# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6dc40db5-df08-5000-a87b-6aeac410e4ba
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-10-08
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 08.10.2025 602 2022 16
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-16_2025-10-08.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 16

Arrêt du 8 octobre 2025

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Dominique Gross, Christian Pfammatter 
Greffier-stagiaire : Aurélie Guillaume

Parties A.________, recourant, représenté par Me Yves Nicole, avocat,

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 14 janvier 2022 contre la décision du 30 novembre 2021 
concernant la modification du Plan d'affectation cantonal des réserves 
naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel

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considérant en fait

A. Dans le but de remédier aux inondations de l'Aar entre Aarberg et Soleure ainsi qu'aux 
submersions causées par les hautes eaux des trois lacs du Jura, leurs affluents et l'insuffisance de 
leurs écoulements, une première correction des eaux du Jura a été effectuée à partir des années 
1870 (cf. ATF 8 I 362). Dès l'année 1877, ces travaux ont entraîné l'abaissement du niveau moyen 
du lac de Neuchâtel de plus de 2,5 mètres. Le retrait des eaux a exondé une bande de terrain 
marécageux entre les falaises et la nouvelle ligne de la rive sud déplacée désormais plus au nord 
(cf. Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels [IFP], objet no 1208, Rive sud du 
lac de Neuchâtel). 

La première correction n'ayant pas résolu tous les problèmes hydrauliques (crues et inondations), 
divers travaux ont été réalisés au cours du XXème siècle afin de stabiliser le niveau des eaux. Ils 
ont en particulier consisté en la deuxième correction des eaux du Jura de 1963 à 1972.    

Initialement occupées par de simples bancs de sable, ces terres exondées ont progressivement été 
colonisées par de la végétation marécageuse et forestière. Propriétaire des nouvelles surfaces sises 
sur son territoire, l'Etat de Fribourg a en cédé certaines à des privés ou des communes, mais a 
conservé la majorité des terrains considérés comme faisant partie de son domaine forestier. 

Actuellement, huit secteurs distincts entrecoupés par l'espace construit existant ont été classés en 
réserves naturelles par les cantons de Vaud, Fribourg, Berne et Neuchâtel, secteurs regroupés sous 
la dénomination générale "Grande Cariçaie". Ces réserves abritent environ 800 espèces végétales 
et 10'000 espèces animales, soit le quart de la flore et de la faune suisse. Il s'agit du plus grand 
ensemble marécageux de Suisse (cf. IFP, objet 1208, déjà cité). 

Inscrites à l'IFP en 1983, les terres formant la Grande Cariçaie figurent pour la plupart également 
dans plusieurs autres inventaires fédéraux protégeant des sites d'importance nationale: inventaire 
des zones alluviales (en 1992), inventaire des bas-marais (en 1994), inventaire des sites 
marécageux d'une beauté particulière (en 1996) et inventaire des sites de reproduction de 
batraciens (en 2001). Au niveau international, la Grande Cariçaie a été reconnue comme réserve 
biogénétique par le Conseil de l'Europe en 1985; depuis 1990, elle a obtenu le statut de site Ramsar 
du nom de la convention internationale protégeant les sites d’escales d’importance internationale 
pour les oiseaux migrateurs. Sa valeur au plan international est expressément reconnue par 
l’ordonnance fédérale du 21 janvier 1991 sur les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs 
d’importance internationale et nationale (OROEM; RS 922.32, Annexe 1 objets 5, 6 et 7).

B. A compter des années 1920 et jusque dans les années soixante, des chalets de vacances 
(maisonnettes de week-end) ont été édifiés par des privés sur les terres exondées de la rive sud du 
lac situées sur les territoires cantonaux vaudois et fribourgeois. Pour réglementer cette pratique, le 
Conseil d'Etat fribourgeois a édicté l'arrêté du 27 mai 1952 concernant les constructions de maisons 
de vacances sur le domaine public ou privé de l'Etat (ACE de 1952) aux termes duquel toute 
construction de maison de vacances, cottage, "week-end house", cabane de pêche ou autre érigée 
sur les terrains nouvellement créés et appartenant à l'Etat était subordonnée à l'octroi d'une 
autorisation à bien plaire. Les autorités se réservaient le droit d'exiger en tout temps, moyennant un 
préavis de trois mois, la démolition des bâtiments et de leurs accessoires ainsi que le rétablissement 
des lieux dans leur état primitif, et ce, aux frais des bénéficiaires, lorsque, en raison de circonstances 

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imprévisibles au moment de l'octroi de l'autorisation, ces constructions auraient représenté de 
sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain. Des taxes et redevances étaient prévues pour 
la mise à disposition du terrain. L'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait 
du domaine privé de l'Etat et par la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de 
ce dernier.

Par arrêté du 31 décembre 1963 (ACE de 1963), le Conseil d'Etat a abrogé l'ACE de 1952 et clarifié 
les conditions d'octroi des autorisations – passées et futures (cf. art. 9 al. 1) – pour l'utilisation de 
ses terrains en vue de la construction de maisons de vacances et de cabanes de pêche. Ces 
autorisations, accordées à bien plaire, devenaient incessibles, sauf consentement des autorités 
compétentes (cf. art. 2 al. 1 let. a). L'Etat disposait également désormais du droit d'exiger la 
démolition ou le déplacement des constructions érigées dans un délai de 6 mois et aux frais des 
bénéficiaires lorsque, en raison de circonstances imprévisibles, les constructions présentaient de 
sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain ou lorsqu'elles nuisaient à l'aspect esthétique 
général (cf. art., 2 al. 1 let. b). La perception de taxes et redevances étaient maintenue (cf. art. 6) 
comme aussi la double compétence de la Direction des forêts et de la Direction des travaux publics 
selon que l'autorisation concerne le domaine privé ou public de l'Etat.

C. Adopté le 1er juin 1982, le Plan directeur intercantonal de la rive sud du lac de Neuchâtel et du 
lac de Morat, établi conjointement par les cantons de Vaud et de Fribourg, avait pour but d'assurer 
la protection de la Grande Cariçaie. Il prévoyait en particulier la suppression des résidences 
secondaires pour des raisons d'aménagement du territoire et de protection de la nature.

Dans ce contexte, par arrêté du 26 avril 1983 (ACE de 1983), le Conseil d'Etat a fixé au 31 décembre 
1998 l'échéance des autorisations octroyées jusqu'à ce jour. Complémentaire à l'ACE de 1963, cet 
arrêté prévoyait qu'aucune nouvelle autorisation ne pourrait désormais être octroyée (art. 1) et que 
celles existantes devenaient incessibles et non renouvelables (art. 2 al. 3). A l'échéance du délai 
prévu au 31 décembre 1998, les bénéficiaires des autorisations étaient tenus de démolir les 
constructions et de remettre en état les terrains à leurs frais (art. 2 al. 2).

La possibilité de transférer les autorisations existantes a cependant été réintroduite, à certaines 
conditions, par le Conseil d'Etat dans un arrêté du 30 octobre 1984 (modification de l'art. 5 al. 2 de 
l'ACE de 1983). Le 29 août 1997, cette même autorité a reporté au 31 décembre 2008 l'échéance 
des autorisations (modification de l'art. 2 al. 2 de l'ACE de 1983).

D. Le 6 mars 2002, la Direction des travaux publics (devenue par la suite "Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions DAEC" avant de recevoir son appellation 
actuelle de "Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement DIME") a approuvé le plan d'affectation cantonal (PAC) rive sud, dans le but de 
créer des réserves naturelles visant à protéger la Grande Cariçaie de manière uniforme et 
simultanée. S'agissant du sort des maisons de vacances, cette planification (art. 12) a renvoyé à la 
législation spéciale. 

E. Donnant suite à une intervention parlementaire et dans une tentative de concilier les intérêts 
des propriétaires de chalets et ceux liés aux réserves naturelles de la Grande Cariçaie, le Conseil 
d'Etat a déposé le 12 décembre 2006 devant le Grand Conseil - qui en a pris acte le 15 mars 2007 
-  un rapport qui envisageait la possibilité de conclure des "contrats-nature" au terme desquels les 
propriétaires s'engageaient pour l'essentiel à effectuer certaines prestations "écologiques" et à 
limiter leur impact sur le site en échange du maintien des chalets.

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Le 27 novembre 2007, le Conseil d'Etat a concrétisé son intention en édictant une ordonnance, 
abrogeant l'arrêté du 26 avril 1983 et instituant un "contrat nature" permettant la pérennisation des 
chalets. Moyennant la signature d'un "contrat-nature" avec l'Etat, chaque actuel usager de chalet 
pouvait continuer à occuper les lieux, sa vie durant, et après lui son conjoint ou partenaire enregistré 
et leurs descendants en ligne directe, et ainsi de suite. En échange de ce droit d'usage du sol, les 
bénéficiaires devaient accepter des restrictions légères d'utilisation (cf. art. 7 de l'ordonnance: pas 
d'habitation à l'année, pas de location à des tiers, animaux de compagnie sous contrôle, plantations 
uniquement avec des essences autorisées, limitation aux travaux d'entretien) et payer diverses 
taxes.

Très favorable aux propriétaires de résidences secondaires, cette ordonnance, contestée par 
plusieurs associations suisses de protection de la nature auprès des autorités judiciaires, n'est 
jamais entrée en vigueur, respectivement aucun "contrat-nature" n'a jamais été conclu. En effet, 
suite à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 qui constatait que dite ordonnance 
était assimilable à un plan d'affectation et qui renvoyait la cause au Tribunal cantonal pour qu'il 
statue sur sa légalité sous l'angle de la conformité des plans, la Cour cantonale a jugé le 
29 septembre 2009 (arrêt TC FR 602 2009 50) que la procédure de planification n'avait pas été 
respectée et a annulé l'acte du 27 novembre 2007. Elle a précisé à cette occasion qu'il appartenait 
aux autorités compétentes en matière d'aménagement de décider si elles voulaient reprendre l'idée 
des "contrats-nature" et, dans ce cas, comment réaliser cet objectif par le biais d'une procédure 
conforme à la loi.

Par ordonnance du 4 octobre 2010, le Conseil d'Etat a formellement abrogé l'ordonnance du 
27 novembre 2007 et a remis en vigueur rétroactivement les ACE de 1963 et 1983 à compter du 
1er janvier 2008.

F. Le 21 mai 2021, dans le but de clarifier la situation des chalets et cabanes de pêcheurs sis 
dans le périmètre du  PAC, le Conseil d'Etat a saisi la Commission fédérale pour la protection de la 
nature et du paysage (CFNP) d'une demande d'expertise afin de déterminer, en substance, si les 
chalets en eux-mêmes constituent une atteinte aux buts de protection découlant de l'inscription du 
périmètre protégé dans les inventaires fédéraux et, à supposer qu'une telle atteinte existe, si celle-
ci est légère ou grave. Il a également demandé de déterminer s'il existe des moyens de ramener les 
atteintes à une mesure acceptable ou, à défaut, d'indiquer le mode de réparation possible pour 
mettre fin à l'atteinte. Les mêmes questions ont été posées en ce qui concerne le mode d'exploitation 
des chalets.

Le 12 octobre 2012, la CFNP a communiqué à l'Etat de Fribourg l'expertise requise. Sous forme de 
préavis, ce document analyse exclusivement la situation des chalets situés à l'intérieur des 
inventaires fédéraux, en particulier de l'objet IFP. Le préavis comporte en outre une annexe dans 
laquelle la CFNP répond aux questions additionnelles émanant des propriétaires de chalet. La 
Commission précise par ailleurs que sa tâche consiste uniquement à évaluer les chalets et les 
infrastructures existantes quant à la gravité des atteintes aux objets des inventaires fédéraux. Il n'est 
en revanche pas de son devoir, dans le cadre de son préavis, de peser les intérêts en présence, ni 
de procéder à une interprétation du droit allant au-delà de la concrétisation des objectifs de 
protection des inventaires fédéraux touchés.

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Le préavis aboutit aux conclusions suivantes:

Sur la base des documents fournis, des visites des lieux par une délégation de la CFNP et au vu de 
ce qui précède, la CFNP arrive à la conclusion que tous les chalets et toutes les infrastructures 
annexes (routes, chemins, pontons, enrochements, etc.) localisés dans les cinq secteurs du Plan 
d'affectation cantonal créant des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel (PAC) situés 
dans les différents inventaires fédéraux, soit les secteurs 6.1.2, let. d, et 6.2, let. b, partie ouest 
(chalets sous Font, commune d'Estavayer-le-Lac), 12.1, let. e, 13.1, let. e (Portalban/Delley) et 9.1, 
let. d (Forel, commune de Vernay) ainsi que le chalet n° 133 a Cheyres portent une atteinte grave à 
l'objet IFP n° 1208 et ne sont pas compatibles avec les dispositions de l'art. 6 LPN [loi du 1er juillet 
1966 sur la protection de la nature et du paysage; RS 451]. Eu égard aussi aux autres inventaires 
fédéraux affectés par les chalets, la CFNP constate que ces constructions ne sont pas compatibles 
avec les dispositions légales. Ces conclusions s'appliquent indifféremment aux différents secteurs, 
individuellement à tous les chalets et à toutes les infrastructures y relatives.

Vu les effets négatifs importants causés par les chalets, les infrastructures et leur mode 
d'exploitation, la CFNP ne voit aucune mesure possible qui pourrait ramener à une mesure 
acceptable les graves atteintes constatées dans le présent préavis.

La CFNP demande par conséquent de ne pas entrer en matière sur une légalisation des chalets et 
des infrastructures annexes et - se fondant sur le mandat légal commun aux différents inventaires 
fédéraux cités, destinés à améliorer et à valoriser l'objet protégé dans son ensemble, ainsi que ses 
éléments individuels chaque fois que l'occasion se présente - de prendre toutes les mesures 
nécessaires à un démantèlement des constructions et une renaturalisation des sites.

En plus, la CFNP demande qu'il soit renoncé à une zone de loisirs élaborée, au profit d'un 
aménagement simple et peu invasif, de manière à donner aux habitants de Font un accès aux rives, 
comme cela ressort des objectifs. Dans le même ordre d'idée, la plage existante devrait être 
maintenue à son emplacement actuel, et non déplacée vers l'est comme cela est préconisé par le 
PAC.

Avec la suppression des chalets, les zones de baignade et de navigation qui leur font face n'auraient 
plus de raison de subsister.

H. Le 7 mars 2017, le Conseil d'Etat a décidé du principe du démantèlement des maisons de 
vacances et cabanes de pêche situées dans le périmètre du PAC rive sud et a chargé ses services 
de modifier la planification dans ce sens. La décision du Conseil d'Etat a été coordonnée avec celle 
des autorités vaudoises.

Le 18 novembre 2019, dans le cadre de l'examen préalable, le projet de modification du PAC a été 
mis en consultation par le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) auprès des 
instances et des services concernés, notamment auprès de l'OFEV, des autorités vaudoises, des 
communes situées dans le périmètre, de l'Union fribourgeoise du tourisme et de l'Association de la 
Grande Cariçaie (AGC), chargée de la gestion des réserves en cause. Sur cette base, le SeCA a 
établi son préavis de synthèse le 30 mars 2020.

Par publication dans la Feuille officielle du 12 juin 2020, le projet de modification du PAC rive sud a 
été mis à l'enquête publique. Le but principal poursuivi par la révision du PAC est de prévoir le 
démantèlement des constructions et installations situées dans le périmètre des réserves qui ont été 
jugées non conformes aux dispositions régissant les milieux naturels protégés. Accessoirement, le 

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périmètre des réserves a été mis à jour en lien avec les inventaires fédéraux et les accès aux 
secteurs lacustres et terrestres ont été adaptés. La pertinence des mesures de protection instituées 
en 2002 a également été revue. Concrètement, le PAC se compose de 5 plans distincts 
réglementant chacun une réserve naturelle (réserve naturelle de la Baie d'Yvonand, réserve 
naturelle de Cheyres, réserve naturelle des Grèves de la Corbière, réserve des Grèves d'Ostende 
et réserve naturelle des Grèves de la Motte). Le démantèlement des chalets fait l'objet de 5 lots, soit 
le lot 1: secteur Cheyres, et le lot 2: secteur Font, tous deux situés dans le périmètre de la réserve 
de Cheyres, le lot 3: secteur Forel, dans celui de la réserve des Grèves de la Corbière, le lot 4: 
secteur Delley-Portalban, Ostende, dans celui de la réserve des Grèves d'Ostende et le lot 5: secteur 
Delley-Portalban, Motte, dans celui de la réserve des Grèves de la Motte. En tout, 118 constructions 
et une cabane de pêcheur, qui se situent dans des secteurs de propriété cantonale, sont 
concernées. Deux constructions isolées implantées partiellement ou totalement sur des terrains 
appartenant à des propriétaires privés sont également touchées.

(image supprimée)

 I. Intégrée dans le lot 3, secteur Forel, sis dans la Réserve naturelle de la Corbière, la cabane 
de pêche n° bbb figure parmi les constructions dont le démantèlement est requis dans le PAC. Elle 
constitue un cas spécial dès lors qu'elle n'a pas été aménagée sur le terrain de l'Etat comme 
l'écrasante majorité des constructions concernées par la mesure, mais sur une parcelle privée, 
art. ccc du registre foncier (RF) de la Commune d'Estavayer (secteur Vernay). 

Construite vraisemblablement dans les années 1940, la cabane a été promise vendue à D.________ 
le 27 avril 1983 par le propriétaire de l'époque, E.________. En juin 1983, sur demande du 
promettant-acquéreur, cette cabane a été transformée en pavillon résidentiel, notamment en 
érigeant des murs extérieurs isolés, en aménageant les combles en chambre à coucher, le rez-de-
chaussée en séjour et cuisine et enfin en perçant des fenêtres et autres ouvertures sur les quatre 
façades. Par décision du 20 octobre 1983, le Préfet du district de la Broye a ordonné la restitution 
intégrale de l'état antérieur jusqu'au 31 mars 1984.

Le 7 février 1986, E.________ a vendu l'art. ccc RF (avec la cabane de pêche) à F.________, qui a 
transmis cette propriété à son fils A.________, le 26 avril 2019. 

S'agissant des trois constructions, dont la cabane de pêche de A.________, figurant dans le lot 3, 
l'expertise de la CFPN indique ce qui suit:

Ce secteur se situe au nord du village de Forel et couvre une surface relativement petite en 
comparaison des autres secteurs; il ne comprend que trois chalets. Il se trouve à l'intérieur de l'IFP, 
du site marécageux et d'une zone alluviale et de reproduction de batraciens d'importance nationale; 
en outre, il fait frontière avec un objet de l'inventaire des bas-marais.

Les chalets se trouvent dans la forêt, mais ils sont entourés en grande partie de surfaces artificielles 
(gazon). Il y a des enrochements sur la berge devant les chalets et plusieurs pontons sur le lac. 
Immédiatement devant les chalets, toute végétation riveraine fait défaut. Des deux côtés de cet 
accès au lac, il y a de vastes roselières, qui n'ont cessé de s'élargir au cours des 30 dernières 
années. La section de rive devant les chalets n'a au contraire pas évolué. En 1979, la ligne de rive 
à cet endroit se situait encore à la même hauteur que dans les tronçons voisins, à l'exception des 
percées qui existaient déjà à l'époque; depuis lors, elle s'est retirée d'environ 50 m. Vue depuis le 

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lac, la ceinture de roseaux présente une brèche marquée; la rive consolidée avec les chalets 
apparaît comme un corps étranger.

Eu égard aux objectifs de protection de l'IFP et des autres inventaires fédéraux, les chalets 
constituent une atteinte grave, renforcée par les lourdes interventions sur la rive. La végétation 
naturelle a été entièrement détruite par endroits et son développement est considérablement 
perturbée. La zone des chalets forme un élément artificiel dans un secteur de rive autrement très 
naturel dans l'ensemble. Bien qu'elle occupe une surface relativement petite en comparaison 
d'autres zones et que les activités de loisirs liées à l'utilisation des trois chalets soient 
comparativement faibles, elle constitue globalement une atteinte grave. Cette affirmation vaut 
également pour les chalets pris individuellement.

(image supprimée)

J. Le 10 juillet 2020, A.________ a fait opposition à la modification du PAC en tant que cette 
planification prévoit le démantèlement de sa cabane de pêche. Soulignant que sa situation n'est pas 
comparable avec celle des propriétaires de constructions mobilières érigées sur le domaine privé 
de l'Etat puisque lui-même est propriétaire du sol qui supporte la cabane, il s'est plaint pour 
l'essentiel d'une violation de la garantie de la propriété. Il a contesté que la mesure litigieuse dispose 
d'une base légale suffisante et qu'elle se révèle conforme au principe de la proportionnalité, la 
pondération des intérêts en présence qui a été faite étant incomplète et les effets de la cabane de 
pêche sur le biotope étant largement exagérés. Il a invoqué en outre une violation du droit fédéral, 
dès lors que la construction, non conforme à la zone, bénéficie de la situation acquise au sens de 
l'art. 24c de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (RS 700; LAT).

A la suite de la séance de conciliation qui s'est déroulée le 26 mars 2021 - au cours de laquelle 
l'opposant a repris ses arguments, soulignant en outre que la cabane de pêche ne porte pas une 
atteinte plus grande à la nature que la place de tir d'aviation de Forel qui se trouve à proximité - 
l'opposition a été maintenue.  

K. Par décision du 30 novembre 2021, la DIME a joint l'opposition de A.________ à celles 
déposées par l'Association des riverains de la rive sud du lac de Neuchâtel et du lac de Morat 
ARSUD et par divers propriétaires de résidences de vacances sises sur le domaine privé de l'Etat 
(l'un d'entre eux étant propriétaire d'une petite partie du terrain supportant sa construction mobilière, 
à cheval pour le surplus sur le terrain de l'Etat). En substance, l'autorité a considéré que les 
opposants au bénéfice d'une autorisation à bien plaire doivent être considérés comme des locataires 
de l'Etat et qu'à ce titre, ils n'ont aucun droit acquis leur permettant d'exiger le maintien des chalets; 
s'appuyant sur l'expertise de la CFPN qui constate que toutes ces constructions provoquent une 
atteinte grave aux paysages et sites figurant dans les inventaires fédéraux, elle a retenu en accord 
avec les experts fédéraux qu'un intérêt de protection de la nature et du paysage prépondérant (par 
rapport aux intérêts personnels des opposants ou par rapport à d'autres intérêts publics tels que 
l'intérêt à la protection des rives, l'intérêt économique de la région ou à la protection du patrimoine) 
justifie le démantèlement des constructions. Dans ce contexte, elle a estimé que les griefs de 
violation des principes de la proportionnalité, de l'égalité de traitement, de la légalité ou de la bonne 
foi n'avaient aucune pertinence et que les critiques visant l'expertise fédérale n'étaient pas 
suffisantes pour admettre que celle-ci serait affectée de défauts justifiant de s'écarter de ses 
conclusions. En particulier, le grief de constatation erronée ou lacunaire des faits pertinents a été 
rejeté. 

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S'agissant de l'opposition de A.________, la DIME a considéré que celui-ci ne peut pas invoquer le 
fait que sa cabane a bénéficié du statut de "construction existante" dans le PAC de 2002 pour exiger 
que cette situation soit maintenue dans l'actuelle révision du plan. Après plus de 20 ans, il est 
possible, selon l'autorité, de modifier le PAC en ordonnant le démantèlement litigieux. Dans ce sens, 
les principes appliqués aux oppositions formulées par les locataires du terrain nu de l'Etat 
s'appliquent mutatis mutandis au cas de A.________. Ni la garantie de la propriété, ni la garantie de 
la situation acquise ne s'opposent per se à une telle mesure.  Si l'opposant estime que cette mesure 
constitue une expropriation matérielle et justifie une indemnisation pour expropriation, une 
procédure devra être menée après l'entrée en vigueur du PAC. Si cette procédure aboutit, l'Etat 
prendra en charge l'indemnisation et les frais de démantèlement sur la base des règles usuelles 
relatives à l'expropriation. La question de l'expropriation est donc indépendante de la procédure 
d'adoption du PAC car elle est subséquente et les mesures prévues par le PAC, avec les réserves 
qu'il prévoit, ne sont pas contraires au droit supérieur. 

L. Agissant le 14 janvier 2021, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la décision du 
30 novembre 2021 dont il conclut à la réformation sous suite de frais et dépens. Il requiert 
principalement que la cabane de pêcheur érigée sur la parcelle n° ccc RF soit exclue de la mesure 
de démantèlement prévue par le projet de PAC et que, dès lors, le chemin d'accès à la construction 
soit maintenu. Subsidiairement, il demande que la décision attaquée soit annulée et que le dossier 
soit retourné à la DIME pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

A l'appui de ses conclusions, le recourant fait valoir une violation de la garantie de sa propriété. 
Dans ce contexte, il estime que la mesure de démantèlement ne dispose pas d'une base légale 
suffisante, l'art. 23d al. 2 let. b LPN prévoyant au contraire expressément le droit de maintenir et de 
rénover les bâtiment érigés légalement. La mesure n'est en outre pas conforme au principe de la 
proportionnalité dès lors que rien ne démontre, à son avis, que la cabane de pêche, construite il y a 
plus de 70 ans et utilisée de manière très peu intensive, induise une atteinte grave et des dommages 
concrets pour la réserve naturelle, ceci d'autant moins qu'à quelques dizaines de mètres se situe 
une place de tir d'aviation, qui provoque des nuisances bien plus grandes pour la faune et la flore. 
En réalité, il se plaint du fait que l'autorité intimée n'a procédé à aucune pesée sérieuse entre d'une 
part l'intérêt public à la préservation de la nature - peu impacté – et les intérêts privés du propriétaire 
à maintenir une construction autorisée et érigées il y a de nombreuses décennies. De même, aucune 
pesée des intérêts n'a été faite avec d'autres intérêts publics, notamment celui de la protection des 
monuments et sites. Le recourant invoque également une violation du droit fédéral ainsi que la 
primauté du droit fédéral dans la mesure où l'obligation de démanteler les constructions sises sur 
des parcelles privées au frais du propriétaire est contraire à l'art. 24c LAT, qui instaure une garantie 
étendue de la situation acquise hors de la zone à bâtir. De toute manière, lorsqu'une mesure porte 
une atteinte grave à la garantie de la propriété, équivalent, comme en l'espèce à une expropriation, 
un régime d'indemnisation devrait être prévu; or, la réglementation contestée ne comporte rien à ce 
propos et la décision attaquée se borne à renvoyer le recourant à agir cas échéant en expropriation 
matérielle contre l'Etat pour le remboursement des frais de démantèlement.

M. Le 13 mai 2022, renvoyant à la motivation de la décision attaquée, la DIME a conclu au rejet 
du recours sous suite de frais et dépens et à la confirmation de la décision attaquée.

N. Le 1er novembre 2024, le Juge délégué à l'instruction du recours a procédé à une inspection 
des lieux. Il a examiné en particulier l'état de la cabane de pêcheur en lien avec le rétablissement 
de l'état de droit qui a été ordonné par le Préfet de la Broye le 20 octobre 1983. Il a été constaté que 

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le bâtiment, au bénéfice d'un accès carrossable, n'a pas d'eau, ni d'électricité. A cette occasion, le 
fils du recourant a indiqué que la cabane est utilisée une dizaine de fois par an pour des fêtes, 
respectivement pour des sorties au bord de l'eau. Dans la clairière, l'herbe est coupée environ 5 fois 
par an avec une tondeuse. Un pédalo est disponible pour naviguer et des paddles sont aussi 
utilisées.

Le 25 novembre 2024, le recourant est revenu brièvement sur la problématique de l'application de 
la disposition transitoire de l'art. 25b LPN abordée lors de l'inspection des lieux pour relever que si 
des modifications ont été apportées à la cabane de pêcheurs érigée il y a vraisemblablement plus 
de huitante ans sur la parcelle, au mois de juin 1983, le démantèlement de ces modifications a été 
ordonné presque immédiatement par le préfet du district de la Broye et l'état antérieur, déterminant 
selon les dispositions transitoires précitées, a ainsi été rétabli.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 
de la loi du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 
710.1) en lien avec l'art. 22 al. 2 de la même loi. Le recourant, propriétaire d'une cabane de pêche 
faisant l'objet de la mesure de planification qui prévoit son démantèlement, dispose manifestement 
de la qualité pour agir au sens de l'art. 76 CPJA afin de contester cet aspect du PAC devant le 
Tribunal cantonal. 

1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut être formé pour inopportunité si une loi prévoit 
expressément ce motif (art. 78 al. 2 let. c CPJA).

L'art. 33 al. 3 let. b de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700)  impose 
aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen 
sur les contestations relatives aux décisions et plans d'affectation. Dès l'instant où, en matière de 
plan d'affectation cantonal, la DIME ne statue pas sur recours, mais sur opposition (cf. art. 22 al. 2 
LATeC), il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours de procéder en l'occurrence au contrôle 
complet de la planification exigé par le droit fédéral, y compris sous l'angle de l'opportunité (dans le 
sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13; cf. notamment arrêt TC FR 602 2023 56, 59, 62 du 
1er février 2024 consid. 2.4; plus spécialement en matière de PAC: arrêt TC FR 2A 2003 94 du 
4 décembre 2003). 

2.

2.1. Selon l'art. 26 al. 1 Cst., la propriété est garantie. Toute restriction à ce droit fondamental doit 
être fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but visé. 

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Les restrictions graves doivent être prévues par une loi (art. 36 Cst.). De plus, une pleine indemnité 
est due en cas d’expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation (art. 
26 al. 2 Cst.). 

2.2. En vertu de l'art. 25b al. 1 LPN, il est admis que les constructions sises dans les marais et 
les sites marécageux d’une beauté particulière et d’importance nationale qui ont été érigées avant 
la date du 1er juin 1983 (date issue de la disposition transitoire de l'initiative de Rothenthurm acceptée 
par le peuple, voir FF 1985 II 1451) bénéficient en principe d'un droit acquis au maintien même si 
elles s'avèrent contraires aux buts visés par la protection des inventaires fédéraux. Cela signifie que 
le propriétaire foncier peut procéder à l'entretien et la rénovation du bâtiment, étant entendu 
cependant que les notions d'entretien et de rénovation doivent être interprétées de manière 
restrictive en raison de la protection constitutionnelle dont bénéficient les sites marécageux et ne 
s'appliquent que dans le cadre de la durée de vie normale de la construction (arrêt TF 1C_601/2022 
du 9 juillet 2024 consid. 5.4).

Pour la période postérieure au 1er juin 1983, l'art. 23d al. 1 LPN pose le principe que l’aménagement 
et l’exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte 
aux éléments caractéristiques des sites marécageux. L'alinéa 2 de la même disposition précise que 
sont en particulier admis à la condition prévue à l’al. 1, l’entretien et la rénovation de bâtiments et 
d’installations réalisés légalement.

Pour le surplus, l'art. 25b al. 3 LPN prévoit que l’autorité cantonale ou fédérale compétente pour 
prendre les décisions concernant les autorisations et l’exécution des projets décide du 
rétablissement de l’état initial. Lors du rétablissement de l’état initial, on tient compte du principe de 
la proportionnalité. 

2.3. Contrairement à ce que prétend le recourant, la cabane de pêcheur concernée par la mesure 
de démantèlement ne peut pas être considérée comme une construction antérieure au 1er juin 1983. 
Si l'on peut admettre qu'initialement, elle a été érigée bien avant cette date (on parle des années 
1940), on ne saurait ignorer cependant que des travaux de construction ont totalement transformé 
l'affectation du bâtiment dans le courant de 1983. Ainsi que le Préfet de la Broye l'a constaté dans 
sa décision de remise en état du 20 octobre 1983, en juin 1983, la cabane de pêcheur a fait place à 
un pavillon résidentiel qui a modifié la nature de la construction de manière fondamentale. De plus, 
suite à la décision de l'autorité de surveillance, ledit pavillon a fait, à nouveau, l'objet de travaux en 
profondeur entre octobre 1983 et fin mars 1984 qui ont restitué le caractère de cabane de pêche à 
l'ensemble. En d'autres termes, dès l'instant où la cabane initiale a fait l'objet de deux interventions 
lourdes successives postérieurement à la date du 1er juin 1983, son propriétaire ne bénéficie plus 
de la garantie des droits acquis applicable aux objets existants avant la date butoir. Cette 
constatation s'impose d'autant plus que, s'agissant des exceptions au régime de protection des sites 
marécageux, les notions d'entretien et de rénovation doivent être interprétées strictement. Or, il suffit 
de voir la cabane de pêche dans son état actuel pour se rendre compte qu'elle n'a plus rien à voir 
avec la construction résidentielle (illégale) qui l'a précédée, telle qu'elle est décrite dans la décision 
préfectorale.

(images supprimées)

Il s'ensuit que l'art. 23d al. 1 LPN est pleinement applicable à la cabane de pêche telle qu'elle a été 
remise en état fin 1983/début 1984. Or, dans la mesure où il ressort clairement de l'expertise de la 
CFNP qu'en raison de son impact sur son environnement (surface artificielle de type gazon créant 

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une clairière autour de la cabane, absence de végétation riveraine, lourdes interventions sur la rive, 
spécialement par le biais d'enrochements et la pose d'un ponton sur le lac, formation d'une brèche 
marquée dans la ceinture de roseaux), la construction porte une atteinte grave aux objectifs de 
protection de l'IFP et des autres inventaires fédéraux cités (site marécageux, zone alluviale, 
reproduction de batraciens), celle-ci ne bénéficie plus d'un droit acquis au maintien dans le périmètre 
du site marécageux. En effet, même si la cabane a été légalement remise en état sur ordre du préfet 
et si, sous cet angle, elle remplit les conditions de l'art. 23d al. 2 let. b LPN, elle ne satisfait pas aux 
exigences préalables de l'art. 23d al. 1 LPN puisqu'elle porte atteinte aux éléments caractéristiques 
du site marécageux. 

En d'autres termes, on doit admettre que l'obligation de démanteler la cabane de pêche figurant 
dans le PAC dispose d'une base légale formelle suffisante aux art. 23d al. 1 LPN et 25b al. 3 LPN. 

2.4. Certes, le règlement du 6 mars 2002 accompagnant le PAC de 2002 a réglé de manière 
spécifique le statut de cette parcelle en prévoyant à son art. 10 al. 2 que l'utilisation des articles ccc 
et ggg du cadastre de la commune de Forel est réservée. Seuls sont autorisés les travaux de 
réparation et d'entretien des bâtiments existants. Toute construction nouvelle est interdite. Ce 
faisant, la DIME n'a pas reconnu l'existence d'un droit acquis au maintien, mais a visiblement voulu 
traiter de manière similaire la construction sise sur le terrain du propriétaire privé avec celles qui 
étaient situées sur le terrain de l'Etat et dont le statut était renvoyé à la législation spéciale (cf. art. 
12 du règlement du PAC de 2002). Dans l'attente d'une solution globale pour toutes les résidences 
de vacances et cabanes de pêche situées dans le périmètre des inventaires fédéraux, il a été décidé 
une tolérance de la situation existante. En revanche, aucune garantie n'a été donnée en 2002 sur le 
traitement futur de ladite cabane.

Les doutes qui pouvaient encore subsister sur l'incompatibilité globale des constructions 
disséminées dans les réserves avec les buts de protection des inventaires fédéraux ayant été levés 
par l'expertise de la CFNP du 12 octobre 2012, une nouvelle appréciation de la situation de la bâtisse 
du recourant pouvait parfaitement être entreprise dans le cadre de la révision du PAC intervenant 
20 ans après la planification initiale. Le recourant ne peut plus, dans ce contexte, invoquer le principe 
de la stabilité des plans (cf. art. 21 al. 2 LAT; ATF 132 II 408 consid. 3.2) pour contester à l'autorité 
la possibilité de revoir sa planification.

2.5. Dans le cadre de la mise en œuvre de l'art. 25d al. 3 LPN, l'autorité doit respecter le principe 
de la proportionnalité. Ce principe exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats 
escomptés - règle de l'aptitude -, que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive 
- règle de la nécessité -, et qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts publics 
ou privés compromis - règle de la proportionnalité au sens étroit (cf. ATF 146 I 157 consid. 5.4; 140 
I 168 consid. 4.2.1).

En l'espèce, dès lors que les atteintes graves aux buts de protection du site marécageux, tels que 
mentionnés dans l'expertise de la CFNP, sont liées à l'exploitation de loisir qui est faite de la cabane 
de pêche, on doit admettre qu'un démantèlement de la construction et des installations qui en 
dépendent est apte à rétablir une situation conforme aux buts poursuivis par l'aménagement de la 
réserve. Dans la même logique, on ne voit pas comment ce but pourrait être atteint par une mesure 
moins incisive. Comme la CFNP le relève, il n'existe pas de solution intermédiaire susceptible 
d'éviter les effets négatifs de la construction. Le recourant, qui entend maintenir l'exploitation de 
loisir actuelle des lieux, n'en indique aucune. En particulier, il n'y aurait aucun sens de supprimer les 
aménagements extérieurs qui font l'essentiel de l'attrait de la cabane en supprimant la clairière ou 

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les accès qu'ils soient routiers ou lacustres. Reste à examiner si un rapport raisonnable existe entre 
le but visé et les intérêts invoqués par le recourant.

Pour tenter de faire prévaloir son intérêt personnel, ce dernier invoque en priorité la faible influence 
de la cabane sur la faune et l'exploitation légère qui est faite du terrain par le propriétaire qui ne 
viendrait sur place qu'une dizaine de fois durant l'année. Il estime également que les nuisances 
provoquées par la place de tir d'aviation sise à proximité sont bien supérieures à celles induites par 
l'utilisation de sa cabane, qui n'est pas raccordée à l'eau ou à l'électricité et qui ne sert pas pour y 
dormir.

A lire l'expertise et sur la base de l'inspection des lieux qui a été faite, on doit constater que l'atteinte 
provoquée par la cabane et son exploitation déploie une influence très négative sur l'environnement 
marécageux qui l'entoure. Il s'agit effectivement d'un corps étranger placé au cœur du marais. Ce 
ne sont pas tant les nuisances à la faune qui sont au centre des atteintes, mais l'aménagement 
même de cette cabane au milieu du marais avec ce qu'impliquent pour la flore et le paysage l'accès 
au lac, l'existence de la clairière ou le chemin carrossable qui mène à la cabane. Si la construction 
en elle-même est très sommaire, l'impact qu'elle déploie sur son voisinage est manifestement 
important, étant rappelé que la clairière présente une surface d'environ 1'800 m2. 

(images supprimées)

Quant à la comparaison avec les nuisances provoquées par la place de tir, il faut souligner que celle-
ci n'a aucune pertinence (voir arrêt TF 1C_515/2012 du 17 septembre 2013 consid. 5.8). Un tel 
raisonnement qui revient à affirmer un droit à créer des nuisances dans le périmètre des inventaires 
fédéraux tant que d'autres sources en produisent aussi, n'est pas admissible. Cette constatation se 
confirme d'autant plus dans le cas d'une place de tir qui dépend de la Confédération et pour laquelle 
l'autorité intimée n'a pas de compétence.

Toujours sous l'angle de la proportionnalité, on ne saurait ignorer que, depuis l'intervention lourde 
de fin 1983/1984, la construction provoque des atteintes au site marécageux qui sont contraires à 
l'art. 23d al. 1 LPN. Malgré cette situation, le propriétaire a profité des avantages que lui offrait la 
cabane pendant des dizaines d'années, spécialement sous l'empire du PAC de 2002 et dans 
l'attente d'un traitement global des très nombreuses constructions de loisir sises dans le périmètre 
des inventaires fédéraux. Il apparaît ainsi que cette construction est largement amortie et qu'un 
démantèlement n'est en rien choquant.

Aucun autre intérêt public ne postule le maintien de la cabane sous l'angle de la proportionnalité. En 
particulier, il saute aux yeux que cette construction, remise en état après une transformation illégale 
en pavillon résidentiel, ne présente aucune valeur patrimoniale intrinsèque (cf. préavis du Service 
des biens culturels du 19 mars 2020, qui constate que les mesures prises par le PAC ne touchent 
pas aux intérêts du patrimoine). Quant à postuler un maintien de la cabane de pêche pour garder 
simplement une trace d'une activité révolue alors que la bâtisse en elle-même ne présente aucun 
intérêt patrimonial, il faut d'emblée remarquer que cette démarche ne peut en aucun cas prévaloir 
sur l'intérêt public à la protection des sites marécageux, respectivement faire apparaître l'obligation 
de démantèlement comme étant disproportionnée. 

2.6. Il ressort de ce qui précède que la mesure de démantèlement prévue dans le PAC respecte 
la garantie de la propriété (art. 26 Cst. en lien avec l'art. 36 Cst.) dès lors qu'elle dispose d'une base 

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légale formelle qui autorise une restriction au droit de propriété du recourant, qu'elle répond à un 
intérêt public prépondérant et qu'elle se révèle conforme au principe de la proportionnalité.

3. C'est en vain également que le recourant se plaint d'une violation du droit fédéral et de la 
primauté du droit fédéral en invoquant une violation de l'art. 24c LAT qui garantit le respect de la 
situation acquise pour les constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et 
non conformes à l’affectation de la zone. 

Ainsi qu'il a été vu ci-dessus, les art. 23d et 25c al. 3 LPN prévoient une régime spécifique applicable 
aux constructions existantes dans le périmètre d'un site marécageux d'importance nationale. 
Lorsqu'une décision de démantèlement s'avère conforme à ces dispositions spéciales de la 
législation fédérale, on doit considérer que les conditions de mise en œuvre de la norme générale 
de l'art. 24c LAT ne sont pas non plus réunies. En particulier, lorsque, comme en l'espèce, il est 
constaté qu'une construction porte atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux au 
sens de l'art. 23d al. 1 LPN, il y a lieu d'admettre que celle-ci ne respecte pas non plus les exigences 
majeures de l'aménagement du territoire expressément réservées par l'art. 24c al. 5 LAT.

Pour le surplus, dès l'instant où l'obligation de démantèlement prévue par la planification cantonale 
n'est pas contraire aux droits acquis garantis par le droit fédéral, le grief de violation de la primauté 
du droit fédéral tombe de lui-même.

4. Finalement, il convient de constater que, dans la mesure où la tolérance de la cabane de 
pêcheur figurait expressément à l'art. 10 al. 2 du règlement du PAC du 6 mars 2002, il était judicieux 
de prévoir l'ordre de démantèlement et, partant, de mettre fin à cette tolérance, dans le cadre de la 
révision dudit PAC afin de respecter le principe du parallélisme des formes. L'introduction de cette 
restriction à la propriété du recourant par le biais de la planification ne pose pas de problème sous 
l'angle des compétences reconnues par l'art. 25c al. 3 LPN puisque la DIME, compétente pour 
adopter le PAC (art. 22 LATeC) est également habilitée à se prononcer sur un rétablissement de 
l'état de droit hors de la zone à bâtir (art. 167 al. 4 LATeC) comme aussi sur une autorisation spéciale 
de construire hors de la zone à bâtir (art. 136 LATeC). De plus, l'obligation litigieuse a fait l'objet d'un 
contrôle complet par l'autorité judiciaire, de sorte que, dans ce cadre, les droits du recourant à un 
contrôle effectif de la mesure ont été entièrement sauvegardés. L'intéressé ne subit aucun 
désavantage procédural consécutif à l'intégration de l'obligation de démanteler la cabane de pêche 
dans la révision du PAC.

Au surplus, aucune nécessité n'imposait de prévoir dans le PAC un régime spécial d'indemnisation. 
Les normes générales de la loi du 23 février 1984 sur l'expropriation (RSF 76.1) sont suffisantes 
pour traiter la question si le recourant estime faire l'objet d'une restriction à la propriété ouvrant un 
droit à indemnisation. Le Tribunal cantonal n'est pas compétent pour se prononcer à ce sujet en 
première instance.

 5. Mal fondé, le recours doit être rejeté.

Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure, notamment 
d'instruction, en application de l'art. 131 CPJA. Pour le même motif, il n'a pas droit à une indemnité 
de partie (art. 137 CPJA).

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision du 30 novembre 2021 est confirmée en tant qu'elle concerne le recourant.

II. Les frais de procédure, par CHF 2'000.-, sont mis à la charge du recourant. Compte tenu de 
l'avance de frais versée, il reste un montant de CHF 1'000.- à payer.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 8 octobre 2025/cpf

Le Président La Greffière-stagiaire