# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 567111e5-2cb0-5063-9c72-58efd03aa532
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_1a_95_58.pdf
**Docket/Reference:** ac_1a_95_58.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_1a_95_58.pdf

## Full Text

Ière  Cour  administrative.  Séance  du  12  octobre  1999.  Statuant  sur  le 
recours  interjeté  le  17  août  1995  (1A  95  58)  par  X,  représenté  par  Me  Y, 
avocat,  contre  le  règlement  du  23  mai  1995  relatif  à  l'engagement  des 
médecins-chefs  et  des  médecins-chefs  adjoints  de  l'Hôpital  cantonal  et  les 
directives  du  23  mai  1995  sur  le  traitement  de  base  et  le  système  de 
rétrocession  sur  honoraires  desdits  médecins-chefs  et  des  médecins-chefs 
adjoints, tous deux actes émanant du Conseil d'Etat, 

En fait: 

A. 

Par  arrêté  du  22  mai  1995,  publié  dans  la  Feuille  officielle  du  canton  de 
Fribourg du 16 juin 1995 (FO), le Conseil d'Etat a adopté le règlement relatif 
à  l'engagement  des  médecins-chefs  et  des  médecins-chefs  adjoints  de 
l'Hôpital cantonal (ci-après: le règlement). Pour l'essentiel, l'ensemble de ces 
nouvelles  règles,  entrées  en  vigueur  le  1er  janvier  1996,  a  pour  effet  de 
déroger, sur certains points particuliers, à la loi sur le statut du personnel de 
l'Etat  (LStP;  RSF  122.70.1),  de  fixer  le  droit  des  médecins  désignés  de 
consulter  des  patients  hospitalisés  ou  ambulatoires à titre privé ainsi que le 
principe d'une rétrocession d'une partie des honoraires alors facturés. 

En application de ce règlement, le Conseil d'Etat a arrêté le 23 mai 1995 des 
Directives  sur  le  traitement  de  base  et  le  système  de  rétrocession  sur 
honoraires  pour  les  médecins-chefs  et  les  médecins-chefs  adjoints  de 
l'Hôpital  cantonal  (ci-après:  les  directives).  En  substance,  ces  directives 
fixent  le  montant  précis  de  la  rémunération  de  ces  deux  catégories  de 
médecin,  sous  réserve  de  l'entrée  en  vigueur  de  l'échelle  des  traitements 
hors-classe comme aussi de certains types d'activité (pédiatrie par exemple) 
où, notamment, la perception d'honoraires privés pourrait être limitée. Pour le 
reste, un barème est établi qui fixe les règles de rétrocession fondées sur le 
droit  de  l'Hôpital  cantonal  à  obtenir  la  couverture  des  frais  de  gestion  des 
dossiers et du contentieux, de la mise à disposition du personnel, des locaux 
et des équipements. 

B. 

Le  17  août  1995,  X  a  recouru  auprès  du  Tribunal  administratif  contre  les 
actes du Conseil d'Etat précités, dont il demande principalement l'annulation, 
sous suite de frais. Subsidiairement, il conclut à l'annulation des art. 2, 4 al. 1 
à 3, 7 al. 4 et 5, 10, 11 et 15 du règlement, et des art. 1 et 2 des directives. 
Sa  critique  porte  plus  particulièrement  sur  les  points  suivants  du  règlement 
querellé, en relation avec lesdites directives: 

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l'art.  2:  cette  norme  serait  incomplète  parce  qu'elle  ne  reconnaît  pas  aux 
médecins-chefs  le  droit  d'émettre  des  propositions  pour  la  nomination  des 
médecins-chefs  adjoints.  Le  recourant  ne  conteste  pas,  en  revanche,  le 
principe selon lequel les médecins désignés par le règlement soient nommés 
par le Conseil d'Etat, après proposition et préavis des autorités compétentes; 

l'art. 4 al. 1 et 2: la formulation adoptée serait trop peu claire et ne permettrait 
pas de définir, sans risque d'arbitraire et de violation de l'égalité de traitement 
lors  de  son  application,  ce  qu'il  faut  entendre  par  une  activité  complète  ou 
une activité partielle exercée par les médecins; 

l'art. 4 al. 3: cette norme ne paraît pas garantir la participation des médecins 
concernés à l'élaboration du cahier des charges. De surcroît, la commission 
administrative  de  l'Hôpital  cantonal,  au-delà  des  compétences  qui  lui  sont 
assignées par la loi, a été désignée comme seule autorité compétente pour 
approuver  ce  cahier,  ou  le  modifier  sans  consultation  préalable  des 
intéressés;  

l'art. 7 en relation avec l'art. 1er des directives: ces dispositions prévoient un 
traitement de base annuel égal pour tous les médecins. Ainsi, il ne serait pas 
tenu  compte  des  spécificités  existant  entre 
les  diverses  professions 
spécialisées  et  le  fonctionnement  particulier  de  chaque  service,  ni  des 
charges  de  travail  et  des  responsabilités  différentes  entre  les  services.  En 
outre, elles violeraient l'égalité de traitement entre les médecins au bénéfice 
de  formations  et  d'expériences  fort  dissemblables,  en  n'accordant  pas  à 
chacun une rémunération différenciée en fonction de ses capacités; 

l'art.  7  en  relation  avec  l'art.  1er  2ème  paragraphe  des  directives:  les 
directives  pouvant  être  modifiées  plus  facilement  que  le  règlement,  il  se 
justifierait, notamment sous l'angle de la sécurité du droit, des droits acquis 
et de l'égalité, de fixer dans le règlement lui-même les critères à adopter pour 
allouer  un  traitement  de  base  plus  important  lorsque  les  possibilités  de 
perception d'honoraires privés sont plus limitées; 

l'art. 7 al. 4 quant à l'affiliation à la caisse de prévoyance: il serait arbitraire et 
contraire  à  l'égalité  de  traitement  de  ne  pas  prendre  en  considération  les 
honoraires  privés,  qui  font  pourtant  partie  des  droits  et  du  revenu  du 
médecin,  jusqu'à  concurrence  du  traitement  maximum  assuré.  Or,  cette 
disposition ne le garantirait pas, notamment pour les médecins exerçant une 
activité partielle; 

l'art.  7  al.  5  quant  à  la  gratification  d'ancienneté,  la  prime  de  fidélité  et  les 
indemnités  spéciales:  la  suppression  de  ces  avantages  serait  contraire  à  la 
loi,  relèverait  de  l'arbitraire  et  devrait  être  sanctionnée  en  raison  de  la 
violation de l'égalité de traitement entre les fonctionnaires; 

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les art. 10 et 11 en relation avec l'art. 2 des directives quant à la rétrocession 
des  honoraires:  sans  en  contester  le  principe,  d'ailleurs  d'usage  à  l'Hôpital 
cantonal,  le  recourant  estime  que  les  pourcentages  retenus  pour  fixer  les 
montants  à  rétrocéder  ne  se  fondent  sur  aucune  considération  explicite  ou 
expliquée.  Ils  apparaissent  en  contradiction  avec  l'esprit  de  la  loi  sur  les 
répartition  des  charges 
hôpitaux  à  propos,  notamment,  de 
d'investissement et des excédents d'exploitation;  

la 

l'art.  11  quant  aux  consultations  ambulatoires  privées:  cette  réglementation, 
qui  autorise  certes  les  consultations  ambulatoires  privées,  méconnaîtrait 
cependant  les  différences  existant  entre  les  diverses  spécialités  médicales, 
dont  certaines  ne  permettent  pas  d'y  consacrer  un  temps  suffisant.  Aucun 
correctif  n'est  apporté  à  cette  situation  qui  a  pourtant  pour  conséquence  de 
limiter  les  honoraires  privés.  En  outre,  les  modalités  particulières  de 
rétrocession des honoraires, dans un tel  cas, ne se fonde sur aucun critère 
sérieux et compréhensible; 

l'art. 15 quant aux dispositions transitoires: cette norme transitoire reconnaît 
comme  droit  acquis  les  traitements  de  base  supérieurs.  En  revanche,  elle 
modifie  les  taux  de  rétrocession  pourtant  convenus  lors  de  la  signature  de 
certains contrats d'engagement et calculés en fonction de certains critères du 
tarif  applicable  à  certaines  spécialités,  lesquels  tiennent  déjà  compte  des 
frais  de  salle  d'opération.  Ce  faisant,  cette  disposition  porterait  atteinte  aux 
droits acquis.  

C. 

D. 

Par décision du 22 août 1995, le Juge délégué à l'instruction de la cause a 
limité la procédure aux questions de recevabilité du recours. 

Le Conseil d'Etat, en son propre nom et pour le compte de la Direction de la 
santé publique et des affaires sociales ainsi que de l'Office du personnel de 
l'Etat, a produit ses observations au recours le 23 octobre 1995. Il a conclu à 
son irrecevabilité. 

En droit: 

1.  a)  Les deux actes querellés ont été édictés par le Conseil d'Etat sur la base de 
l'art. 76 al. 2 LStP. Aux termes de cette disposition, le Conseil d'Etat peut, en 
ce qui concerne les médecins de l'Hôpital cantonal et des Etablissements de 
Marsens  et  d'Humilimont,  déroger,  sur  des  points  particuliers,  aux 
dispositions de la loi sur le statut du personnel de l'Etat. Dite loi s'applique en 

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l'occurrence  au  recourant  lequel  exerce  d'une  manière  durable  une  activité 
complète  ou  principale  au  service  de  l'Etat,  plus  précisément  au  service  de 
l'Hôpital cantonal qui en est l'un de ses établissements (cf. art. 1er LStP, art. 
11  de  la  loi  sur  les  hôpitaux;  RSF  822.0.1;  art.  1er  de  la  loi  organique 
concernant l'Hôpital cantonal; RSF 822.1.1). 

b)  L'art. 64 LStP prévoit que les décisions prises en application de ladite loi sont 
sujettes  à  recours  conformément  au  CPJA  (al.  1).  Hormis  deux  règles 
particulières  sans  incidence  en  l'espèce  (al.  2),  il  opère  ainsi  un  renvoi 
général  au  CPJA.  Partant,  c'est  au  regard  de  cette  loi  que  doivent  être 
tranchées  les  questions  relatives  aux  conditions  générales  de  recevabilité 
des  recours  contre  les  décisions  d'application  de  la  loi  sur  le  personnel  de 
l'Etat. 

c)  Les  actes  considérés  contiennent,  entre  autres,  des  dispositions  fixant  le 
traitement desdits médecins, comme aussi les taux de rétrocession en faveur 
de l'Hôpital cantonal d'une partie des honoraires privés facturés, ce qui peut 
constituer,  cas  échéant,  un  élément  de  la  rémunération  de  droit  public  du 
médecin (Tribunal fédéral in SJ 1999 p. 137 consid. 3c cc.). Selon l'art. 6 al. 
1  de  la  loi  sur  les  traitements  du  personnel  de  l'Etat  (LTP;  RSF  122.72.1), 
certaines  catégories  de  médecin  des  établissements  hospitaliers, 
notamment, ont droit à des traitements annuels fixés par le Conseil d'Etat en 
dehors  de  l'échelle  des  traitements.  Comme  l'art.  64  LStP  précité,  l'art.  51a 
LTP opère un renvoi général au CPJA pour tous les recours fondés sur cette 
loi de sorte que, sous cet aspect, la recevabilité du recours de X est soumise 
aux mêmes exigences. 

2. 

L'arrêté querellé, bien que pris le 23 mai 1995, a été publié dans la FO du 16 
juin  1995.  Pour  cette  catégorie  d'actes,  on  doit  admettre  qu'ils  sont 
communiqués  à  leurs  destinataires  dès  leur  publication  dans  la  FO  et, 
partant,  que  le  délai  de  recours  de  30  jours,  fixé  par  l'art.  79  al.  1  CPJA, 
commence à courir dès le lendemain de la publication (art. 27 al. 1 CPJA; cf. 
ATF 112 Ia 182 cons. 1a). 

Pour  ce  qui  est  des  directives,  elles  ont  également  été  communiquées  au 
recourant  le  16  juin  1995  selon  ses  affirmations,  lesquelles  ne  sont  pas 
contestées par l'autorité intimée. 

Le délai de recours est dès lors respecté, en l'espèce, puisque le recours a 
été déposé le 17 août 1995 (art. 30 al. 2 CPJA). 

 
 
 
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3.  a)  Pour  être  susceptible  d'un  recours  au  Tribunal  administratif,  les  actes 
attaqués  doivent  être  des  décisions,  au  sens  de  l'art.  4  CPJA,  et  avoir  été 
pris par une des autorités énumérées par l'art. 114 CPJA.  

b)  Aux  termes  de  l'art.  4  al.  1  CPJA,  sont  des  décisions  les  mesures  de 
caractère  obligatoire  prises  dans  un  cas  d'espèce  en  application  du  droit 
public et qui ont pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou 
des  obligations  (let.  a),  de  constater  l'existence,  l'inexistence  ou  le  contenu 
de droits ou d'obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des 
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des 
obligations (let. c).  

L'autorité  intimée  estime  que  le  règlement  et  les  directives  sont  des  actes 
normatifs,  de  caractère  général  et  abstrait,  et  qui  s'adressent  à  un  nombre 
indéterminé de destinataires; partant, ils ne sont pas des décisions sujettes à 
recours  au  Tribunal  administratif.  Le  recourant  est  d'avis  qu'il  s'agit  bien  de 
décisions,  au  sens  de  l'art.  4  CPJA,  parce  que  ces  actes  affectent  sa 
situation personnelle ainsi que celle d'un nombre déterminé ou déterminable 
de personnes. 

4.  a)  Dès leur entrée en vigueur le 1er janvier 1996, les actes visés touchent deux 
catégories de personnes: les médecins-chefs et les médecins-chefs adjoints. 
Le recourant ne conteste pas que tous ces médecins sont des fonctionnaires 
au  service  d'un  établissement  public  cantonal  et  qu'ils  bénéficient  d'une 
autorisation, exceptionnelle pour la fonction publique, d'exercer leur art dans 
le cadre d'une pratique dite privée à l'hôpital. 

l'Hôpital  cantonal.  A 

Le cercle des personnes touchées par les actes querellés est donc délimité, 
ainsi  que  l'ont  prévu,  d'ailleurs,  les  art.  16  al.  2  LStP  et  6  al.  1  LTP 
applicables  aux  médecins  de 
l'époque  où  ces 
dispositions  ont  été  prises,  celles-ci  régissaient  la  situation  de  24  médecins 
en fonction, soit un nombre certes déterminé de personnes. Mais, d'une part, 
ce nombre n'est pas limité par la loi. D'autre part, comme ces normes ont été 
édictées  pour  l'avenir,  et  non  pas  seulement  pour  réglementer  les  rapports 
avec les médecins concernés, elles s'appliqueront donc aussi aux médecins 
nommés dans le futur, que ce soit dans le cadre du remplacement de ceux 
considérés (cessation des rapports de service, incapacité de travail, retraite, 
décès)  ou  pour  toutes  autres  raisons  tenant  à  d'éventuelles  extension  ou 
réorganisation  des  services,  par  exemple,  ou  à  des  partages  des  temps  de 
travail. En outre, les nouvelles normes sont susceptibles de régler à l'avenir, 
et  sans  limite  fixée  dans  le  temps,  des  questions  de  traitement  et  de 
rétrocessions d'honoraires selon des configurations les plus diverses liées à 
l'exercice  d'une  activité  complète  ou  partielle,  à  l'importance  des  charges 

 
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administratives et aux possibilités plus ou moins élargies de consulter à titre 
privé.  Partant,  les  actes  contestés  régissent  un  nombre  indéterminé  de 
personnes et de situations (RFJ 1994, p. 146 et 147), malgré le champ limité 
de leur incidence.  

b)  Le  recourant  fait  valoir  que,  selon  la  doctrine  (Knapp,  Précis  de  droit 
administratif, 4e éd., Bâle 1991, n° 883 et 884, p. 199), des décisions pouvant 
affecter  un  nombre  déterminable  de  personnes  se  trouvant  dans  la  même 
situation, au même moment, et ayant cet objet, sont des décisions ordinaires 
si, notamment, le nombre des personnes ainsi visées est relativement limité. 
Dans  un  tel  cas,  en  effet,  l'élément  essentiel  réside  dans  la  possibilité  qu'a 
l'autorité - et il lui en est fait le devoir - de préciser ce nombre et de découvrir 
ces destinataires, lesquels ont alors un droit d'être entendus. En l'espèce, il 
est  manifestement  impossible  de  déterminer  le  nombre  de  toutes  les 
personnes  qui  pourront  un  jour  se  trouver  dans  une  situation  régie  par  ce 
régime  juridique  particulier  et,  faute  de  connaître  les  destinataires  même 
potentiels  de  ces  actes,  on  ne  voit  pas  bien  qui  devrait  être  entendu  avant 
que la décision ne soit prise (cf. Knapp, op. cit., n° 885, p. 200). C'est donc à 
tort que le recourant considère que les actes mis en cause ont le caractère 
de décisions concrètes. 

c)  Pour  les  motifs  qui  précèdent,  il  faut  constater  que  les  actes  querellés 
n'affectent pas un nombre déterminé de personnes dans la même situation, 
au même moment. Il ne s'agit pas d'actes individuels et concrets, ni d'actes 
généraux  et  concrets  (Grisel,  traité  de  droit  administratif,  Neuchâtel  1984, 
vol. II, p. 898 ss, vol. I, p. 403 s; Knapp, op. cit., n° 881 à 887). En réalité, il 
s'agit  d'actes  normatifs,  au  sens  matériel,  car  ils  régissent  un  nombre 
indéterminé  de  personnes  (Knapp,  op.  cit.,  no  263).  Ils  ne  constituent  donc 
pas  une  décision  au  sens  de  l'art.  4  CPJA  et,  partant,  ils  ne  sont  pas 
susceptibles  d'un 
juridiction 
administrative  fribourgeoise.  Seules  les  décisions  individuelles  prises  en 
application  de  ces  textes  pourront,  cas  échéant,  être  attaquées  devant 
l'autorité de recours.  

recours  auprès  d'une  autorité  de 

la 

Au  vu  des  constatations  ainsi  faites,  le  recours  interjeté  par  X  auprès  du 
Tribunal administratif doit être déclaré irrecevable. 

5. 

Compte  tenu  de  la  conclusion  à  laquelle  la  Cour  de  céans  est  parvenue  ci-
dessus,  celle-ci  peut  se  dispenser  d'examiner  dans  le  détail  les  autres 
arguments  invoqués  par  le  recourant  pour  que  le  Tribunal  administratif  se 
saisisse de son recours. Ces arguments, notamment la violation de l'art. 13 
de  la  Convention  européenne  de  sauvegarde  des  droits  de  l'homme  et  des 
libertés  fondamentales  (CEDH;  RS  0.101),  sont  en  effet  irrelevants  car  ils 

 
 
 
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présupposent  que  l'on  ait  affaire  à  une  décision.  Au  demeurant,  les  droits 
patrimoniaux  des  fonctionnaires  n'ont  en  général  pas  le  caractère  de  droits 
acquis, les rapports de service de droit public étant régis par la législation en 
vigueur au moment considéré et leurs aspects patrimoniaux étant, dès lors, 
soumis à l'évolution de la législation (SJ citée p. 141 consid. 6a,). 

6. 

Le  recourant,  qui  succombe,  doit  supporter  les  frais  de  justice  (art.  131 
CPJA). Il n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).