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**Case Identifier:** 21ae8974-3224-5fdf-8e74-f1564b062eb7
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-05-19
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 19.05.2020 B-6421/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-6421-2019_2020-05-19.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-6421/2019 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 9  m a i  2 0 2 0  

Composition 
 Jean-Luc Baechler (président du collège),  

Francesco Brentani et Pietro Angeli-Busi, juges, 

Fabienne Masson, greffière. 
 

 
 

Parties 
 X._______ SA,  

représentée par Maître Olivier Carrard, avocat,  

recourante,  

 
 

 
contre 

 
 Autorité fédérale de surveillance  

des marchés financiers FINMA,  

Laupenstrasse 27, 3003 Berne,    

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 Frais de la procédure d’enforcement. 

 

 

 

B-6421/2019 

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Faits : 

A.  

A.a Par courrier du 6 juin 2018, l’autorité fédérale de surveillance des 

marchés financiers FINMA (ci-après : l’autorité inférieure) a annoncé à 

X._______ SA (ci-après : la recourante) l’ouverture d’une procédure 

administrative à son encontre pour soupçon de violation du droit de la 

surveillance, notamment en matière d’obligations de diligence LBA, et l’a 

avertie de son intention de nommer un chargé d’enquête. 

A.b Par courrier du 29 juin 2018, la recourante s’est formellement opposée 

à l’ouverture d’une procédure, reprochant à l’autorité inférieure de ne s’être 

jamais prononcée sur des observations qu’elle a formulées le 20 février 

2018 et déclarant que la procédure ainsi que la nomination d’un chargé 

d’enquête pourraient lui causer de réelles difficultés financières. 

A.c Par décision provisionnelle du 5 juillet 2018, la FINMA a nommé un 

chargé d’enquête auprès de la recourante afin d’établir un rapport traitant 

les points suivants :  

- Établir quelle est l’activité effectivement exercée par la recourante ;  

- Déterminer sur quels critères elle se fonde pour affecter une relation 

d’affaires aux catégories « mandat LBA », (catégorie portant sur des 

clients recevant uniquement des prestations de conseil) et « mandat non 

LBA », si cette dernière existe encore, et à quelle fréquence l’attribution 

de ces dossiers est réévaluée ;  

- Le cas échéant, déterminer à partir de quand la recourante a renoncé à la 

catégorie « mandat non LBA » et comment les mandats y appartenant ont 

été réaffectés ;  

- Établir quelles prestations sont fournies effectivement aux deux dernières 

catégories, comment elles ont été documentées et quelle part de l’activité 

ces mandats représentent ;  

- Évaluer si, de manière générale, la recourante est organisée de manière 

à remplir les obligations de diligence que lui impose la législation anti-

blanchiment et examiner si et dans quelle mesure la société remplit ces 

obligations de diligence ;  

- Déterminer les responsabilités personnelles dans les éventuelles 

violations prudentielles constatées ;  

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- Déterminer si et, le cas échéant, dans quelle mesure et à quel titre, 

Y._______ est impliqué dans la marche des affaires de la recourante et 

quel est son rôle exact ;  

- Déterminer l’implication concrète et effective de Z._______ dans la 

direction, la gestion et les affaires courantes de la société, notamment en 

matière de LBA. 

La FINMA s’est en outre réservé le droit d’étendre ou de restreindre en tout 

temps le mandat du chargé d’enquête. Elle a par ailleurs retiré l’effet 

suspensif à un éventuel recours. 

A.d Par mémoire du 8 août 2018, la recourante a recouru contre cette 

décision auprès du Tribunal administratif fédéral. 

A.e Par arrêt B-4559/2018 du 30 janvier 2019, le Tribunal administratif 

fédéral a rejeté ledit recours. Il a considéré en substance que la nomination 

du chargé d’enquête se justifiait en raison de la nécessité de procéder à 

des clarifications complémentaires, compte tenu de l’existence d’indices 

quant au possible non-respect, par la recourante, de la législation en 

matière de lutte contre le blanchiment d’argent. Il a en outre estimé que 

ladite nomination respectait le principe de la proportionnalité. 

B.  

Par décision du 25 octobre 2019, l’autorité inférieure a prononcé un 

avertissement à l’encontre de la recourante, attirant formellement son 

attention sur le fait que toute violation grave des mesures prévues dans la 

décision de même que toute nouvelle violation grave de ses obligations en 

matière de lutte contre le blanchiment d’argent constitueraient un motif 

suffisant d’examen en vue du retrait d’autorisation, avec les suites légales 

qui en découlent (chiffre 1 du dispositif). En outre, elle lui a ordonné de 

changer de société d’audit LBA pour le prochain exercice, de lui 

transmettre, jusqu’au 31 décembre 2019, le nom de la nouvelle société et 

de confirmer lui avoir transmis la décision (chiffres 2 s.). Elle lui a 

également ordonné de remédier au plus tard dans un délai de six mois à 

partir de la notification de la décision, à toutes les faiblesses exposées 

dans la décision et, à cette fin, de procéder personnellement ou par 

l’intermédiaire d’un mandataire à la revue de l’intégralité des dossiers de 

sa clientèle sous l’angle du respect des dispositions applicables en matière 

de lutte contre le blanchiment d’argent (chiffre 4). En outre, elle a déclaré 

que les chiffres 1 à 4 du dispositif étaient immédiatement exécutoires, tout 

recours éventuel étant dépourvu d’effet suspensif (chiffre 5). Levant le 

mandat du chargé d’enquête, elle a approuvé les frais de ce dernier à 

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hauteur de 83'164.90 francs et les a mis à la charge de la recourante 

(chiffre 6). Notant que cette dernière avait déjà versé au chargé d’enquête 

des avances d’un montant de 18'000 francs, elle a indiqué que le montant 

effectif restant à payer s’élevait à 65'164.90 francs (chiffre 7). Enfin, elle a 

mis les frais de sa procédure, fixés à 60'000 francs, à la charge de la 

recourante (chiffre 8). Concernant les coûts de l’enquête menée par le 

chargé d’enquête, considérant qu’aucun élément ne justifiait de déroger à 

la règle, l’autorité inférieure les a entièrement mis à la charge de la 

recourante. Elle a expliqué que les questions à élucider et la nature du 

mandat avaient nécessité deux interventions sur place de plusieurs 

collaborateurs ; que, lors des deux interventions dans les locaux de la 

société, il avait été procédé à la saisie d’un important volume de données 

qu’il a ensuite fallu trier, traiter et examiner dans le détail ; que le manque 

de systématique des dossiers de la recourante n’avait pas facilité le travail 

du charge d’enquête ; que la fourniture, en plusieurs étapes assorties de 

relances, des documents requis avait généré un surplus de travail et 

d’analyse imputable à la recourante. Sur la base de ces éléments, l’autorité 

inférieure a considéré les frais facturés par le chargé d’enquête comme 

justifiés et proportionnés. S’agissant des frais de sa procédure, elle a 

souligné qu’ils devaient être supportés par la recourante qui avait provoqué 

la procédure par ses manquements, se référant pour le surplus aux 

dispositions topiques. 

C.  

Par écritures du 2 décembre 2019, la recourante a formé recours contre 

cette décision. Sous suite de frais et dépens, elle a conclu à l’admission du 

recours et à l’annulation des chiffres 6, 7 et 8 de la décision entreprise. Elle 

a requis que les frais du chargé d’enquête soient mis à la charge de la 

Confédération, subsidiairement réduits à un montant de 15'000 francs, 

subsidiairement que la cause soit renvoyée à l’autorité inférieure pour 

nouvel examen des frais du chargé d’enquête ; elle a également demandé 

la réduction des frais de l’autorité inférieure à 10'000 francs. À l’appui de 

ses conclusions, la recourante se plaint en substance d’une constatation 

inexacte des faits pertinents ainsi que d’une violation du droit fédéral. 

D.   

Par courrier du 28 janvier 2020, la FINMA a déclaré renoncer à déposer 

une réponse sur le recours. 

Les arguments avancés de part et d’autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela s’avère 

nécessaire. 

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Page 5 

Droit : 

1.  

Le Tribunal administratif fédéral examine d’office et librement la recevabilité 

des recours qui lui sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1). 

1.1 À teneur des art. 31 et 33 let. e LTAF en relation avec l’art. 54 al. 1 

LFINMA (RS 956.1), le Tribunal administratif fédéral est compétent pour 

juger des recours contre les décisions rendues par la FINMA. L’acte du 

25 octobre 2019 – y compris la partie du dispositif consacrée aux frais 

attaquée en l’espèce – constitue une décision au sens de l’art. 5 PA. Le 

tribunal de céans peut donc connaître de la présente affaire. 

1.2 La recourante, qui a pris part à la procédure devant l’autorité inférieure, 

est spécialement atteinte par la décision entreprise, en particulier les 

chiffres 6, 7 et 8 du dispositif qu’elle conteste, et a un intérêt digne de 

protection à leur annulation ou à leur modification. La qualité pour recourir 

doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 let. a à c PA). 

1.3 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu 

du mémoire de recours ainsi qu’au paiement de l’avance de frais (art. 50 

al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont en outre respectées. 

1.4 Le recours est dès lors recevable. 

2.  

L’objet du litige, délimité par l’objet de la décision d’une part et les 

conclusions de la partie d’autre part (cf. ATF 133 II 35 consid. 2), porte in 

casu sur la seule question des frais de la procédure d’enforcement, 

comprenant les frais de l’enquête du chargé d’enquête (chiffres 6 et 7 du 

dispositif de la décision entreprise) ainsi que ceux de la procédure de 

première instance (chiffre 8). En revanche, les mesures prononcées à 

l’encontre de la recourante aux chiffres 1 à 5 ne s’avèrent pas litigieuses. 

Il en découle notamment que les faits présentés par la recourante dans ses 

écritures de recours en lien avec la pertinence des mesures prononcées 

aux chiffres 1 à 5 se révèlent sans importance. Par ailleurs, la décision 

provisionnelle de nomination du chargé d’enquête du 5 juillet 2018 a déjà 

été contestée auprès du tribunal de céans par recours du 8 août 2018. 

Ledit recours a été rejeté par arrêt du 30 janvier 2019 (B-4559/2018). En 

conséquence, il n’y a pas lieu de revenir sur l’existence d’indices suffisants 

à la nomination d’un chargé d’enquête ni sur la proportionnalité de cette 

mesure (cf. arrêt précité respectivement consid. 4.2 et 4.3). 

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3.  

La recourante se plaint d’une constatation inexacte des faits. S’agissant 

tout d’abord de ceux en lien avec les frais du chargé d’enquête, elle déclare 

ne pas contester que le montant de 83'164 francs corresponde aux 

factures établies par ce dernier. Elle reconnaît expressément qu’au sens 

strict, l’autorité inférieure n’a pas mal constaté des faits. Elle conteste en 

revanche le contenu de la facture. Elle déclare que, dès lors que l’autorité 

inférieure n’a pas repris individuellement les différents postes des factures 

dans sa décision, il ne s’agit pas d’un élément de fait mais d’une question 

de droit qui sera analysée plus loin dans son recours avec l’appréciation 

de l’autorité inférieure qualifiant les frais de justifiés. Se plaignant 

également d’une constatation inexacte des faits en rapport avec les frais 

de la procédure de l’autorité inférieure, elle a toutefois seulement indiqué 

que l’état de ces frais serait aussi analysé plus loin également. D’emblée, 

on peine à saisir sur quels faits porte en fin de compte le grief de la 

recourante et en quoi l’autorité inférieure les aurait constatés de manière 

inexacte, ce d’autant plus que la recourante reconnaît elle-même que 

l’autorité inférieure n’a pas mal constaté les faits. Si la recourante a certes, 

dans les développements en fait de son recours, relevé que la décision 

entreprise contiendrait plusieurs constats manifestement faux, il ne s’agit 

cependant pas d’éléments en lien avec les frais du chargé d’enquête ou de 

la procédure devant l’autorité inférieure de sorte qu’ils se révèlent non 

pertinents ; la recourante semble d’ailleurs elle-même l’admettre. Partant, 

le grief de la recourante apparaît comme manifestement mal fondé. Il doit 

donc être rejeté. 

4.  

S’agissant des frais relatifs à l’enquête menée par le chargé d’enquête, la 

recourante conclut à ce qu’ils soient mis entièrement à la charge de la 

Confédération, subsidiairement réduits à 15'000 francs, subsidiairement à 

ce que la cause soit renvoyée pour nouvel examen des frais du chargé 

d’enquête. Compte tenu de ces conclusions, il convient dans un premier 

temps d’examiner si les frais relatifs à l’enquête menée par le chargé 

d’enquête s’avèrent, en principe déjà, susceptibles d’être mis à charge de 

la recourante (cf. infra consid. 4.1) puis, cas échéant, à quelle hauteur 

(cf. infra consid. 4.2). 

4.1 À l’issue de son grief, la recourante souligne que, selon la 

jurisprudence, s’il s’avère que le chargé d’enquête a été nommé en 

l’absence de tout soupçon raisonnable de l’existence d’une irrégularité, les 

frais de celui-ci doivent en principe être supportés par la FINMA. 

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4.1.1 À titre de mesure visant le rétablissement de l’ordre légal susceptible 

d’être prise pour remédier aux irrégularités constatées (art. 31 LFINMA), la 

FINMA peut, en vertu de l’art. 36 al. 1 LFINMA, charger un spécialiste 

indépendant (chargé d’enquête) d’effectuer une enquête dans 

l’établissement d’un assujetti pour élucider un fait relevant de la 

surveillance ou pour mettre en œuvre les mesures de surveillance qu’elle 

a ordonnées. Les frais occasionnés par l’engagement d’un chargé 

d’enquête sont à la charge de l’assujetti. À la demande de la FINMA, celui-

ci verse une avance de frais (art. 36 al. 4 LFINMA). Comme pour les frais 

de procédure de la FINMA (cf. infra consid. 5), les coûts générés par 

l’intervention du chargé d’enquête doivent être supportés par l’assujetti 

même si le soupçon initial devait ne pas être confirmé (cf. arrêt du TAF 

B-6737/2014 du 17 février 2016 consid. 7.1 et les réf. cit.). La FINMA a le 

droit et le devoir de vérifier le bien-fondé des honoraires et de les censurer 

s’ils s’avèrent excessifs (cf. arrêt du TF 2A.119/2002 du 11 décembre 2002 

consid. 3.1.1). S’il devait néanmoins s’avérer que le chargé d’enquête a 

été nommé en l’absence de tout soupçon raisonnable de l’existence d’une 

irrégularité, les frais de celui-ci devront en principe être supportés par la 

FINMA (cf. arrêts du TAF B-4559/2018 consid. 2 ; B-422/2015 du 

8 décembre 2015 consid. 3.3.2). 

4.1.2 En l’espèce, il convient d’emblée de rappeler que l’existence 

d’indices de possibles violations du droit suffisant à justifier la nomination 

d’un chargé d’enquête a déjà été confirmée par le tribunal de céans. En 

conséquence, imposer à la recourante la prise en charge des frais de 

l’enquête ne s’avère en son principe pas critiquable. On relèvera 

néanmoins encore que la décision dont est recours, rendue sur la base du 

rapport subséquent du chargé d’enquête, ne constitue pas une décision de 

classement, contrairement à la situation prévalant dans l’arrêt du 

TAF B-422/2015 précité sur lequel se fonde également la recourante ; des 

mesures y ont bien été prononcées à son encontre – contre lesquelles elle 

n’a d’ailleurs pas recouru – de sorte qu’il y a lieu d’admettre que le soupçon 

initial s’est vu, à tout le moins en partie, confirmé. 

4.1.3 Sur le vu de ce qui précède, force est de constater que l’autorité 

inférieure était légitimée à imposer à la recourante la prise en charge des 

frais de l’enquête menée par le chargé d’enquête. Dans ces circonstances, 

rien ne justifie de les mettre entièrement à la charge de la Confédération 

comme requis par la recourante dans sa conclusion principale. Celle-ci doit 

dès lors être rejetée. Reste à examiner si leur montant respecte les 

principes applicables. 

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4.2 À titre subsidiaire, la recourante conclut qu’à supposer que les frais du 

chargé d’enquête ne soient pas tous mis à charge de la Confédération, ils 

soient réduits à 15'000 francs, voire que l’affaire soit renvoyée à la FINMA 

pour nouvel examen desdits frais. Présentant les dispositions applicables 

en matière de frais et émoluments ainsi que la jurisprudence concernant 

les principes de la couverture des frais et de l’équivalence, la recourante 

considère que les frais du chargé d’enquête ne sont ni justifiés ni 

proportionnés. Elle relève, sur la base des diverses notes d’honoraires du 

chargé d’enquête que ce dernier a passé un total de 251 heures et 

25 minutes sur l’enquête la concernant – alors qu’elle se présente comme 

une petite organisation avec à peine (…) mandats – pour finalement 

rédiger un rapport de 32 pages. Elle estime que le temps total investi par 

le chargé d’enquête dans la procédure est manifestement disproportionné, 

excessif et tout à fait injustifié. Mentionnant divers postes de facturation 

selon elle particulièrement exagérés, elle souligne qu’en additionnant tous 

ceux faisant état de la rédaction du rapport, il aura fallu au minimum 

76 heures et 30 minutes uniquement pour la rédaction du rapport de 

32 pages, soit plus de 8 heures par page. Selon elle, les principes 

d’équivalence et de proportionnalité ne sont pas remplis ; l’art. 8 al. 3 Oém-

FINMA n’est pas non plus respecté. 

4.2.1 On l’a dit (cf. supra consid. 4.1.1), en vertu de l’art. 36 al. 4 LFINMA, 

les frais occasionnés par l’engagement d’un chargé d’enquête sont à la 

charge de l’assujetti. Les frais sont répartis en application du principe de 

l’utilisateur payeur ou du principe de celui qui succombe. En d’autres 

termes, celui qui a donné motif à enquête ou qui aurait probablement été 

débouté dans une procédure supporte les frais de cette dernière (cf. arrêt 

du TAF B-7272/2018 du 12 mars 2020 consid. 5.1 ; voir aussi le Rapport 

explicatif du 6 mars 2008 concernant l’Ordonnance sur les émoluments de 

la FINMA, p. 4). Les principes d’équivalence et de couverture des coûts 

(cf. infra consid. 5.1) ne trouvent application que de manière indirecte en 

ce qui concerne les frais du chargé d’enquête dans la mesure où la FINMA, 

qui est tenue de respecter le principe de la proportionnalité, se doit de 

veiller à une exécution du mandat à des coûts adéquats ; d’ailleurs, parmi 

les exigences posées à la bonne exécution d’un mandat, la FINMA – qui 

contrôle les décomptes intermédiaires et approuve le compte final – 

indique que les factures doivent être proportionnées (cf. arrêt du TAF 

B-7409/2016 du 3 avril 2018 consid. 5.2.1). Elles doivent également se 

révéler justifiées par les circonstances (cf. ANDRÉ TERLINDEN, Der Unter-

suchungsbeauftragte der FINMA als Instrument des Finanzmarkt-

enforcements, 2010, p. 349). La FINMA a le droit et le devoir de vérifier le 

bien-fondé des honoraires et de les censurer s’ils s’avèrent excessifs 

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(cf. supra consid. 4.1.1). Ce contrôle présuppose la remise par le chargé 

d’enquête de décomptes détaillés comprenant des informations suffisantes 

sur la date et la nature des actes d’enquête entrepris de même que sur la 

personne y ayant procédé, les montants facturés ainsi que les frais et 

dépenses (cf. TERLINDEN, op. cit., p. 349). En outre, il convient de souligner 

que le nombre d’heures consacrées à un rapport ne se mesure pas au 

nombre de pages qu’il contient mais à sa substance (cf. arrêt 2A.119/2002 

consid. 3.2.2) et au travail nécessaire afin de rassembler les informations 

pertinentes (cf. arrêt B-7409/2016 consid. 5.2.2). 

4.2.2 En l’espèce, il convient de relever, à titre préliminaire, que la 

recourante ne s’en prend pas à l’étendue du mandat confié au chargé 

d’enquête telle que délimitée par l’autorité inférieure dans le dispositif de la 

décision provisionnelle du 5 juillet 2018. On rappellera d’ailleurs que le 

bien-fondé de sa nomination ainsi que son caractère proportionné ont déjà 

été confirmés par le tribunal de céans par arrêt du 30 janvier 2019. La 

recourante ne se prévaut pas non plus du fait que certaines tâches 

spécifiques exécutées par le chargé d’enquête selon les décomptes 

produits auraient été inutiles ou superflues ou, même, s’avéreraient 

fictives. Rien n’indique d’ailleurs que ce serait le cas. À l’exception de 

positions spécifiques des décomptes du chargé d’enquête signalées à titre 

d’exemples qui seront examinées ci-après, la recourante s’en prend aux 

frais de ce dernier de manière globale ; elle se borne en effet à affirmer à 

plusieurs reprises – sans toutefois étayer ses propos – qu’ils se 

révéleraient manifestement injustifiés, excessifs ou disproportionnés en 

particulier en rapport avec la durée des tâches exécutées. Or, il faut en 

premier lieu relever que le chargé d’enquête a respecté les tarifs horaires 

fixés par l’autorité inférieure, dans le dispositif de la décision provisionnelle, 

soit (hors TVA) 450 francs pour le responsable de mandat (A._______), 

300 francs pour les collaborateurs qualifiés et 160 francs pour le 

secrétariat. La recourante ne le conteste au demeurant pas. Par ailleurs, 

lesdits décomptes présentés à l’autorité inférieure comportent des 

indications précises sur la durée et la nature des tâches accomplies ainsi 

que sur les personnes les ayant exécutées. Ils s’avèrent dès lors 

conformes aux prescriptions y relatives, permettant le contrôle requis de 

l’autorité inférieure. S’agissant plus précisément de la durée des travaux 

du chargé d’enquête critiquée par la recourante, il convient de relever tout 

d’abord que le nombre de pages du rapport du 4 juin 2019 n’est pas décisif 

pour juger si la durée de sa rédaction se révèle excessive ou non ; seuls le 

sont sa substance ainsi que le travail nécessaire à rassembler les 

informations pertinentes. Ce rapport, dont le préambule rappelle les 

objectifs visés tels que prévus par la décision provisionnelle de nomination 

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du 5 juillet 2018, traite de questions relativement complexes et étendues 

ayant trait à l’activité de la recourante et du rôle de certains acteurs. Elles 

ont nécessité la collecte d’une abondante documentation, étant rappelé 

que le rapport se trouve accompagné de 107 annexes réparties dans 

cinq classeurs. Cette documentation a, ensuite, dû être triée puis analysée 

de manière détaillée. De plus, il appert que la collaboration de la recourante 

à l’enquête n’a pas été exempte de réticences, ce que celle-ci ne conteste 

d’ailleurs pas. Le chargé d’enquête a ainsi souligné, dans son rapport, 

qu’entre le 5 juillet 2018 et la fin du mois de mars 2019, la collaboration a 

été difficile et que l’exécution de son mandat s’est avérée compliquée. Il a 

relevé, à cet égard, l’approche oppositionnelle et réfractaire adoptée par 

les représentants de la recourante à l’encontre de ses demandes dès la 

première entrevue le 16 juillet 2018 puis tout au long des échanges. Il a fait 

état de plusieurs relances ainsi que de l’octroi de délais complémentaires. 

Il a par ailleurs exposé que ces multiples échanges et interactions au cours 

de ces nombreux mois avaient eu pour corollaire d’engendrer des coûts 

importants alors qu’il avait précisément attiré l’attention de la recourante 

sur le fait qu’une bonne collaboration de sa part permettrait au contraire de 

contenir les coûts de l’enquête ; la recourante n’aurait pleinement collaboré 

qu’à partir du début du mois d’avril 2019. Compte tenu de l’ampleur de 

l’enquête à exécuter, du nombre de questions à examiner, du volume de 

données collectées et du comportement de la recourante pendant une 

partie importante de l’enquête, il faut considérer que l’ensembles des 

tâches énumérées dans les décomptes détaillés par le chargé d’enquête, 

en particulier en ce qui concerne leur durée, ainsi que les montants 

correspondants apparaissent comme proportionnés.  

La recourante critique spécifiquement le temps nécessité par certaines 

tâches particulières. Il s’agit tout d’abord de la création de tableaux Excel 

sur une durée supérieure à 10 heures et qui a représenté un montant 

avoisinant 3'000 francs. La recourante n’étaye toutefois aucunement ses 

propos ; elle n’explique en particulier pas pour quels motifs elle estime que 

cette durée s’avérerait excessive. Ensuite, son grief porte sur la 

préparation d’une intervention sur place ainsi que l’intervention elle-même 

en date du 2 avril 2019 pour une durée de 10 heures et 30 minutes, 

facturées 6'150 francs ; elle se plaint également de la durée d’une nouvelle 

intervention le lendemain, soit le 3 avril 2019, pour un échantillonnage 

d’une durée de 3 heures et 15 minutes, facturé 1'950 francs. Compte tenu 

des préparatifs nécessaires au bon déroulement de l’intervention étalée 

sur deux jours ainsi que de la collaboration défaillante de la recourante 

jusqu’à la fin du mois de mars 2019, cette durée n’apparaît pourtant pas 

excessive. La recourante condamne en outre la facturation d’un 

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paragraphe concernant Y._______ en page 32 du rapport dont la rédaction 

aurait duré 4 heures et 10 minutes pour un montant de 1'251 francs alors 

qu’il ne s’étend même pas sur une demi-page. Or, on relèvera que ce 

paragraphe figure en toute fin du rapport du chargé d’enquête dans la 

partie relative à son appréciation générale reposant sur l’ensemble des 

constats présents dans les pages précédentes ainsi que sur l’ensemble 

des pièces à sa disposition. Aussi, la recourante oublie que ce paragraphe 

est lié au chapitre 3.3.2 figurant aux pages 7 à 9 du rapport. Quoi qu’il en 

soit, la longueur des différents passages se révèle de toute façon sans 

importance. Seule entre en ligne de compte leur substance. À cet égard, il 

appert que le rapport du chargé d’enquête devait spécifiquement établir si 

et, cas échéant, dans quelle mesure et à quel titre Y._______ était impliqué 

dans la marche des affaires de la recourante et quel était son rôle exact. Il 

ne s’agit donc pas d’une question secondaire. Le rapport expose d’ailleurs 

avec précision ce rôle en référence à de nombreuses pièces. Dans ces 

circonstances, on ne saurait reprocher au chargé d’enquête d’avoir 

consacré trop de temps à la rédaction des parties correspondantes de son 

rapport. Enfin, la recourante critique le fait que la rédaction du rapport ait 

nécessité, selon l’addition de tous les postes correspondants, au minimum 

76 heures et 30 minutes pour un rapport de 32 pages, soulignant que cela 

équivaut à une durée supérieure à 8 heures par page sans prendre en 

compte l’analyse des pièces. À cet égard, on rappellera que la longueur du 

rapport du chargé d’enquête importe peu. Le nombre d’heures facturées 

ne semble au contraire pas exagéré compte tenu de la nature du dossier, 

du nombre de pièces le composant ainsi que de l’ampleur des points à 

traiter. La recourante ne prétend au demeurant pas que la rédaction de ce 

rapport fût chose aisée ou qu’il manquât de substance. 

4.2.3 Sur le vu de ce qui précède, force est de constater que rien ne permet 

de retenir que la durée des travaux du chargé d’enquête et, partant, le 

montant de ses frais se révéleraient disproportionnés. Les reproches 

vagues formulés par la recourante – qui se borne en substance à critiquer 

la durée des travaux accomplis sans étayer ses propos – ne s’avèrent pas 

de nature à modifier cette appréciation. Partant, l’autorité inférieure n’a pas 

violé le droit fédéral en acceptant la note de frais du chargé d’enquête et 

en faisant supporter à la recourante la totalité de ces coûts. Par 

conséquent, ses conclusions subsidiaires y relatives doivent être rejetées. 

5.  

S’agissant des frais de l’autorité inférieure, la recourante ne conteste pas 

qu’un émolument modeste puisse être mis à sa charge. Elle considère 

toutefois que le montant de 60'000 francs n’a plus le caractère d’un 

B-6421/2019 

Page 12 

émolument. Elle note que les taux horaires des différents collaborateurs de 

l’autorité inférieure s’élèvent à 250 francs ou 315 francs sans explication. 

Elle présente également des exemples démontrant, selon elle, qu’une 

partie de son activité était disproportionnée. Elle indique tout d’abord que 

les divers collaborateurs ont « étudié » et « examiné » son dossier pendant 

près de 80 heures à intervalles presque réguliers et rapprochés. Elle relève 

également que, les 24 et 27 juin 2019, deux collaborateurs ont passé 

5 heures chacun à examiner le dossier. Elle souligne par ailleurs qu’en 

additionnant tous les postes liés à la rédaction de la décision entreprise, 

celle-ci a duré une centaine d’heures pour 28 pages dont le contenu 

reprend pour l’essentiel le rapport du chargé d’enquête ; plusieurs 

paragraphes de la décision n’auraient qu’un caractère général et 

comporteraient des extraits standards de modèles de décision ; la 

rédaction de la décision correspondrait à plus de 3 heures et 30 minutes 

par page. La recourante note en outre que, le 30 octobre 2018, un 

collaborateur de l’autorité inférieure a travaillé une seule et unique fois 

durant 4 heures et 75 minutes (sic) sur le dossier, s’interrogeant sur l’utilité 

de ses travaux. Enfin, elle relève que, le 4 mars 2019, une heure a été 

consacrée à des réflexions « sur les prochaines démarches mandat CE », 

précédées par une « étude de dossier » d’une heure. Elle conclut de ces 

exemples que les tâches accomplies par l’autorité inférieure ne 

nécessitaient pas autant d’heures de travail ; constatant enfin que 

certaines activités correspondent à des activités du chargé d’enquête, elle 

y voit une double facturation. 

5.1 L’art. 46a de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement 

et de l’administration (LOGA, RS 172.010) constitue la base légale 

générale à la perception d’émoluments pour les décisions et autres 

prestations de l’administration fédérale ; l’ordonnance générale du 

8 septembre 2004 sur les émoluments (OGEmol, RS 172.041.1) en définit 

les principes. S’agissant de la FINMA, l’art. 15 al. 1, 1ère phrase, LFINMA 

prescrit que cette autorité perçoit des émoluments pour chaque procédure 

de surveillance et pour les prestations qu’elle fournit. S’appuyant sur la 

disposition précitée, la norme de délégation prévue à l’art. 55 LFINMA ainsi 

que l’art. 46a LOGA, le Conseil fédéral a précisé les principes régissant la 

perception de ces émoluments dans l’ordonnance sur les émoluments et 

les taxes de la FINMA du 15 octobre 2008 (Oém-FINMA, RS 956.122). 

Cette dernière prévoit que, dans la mesure du possible, la FINMA impute 

ses coûts directement à l’un de ses domaines de surveillance et que les 

coûts imputés à un domaine de surveillance sont en premier lieu couverts 

par les émoluments perçus dans ce domaine de surveillance (art. 3 al. 1 et 

4 al. 1 Oém-FINMA). Est tenue de payer des émoluments toute personne 

B-6421/2019 

Page 13 

qui provoque une décision ou provoque une procédure de surveillance qui 

ne débouche pas sur une décision ou qui est classée ou sollicite une 

prestation de la FINMA (art. 5 al. 1 let. a à c Oém-FINMA). Le calcul des 

émoluments se fonde sur les tarifs fixés dans l’annexe (art. 8 al. 1 Oém-

FINMA). La FINMA fixe les émoluments à payer dans le respect des tarifs-

cadres arrêtés dans l’annexe, en fonction du temps moyen consacré à une 

tâche de même nature et de l’importance de l’affaire pour la personne 

assujettie (art. 8 al. 2 Oém-FINMA). Pour les décisions, les procédures de 

surveillance et les prestations pour lesquelles aucun tarif n’est fixé dans 

l’annexe, l’émolument est calculé en fonction du temps consacré et de 

l’importance de l’affaire pour la personne assujettie (art. 8 al. 3 Oém-

FINMA) ; le tarif horaire retenu pour les émoluments varie de 100 francs à 

500 francs selon la fonction occupée au sein de la FINMA par les 

personnes chargées de l’affaire et l’importance de l’affaire pour la personne 

assujettie (art. 8 al. 4 Oém-FINMA). En tant que contributions causales, les 

émoluments de la FINMA doivent respecter les principes de couverture des 

coûts et d’équivalence. 

Selon le principe de couverture des coûts, le produit global des 

contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble 

des coûts engendrés par la subdivision concernée de l’administration 

(cf. ATF 139 III 334 consid. 3.2.3 ; 135 I 130 consid. 2). L’art. 15 al. 1 

LFINMA prévoit expressément que le financement de la FINMA est 

constitué des émoluments et des taxes de surveillance. En conséquence, 

l’art. 8 al. 1 Oém-FINMA retient un haut degré de couverture des coûts. 

Dès lors que l’autorité inférieure fonde la fixation des émoluments qu’elle 

perçoit sur le temps effectivement consacré, clairement délimité et 

objectivement nécessaire à ses collaborateurs pour le traitement d’un cas 

particulier et que rien n’indique que l’émolument dépasse ses propres 

charges, il faut reconnaître que le principe de couverture des coûts n’est 

pas violé (cf. arrêt B-7409/2016 consid. 5.3.2). 

Le principe de l’équivalence prévoit que le montant de la contribution 

exigée d’une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur 

objective de la prestation qui lui est fournie (rapport d’équivalence 

individuelle) (cf. ATF 139 III 334 consid. 3.2.2 ; 135 I 130 consid. 2). La 

valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit 

à son coût par rapport à l’ensemble des dépenses de l’activité 

administrative en cause (cf. ATF 118 Ib 349 consid. 5 ; 109 Ib 308 

consid. 5b ; arrêt du TAF B-5087/2010 du 1er mars 2011 consid. 4.2.1). 

Pour que le principe de l’équivalence soit respecté, il faut que l’émolument 

soit raisonnablement proportionné à la prestation de l’administration, ce qui 

B-6421/2019 

Page 14 

n’exclut cependant pas une certaine schématisation. Il n’est pas 

nécessaire que, dans chaque cas, l’émolument corresponde exactement 

au coût de l’opération administrative (cf. ATF 139 III 334 consid. 3.2.4 ; 

128 I 46 consid. 4a). Les émoluments doivent toutefois être établis selon 

des critères objectifs et s’abstenir de créer des différences que ne 

justifieraient pas des motifs pertinents. Le taux de l’émolument ne doit pas, 

en particulier, empêcher ou rendre difficile à l’excès l’utilisation de certaines 

institutions (cf. ATF 106 Ia 241 consid. 3b ; 106 Ia 249 consid. 3a). 

5.2 En l’espèce, il sied de relever tout d’abord que l’art. 5 al. 1 let. b Oém-

FINMA auquel se réfère la recourante, applicable lorsque la procédure de 

surveillance ne débouche pas sur une décision mais se voit classée n’est 

pas pertinente dès lors que la présente procédure n’a précisément pas été 

classée ; elle a au contraire conduit au prononcé de diverses mesures qui 

ne sont pas contestées dans le cadre de la présente procédure. En outre, 

il appert que l’autorité inférieure a produit un décompte détaillé des tâches 

exécutées, des personnes responsables, de la durée ainsi que du tarif. Il 

apparaît que les tarifs pratiqués restent dans la fourchette prévue à l’art. 8 

al. 4 Oém-FINMA, lequel autorise à tenir notamment compte de la fonction 

des collaborateurs ; ils ne prêtent dès lors pas le flanc à la critique. De plus, 

rien n’indique, à la lecture de ce décompte, que l’émolument prélevé 

excéderait les frais réels de la procédure, le décompte détaillé étant même 

de 8’155.55 francs plus élevé que les frais de procédure mis à la charge 

de la recourante. D’ailleurs, les doutes exprimés de manière vague et 

générale par la recourante quant au caractère excessif et non justifié de la 

durée des travaux de l’autorité inférieure ne permettent pas de conclure 

qu’elle se serait vu imposer la prise en charge de frais fictifs ou relatifs à 

des travaux inutiles ou superflus en violation de l’art. 8 Oém-FINMA. Il faut 

au contraire considérer que les frais occasionnés par l’étude du dossier 

ainsi que la rédaction de la décision attaquée apparaissent comme 

nécessaires au regard de l’ampleur de la cause et des questions qu’elle 

soulevait. De plus, il convient de rappeler que le nombre de pages de la 

décision entreprise n’est pas pertinent (cf. supra consid. 4.2.1). Le fait 

qu’elle reprenne en grande partie le rapport du chargé d’enquête ne se 

révèle pas davantage déterminant. En effet, la constatation des faits et leur 

appréciation juridique incombe exclusivement à la FINMA (cf. ATF 137 II 

284 consid. 4.2.7 ; 130 II 351 consid. 3.3.2 et les réf. cit.) quand bien même 

elle mandate un chargé d’enquête pour la seconder dans cette tâche. 

Partant, elle ne saurait se référer au rapport sans en avoir minutieusement 

vérifié le contenu, ce qui peut, en toute logique et selon la nature de 

l’affaire, occasionner un travail conséquent. La recourante critique en outre 

une double facturation ; elle ne mentionne toutefois pas les postes 

B-6421/2019 

Page 15 

concernés dans les décomptes. Nonobstant, on notera qu’une 

collaboration étroite entre l’autorité inférieure et le chargé d’enquête 

s’avérait évidemment logique et nécessaire. Il découle de ces éléments 

que, dès lors que l’autorité inférieure fonde la fixation des émoluments 

qu’elle perçoit sur le temps effectivement consacré, clairement délimité et 

objectivement nécessaire à ses collaborateurs pour le traitement d’un cas 

particulier et que rien n’indique que l’émolument dépasse ses propres 

charges, il faut reconnaître que le principe de couverture des coûts n’est 

pas violé. De plus, le principe de l’équivalence se trouve respecté par 

l’effort déployé de manière justifiée par la FINMA pour le traitement de cette 

affaire. Les critiques non étayées formulées par la recourante ne sont pas 

de nature à conduire à une autre conclusion. 

5.3 Attendu que les frais de procédure de la FINMA ne contreviennent pas 

aux principes précités de couverture des coûts et d’équivalence, la 

conclusion de la recourante tendant à la réduction de ces frais à un 

montant de 10'000 francs doit être rejetée. 

6.  

Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que la 

décision entreprise ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès 

ou un abus du pouvoir d’appréciation. Elle ne relève pas non plus d’une 

constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n’est pas 

inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté.  

7.  

Les frais de procédure comprenant l’émolument judiciaire et les débours 

sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 

al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). L’émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur 

litigieuse, de l’ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de 

procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 

1ère phrase FITAF). 

En l’espèce, la recourante a succombé dans l’ensemble de ses 

conclusions. En conséquence, les frais de procédure, lesquels s’élèvent à 

4'500 francs, doivent être intégralement mis à sa charge. Ils seront 

compensés par l’avance de frais de 4'500 francs versée par la recourante 

le 9 janvier 2020 dès l’entrée en force du présent arrêt. 

B-6421/2019 

Page 16 

Vu l’issue de la procédure, la recourante n’a pas droit à des dépens 

(art. 64 PA). 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure, d’un montant de 4'500 francs, sont mis à la charge 

de la recourante. Ce montant sera compensé par l’avance de frais déjà 

versée du même montant dès l’entrée en force du présent arrêt. 

3.  

Il n’est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (acte judiciaire) ; 

– à l’autorité inférieure (n° de réf. […] ; acte judiciaire). 

 

L’indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

 

Le président du collège : La greffière : 

  

Jean-Luc Baechler Fabienne Masson 

 

 

 

 

B-6421/2019 

Page 17 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 

délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier 

jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l’attention de ce dernier, à La 

Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse 

(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, 

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. 

La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu’ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 

LTF). 

 

Expédition :