# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7ca2a570-432a-5387-8efb-08538046999d
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-03-15
**Language:** de
**Title:** Nutzungsplanung. Revidierte Parkplatzverordnung der Stadt Zürich. Velopflichtabstellplätze. Gesetzliche Grundlage. Verhältnismässigkeit der Erstellungspflicht. Erstellungspflicht bei baulichen Änderungen. Lage und Ausgestaltung der Velopflichtabstellplätze.
**Docket/Reference:** BRGE I Nrn. 0052-0053/2013
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRGE_I_0052-0053_2013_552.pdf

## Full Text

BRGE I Nrn. 0052 und 0053/2013 vom 15. März 2013 in BEZ 2013 Nr. 15 

8.2  Zu  Recht  unbestritten  geblieben  ist  die  mit  §  242  PBG  gegebene 
gesetzliche  Grundlage  zur  Legiferierung  von  Art  8bis  revPPV,  also  zur 
Statuierung einer Pflicht zur Erstellung von Veloabstellplätzen. Diese ergibt sich 
aus  §  242  Abs.  1  Halbsatz  1  PBG  mit  folgendem  Wortlaut:  «Die  Bau-  und 
Zonenordnung  legt  die  Zahl der Abstellplätze  für Verkehrsmittel,  insbesondere 
für  Motorfahrzeuge,  fest…».  Hieraus  ist  zu  schliessen,  dass  die  Bau-  und 
Zonenordnung  auch  die  Zahl  der  Abstellplätze  für  Verkehrsmittel,  die  nicht 
Motorfahrzeuge  sind,  festlegen  kann.  Unter  diese  fallen  insbesondere  die 
Velos.  Damit  besteht  eine  klare  gesetzliche  Grundlage,  die  Erstellung  von 
Veloabstellplätzen vorzuschreiben. Darüber hinaus ergibt sich aus § 242 Abs. 1 
Halbsatz  1  PBG  auch,  dass  der  kommunale  Gesetzgeber  die  Möglichkeit  hat, 
die  Erstellungspflicht  nicht  nur  wie  bisher  mit  Art.  4  Abs.  3  PPV  1996  in 
allgemeiner  Form,  sondern  mit  zahlenmässigen  Festlegungen  zu  statuieren. 
Insoweit  verfügt  die  angefochtene  Regelung  von  Art.  8bis  revPPV  über  eine 
einwandfreie gesetzliche Grundlage, was wie gesagt denn auch nicht bestritten 
wird.  

Hingegen ist der Hauseigentümerverband der Auffassung, dass Art. 9 Abs. 
2  revPPV,  wonach  die  erforderlichen  Veloabstellplätze  auf  dem  Grundstück 
selbst  zu  erstellen  (Satz  1)  und  mit  einer  Diebstahlsicherung,  gedeckt  und  in 
Eingangsnähe  anzubieten  sind  (Satz  2),  gegen  übergeordnetes  Recht 
verstosse,  weil  bereits  §  244  PBG  Lage  und  Gestaltung  von  Abstellplätzen 
abschliessend regle.   

Gemäss § 45 PBG erlassen die Gemeinden eine Bau- und Zonenordnung 
(Abs.  1).  Sie  sind  dabei  an  die  Institute,  Begriffe,  Mess-  und  Berech-
nungsweisen  sowie  an  die  Mindestanforderungen  des  kantonalen  Rechts 
gebunden, soweit es ihnen nicht ausdrücklich Abweichungen gestattet (Abs. 2).  

Der Auffassung des Rekurrenten kann nicht gefolgt werden. Der gesamte 
Normenkomplex der §§ 242 ff. PBG gilt in erster Linie für Personenwagen. Nur 
die  «Motorfahrzeuge»  werden  in  §  242  Abs.  1  PBG  explizit  genannt,  wobei 
davon  auszugehen  ist,  dass  der  Gesetzgeber  damit  vor  allem  Autos  bzw. 
Personenwagen  vor  Augen  hatte.  Mit  den  §§  242  ff.  PBG  wollte  der 
Gesetzgeber den ruhenden Autoverkehr vom öffentlichen Strassenraum auf die 
privaten  Baugrundstücke  verlagern  (vgl.  F.  Frey,  Die  Erstellungspflicht  von 
Abstellplätzen  für  Motorfahrzeuge  nach  zürcherischem  Recht,  1987,  S.  1.).  In 
diesem  Licht  ist  auch  die  –  seit  ihrer  Einführung  mit  dem  Planungs-  und 
Baugesetz  vom  7.  September  1975  nie  in  Revision  gezogene  –  Bestimmung 
von  §  244  PBG  auszulegen.  Damals  wies  der  Veloverkehr  noch  nicht  die 
heutige  Relevanz  auf,  womit  auch  kein  Bedarf  bestanden  haben  konnte,  auf 

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kantonaler  Ebene  Lage  und  Ausgestaltung  von  Veloabstellplätzen  zu  regeln. 
Dass  mit  der  Vorschrift  von  §  244  PBG  Auto-  und  nicht  Veloabstellplätze 
anvisiert  werden,  zeigt  sich  auch  an  dem  in  Abs.  3  statuierten  Erfordernis  der 
unterirdischen Anlegung, die für Veloabstellplätze vorzuschreiben offensichtlich 
unsinnig  wäre.  In  §  244  PBG  kann  demnach  keine  die  Lage  und  Gestaltung 
auch  von  Veloabstellplätzen  regelnde  kantonalrechtliche  Bestimmung  erblickt 
werden.  Zumindest  stellt  diese  Vorschrift  keine  abschliessende  Regelung  dar. 
Demnach  steht  die  Bestimmung  von  §  244  PBG  einer  diesbezüglichen 
kommunalrechtlichen Bestimmung nicht entgegen. 

Aus  §  242  Abs.  1  PBG  ergibt  sich  die  kommunalrechtliche  Befugnis,  in 
für  Velos  vorzuschreiben.  Damit 
bestimmter  Anzahl  Pflichtabstellplätze 
verbindet  sich  auch  die  Befugnis,  Lage  und  Gestaltung  der  vorgeschriebenen 
Veloabstellplätze regeln zu können. Von dieser Kompetenz hat die Stadt Zürich 
denn auch schon bisher mit der  – nota bene regierungsrätlich genehmigten (§ 
89 PBG) – Vorschrift von Art. 9 Abs. 2 PPV 1996 Gebrauch gemacht, wonach 
die  erforderlichen  Abstellplätze  für  leichte  zweirädrige  Fahrzeuge  in  der  Regel 
auf dem Grundstück selbst zu erstellen sind. Hierin ist eine kompetenzgemäss 
erlassene Vorschrift über die Lage von Abstellplätzen zu erblicken. Diese wurde 
mit  Art.  9  Abs.  2  Satz  1  revPPV  übernommen,  unter  Ersetzung  der 
Formulierung «leichte zweirädrige Fahrzeuge» durch «leichte Zweiräder». 

Sachlich  offenkundig  unhaltbar  erschiene  es  demgegenüber,  aus  der 
expliziten  kommunalen  Kompetenz,  die  Erstellung  von  Veloabstellplätzen  zu 
verlangen,  den  Umkehrschluss  zu  ziehen,  die  Regelung  von  Lage  und 
Gestaltung  von  Veloabstellplätzen  sei  der  kommunalen  Gesetzgebung 
entzogen.  

Entgegen  dem  Dafürhalten  des  Hauseigentümerverbandes  besteht  somit 
eine  gesetzliche  Grundlage,  Lage  und  Gestaltung  der  erforderlichen 
Veloabstellplätze kommunalrechtlich zu regeln. 

8.3.1  Der  Hauseigentümerverband  nimmt 

in  der  Rekursschrift  und 
unverändert  auch  in  der  Replik  den  Standpunkt  ein,  mit  Bezug  auf  die 
Voraussetzungen  des  öffentlichen  Interesses  und  der  Verhältnismässigkeit  sei 
die gesamte Veloabstellplatzregelung verfassungswidrig. (…) 

8.3.2  Das  öffentliche  Interesse,  dass  Velos  nicht  auf  öffentlichem  Grund 
abgestellt werden, ist im Grunde genommen schon dadurch ausgewiesen, dass 
der  kantonale  Gesetzgeber  dem  kommunalen  Gesetzgeber  die  Befugnis 
einräumt,  die  Erstellung  von  Veloabstellplätzen  auf  privatem  Grund  vorzu-
schreiben.  Das  öffentliche  Interesse  liegt  auf  Hand:  Der  öffentliche  Grund  soll 
frei von Behinderungen dem fliessenden Verkehr bzw. dem Fussgängerverkehr 
dienen.  Für  den 
für  den 
Fussgängerverkehr  bilden  im  Strassenraum  bzw.  auf  dem  Trottoir  abgestellte 
Velos  prinzipiell  ein  Hindernis.  Ungeordnet  abgestellte  Velos  beeinträchtigen 
das  Strassenbild,  was  zumal  im  Lichte  der  steten  Bemühungen  der  Stadt 
Zürich, den öffentlichen Raum hochwertig, einheitlich und gepflegt zu gestalten 
und  zu  möblieren  (begrünte  Vorgärten,  normierte  Zeitungskästen,  speziell 
designte  Abfallbehälter  etc.),  nicht  hingenommen  werden  muss.  Insofern 

fliessenden  Verkehr  und  namentlich 

 
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besteht auf öffentlichem Grund kein Raum für das Abstellen von Velos, es sei 
denn  auf  entsprechend  ausgeschiedenen  Veloabstellplatzanlagen.  Dass,  wie 
der Rekurrent geltend macht, solche etwa bei Bahnhöfen Not tun, dort teils sehr 
unerfreuliche Zustände herrschen und die Schaffung solcher Anlagen Aufgabe 
des  betreffenden  Trägers  des  öffentlichen  Verkehrs  oder  des  Gemeinwesens 
bildet,  trifft  durchaus  zu,  kann  aber  nicht  der  privaten  Erstellungspflicht 
entgegengehalten werden.  

für 

Besucher, 

Autoparkplätzen 

Auch  auf  privatem  Grund  besteht  grundsätzlich  nur  auf  eigens 
bereitgestellten  Plätzen  Raum  zum  Abstellen  von  Velos.  Bei Wohnhäusern  ist 
der  Umschwung  in  der  Regel  besetzt  mit  begrünten  Flächen,  Spielplätzen, 
dem 
internen  Wegverbindungen, 
Containerabstellplatz  und  anderen  Ausstattungen  (vgl.  §  3  der  Allgemeinen 
Bauverordnung  [ABV],  §  238  Abs.  3,  §§  248  und  249  PBG).  Im  Rahmen  der 
Neuerstellung von Gebäuden ist ein Umgebungsplan einzureichen (§ 3 Abs. 1 
lit.  d  der  Bauverfahrensverordnung  [BVV]),  mit  dem  eine  grundsätzlich 
vollständige  Durchgestaltung  des  Umschwungs  nachzuweisen  ist.  Besondere 
Beachtung 
findet  dabei  der  Vorgartenbereich,  da  dieser  auch  der 
Strassenraumgestaltung  dient  (vgl.  §  96  Abs.  2  lit.  a PBG  i.V.m. §  238  Abs.  3 
PBG). Auch der Umschwung betrieblich genutzter oder öffentlicher Gebäude ist 
im  Regelfall  gestaltet  und  bildet  nicht  einfach  beliebig  nutzbare  Freifläche. 
Fehlen  dergestalt  auf  den  privaten  Grundstücken  Möglichkeiten  für  das 
Abstellen  von  Velos,  werden  diese  rasch  einmal  auf  dem  öffentlichen  Grund, 
vor allem auf dem Trottoir abgestellt.  

Mithin  ist  das  öffentliche  Interesse  an  der  Pflicht  zur  Erstellung  von 
Veloabstellplätzen  ausgewiesen.  Diese  Pflicht  in  einer  festen  Relation  zur 
Nutzfläche  und  nicht  bloss  in  unbestimmter  Weise  wie  in  Art.  4  Abs.  3  PPV 
1996 zu regeln, dient der Rechtssicherheit. Zwar können unbestimmt gehaltene 
Regelungen  mit  der  rechtsgleichen  Anwendung  dienenden  Richtlinien  ergänzt 
werden; in der Stadt Zürich ist dies mit dem bereits erwähnten Merkblatt für die 
Erstellung von Abstellplätzen für leichte Zweiräder in der Fassung vom 21. März 
2008  erfolgt.  Anders  als  Parkplatzverordnungen  beruhen  solche  Richtlinien 
indes  nicht  auf  einem  anfechtbaren  Entscheid  der  Legislative,  sondern  sind 
lediglich  Hervorbringungen  der  Verwaltung,  die  als  solche  ohne  weiteres  zu 
Ungunsten  des  Grundeigentümers  geändert  werden  können.  Dessen 
ungeachtet müssen sie als der rechtsgleichen Anwendung dienende Richtlinien 
im Rechtsmittelverfahren angemessen beachtet werden. 

8.3.3 Die Bedarfsfestlegung für Wohnnutzung – ein Veloabstellplatz pro 40 
m2  massgebliche  Geschossfläche  (Art.  3  Abs.  2  revPPV)  –  erscheint  hoch. 
Diese Bedarfsfestlegung  wird indes bereits in der Wegleitung der Baudirektion 
des  Kantons  Zürich  zur  Regelung  des  Parkplatzbedarfs  in  kommunalen 
Erlassen  vom  Oktober  1997  (S.  9)  empfohlen.  Seither  dürfte  der  Veloverkehr 
kaum  an  Bedeutung  verloren  haben.  Besondere  Verhältnisse,  die  eine 
Beachtung der Wegleitung in der Stadt Zürich unvertretbar erscheinen liessen, 
sind  nicht  zu  erkennen.  Schon  damit  ist  es  ausgewiesen,  dass  die  fragliche 
Festlegung  im  Ermessensspielraum  der  Stadt  Zürich  liegt.  Im  Übrigen  sind 
Durchschnittswerte  oftmals  nur  bedingt  aussagekräftig.  So  kann  etwa  eine 
vierköpfige Familie ohne weiteres über vier Velos verfügen, aber eine Wohnung 

 
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mit einer massgeblichen Geschossfläche von bloss 120 m2 bewohnen, welche 
für  sich  betrachtet  die  Pflicht  zur  Erstellung  von  nur  drei 
Fläche 
Veloabstellplätzen  auslöst.  Die  Erhöhung  der  Bedarfsfestlegung 
für 
Wohnnutzung von einem Abstellplatz pro 70 m2 auf einen Abstellplatz pro 40 m2 
erscheint  damit  nicht  völlig  unvertretbar.  Dies  auch  dann  nicht,  wenn  mit  dem 
Hauseigentümerverband  davon  ausgegangen  wird,  dass  der  Bericht 
«Erfolgskontrolle  der  bisherigen  Richtlinien  Veloabstellplätze»,  Anhang  5, 
welcher  einige  wenige  Wohnsiedlungen  in  Stadt  Zürich  fokussiert,  nicht  als 
repräsentative  Erhebung  betrachtet  werden  kann  und  überdies  bei  den 
einzelnen Wohnsiedlungen unterschiedliche Resultate zeitigt. (…) 

eine 

1'000  m2 

8.3.5  Die  mit  der  Erstellungspflicht  in  der  festgelegten  Höhe  verbundene 
Einschränkung  der  Baufreiheit  ist  nicht  unverhältnismässig.  Dies  belegen 
gerade  auch  die  vom  Hauseigentümerverband  dargelegten  Zahlen.  Er 
errechnet  mit  Bezug  auf  ein  durchschnittliches  Mehrfamilienhaus  mit  einer 
massgeblichen  Geschossfläche 
erforderliche 
von 
Veloabstellplatzfläche  von  40  m2.  Dies  entspricht  einem  Wert  von  lediglich  4 
Prozent.  Die  Baukosten  für  nicht  gedeckte  Veloabstellplatz-Anlagen,  die  im 
Aussenbereich  angelegt  werden,  sind  nicht  sehr  hoch.  Auch  eine 
Minderausnützung  ist  damit  nicht  verbunden,  weil  solche  Veloabstellplätze 
weder  an  die  Ausnützungsziffer  noch  an  die  Überbauungsziffer  oder  die 
Baumassenziffer  anrechenbar  sind  (§§  255,  256  und  258  PBG;  für  die 
Geltungsbereiche dieser Nutzungsziffern vgl. die Art. 13, 18, 19, 21 und 30 der 
Bau-  und  Zonenordnung  der  Stadt  Zürich  [BZO]).  Mangels  Gebäudecharakter 
(vgl. § 2 Abs. 1 ABV) unterliegen nicht gedeckte Veloabstellplatz-Anlagen auch 
keinen  Abstandsvorschriften  (§§  260  und  273  PBG;  vgl.  dazu  auch  Art.  17 
BZO). Soweit der Rekurrent geltend macht, in der Stadt Zürich sei bzw. werde 
grossmehrheitlich  auf  die  Baulinie  bzw.  auf  die  Strassenabstandslinie  gebaut, 
ist  auf  Art.  11  Abs.  2  BZO  hinzuweisen,  wonach  bei  der  Erstellung  von 
Hauptgebäuden  in  Wohnzonen  mindestens  zwei  Drittel,  in  Quartierhaltungs-
zonen mindestens die Hälfte und in Zentrumszonen mindestens ein Drittel der 
nicht mit Gebäuden überstellten Parzellenfläche zu begrünen ist. Mit Urteil vom 
17.  November  2010  hat  das  Verwaltungsgericht  entschieden,  dass  diese 
Vorschrift lediglich eine allgemeine Regel zu § 238 Abs. 3 PBG darstelle, die im 
Kontext  mit  Autoabstellplätzen  flexibel  anzuwenden  sei  (VGr,  17.  November 
2011, VB.2010.00258, E. 3.2.2 = BEZ 2011 Nr. 6). Mit andern Worten können 
zur  Wahrung  der  Erstellungspflicht  diese  Werte  unterschritten  werden.  Dies 
muss auch für Veloabstellplätze gelten. Zumindest in den in Art. 11 Abs. 2 BZO 
genannten  Zonen  bestehen  demnach  bei  der  Neuerstellung  von  Gebäuden  in 
den  Aussenbereichen  (wenn  auch  zu  Lasten  von  Grünflächen)  genügend 
Flächenreserven 
von  Veloabstellplätzen.  Soweit 
Veloabstellplätze  im  Gebäudeinnern  erstellt  werden,  sind  die  betreffenden 
Räume jedenfalls nicht an die Ausnützungsziffer anrechenbar. Ob und inwieweit 
hierbei  Baumassen-  oder  Überbauungsziffer  konsumiert  werden  muss, 
entscheidet sich anhand des einzelnen Projektes.  

für  die  Erstellung 

8.3.6  Mithin  erweist  sich  die  festgesetzte  Erstellungspflicht  unter  allen 
Titeln  als  verhältnismässig.  Dies  unabhängig  davon,  ob  davon  ausgegangen 
wird, dass die Erstellungspflicht namhaft zur Verbesserung der Umweltsituation 
in der Stadt Zürich beitrage.    

 
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Hieran  wären  allerdings  erhebliche  Zweifel  anzubringen.  Zunächst  fragt 
sich,  ob  tatsächlich  mehr  Velo  gefahren  würde,  wenn  vermehrt  Veloabstell-
plätze angeboten werden. Das Abstellen eines Velos dürfte für den Velofahrer 
kaum  je  mit  prohibitiven  Problemen  verbunden  sein.  Der  Gebrauch  des  Velos 
wird,  nebst  persönlichen  Vorlieben,  monetären  Überlegungen  und  –  situativ  – 
dem Wetter vor allem davon abhängig sein, ob ein gutes Velowegnetz besteht, 
das  ein  rasches  Vorankommen  mit  dem  nötigen  Mass  an  Verkehrssicherheit 
gewährleistet.   

Anders  als  der  öffentliche  Verkehr  stellt  das  Velo  offenkundig  nur  sehr 
begrenzt  eine  Alternative  zum  Auto  dar,  da  es  vergleichsweise  unkomfortabel 
und  bei  weitem  nicht  für  jedermann  als  Fortbewegungsmittel  zumutbar  und 
geeignet  ist.  Die  beschränkte  Relevanz  des  Velos  ergibt  sich  eindrücklich  aus 
dem  von  der  Stadt  Zürich  vernehmlassungsweise  angeführten  so  genannten 
Modalsplit (jeweiliger Anteil der Verkehrsmittel an den zurückgelegten Wegen), 
wonach  34  Prozent  auf  den  öffentlichen  Verkehr,  36  Prozent  auf  den 
motorisierten  Individualverkehr,  26  Prozent  auf  die  Fussgänger  und  nur  4 
Prozent  auf  die  Velofahrer  entfallen.  Selbst  bei  einer  Verdoppelung  des 
Veloverkehrs wäre dessen Bedeutung in der Stadt Zürich gesamthaft betrachtet 
immer noch nur untergeordnet. Überdies ist keineswegs anzunehmen, dass der 
Veloverkehr  ausschliesslich  zu  Lasten  des  Autoverkehrs  geht.  Plausibel 
erscheint  vielmehr,  dass  damit  in  nicht  unerheblichem  Masse  auch  das 
Zufussgehen und der Gebrauch öffentlicher Verkehrsmittel substituiert werden. 
Im Gegensatz zum öffentlichen Verkehr ist der Beitrag des Veloverkehrs an der 
Förderung des Umweltschutzes daher als nur sehr untergeordnet einzustufen.        

Mehr als sechsmal höher als der Veloverkehr ist demgegenüber der Anteil 
des  nicht minder umweltschonenden  Fussgängerverkehrs. Dessen  ungeachtet 
werden  in  der  Stadt  Zürich  die  den  Fussgängern  vorbehaltenen  Trottoirs  seit 
Jahr  und  Tag  in  erheblichem  Masse  durch  Velofahrer  massiv  in  Beschlag 
genommen,  ohne  dass  nennenswert  gegen  diese  polizeiwidrigen  Verhältnisse 
eingegriffen  würde.  Stören  auf  dem  Trottoir  abgestellte  Velos,  so  gilt  dies 
offensichtlich  erst  recht  für  fahrende.  Mithin  besteht  ein  ganz  erheblicher 
Widerspruch  zwischen  dem  mit  den  Velopflichtabstellplätzen  bezweckten 
«Schutz des öffentlichen Grundes», der «für Fussgängerinnen und Fussgänger 
freigehalten  werden»  soll,  auf  der  einen  Seite  und  der  der  Stadt  Zürich 
zuzurechnenden Untätigkeit ihrer zuständigen Organe andererseits. (…) 

8.4.1 Der Hauseigentümerverband ficht die Bestimmung von Art. 9 Abs. 2 
Satz  2  revPPV  an.  Art.  9  Abs.  2  revPPV  lautet:  Erforderliche  Abstellplätze  für 
leichte  Zweiräder  sind  in  der  Regel  auf  dem  Grundstück  selbst  zu  erstellen 
(Satz  1).  Diese  sind  mit  einer  zweckmässigen  Sicherung  gegen  Diebstahl, 
gedeckt und in Eingangsnähe anzubieten (Satz 2). 

Der Hauseigentümerverband  wendet  sich  zunächst  gegen die Klausel «in 

Eingangsnähe». (…) 

8.4.2 Das Interesse an der Freihaltung des öffentlichen Grundes verlangt, 
Abstellplätze  so  anzulegen,  dass  sie  gut  benutzt  werden  können.  Werden  die 
Plätze  –  gleichviel,  ob  für  Besucher  oder  Bewohner  –  in  einem  allzu 

 
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abgelegenen,  nur  erschwert  zugänglichen  Bereich  einer  Liegenschaft  situiert, 
besteht  die  Gefahr,  dass  Velos  schliesslich  doch  auf  dem  öffentlichen  Grund 
abgestellt  werden.  Damit  ist  allerdings  noch  nicht  gesagt,  dass  die  Vorschrift, 
die  erforderlichen  Veloabstellplätze  seien  «in  Eingangsnähe»  anzubieten, 
zweckmässig und angemessen ist. Aus den Vorbringen der Stadt Zürich ergibt 
sich,  dass  aus  ihrer  Sicht  –  genauer  aus  der  Sicht  des  Tiefbau-  und 
Entsorgungsdepartementes  der  Stadt  Zürich,  welches  die  Stadt  Zürich 
vorliegend  vertritt  –  mit  der  Klausel  «in  Eingangsnähe»  ein  sehr  weiter 
Spielraum belassen werden soll. Im Grunde genommen betrachtet das Tiefbau- 
und Entsorgungsdepartement offenbar jede Situierung von Veloabstellplätzen – 
sei es für Besucher oder Kunden, sei es für Bewohner oder Beschäftigte – als 
mit  Art.  9  Abs.  2  Satz  2  revPPV  vereinbar,  sofern  sie  denn  nur 
benutzerfreundlich und damit zweckmässig ist. Dies entspricht indes nicht dem 
Wortlaut  von  Art.  9  Abs.  2  Satz  2  revPPV.  Nicht  dem  Bauherrn,  sondern  der 
Gemeinde räumt der Begriff der Eingangsnähe einen Ermessensspielraum ein, 
der bei der Beurteilung  von Bauvorhaben durch die Bausektion Zürich betätigt 
würde.  Ob  diese  den  Begriff  der  Eingangsnähe  auch  derart  weit  wie  das 
Tiefbau-  und  Entsorgungsdepartement  auslegen  würde,  ist  offen.  Eine  engere 
Auslegung  wäre  mit  dem  Wortlaut  der  Vorschrift  zumindest  nicht  weniger 
vereinbar.  

Die  Vorschrift  von  Art.  9  Abs.  2  Satz  2  revPPV  war  im  Antrag  des 
Stadtrates  an  den  Gemeinderat  vom  23.  Januar  2008  noch  nicht  enthalten. 
Dem Bericht zu den nicht berücksichtigten Einwendungen vom Dezember 2007 
ist zu entnehmen, dass eine Einwendung eine Präzisierung bezüglich Lage und 
Gestaltung  der  Abstellplätze  für  leichte  Zweiräder  verlangte  (S.  8).  Diese 
Einwendung  wurde  mit  der  Begründung  nicht  berücksichtigt,  die  Bestimmung 
von  Art.  9  Abs.  3  revPPV  decke  die  Anforderung  auch  an  Veloabstellplätze 
hinsichtlich  ihrer  Lage  ab,  weil  sich  diese  Bestimmung  auf  alle  Abstellplätze 
beziehe. Nach Art. 9 Abs. 3 revPPV müssen die erforderlichen Abstellplätze «in 
der Regel für Fahrzeuge direkt, solche für Besucherinnen und Besucher sowie 
für  die  Kundschaft  leicht  zugänglich  sein».  Jedenfalls  im  Zusammenhang  mit 
Veloabstellplätzen  ist  indes  unklar,  was  die  Klausel  «für  Fahrzeuge  direkt» 
bedeuten  soll.  Gestützt  auf  diesen  Wortlaut  könnte  Veloabstellplätzen  im 
Gebäudeinnern  die  Anerkennung  als  Pflichtabstellplätze  versagt  bleiben,  kann 
doch  in aller Regel mit  dem  Velo mitnichten  «direkt»  in  einen Veloabstellraum 
im  Gebäudeinnern  –  auch  nicht  in  einen  ebenerdig  situierten  –  gefahren 
werden.  Eine  Spezialvorschrift  für  die  Lage  von  Veloabstellplätzen  erscheint 
somit erforderlich.  

Die Bestimmung von Art. 9 Abs. 2 Satz 1 revPPV («in der Regel auf dem 
Grundstück  selbst»)  erscheint  für  sich  betrachtet  noch  nicht  genügend.  Die 
Klausel  «in  Eingangsnähe»  ist  nach  dem  Gesagten  zu  eng  gefasst;  eine  sich 
am  Wortlaut  orientierende  Auslegung  könnte  unzweckmässige  und 
unzumutbare Beschränkungen zur Folge haben. Der Gesetzesauslegung durch 
das  Tiefbau-  und  Entsorgungsdepartementes  der  Stadt  Zürich  entspricht  am 
ehesten  der  Wortlaut  «an  zweckmässiger  Lage».  Mit  dieser  Formulierung  ist 
einerseits  die  Benützbarkeit  der  Veloabstellplätze  gewährleistet  und  wird 
andererseits  das  Grundeigentum  nicht  unverhältnismässig  eingeschränkt, 
wohingegen  jede  konkretere  Umschreibung  genau  hierzu  führen  könnte.    Die 

 
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Klausel  «in  Eingangsnähe»  ist  daher  zu  ersetzen  durch  die  Klausel  «an 
zweckmässiger Lage».  

Insoweit  ist  der  Rekurs  des  Hauseigentümerverbandes  Zürich  gutzu-

heissen. 

8.4.3  Zum  Erfordernis,  dass  Veloabstellplätze  «gedeckt»  auszugestalten 
sind, macht die Stadt geltend, qualitativ gute Veloabstellplätze, wozu auch der 
Witterungsschutz  gehöre,  seien  wichtig  für  den  Entscheid,  das  Velo  zu 
benutzen.  Nur  mit  einem  angemessenen  Witterungsschutz  bleibe  der  Sattel 
trocken  und  das  Velo  geschützt.  In  der  Duplik  hält  die  Stadt  Zürich  an  dieser 
Auffassung fest und ergänzt sie dahingehend, der Witterungsschutz diene nicht 
nur  dazu,  den  Sattel  trocken  zu  halten,  sondern  schütze  das  Velo  auch  vor 
Korrosion und verhindere somit, dass das Velo funktionsuntüchtig werde. 

ist 

dass 

Hierzu 

auszuführen, 

das  Nichtvorhandensein 

eines 
Witterungsschutzes  bei  Veloabstellplätzen  kaum  dazu  führt,  dass  Velos  nicht 
auf  den  hierfür  hergerichteten  Abstellplätzen,  sondern  «wild»  auf  dem 
öffentlichen Grund abgestellt werden, denn dort besteht in der Regel ebenfalls 
kein  Witterungsschutz.  Vordächer  oder  Bäume,  soweit  im  öffentlichen  Raum 
überhaupt  vorhanden,  erfüllen  diese  Funktion  nur  sehr  beschränkt.  Das 
öffentliche  Interesse  an  der  Freihaltung  des  öffentlichen  Raumes  vermag  die 
Pflicht  zur  Bereitstelllung  eines  Witterungsschutzes  somit  nicht  zu  begründen. 
Das  Vorfinden  eines 
trockenen  Velosattels  und  die  Vermeidung  von 
Witterungsschäden  an  Velos  stellen  lediglich  einen  Komfortanspruch  dar. 
Ohnehin  dürften  bei  Neubauten,  jedenfalls  bei  grösseren  Wohnhäusern,  die 
Bewohnerabstellplätze 
realisiert  werden,  womit  der 
Witterungsschutz  für  die  dauerparkierten  Velos  gewährleistet  ist.  Im  Übrigen 
bleibt  darauf  hinzuweisen,  dass  öffentliche  Veloabstellplätze  wie  zum  Beispiel 
die  neu  erstellen  beim  Hallenbad  Zürich  oder  jene  beim  Bahnhof  Stadelhofen 
ebenfalls  nicht  gedeckt  ausgestaltet  sind.  Vom  Privaten  mehr  zu  verlangen, 
geht nicht an.  

im  Gebäudeinnern 

Bei  Veloabstellplätzen  im  Aussenbereich  wird  hingegen  oftmals  ein 
öffentliches  Interesse  am  Verzicht  auf  einen  Witterungsschutz  festzustellen 
sein. Denn solche Überdachungen können die Vorgartenlandschaft empfindlich 
stören,  und  bei  inventarisierten  oder  unter  Schutz  gestellten  Gebäuden  wird 
oftmals  die  von  §  238  Abs.  2  PBG  verlangte  besondere  Rücksichtnahme  auf 
Schutzobjekte  nicht  zu  bewerkstelligen  sein.  Da  solche  Verhältnisse  nicht 
ausnahmehaft wären, würde die Gewährleistung eines Dispenses (§ 220 PBG) 
regelmässig entfallen.     

Die angefochtene Bestimmung ist demnach insoweit aufzuheben, als damit 
verlangt  wird,  dass  Veloabstellplätze  «gedeckt»  anzubieten  sind.  Insoweit  ist 
der Rekurs des Hauseigentümerverbandes gutzuheissen.  

8.4.4 Mit Bezug auf die Pflicht zur Bereitstellung einer Diebstahlsicherung 
macht  die  Stadt  Zürich  geltend,  öffentliche  Veloabstellplätze  würden  heute 
diebstahlsicher,  also  mit  Bügeln,  Haken,  Pfosten  etc.  ausgerüstet,  damit  das 
Velo  diebstahlsicher  befestigt  werden  könne.  Der  durch  Diebstahl  drohende 

 
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Verlust  des  Velos  sei  einer  der  Hauptgründe,  sich  gegen  die  Benützung  des 
Velos zu entscheiden. Die systematische Ausrüstung von Veloabstellplätzen mit 
Diebstahlsicherung  auf  privatem  und  öffentlichem  Grund  sei  daher  ein 
wesentlicher  Beitrag  um  zu  verhindern,  dass  Velos  gestohlen  würden.  Auch 
diese  Massnahme  sei  demzufolge  geeignet  und  erforderlich,  um  das  Velo  als 
Verkehrsmittel zu fördern und zu verhindern, dass das Velo irgendwo auf dem 
öffentlichen  Grund  angekettet  werde.  Eine  fixe  Anlage,  an  die  sich  das  Velo 
anketten lasse, könne der einzelne Velofahrer wohl schlecht selber beschaffen. 
In ihrer Duplik hält die Stadt Zürich an dieser Auffassung fest. 

Hierzu ist festzustellen, dass Velofahrer zwar unzweifelhaft ein erhebliches 
Interesse  daran  haben,  dass  ihre  Velos  nicht  gestohlen  werden.  Ebenso  kann 
vorausgesetzt werden, dass der Velodiebstahl in der Stadt Zürich eine häufige 
Erscheinung  ist.  Auch  ist  nicht  zu  übersehen,  dass  im  öffentlichen  Raum 
zahlreiche  Gelegenheiten  bestehen,  Velos  anzuketten  (etwa  an  den  Pfosten 
von  Strassensignalisationstafeln),  womit  nicht  über  eine  Diebstahlsicherung 
verfügende  Veloabstellplätze  in  Aussenbereichen  auf  privatem  Grund  in 
einzelnen Fällen konkurrenziert werden könnten.  

Hingegen  stellt  die  Vorschrift  von  §  242  Abs.  1  PBG  keine  gesetzliche 
Grundlage  dar,  für  Veloabstellplätze  Diebstahlsicherungen  vorzuschreiben. 
Zwar  können  nach  dem  vorstehend  Gesagten  (Erwägung  Ziffer  8.2)  die 
Gemeinden  mit  Bezug  auf  Lage  und  Gestaltung  von  Veloabstellplätzen 
Vorschriften  erlassen.  Das  Vorschreiben  einer  Diebstahlsicherung  geht  indes 
weit über diese Befugnis hinaus. Eine solche Vorschrift dient in erster Linie dem 
privaten Interesse des Velofahrers. Dieses private Interesse rechtfertigt keinen 
Eingriff  in das  Grundeigentum  des  Erstellungspflichtigen.  Mit  Vorschriften über 
Abstellplätze  das  Eigentum  von  Verkehrsteilnehmern  zu  schützen,  findet  in  § 
242  ff.  PBG  offensichtlich  keine  Grundlage.  Mithin  verstösst  die  fragliche 
Bestimmung  gegen  Art.  36  BV,  wonach  Einschränkungen  von  Grundrechten, 
hier des Eigentums (Art. 26 BV), einer gesetzlichen Grundlage bedürfen. 

Die  Stadt  Zürich  macht 

im  Zusammenhang  mit  der 
(auch) 
Diebstahlsicherung geltend, die Vorschriften über die Veloabstellplätze dienten 
unter  anderem  der  Förderung  des  Veloverkehrs.  Diese  Förderung  findet  ihren 
Niederschlag  in  verschiedenen  hier  nicht  im  Einzelnen  wiederzugebenden 
Konzept-  und  Beschlusspapieren  der  Stadt  Zürich  (Stadt  Zürich,  Stab 
Veloverkehr:  Mobilitätsstrategie  der  Stadt  Zürich/Teilstrategie  Veloverkehr, 
beschlossen  vom  Stab  Verkehr  am  18.  Oktober  2004;  Stadt  Zürich: 
Analyse/Fest im Sattel, der Veloverkehr in der Stadt Zürich, 2012). Auch seitens 
des  Kantons  sind  diesbezüglich  erhebliche  Bemühungen  festzustellen.  So 
verabschiedete  der  Kantonsrat  im  Herbst  2010  ein  Veloförderprogramm  mit 
einem  Rahmenkredit  von  20  Millionen  Franken.  Dieses  Programm  bezweckt, 
den  Anteil  des  Veloverkehrs  am  Gesamtverkehr  den  Vorgaben  des 
Gesamtverkehrskonzeptes entsprechend innerhalb der nächsten zehn Jahre zu 
erhöhen  (www.afv.zh.ch).  Solche  Massnahmen,  gleichviel  ob  städtisch  oder 
kantonal,  bilden  indes  keine  gesetzliche  Grundlage  für  einen  im  Rahmen  der 
Bau-  und  Zonenordnung  bzw.  der  Parkplatzverordnung  erfolgenden 
kommunalrechtlichen  Eingriff  in  das  private  Grundeigentum  von  Bauherr-

 
- 9 - 

schaften.  Ebenso  wenig  führen  sie  zu  einer  erweiterten  Auslegung  der 
gesetzlichen Grundlagen der §§ 242 ff. PBG.   

Im  Übrigen  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  im  Jahre  2011  der  Schweizer  
Verband der Strassen- und Verkehrsfachleute die Schweizer Norm SN 640 066 
«Parkieren/Projektierung  von  Veloparkierungsanlagen»  herausgegeben  hat. 
Diese  Norm  enthält  eine  Auflistung  der  Veloparkiersysteme  einschliesslich 
Bewertungen  der  Diebstahlsicherheit  der  einzelnen  Parkiersysteme.  Es  ist 
davon  auszugehen,  dass  diese  Normen  in  der  Regel  auf  freiwilliger  Basis 
angemessene  Beachtung  finden  werden.  Das  Vorschreiben  einer  Diebstahl-
sicherung entbehrt somit nicht nur wie dargetan einer gesetzlichen Grundlage, 
sondern ist darüber hinaus auch nicht notwendig und damit unverhältnismässig.  

Die  angefochtene  Bestimmung  ist  demnach  insoweit  aufzuheben,  als  mit 
dieser  verlangt  wird,  dass  Veloabstellplätze  «mit  einer  zweckmässigen 
ist  der  Rekurs  des 
Diebstahlsicherung»  anzubieten  sind. 
Hauseigentümerverbandes gutzuheissen.  

Insoweit 

8.5  Zusammenfassend  ergibt  sich,  dass  Art.  9  Abs.  2  Satz  2  revPPV 

ersatzlos aufzuheben ist.  

Art.  9  Abs.  2  Satz  1  revPPV  ist  durch  folgenden  Wortlaut  zu  ersetzen: 
«Erforderliche  Abstellplätze  für  leichte  Zweiräder  sind  in  der  Regel  auf  dem 
Grundstück selbst und an zweckmässiger Lage zu erstellen.» (…) 

8.7.1  Der  Hauseigentümerverband 

kommunale 
Abstellplatzrecht  so  auszugestalten,  dass  die  Pflicht  zur  Erstellung  von 
Veloabstellplätzen beim Vorliegen eines Sachverhaltes gemäss § 243 Abs. 1 lit. 
b  PBG  nicht  zum  Tragen  kommt.  Nach  dieser  Vorschrift  sind 
Fahrzeugabstellplätze  bei  allgemeinen  baulichen  Änderungen  zu  erstellen,  die 
einen  erheblichen  Teil  der  Baute  oder  Anlage  erfassen  oder  durch  die  eine 
wesentlich andere Nutzung als bisher ermöglicht wird. (…) 

verlangt, 

das 

8.7.2  Zunächst  fragt  sich,  ob  eine  kommunalrechtliche  Bestimmung,  wie 
sie  der  Hauseigentümerverband  anvisiert,  nicht  gegen  übergeordnetes  Recht 
verstossen würde. In der Lehre werden die Vorschriften von § 243 Abs. 1 lit. b 
und  c  PBG  als  abschliessend  aufgefasst,  womit  es  den  Gemeinden  untersagt 
ist,  die  Erstellungspflicht  mit eigenen Vorschriften  enger oder weiter zu  fassen 
(K.  Willi,  Die  Besitzstandsgarantie  für  vorschriftswidrige  Bauten  und  Anlagen 
innerhalb  der  Bauzonen,  2003,  S.  151).  Jedenfalls  auf  Autoabstellplätze  trifft 
dies zweifelsohne zu (§ 45 Abs. 1 PBG).   

Das  Gesetz  besagt  nicht,  wann  eine  bauliche  Änderung  einen 
«erheblichen  Teil»  der  Baute  und  Anlage  erfasst  und  was  unter  einer 
«wesentlich  anderen  Nutzung»  zu  verstehen  ist.  Mit  andern  Worten  ist  es 
unbestimmt,  wann  die  Erstellungspflicht  nach  §  243  Abs.  1  lit.  b  PBG  Platz 
greift.  Die  Lehre  verlangt  indes,  dass  die  Erstellungspflicht  allgemein  nur  dort 
eingreifen  darf,  wo  der  Bauherr  wegen  des  Ausmasses  der Änderungen  freier 
gestalten  und  sich  organisieren  kann.  Dies,  damit  die  Vornahme  notwendiger 
Sanierungen und Modernisierungen an bestehenden Bauten und Anlagen nicht 
in  unvernünftiger  Weise  erschwert  werden.  Blosse  Modernisierungen  ziehen 

 
- 10 - 

somit keine Pflicht zur Erstellung von Abstellplätzen nach sich (Frey, S. 22 f.). 
Schon  insofern  erscheint  die  Erstellungspflicht  nicht  derart umfassend,  wie  sie 
der Hauseigentümerverband darstellt.  

Die  nachträgliche  Erstellung  von  Veloabstellplätzen  gemäss  § 243  Abs. 1 
lit. b oder lit. c PBG stellt dann ein  Problem dar, wenn für die Erstellung keine 
geeignete  und  entbehrliche  Freifläche  und  auch  im  Gebäudeinnern  keine 
Raumreserve  mehr  besteht.  In  solchen  Fällen  kommt  indes  die  Vorschrift  von 
Art.  8bis  Abs.  4  revPPV  zum  Zuge,  wonach  aus  wichtigen  Gründen 
Abweichungen von den ermittelten Abstellplatzzahlen bewilligt werden können. 
Als  wichtiger  Grund  wird  unter  anderem  die  «beschränkte  Realisierungs-
möglicheit»  genannt.  Die  Bestimmung  von  Art.  8bis  Abs.  4  revPPV  kann  nicht 
der  Dispensbestimmung  von  §  220  PBG  gleichgestellt  werden.  Diese  verlangt 
für die Dispenserteilung das Vorliegen «besonderer Verhältnisse», während Art. 
8bis  Abs.  4  revPPV  dieses  Kriterium  nicht  enthält.  Für  die  Bewilligung  einer 
Abweichung  im  Sinne  von  Art.  8bis  Abs.  4  revPPV  spielt  es  somit  keine  Rolle, 
wenn  beschränkte  Realisierungsmöglichkeiten  nicht  nur 
in  einzelnen, 
besonderen,  sondern  in  zahlreichen  Fällen  von  Umbauten  oder  Umnutzungen 
anzunehmen  sind.  Anders  als  bei  §  220  PBG  entfällt  der  Einwand  der 
Unzulässigkeit  von  Regelausnahmen.  Damit  kann  diese  Bestimmung  in  sehr 
vielen Fällen zur Anwendung kommen. 

Zwar  steht  bei  der  Beantwortung  der  Frage,  ob  «beschränkte 
Realisierungsmöglichkeiten»  vorliegen,  der  Baubehörde  ein  Ermessenspiel-
raum  zu.  Hingegen  ist  davon  auszugehen,  dass  die  Behörde,  wenn  sie  denn 
das  Vorliegen  beschränkter  Realisierungsmöglichkeiten,  die  eine  Abweichung 
nach unten erforderlich machen, bejaht, diese alsdann zwingend zu bewilligen 
hat. Entgegen dem Wortlaut «können» ist die Bewilligung diesfalls nicht in das 
Rechtsfolgeermessen der Baubehörde gestellt, ist doch auch nicht ansatzweise 
zu  erkennen,  nach  welchen  Kriterien  ein  solches  Ermessen  pflichtgemäss 
betätigt  werden  könnte  (vgl.  zum  Ganzen  U.  Häfelin/G.  Müller/F.  Uhlmann, 
Allgemeines  Verwaltungsrecht,  6.  A.,  2010,  Rz.  427  ff.).  Dass  Art.  8bis  Abs.  4 
revPPV  von  vornherein  «nur  selten»  zum  Zuge  kommen  kann,  wie  der 
Rekurrent dies befürchtet, trifft somit nicht zu. (…) 

Dergestalt relativiert ist die Erstellungspflicht auch in den Fällen von § 243 

Abs. 1 lit. b und c PBG nicht als unverhältnismässig zu beurteilen.