# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4414200f-bda7-535a-8a23-1266d04be007
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_1a_98_62.pdf
**Docket/Reference:** ac_1a_98_62.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_1a_98_62.pdf

## Full Text

Ière  Cour  administrative.  Séance  du  24  septembre  1998.  Statuant  sur  le 
recours  interjeté  le  9  juin  1998  (1A  98  62)  par  la  Commune  de  MARLY, 
agissant  par  son  Conseil  communal,  contre  la  décision  rendue  le  12  mai 
1998 par le Lieutenant de Préfet du district de la Sarine, dans la cause qui 
oppose la recourante aux époux X.;(Loi sur les structures d'accueil de la 
petite enfance; LStA) 

En fait: 

A. 

B. 

B. 

X., domiciliés à Marly au moment des faits, ont placé leurs deux enfants à la 
crèche "Y.", à Fribourg, institution dont X. est la directrice. 

En février 1997, se référant à l'entrée en vigueur de la loi sur les structures 
d'accueil de la petite enfance (LStA; RSF 835.1) le 1er janvier 1997, la crèche 
a proposé à la Commune de Marly la signature d'une convention individuelle 
de  prise  en  charge  pour  chacun  des  enfants  X.  L'article  premier  de  cette 
convention  impliquait  pour  la  commune  qu'elle  accepte  officiellement  de 
couvrir  la  différence  entre  le  prix  de  pension  payé  par  les  parents  et  le 
montant total de 85 fr. par jour de prise en charge et 50 fr. pour un ½ jour de 
prise  en  charge  (alinéa  1).  La  commune  devait  également  garantir  le 
paiement  de  la  totalité  de  la  prise  en  charge  de  l'enfant,  y  compris  la  part 
parentale  (alinéa  2).  Enfin,  l'article  8  prévoyait  qu'en  cas  de  refus  de  la 
convention par la commune de domicile de l'enfant, ce dernier ne pourra être 
accueilli par aucune institution de la petite enfance subventionnée se situant 
sur le territoire de la Ville de Fribourg. 

Ces conventions n'ont pas été signées par la Commune de Marly. 

Le 6 janvier 1998, après avoir reçu un décompte relatif aux enfants X. pour 
l'année  1997,  la  commune  a  informé  l'institution  qu'elle  avait  décidé  de 
subventionner à raison de 80 % du découvert (différence entre le prix coûtant 
et  le  prix  payé  par  les  parents),  l'accueil  des  enfants  domiciliés  à  Marly.  Le 
subventionnement  prenait  effet  en  juillet,  dès  lors  que  le  règlement 
communal  d'exécution  de  la  loi  avait  été  approuvé  le  25  juin  1997. 
L'institution était également informée que, pour 1998, le même principe serait 
appliqué, mais sur la base d'un tarif journalier maximal de prise en charge de 
l'ordre  de  75  fr.,  sous  réserve  d'un  accord  intercommunal  sur  ce  sujet.  Une 
décision serait prise en cours d'année par le conseil communal. 

C. 

Le 30 janvier 1998, les époux X. sont intervenus auprès de la commune pour 
contester la limitation du subventionnement du déficit à 80 % et pour exiger 

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une couverture totale de celui-ci. Ils ont fait notamment valoir qu'après s'être 
renseignés  auprès  de  la  crèche  des  Poucetofs  à  Marly,  il  n'y  avait  pas  de 
place pour leurs enfants. Ils ont exigé également que la date de départ de la 
subvention soit fixée en janvier 1997 et non pas en juillet de la même année. 

D. 

Le  11  février  1998,  la  commune  a  fait  savoir  à  la  crèche  que,  pour  l'année 
1998, les conventions individuelles de prise en charge des enfants pourront 
être signées aux conditions suivantes: 

- le tarif journalier maximal de prise en charge, par enfant, dont il sera tenu 
compte, sera de 75 fr.; 

-  la  subvention  communale  représentera  le  80  %  de  la  différence  entre  ce 
tarif maximal et le tarif payé par les parents. 

E. 

Par décision du 13 février 1998, la commune a informé les époux X. qu'elle 
n'irait pas jusqu'à subventionner le 100 % du déficit. Elle a également relevé 
qu'elle soutient, depuis sa création en 1991, la crèche les Poucetofs à Marly, 
qui offre un nombre suffisant de places d'accueil pour couvrir les besoins des 
familles  de  Marly,  au  sens  de  la  loi  sur  les  structures  d'accueil  de  la  petite 
enfance, cette crèche étant prête à accueillir les enfants des requérants dans 
les meilleurs délais. 

F. 

Le  8  mars  1998,  les  époux  X.  ont  recouru  contre  la  décision  communale 
devant le Préfet du district de la Sarine.  

Par décision du 11 mai 1998, le Lieutenant de Préfet a admis partiellement le 
recours et a astreint la Commune de Marly à verser dès le 1er janvier 1997 la 
subvention  qu'elle  a  fixée  en  faveur  de  la  crèche  Y.,  à  Fribourg.  Pour  le 
surplus, la décision communale a été confirmée. 

S'agissant de déterminer la portée de l'art. 4 LStA, l'autorité a estimé que le 
législateur a clairement écarté l'obligation pour les communes de prendre en 
charge  l'intégralité  du  déficit  des  institutions  d'accueil.  En  obligeant  les 
communes à prendre en charge "tout ou partie" du déficit, il a prévu que les 
communes décident librement du montant de la subvention dans le cadre de 
leur autonomie. La commune de Marly n'a donc pas violé la loi en prenant en 
charge le 80 % du découvert de l'institution pour 1997 et en prévoyant, pour 
1998, une subvention de 80 % de la différence entre le montant de 75 fr. et 
le prix payé par les parents. Cela étant, le lieutenant de préfet a constaté que 
la  loi  est  entrée  en  vigueur  depuis  le  1er  janvier  1997  et  qu'elle  est  donc 
applicable  dès  cette  date.  A  son  avis,  le  délai  de  deux  ans  imparti  aux 
communes  pour  passer  des  conventions  selon  l'art.  8  du  règlement 
d'exécution  de  la  LStA  (RELStA;  RSF  835.11)  n'y  change  rien.  Il  a  donc 

 
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estimé que la commune était tenue de verser la subvention dès le 1er janvier 
1997 et non pas depuis le mois de juillet 1997.  

Dans  sa  décision,  l'autorité  a  également  constaté  que  la  crèche  Les 
Poucetofs,  à  Marly,  avait  des  places  disponibles  pour  deux  enfants 
supplémentaires  en  1997  et  durant  les  trois  premiers  mois  de  1998.  Les 
recourants  auraient  donc  pu  y  placer  leurs  enfants  aux  fins  de  bénéficier 
d'une subvention plus élevée. 

G. 

Agissant le 9 juin 1998, la Commune de Marly a contesté devant le Tribunal 
administratif  la  décision  préfectorale  du  12  mai  1998  dont  elle  demande 
l'annulation du chiffre du dispositif lui faisant obligation d'allouer la subvention 
depuis le 1er janvier 1997 au lieu du 1er juillet 1997. 

A  l'appui  de  ses  conclusions,  la  commune  souligne  en  premier  lieu  qu'elle 
dispose sur son territoire d'une structure d'accueil, la crèche Les Poucetofs, 
à  même  de  répondre  aux  besoins  de  la  population.  Cette  couverture  des 
besoins  est  complétée  par  une  subvention  importante  de  l'Association  des 
mamans  de  jours  de  Fribourg  et  environs.  La  recourante  estime  donc 
répondre aux exigences de la loi depuis le 1er janvier 1997. 

Ce n'est qu'à bien plaire, pour des questions de commodité des parents, que 
le  conseil  communal  a  admis  le  financement  de  places  d'accueil  dans 
d'autres institutions extérieures, sur la base de la signature d'une convention 
individuelle  et  à  un  tarif  différent  de  celui  appliqué  pour  la  crèche  les 
Poucetofs. 

En  l'espèce,  aucune  convention  individuelle  n'a  été  signée  pour  les  enfants 
X. De plus, le règlement communal n'est pas encore en vigueur dès lors qu'il 
n'a  pas  encore  été  approuvé  par  la  Direction  de  la  santé  publique  et  des 
affaires sociales. 

H. 

Dans  leurs  observations,  les  époux  X.  concluent  implicitement  au  rejet  du 
recours.  Ils  contestent  que  la  subvention  ait  été  faite  à  bien  plaire.  La 
commune  a  refusé  de  signer  la  convention,  mais  a  toutefois  versé  une 
subvention.  Un  tel  procédé  ne  correspondrait  pas  aux  intentions  du 
législateur.  Ils  estiment  que  la  commune  ne  peut  pas  limiter  selon  son  bon 
vouloir  le  montant  de  la  subvention,  mais  doit  couvrir  le  déficit  après 
déduction  des  subventions  existantes.  Ils  considèrent  également  que  la 
commune ne peut pas fixer elle-même le prix coûtant des institutions. Enfin, 
les parents ont une certaine liberté de choix, de sorte que les communes ne 
devraient pas intervenir dans la concurrence qui existe entre institutions. 

 
 
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Pour  sa  part,  le  lieutenant  de  préfet  se  borne  à  relever  que  la  date  du  1er 
juillet 1997 choisie par la commune comme point de départ de la subvention 
a  été  arrêtée  en  fonction  de  l'adoption,  le  25  juin  1997,  du  règlement 
communal en la matière. Or, ce règlement n'était toujours pas en vigueur au 
moment où il a statué. 

En droit: 

1.  a)  Déposé dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable 
en  vertu  de  l’art.  114    al.  1  lettre  c  du  code  de  procédure  et  de  juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1). 

Dans  la  mesure  où  la  loi  sur  les  structures  d'accueil  de  la  petite  enfance 
impose aux communes de subventionner des places d'accueil, l'art. 115 al. 1 
let.  b  CPJA  ne  trouve  pas  application.  Il  appartient  donc  bien  au  Tribunal 
administratif et non pas au Conseil d'Etat de statuer. 

On peut se demander à quel titre a été rendue la décision attaquée. Il est en 
effet peu probable que les parents disposaient de la qualité pour agir contre 
la décision communale du 13 février 1998 dès lors qu'ils ne sont pas partie à 
la  relation  de  subvention  qui  se  crée  entre  la  commune  et  l'institution 
uniquement. Quelle que soit la subvention communale, ils ne paient que les 
frais en relation avec leur capacité économique selon le tarif de la structure 
d'accueil  et  ne  sont  donc  pas  directement  concernés  par  l'ampleur  plus  ou 
moins  grande  du  déficit.  Il  est  donc  vraisemblable  que  leur  démarche  du  8 
mars  1998  ne  constituait  pas  un  recours  à  proprement  parler,  mais,  au 
mieux,  une  plainte  à  l'autorité  de  surveillance  des  communes  dénonçant  la 
Commune  de  Marly  qui  ne  respecterait  pas  ses  obligations  légales.  La 
question  peut  toutefois  demeurer  indécise  dans  la  présente  affaire  dès  lors 
que,  même  si  le  préfet  s'est  prononcé  en  qualité  d'autorité  de  surveillance 
des communes, la recourante a de toute manière qualité pour agir devant le 
Tribunal administratif en application de l'art. 158 de la loi sur les communes 
(RSF 140.1). 

b)  Selon  l’art.  77  CPJA,  le  recours  devant  le  Tribunal  administratif  peut  être 
formé  pour  violation  du  droit,  y  compris  l’excès  ou  l’abus  du  pouvoir 
d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents  (lettre  b).  En  revanche,  à  défaut  d’habilitation  légale  expresse,  le 
Tribunal  administratif  ne  peut  pas  examiner  en 
le  grief 
d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

l'espèce 

 
 
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2. 

Selon  l'art.  8  RELStA,  les  communes  disposent  d'un  délai  de  2  ans  dès  la 
date d'entrée en vigueur du règlement (le 1er janvier 1997) pour passer avec 
les structures d'accueil les conventions nécessaires pour garantir un nombre 
suffisant de places pour les enfants en âge préscolaire. 

La  question  est  délicate  de  savoir  si  une  commune  peut  se  voir  contrainte 
d'allouer  une  subvention  avant  le  1er  janvier  1999.  La  loi  sur  les  structures 
d'accueil de la petite enfance est une loi-cadre. Elle se limite à des directives 
minimales en matière de financement et laisse une marge de manoeuvre aux 
communes  (BGC  1995  p.  1403).  En  tant  que telles, les dispositions légales 
ne  précisent  pas  quel  système  de  subvention  choisir  et  des  dispositions 
réglementaires  d'exécution  sont  nécessaires.  De  même,  la  loi  laisse  au 
Conseil  d'Etat  la  compétence  de  fixer  l'entrée  en  vigueur  (art.  11  LStA). 
Compte  tenu  de  cette  délégation  de  compétence,  on  doit  admettre  que  le 
gouvernement pouvait, sans violer le principe de la légalité, ordonner l'entrée 
en  vigueur  de  la  loi  pour  le  1er  janvier  1997  et,  parallèlement,  laisser  aux 
communes  un  délai  supplémentaire  de  2  ans  pour  mettre  en  place  un 
système  de  subventions  fondé  sur  la  conclusion  de  conventions  avec  les 
structures d'accueil. 

Cela  étant,  il  faut  constater  que,  selon  ses  propres  dires,  la  Commune  de 
Marly  disposait  déjà  au  1er  janvier  1997  d'un  système  de  subventions  en 
place.  Dans  une  telle  situation,  il  est  vraisemblable  qu'une  commune  qui 
estime  avoir  fait  tout  ce  que  la  loi  exige  d'elle  ne  peut  pas  se  prévaloir  du 
délai  de  deux  ans  de  l'art.  8  RELStA  pour  se  soustraire  à  l'obligation  de 
subventionner imposée par l'art. 3 al. 2 LStA. La phase d'organisation étant 
terminée, rien ne s'oppose en effet, dans ce cas, à une application complète 
de la loi. 

Il  n'est  cependant  pas  nécessaire  de  trancher  le  problème  dès  lors  que, 
même  en  admettant  que  la  loi  s'applique  sans  restriction  à  la  présente 
affaire, le recours de la commune doit être admis. 

3.  a)  Selon l'art. 3 al. 1, première phrase, LStA, les communes veillent à ce qu'il y 
ait  suffisamment  de  places  d'accueil  disponibles.  L'alinéa  deux  de  la  même 
disposition prévoit que les communes subventionnent les places d'accueil. 

L'article premier du RELStA précise que les communes évaluent le besoin en 
nombre  de  places  d'accueil,  en  tenant  compte  des  intérêts  de  leur 
population.  Elles  tiennent  également  compte  des  différents  modes  d'accueil 
institutionnels de l'enfance qui se définissent en fonction de l'âge des enfants 
accueillis,  du  projet  pédagogique,  des  heures  d'ouverture  et  du  type 
d'organisation générale. 

Selon  l'art.  2  RELStA,  afin  de  garantir  un  nombre  suffisant  de  places 
d'accueil extrafamiliales pour les enfants en âge préscolaire, les communes, 
seules ou en collaboration avec d'autres, passent des conventions avec des 

 
 
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structures d'accueil autorisées. Elles peuvent aussi conclure des conventions 
avec des associations faîtières (al.1) ou créer des structures (al. 2). 

b)  L'obligation  faite  aux  communes  de  subventionner  des  structures  d'accueil 
de  la  petite  enfance  n'existe  qu'en  relation  avec  l'obligation  parallèle  de 
couvrir  les  besoins  de  leur  population  dans  ce  domaine.  Vu  la  large 
autonomie  des  communes  en  la  matière  (BGC  1995  p.  1400),  cette 
couverture des besoins peut se faire de multiples manières, par exemple, en 
s'assurant par contrat un nombre de places suffisant dans une ou plusieurs 
institutions spécifiques, en laissant aux parents le choix de trouver n'importe 
où une structure pour leurs enfants et en la subventionnant ensuite sur une 
base  individuelle  ou  en  s'organisant  sur  un  plan  inter-communal  pour 
disposer  dans  la  région  d'institutions  en  suffisance.  En  règle  générale,  les 
enfants devraient toutefois être placés dans les structures de leur commune 
de domicile, afin d'éviter le "tourisme des crèches" (BGC 1995 p. 1404). 

Si une commune a pris les dispositions nécessaires pour couvrir les besoins 
de  sa  population  en  concluant  des  conventions  de  subventionnement  avec 
des institutions précises, voire en créant et en gérant de nouvelles structures 
d'accueil, elle n'a pas l'obligation de subventionner d'autres institutions selon 
le gré et les préférences des parents. Il appartient à ces derniers d'interpeller 
la commune pour déterminer où les enfants peuvent être placés au bénéfice 
d'une subvention communale. 

4.  a)  Dans le cas particulier, la Commune de Marly a choisi de couvrir le besoin de 
sa population en places d'accueil en accordant un soutien massif à la crèche 
"communale" Les Poussetofs. Elle soutient également, dans un domaine non 
litigieux  en  l'espèce,  l'Association  des  Mamans  de  jour  de  Fribourg  et 
environs. Le système mis en place par Marly consiste donc à assurer l'accès 
à  des  structures  d'accueil  déterminées.  Les  parents  sont  libres  de  choisir 
d'autres  institutions,  mais,  dans  ce  cas,  l'intervention  de  la  commune  est 
réduite  et  ne  s'opère  plus  que  sur  une  base  volontariste,  sans  obligation 
légale. 

En l'occurrence, après avoir procédé à une instruction, le préfet a retenu qu'à 
l'époque des faits, le besoin en places d'accueil était effectivement couvert à 
Marly et que les époux X. auraient pu inscrire leurs enfants à la crèche Les 
Poussetofs. Cette constatation n'est pas contestée par les parties.  

Dans  ces  conditions,  la  commune  remplissant  son  obligation  légale  en 
mettant  à  disposition  en  suffisance  des  places  subventionnées  à  la  crèche 
Les  Poussetofs,  cette  collectivité  publique  n'était  pas  contrainte  de 
subventionner en plus la crèche de Y. Comme la commune l'indique à juste 
titre  dans  son  recours,  le  subventionnement  d'autres  institutions  en  dehors 
de son obligation légale relève de la politique communale en la matière, mais 
ne  confère  aucun  droit  aux  structures  en  cause.  Si  ces  dernières  estiment 

 
 
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que le montant versé à bien plaire par la commune n'est pas suffisant, il leur 
appartient  de  prendre  leurs  dispositions  (refus  de  l'enfant,  proposition  aux 
parents  d'un  nouveau  contrat  indépendant  de  la  loi  sur  les  structures 
d'accueil),  provoquant  par  ce  biais  un  éventuel  retour  des  enfants  dans  les 
structures choisies par la commune pour couvrir ses besoins. 

b)  Vu ce qui précède, la crèche Y. n'avait aucun droit à obtenir une subvention 

pour l'accueil des enfants X.  

Même si le fait de prendre pour référence la date du 1er juillet 1997 comme 
début  du  paiement  de  la  subvention  n'avait  aucune  signification  objective  - 
dès  lors  que  le  règlement  communal  n'était  pas  encore  en  vigueur  faute 
d'approbation  - 
la  volonté 
communale. Le préfet ne pouvait donc pas obliger la commune à verser plus 
que  ce  qu'elle  s'est  déclarée  d'accord de payer, peu importe les critères de 
calcul  employés.  En  réalité,  depuis  le  1er  janvier  1997,  la  commune 
satisfaisait aux obligations de la loi sur les structures d'accueil, sans prendre 
en considération la crèche litigieuse. 

le  montant  alloué  relève  uniquement  de 

5. 

Le système choisi par la commune n'est pas contraire au droit à l'égalité de 
traitement.  Une  décision  ou  un  arrêté  viole  le  principe  de  l'égalité  de 
traitement  lorsqu'il  établit  des  distinctions  juridiques  qui  ne  se  justifient  par 
aucun  motif  raisonnable  au  regard  de  la  situation  de  fait  à  réglementer  ou 
lorsqu'il  omet  de 
faire  des  distinctions  qui  s'imposent  au  vu  des 
circonstances,  c'est-à-dire  lorsque  ce  qui  est  semblable  n'est  pas  traité  de 
manière  identique  et  lorsque  ce  qui  est  dissemblable  ne  l'est  pas  de 
différente (ATF123 II 16, 122 I 305, 116 Ia 83 consid. 6b; 115 Ia 287 consid. 
6  et  références).  Cela  suppose  que  le  traitement  différent  ou  semblable 
injustifié  se  rapporte  à  une  situation  de  fait  importante  (ATF  114  Ia  323 
consid.  3a).  La  question  de  savoir  si  une  distinction juridique repose sur un 
motif raisonnable peut recevoir une réponse différente selon les époques et 
suivant les conceptions, idéologies et situations du moment (ATF 116 Ia 323 
consid. 3c; 110 Ia 14).  

En appuyant une ou plusieurs institutions avec lesquelles elle entretient des 
relations  privilégiées,  la  commune  ne  viole  pas,  vis-à-vis  des  autres 
institutions, le droit à l'égalité de traitement. L'idée même de lutter contre le 
"tourisme des crèches" implique une relation particulière avec les structures 
définies par la commune pour couvrir ses besoins. En choisissant cette ligne 
de  conduite  parmi  toutes  les  options  à  disposition  (cf.  consid.  3  b),  la 
commune se met dans une position favorable pour influencer les tarifs, pour 
surveiller  étroitement  la  gestion  et  surtout  pour  s'assurer  de  la  qualité  de 
l'encadrement offert aux enfants. Cela ne serait pas possible en choisissant 
un  système  de  subvention  arrosant  toutes  les  structures  existant  dans  le 
canton,  voire  à  l'extérieur  du  canton.  La  proximité,  tant  géographique 

 
 
 
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qu'institutionnelle  entre  la  commune  et  la  structure  d'accueil,  fonde  la 
différence  de  traitement  que  fait  la  commune.  De  plus,  en  subventionnant 
fortement une institution précise, la commune assure sa pérennité et garantit 
ainsi  à  long  terme  la  couverture  des  besoins,  conformément  à  la  loi.  Cette 
situation  se  rapproche  de  celle  où  une  commune  crée  et  gère  directement 
une ou plusieurs structures couvrant les besoins de sa population. Dans un 
tel cas de figure, il est clair que l'on peut pas exiger de la commune qu'elle 
accepte encore de subventionner d'autres institutions. S'ils veulent bénéficier 
de  l'aide  de  la  collectivité,  ses  habitants  doivent  s'adresser  en  priorité  à  la 
structure spécialement mise en place.  

Il existe, par conséquent, des motifs raisonnables qui justifient, en l'espèce, 
la  différence  de  traitement  entre  la  crèche  Les  Poussetofs,  située  sur  le 
territoire communal et étroitement surveillée par la Commune de Marly, et les 
autres institutions de même type dans le canton. 

6. 

Bien fondé, le recours de la Commune de Marly doit être admis et le chiffre 1 
de la décision attaquée doit être modifié.. 

Il ne se justifie pas de percevoir des frais de procédure auprès des époux X. 
qui  ne  sont  qu'indirectement  concernés  par  le  recours,  la  décision  de 
subvention s'adressant à l'institution Y. 

L'Etat de Fribourg, agissant par le Lieutenant de Préfet, est de toute manière 
exonéré  des  frais  de  procédure  en  application  de  l'art.  133  CPJA,  dès  lors 
que ses intérêts pécuniaires ne sont pas ici en cause. 

Par ces motifs, 
la 1ère Cour administrative 
d é c i d e : 

1. 

Le  recours  est  admis.  Le  chiffre  1  de  la  décision  attaquée  est  modifié  et  a 
désormais la teneur suivante: 

La décision du Conseil communal de Marly du 13 février 1998 est confirmée. 

2. 

Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué d'indemnité de partie. 

3. 

Le présent arrêt est communiqué: 

a)  à la Commune de Marly, par son conseil communal; 

 
 
 
 
 
 
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b)  à X.; 

c)  à la Préfecture du district de la Sarine; 

d)  au Département des communes, pour information. 

Givisiez, le 24 septembre 1998 /CPF  

La Présidente: 

Marianne Jungo