# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dbca8f15-76a4-5f33-83b2-ddad8290daba
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2016-03-04
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 04.03.2016
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_empfehlung-vom-4maer_2016-03-04.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 

Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 

www.edoeb.admin.ch 

 

 
 

Bern, 4. März 2016 
 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X 

(Antragsteller) 
 

und 
 

Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Der Antragsteller (Privatperson) hat am 11. Dezember 2014 gestützt auf das Bundesgesetz 
über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim 
Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI mit Bezug zum Kernkraftwerk Leibstadt 
(KKL) um Zugang zu folgenden Dokumenten ersucht:  
A. „Abschnitte aus Dokumenten inkl. Beilagen und nachgereichten Eingaben, welche der 

Bewilligungsinhaber zum Störfall ‚doppelendiger Bruch einer Umwälzleitung‘ zur PSÜ[1] einreichte; 

B. Allfällige Korrespondenz seitens des ENSI zum Störfall ‚doppelendiger Bruch einer Umwälzleitung‘ mit 

dem Bewilligungsinhaber; 

C. Darüber hinaus allfällige Dokumente oder Dokumentenabschnitte, welche geeignet sind, die oben 

ausgeführten Widersprüche2 zu erklären oder verbindlicher zu dokumentieren; 

D. Korrespondenz vom und zum Bewilligungsinhaber zum erlaubten Abbrand von Brennelementen bzw. 

zur Überprüfung der Auslegung und der Einhaltung der grundlegenden Schutzziele, im direkten oder 

indirekten Zusammenhang mit den Erkenntnissen aus dem Forschungsprogramm IFA 650 (und 

ähnlich).“ 

Zudem bat der Antragsteller gestützt auf Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über das 
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung3 (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) um 
Unterstützung, namentlich um Auskunft über die verfügbaren amtlichen Dokumente und 
Dokumentenabschnitte, welche geeignet sind, die aufgezeigten Widersprüche zu klären oder 
verbindlicher zu dokumentieren. 

2. Mit Schreiben vom 15. Januar 2015 nahm das ENSI Stellung zum Gesuch und teilte dem 
Antragsteller Folgendes mit: 

„Um zu klären ob die von Ihnen angeführten Widersprüche tatsächlich bestehen, hat das ENSI aufgrund 

                                                      
1  Periodische Sicherheitsüberprüfung gemäss Art. 34 der Kernenergieverordnung (KEV; SR 732.11). 
2  Hintergrund des Zugangsgesuches des Antragstellers beim ENSI bildeten u.a. von ihm identifizierte Widersprüche im 

Dokument „Sicherheitstechnische Stellungnahme zur Periodischen Sicherheitsüberprüfung des Kernkraftwerks Leibstadt – 
ENSI 12/1300“ vom 10. August 2009 und im Protokollentwurf vom 28. November 2014 des „Technischen Forum 
Kernkraftwerke (TFK)“ vom 19. September 2014. 

3  Die Behörde gibt den Gesuchstellerinnen und Gesuchstellern über die verfügbaren amtlichen Dokumente Auskunft und 
unterstützt sie bei ihrem Vorgehen [>]. 

 

 

 

2/10 
 

Ihres BGÖ-Gesuches am 6. Januar 2015 ein Fachgespräch mit dem KKL durchgeführt und protokolliert 

(ENSI-AN-9081). Aufgrund einzelner Aussagen im von Ihnen angeführten Protokollentwurf und in der 

von Ihnen zitierten Sicherheitstechnischen Stellungnahme ist nachvollziehbar, dass Sie darin 

Widersprüche in den technischen Aussagen sahen. Mit den im Protokoll ENSI-AN-9081 enthaltenen 

Angaben lassen sich diese Widersprüche auflösen. Wir geben Ihnen deshalb dieses Protokoll heraus. 

Wir verzichten auf die Erhebung einer Gebühr für den Zugang zum beigefügten amtlichen Dokument.“ 

3. Mit Schreiben vom 18. Januar 2015 dankte der Antragsteller dem ENSI für die Bemühungen, 
die von ihm vermuteten Widersprüche zu klären. Zugleich wies er darauf hin, dass das ENSI 
nicht auf seine Anträge A-D des Zugangsgesuches vom 11. Dezember 2014 (vgl. Ziffer 1) 
eingegangen sei. Zwar sei die Durchführung eines Fachgespräches und die Zustellung des 
entsprechenden Protokolls durch das ENSI durchaus begrüssenswert, jedoch könne dies nicht 
als Ersatz für den gesetzlich legitimierten Zugang zu den betroffenen Dokumenten dienen.  
Er bat daher das ENSI darum, nun umgehend auf die Anträge A-D in seinem Gesuch 
einzugehen. Um darüber hinaus jedes weitere Missverständnis zu vermeiden, machte er 
folgende Präzisierungen: 
- „Das Gesuch richtet sich primär auf Dokumente und Dokumentenabschnitte, die der Bewilligungsinhaber 

im Rahmen der PSÜ eingereicht bzw. nachgereicht hat, die den Störfall ‚doppelendiger Bruch einer 

