# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 204d1d9a-5997-563f-87e2-56ca0c849060
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-06-19
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 19.06.2018 R 2017 101
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2017-101_2018-06-19.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

R 17 101

5. Kammer 

Vorsitz Meisser
Richter Audétat, Racioppi 

Aktuar Ott

URTEIL

vom 19. Juni 2018

in der Streitsache

A._____,

Beschwerdeführer

gegen 

Gemeinde O.1._____,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Rainer Metzger,

Beschwerdegegnerin

betreffend Planungszone (Unterstellungsverfügung)

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1. In O.2._____, auf dem Gebiet der heutigen (Fusions-)Gemeinde 

O.1._____ (bestehend aus den ehemaligen Gemeinden O.3._____, 

O.4._____, O.2._____, O.1._____, O.5._____ und O.6._____ gemäss 

Beschluss des Grossen Rates des Kantons Graubünden vom 10. De-

zember 2014; Fusion per 1. Januar 2015), befindet sich auf der Parzelle 

Z._____ das (Klein-)Hotel B._____. Alleineigentümer dieser Parzelle ist 

A._____.

2. Mit Schreiben vom 16. März 2017 gelangte die C._____ AG an das Bau-

amt der Gemeinde O.1._____ und teilte mit, dass eine Weiterführung des 

Hotels B._____ als Hotel und Restaurant nicht möglich sei und entspre-

chende Verkaufsanstrengungen erfolglos geblieben seien. Des Weiteren 

wurde festgehalten, dass mit kleinem Aufwand und ohne Tangierung des 

schützenswerten Gebäudes Ferienwohnungen möglich seien, die von ei-

nem Käufer selbst genutzt, vermietet oder verkauft werden könnten. Im 

Hinblick auf das weitere Vorgehen wurde das Bauamt darum ersucht, 

Auskunft über die Bewilligungsfähigkeit dieser Umnutzung im Lichte der 

neuen gesetzlichen Vorgaben zu erteilen. Mit Schreiben vom 21. März 

2017 wurde der C._____ AG durch das Bauamt mitgeteilt, dass zwar 

gemäss Art. 8 Abs. 4 ZWG eine Umnutzung bis zu 50 % der Hauptnutz-

fläche in Frage komme, aber durch die Gemeinde O.1._____ ein (kom-

munales) Zweitwohnungsgesetz zur Vorprüfung bei der zuständigen (kan-

tonalen) Amtsstelle eingereicht worden sei, welche die Anwendung von 

Art. 8 Abs. 4 ZWG ausschliesse, um "warme Betten" zu erhalten. Eine 

(freie) Umnutzung des Hotels in Ferienwohnungen sei nach ZWG nicht 

möglich.

3. Mit Schreiben vom 3. April 2017 wandte sich A._____ in eigenem Namen 

an das Bauamt der Gemeinde O.1._____. Darin führte er aus, dass nicht 

die Anwendung von Art. 8 ZWG zur Diskussion stehe, sondern dass es 

sich beim fraglichen Objekt zweifellos um ein ortsbildprägendes Gebäude 

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handle, welches im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz 

(ISOS) aufgeführt sei. Zu Handen allfälliger Kaufinteressenten ersuchte er 

um eine Bestätigung der zuständigen kommunalen oder kantonalen 

Behörde, wonach für dieses Gebäude die Umnutzung zu Wohnungen 

gemäss Art. 9 ZWG zulässig sei. Mit Schreiben vom 19. Juni 2017 legte 

das Bauamt der Gemeinde O.1._____ A._____ dar, dass am 6. Februar 

2017 eine Planungszone erlassen worden sei. Dies im Hinblick auf die 

Revision der Grundordnung. Dabei sei insbesondere der Erlass eines 

kommunalen Zweitwohnungsgesetzes mit ergänzenden Regelungen zur 

eidgenössischen Zweitwohnungsgesetzgebung im Zusammenhang mit 

strukturierten Beherbergungsbetrieben (Art. 8 ZWG) und Zweitwohnun-

gen in geschützten und ortsbildprägenden Bauten (Art. 9 ZWG) beabsich-

tigt. Ferner sollten die bestehenden kommunalen Regelungen über 

Haupt- bzw. Erstwohnungsanteile sowie über die Abgeltung bzw. Ablö-

sung von Haupt- bzw. Erstwohnungsverpflichtungen vereinheitlicht und 

der Generelle Gestaltungsplan hinsichtlich der Bezeichnung der ortsbild-

prägenden Bauten ergänzt werden. In der Planungszone dürfe vorder-

hand nichts unternommen werden, was die neue Planung erschwere bzw. 

dieser entgegenstehe. Hinsichtlich des Inhaltes des kommunalen Zweit-

wohnungsgesetzesentwurfes wurde ausgeführt, dass beabsichtigt sei, die 

Umnutzung von bestehenden Hotels in Zweitwohnungen in Anwendung 

von Art. 8 Abs. 4 ZWG sowie Art. 9 ZWG auszuschliessen und dement-

sprechend die konkret beabsichtigte Umnutzung des Hotels B._____ nicht 

gestattet wäre. Ein entsprechendes Baugesuch müsste der Planungszone 

unterstellt werden.

4. Mit Schreiben vom 21. Juni 2017 gelangte A._____ erneut an die Ge-

meinde O.1._____ und bekundete sein Befremden über das Schreiben 

des Bauamtes vom 19. Juni 2017. Er rügte die bisher verstrichene Zeit 

zur Prüfung der beabsichtigten Umnutzung und stellte in Abrede, dass 

sich das Bauamt zur Ablehnung seiner anbegehrten Bestätigung der Um-

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nutzungsmöglichkeit seines Grundstückes in Anwendung von Art. 9 ZWG 

auf einen angeblich bestehenden Entwurf für ein kommunales Zweitwoh-

nungsgesetz berufen könne. Des Weiteren mangle es an einer inhaltli-

chen Begründung und auch an der Kundgabe der entsprechenden 

Rechtsnormen und einer Rechtsmittelbelehrung. Schliesslich rügte er 

auch noch die Nichtgewährung des rechtlichen Gehörs bzw. eine unzu-

reichende Prüfung der konkreten Situation auf der Parzelle Z._____. Zu-

dem bemängelte er, dass bloss mit allgemeinen politischen Planungs-

grundsätzen argumentiert werde und die wirtschaftlichen Realitäten, Zu-

kunftsperspektiven der Gemeinde sowie der Arbeitsplätze und der Erhalt 

der schützenswerten Liegenschaft ausgeblendet würden. Zum Schluss 

ersuchte er die Gemeinde O.1._____ um eine Neubeurteilung der Situati-

on unter Berücksichtigung der tatsächlichen Gegebenheiten sowie um 

Anwendung der rechtsgültigen Bestimmungen des Bundesgesetzes (über 

Zweitwohnung). Sofern die Gemeinde O.1._____ keine entsprechende 

Bestätigung abgebe, erwarte er innert 30 Tagen eine ausführliche Be-

gründung in einem beschwerdefähigen Entscheid inkl. Rechtsmittelbeleh-

rung.

5. Am 26. Juli 2017 fand zwischen der Gemeinde O.1._____ und A._____ 

eine Besprechung statt, welche A._____ im Schreiben vom 27. Juli 2017 

aus seiner Sicht zusammenfassend wiedergab. Des Weiteren bekräftigte 

er die Forderung nach einer Unterstellung des fraglichen Objektes unter 

Art. 9 ZWG zur Ermöglichung der entsprechenden Nutzungsoptionen. Die 

Forderung zur Unterstellung des sich auf der Parzelle Z._____ befindli-

chen Gebäudes unter Art. 9 ZWG erneuerte er mit Schreiben vom 16. Ok-

tober 2017 und verlangte eine umgehende Genehmigung seines Gesu-

ches. Weiter Ausführungen betrafen die sich aus der Haltung der Ge-

meinde O.1._____ ergebenden Probleme bei den Fremdfinanzierungs-

möglichkeiten für den Hotelbetrieb.

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6. Die Gemeinde O.1._____ legte A._____ mit Schreiben vom 27. Oktober 

2017 dar, dass bezüglich einer vorgesehenen Teilrevision im Zusammen-

hang mit Hotelzonen zwischenzeitlich der Vorprüfungsbericht des kanto-

nalen Amtes für Raumentwicklung vorliege und diese Teilrevision der 

Grundordnung mit der ebenfalls zur Vorprüfung eingereichten kommuna-

len Zweitwohnungsgesetzgebung abzustimmen sei. Nach entsprechender 

Beratung und Überarbeitung durch die zuständigen Instanzen erfolge die 

Mitwirkungsauflage und schliesslich hätten die Stimmberechtigten über 

diese Vorlagen zu befinden, was frühestens im Frühling 2018 möglich sei. 

Die von A._____ als problematisch thematisierten, unzureichenden 

Fremdfinanzierungsmöglichkeiten seien durch die Gemeinde auf politi-

scher Ebene beim Kanton eingebracht worden. Des Weiteren wurde die 

der heutigen Nutzung zugrundeliegende Baubewilligung aus dem Jahre 

1988 erläutert.

7. Am 14. November 2017 äusserte sich A._____ erneut gegenüber der 

Gemeinde O.1._____, dass auf sein konkretes Gesuch um Unterstellung 

des Gebäudes auf der Parzelle Z._____ unter Art. 9 ZWG nicht einge-

gangen worden sei und verlangte eine ausführliche schriftliche Begrün-

dung für die Ablehnung seines Gesuches innert 30 Tagen inkl. Rechtsmit-

telbelehrung.

8. Am 18., mitgeteilt am 20. Dezember 2017 unterstellte der Gemeindevor-

stand des Gesuch des Beschwerdeführers um Beurteilung des fraglichen 

Objektes gemäss Art. 9 ZWG, der am 6. Februar 2017 beschlossenen 

Planungszone. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass A._____ am 

21. Juni 2017 in eigenem Namen nochmals um eine erneute Beurteilung 

des Hotel B._____ hinsichtlich der Anwendbarkeit von Art. 9 ZWG ersucht 

habe, wobei es sich bei diesem Gesuch nicht um ein konkretes Bauge-

such handle. Es könne höchstens als Gesuch um vorläufige, unverbindli-

che Beurteilung einer für ein späteres Baugesuch wesentlichen Frage im 

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Sinne von Art. 41 KRVO behandelt werden. Die Anwendung der Aus-

nahmebestimmung von Art. 8 Abs. 4 oder Art. 9 ZWG auf eine konkrete 

Baute betreffe zweifellos einen wesentlichen Punkt eines Bauvorhabens. 

Die Bewilligungsfähigkeit einer Nutzung des Gebäudes auf der Parzelle 

Z._____ als Zweitwohnungen im Sinne von Art. 9 ZWG sei aber ohne 

konkretes Baugesuch kaum möglich, weil verschiedenste Voraussetzun-

gen zu prüfen wären. Vorliegend scheitere eine entsprechende vorläufige 

Beurteilung zudem schon an dem Umstand, dass die Anpassung der 

kommunalen Gesetzgebung an die Bundesgesetzgebung betreffend 

Zweitwohnungen und somit auch über allfällige Einschränkungen der 

Ausnahmen gemäss Art. 8 und 9 ZWG auf dem Gebiet der Gemeinde 

O.1._____ noch nicht durch die Stimmberechtigten entschieden worden 

sei. Entsprechende strengere Einschränkungen für die Erstellung und 

Nutzung von Wohnungen seien gemäss Art. 3 Abs. 2 ZWG möglich, wo-

bei die (kantonale) Kompetenz gemäss Art. 35e KRVO an die Gemeinden 

delegiert worden sei. Schliesslich habe der Gemeindevorstand am 6. Fe-

bruar 2017 eine Planungszone zum Schutz der laufenden Revision der 

Ortsplanung und namentlich auch zum Schutz des in Ausarbeitung be-

findlichen kommunalen Zweitwohnungsgesetzes erlassen. Die von 

A._____ verlangte Unterstellung des fraglichen Gebäudes unter Art. 9 

ZWG sei somit infolge der erlassenen Planungszone auch keiner vorläufi-

gen Beurteilung zugänglich, weil eine materielle Behandlung, soweit 

überhaupt möglich, die laufende Ortsplanungsrevision präjudiziere.

9. Am 21. Dezember 2017 erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) 

Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden gegen 

den Entscheid der Gemeinde O.1._____. Darin beantragte er, der Ge-

meindevorstand O.1._____ sei anzuweisen, die Liegenschaft in 

O.2._____ den Nutzungsmöglichkeiten des Art. 9 des (eidgenössischen) 

Zweitwohnungsgesetzes zu unterstellen. Eventualiter sei die Angelegen-

heit mit der Auflage zur Neubeurteilung zurückzuweisen, wonach die lie-

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genschafts- und ortsspezifischen Besonderheiten von O.2._____ zu 

berücksichtigen seien. Diese erlaubten keinen dauerhaften wirtschaftli-

chen Betrieb eines Hotels auf der Parzelle Z._____. Zum Erhalt des frag-

lichen Objektes sei die Nutzungsoption für Zweitwohnungen im Sinne der 

bundesrechtlichen Zweitwohnungsregelung betreffend Ausnahmen bei 

schützenswerten und ortsbildprägenden Bauten zu prüfen. Zur Begrün-

dung führte er zusammengefasst aus, dass aufgrund schwieriger wirt-

schaftlicher Verhältnisse das Hotel B._____ seit 2014 nur mit grossen 

Mühen und in reduziertem Ausmass weitergeführt werden konnte. Auf-

grund fehlender Perspektiven habe der Beschwerdeführer erfolglos ver-

sucht, das fragliche Objekt zu verkaufen. In diesem Zusammenhang ver-

langten potenzielle Käufer Auskunft darüber, welche Nutzungsmöglichkei-

ten im Nachgang zur angenommenen Zweitwohnungsinitiative vom 

11. März 2012 noch verblieben. Die von der Beschwerdegegnerin im an-

gefochtenen Entscheid vorgebrachten Gründe für den im geplanten 

kommunalen Zweitwohnungsgesetz vorgesehene Ausschluss bundes-

rechtlicher Ausnahmebestimmungen des ZWG seien mit der Zielsetzung 

des Bundesgesetzes sowie den darin vorgesehenen Ausnahmen nicht 

vereinbar. Der Bundesgesetzgeber habe die entsprechenden Ausnahmen 

für den jeweiligen Zweck nach intensiver Diskussion vorgesehen. Er er-

hebe bereits zum jetzigen Zeitpunkt eine Beschwerde, weil es nicht ziel-

führend sei, erst eine Korrektur einzuleiten wenn bereits erhebliche wirt-

schaftlichen Schäden durch die Fehlbeurteilung der Beschwerdegegnerin 

eingetreten seien oder eine Korrektur aufgrund eines Gerichtsentscheides 

erfolgen müsse. Zudem wies der Beschwerdeführer auch auf Probleme 

bei der Kapitalaufnahme für Hotel-/Restaurantbetreiber hin, wobei davon 

insbesondere kleinere Betriebe wie das im Berggebiet gelegene Hotel 

B._____ betroffen seien. Infolge dieser fehlenden Kapitalaufnahmemög-

lichkeit bei den Kreditinstituten bestehe keine Aussicht darauf, einen neu-

en Betreiber als Besitzer oder Mieter für das Hotel B._____ zu finden, 

wobei der Beschwerdeführer in naher Zukunft auch altershalber die Tätig-

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keit als Hotelier aufgeben müsse. Einschränkungen bei den zukünftigen 

Nutzungsmöglichkeiten führten zu einem erheblichen Wertverlust des vor-

liegend betroffenen Objektes, zur Einstellung des Hotelbetriebes und so-

mit zum Leerstand sowie dem Zerfall eines weiteren Gebäudes in 

O.2._____, weil sich ohne Zweitwohnungsnutzungsmöglichkeit keine In-

vestoren fänden. Schliesslich sei diese Zusicherung der zukünftigen Nut-

zungsmöglichkeiten auch notwendig, damit ein vorschriftsgemässes Bau-

gesuch zu Handen der Beschwerdegegnerin durch einen Investor über-

haupt erst ausgearbeitet werden könne.

10. In der Vernehmlassung vom 17. Januar 2018 beantragte die Gemeinde 

O.1._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) die kostenpflichtige Ab-

weisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Neben einer zu-

sammengefassten Sachverhaltsdarstellung legte die Beschwerdegegne-

rin im Ergebnis die bereits im angefochtenen Entscheid erwähnten Um-

stände dar, welche ihr einen verbindlichen materiellen Entscheid über die 

anbegehrte Unterstellung des Gebäudes auf der Parzelle Z._____ unter 

Art. 9 ZWG verunmögliche. Ferner wurde vorgebracht, dass sich der Be-

schwerdeführer nicht mit der Unterstellung seines Gesuches unter die er-

lassene Planungszone vom 6. Februar 2017 auseinandersetze, sondern 

nur allgemein die schwierige wirtschaftliche Situation der Hotellerie im 

Allgemeinen und des Hotels B._____ im Speziellen anführe. Diese As-

pekte könnten aber nicht im Rahmen einer vorläufigen Beurteilung nach 

Art. 41 KRVO geprüft werden, sondern seien zurzeit nur im Rahmen der 

Teilrevision der Ortsplanung bzw. des Erlasses eines kommunalen 

Zweitwohnungsgesetzes zu prüfen respektive zu diskutieren. Vorliegend 

sei nur zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin das vom Beschwerdefüh-

rer gestellte Gesuch um Unterstellung des Gebäudes auf der Parzelle 

Z._____ unter Art. 9 ZWG zu Recht der Planungszone unterstellt habe. 

Schliesslich obliege der Beschluss der vorgesehenen kommunalen 

Zweitwohnungsgesetzgebung den Stimmberechtigten der Gemeinde 

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O.1._____, womit diese über die (teilweise) Nichtanwendung von Art. 8 

und 9 ZWG entschieden. Die gesetzliche Grundlage und Ermächtigung 

für eine solche Einschränkung der Zweitwohnungsgesetzgebung des 

Bundes finde sich in Art. 3 Abs. 2 ZWG sowie Art. 35e KRVO.

11. Der Beschwerdeführer replizierte am 22. Januar 2018 und hielt an seinen 

Anträgen fest. Darin bekräftigte er seine Ansicht, wonach der Kanton 

Graubünden oder die Gemeinde O.1._____ nicht berechtigt seien, die 

bundesrechtlichen Ausnahmebestimmungen bezüglich Umnutzung von 

geschützten oder ortsbildprägenden Bauten zu Zweitwohnungen einzu-

schränken. Denn dies missachte den expliziten Willen der Bundesver-

sammlung. Regionale Planungen von Kanton und Gemeinden, welche 

unter Berufung auf die Kompetenzdelegation in Art. 3 Abs. 2 ZWG die 

bundesrechtlichen Ausnahmebestimmungen tangierten, erwiesen sich als 

missbräuchlich und müssten sofort durch die zuständigen Instanzen kor-

rigiert werden. Weil die Beschwerdegegnerin eine solche unzulässige 

Planungsordnung erlasse wolle bzw. den Stimmberechtigten vorlege, 

müsse diese Grundsatzfrage vorher geklärt werden, womit sich auch die 

vorliegende Beschwerde erkläre.

12. Mit Eingabe vom 21. Februar 2018 duplizierte die Beschwerdegegnerin. 

Auch sie hielt an ihren gestellten Anträgen fest und vertiefte ihre Argu-

mentation, insbesondere hinsichtlich des Vorwurfes einer fehlenden 

Kompetenz zum Erlass von gegenüber dem Bundesrecht einschränken-

der ausgestalteten Bestimmungen bezüglich der Erstellung und Nutzung 

von Wohnungen im Zusammenhang mit der Zweitwohnungsthematik. 

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften so-

wie im angefochtenen Entscheid vom 18., mitgeteilt am 20. Dezember 

2017, wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen ein-

gegangen.

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Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Vorliegend ist der Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 18., mitgeteilt 

am 20. Dezember 2017 angefochten (beschwerdeführerische Akten [Bf-

act.] 1). Darin behandelte sie das Gesuch des Beschwerdeführers, wo-

nach die Beschwerdegegnerin zu bestätigen habe, dass die Baute auf der 

Parzelle Z._____ Art. 9 des Bundesgesetzes über die Zweitwohnungen 

(Zweitwohnungsgesetz, ZWG; SR 702) unterstehe. Dies, nachdem die 

Beschwerdegegnerin ihre gegenteilige Ansicht zur Sach- und Rechtslage 

dem Beschwerdeführer mehrfach dargelegte hatte. Durch sein einge-

reichtes Gesuch wollte der Beschwerdeführer eine verbindliche Aussage 

seitens der Beschwerdegegnerin erwirken, wonach im Hinblick auf einen 

allfälligen Verkauf dieser Parzelle, die Umnutzung des aktuell als Hotel 

genutzten Gebäudes zu Zweitwohnungen (ohne Nutzungsbeschränkun-

gen) zukünftig möglich sei. Die Beschwerdegegnerin unterstellte dieses 

Gesuch der am 6. Februar 2017 für das ganze Gemeindegebiet erlasse-

nen Planungszone (siehe dazu beschwerdegegnerische Akten [Bg-

act.] 11).

1.1. Beim Verwaltungsgericht können Entscheide von Gemeinden angefoch-

ten werden, soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten 

werden können oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht end-

gültig sind (Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-

pflege [VRG; BR 370.100]). Der Beschwerdeführer hat im Zusammen-

hang mit der sich auf der Parzelle Z._____ befindlichen Baute bei der Be-

schwerdegegnerin erstmals am 3. April 2017 um eine prospektive Beurtei-

lung der zulässigen Nutzungsmöglichkeiten im Lichte von Art. 9 ZWG auf 

diesem, in seinem Eigentum stehenden Grundstück ersucht bzw. konkret 

die Unterstellung dieses Grundstückes unter Art. 9 ZWG beantragt und 

am 21. Juni 2017 einen begründeten und anfechtbaren Entscheid darüber 

verlangt. Dies, nachdem die Beschwerdegegnerin bereits am 21. März 

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2017 eine generell gehaltene Anfrage der Maklerin des Beschwerdefüh-

rers hinsichtlich Umnutzungsmöglichkeiten beantwortet hatte. Nach weite-

rer Korrespondenz in dieser Angelegenheit unterstellte die Beschwerde-

gegnerin das entsprechende Gesuch der bereits am 6. Februar 2017 er-

lassenen und am 16. Februar 2017 im kantonalen Amtsblatt sowie im 

amtlichen Publikationsorgan der Beschwerdegegnerin publizierten Pla-

nungszone und eröffnete dem Beschwerdeführer diesen Entscheid. Der 

Gemeindevorstand als oberste (kommunale) Verwaltungs- und Bau-

behörde (vgl. Art. 40 der kommunalen Verfassung sowie Art. 4 des Bau-

gesetzes der ehemaligen Gemeinde O.2._____), hat also in seiner Funk-

tion als Verwaltungsbehörde einer Körperschaft des kantonalen öffentli-

chen Rechts (vgl. dazu Art. 60 Abs. 1 der Verfassung des Kantons 

Graubünden [KV; BR 110.100]) in einem konkreten Fall und verbindlich 

einen, das öffentliche (Bau- und Planungs-)Recht betreffenden, Entscheid 

gefällt. Dieser kann weder bei einer anderen Instanz angefochten werden, 

noch ist er nach kantonalem oder eidgenössischen Recht endgültig, wo-

mit dieser Entscheid grundsätzlich der verwaltungsgerichtlichen Be-

schwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden unterliegt 

(vgl. Art. 55 KV sowie Art. 1 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes 

[GOG; BR 173.000] i.V.m. Art. 1 Abs. 1 und Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG). 

Denn das Verwaltungsgericht ist sowohl örtlich, als auch hinsichtlich des 

nachstehend umschriebenen Entscheidgegenstandes sachlich zuständig. 

Im Bezug auf die funktionale Zuständigkeit des Spruchkörpers ist festzu-

halten, dass gemäss Art. 43 Abs. 1 VRG das Verwaltungsgericht in der 

Regel in Dreierbesetzung entscheidet. Im vorliegenden Fall liegt weder 

eine Konstellation im Sinne von Art. 43 Abs. 2 VRG vor, welche zu einer 

Fünferbesetzung führt, noch sind die Voraussetzungen von Art. 43 Abs. 3 

VRG für einen Entscheid in einzelrichterlicher Kompetenz erfüllt.

1.2. Beschwerdeberechtigt ist, wer durch den angefochtenen Entscheid 

berührt ist und ein (aktuelles) schutzwürdiges Interesse an seiner Aufhe-

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bung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift dazu er-

mächtigt ist (Art. 50 VRG). Die Beschwerde ist schriftlich innert 30 Tagen 

seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids beim Verwaltungsgericht 

einzureichen (Art. 52 Abs. 1 VRG). Als Grundeigentümer des dem Ge-

such zugrundeliegenden Grundstückes und als Adressat des angefochte-

nen Entscheides, ist der Beschwerdeführer durch den angefochtenen 

Entscheid grundsätzlich beschwert, steht also in einer spezifischen Nähe 

zum strittigen Angelegenheit. Dem Beschwerdeführer kann im Rahmen 

des nachstehend zu präzisierenden Streitgegenstandes auch nicht per se 

ein (aktuelles) schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Ände-

rung des Entscheides betreffend der Unterstellung seines Gesuches unter 

die am 6. Februar 2017 erlassene Planungszone aberkannt werden und 

die Beschwerde vom 21. Dezember 2017 wurde frist- und formgerecht 

(vgl. Art. 38 und 52 VRG) eingereicht. Denn nach bundesgerichtlicher 

Rechtsprechung ist zum Beispiel die Abweisung eines Baugesuches un-

ter Berufung auf eine erlassene Planungszone anfechtbar, wobei die vor-

liegende Konstellation gewisse Parallelen zu einer solchen Konstellation 

aufweist (RUCH, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN (Hrsg.), Praxis-

kommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 27 

Rz. 52 m.H.a. Urteil des Bundesgerichts 1P.539/2003 vom 22. April 2004 

E.1.2). Unter den in den nachfolgenden Erwägungen erwähnten Vorbe-

halten kann dementsprechend auf die Beschwerde eingetreten werden.

1.3. Die Beschwerdegegnerin bringt allerdings zu Recht vor, dass vorliegend 

der Streitgegenstand auf die Frage begrenzt ist, ob das Gesuch des Be-

schwerdeführers um Unterstellung des fraglichen Grundstückes unter 

Art. 9 Abs. 1 ZWG zu Recht der bereits vorgängig erlassenen Planungs-

zone unterstellt worden ist und dementsprechend bereits aus diesem 

Grund keine materielle Beurteilung der Anwendbarkeit der Ausnahmebe-

stimmung von Art. 9 Abs. 1 ZWG durch die Beschwerdegegnerin vorge-

nommen werden konnte. Denn im angefochtenen Entscheid hat die Be-

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schwerdegegnerin einzig darüber entschieden, dass das Gesuch des Be-

schwerdeführers der am 6. Februar 2017 erlassenen Planungszone un-

terstellt werde. Der Streitgegenstand in einem verwaltungsgerichtlichen 

Beschwerdeverfahren bestimmt sich grundsätzlich durch den angefochte-

nen Entscheid (Anfechtungsgegenstand) und die Rechtsbegehren. In ers-

ter Priorität sind die gestellten Begehren und nicht die Begründungen für 

die Bestimmung des Streitgegenstandes massgebend. Allerdings dürfen 

für die Konkretisierung des Streitgegenstandes auch die Begründungen 

zu den Anträgen herangezogen werden (vgl. Urteil des Verwaltungsge-

richts des Kantons Graubünden [VGU] R 16 72/R 16 73 vom 11. Mai 

2017 E.2b und R 16 68 vom 8. Juni 2017 E.1b; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, 

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., 

Zürich/Basel/Genf 2013, S.  243; Urteil des Bundesgerichts 1C_860/2013, 

1C_864/2013 vom 18. September 2014 E.5). Das im angefochtenen Ent-

scheid bzw. der erstinstanzlichen Verfügung geregelte oder zu regelnde 

Rechtsverhältnis bildet den Rahmen des Streitgegenstand, womit Streit-

gegenstand nur sein kann, was Inhalt des angefochtenen Entscheides 

bildet bzw. was richtigerweise Inhalt dieses Entscheides hätte sein sollen 

(vgl. BERTSCHI, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechts-

pflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Vor-

bemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 45 f.; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches 

Verfahrensrecht, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 1279). Soweit der 

Beschwerdeführer die Überprüfung der Kompetenz des Kantons 

Graubünden bzw. der Beschwerdegegnerin zum Erlass von, gegenüber 

der Regelung im ZWG, einschränkenderen Bestimmungen betreffend die 

Erstellung und Nutzung von Wohnungen im Sinne von Art. 3 Abs. 2 ZWG 

in Abrede stellt, geht dies über den vorliegend zu beurteilenden Streitge-

genstand hinaus.

Gemäss Publikation des Bundesamtes für Raumentwicklung auf dem 

Geoportal des Bundes (https://s.geo.admin.ch/72495f64c1, zuletzt be-

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sucht am: 19. Juni 2018), weist die Gemeinde O.1._____, gestützt auf 

das Wohnungsinventar gemäss Art. 4 ZWG, einen Zweitwohnungsanteil 

von mehr als 20 % auf und untersteht in örtlicher Hinsicht somit nach 

Art. 1 und 6 ZWG den bundesrechtlichen Bestimmungen betreffend 

Zweitwohnungen. Ob und in welcher Art und Weise das Bundesrecht ver-

schärfende (kantonale bzw. allenfalls kommunale) Regelungen zulässt 

sowie die Zuständigkeit dafür, war zum Zeitpunkt des angefochtenen Ent-

scheides eine rein hypothetische Frage. Zwar beabsichtigte die Be-

schwerdegegnerin als Planungsträgerin für ihr Gemeindegebiet den Er-

lass eines kommunalen Zweitwohnungsgesetzes, worin neben einer 

Harmonisierung der bestehenden Haupt-/Erstwohnungsregelungen auch 

eine Einschränkung der Möglichkeit zur Erstellung und Nutzung von 

Wohnungen im Vergleich zum Bundesrecht hinzukommen soll. Die Mit-

wirkungsauflage für das kommunale Zweitwohnungsgesetz erfolgte aller-

dings anfangs 2018 und die Urnenabstimmung darüber ebenfalls im 

Nachgang zum angefochtenen Entscheid. Im Übrigen änderte auch eine 

zwischenzeitliche Annahme der beabsichtigen Anpassung der Grundord-

nung sowie des kommunalen Zweitwohnungsgesetzes durch die Stimm-

berechtigten der Urnengemeinde nichts an dem Umstand, dass eine ent-

sprechende Prüfung der Rechtmässigkeit der beschlossenen kommuna-

len Zweitwohnungsgesetzgebung sowie der geplanten Anpassung des 

Generellen Gestaltungsplanes (GGP) und allfälliger weiterer Anpassun-

gen der Grundordnung im dafür vorgesehenen Normenkontroll- bzw. Be-

schwerdeverfahren zum gegebenen Zeitpunkt zu erfolgen hat. Gemäss 

Art. 2 des Entwurfes des kommunalen Zweitwohnungsgesetzes für die 

Mitwirkungsauflage vom 12. Januar 2018 (Bg-act. 12, S. 3), soll das (vor-

erst) eigenständige kommunale Zweitwohnungsgesetz im Zuge einer To-

talrevision der Grundordnung für die fusionierte Gemeinde O.1._____ in 

das Baugesetz integriert werden und es wird explizit festgehalten, dass es 

Bestandteil der Baugesetzgebung der Gemeinde O.1._____ bilde. In der 

Gesetzesfassung, welche der Urnengemeinde zur Abstimmung unterbrei-

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tet wurde, änderte sich dies nicht. Diese Zuordnung zur Grundordnung 

gemäss Art. 22 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden 

(KRG; BR 801.100) erscheint aufgrund des engen sachlichen Zusam-

menhanges der Zweitwohnungsthematik zum Bau- und Planungsrecht 

hinsichtlich der Erstellung und Nutzung von (Zweit-)Wohnungen nachvoll-

ziehbar und dementsprechend wurden auch bereits früher die Erst- und 

Hauptwohnungsanteile behandelt (vgl. Art. 37 f. des Baugesetzes der 

ehemaligen Gemeinde O.2._____). Damit ist es aber naheliegend, dass 

gegen den Beschluss der kommunalen Legislative betreffend das kom-

munale Zweitwohnungsgesetz, als Bestandteil der Grundordnung und im 

Zusammenhang mit der Änderung des GGP, die Planungsbeschwerde 

gemäss Art. 101 KRG an die Regierung zulässig ist (vgl. dazu auch VGU 

V 11 2 vom 11. Oktober 2011 E.2b).

1.4. An dieser gesetzlich vorgesehenen Verfahrensordnung ändert auch das 

Vorbringen des Beschwerdeführers nichts, dass zur Vermeidung einer 

rechtswidrigen Planung durch die Beschwerdegegnerin und einem ent-

sprechenden Beschluss der Stimmberechtigten aufgrund einer irrtümli-

chen Kompetenzinterpretation bereits zum jetzigen Zeitpunkt Beschwerde 

erhoben werden müsse. Gemäss dem Beschwerdeführer verfügt die Be-

schwerdegegnerin nicht über die Kompetenz, im Rahmen ihrer raumpla-

nerischen Tätigkeit gesetzliche Bestimmungen zu erlassen, welche die 

bundesrechtlichen Ausnahmeregelungen für neue Wohnungen ohne Nut-

zungsbeschränkungen einschränkten. Zwar bewegt sich die Frage der 

Kompetenz bzw. der Zuständigkeit sowie die mögliche Art und Weise von 

über das Bundesrecht hinausgehenden Einschränkungen für (neue) 

(Zweit-)Wohnungen, wie bereits erwähnt, nicht im Rahmen des Streitge-

genstand des vorliegenden Verfahrens, doch kann bereits hier festgestellt 

werden, dass es der Beschwerdegegnerin nicht grundsätzlich an einer 

entsprechenden (Rechtsetzungs-)kompetenz bzw. Zuständigkeit mangelt. 

Art. 75b der Schweizerischen Bundesverfassung (BV; SR 101) begründet 

- 16 -

zwar eine umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Sach-

bereich der Beschränkung von Zweitwohnungen (ALIG, Das Zweitwoh-

nungsgesetz, in: Jusletter vom 1. Dezember 2014, S. 6; RUCH, in: EHREN-

ZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die Schweizerische 

Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 

2014, Art. 75b Rz. 24; vgl. auch zur Rechtslage vor Inkrafttreten des 

ZWG: BGE 140 I 176 E.7.2 betreffend der [kommunalen] Kompetenz zur 

Erhebung von Zweitwohnungsabgaben), diese wird aber insbesondere in 

Art. 3 Abs. 2 ZWG bezüglich weiterer Einschränkungen in der Erstellung 

und Nutzungen von Wohnungen an die Kantone übertragen (MÖSCHING, 

in: WOLF/PFAMMATTER [Hrsg.], Handkommentar ZWG, Bern 2017, Art. 3 

Rz. 4). Eine entsprechende Kompetenz steht den Kantonen bei konkurrie-

renden bzw. nachträglich derogierenden Kompetenzen zudem schon auf-

grund allgemeiner staatsrechtlicher Grundsätze zu, sofern der Bund einen 

Bereich nicht abschliessend regelt (MÖSCHING, in: WOLF/PFAMMATTER 

[Hrsg.], a.a.O., Art. 3 Rz. 4; vgl. auch TSCHANNEN, Staatsrecht der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl., Bern 2011, § 20 Rz. 28). 

Dies schliesst ferner eine Gesetzgebungskompetenz der Gemeinden ge-

stützt auf kantonales Recht nicht aus (MÖSCHING, in: WOLF/PFAMMATTER 

[Hrsg.], a.a.O., Art. 3 Rz. 8; Botschaft des Bundesrats zum ZWG, 

BBl 2014 S. 2300, 2307 f. und S. 2310; Urteil des Verwaltungsgericht des 

Kantons Bern vom 23. Februar 2017, Nr. 100.2015.208 U, E.3.4, bestätigt 

mit Urteil des Bundesgerichts 1C_180/2017 vom 12. März 2018 E.3.7 ff.). 

Nach Inkrafttreten des ZWG sowie der dazugehörigen Zweitwohnungs-

verordnung (ZWV; SR 702.1) per 1. Januar 2016, revidierte die Regierung 

des Kantons Graubünden die kantonale Raumplanungsverordnung im 

Hinblick auf den durch die Inkraftsetzung des ZWG und der ZWV bewirk-

ten Anpassungsbedarf. Dabei wurde insbesondere die Kompetenz zum 

Erlass strengerer Vorschriften im Sinne von Art. 3 Abs. 2 und Art. 12 

Abs. 2 ZWG im neuen Art. 35e KRVO mit Wirkung ab dem 1. Juli 2016 an 

die Gemeinden delegiert, soweit diese nicht bereits aufgrund der allge-

- 17 -

meinen Ausgestaltung der Aufgabenteilung in der Bündner Raumpla-

nungsgesetzgebung dazu befugt seien und der Kanton nicht selbst be-

reits legiferiert habe (vgl. Beschluss der Regierung vom 31. Mai 2016 be-

treffend die Teilrevision der Raumplanungsverordnung für den Kanton 

Graubünden, Umsetzung der eidgenössischen Zweitwohnungsgesetzge-

bung, Prot. Nr. 515, S. 12 ff.). Des Weiteren ist gemäss Art. 3 Abs. 1 KRG 

die Ortsplanung Sache der Gemeinden, welche diese im Rahmen des 

übergeordneten Rechts autonom erfüllen (vgl. auch Art. 65 KV und Art. 22 

Abs. 1 und 3 KRG). Darin wiederspiegelt sich die traditionell hohe Auto-

nomie der Gemeinden im Kanton Graubünden im Bereich der Orts- bzw. 

Raumplanung sowie der Baugesetzgebung (vgl. dazu Urteil des Bundes-

gerichts 1C_131/2015 vom 16. Oktober 2015 E.2.1 m.H.a. BGE 128 I 3 

E.2b). Schliesslich ist eine entsprechende Kompetenzverteilung zwischen 

Kanton und Gemeinden auch im revidierten Kapitel 5 des kantonalen 

Richtplanes angelegt, wonach der Kanton Massnahmen gegen Fehlent-

wicklung im Bereich der Zweitwohnungen beschliesst, wenn diese nicht 

durch die Gemeinden selbst unterbunden werden können (siehe Kapitel 

5.2.5, C. Handlungsanweisungen, S. 72, beschlossen von der Regierung 

am 20. März 2018, Prot. Nr. 217; Genehmigung durch den Bundesrat 

noch hängig). Im Zuge der derzeit hängigen Revision des KRG zur Um-

setzung der per 1. Mai 2014 erfolgten Revision des Bundesgesetzes über 

die Raumplanung (RPG; SR 700), ist beabsichtigt, den Art. 35e KRVO ins 

revidierte KRG übernehmen (vgl. Art. 22a des Vernehmlassungsentwur-

fes zur Teilrevision des KRG vom Dezember 2017). Aufgrund dieser Um-

stände kann nicht von einer offensichtlich fehlenden kommunalen Kompe-

tenz respektive Zuständigkeit bezüglich der Verschärfung der bundes-

rechtlichen Zweitwohnungsgesetzgebung im Hinblick auf die Erstellung 

oder Nutzung von Wohnungen gesprochen werden, womit die entspre-

chenden Rügen betreffend die kommunale Zweitwohnungsgesetzgebung 

auf das ordentliche Normenkontrollverfahren für solche Rechtsakte zu 

verweisen ist, sobald die entsprechenden Gesetzesbestimmungen durch 

- 18 -

die zuständige Urnengemeinde beschlossen sind (vgl. zur Zuständigkeit 

für den Erlass von kommunalen Gesetzen: Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 der kom-

munalen Verfassung; vgl. auch für die Anfechtung von kommunalen Be-

schlüssen die Grundordnung betreffend: Art. 101 KRG sowie Art. 57 

Abs. 2 VRG).

1.5. Der Vollständigkeit halber ist auch noch darauf hinzuweisen, dass im vor-

liegenden Verfahren mangels Einhaltung des gesetzlich vorgesehenen 

Instanzenzuges keine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bezüglich 

der Überprüfung der von der Beschwerdegegnerin am 6. Februar 2017 

erlassenen Planungszone besteht (vgl. auch VGU R 05 75 vom 14. Okto-

ber 2005 E.1). Diese wird im Übrigen vom Beschwerdeführer auch nicht 

substantiiert bemängelt. Eine kommunale Planungszone im Sinne von 

Art. 21 KRG, kann durch den Gemeindevorstand für das von einer beab-

sichtigten Erlassänderung bzw. Änderung der Grundordnung oder eines 

Quartierplanes betroffene Gebiet erlassen werden (Abs. 1). Der Erlass ei-

ner Planungszone sowie ihre Verlängerung sind im amtlichen Publikati-

onsorgan der Gemeinde sowie dem kantonalen Amtsblatt bekannt zu ge-

ben und sie tritt mit ihrer Bekanntgabe in Kraft (Abs. 4). Der rechtliche 

Charakter einer Planungszone ist dabei nicht vollständig geklärt. Während 

das Bundesgericht und ein Teil der Lehre eine Planungszone den Nut-

zungsplänen gleichsetzt, wird sie teilweise auch als Verfügung behandelt 

(siehe RUCH, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN (Hrsg.), a.a.O., 

Art. 27 Rz. 27 ff.). Das ordentliche kantonale Rechtsmittel gegen den Er-

lass oder eine Verlängerung einer kommunalen Planungszone ist gemäss 

Art. 101 KRG die Planungsbeschwerde an die Regierung, welche innert 

30 Tagen zu erheben ist. Darauf wurde in der amtlichen Publikation vom 

16. Februar 2017 auch zutreffend hingewiesen (siehe Bg-act. 11). Inso-

fern wäre die Planungszone innert Frist mit Planungsbeschwerde bei der 

Regierung anzufechten gewesen und es fehlt bezüglich der Prüfung der 

Zulässigkeit dieser Planungszone an einer Sachurteilsvoraussetzung, weil 

- 19 -

der spezialgesetzliche Instanzenzug nach Art. 101 KRG nicht eingehalten 

wurde (vgl. dazu auch die Voraussetzung der verwaltungsgerichtlichen 

Beschwerde, wonach ein Entscheid nicht bei einer anderen Instanz an-

fechtbar sein darf [Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG], wobei allerdings eine Pla-

nungszone vom Bundesgericht sowieso einem Nutzungsplan und nicht 

einer Verfügung gleichgestellt wird). Schliesslich kommt vorliegend auch 

eine akzessorische Überprüfung der bereits am 6. Februar 2017 erlasse-

nen und am 16. Februar 2017 publizierten Planungszone für das gesamte 

Gemeindegebiet nicht in Frage. Wie im Rahmen von Nutzungsplänen gilt 

auch bei Planungszonen, dass eine akzessorische Überprüfung solcher 

Pläne nur in Frage kommt, wenn im Zeitpunkt des Erlasses sich der Be-

troffene noch keine Rechenschaft über die auferlegten Beschränkungen 

geben konnte oder sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse 

seit Planerlass verändert haben (vgl. RUCH, in: AEMISEG-

GER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN (Hrsg.), a.a.O., Art. 27 Rz. 52 m.H.a. Urteil 

des Bundesgerichts 1P.539/2003 vom 22. April 2004 E.1.2). Der Be-

schwerdeführer musste aufgrund des Hinweises in der am 16. Februar 

2017 publizierten Planungszone auf die Schaffung einer kommunalen 

Zweitwohnungsgesetzgebung mit ergänzenden Regelungen zum eid-

genössischen Zweitwohnungsgesetz sowie der expliziten Bezugnahme 

auf Art. 8 und 9 ZWG ohne weiteres davon ausgehen, dass sich etwas an 

den erwähnten (bundesrechtlichen) Ausnahmeregelungen bezüglich 

Zweitwohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen ändern könnte (siehe 

Bg-act. 11). Es kann also nicht davon gesprochen werden, dass er die 

Folgen dieser Planungszone auf sein Grundstück im Moment ihres Erlas-

ses noch nicht vorhersehen konnte, womit eine akzessorische Prüfung 

der Planungszone im vorliegenden Verfahren ausser Betracht fällt. Mass-

geblich veränderte Verhältnisse sind im relevanten Zeitraum ebenfalls 

keine ersichtlich.

- 20 -

2. Die Beschwerdegegnerin wies im angefochtenen Entscheid unter ande-

rem darauf hin, dass der Beschwerdeführer kein vollständiges Baugesuch 

eingereicht habe, sondern bloss das allgemein gehaltene Begehren um 

Unterstellung der fraglichen Baute unter Art. 9 ZWG stellte. Mangels hin-

reichender (Planungs-)Unterlagen bezüglich der beabsichtigten Umnut-

zung des Hotels zu Zweitwohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen im 

Sinne von Art. 9 ZWG, habe die Beschwerdegegnerin das gestellte Ge-

such höchstens als vorläufige Beurteilung eines zukünftigen Baugesu-

ches im Sinne von Art. 41 der Raumplanungsverordnung für den Kanton 

Graubünden (KRVO; BR 801.110) entgegennehmen können. Dies aus 

dem Grund, weil insbesondere wesentliche Elemente der in Art. 9 Abs. 1 

ZWG genannten Voraussetzungen (lit. a bis c) mangels (Planungs-)un-

terlagen nicht geprüft werden könnten. Dies unabhängig davon, ob die 

Beschwerdegegnerin im kommunalen Zweitwohnungsgesetz eine Ein-

schränkung der bundesrechtlichen Ausnahmebestimmungen von Art. 8 

Abs. 4 ZWG und Art. 9 ZWG für strukturierte Beherbergungsbetriebe be-

absichtige. Massgeblich für die vorläufige Beurteilung sei analog zur Be-

urteilung eines Baugesuches das Recht, welcher zum Zeitpunkt des Ent-

scheides gelte (vgl. Art. 89 Abs. 2 KRG).

2.1. Es ist aufgrund der Akten offenkundig, dass das allgemein gehaltene Ge-

such des Beschwerdeführers um Unterstellung seines Grundstückes un-

ter Art. 9 Abs. 1 ZWG infolge fehlender (Planungs-)unterlagen die forma-

len Anforderungen für ein Baugesuch nicht erfüllt sind (vgl. zum Inhalt ei-

nes Baugesuches: Art. 42 Abs. 2 KRVO i.V.m. Art. 103 des Baugesetzes 

der ehemaligen Gemeinde O.2._____) und somit der Beschwerdegegne-

rin kein Baugesuch zur Beurteilung vorlag. Gemäss seinen Ausführungen 

in der Beschwerde vom 21. Dezember 2017 strebte der Beschwerdefüh-

rer auch gar keine Baubewilligung an, weil vor der Ausarbeitung eines 

Baugesuches durch einen potenziellen Investor erst einmal verbindlich 

geklärt werden müsse, ob eine Umnutzung des Hotels in Zweitwohnun-

- 21 -

gen ohne Nutzungsbeschränkungen möglich sei. Die vom Beschwerde-

führer verlangte Unterstellung eines Grundstückes unter eine bundes-

rechtliche Ausnahmebestimmung der eidgenössischen Zweitwohnungs-

gesetzgebung entspricht keinem gesetzlich vorgesehenen Verfahren. Im 

Sachbereich des Bau- und Planungsrechtes stellt die Baubewilligung eine 

Polizeibewilligung besonderer Art bzw. eine raumordnungsrechtliche Be-

willigung mit baupolizeilichen und raumplanerischen Zielen dar, welche 

hauptsächlich das Ergebnis der Überprüfung eines Bauvorhabens mit den 

massgeblichen gesetzlichen Bestimmungen festhält und ein grundsätzlich 

bestehendes Bauverbot beseitigt, weshalb sie trotz ihres feststellenden 

Charakters keine eigentliche Feststellungsverfügung ist (WALD-

MANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 22 Rz. 71 ff.; HÄFE-

LIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., 

Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 2652; vgl. auch Art. 86 Abs. 1 und Art. 89 

Abs. 1 KRG). Bereits vorgängig kann die Baubehörde im Sinne von 

Art. 41 KRVO um die Beurteilung von wesentlichen Aspekten eines beab-

sichtigten Bauvorhabens ersucht werden. Allerdings bindet dieser Ent-

scheid die zuständigen Behörden bei der späteren Beurteilung eines 

Baugesuches oder einer Einsprache nicht (Art. 41 Abs. 3 KRVO). Auf-

grund des einer Baubewilligung ebenfalls inhärent feststellenden Charak-

ters (vgl. WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 22 Rz. 71), verbleibt vorliegend für 

eine (subsidiäre) Feststellungsverfügung im Sinne der allgemeinen ver-

waltungsrechtlichen Terminologie infolge des gesetzlich normierten Bau-

bewilligungsverfahrens mit öffentlicher Auflage und der Einsprachebe-

rechtigung von berechtigten Dritten (Art. 92 Abs. 2 und 3 KRG i.V.m. 

Art. 42 ff. KRVO) kein Platz für die anbegehrte (verbindliche) Feststellung 

über den ein allfälliges, zukünftiges Baubewilligungsverfahren betreffen-

den Aspekt der Umnutzungsmöglichkeit des bestehenden Hotels zu 

Zweitwohnungen nach Art. 9 Abs. 1 ZWG (ähnlich KIENER/RÜTSCHE/KUHN, 

a.a.O., Rz. 396; vgl. auch BGE 120 Ib 48 E.2 hinsichtlich der verfahrens-

rechtlichen Anforderungen für einen auch für Dritte verbindlichen Vorent-

- 22 -

scheid). Die vom Beschwerdeführer gewünschte verbindliche behördliche 

Zusage zur Inanspruchnahme der Ausnahmebestimmung von Art. 9 ZWG 

kann also nicht ausserhalb des gesetzlich geregelten Baubewilligungsver-

fahrens und auch nicht ohne konkretisierte Kenntnis des beabsichtigten 

Endergebnisses aufgrund von hinreichenden (Planungs-)Unterlagen beur-

teilt werden. Wenn nun die Beschwerdegegnerin das fragliche Gesuch 

des Beschwerdeführers zumindest als vorläufige Beurteilung im Sinne 

von Art. 41 KRVO entgegennimmt, ist dies nicht zu beanstanden. Aller-

dings ist damit noch nicht entschieden, ob sie sich auch bereits im Rah-

men einer vorläufigen Beurteilung nach Art. 41 KRVO über die Unterstel-

lung des Grundstückes des Beschwerdeführers unter die Ausnahmebe-

stimmung nach Art. 9 ZWG äussern musste. Diesbezüglich kann auf die 

vorstehenden Ausführungen zu den unvollständigen (Planungs-

)Unterlagen hinsichtlich eines allfälligen Baubewilligungsverfahren ver-

wiesen werden. Denn eine entsprechende Bewilligung nach Art. 9 Abs. 1 

ZWG setzt unter anderem voraus, dass die Baute in ihrem Schutzwert 

nicht beeinträchtigt wird, insbesondere die äussere Erscheinung und die 

bauliche Grundstruktur des Gebäudes im Wesentlichen unverändert blei-

ben sowie dass die dauernde Erhaltung der Baute nicht anders sicherge-

stellt werden kann (Art. 9 Abs. 1 lit. a und b ZWG). Insbesondere das Be-

einträchtigungsverbot hängt auch konkret von der jeweiligen, auf die Bau-

te anwendbaren Schutzanordnung ab, womit ein konkretisiertes Ender-

gebnis erforderlich ist. Andernfalls wäre höchstens eine sehr allgemein 

gehaltene (unverbindliche) Bestätigung seitens der zuständigen Behörde 

möglich, wonach eine Baute grundsätzlich in den Anwendungsbereich 

von Art. 9 ZWG fällt, weil dafür beispielsweise eine entsprechende 

Schutzanordnung besteht. Eine solche unverbindliche Beurteilung scheint 

aber nicht das Ziel des ursprünglichen Gesuches des Beschwerdeführers 

gewesen zu sein. Daneben kann sich das konkreten Umnutzungsprojekt 

auch auf die Beurteilung der Frage auswirken, ob keine andere Sicher-

stellung der Erhaltung möglich ist (vgl. dazu STALDER, in: 

- 23 -

WOLF/PFAMMATTER [Hrsg.], Handkommentar ZWG, Bern 2017, Art. 9 

Rz. 30 ff.). Entscheidend ist aber sowieso der nachstehend dargelegte 

Umstand.

3. Die Beschwerdegegnerin führt aus, dass mit Rücksicht auf die laufende 

Revision der Grundordnung auch keine vorläufige Beurteilung im Sinne 

von Art. 41 KRVO abgegeben werden könne, weil eine materielle Beurtei-

lung des Gesuches die laufenden Revisionsarbeiten betreffend kommu-

naler Zweitwohnungsgesetzgebung bzw. der Grundordnung erschwere 

und bereits vorgängig eine Planungszone erlassen worden sei. 

3.1. Die vom Gemeindevorstand am 6. Februar 2017 und am 16. Februar 

2017 sowohl im kantonalen Amtsblatt als auch im amtlichen Publikations-

organ der Beschwerdegegnerin veröffentliche Planungszone erfasst das 

gesamte Gemeindegebiet (siehe Bg-act. 11). Sie wurde unter anderem im 

Hinblick auf den Erlass eines kommunalen Zweitwohnungsgesetzes er-

lassen, wobei ergänzende Regelungen zum ZWG, insbesondere betref-

fend Zweitwohnungen im Zusammenhang mit strukturierten Beherber-

gungsbetrieben (Art. 8 ZWG) und solchen in geschützten und ortsbildprä-

genden Bauten (Art. 9 ZWG) im Fokus stehen sowie die bestehenden 

kommunalen Regelungen über Haupt- bzw. Erstwohnungsanteile harmo-

nisiert werden sollen. Des Weiteren ist beabsichtigt, im GGP die ortsbild-

prägenden Bauten auf Basis eines Gesamtkonzeptes über das Ortsbild 

zu bezeichnen bzw. zu ergänzen (siehe Bg-act. 11 sowie Bg-act. 13, S. 5; 

vgl. auch Art. 35a KRVO). Schliesslich sind auch noch Anpassungen in 

Baugesetzen von zwei ehemaligen Gemeinden, eine durch ein Urteil de-

terminierte Zonenzuweisung sowie die Zusammenführung der Ortspla-

nung der fusionierten Gemeinden und Anpassungen infolge der per 

1. Mai 2014 erfolgten Revision des RPG beabsichtigt. Eine kommunale 

Planungszone im Sinne von Art. 21 KRG kann durch den Gemeindevor-

stand für das von einer beabsichtigten Erlassänderung bzw. Änderung 

- 24 -

der Grundordnung oder eines Quartierplanes betroffene Gebiet erlassen 

werden (Abs. 1). In einer solchen Planungszone darf nichts unternommen 

werden, was die neue Planung erschweren oder dieser entgegenstehen 

könnte. Insbesondere dürfen Bauvorhaben nur bewilligt werden, wenn sie 

weder den rechtskräftigen noch den vorgesehenen neuen Planungen und 

Vorschriften widersprechen (Abs. 2). Der Erlass einer Planungszone so-

wie ihre Verlängerung sind im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde 

sowie dem kantonalen Amtsblatt bekannt zu geben und sie tritt mit ihrer 

Bekanntgabe in Kraft (Abs. 4). 

Planungszonen im Sinne von Art. 27 RPG sowie Art. 21 KRG zeitigen 

also eine negative Vorwirkung in dem Sinne, dass beispielsweise Bauten 

nur noch bewilligt werden dürfen, wenn sie die vorgesehene planerische 

Neuordnung nicht beeinträchtigen. Damit wird also die Anwendung des 

geltenden Rechts bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt 

(siehe RUCH, in: AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN (Hrsg.), a.a.O., 

Art. 27 Rz. 53 f.; vgl. auch BGE 118 Ia 510 E.4d, Urteil des Bundesge-

richts 1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011 E.2.2, VGU R 16 19/R 16 20 

vom 14. Februar 2017 E.5c/bb und VGU R 05 75 vom 14. Oktober 2005 

E.2). Wie vorstehend bereits angesprochen, bewahrt eine Planungszone 

die Baubewilligungsbehörde insbesondere davor, Bewilligungen erteilen 

zu müssen, welche den vorgesehenen neuen Vorschriften und Plänen 

widersprechen oder die Ausführung der beabsichtigten Grundordnungs-

planung beeinträchtigen könnte (vgl. Urteil des Bundesgerichts 

1C_842/2013 vom 25. August 2014 E.2.1.1; VGU R 13 167 vom 9. Okto-

ber 2013 E.2a).

3.2. Die Beschwerdegegnerin legte dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 

27. Oktober 2017 (Bg-act. 8) dar, dass dem damaligen Grundeigentümer 

des fraglichen Grundstückes am 5. Juli 1988 die Umnutzung zu einer 

Pension bewilligt worden sei. Das damalige Bauvorhaben habe den Aus-

- 25 -

bau des Hauses und Heustalles zu einer Pension mit 33 Betten umfasst. 

Neben der Umnutzung des ehemaligen Wohnhauses habe dieses Bau-

vorhaben also auch den Ausbau des zugehörigen Stallgebäudes umfasst. 

Dementsprechend sei davon auszugehen, dass die heutige Baute als 

Pensionsbetrieb bewilligt worden sei. Dies führe dazu, dass es sich bei 

der Baute auf der Parzelle Z._____ zweifellos um einen strukturierten Be-

herbergungsbetrieb handle.

Die Anwendung der in der vorstehenden Erwägung 3.1 dargelegten Wir-

kungen einer Planungszone führen im vorliegenden Fall dazu, dass selbst 

wenn eine entsprechendes, den formellen Anforderungen entsprechen-

des Baugesuch eine Beurteilung der Anwendung von Art. 9 Abs. 1 ZWG 

erlauben würde, einstweilen keine Baubewilligung erteilt werden könnte. 

Denn die am 6. Februar 2017 erlassene Planungszone würde einer ver-

bindlichen Baubewilligung entgegenstehen, weil diese unter anderem im 

Hinblick auf den Erlass von das ZWG ergänzenden Regelungen hinsicht-

lich Art. 8 ZWG (neue Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen im 

Zusammenhang mit strukturierten Beherbergungsbetrieben) sowie Art. 9 

ZWG (neue Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen in geschützten 

und ortsbildprägenden Bauten) erlassen wurde. Wenn die Beschwerde-

gegnerin das Hotel B._____, auch aufgrund der ursprünglichen Baubewil-

ligung, als strukturierten Beherbergungsbetrieb klassifiziert, ist dies nicht 

zu beanstanden (vgl. PFAMMATTER, in: WOLF/PFAMMATTER [Hrsg.], Hand-

kommentar ZWG, Bern 2017, Art. 8 Rz. 22; vgl. auch Art. 4 ZWV). 

Gemäss Planungs- und Mitwirkungsbericht sowie dem Entwurf des kom-

munalen Zweitwohnungsgesetzes für die Mitwirkungsauflage (Stand: 

12. Januar 2018; siehe Bg-act. 12 und 13) wurde im Nachgang zur kanto-

nalen Vorprüfung gemäss Art. 12 KRVO vom 9. Oktober 2017 die Emp-

fehlung umgesetzt, dass im Interesse der Erhaltung der Hotellerie die 

Umnutzung von geschützten und ortsbildprägenden Beherbergungsbe-

trieben nach Art. 9 Abs. 1 ZWG ausgeschlossen werden soll (Bg-act. 13, 

- 26 -

S. 6 und 18 ff.; vgl. auch Art. 7 Abs. 3 des Entwurfes des kommunalen 

Zweitwohnungsgesetzes für die Mitwirkungsauflage vom 12. Januar 2018 

[Bg-act. 12, S. 5]). Damit tangiert das Gesuch des Beschwerdeführer aber 

in jedem Fall die laufende Revision der Grundordnung bzw. widerspräche 

die vom Beschwerdeführer anbegehrte Unterstellung seines Grunds-

tückes unter Art. 9 Abs. 1 ZWG, soweit dies überhaupt aus verfahrens-

rechtlicher Perspektive möglich ist (vgl. vorstehende Erwägung 2.1), dem 

vorgesehenen neuen Recht. Im Zeitpunkt als der Beschwerdeführer ein 

entsprechendes Gesuch stellte, war die Planungszone mit Wirkung auf 

die kommunale Ergänzung der bundesrechtlichen Regelung über die Be-

schränkung von Zweitwohnungen aber bereits erlassen und publiziert, 

womit ihr diesbezüglich eine negative Vorwirkung zukommt und einem 

entsprechenden (verbindlichen) Entscheid über die Unterstellung der 

Baute auf der Parzelle Z._____ bis zum Inkrafttreten der angepassten 

und zusammengeführten kommunalen Zweitwohnungsregelung in jedem 

Fall entgegensteht.

Das vorstehend Dargelegte kann auch auf eine vorläufige (materielle) 

Beurteilung nach Art. 41 KRVO übertragen werden. Denn auch im Rah-

men der vorläufigen Beurteilung wäre jede (materielle) Beurteilung unter 

dem Vorbehalt erfolgt, dass keine entsprechende Einschränkung der 

bundesrechtlichen Regelungen des ZWG bzw. auch der (zukünftigen) 

Schutzanordnung des fraglichen Grundstückes erfolgt. Bis zum Inkrafttre-

ten des kommunalen Zweitwohnungsgesetzes sowie des revidierten 

GGP, rechtfertigt sich also die Unterstellung des, von der Beschwerde-

gegnerin als vorläufige Beurteilung im Sinne von Art. 41 KRVO entgegen-

genommene, Gesuch des Beschwerdeführers unter die am 6. Februar 

2017 erlassene Planungszone. Dies bewirkt im Ergebnis eine befristete 

Aufschiebung einer (materiellen) Beurteilung des entsprechenden Gesu-

ches. Sobald die Planungszone bezüglich der vorliegend interessierenden 

Sachbereiche dahingefallen ist bzw. die entsprechende Anpassung der 

- 27 -

Grundordnung in Kraft getreten ist, ist allenfalls eine vorläufige Beurtei-

lung nach Art. 41 KRVO möglich. Dies kann aber unter Umständen auch 

wiederum vom Vorhandensein gewisser (Planungs-)Unterlagen abhängen 

und die vom Beschwerdeführer eigentlich angestrebte verbindliche Zusa-

gen der Umnutzungsmöglichkeit ohne die Durchführung eines Baubewilli-

gungsverfahrens, erscheint aufgrund des in der Erwägung 2.1 dargeleg-

ten auch zu einem späteren Zeitpunkt nicht möglich. In diesem Zusam-

menhang kann auch noch darauf hingewiesen werden, dass gemäss 

Art. 48 Abs. 6 KRG die (kommunalen) Beschlüsse über den Erlass oder 

die Änderung der Grundordnung bis zu ihrer Genehmigung ohnehin die 

Wirkung einer kommunalen Planungszone entfalten.

4. Wenn unter diesen Umständen die Beschwerdegegnerin das vom Be-

schwerdeführer gestellte, allgemeine gehaltene Gesuch um Unterstellung 

seines Grundstückes unter Art. 9 ZWG mit (anfechtbarem) Entscheid vom 

18. Dezember 2017 der Planungszone unterstellte, ist diese Vorgehens-

weise nicht zu beanstanden. Bei diesem Ergebnis kann aber weder der 

vom Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren beantragten Anwei-

sung an die Beschwerdegegnerin, die Unterstellung seines Grundstückes 

unter Art. 9 ZWG vorzunehmen noch dem eventualiter gestellten Rück-

weisungsantrag entsprochen werden. Damit ist die Beschwerde abzuwei-

sen, soweit darauf überhaupt einzutreten ist.

5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf 

Art. 73 Abs. 1 VRG dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen. 

Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben 

betrauten Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel 

keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen 

Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein An-

lass, weshalb der obsiegenden Beschwerdegegnerin keine Parteien-

tschädigung zusteht.

- 28 -

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 580.--

zusammen Fr. 2‘580.--

gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung die-

ses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, 

zu bezahlen.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]