# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 58bb8410-2ec4-5673-9cc4-4bfab9dcc8dc
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2021-04-16
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 16.04.2021 B-4139/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-4139-2015_2021-04-16.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Das BGer ist mit Entscheid vom 

09.06.2021 auf die Beschwerde nicht 

eingetreten (2C_451/2021) 

 
 
    
 

  

  

 

 Abteilung II 

B-4139/2015 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 6 .  A p r i l  2 0 2 1  

Besetzung 
 Richter Keita Mutombo (Vorsitz), 

Richter Marc Steiner, Richter Pascal Richard,    

Gerichtsschreiberin Andrea Giorgia Röllin. 
 

 
 

Parteien 
 X._______ AG,  

vertreten durch Rechtsanwalt Hanspeter Kaspar,  

_______,  

Beschwerdeführerin,  

 
 

 
gegen 

 
 

Wettbewerbskommission WEKO,  

Hallwylstrasse 4, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 
 

 
 

Gegenstand 
 Verfügung der WEKO vom 27. Mai 2015 im Verfahren  

Nr. 32-0246 betreffend Publikation des Schlussberichts des 

Sekretariats der WEKO vom 12. November 2014. 

 

 

 

B-4139/2015 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Nachdem gegen die Konzerngesellschaft A._______ AG beim Sekretariat 

der Wettbewerbskommission (nachfolgend: Sekretariat) eine Anzeige [un-

bekannten Datums] eingegangen war, eröffnete das Sekretariat am 30. Au-

gust 2012 eine Vorabklärung gegen die X._______ AG zur Prüfung, ob An-

haltspunkte für einen allfälligen Missbrauch einer marktbeherrschenden 

Stellung der A._______ AG im Bereich der TV-Vermarktung und/oder Ra-

diowerbevermittlung im Sinn von Art. 7 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 

1995 (KG, SR 251) bestünden. 

B.  

Mit Schlussbericht vom 12. November 2014 stellte das Sekretariat das Ver-

fahren ein und gab der X._______ AG seinen Beschluss bekannt, diesen 

Bericht zu publizieren.  

Mit Schreiben vom 24. November 2014 übermittelte das Sekretariat diesen 

Bericht der X._______ AG und informierte diese darüber, dass es den 

Schlussbericht in der Schriftenreihe «Recht und Politik des Wettbewerbs» 

(RPW) zu publizieren beabsichtige. Das Sekretariat ersuchte die 

X._______ AG um Mitteilung, ob der Bericht Geschäftsgeheimnisse ent-

halte, die vor der Veröffentlichung abzudecken seien. Bei allfälligen Anträ-

gen auf Abdeckungen sei das Vorliegen von Qualifikationskriterien im Sinn 

des beigelegten Merkblatts zu Geschäftsgeheimnissen zu begründen. 

C.  

Mit Eingabe vom 23. Januar 2015 nahm die X._______ AG Stellung und 

reichte eine geschäftsgeheimnisbereinigte Version des Schlussberichts 

ein. Zugleich beantragte sie unter anderem, solange ihre Zustimmung zu 

einer Publikation des Schlussberichtes fehle, sei von dieser abzusehen. 

Dieser sei bis auf Weiteres «insgesamt als Geschäftsgeheimnis zu qualifi-

zieren». 

D.  

Am 9. Februar 2015 teilte das Sekretariat der X._______ AG schriftlich mit, 

an der Veröffentlichung des Schlussberichtes festzuhalten. Es werde die 

dem Schreiben beigelegte Version des Schlussberichts in der RPW publi-

zieren. In dieser Version seien diejenigen Stellen entfernt worden, für wel-

che berechtigte Geheimhaltungsinteressen bestünden. Das Sekretariat er-

B-4139/2015 

Seite 3 

suchte die X._______ AG erneut um Mitteilung, ob der Bericht weitere Ge-

schäftsgeheimnisse enthalte. Ohne Gegenbericht werde es davon ausge-

hen, dass sich im Schlussbericht keine solchen befänden. 

E.  

Am 20. Februar 2015 übermittelte die X._______ AG dem Sekretariat eine 

stellenweise geschwärzte Version des Schlussberichts. In einem Begleit-

schreiben gleichen Datums beantragte sie, der Schlussbericht sei im Sinn 

ihrer Eingabe vom 23. Januar 2015 abzuändern, der überarbeitete Bericht 

sei ihr zur Stellungnahme und weiteren Bereinigung von Geschäftsgeheim-

nissen zuzustellen und von einer Publikation desselben sei abzusehen. 

Eventualiter sei der Abschluss der Vorabklärung in einer gekürzten Version 

bekannt zu geben. Die X._______ AG verlangte ferner den Erlass einer 

anfechtbaren Verfügung. 

F.  

Am 27. Mai 2015 verfügte das Sekretariat zusammen mit einem Mitglied 

des Präsidiums der Wettbewerbskommission (WEKO) wie folgt: 

«1. Der Schlussbericht des Sekretariats vom 12. November 2014 wird in der 

Version veröffentlicht, die sich im Anhang zu vorliegender Verfügung be-

findet. 

 2. Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 7'050.- werden der X._______ 

auferlegt. 

 3.  [Eröffnung]». 

Die Verfügung wurde am 29. Mai 2015 verschickt und am 1. Juni 2015 

zugestellt. Im Begleitschreiben vom 29. Mai 2015 gab das Sekretariat der 

X._______ AG bekannt, zudem eine Veröffentlichung der Publikationsver-

fügung vom 27. Mai 2015 zu beabsichtigten. Beide Dokumente übermit-

telte das Sekretariat der X._______ AG mit der Aufforderung, ihm (dem 

Sekretariat) allfällige darin enthaltene Geschäftsgeheimnisse mitzuteilen. 

Gleichzeitig informiert das Sekretariat die X._______ AG darüber, dass 

ohne gegenteiligen Bericht von deren Einverständnis mit der Publikation 

ausgegangen werde. 

G.  

Die X._______ AG (hiernach: Beschwerdeführerin) hat gegen die Verfü-

gung vom 29. Mai 2015 mit Eingabe vom 30. Juni 2015 Beschwerde vor 

dem Bundesverwaltungsgericht mit folgenden Rechtsbegehren erhoben: 

«1. Dispositiv Ziffern 1 und 2 der Verfügung der Vorinstanz vom 27. Mai 2015 

seien vollumfänglich aufzuheben. 

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Seite 4 

 2. Es sei der Vorinstanz zu untersagen[,] zu publizieren und/oder Dritten zu-

gänglich zu machen: 

a) den Schlussbericht vom 12. November 2014; 

b) die Verfügung vom 27. Mai 2015. 

 3. Eventualiter zum Rechtsbegehren 2a) sei die Einstellung der Vorabklärung 

durch die Vorinstanz wie folgt bekannt zu geben: 

"In einer Vorabklärung prüfte das Sekretariat, ob Hinweise für einen 

Kartellverstoss der X._______ AG in der TV- oder Radiovermarktung 

(Werbemarkt) bestehen. Sowohl die Vorabklärung wie auch die Befra-

gung der Marktteilnehmer lieferten keine Hinweise für einen Verstoss 

gegen das Kartellgesetz. Es gab somit keine Legitimation, gegen die 

X._______ ein Untersuchungsverfahren zu eröffnen. Die Vorabklä-

rung wurde ohne Folgen und ohne Kostenauflage eingestellt." 

 4. Eventualiter zum Rechtsbegehren 2b) sei der Vorinstanz eine Frist anzu-

setzen, eine anfechtbare Verfügung zur Veröffentlichung der angefochte-

nen Verfügung vom 27. Mai 2015 zu erlassen. 

 5. Subeventualiter zum Rechtsbegehren 3 sei die Vorinstanz anzuweisen, 

die in Beilage 8 zu dieser Beschwerde bezeichneten Geschäftsgeheim-

nisse und Textstellen des Schlussberichts vom 12. November 2014 in der 

beabsichtigten publizierten Fassung abzudecken. 

 6. Subeventualiter zum Rechtsbegehren 5 sei die Vorinstanz anzuweisen, 

die in Beilage 8 zu dieser Beschwerde bezeichneten Geschäftsgeheim-

nisse und Textstellen des Schlussberichts vom 12. November 2014 in der 

beabsichtigten publizierten Fassung nach Massgabe des Bundesverwal-

tungsgerichts zu umschreiben. 

 7. Es sei die Vorinstanz bei Gutheissung der Rechtsbegehren 3, 4, 5 und 6 

anzuweisen, der Beschwerdeführerin Gelegenheit zur Stellungnahme ein-

zuräumen, bevor eine Publikation erfolgt. 

sowie folgende 

WEITERE ANTRÄGE 

 1. Es sei die Vorinstanz vorsorglich anzuweisen, die Publikation des Schluss-

berichts vom 12. November 2014 sowie der angefochtenen Verfügung 

vom 27. Mai 2015 bis Eintritt der Rechtskraft des Urteils des Bundesver-

waltungsgerichts zu unterlassen. 

 2. Es seien die Akten der Vorinstanz für das Beschwerdeverfahren beizuzie-

hen. 

 3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.» 

Die Beschwerdeführerin begründet dies insbesondere damit, dass kein öf-

fentliches Interesse an einer Publikation der angefochtenen Verfügung und 

des Schlussberichts bestehe. Jedenfalls sei ihr entgegenstehendes Inte-

resse höher zu gewichten. Die Veröffentlichung verfehle das angestrebte 

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Seite 5 

Ziel und stelle nicht die mildeste Massnahme dar und sei daher unverhält-

nismässig. Da eine Publikation im Sinn der angefochtenen Verfügung sie 

(die Beschwerdeführerin) ohne Not belasten und herabsetzen würde, ver-

letze eine Publikation in der eben erwähnten Form die Unschuldsvermu-

tung. Es widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben, dass die 

Vorinstanz sensitive Informationen ohne Not und ohne jegliches Verschul-

den ihrerseits veröffentlichen wolle.  

H.  

Mit Zwischenverfügung vom 3. Juli 2015 hat das Bundesverwaltungsge-

richt festgestellt, dass die Beschwerde aufschiebende Wirkung habe. So-

lange diese bestehe, hätten alle Vollzugshandlungen der Vorinstanz zu un-

terbleiben, namentlich auch die Publikation vorinstanzlicher Verfügungen 

und Berichte in der vorliegenden Sache. 

I.  

In ihrer Vernehmlassung vom 12. August 2015 beantragt die WEKO (im 

Folgenden: Vorinstanz) mit Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführe-

rin die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zur Be-

gründung bringt die Vorinstanz unter anderem vor, die Beschwerdeführerin 

unterlasse eine substantiierte Darlegung, weshalb die von ihr im Schluss-

bericht markierten Textstellen aus Gründen des Geschäftsgeheimnis- oder 

Persönlichkeitsschutzes für die Publikation zu eliminieren seien. Die Be-

schwerdeführerin könne sich in Bezug auf Textstellen in der Publikations-

version des Schlussberichts, mit welchen sie materiell nicht einverstanden 

sei, nicht auf Geschäftsgeheimnisse, Persönlichkeitsrechte oder das Ver-

hältnismässigkeitsprinzip berufen. Die mit der Publikation des Schlussbe-

richts verfolgten Ziele (Transparenz und Nachvollziehbarkeit der behördli-

chen Tätigkeit, Rechtssicherheit und Generalprävention) könnten nicht mit 

der Publikation einer nach Belieben der Beschwerdeführerin gekürzten 

bzw. verfassten Version des Schlussberichts erreicht werden. Die Publika-

tion erfolge weder in unverhältnismässiger noch in treuwidriger Weise. 

J.  

Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Replik vom 2. November 2015 vollum-

fänglich an ihren Rechtsbegehren fest. Sie weist darauf hin, dass die Vor-

instanz auf der Publikation eines Schlussberichts bestehe, welcher Ge-

schäftsgeheimnisse von ihr offenlege, Persönlichkeitsrechte von ihr in 

krasser Weise verletze und Ausführungen enthalte, welche unverhältnis-

mässig seien und nicht im öffentlichen Interesse lägen. Es gehe ihr vor 

allem darum, die Veröffentlichung zahlreicher Textstellen, die gemäss dem 

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Seite 6 

Merkblatt der Vorinstanz vom 30. April 2008 als Geschäftsgeheimnis de-

klariert werden sollten, zu verhindern. Es bestehe weder ein öffentliches 

Interesse an der Publikation noch sei der Schlussbericht geeignet oder er-

forderlich, um die Öffentlichkeit über mögliche Rechtsentwicklungen und 

dergleichen zu informieren. Eine Offenlegung der erteilten Auskünfte und 

eingereichten Unterlagen widerspreche dem Grundsatz von Treu und 

Glauben. Ihre willkürliche Ungleichbehandlung würde durch die Veröffent-

lichung zu ihrem Nachteil erstmals publik und würde sie in ihrer wirtschaft-

lichen Entwicklung massiv beeinträchtigen. 

K.  

Am 19. November 2015 hat die Beschwerdeführerin das Bundesverwal-

tungsgericht unter Kosten- und Entschädigungsfolge um Sistierung des 

Verfahrens bis zum vorinstanzlichen Wiedererwägungsentscheid betref-

fend die Publikationsverfügung vom 27. Mai 2015 oder – eventualiter – bis 

zur Publikation des rechtskräftigen Entscheids der Vorinstanz in Sachen 

Zusammenschlussvorhaben B._______/C._______/D._______ ersucht. 

L.  

In ihrer Duplik vom 30. November 2015 hält die Vorinstanz ebenfalls an 

ihren bisherigen Anträgen fest. Sie legt zur Begründung unter anderem dar, 

die Frage nach der Veröffentlichung an sich bilde nicht Verfahrensgegen-

stand. Die Beschwerdeführerin unterlasse es weiterhin, substantiiert dar-

zutun, weshalb die von ihr im Schlussbericht markierten Textstellen aus 

Gründen des Geschäftsgeheimnis- oder Persönlichkeitsschutzes für die 

Publikation zu eliminieren seien. Einzelne Textstellen des Berichts könnten 

nicht aus dem Grund entfernt bzw. abgedeckt werden, dass die Beschwer-

deführerin mit den entsprechenden Ausführungen inhaltlich nicht einver-

standen sei. Die Publikation des Schlussberichts führe nicht zu einer un-

nötigen Belastung bzw. Herabsetzung der Beschwerdeführerin. Es sei 

nicht ersichtlich, inwiefern die Publikation des Schlussberichts unverhält-

nismässig sein sollte und inwiefern die zu publizierende Version dieses Be-

richts die Auskünfte, die ihr (der Vorinstanz) von der Beschwerdeführerin 

erteilt worden seien, und die eingereichten Unterlagen in unverhältnismässi-

ger oder treuwidriger Weise offenlege. Was die geltend gemachte willkürli-

che Rechtsanwendung anbelange, sei die im Schlussbericht enthaltene 

kartellrechtliche Beurteilung nicht Gegenstand des vorliegenden Verfah-

rens. 

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Seite 7 

M.  

Am 11. Januar 2016 hat die Vorinstanz eine Stellungnahme zum Sistie-

rungsgesuch vom 19. November 2015 (Bst. K hiervor) eingereicht. Darin 

beantragt die Vorinstanz, das Gesuch sei unter Kostenfolgen zu Lasten der 

Beschwerdeführerin als gegenstandslos geworden abzuschreiben bzw. 

abzuweisen.  

Dieser Stellungnahme lag die gleichentags im Parallelverfahren                    

B-902/2016 angefochtene vorinstanzliche Verfügung bei, mit welcher das 

Sekretariat zusammen mit einem Mitglied des Präsidiums der Vorinstanz 

unter anderem auf ein Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiedererwä-

gung der Publikationsverfügung vom 27. Mai 2015 nicht eintrat. 

N.  

N.a Am 21. März 2019 hat die Beschwerdeführerin unter Kostenfolgen zu-

lasten der Vorinstanz um Verfahrenssistierung ersucht, bis das Bundesge-

richt in seinem Verfahren 2C_250/2019 rechtskräftig entschieden habe. 

N.b Mit Zwischenverfügung vom 28. März 2019 hat das Bundesverwal-

tungsgericht entschieden, das vorliegende Verfahren, ohne gegenteiligen 

Antrag der Vorinstanz innert Frist, bis zur Eröffnung eines Entscheids im 

bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren 2C_250/2019 zu sistieren. In 

der Folge hat die Vorinstanz keine solchen gegenteiligen Begehren ge-

stellt. 

N.c Nachdem das Bundesgericht im Verfahren 2C_250/2019 am 17. Juli 

2020 einen Nichteintretensentscheid gefällt hatte, hat das Bundesverwal-

tungsgericht mit Instruktionsverfügung vom 20. August 2020 die Sistierung 

des vorliegenden Verfahrens aufgehoben. 

O.  

Mit Eingabe vom 14. September 2020 erklärt sich die Vorinstanz bereit, 

den Schlussbericht im Sinn des bundesverwaltungsgerichtlichen Urteils   

B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 angemessen zu anonymisieren. Dieser 

Eingabe legt die Vorinstanz eine entsprechend anonymisierte bzw. pseu-

donymisierte Publikationsversion des Schlussberichts bei. 

P.  

In ihrer Stellungnahme vom 21. Oktober 2020 hält die Beschwerdeführerin 

an ihren Rechtsbegehren vom 30. Juni 2015 sowie an deren Begründung 

fest und beantragt die Fortführung des vorliegenden Verfahrens. Art. 48 KG 

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Seite 8 

stelle keine genügende gesetzliche Grundlage für die Publikation des 

Schlussberichts vom 12. November 2014 dar. Zudem sei heute kein öffent-

liches Interesse an der Publikation dieses Berichts mehr vorhanden. Die 

Beschwerdeführerin legt dar, dass ihre privaten Interessen an einer Nicht-

veröffentlichung überwögen. 

Q.  

Die Vorinstanz führt in ihrer Stellungnahme vom 19. November 2020 aus, 

dass Art. 48 Abs. 1 KG eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die 

Publikation des Schlussberichts vom 12. November 2014 darstelle. Das 

öffentliche Interesse an dessen Veröffentlichung sei nach wie vor vorhan-

den. Dieses überwiege das private Interesse der Beschwerdeführerin an 

ihrer wirtschaftlichen Integrität bzw. an ihrem guten Ruf. Die Publikation sei 

zudem verhältnismässig. Im Übrigen hält die Vorinstanz an ihren bisheri-

gen Ausführungen fest. 

R.  

Mit Eingabe vom 20. November 2020 hält die Beschwerdeführerin an der 

von ihr geschwärzten, zusammen mit der Beschwerde eingereichten Ver-

sion des Schlussberichts vom 12. November 2014 fest. 

S.  

In ihrer Stellungnahme vom 1. Februar 2021 zur vorinstanzlichen Stellung-

nahme vom 19. November 2020 (Bst. Q hiervor) hält die Beschwerdefüh-

rerin weiterhin an der eben in Bst. R erwähnten Version, an ihrer Be-

schwerde und an ihrer Stellungnahme vom 21. Oktober 2020 fest und legt 

erneut dar, dass keine Rechtsgrundlage für eine Publikation des Schluss-

berichts bestehe. 

T.  

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien sowie die eingereichten Un-

terlagen wird – soweit entscheidwesentlich – in den nachfolgenden Erwä-

gungen näher eingegangen. 

 

  

B-4139/2015 

Seite 9 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Die Publikation des Schlussberichts ist tatsächliches Verwaltungshan-

deln. Streitigkeiten über die Veröffentlichung müssen – sofern die Voraus-

setzungen zutreffen – verfügungsweise entschieden werden (Art. 25 und 

25a des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, 

SR 172.021]; Art. 25 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Da-

tenschutz [DSG, SR 235.1]; vgl. Urteil des BGer 2C_1065/2014 vom 

26. Mai 2016 E. 1.1, nicht publiziert in BGE 142 II 268; Urteil des BVGer  

B-3588/2012 vom 15. Oktober 2014 E. 1.1 mit Hinweisen). Vorliegend ent-

schied praxisgemäss das Sekretariat zusammen mit einem Mitglied des 

Präsidiums der WEKO am 27. Mai 2015 verfügungsweise über die Publi-

kation des Schlussberichts der Vorabklärung im Untersuchungsverfahren 

32-0246 (kritisch zu dieser Praxis: ODERMATT/HOLZMÜLLER, in: Zäch et al. 

[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbe-

werbsbeschränkungen, 2018, Art. 48 N 35, wonach die WEKO für den Er-

lass einer solchen Verfügung zuständig sei). Diese Verfügung kann beim 

Bundesverwaltungsgericht angefochten werden (vgl. Urteil des BGer 

2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 1.1, nicht publiziert in BGE 142 II 268; 

zum Ganzen: Urteil des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 1.1).  

1.2 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 

(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden 

gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Als Verfügungen gelten autoritative, 

einseitige, individuell-konkrete Anordnungen einer Behörde, die in Anwen-

dung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet 

sowie verbindlich und erzwingbar sind (vgl. BGE 135 II 38 E. 4.3 mit Hin-

weisen). Der angefochtene Entscheid des Sekretariats zusammen mit ei-

nem Mitglied des Präsidiums der WEKO vom 27. Mai 2015 stellt eine Ver-

fügung im Sinn von Art. 5 VwVG dar. Dabei kann vorliegend mangels Streit-

gegenstand offenbleiben, ob – entgegen der gängigen Praxis – die WEKO 

für den Erlass einer solchen Verfügung zuständig wäre (vgl. E. 1.1 hiervor). 

Das Bundesverwaltungsgericht ist daher gemäss Art. 33 Bst. f VGG (i.V.m. 

Art. 47 Abs. 1 Bst. b VwVG) für die Behandlung der vorliegenden Streitsa-

che zuständig, zumal keine Ausnahme im Sinn von Art. 32 VGG vorliegt 

(vgl. zum Ganzen: Urteil des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 

E. 1.2). 

B-4139/2015 

Seite 10 

1.3 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin durch die angefochtene Ver-

fügung besonders berührt. Sie wird materiellrechtlich durch die vorgese-

hene Veröffentlichung des strittigen Schlussberichts beschwert und hat in-

sofern ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der 

angefochtenen Verfügung. Sie ist damit zur Beschwerdeführung legitimiert 

(Art. 48 VwVG). Die Beschwerdefrist gemäss Art. 50 VwVG sowie die An-

forderungen an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift gemäss Art. 52 

Abs. 1 VwVG sind gewahrt. Der Kostenvorschuss im Sinn von Art. 63 

Abs. 4 VwVG wurde rechtzeitig geleistet und der Rechtsvertreter hat sich 

rechtsgenüglich ausgewiesen (Art. 11 Abs. 2 VwVG). 

1.4 Gegenstand des Beschwerdeverfahrens und damit Streitgegenstand 

bildet das durch Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit es ange-

fochten wird. Der Streitgegenstand wird durch den Gegenstand der Verfü-

gung (Anfechtungsgegenstand) und die Beschwerdeanträge bestimmt. 

Der Anfechtungsgegenstand bildet den Rahmen, der den möglichen Um-

fang des Streitgegenstands begrenzt. Gegenstand des Beschwerdeverfah-

rens kann nur sein, was Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war 

oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (zum Ganzen: Ur-

teil des BVGer B-578/2016 vom 11. Oktober 2016 E. 1.3 mit Hinweisen; 

vgl. BGE 133 II 35 E. 2; Urteil des BVGer B-823/2016 vom 2. April 2020 

E. 2 mit weiteren Hinweisen; THOMAS FLÜCKIGER, in: Waldmann/Weissen-

berger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 

2. Aufl. 2016 [im Folgenden: Praxiskommentar VwVG], Art. 7 N 19; SEE-

THALER/PORTMANN, Praxiskommentar VwVG, Art. 52 N 38; ANDRÉ MOSER, 

in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsver-

fahren [VwVG], Kommentar, 2. Aufl. 2019, Art. 52 N 3, je mit weiteren Hin-

weisen). 

Da in der angefochtenen Verfügung richtigerweise nicht über deren eigene 

Veröffentlichung entschieden wurde, ist auf Ziffer 2b und 4 der Beschwer-

debegehren und auf die diesbezüglichen Vorbringen der Beschwerdefüh-

rerin nicht einzutreten.  

1.5 Im Übrigen ist auf die Beschwerde vom 30. Juni 2015 einzutreten.  

2.  

2.1 Mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann gerügt 

werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht (einschliesslich 

B-4139/2015 

Seite 11 

Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe auf einer unrich-

tigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachver-

halts oder sei unangemessen (Art. 49 VwVG). 

2.2 Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss dem Grundsatz der Rechts-

anwendung von Amtes wegen nicht an die Begründung der Begehren der 

Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die Beschwerde auch 

aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den an-

gefochtenen Entscheid im Ergebnis mit einer Begründung bestätigen, die 

von jener der Vorinstanz abweicht (vgl. BGE 131 II 200 E. 4.2; 

BVGE 2007/41 E. 2 mit Hinweisen; Urteile des BVGer B-5117/2016 vom 

30. Januar 2019 E. 2.2 und A-2301/2016 vom 8. Februar 2017 E. 1.3 mit 

Hinweisen). 

3.  

Mit dem Schlussbericht vom 12. November 2014 hat das Sekretariat die 

Vorabklärung betreffend die Beschwerdeführerin wegen allfälligem Miss-

brauch einer marktbeherrschenden Stellung der A._______ AG im Bereich 

der TV-Vermarktung und/oder Radiowerbevermittlung im Sinn von Art. 7 

KG abgeschlossen und im Ergebnis ohne Folgen eingestellt. Streitig und 

zunächst zu prüfen ist vorliegend, ob das Sekretariat zusammen mit einem 

Mitglied des Präsidiums der WEKO in der angefochtenen Verfügung zu 

Recht die Veröffentlichung dieses Schlussberichts angeordnet hat. 

3.1 Die Vorabklärung ist ein sogenanntes formloses Verfahren zur Abklä-

rung der Frage, ob Anhaltspunkte für eine unzulässige Wettbewerbsbe-

schränkung gemäss Art. 5 und Art. 7 KG vorliegen. Zuständig für die Durch-

führung der Vorabklärung ist allein das Sekretariat der WEKO (vgl. Art. 26 

KG). Der Vorabklärung kommt eine «Triage»-Funktion zu (BGE 135 II 60 

E. 3.1.2): damit werden die Fälle ausgesondert, welche einer Untersu-

chung gemäss Art. 27 KG zuzuführen sind. In der Vorabklärung wird der 

Sachverhalt summarisch abgeklärt und rechtlich sowie ökonomisch einer 

ersten Würdigung unterzogen (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über 

Kartelle und ähnliche Organisationen vom 23. November 1994, in: Bundes-

blatt [BBl] 1995, S. 468 ff., insbesondere 602). Das Sekretariat kann bereits 

im Stadium der Vorabklärung Massnahmen zur Beseitigung oder Verhin-

derung von Wettbewerbsbeschränkungen anregen (vgl. zum Ganzen: Ur-

teile des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 3.1 [zur Publikation 

vorgesehen] und B-1612/2010 vom 8. Juli 2010 E. 4; ZIRLICK/TAGMANN, in: 

Amstutz/Reinert [Hrsg.], Basler Kommentar Kartellgesetz, 2010 [nachfol-

B-4139/2015 

Seite 12 

gend: Basler Kommentar], Art. 26 KG N 1-13; STEFAN BILGER, Das Verwal-

tungsverfahren zur Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen, 

2002, S. 145; ROGER ZÄCH, Schweizerisches Kartellrecht, 2. Aufl. 2005, 

Rz. 973 ff.; JOACHIM FRICK, in: Baker & McKenzie [Hrsg.], Stämpflis Hand-

kommentar Kartellgesetz, 2007, Art. 26 KG N 1-3). 

3.2 Mit Bezug auf den Abschluss der Vorabklärung sind drei Ergebnisse 

möglich: entweder wird das Verfahren eingestellt, weil keine Anhaltspunkte 

für eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung vorliegen (1) bzw. weil die 

Anhaltspunkte nachträglich wegfallen, indem das Sekretariat mit den be-

teiligten Parteien eine einvernehmliche Lösung findet (2), oder es kommt 

zur Eröffnung einer Untersuchung, weil Anhaltspunkte für eine unzulässige 

Wettbewerbsbeschränkung gegeben sind (3) (vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.2; 

ZIRLICK/TAGMANN, a.a.O., Art. 26 KG N 114; GEISER/KRAUSKOPF/MÜNCH 

[Hrsg.], Schweizerisches und europäisches Wettbewerbsrecht, 2005, 

Rz. 12.28). Für die Vorabklärung ist kein Verfahrensabschluss mit Verfü-

gung vorgesehen, sondern lediglich ein Schlussbericht, welcher keine Ver-

fügung im Sinn von Art. 5 VwVG ist (Urteil des BVGer B-1612/2010 vom 

8. Juli 2010 E. 4; ZIRLICK/TAGMANN, a.a.O., Art. 26 KG N 4, 44 ff., 70 und 

125 mit Hinweisen). Daher sind weder der Schlussbericht noch der Be-

schluss, gestützt darauf eine Untersuchung im Sinn von Art. 27 KG zu er-

öffnen, anfechtbar (vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.2; zum Ganzen: Urteil des 

BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 3.2 [zur Publikation vorgese-

hen]). 

3.3 Gemäss der Praxis der ehemaligen Rekurskommission für Wettbe-

werbsfragen (REKO WEF) findet auf das Verfahren der Vorabklärung das 

VwVG keine Anwendung (RPW 2004/2 E. 1.2.3; gleicher Meinung: PAUL 

RICHLI, in: von Büren/David [Hrsg.], Schweizerisches Immaterialgüter- und 

Wettbewerbsrecht, Band V/2, Kartellrecht, 2000, S. 424; BILGER, a.a.O., 

S. 144; ZÄCH, a.a.O., Rz. 975; JÜRG BORER, Wettbewerbsrecht I, Kommen-

tar Schweizerisches Kartellgesetz, 3. Aufl. 2011, Art. 26 KG N 10 f.). Diese 

Auffassung wird auch vom Bundesgericht geteilt, das sich für eine vollum-

fängliche Anwendung des VwVG erst im Untersuchungsverfahren aus-

spricht. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sollen für die Verfah-

rensschritte auf dem Weg zur Untersuchung nur die allgemeinen verfas-

sungsrechtlichen Fairnessprinzipien gelten (BGE 135 II 60 E. 3.1.3 mit Hin-

weisen; zum Ganzen: Urteil des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 

E. 3.3 [zur Publikation vorgesehen]). 

B-4139/2015 

Seite 13 

3.4 Aufgrund der Natur der Vorabklärung als informelles Verfahrensrecht 

(ZIRLICK/TAGMANN, a.a.O., Art. 26 KG N 130) haben die Verfahrensadres-

saten und Beteiligten in der Vorabklärung kein Recht auf Akteneinsicht 

(Art. 26 Abs. 3 KG). Ihnen ist der Schlussbericht daher grundsätzlich nicht 

zugänglich. Ausnahmsweise erfolgt eine Zustellung, wenn das Sekretariat 

den Schlussbericht in der RPW (dem Publikationsorgan der schweizeri-

schen Wettbewerbsbehörden [NYDEGGER/NADIG, Basler Kommentar, 

Art. 48 KG N 5]) publizieren will, wobei zuvor die Geschäftsgeheimnisse zu 

bereinigen sind (vgl. ZIRLICK/TAGMANN, a.a.O., Art. 26 KG N 130 mit Hin-

weisen). In der Praxis erfolgt eine Publikation des Schlussberichts laut GEI-

SER/KRAUSKOPF/MÜNCH offenbar, wenn das Sekretariat zum Schluss 

kommt, für die Eröffnung einer Untersuchung lägen keine Anhaltspunkte 

vor, und die Voruntersuchung eingestellt wird. Indessen werde oft auf eine 

Publikation des Schlussberichts verzichtet, wenn dieser keine Neuerungen 

gegenüber der bisherigen Praxis enthalte oder wenn eine Untersuchung 

zu eröffnen sei (vgl. GEISER/KRAUSKOPF/MÜNCH, a.a.O., Rz. 12.29 f.; zum 

Ganzen: Urteile des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 3.4 [zur 

Publikation vorgesehen] und B-1612/2010 vom 8. Juli 2010 E. 4). 

