# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cdf977f7-8e27-55f9-a726-70a1844cf477
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-10-09
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 09.10.2009 V 2009 4
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_V-2009-4_2009-10-09.pdf

## Full Text

V 09 4

1. Kammer als Verfassungsgericht

URTEIL
vom 9. Oktober 2009

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Bündner NFA

1. Auf den 1. Januar 2008 hatten Bund und Kantone die Neugestaltung des 

Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung (NFA Bund-Kantone) in Kraft 

gesetzt. Die NFA Bund-Kantone umfasste eine grundlegende Neugestaltung 

des Finanzausgleichs im engeren Sinne als auch eine Reorganisation der 

Aufgabenteilung. Auf Bundesebene wurden dabei 24 Verfassungsartikel 

angepasst und im Rahmen eines Mantelgesetzes 30 Gesetze teilrevidiert 

sowie drei neue Gesetze erlassen.

Der Grosse Rat des Kantons Graubünden erliess im Hinblick auf die 

fristgerechte und bundesgesetzkonforme Umsetzung der NFA Bund-Kantone 

am 17. April 2007 ein Mantelgesetz mit einer Teilrevision von zehn Gesetzen 

und einer Totalrevision eines Gesetzes. Ausserdem wurden fünf grossrätliche 

Verordnungen angepasst. Ziel jenes Projektes Finanzausgleich I (FAG I) war 

es, die unabdingbaren Anpassungen an die NFA Bund-Kantone 

vorzunehmen. Die erforderliche innerkantonale Reform der Aufgabenteilung 

und des Finanzausgleichs sollte im separaten Projekt FAG II (heute Bündner 
NFA genannt) realisiert werden.

Am 20. Januar 2009 unterbreitete die Regierung dem Grossen Rat die 

Botschaft und den Entwurf für den Erlass eines Mantelgesetzes über die 

Bündner NFA sowie einer Mantelverordnung. In der Botschaft wurde 

ausgeführt, dass der innerkantonale Finanzausgleich schwerwiegende 

Mängel aufweise. Er umfasse eine Grosszahl von einzelnen 

Beitragszahlungen, die unter anderem vom Ausgabenverhalten und vom 

Steuerfuss der Gemeinden abhängig seien. Der Finanzausgleich sei nicht 

transparent, schwer steuerbar und setze falsche Anreize. Darüber hinaus 

bestehe heute zwischen dem Kanton und den Gemeinden ein 

unüberschaubares Aufgaben- und Finanzierungsgeflecht mit grossen 

gegenseitigen Abhängigkeiten, administrativen Doppelspurigkeiten und 

vermischten Zuständigkeiten. Ziel der Bündner NFA solle es sein, die 

Gemeinden zu stärken. Sie würden um jährlich insgesamt gut Fr. 10 Mio. 

entlastet und erhielten in der Regel deutlich mehr frei verfügbare Mittel. Die 

Reform solle insbesondere einen stärkeren und gerechteren Ausgleich 

zwischen reicheren und ärmeren Gemeinden schaffen und nicht direkt 

beeinflussbare Sonderlasten der Gemeinden mildern, ohne Fehlanreize zu 

setzen. Eine Erhöhung des Finanzausgleichsvolumens setze zusätzliche 

Leistungen des Kantons sowie der ressourcenstärksten Gemeinden voraus. 

Die Steuern der juristischen Personen für die Gemeinden (bisherige 

Zuschlagssteuern) sollten nach wie vor vom Grossen Rat einheitlich 

festgelegt, aber von der bisherigen Koppelung mit dem Finanzausgleich 

gelöst werden. Die Gemeinden erhielten diese Steuererträge neu 

entsprechend dem vom Grossen Rat festgelegten (Einheits-)Satz. Weiter 

sollten über 60 bisher gemeinsam erfüllte Aufgaben zumindest in der 

Finanzierung entweder klar den Gemeinden oder dem Kanton zugewiesen 

werden. Auf diese Weise würden gegenläufige Finanzströme in grossem 

Umfang abgebaut. Das neue System erhöhe die Handlungsspielräume und 

die Leistungsfähigkeit sowohl der Gemeinden als auch des Kantons. 

Instrumente der Bündner NFA sollten der Ressourcenausgleich, der 

Lastenausgleich, die Finanz- und Aufgabenentflechtung sowie die 

Optimierung der Zusammenarbeit bei Verbundaufgaben sein. Die Vorlage 

umfasste ein Mantelgesetz, umfassend die Totalrevision dreier Gesetze 

(Sozialhilfegesetz, Unterstützungsgesetz und Finanzausgleichsgesetz) sowie 

die Teilrevision von 27 Gesetzen und von 12 Verordnungen.

Das Geschäft der Bündner NFA war für die Session des Grossen Rates vom 

20. bis 23. April 2009 traktandiert. Indessen gelang es aus zeitlichen Gründen 

nicht, die erste Lesung der Vorlage abzuschliessen. Immerhin waren in dieser 

ersten Lesung Fragen aufgetaucht betreffend die Wahrung der Einheit der 

Materie und betreffend die Verfassungsmässigkeit der Beteiligung der 

Gemeinden an den Kosten des Untergymnasiums. Die Regierung nutzte die 

Zeit bis zur Fortsetzung der ersten Lesung in der Session des Grossen Rates 

vom 15. bis 18. Juni 2009, um bezüglich der aufgetauchten Rechtsfragen 

durch Prof. Dr. Georg Müller ein Gutachten erstellen zu lassen. In seinem 

Gutachten vom 25. Mai 2009 kam Prof. Müller zum Schluss, dass die Bündner 

NFA-Vorlage den Grundsatz der Einheit der Materie nicht verletze. Die 

gemeinsame Zielsetzung der vorgeschlagenen Total- und Teilrevisionen von 

Gesetzen schaffe einen sachlichen Zusammenhang zwischen ihnen, der es 

erlaube, sie zu einem „Mantelgesetz“ zusammenzufassen und dem 

fakultativen Referendum zu unterstellen. Hingegen stehe die vorgesehene 

Beteiligung der Gemeinden an der Tragung der Kosten des Untergymnasiums 

im Widerspruch zu Art. 89 Abs. 3 KV. Aufgrund eines Ergänzungsgutachtens 

von Prof. Müller wurde die Revision des Mittelschulgesetzes in der Juni-

Session in zwei Punkten ergänzt. Anlässlich der Schlussabstimmung vom 15. 

Juni 2009 wurde die Bündner NFA vom Grossen Rat verabschiedet.

2. Mit Eingabe vom 25. Juni 2009 erhob … dagegen beim Verwaltungsgericht 

Verfassungsbeschwerde mit dem Antrag, es sei das Mantelgesetz über die 

Bündner NFA wegen Verfassungswidrigkeit aufzuheben. Mit der vorliegenden 

Beschwerde wird geltend gemacht, dass das angefochtene Mantelgesetz als 

Sammelerlass 3 Gesetzestotalrevisionen und 27 Gesetzesteilrevisionen 

umfasse und damit den Grundsatz der Einheit der Materie verletze (Art. 34 

Abs. 2 BV, Art. 10 Abs. 2 KV). Zudem verletze die NFA Art. 89 Abs. 3 KV, 

wonach der Kanton (und nicht auch die Gemeinden) für den 

Mittelschulunterricht zu sorgen hätten. Dies ergebe sich aus dem Gutachten 

von Prof. Rainer J. Schweizer. 

3. Die Regierung beantragte in ihrer Vernehmlassung, die Beschwerde 

abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die 

Verfassungsbeschwerde gegen die Bündner NFA mit der Rüge der 

Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie sei ohne weiteres 

zulässig. Hinsichtlich der Rüge betr. die Verfassungswidrigkeit von Art. 3bis 

MSchG fehle dem Beschwerdeführer hingegen die Legitimation. Gemäss Art. 

58 Abs. 1 VRG sei zur Beschwerde gegen rechtsetzende Erlasse nur 

legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in 

absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. 

Vorliegend werde vom Beschwerdeführer nichts dargetan, was seine 

Beschwerdelegitimation begründen könnte. Der Grundsatz der Einheit der 

Materie sei nicht verletzt, da die im Mantelgesetz enthaltenen Gesetze und 

Gesetzesänderungen in engem sachlichen Zusammenhang stünden und 

derselben Zielsetzung dienten. - Der Grosse Rat folgte in seiner 

Vernehmlassung der Argumentation der Regierung. 

4. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten 

fest. Während der Beschwerdeführer zahlreiche Gesetzesänderung unter 

dem Titel der Verletzung der Einheit der Materie bzw. der 

Verfassungswidrigkeit monierte, stellte dies die Regierung in Abrede.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 der am 1. Januar 2004 in Kraft 

getretenen neuen Kantonsverfassung (KV) ist für die Beurteilung von 

Verfassungsbeschwerden ausschliesslich das Verwaltungsgericht zuständig. 

Das Gericht hat somit nicht nur im konkreten, sondern auch im abstrakten 

Normenkontrollverfahren über Verfassungsverletzungen zu befinden. In den 

Art. 57 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) werden 

diese Verfassungsbestimmungen konkretisiert und das Verfahren für die 

Verfassungsbeschwerde geregelt. Gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. a VRG beurteilt 

das Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden gegen 

rechtsetzende Erlasse. Unterliegt ein rechtsetzender Erlass der 

Genehmigung durch die Regierung oder ein Departement, ist die 

Verfassungsbeschwerde gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung gegen den 

Erlass erst nach Mitteilung des Genehmigungsbeschlusses zulässig. Zu 

Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse ist laut Art. 58 Abs. 1 VRG 

legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in 

absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. 

Zur Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie ist nach Abs. 3 

jedoch nur die jeweilige Körperschaft berechtigt. Hinsichtlich der 

Beschwerdefrist bestimmt Art. 60 Abs. 1 VRG, dass die Beschwerde 

schriftlich innert 30 Tagen seit Mitteilung des angefochtenen Entscheids oder 

seit der amtlichen Veröffentlichung beim Verwaltungsgericht einzureichen sei. 

Für stimmberechtigte Mitglieder einer Körperschaft gilt bei 

Versammlungsbeschlüssen der Tag der Beschlussfassung als Tag der 

Kenntnisnahme. Erfolgt eine amtliche Veröffentlichung, ist diese für den 

Fristbeginn massgebend (Art. 60 Abs. 3 VRG). Das Gesetz sagt nicht 

ausdrücklich, was unter der für den Fristbeginn massgeblichen amtlichen 

Veröffentlichung zu verstehen ist. Es ist diesbezüglich also 

auslegungsbedürftig. Dafür drängt es sich auf, die entsprechende 

bundesrechtliche Regelung mit der dazu ergangenen bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung herbeizuziehen.

2. Gemäss Art. 101 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) ist die Beschwerde 

gegen einen Erlass innert 30 Tagen nach der nach dem kantonalen Recht 

massgebenden Veröffentlichung des Erlasses beim Bundesgericht 

einzureichen. Eine gleichlautende Bestimmung war bereits in Art. 89 Abs. lit. 

a des Organisationsgesetzes (OG) enthalten. Als Veröffentlichung gilt die 

Publikation des Erlasses und die Feststellung, dass derselbe zustande 

gekommen ist und damit in Kraft treten kann (Erwahrungsbeschluss)[vgl. BGE 

130 I 82, 84 f mit Hinweisen]. Nicht massgeblich ist somit die Veröffentlichung 

im Hinblick auf eine Volksabstimmung, bevor letztere durchgeführt wurde. 

Diese Publikation ist hingegen relevant für allfällige Beschwerden wegen 

Verletzung politischer Rechte. Mit der Publikation des Erlasstextes allein 

beginnt die Beschwerdefrist noch nicht zu laufen. Es muss vielmehr zugleich 

klargestellt sein, dass der Erlass - z.B. infolge einer nicht benützten 

Referendumsfrist oder seiner Annahme in der Volksabstimmung - definitiv 

verabschiedet und damit auf einen gleichzeitig bestimmten oder noch zu 

bestimmenden Termin in Kraft gesetzt werden kann (vgl. BGE 130 I 82, 84f). 

Der Zeitpunkt des Inkrafttretens ist für die Fristberechnung ohne Bedeutung. 

Diese Rechtsprechung des Bundesgerichtes entspricht auch dem Sinn und 

Zweck der kantonalen Verfassungsbeschwerde. Denn damit soll sich jemand 

gemäss Art. 58 Abs. 1 VRG gegen einen rechtsetzenden Erlass zur Wehr 

setzen können, der durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in 

absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt sein könnte. 

Diese virtuelle Betroffenheit kann aber erst entstehen, wenn der 

Gesetzgebungsprozess abgeschlossen ist und damit feststeht, dass der 

Erlass in Kraft treten kann. Dies ist bei Vorlagen, die dem fakultativen 

Referendum unterstehen, erst dann der Fall, wenn entweder die 

Referendumsfrist unbenützt verstrichen ist oder das Gesetz in der 

Volksabstimmung angenommen wurde und diese Sachverhalte amtlich 

publiziert wurden. Bevor der Rechtssetzungsprozess nicht abgeschlossen ist, 

existiert mit anderen Worten noch gar kein Anfechtungsobjekt für die 

Verfassungsbeschwerde. Gleiches gilt bei Autonomiebeschwerden von 

Gemeinden. Genauso verhält es sich vorliegend. Die Referendumsvorlage 

wurde im Kantonsamtsblatt vom 25. Juni 2009 publiziert. Dagegen ist das 

Referendum zustande gekommen. Die Volksabstimmung steht noch aus.

3. Die Beschwerde wurde nach dem Gesagten hinsichtlich der 

verfassungsrechtlichen Rügen, insbesondere der Verfassungswidrigkeit des 

Mittelschulgesetzes, verfrüht erhoben. Nach der Rechtsprechung des 

Bundesgerichtes schadet zu frühe Eingabe der Beschwerde grundsätzlich 

nicht und führt nicht zum Nichteintreten auf die Beschwerde (vgl. BGE 124 I 

159, 162 E. 1d). In der Regel sistiert das Bundesgericht in diesem Fall das 

Verfahren und setzt die Instruktion aus, bis die Beschwerdefrist formell zu 

laufen beginnt. Ausnahmsweise fällt es einen Nichteintretensentscheid. Das 

Verwaltungsgericht ist vorliegend zum Schluss gelangt, dass auf die 

Beschwerde hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Beanstandungen nicht 

einzutreten ist. Wie noch zu zeigen ist, ist der Beschwerdeführer nämlich 

insbesondere zur Rüge, das Mittelschulgesetz sei verfassungswidrig und die 

Vorlage verletze die Gemeindeautonomie, ohnehin nicht legitimiert. 

4. a) Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Gemeindeautonomie werde 

in unzulässiger Weise beschnitten, so etwa bei den Regelungen im 

Gemeindegesetz, im Pflegekindergesetz, im Kindergartengesetz, im 

Steuergesetz, im Krankenpflegegesetz, im EG zum Gewässerschutzgesetz 

und im Waldgesetz, ist der Beschwerdeführer gemäss dem klaren Wortlaut 

von Art. 58 Abs. 3 VRG nicht beschwerdelegitimiert, da die Bestimmung die 

Autonomiebeschwerde ausschliesslich auf die jeweils betroffene Körperschaft 

beschränkt. 

b) Zu Beschwerden gegen rechtsetzende Erlasse ist laut Art. 58 Abs. 1 VRG 

legitimiert, wer durch die Anwendung der angefochtenen Vorschrift in 

absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. 

Das setzt voraus, dass der Beschwerdeführer durch den Erlass unmittelbar 

oder virtuell, d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später 

einmal in seinen eigenen schutzwürdigen tatsächlichen Interessen besonders 

betroffen sein kann (vgl. Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz 

[BSK], Aemisegger/Scherrer, Art. 82 N. 54). Als schutzwürdig im Sinne von 

Art. 89 BGG bzw. 50 VRG gelten Beschwerden nur dann, wenn die verlangte 

Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Akts der Wahrung der 

Interessen des Beschwerdeführers dient. Legitimiert ist mit anderen Worten 

nur, wer die Beschwerde im eigenen Interesse führt. Auf Beschwerden, die im 

Interesse der Allgemeinheit geführt werden, ist hingegen nicht einzutreten 

(BSK, Aemisegger/Scherrer, Art. 89 N. 15). Das erforderliche, eigene 

Interesse besteht im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde 

dem Beschwerdeführer eintragen würde. Dieser Nutzen kann rechtlicher oder 

tatsächlicher Natur sein, sei es, dass durch den Ausgang des Verfahrens die 

rechtliche Situation des Beschwerdeführers beeinflusst werden kann oder 

dass sich damit ein wirtschaftlicher, ideeller oder materieller Nachteil, den der 

angefochtene Entscheid für ihn zur Folge hatte, abwenden lässt. 

Schutzwürdig ist dieses Interesse aber nur dann, wenn der Beschwerdeführer 

durch den angefochtenen Akt stärker als jedermann betroffen ist und in einer 

besonderen beachtenswerten nahen Beziehung zur Streitsache steht (BSK, 

Aemisegger/Scherrer, Art. 89 N. 16). Diese Anforderungen, welche die 

allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen für die Beschwerde in 

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 89 BGG bzw. für die 

verwaltungsgerichtliche Beschwerde nach Art. 50 VRG umschreiben, gelten 

grundsätzlich auch für Verfassungsbeschwerden gegen Erlasse. Auch hier ist 

eine unmittelbare Betroffenheit durch den angefochtenen Erlass 
erforderlich, weil etwa der Beschwerdeführer oder seine Tätigkeit vom 

Geltungsbereich des Erlasses erfasst werden; eine im Verhältnis zu den 

übrigen Gesetzesadressaten besondere Betroffenheit wird allerdings nicht 

verlangt (vgl. BSK, Aemisegger/Scherrer, Art. 89 N. 13). Zusammenfassend 

kann gesagt werden, dass für die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde 

gegen einen Erlass berechtigt ist, wer durch ihn aktuell (vgl. Art.58 Abs. 4) 

oder zumindest virtuell unmittelbar in seinen eigenen rechtlichen oder 
tatsächlichen Interessen berührt sein kann. Bloss mittelbare Interessen 

genügen nicht.

c) Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, er sei zur Rüge, durch die im 

Mittelschulgesetz enthaltene neue Regelung der Finanzierung des 

Untergymnasiums werde Art. 89 Abs. 3 KV verletzt, legitimiert. Dem ist 

indessen nicht so. In seiner Eigenschaft als Mitglied des Grossen Rates nimmt 

er keine eigenen unmittelbaren Interessen wahr, sondern ist dadurch 

höchstens in der Wahrnehmung der öffentlichen Interessen in seiner 

Eigenschaft als Abgeordneter betroffen, nicht aber als Privatperson. Ebenso 

wenig ist er als Steuerzahler seiner Wohngemeinde betroffen, hat er doch 

nicht nachgewiesen, dass er deswegen insgesamt mehr Steuern bezahlen 

müsste. Unerheblich ist schliesslich auch, dass er als Stiftungsrat die 

Interessen einer Stiftung vertritt. Diese hat selber keine Beschwerde erhoben 

und wird durch ihn im vorliegenden Verfahren nicht vertreten. Dabei handelt 

es sich offensichtlich auch nicht um seine Interessen als Privatperson. Die 

Regelung der Finanzierung des Untergymnasiums berührt schlussendlich nur 

die Gemeinden, welche dafür herangezogen werden sollen, weshalb allenfalls 

sie selber Beschwerde erheben können.

d) Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, Art. 58 VRG sei selber 

verfassungswidrig, weil nach Art. 55 Abs. 3 KV im verfassungsgerichtlichen 

Verfahren Gesetze und Verordnungen sowohl unmittelbar angefochten als 

auch im Anwendungsfall überprüft werden könnten. Diese Bestimmung sehe 

keine Legitimationseinschränkung vor. Damit verkennt der Beschwerdeführer 

die Tragweite von Art. 55 KV. Im Titel IV, Abschnitt 4 der Verfassung mit der 

Überschrift "Gerichte" wird lediglich in den Grundzügen die kantonale 

Gerichtsorganisation geregelt. Insbesondere werden die Zuständigkeiten der 

Zivil- und Strafgerichtsbarkeit von jenen der Verwaltungs- und 

Verfassungsgerichtsbarkeit in sachlicher Hinsicht voneinander abgegrenzt. 

Letztere wird in Art. 55 KV in umfassender Weise dem Verwaltungsgericht 

übertragen. Die nähere Ausgestaltung der Gerichtsorganisation, wozu auch 

das jeweils anwendbare Prozessrecht gehört, liegt aber gemäss Art. 31 Abs. 

2 Ziff. 5 KV beim Grossen Rat als Gesetzgeber. Gestützt auf diese 

Bestimmung hat denn der Grosse Rat auch das VRG erlassen (vgl. Ingress 

zum VRG). Die Umschreibung von Prozessvoraussetzungen etc. zählt 

demnach nicht zu dem von der Verfassung zu ordnenden Regelungsbereich, 

sondern zu den Aufgaben des Gesetzgebers. Dass die Verfassung keine 

Einschränkung der Legitimation für die Verfassungsbeschwerde enthält, ist 

demnach bedeutungslos, weil eben der Erlass des Verfahrensrechtes gar 

nicht in die Verfassung gehört, sondern durch die Verfassung selber dem 

Gesetzgeber überlassen ist. Auf die Verfassungsbeschwerde kann somit im 

umschriebenen Umfang nicht eingetreten werden.

5. Ohne Weiteres kann dagegen auf die Beschwerde eingetreten werden, soweit 

damit gerügt wird, die umstrittene Vorlage verletze den Grundsatz der Einheit 

der Materie. Insoweit handelt es sich um eine Beschwerde wegen Verletzung 

der politischen Rechte, die gemäss Art. 60 Abs. 2 lit. b VRG innert 10 Tagen 

seit Entdeckung des Beschwerdegrundes, somit auch im Vorfeld einer 

Abstimmung erhoben werden kann und muss. Die in diesem Zusammenhang 

erhobenen Einwände des Beschwerdeführers sind im Folgenden zu prüfen.

6. Gemäss Art. 10 KV sollen Abstimmungsvorlagen einfach und verständlich 

sein. Eine unverfälschte Willensbildung und Willenskundgabe ist zu 

gewährleisten. Darin ist der Grundsatz der Einheit der Materie implizit 

enthalten. Er gilt indessen ohnehin schon von Bundesverfassungs wegen. 

Das Bundesgericht hat seine Rechtsprechung dazu in BGE 127 I 366 ff. wie 

folgt dargelegt und zusammengefasst: 

Das unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung als ungeschriebenes 

Verfassungsrecht gewährleistete Stimm- und Wahlrecht räumte dem Bürger 

allgemein den Anspruch ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis 

anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig 

und unverfälscht zum Ausdruck bringt (vgl. BGE 121 I 138 E. 3 S. 141, mit 

Hinweisen auf die Entwicklung der Wahl- und Abstimmungsfreiheit). Daraus 

wurde seit 1964 u.a. der Grundsatz der Einheit der Materie abgeleitet: Im Falle 

eines Finanzreferendums erkannte das Bundesgericht, dass Kredite für 

Schulhaus- und Spitalbauten nicht zu einem einzigen 

Abstimmungsgegenstand verbunden werden dürften; "sinon le citoyen, qui est 

favorable à l'un des projets, est obligé ou de le repousser pour manifester son 

opposition à l'autre ou de l'accepter, mais en faisant croire alors par son vote 

qu'il appuie le second" (BGE 90 I 69 E. 2b S. 74; BGE 99 Ia 177 E. 3c S. 182; 

ferner BGE 123 I 63 E. 4b S. 71; BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52; BGE 105 Ia 370 

E. 4b S. 376). Art. 34 Abs. 2 BV schützt neu ausdrücklich die freie 

Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. Die Wahl- und 

Abstimmungsfreiheit übernimmt den Gehalt des ungeschriebenen 

Verfassungsrechts in die neue Bundesverfassung (BGE 129 I 232 E. 4.2 S. 

244 mit Hinweisen). Dazu zählt auch der Grundsatz der Einheit der Materie 

(Urteil 1P.123/2002 vom 25. Juni 2003, E. 3.2; GEROLD STEINMANN, St. 

Galler BV-Kommentar, Zürich 2002, Rz. 10 und 13 zu Art. 34 BV). 

Der Grundsatz der Einheit der Materie verlangt, dass zwei oder mehrere 

Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise miteinander zu einer 

einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die Stimmberechtigten 

in eine Zwangslage versetzen und ihnen keine freie Wahl zwischen den 

einzelnen Teilen belassen. Wird der Grundsatz missachtet, können die 

Stimmbürger ihre Auffassung nicht ihrem Willen gemäss zum Ausdruck 

bringen: entweder müssen sie der Gesamtvorlage zustimmen, obschon sie 

einen oder gewisse Teile missbilligen, oder sie müssen die Vorlage ablehnen, 

obwohl sie den andern oder andere Teile befürworten (vgl. BGE 90 I 69 E. 2 

S. 73 f.; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; BGE 99 Ia 724 E. 3 S. 731 und 732 f.; 

BGE 97 I 669 E. 3 S. 672; BGE 96 I 636 E. 7 S. 652; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 

545, E. 3b; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, 

S. 363; YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Die demokratischen Rechte 

in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, 

Rz. 2481). Dieser Zielrichtung entsprechend ist der Grundsatz der Einheit der 

Materie bei allen Vorlagen zu beachten, die den Stimmberechtigten zum 

Entscheid unterbreitet werden. Grundsätzlich ist es daher unerheblich, ob es 

sich um eine Initiative oder Behördenvorlage, um Partial- oder Totalrevisionen 

von Verfassungen oder Gesetzen oder um Gesetzes- oder Finanzvorlagen 

handelt (BGE 116 Ia 466 E. 5 S. 471; BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52; BGE 105 Ia 

370 4b S. 376; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; BGE 99 Ia 177 E. 3a S. 182, 

638 E. 5b S. 646; BGE 97 I 669 E. 3 S. 673; ZBl 96/1995 S. 470, E. 4a; vgl. 

auch Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3c). Damit steht nicht im Gegensatz, dass 

die Rechtsprechung den Grundsatz der Einheit der Materie entsprechend der 

Art der Vorlage differenziert gewichtet (BGE 116 Ia 466 E. 5 S. 471; ZBl 

96/1995 S. 470). Höhere Ansprüche werden bei Partialrevisionen der 

Verfassung gestellt als bei Totalrevisionen; insbesondere gilt es Initiativen auf 

teilweise Verfassungsänderung von solchen auf Totalrevision, die bisweilen 

ein unterschiedliches Verfahren auslösen, abzugrenzen (BGE 113 Ia 46 E. 4a 

S. 52; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; vgl. ALFRED KÖLZ, Rechtsgutachten 

über die Gültigkeit der Volksinitiative "40 Waffenplätze sind genug - 

Umweltschutz auch beim Militär", ZBl 93/1992 S. 421; CRIPSIN F. M. 

HUGENSCHMIDT, Einheit der Materie - überholtes Kriterium zum Schutze 

des Stimmrechts?, Diss. Basel 2001, S. 39). Dem Grundsatz wird bei 

Initiativen teils grösseres Gewicht beigemessen als bei Behördenvorlagen, 

weil dem praktischen Bedürfnis des Gesetzgebers Rechnung zu tragen ist, 

über den unmittelbaren Anlass einer Gesetzesrevision hinaus weitere bereits 

anstehende Postulate mit einzubeziehen. Zusätzlich soll die Willenskundgabe 

der Unterzeichner von Initiativen geschützt und missbräuchliche 

Erleichterungen der Unterschriftensammlung verhindert werden, auch wenn 

sich eine Kombination von unterschiedlichen Materien negativ auf den Erfolg 

einer Initiative auswirken kann; allein der Umstand, dass eine behördliche 

Vorlage bereits einen politischen Prozess durchlaufen und eine Synthese der 

Meinungen erfahren hat, bietet keine Gewähr für die Einhaltung des 

Grundsatzes der Einheit der Materie (BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52; BGE 111 Ia 

196 E. 2b S. 198; BGE 99 Ia 638 E. 5b S. 645; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 

3d; ZBl 96/1995 S. 470, teils mit Hinweisen auf Kritik in der Lehre). 

Schliesslich werden formulierte Initiativen strenger beurteilt als allgemeine, 

einer Ausarbeitung durch den Gesetzgeber erfordernde Anregungen, 

obgleich auch solche bereits der Volksabstimmung unterbreitet werden 

können (vgl. BGE 128 I 190; BGE 125 I 227; BGE 123 I 63; BGE 113 Ia 46 E. 

4a S. 53; BGE 111 Ia 292 E. 2 S. 295). 

Der Grundsatz der Einheit der Materie besagt, dass eine Vorlage 

grundsätzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf und zwei 

oder mehrere Sachfragen und Materien, die keinen inneren sachlichen 

Zusammenhang aufweisen, nicht zu einer einzigen Abstimmungsfrage 

verbunden werden dürfen. Ausschlaggebend ist der sachliche innere 

Zusammenhang der einzelnen Teile einer Vorlage. Dieser wird in der 

Rechtsprechung mit unterschiedlichen Formulierungen zum Ausdruck 

gebracht: Es wird gefordert, dass eine bestimmte oder die nämliche Materie 

betroffen werde, dass zwischen den Teilen ein "rapport intrinsèque étroit avec 

le même but" bestehe, dass die einzelnen zu einem bestimmten Zweck 

aufgestellten Vorschriften zueinander in einer sachlichen Beziehung stehen 

und das nämliche Ziel verfolgen, das zwischen ihnen eine enge sachliche 

Verbindung schafft, und dass der sachliche Zusammenhang nicht bloss 

künstlich, subjektiv oder rein politisch bestehe (vgl. BGE 128 I 190 E. 3.2 S. 

197; BGE 125 I 227 E. 3c S. 231; BGE 123 I 63 E. 4d S. 73; BGE 112 Ia 136 

E. 2g S. 141, 391 E. 3b S. 395; BGE 111 Ia 196 E. 2b S. 198; BGE 105 Ia 370 

E. 4b S. 376; BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 224; BGE 99 Ia 638 E. 5b S. 646; BGE 

97 I 669 E. 3 S. 672; BGE 96 I 636 E. 7 S. 653). Die neue Bundesverfassung 

begnügt sich in Art. 139 Abs. 2 und Art. 139a Abs. 2 (Fassung gemäss 

Bundesbeschluss über die Änderung der Volksrechte, AS 2003 S. 1949 und 

1953) sowie in Art. 194 Abs. 2 damit, bei eidgenössischen Volksinitiativen und 

Teilrevisionen der Verfassung die Beachtung der Einheit der Materie zu 

fordern; nach dem Bundesgesetz vom 17. Dezember 1976 über die 

politischen Rechte (BPR; SR 161.1) wird die Einheit der Materie als gewahrt 

erachtet, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative ein sachlicher 

Zusammenhang besteht (Art. 75 Abs. 2 BPR).

Die Lehre hat zum Erfordernis des inneren sachlichen Zusammenhangs 

Fallgruppen unterschiedlicher Konstellationen herausgearbeitet und die 

Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie etwa an folgenden 

Kriterien gemessen: Beschränkung auf einen einzigen Zweck, Verbindung 

eines Zwecks mit der dafür erforderlichen Finanzierung, Verbindung einer 

Regel mit einer Übergangsbestimmung, Verbindung verschiedener 

Forderungen mit logischem oder sachlichem Zusammenhang, Verbindung 

der Forderung nach Aufhebung einer Regelung mit einem Ersatzvorschlag 

(vgl. DIETRICH SCHINDLER, Rechtsgutachten über die Volksinitiative "40 

Waffenplätze sind genug - Umweltschutz auch beim Militär", in: ZBl 93/1992 

S. 388 ff.; LUZIUS WILDHABER, Kommentar zur aBV, Rz. 104 ff. zu Art. 

121/122 aBV; LUZIAN ODERMATT, Ungültigerklärung von Volksinitiativen, 

in: AJP 1996 S. 711 und 714; YVO HANGARTNER, St. Galler BV-

Kommentar, Zürich 2002, Rz. 28 zu Art. 139 BV).

Diese Umschreibungen der Anforderungen an die Einheit der Materie 

belegen, dass der Begriff schwer zu fassen ist. Die bundesgerichtliche 

Rechtsprechung betont daher, dass der Grundsatz von relativer Natur und vor 

dem Hintergrund der konkreten Verhältnisse zu betrachten ist (vgl. BGE 128 

I 190 E. 3.2 S. 196; BGE 125 I 227 E. 3b S. 230; BGE 123 I 63 E. 4d S. 73; 

BGE 112 Ia 391 E. 3b S. 395; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3d; ZBl 96/1995 

S. 470, E. 4a/cc). Insbesondere kann der geforderte innere Zusammenhang 

zwischen einzelnen Teilen nicht abstrakt umschrieben werden. Unter 

Umständen kann er sich aus einer logischen Betrachtung ergeben, wenn etwa 

der eine Teil den andern bedingt und der eine ohne den andern keinen 

vernünftigen Sinn ergibt. Eine Verbindung zwischen einzelnen Teilen kann 

sich aus einem einheitlichen Ziel oder gemeinsamen Zweck ergeben. Ob dies 

im Einzelfall als gegeben erachtet wird, kann vom Standpunkt und der 

Abstraktionshöhe der Betrachtung abhängen. Im Sinne einer Grenzziehung 

hält die Rechtsprechung lediglich fest, dass zur Wahrung der Einheit der 

Materie nicht jegliche, rein künstlich oder politisch hergestellte Verbindung 

zwischen einzelnen Teilen ausreicht. Erforderlich ist eine Ausrichtung, die aus 

der Sicht der Willensbildung und -äusserung der Stimmberechtigten als 

gemeinsam wahrgenommen werden kann. Dies mag wiederum vom 

gesellschaftlich-historischen Umfeld und der konkreten politischen 

Auseinandersetzung abhängen. Dabei ist nicht allein auf die Absichten des 

Gesetzgebers oder der Initianten abzustellen, sondern der Normtext nach den 

anerkannten Interpretationsregeln auszulegen (vgl. BGE 111 Ia 303 E. 4 S. 

305) und der Sicht des "aufgeklärten", politisch interessierten Stimmbürgers 

Rechnung zu tragen (vgl. HUGENSCHMIDT, a.a.O., S. 52 f.). Schliesslich ist 

anzufügen, dass die Einheit der Materie als Teilgehalt der 

Abstimmungsfreiheit bei grösseren Verfassungs- oder 

Gesetzgebungsvorhaben mit neuer und grundlegender Ausrichtung in ein 

Spannungsverhältnis zur Innovations- und Gestaltungsfreiheit des 

Normgebers treten kann (vgl. PIERRE TSCHANNEN, Stimmrecht und 

politische Verständigung, Basel 1995, S. 129). Diesfalls bedarf es einer 

besonders sorgfältigen Beurteilung des inneren sachlichen Zusammenhangs 

der einzelnen Teile, um einen Ausgleich zu finden und sowohl der 

Abstimmungsfreiheit als auch der ureigensten Aufgabe des Verfassungs- und 

Gesetzgebers Rechnung zu tragen. Da der Begriff der Einheit der Materie, 

wie aufgezeigt, in mehrfacher Hinsicht von relativer Natur und die Gewichtung 

einzelner Teile einer Vorlage und ihres Verhältnisses zueinander zudem eine 

politische Frage ist, kommt den Behörden bei der Ausgestaltung von Vorlagen 

nach der Rechtsprechung ein sehr weiter Gestaltungsspielraum zu (BGE 111 

Ia 196 E. 2b S. 198; Pra 89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3e). An die Einhaltung des 

Grundsatzes dürfen daher keine überspannten Anforderungen gestellt 

werden (BGE 104 Ia 215 E. 2b S. 223; BGE 99 Ia 638 E. 5b S. 646; BGE 96 

I 636 E. 7 S. 653; BGE 90 I 69 E. 2c S. 74). Die Rechtsprechung betont denn 

auch, dass die Stimmberechtigten keinen verfassungsmässigen Anspruch 

darauf haben, dass ihnen einzelne, allenfalls besonders wichtige Teile einer 

Vorlage gesondert zur Abstimmung vorgelegt werden; sie müssen sich 

vielmehr auch dann für die Gutheissung oder Ablehnung der ganzen Vorlage 

entscheiden, wenn sie nur mit einzelnen Vorschriften einverstanden sind bzw. 

einzelne Bestimmungen ablehnen (BGE 111 Ia 196 E. 2b S. 198; BGE 105 Ia 

370 E. 4b S. 377; BGE 104 Ia 215 E. 2c S. 224; BGE 99 Ia 638 E. 5b S. 646, 

724 E. 3 S. 735; BGE 97 I 669 E. 3 S. 672; BGE 96 I 636 E. 7 S. 653; Pra 

89/2000 Nr. 91 S. 545, E. 3b; ZBl 96/1995 S. 470, E. 4a/bb).

7. a) Der Kanton hat u.a. zur Frage der Einheit der Materie ein Gutachten bei Prof. 

Müller eingeholt. Dieser hat dazu Folgendes ausgeführt:

"Die Bündner NFA-Vorlage kommt in Form eines Mantelgesetzes zur 

Volksabstimmung, sofern 1500 Stimmberechtigte oder ein Zehntel der 

Gemeinden es verlangen (Art. 17 Abs. 1 KV). Es trägt den Titel «Gesetz über 

die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen 

Kanton und Gemeinden» und umfasst 27 Teilrevisionen sowie drei 

Totalrevisionen von Gesetzen (Sozialhilfegesetz, Unterstützungsgesetz und 

Finanzausgleichsgesetz, Anhang 1-3 zum Gesetz über die Bündner NFA). 

Diese Gesetze regeln unterschiedliche Materien. Der Zusammenhang 

zwischen den Änderungen der Gesetze besteht darin, dass sie alle die 

gleichen Ziele verfolgen, nämlich den Ressourcen- und Lastenausgleich 

zwischen den Gemeinden zu verbessern, den Handlungsspielraum und die 

Eigenverantwortung der Gemeinden und des Kantons zu erhöhen, die 

Aufgaben und die Finanzströme zwischen Kanton und Gemeinden möglichst 

weitgehend zu entflechten, die verbleibenden Verbundaufgaben 

stufengerecht zu erfüllen und leistungsorientiert zu entschädigen, sowie 

bestehende Hemmnisse bezüglich Gemeindefusionen abzubauen. 

Die Bündner NFA folgt konzeptionell den Vorlagen des Bundes zur 

Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen 

Bund und Kantonen. Die zahlreichen Verfassungsänderungen, welche die 

Grundlage des NFA im Bund bildeten, wurden dem Volk ebenfalls in der Form 

eines «Paketes» vorgelegt. Die Frage der Einheit der Materie stellte sich 

allerdings nicht, weil die Verfassungsänderungen nicht auf dem Weg der 

Partialrevision gemäss Art. 194 Abs. 2 BV, sondern im Verfahren der 

Totalrevision gemäss Art. 193 BV beschlossen wurden. Die 

Ausführungsgesetzgebung zu den vom Volk und von den Ständen am 28. 

November 2004 beschlossenen Verfassungsänderungen ist dagegen 

ebenfalls in der Form eines «Mantelgesetzes» erlassen worden, das unter 

dem Titel «Bundesgesetz über die Schaffung und die Änderung von Erlassen 

zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen 

Bund und Kantonen (NFA)» vom 6. Oktober 2006 (AS 2007, 5779) 33 

Gesetze teilweise änderte und drei Gesetze neu erliess. Der Bundesrat 

begründete dieses Verfahren damit, die NFA könne nur dann ihre volle 

Wirkung entfalten, wenn alle Änderungen in den aufgabenbezogenen und 

bereichsübergreifenden Bundesgesetzen integral und zeitgleich 

vorgenommen würden.  Der Bundesrat und die Bundesversammlung gingen 

also offensichtlich davon aus, dass zwischen den zahlreichen Änderungen in 

den Gesetzen sowie dem Erlass von drei neuen Gesetzen ein so enger 

sachlicher Zusammenhang besteht, dass sie zu einer einzigen Vorlage 

zusammengefasst werden können, ohne dass dadurch der Grundsatz der 

Einheit der Materie verletzt wird. 

Die Bündner NFA-Vorlage lässt sich ebenfalls mit dem Grundsatz der Einheit 

der Materie vereinbaren. Die Teil- und Totalrevisionen von Gesetzen, welche 

das Gesetz über die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der 

Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden umfasst, verfolgen - wie 

dargelegt - dieselben Ziele und stehen in einer sachlichen Beziehung 

zueinander, die nicht bloss künstlich, subjektiv oder rein politisch ist. Eine 

Aufteilung der Bündner NFA-Vorlage könnte die Erreichung der Ziele 

gefährden. Der Ressourcen- und der Lastenausgleich bedingen sich 

gegenseitig; sie beruhen auf der Verteilung der Aufgaben und der Finanzen 

zwischen Kanton und Gemeinden, wie sie sich durch die Finanz- und 

Aufgabenentflechtung ergibt. Würde die Änderung der Aufgabenteilung auf 

einem bestimmten Gebiet in der Volksabstimmung abgelehnt, so hätte dies 

Auswirkungen auf den Finanzausgleich zwischen den Gemeinden und dem 

Kanton. Umgekehrt hätte eine Ablehnung des Finanzausgleichs zur Folge, 

dass die Finanzierung der dem Kanton oder den Gemeinden zugewiesenen 

Aufgaben nicht mehr sichergestellt wäre. Die einzelnen Teile der Vorlage sind 

also nicht nur durch gemeinsame Zielsetzungen verbunden, sondern auch 

durch das Konzept, das ihnen zu Grunde liegt. Dieses Konzept liesse sich 

nicht umsetzen, wenn einzelne Teile der Vorlage angenommen, andere aber 

abgelehnt würden. Die Totalrevision von drei und die Teilrevisionen von 27 

Gesetzen stellen durchwegs Mittel dar, um die Aufgaben von Kanton und 

Gemeinden effizienter zu erfüllen und zu finanzieren. Sie betreffen das gleiche 

Thema, nämlich die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der 

Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden, und stehen deshalb in 

einem sachlichen Zusammenhang, welcher die Zusammenfassung zu einer 

einzigen Vorlage rechtfertigt. Das Anliegen, die Verbindung zwischen den 

politischen Zielen des Finanzausgleichs und der zweckmässigen Verteilung 

der Aufgaben zwischen Kanton und Gemeinden zu wahren, ist nach meinem 

Dafürhalten gewichtiger als das Bedürfnis der Stimmberechtigten, über die 

Neuverteilung der Aufgaben und der Finanzierung in den einzelnen 

Sachgebieten sowie die Regelung des Ressourcen- und Lastenausgleichs 

separat abzustimmen. Das Bundesgericht hat in BGE 111 Ia 196, 199 

ausdrücklich bejaht, dass das vom Kanton Zürich erlassene Gesetz über die 

Änderung der Aufgabenteilung zwischen dem Kanton und den Gemeinden 

sowie über den Lastenausgleich mit den Städten Zürich und Winterthur den 

Grundsatz der Einheit der Materie wahre, weil das einheitliche Anliegen des 

Gesetzes die verbesserte Lastenverteilung zwischen den einzelnen 

Gemeinwesen sei. Die Entlastung der Städte Zürich und Winterthur durch 

eine kantonale Subventionierung ihrer Verkehrsbetriebe, die Verbesserung 

des allgemeinen Finanzausgleichs, der Verzicht des Kantons auf einen Anteil 

an den Billetsteuern der Gemeinden, die Entlastung der Gemeinden von den 

Aufgaben der Berufsbildung sowie die Neuregelung der Lastenverteilung 

zwischen Kanton und Gemeinden im Bereich des Volksschul- und 

Kindergartenwesens stünden alle in einem finanzpolitischen 

Sachzusammenhang. Die einzelnen Massnahmen seien darauf ausgerichtet, 

ein gemeinsames Ziel - eine bessere innerkantonale Finanzordnung - zu 

erreichen. Der Kanton Zürich sei deshalb befugt, die einzelnen Massnahmen 

dem Stimmbürger in einer einheitlichen Vorlage gesamthaft zur Abstimmung 

zu unterbreiten. 

In Lehre und Praxis wird betont, dass die Gewichtung der einzelnen Teile 

einer Vorlage und ihres Verhältnisses zueinander vorab eine politische Frage 

ist und den Behörden bei der Ausgestaltung von Abstimmungsvorlagen ein 

weiter Gestaltungsspielraum zukommt. Auch aus diesem Grunde muss dem 

Grossen Rat des Kantons Graubünden das Recht eingeräumt werden, die der 

Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen 

Kanton und Gemeinden dienenden Gesetzesänderungen in einem 

Mantelgesetz zusammenzufassen. Der Grosse Rat ist aber selbstverständlich 

auch befugt, die Vorlage aufzuteilen, doch müsste dabei der Grundsatz der 

Einheit der Materie ebenfalls beachtet werden. Eine Pflicht, einige oder alle 

Gesetzesänderungen separat zur Abstimmung zu bringen, besteht nach dem 

Gesagten jedoch nicht."

b) Die Ausführungen des Gutachters sind überzeugend. Daran ändert auch das 

vom Beschwerdeführer eingereichte Gutachten von Prof. Schweizer nichts. 

Zu einem völlig anderen Ergebnis kommt nämlich auch dieses Gutachten 

nicht. Dort wird es lediglich als fraglich bezeichnet, ob das Mantelgesetz den 

Grundsatz der Einheit der Materie wahre und dabei wird einerseits auf den 

grossen Umfang der Vorlage verwiesen, anderseits wird ausgeführt, die 

sachliche Beziehung, die zwischen den verschiedenen Vorschriften des 

Mantelgesetzes bestehen solle, überzeuge nicht. Die Verknüpfung des neuen 

Finanzausgleichs mit der Aufgabenteilung in einer Vorlage sei nicht zwingend. 

Der Finanzausgleich könne auf sehr verschiedene Art und Weise geregelt 

werden. In der Regel würden einerseits ein Finanzkraft-Ausgleich und ein 

Lastenausgleich angestrebt. Demgegenüber sei der Zweck der 

Aufgabenteilung ein anderer, nämlich die Zuteilung der (Haupt) 

Verantwortung für eine Aufgabe an Kanton oder Gemeinde. Die beiden 

Bereiche stellten unterschiedliche Materien dar. Diese Argumente vermögen 

indessen nicht zu überzeugen. Es ist nicht die Frage, ob die Verknüpfung des 

neuen Finanzausgleichs mit der Aufgabenteilung zwingend sei. Die 

Rechtsprechung des Bundsgerichts lässt es genügen, wenn die Verknüpfung 

sachlich begründet ist und nicht bloss künstlich, subjektiv oder rein politisch 

besteht. Vorliegend ist die Verknüpfung sachlich überzeugend und richtig. Die 

Neugestaltung des Finanzausgleichs und die Aufgabenteilung zwischen 

Kanton und Gemeinden verfolgen dieselben Ziele und stehen in einer 

sachlichen Beziehung zueinander. Eine Aufteilung der Vorlage könnte die 

Erreichung der Ziele durchaus gefährden. Der Ressourcen- und der 

Lastenausgleich bedingen sich gegenseitig; sie beruhen auf der Verteilung 

der Aufgaben und der Finanzen zwischen Kanton und Gemeinden, wie sie 

sich durch die Finanz- und Aufgabenentflechtung ergibt. Würde die Änderung 

der Aufgabenteilung auf einem bestimmten Gebiet in der Abstimmung 

abgelehnt, hätte dies Auswirkungen auf den Finanzausgleich. Umgekehrt 

hätte eine Ablehnung des Finanzausgleichs zur Folge, dass die Finanzierung 

der dem Kanton oder den Gemeinden zugewiesenen Aufgaben nicht mehr 

sichergestellt wäre. Das ganze Konzept, welches der gesamten Vorlage zu 

Grunde liegt, liesse sich nicht umsetzen, wenn einzelne Teile der Vorlage 

angenommen, andere aber abgelehnt würden. Wollte man ein Konzept für ein 

grosses Reformprojekt wie das vorliegende als unvereinbar mit dem 

Grundsatz der Einheit der Materie qualifizieren, würde nicht nur in erheblicher 

Weise in die weite Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eingegriffen, 

sondern auch die Umsetzung innovativer Reformvorhaben durch die 

Gesetzgebung unterlaufen. Es kann diesbezüglich auch noch auf die sachlich 

überzeugenden Ausführungen der Regierung auf 19 - 23 der Vernehmlassung 

verwiesen werden. Die Stimmrechtsbeschwerde erweist sich schon nach dem 

bisher Gesagten als unbegründet und ist abzuweisen.

c) Daran ändern auch die verschiedenen Hinweise des Beschwerdeführers in 

seiner Replik auf einzelne Revisionspunkte nichts, welche vermeintlich NFA - 

fremd seien. Wie bereits in E. 4.a ausgeführt rügt der Beschwerdeführer mit 

dem grössten Teil der Einwendungen eine Verletzung der 

Gemeindeautonomie, wozu er nicht befugt ist, was aber auch keinen 

sachlichen Zusammenhang mit dem Grundsatz der Einheit der Materie hat. 

Diese Einwände gehen somit ohnehin ins Leere. Es handelt sich dabei im 

Wesentlichen um die Einwände im Zusammenhang mit dem 

Pflegekindergesetz, der Strafprozessordnung, dem Kindergartengesetz, dem 

Behindertengesetz, dem Krankenpflegegesetz, dem Gesetz über die 

Förderung der familienergänzenden Kinderbetreuung, dem Steuergesetz, 

dem Strassengesetz, dem EG zum Gewässerschutzgesetz und dem 

kantonalen Waldgesetz. Bei keiner dieser Rügen wird indessen der sachliche 

Zusammenhang mit der Gesamtvorlage substanziiert in Abrede gestellt, so 

dass die Einwände auf jeden Fall nicht geeignet sind, eine Verletzung des 

Grundsatzes der Einheit der Materie nachzuweisen. Es kommt hinzu, dass 

der Beschwerdeführer bei verschiedenen Rügen übersehen hat, dass die 

neue Regelung im Wesentlichen der bisherigen Ordnung entspricht. Es sei 

auf die Ausführungen zum Gemeindegesetz verwiesen, wo der 

Beschwerdeführer übersehen hat, dass bereits das bisherige Recht in Art. 49 

Abs. 2 GG festgehalten hat, dass das Rechnungswesen der Gemeinden nach 

den anerkannten Normen für die öffentlichen Haushalte geführt werde. In Art. 

1 Abs. 3 FFG heisst es weiter, dass für die Gemeinden und die selbständigen 

öffentlich-rechtlichen Anstalten sowie für die Arbeitslosenkasse die Vorgaben 

über die Führung des Finanzhaushaltes sinngemäss gälten. Nach den 

anerkannten Normen der Rechnungsführung und Rechnungsablage gehörte 

schon bisher zur Jahresrechnung die Aufnahme eines Beteiligungs- und 

Gewährleistungsspiegels. Auch das ist also in der Bündner NFA nicht neu. 

Nicht neu ist ebenfalls die Finanzaufsichtskompetenz des Kantons über die 

Gemeinden, die Bürgergemeinden sowie die Regional- und 

Gemeindeverbände. Im Zusammenhang mit der Strafprozessordnung galt 

bereits bisher, dass der Verurteilte in günstigen Verhältnissen zu Beiträgen 

an die Vollzugskosten verpflichtet werden könne. Auch die Regelung in Art. 

189 Abs. 2 StPO entspricht bereits geltendem Recht. Im Zusammenhang mit 

dem Steuerrecht rügt der Beschwerdeführer ebenfalls Detailregelungen, die 

bereits heutigem Recht entsprechen. Auch beim EG zum Gewässerschutz 

und beim kantonalen Waldgesetz sind, entgegen der Auffassung des 

Beschwerdeführers lediglich bestehende Regelung in bessere Form 

gebracht, aber keine neuen Ordnungen geschaffen. Die erwähnten 

Einzelrügen sind somit nicht geeignet, eine Verletzung des Grundsatzes der 

Einheit der Materie zu begründen. Für weitere Einzelheiten kann auf die 

umfassenden und zutreffenden Ausführungen der Regierung in ihrer Duplik 

verwiesen werden. Die Beschwerde ist demnach insgesamt abzuweisen, 

soweit darauf einzutreten ist.

8. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten grundsätzlich zulasten des 

Beschwerdeführers. Vorliegend war der Beschwerdeführer infolge der 

unklaren Gesetzeslage gezwungen, die Beschwerde hinsichtlich der 

Verfassungsverletzungen bereits gegen die Referendumsvorlage zu erheben. 

Da er dies nicht zu vertreten hat, ist ihm nur eine reduzierte Gerichtsgebühr 

aufzuerlegen.

Bund, Kanton und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben 

betrauten Organisationen wird dagegen gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der 

Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen 

Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 523.--

zusammen Fr. 1'523.--

gehen zulasten von … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses 

Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu 

bezahlen.

Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde am 11. März 2010 

abgeschrieben (1C_521/2009).