# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f0e6bd85-15e0-5cc5-a9c1-71e3c8bc66d9
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2011-01-18
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 18.01.2011 V 2010 2
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_V-2010-2_2011-01-18.pdf

## Full Text

V 10 2
1. Kammer als Verfassungsgericht

URTEIL
vom 18. Januar 2011

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Umsetzung Verzichtsprogramm Schulen

1. Der … hatte anlässlich seiner Sitzung vom 23. September 2010 unter dem 

Traktandum „Umsetzung Verzichtsprogramm Schulen …“ beschlossen, im 

Rahmen des Verzichtsprogramms betreffend die Schulen im … die Variante 

A „Erhaltung der fünf Schulstandorte“ umzusetzen. Diese Variante A 

beinhaltet im Wesentlichen die Aufhebung der Primarschule … (erste und 

zweite Klasse) sowie die Zusammenlegung der Primarschulen … und …, 

wobei die erste bis vierte Klasse dieser beiden Fraktionen in … unterrichtet 

werden sollten, die fünfte und sechste Klasse in … Hintergrund dieser 

Massnahmen ist die sehr angespannte finanzielle Situation in ...

2. Dagegen erhoben die im Rubrum genannten Personen, welche alle 

Stimmberechtigte in … und teilweise Eltern schulpflichtiger Kinder sind, 

Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag um Aufhebung des 

angefochtenen Beschlusses. Dem Beschluss komme faktisch die Wirkung 

eines rechtsetzenden Erlasses im Sinne von Art. 57 Abs. 1 VRG zu, indem 

nämlich die Regelung von Art. 1 Abs. 2 des kommunalen Schulgesetzes, 

welche eine Fortführung der Primarschule über alle Klassen in allen 

Fraktionen vorsehe, abgeändert werde. Ausserdem werde damit auch in das 

Stimmrecht der Beschwerdeführer eingegriffen, weil Änderungen des 

kommunalen Schulgesetzes lediglich auf dem dafür vorgesehenen Weg der 

Gesetzesänderung möglich seien. Die Legitimation der Beschwerdeführer sei 

gegeben (Stimmbürger, zum Teil Eltern von in … bzw. … schulpflichtigen 

Kindern). Der Grundsatz der Gewaltenteilung werde vom Bundesgericht in 

ständiger Rechtsprechung als verfassungsmässiges Recht anerkannt. 

Schutzbereich dieses Rechts sei die Einhaltung der verfassungsmässigen 

Zuständigkeitsordnung. Das Legalitätsprinzip gelte für das ganze 

Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leitungsverwaltung. Seine 

Verletzung könne im Zusammenhang mit dem Grundsatz der 

Gewaltentrennung geltend gemacht werden (BGE 130 I 5). Vorliegend 

bestehe die Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung darin, dass 

der … mit dem angefochtenen Beschluss in eigener Kompetenz Art. 1 Abs. 2 

des kommunalen Schulgesetzes abgeändert habe, obwohl dafür laut der 

Verfassung die Urnengemeinde zuständig gewesen wäre. Art. 1 Abs. 2 des 

kommunalen Schulgesetzes sehe vor, dass die … in den Fraktionen die 

bestehenden Kindergärten und Schulen führe. Dies bedeute nichts anderes, 

als dass die Gemeinde die gesetzliche Verpflichtung übernommen habe, die 

damals bestehenden Kindergärten und Primarschulen in den Fraktionen 

weiterzuführen und zwar in dem Umfang, wie sie bereits bei Erlass des 

Gesetzes (2001) geführt worden seien. Vorbehalten seien lediglich das 

übergeordnete Recht und die Lehrpläne gewesen. Diese Vorbehalte seien 

hier irrelevant, da es nur um Massnahmen zur Verbesserung der 

Budgetsituation gehe. Bis anhin seien die Primarschulen in den Fraktionen … 

und … von der ersten bis zur sechsten Klasse geführt worden, von nun an soll 

die Primarschule in … nur von der ersten bis zur vierten und die Primarschule 

… von der fünften bis zur sechsten Klasse geführt werden. Das sei aber nicht 

die Meinung des Gesetzgebers beim Erlass von Art. 1 des Schulgesetzes im 

Jahre 2001 gewesen. Mit dem gewählten Vorgehen habe der … nicht nur 

seine Kompetenzen überschritten, sondern er habe auch das Stimmrecht der 

stimmberechtigten Einwohner der Gemeinde … verletzt. Der Erlass und die 

Änderung von Landschaftsgesetzen bedürften gemäss Art. 12 lit. b der 

kommunalen Verfassung nämlich der Zustimmung durch die Urnengemeinde, 

was  vorliegend nicht erfolgt sei. 

3. Die Gemeinde … beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der 

Beschwerde. Die Beschwerdeführer 1 und 3 hätten keine schulpflichtigen 

Kinder, so dass auf ihre Beschwerde nicht einzutreten sei. Der Vorwurf der 

Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung erfolge ungerechtfertigt. 

Die Beschwerdeführer würden dabei übersehen, dass Art. 1 Abs. 2 des 

kommunalen Volksschulgesetzes gar nicht abgeändert werde. Es gehe einzig 

um eine organisatorische Regelung, wie anhand der Schülerzahlen und dem 

Sparauftrag des … die Klassen auf die einzelnen Schulhäuser im … verteilt 

werden sollten. Dafür sei der … gestützt auf Art. 21 Abs. 1 der 

Gemeindeverfassung (GV) zuständig. Die Gemeinde führe nach wie vor in 

allen Fraktionen Kindergärten und Schulen. Einzig Schulschliessungen in 

einzelnen Fraktionen müssten vom Volk mit einer Gesetzesrevision 

beschlossen werden. Auch aus dem übergeordneten Recht könnten die 

Beschwerdeführer nichts für sich ableiten. Art. 19 BV verlange nicht, dass in 

einer Gemeinde in jedem Quartier bzw. in jeder Fraktion ein Schulhaus mit 

allen Klassenstufen betrieben werden müsse. Auch eine Verletzung des 

Stimmrechts liege nicht vor. Die kantonalrechtlichen Vorgaben seien erfüllt 

(Ermöglichung des Schulbesuches, Organisation des Transports und 

Übernahme der Transportkosten). Auf kommunaler Ebene bestehe keine 

gesetzliche Verpflichtung, in allen Fraktionen der Gemeinde alle Schulstufen 

(erste bis sechste Klasse) anzubieten. Aus Art. 1 Abs. 2 des kommunalen 

Volksschulgesetzes könne nicht abgeleitet werden, in jeder einzelnen Anlage 

der bestehenden Kindergärten und Schulen im … müsse auch das gesamte 

schulische Angebot, also vom Kindergarten bis zur sechsten Klasse, 

vorhanden sein. Die Beschwerdeführer übersähen zudem, dass die Fraktion 

… erst seit dem 1.1.2009 zu … gehöre. Es sei also nicht so, dass die 

Primarschule in … seit Erlass des Schulgesetzes im Jahre 2001 gestützt auf 

Art. 1 Abs. 2 des Schulgesetzes geführt werde.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Gemäss Art. 16 Abs. 1 des kantonalen Schulgesetzes (SchG) hat jedes Kind 

die Schule der Gemeinde zu besuchen, in der es sich mit Einwilligung der 

gesetzlichen Vertretung dauernd aufhält. Die Wohngemeinde ermöglicht laut 

Art. 46 Abs. 1 SchG jedem Kind den Besuch der Volksschule. Sofern die 

Verhältnisse es erfordern, sind nach Abs. 2 dieser Bestimmung die 

Gemeinden beziehungsweise die Trägerschaften verpflichtet, den Transport 

der Schülerinnen und Schüler auf ihre Kosten zu organisieren. Die 

Trägerschaft stellt schliesslich gemäss Art. 49 SchG auf ihre Kosten die für 

die Durchführung des lehrplanmässigen Unterrichts erforderlichen Räume, 

Einrichtungen sowie die allgemeinen und für jeden Schultypus spezifischen 

Unterrichtsmittel zur Verfügung. Sie trifft die übrigen für den Betrieb 

notwendigen Massnahmen. Das übergeordnete Recht des Kantons schreibt 

den Gemeinden also nicht vor, dass in jedem Quartier oder jeder Fraktion ein 

Schulhaus mit allen Klassenstufen betrieben werden muss. Ebenso wenig 

verlangt dies Art. 19 der Bundesverfassung. Diese Norm gewährleistet im 

Kapitel Grundrechte einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen 

Grundschulunterricht. Der Unterricht muss grundsätzlich am Wohnort der 

Schüler erteilt werden; die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort 

darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden 

(vgl. BGE 129 I 16). Damit besteht auch von Verfassungs wegen ein grosser 

Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Schulstandorte. Art. 1 Abs. 2 

kommunalen Volksschulgesetzes gehört somit dem autonomen 

Gemeinderecht an, weshalb die Gemeinde eine relativ erhebliche 

Entscheidungsfreiheit besitzt und sie diesbezüglich den Schutz der 

Gemeindeautonomie geniesst. Die Gemeindeautonomie bezieht sich nicht 

nur auf die Rechtssetzung, sondern auch auf die Rechtsanwendung und -

auslegung, wenn die anwendbare Bestimmung dem selbständigen 

Gemeinderecht angehört. Das Verwaltungsgericht hat sich dann bei der 

Anwendung und Auslegung solcher Normen Zurückhaltung aufzuerlegen, 

wenn ein Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in besonderem 

Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Den Gemeinden steht in 

solchen Fällen ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, in 

welchen das Verwaltungsgericht nur eingreifen kann, sofern die Gemeinde 

diesen Bereich missbraucht oder überschritten hat. Die Kognition des 

Verwaltungsgerichtes beschränkt sich damit praktisch auf eine 

Willkürprüfung, d.h. das Verwaltungsgericht kann nur dann eingreifen, wenn 

sich der gestützt auf autonomes Gemeinderecht erlassene Entscheid als 

sachlich unvertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze 

verstösst (vgl. statt vieler: VGU R 05 62).

2. Im Zentrum des vorliegenden Rechtsstreites steht die Auslegung von Art. 1 

Abs. 2 des kommunalen Schulgesetzes, wo es heisst, dass die … in den 

Fraktionen die bestehenden Kindergärten und Schulen führe, sofern dies mit 

dem übergeordneten Recht und den Lehrplänen vereinbar bleibe. Die 

Beschwerdeführer interpretieren diesen Gesetzespassus so, dass die 

Gemeinde verpflichtet sei, in allen Fraktionen alle Schulstufen, also von der 

ersten bis zur sechsten Klasse anzubieten. Wenn die Gemeinde daher 

beabsichtige, in den Fraktionen … und … das Schulangebot in der Weise zu 

reduzieren, dass die beiden Schulen zusammengelegt und nur noch einzelne 

Klassen in diesen beiden Fraktionen unterrichtet werden sollten, dann müsste 

zuerst das Schulgesetz, insbesondere Art. 1 Abs. 2 des Schulgesetzes 

angepasst werden. Dafür fehle dem … aber die Kompetenz. Mit ihrer 

Interpretation vermögen die Beschwerdeführer indessen nicht aufzuzeigen, 

dass die Auslegung der Gemeinde sachlich nicht vertretbar ist oder gegen 

allgemeine Rechtsgrundsätze verstösst. Die Beschwerdeführer bringen im 

Grunde nur vor, dass die Primarschulen in den einzelnen Fraktionen im 

Zeitpunkt des Erlasses des Schulgesetzes (2001) von der ersten bis zur 

sechsten Klasse geführt worden seien und dass sie auch weiterhin so geführt 

werden sollten. Woraus die Beschwerdeführer dies ableiten, führen sie nicht 

weiter aus. Der Wortlaut von Art. 1 Abs. 2 des Schulgesetzes ist sehr 

allgemein gehalten und enthält einzig den Grundsatz, dass die bestehenden 

Kindergärten und Schulen in den Fraktionen weiter geführt werden sollten. 

Damit ist klar, dass die Aufhebung einer Fraktionsschule nicht ohne Revision 

des zitierten Artikels möglich ist. Hingegen lässt der Wortlaut des Gesetzes 

nicht den Schluss zu, dass eine teilweise Zusammenlegung von 

Fraktionsschulen unzulässig wäre. Auch Sinn und Zweck dieser Bestimmung 

drängt nicht die von den Beschwerdeführern zitierte Schlussfolgerung auf; 

denn mit dieser Bestimmung wollte die Gemeinde lediglich festhalten, dass 

die Schulen in der Gemeinde dezentral, also in den Fraktionen, organisiert 

würden. Die Gemeinde führt - wie im Sachverhalt dargelegt - nach wie vor in 

allen Fraktionen Kindergärten und Schulen. Die betroffenen Kinder werden 

wie bis anhin den Schulunterricht von der ersten bis zur sechsten Klasse 

absolvieren können, haben jedoch allenfalls einen Schulhauswechsel in Kauf 

zu nehmen (Fraktionen … und …). Es besteht also genau die gleiche 

Organisationsstruktur, wie sie in Art. 1 Abs. 2 des kommunalen Schulgesetzes 

vorgesehen ist, nach dem angefochtenen Beschluss des … weiter. Wenn 

aber Art. 1 Abs. 2 des Schulgesetzes die vom … beschlossene 

Zusammenlegung der Primarschulen … und … unter gleichzeitiger Belegung 

der Schulhäuser … und … durch einzelne Klassen zulässt, ist weder der 

Grundsatz der Gewaltentrennung noch das Stimmrecht verletzt. Die 

Beschwerde ist demnach abzuweisen. 

3. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der 

Beschwerdeführer.

Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben 

betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine 

Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen 

Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 194.--

zusammen Fr. 1'194.--

gehen zulasten der Beschwerdeführer unter solidarischer Haftung und sind 

innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die Finanzverwaltung 

des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.