# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fbf9584a-60a2-514e-82ce-831eee84a0aa
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-11-10
**Language:** de
**Title:** Mobilfunk-Basisstation. Kommunale Verordnung über den Schutz der Umgebung inventarisierter und geschützter Gebäude vor Beeinträchtigung durch technische Anlagen.
**Docket/Reference:** BRGE II Nr. 0166/2015
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_ii_nr._0166-2015_vom_10._november_2015.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
2. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE II Nr. 

R2.2014.00168 
0166/2015 

Entscheid vom 10. November 2015 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident  Peter  Rütimann,  Baurichter  Emil  Seliner,  Baurichter 
Adrian Bergmann, Gerichtsschreiber Roland Blaser     

in Sachen 

Rekurrentin 

Swisscom (Schweiz) AG, Alte Tiefenaustrasse 6, 3050 Bern  

gegen 

Rekursgegnerin 

Baubehörde Zollikon, 8702 Zollikon  

betreffend 

Baubehördenbeschluss vom 3.11.2014; Verweigerung Baubewilligung Mo-
bilfunk-Antennenanlage, Seestrasse 25, Zollikon 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A.  

Mit Beschluss vom 3. November 2014 verweigerte die Baubehörde Zollikon 

der Swisscom (Schweiz) AG die Erstellung einer Mobilfunk-Basisstation auf 

dem Gebäude Seestrasse 25 in Zollikon.  

B. 

Dagegen  rekurrierte  die  Swisscom  am 19.  Dezember 2014 fristgerecht  an 

das Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte:  

"Der Beschluss der Vorinstanz (Geschäft Nr. 238) vom 3. November 2014, 
N4/2014  (Bau  61/40)  sei  aufzuheben  und  es  sei  der  Rekurrentin  die  Bau-
bewilligung zu erteilen; 

evtl. sei der Beschluss der Vorinstanz (Geschäft Nr. 238) vom 3. November 
2014,  N4/2014  (Bau  61/40)  aufzuheben  und  es  sei  der  Rekurrentin  eine 
Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 4 der Verordnung über den Schutz 
der  Umgebung  inventarisierter  und  geschützter  Gebäude  vor  Beeinträchti-
gungen durch technische Anlagen (Antennen und vergleichbare Vorrichtun-
gen);  Anhang  zur  Bau-  und  Zonenordnung  der  Gemeinde  Zollikon  vom  7. 
Dezember 2011 bzw. im Sinne von § 220 PBG zu erteilen. 

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekursgegne-
rin." 

C. 

Mit  Verfügung  vom  6.  Januar 2015  wurde  der Eingang  des  Rekurses  vor-

gemerkt, diesem die aufschiebende Wirkung zuerkannt und das Vernehm-

lassungsverfahren eröffnet.  

D. 

In ihrer Rekursantwort vom 23. Januar 2015 beantragte die Vorinstanz die 

Abweisung des Rekurses sowie die Zusprechung einer Umtriebsentschädi-

gung. Es wurden keine Beiladungsgesuche gestellt. 

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E. 

Am 14. April 2015 führte eine Delegation der 2. Abteilung des Baurekursge-

richts im Beisein der Parteien einen Augenschein vor Ort durch. In der Fol-

ge wurde das Verfahren zwecks Abklärungen über einen Alternativstandort 

informell sistiert. Diese Abklärungen führten jedoch zu keinem positiven Er-

gebnis. 

F. 

Auf  die  Vorbringen  der  Parteien  und  die  Ergebnisse  des  Augenscheins 

wird,  soweit  entscheidrelevant,  in  den  nachstehenden  Erwägungen  Bezug 

genommen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 

Die Swisscom ist als Adressatin der angefochtenen Bauverweigerung mehr 

als irgendwelche  Dritte  oder die  Allgemeinheit  in  ihren eigenen Interessen 

betroffen  sowie  aufgrund  der  nachstehend  unter  Ziffer  3.1  zusammenge-

fassten  Rügen  gemäss  § 338a  des  Planungs-  und  Baugesetzes  (PBG) 

rechtsmittellegitimiert.  Da  die  übrigen  Prozessvoraussetzungen  ebenfalls 

erfüllt sind, ist auf ihren Rekurs einzutreten.  

2.  

Die auf dem Dach des bestehenden Gewerbegebäudes Seestrasse 25 ge-

plante  Mobilfunk-Basisstation  der  Swisscom  soll  mit  einer  Gesamtleistung 
von maximal 2'610 WERP betrieben werden. Die Anlage besteht zur Haupt-
sache  aus  einem  3,5  m  hohen  Mast,  welcher  mit  einer  Kunststoff-

Verkleidung  (GFK)  ummantelt  werden  soll  und  dadurch  als  runder  kamin-

ähnlicher  Aufbau  mit  einem  Durchmesser  von  0,8  m  in  Erscheinung  träte. 

Die  beiden  Antennenelemente  der  Marke  Kathrein  mit  den  Senderichtun-

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gen  Azimute  20°  und  120°  werden  dadurch  optisch  nicht  direkt  wahrge-

nommen. Auf die Kunststoff-Verkleidung soll zusätzlich ein Blitzableiter von 

1 m Länge montiert werden. Im Bereich des Flachdaches des Standortge-

bäudes  sollen  zudem  die  Technikkästen 

für  die  Anlagesteuerung 

(RBS/LKS)  aufgestellt  werden.  Diese  weisen  insgesamt  Dimensionen  von 

3,2 m x 1,6 m x 1,9 m auf. Das Baugrundstück befindet sich in der Wohn- 

und Gewerbezone WG 2.90. 

3. 

Auf  dem  gleichen  Gewerbegebäude  verweigerte  die  Baubehörde  Zollikon 

der Sunrise Communications AG bereits am 27. August 2007 die Erstellung 
einer  Mobilfunk-Basisstation  mit  einer  Sendeleistung  von  3'560  WERP  für 
das  UMTS-Netz  mangels  rechtsgenügender  Einordnung.  Die  Antennen-

elemente  sollten  an  einen  7,5 m  hohen  Stahlmast,  das  Attika-/Technik-

geschoss um 4,8 m überragend, montiert werden. Die kommunale Baube-

hörde  erwog  damals,  die  Basisstation  ordne  sich  zwar  in  die  moderne 

Standortliegenschaft  ein;  solches  gelte  jedoch  nicht  in  Bezug  auf  die  be-

nachbarte  unter  Denkmalschutz  gestellte  "Villa  Borsari"  und  weitere  ge-

schützte  oder  inventarisierte  Objekte  in  der  Umgebung.  Die  Rechtsmitte-

linstanzen  bestätigten 

in  der  Folge  die  Bauverweigerung  (BRKE II 

Nrn. 0051  und 0052/2009  vom  24. Februar 2009  und  VB.2009.00163  vom 
5. August 2009).  

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Die  von  der  Vorinstanz  im  vorliegenden  Baubewilligungsverfahren  ange-

wendete kommunale "Verordnung über den Schutz der Umgebung inventa-

risierter  und  geschützter  Gebäude  vor  Beeinträchtigung  durch  technische 

Anlagen  (Antennen  und  vergleichbare  Vorrichtungen)",  nachfolgend  als 

Schutzverordnung (SV) bezeichnet, trat erst später am 15. März 2013 (un-

angefochten) in Kraft und war zum damaligen Zeitpunkt also nicht beurtei-

lungsrelevant. 

4.1. 

Die  Swisscom  führt  zur  Begründung  zusammengefasst  im  Wesentlichen 

an,  ihre  als  Kamin  kaschierte  Basisstation  sei  kein  Anwendungsfall  der 

kommunalen Schutzverordnung, weil sie für den Betrachter weder eine als 

solche sichtbare Mobilfunkantenne im Sinne der Rechtsprechung sei noch 

eine  relevante  optische  Beeinträchtigung  des  baulichen  bzw.  landschaftli-

chen Umfelds zur Folge habe. Ein visueller Bezug zu einer Mobilfunkanlage 

könne für den Betrachter nicht hergestellt werden, es sei denn, die betref-

fende Person wisse um die Kaschierung der Anlage.  

Die Liegenschaft Seestrasse 25 sei ein unprätentiöses voluminöses Indust-

riegebäude  mit  bereits  mehreren  Kaminen  bzw.  kaminähnlichen  techni-

schen Aufbauten. Die kaschierte Basisstation wirke daher nur wie ein wei-

terer Kamin unter vielen anderen und könne dadurch gar nicht störend auf-

fallen.  Ohnehin  seien  das  Streitobjekt  und  die  geschützte  bauliche  Umge-

bung nur von wenigen Standorten aus zusammen sichtbar.  

Im Übrigen seien ohnehin die Voraussetzungen für die Erteilung einer Aus-

nahmebewilligung im Sinne von Art. 4 SV und § 220 PBG erfüllt. Die Mobil-

funkabdeckung im fraglichen Gebiet an der Seestrasse in Zollikon sei aktu-

ell kritisch bis schwach. Verursacht habe die schlechte Versorgungslage in 

erster Linie die Ausserbetriebnahme einer Basisstation in der näheren Um-

gebung,  dies  wegen  der  dortigen  Grundeigentümerschaft.  Als  vorgesehe-

ner Ersatzstandort für diese Anlage könne das Streitobjekt bestens ins be-

stehende Netz integriert werden.  

Das funktechnisch optimale Gebiet beschränke sich wegen der schwierigen 

Topografie auf einen Streifen von nur rund je 50 m ab dem streitbetroffenen 

Standortgebäude. Dieses Gebiet befinde sich jedoch zu einem grossen Teil 
ebenfalls im Perimeter der Schutzverordnung. Die Auswahl an geeigneten 

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Standortliegenschaften  sei  daher  äusserst  klein.  Standorte  oberhalb  der 

Bahnlinie,  etwa  im  Bereich  der  Damm-  oder  Dufourstrasse,  seien  weniger 

geeignet, weil dann höhere Antennenmasten erstellt werden müssten, was 

an dieser Lage einordnungsmässig problematisch und daher kaum bewilli-

gungsfähig sei. Es lägen folglich zweifelsohne dispenswürdige Verhältnisse 

vor. 

Werde  die  Bewilligung  bzw.  Ausnahmebewilligung  nicht  erteilt,  könne  die 

Swisscom  die  im  Fernmeldegesetz  geforderten  vielfältigen,  preiswerten, 

qualitativ  hochstehenden  sowie  national  und  international  konkurrenzfähi-

gen  Telekommunikationsdienste  im  streitbetroffenen  Gebiet  nicht  sicher-

stellen.  Einer  ausnahmsweisen  Bewilligung  stünde  auch  sonst  nichts  ent-

gegen.  So  könne  etwa  von  einer  unzumutbaren  visuellen  nachbarlichen 

Beeinträchtigung im Sinne von § 220 Abs. 3 PBG nicht die Rede sein. Die 

kaschierte Basisstation werde unter Beachtung von Art. 4 SV unter weitest-

gehender  Schonung  der  ortbaulichen  Umgebung  gestaltet.  Schliesslich 

seien  die  von  der  Vorinstanz  vorgeschlagenen  Alternativstandorte  funk-

technisch bzw. einordnungsmässig ungünstig. 

4.2. 

Im Gegensatz dazu hält die Vorinstanz hauptsächlich fest, die Basisstation 

der  Swisscom  sei  trotz  versuchter  Kaschierung  ein  auf  dem  streitbetroffe-

nen Gebäude gemäss Art. 2 SV nicht zulässiges Bauvorhaben. Es gehe bei 

der  Schutzverordnung  nicht  darum,  Standorte  von  Mobilfunkanlagen  im 

Sinne  einer  Kaskadenregelung  zu  priorisieren,  sondern  einzig  um  die 

Durchsetzung  des  Ortsbild-  und  Denkmalschutzes.  Somit  sei  die  von  der 

Rekurrentin  zitierte  bundesgerichtliche  Rechtsprechung  zur  sogenannten 

Kaskadenregelung,  welche  ganz  andere  Ziele  habe,  in  keiner Weise  rele-

vant.  

Das  Streitobjekt  sei  aufgrund  seiner  doch  erheblichen  Grösse  und  unge-

schickten  Platzierung  sofort  als  gebäudefremde  technische  Einrichtung 

sichtbar und falle unter das Verbot der Schutzverordnung. Ausnahmegrün-

de im Sinne von Art. 4 SV lägen nicht vor. Die Gemeinde habe der Swiss-

com  in  der  näheren  Umgebung  alternative  Standorte  angeboten,  welche 

diese  aber  aus  objektiv  nicht  nachvollziehbaren  Gründen  allesamt  ausge-
schlagen habe. 

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5.1.  

Soweit Bestimmungen des kantonalen Rechts den Gemeinden als  Konse-

quenz der Gemeindeautonomie einen gewissen Beurteilungsspielraum be-

lassen, ist zwischen der Gemeindeautonomie und dem verfassungsmässi-

gen Anspruch auf Ausschöpfung der Überprüfungsbefugnis im Sinne eines 

Ausgleichs praktische Konkordanz herzustellen. Die Rekursinstanz hat die 

im konkreten Fall von der Vorinstanz angeführten Kriterien und Entscheid-

gründe gebührend zu berücksichtigen. Es steht dem Baurekursgericht nicht 

zu, die sich stellenden Fragen so zu beurteilen, wie dies eine rechtsanwen-

dende  erstinstanzliche  Behörde  tun  würde.  Insoweit  unterliegt  die  grund-

sätzlich  volle  Kognition  des  Baurekursgerichts  (§  20  Abs.  1  des  Verwal-

tungsrechtspflegegesetzes [VRG]) schon bei der Anwendung von kantonal-

rechtlichen Bestimmungen einer gewissen Einschränkung (VB.2013.00468 

in BEZ 2014 Nr. 3; VB.2014.00206 vom 6. November 2014, E. 4.3).  

Mit  Entscheid  VB.2014.00232  und  VB.2014.00248,  E.  4.3,  in  BEZ  2015 

Nr. 29  ist  das  Verwaltungsgericht  zum  Schluss  gekommen,  bei  der  Ausle-

gung  und  Anwendung  von  kompetenzgemäss  erlassenem  kommunalem 

Recht  könne  sich für die  Gemeinde  ein Spielraum auftun,  wenn  das  kom-

munale Recht der rechtsanwenden Behörde eine umfassende Einzelfallbe-

urteilung aufgebe bzw. einen Ermessensspielraum einräume. Dieser Spiel-

raum sei weiter als der Beurteilungsspielraum, der einer Gemeinde bei der 

Anwendung  von  §  238  PBG  durch  das  kantonale  Recht  geöffnet  werde. 

Das Baurekursgericht sei in solchen Fällen verpflichtet, sich mit besonderer 

Sorgfalt mit  den  Entscheidgründen  der Baubewilligungsbehörde  auseinan-

derzusetzen. Sei der Entscheid der Gemeinde plausibel und stichhaltig be-

gründet, bedürfe es folglich besonders überzeugender Gründe, um von de-

ren  Auslegung  und  Anwendung  des  kommunalen  Rechts  abzuweichen. 

Damit  werde  die  Kognition  der  Rekursinstanz  durch  die  Gemeindeautono-

mie beschränkt.  

Diese  Beschränkung  greift  vorliegend  Platz,  geht  es  doch  um  die  Anwen-

dung von Bestimmungen einer kompetenzgemäss erlassenen kommunalen 

Verordnung, welche der kommunalen Baubehörde einen Ermessens- bzw. 

Beurteilungsspielraum belassen.  

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6.1.  

Die  Schutzverordnung  definiert  in  Art.  2  ihren  räumlichen  und  sachlichen 

Geltungsbereich wie folgt: 

In den im Plan 1:5000 (Anhang) eingezeichneten Gebieten sind folgende An-
lagen nicht zulässig: 
a)  Mobilfunkantennen,  sofern  sie  sichtbar  sind  und  die  Masse  von  Emp-
fangs- und Sendeantennen gemäss § 1 lit. i der Bauverfahrensverordnung 
überschreiten; 

b)  übrige  Sende-  und  Empfangsantennen,  sofern  sie  sichtbar  sind  und  die 
Masse von Empfangs- und Sendeantennen gemäss § 1 lit. i der Bauverfah-
rensverordnung überschreiten; 

c)  sichtbare technische Anlagen, die eine vergleichbare optische Beeinträch-
tigung  von  Bauten  oder  Baugruppen  verursachen  wie  Mobilfunkanten-
nen oder Empfangs- und Sendeantennen nach lit. a und b. 
d)  Freileitungen, sofern sie nicht zu einer Bahnanlage gehören. 

6.2. 

Das  Standortgebäude Seestrasse  25  (siehe schwarzer Pfeil  auf  der nach-

folgenden  Grafik)  liegt  unbestrittenermassen  innerhalb  des  Schutzperime-

ters  der  streitbetroffenen  Verordnung.  Der  Planausschnitt  zeigt,  dass  die 

einbezogenen Gebiete relativ engmaschig um die entsprechenden Schutz- 

objekte  gelegt  wurden,  so  dass  kaum  grössere  zusammenhängende  Flä-

chen entstanden. Zu diesem Zweck wurde jeweils ein Radius von 50 m um 
die  inventarisierten  bzw.  geschützten  Objekte  gezogen.  Benachbarte  Ge-

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bäude,  die  von  diesem  Radius  angeschnitten  werden,  wurden  bei  diesem 

bewusst  schematischen  Vorgehen  ebenfalls  einbezogen.  Dadurch  liegen 

einige Gebäude und Flächen innerhalb des Schutzperimeters, welche sich 

eigentlich als Antennenstandorte eignen. Dies ist im konkreten Einzelfall zu 

berücksichtigen. Im vorliegenden Fall ist diese Konstellation allerdings nicht 

vorhanden. 

Es stellt sich hier also die Frage, ob das als Kamin kaschierte Bauvorhaben 

der Swisscom  als sichtbare  Mobilfunkantenne  (Art.  2  lit.  a  SV) bzw.  allen-

falls  als  sonstige  sichtbare  technische  Anlage  mit  vergleichbarer  optischer 

Beeinträchtigung  der  Umgebung  (Art.  2  lit  c  SV)  qualifiziert  werden  kann 

oder  als  nicht  als  solche  erkennbare  Basisstation  gar  nicht  unter  die 
Schutzverordnung fällt. Die Swisscom  vertritt dabei – wie schon erwähnt – 
die Auffassung, die kaschierte Basisstation sei für einen unbefangenen Be-

trachter gar nicht als solche visuell wahrnehmbar. Damit gehe es hier nicht 

um eine sichtbare Mobilfunkantenne im Sinne von Art. 2 SV.  

6.3. 

Die Rekurrent beruft sich vor allem auf die Rechtsprechung zu den so ge-

nannten  Kaskadenregelungen,  welche  gesamtschweizerisch  seit  einigen 

Jahren in zahlreichen kommunalen Bau- und Zonenordnungen Eingang ge-

funden haben, so auch im Kanton Zürich.  

Kaskadenregelungen  legen  eine  zonenspezifische  Prioritätenordnung  für 

die  Erstellung  von  Mobilfunk-Basisstationen  innerhalb  der  Bauzonen  einer 

Gemeinde  fest.  Sie  sind  zulässig,  sofern  sie  darauf  basieren,  dass  be-

stimmte Nutzungen und Anlagen in der Bevölkerung unangenehme psychi-

sche Eindrücke erwecken, welche dazu führen, dass die Umgebung als un-

sicher, unästhetisch oder sonst wie unerfreulich empfunden wird. Die Erfah-

rung zeigt, dass der Anblick von Mobilfunk-Basisstationen von nicht Weni-

gen  als  Bedrohung  oder  zumindest  als  Einschränkung  der  Lebensqualität 

empfunden  wird.  Gemäss  mittlerweile  gefestigter  Rechtsprechung  ist  des-

halb die Begrenzung von Mobilfunkanlagen mittels einer Prioritätenordnung 

ein grundsätzlich geeignetes Mittel, den Charakter und die Attraktivität von 

Wohnzonen zu wahren.  

Kaskadenregelungen  haben  sich  jedoch  ausschliesslich  auf  sichtbare  und 

als solche erkennbare Mobilfunkanlagen zu  beschränken, weil es  hier we-
der um den Schutz vor nichtionisierender Strahlung noch um das Ortsbild, 

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sondern um den Schutz vor ideellen Immissionen geht. Aus diesem Grund 

muss die Basisstation eindeutig optisch erkennbar sein, was für kaschierte 

Anlagen  etwa  in  Form  von  üblich  dimensionierten  Kaminen,  Abluftrohren, 

Pfosten oder sonstigen Gebäudeteilen nicht zutrifft. Es genügt folglich nicht, 

dass  ein  bestimmter  Gebäudeteil  aufgrund  seiner  Positionierung  und  Di-

mension  allenfalls  die  Vermutung  einer  kaschierten  Basisstation  aufkom-

men lassen könnte. Vielmehr muss eine Mobilfunkanlage für einen objekti-

ven Betrachter ohne weiteres sofort eindeutig als solche visuell wahrnehm-

bar und erkennbar sein, ansonsten die Beschränkung der Standortwahl mit-

tels  einer  Kaskadenregelung  unverhältnismässig  und  von  keinem  öffentli-

chen Interesse gedeckt wäre (BRGE IV Nr. 0127/2015 vom 10. September 

2015, E. 5.1 - 5.3.3 mit zahlreichen Hinweisen auf die zürcherische und ge-

samtschweizerische  Rechtsprechung;  www.baurekursgericht-zh.ch/recht-

sprechung/aktuelle-entscheide.html).  

6.4. 

Demgegenüber  hat  die  hier  massgebende  Schutzverordnung  einen  völlig 

anderen  Hintergrund  bzw.  eine  andere  Zielsetzung.  Sie  will  verhindern, 

dass  inventarisierte  und  denkmalgeschützte  Gebäude,  deren  Umgebung 

sowie  das  Ortsbild  in  den  Kernzonen  von  Zollikon  durch  Mobilfunkanten-

nen,  vergleichbare  Anlagen  und  Freileitungen  beeinträchtigt  werden.  Der 

Hinweis in Art. 2 lit. a und b SV auf § 1 lit. i der Bauverfahrensverordnung 

macht zudem klar, dass Mobilfunkantennen oder vergleichbare Technikein-

richtungen ab einer Höhe/Länge von 1 m unter das Verbot der Schutzver-

ordnung  fallen  sollen.  Anknüpfungspunkt  ist  folglich  nicht  die  Sichtbarkeit 

der Antenne als solcher, sondern die Frage, ob diese als Ganzes (d.h. in-

klusive  einer  allfälligen  Kaschierung)  zu  einer  optischen  Beeinträchtigung 

innerhalb des Schutzperimeters führen.  

Im vorliegenden Fall trifft letzteres ohne weiteres zu. Der vorgesehene run-

de "Kamin" aus GFK-Kunststoff soll mit einer Länge von 3,5 m und einem 

Durchmesser  von  0,8  m  dominant  sichtbar  auf  dem  Attika-/Technik-

geschoss  im  Zentrum  des  Standortgebäudes  platziert  werden.  An  einem 

solchen  Ort  werden  üblicherweise  keine  derart  gross  dimensionierten  Ka-

mine  erstellt.  Auch  die  Technikschränke  mit  der  Anlagesteuerung,  welche 

mit den Dimensionen von 3,2 m x 1,6 m x 1,9 m bergseitig gut sichtbar auf 

dem Flachdach geplant sind, akzentuieren, dass hier eine grössere gebäu-
defremde technische Einrichtung realisiert werden soll.  

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Insgesamt  ist  die  streitbetroffene  Mobilfunk-Basisstation  im  Lichte  von 

Art. 2 SV nicht zulässig, weshalb sich explizite Erwägungen zur Einordnung 

im  Sinne  von  §  238  Abs.  1  und  2  PBG,  insbesondere  im  Kontext  mit  der 

benachbarten denkmalgeschützten Villa Borsari, erübrigen. 

7.1. 

Die  Rekurrentin  verlangt  eventualiter  die  Erteilung  einer  Ausnahmebewilli-

gung im Sinne von Art. 4 SV in Verbindung mit § 220 PBG. Die kommunale 

Dispensbestimmung weist folgenden Wortlaut auf: 

"Anlagen  im  Sinne  von  Art.  2  werden  ausnahmsweise  bewilligt,  wenn  eine 
Verweigerung der Bewilligung die Erfüllung einer Bundesaufgabe verunmög-
lichen  oder übermässig erschweren  würde. Ausnahmsweise  bewilligte Anla-
gen sind unter möglichst weitgehender Schonung geschützter oder inventari-
sierter Bauten zu gestalten." 

Eine solche Bundesaufgabe ist grundsätzlich der Auftrag an die konzessio-

nierten  Mobilfunkgesellschaften,  der  Bevölkerung  die  aktuellen  mobilen 

Kommunikationsdienste  in  einer  guten  Qualität  anzubieten  (BRGE IV 

Nr. 0090/2015  vom  18.  Juni  2015,  E.  5.5;  www.baurekursgericht-zh.ch/ 

rechtsprechung/aktuelle-entscheide.html). Die Rekurrentin beruft sich dabei 

auf  Art.  1  Abs.  1  des  Fernmeldegesetzes  vom  30.  April  1997  (FMG),  wo-

nach  der  "Bevölkerung  und  der Wirtschaft  vielfältige,  preiswerte,  qualitativ 

hochstehende  sowie  national  und  international  konkurrenzfähige  Fernmel-

dedienste  angeboten  werden"  sollen.  Insbesondere  soll  das  Gesetz  eine 

zuverlässige  und  erschwingliche  Grundversorgung  für  alle  Bevölkerungs-

kreise in allen Landesteilen gewährleisten (Art. 1 Abs. 2 lit. a FMG).  

Im Jahre 2003 entschied das Bundesgericht, dass das mobile Telefonieren 

nur  dann  zur  Grundversorgung  zähle,  wenn  ein  Anschluss  ans  Festnetz 

nicht  oder  nur  mit  erheblichem  Aufwand  möglich  sei  (BGr  1A_124/2003 

vom 23. September 2003, E. 3.3). In der Zwischenzeit hat sich die mobile 

Kommunikation, gerade mit der Einführung der Smartphones, rasant entwi-

ckelt. In zahlreichen Haushalten sind mittlerweile keine Festnetzanschlüsse 

mehr vorhanden. Gemäss dem Bundesamt für Statistik gab es Ende 2013 

noch 35 Festnetzanschlüsse pro 100 Einwohner, was einem Rückgang von 

30 %  seit  2001  entspricht  (www.bfs.admin.ch/bfs/portal/de/index/themen/ 
16/04/key/approche_globale.indicator.30101.301.html?open=1).  Das  Bun-
desgericht  hielt  denn  auch  bereits  in  seinem  Urteil  BGr  2C_343-344/2010 

vom 11. April 2011 fest, noch im Jahre 2003 habe die Versorgung mit Mo-

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bilfunk nur ausnahmsweise zur Grundversorgung gehört. Ob dies aufgrund 

der  Entwicklung  im  Telekommunikationsbereich  jetzt  noch  zutreffe,  könne 

im  vorliegenden  wettbewerbsrechtlichen  Streitfall  allerdings  offen  bleiben. 

Mittlerweile spricht sehr vieles dafür, zumindest die eigentliche Mobiltelefo-

nie zur Grundversorgung im Sinne des Fernmeldegesetzes zu  zählen. Für 

Onlinedienste  wie  beispielsweise  Spotify  (Musikstreaming),  E-Banking, 

Sport-Livestreams oder sonstige internetbasierte Applikationen (Apps) dürf-

te dies indes nicht gelten. 

Bei der Prüfung der Dispensvoraussetzungen ist damit nachfolgend zu dif-

ferenzieren,  welche  Telekommunikationsdienste  mit  der  strittigen  Bewilli-

gungsverweigerung  verunmöglicht  oder  zumindest  erheblich  einschränkt 

zur Verfügung stünden.  

7.2. 

Bei der Anwendung von Art. 4 SV gelten die allgemeinen zum Dispensrecht 

entwickelten Grundsätze. Danach setzt die Erteilung einer Ausnahmebewil-

ligung das Vorliegen besonderer Verhältnisse voraus. Darunter sind Situa-

tionen  zu  verstehen,  die  wesentlich  von  den  tatsächlichen  Verhältnissen 

abweichen,  welche  der  Gesetzgeber  im  Auge  gehabt  hat.  Es  handelt  sich 

um  Sachverhalte,  die  der  Gesetzgeber  bei  richtiger  Voraussicht  anders 

normiert  hätte,  sodass  ihnen  die  Allgemeinordnung  nicht  mehr  gerecht  zu 

werden vermag. Lassen sich die Überlegungen, die für die Begründung ei-

ner  Ausnahmebewilligung  angeführt  werden,  für  eine  Vielzahl  von  Fällen 

anstellen,  so  besteht  keine  Ausnahmesituation.  Entsprechende  Dispense 

zielen auf eine Änderung der gesetzlichen Ordnung ab und sind daher un-

zulässig. 

Keinen Ausnahmegrund bildet in der Regel der Umstand, dass die aus der 

Allgemeinordnung folgende Ablehnung der Bewilligung für den Gesuchstel-

ler  Härten,  Unbilligkeiten  oder  auch  nur  Unzulänglichkeiten  mit  sich  bringt 

(BRGE  IV  Nr.  0091/2015  vom  18.  Juni  2015,  E.  4.2.2;  www.baurekurs-

gericht-zh.ch/rechtsprechung/aktuelle-entscheide.html).  

Ausnahmebewilligungen  dürfen  zudem  nicht  gegen  den  Sinn  und  Zweck 

der Vorschrift verstossen, von der sie befreien, und auch sonst keine öffent-

lichen Interessen verletzen (§ 220 Abs. 2 PBG). Schliesslich darf eine Aus-

nahmebewilligung nicht zu einer unzumutbaren Benachteiligung von Nach-
barn führen (§ 220 Abs. 3 PBG). 

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7.3. 

Die der Allgemeinheit zur Verfügung stehenden Online-Karten zeigen für al-

le  Swisscom-Netze  (2G/GSM,  3G/UMTS/HSPA  und  4G/LTE)  eine  weitge-

hend  lückenlose  Mobilfunk-Abdeckung  im  streitbetroffenen  Bereich  an  der 

Seestrasse in Zollikon und hangaufwärts. Erst viel weiter bergwärts sind im 

Gebiet  Salsterbach/Zumikerstrasse  Lücken  im  4G-Netz  zu  erkennen 

(act. 16  sowie  https://scmplc.begasoft.ch/plcapp/pages/gis/netzabdeckung. 

jsf?netztyp=lte).  Solche  positiven  Abdeckungskarten  sagen  allerdings  we-

nig über Kapazität und Qualität der jeweiligen Mobilfunknetze aus. Sie hal-

ten lediglich fest, dass die angebotenen Dienste dort grundsätzlich benutzt 

werden  können.  Wie  schnell  bzw.  störungs-/unterbruchsfrei  etwa  der  Da-

tentransfer möglich ist, ist diesen Karten nicht zu entnehmen. 

Die  internen,  der  Öffentlichkeit  nicht  zugänglichen  Abdeckungskarten  der 

Swisscom zeigen zumindest teilweise ein differenzierteres Bild. Sie weisen 

u.a. darauf hin, dass im streitbetroffenen Gebiet vor allem das 4G/LTE-Netz 

ein deutliches Versorgungsdefizit aufweist. Dies gilt insbesondere bezüglich 

der  Kapazität  bei  der  Datenübermittlung.  Hingegen  sind  das  Telefonieren 

und  das  Senden  von  Kurzmitteilungen  (SMS)  auf  der  Netzstruktur  der 

Swisscom  im  Outdoorbereich  der  Standortliegenschaft  und  deren  Umge-

bung störungsfrei möglich. Damit ist die Grundversorgung im Sinne von Art. 

1  Abs.  2  lit.  a  FMG  durchaus  gewährleistet.  Zudem  sind  die  Mobilfunkge-

sellschaften  konzessionsgemäss  nicht  in  allen  Netzbereichen  zu  einer 

100%igen Abdeckung verpflichtet (BRKE II Nr. 0204/2008 vom 21. Oktober 

2008, E. 6.2). 

Schliesslich  sind,  wie  die  nachfolgenden  Ausführungen  zeigen  werden, 

durchaus  noch  andere  übertragungs-  bzw.  netztechnische  Lösungen  zur 

Behebung des erwähnten mobilfunkmässigen Versorgungsdefizits möglich. 

Diese mögen zwar radioplanerisch weniger ideal und möglicherweise auch 

teurer  sein  als  die  Realisierung  der  vorliegend  strittigen  Basisstation  und 

damit für die Rekurrentin mit gewissen Unzulänglichkeiten verbunden sein. 

Die  Mobilfunkgesellschaften  haben  indes  keinen  konzessionsrechtlichen 

oder gesetzlichen Anspruch, auf dem Dispensweg optimale (etwa bezogen 

auf  die  Sendeleistungen  und  Kapazitäten)  und  möglichst  kostengünstige 

Lösungen für ihre Netzstruktur durchzusetzen.  

Wie die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat, gibt es mehrere prüfenswerte 
alternative Standorte im Bereich der Seestrasse. Diese sind zwar nach Auf-

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fassung der Swisscom aus verschiedenen Gründen weit  weniger geeignet 

als der vorliegend strittige, jedoch keineswegs unrealisierbar. Zudem wäre 

neben  anderen  möglichen  Szenarien  eine  Kombination  mit  einer  Inhouse-

Anlage im Standortgebäude Seestrasse 25 und einer kleineren Basisstation 

bei  einem  der  von  der  Gemeinde  ins  Spiel  gebrachten  Alternativstandorte 

durchaus denkbar. Der Umstand, dass eine solche Lösung voraussichtlich 

teurer und funktechnisch möglicherweise weniger optimal ist als die strittige  
Anlage, stellt – wie bereits erwähnt – keinen Dispensgrund dar. 

Insgesamt wird also mit der strittigen Verweigerung weder die Erfüllung ei-

ner Bundesaufgabe verunmöglicht noch übermässig erschwert. Damit feh-

len  die  Voraussetzungen  für  die  Erteilung  einer  Ausnahmebewilligung  im 

Sinne von Art. 4 SV.  

8. 

Zusammenfassend ist der Rekurs vollumfänglich abzuweisen.  

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