# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ae966c6d-743b-5631-b193-d25713834bc9
**Source:** Zürich (entscheidsuche) (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-10-30
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 30.10.2025  VB.2024.00678
**Docket/Reference:** VB.2024.00678
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2024-00678_2025-10-30.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2024.00678	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 30.10.2025
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Jahresrechnung 2022

	
[Zwischen den Gemeinden A und C bestehen drei Verträge über die gemeinsame Durchführung des Friedhofs- und Bestattungswesens, über den gemeinsamen Betrieb eines Werkhofs und über den Betrieb eines Freibads. Je eine Partei ist Trägergemeinde, der die alleinige Geschäfts- und Rechnungsführung obliegt und die der Partnergemeinde für deren Anteil jährlich Rechnung stellt. Das Gemeindeamt qualifizierte die Verträge als Zusammenarbeitsverträge im Sinn von § 72 GG und verpflichtete die betroffenen Gemeinden zur Führung einer Konsortialbuchhaltung.]

Eine vertragliche Zusammenarbeit von Gemeinden ist entweder als Anschluss- oder als Zusammenarbeitsvertrag zu qualifizieren. Zustimmungsvorbehalte der Anschlussgemeinde über Ausgaben im Zusammenhang mit dem gemeinsamen Betrieb führen noch nicht zwingend zu einer Qualifikation als Zusammenarbeitsvertrag. Eine solche Regelung ändert nichts daran, dass der Betrieb durch die Trägergemeinde in eigener Kompetenz geführt wird und es liegt damit auch kein gemeinsames Beschlussorgan vor, wie es für den Zusammenarbeitsvertrag typisch wäre (E. 2.2.4). Die drei Verträge zwischen den Gemeinden A und C lassen sich daher nicht schon aufgrund des Vetorechts der jeweiligen Partnergemeinde als Zusammenarbeitsverträge qualifizieren (E. 2.3). Vielmehr weisen sie wesentliche Merkmale eines Anschlussvertrags auf (E. 2.4 f.). Damit ist nicht zu beanstanden, dass die Buchführung jeweils integriert in der Finanzbuchhaltung der Sitzgemeinde erfolgt und die Anschlussgemeinde in ihrer Buchhaltung ausschliesslich dasjenige Entgelt als Aufwand verbucht, das sie der Sitzgemeinde für die Aufgabenerfüllung entrichtet (E. 3).

Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						ANSCHLUSSVERTRAG
BUCHHALTUNG
GEMEINDEAUTONOMIE
GEMEINDEBUCHHALTUNG
GEMEINDERECHT
ZUSAMMENARBEITSVERTRAG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art./§ 71 GG
Art./§ 72 GG
Art. 90 Abs. 1 KV

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2024.00678

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 30. Oktober 2025

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.

 

 

 

In Sachen

 

 

Politische Gemeinde A, 

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin, 

 

 

gegen

 

 

Gemeindeamt des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegner, 

 

 

betreffend Jahresrechnung
2022,

hat sich
ergeben: 

I.  

Zwischen der politischen Gemeinde A und der politischen
Gemeinde C bestehen drei Verträge über die gemeinsame Durchführung des
Friedhofs- und Bestattungswesens, über den gemeinsamen Betrieb eines Werkhofs
in C sowie über den Betrieb des Freibads D in C. Allen Verträgen ist gemein,
dass eine Gemeinde Trägergemeinde ist, die andere Partnergemeinde. Der
Trägergemeinde obliegt jeweils die alleinige Geschäfts- und Rechnungsführung;
sie stellt der Partnergemeinde für deren Anteil jährlich Rechnung. 

Die Gemeinde A ist Trägergemeinde für die Durchführung
des Friedhofs- und Bestattungswesens. Sie verbuchte sämtliche Aufwände und
Erträge in diesem Zusammenhang in der Gemeindebuchhaltung unter der
Funktionsnummer 01 (Regionale Friedhoforganisation). Den auf die Gemeinde C
entfallenden Anteil verbuchte sie als Ertrag im Konto 02 (Entschädigung
von Gemeinden und Zweckverbänden). Für den Betrieb des Werkhofs und des
Freibads ist die Gemeinde C Trägergemeinde. Die Gemeinde A verbuchte ihren
Anteil am Aufwand für Unterhalt und Betrieb des Werkhofs unter der
Funktionsnummer 03 (Strassen, übriges) im Konto 04 (Werkhof C) und
ihren Anteil am Aufwand für den Betrieb des Freibads unter der Funktionsnummer 05
(Sport) im Konto 06 (Beiträge an Gemeinden und Zweckverbände). 

Im Rahmen der Prüfung der Jahresrechnung 2022 der Gemeinde
A verfügte das Gemeindeamt des Kantons Zürich am 15. November 2023 unter
anderem, es sei für jeden dieser Verträge eine
"Konsortialbuchhaltung" zu führen, es seien die jeweiligen
Gemeindeanteile in der Gemeindebuchhaltung detailliert auf den entsprechenden
Sachkonten zu verbuchen und es seien die Konsortialbuchhaltungen mit
Kostenverteiler im Anhang der Jahresrechnung oder als Beilage zur
Jahresrechnung offenzulegen (Dispositiv-Ziff. II in Verbindung mit
E. II.2.c).

II.  

Einen hiergegen gerichteten Rekurs wies die Direktion der
Justiz und des Innern mit Verfügung vom 1. Oktober 2024 ab
(Dispositiv-Ziff. I), auferlegte die Rekurskosten von Fr. 730.- der politischen
Gemeinde A (Dispositiv-Ziff. II) und sprach dieser keine
Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. III).

III.  

Die politische Gemeinde A führte am 4. November 2024
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge
sei die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vollständig
aufzuheben und diejenige des Gemeindeamts insofern, "als die Beschwerdeführerin
zur Korrektur ihrer Jahresrechnung gemäss Erwägung Ziff. II.2.c) […]
verpflichtet wird". Die Direktion der Justiz und des Innern schloss mit
Vernehmlassung vom 27. November 2024 auf Abweisung der Beschwerde. Das
Gemeindeamt beantragte am 6. Dezember 2024, die Beschwerde sei unter
Entschädigungsfolge abzuweisen. Mit weiteren Stellungnahmen der politischen
Gemeinde A vom 23. Januar und 6. März 2025 sowie des Gemeindeamts vom
27. Februar 2025 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Direktion der Justiz und des Innern
über aufsichtsrechtliche Anordnungen des Gemeindeamts nach §§ 41 ff.
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.

Praxisgemäss sind Gemeinden
zur Rechtsmittelerhebung gegen aufsichtsrechtliche Anordnungen kantonaler
Behörden, welche die Aufgabenerfüllung durch die Gemeinde betreffen, gestützt
auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG
legitimiert (vgl. VGr, 20. August 2025, VB.2025.00081,
E. 1.2 f.). Jedenfalls im Hintergrund ist die Beschwerdeführerin –
wie sich sogleich zeigt – auch in ihrer Autonomie betroffen, weil strittig ist,
welche Zusammenarbeitsformen zwischen den Gemeinden zulässig sind. Damit ist
sie auch gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b
VRG zur Beschwerde legitimiert.

Weil auch die weiteren
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. 

2.
 

2.1 Zwischen
den Parteien ist strittig, ob für die Aufgaben, die im Rahmen der
"Zusammenarbeitsverträge" mit der Gemeinde C erfüllt werden, eine
separate Buchhaltung (Konsortialbuchhaltung) geführt und die jeweiligen
Aufwand- und Ertragskonti am Ende des Rechnungsjahrs anteilsmässig in die
Buchhaltungen der Gemeinden integriert werden müssen. 

2.2  

2.2.1
Vorab ist zu prüfen, ob es sich bei diesen Verträgen um Zusammenarbeits-
oder Anschlussverträge handelt. Der Beschwerdegegner führt hierzu
zusammengefasst aus, es handle sich um eine unzulässige Mischung aus Anschluss-
und Zusammenarbeitsvertrag; er kam zum Schluss, die Verträge seien als
Zusammenarbeitsverträge zu behandeln, insbesondere weil sie ein Mitspracherecht
der Partnergemeinde enthielten, was bei einem Anschlussvertrag "gestützt
auf den Wortlaut des Gemeindegesetzes nicht möglich" sei.

2.2.2
Gemäss Art. 90 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 (KV, LS 101) können Gemeinden Aufgaben gemeinsam
erfüllen; diese Befugnis ist fundamentaler Bestandteil der Gemeindeautonomie
(Vittorio Jenni in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 90
N. 7). Nach Art. 91 KV können die Gemeinden zur gemeinsamen Erfüllung
einer oder mehrerer Aufgaben untereinander Verträge abschliessen (Abs. 1);
das Gesetz legt fest, unter welchen Voraussetzungen Verträge von den
Stimmberechtigten oder dem Parlament genehmigt werden müssen (Abs. 2). 

2.2.3
Das Gemeindegesetz sieht für die vertragliche Zusammenarbeit von Gemeinden
einerseits den Anschlussvertrag vor, mit dem vereinbart wird, dass eine
Gemeinde eine oder mehrere Aufgaben für eine andere Gemeinde erfüllt oder
dieser die Benutzung öffentlicher Einrichtungen ermöglicht (§ 71 des
Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]). Der
Anschlussvertrag bezweckt, dass eine Gemeinde (die Träger- oder Sitzgemeinde)
für eine (oder mehrere) andere Gemeinde (die Anschlussgemeinde) bestimmte
Leistungen erbringt oder die Mitbenutzung von Einrichtungen gestattet. Dabei
obliegt die Aufgabenerfüllung allein der Trägergemeinde, die auch Eigentümerin
der jeweiligen Einrichtungen bleibt (zum Ganzen Markus Rüssli, Zusammenarbeit
zwischen den Gemeinden des Kantons Zürich und zwischen dem Kanton und den
Gemeinden, in: Markus Rüssli/Julia Hänni/Reto Häggi Furrer [Hrsg.], Staats- und
Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Zürich
etc. 2012, S. 129 ff., 133). 

Andererseits können Gemeinden in einem Zusammenarbeitsvertrag
vereinbaren, eine oder mehrere Aufgaben im Rahmen einer einfachen Gesellschaft
gemeinsam zu erfüllen; dabei dürfen keine Befugnisse an die Gesellschaft
übertragen werden, die den Stimmberechtigten oder den Gemeindeparlamenten der
beteiligten Gemeinden zustehen (§ 72 GG). Im Unterschied zum
Anschlussvertrag verfolgen die beteiligten Gemeinden beim
Zusammenarbeitsvertrag einen gemeinsamen Zweck mit gemeinsamen Mitteln, wobei
kein neuer Rechtsträger geschaffen wird und das Einstimmigkeitsprinzip gilt
(vgl. Art. 534 Abs. 1 des Obligationenrechts [SR 220]; zum
Ganzen Rüssli, 134).

2.2.4
Mit den Vorinstanzen ist eine vertragliche Zusammenarbeit entweder als
Anschlussvertrag oder als Zusammenarbeitsvertrag zu qualifizieren. Daraus folgt
entgegen den Vorinstanzen aber nicht, dass eine vertragliche Vereinbarung, die
für bestimmte Entscheidungen – namentlich über Ausgaben – Zustimmungsvorbehalte
der Anschlussgemeinde vorsieht, zwingend als Zusammenarbeitsvertrag zu
qualifizieren wäre. Dem Wortlaut der rudimentären Regelung in § 71 GG
lässt sich solches nicht entnehmen. Der Regierungsrat führte in der Weisung zur
Totalrevision des Gemeindegesetzes zwar aus, die Mitsprache- und
Kontrollmöglichkeiten der Anschlussgemeinde seien "weitgehend
beschränkt", bezog diese Aussage jedoch auf den Umstand, dass die
"Sitzgemeinde […] allein Rechtsträgerin der konkreten Aufgabe sowie
Eigentümerin der betreffenden Einrichtungen" sei und hielt weiter fest, es
könnten "keine selbständig handelnden Organe geschaffen werden"
(Antrag und Weisung des Regierungsrats zur Totalrevision des Gemeindegesetzes
vom 20. März 2013 [ABl 2013-04-19 {Meldungsnummer 00030197}],
S. 148). In der Beratung des Kantonsrats war diese Bestimmung unumstritten
und gab zu keinen Diskussionen Anlass (KR-Prot. 2011-15 S. 14159).
Bei der Auslegung dieser Bestimmung ist schliesslich zu berücksichtigen, dass
Art. 90 KV den Gemeinden ausdrücklich das Recht zur vertraglichen
Zusammenarbeit einräumt.

Wohl wird auch in der Lehre die Auffassung vertreten, die
Mitwirkung der Anschlussgemeinde müsse auf ein Anhörungsrecht oder die
Mitwirkung in einem beratenden Organ beschränkt bleiben, wobei sich diese
Auffassung auf die Tatsache stützt, dass die Möglichkeit zur Bildung eines
gemeinsamen Beschlussorgans im Vernehmlassungsentwurf zu § 71 GG noch
enthalten war, aber in der Folge gestrichen wurde (Tobias Jaag, in: Tobias
Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, 2. A., Zürich/Genf 2025, § 71 N. 9a). Dies ist
vorliegend aber nur teilweise von Relevanz. Es trifft zwar zu, dass im
Anschlussvertrag sachlogisch kein Raum für ein gemeinsames Beschlussorgan
verbleibt; das bedeutet aber nicht, dass es den Vertragsgemeinden verwehrt
wäre, bestimmte Entscheidungen unter einen Zustimmungsvorbehalt der Anschlussgemeinde
zu stellen und dieser damit ein Vetorecht einzuräumen. Dabei ist auch zu
berücksichtigen, dass der Kostenanteil der Anschlussgemeinde in der Regel nicht
fix bestimmt, sondern vom Gesamtaufwand der Trägergemeinde abhängig ist. Mithin
haben Ausgabenentscheide der Trägergemeinde regelmässig auch Auswirkungen auf
den Finanzhaushalt der Anschlussgemeinde. Vor diesem Hintergrund muss es der
Anschlussgemeinde möglich sein, sich ein Vetorecht gegen das Budget sowie
Entscheide mit erheblicher finanzieller Tragweite vorzubehalten. Eine solche
Regelung ändert nichts daran, dass der Betrieb durch die Trägergemeinde in
eigener Kompetenz geführt wird, und es liegt damit auch kein gemeinsames
Beschlussorgan vor, wie es für einen Zusammenarbeitsvertrag typisch wäre. Der
Trägergemeinde wäre denn auch nicht verwehrt, zustimmungspflichtige Ausgaben
für ihren eigenen Betrieb auch ohne Zustimmung der Anschlussgemeinde zu
tätigen; sie könnte für diese Ausgabe indes keinen Anteil der Anschlussgemeinde
einfordern.

2.3 Nach dem
Gesagten lassen sich die dem Streit zugrunde liegenden Verträge nicht allein
wegen der vorgesehenen Vetorechte der jeweiligen Partnergemeinde als
Zusammenarbeitsverträge qualifizieren. 

Keine selbständige Bedeutung hat sodann die Bezeichnung
dieser Verträge als Zusammenarbeitsvertrag, zumal diese Bezeichnung offenbar
auf eine Intervention des Gemeindeamts zurückgeht.

2.4 Den
Verträgen betreffend Friedhofs- und Bestattungswesen und betreffend Betrieb des
Freibads D in C ist gemeinsam, dass eine Gemeinde als Trägergemeinde bezeichnet
wird und für den jeweiligen Betrieb allein zuständig ist. Sie führt den Betrieb
grundsätzlich eigenständig, für bestimmte Entscheidungen ist jedoch die
Zustimmung der Partnergemeinde erforderlich. Es handelt sich dabei um die Genehmigung
von Voranschlag und Rechnung, den Erlass von Reglementen, die Bewilligung im
Voranschlag nicht enthaltener ungebundener Ausgaben ab einer bestimmten Höhe,
die Bewilligung neuer Stellen und das Festsetzen von Eignungs- und
Zuschlagskriterien bei submissionsrechtlichen Vergaben. 

Diese vertraglichen Regelungen weisen wesentliche Merkmale
eines Anschlussvertrags auf. Gegen die Annahme einer einfachen Gesellschaft
spricht sodann, dass weder ein gemeinsamer Mitteleinsatz vorgesehen ist noch
das Einstimmigkeitsprinzip gilt. Insgesamt sind diese Verträge als
Anschlussverträge im Sinn von § 71 GG zu qualifizieren. 

2.5 Der
Vertrag betreffend den gemeinsamen Betrieb eines Werkhofs in C regelt die
gemeinsame Benutzung der Werkhofräumlichkeiten sowie gewisser Gerätschaften,
wobei die jeweiligen Werkhofbetriebe selbständig bleiben. Die Gemeinde A
beteiligte sich an der Erneuerung des Werkhofs und dem Neubau einer
Fahrzeugeinstellhalle und erwarb im Gegenzug ein unentgeltliches
Benutzungsrecht. Die Unterhalts- und Betriebskosten für den Werkhof werden nach
einem festen Schlüssel geteilt, ebenso die Kosten für gemeinsam genutztes
Betriebsmaterial. Die Sitzgemeinde ist verantwortlich, dass sich die Gebäude
und Anlagen in einem betriebstüchtigen Zustand befinden. Der übliche Unterhalt
liegt in der gemeinsamen Verantwortung der Betriebsleiter. Der Sitzgemeinde
obliegt die Geschäfts- und Rechnungsführung, wofür ihr eine
Verwaltungsentschädigung zusteht. Das Budget, die jährliche Abrechnung, die im
Budget nicht enthaltenen Ausgaben ab einem bestimmten Betrag sowie die
Festsetzung von Eignungs- und Zuschlagskriterien bei Vergaben nach
Submissionsrecht bedürfen der vorgängigen Zustimmung der Partnergemeinde. 

Der Vertrag regelt im Ergebnis einzig die Mitbenutzung der
Werkhofräume durch die Gemeinde A, während jede Gemeinde für den eigentlichen
Werkhofbetrieb selbständig verantwortlich bleibt. Damit liegt ein Vertrag über
die Mitbenutzung einer Anlage vor und kein Vertrag über die gemeinsame
Aufgabenerfüllung. Auch wenn die gemeinsame Benutzung zwangsläufig ein gewisses
Mass an Zusammenarbeit erfordert, etwa bei Reinigung und Unterhalt, genügt dies
nicht, um den Vertrag als Ganzes als Zusammenarbeitsvertrag zu qualifizieren.
Es liegt damit auch hinsichtlich des gemeinsamen Betriebs eines Werkhofs ein
Anschlussvertrag vor.

3.
 

Sind die streitgegenständlichen Verträge nach dem vorgängig
Ausgeführten als Anschlussverträge zu qualifizieren, geht auch der
Beschwerdegegner zu Recht davon aus, dass die Buchführung integriert in der
Finanzbuchhaltung der Sitzgemeinde zu erfolgen hat und die Anschlussgemeinde in
ihrer Buchhaltung ausschliesslich dasjenige Entgelt als Aufwand verbucht, das
sie der Sitzgemeinde für die Aufgabenerfüllung entrichtet. Damit kann die Frage
offenbleiben, ob bei Zusammenarbeitsverträgen zwingend immer eine Konsortialbuchhaltung
zu führen wäre, wie dies der Beschwerdegegner zu vertreten scheint. Dies
erscheint zweifelhaft.

Die Beschwerde erweist sich damit als begründet. Der
Rekursentscheid und die Ausgangsverfügung sind aufzuheben, soweit die
Beschwerdeführerin damit verpflichtet wird, im Rahmen der
streitgegenständlichen Verträge Konsortialbuchhaltungen zu führen und die
Betriebsaufwände und -erträge anteilsmässig auf den einzelnen Sachkonti zu
verbuchen (E. II.2.c der Ausgangsverfügung). 

4.
 

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist dieser zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-
(inkl. MWST) zu bezahlen (vgl. VGr, 20. August 2025, VB.2025.00081,
E. 4); im Rekursverfahren beantragte die Beschwerdeführerin keine
Parteientschädigung.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der
Direktion der Justiz und des Innern vom 1. Oktober 2024 wird vollständig
und Dispositiv-Ziff. I der Verfügung vom 15. November 2023 wird
insoweit aufgehoben, als der Gemeinde A damit die Verpflichtung gemäss Erwägung
II.2.c dieser Verfügung auferlegt wird.

       In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz
und des Innern werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    170.--     Zustellkosten,

Fr. 2'170.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an:

a)    die Parteien;

b)    die Direktion der Justiz und des Innern.