# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1768d47f-e1f0-538b-9440-0afd2755baf9
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2018-07-30
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 30.07.2018 C-1748/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-1748-2014_2018-07-30.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Decisione annullata dal TF con 

sentenza del 26.07.2021 (2C_828/2018) 

 
 
 
 

 

 

  

 

 Corte III 

C-1748/2014 

 

 
 

  S e n t e n z a  d e l  3 0  l u g l i o  2 0 1 8  

Composizione 

 
Giudici Vito Valenti (presidente del collegio), 

Michael Peterli e Madeleine Hirsig-Vouilloz, 

cancelliera Marcella Lurà. 
 

 
 

Parti 

 
A._______, (Svizzera), 

rappresentata dall’amministratrice unica B._______, 

ricorrente, 

 
 

 
contro 

 

 
Swissmedic Istituto Svizzero per gli agenti terapeutici, 

autorità inferiore. 

 
 

 
 

Oggetto 

 
Importazione di medicamenti (decisione del 28 febbraio 

2014). 

 

 

 

C-1748/2014 

Pagina 2 

Fatti: 

A.  

Con scritto del 26 agosto 2013, l’Ispettorato delle dogane dell’aeroporto di 

C._______ ha informato l’Istituto svizzero per gli agenti terapeutici (in se-

guito, Swissmedic od Istituto) di aver trattenuto, a titolo di sospetta infra-

zione alla legge sugli agenti terapeutici, un invio, indirizzato a A._______ e 

proveniente dalla Florida, contenente 2 sacchetti di polvere di foglie di gra-

viola, di 2.27 kg ciascuno. 

B.  

Con preavviso del 17 settembre 2013, Swissmedic ha segnalato a 

A._______ che la polvere di foglie di graviola contenuta nell’invio trattenuto 

dall’Ispettorato delle dogane è da considerare un medicamento pronto per 

l’uso soggetto all’obbligo di omologazione. Questo preparato non è però 

omologato in Svizzera come medicamento. L’importazione del prodotto 

non è pertanto ammessa. Per conseguenza, i medicamenti trattenuti in do-

gana sarebbero stati distrutti e sarebbe stato chiesto il pagamento di un 

emolumento amministrativo compreso tra fr. 300.- e fr. 400.-. 

C.  

Con scritto del 12 ottobre 2013, A._______ ha sottolineato che, malgrado 

sul sito del fornitore figurino indicazioni terapeutiche sulla graviola, non in-

tende vendere la polvere delle foglie come medicamento, ma come inte-

gratore alimentare, ossia senza indicazioni terapeutiche ed in confezioni 

che non permettono di presumere che si tratta di un medicamento. Non 

capisce per quale motivo non sia permessa l’importazione della graviola, 

ritenuto che la stessa non è pericolosa per la salute, ma mantiene al con-

trario l’omeostasi del corpo. L’interessata ha quindi chiesto di non distrug-

gere il preparato, bensì di consegnarlo a lei medesima. 

D.  

Con decisione del 28 febbraio 2014, Swissmedic ha ordinato la rispedi-

zione al mittente dei medicamenti trattenuti dall’Ispettorato delle dogane e 

posto a carico di A._______ un emolumento di fr. 300.-. L’Istituto ha rilevato 

che la polvere di foglie di graviola non è autorizzata in Svizzera come inte-

gratore alimentare. Sulla base delle indicazioni terapeutiche apportate dal 

fornitore, il preparato è da considerare un medicamento pronto per l’uso 

soggetto all’obbligo di omologazione. La polvere di foglie di graviola non è 

però omologata in Svizzera come medicamento. L’importazione e la ven-

C-1748/2014 

Pagina 3 

dita non sono pertanto ammesse. Peraltro, la quantità di preparato impor-

tata supera la piccola quantità permessa all’importazione per l’uso proprio 

(doc. 1). 

E.  

Il 2 aprile 2014, A._______ (in seguito, ricorrente od insorgente) ha inter-

posto ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale contro la deci-

sione di Swissmedic del 28 febbraio 2014 mediante il quale ha chiesto l’an-

nullamento della decisione impugnata e la consegna della polvere di foglie 

di graviola trattenuta in dogana. Si è doluta di una violazione del diritto di 

essere sentita e di un’insufficiente motivazione della decisione impugnata. 

La ricorrente ha poi asserito che le foglie di graviola rientrano in una delle 

sorte di derrate alimentari ammesse, quali verdure, frutta, spezie ed erbe. 

In quanto derrate alimentari specificate, possono essere utilizzate quale 

ingrediente di integratori alimentari. La polvere di foglie di graviola sotto 

forma di integratore alimentare, in dosi destinate al mantenimento di una 

salute ottimale, può essere considerata sicura per la salute. Infine, ha sot-

tolineato che, sebbene sul sito del fornitore siano pubblicate indicazioni te-

rapeutiche sulla graviola, intende vendere la polvere delle foglie come in-

tegratore alimentare, in quantità che esercitano un effetto fisiologico, senza 

indicazioni terapeutiche ed in confezioni che non permettono di presumere 

che si tratta di un medicamento (doc. TAF 1). Il 26 maggio 2014, l’insor-

gente ha versato l’anticipo spese richiesto (doc. TAF 2 a 5). 

F.  

Con scritto dell’11 aprile 2014, Swissmedic ha informato l’Ispettorato delle 

dogane dell’aeroporto di C._______ che la decisione del 28 febbraio 2014 

era cresciuta in giudicato e che i medicamenti trattenuti in dogana potevano 

essere rispediti al mittente. 

G.  

Nella risposta al ricorso del 10 luglio 2014, Swissmedic ha postulato la reie-

zione del ricorso nella misura in cui ammissibile o non divenuto privo di 

oggetto (“poiché nel frattempo la merce è stata rispedita al mittente”). L’Isti-

tuto ha rilevato che le foglie di graviola contengono una sostanza, l’anno-

nacina, farmacologicamente attiva e neurotossica e quindi potenzialmente 

pericolosa per la salute. Il valore nutrizionale di una tazza di tè a base di 

foglie di graviola è pari a zero. Le proprietà terapeutiche del prodotto supe-

rano pertanto quelle nutrizionali. L’Istituto ha poi segnalato che le indica-

zioni sul sito internet del fornitore statunitense e sull’imballaggio del pro-

dotto suggeriscono al consumatore che le foglie di graviola possiedono 

proprietà terapeutiche per il trattamento di diverse affezioni. Il consumatore 

C-1748/2014 

Pagina 4 

compera quindi il prodotto con l’intenzione di acquistare un medicamento. 

Secondo l’Istituto, le foglie di graviola sono da considerare, sia per la loro 

funzione dovuta ai principi attivi che per la loro presentazione, un medica-

mento pronto per l’uso soggetto all’obbligo di omologazione. Le foglie di 

graviola non sono però omologate in Svizzera come medicamento. La 

quantità di preparato importata supera peraltro la piccola quantità per-

messa all’importazione per l’uso proprio. La polvere di foglie di graviola non 

può pertanto essere importata in Svizzera (doc. TAF 9). 

H.  

Nella replica del 30 settembre 2014, la ricorrente ha sostenuto che il frutto 

e la foglia di graviola sono venduti in Europa come alimenti od integratori 

alimentari. Il ridotto contenuto di annonacina presente nelle foglie di gra-

viola non giustifica la classificazione della foglia come farmaco e neppure 

la sua esclusione dalle derrate alimentari e dagli integratori alimentari. L’in-

sorgente ha poi sottolineato di non voler importare un prodotto già confe-

zionato pronto per la vendita, ma di voler importare una materia prima da 

utilizzare per la produzione di un integratore alimentare, senza promuovere 

il prodotto come medicamento con indicazioni terapeutiche. Il consumatore 

compera il prodotto con l’intenzione di acquistare un integratore alimentare 

poiché la graviola è offerta sul mercato come alimento ed integratore ali-

mentare e come tale è classificata dalle autorità sanitarie dei paesi europei 

e dalla comunità scientifica (doc. TAF 13). 

I.  

Nella duplica del 7 novembre 2014, Swissmedic ha fatto valere che l’uso 

tradizionale delle foglie di graviola è di tipo medico e le loro proprietà tos-

sicologiche e farmacologiche sono state accertate scientificamente. Il con-

sumatore è al corrente sia dell’uso medico delle foglie di graviola da parte 

delle popolazioni dei tropici che degli studi scientifici svolti e pubblicati al 

riguardo. L’Istituto ha poi sottolineato che, suggerendo al consumatore che 

le foglie di graviola possiedano proprietà terapeutiche, quest’ultimo com-

pera il prodotto con l’intenzione di acquistare un medicamento. Le foglie di 

graviola sono pertanto da considerare un medicamento (doc. TAF 15). 

J.  

In una presa di posizione del 5 gennaio 2015, l’insorgente si è riconfermata 

nelle argomentazioni in fatto e in diritto di cui al ricorso del 2 aprile 2014 ed 

alla replica del 30 settembre 2014 (doc. TAF 21), presa di posizione che è 

poi stata trasmessa da questo Tribunale con provvedimento del 3 febbraio 

2015 all’autorità inferiore per conoscenza (doc. TAF 22). 

C-1748/2014 

Pagina 5 

Diritto: 

1.  

1.1 Il Tribunale amministrativo federale esamina d’ufficio e con piena co-

gnizione la sua competenza (art. 31 e segg. LTAF) rispettivamente l’am-

missibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 133 I 185 consid. 2 

e relativi riferimenti). 

1.2 Riservate le eccezioni – non realizzate nel caso di specie – di cui all’art. 

32 LTAF, questo Tribunale giudica, in virtù dell’art. 31 LTAF in combinazione 

con l’art. 33 lett. e LTAF e l’art. 68 cpv. 2 della legge federale del 15 dicem-

bre 2000 sui medicamenti e i dispositivi medici (LATer; RS 812.21) e con 

l’art. 84 cpv. 1 LATer, i ricorsi contro le decisioni, ai sensi dell’art. 5 PA, rese 

da Swissmedic in materia di sorveglianza del mercato. 

1.3 In virtù dell’art. 37 LTAF, la procedura dinanzi al Tribunale amministra-

tivo federale è retta dalla PA, in quanto la LTAF non disponga altrimenti. 

1.4  

1.4.1 Conformemente all'art. 48 cpv. 1 PA, ha diritto di ricorrere dinanzi al 

Tribunale amministrativo federale chi ha partecipato al procedimento di-

nanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo (lett. a), 

è particolarmente toccato dalla decisione impugnata (lett. b) e ha un inte-

resse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della 

stessa (lett. c). 

1.4.2 Costituisce un interesse degno di protezione, ai sensi 48 cpv. 1 PA, 

ogni interesse pratico o giuridico a chiedere la modificazione o l'annulla-

mento della decisione impugnata che può far valere una persona toccata 

da quest'ultima. L'interesse degno di protezione consiste quindi nell'utilità 

pratica che procurerebbe all'insorgente l'accoglimento del ricorso ossia, in 

altri termini, nel fatto di evitare un pregiudizio di natura economica, ideale, 

materiale o di altro genere che la decisione impugnata gli occasionerebbe. 

L'interessato deve essere toccato in modo diretto e concreto e in una ma-

niera e con un'intensità superiore alla maggioranza degli amministrati. L'in-

teresse invocato – che non è necessariamente un interesse giuridico pro-

tetto, ma può essere un interesse di fatto – deve trovarsi con l'oggetto del 

litigio in un rapporto stretto, speciale e degno di essere preso in considera-

zione (DTF 133 II 400 consid. 2.2; 133 II 409 consid. 1.3; 131 II 361 consid. 

1.2; 131 II 587 consid. 2.1; 131 II 649 consid. 3.1). Infine, va precisato che 

il ricorrente deve disporre di un interesse pratico attuale alla modifica o 

C-1748/2014 

Pagina 6 

all'annullamento della decisione querelata sia quando adisce il tribunale sia 

al momento in cui questo si pronuncia nel merito; il rimedio proposto non 

dovendo, in effetti, essere utilizzato per risolvere problemi giuridici astratti 

(DTF 131 I 153 consid. 1.2; 131 II 361 consid. 1.2 con rinvii). 

1.4.3 Nella risposta al ricorso, l’autorità inferiore si chiede – poiché la 

merce confiscata alla ricorrente, oggetto del presente litigio, è stata rispe-

dita al mittente dopo l’11 aprile 2014, ma prima che essa venisse a cono-

scenza dell’inoltro del ricorso in esame – se il ricorso, mediante il quale è 

chiesto l’annullamento della decisione impugnata e la consegna all’insor-

gente medesima della polvere di graviola trattenuta in dogana, non sia di-

venuto privo di oggetto. La questione può essere lasciata indecisa, avuto 

riguardo al fatto che il ricorso, per i motivi indicati nei considerandi che se-

guono, va comunque respinto nel merito. 

1.4.4 Va comunque rilevato, da un lato, che la ricorrente ha partecipato al 

procedimento dinanzi all’autorità inferiore e, quale società anonima avente 

come scopo, fra l’altro, l’acquisto, la vendita, l’importazione e la trasforma-

zione, in particolare, nel settore (…) e nel campo alimentare, dell’erboriste-

ria (…; estratto online del registro di commercio del Cantone D._______), 

appare particolarmente toccata dalla decisione impugnata. Dall’altro lato, il 

ricorso è stato depositato tempestivamente, la decisione impugnata del 28 

febbraio 2014 essendo stata notificata alla ricorrente il 3 marzo 2014 (doc. 

TAF 9, allegato 1) e il ricorso inoltrato il 2 aprile 2014 entro il termine ricor-

suale di 30 giorni previsto dalla legge (art. 50 cpv. 1 PA). Infine, il ricorso 

rispettava pure i requisiti previsti dalla legge (art. 52 PA) e l’anticipo spese 

è stato corrisposto entro i termini accordati, di modo che lo stesso era con-

siderarsi siccome ammissibile. 

2.  

Ai sensi dell’art. 49 PA, il Tribunale amministrativo federale esamina con 

piena cognizione le decisioni che gli vengono sottoposte. Con il rimedio 

esperito, la ricorrente può far valere la violazione del diritto federale, l’ec-

cesso o l’abuso del potere d’apprezzamento, l’accertamento inesatto od 

incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti e l’inadeguatezza. Questo Tri-

bunale non deve solo esaminare se la decisione dell’amministrazione ri-

spetta le regole di diritto, ma anche se la stessa è adeguata alla luce dei 

fatti. Il Tribunale amministrativo federale non è vincolato dai motivi del ri-

corso (art. 62 cpv. 4 PA) o dai considerandi della decisione impugnata. 

Un'autorità giudiziaria con pieno potere di cognizione – come il Tribunale 

amministrativo federale (art. 49 PA) – è tuttavia autorizzata a limitare lo 

stesso quando la natura del contendere lo giustifica (DTF 136 I 184 consid. 

C-1748/2014 

Pagina 7 

2.2.1; 131 II 680 consid. 2.3.2; 125 II 591 consid. 8a; 117 Ib 114 consid. 4b; 

116 Ib 270 consid. 3b). Ciò è tra l'altro regolarmente il caso quando la pro-

blematica giuridica con cui essa è confrontata, come nel caso concreto, 

pone questioni specialistiche alle quali – in considerazione delle cono-

scenze tecniche specifiche di cui dispone – l’istanza precedente è più ido-

nea a fornire risposta. L’autorità di ricorso si limiterà in tal caso ad interve-

nire se l’autorità inferiore ha ecceduto o abusato del proprio potere d’ap-

prezzamento (DTF 136 I 184 consid. 2.2.2 e sentenza del TF 2C_790/2009 

del 21 ottobre 2010 consid. 1.3 con rinvii; cfr. anche la sentenza del TAF 

C-6339/2010 del 19 maggio 2011 consid. 3). 

3.  

3.1 La ricorrente lamenta una violazione del diritto di essere sentita ed una 

violazione del diritto a una decisione motivata, facendo valere che l’autorità 

inferiore non si è pronunciata sulle argomentazioni da lei addotte e non ha 

indicato per quale motivo la polvere di foglie di graviola non è autorizzata 

in Svizzera come integratore alimentare. 

3.2 Secondo giurisprudenza, dal diritto di essere sentito, sancito dall’art. 

29 cpv. 2 Cost., deve in particolare essere dedotto il diritto per l’interessato 

di esprimersi prima della resa di una decisione sfavorevole nei suoi con-

fronti, quello di fornire prove circa i fatti suscettibili di influire sul procedi-

mento, quello di poter prendere visione dell’incarto, quello di partecipare 

all’assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi al 

riguardo (DTF 132 V 368 consid. 3.1). Il diritto di essere sentito è una ga-

ranzia costituzionale formale, la cui violazione implica l’annullamento della 

decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel merito 

(DTF 132 V 287 consid. 5.1). 

3.3 Il diritto di ottenere una decisione motivata (art. 35 PA), che deriva dal 

diritto di essere sentito, impone all’autorità di pronunciarsi nei considerandi 

sulle allegazioni delle parti, riferendosi agli argomenti da esse addotti. Una 

motivazione può comunque essere ritenuta sufficiente quando l’autorità 

menziona, almeno brevemente, i motivi su cui fonda il suo ragionamento e 

pone quindi l’interessato nella condizione di rendersi conto della portata del 

giudizio e delle eventuali possibilità di impugnazione. L’autorità non deve 

tuttavia esporre e discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure sotto-

postile, ma può occuparsi delle sole circostanze rilevanti per il giudizio, atte 

a influire sulla decisione di merito (DTF 134 I 83 consid. 4.1; 129 I 232 

consid. 3.2; 126 V 75 consid. 5b/dd; 126 I 97 consid. 2b; 124 V 180 consid. 

1a; 121 I 54 consid. 2c). 

C-1748/2014 

Pagina 8 

3.4  

3.4.1 Nel caso in esame, Swissmedic ha spiegato in maniera sufficiente-

mente chiara, ancorché estremamente succinta, per quale motivo la pol-

vere di foglie di graviola è da considerare un medicamento. Nella decisione 

impugnata sono altresì indicate quali precise disposizioni della legge sugli 

agenti terapeutici (LATer; RS 812.21), dell’ordinanza sulle autorizzazioni 

nel settore dei medicamenti (OAM; RS 812.212.1) rispettivamente dell’or-

dinanza sugli emolumenti dell’Istituto per gli agenti terapeutici (OEAT; RS 

812.214.5) allora in vigore, essa ha applicato. La motivazione del ricorso 

inoltrato dalla ricorrente dimostra peraltro che la stessa ha ben compreso, 

altresì non condividendolo, il motivo che ha indotto Swissmedic a rendere 

la decisione impugnata, ossia il fatto di considerare la polvere di graviola 

quale medicamento. Da questo profilo, non soccorre la ricorrente il fatto 

che l’autorità inferiore non si sia esplicitamente espressa nella decisione 

impugnata sulle osservazioni da lei presentate anteriormente all’emana-

zione della decisione medesima riguardanti la natura – a suo giudizio di 

derrata alimentare, più precisamente di integratore alimentare – della pol-

vere di graviola da lei importata dagli Stati Uniti nonché sulla sua volontà 

di mettere in commercio tale polvere di graviola non quale medicamento, 

ma come integratore alimentare. Al riguardo basti rilevare che giusta l’art. 

2 cpv. 4 della LDerr (RS 817.0), la legge sulle derrate alimentari non si 

applica alle sostanze e ai prodotti sottoposti alla legislazione sui medica-

menti (fatte salve eccezioni che non concernono la presente fattispecie) e 

che conformemente all’art. 3 cpv. 2 LDerr un prodotto pubblicizzato/pre-

sentato dal produttore, come nel caso di specie, come medicamento non 

può di principio essere qualificato di derrata alimentare (cfr. EGGENBERGER 

STÖCKLI, in: Basler Kommentar, Heilmittelgesetz, 2006, art. 4 LATer n. 54 

con rinvii). Conseguentemente, una volta constatata la invero incontestata 

pubblicizzazione/presentazione della polvere di graviola da parte del pro-

duttore degli Stati Uniti come prodotto avente effetti terapeutici, non incom-

beva all’autorità inferiore alcun obbligo di approfondimento della natura 

eventuale di alimento della polvere di graviola – non essendo peraltro 

Swissmedic l’autorità competente in materia di derrate alimentari – ma alla 

ricorrente di adire la competente autorità in materia di derrate alimentari 

oppure di dimostrare che il prodotto in questione è già commercializzato e 

commercializzabile in Svizzera come derrata alimentare secondo la legi-

slazione svizzera (eventualmente di quella internazionale direttamente ap-

plicabile) e ciò indipendentemente dalla presentazione di detto prodotto da 

parte del produttore. Prima dell’emanazione della decisione impugnata, e 

con scritto del 13 ottobre 2014, la ricorrente si è per contro espressa molto 

C-1748/2014 

Pagina 9 

genericamente sulla natura/classificazione di derrata alimentare della pol-

vere di graviola, facendo valere che non era sua intenzione vendere il pro-

dotto come medicamento, ma come integratore alimentare, e che la gra-

viola è in vendita da decenni sul mercato mondiale come integratore ali-

mentare di modo che avrebbe dovuto essere possibile venderla anche in 

Svizzera come integratore alimentare. In assenza nello scritto del 13 otto-

bre 2014 di qualsivoglia specifico riferimento alla qualificazione secondo la 

legislazione nazionale o internazionale eventualmente direttamente appli-

cabile al caso concreto del prodotto in questione, non vi era necessità da 

parte dell’autorità inferiore di ulteriormente motivare la propria decisione 

dal profilo della legislazione sulle derrate alimentari rispettivamente di pren-

dere posizione in dettaglio sulla generica affermazione/pretesa della ricor-

rente in detto scritto secondo la quale non vi è ragione, a suo giudizio, che 

la polvere di graviola non possa essere venduta anche in Svizzera come 

integratore alimentare. Altra questione, ma allora di merito, è quella di sa-

pere se a giusto titolo l’autorità inferiore abbia ritenuto di potere includere 

la polvere di graviola in questione nella nozione di medicamento (v. sulla 

questione i considerandi in diritto che seguono). In siffatte circostanze, la 

censura di violazione del diritto di essere sentito deve essere respinta. 

3.4.2 Ciò premesso, e dal profilo della sollevata censura, non soccorre la 

ricorrente neppure il fatto che l’autorità inferiore, nell’ambito della risposta 

al ricorso, abbia infine, e da un lato, richiesto – conto tenuto delle allega-

zioni ricorsuali – un parere sulla polvere di graviola all’Ufficio federale della 

sicurezza alimentare e di veterinaria, secondo cui la polvere di foglie di 

graviola non può essere considerata un integratore alimentare e non è 

commerciabile come tale in Svizzera (parere del 3 luglio 2014), e dall’altro 

lato, indicato più in dettaglio i motivi per cui la polvere di graviola andava 

considerata quale medicamento. 

3.4.3 Per sovrabbondanza, va comunque osservato che alla ricorrente è 

stata concessa la facoltà, in sede di ricorso – dinanzi ad un’autorità giudi-

ziaria che gode di piena cognizione – di pronunciarsi in merito ai motivi 

addotti ed alle prove esibite da Swissmedic nella risposta al ricorso e più 

in generale in sede ricorsuale. Pertanto, anche si volesse, per denegata 

ipotesi, ravvisare nel comportamento dell’autorità inferiore una violazione 

del diritto di essere sentito della ricorrente, la stessa dovrebbe considerarsi 

sanata in sede di ricorso. 

4.  

Con l’impugnata decisione, Swissmedic ha, da un lato, ordinato la rispedi-

zione al mittente dei 2 sacchetti di polvere di foglie di graviola (contenenti 

C-1748/2014 

Pagina 10 

ciscuno 2.27 kg di detto prodotto) trattenuti dall’Ispettorato delle dogane 

dell’aeroporto di C._______, e, dall’altro, posto a carico della ricorrente un 

emolumento di fr. 300.-. Si tratta dapprima di esaminare se l’Istituto aveva 

il diritto di ordinare la rispedizione del preparato al mittente, in applicazione 

dell’art. 66 cpv. 1 LATer. In caso affermativo, occorre poi stabilire se l’insor-

gente ha dato luogo alla decisione (misura amministrativa soggetta ad 

emolumento; art. 1 cpv. 1 lett. a in combinazione con l’art. 3 lett. a dell’Or-

dinanza del 2 dicembre 2011 sugli emolumenti dell’Istituto svizzero per gli 

agenti terapeutici [OEAT; RS 812.214.5]) e se la stessa è tenuta a pagare 

l’emolumento amministrativo, in virtù dell’art. 1 cpv. 1 lett. a OEAT (cfr., 

sulla questione, la sentenza del TAF C-227/2010 del 20 gennaio 2010 con-

sid. 3). 

5.  

Dal profilo temporale, con riserva di disposizioni particolari di diritto transi-

torio, sono applicabili le disposizioni in vigore al momento della realizza-

zione dello stato di fatto che deve essere valutato giuridicamente (DTF 136 

V 24 consid. 4.3; 130 V 445 consid. 1.2). Ne discende che nel caso in 

esame, si applicano le disposizioni della legge sugli agenti terapeutici e 

dell’ordinanza sugli alimenti speciali nonché le disposizioni della legge e 

delle ordinanze sulle derrate alimentari nella loro versione in vigore al 28 

febbraio 2014, data della decisione impugnata, che delimita temporal-

mente il potere cognitivo di questo Tribunale. Peraltro, nel caso in esame 

non vi è comunque ragione di estendere l’esame della fattispecie alla com-

patibilità con la legislazione in vigore al momento dell’emanazione del pre-

sente giudizio, avuto riguardo al fatto che ad ogni buon conto la polvere di 

graviola in questione, comandata dalla ricorrente e trattenuta dall’Ispetto-

rato delle dogane dell’aeroporto di C._______ nell’agosto del 2013, è poi 

stata restituita al mittente nell’aprile 2014, di modo che la stessa non po-

trebbe oggi più essere consegnata alla ricorrente quand’anche la legisla-

zione nazionale (e internazionale direttamente applicabile al caso con-

creto) avesse nel frattempo subito delle modifiche decisive. 

6.  

6.1 Ai sensi dell’art. 1 cpv. 1 LATer, la legge sugli agenti terapeutici, nell’in-

tento di tutelare la salute delle persone e degli animali, si prefigge di ga-

rantire che vengano immessi in commercio soltanto agenti terapeutici di 

elevato valore qualitativo, sicuri ed efficaci. 

C-1748/2014 

Pagina 11 

6.2 Secondo l’art. 4 cpv. 1 lett. a LATer, sono medicamenti i prodotti di ori-

gine chimica o biologica destinati ad avere un’azione medica sull’organi-

smo umano o animale o dichiarati tali, utilizzati segnatamente ai fini della 

diagnosi, della prevenzione o del trattamento di malattie, ferite o handicap. 

Le finalità di un medicamento sono quelle di esercitare un influsso medico 

sull’organismo umano, in particolare nell’ambito della diagnosi, della pre-

venzione o del trattamento di malattie, lesioni o menomazioni. Sussistono 

due tipi di medicamenti, i medicamenti per funzione ed i medicamenti per 

presentazione. Medicamenti ai sensi della LATer sono pure i medicamenti 

fitoterapici che contengono come principi attivi esclusivamente una o più 

sostanze o preparazioni vegetali e che non possono essere attribuiti a in-

dirizzi terapeutici speciali come l’omeopatia o la medicina antroposofica 

(art. 4 dell’ordinanza dell’Istituto svizzero per gli agenti terapeutici concer-

nente l’omologazione semplificata di medicamenti complementari e fitote-

rapici [RS 812.212.24]; v. pure la sentenza del TF 6B_374/2008 del 27 no-

vembre 2008 consid. 2.1.1 con rinvii). 

6.3 In virtù dell’art. 9 cpv. 1 LATer, i medicamenti pronti per l’uso e i medi-

camenti a uso veterinario destinati alla fabbricazione di foraggi medicinali 

(premiscele per foraggi medicinali) possono essere immessi in commercio 

soltanto se sono omologati dall’Istituto (svizzero per gli agenti terapeutici); 

sono fatti salvi gli accordi internazionali relativi al riconoscimento delle 

omologazioni. L’art. 9 cpv. 2 a 4 LATer prevede delle deroghe all’obbligo di 

omologazione, deroghe che non concernono la fattispecie. Gli art. 10 segg. 

LATer disciplinano le condizioni relative all’autorizzazione per l’immissione 

in commercio sia di medicamenti prodotti in Svizzera che di medicamenti 

importati da un importatore autorizzato (sentenza del TAF C-6187/2014 del 

3 aprile 2017 consid. 4.1). 

6.4 Giusta l’art. 18 cpv. 1 LATer, chiunque importa, a titolo professionale, 

medicamenti pronti per l’uso allo scopo di smerciarli o di dispensarli, ne-

cessita di un’autorizzazione rilasciata dall’Istituto (svizzero per gli agenti 

terapeutici). In virtù dell’art. 20 cpv. 1 LATer, possono essere importati i 

medicamenti omologati e quelli non soggetti all’obbligo di omologazione. Il 

Consiglio federale può autorizzare l’importazione, in piccole quantità, di 

medicamenti non omologati, pronti per l’uso, da parte di persone singole 

per il consumo proprio (art. 20 cpv. 2 lett. a LATer), ciò che è enunciato 

anche all’art. 36 cpv. 1 dell’Ordinanza del 17 ottobre 2001 sulle autorizza-

zioni nel settore dei medicamenti (OAMed; RS 812.212.1). Quest’ultima 

disposizione riprende il testo dell’art. 20 cpv. 2 LATer, precisando comun-

que i tipi di farmaci esclusi dall’importazione (sentenza del TAF C-

6187/2014 consid. 4.1). 

