# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 16d3293e-98fb-5d32-8416-dfdf21e70d11
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-03-09
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 09.03.2016 602 2015 100
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2015-100_2016-03-09.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2015 100

Arrêt du 9 mars 2016

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross
Greffier-stagiaire: Simon Murith

Parties COMMUNE DE A.________, recourante, représentée par 
Me Jean-Jacques Collaud, avocat

contre

DIRECTION DES INSTITUTIONS, DE L'AGRICULTURE ET DES 
FORÊTS, autorité intimée  

Objet Forêts

Recours du 26 octobre 2015 contre la décision du 23 septembre 
2015

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Les forêts publiques de l’arrondissement forestier cantonal 1 (district de la Sarine) sont 
actuellement groupées en sept unités de gestion forestière: cinq corporations de triage, la 
Bourgeoisie de Fribourg et le syndicat d’améliorations intégrales en zone de montagne « Flancs du 
Cousimbert ». Les sept unités de gestion ont initié un processus de fusion, en collaboration avec le 
Service des forêts et de la faune (SFF).

Cinq de ces unités de gestion ont finalement décidé d’élaborer un avant-projet portant sur la 
création de la Corporation de triage « Forêts-Sarine ». Cette corporation intègre au total 
30 communes, 2 paroisses et 2 bénéfices curiaux de l’Etat.

B. La Commune de A.________ dispose de douze hectares de forêts publiques et, sur la base 
d’une autorisation spéciale rendue le 1er octobre 2002 par la Direction des institutions, de 
l’agriculture et des forêts (DIAF), avait conclu avec la Corporation de triage « Sarine-Rive-droite » 
une convention pour la gestion de celles-ci. Entré en vigueur le 1er janvier 2003, cet accord 
prévoyait le versement annuel à la corporation d’un montant forfaitaire de CHF 200.- par hectare 
de forêt.

C. Par courrier du 16 février 2015, le SFF s’est adressé à différentes communes, dont celle de 
A.________, afin de transmettre de la documentation relative au projet d’adhésion à la nouvelle 
unité de gestion « Forêts-Sarine ». Le 25 février 2015, le Conseil communal de A.________ a 
déclaré qu’il refusait d’adhérer à l’unité de gestion « Forêts-Sarine ». Une séance à ce sujet a eu 
lieu le 30 mars 2015 entre les collaborateurs du SFF et le conseil communal. Ce dernier a soumis 
l’adhésion au projet de corporation « Forêts-Sarine » à l’approbation de l’assemblée communale 
de mai 2015, laquelle l’a refusée.

D. Le 23 septembre 2015, la DIAF a décidé ce qui suit:

« Le périmètre de l’avant-projet de corporation « Forêts-Sarine » comprend les forêts 
publiques:

- des communes d’Arconciel, Autafond, Autigny, Avry, Belfaux, Chénens, 
Chésopelloz, Corminboeuf, Corserey, Cottens, Ependes, A.________, Givisiez, 
Granges-Paccot, Grolley, Hauterive, La Brillaz, La Sonnaz, Le Mouret, Marly, 
Matran, Neyruz, Noréaz, Pierrafortscha, Ponthaux, Prez-vers-Noréaz, Senèdes, 
Treyvaux, Villarsel-sur-Marly et Villars-sur-Glâne;

- de l’Etat de Fribourg, pour les forêts domaniales du district de la Sarine;

- du Bénéfice curial du Matran, de la Paroisse de Belfaux, de la Paroisse de Marly 
et du Bénéfice curial de Treyvaux ».

Ce périmètre comprend donc notamment les forêts publiques de la Commune de A.________.

E. Le 26 octobre 2015, dite commune a recouru contre cette décision auprès du Tribunal 
cantonal, en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation.

A l’appui de son recours, elle reproche à la DIAF d’avoir violé son droit d’être entendue. Selon elle, 
la décision litigieuse a été rendue sans même qu’elle ne fut avertie au préalable de l’ouverture 

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d’une procédure, ce qui l’a entièrement privée de son droit de prendre position et de se défendre 
en connaissances de cause. Partant, elle estime qu’une guérison de la violation du droit d’être 
entendu est exclue.