Umwälzleitung‘ betreffen und die insbesondere zeigen, wie sich der Störfall hinsichtlich Füllstand, 

Kühlmittelmengen, Temperaturen, Drücken, Oxidation der Hüllrohre, Bildung von Wasserstoff etc. über 

den Analysezeitraum entwickelt; 

- Zudem richtet sich das Gesuch auf Rückfragen, Nachforderungen etc., welche das ENSI zu diesem 

Störfall gestellt hat; 

- Im Sinne der laufenden Aufsicht bezieht sich das Gesuch darüber hinaus auch auf spätere, diesen 

Störfall betreffende Unterlagen, welche nach geänderter Erkenntnislage bzw. nach Inkrafttreten der 

neuen Kernenergiegesetzgebung bzw. der Richtlinie ENSI A-01 zur Sicherstellung der Einhaltung der 

grundlegenden Sicherheitsziele ausgetauscht wurden; 

- Insbesondere soll ersichtlich werden, über welchen Zeitraum der Störfall betrachtet wurde, konkret 

inwiefern die ‚Störfallabläufe [G] bis zum Erreichen eines sicheren stabilen Anlagezustands zu 

analysieren [�]‘ waren; 

- Mit Bezug auf Art. 22 Abs. 2 Bst h KEG[4] und Art. 2 Ausserbetriebnahmeverordnung[5] interessiert des 
Weiteren, inwiefern der Bewilligungsinhaber auf die Erkenntnisse aus der IFA 650 Forschung (u.ä.) 

aktenkundig reagiert hat bzw. inwiefern das ENSI diesbezüglich Anweisungen erteilt hat.“ 

4. Mit E-Mail vom 26. Februar 2015 wies der Antragsteller auf die noch ausstehende 
Stellungnahme hin und erinnerte das ENSI an die gesetzlichen Fristen. 

5. Mit E-Mail vom 27. Februar 2015 teilte das ENSI dem Antragsteller mit, dass die Bearbeitung 
seines Gesuches noch in Gang sei und man bestrebt sei, sein Gesuch so rasch als möglich zu 
behandeln. 

6. Mit E-Mail vom 27. Februar 2015 dankte der Antragsteller für die Rückmeldung, wies jedoch 
zugleich darauf hin, dass er sich damit nicht zufrieden geben könne. Er erinnerte abermals an 
die gesetzlichen Fristen und verlangte eine schriftliche Begründung für die Verzögerung sowie 
eine neue Fristansetzung inkl. Rechtsgrundlage für diese. 

7. Mit E-Mail vom 2. März 2015 teilte das ENSI dem Antragsteller gestützt auf Art. 12 Abs. 4 BGÖ 
mit, dass sein Zugangsgesuch eine besonders aufwändige Bearbeitung i.S.v.  

                                                      
4  Kernenergiegesetz (SR 732.1). 
5  Verordnung des UVEK über die Methodik und die Randbedingungen zur Überprüfung der Kriterien für die vorläufige 

Ausserbetriebnahme von Kernkraftwerken (SR 732.114.5). 

 

 

 

 

3/10 
 

Art. 10 Abs. 4 Bst. c BGÖ i.V.m. Art. Art. 10 VBGÖ erfordere, weshalb es innert angemessener 
Frist behandelt werde. 

8. Am 9. April 2015 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen 
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. 
Darin teilte er mit, dass er bislang noch immer keine Stellungnahme zu seinem ursprünglichen 
Zugangsgesuch erhalten habe. Daher wolle er gemäss Art. 13 Abs. 1 Bst. b BGÖ nach Ablauf 
der der Behörde für die Stellungnahme zur Verfügung stehenden Frist das 
Schlichtungsverfahren einleiten. Er bestreite grundsätzlich, dass es sich bei seinem Gesuch um 
eines handle, welches eine besonders aufwändige Bearbeitung erfordere, da die angefragten 
Dokumente bzw. Dokumentenausschnitte Teil der Periodischen Sicherheitsüberprüfung (PSÜ) 
seien und damit den innersten Kern der sicherheitsbezogenen Aufsichtsaufgaben des ENSI 
betreffen würden. Es sei davon auszugehen, dass sich das ENSI bei pflichtgemässer Ausübung 
seines gesetzlichen Auftrags bestens in diesen PSÜ-Dokumenten und insbesondere in den 
zentralen Störfallanalysen auskenne, weshalb die angefragten Informationen zweifellos schnell 
zu identifizieren und zu extrahieren sein müssten.  

9. Mit Schreiben vom 13. April 2015 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den 
Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das ENSI dazu auf, die 
betroffenen Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme 
einzureichen. 

10. Mit Schreiben vom 24. April 2015 teilte das ENSI dem Beauftragten mit, fachkundige 
Mitarbeitende seien zurzeit damit befasst, eine grosse Zahl von Dokumenten mit mehreren 
tausend Seiten Umfang zu durchforsten, um die gewünschten Dokumente bzw. Teile oder 
einzelne Textstellen davon entsprechend dem Wunsch des Antragstellers zusammenstellen zu 
können. Dies führe zu grossem Arbeitsaufwand und Zeitbedarf. Sobald die entsprechenden 
Dokumente zusammengetragen und bearbeitet seien, werde man diese dem Beauftragten – 
falls erwünscht – zustellen. 

11. Mit Schreiben vom 28. April 2015 teilte der Beauftragte dem Antragsteller mit, dass ihm die vom 
Zugangsgesuch betroffenen amtlichen Dokumente sowie eine abschliessende Stellungnahme 
des ENSI zurzeit noch nicht vorliegen würden. Aus diesem Grund und weil das Gesuch eine 
Vielzahl von Dokumenten betreffe, erfordere der Schlichtungsantrag eine besonders 
aufwändige Bearbeitung, weshalb er sich veranlasst sehe, die Frist zur Durchführung des 
Schlichtungsverfahrens gestützt auf Art. 12a Abs. 2 VBGÖ angemessen zu verlängern.  

12. Mit Schreiben vom 1. Mai 2015 teilte der Antragsteller dem Beauftragten mit, dass scheinbar 
ein Missverständnis vorliegen müsse. Mit seinem Schlichtungsantrag vom 9. April 2015 (vgl. 
Ziffer 8) habe er einen Schlichtungsantrag stellen wollen als eine Person, zu deren Gesuch die 
Behörde nicht fristgerecht Stellung genommen habe. Es gehe damit vorerst nur um die 
Verzögerung durch das ENSI und noch nicht um den eigentlichen Zugang zu den amtlichen 
Dokumenten. Daher sei es nicht zweckmässig, mit dem weiteren Schlichtungsverfahren 
zuzuwarten bis das ENSI dem Beauftragten die relevanten Dokumente vorlege.  
Er wollte darüber hinaus seiner Pflicht nachkommen, zur Einhaltung der Frist, in welcher das 
Schlichtungsverfahren stattzufinden habe, beizutragen sowie an der Suche nach einer 
Schlichtung mitzuwirken (Art. 12b Abs. 2 Bst. a VBGÖ). Deshalb trete er von den Punkten 3 
und 5 des präzisierten Zugangsgesuches vom 18. Januar 2015 zurück (vgl. Ziffer 3), womit sich 
die Angelegenheit klar auf das Geschäft der Periodischen Sicherheitsüberprüfung (PSÜ) mit 
allfälligen Nachforderungen reduziere. Derart eingeschränkt werde somit deutlich bestritten, 
dass es sich bei den nachgesuchten Dokumenteninhalten noch um tausende Seiten Umfang 
handle, wie es das ENSI ausgeführt habe. 

 

 

 

4/10 
 

13. Mit Schreiben vom 8. Mai 2015 teilte der Beauftragte dem Antragsteller mit, dass man aufgrund 
der umfangreichen Dokumente sowie aufgrund des Umstandes, dass das ENSI die Frist zur 
Beantwortung des Zugangsgesuches gestützt auf Art. 12 Abs. 4 BGÖ i.V.m. Art. 10 VBGÖ 
verlängert habe, zunächst die materielle Stellungnahme des ENSI zu den verlangten 
Dokumenteninhalten abwarte und in der Folge über den weiteren Verlauf des 
Schlichtungsverfahrens entscheide. 

14. Per E-Mail vom 9. Juni 2015 teilte das ENSI dem Antragsteller mit, dass es in der Zwischenzeit 
die von seinem Zugangsgesuch erfassten Dokumentenauszüge identifiziert und nun den 
betroffenen Dritten (Kraftwerksbetreiber KKL) mit Blick auf die Ausnahmebestimmungen des 
Öffentlichkeitsgesetzes gestützt auf Art. 11 BGÖ zur Stellungnahme aufgefordert habe. 
Aufgrund der damit verbundenen besonders aufwändigen Bearbeitung i.S.v. Art. 10 Abs. 4 Bst. 
c BGÖ i.V.m.  
Art. 10 VBGÖ werde das Gesuch innert einer angemessenen Frist behandelt (vgl. Ziffer 7). 

15. Mit Schreiben vom 17. Juni 2015 an den Beauftragten wies der Antragsteller darauf hin, dass 
die von ihm verlangten Dokumente technische Inhalte aufweisen würden und daher nichts mit 
Personendaten zu tun hätten. Eine Anhörung von betroffenen Dritten gemäss Art. 11 BGÖ sei 
daher nicht notwendig. Vielmehr könnten die in den Dokumenten allenfalls enthaltenen Namen 
von Mitarbeitern einfach geschwärzt werden. 
Vor diesem Hintergrund ersuchte er den Beauftragten im Sinne einer Zwischenerwägung 
festzustellen (Zusammenfassung durch den Beauftragten),  
A. dass Art. 11 BGÖ nicht auf das vorliegende bzw. auf ähnliche Gesuche angewendet 

werden könne, da vorliegend gar keine Personendaten betroffen seien und solche 
andernfalls einfach gemäss Art. 9 BGÖ anonymisiert werden könnten; 

B. dass Art. 11 BGÖ die Gründe für eine Anhörung Dritter abschliessend aufzähle und die 
Behörde in allen anderen Fällen von Amtes wegen und ohne Absprachen mit 
Beaufsichtigten über den Zugang zu den verlangten Dokumenten entscheiden müsse. 
Dieser Entscheid sei dem Antragsteller ausserdem fristgerecht mitzuteilen, zu begründen 
und im Schlichtungsverfahren zu verteidigen und müsse letztlich über den ordentlichen 
Rechtsweg überprüfbar sein; 

C. dass das Öffentlichkeitsgesetz in jedem Fall höchstens eine zehntägige Frist für die 
Stellungnahme Dritter im Rahmen der Anhörung vorsehe und der Entscheid des ENSI 
daher nun umgehend erfolgen müsse. 

16. Mit Schreiben vom 29. Juni 2015 nahm der Beauftragte Stellung zu den Anträgen des 
Antragstellers und teilte diesem mit, dass weder das Öffentlichkeitsgesetz noch die  
-verordnung den Erlass von Zwischenerwägungen vorsehen. Er wies jedoch darauf hin, dass 
eine Anhörung gemäss Art. 11 BGÖ sowohl bei natürlichen als auch bei juristischen Personen 
durchzuführen sei, deren Personendaten in den betroffenen Dokumenten enthalten sind. Bei 
Personendaten von juristischen Personen handle es sich regelmässig um Informationen, 
welche möglicherweise als Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. g 
BGÖ zu qualifizieren seien. Im Übrigen sei das ENSI von Gesetzes wegen berechtigt, die Frist 
zur Bearbeitung von Zugangsgesuchen, welche eine besonders aufwändige Bearbeitung 
erfordern, zu verlängern. 

17. In der Zwischenzeit hatte das ENSI am 17. Juni 2015 dem Beauftragten die identifizierten 
Dokumentenauszüge im Umfang von 69 Seiten ungeschwärzt eingereicht. Dabei handelte es 
sich um Auszüge aus folgenden zwei Dokumenten: 
- KKL PSÜ 2006: C1 Deterministische Sicherheitsstatus-Analyse (DSSA); 
- KKL Safety Analysis Report (SAR) 2000 bzw. 2006. 

 

 

 

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Dazu teilte es mit, dass es das KKL bereits zur Stellungnahme im Rahmen der Anhörung nach 
Art. 11 BGÖ aufgefordert habe und deren Antwort in den nächsten Tagen erwarte.  

18. Am 30. Juni 2015 reichte das ENSI dem Beauftragten die identifizierten Dokumentenauszüge 
ein zweites Mal ein. Diesmal nur noch im Umfang von 536 Seiten, welche mit Schwärzungen 
versehen waren, die das ENSI aufgrund von sicherungsrelevanten Informationen gestützt auf 
Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Beeinträchtigung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz) 
vorgenommen hatte. Dabei handle es sich um Textpassagen, in denen auslösende Ereignisse 
sowie technische oder radiologische Störfallanalysen so ausführlich beschrieben würden, dass 
sich daraus für die nukleare Sicherheit relevante Sabotagemöglichkeiten ableiten liessen. 
Demgegenüber habe das KKL im Rahmen der Anhörung keine Ausnahmegründe nach dem 
Öffentlichkeitsgesetz geltend gemacht. Weiter seien Inhalte geschwärzt bzw. vollständig 
entfernt worden, welche nicht Gegenstand des vorliegenden Zugangsgesuches seien. 
Das ENSI sei zum Schluss gekommen, dass dem Antragsteller der Zugang zu den verlangten 
Dokumenten im Umfang gemäss den mit Schwärzungen versehenen Beilagen gewährt werden 
könne.  

19. Am 17. Dezember 2015 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher das ENSI dem 
Antragsteller eine teilgeschwärzte Version der identifizierten Dokumente übergab (vgl. Ziffer 
18). Darüber hinaus einigten sich die Parteien dahingehend, dass das ENSI zusätzlich den 
Zugang zu den Titeln und Achsbeschriftungen von insgesamt 16 Grafiken gewährt, welche in 
den an den Antragsteller übergebenen Dokumenten nicht enthalten waren. Dies jedoch erst, 
nachdem es das KKL dazu erneut gemäss Art. 11 BGÖ angehört hat. Schliesslich anerkannte 
der Antragsteller zwar die Notwendigkeit gewisser Detailschwärzungen, lehnte jedoch die 
erfolgten Schwärzungen in den an ihn übergebenen Dokumenten als zu umfassend ab.  

20. Im Anschluss an die Schlichtungsverhandlung vom 17. Dezember 2016 räumte der Beauftragte 
dem ENSI eine Frist bis am 20. Januar 2016 ein, um die Schwärzungen in den an den 
Antragsteller übergebenen Dokumenten im Einzelnen mit Blick auf die Ausnahmebestimmun-
gen des Öffentlichkeitsgesetzes zu begründen.  

21. Mit Schreiben vom 11. Januar 2016 hörte das ENSI das KKL zu den noch offen zu legenden 
Inhalten gemäss Ergebnis der Schlichtungsverhandlung an (vgl. Ziffer 19). 

22. Am 19. Januar 2016 reichte das ENSI dem Beauftragten eine ergänzende Stellungnahme ein, 
in welcher es die erfolgten Schwärzungen in den gegenüber dem Antragsteller anlässlich der 
Schlichtungsverhandlung bereits offen gelegten Dokumenten generisch begründete (vgl. Ziffer 
20). Darin teilte es mit, die eingeschwärzten Passagen enthielten Informationen, welche 
Rückschlüsse auf die Wirksamkeit einzelner sicherheitsrelevanter Anlageteile zulassen würden. 
Dies gelte namentlich für Aussagen über die Zeit, innerhalb welcher die Anlage in einer 
bestimmten Weise reagiere. Aus Informationen über die Wirksamkeit bestimmter Anlageteile 
lasse sich ableiten, wie erfolgversprechend Sabotageakte seien, mit welchen deren 
Fehlauslösung, Versagen oder verzögerte Wirksamkeit erreicht werde. Dasselbe gelte auch für 
Aussagen über funktionale Abhängigkeiten zwischen verschiedenen Anlageteilen. 
Diese Missbrauchsgefahr bestehe auch bei Anlageteilen, die sich geschützt durch 
Sicherungsschranken im Inneren der Kernkraftwerke befinden. Dabei liege die 
Missbrauchsgefahr vor allem bei Innentätern, also bei Personen von Drittfirmen aus aller Welt, 
welche beispielsweise während Revisionsstillständen Zugang zum Sicherungsareal von 
Kernkraftwerken hätten. Deshalb komme dem Informationsschutz in diesem Bereich eine 

                                                      
6  Die umfangmässige Differenz von 16 Seiten ergibt sich dadurch, dass in der zweiten an den Beauftragten übergebenen 

Version der betroffenen Dokumente diese 16 Seiten entfernt wurden, weil sie nach Aussage des ENSI entweder nicht vom 
Zugangsgesuch des Antragstellers erfasst waren oder aber vollständig eingeschwärzt werden mussten. 

 

 

 

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erhebliche Bedeutung zu.  
Weiter erklärte das ENSI, dass für die Prüfung der Sabotagerelevanz von bestimmten 
Informationen nicht entscheidend sei, ob die einzelne zu beurteilende Passage allein für die 
Planung von Sabotageakten ausreichen würde. Es sei zu berücksichtigen, dass jedes nach 
Öffentlichkeitsgesetz zugänglich gemachte Dokument über das Internet weltweit jedermann 
unkontrollierbar zur Verfügung stehe. Dabei würden sich sodann in verschiedenen Dokumenten 
verstreut Angaben über Abhängigkeiten zwischen Anlageteilen, Angaben über deren räumliche 
Platzierung, über Reaktionen der Anlage und deren Zeitverlauf sowie Angaben über bei 
bestimmten Szenarien vorgesehene Personenhandlungen finden lassen. Zur Illustration der 
Problematik der Summe von verfügbaren Informationen zu Missbrauchszwecken zog das ENSI 
den Vergleich mit gängigen E-Banking-Systemen heran, welche allesamt mit mehreren 
Sicherheitselementen – wie etwa Benutzername, Passwort sowie Geräte und Methoden zur 
Ermittlung des für die einzelne Anmeldung erforderlichen Codes – ausgestattet seien. Dabei 
reiche ein Sicherheitselement für sich alleine im Falle des Bekanntwerdens nicht, um eine 
Transaktion auszulösen, allerdings trage der Schutz jedes einzelnen Sicherheitselementes 
dazu bei, missbräuchliche Transaktionen zu verhindern. Dementsprechend trage jedes 
Dokument mit technischer Information über Kernkraftwerke ab einem gewissen 
Detaillierungsgrad dazu bei, dass sich ein genügend umfassendes Bild über einzelne 
Kernkraftwerke zusammenfügen lasse, um konkrete Sabotageakte zu planen. 

23. Weiter listete das ENSI die erfolgten Schwärzungen im Einzelnen auf (insgesamt an 11 Stellen) 
und schrieb jeweils dazu, welche Art von Informationen im geschwärzten Absatz vorhanden 
seien (Bspw. „für die Störfallbeherrschung erforderliche minimale Kombination von 
Systemfunktionen und Operateurhandlungen“ oder „Angaben über Reaktionen der Anlage und 
deren Zeitverlauf“ oder „Inhalte, die nicht Gegenstand des Zugangsgesuchs sind“). 
Mit Bezug auf die Teileinigung anlässlich der Schlichtungsverhandlung vom 17. Dezember 2015 
(vgl. Ziffer 19) hielt das ENSI fest, dass eine in der Schlichtungsvereinbarung zur teilweisen 
Offenlegung vorgesehene Seite (SAR, Kapitel 6.2, Seite 36) Inhalte zum Gegenstand habe, 
welche gar nicht Gegenstand des Zugangsgesuches seien und daher irrtümlich in die 
Schlichtungsvereinbarung aufgenommen worden seien. Darüber hinaus würde die 
entsprechende Seite gar kein Diagramm i.S.d. Schlichtungsvereinbarung enthalten, zu dessen 
Achsenbeschriftungen der Zugang gewährt werden könne. Vielmehr enthalte die 
entsprechende Seite nur Text, der nichts mit dem Gesuchsgegenstand zu tun habe. 
Zur Begründung der Schwärzung der übrigen 15 Diagramminhalte (ausgenommen deren Titel 
und Achsbeschriftungen gemäss Schlichtungsvereinbarung, vgl. Ziffer 19) teilte das ENSI mit, 
diese würden Angaben über Reaktionen der Anlage und deren Zeitverlauf enthalten. Das ENSI 
gehe davon aus, dass alle eingeschwärzten Angaben dieser Diagramme über die 
Anlagefunktionen und das Anlageverhalten bei dem konkret betroffenen Kernkraftwerk nicht 
allgemein bekannt seien, sondern tatsächlich stets als vertraulich i.S.d. Verordnung über den 
Schutz von Informationen des Bundes (Informationsschutzverordnung, ISchV; SR 510.411) 
behandelt worden seien. Nur der nuklearrechtlich befugte Personenkreis habe Zugang zu 
diesen Informationen. Die öffentliche Diskussion generischer Aspekte der Störfallbetrachtung 
zum doppelendigen Bruch einer Umwälzleitung habe daran nichts geändert. Der Schutz der 
geschwärzten Informationen müsse gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Gefährdung der 
inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz) bejaht werden, weshalb das ENSI an diesen 
Schwärzungen festhalte. 
Die teilweise offenzulegenden 15 Diagramme (Titel und Achsenbeschriftungen) werde man 
dem Antragsteller nach Eingang der Stellungnahme des KKL im Rahmen der Anhörung nach 
Art. 11 BGÖ zukommen lassen, sofern dem keine vom KKL genannten Ausnahmegründe 
entgegenstehen würden. 

 

 

 

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24. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des ENSI sowie auf die eingereichten 
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

25. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim ENSI ein. Dieses 
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten teilweise. Der Antragsteller ist als 
Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines 
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde 
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der 
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

26. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.7 
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen  

27. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit 
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im 
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige 
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ 
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der 
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen 
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines 
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in 
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des 
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende 
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder 
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).8 

28. Gegenstand der vorliegenden Empfehlung bilden lediglich die Einschwärzungen der anlässlich 
der Schlichtungsverhandlung gegenüber dem Antragsteller teilweise offengelegten Dokumente 
(vgl. Ziffer 19). Nicht Verfahrensgegenstand bilden hingegen die nach Eingang der 
Stellungnahme des KKL im Rahmen der Anhörung nach Art. 11 BGÖ teilweise offenzulegenden 
15 Diagramme aus SAR. Je nach Ergebnis dieser Anhörung und abschliessender 
Stellungnahme des ENSI wird daraus – entweder von Seiten des Antragstellers oder von Seiten 
des KKL – allenfalls ein weiterer Schlichtungsantrag in derselben Sache resultieren. 

29. Hinsichtlich der nach Aussage des ENSI (vgl. Ziffer 23) irrtümlich in der Schlichtungsvereinba-
rung aufgenommenen Seite aus SAR (Kapitel 6.2, Seite 36) bestätigt der Beauftragte, dass 
diese in der Tat kein Diagramm enthält, welches i.S.d. Schlichtungsvereinbarung im Umfang 

                                                      
7 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, 

BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 
8 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 13, Rz 8. 

 

 

 

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der Achsenbeschriftungen zugänglich gemacht werden könnte. Da diese Seite jedoch explizit in 
die Schlichtungsvereinbarung aufgenommen wurde, überlässt es der Beauftragte dem ENSI, ob 
es diese – wie es ausführt – vom Zugangsgesuch gar nicht erfasste Seite als Zeichen einer 
vertrauensbildenden Massnahme dennoch dem Antragsteller offenlegt, soweit dem keine 
Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes entgegenstehen. 

30. Nicht zu beanstanden hat der Beauftragte die übrigen vorgesehenen Schwärzungen, welche 
sich nach Aussage des ENSI auf Dokumenteninhalte beziehen, welche nicht Gegenstand des 
vorliegenden Zugangsgesuches seien. Damit der Antragsteller die Plausibilität dieser 
Einschränkung des Zugangs aber abschätzen kann, muss er zumindest Kenntnis der 
entsprechenden Überschriften (Titel) erhalten. 

31. Was die Beurteilung der Sabotagerelevanz der in den Dokumenten enthaltenen und zur 
Schwärzung vorgesehenen Informationen anbelangt, so ist es für den Beauftragten schwierig, 
sich ein abschliessendes Bild über die tatsächliche Sicherheitsrelevanz entsprechender 
Angaben zu machen. Das Bundesverwaltungsgericht hat erklärt, es erachte es im 
Zusammenhang mit Einschätzungen naturwissenschaftlicher und technischer Informationen, 
welche Kernkraftwerke betreffen, als ohne Weiteres zulässig, bei der Prüfung der Frage deren 
Sicherheitsrelevanz auf die Berichte und Stellungnahmen der vom Gesetzgeber eingesetzten 
sachkundigen Instanzen abzustellen. So komme den Stellungnahmen des ENSI als gesetzliche 
Aufsichtsbehörde der Kernkraftwerke, zumindest soweit die öffentlichen 
Geheimhaltungsinteressen betroffen seien, ein hohes Gewicht zu.9 Demnach kann es 
grundsätzlich nicht Sache des Beauftragten sein, ohne selbst auf das dazu erforderlich 
Fachwissen zurückgreifen zu können, wissenschaftlich fundierte Einschätzungen in Bezug auf 
eine allfällige Sicherheitsrelevanz zu jeder in den Dokumenten enthaltenen und zur Abdeckung 
vorgesehenen Einzelinformation abzugeben.  

32. Hingegen kann sich der Beauftragte durchaus ein Bild darüber machen, ob die Argumentation 
des ENSI zu den Gründen der vorgesehenen Abdeckungen im Einzelnen sowie die 
Argumentation über die Schutzbedürftigkeit der zur Abdeckung vorgesehenen Informationen im 
Allgemeinen nach seinem Dafürhalten nachvollziehbar und die Zugangsbeschränkung im 
Ergebnis mit Blick auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz als rechtskonform erscheint. 

33. Das ENSI bringt im Wesentlichen vor, jede weitere zugänglich gemachte anlagespezifische 
Information eines Kraftwerks, welche für sich alleine genommen noch nicht für die Planung 
eines gezielten Sabotageaktes ausreichen würde, könnte jedoch in Kombination mit anderen 
bereits zugänglichen Informationen aus verschiedenen amtlichen Dokumenten ein Gesamtbild 
zeichnen, welchem durchaus Sabotagerelevanz zukommen könnte (vgl. Ziffer 22).  
Dieser Argumentation kann der Beauftragte zwar eine gewisse Überzeugungskraft abgewinnen, 
er erachtet sie jedoch insbesondere im Hinblick auf die von der Behörde zu tragende 
Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten10 als 
zu pauschal und mit Blick auf die abgedeckten Informationen als zu wenig substantiiert. 
Vielmehr kommt dieser Argumentation der Charakter eines Blankoschecks zu, welcher zur 
Verweigerung des Zugangs zu jeder beliebigen anlagespezifischen Information eines 
Kraftwerks im Rahmen von Zugangsgesuchen nach dem Öffentlichkeitsgesetz herangezogen 
werden könnte. Gerade weil sich der Beauftragte wie auch das Bundesverwaltungsgericht bei 
der Beurteilung des Zugangs zu vorwiegend technischen Informationen im Zusammenhang mit 
Fragen der Sicherheit zurückhalten, müssen die Anforderung an die Begründung einer 
Zugangsverweigerung hoch ausfallen. Andernfalls würde diese Argumentation im Ergebnis 

                                                      
9  Zwischenverfügung des BVGer A-667/2010 vom 8. Dezember 2010, E.4.4 f.  
10  Vgl. dazu statt vieler Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015, E. 3.2. 

 

 

 

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dazu führen, dass das ENSI seine technisch-wissenschaftliche Aufsichtstätigkeit gegenüber 
den Kraftwerksbetreibern weitgehend vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes 
ausnehmen könnte, indem es jeweils bloss auf die Gefahr hinweist, dass jede weitere 
anlagespezifische Information eines Kraftwerks ein weiteres Puzzleteil im Hinblick auf ein 
sabotagerelevantes Gesamtbild einer bestimmten Anlage bilden könnte. Nach Ansicht des 
Beauftragten würde damit das Öffentlichkeitsgesetz unterlaufen und ein aufsichtsrechtlicher 
Geheimbereich geschaffen, der vom Gesetzgeber weder vorgesehen ist noch sachlich 
begründbar wäre. 

34. An dieser Einschätzung vermag nach Ansicht des Beauftragten auch der vom ENSI 
herangezogene Vergleich mit den verschiedenen Sicherheitselementen im E-Banking nichts zu 
ändern (vgl. Ziffer 22). Der Vergleich veranschaulicht lediglich den Umstand, dass nicht eine 
einzelne Sicherheitsmassnahme, sondern erst eine Kette von Sicherheitsbausteinen ein 
System wirksam vor Angriffen und Missbräuchen zu schützen vermag. Auch reicht die blosse 
Aufzählung aller geschwärzten Stellen inklusive einer Umschreibung des groben Charakters der 
enthaltenen Informationen nicht aus, um diese Inhalte unter Hinweis auf die allgemeine 
Argumentation über die Sabotagerelevanz einem Zugang zu entziehen (vgl. Ziffer 23). Vielmehr 
verlangt die Anwendbarkeit einer in Art. 7 Abs. 1 BGÖ aufgeführten Ausnahmebestimmung 
nach einer Schadensrisikoprüfung11 im Einzelfall, wobei das Vorliegen der jeweiligen 
Voraussetzungen – wie bereits erwähnt (vgl. Ziffer 33) – die Behörde zu beweisen hat.  

35. Bei den vom ENSI zur Abdeckung vorgesehenen Stellen enthalten eine Mehrzahl Informationen 
über Reaktionen der Anlage und deren Zeitverlauf. Mit Blick auf die Begründung des ENSI ist 
für den Beauftragten insbesondere nicht ohne Weiteres nachvollziehbar, weshalb gerade diese 
Angaben über anlagespezifische Abläufe in einer bestimmten Zeit tatsächlich von derart 
bedeutender Sicherheitsrelevanz sein sollten, dass durch deren Bekanntgabe das Risiko eines 
Sabotageaktes wesentlich erhöht würde. Auch der Hinweis des ENSI auf die Problematik von 
Missbräuchen durch Innentäter vermag daran nichts zu ändern, haben diese Personen doch 
bereits aufgrund ihrer beruflich hochspezialisierten Tätigkeit und ihres zweifellos hoch 
qualifizierten Wissens ausreichende technische Anlagekenntnisse, um auch ohne die 
vorliegend fraglichen Informationen einen allfälligen Sabotageakt durchführen zu können. 

36. Schliesslich sieht der Beauftragte seine Zweifel an der tatsächlichen Schutzbedürftigkeit der 
vom ENSI zur Abdeckung vorgesehenen Informationen mit Blick auf die Ausnahmebestimmung 
in Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ auch bis zu einem gewissen Grad durch den Umstand bestätigt, 
dass die nach Art. 11 BGÖ angehörte Kraftwerksbetreiberin (Kernkraftwerk Leibstadt AG) selbst 
keinerlei Einwände gegen eine Zugangsgewährung vorzutragen hatte (vgl. Ziffer 18). 

37. Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis:  
Hinsichtlich der vorgesehenen Schwärzungen jener Stellen, die nach Aussage des ENSI gar 
nicht Gegenstand des Zugangsgesuches bilden, legt das ENSI zumindest die jeweiligen 
Überschriften (Titel) offen.  

Für die übrigen zur Schwärzung vorgesehenen Informationen erachtet der Beauftragte für die 
Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ den Beweis zur Widerlegung der Vermutung des 
freien Zugangs als nicht erbracht. Insbesondere beurteilt er die Substantiierung der 

Schadensrisikoprüfung als nicht ausreichend und qualifiziert die Argumentation des ENSI als zu 
pauschal und ebenso auf jede weitere technische Information im Zusammenhang mit 
Kernkraftwerken anwendbar.  

                                                      
11  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 4 ff. 

 

 

 

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III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragte:  

38. Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat hält an der Verweigerung des Zugangs zu 
jenen Informationen fest, welche nicht Gegenstand des Zugangsgesuchs bilden. Es legt jedoch 
die jeweiligen Überschriften (Titel) der betroffenen Abschnitte offen. 

39. Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat gewährt den Zugang zu den übrigen zur 
Schwärzung vorgesehenen Informationen, welche es bislang unter Hinweis auf Art. 7 Abs. 1 
Bst. c BGÖ zurückhielt. 

40. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim 
Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorat den Erlass einer Verfügung nach Art. 5  des 
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 
172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 

41. Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat erlässt eine Verfügung, wenn es mit der 
Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

42. Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach 
Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung 
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

43. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers  anonymisiert (Art. 13 Abs. 
3 VBGÖ). 

44. Die Empfehlung wird eröffnet: 
 
- Einschreiben mit Rückschein (R) 

X 
[Antragsteller] 

 
- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI 
Industriestrasse 19 
5200 Brugg 

 
- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Kernkraftwerk Leibstadt AG 
Nukleare Sicherheit 
5325 Leibstadt 

 
 
 
 
 
 
Jean-Philippe Walter