# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** be2dbba0-73a4-5ab4-a89c-4b8ff851a523
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-02-28
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 28.02.2022 602 2021 27
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2021-27_2022-02-28.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2021 27
602 2021 33

Arrêt du 28 février 2022

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties 1. A.________, recourant, représenté par Me Jean-Michel Brahier, 
avocat, (602 2021 27)

2. B.________, recourant, (602 2021 33)

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée,

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée,

C.________ et D.________, intimés, représentés par Me David 
Ecoffey, avocat 

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 16 février 2021 et 1er mars 2021 contre les décisions du 
15 décembre 2020 et du 20 janvier 2021

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considérant en fait

A. Par publication dans la Feuille officielle (FO), D.________ et C.________ ont mis à l'enquête 
publique une demande de permis de construire pour la rénovation du bâtiment existant et la 
transformation de la grange en bâtiment d'habitation, ainsi que pour l'implantation d'une sonde 
géothermique et l'installation d'une pompe à chaleur, sur l'article eee du Registre foncier (RF) de la 
Commune de F.________, situé en zone agricole selon le plan d'aménagement local (PAL). Il est 
prévu d'installer trois appartements dans la ferme et un appartement dans la grange. Le bâtiment 
d'habitation est protégé selon le PAL en catégorie 2, respectivement 3 selon le PAL en cours de 
révision. La grange est recensée en valeur C selon l'ancien et le nouveau PAL. 

B. Le 16 août 2019, A.________, propriétaire de l'article ggg RF attenant à la parcelle où doit 
s'implanter le projet, a interjeté opposition. 

Le 17 septembre 2019, le conseil communal a émis un préavis de synthèse favorable au projet, sur 
la base des préavis des services communaux, et a donné son accord à un effet anticipé positif des 
plans.

À l'exception du Service de l'environnement (SEn), les services consultés ont préavisé 
favorablement le projet. Le Service des biens culturels (SBC) a donné un préavis favorable avec 
conditions le 28 octobre 2019.

Après que le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a informé les requérants qu'il 
envisageait de rendre un préavis défavorable à l'attention de la Direction de l'aménagement du 
territoire, de l'environnement et des constructions (actuellement Direction du développement 
territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement; ci-après: DIME), les propriétaires 
ont produit des documents supplémentaires. Le 29 janvier 2020, le SEn a émis un nouvel avis 
favorable avec conditions. Le 3 avril 2020, le SBC a émis un préavis complémentaire favorable avec 
conditions.

Le 15 avril 2020, les requérants ont été informés par le SeCA qu'il comptait, une fois encore, 
préaviser défavorablement leur projet et ceux-ci ont produit des plans modifiés. 

Le 9 juin 2020, le SBC a confirmé son préavis favorable du 3 avril 2020, avec conditions, sur la base 
de la détermination des requérants et des plans modifiés. 

C. Le 15 décembre 2020, la DIME a délivré une autorisation spéciale. Elle a considéré que le 
projet respectait les conditions de l'art. 24d al. 2 et 3 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du 
territoire (LAT; RS 700) s'agissant de la rénovation et la transformation d'un bâtiment protégé et que 
les distances aux limites n'étaient pas applicables en dehors de la zone à bâtir.

D. Le 16 décembre 2020, le SeCA a émis un préavis de synthèse favorable et a donné son accord 
à un effet anticipé positif des plans.

Par décision du 20 janvier 2021, le Préfet du district de la Veveyse a délivré le permis de construire 
sollicité, sous réserve du droit des tiers – en particulier relevant du droit privé – ainsi que de 
l'observation stricte des plans et des conditions des préavis communaux et cantonaux. 

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Par décision du même jour, le préfet a rejeté l'opposition du propriétaire de la parcelle voisine. Se 
fondant sur les préavis des services, il a constaté qu'au vu de la mise sous protection des bâtiments 
concernés, faisant partie d'un ensemble protégé, une transformation en habitation de la grange 
notamment, permet d'éviter qu'ils ne tombent de tomber en ruine. Selon lui, la perte de l'un d'eux 
aurait pour effet de diminuer la valeur du secteur protégé. Il a ajouté que l'aspect extérieur et la 
structure architecturale du bâtiment – qui n'a plus de vocation agricole – allaient demeurer pour 
l'essentiel inchangés. Le préfet a retenu que le projet respectait également les prescriptions 
applicables en ce qui concerne les ouvertures et matériaux et qu'il n'était pas soumis aux règles 
quant à la distance du fonds voisin.

E. Recours du propriétaire voisin (602 2021 27)

E.a. Par mémoire du 16 février 2021, l'opposant débouté a interjeté recours auprès du Tribunal 
cantonal concluant – sous suite de frais et dépens – à l'annulation du permis de construire.

Il soulève que le projet portant sur la maison d'habitation prévoit de créer six ouvertures nouvelles 
dans la façade Sud-Ouest et d'y ajouter un balcon, ce qui consiste en une violation de l'annexe 3 du 
règlement communal d'urbanisme (RCU) qui prescrit, pour des bâtiments protégés, la conservation 
de l'ordonnance des ouvertures, les dimensions de celles-ci, leurs proportions ainsi que la proportion 
entre les pleins et les vides. Les conditions pour permettre exceptionnellement la création de 
nouvelles ouvertures ne sont selon lui pas satisfaites en l'espèce. Il souligne que le projet défigurerait 
la maison dans son ensemble. Il relève que la façade d'origine était recouverte de tavillons en bois 
et soutient qu'on ne saurait les remplacer par des lanes. De l'avis du recourant, il faut considérer 
encore que le balcon, dont la profondeur exacte ne ressortirait pas des plans, ne respecte pas la 
distance à la limite de fonds qui est de 4 mètres au minimum. Il critique que des plans mis à l'enquête 
ont été modifiés au cours de la procédure, violant son droit être entendu.

Il requiert en outre que soit prononcée une interdiction d'exécution des travaux par mesures 
provisionnelle et provisionnelle urgente.

E.b. Le 18 février 2021, le Juge délégué à l'instruction a informé les parties que l'exécution du 
permis était interdite en raison de l'effet suspensif accordé par la loi au recours contre une 
autorisation spéciale. 

E.c. Le 31 mars 2021, la commune confirme son accord avec le projet. 

Dans ses observations du 19 avril 2021, la préfecture précise que tous les plans ont été mis à 
l'enquête et que, partant, le droit d'être entendu du recourant a été respecté. Pour le surplus, elle 
renvoie à sa décision et renonce à formuler d'autres observations.

Les intimés se sont déterminés le 9 juin 2021 et concluent au rejet du recours. Renvoyant au fait 
que le recourant n'habite pas le bâtiment dont il est propriétaire, ils mettent en doute qu'il puisse 
recourir contre le permis de construire. Par ailleurs, ils lui reprochent d'exercer une activité de 
menuiserie sans autorisation et d'avoir procédé à des travaux non autorisés. Ils soulignent en plus 
qu'il ne s'agit pas que de rétablir la façade sud-ouest à l'identique de ce qui existait au moment de 
la construction du bâtiment – laquelle n'existe du reste plus aujourd'hui – et les éventuels éléments 
décoratifs des façades mais, selon l'annexe 3 du RCU, de conserver leur caractère. En particulier, 
selon eux, et sur la base du préavis du service auquel il faut se tenir, les nouvelles ouvertures 
s'intègrent harmonieusement. Ils relèvent que, s'il fallait appliquer les règles sur les distances aux 
bâtiments concernés – ce qu'ils contestent –, ceux-ci devraient être considérés comme s'insérant 

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manifestement dans le contexte d'un ordre contigu. Ils demandent qu'il ne soit pas accordé l'effet 
suspensif au recours respectivement que celui-ci soit retiré, cas échéant des sûretés devront être 
fixées. 

Dans sa détermination du 6 juillet 2021, la DIME conclut au rejet du recours. Renvoyant à la 
motivation de sa décision du 15 décembre 2020, elle confirme que le projet est conforme aux 
exigences patrimoniales requises en vue du maintien et de la préservation de la substance et des 
caractéristiques historiques des bâtiments, notamment en ce qui concerne les ouvertures des 
fenêtres. Par ailleurs, elle affirme derechef qu'en ce qui concerne la distance du balcon prévu envers 
la parcelle voisine, la règlementation de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement 
du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) et du règlement fribourgeois du 1er décembre 
2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 
710.11) relative aux distances ne s'applique pas en zone agricole.

Le 14 octobre 2021, le recourant conteste la présentation des faits des constructeurs, notamment 
en ce qui concerne la prétendue illégalité de l'activité exercée par lui-même et des constructions 
implantées sur sa propre parcelle. 

Dans leur détermination spontanée du 2 novembre 2021, les intimés maintiennent leurs conclusions 
en insistant à nouveau sur les prétendues violations par le recourant des dispositions de la LAT et 
de la LATeC. Ils peinent sérieusement à voir l'intérêt qu'aurait le recourant à invoquer comme grief 
des violations de dispositions de protection du patrimoine, dès lors qu'il a lui-même entrepris des 
aménagements contraires à ces règles sur son bâtiment. 

Par courrier du 18 novembre 2021, le recourant conteste à nouveau les allégations des intimés. Le 
3 décembre 2021, ces derniers réitèrent qu'à leur avis, le recourant se trouve en infraction avec les 
normes topiques tout en affirmant que leur propre projet les respecte.

Les parties se sont encore déterminées le 20 décembre 2021 et le 6 janvier 2022.

F. Recours de l'Office fédéral du développement territorial (ARE) 602 2021 33

F.a. Par mémoire du 1er mars 2021, l'ARE a également interjeté un recours contre l'autorisation 
spéciale et le permis de construire auprès du Tribunal cantonal, concluant principalement à 
l'annulation de ceux-ci, subsidiairement au renvoi du dossier pour de plus amples instructions dans 
le sens des considérants. 

A l'appui de son recours, l'ARE critique dans un premier temps une constatation erronée des faits 
conduisant à une mauvaise application du droit. Il souligne que, contrairement à ce que laissent 
entendre les autorités, ni le bâtiment d'habitation ni la grange ne se trouvent dans un périmètre de 
l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS). Il relève 
que si le hameau H.________, qui se trouve au sud du lieu-dit I.________, est effectivement 
inventorié à I'ISOS et que le périmètre environnant comprend certains bâtiments, I.________ n'y 
figure pas. Il souligne en outre que la commune a inclus la parcelle eee RF dans un périmètre de 
protection des sites construits sans qu'on puisse déterminer dans le dossier ou les documents du 
PAL accessibles, la valeur et les caractéristiques qui font que ce périmètre construit doive être 
protégé. A cela s'ajoute, selon l'ARE, que des indications sur l'existence du bâtiment d'habitation et 
sur son état au 1er juillet 1972 permettant d’examiner si une rénovation aurait été possible sur la 
base de l'art. 24c al. 2 LAT ne figurent pas au dossier.

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En droit, l'ARE souligne qu'en vertu du principe de la séparation entre territoire constructible et 
territoire non constructible, les bâtiments non habités doivent en principe demeurer non habités afin 
d'éviter d'affecter la zone agricole à des usages urbains en l'absence de motifs convaincants. 
L'autorité fédérale souligne que, selon l'art. 24d al. 2 let. b LAT, un changement complet d'affectation 
n'est possible qu'à condition que la conservation à long terme de la construction jugée digne d'être 
protégée ne puisse être assurée d'une autre manière. Il en résulte selon l'ARE que, lorsqu'un 
bâtiment d'habitation tombe dans le champ d'application de l'art. 24c LAT, les possibilités de 
transformation offertes par cet article et les mesures de conservation qui peuvent être ordonnées au 
propriétaire sont en général suffisantes pour assurer la conservation à long terme de bâtiments 
dignes d'être protégés. En revanche, si l'état de la construction est dégradé au point de ne plus 
permettre une utilisation conforme à sa destination, on peut, selon l'ARE, supposer que la valeur de 
protection élevée exigée par l'art. 24d al. 2 LAT n'avait en réalité jamais été atteinte. A cela s'ajoute 
d'après l'autorité que la substance historique de la construction serait dans la présente occurrence 
modifiée dans une mesure incompatible avec les conditions de l'art. 24d LAT. L'office souligne en 
l'occurrence que seule une petite partie des éléments caractéristiques du bâtiment digne d'être 
protégé subsiste, de sorte que la valeur de protection ne peut pas être considérée comme 
suffisamment élevée pour justifier le projet. Par ailleurs, il estime douteux que l'état de délabrement 
actuel permette encore d'autoriser ce projet.

En ce qui concerne le changement d'affectation de la grange, l'office soutient que la construction ne 
se prête pas à l'utilisation envisagée (art. 24d al. 3 let. a LAT), que le changement d'affectation de 
l'ampleur projetée n'est pas nécessaire à la conservation à long terme du bâtiment (art. 24d al. 2 
let. b LAT) et que le degré de la dignité de protection est trop faible pour justifier qu'une construction 
jusque-là inhabitée soit rendue habitable (art. 24d al. 2 LAT). Enfin, il souligne que des places de 
parc ne peuvent pas être autorisées à l'extérieur à défaut d'une base légale, ce qui vaudrait pour la 
sonde géothermique également. 

F.b. Les 15 et respectivement 17 mars 2021, le préfet et la commune, renvoyant à leurs 
précédentes positions, renoncent à formuler des remarques.

Dans ses observations du 18 juin 2021, la DIME souligne que, dans la pesée des intérêts, celui de 
la conservation du patrimoine permet d'autoriser le projet litigieux et cela même en présence d'un 
bâtiment recensé en valeur C seulement. Renvoyant à la prise de position du SBC, elle est d'avis 
que les bâtiments méritent de tomber dans le champ d'application de l'art. 24d al. 2 LAT. En ce qui 
concerne la grange, elle soutient qu'une transformation en garage, telle que proposée par l'ARE 
pour réduire l'ampleur du changement d'affectation, conduirait à des atteintes plus importantes 
comparées à celles nécessaires pour transformer le bâtiment en habitation.

Le 21 juin 2021, les constructeurs concluent – sous suite de frais et dépens – au rejet du recours. 
Ils relèvent qu'il n'est pas nécessaire que les bâtiments soient recensés à l'ISOS mais qu'il suffit, 
pour justifier l'application de l'art. 24d al. 2 LAT, qu'ils bénéficient d'une mesure de protection dans 
le PAL. Ils soulignent que, s'agissant de données de bases, le fonds du recensement ("valeur et 
caractéristiques") n'a pas à être explicité dans un dossier de permis, de PAZ, de RCU ou sur le site 
internet de la Commune de F.________ mais ressort des avis du service spécialisé ayant conduit à 
la planification locale de sorte que l'ARE ne saurait reprocher une constatation erronée ou lacunaire 
des faits dans le cadre du permis de construire. Les intimés renvoient aux trois préavis successifs 
du SBC qui démontrent l'intérêt patrimonial que présentent ces constructions et l'ensemble qu'elles 
forment pour les autorités cantonales et communales. Ils soulignent en outre que le projet se réalise 

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dans un hameau abritant plusieurs constructions, pour l'essentiel dévolues à l'habitat, qu'il est classé 
comme périmètre de protection des sites construits et que, partant, il ne contribue pas au mitage du 
territoire. Selon les constructeurs, la volumétrie des bâtiments protégés est entièrement maintenue, 
les traits essentiels des constructions sont rétablis à l'identique sous réserve d'amélioration 
esthétique admise par le SBC et les rénovations n'entraînent aucun effet nouveau notable sur 
l'affectation du sol. Ils soutiennent en outre que le fait qu'un bâtiment d'habitation puisse tomber 
dans le champ d'application de l'art. 24c LAT n'exclut pas l'application de l'art. 24d al. 2 LAT si les 
conditions de cette seconde disposition devaient être remplies. Ils contestent de plus qu'on puisse 
déduire que la péjoration de l'état du bâtiment pourrait influencer sa valeur de protection et 
soulignent que les structures porteuses, les sols et le toit du bâtiment d'habitation sont préservés. 
En ce qui concerne la grange, les intimés précisent que le changement d'affectation est le seul 
moyen de préserver ce bâtiment dès lors que seule l'habitation est économiquement rentable, une 
utilisation comme garage telle que proposée par l'ARE n'entrant en outre pas en ligne de compte.

Dans ses contre-observations du 14 octobre 2021, l'ARE se réfère à une jurisprudence récente du 
Tribunal fédéral et souligne que la construction concernée doit encore pouvoir être utilisée 
conformément à sa destination pour permettre l'application de l'art. 24d LAT, condition qui ne serait 
pas satisfaite selon les photographies du dossier. Par ailleurs, le degré de protection n'est selon lui 
pas suffisant pour permettre la réalisation du projet sur la base de l'art. 24d al. 2 LAT.

Dans leur détermination spontanée du 2 novembre 2021, les constructeurs contestent que l'arrêt du 
Tribunal fédéral auquel se réfère la recourante permet de refuser le permis de construire et relèvent 
que chaque situation doit être examinée individuellement. De l'avis des intimés, on devra notamment 
tenir compte du fait que le projet litigieux se situe à proximité de F.________.

G. Les parties ont produit leurs listes de frais les 26 janvier et 9 février 2022.

H. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

Dans la mesure où le recours 602 2021 27 du propriétaire de l'article ggg RF et le recours 602 2021 
33 de l'ARE concernent le même projet de construction, il y a lieu de joindre les deux causes en 
application de l'art. 42 al. 1 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1).

2.

2.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile dans le dossier 602 2021 27 - les recours sont recevables en vertu de l'art. 114 
al. 1 let. a et c CPJA. 

Le recourant, propriétaire d'une parcelle attenante à celle où le projet de construction doit 
s'implanter, a un intérêt digne de protection à interjeter un recours. On ne voit pas pour quelle raison 

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une activité de menuiserie qu'exercerait le recourant sur sa parcelle ou le fait que celui-ci n'habite 
pas dans le bâtiment dont il est propriétaire le priverait de son droit au recours comme le laissent 
entendre les intimés.

S'agissant d'un projet de construction hors zone à bâtir, l'ARE est également habilité à interjeter 
recours contre les décisions litigieuses en application des art. 89 al. 2 let. a et 111 al. 2 de la loi du 
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.1 10), de l'art. 33 al. 3 let. a LAT, de l'art. 48 al. 4 
de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), ainsi que de 
l'art. 76 let. b CPJA, respectivement de l'art. 141 al. 4 LATeC. 

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites des deux recours.

2.2. Les intimés soulignent à plusieurs reprises que le recourant voisin aurait lui-même procédé 
à des transformations illégales sur son bâtiment et exploite un atelier de menuiserie non conforme 
à la zone agricole. Ils perdent de vue que l'objet du recours est limité aux décisions concernant leur 
projet de construction dont il s'agit d'examiner la légalité. Il est faux de penser que l'illégalité d'une 
activité sur la parcelle voisine pourrait justifier la conformité de son propre projet avec la loi. Partant, 
des griefs liés à une prétendue illégalité d'activités ou de constructions sur la parcelle voisine sont 
sans aucune pertinence dans le présent litige. 

2.3. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès 
ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de céans que si une loi 
prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question d'opportunité ne se pose en 
l'espèce.

3.

3.1. Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou 
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que pour tous les 
projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-
ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 16a al. 1, 
1ère phrase, LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et 
installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, tandis que 
les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir.

3.2. En l'occurrence, l'article eee RF est situé hors zone à bâtir. Il n'est pas contesté que les 
intimés ne sont pas agriculteurs et que les travaux effectués ne sont pas conformes à la zone 
agricole. Partant, il convient d'analyser si une autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss et 
plus précisément de l'art. 24d al. 2 LAT peut être délivrée.

4.

L'office est d'avis qu'il y a lieu d'examiner si le projet peut être autorisé en application de l'art. 24c 
LAT avant de pouvoir recourir à l'art. 24d LAT. L'ARE critique l'absence d'indications dans le dossier 
sur l'existence du bâtiment d'habitation et sur son état au 1er juillet 1972, date à laquelle a été introduit 
expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1). 
Il y a dès lors lieu de clarifier d'emblée le champ d'application des art. 24c, 24d al. 1 et 24d al. 2 LAT. 

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4.1. La réaffectation, à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture, des bâtiments 
d'habitation n'étant plus utilisés à des fins agricoles, est autorisée dans certaines limites. 

L'art. 24c LAT vise des constructions érigées ou transformées légalement mais qui ne sont plus 
conformes à l'affectation de la zone. Celles-ci bénéficient en principe de la garantie de la situation 
acquise. Cette disposition concerne depuis octobre 2012 aussi des constructions qui avaient certes 
été érigées avant le 1er juillet 1972, mais qui étaient restées conformes à l'affectation de la zone et 
qui n'étaient désormais plus utilisées à des fins conformes à cette affectation (jusqu'à fin octobre 
2012, de tels bâtiments ne pouvaient être que réaffectés au titre de l'art. 24d al. 1 LAT, sans pouvoir 
être agrandis ou démolis puis reconstruits). L'art. 24d al. 1 LAT vise l'utilisation de bâtiments 
d'habitation agricoles conservés dans leur substance affectée à des fins d'habitation sans rapport 
avec l'agriculture selon le principe "une habitation reste une habitation".

Comme le changement d'affectation des bâtiments d'habitation ayant perdu leur vocation agricole 
qui ont été érigés avant le 1er juillet 1972 (selon l'ancien droit) relèvent, depuis la révision partielle 
de 2011 de la LAT, de la "garantie étendue de la situation acquise" conférée par l'art. 24c LAT, 
l'art. 24d al. 1 LAT ne s'applique plus, depuis le 1er octobre 2012, qu'aux bâtiments d'habitation 
agricoles érigés plus tard ("selon le nouveau droit"; cf. MUGGLI, in Commentaire pratique LAT: 
Construire hors zone à bâtir, 2017, art. 24d n. 1 et art. 24c n. 19). 

L'art. 24d al. 2 LAT consiste en une règle spécifique relative aux bâtiments protégés: la réaffectation 
des constructions dignes d'être protégées à des fins quelconques vise à en assurer la conservation 
à long terme, en vue de quoi peut être autorisé, dans certaines limites, un changement d'affectation 
partiel ou complet (MUGGLI, art. 24d n. 1).

Les bâtiments d'habitation agricoles érigés selon l'ancien droit peuvent, depuis la révision partielle 
de la LAT de 2011 (entrée en vigueur en octobre 2012), être réaffectés aussi bien au titre de l'art. 24c 
al. 3 qu'à celui de l'art. 24d al. 2 LAT. Comme les conditions à remplir sont très différentes dans les 
deux cas, le requérant pourra opter pour la disposition la plus favorable à son projet, les limites de 
ce qui peut être admis correspondant au cadre défini par la disposition la plus favorable (MUGGLI, 
art. 24d n. 9).

4.2. Dans la présente occurrence, il ressort du portail photographique du canton de Fribourg que 
les constructions litigieuses ont été érigées bien avant 1972. A cela s'ajoute que les constatations 
faites par le SBC montrent qu'on est en présence de deux bâtiments du 19ème siècle.

Comme indiqué ci-dessus, le propriétaire a le choix de recourir à l'art. 24c ou à l'art. 24d al. 2 LAT. 
Partant, le constructeur se référant dans la présente occurrence à l'art. 24d al. 2 LAT, il y a lieu 
d'examiner si les conditions de cette disposition sont satisfaites. On peut encore préciser que 
l'art. 24d al. 2 LAT concernant les installations et bâtiments protégés peut sur le principe viser tant 
la maison d'habitation que la grange.

5. 

En application de l'art. 24d al. 2 LAT régissant les installations dignes de protection, le changement 
complet d'affectation de constructions et d'installations jugées dignes d'être protégées peut être 
autorisé à condition que:

" a. celles-ci aient été placées sous protection par l'autorité compétente;
b. leur conservation à long terme ne puisse être assurée d'une autre manière."

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Selon l'art. 24d al. 3 LAT, les autorisations prévues par le présent article ne peuvent être délivrées 
que si: 

" a. la construction ou l'installation n'est plus nécessaire à son usage antérieur, qu'elle se prête à l'utilisation 
envisagée et qu'elle n'implique pas une construction de remplacement que n'imposerait aucune 
nécessité; 

b. l'aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l'essentiel inchangés;

c. tout au plus une légère extension des équipements existants est nécessaire et que tous les coûts 
supplémentaires d'infrastructure occasionnés par le changement complet d'affectation de la construction 
ou de l'installation sont à la charge du propriétaire; 

d. l'exploitation agricole des terrains environnants n'est pas menacée;

e. aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose." 

L'art. 39 OAT régit les constructions dans les territoires à habitat traditionnellement dispersé et 
constructions protégées en tant qu'éléments caractéristiques du paysage. L'al. 2 de cette disposition 
prévoit que les cantons peuvent autoriser, au titre de constructions dont l'implantation est imposée 
par leur destination, les changements d'affectation de constructions existantes, protégées en tant 
qu'éléments caractéristiques du paysage: 

" a. si le paysage et les constructions forment un ensemble digne de protection et qu'ils ont été placés sous 
protection dans le cadre d'un plan d'affectation;

b. si l'aspect dudit paysage dépend du maintien de ces constructions;

c. si la conservation à long terme de ces constructions ne peut être assurée d'une autre manière, et

d. si le plan directeur cantonal définit les critères permettant de juger si les paysages et les constructions 
sont dignes de protection."

Selon l'al. 3 de cette disposition, des autorisations ne peuvent être délivrées sur la base du présent 
article que si l'aspect extérieur et la structure architecturale de la construction demeurent inchangés 
pour l'essentiel. D'après l'al. 4, une autorisation fondée sur l'al. 2 devient caduque si la construction 
ou, pour autant que cela relève de la responsabilité du propriétaire, le paysage environnant n'est 
plus digne de protection. Finalement, selon l'al. 5, en cas de modification illégale apportée dans un 
paysage au sens de l'al. 2, une autorité cantonale veille à ce qu'une décision de remise en état 
conforme au droit soit prise et exécutée. 

De plus, l'art. 43a OAT prévoit que des autorisations ne peuvent être délivrées sur la base de la 
présente section que si les conditions suivantes sont remplies:

" a. la construction n'est plus nécessaire à l'utilisation antérieure conforme à l'affectation de la zone ou 
imposée par sa destination ou le maintien de cette utilisation est assuré;

b. le changement d'affectation n'implique pas une construction de remplacement que n'imposerait aucune 
nécessité;

c. tout au plus une légère extension des équipements existants est nécessaire et tous les coûts 
supplémentaires d'infrastructure occasionnés par l'utilisation autorisée sont à la charge du propriétaire;

d. l'exploitation agricole des terrains environnants n'est pas menacée;

e. aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose."

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Le plan directeur cantonal (PDCant) précise encore à ce sujet qu'il faut démontrer que la 
conservation du bâtiment protégé ne peut être assurée que par le biais de son changement 
d'affectation ou de sa transformation et qu'il faut considérer comme bâtiments protégés hors de la 
zone à bâtir également les bâtiments de valeur C du recensement des biens culturels dont la 
disparition nuirait à la qualité d'un site construit digne de protection (cf. thème T305. Bâtiments 
protégés hors de la zone à bâtir).

6.

Dans un premier temps, il y a lieu d'éclaircir si on est en présence de bâtiments dignes d'être 
protégés, ce qui est contesté par l'ARE.

6.1. L'art. 24d al. 2 LAT présuppose d'une part que la construction dont la destination doit être 
modifiée a été formellement mise sous protection en tant qu'objet individuel digne de protection. La 
mise sous protection doit avoir lieu au plus tard au moment de l'octroi de l'autorisation spéciale (cf. 
WALDMANN/HÄNNI, in Handkommentar Raumplanungsgesetz, 2006, art. 24d LAT n. 13). D'autre 
part, la construction doit également être matériellement digne de protection en tant qu'objet 
individuel (jugée digne d'être protégée selon les termes de la LAT). Une simple mise sous protection 
formelle ne suffit donc pas. La nécessité de protection en tant qu'objet individuel au sens de l'art. 
24d al. 2 LAT peut résulter de considérations liées à la protection des biens culturels. Dans certaines 
circonstances, des aspects de la protection du paysage peuvent également faire apparaître une 
construction comme digne de protection au sens de cette disposition (cf. MUGGLI, art. 24d n. 23; 
DUPRÉ, in Commentaire LAT, 2010, art. 24d n. 15 et 35 s.). Pour les constructions caractéristiques 
du paysage qui n'atteignent pas le niveau de protection en tant qu'objet individuel requis par l'art. 
24d al. 2 LAT, un changement d'affectation peut éventuellement être envisagé aux conditions de 
l'art. 39 al. 2 à 5 OAT (cf. MUGGLI, art. 24d n. 23 s.; cf. pour le tout, arrêt TF 1C_111/2020 du 11 août 
2021 consid. 4.3.1).

La mise sous protection de constructions matériellement dignes de protection au sens de l'art. 24d 
al. 2 LAT est régie par le droit cantonal. Contrairement à la mise sous protection de bâtiments au 
sens de l'art. 39 al. 2 OAT, le droit fédéral ne contient en principe pas de prescriptions procédurales 
à ce sujet. Selon l'art. 24d al. 2 LAT, il est tout de même nécessaire que la valeur de protection 
matérielle de la construction soit établie dans le cadre d'une procédure formelle selon des critères 
objectifs et techniques (cf. MUGGLI, art. 24d n. 23; BO CE 1997 219). Dans la procédure cantonale 
d'autorisation spéciale, il convient d'examiner si la protection de la construction dont la destination 
doit être modifiée est matériellement justifiée à la lumière de l'art. 24d al. 2 LAT (cf. art. 25 al. 2 LAT; 
MUGGLI, art. 24d n. 23; FF 1996 III 485, 512 s.). Cela vaut également lorsque la mise sous protection 
formelle est déjà entrée en force (cf. WALDMANN/HÄNNI, art. 24d LAT n. 13; cf. pour le tout, arrêt TF 
1C_111/2020 du 11 août 2021 consid. 4.3.2).

6.2. Le site de I.________ se trouve à équidistance entre les localités de F.________ et de 
H.________, toutes les deux recensées à I'ISOS. Selon le SBC (cf. détermination du 28 mai 2021), 
le secteur concerné est en lien avec le périmètre EE (échappée dans l'environnement) IV de la 
localité de F.________ dont la liaison est assurée notamment par le chemin IVS jjj (K.________ - 
I.________). Partant, on peut admettre – comme le fait le service spécialisé – que, bien que n'étant 
pas protégé lui-même, il est néanmoins indirectement touché par I'ISOS, se trouvant proche des 
périmètres environnants, respectivement des échappées de F.________ et H.________ protégés 
comme sites d'importance nationale (cf. dans un sens similaire, arrêt TC FR 602 2021 72 du 
12 octobre 2021 consid. 3.6). En effet, même si la distance entre les sites ISOS protégés au niveau 

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national est d'environ 400, respectivement 600 m, l'espace est peu construit et composé – à part 
l'autoroute – en partie de fermes elles-mêmes recensées. Comme le souligne le SBC, ce périmètre 
EE IV intitulé "Pied des premiers contreforts de L.________" constitue donc au sens large une 
échappée dans l'environnement (EE) dont l'étendue ne peut être délimitée dans toutes les directions, 
présentant généralement une importance dans le cadre des relations entre espaces construits et 
paysage, de sorte qu'il est nécessaire de sauvegarder l'état actuel en tant qu'espace libre ou 
agricole, de conserver la végétation et les constructions anciennes et de supprimer les modifications 
altérant le site. 

On ajoute que l'absence d'un recensement dans l'ISOS s'explique en outre, toujours selon le SBC, 
par la petite taille de cet ancien hameau l'excluant d'un recensement et non par la valeur du site 
proprement dit. On ne saurait donc nier un besoin de protection par le fait que le site n'est pas intégré 
dans l'ISOS.

Le SBC explique qu'en application du PDCant, considérant le périmètre EE IV ainsi que la présence 
de plusieurs bâtiments historiques et significatifs dans ledit secteur, la commune a sollicité un 
périmètre de protection des sites construits défini au sens de l'art. 50 RCU dans lequel se situent 
les bâtiments ici litigieux. La commune a également défini les catégories de protection respectives 
pour ces bâtiments dignes d'intérêt au sens de l'art. 47 RCU dont celles des deux bâtiments qui font 
l'objet du présent recours. Ceux-ci sont recensés en valeur C et mis sous protection en catégorie 3 
selon le nouveau PAL.

Dans son recensement, le SBC a retenu les bâtiments du hameau pour leur historicité, leur qualité 
de situation, leur volumétrie et leur caractère. Il expose que ceux-ci participent activement à l'identité 
structurelle et historique du lieu-dit I.________ constitué de cinq édifices tous recensés, à savoir une 
ferme datée de 1862 (article mmm RF), un four remontant au premier quart du 19ème siècle (article 
nnn RF), la ferme contigüe construite entre 1766 et 1768 (article ggg RF), ainsi que l'habitation et 
sa grange-étable – objet du présent litige – datant toutes deux du 19ème siècle (article eee RF).

Il ressort de ce qui précède que, formellement, les bâtiments litigieux sont – en application de la 
procédure cantonale – recensés comme objets individuels. Ils sont de plus intégrés dans un 
périmètre de protection dans le PAL. Par ailleurs, il est expliqué à satisfaction qu'en faisant partie 
d'un hameau agricole, il est important de sauvegarder le site dans son ensemble et qu'une 
disparition des bâtiments litigieux nuirait non seulement au site mais également à l'échappée de 
l'objet ISOS de F.________.

Sur cette base, on ne peut pas suivre l'ARE qui soutient que les bâtiments ne peuvent sur le principe 
pas tomber dans le champ d'application de l'art. 24d LAT. On peut certes constater à l'instar de 
l'ARE que le SBC, dans son rapport du 9 juin 2020, s’est fourvoyé en notant que le site est recensé 
à l’ISOS, mais, comme il a été démontré ci-dessus, cette erreur ne change rien au fait que les 
bâtiments ont été mis sous protection selon la procédure formelle et que leur conservation se justifie 
matériellement.

7.

Dans un deuxième temps, il y a lieu d'examiner si les bâtiments peuvent encore être utilisés 
conformément à leur destination.

7.1. L'art. 24d LAT, comme l'art. 24c LAT, vise à garantir la protection des droits acquis découlant 
de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.; cf. arrêt TF 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.1; 

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MUGGLI, art. 24c LAT n. 7 et 11). Il présuppose donc que les constructions dont l'affectation ou le 
but doit être modifié puissent encore être utilisées conformément à leur destination au moment de 
la requête de changement d'affectation, car ce n'est qu'à cette condition qu'elles bénéficient de la 
protection des droits acquis (cf. art. 24c al. 1 LAT; arrêts TF 1C_111/2020 du 11 août 2021 
consid. 4.2.1; 1C_204/2019 du 8 avril 2020 consid. 2.2; 1C_168/2015 du 11 mai 2016 consid. 3.5.1; 
1C_356/2010 du 21 février 2011 consid. 2.2). Cela est exprimé à l'art. 24d al. 1 LAT par le fait que 
les bâtiments d'habitation agricoles dans lesquels des affectations à des fins d'habitations sans 
rapport avec l'agriculture peuvent être autorisées doivent être "conservés dans leur substance" (cf. 
MUGGLI, art. 24d n. 13). Cette exigence vaut également pour l'al. 2 de cette disposition, puisque les 
faits constitutifs de l'autorisation découlent de la garantie des droits acquis. 

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une construction peut être utilisée conformément à sa 
destination lorsque le propriétaire a démontré l'intérêt à son maintien par un entretien approprié. 
Cela se traduit par le fait que la construction est apte à être exploitée conformément à sa destination 
et que les structures porteuses sont pour la plupart intactes (cf. arrêts TF 1C_204/2019 du 8 avril 
2020 consid. 2.2; 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.1; 1C_325/2018 du 15 mars 2019 
consid. 6.2, pour tous avec les références citées). Les constructions délabrées, devenues 
inutilisables et prêtes à être démolies, dont la durée de vie a expiré (appelées ruines), ne sont pas 
utilisables conformément à leur destination au sens de la jurisprudence du Tribunal fédéral et ne 
bénéficient donc pas de la protection des droits acquis (cf. arrêts TF 1C_617/2019 du 27 mai 2020 
consid. 5.1; 1C_207/2015 du 9 septembre 2015 consid. 4.1; 1C_356/2010 du 21 février 2013 
consid. 2.4, pour tous avec renvois). Elles n'entrent donc pas non plus dans le champ d'application 
de l'art. 24d LAT et, partant, un changement d'affectation sur cette base est exclu. 

7.2. Il appert des photographies du dossier qu'en effet, les bâtiments ne sont plus dans un bon 
état; les façades notamment ont subi d'importantes dégradations. En revanche, la toiture (à part 
l'avant toit de la maison d'habitation) apparait remplir sa fonction. Il ressort également du préavis du 
SBC que la structure des bâtiments doit être maintenue, affirmation qui ne pourrait en principe pas 
être faite si celle-ci était considérablement atteinte. Ces constatations ont été faites à l'occasion de 
deux inspections des lieux des 18 mai 2017 et 3 octobre 2017 par le service spécialisé. Se référant 
aux plans et rapports d'intervention, le SBC, dans son préavis – faisant partie intégrante du permis 
de construire –, renforce ce point dès lors qu'il est constaté que l'impossibilité de sauver la substance 
originelle des bâtisses – dont fait partie selon le service la structure portante intérieure notamment 
– conduira à la perte des droits à bâtir. Il ressort également du préavis que beaucoup d'éléments, 
tels que les fenêtres, les fermetures, la maçonnerie, une partie du crépi ou encore les tuiles, seront 
conservées. Par ailleurs, il semble vraisemblable que la maison d'habitation était utilisée par l'ancien 
propriétaire jusqu'en 2015 (cf. attestation de Mme O.________ du 22 mars 2021), ce qui parle contre 
le constat qu'on était en présence d'une ruine. Il ne faut pas non plus ignorer qu'à l'occasion de la 
révision du PAL (approuvé sous conditions par la DIME le 28 juin 2018), ces constructions étaient 
manifestement encore dans un état qui méritait leur mise sous protection. Partant, sur la base du 
dossier, on ne peut pas admettre, comme le fait l'ARE, que tant la maison d'habitation que la grange 
ne pouvaient plus être utilisées conformément à leur destination au moment de la mise à l'enquête 
du projet et qu'on est en présence d'une ruine excluant une remise en état.

En revanche, contrairement à l'affaire jugée récemment par le TF, aucune expertise quant à l'état 
du bâtiment au moment de la mise à l'enquête ne figure au dossier (cf. arrêt TF 1C_111/2020 du 
10 août 2021). Puisque le recours doit être admis – comme on le verra ci-dessous –, il incombera 
aux constructeurs de compléter le dossier par un tel document. Il n'appartient pas au Tribunal de 

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procéder, dans un dossier concret, à une interprétation des différents documents de la mise à 
l'enquête pour en déduire lui-même et sur la base de seuls indices si on est en présence d'une ruine 
ou non. Il revient aux services spécialisés qui, cas échéant, demanderont des documents 
complémentaires, de constater les faits et de se prononcer à ce sujet.

8.

8.1. Selon l'art. 24d al. 2 let. b LAT, la réaffectation complète des constructions et installations 
dignes de protection n'est possible que si leur conservation à long terme ne peut être assurée d'une 
autre manière. Cette exigence renvoie au motif même de l'exception: il s'agit de permettre au 
propriétaire d'assurer, sur le plan économique, la conservation de l'objet protégé. Un changement 
complet d'affectation ne peut cependant être autorisé que dans la mesure où cela se révèle 
nécessaire pour répondre à l'objectif (cf. MUGGLI, art. 24d n. 25; cf. à ce sujet aussi, arrêt TF 
1C_397/2011 du 9 janvier 2014 consid. 3 et 4).

La réglementation ne confère pas au propriétaire le droit de réaffecter l'ensemble du volume de la 
construction protégée à un usage – par exemple d'habitation – non conforme à l'affectation de la 
zone. S'il suffit par exemple d'aménager la moitié du volume bâti en espace habitable pour assurer 
la protection de la construction, il n'est pas admissible d'en réaffecter la totalité (MUGGLI, art. 24d 
n. 25). Cet auteur souligne également qu'il convient en outre de prévoir certaines surfaces utiles 
secondaires (espaces de rangement et autres), sans quoi les besoins correspondants 
nécessiteraient tôt ou tard d'empiéter sur les abords de la construction protégée et, ainsi, de leur 
porter atteinte. 

Selon l'art. 24d al. 2 LAT, la nature et l'ampleur des transformations autorisées sont restreintes par 
l'objectif de protection. Les interventions prévues doivent sauvegarder l'objet protégé, et non le 
détruire. La possibilité de procéder à un changement complet d'affectation doit donc être cadrée par 
des restrictions apportées au droit de propriété.

8.2.

8.2.1. Dans le cas présent, aucun document et aucune analyse n'ont été apportés au dossier 
concernant cet aspect. La Cour de céans ne dispose ainsi d'aucun calcul relatif aux retombées 
économiques résultant de cette réaffectation ni aux coûts liés à l'entretien des bâtiments qui 
permettraient leur conservation. On peut cependant constater que l'entier du volume semble avoir 
été réaffecté à des fins d'habitation. Trois appartements ont été planifiés dans la ferme, et un dans 
la grange, ce dernier – tel que conçu – nécessitant de plus l'agrandissement d'un sous-sol pour y 
installer une buanderie, un espace de rangement et une salle de bain (cf. plan sous-sol du 17 juillet 
2019). Il n'est ainsi aucunement clarifié si cette utilisation maximale de la surface et du volume est 
vraiment nécessaire pour répondre à l'objectif de protection. Une réaffectation entière de volumes 
sans procéder à une démonstration de leur nécessité enfreint manifestement le principe de la 
séparation entre territoire constructible et territoire non constructible ancré à l'art. 1 al. 1 LAT et est 
contraire à la fiche T305. du PDCant. Comme le souligne l'ARE, il est important, au regard du grand 
nombre d'objets pouvant subir un changement d'affectation hors de la zone à bâtir et de la pression 
résultant des règles plus restrictives relatives aux mises en zone à bâtir, d'examiner attentivement 
les autorisations qui se fondent sur l'art. 24d al. 2 LAT au péril sinon d'étendre cet article au-delà de 
son objectif. Si les autorités admettent des demandes de permis de construire basées sur l'art. 24d 
al. 2 LAT sans la démonstration de la nécessité, on permettra d'une manière systématique la 
réaffectation de bâtiments protégés (cf. au sujet de ce danger, ATF 145 II 83 consid. 5.2.2).

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8.2.2. En l'espèce, la problématique de l'autorisation de construire est encore davantage mise en 
évidence par le fait que le projet nécessite des travaux qui entrent en conflit avec l'objectif de 
protection. 

En effet, l'annexe 3 du RCU contient les prescriptions particulières pour les immeubles protégés. 
S'agissant des façades, il est relevé que le caractère de celles-ci, en ce qui concerne les matériaux 
et les teintes, l'ordonnance des ouvertures, leurs dimensions et proportions, la proportion entre les 
pleins et les vides, doit être conservé.

" a) Les réaménagements intérieurs sont étudiés de manière à éviter le percement de nouvelles ouvertures. 
Dans le cas où la destination des locaux le justifie, de nouveaux percements peuvent être 
exceptionnellement autorisés aux conditions suivantes:

- Les anciennes ouvertures obturées sont réhabilitées pour autant que la conservation du caractère de 
la façade l'autorise.

- Les formes, dimensions et proportions des nouvelles ouvertures sont déterminées par les techniques 
de construction traditionnelles et en fonction des matériaux constituant la façade.

- La disposition des nouvelles ouvertures est subordonnée à l'ordonnance des ouvertures existantes. Les 
nouvelles ouvertures, tout en s'harmonisant à l'ensemble, se distingueront des ouvertures originales 
afin que l'intervention ne falsifie pas le document historique que constitue le bâtiment. 

b) Les anciennes portes et fenêtres seront dans toute la mesure du possible conservées. En cas de 
remplacement, les fenêtres et portes seront réalisées avec un matériau traditionnellement utilisé à 
l'époque de la construction du bâtiment. (…)."

En ce qui concerne tout d'abord la grange, on relève que le message du Conseil fédéral relatif à une 
révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 mai 1996 (FF 1996 lll 485, 
514) explique que le critère d'adéquation à l'utilisation envisagée a une portée beaucoup plus grande 
en ce qui concerne les changements complets d'affectation au sens de l'art. 24d al. 2 LAT. La 
typologie des bâtiments joue à cet égard un rôle déterminant: ainsi, une étable, qui est en général 
un bâtiment ventilé, froid en hiver et sombre ne se prêtera guère à une transformation en bureaux. 
Il faudrait en effet installer des fenêtres, des sols, un chauffage et effectuer des travaux d'isolation. 
Cependant, une étable pourrait convenir à une transformation en entrepôt ou en bâtiment à usage 
similaire (cf. à cet égard, l'intervention du Conseiller fédéral Arnold Koller dans le cadre des 
délibérations parlementaires, in BO CE 1997 220: "Pour le reste, le Conseil fédéral est persuadé 
que les garanties générales que nous instaurons en précisant que l'aspect extérieur et la structure 
architecturale de la construction doivent demeurer pour l'essentiel inchangés, sont suffisantes. Cela 
exclut pratiquement, dans les régions que je connais, qu'une étable soit par exemple reconvertie en 
bâtiment d'habitation"; cf. MUGGLI, art. 24d LAT n. 3). 

En l'espèce, sans disposer d'une analyse approfondie, on ne peut pas infirmer que le présent projet 
de construction répond davantage à la volonté d'en augmenter la valeur immobilière qu'à celle d'en 
assurer la conservation (cf. à ce propos, le renvoi dans MUGGLI, art. 24d LAT n. 3). 

Cette réflexion vaut mutatis mutandis également pour la maison d'habitation. 

Le projet prévoit notamment la création de nouvelles fenêtres sur la façade Sud-Ouest ainsi qu'un 
balcon au premier étage. Dans la mesure où le RCU, dans son annexe 3, précise qu'il faut conserver 
l'ordonnance des ouvertures, les dimensions de celles-ci, leurs proportions ainsi que la proportion 
entre les pleins et les vides, le projet n'est manifestement pas conforme au RCU. Alors que la façade 

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actuelle contient une petite ouverture carrée, celui-là prévoit cependant six portes-fenêtres (cf. plans 
rez-de-chaussée, étage et façade Sud-Ouest du 15 juillet 2019). Si on examine dans un second 
temps les exceptions permettant de déroger à la règle, on constate qu'il faut étudier les 
réaménagements intérieurs de manière à éviter le percement de nouvelles ouvertures. Puisque – 
comme on vient de le voir – un rendement économiquement maximal n'est pas couvert par l'objectif 
de l'art. 24d al. 2 LAT et que l'objet doit rester dans la mesure du possible conservé, il est 
indispensable de disposer d'informations supplémentaires concernant d'éventuelles alternatives des 
aménagements intérieurs qui pourraient concilier ces deux intérêts. 

Dans la présente occurrence, l'installation de nouvelles fenêtres et d'un balcon pour un appartement 
au premier étage qui ne bénéficie pas de sortie directe en plein air semble davantage être guidée 
par des considérations économiques que par des objectifs de conservation à long terme. Le nombre 
d'appartements prévus peut manifestement exercer une influence sur l'aménagement intérieur et la 
nécessité de créer de nouvelles ouvertures. On peut raisonnablement se poser la question si, à la 
lumière de l'art. 24d al. 2 LAT et de son objectif de protection, on peut admettre des modifications 
conséquentes sur les éléments protégés. Par ailleurs, les modifications prévues par le projet entrent 
en conflit direct avec la protection de la façade telle que prévue dans le RCU.

Partant, on ne saurait délivrer un permis de construire sans disposer de plus amples informations 
quant aux possibilités de garantir à long terme le maintien de l'objet protégé en réduisant les 
transformations et les atteintes qui y sont liées. Pour ce motif, les décisions attaquées doivent être 
annulées.

9.

Même si les recours doivent être admis et les décisions attaquées annulées pour les motifs qui 
précèdent, le Tribunal relève cependant encore ce qui suit.

Les autorités intimées sont d'avis qu'aucune distance à la limite ne s'applique en zone agricole. 

9.1. Selon le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 1C_4/2015 du 13 juin 2018 consid. 4), la question de 
la réglementation des distances à la limite ne se pose pas de la même manière en zone à bâtir et 
en zone agricole. Certes, les art. 16 et 16a LAT laissent au législateur cantonal la possibilité 
d'adopter des dispositions complémentaires de nature urbanistique ou de police des constructions 
(cf. arrêt TF 1A.205/2004 du 11 février 2005 consid. 3.4, in RDAF 2005 I p. 365 ss). Cela relève 
toutefois de la compétence des cantons et éventuellement des communes, puisque le droit fédéral 
ne leur impose pas de réglementer en particulier la distance aux limites dans les zones agricoles. 
En l'absence d'obligation ou de nécessité de légiférer et compte tenu des caractéristiques 
fondamentalement différentes des zones agricoles et des zones à bâtir, le seul fait que la commune 
n'ait pas adopté de règlement de distance à la limite pour les zones agricoles ne permet pas en soi 
de constater une lacune législative. 

En revanche, toujours selon le TF, les dispositions relatives aux distances aux limites visent à 
protéger non seulement l'intérêt public mais aussi celui des voisins, en particulier à réduire les effets 
de la construction en question et de son utilisation sur les propriétés voisines (ATF 127 I 44 
consid. 2c-d et les réf. citées). Ces exigences de protection se posent notamment dans les zones à 
bâtir, où il s'agit de réglementer la construction d'un grand nombre de bâtiments regroupés, de sorte 
qu'il est justifié de fixer certaines distances afin de préserver notamment l'hygiène, la sécurité, la 

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ventilation, l'éclairage naturel des bâtiments, la protection contre les nuisances et les risques 
d'incendie. 

Dans certains cas toutefois, ces exigences en matière de protection des voisins peuvent également 
être prises en compte dans le secteur agricole, en fonction de la situation et des caractéristiques 
spécifiques de l'installation prévue et des terres concernées. L'art. 34 al. 4 let. b OAT prévoit que 
l'autorisation de construire ne doit être accordée en zone agricole que si, une fois les autres 
conditions remplies, aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou 
de l'installation à l'endroit prévu. Ces intérêts, qui doivent être mis en balance, comprennent 
également ceux des particuliers touchés par le projet de construction, tels que les propriétaires de 
terrains voisins (cf. arrêts TF 1C_4/2015 du 13 juin 2018 consid. 5 avec renvoi aux arrêts TF 
1C_616/2015 consid. 3.1; 1C_577/2014 du 17 juillet 2015 consid. 3.3; 1C_437/2009 du 16 juin 2010 
consid. 6.1-6.3, in ZBl 112/2011 p. 209 ss; 1A.213/2005 du 27 mars 2006 consid. 3.2). 

9.2. Dans le cas d'espèce, les bâtiments où doit se réaliser le projet font partie d'un petit hameau 
de sorte que ce secteur présente une certaine similitude avec la zone bâtie. La situation considérée 
se distingue donc de celle d'une grande zone agricole essentiellement libre de constructions. Dans 
les circonstances de l'espèce, l'autorité ne peut ainsi pas se limiter à constater que les règles 
applicables à la zone à bâtir ne sont pas valables pour la zone agricole mais doit de se prononcer 
matériellement sur le grief du voisin opposant. 

En conclusion, le changement de l'affectation du bâtiment d'habitation tel que projeté entre non 
seulement en conflit avec l'objectif de protection mais risque également de léser les droits des 
voisins, de sorte que l'autorité doit prendre en compte, dans la pesée des intérêts permettant 
l'application de l'art. 24d al. 2 LAT, également l'intérêt de ceux-ci.

10.

Eu égard à ce qui précède, l'autorisation spéciale de la DIME et les décisions du préfet doivent être 
annulées et le dossier leur est renvoyé pour instruction complémentaire au sens des considérants.

11.

Vu l'issue du recours, la question d'une prétendue violation du droit d'être entendu du recourant peut 
être laissée en souffrance.

Pour le même motif, la requête tendant à ordonner par mesure provisionnelle le retrait de l'effet 
suspensif au recours contre la décision de la DIME devient sans objet et il n'y a pas lieu de fixer des 
sûretés.

12.

Il appartient aux intimés qui succombent de supporter solidairement les frais de procédure en 
application de l'art. 131 CPJA à raison de 2/3, soit de CHF 1'666.65. L'Etat de Fribourg est exonéré 
de sa part des frais (art. 133 CPJA).

L'avance de frais d'un montant de CHF 2'500.- est restituée au recourant de la procédure 602 2021 
27.

Ayant obtenu gain de cause, il est alloué une indemnité de partie au recourant dans la procédure 
602 2021 27. Il convient de s'écarter de la liste de frais produite par le mandataire du recourant le 

Tribunal cantonal TC
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26 janvier 2022 et de fixer les honoraires à CHF 6'250.- correspondant aux opérations nécessaires 
et en lien avec la présente procédure de recours, auxquels s'ajoutent les débours, soit CHF 166.80, 
et la TVA, soit CHF 494.10. L'indemnité de partie est ainsi arrêtée à CHF 6'910.90. Elle est mise 
pour 2/3 à la charge des intimés, solidairement entre eux, et pour 1/3 à charge de l'Etat de Fribourg.

la Cour arrête :

I. Les recours 602 2021 27 et 602 2021 33 sont joints.

II. Les recours sont admis. Les décisions de la Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l'environnement du 15 décembre 2020 et celle du Préfet 
du district de la Veveyse du 20 janvier 2021 sont annulées. Le dossier leur est renvoyé pour 
instruction complémentaire au sens des considérants.

III. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis pour deux tiers à la charge des intimés 
(soit CHF 1'666.65), solidairement entre eux.

IV. L'avance de frais versée dans la procédure 602 2021 27 est restituée à A.________.

V. Un montant de CHF 6'910.90 (dont CHF 494.10 au titre de la TVA), à verser à Me Brahier à 
titre d'indemnité de partie pour le recourant dans la procédure 602 2021 27, est mis pour deux 
tiers à la charge des intimés (soit CHF 4'607.25), solidairement entre eux, et pour un tiers à la 
charge de l'Etat de Fribourg (soit CHF 2'303.65).

VI. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est 
contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 28 février 2022/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :