# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f7668c37-efaa-5fe9-ac20-d35a03b6b544
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2010-03-02
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 02.03.2010 R 2009 109
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2009-109_2010-03-02.pdf

## Full Text

R 09 109
5. Kammer 

URTEIL
vom 2. März 2010

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Ortsplanungsrevision

1. a) Im Rahmen einer langfristigen touristischen Entwicklungsplanung und in 

Übereinstimmung mit den übergeordneten Raumentwicklungszielen und dem 

kommunalen Siedlungsentwicklungskonzept aus dem Jahre 2004 will die 

Gemeinde … die nutzungsplanerischen Voraussetzungen für den Bau einer 

grösseren Hotelanlage schaffen. Für das beabsichtigte Hotelprojekt suchte 

die Gemeinde den Kontakt mit professionellen Projektentwicklern im 

Hotelbereich. Es zeigte sich, dass das Potential für ein Hotel im gehobenen 

Segment vorhanden ist, wenn ein besonderes Angebot geschaffen werden 

kann. Aus dieser Vorgabe entstand seitens des Architekten … die Idee für 

einen Hotelstandort unterhalb der "…". Die Anlage wird danach aus dem Ort 

und seinen Werten entwickelt und soll für das Ortsbild und die  Bevölkerung 

langfristig prägend sein. Sie wird die Siedlungsgrenze von … neu definieren. 

Markant und gleichzeitig sensibel werden die neuen Gebäudestrukturen in die 

Landschaft und in das Ortsbild eingefügt, woraus ein wirkungsvolles 

Spannungsfeld zwischen der langgestreckten Hotelanlage mit klösterlichen 

Gängen und mystischen Kirchenanlage auf der „…“ entsteht.

b) Im Sinne eines ersten Planungsschrittes erliess die Gemeinde … am 12. Juni 

2009 im Rahmen einer Teilrevision der Ortsplanung den Plan 1:2'000 

"Änderung Zonenplan, Arealplanpflicht Hotelanlage …". Dem Plan liegen 

folgende Zielsetzsetzungen zugrunde:

- Festlegung einer Arealplanpflicht nach Art. 46 des kantonalen 

Raumplanungsgesetzes (KRG) für ein Planungsgebiet, das sowohl die 

neuen Bauten und Anlagen als auch genügend Ersatzland für Realersatz 

zugunsten privater Grundeigentümer umfasst; 

- Festlegung einer Landumlegungspflicht gemäss Art. 65 KRG, um die 

eigentumsmässigen Voraussetzungen für den Erlass der 

projektbezogenen Nutzungsplanung herbeiführen zu können; 

- Hinreichende Festsetzung des Nutzungs-, Gestaltungs-, Erschliessungs- 

und Bebauungskonzepts  für die Sicherstellung einer orts- und 

landschaftsverträglichen Lösung, die in ihren Ansätzen und Auswirkungen 

von der Einwohnerschaft, der breiten Öffentlichkeit und von den 

interessierten Kreisen getragen wird.

Entsprechend diesen Zielsetzungen unterstellte die Gemeinde im fraglichen 

Zonenplan ein rund 4,11 ha umfassendes Beizugsgebiet einer Areal- und 

Landumlegungspflicht. Die zonenplanerische Grundordnung blieb hingegen 

unverändert: das ganze Beizugsgebiet liegt gemäss rechtskräftigem 

Zonenplan vom 12. April 1996 in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen 

(ZöBA) mit Hochbauverbot (ca 2,78 ha) sowie in der Landwirtschaftszone 

(LWZ; ca 1,33 ha im Bereich von Parzelle Nr. 1241). Im Sinne eines 

"verbindlichen Konzepts" für die (später noch vorzunehmende) Anpassung 

der Grundordnung legte die Gemeinde im erwähnten Zonenplan 

verschiedene Bereiche fest, so einen "Hochbaubereich Hotel", einen 

"Hochbaubereich Wohnungen", einem Bereich "Parkierung und weitere 

Nebenanlagen", einen "Grünflächenbereich", einen "Grünflächen- und 

Landwirtschaftsbereich" als Manövriermasse für die Landumlegung, sowie 

einen "Hochbauverbotsbereich". Zudem enthält der Zonenplan ein 

"verbindliches Konzept" für die vorgesehenen Bauten und Anlagen. Dieses 

sieht einen lang gestreckten Hotelbau sowie vier dazugehörige Wohngebäude 

mit Ferien- und Personalwohnungen vor.

c) Dagegen erhob … - als Eigentümer der im Beizugsgebiet für die Arealplan- 

und Landumlegungspflicht gelegenen, rund 1117 m² messenden und gemäss 

verbindlichem Konzept der Bauten und Anlagen unmittelbar vom geplanten 

Hotelbau betroffenen Parzelle Nr. 416 - innert Frist Planungsbeschwerde an 

die Regierung. Er bemängelte zum einen, dass die rechtskräftige 

nutzungsplanerische Grundordnung mit der Teilrevision nicht geändert 

worden sei; ein (privates) Hotel oder (private) Zweitwohnungen in einer ZöBA 

seien aber unzulässig. Zum andern führte er aus, dass er damit rechnen 

müsse, im Rahmen der vorgesehenen Landumlegung minderwertiges Land 

zu erhalten. Er sei überhaupt nicht bereit, sein Land zu verkaufen. Es scheine, 

die Gemeinde wolle mit der Arealplan- und Landumlegungspflicht geltendes 

Recht umgehen.

d) Mit Regierungsbeschluss (Protokoll-Nr. 1059) vom 3./11. November 2009 

wies die Regierung die Beschwerde ab. Sie stellte klar, dass rechtskräftige 

zonenplanerische Grundordnung weiterhin gelte; das der Arealplan- und 

Landumlegungspflicht unterstellte Gelände liege daher nach wie vor in der 

ZöBA, bzw. in der Landwirtschaftszone. Es bedürfe daher in jedem Fall noch 

eine Änderung der Grundordnung, welche im ordentlichen 

Nutzungsplanverfahren mit Abstimmung in der Gemeinde zu erfolgen habe, 

wobei die Instrumente durchaus gleichzeitig erarbeitet und erlassen werden 

könnten. Das gewählte Vorgehen sei zulässig und verständlich, weil die 

Gemeinde zunächst Gewissheit darüber erlangen habe wollen, wo es 

grundsätzlich überhaupt zulässig sei, das erforderliche Land notfalls mittels 

Landumlegung verfügbar zu machen, bevor die Nutzungsplanung 

durchgeführt werde. Diese Gewissheit sei dann gegeben, wenn die 

Landumlegungspflicht rechtskräftig werde. Entsprechend habe die Gemeinde 

den Perimeter der Landumlegungspflicht bewusst so festgelegt, dass 

genügend geeignetes Tauschland als Realersatz zur Verfügung stehe. Den 

"verbindlichen Konzepten" für die Anpassung der Grundordnung und für 

Bauten und Anlagen käme aber lediglich der Charakter eines kommunalen 

Richtplanes gemäss Art. 20 KRG zu, weshalb sie von der Regierung nur zur 

Kenntnis genommen würden. Grundeigentümerverbindlich würden sie erst, 

wenn sie in der Grundordnung festgesetzt würden. Mit der 

Landumlegungspflicht würde kein geltendes Recht umgangen, da gemäss 

Art. 20 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) und Art. 65 Abs. 1 

KRG diese für den Erlass von Nutzungsplänen oder für die Verwirklichung 

einer festgelegten Benutzungsordnung möglich sei. Sie könne entsprechend 

als selbstständiges Verfahren oder in Verbindung mit einem 

Nutzungsplanverfahren durchgeführt werden. Vorliegend sei offensichtlich, 

dass der Erlass einer projektbezogenen Nutzungsplanung für eine 

Hotelanlage eine gleichzeitige Landumlegung erfordere, sofern die 

Hotelanlage gemäss Projektidee entstehen solle. Soweit er vermute, dass er 

als Ersatz für seine Parzelle Nr. 416 minderwertiges Land erhalten werde, 

seien seine Einwände ins Landumlegungsverfahren zu verweisen. 

Gleichentags genehmigte die Regierung (Protokoll-Nr. 1060) die Teilrevision 

der Ortsplanung unter Auflagen und Vorgaben für die weitere Planung. Unter 

anderem wurde ausdrücklich festgehalten, dass die von der Gemeinde im 

Sinne eines zweiten Planungsschrittes vorgesehene projektbezogene 

Nutzungsplanung u.a. eine weitere Teilrevision der Grundordnung zu 

umfassen habe, weil die Erstellung der geplanten Hotelanlage mit 

zugehörigen Wohnbauten in der heute noch rechtskräftigen ZöBA nicht 

zonenkonform wäre und der Ersatz der ZöBA durch eine andere Bauzone die 

Möglichkeiten einer Arealplanung übersteige (Ziff. 1 lit. a des Dispositivs).

2. Dagegen liess … beim Verwaltungsgericht am 14. Dezember 2009 frist- und 

formgerecht Beschwerde erheben mit dem Antrag auf Aufhebung des 

angefochtenen Beschwerdeentscheides sowie des 

Genehmigungsentscheides betreffend die Teilrevision der Ortsplanung. 

Ferner verlangte er die Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Der mit der 

Teilrevision ausgeschiedene Perimeter "Landumlegungspflicht" beschlage 

Land in einer  ZöBA mit überlagertem Hochbauverbot bzw. in der LWZ, was 

keinen Sinn mache, zumal es zur Verwirklichung des festgelegten 

Zonenzwecks keiner Landumlegung bedürfe. Der Gemeinde gehe es mit der 

Festlegung der Landumlegungspflicht vorab darum, seine Parzelle Nr. 416 

übernehmen und hernach in eine Hotelzone mit Ferienwohnungen überführen 

zu können. Ihr Vorgehen stehe im Widerspruch zu Art. 65 KRG. Die Gemeinde 

hätte vorneweg oder parallel dazu die Revision der Grund- und Zonenordnung 

durchführen müssen. Als selbstständiges Verfahren sei das Instrument der 

Landumlegung nur dann zulässig, wenn es um die Verwirklichung einer 

festgelegten Nutzungsordnung (Art. 65 Abs. 1 KRG) gehe. Die Gemeinde 

gehe nun aber den umgekehrten Weg, indem sie mittels Landumlegungen 

eine spätere Nutzungsänderung verwirklichen möchte, was durch Art. 65 KRG 

nicht gedeckt sei. Die Teilrevision habe entsprechend denn auch von der 

Regierung nur unter völlig unüblichen Auflagen und Vorbehalten genehmigt 

werden können. Deren Umsetzung sei heute ungewiss und unterliege in 

Teilpunkten auch noch einer Gemeindeabstimmung. Ebenso wenig mache 

die Arealplanpflicht derzeit für die rechtskräftige Zonenzuordnung einen Sinn. 

Es gehe nicht an, im Hinblick auf eine allenfalls zukünftige 

Zonenplanänderung ein Gebiet der Arealplanpflicht unterstellen, was sich 

unschwer aus Art. 46 KRG ableiten lasse. Die Arealplanung sei eine 

Folgeplanung, womit gesagt sei, dass diese erst dann festgelegt werden 

könne, wenn die Grundvoraussetzung (Bauzone) vorliege. Mit seinen 

weiteren Darlegungen vertiefte er seine bereits im 

Planungsbeschwerdeverfahren vor der Regierung vorgebrachten Einwände 

und Überlegungen.

3. Die Regierung des Kantons Graubünden liess unter Verweis auf die 

Erwägungen im angefochtenen Beschwerdeentscheid Abweisung der 

Beschwerde beantragen. Ergänzend hielt sie fest, die Argumentation des 

Beschwerdeführers hätte dann etwas für sich, wenn die geplante 

Landumlegung tatsächlich als separates Verfahren vorgängig des noch 

erforderlichen Verfahrens zur Änderung der Grundordnung durchgeführt 

würde. Dies entspreche aber nicht der gemeindlichen Absicht. Diese bestehe 

vielmehr darin, die Landumlegung zusammen (gleichzeitig) mit der noch 

nötigen Änderung der Grundordnung durchzuführen. Mit der in Ziff. 1 lit. a des 

Dispositivs des Genehmigungsentscheides gemachten Vorgabe sei 

gewährleistet, dass die Landumlegung nicht separat, sondern zusammen mit 

dem Verfahren zur Änderung der Grundordnung i.S. von Art. 65 Abs. 2 KRG 

durchgeführt werde. Mit der vorliegend angefochtenen Teilrevision werde die 

Landumlegung erst angekündigt. Es bestehe keineswegs die Absicht, eine 

Arealplanung auf der Basis der heutigen ZöBA durchzuführen.

4. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 7. Januar 2010 erteilte der 

Instruktionsrichter der Beschwerde die anbegehrte aufschiebende Wirkung.

5. Die Gemeinde … beantragte ebenfalls Abweisung der Beschwerde. Zur 

Begründung ihres Abweisungsbegehrens bekräftigte und vertiefte sie die 

bereits von der Regierung im angefochtenen Beschwerdeentscheid und in 

deren Vernehmlassung vorgebrachten Überlegungen.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. 

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Angesichts des Verfahrensausganges wie auch dem Umstand, dass im 

vorliegenden Verfahren lediglich Rechtsfragen zu beurteilen sind, kann auf 

den vom Beschwerdeführer beantragten Augenschein verzichtet werden. 

2. a) Vorweg ist festzuhalten, dass die rechtskräftige zonenplanerische 

Grundordnung im vorliegend zur Diskussion stehenden Gebiet durch die 

streitige Ortsplanungsvorlage vom 12. Juni 2009 nicht verändert worden ist. 

Fest steht daher, dass das der Arealplan- und Landumlegungspflicht 

unterstellte Gelände nach wie vor in der ZöBA - bzw. - in Bezug auf die 

Parzelle Nr. 1241 - in der Landwirtschaftszone liegt (vgl. Zonenplan 1:2'000 

vom 12. April 1996). Entsprechend ist mit den Parteien davon auszugehen, 

dass die mit der Revisionsvorlage letztlich (nach Durchführung weiterer 

Planungsschritte) angestrebte Hotelanlage sowie die Wohnhäuser in der 

ZöBA derzeit nicht zonenkonform wären, weshalb es in jedem Falle noch 

einer Änderung der zonenplanerischen Grundordnung im ordentlichen 

Nutzungsplanverfahren (und nicht wie die Gemeinde meinte, im 

Arealplanverfahren nach Art. 46 KRG) bedarf. Fest steht ferner auch, dass die 

konkrete Festlegung der Arealplanungs- wie auch der Landumlegungspflicht, 

nicht zwecks Verwirklichung der bestehenden Nutzungsordnung (im Sinne 

von Art. 65 Abs. 1 KRG; ZöBA, LWZ) durchgeführt wurde bzw. für deren 

Verwirklichung (ZöBA, LWZ) nicht  notwendig ist. Im angefochtenen 

Beschwerdeentscheid hat die Vorinstanz entsprechend auch zutreffend 

erkannt, dass die zur Verwirklichung der angestrebten Hotelanlage 

erforderliche Zonenplanrevision mit gleichzeitigem Arealplanerlass und 

integrierter Landumlegung an sich auch ohne die nunmehr angefochtene, 

vorgeschaltete Ortsplanungsteilrevision mit Festlegung einer Arealplan- und 

Landumlegungspflicht hätte erfolgen können. Nicht gefolgt werden kann der 

Vorinstanz hingegen, wenn sie das gemeindliche Vorgehen (mit 

vorgeschalteter Teilrevision) als „dennoch nicht unzulässig“ taxiert hat; dies 

aus folgenden Überlegungen.

b) Wie seitens der Beschwerdegegner übereinstimmend dargelegt worden ist, 

soll die konkrete Arealplanung mit Landumlegung erst mit dem Erlass der in 

einem zweiten Planungsschritt geplanten Änderung der Grundordnung 

(Umzonung der bisherigen ZöBA in eine für die Erstellung einer privaten 

Hotelanlage und Wohnungen bestimmte Nutzungszone) durchgeführt 

werden. Mit der angefochtenen Teilrevision der Ortsplanung seien lediglich 

die Verpflichtung zur Arealplanung mit Landumlegung festgelegt worden, 

damit Gewissheit darüber entstehe, ob es grundsätzlich zulässig sei, das für 

die Realisierung eines konkreten Hotelprojektes erforderliche Land notfalls 

über das Instrument der Landumlegung verfügbar zu machen, bevor eine 

unter Umständen sehr aufwändige und teure Nutzungsplanung 

(Nutzungsplanung; Arealplanung mit Baustandorten etc.) durchgeführt werde. 

Diese Argumentation hätte dann etwas für sich, wenn die Festlegung der 

Arealplanpflicht mit Landumlegungspflicht im teilrevidierten Zonenplan zum 

Erlass von Nutzungsplänen oder zur Verwirklichung der festgelegten 

Nutzungsordnung (vgl. Art. 65 Abs. 1 KRG) erforderlich wäre. Solches ist nun 

aber vorliegend weder mit Blick auf den Erlass von Nutzungsplänen - solches 

wird auch seitens der Beschwerdegegner weder dargetan noch behauptet - 

noch für die Verwirklichung der bestehenden Nutzungsordnung (oben 2.a) der 

Fall. 

Hinzu kommt, dass es sich z.B. bei der im Plan aufgenommenen Verpflichtung 

zur Landumlegung faktisch bereits um den formellen Einleitungsbeschluss für 

das Landumlegungsverfahren gemäss Art. 66 Abs. 1 KRG handelt, denn er 

begründet die Verpflichtung zur Landumlegung. Hält man sich nun aber in 

verfahrensmässiger Hinsicht vor Augen, dass der Einleitungsbeschluss der 

Landumlegung Bestandteil des Landumlegungsverfahrens i.S. von Art. 66 ff. 

KRG bildet und zieht man zudem in Betracht, dass das vorgesehene 

Landumlegungsverfahren gerade mit Blick auf die angestrebten Ziele der 

Bereitstellung von Bauland für ein konkretes Projekt nicht als selbstständiges 

Verfahren vor der Durchführung der geplanten Änderung der Grundordnung 

(Erlass des entsprechenden Nutzungsplanes zur Umzonung), sondern nur 

zusammen mit dieser durchgeführt werden darf und soll, so versteht es sich 

von selbst, dass der Einleitungsbeschluss zur Landumlegung einer 

offenkundig notwendigen Zonenplanrevision nicht vorgezogen werden darf. 

Mit einem planerischen Vorgehen, wie dem von der Gemeinde gewählten, 

werden zudem die den Beteiligten zustehenden verfahrens- und 

materiellrechtlichen Mitwirkungs- und Verteidigungsrechte in unzulässiger Art 

und Weise ausgehebelt, was keinen Rechtsschutz verdient. Entsprechend 

bleibt festzuhalten, dass die Gemeinde - unbesehen der von ihr geltend 

gemachten, durchaus verständlichen Motive - mit dem von ihr gewählten 

planerischen Vorgehen in Bezug auf die vorgesehene Landumlegungspflicht 

Art. 65 Abs. 2 KRG verletzt hat, was bereits per se die Gutheissung der 

Beschwerde rechtfertigen würde und zur  Aufhebung der streitigen Planung 

führen muss. 

c) Diese Aufhebung rechtfertigt sich umso mehr, als das Gesagte letztlich auch 

mit Blick auf die streitige  Anordnung einer Arealplanpflicht i.S. von Art. 46 ff. 

KRG gilt. Auch diesbezüglich ist zu verlangen, dass vorgängig  einer solchen 

planerischen Festlegung (oder zumindest gleichzeitig auch) die 

Nutzungsordnung angepasst wird. Solches ergibt sich im Übrigen auch aus 

den Materialien. So wurde denn auch in der Botschaft der Regierung an den 

Grossen Rat (Heft Nr. 3/2004-2005, S. 322) zu Art. 48 E-KRG (heute Art. 46 

KRG) diesbezüglich ausgeführt:

"Der Arealplan (AP) ist ein neues, im Rahmen der vorliegenden KRG-Revision 
entwickeltes Instrument der kommunalen Nutzungsplanung. Der Arealplan 
stellt wie der Quartierplan gemäss Art. 53 ff. E-KRG ein fakultatives 
Planungsmittel dar, welches einen Zonenplan voraussetzt. Bei der 
Arealplanung handelt es sich daher wie bei der Quartierplanung um eine 
„Folgeplanung“, die von den Gemeinden nicht zwingend, sondern nur bei 
Bedarf durchgeführt wird."

d) Setzen aber - wie dargelegt - sowohl ein Arealplan i.S. von Art. 46 ff. KRG als 

auch eine Landumlegung i.S. von Art. 65 ff. KRG einen Zonenplan (bzw. eine 

festgelegte Nutzungsordnung) voraus, so ist mit anderen Worten zwingend zu 

verlangen, dass vorgängig (oder gleichzeitig) des Erlasses einer Arealplan- 

und Landumlegungsverpflichtungen auch die Voraussetzungen in der 

Grundordnung (i.c. im Rahmen einer projektbezogenen 

Nutzungsplanung/Zonenplanrevision) geschaffen werden. In Gutheissung der 

Beschwerde sind daher sowohl der Planungsbeschwerdeentscheid als auch 

der Genehmigungsentscheid betreffend Teilrevision Ortsplanung 

aufzuheben. 

3. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der 

Beschwerdegegnerin 2 (Art. 73 des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege; VRG), welche überdies zu verpflichten ist, dem 

obsiegenden Beschwerdeführer alle durch den Rechtsstreit verursachten 

notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 78 Abs. 1 VRG). Der mit der vom 

Rechtsvertreter des Beschwerdeführers eingereichten Kostennote geltend 

gemachte Betrag von Fr. 3'479.45 (inkl. MWST) erscheint als angemessen. 

Demnach erkennt das Gericht:

1. In Gutheissung der Beschwerde werden sowohl der 

Planungsbeschwerdeentscheid (Protokoll Nr. 1059) als auch der 

Genehmigungsentscheid betreffend Teilrevision Ortsplanung (Protokoll-Nr. 

1060), beide vom 3./11. November 2009, aufgehoben. 

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 304.--

Zusammen Fr. 3'304.--

gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 

dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, 

zu bezahlen.

3. Die Gemeinde … hat … eine Parteientschädigung von Fr. 3'479.45 (inkl. 

MWST) zu bezahlen.