# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b3677137-0b16-5b8f-a653-63d4c5420aba
**Source:** Wettbewerbskommission ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-02-23
**Language:** de
**Title:** Tunnelreinigung: Verfügung vom 23.02.2015
**Docket/Reference:** tunnelreinigung_verfuegungvom23februar2015
**URL:** https://www.weko.admin.ch/dam/weko/de/dokumente/2015/06/tunnelreinigung_verfuegungvom23februar2015.pdf.download.pdf/tunnelreinigung_verfuegungvom23februar2015.pdf

## Full Text

Wettbewerbskommission WEKO 
Commission de la concurrence COMCO 
Commissione della concorrenza COMCO 
Competition Commission COMCO 

Hinweis:  

Diese Verfügung ist in Rechtskraft erwachsen. Die vorliegende Version kann 
von der endgültigen, im RPW publizierten Version abweichen. 

Verfügung 

vom 23. Februar 2015 

in Sachen 

Untersuchung 22-0437 gemäss Art. 27 KG 
betreffend 

Tunnelreinigung 
wegen unzulässiger Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 3 KG 

gegen 

1. besa strassenunterhalt AG, in Balterswil 
vertreten durch […] 

   2. ISS Schweiz AG, in Zürich 
       ISS Kanal Services AG, in Boswil 
       ISS Kanal Services AG, in Kägiswil 
       ISS Bernasconi SA, in Agno 

vertreten durch […] 

   3. MRR Holding AG, in Birmenstorf 
       Franz Pfister Maschinelle Reinigungs AG, in Birmenstorf 
       Franz Pfister Maschinelle Reinigungs AG, in Zürich 

vertreten durch […] 

Besetzung 

Vincent Martenet (Präsident, Vorsitz),  
Stefan Bühler, Andreas Heinemann (Vizepräsidenten),  
Evelyne Clerc, Winand Emons, Andreas Kellerhals, Jürg Niklaus, 
Thomas Pletscher, Armin Schmutzler, Johann Zürcher 

22/2013/00023/COO.2101.111.2.1050619 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Inhaltsverzeichnis 

A 

Verfahren .................................................................................................................... 5 

A.1  Gegenstand der Untersuchung .................................................................................... 5 
A.2  Untersuchungsadressaten ........................................................................................... 5 
A.2.1 
besa strassenunterhalt AG ...................................................................................... 5 
A.2.2  MRR Holding AG und Franz Pfister Maschinelle Reinigungs AG ............................. 5 
ISS Schweiz AG, ISS Kanal Services AG und ISS Bernasconi SA .......................... 5 
A.2.3 
A.3  Verfahrensgeschichte .................................................................................................. 6 
Auslöser der vorliegenden Untersuchung ................................................................ 6 
A.3.1 
Die Untersuchungseröffnung und die Hausdurchsuchungen ................................... 6 
A.3.2 
Selbstanzeigen nach Art. 49a Abs. 2 KG ................................................................. 7 
A.3.3 
Ermittlungshandlungen ............................................................................................ 8 
A.3.4 
Formelle Ausdehnung der Untersuchung ................................................................ 9 
A.3.5 
Einvernehmliche Regelung .................................................................................... 10 
A.3.6 
Zustellung der Verfahrenskosten ........................................................................... 10 
A.3.7 
Versand des Antrags, Akteneinsicht und Stellungnahmen der Parteien ................ 11 
A.3.8 
Übersendung des Antrags und der Stellungnahmen an die WEKO ....................... 11 
A.3.9 

B 

Sachverhalt .............................................................................................................. 12 

B.1  Vorbemerkungen zu beweisrechtlichen Fragen (insb. zu Beweis-würdigung und -

mass) ......................................................................................................................... 12 
Beweiswürdigung .................................................................................................. 12 
B.1.1 
Beweismass .......................................................................................................... 14 
B.1.2 
B.1.3 
Beweisführungslast und objektive Beweislastverteilung ........................................ 18 
B.2  Begriffe ...................................................................................................................... 18 
B.3  Die Tunnelreinigung ................................................................................................... 20 
Nachfrage nach Tunnelreinigungen ....................................................................... 20 
B.3.1 
Anbieter von Tunnelreinigungen ............................................................................ 23 
B.3.2 
Vergabevolumen und Tätigkeitsgebiete der Untersuchungsadressatinnen ............ 24 
B.3.3 
B.3.4 
Hintergrundinformationen bezüglich Abreden bei Vergabeverfahren ..................... 26 
B.4  Wettbewerbsrechtlich relevanter Sachverhalt ............................................................ 29 
Regelmässiger Informationsaustausch und Koordination ...................................... 30 
B.4.1 
Zusammenfassende Ausführungen in den Selbstanzeigen ................................... 31 
B.4.2 
Illustration der Koordination anhand der Tunnelreinigungen in den Kantonen 
B.4.3 
Luzern, Nidwalden und Obwalden ......................................................................... 35 
B.4.3.1  Hintergrundinformation .......................................................................................... 36 
B.4.3.2  Sachbeweise in den beschlagnahmten Akten ....................................................... 38 
B.4.3.3  Vergleich der Offerten ........................................................................................... 40 
B.4.3.4  Ausführungen in den Selbstanzeigen .................................................................... 41 
B.4.3.5  Beweiswürdigung .................................................................................................. 45 
Zusammenfassende Beweiswürdigung und Beweisergebnis ................................ 45 
B.4.4 

C 

Erwägungen ............................................................................................................. 48 

C.1  Geltungsbereich ......................................................................................................... 48 
Persönlicher Geltungsbereich ............................................................................... 48 
C.1.1 

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2 

 
 
 
 
Sachlicher Geltungsbereich ................................................................................... 48 
C.1.2 
C.1.3  Örtlicher und zeitlicher Geltungsbereich ................................................................ 49 
C.2  Parteien/Verfügungsadressatinnen ............................................................................ 49 
Allgemeines........................................................................................................... 49 
C.2.1 
C.2.2  Materielle Verfügungsadressatinnen ausserhalb von Konzernverhältnissen ......... 50 
C.2.3  Materielle Verfügungsadressatinnen bei Konzernverhältnissen ............................. 50 
Konzerntochtergesellschaften als materielle Verfügungsadressatinnen ................ 51 
C.2.4 
C.2.5 
Konzernmuttergesellschaften als materielle Verfügungsadressatinnen ................. 52 
C.3  Vorbehaltene Vorschriften ......................................................................................... 52 
C.4  Unzulässige Wettbewerbsabrede............................................................................... 53 
C.4.1  Wettbewerbsabrede .............................................................................................. 53 
C.4.1.1  Bewusstes und gewolltes Zusammenwirken ......................................................... 53 
C.4.1.2  Bezwecken oder Bewirken einer Wettbewerbsbeschränkung ................................ 54 
C.4.1.3  Abrede zwischen Unternehmen gleicher oder verschiedener Marktstufen ............. 55 
C.4.1.4  Ergebnis ................................................................................................................ 55 
C.4.2 
Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs ............................................................. 55 
C.4.2.1  Vorliegen einer horizontalen Preis- und Gebietsabrede ......................................... 55 
C.4.2.2  Widerlegung der gesetzlichen Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung ............... 57 
C.4.2.2.1 Relevanter Markt ................................................................................................... 58 
C.4.2.2.2 Aussenwettbewerb ................................................................................................ 61 
C.4.2.2.3 Innenwettbewerb ................................................................................................... 64 
C.4.2.3  Zwischenergebnis ................................................................................................. 66 
Erhebliche Beeinträchtigung des Wettbewerbs ..................................................... 66 
C.4.3 
C.4.3.1  Erheblichkeit gemäss bundesverwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ............... 66 
C.4.3.2  Erheblichkeit gemäss bisheriger Praxis ................................................................. 67 
C.4.3.3  Qualitative Kriterien ............................................................................................... 68 
C.4.3.4  Quantitative Kriterien ............................................................................................. 69 
C.4.3.5  Gesamtwürdigung ................................................................................................. 70 
Keine Rechtfertigung aus Effizienzgründen ........................................................... 70 
C.4.4 
C.4.5 
Ergebnis ................................................................................................................ 72 
C.5  Massnahmen ............................................................................................................. 72 
Einvernehmliche Regelung .................................................................................... 72 
C.5.1 
C.5.2 
Sanktionierung ...................................................................................................... 74 
C.5.2.1  Allgemeines........................................................................................................... 74 
C.5.2.2  Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG ....................................................................... 75 
C.5.2.2.1 Unternehmen ........................................................................................................ 75 
C.5.2.2.2 Unzulässige Verhaltensweise im Sinne von Art. 49a Abs. 1 KG ............................ 75 
C.5.2.3  Vorwerfbarkeit ....................................................................................................... 76 
C.5.2.4  Bemessung ........................................................................................................... 77 
C.5.2.4.1 Maximalsanktion ................................................................................................... 77 
C.5.2.4.2 Konkrete Sanktionsberechnung............................................................................. 78 
Basisbetrag ........................................................................................................... 78 
(i) 
Dauer des Verstosses ........................................................................................... 80 
(ii) 
(iii) 
Erschwerende und mildernde Umstände ............................................................... 80 
C.5.2.5  Selbstanzeige – vollständiger/teilweiser Erlass der Sanktion ................................. 81 

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C.5.2.5.1 Voraussetzungen der Sanktionsbefreiung und -reduktion ..................................... 82 
C.5.2.5.2 Selbstanzeigen in casu ......................................................................................... 82 
C.5.2.6  Ergebnis ................................................................................................................ 83 
C.5.2.7  Verhältnismässigkeit ............................................................................................. 84 
C.5.3  Weitere Anordnungen/Beschlagnahmte Dokumente und gespiegelte elektronische 

Daten .................................................................................................................... 85 

D 

E 

F 

Kosten ...................................................................................................................... 85 

Ergebnis ................................................................................................................... 86 

Dispositiv ................................................................................................................. 88 

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A 

Verfahren 

A.1  Gegenstand der Untersuchung 

1.  Gegenstand der vorliegenden Untersuchung bildet die Frage, ob Unternehmen im Be-
reich der Tunnelreinigung in der Schweiz Wettbewerbsabreden gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. a 
und c KG1 getroffen haben. Es besteht der Verdacht, dass Unternehmen bei Submissionen 
von Tunnelreinigungen Preis- und Zuschlagsvereinbarungen trafen sowie Informationen über 
Offertpreise,  Teilnahmen  an  Ausschreibungen  wie  auch  die  Zuteilung  von  Aufträgen  aus-
tauschten und vereinbarten.  

2. 
Einleitend ist festzuhalten, dass im vorliegenden Verfahren sämtliche Parteien einwillig-
ten,  mit  dem  Sekretariat  der  Wettbewerbskommission  (nachfolgend:  Sekretariat)  eine  ein-
vernehmliche Regelung i.S.v. Art. 29 KG (nachfolgend: EVR) abzuschliessen. Der Abschluss 
einer einvernehmlichen Regelung erfolgt u.a., um das Verfahren zu vereinfachen und zu ver-
kürzen.  Zur  Erreichung dieser  Zielsetzung  werden daher  vorliegend soweit  wie möglich die 
Sachverhaltsdarstellung und die rechtliche Würdigung gegenüber einer Verfügung ohne ein-
vernehmliche Regelung kurz gehalten.  

A.2 

Untersuchungsadressaten 

A.2.1  besa strassenunterhalt AG 

3. 
Die besa strassenunterhalt AG mit Sitz in Balterswil (TG) ist gemäss Handelsregister in 
den Bereichen Unterhalt und Grünpflege von Strassen und Geleisen, Tunnelreinigung sowie 
Herstellung und Handel mit Biomasse tätig.  

A.2.2  MRR Holding AG und Franz Pfister Maschinelle Reinigungs AG 

4. 
Die  Franz  Pfister  Maschinelle  Reinigungs  AG  mit  Sitz  in  Birmenstorf  (AG)  bezweckt, 
gemäss  Handelsregister,  die  Ausführung  von  maschinellen  Tunnel-  und  Signalreinigungen. 
Sie ist eine hundertprozentige Tochtergesellschaft der MRR Holding AG,2 ebenfalls mit Sitz 
in Birmenstorf (AG) und verfügt über eine Zweigniederlassung in Zürich.  

A.2.3 

ISS Schweiz AG, ISS Kanal Services AG und ISS Bernasconi SA 

5. 
Die ISS Schweiz AG mit Sitz in Zürich ist der schweizerische Ableger des international 
tätigen  ISS  Konzerns  mit  Sitz  in  Kopenhagen  (Dänemark).  Gemäss  Handelsregister  be-
schränkt sich ihr Zweck auf das Halten von Beteiligungen und die Errichtung von Tochterge-
sellschaften. Die ISS Kanal Services AG3 mit Sitz in Boswil (AG) und die ISS Bernasconi SA 
mit Sitz in Agno (TI) sind hundertprozentige Tochtergesellschaften der ISS Schweiz AG und 
u.a. im Bereich der Tunnelreinigung tätig.4 

1   Bundesgesetz  vom  6.10.1995  über  Kartelle  und  andere  Wettbewerbsbeschränkungen  (Kartellge-

setz, KG; SR 251). 
2   Vgl. Act. n° 162, S.1. 
3   Die  ISS  Kanal  Services  AG  ist  im  Jahr  2012  aus  einem  Zusammenschluss  der  ISS  Notter  Ka-
nalservice AG mit Sitz in Boswil (AG) und der ISS Jakober AG mit Sitz in Kägiswil (OW) entstan-
den. 

4   Act. n° 154, Frage 2;  Die ISS Kanal Services AG verfügt nach eigenen Angaben selber über keine 
Fahrzeuge für Tunnelreinigungen, sodass die ISS Bernasconi SA die Ausführung sämtlicher Tun-
nelreinigungsarbeiten  übernimmt.  Die  ISS  Kanal  Services  AG  unterstützt  im  Gegenzug  die  ISS 

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A.3 

Verfahrensgeschichte 

A.3.1  Auslöser der vorliegenden Untersuchung 

Am 18. Januar 2013 erlangte das Sekretariat durch eine/n Informant/in Kenntnis über 
6. 
Auffälligkeiten  hinsichtlich  der  Preisgestaltung  bei  verschiedenen  Submissionen  für  Tunnel-
reinigungen.  Diese  begründeten  den  Verdacht,  dass  sich  die  an  diesen  Submissionen  teil-
nehmenden Unternehmen über  die Preissetzung  sowie über  die Auf-  bzw.  Zuteilung  dieser 
und weiterer Submissionen abgesprochen haben.   

7. 
Dem/r Informant/in wurde seitens des Sekretariats die Wahrung seiner/ihrer Anonymi-
tät  zugesichert.  Die Identität  des/der Informanten/in wird folgedessen  vorliegend  nicht  offen 
gelegt.  Der  Vollständigkeit  halber  ist  anzumerken,  dass  seine/ihre  Identität  ausgewählten 
Personen des Sekretariats bekannt ist und vorgängig der Genehmigung der Untersuchungs-
eröffnung und der Hausdurchsuchungen auch dem Präsidenten der Wettbewerbskommissi-
on mitgeteilt wurde. 

A.3.2  Die Untersuchungseröffnung und die Hausdurchsuchungen 

8.  Gestützt auf die Informationen des/r Informanten/in und aus weiteren Abklärungen er-
öffnete das Sekretariat am 5. Februar 2013 im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsi-
diums eine Untersuchung gemäss Art. 27 KG. Die Untersuchung wurde gegen die folgenden 
Unternehmen  –  in  alphabetischer  Reihenfolge  gemäss  der  gewählten  Kurzbezeichnung  – 
eröffnet: 

-  besa strassenunterhalt AG, Balterswil (nachfolgend: besa); 

- 

ISS Schweiz AG, Zürich, ISS Kanal Services AG, Kägiswil, ISS Kanal  Services AG, 
Boswil (alle nachfolgend: ISS); 

-  Franz Pfister Maschinelle Reinigungs AG, Birmenstorf (nachfolgend: Pfister); 

Die  Untersuchungseröffnung  gab  das  Sekretariat  nach  der  Durchführung  der  Haus-
9. 
durchsuchungen5 mittels amtlicher Publikation gemäss Art. 28 KG am 19. Februar 2013 im 
Schweizerischen  Handelsamtsblatt6  und  im  Bundesblatt7  bekannt.  Die  30-tägige  Frist  zur 
Anmeldung einer Verfahrensbeteiligung nach Art. 28 Abs. 2 KG verstrich ohne entsprechen-
de Meldung.  

10.  Am 6. Februar 2013 nahm das Sekretariat in Zusammenarbeit mit der Polizei und IT-
Spezialisten Hausdurchsuchungen bei den drei betroffenen Unternehmen (besa, Pfister und 
ISS) an insgesamt sieben Standorten vor.8 Die betroffenen Unternehmen wurden zu Beginn 
der  Hausdurchsuchungen  über  ihre  Rechte  inklusive  der  Möglichkeit  der  Einreichung  einer 
Selbstanzeige i.S.v. Art. 49a Abs. 2 KG und deren Bedeutung aufgeklärt und erhielten je ei-
ne Kopie der Untersuchungseröffnung sowie des Durchsuchungsbefehls.9 

11.  An den Hausdurchsuchungen wurden Papierdokumente gemäss den entsprechenden 
Durchsuchungs-  und  Beschlagnahmeprotokollen  beschlagnahmt  sowie elektronische  Daten 

Bernasconi  SA  bei  der  Identifikation  und  Akquisition  von  Aufträgen  in  der  Deutschschweiz  (siehe 
act. n° 11 S.2 und act. n° 30 S.2).   
5   Siehe dazu die nachfolgende Rz.  
6   Schweizerisches Handelsamtsblatt (SHAB) vom 07.02.2013, Nr. 7063184, siehe act. n° 14. 
7   BBl 2013 0354. 
8   Act. n° 7–9. 
9   Act. n° 1–2 und 5–9. 

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gespiegelt.10 Ausserdem wurden parallel  zu den  Hausdurchsuchungen erste Einvernahmen 
mit den Parteien durchgeführt.11 

A.3.3  Selbstanzeigen nach Art. 49a Abs. 2 KG 

12.  Während der Hausdurchsuchung am 6. Februar 2013 beantragte als erstes die ISS per 
Fax die Teilnahme am Bonusprogramm gemäss Art. 49a Abs. 2 KG i.V.m. Art. 1 Bst. b sowie 
Art. 8 ff. SVKG12 und erklärte ihre Bereitschaft zur Kooperation.13 An Stelle einer Parteiein-
vernahme  erfolgte  aus  diesem  Anlass  eine  mündliche  Ergänzung  zur  Selbstanzeige  durch 
einen  Vertreter  der  ISS,  in  deren  Rahmen  dieser  ebenfalls  Fragen  des  Sekretariats  beant-
wortete.14 Es folgten vier weitere schriftliche Ergänzungen zur Selbstanzeige am 8. Februar 
2013, am 13. Februar 2013, am 22. März 2013 und am 15. Juli 2013 sowie eine schriftliche 
Stellungnahme auf Fragen des Sekretariat am 31. Januar 2014.15 

13.  Eine zweite Selbstanzeige von Pfister ging per Fax am 7. Februar 2013 beim Sekreta-
riat  ein.16  Eine  erste  schriftliche  Ergänzung  dazu  folgte  am  12.  Februar  2013,  gefolgt  von 
sechs weiteren schriftlichen Ergänzungen am 15. März 2013, am 12. April 2013, am 28. Mai 
2013, am 29. Mai 2013, am 17. Oktober 2013 und am 27. Januar 2014.17  

14.  Am 4. September 2013 teilte das Sekretariat im Einvernehmen mit einem Mitglied des 
Präsidiums  der  ISS  als  zeitlich  erster  Selbstanzeigerin  mit,  dass  die  Voraussetzungen  für 
den vollständigen Erlass der Sanktion nach Art. 8 Abs. 1 SVKG in Bezug auf die angezeigten 
Verhaltensweisen  als  gegeben  erachtet  würden  (Mitteilung  gemäss  Art.  9  Abs.  3  Bst.  a 
SVKG).  Die  ISS  wurde  weiter  darauf  hingewiesen,  dass  die  Wettbewerbskommission  am 
Ende  des  Verfahrens  über  die  Gewährung  des  vollständigen  Erlasses  der  Sanktion  ent-
scheide und diesen nur gewähre, wenn zusätzlich auch die Voraussetzungen von Art. 8 Abs. 
2 Bst. a–d SVKG erfüllt seien. Im gleichen Schreiben wurde die ISS aufgefordert, dem Sek-
retariat schriftlich zu bestätigen, dass sie ihre Beteiligung am Wettbewerbsverstoss seit dem 
6. Februar 2013 aufgegeben hat.18 Diese Bestätigung durch ISS erfolgte am 19. September 
2013.19 

15.  Ebenfalls am 4. September 2013 wurde Pfister schriftlich darüber informiert, dass ihre 
Selbstanzeige zeitlich an zweiter Stelle eingetroffen sei und daher gemäss Art. 12 SVKG ein 
teilweiser  Erlass  der  Sanktion  in  Frage  komme.  Weiter  wurde  ihr  mitgeteilt,  dass  über  den 
Bestand und die Höhe dieses Sanktionserlasses die Wettbewerbskommission erst am Ende 
des Verfahrens entscheide. Auch die Pfister wurde dazu aufgefordert die Aufgabe der Betei-
ligung  an  dem  Wettbewerbsverstoss  seit  dem  7.  Februar  2013  schriftlich  zu  bestätigen.20 
Diese Bestätigung durch Pfister erfolgte am 17. September 2013.21 

10   Act. n° 5–9. 
11   Act. n° 3–4.  
12   Verordnung  vom  12.03.2004  über  die  Sanktionen  bei  unzulässigen Wettbewerbsbeschränkungen 

(KG-Sanktionsverordnung, SVKG; SR 251.5). 

13   Act. n° 10. 
14   Act. n° 11. 
15   Act. n° 17, 20, 30, 52 und 153. 
16   Act. n° 15. 
17   Act. n° 19, 26–27, 33, 38–39, 84, 100 und 145. 
18   Act. n° 66. 
19   Act. n° 74. 
20   Act. n° 65. 
21   Act. n° 75. 

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7 

 
 
 
 
                                                
16.  Am 18. September 2013 reichte auch besa eine Selbstanzeige ein.22 Daran anschlies-
send wurde mit einem Vertreter der besa eine mündliche Ergänzung zur Selbstanzeige vor-
genommen.23  Eine  erste  schriftliche  Ergänzung  dazu  folgte  am  1.  November  2013,  gefolgt 
von einer weiteren schriftlichen Ergänzungen am 4. Dezember 2013.24  

17. 
Im  Dezember  2013  führte  das  Sekretariat  eine  Parteieinvernahme  im  Rahmen  der 
Selbstanzeige  mit  [einem  Vertreter  der  Pfister],  durch.25  Einzelne  Fragen  wurden  nachfol-
gend durch Pfister schriftlich ergänzt und präzisiert.26 

18.  Ebenfalls im Dezember 2013 stellte das Sekretariat der ISS im Rahmen der Selbstan-
zeige einen Fragebogen zu,27 welchen sie im Januar 2014 beantwortete.28 

A.3.4  Ermittlungshandlungen 

19.  Das Sekretariat nahm von Februar bis August 2013 eine eingehende Sichtung der be-
schlagnahmten Papierdokumente sowie eine Auswertung der elektronischen Daten vor. Die 
betroffenen Unternehmen wurden dabei vorgängig über ihr Recht informiert, diesem Vorgang 
beizuwohnen. Auf diese Möglichkeit haben alle drei Unternehmen verzichtet. Pfister tat dies 
unter  der  Voraussetzung,  dass  sie  eine  Kopie  der  gespiegelten  elektronischen  Daten  ihres 
Unternehmens  auf  einer  Festplatte  erhalten  würde,  um  diese  eigenständig  auswerten  zu 
können.29  Die  entsprechende  Festplatte  mit  den  gespiegelten  Daten  wurde  Pfister  im  Juni 
2013 zugestellt.30 

20.  Um  einen  Überblick  über  das  Tätigkeitsgebiet  sowie  die  Konkurrenzsituation  im  Be-
reich von Tunnelreinigungsarbeiten zu erhalten, befragte das Sekretariat im Juni 2013 mittels 
Fragebogen drei weitere – nicht am Verfahren beteiligte – Unternehmen, welche in der Tun-
nelreinigung tätig sind.31  

21.  Weiter  befragte  das  Sekretariat  zwischen  Juni  und  August  2013  mittels  Fragebogen 
sämtliche  Amtsstellen,  die  entweder  kantonal  oder  kantonsübergreifend  für  die  Aus-  und 
Durchführung  von  Tunnelreinigungsaufträgen  in  der  Schweiz  zuständig  sind.32  Insgesamt 
wurden 16 Amtsstellen befragt, deren Antworten zwischen Juli und August 2013 beim Sekre-
tariat eingingen.33 

22. 
Im  August  2013 führte das  Sekretariat mit  [einem  Vertreter  der  besa],  eine  Parteiein-
vernahme durch,34 welche Mitte September 2013 fortgesetzt wurde.35 Zusätzlich wurde besa 

22   Act. n° 76. 
23   Act. n° 79. 
24   Act. n° 88 und 102. 
25   Act. n° 100. 
26   Act. n° 139. 
27   Act. n° 135. 
28   Act. n° 153. 
29   Act. n° 47. 
30   Act. n° 51. 
31   Zum Fragebogen siehe act. n° 44–46; zu den Stellungnahmen siehe act. n° 99, 115 und 141. 
32   Act. n° 48–49 und 59. 
33   Act. n° 53a, 54a, 58a, 62, 62a 104, 108, 110, 118, 121, 123, 125, 127, 129, 131, 133 und 138. 
34   Siehe act. n° 61 für das unterzeichnete Protokoll der Parteieinvernahme. 
35   Siehe act. n° 78 für das unterzeichnete Protokoll der Parteieinvernahme. 

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8 

 
 
 
 
                                                
im Dezember 2013 ein Fragebogen zugestellt,36 dessen Beantwortung besa im Februar 2014 
nachkam.37 

23. 
Im  November  2013  leitete  das  Sekretariat  eine  umfassende  Bereinigung  von  Ge-
schäftsgeheimnissen der im Zusammenhang mit den Hausdurchsuchungen beschlagnahm-
ten  physischen  Dokumente,  der  Protokolle  der  Parteieinvernahmen  und  sämtlicher  bis  zu 
diesem Zeitpunkt stattfindenden Korrespondenz der Parteien mit dem Sekretariat und umge-
kehrt ein.38 Diese konnte Anfang März 2014 abgeschlossen werden.39 Daran anschliessend 
wurde im Dezember 2013 die Bereinigung von Amts- und Geschäftsgeheimnissen eingelei-
tet40, welche die diversen von den Amtsstellen einverlangten Dokumente sowie die Stellung-
nahmen  der  weiteren  –  nicht  am  Verfahren  beteiligten  Unternehmen  –  zu  den  Fragebögen 
betraf.41 

24. 
Im  Januar  2014  stellte  das  Sekretariat  allen  Untersuchungsadressatinnen  ein  Aus-
kunftsbegehren  zur  Angabe  ihrer  Unternehmensstruktur  sowie  im  Bereich  der  Tunnelreini-
gung in den Jahren 2010 bis 2012 erzielten Umsätze zu, welchem diese nachkamen.42   

25.  Weiter  stellte  das  Sekretariat  den  Untersuchungsadressatinnen  im  Januar  2014  die 
aufgrund der elektronischen Sichtung bzw. Auswertung als zu diesem Zeitpunkt fall- und be-
weisrelevant  erachteten  Dokumente  jeder  Untersuchungsadressatin  zu.43  Für  jede  Partei 
wurde vom Sekretariat ein elektronischer Bericht der Datensichtung erstellt, in welchem die 
entsprechenden  Dokumente  in  elektronischer  Form  hinterlegt  sind.  Gleichzeitig  behielt  sich 
das  Sekretariat  vor,  für  die  Geschäftsgeheimnisbereinigung  einzelner  ausgewählter  Doku-
mente zu einem späteren Zeitpunkt auf die Parteien erneut zuzugehen.  

26.  Am 12. Mai 2014 führte das Sekretariat zur Klärung noch offener Fragen eine Zeugen-
einvernahme mit […], Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern, Ver-
kehr und Infrastruktur, durch.44   

Im  Oktober  2014  leitete  das  Sekretariat  eine  weitere  Geschäftsgeheimnisbereinigung 
27. 
sämtlicher seit März 2014 erfolgten Korrespondenzen mit den Untersuchungsadressatinnen 
ein.45  Dies  betraf  u.a.  ausgewählte  Akten  aus  der  elektronischen  Datensichtung.  Die  Ge-
schäftsgeheimnisbereinigung Anfang November 2014 abgeschlossen werden.46     

A.3.5  Formelle Ausdehnung der Untersuchung  

28.  Am 5. April 2014 dehnte das Sekretariat im Einvernehmen mit einem Mitglied des Prä-
sidiums die Untersuchung aus formalen Gründen auf folgende Unternehmen aus: 

- 

ISS Bernasconi SA, Agno (nachfolgend: ISS);  

36   Act. n° 119. 
37   Act. n° 152 und 158. 
38   Act. n° 90–95. 
39   Act. n° 105–106, 112–113, 136, 150–152, 161, 166 und 174. 
40   Act. n° 96–97. 
41   Das  Sekretariat  stellte  den  Unternehmen  und  Amtsstellen  einen  Vorschlag  ihrer  um  Geschäfts- 
bzw.  Amtsgeheimnisse bereinigten Stellungnahmen zu. Für das  Einverständnis der Unternehmen 
siehe act. n° 98, 114 und 140; für das Einverständnis der Amtsstellen siehe act. n° 103, 107, 109, 
111, 116, 117, 120, 122, 124, 126, 128, 130, 132, 134, 137 und 140. 

42   Act. n° 142–144, 154, 159, 160, 169, 170, 175, 176, 178. 
43   Act. n° 146–148. 
44   Act. n° 182, 197, 198 und 207. 
45   Act. n° 202–205. 
46   Act. n° 206, 208–211. 

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9 

 
 
 
 
                                                
-  MRR Holding AG, Birmenstorf (nachfolgend: Pfister).  

29.  Die Ausdehnung der Untersuchung wurden den davon betroffenen Gesellschaften so-
wie den bisherigen Verfahrensparteien mitgeteilt.47 Wie bereits die Eröffnung wurde auch die 
Ausdehnung der Untersuchung amtlich publiziert.48 Innert der 30-tätigen Frist nach Ausdeh-
nung meldeten sich ebenfalls keine Dritten, die sich an der Untersuchung beteiligen wollten.  

A.3.6  Einvernehmliche Regelung 

30. 
Da  sämtliche  Parteien  im  Verlauf  des  Verfahrens  ihr  Interesse  am  Abschluss  einer 
einvernehmlichen  Regelung  i.S.v.  Art.  29  KG  äusserten,  unterbreitete  das  Sekretariat  nach 
Abschluss der Sichtung sämtlicher eingereichter und beschlagnahmter Dokumente den Par-
teien im Februar 2014 einen entsprechenden Vorschlag. Dazu lud das Sekretariat alle Par-
teien zwischen Ende Februar und Anfang März zu Einzelgesprächen in den Räumlichkeiten 
der WEKO ein,49 wobei allen Parteien vorab im Februar 2014 die Rahmenbedingungen des 
Sekretariats  der  Verhandlungen  über  eine  einvernehmliche  Regelung  gemäss  Art.  29  KG 
sowie  der  Entwurf  der  einvernehmlichen  Regelung  mit  übereinstimmendem  Wortlaut  zuge-
stellt wurde.50 Im Rahmen der Gespräche informierte das Sekretariat die Parteien über den 
aktuellen Stand des Verfahrens, die bislang erzielten Untersuchungsergebnisse, die jeweili-
ge Sanktionsbandbreite, den Stand der derzeitigen Verfahrenskosten und die verschiedenen 
Möglichkeiten des Verfahrensfortgangs.  

31.  Mit  dem  vorgeschlagenen  Text  erklärten  sich  alle  Parteien  grundsätzlich  einverstan-
den. Zwei Parteien, namentlich ISS und Pfister, regten andere Formulierungen bei den Vor-
bemerkungen  und  Verpflichtungserklärungen  an.51  Das  Sekretariat  trug  diesen  Vorbringen 
zum  Teil  Rechnung  und  formulierte  den  Text  der  Verpflichtungserklärungen  stellenweise 
entsprechend anders.  

In der  Folge  erklärten  sich im  April  2014  alle  Parteien mit  dem  Abschluss  der  einver-
32. 
nehmlichen Regelung einverstanden und unterzeichneten diese.52 Für den Wortlaut der ein-
vernehmlichen Regelung sei auf Rz 270 verwiesen. 

A.3.7  Zustellung der Verfahrenskosten  

33.  Die  Parteien  wurden  im  Rahmen  der  Verhandlungsgespräche  zum  Abschluss  einer 
EVR  über  die  voraussichtliche  Höhe  der  Sanktion  und  der  jeweiligen  Verfahrenskosten  in-
formiert (siehe Rz 30). Daraufhin wurde von besa mit Schreiben vom 13. März 2014 eine de-
taillierte Offenlegung der bis zum damaligen Zeitpunkt durch das Sekretariat geleisteten Ar-
beiten,  der  Kostensätze  sowie  der  Kosten  der  Hausdurchsuchung  beantragt.53  Das 

47   Siehe zusammenfassend act. n° 187–190. 
48   Schweizerisches  Handelsamtsblatt  (SHAB)  vom  20.05.2014,  No.  96,  Jahrgang  132,  siehe  act.  n° 

199. 

49   Gespräch mit ISS am 26.02.2014, mit besa am 27.02.2014 und mit Pfister am 4.03.2014, vgl. act. 
n° 155–157. Gemäss Art. 29 Abs. 1 KG schlägt das Sekretariat den Beteiligten eine einvernehmli-
che  Regelung  über  die  Art  und  Weise  der  Beseitigung  einer  als  unzulässig  erachteten  Wettbe-
werbsbeschränkung vor. 

50   Act. n° 163–165.  
51   Act. n° 178 und 180. 
52   Für die diesbezügliche Korrespondenz siehe act. n° 184–186 und 191–193; für die unterzeichneten 

einvernehmlichen Regelungen siehe act. n° 194 (besa), 195 (ISS) und 196 (Pfister). 

53   Act. n° 176.  

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10 

 
 
 
 
                                                
Sekretariat stellte daraufhin am 31. März 2014 sämtlichen Parteien eine Zusammenstellung 
der bisherigen angefallen Verfahrenskosten zu.54 

34.  Pfister reichte in der Folge am 17. Juni 2014 vorsorglich […].55  

A.3.8  Versand des Antrags, Akteneinsicht und Stellungnahmen der Parteien 

35.  Am 6. November 2014 stellte das Sekretariat den Parteien seinen Antrag an die Kom-
mission unter Aufforderung zur Stellungnahme innert Frist zu.56 Zugleich liess das Sekretari-
at  den  Parteien  ein  aktualisiertes  Aktenverzeichnis  der  Akten  des  Untersuchungsdossiers 
„22-0437“ auf elektronischem Weg zukommen, soweit diese keine von den Selbstanzeigern 
stammenden Informationen enthielten. Die Akteneinsicht erfolgte in der Form, dass die digi-
talisierten  Untersuchungsakten  auf  einem  gesicherten  Webserver  des  Bundes  zum  Down-
load bereitgestellt und den Parteien das dafür notwendige Passwort mitgeteilt wurde.  

36.  Gleichzeitig informierte das Sekretariat die Parteien darüber, dass sie nach Rückspra-
che  die  Möglichkeit  hätten,  Einsicht  in  die  Selbstanzeigedossiers  zu  nehmen.  Dabei  wurde 
für  die Einsichtnahme  das  übliche  Vorgehen kommuniziert:  Die Einsicht  in die Selbstanzei-
gedossiers erfolge lediglich in den Räumlichkeiten des Sekretariates, wobei jegliche Art der 
Reproduktion  von  Dokumenten  (z.B.  Kopieren,  Fotografieren  etc.)  untersagt  sei.  Zulässig 
seien hingegen das Erstellen von Notizen sowie das Diktieren oder Abschreiben der Proto-
kollaussagen. In einer sogenannten „Aufklärungsbestätigung und Einhaltungszusage“ hatten 
sodann die Parteien und ihre Rechtsvertreter zu bestätigen, dass sie über das oben darge-
stellte  Vorgehen  informiert  wurden  und  sich  an  die  Vorgaben  halten  würden.  In  solche 
Selbstanzeiger-Akten nahm lediglich die ISS Einsicht.57 

37. 
Im Folgenden nahmen besa und ISS zum Antrag des Sekretariats schriftlich und frist-
gerecht bzw. innerhalb erstreckter Frist Stellung.58 ISS fügte ihrer Stellungnahme in der Fol-
ge  noch  eine  Klarstellung  an.59  Pfister  verzichtete  schriftlich  und  innert  Frist  auf  eine  Stel-
lungnahme.60 

Im Einzelnen wird auf die in den Stellungnahmen vorgebrachten Punkte – soweit gebo-

38. 
ten – an entsprechender Stelle in der Verfügung näher eingegangen.  

A.3.9  Übersendung des Antrags und der Stellungnahmen an die WEKO 

39.  Nach  Ablauf  der  Stellungnahmefrist  übersandte  das  Sekretariat  seinen  Antrag  sowie 
die eingegangenen Stellungnahmen der WEKO.  

40.  Den Parteien wurde Einsicht in die nach Ablauf der Stellungnahmefrist eingegangenen 
Stellungnahmen gewährt.61 

54   Act. n° 179–181. 
55   […]. 
56   Act. n° 211–213. 
57   Act. n° 218. 
58   Act. n° 220 und 222. 
59   Act. n° 223. 
60   Act. n° 217. 
61   Act. n° 226–228. 

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11 

 
 
 
 
                                                
B 

Sachverhalt 

B.1 

Vorbemerkungen zu beweisrechtlichen Fragen (insb. zu Beweis-
würdigung und -mass)  

B.1.1  Beweiswürdigung 

Im Kartellverwaltungsverfahren gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (Art. 39 
41. 
KG62 i.V.m. Art. 19 VwVG63  sowie sinngemäss Art. 40 BZP64. Ob die Wettbewerbsbehörden 
eine Tatsache für bewiesen halten, entscheiden sie frei von Beweisregeln und nur nach ihrer 
persönlichen Ansicht aufgrund gewissenhafter Prüfung der Beweismittel. Bei der Würdigung 
der Beweise haben sie deren Überzeugungskraft von Fall zu Fall anhand der konkreten Um-
stände zu prüfen und zu bewerten, ohne dabei an gesetzliche Regeln gebunden zu sein oder 
sich  von  schematischen  Betrachtungsweisen  leiten  zu  lassen.65  Die  Wettbewerbsbehörden 
würdigen  dementsprechend  die  Beweise  nach  freier  Überzeugung  und  ziehen  ebenso  die 
Schlüsse  daraus,  ohne  dabei  an  starre  Beweisregeln  gebunden  zu  sein.66  Dies  schliesst  – 
selbstverständlich  –  die Möglichkeit  der  Beweiserbringung  mittels  Indizien  ein67,  wobei  her-
vorzuheben  ist,  dass  eine  Beweisführung mittels  Indizien  nicht  eine  Beweisführung „minde-
ren Grades“ ist, sondern das erforderliche Beweismass ebenso gut erfüllen kann. Grundsätz-
lich 
ist  objektiven  Beweismitteln  wie  etwa  Augenscheinsobjekten  oder  Urkunden 
üblicherweise  eine  höhere  Überzeugungskraft  zuzubilligen  als  subjektiven  Personalbewei-
sen, da erstere eher gegen „Verfälschungen“ (wie beispielsweise Erinnerungslücken oder die 
Subjektivität  von Wahrnehmungen) geschützt  und  daher  als  verlässlicher  resp.  beständiger 
einzustufen  sind;68  der  Grundsatz  der  freien  Beweiswürdigung,  insbesondere  das  Nichtbe-
stehen  von  starren  Beweisregeln,  wird  dadurch  nicht  in  Frage  gestellt  oder  gar  durchbro-
chen69.  

42.  Bezüglich freier Beweiswürdigung ist sodann hervorzuheben, dass im schweizerischen 
Recht keine Regel existiert, die es verbieten würde, gestützt auf die Aussagen einer einzigen 
Partei einen Beweis als erbracht zu erachten, selbst wenn diese Aussage von (allen) ande-
ren  Parteien  bestritten  wird.  Eine  solch  starre Beweisregel  stünde  in  direktem Widerspruch 

62   Bundesgesetz  vom  6.10.1995  über  Kartelle  und  andere  Wettbewerbsbeschränkungen  (Kartellge-

setz, KG; SR 251). 

63  Bundesgesetz  vom  20.12.1968  über  das  Verwaltungsverfahren  (Verwaltungsverfahrensgesetz, 

VwVG; SR 172.021). 

64   Bundesgesetz vom 4.12.1947 über den Bundeszivilprozess (BZP; SR 273). 
65  So, wenn auch bezogen auf die freie Beweiswürdigung im Strafrecht, etwa BGE 133 I 33, E. 2.1. 
66  Statt  anderer  BEAT  ZIRLICK/CHRISTOPH  TAGMANN,  in:  Basler  Kommentar,  Kartellgesetz  Am-
stutz/Reinert (Hrsg.), 2010, Art. 30 KG N 99; STEFAN BILGER, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz 
Amstutz/Reinert (Hrsg.), 2010, Art. 39 KG N 62.  

67   Siehe nur etwa MARC AMSTUTZ/STEFAN KELLER/MANI REINERT, „Si unus cum una…“: Vom Beweis-

mass im Kartellrecht, BR 2005, 114–121, 116. 

68   So etwa KATHARINA GIOVANNONE, Rechtsfolgen fehlender Belehrung bei Einvernahmen, AJP 2012, 
1062–1068, 1064 m.w.H.; Matthias Jahn, Grundlagen der Beweiswürdigung und  Glaubhaftigkeits-
beurteilung  im  Strafverfahren,  JURA  Juristische  Ausbildung  2001,  450–456,  abrufbar  unter 
<www.str1.jura.uni-erlangen.de/forschung/jahn/Glaubhaftigkeitsbeurteilung.pdf> 
[letzte  Kontrolle: 
22.2.2015], S. 6 der Onlinepublikation. In dem Sinne auch ANGELA WEIRICH, Rechtliche und prakti-
sche Schwierigkeiten bei der Erhebung und Verwertung von Personalbeweisen aus staatsanwalt-
schaftlicher Sicht, AJP 2012, 1046–1052, 1046, die festhält, der Personalbeweis sei „(…) bedauer-
licherweise oft auch einer der unzuverlässigsten Beweise (…)“. 

69   Vergleichbar  etwa  die  in  der  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  anerkannte  Vereinbarkeit  von 
Richtlinien für die Beweiswürdigung bestimmter Formen medizinischer Berichte und Gutachten mit 
dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung (statt anderer BGE 125 V 351, 352 ff. E. 3.b). 

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12 

 
 
 
 
                                                
zum Grundsatz der freien Beweiswürdigung. Dass es eine solche Beweisregel im schweize-
rischen Recht nicht gibt und wegen dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung auch nicht 
geben darf – und zwar selbst im Kernstrafrecht trotz uneingeschränkter Geltung des Grund-
satzes  in  dubio  pro  reo  nicht  –,  belegen  etwa  strafrechtliche  Verurteilungen  in  Vergewalti-
gungsfällen,  in  welchen  als  (oftmals  einziges)  belastendes  Beweismittel  die  vom  Täter  be-
strittenen Aussagen des Opfers vorhanden sind.70 Die anscheinend in eine andere Richtung 
gehende Rechtsprechung des Gerichts der Europäischen Union71 lässt sich daher nicht ins 
schweizerische Recht übertragen. 

43.  Um  objektive  Beweismittel  handelt  es  sich  in  vorliegender  Untersuchung  bei  den  an-
lässlich der Hausdurchsuchungen beschlagnahmten Dokumenten und Unterlagen sowie den 
Ausführungen der Verfahrensparteien in den Selbstanzeigen.  

44.  Wenn  –  wie  im  vorliegenden  Fall  –  mitunter  auch  Zeugen-  oder  Parteiaussagen  zu 
würdigen sind, ist nach Massgabe der modernen Aussagepsychologie weniger die allgemei-
ne  Glaubwürdigkeit  der  jeweiligen  Aussageperson  an  sich  als  vielmehr  die  Glaubhaftigkeit 
ihrer konkreten Aussage von Bedeutung.72 Durchgesetzt hat sich dabei der inhaltsorientierte 
Ansatz,  bei  welchem  eine  Aussage  anhand  inhaltlicher  Kriterien  auf  ihren  Realitätsbezug 
überprüft wird,73 und nicht ein verhaltensorientierter Ansatz, bei welchem die Körpersprache, 
also nonverbale Verhaltensweisen, systematisch beobachtet und – hierin liegt die Schwierig-
keit  – gedeutet  werden.74 Gemäss  der  sogenannten  „Undeutsch-Hypothese“  ist  davon  aus-
zugehen, dass sich Aussagen über selbst erlebte Ereignisse in ihrer Qualität von erfundenen 
Aussagen unterscheiden, denn wahre Schilderungen erfordern andere, namentlich „geringe-
re“ geistige Leistungen als falsche.75 Bei der konkreten Aussageanalyse, also der Würdigung 
des  Aussagetextes,  sind  das  Vorhandensein  resp.  Fehlen  von  sogenannten  „Realkennzei-

70  Exemplarisch erwähnt seien etwa die Urteile des BGer 6B_37/2011 vom 19.10.2011; 6B_278/2011 
vom  16.6.2011;  6B_936/2009  vom  23.2.2010;  6B-165/2009  vom  10.7.2009;  6B_729/2007  vom 
6.1.2008;  6B_385/2007  vom  9.11.2007;  ferner  Urteile  des  BGer  6B_619/2011  von  1.11.2011; 
6B_385/2010 vom 24.8.2010. 

71  Aus  der  jüngeren  Rechtsprechung  etwa  das  Urteil  des  EuG  vom  3.3.2011  T-110/07,  Siemens 
AG/Kommission, Slg. 2011 II-477 Rz 66 ff. Hervorzuheben ist Rz 70 dieses Urteils, in welcher das 
EuG die Zeugenaussage eines ehemaligen Mitarbeiters einer Selbstanzeigerin beweismässig noch 
als Teil der Erklärung dieser Selbstanzeigerin selbst qualifiziert. Diese Ansicht lässt sich ebenfalls 
nicht  auf das schweizerische Recht  übertragen  –  eine Zeugenaussage ist eben eine Zeugenaus-
sage und nicht eine Parteiaussage. Es handelt sich dabei um zwei verschiedene Beweismittel. Im 
schweizerischen  Recht  ist  eine  solche  (aktuelle  oder  ehemalige)  (Arbeits-)Beziehung  oder  Ver-
flechtung  zwischen  Zeuge  und  Partei  immerhin  bei  der  Würdigung  der  Aussage  zu  berücksichti-
gen,  namentlich  im  Hinblick  auf  die  vorhandene  Interessenlage  der  aussagenden  Person  (bei-
spielsweise Wohlwollen oder Abneigung gegenüber einer Partei). Jedoch kann im schweizerischen 
Recht die Aussage einer Person nicht einfach jemand anderem zugerechnet werden. Hierbei ist zu 
präzisieren, dass, wenn eine natürliche Person aufgrund ihrer Stellung in einem Unternehmen, z.B. 
als Verwaltungsratsmitglied, im Namen und für eine juristische Person aussagt, dann diese Aussa-
ge der juristischen Person zuzuschreiben ist; genau betrachtet wird in dieser Konstellation aber die 
juristische  Person  angehört,  aussagend  durch  diese  natürliche  Person,  weshalb  es  nicht  darum 
geht,  die  Aussage  einer  Person  jemand  anderem  zuzurechnen  (wenn  die  juristische  Person  eine 
Partei ist, handelt es sich diesfalls um eine Parteiaussage, nicht aber um eine Zeugenaussage). 
72   Statt  anderer  REVITAL  LUDEWIG/DAPHNA  TAVOR/SONJA  BAUMER,  Wie  können  aussagepsychologi-
sche  Erkenntnisse  Richtern,  Staatsanwälten  und  Anwälten  helfen?,  AJP  2011,  1415–1435,  1418 
m.w.H. 

73   So BGE 129 I 49, 58 E. 5. 
74   LUDEWIG/TAVOR/BAUMER (Fn 72), 1421 f. 
75   BGE  129  I  49  E. 5  S.  58;  ferner  LUDEWIG/TAVOR/BAUMER  (Fn  72),  1423;  MARTIN  HUSSELS,  Von 
Wahrheiten  und  Lügen  –  Eine  Darstellung  der  Glaubhaftigkeitskriterien  anhand  der  Rechtspre-
chung, forumpoenale 2012, 368–374, 369. 

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13 

 
 
 
 
                                                
chen“76 zu prüfen und in Relation zu den (Erfindungs- und Erzähl-)Kompetenzen des Aussa-
genden  zu  setzen.77  Dabei  ist  auch  die  Aussagestruktur  zu  beachten,  namentlich  ob  die 
Qualität von Aussagen zum Kerngeschehen vergleichbar der Qualität von Aussagen zu As-
pekten ausserhalb des Kerngeschehens ist oder nicht.78 

B.1.2  Beweismass 

45.  Hinsichtlich des Beweismasses, welches im ordentlichen79 Kartellverwaltungsverfahren 
erfüllt sein muss, kann Folgendes gesagt werden: 

46.  Grundsätzlich ist in Verwaltungsverfahren ein Beweis erbracht, wenn die Behörde von 
der Verwirklichung des rechtserheblichen Umstands überzeugt ist,80 wobei hierfür eine abso-
lute  Gewissheit  nicht  erforderlich  ist,81  was  weitestgehend  mit  dem  sogenannten  Regelbe-
weismass  im  Zivilrecht  und  dem  im  Strafrecht  zur  Anwendung  gelangenden  Beweismass82 
übereinstimmen  dürfte.  Die  Verwirklichung  der  Tatsache  braucht  somit  nicht  mit  Sicherheit 
festzustehen, sondern es genügt, wenn allfällige Zweifel unerheblich erscheinen.83  

47. 
In  Teilbereichen  des  Verwaltungsrechts  resp.  hinsichtlich  bestimmter  Tatsachen  ist 
dieses  Beweismass  allerdings  in  Abweichung  vom  vorgenannten  Grundsatz  herabgesetzt 
und es genügt zum Beweis, wenn ein Sachumstand nur, aber immerhin, mit überwiegender 
Wahrscheinlichkeit  besteht.84  So  erfährt  der  Grundsatz  der  Geltung  des  Vollbeweises,  ge-
mäss Rechtsprechung des BVGer, in Bezug auf das Kartellrecht bei komplexen wirtschaftli-
chen Sachverhalten eine Relativierung und Einschränkung, „weshalb im Zusammenhang mit 
wirtschaftlich komplexen Fragen im wettbewerbsrechtlichen Kontext keine überspannten An-
forderungen an das Beweismass zu stellen sind“.85 Zudem erweist sich das Beweismass der 
überwiegenden Wahrscheinlichkeit  namentlich  „(…)  im  wettbewerbsrechtlichen  Zusammen-
hang als besonders angezeigt, zumal ökonomische Erkenntnisse immer mit einer gewissen 

76   Für  eine  Übersicht  über  die  Realkennzeichen  siehe  LUDEWIG/TAVOR/BAUMER  (Fn  72),  1425;  JAHN 

(Fn 68), 11 f. der Onlinepublikation; HUSSELS (Fn 75), 370 ff. 

77   LUDEWIG/TAVOR/BAUMER  (Fn 72),  1427;  JAHN  (Fn  68),  13  der  Onlinepublikation;  ferner  auch  BGE 

129 I 49, 58 E. 5. 

78   LUDEWIG/TAVOR/BAUMER (Fn 72), 1428. 
79   Anderes gilt für Verfahren auf Erlass vorsorglicher Massnahmen. 
80   Siehe etwa Urteil des BGer 2A.407/2002 vom 29.11.2002, E. 3 betreffend Gleichstellung. 
81   Urteil des BVGer B-8430/2010 vom 23.9.2014, E. 5.3.35, Paul Koch AG/WEKO; Urteil des BVGer   
B-8399/2010 vom 23.9.2014, E. 4.3.35, Sigenia-Aubi AG/WEKO (beide Urteile noch nichts rechts-
kräftig); Urteil des BGer 2A.500/2002 vom 24.3.2003, E. 3.5 betreffend Steuerrecht; RPW 2009/4, 
341 Rz 15, Submission Betonsanierung Schweizerische Landesbibliothek (SLB). Siehe zum Gan-
(Fn 67),  118  m.w.H.;  PATRICK  L.  KRAUSKOPF/KATRIN 
zen  auch  AMSTUTZ/KELLER/REINERT 
EMMENEGGER,  in:  Praxiskommentar  zum  Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren,  Wald-
mann/Weissenberger (Hrsg.), 2009, Art. 12 VwVG N 214 m.w.H. 

82   Dass selbst im Strafrecht keine überzogenen, nämlich geradezu naturwissenschaftlichen 
  Anforderungen an das erforderliche Beweismass gestellt werden, führt das Urteil des BGer 

6B_748/2011 vom 31.5.2012 mit aller Deutlichkeit vor Augen.   

83   Urteil  des  BVGer  B-8430/2010  vom  23.9.2014,  E.  5.3.3,  Paul  Koch  AG/WEKO;  Urteil  des  BVGer   
B-8399/2010  vom  23.9.2014,  E.  4.3.3,  Sigenia-Aubi  AG/WEKO  (beide  Urteile  noch  nicht  rechts-
kräftig). 

84   Statt  anderer  PATRICK  L.  KRAUSKOPF/KATRIN  EMMENEGGER,  in:  Praxiskommentar  zum  Bundesge-
setz  über  das  Verwaltungsverfahren,  Waldmann/Weissenberger  (Hrsg.),  2009,  Art. 12  VwVG 
N 216. 

85   Entscheid der REKO/WEF, RPW 2005/1, 195 E. 8.1, Betosan AG et al./WEKO. Diese Ausführun-
gen der REKO/WEF ebenfalls dahingehend verstehend und ihnen  –  wenn auch unter ausdrückli-
chem  Hinweis  auf  die  im  beurteilten  Fall  nicht  bestehende  Sanktionsdrohung  –  zustimmend 
AMSTUTZ/KELLER/REINERT (Fn 67), 119. Dazu auch Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 768 E. 5,  Ga-
ba/WEKO. 

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14 

 
 
 
 
                                                
 
Unsicherheit  behaftet  sind“.86  Die  Komplexität  wirtschaftlicher  Sachverhalte,  insbesondere 
die  vielfache  und  verschlungene  Interdependenz  wirtschaftlich  relevanten  Verhaltens, 
schliesst, gemäss BVGer, eine strikte Beweisführung vielmehr regelmässig aus. Das BVGer 
verweist in seiner jüngsten Rechtsprechung dabei auch auf das Urteil des Bundesgerichtes 
i.S. Publigroupe,87 in dem festgehalten wurde, dass, bezogen auf die i.c. komplexe Analyse 
der Marktverhältnisse, die Anforderungen an den Nachweis mit Blick auf die Zielsetzung des 
Kartellgesetzes,  volkswirtschaftlich  oder  sozial  schädliche  Auswirkungen  von  Kartellen  und 
anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und damit den Wettbewerb im Interes-
se  einer  freiheitlichen  marktwirtschaftlichen  Ordnung  gemäss  Art.  96  BV  und  Art.  1  KG  zu 
fördern, nicht übertrieben werden dürften. Bezogen auf die konkrete Beurteilung der Markt-
verhältnisse erscheine eine strikte Beweisführung bei diesen Zusammenhängen kaum mög-
lich. Eine gewisse Logik der wirtschaftlichen Analyse und Wahrscheinlichkeit der Richtigkeit 
müssten aber überzeugend und nachvollziehbar erscheinen.88  

48.  Die  Anforderungen  an  das  Beweismass  behalten  jedoch,  gemäss  dem  BVGer,  auch 
beim  Vorliegen  von  Selbstanzeigen  ihre  Gültigkeit  und  dürfen  weder  von  der  WEKO  noch 
vom  BVGer  aus  prozessökonomischen  Gründen  herabgesetzt  werden.89  Dem  Untersu-
chungsrundsatz  ist  danach  auch  bei  Vorliegen  von  Selbstanzeigen  in  vollem  Umfang  Gel-
tung und Nachachtung zu verschaffen. Das Beweismass wird in diesen Fällen folglich nicht 
herabgesetzt,  sondern  wird,  aufgrund  der  mit  den  Selbstanzeigen  verbundenen  Feststel-
lungskooperation,  schneller  erreicht,  da  die  Selbstanzeigenden  Beweismittel  vorlegen  müs-
sen, welche eine Feststellung eines Wettbewerbsverstosses ermöglichen. 

49.  Umstritten  ist  nun,  ob  das vorerwähnte  Beweismass der  überwiegenden Wahrschein-
lichkeit oder eine anderweitige Reduktion der Beweisanforderungen in Kartellverwaltungsver-
fahren (bezüglich bestimmter Sachumstände) auch dann zur Anwendung gelangt, wenn es – 
wie vorliegend – um sanktionsbedrohte Tatbestände geht.90 Während die REKO/WEF diese 
Frage  offenliess,91  verlangte  das  BVGer  in  einem  sanktionsbedrohten  Fall  hinsichtlich  des 
Beweises einer marktbeherrschenden Stellung ausdrücklich keinen Vollbeweis92. Ebenfalls in 
einem  sanktionsbedrohten  Kartellrechtsfall  führt  das  BGer  bezüglich  des  Beweises  einer 
marktbeherrschenden  Stellung  aus,  „[…]  dass  die  Analyse  der  Marktverhältnisse  komplex 
und die Datenlage oft unvollständig und die Erhebung ergänzender Daten schwierig ist. So 
ist  etwa  bei  der  Marktabgrenzung  die  Substituierbarkeit  aus  der  Sicht  der  Marktgegenseite 
mit  zu  berücksichtigen.  Die  Bestimmung  der  massgeblichen  Güter  sowie  die  Einschätzung 
des Ausmasses der Substituierbarkeit sind kaum je exakt möglich, sondern beruhen zwangs-
läufig auf gewissen ökonomischen Annahmen. Die Anforderungen an den Nachweis solcher 
Zusammenhänge dürfen  […]  nicht  übertrieben  werden […]. In diesem  Sinne  erscheint  eine 
strikte Beweisführung bei diesen Zusammenhängen kaum möglich. Eine gewisse Logik der 

86   Entscheid der REKO/WEF, RPW 2006/3, 559 E. 6.2, Schweizerischer Buchhändler- und Verleger-
verband  SBVV,  Börsenverein  des  Deutschen  Buchhandels  e.V./WEKO.  In  dem  Sinn  wohl  auch 
PAUL RICHLI, in: SIWR V/2, Kartellrecht, von Büren/David (Hrsg.), 2000, 454. 

87   BGE 139 I 72, 91 E. 8.3.2 (=RPW 2013/1, 126 E. 8.3.2), Publigroupe SA et al./WEKO. 
88   Urteil  des  BVGer  B-8430/2010  vom  23.9.2014,  E.  5.3.8,  Paul  Koch  AG/WEKO;  Urteil  des  BVGer   
B-8399/2010  vom  23.9.2014,  E.  4.3.8,  Sigenia-Aubi  AG/WEKO  (beide  Urteile  noch  nichts  rechts-
kräftig). 

89   Urteil des BVGer B-8430/2010 vom 23.9.2014, E. 5.4.3, Paul Koch AG/WEKO; Urteil des BVGer 
  B-8399/2010  vom  23.9.2014,  E.  4.4.3,  Sigenia-Aubi  AG/WEKO  (beide  Urteile  noch  nicht  rechts-

kräftig).   

90   Diesfalls für ein höheres Beweismass plädierend etwa AMSTUTZ/KELLER/REINERT (Fn 67), 119; BSK 

KG-ZIRLICK/TAGMANN (Fn 66), Art. 30 KG N 101 f. m.w.H. 

91   Entscheid der REKO/WEF, RPW 2006/3, 560 E. 6.2, Schweizerischer Buchhändler- und Verleger-

verband SBVV, Börsenverein des Deutschen Buchhandels e.V./WEKO. 

92   Urteil des BVGer, RPW 2010/2, 298 E. 10.1, Swisscom (Schweiz) AG/WEKO. 

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wirtschaftlichen  Analyse  und  Wahrscheinlichkeit  der  Richtigkeit  müssen  aber  überzeugend 
und nachvollziehbar erscheinen […]“.93 

50.  Welche  Anforderungen  die  Beweislage  in  sanktionsbedrohten  Kartellverwaltungsver-
fahren  in  grundsätzlicher  Hinsicht  mindestens  erfüllen  muss,  ohne  in  Konflikt  mit  diversen, 
unter  anderem  aus  der  EMRK  fliessenden  Verfahrensgarantien  zu  geraten,  wurde  damit 
höchstrichterlich geklärt. Die vorgenannte Ansicht des BGer und des BVGer überzeugt denn 
auch.  Denn  richtigerweise  kann  auch  bei  sanktionsbedrohten  Kartellrechtstatbeständen  für 
diejenigen Sachumstände, deren Erstellung mittels strikten Beweises aufgrund der Natur der 
Sache nicht möglich oder nicht zumutbar ist, auch kein strikter Beweis verlangt werden. Dies 
ist  namentlich  bei  ökonomischen  Erkenntnissen  und  hypothetischen  Entwicklungen  und  Si-
tuationen  regelmässig  der  Fall.94  Andernfalls  würde  nämlich  über  faktisch  nicht  erfüllbare 
Beweisanforderungen  eine  Anwendung  der  einschlägigen  kartellrechtlichen  Tatbestände 
verunmöglicht und die Anwendung des Gesetzes würde damit letztlich ausgehebelt werden. 
In  der  Praxis  nicht  anwendbare  Tatbestände  zu  schaffen,  kann  aber  nicht  die  Absicht  des 
Gesetzgebers  gewesen  sein.  Die  Begründung(sdichte)  muss  jedoch  hohen  Anforderungen 
genügen und die Wahrscheinlichkeit der Richtigkeit muss überzeugend und nachvollziehbar 
erscheinen.95 

51.  Einleitend  hervorzuheben  ist  sodann,  dass  ein  strikter  Beweis  (betrifft  das  Beweis-
mass) nicht mit einem direkten Beweis (betrifft die Art des Beweises und ist das Gegenstück 
zum  Indizienbeweis  [indirekter  Beweis])  zu  verwechseln  ist.  Auch  ein  strikter  Beweis  kann 
ohne  Weiteres  mittels  Indizien  erbracht  werden.96  Zu  unterscheiden  ist  ferner  jeweils  auch 
zwischen Tat- und Rechtsfrage. Die Regeln der Beweislast und der Beweiswürdigung, etwa 
die Unschuldsvermutung, gelten einzig in tatsächlicher Hinsicht. Die Auslegung – insbeson-
dere  technischer  resp.  relativ  unbestimmter  –  Rechtsbegriffe  folgt  demgegenüber  den  Re-
geln der Gesetzesinterpretation.97 Zu beachten ist hierbei, dass sich das Ergebnis der Ausle-
gung wiederum darauf auswirken kann, was Beweisgegenstand ist. Im Einzelnen:  

a)  Was unter einer Vereinbarung i.S.v. Art. 4 Abs. 1 i.V.m. 5 Abs. 3 KG zu verstehen ist, 
ist  eine  Rechtsfrage;  so  ist  etwa  durch  Auslegung  zu  ermitteln,  was  unter  einer  „indirekten 
Festsetzung von Preisen“ zu verstehen ist. Der Lebenssachverhalt, den es unter diesen ge-
setzlichen  Begriff  der  Vereinbarungen  zu  subsumieren  gilt  (Tatfrage),  kann  grundsätzlich 
strikt bewiesen werden; entsprechend muss hierfür auch ein strikter Beweis erbracht werden. 
Es bleibt darauf hinzuweisen, dass gerade bei horizontalen harten Kartellen die Abredeteil-
nehmer darauf bedacht sind, möglichst keine Spuren  – und damit Beweismittel – zu hinter-
lassen, die Beweisführung wird daher regelmässig mittels Indizien und eher selten mittels di-
rekten Beweisen erfolgen. 

b)  Was  unter  abgestimmten  Verhaltensweisen  i.S.v.  Art. 4  Abs. 1  i.V.m.  5 Abs. 3  KG  zu 
verstehen  ist,  ist  eine  Rechts-  und  damit  Auslegungsfrage.  Der  Lebenssachverhalt,  den  es 
unter dieses Tatbestandsmerkmal der abgestimmten Verhaltensweisen zu subsumieren gilt, 
ist nur teilweise einem strikten Beweis zugänglich. Teilweise ist ein solcher aber nicht mög-

93   BGE 139 I 72, E. 8.3.2, Publigroupe SA et al./WEKO, vgl. auch E. 9.2.3.4 dieses Urteils, wonach 

dies spezifisch auch für die Marktabgrenzung gilt. 

94   An  dieser  Stelle  sei  beispielhaft  auf  die  ständige  zivilrechtliche  Praxis  hingewiesen,  wonach  trotz 
dem im Zivilrecht grundsätzlich geltenden Regelbeweismass die natürliche sowie die hypothetische 
Kausalität  bloss  mit  überwiegender  Wahrscheinlichkeit  nachgewiesen  werden  müssen  (exempla-
risch BGE 132 III 715, 720 ff. E. 3.2 m.w.H.). 

95   So BGE 139 I 72, E. 8.3.2, Publigroupe SA et al./WEKO, in gleichem Sinne auch Urteil des BVGer, 

RPW 2010/2, 298 E. 10.1, Swisscom (Schweiz) AG/WEKO. 

96   Siehe dazu bereits vorne Rz 41. 
97  BGE  139  I  72,  E. 8.3.1,  Publigroupe  SA  et  al./WEKO.  Aus  der  Lehre  etwa  ISABELLE  BERGER-
STEINER, Das Beweismass im Privatrecht, eine dogmatische Untersuchung mit Erkenntniswert für 
die Praxis und die Rechtsfigur der Wahrscheinlichkeitshaftung, Bern 2008, Rz 03.41. 

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lich  (z.B.  hinsichtlich  effektiver  wechselseitiger  Abstimmung),  wobei  bei  solchen  Sachver-
haltselementen  ökonomische  Betrachtungen  und  Überlegungen  (z.B.  hinsichtlich  ökono-
misch-rationalem  Motiv  für  eine  Abstimmung)  ergänzend  hinzutreten.  Hierfür  muss  „[E]ine 
gewisse Logik der wirtschaftlichen Analyse und Wahrscheinlichkeit der Richtigkeit […] über-
zeugend und nachvollziehbar erscheinen […]“.98 Ein strikter Beweis kann hierfür – und damit 
auch insgesamt – aber nicht verlangt werden.99  

c) 
Ist das Beweis- und Rechtsanwendungsergebnis, dass eine Wettbewerbsabrede i.S.v. 
Art. 4 Abs. 1 i.V.m. 5 Abs. 3 KG besteht, greift die gesetzliche Vermutung, dass dadurch der 
Wettbewerb beseitigt wird. Aufgrund der Untersuchungsmaxime haben die Wettbewerbsbe-
hörden aber gleichwohl abzuklären, ob die Vermutung zutrifft, ob m.a.W. der Wettbewerb ef-
fektiv beseitigt wurde. Ist das Ergebnis, dass keine Beseitigung vorliegt, bleibt zu prüfen, ob 
der  Wettbewerb  erheblich  beeinträchtigt  wurde  oder  nicht.  Bezüglich  Beweismass  hinsicht-
lich dieser weiteren Tatbestandsmerkmale ergibt sich Folgendes: 

d)   Was unter „einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen“ resp. dem relevanten 
Markt  zu  verstehen  ist,  mithin  wie  dieser  Begriff  auszulegen  und  zu  definieren  ist,  ist  eine 
Rechtsfrage.  Hinsichtlich  der  Lebenssachverhalte,  gestützt  auf  welche  die  konkrete  Markt-
abgrenzung  in  einem  Einzelfall  vorgenommen  wird,  ist  eine  strikte  Beweisführung  kaum 
möglich, wie dies das BGer zutreffend feststellte, da hierfür unter anderem auf Erfahrungs-
sätze, Marktanalysen und Marktteilnehmerbefragungen zurückgegriffen werden muss.100 

e)  Wie die Begriffe der  erheblichen Wettbewerbsbeeinträchtigung  und  der Wettbewerbs-
beseitigung zu verstehen und auszulegen sind, ist eine Rechtsfrage. Zu beachten ist dabei, 
dass  insbesondere  der  Begriff  „erheblich“  eine  wertende  Komponente  enthält  und  dement-
sprechend  den  rechtsanwendenden  Instanzen  eine  Ermessensausübung  einräumt.  Unter 
diese  Begriffe  zu  subsumieren gilt  es  in  tatsächlicher  Hinsicht  die  Auswirkungen  von  Abre-
den.  Einige  der  diesbezüglichen  Lebenssachverhaltselemente  können  strikt  bewiesen  wer-
den (z.B. die auf dem Markt angewandten Preise), andere sind einem strikten Beweis hinge-
gen  nicht  zugänglich,  etwa  der  Kausalzusammenhang  zwischen  Verhaltensweisen  und 
Marktwirkungen101 oder hypothetische Zustände (z.B. wie die Wettbewerbssituation auf dem 
fraglichen Markt ohne Abrede aussähe). Wie bei der Marktabgrenzung sind auch diesbezüg-
lich unter anderem Erfahrungssätze (z.B. hinsichtlich der disziplinierenden Wirkung von Aus-
senwettbewerbern)  und  Marktanalysen  ebenso  wie  ökonomische  Annahmen  (z.B.  hinsicht-
lich des ökonomisch rationalen Verhaltens von Anbietern und Nachfragern) und Modelle von 
grosser  Bedeutung,  wobei  wiederum  einzelne  Sachverhaltselemente,  die  der  Applikation 
dieser ökonomischen Modelle dienen, selber einem strikten Beweis zugänglich sind, andere 
nicht.  

f) 
Folgt  aus  der  Beweisführung  und  der  Gesetzesinterpretation,  dass  eine  erhebliche 
Wettbewerbsbeeinträchtigung,  nicht  aber  eine Wettbewerbsbeseitigung  vorliegt,  ist  alsdann 
zu prüfen, ob Gründe der wirtschaftlichen Effizienz i.S.v. Art. 5 Abs. 2 KG die Abrede recht-
fertigen. Was unter den diesbezüglichen im Gesetz verwendeten Begriffen zu verstehen ist, 
ist eine Rechtsfrage. Die zu Grunde liegenden Sachverhaltselemente können teilweise strikt 
bewiesen werden, andere sind einem strikten Beweis hingegen nicht zugänglich.102 

g) 
In  vorliegender  Untersuchung  ist  bezüglich  des  dargestellten  Sachverhalts  resp.  der 
Handlungen  der  Verfahrensparteien  der  rechtserhebliche  Sachverhalt  dergestalt  erstellt, 

98  BGE 139 I 72, E. 8.3.2, Publigroupe SA et al./WEKO. 
99  Vgl.  auch  Rz 47  bezüglich  der  gleichlautenden  Rechtsprechung  der  REKO/WEF,  allerdings  in  ei-

nem noch nicht sanktionsbedrohten Fall. 

100 BGE 139 I 72, E. 9.2.3.4, Publigroupe SA et al./WEKO. 
101 Siehe dazu bereits Fn 94. 
102 Dahingehend  auch  etwa  Botschaft  vom  22.2.2012  zur  Änderung  des  Kartellgesetzes  und  zum 

Bundesgesetz über die Organisation der Wettbewerbsbehörde, BBl 2012 3905, 3942. 

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dass  objektiv  betrachtet  keine  nicht  zu  unterdrückenden  Zweifel  an  der  entsprechenden 
Verwirklichung  des  Sachverhalts  bestehen,  womit  der  strikte  Beweis  erbracht  ist.  Zusam-
menfassend ist daher Folgendes festzuhalten: Bei Vereinbarungen ist eine strikte Beweisfüh-
rung möglich, ergo kann auch strikter Beweis erbracht werden. Dies kann jedoch ohne Wei-
teres  mittels  Indizien  erfolgen.  Bezüglich  der  Auswirkungen  der  Abrede  ist  demgegenüber 
eine strikte Beweisführung nicht möglich und kann daher auch nicht verlangt werden. Insbe-
sondere  ein  strikter  Beweis  der  (hypothetischen)  Preise,  wie  sie  ohne  Abrede  gehandhabt 
worden  wären,  erscheint  kaum  möglich.  Hinsichtlich  der  wettbewerbsbeeinträchtigenden 
resp. -beseitigenden Wirkung der  Abrede muss daher  –  der  Rechtsprechung  des  BGer fol-
gend – genügen, wenn eine gewisse Logik der wirtschaftlichen Analyse und Wahrscheinlich-
keit der Richtigkeit überzeugend und nachvollziehbar erscheinen.103 

B.1.3  Beweisführungslast und objektive Beweislastverteilung 

52.  Unbestritten  ist,  dass  in  Kartellverwaltungsverfahren  die  Untersuchungsmaxime  gilt 
(Art. 39  KG  i.V.m.  Art. 12  VwVG),  m.a.W.  tragen  die Wettbewerbsbehörden  die  Beweisfüh-
rungslast. Die Parteien trifft eine Mitwirkungspflicht (vgl. Art. 40 KG sowie Art. 13 VwVG) und 
ihr  diesbezügliches  Verhalten  kann  auch  im  Rahmen  der  Beweiswürdigung  berücksichtigt 
werden (Art. 39 KG i.V.m. Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 BZP).104 

53.  Die objektive Beweislastverteilung regelt die Frage, zu wessen Lasten es sich auswirkt, 
wenn  ein  bestimmtes  Tatbestandselement  nicht  bewiesen  ist;  wer  m.a.W.  die  Folgen  der 
Beweislosigkeit  trägt.  Hinsichtlich  dem  Vorliegen  von  Abreden  i.S.v.  Art. 4  Abs. 1  i.V.m.  5 
Abs. 3 KG tragen die Wettbewerbsbehörden die objektive Beweislast. Diese bilden die Ver-
mutungsbasis für die Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung, wobei hinsichtlich der Vermu-
tungsfolge, namentlich der Wettbewerbsbeseitigung, die Abredeteilnehmer die objektive Be-
weislast tragen. Ist die Vermutung widerlegt, tragen die Wettbewerbsbehörden die objektive 
Beweislast für das Vorliegen einer erheblichen Wettbewerbsbeeinträchtigung. Ist eine solche 
gegeben, tragen schliesslich die Abredeteilnehmer die objektive Beweislast für das Vorhan-
densein von Rechtfertigungsgründen.105  

B.2 

Begriffe 

54.  Nachfolgend werden einige Begriffe erklärt, wie sie im Rahmen dieser Verfügung ver-
wendet werden.  

55.  Submission/Auftragsvergabe:  Der  Begriff  Submission  steht  im  Folgenden  für  das 
Vergabeverfahren von Tunnelreinigungsarbeiten, von deren allfälligen Ausschreibung bis zur 
Vergabe  des  Auftrags.  Tunnelreinigungsaufträge  werden  überwiegend  von  der  öffentlichen 
Hand  vergeben.  Das  Vergabeverfahren  bei  Aufträgen  der  öffentlichen  Hand  ist  weitgehend 
gesetzlich  vorgegeben,  wobei  zwischen  offenem  und  selektivem  Verfahren,  Einladungsver-
fahren und freihändigem Verfahren unterschieden werden kann.106 Submissionen von priva-
ten  Aufträgen  sind  diesen  gesetzlichen  Vergabeverfahrensvorschriften  demgegenüber  nicht 

103  BGE 139 I 72, E. 8.3.2, Publigroupe SA et al./WEKO. 
104 Kritisch  dazu  MANI  REINERT,  Das  Flickwerk  Kartellverfahrensrecht,  in:  Kartellrechtspraxis:  Miss-
brauch von Marktmacht, Verfahren, Revision, Hochreutener/Stoffel/Amstutz (Hrsg.), 2013, 87–116, 
100.  Wie  weit  die  Mitwirkungspflicht  der  Parteien  in  Anbetracht  des  unter  anderem  aus  Art. 6 
EMRK abgeleiteten Grundsatz des nemo tenetur se ipsem accusare geht, braucht in vorliegender 
Untersuchung mangels Relevanz nicht geklärt zu werden; siehe dazu aber BVGE 2011/32, 627 ff. 
E. 5.7. 

105 So  Urteil  des  BGer  2A.430/2006  vom  6.2.2007,  RPW  2007/1,  133 f.  E. 10.3,  Schweizerischer 
Buchhändler-  und  Verleger-Verband,  Börsenverein  des  deutschen  Buchhandels  e.V./WEKO, 
REKO WEF, allerdings in einem noch nicht sanktionsbedrohten Fall. 
106  Siehe zu den diversen Verfahrensarten Art. 13 BöB und Art. 12 IVöB.  

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18 

 
 
 
 
                                                
unterworfen, weshalb dort mehr Spielraum besteht. Tunnelreinigungsarbeiten werden jedoch 
selten von Privaten vergeben. Dies geschieht nur etwa bei Bauaufträgen, die Tunnel beinhal-
ten,  wo  ein  Tunnelreinigungsunternehmen  als  Subunternehmer  zur  abschliessenden  Reini-
gung beigezogen wird. 

56.  Schutz:  Derjenige  Abredeteilnehmer,  der  einen  zu  vergebenen  Auftrag  erhalten  und 
damit direkt von der fraglichen Abrede profitieren soll, erhält von den anderen an der Abrede 
beteiligten  Tunnelreinigungsunternehmen  einen  sogenannten  Schutz107  (auch  als  Schutz-
nahme bezeichnet); er wird also von den anderen Abredeteilnehmern geschützt, indem diese 
für den Schutznehmer entweder eine Stützofferte (siehe Rz 57) einreichen oder bewusst auf 
die  Einreichung  einer  Offerte  verzichten.  Die  Abrede  läuft  in  aller  Regel  über  den  einzuge-
benden Preis und erlaubt es dem geschützten Unternehmen, den tiefsten Preis aller Abrede-
teilnehmer zu offerieren, was in der Regel zur Folge hat, dass der Auftrag an das geschützte 
Unternehmen vergeben wird.   

57.  Stützofferte: Unter einer Stützofferte (oder Scheinofferte) wird eine Offerte verstanden, 
mit welcher die Abredeteilnehmer die Offerte des geschützten Unternehmens überbieten. Ei-
ne Stützofferte wird somit nur zum Schein eingereicht und bezweckt die Steuerung des Zu-
schlags  zugunsten  des geschützten  Unternehmens.108  Falls  ein  Unternehmen  aufgrund der 
Abrede bewusst auf die Einreichung einer Offerte verzichtet, wird von Eingabeverzicht oder 
„bid suppression“ gesprochen. 

58.  Arbeitsgemeinschaften (ARGE):109 Bei Aufträgen, die aufgrund ihrer Grösse oder ihres 
Ausführungszeitraums die Kapazitäten einzelner Unternehmen überschreiten, bietet sich die 
Ausführung im Rahmen einer ARGE an. Dazu verhandeln mehrere Unternehmen miteinan-
der im Hinblick auf die gemeinsame Ausführung eines Projekts. Einigen sie sich für den Fall 
des Auftragserhalts auf die Bildung einer ARGE – bei welcher es sich regelmässig um eine 
einfache Gesellschaft i.S.v. Art. 530 ff. OR110 handelt –, sind neben anderen offene und stille 
ARGE  denkbar.  Bei  einer  stillen  ARGE  übernimmt  ein  Unternehmen  die  Federführung  und 
tritt  als  alleinige  Vertragspartei  gegen  aussen,  also  gegenüber  dem  Auftraggeber,  auf.  Hat 
der Auftraggeber hingegen Kenntnis von einer geplanten Zusammenarbeit im Rahmen einer 
ARGE, liegt eine offene ARGE vor und Vertragspartei im Verhältnis zum Bauherren sind die 
ARGE-Partner (nicht nur einer hiervon). Möglich, aber nicht zwingend erforderlich ist die Ein-
reichung einer gemeinsamen Offerte durch die ARGE-Partner, aus welcher ersichtlich wird, 
welche Unternehmen den Auftrag gemeinsam planen und im Falle des Zuschlages ausfüh-
ren  würden.  Das  Verhältnis  der  ARGE-Partner  untereinander  wird  über  Zusammenarbeits-
verträge geregelt und die Ausführung wird gemeinsam bewerkstelligt.111 

59.  Subunternehmer:  Eine  weitere  Art  der  Zusammenarbeit  bei  grösseren  Aufträgen  be-
steht  im  Beizug  von  Subunternehmern.  Subunternehmer  sind  Vertragspartner  der  berück-
sichtigten Anbieterin (also des Unternehmens, welches den Zuschlag erhielt) und somit nicht 
des  Auftraggebers.  Vertragspartner  im  Verhältnis  zum  Auftraggeber  ist  ausschliesslich  die 
berücksichtigte Anbieterin. Subunternehmer werden von der berücksichtigten Anbieterin bei-

107  Dieser hier verwendete Begriff „Schutz“ entstammt der Terminologie aus der Untersuchung  Wett-

bewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich, RPW 2013/4. 

108  Siehe dazu auch RPW 2009/3, 200 Rz 15, Elektroinstallationsbetriebe Bern. Ferner etwa MARSELA 
MACI,  Bid  rigging  in  the  EU  public-procurement  markets:  some  history  and  developments,  ECLR 
2011/8, 406–413, 407. 

109  Siehe hierzu auch RPW 2014/1, Jahresbericht 2013 der WEKO. 
110  Bundesgesetz  vom  30.  März  1911  betreffend  die  Ergänzung  des  Schweizerischen  Zivilgesetzbu-

ches (Fünfter Teil: Obligationenrecht) (OR; SR 220). 

111  Siehe  allgemein  zu  Arbeitsgemeinschaften  und  der  Notwendigkeit  deren  Bildung  etwa  ELLEN 
BRAUN,  in: Kommentar  zum deutschen und  europäischen  Kartellrecht,  Band  2  Europäisches  Kar-
tellrecht, Langen/Bunte (Hrsg.), 11. Auflage, 2010, Art. 81 EGV Fallgruppen N 58 ff. 

22/2013/00023/COO.2101.111.2.1050619  

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gezogen,  um  bestimmte  Arbeiten  auszuführen, die  sie  gegenüber  dem Auftraggeber  schul-
det. Im Verlauf der Untersuchung hat sich gezeigt, dass es in der Tunnelreinigungsbranche 
zwei Arten des Einsatzes von Subunternehmern gibt: Entweder wird eine Tunnelreinigungs-
unternehmung von einer grösseren Unternehmung im Rahmen eines Bauprojekts als Subun-
ternehmer  beigezogen,  um  die  abschliessende  Reinigung  des  fertig  gestellten  Tunnels 
durchzuführen,  da  dieses  selbst  nicht  über  die  entsprechenden Fahrzeuge oder  das  nötige 
Know-how  verfügt.112  Oder  aber  eine  Unternehmung  zieht  eine  andere  Unternehmung  als 
Subunternehmer bei, um ein grösseres Tunnelreinigungsprojekt gemeinsam auszuführen.113 

B.3 

Die Tunnelreinigung 

B.3.1  Nachfrage nach Tunnelreinigungen 

60.  Bis 2008 waren die Kantone für den Unterhalt und damit verbunden auch für die Reini-
gung der National- und Kantonsstrassentunnel verantwortlich. Am 1. Januar 2008 gingen mit 
der  Umsetzung  des  Neuen  Finanzausgleichs  (NFA)  die  Nationalstrassen  als  Eigentum  von 
den Kantonen an den Bund über.114 Die Zuständigkeit obliegt nun dem Bundesamt für Stras-
sen ASTRA. Gleichzeitig wurden 11 Gebietseinheiten (GE) des Schweizer Nationalstrassen-
netzes gebildet, welche  meist Teil der kantonalen Baudirektionen sind und denen per Leis-
tungsvereinbarung  der  Betrieb  und  Unterhalt  der  Nationalstrassen  übertragen  wurde.  Die 
nachfolgende Abb. 1 veranschaulicht die geografische Verteilung der Gebietseinheiten. 

Abb. 1: Die Gebietseinheiten der Schweizer Nationalstrassen115 

112  Act. n° 100 Rz 51 f. und act. n° 127. 
113  Act. n° 17 Rz 38 ff., act. n° 30 Rz 12 ff., act. n° 33 Rz 52 ff.  
114  Nationalstrassenverordnung vom 7. November 2007 (NSV, SR 725.111). 
115  Siehe „Die Gebietseinheiten der Nationalstrassen“, abrufbar unter <http://www.astra.admin.ch/org/ 

00139/05673/index.html?lang=de> [letzte Kontrolle: 22.2.2015]. 

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61.  Die  Zuständigkeit  für  die  Tunnelreinigungen  der  Nationalstrassentunnel  obliegt  einer 
jeweiligen  Gebietseinheit,  welche  in  der  Regel  die  zugehörigen  kantonalen  Baudirektionen 
und Tiefbauämter oder auch spezielle Trägerschaften116 beauftragt. Die Zuständigkeit für die 
Reinigung der Tunnel auf den Kantons- und Gemeindestrassen obliegt weiterhin den Kanto-
nen.  Auftraggeber  für  Tunnelreinigungen  sind  sodann  die  jeweiligen  Gebietseinheiten  bzw. 
deren kantonale Baudirektionen, Tiefbauämter oder Trägerschaften.117  

62. 
In  einzelnen  Gebietseinheiten  werden  Tunnelreinigungen  direkt  von  der  öffentlichen 
Hand selber  ausgeführt.  D.h.,  verschiedene Gebietseinheiten  beauftragen direkt  ihre Werk-
höfe  oder  Trägerschaften,  die  Tunnel  in  ihrem  Zuständigkeitsgebiet  zu  reinigen.  Sie  treten 
somit  nicht  als  Nachfrager  von  Tunnelreinigungen  bei  öffentlichen  Ausschreibungen  auf.118 
Die  nachfolgende  Tab.  1  führt  die  für  Tunnelreinigungen  zuständigen  Amtsstellen  in  der 
Schweiz  auf.  Zudem  geht  daraus  hervor,  welche  Amtsstellen  die  Tunnelreinigungen  selbst 
ausführen  und  welche  diese  ausschreiben  und  entsprechend  Tunnelreinigungsaufträge  an 
private Anbieter vergeben.  

Tab. 1: Für Tunnelreinigungen zuständige Amtsstellen in der Schweiz 

GE  Kanton(e) 

Zuständige Amtsstelle 

I 

Bern 

II 

Freiburg 
Genf 
Waadt 
III  Wallis 

IV 

Tessin 

VI 

V  Graubünden – 
Grischun 
Appenzell A.Rh., 
Appenzell I.Rh.,  
Glarus, St. Gallen, 
Thurgau 
VII  Schaffhausen 

Zürich, Schwyz 

VIII  Aargau, Basel 

Tiefbauamt des Kt. Bern 

Tiefbauamt des Kt. Freiburg 
Tiefbauamt des Kt. Genf 
Tiefbauamt des Kt. Waadt 
Dienststelle für Strassen, Verkehr 
und Flussbau (DSVF) des Kt. Wallis 
Area del supporto e del coordina-
mento e cantone Ticino 

Vergabe an privates UN  
(Verfahrensart) 
Nein 

Ja (freihändig, Einladung) 
Ja (freihändig, Einladung, offen) 
Ja (freihändig, Einladung) 
Nein  

Ja (freihändig) 

Tiefbauamt des Kt. Graubünden 

Nein 

Tiefbauamt des Kt. St. Gallen  

Ja (freihändig) 

Tiefbauamt des Kt. Schaffhausen 
Baudirektion des Kt. Zürich 
NSNW AG  

Ja (freihändig, Einladung) 
Ja (Einladung, offen) 
Ja (freihändig) 

Landschaft, Basel-
stadt, Solothurn 
Bern 
Jura 

Tiefbauamt des Kt. Bern 
Department für Umwelt und Ausrüs-
tung des Kt. Jura  
Departement für Wartung des Kt. 
Neuenburg  
Luzern, Nidwalden,  Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsde-

Neuenburg 

IX 

X 

Nein 
Nein 

Nein 

Ja (freihändig, Einladung) 

116  Beispielsweise  haben  die  Kantone  Aargau,  Basel  Landschaft  und  Solothurn  dafür  das  Unterneh-
men NSNW AG gegründet und das Personal und die Infrastruktur der Autobahnwerkhöfe darin in-
tegriert, siehe <www.nsnw.ch> [letzte Kontrolle: 22.2.2015]. 

117  Siehe „Die Gebietseinheiten der Nationalstrassen“, abrufbar unter <http://www.astra.admin.ch/org/ 
00139/05673/index.html?lang=de>  [letzte  Kontrolle:  22.2.2015]  sowie  act.  n°  53a,  54a,  58a,  62a, 
104, 108, 110, 118, 121, 123, 125, 127, 129, 131, 133 und 138.  

118  So  die  Kantone  Basel,  Basel  Landschaft,  Bern,  Graubünden,  Neuenburg  und  Wallis,  vgl.  act.  n° 

58a, 62a, 104 und 133. 

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Obwalden, Zug 

partement des Kt. Luzern, Abteilung 
Westliche Zentralschweizer Natio-
nalstrassen (zentras) 

XI 

Schwyz, Tessin, Uri  Amt für Betrieb Nationalstrassen 

Ja (freihändig) 

(AfBN) des Kt. Uri  

63.  Die  Vergabe  von  Tunnelreinigungen  durch  die  öffentliche  Hand  richtet  sich  nach  den 
Regeln des öffentlichen Beschaffungswesens, welche das Vergabeverfahren bestimmen. In 
der Regel werden die Tunnelreinigungsprojekte sodann vom Auftraggeber vorkalkuliert und 
ein  entsprechender  Kostenvoranschlag  erstellt,  an  dem  sich  die  Wahl  des  Vergabeverfah-
rens  orientiert  (Schwellenwerte).  In  der  Schweiz  werden  Tunnelreinigungsaufträge  zum 
Grossteil im freihändigen oder im Einladungsverfahren vergeben. Nur die Gebietseinheit VII 
schreibt seit 2008 jährlich die Tunnelreinigungen für den Grossraum Zürich im offenen Ver-
fahren aus. Im Jahr 2009 wendete auch die Gebietseinheit II einmalig das offene Verfahren 
für die Beschaffung der Tunnelreinigungen im Kanton Genf an. Vereinzelt werden Tunnelrei-
nigungsarbeiten  auch  in  Zusammenhang  mit  Bauvorhaben  ausgeschrieben,  sodass  auf 
Tunnelreinigungen spezialisierte Unternehmen als Subunternehmer von Baufirmen engagiert 
werden.119  Öffentliche  Ausschreibungen  von  Tunnelreinigungen  stehen  dabei  grundsätzlich 
nationalen wie ausländischen Unternehmen offen.  

64.  Aufträge  für  Tunnelreinigungen  beinhalten  meist  die  Reinigung  von  gleich  mehreren 
Tunneln  in  einer  Region  resp.  Gebietseinheit,  welche  dann  als  Projekte  zusammengefasst 
werden.120  Die  Ausführungszeitpunkte  der  Tunnelreinigungen  konzentrieren  sich  fast  aus-
schliesslich  auf  das  Frühjahr,  bei  zweimaliger  Reinigung  pro  Jahr  jeweils  auf  das  Frühjahr 
und  den  Herbst.  Die  Arbeiten  müssen  auch  zumeist  in  engen  vordefinierten  Zeitintervallen 
ausgeführt werden, welche ex-ante vom Auftraggeber vorgegeben werden und nicht verän-
derbar  sind.121  Besonders  die  zeitliche  Dichte  (Frühling-  und/oder  Herbstreinigung)  und  die 
teilweise  daraus  resultierenden  Überschneidungen  einzelner  Aufträge  können  demnach  zu 
Kapazitätsengpässen bei den Anbietern führen. Diese können sich dahingehend auswirken, 
dass  sich Anbieter  auf  bestimmte Tunnelreinigungsprojekte konzentrieren  müssen. Würden 
die Tunnelreinigungen zu unterschiedlichen Zeitpunkten terminiert, etwa das ganze Jahr hin-
durch, wäre es Anbietern potenziell möglich mehr Tunnelreinigungen durchzuführen.  

65.  Auch  lässt  sich  eine  gewisse  Tendenz  der  Auftraggeber  feststellen,  ihnen  bekannte 
Anbieter  zu  favorisieren.  So  kann  in  der  Westschweiz  eine  Konzentration  der  Offertstel-
lungsanfragen und Auftragsvergaben an lokal ansässige und französischsprachige Anbieter 
festgestellt werden; analog verhält es sich in der Deutschschweiz und im Tessin (vgl. auch 
Rz 70 und 75 ff.).122 Insbesondere wurden im Tessin seit mindestens 2006 die Tunnelreini-
gungen immer an die lokal ansässige ISS vergeben und auch keine weiteren Unternehmen 
zur Offertstellung angefragt. Im Kanton Jura verhält es sich gar so, dass die Tunnelreinigun-
gen in Zusammenhang mit einem weiteren Projekt an eine lokale Anbieterin vergeben wur-
den,  welche  jedoch  selbst  keine  Tunnelreinigungen  ausführen  kann  und  daher  Pfister  als 
Subunternehmerin für die Tunnelreinigungen engagiert.123 Auch ist die Reinigung des Gott-
hard-Tunnels zu nennen, welche seit Jahren vom Südportal her von der im Tessin ansässi-

119  Vgl. bspw. act. n° 30 Rz 19 f., 100 Rz 49 ff. sowie 145 Rz 23 ff. und Beilage 61–65. 
120  Vgl. Antworten auf Frage 4 und 5 in act. n° 53a, 54a, 104, 108, 110, 118, 121, 123, 125, 127, 129, 

131 und 138.   

121  Für  den  Zeitraum  der  Tunnelreinigung  müssen  die  entsprechenden  Tunnel  komplett  oder  zumin-
dest  einzelne  Fahrbahnen  gesperrt  werden.  Daher  werden  die  Zeitfenster  für  die  Tunnelreinigun-
gen möglichst minimiert, beispielsweise zwischen 3 und 7.5 Stunden und/oder zum Teil auch nur 
nachts, siehe act. n° 8.32 S. 36–40. 

122  Siehe Antworten auf Frage 2 und 4–5 in act. n° 53a, 54a, 104, 108, 110, 118, 121, 123, 125, 127, 

129, 131 und 138 sowie Antworten auf Fragen 1–6 in act. n° 99, 115 und 141. 

123  Act. n° 100 Rz 49 ff. und Antwort auf Frage 5 in act. n° 127.  

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gen  und  italienischsprachigen  ISS,  vom  Nordportal  her  von  der  in  der  Deutschschweiz  an-
sässigen Pfister durchgeführt wird.124 

B.3.2  Anbieter von Tunnelreinigungen 

66. 
Im  Rahmen  dieser  Untersuchung  umfasst  der  Begriff  Tunnelreinigung  die  Reinigung 
von Tunnelwänden inklusive allfälliger Nischen. Von dem Begriff nicht erfasst werden dage-
gen  weitere  Arbeiten  wie  Instandhaltungs-,  Maler-,  und  Elektronikarbeiten  in  Tunneln.  Es 
handelt  sich bei  der Tunnelreinigung um  eine  standardisierte, jedoch  sehr  spezielle Dienst-
leistung  im  Bereich  Flächeninstandhaltung,  -bearbeitung,  sowie  -unterhalt.  Die  Verfahrens-
parteien  sind  denn  auch  nicht  einzig  auf  diese  Dienstleistung  spezialisiert,  sondern  bei-
spielsweise auch im Bereich der Grünpflege, der Strassen- oder der Kanalreinigung tätig.125 

67.  Tunnelreinigungen  werden  mit  speziellen  Reinigungsfahrzeugen  oder  speziell  dafür 
angefertigten  Fahrzeugaufsätzen  ausgeführt.  Entsprechend  können  diese  Fahrzeuge  zum 
Teil  auch  anderweitig  eingesetzt  werden.  Nach  Angaben  der  Verfahrensparteien  betragen 
die Anschaffungskosten für ein Tunnelreinigungsfahrzeug zwischen CHF 850‘000 und CHF 
1.5  Mio.,  was  je  nach  Auftragsauslastung  der  Unternehmungen  zu  einer  Amortisationszeit 
von ungefähr 6 bis 15 Jahren führen dürfte.126 

Im  Zeitraum  2008  bis  2012  haben insgesamt  acht  (sechs)127  nationale  und zwei  aus-
68. 
ländische  Unternehmen an  Submissionen  oder  Vergaben  für  Tunnelreinigungsarbeiten  teil-
genommen und ein Angebot eingereicht. Von diesen insgesamt zehn (acht) Anbietern haben 
sechs  einheimische  und  ein  ausländisches  Unternehmen  mindestens  einmal  einen  Auftrag 
erhalten.128  

69.  Die Aufträge für Tunnelreinigungen unterscheiden sich nur geringfügig hinsichtlich ihrer 
Spezifikation und Komplexität. Einzig müssen aufgrund der Unterschiede einzelner Tunnel in 
ihrer Beschaffenheit (Nischen, Lampen), Länge, Wandhöhe und ihres Verschmutzungsgrads 
Veränderungen an der Ausrichtung der Reinigungsfahrzeuge vorgenommen sowie die benö-
tigte  Menge  an  Reinigungsmittel  individuell  an  den  Auftrag  angepasst  werden.  Zu  berück-
sichtigen  bleibt  jedoch,  dass  sich  die  Aufträge  hinsichtlich  ihrer  Grösse  zum  Teil  deutlich 
voneinander  unterscheiden  können.  So  teilen  verschiedene  Auftraggeber  ihre  Tunnelreini-
gungen in mehrere kleinere Projekte auf, andere fassen alle zu einem Grossauftrag zusam-
men.  Allerdings  ist  die Reinigung  dieser  Tunnel  allen  Anbietern  von  Tunnelreinigungen  zu-
mindest  in  technischer  Hinsicht  möglich.  Somit  stellen  Tunnelreinigungen  eine  weitgehend 
homogene  Dienstleistung  dar. Wie  bereits  in  Rz  64  darauf  hingewiesen,  kann  es  aufgrund 
der  engen  Terminierung  der  Tunnelreinigungen  teilweise  zu  Überschneidungen  einzelner 
Aufträge kommen, so dass sich Anbieter aus Kapazitätsgründen auf bestimmte Tunnelreini-

124  Die  Amtsstelle des Kanton Uri gibt an, die Tunnelreinigungen an die  ARGE Pfister/ISS  zu  verge-
ben, siehe act. n° 131. Pfister und ISS erläutern in ihren Selbstanzeigen, dass ISS den Auftrag als 
Subunternehmer von Pfister durchführe, da der Kanton Uri eine deutschsprachige Ansprechperson 
für diesen Auftrag wünsche, siehe act. 30 Rz 12 ff. (ISS) sowie act. n° 17 Rz 38 ff. und act. n° 33 
Rz 52 ff. (Pfister). 

125  Vgl. hierzu die Ausführungen unter Rz 3 ff. 
126  Siehe act. n° 52 Rz 10. 
127 Hier wurde berücksichtigt, dass im Kanton Jura die Tunnelreinigungen im Zusammenhang mit wei-
teren  Arbeiten  ausgeschrieben  werden  (vgl.  Rz  65)  und  im  Zuge  der  jährlichen  Submission  zwei 
Anbieter zur Offertstellung eingeladen, welche selbst gar keine Tunnelreinigungen ausführen kön-
nen; diese haben zwar den Zuschlag für eben u.a. die Tunnelreinigungen erhalten, dann aber eine  
Subunternehmerin  speziell  für  diese  Arbeiten  engagiert,  siehe  act.  n°  127,  act.  n°  100  Rz  51  f. 
(Pfister) sowie act. n° 30 Rz 20 (ISS). Effektiv handelt es sich daher um insgesamt sechs (anstatt 
acht) nationale Anbieter von Tunnelreinigungen im Zeitraum 2008 bis 2012. 

128  Siehe  die  Antworten  der  Amtsstellen  auf  Frage  4  und  5  in  act.  n°  53a,  54a,  58a,  62a,  104,  108, 

110, 118, 121, 123,  125, 127, 129, 131, 133 und 138. 

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gungsprojekte  konzentrieren.  Bei  allfälligen  Kapazitätsengpässen  kann  sodann  aber  bei-
spielsweise  ein  anderer  Anbieter  als  Subunternehmer  eingesetzt  werden  oder  es  können 
dessen Reinigungsfahrzeuge angemietet werden.129  

70.  Asymmetrien zwischen Anbietern können sich aufgrund von Kostenvorteilen, ihrer Re-
putation  bei  den  Auftraggebern  oder  aufgrund  der  „Sprache“  ergeben.  Beispielsweise  kann 
eine Unternehmung durch wiederholte Reinigung gleicher Tunnel Kostenvorteile innehaben, 
da ihr bereits sämtliche Tunneleigenschaften bekannt sind. Auch steigt mit der Bekanntheit 
beim Auftraggeber und dessen Zufriedenheit mit bereits ausgeführten Tunnelreinigungen die 
Reputation eines Anbieters, welche sich günstig auf die Vergabe von Folgeaufträgen auswir-
ken  kann.  Dies  geht  zum  Teil  einher  mit  einer  gewissen  Tendenz  gleichsprachige  Anbieter 
zu favorisieren. So kann eine Konzentration der Teilnahmen der Anbieter an Submissionen 
in ihrer jeweiligen Sprachregion festgestellt werden (vgl. auch Rz  65 und Rz 77). Verschie-
dene  Anbieter  von  Tunnelreinigungen bieten  ihre  Dienstleistung  aber  auch über  die eigene 
„Sprachgrenze“  hinaus an,  wie u.a.  die  Verfahrensparteien,  und  waren  dort  auch schon ef-
fektiv  tätig.130  Beispielsweise  führte  ein  […]  Unternehmen  mit  Sitz  in  der  Deutschschweiz 
zwischen  2006  und  2011  regelmässig  einen  Teil  der  Tunnelreinigungen  im  Kanton  Genf 
aus.131 Diese Teilnahmen der Anbieter an Submissionen in der gesamten Schweiz sowie die 
Ausführungen  der  Parteien  belegen,  dass  zumindest  die  nationalen  Anbieter  Tunnelreini-
gungen  grundsätzlich  schweizweit  ausführen  können,  unabhängig  vom  Sitz  des  Unterneh-
mens.     

B.3.3  Vergabevolumen und Tätigkeitsgebiete der Untersuchungsadressatinnen 

71.  Um ein möglichst umfassendes Bild der Tätigkeitsgebiete der Untersuchungsadressa-
tinnen sowie des Vergabevolumens im Bereich der Tunnelreinigung in der Schweiz zu erhal-
ten, befragte das Sekretariat die für die Vergabe von Tunnelreinigungsarbeiten zuständigen 
Amtsstellen  um  Angabe  ihrer  Anbieter  sowie  der  Kosten  im  Bereich  der  Tunnelreinigung 
resp. die Zusendung der jeweiligen Offertöffnungsprotokolle und Auftragsvergabebestätigun-
gen für die entsprechenden Tunnelreinigungen. Zu beachten ist, dass kleinere, zumeist Kan-
tons-  und Gemeindetunnel,  bei  dieser  Befragung nicht  abschliessend  erfasst  wurden.  Auch 
war  es  einzelnen  Amtsstellen,  welche  die  Tunnelreinigungen  in  ihrem  Zuständigkeitsgebiet 
nicht durch ein privates Unternehmen ausführen lassen, sondern diese selbst reinigen, nicht 
immer möglich,  die effektiven  Kosten  für  die  Tunnelreinigungen separat auszuweisen.  Zum 
Teil wurden auch bloss die durchschnittlichen Kosten mehrerer Jahre angegeben.132 Die Be-
rechnungen  des  Auftragsvolumens  in  der  Schweiz  sind  entsprechend  mit  Ungenauigkeiten 
behaftet.   

72.  Gestützt  auf  die Antworten  im  Fragebogen  der Amtsstellen  ist  von  einem  ungefähren 
Gesamtvolumen für Tunnelreinigungen in der Schweiz in der Grössenordnung von rund CHF 
[3–6] Mio. pro Jahr im Zeitraum 2008 bis 2012 auszugehen.133 Davon entfallen durchschnitt-
lich  [40–60] %  pro  Jahr  auf  Tunnelreinigungen,  die  durch  private  Unternehmen  ausgeführt 
werden. Demnach beträgt das Auftragsvolumen, welches für private Unternehmen überhaupt 
zugänglich ist, in den Jahren 2008 bis 2012 rund CHF [1,5–3] Mio. pro Jahr. 

129 Bspw. act. n° 88 Rz 2. 
130  Siehe die Antworten auf Fragen 4 und 5 in act. n° 110, 118, 123, 127 und 138 sowie act. n° 52 Rz 

10. 

131  Siehe Antwort auf Frage 5 in act. n° 118. 
132  So etwa die Angaben der Amtsstellen in act. n° 58a, 104 oder 125. 
133  Für die Stellungnahmen der Amtsstellen siehe act. n° 53a, 54a, 58a, 62a, 104, 108, 110, 118, 121, 

123, 125, 127, 129, 131, 133 und 138. 

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[…].134  Weiter  gibt  ISS  ein  derzeit  gesamthaft  für  die  Schweiz  geschätztes  Volumen 
73. 
von  CHF  [2–7]  Mio.  für  Tunnelreinigungen  an.  Der  Anteil,  welcher  dabei  für  private  Unter-
nehmen zugänglich ist, betrage rund CHF [1–5] Mio.135  

In den Jahren 2008 bis 2012 war Pfister die bedeutendste Anbieterin von Tunnelreini-
74. 
gungen [mit einem Marktanteil von 20–65 %]. besa erzielte einen schweizweiten Anteil  von 
[5–20] %, ISS einen solchen von [10–25] %. Zusammen erzielten die drei Parteien somit ei-
nen Anteil am Auftragsvolumen von [45–85] %. Die restlichen durchschnittlich [15–55] % ent-
fallen auf die übrigen, insgesamt sieben weiteren Anbieter, die im Zeitraum 2008 bis 2012 im 
Bereich von Tunnelreinigungen in der Schweiz tätig waren, siehe Tab. 2.136  

Tab. 2: Entwicklung der Anteile am CH-Auftragsvolumen im Zeitraum 2008 bis 2012 

Unternehmen 
Besa 
ISS 
Pfister 
Andere 

Prozentualer Anteil am CH-Auftragsvolumen (pro Jahr) 
2010 
[10–20] % 
[10–25] % 
[45–65] % 
[15–30] % 

2011 
[10–20] % 
[10–25] % 
[45–65] % 
[15–30] % 

2009 
[10–20] % 
[10–25] % 
[30–50] % 
[25–40] % 

2012 
[10–20] % 
[10–25] % 
[45–65] % 
[15–30] % 

2008 
[5–15] % 
[10–25] % 
[20–35] % 
[40–55] % 

Gesamt Parteien 

[45–60] % 

[60–75] % 

[70–85] % 

[70–85] % 

[70–85] % 

75.  Um eine Vorstellung über die Aufteilung resp. das (grobe) Tätigkeitsgebiet der Anbieter 
von Tunnelreinigungsarbeiten in der Schweiz zu  erhalten, wurde dies in der nachfolgenden 
Abb. 2 nach Kantonen dargestellt. Dabei sind Kantone für einen Anbieter als dessen Tätig-
keitsgebiet markiert, in welchen dieser den überwiegenden Anteil der Tunnelreinigungen im 
Zeitraum 2008 bis 2012 ausführte.  

134 […]. 
135  Siehe act. n° 30 Rz 21. 
136  Die Marktanteilsberechnungen stützen sich auf die Antworten im Fragebogen der Amtsstellen. Die 
Angaben der Parteien darüber, welchen Umsatz sie im Bereich Tunnelreinigung in der Schweiz er-
zielen,  stimmen  weitgehend  mit  diesen  Angaben  der  Amtsstellen  überein.  Die  Abweichungen  er-
geben sich daraus, dass die Parteien auch solche Umsätze angegeben haben, welche sie mit klei-
neren,  von  den  Amtsstellen  nicht  erfassten  bzw.  angegebenen  Tunnelreinigungen  aufführen. 
Zudem beruhen die Angaben der Amtsstellen zumeist auf den Auftragsvergabebestätigungen, wel-
che  nicht  zwingend  die  tatsächlichen  Zahlungsflüsse  wiedergeben  müssen.  Die  prozentuale  Ent-
wicklung der Verteilung der Anteile am Auftragsvolumen dürfte dies aber kaum beeinflussen. 

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25 

 
 
 
 
 
 
 
 
                                                
Abb. 2: Tätigkeitsgebiet der Verfahrensparteien und weiterer Anbieter nach Kantonen 

Gebietseinheiten / Kantone 
besa 
ISS 
Pfister 
Andere 

76.  Wie  bereits  erwähnt,  ist  in  Abb.  2  deutlich  erkennbar,  dass  die  Verfahrensparteien 
überwiegend in der Deutschschweiz tätig sind. Die ISS ist zusätzlich noch im Tessin tätig. In 
der Westschweiz werden sodann die Tunnelreinigungen zum Grossteil von anderen Anbiete-
rinnen als den Verfahrensparteien ausgeführt. Vereinzelt werden auch noch kleinere Tunnel 
in der Deutschschweiz von einer weiteren, nicht an der vorliegenden Untersuchung beteilig-
ten Anbieterin, ausgeführt (siehe auch die Ausführungen in Rz 65 und Rz 70). 

77.  Die Verfahrensparteien sind den Beschaffungsstellen resp. öffentlichen Auftraggebern 
von  Tunnelreinigungen  in  der  Westschweiz  bzw.  den  französischsprachigen  Gebieten  der 
Schweiz grundsätzlich bekannt und sie nahmen dort auch wiederholt an Submissionen teil, 
wenn sie zur Offertstellung angefragt wurden.137 Umgekehrt trifft dies allerdings nicht zu. An-
bieter  mit  Sitz  in  der  Westschweiz  nahmen  bislang  nicht  an  Submissionen  in  der  Deutsch-
schweiz  und  im  Tessin  teil  und  wurden  auch  nicht  zur  Offertstellung  von  den  zuständigen 
Beschaffungsstellen angefragt.138  

B.3.4  Hintergrundinformationen bezüglich Abreden bei Vergabeverfahren  

78.  Wie zuvor ausgeführt, richten sich Vergaben durch die öffentliche Hand nach den Re-
geln des öffentlichen Beschaffungswesens, welche das zur Anwendung gelangende Verga-
beverfahren  weitgehend  bestimmen.139  Grundsätzlich  werden  vier  Vergabeverfahren  unter-
schieden:  offenes  Verfahren,  selektives  Verfahren,  Einladungsverfahren  und  freihändiges 
Verfahren. Sowohl im offenen als auch im selektiven Verfahren wird der geplante Auftrag öf-

137  Act. n° 110, 118, 123, 127 und 138 sowie act. n° 52 Rz 10. 
138 Act. n° 53a, 54a, 108, 110, 118, 121, 123, 125, 127, 129, 131 und 138. 
139  Die Wahl des Vergabeverfahrens richtet sich nach den Schwellenwerten, vgl. BöB Art. 2 ff., 13 ff.; 
IVöB Art. 6 ff., 11 ff. Diese legen jedoch grundsätzlich nur das  zur Anwendung  gelangende „Min-
destvergabeverfahren“  fest;  es  steht  dem  Auftraggeber  gleichwohl  frei  ein  „höheres“  Vergabever-
fahren zu wählen.  

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fentlich ausgeschrieben. 140 Im offenen Verfahren können sämtliche Unternehmen direkt und 
unaufgefordert ein Angebot einreichen, sodass keine Begrenzung der Anbieterzahl vorgese-
hen ist. Beim selektiven Verfahren werden die Interessenten in einem ersten Schritt auf ihre 
Eignung  geprüft;  in  einem  zweiten  Schritt  können  dann  die  gemäss  dem  ersten  Schritt  zur 
Teilnahme  zugelassenen  Unternehmen  ein  Angebot  einreichen.  Bei  Vergaben  im  Einla-
dungsverfahren  ist  der  öffentliche  Auftraggeber  angehalten,  mindestens  drei  Unternehmen 
zur Offertstellung aufzufordern. Eine Änderung der einmal vom Auftraggeber zur Offertabga-
be  eingeladenen  Unternehmen,  insbesondere  eine  Ausweitung  des  Kreises  der  Anbieten-
den,  ist  –  ausser  im  Ausnahmefall  des  Abbruchs  und  der  Wiederholung  des  Verfahrens  – 
ausgeschlossen. Beim freihändigen Verfahren kann der Auftrag direkt und ohne vorgängige 
öffentliche  Ausschreibung  an  ein  Unternehmen  vergeben  werden.  Es  steht  dem  Auftragge-
ber allerdings frei, gleichwohl von mehreren Unternehmen Offerten einzuholen und erst ge-
stützt darauf über die Auftragsvergabe an ein bestimmtes Unternehmen zu befinden.141  

79.  Bei  Vergaben  im  offenen,  selektiven  und  Einladungsverfahren  handelt  es  sich  in  der 
Regel  um  sogenannte  Erstpreisauktionen  mit  verdeckten  Geboten  („first-price  sealed  bid 
auction“142).  Diese  sind  als  Marktmechanismen  („Spiele“  im  spieltheoretischen  Sinn143)  zu 
verstehen und bestimmen, mit welcher Auftragnehmerin (Anbieterin) die Auftraggeberin (öf-
fentliche Hand) eine Transaktion zu einem bestimmten Preis eingeht.144 Anbietende reichen 
ihre  Gebote  ein,  ohne  dass  die  übrigen  Anbietenden  (Mitbewerber)  vom  Inhalt  ihres  Ange-
bots  erfahren.  In  der  Folge  entscheidet  sich  die  Auftraggeberin für  das  wirtschaftlich  güns-
tigste Angebot.145  

80.  Ein einzelnes Vergabeverfahren hat Elemente eines sogenannten „one-shot games“146: 
Das  Vergabeverfahren  wird  in  der  Regel  nur  einmal  durchgeführt  (ausser  bei  Abbruch  des 
Verfahrens und sich daran anschliessende erneute Durchführung des selben Vergabeverfah-
rens), sodass die Anbieter innerhalb des Verfahrens nicht auf die Aktionen bzw. Gebote ihrer 
Konkurrenten  reagieren  können.  Der  Anbieterkreis  innerhalb  dieser  Vergabe  wird  dabei 
durch die jeweiligen Teilnehmer bestimmt und nur diese Anbieter stehen für diesen Auftrag 
miteinander im Wettbewerb. Bei Vergaben im offenen Verfahren ist der Anbieterkreis für den 

140  Die Publikation der Ausschreibung findet im schweizerischen Handelsblatt (SHAB) statt, sowie auf 

der zugehörigen elektronischen Publikationsplattform SIMAP. 

141  Schwellenwerte,  BöB  Art.  2  ff.,  13ff;  IVöB  Art.  6  ff.,  11  ff.;  Die  öffentliche  Hand  bzw.  ein  privater 

Auftraggeber kann auch hier mehre Angebote von Unternehmen einholen.  

142  Zu den verschiedenen Auktionstypen siehe etwa  PAUL KLEMPERER, Auction theory: a guide to the 
literature,  Journal  of  Economic  Surveys  13(3),  1999,  227–286;  allgemein  zu  Auktionen  PAUL 
MILGROM,  Putting  auction  theory  to  work  12,  2004,  112  f.  sowie  VIJAY  KRISHNA,  Auction  Theory, 
Academic Press 2nd ed., 2009, 1ff. 

143  Siehe etwa DREW FUDENBERG/JEAN TIROLE, Game Theory, The MIT Press, 1991. 
144  Vgl.  R.  PRESTON  MCAFFE/JOHN  MCMILLAN,  Auctions  and  Bidding,  Journal  of  Economic  Literature 

25, 1987, 699–738.  

145  Da  es  sich  bei  Tunnelreinigungen  um  eine  weitgehend  standardisierte  Dienstleistung  handelt, 
kommt  in  der  Regel  eine  reine  Preisauktion  zur  Anwendung,  in  welcher  diejenige  Anbieterin  den 
Zuschlag erhält, welche das preislich günstigste Angebot eingereicht hat. Allgemein können jedoch 
auch  weitere  Zuschlagskriterien,  wie  beispielsweise  Qualitätsanforderungen,  eine  entscheidende 
Rolle spielen. Der Zuschlag erfolgt dann auf Basis von vorgängig festgelegten Gewichten, mit de-
nen  diese  Faktoren  in  die  Bewertung  einfliessen,  so  dass  das  wirtschaftlich  günstigste  Angebot 
den Zuschlag erhält. Vgl. hierzu Art 30 Abs. 1 ÖBV sowie  AMSTUTZ/KELLER/REINERT (Fn 58), 120, 
m.w.H.  in  Fn  73.  Zu  „scoring  rules“  siehe  etwa  NICOLA  DIMITRI/GUSTAVO  PIGA/GIANCARLO 
SPAGNOLO, Handbook of Procurement, Cambridge University Press, 2006, 293 ff.  

146 Dieser Begriff aus der Spieltheorie bezeichnet „Spiele“, hier Auktionen, die nach einmaliger Durch-
führung nicht  wiederholt  werden (häufig auch als statische  Spiele bezeichnet).  Vgl. allgemein  zur 
Unterteilung  möglicher  „Spieltypen“  ROBERT  GIBBONS,  A  Primer  in  Game  Theory  1992,  1  ff.; 
FUDENBERG/ TIROLE (Fn 143), 1ff.  

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Auftraggeber unbekannt und unbestimmt; bei Einladungsverfahren und freihändigen Verga-
ben ist der Anbieterkreis für den Auftraggeber bekannt und von ihm vorbestimmt. 

81.  Vergabeverfahren (von Tunnelreinigungen) finden allerdings wiederholt statt. Nicht nur 
fragen  Vergabestellen  meist  jährlich  wiederholt  ihre  Tunnelreinigungen  in  denselben  oder 
sehr ähnlichen Projektkonstellationen und Zeitintervallen nach, auch fragt dieselbe Vergabe-
stelle  zum  Teil  gleichzeitig  verschiedene  Tunnelreinigungen  nach.147  Auch  kann  dasselbe 
Vergabeverfahren wiederholt werden,  wenn es  zuvor  zum Abbruch der Submission kam.148 
Anbieter  von  Tunnelreinigungen  treffen  so  in  der  gleichen  „Entscheidungssituation“  in  ver-
schiedenen  Vergaben,  welche  sequentiell  oder  parallel  stattfinden,  aufeinander.  Sie stehen 
somit  wiederholt miteinander  im Wettbewerb.  Eine  Anbieterin betrachtet  demnach  eine  ein-
zelne  Vergabe  von  Tunnelreinigungen  nicht  unabhängig  von  anderen  Vergaben:  Sie  „be-
dingt“ ihr Angebot in einer (zukünftigen) Vergabe auf ihr Angebot und die erwarteten Chan-
cen  für  den  Zuschlag  in  anderen  (vergangenen)  Vergaben.  So  ist  die  Aggressivität  mit  der 
ein Anbieter an einer Vergabe teilnimmt und damit sein Angebot abhängig vom Erfolg bzw. 
Misserfolg in einer anderen Vergabe (Kapazitätsauslastung).149  

82.  Das mehrfache und wiederholte Stattfinden von Submissionen kann kollusives Verhal-
ten unter den Anbietenden erleichtern.150 Durch die wiederholte Interaktion können Anbieter 
auf  vergangenes  Verhalten  ihrer  Mitbewerber  reagieren,  d.h.  es  ist  überhaupt  erst  möglich 
sich  in  folgenden  Vergabeverfahren  gegenseitig  „zu  belohnen“  oder  „zu  bestrafen“.  Da  bei 
einer Submission i.d.R. nur ein Anbieter den Zuschlag erhält, die anderen Submittenten so-
mit  leer  ausgehen,  müssen  gewisse  Kompensationsmechanismen  bestehen,  damit  ein  An-
bieter  überhaupt  ein  Interesse  daran  hat,  an  einer  Abrede  teilzunehmen.  Dies  können  im 
Prinzip  direkte  Zahlungen  sein  oder  die  Aufteilung  eines  Projekts  durch  die  Weitergabe  an 
Kartellanten, welche dann als Subunternehmer auftreten. Häufig zeigt sich jedoch, dass die 
Gegenleistung  für  eine  Schutzgewährung  oder  für  den  Verzicht  einer  Offertstellung  in  der 
abwechselnden Zu- und Aufteilung von Aufträgen besteht. Es besteht also ein System resp. 
ein  Rotationskartell.  So  können  sich  etwa  die  sich  absprechenden  Unternehmen  für  eine 
Schutzgewährung bei einem Vergabeverfahren durch Stützofferten bei anderen Vergabever-
fahren  gegenseitig  abgelten.151  Ferner  ist  den  Anbietenden  bei  Zustellung  der  Offert-
öffnungsprotokolle  durch  die  Vergabestelle  –  wie  dies  zumindest  bei  den  hier  betrachteten 
Submissionen  von  Tunnelreinigungen  erfolgte  –  jeweils  bekannt,  wie  die  übrigen  Anbieten-
den  bezüglich  eines  bestimmten  Projekts  eingegeben  haben.  Damit  ist  eine  „Kontrolle“  der 
Angebote der übrigen Anbietenden immerhin im Nachgang einer bestimmten Vergabe mög-
lich und es kann in folgenden Vergabeverfahren darauf reagiert werden. Beispielsweise kann 
die Nichteinhaltung der Kartellvereinbarung sanktioniert werden.152  

147 Die gleichzeitige Ausschreibung mehrerer Tunnelreinigungen – entweder durch dieselbe oder ver-
schiedene Vergabestellen – impliziert, dass ein Unternehmen gleichzeitig für mehrere Tunnelreini-
gungen ein Angebot einreichen kann (im Sinne einer sogenannten „multi-unit auction“, siehe VIJAY 
KRISHNA, Auction Theory 2nd ed., Academic Press, 2009, 171 ff.). 

148 Vgl. Art. 29 ÖVB. 
149  Aus spieltheoretischer Sicht stellen solche wiederholten Spiele („repeated games“) einen Spezial-
fall sogenannter dynamischer Spiele dar. Im Gegensatz zu statischen Spielen, bei denen die Spie-
ler nur einmalig miteinander interagieren („one-shot games“), spielen die Spieler in einem dynami-
schen Spiel in jeder Runde das gleiche statische Spiel und können so ihr zukünftiges Verhalten auf 
vergangenes Verhalten bedingen (dynamische Spiele mit stationärer Struktur), siehe etwa GIBBONS 
(Fn 146), 82 ff. 

150  Siehe etwa R. PRESTON MCAFFEE/JOHN MCMILLAN, Bidding rings, The American Economic Review 
82(3), 1992, 579–599 sowie PAUL KLEMPERER, What really matters in auction design 16(1), Journal 
of Economic Perspectives, 2002, 169–189.  

151  Siehe hierzu Rz 57. In diesem Sinn ebenfalls AMSTUTZ/KELLER/REINERT (Fn 67), 120. 
152  Durch die Wiederholung der Vergabeverfahren stehen den Abredeteilnehmern mehrere Sanktions-
strategien  zur  Verfügung  und  sie  können  im  Laufe  der  Zeit  „lernen“  miteinander  zu  kooperieren. 
Siehe KLEMPERER (Fn 150) oder MCAFFEE/MCMILLAN (Fn 150). 

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83.  Grundsätzlich hat jedoch keine der Anbietenden im Rahmen einer first-price sealed-bid 
auction ein Interesse daran, dass andere Anbietende vor Ablauf der Angebotseingabefrist ihr 
Angebot, insbesondere dessen Höhe, kennen. Im Gegenteil: In Anbetracht dessen, dass die 
Vergabe-  bzw.  Zuschlagskriterien  inklusive  deren  Gewichtung  im  Voraus  im  Einzelnen  be-
kannt sind, wäre es einer anderen, dergestalt informierten Anbietenden bei gegebenem Inte-
resse ein Leichtes, ein eigenes Angebot einzureichen, welches gerade ein bisschen besser 
(d.h. wirtschaftlich günstiger) ist als das ihr bekannte Angebot ihrer Konkurrentin, um so den 
Zuschlag zu erhalten. Diesem evidenten Risiko steht kein eigener Vorteil (auch kein potenti-
eller)  gegenüber,  der  mit  einer  solchen  Offenlegung  verbunden  wäre.  Daher  hat  keine  der 
Anbietenden ein Interesse daran, ihr Angebot Konkurrentinnen während laufender Eingabe-
frist offenzulegen; es sei denn, es liege ein kollusives Verhalten zwischen diesen vor.  

84.  Weiter hat keine am Zuschlag interessierte Anbietende, der während laufender Einga-
befrist die Höhe des Angebots einer anderen Anbietenden bekannt wird, ein Interesse daran, 
selber ein wirtschaftlich weniger günstiges Angebot als das ihr bekannte Konkurrenzangebot 
einzureichen; es sei denn, es liege ein kollusives Verhalten zwischen diesen vor. Denn da ihr 
die Zuschlagskriterien inklusive deren Gewichtung bekannt sind, weiss sie schon im Voraus, 
dass ein solches Angebot ihrerseits den Zuschlag nicht erhalten wird, was es für sie ökono-
misch  unsinnig  macht,  dieses  (wie  ihr  bekannt  ist)  chancenlose  Angebot  gleichwohl  einzu-
reichen.  Bei  Interesse  am  Zuschlag  muss  sie  daher  vielmehr  ein  wirtschaftlich  günstigeres 
Angebot einreichen.153 Sollte sie jedoch am Auftragserhalt nicht interessiert sein, bleibt es für 
sie nach wie vor am wenigsten aufwändig, gar kein eigenes Angebot einzureichen; oder sie 
wird  so  oder  so  ein  wirtschaftlich  nicht  besonders  attraktives  Angebot  einreichen,  nur  um 
damit – wie dies insbesondere von den Verfahrensparteien als notwendig erachtet wird – bei 
der Auftraggeberin im Gespräch zu bleiben (vgl. hierzu auch Rz 142 ff.).  

85.  Weiterführend lässt sich sogar feststellen, dass eine ökonomisch rational, nicht kollusiv 
handelnde Unternehmung kein Interesse daran hat, andere Unternehmungen auch nur wis-
sen  zu  lassen,  ob  sie  bezüglich  eines  Projekts  mit  viel  oder  wenig  Interesse  am  Zuschlag 
eingibt. Hat sie grosses Interesse am Zuschlag, wird sie „scharf“ rechnen, d.h. ein wirtschaft-
lich (und vor allem auch preislich) möglichst günstiges Angebot einreichen. Hat sie  demge-
genüber kaum Interesse am Zuschlag, wird sie einen höheren Preis eingeben. Die Kenntnis 
darüber,  mit  welchem  Interesse  am  Zuschlag  eine  Unternehmung  eingibt,  führt  fast  unwei-
gerlich zu einer Verhaltensanpassung der anderen, darüber „informierten“ Unternehmung.154  

B.4  Wettbewerbsrechtlich relevanter Sachverhalt 

86.  Da den Verfahrensparteien im Zuge der Gespräche zum Abschluss einer EVR (siehe 
Rz  30  ff.)  das  vorläufige  Beweisergebnis  des  Sekretariats  dargelegt  wurde  und  auf  dieser 
Basis denn auch je eine einvernehmliche Regelung mit den Verfahrensparteien abgeschlos-
sen wurde, werden im Folgenden – und wie auch in der EVR festgehalten – die Ausführun-
gen zum Sachverhalt, wo möglich, kurz gehalten. 

153  Im Ergebnis ebenso  ROBERT C. MARSHALL/MICHAEL J. MEURER, Bidder collusion  and antitrust law: 
Refining the analysis of price fixing to account for the special features of auction  markets 72, Anti-
trust Law Journal, 2004, 83–118, 91 f., die (allerdings bezogen  auf ein kollusives Verhalten resp. 
ein  Abweichen  hiervon)  festhalten,  dass  diese  Anbietende  einen  starken  Anreiz  habe,  ein  wirt-
schaftlich leicht günstigeres Angebot einzureichen. 

154  In dem Sinn auch BENEDICT F. CHRIST, Die Submissionsabrede, Rechtswidrigkeit und Rechtslage, 
1999, Rz 346, gemäss welchem bereits die wechselseitige Kenntnisnahme, wer die übrigen Anbie-
tenden sind, zu einer Anpassung des Bietverhaltens führt. 

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B.4.1  Regelmässiger Informationsaustausch und Koordination  

87.  Die  Sachbeweise  belegen,  dass  zwischen  den  drei  Verfahrensparteien  Pfister,  besa 
und  ISS  seit  2008  ein  regelmässiger  Informationsaustausch  stattgefunden  hat,  welcher  die 
Koordination  von  Tunnelreinigungsausschreibungen  bezweckte.  Dieser  Informationsaus-
tausch fand im Rahmen von gemeinsamen Treffen sowie von Telefon- und E-Mail-Kontakten 
statt.155 Die frühesten aktenmässig belegten Kontakte dazu datieren vom Januar 2008.156  

88.  Die Treffen dienten unterschiedlichen Zwecken: So u.a. dem Besprechen der Arbeits-
auslastung, dem optimalen Einsatz der Kapazitäten, der Terminabstimmung, der Bildung von 
ARGE  und  der  Koordination  von  allfälligen  Subunternehmerschaften  bei  Tunnelreinigun-
gen.157  

89.  Die  Sachbeweise  belegen  jedoch  auch,  dass  Kalkulationsdaten  betreffend  diverser 
Ausschreibungen  für  Tunnelreinigungen,  (Eingabe-)Preise  für  Submissionen  sowie  Preise-
lemente,  Informationen  zu  Marktchancen  und  -risiken  sowie  Teilnahmen  und  Nicht-
Teilnahmen  an  Ausschreibungen  ausgetauscht  wurden.  Der  Austausch  von  Offerten  resp. 
Eingabepreisen betraf vor allem solche Submissionen für Tunnelreinigungen, welche entwe-
der im Einladungs- oder im offenen Verfahren durchgeführt wurden. Dies waren die Submis-
sionen  betreffend  die  Tunnelreinigungen  in  „Luzern“,  „Nidwalden“,  „Obwalden“,  „Zürich-
Hinwil“  und betreffend  den  „Grossraums  Zürich“.158  So wurden bezüglich dieser  Submissio-
nen  ganze  Offerten  ausgetauscht  und/oder  direkt  für  ein  anderes  Unternehmen  gerechnet 
und dieser anschliessend zugestellt. Auch geht aus den beschlagnahmten Dokumenten her-
vor, dass sich die Verfahrensparteien hinsichtlich ganzer Gebiete resp. Regionen koordiniert 
haben, wonach die Tunnelreinigungen in diesen Gebieten resp. Regionen einem Unterneh-
men vorbehalten bleiben sollten.159  

90.  Exemplarisch seien im Folgenden einzelne, im Rahmen der Hausdurchsuchungen bei 
den Verfahrensparteien beschlagnahmte Notizen und E-Mails aufgeführt: 

In  einer  Telefonnotiz,  datiert  vom  26.  August  2008,  hielt  Pfister,  wie  in  Abb.  3  darge-

91. 
stellt, zu einem Telefonat mit besa fest:160 

Abb. 3: Telefonnotiz von Pfister vom 26. August 2008 

92. 
In einer weiteren Notiz, welche bei Pfister sichergestellt wurde und welche auf ein Tref-
fen  zwischen  ihr  und  ISS  am  30.  April  2008  zurück  geht,  hielt  Pfister  folgende  Stichworte 

155  Act. n° 6.4, act. n° 6.17, act. n° 7.17, act. n° 8.2, act. n° 8.64–8.68, act. n° 20 S.4 ff., act. n° 30 Rz 

24 ff. und 40 ff., act. n° 33 Beilage 23, sowie act. n° 52  S.5.  

156  Act. n° 33 Rz 44 f. 
157  Act. n° 20 S.4, act. n° 27 Rz 24 ff., act. n° 30 Rz 28 ff. und 42 ff., act. n° 52 S.2 Rz 6 ff. 
158  Die Tunnelreinigungen werden als Projekte ausgeschrieben. Die Bezeichnungen entsprechen dem 
Gebiet  bzw.  dem  Kanton,  in  welchem  die  Tunnelreinigungen  in  einer  Gebietseinheit  ausgeführt 
werden  und  wurden  zum einen Bezeichnungen in den Offerten, andererseits den Bezeichnungen 
der Verfahrensparteien entnommen.  

159  Zu  alledem  insbesondere  act.  n°  6.1,  6.4,  act.  n°  7.15–7.16,  act.  n°  8.16,  act.  n°  8.30  (darauf  in 
schwarz  die  Preise  für  Pfister,  in  grau  diejenigen  von  besa  und  in  blau  solche  von  ISS),  act.  n° 
8.60, act. n° 8.63, act. n° 8.68, act. n° 9.1, act. n° 9.5, act. n° 19 Rz 21 ff, act. n° 20, act. n° 27 Rz 
18 ff.  und Beilagen 5–8, 52, 33, 38–39, 84 und 100, act. n° 30 und Beilagen B und C, act. n° 38 Rz 
19 ff. und Beilage 57, act. n° 39, act. n° 52 S.2 und Beilage 3, sowie die Ausführungen in Rz 119 ff. 

160  Act. n° 8.64. 

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fest:  „Revier  Jakober161“,  „Zugeständnissen  in  der  restl.  CH/Grundsatzfrage“  und  „Preistau-
cher“.162  

93. 
In einer internen E-Mail vom November 2012 betreffend die bevorstehende Ausschrei-
bung  der  Tunnelreinigungen  des  „Grossraums  Zürich“  hielt  ISS  fest:  „Klar,  steht  nicht  der 
Gewinn  dieser  Ausschreibung  unsererseits  im  Vordergrund;  aber  wir  müssen  wissen,  was 
ausgeschrieben ist und ob wir ev. mit Mitbewerber Kontakt aufnehmen sollten.“  163 Auf dem 
Ausdruck  dieser  E-Mail  steht  dann  handschriftlich:  „ZH  –  wer  rechnet  sonst  noch?  besa 
stark“, „Zentralschweizer Ausschreibung folgt“, „heutige Verteilung – Pfister alles!“, „Preisni-
veau  (Zentralschweiz).  Darunter  steht  weiter  „hören  uns  bei  Z-CH-Ausschreibung“,  sowie 
„lässt uns im TI sein“.164 Diese handschriftlichen Notizen gehen auf ein Telefonat vom 6. No-
vember 2012 mit Pfister zurück.165 

94. 
In  einer  weiteren  internen  E-Mail  von  ISS  vom  Oktober  2012  schrieb  ein  Mitarbeiter 
von ISS: „[Mitarbeiter von ISS] sagt, dass es eine Abmachung mit Pfister bezüglich Region 
Zürich  im  Bereich  Tunnelreinigung  gibt.  Bevor  wir  grosse  Kalkulationen  machen,  wollte  ich 
noch fragen, ob es euch bekannt ist, dass es ein gentlemen’s agreement mit Pfister gibt“. Als 
Antwort  schrieb  der  adressierte  Mitarbeiter  von ISS:  „Danke für  deinen Hinweis.  [Wir] küm-
mern uns darum. Vorerst rechnen wir nicht. Wir halten euch auf dem Laufenden.“166  

95.  Als  letztes Beispiel  sei  ein Notizbucheintrag  von  Pfister  betreffend die Ausschreibung 
2012  der  Tunnelreinigungen  des  „Grossraums  Zürich“  angegeben.167  Darauf  steht,  wie  in 
Abb. 4 ersichtlich, u.a. folgendes: „Kontakt (mit ISS (kein Angebot!) + besa Tel) besa Vorga-
be gefaxt“.  

Abb. 4: Notizbucheintrag von Pfister  

B.4.2  Zusammenfassende Ausführungen in den Selbstanzeigen  

96.  Alle drei Verfahrensparteien reichten im Laufe der Untersuchung Selbstanzeigen i.S.v. 
Art. 49a Abs. 2 KG ein. In den Selbstanzeigen geben denn auch alle Verfahrensparteien an, 
dass zwischen ihnen eine Koordination hinsichtlich der Submissionen für Tunnelreinigungen 

161  Mit „Jakober“ ist die heutige ISS gemeint, vgl. Fn 3. 
162  Act. n° 8.16 sowie act. n° 33 Rz 51 und Beilage 40. 
163  Act. n° 6.1 sowie act. n° 30 Beilage C. 
164  Act. n° 6.1 sowie act. n° 30 Beilage C. 
165  Act. n° 30 S.10. 
166  Act. n° 30 Beilage B. 
167 Act. n° 8.60. 

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in der Gebietseinheit X, namentlich hinsichtlich der Tunnelreinigungen „Luzern“, „Nidwalden“ 
und „Obwalden“ bestanden habe. Für die detaillierten Ausführungen hierzu siehe Rz 131 ff.  

a)  Pfister 

97.  Pfister machte zudem ausführliche Erläuterungen zu einer Vielzahl weiterer Tunnelrei-
nigungen, hinsichtlich derer eine Koordination zwischen den Verfahrensparteien bestand.168 
So  führte  Pfister  zusammenfassend  aus,  dass  ein  „Einvernehmen“  zwischen  ihr,  besa  und 
ISS bestanden habe, wonach jedem Unternehmen die Aufträge in ihrer jeweiligen geografi-
schen Region  zustehen sollten.169  Dies betreffe für  die Pfister  insbesondere  den  Raum  Zü-
rich,  währendem für ISS  der  Raum Tessin und für  besa  der  Raum  St.  Gallen  und Thurgau 
vorbehalten bleiben sollte. Um diese Koordination zu verwirklichen, hätten die Unternehmen 
für Aufträge im Lokalbereich eines der anderen Unternehmen höhere Preise offeriert, damit 
das  jeweils  lokale  Unternehmen  den  Zuschlag  erhalten  habe.170  Konkret  seien  von  dieser 
Koordination die Tunnelreinigungsaufträge 2008 bis 2013 der „Westumfahrung Zürich171“ be-
troffen gewesen. Im Rahmen dieser Ausschreibungen hätten ISS und besa auf eine Offert-
stellung  verzichtet  bzw.  Offerten  eingegeben,  welche  Pfister  den  Zuschlag  zuweisen  soll-
ten.172 Im Gegenzug habe Pfister zum Vorteil von ISS und besa gehandelt und in Bezug auf 
folgende  Projekte  Offerten  eingegeben  bzw.  auf  eine  Offerteingabe  verzichtet,  welche  den 
Zuschlag  diesen  Unternehmen  zuweisen  sollten:  Tunnelreinigungen  im  Kanton  Nidwalden 
(zugunsten ISS), im Kanton Luzern (zugunsten besa), Stadtautobahn St. Gallen (zugunsten 
besa),  Tunnel  Schaffhausen  (zugunsten  besa),  sowie  Tunnel  in  der  Region  Zürich  Hinwil 
(zugunsten besa).173 Bezüglich der Tunnelreinigungen in der Region Zürich-Hinwil präzisierte 
Pfister,  dass  eine  Koordination  der  Offerten  zwischen  ihr  und  besa  ab  dem  Jahr  2009  be-
standen habe, nicht jedoch zwischen ihr und ISS.174  

98.  Auch führte Pfister in ihrer Selbstanzeige bezüglich der in Rz 92 bereits erwähnten Ak-
tennotiz,  welche  auf  ein Treffen  am  30.  April  2008  zwischen Vertretern der  Pfister  und ISS 
zurückgeht, aus, dass darauf Hinweise auf entsprechende Verhaltensweisen zu Gunsten der 
anderen  Anbieter  entnommen  werden  könnten.175  In  dieser  Aktennotiz  sei  die  Rede  vom 
„Revier  Jakober“  [womit  die  heutige  ISS  gemeint  ist,  siehe  Fn  3]  bzw.  davon,  dass  „Zuge-
ständnisse in restl. CH“ gemacht werden sollen oder, dass sich eine „Grundsatzfrage“ über 
die Art der Zusammenarbeit stelle. Bestandteil dieser Aktennotiz sei in erster Linie die Reini-
gung des Gotthardtunnels gewesen.176 Allerdings hätten die anwesenden Personen an die-
sem  Treffen  in  grundsätzlicher  Art  darüber  gesprochen,  dass  deren  Unternehmen  nicht  im 
Gebiet des jeweils anderen Unternehmens Aufträge zu „Preistaucher“-Konditionen ausführen 
sollen. 

99. 
Im  Rahmen  einer  Parteieinvernahme  zur  weiteren  Abklärung  der  Koordination  zwi-
schen  den  Verfahrensparteien  führte  Pfister  auf  die  Frage,  ob  sie  gezielt  darauf  verzichtet 

168 Act. n° 19, 26, 27, 33, 38, 39, 100 und 145. 
169  Act. n° 19 Rz 32 ff., act. n° 33 Rz 44–51, act. n° 38 Rz 19 ff. und act. n° 100. 
170  Act. n° 19 Rz 33 f. 
171  Pfister bezeichnet in ihrer Selbstanzeige die Tunnelreinigungen im offen Verfahren der Gebietsein-
heit  VII  als  solche  der  „Westumfahrung  Zürich“.  Diese  werden  nachfolgend  auch  als  Tunnelreini-
gungen des „Grossraum Zürich“ bezeichnet. Beide Bezeichnungen werden im Rahmen dieser Un-
tersuchung synonym verwendet.   

172  Act. n° 33 Rz 43 ff. 
173  Act. n° 8.16, 33 Rz 49, 38 Rz 20 ff., 100 Rz 100 ff., 135 ff und 160 ff. sowie die Ausführungen in 

Rz 132 ff.   

174  Act. n° 38 Rz 27.  
175 Act. n° 33 Rz 51 und Beilage 40–41. 
176  Wie  bereits  in  Rz  65  erläutert,  reinigen  Pfister  und  ISS  den  Gotthard-Tunnel  in  einem  Subunter-

nehmerverhältnis.  

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habe  ihre  Dienstleistung  in  jenen  Gebieten  anzubieten,  welche  dem  „Einvernehmen“  nach 
besa  oder  ISS  zugestanden  hätten  und  ob  das  Tessin  dazu  gehöre,  aus,  dass  das  Tessin 
zwar  nie ausgeschrieben  wurde  und sie  auch  vom  Kanton Tessin nie eine  Anfrage zur  Of-
fertstellung erhalten habe. Wenn es aber zu einer Anfrage resp. Ausschreibung gekommen 
wäre, sie den Kontakt mit ISS bzw. die ISS denjenigen mit ihnen gesucht hätte. Der Raum 
Tessin gehöre der ISS. Es sei immer so gewesen. Da es aber nie Ausschreibungen gab, ha-
ben sie nie konkret etwas abmachen müssen.177  

100.  Auf die Frage, ob zwischen Pfister und besa eine explizite Aufteilung der Tunnelreini-
gungsarbeiten im Kanton St. Gallen bestehe, antwortete Pfister, dass es sich so eingespielt 
habe, dies jedoch nicht gross kommuniziert wurde. Es gebe dort verschiedene Projekte. Ei-
nen Teil der Projekte führten sie selbst aus. Sie habe teilweise offeriert, wollte die Projekte 
jedoch gar nicht erhalten, da sie die entsprechenden Kapazitäten nicht hätte. Sie habe aber 
gewusst, dass besa tiefer offeriere und so die grösseren Projekte erhalten würde.178 

b)  ISS 

101.  Auch ISS machte in ihrer Selbstanzeige Ausführungen zu weiteren Submissionen von 
Tunnelreinigungen.179 So führte sie u.a. aus, dass es betreffend der Tunnelreinigungen in der 
Region  Zürich-Hinwil  im  Vorfeld  der  Ausschreibung  2011/2012  zu  einem  Treffen  zwischen 
den Verfahrensparteien gekommen sei, dessen Ziel es aus ihrer Sicht war, herauszufinden, 
ob bzw. wie sehr besa an diesem Auftrag interessiert sei und ob diese bereits genügend Auf-
träge  habe  [Anmerkung:  In  der  vorherigen  Ausschreibung  im  Einladungsverfahren  für  die 
Tunnelreinigungen 2009/2010 der Region „Zürich-Hinwil hatte ISS den Zuschlag erhalten].180 
ISS habe bei diesem Treffen mitgeteilt, dass sie für diesen Auftrag erneut offerieren werde. 
besa habe ebenfalls grosses Interesse am Auftrag signalisiert. Es sei nicht über Preise ge-
sprochen worden, jedoch kannten alle die damals aktuellen Preise, da diese auf denen der 
letzten  Ausschreibung  beruht  hätten  [Anmerkung:  An  dieser  Ausschreibung  nahmen  eben-
falls und ausschliesslich die drei Verfahrensparteien teil]. Es sei ISS klar gewesen, dass sie 
für Hinwil ein tiefes Angebot machen musste, wenn sie den Auftrag nicht an besa verlieren 
wollte.  Dennoch  wollte  sie  zumindest  eine  geringfügige  Preisanpassung  in  Höhe  von  3 %, 
um der Teuerung und den Mehrkosten aufgrund der Erfahrungen aus der Vorperiode Rech-
nung  zu  tragen.  Der  Eindruck  von  ISS  bezüglich  Pfister  sei  gewesen,  dass  diese  kein  be-
sonderes Interesse an diesem Auftrag habe.181 Später präzisierte ISS, dass die recht hohen 
Angebote von Pfister rückblickend mit einem fehlenden Interesse von Pfister an den Aufträ-
gen „Zürich-Hinwil“ erklärt werden können, damals habe sie aber  weder  gewusst noch ver-
mutet, dass Pfister an „Zürich-Hinwil“ nicht interessiert sei. 

102.  Betreffend der jährlichen Ausschreibungen der Tunnelreinigungen des Grossraums Zü-
rich führt ISS aus, dass sie seit 2008 nicht mehr an diesen Ausschreibungen teilgenommen 
habe.182  Für  das  Jahr  2008 habe  sie  offeriert,  allerdings ging  die Offerte  zu spät  beim  Auf-
traggeber ein und wurde daher nicht berücksichtigt. Bezüglich dieser Offerte habe keinerlei 
Koordination im Vorfeld bestanden. Im November 2009 haben dann ISS und Pfister im Rah-
men eines Treffens bezüglich der Reinigung des Gotthard-Tunnels darüber gesprochen, ob 
ISS  und  Pfister  für  die  anstehende  Ausschreibung  betreffend  der  Tunnelreinigungen  des 
Grossraums Zürich Offerten einreichen werden. Um den Auftrag ausführen zu können, hätte 
ISS  aufgrund  fehlenden  Reinigungsfahrzeuge  auf  Kapazitäten  von  Pfister  zurückgreifen 
müssen.  Bezüglich  dieser  Ausschreibung  führte  ISS  den  Erhalt  einer  komplett  ausgefüllten 

177 Act. n° 100 Rz 160 ff. 
178  Act. n° 100 Rz 172 ff. 
179  Act. n° 30 und 52. 
180 Act. n° 30 Rz 24 ff. 
181 Act. n° 30 Rz 33. 
182 Act. n° 52 S.2. 

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33 

 
 
 
 
                                                
Offerte, welche ihr von Pfister einen Tag vor Offerteinreichungsfrist zugesandt wurde, darauf 
zurück, dass sie daran interessiert gewesen sei, zu erfahren, was sie Pfister für die benötig-
ten Ressourcen hätte zahlen müssen, wenn ISS den Auftrag gewinnen würde. In der Folge 
habe ISS aber kein Angebot eingereicht, da ihr Anteil [gemäss des Angebots von Pfister] zu 
klein gewesen wäre.  

103.  Des Weiteren ging ISS auf die in Rz 93 f. aufgeführten internen E-Mails vom Oktober 
2012 und vom November 2011 ein.183 Zusammenfassend erklärt ISS, dass es sich bei den 
E-Mails vom Oktober 2012, worin ein Mitarbeiter nach einem „gentlemen’s agreement“ zwi-
schen  ISS  und  Pfister  fragt,  um  ein  Missverständnis  handle  und  es  kein  solches  gegeben 
habe.  So  sei  sich  der  betreffende  Mitarbeiter  zu  diesem  Zeitpunkt  nicht  darüber  im  Klaren 
gewesen,  dass  sich  die  Zusammenarbeit  mit  Pfister  auf  den  Gotthard-Tunnel  beschränke 
und diese auf den Wunsch des zuständigen Kanton Uri zurückzuführen sei. Auch habe der 
betreffende  Mitarbeiter  erklärt,  dass  er  womöglich  die  Informationen  bezüglich  der  Zusam-
menarbeit  mit  Pfister  am  Gotthard-Tunnel  mit  der  Information  bezüglich  einer  internen  Ab-
machung  zwischen  der  im  Tessin  ansässigen  ISS  und  jener  in  der  Deutschschweiz  ver-
in  der  Deutschschweiz  der 
mischt  habe.  Danach  sollten  bei  Tunnelreinigungen 
Kundenkontakt und die Projektleitung mit der in der Deutschschweiz ansässigen ISS geführt 
werden, um Verständnisprobleme zwischen den Tessiner Mitarbeitern und den deutschspra-
chigen Auftraggebern zu vermeiden.  

104.   Zu  den  E-Mails  vom  November  2011  führte  ISS  aus,  dass  sie  sich  ihrer  Kapazitäts-
grenzen bewusst gewesen sei, aber dennoch daran interessiert war, den Markt zu beobach-
ten und zu sehen, ob andere Marktteilnehmer wie Pfister Bedarf nach punktueller Unterstüt-
zung  hätten,  welche  ISS  dann  eventuell  hätte  anbieten  können.  Zu  den  handschriftlichen 
Notizen  erläuterte  ISS,  dass  sie  Pfister  [im  Rahmen  eines  Telefonats]  gefragt  habe,  ob  sie 
wisse, wer ausser der Pfister selbst noch für die Ausschreibung Zürich offerieren werde. Die 
Antwort sei besa gewesen. Auch habe ISS u.a. erfahren, dass besa stark aufgestellt sei und 
ihre  Fahrzeugflotte  erweitert  habe.  ISS  sei  mit  Pfister  dann  so  verblieben,  dass  ISS  Pfister 
Unterstützung  bei  allfälligen  Kapazitätsengpässen  anbieten  würde  und  dass  sich  beide  bei 
der  Ausschreibung  der  Gebietseinheit  X  (zentras)  wieder  hören  würden.  Zudem  habe  ISS 
aus dem Gespräch gefolgert, dass Pfister kein Interesse am Tessiner Tunnelreinigungsmarkt 
habe.184 

c)  besa  

105.  Einleitend sei festgehalten, dass sich besa nur hinsichtlich weiterer Tunnelreinigungen 
äusserte,  nachdem  ihr  das Sekretariat  im  Rahmen  von  Parteieinvernahmen  entsprechende 
Beweismittel vorhielt resp. ihr Fragen mittels Fragebogen stellte.   

106.  Hinsichtlich  der  Tunnelreinigungen  des  „Grossraums  Zürich“  gab  besa  an,  dass  sie 
sich seit jeher dafür interessiert habe, bis heute aber noch nie einen Zuschlag erhalten habe. 
Da Pfister, welche seit Jahren diese Tunnelreinigungen ausführt, über grosse Erfahrung mit 
den einzelnen Tunneln im gesamten Gebiet verfüge, sei es für diese möglich die Angebote 
bis  ins  Detail  geplant  einzureichen  und  dies  sodann  auch  günstiger  als  es  bei  der  Konkur-
renz der Fall sei. Es sei daher nicht anzunehmen, dass zwischen besa und Pfister Wettbe-
werbsabreden  getätigt  worden  seien,  da  auch  andere  Konkurrenten  mit  den  angebotenen 
Tiefstpreisen nicht mithalten konnten. Immerhin habe besa jedoch im Jahr 2013 als Subun-
ternehmerin von Pfister Aushilfsarbeiten ausführen können.185   

183 Zu alledem act. n° 30 Rz 38 ff.  
184 Zu alledem act. n° 30 Rz 39 ff.  
185 Act. n° 102 Rz 2 ff. 

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107.  Weiter nahm besa Stellung zu dem ihr vom Sekretariat vorgehaltenen komplett ausge-
füllten Angebot für die Tunnelreinigungen 2012 des „Grossraums Zürich“186, welches gemäss 
Offertöffnungsprotokoll dem tatsächlichen Eingabepreis von besa entspricht sowie von Pfis-
ter an besa am 3. November per Fax zugestellt wurde [Anmerkung: Die Zustellung erfolgte 
somit eine Woche vor Offerteingabefrist]. Diese Offerte wurde im Rahmen der Hausdurchsu-
chung bei besa beschlagnahmt. Besa führte dazu aus, dass ihr nicht bekannt sei, was Pfister 
mit der Übermittlung dieses Faxschreibens bewirken wollte, darauf reagiert habe sie zumin-
dest nicht.187  

108.  Betreffend  die  Tunnelreinigungen  in  der  Region  Zürich-Hinwil  gab  besa  an,  dass  sie 
dort in den vergangenen drei Jahren den Zuschlag erhalten habe.188 Im Jahr 2009 habe ISS 
den Zuschlag, aufgrund ihres tiefen Preises, erhalten. Da besa den Auftrag nicht  noch ein-
mal verlieren wollte, habe sie etwas tiefer als im Vorjahr offeriert und letztlich auch den Zu-
schlag erhalten. Pfister habe sich nicht gross für den Auftrag interessiert und keine Lust ge-
habt,  sich  einem  Tiefpreiskampf  hinzugeben  und  habe  diesen  [Auftrag]  aufgrund  des  zu 
hohen Preises nie zugeschlagen bekommen.189  

109.  Das Sekretariat konfrontierte besa mit einem weiteren Fax, wonach Pfister im Februar 
2011  besa  ihr  Angebot  aus  dem  Jahr  2009  samt  Offertöffnungsprotokoll  zukommen  liess. 
Besa  erklärte,  dass  ihr  nicht  klar  sei,  weshalb  Pfister  dies  gemacht  habe;  auch  hierauf  sei 
von  ihr  nicht  reagiert  worden.190  Es  sei  davon  auszugehen,  dass  Pfister  mit  diesem  Fax-
schreiben  das  eigentliche  Desinteresse  am  Auftrag  signalisieren  und  besa  darauf  aufmerk-
sam  machen  wollte,  mit dem  Preis  etwas  tiefer  zu  gehen,  um  damit ISS  auszustechen.  Es 
sei Mitkonkurrenten nicht zu verübeln, wenn Konkurrenten aus fernen Gefilden auf dem ein-
heimischen  Markt  ungerne  gesehen  würden.  Von  allfälligen  Preisabreden  und  Marktauftei-
lungen könne allerdings nicht die Rede sein, zumal die Angebote von Pfister so oder anders 
„hors concours“ waren. 

110.  Zuletzt konfrontierte das Sekretariat mittels Fragebogen besa damit, dass ihr Hinweise 
bezüglich  einer  Koordination  der  Tunnelreinigungen  des  Kanton  Schaffhausen  sowie  der 
Kantone  St.  Gallen  und  Thurgau  vorliegen  würden,  wonach  diese  Tunnelreinigungen  besa 
zustehen  sollen,  und  bat  um  Stellungnahme.191  besa  führte  diesbezüglich  aus,  dass  keine 
territorialen  Absprachen  zwischen  ihr  und  Pfister  sowie  sonstigen  Dritten  bestanden  ha-
ben.192  

B.4.3 

Illustration der Koordination anhand der Tunnelreinigungen in den Kantonen 
Luzern, Nidwalden und Obwalden 

111.  Da  vorliegend  sämtliche  Verfahrensparteien  eine  einvernehmliche  Regelung  mit  dem 
Sekretariat trafen (siehe Rz 30 ff.) soll zur allgemeinen Illustration das Funktionieren der Ko-
ordination  zwischen  den  Verfahrensparteien  sowie  einzelner  Facetten  desselben  exempla-
risch anhand der Submissionen der Tunnelreinigungen der Gebietseinheit X für die Kantone 
Luzern,  Nidwalden  und  Obwalden  dargestellt  werden.  Diese  Vorgehensweise  lässt  sich  im 
Wesentlichen  auf  die  Koordination  von  weiteren  Ausschreibungen  von  Tunnelreinigungen 
übertragen. 

186 Act. n° 9.1. 
187 Act. n° 102 Rz 12 sowie act. n° 119 und act. n° 158 (Antwort auf Frage 1). 
188 Zu alledem act. n° 102 Rz 12 ff. 
189 Act. n° 102 Rz 12 ff. 
190 Act. n° 102 Rz 16 f. sowie act. n° 119 und act. n° 158 (Antwort auf Frage 2). 
191 Act. n° 119, Fragen 4 und 5. 
192 Act. n° 158 (Antwort auf Frage 4 und 5). 

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B.4.3.1  Hintergrundinformation 

112.  Seit 2008 trägt die Gebietseinheit X, Abteilung zentras, die Verantwortung für die Rei-
nigung  der  Nationalstrassentunnel  in  den  Kantonen  Luzern,  Nidwalden,  Obwalden  und 
Zug.193 Bis und mit 2009 wurden die Tunnelreinigungen mittels freihändiger Vergabe an ein 
privates Unternehmen vergeben, wobei dies stets besa, Pfister und ein drittes, nicht am Ver-
fahren beteiligtes Unternehmen waren.   

113.   2010 führte die zentras erstmals für die Vergabe der Tunnelreinigungsarbeiten, welche 
in drei Projekte, je eines für den Kanton Luzern, den Kanton Nidwalden und den Kanton Ob-
walden, aufgeteilt wurden, drei Einladungsverfahren durch. Für jedes zu vergebende Projekt 
wurden vier Unternehmen zur Offertstellung eingeladen, wobei es sich jeweils um dieselben 
Unternehmen, nämlich besa, ISS, Pfister und ein viertes, nicht am Verfahren beteiligtes Un-
ternehmen handelte. Nachfolgend sind die Offerteingaben der Unternehmen gemäss den Of-
fertöffnungsprotokollen wiedergegeben: 

[Projekt LU] Tunnelreinigung 2010 – Tunnel Eich, Reussport, Sonnenberg, Schlund, Spier  
Offerenten 

Datum Offerteingang  Bemerkungen 

Offertsumme in CHF 
(inkl. MWST) 
[40‘000–50‘000] 
[40‘000–50‘000] 
[50‘000–60‘000] 
kein Angebot 

besa 
Pfister 
ISS (Jakober AG) 
[Unternehmen, das 
nicht Partei ist] 
Offertöffnungsprotokoll, Vergabeverfügung 

Offertsumme in CHF 
(inkl. MWST) 
[40‘000–50‘000] 
[50‘000–60‘000] 
[50‘000–60‘000] 
kein Angebot 

ISS (Jakober AG) 
Pfister 
besa 
[Unternehmen, das 
nicht Partei ist] 
Offertöffnungsprotokoll, Vergabeverfügung 

23.09.2009 
24.09.2009 
24.09.2009 

Zuschlag 

24.09.2009 
24.09.2009 
23.09.2009 

Zuschlag 

[Projekt NW] Tunnelreinigung 2010 – Tunnels Lopper, Kirchenwald, Verbindungstunnel Lopper-Kirchenwald  
Offerenten 

Datum Offerteingang  Bemerkungen 

[Projekt OW] Tunnelreinigung 2010 – Tunnels Sachseln, Giswil  
Offerenten 

Datum Offerteingang  Bemerkungen 

Pfister 

Offertsumme in CHF 
(inkl. MWST) 
[30‘000–40‘000] 

24.09.2009 

23.09.2009 

Angebots-

Zuschlag, 
bereinigung  auf  CHF  
[30‘000–40‘000] 

besa 
ISS (Jakober AG) 
[Unternehmen, das 
nicht Partei ist] 
Offertöffnungsprotokoll, Vergabeverfügung 

[30‘000–40‘000] 
kein Angebot 
kein Angebot 

114.  In der Folge erhielt jede der Verfahrensparteien den Zuschlag für jeweils ein Tunnelrei-
nigungsprojekt. Besa erhielt das Projekt Luzern, ISS das Projekt Nidwalden und Pfister das 
Projekt Obwalden zugeschlagen.  

193  Für die folgenden Ausführungen siehe die Antworten im Fragebogen der zentras in act. n° 121. 

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115.  In den Jahren 2011 und 2012 wurden die Aufträge gemäss der Auftragszuteilung 2010 
und  deren  Konditionen  an  das  jeweilige  Unternehmen freihändig  vergeben.  Vereinzelt  kam 
es jedoch  zu Auftragsanpassungen  bzw.  -veränderungen,  so beispielsweise betreffend das 
Projekt Luzern, bei welchem es im Jahr 2011 zu einer Mindermenge infolge Baustellen kam, 
sowie  betreffend  alle  drei  Projekte,  bei  welchen  im  Jahr  2012  eine  Reduktion  des  Reini-
gungsintervalls vorgenommen wurde. 

116.  Ende 2012 führte die zentras erneut für die Vergabe dieser drei Projekte drei separate 
Einladungsverfahren durch – abweichend zu den Vorjahren allerdings für die Dauer von je-
weils drei Jahren. Das heisst, die Tunnelreinigungen sollten für die Jahre 2013 bis 2015 an 
eines  der  eingeladenen  Unternehmen  vergeben  werden.  Erneut  wurden  Pfister,  besa  und 
ISS für jedes Projekt zur Offertstellung eingeladen und reichten auch für jedes Projekt jeweils 
eine Offerte ein. Die Offerteingaben sind nachfolgend gemäss den Offertöffnungsprotokollen 
wiedergegeben: 

[Projekt  LU]  Tunnelreinigung  2013  bis  2015  –  Tunnel  Eich,  Reussport,  Sonnenberg,  Schlund,  Spier,  KS-
Strassentunnel Spier, Unterführung SBB Ebikon, Buchrain  
Offerenten 

Datum Offerteingang  Bemerkungen 

10.12.2012 
10.12.2012 
12.12.2012 

Abbruch 
*Additionsfehler, berei-
nigte Offertsumme CHF 
[140‘000–150‘000] 

Offertöffnungsprotokoll, Verfügung Abbruch des Vergabeverfahrens 

[Projekt NW] Tunnelreinigung 2013 bis 2015 – Tunnel Kirchenwald, LSG Standsstad, Lopper, Verbindung A2-A8  
Offerenten 

Datum Offerteingang  Bemerkungen 

Offertsumme in CHF 
(inkl. MWST) 
[150‘000–160‘000]* 
[160‘000–170‘000] 
[170‘000–180‘000] 

Offertsumme in CHF 
(inkl. MWST) 
[160‘000–170‘000] 
[180‘000–190‘000] 
[180‘000–190‘000]* 

12.12.2012 
10.12.2012 
10.12.2012 

Abbruch 
*Rechenfehler, berei-
nigte Offertsumme CHF 
[180‘000–190‘000] 

besa 
Pfister 
ISS 

ISS 
besa 
Pfister 

Offertöffnungsprotokoll, Verfügung Abbruch des Vergabeverfahrens 

[Projekt OW] Tunnelreinigung 2013 bis 2015 – Tunnel Sachseln, Zollhaus, Giswil  
Offerenten 

Datum Offerteingang  Bemerkungen 

Offertsumme in CHF 
(inkl. MWST) 
[100‘000–110‘000] 
[110‘000–120‘000] 
[120‘000–130‘000] 

10.12.2012 
Pfister 
10.12.2012 
besa 
12.12.2012 
ISS 
Offertöffnungsprotokoll, Verfügung Abbruch des Vergabeverfahrens  

Abbruch 

117.  Nach  bereits  erfolgter  Offertöffnung  am  17.  Dezember  2012194  kam  es  jedoch  Mitte 
Februar  2014  zum  Abbruch  aller  drei  Einladungsverfahren  durch  die  zentras.  Dies,  da  der 
Preisrahmen  der  eingereichten  Offerten  nicht  den  Vorstellungen  des  Auftraggebers  ent-
sprach.195   

118.  Nach  dem  Abbruch  führte  die  zentras  nicht  erneut  drei  Einladungsverfahren  durch, 
sondern vergab die drei Tunnelreinigungsprojekte im März 2013 nur für eine einmalige Rei-

194  Act. n° 121. 
195  Act. n° 121. 

22/2013/00023/COO.2101.111.2.1050619  

37 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                
nigung  im  Jahr  2013  freihändig,  wobei  erneut  Pfister  den  Tunnelreinigungsauftrag  für  Ob-
walden, ISS jenen für Nidwalden und besa jenen für Luzern erhielten.  

B.4.3.2  Sachbeweise in den beschlagnahmten Akten 

119.  Die  Auswertungen  der  Sachbeweise  in  den beschlagnahmten  Akten  zeigen eindrück-
lich,  dass  eine  genaue  Zu-  und  Aufteilung  dieser  drei  Tunnelreinigungsprojekte  unter  den 
Verfahrensparteien bestand. Danach sollte besa das Projekt Luzern zustehen, ISS das Pro-
jekt Nidwalden und der Pfister das Projekt Obwalden, was auch – wie in Rz 112 ff. ersicht-
lich – erfolgreich funktionierte. Die Zu- und Aufteilung der Projekte wurde verwirklicht, indem 
die  Verfahrensparteien  vorgängig  festlegten,  wer  welchen  Auftrag  erhalten  sollte  und  ent-
sprechend,  wie  nachfolgend  aufgezeigt,  die  zu  offerierenden  Preise  austauschten  und  ge-
meinsam festlegten. 

120.  In  einem  Aktenordner  der  Pfister  wurden  unter  dem  Ablageregister  „B“  mehrere 
Faxauszüge vom 24. September 2009 von besa an Pfister sichergestellt, welche die Konditi-
onenseiten  von  besa  für  die  Tunnelreinigungen  2010  in  den  Kantonen  Luzern,  Nidwalden 
und Obwalden enthielten.196 Auf diesen Konditionenseiten waren handschriftlich insbesonde-
re der Nettoauftragswert inkl. MWST, Rabatte und Skonto eingetragen.  

121.  Aus  den  anlässlich  der  Hausdurchsuchung  bei  besa  beschlagnahmten  Dokumenten 
stammt ein Offertauszug für die Tunnelreinigung 2010 Nidwalden, worauf handschriftlich der 
von  besa  eingereichte  Offertbetrag  inkl.  MWST  von  CHF [50‘000–60‘000]  eingetragen  ist. 
Rechts  daneben  sind  folgende  Zahlen  handschriftlich  aufgeführt:  „[40‘000–50‘000]“  sowie 
„50‘000–60‘000]“.197  Der  Betrag  „[40‘000–50‘000]“  entspricht  dabei  exakt  dem  Offertbetrag, 
welchen ISS für das Projekt Nidwalden einzugeben beabsichtigte (vgl. hierzu die Ausführun-
gen in Rz 122 ff.). Diese Zahlen wurden auch auf einem Fax-Sendebericht von besa an Pfis-
ter, welcher auf den 24. September 2009 datiert, handschriftlich notiert.198 Weiter wurde bei 
besa  ein  Offertauszug  für  die  Tunnelreinigung  2010  Luzern  sichergestellt,  worauf  hand-
schriftlich der eingereichte Offertbetrag inkl. MWST von besa von CHF [40‘000–50‘000] ein-
getragen ist, sowie auch hier rechts daneben die folgende Zahlen notiert wurden: „[40‘000-
50‘000]“ sowie „[50‘000–60‘000]“. Diese Zahlen entsprechen fast exakt den Eingabesummen 
von Pfister und ISS (vgl. Rz 113).  

122.  In demselben Aktenordner wurden bei Pfister unter dem Ablageregister „I“ auch noch 
die Konditionenseiten der ISS für die Tunnelreinigungen 2010 in den Kantonen Luzern und 
Nidwalden  sichergestellt,  welche  u.a.  für  das  Projekt  Luzern  einen  Nettoauftragswert  inkl. 
MWST von CHF [50‘000–60‘000] und für das Projekte Nidwalden von CHF [40‘000–50‘000] 
enthalten.199 Das Konditionenblatt für das Projekt Nidwalden sei nachfolgend verkleinert wie-
dergegeben:200 

196  Act. n° 8.32 S. 84 ff. 
197  Act. n° 9.2. S.4. 
198  Act. n° 9.2 S.3. 
199  Act. n° 8.32 S.92–94 und S.101–103. 
200  Act. n° 8.32 S.94. 

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Abb. 5: Konditionenblatt aus Offerte Tunnelreinigung 2010 für das Projekt Nidwalden, welche 
bei Pfister sichergestellt wurde.  

123.  Auffällig ist hier, dass die Positionen „Skonto 2 %“ sowie „Zwischentotal 2 – bereinigtes 
Angebot“  in  einer  anderen  Handschrift  und  damit  von  einer  anderen  Person  eingetragen 
wurden; das bereinigte Angebot exkl. MWST lautet CHF [40‘000–50‘000]. D.h., zuerst hat ei-
ne Person das Konditionenblatt bzw. die Spalte „Angebot Unternehmer“ ausgefüllt, woraufhin 
eine  andere  Person  in  der  Zeile  „Abzüglich  Skonto  (60  Tg.)“  die  Eintragung  „2 %“  sowie 
„Fr. [1‘000–2‘000]“ und bei „Bereinigtes Angebot“ „Fr. [40‘000–50‘000]“ vorgenommen hat.  

124.  Aus den Hausdurchsuchungen bei ISS stammt nun eine E-Mail von ISS an Pfister vom 
23. September 2009 betreffend „Tunnel“. Der Anhang zu dieser E-Mail enthält Auszüge der 
drei  Offerten  für  die  Tunnelreinigungen  Luzern,  Nidwalden  und  Obwalden,  worauf  hand-
schriftlich Einzelpreise für verschiedene Tunnel eingetragen sind, jedoch auch die Preise für 
einzelne Tunnel noch fehlen.201 In einer darauffolgenden E-Mail vom 24. September 2009 mit 
dem Betreff „Offerte Tunnelreinigungen Luzern“ sendete ISS der Pfister nun für die Projekte 
Luzern  und  Nidwalden  die  vollständig  ausgefüllte  Konditionsseiten  der  Offerten.  Begleitend 
steht in der E-Mail an Pfister: „Hier die gewünschten Daten“. Die Konditionenseiten entspre-
chen  denjenigen,  welche  im  Zuge  der  Hausdurchsuchungen  bei  Pfister  sichergestellt  wur-
den, d.h. es handelt sich auch um das in Rz 122 abgebildete Konditionenblatt, worauf aller-
dings  die  beiden  Positionen  „Abzüglich  Skonto  (60  Tg.)“  sowie  „Bereinigtes  Angebot“  noch 
leer sind.202 Die von ISS bei der Vergabestelle am 24. September 2010 letztlich eingereichte 
inkl.  MWST  von 
Offerte  weist 
CHF [40‘000-50‘000]  aus.  Dieser  Nettoauftragswert  entspricht  nun  exakt  demjenigen,  wel-
cher  auf  dem  Konditionenblatt,  welches  bei  Pfister  sichergestellt  wurde,  von  einer  Person 
eingetragen wurde. Das Konditionenblatt, welches ISS einreichte, sei nachfolgend wiederge-
geben:203 

jedoch  einen  Offertbetrag 

resp.  Nettoauftragswert 

201  Act. n° 7.15 (ISS)  
202  Act. n° 7.16 (ISS) und act. n° 8.32 (Pfister). 
203  Act. n° 7.6 S.2. 

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Abb. 6: Konditionenblatt aus Offerte Tunnelreinigung zentras 2010 für das Projekt Nidwal-
den, welche bei ISS sichergestellt wurde. 

125.  Ein weiteres Beweisstück dafür, dass sich die Verfahrensparteien die drei Projekte un-
tereinander aufgeteilt haben und wonach der Pfister das Projekt Obwalden zustehen sollte, 
stammt aus der Hausdurchsuchung bei ISS. Dort wurde eine „leere“ Offerte der Tunnelreini-
gungen 2013-2015 in Obwalden sichergestellt, auf welcher handschriftliche die Notiz „ R. 
Pfister“ steht.204 

126.  Es ist damit erstellt, dass sich die Verfahrensparteien bezüglich der Tunnelreinigungen 
in  den  Kantonen  Luzern,  Nidwalden  und  Obwalden  über  Preise  und  Preiskonditionen  aus-
tauschten,  sich  diese  gegenseitig  übermittelten  und  vereinbarten,  welchem  Unternehmen 
welcher Auftrag zustehen sollte.  

B.4.3.3  Vergleich der Offerten205 

127.  Der Vergleich der Offerten der drei Verfahrensparteien für die drei Tunnelreinigungen 
2010  sowie  2013-2015  zeigt,  dass  jedes  Unternehmen  jeweils  bei  einem  Projekt  eine  zum 
Teil deutlich tiefere Offerte einreichte als ihre zwei Mitbewerberinnen (siehe Rz 116). Dahin-
ter  lässt  sich  ein  System  erkennen:  Dieselben  Anbieterinnen  nehmen  (immer  wieder)  an 
denselben Ausschreibungen teil und ihre Offerten sind so ausgestaltet, dass jedes Mal eine 
andere Anbieterin gewinnt.  

128.  Insbesondere  seien  im  Folgenden  die  Offerten  für  die  Tunnelreinigungen  der  Jahre 
2013-2015 verglichen. Dies ist in Tab. 3 dargestellt. 

204 Act. n° 6.6. 
205  Siehe hierzu auch OECD Leitfaden zur Bekämpfung von Angebotsabsprachen im öffentlichen Be-
schaffungswesen,  Kapitel  III  „Indizien  zur  Erkennung  von  Submissionsabreden“,  abrufbar  unter 
<http://www.oecd.org/daf/competition/cartels/48520533.pdf> [letzte Kontrolle: 22.2.2015]. 

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Tab. 3: Vergleich der eingereichten Offerten für die Tunnelreinigungen 2013-2015 LU, NW 
und OW 

Projekt 

Anbieter  

Offertpreis  

Differenzen der Offertpreise  

LU 

NW 

Besa 

Pfister 

ISS  

ISS 

besa 

Pfister 

[150–160 T.] 

} 13.8 % 
[160–170 T.]                    
} 5.3 % 

[170–180 T.] 

[160–170 T.] 

[180–190 T.] 

[180–190 T.] 

} 13.6 % 
} 0 % 

OW 

Pfister 

[100–110 T.] 

besa 

ISS  

[110–120 T.] 

[120–130 T.] 

} 13.6 % 
} 2.9 % 

129.  Hier ist besonders auffallend, dass die Differenz zwischen dem günstigsten und zweit-
günstigsten  Angebot  jeweils  rund  14 %  beträgt.  Hingegen  ist  die  Differenz  zwischen  dem 
zweit- und drittgünstigsten Angebot deutlich geringer und beträgt nur noch rund 0 % bis 5 %. 
Weiter sind die beiden Angebote von besa und Pfister für das Projekt Nidwalden in allen Ein-
zelpositionen (Laufmeter- und Installationspreise) absolut identisch.206 Der Endpreis der Of-
ferten unterscheidet sich zwar um CHF –,25, dies ergibt sich jedoch einzig aus Rundungsdif-
ferenzen für Skonto und MWST-Zuschlag. 

130.  Zudem zeigt die Zusammensetzung der Offertpreise, dass das Bietverhalten jedes An-
bieters  zwischen  den  einzelnen  Projekten  und  seinen  eigenen  Angeboten  auffallend  stark 
variiert.  Die Einheitspreise je Laufmeter207 für eine bestimmte Tunnelstrecke desselben An-
bieters  variieren  für  gleiche  Tätigkeiten  (wie  beispielsweise  das  Vorsprühen  oder  Reinigen 
der Wandfläche) um bis zu CHF –,20 (entspricht einer Erhöhung um ca. 40 %) zwischen den 
drei Projekten sowie um bis zu CHF –,15 (entspricht einer Erhöhung um ca. 20 %) innerhalb 
eines Projektes. Weiter zeigt der Vergleich der Offertpreise mit den Angeboten aus dem Jahr 
2010, dass die Einheitspreise für dasselbe Projekt um bis zu 55 % und die Fixpreise für In-
stallationen um rund 12 % angestiegen sind (siehe Rz 113 und Rz 116).208 

B.4.3.4  Ausführungen in den Selbstanzeigen 

131.  Alle drei Verfahrensparteien gaben denn auch in ihren Ausführungen in den Selbstan-
zeigen  sowie  Parteieinvernahmen  an,  dass  hinsichtlich  der  Tunnelreinigungen  Luzern, 
Nidwalden  und  Obwalden  eine  jahrelange  Koordination  bestanden  habe,  und  erläuterten 
diese. Nachfolgend seien die diesbezüglichen Aussagen wiedergegeben. 

206 Für die Offerten siehe die Beilagen in act. n° 3, 4, 6.6 und 121. 
207  Mit der Einheit „Laufmeter“ wird in der Tunnelreinigung die Länge des zu reinigenden Tunnels an-

gegeben. 

208  Es wurden jeweils die offerierten Preise desselben Anbieters für dieselben Tunnel(-abschnitte) mit-

einander verglichen. 

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a)  Pfister 

132.  Pfister209 führte betreffend die Tunnelreinigungen 2010 aus, dass die Koordination er-
folgt sei, da es insbesondere aus Gründen ungenügender Kapazitäten für sie problematisch 
gewesen sei, alle Tunnel der drei Projekte zu reinigen, wenn die zentras die Reinigungsda-
ten im April/Mai ungünstig im Verhältnis zu ihren übrigen vertraglichen Verpflichtungen set-
zen würde. In der Folge hätten sich Vertreter von Pfister, besa und ISS darüber verständigt, 
die Kostenfaktoren der Offertpreise so auszugestalten, dass jedes der drei Unternehmen für 
je ein Projekt den tiefsten Preis offerieren sollte. Dies sollte dazu führen, dass jedes der Un-
ternehmen für ein Projekt den Zuschlag erhalten sollte. Bei einem persönlichen Zusammen-
treffen im Herbst 2009 hätten die Vertreter der Unternehmen zuerst die Bildung einer ARGE 
erwogen, jedoch wäre dieser Ansatz verworfen worden, da der damit verbundene Administ-
rativaufwand  gescheut  worden  sei  und  keine  Erfahrung  im  Zusammenhang  mit  der  Grün-
dung  einer  ARGE  bestanden  habe.  Die  Vertreter  der  drei  Unternehmen  hätten  sodann  be-
schlossen,  dass  Pfister  das  Projekt  „Obwalden“,  besa  das  Projekt  „Luzern“  und  ISS  das 
Projekt „Nidwalden“ zukommen sollte. Sie hätten sich darauf geeinigt, dass jedes Unterneh-
men einen kostendeckenden Einheitspreis für das zugewiesene Projekt berechnen sollte und 
die übrigen Unternehmen für das betreffende Projekt jeweils einen höheren Preis eingeben 
würden. Gleichzeitig hätte der so festgelegte Einheitspreis auch als allfälliger Mietpreis Gel-
tung haben sollen, falls das den Zuschlag erhaltende Unternehmen schliesslich den Auftrag 
mangels Kapazität nicht hätte ausführen können und die nötigen Kapazitäten bei den ande-
ren Unternehmen hätte beziehen müssen. Zu diesem Zweck haben die Unternehmen im An-
schluss  an  das  Zusammentreffen  mittels  Fax  die  eigenen  Offerten  untereinander  ausge-
tauscht.  Das  zwischen  Pfister,  besa  und  ISS  vereinbarte  Vorgehen  habe  sodann  dazu 
geführt, dass jedes der drei Unternehmen je das gewünschte Projekt erhielt. Die Abrede sei 
über  einen  längeren  Zeitraum  entstanden  und  hätte  auf  mehreren  Telefonaten  und  einem 
persönlichen Zusammentreffen im Herbst 2009 zwischen den genannten Vertretern der Un-
ternehmen bestanden. Die Koordination sei ausschliesslich erfolgt, um sicherzustellen, dass 
die nachgefragten Arbeiten tatsächlich termingerecht hätten ausgeführt werden können und 
nicht an einem Kapazitätsengpass an einsetzbaren Maschinen scheiterte. Eine Offenlegung 
der knappen Kapazitäten gegenüber der zentras hätte voraussichtlich zu Unsicherheiten ge-
führt,  welche  die  Auftragsvergabe  hätte  gefährden  können.  Zudem  habe  die  Ausschrei-
bungsstelle die Vergabekonditionen für die Tunnelreinigungsarbeiten 2010 schon abschlies-
send in den Ausschreibungsunterlagen festgelegt, sodass Pfister kaum damit habe rechnen 
können, dass sich die Ausschreibungsstelle im Rahmen der Offerteinreichung auf Diskussio-
nen  zur  Kapazitätskoordinierung  über  die  vorliegenden  Tunnelreinigungsarbeiten  eingelas-
sen hätte, dies auch, da weder Teilangebote noch Varianten für die Offerteinreichung zuge-
lassen gewesen seien. 

133.  Betreffend  die  Tunnelreinigung  im  Folgejahr  2011  führte  Pfister  aus,  dass  die  Unter-
nehmen (besa, ISS und Pfister) individuell von zentras angefragt worden seien, die entspre-
chenden  Tunnelreinigungsarbeiten  zu  denselben  Konditionen  wie  2010  durchzuführen.  In 
der Folge dieser Anfragen der zentras sei es zu Kontakten zwischen Pfister, besa und ISS 
gekommen, bei welchen sich die drei Unternehmen gegenseitig im Rahmen von Telefonaten 
über die jeweiligen Ansichten bezüglich der Anfragen von zentras ausgetauscht hätten. Die-
se Diskussionen hätten dazu geführt, dass sich die Unternehmen gegenseitig darüber infor-
mierten, den Anfragen von zentras entsprechen zu wollen. Es sei in diesem Rahmen jedoch 
nicht zu Diskussionen über Preise und/oder Bedingungen gekommen. 

134.  Im November 2011 sei Pfister von zentras telefonisch angefragt worden, auch für das 
Jahr 2012 die Tunnelreinigungsarbeiten Nidwalden, wiederum zu den Vorjahreskonditionen, 
auszuführen.  Pfister  habe  dieser  Anfrage  erneut  zugestimmt  und  die  Reinigungsarbeiten 

209  Siehe  hierzu  act.  n°  19  Rz  16  ff.,  act.  n°  26  Rz  18  ff.  und  Beilagen  1–3,  5–14  (genauso  act.  n° 

8.32), act. n° 33 Rz 21 ff. und act. n° 38 Rz 32 ff.  

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entsprechend durchgeführt. Betreffend die Tunnelreinigungsarbeiten für 2012 sei es zu kei-
nem Kontakt zwischen Pfister, besa und ISS gekommen. 

135.  Bei  der  erneuten  Ausschreibung  der  Tunnelreinigungsarbeiten  für  die  Jahre  2013  bis 
2015  habe  Pfister  erneut  zum  Zeitpunkt  der Offertberechnung  nicht  mit  Sicherheit  ihre  ver-
fügbaren Kapazitäten vorhersehen können. Sie habe davon ausgehen müssen, dass keines 
der  drei  Unternehmen  den  Arbeitsumfang  aller  drei  Projekte  allein  hätte  leisten  können, 
wenn zentras mit anderen Tunnelreinigungsaufträgen kollidierende Daten vorgegeben hätte. 
Die konkreten Einsatztage seien in der Ausschreibung nicht definiert gewesen. Da die Aus-
schreibungsbedingungen die  Möglichkeit  einer ARGE  boten,  hätten sich  Vertreter  von  Pfis-
ter, besa und ISS am 5. Dezember 2012 in [einer Gaststätte] in Zürich-Seebach im Rahmen 
eines  Mittagessens getroffen, um die Bildung einer ARGE zwischen den drei Unternehmen 
zu diskutieren.210 Schliesslich hätten die Unternehmen diese Möglichkeit verworfen, da damit 
ein  zusätzlicher  Administrativaufwand  verbunden  gewesen  wäre  und  die  Zeitspanne  zwi-
schen Ausschreibung und Offerteinreichung für eine ARGE-Gründung mit zwei bis drei Wo-
chen  zu  kurz  bemessen  gewesen  wäre,  sowie  seitens  Pfister  keine  Erfahrungen  in  Bezug 
auf  die  Gründung  und  Zusammenarbeit  im  Rahmen  einer  ARGE  bestanden  habe.  In  der 
Folge hätten Pfister, besa und ISS beschlossen, dass jedes Unternehmen, gemäss den vo-
raussichtlich  verfügbaren  Kapazitäten,  je  ein  Projekt  erhalten  sollte.  Diesbezüglich  habe  es 
nahe  gelegen,  dass  jedes  der  drei  Unternehmen  nach  Möglichkeit  das  bisher  bearbeitete 
Projekt zugeschlagen erhalten sollte, da in Bezug auf die Tunnel dieses jeweiligen Projekts 
bereits  einschlägige  Erfahrungen  über  die  benötigte  Zeit  und  Personal  sowie  Kenntnisse 
über  die  jeweiligen  Spezifikationen  der  einzelnen  Tunnels  bestanden  hätte.  Zu  diesem 
Zweck  hätten  sie  sich  dazu  entschlossen,  die  Kostenfaktoren  der  Offertpreise  so  auszuge-
stalten,  dass  jedes  der  drei  Unternehmen  für  je  ein  Projekt  der  Ausschreibung  2013-2015 
den  tiefsten  Preis  offerieren  sollte  und  dementsprechend  voraussichtlich  den  Zuschlag  für 
das  entsprechende  Projekt  erhalten  sollte.  Konkret  hätten  die  Vertreter  der  drei  Unterneh-
men  am  Treffen  vom  5.  Dezember  2013  Folgendes  ausgemacht:  Jedes  Unternehmen  be-
rechnete und nannte in Bezug auf das schon bisher bearbeitete und auch zukünftig zuzutei-
lende  Projekt  einen kostendeckenden  Preis  aufgrund  der  Höhe  der  diesbezüglichen,  in  die 
Offerte  einzusetzenden  Kostenfaktoren.  Die  Offerten  seien  insgesamt  aufgrund  tatsächlich 
gestiegener  Kosten  marginal  höher  ausgefallen  als  im  Vorjahr.  Die  in  die  jeweilige  für  den 
Zuschlag  vorgesehene  Offerte  eingesetzten  (tieferen)  Kostenfaktoren  hätten  auch  als  Miet-
preisansätze für  die Vermietung  von  Tunnelreinigungsfahrzeugen  zwischen  den drei  Unter-
nehmen gelten sollen, falls eines der Unternehmen diese Fahrzeuge mangels eigener Kapa-
zitäten  zur  Auftragsausführung  benötigen  würde.  Die  Unternehmen,  welche  auf  ein 
jeweiliges  Projekt  verzichtet  hätten,  hätten  für  diese  Projekte  in  ihrer  Offerte  etwas  höhere 
Kostenfaktoren eingegeben,  z.B. um 10 Rappen [pro Laufmeter] erhöht211, woraus ein höhe-
rer Offertpreis resultiert sei. 

b)  ISS 

136.  ISS212  führte  aus,  dass  es  2008  und  2012  zu  einem  persönlichen  Treffen  zwischen 
[Mitarbeiter  von  Pfister], [Mitarbeiter  von  besa] sowie  [zwei  Mitarbeiter  von  ISS] gekommen 
sei. An beiden Treffen sei es darum gegangen, das Vorgehen bezüglich der jeweiligen zent-
ras-Ausschreibungen  zu  besprechen.  So  hätten  sich  die  Vertreter  der  Unternehmen  beim 
Treffen im Herbst 2008 dahingehend abgestimmt, dass jedes Unternehmen versuchen sollte, 
eines der drei Lose zu gewinnen. ISS sollte auf das Nidwaldner Los zielen, besa auf das Lu-
zerner Los und Pfister auf das Obwaldner Los. ISS wäre aus Kapazitätsgründen nicht in der 
Lage  gewesen,  mehrere  Lose  auszuführen.  In  preislicher  Hinsicht  seien  die  drei  Parteien 
dahingehend  übereingekommen,  bei  der  Offertstellung  von  einem  Preisrahmen  von 

210 Siehe hierzu auch den Kalendereintrag von ISS in act. n° 7.17. 
211  Diese Erhöhung bezieht sich auf die jeweiligen Einheitspreise.  
212  Act. n° 11, act. n° 20 und act. n° 52 S.5. 

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CHF 0.40  bis  CHF 0.50  pro  Laufmeter  auszugehen,  plus  weiterer  CHF 0.40  bis  0.50  pro 
Laufmeter  für  das  Reinigungsmittel.  Dieser  Preisrahmen  sei  knapp  kalkuliert  gewesen,  da 
die Parteien  davon  ausgegangen  seien, dass  weitere  Unternehmen,  insbesondere  die  [Un-
ternehmen, das nicht Partei ist], Offerten eingeben würden. ISS habe dann nur für Nidwalden 
und Obwalden eingegeben, wobei sie bei Obwalden einen höheren Preis eingegeben habe. 
Auch die anderen beiden Parteien hätten jeweils für ein Los nicht eingegeben, für ein zwei-
tes einen höheren Preis eingegeben und für das dritte Los einen tieferen Preis. Das Treffen 
habe im selben Restaurant wie auch im Herbst 2012 stattgefunden und sei von [Mitarbeiter 
von Pfister] organisiert worden, da dieser sowohl Kontakte zu [Mitarbeiter von ISS] als auch 
[Mitarbeiter von besa] hatte. 

137.  Im Zeitpunkt der Offertstellung für die Ausschreibung 2013 bis 2015 habe [Mitarbeiter 
von ISS] mit [Mitarbeiter von Pfister] Kontakt aufgenommen um zu fragen, ob dieser Kapazi-
täten habe. [Mitarbeiter von Pfister] hätte daraufhin ein Treffen mit ISS, besa und Pfister or-
ganisiert, um die Termine abstimmen zu können. Sie hätten sich in der Nähe von Pfister in 
einem  Restaurant  in  Zürich-Seebach  getroffen.  Teilgenommen  hätten  [Mitarbeiter  von  Pfis-
ter], [Mitarbeiter von besa], sowie [zwei Mitarbeiter von ISS]. [Einer der Mitarbeiter von ISS] 
kenne [Mitarbeiter  von  besa]  seit seiner  Kindheit  und  [den  Mitarbeiter  von  Pfister]  seit  über 
10  Jahren.  Zuerst  habe  sich  ISS  überlegt,  ob  sie  nur  für  das  Nidwaldner  Los,  welches  sie 
terminlich und kapazitätsmässig hätte bewältigen können, offerieren sollte. Dies habe sie je-
doch  zu  riskant  gefunden,  da  dies  gegen  die  Ausschreibungsunterlagen  verstossen  hätte 
(keine Teilangebote). Bei der gegenseitigen Abstimmung der Termine für die drei Lose hät-
ten  die  Vertreter  der  drei  Unternehmen  festgestellt,  dass  es  keinem  Unternehmen  möglich 
gewesen wäre, alle drei Lose alleine zu bewältigen. Die Parteien hätten sich dahingegen ab-
gestimmt, dass jede Partei versuchen sollte, ihr bisheriges Los wieder zu gewinnen und dass 
die Parteien gemeinsam versuchen sollten, eine ihres Erachtens überfällige Preisanpassung 
durchzusetzen. Aus Kapazitätsgründen wäre ISS nicht in der Lage gewesen, mehrere Lose 
auszuführen.  In  preislicher  Hinsicht  hätten  [beide  Mitarbeiter  von  ISS],  aufgrund  ihrer  eige-
nen  Kalkulation  und  des  für  die  Reinigung  des  Gotthard-Tunnels  mit  den  Urner  Behörden 
vereinbarten  Preises,  die  Ansicht  vertreten,  dass  ein  fairer  Preis  nicht  wie  bis  anhin  bei 
CHF 0.45  pro  Laufmeter,  sondern  bei  CHF 0.70  bis  CHF 0.80  pro  Laufmeter,  plus  weitere 
CHF 0.70  bis  CHF 0.80  für  das  Reinigungsmittel,  liegen  sollte,  plus  die  Installation,  welche 
separat verrechnet würde (gleichbleibend bei etwa CHF 800 bis CHF 1‘200). Auch wenn an-
lässlich des Treffens keine verbindliche Vereinbarung getroffen worden sei, seien [beide Mit-
arbeiter von ISS] davon ausgegangen, dass Pfister und besa sich darauf beschränken wür-
den,  ihre  bisherigen  Lose  wieder  zu  gewinnen  und  dass  sie  ihre  Preise  im  besprochenen 
Rahmen anpassen würden. Bezüglich der Lose Luzern und Obwalden, die ISS aus Kapazi-
tätsgründen alleine nicht hätte bewältigen können, habe ISS beschlossen, um CHF 0.10 bis 
CHF 0.15  [pro  Laufmeter]  höhere  Preise  einzugeben.  Die  beiden  anderen  Parteien  hätten 
diesbezüglich und bezüglich des Kostenrahmens gleich vorgehen wollen. Nach diesem Tref-
fen  hätten  bezüglich  dieser  Ausschreibung  keine  weiteren  Treffen  und  auch  kein  telefoni-
scher Kontakt stattgefunden. 

c)  besa 

138.  Besa führte anlässlich des Parteiverhörs auf die Verdachtsschilderung des Sekretariats 
gegenüber ihr sowie ISS und Pfister aus213, dass sie die Tunnelreinigung in Luzern [zentras] 
vorher  abgemacht  hätten.  Sie  hätten  vereinbart,  dass  jeder  wieder  die  gleichen  Lose  be-
kommen sollte wie zuvor, weil der „Tunnelchef“ es so an sie herangetragen habe.214 Dieser 
habe  die  Koordination  angeregt.215  Weiter,  dass  „der  Kuchen  halt  aufgeteilt  worden  sei“.216 

213  Act. n° 61 Rz 116 ff. 
214 Act. n° 61 Rz 121 ff. 
215 Act. n° 61 Rz 139 ff. Siehe hierzu auch act. n° 88 Rz 17 ff.  
216  Act. n° 61 Rz 230. 

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Im Rahmen ihrer Selbstanzeige führte besa dann aus, dass es zwischen ihr, ISS und Pfister 
im Dezember 2012 zu einem ersten Treffen gekommen sei, um die Projekte [der zentras] zu 
verteilen.217 Sie hätten vereinbart, dass jeder dasjenige Projekt wiederhalten sollte, welches 
er  bereits  vorgängig  durchgeführt  hatte.  Die  Preise  hätten  erhöht  werden  müssen,  da  die 
Ausschreibung  eine  andere  gewesen  sei  [als  2010],  mit  nur  einer  einmaligen  Reinigung, 
womit der einzelne Reinigungsgang teurer werden würde. besa habe dann für alle drei Pro-
jekte Offerten eingegeben. Diese hätten sie [mit Vertretern der ISS und Pfister] in der [Gast-
stätte]  in  Zürich  Seebach  gerechnet.  Sie  hätten  abgemacht,  wer  welches  Projekt  bekommt 
und wer wie hoch jeweils bei den anderen Projekten eingibt, damit sie das zugeteilte Projekt 
erhalten  würden.  Für  diejenigen  Projekte,  welche  sie  selbst  nicht  gewollt  hätte,  hätten  sie 
und  auch  die  anderen  höhere  Preise  eingegeben.  Die  Preise,  welche  sie  bei  dem  Treffen 
besprochen und gerechnet hätten, hätten sie dann im Anschluss zu Hause eingefüllt und die 
Offerten eingereicht. 

B.4.3.5  Beweiswürdigung  

139.  Es ist damit in beweismässiger Hinsicht erstellt, dass es zwischen den drei Verfahren-
sparteien  seit  mindestens  2009  zu  einer  Zu-  und  Aufteilung  der  Tunnelreinigungsprojekte 
Luzern, Nidwalden und Obwalden kam. Danach sollte besa die Tunnelreinigung Luzern, ISS 
jene in Nidwalden und Pfister jene in Obwalden zustehen. 

140.  Um  dies  zu  verwirklichen,  koordinierten  sich  die  Verfahrensparteien  bezüglich  der 
Submissionen im Jahr 2010 und 2013-2015 dahingehend, wer am preislich günstigsten offe-
rieren und wer entsprechend höhere Preise einreichen sollte. Somit waren nicht nur die Prei-
se jedes Unternehmens jeweils den anderen bekannt, sondern auch, wer welches Projekt zu 
welchem  Preis  erhalten  sollte.  In  den  Jahren  2011  und  2012  wurden  die  Projekte  nicht  er-
neut im Einladungsverfahren erteilt, sondern freihändig wieder an dieselben Unternehmen zu 
denselben  Konditionen  vergeben.  Es  fand  somit  eine  Art  „Auftragsverlängerung“  statt,  die 
keine  explizite  Koordination  zwischen  den  drei  Verfahrensparteien  erforderte.  Als  2013  die 
drei Projekte erneut mittels eines Einladungsverfahrens ausgeschrieben wurden, koordinier-
ten  sich  die  drei  Verfahrensparteien  erneut,  wobei  die  Verteilung  der  Projekte  beibehalten 
wurde.  Entsprechend  wurden  die  jeweiligen  Offertpreise  sowie  Stützofferten  untereinander 
ausgetauscht und vereinbart. 

141.  Angemerkt  sei  auch,  dass  das  Sekretariat  dem  Hinweis  von  besa  nachging,  wonach 
die Verfahrensparteien vereinbart hätten, dass jedes Unternehmen wieder die gleichen Lose 
(bzw. das gleiche Tunnelreinigungsprojekt) bekommen sollte wie zuvor, da der „Tunnelchef“ 
es so an sie herangetragen habe (vgl. Rz 138). Es ergaben sich jedoch keine dementspre-
chenden Anhaltspunkte.218  

B.4.4  Zusammenfassende Beweiswürdigung und Beweisergebnis 

142.  In  den  Abschnitten  B.4.1–B.4.3  wurden  die  Beweismittel  aufgeführt  sowie  wurde 
exemplarisch aufgezeigt, wie die Koordination zwischen den Verfahrensparteien funktionier-
te.  Durch  diverse  Sachbeweise  erstellt  und  von  keiner  Verfahrenspartei  bestritten  ist,  dass 
sich  die  Verfahrensparteien  hinsichtlich  der  Tunnelreinigungen  in  den  Kantonen  Luzern, 
Nidwalden  und  Obwalden  koordiniert  haben.  In  beweismässiger  Hinsicht  zeigen  die  Sach-
beweise aber auch, dass eine weiterführenden Koordination zwischen den Verfahrenspartei-
en bestand, welche die Zu- und Aufteilung weiterer Tunnelreinigungen in verschiedenen Ge-
bieten betraf.  

217  Act. n° 79 Rz 18 ff. 
218 Act. n° 198. 

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45 

 
 
 
 
                                                
143.  Wie  in  Rz  97  ff.  dargelegt,  gesteht  Pfister  eine  weitere  Koordination  hinsichtlich  die 
Tunnelreinigungen  des  „Grossraums  Zürich“,  der  Region  „Zürich-Hinwil“,  der  Tunnelreini-
gungen in Schaffhausen, im Raum St. Gallen und im Tessin vollumfänglich ein. Sie machte 
zu  den  vorgelegten  Beweismitteln  ausführliche  und  widerspruchsfreie  Angaben,  wobei  sie 
sich u.a. selbst schwer belastete. Ihre Ausführungen fügen sich zudem nahtlos in die beste-
henden  Beweise  ein.  Die  Ausführungen  von  Pfister  werden  daher  als  besonders  glaubhaft 
qualifiziert. 

144.  ISS äusserte sich zwar nicht explizit zu einer Gebietszu- und aufteilung zwischen den 
Verfahrensparteien  (vgl.  Rz  101).  Zusammenfassend  legte  sie  jedoch  hinsichtlich  weiterer 
Ausschreibungen,  insbesondere  denjenigen  des  „Grossraums  Zürich“,  der  „Region  Zürich-
Hinwil“ sowie den Tunnelreinigungen im Tessin dar, dass Treffen zwischen den Verfahrens-
parteien stattgefunden hätten, in welchem Rahmen über das jeweilige Interesse oder Desin-
teresse an Aufträgen gesprochen worden sei, dass eine gewisse Preistransparenz zwischen 
den Unternehmen geherrscht habe und auch, dass die Teilnahme oder Nicht-Teilnahme an 
Submissionen  kommuniziert  worden  sei.  Auch  sprechen  die  aufgezeigten  internen  E-Mails 
zwischen  Mitarbeitern  von  ISS  (Rz  93  f.)  sowie  die  Zustellung  ganzer  Offerten  mit  Einzel-
preispositionen für sich und können nicht mit Missverständnissen von Mitarbeitern oder Ka-
pazitätsengpässen  glaubhaft  begründet  werden.  Vielmehr  belegen  diese  eindeutig  einen 
weitreichenden Informationsaustausch sowie eine Koordination hinsichtlich dieser Tunnelrei-
nigungen. 

145.  Besa  hingegen  machte  einerseits  ausführliche  Angaben  hinsichtlich  der  Koordination 
der  Tunnelreinigungen  in  den  Kantonen  Luzern,  Nidwalden  und  Obwalden  (siehe  Rz  138), 
bestreitet  aber,  auch  auf  Vorhalt  von  Beweisstücken,  eine  weitere  Koordination  hinsichtlich 
anderer Ausschreibungen von Tunnelreinigungen (vgl. Rz 106 ff.).219 Ihre Darstellungen sind 
jedoch in sich nicht schlüssig und stellenweise unglaubhaft. Zu nennen wäre beispielsweise, 
dass besa bezüglich der Zustellung der komplett ausgefüllten Offerte von Pfister an sie eine 
Woche vor Offerteingabefrist angibt (siehe Rz 107), dass sie darauf nicht reagiert habe. Aus 
dem entsprechenden Offertöffnungsprotokoll geht jedoch hervor, dass besa eine Offerte mit 
exakt  dem  ihr  von  Pfister  vorgerechneten  und  zugestellten  Offertpreis  einreichte.220  Auch 
nahm  besa  jährlich  neben  Pfister  an  den  Submissionen  des  „Grossraums  Zürich“  teil  und 
reichte immer eine um mindestens 10 % höhere Offerte ein als Pfister.221 Auch dies stützt die 
Darstellung von Pfister, wonach Pfister der Auftrag des „Grossraums Zürich“ zustehen sollte 
und besa entsprechende Stützofferten einreichte. Bezüglich der Tunnelreinigungen „Zürich-
Hinwil“  wusste  besa um  das  Desinteresse  von  Pfister  an  diesem  Auftrag.  Auch  ist  es nicht 
anders zu erklären, dass Pfister der besa ihre Offerten für diese Aufträge zustellte, als nicht 
eine  Koordination  hinsichtlich  dieser  Tunnelreinigungen  bestand.  Wie  Pfister  glaubhaft  an-
gibt, sollte dieser Auftrag der besa zustehen. Pfister reichte entsprechende Stützofferten ein. 

146.  Bezüglich  der  Tunnelreinigungen  in  den  Kantonen  Tessin,  St.  Gallen  und  Schaffhau-
sen sei festgehalten, dass es sich jeweils um freihändige Auftragsvergaben handelt, bei wel-
chen zum Teil nur eine oder zwei Verfahrensparteien überhaupt zur Offertstellung angefragt 
wurden.222  Die  Verteilung  der  Tunnelreinigungen  wurde  dahingehend  in  gewisser  Weise 
auch durch das  Verhalten der  Beschaffungsstellen  und  eine  historische  Entwicklung  beein-
flusst.  Allerdings geht  auch  aus  den  Akten  hervor,  dass  –  wenn  ein  weiteres  Unternehmen 
zur Offertstellung angefragt wurde, wobei es sich um eine der Verfahrensparteien handelte – 
diese eine preislich höhere Offerte einreichte, so dass der Auftrag wieder dem „ausgewähl-
ten“ Unternehmen zugeschlagen wurde.223 Auch spricht nichts dagegen, dass sich die Ver-

219  Act. n° 61, 78, 79, 88, 119 und 158. 
220 Act. n° 123 (Antwort auf Frage 4 und 5 für das Offertöffnungsprotokoll), act. 9.1 (Fax). 
221 Act. n° 123, Antworten auf Frage 4 und 5. 
222  Vgl. die Ausführungen in Rz 61 f., sowie act. n° 54a, 108, 125 und 129.  
223 Siehe bspw. act. 129. 

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fahrensparteien die Gebiete einvernehmlich zugeteilt haben, selbst wenn in manchen Fällen 
keine  aktive  Absprache  erfolgte.  Es  ist  vielmehr  anzunehmen,  dass  die Verfahrensparteien 
diesen Umstand schlichtweg – wenn auch passiv – ausgenutzt haben. Denn im freien Wett-
bewerb wäre von Unternehmen in einer vergleichbaren Konstellation zu erwarten gewesen, 
das  bestehende  Verhaltensmuster  resp.  die  Aufteilung  zu  durchbrechen.  Es  liegen  jedoch 
keine  Anhaltspunkte  vor,  wonach  sich  die  Verfahrensparteien  überhaupt  um  Tunnelreini-
gungsaufträge  im  jeweiligen  Gebiet  des  anderen  bemüht  hätten.  Vielmehr  wurde  jahrelang 
die  bestehende  Verteilung  der  Tunnelreinigungen  als  gegeben  hingenommen  und  darauf 
verzichtet,  sich  das  jeweilige  Gebiet  gegenseitig  streitig  zu  machen.  An  Stelle  des Wettbe-
werbs ist so die Koordination getreten. 

147.  An dieser Stelle sei auch nochmals vermerkt, dass die Ausführungen der Verfahrens-
parteien und insbesondere solche von besa vor den Gesprächen zum Abschluss der einver-
nehmlichen  Regelung  erfolgten.  Im  Zuge  dieser  Gespräche  wurde  den  Verfahrensparteien 
das Beweisergebnis dargelegt. Die Verfahrensparteien unterzeichneten demnach im Wissen 
um diese Beweiswürdigung die einvernehmlichen Regelungen.  

148.     In  Würdigung  der  vorliegenden  Beweismittel  und  insbesondere  gestützt  auf  die 
Sachbeweise  ist  daher  in  beweismässiger  Hinsicht  folgender  kartellrechtsrelevanter  Sach-
verhalt hinsichtlich eines Informationsaustausch sowie einer Koordination von Aufträgen für 
Tunnelreinigungen durch die Verfahrensparteien erstellt: Die Verfahrensparteien haben sich 
seit  Januar  2008  über  die  Submissionen  für  Tunnelreinigungen  in  den  Gebietseinheiten  IV 
(Kanton Tessin), VI (Kantone St. Gallen, Thurgau, Glarus), VII (Kantone Zürich, Schaffhau-
sen) und X (Kantone Luzern, Nidwalden, Obwalden) koordiniert.224 

149.  Die Verwirklichung  der Koordination  beinhaltete,  dass  die drei  Verfahrensparteien  bei 
Ausschreibungen  für  Tunnelreinigungen  gegenseitig  ihre  Preise  austauschten,  um  sich  bei 
den Ausschreibungen zu unterstützen. Dies einerseits, indem sie zugunsten des für den Auf-
tragserhalt  vorgesehenen Unternehmens Stützofferten  einreichten.  Andererseits,  indem  be-
wusst, zugunsten des jeweils zu schützenden Unternehmens, auf die Eingabe von Offerten 
verzichtet  wurde.  So  sollten  auch  ganze  Gebiete  für  Tunnelreinigungen  einer  jeden  Partei 
vorbehalten bleiben.  

150.  Hinweise auf eigentliche direkte Gegenleistungen für Stützofferten im Sinne von  Aus-
gleichszahlungen  oder  Kartelldividenden  sind  keine  ersichtlich.  Die  Verfahrensparteien  gin-
gen  jedoch  davon  aus,  dass  sie  bei  ihrerseitigem  Interesse  an  Aufträgen  ebenfalls  unter-
Interesse  der  stützenden 
stützt  werden  würden.  Auch  konnten  Scheinofferten 
Verfahrenspartei liegen und dieser folgende Vorteile bringen: Sie mussten bei fehlendem In-
teresse,  fehlenden  Kapazitäten  etc.  weder  selbst  zeit-  und  kostenintensiv  kalkulieren,  noch 
die Offertanfragen leer zurückschicken. Sie blieben damit beim Auftraggeber präsent und für 
allfällige weitere Auftragsvergaben im Rennen.  

im 

151.  Abschliessend  fasst  Tab.  4  diejenigen  Tunnelreinigungen  resp.  -projekte  zusammen, 
welche  der  Koordination  nach  einem  der  Unternehmen  zustehen  sollten.  Diese  wurden  mit 
den  Auftragsvergabebestätigungen  und  Offertöffnungsprotokollen  der  Vergabestellen  abge-
glichen, welche bestätigen, dass die Koordination denn auch tatsächlich funktionierte.225 

224  Act.  n°  6.1–6.13,  7.1–7.17,  8.1–8.68,  9.1–9.12,  11,  19–20,  26–27,  30,  33,  38–39,  52,  53a,  54a, 
58a, 61, 62a, 78–79, 84, 88, 99, 100, 104, 108, 110, 115, 118, 119, 121, 123, 125, 127, 129, 131, 
133, 138, 141, 145, 158. 

225 Act. n° 54a, 108, 121, 123, 125 und 129. 

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Tab. 4: Von der Koordination betroffene Tunnelreinigungen 

GE  Tunnelreinigungen resp. -projekte   

Zuteilung an 

X 

VII 

VI 

IV 

Tunnelreinigung „Luzern“  
Tunnelreinigung „Nidwalden“  
Tunnelreinigung „Obwalden“  
Tunnelreinigung „Grossraum Zürich”  
Tunnelreinigung „Zürich-Hinwil“  
Tunnelreinigung „Schaffhausen“  
Tunnelreinigung „St. Gallen“226 (Tunnel Äeuli, Flooz, Hof/Fratten, Ke-
renzerberg, Murgwald, Quarten, Raischibe, Rotwald, Walensee, Wihal-
den, Wattwil) 
Tunnelreinigung „St. Gallen“227 (Tunnel Aspiholz, Buchberg, Fuchswies, 
Girsberg, Montlingen, Rinderweid, Rosenberg, Schoren, Stephanshorn) 
Tunnelreinigung Tessin („Sopraceneri“ und „Sottoceneri“)  

besa 
ISS 
Pfister 
Pfister  
besa  
besa 
Pfister 

besa 

ISS 

C 

Erwägungen 

C.1  Geltungsbereich 

152.    Der Geltungsbereich des Kartellgesetzes ist in Art. 2 KG festgelegt und umfasst drei 
Aspekte: Erstens gibt die Norm an, auf wen das Gesetz Anwendung findet (persönlicher Gel-
tungsbereich),  zweitens  welche  Sachverhalte  unter  das  Gesetz  fallen  (sachlicher  Gel-
tungsbereich)  und  drittens  wo  das  Kartellgesetz  gilt  (örtlicher  Geltungsbereich).  Diese  drei 
Aspekte sind in der Folge der Reihe nach zu prüfen. 

C.1.1  Persönlicher Geltungsbereich 

153.  Das Kartellgesetz (KG)228 gilt in persönlicher Hinsicht sowohl für Unternehmen des pri-
vaten  wie  auch  für  solche  des  öffentlichen  Rechts  (Art. 2  Abs. 1  KG).  Als  Unternehmen  im 
Sinne des Kartellgesetzes gelten sämtliche Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienst-
leistungen  im  Wirtschaftsprozess,  unabhängig  von  ihrer  Rechts-  oder  Organisationsform 
(Art. 2 Abs. 1bis KG).  

154.  Sämtliche  Verfahrensparteien  erfüllen  unbestritten  die  oben  genannten  Merkmale  pri-
vatrechtlicher  Unternehmen,  womit  vorliegend  das  KG  in  persönlicher  Hinsicht  anwendbar 
ist. 

C.1.2  Sachlicher Geltungsbereich 

155.  Der  sachliche  Anwendungsbereich  des  Kartellgesetzes  erstreckt  sich  u.a.  auf  Kartell- 
und  Wettbewerbsabreden  (Art.  2  Abs.  1  KG).  Von  dieser  Umschreibung  werden  sämtliche 
Formen  privat  veranlasster  Wettbewerbsbeschränkungen  erfasst.  Nicht  von  Belang  ist,  ob 
eine horizontale oder vertikale, verbindliche oder unverbindliche Vereinbarung oder eine ab-
gestimmte  Verhaltensweise  von  Unternehmen  vorliegt.  Entscheidend  ist  hingegen,  dass 

226  In dieser Aufzählung wurden sämtliche Tunnel genannt, welche die Gebietseinheit VI in den Jahren 
2010 bis 2012 zur Tunnelreinigung vergeben hat. Es handelt sich dabei nicht unbedingt jedes Jahr 
um die gleiche Gesamtzahl an Tunneln.  

227  Siehe hierzu analog Fn 226.  
228  Bundesgesetz  vom  6.10.1995  über  Kartelle  und  andere  Wettbewerbsbeschränkungen  (Kartellge-

setz, KG; SR 251). 

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mehrere  Unternehmen  gleicher  oder  verschiedener  Marktstufen  zusammenwirken,  um  sich 
oder  andere  hinsichtlich  der  Ausübung  oder  der  Aufnahme  des Wettbewerbs  zu  beschrän-
ken. 

156.  Der Begriff der Wettbewerbsabrede wird in Art. 4 Abs. 1 KG definiert. Nach dem Wort-
laut des Gesetzes genügt bereits das Bezwecken einer Wettbewerbsbeschränkung, um vom 
Anwendungsbereich der Norm erfasst zu werden. Die Abrede muss noch keine Wirkung ge-
zeitigt haben. Die subjektive Ansicht der an der Abrede Beteiligten ist unerheblich; eine Ab-
rede  muss  nach  Art. 4  Abs. 1  KG  objektiv  geeignet  sein,  eine  Wettbewerbsbeschränkung 
herbeizuführen.229 

157.  Ob  die  Parteien  solche  Abreden  getroffen  haben  und  ob  eine  unzulässige  Wettbe-
werbsabrede gemäss Art. 5 KG vorliegt, wird nachfolgend im Rahmen der Beurteilung erör-
tert. Es wird auf die dortigen Ausführungen verwiesen und auf deren Wiedergabe an dieser 
Stelle verzichtet. 

C.1.3  Örtlicher und zeitlicher Geltungsbereich 

158.  Auf Ausführungen zum örtlichen und zeitlichen Geltungsbereich des KG kann hier ver-
zichtet werden. Die Voraussetzungen zur Anwendung des KG in örtlicher und zeitlicher Hin-
sicht sind vorliegend unbestritten erfüllt. 

C.2 

Parteien/Verfügungsadressatinnen  

C.2.1  Allgemeines  

159.  Im Kartellgesetz besteht, wie erwähnt, die Spezialität, dass dieses nach Art. 2 Abs. 1bis 
KG auf Unternehmen anwendbar ist, unabhängig von deren Rechts- oder Organisationsform. 
Das Kartellgesetz statuiert hingegen keine eigene Definition der Partei- und Prozessfähigkeit 
und weicht mithin nicht von der übrigen Rechtsordnung, insbesondere dem Verwaltungsver-
fahrensgesetz, ab. 

160.  Gemäss Art. 6 VwVG (i. V. m. Art. 39 KG) gelten als Parteien Personen, deren Rechte 
oder Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere Personen, Organisationen oder Be-
hörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht. 

161.  Voraussetzungen  der  Parteistellung  sind  zunächst  die  Partei-  und  die  Prozessfähig-
keit.230 Das Verwaltungsverfahrensgesetz regelt die Partei- und Prozessfähigkeit nicht. Diese 
richten sich vielmehr nach dem Zivilrecht. Die Parteifähigkeit stellt die Fähigkeit dar, im Ver-
fahren  unter  eigenem  Namen  als  Partei  aufzutreten;  parteifähig  ist,  wer  rechtsfähig  ist. 
Rechtsfähig sind die natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts und des öffentli-
chen  Rechts.  Die  Prozessfähigkeit  ist  die  rechtliche  Befugnis,  in  eigenem  Namen  oder  als 
Vertreter im Verfahren rechtswirksam zu handeln. Sie ist dann gegeben, wenn die parteifähi-
ge  Person  auch  handlungsfähig  ist.231  Die  Handlungsfähigkeit  beurteilt  sich  nach  Art. 17 f. 
ZGB232. 

229  Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 756 f. E. 3.2.3, Gaba/WEKO; Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 813 

E. 3.2.6, Gebro/WEKO. 

230 Vgl. Urteil des BVGer E-7337/2006 vom 11.2.2008, E. 3.2. 
231 Vgl. Urteil des BGer 2C_303/2010 vom 24.10.2011, E. 2.3. 
232 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 (Zivilgesetzbuch, ZGB; SR 210). 

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162.  Parteistellung kommt in erster Linie derjenigen Person zu, deren Rechte oder Pflichten 
die  Verfügung  regeln  soll.  Diese  wird  auch  als  materielle  Verfügungsadressatin  bezeich-
net.233 

163.  Auch  wenn  das  Kartellgesetz  nach  Art. 2  Abs. 1bis  KG  Unternehmen  unabhängig  von 
ihrer Rechtsform seinem Geltungsbereich unterstellt, ändert dies nichts daran, dass nur ein 
Subjekt mit Rechtspersönlichkeit Träger von Rechten und Pflichten und damit Verfügungsad-
ressat  sein  kann.  Dies  hat  zur  Folge,  dass  in  einem  Kartellverfahren  das  Unternehmen  im 
Sinne des Kartellgesetzes und der Adressat einer Verfügung auseinanderfallen können.234 

164.  Soweit vorliegend ein Konzern bzw. eine konzernähnliche „wirtschaftliche Gesamtheit“ 
verfahrensbeteiligt ist, ist zu berücksichtigen, dass diesen weder Rechts- noch Handlungsfä-
higkeit  zukommt.  Da  diese  Unternehmen  somit  mangels  Partei-  und  Prozessfähigkeit  nicht 
Verfügungsadressaten  sein können,  ist  im  Einzelfall  zu prüfen,  an  welche Rechtsträger  be-
ziehungsweise an welche juristisch selbständigen Konzerngesellschaften eine Verfügung zu 
eröffnen ist.235 Wird etwa eine kartellrechtsrelevante Verhaltensweise durch eine abhängige 
Konzerngesellschaft  (Tochtergesellschaft)  ausgeübt,  werden  aber  die  der  Verhaltensweise 
zugrunde liegenden strategischen Entscheide auf der Ebene der herrschenden Konzernge-
sellschaft (Muttergesellschaft), das heisst von der Konzernleitung gefällt, sind nach der Pra-
xis der WEKO beide Gesellschaften als Verfügungsadressatinnen zu betrachten.236 Die Pra-
xis  der  WEKO  behandelt  dabei  die  Muttergesellschaft  als  materielle  Verfügungsadressatin 
und  die  Tochtergesellschaft  als  formelle  Verfügungsadressatin.237  Entsprechendes  muss 
auch bei den anderen, als ein einziges Unternehmen erfassten wirtschaftlichen Gesamthei-
ten gelten. 

C.2.2  Materielle Verfügungsadressatinnen ausserhalb von Konzernverhältnissen 

165.  Wenige  Probleme  bereitet  die  Bestimmung  der  jeweiligen  materiellen  Verfügungsad-
ressatin,  soweit  kein  Konzernverhältnis  vorliegt.  Darunter  fällt  in  der  vorliegenden  Untersu-
chung lediglich besa. Entsprechend ist diese Gesellschaft materielle Verfügungsadressatin. 

C.2.3  Materielle Verfügungsadressatinnen bei Konzernverhältnissen 

166.  Schwieriger  fällt  die  Bestimmung  der  materiellen  Verfügungsadressatin  demgegen-
über,  wenn  ein  Konzernverhältnis  vorliegt  und  die  wettbewerbsrechtlich  zu  würdigenden 
Handlungen  von  Konzerntochtergesellschaften  vorgenommen  wurden.  Bei  Vorliegen  eines 
solchen  Konzernsachverhalts  hat  die  WEKO  in  der  Vergangenheit  (und  zwar  auch  in  der 
jüngeren) wiederholt Verfügungen ausschliesslich an Tochtergesellschaften gerichtet.238 Be-

233 Vgl. Urteil des BGer 9C_918/2009 vom 24.12.2009, E. 4.3.1; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungrechts-

pflege, 2. Auflage, 1983, 148. 

234  Vgl. JENS LEHNE, BSK KG, Art. 2 KG N 21. 
235  Vgl.  VON  BÜREN,  Der  Konzern,  in:  Schweizerisches  Privatrecht,  achter  Band,  sechster  Teilband, 

von Büren/Girsberger/Kramer/Sutter-Somm/Tercier/Wiegand (Hrsg.), 2. Aufl., 2005, 485. 

236  Vgl. RPW 2004/2, 421 Rz 67, Swisscom ADSL. 
237  Vgl.  RPW  2007/2,  190,  Richtlinien  des  Verbandes  Schweizerischer  Werbegesellschaften  VSW 
über  die  Kommissionierung  von  Berufsvermittlern;  bestätigt  im  Urteil  des  BVGer,  RPW  2010/2, 
336 f. E. 4.5, Publigroupe  SA et  al./WEKO bzw. im Urteil des Bundesgerichts 2C_484/2010  vom 
29.6.2012, E. 3 (=RPW 2013/1, 118 f.; nicht publizierte Erwägung in BGE 139 I 72),  Publigroupe 
SA et al./WEKO. 

238 Siehe beispielsweise RPW 2010/4, 649 Rz 2 und 655 Rz 49, Hors-Liste Medikamente: Preise von 
Cialis,  Levitra  und  Viagra:  Dass  es  sich  bei  den  materiellen  Verfügungsadressatinnen  Pfizer  AG, 
Eli Lilly (Suisse) SA und Bayer (Schweiz) AG um Tochtergesellschaften handelt, wird in Fn 2  der 
Verfügung ausdrücklich festgehalten. RPW 2010/4, 717 Rz 3 f. und 773 Dispositiv, Baubeschläge 
für Fenster und Fenstertüren: Die Roto Frank AG wird ebenso wie die Siegenia-Aubi AG als Toch-

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anstandet oder gar von Amtes wegen korrigiert wurde dieses Vorgehen von den Rechtsmit-
telinstanzen in diesen Fällen nicht, vielmehr stimmten sie ihm, zumindest implizit, zu.239 Da-
neben kam es auch vor, dass einzig die Muttergesellschaft als materielle Verfügungsadres-
satin  behandelt  wurde.  Daneben  wurde,  insbesondere  in  den  jüngsten  Fällen,  von  der 
WEKO sowohl die Mutter- als auch die Tochtergesellschaft als materielle Verfügungsadres-
satinnen betrachtet und unter solidarischer Haftbarkeit sanktioniert.240 Diese Vorgehenswei-
se ist auch in der Rechtsprechung der Europäischen Union zu beobachten.241  

C.2.4  Konzerntochtergesellschaften als materielle Verfügungsadressatinnen 

167.  Im vorliegenden Fall ist es gerechtfertigt, jedenfalls auch die jeweils konkret handelnde 
Konzerntochtergesellschaft  zu  erfassen.242  Für  diese  Vorgehensweise  spricht  unter  ande-
rem, dass diese Untersuchung im Einklang mit der bisherigen Praxis im Bereich der Submis-
sionsabreden  gegen  die  Konzerntochtergesellschaften  eröffnet  wurde.243  Dafür  spricht  fer-
ner,  dass  das  in  kartellrechtlicher  Hinsicht  zu  beurteilende  Verhalten  direkt  von  diesen 
Gesellschaften  ausgeht,  sie  mithin  dem  Geschehen  „am  Nächsten  stehen“.  Infolgedessen 
sind  vorliegend  die  ISS  Kanal  Services  AG,  die  ISS  Bernasconi  SA  und  die  Franz  Pfister 
Maschinelle Reinigungs AG als materielle Verfügungsadressatinnen zu behandeln.  

tergesellschaft bezeichnet, gleichwohl werden diese  Gesellschaften und nicht deren Muttergesell-
schaften  als  materielle  Verfügungsadressatinnen  behandelt.  RPW  2009/3  197  Rz 5  und  203 
Rz 37 f.,  Elektroinstallationsbetriebe  Bern:  In  dieser  Verfügung  wird  beispielsweise  die  Elektro 
Burkhalter AG ausdrücklich als Teil der Burkhalter-Gruppe bezeichnet und dennoch als materielle 
Verfügungsadressatin betrachtet und sanktioniert. RPW 2008/1, 87 Rz 13 und 94 Rz 68 ff., Stras-
senbeläge Tessin: In dieser Verfügung wird die Batigroup (Ticino) SA, später Implenia (Ticino) SA, 
durch das Dispositiv verpflichtet, obwohl es sich bei dieser  – wie etwa die Firma und der Firmen-
wechsel  nahelegen  –  um  eine  abhängige  Gesellschaft  eines  Konzerns  gehandelt  haben  dürfte. 
RPW 2007/2, 250 Rz 46,  Terminierung  Mobilfunk: In dieser  Verfügung  wird die Swisscom Mobile 
AG, die eine Tochtergesellschaft ist, mit einer Sanktion belegt, ergo als materielle  Verfügungsad-
ressatin erachtet.  

239 Exemplarisch  Urteil  des  BVGer,  RPW  2010/2,  377 f.  E. 3,  Implenia  (Ticino)  SA/WEKO,  wo  ohne 
nähere Prüfung eines allfälligen, an sich naheliegenden Konzernverhältnisses die Implenia (Ticino) 
SA  als  materielle  Verfügungsadressatin  betrachtet  wurde.  Urteil  des  BVGer,  RPW  2010/2  262 
E. 3.1  und  307  E. 10.7.5,  Swisscom  Schweiz  AG/WEKO  und  Urteil  des  BGer  2C_343/2010  vom 
11.4.2011, E. 2.3 und 3.1: Die am Verfahren beteiligte Swisscom (Schweiz) AG ist bekanntlich eine 
Tochtergesellschaft  der  Swisscom  AG.  Zu  diesem  Konzernverhältnis  und  insbesondere  zu  den 
Folgen,  die  dieses  für  die  Stellung  der  einzelnen  Swisscom-Gruppengesellschaften  als  materielle 
Verfügungsadressatin/nen zeitigt bzw. zeitigen könnte, äussern sich aber weder das BVGer noch 
das BGer. 

240 RPW 2010/1, 120 Rz 27, Preispolitik Swisscom ADSL; wohl bereits in diesem Sinn RPW 2004/2, 

421 Rz 66 f., Swisscom ADSL. 

241  Urteil des EuGH vom 10.9.2009 C-97/08 P, Kazoo Nobel et al./Kommission, Sl.2009 I-8237, Rz 77; 
siehe dazu auch FRÉDÉRIQUE WENNER/BERTUS VAN BARLINGEN, European Court of Justice confirms 
Commission’s  approach  on  parental  liability,  in:  Competition  Policy  Newsletter,  2010/1,  23 ff.,  27: 
„In view of the Court’s ruling, parent companies should now systematically expect to be held jointly 
and severally liable for the anticompetitive infringement committed by their wholly owned subsidiar-
ies.” Für weitere Beispiele siehe die Übersicht in ANNA-ANTONINA SKOCZYLAS, Verantwortlichkeit für 
kartellrechtliche Verstösse im Konzern, 2011, 70 ff.  

242 Anders etwa SAMUEL JOST, Die Parteien im verwaltungsrechtlichen Kartellverfahren in der Schweiz, 
Basel 2013, Rz 729 f., der sich für eine Behandlung einzig der Konzernmuttergesellschaft als ma-
terielle Verfügungsadressatin ausspricht. 

243  Siehe Rz 8. 

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51 

 
 
 
 
                                                                                                                                                   
C.2.5  Konzernmuttergesellschaften als materielle Verfügungsadressatinnen 

168.  Das  BVGer  hat  in  einem  jüngeren  kartellrechtlichen  Urteil244  festgehalten,  es  könne 
aufgrund der 100-prozentigen Angehörigkeit einer Tochtergesellschaft zur Muttergesellschaft 
sowie  diverser  personeller  Verflechtungen  zwischen  diesen  Gesellschaften  davon  ausge-
gangen  werden,  dass  eine  Tochtergesellschaft  zwar  rechtlich,  nicht  aber  wirtschaftlich 
selbstständig  auftrete.  Folglich  liege  ein  Konzern  vor.  Gestützt  darauf  erachtete  es  das 
BVGer als korrekt, die Muttergesellschaft als materielle Verfügungsadressatin zu betrachten 
und ihr die Sanktion aufzuerlegen. Gemäss dieser Ansicht des BVGer führt das Bestehen ei-
nes Konzernverhältnisses (verstanden im Sinne des Leitungsprinzips)245 also eo ipso dazu, 
dass die Muttergesellschaft – ohne weitere Voraussetzungen erfüllen zu müssen – als „Re-
präsentantin“  der  wirtschaftlichen  Einheit  Konzern  und  damit  des  Unternehmens  im  Sinne 
von Art. 2 KG zu verstehen und sie (und nur sie) als materielle Verfügungsadressatin zu be-
trachten ist. Eine diesbezügliche Änderung am Urteil des BVGer nahm das BGer nicht vor.246 

169.  Eine kumulative Erfassung sowohl der Konzerntochter- als auch der Konzernmutterge-
sellschaften als materielle Verfügungsadressatinnen erscheint in casu auch vor dem Hinter-
grund  der  jüngsten  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  angezeigt.  Denn  das  BGer  hält  in 
seinem Entscheid „Publigroupe“ fest, dass es „(…) vorzuziehen gewesen [wäre], alle sechs 
Beschwerdeführer wären von Anfang an ins Verfahren einbezogen worden“. Diese Aussage 
spricht  dafür,  sowohl  die  Konzerntochter-  als  auch  die  -muttergesellschaften  als  materielle 
Verfügungsadressatinnen zu behandeln. 

170.  Gemäss  dem  Vorangegangenen,  insbesondere  dem  jüngeren  bundesverwaltungsge-
richtlichen,  vom  BGer  nicht  beanstandeten  Entscheid,  kann  also  die  Muttergesellschaft  als 
materielle Verfügungsadressatin betrachtet und sanktioniert werden, sobald von einem Kon-
zernverhältnis im Sinne des Leitungsprinzips auszugehen ist.247  

171.  Zusammenfassend stellen damit die Konzernmuttergesellschaften von ISS und Pfister 
namentlich die ISS Schweiz AG und die MRR Holding AG neben ihren Tochtergesellschaften 
materielle Verfügungsadressatinnen dar.248  

172.  Die  unter  den  oben  stehenden  Gesichtspunkten  angezeigte  Untersuchungsausdeh-
nung auf die vorgenannten Konzernmuttergesellschaften erfolgte am 15. April 2014.249 

C.3 

Vorbehaltene Vorschriften 

173.  Dem KG sind Vorschriften vorbehalten, die auf einem Markt für bestimmte Waren oder 
Leistungen Wettbewerb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche Markt- 
oder Preisordnung begründen, und solche, die einzelne Unternehmen zur Erfüllung öffentli-
cher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten (Art. 3 Abs. 1 KG). Ebenfalls nicht unter 
das  Gesetz  fallen  Wettbewerbswirkungen,  die  sich  ausschliesslich  aus  der  Gesetzgebung 
über das geistige Eigentum ergeben. Hingegen unterliegen Einfuhrbeschränkungen, die sich 

244 Urteil des BVGer, RPW 2010/2, 335 E. 4 ff., Publigroupe SA und Mitbeteiligte/WEKO. 
245  Im  Gegensatz  zum  Kontrollprinzip,  bei  welchem  bereits  bei  Bestehen  einer  Beherrschungsmög-
lichkeit  vom  Vorliegen  eines  Konzerns  ausgegangen  wird,  auch  –  und  dies  im  Unterschied  zum 
Leitungsprinzip – wenn diese Möglichkeit effektiv gar nicht ausgeübt wird. 

246 Urteil  des BGer 2C_484/2010  vom 29.6.2012,  E. 3 (nicht publizierte Erwägung in BGE 139 I 72), 

Publigroupe SA et al./WEKO. 

247 Zustimmend und m.w.H. JOST (Fn 242), Rz 725. 
248  Gleich  vorgegangen  wurde  in  RPW  2012/2,  383  Rz 913,  Wettbewerbsabreden  im  Strassen-  und 
Tiefbau im Kanton Aargau, sowie in RPW 2013/4, 540 Rz 85 ff., Wettbewerbsabreden im Strassen- 
und Tiefbau im Kanton Zürich. 

249  Act. n° 187–189 und 190. 

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52 

 
 
 
 
                                                
auf  Rechte  des  geistigen  Eigentums  stützen,  der  Beurteilung  nach  diesem  Gesetz  (Art. 3 
Abs. 2 KG). 

174.  In den hier zu beurteilenden Märkten gibt es keine Vorschriften, die Wettbewerb nicht 
zulassen.  Der  Vorbehalt  von  Art. 3  Abs. 1  und  2  KG  wurde  bisher  von  den  Parteien  auch 
nicht geltend gemacht. 

C.4 

Unzulässige Wettbewerbsabrede  

175.  Abreden, die den Wettbewerb auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen 
erheblich beeinträchtigen und sich nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz rechtfer-
tigen lassen, sowie Abreden, die zur Beseitigung wirksamen Wettbewerbs führen, sind unzu-
lässig (Art. 5 Abs. 1 KG). 

C.4.1  Wettbewerbsabrede 

176.  Als Wettbewerbsabreden  gelten  rechtlich  erzwingbare oder  nicht  erzwingbare Verein-
barungen sowie aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen von Unternehmen gleicher oder 
verschiedener  Marktstufen,  die  eine  Wettbewerbsbeschränkung  bezwecken  oder  bewirken 
(Art. 4 Abs. 1 KG). 

177.  Eine  Wettbewerbsabrede  i.S.v.  Art. 4  Abs. 1  KG  definiert  sich  daher  durch  folgende 
Tatbestandselemente: a) ein bewusstes und gewolltes Zusammenwirken der an der Abrede 
beteiligten  Unternehmen  und  b)  die  Abrede  bezweckt  oder  bewirkt  eine  Wettbewerbsbe-
schränkung.  

C.4.1.1  Bewusstes und gewolltes Zusammenwirken 

178.  Eine formelle vertragliche Grundlage des bewussten und gewollten Zusammenwirkens 
ist  nicht  notwendig,  vielmehr  sind  abgestimmte  Verhaltensweisen  bis  hin  zu  verbindlichen 
Vereinbarungen einschlägig, 250 wobei sich Vereinbarungen von den aufeinander abgestimm-
ten  Verhaltensweisen  durch  den  vorhandenen  resp.  nicht  vorhandenen  Bindungswillen  un-
terscheiden.  251  Entscheidend  ist  allein,  dass  zwei  oder  mehrere  wirtschaftlich  voneinander 
unabhängige  Unternehmen  kooperieren.  Die rechtliche  oder  tatsächliche  Form  des  Zusam-
menwirkens und die Durchsetzungsmöglichkeit sind unerheblich.252   

179.  Als Vereinbarungen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG gelten sowohl erzwingbare als auch 
nicht erzwingbare Vereinbarungen. Erstere können  in vertragsrechtliche oder gesellschafts-
rechtliche  Form  gekleidet  sein.  Unter  Zweiteren  sind  Übereinkünfte  von  Gesellschaften  zu 
verstehen, die zwar auf einem Konsens beruhen, rechtlich aber nicht durchsetzbar sein sol-
len; 253 es wird also auf die freiwillige Einhaltung solcher Vereinbarungen vertraut. Ergänzend 
ist allerdings anzumerken, dass auch im ersten Fall eine gerichtliche Durchsetzung der Ver-
einbarung – trotz von den Abredeteilnehmern an sich gewollter rechtlicher Erzwingbarkeit  – 
im Endergebnis aufgrund der Einheit der Rechtsordnung nicht möglich ist. Aus kartellrechtli-
cher  Sicht  sind  denn  auch  beide  dieser  Formen  von  Vereinbarungen  gleichwertig,  mithin 
handelt  es  sich  nicht  bei  der  einen  um  eine  Abrede  „minderen  oder  weniger  eingreifenden 
Grades“,  was  dazu  führt,  dass  mangels  Relevanz  für  die  Beurteilung  nicht  untersucht  zu 

250  Siehe  dazu  etwa  RPW  2009/3,  204  Rz 49,  Elektroinstallationsbetriebe  Bern;  ferner  THOMAS 
NYDEGGER/WERNER  NADIG,  in:  Basler  Kommentar,  Kartellgesetz,  Amstutz/Reinert  (Hrsg.),  2010, 
Art. 4 Abs. 1 KG N 78 und 81. 

251  BSK KG-NYDEGGER/NADIG (Fn 250), Art. 4 Abs. 1 KG N 100. 
252  Urteil  des  BVGer,  RPW  2013/4,  756  E. 3.2.2,  Gaba/WEKO;  Urteil  des  BVGer,  RPW  2013/4,  813 

E. 3.2.4, Gebro/WEKO. 

253  BSK-KG NYDEGGER/NADIG (Fn 250), Art. 4 Abs. 1 KG N 94, m.w.H. 

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werden braucht, ob eine Vereinbarung gemäss den Abredeteilnehmern erzwingbar sein soll 
oder nicht. 

180.  Wie aus Rz 151  hervorgeht, ist bewiesen, dass sich besa, ISS und Pfister nicht eigen-
ständig und unabhängig am Markt verhielten. Die Parteien entwickelten ein Verhaltensmus-
ter,  wonach  sie  sich  trafen  sowie  per  Fax,  Telefon  und  E-Mail  in  Bezug  auf  die  Verteilung 
und  Preissetzung  von  Tunnelreinigungsprojekten  koordinierten.  Die  dargestellten  Kontakte 
stehen einem unabhängigen Wettbewerbsverhalten entgegen. Aus der Regelmässigkeit und 
der Zeitdauer, über die das Verhaltensmuster anhielt, ergibt sich der Bindungswille der Par-
teien. Submissionen für Tunnelreinigungen erfolgen ihrer Natur nach, wie unter Rz 81 darge-
stellt, repetitiv. Hätte es bei einer Partei am Bindungswillen gefehlt und hätte sie sich daher 
nicht  an  die  Abmachungen  gehalten,  wäre  sie  von  ihren  Konkurrentinnen  in  Bezug  auf  die 
Folgeausschreibungen, auch aufgrund der relativ geringen Anzahl von Abredepartnerinnen, 
nicht oder zumindest kaum mehr kontaktiert worden. Dies war vorliegend nicht der Fall. Die 
Parteien  konnten  somit  damit  rechnen,  dass  sich  die  Konkurrentinnen  an  die  getroffenen 
Abmachungen halten würden.   

181.  Die in Rz 87 ff. aufgeführten Verhaltensweisen stellen somit Vereinbarungen i.S.v. Art. 
4  Abs.  1  dar.  Die  Parteien  sind  auf  der  gleichen  Marktstufe  tätig,  weshalb  diese  Vereinba-
rungen horizontaler Natur sind. 

C.4.1.2  Bezwecken oder Bewirken einer Wettbewerbsbeschränkung 

182.  Neben  einem  bewussten  und  gewollten  Zusammenwirken  muss  die  Abrede  „eine 
Wettbewerbsbeschränkung bezwecken oder bewirken“.  

183.  Eine „Wettbewerbsbeschränkung“ liegt vor, wenn das einzelne Unternehmen auf seine 
unternehmerische  Handlungsfreiheit  verzichtet  und  so  das  freie  Spiel  von  Angebot  und 
Nachfrage einschränkt.254 Die Abrede über die Wettbewerbsbeschränkung muss sich auf ei-
nen Wettbewerbsparameter (wie beispielsweise den Preis) beziehen.255  

184.  Art. 4  Abs. 1  KG  setzt  die  Tatbestandsmerkmale  „bezwecken“  resp.  „bewirken“–  wie 
bereits das Wort „oder“ im Gesetzestext zeigt – alternativ voraus, nicht kumulativ.256 Die Al-
ternativität  dieser  beiden  Tatbestandsmerkmale  führt  dazu,  dass  das  Vorliegen  einer Wett-
bewerbsabrede i.S.v. Art. 4 Abs. 1 KG eher rasch zu bejahen ist und sich insbesondere an 
dieser Stelle regelmässig eine Beurteilung der Wirkungen erübrigt, wenn bereits ein „Bezwe-
cken“  zu  bejahen  ist.257  Art. 5  KG  wirkt  jedoch  nicht  auf  die  Begriffsbestimmung  von  Art. 4 
Abs. 1 KG zurück; ändert mithin an der dort statuierten Definition von Wettbewerbsabreden 
und  insbesondere  der  hierbei  vorgesehenen  Alternativität  dieser  beiden  Tatbestandsmerk-
male nichts. 

185.  Eine  Abrede  bezweckt  eine  Wettbewerbsbeschränkung,  wenn  die  Abredebeteiligten 
„die  Ausschaltung  oder  Beeinträchtigung  eines  oder  mehrerer  Wettbewerbsparameter  zum 
Programm erhoben haben“.258 Dabei genügt es, wenn der Abredeinhalt objektiv geeignet ist, 

254  BSK KG-NYDEGGER/NADIG (Fn 250), Art. 4 Abs. 1 KG N 42 und 51.  
255  BSK KG-NYDEGGER/NADIG (Fn 250), Art. 4 Abs. 1 KG N 63; Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 756 f. 

E. 3.2.3, Gaba/WEKO; Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 813 E. 3.2.6, Gebro/WEKO. 

256 Statt anderer RPW 2012/3, 550 Rz 97, BMW. 
257  So  auch:  Urteil  des  BVGer,  RPW  2013/4,  756  f.  E. 3.2.3,  Gaba/WEKO;  Urteil  des  BVGer,  RPW 

2013/4, 813 E. 3.2.6, Gebro/WEKO. 

258  BSK KG-NYDEGGER/NADIG (Fn 250), Art. 4 Abs. 1 KG N 69. 

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eine Wettbewerbsbeschränkung  durch Ausschaltung  eines Wettbewerbsparameters  zu ver-
ursachen. Die subjektive Ansicht der an der Abrede Beteiligten ist unerheblich.259  

186.  Das Tatbestandsmerkmal des Bewirkens ist erfüllt, sobald eine Vereinbarung oder eine 
abgestimmte  Verhaltensweise  den  relevanten  Markt  tatsächlich  beeinflusst,  wobei  die  Wir-
kung noch nicht eingetreten sein muss, es genügt, wenn die Wettbewerbsbeschränkung mit 
hinreichender Wahrscheinlichkeit eintreten wird.   

187.  Die in Rz 216 ff. aufgelisteten Verhaltensweisen zielen klar darauf ab, die Offertpreise 
von Tunnelreinigungsprojekten zu koordinieren sowie Gebiete bzw. die jeweils darin ausge-
schriebenen  Tunnelreinigungsprojekte  einander  gegenseitig  zuzuordnen.  Es  ist  unstreitig, 
dass  der  bei  Submissionsabsprachen  typische  Absprachegegenstand Preis  einen  wesentli-
chen  Wettbewerbsparameter  darstellt.  Der  vorliegende  Abredeinhalt,  also  die  aufgezeigten 
Vereinbarungen mit  Bezug  auf  den  Preis  sowie  die Vereinbarungen  über  die Zuteilung  von 
Submissionen bzw. der entsprechenden Gebiete, ist objektiv geeignet, den Wettbewerb ein-
zuschränken.   

C.4.1.3  Abrede zwischen Unternehmen gleicher oder verschiedener Marktstufen 

188.  Die  Parteien  sind  als  Unternehmen  auf  derselben  Marktstufe  tätig  und  als  solche 
Konkurrenten  und  als  solche  Konkurrenten  hinsichtlich  der  von  öffentlichen  Stellen  ausge-
schriebenen Aufträge für Tunnelreinigungen.   

C.4.1.4  Ergebnis 

189.  Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Verfahrensparteien, welche auf 
gleicher  Marktstufe  stehen,  bezüglich  der  in  Rz  93  ff.  dargestellten  Tunnelreinigungen  be-
wusst  und  gewollt  zusammenwirkten  und  damit  Wettbewerbsbeschränkungen  bezweckten. 
Ferner  ist  erwiesen,  dass  auch  tatsächlich  eine  Wirkung  auf  dem  Markt  eingetreten  ist  (Rz 
254), womit auch das in Art. 4 Abs. 1 KG aufgeführte Tatbestandsmerkmal des „Bewirkens“ 
erfüllt  ist.  Die  Tatbestandsmerkmale  des  Art.  4  Abs.  1  KG  sind  somit  erfüllt  und  es  liegen 
Wettbewerbsabreden im Sinne dieser Bestimmung vor. In der Folge wird daher geprüft, ob 
die Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 und Abs. 3 KG erfüllt sind. 

C.4.2  Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs  

190.  Gemäss Art. 5 Abs. 3 KG wird die Beseitigung wirksamen Wettbewerbs bei folgenden 
Abreden vermutet, sofern sie zwischen Unternehmen getroffen werden, die tatsächlich oder 
der Möglichkeit nach miteinander im Wettbewerb stehen: 

a. 
b. 
c. 

Abreden über die direkte oder indirekte Festsetzung von Preisen; 
Abreden über die Einschränkung von Produktions-, Bezugs- oder Liefermengen; 
Abreden über die Aufteilung von Märkten nach Gebieten oder Geschäftspartnern. 

C.4.2.1  Vorliegen einer horizontalen Preis- und Gebietsabrede 

191.  Der Vermutungstatbestand bezieht sich auf jede Art des Festsetzens von Preiselemen-
ten und -komponenten und erfasst ferner direkte ebenso wie indirekte Preisfixierungen. Auf 
welche Weise die Preisfestsetzung  erfolgt,  ist somit für  die Unterstellung unter  den Vermu-
tungstatbestand nicht entscheidend.260  

259  BSK KG-NYDEGGER/NADIG (Fn 250), Art. 4 Abs. 1 KG N 71. Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 756 f. 

E. 3.2.3, Gaba/WEKO; Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 813 E. 3.2.6, Gebro/WEKO.  

260 Vgl. RPW 2004/3, S. 740, Markt für Schlachtschweine – Teil B. 

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192.  Wie  in  Rz  142  ff.  aufgeführt,  haben  die  Verfahrensparteien  über  Jahre  ihre  Offerten, 
insbesondere  die  jeweiligen  Eingabepreise  bezüglich  Submissionen  für  Tunnelreinigungen 
der Gebietseinheiten IV, VI, VII und X untereinander vereinbart, um die Auftragsvergabe zu 
steuern und somit Kunden und Gebiete aufgeteilt. Dazu wurden ganze Offerten gegenseitig 
übermittelt,  Eingabepreise  festgelegt  oder  gänzlich  darauf  verzichtet,  an  Auftragsvergaben 
teilzunehmen.  Dabei  handelt  es  sich  um  die  beiden  typischerweise,  regelmässig  auch  in 
Kombination, anzutreffenden Abredegegenstände von sogenannten Submissionsabreden.261 
Solche Submissionsabreden sind gemäss Rechtsprechung262 und Lehre263 sowohl unter Art. 
5 Abs. 3 Bst. a als auch Bst. c KG zu subsumieren.  

193.  Grundsätzlich  wäre  es  nun  möglich,  bezüglich  jedes  einzelnen  Zuschlags  bzw.  jeder 
einzelnen Auftragsvergabe zu klären, ob diese jeweils für sich alleine Gegenstand einer un-
zulässigen  Wettbewerbsabrede  ist.  Vorliegend  wurde  mit  den  Abreden  jedoch  ein  einheitli-
cher  und fortdauernder Zweck  verfolgt,  nämlich die Zu-  und Aufteilung  von  Tunnelreinigun-
gen  unter  den  Abredeteilnehmern.  Wie  bereits  der  EuGH  ausgeführt  hat,  wäre  es  nun 
„gekünstelt“, ein durch ein einziges Ziel gekennzeichnetes kontinuierliches Verhalten zu zer-
legen und darin mehrere selbstständige Zuwiderhandlungen zu sehen.264  

194.  In  der  europäischen  Praxis  und  Rechtsprechung  werden  regelmässig  die  innerhalb 
komplexer  Organisationen  zu  dem  gleichen  Zweck  getroffenen  Vereinbarungen  und  abge-
stimmten  Verhaltensweisen  als  „einheitliche  und  fortgesetzte  Zuwiderhandlungen“  qualifi-
ziert.265 Aber auch der schweizerischen Praxis ist es nicht fremd, mehrere Verhaltensweisen 

261  Statt anderer etwa MACI (Fn 108), 412: „In most cases therefore a bid-rigging cartel concerns price 

fixing, market sharing or is a combination of elements from both these infringements.”  

262  Urteil des BVGer, RPW 2010/2, 380 f. E. 7 und 8, Implenia (Ticino) SA/WEKO; RPW 2009/3, 209 

Rz 87, Elektroinstallationsbetriebe Bern. 

263  CHRIST (Fn 154), Rz 346. Im Ergebnis vergleichbar auch PATRICK L. KRAUSKOPF/OLIVIER SCHALLER, 
in: Basler Kommentar, Kartellgesetz, Amstutz/Reinert (Hrsg.), 2010, Art. 5 KG N 380 und 428, die 
allerdings  eine  Vereinbarung  über  „die  Zuweisung  von  Bauherren“  unter  Bst.  b  von  Art.  5  Abs.  3 
KG und nicht wie hier unter Bst. c subsumieren. 

264  Urteil  des  EuGH  vom  8.7.1999  C-49/92  P  Kommission/ANIC  Partecipazioni,  Slg.  1999  I-4125 
(Prolypropylen-Fall)  Rz  81  f.;  Urteil  des  EuGH  vom  1.7.2004  C-204/00  P  Aalborg  Port-
land/Kommission, Slg. 2004 I-123, Rz 259 (Zement-Fall). 

265  Im  Englischen  wird  der  Terminus  des  „single  complex  and  continuous  infringement“,  kurz  „SCCI“ 
verwendet,  teilweise  auch  nur  „single  and  continuous  infringement“  oder  „single,  overall  agree-
ment“. Zuweilen wird auch von „Global Cartel“ bzw. „Gesamtkartell“ gesprochen. Vgl. zur europäi-
schen Rechtsprechung neben den bereits in Fn 264 zitierten Entscheiden weiter: Urteil des EuGH 
vom  6.12.2012  C-441/11  P  Kommission/Verhuizingen  Coppens  NV,  Rz  41  ff.;  Urteil  des  EuGH 
vom 1.7.2010 C-407/08 P Knauf Gips KG/Kommission, Rz 45 ff.; Urteil des EuG vom 16.6.2011 T-
211/8 Putters/Kommission, Rz 31 ff. (Umzugsdienste nach Belgien); Urteil des EuG vom 24.3.2011 
T-385/06  Aalberts  Industries  u.a./Kommission,  Rz  71  ff.;  Urteil  des  EuG  vom  8.6.2008  T-53/03 
BPB/Kommission,  Slg. 2008, II-1333, Rz 246 ff.; Urteil des  EuG  vom 14.12.2006 T-259/02 bis T-
264/02 und T-271/02 Raiffeisen Zentralbank Österreich, Rz 189 ff. (Lombardt-Fall). Vgl. Zur Praxis 
der EU-Kommission: KOMM, Entscheid (Settlement) vom 7.12.2012 (COMP/39600) Rrefrigeration 
compressors, Rz 38 ff.; KOMM, Entscheid vom 12.10.2011 (COMP/39482) Exotic fruits (bananas), 
Rz 402 ff.; KOMM, Entscheid vom 8.12.2010 (COMP/39.309) LCD, Rz 274 ff.; KOMM, ABI. 1986 L 
24/1, Rz 131, Fernwärmetechnik-Kartell; KOMM, ABI, 1994 L 239/14, Rz 32, PVC II; KOMM, ABI 
1986 L 230/1, Rz 81, Polypropylene. Vgl. Aus der Literatur: HERMANN-JOSEF BUNTE, in: Kom-
mentar zum deutschen und europäischen Kartellrecht (Bd. 2), Langen/Bunte (Hrsg.), 11. Aufl., Köln 
2010, Art. 81 Rz 48; JONATHAN FAULL/ALI NIKPAY, The EC Law of Competition, 2. Aufl., Oxford 
2007, Rz 8.494 ff.; RICHARD WHISH/DAVID BAILEY, Competition Law, 7. Aufl., Oxford 2012, 102 
ff.;  BELLAMY/CHILD,  European  Community  Law  of  Competition,  Roth/Rose  (Hrsg.),  6.  Aufl.,  Ox-
ford  2008,  Rz  2.052;  JULIAN  JOSHUA,  Single  continuous  infringement  of  article  81  EC:  has  the 
commission  stretched  the  concept  beyond  the  limits  of  logic?,  in:  European  Competition  Journal 
451  ff.,  frei  erhältlich  unter  <http://www.biicl.org/files/4360_single_continuous_infringement_of_ar-
ticle_81_ec__2_.pdf>  [letzte  Kontrolle:  22.2.2015],  welcher  auch  auf  das  dem  SCCI  zu  Grunde 
liegende amerikanische Konzept der “conspiracy” eingeht.  

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als Gesamtheit zu betrachten und als solche unter den Abredebegriff von Art. 4 Abs. 1 KG zu 
subsumieren. So hat die WEKO etwa in den Untersuchungen „Markt für Schlachtschweine – 
Teil B“ 266 sowie „Luftfracht“ deutlich gemacht, dass es der mit den Verhaltensweisen verfolg-
te  einheitliche  Zweck  ist,  welcher  dazu  führt,  dass  von  einer  Gesamtabrede  ausgegangen 
werden  kann.  Von  einer  Gesamtabrede  ist  faktisch  auch  im  Fall  „Strassenbeläge  Tessin“ 
ausgegangen  worden,  in  dem  das  im  Rahmen  einer  Konvention  vereinbarte,  über mehrere 
Jahre betriebene Rotationskartell der Unternehmen in seiner Gesamtheit beurteilt und nicht 
in zahlreiche Einzelabreden aufgesplittet wurde.267 Diese Vorgehensweise wurde durch das 
Bundesverwaltungsgericht  gutgeheissen,  welches  festhielt,  es  sei  von  einem  „Dauer-
Submissionskartell“ auszugehen.268 Im Rahmen der Untersuchung „Abrede im Speditionsbe-
reich“  hielt  die WEKO  zudem fest,  dass  bei  einer  Gesamtabrede,  welche  über  längere  Zeit 
andauert, im Laufe der Zeit nicht nur die Teilnehmer ändern können, sondern es auch sein 
kann, dass diese Teilnehmer unterschiedlich stark engagiert sind oder unterschiedliche Rol-
len einnehmen. Die divergierenden Interessen der Kartellmitglieder können weiter dazu füh-
ren,  dass  kein  vollständiger  Konsens  über  sämtliche  Teilaspekte  des  Kartells  zustande 
kommt. Die eine oder andere Partei kann etwa Vorbehalte zu bestimmten Gesichtspunkten 
der  Abrede  haben  und  dennoch  am  Gesamtunterfangen  festhalten.  Ausserdem  kann  es 
sein, dass die Kartellmitglieder die einzelnen Bestandteile der Abrede unterschiedlich konse-
quent  umsetzen,  es  ist  sogar  denkbar,  dass  es zu  internen  Konflikten  kommt  und  einzelne 
Mitglieder zeitweise die Umsetzung aussetzen, um andere Kartellmitglieder zu konkurrenzie-
ren.  Schliesslich  ist  es  nicht  aussergewöhnlich,  dass  die  Abrede  über  die  Zeit  weiterentwi-
ckelt,  gestärkt  oder  an  neue  Gegebenheiten  angepasst  wird.  Keiner  dieser  Faktoren  führt 
dazu,  dass  nicht  von  einer  Gesamtabrede  auszugehen  wäre,  sofern  ein  einheitlicher  und 
fortdauernder Zweck bejaht werden kann. Ist dies der Fall, so können die an der Gesamtab-
rede  teilnehmenden  Unternehmen  zur  Verantwortung  gezogen  werden,  auch  wenn  sie 
nachweislich  nicht  an  allen  Bestandteilen  der  Gesamtabrede  unmittelbar  mitgewirkt  ha-
ben“.269 

195.  Vor  diesem  Hintergrund  bilden  die  vorliegenden  Submissionsabreden  eine  Art  Ge-
samtabrede, die nachfolgend als „Gesamtabrede“ bezeichnet, und unter Art. 5 Abs. 3 Bst. a 
und c  KG  subsumiert  wird.  Es greift  vorliegend die Vermutungsfolge und es ist  die Beseiti-
gung wirksamen Wettbewerbs zu vermuten. 

196.  Im Folgenden gilt es zu untersuchen, ob sich diese Vermutungsfolge widerlegen lässt.   

C.4.2.2  Widerlegung der gesetzlichen Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung 

197.  Die  Vermutung  der  Beseitigung  des  wirksamen  Wettbewerbs  kann  durch  den  Nach-
weis  widerlegt  werden,  dass  trotz  der  Wettbewerbsabrede  noch  wirksamer  –  aktueller  und 
potentieller  –  Aussenwettbewerb  (Wettbewerb  durch  nicht  an  der  Abrede  beteiligte  Unter-
nehmen)  oder  Innenwettbewerb  (Wettbewerb  unter  den  an  der  Abrede  beteiligten  Unter-
nehmen) bestand.  

198.  Die  Beweisführungslast  dafür  liegt  grundsätzlich  bei  der  WEKO,  da  im  verwaltungs-
rechtlichen Kartellverfahren der Untersuchungsgrundsatz gilt. Die WEKO hat den massgebli-
chen  Sachverhalt  entsprechend  auch  hinsichtlich  der  Frage,  ob  trotz  der  Abrede  noch  ein 
wirksamer Wettbewerb besteht, von Amtes wegen zu ermitteln. Die Parteien trifft jedoch eine 
Mitwirkungspflicht. Zur Erfüllung dieser Mitwirkungspflicht haben die beteiligten Unternehmen 
einen erheblichen, wenn nicht sogar den entscheidenden Beitrag zur Widerlegung der Ver-

266  RPW 2004/3, 739 Rz 41, Markt für Schlachtschweine – Teil B. 
267  RPW 2008/1, 95 ff. Rz 81 ff., Strassenbeläge Tessin.  
268  Urteil des BVGer, RPW 2010/2, 382 E. 9.1.1, Strassenbeläge Tessin. 
269  Vgl. RPW 2013/2, 154 f. Rz 75, Abrede im Speditionsbereich. 

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mutung zu leisten. Dies, weil die dazu notwendigen Tatsachen unter Umständen die internen 
Unternehmensverhältnisse  tangieren  oder  zumindest  Sachkenntnisse über  die Verhältnisse 
auf dem relevanten Markt erfordern.270 Wird nicht nachgewiesen, dass trotz der Abrede wirk-
samer Wettbewerb  besteht,  bleibt  es  dabei,  dass  die  gesetzliche  Vermutung  greift  und ge-
stützt auf diese von einer Beseitigung des Wettbewerbs auszugehen ist. Insoweit wirkt sich 
eine diesbezügliche Beweislosigkeit zum Nachteil des betreffenden Unternehmens aus, das 
damit die objektive Beweislast trägt.271  

199.  Im Folgenden gilt es zu prüfen, ob die gesetzliche Vermutung der Wettbewerbsbeseiti-
gung  im  vorliegenden  Fall  widerlegt  werden  kann.  Um  dies  beurteilen  zu  können,  sind  zu-
nächst  die  sachlich  und  räumlich,  womöglich  auch  die  zeitlich,  relevanten  Märkte  für  be-
stimmte  Waren  oder  Dienstleistungen  abzugrenzen,  auf  welchen  sich  die  Abreden 
auswirken.  

200.  In einem zweiten Schritt ist alsdann zu prüfen, ob der auf den relevanten Märkten trotz 
dem Vorliegen von Wettbewerbsabreden noch verbleibende aktuelle und potentielle Aussen- 
sowie Innenwettbewerb wirksamen Wettbewerb herzustellen und damit die Vermutungsfolge 
zu widerlegen vermag. Gegebenenfalls ist bei Widerlegung der Vermutung anschliessend zu 
prüfen, ob der wirksame Wettbewerb erheblich beeinträchtigt ist.  

C.4.2.2.1 

Relevanter Markt 

201.  Bei  der  Abgrenzung  des  relevanten  Marktes  ist  zu  bestimmen,  welche  Waren  oder 
Dienstleistungen für die Marktgegenseite in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht aus-
tauschbar  sind.272  Die  allgemeinen  Merkmale  sowie  das  Verhalten  der  Anbieter  und  Nach-
frager von Tunnelreinigungen in der Schweiz wurden bereits im Rahmen des Sachverhaltes 
dargestellt und es sei auf die diesbezüglichen Ausführungen in Abschnitt B.3 verwiesen. 

a. 

Sachlich relevanter Markt 

202.  Der sachliche Markt umfasst alle Waren oder Leistungen, die von der Marktgegenseite 
hinsichtlich  ihrer  Eigenschaften  und  ihres  vorgesehenen  Verwendungszwecks  als  substitu-
ierbar angesehen werden (Art. 11 Abs. 3 Bst. a VKU, der hier analog anzuwenden ist). 

203.  Die Definition des sachlich relevanten Marktes erfolgt somit aus Sicht der Marktgegen-
seite:  Massgebend  ist,  ob  aus  deren  Optik  Waren  oder  Dienstleistungen  miteinander  im 
Wettbewerb stehen.273 Dies hängt davon ab, ob sie vom Nachfrager hinsichtlich ihrer Eigen-
schaften und des vorgesehenen Verwendungszwecks als substituierbar erachtet werden, al-
so in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht austauschbar sind.274 Entscheidend sind die 
funktionelle  Austauschbarkeit  (Bedarfsmarktkonzept)  von  Waren  und  Dienstleistungen  aus 
Sicht  der  Marktgegenseite  sowie  weitere  Methoden  zur  Bestimmung  der  Austauschbarkeit 
der  Waren  und  Dienstleistungen  aus  Nachfragersicht.275  Auszugehen  ist  vom  Gegenstand 
der konkreten Untersuchung.276  

270  Urteil des BVGer, RPW 2010/2, 381 f. E. 9, Implenia (Ticino) SA/WEKO. 
271 Siehe  in  diesem  Sinne  auch  das  Urteil  des  BVGer,  RPW  2010/2,  381 f.  E. 9,  Implenia  (Ticino) 

SA/WEKO. 

272  BGE 139 I 72, 92 E. 9.1 m.Hw. (= RPW 2013/1, 127 E. 9.1), Publigroupe SA et al./WEKO.  
273  BGE 139 I 72, 93 E. 9.2.3.1 (= RPW 2013/1, 127 E. 9.2.3.1), Publigroupe SA et al./WEKO. 
274  BGE 139 I 72, 93 E. 9.2.3.1 (= RPW 2013/1, 127. E. 9.2.3.1), Publigroupe SA et al./WEKO; BGE 

129 II 18 E. 7.3.1 (= RPW 2002/4, 743 E 7.3.1), Buchpreisbindung. 

275  BGE 139 I 72, 93 E. 9.2.3.1 (= RPW 2013/1, 127 E. 9.2.3.1), Publigroupe SA et al./WEKO. 
276  BGE 139 I 72, 93 E. 9.2.3.1 (= RPW 2013/1, 127 E. 9.2.3.1), Publigroupe SA et al./WEKO. 

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204.  Vorliegender  Untersuchungsgegenstand  sind  die  als  Gesamtabrede  bezeichneten 
Submissionsabreden  über  Preise  und  Geschäftspartner  bei  Vergaben  von  Tunnelreinigun-
gen sowie die Abreden über die Aufteilung von Tunnelreinigungen nach Gebieten in den Ge-
bietseinheiten IV, VI, VII und X (siehe Rz 191 ff.). Da die betroffenen Tunnelreinigungen von 
der öffentlichen Hand nachgefragt werden, sind in casu Marktgegenseite die Beschaffungs-
stellen resp. öffentlichen Auftraggeber,277 welche für die Auftragsvergabe und -erteilung der 
von  den Wettbewerbsabreden  betroffenen  Tunnelreinigungen  verantwortlich  sind  und  eben 
diese für ihre Tunnel nachfragen. Bei der Definition des sachlich relevanten Marktes ist da-
her  im  Folgenden  zu  analysieren,  welche  Dienstleistungen  aus  Sicht  der  Marktgegenseite 
substituierbar sind.  

205.  Wie  bereits  im  Sachverhaltsteil  ausgeführt  (siehe  Rz  66  f.),  handelt  es  sich  bei  der 
im  Bereich  Flächeninstand-
Tunnelreinigung  um  eine  spezifische  Dienstleistung 
haltung, -bearbeitung, sowie -unterhalt. Ein Unternehmen, welches andere Reinigungsarten 
durchführt, wie bspw. Strassenreinigungen, kann nicht auch automatisch Tunnelreinigungen 
durchführen,  da  für  die  Tunnelreinigung  spezielle  Reinigungsfahrzeuge  resp.  Fahrzeugauf-
sätze  benötigt  werden.  Die  Anschaffungskosten  für  solch  ein  Tunnelreinigungsfahrzeug  lie-
gen – nach Angaben der Verfahrensparteien – bei ca. CHF 850‘000 bis CHF 1,5 Mio. Dies 
dürfte zu einer Amortisationszeit der Investition von rund 6 bis 15 Jahren führen. Dies alles 
lässt auf eine geringe Umstellungsflexibilität hinsichtlich anderer, bislang nicht im Bereich der 
Tunnelreinigung  tätigen  Unternehmen  schliessen,  um  in  der  Tunnelreinigungsbranche  tätig 
zu  werden.  Tunnelreinigungen  sind  demnach  nicht  mit  anderen  Reinigungsdienstleistungen 
substituierbar. 

206.  Weiter  ist  vorliegend  insbesondere  zu  berücksichtigen,  dass  es  sich  bei  Tunnelreini-
gungen  um  Dienstleistungen  handelt,  die  von  öffentlichen  Auftraggebern  nachgefragt  und 
dem öffentlichen Beschaffungswesen zugeordnet werden. So ist – ausser i.d.R. bei freihän-
digen Vergaben – bei einer Submission für Tunnelreinigungen ein Bietprozess involviert (vgl. 
Rz 78 ff). Verschiedene Anbieter reichen Angebote für einen Auftrag beim Auftraggeber ein, 
welcher  dann  entsprechend  den  Zuschlagskriterien  einem  Anbieter  den  Auftrag  zuschlägt. 
Es muss also auch untersucht werden, welche Anbieter die von der Marktgegenseite nach-
gefragten  Leistungen,  hier  die  gewünschten  Tunnelreinigungen,  erbringen  können  und  zu-
dem für die Marktgegenseite substituierbar sind (Anbietersubstituierbarkeit).  

207.  In einer Submission wird die vom Auftraggeber gewünschte Leistung in der Regel für 
ein bestimmtes Endprodukt nachgefragt. Dabei werden Tunnelreinigungen in Form von „Pro-
jekten“  nachgefragt,  welche  oftmals  nicht  nur  die  Reinigung  eines  einzelnen  Tunnels,  son-
dern gleich von mehreren und damit verschiedenen Tunneln beinhalten (vgl. Rz 64). Die ein-
zelnen  Tunnelreinigungsprojekte  unterscheiden  sich  entsprechend  sowohl  hinsichtlich  ihrer 
Anzahl zu reinigender Tunnel und damit in ihrer Auftragsgrösse, als auch hinsichtlich der Be-
schaffenheit,  Länge  und  Höhe  der  einzelnen  Tunnel.  Aus  Anbietersicht  bestehen  entspre-
chend  eine  Vielzahl  von  Auftraggebern,  welche  parallel  und  sequentiell  verschiedene  Tun-
nelreinigungsprojekte nachfragen. 

208.  Es lässt sich feststellen, dass sämtliche Anbieter von Tunnelreinigungen verschiedens-
te  Tunnel  reinigen  können.  Die  Projektspezifikation  sowie  Komplexität  ist  allen  Tunnelreini-
gungen  ähnlich.  Anbieter  von  Tunnelreinigungen  nehmen  an  unterschiedlichen  Submissio-
nen  und  entsprechend  solchen  von  unterschiedlicher  Grösse  teil.278  Aufgrund  der  relativ 
standardisierten Dienstleistung können die Anbieter auch einfach und schnell zwischen ver-
schiedenen  Submissionen  „wechseln“.  Entsprechend  kann  nicht  jede  einzelne  Submission 

277  Vgl. die Ausführungen unter Rz 60 f. 
278  Siehe die Antworten auf Frage 4 und 5 in act. n° 53a, 54a, 58a, 62a, 104, 108, 110, 118, 121, 123, 
125, 127, 129, 131, 133 sowie 138. Auch lässt eine Beschaffungsstelle nicht unbedingt jedes Jahr 
dieselben oder dieselbe Anzahl von Tunneln reinigen. 

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unabhängig der anderen betrachtet werden kann. Es ist den Anbietern innert kurzer Zeit und 
ohne  spürbare  Zusatzkosten  oder  Risiken  möglich  für  verschiedene  Tunnelreinigungen  – 
sowohl Gross- als auch Kleinprojekte – Offerten zu erstellen und im Falle des Zuschlags die-
se auszuführen. Allfälligen Kapazitätsengpässen kann dabei mit Vermietungen von Tunnel-
reinigungsfahrzeugen  zwischen  den  Anbietern  entgegengewirkt  werden  sowie  mit  der  Bil-
dung von Arbeitsgemeinschaften (ARGE) und Subunternehmerschaften. Dies alles lässt auf 
eine hohe Anbietersubstituierbarkeit schliessen.  

209.  Vor diesem Hintergrund ist es angezeigt einen sachlich relevanten Markt für Tunnelrei-
nigungen zu definieren. 

b. 

Räumlich relevanter Markt 

210.  Der  räumliche  Markt  umfasst  das  Gebiet,  in  welchem  die  Marktgegenseite  die  den 
sachlichen  Markt  umfassenden  Waren  oder  Leistungen  nachfragt  oder  anbietet  (Art. 11 
Abs. 3 Bst. b, VKU, der hier analog anzuwenden ist).279 

211.  Die Marktgegenseite fragt die Ausführung von Tunnelreinigungen nach, welche natur-
gemäss stationär  bzw.  an  einen bestimmten Ort,  nämlich  den jeweiligen  Tunnel, gebunden 
sind. Prinzipiell ist es dabei für die Marktgegenseite irrelevant, wo die Anbietenden herkom-
men.  Tunnelreinigungen  werden  mit  mobilen  Fahrzeugen  durchgeführt.  Eine  zunehmende 
Distanz  zum  Auftragsort,  hier  dem  jeweiligen  Tunnel,  ist  in  der  Regel  mit  einem  erhöhten 
Kraftstoffverbrauch, Lohn für Wegstunden sowie allfälligen Kosten für die Anmietung von Un-
terstellmöglichkeiten  der  Fahrzeuge  bei  Aufträgen  über  mehrere  Tage  verbunden.  Diese 
Transportkosten  reichen  jedoch  nicht  für  einen  nennenswerten  Distanzschutz  aus,  welcher 
verhindern könnte, dass nicht lokal ansässige Unternehmen die entsprechenden Tunnelrei-
nigungen in weiter entfernten Regionen ausführen könnten. So nehmen einzelne Unterneh-
men  –  insbesondere  auch die Verfahrensparteien  –  schweizweit  an  Submissionen für Tun-
-kantonal 
entsprechend 
nelreinigungen 
Tunnelreinigungen  aus.280  Die  mit  zunehmender  Entfernung  zum  Auftragsort  anfallenden 
Transportkosten führen daher nicht in einem solchen Mass zu steigenden Selbstkosten, dass 
es  zu  einer  ernsthaften  Senkung  der  Rentabilität  eines  Auftrags  kommt.  Demnach  müssen 
Anbieter von Tunnelreinigungen nicht in der lokalen Umgebung eines Tunnels ansässig sein, 
um  einen  Tunnelreinigungsauftrag  ausführen  zu  können,  sondern  könnten  dies  prinzipiell 
sogar mindestens schweizweit. 

ausserregional 

führen 

resp. 

und 

teil 

212.  Dass  aber  nicht  von  einem  supranationalen  räumlichen  Markt  ausgegangen  werden 
kann,  zeigt sich darin,  dass im  betrachteten  Zeitraum  2008  bis  zum  Zeitpunkt  der  Untersu-
chungseröffnung  nur  eine  einzige  ausländische  Anbieterin  überhaupt  Tunnelreinigungen  in 
der  Schweiz,  […],  ausführte  sowie  einmal  eine  weitere  ausländische  Anbieterin  an  einer 
Submission im offenen Verfahren teilnahm, diese den Zuschlag aber nicht erhielt.281 Bei die-
sen Submissionen handelt es sich jedoch zudem um solche, welche nicht von der vorliegend 
relevanten  Marktgegenseite  durchgeführt  wurden.  Von  einem  supranationalen  Markt  kann 
deshalb nicht ausgegangen werden.  

213.  Es  bleibt  auch  zu  beachten,  dass  bei  Aufträgen  der  öffentlichen  Hand  das  Beschaf-
fungsrecht den Vergabeprozess bestimmt und damit auch den Markt räumlich zu einem ge-
wissen Grad festlegen und begrenzen kann.282 So wendete die Marktgegenseite der von der 

279  BGE 139 I 72, 92 E. 9.2.1 m.Hw. (= RPW 2013/1, 127 E. 9.2.1), Publigroupe SA et al./WEKO. 
280  Antworten auf Frage 4 und 5 in act. n° 53a, 54a, 108, 115, 118, 121, 123, 125, 127, 129 und 131. 
281 Siehe act. n° 118. 
282 Vgl. die detaillierte Regelung in (Bundesgesetz vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Be-
schaffungswesen; SR 172.056.11), VöB (Verordnung vom 11. Dezember 1995 über das öffentliche 
Beschaffungswesen;  SR  172.056.11)  sowie  IVöB  (Interkantonale  Vereinbarung  über  das  öffentli-
che  Beschaffungswesen  und  die  diesbezüglichen  kantonalen  Ausführungserlasse).  Gemäss 

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Abrede betroffenen Gebiete in der überwiegenden Anzahl ihrer Submissionen das freihändi-
ge oder Einladungsverfahren an und vergab diese fast ausschliesslich an die Verfahrenspar-
teien resp. lud diese zur Offertstellung ein.283 Diese angefragten Unternehmen sind allesamt 
in der regionalen Umgebung resp. innerhalb der betroffenen Gebietseinheiten ansässig (vgl. 
Rz  3  ff.).  Beim  einzigen offenen  Verfahren,  bei  dem  zwar  keine  Vorauswahl  und damit  Be-
schränkung der Anbieter im Voraus durch den Auftraggeber vorgenommen wurde, nahmen – 
jedenfalls  im  relevanten  Zeitraum  –  auch  nur  die  Verfahrensparteien  teil.284  Etwas  anders 
verhält es sich in der Westschweiz.285 Hier werden regelmässig neben den regional ansässi-
gen  Unternehmen  auch  Unternehmen  mit  Sitz  in  der  Deutschschweiz  und  dem  Tessin  zur 
Offertstellung angefragt resp. eingeladen. Auch führte dort u.a. wiederholt eine ausländische 
französische  Anbieterin  bereits  Tunnelreinigungen  aus.  Es  kann  aber  auch  hier  festgestellt 
werden,  dass  in  der  überwiegenden  Anzahl  der  Submissionen  im  Zeitraum  2006  bis  2013 
jeweils nur regional ansässige resp. französischsprachige Anbieter den Zuschlag erhielten. 

214.  Vor  diesem  Hintergrund  ist  vorliegend  denkbar,  dass  der  relevante  räumliche  Markt 
kleiner als national ist und sich allenfalls nur auf das Gebiet resp. die Fläche der Gebietsein-
heiten  IV,  VI,  VII  und  X  beschränkt,  auf  welche  sich  denn  auch  die  Gesamtabrede  bezog 
(vgl. Abb. 1 in Rz 60).  

215.  Eine endgültige Marktabgrenzung ist vorliegend jedoch nicht erforderlich, da unabhän-
gig davon, ob von einem relevanten Markt für Tunnelreinigungen in der Schweiz oder in den 
Gebietseinheiten IV, VI, VII und X auszugehen ist, in jedem Fall eine erhebliche Beeinträch-
tigung  des  Wettbewerbs  vorliegt  und  eine  unzulässige Wettbewerbsbeschränkung  nachge-
wiesen werden kann. 

C.4.2.2.2 

Aussenwettbewerb 

216.  Nachfolgend  gilt  es  festzustellen,  inwieweit  die  an  der  Gesamtabrede  beteiligten  Un-
ternehmen  in  ihrem  Verhalten  durch  aktuellen  oder  potenziellen  Wettbewerb  diszipliniert 
werden, d.h., ob sie überhaupt über die Möglichkeit verfügen, die Preise zu erhöhen oder die 
Mengen zu reduzieren oder die Qualitäten zu senken oder die Innovation zu verzögern; kurz: 
ob sie volkswirtschaftliche oder soziale Schäden verursachen können. 

217.  Für  die  Prüfung  der  Intensität  allfällig  bestehenden  Aussenwettbewerbs  kann  auf  die 
Marktabgrenzung unter C.4.2.2.1 verwiesen werden. Da nicht abschliessend festgelegt wur-
de,  ob  von  einem  relevanten  Markt  für  Tunnelreinigungen  in  der  Schweiz  oder  in  den  Ge-
bietseinheiten IV, VI, VII und X auszugehen ist, erfolgt die Prüfung des Aussenwettbewerbs 
für beide räumliche Dimensionen. 

I. 

Aktueller Wettbewerb 

218.  Wird von einem nationalen  Markt für Tunnelreinigungen ausgegangen, so sei diesbe-
züglich zunächst angegeben, dass die Abredepartner – wie bereits in Rz 74 f. aufgezeigt – 
im  Zeitraum  2008  bis  2012  über  einen  gesamthaften  schweizweiten  Marktanteil  von  rund 
[45–85] % verfügten. Die Verteilung der Marktanteile im Zeitverlauf zeigt auch, dass sich die 
Marktverhältnisse  seit  2008  zunehmend  konzentriert  haben.  So  lagen  diese  in  den  Jahren 
2010 bis 2012 bei jährlich rund [70–85] %. Die Abredepartner konnten somit ihre Marktstel-

CHRIST (Fn 154), Rz 306, hat beispielsweise bereits die Wahl des Publikationsmediums über des-
sen Streubereich, Sprache etc. eine Auswirkung auf die zu erwartenden Offerten. Siehe auch RPW 
2009/3,  207  Rz  71  m.w.H.,  Elektroinstallationsbetriebe  Bern;  RPW  2012/3  392  Rz  990,  Wettbe-
werbsabreden  im  Strassen-  und  Tiefbau  im  Kanton  Aargau;  RPW  2013/4,  584  Rz  838,  Wettbe-
werbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich. 

283  Antworten auf Frage 4 und 5 in act. n° 54a, 108, 121, 123, 125 und 129. 
284 Antworten auf Frage 4 und 5 in act. n° 123. 
285 Antworten auf Frage 4 und 5 in act. n° 110, 138, 118, 127 und 133 sowie Rz 212.  

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lung im Laufe der Zeit zunehmend ausbauen und festigen. Demgegenüber verfügten die üb-
rigen  Wettbewerber  im  Jahr  2008  noch  über  einen  Marktanteil  von  rund  [45–55] %,  dieser 
sank jedoch [konstant und lag letztlich bei rund 15–30 % pro Jahr]. In der Anzahl handelt es 
sich dabei um insgesamt […] Aussenwettbewerber, von welchen […] mindestens einmal ei-
nen Auftrag in der Schweiz ausführten (vgl. Rz 68). 

219.  Davon zu unterscheiden sind die „Marktanteile“ resp. das Auftragsvergabevolumen der 
Submissionen,  die  von  der  Gesamtabrede  betroffen  waren.  Also  diejenigen  Auftragssum-
men, welche die Abredepartner bei Submissionen für Tunnelreinigungen in den Gebietsein-
heiten IV, VI, VII und X erhielten. Gemessen am gesamten schweizweiten Auftragsvolumen 
für Tunnelreinigungen in den Jahren 2008 bis 2012 waren demnach insgesamt durchschnitt-
lich [45–60] % pro Jahr von der Gesamtabrede betroffen. Die nachfolgende Tab. 5 führt die 
entsprechenden Berechnungen für die Jahre 2010 bis 2012 auf.286 

Tab. 5: Auftragsvergabevolumen der Tunnelreinigungen, welche die Verfahrensparteien in 
den Gebietseinheiten IV, VI, VII und X ausführten 

Vergabesumme pro Jahr  
 (in CHF, inkl. MWST, gerundet) 
2012 
2011 
2010 

[…] 

[…] 

[…] 
[…] 
[…] 
[…] 
[…] 

[…] 

[…] 

[…] 
[…] 
[…] 
[…] 
[…] 

[…] 

[…] 

[…] 
[…] 
[…] 
[…] 
[…] 

GE  Tunnelreinigungen resp. -projekte  

X 

Tunnelreinigung „Luzern“  

Tunnelreinigung „Nidwalden“  

Zuschlag 
an 

besa 

ISS 

Tunnelreinigung „Obwalden“  

Pfister 
VII  Tunnelreinigung „Grossraum Zürich”     Pfister 

besa 
besa 
Pfister 

Tunnelreinigung „Zürich-Hinwil“  
Tunnelreinigung „Schaffhausen“  
Tunnelreinigungen „St. Gallen“287 
(Tunnel Äeuli, Flooz, Hof/Fratten, Ke-
renzerberg, Murgwald, Quarten, 
Raischibe, Rotwald, Walensee, Wihal-
den, Wattwil) 
Tunnelreinigungen „St. Gallen“288 
(Tunnel Apiholz, Buchberg, Fuchswies, 
Girsberg, Montlingen, Rinderweid, Ro-
senberg, Schoren, Stephanshorn) 
Tunnelreinigungen „Tessin“ („Sop-
raceneri“ und „Sottoceneri“) 

VI 

VI 

IV 

besa 

[…] 

[…] 

[…] 

ISS 

[…] 

[…] 

[…] 

Auftragsvolumen gesamt  
Auftragsvolumen gesamt Schweiz289 
Anteil am Auftragsvolumen in der Schweiz   

[0,5–2] Mio. 
[1,5–3] Mio. 
[45–60] % 

[0,5–2] Mio. 
[1,5–3] Mio. 
[45–60] % 

[0,5–2] Mio. 
[1,5–3] Mio. 
[45–60] % 

286  Die Auftragsvergabesummen sowie die Angaben zum Gesamtschweizer Auftragsvolumen wurden 
den  Antworten  der  Amtsstellen  zum  Fragebogen  (Auftragsvergabebestätigungen  und  Offertöff-
nungsprotokolle) entnommen wurden, siehe act. n° 54a, 108, 121, 123, 125 und 129. Bei den Tun-
nelreinigungen  „Tessin“  kommt  es  zu  Abweichungen  in  den  tatsächlichen  Zahlungsströmen,  wel-
che ISS dem Sekretariat mitteilte, siehe act. n° 154, 169 und 175. Auf die prozentuale Gewichtung 
hat dies jedoch keine Auswirkungen.  

287  In dieser Aufzählung wurden sämtliche Tunnel genannt, welche die Gebietseinheit VI in den Jahren 
2010 bis 2012 zur Tunnelreinigung an die entsprechende Verfahrenspartei vergeben hat. Es han-
delt sich dabei nicht unbedingt jedes Jahr um die gleiche Gesamtzahl an Tunneln. 

288  Siehe hierzu analog Fn 287.  
289 Siehe act. n° 54a, 108, 121, 123, 125 und 129. 

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220.  Auch wenn sich demnach die Gesamtabrede nur auf einen Teil des relevanten Marktes 
bezog, so war von den übrigen Wettbewerbern, zumindest in den vorwiegend angewendeten 
freihändigen Vergaben und Einladungsverfahren, kaum Konkurrenz zu erwarten. Bei sämtli-
chen Submissionen in den Gebieten, auf welche sich die Gesamtabrede bezog, wurden fast 
ausschliesslich  die Abredepartner  zur Offertstellung eingeladen resp.  die Aufträge an  diese 
vergeben.  Aufgrund  der  vergaberechtlichen  Eigenschaften  konnten  die  übrigen Wettbewer-
ber die Abredepartner bei diesen Submissionen somit kaum konkurrenzieren. So wurde auch 
der Druck durch die übrige Konkurrenz von den Abredepartnern nicht als ausreichend stark 
oder disziplinierend wahrgenommen, um sie an der Umsetzung der Abrede zu hindern. 

221.  Vorliegend  war  jedoch  nur  ein  Teil  des  Marktes  von  der  Gesamtabrede  betroffen.  Im 
übrigen  Teil  des  Marktes  resp.  bei  den  übrigen  Submissionen  wurden  keine  Abreden  ent-
deckt. Unklar ist aber, ob Aussenwettbewerb seitens nicht an der Abrede beteiligten Anbieter 
angesichts  der  obengenannten  vergaberechtlichen Eigenschaften  und  dem genannten Ver-
halten  der  Vergabestellen  wirksam  ist  und  die  Vermutung  folglich  zu  widerlegen  vermag. 
Dies kann offen gelassen werden, da sich die Gesamtabrede den Wettbewerb erheblich be-
einträchtigend auswirkt (vgl. Rz 236 ff.). 

222.  Wird dagegen von einem relevanten Markt für Tunnelreinigungen in den Gebietseinhei-
ten IV, VI, VII und X ausgegangen, kommt – wie in Rz 220 bereits aufgezeigt – eine Widerle-
gung der Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung aufgrund einer disziplinierenden Wirkung 
von  aktuellem  Aussenwettbewerb  nicht  in  Betracht.  Bei  dieser  engeren  Marktbegrenzung 
nahmen  an  den  Submissionen  für  Tunnelreinigungen  fast  ausnahmslos  ausschliesslich  die 
Abredepartner teil resp. wurden zur Offertstellung eingeladen (vgl. auch Rz 213). Die einzige 
Ausnahme bildete die Gebietseinheit X in den Jahren 2008 und 2009, in denen sie einzelne 
Tunnelreinigungen im freihändigen Verfahren an ein weiteres, nicht am Verfahren beteiligtes 
Unternehmen  vergab.  Als  dieses  weitere  Unternehmen jedoch für  die Submission  der Tun-
nelreinigungen im Jahr 2010, welche im Einladungsverfahren durchgeführt wurde, zur Offert-
stellung eingeladen wurde, verzichtete dieses auf die Offerteingabe (vgl. Rz 113). Wie oben 
erwähnt, nahmen auch am einzigen jährlichen offenen Verfahren im relevanten Zeitraum nur 
die Abredepartner teil. Vor diesem Hintergrund bestand bei den von der Gesamtabrede be-
troffenen  Submissionen  überhaupt  kein  aktueller  Wettbewerb,  da  alle  eingeladenen  resp. 
angefragten Unternehmen zugleich auch an der Abrede beteiligt waren.  

II. 

Potentieller Wettbewerb 

223.  Unabhängig  davon,  ob  von  einem  relevanten  Markt  für  Tunnelreinigungen  in  der 
Schweiz oder in den Gebietseinheiten IV, VI, VII und X ausgegangen wird, war aufgrund der 
relativ  hohen  Markteintrittsschranken  (hohe  Anschaffungskosten  für  ein  Tunnelreinigungs-
fahrzeug und lange Amortisationszeit, geringe Umstellungsflexibilität) kaum mit Markteintrit-
ten  „neuer“,  bislang  nicht  im  Bereich  der  Tunnelreinigung  tätiger  Unternehmen  zu  rechnen 
(siehe Rz  66  und  Rz  205).  Aufgrund dieser  hohen  Anschaffungskosten  ist  es auch den öf-
fentlichen  Auftraggebern  nicht  einfach  möglich,  die  Tunnelreinigungen  selbst  auszuführen, 
indem  sie  die  entsprechende  Ausrüstung  sowie  Personal  anschaffen  resp.  anstellen.  Auch 
handelt  es sich hinsichtlich des  Auftragsvolumens  nicht  um  einen Markt mit Wachstumspo-
tential, da sich die Anzahl der zu reinigenden Tunnel von Jahr zu Jahr nur geringfügig verän-
dert.  Die  Auswertungen  der  Offertöffnungsprotokolle  sowie  der  Auftragsvergabebestätigun-
gen der Amtsstellen ergaben, dass es in den Jahren 2006 bis 2013 zu keinen Markteintritten 
„neuer“  Unternehmen  kam:  Auf  der  einen  Seite  nahmen  zwar  im  Jahr  2009  sowie  im  Jahr 
2013 jeweils eine ausländische, auf Tunnelreinigungen spezialisierte Unternehmung an einer 
Submission im offenen Verfahren teil, beide kamen jedoch nicht zum Zug. Auf der anderen 
Seite  konnte  für  den  von  der  Gesamtabrede  betroffenen  Markt  nicht  festgestellt  werden, 
dass  Unternehmen  mit Sitz  in  der Westschweiz  bislang  an  den betreffenden  Submissionen 
für Tunnelreinigungen teilgenommen haben.  

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224.  Auch wegen den beschriebenen vergaberechtlichen Eigenschaften sowie dem genann-
ten  Verhalten der  Beschaffungsstellen,  welche  zum Teil  in der  überwiegenden Anzahl  ihrer 
Submissionen regional resp. innerhalb der betroffenen Gebietseinheiten ansässige Anbieter 
zur Offertstellung anfragten oder einluden (vgl. Rz 65 und 213), bilden die ausländischen Un-
ternehmen  sowie  jene  aus  der  Westschweiz  keine  wirksame  potentielle  Konkurrenz,  die 
schnell  und  unmittelbar  an  den  Submissionen  teilnehmen  könnte.  Potenzielle  Konkurrenz 
bestand  daher,  wenn  überhaupt,  sowohl  in  nationaler  als  auch  bezüglich  des  von  der  Ge-
samtabrede betroffenen Marktes nur in sehr geringem Masse. Am Erfolg der Abrede hindern 
konnten diese potenziellen Wettbewerber die Abredepartner jedenfalls nicht. 

C.4.2.2.3 

Innenwettbewerb 

Im  Folgenden  ist  zu  prüfen,  ob  die  Vermutung  der  Beseitigung  wirksamen  Wettbe-
225. 
werbs  durch  die  Abreden  aufgrund  des  trotz  Abreden  verbliebenen  Wettbewerbs  zwischen 
den Abredepartnern widerlegt werden kann (für diese Prüfung spielt es vorliegend keine Rol-
le,  ob  von  einem  relevanten  Markt  für  Tunnelreinigungen  in  der  Schweiz  oder  in  den  Ge-
bietseinheiten IV, VI, VII und X auszugehen ist). Solcher Wettbewerb kann in zweierlei Hin-
sicht  bestehen:  Entweder  weil  sich  die  Abredepartner  nicht  an  die  Abrede  halten 
(Innenwettbewerb) oder weil trotz Abrede weiterhin ausreichend Wettbewerb zwischen ihnen 
hinsichtlich  nicht  abgesprochener,  im  konkreten  Markt  aber  mitentscheidender  Wettbe-
werbsparameter besteht (Rest- oder Teilwettbewerb). 

226.  Die Abredepartner haben sich über Jahre konsequent an die Abreden gehalten. Ein-
zig  hinsichtlich  der  Submission  der  Tunnelreinigungen  2009/2010  in  der  Region  „Zürich-
Hinwil“  bestand  ein  gewisser  Innenwettbewerb  zwischen  besa  und  ISS.  Gemäss  Abrede 
zwischen  Pfister  und  besa  sollte  dieser  Auftrag  der  besa  zustehen.290  ISS  unterbot  nun  je-
doch besa knapp und bekam entsprechend den Auftrag zugeschlagen. In der darauf folgen-
den Submission erhielt besa dann wieder abredegemäss den Zuschlag. Es handelt sich da-
her um einen Einzelfall, bei welchem auch nur ein gewisser Innenwettbewerb zwischen zwei 
der drei Verfahrensparteien bestand. Bei sämtlichen übrigen betroffenen Submissionen kam 
es nicht vor, dass sich ein beteiligtes Unternehmen nicht an die Abrede gehalten hätte. Wirk-
samer Innenwettbewerb bestand demnach nicht. 

227.  Soweit den Rest- und Teilwettbewerb angehend, ist zunächst anzumerken, dass das 
Bundesgericht diesbezüglich (allerdings spezifisch in Bezug auf Dienstleistungsmärkte) fest-
gehalten hat, dass die Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs auf einem Markt 
durch  den  Nachweis  widerlegt  werden  kann,  dass  der  Preis  nicht  der  allein  entscheidende 
Wettbewerbsparameter  ist  und  aufgrund  anderer  Parameter  ein  wirksamer  Rest-  oder  Teil-
wettbewerb fortbesteht.291 Allerdings wiegt eine Beseitigung des Preiswettbewerbs aufgrund 
der regelmässig grossen Bedeutung des Wettbewerbsparameters „Preis“ schwer und die da-
ran  anknüpfende  Vermutung  der Wettbewerbsbeseitigung  wird  nicht  durch Wettbewerb  be-
züglich jedweder untergeordneter Parameter umgestossen.292  

In  der  Tunnelreinigungsbranche  handelt  es  sich  beim  Preis  um  den  zentralen Wett-
228. 
bewerbsparameter.  Zunächst  lässt  sich  feststellen,  dass  bei  sämtlichen  Submissionen  und 
Vergaben von Tunnelreinigungen, welche die Marktgegenseite in den Jahren 2006 bis 2013 
durchführte, die jeweils preislich günstigste Offerte auch effektiv den Zuschlag  erhalten hat. 
Allein dieser Befund belegt eindrücklich die Bedeutung des Wettbewerbsparameters „Preis“. 

290  Siehe die Ausführungen in Rz 97, Rz 101, Rz 108 und Rz 148 ff.  
291 BGE 129 II 18, 37 E. 8.3.4 (= RPW 2002/4, 747 E. 8.3.4), Buchpreisbindung. In der Lehre wird die 
Auffassung vertreten, dass der kompensierende Wettbewerbsparameter mindestens so bedeutsam 
sein  müsse,  wie 
(BSK  KG-
KRAUSKOPF/SCHALLER (Fn 263), Art. 5 KG N 471. 

jener  bezüglich  dessen  der  Wettbewerb  beseitigt 

ist 

292 RPW 2009/3, 210 Rz 95 m.w.H., Elektroinstallationsbetriebe Bern. 

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Hinzu  kommt,  dass mittels  der  Abreden  über  die  Preise auch die Zuschlagserteilung  durch 
die Beschaffungsstellen gesteuert werden sollte, was – wie sich zeigte – denn auch funktio-
nierte. Wären nun für die Auftragsvergabe andere Parameter (ebenso) zentral gewesen wie 
der  Preis,  hätten  folglich  zur  Erreichung  dieses  Ziels  Abreden  bloss  über  den  Preis  nicht 
ausgereicht,  sondern  es  hätten  stattdessen  auch  noch  weitere  Parameter  abgesprochen 
werden müssen. Dies war aber nicht der Fall.  

229.  Sicherlich ist die Reputation eines Unternehmens, das eine auftragsgemässe Ausfüh-
rung  der  nachgefragten  Tunnelreinigungen  gewährleistet,  von  Bedeutung.  Hierin  ist  aus 
Sicht der WEKO aber eine Grundvoraussetzung für das dauerhafte Verbleiben im Markt und 
weniger ein in Bezug auf den einzelnen Auftrag spielender Wettbewerbsparameter zu sehen. 
Dieses  Kriterium  eignet  sich  denn  auch  nicht  für  Differenzierungen  zwischen  den  Parteien, 
welche allesamt, zufolge fester Verankerung in der Tunnelreinigungsbranche, scheinbar aus 
Sicht der Nachfrager diese Anforderung erfüllen. So bleibt der Preis das entscheidende Kri-
terium bei der Auftragsvergabe. 

230.  Ferner  sind  die  vergaberechtlichen  Vorschriften  auch  diesbezüglich  von  Relevanz: 
Bei Beschaffungen der öffentlichen Hand, die in offenen Verfahren oder in Einladungsverfah-
ren erfolgen, sind die Zuschlagskriterien inklusive deren Gewichtung oder Rangfolge spätes-
tens in den Ausschreibungsunterlagen bekanntzugeben. Hierbei handelt es sich um die bei 
einem  konkreten  Tunnelreinigungsprojekt  für  die  Zuschlagserteilung  massgebenden  Wett-
bewerbsparameter. Der Preis spielt dabei die überragende Rolle. Exemplarisch seien hierzu 
die Zuschlagskriterien der Gebietseinheit VII für die Tunnelreinigung im „Grossraum Zürich“ 
im  Jahr  2009  und  der  Gebietseinheit  X  für  die  Tunnelreinigungen  in  Nidwalden,  Obwalden 
und Luzern 2013–2015 zu nennen, bei welchen der Preis zwei Mal mit 100 %  und ein Mal 
mit 70 % gewichtet wurde.293 Sodann führt die Offenlegung der Zuschlagskriterien inklusive 
deren Gewichtung oder Rangfolge gegenüber den Anbietenden dazu, dass es den Abrede-
partnern aufgrund dieses Wissens sowie der Abschätzbarkeit der Bewertung allfälliger übri-
ger Zuschlagskriterien bezüglich der einzelnen Abredepartner möglich ist, die übrigen gege-
benenfalls  bestehenden  Zuschlagskriterien  bzw.  diesbezügliche  Differenzen 
in  der 
Bewertung über den Parameter „Preis“ zu kompensieren. Eine solche Kompensation anderer 
Zuschlagskriterien über den Parameter „Preis“ dürfte praktisch einzig dann nur noch schwer 
möglich  sein  und  entsprechend  das  Treffen  von  Submissionsabreden  erschweren,  wenn  in 
einem Einzelfall die übrigen Zuschlagskriterien sehr hoch gewichtet würden und sich die ver-
schiedenen Tunnelreinigungsunternehmen bezüglich dieser Kriterien auch noch stark unter-
scheiden würden. Eine solche Ausnahmesituation lag allerdings in keiner der vorliegend be-
trachteten Tunnelreinigungssubmissionen vor. 

231.  Dass der Restwettbewerb kein genügender sein kann, folgt im Übrigen auch daraus, 
dass  mit  den  getroffenen  Abreden  die  Zuschlagserteilung  durch  die  Beschaffungsstelle  an 
die geschützte Anbieterin gesteuert, also eine Aufteilung nach Geschäftspartnern vereinbart 
wird. Damit die Zuschlagserteilung planmässig erfolgt, verzichten die schützenden Anbieter 
neben der preislichen Koordinierung demzufolge darauf, sich bezüglich allfälliger auf die ab-
gesprochene Submission bezogener und bei dieser – allerdings im Vergleich zum Preis re-
gelmässig  bloss  untergeordnet  –  allfällig  mitentscheidender  Wettbewerbsparameter  gegen-
über  dem  geschützten  Unternehmen  abzuheben.  Hierunter  fällt  auch,  dass  hinsichtlich  der 
Tunnelreinigungen  in  ganzen  Gebieten,  wie  beispielsweise  im  Tessin,  gar  gänzlich  darauf 
verzichtet  wurde,  der  abredegemäss  zugeteilten  Anbieterin  diesen  Auftrag  streitig  zu  ma-
chen.  

293 Vgl. die Zuschlagskriterien in den Beilagen zu act. n° 123 (Gebietseinheit VII) sowie act. n° 3,4 und 

6.7 (Gebietseinheit X). 

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232.  Zusammenfassend ergibt sich aus dem Vorangehenden, dass kein genügender aktu-
eller oder potenzieller Innenwettbewerb, der die Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung zu 
widerlegen vermöchte, bestand.  

C.4.2.3  Zwischenergebnis 

233.  Zusammenfassend bestand demnach bei der Abgrenzung eines relevanten Marktes für 
Tunnelreinigungen  in  der  Schweiz  ein  gewisser  aktueller  Aussenwettbewerb,  so  dass  die 
Vermutung  der  Beseitigung  des Wettbewerbs  allenfalls  widerlegt  werden  kann  –  die  Frage 
muss nicht abschliessend beantwortet werden, da die Gesamtabrede auch auf dem nationa-
len Markt den Wettbewerb erheblich beeinträchtigt (siehe Rz 254). Potenzieller Aussenwett-
bewerb und Innenwettbewerb bestand nicht. 

234.  Bei einer engeren Definition des Marktes für Tunnelreinigungen, nämlich auf die Tun-
nelreinigungen in den Gebietseinheiten IV, VI, VII und X, bestand hingegen weder aktueller 
noch  potentieller  Aussen-  und  auch  kein  Innenwettbewerb.  Die  Vermutung  der  Beseitigung 
des Wettbewerbs kann bei dieser Definition des relevanten Marktes nicht widerlegt werden. 
Selbst  wenn jedoch  die  Vermutung  der  Beseitigung  des Wettbewerbs umgestossen  würde, 
wäre die Gesamtabrede auf diesem relevanten Markt in jedem Fall als den Wettbewerb er-
heblich beeinträchtigend zu beurteilen. 

235.  In  der  Folge  bleibt  zu  prüfen,  ob  die  Gesamtabrede  bei  einer  Definition  des  räumlich 
relevanten Marktes für Tunnelreinigungen in der Schweiz zu einer erheblichen Beeinträchti-
gung des Wettbewerbs führte.  

C.4.3  Erhebliche Beeinträchtigung des Wettbewerbs  

236.  Abreden, die den Wettbewerb auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen 
erheblich beeinträchtigen und sich nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz rechtfer-
tigen lassen, sind unzulässig (Art. 5 Abs. 1 KG). Erweist sich die durch eine Abrede bewirkte 
Beeinträchtigung  als  erheblich,  ist  zu  prüfen,  ob  die  Abrede  durch  Gründe  der  wirtschaftli-
chen Effizienz im Sinne von Art. 5 Abs. 2 KG zu rechtfertigen ist.  

C.4.3.1  Erheblichkeit gemäss bundesverwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung 

237.  In Bezug auf die Erheblichkeitsprüfung der Wettbewerbsbeschränkung halten die Urtei-
le des BVGer vom 19. Dezember 2013 in Sachen Gaba und Gebro Folgendes fest:  

„Zwar ist grundsätzlich die Erheblichkeit einer Abrede anhand qualitativer und 
quantitativer  Kriterien  zu  bestimmen.  Im  vorliegenden  Fall  genügt  allerdings 
bereits die qualitative Erheblichkeit, wie die nachfolgenden Ausführungen zei-
gen. Wenn nämlich das Kartellgesetz selbst in Art. 5 Abs. [3 und] 4 KG statu-
iert,  dass  solche  [Abreden]  vermutungsweise  den Wettbewerb  beseitigen,  so 
ist  a  majore  ad  minus  grundsätzlich  auch  deren  qualitative  Erheblichkeit  zu 
bejahen, unabhängig von allfälligen quantitativen Kriterien.“294 

„Da  der  Schweizer  Gesetzgeber  […]  statuiert,  dass  [Abreden  nach  Art. 5 
Abs. 3 und 4 KG] den Wettbewerb vermutungsweise beseitigen, ist wie bereits 
ausgeführt a maiore ad minus auch bei einer Abrede wie der vorliegenden ei-
ne  erhebliche  Beeinträchtigung  des  Wettbewerbs  gegeben,  unabhängig  von 
allfälligen Marktanteilen. Allerdings ist diese Abrede dadurch nicht per se ver-
boten.  Eine  Rechtfertigung  ist  noch  immer  aus  den  in  Art. 5  Abs. 2 KG  ge-

294  Urteil  des  BVGer  B-506/2010  vom  19.12.2013,  E. 11.1.8,  Gaba/WEKO;  Urteil  des  BVGer  B-

463/2010 vom 19.12.2013, E. 11.1.4, Gebro/WEKO, Einfügungen durch die WEKO. 

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nannten Gründen möglich. Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass 
selbst Wettbewerbsabreden, die auf den ersten Blick als erheblich beschrän-
kend  erscheinen,  in  Wirklichkeit  die  wirtschaftliche  Effizienz  erhöhen  kön-
nen.“295 

238.  Dies  bedeutet,  dass  –  wenn  einer  der  Vermutungstatbestände  gemäss  Art. 5  Abs. 3 
oder Abs. 4 KG greift – automatisch, d.h. ohne weitere Prüfung von qualitativen und insbe-
sondere quantitativen Elementen, die erhebliche Beeinträchtigung des Wettbewerbs im Sin-
ne von Art. 5 Abs. 1 KG als gegeben gilt. Gemäss dieser Rechtsprechung des BVGer ist in 
solchen Fällen  lediglich noch  zu  prüfen,  ob  die Wettbewerbsabrede  durch Gründe  der  wirt-
schaftlichen Effizienz gerechtfertigt werden kann.  

239.  Das BVGer hat allerdings im Fall „Baubeschläge“ in den Urteilen vom 23. September 
2014  i.S.  Paul  Koch  AG/WEKO  und  Sigenia-Aubi  AG/WEKO  und  ausgeführt,  dass  im 
schweizerischen Kartellrecht keine per se-Erheblichkeit bestehe, weshalb die Auswirkungen 
von  Absprachen  auf  dem  Markt  zu  untersuchen  seien.296  Das  BVGer  begründet  seine  Auf-
fassung jedoch mit keinem Wort und geht insbesondere nicht auf die eigene Rechtsprechung 
in Sachen Gaba und Gebro ein, weshalb das Verhältnis und die Tragweite der beiden Urteile 
unklar ist. Dies gilt umso mehr, als weder die Rechtsprechung Gaba und Gebro noch dieje-
nige in Sachen Baubeschläge rechtskräftig ist. 

240.  Wird im vorliegenden Fall auf die Rechtsprechung i.S. Gaba und Gebro abgestellt, hat 
dies  zur  Folge,  dass  in Bezug  auf  die  Gesamtabrede  (vgl.  Rz  193 ff.)  eine  unzulässige  er-
hebliche Beeinträchtigung des Wettbewerbs im Sinne von Art. 5 Abs. 1 KG vorliegt, falls die-
se nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz sachlich gerechtfertigt werden kann. Da 
aber  diese  Rechtsprechung  noch  nicht  in  Rechtskraft  erwachsen  ist,  wird  nachfolgend  zu-
sätzlich die Erheblichkeit gemäss der bisherigen Praxis der WEKO geprüft. 

C.4.3.2  Erheblichkeit gemäss bisheriger Praxis  

241.  Vor dem Ergehen der erwähnten Rechtsprechung des BVGer beurteilte die WEKO die 
Frage nach der erheblichen Beeinträchtigung des Wettbewerbs im Sinne des Kartellgesetzes 
anhand einer Gesamtbetrachtung des Einzelfalls, wobei praxisgemäss sowohl qualitative wie 
auch quantitative Aspekte berücksichtigt wurden.297 Bezüglich des qualitativen Elements gilt 
es gemäss dieser bisherigen Praxis die Bedeutung des von der Abrede betroffenen Wettbe-
werbsparameters – und zwar im konkret betroffenen Markt298 – sowie das Ausmass des Ein-
griffs  in  diesen  Wettbewerbsparameter299  zu  beurteilen.  Bezüglich  des  quantitativen  Ele-
ments  ist  im  Regelfall  zu  ermitteln,  wie  umfassend  der  relevante  Markt  von  der  Abrede 
beeinträchtigt wird, m.a.W. welches „Gewicht“ die Abrede sowie die an der Abrede beteilig-

295  Urteil  des  BVGer  B-506/2010  vom  19.12.2013,  E. 11.3.4,  Gaba/WEKO;  Urteil  des  BVGer  B-

463/2010 vom 19.12.2013, E. 11.3.4, Gebro/WEKO, Einfügungen durch die WEKO. 

296  Urteil des BVGer B-8430/2010 vom 23.9.2014, E. 7.1.3, Paul Koch AG/WEKO; Urteil des BVGer 

B-8399/2010  vom  23.9.2014,  E.  6.1.3,  Sigenia-Aubi  AG/WEKO  (beide  Urteile  noch  nicht  rechts-
kräftig).    

297  RPW 2000/2, 177 Rz 50, Des tarifs conseillés de l'Association fribourgeoise des écoles de circula-
tion  (AFEC)  bezüglich  horizontaler  Abreden;  ferner  RPW  2009/2,  150  Rz 64,  Sécateurs  et  ci-
sailles; RPW 2010/1, 103 Rz 302, Gaba bezüglich vertikaler Abreden. 

298  PATRICK  L.  KRAUSKOPF/OLIVIER  SCHALLER,  in:  Basler  Kommentar,  Kartellgesetz,  Art. 5  KG  N 187; 
ROLF H. WEBER, in: Wettbewerbsrecht II Kommentar, Oesch/Weber/Zäch (Hrsg.), 2011, Ziff. 6 Ver-
tBek N 1. 

299  In diesem Sinn etwa RPW 2005/1, 241 Rz 19, Klimarappen, bezogen auf die Absprache bezüglich 

eines Kostenbestandteils. 

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ten  Unternehmen  auf  dem  entsprechenden  Markt  haben  (Anzahl,  Marktanteile,  Umsätze 
etc.).300  

242.  Wie nachfolgend aufgezeigt wird, liegt vorliegend in Bezug auf die hier betrachtete Ge-
samtabrede  eine  erhebliche  Beeinträchtigung  des Wettbewerbs  im  Sinne von  Art.  5 Abs.  1 
KG  selbst  dann  vor,  wenn  die  Erheblichkeitsprüfung  anhand  einer  Gesamtbetrachtung  im 
Sinne dieser Praxis erfolgt, d.h. unter Berücksichtigung von qualitativen wie quantitativen Kri-
terien. Die folgenden Ausführungen stellen auf die Erheblichkeitsprüfung anhand eines rele-
vanten  Marktes  für  Tunnelreinigungen  in  der  Schweiz  ab.  Denn,  wie  oben  gezeigt,  ist  der 
Wettbewerb bei einer engeren Marktabgrenzung, nämlich bezogen auf Tunnelreinigungen in 
den Gebietseinheiten IV, VI, VII und X, beseitigt.   

C.4.3.3  Qualitative Kriterien 

243.  Die vorliegende Untersuchung betrifft horizontale Preisabreden und Abreden über die 
Aufteilung von Gebieten und Geschäftspartnern (vgl. Rz 191 ff.). 

244.  Zunächst  ist  auf  die gesetzgeberische Wertung bezüglich der  wettbewerbsrechtlichen 
Bedeutung des Parameters Preis wie auch der Aufteilung von Geschäftspartnern hinzuwei-
sen. Indem der Gesetzgeber bei horizontalen Abreden über diese beiden Punkte gar in Art. 5 
Abs. 3 Bst. a und c KG die Vermutung einer Wettbewerbsbeseitigung statuiert, drückt er das 
qualitative Gewicht  aus, das  er  diesen  beiden  Punkten  zumisst.  Auch  wenn  die  Vermutung 
der  Beseitigung  wirksamen  Wettbewerbs  widerlegt  ist,  bleibt  der  Gegenstand  der  Abrede, 
der überhaupt erst zum Greifen der Vermutung führte, qualitativ gravierender Natur.301 

245.  Dass insbesondere horizontale Preisabsprachen negative Auswirkungen auf den Wett-
bewerb haben, ist in der Lehre und Rechtsprechung unbestritten.302 Im Einklang damit illus-
triert sowohl die Praxis der WEKO wie auch diejenige der Europäischen Kommission, dass 
im horizontalen Kontext der Wettbewerbsparameter Preis als besonders wichtig zu betrach-
ten ist.303 Schliesslich kann auf die vorangehenden Ausführungen zur Bedeutung des Wett-
bewerbsparameters  Preis  in  der  Tunnelreinigungsbranche  verwiesen  werden  (vgl.  Rz  228 
ff.).  Die  dortigen  Feststellungen  bestätigen,  dass  es  sich  hierbei  in  der  Tunnelreinigungs-
branche um den zentralen Wettbewerbsparameter handelt.  

246.  Aber nicht nur der horizontalen Preisabrede, sondern auch der ebenfalls vereinbarten 
horizontalen Aufteilung nach Gebieten und Geschäftspartnern wohnt ein besonderes volks-
wirtschaftliches Schädigungspotential inne. Solche Aufteilungen erlauben es, unrentable Ka-
pazitäten zu erhalten und führen so – jedenfalls mittel- bis langfristig – zu ineffizienten Bran-
chenstrukturen.304 

247.  Zusammenfassend  lässt  sich  daher  festhalten,  dass  die  Abreden  in  qualitativer  Hin-
sicht als ausgesprochen schwerwiegende Einschränkung zu qualifizieren sind. 

300  BSK KG-KRAUSKOPF/SCHALLER (Fn 298), Art. 5 KG N 230. 
301  Siehe etwa RPW 2009/2, 151 Rz 69, Sécateurs et cisailles; RPW 2010/4 751 Rz 316, Baubeschlä-

ge für Fenster und Türen. 

302 Vgl. RPW 2010/4 751 Rz 315 m.w.H., Baubeschläge für Fenster und Türen. 
303 Vgl. zum Ganzen RPW 2010/4 751 Rz 315 m.w.H., Baubeschläge für Fenster und Türen. 
304  Statt  anderer  etwa  DAVID  PASEWALDT,  Zehn  Jahre  Strafbarkeit  wettbewerbsbeschränkender  Ab-
sprachen bei Ausschreibungen gemäss § 298 StGB,  ZIS Zeitschrift für Internationale Strafrechts-
dogmatik 2008, 84–91, 90. 

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C.4.3.4  Quantitative Kriterien 

248.  Bei  der  Prüfung,  ob  die  Abrede  in  quantitativer  Hinsicht  den  Wettbewerb  schwerwie-
gend  beeinträchtigt,  ist  der  aktuelle  und  potentielle  Wettbewerb  durch  allfällige  Kartellaus-
senseiter  massgebend.  Um  auf  diese  Weise  die  Intensität  des  Wettbewerbs  durch  Kartell-
aussenseiter  zu  prüfen,  ist  der  relevante  Markt  in  sachlicher  und  räumlicher  Hinsicht 
abzugrenzen.  Für  diese  Beurteilung  kann  auf  die  obigen  Ausführungen  zum  relevanten 
Markt (Rz 201 ff.) verwiesen werden.   

a. 

Aussenwettbewerb 

249.  Grundsätzlich  kann  hinsichtlich  der  Beurteilung  des  Aussenwettbewerbs  auf  die  Aus-
führungen in Rz 218 ff. verwiesen werden. Wie bereits in Tab. 5 in Rz 219 festgehalten, be-
trägt der von der Gesamtabrede betroffenen Anteil am Auftragsvolumen im relevanten Zeit-
raum nach Berechnungen des Sekretariats rund [45–60] % pro Jahr. Bei einem Marktanteil 
in  dieser  Grössenordnung  schloss  die  WEKO  bei  Vorliegen  einer  erfolgreich  umgesetzten 
Abrede bereits mehrfach auf eine erhebliche Wettbewerbsbeschränkung.305  

250.  Für die Prüfung des quantitativen Elements sei aber vorliegend auf die Eigenschaften 
von  Submissionsmärkten  eingegangen.  Bei  einer  Submission  gilt  allgemein  der  Grundsatz: 
„The winner takes it all“. Entsprechend erhält ein Unternehmen den gesamten Auftrag zuge-
schlagen; die anderen Mitbewerber gehen leer aus. Hinter der Durchführung von Submissio-
nen steht die Idee, Wettbewerb zwischen den offerierenden Unternehmen zu erzeugen und 
so  das  wirtschaftlich  günstigste  Angebot  zu  ermitteln.  Im  Gegensatz  zu  konventionellen 
Märkten  können  bei  einer  Submission  die  Anbieter  einem  Projekt  konkret  zugeordnet  wer-
den. Der Wettbewerb um einen konkreten Auftrag besteht nur zwischen den an der jeweili-
gen  Submission  beteiligten  Anbietern.  Sprechen  sich  nun  einige  oder  gar  alle  Anbieter  be-
züglich  dieses  Auftrags  ab,  führt  dies  dazu,  dass  die  schützenden  Gesellschaften  bewusst 
überhöhte  Angebote  einreichen.  Auch  die  geschützte  Gesellschaft  rechnet  –  wohlwissend 
um den ihr gewährten Schutz – nicht derart „scharf“, wie sie es ohne Abrede tun würde. Oder 
anders  gesagt  reicht  auch  sie  aufgrund  der  Abrede  ein  (aus  Sicht  der  Beschaffungsstelle) 
schlechteres, sprich teureres, Angebot ein. Es lässt sich jedoch regelmässig nicht rekonstru-
ieren, in welcher exakten Höhe die Abredepartner ohne Abrede Angebote eingereicht hätten, 
da es sich hierbei doch um hypothetische Vorkommnisse handelt.  

251.  Weitergehend handelt es sich vorliegend um einen Markt, bei dem wiederholt, parallel 
und sequentiell Submissionen für Tunnelreinigungen stattfinden. Aus Anbietersicht kann eine 
einzelne Submission nicht unabhängig von anderen Submission gesehen werden. Wie in Rz 
64  allgemein  ausgeführt,  richtet  sich  die  Teilnahme  einer  Anbieterin  an  einer  Submission 
sowie die Aggressivität, mit welcher sie bietet, vor allem nach ihrem Auslastungsgrad. Sie ist 
somit abhängig vom Erfolg bzw. Misserfolg in einer anderen Submission. Sprechen sich nun 
die Anbieter bei einer Submission ab, führt dies nicht nur in der Regel zu überhöhten Preisen 
bei dieser Submission, sondern auch zu einer Änderung des Bietverhaltens in einer anderen 
Submission. Diejenige Anbieterin, welche den Auftrag gemäss der Abrede erhalten soll, er-
hält  dadurch  im  Voraus  eine  Zusicherung  dieses  Auftrags.  Sie  wird  also  in  einer  anderen 
Submission nicht mehr mit der gleichen Aggressivität um den Auftrag kämpfen, wie sie dies 
ohne  Abrede getan  hätte.  So  vermag  auch  schon  eine  einzelne  abgesprochen  Submission 
schwerwiegende Auswirkungen auf den Wettbewerb in folgenden Submissionen haben.  

305  RPW 2012/2, 399 Rz 400, Verfügung vom 16. Dezember 2011 in Sachen Wettbewerbsabreden im 
Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau; RPW 2004/3, 751 Rz 73, Markt für Schlachtschweine – 
Teil  B;  Entscheid  der  REKO/WEF,  RPW  2003/4,  871  E.  8,  Krankenkassen  vs.  Privatkliniken  und 
Konsorten  im  Kanton  Aargau;  RPW  2000/2,  178  Rz  57,  Des  tarifs  conseillés  de  l’Association  fri-
bourgeoise des écoles de circulation [AFEC]. 

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252.  Zuletzt sei an dieser Stelle wiederholt, dass die Abredepartner, obwohl die Abrede nur 
einen  Teil  des  nationalen  Marktes  für  Tunnelreinigungen  betraf,  kaum  mit  Konkurrenz  zu 
rechnen hatten (siehe Rz 220 ff.). Der Wettbewerb war bei den von den Abreden betroffenen 
Submissionen beseitigt. Aufgrund der aufgezeigten Auswirkungen von Submissionsabreden 
auf  das  gesamte  Marktgeschehen,  kann  daher  festgestellt  werden,  dass  die  vorliegend  zu 
beurteilende Gesamtabrede in quantitativer Hinsicht den Aussenwettbewerb schwerwiegend 
beeinträchtigt hat.  

b. 

Innenwettbewerb 

253.  Zum  Innenwettbewerb  kann  auf  die  Ausführungen  in  Rz  225  ff.  verwiesen  werden. 
Wiederholt sei hier bloss, dass sich die Abredepartner konsequent an die Abreden gehalten 
haben.  Der Innenwettbewerb  zwischen den  Abredepartnern war  demnach geradezu inexis-
tent. Die Gesamtabrede ist daher zusammenfassend in Anbetracht des Vorangehenden als 
quantitativ schwerwiegend zu qualifizieren. 

C.4.3.5  Gesamtwürdigung 

254.  Bei den als Gesamtabrede subsumierten Abreden der Verfahrensparteien handelt es 
sich  um  den  Wettbewerb  erheblich  beeinträchtigende  Abreden  im  Sinne  von  Art.  5  Abs.  3 
Bst. a und c i.V.m. Art. 1 KG. Die vorangehenden Ausführungen zeigen das qualitative und 
quantitative Gewicht der Wettbewerbsbeeinträchtigung durch die Gesamtabrede. Diese bei-
den Elemente werden in einer Gesamtwürdigung gemeinsam und im Verhältnis zueinander 
betrachtet. Horizontale Preis-, Mengen- oder Gebietsabreden qualifizierte die WEKO bereits 
als besonders schwerwiegende Abredetypen, welche das qualitative Element der Erheblich-
keit ohne weiteres erfüllen, weshalb sie an die Erfüllung des quantitativen Kriteriums der Er-
heblichkeit keine allzu hohen Anforderungen mehr stellte.306 Da vorliegend die Beeinträchti-
gung  sowohl  in  qualitativer  wie  auch  in  quantitativer  Hinsicht  als  schwerwiegend  zu 
betrachten  ist,  ist  ohne  weiteres  auch  die  Beeinträchtigung  des  Wettbewerbs  als  erheblich 
einzustufen. 

255.  Es wäre auch möglich, Abreden über einzelne Submissionen als den Wettbewerb er-
heblich beeinträchtigend zu beurteilen (vgl. auch Rz 81 und Rz 251 f.), da sich auch Abreden 
über  einzelne  (selbst  unter  vielen)  Submissionen  für  Beschaffende ausgesprochen  schwer-
wiegend  auswirken.  Diese  erhebliche  Wirkung  gilt  unabhängig  davon,  ob  die  relevanten 
Märkte  in  Submissionsverfahren  eng  auf  einzelne  Beschaffungen  begrenzt307  oder  wie  im 
vorliegenden Verfahren308 weiter definiert werden. 

Im  Folgenden  ist  zu  untersuchen,  ob  sich  die  Gesamtabrede  aus  Gründen  der  wirt-

256. 
schaftlichen Effizienz rechtfertigen lässt. 

C.4.4  Keine Rechtfertigung aus Effizienzgründen 

257.  Wettbewerbsabreden sind gemäss Art. 5 Abs. 2 KG durch Gründe der wirtschaftlichen 
Effizienz gerechtfertigt, wenn sie: 

a.  notwendig sind, um die Herstellungs- oder Vertriebskosten zu senken, Produkte o-
der  Produktionsverfahren  zu  verbessern,  die  Forschung  oder  die  Verbreitung  von 

306 Vgl. RPW 2012/4, 828, Rz 103, Vertrieb von Musik. 
307  Vgl. RPW 2009/3, 206 f. Rz 66 ff., Elektroinstallationsbetriebe Bern; RPW 2012/2, 391 f. Rz 981 ff., 
Wettbewerbsabreden  im  Strassen-  und  Tiefbau  im  Kanton  Aargau;  RPW  2013/4,  592  Rz  824  ff., 
Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Zürich. 

308  Vgl. RPW 2008/1, 110 ff. Rz 184 ff., Strassenbeläge Tessin und Urteil des BVGer, RPW 2010/2, 

382 E. 9.1.1, Strassenbeläge Tessin. 

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technischem oder beruflichem Wissen zu fördern oder um Ressourcen rationeller zu 
nutzen; und 

b.  den  beteiligten  Unternehmen  in  keinem  Fall  Möglichkeiten  eröffnen,  wirksamen 

Wettbewerb zu beseitigen. 

258.  Diese  Aufzählung  der  Rechtfertigungsgründe  in  Art. 5  Abs. 2  Bst. a  KG  ist  abschlies-
send, wobei die aufgezählten Gründe grundsätzlich weit zu verstehen sind.309 Zur Rechtferti-
gung  genügt  es,  dass  einer  von  ihnen  gegeben  ist.310  Die  Berücksichtigung  anderer,  nicht-
ökonomischer  Gründe  ist  den Wettbewerbsbehörden  verwehrt.  Allfällige öffentliche  Interes-
sen, die für eine ausnahmsweise Zulassung einer an sich kartellrechtlich unzulässigen Abre-
de  sprechen  mögen,  sind  einzig  vom  Bundesrat  zu  beurteilen  (Art. 8  KG).  Die  Prüfung  der 
wirtschaftlichen Rechtfertigungsgründe erfolgt stets im Einzelfall.311  

259.  Erstens ist somit zu prüfen, ob für die vorliegenden Abreden einer der oben genannten 
gesetzlichen Effizienzgründe  vorliegt.312  Zweitens  muss  die entsprechende  Abrede notwen-
dig  sein,  um  den  Effizienzgrund  zu  verwirklichen.  Drittens  muss  geprüft  werden,  ob  keine 
Möglichkeit besteht, wirksamen Wettbewerb zu beseitigen.  

260.  Anzufügen ist, dass nicht bereits Gründe der wirtschaftlichen Effizienz vorliegen, wenn 
ein wettbewerbsbeschränkendes Verhalten aus Sicht der beteiligten Unternehmen betriebs-
wirtschaftlich effizient ist, vielmehr muss die Abrede gesamtwirtschaftlich oder aus Sicht der 
Marktgegenseite als effizient betrachtet werden können.313 

261.  Von  den  Parteien  wurde  verschiedentlich  vorgetragen,  dass  die  Koordinierungen  der 
Tunnelreinigungsprojekte  aufgrund  von  Kapazitätsüberlegungen  gerechtfertigt  sein  könn-
ten.314  So  sei  die  Koordination  zwischen  den  Parteien  über  Gebiete  und  Preise  aus  dem 
Grunde erfolgt, da es den Parteien unter Berücksichtigung den ihren zur Verfügung stehen-
den Ressourcen (Personal, Anzahl Reinigungsfahrzeuge) gar nicht möglich gewesen wäre, 
sämtliche ausgeschriebenen Projekte bzw. die damit verbundenen Lose, selber durchzufüh-
ren. Die Aufteilung der ausgeschriebenen Projekte unter den konkurrierenden Unternehmen 
sei in der Absicht erfolgt, diese Kapazitätsprobleme zu vermeiden.  

262.  Öffentliche  Ausschreibungen  sollen  bewirken,  dass  im  Rahmen  der  öffentlichen  Be-
schaffung  unter Wahrung  eines  möglichst  grossen Wettbewerbs  tiefe  Preise  erzielt  werden 
können. Durch das gegenseitige Zuschanzen von Projekten sowie durch die Aufteilung von 
Gebieten sowie durch Preisabreden unter den Anbietern wird der Wettbewerb ausgeschaltet 
und damit der Grundgedanke bzw. Grundzweck der öffentlichen Ausschreibungen hintertrie-
ben.  

263.  Falls  es  durch  die  Projektterminierung  kurzfristig  zu  Kapazitätsproblemen  kam,  hätte 
beispielsweise  eine  konkrete  Kontaktaufnahme  der  Unternehmen  mit  der  ausschreibenden 
Beschaffungsstelle  und  eine  darauffolgende  Terminkoordination  eher  zum  Ziel  geführt  als 
Preis- und Gebietsabreden unter den Anbietern. Es müsste auch im Interesse der Beschaf-
fungsstellen  liegen,  den  Anbietern  Voraussetzungen  für  möglichst  kompetitive  Offerteinga-
ben zu  bieten  und bei  ihren  Ausschreibungen  nach  Möglichkeit  auf  vermeidbare  Erschwer-
nisse  zu  verzichten,  welche  die  Eingabe  kompetitiver  Offerten  verhindern  oder  zumindest 

309  RPW  2005/2,  265 f.  Rz 91,  Swico/Sens,  m.Hw.  auf  BGE  129  II  18,  E. 10.3  (= RPW  2002/4,  731, 

E 10.3), Buchpreisbindung. 

310  BGE 129 II 18, 45, E. 10.3 (= RPW 2002/4, 731, E 10.3), Buchpreisbindung. 
311  Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 793 ff. E. 13, Gaba/WEKO; Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 835 f. 

E. 12, Gebro/WEKO. 

312  Zum Ganzen RPW 2012/2, 206 Rz 337 ff., FttH Freiburg. 
313  RPW 2012/2, 400 Rz 1059, Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau.  
314  Act. n° 11,  act. n° 19 Rz 19 ff., act n° 20 S.4–5, act n° 26 Rz 27, act n° 27 Rz 22 ff. und act n° 38 

Rz 19.  

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erschweren,  wie  z.B.  die  Vermeidung  einer für  die Unternehmen  ungünstige Terminfestset-
zung.   

264.  Eine allfällige Notwendigkeit der Abrede ist aus diesen Gründen ausgeschlossen. Zu-
sammenfassend steht fest, dass somit keine Rechtfertigungsgründe im Sinne von Art. 5 Abs. 
2 KG vorliegen. 

C.4.5  Ergebnis 

265.  Zusammenfassend handelt es sich bei den von den Verfahrensparteien vorgenomme-
nen  Submissionsabreden  und  Gebietsaufteilungen,  welche  als  Gesamtabrede  qualifiziert 
werden, um unzulässige Wettbewerbsabreden im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. a und c i.V.m. 
Abs. 1 KG. Ob die gesetzlich statuierte Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs 
widerlegt  werden  kann,  wird  vorliegend  offen  gelassen.  Die  Gesamtabrede  beeinträchtigt 
den Wettbewerb auf dem relevanten Markt erheblich und kann nicht durch Gründe der wirt-
schaftlichen Effizienz gerechtfertigt werden.  

C.5  Massnahmen 

266.  Nach  Art. 30  Abs. 1  KG  entscheidet  die  WEKO  über  die  zu  treffenden  Massnahmen 
oder die Genehmigung einer einvernehmlichen Regelung. Massnahmen in diesem Sinn sind 
sowohl  Anordnungen  zur  Beseitigung  von  unzulässigen  Wettbewerbsbeschränkungen  (vgl. 
Rz 267 ff.)  als  auch  monetäre  Sanktionen  (vgl.  Rz 273 ff.).  Vorliegend  geht  es  um  die  Ge-
nehmigung  von  einvernehmlichen  Regelungen,  die  jede  Verfahrensadressatin  jeweils  mit 
dem Sekretariat abgeschlossen hat. 

C.5.1  Einvernehmliche Regelung 

267.  Liegt  eine  unzulässige Wettbewerbsbeschränkung  vor,  so kann  die WEKO  Massnah-
men  zu  deren  Beseitigung  anordnen,  indem  sie  den  betroffenen  Parteien  die  sanktionsbe-
wehrte Pflicht zu einem bestimmen Tun (Gebot) oder Unterlassen (Verbot) auferlegt. Solche 
Gestaltungsverfügungen  haben  stets  dem  Verhältnismässigkeitsprinzip  zu  entsprechen, 
weshalb die Massnahmen von der Art und Intensität des konkreten Wettbewerbsverstosses 
abhängig sind.315 

268.  Anstelle der (einseitigen) Anordnung von Massnahmen zur Beseitigung von unzulässi-
gen Wettbewerbsbeschränkungen kann die WEKO eine einvernehmliche Regelung gemäss 
Art. 29 KG genehmigen. Inhalt der einvernehmlichen Regelung ist gemäss Art. 29 Abs. 1 KG 
die Art und Weise der Beseitigung der unzulässigen Wettbewerbsbeschränkung. Ihr Ziel und 
Zweck besteht darin, das wettbewerbswidrige Verhalten für die Zukunft zu beseitigen und ei-
ne kartellrechtskonforme Alternative auszuarbeiten. Eine einvernehmliche Streitbeilegung für 
ein in der Vergangenheit liegendes Verhalten ist ausgeschlossen, da über den Sanktionsan-
spruch des  Staates  nicht  verhandelt  werden kann.  Das unzulässige Verhalten,  welches  bis 
zum  Abschluss  der  einvernehmlichen  Regelung  praktiziert  wird,  unterliegt  deshalb  bis  zum 
Zeitpunkt  seiner  Aufhebung  der  Androhung  direkter  Sanktionen,  wobei  die  Dauer  und  der 
Zeitpunkt  der  Beendigung  der  unzulässigen  Wettbewerbsbeschränkung  beziehungsweise 
ein  kooperatives  Verhalten  der  Parteien  bei  der  Sanktionsbemessung  zu  berücksichtigen 
sind.316  

315  BSK KG-ZIRLICK/TAGMANN (Fn 66), Art. 30 KG N 58 f. 
316 Vgl.  RPW  2007/2,  190  Rz 315,  Richtlinien  des  Verbandes  Schweizerischer  Werbegesellschaften 
VSW  über  die  Kommissionierung  von  Berufsvermittlern  (Publigroupe)  sowie  Urteil  des  BVGer, 
RPW 2010/2, 329 E. 7.4.2 und E. 7.4.5.3 Publigroupe SA und Mitbeteiligte/WEKO, Urteil des BGer 

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269.  Im  vorliegenden  Fall  hat  das  Sekretariat  mit  sämtlichen  Parteien  jeweils  eine  einver-
nehmliche Regelung abgeschlossen (vgl. Rz 30 ff.).  

270.  Die separat mit dem Sekretariat und jeder einzelnen Partei geschlossene einvernehm-
liche Regelung lautet wie folgt (anstatt nachfolgend sämtliche drei EVR aufzuführen, wurde 
der jeweilige Name des Unternehmens durch den Begriff [besa/ISS/Pfister] ersetzt. Der Text 
ist, bis auf die genannten Sanktionsrahmen und parteispezifischen Angaben, bei allen EVR 
identisch):   

Vorbemerkungen: 

a)  Die nachfolgende einvernehmliche Regelung im Sinne von Art. 29 KG 
erfolgt im übereinstimmenden Interesse der Beteiligten, das Verfahren 22-
0437  zu  vereinfachen,  zu  verkürzen  und  –  unter  Vorbehalt  der  Genehmi-
gung  durch  die  Wettbewerbskommission  (WEKO)  –  zu  einem  förmlichen 
Abschluss zu bringen. 

b)  Zur Erreichung der Zielsetzung gemäss Bst. a) werden die Sachver-
haltsermittlungen  und  die  rechtliche  Würdigung  soweit  wie  möglich  re-
duziert. Entsprechend kann die Begründungsdichte und  -tiefe der Verfü-
gung  gegenüber  einer  Verfügung  ohne  einvernehmliche  Regelung 
teilweise reduziert werden.  

c)  Mit  der  Unterzeichnung  der  vorliegenden  einvernehmlichen  Rege-
lung  werden  (unter  Vorbehalt  der  Genehmigung  durch  die  WEKO)  alle 
Verdachtselemente und Tatsachen, die vom Sekretariat im Rahmen der 
Untersuchung  22-0437  beurteilt  wurden,  gegenüber  [besa/ISS/Pfister] 
einvernehmlich und abschliessend geregelt. 

d)  Der Wille und die Bereitschaft von [besa/ISS/Pfister] zum Abschluss 
der nachfolgenden einvernehmlichen Regelung wird vom Sekretariat als 
kooperatives  Verhalten  gewürdigt  und  im  Rahmen  des  Antrages  als 
sanktionsmindernder  Umstand  berücksichtigt.  Aufgrund  der  aktuellen 
Ausgangslage beabsichtigt das Sekretariat, der WEKO eine Sanktion in 
der Grössenordnung von CHF […] bis CHF […] zu beantragen. Die defi-
nitive  Festlegung  der  Höhe  der  Sanktion  liegt  jedoch  im  Ermessen  der 
WEKO  und  erfolgt  in  der  Verfügung,  die  das  Verfahren  zum  Abschluss 
bringt. 

e)  Sollte  diese  einvernehmliche  Regelung  von  der  WEKO  nicht  geneh-
migt werden, wird die Untersuchung im ordentlichen Verfahren zu Ende ge-
führt. 

f)  Obwohl der Abschluss der vorliegenden einvernehmlichen Regelung 
seitens  [besa/ISS/Pfister]  keine  Anerkennung  der  Sachverhaltsdarstel-
lung und rechtlichen Würdigung der Wettbewerbsbehörden darstellt, hält 
[besa/ISS/Pfister]  fest,  dass  sich  im  Falle  einer  Genehmigung  dieser 
einvernehmlichen  Regelung  durch  die  WEKO  und  bei  Nichtüberschrei-
ten  des  beantragten  Sanktionsrahmens  gemäss    Bst.  d)  sowie  bei  Be-
achtung von  Bst. c) im Sinne von  Bst. a) die Ergreifung von Rechtsmit-
teln erübrigt.  

g)  Bei  diesem  Ausgang  des  Verfahrens  22-0437  gehen  die  Verfahrens-
kosten anteilsmässig zu Lasten der Parteien. 

2C_484/2010 vom 29.6.2012, E. 6.2, 7.2 ff. (nicht publizierte Erwägungen in BGE 139 I 72),  Pub-
ligroupe SA et al./WEKO. 

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Vereinbarungen: 

1) 
[besa/ISS/Pfister] verpflichtet sich im Rahmen von Ausschreibungen im 
Zusammenhang  mit  Tunnelreinigungsarbeiten  Konkurrenten  weder  um 
Schutz,  Stützofferten  oder  den  Verzicht  einer  Offerteingabe  anzufragen 
noch solches anzubieten.  

2) 
[besa/ISS/Pfister] verpflichtet sich, sich in Zusammenhang mit Tunnel-
reinigungsarbeiten  mit  Konkurrenten  vor  Ablauf  der  Offerteingabefrist  –
oder,  sofern  nicht  vorhanden,  vor  rechtskräftiger  Auftragserteilung  –  nicht 
über Offertpreise, Preiselemente sowie die Zu- und Aufteilung von Kunden 
und Gebieten auszutauschen. 

3)  Davon ausgenommen ist der Austausch von Informationen, die in Zu-
sammenhang mit der Bildung oder Durchführung von Arbeitsgemeinschaf-
ten (ARGE) oder Subunternehmerverhältnissen unabdingbar sind.  

[besa/ISS/Pfister]  verpflichtet  sich,  geplante  Arbeitsgemeinschaften 
4) 
(ARGE)  in  Zusammenhang  mit  Tunnelreinigungsarbeiten  gegenüber  dem 
Auftraggeber  offenzulegen.  Hierzu  sind  spätestens  im  Zeitpunkt  der  Of-
ferteingabe  die  Namen  der  Firmen,  welche  an  der  geplanten  Arbeitsge-
meinschaft  (ARGE)  mitwirken,  anzugeben.  Diese  Offenlegungspflicht  gilt 
auch bei einer geplanten Arbeitsgemeinschaft (ARGE), bei der einem ein-
zelnen  Unternehmen  die  Führungsrolle  zukommt  und  das  als  Ansprech-
partnerin bzw. Verantwortliche gegenüber dem Auftraggeber auftritt. 

271.  Die  genannte  einvernehmliche  Regelung  umschreibt  die  Verpflichtungen,  welche  die 
Parteien eingegangenen sind, um sich künftig kartellrechtskonform zu verhalten, hinreichend 
bestimmt,  vollständig  und  klar.  Die  bisherige  unzulässige  Wettbewerbsbeschränkung  wird 
gestützt auf die getroffene Vereinbarung beseitigt, und für die beteiligten Unternehmen wird 
hinreichende  Klarheit  über  die  Rechtslage  geschaffen.  Die  WEKO  genehmigt  die  einver-
nehmliche Regelung daher im Sinne von Art. 29 Abs. 2 KG. 

272.  Verstösse  bzw.  Widerhandlungen  gegen  die  vorliegende  einvernehmliche  Regelung 
können  nach  Massgabe  von  Art. 50  bzw.  54  KG  mit  einer  Verwaltungs-  bzw.  Strafsanktion 
belegt  werden.  Diese  Sanktionierbarkeit  ergibt  sich ohne Weiteres aus  dem  Gesetz  selber, 
weshalb  auf  eine  entsprechende  –  lediglich  deklaratorische  und nicht  konstitutive  –  Sankti-
onsdrohung im Dispositiv verzichtet werden kann.317 

C.5.2  Sanktionierung 

273.  Gemäss Art. 49a Abs. 1 KG wird ein Unternehmen, das an einer unzulässigen Abrede 
nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG beteiligt ist oder sich nach Art. 7 KG unzulässig verhält, mit ei-
nem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erziel-
ten Umsatzes belastet. Art. 9 Abs. 3 KG ist sinngemäss anwendbar. Der Betrag bemisst sich 
nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, 
den das Unternehmen dadurch erzielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen. 

C.5.2.1  Allgemeines  

274.  Aufgrund ihrer ratio legis sollen die in Art. 49a ff. KG vorgesehenen Verwaltungssankti-
onen – und dabei insbesondere die mit der Revision 2003 eingeführten direkten Sanktionen 
bei  den  besonders  schädlichen  kartellrechtlichen  Verstössen  –  die  wirksame  Durchsetzung 

317 Vgl. Entscheid der REKO/WEF vom 9.6.2005, RPW 2005/3, 530 E. 6.2.6, Telekurs Multipay; Urteil 

des BVGer vom 3.10.2007, RPW 2007/4, 653 E. 4.2.2, Flughafen Zürich AG, Unique.  

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der  Wettbewerbsvorschriften  sicherstellen  und  mittels  ihrer  Präventivwirkung  Wettbewerbs-
verstösse  verhindern.318  Direktsanktionen  können  nur  zusammen  mit  einer  Endverfügung, 
welche die Unzulässigkeit der fraglichen Wettbewerbsbeschränkung feststellt, verhängt wer-
den.319 

275.  Aufgrund der Sanktionierbarkeit handelt es sich beim Kartellverfahren um ein Administ-
rativverfahren  mit  strafrechtsähnlichem  Charakter,  nicht  jedoch  um  reines  Strafrecht.  Die 
entsprechenden  Garantien  von  Art. 6  und  7  EMRK  und  Art. 30  bzw.  32  BV  sind  demnach 
grundsätzlich  im  gesamten  Verfahren  anwendbar;  über  deren  Tragweite  ist  jeweils  bei  der 
Prüfung der einzelnen Garantien zu befinden.320  

C.5.2.2  Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG 

276.  Die  Belastung  der  Verfahrensparteien  mit  einer  Sanktion  setzt  voraus,  dass  sie  den 
Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG erfüllt haben. 

C.5.2.2.1 

Unternehmen 

277.  Die unzulässigen Wettbewerbsbeschränkungen, auf welche Art. 49a Abs. 1 KG Bezug 
nimmt, müssen von einem „Unternehmen“ begangen werden. Für den Unternehmensbegriff 
wird auf Art. 2 Abs. 1 und 1bis KG abgestellt.321 Zur Qualifizierung der Parteien als Unterneh-
men sei hier auf die Ausführungen unter Rz 153 f. verwiesen.  

C.5.2.2.2 

Unzulässige Verhaltensweise im Sinne von Art. 49a Abs. 1 KG 

278.  Nach Art. 49a Abs. 1 KG wird ein Unternehmen, welches an einer unzulässigen Abre-
de nach Art. 5 Abs. 3 bzw. 4 KG beteiligt ist oder sich nach Art. 7 KG unzulässig verhält, mit 
einer  Sanktion  belastet.  Eine  Sanktionierung  der  hier  interessierenden  ersten  in  Art. 49a 
Abs. 1 KG erwähnten Tatbestandsvariante ist an folgende zwei Voraussetzungen geknüpft: 
Erstens  an  die  Beteiligung  an  einer  Abrede  über  Preise,  Mengen  oder  die  Aufteilung  von 
Märkten im Sinne von Art. 5 Abs. 3 oder 4 KG sowie zweitens an die Unzulässigkeit dieser 
Abrede.322  

279.  Zu präzisieren ist, dass eine unter Art. 5 Abs. 3 oder 4 KG fallende Abrede unzulässig 
bleibt, auch wenn die Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung widerlegt wird, solange diese 
Abrede den wirksamen Wettbewerb erheblich beeinträchtigt und nicht aus Effizienzgründen 
gerechtfertigt ist. Art. 49a Abs. 1 KG sieht nun nicht vor, dass sich für eine Sanktionierbarkeit 
die Unzulässigkeit einer Abrede aus einem bestimmten Grad der Beeinträchtigung ergeben 
müsste.  Anders  gewendet  besteht  die  Sanktionierbarkeit  von  unzulässigen,  unter  Art. 5 
Abs. 3 und 4 KG fallenden Abreden unabhängig davon, ob durch sie der wirksame Wettbe-
werb  beseitigt  oder  „nur“  erheblich  beeinträchtigt  wird.  Die  Entstehungsgeschichte  dieser 
Norm bestätigt, dass dieser Gesetzeswortlaut effektiv auch dem vom Gesetzgeber Gewollten 

318 Botschaft  vom  7.  November  2001  über  die  Änderung  des  Kartellgesetzes,  BBl  2002  2022,  insb. 
2023,  2033 ff.  und  2041;  STEFAN  BILGER,  Das  Verwaltungsverfahren  zur  Untersuchung  von Wett-
bewerbsbeschränkungen, 2002, 92. 

319 BBl 2002 2022, 2034. 
320  BGE  139  I  72,  78 ff.  E. 2.2.2  (= RPW  2013/1,  118  E. 2.2.2),  Publigroupe  SA  et  al./WEKO;  Urteil 
des BVGer, RPW 2013/4, 798 ff. E. 14, Gaba/WEKO; Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 835 ff. E. 12, 
Gebro/WEKO.  

321 Statt  vieler:  JÜRG  BORER,  Kommentar  zum  Schweizerischen  Kartellgesetz  (KG),  3.  Aufl.  2011, 

Art. 49a KG N 6.  

322  Vgl. ROGER ZÄCH, Die sanktionsbedrohten Verhaltensweisen nach  Art. 49a Abs. 1 KG, in: Kartell-
gesetzrevision 2003 – Neuerungen und Folgen, Stoffel/Zäch (Hrsg.), Zürich/Basel/Genf 2004, 34. 

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entspricht.323
denn auch von einer Sanktionierbarkeit solcher Abreden aus.324 

  Die  bisherige  Praxis  der WEKO  sowie  die  Rechtsprechung  des  BVGer  gehen 

280.  Bezüglich dieser zwei Voraussetzungen sei im Einzelnen zur Vermeidung von Redun-
danzen auf die vorangehenden Ausführungen verwiesen. Zusammenfassend sei hier festge-
halten, dass diese Voraussetzungen erfüllt sind. 

C.5.2.3  Vorwerfbarkeit 

281.  Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung325, welcher das BVGer gefolgt ist326, 
stellt  Verschulden  im  Sinne  von  Vorwerfbarkeit  das  subjektive  Tatbestandsmerkmal  von 
Art. 49a Abs. 1 KG dar. Massgebend für das Vorliegen von Verschulden im Sinne von Vor-
werfbarkeit ist gemäss dieser Rechtsprechung ein objektiver Sorgfaltsmangel bzw. ein Orga-
nisationsverschulden, an dessen Vorliegen jedoch keine allzu hohen Anforderungen zu stel-
len sind.  

282.  Ist ein Kartellrechtsverstoss nachgewiesen, so ist im Regelfall auch ein objektiver Sorg-
faltsmangel  bzw.  ein  Organisationsverschulden gegeben.  Nur  in  seltenen  Fällen  wird  keine 
Vorwerfbarkeit vorliegen; so möglicherweise wenn der durch einen Mitarbeitenden ohne Or-
ganstellung begangene Kartellrechtsverstoss innerhalb des Unternehmens nicht bekannt war 
und auch mit einer zweckmässigen Ausgestaltung der Organisation nicht hätte bekannt wer-
den können und das Unternehmen alle zumutbaren Massnahmen getroffen hat, den Kartell-
rechtsverstoss zu verhindern.327 Ein objektiver Sorgfaltsmangel bzw. Organisationsverschul-
dens  liegt  nach  bundesgerichtlicher  Rechtsprechung  insbesondere  dann  vor,  wenn  ein 
Unternehmen  ein  Verhalten  an  den  Tag  legt  oder  weiterführt,  obwohl  es  sich  bewusst 
ist oder sein müsste, dass das Verhalten möglicherweise kartellrechtswidrig sein könnte.328 

283.  Die  natürlichen  Personen,  welche  vorliegend  für  die  Unternehmen  handelten  und  die 
kartellrechtswidrigen  Submissionsabsprachen  trafen,  taten  dies  vorsätzlich.  Sie  schlossen 
wissentlich  und  willentlich  mit  Unternehmen  derselben  Marktstufe  Vereinbarungen  über  die 
Preisfestsetzung  sowie  die  Aufteilung  von  Kunden  resp.  Gebieten.  Ob  sich  die  Abredeteil-
nehmer bewusst waren, dass sich diese Abreden den wirksamen Wettbewerb erheblich be-
einträchtigend  auswirkten,  ist  irrelevant,  handelt  es  sich  bei  diesen  Elementen  doch  –  in 
Übernahme  der  strafrechtlichen  Terminologie  –  um  objektive  Strafbarkeitsbedingungen. 
Doch  selbst  wenn  man  dies  anders  sehen  möchte,  wäre  auch  diesbezüglich  zumindest 
Eventualvorsatz  gegeben,  wollten  die  Abredeteilnehmer  mit  den  Abreden  doch gerade wis-

323  BBl 2002 2022, 2037; statt vieler BSK KG-TAGMANN/ZIRLICK (Fn 66), Art. 49a KG N 6 ff. m.w.H. 
324  Vgl.  RPW  2009/2,  155  Rz 86,  Sécateurs  et  cisailles;  RPW  2010/1,  108  Rz 332,  Gaba;  RPW 
2012/2, 401 Rz 1069, Fn 236, Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau; 
Urteil  des  BVGer,  RPW  2013/4,  799  ff.  E. 14.2,  Gaba/WEKO;  Urteil  des  BVGer,  RPW  2013/4, 
837 ff. E. 13.1, Gebro/WEKO. 

325  Urteil des BGer 2C_484/2010 vom 29.6.2012, E. 12.2.2 (= RPW 2013/1, 135; nicht publizierte Er-
wägung in BGE 139 I 72), Publigroupe SA et al./WEKO. Vgl. zur Entwicklung der Rechtsprechung 
hinsichtlich  Vorwerfbarkeit:  RPW  2006/1,  169 ff.  Rz 197 ff.,  Flughafen  Zürich  AG  (Unique);  Urteil 
des BVGer,  RPW 2007/4,  672  E. 4.2.6, Flughafen Zürich AG (Unique)/WEKO;  RPW 2011/1,  189 
Rz 557,  Fn 546,  SIX/DCC;  RPW  2007/2,  232 ff.  Rz 306 ff.,  insb.  Rz 308  und  314,  Richtlinien  des 
Verbandes  schweizerischer  Werbegesellschaften  VSW  über  die  Kommissionierung  von  Berufs-
vermittlern;  Urteil  des  BVGer,  RPW  2010/2,  363  E. 8.2.2.1,  Publigroupe  SA  und  Mitbeteilig-
te/WEKO. 

326  Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 803 E. 14.3.5, Gaba/WEKO; Urteil des BVGer, RPW 2013/4, 840 

E. 13.2.5, Gebro/WEKO. 

327  RPW 2011/1, 189 Rz 558 m.w.H., SIX/DCC. 
328  Vgl. Urteil des BVGer, RPW 2010/2, 363 E. 8.2.2.1, Publigroupe SA und Mitbeteiligte/WEKO; Urteil 
des BGer 2C_484/2010 vom 29.6.2012, E. 12.2.2 (= RPW 2013/1, 135; nicht publizierte Erwägung 
in BGE 139 I 72), Publigroupe SA et al./WEKO. 

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sentlich und willentlich – freilich aufgrund einer Parallelwertung in der Laiensphäre und nicht 
mit juristisch exakter Erfassung der gesetzlichen Begriffe bzw. Terminologie – wettbewerbs-
beeinträchtigende Wirkungen  herbeiführen  und nahmen dabei  billigend  in  Kauf,  dass  diese 
zumindest erheblich sind. Sodann ist festzustellen, dass die handelnden natürlichen Perso-
nen  für  die  jeweiligen  Unternehmen  zeichnungsberechtigt  waren  und  jeweils  dem  mittleren 
oder oberen Kader, wenn nicht gar der Geschäftsleitung, angehörten. Ihr Vorsatz bezüglich 
der von ihnen vorgenommenen Handlungen ist daher ohne Weiteres den betroffenen Unter-
nehmen zuzurechnen. 

284.  Anderweitige Gründe,  welche  dagegen  sprechen  würden,  dass  den Unternehmen die 
fraglichen Verhaltensweisen vorgeworfen werden können, sind nicht ersichtlich. So darf das 
Kartellgesetz resp. dessen grundlegende Normen für Unternehmen (als dessen Adressaten) 
allgemein als „bekannt“ vorausgesetzt werden.329 Diese müssen sodann grundsätzlich alles 
Mögliche und Notwendige vorkehren, um sicherzustellen, dass von ihnen die Vorgaben des 
Kartellgesetzes eingehalten werden.    

C.5.2.4  Bemessung 

285.  Rechtsfolge eines Verstosses i.S.v. Art. 49a Abs. 1 KG ist die Belastung des fehlbaren 
Unternehmens mit einem Betrag bis zu 10 % des in den letzten drei Geschäftsjahren in der 
Schweiz erzielten Umsatzes. Dieser Betrag stellt also die höchstmögliche Sanktion dar. Die 
konkrete Sanktion bemisst sich nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Verhal-
tens, wobei der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, angemes-
sen zu berücksichtigen ist. 

286.  Die  konkreten  Bemessungskriterien  und  damit  die  Einzelheiten  der  Sanktionsbemes-
sung  werden  in  der  SVKG  näher  präzisiert  (vgl.  Art. 1  Bst. a  SVKG).  Die  Festsetzung  des 
Sanktionsbetrags  liegt  dabei  grundsätzlich  im  pflichtgemäss  auszuübenden  Ermessen  der 
WEKO,  welches  durch  die  Grundsätze  der  Verhältnismässigkeit330  und  der  Gleichbehand-
lung begrenzt wird.331 Die WEKO bestimmt die effektive Höhe der Sanktion nach den konkre-
ten Umständen im Einzelfall, wobei die Geldbusse für jedes an einer Zuwiderhandlung betei-
ligte Unternehmen individuell innerhalb der gesetzlich statuierten Grenzen festzulegen ist.332 

C.5.2.4.1 

Maximalsanktion 

287.  Wie  vorstehend  dargelegt,  beträgt  die  Sanktion  in  keinem  Fall  mehr  als  10 %  des  in 
den  letzten  drei  Geschäftsjahren  in  der  Schweiz  erzielten  Gesamtumsatzes  des  Unterneh-
mens (Art. 49a Abs. 1 KG und Art. 7 SVKG). Wie sich unter anderem aus der Botschaft zum 
KG 2003 ergibt,333 sind dabei die letzten drei vor Erlass der Verfügung abgeschlossenen Ge-
schäftsjahre massgeblich.334  Der  Unternehmensumsatz  i.S.v.  Art. 49a Abs. 1 KG  berechnet 
sich  dabei  sinngemäss  nach  den  Kriterien  der  Umsatzberechnung  bei  Unternehmenszu-

329 Siehe statt anderer etwa RPW 2011/1, 190 Rz 558 m.w.H., SIX/Terminals mit Dynamic Currency 
Conversion (DCC); vgl. auch Art. 8 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 18. Juni 2004 über die Samm-
lungen des Bundesrechts und das Bundesblatt (Publikationsgesetz, PublG; SR 170.512). 

330 Art. 2 Abs. 2 SVKG. 
331 Vgl. PETER REINERT, in: Stämpflis Handkommentar zum Kartellgesetz, Baker & McKenzie (Hrsg.), 
2001,  Art. 49a  KG  N 14  sowie  RPW  2006/4,  661  Rz 236,  Flughafen  Zürich  AG  (Unique)  –  Valet 
Parking. 

332 RPW 2009/3, 212 f. Rz 111, Elektroinstallationsbetriebe Bern. 
333 Vgl. BBl 2002 2022, 2037. 
334 Jedenfalls  im  Ergebnis  ebenso  etwa  RPW  2011/1,  191  Rz 572,  SIX/Terminals  mit  Dynamic  Cur-
rency Conversion (DCC); Verfügung i.S. Altimum SA (auparavant Roger Guenat SA), Rz 326, ab-
rufbar  unter  <www.weko.admin.ch>  unter  Aktuell  >  letzte  Entscheide  >  Altimum  Décision  [letzte 
Kontrolle: 22.2.2015]. 

22/2013/00023/COO.2101.111.2.1050619  

77 

 
 
 
 
                                                
sammenschlüssen, Art. 4 und 5 VKU335 finden analoge Anwendung. Die so errechnete ma-
ximale Sanktion stellt nicht den Ausgangspunkt der konkreten Sanktionsberechnung dar (vgl. 
dazu sogleich); vielmehr wird am Schluss der anhand der anderen im KG und der SVKG ge-
nannten  Kriterien  erfolgten  konkreten  Sanktionsberechnung  geprüft,  ob  der  Maximalbetrag 
nicht  überschritten  wird  (Art. 7  SVKG);  gegebenenfalls  hat  eine  entsprechende  Kürzung  zu 
erfolgen. 

288.  Im vorliegendem Fall erübrigt sich eine Ermittlung der jeweiligen Unternehmensumsät-
ze der Parteien aus folgendem Grund: Der Basisbetrag der Sanktion, den es anschliessend 
abhängig  von  der  Dauer  des  Verstosses  sowie  der  konkreten  Umstände  des  Einzelfalls  zu 
erhöhen oder zu senken gilt, beträgt maximal 10 % des in den letzten drei Geschäftsjahren 
erzielten  Umsatzes  der  Unternehmen  auf  dem  relevanten  Markt  (Art.  3  SVKG).  Der  für  die 
Bestimmung der Maximalsanktion gemäss Art. 49a Abs. 1 KG wesentliche Umsatz, nämlich 
der gesamte Umsatz des Unternehmens in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz, 
beträgt bei allen Verfahrensparteien ein Vielfaches der Umsätze, welche sie mit Tunnelreini-
gungen in der Schweiz erzielen. Bei besa336 beläuft sich der prozentuale Anteil des Bereichs 
Tunnelreinigungen  am Gesamtumsatz  nach  eigenen Angaben  auf maximal  […] %;  bei  Pfis-
ter337 beläuft sich der Anteil auf rund […] % am gesamten Jahresgewinn des Unternehmens. 
Bei  ISS,  mit  einem  Jahresumsatz  von  über  CHF  500  Mio.  dürfte  dieser  Anteil  nur  noch  im 
verschwindend  kleinen  Prozentbereich  liegen.338  Die  auszusprechenden  Sanktionen  belau-
fen  sich  daher  nicht  annähernd  in  der  Höhe  der  Maximalsanktion,  weshalb  deren  genaue 
Bestimmung überflüssig ist. 

C.5.2.4.2 

Konkrete Sanktionsberechnung 

289.  Nach  Art. 49a  Abs. 1  KG  bemisst  sich  der  konkrete  Sanktionsbetrag  innerhalb  des 
Sanktionsrahmens  anhand  der  Dauer  und  der  Schwere  des  unzulässigen  Verhaltens.  An-
gemessen zu berücksichtigen ist zudem auch der durch das unzulässige Verhalten erzielte 
mutmassliche Gewinn. Die SVKG geht für die konkrete Sanktionsbemessung zunächst von 
einem Basisbetrag aus, der in einem zweiten Schritt an die Dauer des Verstosses anzupas-
sen ist, bevor in einem dritten Schritt erschwerenden und mildernden Umständen Rechnung 
getragen werden kann. 

(i) 

Basisbetrag 

290.  Der Basisbetrag beträgt gemäss SVKG je nach Art und Schwere des Verstosses bis zu 
10 % des Umsatzes, den das betreffende Unternehmen in den letzten drei Geschäftsjahren 
auf den relevanten Märkten in der Schweiz erzielt hat (Art. 3 SVKG). Dem Zweck von Art. 3 
SVKG  entsprechend  ist  hierbei  der  Umsatz  massgebend,  der  in  den  drei  Geschäftsjahren 
erzielt wurde, die der Aufgabe des wettbewerbswidrigen Verhaltens vorangehen.339 Das Ab-
stellen auf diese Zeitspanne der Zuwiderhandlung gegen das KG dient nicht zuletzt auch da-
zu, die erzielte Kartellrente möglichst abzuschöpfen. 

335 Verordnung  vom  17.6.1996  über  die  Kontrolle  von  Unternehmenszusammenschlüssen  (VKU;  SR 

251.4). 

336  Act. n° 3 Rz 45. 
337  Act. n° 4 Rz 20 und act. n° 200. 
338  Siehe 

die 

online 

publizierten 

Jahresumsätze 

unter 
<http://www.ch.issworld.com/de-CH/iss-schweiz-de/Zahlenundfakten> [letzte Kontrolle: 22.2.2015]. 
339 In  diesem  Sinne  auch  RPW  2012/2,  404 f.  Rz 1083  Tabelle 3  sowie  407 f.  Rz 1097  Tabelle 5, 
Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau; Verfügung i.S. Altimum SA (au-
paravant  Roger  Guenat  SA),  Rz 326  und  332  m.w.H. 
in  Fn 176,  abrufbar  unter 
<www.weko.admin.ch>  unter  Aktuell  >  letzte  Entscheide  >  Altimum  Décision  [letzte  Kontrolle: 
22.2.2015]. 

abrufbar 

ISS, 

von 

22/2013/00023/COO.2101.111.2.1050619  

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I. 

Obergrenze des Basisbetrags (Umsatz auf dem relevanten Markt) 

291.  Die obere Grenze des Basisbetrags beträgt gemäss Art. 3 SVKG bis zu 10 % des Um-
satzes,  den  das  betreffende  Unternehmen  in  den  letzten  drei  Geschäftsjahren  vor  Beendi-
gung  der  unzulässigen  Wettbewerbsbeschränkung  auf  den  relevanten  Märkten  in  der 
Schweiz erzielt hat.  

292.  Da – wie in Rz 201 ff. aufgezeigt – nicht abschliessend festgelegt wird, ob ein relevan-
ter Markt für Tunnelreinigungen in der Schweiz oder in den Gebietseinheiten IV, VI, VII und X 
besteht,  wird  in  Bezug  auf  die  Sanktionsberechnung,  im  Sinne  der  Parteien,  lediglich  der 
Umsatz beigezogen, den besa, ISS und Pfister auf dem Gebiet, auf das sich die Gesamtab-
rede bezieht, generierten. Vorliegend beträgt daher die Obergrenze des Basisbetrags 10 % 
des Umsatzes, den das jeweilige Unternehmen mit der Gesamtabrede in den Gebietseinhei-
ten IV, VI, VII und X im Zeitraum 2010 bis 2012 erzielt hat. Die Umsätze basieren entspre-
chend auf denjenigen in Tab. 5 in Rz 219.340 

Tab. 6: Obergrenze des Basisbetrags je Partei 

Partei 

besa 

ISS 

Pfister 

Massgeblicher 
Umsatz (inkl. 
MWST, in CHF) 

Massgeblicher 
Umsatz (exkl. 
MWST, in CHF) 

Massgeblicher 
Prozentsatz  

Obergrenze  des 
Basisbetrags  (in 
CHF)  

[…] 

[…] 

[…] 

[…] 

[…] 

[…] 

10 % 

10 % 

10 % 

[…] 

[…] 

[…] 

II. 

Berücksichtigung der Art und Schwere des Verstosses 

293.  Gemäss Art. 3 SVKG ist die aufgrund des Umsatzes errechnete Höhe des Basisbetra-
ges je nach Schwere und Art des Verstosses festzusetzen (vgl. dazu Erläuterungen SVKG, 
S. 2 f.). Es gilt deshalb zu prüfen, als wie schwer der Verstoss zu qualifizieren ist. 

294.  Die an den in Frage stehenden Abreden beteiligten Unternehmen haben sich unzuläs-
sig  im  Sinne von  Art.  5 Abs.  3 KG  verhalten.  Im  Folgenden gilt  es  demnach  zu prüfen,  als 
wie schwer dieser Verstoss gegen das Kartellgesetz zu qualifizieren ist; hierbei stehen objek-
tive341 Faktoren im Vordergrund.  

295.  Grundsätzlich  ist  die  Schwere  der  Zuwiderhandlung  im  Einzelfall  unter  Berücksichti-
gung aller relevanten Umstände zu beurteilen. Allgemeine Aussagen zur Qualifizierung kon-
kreter  Abreden  als  schwer  sind  nur  sehr  beschränkt  möglich,  kommt  es  doch  immer  sehr 
stark  auf  die  konkreten  Umstände  des  Einzelfalls  an.  Zweifellos  stellen  Abreden  gemäss 
Art. 5  Abs. 3  KG,  welche  den  Wettbewerb  beseitigen,  –  als  sogenannte  harte  horizontale 
Kartelle – in aller Regel schwere Kartellrechtsverstösse dar. Unter anderem sind horizontale 
Abreden, welche den Preiswettbewerb ausschalten, wegen des grossen ihnen immanenten 
Gefährdungspotentials  grundsätzlich  im  oberen  Drittel  des  möglichen  Sanktionsrahmens, 
d.h. zwischen 7 % und 10 %, einzuordnen. Tendenziell leichter zu gewichten sind den Wett-

340  Es besteht eine Differenz zwischen den Angaben der Beschaffungsstelle im Tessin und den Anga-
ben  von  ISS bezüglich  ihrer dortigen Umsatzzahlen,  vgl. act.  n° 125 (Antwort auf Frage 4  und  5) 
und 154, 169 und 175. Aus Gründen der Einheitlichkeit wird vorliegend für alle Verfahrensparteien 
auf die Angaben der Beschaffungsstellen abgestellt.  

341 D.h. nicht verschuldensabhängige  Kriterien, vgl.  ROLF  DÄHLER/PATRICK L. KRAUSKOPF, Die Sankti-
onsbemessung und die Bonusregelung, in: Walter Stoffel/Roger Zäch (Hrsg.), Kartellgesetzrevision 
2003, 139. 

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79 

 
 
 
 
 
                                                
bewerb erheblich beeinträchtigende Abreden, welche sich nicht durch Gründe der wirtschaft-
lichen Effizienz rechtfertigen lassen. Darüber hinaus ist im Allgemeinen davon auszugehen, 
dass Wettbewerbsbeschränkungen, welche gleichzeitig mehrere Tatbestände gemäss Art. 5 
KG erfüllen, schwerer zu gewichten sind als solche, die nur einen Tatbestand erfüllen.342 

296.  Aufgrund  der  besonderen  Schwere  von  Wettbewerbsverstössen  bei  öffentlichen  Aus-
schreibungen343  und  unter  Berücksichtigung  des  Umstandes,  dass  in  casu  mehrere  Tatbe-
stände, nämlich  Bst. a und c von Art. 5 KG erfüllt sind, wird vorliegend ein für die Berech-
nung  des  Basisbetrags  zu  berücksichtigender  Prozentsatz  von  10 %  für  die  an  der 
Gesamtabrede beteiligten Verfahrensparteien als angemessen erachtet.  

Tab. 7: Basisbeträge je Verfahrenspartei 

Partei 

besa 

ISS 

Pfister 

Massgeblicher Umsatz 
(exkl. MWST, in CHF) 

Massgeblicher Pro-
zentsatz  

Basisbetrag (in CHF) 

[…] 

[…] 

[…] 

10 % 

10 % 

10 % 

[…] 

[…] 

[…] 

(ii) 

Dauer des Verstosses 

297.  Gemäss Art. 4 SVKG erfolgt eine Erhöhung des Basisbetrages um bis zu 50 %, wenn 
der  Wettbewerbsverstoss  zwischen  einem  und  fünf  Jahren  gedauert  hat,  für  jedes  weitere 
Jahr ist ein Zuschlag von bis zu 10 % möglich (vgl. dazu Erläuterungen SVKG, S. 3). 

298.  Wie  vorstehend  aufgezeigt  (Rz  87  ff.),  erstreckte  sich  die  vorliegend  zu  beurteilende 
Gesamtabrede  von  Januar  2008  bis  zur  Eröffnung  der  Untersuchung  am  5.  Februar  2013. 
Das Verhalten hat somit rund 5 Jahre angedauert, weshalb sich eine Erhöhung des Basisbe-
trags um 50 % rechtfertigt. 

(iii) 

Erschwerende und mildernde Umstände 

299.  In  einem  letzten  Schritt  sind  schliesslich  die  erschwerenden  und  die  mildernden  Um-
stände nach Art. 5 und 6 SVKG zu berücksichtigen. 

III. 

Mutmasslicher Gewinn 

300.  Ein durch das Verhalten erzielter „Normalgewinn“ ist bereits im Basisbetrag enthalten. 
Liegt indes die unrechtmässige Monopolrente über dem Basisbetrag, so ist diesem Umstand 
nach  Massgabe  von  Art. 2  Abs. 1  und  Art. 5  Abs. 1  Bst. b  SVKG  Rechnung  zu tragen  (vgl. 
dazu Erläuterungen SVKG, S. 1, 2 und 4).  

301.  Sofern eine Gewinnberechnung oder -schätzung möglich ist, soll ein besonders hoher 
Gewinn des Unternehmens bei der Festlegung der Sanktion als erschwerender Umstand be-
rücksichtigt werden. Damit sich der Verstoss gegen Art. 49a Abs. 1 KG für das fehlbare Un-
ternehmen unter keinen Umständen lohnt, ist der Sanktionsbetrag so weit zu erhöhen, dass 
er den Betrag des aufgrund des Verstosses unrechtmässig erzielten Gewinns übertrifft. 

342 Vgl. Erläuterungen SVKG, S. 3. 
343 In der Verfügung „Wettbewerbsabreden im Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau“ wurde bereits 
festgehalten, dass die WEKO in Zukunft bei Submissionsabreden einen Basisbetrag von 10 % des 
Umsatzes auf den relevanten Märkten in Betracht ziehen wird, RPW 2012/2, 408 Rz 1103. Siehe 
auch RPW 2013/4, 620 Rz 960 und Rz 964. 

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302.  Im vorliegenden Fall gibt es keinerlei Hinweise auf einen besonders hohen Gewinn.  

IV. 

Kooperatives Verhalten (einvernehmliche Regelung) 

303.  Der Wille und die Bereitschaft  zum  Abschluss  einer  einvernehmlichen Regelung  wer-
den von den Wettbewerbsbehörden bei der Sanktionsbemessung als kooperatives Verhalten 
gewürdigt. Der Kooperation ist im Rahmen von Art. 2, 3 und 6 SVKG Rechnung zu tragen.  

304.  Das Sekretariat hat mit sämtlichen Untersuchungsadressaten eine gleichlautende ein-
vernehmliche Regelung i.S.v. Art. 29 KG abgeschlossen (Rz 32 ff.), die mit der vorliegenden 
Verfügung durch die WEKO genehmigt wird.  

305.  Bezüglich des Umfangs der Milderung ist festzuhalten, dass für den Willen und die Be-
reitschaft  zum  Abschluss  einer  einvernehmlichen  Regelung  grundsätzlich  eine  Reduktion 
zwischen  5–40 %  in  Abhängigkeit  von  Zeitpunkt,  Verfahrensstand  und  Intensität  der  Zu-
sammenarbeit in Frage kommt.344 

306.  Vorliegend wurde die einvernehmliche Regelung vor dem Versand des Antrags an die 
Parteien  abgeschlossen.  Zu  diesem  Zeitpunkt  waren  wesentliche  Ermittlungsmassnahmen 
(Hausdurchsuchungen  und  Auswertungen  der  beschlagnahmten  Dokumente,  Fragebogen 
an für die Vergabe von Tunnelreinigungen zuständigen Amtsstellen) bereits erfolgt. Auf wei-
tere  aufwändige  Ermittlungsmassnahmen,  wie  weiterer  Einvernahmen,  Datenerhebungen 
und  -auswertungen,  konnte  jedoch  aufgrund  des  Abschlusses  der  einvernehmlichen  Rege-
lung verzichtet werden. Da sämtliche Untersuchungsadressaten eine einvernehmliche Rege-
lung abgeschlossen haben, ist es zudem möglich, die Begründungsdichte und –tiefe des An-
trags zu reduzieren. Dies hat den Aufwand des Sekretariats für die Antragsstellung erheblich 
vermindert. Auch kommt es zu einer Verminderung des Verfahrensaufwands der WEKO, da 
u.a. kein Aufwand für nachfolgende Rechtsmittelverfahren zu erwarten ist.  

307.  Unter Berücksichtigung der obigen Ausführungen wird daher für sämtliche Parteien der 
Abschluss  der  einvernehmlichen  Regelung  mit  einer  Sanktionsminderung  von  15  %  hono-
riert. 

V. 

Weitere erschwerende/mildernde Umstände 

308.  In  einem  letzten  Schritt  sind  schliesslich  die  übrigen  erschwerenden  und  mildernden 
Umstände  nach  Art. 5  und  Art. 6  SVKG  zu  berücksichtigen  (vgl.  Erläuterungen  SVKG, 
S. 4 ff.). 

309.  Vorliegend sind keine weiteren erschwerenden oder mildernden Umstände ersichtlich. 

C.5.2.5  Selbstanzeige – vollständiger/teilweiser Erlass der Sanktion 

310.  Wenn  ein  Unternehmen  an  der  Aufdeckung  und  Beseitigung  der  Wettbewerbsbe-
schränkung mitwirkt, kann auf eine Belastung dieses Unternehmens ganz oder teilweise ver-
zichtet werden. Diesen Grundsatz hält Art. 49a Abs. 2 KG fest, wobei in Art. 8 ff. SVKG die 
Modalitäten  eines  vollständigen  und  in  Art. 12  ff. SVKG  diejenigen  eines  teilweisen  Sankti-
onserlasses aufgeführt sind. 

344  Vgl.  Evaluationsgruppe  Kartellgesetz,  Synthesebericht  der  KG-Evaluation  gemäss  Art.  59a  KG, 
2008, Rz 311; vgl. weiter BSK KG-TAGMANN/ZIRLICK (Fn 262), Art. 49a N 87.  Für eine Zusammen-
fassung der bisherigen Praxis der WEKO siehe RPW 2013/2, 202, 314 ff. 

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81 

 
 
 
 
                                                
C.5.2.5.1 

Voraussetzungen der Sanktionsbefreiung und -reduktion 

311.  Gemäss Art. 8 Abs. 1 SVKG erlässt die WEKO einem Unternehmen die Sanktion voll-
ständig, wenn es seine Beteiligung an einer Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von Art. 5 
Abs. 3 und 4 KG anzeigt und als Erstes entweder  

 

Informationen  liefert,  die  es  der  Wettbewerbsbehörde  ermöglichen,  eine  Untersu-
chung zu eröffnen (Art. 8 Abs. 1  Bst. a SVKG, Eröffnungskooperation) oder  

  Beweismittel  vorlegt,  welche  der  Wettbewerbsbehörde  ermöglichen,  einen  Wettbe-
werbsverstoss gemäss Art. 5 Abs. 3 oder 4 festzustellen (Art. 8 Abs. 1 Bst. b SVKG, 
Feststellungskooperation). Ein Sanktionserlass von 100 % kann auch dann noch ge-
währt  werden,  wenn  die  Wettbewerbsbehörden  von  Amtes  wegen  oder  infolge  An-
zeige eines Dritten eine Vorabklärung oder Untersuchung eröffnet haben.345 

312.  Ein Erlass der Sanktion setzt in beiden vorgenannten Fällen allerdings voraus, dass die 
Wettbewerbsbehörde nicht ohnehin bereits über ausreichende Beweismittel verfügt, um den 
Wettbewerbsverstoss zu beweisen (Art. 8 Abs. 3 und 4 Bst. b SVKG). 

313.  Weiter  wird  gemäss  Art. 8  Abs. 2  SVKG  von  einem  Unternehmen kumulativ  verlangt, 
dass 

  seine  Zusammenarbeit  mit  der  Wettbewerbsbehörde  eine  ununterbrochene  und  un-

eingeschränkte ist; 

  es sämtliche Informationen und Beweismittel unaufgefordert vorlegt; 

  es  weder  eine  anstiftende  oder  führende  Rolle  am  Wettbewerbsverstoss  gespielt 

noch andere Unternehmen zur Teilnahme an diesem gezwungen hat, und 

  es seine Beteiligung am Wettbewerbsverstoss spätestens zum Zeitpunkt der Selbst-

anzeige oder auf erste Anordnung der Wettbewerbsbehörde einstellt. 

314.  Sind nicht alle Voraussetzungen für einen vollständigen Erlass der Sanktion erfüllt, ist 
dennoch eine Reduktion der Sanktion möglich. Eine solche setzt gemäss Art. 12 SVKG vo-
raus, dass ein Unternehmen an einem Verfahren unaufgefordert mitgewirkt und im Zeitpunkt 
der  Vorlage  der  Beweismittel  die  Teilnahme  am  betreffenden  Wettbewerbsverstoss  einge-
stellt hat.  

C.5.2.5.2 

Selbstanzeigen in casu 

315.  Vorliegend  reichten  sämtliche  Verfahrensparteien  im  Laufe  der  Untersuchung  eine 
Selbstanzeige ein, in deren Zusammenhang sie erklärten, ihre Beteiligung am Wettbewerbs-
verstoss spätestens zum Zeitpunkt der Untersuchungseröffnung eingestellt zu haben. 

316.  ISS reichte am Tag der Hausdurchsuchung als erstes Unternehmen eine Selbstanzei-
ge ein und ergänzte diese bereits am selben Tag. Die darauffolgende Zusammenarbeit mit 
dem Sekretariat kann als sehr gut bezeichnet werden. ISS reichte von sich aus Unterlagen 
ein  und  beantwortete  umgekehrt  verzugslos  Anfragen  des  Sekretariats.  Aufgrund  dessen 
wird ISS der vollständige Sanktionserlass gewährt werden.   

317.  Pfister reichte am ersten Tag nach der Untersuchungseröffnung eine Selbstanzeige ein 
und erklärte ihre  volle Kooperationsbereitschaft  in  dieser  Untersuchung. Ihre  Selbstanzeige 
liegt  somit  innerhalb  der  vorliegenden  Untersuchung  an  zweiter  Stelle.  Daraus  ergibt  sich, 
dass  für  Pfister,  trotz  der  ausgezeichneten  Kooperation  mit  dem  Sekretariat,  lediglich  eine 

345 So bereits RPW 2009/3, 219, Rz 153 m.w.H., Elektroinstallationsbetriebe Bern. 

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82 

 
 
 
 
                                                
Reduktion der Sanktion i.S.v. Art. 12 Abs. 2 SVKG und kein vollständiger Erlass mehr mög-
lich  ist.  Pfister  legte  von  sich  aus  zahlreiche  Belege  und  Dokumente  vor  und  beantwortete 
Anfragen  durch  das  Sekretariat  umgehend.  Aufgrund  dessen  erscheint  für  Pfister  die  unter 
diesen Umständen maximal mögliche Sanktionsreduktion von 50 % als sachgerecht. 

318.  Besa reichte ihre Selbstanzeige zu einem wesentlich späteren Zeitpunkt ein – nämlich 
am 18. September 2013 (vgl. Rz 16) – als die beiden anderen Untersuchungsadressatinnen. 
Die  Meldung  erfolgte  daher  in  einer  bereits  fortgeschrittenen  Phase  der  Untersuchung.  Die 
Kooperation mit dem Sekretariat beschränkte sich dabei auf das Notwendigste. Es entstand 
der Eindruck, dass besa lediglich die Punkte und Sachverhalte lieferte, die dem Sekretariat 
im  Wesentlichen  bereits  vorlagen  resp.  bekannt  waren.  Unter  Berücksichtigung  des  guten 
Willens obgleich der Minimalkooperation von besa mit dem Sekretariat erscheint für besa ei-
ne Sanktionsreduktion von 10 % als sachgerecht.  

C.5.2.6  Ergebnis 

319.  Aufgrund der genannten Erwägungen und unter Würdigung aller Umstände sowie der 
genannten  sanktionserhöhenden  und  -mildernden  Faktoren  erachten  die  Wettbewerbsbe-
hörden eine Verwaltungssanktion in folgender Höhe als den Verstössen der Parteien gegen 
Art. 49a Abs. 1 KG angemessen: 

Tab. 8: Zusammenfassung der Sanktionsbeträge 

Sanktionsbemessung 

Umsatz auf dem relevanten Markt (exkl. 
MWST) 

Obergrenze Basisbetrag 

Konkreter Basisbetrag 

Zuschlag für die Dauer 

Erschwerende Umstände/ 
mutmasslicher Gewinn 

10 % 

10 % 

+50 % 

+/-0 % 

Mildernde Umstände/ Reduk-
tion zufolge EVR 

-15 % 

Reduktion zufolge Bonus 
(Art. 12 SVKG) 

Reduktion zufolge Bonus 
(Art. 12 SVKG) 

Reduktion zufolge Bonus 
(Art. 12 SVKG) 

Sanktionsbetrag 

-10 % 

-100 % 

-50 % 

besa 

[…] 

[…] 

[…] 

[…] 

[…] 

[…] 

[…] 

-- 

-- 

[…] 

ISS 

[…] 

[…] 

[…] 

[…] 

[…] 

[…] 

-- 

[…] 

-- 

[…] 

Pfister 

[…] 

[…] 

[…] 

[…] 

[…] 

[…] 

-- 

-- 

[…] 

[…] 

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83 

 
 
 
 
C.5.2.7  Verhältnismässigkeit  

320.  Schliesslich muss eine Sanktion als Ausfluss des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes für 
die betroffenen Unternehmen auch finanziell tragbar sein.346  

321.  Zunächst sei darauf verwiesen, dass für die Beurteilung der Verhältnismässigkeit nicht 
alleine auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der betroffenen Unternehmen in der Sparte 
„Tunnelreinigung“ abzustellen ist, sondern eine Beurteilung anhand der Rentabilität und des 
Erfolgs  des  „Gesamtunternehmens“  vorzunehmen  ist. Wie schon in Rz  288  aufgezeigt,  be-
tragen  die  Umsätze  aller  Verfügungsadressatinnen  nicht  nur  ein  Vielfaches  der  möglichen 
Maximalsanktionen,  sondern  auch  ein  Vielfaches  der  vorliegenden  Sanktionen  zusammen 
mit  den  anfallenden  Verfahrenskosten.  Daher  sind  die  festgestellten  Sanktionsbeträge  zu-
sammen mit den Verfahrenskosten als tragbar bzw. zumutbar zu bezeichnen. 

322.  Einzugehen sei an dieser Stelle auf die von Pfister am 17. Juni 2014 vorgelegte aus-
führliche Dokumentation,347 […]. 

323.  Im Rahmen ihrer Stellungnahme zum Antrag an die WEKO348 bringt besa vor, dass sie 
die vorliegend verursachten Verfahrenskosten als unangemessenen und unverhältnismässig 
erachte. Allerdings bleibe ihr aktuell gar nichts anderes übrig, als den Antrag des Sekretari-
ats und den entsprechenden Entscheid der WEKO zu akzeptieren.  

324.    ISS  rügt  in  ihrer  Stellungnahme  vom  22.  Januar  2015  zum  Antrag  an  die WEKO349, 
dass das Sekretariat in der vorliegenden Untersuchung trotz kleinem Tunnelreinigungsmarkt 
einen  unverhältnismässig  hohen  Aufwand  betrieben  und  dadurch  viel  zu  hohe  Verfahrens-
kosten verursacht habe. Sein Vorgehen sei weder verhältnismässig noch sachgerecht gewe-
sen. Es sei damit der Zweck der Feststellungskooperation unterlaufen worden, welcher darin 
bestehe,  die  Untersuchungsadressaten  zur  Aufarbeitung  und  Darlegung  der  Verstösse  zu 
animieren und ihnen im Gegenzug einen finanziellen Vorteil zu offerieren. 

325.  Es  ist  festzuhalten,  dass  eine  lückenlose  und  solide  Sachverhaltsermittlung  den 
Grundpfeiler wettbewerbsrechtlicher Untersuchungen bildet. Das Sekretariat kann sich dabei 
oftmals nicht ausschliesslich auf Bonusmeldungen und die in diesem Zusammenhang vorge-
legten Beweismittel verlassen.350 Auch in casu hätte ein ausschliessliches Abstützen auf die 
Eingaben  der  Selbstanzeigerinnen  nicht  ausgereicht.  Eine  vernachlässigte  Sachverhaltser-
mittlung  hätte  zudem  im  Hinblick  auf  einen  möglichen Weiterzug  des  Entscheids  ans  Bun-
desverwaltungsgericht  bzw.  ans  Bundesgericht  für  die  Erfolgsaussichten  der  WEKO  mög-
licherweise  weitreichende  negative  Konsequenzen.  Hingegen  reduzierte  das  Sekretariat 
seine  Sachverhaltensermittlungen  im  Hinblick  auf  die  in  Aussicht  gestellten  Verhandlungen 
für eine EVR auf ein Minimum und stellte seine Ermittlungen nach Abschluss der EVR prak-
tisch ein. 

326.  Unabhängig davon, ob der Tunnelreinigungsmarkt in der Schweiz als klein zu betrach-
ten  ist  oder  nicht,  obliegt  es  dem  Sekretariat  Untersuchungen  zu  eröffnen  und  durchzufüh-
ren.  Die  Grösse  des  Marktes  ist  dafür  kein  geeignetes  Kriterium. Würde  das  Sekretariat  in 
sogenannt kleineren Märkten generell keine Untersuchungen eröffnen bzw. bereits eröffnete 
Untersuchungen  nach  Bekanntwerden  des  Marktvolumens  einstellen,  käme  dies  in  diesen 
Märkten  einem  Freischein für  Kartellanten gleich  und  würde dem  Grundgedanken  des  Kar-

346 Siehe ausführlicher dazu RPW 2009/3, 218 Rz 150 m.w.H., Elektroinstallationsbetriebe Bern. 
347 […]. 
348 Act. 220 Rz 1.  
349 Act. 222 S.3. 
350 Urteil des BVGer  B-8430/2010 vom 23.9.2014, E. 7.4.1,  Paul  Koch AG/WEKO; Urteil des BVGer  
B-8399/2010  vom  23.9.2014,  E.  6.4.1,  Sigenia-Aubi  AG/WEKO  (beide  Urteile  noch  nicht  rechts-
kräftig).  

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84 

 
 
 
 
                                                
tellgesetzes widersprechen. Zudem würde das Sekretariat dadurch seinen Aufgabenbereich 
vernachlässigen. Dies auch vor dem Hintergrund, dass harte horizontale Kartelle schwerwie-
gende Verstösse gegen das Kartellgesetz darstellen und die Bekämpfung von Submissions-
abreden seit 2008 für die WEKO und ihr Sekretariat generell einen Schwerpunkt bildet und 
somit höchste Priorität geniesst.351 

327.  Das  Sekretariat  verrechnet  seine  Aufwände  bewusst  und  nur  zu  einem  Teil  als  anre-
chenbare  Verfahrenskosten.  Es  legte  seine  Aufwände  und  seine  Verrechnungen  offen.  So 
hat  es  den  Parteien  etwa  im  Rahmen  der  Verhandlungsgespräche  zum  Abschluss  einer 
EVR,  wie  bereits  in  Rz  33  dargelegt,  eine  Zusammenstellung  der  bis  zum  damaligen  Zeit-
punkt angefallenen Verfahrenskosten zugestellt. Daraus ging u.a. klar hervor, welchen Pro-
zentsatz des effektiven Arbeitsaufwandes schliesslich an die Parteien weiterverrechnet wird. 
Dabei  ist  zu  berücksichtigen,  dass  jede  Untersuchung  einen  gewissen  Grundstock  an  Ver-
fahrenskosten  aufweist,  der  unabhängig  von  konkreten  Umständen  erwächst.  Zudem  sind 
die als Ermittlungsinstrument zentralen Hausdurchsuchungen, gerade an mehreren Standor-
ten, mit relativ hohen Kosten verbunden. In der vorliegenden Untersuchung schlagen diese 
mit mehr als einem Drittel der Verfahrenskosten zu Buche (siehe Rz 335). Bei Untersuchun-
gen  mit  wenigen  Parteien  sind  die  einzeln  auferlegten  Verfahrenskosten  im  Übrigen  höher 
als bei Fällen mit einer grösseren Anzahl Beteiligter. 

328.  Weder hat das Sekretariat in casu einen unverhältnismässig hohen Aufwand betrieben, 
noch  sind  die  Verfahrenskosten  als  unangemessen  zu  betrachten.  Die  von  besa  und  ISS 
aufgeworfenen Einwände haben somit keinen Bestand. 

C.5.3  Weitere Anordnungen/Beschlagnahmte Dokumente und gespiegelte 

elektronische Daten  

329.  Anlässlich der Hausdurchsuchungen wurden bei den durchsuchten  Gesellschaften di-
verse  Papierdokumente  beschlagnahmt  sowie  elektronische  Daten  kopiert  und  gespiegelt. 
Die für  die Untersuchung  relevanten  Papierdokumente wurden in Kopie,  die elektronischen 
Daten in Form von elektronischen Berichten resp. Papierausdrucken in die amtlichen Akten 
übernommen. Sämtlichen Papierdokumente wurden bereits nach Abschluss deren Sichtung 
den  Verfahrensadressatinnen  zurückgegeben.  Mit  Eintritt  der  Rechtskraft  der  vorliegenden 
Verfügung gegenüber allen Parteien kann ausgeschlossen werden, dass zu einem späteren 
Zeitpunkt auf die kopierten resp. gespiegelten elektronischen Daten zurückgegriffen werden 
muss.  Folglich  sind  die  gespiegelten  oder  kopierten  elektronischen  Daten  nach  Eintritt  der 
Rechtskraft zu löschen. 

D 

Kosten 

330.  Nach  Art. 2  Abs. 1  GebV-KG352  ist  gebührenpflichtig,  wer  ein  Verwaltungsverfahren 
verursacht hat.  

331.  Im  Untersuchungsverfahren  nach  Art. 27  ff.  KG  besteht  eine  Gebührenpflicht,  wenn 
aufgrund der Sachverhaltsfeststellung eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung vorliegt, 
oder wenn sich die Parteien unterziehen. Vorliegend ist daher eine Gebührenpflicht der Ver-
fügungsadressatinnen zu bejahen. 

332.  Ist wie im vorliegenden Fall die Aufdeckung und Abklärung eines Kartells Gegenstand 
eines Verfahrens, so gelten grundsätzlich alle am Kartell Beteiligten gemeinsam und in glei-
chem  Masse  als  Verursacher  des  entsprechenden  Verwaltungsverfahrens.  Dem  entspre-

351 RPW 2009/1, 2; RPW 2010/1, 1 f.; RPW 2013/1, 4 f. 
352 Verordnung  vom  25.2.1998  über  die  Gebühren  zum  Kartellgesetz  (Gebührenverordnung  KG, 

GebV-KG; SR 251.2). 

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85 

 
 
 
 
                                                
chend  gestaltet  sich  die  bisherige  Praxis  der  Wettbewerbsbehörden,  gemäss  welcher  –  in 
Ermangelung besonderer Umstände, die das Ergebnis als stossend erscheinen liessen – ei-
ne  Pro-Kopf-Verlegung  der  Kosten  vorgenommen  wurde.  Insbesondere  Gleichheits-,  aber 
auch Praktikabilitätserwägungen stehen dabei im Vordergrund.353 Da die Verteilung der Ver-
fahrenskosten nicht davon abhängen soll, ob eine Gesellschaft, die sich an einem Kartell be-
teiligt  hat,  in  eine  Konzernstruktur  eingebunden  ist  oder  nicht,  ist  in  vorliegender  Untersu-
chung bei der Pro-Kopf-Verlegung das Unternehmen i.S.v. Art. 2 Abs. 1 und 1bis KG als „ein 
Kopf“ zu zählen, unabhängig davon, aus wie vielen juristischen Personen dieses Unterneh-
men besteht. Auch vorliegend werden die Gebühren den Parteien – unter Vorbehalt der vo-
rangehenden Ausführungen bezüglich Konzernstrukturen - zu gleichen Teilen und unter soli-
darischer Haftbarkeit auferlegt (vgl. Art. 1a GebV-KG i.V.m. Art. 2 Abs. 2 AllgGebV354). 

333.  Nach Art. 4 Abs. 2 GebV-KG gilt ein Stundenansatz von CHF 100.– bis 400.–. Dieser 
richtet sich namentlich nach der Dringlichkeit des Geschäfts und der Funktionsstufe des aus-
führenden  Personals.  Auslagen  für  Porti  sowie  Telefon-  und  Kopierkosten  sind  in  den  Ge-
bühren eingeschlossen (Art. 4 Abs. 4 GebV-KG). 

334.  Gestützt auf die Funktionsstufe der mit dem Fall betrauten Mitarbeiter rechtfertigt sich 
hier ein Stundenansatz von CHF 130.– bis CHF 290.–. Die aufgewendete Zeit der vorliegen-
den  Untersuchung  beläuft  sich  auf  insgesamt  (gerundet)  1539  Stunden.  Aufgeschlüsselt 
werden demnach folgende Stundenansätze verrechnet:  

-  277.08 Stunden zu CHF 130.–, ergebend CHF 36‘020.40 

-  1‘151.15 Stunden zu CHF 200.–, ergebend CHF 230‘230.00 

-  110.95 Stunden zu CHF 290.–, ergebend CHF 32‘175.50 

Demnach beläuft sich die Gebühr auf insgesamt CHF 298‘425.90. 

335.  Neben  dem  Aufwand  nach  Art. 4  AllgGebV  hat  der  Gebührenpflichtige  gemäss  Art. 6 
AllgGebV die Auslagen sowie die Kosten, die durch Beweiserhebung oder besondere Unter-
suchungsmassnahmen  verursacht  werden,  zu  erstatten.  Der  im  Zusammenhang  mit  den 
Hausdurchsuchungen  vom  6.  Februar  2013  entstandene  Aufwand  beläuft  sich  auf 
CHF 95‘990.40 und ist im oben genannten Betrag bereits enthalten. 

336.  Gemäss der Pro-Kopf-Verlegung der Kosten werden diese in der vorliegenden Unter-
suchung durch drei geteilt und den Parteien zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haft-
barkeit auferlegt. Die Gebühren betragen für besa, ISS und Pfister je CHF 99‘475.30.  

E 

Ergebnis 

337.  Zusammenfassend gelangt das Sekretariat gestützt auf die vorstehenden Erwägungen 
zu folgendem Ergebnis:  

338.  Die zwischen der ISS, der Pfister und der besa getroffenen Preis- und Gebietsabreden, 
welche  als  Gesamtabrede  qualifiziert  werden,  stellen  Wettbewerbsabreden  im  Sinne  von 
Art. 4 Abs. 1 KG i.V.m. Art. 5 Abs. 3  Bst. a KG und Art. 5 Abs. 3 Bst. c KG dar (vgl. Rz 176 
ff.). Ob die gesetzlich statuierte Vermutung der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs wider-
legt  werden  kann,  wird  vorliegend  offen  gelassen  (vgl.  Rz  233).  Die  Gesamtabrede  beein-
trächtigt  den Wettbewerb  erheblich  im  Sinne  von Art. 5 Abs. 1 KG  (vgl. Rz 254 ff.).  Gründe 
der wirtschaftlichen Effizienz nach Art. 5 Abs. 2 KG liegen nicht vor (vgl. Rz 261 ff.). Es han-

353 RPW 2009/3, 221 Rz 174, Elektroinstallationsbetriebe Bern. 
354 Allgemeine Gebührenverordnung vom 8.9.2004 (AllgGebV; SR 172.041.1). 

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delt sich somit um eine unzulässige Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 
KG (vgl. Rz 265 ff.). 

339.  Die WEKO genehmigt im Sinne von Art. 29 Abs. 2 KG die von besa, ISS, und Pfister 
mit  dem  Sekretariat  der  WEKO  vereinbarte  einvernehmliche  Regelung  vom  16.  April  2014 
(vgl. Rz 266 ff.).  

340.  Die in Rz 338 genannten Unternehmen sind an dieser unzulässigen Wettbewerbsabre-
de  beteiligt.  Sie  sind  dafür  gestützt  auf  Art. 49a  Abs. 1  KG  zu  sanktionieren  (vgl.  Rz  273 
ff. ff.). Unter Würdigung aller Umstände und der zu berücksichtigenden sanktionserhöhenden 
und -mildernden Faktoren ist eine Belastung mit folgenden Beträgen angemessen (Art. 49a 
Abs. 1 KG, Art. 2 ff. SVKG, vgl. Rz 319 ff.): besa CHF […], ISS CHF […] und Pfister CHF […]. 
[Dies ergibt insgesamt eine Belastung von rund CHF 161‘000.-.]  

341.  Bei diesem Ausgang des Verfahrens haben die in Rz 338 genannten Unternehmen die 
Verfahrenskosten zu tragen (vgl. Rz 330 ff.).  

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F 

Dispositiv 

Aufgrund des Sachverhalts und der vorangehenden Erwägungen verfügt die WEKO (Art. 30 
Abs. 1 KG): 

1. 

Die WEKO genehmigt die nachfolgende von besa strassenunterhalt AG, MRR Holding 
AG,  Franz  Pfister  Maschinelle  Reinigungs  AG,  ISS  Schweiz  AG,  ISS  Kanal  Services 
AG und ISS Bernasconi SA mit dem Sekretariat der WEKO vereinbarte einvernehmli-
che Regelung vom 16. April 2014 (vgl. für den gesamten Text inklusive Vorbemerkun-
gen Rz 30 ff.):  

1.1 [besa  strassenunterhalt  AG,  MRR  Holding  AG,  Franz  Pfister  Maschinelle  Reini-
gungs AG, ISS Schweiz AG, ISS Kanal Services AG, ISS Bernasconi SA] verpflich-
tet  sich  im  Rahmen  von  Ausschreibungen  im  Zusammenhang  mit  Tunnelreini-
gungsarbeiten  Konkurrenten  weder  um  Schutz,  Stützofferten  oder  den  Verzicht 
einer Offerteingabe anzufragen noch solches anzubieten. 

1.2 [besa  strassenunterhalt  AG,  MRR  Holding  AG,  Franz  Pfister  Maschinelle  Reini-
gungs AG, ISS Schweiz AG, ISS Kanal Services AG, ISS Bernasconi SA] verpflich-
tet sich, sich in Zusammenhang mit Tunnelreinigungsarbeiten mit Konkurrenten vor 
Ablauf  der  Offerteingabefrist  –  oder,  sofern  nicht  vorhanden,  vor  rechtskräftiger 
Auftragserteilung – nicht über Offertpreise, Preiselemente sowie die Zu- und Auftei-
lung von Kunden und Gebieten auszutauschen. 

1.3 Davon ausgenommen ist der Austausch von Informationen, die in Zusammenhang 
mit  der  Bildung  oder  Durchführung  von  Arbeitsgemeinschaften  (ARGE) oder  Sub-
unternehmerverhältnissen unabdingbar sind.  

1.4 [besa  strassenunterhalt  AG,  MRR  Holding  AG,  Franz  Pfister  Maschinelle  Reini-
gungs AG, ISS Schweiz AG, ISS Kanal Services AG, ISS Bernasconi SA] verpflich-
tet sich, geplante Arbeitsgemeinschaften (ARGE) in Zusammenhang mit Tunnelrei-
nigungsarbeiten  gegenüber  dem  Auftraggeber  offenzulegen.  Hierzu  sind 
spätestens  im  Zeitpunkt  der  Offerteingabe  die  Namen  der  Firmen,  welche  an  der 
geplanten  Arbeitsgemeinschaft  (ARGE)  mitwirken,  anzugeben.  Diese  Offenle-
gungspflicht gilt auch bei einer geplanten Arbeitsgemeinschaft (ARGE), bei der ei-
nem  einzelnen  Unternehmen  die  Führungsrolle  zukommt  und  das  als  Ansprech-
partnerin bzw. Verantwortliche gegenüber dem Auftraggeber auftritt. 

2.  Mit  Sanktionen  nach  Art. 49a  Abs. 1  KG  wegen  Beteiligung  an  der  gemäss  Art. 5 
Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 KG unzulässigen Preis- und Gebietsabreden mit folgenden Beträ-
gen belastet werden: 

a.  besa strassenunterhalt AG mit einem Betrag von gesamthaft CHF […] 

b.  ISS Schweiz AG, ISS Kanal Services AG und ISS Bernasconi SA mit einem Betrag 

von gesamthaft CHF […] 

c.  MRR  Holding  AG  und  Franz  Pfister  Maschinelle  Reinigungs  AG  mit  einem  Betrag 

von gesamthaft CHF […] 

Die Verfahrenskosten von CHF 298‘425.90 werden den in Ziffer 1 des Dispositivs ge-
nannten Unternehmen zu gleichen Teilen, d.h. zu je CHF 99‘475.30, und unter solidari-
scher Haftung auferlegt.  

Nach Eintritt der Rechtskraft vorliegender Verfügung gegenüber allen Untersuchungs-
adressatinnen werden die beim Sekretariat vorhandenen, kopierten resp. gespiegelten 
elektronischen Daten gelöscht.  

3. 

4. 

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5. 

Die Verfügung ist zu eröffnen:  

-  besa strassenunterhalt AG, in Balterswil TG 

vertreten durch […] 

- 

ISS Schweiz AG, in Zürich, 
ISS Kanal Services AG, in Boswil, 
ISS Kanal Services AG, in Kägiswil und 
ISS Bernasconi SA, in Agno 
vertreten durch […] 

-  MRR Holding AG, in Birmenstorf und 

Franz Pfister Maschinelle Reinigungs AG, in Zürich 
vertreten durch […] 

[Rechtsmittelbelehrung] 

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