Sur le fond, la commune constate que, pour le même entretien que celui actuellement effectué, le 
coût augmentera considérablement en cas d’adhésion au triage litigieux. Elle relève par ailleurs 
que le financement de cette corporation doit se faire uniquement selon une clé de répartition 
calculée en fonction des surfaces forestières, indépendamment de la population et de l’indice du 
potentiel fiscal. Elle soutient que la DIAF a outrepassé ses compétences, dès lors que la loi ne lui 
permet pas de trancher autre chose que d’éventuels désaccords entre les intéressés. De plus, de 
l’avis de la commune, la gestion des forêts fait partie de ses compétences, dans l’exercice 
desquelles elle bénéficie d’une liberté d’action semblable à celle d’un acteur économique privé. 
Elle en déduit que la décision querellée viole son autonomie communale, dans la mesure où elle la 
prive de la possibilité de choisir elle-même les solutions qui lui semblent adéquates pour gérer 
l’entretien de ses forêts.

F. Dans sa réponse du 2 décembre 2015, la DIAF conclut au rejet du recours et expose les 
bases légales ainsi que les circonstances qui l’ont conduite à prononcer la décision litigieuse. Elle 
précise en particulier que la décision querellée porte uniquement sur l’objet du périmètre du projet.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est - sous réserve du 
considérant 3 ci-dessous - recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) en relation avec 
l'art. 76 de la loi fribourgeoise du 2 mars 1999 sur les forêts et la protection contre les catastrophes 
naturelles (LFCN; RSF 921.1).

Le Tribunal peut en principe entrer en matière sur les mérites du recours. 

b) Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus de pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Attendu qu'aucune des situations prévues aux 
lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal cantonal ne peut pas 
revoir l'opportunité de la décision entreprise.

2. a) Selon l’art. 51 al. 2 de la loi du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0), les 
cantons veillent à ce que le service forestier soit organisé de façon judicieuse. Ils divisent leur 
territoire en arrondissements forestiers et en triages forestiers. Ils confient la surveillance de ces 
arrondissements forestiers à des ingénieurs forestiers diplômés en possession d’un certificat 
d’éligibilité et celle des triages à des gardes forestiers diplômés.

Selon le message du Conseil fédéral concernant la loi sur les forêts du 29 juin 1988 (FF 1988 III 
157, 201), la compétence d’exécuter la loi implique l’obligation d’organiser efficacement cette 
exécution. Comme jusqu’à présent, cela se fera d’une manière uniforme pour l’ensemble de la 

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Suisse, par la subdivision des cantons en arrondissements et en triages forestiers, ainsi que par 
une organisation rationnelle des services forestiers, qui seront dotés de personnel qualifié.

b) Sur la base de ces principes fédéraux, la LFCN - qui s’applique à toutes les forêts 
situées dans le canton (art. 2 al. 1 LFCN) - définit que le territoire du canton est divisé en 
arrondissements forestiers (art. 9 al. 1 LFCN), lesquels sont ensuite divisés en triages (art. 10 al. 1 
LFCN) qui sont eux délimités de façon à former une unité de gestion rationnelle pour les forêts 
publiques qui les composent (art. 10 al. 2 LFCN). Ces triages constituent non seulement une 
subdivision administrative des arrondissements, mais aussi de véritables unités de gestion 
rationnelles et durables (Message du 20 octobre 1998 accompagnant le projet de loi sur les forêts 
et la protection contre les catastrophes naturelles, BCG 1998 1247). Le Conseil d’Etat édicte les 
dispositions d’exécution (art. 5 al. 2 LFCN).

S’agissant de la délimitation des unités de gestion, celle-ci est fixée d’un commun accord entre le 
SFF et les propriétaires de forêts publiques concernés. Au besoin, la DIAF tranche (art. 10 al. 3 
LFCN). A noter qu’une unité de gestion rationnelle compte au minimum 800 hectares de forêt et 
dispose d’une équipe de base (art. 2, 1ère phr., du règlement fribourgeois du 11 décembre 2001 sur 
les forêts et la protection contre les catastrophes naturelles [RFCN; RSF 921.11]). Toutefois, la 
DIAF peut autoriser des exceptions (art. 2, dernière phr., RFCN).

Lorsque la DIAF doit se prononcer sur le périmètre, elle doit veiller à ce que:

- l’étendue de chaque triage soit déterminée de façon à former des unités de gestion 
rationnelle pour les forêts publiques qui le composent;

- chaque triage forestier, qui compte plusieurs propriétaires de forêts publiques, forme une 
corporation de triage dont le périmètre correspondra à celui du triage « administratif » 
(BCG 1998 1247).

Selon le prescrit de l’art. 11 LFCN, chaque triage forme également une corporation de triage 
(al. 1). Les propriétaires des forêts publiques qui forment l’unité de gestion se donnent une 
organisation juridique appropriée. Le Conseil d’Etat édicte les prescriptions minimales et règle la 
participation de l’Etat au coût des tâches exécutées par la corporation et qui incombent au canton 
de par la législation fédérale (al. 2).

c) A teneur de l’art. 3 RFCN, la corporation de triage prend la forme d’une corporation de 
droit public dotée de la personnalité juridique (al. 1). Lorsque l’unité de gestion ne comprend que 
deux propriétaires de forêts publiques ou dans d’autres cas exceptionnels, la DIAF peut autoriser 
lesdits propriétaires à conclure une convention de gestion (al. 2). Enfin, lorsque l’unité de gestion 
ne compte qu’une commune, elle n’a pas besoin d’être constituée en la forme d’une corporation de 
droit public (al. 3).

L’art. 4 RFCN prescrit que les propriétaires font établir un avant-projet en accord avec le SFF 
(al. 1). L’avant-projet comprend le périmètre proposé et, le cas échéant, un projet de statuts ou un 
projet de convention; il règle également le fonctionnement de la corporation de triage, la question 
de l’engagement et le statut du forestier ou de la forestière de triage et de l’équipe forestière, la 
répartition des revenus et des charges ainsi que le mode de participation des propriétaires de 
forêts privées (al. 2). L’avant-projet est soumis à l’approbation du SFF. En cas de désaccord, la 
DIAF tranche (al. 3).

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Une fois l’avant-projet approuvé, les propriétaires ayant choisi la forme de corporation de droit 
public convoquent une assemblée constitutive (art. 5 al. 1 RFCN), laquelle: a) décide de la 
constitution de la corporation; b) adopte les statuts de la corporation; c) nomme le président ou la 
présidente, les autres membres du comité, les vérificateurs ou vérificatrices des comptes et leurs 
suppléants ou suppléantes (art. 5 al. 2 RFCN). Les décisions sur les objets mentionnés sous l’al. 2 
let. a et b ci-dessus sont prises à la majorité des propriétaires et des surfaces de terrain exploitées 
(art. 5 al. 3 RFCN).

3. La recourante conteste dans son mémoire le périmètre du triage forestier, mais également 
certains aspects du financement, respectivement de sa participation aux frais de la corporation.

a) Aux termes de l’art. 81 CPJA, le mémoire de recours contient, sous peine 
d’irrecevabilité, les conclusions du recourant et ses motifs (al. 1). Dans son mémoire, le recourant 
ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre des questions qui ont été l’objet de la 
procédure antérieure. Il peut en revanche faire valoir des faits et moyens de preuve qui n’ont pas 
été invoqués dans cette procédure (al. 3).

La décision contestée fixe dès lors le cadre du débat, c’est-à-dire les objets qui ont été traités et 
qui peuvent être contestés par un recours. Les conclusions du recourant constituent le 
« Streitgegenstand ». Celles qui en dépassent les limites, soit les conclusions nouvelles, sont 
irrecevables. Quant aux motifs avancés, ils doivent se rapporter à l’objet de la contestation; ils 
doivent être « sachbezogen » (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, vol. II, p. 914 s.).

b) En l’espèce, la DIAF s’est uniquement prononcée sur le périmètre du triage forestier. 
Les autres questions liées notamment aux participations financières ne font pas l’objet de la 
décision litigieuse. Manifestement, le système des dispositions légales tel que présenté ci-dessus 
lui permet de procéder ainsi. Il en résulte que les conclusions relatives à la clef de répartition des 
frais de la corporation doivent être déclarées irrecevables.

4. La recourante est d’avis que la DIAF a violé son droit d’être entendue.

a) Selon le prescrit de l’art. 57 CPJA, les parties ont le droit d’être entendues avant qu’une 
décision ne soit prise (al. 1). Sauf prescription contraire, elles n’ont pas droit à une audition verbale 
(al. 2).

Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par le CPJA et l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale 
(Cst.; RS 101), comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments 
pertinents du dossier avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de 
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves 
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de 
s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 
279 consid. 2.3). Les garanties minimales en matière de droit d'être entendu découlant de l'art. 29 
al. 2 Cst. ne comprennent en principe pas le droit d'être entendu oralement (ATF 134 I 140 
consid. 5.3).

b) Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler à la commune l’autorisation spéciale du 
1er octobre 2002 dont le contenu lui est connu. Celle-ci, de caractère exceptionnelle, n’avait été 
consentie que pour une durée de cinq ans, soit jusqu’au 31 décembre 2007. Elle prévoyait de plus 
qu’au plus tard durant l’année 2007, la corporation de triage « Sarine Rive-droite » et la Commune 
de A.________ examineraient la possibilité de l’adhésion de celle-ci à ladite corporation de triage. 

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Aussi, le système tel que prévu par les dispositions légales était déjà connu de la commune en 
2002. Il devait lui être clair qu’elle profitait provisoirement d’une solution qui lui était favorable et 
que celle-ci n’était pas de durée indéterminée. Partant, elle était censée s’attendre à ce que la 
solution provisoire soit réexaminée et qu’à terme elle soit obligée d’adhérer à une coopération de 
triage. Par ailleurs, la commune ne conteste pas avoir été représentée à la séance d’information 
du 12 février 2015, comme cela découle de l’invitation du 20 janvier 2015 laquelle figure dans le 
dossier de l’autorité intimée et mentionne comme annexe un résumé du projet. Lors de cette 
rencontre, un collaborateur du SFF a distribué des documents relatifs à la nouvelle coopération 
(une présentation powerpoint comprenant le périmètre du projet « Forêts-Sarine », le projet de 
statuts et de clé de répartition, incluant également la Commune de A.________, une carte 
représentant le périmètre du projet « Forêts-Sarine » et qui incorpore la Commune de A.________, 
ainsi qu’un tableau représentant le processus de constitution de la nouvelle corporation). De plus, 
selon la DIAF, lors de cette séance, des réponses ont été apportées aux questions soulevées par 
les participants.

Il est également incontestable que, selon le document décrivant la procédure de constitution 
distribué lors de la séance du 12 février 2015 et envoyé avec le courrier du 16 février 2015, il a été 
indiqué que lors de l’assemblée constitutive la corporation forestière sera constituée par la double 
majorité des propriétaires et des surfaces de terrain exploitées. Ce même document dispose 
également que « tous les propriétaires de forêts publiques du périmètre deviennent membres, 
même les propriétaires minorisés ayant voté non ».

De surcroît, la commune mentionne elle-même qu’une séance supplémentaire a eu lieu le 30 mars 
2015 entre elle et les représentants du SFF. Lors de cette rencontre, la situation a sans conteste 
dû être réexpliquée à la recourante puisqu’elle a soumis son adhésion au vote de son assemblée 
générale. 

Dans ces conditions, on peine à voir comment le droit d’être entendu de la recourante a pu être 
violé par la DIAF. Suivre le raisonnement de la recourante tel que présenté dans son mémoire 
reviendrait à admettre que son conseil communal a soumis à son organe législatif un objet de vote 
dont il n’avait aucune connaissance, ce qui paraît invraisemblable. Ce grief est manifestement 
dénué de toute pertinence. 

5. Dans un autre moyen, la recourante conteste la compétence de la DIAF à rendre la décision 
litigieuse.

Or, dans la mesure où la Commune de A.________ a indiqué qu’elle n’entendait pas être intégrée 
dans le périmètre de la corporation « Forêts-Sarine » et qu’il n’y avait par conséquent pas d’accord 
entre les propriétaires et le SFF concernant un périmètre ne comprenant pas cette commune, la 
DIAF était habilitée à prendre une décision en application de l’art. 10 al. 3 LFCN, ce qu’elle a fait. 
Cette disposition l’autorise explicitement à se prononcer sur le périmètre, ce que semble ignorer la 
commune.

6. La recourante critique d’une manière très générale son obligation de faire partie d’un triage 
forestier. Selon elle, la décision viole son autonomie communale.

a) Selon l’art. 2 LFCN, la loi s’applique à toutes les forêts situées dans le canton et donc 
également à celle qui est propriété de la recourante. Son autonomie communale s’exerce dans les 
limites de la législation topique, tant fédérale que cantonale. A l’aune de celles-ci, les forêts de la 
commune doivent obligatoirement être attribuées à un arrondissement (annexe 1 RFCN) ainsi qu’à 

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un triage forestier (art. 51 LFo), à organiser dans les formes prévues par la loi et son règlement. 
En l’espèce, la commune se contente de critiquer la décision quant aux aspects formels. En 
revanche, elle ne propose aucune solution qui satisferait aux exigences de la loi et du règlement et 
qui pourrait être prise en considération comme une alternative à celle proposée par le SFF. La 
commune ne peut dès lors pas se prévaloir de son autonomie pour se soustraire à l’obligation de 
participer à un triage forestier.

Sur le fond, la Cour de céans remarque d’emblée avec l’autorité intimée que, selon les dispositions 
légales, la surface de la forêt publique communale ne permet pas de constituer à elle seule une 
unité de gestion rationnelle et, par conséquent, un triage forestier indépendant. Elle peut 
également suivre le raisonnement de l’autorité intimée qui exclut la concession d’une exception au 
sens de l’art. 2 RFCN, eu égard à la différence avec le minimum légal requis en surface, laquelle 
est beaucoup trop importante pour permettre à la DIAF de motiver une autorisation spéciale 
(cf. 12 hectares contre 800 hectares). A cet égard, le critère d’une surface minimale s’avère 
pleinement justifié pour déterminer si l’on peut admettre être en présence d’une exploitation 
respectueuse de l’esprit de l’économie d’entreprise qui doit inspirer le choix (BGC 1998 1242, 
ch. 2.3).

Dans son message, le Conseil d’Etat relevait que « lorsqu’un triage forestier compte plusieurs 
propriétaires de forêts publiques, ceux-ci devront former une corporation en triage, dont le 
périmètre correspondra à celui du triage « administratif » (art. 11 al. 1 en relation avec l’art. 10 
al. 2) » et que « la Direction veillera à ce que tel soit le cas et procédera au besoin aux corrections 
nécessaires (art. 10 al. 3) » (BGC 1998 1247). Cette exigence de former des triages forestiers 
relève du droit fédéral dans le but d’une organisation efficace de l’exécution de la LFo, laquelle 
prévoit toute une série de tâches incombant aux unités de gestion. Rien ne laisse apparaître que 
la composition du périmètre ne se justifierait pas quant à cet aspect, en particulier concernant 
l’intégration de la forêt de la recourante. Comme déjà dit ci-dessus, la commune ne fait valoir 
aucun argument qui irait dans le sens contraire. Le Tribunal de céans ne voit pas non plus sur la 
base du dossier d’éléments permettant de conclure que le triage forestier « Forêts-Sarine » n’est 
pas une unité de gestion rationnelle pour les forêts publiques qui le compose, en mesure 
d’accomplir les tâches de gestion que les lois fédérale et cantonale lui imposent. Il n’y a donc en 
l’espèce aucune raison objective de ne pas intégrer la Commune de A.________ dans ce 
périmètre. En aucun cas une éventuelle contribution financière plus élevée de la commune ne 
saurait constituer un élément décisif pour modifier le périmètre. Or, il ressort du recours que cela 
semble être le seul véritable souci de la commune.

Partant, la décision s’avère en conformité avec les règles de la LFo, la LFCN et le RFCN et ne 
viole dès lors pas non plus l’autonomie communale.

7. a) Au vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être entièrement rejeté, dans la 
mesure où il est recevable.

b) Vu l’issue du recours, il n’est ni perçu de frais de procédure ni alloué d’indemnité de 
partie.

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la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Partant, la décision du 23 septembre 2015 de la Direction des institutions, de l’agriculture et 
des forêts est confirmée.

II. Il n’est pas perçu de frais de procédure.

III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.

IV. Communication.

Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 9 mars 2016/JFR/smu

Président Greffier-stagiaire