# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c62273e5-d257-50b2-a51f-5568f49829f3
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-08-21
**Language:** de
**Title:** Bauvorschriften. Strassen- und Wegabstände.
**Docket/Reference:** BRGE III Nr. 0108/2019
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/2019-36.pdf

## Full Text

BRGE III Nr. 0108/2019 vom 21. August 2019 in BEZ 2019 Nr. 36 

Streitgegenstand bildeten zwei abschliessbare Velounterstände auf einem 
Schulhausareal.  Während  die  kommunale  Baubehörde  aufgrund  eines 
Gemeinderatsbeschlusses  über  Jahre  hinweg  den  Bau  von  Besonderen 
Gebäuden  im  Strassenabstand  mit  Ausnahmebewilligungen  zugelassen  hatte, 
sofern  diese  einen  Abstand  von  3,5  m  zur  Strassenparzelle  einhielten, 
verweigerte  sie  vorliegend  die  Baubewilligung  wegen  Verletzung  des 
Strassenabstandes.  Sie  verneinte  weiter  das  Vorliegen  besonderer  Gründe  im 
Sinne von § 100 Abs. 3 PBG in Verbindung mit § 220 PBG. 

Aus den Erwägungen: 

4.1 Fehlen Baulinien für öffentliche und private Strassen und Plätze sowie 
für  öffentliche  Wege  und  erscheint  eine  Festsetzung  nicht  nötig,  so  haben 
oberirdische Gebäude einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen und Plätzen 
und  von  3,5  m  gegenüber  Wegen  einzuhalten,  sofern  die  Bau-  und 
Zonenordnung (BZO) keine anderen Abstände vorschreibt (§ 265 Abs. 1 PBG). 
Bei  Baulinien  dürfen  gemäss  §  100  Abs.  1  PBG  einzelne  oberirdische 
Gebäudevorsprünge  bis  zu  1,5  m  über  Verkehrsbaulinien  und  Baulinien  für 
Versorgungsgebiete  und 
jedoch 
entschädigungslos beseitigt werden, sobald die Ausführung des Werks oder der 
Anlage, wofür die Baulinie festgesetzt worden ist, dies erfordert. Weitergehende 
und  andersartige  Beanspruchungen  des  Baulinienbereichs  können  gemäss  § 
100  Abs.  3  PBG  mit  der  baurechtlichen  Bewilligung,  nötigenfalls  unter 
sichernden  Nebenbestimmungen,  gestattet  werden.  Im  vorliegenden  Fall 
enthält die BZO keine gemäss § 265 Abs. 1 PBG einschlägigen abweichenden 
Bestimmungen, sondern verweist auf die kantonalrechtlichen Mindestabstände. 
Namentlich werden von der BZO Besondere Gebäude nicht privilegiert. 

Industriegeleise  hinausragen,  müssen 

4.2  Voraussetzung  für  die  Anwendung  von  §  265  Abs.  1  PBG  ist  das 
Fehlen  einer  Baulinie  oder  der  Umstand,  dass  die  Festsetzung  einer  Baulinie 
nicht notwendig erscheint. Die positive Vorwirkung einer – wenn auch nicht zur 
Festsetzung beabsichtigten – Baulinie ist damit dem Gesetzeszweck immanent. 
Ist  eine  Verkehrsbaulinie  projektiert,  so  ist  diese  beachtlich,  selbst  wenn  sich 
der  Strassenabstand  nach  §  265  PBG  strenger  auswirken  würde  (Christoph 
Fritzsche/Peter  Bösch/Thomas  Wipf,  Zürcher  Planungs-  und  Baurecht,  5.  A., 
2011, Bd. 2, S. 824; mit Hinweis auf RRB Nr. 2644/1994 = BEZ 1994 Nr. 28). 

