# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f7863ae6-eaa3-5b9a-9d5f-4d2f4d96548f
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2002-06-25
**Language:** de
**Title:** Richtplanung. Nutzungsplanung. Planungshierarchie. Festsetzung einer Erholungszone für einen Golfplatz in einem regionalen Landschaftsförderungsgebiet.
**Docket/Reference:** BRKE II Nrn. 0137-0140/2002
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_II_0137-0140_2002_463.pdf

## Full Text

BRKE II Nrn. 0137/2002 - 0140/2002 vom 25. Juni 2002 in BEZ 2006 Nr. 62

Hinweis: Vgl. BEZ 2006 Nr. 63

Aus den Erwägungen:

7. Strittig ist u.a. die Richtplankonformität der fraglichen Erholungszone.

a) Nach § 16 des Planungs- und Baugesetzes (PBG) haben die Planungen un-
terer  Stufen  denjenigen  der  oberen  Stufe  und  haben  Nutzungsplanungen  jeder  Art 
und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (Abs. 1). Abweichungen sind nur zuläs-
sig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (Abs. 2). 

Das  zur  Umzonung  vorgesehene  Gebiet  liegt  gemäss  dem  kantonalen  Sied-
lungs- und Landschaftsplan vom 31. Januar 1995 in der revidierten Fassung vom 2. 
April 2001 im Landwirtschaftsgebiet mit Fruchtfolgefläche. Der mit Regierungsratsbe-
schluss  RRB  Nr.  1251  vom  3.  Juni  1998  festgesetzte  Siedlungs- und  Landschafts-
plan der Region X weist das fragliche Gebiet dem Landschaftsförderungsgebiet  zu. 
Damit  werden  Flächen  bezeichnet,  die  aus  überkommunaler  Sicht  auf  Grund  ihrer 
landschaftlichen  Eigenart,  ihrer  biologisch-ökologische  Vielfalt  und  ihres  Erholungs-
wertes  insgesamt  in  ihrem  Charakter  erhalten  oder  weiterentwickelt  werden  sollen. 
Landschaftsförderungsgebiete  sind  eine  überlagernde  Festlegung,  welche  die 
Grundnutzung  prinzipiell  nicht  einschränkt;  hingegen  sollen  typische  Landschafts-
elemente  erhalten  bleiben.  Eine  nachhaltige  Kulturlandpflege  dieser  Landschafts-
räume ist zu gewährleisten; zugleich sind die Voraussetzungen für eine auch in wirt-
schaftlicher Hinsicht attraktive Bewirtschaftung der betreffenden Flächen zu schaffen 
(Ziff. 3.2.3 und 3.3.1 des Textes zum regionalen Richtplan vom 3. Juni 1998). 

Am 21. Mai 2001 hat die Delegiertenversammlung der Zürcher Planungsgruppe 
X in Revision des regionalen Siedlungs- und Landschaftsplanes von 1998 die Fest-
legung  eines  Erholungsgebietes  C  für  einen  18-Loch-Golfplatz  im  Gebiet  S  be-
schlossen, in welchem die strittige Erholungszone ausgeschieden worden ist.

b) Gemäss Ziff. 3.2.2. und 3.2.3. lit. c des Textes zum kantonalen Richtplan um-
fasst  das  Landwirtschaftsgebiet  Land,  das  sich  für  die  landwirtschaftliche Nutzung 
oder den Gartenbau eignet oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt wer-
den soll. Landwirtschaftsgebiet kann indes auch für nicht landwirtschaftliche öffentli-
che Aufgaben und andere spezielle Nutzungen in Anspruch genommen werden. Mit 
der  nachgeordneten  Richt- und  Nutzungsplanung  kann  das  Landwirtschaftsgebiet 
zur  Wahrnehmung  der  Aufgaben  des  jeweiligen  Planungsträgers  durch  Ausschei-

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dung  von  Erholungsgebieten  bzw.  in  der  Nutzungsplanung  durch  Festsetzung  von 
Freihaltezonen, Erholungszonen, Gestaltungsplänen oder Zonen für öffentliche Bau-
ten und Anlagen «durchstossen» werden. 

Im Lichte dieser Vorgaben des kantonalen Richtplanes ist nicht zum vornherein 
auszuschliessen, dass die angefochtene Erholungszone mit § 16 PBG vereinbar ist, 
da Golfplatzanlagen kaum innerhalb des Siedlungsgebietes angelegt werden können 
und  insoweit  wohl  eine  spezielle  Nutzung  im  Sinne  der  wiedergegebenen  Textpas-
sage vorliegen dürfte. Diese Frage – wie auch die Frage der Vereinbarkeit der Erho-
lungszone  mit  der  Zuweisung  des  fraglichen  Gebietes  zur  Fruchtfolgefläche  – kann 
indes,  wie  sich  aus  den  nachfolgenden  Erwägungen  ergibt,  offen  bleiben.  Es  stellt 
sich  nämlich  die  Frage  der  genügenden  richtplanerischen  Grundlage  auf  regionaler 
Stufe.  Die  Vorinstanzen  und  die  Planungsgruppe  X  scheinen  übereinstimmend  da-
von auszugehen, dass die angefochtene Erholungszone Golf in dem nach dem regi-
onalen Richtplan von 1998 geltenden Landschaftsförderungsgebiet keine genügende 
richtplanerische  Grundlage  habe.  Jedenfalls  hat  die  Planungsgruppe  X  die  Aufhe-
bung  des  Landschaftsförderungsgebietes  und  die  Festsetzung  eines  Erholungsge-
bietes  auf  den  streitbetroffenen  Grundstücken  beschlossen.  Dies  zu  Recht,  kommt 
doch, wie sich aus dem Gesagten ergibt, regionalen Landschaftsförderungsgebieten 
die  Aufgabe  zu,  bestimmte  Flächen  u.a.  auf  Grund  ihrer  landschaftlichen  Eigenart 
und  ihrer  ökologischen  Vielfalt  unter  Belassung  der  bestehenden  Nutzung  in  ihrem 
Charakter  insgesamt  zu  erhalten  oder  weiterzuentwickeln.  Typische  Landschafts-
elemente – hier eine ebene Landschaft – sollen erhalten bleiben. Mit diesen Vorga-
ben wäre die strittige Erholungszone Golf nicht zu vereinbaren. Darüber hinaus ist zu 
beachten,  dass  in  Erholungszonen  nur  den  Vorgaben  der  Richtplanung  entspre-
chende Bauten und Anlagen zulässig sind; die Gemeinden erlassen die nötigen Bau-
vorschriften (§ 62 Abs. 2 PBG). Auch aus diesem Grund bedarf die Festsetzung der 
fraglichen Erholungszone der vorgängigen Festlegung eines auf deren Zwecke aus-
gerichteten  Erholungsgebietes.  Ein  solches  kann  schon  deswegen  nur  auf  über-
kommunaler  Ebene  ausgeschieden  werden,  weil  nicht  anders  als  eine  kommunale 
Erholungszone  auch  ein  kommunales  Erholungsgebiet  für  einen  18-Loch-Golfplatz 
mit  dem Landschaftsförderungsgebiet  gemäss  dem  regionalen  Richtplan  von  1998 
nicht  zu  vereinbaren  wäre.  Dazu  kommt  der  überkommunale  Charakter  des  Vorha-
bens,  der  sich  namentlich  aus  dem  Umstand  ergibt,  dass  Golfplätze  in  der  Regel 
grössere Einzugsgebiete und damit eine überkommunale Bedeutung aufweisen. Eine 
alle  raumplanerisch  relevanten  Aspekte  erfassende  Standortplanung  für  Golfplätze 
könnte auf kommunaler Ebene kaum zweckmässig erfolgen. 

c) Das regionale Richtplanungsverfahren ist im Gesetz im wesentlichen wie folgt 
geregelt:  Die  Gemeinden  schliessen  sich  zur  Mitwirkung  an  der  überkommunalen 
Planung zu Zweckverbänden (regionale Planungsverbänden) zusammen (§ 12 Abs. 
1 Satz 1 PBG). Die regionalen Planungsverbände erarbeiten die Grundlagen und die 
Ziele der räumlichen Entwicklung ihres Gebietes und behandeln die Vorlagen zu den 
regionalen  Richtplänen  auf  Grund  von  Initiativen,  von  Anträgen  ihres  Vorstandes 
oder  von  Aufträgen  der  zuständigen  Direktion.  Die  Gemeinden  können  in  der  Ver-
bandsordnung  den  Planungsverbänden  weitere  Aufgabenbereiche  übertragen.  Die 
zuständige Direktion hört die Planungsverbände vor der Festsetzung oder Änderung 
von überkommunalen Nutzungszonen und Schutzverordnungen an (§ 13 PBG). 

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§ 32 PBG regelt die sachliche Zuständigkeit zur Festsetzung und Genehmigung 
der vom Gesetz vorgesehenen Richtpläne. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung wird der 
regionale Richtplan durch den Regierungsrat festgesetzt. Die Festsetzung des regio-
nalen Richtplanes erfolgt demnach nicht etwa durch die regionalen Planungsverbän-
de. Diese arbeiten die Pläne lediglich aus und beschliessen über die Antragstellung 
an  den  Regierungsrat.  Da  der  Regierungsrat  für  die  Festsetzung  der  regionalen 
Richtpläne zuständig ist, entfällt anders als bei den kommunalen Richtplänen ein zu-
sätzlicher Genehmigungsakt durch eine kantonale Exekutivbehörde. Dem Beschluss 
des  Regierungsrates  über  Festsetzung  oder  Änderung  des  regionalen  Richtplanes 
kommt somit konstitutive Bedeutung zu. 

d) Vorliegend ergibt sich aus der Eingabe der Zürcher Planungsgruppe X an das 
Amt  für  Raumordnung  und  Vermessung  der  Baudirektion  des  Kantons  Zürich  vom 
28. Juni 2001, dass die Delegiertenversammlung der Planungsgruppe über die frag-
liche Änderung des regionalen Richtplanes  – die  Festlegung  eines  Erholungsgebie-
tes C für einen 18-Loch-Golfplatz im Gebiet S – am 21. Mai 2001 Beschluss gefasst 
und  den  Regierungsrat  um  Festsetzung  dieser  Änderung  ersucht  hat.  Demgegen-
über  hat  der  Regierungsrat  über  die  beantragte  Änderung  bis  heute  keinen  Be-
schluss gefasst. Dies liegt daran, dass das Amt für Raumordnung und Vermessung 
gemäss einer von ihm erteilten Auskunft  (offenbar  praxisgemäss)  mit  der  Weiterlei-
tung des Änderungsantrages zuwartet, bis die Baurekurskommission II über die an-
gefochtene  Zonenplanänderung  entschieden  hat.  Im  Falle  eines  Weiterzuges  des 
Baurekurskommissionsentscheides an das Verwaltungsgericht hätte dieses den Ge-
nehmigungsentscheid über die Zonenplanänderung einzuholen (§ 329 Abs. 4 PBG). 
Gemäss  der  fraglichen  Auskunft  geht  das  Amt  für  Raumordnung  und  Vermessung 
davon  aus,  dass  der  Regierungsrat  dannzumal  (auch)  über  die  Richtplanänderung 
entscheiden würde.

Es  kann  von  der  Baurekurskommission  II  nicht  vorweggenommen  werden,  ob 
der Regierungsrat dem Antrag der regionalen Planungsgruppe X folgen werde oder 
nicht.  Insbesondere  kann  die  Festlegung  des  beantragten  Erholungsgebietes  durch 
den  Regierungsrat  klarerweise  nicht  etwa  als  blosse  «Formsache»  betrachtet  wer-
den. Dies umso weniger, als der fragliche Golfplatz, wie die vorgebrachten Argumen-
te zeigen, mit grundlegenden planerischen Argumenten bekämpft wird. Gemäss der 
planerischen Stufenfolge von § 16 PBG haben die Gemeinden ihre Zonenordnung in 
Nachachtung  der  übergeordneten  richtplanerischen  Festlegungen  auszugestalten. 
Diese  bilden  damit  auch  Massstab  für  die  rechtsmittelweise  Beurteilung  nutzungs-
planerischer Festlegungen, woran auch der Umstand nichts ändert, dass die Recht-
und Zweckmässigkeit richtplanerischer Festlegungen im Rechtsmittelverfahren über 
Nutzungsplanungen akzessorisch überprüft werden kann (§ 19 Abs. 2 PBG). Die ak-
zessorische Überprüfung setzt das Vorliegen eines förmlichen richtplanerischen Be-
schlusses  vielmehr  voraus.  Damit  hat  zunächst  der  Regierungsrat  in  umfassender 
Abwägung  aller  sich  entgegenstehenden  öffentlichen  und  privaten  Interessen  –
Landwirtschaft, Landschaftsförderung, Erholungsbedürfnis, wirtschaftliche Interessen 
– über  die  Festlegung  des  beantragten  regionalen  Erholungsgebietes  zu  entschei-
den. Nicht angängig ist es demgegenüber, mit diesem Entscheid bis zum Abschluss 
des Rechtsmittelverfahrens bei der Baurekurskommission II zuzuwarten. Daran wür-
de  auch  nichts  ändern,  wenn  der  Regierungsrat  über  die  beantragte  Planänderung 
bei einem Weiterzug des Baurekurskommissionsentscheides an das Verwaltungsge-
richt  entschiede.  Auch  verfahrensökonomische  Aspekte  vermögen  einen  derart  gra-

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vierenden Verstoss gegen die geltende Verfahrensordnung nicht zu rechtfertigen. Da 
der Regierungsrat im vorliegenden Rekursverfahren nicht Partei ist, entfällt es schon 
deswegen, diesen zum Entscheid über die beantragte richtplanerische Festlegung zu 
verpflichten. Damit hat die Baurekurskommission II bei der Urteilsfindung ohne weite-
res vom geltenden regionalen Richtplan von 1998 auszugehen. Dass das dort fest-
gesetzte  Landschaftsförderungsgebiet  keine  genügende  richtplanerische  Grundlage 
für die fragliche Erholungszone bildet, wurde bereits dargetan. Die angefochtene Zo-
nierung  verstösst  demnach  gegen  §  16  PBG.  Dies  hat  ohne  weiteres  deren  Aufhe-
bung zur Folge. 

(Hinweis: Nachdem der Regierungsrat auf Fristansetzung des Verwaltungsgerichtes 
hin [vgl. § 329 Abs. 4 PBG] im regionalen Siedlungs- und Landschaftsplan ein Erho-
lungsgebiet Typ C für den Golfplatz festgelegt hatte und damit eine neue richtplane-
rische  Grundlage  geschaffen  worden  war,  wies  das  Gericht  die  Sache  mit 
VB.2004.00249 vom 9. September 2004 zur weiteren Beurteilung an die Baurekurs-
kommission II zurück. Vgl. die nachfolgende Publikation BEZ 2006 Nr. 63)