3.5 Die Eröffnung, Durchführung und der Abschluss einer Vorabklärung 

stellen nach dem Gesagten aufgrund ihres frühen Verfahrensstadiums 

grundsätzlich keine anfechtbaren Verfügungen im Sinn von Art. 5 VwVG 

dar (E. 3.3 hiervor). Dasselbe gilt im Übrigen auch für die Eröffnung oder 

Nichteröffnung einer Untersuchung gemäss Art. 27 KG (vgl. hierzu BGE 

135 II 60 E. 3.1.2; GEISER/KRAUSKOPF/MÜNCH, a.a.O., Rz. 12.47). Gegen 

diese Verwaltungstätigkeiten steht kein Rechtsmittel offen (vgl. zum Gan-

zen: BGE 135 II 60 E. 3.1.2; Urteile des BVGer B-5117/2016 vom 30. Ja-

nuar 2019 E. 3.5 [zur Publikation vorgesehen] und B-1612/2010 vom 8. Juli 

2010 E. 4; ZIRLICK/TAGMANN, a.a.O., Art. 26 KG N 125, 130, 132 und 135 

f.; BILGER, a.a.O., S. 155, je mit Hinweisen). 

Davon zu unterscheiden ist die Publikation des Schlussberichts in der 

RPW, welche wie erwähnt tatsächliches Verwaltungshandeln ist (oben 

E. 1.1). Als Realakt stellt die Publikation als solche zwar gleichermassen 

keine Verfügung im Sinn von Art. 5 VwVG dar. Es besteht jedoch – im Un-

terschied zu den vorerwähnten früheren Verfahrensschritten – Anspruch 

auf Rechtsschutz im Sinn von Art. 25a VwVG, falls – wie vorliegend – die 

Veröffentlichung im Streit liegt (vgl. E. 1.1 hiervor). 

B-4139/2015 

Seite 14 

In casu ist darum folgerichtig nicht die Publikation als solche, sondern die 

Verfügung vom 27. Mai 2015 angefochten, mit welcher über die Veröffent-

lichung des Schlussberichts in der RPW entschieden wurde (vgl. E. 1.1 

hiervor). Verfügungen haben zwar bloss zwischen den Parteien direkte 

Wirkung. Insofern würde daher eine Eröffnung nur an die Parteien genü-

gen. Das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht sieht deshalb Veröffent-

lichungen von Verfügungen einzig dann vor, wenn eine Eröffnung an die 

Parteien nicht möglich oder deren ausdrückliche Bezeichnung besonders 

schwierig ist (vgl. Art. 36 VwVG). Eine Abweichung vom allgemeinen 

Grundsatz der Nichtveröffentlichung ist aber auch dann möglich, wenn ein 

entsprechendes Spezialgesetz im formellen Sinn, wie beispielsweise das 

KG, dies aus einem besonderen Grund vorsieht (vgl. zum Ganzen: 

BGE 142 II 268 E. 4.2.4; Urteil des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 

2019 E. 3.5 [zur Publikation vorgesehen]). 

Der vorliegend strittige Schlussbericht ist nicht nur Gegenstand, sondern 

auch Anhang der angefochtenen Verfügung und damit deren Bestandteil. 

Er kann somit dann veröffentlicht werden, wenn eine gesetzliche Spezial-

norm besteht, welche seiner Publikation zugrunde gelegt werden kann. 

4.  

4.1 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich bereits mit der Frage befasst, 

ob sich eine vorinstanzliche Verfügung, welche anordnet, dass ein 

Schlussbericht zu veröffentlichen sei, auf eine entsprechende gesetzliche 

Grundlage stützen kann. Dabei ist das Gericht zum Schluss gekommen, 

dass Art 48 Abs. 1 KG, wonach die Wettbewerbsbehörden ihre Entscheide 

veröffentlichen können, – im Lichte einer historischen Auslegung unter Be-

rücksichtigung einer systematischen Gesamtbetrachtung von Art. 48 und 

49 KG sowie in teleologischer Auslegung – eine genügende gesetzliche 

Grundlage für die Publikation des Schlussberichts einer Vorabklärung dar-

stellt (Urteil des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 5.8 mit Hin-

weisen [zur Publikation vorgesehen; auf die dagegen erhobene Beschwer-

de ist das Bundesgericht mit Entscheid 2C_250/2019 vom 7. August 2020 

nicht eingetreten]). An diesem Ergebnis ist auch für den vorliegenden Fall 

vollumfänglich festzuhalten. 

4.2 Laut dem besagten Grundsatzurteil des Bundesverwaltungsgerichts 

konnte dabei offenbleiben, ob der Schlussbericht auch gestützt auf ander-

weitige Rechtsgrundlagen wie namentlich Art. 49 KG, welcher entspre-

chende Informations- bzw. Berichterstattungspflichten normiert, oder das 

Geschäftsreglement WEKO vom 15. Juni 2015 (GR-WEKO, SR 251.1) 

B-4139/2015 

Seite 15 

rechtmässig publiziert werden könnte (Urteil des BVGer B-5117/2016 vom 

30. Januar 2019 E. 6 mit Hinweisen [zur Publikation vorgesehen; auf die 

dagegen erhobene Beschwerde ist das Bundesgericht mit Entscheid 

2C_250/2019 vom 7. August 2020 nicht eingetreten]). Gleichzeitig stellte 

das Bundesverwaltungsgericht fest, dass es sich bei Reglementen wie bei-

spielsweise dem GR-WEKO nicht um Gesetze im formellen Sinn handelt. 

Solche dürften als gesetzliche Grundlage für die hier fragliche Publikation 

schon aus datenschutzrechtlichen Gründen nicht ausreichen (vgl. dazu 

E. 6.4 hiernach). An dieser Rechtsprechung ist uneingeschränkt festzuhal-

ten. 

5.  

Im Folgenden ist lediglich zu prüfen, ob die Vorinstanz mit der angefochte-

nen Verfügung eine rechtskonforme Publikation des Schlussberichts vom 

12. November 2014 vorsieht. Zunächst sind – in Anlehnung an das besagte 

Grundsatzurteil B-5117/2016 des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. dort 

E. 7) – allfällige Geschäftsgeheimnisse zu berücksichtigen. 

5.1 Die Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden – worunter hier 

ebenfalls das Sekretariat zu zählen ist – dürfen keine Geschäftsgeheim-

nisse preisgeben (Art. 25 Abs. 4 KG). 

5.1.1 Für eine positive Begriffsumschreibung kann auf den traditionellen 

Geheimnisbegriff zurückgegriffen werden, wie er auch zu anderen Normen 

gebräuchlich ist, welche diesen Begriff enthalten (ausführlich dazu: 

BGE 142 II 268 E. 5.2.1 mit zahlreichen Hinweisen, auch zum Folgenden). 

Demgemäss bilden Gegenstand eines Geschäftsgeheimnisses (1) alle we-

der offenkundigen noch allgemein zugänglichen Tatsachen (relative Unbe-

kanntheit), (2) die der Geheimnisherr tatsächlich geheim halten will (Ge-

heimhaltungswille) und (3) an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein 

berechtigtes Geheimhaltungsinteresse (objektives Geheimhaltungsinte-

resse) hat. Zur Bejahung des letztgenannten Kriteriums ist zu klären, ob 

die Information objektiv gesehen als geheimhaltungswürdig anzusehen ist, 

was mit Bezug auf Tatsachen, die ein kartellrechtswidriges Verhalten bele-

gen, nicht zutrifft (zum Ganzen: Urteil des BVGer B-5927/2014 vom 30. Ok-

tober 2017 E. 3.6). Im Umkehrschluss können Tatsachen, welche kein kar-

tellrechtswidriges Verhalten belegen, unter Umständen geheimhaltungs-

würdig sein (vgl. Urteil des BVGer B-5927/2014 vom 30. Oktober 2017 

E. 3.6 e contrario; ODERMATT/HOLZMÜLLER, a.a.O., Art. 48 KG N 29; zum 

Ganzen: Urteil des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 7.1.1). 

B-4139/2015 

Seite 16 

5.1.2 Gegenstand eines Geschäftsgeheimnisses müssen geschäftlich re-

levante Informationen betreffen; entscheidend ist, ob die geheimen Infor-

mationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis haben können oder ob 

die geheimen Informationen Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit 

der Unternehmung haben (vgl. BGE 142 II 268 E. 5.2.3, 103 IV 283 E. 2b; 

Urteil des BGer 2C_499/2017 vom 29. Januar 2018 E. 4.2). Ein objektives 

Geheimhaltungsinteresse weisen in der Regel folgende Tatsachen auf: 

Marktanteile eines einzelnen Unternehmens, Umsätze, Preiskalkulationen, 

Rabatte und Prämien, Bezugs- und Absatzquellen, interne Organisation ei-

nes Unternehmens, Geschäftsstrategien und Businesspläne sowie Kun-

denlisten und -beziehungen (BGE 142 II 268 E. 5.2.4; Urteile des BGer 

2C_499/2017 vom 29. Januar 2018 E. 4.2 und 2C_1009/2014 vom 6. Juli 

2015 E. 3.3; zum Ganzen: Urteile des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 

2019 E. 7.1.2 und B-5108/2016 vom 22. Mai 2018 E. 9.3). 

5.2 Dem Wortlaut von Art. 25 Abs. 4 KG nach erfolgt keine Interessenab-

wägung zwischen dem öffentlichen Interesse nach einer Publikation des 

zugrunde liegenden Entscheids der Wettbewerbsbehörden und dem Ge-

schäftsgeheimnis (Urteil des BGer 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 

E. 5.3.2, nicht publiziert in BGE 142 II 268). Im Rahmen der Frage, ob die 

Voraussetzungen eines Geschäftsgeheimnisses, insbesondere ob das ob-

jektive Geheimhaltungsinteresse gegeben ist, kommt der zu beurteilenden 

Behörde allerdings ein gewisser Beurteilungsspielraum zu, in welchem 

auch die verschiedenen Interessen zu beurteilen sind. Steht danach fest, 

dass es sich um ein Geschäftsgeheimnis handelt, ist es geschützt. Es ist 

zu wahren, und die das Geschäftsgeheimnis betreffenden Tatsachen dür-

fen nicht publiziert werden. Die Mitteilung des wesentlichen Inhalts kann 

durch Zusammenfassungen, Abdecken der geheimen Passagen oder Er-

setzen absoluter Zahlen durch ungefähre Angaben (Bandbreiten) erfolgen, 

solange die verfremdende Umschreibung keine substanziellen Rück-

schlüsse auf die fraglichen Ausgangszahlen oder den Geheimnisherrn er-

laubt. Dabei muss neben der Wahrung des Geschäftsgeheimnisses auch 

dem gesetzlichen Auftrag, verständliche und nachvollziehbare Entscheide 

zu veröffentlichen (Art. 48 KG) Rechnung getragen werden (vgl. zum Gan-

zen: Urteil des BGer 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 5.3.2 mit Hinwei-

sen; Urteil des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 7.2; ferner 

Urteil des BVGer B-3588/2012 vom 15. Oktober 2014 E. 6.4). 

