# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9fe4a4e6-409d-5de2-95bf-9e0628c81c37
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-10-01
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 01.10.2025 605 2024 195
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_605-2024-195_2025-10-01.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

605 2024 195

Arrêt du 1er octobre 2025

Ie Cour des assurances sociales

Composition Président : Marc Boivin
Juges : Vanessa Thalmann, Marc Sugnaux
Greffier-rapporteur : Alexandre Vial

Parties A.________, recourante

contre

SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI DU CANTON DE FRIBOURG, 
autorité intimée

Objet Assurance-chômage – absence à un entretien de conseil – 
suspension du droit à l’indemnité – fardeau de la preuve

Recours du 12 décembre 2024 contre la décision sur opposition du 
13 novembre 2024

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 9

considérant en fait

A. A.________, née en 1988, employée de commerce avec maturité professionnelle, domiciliée 
à B.________, s’est inscrite comme demandeuse d’emploi le 23 février 2024 pour prétendre à des 
indemnités de chômage à partir du 1er avril 2024, recherchant un emploi à un taux d’activité de 
100%. Elle était au bénéfice d’un délai-cadre d’indemnisation courant du 2 mai 2022 au 1er mai 2024.

B. Le 8 mars 2024, l’Office régional de placement C.________ (ci-après: ORP) l’a convoquée à 
un entretien obligatoire de conseil et de suivi, fixé dans ses locaux le 19 avril 2024 à 13 heures.

Elle ne s’y est pas présentée.

C. Le 19 avril 2024, l’ORP a demandé à l’assurée de bien vouloir lui exposer jusqu’au 
28 avril 2024 les raisons de son absence à cet entretien.

L’assurée n’a pas répondu.

D. Le 13 mai 2024, l’assurée a été désinscrite du chômage avec effet au 6 mai 2024, date à 
laquelle elle a débuté un nouvel emploi.

E. Par décision du 19 août 2024, confirmée sur opposition le 13 novembre 2024, le Service public 
de l’emploi du canton de Fribourg (ci-après: SPE) l’a suspendue dans l’exercice de son droit à 
l’indemnité de chômage pour une durée de 7 jours, à compter du 20 avril 2024, au motif qu’elle 
n’avait pas observé les instructions de l’ORP en manquant, sans excuse valable, l’entretien du 
19 avril 2024.

En particulier, le SPE a constaté que, le jour de l’entretien manqué, l’assurée était certes au bénéfice 
d’un certificat médical (qu’elle avait produit à l’appui de son opposition à la décision initiale de 
suspension), mais à un taux de 50% seulement. Il a relevé que ce certificat attestait tout de même 
une capacité résiduelle de travail de 50%, en télétravail uniquement.

Le SPE a dès lors considéré que l’assurée aurait dû se présenter à cet entretien d’une durée prévue 
d’une demi-heure. Il a ajouté que, si cette dernière souffrait (comme elle l’avait exposé dans son 
opposition) d’un problème de mobilité en lien avec une hernie discale, elle avait tout le loisir d’appeler 
son conseiller ORP pour évoquer son handicap passager et essayer de trouver une solution, par 
exemple pour réaliser l’entretien via Zoom. Or, elle n’avait rien entrepris en ce sens.

Le manquement de l’assurée a été qualifié de faute légère.

F. Contre cette décision sur opposition, A.________ interjette recours auprès du Tribunal 
cantonal le 12 décembre 2024. Elle conclut implicitement à son annulation et à être ainsi libérée de 
toute suspension dans l’exercice de son droit à l’indemnité. Elle produit à nouveau le certificat 
médical qu’elle avait joint à son opposition à la décision initiale de suspension.

En particulier, la recourante allègue – comme elle l’avait déjà fait dans son opposition – avoir appelé 
le secrétariat de son conseiller, le 15 avril 2024, afin de l’avertir de son incapacité de se rendre à 
l’entretien du 19 avril 2024 à 13 heures dans les locaux de l’ORP. A cet effet, elle répète qu’elle se 
trouvait inapte à conduire son véhicule à cause de douleurs provoquées par une hernie discale. Elle 
reproche aux collaboratrices et collaborateurs de l’accueil de l’ORP de ne pas avoir effectué « leur 

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 9

simple travail de transmission suite à un appel téléphonique » et souligne que ce « manque de 
professionnalisme » ne lui incombe guère.

