# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** df114288-fc6f-59ae-b863-588f5e050b0c
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-11-10
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 4. Kammer 10.11.2006 R 2005 107
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_004_R-2005-107_2006-11-10.pdf

## Full Text

R 05 107
4a Camera 

SENTENZA
del 10 novembre 2006

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente revisione pianificazione locale …

1. In base alla pianificazione locale del 6 settembre 1981, il quartiere “…”, situato 

su un ripido pendio lungo la sponda destra della … sul territorio del Comune 

di …, si trovava in zona residenziale estensiva. Secondo il piano generale di 

urbanizzazione, la zona in questione era allacciata da due percorsi pedonali. 

In seguito la parte inferiore dell’area è stata resa accessibile tramite una 

strada ripida e stretta, con una pendenza fino al 30%, mentre l’accesso alle 

particelle superiori è restato limitato al percorso pedonale.

Il 24 giugno 2001, i cittadini del Comune di … hanno approvato la revisione 

della pianificazione locale, nel cui contesto l’area in oggetto è stata 

nuovamente inserita in zona residenziale (R2). Il piano generale di 

urbanizzazione prevedeva l’allacciamento della zona tramite la strada di 

quartiere no. 18 “…” nonché in virtù di due percorsi pedonali.

2. In data 13 luglio 2001, …, proprietari delle particelle no. 988 e 989, …, 

proprietaria della particella no. 1283, …, proprietarie della particella no. 2006, 

e …, proprietario della particella no. 1276, hanno inoltrato al Governo del 

Cantone dei Grigioni un tempestivo gravame contro il decreto popolare di 

revisione della pianificazione locale chiedendo, in sostanza, la soppressione 

della strada di quartiere no. 18 o, alternativamente, il rinvio degli atti al comune 

convenuto al fine di nuova decisione in merito al tracciato della strada, 

rispettivamente alla problematica dell’allacciamento viario del quartiere. 

Detti interessati hanno contestato la struttura viaria in oggetto sia nell’ottica 

delle caratteristiche tecniche che in quella della sua funzione di allacciamento 

delle singole particelle che non sarebbe stata adempita. 

Dal punto di vista formale il gravame ha pure evidenziato la presunta lesione 

delle norme sulla ricusa da parte di funzionari coinvolti nella procedura di 

revisione della pianificazione.

3. a) Dopo aver concesso alle parti interessate la possibilità di inoltrare la propria 

presa di posizione nel merito e dopo avere esperito un sopralluogo, il 

Governo, con decisione del 1 ottobre 2002, ha sospeso la procedura invitando 

contestualmente il comune a riesaminare la problematica dell’allacciamento 

del quartiere in questione e quindi a vagliare approfonditamente possibili 

alternative, in particolare nell’ottica del vaglio degli interessi contrapposti, 

dell’analisi dei costi in relazione ai vantaggi e delle premesse per la 

concessione del permesso di dissodamento. In data 27 luglio 2004, il comune 

ha inoltrato al Governo una perizia dal titolo “Confronto delle varianti di 

accesso veicolare alla località …”, stesa dallo studio … SA, chiedendo 

contestualmente di dar seguito alla procedura. 

b) Il 18 aprile 2005, i ricorrenti hanno inoltrato la loro presa di posizione in 

relazione alla perizia dello studio … SA chiedendo di rinviare la stessa al 

comune convenuto per completazione e valutazione dei dati in contraddittorio. 

Nell’ambito di tale presa di posizione, i ricorrenti hanno nuovamente sollevato 

la problematica dell’obbligo di ricusa, a loro parere disatteso da talune 

persone investite di mansioni ufficiali nell’ambito della procedura di revisione 

della pianificazione locale. Inoltre, il municipio avrebbe omesso di concedere 

ai ricorrenti stessi la possibilità di esprimersi sulla perizia prima di trasmettere 

la stessa al Governo cantonale.  Si sarebbe altresì omesso di chiedere una 

decisione preliminare all'autorità competente sulla questione del 

dissodamento, tralasciando così il necessario coordinamento delle varie 

componenti procedurali e presentando al Governo un carteggio incompleto. I 

ricorrenti hanno inoltre analizzato le singole varianti lamentando come, in 

effetti, la perizia costituisse un alibi e perseguisse unicamente lo scopo di 

avvallare la conformità della strada prevista.

4. Tramite decisione del 29 agosto 2005, comunicata il 5 settembre seguente, il 

Governo ha respinto il gravame di …, di … e di … (…, pendente lite, si erano 

ritirate in seguito all’alienazione del loro fondo), approvando di conseguenza 

il piano generale di urbanizzazione anche in relazione alla strada no. 18.

Nell’ottica formale, il Governo ha, anzitutto, concluso come al municipale …, 

al presidente della Commissione di pianificazione … e al membro della stessa 

commissione … non potesse essere rimproverata la lesione dell’obbligo di 

ricusa in quanto la loro funzione non avrebbe avuto presupposti di carattere 

decisionale e quindi non sarebbe stata atta ad influenzare l’esito della 

revisione della pianificazione locale.

Il comune, inviando direttamente al Governo la relazione dello studio … SA 

senza consultare preventivamente i ricorrenti e quindi senza concedere loro 

la possibilità di esprimersi sulla valutazione delle varianti, non avrebbe leso il 

diritto di essere sentiti degli stessi che avrebbero invece avuto la facoltà di 

prendere posizione in merito alla perizia in preludio all’emanazione della 

decisione governativa. 

Dopo aver concluso come la realizzazione di una strada d’allacciamento per 

le particelle del quartiere site in zona edilizia ricadesse fra gli obblighi di 

urbanizzazione del comune stesso che dovrebbe garantire alle zone edificabili 

un accesso stradale per quanto tecnicamente possibile e finanziariamente 

sostenibile, il Governo si è espresso sulle varianti valutate dallo studio 

incaricato dal comune riconoscendo allo stesso di aver ottemperato a quanto 

previsto dalla decisione di sospensione della procedura del 1 ottobre 2002. 

L’autorità cantonale è quindi giunta alla conclusione della fattibilità di 

ambedue le varianti principali esaminate. In tal senso la variante no. 1, che 

prevede l’accesso dal basso, sarebbe caratterizzata da un percorso stradale 

più breve, a tutto vantaggio degli utenti. Il Governo, vista la fattibilità di 

ambedue le varianti, ha quindi rinviato al margine di apprezzamento nelle 

pratiche di pianificazione goduto, ai sensi dell’art. 2 cpv. 3 della legge federale 

sulla pianificazione del territorio (LPT), dalle autorità locali che, nel caso 

specifico, permetterebbe al comune di scegliere autonomamente la variante 

preferita. 

5. Tramite tempestivo ricorso del 27 settembre 2005, …, … e … hanno 

impugnato la decisione del Governo davanti al Tribunale amministrativo 

chiedendo, in via principale, lo stralcio definitivo della strada di quartiere no. 

18 dal piano di urbanizzazione comunale e, in via subordinata, la cassazione 

della decisione stessa e il rinvio degli atti all’autorità locale ai fini di nuovi 

accertamenti e decisione. 

I ricorrenti evidenziano come tutti i proprietari della zona interessata dalla 

prevista strada, ad eccezione di …, avrebbero manifestato la propria 

opposizione alla struttura viaria sottoscrivendo un documento presentato sia 

al comune che al Governo. Anzitutto, sarebbe stato violato l’obbligo generale 

di coordinamento nell’ambito della complessa procedura in quanto la perizia 

dello studio … SA non sarebbe stata, a livello comunale, sottoposta agli 

interessati. Inoltre, il municipio avrebbe omesso, in preludio all’inoltro della 

perizia al Governo, di chiarire la problematica legata al dissodamento del 

bosco. Tramite tale agire l’autorità comunale avrebbe altresì leso il diritto di 

essere sentiti degli interessati non permettendo loro di contestare le 

conclusioni del perito e, soprattutto, di esprimersi sui criteri di ponderazione 

degli interessi.  

Nel caso in giudizio ci si troverebbe pure confrontati con una palese violazione 

delle norme sulla ricusa previste dall’art. 11 dello statuto comunale (StC), ai 

sensi del quale un membro dell’autorità comunale dovrebbe ricusarsi nelle 

discussioni, deliberazioni e votazioni se egli stesso, il suo coniuge, i suoi 

congiunti e parenti fino al grado stabilito dall’art. 10 vi hanno un interesse 

personale immediato. Tale norma sarebbe applicabile nei confronti di tutte le 

autorità comunali. …, padre di …, proprietario di una particella inclusa nel 

quartiere, avrebbe caldeggiato la realizzazione della strada no. 18. In tale 

contesto …, presidente della Commissione edilizia, avrebbe preso 

attivamente parte alle discussioni relative alla struttura viaria in questione. 

Inoltre, l’ing. …, membro della Commissione di pianificazione, avrebbe 

eseguito, su incarico della commissione stessa presieduta da …, lo studio di 

fattibilità, dal punto di vista ingegneristico, della strada. La stessa persona 

avrebbe, in seguito, partecipato alle sedute che hanno condotto 

all’inserimento di detta strada nel piano generale di urbanizzazione. Anche il 

municipale … avrebbe partecipato alle sedute e alle delibere relative alla 

revisione della pianificazione, malgrado dipendente dello studio di ingegneria 

…, incaricato della verifica tecnica in relazione alla realizzazione della strada 

no. 18. Secondo i ricorrenti sarebbe lapalissiano che detto municipale, 

impiegato con mansioni dirigenziali dello studio di ingegneria che ha accertato 

la fattibilità della strada in questione, avesse avuto un interesse concreto, 

diretto, personale ed immediato alla decisione nel merito. 

Il comune, basandosi, senza ulteriori accertamenti, sulla relazione dello studio 

… SA, avrebbe omesso di effettuare la ponderazione sulla compatibilità della 

strada con le norme federali e cantonali a tutela del bosco, lasciando così 

aperte le problematiche dell’ammissibilità del dissodamento e della 

compatibilità dell’opera con la tutela del paesaggio. Lo stesso Governo, non 

effettuando alcuna verifica nel merito, avrebbe omesso di valutare una 

importante premessa per l’approvazione della pianificazione, quale quella 

della compatibilità dell’opera con la protezione della natura e del paesaggio. 

La strada no. 18 non costituirebbe la soluzione adeguata all’urbanizzazione 

della zona di “…” in quanto, come avvallato dall’opposizione di tutti i 

proprietari, ad eccezione di …, detta struttura viaria, di fatto, servirebbe 

unicamente ad allacciare la proprietà di quest’ultimo che, fra l’altro, godrebbe 

di soluzioni alternative meno onerose per l’urbanizzazione dei suoi fondi. Già 

in precedenza le caratteristiche morfologiche del luogo avrebbero indotto il 

comune a rinunciare all’allacciamento delle singole particelle prevedendo la 

realizzazione di un ampio parcheggio a valle delle stesse. Alla luce di detta 

fattispecie, ponderando i vari interessi contrapposti, prevarrebbe la soluzione 

di una totale rinuncia alla realizzazione della struttura viaria.

La prevista strada no. 18 non sarebbe inoltre conforme alle premesse 

tecniche per una simile opera di allacciamento viario, sia a causa 

dell’eccessiva pendenza (fino al 25%) sia della situazione di latente pericolo 

che si creerebbe sul luogo d’imbocco, ad angolo retto, con la via esistente 

caratterizzata da una pendenza del 30%. Nella propria ponderazione degli 

interessi il Governo avrebbe quindi completamente omesso di valutare la 

situazione di pericolo che si creerebbe realizzando una strada dalle 

caratteristiche tecniche risultanti dagli atti. 

I ricorrenti concludono considerando come la decisione impugnata 

contravvenga a quanto disposto dall’art. 3 cpv. 1 e 2 della legge sulla 

pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni (LPTC) che impone a chi è 

investito di compiti pianificatori di tutelare al meglio gli interessi privati e 

pubblici degni di protezione e di soppesarli reciprocamente. Nel merito, sia il 

comune che il Governo non avrebbero optato per la soluzione migliore, sia 

nell’ottica del perseguimento dello scopo che in quella finanziaria e, a maggior 

ragione, in quella della tutela dei proprietari coinvolti.

6. Tramite la presa di posizione del 19 ottobre 2005, il Governo propone di 

respingere il ricorso rimandando principalmente alla motivazione della 

decisione impugnata. L’autorità cantonale convenuta respinge inoltre l’accusa 

di violazione dell’obbligo di coordinamento della procedura in relazione al 

permesso di dissodamento. Il piano generale di urbanizzazione, approvato 

nell’ambito della revisione della pianificazione locale, non sarebbe parificabile 

a un progetto viario in quanto la strada prevista potrebbe, nell’ambito della 

realizzazione, divergere sensibilmente dal piano generale con conseguenti 

ripercussioni sulla superficie da dissodare. Di conseguenza, la domanda di 

dissodamento sarebbe proponibile solo in presenza di un progetto stradale 

concreto. In ogni caso, il competente ufficio forestale interpellato avrebbe 

prospettato il rilascio di tale autorizzazione al momento opportuno.

Il diritto di essere sentiti dei proprietari risulterebbe altresì salvaguardato dalla 

possibilità di prendere posizione sulla perizia dello studio … SA concessa loro 

dal Governo prima dell’emanazione della decisione in giudizio.

7. Nella propria presa di posizione del 31 ottobre 2005 il comune convenuto 

propone di respingere integralmente il ricorso. Contrariamente a quanto 

sostenuto dai ricorrenti, la strada no. 18 sarebbe avversata solo da una parte 

dei proprietari fondiari della zona. L’inoltro della perizia dello studio … SA al 

Governo, senza previe esposizione pubblica e consultazione degli interessati, 

non costituirebbe una lesione del diritto di essere sentiti degli stessi in quanto 

tale referto tecnico non potrebbe essere considerato né un piano di 

utilizzazione né uno strumento pianificatorio ai sensi dell’art. 37 LPTC, 

soggetti ad esposizione pubblica. La possibilità di presa di posizione concessa 

ai ricorrenti dal Governo prima dell’emanazione della decisione avrebbe, in 

ogni caso, permesso agli stessi di esporre in modo esaustivo i propri 

argomenti. 

Neppure le norme sulla ricusa risulterebbero lese. In base al principio 

costituzionale della parità di trattamento, tutti i membri di un’autorità sarebbero 

sottoposti all’obbligo di ricusa quando la scelta che devono operare potrebbe 

collidere con i loro interessi personali. Tale principio, concretizzato nell’art. 23 

cpv. 1 della legge cantonale sui comuni e nell’art. 11 StC, prevederebbe, 

quale condizione assoluta, l’esistenza di un interesse personale immediato. 

In sostanza, la decisione influenzabile da un membro dell’autorità pubblica 

dovrebbe implicare per lo stesso il conseguimento di un vantaggio materiale 

o l’eliminazione di un pregiudizio. Alla luce di tale normativa, l’attività di …, 

padre di …, dell’ing. … e di …, pur tenendo conto dei ruoli ricoperti da dette 

persone nell’ambito della procedura di pianificazione, non sarebbe stata 

caratterizzata dalla possibilità di perseguire un interesse personale 

immediato.

Il comune respinge il rimprovero di non avere effettuato tutti i necessari 

accertamenti e di non avere quindi vagliato la situazione e le possibili varianti 

in modo approfondito, giungendo alla conclusione del prevalere degli interessi 

a sostegno della realizzazione della strada no. 18 così come prevista. La 

rinuncia alla realizzazione della struttura viaria implicherebbe, di fatto e di 

diritto, la mancata urbanizzazione delle particelle edificabili site nella zona 

interessata, collidendo quindi con le disposizioni urbanistiche del diritto 

federale che imporrebbero ai comuni l’allacciamento dei fondi edificabili. Di 

conseguenza, dovendo realizzare tale allacciamento, non sarebbe 

legalmente ammissibile lo stralcio della strada no. 18 senza una soluzione 

alternativa. Proprio vagliando tutte le alternative possibili nonché tenendo 

conto degli interessi alla tutela del paesaggio e degli interessi privati dei singoli 

proprietari, la strada no. 18 si sarebbe rivelata quale opera meglio conforme 

allo scopo perseguito. Le caratteristiche tecniche di tale strada sarebbero 

imposte dalle peculiarità morfologiche della zona e costituirebbero un 

compromesso sostenibile sia nell’ottica dei costi che in quella della sicurezza 

viaria.

8. a) Nella replica presentata il 5 dicembre 2005 i ricorrenti ribadiscono, in 

sostanza, gli argomenti presentati tramite lo scritto di ricorso, sottolineando e 

precisando le precedenti contestazioni. In conclusione, lamentando la 

lacunosità della perizia dello studio … SA nonché la mancata ponderazione 

da parte del comune e del Governo di elementi essenziali quali, fra l’altro, gli 

interessi pubblici e privati e la sicurezza viaria in relazione a tutte le possibili 

varianti, i ricorrenti hanno proposto al Tribunale amministrativo di 

commissionare una perizia giudiziaria.

b) Il 21 dicembre 2005, il Governo ha ribadito il petito presentato con la presa di 

posizione rinviando agli argomenti della stessa e precisando di non essere 

intenzionato, nell’ottica della ponderazione degli interessi ritenuta esaustiva, 

a recedere dalla propria decisione.

c) Pure il comune convenuto, nella propria duplica del 16 gennaio 2006, ha 

approfondito gli argomenti oggetto della presa di posizione, opponendosi alla 

perizia giudiziaria chiesta dai ricorrenti in quanto la situazione di fatto sarebbe 

stata sufficientemente documentata e il quesito da risolvere non dipenderebbe 

da nuovi accertamenti bensì unicamente da una ponderazione degli interessi 

sulla base della fattispecie accertata.

9. Tramite decisione procedurale del 7 febbraio 2006, il Giudice istruttore del 

Tribunale amministrativo ha comunicato alle parti in causa l’accoglimento 

della richiesta di perizia tecnico-giudiziaria, proponendo il nominativo di uno 

specialista e concedendo alle stesse la possibilità di esprimersi in merito alla 

scelta della persona e di formulare i relativi quesiti peritali.

In seguito alla presentazione dei quesiti peritali da parte degli interessati, 

tramite decisione del 20 marzo 2006, la Presidenza del Tribunale 

amministrativo ha conferito all’ing. … il mandato di allestire una perizia 

giudiziaria rispondendo ai quesiti dettagliatamente elencati nella decisione 

stessa.

In data 30 maggio 2006, il perito giudiziario ha presentato al Tribunale 

amministrativo la propria perizia tecnica. Anzitutto, il professionista ha 

sottoposto a verifica le varianti oggetto di esame e comparazione da parte 

dello studio … SA, cioè la variante 1, costituita dalla prevista strada no. 18 

con allacciamento del quartiere dal basso, e la variante 2 con allacciamento 

del quartiere  da monte, passando per ... Infine, il perito espone una soluzione 

alternativa, a suo parere, degna di considerazione, costituita da una terza 

soluzione. 

Per quanto concerne la variante 1, il perito evidenzia ben sei punti conflittuali. 
Il raccordo fra la via esistente, con una pendenza pari al 30%, e la strada no. 

18, così come previsto dal progetto di massima del giugno 1999, sarebbe 

praticamente irrealizzabile a causa di ben tre motivi quali la visibilità 

ostacolata dal muro a monte, i necessari radicali interventi per permettere 

l’imbocco e la pendenza trasversale in prossimità dell’intersezione fra le due 

strade che sarebbe troppo elevata e quindi non permetterebbe la 

realizzazione dell’opera senza causare un forte pericolo di slittamento laterale 

dei veicoli. Il tornante, ubicato a ca. 20 metri dallo sbocco della nuova strada 

d’accesso, non sarebbe tecnicamente conforme per cui, al fine di permettere 

la viabilità di tale curva a livello di strada di quartiere, sarebbe necessario 

ridurne la pendenza longitudinale con conseguente ripercussione in relazione 

alla pendenza della parte diritta della strada.

Il tracciato orizzontale della parte media della strada sarebbe stato elaborato 

in modo molto rudimentale e non terrebbe quindi conto delle caratteristiche 

morfologiche della zona, omettendo altresì di perseguire il fine di contenere il 

più possibile i muri di sostegno a monte e a valle della struttura viaria. Strade 

caratterizzate da una pendenza quali quella in giudizio andrebbero progettate 

in modo da evitare tornanti e curve strette, così da non ostacolare una corretta 

visibilità. Inoltre, simili strutture dovrebbero essere dotate di piazzole di 

scambio a intervalli regolari. Il raccordo della diramazione della strada di 

quartiere presso la progressiva 140, caratterizzato da una pendenza del 25%, 

risulterebbe estremamente ripido. Considerando un raggio di raccordo 

verticale appropriato, la strada in questione raggiungerebbe una pendenza 

ancora maggiore. Malgrado l’ottimizzazione del tracciato, il paesaggio, 

attualmente intatto, subirebbe massicci interventi a causa dei muri di sostegno 

necessari.

In relazione alla variante 1bis, costituita dal prolungamento del tratto stradale 
oggetto della variante 1, il perito ritiene gli accertamenti effettuati dal comune 

e dallo studio tecnico incaricato quali insufficienti e, riferendosi al sopralluogo 

esperito, constata la propria impossibilità di valutazione oggettiva tenendo 

particolarmente conto del terreno ripido e di conseguenza insidioso.

In merito alla variante 2 e alla relativa documentazione presentata dallo 
studio … SA, il perito giudiziario lamenta la mancanza di un progetto di 

massima e, basandosi sui propri riscontri, considera il tragitto quale scomodo 

e dispendioso a causa della notevole distanza fra la strada principale e il 

quartiere da urbanizzare. In ogni caso, tale variante sarebbe tecnicamente 

realizzabile premessa la costruzione dei necessari muri di sostegno che, 

contrariamente a quelli previsti per la variante 1, sarebbero in buona parte 

mimetizzati dalla vegetazione.

Il perito giudiziario conclude come, considerando gli aspetti economici, di 

viabilità e, probabilmente, anche ecologici, il quartiere "…" andrebbe 

urbanizzato tramite una strada, possibilmente breve e diretta, proveniente dal 

basso, come nel caso della variante 1. Per una valutazione esaustiva i dati a 

disposizione sarebbero però carenti. In particolare per la variante 1, quale 

presunta miglior soluzione, mancherebbero diverse indicazioni essenziali per 

l'accertamento della fattibilità. In tale contesto dovrebbero essere esaminate 

e risolte le diverse situazioni conflittuali esposte.

Infine, il perito propone l'esame di una ulteriore variante stradale lungo il 

tracciato della via carraia esistente. Nell'ottica di tale soluzione, 

probabilmente, la strada di quartiere potrebbe essere progettata garantendo 

una visualità sufficiente, con delle curve a raggi più ampi e con diverse piazze 

di scambio, perseguendo una pendenza più o meno costante del 20-21%.

10. a) Nella presa di posizione del 2 ottobre 2006 al riguardo della perizia giudiziaria, 

i ricorrenti, rifacendosi alle varie situazioni conflittuali evidenziate dal perito, 

condividono pienamente le conclusioni dello stesso sulla carenza delle 

necessarie verifiche per l'accertamento della fattibilità del progetto di 

realizzazione della strada no. 18. In particolare, onde garantire l'agibilità 

confacente della struttura viaria tramite gli accorgimenti ventilati dal perito, 

sarebbe necessaria una sottrazione di terreno edificabile di gran lunga 

maggiore a quella risultante dal progetto in giudizio con conseguente sensibile 

incremento dei costi di realizzazione dell'opera. In relazione alla variante 2 la 

perizia giudiziaria confuterebbe sostanzialmente la valutazione dello studio … 

SA in particolare riferimento all'impatto ambientale. Nel caso 

dell'accoglimento del ricorso e del rinvio degli atti al comune al fine di nuova 

decisione, l'autorità locale, ovviamente, dovrebbe vagliare pure l'ulteriore 

variante proposta dal perito giudiziario. I ricorrenti invocano, infine, viste 

l'urbanizzazione esistente e le difficoltà tecniche in ogni caso connesse alla 

realizzazione dell'allacciamento, lo stralcio definitivo della strada no. 18.

b) Nella presa di posizione del 26 agosto 2006 il Governo evidenzia come pure 

il perito giudiziario abbia giudicato la variante 1 migliore della variante 2. Per 

quanto concerne la nuova variante proposta dal perito il Governo rinvia alle 

considerazioni del comune che meglio conoscerebbe la situazione locale.

c) Nella propria presa di posizione del 2 ottobre 2006 il comune giudica la perizia 

giudiziaria quale incompleta e non conforme alle richieste formulate. Di 

conseguenza, il perito dovrebbe essere sollecitato a completare il proprio 

studio effettuando i rilievi necessari delle quote, così da poter rispondere 

esaustivamente ai quesiti posti. Contestualmente, il perito dovrebbe chiarire 

la fattibilità della ulteriore variante da lui proposta.

Considerando in diritto:

1. Il 1. gennaio 2007 è entrata in vigore la nuova legge sulla giustizia 

amministrativa (LGA). Giusta la disposizione transitoria di cui all’art. 85 cpv. 2 

LGA, le procedure pendenti al momento dell’entrata in vigore della presente 

legge vengono portate a termine dinanzi alla rispettiva istanza secondo il 

diritto precedente. Conseguentemente alle presenti vertenze vengono ancora 

applicate le disposizioni della legge sul tribunale amministrativo (LTA).

2. a) Ai sensi dell’art. 52 LTA, è legittimato al ricorso chiunque risulti colpito dalla 

decisione contestata e goda di un interesse tutelabile alla sua abrogazione o 

modifica. La legittimazione al ricorso descritta dall’art. 52 LTA corrisponde 

testualmente ai parametri di legittimazione previsti dall’art. 103 lett. a OG. 

Onde uniformare i requisiti di legittimazione al ricorso a livello cantonale con 

quelli a livello federale, il Tribunale amministrativo, dopo diversi aggiornamenti 

della propria prassi, tramite la decisione R 03 69, ripresa in PTA 2003 no. 34, 

ha stabilito come l’art. 52 LTA debba essere interpretato in modo unitario in 

tutti i campi di pertinenza della Corte amministrativa. 

La revisione della prassi riguarda l’interpretazione della norma per la quale 

gode del requisito di tutelabile non solo l’interesse garantito da una 

disposizione legale bensì pure un mero interesse di fatto all’abrogazione o 

modifica della decisione impugnata. In tal senso, come premesso, si 

persegue, a prescindere da eventuali disposizioni speciali, una prassi unitaria 

per l’accertamento della legittimazione al ricorso. Di conseguenza, l’art. 52 

LTA viene interpretato alla stessa stregua dell’art. 103 lett. a OG e della 

relativa giurisprudenza. Un’interpretazione della legittimazione al ricorso sulla 

base dei parametri applicabili per il diritto federale appare, a maggior ragione, 

appropriata, tenendo conto che, in molteplici pratiche, la normativa 

procedurale cantonale deve, in ogni caso, garantire delle premesse ricorsuali 

pari a quelle del diritto federale, qualora una decisione possa essere 

impugnata tramite i rimedi legali ordinari davanti al Tribunale federale (art. 98a 

OG, DTF 122 II 132, 121 II 74). 

b) In base alla prassi precedentemente descritta, la legittimazione al ricorso, ai 

sensi dell’art. 52 LTA, viene riconosciuta quando il cittadino, colpito da una 

decisione, comprova un interesse, anche se meramente di fatto, 

all’abrogazione o modifica della disposizione stessa. In ogni caso, 

l’interessato deve sempre ancora essere toccato dalla decisione in maniera 

tale da rendere concreto l’interesse al giudizio nel merito della pratica. Detto 

interesse deve rivestire intensità tale da poter essere giudicato quale 

personale e quindi superiore a quello della collettività. Colui che intende 

impugnare una decisione amministrativa deve quindi dimostrare che, nel caso 

della mancata abrogazione o modifica della stessa, egli sarebbe soggetto a 

degli effettivi svantaggi. Di conseguenza, detto interesse, e contrario, implica 

la salvaguardia di una situazione di fatto a vantaggio del ricorrente, 

perseguibile tramite la contestazione ricorsuale di un cambiamento che 

comporterebbe degli svantaggi materiali o ideali (DTF 122 II 369, 121 II 361, 

120 Ib 487). Tale prassi permette quindi di differenziare il ricorso di diritto 

amministrativo dal gravame popolare che continua ad essere inammissibile.  

Inoltre, l’interesse, di regola, deve essere attuale, con la conseguenza che la 

decisione giudiziaria deve risultare atta ad incidere sulla situazione legale o di 

fatto del ricorrente, così da evitare delle pratiche dal mero carattere 

accademico volte unicamente a chiarire una situazione legale astratta (DTF 

120 Ib 308). 

Secondo la costante prassi, spetta al ricorrente motivare al Tribunale la 

propria legittimazione illustrando, a mano della fattispecie concreta, i motivi 

per i quali egli sarebbe colpito in misura maggiore a quella della collettività 

nonché gli svantaggi, legali o di fatto, che comporta nei suoi confronti la 

decisione stessa. 

Quali proprietari di fondi siti nell'area edificabile, la cui urbanizzazione è 

prevista tramite la strada no. 18, i ricorrenti godono indubbiamente della 

legittimazione al ricorso ai sensi dell'art. 52 LTA.

3. Come giustamente considerato dal Governo, il piano generale di 

urbanizzazione costituisce un piano particolareggiato ai sensi della legge 

federale sulla pianificazione del territorio (LPT; DTF 111 Ib pag. 14/15, cons. 

3b). In quanto tale esso configura l'utilizzazione ammessa nei piani delle zone 

disciplinando, fra l'altro, l'accesso stradale in maniera vincolante. Tale 

strumento urbanistico funge da base per i progetti esecutivi di urbanizzazione 

che sfociano quindi nella realizzazione materiale delle strade previste.

Di conseguenza, il piano generale di urbanizzazione è soggetto alle 

disposizioni sulla protezione giuridica sancite dall'art. 33 LPT che prevedono 

il riesame completo da parte di almeno una istanza cantonale. Nel Cantone 

dei Grigioni tale prima istanza di gravame, ai sensi dell'art. 37a  cpv. 1 vLPTC, 

è rappresentata dal Governo che giudica con pieno potere cognitivo (art. 37a 

cpv. 2 vLPTC; oggi art. 102 LPTC dell’11 maggio 2004, entrata in vigore il 1. 

novembre 2005).

Il Tribunale amministrativo, statuendo su una decisione di gravame ad esso 

deferita, agisce come una seconda istanza cantonale la cui cognizione è 

quella sancita dall'art. 53 LTA (PTA 1999 no. 44 e 1996 no. 42, DTA 640/96 

e per la conformità di tale cognizione all'art. 6 cifra 1 della Convenzione 

Europea dei Diritti dell'Uomo cfr. Herzog, Art. 6 EMRK und die kantonale 

Verwaltungsrechtspflege, pag. 368 e riferimenti, DTF 119 Ia 95 cons. 5, 117 

Ia 501 cons. 2c-f e 115 Ia 190 cons. 4). Il potere d'esame del Tribunale 

amministrativo si limita perciò ad un controllo di diritto, ossia a giudicare se 

l'autorità abbia fatto un uso eccessivo o illecito del proprio potere discrezionale 

(cfr. Herzog, op. cit. pag. 370). Poiché nei Grigioni la pianificazione locale è di 

competenza dei comuni (vedi art. 10 LPT in concomitanza con l'art. 4 cpv. 1 

vLPTC rispettivamente oggi art. 3 LPTC), questi godono di una certa libertà 

di apprezzamento nel disciplinare l'utilizzazione del territorio comunale e al 

Tribunale amministrativo non è concesso sostituire il proprio apprezzamento 

a quello dell'autorità comunale. La prova che l'autorità abbia adottato una 

soluzione opportuna basta per confermare la decisione, anche se l'autorità di 

ricorso, tra le varie soluzioni possibili, nel caso concreto, avrebbe operato una 

scelta diversa. D'altro canto, una correzione in questa sede è possibile, non 

solo se la soluzione adottata è insostenibile, bensì anche quando gli interessi 

sovracomunali della pianificazione lascino apparire la scelta operata come 

poco opportuna o gli scopi e i principi della pianificazione non siano stati 

debitamente presi in considerazione o vengano addirittura contraddetti.

4. a) Ai sensi dell'art. 19 cpv. 2 LPT, il compito di urbanizzare il proprio territorio 

ricade principalmente sui comuni. Fra i compiti di urbanizzazione ricade pure 

quello di garantire alle zone edificabili un confacente collegamento stradale.

Tale principio può essere derogato qualora la realizzazione della struttura 

viaria non sia tecnicamente possibile oppure quando i costi connessi alla 

stessa siano sproporzionati al cospetto dei vantaggi conseguibili. In simili 

eventualità il comune, onde ottemperare al proprio compito d'urbanizzazione, 

deve vagliare le possibili soluzioni alternative per rendere accessibili al meglio 

gli insediamenti. Fermo restando il vaglio degli interessi pubblici e privati 

contrapposti, l'opposizione dei proprietari della zona interessata non esonera 

il comune dai propri compiti urbanistici imposti dal diritto pubblico.

b) In effetti, l'insediamento di "…", abbarbicato sul fianco della montagna lungo 

la sponda destra della …, è caratterizzato da una marcata pendenza a 

malapena mitigata dai terrazzamenti tipici della zona alpina. Proprio a causa 

di tale peculiarità, di cui una delegazione del Tribunale amministrativo ha 

avuto modo di prendere atto in occasione di un sopralluogo esperito nel 

contesto di una precedente pratica (cfr. STA R 04 29), risulta estremamente 

difficoltoso garantire l'allacciamento stradale alle particelle edificabili e agli 

edifici dell'agglomerato. Tale difficoltà trova riscontro nella circostanza per la 

quale pure taluni edifici esistenti da anni non possono ritenersi allacciati 

secondo i crismi delle necessità attuali. Infatti, le uniche strutture di 

collegamento esistenti sono costituite dai passaggi pedonali e da una strada 

con una pendenza che raggiunge il 30%.

Alla luce di tale situazione bisogna perciò concludere che il comune, 

nell'ambito della procedura di revisione della pianificazione locale, abbia 

ottemperato ai propri compiti urbanistici, perseguendo un allacciamento 

confacente per il quartiere "…" e trovandosi quindi confrontato con le difficoltà 

tecniche riassunte nella fattispecie. 

c) Nell'ambito della pratica di gravame contro la strada no. 18, il Governo, tramite 

decisione del 1 ottobre 2002, ha sospeso la procedura accertando come non 

esistessero i presupposti per un esame esaustivo sulla conformità della 

struttura viaria e quindi ha rinviato gli atti al comune sollecitandolo a 

esaminare in modo approfondito la soluzione dell'allacciamento, in modo 

particolare studiando e paragonando le possibili alternative nell'ottica del 

vaglio degli interessi contrapposti, dell'analisi dei prezzi in relazione ai 

vantaggi ecc.. 

Le conclusioni della perizia dello studio … SA, sulle quali il Governo ha basato 

la decisione del 28 agosto 2005, sono state contestate dai ricorrenti in sede 

di Tribunale amministrativo, in particolare riferimento alla ponderazione degli 

interessi pubblici e privati, alla protezione del luogo e ai necessari permessi 

di dissodamento, alla tutela del paesaggio e alla sicurezza stradale. Alla luce 

delle dettagliate censure dei ricorrenti, preso atto delle componenti 

specialistiche della pratica e quindi dando seguito ad una specifica richiesta 

di carattere procedurale formulata dai ricorrenti stessi, il Tribunale 

amministrativo ha ritenuto opportuno commissionare una perizia giudiziaria 

nel cui contesto le parti in causa hanno formulato i propri quesiti.

Come risulta dagli atti, il perito incaricato dal Tribunale ha riscontrato nel 

progetto di massima relativo alla strada no. 18 ben sei situazioni altamente 

conflittuali senza proposte di soluzione plausibili. Detto perito ha concluso 

come, a causa della carenza dei dati e dei rilievi necessari, non fosse possibile 

valutare con cognizione di causa la variante migliore. In particolare relazione 

alla variante 1, costituita dalla strada no. 18, mancherebbero elementi 

essenziali per stabilirne la fattibilità.

Infine, il perito ha descritto sommariamente una terza variante, a suo parere 

degna d'esame, proponendone lo studio di fattibilità. 

Come precedentemente illustrato, il Governo è tenuto a giudicare i gravami 

contro la pianificazione comunale con piena cognizione d'esame.

Da parte sua, il Tribunale amministrativo, quale seconda istanza cantonale di 

ricorso, è vincolato alla cognizione d'esame statuita dall'art. 53 LTA, che 

implica il giudizio su ogni violazione di diritto, compreso l'uso eccessivo o 

illecito del potere discrezionale.

Nel caso in questione, come risulta dalla perizia giudiziaria, per quanto 

concerne la strada di quartiere, il comune non si è limitato ad adottare, 

nell'ambito di un corretto uso del proprio potere discrezionale, una soluzione 

d'allacciamento possibile prediligendo la stessa ad altre varianti, bensì  ha 

inserito nel piano generale di urbanizzazione una strada senza averne 

accertato con sicurezza la fattibilità tecnica e, in ogni caso, senza avere 

ponderato l'impatto ambientale e l'aspetto finanziario, nell'ottica degli 

accorgimenti edilizi che si renderebbero necessari per la realizzazione 

dell'opera su un terreno estremamente difficoltoso. Alla luce di tale situazione, 

la decisione pianificatoria del comune appare arbitraria in quanto collide con i 

citati principi della procedura di urbanizzazione. La mancanza di accertamenti 

e rilievi tecnici da parte del comune, come accertato dal perito giudiziario, non 

solo impedisce di valutare la fattibilità, i costi e l'effettivo impatto ambientale 

della strada no. 18, bensì  esclude pure la possibilità di un confronto con le 

possibili varianti che, a propria volta, non sono state oggetto di 

un'elaborazione sufficiente.

Per i motivi addotti, il decreto comunale d'approvazione della nuova 

pianificazione del 24 giugno 2001, limitatamente alla strada no. 18, e la 

conseguente decisione del Governo del 29 agosto 2005 devono essere 

annullati e gli atti rinviati al comune convenuto al fine di nuovo studio 

dell'allacciamento del quartiere in questione tenendo conto delle premesse e 

delle conclusioni della perizia giudiziaria.

5. Preso atto che il ricorso deve essere accolto nel citato senso per motivi di 

ordine materiale e che gli atti vengono rinviati al comune al fine di nuovo ed 

esaustivo esame dell'urbanizzazione, specificatamente dell'allacciamento 

viario del quartiere in questione, si rende superfluo il giudizio sulle ulteriori 

contestazioni ricorsuali di carattere formale, in particolare sulla problematica 

della ricusa sollevata nei confronti del Presidente della Commissione edilizia, 

di un membro della Commissione di pianificazione e di un municipale. In via 

abbondanziale giova però considerare, all'attenzione dell'autorità comunale 

nel proseguio della pratica, che la prassi sulla ricusa nell'ambito della 

procedura di revisione della pianificazione è stata recentemente approfondita 

da una sentenza del Tribunale Federale. Secondo la suprema Corte federale, 

la ricusa di un membro della Commissione di pianificazione o del Consiglio 

comunale, considerate autorità amministrative, è retta dal diritto cantonale e 

dai principi sanciti dagli art. 29 cpv. 1 e 8 cpv. 1 della Costituzione Federale 

(CF). In tale contesto, la garanzia costituzionale derivante dall'art. 30 cpv. 1 

CF non può essere invocata indiscriminatamente nei confronti di autorità non 

investite di mansioni giudiziarie. Bisogna invece tenere conto delle 

particolarità del caso specifico e dei compiti svolti dall'autorità in questione. Il 

Tribunale Federale, giudicando un caso analogo a quello in giudizio, 

caratterizzato dalla problematica dell'azzonamento di una particella 

appartenente al suocero del presidente della Commissione di pianificazione, 

premettendo l'applicazione delle norme sulla ricusa anche in relazione agli atti 

preparatori precedenti la decisione formale, ha stabilito che, qualora l'agire 

del funzionario lasci trasparire la parvenza oggettiva del perseguimento di 

interessi di parte, deve essere riconosciuta la lesione del dovere di ricusa. 

Diversa appare la situazione quando il presidente o un membro dell'autorità 

investita della gestione della procedura di pianificazione, come pure i loro 

congiunti, possiedono proprietà fondiarie nel perimetro interessato dalla 

procedura, ma la destinazione pianificatoria di detti fondi appare indiscussa e 

incontestata. In tale evenienza, venendo meno la palese collisione di interessi, 

non si impone la ricusa degli interessati. In caso contrario, a maggior ragione 

viste le dimensioni di gran parte dei comuni grigionesi e la scarsità di persone 

disposte a svolgere mansioni pubbliche, si correrebbe il serio pericolo di 

paralizzare gli esecutivi locali e le loro commissioni (cfr. su tutta la 

problematica la DTF citata in ZBL 12/2005, pag. 634 seg.).

6. Visto l'esito del ricorso le spese procedurali vengono poste a carico del 

comune convenuto, il quale dovrà altresì rifondere ai ricorrenti, avvalsisi del 

patrocinio di un avvocato, un'equa somma a titolo di ripetibili (art. 75 LTA).

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è accolto con conseguente annullamento della decisione comunale 

del 24 giugno 2001, limitatamente alla strada di quartiere no. 18 “…” del piano 

generale di urbanizzazione traffico 1:2000 e della rispettiva decisione su 

gravame nonché di approvazione del Governo del 29 agosto 2005. Gli atti 

sono trasmessi al comune al fine di nuova decisione ai sensi dei considerandi 

del presente giudizio.

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 4'000.00

- i costi delle perizia giudiziaria di fr. 7'878.70

- e le spese di cancelleria di fr. 524.00

totale fr. 12'402.70

il cui importo sarà versato dal Comune di … entro trenta giorni dalla notifica 

della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei 

Grigioni, Coira.

3. Il Comune di … è tenuto a versare ai ricorrenti …, … e …, l'importo 

complessivo di fr. 3’000.-- (IVA inclusa) a titolo di ripetibili.

L’interposto ricorso al Tribunale federale è stato dichiarato inammissibile 

(1P.118/2007).