# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 28877230-079f-5c4b-ae7a-987d3ad5f25d
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** de
**Title:** FR ac_2a_02_74.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_02_74.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_2a_02_74.pdf

## Full Text

(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:7)(cid:8)(cid:9)(cid:7)(cid:10)(cid:11)(cid:3)(cid:6)(cid:3)(cid:12)(cid:1)(cid:2)(cid:7)(cid:1)(cid:3)(cid:13)(cid:9)(cid:10)(cid:5)(cid:9)(cid:14)(cid:7)(cid:6)(cid:1)(cid:15)(cid:6)(cid:9)(cid:10)(cid:16)(cid:9)(cid:13)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:15)(cid:5)(cid:2)(cid:17)(cid:9)

(cid:3)(cid:3)(cid:18)(cid:9)(cid:14)(cid:15)(cid:5)(cid:2)(cid:9)(cid:7)(cid:10)(cid:11)(cid:3)(cid:6)(cid:3)(cid:12)(cid:1)(cid:2)(cid:7)(cid:1)(cid:3)(cid:19)(cid:16)(cid:9)

Statuant sur les recours interjetés le 3 septembre 2002 
(2A 02 74, 75 et 76) 

par 

B. F. et A. F., à Aigle, représentés par Me Luke H. Gillon, avocat à Fribourg, 

contre 

les  décisions  rendues  le  5  juin  2002  par  la  Direction  de  l'aménagement,  de 
l'environnement  et  des  constructions  et  les  3  et  8  juillet  2002  par  le  Préfet  du 
district de la Veveyse par lesquelles la première a délivré une autorisation spéciale 
et  le  second  rejeté  leur  opposition  et  octroyé  un  permis  de  construire  à  la  société 
Orange  communication  SA,  à  Lausanne,  représentée  par  Mes  Markus  Jungo  et 
Bernard Dubey, avocats à Fribourg; 

(motivation de la décision / art. 66 CPJA) 

 
 
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C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

Le 17 septembre 2001, la société Orange Communication SA a déposé une 
demande  de  permis  de  construire  pour  un  mât  de  téléphonie  mobile  avec 
cabine et enceinte de treillis sur l'art. 237, plan folio 3, du registre foncier de 
la  Commune  de  Fiaugères,  au  lieu-dit  "Au  Pra  A  l'Inkourao".  Le  fonds  est 
situé à l'extérieur de la zone à bâtir définie par le plan d'affectation des zones 
de la commune, en zone agricole, sur un site comprenant divers éléments de 
végétation intéressante. 

L'avis de mise à l'enquête publique du projet a paru dans la Feuille officielle 
du  12  octobre  2001.  Il  a  suscité  douze  oppositions;  en  revanche,  la 
commune  et tous  les  services  administratifs  concernés  ont  émis  un  préavis 
favorable.  En particulier, l'Office de la protection de l'environnement (depuis 
lors  :  le  Service  de  l'environnement)  a  relevé  la  conformité  du  projet  à 
l'Ordonnance  fédérale  sur  la  protection  contre  le  rayonnement  non-ionisant 
(ORNI; RS 814.710) et que le principe de prévention était respecté. 

B. 

L'installation projetée étant située hors de la zone à bâtir, elle est soumise à 
autorisation spéciale  au sens  des  art. 24 ss  de  la loi sur  l'aménagement du 
territoire (LAT; RS 700). 

Par  décision  du  5  juin  2002,  la  Direction  des  travaux  publics  (depuis:  la 
Direction  de  l'aménagement,  de  l'environnement  et  des  constructions,  ci-
après:  la  Direction)  a  délivré  l'autorisation  spéciale  indispensable  au  projet. 
Elle a considéré qu'il s'agit d'une installation dont l'implantation est imposée 
par  sa  destination  et  qu'aucun  intérêt  prépondérant  ne  s'oppose  à  cet 
ouvrage.  Elle  a  également retenu  le  fait  qu'il  n'existe  pas  dans les environs 
proches une installation analogue requérante susceptible d'être utilisée par la 
société requérante pour son matériel de télécommunications. 

C. 

D. 

Le 3 juillet 2002, le Préfet du district  de la Veveyse  a rejeté les  oppositions 
au projet et le 8 du même mois, il a accordé le permis de construire. 

Par mémoires séparés déposés le 3 septembre 2002, B. F. et A. F. ont saisi 
le  Tribunal  administratif.  Ils  concluent,  sous  suite  de  frais  et  dépens,  à 
l'annulation  de  l'autorisation  spéciale  délivrée  par  la  Direction  et  des  deux 

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décisions  du  préfet.  Ils  demandent  que  les  causes  soient  jointes  en  une 
seule procédure et sollicitent l'octroi de l'effet suspensif. 

En  premier  lieu,  ils  reprochent  à  la  Direction  d'avoir  violé  leur  droit  d'être 
entendus  au  motif  que 
la  décision  ne  contient  aucune  motivation 
circonstanciée.  En  particulier,  elle  n'explique  pas  en  quoi  l'implantation  est 
imposée par sa destination et encore moins pourquoi il n'existe aucune autre 
installation analogue proche, susceptible d'accueillir le matériel de la société 
intimée.  Ils  invoquent  ensuite  une  violation  de  l'art.  24  de  la  loi  sur 
l'aménagement  du  territoire  (LAT;  RS  700).  En  substance,  la  Direction 
n'aurait  pas  tenu  suffisamment  compte  des  intérêts  prépondérants  de 
protection du paysage et d'aménagement du territoire que la LAT mais aussi 
la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) et la loi sur 
les  télécommunications  (LTC;  RS  784.10)  lui  imposent  de  considérer  dans 
l'application  de  l'art.  24  LAT.  En  particulier,  le  principe  de  co-utilisation  n'a 
pas été suffisamment développé  dans la  décision de la Direction  et n'a pas 
été  intégré  dans  l'analyse  du  projet  contesté.  La  pesée  des  intérêts  entre 
ceux de l'intimée, privé, doit céder le pas à celui, public, de protection de la 
nature et de préservation du paysage. L'autorisation spéciale fait par ailleurs 
référence  à  un  préavis  favorable  du  26  novembre  2001  du  Service  des 
transports  et  de  l'énergie  qui  n'existe  pas.  Enfin,  elle  viole  le  principe  de 
prévention  qui  exige que  l'emplacement retenu soit situé à une plus grande 
distance des habitations que celui contesté. 

E. 

F. 

Par décision du 6 septembre 2002, le Juge délégué à l'instruction a ordonné 
la jonction  des causes et, le 23 du même mois, il a  pris une mesure super-
provisionnelle  aux  termes  de  laquelle  il  a  été  fait  interdiction  aux  maîtres 
d'ouvrage d'entreprendre ou de faire entreprendre tous travaux visés par les 
recours. 

La  Direction  et  le  préfet  intimés  concluent  au  rejet  des  recours.  La  société 
Orange  Communication  SA  demande  également  qu'ils  soient  écartés,  sous 
suite de frais et dépens. 

Les  arguments  des  parties  seront  examinés  ci-dessous  dans  la  partie  en 
droit dans la mesure utile à la résolution du litige. 

En droit: 

1.  a)  Formés  dans  le  délai  et  les  formes  légales  (art.  79  et  ss  du  code  de 
procédure  et  de  juridiction  administrative,  CPJA;  RSF  150.1),  les  recours 

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sont  recevables  en  vertu  des  art.  59  al.  2  et  176  al.  1  et  2  de  la  loi  sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). 

Le Tribunal administratif peut donc entrer en matière sur leurs mérites. 

b)  Selon l'art. 77 CPJA, le recours peut être formé (let. a) pour violation du droit  
y  compris  l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir  d'appréciation  et  (let.  b)  pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Dans la mesure où 
aucune des situations prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est 
réalisée  en  l'espèce,  le  Tribunal  administratif  ne  peut  pas,  dans  le  cas 
particulier, revoir l'opportunité de la décision entreprise. 

2. 

Les recourants reprochent à la Direction de ne pas avoir motivé sa décision 
par  laquelle  elle  a  délivré  l'autorisation  spéciale,  préalable  indispensable  à 
l'octroi d'un permis de construire en zone agricole. 

a)  A  teneur  de  l'art.  66  CPJA,  la  décision  doit  contenir,  entre  autres,  la 
motivation.  Pour  les  recourants,  le  simple  fait  de  paraphraser  la  loi  -  en 
l'occurrence les art. 24 let. a LAT et 36 LTC - et d'affirmer que les conditions 
posées  par  ces  deux  dispositions  sont  remplies,  ne  peut  être  considéré 
comme une motivation. La Cour partage ce point de vue. 

En  effet,  selon  la  jurisprudence,  il  découle  des  principes  de  l'Etat  de  droit 
qu'en  règle  générale,  les  motifs  d'une  décision  administrative  doivent  être 
énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation des voies de droit et à l'autorité 
de recours l'exercice de son contrôle (A. GRISEL, Traité de droit administratif, 
Neuchâtel  1984,  vol.  I,  p.  386).  Le  destinataire  peut  ainsi  connaître  les 
raisons pour lesquelles la décision est prise et peut dès lors se déterminer en 
connaissance  de  cause  sur  l'opportunité  d'un  recours;  de  plus  il  peut  ainsi 
vérifier que son droit d'être entendu a été respecté et que ses arguments ont 
été  effectivement  examinés  (P.  MOOR,  Droit  administratif,  deuxième  édit. 
2002, vol. II, p. 299 no 2.2.8.2 et la jurisprudence citée). Le devoir de motiver 
résulte,  en  l'absence  de  dispositions  cantonales  suffisantes,  du  respect  du 
principe du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (art. 4 aCst; ATF 
112  Ia  109  consid.  a).  Il  est  la  preuve  que  l'auteur  de  la  décision  a  tenu 
compte  des  points  soulevés  par  l'administré  lorsque  celui-ci  a  été  entendu 
(B.  KNAPP,  Précis  de  droit  administratif,  1991,  p.  150,  no  688  et  la 
jurisprudence  citée).  Le  respect  de  l'obligation  de  motiver  une  décision 
administrative  sera  d'autant  plus  nécessaire  si  cette  obligation  découle, 
comme en l'espèce, du droit cantonal. 

Le  devoir  de  motiver,  là  où  il  existe,  et  tel  est  le  cas,  n'est  pas  illimité. 
L'autorité  n'est  pas  tenue  de  prendre  position  sur  tous  les  moyens  des 

 
 
 
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parties.  Il  suffit  qu'elle  s'exprime  sur  ceux  qui  sont  clairement  invoqués  et 
dont  dépend  le  sort  du  litige.  La  motivation  doit  porter  sur  tous  les  points 
nécessaires,  se  prononcer  sur  tous  les  arguments  pertinents  soulevés  par 
les  parties  :  sont  nécessaires  et  pertinents  non  pas  tous  les  arguments 
soulevés,  mais  seuls  ceux  qui  sont  de  nature  à  influer  de  manière 
déterminante  sur  le  contenu  de  la  décision,  de  telle  sorte  que  l'intéressé 
puisse savoir pour quels motifs elle a été prise et dès lors pour quels motifs il 
peut  la  contester  (ATF  117  Ib  64  consid.  4;112  Ia  110;  cf.  également 
P. MOOR,  op.  cit.,  p.  301  et  les  arrêts  cités).  Autrement  dit,  il  faut  que  les 
parties  puissent  se  rendre  compte  de  la  portée  de  la  décision  prise  à  leur 
égard  et,  le  cas  échéant,  recourir  contre  elle  en  connaissance  de  cause 
(A. GRISEL, op. cit., p. 387). 

La  motivation  peut  figurer  dans  la  décision,  elle  peut  aussi  être  rédigée  sur 
un document séparé et plus tard (ATF 111 Ia 4).  

Le  droit  d'être  entendu  est  de  nature  formelle;  sa  violation  doit  entraîner 
l'annulation  de  la  décision  attaquée,  indépendamment  des  chances  de 
succès du recours sur le fond (ATF 124 V 180 consid. 4a p. 183 et les arrêts 
cités). Selon la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu peut être 
réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un pouvoir de cognition aussi 
étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte 
aucun  désavantage  pour  le  recourant.  La  guérison  d'une  violation  d'une 
disposition de procédure est cependant exclue lorsqu'il s'agit d'une violation 
particulièrement importante et doit rester l'exception (ATF 126 I 68 consid. 2 
p.  72  et  les  arrêts  cités).  En  revanche,  il  est  peu  probable  qu'un  défaut  de 
motivation  d'une  décision  contentieuse  -  par  exemple  s'agissant  d'une 
opposition - puisse  être réparé par des commentaires complets de l'autorité 
intimée dans le cadre de la procédure devant l'instance de recours. 

b)  Selon l'art. 24 al. 1 let. b LAT, aucun intérêt prépondérant ne doit s'opposer 
au  projet.  En  plus  de  considérations  purement  techniques,  l'opérateur  doit 
donc  prendre  en  compte,  dans  le  choix  du  site,  des  paramètres  de  nature 
juridique,  économique  ou  relatifs  à  la  construction.  L'autorisation  d'installer 
des  antennes  à  l'extérieur  de  la  zone  à  bâtir  est  soumise  à  ce  qu'il  est 
convenu  d'appeler  l'obligation  d'emplacement.  Il  s'agit  de  montrer  aux 
autorités qu'il n'existe pas d'autre solution pour la construction de l'installation 
que  l'emplacement  demandé  hors  de  la  zone  de  construction  (voir  les 
Recommandations concernant le permis de construire pour les antennes de 
téléphonie mobile ch. 1.2). Le site doit s'avérer le plus adéquat au regard de 
tous  les  intérêts  en  présence,  en  particulier  ceux  de  la  protection  de 
l'environnement. Il est nécessaire mais suffisant  qu'aucune autre  alternative 
concrète et réaliste ne paraisse plus adaptée que le site choisi. Les autorités 

 
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exposeront leur pondération dans la motivation de leur décision (art. 3 al. 2 
de l'Ordonnance sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1). 

c)  La  Direction  intimée  n'a  pas  respecté  dans  le  cas  présent  son  obligation 
légale  de  motiver  sa  décision  de  délivrer  l'autorisation  spéciale  malgré  les 
oppositions au projet. Aucun des griefs invoqués n'a reçu une réponse même 
sommaire. La décision se contente d'affirmer d'une manière générale que les 
conditions  légales  sont  remplies  -  sans  les  citer  de  façon  plus  précise  -  et 
que les préavis des divers services consultés sont favorables. Cette dernière 
appréciation n'est pas soutenable. 

En  effet,  la  Direction  a  rendu  sa  décision  le  5  juin  2002,  notamment  sur  la 
base du préavis favorable du Service de la protection de l'environnement, du 
17 janvier 2002, qui est pour le moins succinct. Aucune référence n'est faite 
aux  calculs  effectués  qui  prouvent  que  les  valeurs  limites  d'émissions  ne 
seront pas dépassés, aucune précision n'est donnée sur le respect, affirmé, 
du principe de prévention et, enfin, aucune explication n'est donnée quant à 
la  prétendue  impossibilité  d'utiliser  une  installation  analogue  déjà  existante. 
Ainsi,  il  s'avère  que  ni  la  Direction  ni  le  préfet  -  mais  ces  questions  ne 
relèvent pas de sa compétence - ne se sont penchés sur les griefs avancés 
par les opposants  et  repris  par  les  recourants dans le cadre  de  la  présente 
procédure. 

En résumé, la Direction ne pouvait simplement se référer aux divers préavis 
nécessaires et citer les conditions fixées par la loi. Il lui incombait d'indiquer 
concrètement  dans  sa  décision  pourquoi  elle  écartait  les  griefs  des 
recourants (concernant un devoir analogue du préfet, cf. RFJ 1994 p. 152).  

3. 

Il ressort de ce qui précède que la décision de la Direction souffre d'un vice 
manifeste  qui  entraîne  son  annulation.  La  délivrance  de  l'autorisation 
spéciale étant une condition indispensable à l'octroi du permis de construire 
à  l'extérieur  de  la  zone  à  bâtir,  les  décisions  du  préfet  par  lesquelles  il  a 
rejeté  les  oppositions  des  recourants  et  délivré  le  permis  de  construire 
doivent être également annulées. 

L'affaire doit être renvoyée à la Direction afin de réserver aux parties au litige 
la  possibilité  de  bénéficier,  le  cas  échéant,  de  l'instance  de  recours  prévue 
par le droit cantonal. Cette solution s'impose d'autant plus que le Tribunal ne 
saurait juger en opportunité (cf. consid. 1 b ci-dessus) et que la Cour n'est de 
toute façon pas en mesure de se prononcer en connaissance de cause, faute 
de disposer de tous les éléments nécessaires.  

 
 
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4. 

Bien  qu'elles  succombent,  il  ne  se  justifie  pas  de  percevoir  des  frais  de 
procédure  auprès  des  autorités  intimées  dès  lors  que  leurs  intérêts 
patrimoniaux ne sont pas directement en cause (art. 133 CPJA). La société 
intimée  devra,  en  revanche,  prendre  à  sa  charge  le  tiers  des  frais,  soit 
frs. 600.-. 

Une indemnité de partie est octroyée aux recourants. Il y a cependant lieu de 
corriger  la  liste  de  frais  déposée  en  arrêtant  à  frs.  0,30  le  prix  de  la 
photocopie  (art.  8  al.  2  et  9  al.  2  du  Tarif  des  frais  de  procédure  et  des 
indemnités  en  matière  de  juridiction  administrative;  RSF  150.12).  Fixée  à 
frs. 4'501,25  (  dont  frs.  317,95  pour  la  TVA),  elle  est  mise  à  la  charge  de 
l'Etat  à  raison  des  deux  tiers  et  de  la  société  intimée  pour  le  solde,  soit 
respectivement  par  frs.  3'000,85  et  par  frs.  1'500,40.  Ils  s'en  acquitteront 
directement  auprès  du  mandataire  des  recourants  (art.  137,  140  et  141 
CPJA). 

004.14; 202.29