G. Dans l’intervalle, par décision du 26 septembre 2024, la Caisse de chômage Syna a exigé de 
son assurée la restitution d’un montant de CHF 1'120.95, à la suite d’une correction de ses 
décomptes d’indemnités de chômage pour les périodes de contrôle d’avril et mai 2024, consécutive 
à la décision de suspension du SPE.

L’assurée a formé opposition contre cette décision de restitution, le 22 octobre 2024, devant la 
caisse de chômage précitée qui a suspendu la procédure d’opposition dans l’attente du présent 
jugement cantonal.

H. Dans ses observations du 14 février 2025, accompagnées du dossier, l’autorité intimée conclut 
au rejet du recours.

Elle rappelle que l’assurée était effectivement couverte par un certificat médical, mais seulement à 
50%, et que ce certificat impliquait tout de même qu’elle disposait d’une capacité de travail de 50% 
pour une activité en télétravail.

L’autorité intimée estime que l’assurée devait dès lors agir en cohérence avec son certificat médical 
et proposer une solution de manière proactive pour assumer ses obligations. Plus précisément, elle 
dit ne pas comprendre pourquoi l’assurée n’a pas pris contact par courriel avec son conseiller, dont 
l’adresse figurait sur l’invitation à l’entretien, afin de lui proposer un entretien en visioconférence.

L’autorité intimée relève enfin que rien au dossier ne vient étayer l’allégation de l’assurée qui indique 
avoir appelé le 15 avril 2024 pour avertir de son incapacité, mais qui ne l’a pas prouvée.

I. Le 29 août 2025, le greffier-rapporteur délégué à l’instruction a invité le SPE à lui produire le 
dossier de l’ORP jusqu’au 15 septembre 2025. Il a par ailleurs donné la possibilité à la recourante 
de lui adresser dans le même délai tout document attestant son appel téléphonique du 15 avril 2024 
à l’ORP.

Le SPE a répondu le 2 septembre 2025 que le conseiller ORP ne disposait d’aucune pièce 
complémentaire, ce dont la recourante a été informée le 3 septembre 2025.

La recourante n’a pour sa part pas répondu.

J. Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.

Il sera fait état du détail des arguments de celles-ci dans les considérants de droit du présent arrêt 
pour autant que cela soit utile à la solution du litige, considérants dans le cadre desquels seront par 
ailleurs examinés leurs moyens de preuve.

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 9

en droit

1.

Recevabilité

Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente à raison 
du lieu et de la matière par une assurée directement touchée par la décision sur opposition attaquée, 
le recours est recevable.

2.

Droit à l’indemnité de chômage et devoirs de l’assuré

Conformément à l'art. 8 al. 1 let. g de la loi du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et 
l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage, LACI; RS 837.0), l'assuré a droit à 
l'indemnité de chômage s'il satisfait – entre autres conditions cumulatives (ATF 124 V 215 
consid. 2) – aux exigences du contrôle fixées à l'art. 17 LACI.

L'art. 17 al. 3 let. b, 2ème phrase, LACI précise que l'assuré a l'obligation, lorsque l'autorité 
compétente le lui enjoint, de participer aux entretiens de conseil, aux réunions d’information et aux 
consultations spécialisées.

3.

Inobservation des prescriptions de contrôle et suspension du droit à l’indemnité

Conformément à l'art. 30 al. 1 let. d LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu – 
proportionnellement à la gravité de la faute (al. 3, 3ème phrase) – lorsqu’il est établi que celui-ci 
n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente. 

Cette disposition s'applique notamment lorsque l'assuré manque un entretien de conseil et de 
contrôle (arrêt TF 8C_777/2017 du 2 août 2018 consid. 3.1 et la référence citée).

4.

Etablissement des faits et fardeau de la preuve

4.1. En vertu de l’art. 61 let. c de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des 
assurances sociales (LPGA; RS 830.1), applicable par le renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI, le tribunal 
établit avec la collaboration des parties les faits déterminants pour la solution du litige; il administre 
les preuves nécessaires et les apprécie librement.

4.2. Dans le domaine des assurances sociales, la procédure est régie par le principe inquisitoire, 
d'après lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge. Mais ce 
principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à 
l'instruction de l'affaire. Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la 
mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du 
litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de 
l'absence de preuves (arrêt TF 8C_326/2019 du 8 mai 2020 consid. 4.4 et les références citées).

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 9

4.3. En ce qui concerne la preuve, le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf 
dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, 
apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance 
prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une 
hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas 
échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables. Il n'existe pas, en droit des assurances 
sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur 
de l'assuré (arrêt TF 8C_326/2019 du 8 mai 2020 consid. 4.4 et les références citées).

5.

Question litigieuse

Est litigieuse, en l’espèce, la question de savoir si le SPE était fondé à suspendre le droit de l’assurée 
à l’indemnité de chômage durant 7 jours timbrés pour ne pas avoir observé les instructions de l'ORP, 
plus précisément pour avoir manqué un entretien de conseil.

D’un côté, le SPE estime que l’assurée devait agir en cohérence avec son certificat médical et 
proposer une solution de manière proactive pour assumer ses obligations. Plus précisément, il dit 
ne pas comprendre pourquoi l’assurée n’a pas pris contact par courriel avec son conseiller, dont 
l’adresse figurait sur l’invitation à l’entretien, afin de lui proposer un entretien en visioconférence. Le 
SPE ajoute que rien au dossier ne vient étayer l’allégation de l’assurée qui indique avoir appelé le 
15 avril 2024 pour avertir de son incapacité, mais ne le prouve pas (cf. observations du 
14 février 2025). 

De l’autre côté, l’assurée allègue – comme elle l’avait déjà fait dans son opposition à la décision 
initiale de suspension – avoir appelé le secrétariat de son conseiller ORP, le 15 avril 2024, afin de 
l’avertir de son incapacité de se rendre à l’entretien du 19 avril 2024 à 13 heures. Elle répète à cet 
effet qu’elle se trouvait inapte à conduire son véhicule à cause de douleurs provoquées par une 
hernie discale. Elle reproche dès lors aux collaboratrices et collaborateurs de l’accueil de l’ORP de 
ne pas avoir effectué « leur simple travail de transmission suite à un appel téléphonique » et souligne 
que ce « manque de professionnalisme » ne lui incombe guère (cf. recours du 12 décembre 2024).

Qu’en est-il ?

6.

Faits pertinents établis

6.1. Il ressort du dossier administratif et de la décision sur opposition querellée que, le 
8 mars 2024, à l’issue de son premier entretien à l’ORP, l’assurée a été convoquée par ce dernier à 
un nouvel entretien obligatoire de conseil et de suivi, fixé dans ses locaux le 19 avril 2024 à 
13 heures (cf. procès-verbal de l’entretien du 8 mars 2024 et lettre intitulée « invitation à un entretien 
de suivi » du 8 mars 2024 de l’ORP à l’assurée, in dossier numérisé du SPE, p. 56-57), mais qu’elle 
ne s’y est pas présentée.

La lettre d’« invitation à un entretien de suivi » précitée informait l’assurée que « cet entretien est 
obligatoire et que la loi sur l’assurance-chômage prévoit une suspension du droit aux indemnités si 
vous n’y participez pas, sans excuse valable et préalable. Aussi, vous avez l’obligation de nous 
prévenir immédiatement en cas d’empêchement majeur (incapacité de travail, emploi, gain 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 9

intermédiaire, entretien d’embauche, autre rendez-vous impératif, etc.) […] » (cf. dossier numérisé 
du SPE, p. 57).

L’assurée ne conteste pas avoir reçu cette convocation ni avoir manqué l’entretien.

6.2. En outre, il ressort du dossier administratif et de la décision sur opposition querellée que, le 
19 avril 2024, soit le jour de l’entretien manqué, l’assurée était au bénéfice d’un certificat médical – 
qu’elle a produit lors de son opposition puis à nouveau lors de son recours – attestant qu’elle se 
trouvait en incapacité de travail totale du 15 mars 2024 au 1er avril 2024 et qu’elle avait recouvré 
une capacité de travail de seulement 50% du 2 au 19 avril 2024, en télétravail uniquement 
(cf. certificat du 19 mars 2024 de la Dre D.________, in dossier numérisé du SPE, p. 12, 21 et 28).

6.3. Enfin, il ressort du dossier administratif et de la décision sur opposition querellée que, le 
19 avril 2024, soit le jour de l’entretien manqué, l’assurée a été invitée par l’ORP à lui exposer les 
raisons de son manquement par écrit jusqu’au 28 avril 2024 (cf. lettre intitulée « invitation à prendre 
position relative à l’article 30, alinéa 1 LACI; absence non excusée » du 19 avril 2024 de l’ORP à 
l’assurée, in dossier numérisé du SPE, p. 41), mais qu’elle n’y a pas répondu.

La lettre d’« invitation à prendre position » précitée informait l’assurée que, « sans réponse de votre 
part dans le délai imparti ou en l'absence de motif valable, nous transmettrons votre dossier à notre 
autorité juridique qui statuera sur les éléments en sa possession » (cf. dossier numérisé du SPE, 
p. 41).

L’assuré ne conteste pas avoir reçu cette demande de justification ni ne pas y avoir répondu.

7.

Discussion

En préambule, on rappellera que la convocation à l’entretien du 19 avril 2024 constituait une 
instruction de l’ORP au sens de l'art. 17 al. 3 let. b, 2ème phrase, LACI, de sorte que l’assurée était 
tenue d’y répondre présente sous peine de suspension en application de l’art. 30 al. 1 let. d LACI.

Tel ne fut pas le cas.

7.1. Il est établi et documenté que, le jour de l’entretien manqué, l’assurée disposait d’une 
capacité de travail de 50%, en télétravail uniquement. Cette dernière a par ailleurs expliqué qu’elle 
se trouvait inapte à conduire son véhicule à cause de douleurs provoquées par une hernie discale.

S’il faut ainsi admettre que l’état de santé de l’assurée ne lui permettait pas de se déplacer à l’ORP 
pour honorer son rendez-vous du 19 avril 2024, force est de constater qu’il ne l’empêchait en 
revanche pas de réaliser l’entretien par visioconférence.

Or, pour ce faire, encore eut-il fallu que son conseiller ORP eût connaissance du problème de 
mobilité dont elle souffrait.

7.2. A cet effet, l’assurée soutient et répète avoir appelé le secrétariat de son conseiller ORP, le 
15 avril 2024, afin de l’avertir de son incapacité de se rendre à l’entretien du 19 avril 2024.

Pourtant, tant l’instruction du dossier conduite par l’ORP, respectivement par le SPE, que celle, 
complémentaire, menée par la Cour (cf. courrier du 29 août 2025 aux parties et réponse du 
2 septembre 2025 du SPE) n’ont permis de documenter ce fait allégué.

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 9

Aucune trace d’un quelconque appel téléphonique du 15 avril 2024 ne figure en effet au dossier.

7.3. De plus, la Cour s’étonne non seulement que l’assurée n’ait pas réagi à la demande de 
justification que lui a adressée l’ORP en date du 19 avril 2024, mais aussi qu’elle n’ait fourni aucun 
document (par exemple un relevé d’appels téléphoniques, généralement disponible sur l’espace-
client des opérateurs de téléphonie, ou un extrait de l’historique de ses appels, disponible sur son 
téléphone) attestant un contact avec l’ORP le 15 avril 2024.

Pourtant, l’assurée a eu l’occasion de le faire à plusieurs reprises, lors de son opposition, lors de 
son recours, et même lors de la présente procédure judiciaire, au cours de laquelle la possibilité 
d’adresser à la Cour tout document attestant son appel téléphonique allégué du 15 avril 2024 à 
l’ORP lui a expressément été donnée (cf. courrier du 29 août 2025 aux parties).

Tel ne fut pas le cas.

7.4. Dans ces circonstances, à défaut de preuve rapportée à suffisance de droit par la recourante, 
il ne peut être tenu pour établi que cette dernière a préalablement averti son conseiller ORP de son 
empêchement de participer en présentiel à l’entretien du 19 avril 2024.

Et ce sont les conséquences de cette absence de preuve qu’elle doit aujourd’hui supporter, en 
application des principes et règles exposés ci-dessus en matière d’établissement des faits et de 
fardeau de la preuve, et étant rappelé qu’il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un principe 
selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assurée.

7.5. En définitive, ce qui est reproché à cette dernière, bien plus que d’avoir manqué l’entretien, 
c’est d’avoir failli à son devoir – rappelé dans la convocation du 8 mars 2024 – de prévenir 
préalablement l’ORP (elle n’a pas pu prouver l’avoir fait) de son empêchement de s’y rendre, auquel 
cas l’entretien aurait quand même pu avoir lieu selon des modalités différentes (visioconférence) 
compatibles avec son état de santé, respectivement être reporté.

C’est en ce sens qu’il faut entendre que l’assurée a manqué sans excuse valable son entretien.

7.6. C’est dès lors à bon droit que le SPE a considéré que l’assurée n’avait pas observé les 
prescriptions de contrôle du chômage, respectivement les instructions de l'ORP, au sens de 
l'art. 17 al. 3 let. b, 2ème phrase, LACI, de sorte que, en application de l’art. 30 al. 1 let. d LACI, il se 
devait de prononcer une suspension du droit à l’indemnité de cette dernière, implicitement renvoyée 
à son obligation de prouver ses allégations.

Il reste dès lors à examiner la gravité de la faute commise et la durée de la suspension prononcée.

8.

Degré de gravité de la faute commise et quotité de la suspension

8.1. Conformément à l’art. 30 al. 3, 3ème phrase, LACI, la durée de la suspension est 
proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours.

D'après l'art. 45 al. 3 de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et 
l’indemnité en cas d’insolvabilité (ordonnance sur l’assurance-chômage, OACI; RS 837.02), la 
suspension dure de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a), de 16 à 30 jours en cas de faute de 
gravité moyenne (let. b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (let. c).

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 9

Dans ce domaine, le juge ne s’écarte de l’appréciation de l’administration que s’il existe de solides 
raisons de le faire (ATF 123 V 150 consid. 2 et arrêt TF C 351/01 du 21 mai 2002 consid. 2b/aa).

8.2. Dans ses directives destinées à assurer une application uniforme du droit par les organes 
chargés de l’exécution de la LACI, le Secrétariat d’Etat à l’économie a édicté une échelle de 
suspension visant, autant que possible, à établir une égalité de traitement entre les assurés sur le 
plan national (Directive LACI IC Marché du travail / assurance chômage, p. 265, D72).

S’agissant du motif de suspension relatif à la non-présentation, sans motif valable, à la journée 
d’information, à un entretien de conseil ou de contrôle, pour la première fois, la faute est qualifiée 
de légère et donne lieu à une suspension comprise entre 5 et 8 jours timbrés (Directive LACI IC 
Marché du travail / assurance chômage, p. 270, D79, ch. 3.A.1).

8.3. En l’occurrence, c’est à juste titre que l’autorité intimée a considéré que l’assurée avait 
commis une faute légère au sens de l'art. 45 al. 3 let. a OACI.

En fixant à 7 jours la durée de la suspension, elle n'a commis aucun excès ou abus de son pouvoir 
d'appréciation. Celle-ci s’inscrit en effet dans le barème précité des suspensions pour ce genre de 
manquement.

Sous l’angle de la quotité de la suspension, la Cour de céans n'a dès lors pas de solides raisons de 
s'écarter de l'appréciation du SPE dont la décision sur opposition est conforme au droit sur ce point 
également.

9.

Sors du recours, frais et dépens

9.1. Compte tenu de tout ce qui précède, le recours du 12 décembre 2024 doit être rejeté et la 
décision sur opposition du 13 novembre 2024 confirmée.

Partant, bien qu’elle puisse paraître sévère d’un point de vue financier pour la recourante, la 
suspension du droit à l’indemnité, d’une durée de 7 jours à compter du 20 avril 2024, doit être 
confirmée.

9.2. En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière, il n’est pas 
perçu de frais de justice.

9.3. Il n’est alloué de dépens ni à l'autorité intimée, chargée de tâches de droit public (cf. arrêts 
TF 8C_552/2009 du 8 avril 2010 consid. 6 et 9C_312/2008 du 24 novembre 2008 consid. 8), ni à la 
recourante qui succombe.

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 9

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Il n’est pas perçu de frais de justice.

III. Il n’est alloué aucune indemnité de partie.

IV. Notification.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent 
jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le 
mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 
6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les 
motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de 
preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie 
du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en 
principe pas gratuite.

Fribourg, le 1er octobre 2025/avi

Le Président Le Greffier-rapporteur