5.3 Dem Geheimnisherrn ist Gelegenheit einzuräumen, die Tatsachen zu 

bezeichnen, die er geheim halten will. Im Verfahren der Bereinigung der 

Geschäftsgeheimnisse hat das Sekretariat zu berücksichtigen, dass die 

B-4139/2015 

Seite 17 

Veröffentlichung eines die Voruntersuchung einstellenden Schlussberichts 

nur zum Zweck der Rechtssicherheit der Öffentlichkeit, namentlich unter 

den Marktteilnehmern, erfolgt und kein kartellrechtlich verpöntes Verhalten 

verfolgt wird (vgl. E. 6.5.1 f. hiernach; zum Prozedere der Geschäftsge-

heimnisbereinigung von Schlussberichten siehe ferner das Urteil des 

BVGer B-1612/2010 vom 8. Juli 2010 E. 6.3.1-6.3.3 mit Hinweisen; zum 

Ganzen: Urteil des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 7.3). 

In casu lud die Vorinstanz die Beschwerdeführerin bereits am 24. Novem-

ber 2014 dazu ein, die Geschäftsgeheimnisse zu bezeichnen (vorinstanz-

liche act. 1). Daraufhin stellte die Beschwerdeführerin der Vorinstanz am 

20. Februar 2015 eine geschäftsgeheimnisbereinigte Version zu und ver-

langte zugleich eine anfechtbare Verfügung (vorinstanzliche act. 8). Zudem 

hat das Bundesverwaltungsgericht der Beschwerdeführerin am 22. Okto-

ber 2020 die von der Vorinstanz am 14. September 2020 eingereichte über-

arbeitete Version des Schlussberichts zugestellt. Die Beschwerdeführerin 

konnte auch zu dieser Version Stellung nehmen, was sie am 20. November 

2020 und 1. Februar 2021 tat. Auf den Antrag der Beschwerdeführerin, ihr 

sei im vorliegenden Verfahren Gelegenheit zur Stellungnahme vor der Pub-

likation einzuräumen, ist somit nicht weiter einzugehen. 

5.4 Mit Stellungnahme vom 14. September 2020 hat die Vorinstanz dem 

Bundesverwaltungsgericht eine nach eigenen Angaben «angemessen 

anonymisierte bzw. pseudonymisierte Publikationsversion des Schlussbe-

richts» zugestellt. Darin hat sie folgende zusätzliche Anonymisierungen, 

Pseudonymisierungen bzw. Unkenntlichmachungen vorgenommen:  

 Im Berichtstitel, Titel A.2, Titel vor der Ziffer 57, Titel vor Ziffer 71, in den 

Ziffern 1, 3 f., 8, 28, 32-35, 41 f., 46, 48, 52, 57-59, 67, 71, 75, 78, 82, 

84 f., 88, 92-94, 104, 109, 111, 114, 128 f., 131-134, 150 f., 153-158, in 

den Fussnoten 3, 5, 10, 61, 69, 75 f., 81-84, 89, 91, 114 und in Ziffer 2 

der Schlussfolgerungen hat sie Unternehmensgruppennamen pseudo-

nymisiert bzw. anonymisiert. 

 In den Ziffern 1-7, 18, 28, 32, 41, 52, 58, 60, 63, 67 f., 71 f., 75-88, 93, 

95 f., 98-100, 104-106, 108, 111, 114, 118-121, 124 f., 129-134, 138 f., 

142, 144, 147, 149-155, 157 und in den Fussnoten 6 f., 11, 25-27, 29, 

36 f., 70, 85, 89 und 95 hat die Vorinstanz Firmennamen anonymisiert.  

 In den Fussnoten 5, 14, 33, 35 und 77 hat die Vorinstanz an die Stelle 

von Internetadressen lediglich den Platzhalter «www» bzw. «[www]» 

gesetzt. 

B-4139/2015 

Seite 18 

 In den Ziffern 3-6, 26, 28, 41, 57, 78, 81, 83, 85, 132 und 150 sowie in 

den Fussnoten 3, 6-11, 16, 21-23, 25-27, 29, 32, 36 f., 65, 68, 70, 86 f., 

89 und 95 hat die Vorinstanz Zahlenangaben, Ortsnamen, Firmenna-

men, Unternehmensgruppennamen, Fernsehsendernamen, Radiosen-

dernamen und/oder andere Namen – soweit sie nicht bereits anonymi-

siert oder pseudonymisiert wurden – durch den Platzhalter «[…]» er-

setzt.  

Die Beschwerdeführerin hat keinerlei Einwände gegen diese Anonymisie-

rungen, Pseudonymisierungen bzw. Ersetzungen vorgebracht. Damit ist 

das vorliegende Beschwerdeverfahren insoweit und im Sinn übereinstim-

mender Anträge gegenstandslos geworden. Die Vorinstanz ist nach Treu 

und Glauben auf die vorstehenden zusätzlichen Anonymisierungen, Pseu-

donymisierungen bzw. Unkenntlichmachungen zu behaften. 

Die Beschwerdeführerin hat zwar in ihren Stellungnahmen vom 20. No-

vember 2020 und 1. Februar 2021 pauschal an einer weitergehenden, voll-

ständigen Schwärzung einzelner Textstellen, von welchen auch die hiervor 

gewürdigten zusätzlichen Anonymisierungen, Pseudonymisierungen bzw. 

Ersetzungen betroffen sind, festgehalten, dies jedoch ohne eingehende 

Begründung. Daher kann mangels Substantiierung auf die vollständige Un-

kenntlichmachung dieser Stellen verzichtet werden. 

5.5 Bei den Unkenntlichmachungen, welche von der Beschwerdeführerin 

im vorliegenden Beschwerdeverfahren überdies und substantiiert bean-

tragt worden sind, ist keine inhaltliche Systematik ersichtlich. Dennoch 

drängt sich eine weitgehend nach Themen geordnete Prüfung auf. Im Fol-

genden ist zu prüfen, ob der zur Publikation vorgesehene Schlussbericht 

(weitere) nicht zu publizierende Geschäftsgeheimnisse enthält. 

5.5.1 Die Beschwerdeführerin beantragt die Schwärzung des Wortes 

«Freespace» im Titel B.3.2.1 sowie in den Zwischentiteln vor Ziffer 100, 

102, 138 und 140, «Freespace-» in den Zwischentiteln vor Ziffer 99 und 

120, «Zielvereinbarung» im Zwischentitel vor Ziffer 102, «Exklusivbu-

chungsverpflichtung» im Zwischentitel vor Ziffer 100 sowie der Wortwen-

dung «Exklusivbuchungsverpflichtung geknüpft» im Zwischentitel vor Ziffer 

138. Diese Titelelemente sind unerlässlich für das Verständnis des 

Schlussberichts, weshalb sie nicht geheimhaltungswürdig sind. Zudem 

handelt es sich bei diesen Elementen objektiv nicht um Geschäftsgeheim-

nisse. 

B-4139/2015 

Seite 19 

5.5.2 Ferner beantragt die Beschwerdeführerin die Unkenntlichmachung 

der Passagen «_______» und «_______» in Ziffer 8 des Schlussberichts. 

Bei diesen Textstellen handelt es sich um Umsatzangaben, die zusätzlich 

als Geschäftsgeheimnis zu bezeichnen sind. Die betreffenden Umsatz-

werte sind zumindest mit Bandbreiten unkenntlich zu machen (vgl. E. 5.1.2 

und E. 5.2). 

5.5.3 Die Ziffer 77 des Schlussberichts enthält unter anderem eine Schät-

zung des gemeinsamen Marktanteils von E._______ und A._______. Aus 

der Ziffer 78 des Schlussberichts geht der geschätzte Marktanteil von 

A._______ im Bereich der Vermittlung bzw. dem Verkauf von TV-Werbezeit 

für die Schweiz in Privatsendern hervor. Die hier angegebenen geschätz-

ten Marktanteile sind geschäftlich relevante Informationen, welche Auswir-

kungen auf das Geschäftsergebnis haben können. Folglich sind die ent-

sprechenden Informationen zu schwärzen oder zumindest in Bandbreiten 

anzugeben (vgl. E. 5.1.2 und E. 5.2). Entgegen des Antrags der Beschwer-

deführerin ist aber aus Gründen der Nachvollziehbarkeit des Berichts (fort-

bestehendes Konkurrenzverhältnis) darauf zu verzichten, den gesamten 

ersten Satz und rund die Hälfte des dritten Satzes der Ziffer 78 schwarz 

einzufärben. 

5.5.4 Soweit die Beschwerdeführerin überdies die (fast) vollständige Unle-

serlichmachung der Ziffern 4 f., 41, 67, 79, 84, 94, 98-102, 105-108, 118, 

120 f., 124, 130, 138-140, 142, 150 f. und 153-156 sowie Fussnoten 3, 6-

11, 14, 33, 35, 61, 67, 75 f., 80-84, 86 f., 89, 91 und 114 des Schlussbe-

richts beantragt, ist diesem Begehren nicht stattzugeben. Es finden sich in 

diesen Ziffern und Fussnoten abgesehen von den von der Vorinstanz be-

reits vorgenommenen Schwärzungen keine weiteren Stellen, die Ge-

schäftsgeheimnisse enthalten. Zudem sind diese Angaben für die Nach-

vollziehbarkeit des Schlussberichts erforderlich. Sie sind damit nicht zu-

sätzlich als Geschäftsgeheimnisse zu bezeichnen. 

5.5.5 Überdies ersucht die Beschwerdeführerin darum, dass im Schluss-

bericht die folgenden Sätze schwarz gefärbt werden:  

In Ziffer 4: «Die X._______ besitzt die Hälfte der Stimmrechte, […] % stehen 

F._______, […] % G._______ zu.» 

In Ziffer 5: «Bis Mitte 2013 war A._______ zudem als Vermittlerin für Werbung 

in Privatradios tätig, die in der Schweiz terrestrisch empfangbar sind.» 

In Ziffer 93: «Eigentliche Cross-Media Angebote könne A._______ deshalb 

heute nicht unterbreiten.» 

B-4139/2015 

Seite 20 

Diese Sätze hat die Vorinstanz bereits geschäftsgeheimnisbereinigt (vgl. 

E. 5.4). Einer weitergehenden Unkenntlichmachung, Anonymisierung bzw. 

Pseudonymisierung, als jene gemäss E. 5.4 bereits vorgenommene, ist 

mangels weiterer Geschäftsgeheimnisse vorliegend nicht stattzugeben. 

5.5.6 Schliesslich beantragt die Beschwerdeführerin die Schwärzung wei-

terer einzelner Textpassagen und/oder Worte in den Ziffern 1, 3, 6 f., 18, 

28, 32-34, 52, 57 f., 65, 71-73, 75, 80-83, 85 f., 88, 92 f., 95-97, 103 f., 109-

111, 114, 119, 128 f., 131-134, 141, 144, 147, 149, 152 und 157-159 sowie 

in den Fussnoten 1 und 27 des Schlussberichts über die schon erfolgte 

Geschäftsgeheimnisbereinigung dieser Ziffern und Fussnoten hinaus. 

Diese Textstellen und Worte sind unverzichtbar für die Verständlichkeit der 

vorinstanzlichen Begründung des Schlussberichts. Zudem enthalten sie 

nach den in E. 5.4 erwähnten Pseudonymisierungen, Anonymisierungen 

bzw. Ersetzungen keine zusätzlichen Geschäftsgeheimnisse. Somit ist hier 

ebenfalls von weiteren Unkenntlichmachungen abzusehen.  

5.6 Die Vorinstanz hat folglich in der Fassung des Schlussberichts des 

Sekretariats vom 12. November 2014, die in der angefochtenen Publikati-

onsverfügung zur Veröffentlichung vorgesehen ist, lediglich noch die in 

E. 5.5.2 und 5.5.3 hiervor erwähnten zusätzlichen Schwärzungen vorzu-

nehmen.  

6.  

Nachfolgend bleibt zu prüfen, ob die zur Publikation vorgesehene Fassung 

des eben streitbetroffenen Schlussberichts gegen das DSG verstösst. 

6.1 Das DSG bezweckt den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte 

von Personen, über die Daten bearbeitet werden (Art. 1 DSG). Mit anderen 

Worten gelten die Vorschriften des DSG für die Bearbeitung von persönli-

chen Daten, die den grundrechtlichen Anspruch auf Schutz der Pri-

vatsphäre (Art. 13 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-

senschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) verletzen können (BGE 138 II 

346 E. 3.2 mit Hinweis). Personendaten sind dabei alle Angaben, die sich 

auf eine bestimmte oder bestimmbare – natürliche oder juristische (Art. 3 

Bst. b DSG; vgl. BGE 136 II 508 E. 3.2) – Person beziehen. Der Begriff 

«Personendaten» ist weit und umfasst jede Information, die einen auf eine 

Person (oder mehrere Personen) bezogenen oder beziehbaren Informati-

onsgehalt besitzt (zum Ganzen: BGE 142 II 268 E. 6.1 mit weiteren Hin-

weisen; Urteil des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 8.1). 

B-4139/2015 

Seite 21 

6.2 Das DSG gilt für das Bearbeiten von Daten juristischer Personen durch 

die Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. b DSG), worunter auch die WEKO 

– als Behördenkommission (Art. 7a Abs. 1 Bst. a i.V.m. Art. 8a Abs. 3 der 

Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 

1998 [RVOV, SR 172.010.1] i.V.m. Art. 18 f. KG) – fällt; diese ist verant-

wortliches Organ im Sinn von Art. 16 Abs. 1 DSG. Die Tätigkeit des Sekre-

tariats der WEKO untersteht dem DSG ebenfalls. Bearbeiten umfasst das 

Bekanntgeben (Art. 3e DSG) und dieses wiederum das Veröffentlichen 

(Art. 3f DSG). Wie sich bereits im Rahmen der erfolgten normspezifischen 

Auslegung im besagten Grundsatzurteil (B-5117/2016 vom 30. Januar 

2019 E. 5.7.2) ergeben hat und woran vorliegend festzuhalten ist (oben 

E. 4.1), spricht Art. 48 Abs. 1 KG von «Veröffentlichung», womit laut Bun-

desgericht dasselbe gemeint ist wie in Art. 3f DSG. Auf das hängige erstin-

stanzliche Verwaltungsverfahren ist das DSG anwendbar (Art. 2 Abs. 2 

Bst. c in fine DSG). Es ist aber auch nach Abschluss des Verfahrens an-

wendbar, insbesondere auf die dannzumalige Datenweitergabe (zum Gan-

zen: BGE 142 II 268 E. 6.1 f. mit weiteren Hinweisen; Urteil des BVGer     

B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 8.2). 

6.3 Das Sekretariat und die WEKO haben sich daher auch bei der Veröf-

fentlichung von Schlussberichten an die Grundsätze der Art. 4, 5 und 7 

DSG zu halten. Insbesondere hat die Datenbearbeitung rechtmässig, nach 

Treu und Glauben, verhältnismässig und zweckgemäss zu erfolgen (Art. 4 

Abs. 1 bis 3 DSG). Zudem hat sich das Sekretariat über die Richtigkeit der 

Daten zu vergewissern (Art. 5 Abs. 1 DSG) und um deren Sicherheit be-

sorgt zu sein (vgl. Art. 7 Abs. 1 DSG; zum Ganzen: vgl. BGE 142 II 268 

E. 6.1-6.3). Von diesen Grundsätzen kann indessen spezialgesetzlich ab-

gewichen werden (zum Ganzen: Urteil des BVGer B-5117/2016 vom 

30. Januar 2019 E. 8.3). 

6.4 Die Veröffentlichung eines Vorabklärungs-Schlussberichts ist als ein 

Bekanntgeben von (besonders schützenswerten [Art. 3 Bst. c Ziff. 4 DSG]) 

Personendaten im Sinn von Art. 19 DSG zu qualifizieren. Sie bedarf dem-

entsprechend einer gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn (Art. 17 

Abs. 2 i.V.m. Art. 19 Abs. 1 DSG; zum Ganzen: Urteil des BVGer                   

B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 8.4). Vorliegend stellt Art. 48 Abs. 1 

KG nach historischer und teleologischer Auslegung eine hinreichende ge-

setzliche Grundlage für die Bekanntgabe von Personendaten bei der Pub-

likation von Schlussberichten dar (oben E. 4.1).  

B-4139/2015 

Seite 22 

6.5 Für Personendaten, welche Geschäftsgeheimnisse darstellen, hat das 

Kartellgesetz selbst in Art. 25 Abs. 4 KG die Sonderregel aufgestellt, dass 

diese generell, das heisst ohne Vornahme einer Interessenabwägung, 

nicht publiziert werden dürfen (Urteil des BGer 2C_1065/2014 vom 26. Mai 

2016 E. 5.3.2; vgl. E. 5.1 hiervor). Dabei erfolgt dem Wortlaut von Art. 25 

Abs. 4 KG nach keine Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen In-

teresse nach einer Publikation des zugrunde liegenden Entscheids der 

Wettbewerbsbehörde und dem Geschäftsgeheimnis (eben genanntes Ur-

teil 2C_1065/2014 E. 5.3.2).  

Demgegenüber untersteht die Publikation von Personendaten ausserhalb 

des Begriffs des Geschäftsgeheimnisses der Abwägung gemäss Art. 19 

Abs. 4 DSG (BGE 142 II 268 E. 6.4.1-6.4.3; Urteil des BVGer B-5927/2014 

vom 30. Oktober 2017 E. 3.7 mit Hinweisen). Hier ist trotz Bestehens einer 

gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn die Bekanntgabe (also Veröf-

fentlichung) abzulehnen, wenn wesentliche öffentliche oder offensichtlich 

schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person oder gesetzliche Ge-

heimhaltungspflichten oder besondere Datenschutzvorschriften es verlan-

gen (Art. 19 Abs. 4 DSG). Es bedarf somit einer Interessenabwägung zwi-

schen den öffentlichen Interessen und dem privaten Geheimhaltungsinte-

resse (vgl. BGE 142 II 268 E. 6.4.1 mit Hinweisen; zum Ganzen: Urteil des 

BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 8.5). 

6.5.1 Bei der besagten Abwägung ist nebst der Sorge der Beschwerdefüh-

rerin um ihre wirtschaftliche Integrität bzw. ihren guten Ruf insbesondere 

zu berücksichtigen, dass das Sekretariat – im konkludenten Einvernehmen 

mit einem Mitglied der WEKO (vgl. dazu Urteil des BVGer B-5117/2016 

vom 30. Januar 2019 E. 5.7.2 [zur Publikation vorgesehen]) – mangels Vor-

liegen eines kartellrechtlich verpönten Verhaltens auf die Eröffnung einer 

Untersuchung verzichtet hat. Betroffene einer Vorabklärung müssen eine 

anonymisierte Publikation des Schlussberichts aber unter Umständen 

– falls die Interessenabwägung ein überwiegendes Interesse an der Publi-

kation ergibt – auch dann hinnehmen, wenn sich aus den Umständen er-

gibt, welche Personen oder Unternehmen sich hinter einem Pseudonym 

verbergen (vgl. ODERMATT/HOLZMÜLLER, a.a.O., Art. 48 KG N 27 mit Hin-

weisen; zum Ganzen: Urteil des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 

E. 8.5.1). 

6.5.2 Das im öffentlichen Interesse liegende Ziel einer Publikation des 

Schlussberichts einer Vorabklärung besteht in der Rechtssicherheit für die 

Öffentlichkeit – insbesondere der Marktteilnehmer –, der Transparenz der 

B-4139/2015 

Seite 23 

Verwaltungsaktivitäten – insbesondere über die Rechtsanwendung und 

Rechtsfortentwicklung –, der Befriedigung von Informationsbedürfnissen 

sowie der Information von kantonalen Behörden und Bundesbehörden (vgl. 

hierzu das Urteil des BGer 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 6.5.3 [nicht 

veröffentlicht in BGE 142 II 268], welches die öffentlichen Interessen an der 

Publikation einer Sanktionsverfügung aufzählt). Die Rechtssicherheit der 

Marktteilnehmer ist dabei der hauptsächliche Zweck der Publikation sol-

cher Berichte. Die Marktteilnehmer sollen befähigt sein, selbst abzuschät-

zen, welche Handlungen das Kartellrecht verpönt und welche nicht. Dem-

gemäss steht die Veröffentlichung solcher Berichte insoweit im öffentlichen 

Interesse, als sie hauptsächlich insbesondere der Erreichung der Rechts-

sicherheit und daneben der weiteren Publikationsziele (Prävention, Trans-

parenz der Verwaltungsaktivitäten und Information der verschiedenen, mit 

Wirtschaftsfragen befassten kantonalen sowie Bundesbehörden über die 

Praxis der Spezialisten) dient (zum Ganzen: Urteil des BVGer B-5117/2016 

vom 30. Januar 2019 E. 8.5.2 mit Hinweis). 

6.6 Die Beschwerdeführerin bringt als privates Interesse über jenes der 

Wahrung ihrer Geschäftsgeheimnisse hinaus nur dasjenige an ihrer wirt-

schaftlichen Integrität bzw. an ihrem guten Ruf vor. Sie verneint im Übrigen 

das öffentliche Interesse an einer Veröffentlichung des Schlussberichts 

vom 12. November 2014. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass ak-

tuell kein solches Interesse mehr bestehe, da es dem Bericht mittlerweile 

an Aktualität mangle (vgl. Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 

21. Oktober 2020, S. 7 f.). Der Sichtweise der Beschwerdeführerin kann 

mit Blick auf E. 6.5.2 nicht gefolgt werden. Das in jener Erwägung beschrie-

bene öffentliche Interesse an der Publikation des Schlussberichts einer 

Vorabklärung besteht vielmehr auch in casu nach wie vor. Das Alter dieses 

Berichts – dieser datiert vom 12. November 2014 – vermindert dieses In-

teresse nicht. Dieses Interesse überwiegt daher das private Interesse der 

Beschwerdeführerin an der Aufrechterhaltung ihrer wirtschaftlichen Integri-

tät bzw. ihres guten Rufs. Folglich dürfen die Personendaten ausserhalb 

des Begriffs des Geschäftsgeheimnisses soweit erforderlich in anonymi-

sierter Form publiziert werden. 

Was das zeitbezogene Vorbringen der Beschwerdeführerin betrifft, ist im 

Übrigen darauf hinzuweisen, dass sie im Wesentlichen selbst für die zeitli-

che Hinauszögerung verantwortlich ist. So stellte sie im vorinstanzlichen 

Verfahren unter anderem wiederholt Fristerstreckungsgesuche (am 8. De-

zember 2014, 9. Januar 2015 und 12. Juni 2015) und im vorliegenden Ver-

fahren nebst mehrmaligen Fristerstreckungsgesuchen (am 27. August 

B-4139/2015 

Seite 24 

2015, 30. September 2015 und 21. September 2020) auch Sistierungsge-

suche (am 19. November 2015 und 21. März 2019). Wenn die Beschwer-

deführerin hieraus Rechte ableiten will, widerspricht sie damit dem Grund-

satz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV; zu diesem Grund-

satz statt vieler: BGE 146 I 105 E. 5.1.1 mit weiteren Hinweisen).  

7.  

Als Bundesorgan – wozu unter anderem Behörden und Dienststellen des 

Bundes gehören (vgl. Art. 3 Bst. h DSG) – ist die Vorinstanz dafür verant-

wortlich, dass bei der Bearbeitung von Daten die datenschutzrechtlichen 

Bestimmungen eingehalten werden (vgl. Art. 16 Abs. 1 DSG). Demnach 

hat die Vorinstanz in casu zu gewährleisten, dass diese Normen bei der 

weiteren Bearbeitung des Schlussberichts eingehalten werden. Da die Pu-

blikation von Schlussberichten einer Vorabklärung nicht ausdrücklich ge-

setzlich geregelt ist, liegt sie über den in E. 5 bis E. 5.6 vorstehend darge-

legten Rahmen hinaus grundsätzlich im Ermessen der Vorinstanz. Ihr steht 

mit anderen Worten ein Ermessensspielraum für ihre Entscheidung offen. 

Bei der Ausübung dieses Ermessens ist die Behörde nicht frei, sondern 

gehalten, dieses pflichtgemäss auszuüben (vgl. ODERMATT/HOLZMÜLLER, 

a.a.O., Art. 48 KG N 10 und 19 ff.). Sie ist an die Verfassung gebunden, 

insbesondere an die Grundrechte sowie die Grundsätze rechtsstaatlichen 

Handelns (Art. 5 BV; vgl. Urteil des BVGer B-5927/2014 vom 30. Oktober 

2017 E. 3.4). Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen 

und verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV). Es soll nicht nur rechtmässig, 

sondern auch angemessen sein (BVGE 2015/2 E. 4.3.1; HÄFELIN/MÜL-

LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 409). Die 

Vorinstanz darf ihr Ermessen bei der Publikation nicht missbrauchen. 

Verstösst die Handhabung des Ermessens gegen den Grundsatz der Ver-

hältnismässigkeit, so ist einer derjenigen Grundsätze verletzt, welche die 

Annahme eines Ermessensmissbrauchs rechtfertigen (vgl. BGE 142 II 268 

E. 4.2.3 und 137 V 71 E. 5.1; zum Ganzen: Urteil des BVGer B-5117/2016 

vom 30. Januar 2019 E. 9). 

Die Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes wird vorlie-

gend bereits im Rahmen des Art. 4 Abs. 2 DSG gefordert (vgl. oben E. 6.3). 

Im Übrigen darf die Vorinstanz keinen willkürlichen Entscheid darüber tref-

fen, wie die Version des zu publizierenden Schlussberichts zu bereinigen 

ist (vgl. BGE 134 I 140 E. 5.4, 132 I 175 E. 1.2 und 131 I 467 E. 3.1; Urteil 

des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 9). 

B-4139/2015 

Seite 25 

Vorliegend ist der Entscheid der Vorinstanz, den Schlussbericht zu publi-

zieren, mit Blick auf die Ziele Rechtssicherheit und Praxisfestlegung nach-

vollziehbar. Er erweist sich im Übrigen, nach Wahrung der Geschäftsge-

heimnisse (oben E. 5) und unter Einhaltung der datenschutzrechtlichen 

Vorgaben (E. 6) weder als willkürlich noch ist ein Ermessensmissbrauch 

ersichtlich (zur rechtsfehlerhaften Ermessensausübung im Allgemeinen 

statt vieler: Urteil des BGer 8C_205/2017 vom 4. August 2017 E. 4.1; vgl. 

hierzu auch E. 8.3 hiernach). 

8.  

Die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerin vermögen am vorstehen-

den Ergebnis von vornherein nichts zu ändern. 

8.1  

8.1.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Vorinstanz mit der 

Veröffentlichung des Schlussberichts vom 12. November 2014 das Prinzip 

der Unschuldsvermutung (Art. 10 Abs. 1 der Strafprozessordnung vom 

5. Oktober 2007 [StPO, SR 312.0] und Art. 6 Ziff. 2 der Konvention vom 

4. November 1950 zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten 

[EMRK, SR 0.101]) verletze. Eine Publikation, wie sie die angefochtene 

Verfügung vorsehe, würde sie (die Beschwerdeführerin) ohne Not belasten 

und herabsetzen, obwohl die Vorinstanz keinen Kartellrechtsverstoss fest-

stelle (S. 21 f. der Beschwerde; Replik, S. 8; Stellungnahme vom 21. Ok-

tober 2020, S. 11). 

8.1.2 Die Unschuldsvermutung ergibt sich aus Art. 32 Abs. 1 BV und Art. 6 

Ziff. 2 EMRK. Sie bedeutet, dass jede Person bis zur rechtskräftigen straf-

rechtlichen Verurteilung als unschuldig gilt. Es ist das Recht, als unschuldig 

behandelt zu werden, bis ein zuständiges Gericht nach Durchführung eines 

fairen Verfahrens die strafrechtliche Schuld in rechtsgenüglicher Weise 

nachgewiesen und festgestellt hat (zum Ganzen: BGE 137 I 31 E. 5.1; Ur-

teil des BGer 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 8.1; Urteil des BVGer  

B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 10.2). 

8.1.3 Der Entscheid der WEKO und ihres Sekretariats, den Schlussbericht 

einer Vorabklärung zu veröffentlichen, spricht nicht gegen die Unschulds-

vermutung. Art. 6 Ziff. 2 EMRK verbietet den staatlichen Behörden nicht, 

die Öffentlichkeit über laufende strafrechtliche Untersuchungen und Ver-

fahren zu informieren. Dies muss umso mehr in einem lediglich strafrechts-

ähnlichen Fall gelten (vgl. zu den weniger strengen Anforderungen BGE 

B-4139/2015 

Seite 26 

139 I 72 E. 4.4). Die beschwerdeführerische Rüge der Verletzung des Prin-

zips der Unschuldsvermutung macht deshalb im vorliegenden Zusammen-

hang schon darum keinen Sinn, weil hier nicht nur nicht sanktioniert, son-

dern sogar auf die Eröffnung einer Untersuchung verzichtet wird. Ange-

sichts der in E. 6.5.2 hiervor bereits erwähnten, gewichtigeren Interessen 

der Öffentlichkeit – möglichst umfassende Kenntnis von den Gründen des 

Handelns der WEKO und ihres Sekretariats, der Interessen der Wirt-

schaftsbeteiligten zu wissen, welches Verhalten keine Sanktionen nach 

sich zieht, und der Interessen, die anderen mit Kartellrechtsfragen invol-

vierten Stellen zu informieren – verdient das Interesse der Beschwerdefüh-

rerin, dass nicht über deren Handeln informiert wird, weniger Schutz (vgl. 

zum Ganzen: Urteil des BGer 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 8.3 mit 

Hinweisen; Urteil des BVGer B-5117/2016 vom 30. Januar 2019 E. 10.3). 

Der in E. 8.1.1 angeführten Rüge der Beschwerdeführerin ist daher keine 

Folge zu leisten. 

8.2 Ferner beanstandet die Beschwerdeführerin eine Verletzung der Men-

schenwürde (Art. 7 BV) und das Recht jedes Menschen auf persönliche 

Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV). Ihre wirtschaftliche und berufliche Ehre werde 

mit dem Schlussbericht erheblich beeinträchtigt (Beschwerde, S. 22 f.). 

Als öffentlich-rechtlicher Persönlichkeitsschutz sind die eben erwähnten 

Verfassungsgarantien namentlich an Behörden gerichtet, gegenüber deren 

hoheitlichem Handeln auch juristische Personen wie die Beschwerdefüh-

rerin sich unter anderem auf die Schutzinhalte der Ehre und des guten Rufs 

berufen können (Urteil des BVGer B-3588/2012 vom 15. Oktober 2016 

E. 6.1.1 mit Hinweis). Da im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse das 

private Interesse der Beschwerdeführerin an ihrer wirtschaftlichen Integri-

tät bzw. ihres guten Rufs überwiegt, ist der Eingriff in ihre Persönlichkeits-

rechte – sollte aus den zu verwendenden Pseudonymen überhaupt noch 

erkennbar sein, welches Unternehmen sich dahinter verbirgt – indes ge-

rechtfertigt (vgl. E. 6.6). 

8.3 Schliesslich wirft die Beschwerdeführerin der Vorinstanz vor, im 

Schlussbericht unnötige Begründungselemente zu verwenden, und leitet 

hieraus eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und 

des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) ab (Beschwerde, 

S. 20).  

B-4139/2015 

Seite 27 

Dem ist zu entgegnen, dass die Beschwerdeführerin mehrmals Gelegen-

heit hatte, zum Inhalt des Schlussberichts Stellung zu nehmen (vgl. Sach-

verhalt Bst. B-E). Damit hat die Vorinstanz der Beschwerdeführerin das 

rechtliche Gehör vor dem Abschluss des Schlussberichts hinreichend ge-

währt (zu den Mitwirkungsrechten der Parteien im vorinstanzlichen Verfah-

ren, die ihnen im Rahmen des rechtlichen Gehörs zu gewähren sind: 

BGE 144 I 11 E. 5.3, 135 II 286 E. 5.1, 127 I 54 E. 2b; Urteil des BVGer   

B-4161/2020 vom 11. Januar 2021 E. 5.4). Es fällt – im vorerwähnten Rah-

men (E. 5 f.) – grundsätzlich ins Ermessen der Vorinstanz, zu beurteilen, 

welche Begründungselemente sie in einem Schlussbericht als erforderlich 

betrachtet und welche nicht. Dabei braucht hier auf die Frage, ob dieses 

Ermessen ähnlich wie bei Sanktionsverfügungen im Sinn der bundesver-

waltungsgerichtlichen Rechtsprechung beschränkt ist (vgl. dazu statt vie-

ler: Urteil des BVGer B-105/2019 vom 1. September 2020 Luftfrachtpubli-

kationsfälle E. 3.4, die allesamt auf einen internationalen Sachverhalt ab-

zielen, weshalb sich auch andere Kartellbehörden für den Inhalt des zu 

publizierenden Schlussberichts interessieren könnten, sowie Urteil des 

BVGer B-6291/2017, B-6714/2019 vom 25. Juni 2019 Reichmuthpublikati-

onsfall See-Gaster E. 6.6.3.4, wonach Ausführungen zu Verhalten vor Gel-

tung des sanktionsbewehrten Kartellrechts nur dort angezeigt sind, wo 

diese dazu dienen, späteres, in den temporalen Anwendungsbereich fal-

lendes Verhalten nachvollziehbar zu machen) nicht weiter eingegangen zu 

werden. Dies zumal vorliegend beide erwähnten Varianten – Ausführungen 

zu Verhalten vor Urzeiten oder zu Verhalten, das aufgrund internationalen 

Bezugs auch andere Kartellbehörden interessieren könnten – nicht geltend 

gemacht werden. Eine Ermessensverletzung seitens der Vorinstanz macht 

die Beschwerdeführerin sodann zurecht nicht geltend und geht auch aus 

den Akten nicht hervor (vgl. bereits oben E. 7 in fine). Weiter ist nicht er-

sichtlich, woraus die Beschwerdeführerin die Vertrauensgrundlage ableitet, 

die für die erfolgreiche Geltendmachung des Grundsatzes von Treu und 

Glauben erforderlich wäre (dazu statt vieler: BGE 143 V 95 E. 3.6.2, 137 II 

182 E. 3.6.2, 131 II 627 E. 6.1 und 129 I 161 E. 4.1, je mit weiteren Hinwei-

sen). Damit erweist sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs 

und des Grundsatzes von Treu und Glauben als unbegründet. 

9.  

9.1 Zusammenfassend ist an der jüngst erfolgten Grundsatzrechtspre-

chung festzuhalten, wonach Art. 48 Abs. 1 KG in historischer und teleolo-

gischer Auslegung eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Publi-

kation des Schlussberichts vom 12. November 2014 darstellt (vgl. E. 4.1). 

B-4139/2015 

Seite 28 

Die Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz verletze durch die Ver-

öffentlichung das Legalitätsprinzip, zielt damit ins Leere. Ferner steht der 

geplanten Publikation das dabei zu berücksichtigende Recht – insbeson-

dere die Verpflichtung zur Wahrung der Geschäftsgeheimnisse sowie das 

Datenschutzrecht – nicht grundsätzlich entgegen. Vielmehr regelt dieses 

lediglich den Inhalt, der rechtskonform veröffentlicht werden darf. Folglich 

ist die Publikation des Schlussberichts vom 12. November 2014 zulässig, 

jedoch ausschliesslich nur unter Wahrung der Geschäftsgeheimnisse und 

der datenschutzrechtlichen Interessen der Beschwerdeführerin sowie un-

ter Berücksichtigung, dass in der Vorabklärung kein kartellrechtlich verpön-

tes Verhalten festgestellt wurde. Der Entscheid über die Version, die publi-

ziert wird, darf dabei nicht willkürlich erfolgen. Die Vorinstanz ist zudem 

– wie erwähnt (E. 5.4) – auf die nachträglich angebotenen Anonymisierun-

gen, Pseudonymisierungen bzw. Unkenntlichmachungen zu behaften. 

9.2 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und 

die angefochtene Verfügung insoweit aufzuheben, als sie die Publikation 

des Schlussberichts vom 12. November 2014 in der Fassung, die dieser 

Verfügung beiliegt, vorsieht. Dem Sekretariat ist es demnach zu untersa-

gen, den Schlussbericht in der Version zu veröffentlichen, die sich im An-

hang der angefochtenen Publikationsverfügung befindet. Im Übrigen ist die 

Beschwerde abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist und sie nicht ge-

genstandslos geworden ist. 

Die Vorinstanz hat im obgenannten Schlussbericht – neben den im Sinn 

von übereinstimmenden Anträgen nachträglich angebotenen Anonymisie-

rungen, Pseudonymisierungen bzw. Unkenntlichmachungen (oben E. 5.4) 

– einzig noch die in E. 5.5 vorstehend bezeichneten zusätzlichen Schwär-

zungen und allfällige weitere angemessene Anonymisierungen und/oder 

Pseudonymisierungen vorzunehmen. Hierzu ist die Sache an die Vorin-

stanz zurückzuweisen. 

9.3 Das Sistierungsgesuch der Beschwerdeführerin vom 19. November 

2015 (Sachverhalt Bst. K) ist durch den nun erfolgten Erlass des vorin-

stanzlichen abschlägigen Wiedererwägungsentscheids vom 11. Januar 

2016 betreffend die Publikationsverfügung vom 27. Mai 2015 (Sachverhalt 

Bst. M) gegenstandslos geworden. 

10.  

10.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der 

Regel der unterliegenden Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden 

B-4139/2015 

Seite 29 

die Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des 

Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen 

vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). 

Vorliegend hat die Beschwerdeführerin teilweise obsiegt und zwar insofern, 

als der zu veröffentlichende Schlussbericht vom 12. November 2014 im 

Sinn der vorstehenden Erwägungen zusätzlich unkenntlich zu machen ist. 

Zudem hat die Vorinstanz von sich aus im Lauf des vorliegenden Verfah-

rens zusätzliche Anonymisierungen, Pseudonymisierungen bzw. Ersetzun-

gen vorgenommen (E. 5.4 hiervor), womit das Beschwerdeverfahren in die-

sem Umfang im Sinn von übereinstimmenden Anträgen gegenstandslos 

geworden ist. Die Beschwerdeführerin obsiegt auch insoweit. Im Übrigen 

ist die Beschwerdeführerin mit ihren Anträgen unterlegen. Der Beschwer-

deführerin sind daher nach Massgabe ihres nur teilweisen Obsiegens Ver-

fahrenskosten im Umfang von drei Vierteln aufzuerlegen. Vorinstanzen 

werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Die auf 

insgesamt Fr. 3'000.– festzusetzenden Verfahrenskosten sind demnach 

der Beschwerdeführerin im Umfang von Fr. 2'250.– aufzuerlegen und dem 

geleisteten Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 3'000.– zu entnehmen. Der 

Restbetrag von Fr. 750.– wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der 

Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.  

10.2 Der teilweise obsiegenden Beschwerdeführerin ist eine reduzierte 

Parteientschädigung zuzusprechen, welche der Vorinstanz aufzuerlegen 

ist (vgl. Art. 64 VwVG, Art. 7 ff. VGKE). Die Parteientschädigung umfasst 

die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei 

(Art. 8 Abs. 1 VGKE). Die Partei, die Anspruch auf Parteientschädigung er-

hebt, hat der Beschwerdeinstanz vor dem Beschwerdeentscheid eine de-

taillierte Kostennote einzureichen; andernfalls setzt die Beschwerdeinstanz 

die Parteientschädigung von Amtes wegen und nach Ermessen aufgrund 

der Akten fest (vgl. Art. 8 Abs. 1 der Verordnung vom 10. September 1969 

über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren 

[SR 172.041.0]). Vorliegend hat der Rechtsvertreter der Beschwerdeführe-

rin keine Kostennote eingereicht, weshalb die ungekürzte Parteientschädi-

gung nach Ermessen aufgrund der Akten auf Fr. 17'500.– (inkl. Auslagen) 

festzusetzen ist. Mit Blick auf das nur teilweise Obsiegen der Beschwerde-

führerin erscheint dem Gericht eine um drei Viertel reduzierte Parteient-

schädigung von Fr. 4'375.– als angemessen. 

10.3 Zur Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorange-

gangenen Verfahrens ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen. 

B-4139/2015 

Seite 30 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Das Sistierungsgesuch der Beschwerdeführerin hinsichtlich Wiedererwä-

gungsverfahren wird infolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben. 

2.  

2.1 Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und die angefochtene 

Publikationsverfügung vom 27. Mai 2015 insoweit aufgehoben, als sie eine 

Veröffentlichung des Schlussberichts des Sekretariats vom 12. November 

2014 in der Version vorsieht, die sich im Anhang zu dieser Verfügung be-

findet. Die vorinstanzliche Verlegung der Verfahrenskosten wird ebenfalls 

aufgehoben. Soweit weitergehend, wird die Beschwerde abgewiesen, so-

weit auf sie einzutreten ist und sie nicht gegenstandslos geworden ist. 

2.2 Der Vorinstanz wird untersagt, den Schlussbericht vom 12. November 

2014 in dieser eben genannten Version zu veröffentlichen. 

2.3 Die Sache wird zu weiterer Schwärzung und Anonymisierung des 

Schlussberichts vom 12. November 2014 im Sinn der Erwägungen sowie 

zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des vorange-

gangenen Verfahrens an die Vorinstanz zurückgewiesen. 

3.  

Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 2'250.– 

auferlegt. Dieser Betrag wird dem von der Beschwerdeführerin geleisteten 

Kostenvorschuss von Fr. 3'000.– entnommen. Der Restbetrag von 

Fr. 750.– wird ihr nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu-

rückerstattet. 

4.  

Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft 

des vorliegenden Urteils eine reduzierte Parteientschädigung in Höhe von 

Fr. 4'375.– zu bezahlen. 

  

B-4139/2015 

Seite 31 

5.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde; Beilage: Rückerstattungs-

formular) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. 32-0246; Gerichtsurkunde) 

 

 

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: 

 

 

 

Keita Mutombo Andrea Giorgia Röllin 

 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden, soweit die Voraussetzungen gemäss Art. 82 

ff., 90 ff. und 100 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, 

SR 173.110) gegeben sind. Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde 

spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder 

zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen 

diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist 

(Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufas-

sen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel 

und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-

weismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, 

beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 28. April 2021