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**Case Identifier:** 2db9e7a3-0437-537a-9489-a62b9bbfba01
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-12-05
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 05.12.2018 A/3597/2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3597-2017_2018-12-05.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3597/2017-LCI ATA/1306/2018  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 5 décembre 2018 

3ème section 

   dans la cause 

 

GRAVIÈRES D'EPEISSES SA 
Monsieur Guy REVACLIER 
Madame Anne REVACLIER  
représentés par Me Patrice Riondel, avocat  

contre 

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
2 mai 2018 (JTAPI/406/2018) 

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EN FAIT 

1)  Monsieur Guy REVACLIER et Madame Anne REVACLIER sont 
respectivement propriétaires des parcelles nos 6'588 et 10'890, feuille 108, de la 
commune de Satigny (ci-après : la commune), sises en zone agricole. Ces 
parcelles ont une surface de 183'606 m2 et de 54'430 m2 et sont côte à côte. Elles 
se situent le long des routes de Bourdigny et de Gregory, ainsi que le long du Nant 
de l'Ecra pour la parcelle n° 10'890 près de la frontière franco-suisse. 

2)  Gravières d’Epeisses SA (ci-après : GESA) est une société anonyme ayant 
son siège à Vernier qui a pour but l'exploitation, le traitement, le transport et la 
vente de graviers et de sables provenant de la région d'Epeisses, ainsi que tous 
autres matériaux de construction ; l'achat et la vente de tout matériel d'exploitation 
de gravière. 

3)  Le 7 juillet 2016, par l'intermédiaire de la société Ecoservices SA (ci-après : 
Ecoservices), GESA a déposé auprès du département de l'aménagement, du 
logement et de l'énergie, devenu depuis le département du territoire (ci-après : le 
département), une demande d'autorisation de construire définitive sous l'intitulé 
« projet de réaménagement des terres agricoles et d'amélioration foncière ». 

  GESA a notamment joint à sa demande une Étude d’impact sur 
l’environnement (ci-après : EIE), réalisée en juin 2016 par Ecoservices, un rapport 
intitulé « Évaluation foncière et rapport pédologique » (ci-après : le rapport 
pédologique), « basée sur des relevés de terrain et analyses de laboratoire ainsi 
qu'une analyse de l'exploitabilité de la parcelle (analyse foncière) » (p. 2), établi le 
4 décembre 2015 par Acade Sàrl à l'attention de M. REVACLIER et Ecoservices 
et une « Notice d'impact sur l'environnement, chapitres milieux naturels, paysage 
et patrimoine » (ci-après : la notice), réalisée par Viridis environnement Sàrl le 
9 juin 2016. 

  Selon l'EIE et afin de remédier à la situation critique du canton de Genève 
s'agissant du dépôt des matériaux d'excavation, GESA souhaitait améliorer le 
profil des parcelles nos 6'588 et 10'890. Ainsi, les objectifs du projet consistaient 
en un remblayage d’environ 730'000 m3 disponible pour le stockage de matériaux 
de déblais non pollués en réaménageant la topographie de la surface en respectant 
le contexte morphologique et paysager de la zone. Les pentes seraient adaptées 
pour l’exploitation agricole. De plus, le but était d'améliorer les conditions 
d’exploitation agricole qui étaient alors fortement prétéritées lors des averses. Le 
système de drainage présentait des déficiences dues au drainage non adéquat qui 
pourrait être amélioré lors du remblayage. Une aide structurelle contribuerait au 
développement économique des parcelles en prenant en compte des intérêts de 
l’agriculture, de la protection de l’environnement, de la conservation de la nature 

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et du paysage. Enfin, le dernier objectif était de préserver et compenser les 
caractéristiques environnementales lors de la plantation de plusieurs arbres et 
buissons sur le chemin de Bourdigny et la surface bordant le Conseil européen 
pour la recherche nucléaire (ci-après : CERN).  

  Le site pourrait également être utilisé, vu la proximité, lorsque les travaux 
d’excavation pour l’agrandissement du CERN débuteraient. Le projet s’intitulait 
« Hilumi », il s’agissait du percement d’un tunnel qui engendrerait 130'000 m3 de 
matériaux d’excavation. 

  Le contenu des documents précités sera repris dans la partie en droit en tant 
que de besoin.  

  La demande d'autorisation de construire a été enregistrée sous le numéro 
DD 109'274. 

4)  Dans le cadre de l’instruction de la demande DD 109'274, les préavis 
suivants ont notamment été recueillis : 

 - préavis favorable, le 28 juillet 2016, de la direction des autorisations de 
construire (ci-après : DAC), sans observation ; 

 - préavis favorable, le 16 août 2016, de la commune, sans observation ; 

 - préavis défavorable, le 20 août 2016, de la direction de la planification 
directrice cantonale et régionale (ci-après : SPI), dans la mesure où le projet ne 
pouvait pas être considéré comme une amélioration foncière susceptible d'être 
autorisé selon l'art. 20 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement 
du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30). Il s'apparentait à la création d'une 
décharge pour matériaux d'excavation non pollués, qui ne pouvait être autorisée 
que si elle était conforme à une planification directrice, ce qui n'était pas le cas ; 

 - préavis défavorable, le 9 septembre 2016, de la direction générale de 
l'agriculture et de la nature (ci-après : DGAN), au motif que, (a) comme cela était 
développé dans le rapport pédologique, le périmètre concerné présentait une terre 
végétale excellente avec un bon équilibre textural et structural, une profondeur 
tendanciellement supérieure à la norme ainsi qu'une très bonne porosité. La 
sous-couche était également excellente, avec un bon équilibre textural et 
structurel. De plus, bien que les surfaces étudiées présentassent des zones 
d'accumulation d'eau après des épisodes pluvieux, les sols restaient d'excellente 
qualité au vu de leur texture, structure et profondeur. Le remblayage n'était dès 
lors, d'un point de vue agronomique, pas justifié et ne pouvait être considéré 
comme une amélioration foncière ou agricole. Enfin, au vu de la surface 
concernée ainsi que des volumes de remblais envisagés, une procédure de 
planification cantonale serait incontournable. (b) Au vu de ces enjeux, le projet 
mettrait en péril la conservation de la végétation ligneuse de la haie indigène se 

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trouvant en limite de parcelle sur le flanc nord-est du site, ainsi que sa diversité. 
En outre, il porterait atteinte à la ceinture d’hélophytes du Nant de l'Ecra.  

  Ce préavis unique était coordonné entre les instances « agriculture » et 
« nature » de la DGAN, de sorte qu'elle y faisait état de motifs liés à la zone 
agricole (a), dont elle faisait part à la DAC, ainsi que de motifs liés aux enjeux 
« nature », sous l’angle de l’analyse des impacts environnementaux (b), qu'elle 
transmettait au service de l'environnement et des risques majeurs (ci-après : 
SERMA) de la direction générale de l'environnement (ci-après : DGE) pour 
l'instruction de l'EIE et son préavis de synthèse ; 

 - préavis défavorable, le 22 septembre 2016, du SERMA, pour différents 
motifs. 

  Ces préavis ont été transmis par le département à Ecoservices afin qu'elle se 
détermine sur la suite que sa mandante entendait donner au dossier. 

5)  Le 2 mars 2017, Ecoservices a produit une nouvelle version de son EIE 
(2.0), datée du 28 février 2017. 

  Dans la situation où les parcelles n'étaient pas sélectionnées pour 
l'implantation d'une décharge de type D et E, ces dernières seraient inclues dans le 
plan directeur « DCMI-ME » selon les discussions en cours avec la DGE. Le 
projet serait en tout point identique, que ce soit pour les aspects d'amélioration 
foncière ou de potentialité de remblayage. Tant les propriétaires que la commune 
étaient favorables au projet tel que présenté et qui permettrait d'économiser un 
million de litres de carburant. 

  Selon la conclusion portant sur les conditions pédologiques, le remblayage 
permettrait de restituer un terrain optimal à l'exploitation agricole en répondant de 
manière significative aux effets de mouilles qui constituaient un problème majeur 
et récurrent pour l'agriculteur. Celles-ci péjoraient son exploitation. De plus, le 
remodelage du terrain, avec des pentes adéquates, diminuerait les effets d'érosion 
sur certaines zones du terrain comme cela était spécifié dans le rapport 
pédologique. Le remblayage permettrait ainsi d'améliorer et de faciliter le travail 
de l'agriculteur sur un terrain optimal et de préserver celui-ci de destructions que 
pourraient provoquer des causes naturelles (par exemple forte pluie et vent). 
L'ensemble du projet permettrait d'améliorer les conditions de production et à ce 
titre, il pouvait donc être considéré comme une amélioration foncière.  

6)  Le 3 avril 2017, la SPI a renouvelé son préavis défavorable du 20 août 2016, 
dans la mesure où la requête concernait un site ne figurant pas dans le plan 
directeur des décharges contrôlées pour matériaux inertes n’accueillant que des 
matériaux d’excavation non pollués (décharges de type A) (ci-après : le plan 
directeur), qui n'avait d'ailleurs pas encore été approuvé par le Conseil d'État. 

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7)  Le 18 avril 2017, le SERMA a, une nouvelle fois, préavisé défavorablement 
le projet. 

  Dans le cadre de l’évaluation du dossier, il avait consulté la direction 
générale de l’eau (ci-après : DGEau), la direction générale des transports  
(ci-après : DGT), la DGAN, la DGE, l’office cantonal de l’énergie (ci-après : 
OCEN) et l’office du patrimoine et des sites (ci-après : OPS). 

  S'agissant de la protection des sols, selon l'examen basé sur le rapport 
pédologique, le projet visait des sols dont la structure était naturelle, non perturbée 
et présentant un niveau de fertilité typique pour le site au sens de l’art. 2 de 
l’ordonnance fédérale sur les atteintes portées aux sols du 1er juillet 1998 (OSol - 
RS 814.12). De plus, l'exploitation agricole était possible sans une modification de 
la configuration du terrain. De ce fait, le remodelage du terrain n’était pas 
nécessaire du point de vue pédologique. Il ne pouvait donc être porté 
physiquement atteinte aux sols sans projet de construction conforme à la 
législation. Ainsi, le projet n’était pas conforme à la zone d’affectation et risquait 
de porter durablement une atteinte à la fertilité du sol. À ce titre, il n'était pas 
admissible. 

  Par rapport aux déchets et aux substances dangereuses pour 
l’environnement, ledit projet devait être assimilé à une installation d’élimination 
des déchets pour le stockage définitif de matériaux d’excavation non pollués 
(art. 3 let. g de l’ordonnance sur la limitation et l’élimination des déchets du 
4 décembre 2015 - OLED - RS 814.600), c’est-à-dire une décharge de type A, 
selon l'art. 35 al. 1 let. a OLED. La création d’une décharge était soumise à la loi 
sur la gestion des déchets du 20 mai 1999 (LGD - L 1 20 ; art. 19 al. 1 LGD) et ne 
pouvait être autorisée qu’au travers de la procédure prévue à l'art. 30A et ss LGD, 
soit notamment être prévue par le plan directeur. Or, il ne figurait pas dans  
celui-ci, actuellement en cours d’adoption. Par conséquent, il n’était pas 
autorisable en application des législations en matière de protection de 
l’environnement et, en particulier, de gestion des déchets. 

  Quant à la protection de la flore, de la faune et des biotopes, le projet 
mettrait en péril la conservation de la végétation ligneuse de la haie indigène 
présente en limite de parcelle sur le flanc nord-est du site, ainsi que sa diversité. Il 
porterait par ailleurs atteinte à la ceinture hélophytes du Nant de l'Ecra. 

  S'agissant de l'agriculture, à teneur de l’EIE, « les terrains [étaient] 
globalement bons, mais des problèmes de mouilles et d’érosion persist[ai]ent ». Il 
y était également indiqué que « le système de drainage actuel présent[ait] des 
déficiences dues au drainage non adéquat ». Le remblayage projeté n’était pas 
justifié d’un point de vue agronomique et ne pouvait pas être considéré comme 
une amélioration foncière ou agricole. D’autres mesures pouvaient résoudre les 

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problèmes rencontrés, notamment la mise en place d'un réseau de drainage 
efficace. 

  À titre de remarques, le SERMA a indiqué à l'OAC que, d'une part, la 
version 2.0 de l’EIE du 28 février 2017 n’apportait pas des éléments nouveaux 
susceptibles de démontrer la nécessité absolue de devoir procéder à un 
remblayage et qu'un tel acte serait le seul moyen de résoudre les problèmes 
présents et, d'autre part, se référant à l'art. 82 al. 2 de la loi sur les constructions et 
les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), que le département ne 
pouvait délivrer une autorisation qu'avec l'accord du département chargé de 
l’agriculture. Compte tenu de la nature défavorable du préavis, les remarques ou 
demandes complémentaires de la DGEau, DGT, ONCEN et OPS n'avaient pas été 
reprises.  

8)  Par décision du 3 juillet 2017, le département a refusé de délivrer 
l'autorisation de construire sollicitée, faisant siens les préavis défavorables de la 
DGAN, du SERMA et de la SPI, dont il a repris les divers motifs. 

  Avec sa décision, le département a adressé à GESA un bordereau, établi 
conformément au règlement d’application de la loi sur les constructions et les 
installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01), d'un montant de 
CHF 24'054.-, lui réclamant ainsi le paiement d'une taxe d'enregistrement de 
CHF 250.- et d'un émolument de CHF 23'804.- (23'840 unités à CHF 10.-).  

9)  Par acte du 1er septembre 2017, GESA, ainsi que Mme et M. REVACLIER 
ont interjeté recours auprès du Tribunal administratif de première instance 
(ci-après : TAPI) contre la décision de refus de l'autorisation de construire requise, 
concluant à son annulation et à la délivrance de l'autorisation sollicitée. 

  Le remblaiement permettrait de résoudre les problèmes de mouilles et 
d'érosion. De plus, des mesures compensatoires avaient été prises pour la 
protection de la faune et de la flore. Enfin, il n'y avait pas d'atteinte au sol.  

  Le recours a été enregistré sous le numéro de cause A/3598/2017. 

10)  Par acte du même jour, GESA, ainsi que Mme et M. REVACLIER ont 
interjeté recours auprès du TAPI contre le bordereau précité, concluant à la 
restitution de l'effet suspensif et à son annulation. Une fois tranché le recours 
contre le refus de la délivrance de l'autorisation de construire, les émoluments 
devaient être fixés en application de l'art. 45 du règlement d’application de la loi 
sur les gravières et exploitations assimilées du 19 avril 2000 (RGEA - L 3 10.03).  

  En fixant l’émolument à CHF 24’054.- et en appliquant, sans autre forme de 
procès, le tarif des remblais sans tenir compte de la nécessité, pour l’agriculteur, 
d’effectuer ces travaux pour assurer la pérennité de son exploitation, le 
département avait fait preuve d’arbitraire.  

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  Après la délivrance de l’autorisation sollicitée, l'émolument devait être 
calculé en appliquant par analogie le RGEA ou à tout le moins un émolument qui 
tienne compte de l’ensemble des circonstances et qui ne soit pas prohibitif. 

  Le recours a été enregistré sous le numéro de cause A/3597/2017. 

11)  Le 12 octobre 2017, la commune a informé le TAPI qu'elle ne souhaitait pas 
intervenir dans le cadre de la procédure A/3598/2017. 

12)  Le 10 novembre 2017, le département a conclu au rejet des recours.  

13)  Le 14 décembre 2017, GESA, ainsi que Mme et M. REVACLIER ont 
répliqué, persistant dans leurs conclusions formulées dans leurs recours, « sous 
suite de frais et dépens ». 

  Ils ont développé leur précédente argumentation.  

14)  Le 22 janvier 2018, le département a dupliqué, persistant dans ses 
conclusions.  

15)  Le projet de plan directeur, préparé par le département de l'environnement, 
des transports et de l'agriculture (ci-après : DETA), devenu depuis lors le 
département des infrastructures (ci-après : DI), a fait l'objet d'une enquête 
publique entre le 20 mars et le 19 mai 2015. Les communes concernées ont 
ensuite été appelées à préaviser ce projet jusqu'au 31 mars 2016. Après l'avoir 
approuvé, le Conseil d'État a présenté sa version actualisée en juillet 2016 à la 
suite de l'enquête publique au Grand Conseil dans un rapport (RD 1'163) déposé 
le 21 septembre 2016, l'invitant à prendre acte de celui-ci et à lui transmettre ses 
éventuelles recommandations par voie de résolution dans un délai de trois mois 
(art. 30A al. 3 LGD).  

  Dans son rapport du 20 mars 2017, la commission de l’environnement et de 
l’agriculture du Grand Conseil a pris acte du RD 1'163 et l'a transmis à ce dernier, 
qui en a pris acte à son tour dans sa séance du 7 avril 2017. 

  Il est désormais consultable sous https://www.ge.ch/document/dechets-plan-
directeur-decharges-materiaux-excavation-non-pollues-decharges-type, étant 
précisé qu'il y est indiqué « Adopté en 2017 ». 

16)  Par jugement du 2 mai 2018, le TAPI a joint les causes A/3597/2017 et 
A/3598/2017 sous le numéro de cause A/3597/2017 et a rejeté les recours. 

  Vu l'issue du litige, la question de savoir si Mme et M. REVACLIER 
disposaient aussi de la qualité pour recourir contre le bordereau querellé, établi au 
seul nom de GESA, pouvait demeurer indécise. 

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  Les développements que les intéressés avaient consacrés à la question de 
savoir si leurs parcelles auraient ou non dû être intégrées dans le plan directeur, 
les critiques qu'ils avaient émises à l'égard des choix opérés dans le cadre de 
l'élaboration de celui-ci et les autres remarques qu'ils avaient formulées quant à la 
politique poursuivie à Genève par le DETA en matière de gestion des déchets 
étaient étrangères à l'objet du litige, qui se rapportait exclusivement à la question 
de savoir si les travaux envisagés par la requête DD 109'274 étaient autorisables. 
Partant, ils ne seraient pas examinés. 

  Le département s'était vu communiquer un préavis très clairement 
défavorable de la part de la DGAN, dont l'intervention était obligatoire sous 
l'angle de l'art. 82 al. 2 LCI, et du SERMA, dont le préavis était tout autant 
obligatoire, dans la mesure où le projet en cause était soumis à une EIE, ce que les 
intéressés ne contestaient pas, étant précisé que ce second préavis englobait celui 
du service de géologie, sols et déchets (ci-après : GESDEC). 

  La DGAN avait estimé que ledit projet n'était pas autorisable pour des 
motifs liés, déjà, à la zone agricole. Elle était parvenue à la conclusion que, d'un 
point de vue agronomique, le remblayage projeté n'était pas justifié et qu'il ne 
pouvait pas être considéré comme une amélioration foncière ou agricole, étant en 
outre souligné que, vu la surface concernée et les volumes de remblais envisagés, 
une procédure de planification cantonale serait incontournable. 

  De son côté, le SERMA, considérant que la requérante ne démontrait pas la 
nécessité absolue de devoir procéder à un remblayage et qu'un tel acte serait le 
seul moyen de résoudre les problèmes constatés sur les parcelles concernées, était 
également parvenu à la conclusion que le projet n’était pas conforme à la zone 
d’affectation et qu'il risquait de porter durablement une atteinte à la fertilité du sol. 
À son sens également, ce remblayage n’était pas justifié d’un point de vue 
agronomique et ne pouvait pas être considéré comme une amélioration foncière ou 
agricole. L'exploitation agricole en question était possible sans une modification 
de la configuration du terrain, de sorte que le remodelage de celui-ci n’était pas 
nécessaire du point de vue pédologique. D’autres mesures pouvaient résoudre les 
problèmes rencontrés, notamment la mise en place d'un réseau de drainage 
efficace. 

  De plus, dans son préavis du 20 août 2016, la SPI avait estimé que le projet 
ne pouvait pas être considéré comme une amélioration foncière susceptible d'être 
autorisée selon l'art. 20 LaLAT.  

  Les requérants se contentaient de formuler un avis différent, peu 
convaincant au regard de l'appréciation conjointe tout à fait claire et précise des 
instances spécialisées, pour se prévaloir du fait que l'exécution de leur projet était 
nécessaire, considérant que le remblayage envisagé serait le seul moyen adéquat 
de supprimer les effets de mouilles et d’érosion et qu'il permettrait une culture des 

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terres beaucoup plus rationnelle et sans risque, ainsi que d’assurer de manière 
pérenne l’exploitation agricole des parcelles. 

  Quoi qu'il en soit, l'admission du fait que leur projet serait propre à faciliter 
ladite exploitation ne suffisait pas encore à établir qu'aucun intérêt prépondérant 
ne s'opposait à son implantation à l'endroit prévu. 

  Or, tant la DGAN que le SERMA avaient estimé que le projet n'était pas 
autorisable en raison – également – des impacts environnementaux négatifs qu'il 
générerait, dès lors, d'une part, qu'il mettrait en péril la conservation de la 
végétation ligneuse de la haie indigène présente en limite de parcelle sur le flanc 
nord-est du site, ainsi que sa diversité et, d'autre part, qu'il porterait atteinte à la 
ceinture d’hélophytes du Nant de l'Ecra. 

  À cet égard aussi, les requérants se limitaient à affirmer, sans mettre en 
évidence des éléments concrets supplémentaires susceptibles d'asseoir leur avis 
divergent, que le remblayage litigieux n’aurait aucune incidence négative sur le 
biotope, qui, au contraire, serait favorisé. 

  Pour le surplus, le SERMA avait considéré que, tel qu'envisagé, le projet 
devait être assimilé à une installation d’élimination des déchets pour le stockage 
définitif de matériaux d’excavation non pollués, c’est-à-dire une décharge de 
type A, selon l'OLED. Or, la création d’une telle décharge ne pouvait être 
autorisée qu’au travers de la procédure prévue à l'art. 30A et ss LGD, ce qui 
impliquait notamment qu'elle soit prévue par le plan directeur (art. 30A  
al. 1 LGD) et qu'un plan de zones ait précédemment été adopté (art. 30A  
al. 5 LGD). En outre, une requête d'une autorisation d'aménager et d'exploiter, en 
soi indispensable, devait être formulée et traitée en parallèle à la demande 
d'autorisation de construire, lorsqu'elle était nécessaire (notamment art. 30A  
al. 11 LGD). Or, il était constant qu'aucune de ces conditions n'était ici réunie, de 
sorte que l'autorisation du projet litigieux n'était pas envisageable sous l'angle – 
également – des législations en matière de protection de l’environnement et, en 
particulier, de gestion des déchets. 

  Les préavis de la DGAN et du SERMA, qui bénéficiaient en soi d'un poids 
particulier, dans la mesure où ils étaient requis par la loi, apparaissaient 
déterminants et rien ne laissait supposer que ces autorité spécialisées auraient pris 
en compte des éléments sans pertinence pour forger leur point de vue (elles 
s'étaient d'ailleurs dans une très large mesure fondées sur les études produites par 
la requérante elle-même) ou qu'elles n'y auraient pas procédé avec soin et 
diligence. Il apparaissait au contraire qu'elles s'étaient penchées à deux reprises 
sur le dossier, la seconde fois après la production d'une nouvelle version de l'EIE. 

  En définitive, les requérants entendaient avant tout substituer leur propre 
appréciation à celle de l'autorité intimée, qui avait décidé de suivre les préavis 

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négatifs qu'elle avait recueillis pour considérer que l'autorisation de construire en 
cause ne pouvait pas être délivrée. De toute évidence, on ne saurait en particulier 
admettre, comme ils le prétendaient, que la favorisation du but poursuivi par le 
canton en matière de traitement des matériaux d’excavation susceptible de résulter 
du projet serait à elle seule suffisante dans la pesée des intérêts devant être menée. 

  Par conséquent, l'appréciation de la situation à laquelle le département avait 
procédé – sans se fonder, lui aussi, sur des considérations dénuées de pertinence et 
étrangères au but visé par la législation applicable – était parfaitement défendable 
et, partant, admissible, étant souligné que lorsque le législateur avait voulu 
conférer à l'autorité de décision un pouvoir d'appréciation dans l'application d'une 
norme, le juge qui, outrepassant son pouvoir d'examen, corrigeait l'interprétation 
ou l'application pourtant défendable de cette norme à laquelle ladite autorité avait 
procédé, violait le principe de l'interdiction de l'arbitraire. Dans ces conditions, le 
TAPI, qui devait faire preuve de retenue et respecter la latitude de jugement 
conférée au département, ne saurait en corriger le résultat en fonction d'une autre 
conception, sauf à statuer en opportunité, ce que la loi lui interdisait de faire. 

  Dès lors, le refus qui avait été opposé aux recourants était conforme au 
droit. 

  Il ne faisait aucun doute que le refus d'autorisation de construire que le 
département avait opposé aux requérants commandait l'application des art. 154 
al. 1 LCI et 254 al. 1 RCI, justifiant le prélèvement d'un émolument de CHF 250.- 
pour l'enregistrement de la demande (art. 257 al. 1 RCI) et d'un émolument lié au 
prononcé de la décision (art. 257 al. 4 RCI). Ni la loi sur les gravières et 
exploitations assimilées du 28 octobre 1999 (LGEA - L 3 10) ni le RGEA 
n'étaient ici applicables, de sorte qu'il ne saurait en aucune manière, y compris par 
analogie, être fait application de l'art. 45 RGEA.  

  Cela étant, l'émolument usuel prévu par l'art. 257 al. 4 RCI pour les 
demandes d'autorisation concernant des aménagements extérieurs, tels que les 
remblayages, ne reposait que sur des critères et un calcul objectifs (surface 
concernée/10 x CHF 10.-). Ce n'était qu'à titre exceptionnel que le département 
pouvait réduire cet émolument lorsque celui-ci paraissait manifestement trop 
important par rapport à l'objet de la demande d'autorisation de construire, étant 
rappelé qu'il disposait à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (art. 254  
al. 1 RCI : « L'autorité statue librement »). 

  Une intervention du juge ne se justifiait dès lors que si ladite autorité s'était 
fondée sur des constatations de fait insoutenables, avait poursuivi des objectifs 
contraires au droit, avait procédé à des distinctions injustifiées ou avait omis de 
procéder aux différenciations qui s'imposaient, ou encore s'était laissée guider par 
des pesées d'intérêts manifestement contraires aux droits fondamentaux. 

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  Or, en l'occurrence, comme l'avait relevé le département, un calcul opéré 
selon la formule de l'art. 257 al. 4 RCI conduisait à la fixation d'un émolument 
décisionnel de CHF 238'040.-. Ce dernier l'avait divisé par dix, considérant 
précisément qu'il était manifestement trop important par rapport à l'objet de la 
demande d'autorisation de construire en cause, ce qui, selon la systématique du 
RCI, apparaissait en soi particulièrement clément, voire même contraire à celui-ci, 
puisque l'art. 254 al. 2 RCI prévoyait qu'« exceptionnellement, l'émolument peut 
être réduit jusqu’à 50 % pour des projets d’intérêt général » (alors que, de toute 
évidence, le projet en cause ne constituait pas un projet de ce type), ce plafond 
pouvant laisser entendre que la réduction exceptionnelle également possible sous 
l'angle de l'art. 254 al. 1 2ème phr. RCI ne pouvait pas être aussi généreuse. 

  Quoi qu'il en soit, même si l'émolument décisionnel finalement retenu 
(CHF 23'840.-) demeurait effectivement important en soi, il n'en demeurait pas 
moins que sa fixation n'était pas contraire à l'art. 257 al. 4 RCI et qu'il ne saurait 
être perçu comme étant le résultat d'une évaluation arbitraire, au sens où la 
jurisprudence l'entendait. Dans cette mesure, sauf à statuer en opportunité, le 
TAPI ne saurait corriger ce montant. 

17)  Par acte du 4 juin 2018, GESA, ainsi que Mme et M. REVACLIER ont 
interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice 
(ci-après : la chambre administrative) contre le jugement précité, concluant à sa 
réformation et, statuant à nouveau, à l'annulation de la décision du 3 juillet 2017. 
Cela fait, l'autorisation sollicitée devait être délivrée. Par voie de conséquence, le 
bordereau du 3 juillet 2017 d'un montant de CHF 24'054.- devait être annulé et la 
chambre administrative devait dire que les émoluments dus devraient être fixés en 
appliquant par analogie l'art. 45 RGEA et que le montant ne devrait pas dépasser 
la somme de CHF 3'650.-.  

  En écartant les moyens développés par les recourants concernant 
l'intégration des parcelles nos 6'588 et 10'890 au plan directeur, les 
développements effectués concernant le traitement des déchets sur le canton de 
Genève et les explications données concernant le traitement de près de 730'000 m3 
de matériaux d'excavation, le TAPI avait fait preuve d'arbitraire.  

  Deux études d'impact avaient été déposées, faites par des spécialistes 
reconnus pour leurs compétences et leur savoir-faire. De plus, un rapport 
pédologique avait également été joint à la demande d'autorisation de construire. 
Les recourants avaient ainsi démontré à satisfaction de droit que le remblaiement 
envisagé ne porterait aucunement atteinte à la fertilité du sol et que la 
compensation écologique permettrait le maintien des hélophytes. En partant du 
principe que les éléments mis en avant n'avaient pas à être examinés, le TAPI 
avait ainsi fait preuve d'arbitraire.  

- 12/26 - 

A/3597/2017 

  Les travaux envisagés répondaient aux exigences de l'art. 34 al. 4 de 
l'ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1). 
Il avait été démontré, tant dans l'EIE que dans le rapport pédologique, que les 
mouilles constituaient une entrave à l'exploitation des parcelles et que les 
phénomènes d'érosion n'étaient actuellement pas contrôlés. La surface concernée 
ne renfermait aucun trésor en sous-sol et en ce qui concernait les plantes 
hélophytes situées dans le Nant de l'Ecra, ces dernières trouveraient un habitat 
d'une qualité supérieure par la création d'une zone tampon prévue dans les 
aménagements. Aucun intérêt prépondérant ne justifiait dès lors la décision du 
département. Les améliorations qui résulteraient des aménagements prévus 
permettraient à l'exploitant de cultiver ses terres d'une manière beaucoup plus 
rationnelle et sans risque. De plus et compte tenu de la nature du terrain et de la 
surface cultivée, le remblaiement permettrait également d'assurer de manière 
pérenne l'exploitation agricole. Le projet permettrait le traitement de 730'000 m3 
de matériaux d'excavation.  

  Par ailleurs, le remblaiement envisagé permettrait la suppression des 
mouilles et résoudrait les problèmes d'érosion, lesquels deviendraient de plus en 
plus importants sans le projet. L'EIE avait été réalisée par des spécialistes et le 
rapport pédologique par des ingénieurs agronomes. Le TAPI disposait dès lors de 
toutes les informations nécessaires pour rendre une décision qui tenait compte de 
l'intérêt des recourants à disposer d'un terrain qui puisse être cultivé dans des 
conditions optimales et de façon pérenne. Le TAPI aurait ainsi dû substituer son 
appréciation à celle effectuée par le département.  

  Les préavis du SERMA étaient problématiques. Le plan directeur des 
décharges de type A n'avait pas encore été approuvé par le Conseil d'État. De plus, 
l'intégration d'une parcelle dans le plan directeur dépendait, non pas de critères 
objectifs, mais « du fait du prince ». Si l'on suivait le raisonnement du TAPI, on 
devait faire siens les préavis émis par les services de l'État sans possibilité 
d'interprétation ou de rendre une décision contraire aux préavis. En suivant le 
préavis du SERMA du 22 septembre 2016, une autorisation d'exploitation d'une 
décharge de type D-E devrait être délivrée.  

  S'agissant de l'émolument, les recourants contestaient uniquement sa 
quotité. Il était choquant qu'un agriculteur souhaitant procéder au remblaiement de 
son terrain pour des motifs indiscutables doive verser un émolument, qui à lui 
seul, le dissuaderait de déposer une demande d'autorisation de construire. Compte 
tenu de la particularité de la demande, il n'était pas arbitraire de se référer à un 
émolument qui aurait été fixé en cas d'exploitation d'une gravière. On ne saurait 
suivre le raisonnement du TAPI qui partait du principe que le travail accompli 
dans le cadre du recours était important et justifiait le montant des émoluments. 
En suivant le raisonnement du TAPI, on pourrait par analogie conclure que les 
émoluments devraient être calculés en fonction du travail réel accompli par les 

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services de l'État. Si l'on ne voulait pas faire preuve d'arbitraire, on devait tenir 
compte de la surface exploitée et des volumes concernés, tout en appliquant, par 
analogie, la LGEA, le montant de l'émolument dû dans le cadre de l'exploitation 
d'une gravière aurait été de CHF 3'650.-, montant qui devait être retenu dans le cas 
d'espèce.  

18)  Le 7 juin 2018, le TAPI a remis son dossier sans formuler d'observations. 

19)  Le 9 juillet 2018, le département a conclu au rejet du recours. 

  Il ne voyait pas en quoi il pourrait être reproché au TAPI de ne pas être entré 
en matière sur la question de l'intégration des parcelles concernées dans le plan 
directeur des décharges de type A. La demande qui avait été déposée auprès du 
département et à laquelle il avait dû répondre portait uniquement sur un projet de 
réaménagement des terres agricoles et d'amélioration foncière. Le département ou, 
pour lui, la DAC, n'avait ainsi pas à se prononcer sur la problématique de 
l'adoption du plan directeur.  

  Le TAPI avait justement considéré que le département n'avait pas erré en 
suivant les préavis de la DGAN et du SERMA, lesquels avaient estimé que ce 
remblaiement n'était, d'un point de vue agronomique, pas justifié, mais que surtout 
il risquait de porter durablement atteinte à la fertilité du sol. Le TAPI avait 
procédé à une juste pesée des intérêts en présence en considérant que la 
préservation de la fertilité des sols devait être préférée au projet présenté par les 
recourants, ce d'autant plus que ces derniers ne pouvaient mettre en œuvre d'autres 
mesures (moins invasives) pour lutter contre le phénomène de mouilles auquel ils 
étaient confrontés (installation d'un système de drainage adapté). De plus, 
l'entreposage de 730'000 m3 de déblais sur ces parcelles apparaissait clairement 
supérieur au volume strictement nécessaire pour la mise en place d'un projet 
d'amélioration foncière ou agricole. Par conséquent, tant la mesure proposée que 
son étendue (volume) n'étaient pas conformes à la notion de nécessité ancrée dans 
les dispositions applicables et plus particulièrement l'art. 34 OAT. 

  Les recourants ne faisaient que substituer leur propre appréciation à celle du 
département, en se contentant de formuler un avis différent, mais peu convaincant, 
de celui émis par la DGAN et le SERMA. La problématique de l'adoption du plan 
directeur ne faisait pas l'objet de la procédure et, dès lors, le grief qu'ils faisaient 
valoir à ce sujet devait être rejeté ou, à tout le moins, déclaré irrecevable. 

  Par ailleurs, le département avait déjà réduit de manière importante le 
montant de l'émolument. De plus, la corrélation entre la surface concernée et 
l'émolument perçu, soit environ CHF 0.10 par m², respectivement environ 
CHF 0.033 par m², n'apparaissait pas arbitraire. Les recourants n'avaient, à ce titre, 
pas indiqué dans le formulaire de requête le coût estimé des travaux, laissant 
transparaître que le projet devrait plutôt leur apporter un revenu plus ou moins 

- 14/26 - 

A/3597/2017 

conséquent. Par ailleurs, la chambre constitutionnelle de la Cour de justice 
(ci-après : la chambre constitutionnelle), dans le cadre du contrôle abstrait des 
art. 254 et 257 RCI, avait rappelé que le principe d'équivalence n'excluait pas une 
certaine schématisation ou l'usage de moyennes d'expérience, voire des tarifs 
forfaitaires. Ainsi, il n'était pas nécessaire de calculer un émolument en matière 
d'autorisation de construire exclusivement en fonction du travail réel accompli par 
les services de l'État ou selon une notion de temps de traitement. L'instruction 
avait été longue (une année) et avait nécessité un travail d'analyse important, 
notamment des instances ayant étudié les diverses études et variantes produites, ce 
qui avait également nécessité du travail de coordination. Par conséquent, 
l'émolument n'était pas arbitraire au vu de la prestation fournie par l'État et du 
respect du principe d'équivalence ; du moins schématiquement, le département ne 
pouvait que soutenir le raisonnement du TAPI. Celui-ci avait également justement 
retenu qu'il n'était pas compétent pour revoir l'opportunité d'une décision, étant 
rappelé qu'en cas de baisse de l'émolument, le département statuait librement.  

20)  Le 13 août 2018, les recourants ont répliqué, persistant dans leurs 
conclusions. 

  Ils ont repris et développé leur précédente argumentation, laquelle sera 
reprise dans la partie en droit en tant que de besoin. 

21)  Le département n'a pas dupliqué.  

22)  Sur ce, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 17 al. 3 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 149 LCI). 

2) a. La qualité pour recourir appartient, outre aux parties à la procédure qui a 
abouti à la décision attaquée, à toute personne touchée directement par une 
décision qui a un intérêt personnel digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou 
modifiée (art. 60 al. 1 let. a et b LPA ; ATA/1051/2018 du 9 octobre 2018 
consid. 2). 

 b. En l'occurrence et s'agissant de la décision de refus de l'autorisation de 
construire enregistrée sous le numéro DD 109'274, la qualité pour recourir 
appartient aux trois recourants, dans la mesure où GESA est la requérante de cette 
autorisation et que Mme et M. REVACLIER sont les propriétaires des parcelles 
sur lesquelles le remblayage est prévu.  

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A/3597/2017 

  Quant au bordereau, la qualité pour recourir de Mme et M. REVACLIER 
peut souffrir de rester indécise, puisqu'en tout état de cause, GESA, seule 
destinataire de cette facture, est directement touchée par l'émolument réclamé et a 
un intérêt personnel digne de protection à le voir modifier à la baisse selon ses 
conclusions.  

  Le recours est donc recevable. 

3)  Le recours à la chambre administrative peut être formé pour violation du 
droit y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation ou pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents. Les juridictions administratives n'ont 
pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf 
exception prévue par la loi (art. 61 al. 1 et 2 LPA). 

4)  Une décision est arbitraire au sens de l’art. 9 de la Constitution fédérale de 
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) lorsqu’elle est 
manifestement insoutenable, qu’elle se trouve en contradiction claire avec la 
situation de fait, qu’elle viole gravement une norme ou un principe juridique 
indiscuté ou encore lorsqu’elle heurte de manière choquante le sentiment de la 
justice et de l’équité. L’arbitraire ne résulte pas du seul fait qu’une autre solution 
pourrait entrer en considération ou même qu’elle serait préférable (ATF 141 I 70 
consid. 2.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_68/2016 du 2 juin 2017 consid. 5.1). 
De plus, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, 
encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 141 I 49 
consid. 3.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_199/2015 du 31 mai 2016 consid. 6.1). 

5)  Les recourants font grief au TAPI d'avoir écarté les moyens développés à 
propos de l'intégration des parcelles au plan directeur, du traitement des déchets 
sur le canton de Genève, ainsi que les explications données concernant le 
traitement de près de 730'000 m3 de matériaux d'excavation. 

 a. Aux termes de l’art. 65 LPA, l’acte de recours contient, sous peine 
d’irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du 
recourant (al. 1). L’acte de recours contient également l’exposé des motifs ainsi 
que l’indication des moyens de preuve (al. 2 1ère phrase). La juridiction 
administrative applique le droit d’office et ne peut aller au-delà des conclusions 
des parties, sans pour autant être liée par les motifs invoqués (art. 69 al. 1 LPA). 

 b. L’objet du litige est principalement défini par l’objet du recours (ou objet de 
la contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou 
motifs qu’il invoque. L’objet du litige correspond objectivement à l’objet de la 
décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 
consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 
consid. 1.5 ; ATA/1060/2018 du 9 octobre 2018 consid. 3a et l'arrêt cité). La 
contestation ne peut excéder l’objet de la décision attaquée, c’est-à-dire les 

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A/3597/2017 

prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l’autorité inférieure s’est 
prononcée ou aurait dû se prononcer. L’objet d’une procédure administrative ne 
peut donc pas s’étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances, mais 
peut tout au plus se réduire dans la mesure où certains éléments de la décision 
attaquée ne sont plus contestés. Ainsi, si un recourant est libre de contester tout ou 
partie de la décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de 
recours, des conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la 
procédure antérieure (ATA/421/2017 du 11 avril 2017 consid. 5 et les références 
citées). 

 c. Selon l'art. 4 LGEA, aucune gravière ne peut être ouverte en dehors des 
périmètres fixés par le plan directeur (al. 1). Il comporte l’inventaire des territoires 
déjà exploités, en cours d’exploitation, ainsi que des zones exploitables et des 
zones d’attente, dans le respect des objectifs définis à l’art. 2 al. 2 LGEA (al. 3). 

  À teneur de l'art. 5 LGEA, le plan directeur des gravières est élaboré par le 
département (al. 1). Il est soumis à une enquête publique de soixante jours 
annoncée par voie de publication dans la Feuille d’avis officielle de la République 
et canton de Genève (ci-après : FAO) et d’affichage dans les communes 
concernées (al. 2). Pendant la durée de l’enquête publique, toute personne 
intéressée peut prendre connaissance du projet de plan à la mairie ou au 
département et adresser à ce dernier ses observations (al. 3). Au terme de 
l’enquête publique, la mairie, après avoir pris connaissance des observations, 
transmet au département le préavis de la commune sur le projet de plan. Le 
département examine alors si des modifications doivent être apportées au projet 
pour tenir compte du préavis de la commune et des observations recueillies (al. 4). 
Le département soumet alors le projet de plan directeur des gravières et le dossier 
des observations au Conseil d'État qui adopte le plan en y apportant le cas échéant 
des modifications. L’adoption du plan fait l’objet d’une publication dans la FAO 
(al. 5). Le plan fait l’objet de révisions périodiques, en principe tous les dix ans. 
(al. 6).  

 d. En l'espèce, ces problématiques sont exorbitantes au présent litige, dans la 
mesure où l'objet du litige consiste à déterminer uniquement si les travaux 
envisagés par l'autorisation de construire enregistrée sous le numéro DD 109'274 
sont autorisables ou non.  

  Au demeurant, et conformément aux dispositions précitées, la question de 
l'intégration de parcelle(s) dans le plan directeur est régie par une procédure 
spécifique au cours de laquelle toute personne intéressée peut adresser au 
département ses observations pendant la durée de l’enquête publique (art. 5  
al. 3 LGEA).  

  C'est dans ce cadre que peuvent être prises en considération les demandes 
d'intégration de parcelle(s) au plan directeur, étant précisé, d'une part, que ce plan 

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fait l’objet de révisions périodiques, en principe tous les dix ans (art. 5  
al. 6 LGEA), et, d'autre part, qu'une gravière peut être étendue au-delà des limites 
prévues par le plan directeur si les conditions prévues par l'art. 4 al. 4 LGEA sont 
réalisées, étant relevé qu'une autorisation d’exploiter demeure nécessaire (art. 3 
let. c LGEA).  

  Par conséquent, c'est de manière conforme au droit que le TAPI a considéré 
que la question de savoir si les parcelles des recourants auraient dû être intégrées 
dans le plan directeur, les critiques qu'ils avaient émises à l'égard des choix opérés 
dans le cadre de l'élaboration de celui-ci et les autres remarques qu'ils avaient 
formulées quant à la politique poursuivie à Genève par le département en matière 
de gestion des déchets étaient exorbitantes à l'objet du présent litige. 

  Le grief est mal fondé. 

6)  Les recourants soutiennent que le TAPI aurait dû substituer son appréciation 
à celle effectuée par le département, au motif que les conditions de l'art. 34 OAT 
sont réalisées et que les études jointes à la demande d'autorisation de construire 
contiennent toutes les informations nécessaires pour s'écarter des préavis rendus 
dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation de construire. De plus, 
la chambre administrative devait prendre acte de la position du SERMA et 
autoriser l'implantation d'une décharge de type D-E. 

 a. Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans 
autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur 
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700 ; art. 1 al. 1 LCI). 
L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à 
l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) et si le terrain est équipé (art. 22 
al. 2 let. b LAT). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres 
conditions (art. 22 al. 3 LAT).  

  Dès que les conditions légales sont réunies, le département est tenu de 
délivrer l'autorisation de construire (art. 1 al. 6 LCI). 

 b. L'art. 16 LAT précise que les zones agricoles servent à garantir la base 
d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces 
de délassement et à assurer l'équilibre écologique ; elles devraient être maintenues 
autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions 
de la zone agricole et comprennent, d’une part, les terrains qui se prêtent à 
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à 
l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture et, d’autre part, 
les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture 
(al. 1). Il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues 
d'une certaine étendue (al. 2). Dans leurs plans d'aménagement, les cantons 

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tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles 
(al. 3). 

  Selon l'art. 16a LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les 
constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à 
l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu 
de l'art. 16 al. 3 LAT (al. 1). Les constructions et installations nécessaires à la 
production d'énergie à partir de biomasse ou aux installations de compost qui leur 
sont liées peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées 
dans une exploitation agricole si la biomasse utilisée est en rapport étroit avec 
l'agriculture et avec l'exploitation. Les autorisations doivent être liées à la 
condition que ces constructions et installations ne serviront qu'à l'usage autorisé. 
Le Conseil fédéral règle les modalités (al. 1bis). Les constructions et installations 
qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une 
exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation de 
la zone. Le Conseil fédéral règle les modalités (al. 2). Les constructions et 
installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du 
développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone 
et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone agricole que 
le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de planification (al. 3). 

  À teneur de l'art. 34 OAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole 
les constructions et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au 
développement interne, ou qui sont – dans les parties de la zone agricole 
désignées à cet effet conformément à l'art. 16a, al. 3 LAT – nécessaires à une 
exploitation excédant les limites d'un développement interne et qui sont utilisées 
pour la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation 
et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente (al. 1 
let. a) ou pour l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel (al. 1 let. b). 
Sont en outre conformes à l'affectation de la zone les constructions et installations 
qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou 
horticoles si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié 
d'entre eux proviennent de l'exploitation où se trouvent lesdites constructions et 
installations ou d'exploitations appartenant à une communauté de production (al. 2 
let. a), si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel 
(al. 2 let. b) et si l'exploitation où se trouve lesdites constructions et installations 
conserve son caractère agricole ou horticole (al. 2 let. c). Sont enfin conformes à 
l'affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à 
l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa 
retraite (al. 3). Une autorisation ne peut être délivrée que si la construction ou 
l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (al. 4 let. a), si aucun intérêt 
prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à 
l'endroit prévu (al. 4 let. b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister 
à long terme (al. 4 let. c). Les constructions et installations qui servent à 

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l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à 
l'affectation de la zone agricole (al. 5). 

 c. L'art. 20 al. 1 LaLAT prévoit que la zone agricole est destinée à 
l’exploitation agricole ou horticole. Ne sont autorisées en zone agricole que les 
constructions et installations qui sont destinées durablement à cette activité et aux 
personnes l’exerçant à titre principal (let. a), respectent la nature et le paysage 
(let. b) et respectent les conditions fixées par les art. 34 et ss OAT (let. c).  

 d. En exigeant que la construction soit nécessaire à l'exploitation en cause, 
l'art. 34 al. 4 let. a OAT (qui reprend la condition posée à l'art. 16a al. 1 LAT) 
entend limiter les constructions nouvelles à celles qui sont réellement 
indispensables à l'exploitation agricole ou viticole afin de garantir que la zone 
agricole demeure une zone non constructible. La nécessité de nouvelles 
constructions s'apprécie en fonction de critères objectifs. Elle dépend notamment 
de la surface cultivée, du genre de cultures et de production (dépendante ou 
indépendante du sol), ainsi que de la structure, de la taille et des nécessités de 
l'exploitation (arrêt du Tribunal fédéral 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 
consid. 4.1 et les références citées). En définitive, ces constructions doivent être 
adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins 
objectifs de l'exploitation en cause (ATF 133 II 370 consid. 4.2 p. 374 ; 129 II 413 
consid. 3.2 p. 415 ; ATA/534/2016 du 21 juin 2016 consid. 4a). 

  Selon la doctrine, l'emplacement et l'aménagement d'un bâtiment conforme 
à l'affectation de la zone ne doivent pas léser des intérêts prépondérants (art. 34 
al. 4 let. b OAT). Les critères sont les buts principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT, 
notamment en termes de protection du paysage, des biotopes et des sites (art. 3 
al. 2 let. b et d LAT), et la préservation de suffisamment de bonnes terres 
cultivables pour l'agriculture (art. 3 al. 2 let. a LAT). Le choix de l'emplacement 
peut déjà exiger une pesée des intérêts. (…). Ainsi, même lorsque le site envisagé 
est objectivement fondé, des intérêts prépondérants peuvent s'y opposer. L'art. 34 
al. 4 OAT prévoit donc une pesée globale des intérêts pour les bâtiments 
conformes à l'affectation de la zone au même titre que pour les autorisations 
exceptionnelles octroyées aux constructions hors de la zone à bâtir. Cet examen 
peut conduire jusqu'à un refus de l'autorisation de construire (Alexander 
RUCH/Rudolf MUGGLI, Commentaire pratique LAT : Construire hors zone à 
bâtir, 2017, p. 95-96). 

  La condition de la subsistance à long terme de l’art. 34 al. 4 let. c OAT a 
pour but d'éviter que des autorisations ne soient délivrées inconsidérément en 
zone non constructible, pour des constructions et installations qui seront 
rapidement mises hors service en cas d'abandon de l'exploitation agricole. La 
possibilité de construire de nouveaux bâtiments doit être réservée aux domaines 
agricoles rentables et dont le maintien semble assuré à long terme. Il faut donc, 
outre le professionnalisme et le savoir-faire spécialisé que cette activité exige, 

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l'engagement durable, structuré et rentable de capitaux et de forces de travail, et 
cela dans une mesure économiquement significative. La réalisation de cette 
condition doit faire l'objet d'un examen concret et précis dans chaque cas 
particulier, en tenant compte de la structure et de l'importance de l'exploitation 
ainsi que des circonstances locales (arrêts du Tribunal fédéral 1C_233/2014 et 
1C_234/2014 du 23 février 2015 consid. 3.2 ; 1C_535/2008 du 26 mars 2009 
consid. 4.1 et les références citées), si possible par l'établissement d'un plan de 
gestion (ATF 133 II 370 consid. 5 p. 378 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_233/2014 
et 1C_234/2014 précité consid. 3.2 ; 1C_157/2009 du 26 novembre 2009 
consid. 3 ; ATA/534/2016 précité consid. 4b). 

 e. Les constructions édifiées dans la zone agricole au sens des art. 20 à  
22 LaLAT sont soumises à ces dispositions et à celles applicables à la cinquième 
zone au sens de la LCI (art. 82 al. 1 LCI). En cas d’application des art. 34 à 38 et 
40 OAT, le département ne peut délivrer une autorisation qu’avec l’accord, 
exprimé sous forme d’un préavis, du département chargé de l’agriculture (art. 82 
al. 2 1ère phr. LCI). 

 f. Conformément à l'art. 33 al. 2 1ère phr. de la loi fédérale sur la protection de 
l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01), il n'est permis de porter 
atteinte physiquement à un sol que dans la mesure où sa fertilité n'en est pas 
altérée durablement.  

  L'art. 2 al. 1 OSol prévoit que le sol est considéré comme fertile notamment 
s'il présente, pour sa station, une biocénose biologiquement active, une structure, 
une succession et une épaisseur typiques et qu'il dispose d'une capacité de 
décomposition intacte (al. 1 let. a) et s'il permet aux plantes et aux associations 
végétales naturelles ou cultivées de croître et de se développer normalement et ne 
nuit pas à leurs propriétés (al. 1 let. b). On entend par atteintes physiques aux sols 
les atteintes à la structure, à la succession des couches pédologiques ou à 
l'épaisseur des sols résultant d'interventions humaines (al. 4). 

  Selon l'art. 6 OSol, quiconque construit une installation, exploite un sol ou 
l'occupe d'une autre manière doit, en tenant compte des caractéristiques physiques 
du sol et de son état d'humidité, choisir et utiliser des véhicules, des machines et 
des outils de manière à prévenir les compactions et les autres modifications de la 
structure des sols qui pourraient menacer la fertilité du sol à long terme (al. 1). 
Quiconque procède à des modifications des sols ou exploite un sol doit veiller, par 
des techniques de génie rural et d'exploitation appropriées, telles qu'un 
aménagement antiérosif des parcelles et des techniques culturales antiérosives, 
une rotation des cultures et des soles culturales adaptées, à prévenir l'érosion qui 
pourrait menacer la fertilité du sol à long terme. Si la protection du sol contre 
l'érosion exige des mesures communes à plusieurs exploitations, le canton rend 
ces mesures obligatoires ; en particulier en cas d'érosion causée par les eaux de 
ruissellement concentrées (érosion des thalweg) (al. 2). 

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 g. À teneur de l'art. 2 du règlement d'application de l'ordonnance fédérale 
relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 11 avril 2001 (ROEIE -  
K 1 70.05), l'étude de l'impact sur l'environnement est la procédure par laquelle, 
avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la 
modification d'installations, l'autorité compétente, soit en l'occurrence le 
département par l'entremise du GESDEC, examine le plus tôt possible la 
compatibilité de ces dernières avec les dispositions en matière d'environnement. 

  Conformément à l'art. 15 ROEIE, le GESDEC transmet le dossier complet 
au service spécialisé qui dispose d’un délai de six semaines pour procéder à 
l’évaluation du rapport d’impact (al. 1). Dans le cadre de l'évaluation du rapport, 
le service spécialisé, qui est le SERMA (art. 9 al. 1 ROEIE), examine si le projet 
respecte la législation environnementale, se détermine le cas échéant sur les 
mesures proposées et exige, s'il y a lieu, des mesures complémentaires. Il pose 
également les conditions auxquelles la réalisation du projet devra être 
subordonnée ainsi que celles du suivi environnemental de réalisation (al. 2). 

 h. Selon une jurisprudence bien établie, chaque fois que l'autorité inférieure 
suit les préavis requis, la juridiction de recours doit s'imposer une certaine retenue, 
qui est fonction de son aptitude à trancher le litige (Thierry TANQUEREL, 
Manuel de droit administratif, 2011, p. 168 n. 508 et la jurisprudence citée). Les 
autorités de recours se limitent à examiner si le département ne s'écarte pas sans 
motif prépondérant et dûment établi du préavis de l'autorité technique 
consultative, composée de spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu 
de subjectivisme et de considérations étrangères aux buts de protection fixés par la 
loi (ATA/1485/2017 du 14 novembre 2017 consid. 5 et les arrêts cités). S’agissant 
du TAPI, celui-ci se compose de personnes ayant des compétences spéciales en 
matière de construction, d’urbanisme et d’hygiène publique (art. 143 LCI). 
Formée pour partie de spécialistes, cette juridiction peut ainsi exercer un contrôle 
plus technique que la chambre administrative, de sorte que cette dernière exerce 
son pouvoir d'examen avec retenue (ATA/1059/2017 du 4 juillet 2017 consid. 6e). 

 i. En l'espèce, il ressort certes de l'EIE du 28 février 2017, ainsi que du rapport 
pédologique du 4 décembre 2015 que le projet permettrait de supprimer les effets 
de mouilles et d'érosion. De plus, il permettrait le traitement de matériaux 
d'excavation.  

  Toutefois, dans le cadre de l'instruction de la demande d'autorisation de 
construire, plusieurs instances spécialisées se sont déclarées défavorables au 
projet en évoquant les éléments soulevés par les recourants et/ou en prenant en 
considération d'autres éléments pertinents, notamment ceux protégés par les bases 
légales précitées, lesquels doivent également être pris en compte lors de la pesée 
des intérêts à effectuer (art. 34 al. 4 OAT).  

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  Dans son préavis défavorable du 9 septembre 2016, la DGAN a clairement 
exposé que le périmètre concerné présentait une terre végétale excellente avec un 
bon équilibre textural et structural, une profondeur tendanciellement supérieure à 
la norme ainsi qu'une très bonne porosité. De plus et malgré les mouilles, les sols 
restaient d'excellente qualité au vu de leur texture, structure et profondeur. Le 
projet mettrait ainsi en péril la conservation de la végétation ligneuse de la haie 
indigène se trouvant en limite de parcelle sur le flanc nord-est du site, ainsi que sa 
diversité. Enfin, il porterait atteinte à la ceinture d’hélophytes du Nant de l'Ecra, 
ce qui allait à l'encontre des art. 18, 21 et 22 de la loi fédérale sur la protection de 
la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN - RS 451) et de l'art. 14 du 
règlement sur la conservation de la végétation arborée du 27 octobre 1999  
(RCVA - L 4 05.04).  

  D'ailleurs, le rapport pédologique du 4 décembre 2015 ne dit pas autre chose 
s'agissant de la terre végétale en ce sens qu'elle est « considérée comme un 
excellent sol agricole de bon équilibre textural et structural avec une profondeur 
tendanciellement supérieure à la norme » (p. 13). Il en est de même de la 
sous-couche arable agricole qui est considérée comme étant excellente (p. 14). 
Enfin, il propose, à propos de la présence de certaines zones d'accumulation d'eau 
après les épisodes pluvieux, la pose d'un réseau de drainage performant, lequel 
pourra répondre aux besoins d'évacuation de l'eau ce qui permettrait au sol de 
réessuyer plus rapidement et aux cultures de mieux se maintenir dans ces zones ; 
un remblayage d'envergure n'étant pas nécessaire pour répondre aux problèmes de 
mouilles (p. 18). 

  Dans la même mesure, la notice du 9 juin 2016 relève à propos de la haie 
existante que le projet aurait un impact significatif sur la haie en question et ce à 
deux niveaux, à savoir une modification des conditions locales en raison du talus 
du remblai (ombrage, humidité, microclimat) et une atteinte aux racines, soit 
directement en raison du creusement du fossé, soit indirectement par le remblai 
pour les arbres dont le système souterrain s'étend à plus de 2 m des troncs. Ces 
incidences conduiraient à une réduction de la diversité de la haie et à un attrait 
moindre du milieu pour la flore et la faune, en particulier pour les espèces 
thermophiles (p. 5). 

  En outre, le SERMA, dans son préavis défavorable du 18 avril 2017, a 
également mis en exergue que le projet risquait de porter durablement une atteinte 
à la fertilité du sol. Or, l'exploitation agricole est possible sans une modification 
de la configuration du terrain. De plus et comme l'a également retenu la DGAN 
avant lui, le SERMA relève que le projet mettrait en péril la conservation de la 
végétation ligneuse de la haie indigène présente en limite de parcelle sur le flanc 
nord-est du site, ainsi que sa diversité. Il porterait également atteinte à la ceinture 
d'hélophytes du Nant de l'Ecra. 

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  Comme vu précédemment, les avis de ces instances spécialisées sont 
obligatoires en vertu de la LCI et ne doivent à ce titre pas être minimisés. De plus, 
leurs avis reposent sur des éléments objectifs et concrets. Ils ne sauraient être 
qualifiés d'arbitraires. 

  Par ailleurs, le SERMA note également que le projet doit être assimilé à une 
installation d’élimination des déchets pour le stockage définitif de matériaux 
d’excavation non pollués (art. 3 let. g OLED), c’est-à-dire une décharge de 
type A, selon l'art. 35 al. 1 let. a OLED. Or, le projet ne figure pas dans le plan 
directeur (disponible sous https://www.ge.ch/document/dechets-plan-directeur-
decharges-materiaux-excavation-non-pollues-decharges-type, consulté le 
28 novembre 2018), si bien qu'il n'est pas autorisable (art. 30A al. 1 LGD).  

  Enfin et s'agissant de la problématique relative à l'autorisation 
d'implantation d'une décharge de type D-E, il est vrai que le SERMA, dans le 
préavis du 22 septembre 2016, a indiqué que le site faisait partie des sites 
« étudiés » pour l'implantation d'une décharge de type D et E. Toutefois, dans son 
dernier préavis du 18 avril 2017, cela n'est plus indiqué.  

  Outre le fait qu'il est clairement précisé dans le premier préavis que le site 
était uniquement « étudié » pour une telle implantation, seul le second et plus 
récent préavis du 18 avril 2017 fait foi. Dès lors, les recourants ne sauraient se 
prévaloir du premier préavis pour se voir délivrer une autorisation d'implanter une 
décharge de type D et E sur leurs parcelles. 

  Au vu de ces éléments, on ne saurait faire grief au département, confirmé en 
cela par le TAPI, d'avoir, dans le cadre de la pesée des différents intérêts en 
présence, suivi les préavis négatifs des instances spécialisées en la matière, 
capables d’émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de considérations 
étrangères aux buts de protection fixés par la loi, en n'octroyant pas l'autorisation 
de construire sollicitée.  

  Les griefs sont mal fondés. 

7)  Les recourants contestent la quotité de l'émolument qui aurait dû être fixé 
selon le RGEA. 

 a. Selon l'art. 154 LCI, le département perçoit un émolument pour toutes les 
autorisations et permis d’habiter ou d’occuper qu’il délivre, ainsi que pour les 
recherches d’archives ayant trait aux autorisations de construire (al. 1). Ces 
émoluments sont fixés par le Conseil d’État (al. 2).  

  La chambre constitutionnelle a retenu que cet article était également 
applicable en cas de refus d'autorisation décidés en vertu de la LCI et de ses 
règlements d'application (ACST/12/2017 du 6 juillet 2017 consid. 7d). 

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 b. À teneur l'art. 254 RCI, le département perçoit, lors de la constitution des 
dossiers et notamment pour toute autorisation ou refus d'autorisation qu’il délivre 
en application de la loi et de ses règlements d’application, les émoluments 
calculés selon les dispositions du présent chapitre. Exceptionnellement, 
l'émolument peut être réduit lorsqu'il paraît manifestement trop important par 
rapport à l'objet de la demande d'autorisation de construire. L'autorité statue 
librement. L'émolument relatif aux remises de copies et aux recherches de 
documents est calculé conformément aux art. 10 et 10A du règlement sur les 
émoluments de l'administration cantonale du 15 septembre 1975 (REmAC -  
B 4 10.03) (al. 1). Exceptionnellement, l’émolument peut être réduit jusqu’à 50 % 
pour des projets d’intérêt général, en particulier lorsque ceux-ci sont présentés par 
la Confédération, le canton ou les communes, ou par des établissements publics 
qui en dépendent, ainsi que pour les projets de constructions de logements 
subventionnés par les pouvoirs publics (al. 2). Sont notamment considérés 
d’intérêt général, les écoles, les garderies d’enfants, les églises, les cliniques, les 
hôpitaux, les centres sportifs et les installations techniques des services publics 
(al. 3).  

  Conformément à l'art. 257 RCI, pour l'enregistrement des demandes 
d'autorisation de construire, lesquelles comprennent également les demandes de 
renseignements, l'émolument s'élève à CHF 250.- par demande. Aucune demande 
d’autorisation n’est enregistrée tant que l’émolument y relatif n’a pas été acquitté 
(al. 1). Les émoluments des al. 3 à 11 sont perçus sans préjudice de l'émolument 
d'enregistrement prévu à l'al. 1 (al. 2 1ère phr.). Pour les aménagements extérieurs 
tels que remblayages, aménagements routiers, terrains de sport, ainsi que les 
ouvrages liés à l'exploitation agricole, l’émolument de base s'élève de CHF 10.- 
par unité de surface de 10 m2 ; il est indivisible (al. 4). 

 c. L'art. 45 RGEA prévoit que le département perçoit pour la constitution du 
dossier et l’élaboration du plan d’extraction, un émolument calculé selon les let. a 
et b de l'al. 1 (al. 1).  

  Pour toute autorisation qu’il délivre, le département perçoit un émolument 
de CHF 500.- pour un volume global d’exploitation inférieur ou égal à 100'000 m3 

et un émolument CHF 0.005 par m3 pour un volume global d’exploitation 
supérieur à 100'000 m3 (al. 2 let. a et b).   

 d. En l'occurrence, force est de constater que la demande d'autorisation de 
construire s'inscrit dans le contexte d'un remblayage, situation spécifiquement 
visée par l'art. 257 al. 4 RCI, si bien qu'on ne saurait faire application de 
l'art. 45 RGEA, même par analogie.  

  Au surplus, la chambre administrative fait siennes les considérations du 
TAPI sur l'absence de tout arbitraire quant à la fixation du montant de 
l'émolument arrêté par le département, relevant également que pour ce motif, sauf 

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à statuer en opportunité – ce que ne lui permet pas l'art. 254 al. 1 RCI cum art. 61 
al. 1 et 2 LPA –, la chambre de céans ne peut pas revoir le montant réclamé. 

  Le grief est écarté.  

8)  En tous points mal fondé, le recours sera rejeté. 

9)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge 
conjointe et solidaire des recourants, qui succombent (art. 87 al. 1 LPA), et aucune 
indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 4 juin 2018 par Gravières d’Epeisses SA, 
Madame Anne REVACLIER et Monsieur Guy REVACLIER contre le jugement du 
Tribunal administratif de première instance du 2 mai 2018 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met à la charge de Gravières d’Epeisses SA, Madame Anne REVACLIER et 
Monsieur Guy REVACLIER, pris conjointement et solidairement, un émolument de 
CHF 1'500.- ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Patrice Riondel, avocat des recourants, au 
département du territoire - oac, au Tribunal administratif de première instance, ainsi 
qu’à l’office fédéral du développement territorial. 

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Siégeant : M. Thélin, président, Mme Krauskopf, M. Pagan, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

S. Hüsler Enz 
 

 le président siégeant : 
 
 

Ph. Thélin 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :