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**Case Identifier:** 26661dab-1f0a-5573-b9da-eb75f41bd563
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-07-08
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 08.07.2014 B 2013/250
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2013-250_2014-07-08.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2013/250

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 08.07.2014

Entscheiddatum: 08.07.2014

Urteil Verwaltungsgericht, 08.07.2014
Art. 27 BV; Art. 15 Abs. 1 Ingress und lit. a der Verordnung über die Prüfung 
und den Fähigkeitsausweis der Grundbuchverwalter (sGS 914.45). Da die 
vorsätzliche oder fahrlässige Verwendung unzulässiger Hilfsmittel an der 
Prüfung für Grundbuchverwalter geeignet ist, die Vertrauenswürdigkeit des 
Kandidaten in Frage zu stellen, ist die – gegebenenfalls vorläufige – 
Verweigerung des Fähigkeitsausweises grundsätzlich eine zulässige Folge 
des Regelverstosses (Verwaltungsgericht, B 2013/250).

Urteil vom 8. Juli 2014

Anwesend:  Präsident lic. iur. B. Eugster; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, 

Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber Dr. Th. 

Scherrer

_______________

In Sachen

X.Y.,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Eugen Mätzler, Schwager Schneider Mätzler 

Rechtsanwälte, Poststrasse 23, Postfach 1936, 9001 St. Gallen,

gegen

Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,

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Vorinstanz,

betreffend

Grundbuchverwalterprüfung 2013

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ X.Y. absolvierte 2012 die Prüfung zur Erlangung des Fähigkeitsausweises für st. 

gallische Grundbuchverwalter ohne Erfolg. In Ziffer 2 der Vorbemerkungen zur 

schriftlichen Prüfung vom 16. März 2012 waren die erlaubten Hilfsmittel abschliessend 

aufgezählt. Zugelassen waren insbesondere "die eidgenössischen und kantonalen 

Gesetze und Verordnungen" (act. 7/51).

B./ Ohne den Vertiefungskurs an der Gemeindefachschule erneut besucht zu haben, 

meldete sich X.Y. am 11. Dezember 2012 beim kantonalen Grundbuchinspektorat zur 

Grundbuchverwalterprüfung 2013 an (act. 7/1). Der Vizepräsident der 

Prüfungskommission bestätigte die Anmeldung am 22. Januar 2013 per E-Mail. Der 

Anhang dazu (act. 7/9) enthielt einen Entwurf der Vorbemerkungen zur schriftlichen 

Prüfung vom 21. Februar 2013 mit einer Aufzählung der zugelassenen Hilfsmittel (Ziffer 

3) und Textausgaben im Bereich ZGB und OR (unter anderem jene von Gauch/Stöckli 

aus dem Verlag Schulthess, nicht jedoch die Kaufmännische Studienausgabe und die 

Ausgabe "Navigator" aus dem Verlag Orell Füssli, Ziffer 4) sowie dem – im Vergleich 

zur Vorbemerkung zur schriftlichen Prüfung 2012 neuen – ausdrücklichen Hinweis, 

dass in diesen Hilfsmitteln Stellen markiert und für den Schnellzugriff Ritter mit 

Begriffen, welche an den entsprechenden Stellen verwendet werden, angebracht sein 

dürfen, weitere Anmerkungen aber nicht zulässig sind (Ziffer 5). In der Einladung vom 

31. Januar 2013 zur schriftlichen Prüfung vom 21. Februar 2013 wurden die 

zugelassenen Hilfsmittel aufgeführt. Nebst anderen wurden "die eidgenössischen und 

kantonalen Gesetze und Verordnungen" genannt (act. 7/8).

Am 21. Februar 2013 wurden die Kandidatinnen und Kandidaten vor dem 

Prüfungsbeginn ausdrücklich auf die erlaubten Hilfsmittel hingewiesen (act. 7/11). In 

den definitiven, von der Prüfungskommission im Zirkulationsverfahren am 14. Februar 

2013 (act. 7/49) beschlossenen Vorbemerkungen zur schriftlichen Prüfung, welche den 

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Kandidatinnen und Kandidaten zusammen mit den Prüfungsaufgaben ausgehändigt 

wurden, war der gegenüber dem Entwurf unveränderte Hinweis auf die zulässigen 

Markierungen, Ritter und Anmerkungen enthalten (act. 7/12, jetzt Ziffer 4). Die Prüfung 

dauerte sechsdreiviertel Stunden, nämlich von 8.30 bis 12.00 Uhr und von 13.45 bis 

17.00 Uhr. Nach Prüfungsbeginn wurden die von den Kandidatinnen und Kandidaten 

mitgebrachten Hilfsmittel durch die Prüfungsaufsicht systematisch überprüft. X.Y. 

wurde als sechster von acht Kandidaten kontrolliert. Die von ihm verwendeten 

amtlichen Gesetzesausgaben enthielten neben Markierungen und Rittern mit 

zulässigen Begriffen auch einzelne Ritter mit Begriffen, welche in den Erlassen nicht 

verwendet werden, sowie zahlreiche handschriftliche Querverweise und verschiedene 

zusätzliche Stichworte (act. 7/17-22). Der Vizepräsident der Prüfungskommission zog 

die Gesetzesausgaben innert der ersten halben Stunde ein (vgl. angefochtene 

Verfügung lit. C, was sich allerdings aus den Aktennotizen zum Ablauf nicht erschliesst; 

act. 7/64.4 und 5). X.Y. schrieb die Prüfung ohne diese Hilfsmittel zu Ende. Von der 

maximalen Punktzahl von 201,75 Punkten erreichte er 97,75 (48,5 Prozent). Welche 

Punktzahl für ein genügendes Ergebnis mindestens zu erzielen war, kann den Akten 

nicht entnommen werden (act. 7/24-27).

C./ Am 25. März 2013 teilte die Prüfungskommission X.Y. mit, er habe die schriftliche 

Grundbuchverwalterprüfung "unter dem Vorbehalt des Einsatzes von unerlaubten 

Hilfsmitteln" bestanden, und lud ihn zur mündlichen Prüfung am 10. April 2013 ein (act. 

7/28). Unmittelbar nach der mündlichen Prüfung, die X.Y. bestanden hatte, eröffnete 

ihm die Prüfungskommission, wegen der unerlaubten Hilfsmittel, die er zur schriftlichen 

Prüfung mitgenommen habe, werde sie dem Departement des Innern beantragen, ihm 

das Patent nicht zu erteilen (act. 7/35). Die Prüfungskommission stellte am 18. April 

2013 dem Departement den entsprechenden schriftlichen Antrag (act. 7/29).

Auf das Begehren von X.Y. vom 25. Juni 2013 hin (act. 7/37) verfügte das Departement 

des Innern am 12. November 2013, der Fähigkeitsausweis als Grundbuchverwalter 

werde ihm nicht erteilt (Ziffer 1), hingegen gelte die am 10. April 2013 abgelegte 

mündliche Prüfung als bestanden und müsse nicht wiederholt werden (Ziffer 2); für die 

Verfügung wurde keine Gebühr erhoben (Ziffer 3) und sein Antrag auf ausseramtliche 

Entschädigung abgewiesen (Ziffer 4).

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D./ X.Y. (nachfolgend Beschwerdeführer) erhob gegen die Verfügung des 

Departements des Innern (nachfolgend Vorinstanz) vom 12. November 2013 durch 

seinen Rechtsvertreter mit Eingabe vom 26. November 2013 Beschwerde beim 

Verwaltungsgericht mit dem Antrag, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei die 

angefochtene Verfügung aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, ihm aufgrund der 

im Frühling 2013 bestandenen mündlichen und schriftlichen Prüfungen den 

Fähigkeitsausweis für Grundbuchverwalter auszustellen.

Mit Vernehmlassung vom 16. Dezember 2013 beantragte die Vorinstanz die Abweisung 

der Beschwerde. Am 17. Dezember 2013 teilte die Prüfungskommission dem 

Beschwerdeführer mit, mangels Kandidaten werde 2014 keine 

Grundbuchverwalterprüfung durchgeführt. Am 23. Dezember 2013 äusserte sich der 

Beschwerdeführer zur vorinstanzlichen Vernehmlassung.

Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die 

Akten wird - soweit wesentlich - in den Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. (…).

2. Der Beschwerdeführer absolvierte am 21. Februar 2013 den schriftlichen und am 10. 

April 2013 den mündlichen Teil der Grundbuchverwalterprüfung. Die 

Verfahrensbeteiligten gehen übereinstimmend davon aus, dass er die mündliche 

Prüfung bestanden hat und die von ihm abgegebenen Lösungen zur schriftlichen 

Prüfung inhaltlich genügen. Mithin bezieht sich der Streitgegenstand nicht auf die 

materielle Bewertung (Benotung) der Prüfungsleistungen, bei deren Überprüfung sich 

die Gerichte Zurückhaltung auferlegen, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt 

(vgl. BGer 2D_32/2013 vom 23. Juli 2013 mit Hinweis auf BGE 136 I 229 E. 5.4.1, BGE 

131 I 467 E. 3.1; BVGer B-2568/2008 vom 15. September 2008 E. 2; Cavelti/Vögeli, 

Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 632).

Rügen, die eigentliche (Organisations-) und Verfahrensmängel betreffen, sind nach 

bundesgerichtlicher Rechtsprechung ohne diese Zurückhaltung zu prüfen (vgl. BGer 

2P.44/2007 vom 2. August 2007 E. 2.1). Auf Verfahrensfragen beziehen sich alle 

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Einwendungen, die den äusseren Ablauf der Prüfung oder der Bewertung betreffen 

(BGE 106 Ia 1 E. 3c). Umstritten ist, ob die Vorinstanz mit der angefochtenen Verfügung 

vom 12. November 2013 dem Beschwerdeführer den Fähigkeitsausweis trotz 

ausreichender Leistungen in der Prüfung zu Recht verweigert hat mit der Begründung, 

er habe unerlaubte Hilfsmittel eingesetzt. Der Beschwerdeführer rügt, die gegenüber 

dem Vorjahr verschärfte Hilfsmittelregelung beruhe auf einem formell und materiell 

unzulässigen Zirkulationsbeschluss der Prüfungskommission und damit auf einer 

ungenügenden Rechtsgrundlage und sei zudem unverhältnismässig (vgl. nachfolgend 

E. 3). Die Vorinstanz habe zudem bei ihrem Entscheid ihr Ermessen unterschritten, 

zumindest aber in nicht verhältnismässiger Weise ausgeübt (vgl. nachfolgend E. 4).

3. Art. 27 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) gewährleistet die 

Wirtschaftsfreiheit (Abs. 1) und umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie 

den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie 

Ausübung (Abs. 2). Die vom Kanton verliehene Beurkundungsbefugnis hat zwar den 

Charakter einer übertragenen hoheitlichen Funktion und steht damit nicht unter dem 

Schutz der Wirtschaftsfreiheit (vgl. BGE 128 I 280 E. 3 mit Hinweisen). Da der 

Fähigkeitsausweis der Grundbuchverwalter jedoch das berufliche Fortkommen des 

Inhabers auch in anderen Tätigkeitsbereichen wie beispielsweise in der Treuhand-, 

Immobilien- oder Bankbranche fördern kann, ist dessen Verweigerung geeignet, die 

Berufswahlfreiheit des Beschwerdeführers zu beeinträchtigen (vgl. Art. 16 der 

Verordnung über die Prüfung und den Fähigkeitsausweis der Grundbuchverwalter, sGS 

914.45, nachfolgend GBV-Prüfungsverordnung, wonach der Hinweis auf den 

Fähigkeitsausweis nicht unter das Verbot der Verwendung der Bezeichnung 

"Grundbuchverwalter" für Geschäftszwecke fällt). Der Eingriff hat dementsprechend auf 

einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage zu beruhen (dazu nachfolgend E. 3.1), im 

öffentlichen Interesse zu erfolgen (dazu nachfolgend E. 3.2) und den Grundsatz der 

Verhältnismässigkeit zu wahren (dazu nachfolgend E. 3.3; vgl. BGE 119 Ia 374 E. 2a; 

120 Ia 126 E. 4a; 121 I 129 E. 3b).

3.1. Das st. gallische Recht behält die öffentliche Beurkundung einschliesslich Ersatz 

der Unterschrift, ausgenommen im internationalen Verhältnis, sowie die 

Beglaubigungen und Zeugnisse in Grundbuchsachen (Art. 15 Abs. 1 Ingress und lit. c 

sowie Art. 35ter Ingress und lit. a des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen 

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Zivilgesetzbuch, sGS 911.1, abgekürzt EG-ZGB, in Verbindung mit Art. 49 ff. der 

Einführungsverordnung zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch, sGS 911.11) einerseits 

und bestimmte Aufgaben bei der Führung des Grundbuchs (Art. 2 der Verordnung über 

das Grundbuch, sGS 914.13, abgekürzt VGB) anderseits dem Grundbuchverwalter vor. 

Als Grundbuchverwalter sind gemäss Art. 179 EG-ZGB nur Personen wählbar, die 

einen von der Aufsichtsbehörde ausgestellten Fähigkeitsausweis besitzen. Die weiter 

erforderlichen Bestimmungen über das Grundbuchwesen werden auf dem 

Verordnungsweg erlassen (Art. 185 EG-ZGB).

Der Fähigkeitsausweis wird vom Departement des Innern - das auch die 

Grundbuchführung beaufsichtigt (vgl. Art. 182 EG-ZGB in Verbindung mit Art. 22 lit. d

des Geschäftsreglements der Regierung und der Staatskanzlei [sGS 141.3]) – aufgrund 

einer bestandenen Prüfung über die erforderlichen Fähigkeiten und Kenntnisse zur 

selbständigen Grundbuchführung ausgestellt (Art. 2 der Verordnung über die Prüfung 

und den Fähigkeitsausweis der Grundbuchverwalter, sGS 914.45, nachfolgend GBV-

Prüfungsverordnung). Vorbereitung, Durchführung und Bewertung der Prüfung obliegt 

einer dreiköpfigen Prüfungskommission (vgl. Art. 3 GBV-Prüfungsverordnung). Diese 

entscheidet insbesondere über die bei der schriftlichen Prüfung zur Verfügung 

stehenden Hilfsmittel (Art. 8 Abs. 2 GBV-Prüfungsverordnung). Damit kann sich die 

Zuständigkeit der Prüfungskommission zur Festlegung der zugelassenen Hilfsmittel 

angesichts der herrschenden Rechtsprechung (vgl. BGE 122 I 130 E. 3b mit Hinweisen) 

und der gängigen Praxis (vgl. Kanton Graubünden: Art. 6 der Verordnung über den 

Fähigkeitsausweis der Grundbuchverwalter [BR 217.650]; Kanton Luzern: § 8 der 

Verordnung über die Prüfung der Grundbuchverwalterinnen und -verwalter und ihrer 

Stellvertretungen [SRL Nr. 61]) auf eine genügende Rechtsgrundlage stützen.

Die Prüfungskommission hat sich bisher keine schriftliche Geschäftsordnung gegeben 

(act. 7/5). Sie beschloss die für die schriftliche Prüfung vom 21. Februar 2013 geltende 

Regelung über die zulässigen Hilfsmittel am 14. Februar 2013 einstimmig auf dem 

Zirkulationsweg (act. 7/58.2). Ob – wie der Beschwerdeführer geltend macht – unter 

diesen Umständen entsprechend den allgemeinen Regeln zum Verwaltungsverfahren 

(vgl. Art. 22 Abs. 3 VRP) Zirkulationsbeschlüsse der Prüfungskommission unzulässig 

sind (vgl. dazu GVP 2004 Nr. 2 E. d), kann indessen offen bleiben, zumal sie sich 

entgegen der in der Beschwerde vertretenen Auffassung inhaltlich von der früheren 

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Regelung, welche die zugelassenen Hilfsmittel ebenfalls abschliessend aufzählte und 

damit eigene Notizen nicht erlaubte (vgl. act. 7/58.3), nicht zu Ungunsten der 

Kandidatinnen und Kandidaten unterschied. Im Gegenteil wurden zu ihren Gunsten im 

Bereich ZGB und OR ausdrücklich auch bestimmte nicht amtliche, mit gedruckten 

Verweisen versehene Ausgaben zugelassen. Dass auch die frühere Regelung auf einem 

– gegebenenfalls unzulässigen - Zirkulationsbeschluss beruhte, wird in der 

Beschwerde nicht geltend gemacht. Immerhin ist anzumerken, dass eine solche Praxis 

jedenfalls nicht ohne Weiteres mit einer stillschweigend vom Gesetz abweichenden 

Regelung begründet werden könnte, wie dies die Vorinstanz im angefochtenen 

Entscheid ausführt (act. 2 E. 3.5.3).

3.2. Die Regelung, insbesondere die Beschränkung der zur schriftlichen Prüfung 

zugelassenen Hilfsmittel, dient öffentlichen Interessen. Zum einen soll die Prüfung 

geordnet ablaufen. Zum anderen verlangt das Erfordernis des Fähigkeitszeugnisses, 

dass die Kandidatinnen und Kandidaten ihr eigenes Wissen und Können unter für alle 

gleichen Bedingungen nachweisen.

3.3. Die konkrete Regelung der zur schriftlichen Prüfung vom 21. Februar 2013 

zugelassenen Hilfsmittel, insbesondere die Beschränkung der persönlichen 

Bearbeitung der Erlasse auf Markierungen und mit von der Rechtsordnung selbst 

verwendeten Begriffen beschriftete Ritter, ist sodann auch verhältnismässig.

