# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d75642dc-179b-50b0-a536-69cdf2810570
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-11-17
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 17.11.2009 U 2009 89
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2009-89_2009-11-17.pdf

## Full Text

U 09 89
1. Kammer 

URTEIL
vom 17. November 2009

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Plakataushang

1. Anlässlich der Volksabstimmung vom 29. November 2009 wird über die von 

der Bundesverfassung für gültig erklärte Initiative „Gegen den Bau von 

Minaretten“ abgestimmt. Danach soll Art. 72 der Bundesverfassung (BV) mit 

einem neuen Absatz 3 „Der Bau von Minaretten ist verboten.“ ergänzt werden.

In diesem Zusammenhang hat die Schweizerische Volkspartei (SVP) ein 

Plakat erarbeiten lassen, welches schweizweit in der Presse und der 

Öffentlichkeit Anlass zu kontroversen Diskussionen gab, mit der Konsequenz, 

dass in der Folge einzelne Gemeinden und Städte das Anbringen und den 

Aushang des Plakates auf öffentlichem Grund untersagten.

Die Stadt … hat der … (…) mit Vertrag vom 11. November 1997 bzw. mit 

Nachtrag vom 5. Februar 2008 das Alleinrecht übertragen, auf öffentlichen 

Grund Plakate anzubringen und die dazu notwendigen Werbeträger zu 

erstellen. Nach Art. 1 Abs. 1.5 (Restriktionen) des erwähnten Vertrages kann 

die Stadt den Aushang von Plakaten verbieten oder bereits ausgehängte 

Plakate entfernen lassen, sofern diese gegen strafrechtliche oder 

sittenpolizeiliche Bestimmungen oder gegen die öffentliche Ordnung 

verstossen. Gemäss Art. 13 Abs. 2 des städtischen Reklamereglementes sind 

Reklamen, deren Inhalt gegen Sitte und Anstand verstossen und 

insbesondere die menschliche Würde verletzen und herabsetzen, untersagt. 

Sie sind auf Anordnung des zuständigen Departementes zu entfernen.

Am 30. September 2009 gelangte die … mit einer Anfrage an den Stadtrat, 

ob die Plakatkampagne der Befürworter der Initiative „Gegen den Bau von 

Minaretten“ in der Stadt … erfolgen könne. Anlässlich seiner Sitzung vom 12. 

Oktober 2009 befasste sich der Stadtrat mit dieser Anfrage, wobei er sich 

dabei auf die Frage der Vereinbarkeit des Plakates mit den erwähnten 

städtischen Rechtsgrundlagen beschränkte. Er sah dabei keinen Anlass, den 

Aushang des Plakates auf öffentlichem Grund verbieten und damit in den 

laufenden Abstimmungskampf einzugreifen. Dieser Beschluss wurde über die 

Medien auch der Öffentlichkeit bekannt gegeben.

2. a) Am 13. Oktober 2009 erhob der in Zürich wohnhafte …, als Mitglied der 

israelitischen Kultusgemeinde Zürich und Mitglied der jüdischen Stimmen für 

gerechten Frieden zwischen Israel und Palästina, Schweiz, bei der Stadt … 

Einsprache. Dieses Plakat verletze eindeutig religiöse Gefühle und schüre 

gleichzeitig auch den Antiislamismus. Die Richter seien noch zu wenig 

sensibilisiert für dieses Phänomen, im Gegensatz zum Antisemitismus. Das 

zeige sich z.B. auch in Gesetzesinitiativen wie etwa zur weiblichen 

Genitalverstümmelung, bei der überhaupt nicht zwischen dem Gewaltakt der 

Verstümmelung und symbolischen Formen der Beschneidung, wie sie etwa 

im Judentum praktiziert würden, unterschieden werde. Oder bei der nicht nur 

in Frankreich, sondern auch in der Schweiz lancierten Diskussion um ein 

Burkha-Verbot. Wenn nun in einer eventuellen nächsten Abstimmung über 

das Schächtverbot abgestimmt werden müsste und ein Plakat in ähnlichem 

Stil entworfen würde, dann müsste dies auch erlaubt sein, zumal nicht mit 

zweierlei Mass gemessen werden dürfe. Er sei aber überzeugt, dass die 

Richter ein solches Plakat eindeutig als antisemitisch werten und verbieten 

würden. Aus Gründen der Rechtsgleichheit müsse daher auch das 

vorliegende Plakat verboten werden. Die Eidgenössische Kommission gegen 

Rassismus (EKR) habe zwar in ihrem Bericht vom 6. Oktober 2009 

festgehalten, dass dieses und ähnliche Plakate strafrechtlich gemäss Art. 

261bis StGB nicht verboten seien. Allerdings fehle in der Schweiz bis heute ein 

zivilgesetzliches Diskriminierungsverbot, das in Fällen wie dem vorliegenden 

greifen könnte. Er wolle nun mit seiner Einsprache ein zivilgesetzliches 

Diskriminierungsverbot durchsetzen und hierzu einen Präzedenzfall schaffen. 

Das bundesgerichtliche Urteil 6B.664/2008 vom 27. April 2009 sei hier nicht 

einschlägig, da das Plakat mit den Raketen für die allgemeine Bevölkerung 

eine unberechtigte Bedrohung bedeute und so die antiislamische Haltung 

schüre. Gleichentags verlangte … in einer als Nachtrag zu seiner Einsprache 

bezeichneten Eingabe die sofortige Aufschiebung des Plakataushanges bis 

zum richterlichen Entscheid.

b) Die Stadt … überwies seine „Einsprache“ am 20. Oktober 2009 zur 

Behandlung an das Verwaltungsgericht, welches dem Beschwerdeführer 

gleichentags Frist bis zum 30. Oktober 2009 ansetzte, zwecks Ergänzung 

seiner Eingabe, insbesondere hinsichtlich der Frage der 

Beschwerdelegitimation sowie der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes. 

c) In einem ersten Schreiben vom 24. Oktober 2009 verzichtete der 

Beschwerdeführer auf eine entsprechende Ergänzung. 

d) In einer weiteren Eingabe vom 28. Oktober 2009 erachtete er Art. 50 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG), welcher die 

legitimationsrechtlichen Voraussetzungen für eine Beschwerdeerhebung 

umschreibt, als aufgehoben, da ein Vergehen gegen das 

Antirassismusgesetz vorliege.

3. a) Die Stadt … beantragte Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese 

überhaupt eingetreten werden dürfe. Letzteres deshalb, weil der in Zürich 

wohnhafte Beschwerdeführer zwar ein ideelles Anfechtungsinteresse 

aufweise, indessen durch den Entscheid des Stadtrates gar nicht tatsächlich 

betroffen sei. Die Beschwerde müsse daher als unzulässige 

Popularbeschwerde bezeichnet werden, auf die nicht eingetreten werden 

könne. Die Prüfung der Frage der gerügten Verletzungen von 

Antirassismusnormen falle in den Zuständigkeitsbereich der 

Strafverfolgungsbehörden und nicht des Verwaltungsgerichts.

b) Die … verzichtete auf das Einreichen einer Stellungnahme.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Die Beschwerde richtet sich gegen den von der Stadtkanzlei … am 12. 

Oktober 2009 gegenüber der beigeladenen Plakatgesellschaft erlassenen 

und bei per Medienmitteilung öffentlich mitgeteilten Entscheid des Stadtrates, 

dass sich das Plakat der Initianten „Gegen den Bau von Minaretten“ als mit 

den städtischen Rechtsgrundlagen betreffend Plakataushang auf öffentlichem 

Grund grundsätzlich vereinbaren lasse, weshalb kein Anlass bestehe, den 

Aushang des Plakates auf öffentlichem Grund zu verbieten.

2. a) Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das Verwaltungsgericht 

Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, soweit diese nicht bei einer 

anderen Instanz angefochten werden können oder nach kantonalem oder 

eidgenössischen Recht anfechtbar sind. Vorliegend hat die 

Beschwerdegegnerin der Beigeladenen vertraglich u.a. das Alleinrecht für 

den Anschlag von Plakaten auf öffentlichem Grund übertragen hat. Die 

Beigeladene gelangte am 30. September 2009 mit einer Anfrage an die Stadt, 

ob die Plakatkampagne der Befürworter der Initiative „Gegen den Bau von 

Minaretten“ in der Stadt erfolgen könne. Diese Anfrage erfolgte im Hinblick 

auf die Auslegung von Art. 1.5 „Restriktionen“ des zwischen der Stadt und der 

Beigeladenen getroffenen Vertrages über das Plakatwesen vom 11. 

November 1997 sowie dem Nachtrag vom 5. Februar 2008. Zwar ist darin 

keine eigentliche Bewilligungspflicht für einzelne Plakate vorgesehen, doch 

werden Plakate verboten, die gegen strafrechtliche oder sittenpolizeiliche 

Bestimmungen oder gegen die öffentliche Ordnung verstossen. Mit dem am 

12. Oktober 2009 öffentlich bekannt gemachten Entscheid hat die 

Beschwerdegegnerin in Beantwortung der Anfrage faktisch festgestellt, dass 

das fragliche Plakat nicht unter die Verbotsnorm von Art. 1.5 des 

Konzessionsvertrages und auch nicht unter Art. 13 Abs. 2 des städtischen 

Reklamereglementes falle, mithin der Aushang erfolgen könne. Adressat des 

Entscheides, d.h. der Feststellungsverfügung ist die beigeladene 

Plakatgesellschaft. Zu prüfen ist, ob auch Dritte, welche nicht 

Verfügungsadressat sind, jedoch durch die öffentliche Mitteilung des 

Entscheides von diesem erfahren haben, überhaupt zur Anfechtung 

desselben legitimiert sind.  

b) Gemäss Art. 50 VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den 

angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an 

dessen Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift 

dazu ermächtigt ist. Ficht - wie vorliegend - nicht der primäre 

Verfügungsadressat, sondern eine Drittperson den Entscheid an, verlangt die 

Rechtsprechung, dass der Beschwerdeführende durch den angefochtenen 

Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, 

beachtenswerten und nahen Beziehung zur Streitsache steht. Das Interesse 

an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung kann rechtlicher oder 

tatsächlicher Natur sein, doch muss es sich um eigene, persönliche 

Interessen des Beschwerdeführenden handeln; auf öffentliche Interessen 

allein oder die Interessen Dritter kann er sich nicht berufen. Das Interesse des 

Beschwerdeführenden ist schutzwürdig, wenn seine tatsächliche oder 

rechtliche Situation durch den Ausgang des Verfahrens unmittelbar 

beeinflusst werden kann, das heisst, wenn er durch das Beschwerdeverfahren 

einen materiellen oder ideellen Nachteil von sich abwenden oder aus diesem 

einen praktischen Nutzen ziehen kann. Diese Anforderungen sollen die im 

schweizerischen Recht grundsätzlich nicht vorgesehene Popularbeschwerde 

ausschliessen (vgl. zum Ganzen BGE 131 II 587 E. 2 und 3, BGE 131 II 649 

E. 3.1, BGE 130 V 560 E. 3.3, BGE 125 I 7 E. 3c, BGE 123 II 376 E. 2, BGE 

121 II 176 E. 2a; PVG 2003 Nr. 34). 

c) Im Gegensatz zu den primären Verfügungsadressaten werden Dritte durch 

eine Verfügung als solche definitionsgemäss insofern nicht berührt, als diese 

ihnen nicht direkt Rechte einräumt oder Pflichten auferlegt. Sie sind 

entsprechend stets nur indirekt von einer Verfügung betroffen (Bernhard 

Waldmann, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, N. 19 

zu Art. 89 BGG). Bei der Beurteilung der Intensität der Betroffenheit ist danach 

zu unterscheiden, ob das Rechtsmittel - wie vorliegend - gegen eine den 

Verfügungsadressaten begünstigende Verfügung gerichtet ist 

(Drittbeschwerde contra Adressat), oder ob es zu Gunsten desselben erhoben 

werden soll (Drittbeschwerde pro Adressat; Waldmann, a.a.O., N. 19 zu Art. 

89 BGG). Gemäss bundesgerichtlicher Praxis kommt in den Fällen, in denen 

ein Verfügungsadressat selbst kein Rechtsmittel ergreift, die Legitimation des 

Dritten ausserhalb förmlicher gesetzlicher Anerkennung nur dann in Betracht, 

wenn der Dritte ein spezifisches Rechtsschutzinteresse an der 

Beschwerdeführung hat, welches wiederum nur dann bejaht wird, wenn er ein 

unmittelbares und konkretes Interesse an der Aufhebung oder Änderung der 

Verfügung hat oder eine spezifische, besonders nahe Beziehung zur 

Streitsache für sich in Anspruch nehmen kann ( BGE 133 V 188 E. 4.3.3). 

Erforderlich ist regelmässig, dass dem Drittbeschwerdeführer durch die 

strittige Verfügung ein unmittelbarer Nachteil droht (BGE 130 V 560 E. 4.1, 

BGE 134 V 153 E. 5.3.2). 

3. Vorliegend ist nun nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführer aufgrund einer 

besonderen Vorschrift zur Beschwerdeführung ermächtigt wäre, und es wird 

von dem Beschwerdeführer auch nichts dargetan, inwiefern er als in Zürich 

wohnhafte Person durch den auf öffentlichem Grund in … vorgesehenen 

Plakataushang stärker betroffen sein könnte als jedermann. Mit den von ihm 

vorgebrachten Überlegungen (u.a. Verletzung religiöser Gefühle Dritter; 

Schüren einer gegen den Islam gerichteten Einstellung in der Bevölkerung) 

beruft er sich denn auch offenkundig nicht auf eigene, persönliche Interessen, 

sondern bringt vielmehr Interessen Dritter bzw. allfällige ungünstige Folgen 

des Aushangs für dieselben vor, was in Lichte von Art. 50 VRG betrachtet, 

nicht zulässig ist. Dass seine eigene Position durch den Ausgang dieses 

Verfahrens unmittelbar beeinflusst werden könnte, ist nicht ersichtlich und 

wird von ihm auch nicht dargetan. Ebenso wenig zeigt er auch nur im Ansatz 

auf, welcher unmittelbare Nachteil mit der Beschwerde von ihm abgewendet 

werden könnte. Entsteht ihm aber durch die angefochtene 

Feststellungsverfügung kein unmittelbarer Nachteil, der im Lichte der 

umschriebenen Rechtsprechung schutzwürdig erscheint, ist ihm die 

Legitimation zur Beschwerdeführung als Drittperson abzusprechen. - Auf die 

Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden.

4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten des 

Beschwerdeführers. Von der Zusprechung einer Parteientschädigung an die 

Beschwerdegegnerin 1 kann abgesehen werden, weil sie in ihrem amtlichen 

Wirkungskreis obsiegt hat. 

Demnach erkennt das Gericht:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 200.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 219.--

zusammen Fr. 419.--

gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses 

Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu 

bezahlen.