# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3b85e8a2-6b4b-5fb7-a690-f3797406b49f
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-09-23
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 23.09.2009 C-3441/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-3441-2007_2009-09-23.pdf

## Full Text

Abtei lung II I
C-3441/2007/mas
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  2 3 .  S e p t e m b e r  2 0 0 9

Richter Stefan Mesmer (Vorsitz), 
Richterin Madeleine Hirsig, 
Richterin Franziska Schneider, 
Gerichtsschreiberin Susanne Marbet Coullery.

X._______ AG, 
vertreten durch Fürsprecher lic. iur. Gregor Marcolli, 
Bahnhofplatz 5, Postfach 6233, 3001 Bern,
Beschwerdeführerin,

gegen

Swissmedic Schweizerisches Heilmittelinstitut,
Hallerstrasse 7, Postfach, 3000 Bern 9,
Vorinstanz.

Arzneimittelwerbung, Verfügung vom 19. April 2007.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

C-3441/2007

Sachverhalt:

A.
Am  22.  Dezember  2006  stellte  die  X._______,  (im  Folgenden: 
Beschwerdeführerin)  beim  Schweizerischen  Heilmittelinstitut, 
Swissmedic, (im Folgenden:  Institut  oder Vorinstanz) ein Gesuch um 
Feststellung,  dass  die  von  ihr  auf  der  Website  www._______.ch 
vorgesehene Beschränkung des Zugangs zur Werbung für diverse ver-
schreibungspflichtige  Arzneimittel  keine  heilmittelrechtlichen  Bestim-
mungen,  insbesondere  über  die  Arzneimittelwerbung,  verletze  und 
deshalb  weder  ein  Verwaltungs-  noch  ein  Strafverfahren  gegen  die 
Beschwerdeführerin  oder  deren  Organe  zur  Folge  haben  werde  (im 
Folgenden: Begehren  A.1);  für  den  Fall,  dass  das  Institut  erkennen 
sollte,  dass durch den Internetauftritt  heilmittelrechtliche Bestimmun-
gen verletzt würden, seien die gebotenen Verwaltungsmassnahmen zu 
verfügen  (im  Folgenden: Begehren  A.2;  zum  Ganzen  vgl.  Vorakten 
pag. 21 bis 43). 

Mit gleichem Datum wurde ein weiteres Gesuch gestellt  um Feststel-
lung,  dass  die  Website  www._______.ch keine  heilmittelrechtlichen 
Bestimmungen,  insbesondere  über  die  Arzneimittelwerbung,  verletze 
und deshalb weder ein Verwaltungs- noch ein Strafverfahren gegen die 
Beschwerdeführerin  oder  deren  Organe zur  Folge  haben  werde  (im 
Folgenden: Begehren  B.1),  und  dass  die  Beschwerdeführerin  sowie 
deren Organe in Bezug auf Websites, welche mit ihrer Website durch 
einen "Link" verbunden seien, keine Verantwortung für die Einhaltung 
heilmittelrechtlicher Bestimmungen treffe, eventuell dass die Websites, 
welche durch einen "Link" verbunden seien, keine heilmittelrechtlichen 
Bestimmungen, insbesondere über die Arzneimittelwerbung, verletzten 
(im  Folgenden: Begehren  B.2.a  und  B.2.b);  für  den  Fall,  dass  das 
Institut erkennen sollte, dass durch den Internetauftritt oder die "Links" 
heilmittelrechtliche  Bestimmungen  verletzt  würden,  seien  die  ge-
botenen  Verwaltungsmassnahmen  zu  verfügen  (im  Folgenden: Be-
gehren B.3; zum Ganzen vgl. Vorakten pag. 3 bis 17). 

Zur Begründung ihrer Begehren führte die Beschwerdeführerin im We-
sentlichen an,  der fragliche Internetauftritt  bewege sich im Grenzbe-
reich von Information und Werbung, und die im August 2006 als Richt-
linien  veröffentlichten  Anforderungen  des  Instituts  an  die  Arzneimit-
telwerbung  im  Internet  ("Arzneimittelwerbung  im  Internet  –  Anforde-
rungen von Swissmedic; Praxis ab dem 1. Januar 2007",  Swissmedic 

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Journal  8/2006,  S. 796;  im  Folgenden: Internet-Richtlinie)  enthielten 
wenig bestimmte Aussagen. Sie habe daher ein schutzwürdiges Inte-
resse  daran  zu  vermeiden,  dass  ihr  Internetauftritt  als  unzulässige 
Arzneimittelwerbung beurteilt und deshalb gegen sie oder ihre Organe 
ein Verwaltungs- oder ein Strafverfahren eingeleitet werde. Im Weite-
ren äusserte sie Zweifel an der Rechtmässigkeit der vom Institut ge-
forderten Einführung eines Passwortschutzes für den Zugang zur Arz-
neimittelfachwerbung im Internet.

B.
Soweit  die Beschwerdeführerin  die Feststellung der  Rechtmässigkeit 
der  von  ihr  auf  der  Website  www._______.ch vorgesehenen  Be-
schränkung  des  Zugangs  zur  Werbung  für  verschreibungspflichtige 
Arzneimittel (Feststellungsbegehren A.1) ersuchte, bejahte das Institut 
in seiner Verfügung vom 19. April  2007 die Voraussetzungen für den 
Erlass einer Feststellungsverfügung, wies das Gesuch jedoch ab mit 
der  Begründung,  die  von  der  Beschwerdeführerin  vorgesehene  Zu-
gangsbeschränkung stelle  den gebotenen Schutz  der  nicht  fachkun-
digen Kreise nicht angemessen sicher und genüge daher den Anforde-
rungen der Heilmittelgesetzgebung nicht. Auf die weitergehenden Be-
gehren trat die Vorinstanz nicht ein.

C.
Am 18. Mai 2007 erhob die Beschwerdeführerin beim Bundesverwal-
tungsgericht  Beschwerde  und  beantragte  – unter  Kosten-  und  Ent-
schädigungsfolgen – die Aufhebung der Verfügung vom 19. April 2007, 
soweit sie die Beschränkung des Zugangs zur Werbung für verschrei-
bungspflichtige  Arzneimittel  betreffe.  Es  sei  festzustellen,  dass  der 
durch die Anwenderhinweise "Arzt/Apotheker" und die Frage "Sind Sie 
eine in der Schweiz tätige Medizinalperson?" verbunden mit der alter-
nativen  Antwortauswahl  "Ja,  ich  bin  eine  medizinische  Fachperson" 
oder "Nein, ich bin keine medizinische Fachperson" gesicherte Zugang 
zur Fachwerbung  für  Betaserc, Creon,  Duodopa, Duphalac, Duphas-
ton, Duspatalin, Femoston/ -conti, Flammazine, Floxyfral, Floxyfral ju-
nior,  Influvac/  -plus,  Lipanthyl,  Paspertin,  Physiotens,  Teveten/  -plus, 
Valdispert  und  Zumenon  auf  der  Website  www._______.ch  keine 
heilmittelrechtlichen Bestimmungen, insbesondere über die Arzneimit-
telwerbung,  verletze  und  deshalb  weder  ein  Verwaltungs-  noch  ein 
Strafverfahren gegen die Beschwerdeführerin oder deren Organe zur 
Folge haben werde. Für den Fall, dass der Beschwerde vor dem Bun-
desverwaltungsgericht keine aufschiebende Wirkung zukommen sollte, 

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sei  ihr  im  Sinne  einer  vorsorglichen  Massnahme  der  Weiterbetrieb 
ihrer Internetseite zu gestatten.

Zur Begründung ihres Hauptantrages führte sie im Wesentlichen aus, 
die  Forderung  des  Instituts,  den  Zugang  zur  Fachwerbung  für  ver-
schreibungspflichtige  Arzneimittel  mit  einem  Passwort  zu  schützen, 
erscheine  – abgesehen  von  ihrer  zweifelhaften  Rechtsgrundlage  – 
unverhältnismässig im Sinne von Art. 5 Abs. 2  der Bundesverfassung 
der Schweizerischen Eidgenossenschaft  vom 18. April  1999 (BV, SR 
101). Zum einen bestünden mildere Mittel, um den Zugang zur Fach-
werbung zu schützen, und zum anderen stehe die Forderung des In-
stituts, den Zugang zur Fachwerbung für verschreibungspflichtige Arz-
neimittel  mit  einem Passwort  zu verhindern,  in einem unzumutbaren 
Missverhältnis  zum  gesundheitspolizeilichen  Zweck  des  Heilmittel-
rechts.

D.
Mit Verfügung vom 12. Juni 2007 wies das Bundesverwaltungsgericht 
das  Gesuch  der  Beschwerdeführerin  um  Anordnung  einer  vorsorg-
lichen Massnahme ab.

E.
In seiner Vernehmlassung vom 27. Juni 2007 beantragte das Institut, 
die Beschwerde sei unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf ein-
getreten werden könne. 

Zur Begründung verwies es im Wesentlichen auf die Ausführungen in 
der angefochtenen Verfügung und hielt ergänzend fest, weder die An-
bringung  eines  Anwenderhinweises,  mit  welchem  die  Besucher  der 
Website  darauf  aufmerksam gemacht  würden,  für  welchen Adressa-
tenkreis die dahinterstehenden Inhalte der Seite bestimmt sind, noch 
die  Einhaltung  der  von  der  Pharmaindustrie  bislang  eingeführten 
Selbstregulierungsmassnahmen stellten  geeignete  Massnahmen dar, 
um  den  mit  dem  Publikumswerbeverbot  für  verschreibungspflichtige 
Arzneimittel angestrebten Schutz der Gesundheit zu erreichen.

F.
Mit Eingabe vom 7. September 2007 verzichtete die Beschwerdeführe-
rin auf replizierende Bemerkungen, hielt aber ausdrücklich an der Be-
schwerde vom 18. Mai 2007 fest.

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G.
Auf  die  Vorbringen  der  Parteien  ist  in  den  folgenden  Erwägungen 
– soweit erforderlich – näher einzugehen. 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Teilweise angefochten ist die Verfügung vom 19. April  2007, mit  wel-
cher  das  Institut  die  Feststellungsbegehren  der  Beschwerdeführerin 
vom 22. Dezember  2006  abgewiesen hat,  soweit  darauf  eingetreten 
wurde.

1.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich im 
Wesentlichen nach den Vorschriften des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) und 
des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungs-
gericht (VGG, SR 173.32).

1.2 Die Zuständigkeit zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache be-
stimmt sich nach Art. 31 ff. VGG. Danach ist das Bundesverwaltungs-
gericht  insbesondere  zuständig  zur  Beurteilung  von  Beschwerden 
gegen Verfügungen der Anstalten und Betriebe des Bundes (Art. 33 
Bst. e VGG). 

Da das Institut  eine öffentlich-rechtliche Anstalt  des Bundes darstellt 
(Art. 68 Abs. 2 des Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember 2000 [HMG, 
SR 812.21]), der angefochtene Verwaltungsakt ohne Zweifel als Verfü-
gung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG zu qualifizieren ist und zudem 
keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwal-
tungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Sache zuständig. 

1.3 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerdeführung vor dem 
Bundesverwaltungsgericht legitimiert,  wer vor der Vorinstanz am Ver-
fahren teilgenommen hat,  durch die  angefochtene Verfügung beson-
ders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung 
oder Änderung hat. 

Das  schutzwürdige  Interesse  an  der  Aufhebung  oder  Änderung  der 
angefochtenen  Verfügung  kann  sowohl  rechtlicher  als  auch  tatsäch-
licher Natur sein. Es muss allerdings aktuell und praktisch sein. Aktuell 

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ist  das  Anfechtungsinteresse  dann,  wenn  der  durch  den  Entscheid 
erlittene  Nachteil  im  Zeitpunkt  des  Entscheides  noch  besteht  (vgl. 
dazu  ISABELLE HÄNER,  in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Ver-
waltungsverfahren  (VwVG),  Christoph  Auer/Markus  Müller/Benjamin 
Schindler (Hrsg.), Zürich 2008, Rz. 18 ff. zu Art. 48), was in casu eher 
fraglich  ist,  hat  doch  die  Beschwerdeführerin  auf  ihrer  Internetsite 
www._______.ch  (zuletzt  besucht  am  28.  August  2009)  die  im 
vorliegenden Verfahren zu beurteilende Zugangsbeschränkung – wie 
vom Institut  gefordert  –  bereits  durch einen Passwortschutz  ersetzt. 
Angesichts der schnellen Abänderbarkeit von Websites sowie der Tat-
sache, dass in Ausnahmefällen auf das Erfordernis der Aktualität des 
Interesses verzichtet werden kann, wenn sich die aufgeworfenen Fra-
gen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen 
könnten (vgl. dazu HÄNER, a.a.O., Rz. 22), ist das Bestehen eines aus-
reichend schützenswerten Interesses ausnahmsweise zu bejahen. 

Die  Beschwerdeführerin  hat  als  Gesuchstellerin  am vorinstanzlichen 
Feststellungsverfahren teilgenommen und sie ist als Adressatin durch 
die angefochtene Verfügung besonders berührt. Nachdem der Verfah-
renskostenvorschuss rechtzeitig geleistet wurde, ist  auf die frist-  und 
formgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Im vorliegenden Verfahren ist  die  Verfügung  vom 19. April  2007 
nur insoweit angefochten, als sie die Beschränkung des Zugangs zur 
Fachwerbung betrifft. Streitgegenstand im vorliegenden Beschwerde-
verfahren bildet  damit  einzig die Frage, ob das Institut  das Feststel-
lungsbegehren A.1  zu  Recht  abgewiesen hat  (vgl. dazu BGE 125 V 
413 E. 1.b;  ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessie-
ren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, S. 26 Rz. 2.8). 

Dabei kommt dem zusätzlichen Antrag, es sei festzustellen, dass die 
Zugangsbeschränkung auf der Website www._______.ch wegen deren 
Rechtmässigkeit  weder  ein Verwaltungs-  noch ein  Strafverfahren zur 
Folge haben wird, keine selbständige Bedeutung zu, setzte doch die 
Einleitung  sowohl  eines  Verwaltungsmassnahme-  als  auch  eines 
Strafverfahrens  voraus,  dass  die  Zugangsbeschränkung  nicht  recht-
mässig wäre.

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Soweit  das  Institut  auf  die  Gesuche  vom 22.  Dezember  2006  nicht 
eintrat  (Begehren A.2  sowie  B.1 bis  B.3),  wurde die  Verfügung  vom 
19. April  2007 nicht angefochten, so dass hierüber nicht zu befinden 
ist. 

Das Bundesverwaltungsgericht hat somit vorliegend zu prüfen, ob die 
durch die Beschwerdeführerin vorgesehenen Beschränkungen für den 
Zugang zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel mit den 
Anforderungen  der  Heilmittelgesetzgebung  übereinstimmen.  Ist  dies 
nicht  der Fall,  so ist  weiter  zu beurteilen,  ob ein  Passwortschutz zu 
installieren wäre, um den gesetzlichen Vorgaben zu genügen. 

2.2 Die Beschwerdeführerin kann im Rahmen des Beschwerdeverfah-
rens  die  Verletzung  von  Bundesrecht  unter  Einschluss  des  Miss-
brauchs oder der Überschreitung des Ermessens, die unrichtige oder 
unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie 
die Unangemessenheit des Entscheids rügen (Art. 49 VwVG). 

2.3 Gemäss dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen 
ist das Bundesverwaltungsgericht nicht an die Begründung der Begeh-
ren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Be-
schwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gut-
heissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Be-
gründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. FRITZ 
GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 212). 

3.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Zugang zur Fachwerbung 
auf  ihrer  Internetsite  sei  mit  dem Anwenderhinweis  "Arzt/Apotheker" 
sowie der Frage "Sind Sie eine in der Schweiz tätige Medizinalperson" 
hinreichend, da nur Zugang erhalte, wer sich als medizinische Fach-
person  ausgebe.  Für  den  vom  Institut  geforderten  Passwortschutz 
existiere  keine  hinreichende  Rechtsgrundlage  und  zudem  sei  diese 
Anforderung unverhältnismässig.

3.1 Die  Beschwerdeführerin  betreibt  die  Website  www._______.  ch, 
auf der verschiedene Angaben über das Unternehmen, Informationen 
für Patienten und für Fachpersonen über Indikationsbereiche und die 
entsprechenden  Arzneimittel  (so  insbesondere  betreffend  die  in  der 
Beschwerde genannten verschreibungspflichtigen Arzneimittel)  sowie 
Texte mit weiteren Informationen zu finden sind. 

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Es ist davon auszugehen, und wird von der Beschwerdeführerin auch 
nicht bestritten, dass sich unter den Inhalten der verschiedenen Inter-
netseiten  auch  Werbung  für  verschreibungspflichtige  Arzneimittel 
findet. 

3.2 Das Bundesverwaltungsgericht  befasst  sich  im Folgenden einzig 
mit  der  Klärung  der  Frage,  welche  Massnahmen  zur  Verhinderung 
einer allfälligen Verletzung des Publikumswerbeverbots für  verschrei-
bungspflichtige  Arzneimittel  aufgrund  der  gesetzlichen  Vorgaben  zu 
verlangen und verhältnismässig sind (vgl. E. 5 hiernach).

4.
Vorliegend sind zunächst die massgeblichen gesetzlichen Bestimmun-
gen über die Arzneimittelwerbung im Internet darzustellen.

4.1 Das Heilmittelgesetz bezweckt, dass zum Schutz der Gesundheit 
nur qualitativ hoch stehende, sichere und wirksame Heilmittel in Ver-
kehr gebracht werden (Art. 1 Abs. 1 HMG, vgl. Botschaft des Bundes-
rats  zu  einem Bundesgesetz  über  Arzneimittel  und  Medizinprodukte 
vom 1. März 1999, BBl 1999 S. 3518; Separatdruck S. 32; im Folgen-
den: Botschaft  HMG).  Medikamente  mit  besonderem  Gefahrenpo-
tential für die Gesundheit werden als verschreibungspflichtige Arznei-
mittel  qualifiziert,  was  bedeutet,  dass  sie  nur  auf  Anordnung  einer 
Fachperson an die Patienten abgegeben werden dürfen (vgl. Art. 23, 
24  HMG, Art. 20,  23  und 24 der  Verordnung vom 17. Oktober  2001 
über die Arzneimittel [VAM, SR 812.212.21]; Botschaft HMG, S. 58 f.). 
Sie  sollen  kontrolliert,  ihrem Zweck entsprechend und massvoll  ver-
wendet werden (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. b HMG). 

In der Schweiz ist die Werbung für Arzneimittel  grundsätzlich erlaubt 
(Art. 31 HMG). Dieser Grundsatz erfährt jedoch bei Arzneimitteln, die 
nur  auf  ärztliche  Verschreibung  abgegeben  werden  dürfen,  eine 
wichtige  Einschränkung,  indem Publikumswerbung für  derartige  Arz-
neimittel unzulässig ist (Art. 32 Abs. 2 Bst. a HMG); erlaubt ist lediglich 
die  Fachwerbung,  die  sich  ausschliesslich  an  Personen  richtet,  die 
diese Arzneimittel  verschreiben oder abgeben dürfen (Art. 31 Abs. 1 
Bst. a HMG). 

4.2 Gestützt auf Art. 4 Abs. 2 HMG hat der Bundesrat in der Verord-
nung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittelwerbung (AWV, SR 
812.212.5) die im Heilmittelgesetz verwendeten werberechtlichen Be-
griffe  definiert.  Als  Arzneimittelwerbung  gelten  gemäss  Art.  2  Bst.  a 

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AWV alle Massnahmen zur Information, Marktbearbeitung und Schaf-
fung von Anreizen, welche zum Ziel haben, die Verschreibung, die Ab-
gabe,  den Verkauf,  den  Verbrauch oder  die  Anwendung  von Arznei-
mitteln zu fördern. Richten sich diese Massnahmen an das Publikum, 
liegt gemäss Art. 2 Bst. b AWV Publikumswerbung vor. In Art. 2 Bst. c 
AWV wird Fachwerbung definiert als Arzneimittelwerbung, die sich an 
zur Verschreibung, Abgabe oder zur eigenverantwortlichen beruflichen 
Anwendung  von  Arzneimitteln  berechtigte  Fachpersonen  richtet.  In 
Art. 3 AWV wird der Adressatenkreis für Fachwerbung aufgelistet. Als 
Fachwerbung gilt insbesondere auch die Werbung mittels Einsatz von 
audiovisuellen Mitteln und anderen Bild-, Ton- und Datenträgern und 
Datenübermittlungssystemen, wie zum Beispiel im Internet (Art. 4 Abs. 
1 Bst. c AWV). Art. 14 AWV bestimmt, dass Publikumswerbung nur für 
Arzneimittel der Verkaufskategorie C, D und E (nicht verschreibungs-
pflichtige Arzneimittel) erlaubt ist, es sei denn, sie werde durch gesetz-
liche Bestimmungen eingeschränkt oder verboten. 

4.3 Wie das Bundesverwaltungsgericht  bereits  in  früheren Entschei-
den festgehalten hat, geht aus den gesetzlichen Vorgaben, den dazu-
gehörigen Materialien sowie der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 
klar hervor, dass Arzneimittelwerbung für verschreibungspflichtige Arz-
neimittel nur für Fachpersonen erlaubt ist und derartige Fachwerbung 
nicht ans Publikum, im Sinne der breiten Öffentlichkeit, gerichtet sein 
oder diesem frei zugänglich gemacht werden darf. Zum Schutz der Pa-
tientinnen und Patienten darf daher Fachwerbung dem Publikum auch 
im  Internet  nicht  zugänglich  gemacht  werden,  sondern  muss  durch 
eine Zugangsbeschränkung geschützt werden (vgl. Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts [BVGer] C-4173/2007 vom 24. April 2009, E. 5.2.1 
bis 5.2.3).

4.4 Werbung wird zur Förderung des Absatzes der beworbenen Pro-
dukte  betrieben und steht  damit  oft  im Widerspruch zum Gebot  des 
massvollen  Einsatzes  von Arzneimitteln  (Art.  1  Abs. 2  Bst. b  HMG). 
Der Arzt soll nicht als Folge der Werbung dem Druck seiner Patienten 
ausgesetzt  werden,  das  beworbene  Präparat  zu  verschreiben  (vgl. 
Botschaft  HMG, S. 66; so auch Nationalrätin Ménétrey-Savary in AB 
2000 N 117). Neben der möglichen Beeinflussung des Arztes soll auch 
vermieden werden,  dass Laien aufgrund von Werbeaussagen Krank-
heiten, die einer ärztlichen Diagnose und Therapie bedürfen, selbst mit 
rezeptpflichtigen Medikamenten behandeln, die sie ohne Arzt – etwa 
im Ausland oder aus Restbeständen bei  Bekannten – erlangen (vgl. 

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URSULA EGGENBERGER STÖCKLI, Arzneimittel-Werbeverordnung, Bern 2006, 
Art. 14 AWV, S. 191,  Rz. 5; zum Ganzen: Urteil  des Bundesgerichts 
2A.63/ 2006 vom 10. August 2006, E. 3.5.4).

Die  klare  Beschränkung  des  Adressatenkreises  für  Fachwerbung  in 
Art. 3 AWV stellt sicher, dass sich insbesondere die Werbung für ver-
schreibungspflichtige  Arzneimittel  nur  an  entsprechend  ausgebildete 
Personen richten darf. Nicht fachkundige Personen sollen vor den Ri-
siken einer nicht indizierten Behandlung bzw. einem unzweckmässigen 
Gebrauch  von Arzneimitteln  geschützt  werden. Fachwerbung  enthält 
oft auch Aussagen und Informationen, zu deren Verständnis dem me-
dizinischen Laien das Fachwissen fehlt. Weiter ist bei einer ernsthaften 
eigenen  Gesundheitsstörung  die  Beeinflussbarkeit  besonders  hoch 
(vgl. EGGENBERGER STÖCKLI, Arzneimittel-Werbeverordnung, a.a.O., Art. 3, 
S. 53, Rz. 8). Der Gesetzes- und Verordnungsgeber war sich der Prob-
lematik der Heilmittelwerbung im Internet bewusst, wollte aber in der 
Schweiz – in Übereinstimmung mit den geltenden Bestimmungen der 
EU – grundsätzlich keine Publikumswerbung für verschreibungspflich-
tige  Arzneimittel  zulassen  (vgl.  dazu  das  Urteil  des  BVGer  C-4173/ 
2007 vom 24. April 2009, E. 5.1.2 und 5.2 ff.). 

4.5 Die Bedeutung des Internets als Medium für die Informationsbe-
schaffung hat seit Verabschiedung des Heilmittelgesetzes weiter zuge-
nommen.  Mittlerweile  verfügen  61%  der  Schweizer  Haushalte  über 
einen Internetzugang, Zugriffsmöglichkeiten am Arbeitsplatz nicht mit-
gezählt  (vgl. Bundesamt für  Statistik,  Indikatoren zur Informationsge-
sellschaft Schweiz, Neuenburg 2008). Das Internet wird auch zur Infor-
mationsbeschaffung über Krankheiten und über Arzneimittel zu deren 
Behandlung genutzt. 

Das World  Wide Web ist  ein  besonderes  Medium,  welches sich  nur 
teilweise mit  Printmedien oder mit  Radio und Fernsehen vergleichen 
lässt.  Von  den  klassischen  elektronischen  Medien  unterscheidet  es 
sich grundsätzlich durch seine Interaktivität und die Möglichkeit, über 
Links auf weitere Websites zu gelangen. Ohne Zugangsbeschränkung 
stehen  Informationen  dabei  jedem  offen,  der  über  einen  Internet-
anschluss  verfügt  (so  auch  THOMAS EICHENBERGER/MARIO MARTI/PHILLIPP 
STRAUB,  Die  Regulierung  der  Arzneimittelwerbung,  in:  recht,  2003/6, 
S. 237). Beim Surfen im Internet stösst ein Nutzer nicht lediglich auf 
Inhalte, die er bewusst gesucht hat,  sondern auch auf Informationen 
(möglicherweise  in  Form  von  Werbung;  beispielsweise  als  Banner 

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Advertising  oder  Content-Sponsoring),  die  auf  den jeweiligen Seiten 
platziert  wurden und ihn auf  weitere Sites verlinken können (sowohl 
sogenannte  Pull-  als  auch  Push-Informationen).  Zudem  ist  nicht  zu 
übersehen, dass gerade im Internet für den Laien oft schwierig zu er-
kennen ist,  ob es sich bei  den gelieferten Inhalten um sachliche In-
formationen oder um Werbung handelt. 

Nach  Auffassung  des  Bundesverwaltungsgerichts  ist  sämtliche  im 
Internet  frei  zugängliche Werbung als ans Publikum gerichtet  zu be-
trachten (vgl. dazu Urteil des BVGer C-4173/2007 vom 24. April 2009, 
E. 5.4).

4.6 Es besteht daher kein Zweifel, dass nach dem Willen des Gesetz-
gebers und bei richtiger Auslegung von Art. 32 Abs. 2 HMG das Verbot 
der  Publikumswerbung für  verschreibungspflichtige  Arzneimittel  auch 
für  Werbung  im Internet  gilt.  Der  Bundesrat  hat  sich  mit  Erlass  der 
AWV diesbezüglich  an  den  vorgeschriebenen  gesetzlichen  Rahmen 
gehalten (Art. 3, 4 Bst. c und Art. 15 Bst. c AWV). Aufgrund der darge-
stellten Möglichkeiten zur Informationsbeschaffung und Verbreitung im 
Internet  ist  weiter  festzuhalten,  dass  grundsätzlich  alle  frei  zugäng-
lichen Inhalte im Internet, welche Werbung für verschreibungspflichtige 
Arzneimittel enthalten, als ans Publikum gerichtet zu qualifizieren und 
somit unzulässig sind. 

5.
Aufgrund der technischen Möglichkeiten kann im Internet der Zugang 
zu bestimmten Inhalten beschränkt werden. Im Folgenden ist zu prü-
fen, welche Zugangsbeschränkungen das Institut anordnen kann, um 
das Publikumswerbeverbot durchzusetzen.

5.1 Das Institut  überwacht  gemäss Art.  58  HMG im Rahmen seiner 
Zuständigkeiten  den  Heilmittelmarkt,  insbesondere  auch  die  Anprei-
sung  von  Heilmitteln.  Dabei  kann  es  alle  Verwaltungsmassnahmen 
treffen,  die  zum Vollzug  dieses  Gesetzes,  insbesondere  zur  Sicher- 
und Wiederherstellung der gesetzmässigen Ordnung, erforderlich sind 
(Art. 66 Abs. 1 HMG; vgl. etwa das Urteil des Bundesgerichts 2A.515/ 
2002 vom 28. März 2003 E. 4.1; VPB 69.23 E. 5 und 5.1, VPB 67.93 
E. 6.1).  Diese  gesetzliche  "Blankovollmacht"  (EICHENBERGER/MARTI/ 
STRAUB,  a.a.O, S. 228) eröffnet  dem Institut  ein weit  reichendes Voll-
zugsermessen (vgl.  CRISTOPH MEYER/KARIN PFENNINGER-HIRSCHI, Kommen-
tar Heilmittelgesetz, Art. 66 N. 18).

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5.1.1 Art.  66  Abs.  2  HMG  enthält  eine  (nicht  abschliessende)  Auf-
listung der zulässigen Verwaltungsmassnahmen. So kann das Institut 
insbesondere unzulässige Werbemittel  beschlagnahmen, amtlich ver-
wahren,  vernichten  sowie  deren  Verwendung  verbieten  und  dieses 
Verbot auf Kosten der Verantwortlichen veröffentlichen (Art. 66 Abs. 2 
Bst. f HMG, vgl. auch Art. 66 Abs. 2 Bst. g HMG).

Als Werbemittel im Sinne dieser Bestimmung sind Werbeträger zu ver-
stehen,  mittels  derer  die  Werbebotschaft  verbreitet  wird. Nach  herr-
schender  Praxis  fallen  darunter  etwa Zeitschriften,  Informationsmap-
pen  und  -broschüren,  Rundschreiben  oder  gar  Rabattkarten  und 
Zuckerbeutel; ebenso stellen Sendegefässe der elektronischen Medien 
– wie TV-Spots – Werbemittel dar. Schliesslich sind auch Websites als 
Werbemittel zu betrachten, weshalb Werbung auf diesen gestützt auf 
Art. 66 Abs. 2 Bst. f  HMG verboten werden kann (vgl. zum Ganzen: 
Urteil  des BVGer C-4173/2007 vom 24. April  2009, E. 6.1.1 mit  wei-
teren Hinweisen). Diese vollzugsrechtliche Gleichsetzung von Internet-
seiten mit anderen Werbemitteln rechtfertigt sich allein schon dadurch, 
dass  der  Gesetzgeber  das  Verbot  der  Publikumswerbung  für  ver-
schreibungspflichtige  Arzneimittel  auch  im Internet  vorschreiben und 
ohne Zweifel auch durchsetzen wollte.

5.1.2 Da  Art.  66  Abs.  2  Bst.  f  HMG  eine  ausdrückliche  gesetzliche 
Grundlage für die Vernichtung und das Verbot unzulässiger Werbemit-
tel darstellt, bildet diese Bestimmung – a maiore ad minus – auch eine 
ausreichende Rechtsgrundlage für  weniger  weit  gehende Einschrän-
kungen der Werbung, wie etwa die Anordnung von Zugangsbeschrän-
kungen im Internet. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin 
wird  aufgrund  einer  solchen  Anordnung  die  Verpflichtung,  etwas  zu 
unterlassen, keineswegs zu einer Verpflichtung zu einem Tun (nämlich 
die  Pflicht,  etwas  zu  verhindern).  Vielmehr  wird  die  Verletzung  der 
gesetzlichen  Pflicht,  Publikumswerbung  für  verschreibungspflichtige 
Arzneimittel  zu  unterlassen,  gestützt  auf  Art.  66  Abs. 2  Bst.  f  HMG 
durch die Anordnung einer eigenständigen Massnahme, die von den 
betroffenen Firmen (im Sinne eines Tuns) zu befolgen ist, verhindert.

5.1.3 Das Institut kann sich demnach auf eine genügende gesetzliche 
Grundlage stützen, wenn es Massnahmen betreffend eine Zugangsbe-
schränkung für  die Werbung für  verschreibungspflichtige Arzneimittel 
im Internet  anordnet.  Zu  beachten  ist  allerdings,  dass  Art.  66  HMG 
dem Institut einen relativ weiten Ermessensspielraum bei der Auswahl 

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von Verwaltungsmassnahmen einräumt, der in pflichtgemässer, insbe-
sondere verhältnismässiger Weise auszufüllen ist (vgl. CRISTOPH MEYER/
KARIN PFENNINGER-HIRSCHI, Kommentar Heilmittelgesetz, Art. 66 N. 18 f.). 
Verwaltungsmassnahmen im Sinne von Art. 66 HMG müssen in ihrer 
Intensität insbesondere auf das Ausmass der Gesundheitsgefährdung 
abgestimmt sein (vgl. den Entscheid des Bundesgerichts 2A.128/2005 
vom 19. Oktober 2005, E. 4.2).

5.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass Verwaltungs-
massnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegen-
den Ziels  geeignet  und notwendig  sind. Ausserdem muss der  ange-
strebte  Zweck in  einem vernünftigen  Verhältnis  zu  den  Belastungen 
stehen, die den Privaten auferlegt werden (BGE 130 I 16, E. 5 ff., BGE 
130 II 425, E. 5 ff., BGE 126 I 112, E. 5 ff., vgl. auch  ULRICH HÄFELIN/ 
GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  5. Aufl., 
Zürich/Basel/Genf  2006,  Rz. 581  ff.).  Die  angeordnete  Massnahme 
muss zwecktauglich  sein; ungeeignet  ist  sie,  wenn sie keinerlei  Wir-
kung im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet. Weiter müssen 
Verwaltungsmassnahmen im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse 
angestrebte  Ziel  erforderlich  sein.  Bei  staatlichen  Schutzaufträgen 
muss sowohl  ein Übermassverbot  als  auch ein Untermassverbot  be-
achtet  werden. Trägt  eine  Massnahme zu wenig  zur  Erreichung des 
Schutzziels  bei,  ist  sie  dem angestrebten  Zweck  nicht  angemessen 
und  damit  unverhältnismässig  (vgl.  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O., 
Rz. 591).

5.2.1 Die werberechtlichen Schutzvorschriften, insbesondere das Pub-
likumswerbeverbot für verschreibungspflichtige Arzneimittel, dienen in 
erster Linie gesundheitspolizeilichen Interessen (UELI KIESER, Heilmittel, 
in: Tomas Poledna/Ueli  Kieser  [Hrsg.],  Gesundheitsrecht,  Basel/Genf 
München  2005, S.  170;  PETER BRATSCHI/URSULA EGGENBERGER STÖCKLI, 
Bundesgesetz  über  Arzneimittel  und  Medizinprodukte  [Heilmittelge-
setz]:  Gesetzestext  mit  Erläuterungen,  Bern  2002,  S.  16;  THOMAS 
EICHENBERGER,  Das Verhältnis zwischen dem Heilmittelgesetz und dem 
Bundesgesetz  über  den unlauteren Wettbewerb,  in:  Thomas Eichen-
berger/Tomas Poledna, Das neue Heilmittelgesetz, Zürich/Basel/Genf 
2004,  S.  15).  Es  soll  vermieden  werden,  dass  zulässigerweise  an 
Fachleute gerichtete Werbung im Internet der Öffentlichkeit zugänglich 
gemacht  wird,  auch wenn dies  über  sogenannte "Pull-Abfragen"  ge-
schieht.  Bei  der  Möglichkeit  zum Abruf  ohne  Zugangsbeschränkung 
wird das gesundheitspolizeiliche Risiko des Konsums nicht indizierter 

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Arzneimittel und der damit einhergehenden potentiellen Gesundheits-
gefahren massgeblich erhöht (insb. auch Nebenwirkungsrisiken). Die-
ser Gefahrenlage hat der Gesetzgeber in Art. 32 Abs. 2 Bst. a HMG 
Rechnung getragen. An Massnahmen, welche darauf abzielen, uner-
laubte Werbung zu verhindern, besteht daher ein erhebliches öffentli-
ches Interesse (vgl. auch Art. 1 HMG).

5.2.2 Die Anordnung von Verwaltungsmassnahmen zum Schutze der 
öffentlichen  Gesundheit  setzt  keine  konkrete,  akute  Gefahr  voraus. 
Vielmehr liegt nach ständiger Praxis der vormals zuständigen REKO 
HM, die vom Bundesgericht im Zusammenhang mit dem Rückruf von 
Heilmitteln  geschützt  worden  ist  (vgl. das  Urteil  des  Bundesgerichts 
2A.128/2005 vom 19. Oktober 2005, E. 4.2) und die durch das Bun-
desverwaltungsgericht weitergeführt wird, eine die Anordnung von Ver-
waltungsmassnahmen rechtfertigende Gefahrensituation bereits dann 
vor, wenn der begründete Verdacht besteht, dass von der Werbung für 
ein Arzneimittel eine potentielle Gesundheitsgefahr ausgehen könnte. 
Verwaltungsmassnahmen  gemäss  Art.  66  HMG  dürfen  daher  auch 
dann angeordnet werden, wenn eine potentielle Gefahr für die öffent-
liche  Gesundheit  droht  –  wie  dies  vorliegend der  Fall  ist  (heilmittel-
rechtliches  Vorsorgeprinzip,  vgl.  etwa  VPB 69.97  E.  3.3,  VPB 69.23 
E. 5.4; URS JAISLI, Kommentar Heilmittelgesetz, Art. 3 HMG, N. 3).

5.3 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, die For-
derung  des  Instituts,  wonach  der  Zugang  zur  Fachwerbung  für  ver-
schreibungspflichtige  Arzneimittel  mittels  Passwort  zu  schützen  sei, 
sei unverhältnismässig.

5.3.1 Wie  bereits  ausführlich  dargestellt  wurde,  ist  bei  Werbung  für 
verschreibungspflichtige Arzneimittel im Internet der Zugang auf Fach-
personen zu beschränken. Der Internetbenutzer soll nicht mit Werbung 
für  verschreibungspflichtige Arzneimittel  konfrontiert  werden – sei  es 
auf gezielte Suche hin, sei es beim relativ ungezielten Surfen. Es muss 
verhindert  werden,  dass  (potentielle)  Arzneimittelkonsumenten  mit 
werbenden  Informationen  (Art.  2  Bst.  a  AWV)  konfrontiert  werden, 
deren  Bedeutung  sie  als  medizinische  Laien  oftmals  nicht  oder  nur 
ungenügend verstehen und die sie in den medizinisch-wissenschaftli-
chen  Gesamtkontext  nicht  richtig  einordnen  können. Mangels  genü-
genden Fachwissens sind sie nicht in der Lage, Wirksamkeit und Risi-
ken eines bestimmten Arzneimittels und der Therapiealternativen ge-
geneinander abzuwägen.

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Ziel  von  Zugangsbeschränkungen,  die  zur  Durchsetzung  des  Publi-
kumswerbeverbotes  für  verschreibungspflichtige  Arzneimittel  unab-
dingbar  sind,  ist  es daher  sicherzustellen,  dass  möglichst  nur  Fach-
personen Zugang zu den fraglichen Internetseiten erlangen können. 
Es können nur solche Massnahmen als geeignet erscheinen, die eine 
wirksame Schranke gegen gesuchte oder zufällige Konfrontation des 
Publikums mit werbenden Informationen über verschreibungspflichtige 
Arzneimittel  bilden  –  wobei  eine  vollständige  Abschottung  nicht  er-
reichbar  sein  dürfte. Als  untauglich  erscheinen  jedenfalls  Lösungen, 
die den Zugang zu den fraglichen Seiten  grundsätzlich  jedem Inter-
netnutzer ermöglichen.

5.3.2 Die Beschwerdeführerin  sieht  vor,  auf  ihrer  Internetseite  www. 
_______.ch  den  Zugang  zur  Fachwerbung  für  verschiedene  ver-
schreibungspflichtige Arzneimittel  durch die Anwenderhinweise "Arzt/ 
Apotheker" und die Frage "Sind Sie eine in der Schweiz tätige Medi-
zinalperson?" verbunden mit der alternativen Antwortauswahl "Ja, ich 
bin eine medizinische Fachperson" oder "Nein, ich bin keine medizini-
sche Fachperson" zu beschränken. 

Damit  wird  es  ins  Ermessen  der  Internetnutzer  gestellt,  ob  sie  die 
Zugangshinweise beachten wollen. Die Schranke für  den Zugang zu 
bestimmten  Informationen  resp.  den  für  Fachpersonen  bestimmten 
Seiten ist damit ausserordentlich niedrig. Wie das Bundesverwaltungs-
gericht  im  Urteil  C-4173/2007  vom  24.  April  2009  festgehalten  hat, 
kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich interessierte Laien 
etwa durch die blosse Ankündigung, bestimmte Inhalte möglicherweise 
nicht oder nur teilweise zu verstehen, vom Besuch einer Internetseite 
abhalten  lassen  –  umso mehr,  als  blosse  Warnhinweise  im Internet 
erfahrungsgemäss oft kaum beachtet werden, der Zugang zu den frag-
lichen  Seiten  nach  wenigen  Klicks  jedermann  offen  steht  und  keine 
personalisierte Kontrolle vorgesehen ist.

Aus diesem Grund darf es nicht allein in der Eigenverantwortung des 
Publikums liegen, ob Anwender- oder Warnhinweise beachtet werden 
oder nicht. Adressat des Werbeverbotes ist  nicht das Publikum, son-
dern der Werbende. Dieser hat mit geeigneten Massnahmen dafür zu 
sorgen, dass der medizinische Laie grundsätzlich keinen Zugang zur 
Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel erhält. 

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Internetinhalte, welche durch einfaches Anklicken einer Zustimmungs-
erklärung  oder  die  Beantwortung  simpler  Fragen  erreicht  werden 
können,  müssen  daher  als  allgemein  zugänglich  betrachtet  werden. 
Blosse Hinweise stellen eine unwirksame Art  der  Zugangsbeschrän-
kung  dar,  die  den  gesetzlichen  Anforderungen  in  keiner  Weise  ent-
spricht. Der zu beurteilende Anwenderhinweis als Zugangsbeschrän-
kung ist  daher nicht  geeignet,  das Verbot der Publikumswerbung für 
verschreibungspflichtige Arzneimittel in ausreichender Weise durchzu-
setzen, so dass er als ungenügend und damit als unverhältnismässig 
zu qualifizieren ist.

5.4 Zu prüfen bleibt, ob der Zugang zur Werbung für verschreibungs-
pflichtige Arzneimittel im Internet durch einen Passwortschutz zu be-
schränken ist,  wie  dies  das  Institut  in  der  angefochtenen Verfügung 
geltend macht.

5.4.1 Vorauszuschicken ist, dass nicht etwa die Internet-Richtlinie zu 
überprüfen ist, mit welcher das Institut den interessierten Kreisen be-
kannt gegeben hat, welche Anforderungen es ab dem 1. Januar 2007 
an die Gestaltung von Arzneimittelwerbung im Internet zu stellen ge-
denkt  und welche Arten von Zugangsbeschränkungen als  genügend 
erachtet  werden.  Richtlinien  des  Instituts  sind  keine  unmittelbar  an-
wendbaren  Rechtssätze  (vgl.  etwa  den  Entscheid  der  REKO  HM 
05.136 vom 11. Juli 2006, E. 4.3.1). Vielmehr stellen sie Verwaltungs-
verordnungen dar, welche der Gewährleistung einer einheitlichen, ver-
hältnismässigen Verwaltungspraxis und der Sicherstellung der willkür-
freien  und  rechtsgleichen  Behandlung  dienen  (RENÉ RHINOW/HEINRICH 
KOLLER/  CHRISTINA KISS,  Öffentliches  Prozessrecht  und  Justizverfas-
sungsrecht des Bundes, Basel und Frankfurt am Main 1996, Rz. 1038; 
Urteil  des  BVGer C-2095/2006  vom  9. April  2007  E. 3.5).  Derartige 
Richtlinien  stehen  einer  abstrakten  Normenkontrolle  nicht  offen;  die 
Beschwerdeinstanz kann einzig deren Durchsetzung im konkreten Ein-
zelfall überprüfen.

5.4.2 Blosse  Anwender-  oder  Warnhinweise  sind  zur  Durchsetzung 
des Publikumswerbeverbotes für verschreibungspflichtige Arzneimittel 
nicht  genügend  (vgl.  E.  5.3  ff.  hiervor).  Erforderlich  sind  daher  wir-
kungsvollere  Massnahmen,  die  ausreichend  sicherstellen,  dass  der 
Zugang zur fraglichen Werbung auf Fachpersonen beschränkt bleibt. 

Die  Zugangsbeschränkung  durch  einen  Passwortschutz  erweist  sich 
dabei als geeignete Massnahme, erlaubt sie doch eine personenbezo-

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gene Auswahl der zugriffsberechtigten Personen. Es kann verhindert 
werden, dass das Publikum zufällig oder durch gezielte Suche auf die 
fraglichen Werbeinhalte stösst, so dass dem Publikumswerbeverbot für 
verschreibungspflichtige Arzneimittel Nachachtung verschafft wird. 

Es  trifft  zwar  zu,  dass auch ein Passwortschutz nicht  zu  verhindern 
vermag, dass Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel etwa 
über  ausländische  Internetsites  ans  Schweizer  Publikum  gerichtet 
wird. Wie bereits gezeigt wurde, soll das gesetzliche Verbot der Publi-
kumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel  auch im Inter-
net  gelten.  Der Gesetzgeber hat diesen Entscheid im Wissen darum 
gefällt, dass in einzelnen Staaten dieses Verbot nicht gilt, so dass es 
im  Bereich  der  Internetwerbung  nicht  absolut  durchgesetzt  werden 
kann (vgl. Botschaft HMG S. 65 f.; Urteil des BVGer C-4173/2007 vom 
24. April  2009, E. 5.1.2 und 5.5).  Mit  seinem Entscheid hat  der Ge-
setzgeber  die  Verhältnismässigkeit  des  Publikumswerbeverbotes  be-
jaht, was für das Bundesverwaltungsgericht massgeblich ist (Art. 190 
BV).  Wenn  die  Beschwerdeführerin  die  Eignung  von  Zugangsbe-
schränkungen  generell  in  Frage  stellt,  so  bestreitet  sie  letztlich  die 
nicht zu überprüfende Verhältnismässigkeit des Publikumswerbeverbo-
tes  an  sich.  Das  Institut  ist  demnach  gehalten,  die  schweizerische 
Regelung in seinem örtlichen Zuständigkeitsbereich durchzusetzen – 
was nach möglichst wirkungsvollen Zugangsbeschränkungen für Laien 
ruft. An der Eignung von Massnahmen zur Zugangsbeschränkung, ins-
besondere des Passwortschutzes, vermag die Möglichkeit der Bewer-
bung  von  verschreibungspflichtigen  Arzneimitteln  auf  ausländischen 
Sites  nichts  zu  ändern.  Zwar  wird  auch  mit  der  Verwendung  eines 
passwortgeschützten  Zutritts  nicht  in  jedem Falle  verhindert  werden 
können, dass Unbefugte Zutritt zur Arzneimittelwerbung für verschrei-
bungspflichtige  Arzneimittel  erhalten  (vgl.  CHRISTOPH WILLI,  Passwort-
schutz  für  Fachwerbung  im  Internet,  in: PharmaCircular  09/06,  Ziff. 
1.2). So ist etwa möglich, dass sich unbefugte Dritte den Zugang er-
schleichen, indem sie unter einer falschen Identität ein Passwort bean-
tragen.  Auch  wenn  bei  einer  Online-Vergabe  von  Passwörtern  eine 
wirksame Zugangskontrolle nicht garantiert werden kann, so wird doch 
die Möglichkeit des Missbrauchs erheblich eingeschränkt. Es ist Sache 
der  Zulassungsinhaberin,  mittels  geeigneter  Vorkehrungen  sicherzu-
stellen,  dass  ein  Passwort  ausschliesslich  an  Fachpersonen  erteilt 
wird (vgl. Internet-Richtlinie Ziff. 2.3). Der Passwortschutz ist somit ge-
genüber dem redlichen Internetnutzer durchaus wirksam und zweck-
tauglich.

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5.4.3 Der Passwortschutz erweist  sich  im Weiteren als  das mildeste 
geeignete Mittel  zur  Durchsetzung des Publikumswerbeverbotes. Die 
an  sich  ebenfalls  geeignete  Anordnung  eines  generellen  Werbever-
botes für  verschreibungspflichtige Arzneimittel  im Internet würde we-
sentlich  weiter  gehen  und  die  Interessen  der  Beschwerdeführerin 
stärker tangieren. Die Zugangsbeschränkung per  Passwortschutz er-
scheint  im  Lichte  des  erheblichen  öffentlichen  Interesses  an  der 
Durchsetzung  des  Publikumswerbeverbotes  für  verschreibungspflich-
tige  Arzneimittel  zur  Vermeidung eines  übermässigen und  unzweck-
mässigen Arzneimittelgebrauchs  als  angemessen. Mildere  Massnah-
men, welche zur Sicherstellung der involvierten öffentlichen Interessen 
ebenfalls geeignet wären, sind nicht ersichtlich.

Das bedeutende öffentliche Interesse an der  Durchsetzung des Ver-
botes der Publikumswerbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel 
zum  Schutze  der  öffentlichen  Gesundheit  geht  den  wirtschaftlichen 
Interessen der Beschwerdeführerin, die sich durch keine besonderen, 
von den üblichen finanziellen Interessen der  Marktteilnehmer abwei-
chenden Merkmale auszeichnet, ohne Zweifel vor. Es ist nicht ersicht-
lich, welche besonderen, unzumutbaren wirtschaftlichen Nachteile die 
Beschwerdeführerin  aufgrund  der  fraglichen  Massnahme  erleiden 
könnte. Der zur Wahrung der involvierten öffentlichen Interessen ge-
eignete  und  erforderliche  Eingriff  ist  demnach  auch  zumutbar.  Die 
Errichtung  eines  Passwortschutzes  ist  heute  aus  technischer  Sicht 
unproblematisch und relativ einfach zu bewerkstelligen und wurde im 
Übrigen von der Beschwerdeführerin bereits vorgenommen (vgl. oben 
Ziff.  1.5).  Auch  sind  die  sich  daraus  ergebenden  Kosten  zumutbar, 
dürften sie doch im Rahmen der allgemein üblichen Ausgaben für Wer-
be- und Marketingmassnahmen in der Pharmabranche nicht entschei-
dend ins Gewicht fallen.

5.4.4 Die  Beschwerdeführerin  macht  weiter  geltend,  die  Forderung 
nach  einem  Passwortschutz  stehe  in  einem unzumutbaren  Missver-
hältnis zum gesundheitspolizeilichen Zweck des Heilmittelrechts. Wenn 
die  potentielle  Gefährdung  mündige  Personen  betreffe,  so  genügten 
normalerweise  gut  erkennbare,  inhaltlich  klare  Warnungen.  Weiter 
reichende  Schutzvorkehren,  die  wirksam  verhindern,  dass  mündige 
Personen sich dadurch gefährden, dass sie absichtlich erkannte und 
klare Warnungen missachten ("Schutz vor sich selbst"),  seien in  der 
Regel nicht erforderlich. 

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Entgegen  der  Auffassung  der  Beschwerdeführerin  dienen  Zugangs-
beschränkungen zur Werbung für verschreibungspflichtige Arzneimittel 
(nur diese Inhalte sind vorliegend zu beurteilen) keineswegs nur dem 
Schutze des "mündigen Patienten", sondern des gesamten Publikums. 
Darüber hinaus ist zu betonen, dass die Verbreitung von Gesundheits-
informationen  ohne  Werbecharakter  im  Internet  keinen  werberechtli-
chen Restriktionen  unterworfen ist  (Art.  1  Abs. 2  Bst.  c  AWV). Eine 
genügende Information des Publikums kann damit auch bei Durchset-
zung des Publikumswerbeverbotes für verschreibungspflichtige Arznei-
mittel  sichergestellt  werden.  Ausschlaggebend  ist  einzig,  ob  die  ge-
wählte Zugangsbeschränkung geeignet ist, das Werbeverbot durchzu-
setzen  –  was bei  einem Passwortschutz  der  Fall  ist,  nicht  aber  bei 
blossen Anwender- oder Warnhinweisen.

Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang der Vergleich mit anderen 
Rechtsgebieten (wie beispielsweise der Tabakwerbung, wo ein Warn-
hinweis im Internet genügen mag, oder dem Kapitalanlageschutz, wo 
die Anbieter von kollektiven Kapitalanlagen im Prinzip frei sind bei der 
Wahl der ihnen geeignet erscheinenden Zugangsbeschränkungen; vgl. 
CHRISTOPH WILLI,  a.a.O.,  Ziff. 1.1), ist  doch aufgrund der Besonderheit 
der  gesundheitspolizeilichen  Rechtslage  im  Heilmittelbereich  eine 
Gleichstellung mit anderen Rechtsgebieten aufgrund der unterschied-
lichen Rechtsgüter und Schutzrichtungen nicht angezeigt. 

5.4.5 Der vom Institut geforderte Passwortschutz der Internetwerbung 
für  verschreibungspflichtige  Arzneimittel  kann  sich  damit  auf  eine 
genügende  Rechtsgrundlage  stützen,  liegt  im  öffentlichen  Interesse 
und erweist sich als verhältnismässig. Die diesbezüglichen Rügen der 
Beschwerdeführerin sind unbegründet.

6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz richtigerweise 
festgehalten hat, dass eine durch blosse Anwenderhinweise gesicher-
te  Zugangsbeschränkung  zur  Werbung  für  verschreibungspflichtige 
Arzneimittel im Internet ungenügend und ein Passwortschutz erforder-
lich ist, der nur Fachpersonen den Zugang zu den fraglichen Internet-
seiten erlaubt. Zu Recht hat das Institut das diesbezügliche Feststel-
lungsbegehren der Beschwerdeführerin  abgewiesen. Auch die vorlie-
gende Beschwerde ist daher vollumfänglich abzuweisen.

Seite 19

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7.
Zu befinden bleibt noch über die Verfahrenskosten und eine allfällige 
Parteientschädigung.

7.1 Als  unterliegende  Partei  hat  die  Beschwerdeführerin  die  Verfah-
renskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese setzen sich zusam-
men  aus  der  Gerichtsgebühr  und  den  Auslagen  (Art.  1  des  Regle-
ments vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen 
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173. 320.2]). Die Ge-
richtsgebühr bemisst sich nach Umfang und Schwierigkeit der Streit-
sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien (Art. 
63 Abs. 4bis VwVG und Art. 2 Abs. 1 VGKE). Für das vorliegende Ver-
fahren sind die Verfahrenskosten auf Fr. 4'000.- festzusetzen. Der be-
reits geleistete Verfahrenskostenvorschuss in der Höhe von 4'000.- ist 
zu verrechnen.

7.2 Der obsiegenden Partei kann von Amtes wegen oder auf Begeh-
ren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnis-
mässig hohe Kosten zugesprochen werden (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Als 
Bundesbehörde hat das Institut jedoch keinen Anspruch auf Parteient-
schädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 4'000.- werden der Beschwerdeführerin 
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher 
Höhe verrechnet. 

3.
Es wird keine Parteientschädigung ausgerichtet.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 400-2007-287/los/do; Gerichtsurkunde)
- das Eidgenössische Departement des Innern (EDI)

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Stefan Mesmer Susanne Marbet Coullery

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt  werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren,  deren Begründung mit  Angabe der  Beweismittel  und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 

Seite 21