3.3.1. Die Regelung ist geeignet, einen geordneten Prüfungsablauf zu ermöglichen und 

die von den Kandidatinnen und Kandidaten erarbeiteten Lösungen der 

Prüfungsaufgaben als ihrem eigenen Wissen und Können entsprechend erscheinen zu 

lassen.

3.3.2. Hinsichtlich der Erforderlichkeit einer Beschränkung der zugelassenen Hilfsmittel 

ist davon auszugehen, dass verschiedene Regelungen denkbar sind. Der 

Beschwerdeführer rügt, es bleibe ihm vollständig unerfindlich, inwiefern es zur Prüfung 

der Fähigkeiten und Kenntnisse der Grundbuchverwalter zweckmässig oder gar 

erforderlich sein könnte, den Kandidaten die Nutzung der Hilfsmittel insofern 

einzuschränken, als die an die Prüfung mitzubringenden Gesetzbücher nicht mit 

Stichworten, Notizen und Querverweisen versehen werden dürften.

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Inwieweit zur Prüfung persönliche Unterlagen zugelassen werden, ist ein Entscheid, der 

im Ermessen der Prüfungskommission liegt. Ausgestaltung und Organisation der 

schriftlichen Prüfung hängen davon ab, ob als Hilfsmittel lediglich die Rechtserlasse 

oder aber auch Kommentare und ergänzende Literatur zugelassen werden. Würden 

ergänzende Notizen in den Erlassen zugelassen, würde die Prüfung auch den – einen 

Grundbuchverwalter jedenfalls nicht in erster Linie auszeichnenden - Erfindergeist der 

Kandidaten hinsichtlich der Gestaltung der Erlasse (Kopien mit Informationen auf den 

Rückseiten, ausklappbare Zusatzblätter usw.) messen. Würden in den amtlichen 

Ausgaben eigene Querverweise zugelassen, müssten sämtliche Notizen auch inhaltlich 

überprüft werden. Der damit verbundene Kontrollaufwand stünde einem geordneten 

Ablauf der Prüfung offenkundig entgegen. Im Interesse einer während der schriftlichen 

Prüfung innert nützlicher Frist durchführbaren Überprüfung der Hilfsmittel ist es 

angebracht, klare und damit einfach handhabbare Beschränkungen festzulegen. 

Insbesondere erspart die Beschränkung der schriftlichen Anmerkungen auf Ritter und 

auf Begriffe, welche das Gesetz selbst verwendet, die Beurteilung von Grenzfällen. 

Deshalb kann aus dem Umstand, dass im Bereich ZGB und OR Ausgaben mit 

gedruckten Querverweisen zugelassen sind, nicht abgeleitet werden, die amtlichen 

Ausgaben der übrigen Erlasse dürften mit eigenen Querverweisen versehen werden.

3.3.3. Die Begrenzung der zugelassenen Hilfsmittel, wie sie von der 

Prüfungskommission mit den Vorbemerkungen zur schriftlichen 

Grundbuchverwalterprüfung vom 21. Februar 2013 beschlossen wurde, erweist sich 

auch als zumutbar. Insbesondere steht ihr kein überwiegendes privates Interesse 

gegenüber – im Gegenteil dient die Regelung vorab der Gleichbehandlung der 

Prüfungskandidaten und Prüfungskandidatinnen, indem sie eine eindeutige und leicht 

überprüfbare ausdrückliche Regelung zu den zulässigen Bearbeitungen der Hilfsmittel 

trifft.

4. Der Beschwerdeführer macht geltend, die konkrete Handhabung der Regelung sei 

übertrieben streng und führe mit der Verweigerung des Fähigkeitsausweises zu einem 

unverhältnismässigen Ergebnis. Er erfülle die Voraussetzungen zur Erteilung des 

Fähigkeitsausweises gemäss Art. 2 der GBV-Prüfungsverordnung. Indem die 

Vorinstanz den durch die Verweigerung der Berufsbewilligung schwer beeinträchtigten 

Interessen des Beschwerdeführers mit keinem Wort Rechnung trage und die Schwere 

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der Sanktion nicht in Relation zur Schwere des Regelverstosses setze, unterschreite sie 

das ihr zustehende Ermessen beziehungsweise übe dieses missbräuchlich aus.

4.1. Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche Massnahme 

für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet 

und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der 

Grundrechtseinschränkung zumutbar und verhältnismässig erweist. Erforderlich ist eine 

vernünftige Zweck-Mittel-Relation. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das 

Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (BGE 133 I 

77 E. 4.1 mit Hinweisen).

4.2. Die GBV-Prüfungsverordnung regelt die Folgen der Missachtung der 

Hilfsmittelregelung nicht ausdrücklich. Auch die Prüfungskommission selbst hat die 

Sanktionen nicht in allgemeiner Weise geregelt. Insoweit fehlt es an einer 

ausdrücklichen rechtssatzmässigen Grundlage für die Verweigerung des 

Grundbuchverwalterpatents. Die Lücke ist mit Blick auf den Zweck, die 

Berufsausübung vom Erwerb eines Fähigkeitsausweises abhängig zu machen, zu 

füllen. Bei der Festsetzung der Sanktion ist davon auszugehen, dass die Vorinstanz 

gemäss Art. 15 Abs. 1 der GBV-Prüfungsverordnung den Fähigkeitsausweises wegen 

mangelnder Vertrauenswürdigkeit (lit. a) und aus anderen wichtigen Gründen (lit. c) 

entziehen kann. Da die vorsätzliche oder fahrlässige Verwendung nicht zugelassener 

Hilfsmittel an einer Prüfung geeignet ist, die Vertrauenswürdigkeit des Kandidaten in 

Frage zu stellen, ist die – gegebenenfalls vorläufige - Nichterteilung des 

Fähigkeitsausweises grundsätzlich eine zulässige Folge des Regelverstosses. Die 

vorübergehende Verweigerung des Fähigkeitsausweises mit der Möglichkeit, die 

schriftliche Prüfung zu wiederholen, erscheint unter Berücksichtigung der konkreten 

Umstände im Fall des Beschwerdeführers auch nicht als unzumutbar.

4.3. Die vom Beschwerdeführer zur schriftlichen Prüfung mitgebrachten amtlichen 

Gesetzesausgaben sind mit handschriftlichen Anmerkungen versehen (act. 7/17-22), 

welche über blosse Querverweise hinausgehen. So enthalten der Gebührentarif für die 

Grundbuchämter und für die Durchführung der Grundstückschätzung (act. 7/17, Seiten 

2, 7 und 13), die Grundbuchverordnung (act. 7/18, Seiten 4699 und 4701), das Gesetz 

über die Verwaltungsrechtspflege (act. 7/20, Seiten 6, 7, 8, 10, 11, 15, 16, 18, 22 und 

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23) und das Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (act. 7/22, Seiten 1, 6, 

14, 35, 37, 43, 59, 63, 64, 68, 73, 76, 80, 81, 82, 90, 99, 100 und 107) kurze 

Erläuterungen beziehungsweise Begriffserklärungen, welche unter das in Ziffer 3 in 

Verbindung mit Ziffer 4 der Vorbemerkungen statuierte Verbot "weiterer Anmerkungen" 

fallen. Darüber hinaus hat der Beschwerdeführer einige der in den konfiszierten 

Erlassen angebrachten Ritter mit Stichworten versehen, welche an den 

entsprechenden Stellen nicht verwendet werden (vgl. etwa im Gesetz über die 

Verwaltungsrechtspflege, act. 7/20, Seite 7 "Offizialmaxime" und "Noven", Seite 9 

"Allgemeinverfügung", Seite 15 "Dispositionsmaxime"; im Bundesgesetz über 

Schuldbetreibung und Konkurs, act. 7/22, Seite 37 "Kompetenzstücke", Seite 49 

"Abschlagszahlungen").

Die Nichtanerkennung der genügenden schriftlichen Prüfung ist für den 

Beschwerdeführer zwar einschneidend. Dass sich die Vorinstanz entsprechend dem 

Antrag der Prüfungskommission für die Nichtanerkennung des schriftlichen 

Prüfungsergebnisses mit gleichzeitiger Zulassung zur mündlichen Prüfung und 

Anerkennung der dort erbrachten genügenden Leistung entschieden hat, erscheint 

jedoch mangels praktikabler milderer Massnahmen nicht unverhältnismässig. Die 

Prüfungskommission hat vielmehr abweichend von Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit 

Art. 11 Abs. 3 der GBV-Prüfungsverordnung, welche die Wiederholung der gesamten 

nicht bestandenen Prüfung vorsieht, zugunsten des Beschwerdeführers die 

bestandene mündliche Prüfung anerkannt.

Ob der Beschwerdeführer in der schriftlichen Prüfung nach einem Punkteabzug oder 

bei Nichtbewertung der mit den unzulässigen Hilfsmitteln erarbeiteten Lösungsteile 

noch ein genügendes Ergebnis erzielt hätte und diese Sanktion deshalb als milderes 

Mittel in Erwägung gezogen werden müsste, lässt sich anhand der Unterlagen nicht 

beurteilen. Die Umsetzung beider Möglichkeiten wäre indessen mit unverhältnismässig 

grossem Aufwand verbunden, zumal in jedem Einzelfall ermittelt werden müsste, 

welche Lösungselemente auf die unzulässigen Hilfsmittel zurückzuführen sind.

Qualifizierte die Vorinstanz den vom Beschwerdeführer zu verantwortenden 

Regelverstoss mit Blick auf den Zweck der Grundbuchverwalterprüfung als 

ausreichend schwer, um dem Beschwerdeführer die Erteilung des Fähigkeitsausweises 

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- vorübergehend – zu verweigern, ist diese Beurteilung daher nicht zu beanstanden. 

Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass der Beschwerdeführer die 

schriftliche Grundbuchverwalterprüfung weitestgehend ohne Verwendung der 

konfiszierten unerlaubten Hilfsmittel absolviert und bestanden hat, weil sie ihm kurz 

nach Beginn der Prüfung entzogen wurden. Vielmehr hat der Beschwerdeführer die 

unzulässigen Hilfsmittel der Prüfungsaufsicht nicht von sich aus abgegeben, sondern 

die Prüfung unter Mitführung der fraglichen Erlasse angetreten, obwohl ihm aufgrund 

der Regelung zur schriftlichen Prüfung im Jahr 2012, welche im Zusammenhang mit 

den zulässigen Erlassen einzig "die eidgenössischen und kantonalen Gesetze und 

Verordnungen" nannte, und der Präzisierung im Anhang zum E-Mail des 

Vizepräsidenten der Prüfungskommission vom 22. Januar 2013, wonach eigene 

Anmerkungen und im Bereich ZGB und OR Ausgaben mit über Querverweise 

hinausgehenden Anmerkungen nicht zugelassen sind, klar sein musste, dass sich seine 

eigenen Anmerkungen zumindest teilweise in einem unzulässigen Bereich bewegten.

4.4. Dieses Ergebnis verletzt auch den Grundsatz von Treu und Glauben nicht. Gemäss 

Art. 5 Abs. 3 BV handeln staatliche Organe und Private nach Treu und Glauben. Der 

verfassungsrechtliche Vertrauensschutz setzt ein Verhalten oder eine Äusserung der 

Behörde voraus, die gegenüber einer bestimmten Person eine Vertrauensgrundlage 

schafft. Nach der Rechtsprechung verleiht der Grundsatz von Treu und Glauben einer 

Person unter gewissen Voraussetzungen Anspruch auf Schutz des berechtigten 

Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen 

begründendes Verhalten der Behörden (vgl. BGer 6B_244/2011 vom 20. Juni 2011 E. 

1.2 mit Hinweis auf BGE 131 II 627 E. 6.1 und 129 I 161 E. 4.1).

Der Beschwerdeführer kann aus dem Verhalten der Prüfungskommission – 

insbesondere daraus, dass die endgültige, mit dem ihm bekannten Entwurf inhaltlich 

jedoch völlig übereinstimmende Hilfsmittelregelung erst zu Beginn der schriftlichen 

Prüfung bekannt gegeben wurde - nur etwas zu seinen Gunsten ableiten, wenn er 

davon ausgehen durfte, die handschriftlichen Anmerkungen in seinen amtlichen 

Gesetzesausgaben wären nach der für die schriftliche Grundbuchverwalterprüfung 

2012 geltenden Hilfsmittelregelung erlaubt gewesen. Die Prüfungskommission geht 

davon aus, das Anmerkungsverbot in Ziffer 4 der Vorbemerkungen zur schriftlichen 

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Prüfung 2013 beziehungsweise in Ziffer 5 des Entwurfs stelle lediglich die Regelung 

klar, wie sie insbesondere bereits im Jahr 2012 gegolten habe.

Die Regelung zur schriftlichen Prüfung 2012 nannte in der abschliessenden – "Als 

Hilfsmittel dürfen nur ... verwendet werden" - Aufzählung "die eidgenössischen und 

kantonalen Gesetze und Verordnungen" (act. 7/51). Der Beschwerdeführer musste 

deshalb bereits damals davon ausgehen, weitere eigene Hilfsmittel seien nicht 

zugelassen. Zu den nicht zugelassenen weiteren Hilfsmitteln mussten für den 

Beschwerdeführer erkennbar auch eigene inhaltlich über den Wortlaut der Gesetze und 

Verordnungen hinausgehende Notizen in den Erlassen gehören. Dies gilt umso mehr, 

als auch im Bereich ZGB und OR Ausgaben mit über Querverweise hinausgehenden 

Anmerkungen ausdrücklich nicht zugelassen sein sollten. Dass es für die 

Unterscheidung von zulässigen und unzulässigen Hilfsmitteln sachlich nicht wesentlich 

sein kann, ob solche Notizen in der Form von Anmerkungen in den amtlichen 

Ausgaben der Erlasse oder auf Zusatzblättern vorlagen, musste auch dem 

Beschwerdeführer klar sein, zumal sonst – wie bereits dargelegt – zu klären wäre, wo 

die Grenze der zulässigen Anmerkungen läge (vgl. dazu oben E. 3.3.2). Da die 

handschriftlichen Notizen in den vom Beschwerdeführer verwendeten amtlichen 

Ausgaben von eidgenössischen und kantonalen Gesetzen und Verordnungen 

unbestrittenermassen teilweise über den Wortlaut der Erlasse hinaus gingen, kann der 

Beschwerdeführer aus dem Umstand, dass er die betreffenden Unterlagen angeblich 

bereits im Jahr 2012 an der schriftlichen Prüfung verwendete, nichts zu seinen Gunsten 

abzuleiten. Daran vermag nichts zu ändern, wenn – aus welchen Gründen auch immer 

– die Unterlagen damals nicht beanstandet worden waren. Hinzu kommt, dass der 

Anhang zum E-Mail des Vizepräsidenten der Prüfungskommission vom 22. Januar 

2013 mit der klaren Beschränkung eigener Anmerkungen den Beschwerdeführer hätte 

veranlassen müssen, Unsicherheiten bezüglich der Zulässigkeit seiner bearbeiteten 

amtlichen Gesetzesangaben zu klären.

Der Vizepräsident der Prüfungskommission hat die von ihm als unzulässig beurteilten 

Hilfsmittel eingezogen. Daraus, dass er den Beschwerdeführer die Prüfung ohne diese 

Hilfsmittel zu Ende schreiben liess, kann nicht abgeleitet werden, im Fall einer 

genügenden Leistung werde eine Sanktion ausbleiben, zumal der Entscheid darüber 

nicht dem Vizepräsidenten, sondern der Prüfungskommission oblag, welche über die 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 13/13

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Zulassung zur mündlichen Prüfung (Art. 3 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 3 der GBV-

Prüfungsverordnung) und ihren Antrag an das Departement des Innern (Art. 10 Abs. 1 

der GBV-Prüfungsverordnung) befindet.

5. Zusammengefasst ergibt sich, dass der Beschwerdeführer durch das Mitführen 

handschriftlich ergänzter Erlasse anlässlich der schriftlichen 

Grundbuchverwalterprüfung vom 21. Februar 2013 gegen die von der 

Prüfungskommission am 14. Februar 2013 beschlossene Hilfsmittelregelung – 

zumindest fahrlässig - verstossen hat. Unter Abwägung aller auf dem Spiel stehenden 

Interessen ist daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die von Seiten der 

Prüfungskommission beantragte Sanktion des Nichtbestehens der schriftlichen 

Prüfung infolge der Verwendung unerlaubter Hilfsmittel als verhältnismässig beurteilt 

hat. Jedenfalls ist nicht erkennbar, dass die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen 

überschritten oder missbraucht hätte.

6. (…).

Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

1./  Die Beschwerde wird abgewiesen.

2./  Der Beschwerdeführer bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens 

von CHF 2'000 unter Verrechnung mit seinem Kostenvorschuss in der gleichen Höhe.

3./  Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

V.          R.           W.

Der Präsident:                        Der Gerichtsschreiber:

lic. iur. Beda Eugster              Dr. Thomas Scherrer

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	Urteil Verwaltungsgericht, 08.07.2014
	Art. 27 BV; Art. 15 Abs. 1 Ingress und lit. a der Verordnung über die Prüfung und den Fähigkeitsausweis der Grundbuchverwalter (sGS 914.45). Da die vorsätzliche oder fahrlässige Verwendung unzulässiger Hilfsmittel an der Prüfung für Grundbuchverwalter geeignet ist, die Vertrauenswürdigkeit des Kandidaten in Frage zu stellen, ist die – gegebenenfalls vorläufige – Verweigerung des Fähigkeitsausweises grundsätzlich eine zulässige Folge des Regelverstosses (Verwaltungsgericht, B 2013/250).

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