# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 03df7ef7-5e35-5a4a-9f4e-4c58c6bcfe17
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-01-09
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 09.01.2019  VB.2018.00458
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2018-00458_2019-01-09.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2018.00458	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 09.01.2019
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Personalrecht
	Betreff: 

	vorsorgliche Einstellung im Amt

	
[Der Vorgesetzte des Beschwerdeführers teilte diesem Mitte April 2018 im Rahmen eines Gesprächs mit, dass die Auflösung seines Anstellungsverhältnisses in Erwägung gezogen und ihm hiermit Gelegenheit geboten werde, sich innert neun Tagen schriftlich zur geplanten Massnahme zu äussern; im Weiteren wurde er darüber in Kenntnis gesetzt, dass "[v]orderhand" auf seine Arbeitsleistung verzichtet werde.]

Die (mündliche) Aufforderung, bis auf Weiteres den Arbeitsplatz zu räumen, war offensichtlich auf Rechtswirkungen ausgerichtet; der Vorgesetzte des Beschwerdeführers traf damit nicht nur eine rein organisatorische Massnahme, sondern stellte diesen im Sinn von § 29 PG vorsorglich – während der Frist für das Wahrnehmen des Gehörsanspruchs betreffend die geplante Auflösung des Anstellungsverhältnisses – im Amt ein. Ausgehend von einem materiellen Verfügungsbegriff ist die Aufforderung demnach als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu qualifizieren; hieran vermag auch die fehlende Schriftlichkeit nichts zu ändern, zumal das Gesetz bei der vorsorglichen Einstellung im Amt nach § 29 PG – anders als bei der Freistellung während der Kündigungsfrist nach § 15 Abs. 2 f. VVO – grundsätzlich Raum für eine mündliche Eröffnung lässt (zum Ganzen E. 3.1-3). Als Zwischenentscheid ( E. 3.4 Abs. 2) lässt sich die vorsorgliche Einstellung im Amt allerdings nur anfechten, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann, was hier – soweit ersichtlich – nicht der Fall ist, weshalb die Vorinstanz den Rekurs des Beschwerdeführers im Ergebnis zu Recht nicht an die Hand nahm (E. 3.5 f.). 

Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						ANFECHTUNGSOBJEKT
ANORDNUNG
ERÖFFNUNGSMANGEL
FREISTELLUNG
MÜNDLICHE ERÖFFNUNG
NICHT WIEDERGUTZUMACHENDER NACHTEIL
NICHTEINTRETENSENTSCHEID
VERFÜGUNG
VORSORGLICHE EINSTELLUNG IM AMT
ZWISCHENENTSCHEID

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 93 Abs. 1 BGG
§ 29 PG
§ 19 Abs. 1 lit. a VRG
§ 19a Abs. 2 VRG
§ 15 Abs. 2 VVPG
Art. 5 VwVG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2018.00458

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 9. Januar 2019

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.   

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer, 

 

 

gegen

 

 

Statthalteramt C, 

Beschwerdegegner, 

 

 

betreffend vorsorgliche
Einstellung im Amt,

hat sich ergeben:

I.  

A ist beim Statthalteramt des Bezirks C tätig. Am
18. April 2018 teilte ihm sein Vorgesetzter im Rahmen eines Gesprächs im
Beisein des Personalbeauftragten der Human Resources der Direktion der Justiz
und des Innern mit, dass die Auflösung seines Anstellungsverhältnisses in
Erwägung gezogen und ihm hiermit Gelegenheit geboten werde, sich innert neun
Tagen schriftlich zur geplanten Massnahme zu äussern; im Weiteren wurde A
darüber in Kenntnis gesetzt, dass "[v]orderhand" auf seine
Arbeitsleistung verzichtet werde und er seine Schlüssel abzugeben habe.

II.  

Hiergegen liess A am 25. April 2018 bei der
Direktion der Justiz und des Innern rekurrieren, welche die Eingabe – nach dem
Scheitern von Vergleichsgesprächen zwischen den Parteien – zuständigkeitshalber
an den Regierungsrat weiterleitete. Mit Beschluss vom 4. Juli 2018 trat
Letzterer auf den Rekurs nicht ein.

III.  

Am 31. Juli 2018 liess A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge "sei
festzustellen, dass die Freistellung […] durch das Statthalteramt C vom 18. April
2018 nichtig ist". Die Direktion der Justiz und des Innern verlangte mit
Vernehmlassung vom 20./21. August 2018 "in Vertretung des
Regierungsrates" und unter Verweis auf dessen Erwägungen im
Rekursentscheid die Abweisung der Beschwerde. Das Statthalteramt des
Bezirks C schloss mit Beschwerdeantwort vom 6./7. September 2018
darauf, das Rechtsmittel sei abzuweisen, soweit auf es eingetreten werden
könne. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom 18. September und vom
2. November sowie des Statthalteramts vom 28. August/1. Oktober
2018 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Die Kammer erwägt:

1.  

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer
Statthalterin bzw. eines Statthalters nach § 41 in Verbindung mit
§§ 19 Abs. 1 und 2 je lit. a, 19a, 19b Abs. 1 und
Abs. 2 lit. a Ziff. 3 sowie §§ 42–44 e contrario des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.

Anfechtungsgegenstand bildet ein Nichteintretensentscheid. Der Beschwerdeführer ist als formell unterliegende
Person legitimiert, sich gegen jenen zu wehren (Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], Vorbemerkungen zu
§§ 19–28a N. 58). Da auch die übrigen
Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist die Beschwerde an die Hand zu
nehmen.

2.  

Als Vorinstanz hat der Regierungsrat gewirkt, weshalb die
Kammer ungeachtet des Streitwerts für die Behandlung der Beschwerde zuständig
ist (§ 38b Abs. 3 VRG).

3.  

3.1 Die
Vorinstanz trat auf den Rekurs des Beschwerdeführers vom 25. April 2018
mit der Begründung nicht ein, dass betreffend die von diesem "gerügte
'Freistellung' […] bis anhin keine formelle Verfügung erlassen" worden sei
und es damit an einer anfechtbaren Anordnung fehle. Würde der
"Freistellung" Verfügungsqualität zukommen – so die Vorinstanz weiter
–, handelte es sich sodann um einen blossen Zwischenentscheid, welcher sich nur
anfechten liesse, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zeitigen
könnte. Ein solcher aber liege hier nicht vor bzw. werde vom Beschwerdeführer
nicht dargetan. 

3.2 Gemäss
§ 19 Abs. 1 VRG können mit Rekurs (wie auch mit
verwaltungsgerichtlicher Beschwerde, vgl. § 41 VRG) unter anderem
Anordnungen angefochten werden. Der Begriff der Anordnung entspricht
grundsätzlich dem der Verfügung (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, VRG-Kommentar,
Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 13 ff.). Eine Verfügung ist ein
individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete
verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in
verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl. Bertschi/Plüss,
Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 18). Der Verfügungsbegriff ist
demzufolge materieller Natur: Die äussere Form des Verwaltungshandelns ist
nicht entscheidend dafür, ob eine Anordnung als Verfügung zu qualifizieren sei.
Vielmehr ist einzig darauf abzustellen, ob ein behördlicher Akt materiell die
Kriterien einer Verfügung erfülle. Auch die formell mangelhafte Verfügung ist –
unter Vorbehalt der Nichtigkeit – eine Verfügung (Bertschi/Plüss,
Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 24).

Anordnungen werden in der Regel schriftlich eröffnet (vgl.
§ 10 Abs. 1 und 3 f. VRG); das Gesetz kann aber auch eine
mündliche Eröffnung zulassen, soweit die Schriftform nicht "zwingend
vorgeschrieben" ist (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 10 N. 9). 

3.3 Die an den
Beschwerdeführer gerichtete (mündliche) Aufforderung vom 18. April 2018,
bis auf Weiteres seinen Arbeitsplatz zu räumen, war offensichtlich auf
Rechtswirkungen ausgerichtet; der Vorgesetzte des Beschwerdeführers traf damit
nicht nur eine rein organisatorische Massnahme (wie etwa die kleinräumige
Verlegung des Arbeitsplatzes des Beschwerdeführers), sondern er stellte diesen
im Sinn von § 29 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG,
LS 177.10) vorsorglich – während der Frist für das Wahrnehmen des
Gehörsanspruchs betreffend die geplante Auflösung des Anstellungsverhältnisses –
im Amt ein. Materiell erfüllt die Aufforderung somit die Kriterien einer
Verfügung (vgl. auch Jürg Bosshart/Martin Bertschi, VRG-Kommentar, § 19
N. 13).

Anders als die Freistellung
während der Kündigungsfrist nach § 15 Abs. 2 f. der Vollzugsverordnung
zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO, LS 177.111), welche
schriftlich zu verfügen ist, lässt das Gesetz bei der vorsorglichen Einstellung
im Amt nach § 29 PG sodann grundsätzlich Raum für eine mündliche
Eröffnung. Allerdings sollte die mündliche Eröffnung – wie hier geschehen – aus
Beweisgründen in einem Protokoll festgehalten werden, das den
Anfechtungsberechtigten anschliessend zur Kenntnis gebracht wird (vgl. Plüss,
§ 10 N. 9). Die fehlende Schriftlichkeit vermag am
Verfügungscharakter der vorsorglichen Einstellung im Amt und deren
Anfechtbarkeit daher ebenso wenig etwas zu ändern wie das Fehlen einer
Rechtsmittelbelehrung selbst im Protokoll des Gesprächs vom 18. April 2018
(vgl. Plüss, § 10 N. 51 ff.; so sogar für das
Bundespersonalrecht, wo Art. 34 Abs. 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [SR 172.021] für
Verfügungen grundsätzlich Schriftlichkeit voraussetzt, BVGr, 9. September
2014, A-5218/2013, E. 6). Es erwuchs dem Beschwerdeführer daraus denn auch
kein Rechtsnachteil.

3.4 Ausgehend
von einem materiellen Verfügungsbegriff ist die Aufforderung vom 18. April
2018 betreffend die vorsorgliche Einstellung im Amt demnach als Anordnung im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu qualifizieren.

Genauer handelt es sich
dabei – so die Vorinstanz im Weiteren zutreffend – um
einen (verfahrensleitenden) Zwischenentscheid in Form einer vorsorglichen
Massnahme, stellt die auf einer bloss vorläufigen Beurteilung des Sachverhalts
basierende Einstellung im Amt nach § 29 PG doch an und für sich lediglich
eine Etappe im Rahmen eines Entlassungsverfahrens dar und besitzt sie in diesem
Zusammenhang als blosse Sicherungsmassnahme keinen selbständigen Charakter
(BGr, 4. Oktober 2018, 8D_6/2018, E. 1.2.2, und 30. Mai
2012, 8C_12/2012, E. 3.3 mit Hinweisen; ferner BVGr, 9. September
2014, A-5218/2013, E. 5.3.4.1 mit Hinweisen; VGr, 17. März 2017,
VB.2017.00128, E. 2 mit Hinweisen, auch zum Folgenden).

Ein wie vorliegend anderer separat eröffneter
Zwischenentscheid als einer über Zuständigkeit sowie Ausstand aber lässt sich nach
§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und
Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) nur anfechten, wenn entweder er einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder – was hier von vornherein ausser
Betracht fällt (BGr, 30. Mai 2012, 8C_12/2012, E. 3.4.1; Nicolas von
Werdt in: Hansjörg Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern
2015, Art. 93 N. 33; etwas zurückhaltender Regina Kiener,
VRG-Kommentar, § 6 N. 36) – die Gutheissung des Rechtsmittels sofort
einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit
oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Von einem
nicht wiedergutzumachenden Nachteil wird gesprochen, wenn dieser auch durch ein
nachfolgendes günstiges Urteil nicht oder nicht mehr vollständig behoben werden
kann (BGE 131 I 57 E. 1). Ob dem so ist, gilt es grundsätzlich von
Amts wegen abzuklären; der mögliche Nachteil ist allerdings – insbesondere
durch rechtskundig vertretene Personen – zu substanziieren, sofern er nicht in
die Augen springt (Bertschi, § 19a N. 47 f. mit Hinweisen; VGr,
21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3.1 Abs. 1 – 7. November
2014, VB.2014.00293, E. 1.3.4 Abs. 3 – 21. April 2016,
VB.2015.00305, E. 5.3.1; vgl. auch BGr, 8. März 2018, 5A_189/2017,
E. 1.2 mit Hinweisen).

3.5 Der
Beschwerdeführer bezieht unbestrittenermassen weiterhin den vollen Lohn und
erleidet somit aufgrund der Einstellung im Amt keinen finanziellen Nachteil. Er
macht jedoch geltend, dass die "Freistellung von aussen wie eine fristlose
Entlassung wahrgenommen" werde, was für ihn "enorme Nachteile"
bei der Stellensuche mit sich bringe. Mit der "Freistellung" sei
zudem – was noch schwerer zu gewichten sei – ein zuvor vereinbartes Coaching
zur "Verbesserung des Verhaltens und der Leistung" hinfällig
geworden.

Die Absage des Coachings
ist jedoch primär Folge des – dem Beschwerdeführer ebenfalls am 18. April
2018 mitgeteilten – (beabsichtigten) Abbruchs einer ihm im Februar 2018
angesetzten viermonatigen Bewährungsfrist und nicht der vorsorglichen
Einstellung im Amt. Erkennte das Gericht – wie beantragt – auf Nichtigkeit
letztgenannter Massnahme, bedeutete dies mithin nicht, dass der
Beschwerdeführer das Coaching wie ursprünglich vorgesehen antreten könnte; dies
wäre vielmehr nur dann der Fall, wenn sein Vorgesetzter gleichzeitig von einem
Abbruch der Bewährungsfrist absehen bzw. die Direktion der Justiz und des
Innern dem ihr diesbezüglich unterbreiteten Antrag (vgl. § 18 Abs. 3
VVO) die Bewilligung verweigern würde. Insofern bleibt bloss noch das Vor­bringen,
es ergebe sich bei potenziellen künftigen Arbeitgeberinnen bzw. Arbeitgebern
der Eindruck einer fristlosen Entlassung. Das genügt freilich ebenso wenig, um
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zu begründen. Denn der
Beschwerdeführer braucht in einer Stellenbewerbung nur anzugeben, sich in einem
ungekündigten bzw. ordentlich gekündigten Anstellungsverhältnis zu befinden.
Auch darf eine Freistellung im Arbeitszeugnis grundsätzlich gegen den Willen
des bzw. der betroffenen Angestellten nur erwähnt werden, wenn andernfalls
bezüglich der Dauer der effektiven Erwerbstätigkeit ein falsches Bild
entstünde, was vorliegend bei einer mehrere Jahrzehnte anhaltenden Anstellung
klar nicht der Fall ist (Ullin Streiff/Adrian von
Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich etc. 2012,
Art. 330a N. 3e S. 723). 

3.6 Dem
Beschwerdeführer droht demnach – soweit ersichtlich – aufgrund der
vorsorglichen Einstellung im Amt kein nicht wiedergutzumachender Nachteil,
weshalb die Vorinstanz seinen Rekurs im Ergebnis zu Recht nicht an die Hand
nahm.

Anzumerken bleibt, dass die Nichtigkeit von Rechtsakten unter
Umständen auch im Verfahren gegen einen – wie vorliegend – ansonsten nicht
direkt anfechtbaren Zwischenentscheid überprüft werden muss (Bertschi,
§ 19a N. 42; vgl. hierzu auch BGr, 21. Juli 2015, 1B_85/2015,
E. 1.5 mit Hinweisen); der Beschwerdeführer aber
scheint bei der Begründung seines Feststellungsbegehrens irrtümlich davon
auszugehen, er sei gestützt auf § 15 Abs. 2 VVO freigestellt worden. Wie oben aufgezeigt wurde, handelt
es sich bei der angefochtenen Anordnung indes um eine vorsorgliche Einstellung
im Amt, welche nach § 29 PG "jederzeit" von dem oder der
Vorgesetzten der betroffenen angestellten Person ausgesprochen werden kann und
nicht zwingend nach einem schriftlichen Erlass verlangt, weshalb die – unter
der Annahme, es liege eine Freistellung nach § 15 Abs. 2 VVO vor – geltend gemachten (einzigen) formellen Mängel
(Unzuständigkeit der Vorgesetzten, fehlende Schriftlichkeit und
"falscher" Zeitpunkt) vorliegend von vornherein keine Nichtigkeit zu
begründen vermöchten. 

4.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.  

5.1 Nach
§ 65a Abs. 3 VRG geniessen die Parteien in personalrechtlichen
Angelegenheiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- Unentgeltlichkeit,
sofern sie wie hier keinen unangemessenen Aufwand verursacht haben (vgl. Plüss,
§ 65a N. 39 in Verbindung mit § 13 N. 88). Fehlt ein
Streitwert, werden Kosten nur belastet, wenn es sich um eine Auseinandersetzung
grosser Tragweite handelt, welche sich hier ebenso wenig erkennen liesse (siehe
Plüss, § 65a N. 29 f.; VGr, 17. März 2018, VB.2017.00128,
E. 3 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Für die Frage, ob es einen
Streitwert gebe und wie viel er bejahendenfalls betrage, kommt es auf die
Hauptsache an.

Was genau Gegenstand der Hauptsache bilden bzw. wie hoch der
Streitwert im Hauptsacheverfahren gegebenenfalls sein werde, lässt sich hier
jedoch noch nicht absehen. Eine Kostenpflicht der Parteien erscheint folglich
als ungewiss. Es rechtfertigt sich deshalb, die Gerichtskosten auf die eigene
Kasse zu nehmen.

5.2 Ausgangsgemäss
ist dem unterliegenden Beschwerdeführer keine Parteientschädigung nach
§ 17 Abs. 2 VRG zuzusprechen (siehe Plüss, § 17
N. 29 ff.; VGr, 17. März 2018, VB.2017.00128, E. 4).

6.  

Zur Rechtsmittelbelehrung in Ziff. 5 des nachstehenden
Verfügungsdispositivs ist Folgendes zu erläutern (zum Ganzen VGr, 17. März
2018, VB.2017.00128, E. 5):

Der vorliegende Rechtsmittel- über
einen Zwischenentscheid stellt seinerseits einen solchen dar (Bertschi,
§ 19a N. 32; VGr, 29. Januar 2015, VB.2014.00663, E. 4, und
13. Januar 2016, VB.2015.00368, E. 6 Abs. 3). Er lässt sich
daher nur an das Bundesgericht weiterziehen, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken könnte (siehe oben 3.4).

Auch Art. 51 Abs. 1 lit. c BGG stellt bei
Zwischenentscheiden für die Frage vermögensrechtlicher Auseinandersetzungen auf
die – hier wie oben 5.1 Abs. 2 gesehen noch unbestimmbare – Hauptsache ab
(Andreas Güngerich in: Seiler et al., Art. 51 N. 25). Fehlt ein
Streitwert, schliesst Art. 83 lit. g BGG auf dem Gebiet
öffentlichrechtlicher Arbeitsverhältnisse eine ordentliche Beschwerde nach
Art. 82 ff. BGG aus und kommt nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
gestützt auf Art. 113 ff. BGG in Betracht (vgl. hierzu auch BGr, 30. Mai
2012, 8C_12/2012, E. 2.2). Das Nämliche gilt kraft des Art. 85 BGG
bei einem Fr. 15'000.- unterschreitenden Streitwert, es sei denn, es erhebe
sich ein Rechtsproblem grundsätzlicher Bedeutung. Indes erlaubt Art. 98
BGG bei der Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gegen
Entscheide über vorsorgliche Massnahmen ohnehin nur, die Verletzung von
Verfassungsrechten zu rügen. Werden beide erwähnten Rechtsmittel ergriffen,
muss das laut Art. 119 Abs. 1 BGG in der gleichen Rechtsschrift
geschehen.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    220.--     Zustellkosten,

Fr. 2'220.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse
genommen.

4.    Eine Parteientschädigung wird nicht
zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der
Erwägung 6 erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung
einzureichen beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6.    Mitteilung an …