# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 396ee017-4722-54d6-ae7e-7091611910b9
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-01-25
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 25.01.2023 602 2022 209
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-209_2023-01-25.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 209

Arrêt du 25 janvier 2023

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties COMMUNE DE NEYRUZ,  recourante, représentée par Me Valentin 
Aebischer et Me Guillaume Hess, avocats

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un PAL – 
Niveau de desserte – Extension de zone dans le plan directeur 
communal hors du territoire d'urbanisation

Recours du 26 septembre 2022 contre la décision du 24 août 2022

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considérant en fait

A. Par avis publiés dans les Feuilles officielles (FO) n° aaa et n° bbb, la Commune de Neyruz a 
mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL). Il s'agit 
principalement de mettre en œuvre la planification du territoire de la commune pour les quinze ans 
à venir et d'adapter le PAL, qui avait été approuvé le 18 février 1991, aux dispositions légales 
fédérales et cantonales en vigueur.

Dans le cadre de la révision générale de son PAL, la commune a notamment procédé aux mesures 
suivantes:

- le changement d'affectation de la zone mixte (ZM) à la zone village II (ZV II) dans le secteur du 
"C.________";

- l'extension – dans le plan directeur communal (PDCom) – de la zone à bâtir dans la zone sportive 
de D.________ à l'endroit de la place de football existante (secteur J). Le but de la mesure est de 
mettre à moyen terme le terrain de sport en conformité avec les normes de sécurité en vigueur.

Le 4 février 2019, le conseil communal a écarté les oppositions et adopté l'ensemble du dossier de 
la révision générale de son PAL.

B. La Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement 
et ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement, DIME) a publié, dans la FO n° eee, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver 
et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le 
dossier d'enquête publique. En se basant sur le préavis du Service des constructions et de 
l'aménagement (SeCA) du 4 novembre 2021, elle n'a notamment pas approuvé l'augmentation de 
l'indice brut d'utilisation du sol (IBUS) dans la ZV II pour le secteur du "C.________" au motif d'une 
desserte insuffisante. Elle n'a en outre pas donné son aval à la modification du PDCom relative au 
secteur J – qui prévoyait l'extension de la future zone à bâtir dans le secteur de la place de football 
– au motif que celle-ci se situait hors du territoire d'urbanisation (TU) défini par le plan directeur 
cantonal (PDCant).

La commune s'est déterminée dans le cadre du droit d'être entendu. 

Le dossier a été soumis aux services spécialisés pour que ceux-ci prennent position sur les 
déterminations produites dans le cadre précité.

C. Par décision du 24 août 2022, la DIME a prononcé l'approbation partielle de la révision 
générale du PAL. En particulier, si elle a admis le principe du changement d'affectation pour le 
secteur du "C.________" de ZM à ZV II, elle n'a en revanche pas approuvé l'augmentation de l'IBUS 
induite par ce changement, précisant notamment que, dans l'intervalle, un IBUS de 0.80 était 
applicable. De plus, elle n'a pas admis l'extension du secteur J au PDCom.

D. Par mémoire du 26 septembre 2022, la commune a recouru contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal, concluant – sous suite de frais et dépens – principalement à ce que la décision 
de la DIME du 24 août 2022 soit modifiée en ce sens que:

- l'augmentation de l'IBUS induite par les changements d'affectation pour le secteur du 
"C.________" (articles fff [partiel], ggg [partiel], hhh [partiel], iii, jjj, kkk, lll, mmm, nnn et ooo du 

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Registre foncier [RF] de la Commune de Neyruz) est approuvée; I'IBUS maximal est fixé pour les 
parcelles du "C.________" conformément aux prescriptions de la ZV II; 

- le plan directeur communal est approuvé s'agissant de l'extension de la zone d'intérêt général (ZIG) 
"P.________" dans le secteur "Q.________" (Modification J) sur les parcelles articles rrr RF et sss 
RF (zone sportive de D.________). 

Subsidiairement, elle demande que la décision de la DIME du 24 août 2022 soit annulée, d'une part, 
s'agissant de l'augmentation de l'IBUS induite par les changements d'affectation au secteur du 
"C.________" (articles fff [partiel], ggg [partiel], hhh [partiel], iii, jjj, kkk, lll, mmm, nnn et ooo RF) et, 
d'autre part, s'agissant de la non-approbation de l'extension de la ZIG "P.________" dans le secteur 
"Q.________" (modification J) sur les parcelles articles rrr RF et sss RF, et la cause soit renvoyée à 
l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. 

En ce qui concerne le secteur du "C.________", la commune requiert que celui-ci, classé en ZV II, 
bénéficie de l'IBUS normal prévu pour cette zone selon le règlement communal d'urbanisme (RCU), 
en lieu et place de l'IBUS maximal de 0.80 imposé par la DIME. Elle souhaite pouvoir favoriser dans 
ce secteur un développement urbanistique de qualité, par la création d'un quartier où la qualité de 
vie sera attractive. Elle prévoit un plan d'aménagement de détail (PAD) pour concrétiser cet objectif. 
Reproche est fait à la DIME de refuser l'IBUS ordinaire en raison d'une desserte insuffisante, sans 
avoir examiné l'évolution prévisible de la desserte en transports publics de T.________ et sans avoir 
tenu compte du fait que la commune fait partie de l'agglomération fribourgeoise au sens du droit 
fédéral en la matière, pour laquelle les liaisons ferroviaires auront une cadence horaire au quart 
d'heure. D'autre part, le secteur du "C.________" bénéficie selon la commune d'une liaison directe, 
attractive et sécurisée vers une gare ferroviaire en mobilité douce. La recourante souligne que la 
planification communale prévoit en effet la traversée du village de part en part avec une voie de 
mobilité douce et une piste cyclable.

La commune recourante reproche ensuite à la DIME d'avoir refusé de valider l'inscription au PDCom 
de l'extension de la zone à bâtir prévue pour la zone sportive de D.________, située dans la ZIG 
"P.________", au seul motif qu'elle serait en dehors du TU. Elle soutient que la pratique tolère des 
exceptions au principe de concentration fondées sur la réalisation d'autres objectifs consacrés par 
le droit de l'aménagement du territoire, dont les conditions sont satisfaites en l'espèce. En effet, 
selon elle, l'agrandissement de la ZIG de la zone sportive de D.________ est nécessaire pour 
agrandir de façon mesurée et objectivement justifiée une zone à bâtir afin de mettre aux normes 
sécuritaires le terrain de football, seul terrain de ce genre de la commune. Elle souligne dans un 
deuxième temps que cette extension permettra de réaliser une digue de protection contre les crues. 
Elle ajoute que l'extension de la ZIG à cet endroit fait l'objet d'une requête d'adaptation du TU et 
qu'elle devrait être intégrée dans le PDCom à titre d'objectif. Elle souligne qu'au vu de la nature du 
PDCom, cela est même imposé, car il s'agit de tenir compte des objectifs programmatiques figurant 
dans un plan, lequel vise justement à faire état de telles intentions. Elle explique en plus que 
l'extension de la zone à bâtir sur des surfaces d'assolement ne posera pas de problèmes au vu des 
réserves dont dispose le canton et de l'éventualité d'une compensation en cas de sa réalisation. 

E. Dans ses observations du 16 novembre 2022, la DIME conclut au rejet du recours. Elle se 
réfère au PDCant, en précisant que les critères cumulatifs qui y sont définis en vue de l'augmentation 
de l'IBUS pour les parcelles litigieuses dans le secteur du "C.________" ne sont en l'espèce pas 
satisfaits. Elle explique que le niveau de desserte D dans cette partie du territoire communal exclut 
la densification à cet endroit. La commune tente, selon elle, en vain, de se prévaloir d'une application 

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anticipée d'un état de fait pour l'instant inexistant et se limite à développer une situation factuelle qui 
devrait se réaliser dans les quinze prochaines années, soit la durée de vie d'un PAL. Or, de l'avis 
de la DIME, une règle de droit ne peut déployer ses effets à propos d'un fait que si celui-ci est 
survenu durant la période de validité de celle-là. Pour le même motif, la condition de l'existence d'un 
accès par des voies de mobilité douce vers la gare ferroviaire, actuellement seulement au stade de 
la planification, interdit selon elle qu'on la prenne en compte puisqu'il s'agit d'un prérequis 
incontournable pour pouvoir densifier. 

En ce qui concerne l'extension de la ZIG dans le PDCom, la DIME souligne que les communes ont 
non seulement le devoir de tenir compte du TU dans la planification de leurs zones à bâtir, mais 
également l'obligation d'adapter leur PDCom au TU lors de leur révision générale du PAL. Elle relève 
que, puisque le TU est l'instrument central de la planification cantonale, les communes n'ont pas de 
marge pour planifier dans des secteurs hors de celui-ci et ne peuvent pas non plus se prévaloir d'une 
jurisprudence fédérale prévoyant des exemptions au principe de concentration. Elle ajoute enfin que 
le dépôt d'une requête de modification du TU n'y change rien, même si celle-ci devait s'avérer 
pertinente. 

F. Dans sa détermination spontanée du 29 novembre 2022, la commune maintient ses 
conclusions. Elle souligne que la qualité de la desserte aurait dû être examinée en tenant compte 
de l'évolution prévisible, soit, dans la présente occurrence, en incluant l'augmentation de la cadence 
des trains. Elle est d'avis qu'il faut se baser sur la situation qui prévaudra en majorité durant les 
15 années de validité de son PAL, et non pas simplement au moment de sa validation. En ce qui 
concerne l'extension de la ZIG dans le PDCom, la commune insiste sur le fait qu'à ce stade, aucune 
mise en zone n'intervient, mais qu'elle devait exprimer sa volonté de corriger la zone à cet endroit 
en l'incluant dans le PDCom, qui est précisément l'instrument pour faire état de ses intentions 
programmatiques. Elle ajoute que cette modification figure sous le point U3.3 du volet "Stratégies" 
du plan directeur régional de la Sarine dans sa version de novembre 2021, de sorte qu'il est selon 
elle difficilement compréhensible de lui interdire de la transposer dans son propre PDCom. 

G. Sur requête du Juge délégué à l'instruction, le Service de la mobilité (SMo) s'est prononcé, 
dans son courrier du 29 décembre 2022, sur le développement de la desserte ferroviaire dans la 
Commune de Neyruz. Il indique que l'offre ferroviaire à T.________ est actuellement composée d'un 
train chaque 30 minutes la journée en semaine et d'un train par heure en soirée et le week-end. Il 
souligne que, au cours des prochaines années, l'offre cadencée à 30 minutes va progressivement 
s'étendre le soir et le week-end. Il expose que la cadence au quart d'heure va être introduite à moyen 
terme entre la gare de Fribourg et la future halte d'Avry-Matran, sa mise en place étant conditionnée 
à la réalisation d'une infrastructure de rebroussement des trains à Rosé. Il confirme partant que, 
T.________ se trouvant en-dehors du tronçon ferroviaire précité, l'introduction de la cadence au 
quart d'heure en gare de T.________ n'est pas planifiée.

H. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

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en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 
al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1).

Au vu de son autonomie en tant que responsable de la planification de son territoire, la commune 
recourante est habilitée à recourir devant le Tribunal cantonal.

Dans la mesure où les communes fribourgeoises disposent d'une certaine autonomie en matière 
d'aménagement du territoire (cf. arrêt TF 1C_107/2021 du 6 juillet 2021 consid. 2.2.1; ATF 116 Ia 
52 consid. 2) et considérant, par ailleurs, l'importance du plan directeur communal pour 
l'aménagement local, il ne fait aucun doute que la commune – contrairement aux propriétaires – 
peut également se plaindre auprès du Tribunal cantonal d'une éventuelle violation de son autonomie 
lorsque la Direction refuse d'approuver tout ou partie de cet acte. En effet, celui-ci fixe les objectifs 
de la commune au minimum en matière d'utilisation du sol, de ressources du sous-sol, de mobilité, 
de site, paysages et géotopes et d'énergie (art. 41 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 
sur l'aménagement du territoire et les constructions, LATeC; RSF 710.1); il va au-delà du plan 
d'affectation des zones et détermine les grandes lignes de l'aménagement communal sur le long 
terme. Dès son approbation, il lie en outre les autorités communales et cantonales (art. 81 al. 1 
LATeC). Il ne serait ainsi pas concevable que le planificateur local ne puisse pas remettre en cause 
une décision d'approbation qui le touche d'une manière aussi directe dans son autonomie (cf. arrêts 
TC FR 602 2020 142 du 1er septembre 2021 consid. 1.2; 602 2013 117 du 14 août 2014 consid. 1a).

Au regard de ce qui précède, il convient d'entrer en matière sur l'ensemble des griefs soulevés par 
la commune.

2.

2.1. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi 
que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de 
la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 

2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), lequel impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA 
FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition 
sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME; le grief d'inopportunité 
(dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué devant 
l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. 
en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa).

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Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les références citées).

3.

En espèce, en se référant au PDCant, entré en vigueur le 2 octobre 2018, la DIME n'a pas admis 
l'augmentation de l'IBUS dans le secteur du "C.________" au motif d'une desserte insuffisante. 

3.1. En application de l'art. 3 al. 3 LAT, qui a trait aux principes régissant l'aménagement, les 
autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte du fait que les territoires réservés 
à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront répartis judicieusement et les planifient 
en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics. La coordination 
des transports et la planification du milieu bâti revêtent une importance particulière (TSCHANNEN, 
Commentaire pratique LAT: planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, art. 3 
n° 67). A l'évidence, cette coordination ne peut pas seulement influencer les nouvelles mises en 
zone, mais elle doit également être prise en compte dans le cadre de mesures de densification. Il 
n'est en effet pas souhaitable de densifier à des endroits du territoire qui ne s'y prêtent pas. L'objectif 
doit être de densifier des secteurs équipés et bien desservis, proches des centres et infrastructures. 
Ainsi, le seul fait qu'une zone à bâtir est déjà existante ne justifie pas automatiquement la 
densification, au risque sinon de mettre en péril l'objectif du PDCant d'assurer à la population une 
mobilité durable en transports publics (cf. PDCant, T201. Transports publics; cf. à ce sujet 
également, PDCant, T103. Densification et requalification; cf. arrêt TC FR 602 2019 101 du 3 février 
2020 consid. 4 et 5).

Le 2 octobre 2018, le nouveau plan directeur cantonal a été adopté par le Conseil d'Etat. A partir de 
cette date, une planification doit désormais s'examiner à la lumière du nouveau PDCant (cf. arrêts 
TF 1C_536/2019 du 16 septembre 2020; TC FR 602 2019 3 du 3 septembre 2019). En effet, celui-
ci lie les autorités cantonales et communales dès son adoption par le Conseil d'Etat (cf. art. 18 al. 1 
LATeC; cf. arrêt TC FR 602 2019 101 du 3 février 2020 consid. 4.4). 

Sous le thème "densification et requalification" (cf. PDCant, T103. Densification et requalification), 
le PDCant cite notamment ce qui suit parmi les principes:

" (…)

> Permettre la densification du milieu bâti:

> aux endroits bénéficiant au minimum d'un niveau de desserte C;

> aux endroits où l'existence de liaisons directes, attractives et sécurisées vers une gare ferroviaire et 
entre les principaux pôles d'attractivités de la localité (équipements publics, commerces, secteurs 
d'emplois et quartiers de densification moyenne ou haute) est démontrée.

> Dans les endroits présentant une qualité de desserte en transports publics et des liaisons de mobilité 
douce insuffisantes:

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> limiter la densification au niveau de densité maximal du tissu bâti existant, par type de zone;

> autoriser les changements d'affectation visant à augmenter la densité du tissu bâti existant 
uniquement pour les zones destinées aux installations et constructions d'intérêt public."

Le PDCant émet en outre les règles suivantes (cf. T103. Densification et requalification):

"Afin de coordonner urbanisation et transports, la densification est autorisée sans limite particulière aux 
endroits présentant au moins une desserte en transports publics de niveau C. Une qualité de desserte moindre 
peut être admise pour autant que des liaisons attractives et sécurisées pour la mobilité douce vers une gare 
et entre les principaux pôles d'attractivités de la localité existent. L'attractivité de la desserte en mobilité douce 
est à démontrer dans le cadre du dossier de plan d'aménagement local, en tenant compte du confort des 
usagers, du maillage, du caractère direct des liaisons vers les pôles d'attraction (équipements publics, 
commerces, emplois), de la déclivité, de l'absence d'obstacles, de l'environnement (qualité urbaine, 
plantations, mobilier urbain tels que bancs, etc.). Un soin particulier doit être porté aux liaisons vers les 
transports publics, les écoles et les équipements de sport et de loisir. La sécurité des liaisons en mobilité 
douce doit tenir compte de la sécurité routière, de la sécurité contre les agressions mais également de la 
sécurité perçue. De bonnes liaisons de mobilité douce constituent donc un prérequis pour pouvoir densifier, 
mais il est important que, même aux endroits bénéficiant d'un réseau de mobilité douce suffisant, la commune 
mette en évidence les éventuelles mesures d'amélioration des liaisons de mobilité douce. Cette analyse peut 
être faite dans le cadre de l'étude sur le potentiel de densification et requalification. Dans les endroits ne 
remplissant pas les conditions requises en matière de desserte en transports publics et de liaisons de mobilité 
douce, la densification est limitée au niveau du tissu bâti existant le plus dense, par type de zone. A ces 
endroits, les changements d'affectation visant à augmenter la densité du tissu bâti sont également limités : ils 
ne sont autorisés qu'en cas de besoin en constructions d'intérêt public (zones d'intérêt général)."

Dans le but de la mise en application de ces principes et, plus particulièrement, de l'art. 3 al. 3 let. a 
LAT, le PDCant définit le niveau de qualité de desserte de la zone à bâtir en instaurant cinq niveaux 
de desserte, à savoir les niveaux A à E (cf. PDCant, T201. Transports publics, p. 9; cf. également 
plan cantonal des transports [PCTr], février 2014, p. 14 s.). Le niveau de qualité de desserte de la 
zone à bâtir est défini en fonction de la catégorie d'arrêt et de leur accessibilité par les piétons 
(distance réelle).

Selon le plan cantonal des transports, les niveaux de qualité de desserte par les transports publics 
ont été développés à partir de la norme SN 640 290 en vigueur en 2005 et se basent sur l'intervalle 
moyen entre le nombre de départs du lundi au vendredi entre 6 et 20 heures. Les arrêts de transports 
publics sont classés en catégorie d'arrêt de I à VI selon la cadence de desserte et le type de 
desserte. A partir des catégories d'arrêt I à VI, on attribue un niveau de qualité à la desserte de la 
zone à bâtir considérée en fonction de l'accessibilité des arrêts par les piétons, à l'aide de la distance 
en mètres de l'arrêt en question (cf. PCTr, p. 15). 

3.2. L'arrêt de la gare de T.________ (ligne ferroviaire) est desservi par un train toutes les 
30  minutes la journée en semaine. Selon le PDCant (cf. T201. Transports publics), le niveau de 
desserte C s'applique ainsi pour les terrains situés entre 300 et 500 m. Or, en l'occurrence, le secteur 
du "C.________" est situé au-delà de cette distance. Une grande partie du secteur est située à une 
distance de 501 à 750 m, correspondant à un niveau de desserte D; la partie encore plus éloignée 
(dès 751 m) correspond à un niveau de desserte E.

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La commune indique qu'elle a l'intention de se joindre à l'agglomération fribourgeoise au sens du 
droit fédéral en la matière (cf. art. 1 de l'ordonnance du DETEC du 20 décembre 2019 concernant 
le programme en faveur du trafic d'agglomération [OPTA; RS 725.116.214] et annexe OPTA). En 
effet, dans le cadre de la fixation du périmètre d'agglomération par le Conseil d'Etat (cf. art. 1 al. 1 
de la loi fribourgeoise du 21 août 2020 sur les agglomérations, LAgg; RSF 140.2), le périmètre mis 
en consultation inclut la Commune de Neyruz et celle-ci va selon ses dires très vraisemblablement 
répondre favorablement à son intégration au périmètre d'agglomération cantonal. Selon le rapport 
de l'espace de planification PRODES 2030 (mars 2015), l'objectif à l'horizon 2030 en matière 
ferroviaire est notamment de disposer d'un réseau régional dense avec des cadences à 30 minutes 
sur toutes les lignes et des cadences à 15 minutes au cœur de l'Agglomération, qui seront la colonne 
vertébrale de l'offre. Pour les gares bénéficiant de cadences à 15 minutes, elles deviendront des 
arrêts de catégorie II selon le PDCant (cf. T201. Transports publics). Cette cadence augmentera le 
périmètre des zones dans lesquelles une densification sera permise en raison de la bonne desserte. 

La Commune de Neyruz présente actuellement en partie le niveau minimum requis de desserte en 
transports publics pour envisager une densification sans limitation, principalement dans les 
alentours de la gare ferroviaire, englobant la majorité du centre villageois, mais pas les parcelles 
litigieuses du secteur du "C.________".

En se fondant sur la situation actuelle, la DIME a refusé l'augmentation de l'IBUS sur les parcelles 
litigieuses. La commune estime en revanche contraire au but de la LAT que la DIME ne se soit pas 
basée sur les évolutions de desserte prévisibles au cours de la validité du PAL. 

3.2.1. La planification locale est un processus qui a comme objectif de permettre une prévision de 
l'évolution future sur une période de 15 ans pour le territoire d'une commune. Par définition, cette 
évolution n'est pas certaine mais la réalisation des expectations peut être influencée par moult 
facteurs encore inconnus au moment de l'approbation des plans. Puisque la planification est par 
principe une projection hypothétique dans le futur, il est d'autant plus important que les bases et faits 
sur lesquels cette prévision repose soient fiables. En effet, reposer l'évaluation concernant une 
évolution hypothétique sur des faits incertains au moment de la prise de décision peut s'avérer 
hautement problématique. 

La présente occurrence en est la preuve. En effet, pour justifier sa mesure de densification, la 
commune se réfère précisément à un fait hypothétique – soit la desserte au quart d'heure – qui n'est 
pas encore existant, mais dont elle prétend qu'il serait imminent et justifierait l'agrandissement du 
rayon pour lequel le niveau de desserte C serait valable. 

Or, la mesure d'instruction à laquelle le Tribunal a procédé a montré que la mise en place de la 
cadence au quart d'heure est – contrairement à ce que croit la commune – loin d'être assurée dans 
un futur immédiat. Selon les explications du SMo du 29 décembre 2022, l'augmentation de la 
cadence au quart d'heure est actuellement planifiée entre la gare de Fribourg et la future halte 
d'Avry-Matran. Après la construction de cette nouvelle halte, qui fait actuellement encore l'objet de 
procédures judiciaires, il faudra encore attendre la réalisation, à Rosé, d'une infrastructure de 
rebroussement des trains. Il ressort sans équivoque de ces explications que l'introduction d'une 
cadence permettant de considérer la gare de T.________ comme un arrêt de catégorie II n'est pas 
imminente, voire ne se concrétisera que dans un futur lointain.

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Cela met clairement en évidence que l'argumentation de la commune, qui souhaite faire reposer sa 
planification litigeuse pour les 15 prochaines années sur une desserte future de niveau C, ne saurait 
être aucunement suivie.

3.2.2. En ce qui concerne les liaisons de mobilité douce reliant le secteur litigieux au reste du village 
et notamment en direction de la gare ferroviaire – la seconde condition selon le PDCant pour pouvoir 
densifier l'endroit discuté –, les considérants ci-dessus sont également valables. La situation est 
encore plus évidente dès lors que le PDCant est explicite à ce sujet et permet la densification hors 
du rayon bénéficiant du niveau de desserte C uniquement si l'existence de ces liaisons est 
démontrée. On ne peut ainsi pas justifier l'approbation d'une densification au motif qu'un réseau de 
mobilité douce est planifié par la commune. 

Aux termes de l'art. 47 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; 
RS 700.1), l'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée 
d'approuver ces plans un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de 
l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des 
observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et des plans sectoriels de 
la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres 
dispositions du droit fédéral. Un tel rapport est avant tout nécessaire lors de l'approbation d'un plan 
d'affectation communal par une autorité cantonale. Dans le canton de Fribourg, l'autorité qui établit 
les plans d'affectation est une autorité communale, qui ne se borne pas à faire une proposition mais 
qui prend une véritable décision d'adoption du plan. Pour que le plan entre en vigueur et ait force 
obligatoire, la décision doit encore, en vertu de l'art. 26 LAT, être approuvée par une autorité 
cantonale. Le rapport selon l'art. 47 OAT est destiné à cette autorité cantonale. Il lui permet de mieux 
comprendre les enjeux de l'aménagement local, dans la commune concernée, et d'obtenir d'office 
des renseignements sur les différents points décisifs (cf. arrêt TF 1C_17/2008 du 13 août 2008 
consid. 2.2 publié in SJ 2008 I 471). Ce rapport sert également d'instrument aux instances de 
recours, Tribunal fédéral y compris (cf. arrêt TF 1C_568/2008 du 6 juillet 2008 consid. 6).

Ainsi que l'a souligné la DIME, une véritable analyse des liaisons de mobilité douce manque dans 
le rapport explicatif selon l'art. 47 OAT. La commune se réfère uniquement aux intentions qu'elle a 
exprimées dans son plan soumis à l'approbation. Cela ne suffit manifestement pas pour admettre 
que les conditions du PDCant relatives à la densification sont satisfaites. Les explications que la 
commune a apportées par la suite mettent en évidence que ces liaisons de mobilité ne sont qu'au 
stade de la planification (cf. rapport 47 OAT, ch. 4.1.3, 5.2.5). En effet, la commune argumente 
essentiellement avec l'exemple du projet de valorisation de la traversée du village qui deviendra la 
véritable colonne vertébrale du réseau existant, avec des ramifications s'étendant à l'ensemble du 
village. Or, ce projet n'est actuellement pas existant. 

En effet, le secteur de "C.________" est relié au centre du village et à la gare par la route cantonale 
hautement fréquentée. Aucune voie de mobilité douce, trottoir excepté, n'est existante.

Dans de telles conditions, on ne peut que confirmer l'argumentation de la DIME. 

3.2.3. La Cour de céans souligne en outre qu'une révision partielle permettra, cas échéant, 
d'adapter le PAL au cours de sa validité. En effet, si la desserte devait changer ou les liaisons de 
mobilité douce être réalisées, cela pourrait consister en une modification des circonstances 
permettant l'adaptation du PAL à celles-ci (art. 21 LAT). 

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Finalement, lorsque la commune indique qu'elle souhaite pouvoir favoriser dans ce secteur un 
développement urbanistique de qualité, par la création d'un quartier où la qualité de vie sera 
attractive et où cet objectif sera garanti par un PAD, elle perd de vue que cet objectif peut également 
être atteint avec un IBUS de 0.8. On peut également relever que, sur le territoire de la commune, il 
existe bien d'autres terrains pour lesquels une densification pourra se réaliser au cours de la validité 
du PAL litigieux. 

3.2.4. Pour ces motifs, la décision de la DIME, en tant qu'elle concerne l'IBUS dans le secteur du 
"C.________", doit être confirmée.

4.

La commune conteste également l'interdiction d'intégrer dans le PDCom son projet d'agrandir à 
terme la ZIG dans le secteur de D.________. Elle est d'avis que les circonstances de l'espèce 
(aspects de sécurité et de protection contre les inondations) lui commandent de planifier l'extension 
de la ZIG dans un périmètre qui se situe hors du TU. 

4.1. L'instrument du plan directeur cantonal est prévu aux art. 6 ss LAT. Il se définit comme un 
plan de gestion continue du territoire et non pas comme une conception détaillée de l'état futur de 
l'organisation du territoire (ATF 143 II 276 consid. 4.1; arrêt TF 1C_472/2014 du 24 avril 2015 
consid. 4.1). La planification directrice montre comment les organismes chargés de tâches 
d'organisation du territoire doivent exercer leurs compétences en regard de l'organisation du 
territoire souhaitée; le plan directeur ne se limite pas à donner une image du développement 
souhaité, mais propose des moyens propres à atteindre ce but (art. 8 al. 1 let. c LAT; ATF 143 II 276 
consid. 4.1 et les références citées; cf. arrêt TF 1C_472/2014 du 24 avril 2015 consid. 4.1). L'art. 8a 
al. 1 LAT donne des indications quant au contenu du plan directeur en matière d'urbanisation (arrêt 
TF 1C_32/2020 du 29 décembre 2020 consid. 2.1); il prévoit à cet égard une liste non exhaustive 
de thèmes devant être traités dans le plan (let. a à e; TSCHANNEN, Commentaire pratique LAT, art. 8a 
LAT n. 4). Le plan directeur définit ainsi notamment la dimension totale des surfaces affectées à 
l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle 
régionale (let. a; cf. pour le tout, arrêt TF 1C_536/2021 du 7 novembre 2022 consid. 3.1). 

4.2. L'art. 1 LAT prévoit notamment que la Confédération, les cantons et les communes veillent 
à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non 
constructibles du territoire. Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur 
l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir 
un développement harmonieux de l'ensemble du pays (al. 1, 1ère et 2ème phrases). Ils soutiennent 
par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins de garantir des 
sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays (al. 2 let. d). Quant à l'art. 15 LAT, il dispose 
que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour 
les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). 
L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières 
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il 
faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3; cf. pour le tout, 
arrêt TF 1C_536/2021 du 7 novembre 2022 consid. 3.2). 

4.3. L'art. 8a al. 1 let. a LAT prescrit que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur 
cantonal définit notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur 
répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale. La 

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maîtrise de l'urbanisation est désormais une tâche centrale de la planification directrice cantonale. 
Le PDCant doit impérativement définir comment les problématiques visées à l'art. 8a al. 1 let. a-e 
LAT doivent être traitées. La loi fédérale vise ainsi à garantir que les aspects énumérés à l'art. 8a 
LAT soient abordés dans le cadre de la planification cantonale. Cela entraine, pour les communes, 
la perte d'une grande part de l'autonomie dont elles jouissaient jusque-là en matière d'aménagement 
(TSCHANNEN, Commentaire pratique LAT, art. 8a n° 2 ss).

En application de cette exigence fédérale, le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 
2 octobre 2018, devait et voulait renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. 
Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du TU cantonal. Il s'agit d'un élément central de 
la stratégie, puisque le TU prend en compte les besoins pour les zones à bâtir destinées à l'habitat, 
aux activités et à l'intérêt public pour les 25 prochaines années. Il fixe un cadre global avec des 
limites au-delà desquelles il n'est pas possible de planifier de nouvelles zones à bâtir (cf. arrêt TC 
FR 602 2020 119 du 27 janvier 2021 consid. 6.2).

Le PDCant prévoit que les régions, respectivement les communes, tiennent compte du TU dans la 
planification de leurs zones à bâtir; un plan d'affectation des zones ne peut prévoir des mises en 
zones à bâtir que dans le TU (cf. T101. Territoire d'urbanisation). 

4.4. Le plan d'aménagement local comprend notamment le plan directeur communal qui fixe les 
objectifs de la commune au minimum en matière d'utilisation du sol, de ressources du sous-sol, de 
mobilité, de sites, paysages et géotopes et d'énergie (art. 41 al. 1 LATeC). Selon l'art. 18 al. 1 
LATeC, dès son adoption par le Conseil d'Etat, le plan directeur cantonal lie les autorités cantonales 
et communales (cf. également l'art. 9 al. 1 LAT).

Aussi les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient de la liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification, doivent-elles se conformer aux buts fixés dans le PDCant.

Il en résulte que le PDCom doit également s'en tenir aux principes ancrés dans le PDCant et plus 
précisément à la carte du TU qui fixe à l'échelle cantonale, d'une manière qui lie les communes, 
l'espace dans lequel un développement sera possible. 

Il est en effet inconcevable qu'une planification inférieure ne se conforme pas aux lignes fixées par 
le canton dans son PDCant et qu'elle ne respecte pas la stratégie globale définie par celui-ci. La 
commune doit s'en tenir au cadre conceptuel et spatial applicable à la définition des zones à bâtir 
(arrêt TC FR 602 2020 142 du 1er septembre 2021 consid. 3.2; cf. ég. arrêts TF 1C 536/2021 du 
7 novembre 2022 consid. 3.4; TC FR 602 2021 12 du 4 août 2021; 602 2021 173 du 28 septembre 
2022 consid. 5.3).

Le Tribunal de céans a en outre déjà eu l'occasion de confirmer de quelle manière une modification 
du TU peut être obtenue dans le futur, à savoir par une adaptation du PDCant qui pourra être initiée 
par le plan régional. Seules les régions ont la possibilité de proposer une adaptation du territoire 
d'urbanisation par le biais d'un plan directeur régional (PDReg) qui doit tenir compte des surfaces-
cibles attribuées aux régions, des ordres de priorité et des critères de délimitation du TU (cf. PDCant, 
T101. Territoire d'urbanisation). Il n'appartient pas aux communes d'influencer l'évolution spatiale 
cantonale ou régionale par le biais de la délimitation de zones de futures extensions dans leurs 

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propres PDCom. Les communes doivent au contraire faire valoir leurs arguments dans le processus 
d'établissement d'un plan régional voire cantonal. Comme l'explique la commune, cette procédure a 
déjà été initiée pour le secteur en question. L'approbation d'un PDCom contraire au PDCant ne 
saurait en aucun cas être acceptée pour augmenter les chances d'une commune dans le cadre de 
la planification régionale en cours d'élaboration (cf. arrêt TC FR 602 2020 142 du 1er septembre 
2021 consid. 3.2). 

Partant, il n'est pas possible d'intégrer dans le PDCom des secteurs en qualité d'extension 
potentielle future de la zone à bâtir qui ne sont pas compris dans le TU cantonal.

4.5. Il résulte de ce qui précède que tous les arguments soulevés par la commune pour expliquer 
pourquoi matériellement l'intégration du secteur litigieux dans le PDCom serait justifiée tombent à 
faux. Ce secteur se situe à l'extérieur du TU, ce qui, sur la base de ce seul constat, exclut que les 
objectifs communaux relatifs aux futures extensions de la zone à bâtir fixés dans le PDCom puissent 
se porter sur ces portions du territoire communal (cf. arrêt TC FR 602 2020 142 du 1er septembre 
2021 consid. 3; cf. ég. arrêt TF 1C_536/2021 du 7 novembre 2022 consid. 3.4.2). Le fait que la 
commune relève qu'il ne s'agit pas encore d'une mise en zone et que la jurisprudence fédérale 
prévoit des exceptions pour des petites zones à construire qui ne sont pas rattachées à une zone à 
bâtir n'y change rien.

Partant, la décision de la DIME doit également être confirmée sur ce point.

5.

Il résulte de ce qui précède que, entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté. 

La commune est exonérée des frais de justice.

Eu égard à l'issue du recours, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 25 janvier 2023/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :