wer-

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den Räume umgenutzt zu Dusch-, Garderoben- und WC-Räumen. Die Erschlies-
sung des Gebäudes erfolgt über die bestehende Zufahrt der G.________strasse. 

In der Halle (Gebäude-Nr. 002.________) sind im Westteil Parkplätze und im 
grösseren Ostteil ein gedeckter Aufenthaltsbereich geplant. Zwischen den beiden 
Gebäuden befindet sich ein eingezäunter Hofraum (vgl. Umgebungsplan 1:200 
vom 13.6.2016). 

1.2 Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid (nachstehend RRB) 
im Wesentlichen dargelegt, das Plangenehmigungsverfahren nach den Vorschrif-
ten des seit 1. Januar 2018 geltenden Kapitels 6a des Asylgesetzes (AsylG; 
SR 142.31) vom 26. Juni 1988 gelange vorliegend aufgrund von Abs. 5 der 
Übergangsbestimmung zur Änderung des Asylgesetzes vom 25. September 
2015 nicht zur Anwendung. Dementsprechend bedürfe das provisorische Bun-
desasylzentrum (BAZ) auch keiner Festsetzung im Sachplan Asyl (Art. 95 a 
Abs. 4 AsylG und Art. 4 Abs. 2 der seit 1.1.2018 geltenden Verordnung über 
das Plangenehmigungsverfahren im Asylbereich [VPGA; SR 142.316] vom 
25.10.2017). Das Baugesuch sei daher unverändert nach kommunalem bzw. 
kantonalem Recht weiterzuführen (RRB Erw. 2.3). 

Es sei unbestritten, dass es sich beim Umnutzungsvorhaben lärmschutzrechtlich 
um eine wesentliche Änderung des bestehenden Gebäudes handle (RRB 
Erw. 3.1). Die Berechnungen hätten an der Südwestfassade beim Haus Nr. 79 
Beurteilungspegel (Lr) von bis zu 62.7 dB(A) in der Nacht ergeben, womit der 
zulässige Immissionsgrenzwert von 55 dB(A) um bis zu 7.7 dB(A) überschritten 
werde, während die Immissionsgrenzwerte gemäss dem Lärmgutachten der 
L.________GmbH vom 2. Juni 2016 im Übrigen durchgehend eingehalten seien 
(RRB Erw. 3.3). Das Lärmgutachten basiere auf den Daten des vom Bundesrat 
erlassenen Emissionsplanes 2015 und insofern auf veralteten Grundlagen. Die 
Beschwerden seien daher gutzuheissen. Im Rahmen der Neubeurteilung könne 
auch die im Lärmgutachten enthaltene "Handrechnung" zum von der Autobahn 
verursachten Strassenlärm nochmals überprüft werden (RRB Erw. 3.2 ff.). Hinzu 
komme, dass die Möglichkeiten, die Immissionsgrenzwerte im Sinne von Art. 31 
Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung (LSV; SR 814.41) vom 15. Dezember 1986 
durch bauliche Massnahmen wahren zu können, nicht hinreichend geprüft, das 
überwiegende öffentliche Interesse am BAZ nicht hinreichend begründet und 
keine Interessenabwägung (Art. 31 Abs. 2 LSV) vorgenommen worden seien. 
Die Ausnahmebewilligung zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte sei da-
her zu Unrecht erteilt worden (RRB Erw. 3.5.5 f.). 

Den Beurteilungen der Vorinstanzen zur Richtplankonformität des Bauvorhabens 
könne nicht vorbehaltlos zugestimmt werden, nachdem die Entwicklungsachse 

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Urmiberg primär für wertschöpfende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe vor-
gesehen sei (RRB Erw. 4.1). Fraglich sei auch, ob für die Verbreiterung des be-
stehenden Kiesweges auf KTN 014.________ und KTN 015.________, welche in 
der Landwirtschaftszone lägen, dereinst eine Baubewilligung erteilt werden kön-
ne, da die Erschliessung des Baugebietes grundsätzlich durch Siedlungsgebiet 
führen müsse (RRB Erw. 4.2). 

1.3.1 Die Beschwerdeführerin macht beschwerdeweise im Wesentlichen geltend, 
Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (Umweltschutzge-
setz, USG; SR 814.01) vom 7. Oktober 1983 sei nicht anwendbar, da nicht von 
Gebäuden mit dem Zweck längeren Aufenthalts gesprochen werden könne. Kein 
Asylbewerber werde länger als 140 Tage im BAZ untergebracht sein; aus Erfah-
rungswerten von Testbetrieben ergebe sich eine durchschnittliche Aufenthaltszeit 
von 61.5 Tagen (Beschwerde S. 5 Rz. 9 ff.). Die Datengrundlagen des Lärmgut-
achtens seien nicht veraltet. Der Emissionsplan 2015 des Bundesrates berück-
sichtigte die Bahninfrastruktur, die bis 31. Dezember 2015 in Betrieb gewesen sei 
sowie die Menge und die Zusammensetzung des damals zu erwartenden Ver-
kehrs. Für die Berechnung werde auch die prognostizierte Verkehrsmenge und 
deren Zusammensetzung berücksichtigt. Zwar sei der Emissionsplan schon seit 
1. Oktober 2000 in Kraft. Doch sei das Bundesgesetz über die Lärmsanierung 
der Eisenbahnen (BGLE; SR 742.144) vom 24. März 2000 per 27. September 
2013 überarbeitet worden und in Kraft seit 1. März 2014. Die Auswirkungen des 
Gotthardbasis-Tunnels und der NEAT seien damals schon abschätzbar gewesen 
und einbezogen worden (S. 6 ff. Rz. 19 ff.). Massgeblich sei zudem die Sachlage 
im Zeitpunkt des gemeinderätlichen Bauentscheides. Eine Berücksichtigung der 
möglichen akustischen Auswirkungen der NEAT in den Jahren 2020 sei rein 
spekulativ (S. 8 Rz. 27 ff.). Die erhöhten Bahnfrequenzen würden überdies durch 
den rolltechnischen Fortschritt kompensiert (S. 9 f. Rz. 35). Die Erhebungen des 
Bundes bestätigten, dass die prognostizierten Emissionswerte des Emissions-
planes 2015 effektiv eingehalten und teilweise deutlich unterschritten werden 
könnten (S. 10 Rz. 36). Auf dem fraglichen Streckenabschnitt seien effektive 
Emissionen von 75.9 dB(A) in der Nacht festgestellt worden, die um 7.1 dB(A) 
unter dem prognostizierten Emissionswert gemäss dem Emissionsplan 2015 lä-
gen (S. 10 f. Rz. 37 ff.). Der Regierungsrat verlange mit der Berücksichtigung des 
zukünftigen Lärms etwas Unmögliches und eine Scheingenauigkeit (S. 11 
Rz. 40). Der Regierungsrat handle willkürlich und stelle seine Fachkenntnis über 
diejenige der Gutachter wie auch der kantonalen Fachstellen; die Daten des 
Emissionsplanes 2015 würden ansonsten von Kantonen und Gemeinden 
flächendeckend als Grundlage verwendet (S. 11 f. Rz. 41 ff.). Korrekt sei auch 
der Strassenlärm berechnet und berücksichtigt worden; eine gesamtheitliche Be-

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trachtung der Lärmsituation (Bahn- und Strassenlärm) sei zwar gesetzlich vorge-
schrieben, jedoch mangels verlässlicher wissenschaftlicher Erkenntnis nach wie 
vor nicht möglich (S. 12 f. Rz. 45). Mit der beständigen Schliessung der Fenster, 
womit faktisch eine geschlossene Fassade resultiere, sei eine mögliche Schall-
schutzmassnahme getroffen worden. Eventualiter sei eine entsprechende Aufla-
ge anzuordnen. Eine zusätzliche Verlegung von Räumlichkeiten sei daher 
grundsätzlich nicht mehr zu prüfen, werde aber vorbehalten. Sollten verschlos-
sene Fenster nicht genügen, werde die Beschwerdeführerin als alternative 
Massnahme eine Schallschutzverglasung installieren (S. 13 Rz. 46 ff.). Die erfor-
derliche Interessenabwägung sei vom Gemeinderat vorgenommen und das öf-
fentliche Interesse begründet worden (S. 14 Rz. 53 ff.). Die Richtplankonformität 
sei zu bejahen. Das ARE als Genehmigungsbehörde habe im Prüfungsbericht 
vom 3. Mai 2017 S. 11 explizit festgehalten, dass die Richtplananpassung das 
BAZ Schwyz nicht beeinträchtigen dürfe (S. 15 Rz. 57 ff.). Betreffend den Fuss-
gängerweg sei zu beachten, dass der Standort bereits heute für den Fussgän-
gerverkehr bestens erschlossen sei; der Ausbau des Kieswegs sei gar nicht nötig 
(S. 16 Rz. 64 ff.). Der Regierungsrat sei spätestens seit Dezember 2017 befan-
gen. In einem Artikel der Luzerner Zeitung vom 4. Dezember 2017 habe die 
Schwyzer Regierung gegen das BAZ im Wintersried "geweibelt". Da dies erst 
nach Abschluss des Schriftenwechsels im vorinstanzlichen Verfahren der Fall 
gewesen sei, habe der Ausstand damals nicht mehr geltend gemacht werden 
können. Der Regierungsrat hätte jedoch von Amtes wegen in den Ausstand tre-
ten müssen. Wegen der offensichtlichen Befangenheit des Regierungsrates sei 
auf jeden Fall ein reformatorisches Urteil durch das Verwaltungsgericht zu fällen 
(S. 16 ff. Rz. 69 ff.). 

1.3.2  Die Beschwerdegegner brachten mit Eingabe vom 19. Oktober 2018 na-
mentlich vor, das (Bundes-)PGV entspreche einem Baubewilligungsverfahren. 
Mithin hätten das PGV und das vor dem Verwaltungsgericht hängige Baubewilli-
gungsverfahren einen identischen (Streit-)Gegenstand (vgl. vorstehend Ingress 
lit. G).

1.3.3  Die Beschwerdeführerin bestreitet mit Eingabe vom 12. November 2018 
die Identität des (Streit-)Gegenstandes. Gegenstand des kantonalen Verfahrens 
sei eine Asylunterkunft zur Notbelegung. Das Projekt "Notbelegung" sei auf Basis 
des ausserordentlich hohen Zustroms von Asylsuchenden im Jahre 2015 und der 
anhaltenden volatilen Migrationslage in Europa konzipiert worden. Die beantrag-
ten baulichen Massnahmen beschränkten sich auf das Minimum. Ziel der Notbe-
legung sei es, temporär und kurzfristig bis zu 400 Asylsuchende unterbringen zu 
können. Bei dieser Nutzung sei das SEM bei Gesuchseinreichung von einer 

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durchschnittlichen Aufenthaltsdauer eines Asylsuchenden von 15 bis 20 Tagen 
ausgegangen. 

Das geplante Bundesasylzentrum als sogenanntes Bundesasylzentrum ohne 
Verfahrensfunktion (BAZoV) basiere demgegenüber auf dem per 1. März 2019 in 
Kraft tretenden neuen Asylgesetz. Diese neue Rechtsgrundlage sehe eine ma-
ximale Aufenthaltsdauer von bis zu 140 Tagen in den Bundeszentren vor. Ge-
plant seien BAZoV und BAZmV (BAZ mit Verfahrensfunktion). Bis am 30. Juni 
2022 betreibe der Bund ein temporäres BAZoV mit 340 Betten auf dem 
J.________berg (OW). Vor dem EJPD sei das Plangenehmigungsverfahren des 
Bundes für den Bau eines definitiven BAZoV eingeleitet worden. Es handle sich 
um ein Asylzentrum mit 340 Schlafplätzen. Das Betriebskonzept sehe vor, dass 
die Asylsuchenden in Einzelfällen bis zu 140 Tage im BAZoV bleiben könnten, 
wobei die durchschnittliche Aufenthaltsdauer voraussichtlich deutlich darunterlie-
ge, bei rund 30 bis 40 Tagen. 

In der Beschwerde vom 24. Juli 2018 (Rz. 11 bis 18) sei unzutreffend ausgeführt 
worden, beim vorliegend strittigen Projekt handle es sich um ein BAZoV. Das 
Projekt sei jedoch als Notbelegung konzipiert. Aufgrund der zeitlichen Verzöge-
rung im kantonalen Verfahren werde das frühzeitig beantragte Projekt für eine 
Notbelegung jedoch voraussichtlich gemäss der ab 1. März 2019 geltenden neu-
en Rechtsgrundlage betrieben werden müssen. Sollte die zeitliche Verzögerung 
die rechtzeitige Realisierung des definitiven Zentrums verhindern, könne mit dem 
Projekt "Notbelegung" die Bettenkapazität in der Zentralschweiz per Mitte 2022 
sichergestellt werden. Das provisorische Zentrum biete ausserdem eine Rück-
fallposition, sollte das definitive Zentrum doch nicht in Schwyz realisiert und der 
J.________berg nicht entsprechend verlängert werden können. Der Bund habe 
sich gegenüber den Kantonen bereit erklärt, bis September 2019 das PGV für 
das definitive Zentrum zurückzuziehen, sollte bis dahin eine einvernehmliche Lö-
sung für einen Standort anderswo verbindlich festgelegt werden (vgl. auch Ein-
gabe der Beschwerdeführerin vom 12.3.2019). 

Für die "Notbelegung" seien ausschliesslich bauliche Massnahmen im südöstli-
chen Teil (Halle) des Hauses 79 vorgesehen; der nordwestliche Teil, in dem ak-
tuell eine Wohnung, Büros etc. bestünden, werde baulich nicht modifiziert. In der 
unbeheizten Halle (Haus 77) würden teilweise Parkfelder markiert werden; der 
übrige Teil dieser Halle werde als gedeckter Unterstand dienen und sei vom 
Schliesssystem ausgenommen bzw. Teil des Aussenraumes. Hingegen seien für 
das BAZoV die Bereiche des Hauses 79 für den Eintritt- und Registrierungspro-
zess, die Büroräumlichkeiten und die Schlafplätze vorgesehen. Im südwestlichen 
Bereich werde ein zusätzliches Treppenhaus angebaut und auf dem Dach mit ei-

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nem Aufbau ergänzt werden, in welchem die Toilettenanlagen und die Technik 
untergebracht sei. Der Nordwestbereich werde mit zusätzlichen Büroräumlichkei-
ten am Kopfbau ergänzt. Die Halle (Haus 77) werde beheizt und räumlich unter-
teilt für Funktionen wie Essen, Aufenthalt, Beschäftigungsprogramme, Schulun-
terricht u.ä. Im Übrigen werde auf das Factsheet des SEM vom 19. Oktober 2018 
verwiesen, dass die wichtigsten Unterschiede zwischen der Notbelegung und 
dem BAZoV detailliert beschreibe. Im PGV hätten die Unterschiede dem EJPD 
aufgezeigt werden müssen, um eine Weiterführung des Bewilligungsverfahrens 
auf Bundesebene zu erreichen. Mit Vorprüfungsentscheid vom 18. Oktober 2018 
habe das EJPD festgehalten, dass für das beantragte Projekt ein ordentliches 
PGV gemäss VPGA zur Anwendung komme. Die parallele Weiterführung der 
beiden Bewilligungsverfahren sei zur Sicherstellung einer rechtzeitigen An-
schlusslösung für das bis Mai 2022 befristete BAZ J.________berg notwendig. 

Gemäss der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts dürften Alternativgesuche 
eingereicht werden, ohne dass deswegen das eine Gesuch gegenstandslos wer-
de, sofern der Gesuchsteller ein hinreichendes Interesse dartun könne und das 
Begehren keinem Rechtsmissbrauch gleichkomme. Mit einem solchen Alterna-
tivgesuch sei die vorliegende Konstellation vergleichbar. Das kantonale Verfah-
ren sei weiter fortgeschritten als das Bundesverfahren, das erst am Anfang ste-
he. 

1.3.4  Die Beschwerdegegner bringen mit ihrer Eingabe vom 7. Dezember 2018 
vor, wenn die Beschwerdeführerin zunächst von einem Baugesuch für ein 
BAZ(oV) ausgegangen sei, wie sie selber darlege, so habe der Bund offenbar 
selber bis anhin nicht gewusst, was genau Streitgegenstand des vorliegenden 
Gerichtsverfahrens sei. Mit den Mehrfachbaugesuchen zwinge man Nachbarn 
und Baubewilligungsbehörden zu völlig unnötigen Aufwendungen. Gemäss 
Sachplan Asyl (SPA) gebe es drei Arten von Bundesasylinfrastrukturen, nämlich 
BAZ, Besondere Zentren (BesoZ) sowie Infrastrukturen zur Bewältigung von 
Schwankungen (IBS). "Notzentren" seien nicht vorgesehen; hierfür fehle es an 
einer gesetzlichen Grundlage. Die Notwendigkeit eines solchen sei angesichts 
der seit 2015/2016 kontinuierlich sinkenden Asylgesuche nicht gegeben. Was die 
Gesuchstellerin als im PGV zu bewilligendes BAZoV skizziere, sei lediglich eine 
Projektänderung, aber kein alternatives Bauvorhaben; es gehe auch beim BA-
ZoV um die Unterbringung von 300 bis 400 Asylsuchenden. Zwar seien Alterna-
tivgesuche grundsätzlich zulässig. Allerdings handle es sich beim PGV lediglich 
um eine Projektänderung des vor dem Verwaltungsgericht hängigen Baugesuchs 
und nicht um ein alternatives Baugesuch. Die baulichen Massnahmen unter-
schieden sich auch nicht derart, dass man von einem eigentlichen "aliud" spre-

11

chen könne (vgl. auch Eingabe der Beschwerdegegner vom 25.2.2019). Eine 
solche Projektänderung müsse jedoch vorab vom Gemeinderat als Baubewilli-
gungsbehörde und nicht vom Verwaltungsgericht beurteilt werden (betr. Projek-
tänderung/Alternativgesuch vgl. auch Eingabe der Beschwerdegegner vom 
25.3.2019). Aufgrund der intertemporalrechtlichen Bestimmungen des Asylgeset-
zes (Ziff. III Abs. 5) wäre das Verfahren in diesem Fall jedoch als (Bundes-)PGV 
weiterzuführen. Für die Prosequierung des kantonalen Verfahrens bleibe kein 
Raum. 

1.3.5  Mit der Eingabe vom 19. Dezember 2018 macht die Beschwerdeführerin 
namentlich geltend, eine Baubewilligung sei nicht an den Nachweis eines 
tatsächlichen Bedarfs sowie eine finale Umsetzung gebunden. Bereits einer Me-
dienmitteilung der Gemeinde Schwyz aus dem Jahre 2016 sei zu entnehmen 
gewesen, dass eine temporäre bzw. provisorische Unterkunft für Asylsuchende 
geplant sei. Die Bezeichnung eines Bauprojektes sei für die Bewilligungsfähigkeit 
irrelevant. In der Eingabe vom 12. März 2019 bestreitet die Beschwerdeführerin, 
dass es sich beim Gegenstand des PGV bloss um eine Projektänderung handle; 
es sei unklar, worin die Beschwerdegegner eine Projektänderung erkennen woll-
ten. 

1.3.6  Mit (einlässlicher) Vernehmlassung vom 26. April 2019 im Nachgang zum 
Zwischenbescheid vom 5. April 2019 äussern sich die Beschwerdegegner zur 
Sache. 

Sie bleiben bei ihrer Auffassung, wonach es sich beim Bauvorhaben, das Ge-
genstand des PGV sei, effektiv bloss um eine Projektänderung handle. Die weni-
gen äusserlich wahrnehmbaren Eingriffe auf dem Umnutzungsperimeter von 
rund 18'000 m2 bei einer gesamten Fläche von über 25'000 m2 fielen überhaupt 
nicht ins Gewicht. Zudem sei erstellt, dass das "Notzentrum" die Funktion des 
BAZoV dauerhaft übernehmen können werde. Da es sich beim Gegenstand des 
PGV um eine blosse Projektänderung handle, habe die Beschwerdeführerin mit 
der Einleitung des PGV jegliches Rechtsschutzinteresse an der Behandlung des 
Baugesuchs verloren. Falls kein Nichteintretensentscheid gefällt werde, sei das 
Verfahren von der Baubewilligungsbehörde abzuschreiben (S. 3 ff. Rz. 6 ff.). 

Die Rechtsbegehren Ziff. 3 und 4 der Beschwerdeführerin bedürften einer bau-
fachlichen Abklärung, hätten in den Gesamtentscheid des ARE Eingang finden 
müssen und könnten nicht nachverfügt werden (S. 6 Rz. 14 f.). 

Was die Lärmproblematik anbelange, gebe es sehr wohl Leute, die sich über ei-
ne längere Zeit im Ausreisezentrum aufhielten. Die Beschwerdeführerin gehe von 
falschen Annahmen und von einer Fehleinschätzung der Rechtslage aus. Der 

12

Emissionsplan 2015 sei nicht aktuell. Das Bundesgesetz über die zukünftige 
Entwicklung der Bahninfrastruktur (ZEBG; SR 742.140.2) vom 20. März 2009 se-
he beispielsweise 68 Züge mehr vor als der Emissionsplan. In Bezug auf den 
Strassenlärm würden keine nachvollziehbaren Aussagen gemacht. Der Nach-
weis, dass trotz Ausschöpfens der Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 lit. a und 
lit. b LSV die Immissionsgrenzwerte (IGW) nicht eingehalten werden könnten, sei 
nicht erbracht worden. Geschlossene Fenster seien keine rechtsgenügliche 
Massnahme. Die neu angebotene Schallschutzverglasung sei verfahrensrecht-
lich unzulässig; nötig wäre wiederum eine Projektänderung. Es müsste ebenfalls 
der Nachweis einer Schalldämmung erbracht werden. Zur allfälligen Verlegung 
lärmempfindlicher Räumlichkeiten äussere sich die Beschwerdeführerin nicht 
(S. 7 ff. Rz. 21 ff.). Die Voraussetzungen des Ausnahmetatbestandes von Art. 31 
Abs. 2 LSV seien vom Gemeinderat nicht hinreichend geprüft worden. Eine In-
teressenabwägung sei nicht im Ansatz vorgenommen worden. Art. 31 Abs. 2 
LSV widerspreche zudem höherrangigem Recht. Gegen eine Ausnahmebewilli-
gung spreche auch die Höhe der Überschreitung des IGW, wobei die ES III ei-
gentlich ein für eine Wohnnutzung bereits unzumutbares Lärmmass erlaube 
(S. 12 f. Rz. 39 ff.) 

Die Bauparzelle liege gemäss dem kantonalen Richtplan im "Entwicklungs-
schwerpunkt Bauen". Das Ausreisezentrum torpediere diese Zielsetzung, womit 
prioritär wertschöpfungsstarke Nutzungen angestrebt würden, diametral (S. 14 
Rz. 45 f.). 

Der Regierungsrat habe auch klar aufgezeigt, dass die Erschliessungslösung für 
den Fussgängerverkehr (öffentlich-)rechtlich nicht realisierbar sei. Die aus-
nahmsweise rechtliche Sicherung der Erschliessung mittels Suspensivbedingung 
gelte nur für private (Durchgangs-)Rechte. Alternative Erschliessungsmöglichkei-
ten seien dem Gemeinderat nicht beantragt worden. Die Erschliessung der Bau-
liegenschaft sei ab dem Bahnhof K.________ alles andere als mit einfachen Mit-
teln zu lösen (S. 15 f. Rz. 47 ff.). 

Die Haltung des Regierungsrates sei immer klar gewesen. Was die Befangen-
heitsvorwürfe bezweckten, sei unklar (S. 16 Rz. 53 f.). 

Weitere Argumente sprächen gegen eine Baubewilligung (Beschwerde S. 16 ff. 
Rz. 56 ff.). So sei das Bauvorhaben in der öffentlichen Zone geplant, verfolge 
aber am ehesten eine mit einer Wohnnutzung vergleichbare Nutzung mit einem 
Äquivalent von ungefähr 120 Vierzimmer-Wohnungen. Entsprechend müssten 
Erholungsflächen ausgewiesen werden. Der nach Auffassung des Gemeindera-
tes projektgemäss ausgewiesene eingezäunte Hofraum, dessen Ausgestaltung 
nicht beschrieben werde, stelle keine solche Erholungsfläche dar. Es fehlten Ab-

13

stellflächen für Kinderwagen, Fahrräder und Spielgeräte sowie Kehrrichtbehälter, 
wie sie von Art. 10 des kommunalen Baureglements (BauR) vom 26. September 
2010 verlangt würden. Der Gemeinderat verkenne in diesem Zusammenhang, 
dass sich die konkrete Nutzung dem Baugesuch und den Plänen exakt entneh-
men lassen müsse. Das Baugesuch habe sich nicht zu Naturgefahren und der 
Notfallplanung geäussert; die bereits in der Einsprache vorgebrachte Rüge sei 
begründet gewesen, nachdem nachträglich ein Hochwasserschutznachweis ein-
gefordert worden sei. Ein Betriebskonzept fehle ebenfalls. Das vom Gemeinderat 
in Aussicht gestellte Sicherheitskonzept sei der Baubewilligung nicht beigelegen 
und deshalb - wie das Betriebskonzept - auch nicht durchsetzbar. Das Bauge-
such erweise sich als unvollständig. Verletzt werde Art. 12 Abs. 3 BauR (betr. 
Immissionsgrade, Definition mässig störender Betriebe). Ausreisezentren verur-
sachten Störungen der öffentlichen Ordnung; insbesondere an Wochenenden sei 
mit massiven Immissionen zu rechnen. Der Gemeinderat habe die Sicherheits-
bedenken nicht ernst genommen. Es fehle eine Festsetzung des Notzentrums im 
Sachplan Asyl. Es gehe nicht an, ein BAZoV als "Notzentrum" zu deklarieren und 
es sich in Umgehung des Sachplans bewilligen zu lassen. Zwar figuriere das 
BAZ Schwyz als Objektblatt ZSCH-2 im Sachplan Asyl vom 20. Dezember 2017. 
Es liege aber noch keine verbindliche Festsetzung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 
lit. a RPG vor. Die für eine verbindliche Festsetzung erforderlichen Vorausset-
zungen seien nicht erfüllt.

2.1.1 Im Zwischenbescheid VGE III 2019 49 vom 5. April 2019 wurde unter ande-
rem ausgeführt (Erw. 3.3 ff.), der Regierungsrat habe mit zutreffender Begrün-
dung dargelegt, dass das Plangenehmigungsverfahren auf das vorliegend stritti-
ge Baubewilligungsverfahren nicht zur Anwendung kommt. Das obligatorische 
bundesrechtliche PGV anstelle des ordentlichen Baubewilligungsverfahrens sei 
erst mit der Revision des Asylgesetzes vom 25. September 2015, in Kraft seit 
1. Januar 2018, eingeführt (vgl. SEM und ARE, Sachplan Asyl SPA Konzeptteil 
und Objektteil [SPA-Asyl], vom 20.12.2017 S. 4 Ziff. 1.1) und somit nach Ab-
schluss des erstinstanzlich hängigen Bewilligungsverfahrens (vgl. Abs. 5 der 
Übergangsbestimmung zur AsylG-Änderung vom 25.9.2015). Aus der Typologi-
sierung der Asylinfrastrukturen des Bundes gemäss dem SPA-Asyl könnten die 
Beschwerdegegner daher nichts zu ihren Gunsten herleiten. Aus der Terminolo-
gie ("Notbelegung") lasse sich nicht auf eine fehlende gesetzliche Grundlage für 
das Bauvorhaben schliessen. Dieser Begriff werde auch in der Vorprüfung des 
PGV durch das EJPD (Rechtsdienst) vom 18. Oktober 2018 (S. 2 oben) verwen-
det. Vom vorliegend strittigen Baugesuch bzw. den nachgesuchten baulichen 
Vorkehren zwecks "Notbelegung" sei nur das Haus 79 betroffen und überdies nur 
in einem Teilbereich. Gegenstand des PGV sei indes auch das Haus 77; es kön-

14

ne somit allenfalls von einer teilweisen Identität des Baugegenstandes des Bau-
bewilligungsverfahrens einerseits und des PGV anderseits, nicht aber von einer 
(völligen) Identität gesprochen werden. Vielmehr handle es sich beim vom PGV 
betroffenen Bauvorhaben um eine (erhebliche) bauliche Erweiterung gegenüber 
dem vorliegenden Baugesuch. Es bestehe auch kein erkennbarer Grund an der 
Richtigkeit der Angaben der Beschwerdeführerin zur mutmasslichen Verweildau-
er der asylsuchenden Personen in der "Notbelegung" einerseits und im BAZoV 
anderseits zu zweifeln, auch wenn dadurch Abweichungen im Einzelfall nicht 
ausgeschlossen werden könnten. Den Beschwerdegegnern sei zwar beizupflich-
ten, dass die Asylzahlen derzeit eher rückläufig seien. Indes zeige die Erfahrung, 
dass die Asylzahlen volatil seien und innert relativ kurzer Zeit erheblichen 
Schwankungen unterliegen könnten. Entsprechend könnten kurzfristige Trends 
nicht davon entbinden, Unterkünfte rechtzeitig bereitzustellen, namentlich, wenn 
hierfür noch bauliche Vorkehren erforderlich seien. 

Es sei unter den Parteien unbestritten, dass nach der verwaltungsgerichtlichen 
Rechtsprechung während der Hängigkeit eines Baugesuches ein Alternativge-
such eingereicht werden könne, ohne dass deswegen die Gegenstandslosigkeit 
des ursprünglichen Baugesuches zu stipulieren sei, sofern der Gesuchsteller ein 
hinreichendes Interesse darzutun vermöge und das Begehren keinem Rechts-
missbrauch gleichkomme. Aus verfahrensökonomischen Gründen, d.h. in 
Berücksichtigung der in einem Baubewilligungsverfahren zu tätigenden umfang-
reichen Abklärungen müsse den Baubewilligungsbehörden jedoch zugestanden 
werden, vorweg das vom Gesuchsteller favorisierte Projekt zu beurteilen und die 
Behandlung eines Alternativgesuches zu sistieren, bis das Ergebnis aus dem 
"Haupt"-Verfahren rechtskräftig feststehe (EGV-SZ 2004 B 1.3 Erw. 1.2; VGE 
III 2014 234 vom 28.5.2015 Erw. 3; VGE III 2017 19 vom 19.5.2017 Erw. 2.1; 
VGE III 2018 112 vom 6.12.2018 Erw. 6.1.1). Ebenso könne ein neues Bauge-
such mit gleichem oder ähnlichem Inhalt wie ein früheres Gesuch jederzeit einge-
reicht werden. Es sei durch die Bewilligungsbehörde zu behandeln, wenn der 
Gesuchsteller ein rechtlich geschütztes Interesse an dessen Behandlung habe 
und kein Rechtsmissbrauch vorliege (Baumann, in: Baumann et al., Kommentar 
zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 59 Rz. 67; Zimmerlin, [al-
tes] Baugesetz des Kantons Aargau, 2. Aufl., Aarau 1985, § 151 Rz. 1). Das 
gleichzeitige oder gestaffelte Einreichen von Alternativgesuchen könne sich unter 
Umständen aus verfahrensökonomischen Gründen empfehlen, namentlich auch 
hinsichtlich allfälliger Rekurse (Fritzsche/Bösch/Wipf, Zürcher Planungs- und 
Baurecht, 5. Aufl., 2011, S. 279). 

Es sei fraglich, ob diese Rechtsprechung ohne weiteres auf die vorliegende Kon-
stellation übertragen werden könne, nachdem vorliegend für die beiden Bauvor-

15

haben unterschiedliche Bewilligungsbehörden zuständig seien. Die kommunale 
Baubewilligungsbehörde habe jedenfalls offensichtlich im vom Bund eingeleiteten 
PGV kein Argument gesehen, die Bauherrschaft aufzufordern, ein Projekt zu fa-
vorisieren und dieses vorab dem Baubewilligungsverfahren oder PGV zu unter-
ziehen. Das gleiche gelte für den Regierungsrat im Verwaltungsbeschwerdever-
fahren. Entscheidend sei indessen, dass die Bauherrschaft, wie dargelegt, ein 
hinreichendes Interesse an einem parallelen Vorgehen aufgezeigt habe. Das ho-
he öffentliche Interesse an der Bereitstellung hinreichender Unterbringungskapa-
zitäten für Asylsuchende und die gebotene Planungssicherheit rechtfertigten es, 
dass die Bauherrschaft möglichst schnell Gewissheit bezüglich jeder möglichen 
Option habe, sei dies an einer Bewilligungsfähigkeit der Lösung "Notbelegung" 
und/oder BAZoV, sei es an der fehlenden Bewilligungsfähigkeit beider Lösungen, 
welche entsprechend die möglichst verzögerungsfreie Eruierung alternativer Un-
terbringungsmöglichkeiten erforderlich machen würde. Das gleichzeitige bzw. nur 
leicht gestaffelte Vorgehen rechtfertige sich vorliegend folglich gerade auch aus 
verfahrensökonomischen Gründen. Damit sei auch gesagt, dass vorliegend kein 
rechtsmissbräuchliches Vorgehen der Bauherrschaft erkennbar sei. 

Zu relativieren sei auch das Argument der Beschwerdegegner eines unnötiger-
weise erhöhten Aufwandes angesichts doppelt zu führender Verfahren. Das Pro-
jekt BAZoV als Erweiterung gegenüber dem Projekt "Notbelegung" umfasse die-
ses gewissermassen als Teilmenge. Dies bedeute, dass sich ein allfälliger dop-
pelter Beurteilungsaufwand im Wesentlichen auf den gemeinsamen Nenner der 
beiden Projekte beziehe; hierbei dürften jedoch weitgehend gleiche Fragestel-
lungen zu prüfen sein (vgl. Vorprüfung des PGV durch das EJPD [Rechtsdienst] 
vom 18.10.2018 S. 3 Ziff. 3), die überdies auch für den vom PGV betroffenen zu-
sätzlichen Baubereich gelten dürften. 

2.1.2  Die Vorbringen der Beschwerdegegner in ihrer Vernehmlassung vom 
26. April 2019 führen zu keiner Neubeurteilung. Eine Abgrenzung von Projektän-
derung und Alternativgesuch erscheint im Allgemeinen wie im konkreten Fall als 
schwierig. Eine Änderung kann durchaus eine Projektvariante darstellen. Verfügt 
ein Baubewilligungsnehmer unter Umständen bereits über eine Stammbewilli-
gung, kann eine Projektänderung mithin zur Konsequenz haben, dass der Bau-
bewilligungsnehmer über bewilligte Projekte bzw. Projektvarianten (Alternativbe-
willigung) verfügt, und es in seinem Belieben steht, von welcher er Gebrauch 
machen will (vgl. Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 377). 
Eine (Stamm-)Bewilligung steht indes der Bewilligung für eine spätere Projektän-
derung auch nicht entgegen, unabhängig vom zeitlichen Abstand des Projektän-
derungsgesuchs zur (Stamm-)Bewilligung. Soweit die Beschwerdegegner auf 

16

VGE III 2018 112 vom 6. Dezember 2018 (das Bundesgericht ist auf eine hierge-
gen erhobene Beschwerde mit Urteil 1C_30/2019 vom 21.5.2019 nicht eingetre-
ten) verweist, hat das Verwaltungsgericht in jenem Verfahren die Einreichung ei-
nes weitgehend identischen Baugesuches durch zwei verschiedene Bauherren 
als grundsätzlich zulässig erachtet und hierin auch keinen Rechtsmissbrauch im 
Verhältnis zwischen Baugesuchstellern und allfälligen einspracheberechtigten 
Dritten erkannt (insbesondere Erw. 6.1.2 f.). 

2.1.3  Im konkreten Fall führt es allenfalls zu einer gewissen Irritation, wenn von 
einem "provisorischen" Bundesasylzentrum (BAZ) die Rede ist (vgl. vorstehend 
Erw. 1.3.3 und Erw. 1.4.4). Den Baugesuchs- und Baubewilligungsunterlagen 
lassen sich keine Hinweise für ein Provisorium als Baubewilligungsgegenstand 
entnehmen. Diese Terminologie macht nur insofern Sinn, als dass das vorliegend 
zu beurteilende Bauvorhaben durch das im Rahmen des PGV zu beurteilende 
BAZoV dereinst abgelöst werden soll bzw. in diesem gewissermassen als Teil-
menge aufgeht. Denkbar ist indes auch, dass sich das vorliegend zu beurteilende 
Baugesuch, nicht aber das Plangenehmigungsgesuch für das erweiterte Bauvor-
haben als bewilligungsfähig erweist. In diesem Fall bliebe es beim BAZ als 
"Rückfallposition" (vgl. vorstehend Erw. 1.3.3). 

Dies ändert jedoch nichts daran, dass kein überzeugender Grund gegen die par-
allele Weiterführung der beiden Verfahren mit unterschiedlichen Zuständigkeiten 
spricht. Zwar wurde die Einführung des asylrechtlichen PGV per 1. Januar 2018 
als Beschleunigungsmöglichkeit zur Lösung der Unterbringungsproblematik bei 
Asylsuchenden begründet. Für die Nutzung von militärischen Anlagen, die daue-
rhaft zivil genutzt werden sollen, oder für die Überbauung von Grundstücken des 
Bundes müsse in den meisten Fällen nicht nur eine Umzonung, sondern auch ein 
ordentliches kantonales Baubewilligungsverfahren durchgeführt werden, was er-
fahrungsgemäss häufig sehr lange dauere (vgl. Botschaft des Bundes-rates vom 
3.9.2014 zur Änderung des Asylgesetzes [Neustrukturierung des Asylbereichs], 
BBl 2013 S. 7991 ff., S. 8021). Hieraus lässt sich jedoch nicht der Schluss zie-
hen, dass ein kantonales Baubewilligungsverfahren hinfällig wird, wenn ein wei-
ter gefasstes PGV das gleiche Bauvorhaben mitumfasst. Dies gilt gemäss der 
Übergangsbestimmung nur bei per 1. Januar 2018 erstinstanzlich noch hängigen 
Baubewilligungsverfahren, wobei diese nicht hinfällig werden, sondern im PGV 
fortzuführen sind. 

2.1.4  Der mit der Parallelität des Baugesuchs- und des Plangenehmigungsver-
fahrens begründete Nichteintretensantrag der Beschwerdegegner ist folglich ab-
zuweisen. Anderweitige Gründe, welche gegen ein Eintreten sprechen, sind nicht 
ersichtlich. Die Entscheidungsvoraussetzungen gemäss § 27 Abs. 1 des Verwal-

17

tungsrechtspflegegesetzes (SRSZ 234.110; VRP) vom 6. Juni 1974 sind gege-
ben. 

2.2.1  Nach Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft (BV; SR 101) vom 18. April 1999 und Art. 6 Ziff. 1 Konvention zum 
Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) vom 4. No-
vember 1950 hat der Einzelne Anspruch darauf, dass seine Sache von einem 
durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und unparteiischen Ge-
richt ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird. 

Für nichtgerichtliche Behörden enthält Art. 29 Abs. 1 BV eine analoge Garantie. 
Die Rechtsprechung zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von Gerichtsbehör-
den kann jedoch nicht ohne Weiteres auf erstinstanzliche Verwaltungsverfahren 
übertragen werden. Vielmehr müssen die Anforderungen an die Unparteilichkeit 
von Verwaltungs- und Exekutivbehörden unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich 
vorgegebenen Funktion und Organisation ermittelt werden. Für verwaltungsinter-
ne Verfahren gilt dabei nicht der gleich strenge Massstab wie gemäss Art. 30 BV 
und Art. 6 Ziff. 1 EMRK für unabhängige richterliche Behörden (Bundesgerichts-
urteil 2C_695/2014 vom 16.1.2015 Erw. 4.2). 

Nach der Praxis des Bundesgerichts sind politische Behörden (Kantonsregierun-
gen, Gemeindeexekutiven usw.) aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, 
nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. 
Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung für die Erfüllung bestimmter 
öffentlicher Aufgaben. Das Bundesgericht hat denn auch wiederholt entschieden, 
dass Behördenmitglieder nur dann in den Ausstand zu treten haben, wenn sie an 
der zu behandelnden Sache ein persönliches Interesse haben; nimmt ein Behör-
denmitglied jedoch öffentliche Interessen wahr, so besteht grundsätzlich keine 
Ausstandspflicht (Bundesgerichtsurteil 1P.48/2007 vom 11.6.2007 Erw. 4.1 mit 
Hinweisen auf ZBl 99/1998 S. 289 Erw. 3b und ZBl 103/2002 S. 36 Erw.; BGE 
107 Ia 135 Erw. 2b; BGE 125 I 119 Erw. 3b-e). Bei Exekutivbehörden ist mithin 
zu berücksichtigen, dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumulation verschie-
dener, auch politischer, Aufgaben einhergeht. Sie tragen eine besondere Ver-
antwortung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Amtliche Mehrbefas-
sung kann mithin systembedingt sein; gerade systembedingte Unzulänglichkeiten 
haben zur Schaffung unabhängiger richterlicher Instanzen geführt (BGE 140 I 
326 Erw. 5.2; BGE 137 II 431 Erw. 5.2; Bundesgerichtsurteile 1C_914/2013 vom 
26.6.2014 Erw. 5.2; 2C_305/2011 vom 22.8.2011 Erw. 2.4; ZBl 2011 S. 478; 
VGE III 2013 188 vom 19.2.2014 Erw. 2.2.2). Die für den Anschein der Befan-
genheit sprechenden Umstände müssen jeweils im Einzelfall unter Berücksichti-

18

gung der Funktion und der Organisation der betroffenen Verwaltungsbehörde 
gewichtet werden (BGE 140 I 326 Erw. 5.2; BGE 125 I 119 Erw. 3d und 3f). 

2.2.2  § 58 der Verfassung des Kantons Schwyz (KV; SRSZ 100.100) vom 
24. November 2010 legt die Grundsätze der Regierungstätigkeit fest. Konkreti-
siert wird der breit gefächerte Katalog der Aufgaben und der Regierungstätigkeit 
des Regierungsrates näher in §§ 2 ff. des Gesetzes über die Organisation des 
Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung (Regierungs- und Verwaltungs-
organisationsgesetz, RVOG; SRSZ 143.110) vom 27. November 1986. Unter an-
derem beobachtet und beurteilt der Regierungsrat die für den Kanton bedeutsa-
men Entwicklungen (§ 3 Abs. 1 lit. a RVOG). Er hat über seine Tätigkeit auch die 
Öffentlichkeit zu informieren und den Kontakt zwischen der Bevölkerung und der 
Verwaltung zu fördern (§ 8 Abs. 1 RVOG). Der Regierungsrat hat auch über 
Verwaltungsrechtsstreitigkeiten gemäss Gesetz zu entscheiden (§ 60 KV; vgl. § 6 
RVOG). Im Bereich des Fremdenrechts übt der Regierungsrat die Oberaufsicht 
über den Vollzug der Ausländer- und Asylgesetzgebung im Kanton aus (§ 2 
Abs. 1 des kantonalen Gesetzes zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen 
und Ausländer und zum Asylgesetz [Migrationsgesetz; SRSZ 111.200] vom 
21.5.2008). 

Es ist offenkundig, dass sich ein Regierungsrat im Bereich der Problematik des 
Ausländer-/Asylrechts in einem erheblichen Spannungsfeld (Bund, Kanton, Ge-
meinden, Erwartungen der Bevölkerung) bewegt und von ihm diesbezüglich klare 
Informationen erwartet werden. Hierzu ist er nicht nur durch das Gesetz sowohl 
befugt wie auch verpflichtet; vielmehr besteht hieran auch ein hohes Interesse 
der Öffentlichkeit. Ein Ausstandsgrund für ein allfälliges verwaltungsinternes Be-
schwerdeverfahren lässt sich aus einer in den Medien publik gemachten Stel-
lungnahme des Regierungsrates folglich weder im Allgemeinen noch im konkre-
ten Fall ableiten. Abgesehen davon ist/war der Standpunkt des Regierungsrates 
seit Langem bekannt, womit ein allfälliges Ausstandsgesuch, das überdies ange-
sichts der Unzulässigkeit kollektiver Ausstandsbegehren für jeden einzelnen Re-
gierungsrat substantiiert werden müsste, verspätet gestellt worden wäre. 

3.1 Die Zone für öffentliche Bauten ist für öffentliche und öffentlichen Zwecken 
dienende Bauten und Anlagen bestimmt wie Kirchen, Friedhöfe, Schulhäuser, 
Spitäler, Anlagen öffentlicher Dienste, Gemeindeanlagen, Mehrzweckhallen 
(Art. 37 Abs. 1 BauR). Bereits der Gemeinderat hat unter Zitierung der Lehre 
(Waldmann/Hänni, Handkommentar, RPG 2006, Art. 18 Rz. 19) zutreffend darge-
legt (Baubewilligung S. 4 f. Ziff. 7), dass Asylunterkünfte in der öffentlichen Zone 
zonenkonform sind (vgl. auch Hettich/Mathis/Caviezel/Fischer, in: FHB Öffentli-
ches Baurecht, Rz. 3.35). 

19

3.2 Gemäss Richtplan (Teil Süd; vom Regierungsrat mit RRB Nr. 209 vom 
8.3.2016 erlassen, vom Kantonsrat am 13.4.2016 zur Kenntnis genommen und 
vom Bundesrat am 24.5.2017 genehmigt) liegt das Baugrundstück im Perimeter 
Entwicklungsschwerpunkt "Arbeitsplatzgebiete (ESP-A)" Seewen-Schwyz (vgl. 
Richtplantext B-8.1). Für die Planung, Entwicklung und Bewirtschaftung dieser 
ESP sind grundsätzlich die Gemeinden zuständig (B-8.1 lit. g Satz 1). Mit dem 
ESP-A Seewen-Schwyz (als Teil der Entwicklungsachse Urmiberg) wird das Ziel 
der Schaffung von Flächen für Unternehmen mit hochwertigen Nutzungen und 
guter Wertschöpfung" angestrebt (B-8.4; Koordinationsstand: Zwischenergebnis). 
Unter anzustrebendem Nutzungsprofil werden namentlich "Prioritär Gewerbe, 
Dienstleistungen, öffentliche Nutzungen" genannt (B-8.4 lit. a). Im Erläuterungs-
bericht vom 1. März 2016 (S. 16) wird darauf hingewiesen, dass im ESP-A See-
wen-Schwyz, der grösstenteils bebaut sei, unter anderem Bundesnutzungen auf 
den Parzellen KTN 001.________ und KTN 009.________ betroffen seien. 

Eine öffentliche Nutzung von Parzellen im ESP-A Seewen-Schwyz wird durch 
den - nur behördenverbindlichen - Richtplan also nicht ausgeschlossen. Es ist 
dem ARE daher beizupflichten (Gesamtentscheid vom 27.4.2017 S. 5 Ziff. II.1), 
dass die Richtplanfestsetzungen eine allfällige Realisierung eines BAZ nicht ex-
plizit ausschliessen (bzw. entsprechend zulassen). Zu ergänzen ist, dass die Zu-
ständigkeit zur Bewirtschaftung gemäss dem Richtplantext beim Gemeinderat 
liegt. Es muss daher auch in seiner Kompetenz stehen, den Begriff der öffentli-
chen Nutzung im Sinne der baureglementarischen Bestimmung der Zone für öf-
fentliche Bauten zu verstehen. Dem steht nicht entgegen, dass ein BAZ kaum 
der anvisierten hochwertigen Nutzung und Wertschöpfung entspricht. Diesem 
Kriterium können auch andere öffentliche Nutzungen wesensgemäss nicht oder 
nur in geringem Masse gerecht werden. 

4.1.1  Gemäss Art. 22 Abs. 1 USG werden Baubewilligungen für neue Gebäude, 
die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, unter Vorbehalt von Abs. 2 
nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Als neu 
gilt ein Gebäude, wenn die Baubewilligung nach dem Inkrafttreten des USG am 
1. Januar 1985 erteilt wurde. Einem Neubau gleichzusetzen ist ein Ersatz- oder 
Wiederaufbau sowie eine bauliche Umgestaltung, die so weit geht, dass die Iden-
tität des bisherigen Gebäudes nicht erhalten bleibt. Ferner erfasst Art. 22 USG 
über den Wortlaut hinaus die wesentliche Änderung bestehender Gebäude, die 
vor dem Inkrafttreten des USG erstellt wurden, was sich aus dem Wortlaut von 
Art. 31 Abs. 1 LSV ("… Neubauten und wesentliche Änderungen von Gebäuden 
…") ergibt (vgl. Wolf, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Zürich 
2004, Art. 22 N 13 f.). 

20

Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten, so werden Baubewilligungen für 
Neubauten, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn 
die Räume zweckmässig angeordnet und die allenfalls notwendigen zusätzlichen 
Schallschutzmassnahmen getroffen werden (Art. 22 Abs. 2 USG). Das bedeutet 
gemäss Art. 31 Abs. 1 LSV, dass die lärmempfindlichen Räume auf der dem 
Lärm abgewandten Seite des Gebäudes angeordnet sind (lit. a), oder dass bauli-
che oder gestalterische Massnahmen das Gebäude gegen Lärm abschirmen 
(lit. b). Können die Immissionsgrenzwerte durch diese Massnahmen nicht einge-
halten werden, so darf die Baubewilligung nur erteilt werden, wenn an der Errich-
tung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale 
Behörde zustimmt (Art. 31 Abs. 2 LSV).

4.1.2  Gemäss Anhang 3 Ziff. 2 LSV betragen die Immissionsgrenzwerte für 
Strassenverkehrslärm in der ES III 65 dB(A) bei Tag und 55 dB(A) bei Nacht; die 
gleichen Werte gelten für Eisenbahnlärm (Anhang 4 Ziff. 2 LSV). 

4.2 Das Lärmschutzgutachten der L.________GmbH vom 2. Juni 2016 (nach-
stehend: Lärmschutzgutachten) ist in die vier Kapitel 1. Allgemeine Bedingungen, 
2. Grundlagen, 3. Berechnungen und 4. Massnahmen gegliedert. 

4.2.1  Unter Grundlagen (Ziff. 2.2) wird unter Verweis auf eine "Handrechnung" 
(Anhang zum Lärmschutzgutachten) festgehalten, dass der durch die Autobahn 
erzeugte Strassenlärm allein aufgrund der Distanz von 233 m zum Baugrunds-
tück mit der Abstandsdämpfung die Grenzwerte einhalte. Gemäss dieser Hand-
rechnung betragen die IGW bei Tag 57 dB(A) und bei Nacht 49 dB(A). Damit 
werden die massgeblichen IGW um rund 8 bzw. 6 dB(A) unterschritten. 

4.2.2  Betreffend den Bahnlärm (Ziff. 2.3) nennt das Lärmschutzgutachten als 
Grundlage den Emissionsplan des Bundesamtes für Verkehr; es handle sich um 
die zukünftigen Werte für das Jahr 2015, wonach von einem Beurteilungs-
Emmissionspegel Lr,e Tag von 82.6 dB(A) und 83.0 dB(A) bei Nacht auszugehen 
ist. 

Gemessen wurden die am stärksten belasteten Empfangspunkte (jeweils in der 
Mitte des offenen Fensters) an der Nordost- und Südwestfassade je im Erd-
geschoss, 1. und 2. Obergeschoss, insgesamt also an sechs Stellen (Ziff. 3.1). 
An der Nordostfassade, welche der Bahnstrecke leicht abgewandt ist, wurden 
Werte von (tagsüber) 46.9 dB(A), 48.7 dB(A) und 49.5 dB(A) und (bei Nacht) 
47.3 dB(A), 49.1 dB(A) und 49.9 dB(A) gemessen, an der Südwestfassade von 
60.5 dB(A), 61.8 dB(A) und 62.3 dB(A) bei Tag bzw. 60.9 dB(A), 62.2 dB(A) und 
62.7 dB(A) bei Nacht. Der massgebliche IGW von 55 dB(A) bei Nacht wird somit 

21

an den drei Empfangspunkten an der Südwestfassade mit 5.9 dB(A) und mehr 
deutlich überschritten. In der Beurteilung (Ziff. 4.2) wird diese Überschreitung 
entsprechend festgehalten. Allerdings ist nicht nachvollziehbar, weshalb gefolgert 
wird, die IGW würden "am Tag und/oder in der Nacht überschritten", nachdem 
dies offensichtlich nur in der Nacht der Fall ist. 

Des Weiteren wird unter "Beurteilung" auch Folgendes ausgeführt (in Fettdruck):

Da es sich um ein bestehendes Gebäude handelt, konnten die Räume nicht 
anders angeordnet werden. Zudem ist eine Lärmschutzwand an der Quelle nicht 
möglich. Eine andere Raumanordnung und weitere Hindernisdämpfungen wurden 
geprüft und als nicht möglich erachtet.

Es muss eine Ausnahmebewilligung erteilt werden. Da es sich um ein 
Notaufnahmezentrum handelt und der Platz dringend benötigt wird, empfehlen wir 
die Erteilung dieser Ausnahme.

Unter Schlussbemerkung (Ziff. 4.3) wird des Weiteren angemerkt, dass das 
Lärmschutzgutachten die Bewilligungsfähigkeit des Bauprojektes beurteile. Damit 
verbundene Massnahmen am Bau (z.B. Schallschutzfenster) seien darin nicht 
enthalten und müssten in einem Schallschutznachweis separat berechnet wer-
den.

4.3.1  Das ARE hat mit dem Gesamtentscheid vom 27. April 2017 (S. 7 Ziff. 3.a) 
der Ausnahme nach Art. 31 Abs. 2 LSV gestützt auf den Antrag des Amtes für 
Umweltschutz (AfU) zugestimmt unter der Auflage, dass die Aussenbauteile der 
vom Lärm übermässig betroffenen Räume die erhöhten Anforderungen an die 
Schalldämmung für den Luftschall externer Quellen erfüllen müssten. Eine Be-
zugnahme auf das Lärmschutzgutachten lässt sich weder dem Gesamtentscheid 
noch dem Fachbericht des AfU vom 17. Juni 2016 entnehmen. 

4.3.2  Der Gemeinderat hat in der Baubewilligung (S. 8) die Ergebnisse des 
Lärmschutzgutachtens dargelegt und ergänzt, dass der Strassenlärm der nicht 
stark frequentierten G.________strasse erheblich geringer sei als der Eisen-
bahnlärm. 

An der Errichtung und dem Betrieb des BAZ bestehe ein überwiegendes öffentli-
ches Interesse. Die Voraussetzung gemäss Art. 31 Abs. 2 LSV sei somit gege-
ben. Im Lärmschutzgutachten werde zudem zutreffenderweise darauf hingewie-
sen, dass es sich um ein bestehendes Gebäude handle und die Räume für die 
Bewohner nicht anders angeordnet werden könnten. Ebenso werde nachvoll-
ziehbar dargelegt, dass eine Lärmschutzwand an der Quelle nicht möglich sei 
und weitere Hindernisdämpfungen als nicht umsetzbar erachtet würden. Die 
Fenster blieben zudem aus Sicherheitsgründen geschlossen; der Luftwechsel 
werde mit einer mechanischen Lüftung gewährleistet. Faktisch weise das BAZ 

22

somit eine geschlossene Fassade auf. Schliesslich hielten sich die Bewohner nur 
für eine beschränkte Dauer im Ausreisezentrum auf und seien nicht über längere 
Zeit Grenzwertüberschreitungen ausgesetzt. Die Zustimmung des AfU (mit Auf-
lage) liege vor. 

4.4 Soweit die Beschwerdeführerin die Anwendbarkeit von Art. 22 USG bestrei-
tet, da nicht ein Gebäude betroffen sei, welches dem längeren Aufenthalt von 
Personen dienen soll, ist vorab Folgendes festzuhalten:

Zweck und Geltungsbereich der LSV werden in Art. 1 LSV normiert. Die LSV soll 
vor schädlichem und lästigem Lärm schützen (Abs. 1). Sie regelt unter anderem 
die Erteilung von Baubewilligungen für Gebäude, die lärmempfindliche Räume 
(insbesondere Räume in Wohnungen, ausgenommen Küchen ohne Wohnanteil, 
Sanitärräume und Abstellräume sowie Räume in Betrieben, in denen sich Perso-
nen regelmässig während längerer Zeit aufhalten mit Ausnahme von Räumen für 
die Nutztierhaltung und Räume mit erheblichem Betriebslärm, vgl. Art. 2 Abs. 6 
lit. a und b LSV) enthalten und in lärmbelasteten Gebieten liegen (Abs. 2 lit. c). 
Sie regelt namentlich nicht den Schutz gegen Lärm, der in einem Betriebsareal 
erzeugt wird, soweit er auf Betriebsgebäude und zugehörige Wohnungen inner-
halb dieses Areals einwirkt (Abs. 3 lit. a). In Analogie zu Art. 3 der Verordnung 
über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) vom 
23. Dezember 1999, welcher als Ort mit empfindlicher Nutzung (OMEN) unter 
anderem ebenfalls "Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig 
während längerer Zeit aufhalten" definiert, sind hierunter unter anderem auch 
ständige Arbeitsplätze zu verstehen (vgl. BUWAL, Nichtionisierende Strahlung, 
Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, 2002, 
S. 15 f.; Bundesgerichtsurteile 1C_695+696+706/2017 vom 22.2.2019 Erw. 8.4; 
1C_148/2007 vom 15.1.2008 Erw. 2.2.1 f.). Als solche gelten Arbeitsbereiche, 
wenn sie während mehr als 2 ½ Tagen pro Woche durch einen Arbeitnehmer 
bzw. eine Arbeitnehmerin oder auch durch mehrere Personen nacheinander be-
setzt sind, nicht aber - unter dem Vorbehalt, dass dort keine ständigen Arbeits-
plätze vorhanden sind - Balkone und Dachterrassen, Sport- und Freizeitanlagen 
sowie Badeanstalten. Ebenso zählen beispielsweise Hotelzimmer zu den OMEN 
(vgl. https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinforma-
tionen/massnahmen-elektrosmog/orte-mit-empfindlicher-nutzung-omen-.html). 

Bei einer durchgehenden Verweildauer von durchschnittlich 61.5 Tagen und ei-
ner maximalen Aufenthaltsdauer von 140 Tagen (gemäss den Angaben der Be-
schwerdeführerin) ist folglich von einem längeren Aufenthalt im Sinne von Art. 22 
USG auszugehen. Der Gemeinderat vergleicht den Betrieb des BAZ zu Recht mit 
einer Wohnnutzung (vgl. Baubewilligung S. 9 Ziff. 14). Dieses Ergebnis wird auch 

23

durch Anhang 3 (Kosten-Nutzen-Index KNI) zur Verordnung über die Lärmsanie-
rung der Eisenbahnen (VLE; SR 742.144.1) vom 14. November 2001 bestätigt. 
Aus Ziff. 2.3 Abs. 4 lässt sich ableiten, dass als Nutzung lärmempfindlicher Räu-
me neben Wohnen (lit. a) auch andere Nutzungen wie Restaurants, Schulen, öf-
fentliche Gebäude oder Gästezimmer in Hotels gelten, also Räumlichkeiten, in 
denen sich Personen nur zeitweilig und/oder mit mehr oder wenig hoher Fluktua-
tion aufhalten. 

Hinzu kommt, dass davon auszugehen ist, dass der Betrieb des BAZ auch Ar-
beitsbereiche mit einem Personalaufwand von mehr als 2 ½ Tagen pro Woche 
bedingt. Jedenfalls wird in der Baubewilligung (S. 7 Ziff. 12) dargelegt, dass der 
Bund qualifizierte Organisationen mit der Betreuung der Asylsuchenden beauf-
tragen wird. Deren Mitarbeiter seien für die gesamte Versorgung in den Berei-
chen Essen, Hygiene, Gesundheit und Bekleidung zuständig und hätten den All-
tag in der Unterkunft zu organisieren, die Asylsuchenden zu betreuen und die 
gemeinnützigen Arbeitseinsätze zu koordinieren. Eine Nichtbeachtung von 
Art. 22 USG ist auch deswegen unzulässig. 

4.5.1  Zu prüfen ist die Rechtmässigkeit der vom ARE (und der Gemeinde) ge-
stützt auf Art. 31 Abs. 2 LSV erteilten Ausnahmebewilligung für die Überschrei-
tung des IGW. 

4.5.2  Die Ausnahmeregelung stellt im öffentlichen Baurecht ein allgemeines 
Rechtsinstitut dar, das bezweckt, im Einzelfall Härten und offensichtliche Un-
zweckmässigkeiten zu beseitigen (VGE III 2008 99 vom 20.11.2008 Erw. 5.3 
m.V.a. E. Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, Aarau 1977, 
§ 155 N 6, S. 438). Derartige Härtefälle können als Folge besonderer Umstände 
auftreten, mit denen die notwendigerweise generalisierenden und schematisie-
renden Normen nicht gerechnet haben. Die strikte Anwendung der Norm in die-
sen Fällen würde zu einem offensichtlich ungewollten Ergebnis führen. Voraus-
setzung für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung ist daher immer, dass sol-
che besonderen Umstände vorliegen. Ob dies im konkreten Fall zutrifft, ist sorg-
fältig zu prüfen, da eine leichtfertige Erteilung von Ausnahmebewilligungen die 
verfassungsrechtlichen Gebote der Gesetzmässigkeit der Verwaltung und der 
rechtsgleichen Behandlung der Bürger verletzen würde (vgl. VGE III 2007 87+91 
vom 25.9.2007 Erw. 4.1.4 m.V.a. BGE 112 Ib 51 Erw. 5). Der Zweck der Aus-
nahmebewilligung besteht nicht darin, einem Bauherrn zu einer optimalen Lö-
sung zu verhelfen. Ob die besonderen Voraussetzungen, welche eine Ausnah-
mebewilligung rechtfertigen, vorliegen, ist eine Rechtsfrage, welche der freien 
Überprüfung des Verwaltungsgerichts unterliegt (vgl. VGE III 2008 15 vom 
24.4.2008 Erw. 2.3.2 mit weiteren Hinweisen, u.a. auf Zaugg/Ludwig, Kommentar 

24

zum Baugesetz des Kantons Bern, 3. Aufl., Bd. 1, Bern 2007, Vorbemerkungen 
zu den Art. 26-31 Rz. 7). Erst wenn diese Frage zu bejahen ist, mithin die beson-
deren Voraussetzungen, welche eine Ausnahmebewilligung rechtfertigen, gege-
ben sind, stellt sich die zweite Frage, durch welche von den gesetzlichen Be-
stimmungen abweichenden Regelungen der Ausnahmesituation Rechnung zu 
tragen ist. Dies ist dann eine Ermessensfrage (vgl. VGE III 2008 15 vom 
24.4.2008 Erw. 2.3.2 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch EGV-SZ 1990, Nr. 19, 
S. 57; vgl. auch VGE 1048/97 vom 6.2.1998 Erw. 7).

4.5.3  Die Gesetzmässigkeit der Ausnahmebestimmung gemäss Art. 31 Abs. 2 
LSV wird von der Lehre teilweise verneint, weil im Gesetz (Art. 22 USG) kein 
Ausnahmetatbestand vorgesehen sei (vgl. Griffel/Rausch, Kommentar USG, Er-
gänzungsband, Zürich/Basel/Genf 2011, Art. 22 N 7). Andere Autoren gehen 
hingegen, unter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien, von einer stillschwei-
genden gesetzlichen Ermächtigung aus (Wolf, in: Kommentar USG, Mai 2000, 
Art. 22 N 33). 

Das Bundesgericht hat Art. 31 Abs. 2 LSV bisher angewendet, ohne sich mit 
der Frage seiner Gesetzmässigkeit auseinanderzusetzen (vgl. Griffel/Rausch, 
a.a.O., Art. 22 N 7 in fine; Bundesgerichtsurteil 1C_704+742/2013 vom 17.9.2014 
Erw. 6.3), so auch in BGE 142 II 100, worin es festgehalten hat, dass den wichti-
gen Anliegen der Raumplanung (wie hochwertige Siedlungsentwicklung nach in-
nen und Stärkung der Siedlungserneuerung) auf dem Weg der Ausnahmebewilli-
gung Rechnung getragen werden kann - welche mit Zustimmung des Kantons 
zulässig ist (gemäss Art. 31 Abs. 2 LSV) -, wenn die strikte Anwendung von 
Art. 22 USG unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls unverhältnismässig 
wäre. 

Gemäss höchstrichterlicher Rechtsprechung wurden schon bisher bei der gebo-
tenen Interessenabwägung raumplanerische Gründe berücksichtigt und eine 
Ausnahmebewilligung erteilt, wenn sich das Bauvorhaben im weitgehend über-
bauten Gebiet befand, ein akuter Bedarf an Wohnraum bestand, die Immissions-
grenzwerte nicht erheblich überschritten waren und ein angemessener Wohn-
komfort sichergestellt war. In Zukunft wird dem raumplanerischen Anliegen einer 
hochwertigen Siedlungsentwicklung nach innen verstärkt Rechnung zu tragen 
sein. Bauvorhaben, die aus dieser Sicht wünschenswert erscheinen, wird eine 
Ausnahmebewilligung erteilt werden können, auch wenn die Immissionsgrenz-
werte unwesentlich überschritten sind, sofern deren Einhaltung nicht in städte-
baulich befriedigender Weise erreicht und mittels Lüftungsfenstern an der lärm-
abgewandten Seite und allfälligen weiteren Massnahmen ein angemessener 
Wohnkomfort sichergestellt werden kann (BGE 142 II 100 Erw. 4.6 m.w.H.).

25

Für die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte kann nur dann eine Ausnah-
mebewilligung erteilt werden, wenn ein überwiegendes Interesse an der Errich-
tung eines Gebäudes besteht. Erforderlich ist ein im Rahmen der Zielsetzung von 
Art. 22 USG anerkennungswürdiges, öffentliches Interesse. Das blosse Interesse 
des Eigentümers an einer besseren Nutzung seines Grundstücks reicht nicht 
aus, da Art. 22 USG sonst seines Sinnes entleert würde. In Frage kommen wür-
de bspw. das Ausfüllen von Baulücken in bereits überbauten Gebieten (vgl. Wolf, 
a.a.O., Art. 22 N 34). Bei der Interessenabwägung ist das Interesse an der Reali-
sierung des Gebäudes den Anliegen des Lärmschutzes gegenüberzustellen. Da-
bei können u.a. das Mass der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte, die ab-
solute Höhe der Lärmbelastung, allfällige Ausweichmöglichkeiten der Benützer 
(besitzt eine Wohnung einen Teil der Wohnräume auf der vom Lärm abgewand-
ten Seite, kommt eine Ausnahme für die übrigen Räume eher in Betracht) und 
die Zweckmässigkeit der vorgesehenen baulichen Lösung (eine Ausnahme ist 
erst dann zu gewähren, wenn keine andere sinnvolle Lösung, z.B. eine zweck-
mässigere Anordnung der Räume, möglich ist) berücksichtigt werden (vgl. Wolf, 
a.a.O., Art. 22 N 35). Des Weiteren kann auch das Vorhandensein einer gut aus-
gelegten Belüftung zugunsten einer Ausnahme berücksichtigt werden (vgl. Wolf, 
a.a.O., Art. 22 N 40).

4.5.4  Es ist dem Regierungsrat beizupflichten (angefochtener Entscheid 
Erw. 3.5.4), dass sich den Baugesuchs- und Bewilligungsunterlagen keine nähe-
re Begründung findet, weshalb eine andere Raumaufteilung nicht möglich bzw. 
nicht zielführend ist und weshalb auch eine Lärmschutzwand an der Lärmquelle 
nicht in Frage kommt. Eine diesbezüglich apodiktische Feststellung findet sich 
indes im Lärmschutzgutachten (vgl. vorstehend Erw. 4.2.2). Ebensowenig lässt 
sich den Unterlagen entnehmen, dass bzw. ob überhaupt geprüft wurde, ob mit 
konkreten baulichen oder gestalterischen Massnahmen die Lärmsituation ver-
bessert werden kann. Konkret nennt der Regierungsrat eine Verlegung der Sa-
nitär- und Abstellräume an die lärmbelastete Südwestseite und die Anordnung 
der Schlaf- und Aufenthaltsräume an der weniger lärmbelasteten Nordostseite. 
Die Beschwerdeführerin macht beschwerdeweise zwar geltend, eine zusätzliche 
Verlegung von Räumlichkeiten sei grundsätzlich nicht mehr zu prüfen, behält ei-
ne solche aber dennoch vor (vgl. vorstehend Erw. 1.3.1, Beschwerde S. 13 
Rz. 46 ff.); sie schliesst die Möglichkeit einer Optimierung der räumlichen Anord-
nung mithin ebenfalls nicht aus.  

Auch bei einem BAZ besteht kein Anspruch auf eine Nutzungsoptimierung über 
das Instrument einer Ausnahmebewilligung. Mithin ist auch eine allfällige Re-
dimensionierung des Umbau- und Umnutzungsvorhaben in die Überlegungen 

26

miteinzubeziehen. Diese Option dürfte durchaus auch vertretbar sein. Einerseits 
wird dem Bauvorhaben/Umnutzung ein provisorischer Charakter zugedacht (vgl. 
vorstehend Erw. 1.3.3 und Erw. 1.3.5), und soll es dereinst durch das dem PGV 
unterliegende BAZoV (oder allenfalls eine Alternativlösung) abgelöst werden. 
Anderseits ist die Zahl der Asylsuchenden derzeit eher rückläufig (vgl. Bg-act. 1-
3). Sofern die erforderlichen Unterkunftsplätze in der Liegenschaft 
Nr. 003.________ aus lärmschutzrechtlichen Gründen nicht im geplanten Um-
fang realisierbar sind, könnte sich auch - analog zum PGV-Verfahren - ein Ein-
bezug von Nr. 002.________ aufdrängen, zumal im BAZ mit (maximal) rund 400 
Plätzen mehr Unterbringungsmöglichkeiten geplant sind als im BAZoV mit 340 
Plätzen (vgl. vorstehend Erw. 1.3.3). Die dem Lärmschutzgutachten beigefügte 
Lärmkarte zeigt, dass diese Liegenschaft Nr. 002.________ weniger lärmexpo-
niert ist. 

Was die vorerwähnte Feststellung im Lärmschutzgutachten anbelangt, welches 
im Fazit mündet, dass nur eine Ausnahmebewilligung in Frage kommt, ist an die-
ser Stelle anzufügen, dass es sich bei der Prüfung, ob die besonderen Voraus-
setzungen, welche eine Ausnahmebewilligung rechtfertigen, gegeben sind, um 
eine Rechtsfrage handelt (vgl. vorstehend Erw. 4.5.2), die nicht von einem Gut-
achten zu beurteilen ist. Dieses hat sich auf die Erarbeitung der für diese Beurtei-
lung erforderlichen faktischen Grundlagen zu beschränken. Die Konzipierung und 
Anordnung der Räume hinwiederum ist in erster Linie Sache der Bauherrschaft in 
Zusammenarbeit mit Architekten und Planungsbüros, die Beurteilung der Dring-
lichkeit der Raumbeschaffung Sache der Bauherrschaft/Auftraggeberin. 

4.5.5  Zu Recht stellt der Regierungsrat auch das öffentliche Interesse an einer 
Ausnahmebewilligung für die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte in Frage 
(angefochtener Entscheid Erw. 3.5.5). 

Der Gemeinderat hat ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Errichtung 
und dem Betrieb eines BAZ darin erkannt, dass dadurch genügend Wohnraum 
für die Asylsuchenden zur Verfügung gestellt werden kann (Baubewilligung S. 8). 
Hierin kann durchaus ein im Rahmen der Zielsetzung von Art. 22 USG anerken-
nungswürdiges, öffentliches Interesse gesehen werden (Wolf, a.a.O., Art. 22 
USG Rz. 34). Indes kann diesem Interesse im konkreten Fall zum einen nicht ein 
allzu hohes Gewicht beigemessen werden, weil die Räumlichkeiten auf der 
Nordostseite von dieser Überschreitung nicht tangiert sind bzw. lärmschutzrecht-
lich zu keinen Beanstandungen Anlass geben und sich die Annahme aufdrängt, 
dass im Sinne der vorstehend dargelegten Prüfung von Alternativen (allenfalls 
unter Einschluss der noch nicht berücksichtigten Halle als - wie erwähnt vermut-
lich - weniger stark belasteter Standort) die Realisierung der gewünschten Zahl 

27

von Räumen und Unterkunftsmöglichkeiten nicht als unmöglich erscheint. Zum 
andern stehen diesem öffentlichen Interesse die Anliegen des Lärmschutzes, die 
im Zeichen der Gesundheit und der Wohnhygiene stehen, gegenüber. Diesbe-
züglich ist zu berücksichtigen, dass der IGW bei Nacht erheblich überschritten 
wird (vgl. BGE 142 II 100 Erw. 4.6) und das Ruhebedürfnis der (temporären) Be-
wohner entsprechend ebenso erheblich beeinträchtigt werden kann. Dies kann 
nicht dadurch aufgewogen werden, dass die Fenster des BAZ (aus Sicherheits-
gründen) fest verschlossen werden (vgl. Wolf, a.a.O., Art. 22 Rz. 23 und 40), 
womit eine geschlossene Fassade resultiert. Dem Eventualantrag Ziff. 3 kann 
daher so oder anders nicht stattgegeben werden. 

4.5.6  Der Regierungsrat hat die vom ARE und von der Gemeinde erteilte lärm-
schutzrechtliche Ausnahmebewilligung somit zu Recht aufgehoben. 

4.6.1  Der Regierungsrat hat indes die Baubewilligung ebenso zu Recht aufge-
hoben und die Beschwerden gutgeheissen mit der Begründung, das Lärm-
schutzgutachten basiere auf veralteten Grundlagen. Diesbezüglich hat er im We-
sentlichen Folgendes erwogen (Erw. 3.3.1 ff.). 

- Der Bundesrat habe beim Erlass des Emissionsplanes 2015 insbesondere 
die erstellte Infrastruktur berücksichtigt, die bis 31. Dezember 2015 in Betrieb 
gewesen sei. 

- Am 1. Juni 2016 sei indes der neue Gotthard-Basis-Tunnel (GBT) eröffnet 
und im Dezember 2016 regulär in Betrieb genommen worden. 2020 werde 
die NEAT (Neue Eisenbahn-Alpentransversale) mit der Inbetriebnahme des 
Ceneri-Basistunnels (CBT) vollendet. Im Fahrplanjahr 2017 seien am Gott-
hard für den Güterverkehr vier Trassen pro Stunde und Richtung eingeplant 
worden. Mit der Fertigstellung des CBT und der Umsetzung weiterer Ausbau-
schritte würden die infrastrukturseitigen Voraussetzungen geschaffen, um die 
geplanten sechs Trassen pro Stunde und Richtung bzw. 260 Gütertrassen 
pro Tag zur Verfügung zu stellen. 

- Beim Personenverkehr sei ein neues, um 30 Minuten beschleunigtes Ange-
botskonzept in Kraft getreten. Jede zweite Stunde werde ein Halbstundentakt 
angeboten, ansonsten ein Stundentakt (mit Hinweis auf das Bundesamt für 
Verkehr, Eisenbahnausbauprogramme Bahninfrastrukturfonds BIF, Standbe-
richt 20 17, S. 8). 

- Mit den höheren Kapazitäten bzw. schnelleren Verbindungen seien aber 
zwangsläufig auch zusätzliche Lärmimmissionen verbunden.

- Insofern basiere das Lärmschutzgutachten auf unvollständigen bzw. veralte-
ten Grundlagen. Es sei offen, ob bei einer Berücksichtigung der aktuellen 
Emissionen des Bahnverkehrs die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte 

28

innerhalb des geplanten Gebäudes noch grösser ausfalle oder ob es an zu-
sätzlichen Empfangspunkten zu einer Überschreitung der IGW komme. Die 
Bauherrschaft habe ihr Baugesuch in diesem Punkt zu überarbeiten. 

4.6.2  Diese Beurteilung gibt zu keinen Beanstandungen Anlass. 

Die VLE - und folglich auch der Emissionsplan als deren Anhang 2 - trat am 
15. Dezember 2001 in Kraft und gilt/galt bis zum 31. Dezember 2015. Die An-
wendbarkeit des Emissionsplanes auf das vorliegende, erst im Juni 2016 einge-
reichte Baugesuch ist mithin bereits aus diesem Grunde fraglich. Der Emissions-
plan enthält für jeden Streckenabschnitt den für den Planungshorizont 2015 pro-
gnostizierten Beurteilungspegel (Art. 17 Abs. 1 VLE). Ziff. 1 Emissionsplan nennt 
die Grundlagen. Demgemäss basiert die Berechnung der Emissionen auf der für 
das Jahr 2015 als Planungshorizont prognostizierten Verkehrsmenge und -
zusammensetzung unter Berücksichtigung der Rollmaterialsanierung (Abs. 1). 
Der Planungshorizont berücksichtigt unter anderem die Infrastruktur der Konzep-
te Bahn 2000, 1. Etappe (einschliesslich Neubaustrecken) und NEAT (Abs. 2 
lit. a) sowie im Personen- und alpenquerenden Güterverkehr die Zugszahlen 
gemäss dem Angebotskonzept FöV (Abs. 2 lit. b). Hierbei wird Bezug genommen 
auf den Schlussbericht vom 18. Februar 1997 "Finanzierung öffentlicher Verkehr, 
Angebot und Fahrplanstruktur der Transitachsen Gotthard & Lötschberg", ausge-
arbeitet durch SBB und BLS. Den (undatierten) Erläuterungen zur Ergänzung 
des Emissionsplans 2015 (Bf-act. 5) sind für den vorliegend massgeblichen 
Bahnabschnitt keine Ergänzungen zu entnehmen. Im Rahmen dieser Ergänzung 
des Emissionsplanes hat beispielsweise der Regierungsrat des Kantons Bern mit 
Schreiben vom 18. Oktober 2006 an den damaligen Vorsteher des UVEK (BR 
Moritz Leuenberger) darauf hingewiesen, dass weiterhin gewährleistet sein müs-
se, dass den Berechnungen des Emissionsplanes die korrekten Daten zugrunde 
gelegt werden. Der Regierungsrat des Kantons Thurgau erhob im gleichen Zu-
sammenhang mit Schreiben vom 3. Oktober 2006 erhebliche Zweifel an der Ver-
lässlichkeit der Grundlagen des Emissionsplanes. Mithin wurde die Verlässlich-
keit der Grundlagen bereits wenige Jahre nach Erlass des Emissionsplanes in 
Frage gestellt. 

Das Bundesgesetz über die Lärmsanierung der Eisenbahnen (BGLE), dessen 
Geltungsdauer per 31. Dezember 2015 ablief, und mit dem BGLE auch die VLE 
wurde mittlerweile in revidierter Fassung bis zum 31. Dezember 2028 verlängert. 
Der auf einen Planungshorizont 2015 ausgerichtete Emissionsplan bildet keinen 
Bestandteil (Anhang) der VLE mehr. Ziel des revidierten BGLE ist es, die Lär-
memissionen der Eisenbahn durch die Einführung von Emissionsgrenzwerten für 
bestehende Güterwagen ab 2020 und durch die Förderung von lärmarmem 

29

Rollmaterial und lärmarmer Infrastruktur zu reduzieren. Weiter sind Massnahmen 
an der Fahrbahn vorgesehen (Botschaft des Bundesrates vom 30.11.2012 zur 
Änderung des Bundesgesetzes über die Lärmsanierung der Eisenbahnen, BBl 
2013 S. 489 ff., S. 490). Unter Bezugnahme auf den Emissionsplan 2015 wird in 
der Botschaft ausgeführt, dass der weitere Ausbau von Infrastruktur und Ver-
kehrsangebot ohne zusätzliche Massnahmen an der Quelle zu einem erneuten 
Anstieg der Lärmemissionen führen und weitere Schutzmassnahmen nötig ma-
chen wird (S. 497 Ziff. 1.1.5). Hervorgehoben wird, dass Eisenbahnlärm vor allem 
nachts ein Problem ist, wenn zur Hauptsache der Güterverkehr rollt, gleichzeitig 
aber das Ruhebedürfnis am grössten ist (S. 498 Ziff. 1.2.2). Hingewiesen wird 
auch auf die hohe Zustimmung in der Schweiz zur Verlagerung des (Güter-)Ver-
kehrs auf die Schiene (S. 500 f.). Es wird davon ausgegangen, dass "der Perso-
nenverkehr und die Güterverkehrsleistungen bis 2030 stark anwachsen", was 
darauf hindeute, dass die Lärmproblematik in Zukunft weiter zunehmen wird 
(S. 506). Laut den "Perspektiven des Schweizerischen Personen- und Güterver-
kehrs bis 2040", Hauptbericht, des Bundesamts für Raumentwicklung vom Au-
gust 2016 (S. 18) sind die Zugskilometer im Eisenbahnfern- und -regionalverkehr 
zwischen 2000 und 2014 um 38 % gestiegen. 

Dem Standbericht 2016 "Eisenbahnausbauprogramme" des Bundesamtes für 
Verkehr BAV (Bf-act. 6) ist unter anderem zu entnehmen, dass die Güterver-
kehrskapazitäten auf der Gotthardachse von 220 um 40 auf 260 Trassen pro Tag 
erhöht und das Angebot im Fernverkehr auch auf der Strecke Zürich-Tessin ver-
dichtet werden sollen (S. 40 f.). Der Hinweis der Beschwerdegegner auf eine 
über die Annahmen des Emissionsplanes hinausgehende Zunahme des Zugver-
kehrs (vgl. vorstehend Erw. 1.4.5) hat folglich seine Richtigkeit.

4.6.3  Das Lärmschutzgutachten der L.________GmbH vom 2. Juni 2016 stellt 
auf den per Ende 2015 ausgelaufenen Emissionsplan ab im Wissen darum, dass 
ihm "zukünftige Werte für das Jahr 2015" zugrunde liegen. Allein dieser Umstand 
gäbe Anlass zu einer Kommentierung, dass bzw. weshalb sich dennoch ein (vor-
behaltloses) Abstellen auf den Emissionsplan im konkreten Fall rechtfertigen 
lässt. Eine (auch nur summarische) Überprüfung der Grundlagen, namentlich be-
treffend die angenommene Verkehrszunahme, fehlt im Lärmschutzgutachten je-
doch. Selbst ein Hinweis auf die von der Beschwerdeführerin angeführte Ergän-
zung des Emissionsplanes fehlt, unabhängig davon, ob dieser Ergänzung vorlie-
gend allenfalls eine Bedeutung zukommt oder nicht. 

Ein Absehen von einer solchen Auseinandersetzung mit den Grundlagen des 
Emissionsplanes kann auch nicht mit der Stellungnahme des Bundesrates vom 
7. März 2003 zur Motion "Lärmsanierung der Eisenbahnen. Anpassungen an 

30

Mehrverkehr" (Antrag u.a. auf Ergänzung des Emissionsplanes 2015), worauf die 
Beschwerdeführerin verweist (Bf-act. 7), begründet werden. Der Bundesrat hielt 
in dieser Stellungnahme unter anderem auch fest, dass für die betroffenen An-
wohner kein Risiko bestehe, dass keine weiteren Lärmschutzmassnahmen ge-
troffen würden, falls sich die Prognosewerte 2015 in der Realität als zu tief erwei-
sen sollten. Nach Abschluss der spezialgesetzlichen Lärmsanierung im Jahre 
2015 werde wieder das USG und die LSV massgebend sein. Aus dieser Antwort 
lässt sich der Schluss ziehen, dass (spätestens) ab 2015 die Prognosewerte ei-
ner Überprüfung bedürfen. Abgesehen davon muss diese bundesrätliche Antwort 
angesichts der in der Folge dennoch vorgenommenen Ergänzung des Emissi-
onsplanes 2015 als überholt betrachtet werden. 

4.6.4  Der Regierungsrat hat das Lärmschutzgutachten somit zu Recht als nicht 
beweistauglich erachtet, weil es auf veraltete Grundlagen abgestellt hat bzw. 
nicht begründet hat, weshalb nach wie vor auf diese abgestellt werden kann. An-
zufügen ist, dass die (weitestgehend identischen) Lärmkarten Tag und Nacht 
(Lärmschutzgutachten S. 6) weder die beurteilten Empfangspunkte (vgl. S. 4 f.) 
noch farblich die für die verschiedenen Empfangspunkte ermittelten Lärmwerte 
korrekt wiedergeben. Bereits erwähnt wurde die Unzulässigkeit der gutachterli-
chen Beurteilung der Ausnahmebewilligungsfähigkeit, da es sich hierbei um eine 
Rechtsfrage handelt. Auch aus diesen Gründen ist die Beweistauglichkeit des 
Lärmschutzgutachtens reduziert. Schliesslich ist es auch nicht gänzlich nachvoll-
ziehbar, weshalb es das Lärmschutzgutachten betreffend den Autobahnlärm bei 
einer "Handrechnung" bewenden lässt, und die ans Baugrundstück angrenzende 
G.________strasse, auch wenn sie ein geringes Verkehrsaufkommen aufweist, 
im Lärmschutzgutachten nicht einmal Erwähnung findet. 

4.7 Im Lärmschutzgutachten wird ausdrücklich festgehalten, dass Massnah-
men am Bau wie beispielsweise Schallschutzfenster nicht erfasst werden und in 
einem Schallschutznachweis separat berechnet werden müssten. Diese zutref-
fende Feststellung stimmt inhaltlich mit der Beurteilung der Beschwerdegegner 
überein, dass eine Schallschutzverglasung als Projektänderung zu betrachten ist 
und insbesondere auch der Nachweis einer (hinreichenden) Schalldämmung zu 
erbringen wäre (Erw. 1.4.5). Ein entsprechender Schallschutznachweis wurde bis 
anhin angesichts des Fehlens eines entsprechenden Projektes naheliegender-
weise nicht erbracht. Es ist auch nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, dies zu 
veranlassen. Der Subeventualantrag Ziff. 4 ist daher abzuweisen. 

5.1 Es ist eine Erfahrungstatsache, dass die Bemühungen, eine 
Baubewilligung zu erhalten, trotz eines negativen Beschwerdeentscheides in der 

31

Regel weitergehen und die bisherigen Beurteilungsergebnisse in allfällige 
Projektmodifikationen oder neue Projekte einfliessen werden. Obwohl darauf kein 
Anspruch besteht, wird in der Praxis aus verfahrensökonomischen Gründen und 
bei liquidem Sachverhalt sowie bei eher geringfügigen, nicht mittels 
Nebenbestimmungen sanierbaren Mängeln eine zusätzliche Mitbeurteilung 
weiterer Rügen in Betracht gezogen. Das Verwaltungsgericht hat indes verschie-
dentlich auf das Spannungsverhältnis hingewiesen, das zwischen den berechtig-
ten Interessen der Bauherrschaft an einer möglichst umfassenden Beurteilung 
und den berechtigten Interessen der Baueinsprecher, ihre Verfahrensrechte un-
eingeschränkt ausüben zu können, besteht und gefolgert, eine sachgerechte Lö-
sung dieses Interessenkonflikts gebiete zum einen, dass verfahrensökonomisch 
begründete Zusatzbeurteilungen nur zurückhaltend vorgenommen werden, und 
zum anderen, dass diese klar als nicht abschliessend und unverbindlich dekla-
riert würden (vgl. VGE III 2017 105 vom 24.10.2017 Erw. 7; VGE III 2014 183 
vom 19.5.2015 Erw. 4; VGE III 2013 218 vom 24.9.2014 Erw. 5.2; VGE III 2008 
99 vom 20.11.2008 Erw. 5.6). 

5.2 Die Beschwerdegegner (Beschwerdeführer im regierungsrätlichen Verfah-
ren) haben mit ihren Verwaltungsbeschwerden neben den lärmschutzrechtlichen 
Einwänden, der Verletzung von Art. 12 Abs. 3 BauR und dem Widerspruch des 
Bauvorhabens zur kantonalen Richtplanung auch das Fehlen von Erholungs-
flächen sowie von Abstellflächen für Kinderwagen, Fahrräder, Spielgeräte und 
Kehrrichtbehälter moniert; des Weiteren haben sie das Fehlen von Ausführungen 
betreffend Naturgefahren und eines Betriebskonzeptes gerügt. Diese Rügen hat 
der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid nicht beurteilt. 

Aufgrund des regierungsrätlichen und - diesen bestätigenden - verwaltungsge-
richtlichen Beschwerdeergebnisses sind die Beschwerdegegner nicht beschwert. 
Es besteht daher für das Verwaltungsgericht kein Anlass, auf die vom Regie-
rungsrat nicht beurteilten Rügen einzugehen. Zum einen ist es denkbar, dass die 
Beschwerdeführerin (und die Vorvorinstanzen) diesen Rügen im Rahmen der er-
gänzenden Sachverhaltsabklärung und Neubeurteilung Rechnung tragen wird 
(werden). Zum andern hätte eine Beurteilung dieser Rügen durch das Verwal-
tungsgericht zur Folge, dass den Parteien die verwaltungsinterne Beschwer-
demöglichkeit genommen würde. Abgesehen davon kommt der verfahrensöko-
nomisch begründeten Beurteilung von Rügen - wie erwähnt - in der Regel kein 
abschliessender und verbindlicher Charakter zu. 

5.3.1  Nachstehend ist daher einzig auf die vom Regierungsrat mitbeurteilte 
Fussgängererschliessung einzugehen. 

32

5.3.2  Die Fussgängererschliessung zwischen der Bauliegenschaft und dem 
Bahnhof K.________ führt gemäss dem Situationsplan vom 9. Juni 2016 (ohne 
Massstabangabe) ab der Bauliegenschaft KTN 001.________ über das gemein-
deeigene Trottoir der G.________strasse (KTN 011.________ und 
012.________), über die sich in Dritteigentum befindenden Liegenschaften 
KTN 013.________, 007.________ und 014.________), über die den 
M.________ gehörenden Liegenschaften KTN 015.________, 004.________, 
016.________ und 017.________ sowie über die der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft gehörende Liegenschaft KTN 018.________ (vgl. Baubewilligung 
S. 10). 

Gemäss der Baubewilligung sind einerseits teils noch bauliche Massnahmen 
nötig, anderseits auch noch die Begründung der erforderlichen Rechte, soweit 
nicht Gemeindeeigentum tangiert ist. Gemäss der Rechtsprechung genüge es, 
wenn die hinreichende Erschliessung im Zeitpunkt der Baubewilligungserteilung 
gewährleistet sei. Daher sei es zulässig, den Nachweis der hinreichenden Er-
schliessung mittels Suspensivbedingung vom Zeitpunkt der Baubewilligung auf 
denjenigen des Baubeginns zu verschieben. Mit Disp.-Ziff. 15 der Baubewilligung 
wurde die entsprechende Auflage gemacht, dass mit den Umbau- und Umnut-
zungsarbeiten im Sinne einer Suspensivbedingung erst begonnen werden dürfe, 
wenn die Fussgängererschliessung zwischen dem Baugrundstück 
KTN 001.________ und dem Bahnhof K.________ in tatsächlicher Hinsicht 
durchgehend realisiert sei und - soweit nicht Gemeindeeigentum tangiert sei - 
sämtliche Dienstbarkeitsverträge für ein Fusswegrecht notariell beurkundet, im 
Grundbuch eingetragen und der Abteilung Hochbau eingereicht seien. 

Die Beschwerdeführerin hat die Baubewilligung bzw. diese Auflage nicht ange-
fochten. 

5.3.3  Der Regierungsrat hat im angefochtenen Beschluss festgestellt (Erw. 4.2), 
dass sich die Grundstücke KTN 014.________ und KTN 015.________, auf wel-
chen der Ausbau des Fussweges für die Fussgängererschliessung geplant sei, in 
der Landwirtschaftszone befänden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtspre-
chung (BGE 118 Ib 498 Erw. 4.a; BGE 112 Ib 175 Erw. 5.e; BGE 133 II 321 
Erw. 4.3.1; Bundesgerichtsurteil 1A.49/2006 vom 19.7.2006 Erw. 3.2) hätten 
Strassen, welche Land in der Bauzone erschliessen sollten, grundsätzlich durch 
das Siedlungsgebiet zu führen. Der Umstand, dass eine - für den neuen Zweck 
aber ungenügende - Strasse bestehe, sei für sich allein noch kein zwingender 
Grund, die Erschliessung künftiger Bauten über diese Strasse zu bewerkstelli-
gen. Ob für die Verbreiterung des Kieswegs dereinst eine Baubewilligung erteilt 

33

werden könne, müsse angesichts des Verfahrensausganges nicht abschliessend 
beurteilt werden. 

5.3.4  Die Beschwerdeführerin erachtet diese Erwägungen des Regierungsrates 
nicht als entscheidrelevant (Beschwerde S. 16 Rz. 64 ff.). Es sei zu berücksichti-
gen, dass der Standort bereits heute für den Fussgängerverkehr bestens er-
schlossen und der Ausbau des Kiesweges gar nicht nötig sei. Im Übrigen 
bestünden Alternativen für die Fussgängererschliessung auf bundeseigenen 
Grundstücken und öffentlichen Trottoirs. 

5.3.5  Angesichts der dargelegten Rechts- und Sachlage ist die Frage der 
rechtsgenüglichen Fussgängererschliessung vorliegend nicht näher und insbe-
sondere nicht abschliessend zu prüfen. Zum einen handelt es sich hierbei nicht 
um eine Frage von eher geringer Bedeutung. Zum andern weist die Beschwerde-
führerin auf Alternativen hin, ohne diese näher auszuführen. Sowohl das eine - 
die Beurteilung der Bewilligungsfähigkeit eines allfälligen Ausbaus der über zwei 
(teils) in der Landwirtschaftszone liegende Parzellen - wie auch das andere - Er-
schliessungsalternative - wird im Rahmen der Neubeurteilung durch die Bewilli-
gungsbehörden (ARE und Gemeinde) einer vertieften Prüfung zu unterziehen 
sein. 

6.1 Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen 
und der angefochtene Regierungsratsbeschluss zu bestätigen.

6.2.1  Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Kosten des verwaltungs-
gerichtlichen Verfahrens (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) von 
Fr. 3'500.-- der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 72 Abs. 2 VRP). 

6.2.2  Die Kosten (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) für den Zwi-
schenbescheid VGE III 2019 49 vom 5.4.2019 (vgl. Disp.-Ziff. 2) von Fr. 500.-- 
sind den Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen.

6.3.1  Ebenfalls dem Verfahrensausgang entsprechend hat die Beschwerdefüh-
rerin den beanwalteten Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung zu ent-
richten. Diese wird in Beachtung des kantonalen Gebührentarifs für Rechtsan-
wälte (GebTRa; SRSZ 280.411) vom 27. Januar 1975, der ordentlicherweise für 
das Honorar in Verfahren vor dem Verwaltungsgericht in § 14 einen Rahmen von 
Fr. 300.-- bis Fr. 8'400.-- vorsieht und in § 2 die Bemessungskriterien erwähnt, 
unter Ausübung des pflichtgemässen Ermessens auf insgesamt Fr. 3'500.-- (inkl. 
Barauslagen und MwSt) festgesetzt. 

34

6.3.2  In Anwendung der genannten Bestimmungen zur Entrichtung von Partei-
entschädigungen werden die Beschwerdegegner - unter solidarischer Haftbarkeit 
- verpflichtet, der beanwalteten Beschwerdeführerin für das Zwischenbescheid-
verfahren VGE III 2019 49 eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.-- (inkl. Bar-
auslagen und MwSt) zu entrichten. 

6.3.3  In Verrechnung der gegenseitigen Ansprüche aus den Verfahren VGE III 
2018 130 und VGE III 2019 49 hat die Beschwerdeführerin somit den beanwalte-
ten Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-- zu bezahlen. 

6.4 Die beanwaltete Gemeinde hat auf die Einreichung von Stellungnahmen 
verzichtet. Es ist ihr somit kein allenfalls entschädigungsberechtigter Aufwand 
erwachsen. 

35

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.

2.1 Die Verfahrenskosten (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) 
von insgesamt Fr. 3'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Sie 
hat diesen Betrag innert 30 Tagen seit Zustellung des Entscheids auf das 
Postkonto 60-22238-6 des Verwaltungsgerichts zu überweisen. 

2.2 Die Kosten (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) von insge-
samt Fr. 500.-- für den Zwischenbescheid VGE III 2019 49 vom 5. April 
2019 werden den Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftbarkeit auf-
erlegt. Sie haben diesen Betrag innert 30 Tagen seit Zustellung des Ent-
scheids auf das Postkonto 60-22238-6 des Verwaltungsgerichts zu über-
weisen.

3. Die Beschwerdeführerin hat den beanwalteten Beschwerdegegnern für die 
Verfahren VGE III 2018 130 und VGE III 2019 49 nach Verrechnung ge-
genseitiger Ansprüche eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.-- 
(inkl. Barauslagen und MwSt) zu bezahlen. 

4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde*  
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lau-
sanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das 
Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005).

Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht 
zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbe-
schwerde* erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten 
gerügt werden (Art. 113ff. BGG). 

5. Zustellung an:
- den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin (2/R)
- den Rechtsvertreter der Beschwerdegegner (2/R)
- den Rechtsvertreter des Gemeinderates Schwyz (2/R)
- den Regierungsrat 
- das Sicherheitsdepartement 
- das kantonale Amt für Raumentwicklung 
- das Bundesamt für Raumentwicklung, 3003 Bern (A) 
- und das Bundesamt für Umwelt BAFU, 3003 Bern (A).  

Schwyz, 26. Juni 2019

36

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident:

Der Gerichtsschreiber:

*Anforderungen an die Beschwerdeschrift 

Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Ru-
mantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der 
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form 
darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die 
sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen 
hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.

Versand: 1. Juli 2019