4.3  Die  Beurteilung  von  Ausnahmen  von  §  265  PBG  richtet  sich  im 
Allgemeinen nach § 220 PBG (Fritzsche/Bösch/Wipf, Bd. 2, S. 828). Fraglich ist 
indes, ob – neben dieser Regelung – die Ausnahmeregelung von § 100 Abs. 3 
PBG  auch  auf  neue  Bauten  im  Bereich  des  Strassenabstands  angewendet 
werden  sollte.  Das  Verwaltungsgericht  hat  in  einem  Entscheid  aus  dem  Jahr 
2013  die Anwendbarkeit  von  §  101 PBG  (bestehende  baulinienwidrige  Bauten 
und Anlagen im Baulinienbereich) im Strassenabstandsbereich allgemein bejaht 
(VB.2012.00810  =  BEZ  2013  Nr.  21,  E.  4.3).  Diese  vereinfachte  Aussage 
erscheint  indes  mit  dem  Wortlaut  der  einschlägigen  Bestimmungen  nicht 
vereinbar.  Namentlich  bedarf  die  Frage  der  analogen  Anwendbarkeit  der  auf 
den Sicherungszweck von Baulinien zugeschnittenen Ausnahmebestimmungen 

 
 
- 2-  

von  §  100  f.  PBG  auf  Bauten  im  Strassenabstandsbereich  (§  265  PBG)  einer 
eingehenden, einheitlichen Betrachtung. 

4.4 Dabei fällt ins Gewicht, dass es sich bei § 101 PBG (Änderungsverbot 
im  Baulinenbereich)  um  eine  Sondernorm  handelt,  die  der  allgemeinen 
Bauvorschrift von § 357 Abs. 1 PBG vorgeht. Baulinienwidrig sind Bauten und 
Anlagen  dann,  wenn  sie  dem  Zweck  der  Baulinie  nicht  entsprechen.  Nicht 
baulinienwidrig sind demnach Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Baulinie 
entsprechen. Etwa bei Verkehrsbaulinien, wohl dem häufigsten Anwendungsfall 
von  Baulinien,  sind  dies  die  Strassen  und  zugehörige  Anlagen  (vgl.  §  3  des 
Strassengesetzes [StrG]), aber auch etwa die Vorgärten. Die Bestimmung von 
§  101  PBG  kommt  sodann  auch  zur  Anwendung,  wenn  der  zur  Änderung 
vorgesehene  Teil  einer  die  Baulinie  überstellenden  Baute  oder  Anlage  den 
Baulinienbereich  nicht 
in  Anspruch  nimmt.  Verstösst  die  zu  ändernde 
baulinienwidrige Baute oder Anlage gleichzeitig gegen weitere Bauvorschriften, 
greift  §  357  Abs.  1  PBG  zusätzlich  zu  §  101  PBG  ein  (zum  Ganzen  Konrad 
Willi,  Die  Besitzstandsgarantie  für  vorschriftswidrige  Bauten  und  Anlagen 
innerhalb der Bauzonen, 2003, S. 134 ff.). 

Mit  dem  in  Rede  stehenden  VB.2012.00810  hat  das  Verwaltungsgericht 
eine  neue  Praxis  eingeführt;  ältere  Entscheide  gleichen  Inhalts  gibt  es  soweit 
ersichtlich  nicht.  Namentlich  ist  den  vom  Verwaltungsgericht  angeführten 
Entscheiden (VGr, 14. März 2007, VB.2006.00512, E. 2.2.1 = RB 2007 Nr. 65 = 
BEZ  2007  Nr.  18;  VGr,  30.  Mai  2012,  VB.2011.00640,  E.  3.2)  keine  frühere 
solche  Praxis  zu  entnehmen.  Die  Auffassung  des  Verwaltungsgerichts  findet 
sich  auch  in  der  Lehre  nicht.  Dieser  ist  vielmehr  ansatzweise  eher  das 
Gegenteil  zu  entnehmen.  Gemäss  Willi,  Besitzstandsgarantie,  regelt  die 
Vorschrift  von  §  101  PGB  die  Voraussetzungen,  unter  denen  bestehende 
Bauten  und  Anlagen  innerhalb  der  Bauzonen,  die  durch  die  Ziehung  von 
Baulinien vorschriftswidrig geworden sind, weil sie ganz oder teilweise innerhalb 
des  Baulinienbereichs  liegen  und  mit  dem  Zweck  der  Baulinie  nicht  vereinbar 
sind,  baulichen  und  bewerbungsmässigen  Änderungen  unterzogen  werden 
dürfen (S. 134). Mithin wird für die Anwendbarkeit von § 101 PBG die Geltung 
einer  Baulinie  vorausgesetzt.  Christoph  Fritzsche/Peter  Bösch/Thomas  Wipf, 
Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., 2011, ist zu entnehmen, der Begriff der 
Bauvorschriften in § 357 Abs. 1 PBG umfasse die im 1. Abschnitt des IV. Titels 
des  Planungs-  und  Baugesetzes  enthaltenen  Bestimmungen,  nämlich  die 
-  §  306  PBG,  sowie  die  entsprechenden 
Vorschriften  von  §  218 
Ausführungsvorschriften 
in  den 
Bauordnungen der Gemeinden (S. 1136). Unter die Vorschriften von § 218  - § 
306 PBG fällt auch jene von § 265 PBG über den Strassenabstand. 

in  den  kantonalen  Verordnungen  und 

Ausgangspunkt  jeder  Auslegung  bildet  der  Wortlaut  der  Bestimmung.  Ist 
der  Text  nicht  ganz  klar  und  sind  verschiedene  Interpretationen  möglich,  so 
muss  nach  seiner  wahren  Tragweite  gefragt  werden,  unter  Berücksichtigung 
aller  Auslegungselemente.  Auslegung 
ferner  notwendig,  wo  Zweifel 
bestehen,  ob  ein  scheinbar  klarer  Wortlaut  den  wahren  Sinn  der  Norm 
wiedergibt. Vom klaren Wortlaut eines Rechtssatzes darf aber nur abgewichen 
werden,  wenn  triftige  Gründe  dafür  bestehen,  dass  er  nicht  den  wahren  Sinn 
der  Bestimmung  wiedergibt  (BGE  131  II  697,  E.  4.1).  Was  unter  Baulinien  zu 

ist 

 
 
- 3-  

verstehen  ist, ergibt  sich  aus den  §§ 96 ff. PBG,  und die Bauten und  Anlagen 
sind  in  §  1  der  Allgemeinen  Bauverordnung  (ABV)  definiert.  Mit  dem  Zusatz, 
dass es  wie  erwähnt für die  Anwendbarkeit von  § 101 PBG  keine Rolle  spielt, 
ob  bei  einer  die  Baulinie  überstellenden  Baute  oder  Anlage  auch  der  zur 
Änderung  vorgesehene  Teil  den  Baulinienbereich  nicht  in  Anspruch  nimmt, 
erscheint  die  Klausel  «Bauten  und  Anlagen  im  Baulinienbereich»  mithin  klar 
und  eindeutig.  Ist  dieser  Tatbestand  nicht  erfüllt,  fällt  vom  Wortlaut  her 
betrachtet die Anwendung von § 101 PBG ausser Betracht. Weshalb entgegen 
dem Wortlaut von § 101 PBG unter diese Norm auch Änderungen an «Bauten» 
fallen sollen, die nicht im Baulinien-, sondern im Strassenabstandbereich liegen, 
wird im Entscheid VB.2012.00810 nicht dargetan. Die Praxisänderung ist ganz 
und  gar  unbegründet  geblieben.  Gründe  für  die  verwaltungsgerichtliche 
Auffassung  sind  denn  auch  nicht  zu  erkennen.  Hingegen  bestehen  nach 
Massgabe der nachfolgenden Erwägungen triftige Gründe für die gegenteilige – 
wortlautkonforme – Auffassung.  

Voraussetzungslos  dürfen  Bauten  und  Anlagen  im  Baulinienbereich  nur 
unterhalten oder modernisiert werden. Demgegenüber kennt § 357 Abs. 1 PBG 
keine  solche  Begrenzung.  Somit  sind  nach  dieser  Bestimmung  auch 
Massnahmen  zulässig,  die  weit  über  das  Unterhalten  und  Modernisieren 
hinausgehen. Überdies sind nach § 357 Abs. 1 PBG auch Nutzungsänderungen 
erlaubt,  während  §  101  Abs.  1  PBG  Unterhalt  und  Modernisierung  nur 
«entsprechend  dem  bisherigen  Verwendungszweck»  zulässt.  Würde  die 
Vorschrift  von  §  101  PBG  auch  auf  Bauten  im  Strassenabstandsbereich 
angewandt,  ergäbe  sich  hieraus  eine  erhebliche  Einschränkung  der 
Baubefugnisse, ohne dass eine Begründung hierfür ersichtlich wäre. Dem kann 
auch nicht die Einschränkung von § 357 Abs. 1 PBG entgegengehalten werden, 
wonach  Änderungen  nicht  zu  neuen  oder  weitergehenden  Abweichungen  von 
Vorschriften  führen  dürfen.  Auch  bei  Änderungen  nach  §  101  PBG  sind  die 
in  §  357  Abs.  1  PBG  verlangte 
Vorschriften  einzuhalten.  Was  die 
Berücksichtigung 
oder 
nachbarlicher  Interessen  betrifft,  ist  zu  sagen,  dass  jedenfalls  Teile  der  Lehre 
dies  auch  bei  der  Anwendung  von  §  101  PBG  postulieren  (Willi,  S.  135  f.). 
Ohnehin  dürfte  sich  dieses  Erfordernis 
in  aller  Regel  weit  weniger 
einschränkend auswirken als die Beschränkung der zulässigen Änderungen auf 
bauliche Massnahmen des Unterhalts und der Modernisierung.  

entgegenstehender 

überwiegender 

öffentlicher 

Zudem  beziehen  sich  die  Strassenabstandsbestimmungen  nur  auf 
Gebäude (§§ 260 und 265 PBG), nicht aber auf sonstige Bauten und Anlagen. 
Sind  im  Strassenabstandsbereich  solche  situiert,  fallen  sie  demnach  nicht 
einmal unter § 357 Abs. 1 PBG, womit eine Subsumption unter § 101 PBG auch 
aus diesem Grund ausser Betracht fallen muss. Hält das Verwaltungsgericht die 
Bestimmung  von  §  101  PBG  für  «Bauten»  auch  im  Strassenabstandsbereich 
massgebend, so ist dies nebenher auch deswegen unrichtig. Zwar sind nach § 
101  Abs.  2  PBG  auch  weitergehende  Vorkehren  als  blosse  Unterhalts-  und 
Modernisierungsmassnahmen zu bewilligen. Dies aber nur, wenn die Baulinie in 
absehbarer  Zeit  nicht  durchgeführt  werden  soll  und  wenn  mit  sichernden 
Nebenbestimmungen  zur  baurechtlichen  Bewilligung  ausgeschlossen  wird, 
dass das Gemeinwesen den bei der Durchführung der Baulinien entstandenen 
Mehrwert zu entschädigen hat.  

 
 
- 4-  

Beim  Fehlen  einer  Baulinie  kann  eine  solche  von  vornherein  nicht 
«durchgeführt»  werden,  womit  diese  Voraussetzung  gar  nie  erfüllbar  wäre. 
Auch  sonst  zeigt  sich  in  aller  Deutlichkeit,  dass  die  Vorschrift  von  §  101  PBG 
auf  die  Situation  der  blossen  Strassenabstandswidrigkeit  nicht  zugeschnitten 
ist.  Baulinien  dienen  der  Sicherung  bestehender  und  geplanter  Flächen  und 
Anlagen,  Verkehrsbaulinien  also  der Sicherung  von  Strassen, Wegen,  Plätzen 
etc. (§ 96 Abs. 1 und 2 lit. a PBG). Baulinien verleihen das Enteignungsrecht (§ 
110  PBG).  All  dies  kommt  dem  Strassenabstand  von  §  265  nicht  zu.  Mit  dem 
spezifisch 
instrumentierten  Sonderregime  von  §  101  PBG  werden 
baulinienwidrige  Bauten  und  Anlagen  dem  Sicherungszweck  der  Baulinie 
unterworfen. Einzig dieser rechtfertigt, dass die Möglichkeiten für die Änderung 
von Bauten und Anlagen im Baulinienbereich weiter eingeschränkt sind als von 
Bauten und Anlagen, die im Sinne von § 357 Abs. 1 PBG anderen Vorschriften 
widersprechen.  Nebst  der  erwähnten  Einschränkung,  wonach  über  Unterhalt 
und  Modernisierung  hinausgehende  Massnahmen  voraussetzen,  dass  es  der 
Baulinie  an  Aktualität  fehlt,  muss  bei  solchen  Massnahmen  zudem  mit 
Nebenbestimmungen  gesichert  werden,  dass  bei  einer  hernach  doch  noch 
erfolgenden  Durchführung  der  Baulinie  der  entstandene  Mehrwert  nicht  zu 
entschädigen  ist  (§  101  Abs.  2  PBG).  Demgegenüber  bietet  die  Bestimmung 
von  §  265  PBG  keine  gesetzliche  Grundlage  für  die  Statuierung  von 
Mehrwertreversen 
oder 
Gebäudeteile  (BRKE  II  Nr.  0007/2004  vom  20.  Januar  2004;  nicht  publiziert). 
Insgesamt  ergibt  somit  die  Anwendung  von  §  101  PBG  auf  Gebäude,  welche 
den  Strassenabstand  verletzen,  keinerlei  Sinn  (zum  Ganzen  BRGE  III  Nr. 
0041/2016 = BEZ 2016 Nr. 39, E. 4.2.1-4.3.2; im Ergebnis bestätigt mit VGr, 12. 
Oktober 2016, VB.2016.00285; www.vgr.zh.ch). 

strassenabstandswidriger  Gebäude 

bezüglich 

4.5  Das  Gesagte  trifft  auch  –  selbstredend  –  auf  die  vorliegend  strittige 
Anwendung  von  §  100  Abs.  3  PBG  mit  Bezug  auf  die  Bewilligung  von  neuen 
Bauten und Anlagen im Strassenabstandsbereich (§ 265 PBG) zu. Im Vergleich 
zur  allgemeinen,  vom  Wortlaut  und  der  Gesetzessystematik  her  ohnehin 
anwendbaren  Ausnahmebestimmung  von  §  220  PBG  hätte  eine  analoge 
Anwendung von § 100 Abs. 3 PBG – unschwer erkennbar – zur Folge, dass die 
Errichtung  von  Gebäuden  im  Strassenabstandsbereich  erheblich  erleichtert 
würde.  Angesichts  des  beim  Strassenabstand  –  mangels  besonderer 
Zwecksetzung im Sinne von § 96 f. PBG bei Baulinien  – fehlenden unmittelbar 
konkreten  Zwecks  wäre  zudem  die  Anordnung  des  in  §  100  Abs.  3  PBG 
vorgesehenen Revers, welcher einzig mit dem allgemeinen gesetzgeberischen 
Interesse am Strassenabstand begründbar wäre, faktisch ausgeschlossen. Der 
Zweck  von  §  265  PBG  würde  mithin  vollständig  unterlaufen,  was  dem  Willen 
des  Gesetzgebers  nicht  entsprechen  kann.  Letztlich  ergibt  sich  die 
Zweckwidrigkeit  einer  vereinfachten  Bewilligung  strassenabstandswidriger 
Bauten  und  Anlagen  schon  aus  den  bereits  erwähnten  Vorschriften  betreffend 
baulinien- bzw. anderweitig vorschriftswidrige Bauten und Anlagen (§ 101 PBG; 
§  357  PBG).  Während  eine  analoge  Anwendung  von  §  100  Abs.  3  PBG  die 
(Neu-) Erstellung von Bauten und Anlagen im Strassenabstandsbereich faktisch 
ins freie Ermessen der örtlichen Baubehörde stellen würde, hätte diese bei der 
Erweiterung bereits in diesem Bereich bestehender Gebäude statt der milderen 
Bestimmung von § 357 PBG die einschränkende Bestimmung von § 101 PBG 
zu  beachten,  weshalb  –  beispielsweise  –  Nutzungserweiterungen  einzig  unter 

 
 
- 5-  

sichernden  Nebenbestimmungen  (Mehrwertrevers)  bewilligt  werden  könnten. 
Die  Verquickung  der  für  Bauten  und  Anlagen  im  Strassenabstandsbereich  mit 
den  für  Gebäude  im  Baulinenbereich  geltenden  Bestimmungen  führt  zu 
unvorhersehbaren und letztlich nicht mehr plausibel erklärbaren Resultaten. 

4.6 Die vorliegend strittige Beanspruchung des Strassenabstandsbereichs 
ist im Folgenden einzig unter dem Titel von § 220 PBG zu prüfen. Die (analoge) 
Anwendung  von  §  100  Abs.  3  PBG  fällt  aus  den  erwähnten  Gründen  ausser 
Betracht.