# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b44d7ec4-9ee9-51cc-a846-bcb790d55699
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-01-31
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 31.01.2018 602 2017 61
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2017-61_2018-01-31.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2017 61

Arrêt du 31 janvier 2018

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Marc Sugnaux 
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann 

Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me José Kaelin, 
avocat 

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 6 juin 2017 contre la décision du 3 mai 2017

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considérant en fait

A. A.________ SA est propriétaire de l'article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de 
C.________, d'une surface de 30'203 m2. Cette parcelle est située en zone d'activités équestres 
selon le plan d'aménagement local (PAL) actuellement en vigueur (modification approuvée le 
24 mai 2000), dans laquelle sont également comprises les parcelles articles ddd, eee, fff et ggg 
RF. Elle est libre de constructions (hormis un hangar [partiel] situé principalement sur l'article fff 
RF). Selon l'extrait de plan du guichet cartographique reproduit ci-dessous, la situation de la zone 
d'activités équestres (en bleu) est la suivante (cf. http://map.geo.fr.ch):

B. Par avis publiés dans les Feuilles officielles (FO) n° hhh et n° iii, la Commune de 
C.________ a mis à l'enquête publique la révision générale de son PAL, ayant notamment pour 
but d'harmoniser les planifications des anciennes Communes de C.________ et de J.________, 
qui ont fusionné le 1er janvier 2001. Selon le nouveau PAL, les articles ddd, bbb, eee, fff et ggg RF 
demeurent – comme auparavant – classés en zone d'activités équestres, laquelle fait l'objet de 
l'art. 32 du nouveau règlement communal d'urbanisme (RCU). La modification n° 2 et 2.1 
(définition de périmètres constructibles au sein de la zone d'activités équestres) a pour but de 
définir des périmètres constructibles distincts pour les bâtiments liés à l'activité équestre et pour 
les constructions résidentielles liées à l'activité en question. Ainsi, la délimitation des périmètres 
constructibles est revue comme suit: le secteur A est réservé aux bâtiments et installations 
nécessaires à l'activité équestre; le secteur B est destiné aux logements liés aux activités et 
autorise l'implantation d'un nombre maximal de quatre habitations individuelles en plus de la ferme 
existante; le secteur C est non construit.

Le 6 juillet 2015, le Conseil communal de C.________ a adopté l'ensemble du dossier de la 
révision générale de son PAL.

Par décision du 30 juillet 2015, le conseil communal a rejeté l'opposition formée par A.________ 
SA contre la révision générale du PAL, plus précisément en ce qui concerne l'art. 32 al. 8 ch. 6 du 

http://map.geo.fr.ch

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nouveau RCU. A.________ SA a recouru contre cette décision communale auprès de la Direction 
de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC).

La DAEC a publié dans la FO n° kkk les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles 
qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier 
d'enquête publique. Elle a en particulier communiqué qu'elle envisageait de ne pas admettre la 
modification n° 2 et 2.1 ainsi que l'art. 32 al. 1 et 8 ch. 6 du nouveau RCU.

Le 19 janvier 2017, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a préavisé 
défavorablement la nouvelle délimitation des périmètres de la zone d'activités équestres ainsi que 
l'art. 32 al. 1 et 8 ch. 6 du nouveau RCU.

A.________ SA s'est déterminée le 23 février 2017 sur la modification n° 2 et 2.1 et l'art. 32 al. 1 
du nouveau RCU.

Dans sa détermination du 27 février 2017, la commune a pour sa part indiqué qu'elle maintenait 
son vœu de délimiter le secteur constructible A comme mentionné dans l'enquête publique de 
2015. S'agissant du secteur B, elle a en revanche déclaré qu'elle se ralliait à l'analyse de la DAEC 
et qu'elle acceptait de diminuer le périmètre constructible de manière à ce qu'un seul volume 
d'habitation puisse être construit sur la parcelle article bbb RF et qu'aucun volume supplémentaire 
destiné à l'habitation ne puisse être construit sur les autres parcelles. Elle a soumis une 
proposition d'adaptation du périmètre du secteur B.

C. Par décision du 3 mai 2017, la Direction a prononcé l'approbation partielle de la révision 
générale du PAL de la Commune de C.________. S'agissant de la modification n° 2 et 2.1, elle a 
admis la délimitation du périmètre A, prévu pour les bâtiments et installations nécessaires à 
l'activité équestre. En revanche, elle a considéré que le périmètre B – permettant la construction 
de nouvelles habitations dans un secteur éloigné du tissu bâti existant – ne répondait pas aux buts 
et principes de l'aménagement du territoire. Par ailleurs, elle a souligné que la division du 
périmètre constructible existant en deux secteurs constructibles – A et B, avec nouvelles emprises 
– induisait une augmentation de la surface constructible d'environ 1'109 m2. Partant, elle n'a pas 
admis le périmètre B. Elle a également décidé de ne pas admettre l'art. 32 al. 1 et 8 ch. 6 du 
nouveau RCU.

Par décision du 3 mai 2017 également, la DAEC a admis le recours de A.________ SA, en 
retenant pour l'essentiel que l'art. 32 al. 8 ch. 6 du nouveau RCU violait le principe de la garantie 
de la propriété et qu'il ne pouvait par conséquent pas être approuvé.

D. Par mémoire du 6 juin 2017, A.________ SA a recouru contre la décision d'approbation de la 
DAEC auprès du Tribunal cantonal. Elle conclut – sous suite de frais et dépens – à l'annulation de 
la décision attaquée et, principalement, à l'approbation du secteur B de la zone d'activités 
équestres et de l'art. 32 al. 1 du nouveau RCU, adoptés par le Conseil communal de C.________. 
Subsidiairement, elle demande l'approbation du secteur B de la zone d'activités équestres, à 
l'exclusion d'une surface de 1'109 m2 à sortir de la zone sous forme d'une bande de terrain en 
limite du secteur parallèlement à la route communale, et de l'art. 32 al. 1 du nouveau RCU. Plus 
subsidiairement, elle requiert le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision au 
sens des considérants.

A l'appui de ses conclusions, la recourante fait en substance valoir que la création des deux 
périmètres tels que mis à l'enquête par la commune ne contrevient pas aux exigences du 

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moratoire prévu par l'art. 38a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 
700) et l'art. 52a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). 
Elle relève qu'une zone équestre est une zone particulière destinée à la construction, en ce sens 
que les constructions doivent être en rapport direct avec cette zone qui ne peut par essence pas 
être située dans un milieu bâti. Elle souligne que, compte tenu du nombre de chevaux, l'activité 
équestre requiert des infrastructures importantes et du personnel nombreux, lequel doit pouvoir 
loger sur place, de même que pour l'exploitant. Elle soutient que l'exigence d'une utilisation 
rationnelle du territoire impose une pesée des intérêts en présence, à laquelle la DAEC n'a pas 
procédé. En outre, la recourante invoque la violation du principe de l'autonomie communale et de 
l'égalité de traitement par rapport à d'autres zones équestres englobant des habitations, ainsi que 
l'inopportunité de la décision attaquée. Selon elle, le refus d'approbation ici litigieux correspond à 
une mesure de déclassement imposée à la commune par la DAEC. Elle indique à ce propos avoir 
simultanément déposé une demande d'indemnité pour expropriation matérielle.

E. Le 21 août 2017, la DAEC a transmis au Tribunal cantonal la demande de reconsidération 
déposée par la recourante.

F. Dans ses observations du 31 octobre 2017, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle 
souligne pour l'essentiel que le refus d'approbation ne porte pas sur le principe même de 
l'existence d'un secteur constructible, mais uniquement sur le périmètre proposé par la commune 
dans le cadre de la mise à l'enquête publique. Elle précise qu'elle n'a pas remis en cause la 
délimitation du périmètre B parce que celui-ci engendrait un surdimensionnement de la zone à 
bâtir, mais parce que la surface proposée ne pouvait pas être admise sur la base des buts et 
principes de l'aménagement du territoire. Elle relève en outre que le besoin en logements – tel que 
planifié par le secteur litigieux dans le cadre de la révision générale du PAL – pour l'exploitation du 
centre équestre n'est objectivement pas démontré.

G. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le présent recours est recevable 
aussi bien en vertu de l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement 
du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) qu'en application de l'art. 114 al. 1 let. a 
CPJA. La recourante – en tant que propriétaire d'un bien-fonds touché par la révision générale du 
PAL – a sur le principe qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a CPJA).

Dans la procédure de recours 602 2017 57, la DAEC s'est déclarée prête à examiner la 
proposition formulée par le commune – tendant à réduire le périmètre B et à diminuer la possibilité 
de construire des habitations dans ce secteur – dans le cadre de la procédure de modification du 
PAZ faisant suite aux conditions d'approbation de la révision générale du PAL. Dans ces 
conditions, on peut se demander si la recourante a un intérêt à maintenir son recours ou si elle doit 
attaquer la version définitive du RCU et du PAZ tels qu'ils seront approuvés ultérieurement par la 

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DAEC, ce d'autant plus qu'elle a déposé une demande de reconsidération auprès de la DAEC. 
Dans la mesure où celle-ci devait être considérée comme une conclusion subsidiaire, il y a lieu de 
renvoyer à l'arrêt rendu ce jour dans l'affaire 602 2017 57 (consid. 3). Or, vu que la recourante a 
maintenu son recours, qu'elle insiste dans sa demande de reconsidération sur la création d'une 
zone constructible et qu'une affaire similaire concernant le même secteur (602 2017 59) est 
tranchée ce même jour, le Tribunal se prononce sur le fond de l'affaire.

La propriétaire ayant en outre versé l'avance de frais dans le délai imparti, le Tribunal de céans 
peut entrer en matière sur les mérites du recours.

2. a) Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi 
que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de 
la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 

b) En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 
123; cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un 
plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la 
DAEC; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in 
Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 26 p. 13) 
peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, ad art. 2 p. 34 et 
les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). En l'occurrence, le recours formé 
par A.________ SA auprès la DAEC portait uniquement sur l'art. 32 al. 8 ch. 6 du nouveau RCU; 
celui-là a du reste été admis. Ainsi, le présent recours est dirigé non pas contre la décision rendue 
sur recours par la DAEC, mais uniquement contre la décision d'approbation. Dans ces conditions, 
la Cour de céans examinera le recours avec pleine cognition.

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de 
recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure 
applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne 
peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien 
plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 
120 Ib 207 consid. 3; TSCHANNEN, ad art. 2 p. 34 et les références citées).

3. a) Sur le principe, les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des 
plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). 
L'art. 34 al. 1 LATeC dispose en effet que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 
LATeC). Quant à la DAEC, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par 
la commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC).

Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination des 
zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement 
définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales 
(art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). 

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Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à 
établir une planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, 
susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées). 
Lorsqu'elle se prononce dans ce cadre, l'autorité communale dispose cependant de la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT).

b) A teneur de l'art. 1 al. 2 LAT, la Confédération, les cantons et les communes soutiennent 
par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins d'orienter le 
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de 
l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). Il convient notamment de 
réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces 
d'assolement, et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi 
que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. a et b LAT). Il y a lieu également 
de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, 
telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT). 

Fondée notamment sur ces dispositions, la jurisprudence considère que l'un des buts principaux 
de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire est de concentrer le peuplement dans les 
zones à bâtir et d'empêcher de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir 
paraissent en principe non seulement inappropriées, mais également contraires à la loi (ATF 124 II 
391 consid. 3a; cf. également arrêts TF 1C_404/2014 du 24 mars 2015 consid. 4.1.1; 
1C_374/2011 du 14 mars 2012 consid. 3, in ZBl 2013 p. 389; 1C_225/2008 du 9 mars 2009 
consid. 4.1, in RDAF 2011 I p. 563).

Aux termes de l'art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1). Ils 
délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2). 
Toutefois, selon l'art. 18 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres affectations que les zones à 
bâtir, agricoles et à protéger des art. 15 à 17 LAT (al. 1) et régler le cas des territoires non affectés 
ou de ceux dont l’affectation est différée (al. 2). Ces autres zones sont elles aussi soumises aux 
principes établis par la loi, notamment en ce qui concerne la séparation des terrains bâtis ou à 
bâtir et de ceux qui ne le sont pas. Ainsi, la création d'une zone à bâtir par le biais d'un plan 
d'affectation spécial pour un projet concret est en principe admissible si les buts et les principes de 
l'aménagement du territoire sont respectés.

La mesure de planification ne doit pas éluder les règles des art. 24 ss LAT par la création de 
petites zones à bâtir inacceptables. De telles zones ne peuvent pas être admises si elles tendent à 
contourner les buts de l'aménagement du territoire que sont la concentration de l'habitation dans 
les zones à bâtir et l'interdiction des constructions en ordre dispersé (ATF 132 II 408 consid. 4.2; 
124 II 391 consid. 2c et 3a; 119 Ia 300 consid. 3b). Dans la mesure où la nouvelle zone ne 
favorise pas la dispersion des constructions, mais prévoit uniquement l'agrandissement minime 
d'un secteur déjà construit ou l'agrandissement mesuré de bâtiments existants, elle est admissible 
pour autant qu'elle soit fondée sur une pesée des intérêts objectivement justifiée (ATF 124 II 391 
consid. 3a; arrêts TF 1C_234/2014 du 6 octobre 2014 consid. 2.3; 1C_252/2012 du 12 mars 2013 
consid. 7.1). Cela étant, le terme de zone à "bâtir" ne doit pas faire croire, par opposition, qu'il est 
impossible de construire dans les zones qui ne sont pas "à bâtir". Dans ces dernières, les 
constructions ne sont pas exclues a priori, mais ne sont admises que si elles sont conformes à 
l'affectation de la zone - art. 22 LAT -, ou que si leur implantation est imposée par leur destination, 
et encore à la condition qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose - art. 24 LAT - (arrêts TF 

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1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2.2; 1C_157/2009 du 26 novembre 2009 consid. 3, in 
RDAF 2012 I p. 464; 1A.185/2004 du 25 juillet 2005 consid. 2.2; FLÜCKIGER/GRODECKI, 
Commentaire de la LAT, n. 9 ad art. 15 LAT; HÄNNI, Plannungs-, Bau- und besonderes 
Umweltschutzrecht, 5e éd. 2008, p. 194).  

Des zones nouvellement définies au sens de l'art. 18 LAT se révèlent notamment adéquates 
lorsque doit être pris en considération, en zone non constructible, un besoin spécifique 
d'affectation, ou, à l'inverse, en zone constructible, un besoin particulier de protection 
(WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, n. 4 ad art. 18, p. 429). Ainsi, les autres zones de 
l'art. 18 LAT destinées à répondre à des besoins spécifiques hors des zones à bâtir, telles que les 
zones de maintien de l'habitat rural ou d'extraction, ou celles qui englobent de grandes surfaces 
non construites, comme les aires de délassement ou les zones réservées à la pratique de sports 
ou de loisirs en plein air (ski, golf, etc.), sont en principe imposées par leur destination à 
l'emplacement prévu par le plan d'affectation; elles sont clairement à l'extérieur des zones à bâtir 
de l'art. 15 LAT et, sous réserve de leur affectation spécifique, obéissent au régime de la zone non 
constructible (arrêt TF 1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2 et les réf. cit.).

Le TF a déjà considéré à plusieurs reprises qu'une zone équestre – respectivement une zone de 
loisirs destinée aux activités équestres – ne constituait pas une zone à bâtir au sens de l'art. 15 
LAT, mais une zone spéciale au sens de l'art. 18 LAT. Il a précisé que si une telle zone était 
destinée uniquement aux bâtiments et installations en lien avec l'activité équestre, elle était alors 
de constructibilité restreinte (cf. arrêts TF 1C_153/2007 du 6 décembre 2007 consid. 3.3; 
1C_234/2014 du 6 octobre 2014 consid. 2.3; 1A.16/2006 du 26 juillet 2006 consid. 1.1).

En outre, selon la jurisprudence rendue en matière de permis de construire hors zone à bâtir, 
l'intérêt d'éviter la dispersion des constructions doit s'analyser en relation avec l'objectif d'une 
délimitation claire des zones constructibles, mais il ne vise pas à accoler les constructions 
agricoles aux zones à bâtir; autrement dit, il s'agit de regrouper les constructions agricoles entre 
elles et non pas de les implanter à proximité immédiate des villes et des villages (arrêt TF 
1C_372/2007 du 11 août 2008 consid. 3.3).

Il résulte de ce qui précède que, selon la jurisprudence, le but de la législation fédérale sur 
l'aménagement du territoire visant à empêcher de construire en ordre dispersé vaut aussi bien en 
matière de planification qu'en matière de permis de construire. Partant, il doit également 
s'appliquer pour la délimitation des périmètres constructibles à l'intérieur d'une zone spéciale au 
sens de l'art. 18 LAT.

4. a) En l'espèce, l'article bbb RF (propriété de la recourante), les articles ddd, eee et ggg RF 
(propriété de L.________ et M.________) et l'article fff RF (propriété de N.________ SA) sont 
situés en zone d'activités équestres. Dans sa teneur suite à l'approbation du 24 mai 2000, 
l'art. 23bis al. 1 RCU prévoit que la zone "est réservée aux bâtiments, installations et aux activités 
liés aux activités équestres qui, par leur caractère spécifique, ne sont pas conformes aux autres 
types de zone. Seul l'habitation nécessaire à l'exploitation y est autorisée". Selon l'al. 12 de cette 
disposition, la zone est divisée en trois secteurs: A – bâtiments nécessaires à l'exploitation 
équestre et à l'habitation; B – terrains en plein air non construits où seuls des parcs à chevaux, 
paddock et anneau de galop sont admis; C – zone de protection archéologique.

Sur la base de ce qui précède, la Cour de céans constate que cette zone constitue une zone 
spéciale selon l'art. 18 LAT, qui règle l'affectation du sol hors de la zone à bâtir pour la réalisation 

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d'un projet déterminé, à savoir l'activité équestre. Entourée de zone agricole, elle est – de par sa 
fonction – destinée aux activités équestres et n'admet que des constructions et installations liées à 
ces activités dans des périmètres bien définis. Partant, cette zone ne permet qu'une constructibilité 
restreinte à l'affectation prévue. Son but n'étant pas l'habitation, celle-ci ne peut en principe être 
autorisée que si un besoin strictement lié aux activités équestres est démontré.

b) Selon le nouveau PAZ – tel que mis à l'enquête publique dans le cadre de la révision 
générale du PAL –, les parcelles articles ddd, bbb, eee, fff et ggg RF restent affectées en zone 
d'activités équestres. En revanche, la modification n° 2 et 2.1 porte sur la délimitation des 
périmètres constructibles dans la zone d'activités équestres et sur les prescriptions topiques à la 
zone, réglées à l'art. 32 du nouveau RCU. En particulier, l'art. 32 al. 1 du nouveau RCU a la teneur 
suivante:

"Cette zone est réservée aux bâtiments et installations nécessaires à la pension, à la location, au dressage 
et à l'élevage de chevaux ainsi qu'à la formation de cavaliers (salle de cours, buvette, etc.).

Des logements liés aux activités sont autorisés; ceux-ci devront être exclusivement habités par le personnel 
de l'exploitation et leurs familles (directeur du manège, écuyers, apprentis, stagiaires)."

L'art. 32 al. 4 du nouveau RCU prévoit ce qui suit:

"La zone est divisée en trois secteurs:
• Secteur A: Bâtiments et installations nécessaires à l'activité équestre.

• Secteur B: Logements liés aux activités. Les écuries existantes peuvent être maintenues. Hormis la 
transformation de la ferme existante, un nombre maximal de quatre habitations individuelles est autorisé 
dans le secteur.

• Secteur C: Terrains non constructibles où seuls des parcs à chevaux, paddock et anneau de galop sont
admis."

S'agissant des périmètres constructibles, la modification du PAL litigieuse prévoit deux secteurs 
distinguant désormais les constructions selon qu'elles sont nécessaires à l'activité équestre 
(secteur A) ou destinées aux logements liés aux activités (secteur B). Ces deux périmètres 
constructibles ont fait l'objet d'une première mise à l'enquête publique, avant d'être modifiés et 
agrandis – sur l'article bbb RF – dans le cadre de la mise à l'enquête publique complémentaire. 

Se fondant sur la comparaison du PAZ mis à l'enquête publique complémentaire et des plans 
accompagnant la procédure de modification du PAZ tendant à la création de la zone d'activités 
équestres (modification approuvée le 24 mai 2000), le SeCA a constaté que la modification des 
périmètres constructibles aboutissait à une augmentation de la surface constructible d'environ 
1'109 m2, ce que la recourante ne conteste pas. Aussi, la DAEC a admis la délimitation du secteur 
A, prévu pour les bâtiments et installations nécessaires à l'activité équestre. En revanche, elle n'a 
pas admis la délimitation du secteur B, permettant la construction de nouvelles habitations dans un 
secteur éloigné du tissu bâti existant, et l'art. 32 al. 1 du nouveau RCU. A ce propos, il convient 
d'emblée de préciser que le fait que le SeCA ait préavisé favorablement la mise en place de deux 
secteurs constructibles distincts dans le cadre de l'examen préalable est dénué de pertinence. Ce 
d'autant plus qu'il appert de la motivation de la décision entreprise que le refus d'approbation ne 
porte pas sur le principe de l'existence d'un périmètre constructible (secteur B), mais uniquement 
sur la délimitation du périmètre tel que proposé par la commune dans le cadre de l'enquête 
publique complémentaire et sur le potentiel constructif qui y est autorisé. De même, la DAEC n'a 

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pas remis en cause la création de deux périmètres constructibles distincts (l'un pour les 
installations équestres, l'autre pour l'habitation) et n'a dans ce sens pas violé l'autonomie 
communale comme le prétend la recourante. Pour le reste, vu la motivation de la décision 
attaquée, on précisera dans ce contexte que la DAEC n'a pas non plus approuvé l'art. 32 al. 4 du 
nouveau RCU en tant qu'il concerne le secteur B et plus précisément le nombre maximal 
d'habitations individuelles qui y est autorisé, même si cela ne ressort pas du dispositif (ch. 2).

La réglementation proposée par la commune pour le secteur B (cf. PAZ en lien avec l'art. 32 al. 1 
et 4 du nouveau RCU) autorise l'implantation d'un nombre maximal de quatre habitations 
individuelles, en plus de la transformation de la ferme existante et du maintien des écuries 
existantes. Il sied ici de rappeler que la zone d'activités équestres n'a pas but pour l'habitation, 
mais bien les activités équestres. Or, telle que formulée, cette réglementation comporte 
incontestablement le risque de détourner ce but et de contribuer à un étalement de la zone à bâtir 
dans un secteur situé à l'écart du tissu bâti, étant retenu que la zone d'activités équestres est 
entourée de zone agricole et que les bâtiments existants sis dans cette zone sont peu nombreux et 
distants les uns des autres, de sorte qu'ils ne forment pas un tissu construit. Au final, au vu du 
nombre maximal d'habitations individuelles qui pourraient être autorisées, la zone d'activités 
équestres – et plus précisément son secteur B – pourrait être transformée en une petite zone à 
bâtir, en contradiction manifeste avec les buts et principes de l'aménagement du territoire rappelés 
ci-dessus (cf. consid. 3b). A cela s'ajoute qu'en cas de cessation de l'activité équestre, la totalité 
de la zone sera réaffectée en zone agricole. Il y a lieu de rappeler ici que toutes les constructions 
qui sont permises hors zone à bâtir – comme pour le cas d'espèce – doivent être régies par le 
principe tendant à éviter le gaspillage des terres agricoles. Leur implantation doit dès lors 
également être guidée par le principe de concentration à l'endroit où les constructions existantes 
sont déjà présentes ou là où leur présence a le moins d'impact (cf. arrêts TF 1C_372/2007 du 
11 août 2008 consid. 3.3; arrêts TC FR 602 2016 16 du 19 août 2016 consid. 4c/bb; 602 2014 127 
du 27 mars 2015 consid. 3). Un périmètre constructible offre la possibilité d'indiquer à quel endroit 
les constructions devront s'implanter et constitue dans ce sens un instrument de planification utile. 
Or, si la délimitation du secteur est définie par un nombre d'habitations et que celui-ci n'a aucun 
lien avec un besoin avéré pour les quinze prochaines années, son étendue ne saurait également 
être confirmée.

Dans ces circonstances, la délimitation de ce secteur B combinée aux possibilités de construire ne 
saurait être considérée comme conforme tant au but de la zone en question qu'aux buts et 
principes de l'aménagement du territoire définis aux art. 1 et 3 LAT. C'est ainsi à juste titre que la 
DAEC a considéré qu'en l'espèce, une telle réglementation devait être interprétée dans le sens 
que la création d'une petite zone d'habitation était rendue possible. Au demeurant, l'interprétation 
faite par la recourante de cette réglementation vient implicitement confirmer ce constat. En effet, 
celle-ci estime que la commune et son aménagiste ont tenu compte "des besoins d'une catégorie 
de cavaliers qui veulent bénéficier des installations tout en ayant leurs chevaux à portée immédiate 
et une certaine intimité". En outre, il ressort également du recours que celle-ci souhaite "la venue 
de quelques propriétaires ayant besoin de parcelles conséquentes pour ériger une villa avec 
boxes, et désireux d'assouvir leur passion de l'équitation tout en bénéficiant accessoirement des 
installations existantes à proximité". Manifestement, la volonté de propriétaires de chevaux de 
résider près de leurs animaux et l’intérêt de la commune d’attirer des propriétaires fortunés 
pouvant résider hors zone à bâtir ne sauraient être considérés comme nécessaires à l’exploitation 
d’un centre équestre.

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Cela étant, la DAEC n'a pas pour autant exclu la création de logements en refusant d'approuver 
cette réglementation. En effet, l'autorité intimée a considéré que la nécessité d'avoir au maximum 
quatre nouvelles habitations individuelles – en plus de la ferme existante – n'avait pas été 
démontrée. La Cour de céans partage l'avis de la DAEC sur ce point. Aucun élément au dossier 
n'apporte la moindre preuve que quatre habitations individuelles en sus des logements existants 
puissent être nécessaires à l'activité équestre exercée dans la zone. Sur cet aspect, il convient de 
relever que, malgré le préavis du SeCA selon lequel un seul logement par activité réservé au 
gardiennage est autorisé en zone d'intérêt général, le nombre de logements – même maximal – 
n'a en soi pas à être inscrit dans le RCU s'agissant d'une zone d'activités équestres au sens de 
l'art. 18 LAT pour laquelle la constructibilité est restreinte. En effet, c'est dans le cadre de l'examen 
d'une demande de permis de construire qu'il convient de déterminer, au cas par cas, si le projet de 
construction répond à un besoin prouvé de logement strictement limité à l'activité équestre et s'il 
est conforme aux buts et principes de l'aménagement du territoire. Dans ce sens et ainsi que déjà 
dit, un nombre défini de logements n'a en principe pas à être inscrit dans le RCU. En effet, la 
nécessité de créer un logement pour une personne déterminée doit être examinée concrètement, 
au cas par cas.

S'agissant encore du dimensionnement en tant que tel du périmètre B, la recourante demande 
subsidiairement l'approbation du secteur B de la zone d'activités équestres, à l'exclusion d'une 
surface de 1'109 m2 à sortir de la zone sous forme d'une bande de terrain en limite du secteur 
parallèlement à la route communale. Sur ce point, il convient de relever qu'il n'appartient 
manifestement pas au Tribunal de réduire un périmètre constructible selon le vœu d'un 
propriétaire. En effet, l'autorité responsable de l'aménagement local est la commune, à laquelle il 
appartient de choisir l'orientation du développement communal dans le respect des buts et 
principes de l'aménagement du territoire. Par ailleurs, dans son recours du 2 juin 2016 (affaire 
602 2017 57), la Commune de C.________ a indiqué qu'elle se ralliait à la position du SeCA et 
acceptait partiellement la mise en cause du périmètre constructible du secteur B. Elle a relevé 
qu'elle était d'accord de diminuer le périmètre constructible "de manière à ce qu'un seul volume 
d'habitation ne puisse être construit sur la parcelle article bbb RF". Elle a joint un extrait de plan se 
rapportant à sa proposition d'adaptation du périmètre du secteur B. La commune a ainsi réitéré 
dans son recours la proposition faite dans sa détermination du 27 février 2017 (relative au droit 
d'être entendu). Ainsi, comme l'a souligné la DAEC, il incombera à la commune de soumettre cette 
proposition dans le cadre du dossier complémentaire d'adaptation aux conditions d'approbation.

On peut encore rappeler aux recourants que le moratoire des zones à bâtir n'est en l'espèce pas 
déterminant pour la solution du cas. En effet, les zones au sens de l'art. 18 LAT ne sont en 
principe pas comprises dans le calcul du dimensionnement de la zone à bâtir. De surcroît, tenant 
compte des mises en zone non approuvées par la DAEC, la surface totale des surfaces 
constructibles n'augmente pas avec le nouveau PAL.

Il est également souligné que le fait qu'une convention d'équipement relative à l'article bbb RF ait 
été passée entre la recourante et la commune n'est manifestement pas apte à garantir la 
constructibilité de la parcelle en question. En effet, selon la jurisprudence, même la constitution de 
servitudes d'équipement et de charges foncières liées au fractionnement de la zone ne sont pas 
des garanties de la constructibilité des parcelles. D’éventuelles démarches entreprises par la 
commune pour équiper un quartier ne peuvent pas non plus être interprétées comme une 
assurance concrète quant au maintien ou à la mise en zone d’une parcelle en zone à bâtir. Elles 
n'empêchent pas l'autorité communale ou cantonale d'envisager par la suite une modification de la 

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planification en vigueur, compte tenu notamment de l'évolution de la LAT (arrêt TF 1C_241/2016 
du 21 avril 2017 consid. 3.2).

Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la recourante, la non-approbation du périmètre B – et 
de l'art. 32 al. 1 et al. 4 en tant qu'il concerne le secteur B du nouveau RCU – ne constitue pas une 
mesure de déclassement. En effet, il ne faut pas perdre de vue qu'avant la révision du PAL ici 
litigieuse, la parcelle de la recourante était située dans le secteur B de la zone d'activités 
équestres, à savoir des terrains en plein air non construits où seuls des parcs à chevaux, paddock 
et anneau de galop étaient admis, et plus précisément dans le secteur B2 (piste de galop). Or, 
suite à la décision d'approbation contestée de la DAEC, une partie de la parcelle a été incluse 
dans le secteur A (bâtiments et installations nécessaires à l'activité équestre) et le solde se 
retrouve en secteur C (terrains non constructibles où seuls des parcs à chevaux, paddock et 
anneau de galop sont admis), correspondant au secteur B d'avant la révision du PAL. A cela 
s'ajoute que la commune a manifesté son intention de soumettre une proposition de périmètre B 
dans le cadre du dossier complémentaire d'adaptation aux conditions d'approbation. Autrement dit, 
non seulement il ne s'agit pas d'une mesure de déclassement, mais la parcelle de la recourante 
voit même son potentiel de constructibilité être agrandi par la décision d'approbation contestée.

Enfin, la recourante invoque implicitement du moins une violation du principe de l'égalité de 
traitement, dans la mesure où elle souligne que la DAEC a accepté dans d'autres circonstances la 
création de zones équestres englobant des habitations, comme à O.________. Une décision viole 
le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par 
aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire 
des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2; 129 I 113 
consid. 5.1, 346 consid. 6 et les arrêts cités). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans 
l'élaboration des plans d'affectation. Il est dans la nature même de l'aménagement local que la 
délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de même situation et de même 
nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone 
déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la 
planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 
consid. 6e/bb et les arrêts cités). En l'occurrence, il convient d'emblée de rappeler que la zone 
d'activités équestres ici litigieuse n'interdit pas l'habitation, mais la limite en ce sens qu'elle doit 
être nécessaire à l'exploitation, notion qui doit être interprétée d’une manière restrictive pour éviter 
d’éluder l’art. 24 LAT. Pour le reste, la recourante n'apporte aucun élément concret ni même 
aucune motivation à l'appui de son grief. L'autorité intimée a pour sa part expliqué que, s'agissant 
du centre équestre sur la commune citée par la recourante, des logements ont été admis, tout en 
précisant qu'il s'agit d'un logement principal dans le bâtiment où se trouve le manège ainsi que de 
trois logements sommaires identifiés sur les plans du permis de construire comme des studios 
situés dans un seul et même bâtiment. Comme l'a à juste titre souligné la DAEC, de par leur 
nature, les logements envisagés dans la zone d'activités équestres tels que mis à l'enquête 
publique (habitation individuelle) ne sont aucunement du même genre que ceux autorisés dans la 
commune évoquée par la recourante. Dans ces circonstances, force est de constater que le 
principe de l'égalité de traitement n'a pas été violé.

5. a) Il résulte de ce qui précède que, dans la mesure où il tend à faire approuver la 
délimitation du secteur B de la zone d'activités équestres et la possibilité d'y construire jusqu'à 
quatre habitations individuelles – en plus de la ferme existante – tel que mis à l'enquête publique, 
le recours doit être rejeté.

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b) Les frais de procédure sont mis à la charge de la recourante qui succombe, 
conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12).

Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, d'un montant de CHF 3'500.-, sont mis à la charge de la recourante. 
Ils sont compensés par l'avance de frais versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 31 janvier 2018/jfr/vth

Président Greffière-rapporteure