# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6d75be1b-7dfe-53ae-aba4-981d6b43fd30
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-09-08
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 08.09.2010 C-623/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-623-2009_2010-09-08.pdf

## Full Text

Abtei lung II I
C-623/2009
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  8 .  S e p t e m b e r  2 0 1 0

Richterin Franziska Schneider (Vorsitz), 
Richter Johannes Frölicher, Richter Stefan Mesmer, 
Richter Michael Peterli, Richter Alberto Meuli,
Gerichtsschreiberin Susanne Genner.

Verein santésuisse, 
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Kurt Gemperli, 
Beschwerdeführer,

gegen

S._______ AG, 
Beschwerdegegnerin,

Regierungsrat des Kantons Zürich, 
Vorinstanz,

Regierungsratsbeschluss Nr. 1914 vom 
9. Dezember 2008 betreffend Pflegeheimliste.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

C-623/2009

Sachverhalt:

A.
Die  S._______  AG  ist  Trägerin  der  Seniorenresidenz  Z._______, 
welche  am  19.  Mai  2006  mit  24  Betten  in  die  Pflegeheimliste  des 
Kantons Zürich aufgenommen worden war. Mit Verfügung vom 22. Mai 
2008  (act. 17  Dossier  Gesundheitsdirektion,  Beschwerdebeilage  5) 
bewilligte die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich (nachfolgend: 
Gesundheitsdirektion) die Erhöhung der Anzahl  zugelassener Betten 
der Seniorenresidenz Z._______ auf  Gesuch der  S._______ AG hin 
auf  29.  Der  Verein  santésuisse,  (nachfolgend:  santésuisse),  Ge-
schäftsstelle  Zürich-Schaffhausen,  wurde  mit  einem  Exemplar  der 
Verfügung bedient.

B.
Gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 liess 
santésuisse,  vertreten  durch  seine  Geschäftsstelle  Zürich-Schaff-
hausen  und  diese  vertreten  durch  X._______,  Geschäftsführer,  und 
Y._______, Leiter Tarif- und Leistungsfragen, mit Eingabe vom 24. Juni 
2008  (Vernehmlassungsbeilage  1)  beim  Regierungsrat  des  Kantons 
Zürich (nachfolgend: Regierungsrat) Rekurs erheben und beantragen, 
die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 sei zufolge 
fehlender Pflegeheimplanung aufzuheben.

C.
Mit Beschluss vom 9. Dezember 2008 (Beschwerdebeilage 1) trat der 
Regierungsrat auf den Rekurs von santésuisse nicht ein mit  der Be-
gründung,  der  Rekurrent  habe  seine  Legitimation  nicht  rechts-
genügend dargelegt. 

D.
Gegen  den  Regierungsratsbeschluss  vom  9.  Dezember  2008  liess 
santésuisse,  nunmehr  vertreten  durch  Rechtsanwalt  Kurt  Gemperli, 
am 29. Januar 2009 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde er-
heben mit den Anträgen, der Regierungsratsbeschluss Nr. 1914 vom 
9. Dezember 2008 sei aufzuheben und die Vorinstanz sei anzuweisen, 
die Sache materiell  an die Hand zu nehmen. Zur Begründung führte  
santésuisse an, für den Bundesrat als frühere Rechtsmittelinstanz sei 
die Frage der Beschwerdebefugnis von santésuisse derart  selbstver-
ständlich  zu  bejahen  gewesen,  dass  sich  in  den  Erwägungen  kein 
Wort  darüber  finde.  Zum  Beweis  reichte  er  den  Entscheid  des 

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Bundesrates  vom 16. Januar  2008 i. S. santésuisse,  Geschäftsstelle 
Ostschweiz,  gegen Regierungsrat  des Kantons St. Gallen betreffend 
Nachtrag zum Regierungsratsbeschluss über die Pflegeheimliste vom 
3. Oktober  2006 ein. Santésuisse habe in  seiner  Rekurseingabe an 
den  Regierungsrat  das  Fehlen  der  gesetzlich  vorgeschriebenen  Be-
darfsplanung  gerügt.  Letztere  habe  den  Zweck,  die  Kosten  auf  das 
Notwendige zu begrenzen; daher sei offensichtlich, dass die Kranken-
versicherer,  welche diese Kosten tragen müssten,  an der Einhaltung 
der Planungspflicht interessiert  seien. Es sei unerfindlich, warum die 
Krankenversicherer  nicht  legitimiert  sein  sollten,  in  einem  Einzelfall 
Planungsmängel zu rügen, die nicht nur im betreffenden, sondern in 
jedem Fall zum Ausdruck kämen.

E.
Der  mit  Zwischenverfügung  vom  6.  Februar  2009  einverlangte 
Kostenvorschuss von Fr. 2'000.- wurde am 12. Februar 2009 bezahlt.

F.
Mit Vernehmlassung vom 13. März 2009 beantragte die Staatskanzlei 
des Kantons Zürich im Auftrag des Regierungsrates, die Beschwerde 
sei abzuweisen. Santésuisse habe es versäumt, seine Legitimation auf 
den  konkreten  Fall  bezogen  dazutun.  Es  sei  nicht  offensichtlich,  ob 
und  wie  dessen  Mitglieder  durch  die  geringfügige  Erhöhung  der 
Bettenzahl  in  einer  bereits  auf  der  Pflegeheimliste  stehenden  Ein-
richtung berührt sein könnten.

G.
Die  S._______  AG  verzichtete  stillschweigend  auf  die  Einreichung 
einer Beschwerdeantwort.

H.
Mit  Verfügung  vom  27.  Januar  2010  wurde  das  Bundesamt  für 
Gesundheit  (BAG) ersucht,  sich  als  Fachbehörde  zur  Sache  zu 
äussern. In seiner Stellungnahme vom 26. Februar 2010 vertrat  das 
BAG  die  Auffassung,  die  Beschwerde  sei  gutzuheissen.  Zur  Be-
gründung verwies es im Wesentlichen auf  die bundesrätliche Recht-
sprechung,  wonach  ein  Überangebot  an  Pflegeheimbetten 
Kostenfolgen für die Versicherer haben könne. Aufgrund dieser Sach-
lage  könne  nicht  bestritten  werden,  dass  die  Versicherer  vom  Ent -
scheid über die Pflegeheimliste betroffen seien.

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I.
Mit  Schlussbemerkungen vom 25. März 2010 hielt  die  Staatskanzlei 
des  Kantons  Zürich  im  Auftrag  des  Regierungsrates  dafür,  gemäss 
§ 23 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai  1959 (VRG, 
LS 175.2) sei eine hinreichende Begründung des Rekursantrags ins-
besondere auch hinsichtlich der behaupteten Rechtsmittellegitimation 
Eintretensvoraussetzung.  Von  diesem  Erfordernis  entbinde  die 
bundesrechtlich definierte Legitimation den Beschwerdeführer nicht.

J.
Santésuisse vertrat in seinen Schlussbemerkungen vom 1. April 2010 
den Standpunkt, der Regierungsrat scheine überspitzte Anforderungen 
an  die  Substanziierung  der  Legitimation  stellen  zu  wollen.  Aus  den 
Materialien zum KVG gehe klar  hervor, dass die Möglichkeit,  Spital -
listen beim Bundesrat  anzufechten,  nicht  nur  für  nicht  oder  nur  teil -
weise  berücksichtigte  Spitäler,  sondern –  als  Instrument  der 
Kostenkontrolle  –  insbesondere  für  die  betroffenen  Versicherer  ge-
schaffen  worden  sei.  Kostenfolgen  könnten  die  Versicherer  schon 
deshalb  nicht  im  Einzelnen  darlegen,  weil  sie  nicht  über  die  ent-
sprechenden  Daten  verfügten.  Die  Versicherer  müssten  zur  An-
fechtung  jedes  Entscheids  auf  Abänderung  einer  Liste  zugelassen 
werden,  da  sie  ansonsten  den  ihnen  zugedachten  Beitrag  einer 
funktionierenden Planung nicht leisten könnten.

K.
Der  Schriftenwechsel  wurde  mit  Verfügung  vom  14.  April  2010  ge-
schlossen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Gemäss Art. 90a Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 
über  die  Krankenversicherung  (KVG,  SR  832.10)  beurteilt  das 
Bundesverwaltungsgericht  Beschwerden  gegen  Beschlüsse  der 
Kantonsregierungen nach Art. 53 KVG. Beim angefochtenen Entscheid 
handelt es sich um den Beschluss einer Kantonsregierung, gegen den 
gemäss  Art. 53  Abs.  1  KVG  beim  Bundesverwaltungsgericht  Be-
schwerde  geführt  werden  kann.  Gemäss  Art.  33  Bst.  i  des  Ver-
waltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) ist die 
Beschwerde  an  das  Bundesverwaltungsgericht  zulässig  gegen  Ver-
fügungen kantonaler  Instanzen, soweit  ein Bundesgesetz gegen ihre 
Verfügungen die  Beschwerde an  das Bundesverwaltungsgericht  vor-

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sieht.  Dieses  ist  somit  für  die  Behandlung  der  vorliegenden  Be-
schwerde zuständig. 

1.2 Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilge-
nommen. Als  Adressat  des  angefochtenen Nichteintretensentscheids 
ist er besonders berührt und hat an dessen Aufhebung oder Änderung 
ein  schutzwürdiges Interesse im Sinn von Art.  48 Abs. 1  Bst.  c  des 
Bundesgesetzes  vom 20. Dezember  1968  über  das  Verwaltungsver-
fahren  (VwVG,  SR  172.021).  Er  ist  daher  zur  Beschwerdeführung 
legitimiert.

1.3 Der  angefochtene  Regierungsratsbeschluss  wurde  dem  Be-
schwerdeführer  am 16. Dezember  2008 direkt  eröffnet. Die  Frist  zur 
Einreichung der Beschwerde hat somit gemäss Art. 20 Abs. 1 VwVG 
am  17.  Dezember  2008  zu  laufen  begonnen  und  unter  Berück-
sichtigung des Fristenstillstands vom 18. Dezember 2008 bis  zum 2. 
Januar 2009 (vgl. Art. 22a Abs. 1 Bst. b VwVG) sowie gemäss Art. 20 
Abs. 3 VwVG am 2. Februar 2009 geendet. Der am 1. Januar 2009 in 
Kraft getretene Art. 53 Abs. 2 Bst. b KVG, wonach Art. 22a VwVG im 
Beschwerdeverfahren gegen Beschlüsse von Kantonsregierungen im 
Bereich der obligatorischen Krankenversicherung nicht anwendbar ist, 
kann  nicht  auf  eine  Frist  angewendet  werden,  die  noch  vor  der 
Rechtsänderung zu laufen begonnen hat, da dies einer positiven Vor-
wirkung von Art. 53 Abs. 2 Bst. b KVG gleichkäme. Die am 29. Januar 
2009 der Schweizerischen Post übergebene Beschwerde wurde somit 
fristgemäss im Sinn von Art. 50 Abs. 1 VwVG eingereicht. Der Kosten-
vorschuss wurde fristgerecht bezahlt, und auch die Formerfordernisse 
im  Sinn  von  Art. 52  Abs.  1  VwVG sind  erfüllt,  so  dass  auf  die  Be-
schwerde einzutreten ist.

1.4 Die  Beschwerdegegnerin  war  als  Rekursgegnerin  am  Verfahren 
vor  der  Vorinstanz  beteiligt.  Die  Aufhebung  der  angefochtenen  Ver-
fügung könnte in den Bestand ihrer  Rechte und Pflichten eingreifen, 
indem  diesfalls  neu  über  ihre  Aufnahme  in  die  Pflegeheimliste  des 
Kantons  Zürich  zu  befinden  wäre.  Das  Interesse  der  Beschwerde-
gegnerin  besteht  demnach  darin,  dass  die  Beschwerde  abgewiesen 
und  die  angefochtene  Verfügung  bestätigt  wird.  Die  Beschwerde-
gegnerin ist somit als Partei im Sinn von Art. 6 VwVG zu behandeln 
(vgl.  zur  Parteistellung  ISABELLE HÄNER,  in:  Christoph  Auer  /  Markus 
Müller  /  Benjamin  Schindler [Hrsg.],  Kommentar  zum Bundesgesetz 

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über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008 [nach-
folgend: VwVG-Kommentar], Art. 6 Rz. 5). 

2.
Vorab ist zu prüfen, welche Rechtsnormen im vorliegenden Verfahren 
zur Anwendung gelangen.

2.1 Nach  der  Rechtsprechung  sind  neue  Verfahrensvorschriften 
mangels anders lautender Übergangsbestimmungen mit dem Tag des 
Inkrafttretens sofort  und in vollem Umfang anwendbar (BGE 130 V 1 
E. 3.2).  Der  am  1.  Januar  2009  in  Kraft  getretene  Art.  53  KVG 
(Änderung  vom  21.  Dezember  2007  [Spitalfinanzierung,  AS  2008 
2049]),  welcher  das  Verfahren  betreffend  die  Beschwerde  an  das 
Bundesverwaltungsgericht  im  Krankenversicherungsbereich  neu 
regelt,  ist  daher  im  vorliegenden  Verfahren  anwendbar,  obwohl  der 
angefochtene Beschluss vor der Rechtsänderung ergangen ist.

2.2 In  materiellrechtlicher  Hinsicht  sind  grundsätzlich  diejenigen 
Rechtssätze massgebend, die bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen 
führenden Sachverhalts Geltung haben (BGE 130 V 329 E. 2.3). Somit  
sind im vorliegenden Verfahren die am 9. Dezember 2008 gültig ge-
wesenen Bestimmungen des KVG und der zugehörigen Verordnungen 
heranzuziehen. Die  am 1. Januar  2009  in  Kraft  getretene Änderung 
des KVG vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung, AS 2008 2049) 
kommt  im  vorliegenden  Verfahren  nicht  zur  Anwendung,  soweit  sie 
materielles Recht betrifft. 

3.
3.1 Mit  der  Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht  kann ge-
rügt  werden, die angefochtene Verfügung verletze Bundesrecht  (ein-
schliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens), beruhe 
auf  einer  unrichtigen  oder  unvollständigen  Feststellung  des  rechts-
erheblichen Sachverhalts oder sei unangemessen; die Rüge der Un-
angemessenheit ist unzulässig, wenn eine kantonale Behörde als Be-
schwerdeinstanz verfügt hat  (Art. 49 VwVG). Im vorliegenden Fall ist 
die Rüge der Unangemessenheit  aufgrund von Art. 53 Abs. 2 Bst. e 
KVG, welcher als spezielle Norm der allgemeinen Regel des Art. 49 
VwVG  vorgeht,  ausgeschlossen.  Die  Überprüfungsbefugnis  des 
Bundesverwaltungsgerichts  beschränkt  sich  somit  auf  die Verletzung 
von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des 
Ermessens  und  die  unrichtige  oder  unvollständige  Feststellung  des 
rechtserheblichen Sachverhalts. 

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3.2 Der  angefochtene  Beschluss  ist  ein  Prozessentscheid,  welcher 
sich auf selbständiges kantonales Verfahrensrecht stützt. Der Grund-
satz,  wonach  die  Voraussetzungen  der  Legitimation  im  kantonalen 
Recht nicht enger umschrieben werden dürfen als nach Bundesrecht, 
wenn ein ordentliches Rechtsmittel an eine Bundesbehörde gegeben 
ist  (vgl.  ALFRED KÖLZ /  JÜRG BOSSHART /  MARTIN RÖHL,  Kommentar  zum 
Verwaltungsrechtspflegegesetz  des  Kantons  Zürich,  2.  Aufl.,  Zürich 
1999  [nachfolgend:  VRG-Kommentar],  §  21  Rz. 18;  FRITZ GYGI, 
Bundesverwaltungsrechtspflege,  2. Aufl.,  Bern  1983  [nachfolgend: 
Bundesverwaltungsrechtspflege], S. 151), ist vorliegend eingehalten. 

Eine  Verletzung  von  Bundesrecht  liegt,  vor,  wenn  die  Anwendung 
kantonalen Rechts zu einer Bundesrechtswidrigkeit führt (vgl. HANSJÖRG 
SEILER /  NICOLAS VON WERDT /  ANDREAS GÜNGERICH,  Bundesgerichtsgesetz 
[BGG],  Bundesgesetz  über  das  Bundesgericht,  Bern  2007,  Art. 95 
Rz. 21).  Die  Auslegung  und  Anwendung  selbständigen  kantonalen 
Rechts  in  sich  ist  hingegen  vom  Bundesverwaltungsgericht  im 
Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht zu prüfen. 

3.3 Das  Bundesverwaltungsgericht  ist  gemäss  dem  Grundsatz  der 
Rechtsanwendung  von  Amtes  wegen  nicht  an  die  Begründung  der 
Begehren der Parteien gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG). Es kann die 
Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen 
gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit  einer 
Begründung  bestätigen,  die  von  jener  der  Vorinstanz  abweicht  (vgl. 
FRITZ GYGI,  Bundesverwaltungsrechtspflege,  2.  Aufl.,  Bern  1983, 
S. 212).

4.
Streitig und zu prüfen ist die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht auf den 
Rekurs  des  Beschwerdeführers  vom  24.  Juni  2008  gegen  die  Ver-
fügung der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 nicht eingetreten 
ist. 

5.
Die  Vorinstanz  begründet  ihren  Nichteintretensentscheid  damit,  der 
Beschwerdeführer habe seine Legitimation zum Rekurs gegen die Ver-
fügung der Gesundheitsdirektion nicht dargetan. Die Mitwirkungspflicht 
der  Verfahrensbeteiligten,  welche  ein  Begehren  gestellt  hätten,  um-
fasse gemäss § 7 Abs. 2 Bst. a VRG namentlich auch die glaubhafte 
und substanziierte Darlegung der Rechtsmittelbefugnis. Eine Rekurs-
schrift,  welche  keine  substanziierten  Darlegungen  betreffend  die 

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Legitimation in der Streitsache enthalte, sei auch nicht mangelhaft im 
Sinn von § 23 Abs. 1 VRG, so dass für die Verwaltungsbehörde die 
Verpflichtung zur Gewährung einer Nachfrist gestützt auf § 23 Abs. 2 
VRG entfalle. Eine solche werde rechtskundigen Rechtsmittelklägern 
(wie  dem Rekurrenten)  ohnehin  nicht  gewährt.  Da der  Beschwerde-
führer seine Legitimation nicht  rechtsgenüglich dargelegt habe, fehle 
es  an  einer  wesentlichen  Entscheidvoraussetzung,  so  dass  auf  den 
Rekurs nicht einzutreten sei.

5.1 Die Legitimation im Beschwerde- bzw. Rekursverfahren ist Teil der 
Eintretensvoraussetzungen,  deren  Vorliegen  von  der  Rechtsmittel-
behörde von Amtes wegen zu prüfen ist  (vgl. BVGE 2007/6  E.1 mit 
Hinweisen).  Dieser  Grundsatz  gilt  für  Bund  und  Kantone  gleicher-
massen. Nach der Lehre entbindet die Prüfung von Amtes wegen die 
beschwerdeführende  Partei  nicht  von  der  Pflicht  darzulegen,  aus 
welchen  Umständen  sich  ihre  Beschwerdebefugnis  ergibt  (vgl. 
BERNHARD WALDMANN,  in:  Marcel  Alexander  Niggli  /  Peter  Uebersax  / 
Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Kommentar BGG, Basel 2008 [nachfolgend: 
Basler Kommentar BGG], Art. 89 Rz. 3 und 12; KÖLZ / BOSSHART / RÖHL, 
VRG-Kommentar,  § 21  Rz.  29  f.;  ferner  GYGI,  Bundesverwaltungs-
rechtspflege,  S.  150  f.,  welcher  die  Pflicht  zur  Darlegung  der 
Legitimation  insbesondere in  Bezug auf  die  Drittbeschwerde hervor-
hebt). Die ungenügende Darlegung der Legitimation kann somit grund-
sätzlich  zu  einem  Nichteintretensentscheid  wegen  Fehlens  einer 
Prozessvoraussetzung führen. 

5.2 Die Frage der Legitimation des Beschwerdeführers stellt  sich im 
Rahmen  der  Eintretensvoraussetzungen  regelmässig  auch  auf 
Bundesebene, wenn jener einen kantonalen materiellen Entscheid be-
treffend  Spital-  und  Pflegeheimplanung  beim  Bundesverwaltungs-
gericht (bis Ende 2006: beim Bundesrat) anficht. Der Schweizerische 
Bundesrat  hat  die  Legitimation  des  Beschwerdeführers  in  Verfahren 
betreffend Spital- und Pflegeheimlisten in konstanter Rechtsprechung 
bejaht (vgl. im Einzelnen E. 6.6). Da die Legitimation aufgrund der Ein-
heit des Verfahrens auf der Rechtsmittelebene nicht weiter sein kann 
als  auf  der  vorinstanzlichen  Ebene,  hätte  die  Verneinung  der 
Legitimation  des  Beschwerdeführers  betreffend  das  hier  zu  be-
urteilende  kantonale  Rekursverfahren  eine  Änderung  der  Recht-
sprechung auf Bundesebene zur Folge.

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Nach der Lehre ist  eine Gerichtspraxis nicht unwandelbar und muss 
sogar geändert werden, wenn sich erweist, dass das Recht bisher un-
richtig  angewendet  worden  ist  oder  eine  andere  Rechtsanwendung 
dem Sinn des Gesetzes oder  veränderten Verhältnissen besser  ent-
spricht. Eine Praxisänderung muss sich allerdings auf ernsthafte und 
sachliche Gründe stützen können, die – vor allem aus Gründen der 
Rechtssicherheit  –  umso gewichtiger  sein  müssen,  je  länger  die  als 
falsch  oder  nicht  mehr  zeitgemäss  erkannte  Rechtsanwendung  ge-
handhabt worden ist (vgl.  ANDRÉ MOSER /MICHAEL BEUSCH / LORENZ KNEU-
BÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, 
[nachfolgend: Prozessieren], Rz. 2.199 mit weiteren Hinweisen).

6.
Die von der Lehre und Rechtsprechung entwickelten Grundsätze be-
treffend  die  Legitimation  im  bundesrechtlichen  Beschwerdeverfahren 
sind auch für die vorliegend zu beurteilende Frage massgeblich, ob die 
Vorinstanz  dem  Beschwerdeführer  die  Parteifähigkeit  zu  Recht  ab-
gesprochen hat. Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde be-
rechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder 
keine Möglichkeit  zur  Teilnahme erhalten  hat  (Bst. a),  durch die  an-
gefochtene Verfügung besonders berührt  ist  (Bst. b)  und ein schutz-
würdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). 

6.1 Der  Beschwerdeführer  hat  am  Verfahren  vor  der  Gesundheits-
direktion  nicht  teilgenommen;  deren  Verfügung  vom  22.  Mai  2008 
wurde  ihm jedoch  eröffnet.  Er  ist  somit  sekundärer  Adressat  dieser 
Verfügung. Der Rekurs an den Regierungsrat  stellt  daher eine Dritt -
beschwerde dar. 

6.2 Der Beschwerdeführer ist als Verein organisiert. Er macht jedoch 
nicht  geltend,  er  sei  in  seinen  Interessen  als  Verein  betroffen,  was 
bedeuten  würde,  dass  er  als  Verein  wie  eine  natürliche  Person  in 
seinen  privaten  Interessen  berührt  wäre. Er  hält  vielmehr  dafür,  die 
Rekurserhebung sei im Interesse seiner Mitglieder erfolgt. Somit stellt  
das  beim  Regierungsrat  eingereichte  Rechtsmittel  eine  Verbands-
beschwerde dar. 

6.3 Nach der Lehre und Rechtsprechung ist ein Verband grundsätzlich 
zur Beschwerde berechtigt, wenn er juristische Persönlichkeit besitzt, 
wenn  der  Verbandszweck  gemäss  Statuten  darin  besteht,  die 
Interessen  der  Mitglieder  wahrzunehmen,  wobei  ein  enger  Zu-
sammenhang  zwischen  Verbandszweck  und  Streitgegenstand  vor-

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liegen  muss,  und  wenn  die  Mehrheit  bzw. eine  Grosszahl  der  Mit -
glieder betroffen und ihrerseits zur Beschwerde berechtigt wäre (vgl. 
WALDMANN, Basler Kommentar BGG, Art. 89 Rz.  33-36; ISABELLE HÄNER, 
Die  Beteiligten  im  Verwaltungsverfahren  und  Verwaltungsprozess, 
Zürich 2000 [nachfolgend: Die Beteiligten],  S. 366 ff.; BVGE 2007/20 
E.2.3).

6.3.1 Die Voraussetzung der juristischen Persönlichkeit beschlägt die 
grundsätzliche Partei- und Prozessfähigkeit der Verbände (vgl.  HÄNER, 
VwVG-Kommentar,  Art.  48  Rz.  5).  Gemäss  Art.  52  Abs.  1  des 
Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 
210)  erlangen  die  körperschaftlich  organisierten  Personenver-
bindungen,  unter  die  der  Verein  zu  subsumieren  ist,  das  Recht  der 
Persönlichkeit  durch  die  Eintragung  in  das  Handelsregister;  keiner 
Eintragung  bedürfen  nach  Art.  52  Abs.  2  ZGB  Vereine,  die  nicht 
wirtschaftliche  Zwecke  verfolgen.  Der  Beschwerdeführer  ist  mit 
Publikationsdatum  vom  15. September  2009  als  Verein  mit  Sitz  in 
Solothurn im Handelsregister des Kantons Solothurn eingetragen. Die 
Voraussetzung der Rechtspersönlichkeit ist somit im voliegenden Fall 
erfüllt. 

6.3.2 Der statutarische Zweck des Beschwerdeführers lautet gemäss 
Handelsregistereintrag folgendermassen: "Wahrt und vertritt als reprä-
sentativer Branchenverband die gemeinsamen Interessen seiner Mit-
glieder. Setzt sich ein für die Erhaltung einer freiheitlichen Krankenver-
sicherung."  Die  Frage,  ob  ein  genügend  enger  Zusammenhang 
zwischen Vereinszweck und Verfügungsgegenstand vorliegt, wird unter 
dem Erfordernis  des schutzwürdigen Interesses in  E. 6.6 und E. 6.7 
abgehandelt,  desgleichen  die  Frage,  ob  eine  grosse  Zahl  der  Mit -
glieder zur Beschwerdeführung legitimiert wäre. 

6.4 Im  Folgenden  ist  anhand  der  Voraussetzungen  gemäss  Art.  48 
Abs.  1  VwVG  (vgl.  E.  6)  zu  prüfen,  ob  die  Legitimation  zur  Dritt -
beschwerde contra Adressat im Verfahren vor dem Regierungsrat ge-
geben war. 

Nach  der  Rechtsprechung  und  Lehre  ist  bei  der  Bejahung  der 
Legitimation  zur  Drittbeschwerde  Zurückhaltung  geboten  (vgl.  BGE 
133 V 188 E. 4.3.3; ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren 
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998 [nach-
folgend: Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bun-
des],  Rz. 536). Während die besondere Beziehungsnähe zum Streit-

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gegenstand und das schutzwürdige Interesse an der Änderung oder 
Aufhebung  des  angefochtenen  Entscheids  –  sofern  das  Interesse 
aktuell  und  praktisch  ist  –  beim  primären  Verfügungsadressaten 
regelmässig  gegeben  sind,  ist  dies  bei  der  (Verbands)beschwerde 
contra  Adressat  nicht  zwingend  der  Fall.  Nach  der  Lehre  sind  die 
Voraussetzungen  der  materiellen  Beschwer  bei  der  Drittbeschwerde 
von  besonderer  Bedeutung;  deren  Vorliegen  ist  im  Hinblick  auf  die 
konkrete  Konstellation  zu  prüfen  (vgl.  WALDMANN,  Basler  Kommentar 
BGG, Art. 89 Rz. 19). Dabei muss auch der statutarische Zweck des 
Verbands  miteinbezogen  werden.  Dritte  sind  somit  zur  Beschwerde 
gegen eine den Adressaten begünstigende Verfügung befugt, wenn sie 
ein  eigenes  schutzwürdiges  Interesse  an  der  Aufhebung  oder 
Änderung  dieser  Verfügung  haben  und  in  einer  besonderen,  be-
achtenswerten,  nahen  Beziehung  zur  Streitsache  stehen  (vgl.  WALD-
MANN,  Basler  Kommentar  BGG,  Art. 89  Rz.  20).  Nach  der  Recht-
sprechung ist das spezifische Rechtsschutzinteresse nur zu bejahen, 
wenn  der  Dritte  ein  unmittelbares  und  konkretes  Interesse  an  der 
Aufhebung  oder  Änderung  der  Verfügung  hat;  das  allgemeine 
Interesse an der richtigen Auslegung und Durchsetzung des Bundes-
rechts genügt nicht (vgl. BGE 133 V 188 E. 4.3.3). Im vorliegenden Fall  
bestünde  das  schützenswerte  Interesse  des  Beschwerdeführers  im 
praktischen  Nutzen,  den  er  aus  der  Aufhebung  der  Verfügung  der 
Gesundheitsdirektion vom 22. Mai 2008 ziehen würde. 

6.5 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei den Mitgliedern 
des Beschwerdeführers in Bezug auf den Bereich der obligatorischen 
Krankenversicherung  um  privatrechtlich  organisierte  Trägerinnen 
öffentlicher  Aufgaben  handelt.  Nach  der  Lehre  und  Rechtsprechung 
wird  die  Legitimation  von  Gemeinwesen  und  anderen  Trägern 
öffentlicher  Aufgaben  besonders  behandelt  (vgl.  HÄNER,  VwVG-
Kommentar, Art. 48 Rz. 23; BGE 135 V 2 E. 1.1; BGE 135 V 382 E. 
3.3.1).  Privatrechtlich  organisierte  Träger  von  öffentlichen  Aufgaben 
werden nur ausnahmsweise zur Beschwerde zugelassen, es sei denn, 
der Hoheitsakt beeinträchtige ihre Existenz oder Autonomierechte (vgl. 
WALDMANN, Basler Kommentar BGG, Art. 89 Rz. 41 mit Hinweisen).

6.6 Der Beschwerdeführer macht geltend, seine Beschwerdebefugnis 
sei vom Schweizerischen Bundesrat in konstanter Rechtsprechung be-
jaht worden. Es trifft zu, dass der Bundesrat die Legitimation von Kran-
kenversicherungsverbänden in Beschwerdeverfahren betreffend Spital- 
und Pflegeheimlisten jeweils bejaht hat.

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6.6.1 In  BRE vom 22. August  2007  i.  S. Clinica  Santa  Rita  SA be-
treffend Spitalliste des Kantons Tessin und in BRE vom 21. Dezember 
2007 i. S. la société Montbrillant SA betreffend Spitalliste des Kantons 
Neuchâtel  behandelte  der  Bundesrat  santésuisse  implizit  als  Dritt-
partei,  indem  er  dessen  Anspruch  auf  Parteientschädigung  ab-
handelte;  er  begründete  jedoch  die  Parteistellung  von  santésuisse 
nicht. 

6.6.2 In BRE vom 17. Januar 2007 i. S. Verein Kleinwohngruppe Ober-
urnen betreffend Pflegeheimliste des Kantons Glarus war santésuisse 
ebenfalls Drittpartei, was der Bundesrat folgendermassen begründete: 
"Denn die Krankenversicherer sind in Verfahren nach Artikel 39 KVG 
vor  den  kantonalen  Behörden  stets  Gegenpartei  der  Leistungser-
bringer und können, weil sie die obligatorisch Versicherten vertreten, 
ganze Listen oder die Aufnahme bestimmter Einrichtungen in solche 
anfechten. Die Meinung von santésuisse zu einer geplanten Liste ist 
daher  für  die  betroffenen  Einrichtungen  von  einiger  Tragweite  und 
deren  Anspruch,  davon  vor  dem  Entscheid  Kenntnis  zu  erhalten, 
offenkundig"  (a.a.O. E. 2).  Die  Auffassung,  die  Versicherer  verträten 
die  obligatorisch  versicherten  Personen,  findet  allerdings  keine 
juristische  Stütze.  Vielmehr  stehen  die  Krankenversicherer  als  ge-
winnorientierte  Unternehmen und  als  Träger  hoheitlicher  Befugnisse 
zu  den  versicherten  Personen  in  einem antagonistischen  Verhältnis. 
Die  Legitimation  der  Krankenversicherer  kann  nicht  mit  einem  Ver-
tretungsverhältnis  zwischen  Versicherern  und  versicherten  Personen 
begründet werden.

6.6.3 In  BRE  vom  15.  Februar  2006  i.  S.  santésuisse  betreffend 
Spitalliste  des  Kantons  Fribourg  begründete  der  Bundesrat  die 
Legitimation von santésuisse als Beschwerdeführer folgendermassen: 
"Selon l'art. 48 let. a PA, a qualité pour recourir quiconque est touché 
par une décision et a un intérêt digne de protecion à ce qu'elle soit  
annulée ou modifiée. Une association est légitimée à recourir si elle a 
la  personnalité  juridique  (art.  60  CC),  si  les  membres  pris 
individuellement ont eux-mêmes qualité pour recourir, si la majorité ou 
un nombre important de ses membres est touché par la décision et si 
l'association a comme but statutaire la protection de ses membres (...). 
La liste hospitalière jouant un rôle important pour le contrôle des coûts 
dans le domaine de l'assurance-maladie, les assureurs membres de 
santésuisse sont  touchés par  la  décision et  ont  un intérêt  digne de 
protection  à  ce  qu'elle  soit  annulée  ou  modifiée.  Les  statuts  de 

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santésuisse prévoient à l'art. 4 que santésuisse garantit et défend les  
intérêts communs de ses membres. Par conséquent, et conformément 
à la pratique constante du Conseil fédéral, santésuisse a qualité pour 
recourir contre l'ordonnance du 13 décembre 2004 (...)" (a.a.O. E. 1.3). 

In  dieser  Erwägung  werden  die  Voraussetzungen  für  die  Verbands-
beschwerde  aufgezählt  und  in  Bezug  auf  die  Partei-  und  Prozess-
fähigkeit  von  santésuisse  zu  Recht  bejaht  (vgl.  auch  E.  6.3.1).  Die 
materielle Beschwer der Versicherer wird mit der Tatsache begründet, 
die  Spitalliste  spiele  eine  wichtige  Rolle  bei  der  Kostenkontrolle  im 
Bereich  der  Krankenversicherung.  Ob  an  dieser  Begründung  fest-
gehalten  werden  kann,  ist  allerdings  fraglich.  Nach  der  einhelligen 
Lehre und Rechtsprechung berechtigt ein ausschliesslich allgemeines, 
öffentliches  Interesse  nicht  zur  Beschwerde  (vgl.  HÄNER,  VwVG-
Kommentar, Art. 48 Rz. 20; MOSER / BEUSCH / KNEUBÜHLER, Prozessieren, 
Rz. 2.78; BGE 127 V 80 E. 3c/aa). Dass der Beschwerdeführer im vor-
instanzlichen  Verfahren  ein  allgemeines  Interesse  an  der  "richtigen" 
Rechtsanwendung geltend gemacht hat,  ergibt  sich aus der Rekurs-
schrift vom 24. Juni 2008. Dort beantragte der Beschwerdeführer, die 
Verfügung  der  Gesundheitsdirektion  sei  zufolge  mangelnder  Pflege-
heimplanung aufzuheben. Mit  dem Argument,  die Planung stelle  ein 
wichtiges  Instrument  zur  Kostenkontrolle  dar,  ist  jedoch  die  persön-
liche Betroffenheit  der Krankenversicherer gerade nicht  dargetan,  da 
die ganze Gesellschaft  und insbesondere die versicherten Personen 
ein  berechtigtes  Interesse  an  einer  kostensparenden  Spital-  und 
Pflegeheimplanung haben. Letztere aber sind zur Beschwerde gegen 
Beschlüsse der Kantonsregierungen gemäss Art. 39 KVG regelmässig 
nicht  befugt,  weil  ihnen der Nachweis des aktuellen und praktischen 
Interesses an der Aufhebung des Planungsbeschlusses nicht gelingen 
dürfte. Nach dem Gesagten vermag der Zusammenhang von Pflege-
heimplanung und Gesundheitskosten kein besonderes schutzwürdiges 
Interesse des Beschwerdeführers an der Aufhebung der Verfügung der 
Gesundheitsdirektion zu begründen.

6.6.4 In  BRE  vom 19.  November  2008  i.  S.  santésuisse  betreffend 
Änderung  der  Spitalliste  für  den  Kanton  Basel-Landschaft  per  1. 
Januar 2007, in dem santésuisse ebenfalls als Beschwerdeführer auf-
trat, hatte der Bundesrat Gelegenheit, dessen Legitimation vertieft zu 
prüfen, da die Beschwerdegegnerin den Antrag gestellt hatte, auf die 
Beschwerde  sei  wegen  fehlenden  schutzwürdigen  Interesses  nicht 
einzutreten. Der Bundesrat wies diesen Antrag ab und trat auf die Be-

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schwerde  ein  (vgl.  BRE  vom  19.  November  2008  E.  2.3).  Die  Be-
schwerdegegnerin  hatte  insbesondere  geltend  gemacht,  das 
Schweizerische Bundesgericht  (BGer)  habe mit  Urteil  K 112/06 vom 
30.  Mai  2007  ein  Urteil  des  Genfer  Sozialversicherungsgerichts  ge-
schützt,  in  dem santésuisse die Legitimation zur Beschwerde gegen 
die vom Genfer Staatsrat verfügte Zulassung von Ärzten zur sozialen 
Krankenversicherung gemäss Art. 55a KVG abgesprochen worden sei. 
Der Bundesrat liess diese Argumentation nicht gelten und erwog, jener 
Sachverhalt könne nicht ohne weiteres auf den Bereich der Spitallisten 
übertragen werden. Durch die Spitallisten werde festgelegt, für welche 
Spitalaufenthalte die Versicherer Leistungen erbringen und Tarife ver-
einbaren müssten. Die  Versicherer  seien von den Beschlüssen über 
die  Spitalliste  stärker  betroffen  als  die  Allgemeinheit.  Aus  den 
Materialien zum KVG gehe klar  hervor, dass die Möglichkeit,  Spital -
listen beim Bundesrat anzufechten, nicht nur für nicht berücksichtigte 
Spitäler, sondern – als Instrument der Kostenkontrolle – insbesondere 
für die betroffenen Versicherer geschaffen worden sei. An der Praxis 
des Bundesrates sei daher festzuhalten, zumal er gestützt auf Art. 53 
Abs. 1 VGG ohnehin nur noch maximal zwei derartige Beschwerden zu 
beurteilen habe.

Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Zum Einen ist der im 
Urteil  des BGer K 112/06 vom 30. Mai 2007 behandelte Sachverhalt  
insofern  mit  der  vorliegenden  Frage  vergleichbar,  als  es  in  beiden 
Fällen um die Zulassung von Leistungserbringern aufgrund eines von 
der verfügenden Behörde festzustellenden Bedarfs an medizinischen 
Leistungen  geht.  Ob  es  sich  dabei  um  Leistungen  von  Ärzten  bzw. 
Ärztinnen oder von Spital- bzw. Pflegeheimen handelt, kann hinsicht-
lich  der  Frage,  ob  die  Versicherer  durch  einen  entsprechenden  Zu-
lassungsbeschluss  besonders  berührt  sind,  nicht  massgeblich  sein. 
Vielmehr geht es um die grundsätzliche Frage, ob die Versicherer und 
ihre  Verbände  durch  Zulassungsentscheide  kantonaler  Regierungen 
im Bereich der sozialen Krankenversicherung konkret und unmittelbar 
betroffen sind. Zum Anderen ist die persönliche Betroffenheit der Ver-
sicherer, welche der Bundesrat im Übrigen durchwegs unter Verweis 
auf  Art. 48  Bst. a  VwVG (bzw. seit  dem 1. Januar  2007 auf  Art. 48 
Abs. 1 VwVG) bejahte, von einem speziellen Beschwerderecht für die 
Versicherer "zur Kostenkontrolle" zu unterscheiden (vgl. zu diesem As-
pekt der Beschwerdebefugnis E. 7). 

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Im Urteil des BGer K 112/06 vom 30. Mai 2007 E. 6.2.1 wird klar ge-
sagt,  die Interessen,  welche mit  Art. 55a KVG verfolgt  würden (Ver-
meidung des Anstiegs  der  Anzahl  Leistungserbringer  und der  damit 
verbundenen Erhöhung der Gesundheitskosten), seien nicht allein den 
Krankenversicherern  eigen,  da  die  Gesamtheit  der  Akteure  im 
Krankenversicherungsbereich  dazu  tendiere,  eine  Explosion  der 
Gesundheitskosten zu vermeiden. Diese Interessen würden nicht mit 
dem  rein  wirtschaftlichen  Interesse  von  santésuisse  verschmelzen, 
welches darin bestehe, die Leistungen zu Lasten seiner Mitglieder zu 
begrenzen. 

Mit Urteil 9C_292/2007 vom 29. Oktober 2007 (publiziert als BGE 133 
V 613, jedoch nicht die hier ineressierende E. 1.3) bestätigte das BGer 
den  im  Urteil  K  112/06  vom  30.  Mai  2007  dargelegten  Grundsatz,  
wonach  die  Beschwerdebefugnis  des  Verbands  der  Krankenver-
sicherer im Bereich der Zulassung zur sozialen Krankenversicherung 
zu verneinen sei. 

6.7 Der Beschwerdeführer begründet seine Beschwerde ferner damit, 
die  Krankenversicherer  seien  an  der  Einhaltung  der  Planungspflicht 
gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG interessiert, da eine Bedarfsplanung 
den Zweck habe, die Kosten auf  das Notwendige zu begrenzen und 
die  Krankenversicherer  diese  Kosten  tragen  müssten.  Der  Be-
schwerdeführer  macht  somit  einen finanziellen  Nachteil  geltend,  der 
sich aus der in seinen Augen mangelhaften Pflegeheimplanung ergibt. 
Nach der Rechtsprechung begründet jedoch das Interesse eines Ver-
bands an der  "richtigen"  Rechtsanwendung keine Beschwerdebefug-
nis, auch wenn dabei öffentliche Interessen verfolgt werden (vgl. E. 6.4 
zweiter  Abschnitt).  Nur  ein  unmittelbarer  persönlicher  Nachteil  der 
Mehrzahl  der  Verbandsmitglieder  vermag  die  Legitimation  zur  Ver-
bandsbeschwerde  zu  begründen.  Ein  finanzieller  Nachteil  ist  dazu 
grundsätzlich geeignet; dieser muss sich jedoch unmittelbar aus dem 
angefochtenen  Entscheid  ergeben.  Ein  mittelbares  finanzielles 
Interesse wird  als  nicht  genügend  erachtet;  erst  bei  konkreter 
Leistungspflicht  wird  die  Legitimation  bei  der  Drittanfechtung  bejaht 
(vgl.  BGE 133  V  188  E. 4.5).  Dass  der  angefochtene  Entscheid  die 
Wahrscheinlichkeit  der  späteren  Leistungspflicht  des  Dritten  erhöht, 
reicht nicht aus, um dessen Beschwerdelegitimation zu bejahen (vgl. 
BGE 135 V 382 E.3). Für die Beschwerdebefugnis des Dritten ist er -
forderlich,  dass  sich  der  ihm erwachsende  Nachteil  unmittelbar  aus 
der Verfügung ergibt; es genügt nicht, wenn der Nachteil eine blosse 

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Reflexwirkung darstellt  (vgl. BGE 134 V 153 E. 5.3.2.3). An der  Un-
mittelbarkeit des Nachteils aber fehlt es im vorliegenden Fall: Die Auf-
nahme von 5 zusätzlichen Betten in die Pflegeheimliste des Kantons 
Zürich  hat  für  kein  Mitglied  des  Beschwerdeführers  einen  unmittel -
baren  finanziellen  Nachteil  zur  Folge;  dies  umso  weniger  für  die 
Mehrzahl der Mitglieder. Selbst wenn einem Mitglied des Beschwerde-
führers die Kosten für eines oder mehrere der 5 zusätzlichen Pflege-
betten  in  Rechnung  gestellt  werden,  ist  darin  kein  unmittelbarer 
finanzieller Nachteil aus der Verfügung vom 22. Mai 2008 zu sehen, da 
es an der Kausalität zwischen der angefochtenen Verfügung und den 
aus  dem Eintritt  des  Pflegefalls  resultierenden  Kosten  mangelt.  Die 
virtuelle Betroffenheit auch der Mehrheit der Mitglieder genügt nicht für 
die Beschwerdebefugnis (vgl. HÄNER, Die Beteiligten, S. 368 Rz. 791). 
Zu  beachten  ist  auch,  dass  die  Krankenversicherer  gesetzlich  zur 
Übernahme  der  Pflegekosten  verpflichtet  sind.  Aus  dem  Umstand, 
dass  die  Versicherer  die  Gesetzeskonformität  der  zu  erbringenden 
Leistungen im konkreten Einzelfall gestützt auf Art. 59 KVG überprüfen 
lassen können, ergibt sich keine besondere Betroffenheit in Bezug auf 
die  Frage,  ob  zusätzliche  Pflegebetten  zuzulassen  seien  (vgl.  auch 
Urteil des BGer K 112/06 vom 30. Mai 2007 E. 6.2.2). 

6.8 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass für den Beschwerde-
führer bzw. für die Mehrzahl seiner Mitglieder aus der Aufnahme von 5 
zusätzlichen Pflegebetten in  die  Pflegeheimliste  des Kantons Zürich 
kein unmittelbarer Nachteil entsteht. Er hat somit kein schutzwürdiges 
Interesse  an  der  Aufhebung  der  angefochtenen  Verfügung  der 
Gesundheitsdirektion.

7.
Aus  den  vorstehenden  Erwägungen  ergibt  sich,  dass  die  materielle 
Beschwer  im  Sinn  von  Art.  48  Abs.  1  Bst.  b  und  c  VwVG im  vor-
liegenden Fall verneint werden muss. Es fragt sich daher, ob der Be-
schwerdeführer  nach  den  Grundsätzen  über  die  ideelle 
Verbandsbeschwerde zum Rekurs an die Vorinstanz legitimiert war. 

7.1 Gemäss Art. 48 Abs. 2 VwVG (bis zum 31. Dezember 2006: Art. 48 
Bst.  b  VwVG)  sind  ferner  zur  Beschwerde  berechtigt  Personen, 
Organisationen  und  Behörden,  denen  ein  anderes  Bundesgesetz 
dieses Recht einräumt. Im Zusammenhang mit dem Beschwerderecht 
für Organisationen spricht die Lehre auch von der ideellen Verbands-
beschwerde, da die betreffenden Organisationen – im Gegensatz zur 

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gewöhnlichen,  zuweilen  auch  "egoistisch"  genannten  Verbands-
beschwerde  gemäss  Art.  48  Abs.  1  VwVG  –  kein  selbständiges 
schutzwürdiges  persönliches  Interesse  an  der  Beschwerdeführung 
geltend machen müssen, sondern öffentliche Interessen vertreten (vgl. 
HÄNER, VwVG-Kommentar, Art. 48 Rz. 28). Deswegen bedarf die ideelle 
Verbandsbeschwerde einer spezialgesetzlichen Grundlage, in der die 
Voraussetzungen  der  Legitimation  geregelt  sind  (vgl.  HÄNER,  VwVG-
Kommentar, Art. 48 Rz. 29;  KÖLZ /  BOSSHART /  RÖHL,  VRG-Kommentar, 
§ 21 Rz. 76; MOSER / BEUSCH / KNEUBÜHLER, Prozessieren, Rz. 2.84). 

Die Grundlage für ein ideelles Verbandsbeschwerderecht befindet sich 
normalerweise  in  jenem  Spezialgesetz,  welches  die  betreffende 
Materie zum Gegenstand hat. Somit wäre vorliegend die von Art. 48 
Abs.  2  VwVG verlangte  gesetzliche  Grundlage  im  KVG zu  suchen. 
Nach der Aufhebung von Art. 53 KVG in der ursprünglichen Fassung 
vom 18. März 1994 (AS 1994 1344)  mit  Wirkung ab 1. Januar 2007 
(AS 2006 2278) enthielt das KVG jedoch keine das Beschwerderecht 
gegen  Beschlüsse  der  Kantonsregierungen  betreffende  Bestimmung 
mehr.  Im  Zeitpunkt  der  Rekurserhebung  am  24.  Juni  2008  stellte 
Art. 34 VGG (AS 2006 2197 2206, in Kraft vom 1. Januar 2007 bis zum 
31. Dezember  2008,  nachfolgend:  aArt.  34  VGG)  die  einzige  Be-
stimmung dar, welche die Beschwerde gegen kantonale Beschlüsse in 
Krankenversicherungssachen  regelte.  aArt.  34  VGG hatte  allerdings 
nicht  das  Beschwerderecht  an  sich,  sondern  die  Zuständigkeit  des 
Bundesverwaltungsgerichts zur Behandlung von Beschwerden gegen 
Beschlüsse  der  Kantonsregierungen  zum  Gegenstand.  Aus  diesem 
Grund  enthält  aArt.  34  VGG  keine  Aussage  zur  Beschwerde-
legitimation. Auch  in  der  Botschaft  zur  entsprechenden  Bestimmung 
des Gesetzesentwurfs (Art. 30 E-VGG, in: Botschaft vom 28. Februar 
2001  zur  Totalrevision  der  Bundesrechtspflege,  BBl  2001 4202,  hier 
4390-4391)  wird dazu nichts gesagt. Somit  steht  fest,  dass aArt. 34 
VGG während seiner Geltungsdauer weder als ausdrückliche noch als 
sinngemässe  gesetzliche  Grundlage  für  ein  ideelles  Verbands-
beschwerderecht dienen konnte. 

7.2 Der Beschwerdeführer vertritt in seinen Schlussbemerkungen vom 
1. April 2010 den Standpunkt, aus den Materialien zum KVG gehe klar 
hervor, dass die Möglichkeit, Spitallisten beim Bundesrat anzufechten, 
nicht  nur  für  nicht  oder  nur  teilweise  berücksichtigte  Spitäler, 
sondern – als  Instrument der  Kostenkontrolle – insbesondere für  die 
betroffenen  Versicherer  geschaffen  worden  sei.  Nur  durch  ein  ent-

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sprechendes Beschwerderecht könnten die Versicherer den ihnen zu-
gedachten Beitrag einer funktionierenden Planung leisten. Mit  dieser 
Argumentation  macht  der  Beschwerdeführer  implizit  eine  Gesetzes-
lücke geltend im Sinn, dass trotz fehlender gesetzlicher Grundlage der 
Gesetzgeber eindeutig ein spezielles Beschwerderecht gemäss Art. 48 
Abs. 2 VwVG (bis zum 31. Dezember 2006: Art. 48 Bst. b VwVG) habe 
statuieren wollen.

Nach der Lehre ist unter einer Lücke eine planwidrige Unvollständig-
keit des Gesetzes zu verstehen, welche vom Gericht korrigiert werden 
darf,  solange die Wertungen respektiert  bleiben,  die dem Erlass zu-
grunde liegen (vgl.  PIERRE TSCHANNEN / ULRICH ZIMMERLI / MARKUS MÜLLER, 
Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, S. 200 Rz. 11). Der 
Entscheid darüber, ob und inwiefern im Verwaltungsrecht Lücken des 
Gesetzes geschlossen werden dürfen, muss in Ansehung der rechts-
staatlichen  Bedeutung  des  Gesetzmässigkeitsgrundsatzes  getroffen 
werden.  Deswegen  richtet  sich  die  Zulässigkeit  der  Lückenfüllung 
danach, welche Anforderungen an die gesetzliche Grundlage im be-
treffenden  Verwaltungsgebiet  gestellt  sind  (vgl.  FRITZ GYGI,  Ver-
waltungsrecht, Bern 1986, S. 83). 

7.3 Um die Absichten des Gesetzgebers in Bezug auf die Anfechtung 
kantonaler Planungsbeschlüsse gemäss Art. 39 Abs. 1 Bst. d KVG zu 
eruieren,  muss  auf  die  Materialien  zur  Vorgängerbestimmung  von 
aArt. 34  VGG,  Art.  53  KVG  in  der  ursprünglichen  Fassung  vom 
18. März 1994 (AS 1994 1328 1344), zurückgegriffen werden. Sofern 
ein ideelles Verbandsbeschwerderecht  zu Gunsten des Beschwerde-
führers  gestützt  auf  gerichtliche  Lückenfüllung  auf  Bundesebene  zu 
bejahen wäre, würde dies auch für die kantonale Ebene gelten, weil  
das kantonale Recht den beschwerdeberechtigten Organisationen die-
selben Parteirechte zu gewähren hat wie das Bundesrecht (vgl. LORENZ 
MEYER,  Das  Beschwerderecht  von  Vereinigungen;  Auswirkungen  auf 
das  kantonale  Verfahren,  in:  Verfassungsrechtsprechung  und  Ver-
waltungsrechtsprechung,  Sammlung  von  Beiträgen  veröffentlicht  von 
der  I.  öffentlich-rechtlichen  Abteilung  des  schweizerischen  Bundes-
gerichts, Zürich 1992, S. 167-181, hier S. 170).

7.3.1 Der  Bundesrat  hatte  im  Entwurf  zum  KVG  (Botschaft  vom 
6. November  1991  über  die  Revision  der  Krankenversicherung,  BBl 
1992  I  93,  hier  257)  kein  Beschwerderecht  bezüglich  Spital-  und 

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Pflegeheimlisten vorgesehen. Art. 45 E-KVG (BBl 1992 I 272) mit dem 
Marginale "Beschwerde an den Bundesrat" lautete folgendermassen:

"1 Gegen Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 38 Absatz 3, 39
Absatz 3,  40,  41 Absätze 1-3 und 42 Absatz  7  kann Beschwerde an den 
Bundesrat erhoben werden.
2 Das Beschwerdeverfahren richtet  sich nach dem Bundesgesetz über das 
Verwaltungsverfahren."

Die  erwähnten  Beschlüsse  der  Kantonsregierung  betrafen  aus-
schliesslich Tarifangelegenheiten (Art. 38 E-KVG: "Tarifschutz", Art. 39 
E-KVG: "Tarifvertrag",  Art.  40  E-KVG: "Fehlen  eines  Tarifvertrages", 
Art.  41  E-KVG:  "Tarifverträge  mit  Ärzteverbänden",  Art.  42  E-KVG: 
"Tarifverträge  mit  Spitälern").  Nach  dem  Willen  des  Bundesrates 
sollten zur Beschwerdeführung gegen entsprechende Beschlüsse der 
Kantonsregierungen "einerseits  die betroffenen Tarifpartner,  anderer-
seits aber auch die einzelnen von der angefochtenen Tarifregelung be-
troffenen  Leistungserbringer  und  Versicherten"  befugt  sein  (vgl.  BBl 
1992 I 188). Aus der mehrfachen Erwähnung des "Betroffenseins" geht 
hervor, dass dem Bundesrat  in Tarifangelegenheiten ein allgemeines 
Beschwerderecht  gestützt  auf  Art.  48  Bst.  a  VwVG (in  der  bis  zum 
31. Dezember 2006 gültig gewesenen Fassung) vorschwebte. 

7.3.2 Art. 45 E-KVG wurde vom Ständerat als Erstrat in der Sitzung 
vom 17. Dezember  1992 (AB 1992 S 1299 ff.)  behandelt. Nach An-
hörung  der  Voten  von  Bundesrat  Cotti  und  Berichterstatter  Huber 
sprach sich der Ständerat gegen den Antrag des Bundesrates aus und 
stimmte der  von seiner  vorberatenden Kommission vorgeschlagenen 
Fassung von Art. 45 E-KVG zu (AB 1993 S 1317 f.):

"1 Gegen Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 38a, 39 Absatz
3,  40,  41 Absätze 1-3,  42 Absatz 7,  46 und 47 kann Beschwerde an den 
Bundesrat erhoben werden.
2 Die Beschwerdebefugnis steht den Vertragsparteien nach Artikel 39 Absatz 
1 zu. Im übrigen richtet  sich das Beschwerdeverfahren nach dem Bundes-
gesetz über das Verwaltungsverfahren."

Die  der  Abstimmung  vorausgegangene  Debatte  im  Ständerat  zeigt, 
dass mit  Art. 45 Abs. 2 E-KVG in der vorgeschlagenen Fassung der 
Ausschluss  der  versicherten  Personen  vom  Beschwerderecht  be-
absichtigt  wurde  (vgl.  insbesondere  die  Voten  von  Berichterstatter 
Huber, AB 1992 S 1317 f.). Dabei wurde übersehen, dass bei korrekter 
Anwendung  der  Grundsätze  zur  Drittbeschwerde  eine 
Popularbeschwerde  in  Tarifstreitigkeiten  praktisch  ausgeschlossen 

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war,  da  die  versicherten  Personen  als  Dritte  kaum jemals  das  Vor-
liegen der Voraussetzungen von Art. 48 Bst. a VwVG (in der bis zum 
31. Dezember 2006 gültig gewesenen Fassung) hätten dartun können 
(vgl.  zur  Vermeidung der  Popularbeschwerde etwa  GYGI,  Bundesver-
waltungsrechtspflege, S. 160 f.) 

Zu  beachten  ist,  dass  in  dieser  Fassung  von  Art.  45  E-KVG keine 
Aussage  zum  Beschwerderecht  gegen  Beschlüsse  der  Kantons-
regierung betreffend Zulassung von Spitälern und Pflegeheimen ent-
halten ist. Gegenstand dieser Diskussion war ausschliesslich die Be-
schwerdebefugnis  in  Tarifstreitigkeiten,  welche der  Ständerat  auf  die 
Vertragsparteien beschränken wollte (vgl. auch AB 1993 N 1726).

7.3.3 In seiner Sitzung vom 30. September 1993 nahm der Nationalrat 
Kenntnis  vom schriftlichen Bericht  seiner vorberatenden Kommission 
(AB  1993  N  1725  ff.).  Darin  wurden  in  Bezug  auf  Art.  45  E-KVG 
folgende  Änderungen  gegenüber  der  Fassung  des  Bundesrates 
einerseits und jener des Ständerates andererseits vorgestellt: die Be-
schwerde an den Bundesrat bei planungsrelevanten Entscheiden der 
Kantonsregierung  (AB  1993  N  1727)  sowie  –  als  Rückkehr  zur 
Fassung des Bundesrates – die Zulassung der versicherten Personen 
zur Tarifbeschwerde (AB 1993 N 1730). Der Antrag zur Unterstellung 
der planungsrelevanten Entscheide der Kantonsregierung gemäss Art. 
33  E-KVG stand  unter  dem Einfluss  der  Empfehlungen  der  Kartell -
kommission (vgl.  THOMAS MATTIG,  Grenzen der  Spitalplanung aus ver-
fassungsrechtlicher Sicht, Zürich Basel Genf 2003, S. 141) und wurde 
im Bericht der Kommission folgendermassen begründet: "Die Kartell-
kommission empfiehlt, dem Bund Planungskompetenzen insbesondere 
im Bereich der Spitzenmedizin und der Spitäler einzuräumen. Wie der 
Bundesrat möchte die Kommission des Nationalrates aus verfassungs-
rechtlichen Erwägungen nicht so weit gehen. Sie sieht aber das Recht 
zur  Beschwerde  an  den  Bundesrat  gegen  Entscheide  der  Kantons-
regierung  nach  Artikel  33  vor  (Art.  45  Abs.  1).  Wenn  also  ein  Ver-
sicherer der Auffassung ist, ein in der kantonalen Spitalliste genanntes 
Spital  sei  nicht  planungskonform  oder  die  zugrundeliegende  Spital-
planung  sei  nicht  bedarfsgerecht,  sondern  schaffe  Überkapazitäten, 
kann er die erwähnte Beschwerde ergreifen" (AB 1993 N 1727).

Die Motivation zu diesem Antrag war offenkundig von der Sorge um 
die  Kostenexplosion  im  Gesundheitswesen  geprägt.  Planungs-
konformität  und  Bedarfsgerechtigkeit,  welche  der  Vermeidung  von 

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Überkapazitäten dienen sollten (vgl. die Botschaft  zu Art. 33 E-KVG, 
BBl  1992  I  166-167),  stellen  öffentliche  Interessen  dar.  Das  Be-
schwerderecht gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG (bis zum 31. Dezember 
2006: Art. 48  Bst. a  VwVG) ist  jedoch kein  Planungsinstrument. Zur 
Wahrung öffentlicher Interessen stehen grundsätzlich die besonderen 
Beschwerderechte  gemäss  Art.  48  Abs. 2  VwVG offen. Die  von der 
Kommission  des  Nationalrates  angeführte  Kommentierung  ihres  An-
trags zu Art. 45 Abs. 1 E-KVG lässt Elemente eines besonderen Be-
schwerderechts  im  Sinn  von  Art.  48  Abs.  2  VwVG  (bis  zum  31. 
Dezember 2006: Art. 48 Bst. b VwVG) erkennen, wobei sich dieses auf 
einzelne  Versicherer  bezieht.  Die  ideelle  Verbandsbeschwerde  als 
Rechtsinstitut wird nicht erwähnt.

In  seiner  Sitzung  vom  6.  Oktober  1993  stimmte  der  Nationalrat 
folgender Fassung von Art. 45 Abs. 1 E-KVG zu (AB 1993 N 1863 f.),  
wobei Art. 33 E-KVG u.a. die Spital- und Pflegeheimplanung betrifft: 

"1 Gegen die Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 33, 38a, 39 
Absatz 3, 40, 41 Absätze 1 bis 3, 42 Absatz 7, 43a und 46 sowie gegen Be-
schlüsse  des  von  der  Kantonsregierung  ernannten  Ausschusses  von  Tarif -
sachverständigen  nach  Artikel  40  kann  Beschwerde  an  den  Bundesrat  er -
hoben werden." 

Hinsichtlich  Art.  45  Abs.  2  E-KVG  beschloss  der  Nationalrat  Zu-
stimmung zum Entwurf des Bundesrates (AB 1993 N 1863 f.), wonach 
sich das Beschwerdeverfahren nach dem VwVG richtete (Text zitiert in 
E. 7.3.1; vgl. auch BBl 1992 I 272). 

7.3.4 In  der  Frage,  ob  kantonale  Planungsentscheide  überhaupt 
einem Rechtsmittel unterliegen sollten, waren sowohl die vorberatende 
Kommission des Ständerates als auch der Ständerat selbst gespalten. 
Aus dem Protokoll der Kommission zur Beratung von Art. 45 Abs. 1 E-
KVG  in  der  vom  Nationalrat  am  6.  Oktober  1993  beschlossenen 
Fassung geht hervor, dass die Befürworter der Beschwerdemöglichkeit 
an den Bundesrat  darin ein Regulativ  sahen,  um zu kostenintensive 
kantonale  Spitalplanungen  zu  korrigieren.  Von  der  anderen  Seite 
wurde darauf hingewiesen, dass mit  dem Mittel  der Beschwerde nur 
Einzelentscheide angefochten würden und nicht die gesamte Planung 
überprüft  werden  könne.  Einigkeit  herrschte  in  der  Kommission 
darüber, dass die Popularbeschwerde ausgeschlossen werden müsse, 
auch wenn die Planungsentscheide der Kantone der Beschwerde an 
den  Bundesrat  unterstellt  würden.  Die  Ständeratskommission  war 
einhellig  der  Meinung,  dass  die  versicherten  Personen  keine  Be-

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schwerdebefugnis  erhalten  sollten  gegen  Regierungsbeschlüsse  be-
treffend  die  Spital-  und  Pflegeheimplanung.  In  der  Sitzung  des 
Ständerates vom 15. Dezember 1993 (AB 1993 S 1072 ff.) schlug die 
Kommissionsmehrheit  folgende Fassung von Art. 45  E-KVG vor  (AB 
1993 S 1076): 

"1 Gegen die Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 33, 38a, 39
Absatz 3, 40,  41 Absätze 1 bis 3,  42 Absatz 7,  43a, 46 und 47 kann Be-
schwerde an den Bundesrat erhoben werden." 
2  Die  Beschwerdebefugnis  steht  den  Vertragsparteien  gemäss  Artikel  39 
Absatz 1 zu. Für Beschwerden betreffend Artikel 33 steht sie den vom Be-
schluss der Kantonsregierung berührten Leistungserbringern und Versiche-
rern  zu. Im übrigen richtet  sich  das  Beschwerdeverfahren  nach dem Bun-
desgesetz über das Verwaltungsverfahren."

Die Minderheit der Kommission beantragte, an der ursprünglichen Fas-
sung von Art. 45 Abs. 1 E-KVG festzuhalten, wonach Beschlüsse der 
Kantonsregierung gemäss Art. 33 E-KVG keinem Rechtsmittel  unter-
worfen waren. In der anschliessenden Debatte wurde die Anfechtbar-
keit von kantonalen Planungsentscheiden erneut grundsätzlich in Fra-
ge gestellt (vgl. insbesondere das Votum Loretan, AB 1993 S 1077 f.). 
Schliesslich  wurde  der  Antrag  der  Kommissionsmehrheit  äusserst 
knapp mit Stichentscheid des Präsidenten angenommen (AB 1993 S 
1078). Der Ständerat sprach sich somit für ein (ausschliessliches) Be-
schwerderecht  der  Versicherer  und  Leistungserbringer  gegen  Be-
schlüsse der Kantonsregierungen aus, jedoch unter der Voraussetzung 
des  Berührtseins.  Aus  dem Kommissionsprotokoll  geht  hervor,  dass 
diese  Änderung  vorgenommen wurde,  um  den  in  der  nunmehr  vor-
geschlagenen Fassung von Art. 45 Abs. 1 E-KVG erwähnten Art. 33 E-
KVG sprachlich einwandfrei in Art. 45 Abs. 2 E-KVG zu erfassen. Nach 
Meinung  der  Kommission  wäre  die  Formulierung  "Vertragsparteien 
nach Artikel 39 Abs. 1" nicht korrekt gewesen, da Art. 39 Abs. 1 E-KVG 
von  den  Parteien  eines  Tarifvertrags  spricht.  Die  Umbenennung der 
Tarifvertragsparteien in "berührte Leistungserbringer und Versicherer" 
ändert  jedoch  nichts  daran,  dass  deren  Beschwerdebefugnis  gegen 
Planungsbeschlüsse  anders  zu  begründen  ist  als  jene  gegen  Tarif -
genehmigungen. So  dürfte  die  Beschwerdelegitimation  einer  Ver-
tragspartei  gegen  einen  Tarifentscheid  gestützt  auf  Art.  48  Abs.  1 
VwVG grundsätzlich, d.h. unter dem Vorbehalt, dass das Interesse an 
der Aufhebung des Entscheids aktuell und praktisch ist, gegeben sein. 
Ebenso ist ein Leistungserbringer durch den Entscheid der Regierung, 
nicht  in  die  Spital-  oder  Pflegeheimliste  aufgenommen  zu  werden, 
grundsätzlich betroffen und daher beschwerdeberechtigt. Anders liegt 
die  Sache  jedoch,  wenn  eine  versicherte  Person  eine  Tarif-

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genehmigung anficht oder wenn ein Versicherer gegen die Aufnahme 
eines Spitals oder Pflegeheims in die kantonale Liste Beschwerde er-
hebt.  Hier  handelt  es  sich  um  Drittbeschwerden,  bei  denen  die 
Legitimation  besonders  sorgfältig  zu  prüfen  ist.  Die  Lehre  zur  Dritt -
beschwerde, insbesondere zur Verbandsbeschwerde contra Adressat, 
war im Zeitpunkt des Gesetzgebungssprozesses bereits etabliert (vgl. 
PETER SALADIN,  Das  Verwaltungsverfahrensrecht  des  Bundes,  Basel 
1979, S. 176-179;  GYGI,  Bundesverwaltungsrechtspflege, S. 157-161); 
sie hat jedoch keinen Eingang in die parlamentarische Diskussion ge-
funden. 

7.3.5 In seiner Differenzbereinigungsitzung vom 28. Februar 1994 (AB 
1994 N 13 ff.) beschloss der Nationalrat im Wesentlichen Festhalten 
an seinen Beschlüssen zu Art. 45 E-KVG (AB 1994 N 21).

7.3.6 In der Differenzbereinigungssitzung vom 7. März 1994 (AB 1994 
89 ff.) hielt der Ständerat an seiner Fassung von Art. 45 Abs. 1 E-KVG 
fest. Hinsichtlich Art. 45 Abs. 2 E-KVG beschloss der Rat,  den Satz 
"Für Beschwerden betreffend Artikel 33 steht sie den vom Beschluss 
der Kantonsregierung berührten Leistungserbringern und Versicherern 
zu", der wie erläutert als Einschränkung der Beschwerdebefugnis ge-
meint war (vgl. E. 7.3.4), zu streichen (AB 1994 S 94). Der Ständerat 
schloss  sich  damit  in  der  Frage  der  Beschwerdebefugnis  dem 
Nationalrat  an  in  der  Meinung,  durch  die  Streichung  des  zitierten 
zweiten Satzes von Art. 45 Abs. 2 E-KVG seien gemäss der Absicht 
von Bundesrat und Nationalrat "  – wie nach heutigem Recht – nicht 
nur  die  Vertragsparteien,  sondern  auch  einzelne  betroffene 
Leistungserbringer und Versicherer sowie die betroffenen Versicherten 
und  ihre  Organisationen"  beschwerdebefugt  (AB  1994  S  94). Dabei 
wurde offenbar nicht bedacht, dass der unter dem Bundesgesetz vom 
13. Juni 1911 über die Kranken- und Unfallversicherung (KUVG, BS 8 
281,  in  Kraft  bis  31. Dezember  1995)  geltende  Rechtszustand  hin-
sichtlich  der  Beschwerdebefugnis  in  Bezug  auf  Planungsentscheide 
der  Kantonsregierungen  nicht  mit  dem  im  Entwurf  zum  KVG  vor-
geschlagenen  Fassungen  verglichen  werden  kann,  da  das  KUVG 
keine  Spitalplanung  kannte  und  sich  die  Frage der  Legitimation be-
treffend Beschwerden gegen Planungsentscheide daher nicht  stellte. 
Ohnehin  kann  die  Erwähnung  des  Wortes  "betroffen"  in  Bezug  auf 
bestimmte  Kategorien  von  Parteien  deren  Beschwerdebefugnis  ge-
stützt  auf  Art.  48  Bst. a  VwVG (in  der  bis  zum 31. Dezember  2006 
gültig  gewesenen  Fassung)  nicht  bewirken. Die  Rechtsmittelbehörde 

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entscheidet im Einzelfall, ob eine Partei persönlich betroffen und damit  
zur Beschwerde legitimiert ist. 

Der Ständerat stimmte dem Antrag seiner Kommission, Art. 45 Abs. 2 
E-KVG  in  der  Fassung  des  Nationalrates  zu  übernehmen,  dis-
kussionslos  zu  (AB  1994  S  94).  An  der  Fassung  des  Ständerates, 
wonach  gegen kantonale  Spital-  und Pflegeheimplanungsbeschlüsse 
(nur)  die  vom Beschluss  der  Kantonsregierung  berührten Leistungs-
erbringer und Versicherer beschwerdebefugt sein sollten, wurde nicht 
festgehalten. 

7.4 Die  schliesslich  verabschiedete  Fassung von Art.  45  E-KVG als 
Art. 53 KVG (AS 1995 1344) lautete: 

"1 Gegen die Beschlüsse der Kantonsregierung nach den Artikeln 39, 45, 46
Absatz 4, 47, 48 Absätze 1-3, 49 Absatz 7, 51, 54 und 55 kann Beschwerde 
an den Bundesrat erhoben werden. 
2  Das Beschwerdeverfahren richtet  sich nach dem Bundesgesetz über  das 
Verwaltungsverfahren.
3 (...)."

7.4.1 Der  Wortlaut  von  Art.  53  KVG (in  der  Fassung  vom 18. März 
1994, AS 1995 1344) zeigt, dass die parlamentarischen Debatten be-
treffend  die  Legitimation  der  verschiedenen  Akteure  gegenüber  Be-
schlüssen  der  Kantonsregierung  auf  dem  Gebiet  der  Krankenver-
sicherung keine Spuren  hinterlassen  haben. Die  einzige im Gesetz-
gebungsprozess  vorgeschlagene  Bestimmung,  welche  ein  Be-
schwerderecht der Versicherer vorsah (vgl. Art. 45 Abs. 2 E-KVG in der 
Fassung des Ständerates vom 15. Dezember 1993, AB 1993 S 1076), 
wurde vom Ständerat selbst bewusst wieder verworfen (vgl. E. 7.3.6). 
Da der Ständerat zu Unrecht davon ausgegangen war, die Versicherer 
und  deren  Verbände  seien  von  Planungsentscheiden  der  Kantons-
regierungen  grundsätzlich  berührt,  und  den  Satz  "Für  Beschwerden 
betreffend  Artikel  33  steht  sie  den  vom  Beschluss  der  Kantons-
regierung  berührten  Leistungserbringern  und  Versicherern  zu"  nur 
eingefügt hatte, um die versicherten Personen vom Beschwerderecht 
hinsichtlich kantonaler Planungsbeschlüsse auszuschliessen, kann in 
der definitiven Fassung von Art. 53 KVG (vom 18. März 1994, AS 1995 
1344)  keine  Lücke  für  ein  Beschwerderecht  gemäss  Art.  48  Abs.  2 
VwVG identifiziert werden. 

7.4.2 In den Materialien zum Gesetzgebungsverfahren sind punktuell 
Ansätze zur Einführung eines besonderen Beschwerderechts erkenn-

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bar; am deutlichsten kommt ein derartiger Ansatz im Bericht der vor-
beratenden Kommission des Nationalrates vom 30. September  1993 
im  Zusammenhang  mit  der  grundsätzlichen  Unterstellung  der 
Planungsbeschlüsse  unter  die  Beschwerde  an  den  Bundesrat  (AB 
1993 N 1727) zum Ausdruck (vgl. E. 7.3.3). Die auch von einzelnen 
Mitgliedern der vorberatenden Kommission des Ständerates vertretene 
Auffassung, das Beschwerderecht der Versicherer stelle ein Regulativ 
betreffend die Spital-  und Pflegeheimplanung dar (vgl. E. 7.3.4),  hat 
sich  jedoch nie  zu einer eindeutigen Absicht  des Gesetzgebers ver-
dichtet, und noch weniger wurde eine derartige Absicht umgesetzt. Die 
Einführung eines expliziten  Verbandsbeschwerderechts  wurde in  der 
Kommissionssitzung zur Sitzung des Ständerates vom 15. Dezember 
1993 (AB 1993 S 1076) zwar erwähnt, jedoch wieder fallengelassen. In 
keiner Entwurfsfassung zu Art. 53 KVG hat das Beschwerderecht im 
Sinn  von  Art.  48  Bst.  b  VwVG (in  der  bis  zum 31. Dezember  2006 
gültig gewesenen Fassung) Niederschlag gefunden (auch nicht in der  
Version des Ständerates  vom 15. Dezember  1993,  denn auch diese 
enthielt  das  Erfordernis  des  Berührtseins,  vgl.  E.  7.3.4).  Vielmehr 
traten die Elemente, welche auf das besondere Beschwerderecht bzw. 
auf  die ideelle Verbandsbeschwerde hindeuten,  im Lauf  des Gesetz-
gebungsprozesses  wieder  in  den  Hintergrund,  so  dass  sie  im 
schliesslich verabschiedeten Normtext nicht mehr sichtbar waren. 

7.4.3 Aufgrund  der  im  Parlament  vorgetragenen  Argumente  für  und 
wider  die  Beschwerdebefugnis  der  "betroffenen  Leistungserbringer 
und  Versicherer"  und  der  sich  widersprechenden  Begründungs-
elemente,  insbesondere  desjenigen  des  Berührtseins  einerseits  und 
desjenigen der regulierenden Wirkung der Beschwerde andererseits, 
ist  kein  eindeutiger  Wille  des  Gesetzgebers  zu  erkennen,  ein  Be-
schwerderecht  gemäss  Art.  48  Abs.  2  VwVG zu  Gunsten  einzelner 
Versicherer  ("Personen")  oder  ein  ebenfalls  sich  auf  Art.  48  Abs.  2 
VwVG stützendes ideelles Verbandsbeschwerderecht zugunsten eines 
Krankenversicherungsverbands  zu  statuieren.  Ein  allenfalls  in  diese 
Richtung  weisender  Wille  hat  sich  in  Art.  53  KVG (in  der  ursprüng-
lichen Fassung vom 18. März 1994, AS 1994 1344) bzw. im vorliegend 
massgeblichen  aArt.  34  VGG nicht  manifestiert.  Angesichts  der  Be-
gründung für die schliesslich verabschiedete Version, mit welcher der 
Gesetzgeber – indem er von der Betroffenheit aller Akteure ausging – 
ein Beschwerderecht für Versicherer und versicherte Personen in allen 
Konstellationen zu statuieren glaubte (vgl. E. 7.3.6), kann ein solcher 
Wille nicht leichtfertig angenommen werden. 

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7.4.4 Die  Auslegung  von Art.  53  Abs. 1  KVG (AS 1994  1344)  bzw. 
aArt.  34  VGG führt  somit  zum Ergebnis,  dass  der  Gesetzgeber  die 
Beschlüsse  der  Kantonsregierungen  betreffend  Spital-  und  Pflege-
heimplanung  der  Beschwerde  an  den  Bundesrat  unterstellen  wollte 
und  dass  sich  das  Beschwerdeverfahren  nach  dem  VwVG  richten 
sollte. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich somit an die im Kontext 
von  Art.  48  VwVG  entwickelten  Grundsätze  zur  Beschwerde-
legitimation zu halten. Nicht massgeblich sind hingegen unzutreffende 
Meinungen hinsichtlich der Tragweite der  Geltung von Art. 48 Bst. a 
VwVG (in der bis zum 31. Dezember 2006 gültig gewesenen Fassung), 
wonach  diese  Regelung  die  Möglichkeit  zur  Popularbeschwerde  er-
öffnet hätte.

Die Darstellung der parlamentarischen Debatten hat gezeigt, dass die 
beiden Räte  bei  der  Revision der  Krankenversicherung unterschied-
liche Anliegen hatten. Entsprechend der bundesätlichen Vorlage wurde 
die Frage der Beschwerdelegitimation vom Ständerat zunächst nur in 
Bezug auf  Tarifstreitigkeiten geführt  (vgl. E. 7.3.2 am Ende). Als  der 
Nationalrat  unter  dem  Einfluss  der  Empfehlungen  der  Kartell-
kommission  ein  Beschwerderecht  betreffend  planungsrelevante  Be-
schlüsse  der  Kantonsregierungen  vorschlug,  ging  es  um  die  Ein-
führung dieses Beschwerderechts an sich; die Frage der Legitimation 
wurde  nur  am  Rande  erwähnt  (vgl.  E.  7.3.3).  Eine  differenzierende 
Diskussion unter Berücksichtigung der Tatsache, dass kantonale Be-
schlüsse  betreffend  Spital-  und  Pflegeheimplanung  einen  anderen 
Gegenstand haben als Tarifgenehmigungen, fand nicht statt.

Der  Ständerat  seinerseits  hatte  hinsichtlich  des  Beschwerderechts 
gegen kantonale Planungsbeschlüsse ein anderes Anliegen, indem er 
deren Anfechtbarkeit  grundsätzlich  in  Frage  stellte. Nur  mit  knapper 
Mehrheit akzeptierte der Ständerat die Einführung der Beschwerde an 
den Bundesrat in kantonalen Planungsangelegenheiten (vgl. E. 7.3.4). 
Schliesslich unterzog er sich dem Nationalrat auch in Bezug auf  die 
(vermeintliche)  Ausdehnung der  Beschwerdebefugnis  (vgl.  E. 7.3.6). 
Daraus resultierte der Kompromiss, wonach sich die Räte auf das Be-
schwerderecht gegen kantonale Planungsbeschlüsse einigten und für 
das  Verfahren  das  VwVG anwendbar  erklärten.  Hinsichtlich  der  Be-
schwerdelegitimation wurde somit bewusst keine Abweichung von der 
allgemeinen Regel des VwVG geschaffen.

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7.4.5 Auch ein  Vergleich  mit  bestehenden  Normen zur  ideellen  Ver-
bandsbeschwerde spricht  dagegen, in Art. 53 Abs. 1 KVG (AS 1994 
1344) bzw. aArt. 34 VGG eine gesetzliche Grundlage zur ideellen Ver-
bandsbeschwerde zu erblicken. Eine explizite  gesetzliche Grundlage 
erlaubt  es  dem Gesetzgeber,  die  Legitimation von der  Erfüllung be-
stimmter  Voraussetzungen  abhängig  zu  machen.  So  verlangt  bei-
spielsweise Art. 55 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 
1983 (USG, SR 814.01), dass die Organisation gesamtschweizerisch 
tätig ist und rein ideelle Zwecke verfolgt bzw. dass allfällige wirtschaft -
liche  Tätigkeiten  der  Erreichung  ideeller  Zwecke  dienen.  Gemäss 
Art. 55  Abs. 2  USG steht  das  Beschwerderecht  den  Organisationen 
nur für Rügen in Rechtsbereichen zu, die seit mindestens 10 Jahren 
Gegenstand  ihres  statutarischen  Zwecks  bilden.  Schliesslich  er-
mächtigt Art. 55 Abs. 3 USG den Bundesrat, die beschwerdebefugten 
Organisationen zu bezeichnen. 

Auch  wenn  der  Gesetzgeber  frei  ist,  derartige  Hürden  aufzustellen 
oder nicht,  kann doch nicht  davon ausgegangen werden, er  habe in 
der  vorliegenden  Frage  vollständig  auf  die  Statuierung  von  Voraus-
setzungen  für  die  Erhebung  der  ideellen  Verbandsbeschwerde  ver-
zichtet.  Es  ist  Sache  des  Gesetzgebers  zu  entscheiden,  ob  er  ein 
derartiges  Beschwerderecht  schaffen  will  und  welcher  Verband  mit 
welcher  Zwecksetzung  zur  Beschwerde  zugelassen  sein  soll,  um 
Planungsmängel oder Überkapazitäten in den kantonalen Spital- und 
Pflegeheimplanungen zu rügen. Dass dieses Recht dem Beschwerde-
führer zusteht,  ist  jedenfalls den massgeblichen Bestimmungen nicht 
zu entnehmen.

7.5 Das Bundesverwaltungsgericht  kommt  daher  zum Schluss,  dass 
aArt. 34 VGG sowie dessen Vorgängernorm Art. 53 Abs. 1 KVG (AS 
1995 1344) keine – auch keine implizite – gesetzliche Grundlage zur  
ideellen Verbandsbeschwerde enthalten. 

8.
Zusammenfassend  ist  festzuhalten,  dass  sich  die  Legitimation  des 
Beschwerdeführers im Verfahren vor der Vorinstanz weder auf Art. 48 
Abs. 1 VwVG noch auf Art. 48 Abs. 2 VwVG zu stützen vermag. An der  
bundesrätlichen  Rechtsprechung  kann  diesbezüglich  nicht  fest-
gehalten  werden.  Der  Entscheid  der  Vorinstanz,  wonach  auf  den 
Rekurs des Beschwerdeführers nicht einzutreten sei, ist zu bestätigen. 

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Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist daher ab-
zuweisen.

8.1 Bei  diesem  Ausgang  des  Verfahrens  sind  dem  unterliegenden 
Beschwerdeführer die Kosten zu auferlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Sie 
werden auf Fr. 2'000.- festgesetzt und mit dem einbezahlten Kosten-
vorschuss von Fr. 2'000.- verrechnet. 

8.2 Der unterliegende Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf Par-
teientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario).

Die  Beschwerdegegnerin  liess  sich  im  vorliegenden  Verfahren  nicht 
vertreten  und  hat  stillschweigend  darauf  verzichtet,  Anträge  einzu-
reichen. Es sind ihr somit keine Kosten erwachsen, so dass ihr keine 
Parteientschädigung  zuzusprechen  ist  (Art.  64  Abs. 1  VwVG e  con-
trario) 

9.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bun-
desgericht  gegen  Entscheide  auf  dem  Gebiet  der  Krankenver-
sicherung, die das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf Art. 34 VGG 
(seit 1. Januar 2009: Art. 33 Bst. i VGG in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 
KVG)  getroffen  hat,  ist  gemäss  Art.  83  Bst.  r  des  Bundesgerichts-
gesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) unzulässig. Das vor-
liegende Urteil ist somit endgültig.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die  Verfahrenskosten  von  Fr. 2000.-  werden  dem  Beschwerdeführer 
auferlegt.  Sie  werden  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von 
Fr. 2000.- verrechnet. 

3.
Dieses Urteil geht an: 

- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Gerichtsurkunde)

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- das Bundesamt für Gesundheit (Einschreiben)

Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:

Franziska Schneider Susanne Genner

Versand: 

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