# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 42d77c58-4fa7-5a78-bb15-d9fa7082274b
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-11-24
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 24.11.2025 B-6808/2016
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-6808-2016_2025-11-24.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung II 

B-6808/2016 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 4 .  N o v e m b e r  2 0 2 5  

Besetzung 
 Richter Christian Winiger (Vorsitz), 

Richter Pascal Richard, Richterin Vera Marantelli,  

Gerichtsschreiberin Fanny Paucker. 
 

 
 

Parteien 
 Hagedorn AG, 

vertreten durch die Rechtsanwälte 

Dr. iur. Franz Hoffet und/oder Carola Winzeler, 

Homburger AG,  

Beschwerdeführerin,   

  
 

 
gegen   

 
 

Wettbewerbskommission WEKO, 

Vorinstanz.   
 

 
 

Gegenstand 
 Untersuchung 22-0438 betreffend Bauleistungen See-Gaster 

wegen unzulässiger Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 

Abs. 3 KG (Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016). 

 

 

 

Inhaltsverzeichnis Hagedorn 

INHALTSVERZEICHNIS HAGEDORN .............................................................................................................................................. 2 

SACHVERHALT ............................................................................................................................................................................ 5 

A. VORINSTANZLICHES VERFAHREN ............................................................................................................................................ 5 

A.J SACHVERHALT GEMÄSS DER ANGEFOCHTENEN VERFÜGUNG ................................................................................................................. 11 

A.K ANGEFOCHTENE VERFÜGUNG – SUBSUMTION .................................................................................................................................. 13 

B. BESCHWERDEVERFAHREN VOR BUNDESVERWALTUNGSGERICHT .........................................................................................14 

B.I PUBLIKATIONSVERFAHREN SEE-GASTER (B-6291/2017, B-6714/2017) ............................................................................................ 17 

DAS BUNDESVERWALTUNGSGERICHT ZIEHT IN ERWÄGUNG: ....................................................................................................19 

1. PROZESSVORAUSSETZUNGEN ................................................................................................................................................19 

2. STREITGEGENSTAND ..............................................................................................................................................................20 

3. GELTUNGSBEREICH DES KARTELLGESETZES ............................................................................................................................21 

3.1 SACHLICHER GELTUNGSBEREICH ..................................................................................................................................................... 21 

3.3 RÄUMLICHER GELTUNGSBEREICH .................................................................................................................................................... 22 

3.4 VORBEHALTENE VORSCHRIFTEN ...................................................................................................................................................... 22 

4. VERFAHRENSANTRÄGE ..........................................................................................................................................................23 

4.1 BEIZUG DER VORINSTANZLICHEN AKTEN UND NICHTOFFENLEGEN VON GESCHÄFTSGEHEIMNISSEN .............................................................. 23 

4.2 UNVERWERTBARKEIT DER BEI DER HAUSDURCHSUCHUNG IN PFÄFFIKON BESCHLAGNAHMTEN UNTERLAGEN ................................................ 25 

FORMELLE RÜGEN .....................................................................................................................................................................26 

5. FORMELLE RÜGEN ZU DEN ÖKONOMISCHEN ANALYSEN DER VORINSTANZ ..........................................................................26 

5.1 RÜGE DER FEHLENDEN MÖGLICHKEIT ZUR STELLUNGNAHME ZU DEN ÖKONOMISCHEN ANALYSEN .............................................................. 26 

5.2 RÜGE DER MANGELNDEN NACHVOLLZIEHBARKEIT DER ÖKONOMISCHEN ANALYSEN ................................................................................. 27 

6. BEWEISLAST, BEWEISMASS UND BEWEISWÜRDIGUNG .........................................................................................................31 

MATERIELLE RECHTSLAGE ..........................................................................................................................................................34 

7. BEZUG ZUM EU-KARTELLRECHT UND ZU DEN HORIZONTALLEITLINIEN ..................................................................................34 

8. ART. 4 ABS. 1 KG ....................................................................................................................................................................36 

8.1 BEURTEILUNGSZEITRAUM/UNTERSUCHUNGSRELEVANTER ZEITRAUM .................................................................................................... 36 

8.2 VEREINBARUNG BZW. GESAMTKONSENS NACH ART. 4 ABS. 1 KG ....................................................................................................... 37 

8.2.1 Sachverhaltliche Aspekte ................................................................................................................................................ 37 

8.2.1.1 Zum MA- und EO-System insgesamt (vgl. auch Bst. A.j.a ff.) .........................................................................................................37 

8.2.1.2 Die Marktabklärungslisten (MA-Listen oder MAL).........................................................................................................................44 

8.2.1.3 Die Hagedorn-Listen (HA-Listen oder HAL) ....................................................................................................................................48 

8.2.1.4 Die konsolidierte Marktabklärungsliste (kons. MAL) .....................................................................................................................49 

8.2.1.5 Der Datensatz Offertöffnungsprotokolle (DOP) .............................................................................................................................51 

8.2.1.6 Die Eigenoffert-Listen (EO-Listen oder EOL) ...................................................................................................................................51 

8.2.2 Grundlagen ...................................................................................................................................................................... 54 

8.2.3 Standpunkte der Vorinstanz ........................................................................................................................................... 57 

8.2.4 Vorbringen der Beschwerdeführerin und Würdigung der Rügen zur Gesamtabrede insgesamt ................................. 58 

8.2.5 Vorliegen eines sachlichen Gesamtkonsenses ............................................................................................................... 64 

8.3 WETTBEWERBSPARAMETER AUF DER STUFE VON ART. 4 ABS. 1 KG ..................................................................................................... 71 

8.4 BEZWECKTE ODER BEWIRKTE WETTBEWERBSBESCHRÄNKUNG .............................................................................................................. 73 

8.4.1 Grundlagen ...................................................................................................................................................................... 73 

8.4.2 Standpunkte der Vorinstanz ........................................................................................................................................... 75 

8.4.3 Vorbringen der Beschwerdeführerin und Würdigung .................................................................................................... 76 

8.5 MARKTABGRENZUNG ................................................................................................................................................................... 79 

8.6 FAZIT ZU ART. 4 ABS. 1 KG ........................................................................................................................................................... 79 

9. UNZULÄSSIGE WETTBEWERBSABREDE NACH ART. 5 KG ........................................................................................................80 

9.4 ERHEBLICHE BEEINTRÄCHTIGUNG DES WETTBEWERBS ........................................................................................................................ 81 

9.4.3 Qualitative Kriterien der Erheblichkeit - Art. 5 Abs. 3 Bst. c i.V.m Abs. 1 KG ................................................................ 82 

9.4.3.6 Standpunkte der Vorinstanz ..........................................................................................................................................................85 

9.4.3.7 Vorbringen der Beschwerdeführerin und Würdigung ....................................................................................................................86 

9.5 RECHTFERTIGUNGSGRÜNDE (ART. 5 ABS. 2 KG) ............................................................................................................................... 90 

9.6 FAZIT ZU ART. 5 KG ..................................................................................................................................................................... 91 

9.7 NUTZUNG DER INFORMATIONEN AUS DEM MA-SYSTEM – VERANSCHAULICHT AM BEISPIEL DER MA 2009_16 (SITZUNG VON 16. APRIL 2009)

....................................................................................................................................................................................................... 91 

9.7.3 Umsetzungshandlungen im Einklang mit den Handnotizen auf der MA 2009_16........................................................ 92 

9.7.3.2 Sechs Umsetzungshandlungen der Handnotizen im Beurteilungszeitraum ...................................................................................93 

9.7.3.3 Projekt G) „[…]“ .............................................................................................................................................................................97 

9.7.3.4 Zwei Umsetzungshandlungen der Handnotizen nach dem Untersuchungszeitraum .....................................................................99 

9.7.3.5 Zusammenfassendes Zwischenfazit .............................................................................................................................................100 

9.7.4 Sitzungsteilnahme der acht Unternehmen am 16. April 2009 zur MA 2009_16 ......................................................... 101 

9.7.5 Fazit ............................................................................................................................................................................... 103 

10. VERWIRKUNG UND VERJÄHRUNG ..................................................................................................................................... 103 

10.10 SITZUNGSPLANUNG/TEILNAHME SITZUNGEN .............................................................................................................................. 107 

10.11 DAS MA-SYSTEM .................................................................................................................................................................. 108 

10.12 DAS EO-SYSTEM ................................................................................................................................................................... 110 

10.13 FAZIT ................................................................................................................................................................................... 111 

11. SANKTIONIERUNG ............................................................................................................................................................. 111 

11.1 STANDPUNKTE DER VORINSTANZ ................................................................................................................................................ 111 

11.2 VORBRINGEN DER BESCHWERDEFÜHRERIN ................................................................................................................................... 112 

11.3 ALLGEMEINES/VORWERFBARKEIT ............................................................................................................................................... 113 

11.4 SANKTIONSBEMESSUNG ............................................................................................................................................................ 114 

11.4.2 Basisumsatz ................................................................................................................................................................. 115 

11.4.3 Basisbetragssatz.......................................................................................................................................................... 118 

11.4.4 Zuschlag für Dauer ...................................................................................................................................................... 124 

11.4.5 Erschwerungs- und Milderungsgründe ....................................................................................................................... 126 

11.4.6 Verhältnismässigkeit ................................................................................................................................................... 128 

11.4.7 Sanktionsreduktion aufgrund langer Verfahrensdauer ............................................................................................. 129 

12. AUFERLEGUNG VON VERHALTENSPFLICHTEN .................................................................................................................... 130 

13. KOSTEN DES VORINSTANZLICHEN VERFAHRENS ................................................................................................................ 133 

14. KOSTEN DES BESCHWERDEVERFAHRENS UND PARTEIENTSCHÄDIGUNG ........................................................................... 135 

DEMNACH ERKENNT DAS BUNDESVERWALTUNGSGERICHT: ................................................................................................... 137 

 

B-6808/2016 

Seite 5 

Sachverhalt 

A. Vorinstanzliches Verfahren 

A.a Gestützt auf die Resultate einer ökonometrischen Studie eröffnete das 

Sekretariat der Wettbewerbskommission (nachfolgend: Sekretariat) am 

15. April 2013 im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums eine 

Untersuchung gemäss Art. 27 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 

(KG, SR 251) betreffend allfällige Wettbewerbsabreden im Strassen- und 

Tiefbau im Untersuchungsgebiet der Bezirke See-Gaster im Kanton 

St. Gallen sowie der Bezirke March und Höfe im Kanton Schwyz (nachfol-

gend: Untersuchungsgebiet). Diese Wettbewerbsabreden betrafen die Ko-

ordination von Submissionen sowie die Aufteilung von Bauprojekten bzw. 

Kunden der folgenden Gesellschaften (nachfolgend: Untersuchungsadres-

satinnen; vgl. act. […], amtliche Publikation der Untersuchungseröffnung 

im Schweizerischen Handelsamtsblatt [SHAB] vom 23. April 2013, Nr. 77 

sowie im Bundesblatt vom 30. April 2013 [BBl 2013 2999]; Sanktionsverfü-

gung betreffend Bauleistungen See-Gaster wegen unzulässiger Wettbe-

werbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 3 KG vom 8. Juli 2016, Untersuchung 

22-0438, Rz. 47 f.: nachfolgend: Verfügung oder Sanktionsverfügung): 

− ANOBA Holding AG, Neuhaus (nachfolgend: ANOBA), 

− Oberholzer Bauleistungen AG, Neuhaus (nachfolgend: Oberholzer), 

− Oberholzer Immobilien AG, Neuhaus (nachfolgend: Oberholzer), 

− Bernet Bau AG, Gommiswald (nachfolgend: Bernet Bau), 

− De Zanet AG, Kaltbrunn (nachfolgend: De Zanet), 

− Hagedorn AG, Meilen (nachfolgend: Hagedorn oder Beschwerdeführe-

rin), 

− Implenia Schweiz AG, Dietlikon (nachfolgend: Implenia; Rechtsvorgänge-

rin Batigroup), 

− Walo Bertschinger AG, St. Gallen (nachfolgend: Walo). 

 

Am 16. April 2013 und teilweise am Folgetag nahm das Sekretariat gestützt 

auf Art. 42 Abs. 2 KG Hausdurchsuchungen u.a. bei der Hagedorn vor 

(Verfügung Rz. 49 f.). Es klärte die betroffenen Untersuchungsadressatin-

nen zu Beginn der Hausdurchsuchungen über ihre Rechte inklusive der 

Möglichkeit einer Selbstanzeige und deren Bedeutung auf. Das Sekretariat 

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beschlagnahmte an den Hausdurchsuchungen auch Gegenstände ge-

mäss den entsprechenden Protokollen. Zudem stellte es elektronische Da-

ten sicher (Verfügung Rz. 49 f.). 

In der Folge erklärten sich zwei Untersuchungsadressatinnen (die Implenia 

als erste Selbstanzeigerin und die Walo als zweite Selbstanzeigerin) zur 

Kooperation mit den Wettbewerbsbehörden bereit und reichten beim Sek-

retariat Selbstanzeigen gemäss Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 1 Bst. b so-

wie Art. 8 ff. der KG-Sanktionsverordnung vom 12. März 2004 (SVKG, 

SR 251.5) ein (Verfügung Rz. 54 f. m.H).  

A.b Am 21. Oktober 2013 dehnte das Sekretariat die Untersuchung im Ein-

vernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums auf folgende zwei Gesell-

schaften aus (vgl. act. […], amtliche Publikation der Untersuchungseröff-

nung im Schweizerischen Handelsamtsblatt [SHAB] vom 5. November 

2013, Nr. 214 sowie act. […], Bundesblatt vom 5. November 2013 [BBl 

2013 8427]; Verfügung Rz. 56 f.): 

Toller Unternehmungen AG, Rapperswil (nachfolgend: Toller), 

Gebr. P. und J. Reichmuth AG, Freienbach (nachfolgend: Reichmuth). 

Bei beiden Unternehmen wurden ebenfalls Hausdurchsuchungen vorge-

nommen (act. […] ff.). 

A.c Das Sekretariat stellte den Untersuchungsadressatinnen elektronische 

Kopien der als Bookmark qualifizierten Dokumente zu. Sämtliche Untersu-

chungsadressatinnen mit Ausnahme der Reichmuth nahmen Stellung, wo-

bei das Sekretariat einige Bookmarks aufgrund der Stellungnahmen als 

nicht relevant erachtete und aussonderte (Verfügung Rz. 58 f.).  

A.d Am 7. November 2013 reichte das Sekretariat bei den Kantonen 

St. Gallen und Schwyz Amtshilfegesuche ein, deren Gegenstand die Of-

fertöffnungsprotokolle im Bereich Strassen- und Tiefbau und die entspre-

chenden Vergabeentscheide für die Periode 2004 bis 2013 waren. Darauf-

hin stellte das Sekretariat bei den Gemeinden der Bezirke See-Gaster, 

March und Höfe Amtshilfegesuche. Es verzichtete auf Amtshilfegesuche 

bei kleinen Gemeinden (Verfügung Rz. 60 f.). Aus den eingereichten Of-

fertöffnungsprotokollen erstellte das Sekretariat den Datensatz Offertöff-

nungsprotokolle (DOP), welcher einen Überblick über die öffentliche Nach-

frage nach Strassen- und/oder Tiefbauleistungen im Untersuchungsgebiet 

bietet (Verfügung Rz. 62; 754 ff.; vgl. E. 8.2.1.5). 

B-6808/2016 

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A.e Zwischen November 2013 und Juni 2014 fanden Einvernahmen mit 

verschiedenen Untersuchungsadressatinnen und den beiden Selbstanzei-

gerinnen statt. Am 22. Januar 2014 stellte das Sekretariat allen Untersu-

chungsadressatinnen gestützt auf Art. 40 KG einen ersten Fragebogen 

(Fragebogen I) betreffend die Eigenofferten (EO) zu. Alle Untersuchungs-

adressatinnen erhielten einen zweiten Fragebogen (Fragebogen II) hin-

sichtlich der Marktabklärungen (MA) am 27. Mai 2014. Das Sekretariat 

stellte der Reichmuth, der Oberholzer, der Hagedorn und der Walo auf-

grund von Unklarheiten in den Antworten des Fragebogens II Rückfragen. 

Anfangs September 2014 erhielten alle Untersuchungsadressatinnen ei-

nen dritten Fragebogen (Fragebogen III) in Bezug auf die Klärung der Kon-

zernverhältnisse (Verfügung Rz. 64 ff.). Im März und im April 2015 führte 

das Sekretariat weitere Einvernahmen durch. Die Untersuchungsadressa-

tinnen hatten die Möglichkeit, an den Einvernahmen der anderen Untersu-

chungsadressatinnen (nicht aber bei den Selbstanzeigerinnen) anwesend 

zu sein und der einvernommenen Person Fragen zu stellen. Am 19. März 

2015 stellte das Sekretariat den Untersuchungsadressatinnen die Proto-

kolle der Einvernahmen in elektronischer Form zu, worauf die Reichmuth, 

die Oberholzer und die Toller schriftlich zu den Einvernahmen sowie zum 

vorläufigen Beweisergebnis Stellung nahmen. Die Walo und die Implenia 

nahmen im Rahmen der Bonusmeldung Stellung (Verfügung Rz. 67 f.).  

Am 15. Dezember 2014 gewährte das Sekretariat den Untersuchungsad-

ressatinnen, nach Bereinigung der Akten um Geschäftsgeheimnisse, in 

elektronischer Form Akteneinsicht (act. […]-[…]). Davon ausgenommen 

waren die Akten der Selbstanzeigedossiers (Verfügung Rz. 69). Das Sek-

retariat versandte den Parteien am 15. Mai 2015 zwei Datensätze (Datens-

ätze Offertöffnungsprotokolle [DOP] und konsolidierte Marktabklärungslis-

ten [MAL]) als pdf- und als Excel-Dateien. Am 18. September 2015 ge-

währte das Sekretariat den Untersuchungsadressatinnen erneut in elektro-

nischer Form Akteneinsicht (act. […]-[…]) mit Ausnahme der Akten aus den 

Selbstanzeigedossiers (Verfügung Rz. 70-72).  

A.f Das Sekretariat führte mit allen Untersuchungsadressatinnen Verhand-

lungen über den Abschluss einer einvernehmlichen Regelung (nachfol-

gend: EVR). Die Bernet Bau, die Walo und die De Zanet schlossen eine 

EVR ab (Verfügung Rz. 73).  

A.g Am 20. Januar 2016 stellte das Sekretariat den Untersuchungsadres-

satinnen den Verfügungsantrag (act. […], Antrag) zu. Zugleich gewährte 

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Seite 8 

das Sekretariat auf elektronischem Weg Einsicht in die neuen Verfahrens-

akten, soweit diese nicht Informationen der Selbstanzeigerinnen enthiel-

ten. Die Unterlagen der Selbstanzeigerinnen konnten in den Räumlichkei-

ten der Wettbewerbsbehörden eingesehen werden. In solche Akten nah-

men die Toller, die Implenia, die Reichmuth, die Oberholzer und die Walo 

Einsicht. Auch in die seit dem 20. Januar 2016 neu hinzugekommenen Ak-

ten konnte fortlaufend Einsicht genommen werden (Verfügung Rz. 75). 

A.h Die Beschwerdeführerin reichte am 28. April 2016 ihre Stellungnahme 

zum Verfügungsantrag ein (act. […]; nachfolgend: Stellungnahme zum An-

trag; Verfügung Rz. 89-94 mit Verfahrensanträgen). Als einzige Untersu-

chungsadressatin verzichtete die De Zanet auf eine Stellungnahme zum 

Verfügungsantrag (Verfügung Rz. 76; zu den Stellungnahmen der anderen 

Parteien Rz. 77-99 und Rz. 107-113).  

Die Beschwerdeführerin machte insbesondere geltend, dass die Gesamt-

abrede nicht ausreichend bewiesen sei. Gemäss Überprüfung durch Swiss 

Economics seien die ökonomischen und statistischen Argumente des Sek-

retariats nicht plausibel. Die rechtlichen Voraussetzungen für das Vorliegen 

einer Gesamtabrede seien nicht erfüllt. Schliesslich unterlägen die bei der 

Hausdurchsuchung in Pfäffikon beschlagnahmten Beweismittel einem Be-

weisverwertungsverbot und dürften nicht verwendet werden (Verfügung 

Rz. 89-94).  

Daneben reichte die Beschwerdeführerin zusammen mit Toller, Reichmuth 

und Oberholzer ein Gutachten von Swiss Economics als Beilage der Stel-

lungnahme zum Antrag ein (act. […] Beilage 1; nachfolgend: Swiss Econo-

mics-Gutachten). Das Parteigutachten legt dar, erstens habe eine allfällige 

Abrede eher bis März 2008 als bis Juni 2009 gedauert und zweitens müss-

ten die Veränderungen im Bieterverhalten durch andere Ursachen verur-

sacht worden sein. Ebenfalls bestreiten die Parteien die Erfolgsquote. Auf 

Wunsch der vier Gesellschaften hat ein Vertreter von Swiss Economics das 

Parteigutachten der WEKO an der Anhörung vom 20. Juni 2016 mündlich 

vorgestellt (Verfügung Rz. 114 f.; 834 ff., 842 ff.).  

A.i Mit Verfügung vom 8. Juli 2016 betreffend die Untersuchung „22-0438: 

Bauleistungen See-Gaster“ sanktionierte die Wettbewerbskommission 

(nachfolgend: Vorinstanz oder WEKO) acht Strassen- und Tiefbauunter-

nehmen, darunter auch die Beschwerdeführerin, wegen Submissionsabre-

den gem. Art. 5 Abs. 3 Bst. c i.V.m. Art. 5 Abs.1 KG. 

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Das Dispositiv der Verfügung vom 8. Juli 2016 lautete:  

1. Hagedorn AG, OBERHOLZER Bauleistungen AG, OBERHOLZER Immobilien 

AG, Implenia Schweiz AG, Gebr. P. und J. Reichmuth AG, Reichmuth Bauunter-

nehmung AG, und Toller Unternehmungen AG 

1.1 wird untersagt, Konkurrenten im Zusammenhang mit der Erbringung von 

Strassen- und Tiefbauleistungen um Schutz, Stützofferten oder den Verzicht 

einer Offerteingabe anzufragen oder derartiges anzubieten; 

1.2 wird untersagt, sich in Zusammenhang mit der Erbringung von Strassen- 

und Tiefbauleistungen mit Konkurrenten vor Ablauf der Offerteingabefrist – 

oder, sofern nicht vorhanden, vor rechtskräftiger Auftragserteilung – über Of-

fertpreise, Preiselemente sowie die Zu- und Aufteilung von Kunden und Gebie-

ten auszutauschen; davon ausgenommen ist der Austausch unabdingbarer In-

formationen im Zusammenhang mit 

a) der Bildung und Durchführung von Arbeitsgemeinschaften (ARGE) sowie  

b) der Mitwirkung an der Auftragserfüllung als Subunternehmer; 

1.3 werden verpflichtet, geplante Arbeitsgemeinschaften (ARGE) in Zusam-

menhang mit von ihr erbrachten Strassen- und Tiefbauleistungen gegenüber 

dem Auftraggeber offenzulegen. Hierzu sind spätestens Im Zeitpunkt der Of-

ferteingabe die Namen der Firmen, welche an der geplanten Arbeitsgemein-

schaft (ARGE) mitwirken sollen, anzugeben. Diese Offenlegungspflicht gilt 

auch bei einer geplanten Arbeitsgemeinschaft (ARGE), bei der einem einzel-

nen Unternehmen die Führungsrolle zukommt und das als Ansprechpartnerin 

bzw. Verantwortliche gegenüber dem Auftraggeber auftritt. 

2. Die WEKO genehmigt die nachfolgende von De Zanet AG, Walo Bertschinger AG 

St. Gallen und Bernet Bau AG mit dem Sekretariat der WEKO vereinbarte einvernehm-

liche Regelung vom 19. Juni 2015 (im Fall der Walo Bertschinger AG und der Bernet 

Bau AG) bzw. vom 10. September 2015 (im Fall der De Zanet AG):  

2.1 Die [De Zanet AG, Walo Bertschinger AG St. Gallen, Bernet Bau AG] ver-

pflichtet sich, Konkurrenten im Zusammenhang mit der Erbringung von Stras-

sen- und Tiefbauleistungen weder um Schutz, Stützofferten oder den Verzicht 

einer Offerteingabe anzufragen noch derartiges anzubieten. 

2.2 Die [De Zanet AG, Walo Bertschinger AG St. Gallen, Bernet Bau AG] ver-

pflichtet sich, sich in Zusammenhang mit der Erbringung von Strassen- und 

Tiefbau-leistungen mit Konkurrenten vor Ablauf der Offerteingabefrist - oder, 

sofern nicht vorhanden, vor rechtskräftiger Auftragserteilung - nicht über Offert-

preise, Preiselemente sowie die Zu- und Aufteilung von Kunden und Gebieten 

auszutauschen. 

B-6808/2016 

Seite 10 

2.3 Von den Verpflichtungen ausgenommen ist der Austausch von Informatio-

nen, die in Zusammenhang mit der Bildung oder Durchführung von Arbeitsge-

meinschaften (ARGE) oder Subunternehmerverhältnissen unabdingbar sind. 

2.4 Die [De Zanet AG, Walo Bertschinger AG St. Gallen, Bernet Bau AG] ver-

pflichtet sich, geplante Arbeitsgemeinschaften (ARGE) in Zusammenhang mit 

von ihr erbrachten Strassen- und Tiefbauleistungen gegenüber dem Auftragge-

ber offenzulegen. Hierzu sind spätestens im Zeitpunkt der Offerteingabe die 

Namen der Firmen, welche an der geplanten Arbeitsgemeinschaft (ARGE) mit-

wirken, anzugeben. Diese Offenlegungspflicht gilt auch bei einer geplanten Ar-

beitsgemeinschaft (ARGE), bei der einem einzelnen Unternehmen die Füh-

rungsrolle zukommt und das als Ansprechpartnerin bzw. Verantwortliche ge-

genüber dem Auftraggeber auftritt. 

3. Mit Sanktionen nach Art. 49a Abs. 1 KG wegen Beteiligung an der gemäss Art. 5 

Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 KG unzulässigen Gesamtabrede mit folgenden Beträgen belastet 

werden: 

3.1 De Zanet AG mit einem Betrag von CHF […]. 

3.2 Hagedorn AG mit einem Betrag von CHF [2.3-2.5 Mio.] sowie zusätzlich, 

unter solidarischer Haftung gemeinsam mit Bernet Bau AG, mit einem Betrag 

von CHF [77 % des Sanktionsbetrags der Bernet Bau AG]. 

3.3 OBERHOLZER Bauleistungen AG sowie OBERHOLZER Immobilien AG 

unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von CHF [0.3–0.5 Mio.]. 

3.4 Implenia Schweiz AG mit einem Betrag von CHF 0. 

3.5 Walo Bertschinger AG St. Gallen mit einem Betrag von CHF [0.2–0.4 Mio.]. 

3.6 Gebr. P. und J. Reichmuth AG und Reichmuth Bauunternehmung AG unter 

solidarischer Haftung mit einem Betrag von CHF [0.7-0.9 Mio.]. 

3.7 Toller Unternehmungen AG mit einem Betrag von CHF [0.4-0.6 Mio.]. 

3.8 Bernet Bau AG gesamthaft mit einem Betrag von CHF [0.1-0.3 Mio.] wobei 

sie davon [77 % ihres Sanktionsbetrags] unter solidarischer Haftung mit der 

Hagedorn AG trägt. 

4. Gegenüber der ANOBA Holding AG wird die Untersuchung eingestellt. 

5. Der Antrag der Hagedorn AG auf Entfernung aller anlässlich der Hausdurchsuchung 

am 16. April 2013 bei der Hagedorn AG in der Industriestrasse 4, 8808 Pfäffikon, be-

schlagnahmten Unterlagen aus den Verfahrensakten wird abgewiesen. 

[Ziff. 6 – 15 Anträge der OBERHOLZER und der Toller]  

B-6808/2016 

Seite 11 

16. Die Verfahrenskosten betragen CHF 977‘567 und werden folgendermassen aufer-

legt: 

16.1 De Zanet AG trägt CHF 0. 

16.2 Hagedorn AG trägt CHF 131‘943, wobei sie zusätzlich zu ihrem Kosten-

anteil CHF 81‘582 unter solidarischer Haftung mit der Bernet Bau AG zu tragen 

hat. 

16.3 OBERHOLZER Bauleistungen AG sowie OBERHOLZER Immobilien AG 

tragen unter solidarischer Haftung CHF 131‘943. 

16.4 Implenia Schweiz AG trägt CHF 131‘943. 

16.5 Walo Bertschinger AG St. Gallen trägt CHF 105‘950. 

16.6 Gebr. P. und J. Reichmuth AG und Reichmuth Bauunternehmung AG tra-

gen unter solidarischer Haftung CHF 131‘943. 

16.7 Toller Unternehmungen AG trägt CHF 131‘943. 

16.8 Bernet Bau AG trägt insgesamt CHF 105‘950, wobei sie davon 

CHF 81‘582 unter solidarischer Haftung mit Hagedorn AG trägt. 

17. Nach Eintritt der Rechtskraft vorliegender Verfügung gegenüber allen Untersu-

chungsadressatinnen werden die beschlagnahmten Original-Papierdokumente der je-

weils berechtigten Person zurückgegeben und werden die beim Sekretariat vorhande-

nen, kopierten oder gespiegelten elektronischen Daten gelöscht. 

18. Diese Verfügung ist zu eröffnen: 

[Die Verfügung nennt alle Verfügungsadressaten samt ihren Rechtsvertretern. 

Hier ist bloss die Beschwerdeführerin abzubilden] 

− Hagedorn AG, Rainstrasse 4, 8706 Meilen, 

vertreten durch: RA Dr. iur. Franz Hoffet, RA Martin Thomann, Homburger 

AG, Prime Tower, Hardstrasse 201, 8005 Zürich. 

 

A.j Sachverhalt gemäss der angefochtenen Verfügung 

A.j.a Die angefochtene Verfügung legt im Wesentlichen dar, dass die acht 

Unternehmen an den sogenannten Marktabklärungs-Sitzungen (nachfol-

gend: MA-Sitzungen) ihre Zusammenarbeit im Rahmen eines Marktabklä-

rungssystems (MA-System) bzw. Submissionslistensystems (vor 2002) 

und eines Eigenoffertlistensystems (EO-System) besprochen haben. Beim 

MA-System (vgl. E. 8.2.1.1 und 8.2.1.2) ist es um öffentliche und grössere 

B-6808/2016 

Seite 12 

von Privaten ausgeschriebene Projekte gegangen (Verfügung Rz. 280 ff., 

856), wohingegen es sich beim EO-System (vgl. E. 8.2.1.6) um kleinere 

von Privaten vergebene Projekte gehandelt hat (Verfügung 864 ff.). So-

wohl im MA- wie auch im EO-System sind die im Raum stehenden Projekte 

auf den entsprechenden Listen (Marktabklärungslisten [MA-Listen oder 

MAL] bzw. Eigenoffertlisten [EO-Listen oder EOL]) erfasst worden. Nach 

Feststellungen der Vorinstanz haben die De Zanet die aktualisierten MAL 

und die Implenia die aktualisierten EOL vor den Sitzungen, welche alle zwei 

bis vier Wochen stattfanden (Verfügung Rz. 289, 309 f. mit Sitzungsplan in 

Tabelle 1), an die acht Unternehmen versandt (Verfügung Rz. 312, 864).  

A.j.b Auf den MA-Listen haben die acht Unternehmen jeweils ihr Interesse 

an Projekten gegenüber den anderen sieben Unternehmen mittels Sterne 

(grosses Interesse = „** “ oder „A*“/ kleineres Interesse = „* “, „A“ oder „B“) 

kundgetan (Verfügung Rz. 575 f.; E. 8.2.1.2.2). Die MA-Listen haben keine 

Informationen über Schutzzuteilungen ausgewiesen. Die Vorinstanz legt 

dar, dass die Unternehmen in einer früheren Etappe von 1977-2002 (also 

vor dem Untersuchungszeitraum) noch festgehalten haben, welches Un-

ternehmen „Schutz gab“ oder „Schutz erhielt“ (Verfügung Rz. 150 ff., 231 

Abbildung 13, Rz. 230 Abbildung 11, 546). Diese Tatsachen aus der frühe-

ren Etappe erachtete die Vorinstanz für das Verständnis und die Beweis-

würdigung im untersuchungsrelevanten Zeitraum von Bedeutung (Verfü-

gung Rz. 119 ff., 150). In der untersuchungsrelevanten Etappe hätte das-

jenige Unternehmen, welches das höchste Interesse an einem Projekt gel-

tend gemacht habe, im Nachhinein den Schutz separat organisieren müs-

sen („Lead-Unternehmen“; Verfügung Rz. 550 f., 672), sofern die acht Un-

ternehmen nicht die „Freigabe“ über ein Projekt entschieden hatten (Verfü-

gung Rz. 661 f., 672, 1073).  

A.j.c Die EO-Listen haben die acht Unternehmen ständig um ihre Eigenof-

ferten (EO) ergänzt. EO haben private Bauherren bei kleineren Aufträgen 

(z. B. für einen Garagenvorplatz) verlangt (Verfügung Rz. 864 ff., 871 ff.; 

vgl. E. 8.2.1.6). Im Kontext mit dem EO-System meldete das Unternehmen, 

das eine EO zuerst erstellte, diese für die EO-Liste. So wussten die ande-

ren sieben Unternehmen, falls ein Bauherr sie zu einem späteren Zeitpunkt 

betreffend dasselbe Projekt um eine EO anfragte, dass sie eine höhere EO 

als das ersteinreichende Unternehmen vorzulegen hatten (Verfügung 

Rz. 903, 990, 1078).  

A.j.d Auf den Listen der Hagedorn (HA-Listen bzw. HAL; E. 8.2.1.3) führte 

die Hagedorn über alle Projekte, für welche sie eine Offerte eingereicht 

B-6808/2016 

Seite 13 

hatte, bis zum Abschluss des Untersuchungszeitraums „Buch“. Die HA-Lis-

ten haben im Gegensatz zu den MA-Listen auch Auskunft über Schutzzu-

teilungen „S“ (ab 2009 wurde „I“ für Schutz verwendet), Teilschutzzuteilun-

gen „TS“ (ab 2009 wurde „TI“ für Teilschutz verwendet) und „Freigaben“ 

(ab 2009 das Wort „OFFEN“) gegeben (Verfügung Rz. 681 ff.). Die Be-

zeichnung „TS“ oder „TI“ wurde verwendet, wenn die acht Unternehmen 

wussten, dass ebenfalls ein drittes Unternehmen mitbieten würde, das sich 

nicht an der Projektabsprache beteiligte. Dies war häufig bei der mittler-

weile aufgelösten Awestra bzw. Westrag, welche die acht Unternehmen als 

aggressive Konkurrentin bezeichneten, der Fall. Diese hat oft die acht Un-

ternehmen unterboten (Verfügung Rz. 711, 780, 1282, 1298).  

A.j.e Des Weiteren hatte das Sekretariat die öffentlichen Ausschreibungen 

im Untersuchungsgebiet statistisch erfasst und den „Datensatz Offertöff-

nungsprotokolle“ (nachfolgend: DOP; vgl. E. 8.2.1.5 aus den ihm vorliegen-

den strassen- und/oder tiefbaubezogenen Offertöffnungsprotokollen und 

Vergabeentscheiden der Kantone St. Gallen und Schwyz sowie der Ge-

meinden im Untersuchungsgebiet der Jahre 2004-2013 erstellt (vgl. Verfü-

gung Rz. 60 ff., 754 ff.; vgl. Bst. A.d hiervor).  

A.j.f Zudem fertigte das Sekretariat aus den rund 90 MA-Listen einen zwei-

ten Datensatz, die „konsolidierte MAL“ (nachfolgend: kons. MAL; 

E. 8.2.1.4) an (Verfügung Rz 760 ff., 763 ff.). 

A.k Angefochtene Verfügung – Subsumtion 

A.k.a Dieses Vorgehen im Rahmen des MA-Systems sowie des EO-Sys-

tems beurteilte die Vorinstanz als eine Gesamtabrede (Vereinbarung) ge-

mäss Art. 4 Abs. 1 KG (Verfügung Rz. 1194 ff., 1198-1203, 8.2.3) bzw. 

eventualiter als abgestimmte Verhaltensweise (Verfügung Rz. 1204; 

E. 8.2.3.1). Die Vorinstanz bejahte sowohl ein Bezwecken wie auch ein Be-

wirken gem. Art. 4 Abs. 1 KG (Verfügung Rz. 1209; 8.4.2). Des Weiteren 

schloss die WEKO auf eine Abrede über die Aufteilung von Märkten nach 

Geschäftspartnern gem. Art. 5 Abs. 3 Bst. c KG i.V.m. Art. 5 Abs. 1 KG 

(Verfügung Rz. 1266-1304, 1451 ff.). Eine Rechtfertigung aus Gründen der 

wirtschaftlichen Effizienz verneinte die Vorinstanz (Verfügung Rz. 1305-

1313). 

Im Ergebnis folgerte die Vorinstanz, dass die acht Unternehmen infolge 

Beteiligung an unzulässigen Abreden nach Art. 5 Abs. 3 Bst. c i.V.m. 

Abs. 1 KG gestützt auf Art. 49a Abs. 1 KG zu sanktionieren seien.  

B-6808/2016 

Seite 14 

A.k.b Soweit die acht Unternehmen bzw. deren Unternehmensträgerinnen 

keine einvernehmliche Regelung abgeschlossen haben, was u.a. auch für 

die Beschwerdeführerin gilt, hat die Vorinstanz diese zu einem Verhalten 

verpflichtet, bei welchem vergleichbare Wettbewerbsbeschränkungen ver-

hindert werden (Verfügung Rz. 1325, Dispositiv Ziff. 1).  

A.k.c  Die Vorinstanz auferlegte der Beschwerdeführerin eine Sanktion 

von CHF [2.3-2.5 Mio.] sowie zusätzlich, unter solidarischer Haftung ge-

meinsam mit Bernet Bau AG, einen Betrag von CHF [77 % des Sanktions-

betrags der Bernet Bau AG]. Die Implenia ging als erste Selbstanzeigerin 

sanktionsfrei aus (Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 8 ff. SVKG; vgl. Verfügung, 

Rz. 1410 f.). Der zweiten Selbstanzeigerin, der Walo, gewährte die Vo-

rinstanz gestützt auf Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 12 ff. SVKG eine Reduk-

tion der Sanktion im Umfang von 45% (vgl. Verfügung, Rz. 1413 ff.; zu den 

Sanktionsbeträgen der anderen Unternehmen, vgl. Dispositiv Ziff. 3). 

B. Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht 

B.a Gegen die Verfügung der Vorinstanz vom 8. Juli 2016 erhob die Be-

schwerdeführerin am 4. November 2016 Beschwerde (nachfolgend: Be-

schwerde) an das Bundesverwaltungsgericht. Der Beschwerdeschrift la-

gen drei Beilagen bei (1: angefochtene Verfügung; 2: Beleg des Eingangs 

der angefochtenen Verfügung; 3: Swiss Economics-Zusatzanalyse vom 

4. November 2016; nachfolgend: Swiss Economics-Zusatzanalyse).  

Die Beschwerdeführerin stellte folgende Anträge:  

1) Es seien Ziff. 1 (soweit die Beschwerdeführerin betreffend), 3.2, 5 und 

16.2 des Dispositivs der Verfügung der Wettbewerbskommission vom 

8. Juli 2016 in Sachen Untersuchung 22-0438 betreffend Bauleistun-

gen See-Gaster aufzuheben und es sei die Untersuchung 22-0438 

ohne Folgen für die Beschwerdeführerin einzustellen.  

 

2) Eventualiter sei Ziff. 3.2 des Dispositivs der Verfügung der Wettbe-

werbskommission vom 8. Juli 2016 in Sachen Untersuchung 22-0438 

betreffend Bauleistungen See-Gaster aufzuheben und es sei davon 

abzusehen, der Beschwerdeführerin eine Sanktion aufzuerlegen. 

 

3) Subeventualiter sei die in Ziff. 3.2 des Dispositivs der Verfügung der 

Wettbewerbskommission vom 8. Juli 2016 in Sachen Untersuchung 

22-0438 betreffend Bauleistungen See-Gaster der Beschwerdeführe-

rin auferlegte Sanktion angemessen zu reduzieren. 

 

4) Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates.  

B-6808/2016 

Seite 15 

und folgende Verfahrensanträge: 

1) Die Akten der Vorinstanz seien für das vorliegende Beschwerde-

verfahren beizuziehen. 

2) Es seien sämtliche Unterlagen, welche anlässlich der Hausdurchsu-

chung bei der Beschwerdeführerin in Pfäffikon beschlagnahmt wurden, 

im Beschwerdeverfahren nicht zu beachten und aus dem Recht zu wei-

sen. 

 

3) Alle Informationen und Beilagen, welche als Geschäftsgeheimnisse 

gekennzeichnet sind, seien als Geschäftsgeheimnisse zu behandeln 

und Dritten weder während des Verfahrens noch im Fall einer Ent-

scheidpublikation zugänglich zu machen. 

 

4) Im Falle einer Entscheidpublikation sei der Publikationstext vorgängig 

der Publikation der Beschwerdeführerin vorzulegen, damit sie diesen 

auf Geschäftsgeheimnisse prüfen kann. 

Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, das vorliegende 

Verfahren hätte in Folge Verjährung eingestellt werden müssen. Weiter sei 

die von der Vorinstanz behauptete Gesamtabrede zwischen den Verfah-

rensparteien inkonsistent mit den Feststellungen der Vorinstanz, wonach 

es nur punktuell zu Individualabreden gekommen sein soll. Die rechtlichen 

Voraussetzungen für eine Gesamtabrede seien nicht erfüllt. Zudem bean-

standet sie Berechnung und Höhe der verhängten Sanktion.  

Die Toller (B-6849/2016) und die Oberholzer (B-6844/2016) reichten eben-

falls Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht ein. Eine weitere Verfü-

gungsadressatin hat ihre Beschwerde im Frühling 2020 zurückgezogen 

(Verfahren B-6998/2016; vgl. Bst. B.i, insb. B.i.f). 

B.b Am 21. November 2016 leistete die Beschwerdeführerin innert Frist 

ihren Kostenvorschuss von Fr. 22‘000.–. 

B.c Am 6. März 2017 reichte die Vorinstanz innert erstreckter Frist ihre Ver-

nehmlassung ein. Der Vernehmlassung waren sowohl ein von Geschäfts-

geheimnissen bereinigtes Aktenverzeichnis sowie ein USB-Stick mit den 

vorinstanzlichen Akten, welche ebenfalls von Geschäftsgeheimnissen be-

reinigt waren, beigelegt. Daneben stellte die Vorinstanz auf einem weiteren 

passwortverschlüsselten Stick sämtliche Akten mit Geschäftsgeheimnis-

sen inklusive Selbstanzeigen und einem Aktenverzeichnis zur Verfügung.  

B-6808/2016 

Seite 16 

In ihrer Vernehmlassung stellte die Vorinstanz den folgenden Antrag: 

Die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 

– unter Kostenfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin – 

B.d Am 22. Mai 2017 reichte die Beschwerdeführerin innert erstreckter 

Frist ihre Replik mit unveränderten Rechtsbegehren und Verfahrensanträ-

gen ein.  

B.e Am 23. August 2017 reichte die Vorinstanz ihre Duplik innert erstreck-

ter Frist ein.  

B.f Am 28. September 2017 reichte die Beschwerdeführerin eine Stellung-

nahme zur Duplik ein. 

B.g Mit Verfügung vom 29. September 2017 schloss der Instruktionsrichter 

den Schriftenwechsel, wobei er festhielt, dass weitere Instruktionsmass-

nahmen vorbehalten blieben.  

B.h  

B.h.a Mit Verfügung vom 6. März 2019 erachtete es der Instruktionsrichter 

aufgrund einer unaufgeforderten beschwerdeführerischen Eingabe vom 

4. März 2019 im Parallelverfahren B-6844/2016 als sachgerecht, die Vor-

instanz in allen die See-Gaster-Sanktionsverfügung vom 8. Juli 2016 be-

treffenden Beschwerdeverfahren um Stellungnahme zur Frage zu ersu-

chen, wie sich die vier Urteile zu den Aargauer Submissionsabsprachen 

vom 25. Juni 2018 (B-807/2012 Erne; B-771/2012 Cellere; B-829/2012 

Granella; B-880/2012 Umbricht) in Bezug auf das Beweismass und die De-

finition der Gesamtabrede im vorliegenden Zusammenhang auswirkten.  

B.h.b Am 29. April 2019 reichte die Vorinstanz ihre Stellungnahme zur Ge-

samtabrede ein (nachfolgend: Stellungnahme VI zur Gesamtabrede).  

B.h.c Am 1. Juli 2019 reichte die Beschwerdeführerin innert erstreckter 

Frist ihre Stellungnahme zur Gesamtabrede ein (Stellungnahme BF zur 

Gesamtabrede). 

B.h.d Mit Verfügung vom 4. Juli 2019 wurde der Schriftenwechsel ge-

schlossen, wobei weitere Instruktionsmassnahmen vorbehalten blieben.  

B-6808/2016 

Seite 17 

B.i Publikationsverfahren See-Gaster (B-6291/2017, B-6714/2017)  

B.i.a Parallel zum vorliegenden Verfahren reichte eine andere Verfügungs-

adressatin der Sanktionsverfügung See-Gaster, bestehend aus Mutter- 

und Tochtergesellschaft (Xy_______AG und Xz_______AG), gegen die 

Publikation der Sanktionsverfügung See-Gaster und die Publikationsverfü-

gung vom 30. Oktober 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht 

ein. Nach zahlreichen Schriftenwechseln erlaubte der Instruktionsrichter 

vorsorglich mit Zwischenverfügungen vom 12. März und 18. April 2018 in 

den vereinigten Verfahren B-6291/2017, B-6714/2017 (Zwischenverfügun-

gen Publikation See-Gaster), die Sanktionsverfügung See-Gaster in ihrer 

„Internetversion BVGer II“, in welcher mehrere strittige Anliegen abgedeckt 

waren, auf der Internetseite der WEKO zu publizieren.  

B.i.b Mit Beschwerde vom 16. April 2018 hat die Xz_______AG die Zwi-

schenverfügung vom 12. März 2018 im Verfahren B-6291/2017, 

B-6714/2017 beim Bundesgericht angefochten, um die Publikation der 

Sanktionsverfügung See-Gaster in ihrer Internetversion auf der Homepage 

der WEKO zu verhindern. Mit Verfügung vom 8. Mai 2018 im Verfahren 

2C_321/2018 hiess das Bundesgericht ein Gesuch um Erteilung der auf-

schiebenden Wirkung der Xz_______AG teilweise gut und erlaubte die 

Publikation der Sanktionsverfügung in einer leicht modifizierten Version, 

der „Internetversion BGer“. Demnach publizierte die WEKO am 17. Mai 

2018 die Sanktionsverfügung See-Gaster in der Fassung „Internetversion 

BGer“ auf ihrer Homepage. Diese Version der Internetversion BGer ist 

noch immer online <https://www.weko.admin.ch/dam/weko/de/doku-

mente/2018/Bauleistungen%20See-Gaster_Verf%C3%BCgung%20-

vom%208.%20Juli%202016.pdf.download.pdf/Sanktionsverf%C3%-

BCgung%20v.%208.7.2016_See-Gaster_Internetversion.pdf, abgerufen 

am 24.11.2025). Mit Urteil 2C_321/2018 vom 7. August 2018 trat das Bun-

desgericht auf die Beschwerde der Xz_______AG vom 16. April 2018 be-

treffend die vorsorgliche Publikation der Sanktionsverfügung in ihrer Inter-

netversion nicht ein. 

B.i.c Nach weiteren zahlreichen Schriftenwechseln, welche die Publikation 

der Sanktionsverfügung in ihrer Publikationsversion in der RPW/DPC zum 

Gegenstand hatten, erlaubte das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil Pub-

likation See-Gaster vom 25. Juni 2019 im Verfahren B-6291/2017, 

B-6714/2017 unter teilweiser Gutheissung der Beschwerden bzw. einzel-

ner Abdeckungsanträge, die „Publikationsversion BVGer“ der Sanktions-

verfügung See-Gaster in der RPW/DPC zu publizieren (vgl. E. 4.1.3 ff.). 

B-6808/2016 

Seite 18 

B.i.d Die Xz_______AG erhob auch gegen das Urteil vom 25. Juni 2019 

im Verfahren B-6291/2017, B-6714/2017 am 5. August 2019 Beschwerde 

beim Bundesgericht.  

B.i.e Mit Urteil 2C_690/2019 vom 11. Februar 2020 bestätigte das Bundes-

gericht das Urteil vom 25. Juni 2019 im Verfahren B-6291/2017, 

B-6714/2017 vollumfänglich und erlaubte die Publikation der Sanktionsver-

fügung in der Fassung „Publikationsversion BVGer“. Die WEKO publizierte 

daraufhin die Sanktionsverfügung See-Gaster in der Form der „Publikati-

onsversion BVGer“ in der RPW 2020/3a S. 880 ff. In dieser RPW-Version 

der Sanktionsverfügung sind mehr Text und Graphiken als in der am 

17. Mai 2018 auf der Homepage der WEKO publizierten „Internetversion 

BGer“ offengelegt (vgl. gerade oben Bst. B.i.b). 

B.i.f  Die Xy_______AG und Xz_______AG zogen am 14. April 2020 ihre 

Beschwerde im Verfahren betreffend die materielle Beurteilung der Sankti-

onsverfügung See-Gaster zurück, weshalb das Verfahren B-6998/2016 am 

21. April 2020 abgeschrieben werden konnte.  

  

B-6808/2016 

Seite 19 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1. Prozessvoraussetzungen  

Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kog-

nition, ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und ob auf eine Be-

schwerde einzutreten ist (vgl. BVGE 2007/6 E. 1). 

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-

tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden 

gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 

20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), welche von einer der in 

Art. 33 VGG genannten Vorinstanzen erlassen wurden, soweit keine der in 

Art. 32 VGG aufgeführten Ausnahmen gegeben ist. Die WEKO stellt als 

eidgenössische Kommission eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 

Bst. f VGG dar. Eine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG liegt nicht vor (vgl. 

statt vieler Urteil des BVGer B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 1.1 Submis-

sionsabreden Aargau-Erne). 

Die Beschwerdeführerin hat als Partei am vorinstanzlichen Verfahren teil-

genommen. In der angefochtenen Verfügung vom 8. Juli 2016 wird sie we-

gen Teilnahme an unzulässigen Wettbewerbsabreden gemäss Art. 49a 

Abs. 1 KG sanktioniert. Sie ist daher durch die angefochtene Sanktionsver-

fügung besonders berührt und hat als Verfügungsadressatin ein schutz-

würdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 48 

Abs. 1 VwVG; vgl. Urteile des BVGer B-8386/2015 vom 24. Juni 2021 E. 1 

Swisscom WAN-Anbindung; B-7633/2009 vom 14. September 2015 E. 11 

Swisscom ADSL II). Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht 

worden (Art. 50 Abs. 1 VwVG, Art. 52 Abs. 1 VwVG), der Kostenvorschuss 

wurde innert Frist bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG) und die übrigen Sachur-

teilsvoraussetzungen liegen vor (Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist 

daher einzutreten.  

1.2 Gemäss Art. 49 Bst. a-c VwVG kann die Beschwerdeführerin mit der 

Beschwerde die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschrei-

tung oder Missbrauch des Ermessens (Bst. a), die unrichtige oder unvoll-

ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes (Bst. b) wie 

auch die Unangemessenheit rügen (Bst. c). Dem Bundesverwaltungsge-

richt kommt volle Kognition in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu 

(Art. 37 VGG i.V.m. Art. 12 ff. und Art. 49 Bst. b VwVG; vgl. BGE 139 I 72 

E. 4 Publigroupe; Urteil des BGer 2C_1016/2014 vom 9. Oktober 2017 

E. 2.2 Siegenia-Aubi). Demnach hat das Bundesverwaltungsgericht die für 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=BGer+2C_1016%2F2014&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F139-I-72%3Ade&number_of_ranks=0#page72

B-6808/2016 

Seite 20 

das Verfahren fehlenden rechtserheblichen Tatsachen grundsätzlich selbst 

zu ermitteln und alle damit zusammenhängenden notwendigen Beweise zu 

erheben (vgl. Urteil 2C_1016/2014 E. 2.2 Siegenia-Aubi; MOSER/BEUSCH/ 

KNEUBÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 

3. Aufl. 2022, Rz. 2.188 ff.; nachfolgend: MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/ 

KAYSER). Folglich bildet die Rückweisung an die untere Instanz die Aus-

nahme, um die Verfahren nicht unnötig zu verlängern (vgl. Urteil 

2C_1016/2014 E. 2.2 Siegenia-Aubi).  

2. Streitgegenstand 

2.1 Die Beschwerdeparteien bestimmen den Streitgegenstand durch ihre 

Anträge. Das Anfechtungsobjekt bildet die angefochtene Verfügung, die 

den äusseren Rahmen zur Bestimmung des Streitgegenstands absteckt. 

Durch die Anträge der Parteien wird innerhalb dieses Rahmens der Streit-

gegenstand im Beschwerdeverfahren bestimmt (vgl. BGE 133 II 35 E. 2; 

Urteile des BVGer vom 9. August 2021 betreffend Bauleistungen Graubün-

den: B-5119/2019 E. 2.1 Centorame; B-5161/2019 E. 2.1 Strassenbau 

Graubünden Implenia; B-5130/2019 E. 2.1 Schlub).  

2.2 Die Beschwerdeführerin beantragt mit ihren materiellen Rechtsbegeh-

ren 1 bis 4 die Aufhebung der sie betreffenden Anordnungen der Vorinstanz 

in den Ziffern 1, 3.2, 5 und 16.2 des Dispositivs der angefochtenen Verfü-

gung sowie die Einstellung der der Untersuchung 22-0438 ohne Folgen für 

die Beschwerdeführerin. Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerde-

verfahrens bilden somit die angeordneten Massnahmen der Vorinstanz 

(Dispositiv Ziff. 1), die Höhe der Sanktion nach Art. 49a KG i.V.m. Art. 5 

Abs. 3 Bst. c i.V.m. Art. 5 Abs. 1 KG (Dispositiv Ziff. 3), die Entfernung aller 

anlässlich der Hausdurchsuchung in Pfäffikon beschlagnahmten Unterla-

gen aus den Verfahrensakten (Dispositiv Ziff. 5) und die vorinstanzlichen 

Verfahrenskosten (Dispositiv Ziff. 16) 

Eventualiter wird beantragt, Ziff. 3.2 des Dispositivs der angefochtenen 

Verfügung sei aufzuheben und es sei davon abzusehen, der Beschwerde-

führerin eine Sanktion aufzuerlegen. Subeventualiter wird beantragt, die in 

Ziff. 3.2 des Dispositivs der angefochtenen Verfügung auferlegte Sanktion 

angemessen zu reduzieren. Streitgenstand sind vorliegend somit die ma-

terielle Beurteilung der Verfügung mit Fokus auf die Beurteilung der Ge-

samtabrede (E. 8 ff.) in den Bezirken See-Gaster, March und Höfe (Verfü-

gung Rz. 1) im beurteilungsrelevanten Zeitraum (vgl. E. 8.1), die Höhe der 

Sanktion gemäss Art. 49a KG i.V.m. Art. 5 Abs. 3 Bst. c i.V.m. Abs. 1 KG 

B-6808/2016 

Seite 21 

sowie die Höhe der Verfahrenskosten (Verfügung Rz. 1450 ff.; E. 11 ff.). In 

formeller Hinsicht bildet sodann die Frage der Entfernung aller anlässlich 

der Hausdurchsuchung in Pfäffikon beschlagnahmten Unterlagen aus den 

Verfahrensakten Streitgegenstand (vgl. E. 4.2). 

3. Geltungsbereich des Kartellgesetzes  

3.1 Sachlicher Geltungsbereich 

In sachlicher Hinsicht ist das Kartellgesetz anwendbar auf Kartelle oder 

andere Wettbewerbsabreden, auf die Ausübung von Marktmacht sowie auf 

Unternehmenszusammenschlüsse (Art. 2 Abs. 1 KG; Urteile des BVGer 

B-141/2012 vom 12. Dezember 2022 E. 2.3.1 Estée Lauder; B-3332/2012 

vom 13. November 2015 E. 2.2.1 BMW). Gemäss der Botschaft vom 

23. November 1994 zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere 

Wettbewerbsbeschränkungen werden sämtliche Formen unternehmeri-

scher Tätigkeit vom Gesetz erfasst, sofern sich daraus eine Wettbewerbs-

beschränkung ergeben kann. Die Unterstellung unter den Geltungsbereich 

des Kartellgesetzes sagt jedoch noch nichts über die wettbewerbsrechtli-

che Würdigung aus. Es geht bloss darum, ob ein Sachverhalt überhaupt 

unter das Kartellrecht zu subsumieren ist (Botschaft KG 1995, BBl 1995 I 

468 ff., S. 533; AMSTUTZ/GOHARI, in: Amstutz/Reinert [Hrsg.], Basler Kom-

mentar, Kartellrecht, 2. Aufl. 2021, Art. 2 KG N 57 ff., nachfolgend: BSK KG 

– Bearbeiter). Die Beurteilung der Tatbestandsmerkmale von Art. 2 

Abs. 1 KG setzt eine Bezugnahme zur Legaldefinition in Art. 4 Abs. 1 KG 

voraus. Allerdings dürfen die beiden Gesetzesbestimmungen in 

Art. 2 Abs.1 KG und Art. 4 Abs. 1 KG nicht einander systematisch gleich-

gestellt werden (Urteil B-141/2012 E. 2.3.1 Estée Lauder m.H; BSK KG - 

AMSTUTZ/GOHARI, Art. 2 KG N 57 ff.). In Bezug auf den sachlichen Gel-

tungsbereich ist damit zu prüfen, ob sachverhaltlich eine Konstellation ge-

geben ist, welche darauf hindeutet, dass eine Wettbewerbsabrede oder 

eine abgestimmte Verhaltensweise gemäss Art. 4 Abs. 1 KG vorliegt (Urteil 

B-141/2012 E. 2.3.1 Estée Lauder). Daraus ergibt sich, dass im vorliegen-

den Fall der sachliche Geltungsbereich gegeben ist.  

3.2 Persönlicher Geltungsbereich 

Nach Art. 2 Abs. 1 KG setzt die Anwendung des Kartellgesetzes in persön-

licher Hinsicht ein Handeln als Unternehmen voraus. Als Unternehmen gel-

ten gemäss Art. 2 Abs. 1bis KG sämtliche Nachfrager oder Anbieter von Gü-

tern und Dienstleistungen im Wirtschaftsprozess, unabhängig von ihrer 

B-6808/2016 

Seite 22 

Rechts- oder Organisationsform. Das Kartellgesetz folgt in Bezug auf den 

Unternehmensbegriff einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise (Urteil 

B-807/2012 E. 3.1.1 Aargau-Erne m.H.; JÜRG BORER, Wettbewerbsrecht I, 

KG-Kommentar, 4. Aufl. 2025, Art. 2 KG N 4). 

Im vorliegenden Fall ist das Kartellgesetz in persönlicher Sicht unbestritte-

nermassen anwendbar.  

3.3 Räumlicher Geltungsbereich 

In geographischer Hinsicht ist das Kartellgesetz auf Sachverhalte anwend-

bar, die sich in der Schweiz auswirken, auch wenn sie im Ausland veran-

lasst werden (Art. 2 Abs. 2 KG).  

Die Beschwerdeführerin hat ihren Sitz in der Schweiz. Ausserdem betref-

fen die oben beschriebenen Verhaltensweisen, nämlich die Projektaus-

schreibungen (MA-System) und Eigenofferten in den Bezirken See-Gaster, 

March und Höfe, ausschliesslich die Schweiz. In geographischer Hinsicht 

ist das Kartellgesetz daher unbestrittenermassen anwendbar. 

3.4 Vorbehaltene Vorschriften 

Gemäss Art. 3 Abs. 1 KG sind dem Kartellgesetz Vorschriften vorbehalten, 

soweit sie auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen Wettbe-

werb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche Markt- 

oder Preisordnung begründen, und solche, die einzelne Unternehmen zur 

Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten. 

Im vorliegenden Fall ist unbestrittenermassen und praxisgemäss das Kar-

tellgesetz neben dem bis Ende 2020 in Kraft gestandenen Bundesgesetz 

über das öffentliche Beschaffungswesen vom 16. Dezember 1994 (aBöB, 

AS 1996 508) parallel anwendbar (BGE 141 II 66 E. 2.4.1 Pfizer I; Urteil 

des BGer 2C_698/2021 vom 5. März 2024 E. 4.1 Swisscom WAN-Anbin-

dung; Urteil B-807/2012 E. 4 Erne; ROLF H. WEBER, in: Zäch/Ar-

net/Baldi/Kiener/Schaller/Schraner/Spühler [Hrsg.], DIKE-Kommentar KG, 

2018, Art. 3 KG, N 11, 109 ff., nachfolgend Bearbeiter, DIKE-KG; vgl. Ver-

fügung Rz. 1097 ff.).  

B-6808/2016 

Seite 23 

4. Verfahrensanträge 

4.1 Beizug der vorinstanzlichen Akten und Nichtoffenlegen von Ge-

schäftsgeheimnissen 

4.1.1 Die Beschwerdeführerin beantragt (Verfahrensantrag 1), es seien die 

Akten der Vorinstanz für das vorliegende Verfahren beizuziehen. Dem ist 

das Gericht von Amtes wegen nachgekommen (Art. 57 Abs. 1 VwVG; vgl. 

Bst. B.c hiervor; Urteil B-5130/2019 E. 3 Schlub). 

4.1.2 Die Beschwerdeführerin beantragt weiter (Verfahrensantrag 3), es 

seien alle Informationen und Beilagen, welche als Geschäftsgeheimnisse 

gekennzeichnet sind, als Geschäftsgeheimnisse zu behandeln und Dritten 

weder während des Verfahrens noch im Fall der Entscheidpublikation zu-

gänglich zu machen. Zudem beantragt die Beschwerdeführerin, es sei der 

Publikationstext im Falle einer Entscheidpublikation vorgängig der Be-

schwerdeführerin vorzulegen, damit sie diesen auf Geschäftsgeheimnisse 

prüfen kann (Verfahrensantrag 4).  

4.1.3 Die Publikation der Sanktionsverfügung See-Gaster bzw. die Publi-

kationsverfügung See-Gaster vom 30. Oktober 2017 wurde von zwei Ge-

sellschaften einer anderen Verfügungsadressatin im November 2017 an-

gefochten. Das Bundesverwaltungsgericht erlaubte am 25. Juni 2019 mit 

dem Urteil Publikation See-Gaster im Verfahren B-6291/2017, 

B-6714/2017 unter teilweiser Gutheissung einzelner Abdeckungsanträge, 

die „Publikationsversion BVGer“ der Sanktionsverfügung See-Gaster in der 

RPW/DPC zu publizieren. Am 11. Februar 2020 wies das Bundesgericht 

(Urteil 2C_690/2019) eine gegen das Publikationsurteil See-Gaster des 

Bundesverwaltungsgerichts gerichtete Beschwerde ab, soweit es auf die 

Beschwerde eintrat. Die Publikation der Sanktionsverfügung in der Fas-

sung „Publikationsversion BVGer“ erachtete es im Ergebnis als rechtskon-

form. Die WEKO publizierte daraufhin die Sanktionsverfügung See-Gaster 

in der Form der „Publikationsversion BVGer“ in der RPW/DPC 2020/3a 

S. 880 ff. (vgl. genauer zum Publikationsverfahren See-Gaster Bst. B.i). 

4.1.4 Vorliegend hat die Beschwerdeführerin die Publikation der Sanktions-

verfügung See-Gaster nicht angefochten. Die RPW/DPC-Publikation der 

Sanktionsverfügung See-Gaster ist – wie oben dargelegt – bereits am 

11. Februar 2020 mit dem Urteil 2C_690/2019 Publikation See-Gaster in 

Rechtskraft erwachsen. Nicht mehr aktuell für die diesbezügliche Beurtei-

lung ist die Internetversion der Sanktionsverfügung See-Gaster auf der 

B-6808/2016 

Seite 24 

Homepage der WEKO vom 17. Mai 2018, welche vorsorglich noch mehr 

Abdeckungen als die finale RPW/DPW-Version RPW 2020/3a S. 880 ff. 

aufweist. 

Die Beschwerdeführerin übersieht vorab, dass sie nicht basierend auf ihrer 

Beschwerde vom 4. November 2016 zur materiellen Beurteilung der Sank-

tionsverfügung Abdeckungsanträge geltend machen kann, welche sie be-

reits im Verfahren betreffend die Publikation der Sanktionsverfügung hätte 

stellen können (vgl. mutandis mutandis Urteil des BGer 2C_994/2017 

E. 6.2 vom 26. Juni 2019 Publikation Bringhen AG; Urteil B-5130/2019 E. 3 

Schlub).  

4.1.5 Sofern die Abdeckungsvorschläge das vorliegende Urteil betreffen, 

wird dieses ohnehin vor der Veröffentlichung in elektronischer Form durch 

das Gericht anonymisiert (vgl. Art. 29 Abs. 2 VGG i.V.m. Art. 5 Abs. 1, Art. 6 

Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 des Informationsreglements für das Bundesver-

waltungsgericht vom 21. Februar 2008 [SR 173.320.4]; Urteil B-5130/2019 

E. 3 Schlub). Das Bundesverwaltungsgericht wird in diesem Sinne die für 

die Wettbewerbsbehörden nach Art. 25 Abs. 1 und 4 KG ex lege geltende 

Pflicht zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen sinngemäss ebenfalls zu 

befolgen haben (vgl. Urteile B-5130/2019 E. 3 Schlub; B-126/2019 vom 

1. September 2020 E. 1.4 Publikation Luftfracht II). In diesem Kontext wird 

ebenfalls auf die Publikationsurteile des Bundesgerichts und des Bundes-

verwaltungsgerichts (vgl. Urteile 2C_690/2019 Publikation See-Gaster und 

B-6291/2017, B-6714/2017) sowie auf die Zwischenverfügung vom 

12. März 2018 desselben Verfahrens (vgl. dazu den Nichteintretensent-

scheid des BGer 2C_321/2018 vom 7. August 2018) abzustellen sein (vgl. 

insb. hierzu betreffend allfällige Sanktionsbeträge, Umsätze oder Margen 

[Urteil B-6291/2017, B-6714/2017 E. 6.6.4-6.6.4.4 Publikation See-Gas-

ter)], betreffend die von Kartellabsprachen betroffenen Umsätze – soge-

nannte „Deliktsummen“ – [Zwischenverfügung B-6291/2017, B-6714 

E. 5.8.6 Publikation See-Gaster]; betreffend Gemeindenamen [Urteil 

B-6291/2017, B-6714/2017 E. 6.6.2.4 Publikation See-Gaster], wobei 

Strukturelemente in der Begründung offen zu legen sind, was auch die Ab-

deckungsanträge betreffend die kompletten Aussagen der Selbstanzeiger 

betrifft [vgl. Urteil 2C_499/2017 vom 29. Januar 2018E. 5.4 in fine marché 

du livre en français publication; Urteil B-6291/2017, B-6714/2017 E. 6.3.1 

in fine, 6.6.2.4 Publikation See-Gaster], betreffend die Namensnennung 

von Mitarbeitern [Urteil 2C_690/2019 E.6.1 ff. Publikation See-Gaster; Ur-

teil B-6291/2017, B-6714/2017 E. 6.4 in fine Publikation See-Gaster]). So-

fern die Abdeckungsvorschläge allerdings über die Urteile Publikation See-

B-6808/2016 

Seite 25 

Gaster B-6291/2017, B-6714/2017 und 2C_690/2019 hinausgehen, sind 

diese abzuweisen. 

4.2 Unverwertbarkeit der bei der Hausdurchsuchung in Pfäffikon be-

schlagnahmten Unterlagen 

4.2.1 Die Beschwerdeführerin beantragt sodann (Verfahrensantrag 2; Be-

schwerde Rz. 10, 71 ff.), es seien sämtliche Unterlagen, welche anlässlich 

der Hausdurchsuchung vom 16. April 2013 in Pfäffikon beschlagnahmt 

wurden, im Beschwerdeverfahren nicht zu beachten und aus dem Recht 

zu weisen. Sie begründet ihren Antrag damit, dass die Hausdurchsuchung 

in formeller Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen nicht genügt habe 

und infolgedessen als „unzulässig“ zu betrachten sei. Daraus leitet sie die 

Unverwertbarkeit der beschlagnahmten Unterlagen ab und fordert deren 

Entfernung aus den Untersuchungsakten.  

4.2.2 Die Vorinstanz ist dagegen der Auffassung, dass kein Beweisverwer-

tungsverbot vorliege. Praxisgemäss könne im Beschwerdeverfahren in der 

Hauptsache kein Verwertungsverbot mehr geltend gemacht werden, wenn 

die rechtzeitige Anfechtung des Durchsuchungsbefehls sowie die Einspra-

che gegen die Durchsuchung der Dokumente bzw. die Beschwerde gegen 

deren Beschlagnahme unterblieben sei. 

4.2.3 Hausdurchsuchungen und Beschlagnahmen werden auf Antrag des 

Sekretariats der Wettbewerbskommission von einem Mitglied des Präsidi-

ums angeordnet (Art. 42 Abs. 2 Satz 3 KG). Vorliegend wurde die Haus-

durchsuchung – entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin – mit 

Durchsuchungsbefehl des damaligen Präsidenten der Wettbewerbskom-

mission (Vincent Martenet) vom 15. April 2013 angeordnet (act. […]). Beim 

Durchsuchungsbefehl handelt es sich um eine selbständig anfechtbare 

Zwischenverfügung (Art. 46 Abs. 1 Bst. a VwVG). Für die Durchsuchung 

von Dokumenten sieht Art. 50 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 22. März 

1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR, SR 313.0) zudem ein Ein-

sprache- bzw. Entsiegelungsverfahren vor.  

Nach der neusten bundesgerichtlichen Praxis ist zwar gegen die Anord-

nung der erwähnten Massnahmen grundsätzlich die Beschwerde an das 

Bundesverwaltungsgericht möglich. Ist die Untersuchung aber bereits ab-

geschlossen, ist auf eine solche Beschwerde indes nicht mehr einzutreten, 

sofern die Rechtsmässigkeit der Hausdurchsuchung vorfrageweise im 

B-6808/2016 

Seite 26 

Rahmen des Entsiegelungsverfahrens hätte beurteilt werden können (Ur-

teil 2C_295/2021 vom 1. Dezember 2021 E. 2.1 und 3.4 Markant).  

Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten, dass die Beschwerdefüh-

rerin weder den Durchsuchungsbefehl angefochten noch vorinstanzlich 

Einsprache gegen die Beschlagnahme und Sichtung erhoben hat; ebenso 

wenig hat sie Beschwerde gegen die Entsiegelung eingereicht (vgl. auch 

die von einem Mitarbeiter der Hagedorn unterzeichneten Durchsuchungs- 

und Beschlagnahmungsprotokolle vom 16. April 2013; act. […] und […]). 

4.2.4 Auf den Verfahrensantrag 2 ist daher nicht einzutreten. Im Ergebnis 

kann somit auf die anlässlich der Hausdurchsuchung vom 16. April 2013 in 

Pfäffikon erhobenen Beweise abgestellt werden.  

Formelle Rügen  

5. Formelle Rügen zu den ökonomischen Analysen der Vor-

instanz 

5.1 Rüge der fehlenden Möglichkeit zur Stellungnahme zu den ökono-

mischen Analysen  

5.1.1 Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die von der Vorinstanz 

als Reaktion auf das Swiss Economics-Gutachten durchgeführte Analyse 

des Bieterverhaltens von Drittunternehmen (Verfügung Rz. 834 ff, 838 ff., 

842 ff., 847 ff.) hätte ihr zur Stellungnahme vorgelegt werden müssen. In-

dem die Vorinstanz der Beschwerdeführerin vor Erlass der angefochtenen 

Verfügung keine Gelegenheit zur Stellungnahme zu dieser zusätzlichen 

Analyse gegeben habe, habe sie das rechtliche Gehör verletzt (Be-

schwerde Rz. 103, 123 ff.; Replik Rz. 43 f.).  

5.1.2 Die Vorinstanz führt dagegen in ihrer Vernehmlassung (Rz. 77 ff. 

m.H. auf Verfügung Rz. 847 ff. [recte: 834 ff, 838 ff., 842 ff., 847 ff.]) aus, 

der Umstand, dass sie als Reaktion auf die Vorbringen der Beschwerde-

führerin Gegenargumente entwickelt habe und diese in die angefochtene 

Verfügung übernommen habe, stelle keine Verletzung des rechtlichen Ge-

hörs dar. 

5.1.3 Gemäss Art. 30 Abs. 2 Satz 1 KG können die am Verfahren Beteilig-

ten schriftlich zum Antrag des Sekretariats Stellung nehmen. Wie die Vor-

instanz richtig darlegt, geht dieses Recht auf vorgängige Anhörung über 

die Gehörsgarantien von Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 VwVG hinaus und 

B-6808/2016 

Seite 27 

stellt eine lex specialis für das kartellrechtliche Verfahren dar (vgl. BGE 129 

II 497 E. 2 Freiburger Elektrizitätswerke [FEW]). Der Anspruch auf rechtli-

ches Gehör verlangt indes praxisgemäss nicht, dass die verfahrensbetei-

ligte Partei die Gelegenheit erhalten muss, sich zu jedem möglichen Er-

gebnis, das von der entscheidenden Behörde ins Auge gefasst wird, zu 

äussern. Die Behörde hat in diesem Sinne nicht ihre Begründung den Par-

teien vorweg zur Stellungnahme zu unterbreiten. Es genügt, dass sich die 

Parteien zu den Grundlagen des Entscheids, insbesondere zum Sachver-

halt sowie zu den anwendbaren Rechtsnormen, vorweg äussern und ihre 

Standpunkte einbringen können (BGE 132 II 257 E. 4.2 Swisscom Fixnet).  

5.1.4 Dass die Vorinstanz in der Folge teilweise vom Antrag des  Sekreta-

riats abwich, stellt somit keine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar, son-

dern kann (muss aber nicht) sogar die Folge desselben sein (BGE 132 II 

257 E. 4.2 Swisscom Fixnet). Würde man der Beschwerdeführerin folgen 

und im vorliegenden Fall eine erneute Möglichkeit zur Stellungnahme ver-

langen, könnte dies zu einer Endlosschlaufe führen, welche aus verfah-

rensökonomischer Sicht unerwünschte Verfahrensverzögerungen zur 

Folge hätte, welche wiederum im Spannungsverhältnis zum Beschleuni-

gungsgebot bzw. Verbot der Rechtsverzögerung gemäss Art. 29 Abs. 1 BV 

stehen (IZUMI/KRIMMER, DIKE-KG, Art. 30 N 58). Zudem ergingen die Aus-

führungen der Vorinstanz in Rz. 834 ff, 838 ff., 842 ff., 847 ff. der Verfügung 

als Reaktion auf die Einwände der Beschwerdeführerin zur statistischen 

Analyse, welche bereits im Antrag des Sekretariats enthalten waren. Mithin 

finden sich in den oben genannten Ziffern der Verfügung keine neuen Vor-

würfe, welche nicht bereits im Antrag des Sekretariats enthalten und ins-

besondere nicht schon vom beantragten Dispositiv umfasst waren.  

5.2 Rüge der mangelnden Nachvollziehbarkeit der ökonomischen 

Analysen 

5.2.1 Die Beschwerdeführerin rügte bereits im vorinstanzlichen Verfahren, 

dass die von der Vorinstanz berechneten Erfolgsquoten von je 77% bezüg-

lich Anzahl Submissionen und Umsätze nicht nachvollziehbar bzw. nicht 

replizierbar seien. So hätten die Gutachter von Swiss Economics tiefere 

Erfolgsquoten von 68.2% betreffend Umsätze und von 71.5% betreffend 

Anzahl Submissionen berechnet. Ebenfalls seien im MAL-Datensatz „Er-

folg“ und „Misserfolg“ nicht codiert (act. […], Stellungnahme zum Antrag 

Rz. 124 ff.; Swiss Economics-Gutachten S. 12-15; Beschwerde 

Rz. 137 ff.). So seien die Zahlen in Tabelle 24 und 25 der angefochtenen 

Verfügung (Rz. 830 und 832) insgesamt und für die einzelnen Jahre nicht 

B-6808/2016 

Seite 28 

replizierbar (Beschwerde Rz. 139). Die Vorinstanz sei jedoch den Begeh-

ren nach einer Erläuterung dieser Erfolgsquote nicht gefolgt, da gemäss 

ihrer Ansicht die Erfolgsquote auf einfachen Additionen und Prozentrech-

nungen beruhe (vgl. Verfügung Rz. 834). Ebenfalls sei die Einhaltungs-

quote in Rz. 836 der Verfügung nicht nachvollziehbar (Beschwerde 

Rz. 152 ff.; Swiss Economics-Zusatzanalyse S. 10 ff.). Ausserdem seien 

die zusätzlichen Analysen der Vorinstanz in Rz 850 der Verfügung nicht 

nachvollziehbar, weshalb sich auch hieraus eine Verletzung des rechtli-

chen Gehörs ergebe. So habe die Vorinstanz sich in Widerspruch zu ihren 

eigenen „Richtlinien für ökonomische Gutachten“ vom 12. September 2013 

gesetzt (Beschwerde Rz. 127-129 m. H. auf <https://www.weko.ad-

min.ch/weko/de/home/rechtliches_dokumentation/bekanntmachungen---

erlaeuterungen.html>). 

5.2.2 In der Verfügung führt die Vorinstanz aus, dass sie bereits im Verfü-

gungsantrag sowie in den Akten (act. […]-[…]) die Ergebnisse ihrer statis-

tischen Analysen dargelegt habe. Diese Erläuterungen habe sie den Par-

teien zugestellt. Die WEKO habe sich den Ausführungen des Sekretariats 

im Antrag angeschlossen, weshalb sich weitere Ausführungen erübrigten 

(Verfügung Rz. 1107 f.), da die Erfolgsquote schlichtweg auf einfachen Ad-

ditionen und Prozentrechnungen beruhe, welche man mit einem Blick in 

die DOP und in die kons. MAL nachvollziehen könne. Daher seien die An-

träge, die Erfolgsquote sei weiter zu erläutern, abzuweisen (vgl. Verfügung 

Rz. 834). In ihrer Vernehmlassung präzisiert die Vorinstanz ihre Aussagen 

und legt dar, dass sich die (abgerundete) Erfolgsquote von 77 % aus der 

Division „149 dividiert durch 193“ ergebe (Vernehmlassung Rz. 43 

Lemma 3 mit Hinweis auf Verfügung Rz 828, 830 f. und Tabelle 24). Eben-

falls greift die Vorinstanz die Umschreibungen der Erfolgsquote in Worten 

auf. Zudem ergänzt die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung, dass sie, ge-

mäss den erwähnten Richtlinien, sämtliche Quellcodes der von ihr durch-

geführten statistischen Tests den Parteien zur Verfügung gestellt habe 

(act.°[…]). Alle getesteten statistischen Hypothesen habe sie in einem se-

paraten Dokument (act.°[…]) explizit aufgezeigt. Darüber hinaus habe sie 

sämtliche Resultate („Outputs“) der mit dem Statistikprogramm SAS durch-

geführten statistischen Tests in einem separaten Aktenstück dokumentiert 

(act.°[…]). Dies betreffe auch ihre zusätzlichen Analysen in Rz. 847 ff. der 

Verfügung, da diese auf den gleichen Daten basieren würden. Neu sei ein-

zig die Auswahl der für die einzelnen Tests herangezogenen geeigneten 

Datensätze aus dem Gesamtdatensatz gewesen. In ihrer Verfügung 

(Rz 842 ff.) habe die Vorinstanz präzise ihre Datenauswahl beschrieben 

(Vernehmlassung Rz. 48). 

B-6808/2016 

Seite 29 

5.2.3  

5.2.3.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, 

dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid Betroffenen auch tat-

sächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt 

die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen (Art. 35 

Abs. 1 VwVG). Dabei ist nicht erforderlich, dass die Behörde sich mit allen 

Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vor-

bringen ausdrücklich widerlegt. Sie ist also nicht verpflichtet, sich mit jeder 

tatbestandlichen Behauptung, jedem rechtlichen Einwand und jedem Be-

weismittel auseinanderzusetzen. Vielmehr kann sie sich auf die für den 

Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so 

abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids 

Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere 

Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die 

Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten las-

sen und auf die sich ihr Entscheid stützt (Art. 29 Abs. 2 BV; BGE 143 III 65 

E. 5.2; 141 V 557 E. 3.2.1; 141 III 28 E. 3.2.4; Urteil B-807/2012 E. 5.3.2 

Erne m.H.; IZUMI/KRIMMER, DIKE-KG, Art. 30 KG N 30). Die Begründungs-

pflicht umfasst den Sachverhalt sowie die rechtliche und ökonomische Be-

urteilung (BSK KG-ZIRLICK/TAGMANN, Art. 30 KG N 84; IZUMI/ KRIMMER, 

DIKE-KG, Art. 30 KG N 31). Allgemein gehaltene Erwägungen ohne Bezug 

zum Einzelfall genügen nicht (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, 

RZ. 3.107 M.H.). Die Überlegungen, von denen sich die Behörde leiten 

liess, müssen daher zumindest im Kern nachvollzogen werden können (Ur-

teile des BGer 1C_474/2016 vom 1. Juni 2017 E. 2 und 1C_39/2017 vom 

13. November 2017 E. 2.1; KNEUBÜHLER/PEDRETTI, in: Auer/Müller/Schind-

ler [Hrsg.], VwVG, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl. 

2019, Art. 35 N 22, nachfolgend: VwVG-Kommentar). Keine Gehörsverlet-

zung liegt vor, wenn die Begründung der Behörde nach Ansicht der Be-

schwerdeführer materiell fehlerhaft ist (Urteil 1C_474/2016 E. 2).  

5.2.3.2 Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen 

Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Per-

son die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, 

die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann 

(Urteile des BVGer B-5194/2020 vom 10. November 2023 E. 7.6 Verbren-

nungspreise Entsorgung Siedlungsabfall, B-141/2012 E. 3.2.4.2 Estée 

Lauder und B-2597/2017 vom 19. Januar 2022 E. 4.14 Vifor). Unter dieser 

Voraussetzung kann darüber hinaus nach der bundesgerichtlichen Recht-

sprechung – im Sinne einer Heilung des Mangels – selbst bei einer schwer-

wiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2021&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=BGE+143+III+65&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F141-V-557%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page557
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&from_year=1954&to_year=2021&sort=relevance&insertion_date=&from_date_push=&top_subcollection_clir=bge&query_words=BGE+143+III+65&part=all&de_fr=&de_it=&fr_de=&fr_it=&it_de=&it_fr=&orig=&translation=&rank=0&highlight_docid=atf%3A%2F%2F141-III-28%3Ade&number_of_ranks=0&azaclir=clir#page28

B-6808/2016 

Seite 30 

Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abgesehen werden (BGE 137 I 

195 E. 2.3.2; Urteil B-141/2012 E. 3.2.4.2 Estée Lauder).  

5.2.4  

5.2.4.1 Die Aussagen der Vorinstanz, dass sich diese den Ausführungen 

des Sekretariats angeschlossen habe (Verfügung Rz. 1107 f.) und dass die 

Erfolgsquote auf einfachen Additionen und Prozentrechnungen beruhe, 

welche man mit einem Blick in die DOP und die kons. MAL nachvollziehen 

könne (vgl. Verfügung Rz. 834), sind zu pauschal und weisen kaum Bezug 

zur konkreten Fragestellung auf. Wenn die Rechnungen so einfach gewe-

sen wären, wie es die Vorinstanz hier darlegt, hätten die Gutachter von 

Swiss Economics keine Probleme gehabt, die beiden Erfolgsquoten von je 

77% zu replizieren. Im Weiteren geht die Verfügung bloss darauf ein, dass 

das Parteigutachten andere Berechnungen verwendet habe als die Verfü-

gung und es wird zusätzlich in Reaktion auf das Gutachten von Swiss Eco-

nomics die Einhaltungsquote aufgezeigt (Verfügung Rz. 835 ff. mit Fuss-

note 1011 [RPW-Version Fn. 1006]). Allerdings gehen diese Ausführungen 

nicht mehr auf die konkrete Fragestellung zur Erfolgsquote ein.  

5.2.4.2 Demnach ist hier aufgrund der geschilderten mangelhaften Begrün-

dung der Verfügung von einer leichten Gehörsverletzung auszugehen. Da 

dem Bundesverwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz in kartellrechtli-

chen Sanktionsverfahren eine vollständige Entscheidungsgewalt mit um-

fassender Prüfungszuständigkeit zukommt, kann ein leichter Verfahrens-

mangel – wie auch vorliegend – nach der erfolgten Möglichkeit zur Stel-

lungnahme als geheilt gelten (vgl. E. 5.2.3.2 und Urteile B-5194/2020 

E. 7.6 Verbrennungspreise Entsorgung Siedlungsabfall und B-2597/2017 

E. 4.14 Vifor). Vorliegend hat sich die Vorinstanz aufgrund der Vorbringen 

der Beschwerdeführerin erneut zu diesem Aspekt geäussert (Vernehmlas-

sung Rz. 43 Lemma 3, 48), weshalb der Verfahrensmangel geheilt worden 

ist.  

5.2.4.3 Was die Nachvollziehbarkeit der Einhaltungsquote betrifft, so be-

ruht diese zum grössten Teil auf der Erfolgsquote, weshalb diesbezüglich 

auf die obigen Ausführungen zu verweisen ist. Die zusätzlichen zwölf Pro-

jekte, welche das Kriterium der Einhaltung (dass sich die Unternehmen an 

die ausgemachten Festlegungskriterien gehalten haben, unabhängig da-

von, ob ein anderes tiefer bietendes Unternehmen den Zuschlag erhalten 

hat), sind in Rz. 836 i.V.m. Fn. 1011 (RPW Fn. 1006) der Verfügung aufge-

zeigt, weshalb die Beschwerdeführerin betreffend die Einhaltungsquote 

selbst keine zusätzliche Gehörsverletzung geltend machen kann. Was die 

B-6808/2016 

Seite 31 

weiteren Analysen in Rz. 842 ff., 847 ff., 850 der Verfügung angeht, so gel-

ten die soeben gemachten Aussagen ebenfalls. Ausserdem hat die Vor-

instanz in der Verfügung (Rz. 851) dargelegt, dass die Hypothesen des 

Sekretariats (m.H. auf act.°[…] Rz 72 ff., insb. Rz 86, 90, 92 f.) sowohl auf 

der ökonomischen Literatur als auch auf Beweisergebnissen aus den Ak-

ten der Untersuchung beruhen.  

5.2.4.4 Im vorliegenden Zusammenhang ist die Vorinstanz aufzufordern, 

ihre Berechnungen, welche sich auf die ökonomischen Quellen stützen, in 

Zukunft klarer und nachvollziehbarer darzustellen und diese mit der Be-

gründung in der Verfügung in Einklang zu bringen. Zudem sollte sie mehr 

Wert darauflegen, dass die Zahlen in den Tabellen mit dem Verfügungstext 

übereinstimmen und Berichtigungen der tabellarischen Zahlen nicht über 

Fussnoten erfolgen (z.B. die Zahl 202 in Tabelle 15 der Verfügung, welche 

in Fussnote 985 (RPW Fn. 980) mit 193 berichtigt wurde). Ebenfalls ist die 

Vorinstanz aufzufordern, in Zukunft die verwendeten Begriffe genauer zu 

definieren (vgl. hierzu Verfügung Rz. 828 Fn. 1002 [RPW Fn. 997]).  

6. Beweislast, Beweismass und Beweiswürdigung  

6.1 Im Kartellverwaltungsverfahren gilt der Untersuchungsgrundsatz, nach 

welchem die Rechtsanwendungsbehörde den Sachverhalt von Amtes we-

gen abzuklären hat (Art. 39 KG i.V.m. Art. 12 VwVG; vgl. BGE 129 II 18 

E. 7.1 Buchpreisbindung I; Urteil des BGer 2A.430/2006 vom 6. Februar 

2007 E. 10.2 Buchpreisbindung II; BVGE 2023 IV/6 Engadin IV nicht publi-

zierte E. 6; Urteil B-807/2012 E. 6.3 Erne; STEFAN BILGER, Das Verwal-

tungsverfahren zur Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen, 

2002, S. 235; BSK KG - ZIRLICK/TAGMANN, Art. 30 KG N 88a). Für eine be-

lastende Verfügung trägt die Verwaltung die Beweislast. Der Untersu-

chungsgrundsatz gebietet zwar, dass die Verwaltung auch nach entlasten-

den Elementen sucht, welche den Behörden oft nicht bekannt sind, wes-

halb es in der Natur der Sache liegt, dass der Betroffene auch zur Mitwir-

kung (Art. 13 VwVG) verpflichtet ist, was auch in seinem Interesse liegt 

(BGE 130 II 482 E. 3.2; BVGE 2023 IV/6 Engadin IV nicht publizierte E. 6 

m.H). Die Mitwirkungspflicht wird durch die Auskunftspflicht nach Art. 40 

KG konkretisiert (BVGE 2023 IV/6 Engadin IV E. 16.3.28; AUER/BINDER, in: 

Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG-Kommentar). 

6.2 Als Beweislastregel besagt die Unschuldsvermutung, dass es Sache 

der Behörde ist, die Schuld zu beweisen und der Angeklagte nicht seine 

Unschuld nachweisen muss (BGE 127 I 38 E. 2a, Urteil des BGer 

B-6808/2016 

Seite 32 

2C_845/2018 vom 3. August 2020 E. 4.2 Umbricht; Urteil B-807/2012 

E. 6.3 Erne; BSK KG-ZIRLICK/TAGMANN, Art. 30 KG N 89). So liegt es aber 

auch im Interesse der Beschwerdeführerin, Gründe oder Sachumstände 

aufzuzeigen, die es als überzeugend erscheinen lassen, dass sie in gewis-

sen Fällen nicht an einer Abrede beteiligt war (Urteil 2C_845/2018 E. 4.2 

in fine Umbricht). Die Unschuldsvermutung bezieht sich zudem auf die Tat-

sachenfeststellung und nicht auf die rechtliche Würdigung des Sachver-

halts. So unterliegen allfällige Unschärfen bei den Rechtsbegriffen den Re-

geln der Gesetzesinterpretation (BGE 139 I 72 E. 8.3.1 Publigroupe; Urteil 

B-581/2012 E. 5.5.1 Nikon; MICHAEL TSCHUDIN, Glauben, Wissen, Zweifeln 

– über das Beweismass im Kartellrecht AJP 10/2014 S. 1333 ff., 1339; EST-

HER TOPHINKE, Art. 10 StPO N 76 m.H., in: Marcel Alexander Niggli [Hrsg.]; 

Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung, Jugendprozess-

ordnung, 3. Aufl. 2023; nachfolgend: BSK StPO-BEARBEITER). Für die Be-

weiswürdigung gilt, dass die Unschuldsvermutung dann verletzt wird, wenn 

sich der Richter von einem für den Beschuldigten ungünstigen Sachverhalt 

überzeugt erklärt, an dem er aufgrund der ihm vorgelegten Beweismittel 

objektiv hätte zweifeln müssen (BGE 144 II 246 E. 6.4.3 Altimum m.H.). 

Trotz des strafrechtsähnlichen Charakters des kartellrechtlichen Verfah-

rens ist die Beschwerdeführerin verpflichtet, an der Feststellung des Sach-

verhalts mitzuwirken (Art. 13 Abs. 1 Bst. c VwVG i.V.m. Art. 40 KG; siehe 

dazu auch BGE 140 II 384 E. 3.3.1 Spielbanken; Urteil 2C_845/2018 E.4.2 

Umbricht). 

6.3 Nach Art. 39 KG i.V.m. Art. 19 VwVG und Art. 37 VGG findet auf das 

Beweisverfahren u.a. Art. 40 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 

über den Bundeszivilprozess [BZP, SR 273] Anwendung, wonach das Ge-

richt die Beweise nach freier Überzeugung, d.h. ohne Bindung an förmliche 

Beweisregeln, umfassend würdigt (Urteil 2C_845/2018 E. 4.1.1 Umbricht 

m.H.).  

6.4  

6.4.1 Im Sinne der freien Beweiswürdigung (vgl. E. 6.3) hat das Bundes-

verwaltungsgericht alle Beweismittel, unabhängig von wem sie stammen, 

objektiv zu prüfen (Urteil 2C_845/2018 E. 4.1.1 Umbricht m.H.).  

6.4.2 Nach der strafrechtlichen Definition (Art. 110 Abs. 4 StGB) sind Ur-

kunden Schriften, die bestimmt und geeignet sind, eine Tatsache von recht-

licher Bedeutung zu beweisen. Der Begriff der Urkunde (Art. 12 Bst. a 

VwVG) umfasst auch E-Mails (BGE 138 IV 209 E. 5.4; KRAUSKOPF/WYSS-

LING, in: WALDMANN/WEISSENBERGER (Hrsg.), VwVG - Praxiskommentar 

https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2C_845%2F2018&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F140-II-384%3Ade&number_of_ranks=0#page384

B-6808/2016 

Seite 33 

Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2023, Art. 12 VwVG N 93, nachfol-

gend: BEARBEITER; WIEDERKEHR/ MEYER/BÖHME, Orell Füssli Kommentar, 

VwVG, 2022, Art. 12 N 38; nachfolgend: OFK-VwVG). Urkunden kommt 

als unabhängiges Dokument grundsätzlich eine sehr hohe Beweiskraft zu, 

sofern ihre Echtheit unstrittig ist (Urteil B-831/2011 E. 222 Six; WIEDER-

KEHR/MEYER/BÖHME, OFK-VwVG, Art. 12 VwVG N 40). 

6.4.3 Die Selbstanzeigen sind damit einer Beweiswürdigung zu unterzie-

hen (vgl. dazu die Parallelurteile B-6844/2016 E. 6.4.4.2 f. Oberholzer und 

B-4849/2016 E. 6.4.2.3 f. Toller beide vom 24. November 2025 sowie die 

Urteile B-807/2012; B-880/2012 E. 8.5.5.9 Bst. c [zu den verschiedenen 

Konstellationen von Selbstanzeigen Bst. a-d] Erne und Umbricht).  

6.5  

6.5.1 Was das Beweismass betrifft, so qualifiziert die Praxis das Beweis-

mass der vollen Überzeugung („Vollbeweis“ oder „Überzeugungsbeweis“) 

als Regelbeweismass (siehe genauer BGE 128 III 271 E. 2b/aa; Urteile 

B-807/2012 E. 8.4.4.1 Erne; B-829/2012 E. 7.4.3.1 Granella; B-7633/2009 

E. 157 Swisscom ADSL II alle mit Hinweisen). Eine überwiegende Wahr-

scheinlichkeit wird als ausreichend betrachtet, wo ein strikter Beweis in der 

Natur der Sache nach nicht möglich oder nicht zumutbar ist und insofern 

eine „Beweisnot“ besteht (genauer BGE 140 III 610 E. 4.1; 132 III 715 

E. 3.1 Prospekthaftung; 130 III 321 E. 3.2; 128 III 271 E. 2b/aa; Urteil 

B-807/2012 E. 8.4.4.2 Erne), wie etwa für den Nachweis des natürlichen 

oder des hypothetischen Kausalzusammenhanges (vgl. BGE 132 III 715 

E. 3.2.1 Prospekthaftung; 128 III 271 E. 2b/aa, m.w.H; Urteile B-831/2011 

E. 1218 Six; B-7633/2009 E. 159 Swisscom ADSL II). Im Kartellrecht gilt 

das Beweismass der überwiegenden Wahrscheinlichkeit, wenn die Markt-

verhältnisse komplex, die Datenlage unvollständig und die Erhebung er-

gänzender Daten schwierig ist (statt vieler BGE 139 I 72 E. 8.3.2 Pub-

ligroupe). 

6.5.2 Das erforderliche Beweismass kann nicht nur direkt, sondern auch 

indirekt gestützt auf Indizien erbracht werden. So kann der Richter seine 

Überzeugung bezüglich des Sachverhalts auf der Grundlage einer Reihe 

konvergierender Elemente oder Indizien bilden. Indizien sind Tatsachen, 

die einen Schluss auf eine andere, unmittelbar erhebliche Tatsache zulas-

sen. Beim Indizienbeweis wird vermutet, dass eine nicht bewiesene Tatsa-

che gegeben ist, weil sich diese Schlussfolgerung aus bewiesenen Tatsa-

chen (Indizien) nach der Lebenserfahrung aufdrängt (BGE 144 II 246 

B-6808/2016 

Seite 34 

E. 6.4.4 Altimum m.H.; Urteil B-807/2012 E. 8.4.4.6 Erne; BSK KG-ZIRLICK/ 

TAGMANN, Art. 30 KG N 99). 

6.5.3 Die Beschwerdeführerin fordert (auch unter Berufung auf das Urteil 

B-829/2012 E. 7.4.3.5 i.V.m. E. 7.4.3.1 Granella) den Überzeugungsbeweis 

für das Vorliegen der Tatbestandsmerkmale einer Gesamtabrede (Be-

schwerde Rz. 12, 101, 179 ff.; Replik Rz. 52; Stellungnahme der BF zur 

Gesamtabrede Rz 25 ff.).  

6.5.4 Auch wenn die Beweisanforderungen in Bezug auf die einzelnen kar-

tellrechtlichen Tatbestands- und Definitionsmerkmale zu thematisieren sind 

(Urteil B-141/2011 E. 3.2.2.5 ff. Estée Lauder), ergibt sich bereits aus 

E. 6.5 f., dass die Rüge der Beschwerdeführerin, welche den Überzeu-

gungsbeweis betreffend aller Tatbestandsmerkmale fordert, die kartell-

rechtlichen Voraussetzungen überspannt, da je nach Umständen – insbe-

sondere wenn es um die Beurteilung der Komplexität von Marktverhältnis-

sen und wirtschaftlichen Sachverhalten geht – auch im Kartellrecht der 

Wahrscheinlichkeitsbeweis genügt (vgl. statt vieler BGE 139 I 72 E. 8.3.2 

Publigroupe). Zudem ist der Indizienbeweis zulässig, welcher aber, wie es 

die Vorinstanz zutreffend darlegt, kein minderer Beweis ist. 

6.6 In formeller Hinsicht ist die Vorinstanz schliesslich zutreffend davon 

ausgegangen, dass sie die Beweisführungslast trägt (vgl. E. 6.1). Da die 

Rüge der Verletzung der Beweisführungslast einen engen Zusammenhang 

mit der materiellrechtlichen Beurteilung aufweist, wird sie praxisgemäss 

dort behandelt (vgl. BVGE 2023 IV/6 Engadin IV nicht publizierte E. 6; Ur-

teile B-771/2012 E. 5.3 Cellere; B-2050/2007 vom 24. Februar 2010 

E. 1.1.2 Swisscom Terminierungsgebühren).  

Materielle Rechtslage  

7. Bezug zum EU-Kartellrecht und zu den Horizontalleitlinien 

7.1 In materieller Hinsicht ist vorab auf die allgemeinen Grundsätze des 

Zusammenwirkens des Schweizer und des EU-Kartellrechts hinzuweisen 

(BGE 146 II 217 E. 4.3 Swisscom ADSL II; 143 II 297 E. 6.2.3 Gaba; Urteil 

des BGer 2C_596/2019 vom 2. November 2022 E. 6.3 Six; Urteil 

B-141/2012 E. 6.3.5.1 Estée Lauder). Dies gilt auch für die Gesamtabrede, 

da kürzlich das Bundesverwaltungsgericht diese Rechtsfigur in das 

Schweizer Recht übernommen hat (Urteile des BVGer Engadin I vom 

28. November 2023: B-3096/2018 E. 43 ff., 78 f. Foffa; B-3097/2018 

E. 53 ff., 60 f. Koch; B-3290/2018 E. 47 ff., 123 f. Lazzarini). Liegen gleiche 

B-6808/2016 

Seite 35 

Sachlagen in Bezug auf das EU-Recht vor, so kann primär davon ausge-

gangen werden, dass sie gleich beurteilt werden (BGE 146 II 217 E. 4.3 

Swisscom ADSL II).  

7.2   

7.2.1 Was den Beizug der Leitlinien zur Anwendbarkeit von Art. 101 des 

Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf Vereinbarun-

gen über horizontale Zusammenarbeit, ABl. C 11/01 vom 14. Januar 2011 

(nachfolgend: Horizontalleitlinien 2011) betrifft, so ist anzumerken, dass am 

21. Juli 2023 die revidierten Leitlinien zur Anwendbarkeit von Art. 101 des 

Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf Vereinbarun-

gen über horizontale Zusammenarbeit, ABl. C 259/01 vom 21. Juli 2023 

(nachfolgend: Horizontalleitlinien 2023) in Kraft getreten sind. Die Rechts-

mässigkeit eines Verwaltungsaktes ist grundsätzlich nach der materiellen 

Rechtslage zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen (MOSER/BEUSCH/ KNEU-

BÜHLER/KAYSER, Rz. 2.202 m.H.). Daher können die Horizontalleitlinien 

2011, welche in Kraft waren, als die Verfügung im Jahr 2016 erlassen 

wurde, bei Bedarf herbeigezogen werden, da sie gewisse Aspekte eines 

Informationsaustausches konkretisieren. 

7.2.2 Die Horizontalleitlinien 2011 orientieren sich allerdings an Art. 101 

AEUV und können nicht tel-quel auf das Schweizer Kartellrecht übertragen 

werden (Urteil B-141/2012 E. 4.3.1 ff, 6.3.5.1 ff. Estée Lauder), sondern 

müssen sich an dessen Tatbestands- bzw. Definitionsmerkmalen (Art. 4 

Abs. 1 KG und Art. 5 KG) ausrichten (E. 8.4.1.2).  

  

B-6808/2016 

Seite 36 

8. Art. 4 Abs. 1 KG 

Nach Art. 4 Abs. 1 KG gelten als Wettbewerbsabreden rechtlich erzwing-

bare oder nicht erzwingbare Vereinbarungen sowie aufeinander abge-

stimmte Verhaltensweisen von Unternehmen gleicher oder verschiedener 

Marktstufen, die eine Wettbewerbsbeschränkung bezwecken oder bewir-

ken.  

Vorliegend ist zu prüfen, ob die mit dem MA- und EO-System bzw. mit dem 

diesbezüglichen Informationsaustausch einhergehenden Handlungen be-

treffend die Vergabe von Projekten im Strassen- und Tiefbau im Untersu-

chungsgebiet unter Art. 4 Abs. 1 KG (Gesamtabrede) zu subsumieren sind, 

was von der Beschwerdeführerin bestritten wird (vgl. E. 8.2.4.2.1 ff.).  

Zuerst ist auf den Beurteilungszeitraum (E. 8.1) einzugehen. In E. 8.2 ist 

zu prüfen, ob das MA- und/oder EO-System bzw. der damit verbundene 

Informationsaustausch als Vereinbarung oder als abgestimmte Verhaltens-

weise nach Art. 4 Abs. 1 KG zu qualifizieren sind und ob diesem Verhalten 

ein Gesamtkonsens (Gesamtabrede) zugrunde liegt. Der Bezug zu Wett-

bewerbsparametern auf der Stufe von Art. 4 Abs. 1 KG wird in E. 8.3 ge-

prüft. In E. 8.4 wird eruiert, ob das besagte Verhalten eine Wettbewerbs-

beschränkung bezweckt oder bewirkt. Auf die Marktabgrenzung wird in 

E. 8.5 eingegangen. 

8.1 Beurteilungszeitraum/untersuchungsrelevanter Zeitraum  

Was das sanktionsbewehrte Kartellrecht angeht, so werden Handlungen, 

die vor Inkrafttreten des Art. 49a KG (d.h. vor dem 1. April 2004) erfolgten 

(Urteil des BVGer B-2977/2007 vom 27. April 2010 E. 8.3.5 Publigroupe; 

PETER PICHT, KG-Sanktionsverordnung [SVKG], in: Oesch/Zäch/Weber 

[Hrsg.], Kommentar Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, Art. 4 SKGV N 2, 

nachfolgend: BEARBEITER, in: Wettbewerbsrecht II), ohnehin nicht sanktio-

niert. In Bezug auf die Beweiswürdigung der Sachverhalte vor 2002 und 

der Gegebenheiten vor Inkrafttreten des aktuellen Kartellgesetzes von 

1995 können ältere Sachverhalte im Sinne der freien richterlichen Beweis-

würdigung (E. 6.3) herangezogen werden. Was den Endzeitpunkt der be-

anstandeten Handlungen angeht, der allerdings bestritten ist (vgl. dazu 

E. 10 ff. und insb. 10.10 ff.), so ist auf den 11. Juni 2009 (das Datum der 

mutmasslich letzten MA-Sitzung), wo die acht Unternehmer nach Feststel-

lungen der Vorinstanz den Beschluss fassten, auseinanderzugehen (Ver-

fügung Rz. 330 ff., 362), abzustellen.  

B-6808/2016 

Seite 37 

8.2 Vereinbarung bzw. Gesamtkonsens nach Art. 4 Abs. 1 KG 

Damit geprüft werden kann, ob das MA- und EO-System sowie der dies-

bezügliche Informationsaustausch die Kriterien der in Art. 4 Abs.1 KG ge-

nannten Vereinbarung oder abgestimmten Verhaltensweise, also einen 

Gesamtkonsens bzw. eine Gesamtabrede, erfüllen, werden zuerst in 

E. 8.2.1 die sachverhaltlichen Aspekte (E. 8.2.1.1 [MA- und EO-System 

insgesamt]; E. 8.2.1.2 [MA-System], E. 8.2.1.3 [Hagedorn-Listen]; 

E. 8.2.1.4 [konsolidierte Marktabklärungsliste]; E. 8.2.1.5 [Datensatz Of-

fertöffnungsprotokolle, DOP]; E. 8.2.1.6 [EO- System]) näher beleuchtet. 

Sofern die sachverhaltlichen Gesichtspunkte weiter als das MA- und EO-

System gefasst sind, hängt dies damit zusammen, dass diese bei der Be-

weiswürdigung herbeizuziehen sind.   

Anschliessend werden in E. 8.2.2 die theoretischen Grundlagen zum Ge-

samtkonsens bzw. der Gesamtabrede erläutert. In E. 8.2.3 werden die 

Standpunkte der Vorinstanz beleuchtet. Sodann werden in E  8.2.4 die Rü-

gen der Beschwerdeführerin behandelt, welche das Konzept der Gesamt-

abrede insgesamt infrage stellen. In E. 8.2.5 wird geprüft, ob ein Gesamt-

konsens zu bejahen ist.  

8.2.1 Sachverhaltliche Aspekte  

8.2.1.1 Zum MA- und EO-System insgesamt (vgl. auch Bst. A.j.a ff.) 

8.2.1.1.1 Die Verfügung zeigt auf, dass sich die acht Unternehmen von Mai 

2004 bis Mitte Juni 2009 (zum Beurteilungszeitraum E. 8.1) alle zwei bis 

vier Wochen zur Besprechung der Marktabklärungslisten (nachfolgend: 

MA-Listen oder MAL) und ggf. der Eigenoffertlisten (nachfolgend: EO-Lis-

ten oder EOL) getroffen haben (Verfügung Rz. 289 ff., 309 f., Tabelle 1; 

Abbildung 1). In dieser Zeit hatten rund 80 MA-Sitzungen stattgefunden 

(Verfügung Rz. 310, 362, 1069). Es liegen nach Feststellung der Vorinstanz 

ca. 90 MA-Listen und über 80 EO-Listen vor (Verfügung Rz. 760, 873). Was 

die Planung dieser MA-Sitzungen angeht, so koordinierte die De Zanet, 

was unbestritten ist, die Sitzungsplanung (Verfügung Rz. 311 f.). Der Ver-

sand der EO-Listen, der durch die Implenia organisiert war, war auf die MA-

Sitzungen terminiert (Verfügung Rz. 873, 920; E. 8.2.1.6.2). Bis zur MA 

2006_4 sind nach Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts auch in 

den MA-Listen vereinzelt Projekte mit EO- oder KV-Bezeichnung erschie-

nen.  

B-6808/2016 

Seite 38 

Abbildung 1 (entspricht Tabelle 1 der Verfügung) 

Allfällige Quellen sind der angefochtenen Verfügung zu entnehmen, da die vorliegende Abbildung 1 der Tabelle 1 
der angefochtenen Verfügung tel-quel entspricht.  

Datum der Einla-
dungs-/ Absage-

E-Mail 

Datum der  
Sitzung 

Ort 

Anhang der E-Mail: 

MA-Liste und ggf. MA-
Programm 

EO-Liste 

Vor 2004 

 unbekannt unbekannt 
Submissionsprogramm 

2002 26.6.02 
 

25.11 26.11.2003 unbekannt/fällt aus   

 10.12.2003 unbekannt 
Submissionsprogramm 

2003 10.12.03 
 

2004 

   2004 (1)  

   2004 (2) 
EO 30.3.04  

mit Buchstaben 

   2004 (3) 
EO 2004_18  

mit Ziffern 

   MA 2004_20 EO 2004_20 

25.05 26.05.2004 Eschenbach MA 2004_22 EO 2004_22 

    EO 2004_24 

22.06 23.06.2004 Gommiswald MA 2004_26 EO 2004_26 

06.07 07.07.2004 Eschenbach MA 2004_28 EO 2004_28 

17.08 18.08.2004 Siebnen MA 2004_34 EO 2004_34 

31.08 01.09.2004 Kaltbrunn MA 2004_36  

14.09 15.09.2004 Gommiswald MA 2004_38  

28.09 29.09.2004 Siebnen MA 2004_40  

12.10 13.10.2004 fällt aus MA 2004_42  

26.10 27.10.2004 Eschenbach MA 2004_44  

30.11 01.12.2004 Pfäffikon MA 2004_49  

14.12 15.12.2004 

Kaltbrunn  
(gemeinsames Es-

sen organisiert 
durch [Vertreter 

der Toller]) 

MA 2004_51 EO 2004_51 

2005 

 Januar 2005  MA 2005_2  

    EO 2005_4 

09.03 10.03.2005 Freienbach SZ MA 2005_10  

22.03 23.03.2005 Eschenbach MA 2005_12  

06.04 07.04.2005 Gommiswald MA 2005_14 EO 2005_14 

20.04 21.04.2005 Kaltbrunn MA 2005_16  

03.05 03.05.2005 Pfäffikon MA 2005_18  

B-6808/2016 

Seite 39 

Abbildung 1 (entspricht Tabelle 1 der Verfügung) 

Allfällige Quellen sind der angefochtenen Verfügung zu entnehmen, da die vorliegende Abbildung 1 der Tabelle 1 
der angefochtenen Verfügung tel-quel entspricht.  

Datum der Einla-
dungs-/ Absage-

E-Mail 

Datum der  
Sitzung 

Ort 

Anhang der E-Mail: 

MA-Liste und ggf. MA-
Programm 

EO-Liste 

18.05 19.05.2005 
Neuhaus  

(blauer Container) 
MA 2005_20  

01.06 02.06.2005 Siebnen MA 2005_22  

15.06 16.06.2005 Eschenbach WB MA 2005_24  

29.06 30.06.2005 Freienbach MA 2005_26  

11.07 13.07.2005 Eschenbach MA 2005_28  

10.08 11.08.2005 Gommiswald MA 2005_32  

24.08 25.08.2005 Kaltbrunn MA 2005_34  

07.09 08.09.2005 

fällt aus  
(«allfällige Wün-

sche können bila-
teral abgespro-
chen werden») 

  

21.09 22.09.2005 fällt aus   

20.10 20.10.2005 
Neuhaus (blauer 

Container) 
MA 2005_42  

02.11 03.11.2005 Freienbach MA 2005_44  

16.11 17.11.2005 Eschenbach MA 2005_46  

30.11 01.12.2005 Siebnen MA 2005_48  

14.12 15.12.2005 Eschenbach (5) MA 2005_50 EO 2005_50 

2006 

17.01 18.01.2006 Kaltbrunn MA 2006_3  

23.01   
E-Mail betr. MA-Pro-

gramm 2006 
 

15.02 16.02.2006 Pfäffikon 
MA 2006_7  

(beschriftet als 2006_3) 
 

24.02 24.02.2006 Pfäffikon 
MA 2006_8  

(beschriftet als 2006_4) 
 

07.03 09.03.2006 Freienbach MA 2006_10 EO 2006_10 

22.03 23.03.2006 Siebnen MA 2006_12 EO 2006_12 

05.04 06.04.2006 Eschenbach MA 2006_14 EO 2006_14 

19.04 20.04.2006 Goldingen MA 2006_16 EO 2006_16 

03.05 04.05.2006 Eschenbach MA 2006_18 EO 2006_18 

17.05 18.05.2006 fällt aus  EO 2006_20 

07.06 08.06.2006 Kaltbrunn MA 2006_23 EO 2006_23 

28.06 29.06.2006 Eschenbach MA 2006_26 EO 2006_26 

18.07 20.07.2006 fällt aus  EO 2006_29 

16.08 17.08.2006 Eschenbach […] MA 2006_33 EO 2006_33 

B-6808/2016 

Seite 40 

Abbildung 1 (entspricht Tabelle 1 der Verfügung) 

Allfällige Quellen sind der angefochtenen Verfügung zu entnehmen, da die vorliegende Abbildung 1 der Tabelle 1 
der angefochtenen Verfügung tel-quel entspricht.  

Datum der Einla-
dungs-/ Absage-

E-Mail 

Datum der  
Sitzung 

Ort 

Anhang der E-Mail: 

MA-Liste und ggf. MA-
Programm 

EO-Liste 

05.09 07.09.2006 fällt aus  EO 2006_36 

12.09 13.09.2006 
Eschenbach ([…]) 

Werkhof 
MA 2006_37 EO 2006_37 

27.08 [recte 27.09] 28.09.2006 Gommiswald MA 2006_39 EO 2006_39 

10.10 12.10.2006 fällt aus  EO 2006_41 

25.10 26.10.2006 Pfäffikon ([…]) MA 2006_43 EO 2006_43 

08.11 09.11.2006 Reichenburg ([…]) MA 2006_45 EO 2006_45 

22.11 23.11.2006 Siebnen MA 2006_47 EO 2006_47 

06.12 07.12.2006 fällt aus MA-Programm 2007 EO 2006_49 

2007 

17.01 18.01.2007 Eschenbach ([…]) MA 2007_3  

12.02 13.02.2007 Freienbach MA 2007_7 EO 2007_7 

27.02 02.03.2007 fällt aus  EO 2007_9 

14.03. 15.03.2007 Eschenbach MA 2007_11 EO 2007_11 

28.03 29.03.2007 Kaltbrunn MA 2007_13  

19.04 19.04.2007 fällt aus MA 2007_16  

02.05 03.05.2007 Eschenbach ([…]) MA 2007_18 EO 2007_18