C-1748/2014 

Pagina 12 

6.5 Conformemente alla prassi instaurata dall’allora Commissione federale 

di ricorso in materia di prodotti terapeutici e ripresa da questo Tribunale, la 

nozione di piccola quantità, ai sensi dell’art. 36 cpv. 1 OAMed, deve essere 

intesa, di principio, come la quantità di medicamenti sufficiente per circa un 

mese di trattamento alla dose abituale (sentenza del TAF C-6187/2014 

consid. 4.2, C-4447/2011 del 29 maggio 2012 consid. 4.1 e C-227/2010 

consid. 4.1). 

7.  

7.1 Secondo l’art. 3 della legge del 9 ottobre 1992 sulle derrate alimentari 

e gli oggetti d’uso (LDerr; RS 817.0; nella versione in vigore fino al 30 aprile 

2017), le derrate alimentari sono alimenti o generi voluttuari (cpv. 1). Gli 

alimenti sono prodotti destinati alla costituzione e al sostentamento dell’or-

ganismo umano, non pubblicizzati come medicamenti (cpv. 2). I generi vo-

luttuari sono bevande alcoliche, articoli di tabacco e articoli per fumatori 

(cpv. 3). Un prodotto è considerato alimento quando serve ad apportare al 

corpo le sostanze che assicurano il suo normale sviluppo e la sua normale 

funzione (apporto di sostanze nutritive per la copertura del fabbisogno 

energetico e di materiali dell’organismo umano e per il mantenimento della 

salute). Gli alimenti si distinguono e sono caratterizzati dal loro tenore di 

acqua, proteine, grassi, idrati di carbonio, componenti vegetali secondarie, 

sali minerali, vitamine e fibre (UFSP/Swissmedic, Criteri di delimitazione 

tra medicamenti, derrate alimentari e oggetti d’uso, maggio 2009, pag. 4). 

7.2 In virtù dell’art. 8 cpv. 1 LDerr, il Consiglio federale stabilisce le sorte di 

derrate alimentari ammesse, le definisce e ne stabilisce la denominazione 

specifica; può disciplinare i requisiti cui esse devono soddisfare. Le derrate 

alimentari sono suddivise in due categorie, quella delle derrate alimentari 

specificate, ammesse (senza autorizzazioni; art. 4 cpv. 1 dell’ordinanza del 

23 novembre 2005 sulle derrate alimentari [ODerr]; RS 817.02; nella ver-

sione in vigore fino al 30 aprile 2017) e quella delle derrate alimentari non 

specificate, soggette ad autorizzazione dell’Ufficio federale della sicurezza 

alimentare e di veterinaria (USAV; art. 5 ODerr). Le derrate alimentari spe-

cificate sono ripartite in 19 sorte di derrate alimentari (art. 4 cpv. 1 lett. a] a 

lett. s]), che comprendono, fra le altre, frutta e verdure e prodotti derivati 

(lett. k), spezie, sale, aceto, senape, condimenti, zuppe, estratto di carne, 

brodo, gelatina e salse (lett. o) ed alimenti speciali (lett. s). 

7.3 Il Dipartimento federale dell’interno (DFI) specifica le singole sorte di 

derrate alimentari, ne determina le denominazioni specifiche e ne stabilisce 

i requisiti (art. 4 cpv. 2 lett. a] e b] ODerr). Sulla base di questa delega di 

C-1748/2014 

Pagina 13 

competenza, il DFI ha emanato l’ordinanza del 23 novembre 2005 sugli 

alimenti speciali (RS 817.022.104; nella versione in vigore fino al 30 aprile 

2017). Ai sensi dell’art. 2 cpv. 1 dell’ordinanza sugli alimenti speciali, gli 

alimenti speciali sono derrate alimentari destinate a un’alimentazione spe-

ciale, che in base alla loro composizione oppure allo speciale procedimento 

di fabbricazione corrispondono alle particolari esigenze nutrizionali di per-

sone, le quali, per motivi di salute, necessitano di un’alimentazione di altro 

genere (lett. a) oppure contribuiscono a conseguire determinati effetti fisio-

logico-nutrizionali o fisiologici (lett. b). Sono alimenti speciali, fra gli altri, gli 

integratori alimentari (art. 22 cpv. 2 lett. s dell’ordinanza sugli alimenti spe-

ciali). 

7.4 Secondo l’art. 22 dell’ordinanza sugli alimenti speciali, gli integratori ali-

mentari sono prodotti che contengono in forma concentrata vitamine, sali 

minerali o altre sostanze con specifico effetto alimentare o effetto fisiolo-

gico e servono a completare l’alimentazione con tali sostanze (cpv. 1). Essi 

possono contenere solo le vitamine, i sali minerali e le altre sostanze elen-

cati negli allegati 13 e 13a (cpv. 2) nonché le derrate alimentari definite 

(cpv. 3). 

8.  

8.1 La distinzione per prodotti ambivalenti – ossia per prodotti che per com-

posizione e caratteristiche, potrebbero essere, segnatamente secondo la 

dose, sia medicamenti sia derrate alimentari (segnatamente integratori ali-

mentari) – è divenuta complessa. Da un lato, secondo la legislazione sviz-

zera sono medicamenti ai sensi della LATer pure quelli fitoterapici che con-

tengono come principi attivi esclusivamente una o più sostanze o prepara-

zioni vegetali e che non possono essere attribuiti a indirizzi terapeutici spe-

ciali come l’omeopatia o la medicina antroposofica (cfr. consid. 6.2 del pre-

sente giudizio). Dall’altro lato, sono consentite determinate indicazioni sulla 

salute anche per le derrate alimentari (cfr. Sezione 11a dell’Ordinanza del 

DFI del 23 novembre 2005 sulla caratterizzazione e la pubblicità delle der-

rate alimentari [OCDerr; RS 817.022.21], segnatamente l’art. 29f), nella mi-

sura in cui dette derrate alimentari siano suscettibili di ridurre il fattore di 

rischio per lo sviluppo di una malattia (UFSP/Swissmedic, Criteri di delimi-

tazione tra medicamenti, derrate alimentari e oggetti d’uso, maggio 2009, 

pag. 6). Tuttavia, occorre comunque classificare un prodotto nell’una o 

nell’altra categoria (cfr., in particolate, la sentenza del TF 2A.565/2000 

dell’8 maggio 2001). 

C-1748/2014 

Pagina 14 

8.2 Nel diritto svizzero (art. 3 cpv. 2 LDerr), sussiste per tale costellazione 

una regola secondo la quale in caso di dubbio nella classificazione – ossia 

quando il prodotto non può essere chiaramente qualificato quale medica-

mento o quale derrata alimentare – esso rientra nella categoria dei medi-

camenti in caso di pubblicizzazione come medicamento (cfr. EGGENBER-

GER STÖCKLI, in: Basler Kommentar, Heilmittelgesetz, 2006, art. 4 LATer n. 

54 con rinvii). Una tale regola è stata sviluppata nella giurisprudenza della 

Corte di giustizia dell’Unione europea e poi ripresa nella direttiva CE 

2001/83 del parlamento europeo e del Consiglio del 6 novembre 2001 re-

cante un codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano (cfr., sulla 

questione, ANDREA FAEH, Die Rechte des Verbrauchers im Arzneimittel-

markt der Europäischen Union, 2011, pag. 11 segg. [punti 2.3 “Arzneimit-

teleigenschaft: Abgrenzung” nonché 2.4 “Stand der Harmonisierung”]; v., 

più in dettaglio su questa questione, il considerando 10.3.7 del presente 

giudizio). Inoltre, conformemente all’art. 2 cpv. 4 lett. b LDerr, la legge sulle 

derrate alimentari e gli oggetti d’uso non si applica alle sostanze e ai pro-

dotti sottoposti alle legislazione sui medicamenti, fatte salve le disposizioni 

di polizia degli alimenti concernenti i medicamenti veterinari. 

8.3 Il Tribunale federale ha poi precisato – nell’ambito di una procedura 

d’autorizzazione di una bevanda (cfr. sentenza 2A.565/2000 consid. 4a/bb) 

– che la regola di cui all’art. 3 cpv. 2 non è assoluta, ma va tenuto conto di 

diversi criteri per quanto attiene alla classificazione di un prodotto quale 

alimento rispettivamente medicamento. Nell’autorizzazione di un prodotto 

come derrata alimentare, deve dapprima (in considerazione delle norme 

internazionali e delle legislazioni estere) esserne apprezzata la composi-

zione. Bisogna tenere conto se e in che misura possano essere associati 

effetti indesiderati ed eventualmente pericolosi per la salute. Dal punto di 

vista della destinazione d’uso, in considerazione della natura di derrata ali-

mentare, bisogna chiedersi in che misura un prodotto contribuisca alla co-

stituzione o al sostentamento dell’organismo umano. Se possiede anche 

proprietà curative, esse devono essere messe in relazione alla natura del 

prodotto; più prevale lo scopo nutritivo, più tenderà a essere considerato 

una derrata alimentare. Al contrario, se il prodotto è pubblicizzato come 

agente terapeutico o è generalmente conosciuto come tale, ciò implica che 

debba essere attribuita maggior importanza agli effetti farmacologici. Se il 

prodotto provoca sia effetti curativi sia effetti secondari sfavorevoli, la libe-

razione della sostanza come derrata alimentare è pregiudicata per motivi 

di polizia sanitaria. Per contro, a causa dei controlli più rigorosi, resta pos-

sibile l’omologazione come medicamento a condizione che l’effetto farma-

cologico desiderato lo giustifichi. Un prodotto infatti non può più essere 

C-1748/2014 

Pagina 15 

considerato una derrata alimentare se le sue proprietà terapeutiche ap-

paiono preponderanti nei confronti del suo contributo alla costituzione o al 

sostentamento dell’organismo e se già il consumo di normali quantità può 

comportare la comparsa di effetti indesiderati dannosi per la salute (sen-

tenza del TF 2A.565/2000 consid. 4b/cc). 

8.4 Indizi per la classificazione di prodotti per i quali non è chiaro a quale 

categoria, tra quelle della derrata alimentare o dei medicamenti, apparten-

gano, può essere fatto riferimento – oltre ai citati criteri distintivi elaborati 

nella menzionata giurisprudenza dal Tribunale federale e, nella misura in 

cui li specificano, a quelli sviluppati dalla Corte di giustizia dell’Unione eu-

ropea – ai criteri determinanti per la valutazione dei prodotti sviluppati 

dall’UFSP e da Swissmedic (composizione del prodotto, caratteristiche far-

macologiche, utilizzo previsto, presentazione del prodotto, ampiezza della 

diffusione, notorietà presso i consumatori, rischi legati al consumo) di cui 

ad un apposito rapporto. Da quest’ultimo, che mette a confronto la legisla-

zione svizzera con quella europea, risulta peraltro che, malgrado il concetto 

di derrata alimentare in Svizzera non coincida perfettamente con quello 

adottato nell’Unione europea, i criteri di delimitazione tra medicinali e der-

rate alimentari sono sostanzialmente identici. Le differenze riguardano in 

particolare due aspetti. Da un lato, la definizione svizzera di medicamento 

non coincide esattamente con quella in uso nell’Unione europea. Dall’altro, 

la definizione europea di derrate alimentare ignora la restrizione secondo 

cui esse devono essere funzionali allo sviluppo e al sostentamento del 

corpo umano. A causa di queste differenze, alcuni prodotti non possono 

essere immessi sul mercato svizzero come derrate alimentari 

(UFSP/Swissmedic, Criteri di delimitazione tra medicamenti, derrate ali-

mentari e oggetti d’uso, maggio 2009, pag. 10 e 11). 

9.  

È noto che la graviola (conosciuta anche come corossole o guanàbana) è 

il frutto della Annona muricata, pianta appartenente alla famiglia delle An-

nonaceae, originaria delle Antille e diffusasi in seguito in Asia Meridionale 

e in Sudamerica, con una presenza minore in Australia, Florida e pure in 

Calabria. La graviola è un frutto di grandi dimensioni, il cui peso può rag-

giungere i 2 chilogrammi. La sua buccia è giallo/verde, mentre la sua polpa 

è di colore bianco/giallo (v. i documenti allegati alla replica [doc. TAF 13, 

allegato 10]). Non soltanto il frutto, ma anche in particolare le foglie sono 

utilizzati per la preparazione di rimedi fitoterapici. Ciò avviene poiché oltre 

che nel frutto anche nelle foglie sono stati individuati da parte degli esperti 

delle sostanze benefiche, segnatamente le “acetogenine annonacee”, già 

notoriamente diventate oggetto di studi clinici tesi a valutarne l'efficacia 

C-1748/2014 

Pagina 16 

nella cura delle malattie. Peraltro, gli effetti delle “acetogenine annonacee”, 

in particolare antitumorali e antivirali, appaiono finora essere stati dimo-

strati in vitro, ma non ancora sulla specie umana. La graviola appare pro-

durre effetti collaterali non trascurabili, come l’ipotensione, la vasodilata-

zione, la cardiodepressione (diminuisce l'eccitabilità miocardica), la nau-

sea, il vomito, i disordini del movimento e sintomi simili a quelli della malat-

tia di Parkinson. Quello che è pure risaputo è che da anni, secondo tradi-

zione, le popolazioni in particolare dei tropici utilizzano la corteccia, le fo-

glie, le radici e i frutti come rimedi segnatamente contro virus e infezioni, 

parassiti, reumatismi, artrite e depressione. Il frutto di graviola conterrebbe 

altresì notevoli quantità di vitamina C, vitamina B1 e vitamina B2. 

10.  

10.1 Nella decisione impugnata, l’autorità inferiore ha indicato che la pol-

vere di foglie di graviola non è autorizzata in Svizzera quale integratore 

alimentare e che il produttore ha pubblicizzato gli effetti terapeutici del pro-

dotto. Per conseguenza, si tratterebbe di un medicamento; tuttavia lo 

stesso non sarebbe omologato in Svizzera e sarebbe stato importato in 

quantità nettamente superiori a quelle necessarie per uso personale; la ri-

vendita a terzi sarebbe vietata. L’autorità inferiore ha poi precisato in sede 

ricorsuale (cfr. la risposta al ricorso e la duplica) che le foglie di graviola 

sono utilizzate dalle popolazioni dei tropici come rimedio per molte malat-

tie, mentre i frutti sono consumati come alimento. Seppur in concentrazioni 

minori rispetto ai frutti, anche le foglie di graviola contengono il principio 

attivo annonacina. Al riguardo, Swissmedic sottolinea che l’Agenzia fran-

cese per la sicurezza sanitaria degli alimenti, in un parere dell’aprile 2010, 

pur non potendo confermare che i casi di parkinsonismo atipico constatati 

nelle isole Guadalupe siano dovuti al consumo della graviola, conclude che 

dato il potenziale rischio neurologico, sono necessarie ulteriori ricerche sui 

rischi del suo consumo. In uno studio, pubblicato nella rivista Life Sciences 

nel maggio 2003, gli autori giungono alla conclusione che l’annonacina è 

potenzialmente efficace contro differenti cellule tumorali, mentre in uno stu-

dio pubblicato nella rivista Folia Morphol nel maggio 2010, è rilevato che 

l’annonacina può essere efficace anche contro il diabete. Swissmedic se-

gnala poi che le indicazioni sul sito internet del venditore statunitense e 

sull’imballaggio del prodotto suggeriscono al consumatore che la polvere 

di foglie di graviola ha proprietà antivirali, antibatteriche e fungicide, riduce 

gli spasmi e le convulsioni, combatte i parassiti, le infezioni virali e le cellule 

tumorali. Secondo Swissmedic, la polvere di foglie di graviola contiene una 

sostanza, l’annonacina, farmacologicamente attiva e neurotossica e quindi 

C-1748/2014 

Pagina 17 

potenzialmente pericolosa per la salute. Considerato che il valore nutrizio-

nale di una tazza di tè a base di polvere di foglie di graviola è pari a zero, 

le proprietà terapeutiche del prodotto superano quelle nutrizionali. Il con-

sumatore medio acquista altresì il prodotto con l’intenzione di acquistare 

un medicamento. Per conseguenza, le foglie di graviola sono da conside-

rare, sia per la loro funzione, dovuta ai principi attivi, che per la loro pre-

sentazione, un medicamento pronto per l’uso, soggetto all’obbligo di omo-

logazione, ai sensi dell’art. 4 cpv. 1 lett. a e dell’art. 9 cpv. 1 LATer. Ritenuto 

che le foglie di graviola rispettivamente la polvere di foglie di graviola non 

sono omologate in Svizzera come medicamento e che la quantità importata 

(4.54 kg) supera la piccola quantità permessa all’importazione per l’uso 

proprio, prevista dall’art. 36 cpv. 1 OAMed, l’importazione in Svizzera, giu-

sta l’art. 20 cpv. 1 LATer, della polvere di foglie di graviola non è ammessa 

(v. la risposta al ricorso [doc. TAF 9] e la duplica [doc. TAF 15]). Swissmedic 

ha pure indicato, nella propria decisione, che la polvere di foglie di graviola 

non è autorizzata in Svizzera come integratore alimentare. A tal proposito, 

in considerazione delle allegazioni ricorsuali dell’insorgente, ha poi chiesto, 

nell’ambito della procedura ricorsuale, un parere all’Ufficio federale della 

sicurezza alimentare e di veterinaria (in seguito, USAV), autorità compe-

tente, fra gli altri, in materia di sicurezza alimentare e di alimentazione (v., 

sulla questione, l’art. 12 dell’Ordinanza del 28 giugno 2000 sull’organizza-

zione del Dipartimento federale dell’interno [OOrg-DFI, RS 172.212.1]). 

Nella presa di posizione del 3 luglio 2014 (doc. TAF 9, allegato 7), l’USAV 

ha rilevato che la polvere di foglie di graviola non contiene ingredienti o 

sostanze che contribuiscono a garantire un effetto nutrizionale o fisiologico, 

motivo per cui non può essere considerata una derrata alimentare. Se-

condo l’USAV, non è dato sapere cosa ci sia di speciale nella composizione 

o nel procedimento di fabbricazione di queste foglie e quali siano gli speci-

fici effetti nutrizionali o fisiologici che dovrebbero essere esercitati rispetti-

vamente con quali vitamine, minerali e altre sostanze, ammesse negli in-

tegratori alimentari (secondo le liste positive dell’ordinanza sugli alimenti 

speciali), dovrebbe essere completata l’alimentazione. La polvere di foglie 

di graviola non può pertanto essere considerata un integratore alimentare 

e non è commerciabile in Svizzera come integratore alimentare. 

10.2 La ricorrente segnala che molte piante ed erbe, fra cui la graviola, 

sono tradizionalmente consumate per il mantenimento di uno stato di sa-

lute ottimale. Se assunte in dosi corrette, queste piante esercitano un ef-

fetto benefico sulle funzioni fisiologiche, fermo restando che tutte le piante, 

come pure la frutta e le verdure, possiedono delle proprietà terapeutiche. 

Precisa che la graviola è utilizzata per supportare, fra gli altri, il benessere 

C-1748/2014 

Pagina 18 

mentale, la funzione articolare, la circolazione del sangue e la funzione di-

gestiva. Quanto alla potenziale tossicità dell’annonacina, specifica che il 

rischio di subire eventuali danni neurologici, è legato al consumo del frutto, 

e non al consumo delle foglie, fermo restando che è stata dimostrata uni-

camente la potenziale tossicità del principio attivo isolato, ma non la poten-

ziale tossicità del frutto o della foglia di graviola consumati come alimento. 

Le foglie di graviola contengono peraltro solo una minima quantità di anno-

nacina rispetto al frutto. Gli studi scientifici svolti non riferiscono altresì di 

alcun effetto medico sull’organismo umano così come non evidenziano ef-

fetti collaterali per la salute dovuti al consumo delle foglie come alimento 

od integratore alimentare. La graviola può essere considerata un alimento 

sicuro per la salute. L’esigua presenza di annonacina nelle foglie di graviola 

non giustifica la classificazione della foglia stessa come medicamento. L’in-

sorgente sottolinea poi che intende vendere la polvere di foglie di graviola 

sotto forma di integratore alimentare, in quantità che esercitano un effetto 

fisiologico, senza indicazioni terapeutiche ed in confezioni che non permet-

tono di presumere che si tratta di un medicamento. Il consumatore è co-

sciente di acquistare un integratore alimentare poiché la graviola è offerta 

sul mercato come alimento ed integratore alimentare e come tale è classi-

ficata dalle autorità sanitarie dei paesi europei e dalla comunità scientifica. 

Secondo la ricorrente, la polvere di foglie di graviola deve pertanto essere 

considerata una derrata alimentare e deve poter essere commercializzata 

anche in Svizzera come integratore alimentare (v. il ricorso [doc. TAF 1] e 

la replica [doc. TAF 13]). 

10.3  

10.3.1 Questo Tribunale rileva che le foglie di graviola sono tradizional-

mente utilizzate dalle popolazioni dei tropici a fini terapeutici, segnata-

mente, fra gli altri, come sedativo, cardiotonico, digestivo, antitumorale, an-

tireumatico, antivirale, antibatterico ed antidepressivo (v. il documento “Eth-

nomedical Information for Graviola” [doc. TAF 1, doc. 6]). Sugli effetti far-

macologici e/o neurotossici dell’annonacina – la sostanza organica natu-

rale appartenente alla classe delle acetogenine contenuta fra l’altro nelle 

foglie della graviola – sono notoriamente stati effettuati numerosi studi 

scientifici (v., fra gli altri, gli studi menzionati nell’ambito della presente pro-

cedura [doc. TAF 1, doc. 7 e doc. TAF 9, allegati 2 a 5]). Le indicazioni 

apportate dal fornitore sul suo sito internet (v. la pagina del sito della società 

Z Natural Food [doc. TAF 9, doc. 6]) e sull’imballaggio del prodotto (v. l’eti-

chetta apposta sul sacchetto contenente la polvere [incarto di Swissmedic, 

doc. 1]) suggeriscono altresì al consumatore che la polvere di foglie di gra-

viola rispettivamente le foglie di graviola possiedono proprietà terapeutiche 

C-1748/2014 

Pagina 19 

per il trattamento di diverse affezioni. Secondo noti e pubblicati studi scien-

tifici, segnatamente quelli citati dall’autorità inferiore in sede ricorsuale, 

l’annonacina ha dimostrato perlomeno “in vitro” degli effetti terapeutici su 

alcuni tipi di tumore, anche se manca una dimostrazione scientifica di tali 

effetti sull’essere umano. Inoltre, sono pure noti gli studi scientifici secondo 

i quali il consumo di graviola/annona muricata può causare effetti collaterali 

dannosi per la salute. In considerazione di quanto precedentemente citato, 

e in virtù della nota pubblicizzazione nel mondo degli effetti terapeutici della 

polvere delle foglie di graviola, vi è altresì ragione di presumere che il con-

sumatore medio la comperi essenzialmente in funzione dei vantati effetti 

terapeutici e non tanto in quanto semplice integratore alimentare. E ciò in-

dipendentemente dalla questione di sapere se la polvere di graviola sia 

prevalentemente offerta in vendita, come sostenuto dalla ricorrente, nella 

forma dell’integratore alimentare (v., su quest’ultimo punto, anche il consid. 

10.3.4 del presente giudizio). 

10.3.2 Peraltro, come già indicato al considerando 6.2 del presente giudi-

zio, sono considerati medicamenti ai sensi della LATer pure i medicamenti 

fitoterapici che contengono come principi attivi esclusivamente una o più 

sostanze o preparazioni vegetali e che non possono essere attribuiti a in-

dirizzi terapeutici speciali come l’omeopatia o la medicina antroposofica 

(art. 4 dell’ordinanza dell’Istituto svizzero per gli agenti terapeutici concer-

nente l’omologazione semplificata di medicamenti complementari e fitote-

rapici; v. pure la sentenza del TF 6B_374/2008 consid. 2.1.1 con rinvii). 

Non è pertanto decisivo, nell’ambito della procedura in esame, che gli ef-

fetti terapeutici dell’annonacina, contenuta nelle foglie rispettivamente nella 

polvere delle foglie di graviola, siano stati dimostrati solo in “vitro”, ma non 

sull’essere umano, fermo restando che la polvere di foglie di graviola è 

notoriamente utilizzata a fini terapeutici dalle popolazioni dei tropici. 

10.3.3 Conto tenuto in particolare della pubblicizzazione nel mondo degli 

effetti terapeutici del prodotto, delle aspettative del consumatore medio del 

prodotto legate appunto a detti effetti terapeutici, delle proprietà terapeuti-

che e tossicologiche del prodotto evidenziate pure negli studi scientifici ri-

chiamati dall’autorità inferiore, sussistevano al momento dell’emanazione 

della decisione impugnata più che concreti elementi per cui Swissmedic 

poteva classificare la polvere di foglie di graviola quale medicamento ai 

sensi dell’art. 4 cpv. 1 lett. a LATer. Stante tali premesse, poco importa che 

la ricorrente abbia voluto importare la polvere di foglie di graviola, pubbli-

cizzata dal produttore degli Stati Uniti per i suoi effetti terapeutici, per poi 

rivenderla come integratore alimentare senza indicazioni terapeutiche. Non 

soccorre la ricorrente neppure l’affermazione che il consumatore medio 

C-1748/2014 

Pagina 20 

che acquista la graviola lo fa per forza con l’intenzione di acquistare un 

integratore alimentare, visto che la graviola non è venduta nel mondo quale 

medicamento, ma solo come integratore alimentare. Non è infatti decisivo 

dal profilo delle aspettative del consumatore medio – con riferimento alla 

distinzione tra medicamento o derrata alimentare che deve essere effet-

tuata dall’autorità decidente – in quale forma di regola egli trovi sul mercato 

la polvere di graviola, ma quali effetti principali egli si attende dall’assun-

zione del prodotto. 

10.3.4 Questo Tribunale rileva altresì che la ricorrente non ha spiegato 

quali affinità sussistano fra la polvere di foglie di graviola e le due categorie 

di derrate alimentari specificate, quali frutta e verdure nonché spezie, di cui 

all’art. 4 cpv. 1 lett. k e lett. o LDerr, e neppure perché la polvere di foglie 

di graviola dovrebbe essere considerata un alimento, ossia un prodotto de-

stinato alla costituzione ed al sostentamento dell’organismo umano (art. 3 

cpv. 2 LDerr). Peraltro, se la polvere di foglie di graviola fosse già da qua-

lificare come derrata alimentare definita appartenente all’una o all’altra 

delle due categorie indicate, quali frutta e verdure nonché spezie (art. 4 

cpv. 1 lett. k e lett. o LDerr), non si capisce per quale motivo dovrebbe 

ancora essere considerata un alimento speciale (art. 4 cpv. 1 lett. s LDerr) 

in quanto integratore alimentare. Pure dagli studi scientifici prodotti dalle 

parti (doc. TAF 1, doc. 7 e doc. TAF 9, allegati 2 a 5) si può evincere che la 

polvere di foglie di graviola appare invero esplicare effetti terapeutici, 

sull’organismo umano – non solo nel senso di una riduzione del rischio di 

contrarre una malattia, ma nel senso di effetti curativi – caratteristica, que-

sta, che, come già accennato, induce a classificarla fra i medicamenti e 

non fra gli alimenti, indipendentemente dal fatto che non sia ancora scien-

tificamente provato, dalla comunità scientifica internazionale, un effetto te-

rapeutico specifico sull’essere umano. Per il resto, questo Tribunale non 

vede motivo di scostarsi dal parere motivato del 3 luglio 2014 della compe-

tente autorità in materia di derrate alimentari in merito al fatto che all’epoca 

dell’emanazione della decisione litigiosa la polvere di graviola non poteva, 

né invero doveva, essere considerata una derrata alimentare e neppure, in 

particolare, un integratore alimentare. Peraltro, come rilevato da Swissme-

dic (v. la duplica [doc. TAF 15]), e contrariamente a quanto indicato gene-

ricamente dalla ricorrente (v. la replica [doc. TAF 13]), la polvere di foglie di 

graviola non è venduta in tutta Europa come integratore alimentare. A tal 

proposito, basti qui rilevare che il decreto belga del 29 agosto 1997 relativo 

alla fabbricazione e alla messa in commercio di derrate alimentari compo-

ste o contenenti delle piante o preparazione di piante (doc. TAF 15, allegato 

2 [la modifica di tale decreto, del 24 gennaio 2017, non appare altresì avere 

apportato modifiche determinanti al riguardo con riferimento alla graviola]) 

C-1748/2014 

Pagina 21 

e il decreto francese del 24 giugno 2014 che fissa la lista delle piante am-

messe negli integratori alimentari (doc. TAF 15, allegato 3) non permettono 

l’utilizzo delle foglie di graviola rispettivamente della polvere di foglie di gra-

viola nei complementi alimentari. Nel decreto belga, le differenti specie di 

graviola (annona) sono elencate fra le piante pericolose espressamente 

vietate nelle derrate alimentari (doc. TAF 15, allegato 2, lista 1). Il decreto 

italiano del 9 luglio 2012 sull’impiego negli integratori alimentari di sostanze 

e preparati vegetali, come aggiornato con Decreto del 27 marzo 2014 (doc. 

TAF 15, allegato 4) permette l’utilizzo del frutto, ma non delle foglie per la 

produzione di integratori alimentari. Infine, nella lista BELFRIT (lista co-

mune tra Belgio, Francia e Italia di sostanze vegetali ammissibili negli inte-

gratori alimentari, al fine di elevare il livello di tutela dei consumatori e fa-

vorire il libero scambio dei prodotti, come anche l’avvio di un processo di 

armonizzazione europea sull’impiego di sostanze vegetali negli integratori 

alimentari) è elencato solo il frutto, ma non la foglia della graviola (doc. TAF 

13, doc. 2). 

10.3.5 Ora, giusta l’art. 9 cpv. 1 LATer, i medicamenti pronti per l’uso pos-

sono essere posti in commercio solo se omologati da Swissmedic. Le foglie 

di graviola non erano (né sono) però omologate in Svizzera come medica-

mento. Non sono altresì adempite le condizioni per un uso proprio della 

polvere di graviola, che avrebbe potuto giustificare un’importazione senza 

autorizzazione (art. 36 cpv. 1 OAMed), considerato che il quantitativo di 

4.54 kg di polvere di foglie non appare destinato ad un uso personale per 

circa un mese e che la ricorrente ha importato il preparato al fine di riven-

derlo come integratore alimentare. Swissmedic ha ritenuto a giusto titolo 

che la polvere di foglie di graviola non può essere liberamente importata in 

Svizzera e poi rivenduta come derrata alimentare/integratore alimentare. 

10.3.6 Non soccorre la ricorrente neppure il citato riferimento ai criteri eu-

ropei di delimitazione tra medicamenti ed alimenti (v., in particolare, sulla 

questione, la Direttiva 2001/83/CE del 6 novembre 2001 recante un codice 

comunitario relativo ai medicinali per uso umano nonché il Regolamento 

[CE] n. 178/2002 che stabilisce i principi e i requisiti generali della legisla-

zione alimentare). In effetti, e da un lato, l’insorgente non ha importato la 

polvere di graviola da un produttore dell’UE, ma dagli Stati Uniti, di modo 

che non può prevalersi del principio “Cassis de Dijon”, fermo restando che 

tale principio conosce notoriamente delle specifiche limitazioni in materia 

di derrate alimentari (cfr. art. 16a cpv. 1 e 16a cpv. 2 della legge federale 

del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio [LOTC; RS 946.51]; 

v. pure sul sito internet dell’Ufficio federale della sicurezza alimentare e di 

veterinaria, l’informazione “Cassis de Dijon: le derrate alimentari importate 

C-1748/2014 

Pagina 22 

non possono mettere in pericolo la salute]”). Dall’altro lato, non è dato sa-

pere su quale specifica norma europea vincolante per i Paesi UE rispetti-

vamente su quale sentenza della Corte di giustizia dell’UE la ricorrente si 

riferisca per affermare che se nell’UE un prodotto non presenta i requisiti 

richiesti dalla definizione di medicinale per funzione rispettivamente se un 

prodotto soddisfa la definizione di medicinale per presentazione, ma non 

quella di medicinale per funzione, non può essere considerato un medici-

nale (v. le osservazioni alla duplica [doc. TAF 22]). Basti qui rilevare che la 

dottrina non è unanime su questo punto e in parte si esprime persino in 

senso contrario, con le necessarie precisazioni sulla portata della giurispru-

denza della Corte di giustizia rispettivamente di determinate direttive (cfr. 

ANDREA FAEH, Die Rechte des Verbrauchers im Arzneimittelmarkt der Eu-

ropäischen Union, 2011, pag. 11 segg. [punti 2.3 “Arzneimitteleigenschaft: 

Abgrenzung“ nonché 2.4 “Stand der Harmonisierung“, in particolare pag. 

13 a 16). Peraltro, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia 

dell’Unione europea, come rilevato da Swissmedic (v. la duplica [doc. TAF 

15]), quanto alla definizione di medicinale per presentazione, si deve rite-

nere che un prodotto è presentato come avente proprietà curative o profi-

lattiche non solo quando è espressamente indicato o raccomandato come 

tale, eventualmente mediante etichette, note o la presentazione orale, ma 

anche ogni qualvolta che appare, anche implicitamente, ma con certezza, 

agli occhi del consumatore medio che tale prodotto – stando alla sua pre-

sentazione – dovrebbe avere (tali) effetti (sentenza della CGUE del 30 no-

vembre 1983 227/82 consid. 18). La nozione di medicinale per funzione 

mira a comprendere i prodotti le cui proprietà farmacologiche sono state 

accertate scientificamente e che sono realmente destinati a stabilire una 

diagnosi medica o a ripristinare, correggere o modificare funzioni fisiologi-

che. I criteri delle modalità d’uso di un prodotto, dell’ampiezza della sua 

diffusione, della conoscenza che ne hanno i consumatori e dei rischi che 

possono derivare dalla sua utilizzazione sono ancora rilevanti per stabilire 

se tale prodotto sia compreso nella definizione di medicinale per funzione. 

Allo stato del diritto comunitario al momento della decisione impugnata, era 

peraltro ancora possibile che sussistessero differenze fra gli Stati membri 

nella qualificazione dei prodotti come medicinali ovvero come alimenti. In-

fatti, non può escludersi che uno Stato membro considerasse dimostrata 

la qualità di medicinale per funzione di un prodotto, mentre un altro Stato 

membro lo ritenesse, allo stato delle conoscenze scientifiche, come non 

dimostrato trattarsi di un medicinale per funzione (sentenza della CGUE 

del 15 gennaio 2009 C-140/07 consid. 25, 28 e 37; cfr., su quest’ultima 

questione, anche ANDREA FAEH, op. cit., punti 2.4 “Stand der Harmonisie-

rung“, pag. 15 e 16; v. pure “Positionspapier des Bundesamt für Verbrau-

C-1748/2014 

Pagina 23 

cherschutz und Lebensmittelsicherheit und des Bundesinstitut für Arznei-

mittel und Medizinprodukte“ tedesco del 12 settembre 2016 pag. 5). Da 

questo profilo, non può dunque rimproverarsi all’autorità inferiore di avere 

ritenuto preponderante la qualità di medicamento della polvere di foglie di 

graviola rispetto a quella di derrata alimentare e specificatamente di inte-

gratore alimentare. 

10.3.7 Non soccorre la ricorrente neppure il documento del Consiglio d’Eu-

ropa sull’omeostasi (Homeostasis, a model to distinguish between foods 

[including food supplements] and medicinal products), che permette di sta-

bilire se un prodotto sia da considerare un alimento (l’alimento mantiene, 

supporta ed ottimizza la salute) od un medicamento (il medicamento rista-

bilisce, corregge e modifica una funzione fisiologica). Come rilevato da 

Swissmedic (v. la duplica [doc. TAF 15]), considerato che in Europa il set-

tore degli integratori alimentari a base vegetale (cosiddetti botanicals) non 

era ancora armonizzato, perlomeno fino al momento dell’emanazione della 

decisione litigiosa, i criteri di delimitazione tra alimenti e medicamenti non 

sono applicabili quando, come nel caso in esame, il prodotto contiene delle 

sostanze che nello Stato interessato non sono ammissibili come ingredienti 

di integratori alimentari (“In addition the model is not applicable to botani-

cals/botanical preparations which are not acceptable as food ingredients 

due to other legitimate reasons [e.g. not authorised novels foods]”; doc. 

TAF 1, doc. 5 pag. 6). Ciò premesso, all’insorgente, non giova neppure il 

regolamento (CE) n. 258/97 del 27 gennaio 1997 sui nuovi prodotti e i nuovi 

ingredienti alimentari, secondo cui i prodotti e le sostanze alimentari pre-

senti sul mercato prima del 15 maggio 1997, data di entrata in vigore del 

regolamento stesso, per i quali è dimostrato un consumo pregresso e si-

gnificativo che non ha dato luogo ad effetti collaterali pregiudizievoli, è con-

siderato sicuro per la salute e non necessita di alcuna autorizzazione per 

la vendita (v. il ricorso [doc. TAF 1]). In effetti, anche se la polvere di foglie 

di graviola fosse già stata utilizzata per la produzione di integratori alimen-

tari in uno Stato membro dell’UE, la Svizzera ben poteva, come peraltro 

fatto da altri Stati dell’UE, non autorizzare il commercio della polvere di 

graviola quale integratore alimentare in considerazione di un possibile ri-

schio per la salute della polvere di graviola. Basti al riguardo citare ancora 

l’avviso dell’agenzia francese di sicurezza sanitaria ed alimentare relativo 

ai rischi legati al consumo di corossol (annona muricata L.) e dei suoi pre-

parati (cfr. “AFSSA, siasine n° 2008-SA-0171” del 28 aprile 2010), che rac-

comanda, tra l’altro, conto tenuto del rischio neurologico potenziale della 

graviola e dei suoi preparati per l’uomo, di proseguire le ricerche sull’anno-

nacina per meglio caratterizzare il rischio specifico legata al loro consumo 

e dall’altro lato, di precedere ad un monitoraggio di tossicovigilanza relativo 

C-1748/2014 

Pagina 24 

al consumo di graviola e dei suoi estratti. Inoltre, il Comitato scientifico 

dell’Agenzia federale belga per la sicurezza della catena alimentare ha ela-

borato, nell’avviso 12-2017, una lista di vegetali, prodotti vegetali, ed altri, 

oggetto di elevati rischi fitosanitari conformemente alle condizioni enun-

ciate all’art. 42 del regolamento (UE) 2016/2031 del Parlamento europeo e 

del Consiglio del 26 ottobre 2016 relativo alle misure di protezione contro 

gli organismi nocivi per le piante. Ebbene, in tale lista è enumerata pure 

l’Annona. 

10.3.8 In conclusione, la classificazione della polvere di foglie di graviola 

come medicamento al momento dell’emanazione della decisione litigiosa 

è da considerare legittima. Essa tiene debitamente conto della legislazione 

e giurisprudenza svizzera, nonché della compatibilità delle stesse con le 

norme e la giurisprudenza europee, nella misura in cui vincolati e determi-

nanti per la risoluzione del presente caso. Attenendosi in particolare alle 

indicazioni sulla natura di medicamento della polvere di foglie di graviola e 

sui rischi per la salute, la decisione impugnata è compatibile con la giuri-

sprudenza del Tribunale federale, segnatamente con le indicazioni di cui 

alla sentenza 2A.565/2000 dell’8 maggio 2001, che esclude la possibilità 

di considerare come derrata alimentare una sostanza i cui effetti terapeutici 

appaiono prevalenti sull’apporto alla costituzione ed al sostentamento 

dell’organismo umano e che può potenzialmente causare effetti collaterali 

pregiudizievoli per la salute, anche se somministrata in quantitativi normali. 

La ricorrente non è peraltro riuscita a dimostrare, sulla base di idonei studi 

scientifici, che è esclusa la sopravvenienza di effetti collaterali dannosi per 

la salute dall’assunzione regolare di quantitativi normali di polvere di gra-

viola. 

11.  

11.1 Per il resto – e richiamando la decisione di Swissmedic del 16 dicem-

bre 2004, mediante la quale l’Istituto aveva dichiarato siccome chiuso un 

procedimento avviato nei confronti della ricorrente poiché i prodotti (polvere 

Maca, polvere Pau d’Arco, polvere Samambaia, polvere Guaranà e polvere 

Cat’s Claw), indipendentemente dalle indicazioni terapeutiche apportate 

dal venditore sul proprio sito internet, se rivenduti senza attribuzioni tera-

peutiche, non potevano essere considerati medicamenti (doc. TAF 1, doc. 

11) – l’insorgente sembra prevalersi del principio della parità di trattamento 

alfine di ottenere nel caso di specie un’analoga soluzione del caso. 

11.2 Per consolidata prassi, il principio della legalità dell'attività ammini-

strativa prevale su quello della parità di trattamento. Il diritto all'uguaglianza 

C-1748/2014 

Pagina 25 

di trattamento nell'illiceità può essere ammesso, eccezionalmente, soltanto 

quando, non in un caso isolato e neppure in alcuni casi, bensì secondo una 

prassi costante (DTF 132 II 485 consid. 8.6) un'autorità deroga alla legge 

e dà a vedere che anche in futuro non deciderà in modo conforme alla 

legge. Allora il cittadino ha il diritto di esigere di beneficiare anch'egli dell'il-

legalità, sempre che ciò non leda altri interessi legittimi (DTF 139 II 49 con-

sid. 7.1 con rinvii). Qualora un'autorità esplicitamente riconosca l'illegitti-

mità di una determinata prassi anteriore e affermi chiaramente di volersi in 

futuro conformare alla legge, il principio dell'uguaglianza di trattamento 

deve cedere il passo a quello della legalità (DTF 131 V 9 consid. 3.7; 127 

I 1 consid. 3a; 126 V 390 consid. 6a; 122 II 446 consid. 4a con rinvii). In 

ogni caso il Tribunale federale non è vincolato da una prassi cantonale in 

contrasto con il diritto federale, dato che deve garantire la corretta applica-

zione di quest'ultimo (DTF 122 II 446 consid. 4a). Per potersi appellare al 

principio della parità nell'illiceità occorre di principio e segnatamente delle 

decisioni siano emanate dalla medesima autorità (DTF 131 I 291 consid. 

2.9; 131 V 9 consid. 3.7; cfr. sentenza del TF 2C_409/2012 del 19 febbraio 

2013 consid. 2.2 con rinvii). 

11.3 In considerazione della menzionata prassi del Tribunale federale, la 

ricorrente non può pertanto dedurre alcunché a suo vantaggio dalla citata 

decisione di Swissmedic del 16 dicembre 2004, conto tenuto in particolare 

del fatto che l’insorgente medesima non ha dimostrato si trattasse di una 

prassi diversa regolarmente applicata dall’autorità inferiore – in contrasto 

con la giurisprudenza del Tribunale federale in materia – per cui dovrebbe 

ad ogni buon conto prevalere il principio della parità di trattamento sulla 

legalità. 

12.  

12.1 Secondo l’art. 66 cpv. 1 LATer, l’Istituto può prendere tutti i provvedi-

menti amministrativi necessari per l’esecuzione della legge sugli agenti te-

rapeutici. Esso può segnatamente sequestrare, conservare d’ufficio o di-

struggere agenti terapeutici pericolosi per la salute o non conformi alle di-

sposizioni della legge (art. 66 cpv. 2 lett. d LATer). 

12.2 Ora, in virtù dell’art. 1 cpv. 1 LATer, e secondo giurisprudenza, la legge 

sugli agenti terapeutici si prefigge di proteggere la salute delle persone, in 

particolare eliminando i pericoli concreti per la salute ed escludendo per 

quanto possibile il verificarsi di pericoli potenziali per la salute pubblica 

(sentenza del TF 2A.626/2000 del 1° maggio 2007 consid. 3.2). In assenza 

di un controllo sulla qualità del preparato da parte della competente autorità 

C-1748/2014 

Pagina 26 

non può essere escluso che la polvere di foglie di graviola importata dalla 

ricorrente possa costituire un pericolo per la salute. La rispedizione al mit-

tente della polvere di foglie di graviola poggia quindi su una base legale 

sufficiente dal momento che può di più (ossia distruggere agenti terapeu-

tici) può anche il meno (ossia resittuirli al mittente [art. 66 LATer in combi-

nazione con l’art. 36 cpv. 1 OAMed; v. anche la sentenza del TF 

2A.626/2006 consid. 3.2]). Sussiste altresì un interesse pubblico predomi-

nante ad evitare l’importazione di medicamenti non omologati in Svizzera 

(sentenza del TAF C-227/2010 consid. 4.4). 

13.  

13.1 L’Istituto svizzero per gli agenti terapeutici e le altre autorità incaricate 

dell’esecuzione della legge sugli agenti terapeutici riscuotono emolumenti 

per le loro autorizzazioni, i loro controlli e le loro prestazioni di servizi (art. 

65 cpv. 1 LATer). In virtù dell’art. 1 cpv. 1 lett. a) e b) OEAT, l’Istituto riscuote 

emolumenti procedurali, fra agli altri, per le decisioni e le prestazioni di ser-

vizio (atti amministrativi) che esegue nel quadro della sua competenza ese-

cutiva nell’ambito del diritto sugli agenti terapeutici e sugli stupefacenti. 

L’art. 3 cpv. 1 OEAT stabilisce che chiunque dà luogo a un atto amministra-

tivo (da parte di Swissmedic sia mediante una richiesta espressa sia con il 

proprio comportamento; sentenza del TAF C-6187/2014 consid. 6) deve 

pagare un emolumento procedurale. 

13.2 L’invio, contenente 2 sacchetti di polvere di foglie di graviola, tratte-

nuto dall’Ispettorato delle dogane dell’aeroporto di C._______, era indiriz-

zato alla ricorrente, che ha peraltro ammesso di aver importato il preparato 

alfine di utilizzarlo per la produzione e la vendita di un integratore alimen-

tare. Swissmedic ha reso l’impugnata decisione nell’ambito del proprio 

compito di verifica degli agenti terapeutici immessi in commercio alfine di 

evitare la commercializzazione in Svizzera di un medicamento non omolo-

gato (art. 66 cpv. 1 LATer in combinazione con gli art. 9 cpv. 1 e 58 cpv. 2 

LATer). L’insorgente ha dato luogo all’impugnata decisione e deve pertanto 

pagare l’emolumento richiesto (sentenze del TAF C-6339/2010 consid. 

11.2 e C-227/2010 consid. 5.3). 

13.3 L’importo dell’emolumento è determinato dal carico di lavoro occasio-

nato dalla procedura. In virtù dell’art. 4 cpv. 1 OEAT, l’emolumento è calco-

lato secondo l’onere, la tariffa oraria ammontando a fr. 200.-. Nel caso in 

esame, oltre all’allestimento del progetto di decisione ed alla pronuncia 

della decisione impugnata, Swissmedic ha eseguito degli atti amministra-

C-1748/2014 

Pagina 27 

tivi, quali la ricezione del plico trattenuto alla dogana, l’esame del suo con-

tenuto, i contatti con l’ispettorato doganale e l’allestimento della fattura. 

L’emolumento di fr. 300.- posto a carico della ricorrente è adeguato ed am-

missibile (sentenza del TAF C-227/2010 consid. 5.4). 

14.  

Da quanto esposto, discende che il ricorso va respinto e la decisione del 

28 febbraio 2014 confermata. 

15.  

15.1 Visto l’esito della causa, le spese processuali sono poste a carico 

della ricorrente (art. 63 cpv. 1 PA). Le spese del procedimento dinanzi al 

Tribunale amministrativo federale comprendono la tassa di giustizia e i di-

sborsi (art. 1 cpv. 1 del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle 

spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale 

[TS-TAF, RS 173.320.3]) e sono calcolate in funzione del valore litigioso, 

dell’ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta proces-

suale e della situazione finanziaria delle parti (art. 2 cpv. 1 TS-TAF). Le 

spese processuali sono fissate in fr. 800.-. Esse sono computate con l’an-

ticipo spese, di fr. 800.-, versato dall’insorgente stessa il 26 maggio 2014. 

15.2 Alla ricorrente, soccombente, non spetta altresì alcuna indennità per 

spese ripetibili della sede federale (art. 64 PA in combinazione con l’art. 7 

cpv. 1 e 2 TS-TAF a contrario). Peraltro, le autorità federali, quand’anche 

vincenti, non hanno di principio diritto ad un’indennità a titolo di ripetibili 

(art. 7 cpv. 3 TS-TAF). 

 

 

 

 

 

 

 

 

(dispositivo alla pagina seguente) 

C-1748/2014 

Pagina 28 

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia: 

1.  

Il ricorso è respinto. 

2.  

Le spese processuali, di fr. 800.-, sono poste a carico della ricorrente. L’an-

ticipo spese di fr. 800.-, versato il 26 maggio 2014, è computato con le 

spese processuali. 

3.  

Non si attribuiscono spese ripetibili. 

4.  

Comunicazione a: 

– rappresentante della ricorrente (Atto giudiziario) 

– autorità inferiore (n. di rif. […]; Atto giudiziario) 

– Dipartimento federale dell’interno (Raccomandata) 

 

 

Il presidente del collegio: La cancelliera: 

  

Vito Valenti Marcella Lurà 

 

Rimedi giuridici: 

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 

diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Gli 

atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le 

conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La 

decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i documenti 

indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF). 

Data di spedizione: