# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1d907d62-77ed-52a1-a983-75ddc4ab2ec7
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-09-21
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 21.09.2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_empfehlung-vom-21sep_2015-09-21.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 

EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 

Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 

www.edoeb.admin.ch 

 

 
 

Bern, 21. September 2015 

 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X 

(Antragsteller) 
 

und 
 

Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA 
 

 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Im Zusammenhang mit einem ablehnenden Visum-Entscheid stand der Antragsteller 

(Privatperson) wiederholt in schriftlichem Kontakt mit der Schweizerischen Vertretung in 

Jakarta/Indonesien (nachfolgend Vertretung). Am 25. Mai 2014 hat der Antragsteller gestützt 

auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, 

BGÖ; SR 152.3) bei der Vertretung Zugang zu den geltenden, nicht bereits öffentlich 

verfügbaren Visa-Vorschriften verlangt. Die Vertretung leitete das Zugangsgesuch dem 

Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA zur Bearbeitung weiter. 

2. Mit E-Mail vom 18. Juli 2014 teilte das EDA dem Antragsteller mit, dass es sich bei dem 

nachgesuchten Dokument um die vertretungsinterne Visa-Weisung handeln würde. Gestützt auf 

die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. a und d BGÖ könne der Zugang zu diesem 

Dokument jedoch nicht gewährt werden, da durch eine Zugangsgewährung die freie Meinungs- 

und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde sowie die aussenpolitischen 

Interessen oder internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden könnten. 

3. Am 27. Juli 2014 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen 

Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.  

4. Mit Schreiben vom 30. Juli 2014 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den 

Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das EDA dazu auf, die 

betroffenen Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme 

einzureichen. 

5. Nach gewährter Fristerstreckung reichte das EDA am 29. August 2014 die Korrespondenz mit 

dem Antragsteller, das Dokument „vertretungsinterne Visa-Weisungen“ und eine Stellungnahme 

ein. Darin gelangte das EDA zum Schluss, dass eine Zugangsgewährung die 

zwischenstaatlichen Verbindungen zu Indonesien sowie zu den Schengenpartnern grundlegend 

stören würde und der Zugang folglich gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ zu verweigern sei. 

Überdies hätte eine Veröffentlichung der Weisung gravierende Auswirkungen auf das Visa-

Verfahren der Vertretung. Die Entscheidfindung im Visa-Prozess und eine einheitliche und 

 

 

 

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konstante Bewilligungspraxis wären nach Auffassung des EDA in Frage gestellt, weshalb der 

Zugang auch gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ zu verweigern sei. Schliesslich berief sich 

das EDA auch auf Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ und machte geltend, der Zugang sei auch mit Blick 

auf die Sicherheit der am Visa-Prozess beteiligten Mitarbeitenden sowie deren Angehörigen zu 

verweigern. 

6. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des EDA sowie auf die eingereichten 

Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

7. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei einer Schweizerischen 

Vertretung im Ausland ein. Die Vertretung übermittelte das Zugangsgesuch gemäss Art. 8 der 

Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; 

SR 152.31) dem EDA zur Durchführung des Zugangsverfahrens. Dieses verweigerte den 

Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem 

vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt 

(Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) 

und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim 

Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

8. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 

allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1 

Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 

ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 

Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen  

9. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit 

der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im 

Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige 

Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ 

vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der 

Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen 

Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines 

Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in 

amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des 

jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende 

Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder 

gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).2   

                                                      
1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,  

BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 
2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),  

Art. 13, Rz 8. 

 

 

 

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10. Bei dem vom Antragsteller gewünschten Dokument handelt es sich um die vertretungsinternen 

Visa-Weisungen der Schweizerischen Botschaft in Indonesien vom 30. Mai 2014. Gemäss 

Ausführungen des EDA enthalten vertretungsinterne Visa-Weisungen die für das jeweilige Land 

relevanten Verfahrensfragen im Visa-Bereich unter Berücksichtigung der lokalen 

Gegebenheiten (bspw. Infrastruktur, personelle Ressourcen, Missbrauchspotential) sowie die 

detaillierte Abbildung des Visa-Prozesses mit Festlegung der internen Zuständigkeiten und 

Kompetenzen zur klaren Abgrenzung der Verantwortlichkeiten. 

11. Die vorliegend relevanten 15-seitigen Visa-Weisungen stellen unbestrittenermassen ein 

amtliches Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ dar. Sie beinhalten zum einen Informationen 

über organisatorische und betriebliche Abläufe im Visa-Prozess, wie bspw. Verfahrensfragen 

und Zuständigkeiten. Zum anderen enthalten sie die für Indonesien festgelegten Kriterien zur 

Beurteilung der Visumgesuche. Das EDA stützte seine vollständige Zugangsverweigerung auf 

die folgenden drei Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes. 

12. Das EDA berief sich zum einen auf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ 

und damit auf den Schutz der aussenpolitischen Interessen und der internationalen 

Beziehungen der Schweiz. Es argumentierte, dass vertretungsinterne Visa-Weisungen 

beispielsweise Angaben über die Verbreitung von gefälschten Dokumenten, über die Korruption 

oder über die Zweifel an der Echtheit der von örtlichen Behörden ausgestellten Dokumente 

enthalten können. Es sei nicht von der Hand zu weisen, dass betroffene Länder – in diesem Fall 

Indonesien – darin ein offizielles Werturteil der Schweiz über sie sehen könnten, weshalb ein 

Bekanntwerden solcher Informationen mit grosser Wahrscheinlichkeit die Beziehungen mit den 

jeweiligen Staaten negativ belasten würde. Hinzu komme, dass die Kriterien und Richtwerte, 

welche in den vertretungsinternen Visa-Weisungen enthalten seien, im Rahmen der lokalen 

Schengenzusammenarbeit diskutiert und festgelegt würden.3 Würde die Schweiz die 

Weisungen publik machen, so das EDA, würde dies auch das Vertrauensverhältnis zu den 

Schengenpartnern und die Zusammenarbeit vor Ort wesentlich und in negativer Weise 

beeinflussen und die Beziehungen zu diesen wichtigen Partnern ernsthaft beeinträchtigen. 

13. Das EDA stützte seine Argumentation weiter auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ, welcher den Schutz 

der freien Meinungs- und Willensbildung einer Behörde zum Gegenstand hat. Die Absicht hinter 

der Festlegung von an die lokalen Gegebenheiten angepassten Kriterien sei u.a. die 

Sicherstellung einer einheitlichen und konstanten Bewilligungspraxis. Die definierten Kriterien 

hätten im Rahmen der Ermessensausübung einen relevanten Einfluss auf den  

Visum-Entscheid. Ab welchem Wert ein Kriterium erfüllt sei und damit einen positiven bzw. 

negativen Einfluss auf den Entscheid habe, werde aufgrund der lokalen Gegebenheiten eruiert. 

Zusammengefasst würden die einzelnen Kriterien ein Gesamtbild ergeben, nach dessen 

Würdigung die Visum-Entscheide getroffen werden könnten. Nach Ansicht des EDA würde 

durch die Offenlegung dieser Informationen das gesamte Prüfverfahren in Frage gestellt. 

Allfällige Visumgesuchsteller erhielten durch die Kenntnis der Kriterien und Abläufe die 

Möglichkeit, sich vor der Gesuchstellung entsprechend vorbereiten zu können, was das 

Verfahren zur Farce werden liesse. 

14. Schliesslich erklärte das EDA auch Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ für anwendbar, da eine 

Offenlegung des Dokuments die Sicherheit der Mitarbeitenden der Vertretung und ihrer 

Angehörigen gefährden würde. Es begründete dies mit dem Umstand, dass in Ländern mit 

hohem Migrationsdruck, zu welchen auch Indonesien gehöre, das gezielte Herbeiführen von 

Interessenskonflikten und korrupten Handlungen nicht selten sei. Dieser Gefahr seien 

                                                      
3  Vgl. Art. 48 der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen 

Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex). 

 

 

 

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Mitarbeitende im Visum-Bereich ganz besonders ausgesetzt. Dementsprechend hätten die 

Mitarbeitenden die Pflicht, im geschäftlichen wie auch im privaten Umfeld Unterhaltungen und 

Aussagen zu ihrer spezifischen Tätigkeit und zu vertretungsinternen Visa-Prozessen, wie sie 

u.a. in dem vorliegend zur Diskussion stehenden Dokument abgebildet seien, zu unterlassen. 

Im Wissen um diese Gefahren erachtete es das EDA als leichtsinnig, wenn nicht gar 

verantwortungslos, die Mitarbeitenden den aus einer Veröffentlichung des Dokuments 

resultierenden zusätzlichen Risiken auszusetzen. 

15. Vorab hält der Beauftragte fest, dass vorliegend nicht die Zugänglichkeit von 

vertretungsinternen Visa-Weisungen generell beurteilt wird, sondern ausschliesslich die der 

Schweizerischen Botschaft in Indonesien vom 30. Mai 2014, demzufolge lediglich deren Inhalt 

massgebend ist. Ob der Zugang zu diesem Dokument gewährt werden kann oder ob 

Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes zum Tragen kommen, ist nachfolgend zu 

prüfen. 

16. Der Handkommentar zum Öffentlichkeitsgesetz führt interne Weisungen zu den Modalitäten bei 

der Erteilung von Visa zur Einreise in die Schweiz als explizites Beispiel eines Dokuments auf, 

welches unter die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ fallen kann.4 Dennoch 

bedeutet dies nicht, dass ein solches Dokument automatisch und vollständig dem Zugang 

gemäss Öffentlichkeitsgesetz entzogen ist. Vielmehr ist im Anwendungsbereich des 

Öffentlichkeitsgesetzes auf den konkreten Inhalt des Dokuments im Einzelfall abzustellen und 

nicht auf seine Bezeichnung. Folglich ist die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ auf 

interne Weisungen zu den Modalitäten bei der Visaerteilung zu relativieren und insbesondere 

auf diejenigen Informationen zu beschränken, die tatsächlich bzw. mit hoher Wahrscheinlichkeit 

eine Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen 

der Schweiz zur Folge haben.5 Zusätzlich gilt es gemäss ständiger Rechtsprechung des 

Bundesverwaltungsgerichts das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten, wonach der Zugang 

nur soweit einzuschränken ist, wie es zum Schutz der geheimhaltungsbedürftigen Informationen 

gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ erforderlich ist.6 Erweist sich somit eine Einschränkung des Zugangs 

als gerechtfertigt, soll die Behörde hierfür die mildeste mögliche, das Öffentlichkeitsprinzip am 

wenigsten beeinträchtigende Form wählen.7 Dies bedeutet, dass der Zugang zu all jenen 

Textpassagen gewährt werden muss, die kein schutzwürdiges Interesse im Sinne der 

Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes tangieren.  

17. In diesem Sinne hält der Beauftragte fest, dass nach seiner Auffassung die vom EDA 

vorgebrachten Ausnahmebestimmungen keinesfalls eine komplette Zugangsverweigerung zu 

rechtfertigen vermögen und dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz zu wenig Rechnung getragen 

wurde. Dies insbesondere deshalb, weil das Dokument, wie nachfolgend aufgezeigt wird, einige 

bereits öffentlich bekannte Informationen sowie an vielen Stellen im Hinblick auf die 

Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes unproblematische Informationen 

beinhaltet. Wie vom EDA detailliert und nachvollziehbar dargelegt, enthalten die vorliegend 

relevanten vertretungsinternen Visa-Weisungen jedoch durchaus einzelne Passagen mit 

teilweise schützenswerten Informationen, wobei insbesondere der Zugang zu Informationen 

über konkrete Zuständigkeiten der im Visa-Prozess involvierten Personen vom EDA zu Recht 

gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ verweigert wurde. 

  

                                                      
4  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 32. 
5  Zum sog. Schadensrisiko: COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7, Rz 4. 
6  Statt vieler Urteil des BVGer A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.5 f. 
7  BGE 133 II 209 E. 2.3.3. 

 

 

 

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18. Das Dokument enthält allerdings auch allgemeine organisatorische und betriebliche Abläufe 

ohne direkten Bezug zum Visa-Verfahren wie etwa Anweisungen bezüglich Verhalten der 

Mitarbeitenden. Die Bekanntgabe von solch allgemeinen organisatorischen Angaben betrifft 

nach Ansicht des Beauftragten weder die vom EDA vorgebrachten noch andere 

Ausnahmebestimmungen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ. Folglich ist der Zugang zu allen diesen 

Informationen zu gewähren.  

19. Selbst bei den geregelten Verfahrensfragen im Visa-Bereich gibt es einige Informationen, die so 

oder ähnlich bereits publiziert sind und folglich nicht dem Zugang entzogen werden können. Es 

sind dies beispielsweise Regelungen im Zusammenhang mit der Erfassung biometrischer 

Daten8, der persönlichen Erscheinungspflicht oder einem beschleunigten Antragsverfahren9.  

20. Als mit Blick auf Art. 7 Abs. 1 BGÖ unproblematische Informationen gelten nach Ansicht des 

Beauftragten generell auch die unter den Titeln „Gegenstand“, „Gesetzliche Grundlagen“ und 

„Kommentar“ enthaltenen Informationen. 

21. Schliesslich erachtet der Beauftragte unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips 

auch die Gewährung des Zugangs zum Inhaltsverzeichnis als legitim, da dieses keine vom EDA 

geltend gemachten geheimhaltungsbedürftigen Informationen enthält.10 

22. Demnach ist nach Ansicht des Beauftragten der Zugang zu Informationen allgemeiner 

organisatorischer Art ohne direkten Bezug zum Visa-Verfahren, zu bereits öffentlich 

verfügbaren oder sonstigen unproblematischen Informationen sowie zum Inhaltsverzeichnis zu 

gewähren. 

23. Weniger eindeutig ist die Frage des Zugangs zu den einzelnen lokal relevanten Kriterien für die 

Beurteilung der Visumgesuche zu beurteilen, mithin die Information, welche für den 

Antragsteller primär von Interesse sein dürfte und ebenfalls in den vertretungsinternen Visa-

Weisungen enthalten ist. Das EDA stützte seine Zugangsverweigerung hinsichtlich dieser 

Informationen primär auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ und erklärte, dass eine Veröffentlichung des 

Dokuments gravierende Auswirkungen auf das Visa-Verfahren der Vertretung hätte und die 

Entscheidfindung im Visa-Prozess sowie eine einheitliche und konstante Bewilligungspraxis in 

Frage gestellt würden (vgl. Ziff. 13).  

24. Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, 

aufgeschoben oder verweigert werden, wenn die freie Meinungs- und Willensbildung einer 

Behörde wesentlich beeinträchtigt werden kann. Damit soll verhindert werden, dass die 

Behörde durch eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während eines 

Entscheidungsprozesses unter allzu starken öffentlichen Druck gerät, wodurch die Meinungs- 

und Willensbildung verhindert werden könnte.11 Geschützt wird also der Prozess der 

Entscheidvorbereitung, nicht die Information selbst. Folglich schützt Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ 

lediglich einen aktuellen, hängigen Entscheidungsprozess und nicht alle gleichartigen 

zukünftigen Entscheide im Bereich der Visa-Verfahren.12 Dies würde auch dem Sinn und Zweck 

dieser Ausnahmebestimmung zuwiderlaufen, welcher primär der Gedanke einer lediglich 

vorübergehenden Geheimhaltung bis zum Abschluss einer Entscheidphase innewohnt.13 

                                                      
8  Merkblatt der EU-Kommission: Visa Information System (VIS) <https://www.eda.admin.ch/content/dam/countries/countries-

content/indonesia/en/visa-information-system-vis-leaflet_EN.pdf> (besucht am 18. September 2015). 
9  Informationen des EDA betreffend Visa <https://www.eda.admin.ch/countries/indonesia/en/home/visa/entry-

residency/visa.html> (besucht am 18. September 2015). 
10  Vgl. Urteil des BVGer A-3122/2014 vom 24. November 2014 E. 5.1.1. 
11  BBl 2003 2007. 
12  Vgl. Empfehlung EDÖB vom 4. Dezember 2014: SECO / Exportgesuche, Ziff. 25. 
13  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 17. 

https://www.eda.admin.ch/content/dam/countries/countries-content/indonesia/en/visa-information-system-vis-leaflet_EN.pdf
https://www.eda.admin.ch/content/dam/countries/countries-content/indonesia/en/visa-information-system-vis-leaflet_EN.pdf
https://www.eda.admin.ch/countries/indonesia/en/home/visa/entry-residency/visa.html
https://www.eda.admin.ch/countries/indonesia/en/home/visa/entry-residency/visa.html
https://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01153/index.html?lang=de&download=NHzLpZeg7t,lnp6I0NTU042l2Z6ln1acy4Zn4Z2qZpnO2Yuq2Z6gpJCDdoN3gWym162epYbg2c_JjKbNoKSn6A--

 

 

 

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Folglich findet Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ nach Ansicht des Beauftragten auf die im Dokument 

aufgeführten materiellen Kriterien zur Beurteilung der Visumgesuche keine Anwendung. 

25. Die vom EDA ins Feld geführte Befürchtung, das Visa-Verfahren würde durch die Offenlegung 

der Kriterien zur Farce, da sich Visumgesuchsteller entsprechend vorbereiten könnten, lässt 

sich jedoch auch unter dem Anwendungsbereich von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ diskutieren. 

Demnach kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder 

verweigert werden, wenn die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen 

beeinträchtigt würde. Die Ausnahme kann immer dann angerufen werden, wenn durch die 

Zugänglichmachung bestimmter Informationen, eine Massnahme teilweise oder völlig vereitelt 

würde.14 Das Bundesverwaltungsgericht hat festgehalten, dass die wörtliche Anwendung von 

Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ dazu führen würde, dass praktisch sämtliche Informationen dem 

Zugang entzogen werden könnten: „Deshalb ist es wichtig, dass die Ausnahmebestimmung nur 

eingesetzt wird, wenn die Offenlegung der durchzuführenden Massnahmen deren Erfolg 

ernsthaft gefährdet. Mit anderen Worten, die Geheimhaltung dieser Vorkehrungen muss der 

Schlüssel zu ihrem Erfolg darstellen“.15 Im Ergebnis soll die Ausnahmebestimmung 

sicherstellen, dass sich Bürgerinnen und Bürger an das Gesetz halten und die Behörden die 

Quellen der erhaltenen Auskünfte sowie ihre Kontroll-, Aufsichts- oder Überwachungsmethoden 

nicht preisgeben müssen, sofern dadurch eine konkrete, geplante Massnahme wirkungslos 

würde oder die Betroffenen ihr Verhalten änderten, um den Überwachungen zu entgehen.16 

26. Nach Auffassung des EDA würde die Bekanntgabe der Kriterien zur Beurteilung der 

Visumgesuche zu einer gezielten Verhaltensänderung der Gesuchsteller führen, da diese im 

Hinblick auf den Erhalt eines Visums beispielsweise Vorkehrungen zur Verbesserung ihrer 

finanziellen Situation treffen könnten. Somit dienen die in der Visa-Weisung konkret für 

Indonesien festgelegten Kriterien gemäss EDA der Sicherstellung einer einheitlichen und 

konstanten Bewilligungspraxis (vgl. Ziff. 13). 

27. Grundsätzlich lassen sich die allgemeinen Voraussetzungen für die Visumerteilung bzw. 

-verweigerung öffentlich verfügbaren Informationen entnehmen oder zumindest daraus 

herleiten.17 So sind einem Visumgesuch u.a. Lohnauszüge der letzten 3 Monate oder die letzte 

Steuererklärung und ein Nachweis über eine genügende Reisekrankenversicherung 

beizulegen.18 Daraus ergibt sich deutlich, dass beispielsweise die finanzielle Situation bei der 

Beurteilung eines Visumgesuchs eine Rolle spielt bzw. ausreichende finanzielle Möglichkeiten 

einen positiven Einfluss auf den Entscheid haben dürften. Folglich bestehen für 

Visumgesuchsteller bereits jetzt Anreize, ihre Situation den allgemeinen Voraussetzungen 

entsprechend darzustellen. Daneben bestehen die in den vertretungsinternen Visa-Weisungen 

enthaltenen länderspezifischen Kriterien, die der einheitlichen Ermessensausübung der 

Behörde dienen. Ein Teil dieser Kriterien betrifft jedoch faktische Begebenheiten, welche sich 

nicht durch ein verändertes Verhalten beeinflussen lassen.  

  

                                                      
14  BBl 2003 2009. 
15  Urteil des BVGer A-3443/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 5.2 
16  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 25. 
17  Art. 32 Visakodex i.V.m. Art. 12 der Verordnung über die Einreise und die Visumerteilung (VEV, SR 142.204); Vgl. auch 

Formular Visumverweigerung <https://www.bfm.admin.ch/dam/data/bfm/rechtsgrundlagen/weisungen/visa/bfm/bfm-anh10-

d.pdf>; Formular Anforderungen Visa <https://www.eda.admin.ch/content/dam/countries/countries-

content/indonesia/en/visitor-visa-complete-outsourcing_EN.pdf> (besucht am 18. September 2015). 
18  Siehe Formular Anforderungen Visa (Fn 17), Ziff. 6, 9, 10. 

https://www.bfm.admin.ch/dam/data/bfm/rechtsgrundlagen/weisungen/visa/bfm/bfm-anh10-d.pdf
https://www.bfm.admin.ch/dam/data/bfm/rechtsgrundlagen/weisungen/visa/bfm/bfm-anh10-d.pdf
https://www.eda.admin.ch/content/dam/countries/countries-content/indonesia/en/visitor-visa-complete-outsourcing_EN.pdf
https://www.eda.admin.ch/content/dam/countries/countries-content/indonesia/en/visitor-visa-complete-outsourcing_EN.pdf

 

 

 

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Alles in allem sind die im nachgesuchten Dokument enthaltenen Kriterien zur Beurteilung der 

Visumgesuche eher allgemein gehalten und jedenfalls nicht derart präzise definiert, dass eine 

Offenlegung das gesamte Visumverfahren obsolet machen würde und damit den Erfolg einer 

Massnahme ernsthaft gefährdet. Zumal die im Visa-Prozess involvierten Mitarbeitenden für 

Betrugsversuche sensibilisiert sein dürften.  

28. Auch das Bundesverwaltungsgericht hat in einem vergleichbaren Fall festgehalten, dass ein 

amtliches Dokument im Sinne eines Hilfsmittels für Mitarbeitende einer Behörde (in casu ein 

standardisierter Fragebogen zur Vorausscheidung mutmasslicher Missbrauchsfälle in der IV) 

von der konkreten Vorbereitung einer Massnahme im Einzelfall zu unterscheiden sei.19 In 

diesem Fall hatte die Behörde ebenfalls argumentiert, dass potentielle Betrügende sich so 

verhalten könnten, dass diese nicht als mögliche Verdachtsfälle zu erkennen wären. Auch im 

Visa-Prozess stellen die Kriterien zur Visum-Vergabe allgemein gültige Leitlinien für die 

Mitarbeitenden dar und bereiten keine konkrete Massnahme im Einzelfall vor. 

29. Weiter argumentierte das EDA bezüglich der Kriterien zur Visa-Vergabe mit einer möglichen 

Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen bzw. internationalen Beziehungen der 

Schweiz zu Indonesien und den „Schengenpartnern“ i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ (vgl. 

Ziff. 12).  

30. Der Beauftragte kann die Bedenken des EDA im Hinblick auf die zwischenstaatlichen 

Beziehungen zu Indonesien und den Schengenpartnern grundsätzlich nachvollziehen. 

Nichtsdestotrotz sind die vorliegend relevanten Kriterien, wie bereits erwähnt, derart allgemein 

gehalten, dass es schwer vorstellbar ist, dass eine Offenlegung derselben zu einer erheblichen 

Beeinträchtigung der zwischenstaatlichen Beziehungen der Schweiz führen könnte. Überdies 

lassen Konsultationen entsprechender Urteile des Bundesverwaltungsgerichts ohne Weiteres 

ebenfalls Rückschlüsse auf Voraussetzungen und Kriterien zum Erhalt eines Visums zu. Aus 

diesen Gründen kann der Beauftragte aus den in diesem Dokument festgehaltenen Kriterien 

auch kein offizielles Werturteil der Schweiz über Indonesien erkennen, welches die Beziehung 

zwischen den beiden Staaten negativ belasten könnte. Gleiches gilt auch für die Beziehungen 

der Schweiz zu den Schengenpartnern. Nach Ansicht des Beauftragten hat das EDA vorliegend 

nicht ausreichend konkret nachgewiesen, dass die Offenlegung der in der vertretungsinternen 

Visa-Weisung enthaltenen Kriterien für die Beurteilung der Visumanträge mit hoher 

Wahrscheinlichkeit eine Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der 

internationalen Beziehungen der Schweiz zur Folge haben würde. 

31. Folglich stehen dem Zugang zu den in den vertretungsinternen Visa-Weisungen enthaltenen 

Kriterien für die Beurteilung der Visumgesuche nach Auffassung des Beauftragten keine 

Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes entgegen. 

32. Für das gesamte Dokument zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem 

Ergebnis: Eine komplette Zugangsverweigerung zu den vorliegend zur Diskussion stehenden 

vertretungsinternen Visa-Weisungen würde dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz 

widersprechen, weshalb der Zugang zu allen bereits öffentlich verfügbaren sowie 

unproblematischen Informationen zu gewähren ist. Es sind dies namentlich Informationen über 

allgemeine organisatorische und betriebliche Abläufe ohne direkten Bezug zum Visa-Verfahren, 

Regelungen im Zusammenhang mit der Erfassung biometrischer Daten, der persönlichen 

Erscheinungspflicht oder einem beschleunigten Antragsverfahren sowie das Inhaltsverzeichnis. 

Ebenfalls zugänglich zu machen sind alle Informationen unter den Titeln „Gegenstand“, 

„Gesetzliche Grundlagen“ und „Kommentar“. Schliesslich ist auch der Zugang zu den Kriterien 

für die Beurteilung der Visumgesuche zu gewähren.  

                                                      
19  Urteil des BVGer A-3443/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 5.5. 

 

 

 

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Demgegenüber kann bei tatsächlichem Bestehen eines Schadensrisikos (vgl. Ziff. 16) der 

Zugang zu einzelnen Passagen mit schützenswerten Informationen i.S.v. Art. 7 Abs. 1 BGÖ 

verweigert werden. Es sind dies insbesondere Informationen über konkrete Zuständigkeiten der 

im Visa-Prozess involvierten Mitarbeitenden. 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 

Öffentlichkeitsbeauftragte:  

33. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten gewährt einen teilweisen 

Zugang zu den vertretungsinternen Visa-Weisungen der Schweizerischen Botschaft in 

Indonesien vom 30. Mai 2014 unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips gemäss  

Ziffer 32. 

34. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim 

Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten den Erlass einer Verfügung 

nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren 

(Verwaltungsverfahrensgesetz; VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung 

nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 

35. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten erlässt eine Verfügung, 

wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

36. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten erlässt die Verfügung innert 

20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass 

einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

37. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 

Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13  

Abs. 3 VBGÖ). 

38. Die Empfehlung wird eröffnet: 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

X  

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten  

3003 Bern 

 

 

 

 

 

Jean-Philippe Walter