# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** beb7fbb0-7888-5c2b-84ee-b80013c55b69
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-11-21
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 21.11.2023 B-372/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-372-2021_2023-11-21.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Entscheid bestätigt durch BGer mit  

Urteil vom 30.04.2025 (2C_175/2024) 

 
 
 
 

 

 

  

 

 Abteilung II 

B-372/2021 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 1 .  N o v e m b e r  2 0 2 3  

Besetzung 
 Richter Martin Kayser (Vorsitz), 

Richter Christian Winiger, Richterin Eva Schneeberger, 

Gerichtsschreiber Martin Wilhelm. 
 

 
 

Parteien 
 X._______ AG, 

vertreten durch die Rechtsanwälte 

Dr. iur. Markus Bösiger und/oder lic. iur. LL.M. Lukas Rich, 

BEELEGAL Bösiger. Engel. Egloff, 

Beschwerdeführerin,  
 

 
gegen 

 
 

Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK, 

Vorinstanz.  
Gegenstand 

 Sanktion (Art. 100 BGS). 

 

 

 

B-372/2021 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Die Beschwerdeführerin ist Trägerin der Spielbankenkonzession Nr. (…) 

vom (…), am (…) erweitert um das Recht, Spielbankenspiele auch online 

anzubieten (…). Sie betreibt die Online-Spielplattform (…). 

Im Juni 2020 zeigte die Beschwerdeführerin der Vorinstanz verschiedene 

Vorkommnisse im Zusammenhang mit ihrer Online-Spielplattform an. Am 

12. Juni 2020 informierte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin über die 

Eröffnung eines besonderen Abklärungsverfahrens. Zwischen Juni und Au-

gust 2020 forderte sie von der Beschwerdeführerin Unterlagen zu verschie-

denen Vorkommnissen ein und nahm Abklärungen vor. Am 8. September 

2020 stellte sie der Beschwerdeführerin den Entwurf einer Sanktionsverfü-

gung zur Stellungnahme zu, wozu sich die Beschwerdeführerin am 16. Ok-

tober 2020 vernehmen liess. 

Mit Verfügung vom 7. Dezember 2020 sprach die Vorinstanz gegenüber 

der Beschwerdeführerin eine Verwaltungssanktion in der Höhe von 

Fr. 1'799'465.– aus. Zudem wies sie die Beschwerdeführerin an, 

Fr. 6'000.– als unrechtmässig erzielte Spielerträge der Alters- und Hinter-

lassenenversicherung (AHV) zuzuweisen und auferlegte ihr Verfahrens-

kosten von Fr. 19'150.–. 

B.  

Mit Beschwerde vom 22. Januar 2021 beantragt die Beschwerdeführerin 

den Verzicht auf eine Verwaltungssanktion unter Aufhebung der genannten 

Verfügung, soweit sie die Verwaltungssanktion betrifft, eventualiter die 

Rückweisung an die Vorinstanz, sowie eine Parteientschädigung. Sie 

bestreitet im Wesentlichen das Vorliegen sanktionierbarer Gesetzes-

verstösse. Als Eventualstandpunkte bringt sie Einwände gegen die Bemes-

sung der Sanktion vor. 

C.  

Mit Vernehmlassung vom 8. März 2021 beantragt die Vorinstanz die Ab-

weisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdefüh-

rerin. Die Beschwerdeführerin habe nachgewiesenermassen schuldhaft 

gegen mehrere Bestimmungen der Geldspiel- und der Geldwäscherei-

gesetzgebung verstossen und sei deshalb mit einer Verwaltungssanktion 

zu belasten. An der Bemessung der Sanktion sei festzuhalten. 

B-372/2021 

Seite 3 

D.  

Mit Replik vom 7. Juni 2021 hält die Beschwerdeführerin an den gestellten 

Anträgen fest. 

E.  

Mit Duplik vom 12. August 2021 hält die Vorinstanz an den gestellten An-

trägen und ihrer Einschätzung fest. 

F.  

Mit Stellungnahme vom 27. August 2021 hält die Beschwerdeführerin an 

ihren Anträgen und Vorbringen fest. Die Vorinstanz liess sich dazu nicht 

weiter vernehmen. 

G.  

Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird – soweit entscheidwesentlich 

– in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

Der Rechtsschutz im Bereich des Geldspielgesetzes richtet sich grund-

sätzlich nach den allgemeinen Vorschriften der Bundesverwaltungsrechts-

pflege (Urteil des BVGer B-439/2020 vom 30. November 2021 E. 2.1, nicht 

publiziert in BVGE 2023 IV/1). Das Bundesverwaltungsgericht ist entspre-

chend zur Beurteilung von Beschwerden gegen Entscheide der Vorinstanz 

zuständig (Art. 5 und 44 des Verwaltungsverfahrensgesetzes [VwVG, 

SR 172.021] i. V. m. Art. 31, 32 und 33 Bst. f des Verwaltungsgerichtsge-

setzes [VGG, SR 173.32]). Als Adressatin der angefochtenen Verfügung ist 

die Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 

Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht und die übrigen 

Sachurteilsvoraussetzungen liegen ebenfalls vor (Art. 50 Abs. 1, Art. 52 

Abs. 1 und Art. 44 ff. VwVG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 

2.  

2.1 Die Beschwerdeführerin untersteht als Betreiberin einer Spielbank dem 

Geldspielgesetz (BGS, SR 935.51; vgl. Art. 1 Abs. 1 und Art. 5 ff. BGS) und 

dem Geldwäschereigesetz (GwG, SR 955.0; vgl. Art. 2 Abs. 2 Bst. e GwG 

und Art. 67 Abs. 1 BGS). Das Geldspielgesetz regelt die Zulässigkeit von 

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Geldspielen und deren Durchführung sowie die Verwendung der Spiel-

erträge (Art. 1 Abs. 1 BGS). Es bezweckt unter anderem, die Bevölkerung 

angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von Geldspielen ausge-

hen (Art. 2 Bst. a BGS). Dazu zählen insbesondere die Gefahr von exzes-

sivem Geldspiel, aber auch jene von Spielbetrug und Geldwäscherei (Bot-

schaft des Bundesrates zum Geldspielgesetz vom 21. Oktober 2015 [nach-

folgend: Botschaft BGS], BBl 2015 8387, 8435). 

Gemäss Art. 97 Abs. 1 BGS beaufsichtigt die Vorinstanz die Spielbanken 

und überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen einschliess-

lich der Umsetzung des Sicherheits- und des Sozialkonzepts (Art. 97 

Abs. 1 Bst. a Ziff. 3 BGS) und der Verpflichtungen zur Verhinderung der 

Geldwäscherei (Art. 97 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGS). Verstösst eine Konzes-

sionärin gegen die gesetzlichen Bestimmungen oder gegen die Konzes-

sion, wird sie mit einem Betrag von bis zu 15 Prozent des im letzten Ge-

schäftsjahr erzielten Bruttospielertrags belastet (Art. 100 Abs. 1 BGS). Ver-

stösse werden vom Sekretariat der Vorinstanz untersucht und von der Vor-

instanz beurteilt (Art. 100 Abs. 2 BGS). 

2.2 Zu beurteilen ist vorliegend, ob die Vorinstanz der Beschwerdeführerin 

zu Recht wegen der Verletzung von Vorschriften des Geldspielgesetzes 

und des Geldwäschereigesetzes eine Sanktion nach Art. 100 BGS auf-

erlegt hat. Streitig sind zunächst die geltend gemachten Verletzungen der 

Bestimmungen zur Früherkennung und Spielsperre (unten E. 3), des Wer-

beverbots in Bezug auf gesperrte Personen (E. 4), des Einzahlungslimits 

für provisorische Spielerkonti (E. 5), des Spielverbots für gesperrte Perso-

nen (E. 6) und der Abklärungspflicht bei erhöhtem Risiko (E. 7). Sodann ist 

streitig, ob die Beschwerdeführerin schuldhaft gegen die entsprechenden 

Vorschriften verstossen hat, wobei zu prüfen ist, inwiefern Sanktionen nach 

Art. 100 BGS ein Verschulden der Konzessionärin voraussetzen (E. 8 f.). 

Ebenfalls umstritten sind Bemessung und Verhältnismässigkeit der Sank-

tion (E. 10 ff.). Nicht beantragt hat die Beschwerdeführerin, auf die Zuwei-

sung von Fr. 6'000.– als unrechtmässige Spielerträge an die AHV zu ver-

zichten, was separat zu erörtern sein wird (E. 14). Weiter ist über die Ge-

bührenauflage im vorinstanzlichen Verfahren (E. 15) zu befinden. Die Be-

schwerdeführerin rügt schliesslich eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. 

Da die diesbezüglichen Vorbringen nur vor dem Hintergrund der materiel-

len Rügen nachvollziehbar sind und insgesamt mehrere Punkte betreffen, 

werden sie am Schluss des vorliegenden Urteils behandelt (E. 16). 

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Seite 5 

3.  

3.1 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, gegen ihre Sozial-

schutzpflichten nach Art. 71 BGS in Verbindung mit Art. 90 VGS und Art. 80 

BGS verstossen zu haben. 

3.2 Die Veranstalterinnen von Geldspielen sind verpflichtet, angemessene 

Massnahmen zu treffen, um die Spielerinnen und Spieler vor Spielsucht 

und exzessivem Geldspiel zu schützen, wobei unter Letzterem Spielein-

sätze zu verstehen sind, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und 

Vermögen stehen (Art. 71 BGS). Spielbanken und Veranstalterinnen von 

Grossspielen haben zu diesem Zweck ein Sozialkonzept zu erstellen, in 

dem sie auf ihr Spielangebot zugeschnittene Massnahmen zum Schutz der 

Spielerinnen und Spieler vorsehen (Art. 76 Abs. 1 BGS). Unter anderem 

müssen sie Kriterien zur Früherkennung gefährdeter Personen festlegen 

sowie Massnahmen, die bei Vorliegen dieser Kriterien ergriffen werden 

(Art. 76 Abs. 1 Bst. b und Art. 78 Abs. 1 BGS). Ihre Beobachtungen und die 

ergriffenen Massnahmen haben sie zu dokumentieren (Art. 78 Abs. 2 

BGS). 

Für Online-Geldspiele hat der Verordnungsgeber die Vorschriften zur Früh-

erkennung in Art. 90 der Geldspielverordnung (VGS, SR 935.511) konkre-

tisiert. Zunächst hat die Spielbank mittels geeigneter und sachdienlicher 

Kriterien das Spielverhalten jeder Spielerin und jedes Spielers zu beobach-

ten, um risikobehaftetes Spielen frühzeitig zu erkennen (Art. 90 Abs. 1 

VGS). Erfüllt das beobachtete Spielverhalten eines oder mehrere Kriterien, 

so muss die Spielbank rasch die erforderlichen Massnahmen treffen 

(Art. 90 Abs. 2 Satz 1 VGS). Dabei muss sie insbesondere überprüfen, ob 

die Spielerin oder der Spieler die Voraussetzungen für eine Sperre nach 

Art. 80 BGS erfüllt (Art. 90 Abs. 2 Satz 2 VGS). Bei Bedarf tritt sie mit ihr 

oder ihm direkt in Kontakt (Art. 90 Abs. 2 Satz 3 VGS). 

Spielbanken und Veranstalterinnen von Grossspielen müssen sodann 

Spielsperren gegen Personen aussprechen, von denen sie aufgrund eige-

ner Wahrnehmungen oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder 

annehmen müssen, dass sie überschuldet sind oder ihren finanziellen Ver-

pflichtungen nicht nachkommen (Art. 80 Abs. 1 Bst. a BGS) oder dass sie 

Spieleinsätze tätigen, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen und 

Vermögen stehen (Art. 80 Abs. 1 Bst. b BGS). 

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3.3 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin insbesondere vor, sie 

hätte Spieler mit auffälligem Spielverhalten und hohen Einsätzen respek-

tive Spielverlusten umgehend vom Spiel aussperren müssen. Es sei an 

den betreffenden Spielern zu belegen, dass sie die Sperrvoraussetzungen 

nicht erfüllten (S. 9 der Verfügung). Zu klären ist entsprechend, wann die 

Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 80 Abs. 1 BGS aufgrund eigener 

Wahrnehmungen oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder anneh-

men muss, dass ein Spieler überschuldet ist respektive seinen finanziellen 

Verpflichtungen nicht nachkommt oder Einsätze tätigt, die in keinem Ver-

hältnis zu seinem Einkommen und Vermögen stehen. 

3.4 Bei den in Art. 80 Abs. 1 BGS enthaltenen Elementen «annehmen 

müssen» und «Spieleinsätze […], die in keinem Verhältnis zu ihrem Ein-

kommen und Vermögen stehen» handelt es sich um offene, unbestimmte 

Umschreibungen tatbeständlicher Voraussetzungen, die einer wertenden 

Konkretisierung bedürfen. Es liegen somit unbestimmte Rechtsbegriffe vor, 

die als solche der Auslegung zugänglich sind (Urteile des BVGer 

A-7245/2018 vom 13. September 2019 E. 3.2; A-66/2018 vom 14. Novem-

ber 2018 E. 4.1.3; A-4006/2016 vom 11. Mai 2017 E. 3.3). Das Bundesver-

waltungsgericht prüft die Auslegung und Anwendung unbestimmter Geset-

zesbegriffe als Rechtsfrage grundsätzlich ohne Beschränkung der richter-

lichen Kognition. Nach konstanter Praxis und Doktrin ist indes Zurückhal-

tung auszuüben und der rechtsanwendenden Behörde ein gewisser Beur-

teilungsspielraum zuzugestehen, wenn diese den örtlichen, technischen 

oder persönlichen Verhältnissen nähersteht oder über spezifische Fach-

kenntnisse verfügt. Das Gericht hat nicht einzugreifen, solange die Ausle-

gung der Verwaltungsbehörde als vertretbar erscheint (BVGE 59/2013 

E. 9.3.6; Urteile des BVGer B-4072/2019 vom 20. Mai 2020 E. 7.3; 

B-3424/2015 vom 9. Dezember 2016 E. 6). 

3.4.1 Ausgangspunkt jeder Gesetzesauslegung bildet der Wortlaut einer 

Bestimmung. Ist der Text nicht ohne Weiteres klar und sind verschiedene 

Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Ausle-

gungsmethoden (grammatikalische, systematische, historische, zeitge-

mässe und teleologische Auslegung) nach der wahren Tragweite der Norm 

gesucht werden (BGE 147 V 297 E. 6.1; 145 IV 146 E. 2.3; 143 III 385 

E. 4.1). Dabei kommt es namentlich auf die Entstehungsgeschichte, auf 

den Zweck der Norm, auf die ihr zugrundeliegenden Wertungen und auf 

den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Gesetzesmateria-

lien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, 

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den Sinn der Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmun-

gen kommt den Materialien eine besondere Stellung zu, weil veränderte 

Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis in dieser Situation eine 

von den Materialien abweichende Lösung kaum nahelegen (BGE 146 II 

201 E. 4.1; 144 I 242 E. 3.1.2; 142 IV 401 E. 3.3). 

3.4.2 Art. 80 Abs. 1 Bst. a und b BGS entspricht in Bezug auf Spielbanken 

Art. 22 Abs. 1 Bst. a und b des Spielbankengesetzes (SBG, AS 2000 677). 

Gemäss der Botschaft zum Geldspielgesetz soll die bestehende Regelung, 

zu der bereits eine Rechtsprechung vorliegt, weiter gelten (Botschaft BGS, 

BBl 2015 8387, 8470). Dies impliziert, dass die Rechtsprechung zu Art. 22 

Abs. 1 Bst. a und b SBG auch unter dem Geldspielgesetz Bestand haben 

soll. 

Nach dieser muss eine Spielbank nicht mit Sicherheit wissen, dass die 

Spieleinsätze einer Person in keinem Verhältnis zu ihrer finanziellen Situa-

tion stehen. Die Spielsperre ist vielmehr bereits dann zwingend auszuspre-

chen, wenn lediglich Hinweise den hinreichend verdichteten Verdacht be-

gründen, die Person tätige Einsätze, die im Vergleich zu ihrem Einkommen 

und ihrem Vermögen als unverhältnismässig erscheinen (Urteile des 

BVGer B-4830/2011 vom 26. Juni 2013 E. 5.3.1; B-4024/2010 vom 8. No-

vember 2010 E. 6.1). Ab dem Zeitpunkt, in dem die Spielbank aufgrund 

eigener Wahrnehmungen annehmen muss, dass der Spieler Einsätze ris-

kiert, die in keinem Verhältnis zu seinem Einkommen und Vermögen ste-

hen, obliegt es dem Spieler etwa mittels aktueller Bankauszüge, Lohnaus-

weise oder Steuererklärungen nachzuweisen, dass er sich diese Spielein-

sätze leisten kann (Urteil des BVGer B-4830/2011 vom 26. Juni 2013 

E. 5.3.2). 

3.4.3 Die Vorinstanz legt nicht konkret dar, welche Indizien ihrer Auffassung 

nach einen Anfangsverdacht im Sinne von Art. 80 Abs. 1 BGS begründen, 

bei deren Vorliegen die Spielbank einen Spieler provisorisch sperren muss, 

bis er durch geeignete Dokumente diesen Verdacht widerlegt hat. Es wäre 

wünschenswert, dass die Vorinstanz dies tun würde, denn es kann nicht 

Sache des Bundesverwaltungsgerichts sein, diese Indizien, insbesondere 

auch etwa massgebliche Grenzen für Nettoverluste innert bestimmter Zeit-

perioden, konkret festzulegen, solange die fachkundigere Erstinstanz sich 

dazu nicht geäussert hat. 

3.4.4 Im Zweckartikel des Geldspielgesetzes wird an erster Stelle der 

Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren des Geldspiels genannt (Art. 2 

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Bst. a BGS). Dazu zählt insbesondere die Gefahr exzessiven Geldspiels 

(Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8435), was wiederum die Gefahr nicht 

tragbarer Verluste, einer Verschuldung und schlimmstenfalls eine Sozial-

hilfeabhängigkeit einschliesst, wobei gegebenenfalls auch unterstützungs-

berechtigte Personen in Mitleidenschaft gezogen werden. 

Im Lichte dieser Überlegungen müssen die Spielbanken, wenn sie das 

Spielverhalten jeder Spielerin und jedes Spielers im Hinblick auf risikobe-

haftetes Spielverhalten beobachten, auch auf Wahrscheinlichkeitsüberle-

gungen abstellen. Gemäss Bundesamt für Statistik weist die Hälfte der in 

der Schweiz wohnhaften Personen ein verfügbares Äquivalenzeinkommen 

(Bruttoeinkommen des gesamten Haushalts abzüglich obligatorischer 

Transferausgaben [Sozialversicherungsbeiträge, Steuern, Prämien für die 

Krankenkassengrundversicherung und regelmässige Transferzahlungen 

an andere Haushalte wie z. B. Alimente] sowie eines fiktiven Mietzinses, 

dividiert durch die gewichtete Haushaltsgrösse) von weniger als 

Fr. 50'308.– pro Jahr auf (neueste Zahlen für 2021, https://www.bfs.ad-

min.ch/ > Statistiken finden > Wirtschaftliche und soziale Situation der Be-

völkerung > Soziale Situation, Wohlbefinden und Armut > Ungleichheit der 

Einkommensverteilung, zuletzt abgerufen am 21. November 2023). Damit 

aber müssen Essen, Kleider, Verkehrsausgaben, Telekommunikation, Frei-

zeit und alles andere bezahlt werden. Nur 10 Prozent der Bevölkerung ha-

ben ein verfügbares Äquivalenzeinkommen von über Fr. 94'765.– pro Jahr 

(https://www.bfs.admin.ch/ > Statistiken finden > Wirtschaftliche und sozi-

ale Situation der Bevölkerung > Soziale Situation, Wohlbefinden und Armut 

> Ungleichheit der Einkommensverteilung, zuletzt abgerufen am 21. No-

vember 2023). Steuerbares Vermögen über Fr. 200'000.– haben gemäss 

der Eidgenössischen Steuerverwaltung nur 27,31 Prozent der in der 

Schweiz steuerpflichtigen natürlichen Personen (neueste Zahlen für 2020, 

https://www.estv.admin.ch/ > Die ESTV > Steuerstatistiken > Allgemeine 

Steuerstatistik > Gesamtschweizerische Vermögensstatistik, zuletzt abge-

rufen am 21. November 2023). In diesem Vermögen ist aber selbstbewohn-

tes Wohneigentum und Geschäftsvermögen von Selbständigen einge-

schlossen. 

Angesichts dieser statistischen Daten ist jedenfalls davon auszugehen, 

dass nur sehr wenige Personen über ein entsprechendes Einkommen oder 

Vermögen verfügen, dass sie sich Nettoverluste von Fr. 100'000.– oder 

mehr pro Jahr leisten könnten. Entsprechend dieser statistischen Wahr-

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scheinlichkeit ist davon auszugehen, dass sich der Spielbank bereits deut-

lich vor dem Überschreiten dieser Verlustgrenze ein Anfangsverdacht im 

Sinne von Art. 80 BGS aufdrängen muss. 

3.5 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin insbesondere vor, sie 

hätte Spieler mit auffälligem Spielverhalten und hohen Einsätzen respek-

tive Spielverlusten umgehend vom Spiel aussperren müssen. In keinem 

der untersuchten 17 Dossiers hätten Nachweise vorgelegen, die den durch 

das Feststellen von Früherkennungskriterien ausgelösten Verdacht, dass 

die Sperrvoraussetzungen erfüllt sein könnten, hätten entkräften können 

(S. 8 der Verfügung).  

3.5.1 Auf welche Spielerdossiers die Vorinstanz diesen Vorwurf konkret ab-

stützt, wird aus der Begründung der angefochtenen Verfügung nicht restlos 

klar. Auch die Ausführungen in der Vernehmlassung sind nicht in allen 

Punkten nachvollziehbar. Aus den Akten ergibt sich indessen Folgendes: 

Die Vorinstanz hat insgesamt 22 Spielerdossiers der Beschwerdeführerin 

geprüft. 15 davon hat sie aus einer Liste der 50 Spielerinnen und Spieler 

auf der Spielplattform der Beschwerdeführerin mit den höchsten Nettover-

lusten ausgewählt (Auswertung «Highplayer […] per 14.08.2020», 

vi-act. 14), wobei sie die entsprechenden Daten dem Datenaufzeichnungs-

system (DZS; vgl. Art. 60 VGS) der Beschwerdeführerin entnommen und 

anschliessend die entsprechenden Spielerdossiers von der Beschwerde-

führerin einverlangt hat, das heisst «sämtliche Informationen, Daten und 

Unterlagen […], die die [Beschwerdeführerin] zur Umsetzung der Geld-

spielgesetzgebung […] zu den folgenden Spielern gesammelt, erfasst, an-

gelegt und eingefordert hat» (Schreiben der Vorinstanz vom 18. August 

2020, vi-act. 15). Die 15 Dossiers (A._______, B._______, C._______, 

D._______, E._______, F._______, G._______, H._______, I._______, 

J._______, K._______, L._______, M._______, N._______ und 

O._______) enthalten jene der 9 Spielerinnen und Spieler (A._______, 

B._______, C._______, D._______, E._______, F._______, G._______, 

H._______ und I._______), die auf der Spielplattform der Beschwerdefüh-

rerin per Stichdatum den höchsten Nettoverlust erzielt hatten. Alle 15 Dos-

siers weisen Einzahlungen auf die betreffenden Spielerkonti von mehr als 

Fr. 100'000.– oder Spieleinsätze von mehr als 1 Mio. Fr. aus, worauf die 

Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung Bezug nimmt (S. 5 der Vernehmlas-

sung). Für zwei weitere Spieler (P._______ und Q._______) – deren Dos-

siers die Vorinstanz in Zusammenhang mit einem nicht sanktionierten Vor-

fall (vgl. unten E. 15.5) einverlangt hat (Schreiben der Vorinstanz vom 

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2. Juli 2020, vi-act. 9) sind ebenfalls Fr. 100'000.– oder Spieleinsätze von 

mehr als 1 Mio. Fr. dokumentiert (Dossiers P._______ und Q._______, ent-

halten in der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 8. Juli 2020, vi-act. 10). 

In der folgenden Tabelle sind die genannten insgesamt 17 Dossiers sowie 

die von den betreffenden Spielerinnen und Spielern eingezahlten, einge-

setzten sowie verlorenen Beträge aufgeführt. Für die Spieler P._______ 

und Q._______ ist der Nettoverlust in den Akten nicht eigens ausgewiesen. 

Stattdessen ist in der Tabelle die Differenz zwischen Spieleinsätzen und 

Gewinnen gemäss den von der Beschwerdeführerin eingereichten Dos-

siers aufgeführt. 

Nr. Spieler/in (Initialen) Einzahlungen (Fr.) Einsätze (Fr.) Nettoverlust (Fr.) 

1 A._______ 727'935.00 10'838'170.84 481'565.45 

2 B._______ 326'100.00 6'666'367.08 280'860.00 

3 C._______ 165'350.00 3'857'496.98 165'349.98 

4 D._______ 217'045.00 1'762'120.99 125'169.49 

5 E._______ 476'594.00 2'935'089.90 117'855.87 

6 F._______ 312'564.00 2'238'013.90 106'119.69 
7 G._______ 299'515.00 1'556'487.86 104'922.49 

8 H._______ 109'200.00 1'748'993.18 104'151.32 

9 I._______ 123'710.00 1'136'441.50 96'710.00 

10 J._______ 801'259.00 2'287'653.00 81'523.72 

11 K._______ 264'070.00 1'683'873.30 74'570.00 

12 L._______ 118'150.00 932'065.76 54'888.24 

13 M._______ 88'325.00 1'042'713.90 54'548.00 

14 N._______ 70'000.00 2'588'201.65 50'705.17 

15 P._______ 120'043.00 947'839.91 40'319.31* 

16 O._______ 118'924.00 1'001'198.69 38'074.10 

17 Q._______ 119'680.00 567'134.00 19'137.48* 

 

3.5.2 Von diesen 17 aufgeführten Spielern wiesen per 14. August 2020 de-

ren 8 (A._______, B._______, C._______, D._______, E._______, 

F._______, G._______ und H._______) einen Nettoverlust von über 

Fr. 100'000.– auf. Weitere 4 Spieler erreichten diesen Wert zwar nicht. In 

Bezug zur jeweiligen kurzen Spieldauer gesetzt, hatten sie jedoch so hohe 

monatliche Verluste zu verzeichnen, dass ein Jahresverlust von über 

Fr. 100'000.– zu prognostizieren war (I._______ rund Fr. 39'000.–, 

J._______ rund Fr. 9'000.–, K._______ rund Fr. 15'000.– und M._______ 

rund Fr. 14'000). 

In den fünf restlichen Fällen war angesichts der jeweiligen Spieldauer ein 

geringerer Jahresverlust von aber immerhin noch rund Fr. 48'000.– 

(P._______) bis rund Fr. 73'000.– (L._______) zu prognostizieren. Zumin-

dest einem Teil der Dossiers lassen sich weitere Auffälligkeiten entnehmen 

wie eine deutliche Zunahme der Verlusthöhe und -frequenz gegen Ende 

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Seite 11 

der verzeichneten Spieldauer (P._______ und Q._______) oder eine sehr 

hohe Einzahlungsfrequenz über die gesamte Spieldauer hinweg 

(O._______). 

Die Vorinstanz führt zwar nicht konkret aus, in welchen dieser 17 Dossiers 

die Beschwerdeführerin den betreffenden Spieler bereits hätte sperren 

müssen oder wo zwar weitere Abklärungen, aber noch keine Spielsperre 

erforderlich gewesen sei. Aufgrund der dargelegten Umstände ergibt sich 

indessen, dass mindestens die Mehrheit dieser 17 Spieler ein Spielverhal-

ten zeigte, das einen Anfangsverdacht im Sinne von Art. 80 BGS begrün-

dete. 

3.5.3 Aus den Ausführungen der Vorinstanz und den Akten ergibt sich wei-

ter, dass die Vorinstanz für ihre Stichprobenauswahl aus der Liste der Spie-

ler mit den höchsten Nettoverlusten insbesondere diejenigen mit den 

höchsten Bruttoeinzahlungen ausgewählt hat und dass sie offensichtlich 

nicht nur den Nettoverlusten, sondern auch den Bruttoeinzahlungen eine 

relevante Bedeutung zumisst. Auch aus dem Früherkennungssystem der 

Beschwerdeführerin ergibt sich, dass das Einzahlungsverhalten eines 

Spielers, insbesondere die Erhöhung der Einzahlungen oder von deren 

Frequenz, offenbar als ein typisches Indiz dafür gesehen wird, dass der 

Spieler spielsüchtig geworden sein könnte. Es ist insofern nicht zu bean-

standen, wenn die Vorinstanz offenbar davon ausgeht, auch bereits allein 

Bruttoeinzahlungen von über Fr. 100'000.– müssten zumindest Anlass zu 

Abklärungen und zum Einverlangen von aussagekräftigen Belegen bieten. 

Ob die Vorinstanz der Meinung ist, auch in diesen Fällen hätte die Be-

schwerdeführerin nicht nur weitere Abklärungen treffen, sondern die betref-

fenden Spieler provisorisch sperren müssen, geht aus ihren Ausführungen 

nicht hervor. Diese Frage kann indessen offenbleiben. 

Die sachverhaltlichen Feststellungen der Vorinstanz basierten nicht auf ei-

ner repräsentativen, nach anerkannten statistischen Methoden gezogenen 

Stichprobe von Dossiers und schon gar nicht auf einer Vollkontrolle aller 

Spielerdossiers der Beschwerdeführerin. Die Anzahl der beanstandeten 

Dossiers erlaubt daher keine quantitativen Rückschlüsse darauf, in wel-

chem Mass die Beschwerdeführerin ihren Früherkennungs- und Sozial-

schutzpflichten nachgekommen respektive nicht nachgekommen ist. Bei 

wie vielen der untersuchten 22 Dossiers die Beschwerdeführerin nicht nur 

weitere Abklärungen hätte treffen, sondern die betreffenden Spieler provi-

sorisch hätte sperren müssen, ist daher nicht entscheidrelevant, solange 

jedenfalls, wie dargelegt, mit der Vorinstanz davon auszugehen ist, dass 

B-372/2021 

Seite 12 

die Mehrheit der von der Vorinstanz genannten 17 Spielerinnen und Spie-

ler ein Spielverhalten zeigte, das einen Anfangsverdacht im Sinne von 

Art. 80 BGS begründete, so dass die Beschwerdeführerin die betreffenden 

Spieler unverzüglich provisorisch hätte sperren müssen. 

3.6 Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe auf die systeminternen 

Frühalerts gemäss ihrem Früherkennungsprozess reagiert. Dieser sehe 

zwei Massnahmenstufen vor, wobei die erste Stufe («FE Normal») neben 

einer Analyse des Spielverhaltens der betroffenen Person die Bonitätsprü-

fung mittels Abfrage der Datenbank Teledata umfasse und erst die zweite 

Stufe («FE Intensiv») einen Kontakt mit der betroffenen Person und das 

Einholen von Dokumenten zum Beleg der finanziellen Situation. Sie habe 

für die von der Vorinstanz genannten Spieler mit hohen Spieleinsätzen ei-

nen «Teledata- beziehungsweise Betreibungsregisterauszug» eingeholt. 

Aus diesen Unterlagen sei ersichtlich gewesen, dass weder ein Konkursfall 

vorgelegen noch offene Betreibungen bestanden hätten. Die Analysen des 

Spielverhaltens seien mit einem Minuszeichen dokumentiert worden, so-

weit sich keine Auffälligkeiten ergeben hätten. Ansonsten seien diese de-

tailliert beschrieben worden (Rz. 27 ff. der Beschwerde; Rz. 21 f. der Rep-

lik). 

3.6.1 Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin für die 17 Spielerin-

nen und Spieler eine Bonitätsprüfung mittels Abfrage der Datenbank Tele-

data vorgenommen hat, dass die entsprechenden Auszüge in den Spieler-

dossiers enthalten sind und dass in allen Fällen eine positive Bewertung 

der Kreditwürdigkeit («Scorewert» A [«sehr hoch] oder B [«hoch»]) ver-

zeichnet ist. 

Die Bewertung der Kreditwürdigkeit wird gemäss dem Sozialkonzept der 

Beschwerdeführerin im Wesentlichen von den drei Faktoren «Anzahl, Sta-

tus und Aktualitätsgrad der bekannten Zahlungsstörungen» bestimmt (For-

mular C «Sozialkonzept», Beilage 4 zur Stellungnahme der Beschwerde-

führerin vom 16. Oktober 2020, vi-act. 25, S. 8). Eine Bonitätsabklärung, 

die im Wesentlichen darauf beruht, dass keine Zahlungsrückstände oder 

Betreibungen bekannt sind, ist nach der Rechtsprechung jedoch nichtssa-

gend in Bezug auf die Frage, ob sich ein Spieler sein Spielverhalten leisten 

kann (vgl. Urteil des BGer 2C_949/2010 vom 18. Mai 2011 E. 5.3.3). Daran 

ist festzuhalten. Während eine negative Bewertung der Kreditwürdigkeit 

unter Umständen auf eine mögliche Überschuldung hindeutet, lässt eine 

positive Bewertung umgekehrt nicht den Schluss zu, dass ein Spieler über 

B-372/2021 

Seite 13 

finanzielle Mittel in einer bestimmen Höhe verfügt. Die von der Beschwer-

deführerin vorgelegten Teledata-Auszüge sind entsprechend nicht geeig-

net, einen Verdacht auf Erfüllung der Sperrvoraussetzungen nach Art. 80 

Abs. 1 BGS zu entkräften. 

3.6.2 Nichts zu ihren Gunsten ableiten kann die Beschwerdeführerin auch 

aus den Minuszeichen, mit denen sie nach eigenen Angaben die Analyse 

unauffälligen Spielverhaltens dokumentierte. 

Spielbanken haben ihre Beobachtungen und die ergriffenen Massnahmen 

im Rahmen der Früherkennung (Art. 78 Abs. 2 BGS) sowie sämtliche im 

Zusammenhang mit Sozialschutzmassnahmen erstellten oder beschafften 

Dokumente und Daten zu dokumentieren (Art. 49 Abs. 1 der Spielban-

kenverordnung EJPD vom 7. November 2018 [SPBV-EJPD, 

SR 935.511.1]). Die Vorinstanz muss sich als Aufsichtsbehörde auf dieser 

Grundlage jederzeit ein zuverlässiges Urteil über die Einhaltung der Mas-

snahmen zur Bekämpfung des exzessiven Geldspiels bilden können 

(Art. 49 Abs. 2 SPBV-EJPD). 

Entgegen der Beschwerdeführerin reicht es deshalb nicht aus, eine unauf-

fällige Analyse mit einem Minussymbol zu dokumentieren. Aus der Doku-

mentation müsste vielmehr erkennbar sein, welche Faktoren wie Spielfre-

quenz und Nettoverlust sowie daraus abgeleiteter Verlustprognose die 

Spielbank beurteilt hat und welche Schlüsse sie daraus gezogen hat ange-

sichts vorhandener Anhaltspunkte zu den finanziellen Verhältnisse des be-

treffenden Spielers sowie von sich aus Einkommens- und Vermögenssta-

tistiken ergebenden Wahrscheinlichkeitsüberlegungen (oben E. 3.4.4). So-

dann ist auch eine sauber dokumentierte Analyse des Spielverhaltens nicht 

geeignet, einen bestehenden Verdacht auf Erfüllung der Sperrvorausset-

zungen nach Art. 80 Abs. 1 BGS zu entkräften, wenn der Spielbank die nö-

tigen Nachweise über die finanziellen Verhältnisse der Spielerin oder des 

Spielers nicht vorliegen. 

3.7 Die Beschwerdeführerin bringt sodann vor, sie nehme soweit nötig die 

nach ihrem Sozialschutzkonzept erforderlichen weitergehenden Abklärun-

gen («Früherkennung Intensiv») vor und verlange Dokumente wie «z. B. 

einen Betreibungsregisterauszug sowie Bankkontoauszüge und Lohnaus-

züge der letzten drei Monate» (Rz. 37 f. der Beschwerde; Rz. 21 der Rep-

lik). Namentlich macht sie in Bezug auf die Spielerinnen und Spieler 

A._______, C._______ und D._______ geltend, über ausreichende Infor-

mationen zur finanziellen Lage der Spieler verfügt zu haben (Rz. 38 der 

B-372/2021 

Seite 14 

Beschwerde). Sodann ist in den Akten ersichtlich, dass die Beschwerde-

führerin in Bezug auf die Dossiers B._______ und P._______ weiterge-

hende Schritte unternommen hat. Damit ist zu prüfen, ob der Beschwerde-

führerin in Bezug auf die fünf genannten Spielerinnen und Spieler ausrei-

chende Nachweise über deren finanziellen Verhältnisse vorlagen oder ob 

sie andernfalls rechtzeitig eine Spielsperre verhängt hat. 

3.7.1 A._______ (Dossier 1 in der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 

25. August 2020, vi-act. 19): Die Beschwerdeführerin verlangte von der 

Spielerin A._______ erstmals am 24. März 2020 Informationen über deren 

finanzielle Verhältnisse. Die Beschwerdeführerin tat dies im Rahmen der 

Erfüllung ihrer Pflichten im Bereich der Geldwäschereibekämpfung, wie 

aus dem verwendeten Formular «Besondere Abklärung» hervorgeht (vgl. 

unten E. 7). Dass sie die erlangten Informationen, die aus einer Selbstde-

klaration von Einkommen und Vermögen sowie aus Handelsregisterinfor-

mationen bestanden, im Rahmen ihres Früherkennungsprozesses beurteilt 

hätte, ist nicht dokumentiert. Belastbare Nachweise über die finanziellen 

Verhältnisse von A._______ forderte die Beschwerdeführerin sodann erst 

am 27. Mai 2020 ein. Auf die Verhängung einer provisorischen Spielsperre 

verzichtete sie dabei. 

Angesichts dessen, dass A._______ vom 6. bis zum 22. März 2020 mehr 

als Fr. 100'000.– auf ihr Konto eingezahlt und per 22. März 2020 einen Net-

toverlust von Fr. 109'255.– zu verzeichnen hatte, hätte die Beschwerdefüh-

rerin bereits zu diesem Zeitpunkt von A._______ belastbare Nachweise 

über ihre finanziellen Verhältnisse verlangen und die Spielerin bis zum Er-

halt der entsprechenden Dokumente provisorisch sperren müssen. 

3.7.2 B._______ (Dossier 2 in vi-act. 19): Der Spieler B._______ hatte per 

2. April 2020 bereits einen Nettoverlust von Fr. 137'240.– zu verzeichnen. 

Die Beschwerdeführerin verlangte jedoch erst am 23. Juli 2020 belastbare 

Nachweise über seine finanziellen Verhältnisse. Eine provisorische Sperre 

verhängte sie sogar erst am 22. August 2020, nachdem B._______ die ver-

langten Dokumente nicht eingereicht hatte. Damit liess die Beschwerde-

führerin B._______ trotz bestehendem Verdacht auf Erfüllung der Sperrvo-

raussetzungen mehrere Monate lang weiterspielen. 

3.7.3 C._______ (Dossier 3 in vi-act. 19): Die Beschwerdeführerin er-

kannte am 17. August 2020, dass der Spieler C._______ angesichts seiner 

Spieltätigkeit in ihrem terrestrischen Casino sowie auf ihrer Online-Spiel-

plattform ein hoher Verlust drohte, den sie auf Fr. 740'000.– bezifferte. Sie 

B-372/2021 

Seite 15 

verlangte von C._______ Nachweise über seine finanziellen Verhältnisse. 

Dieser brachte jedoch einzig belastbare Bankbelege über ein verfügbares 

Vermögen von Fr. 423'095.25 bei (zwei Geschenksparkonti sowie ein Lie-

genschaftskonto nicht berücksichtigt). Die von der Beschwerdeführerin 

ebenfalls verlangten Kontoauszüge für die letzten drei Monate und Belege 

zu seiner Einkommenssituation blieb er schuldig. Aus einer früheren Abklä-

rung im Rahmen des terrestrischen Casinobetriebs lag der Beschwerde-

führerin darüber hinaus noch ein auf C._______ ausgestellter Vorsorge-

ausweis vor. Dieser wies zwar einen gemeldeten Jahreslohn von 

Fr. 130'000.– aus, aber keinerlei vorhandenes Altersguthaben, womit er 

nicht ausreichend belastbar erscheint. 

Der Beschwerdeführerin lagen somit keine ausreichenden Belege vor, die 

den Verdacht auf Erfüllung der Sperrvoraussetzungen hätten entkräften 

können. Zudem hätte sie nicht auf eine provisorische Sperre von 

C._______ verzichten dürfen.  

3.7.4 D._______ (Dossier 4 in vi-act. 19): Der Spieler D._______ hatte per 

14. August 2020 einen Nettoverlust von Fr. 125'169.49 zu verzeichnen. 

Dennoch hat die Beschwerdeführerin weder von dem Spieler belastbare 

Nachweise über seine finanziellen Verhältnisse verlangt noch ihn proviso-

risch gesperrt. Unbehilflich ist sodann der Verweis der Beschwerdeführerin 

auf «SOK-Abklärungen im terrestrischen Casino». Das «SOK Dossier» zu 

D._______ weist einzig eine auf den 6. April 2017 datierte und somit nicht 

aktuelle Abklärung «FE 1A» aus, wobei weder Inhalt und Ergebnis der Ab-

klärung noch Belege dokumentiert sind. Damit hat die Beschwerdeführerin 

bei D._______ auf den Erlass einer provisorischen Sperre sowie die Ein-

holung belastbarer Nachweise über die finanzielle Situation des Spielers 

verzichtet, obwohl ein Verdacht auf Erfüllung der Sperrvoraussetzungen 

bestand. 

3.7.5 P._______ (Dossier enthalten in der Eingabe der Beschwerdeführe-

rin vom 8. Juli 2020, vi-act. 10): Im Fall des Spielers P._______ eröffnete 

die Beschwerdeführerin am 6. Mai 2020 eine Abklärung «FE Normal». Zu 

diesem Zeitpunkt hatte P._______ einen Nettoverlust von Fr. 6'458.– wäh-

rend der letzten 30 Tage zu verzeichnen. Die Beschwerdeführerin stellte in 

der Folge ein auffälliges Einzahlungs- und Spielverhalten von P._______ 

fest und sperrte diesen am 25. Mai 2020 provisorisch unter Aufforderung, 

Belege über Einkommen und Vermögen einzureichen. Vom 7. Mai 2020 

bis am 24. Mai 2020 konnte P._______ allerdings weitere Einzahlungen in 

der Höhe von täglich Fr. 1'000.– bis Fr. 7'000.– und insgesamt Fr. 90'015.– 

B-372/2021 

Seite 16 

tätigen. Diesen Betrag verspielte er sodann bis auf einen Rest von rund 

Fr. 8'000.– Unter diesen Umständen erfolgte die provisorische Spielsperre 

jedenfalls zu spät. 

3.8 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei in ihrem berechtigten 

Vertrauen in die Beurteilung ihres Sozialschutzkonzeptes durch die Vor-

instanz zu schützen. Die Vorinstanz habe im Rahmen des Konzessionser-

weiterungsverfahrens sämtliche Prozesse und Massnahmen geprüft und 

genehmigt. Insbesondere bringt sie vor, die Eignung der Teledata-Abfragen 

mit der Vorinstanz erörtert zu haben. Nach einer Überarbeitung des Sozi-

alschutzkonzeptes sei die Vorinstanz schliesslich damit einverstanden ge-

wesen. In der Konzessionserweiterung vom (…) sei explizit festgehalten, 

dass diese aufgrund der von der Konzessionärin im Laufe des Verfahrens 

um Konzessionserweiterung gemachten Angaben erteilt werden (Rz. 24 f. 

und 33 ff. der Beschwerde). 

3.8.1 Nach Art. 5 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 9 BV hat jede Person An-

spruch darauf, von den staatlichen Organen nach Treu und Glauben be-

handelt zu werden. Darin eingeschlossen ist der Grundsatz des Vertrau-

ensschutzes, welcher bedeutet, dass die Privaten Anspruch darauf haben, 

in ihrem berechtigten Vertrauen auf behördliche Zusicherungen oder an-

derweitiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behör-

den geschützt zu werden (vgl. Urteile des BVGer B-2334/2022 vom 

27. September 2023 E. 6.1; B-2179/2019 vom 6. November 2020 E. 6.3; 

A-321/2019 vom 17. September 2019 E. 2.3.1). Allgemein setzt die Aktivie-

rung des Vertrauensschutzes gestützt auf Art. 9 BV voraus, dass ein An-

knüpfungspunkt im Sinne einer Vertrauensgrundlage besteht. Darunter ist 

ein Verhalten zu verstehen, das geeignet ist, bei den Betroffenen be-

stimmte Erwartungen auszulösen (vgl. BGE 129 I 161 E. 4.1; Urteile des 

BVGer B-2334/2022 vom 27. September 2023 E. 6.1; B-3048/2021 vom 

4. April 2023 E. 7.4.2). 

3.8.2 In der Tat wäre es wünschenswert gewesen, wenn die Vorinstanz ihre 

Vorbehalte gegen die Teledata-Abfragen bereits anlässlich ihrer Vorprü-

fung des Konzessionsgesuchs in unzweideutiger Weise geäussert hätte. 

Ob in der Erteilung der Konzession durch den Bundesrat eine implizite Ge-

nehmigung des Sozialschutzkonzeptes zu erblicken ist und ob sich 

dadurch oder allenfalls durch das Verhalten der Vorinstanz ein Anspruch 

auf Vertrauensschutz ergibt, kann aber – wie nachfolgend aufgezeigt wird 

– offenbleiben. 

B-372/2021 

Seite 17 

3.8.3 Der Sinn und Zweck der Früherkennungskonzepte der Casinos ist, 

dass diese den Sozialschutz verbessern, indem Probleme möglichst früh 

erkannt werden. Sowohl aus systematischer wie aus teleologischer Sicht 

kann aber keine Rede davon sein, dass ein Früherkennungskonzept die 

gesetzliche Bestimmung von Art. 80 BGS im Sinne einer Minderung der 

Sozialschutzpflichten derogieren könnte. Auch der Konzessionstext ist 

diesbezüglich klar. Die Konzessionärin hat neben den in der Konzessions-

urkunde sowie der Konzessionserweiterung festgelegten Verpflichtungen 

sämtliche rechtlichen Anforderungen zu beachten (Ziff. 1.1 und 2.1 der 

Konzessionserweiterung vom […]). Ihr Sozialkonzept hat sie periodisch auf 

dessen Wirksamkeit in der Realität zu überprüfen und soweit erforderlich 

anzupassen, um während der ganzen Konzessionsdauer die Ziele und 

Vorgaben der Gesetzgebung erfüllen zu können (Ziff. 2.1 der Konzessions-

erweiterung vom […]). 

3.8.4 Das Sozialkonzept der Beschwerdeführerin sieht zahlreiche Früher-

kennungskriterien vor. Ist eines davon erfüllt, hat eine erststufige Abklärung 

(«FE Normal») zu erfolgen, soweit noch keine erfolgt ist oder die letzte 

mehr als drei Monate zurückliegt. Die Früherkennungskriterien sind mehr-

heitlich niederschwelliger als die dargelegten Sachverhaltsumstände, die 

einen Anfangsverdacht im Sinne von Art. 80 BGS begründen. Dazu gehö-

ren etwa unterschiedliche Einzahlungsmethoden, eine hohe Einzahlung 

nach einer Spielpause oder ein Nettoverlust von Fr. 40'000.– innerhalb der 

letzten zwölf Monate (vgl. das Dokument «Hauptprozess Früherkennung 

online», enthalten in der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 8. Juli 

2020, vi-act. 10). Die Vorinstanz verhielt sich daher noch nicht wider-

sprüchlich, wenn sie ein Früherkennungskonzept akzeptierte, das als Re-

aktion auf derartige niederschwellige Früherkennungskriterien weniger auf-

wendige, aber auch weniger aussagekräftige Massnahmen vorsah, als sie 

erforderlich wären, um einen Anfangsverdacht im Sinne von Art. 80 Abs. 1 

BGS zu widerlegen. 

3.8.5 Die Rüge der Beschwerdeführerin ist daher unbegründet. Die Vor-

instanz hat ihr zu Recht vorgeworfen, dass das Einholen einer Bonitätsprü-

fung durch Teledata keine hinreichende Massnahme ist, um einen An-

fangsverdacht im Sinne von Art. 80 Abs. 1 BGS zu widerlegen und von ei-

ner sofortigen Sperre abzusehen. 

3.9 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin wie 

von der Vorinstanz vorgebracht gegen ihre Sozialschutzpflichten nach 

B-372/2021 

Seite 18 

Art. 71 BGS in Verbindung mit Art. 90 VGS und Art. 80 BGS verstossen 

hat. 

4.  

4.1 Am 3. Juli 2020 erhielten 174 gesperrte Personen einen Promotions-

Newsletter der Beschwerdeführerin per E-Mail zugesendet. Eine Mitarbei-

terin der Softwareanbieterin Y._______, die den E-Mail-Versand auslöste, 

hatte die gesperrten Personen versehentlich mit ausgewählt. 59 von ihnen 

öffneten den Newsletter, konnten jedoch weder spielen noch Einzahlungen 

tätigen (vgl. die Stellungnahme der Beschwerdeführerin zuhanden der Vor-

instanz vom 23. Juli 2020, vi-act. 12, inkl. Beilagen). 

4.2 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, gegen Art. 74 Abs. 2 

BGS verstossen zu haben, wonach es den Spielbanken verboten sei, ge-

sperrte Personen gezielt zu bewerben, sowie gegen Art. 51 SPBV-EJPD, 

wonach die Spielbanken keine kommerziellen Kontakte zu gesperrten 

Spielerinnen und Spielern aufnehmen dürften. Die durch das beauftragte 

Unternehmen verursachten Pflichtverstösse seien der Beschwerdeführerin 

zuzurechnen, da diese nach Art. 9 Abs. 3 VGS gewährleisten müsse, dass 

beauftragte Dritte die gesetzlichen Pflichten einhielten (E. 8 der Verfü-

gung).  

Die Beschwerdeführerin entgegnet im Wesentlichen, es liege keine ge-

zielte Bewerbung gesperrter Spieler vor, da der Newsletter gar nicht an 

diese gerichtet gewesen sei (Rz. 46 f. der Beschwerde). Der Fehler des 

beauftragten Unternehmens könne ihr zudem nicht zugerechnet werden, 

da sie die nötige Sorgfalt bei der Auswahl, Instruktion und Kontrolle aufge-

wendet habe (Rz. 25 f. der Replik). 

4.3 Werbung für Geldspiele darf sich nicht an Minderjährige oder an ge-

sperrte Personen richten (Art. 74 Abs. 2 BGS). Unzulässig ist etwa ein 

Werbebrief, der explizit an eine gesperrte Spielerin adressiert wird (Bot-

schaft BGS, BBl 2015 8387, 8466). Die Spielbanken dürfen zudem allge-

mein keine kommerziellen Kontakte zu gesperrten Personen aufnehmen 

(Art. 51 SPBV-EJPD). 

4.4 Der Newsletter der Beschwerdeführerin richtete sich teilweise an ge-

sperrte Personen, was aus der Verwendung von deren E-Mail-Adressen 

(vgl. Liste der betroffenen Personen, Beilage zur Meldung der Beschwer-

deführerin vom 6. Juli 2020, vi-act. 12) sowie der persönlichen Anrede her-

vorgeht (vgl. Beispiel-E-Mail, Beilage zur Meldung der Beschwerdeführerin 

B-372/2021 

Seite 19 

vom 6. Juli 2020, vi-act. 12). Angesichts der enthaltenen Aufforderung, sich 

einen Bonus von bis zu Fr. 250.– zu sichern, indem man sich innerhalb von 

48 Stunden auf der Online-Spielplattform der Beschwerdeführerin einloggt 

(a.a.O.), ist der Newsletter der Beschwerdeführerin als werbend einzustu-

fen. Daran ändert auch nichts, dass sich die gesperrten Personen ange-

sichts ihrer Sperre gar nicht einloggen und nicht von dem Werbeangebot 

profitieren konnten. Der Gesetzgeber hielt gesperrte Personen über die 

Sperre hinaus für schutzbedürftig, ansonsten er ein entsprechendes Wer-

beverbot gar nicht hätte erlassen müssen. Somit ist Art. 74 Abs. 2 BGS als 

verletzt zu erachten. Gleichzeitig liegt ein unzulässiger kommerzieller Kon-

takt im Sinne von Art. 51 SPBV-EJPD vor. 

4.5 Zu prüfen ist weiter, ob die erwähnten Verstösse der Beschwerdefüh-

rerin zuzurechnen sind. 

4.5.1 Die Spielbanken müssen Gewähr für eine einwandfreie und unab-

hängige Geschäftsführung bieten (Art. 8 Abs. 1 Bst. b Ziff. 2 und Bst. d 

BGS). Gemäss der Botschaft zum Geldspielgesetz dürfen sie deshalb 

«zentrale Tätigkeiten wie den Betrieb der Spiel- und der Kontrollsysteme 

sowie die Umsetzung des Sozialkonzepts und des Sicherheitskonzepts 

[…] weder an Dritte noch an andere Konzessionärinnen auslagern» (Bot-

schaft BGS, BBl 2015 8378, 8441). Auf Verordnungsstufe konkretisiert 

Art. 9 VGS diese Anforderung wie folgt: 

«1  Die Anforderung der Gewähr für eine unabhängige Geschäftsführung ist 

erfüllt, wenn die Gesuchstellerin alle wichtigen Aufgaben im Sinne des 

BGS selbst ausübt. 

2  Sie übt insbesondere bei der Erfüllung der folgenden Aufgaben die zent-

ralen Tätigkeiten selbst aus: 

a. Durchführung und Beaufsichtigung der Geldspiele in den landbasierten 

Spielbanken, mit Ausnahme des Falls nach Artikel 59 BGS; 

b. Überwachung des Online-Spielbetriebs; 

c. Führung der Kundenkonten; 

d. Pflege der Beziehungen mit den Spielerinnen und Spielern; 

e. Beaufsichtigung der Spielerinnen und Spieler sowie Umsetzung der 

Sozialschutzmassnahmen und der Sorgfaltspflichten zur Bekämpfung 

der Geldwäscherei; 

f. Erstellung der Abrechnungen über den Bruttospielertrag. 

3  Erfüllt die Gesuchstellerin eine Aufgabe nicht selbst, so muss sie gewähr-

leisten, dass die Dritten die gesetzlichen Pflichten einhalten.» 

B-372/2021 

Seite 20 

4.5.2 Der Versand von Newslettern an Spielerinnen und Spieler ist als 

Pflege der Beziehungen im Sinne von Art. 9 Abs. 2 Bst. d VGS einzustufen 

und somit als wichtige, von den Spielbanken grundsätzlich selbst auszu-

übende Aufgabe. Da die Spielbanken aber gemäss Art. 9 Abs. 2 VGS auch 

im Rahmen von wichtigen Aufgaben nur die «zentralen Tätigkeiten» selbst 

auszuüben haben, bleibt diesbezüglich Raum für die Auslagerung von 

Hilfstätigkeiten an Dritte. Dies räumt auch die Vorinstanz ein (E. 8 der Ver-

fügung). 

Im vorliegenden Fall bereitete die Beschwerdeführerin selbst den Versand 

des Newsletters mithilfe der Software (…) der Softwareanbieterin 

Y._______ vor und bestimmte dabei auch, an welche Spielerinnen und 

Spieler der Newsletter versendet werden sollte. Eine Mitarbeiterin von 

Y._______ musste die Selektion der entsprechenden Adressen allerdings 

von Hand vornehmen, weil die Software die gewünschte Kombination von 

Kriterien nicht zuliess (vgl. den «Incident Report» von Y._______ zum Ver-

sand vom 3. Juli 2020, enthalten in vi-act. 12). Darin ist eine an sich zuläs-

sige Hilfstätigkeit zu erblicken. Etwas anderes macht die Vorinstanz auch 

nicht geltend. 

4.5.3 Art. 9 Abs. 3 VGS stellt in Konkretisierung von Art. 8 Abs. 1 Bst. d 

BGS klar, dass die Spielbank verpflichtet ist, im Falle einer Auslagerung 

von Aufgaben an Dritte die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen si-

cherzustellen. So muss sie «gewährleisten, dass die Dritten die gesetzli-

chen Pflichten einhalten» (Art. 9 Abs. 3 VGS). Da Sanktionen nach Art. 100 

BGS Vorwerfbarkeit voraussetzen (unten E. 8.10), kann dies nicht bedeu-

ten, dass die Spielbank unbegrenzt Verantwortung für das Handeln von 

beauftragten Dritten übernimmt. Anders als wenn sie Aufgaben selber er-

ledigt, kann die Spielbank bei der Auslagerung von Aufgaben auch nur ein-

geschränkt Einfluss auf die Mitarbeitenden und die Organisation des be-

auftragten Dritten nehmen. Dass die Möglichkeit zur Sanktionierung von 

Gesetzesverstössen beim Betrieb von Spielbanken insofern eingeschränkt 

ist, hat der Gesetzgeber in Kauf genommen, indem er Auslagerungen zu-

liess. Im Gegenzug hat er die Auslagerung auf nicht wichtige Aufgaben der 

Spielbanken beschränkt. 

4.5.4 Beim Beizug von Hilfspersonen wird regelmässig Sorgfalt bei der 

Auswahl, der Instruktion und der Überwachung der Hilfsperson verlangt 

(curia in eligendo, instruendo et custodiendo). Das gilt insbesondere für 

den Sorgfaltsnachweis bei der Geschäftsherrenhaftung nach Art. 55 Abs. 1 

OR (vgl. BGE 145 III 409 E. 5.5; 135 III 198 E. 2.3; Urteil des BGer 

B-372/2021 

Seite 21 

2C_584/2020 vom 3. Dezember 2020 E. 3.2) sowie für die Beurteilung des 

Organisationsverschuldens bei der Strafbarkeit von Unternehmen nach 

Art. 102 Abs. 2 StGB (vgl. MARCEL A. NIGGLI/DIEGO R. GFELLER, in: Basler 

Kommentar Strafrecht, 4. Aufl. 2019, Art. 102 StGB N 266). Ebenso wird 

die Beachtung der drei Pflichten von Finanzdienstleistern verlangt, die 

Dritte für die Erbringung von Finanzdienstleistungen beiziehen (Art. 23 

Abs. 2 des Finanzdienstleistungsgesetzes [FIDLEG, SR 950.1]; vgl. LUKAS 

FAHRLÄNDER, in: Rolf Sethe et al. [Hrsg.], Kommentar zum Finanzdienst-

leistungsgesetz FIDLEG, 2021, Art. 23 N 50 ff.). Dies lässt sich auf den 

Beizug von Dritten bei der Erfüllung von Aufgaben nach dem Geldspielge-

setz übertragen, da die Auswahl, die Instruktion und die Überwachung des 

Dritten jene Faktoren sind, die von der Spielbank bei der Beauftragung ei-

nes Dritten massgeblich beeinflusst werden können. 

Damit ist allerdings noch nicht gesagt, welcher Sorgfaltsmassstab im Ein-

zelnen anzuwenden ist. Auf eine bestehende Praxis oder etablierte Bran-

chenstandards kann unter dem neuen Geldspielgesetz nicht zurückgegrif-

fen werden. Der Wortlaut von Art. 9 Abs. 3 VGS, wonach eine einwandfreie 

Geschäftsführung beziehungsweise die Einhaltung der gesetzlichen Pflich-

ten «gewährleistet» werden muss, lässt immerhin darauf schliessen, dass 

ein ausreichend strenger Massstab anzuwenden ist, bei dessen Beachtung 

die Einhaltung der gesetzlichen Pflichten durch den beauftragten Dritten 

erwartet werden kann (vgl. auch mit einem weniger strengen Wortlaut 

Art. 10a Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 19. Juni 

1992 [DSG, SR 235.1]). 

4.5.5 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Selektion der Newsletter-

adressaten sei durch eigene Mitarbeitende vorgenommen und gemäss 

dem Vieraugenprinzip überprüft worden. Entgegen ihrem damaligen Wis-

sensstand sei die Selektion in der Folge nicht durch die verwendete Soft-

ware automatisiert übernommen worden. Stattdessen habe eine Mitarbei-

terin der Softwareanbieterin Y._______ die Adressaten manuell selektio-

niert, wobei sie fälschlicherweise Personen mit einer Spielsperre nicht aus-

geschlossen habe (Rz. 43 der Beschwerde; Stellungnahme der Beschwer-

deführerin vom 23. Juli 2020, vi-act. 12; Meldung der Beschwerdeführerin 

vom 6. Juli 2020, enthalten in vi-act. 12). 

Zunächst ist festzuhalten, dass die Überprüfung der Adressselektion durch 

Mitarbeitende der Beschwerdeführerin nach dem Vieraugenprinzip nicht 

hinreichend dokumentiert ist. In den Akten befinden sich zwar entspre-

B-372/2021 

Seite 22 

chende Screenshots, die von zwei Personen unterzeichnet wurden (ent-

halten in vi-act. 12). Datiert sind die Unterschriften aber auf den 23. Juli 

2020, während der Newsletter bereits am 3. Juli 2020 versendet wurde. 

Unabhängig davon ergibt sich aus den Screenshots, dass die Beschwer-

deführerin die gewünschte Selektion zwar dahingehend vornehmen 

konnte, dass nur nicht gesperrte Personen enthalten waren («Account sta-

tus» «Active», «Fully identified» und «Provisional»). Demgegenüber 

konnte die Beschwerdeführerin nicht wie von ihr gewünscht jene Spielerin-

nen und Spieler selektionieren, die im Juni einen bestimmten Umsatz er-

zielt hatten (vgl. den «Incident Report», a.a.O). Unter diesen Umständen 

musste sich die Beschwerdeführerin bewusst sein, dass die von ihr ge-

troffene Selektion noch verfeinert werden musste und somit nicht automa-

tisiert eins zu eins übernommen werden würde. Unter diesen Umständen 

hätte sie zumindest durch entsprechende Rückfragen und Vorgaben si-

cherstellen müssen, dass manuelle Änderungen der Selektion ebenfalls 

nach dem Vieraugenprinzip kontrolliert werden. Eine solche Instruktion 

geht – anders als von der Beschwerdeführerin behauptet (Rz. 46 der Be-

schwerde) – nicht aus dem «Incident Report» der Softwareanbieterin 

Y._______ (a.a.O.) hervor und wurde von der Beschwerdeführerin auch 

nicht anderweitig belegt. 

Offenbleiben kann damit, ob die Beschwerdeführerin schon von Beginn 

weg hätte Vorsichtsmassnahmen vereinbaren müssen, wie sie die Soft-

wareanbieterin Y._______ nach dem irrtümlichen Versand vorsah, darunter 

namentlich, dass bei nicht vorhandener Funktionalität der Software diese 

erst entwickelt wird und so manuelle Selektionen verhindert werden, sowie 

dass der Versand von Newslettern an gesperrte Personen grundsätzlich 

technisch verunmöglicht wird (vgl. den «Incident Report», a.a.O.). 

4.6 Die Beschwerdeführerin hat somit ihre sich aus Art. 8 Abs. 1 Bst. d 

BGS ergebenden und in Art. 9 Abs. 3 VGS konkretisierten Sorgfaltspflich-

ten bei der Auslagerung von Aufgaben an Dritte verletzt. Der Verstoss ge-

gen das in Art. 74 Abs. 2 BGS statuierte Verbot der Bewerbung gesperrter 

Personen und mithin gegen Art. 51 SPBV-EJPD durch den Versand eines 

Newsletters an gesperrte Personen am 3. Juli 2020 ist ihr insofern zuzu-

rechnen. Dass der Versand nicht beabsichtigt war und die gesperrten Spie-

lerinnen und Spieler auch keinen Zugriff auf die Spielplattform der Be-

schwerdeführerin erhielten, ändert daran nichts. 

B-372/2021 

Seite 23 

5.  

5.1 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, gegen das Einzah-

lungslimit für provisorische Spielerkonti nach Art. 52 Abs. 3 VGS verstos-

sen zu haben, da der Spieler R._______ mehr als Fr. 1'000.– habe einzah-

len können und die Beschwerdeführerin offensichtlich keine technischen 

Massnahmen ergriffen habe, um dies zu verhindern (E. 14 f. der Verfü-

gung). 

Aus der Dokumentation der Beschwerdeführerin geht hervor, dass 

R._______ Einzahlungen auf sein provisorisches Spielerkonto in der Höhe 

von insgesamt Fr. 7'000.– tätigte (vgl. die entsprechende «Player Time-

line», enthalten in vi-act. 19), was von der Beschwerdeführerin auch nicht 

bestritten wird. Diese bringt aber vor, es habe sich um einen Einzelfall ge-

handelt. Der zugrundeliegende technische Fehler sei bereits im November 

2019 behoben worden und seither seien keine Einzahlungen von mehr als 

Fr. 1'000.– auf provisorische Spielerkonti mehr möglich. Die Auferlegung 

einer hohen Verwaltungssanktion rechtfertige sich aufgrund dieses Einzel-

falls nicht (Rz. 58 f. der Beschwerde). 

5.2 Zugang zu Online-Geldspielen im Sinne des Geldspielgesetzes erhal-

ten nur Personen, die ein Spielerkonto bei der Veranstalterin eröffnen 

(Art. 47 Abs. 1 VGS). Diese muss die Identität der Spielerinnen und Spieler 

überprüfen (Art. 49 Abs. 1 VGS). Damit wird sichergestellt, dass die Spie-

lerinnen und Spieler volljährig sind (Art. 47 Abs. 3 Bst. a VGS), über einen 

Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt in der Schweiz verfügen (Art. 47 

Abs. 3 Bst. b VGS) und von keiner Spielsperre betroffen sind beziehungs-

weise keinem Spielverbot unterliegen (Art. 47 Abs. 3 Bst. c und d VGS). 

Insofern werden Anforderungen des Geldspielgesetzes erfüllt, das die Kon-

zessionen für Geldspiele auf die Schweiz beschränkt (Art. 4 BGS), die 

Identifikation von Spielerinnen und Spielern vorschreibt (Art. 54 BGS), die 

Zulassung von Minderjährigen zu Spielbankenspielen und zu online durch-

geführten Grossspielen untersagt (Art. 72 Abs. 1 BGS) und Spielsperren 

(Art. 80 BGS) beziehungsweise Spielverbote (Art. 52 BGS) vorsieht. 

Art. 52 Abs. 1 und 2 VGS sehen derweil im Sinne einer Erleichterung vor, 

dass Spielerkonti zunächst provisorisch, das heisst ohne Überprüfung der 

Identität der Spielerinnen und Spieler eröffnet werden dürfen. Damit soll 

verhindert werden, dass Spielerinnen und Spieler während der Wartezeit 

bis zum Abschluss der Identifikation auf unbewilligte Spielangebote aus-

weichen (so die Erläuterungen vom 22. Oktober 2018 zu den Verordnun-

B-372/2021 

Seite 24 

gen zum Geldspielgesetz, <https://www.gespa.ch/download/pic-

tures/82/6xp3nx8cxv7641ixpg69ylvfic34n4/erlaueterungen-vo-d.pdf>, zu-

letzt abgerufen am 21. November 2023, S. 17). Art. 52 Abs. 3 VGS be-

schränkt die Höhe der Einzahlungen auf provisorische Spielerkonti jedoch 

auf Fr. 1'000.– und untersagt die Auszahlung von auf provisorischen Konti 

entstandenen Gewinnen. Die Identifikation hat bis spätestens einen Monat 

nach der provisorischen Eröffnung des Spielerkontos zu erfolgen (Art. 52 

Abs. 2 VGS). 

5.3 Auf das provisorische Spielerkonto von R._______ wurde mehr als die 

von Art. 52 Abs. 3 VGS als Limit vorgegebenen Fr. 1'000.– einbezahlt. Die 

Beschwerdeführerin hätte die Einzahlungen im Fr. 1'000.– übersteigenden 

Umfang somit nicht entgegennehmen und dem Spielerkonto von 

R._______ gutschreiben dürfen. Sie bestreitet dies nicht und bringt auch 

nicht vor, dass sie die Einzahlungen nicht hätte technisch unterbinden kön-

nen. Damit hat die Beschwerdeführerin Art. 52 Abs. 3 VGS und mithin ihre 

Pflicht zur Identifikation der auf ihrer Plattform spielenden Personen nach 

Art. 54 BGS verletzt. Daran ändert nichts, dass es sich um einen Einzelfall 

handelte und dass die Beschwerdeführerin die nötigen Massnahmen ge-

troffen hat, um gleiche Fälle fortan zu verhindern. Soweit die Beschwerde-

führerin ausserdem geltend macht, eine Sanktionierung erweise sich an-

gesichts der Geringfügigkeit des Verstosses als unverhältnismässig (vgl. 

Rz. 59 der Beschwerde), ist dies im Rahmen der Prüfung der Verhältnis-

mässigkeit wieder aufzunehmen (unten E. 13.5). 

6.  

6.1 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, das Spielverbot für 

gesperrte Personen nach Art. 52 Abs. 1 Bst. f BGS verletzt zu haben, da 

sieben Personen (S._______, T._______, U._______, V._______, 

W._______, Aa._____ und Ab._____) trotz einer Spielsperre auf der Spiel-

plattform der Beschwerdeführerin hätten spielen können. 

Die Beschwerdeführerin hat die Spielteilnahmen der sieben gesperrten 

Personen der Vorinstanz selber gemeldet (vgl. Beilagen 13, 14, und 18 – 

22 zu vi-act. 25). Sie bringt vor, in zwei Fällen habe ihr Kundendienst fal-

sche Angaben der betroffenen Personen bei der Registrierung nicht er-

kannt. Solche Fälle liessen sich bei einer manuellen Überprüfung der Iden-

tität, wie sie die Vorinstanz bewilligt habe, auch bei Anwendung grosser 

Sorgfalt nicht zu hundert Prozent ausschliessen. In den anderen fünf Fällen 

wären die Spielsperren beim automatischen Abgleich mit der Datenbank 

B-372/2021 

Seite 25 

der schweizweit gesperrten Personen aufgrund einer technischen Unzu-

länglichkeit nicht erkannt worden. Eine solche könne nicht ausgeschlossen 

werden, wenn eine Konzessionärin neu im Spielbankenbereich tätig werde 

(Rz. 60 ff. der Beschwerde). 

6.2 Personen, gegen die eine Spielsperre besteht, unterliegen in Spielban-

ken einem Spielverbot (Art. 52 Abs. 1 Bst. f BGS). Die Spielbanken führen 

ein Register der gesperrten Personen und teilen sich gegenseitig die Daten 

mit (Art. 82 Abs. 1 BGS) oder führen ein gemeinsames Register (Art. 82 

Abs. 2 BGS), wobei unter anderem Angaben zur Identität der gesperrten 

Personen in das Register einzutragen sind (Art. 82 Abs. 3 BGS). Bei der 

Eröffnung eines Spielerkontos hat die Spielbank die Identität der Spielerin 

oder des Spielers zu überprüfen (Art. 49 Abs. 1 VGS). Ist dieser oder die-

ser von einer Spielsperre betroffen, darf die Spielbank das Konto nicht er-

öffnen (Art. 47 Abs. 3 Bst. c VGS), was eine Überprüfung anhand des Re-

gisters der gesperrten Personen impliziert und im Übrigen auch für provi-

sorische Spielerkonti gilt (Art. 52 Abs. 1 Bst. c VGS). 

6.3 Angesichts des Spielverbots für gesperrte Personen hätte die Be-

schwerdeführerin die sieben Spielerinnen und Spieler nicht auf ihrer Spiel-

plattform spielen lassen dürfen. Damit ist der Vorinstanz zuzustimmen, 

dass die Beschwerdeführerin das Spielverbot für gesperrte Personen nach 

Art. 52 Abs. 1 Bst. f BGS verletzt hat. Inwiefern sich die Beschwerdeführe-

rin darauf berufen kann, Fehler in Einzelfällen und gerade in den ersten 

Monaten nach Betriebsaufnahme liessen sich nicht vermeiden, ist im Rah-

men der Prüfung der Vorwerfbarkeit der festgestellten Verstösse zu beur-

teilen (unten E. 9.2.4). Soweit die Beschwerdeführerin ausserdem geltend 

macht, eine Sanktionierung erweise sich angesichts der Geringfügigkeit 

des Verstosses als unverhältnismässig, ist dies im Rahmen der Prüfung 

der Verhältnismässigkeit wieder aufzunehmen (unten E. 13.5). 

7.  

7.1 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, gegen die ihr oblie-

genden Sorgfaltspflichten nach Art. 6 GwG in Verbindung mit Art. 12 der 

Geldwäschereiverordnung ESBK (GwV-ESBK, SR 955.021) verstossen zu 

haben. Gemäss einer Auswertung der Daten aus dem Datenaufzeich-

nungssystem (DZS; vgl. Art. 60 VGS) hätten 15 der 22 Spielerinnen und 

Spieler, deren Dossiers die Vorinstanz untersucht habe, ab dem 1. Januar 

2020 Einzahlungen von mehr als Fr. 100'000.– getätigt. Für 11 dieser 

15 Fälle lägen wiederum in der von der Beschwerdeführerin eingereichten 

B-372/2021 

Seite 26 

Dokumentation der Massnahmen zur Bekämpfung der Geldwäscherei 

keine Hinweise darauf vor, dass die Beschwerdeführerin die nötigen Abklä-

rungen im Sinne von Art. 16 GwV-ESBK vorgenommen habe (E. 11 f. der 

Verfügung). 

Die Beschwerdeführerin bringt vor, die nötigen Abklärungen korrekt und 

vollständig vorgenommen zu haben, wobei in einem Fall (B._______) eine 

Spielsperre ausgesprochen worden sei, nachdem der Spieler die verlang-

ten Unterlagen nicht eingereicht habe. In zwei Fällen (N._______ und 

R._______) sei die Schwelle von Fr. 100'000.– gar nicht überschritten wor-

den. Die Beschwerdeführerin räumt aber ein, in zehn Fällen (J._______, 

F._______, D._______, I._______, H._______, K._______, L._______, 

O._______, M._______ und B._______) die nötigen Abklärungen zum 

Zeitpunkt der Einleitung des besonderen Abklärungsverfahrens durch die 

Vorinstanz noch nicht vollständig abgeschlossen zu haben (Rz. 55 f. der 

Beschwerde). 

7.2 Spielbanken unterstehen dem Geldwäschereigesetz (Art. 2 Abs. 2 

Bst. e GwG und Art. 67 Abs. 1 BGS; vgl. oben E. 2.1). Nach diesem müs-

sen sie unter anderem die Hintergründe und den Zweck einer Transaktion 

oder einer Geschäftsbeziehung abklären, soweit die Transaktion oder die 

Geschäftsbeziehung mit einem erhöhten Risiko behaftet ist (Art. 6 Abs. 2 

Bst. c GwG). Ob ein erhöhtes Risiko vorliegt, bestimmt sich nach Kriterien, 

die von den Spielbanken festzulegen sind (Art. 13 Abs. 1 GwV-ESBK). Ein 

Kriterium kann etwa die Höhe der von einer Spielerin oder einem Spieler 

eingebrachten, von ihr gewonnenen oder ihr rückerstatteten Vermögens-

werte sein (Art. 13 Abs. 2 Bst. d und e GwV-ESBK). Die Beschwerdeführe-

rin hat festgelegt, dass eine «besondere Abklärung» unter anderem bei 

einzelnen Einzahlungen auf ein Spielerkonto in der Höhe von Fr. 30'000.– 

oder mehr sowie bei kumulierten Transaktionen auf einem Spielerkonto 

von Fr. 100'000.– oder mehr pro Jahr vorzunehmen ist (vgl. Hauptprozess 

23.41 «Besondere Abklärungen [GwG Online]», Beilage zu vi-act. 10; 

Schulungsunterlagen Customer Support, Beschwerdebeilage 26, S. 10). 

Abklärungen nach Art. 6 Abs. 2 GwG müssen «unverzüglich» vorgenom-

men werden (Art. 12 GwV-ESBK). Gemäss Art. 16 GwV-ESBK haben die 

Spielbanken «je nach Bedarf» die wirtschaftliche Berechtigung an den von 

den Transaktionen betroffenen Vermögenswerten und deren Herkunft 

(Bst. a – c) sowie der Ursprung des Vermögens und die berufliche oder ge-

schäftliche Tätigkeit der Spielerin oder des Spielers beziehungsweise der 

B-372/2021 

Seite 27 

wirtschaftlich berechtigten Person (Bst. d und e) abzuklären. Die Abklärun-

gen umfassen «je nach Bedarf» das Einholen schriftlicher oder mündlicher 

Auskünfte bei der Spielerin, dem Spieler oder der wirtschaftlich berechtig-

ten Person, Erkundigungen bei vertrauenswürdigen Personen und die 

Konsultation anderer Informationsquellen und Datenbanken (Art. 17 Abs. 1 

GwV-ESBK). Die Spielbank überprüft die Ergebnisse der Abklärungen auf 

ihre Plausibilität, dokumentiert sie und prüft, ob die Voraussetzungen für 

eine Meldung nach Art. 9 Abs. 1 GwG erfüllt sind (Art. 17 Abs. 2 GwV-

ESBK). 

Art. 17 Abs. 2 GwV-ESBK deckt sich in Bezug auf die Plausibilitätsprüfung 

mit Art. 16 Abs. 2 GwV-FINMA, was dafür spricht, die diesbezüglich entwi-

ckelten Grundsätze Anwendung finden zu lassen. Demnach bedeutet die 

Vornahme einer Plausibilitätsprüfung, dass der betroffene Finanzinterme-

diär nicht alle abzuklärenden Aspekte bis zur vollen Gewissheit zu unter-

suchen hat (RALPH WYSS, in: Daniel Thelesklaf et al. [Hrsg.], GwG Kom-

mentar, 3. Aufl. 2019, Art. 6 N 11). Er muss aber die zu beurteilenden 

Transaktionen oder Geschäftsbeziehungen verstehen und mit gutem 

Grund und für fachkundige Dritte nachvollziehbar auf deren Rechtmässig-

keit schliessen können (Urteil des BVGer B-3625/2014 vom 6. Oktober 

2015 E. 6.2.2; HUTZLER, a.a.O., Art. 6 GwG N 39; WYSS, a.a.O., Art. 6 N 23 

und 30). Auf die Spielbanken übertragen bedeutet dies, dass sie mit gutem 

Grund und für fachkundige Dritte nachvollziehbar davon ausgehen können 

müssen, dass die ihnen vorliegenden Angaben der Wahrheit entsprechen 

und die Herkunft von Spieleinsätzen hinreichend erklären. 

Die getätigten Transaktionen und die nach dem Geldwäschereigesetz er-

forderlichen Abklärungen muss die Spielbank zudem so mittels Belegen 

dokumentieren, dass fachkundige Dritte sich ein zuverlässiges Urteil über 

die Transaktionen und Geschäftsbeziehungen sowie über die Einhaltung 

der Bestimmungen dieses Gesetzes bilden können (Art. 7 Abs. 1 GwG). 

7.3 Auf welche der insgesamt 22 von ihr geprüften Dossiers sich der Vor-

wurf der Verletzung der Abklärungspflicht bei erhöhtem Risiko nach Art. 6 

Abs. 2 Bst. c GwG bezieht, erwähnt die Vorinstanz in der angefochtenen 

Verfügung nicht. Aus der von ihr erstellten Auswertung zu den 50 Spiele-

rinnen und Spieler mit dem höchsten Nettoverlust («Highplayer […] per 

14.08.2020», vi-act. 14) sowie aus in der Eingabe der Beschwerdeführerin 

an die Vorinstanz vom 8. Juli 2020 (vi-act. 10) enthaltenen Auswertungen 

geht aber hervor, dass die in der nachfolgenden Tabelle aufgeführten 

15 Spielerinnen und Spieler bis zum 14. August 2020 mehr als 

B-372/2021 

Seite 28 

Fr. 100'000.– auf ihr Spielerkonto einzahlten. Bei den als Nr. 1, 5 und 7 – 

15 aufgeführten Spielerinnen und Spielern (J._______, F._______, 

K._______, D._______, C._______, I._______, P._______, Q._______, 

O._______, L._______ und H._______) und somit in elf Fällen ist sodann 

die nötige besondere Abklärung entweder erst nach dem 14. August 2020 

erfolgt oder aber nicht mittels dem entsprechenden Formular «Besondere 

Abklärung» dokumentiert. Daraus ergibt sich, dass die Vorinstanz ihren 

Vorwurf auf diese elf Fälle bezieht. Nicht betroffen sind hingegen die von 

der Vorinstanz als Dossiers mit den zweit- respektive dritthöchsten Einzah-

lungen erwähnten Fälle A._______ und E._______ sowie die Fälle 

B._______, A._______, R._______ und N._______, zu denen sich die Be-

schwerdeführerin äusserte. 

Nr. Spieler/-in Einzahlungen Zeitraum Eröffnung Abklärung 

gemäss Formular 

1 J._______ 801'259.00 10.11.19 – 10.08.20 28.09.20 

2 A._______ 727'935.00 06.03.20 – 03.07.20 24.03.20 

3 E._______ 476'594.00 12.07.19 – 21.07.20 01.05.20 

4 B._______ 326'100.00 12.07.19 – 14.08.20 26.02.20 

5 F._______ 312'564.00 12.02.20 – 30.07.20 28.09.20 

6 G._______ 299'515.00 08.09.19 – 13.08.20 16.01.20 

7 K._______ 264'070.00 07.03.20 – 14.08.20 07.10.20 

8 D._______ 217'045.00 30.07.19 –14.08.20 28.09.20 

9 C._______ 165'350.00 27.04.20 – 13.08.20 - 

10 I._______ 123'710.00 28.05.20 – 14.08.20 28.09.20 

11 P._______ 120'043.00 15.07.19 – 24.05.20 - 

12 Q._______ 119'680.00 20.12.19 – 28.04.20 - 

13 O._______ 118'924.00 18.11.19 – 13.08.20 08.10.20 

14 L._______ 118'150.00 03.10.19 – 08.08.20 07.10.20 

15 H._______ 109'200.00 15.07.19 – 13.08.20 28.09.20 

 

7.4 Es ist unbestritten, dass in den genannten elf Fällen der relevante 

Schwellenwert bis zum 14. August 2020 überschritten war, so dass die Ab-

klärungspflicht bei erhöhtem Risiko nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c GwG entstan-

den war.  

7.5 Bei den als Nr. 1, 5, 7, 8, 10 und 13 – 15 aufgeführten 8 Spielerinnen 

und Spielern (J._______, F._______, K._______, D._______, I._______, 

O._______, L._______ und H._______) wurde die nötige besondere Ab-

klärung gemäss den in den Akten enthaltenen Formularen erst am 28. Sep-

tember 2020 oder später eröffnet. Für zwei weitere Fälle – P._______ und 

Q._______ – liegt gar kein Nachweis über eine besondere Abklärung vor. 

Insofern ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin ihrer Pflicht zur Vor-

nahme der erforderlichen besonderen Abklärungen nicht unverzüglich 

B-372/2021 

Seite 29 

nachgekommen ist, wie dies wie von Art. 12 GwV-ESBK verlangt wird, son-

dern erst mehrere Wochen, nachdem die Vorinstanz die entsprechenden 

GwG-Dossiers konkret eingefordert hatte, beziehungsweise in zwei Fällen 

überhaupt nicht.  

7.6 Gesondert einzugehen ist auf den Fall des Spielers C._______. Dieser 

zahlte vom 27. April 2020 bis am 13. August 2020 Fr. 165'350.– auf sein 

Spielerkonto ein, wobei er den Schwellenwert von Fr. 100'000.– bereits am 

7. August 2020 überschritt (vgl. «Dossier 3», enthalten in vi-act. 19). Die 

Beschwerdeführerin nahm auch hier nicht unverzüglich die nötige Abklä-

rung vor, sondern erst am 25. August 2020, wie aus dem entsprechenden 

Eintrag in ihrem «GwG Dossier» zu C._______ hervorgeht (gemäss ihrem 

«GwG Dossier» zu C._______ [enthalten in vi-act. 19, S. 4]), während das 

entsprechende Formular «Besondere Abklärung» fehlt. 

An dieser Beurteilung ändert auch nichts, dass die Beschwerdeführerin die 

finanziellen Verhältnisse von C._______ aufgrund von dessen Spieltätig-

keit in ihrem Casino bereits mehrmals abgeklärt hatte und – immer noch 

gemäss dem erwähnten Eintrag im «GwG Dossier» zu C._______ – am 

17. August 2020 aufgrund einer Meldung eines Casino-Mitarbeiters (For-

mular «Meldezettel Mitarbeiter», datiert auf den 15. August 2020, enthalten 

in vi-act. 19) den Bedarf nach einer erneuten Abklärung erkannt hatte. Sie 

liess C._______ in der Folge zwar ein Formular mit Angaben zu seiner fi-

nanziellen Situation ausfüllen (Formular «Form IV Anhang A – Abklärung 

Herkunft der Mittel», datiert auf den 20. August 2020, enthalten in vi-

act. 19) und erhielt von ihm einen Bankauszug vorgelegt (datiert auf den 

21. August 2021, enthalten in vi-act. 19), dem zu entnehmen ist, dass 

C._______ Inhaber mehrerer Bankkonti ist, auf denen ein Guthaben von 

insgesamt Fr. 548'394.19 verzeichnet ist (wobei Fr. 115'913.45 auf ein 

Partnerkonto und Fr. 9'385.49 auf Geschenksparkonti entfallen). 

Solche Vermögensnachweise geben jedoch keinen Aufschluss über die 

Herkunft der aufgeführten Vermögenswerte im Sinne von Art. 16 Bst. c 

GwV-ESBK. So bleibt ungewiss, ob das Vermögen etwa aus Erwerbein-

kommen, Wertschriftenertrag oder Erbschaft stammt (vgl. DETLEV 

M. BASSE, in: Peter V. Kunz et al. [Hrsg.], Geldwäschereigesetz [GwG], 

Stämpflis Handkommentar, 2017, Art. 6 Fn. 8). Als Beleg für die Einkünfte 

von C._______ findet sich einzig ein Vorsorgeausweis einer Sammelstif-

tung der beruflichen Vorsorge vom 11. September 2017 (enthalten in Dos-

sier 3 in vi-act. 19). Darin wird ein gemeldeter Jahreslohn von Fr. 130'000.– 

ausgewiesen. Diese Angabe kann jedoch nicht als belastbar angesehen 

B-372/2021 

Seite 30 

werden, da gleichzeitig ein vorhandenes Altersguthaben von Fr. 0.– aus-

gewiesen wird. Ob dieser Beleg überhaupt noch ausreichend aktuell war, 

als die Einzahlungen von C._______ auf sein Spielerkonto Fr. 100'000.– 

überschritten, kann unter diesen Umständen offenbleiben (vgl. zur von 

Art. 6 Abs. 2 GwG implizierten Pflicht zur dauernden Überwachung von 

Transaktionen und Geschäftsbeziehungen DORIS HUTZLER, in: Jürg-Beat 

Ackermann [Hrsg.], Kommentar Kriminelles Vermögen – Kriminelle Orga-

nisationen, Bd. II, 2018, Art. 6 GwG N 37). 

Die Beschwerdeführerin erkannte diese Unzulänglichkeit selbst. Sie ver-

merkte im «GwG Dossier» zu C._______ (a.a.O., S. 4) mit Datum vom 

24. August 2020, dass die Kontoauszüge über die letzten drei Monate so-

wie die Belege zu seiner Einkommenssituation noch fehlten. Ihr lagen so-

mit 17 Tage nach Entstehen der Abklärungspflicht bei erhöhtem Risiko 

nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c GwG noch keine belastbaren Nachweise über die 

Herkunft der von C._______ auf sein Spielerkonto einbezahlten Betrag vor. 

Damit ist die Anforderung der unverzüglichen Abklärung nicht erfüllt. 

7.7 Anzumerken ist, dass die von der Beschwerdeführerin verspätet vor-

genommenen besonderen Abklärungen (oben E. 7.5) zumindest in der 

Mehrheit der Fälle auch in inhaltlich nicht den Anforderungen des Geldwä-

schereigesetzes entsprechen. So enthalten die von der Beschwerdeführe-

rin eingereichten «GwG-Dossiers» zu den Spielern O._______, D._______ 

und H._______ (Beschwerdebeilagen 23/5, 23/8 und 23/10) keine belast-

baren Nachweise wie Bankdokumente, Lohnausweise oder Steuerveran-

lagungen. Allein auf Selbstdeklarationen und Internetrecherchen abzustel-

len, wie es die Beschwerdeführerin den eingereichten Dossiers nach für 

ausreichend befunden hat, wird den aus Art. 6 Abs. 2 GwG fliessenden An-

forderungen (oben E. 7.2) nicht gerecht. 

Im Dossier F._______ (Beschwerdebeilage 23/9) findet sich sodann einzig 

eine einzelne Seite eines mehrseitigen monatlichen Kontoauszugs, der 

keinerlei Informationswert im Hinblick auf die Herkunft der von F._______ 

eingebrachten Beträge zukommt. Ebenso wenig aussagekräftige Bankbe-

lege finden sich in den Dossiers I._______, K._______ und L._______ (Be-

schwerdebeilagen 23/1, 23/3 und 23/4). Unter diesen Umständen konnte 

die Beschwerdeführerin nicht mit gutem Grund und für fachkundige Dritte 

nachvollziehbar davon ausgehen, dass die von den betroffenen Spielerin-

nen und Spielern gemachten Angaben über ihre finanziellen Verhältnisse 

der Wahrheit entsprechen und die Herkunft von Spieleinsätzen hinreichend 

erklären. 

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Seite 31 

7.8 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin damit zu Recht vor, gegen 

ihre Sorgfaltspflicht nach Art. 6 GwG in Verbindung mit Art. 12 GwV-ESBK 

verstossen zu haben. Die Beschwerdeführerin hat in Bezug auf mindes-

tens 11 Dossiers (J._______, F._______, K._______, D._______, 

C._______, I._______, P._______, Q._______, O._______, L._______ 

und H._______) die erforderlichen Abklärungen verspätet oder inhaltlich 

unzulänglich vorgenommen. 

Offenbleiben kann im Übrigen, ob die Beschwerdeführerin ihre Dokumen-

tationspflicht nach Art. 17 Abs. 2 und Art. 18 GwV-ESBK verletzte, indem 

sie die entsprechenden Dossiers unsorgfältig führte. Die Vorinstanz rügt im 

Schriftenwechsel zwar gewisse Mängel (S. 10 f. der Vernehmlassung; 

S. 5 ff. der Duplik), doch enthält ihre Verfügung diesbezüglich keinen ei-

genständigen Vorwurf. 

8.  

8.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, Verwaltungssanktionen setzten im-

mer ein Verschulden des beaufsichtigten Marktteilnehmers im Sinne eines 

Vorsatzes oder von Fahrlässigkeit voraus (Rz. 74 der Beschwerde), wozu 

sich die Vorinstanz weder zustimmend noch ablehnend äussert (vgl. E. 22c 

der Verfügung und S. 11 der Vernehmlassung). 

8.2 Die Voraussetzung des Verschuldens geht weder aus dem Wortlaut 

von Art. 100 BGS noch aus den Materialien zum Geldspielgesetz hervor 

(vgl. Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8482 f.; AB 2016 S 370 ff.; AB 2016 S 

453 ff.; AB 2017 N 79 ff.; AB 2017 N 423 ff.; AB 2017 S 318; AB 2017 N 

1263 ff.; AB 2017 S 625 ff.; AB 2017 N 1575 ff.; AB 2017 S 743 ff.; AB 2017 

N 1622). Bei Sanktionen nach Art. 100 BGS handelt es sich um finanzielle 

Belastungen, die als Reaktion auf eine Verletzung einer verwaltungsrecht-

lichen Vorschrift erfolgen und die in einem Verwaltungsverfahren durchge-

setzt werden. Sie lassen sich damit den im Wirtschaftsverwaltungsrecht 

verschiedentlich vorgesehenen pekuniären Verwaltungssanktionen zuord-

nen, wobei allerdings unterschiedliche Begrifflichkeiten bestehen und die 

einzelnen Instrumente nicht einheitlich konzipiert sind (vgl. zum Ganzen 

Pekuniäre Verwaltungssanktionen, Bericht des Bundesrates vom 23. Feb-

ruar 2022 in Erfüllung des Postulates 18.4100 SPK-N vom 1. November 

2018 [nachfolgend: Bericht Pekuniäre Verwaltungssanktionen], BBl 2022 

776, S. 11 ff.). 

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8.3 Die pekuniären Verwaltungssanktionen wurden vom Gesetzgeber ur-

sprünglich verschuldensunabhängig konzipiert (Bericht Pekuniäre Verwal-

tungssanktionen, BBl 2022 776, S. 38). Dies geht für den mit Art. 100 BGS 

vergleichbaren (so Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483) Art. 49a des Kar-

tellgesetzes (KG, SR 251) wie auch für die Vorgängerbestimmung von 

Art. 100 BGS, Art. 51 SBG, deutlich aus den jeweiligen Botschaften hervor 

(vgl. Botschaft des Bundesrates über die Änderung des Kartellgesetzes 

vom 7. November 2001 [nachfolgend: Botschaft KG], BBl 2002 2022, 2034; 

Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über das Glücksspiel und 

über die Spielbanken [Spielbankengesetz, SBG] vom 26. Februar 1997 

[nachfolgend: Botschaft SBG], BBl 1997 III 145, 188). Zu Art. 51 SBG hielt 

die Botschaft fest (a.a.O.): 

«Der Erlass von Verwaltungssanktionen ist deshalb angezeigt, weil – mit we-

nigen Ausnahmen des Verwaltungsstrafrechts – nur natürliche Personen straf-

bar sein können; Unternehmen sind als juristische Personen oder auch als 

Personengemeinschaften nach herrschender Lehre nicht deliktsfähig, weil 

ihnen keine subjektive Schuld zugewiesen werden kann. Überdies muss da-

von ausgegangen werden, dass es bei grösseren Unternehmungen häufig 

sehr schwierig ist, die für eine bestimmte Entscheidung strafrechtlich verant-

wortliche Person auszumachen.» 

Die pekuniären Verwaltungssanktionen wurden somit zumindest im Fall 

von Art. 49a KG sowie von Art. 51 SBG gerade deshalb geschaffen, weil 

davon ausgegangen wurde, dass Unternehmen nicht schuldfähig sind. 

8.4 In der Zwischenzeit ist die Rechtsprechung allerdings zum Schluss ge-

langt, dass Kartellrechtsverstösse nur dann mit Sanktionen nach Art. 49a 

KG geahndet werden dürfen, wenn die Verstösse dem Unternehmen vor-

werfbar sind (BGE 147 II 72 E. 8.4.2; 146 II 217 E. 8.5.2; 143 II 297 

E. 9.6.2; grundlegend Urteil des BGer 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 

E. 12.2.1 f. [nicht publiziert in BGE 139 I 72]; vgl. auch Urteile des BVGer 

B-581/2012 vom 16. September 2016 E. 8.2.2; B-7633/2009 vom 14. Sep-

tember 2015 Ziff. 654 ff.). Damit ist zu klären, ob das Gleiche für Sanktio-

nen nach Art. 100 BGS gilt. 

8.5 Die Voraussetzung der Vorwerfbarkeit ergibt sich für Sanktionen nach 

Art. 49a KG aus deren strafrechtsähnlichem Charakter. Massgeblich für 

Letzteren sind die «Engel-Kriterien» des Europäischen Gerichtshofs für 

Menschenrechte (EGMR). Nach diesen liegt eine strafrechtliche Anklage 

im Sinne von Art. 6 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und 

Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK, SR 0.101) beziehungs-

weise eine Straftat im Sinne von Art. 7 EMRK vor, wenn alternativ entweder 

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das nationale Recht eine staatliche Massnahme dem Strafrecht zuordnet 

oder die Natur oder die Art und Schwere des Vergehens und/oder die Sank-

tion für einen strafrechtlichen Charakter sprechen (BGE 147 I 57 E. 5.2; 

142 II 243 E. 3.4; 140 II 384 E. 3.2.1; grundlegend Urteil des EGMR Engel 

gegen Niederlande vom 8. Juni 1976 [Nr. 5100/71 u. a.], §§ 82 f.; vgl. auch 

Urteile des EGMR Rola gegen Slowenien vom 4. Juni 2019 [Nr. 12096/14 

u. a.], § 54; Lázaro Laporta gegen Spanien vom 3. Juli 2018 

[Nr. 32754/16], § 17). Sanktionen nach Art. 49a KG erfüllen angesichts ih-

res abschreckenden sowie vergeltenden Zwecks und ihrer erheblichen 

Sanktionsdrohung das zweite und das dritte Engel-Kriterium, womit die Ga-

rantien von Art. 6 und 7 EMRK sowie Art. 30 beziehungsweise 32 BV 

grundsätzlich zur Anwendung kommen (BGE 139 I 72 E. 2.2.2; Urteil des 

BVGer B-831/2011 vom 18. Dezember 2018 Ziff. 1479; vgl. auch Urteil des 

EGMR Menarini gegen Italien vom 27. September 2011 [Nr. 43509/08], 

§§ 41 ff.). 

Das Schuldprinzip ist zwar nicht ausdrücklich in der EMRK verankert. Der 

Begriff der Strafe im Sinne von Art. 7 EMRK setzt gemäss dem EGMR je-

doch voraus, dass ein Element der subjektiven Zurechenbarkeit («element 

of personal liability») des Täters festgestellt wird (Urteil des EGMR G.I.E.M. 

u. a. gegen Italien vom 28. Juni 2018 [Nr. 1828/06 u. a.], § 242). Dies 

schliesst eine gesetzliche Vermutung der subjektiven Zurechenbarkeit 

nicht aus, doch muss angesichts der Unschuldsvermutung nach Art. 6 

Abs. 2 EMRK eine Entlastungsmöglichkeit bestehen (a.a.O., § 243). 

8.6 Gemäss der Rechtsprechung setzen Sanktionen nach Art. 49a KG ent-

sprechend zumindest einen objektiven Sorgfaltsmangel im Sinne eines Or-

ganisationsverschuldens voraus. Danach wird ein Unternehmen bereits 

dann strafbar, wenn ihm Organisationsmängel angelastet werden können, 

auch ohne dass sich die Straftat einer bestimmten natürlichen Person zu-

ordnen lässt (BGE 147 II 72 E. 8.4.2; 146 II 217 E. 8.5.2; Urteil des BGer 

2C_596/2019 vom 2. November 2022 E. 9.3.1; vgl. zum Ganzen auch Be-

richt Pekuniäre Verwaltungssanktionen, BBl 2022 776, S. 40 f.). Alternativ 

genügt aber auch Fahrlässigkeit oder Vorsatz von im Namen des Unter-

nehmens kartellrechtswidrig handelnden Personen (vgl. Urteile des BVGer 

B-807/2012 vom 25. Juni 2018 E. 11.2.5; B-581/2012 vom 16. September 

2016 E. 8.2.3). 

Die von den Unternehmen einzuhaltenden Sorgfaltspflichten ergeben sich 

dabei im Rahmen des Kartellrechts primär aus dem Kartellgesetz. Liegt ein 

nachweisbares wettbewerbswidriges Verhalten vor, so ist in aller Regel 

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Seite 34 

auch die objektive Sorgfaltspflicht verletzt, denn die Unternehmen müssen 

über die Regeln des Kartellgesetzes, über die dazu ergangene Praxis und 

die einschlägigen Bekanntmachungen informiert sein (vgl. BGE 147 II 72 

E. 8.4.2; 146 II 217 E. 8.5.2; Urteil des BGer 2C_596/2019 vom 2. Novem-

ber 2022 E. 9.3.1). 

8.7 Unter dem Spielbankengesetz hatte das Bundesgericht bereits zu be-

urteilen, ob pekuniäre Verwaltungssanktionen gegen Spielbanken eben-

falls strafrechtsähnlichen Charakter haben. Es bejahte dies unter Verweis 

auf die Sanktionen nach Art. 49a KG. Wie diesen komme Sanktionen nach 

Art. 51 SBG ein präventiver, gleichzeitig aber auch ein pönaler und repres-

siver Charakter zu, soweit mit ihnen nicht nur der durch den Verstoss er-

zielte Gewinn, sondern bis zum Dreifachen von diesem sanktionsweise 

eingezogen werde, was einen nach oben offenen Betrag in mehrfacher Mil-

lionenhöhe bedeuten könne (BGE 140 II 384 E. 3.2.2). Auf die beabsich-

tigte Präventivwirkung der «empfindliche[n] Sanktionen, die gegen das 

fehlbare Unternehmen gerichtet sind», verwies zudem die Botschaft zum 

Geldspielgesetz (Botschaft SBG, BBl 1997 III 145, 188). 

8.8 Art. 100 BGS weicht von Art. 51 SBG in einigen Punkten ab. So wird 

nicht mehr vorausgesetzt, dass die Spielbank einen Vorteil aus den zu 

sanktionierenden Verstössen gezogen hat. Die Sanktion wird zudem nicht 

mehr soweit möglich anhand des durch den Verstoss erzielten Gewinns 

berechnet, sondern in jedem Fall anhand des Prozentsatzes des Brutto-

spielertrags. Die angedrohte Höchstsanktion beträgt zudem neu nur noch 

15 statt 20 Prozent. Beibehalten werden soll demgegenüber die Praxis der 

Vorinstanz, wonach der Sanktionsbetrag entsprechend dem Schweregrad 

des Verstosses festgelegt wird (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483). Der 

Einzug der unrechtmässig erzielten Spielerträge erfolgt neu separat nach 

Art. 56 BGS. 

8.9 Die Anpassungen ändern nichts am strafrechtsähnlichen Charakter der 

Sanktionen gegen Spielbanken. Die Entkopplung der Sanktionshöhe von 

der Höhe des nachweisbaren unrechtmässig erzielten Spielertrags ver-

stärkt vielmehr den abschreckenden Zweck der Sanktionen. Auch besteht 

mit der angedrohten Höchstsanktion von 15 Prozent des Bruttospielertrags 

nach wie vor eine erhebliche Sanktionsdrohung. Somit sind das zweite und 

das dritte Engel-Kriterium nach wie vor erfüllt und finden die Garantien von 

Art. 6 und 7 EMRK sowie Art. 30 beziehungsweise 32 BV grundsätzlich An-

wendung auf Sanktionen nach Art. 100 BGS. Davon ging im Übrigen auch 

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Seite 35 

die Botschaft zum Geldspielgesetz aus (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 

8483). 

8.10 Angesichts der grundsätzlichen Anwendbarkeit der Garantien von 

Art. 6 und 7 EMRK sowie Art. 30 beziehungsweise 32 BV und der in diesem 

Zusammenhang erfolgten Rechtsprechung (oben E. 8.5 f.) setzt die Ver-

hängung einer Sanktion nach Art. 100 BGS die subjektive Zurechenbarkeit 

des vorgeworfenen Verhaltens voraus. Analog zum Kartellrecht ist zu ver-

langen, dass zumindest Vorwerfbarkeit vorliegt, das heisst ein objektiver 

Sorgfaltsmangel im Sinne eines Organisationsverschuldens (allgemein für 

pekuniäre Verwaltungssanktionen ebenso Bericht Pekuniäre Verwaltungs-

sanktionen, BBl 2022 776, S. 42 f.). 

8.11 Der Begriff des Organisationsverschuldens bezeichnet den Vorwurf 

mangelhafter Organisation, der bei der strafrechtlichen Verantwortlichkeit 

von Unternehmen nach Art. 102 StGB an die Stelle des Vorwurfs von Vor-

satz oder Fahrlässigkeit tritt (vgl. NIGGLI/GFELLER, a.a.O., Art. 102 StGB 

N 18; GÜNTER HEINE, Organisationsverschulden aus strafrechtlicher Sicht, 

in: Marcel A. Niggli/Marc Amstutz [Hrsg.], Verantwortlichkeit im Unterneh-

men, 2007, S. 93 ff., 100 ff.). Auch im Zusammenhang mit Verwaltungs-

sanktionen nach Art. 49a KG wird der Begriff in diesem Sinne verwendet. 

Verlangt wird vom Unternehmen, sich so zu organisieren, dass keine 

Rechtsverletzungen begangen werden (JÜRG BORER, Wettbewerbsrecht I 

Kommentar, 3. Aufl. 2011, Art. 49a KG N 11). Welche Vorkehrungen das 

Unternehmen zu treffen hat, ist im Hinblick auf die möglichen Rechtsver-

letzungen zu beurteilen. Ein Unternehmen muss sich dabei nur gegen vo-

raussehbare Rechtsverletzungen vorsehen und auch nur jene Massnah-

men treffen, die ihm zumutbar sind. Sodann kann es nur verantwortlich ge-

macht werden, wenn die ihm zur Last gelegten Rechtsverletzungen bei Er-

greifen der erforderlichen Massnahmen vermeidbar gewesen wären. Auf 

jeden Fall aber hat es die nötige Sorgfalt bei der Auswahl, der Instruktion 

und der Kontrolle von Hilfspersonen aufzubringen. Zu den organisatori-

schen Mindestanforderungen gehören weiter Risikoanalyse, Ausbildung, 

interne Kontrolle und interne Richtlinien (zum Ganzen NIGGLI/GFELLER, 

a.a.O., Art. 102 StGB N 261 – 269). 

8.12 Somit ist im Hinblick auf die Verhängung einer Sanktion nach Art. 100 

BGS zu prüfen, ob die festgestellten Verstösse gegen das Geldspielgesetz 

und das Geldwäschereigesetz der Beschwerdeführerin subjektiv zure-

chenbar sind, wobei ein Organisationsverschulden im dargelegten Sinne 

B-372/2021 

Seite 36 

ausreicht. Entgegen der Beschwerdeführerin muss ihr nicht zwingend ein 

Vorsatz oder Fahrlässigkeit nachgewiesen werden. 

9.  

9.1 Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, kein ausreichendes 

Kontroll- und Massnahmensystem implementiert zu haben, um den ihr zur 

Last gelegten Verstössen vorzubeugen. Auch habe es die Beschwerdefüh-

rerin verpasst, die personellen Ressourcen dem starken Wachstum des 

neuen Geschäftsfelds angemessen anzupassen (E. 22c der Verfügung). 

Die Beschwerdeführerin entgegnet, das starke Wachstum des Online-

Spiels im Jahr 2020 sei auf die damals vom Bund verordneten Massnah-

men zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie zurückzuführen und habe 

nicht antizipiert werden können. Sie habe ihren Kundendienst für das On-

line-Spiel im Frühjahr 2020 temporär mit drei Personen aus dem terrestri-

schen Casino verstärkt und anschliessend so rasch wie möglich mit neuen 

Mitarbeitenden ausgebaut. Schliesslich sei zu berücksichtigen, dass sie 

erst seit sehr kurzer Zeit Online-Spielbankenspiele anbiete (Rz. 76 ff. der 

Beschwerde; Rz. 42 der Replik). 

9.2 Im Folgenden ist in Bezug auf die verschiedenen der Beschwerdefüh-

rerin zur Last gelegten Verstösse zu prüfen, ob ein Organisationsverschul-

den vorliegt. 

9.2.1 Früherkennung und Spielsperre (Art. 71 und 80 BGS): Der Vor-

instanz ist zuzustimmen, dass die diesbezüglichen Verstösse (oben E. 3) 

auf ein nicht ausreichendes Kontroll- und Massnahmendispositiv der Be-

schwerdeführerin schliessen lassen (vgl. E. 22c der Verfügung; S. 12 der 

Vernehmlassung). Insbesondere fehlte es der Organisation der Beschwer-

deführerin entweder an konkreten Vorgaben, innerhalb welcher Frist die 

nötigen Abklärungen im Rahmen der Früherkennung vorzunehmen und 

abzuschliessen sind, oder aber an einer wirksamen Kontrolle der Einhal-

tung dieser Fristen. Ebenso mangelte es an ausreichenden Vorgaben für 

das Erkennen von besonders riskanten Spielverhalten sowie eines Miss-

verhältnisses von Einkommen und aufs Spiel gesetzten Beträgen oder an 

einer Kontrolle der Einhaltung dieser Vorgaben. 

Entsprechende Vorgaben aufzustellen und durchzusetzen, wäre der Be-

schwerdeführerin zumutbar gewesen und hätte die festgestellten Verlet-

zungen verhindert. Die Beschwerdeführerin wendet denn auch nicht ein, 

B-372/2021 

Seite 37 

dass entsprechende Massnahmen nicht zumutbar oder nicht wirksam wä-

ren. Vielmehr sichert sie zu, die nötigen Vorkehrungen für die Zukunft ge-

troffen zu haben, soweit sie Verstösse einräumt (vgl. Rz. 79 der Be-

schwerde). 

Die Beschwerdeführerin durfte sodann als Konzessionärin den Betrieb der 

Onlinespiele nur aufnehmen, wenn sie sämtliche gesetzlichen und techni-

schen Vorgaben erfüllt. Sie ist zudem verpflichtet, während der gesamten 

Dauer, während der sie Onlinespiele anbietet, die gesetzlichen und techni-

schen Vorgaben einzuhalten und ihr Sozialkonzept bei Bedarf anzupassen, 

um die Ziele und Vorgaben der Gesetzgebung einzuhalten (Ziff. 2.1 und 

3.1 der Konzessionserweiterung vom […]). Entsprechend hatte sie sich be-

reits ab Betriebsaufnahme so zu organisieren, dass keine Rechtsverletzun-

gen begangen werden. 

Einzuräumen ist, dass die Covid-19-Pandemie und das damit verbundene 

starke Wachstum des Online-Geldspiels nicht voraussehbar waren. Der 

Beschwerdeführerin sind allerdings nicht nur Verzögerungen bei der Abar-

beitung der anstehenden Früherkennungsabklärungen vorzuwerfen, die 

sich durch Personalengpässe erklären liessen, sondern wie dargelegt die 

mangelhafte Implementierung eines ausreichenden Kontroll- und Mass-

nahmendispositivs. Letzteres versäumte die Beschwerdeführerin bereits 

vor Einsetzen der Covid-19-Pandemie in der Schweiz im März 2020. 

Bei knappen personellen Ressourcen hätte die Beschwerdeführerin zudem 

jene Fälle priorisieren können und müssen, bei denen besonders hohe Be-

träge im Spiel sind. Schliesslich ist festzuhalten, dass die Beschwerdefüh-

rerin der Verletzung von Vorschriften des Geldspielgesetzes auf andere 

Weise hätte vorbeugen müssen, soweit sie nicht in der Lage war, alle im 

Rahmen der Früherkennung anfallenden Abklärungen rechtzeitig durchzu-

führen. Namentlich hätte sie, soweit es ihr tatsächlich nicht möglich war, 

ausreichend Personal intern umzuteilen oder neu zu rekrutieren, zur Not 

provisorische Spielsperren aussprechen können und müssen. 

Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, sie habe im Rahmen ihres Früh-

erkennungsprozesses gehandelt und angesichts von dessen Genehmi-

gung durch die Vorinstanz darauf vertrauen dürfen, gesetzkonform zu han-

deln (Rz. 25 der Beschwerde). Wie bereits dargelegt, kann sich die Be-

schwerdeführerin im vorliegenden Fall aber nicht auf Vertrauensschutz be-

rufen (oben E. 3.8). 

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Seite 38 

9.2.2 Werbeverbot (Art. 74 Abs. 2 BGS): Wie bereits dargelegt, sind die 

diesbezüglichen Verstösse der Beschwerdeführerin zuzurechnen, weil 

diese nicht die nötige Sorgfalt bei der Auswahl, der Instruktion und der 

Überwachung der Hilfsperson hat walten lassen (oben E. 4.6). Da bei 

Nichteinhaltung von Sorgfaltspflichten auch ein Organisationsverschulden 

gegeben ist (oben E. 8.11), sind die entsprechenden Verstösse der Be-

schwerdeführerin auch subjektiv vorwerfbar. 

9.2.3 Einzahlungslimit für provisorische Spielerkonti (Art. 52 Abs. 3 VGS): 

Den diesbezüglichen Verstoss hätte die Beschwerdeführerin durch techni-

sche Massnahmen verhindern können. Die Beschwerdeführerin bringt 

auch nicht vor, dass dies nicht möglich gewesen wäre (vgl. oben E. 5.3). 

Soweit sie ausführt, es handle sich um einen Einzelfall (Rz. 40 der Replik), 

so ist zu entgegnen, dass sie sich im Rahmen ihrer Sorgfaltspflichten so 

organisieren muss, dass sie auch nicht in einzelnen Fällen gegen das Ge-

setz verstösst. 

9.2.4 Unberechtigte Spielteilnahme (Art. 52 Abs. 1 Bst. f. BGS): Dass die 

betroffenen Personen gesperrt waren, hätte die Beschwerdeführerin ange-

sichts der Vorschriften zum Register der gesperrten Personen und der Er-

öffnung von Spielerkonti bemerken müssen (vgl. oben E. 6.2). Dies bestrei-

tet sie im Grundsatz auch nicht. Zu prüfen bleibt somit ihr Einwand, dass 

eine nullprozentige Fehlerquote bei manuellen Prozessen nicht zu errei-

chen und gewisse technische Unzulänglichkeiten zu Beginn der Konzessi-

onsdauer nicht zu vermeiden seien (Rz. 67 und 70 der Beschwerde; Rz. 50 

der Replik). 

Die gesetzlichen Bestimmungen sind während der ganzen Konzessions-

dauer und in jedem einzelnen Fall einzuhalten (oben E. 9.2.1). Die Spiel-

banken müssen entsprechend dafür besorgt sein, dass die nötige Sorgfalt 

ab Betriebsaufnahme bei jedem zur Einhaltung der gesetzlichen Bestim-

mungen vorgesehenen Arbeitsschritt aufgewendet wird. Die Beschwerde-

führerin bringt denn auch nicht vor, dass die Abweichungen zwischen den 

Angaben des betroffenen Spielers und jenen im eingereichten Ausweisdo-

kument in den zwei erwähnten Fällen vom Kundendienst nicht hätten er-

kennt werden können und sollen. Gleichermassen kann von den Spielban-

ken auch verlangt werden, dass sie bei der Konzeption und Implementie-

rung von automatisierten Arbeitsschritten auch besondere Konstellationen 

bedenken, die im Rahmen der vorgesehenen Funktionalität der verwende-

ten Systeme entstehen, wie dies hier angesichts der mehrmaligen Sper-

rung beziehungsweise zwischenzeitlichen Entsperrung von Spielerinnen 

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Seite 39 

und Spielern entstanden ist. Daran ändert auch nichts, dass die Vorinstanz 

die entsprechenden Arbeitsprozesse der Beschwerdeführerin im Rahmen 

des Konzessionsverfahrens geprüft hat. Die Vorinstanz übernimmt 

dadurch nicht die Verantwortung für die Gesetzeskonformität des Handelns 

der Beschwerdeführerin (vgl. oben E. 9.2.1). 

9.2.5 Abklärungspflicht bei erhöhtem Risiko (Art. 6 Abs. 2 Bst. c GwG): Die 

diesbezüglichen Verstösse (oben E. 7) lassen auf Organisationsmängel 

schliessen. Insbesondere fehlte es der Organisation der Beschwerdefüh-

rerin entweder an konkreten Vorgaben, innerhalb welcher Frist die nötigen 

Abklärungen vorzunehmen und abzuschliessen sind, oder aber an einer 

wirksamen Kontrolle der Einhaltung dieser Fristen. 

Entsprechende Vorgaben zu entwerfen und durchzusetzen wäre der Be-

schwerdeführerin zumutbar gewesen und hätte die festgestellten Verlet-

zungen verhindert. Die Beschwerdeführerin wendet denn auch nicht ein, 

dass entsprechende Massnahmen nicht zumutbar oder nicht wirksam wä-

ren. Vielmehr sichert sie zu, die nötigen Vorkehrungen für die Zukunft ge-

troffen zu haben, soweit sie Verstösse einräumt (vgl. Rz. 79 der Be-

schwerde). 

9.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Voraussetzung der Vor-

werfbarkeit somit in Bezug auf alle der Beschwerdeführerin zur Last geleg-

ten Gesetzesverstösse gegeben ist. 

10.  

10.1 Die Vorinstanz hat gegen die Beschwerdeführerin eine Sanktion in der 

Höhe von Fr. 1'799'465.– ausgesprochen. Als Bemessungsgrundlage zog 

sie dabei den gesamten Bruttospielertrag der Beschwerdeführerin im Vor-

jahr heran, wobei sich dieser im Jahr 2019 aus Fr. 6'344'072.– aus dem 

Online-Geldspiel und Fr. 65'634'530.– aus dem Geldspiel im Casino zu-

sammensetzte (…) und gesamthaft Fr. 71'978'602.– betrug. Sodann setzte 

die Vorinstanz den Sanktionsbetrag auf 2,5 Prozent des Bruttospielertrags 

und damit Fr. 1'799'465.– fest (E. 26 der Verfügung). 

10.2 Die Beschwerdeführerin wendet sich im Hauptstandpunkt per se ge-

gen die Verhängung einer Sanktion und in Eventualstandpunkten gegen 

die gewählte Bemessungsgrundlage für die Sanktion sowie gegen die kon-

krete Bemessung der Sanktion (Rz. 71 ff. der Beschwerde). Im Folgenden 

ist deshalb zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht das Mittel der Sanktion 

B-372/2021 

Seite 40 

gewählt (E. 11), auf den gesamten Bruttospielertrag als Bemessungs-

grundlage abgestellt (E. 12) und die Sanktion auf 2,5 Prozent des Brutto-

spielertrags festgesetzt hat (E. 13). 

11.  

11.1 Die Beschwerdeführerin rügt die Verhängung einer Verwaltungssank-

tion als per se rechtswidrig, weil kein Verschulden der Beschwerdeführerin 

vorliege und eine Sanktionierung unverhältnismässig sei (Rz. 74 ff. und 

80 ff. der Beschwerde). 

Dass der Beschwerdeführerin vorwerfbare Gesetzesverstösse vorliegen, 

wurde bereits dargelegt (oben E. 9). Zu prüfen bleibt aber, ob sich die Ver-

hängung einer Sanktion als unverhältnismässig erweist, weil der Vor-

instanz ein milderes Mittel zur Verfügung gestanden hätte. 

11.2 Das Verhältnismässigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 2 BV gebietet, dass 

eine staatliche Massnahme geeignet, notwendig und für die betroffene Per-

son zumutbar sein muss, um das angestrebte Ziel zu erreichen (BGE 140 

II 194 E. 5.8.2; 139 I 218 E. 4.3). 

11.3 Bei Art. 100 Abs. 1 BGS handelt es sich nicht um eine «Kann-Bestim-

mung». Es liegt somit grundsätzlich nicht im Ermessen der Vorinstanz, bei 

Gesetzesverstössen auf die Verhängung einer Sanktion zu verzichten. Ins-

besondere entspricht es auch nicht der Konzeption des Gesetzgebers, 

dass bei Gesetzesverstössen generell erst ein Verweis auszusprechen 

wäre. Die Botschaft zum Geldspielgesetz hält vielmehr fest, dass an der 

bisherigen Praxis der Vorinstanz festzuhalten sei. Nach dieser ist für 

leichte, mittelschwere und schwere Gesetzesverstösse stets eine Sanktion 

zu verhängen. Zu verzichten ist darauf einzig bei erstmaliger Missachtung 

einfacher Ordnungsvorschriften (Botschaft BGS, BBl 2015 8387, 8483). 

Die der Beschwerdeführerin zur Last gelegten Verstösse gehen aber über 

die Verletzung einfacher Ordnungsvorschriften hinaus (unten E. 13.5), 

weshalb der Verzicht auf eine Sanktion ausser Betracht fällt. 

11.4 Auch unter dem Geldspielgesetz behält die in der Botschaft zum 

Spielbankengesetz zu Art. 51 SBG gemachte Aussage ihre Gültigkeit, dass 

die Wirksamkeit des Gesetzes entscheidend von der Präventivwirkung der 

Sanktionen abhängt (Botschaft SBG, BBl 1997 III 145, 188). Würde nicht 

direkt nach einem erstmaligen Gesetzesverstoss eine Sanktion ausgespro-

chen, könnte eine Spielbank mit dem Aufbau der für die Einhaltung ihrer 

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Sorgfaltspflichten notwendig