# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ba4e7a3a-9f36-5a30-9b76-22d18a4abb3c
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2000-01-25
**Language:** fr
**Title:** Bundesgericht I. öffentlich-rechtliche Abteilung 25.01.2000 1P.519/1999
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BGer/CH_BGer_001_1P-519-1999_2000-01-25.html

## Full Text

[AZA 3] 

 

1P.519/1999 

 

       Ie C O U R D E   D R O I T   P U B L I C 

       ********************************************** 

 

    
  25 janvier 2000 
  
 

 

Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président, 

Nay, Aeschlimann, Féraud, Jacot-Guillarmod, Catenazzi et 

Favre. Greffier: M. Kurz. 

 

__________ 

 

          Statuant sur le recours de droit public 

formé par 

 

la 
  Chambre genevoise immobilière, représentée par Me Jean-
 

Marc Siegrist, avocat à Genève, 

 

contre 

 

la loi genevoise sur les forêts, adoptée le 20 mai 1999 par 

le Grand Conseil du canton de Genève; 

 

(art. 2 et 10 LFo) 

 

          Vu les pièces du dossier d'où ressortent 

          les 
  f a i t s suivants:
 

 

    
  A.- 
  
 

 Le 20 mai 1999, le Grand Conseil du canton de  

Genève a adopté la loi sur les forêts (LFo/GE). Publiée dans 

la Feuille d'avis officielle du 28 mai 1999, cette loi a, 

selon son article premier, pour but d'assurer la protection 

du milieu forestier, notamment en tant que milieu naturel 

(let. a), de conserver les forêts dans leur étendue et de 

garantir leurs fonctions protectrice, sociale et économique 

(let. b), de promouvoir l'économie forestière du bois (let. 

c) et d'exécuter et de compléter la loi fédérale sur les 

forêts (LFo, RS 921.0) et son ordonnance d'exécution (OFo, RS 

921.01). Elle régit toutes les forêts du canton répondant aux 

définitions de la loi fédérale (al. 2). Elle comporte notam- 

ment les dispositions suivantes: 

 

Art. 2 Définition de la forêt 

-. 

3 Ne sont pas considérés comme forêts: 

a) les groupes ou alignements d'arbres isolés et les al- 

    lées; 

b) les haies situées en zone agricole,... 

c) les parcs situés en zone de verdure. 

 

Art. 4 Constatation de la nature forestière 

-. 

3 Outre les cas prévus par la législation fédérale qui sont à 

la charge du canton, l'inspecteur [cantonal des forêts] peut 

ordonner une procédure de constatation de la nature forestiè- 

re, aux frais des propriétaires, notamment dans les cas sui- 

vants: 

a) requête en autorisation de construire à proximité d'une 

lisière qui n'a pas encore été délimitée; 

b) lorsque la conservation de la forêt l'exige. 

 

Art. 11 Constructions à proximité de la forêt 

1 L'implantation de construction à moins de 30 mètres de la 

lisière de la forêt, telle que constatée au sens de l'art. 4 

de la présente loi, est interdite. 

2 [dérogations] 

 

       Promulguée par arrêté du Conseil d'Etat genevois du 

7 juillet 1999, cette loi n'est pas encore entrée en vigueur. 

 

    
  B.- 
  
 

 La Chambre genevoise immobilière (ci-après: CGI)  

forme un recours de droit public contre la LFo/GE. Elle de- 

mande l'annulation de ses art. 2 et 4 al. 3. Elle requiert 

l'effet suspensif. 

 

       Le Grand Conseil s'est opposé à la demande d'effet 

suspensif. Il conclut au rejet du recours. 

 

       La recourante a répliqué. 

 

       Par ordonnance du 30 septembre 1999, le Président de 

la Ie Cour de droit public a rejeté la demande d'effet sus- 

pensif. 

 

    
  C o n s i d é r a n t e n d r o i t : 
  
 

 

    
  1.- 
  
 

 Le Tribunal fédéral examine d'office la receva-  

bilité des recours qui lui sont soumis (ATF 125 I 253 consid. 

1a, 412 consid. 1a p. 414 et les arrêts cités). 

 

       a) Le recours de droit public dirigé contre un arrê- 

té de portée générale doit être déposé dans les trente jours 

dès la publication de l'arrêté de promulgation (art. 89 al. 1 

OJ). Cette exigence a été respectée en l'espèce. 

 

       b) Selon la jurisprudence relative à l'art. 88 OJ, 

la qualité pour former un recours de droit public contre un 

acte normatif cantonal appartient à toute personne dont les 

intérêts juridiquement protégés sont effectivement ou pour- 

raient un jour être touchés par l'acte attaqué. Une atteinte 

virtuelle est suffisante, pour autant qu'elle présente un 

minimum de vraisemblance (ATF 125 II 440 consid. 1c p. 442 et 

les arrêts cités). Par ailleurs, une association jouissant de 

la personnalité juridique est admise à agir sans être 

elle-même touchée par l'acte attaqué, à condition que ses 

membres aient individuellement qualité pour agir, que la 

défense de leurs intérêts constitutionnellement protégés 

figure parmi ses buts statutaires et qu'enfin l'acte lèse 

objectivement ses membres dans leur majorité ou du moins en 

grand nombre (ATF 125 I 71 consid. 1b/aa p. 75 et les arrêts 

cités). 

 

       La CGI a pour but statutaire, en particulier, la 

promotion, la représentation et la défense de la propriété 

foncière dans le canton de Genève. Selon l'art. 2 de ses sta- 

tuts, elle connaît de tous les problèmes qui touchent direc- 

tement ou non à l'économie immobilière à Genève et en Suisse, 

et se voue par pur idéal à l'étude de questions relatives no- 

tamment au logement, à l'aménagement du territoire et à la 

protection de l'environnement. Association de propriétaires 

(art. 3 des statuts), la CGI a qualité pour requérir l'annu- 

lation des art. 2 et 4 al. 3 LFo/GE. La première disposition 

omettrait à tort, selon la recourante, d'exclure expressément 

les jardins de la définition de forêt; la seconde permet, 

dans certains cas, de mettre les frais de constatation de la 

nature forestière à la charge des propriétaires. L'une et 

l'autre de ces dispositions paraissent susceptibles de pou- 

voir s'appliquer un jour aux propriétaires membres de la re- 

courante, en particulier aux membres des sections de proprié- 

taires de villas et de biens immobiliers ruraux. 

 

       c) Le Tribunal fédéral vérifie en principe librement 

la constitutionnalité d'un arrêté de portée générale, notam- 

ment sous l'angle de la force dérogatoire du droit fédéral. 

Il n'annule toutefois les dispositions attaquées que si elles 

ne se prêtent à aucune interprétation ou application conforme 

au droit constitutionnel. Il y a donc lieu de tenir compte 

des circonstances dans lesquelles ces dispositions seront ap- 

pliquées, sur le vu, en particulier, des intentions exprimées 

à ce sujet par l'autorité intimée. A elle seule - pour autant 

qu'une protection juridique suffisante soit assurée contre 

les mesures concrètes d'application -, l'éventualité d'une 

application inconstitutionnelle à des cas particuliers n'est 

pas déterminante (ATF 125 II 440 consid. 1d p. 443-444 et les 

arrêts cités; 125 I 369 consid. 3 in fine p. 375). 

 

    
  2.- 
  
 

 La recourante demande l'annulation de l'art. 2  

LFo/GE. Selon l'art. 2 al. 3 de la loi fédérale, les jardins 

ne sont pas considérés comme de la forêt. En vertu de l'art. 

24 aCst. (dès le 1er janvier 2000, l'art. 77 Cst.), la Confé- 

dération aurait dans ce domaine une compétence limitée aux 

principes, les cantons étant chargés de l'exécution. Il ap- 

partiendrait au droit fédéral de définir, de manière exhaus- 

tive, la notion de forêt (en particulier aux art. 2 LFo et 1 

OFo). Le droit fédéral ne laisserait aucune place aux cantons 

pour s'écarter des critères quantitatifs et qualitatifs ainsi 

délimités. Le droit cantonal ne pourrait pas, dès lors, envi- 

sager que les jardins puissent constituer de la forêt. La re- 

courante invoque à ce sujet la force dérogatoire du droit fé- 

déral. Elle fait aussi valoir une violation de la garantie de 

la propriété, en relevant que l'extension de la zone incons- 

tructible à trente mètres de la lisière de la forêt serait 

disproportionnée; elle ne s'en prend toutefois pas à l'art. 

11 de la loi genevoise, qui pose cette extension. La recou- 

rante relève en définitive que les peuplements d'arbres si- 

tués dans les jardins privés ne pourraient avoir de fonction 

protectrice ou sociale, ni la qualité d'écosystème. 

 

       a) La LFo, qui a pour but général la protection des 

forêts, notamment la conservation de l'aire forestière (art. 

1er et 3 LFo), définit la notion de forêt à son art. 2. On 

entend par forêt toutes les surfaces couvertes d'arbres ou 

d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions fores- 

tières, sans égard à leur origine, à leur mode d'exploitation 

ou aux mentions figurant au registre foncier. L'art. 2 al. 2 

LFo indique ce qui doit être assimilé aux forêts, alors que 

l'al. 3 exclut de cette notion notamment les groupes d'arbres 

ou d'arbustes isolés, les haies, allées, jardins, parcs et 

espaces verts. 

 

       Selon les art. 50 LFo et 66 OFo, les cantons édic- 

tent les dispositions d'exécution nécessaires. Ils peuvent en 

particulier, en vertu de l'art. 2 al. 3 LFo, dans le cadre 

fixé par le Conseil fédéral, préciser la largeur, la surface 

et l'âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surfa- 

ce conquise par la forêt ainsi que la largeur et la surface 

minimales que doit avoir un peuplement pour être considéré 

comme forêt. Le cadre précité a été fixé à l'art. 1 al. 1 OFo 

de la façon suivante: surface comprenant une lisière appro- 

priée: de 200 à 800 m2; largeur comprenant une lisière appro- 

priée: 10 à 12 m; âge du peuplement sur une surface conquise 

par la forêt: 10 à 20 ans. Si le peuplement en question exer- 

ce une fonction sociale ou protectrice particulièrement im- 

portante, les critères cantonaux ne sont pas applicables 

(art. 1 al. 2 OFo et 2 al. 4 LFo). 

 

       b) Les critères quantitatifs que les cantons peuvent 

fixer, dans les limites de l'art. 1 al. 1 OFo, servent à cla- 

rifier la notion qualitative de forêt posée par le droit fé- 

déral. Sauf circonstances particulières, la nature forestière 

doit être reconnue lorsque les critères quantitatifs sont sa- 

tisfaits, de sorte que ces derniers constituent des seuils 

minimaux. On ne peut toutefois nier la qualité de forêt du 

simple fait que ces seuils ne sont pas atteints. Les critères 

quantitatifs doivent concrétiser la notion qualitative de fo- 

rêt, et non la vider de son sens. Plus les cantons font un 

usage du pouvoir d'appréciation qui leur est octroyé, plus 

leur réglementation doit être élaborée. Une loi cantonale 

fixant les critères de façon schématique et indifférenciée 

contredit ainsi la notion qualitative de forêt (ATF 124 II 

165 consid. 2b p. 170, 122 II 72 consid. 3b p. 79). Une ré- 

glementation exagérément schématique, donnant l'impression 

que seuls sont déterminants les critères quantitatifs, peut 

toutefois encore faire l'objet d'une interprétation conforme 

au droit fédéral, dès lors que les critères qualitatifs posés 

par ce dernier l'emportent de toute façon (ATF 125 II 440 

consid. 3 p. 447). 

 

       c) Ces dernières considérations scellent le sort du 

grief de la recourante. Si les jardins ne figurent pas dans 

la liste des surfaces qui ne sont pas considérées comme fo- 

restières, cela ne signifie évidemment pas qu'ils doivent au- 

tomatiquement être considérés comme de la forêt. Qu'ils figu- 

rent ou non à l'art. 2 al. 3 de la loi genevoise, les jardins 

ne sont pas considérés comme forêt en vertu du texte clair de 

l'art. 2 al. 3 de la loi fédérale. Le Grand Conseil explique 

à ce propos qu'il a jugé opportun de n'apporter que les pré- 

cisions qui lui paraissaient nécessaires en relation avec les 

caractéristiques du canton, sans reprendre mot à mot l'art. 2 

al. 3 LFo, applicable pour le surplus. 

 

       d) De manière générale, l'existence d'un parc ou 

d'un jardin au sens de l'art. 2 al. 3 LFo doit être jugée 

uniquement sur la base de l'ensemble des circonstances de 

fait (ATF 124 II 85 consid. 3e p. 89); le peuplement, planté 

volontairement, ne doit servir qu'au délassement, et avoir un 

rapport direct avec l'habitat. L'existence d'essences typi- 

ques et la présence d'installations propres à des parcs ou 

jardins ne sont que des indices relatifs, compte tenu de la 

tendance actuelle à donner à ces espaces un aspect plus natu- 

rel. L'appréciation se fait de manière objective car, à dé- 

faut d'entretien, il se peut qu'un parc ou un jardin retrouve 

les caractéristiques d'un bien-fonds forestier, sans égard 

aux intentions initiales du propriétaire (ATF 120 Ib 339 

consid. 4a p. 342). 

       La loi genevoise laisse entièrement la place à une 

telle définition des jardins, fondée sur les critères quali- 

tatifs déterminants; cela ressort a contrario des critères 

posés aux al. 1 et 2 de l'art. 2, qui reprennent eux-mêmes - 

la recourante n'en disconvient pas - les définitions posées 

par le droit fédéral. La loi genevoise n'est donc en rien 

contraire au droit fédéral. Le grief relatif à la garantie de 

la propriété doit lui aussi être rejeté, car il part égale- 

ment de la prémisse erronée que la loi cantonale consacre- 

rait, à propos des jardins, une notion autonome de la forêt. 

 

    
  3.- 
  
 

 a) La recourante demande aussi l'annulation de  

l'art. 4 al. 3 de la loi genevoise. Selon cette disposition, 

outre les cas prévus par la législation fédérale, qui sont à 

la charge des cantons, l'inspecteur peut ordonner une procé- 

dure de constatation de la nature forestière, aux frais des 

propriétaires, notamment dans les cas suivants: a) requête en 

autorisation de construire à proximité d'une lisière qui n'a 

pas encore été délimitée; b) lorsque la conservation de la 

forêt l'exige. La recourante voit dans cette disposition une 

violation des principes de la légalité, de l'interdiction des 

contributions publiques à caractère confiscatoire et de la 

réserve de la loi lors d'une restriction à la garantie de la 

propriété. La constatation de la nature forestière serait une 

tâche incombant aux cantons, à leurs frais. En tant que con- 

tribution publique nouvelle, elle ne reposerait pas sur une 

base légale suffisamment précise puisque la loi ne prévoit 

aucun maximum, ni aucun barème pour ces frais de constata- 

tion. 

 

       b) Selon le Grand Conseil, l'art. 10 LFo énumérerait 

trois cas dans lesquels une constatation de la nature fores- 

tière doit avoir lieu aux frais du canton: les demandes indi- 

viduelles de constatation de la nature forestière (al. 1), 

l'élaboration des plans d'affectation (al. 2) et les requêtes 

de défrichement (al. 3). Ces cas sont expressément réservés à 

l'art. 4 al. 3 de la loi. Le Grand Conseil a toutefois voulu 

permettre à l'autorité d'ordonner une procédure de constata- 

tion, dans deux situations. L'art. 4 al. 3 let. a de la loi 

s'appliquerait à l'occasion d'une demande d'autorisation de 

construire, lorsque le propriétaire n'a pas requis, préala- 

blement, l'ouverture d'une procédure de constatation. Dans ce 

cas, l'autorité doit pouvoir intervenir, et les frais du géo- 

mètre doivent être mis à la charge du propriétaire ayant omis 

de s'informer. L'art. 4 al. 3 let. b de la loi concernerait 

les cas de mise en péril de l'aire forestière, en particulier 

en cas d'acte illicite, lorsqu'un propriétaire installe ou 

tolère des aménagements dangereux pour la forêt. Les frais 

d'intervention de l'autorité devraient aussi, dans ce cas, 

être à la charge du particulier fautif. Les frais visés à 

l'art. 4 al. 3 LFo/GE ne concerneraient que la rétribution du 

géomètre appelé à intervenir; il ne s'agirait ni d'un impôt, 

ni d'une taxe. 

 

       c) aa) Comme l'admet l'autorité intimée, la procédu- 

re de constatation de la nature forestière est une tâche qui 

incombe en principe aux cantons, dans le cadre de l'exécution 

de la LFo. Cela est particulièrement évident lorsque la déli- 

mitation de l'aire forestière a lieu dans le cadre de l'éla- 

boration et de la révision des plans d'affectation au sens 

des art. 14 ss LAT (cf. en particulier l'art. 18 al. 3 LAT). 

Lorsqu'il détermine l'étendue de l'aire forestière dans le 

cadre de l'élaboration de tels plans (art. 10 al. 2 LFo), le 

canton effectue une tâche qui lui est propre, et ne saurait 

par conséquent en reporter les frais sur les administrés. 

 

       bb) La constatation de la nature forestière peut 

aussi avoir lieu à la requête d'un particulier. Lorsque ce 

dernier dispose d'un intérêt digne de protection - par 

exemple lorsqu'il envisage de construire dans le secteur 

concerné -, il peut exiger de la part de l'Etat une décision 

de constatation au sens des art. 25 al. 2 PA (art. 10 al. 1 

LFo; cf. FF 1988 p. 197); la demande peut aussi être liée à 

une demande de défrichement (art. 10 al. 3 LFo). Dans ce cas, 

l'Etat agit à la requête d'un particulier et rien n'empêche, 

pour autant qu'il existe une base légale suffisante, de per- 

cevoir les frais relatifs au prononcé de sa décision (cf. ATF 

122 II 274: les frais de constatation de la nature forestière 

peuvent par exemple être mis à la charge de l'opposant, pour 

autant que ce dernier ait été entendu avant le prononcé de la 

décision de constatation). Le canton de Genève explique qu'il 

a - cela lui est loisible - renoncé à percevoir des frais 

lorsqu'une telle demande de constatation est formée indépen- 

damment d'une demande de permis; cela ressort aussi des tra- 

vaux préparatoires de la loi (mémorial des séances du Grand 

Conseil, n° 21/IV p. 3214 ss). 

 

       En revanche si, au cours d'une procédure de permis 

de construire, l'inspecteur des forêts se rend compte de 

l'existence d'un peuplement susceptible de correspondre à la 

notion de forêt, il peut, selon la loi cantonale, ordonner 

une procédure de constatation de la nature forestière, aux 

frais du propriétaire concerné. Cette vérification fait alors 

partie des diverses conditions posées à l'octroi du permis de 

construire, et les frais qui y sont liés - en l'occurrence 

les frais de géomètre - peuvent être inclus dans l'émolument 

relatif à l'autorisation de construire, au même titre que les 

autres frais, les deux procédures devant être coordonnées 

(art. 4 al. 5 LFo/GE). 

 

       cc) Les parties se livrent à une vaine argumentation 

quant à la nature de ces frais (impôt, taxe causale ou mix- 

te). Un émolument, dû à raison d'une prestation que l'admi- 

nistration fournit au contribuable, constitue en effet une 

taxe causale qui, au même titre que les autres contributions 

publiques, doit être prévu par une base légale (cf. art. 5 

al. 1, 36 al. 1 et 127 al. 1 Cst.). En l'espèce, le principe 

de ces frais figure dans une loi formelle. En revanche, comme 

le relève la recourante, leur montant ne fait l'objet d'au- 

cune précision dans la loi. S'agissant d'un émolument, qui a 

le caractère d'une contre-prestation dont la valeur peut être 

évaluée précisément, le principe de la base légale n'est tou- 

tefois pas aussi strict qu'à propos des impôts proprement 

dits (ATF 125 I 173 consid. 9a p. 179 et les références ci- 

tées; 
  Moor, Droit administratif, I, Berne 1994, p. 354 ss,
 

III, Berne 1992, p. 365 ss). Qu'il s'agisse d'émoluments de 

chancellerie, d'utilisation ou de contrôle (ATF 112 Ia 39 

consid. 2a p. 43), l'essentiel est de pouvoir vérifier, selon 

des critères objectifs, le respect des principes de la cou- 

verture des coûts (le montant de l'émolument ne doit pas dé- 

passer la charge financière effective) et de l'équivalence 

(le montant doit être proportionné à la valeur objective de 

la prestation; ATF 125 I 173 précité, 123 I 254 consid. 2b/aa 

p. 255 et les arrêts cités; cf. également ATF 106 1a 201 con- 

sid. 3 p. 204). Ces conditions sont réalisées en l'occurren- 

ce: selon les explications données par l'autorité intimée, 

les frais en question sont limités à l'intervention du géomè- 

tre, pour les travaux de mensuration à effectuer. Le montant 

de l'émolument correspond ainsi directement à un service dont 

la valeur est fixée selon les prix du marché. Dans un tel 

cas, le montant de l'émolument peut être contrôlé en fonction 

de critères objectifs, de sorte qu'on ne saurait exiger qu'un 

barème précis figure dans la loi formelle (cf. ATF 125 I 182 

consid. 4a p. 193). Les frais en question devraient, de toute 

façon, demeurer relativement modestes, et on ne saurait 

craindre un effet confiscatoire prohibé par la Constitution. 

 

       d) La recourante critique aussi l'art. 4 al. 3 let. 

b de la loi, qui prévoit de mettre à la charge du propriétai- 

re les frais de constatation de la nature forestière ordonnée 

par l'inspecteur des forêts "lorsque la conservation de la 

forêt l'exige". 

       On peut en effet s'interroger sur le sens de cette 

disposition, dès lors que l'intervention de l'inspecteur des 

forêts devrait, dans chaque cas, avoir pour but la conserva- 

tion de la forêt, objectif posé de manière générale aux art. 

1 al. 1 LFo et 1 al. 1 de la loi genevoise. 

 

       Le Grand Conseil explique toutefois que cette dispo- 

sition est réservée aux cas, exceptionnels, dans lesquels une 

construction ou une installation non autorisée présente un 

danger pour l'aire forestière. L'intervention de l'autorité 

est due, dans ce cas, à une situation illicite, et peut être 

mise à la charge de la personne responsable. Cette interpré- 

tation proposée par l'autorité intimée est certes beaucoup 

plus restrictive que ne le laisse penser le texte de la dis- 

position. Elle est toutefois compatible avec celui-ci. Ainsi 

comprise, la disposition litigieuse ne fait que reprendre le 

principe général selon lequel l'intervention de l'Etat à 

l'encontre d'un perturbateur (par situation ou par comporte- 

ment) peut - même en l'absence d'une base légale - être mise 

à la charge de ce dernier. L'argumentation de la recourante 

quant au principe de la légalité perd ainsi sa pertinence. 

 

       Compte tenu des explications fournies par l'autorité 

intimée, la disposition litigieuse se prête donc à une inter- 

prétation - restrictive - conforme à la Constitution. 

 

    
  4.- 
  
 

 Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit  

public doit être rejeté, aux frais de la recourante (art. 156 

al. 1 OJ). 

 

Par ces motifs, 

 

    
  l e T r i b u n a l f é d é r a l, 
  
 

 

       1. Rejette le recours. 

 

       2. Met à la charge de la recourante un émolument ju- 

diciaire de 5000 fr. 

 

       3. Communique le présent arrêt en copie au manda- 

taire de la recourante et au Grand Conseil du canton de 

Genève. 

 

_____________ 

 

 

Lausanne, le 25 janvier 2000 

KUR/col 

 

                    

Au nom de la Ie Cour de droit public  

                    

du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:  

Le Président, 

 

Le Greffier,