# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** affe2ace-c7fe-5aab-ba45-0731dd422c33
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1998-12-09
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 09.12.1998 90.1998.8
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1998-8_1998-12-09.html

## Full Text

Incarto n.

  90.98.00008

  	
  Lugano

  9 dicembre 1998

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Matea Pessina

  

 

visto
il ricorso del 7 gennaio 1998 di

 

	
   

  	
  _________, _________,

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  __________ (PP - _________

  

 

                                         viste le osservazioni 1°
aprile 1998 del Consiglio di Stato e 29 aprile 1998 del Municipio di _________;

 

                                         letti ed esaminati gli
atti;

 

                                         esperiti i necessari
accertamenti;

 

r i t e n u t o,

 

in fatto

 

                                  a)   _________ _________ è
proprietario del mapp. n° _________ RFD di _________, situato in località
_________ ed attribuito dal vecchio PR alla zona R3. Il fondo costeggia su un
lato la strada pedonale Via _________.

 

                                  b)   Nelle sedute del 1° e
2 aprile 1996 e del 25 luglio 1996 il Consiglio comunale di _________ ha
approvato la revisione del PR e il PP-_________: il comparto in questione è
stato attribuito alla zona R13, residenziale media, retta dall'art. 11 NAPR.
Rispetto alla vecchia disciplina concernente la zona R3 (ora definita R10) la
norma prevede in particolare l'aumento di ml. 3.00 dell'altezza massima degli
edifici (da ml 10.00 a ml 13.00 alla gronda e da ml 12.00 a ml 15.00 al colmo)
e dello 0.3 dell'indice di sfruttamento (dallo 0.8 all'1.1). Il nuovo Piano del
traffico contempla inoltre una riduzione di ml 1.00 dell'arretramento verso Via
_________ (da ml 4.00 a ml 3.00).

 

                                  c)   Censurando l'assenza
di un sufficiente interesse pubblico ed una disparità di trattamento, il
proprietario è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendo di essere udito
personalmente e postulando l'attribuzione del comparto alla zona R10, il
ripristino dell'arretramento di ml 4.00 verso Via _________ e lo stralcio dell'art.
26 NAPR, concernente la zona AP/EP, ritenuto troppo indeterminato. In via
subordinata _________ _________ chiedeva che solo i mappali che insistono sul
lato est di Via _________ venissero attribuiti alla zona R13.

                                         Osservando in particolare
come il nuovo azzonamento fosse da ricondurre alla volontà di imprimere un
carattere urbano alle zone pianeggianti del Comune ed un carattere estensivo a
quelle collinari, il Municipio di _________ chiedeva l'integrale reiezione del
ricorso. 

 

                                  d)   Con ris. gov.
__________dicembre 1997, n° __________, il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione del PR, accogliendo la censura rivolta contro l'art. 26 NAPR,
approvato solo in via transitoria con ritorno degli atti al Comune per una sua
rielaborazione.

 

                                  e)   Censurando una
violazione del suo diritto di essere sentito, _________ _________ insorge ora
davanti al TPT, riproponendo le censure disattese dal Governo.

 

                                   f)   Nelle loro
osservazioni il Municipio di _________ e il Consiglio di Stato chiedono al
reiezione del gravame.

 

                                  g)   In data 4 giugno 1998
è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale le parti
si sono riconfermate nelle rispettive allegazione e domande, rinunciando al
dibattimento finale.

 

 

 

 

 

c o n s i d e r a t o

 

in diritto

 

                                   1.   La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

                                         A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

                                         In concreto, la
legittimazione attiva del_________ _________, già insorto in prima sede, per
gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b)
LALPT).

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.

 

                                   2.   II Comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
Comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
Comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re
Comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da
parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma
dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il
PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità
ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare
l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al Comune
interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di
compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il
Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
Comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il Comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (116 Ia
226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).

 

                                   3.   Il ricorrente
lamenta in ordine una lesione del suo diritto di essere sentito. L'estensione
di tale diritto viene così circoscritta dal Tribunale federale nella sentenza
6.4.1994 in re Lucchini e LLCC c. TPT (1P.513/1993): “il diritto di essere
sentito - inteso in senso lato - serve da un lato all’accertamento dei fatti e
costituisce, dall’altra, la facoltà per il cittadino di partecipare
all’emanazione di una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica, e
permette, segnatamente, prima che venga adottata una decisione, di offrire
mezzi di prova relativi a fatti rilevanti o per lo meno di esprimersi sul
risultato dell’assunzione delle prove quando ciò sia idoneo a influenzare la
decisione da emanare (DTF 118 Ia 19 consid. 1c e rinvii).” Cfr. parimenti
DTF 119 Ia 141 consid. 5 a bb. L’estensione del diritto viene definita
in primo luogo dal diritto procedurale cantonale. Se tale tutela risulta
insufficiente, si applicano le regole procedurali deducibili direttamente dall’art.
4 Cost. che garantiscono al cittadino diritti di difesa minimi in ogni
vertenza.

                                         Nella fattispecie il
ricorrente ha potuto proporre in questa sede tutte le sue censure e
sostanziarle ampiamente. Esse sono di natura a poter essere esaminate dal TPT
con piena cognizione. E’ censurato in particolare l’interesse pubblico delle
misure pianificatorie nonché la violazione di norme procedurali fondamentali;
il tribunale è chiamato a pronunciarsi sulla base legale, sull'interesse
pubblico, sulla proporzionalità, sul rispetto del principio dell'uguaglianza di
trattamento, ecc., temi tutti che rientrano nel suo potere cognitivo. E' privo
di rilevanza in questo contesto che il tribunale non disponga del sindacato di
opportunità. Nelle circostanze può essere lasciato aperto il quesito se davvero
il Consiglio di Stato non abbia proceduto agli atti istruttori richiesti,
atteso che al vizio è stato semmai posto rimedio in questa sede, garantendo il
pieno esercizio di tutti i diritti procedurali e assumendo in contraddittorio
le prove ritenute necessarie, tra le quali il sopralluogo del 4 giugno 1998.
All’inconveniente della perdita del doppio grado di giurisdizione, si
contrappongono esigenze di economia processuale che in questo caso sono
chiaramente prevalenti e si oppongono al rinvio della vertenza alla precedente
istanza.

 

                                   4.   

                                4.1   La pianificazione del
territorio trova la sua base costituzionale nell'art. 22 quater Cost, adottato
da popolo e cantoni il 14 settembre 1969. I Cantoni dovranno, nell'ambito delle
norme generali che la Confederazione stabilirà in via legislativa, allestire
piani di azzonamento "per assicurare una funzionale utilizzazione del
suolo e una razionale abitabilità del territorio" (cpv. 1).

                                         Nello stesso tempo è stato
adottato l'art. 22 ter che eleva la proprietà a diritto costituzionalmente
garantito, dando tuttavia facoltà a Confederazione e Cantoni di restringerla,
rispettivamente espropriarla (in via legislativa) se l'interesse pubblico lo
richiede.

                                         Il quesito si pone
frequentemente nell'ambito della pianificazione, nei casi in cui non è
possibile attuare il precetto dell'art. 22 quater (ossia assicurare una
funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio)
senza ledere la proprietà. 

                                         Non basta tuttavia un interesse
generico: quello specifico addotto a giustificazione della restrizione deve
predominare sugli altri interessi pubblici confliggenti e prevalere finalmente
sull'interesse privato.

 

                                4.2   La Confederazione ha
fatto uso delle competenze conferitegli dall'art. 22 quater Cost
emanando la LPT, entrata in vigore il 1.1.1980. 

                                         Giusta l'art. 1,
Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato
con misura. Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e
ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi
tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della
popolazione e dell'economia.

                                         A sua volta l’art. 3 cpv.
3 LPT prescrive che: “Gli insediamenti devono essere strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione.

                                         E’ il principio dell’uso
parsimonioso del suolo, della concentrazione delle aree edificabili e,
implicitamente, della densificazione edificatoria: la condanna con ciò
dell'edificazione sparsa (Streubauweise) e in genere di un uso dispersivo del
suolo. Il principio non è però assoluto. Ne tempera i possibili eccessi il
postulato dell’art. 1 cpv. 2 lett. b LPT che vuole siano “creati e
conservati insediamenti accoglienti”. Dal canto suo il capoverso 3 ordina
di inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati, di
preservare per quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni
nocive e moleste e inoltre di conservare i siti naturali e gli spazi
ricreativi.

                                         

                                4.3   La pianificazione del
territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale
(Piano regolatore: PR) che, giusta l'art. 14 LPT, disciplina l'uso ammissibile
del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette,
così come definite agli art.li 15, 16, 17 LPT. Queste le zone prescritte dal
diritto federale. I Cantoni possono prevederne altre (art. 18 LPT).

                                         Nel Cantone Ticino l'art.
28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al Comune di "precisare la destinazione
delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro. La destinazione di
queste zone può ulteriormente essere precisata e limitata; segnatamente possono
essere previste zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o
secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno
delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per
particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo
svago". Il Piano regolatore deve dunque in primo luogo suddividere il
territorio in zone; ad es. zone industriali, agricole, forestali, d'interesse
storico, ambientale-paesaggistico e residue; deve quindi stabilire i parametri
edificatori zona per zona, specificarne la destinazione, precisare gli usi
ammessi e se del caso in quale misura e a quali condizioni. Tutto ciò rientra
nella sfera di competenza del Comune. Come afferma Jagmetti (Commentario alla
Costituzione federale, ad art. 22 quater n. 10), entro i limiti della loro
autonomia i Comuni "possono essere attivi in materia di legislazione e
creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà".

 

                                   5.

                                5.1   Come già ricordato, l'art.
22 ter Cost. eleva la proprietà a diritto costituzionalmente garantito, dando
tuttavia facoltà a Confederazione e Cantoni di limitarla, nella misura in cui
la restrizione si fonda su una base legale sufficiente, è giustificata da
motivi d'interesse pubblico ed è proporzionata (G. Müller, Commentaire de la Cost.
féd, art. 22 ter, n. 16).

                                         A tale proposito va
sottolineato che in linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere
pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a
un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività
(G. Müller, Commentaire del la Cost. féd., art. 22ter n. 34). Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco. 

                                         Nel caso concreto, l'art.
11 NAPR, disciplinante la zona R13 di _________, configura una norma generale
ed astratta, adottata dal Consiglio comunale, ossia dall'organo competente in
materia comunale a norma di LOC. Il contestato disposto costituisce dunque la
valida base legale delle restrizioni della proprietà lamentate in questa sede.
Rimane dunque da esaminare se nella fattispecie l'aumento dei parametri edilizi
previsto dalla norma è sorretto da un eminente interesse pubblico e, in caso di
risposta affermativa, se la restrizione della proprietà è proporzionata al fine
perseguito.

 

                                5.2   Per rispondere al
quesito occorre anzitutto premettere che dal profilo territoriale il Comune di
_________ può essere considerato parte integrante dall'agglomerato di Lugano;
lo caratterizzano la natura spiccatamente cittadina degli insediamenti e della
rete degli spazi pubblici. Poiché, salvo per l'area boschiva sulla collina di Praccio,
il territorio comunale risulta interamente edificato e poiché i dati statistici
attestano una situazione di saturazione delle possibilità insediative (cfr.
Rapporto di pianificazione p. 14 e allegati 1-5), il PR all'esame prevede fra
gli obiettivi principali della revisione una densificazione delle zone
edificabili residenziali, nel quadro di una caratterizzazione dei diversi
quartieri a seconda delle loro specifiche qualità urbanistiche (cfr. Rapporto
di pianificazione, p. 14). 

                                         Il sopralluogo esperito da
questo Tribunale ha permesso di appurare come, salvo pochissime particelle, il
comparto dov'è situato il fondo del ricorrente - definito dal quadrilatero
formato da Via _________, Via __________ e Via __________ __________ __________
- risulta largamente edificato da ville e palazzine a due e tre piani, di
origine più o meno recente, destinate in prevalenza all'abitazione. Si tratta
di un quartiere relativamente tranquillo e verde, dal carattere eminentemente
abitativo, circondato da zone soggette ad uno sfruttamento più intensivo (R19 e
R13s secondo il nuovo PR) o da aree che ospitano edifici e attrezzature
pubbliche. Occorre dunque esaminare se rettamente il Comune ha modificato,
aumentandoli, i parametri edificatori che reggono la zona. E' quanto contesta
_________ _________, che paventa lo stravolgimento delle caratteristiche del quartiere
e delle costruzioni realizzate, lamenta una violazione dell'indirizzo
spontaneamente assunto dai proprietari, ritiene quindi la modifica non sorretta
della necessità di correggere distorsioni urbanistiche derivanti dalla
normativa vigente, e invoca una disparità di trattamento rispetto ad altre zone
che non hanno subito un analogo aumento dei parametri edificatori. 

 

                                5.3   A favore della
soluzione in esame, nelle osservazioni presentate al ricorso, il Comune rileva
che "l'attribuzione alla zona R13 del comparto impugnato, e quindi la
maggiorazione delle altezze di un piano rispetto al PR precedente, è
riconducibile a una compartimentazione territoriale che prevede zone
residenziali estensive distribuite esclusivamente sulle pendici della collina
di __________ (R8, 5 risp. R10) mentre l'area _________ è da interpretarsi come
area edificabile urbana di raccordo tra gli insediamenti intensivi previsti
lungo la via __________ __________, via __________ e __________ ".
Orbene tale impostazione merita di venir condivisa: non può infatti essere
negato l'interesse pubblico ad una pianificazione ottimale, che ordini il
territorio nel modo più razionale possibile, considerando fra l'altro i vari
comparti sia in base alla loro correlazione funzionale rispetto all'insieme del
territorio, sia rispetto alle zone di utilizzazione direttamente limitrofe. A
tal fine non v'è dubbio che lo strumento della densificazione edilizia vi possa
utilmente contribuire. In quest'ottica i parametri edificatori adottati dalla
revisione per il comparto in questione non appaiono certo eccessivi tenuto
conto della prossimità del quartiere con zone edificabili di più alto
potenziale edificatorio. Essi risultano senz'altro idonei a raggiungere lo
scopo di raccordo con i comparti limitrofi prefisso con la modifica. Con questa
impostazione mal si concilia il mantenimento della contenuta edificabilità del
quartiere, propria di una zona residenziale posta fuori dagli assi principali
della crescita urbana. E' vero che l'art. 1 cpv. 2 LPT pone a carico dei comuni
l'obbligo di creare e conservare insediamenti accoglienti. Tuttavia la
soluzione del conflitto tra l'esigenza di stabilità del PR da un lato e della
sua adattabilità alle nuove circostanze dall'altro richiede una ponderazione di
tutti gli interessi in giuoco la quale giustifica in concreto il vessato
provvedimento pianificatorio. I nuovi parametri edificatori previsti dall'art.
11 NAPR sono in effetti atti a mutare dal profilo tipologico il carattere del
quartiere; tuttavia il loro contenuto aumento non minaccia di produrre uno
sconvolgimento della sua fisionomia o di innescare mutamenti tali da
scompensarne l'equilibrio. Per tutti questi motivi la censura viene respinta.

                                                                                

                                   6.   Per quanto concerne
la riduzione dell'arretramento verso Via _________ si osserva che le
disposizioni concernenti le distanze dalle strade, quali le linee di
arretramento, trovano la loro base legale sia nell'art. 25 LE, sia nell'art. 28
cpv. 2 lett. p) LALPT. Sull’interesse pubblico in genere di una linea di
arretramento, volta a ridefinire e ristrutturare le adiacenze di una strada, è
inutile dilungarsi: tali vincoli, noti ed applicati da lungo tempo, possono
avere svariate giustificazioni. In particolare assicurano uno sviluppo
armonioso degli agglomerati, danno il necessario respiro ai quartieri,
migliorano l’estetica dei centri urbani, facilitano la creazione di aree verdi
e spazi riservati ai pedoni, contribuiscono in definitiva ad elevare la qualità
di vita della popolazione (DTF 109 Ib 116 e rif.). Inoltre esse servono a
tutelare la sicurezza della circolazione, ad assicurare la possibilità di
future correzioni stradali, come pure a conferire all'ambiente circostante un
aspetto decoroso ed ordinato. Evidentemente l'imposizione di una linea
d'arretramento costituisce un vincolo e come tale comporta una restrizione di
diritto pubblico della proprietà privata, che per essere compatibile con la
garanzia di cui all'art 22 ter CF deve avere una valida base legale, essere
sorretta da un interesse pubblico ed infine risultare conforme al principio
della proporzionalità (cfr. DTF 118 Ia 171 c. 3b).

                                         Nel caso concreto il
ricorrente contesta la pubblica utilità della riduzione dell'arretramento verso
Via _________, che considera un vero e proprio errore di impostazione pianificatoria:
infatti, poiché la costruzione edificata sul suo fondo nel rispetto
dell'arretramento di ml 4.00 si estende per circa la metà dell'intera lunghezza
della strada, sarebbe logico imporre anche alle future costruzioni il rispetto
di tale distanza. Il Municipio rileva per contro nelle sue osservazioni che la
modifica è dettata dalla volontà di armonizzare le caratteristiche della
strada, definita dal PR come pedonale, con quelle delle altre strade della
stessa categoria, abolendo una situazione anomala. Orbene sotto questo profilo
la modifica appare del tutto sostenibile: in effetti la disciplina precedente,
che imponeva un arretramento di ml 4.00 verso un percorso già allora pedonale,
appare quanto mai eccessiva. Dagli atti non emergono inoltre motivi stringenti
che giustificassero tale ordinamento. Ma la decisione di ridurre l'arretramento
non risulta arbitraria neppure se esaminata alla luce delle ragioni addotte nel
ricorso: il sopralluogo esperito da questo Tribunale ha infatti permesso di
appurare che Via _________, lunga un centinaio di metri, costeggia da un lato
il fondo dell'insorgente, a cui segue a valle un fondo inedificato, e
dall'altro un complesso scolastico. Orbene in considerazione del fatto che l'art.
11 NAPR impone alle nuove costruzioni una distanza minima di ml 5.00 dai
confini, valutata l'esigua lunghezza di Via _________ e il carattere del
quartiere, e considerata la riduzione contenuta dell'arretramento, bisogna
ammettere che l'impatto di un eventuale nuovo edificio, avanzato di ml 1.00
rispetto a quello che insiste sul fondo del_________ _________, non minaccia di
compromettere l'ordine dell'ambiente circostante. Per tutti questi motivi anche
questa censura merita di venir disattesa.

 

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

 

dichiara e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso è respinto.

 

                                   2.   Il ricorrente è
condannato al pagamento delle tasse di giudizio e 

delle spese per complessivi fr. 400.-- (quattrocento).

                                   3.   Intimazione:                   -
Ing. _________, _________

                                                                                -
Municipio di _________

                                                                                -
Consiglio di Stato, Bellinzona,

                                                                                -
Sezione pianificazione urbanistica,                       Bellinzona

 

 

 

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il
segretario