# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b47d1817-e13d-52e6-94c1-f0280eea9e90
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_602_08_26.pdf
**Docket/Reference:** ac_602_08_26.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_602_08_26.pdf

## Full Text

CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG______________________________________________________________________________________

602 2008-26 à 47, 49 

Tribunal cantonal

Kantonsgericht

Arrêt du 9 octobre 2008 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

PARTIES 

  WWF FRIBOURG, Passage Cardinal 2D, case postale 969, 1701 Fribourg, 
recourant,  représenté  par  Me  Rainer  Weibel,  avocat,  Herrengasse  30, 
3011 Berne,  

X  et  consorts,  recourants,  représentés  par  Me  Bernard  Berset,  avocat, 
case postale 548, rue St-Pierre 6a, 1701 Fribourg,  

contre 

DIRECTION  DE  L'AMENAGEMENT,  DE  L'ENVIRONNEMENT  ET  DES 
CONSTRUCTIONS,  rue  des  Chanoines  17,  case  postale,  1701  Fribourg, 
autorité intimée,  

PREFECTURE  DU  DISTRICT  DE  LA  VEVEYSE,  ch.  du  Château  11,  case 
postale 128, 1618 Châtel-St-Denis, autorité intimée,  

SOCIETE  COOPERATIVE  DE  LAITERIE  DE  BOULOZ-PORSEL, 
1699 Porsel,  intimée,  représentée  par  Me  Daniel  Schneuwly,  avocat,  rue 
de Romont 35, case postale 1447, 1701 Fribourg, 

OBJET 

Aménagement du territoire et constructions 

Recours du 20 février 2008 contre la décision du 17 janvier 2008 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

A. Après avoir autrefois disposé à Bouloz d'une porcherie d'engraissement de 1'000 porcs à 
l'engrais (PPE), vétuste et mal placée, qui a dû être désaffectée, la société coopérative de 
laiterie de Bouloz-Porsel (ci-après, la société de laiterie) ne possède plus qu'une porcherie 
d'engraissement  à  Porsel.  Ce  bâtiment,  d'une  capacité  de  460  porcs  à  l'engrais,  est  déjà 
âgé  et  se  situe  pratiquement  à  l'intérieur  de  la  localité.  La  grande  quantité  de  petit-lait, 
sous-produit  de  la  fabrication  du  fromage  (soit  2'543'000  l)  n'est  mise  en  valeur  que 
partiellement sur place, la moitié environ du petit-lait devant être transportée ailleurs. 

Afin de maîtriser la totalité de la chaîne de production de viande de porc, soit de l'élevage 
des  porcelets  jusqu'à  leur  engraissement  final,  la  société  de  laiterie  a  mis  en  projet  un 
complexe  de  trois  bâtiments,  de  810  places  pour  porcs  à  l'engrais  pour  le  premier,  de 
40 places  pour  truies  allaitantes  (boxes  de  mise  bas)  et  leurs  porcelets  jusqu'à  25  kg 
(540 places) pour le second et 110 places pour les truies portantes et la remonte ainsi que 
trois  verrats  pour  le  troisième.  Elle  a  procédé  en  septembre  et  octobre  2005  à  une 
information publique sur son projet, prévu en zone agricole au bord du Flon, qui a suscité 
de  nombreuses  réactions  négatives,  notamment  de  la  part  d'habitants  d'un  nouveau 
quartier d'habitation situé à proximité. 

B. Le 19 juin 2007, la société de laiterie a demandé un permis de construire afin de réaliser 
sa porcherie industrielle, devisée à 2'400'000 francs. A l'appui de sa requête, elle a produit 
une étude d'impact, du 12 juin 2007, qui conclut à l'admissibilité du projet sous l'angle de 
l'environnement. 

Lors de la mise à l'enquête publique qui s'est déroulée du 6 au 19 juillet 2007, 22 voisins, 
soit X et consorts ainsi que le WWF par sa section de Fribourg se sont opposés au projet en 
se  plaignant  pour  l'essentiel  de  la  grandeur  du  complexe,  de  son  emplacement  inadéquat 
dans un site paysager ainsi que des nuisances qu'il va nécessairement occasionner. 

La Commune de Le Flon ainsi que tous les services de l'Etat consultés ont émis un préavis 
favorable. 

C.  Le  8  novembre  2007,  la  Direction  de  l'aménagement,  de  l'environnement  et  des 
constructions  (ci-après,  la  Direction)  a  pris  acte  des  préavis  favorables  et  de  l'étude 
d'impact pour accorder une autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir. Elle 
a  souligné,  à  cette  occasion,  que  la  viabilité  du  projet  n'avait  pas  à  être  examinée  – 
contrairement  à  ce  qui  se  passe  lorsqu'un  exploitant  agricole  entend  construire  une  halle 
d'engraissement  au  titre  du  développement  interne  -  dès  lors  qu'une  porcherie  d'une 
société de laiterie ne peut pas être considérée comme étant conforme à la zone agricole, de 
sorte que la question du développement interne ne se pose pas dans ce cas. En revanche, 
la Direction a estimé que l'implantation de la porcherie était imposée par sa destination et 
qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'opposait à cette construction. En particulier, elle 
a remarqué que l'implantation de la porcherie  dans la zone d'activité de Porsel n'était pas 
judicieuse  compte  tenu  de  la  proximité immédiate  avec  les  zones  centre  et  résidentielle  à 
faible densité et qu'il n'existait aucune zone à bâtir (zone industrielle ou zone d'activités) à 
Bouloz susceptible d'accueillir cette construction. 

Le 17 janvier 2008, le Lieutenant de Préfet du district de la Veveyse a accordé le permis de 
construire  requis  en  se  référant  pour  l'essentiel  à  l'autorisation  spéciale  accordée  par  la 
Direction. 

 
 
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D. Agissant le 15 février 2008 par 22 recours séparés, X. et consorts ont contesté devant le 
Tribunal  cantonal  les  décisions  de  la  Direction  du  8  novembre  2007  et  du  Lieutenant  de 
préfet du 17 janvier 2008 dont ils demandent l'annulation sous suite de frais et dépens. 

Le  20  février  2008,  le  WWF  Suisse,  agissant  par  la  section  WWF  Fribourg,  a  également 
recouru contre les mêmes décisions en prenant les mêmes conclusions. 

A  l'appui  de  leur  recours,  les  recourants  se  plaignent  pour  l'essentiel  des  nuisances 
provoquées  par  la  porcherie  industrielle  et  des  atteintes  au  site  paysager.  Ils  font  valoir 
qu'une  installation  aussi  grande  ne  peut  pas  être  autorisée  par  le  biais  d'une  autorisation 
spéciale  au  sens  de  l'art.  24  de  la  loi  fédérale  sur  l'aménagement  du  territoire  (LAT; 
RS 700), mais doit être intégrée dans la planification locale. Ils se réfèrent à cet égard à un 
arrêt du Tribunal fédéral du 9 juin 1998 publié à la RDAF 1999 p. 583 et DEP 1998 p. 526. 
Ils invoquent également une violation du devoir de récusation des autorités communales et 
déplorent que la décision accordant le permis de construire soit tombée trois jours après le 
délai d'opposition à la révision du plan d'aménagement du local. 

E. Dans leurs observations respectives, la Direction, le préfet, la commune et la société de 
laiterie  concluent  au  rejet  du  recours.  En  particulier,  il  a  été  relevé  que,  dans  plusieurs 
arrêts  du  10  février  2000,  qui  concernaient  tous  des  halles  d'engraissement  de  poulets 
existantes  dont  la  capacité  devait  passer  de  5'000  à  10'000  places  (le  seuil  de  l'étude 
d'impact  sur  l'environnement  étant  de  6'000  places),  le  Tribunal  fédéral  a  jugé  que  les 
incidences  du  projet  litigieux  sur  la  planification  locale  ou  sur  l'environnement  ne 
paraissaient pas si importantes que celui-ci ne puisse être élaboré que par le biais d'un plan 
d'affectation spécifique. 

e n   d r o i t  

a) Déposé dans le délai et les formes prescrits, les  recours sont recevables en  vertu 
1. 
des  art.  59  al.  2  et  176  de  la  loi  sur  l'aménagement  du  territoire  et  les  constructions 
(LATeC;  RSF  710.1).  Le  Tribunal  administratif  peut  donc  entrer  en  matière  sur  leurs 
mérites.  En  particulier,  il  faut  constater  que  la  plupart  des  recourants  habitent  dans  un 
périmètre  où  la  présence  de  la  porcherie  industrielle  sera  clairement  perceptible.  Peu 
importe à cet égard que l'installation elle-même ne soit pas visible depuis le quartier proche 
où  habitent  les  intéressés.  Au  demeurant,  du  moment  qu'il  est  reproché  à  l'intimée  de 
n'avoir pas agi par la voie du plan, le cercle des personnes susceptibles de se plaindre de 
cette  erreur  de  procédure,  et  notamment  de  la  violation  du  droit  de  participation  de  la 
population à l'élaboration du plan, va au-delà des simples voisins directs (cf. ATA 2A 04 9 
du  7  juin  2004).  C'est  donc  en  vain  que  l'intimée  conteste  la  qualité  pour  agir  de  X.  et 
consorts.  La  légitimation  du  WWF  pour  s'opposer  aux  autorisations  litigieuses  ne  pose 
également aucun problème. 

b) Dans la mesure où tous les recours visent les mêmes décisions et contiennent des 
griefs  similaires,  il  se  justifie  d'ordonner  la  jonction  des  causes  602  08  26  à  47  et  49 
conformément à l'art. 42 al. 1 let. b du code de procédure  et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1). 

2. 
En  l'occurrence,  il  faut  constater  d'emblée  que  la  porcherie  litigieuse  n'est  pas 
conforme à la zone agricole et que la société de laiterie ne peut pas bénéficier des facilités 
accordées aux exploitants agricoles par le biais du développement interne au sens de l'art. 

 
 
 
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16a  LAT.  Le  projet  litigieux  ne  peut  donc  être  réalisée  que  si  la  porcherie  industrielle  est 
implantée  dans  une  zone  à  bâtir  ou  si  elle  bénéficie  d'une  autorisation  exceptionnelle  de 
construire hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 24 LAT. 

3. 
a)  Selon  la  jurisprudence,  les  projets  dont  les  dimensions  ou  les  incidences  sur  la 
planification locale ou l'environnement sont importants, doivent être prévus dans les plans 
d'aménagement (cf. art. 2 al. 1, 6 ss, 14 ss LAT), une dérogation selon l'art. 24 al. 1 LAT, 
pour  des  constructions  ou  installations  dont  l'implantation  hors  des  zones  à  bâtir  est 
imposée par leur destination, n'entrant alors pas en considération. Il faut donc en principe 
délimiter, dans les plans d'affectation, les zones nécessaires à la réalisation de ces projets, 
qu'il s'agisse de zones à bâtir au sens de l'art. 15 LAT ou d'autres zones selon l'art. 18 al. 1 
LAT (DEP 1998 p. 527, ATF 120 Ib 207 consid. 5 p. 212; 119 Ib 439 consid. 4a p. 440; 118 
Ib  503  consid.  5b  p.  506;  voir  aussi  B.  WALDMANN  /  P.  HÄNNI,  Handkommentar,  RPG  2006, 
art.  2  n°  27).  Cette  obligation d'aménager  (cf.  titre  de  l'art.  2  LAT)  s'applique  en  principe 
aux  projets  d'installations  soumises  à  une  étude  d'impact  sur  l'environnement,  dans  la 
mesure  où,  aux  termes  de  l'art.  9  de  la  loi  sur  la  protection  de  l'environnement  (LPE; 
RS 814.01), ces installations sont supposées affecter sensiblement l'environnement (RDAF 
2004 p. 212). En particulier, il faut constater que, dans son arrêt du 9 juin 1998 (DEP 1998 
p.  526),  le  Tribunal  fédéral  a  soumis  à  l'obligation  d'aménager  une  porcherie  industrielle 
pour 960 porcs en soulignant expressément qu'il était manifeste qu'une installation de cette 
ampleur  a  des  effets  durables  sur  l'environnement,  qui  ne  sont  pas  comparables  à  ceux 
d'une  installation  traditionnelle,  que  ce  soit  au  niveau  de  la  protection  des  eaux  – 
notamment  au  regard  de  l'étendue  des  volumes  de  stockage  et  des  surfaces  d'épandage 
des engrais de ferme -, de la protection de l'air et du paysage, ou encore de la protection 
contre  le  bruit.  Une  telle  porcherie  a  en  outre  des  incidences  notables  sur  la  planification 
locale,  voire  même  régionale,  en  raison  des  nuisances  qu'elle  génère  pour  le  voisinage  et 
des surfaces agricoles considérables qu'elle nécessite pour l'épandage du lisier de porc. Le 
Tribunal fédéral a jugé que la décision de principe relative à l'implantation et à l'affectation 
d'une porcherie industrielle de cette taille doit résulter d'un choix conscient de l'autorité de 
planification qui garantisse une participation suffisante de la population. 

b)  Contrairement  à  ce  que  font  valoir  la  Direction  et  l'intimée,  le  fait  que,  dans 
quelques décisions non publiées du 10 février 2000 concernant l'agrandissement de halles 
de  poulets  existantes,  le  Tribunal  fédéral  ait  renoncé  à  exiger  l'établissement  préalable 
d'une  planification  et  ait  admis  que  ces  installations  soient  construites  sur  la  base  de 
simples autorisations dérogatoires fondées sur l'art. 24 LAT, ne permet pas d'ignorer l'arrêt 
du  9  juin  1998  précité.  Il  faut  rappeler  à  cet  égard  que  cette  dernière  décision  a  mis  un 
point  final  à  une  longue  procédure  au  cours  de  laquelle  l'affaire  est  montée  deux  fois 
devant  notre  Haute  Cour.  Si,  dans  ces  conditions,  celle-ci  a  jugé,  de  manière  répétée, 
qu'une porcherie industrielle de 960 porcs est soumise à l'obligation d'aménager au sens de 
l'art. 2 LAT en  raison de son impact important sur le territoire, on ne voit pas comment il 
serait possible de minimiser la portée de son arrêt. 

Si  l'on  peut  laisser  ouverte  la  question  des  halles  d'engraissement  de  poulets,  objets  des 
arrêts  de  février  2000,  en  revanche,  s'agissant  d'une  porcherie  industrielle,  il  est  évident 
qu'une  telle  installation  ne  peut  pas  être  construite  en  dehors  de  toute  planification.  La 
présence  d'un  complexe  industriel  comportant  près  de  1'000  porcs  est  manifestement  de 
nature à influer sur l'organisation du territoire de la commune concernée, voire de toute la 
région. A cause des nuisances inévitables qui lui sont inhérentes, cette construction exclut 
ou freine de facto tout développement de la zone résidentielle, voire de la zone d'activité, 
dans  une  partie  importante  de  la  commune.  Peu  importe,  dans  cette  perspective 
d'aménagement,  que  ces  nuisances  restent  cas  échéant  en  dessous  des  valeurs-limites 

 
 
 
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prévues par la loi. Dans la même logique, les terrains à bâtir à proximité voient leur valeur 
vénale  chuter  de  manière  drastique.  Ainsi,  sans  même  mentionner  les  problèmes  liés  à 
l'environnement,  le  seul impact  sur  l'aménagement  du  territoire  interdit  de  construire  une 
porcherie industrielle sans passer par une procédure de planification. Il faut rappeler à cet 
égard  que  la  commune  n'a  aucune  compétence  en  matière  d'autorisation  spéciale,  cette 
dernière  appartenant  à  la  Direction.  Or,  compte  tenu  de  l'influence  potentielle  que  peut 
avoir  une  porcherie  industrielle  sur  le  développement  d'une  commune,  c'est  à  celle-ci,  en 
tant  que  planificateur  local,  qu'il  appartient  de  se  prononcer  en  priorité.  Il  est  contraire  à 
l'autonomie communale clairement reconnue par la LATeC (ATF 116 Ia 54) d'autoriser une 
installation  aussi  importante  par  voie  d'autorisation  spéciale  en  limitant  le  rôle  de  la 
commune  à  celui  de  simple  autorité  de  préavis.  Même  si  la  Direction  a  examiné  en  détail 
les  impacts  de  la  nouvelle  porcherie  sur  l'aménagement  local,  notamment  en  vérifiant  la 
compatibilité  du  projet  avec  les  axes  de  développement  de  la  commune,  cette  activité  ne 
relève  pas  de  sa  compétence  primaire,  mais  de  celle  du  planificateur  local.  Le  fait  que  le 
conseil communal ait préavisé positivement la demande de permis de construire ne signifie 
pas que, dans une démarche d'aménagement, le résultat aurait été le même, dès lors que 
d'autres  facteurs,  notamment  l'avis  de  la  population,  entrent  en  considération  dans 
l'élaboration d'un plan. 

c) Si une intervention préalable du planificateur local est inévitable avant de pouvoir 
implanter une porcherie industrielle aussi grande sur le territoire communal, la question se 
pose de savoir comment la commune va organiser une telle implantation si elle la désire. Il 
va de soi qu'elle peut créer une zone à bâtir spéciale ainsi que l'a indiqué le Tribunal fédéral 
dans son arrêt de 1998 déjà cité. Cela étant, dans la mesure où le législateur a introduit à 
l'art.  16a  al.  3  LAT,  entré  en  vigueur  le  1er  septembre  2000,  la  possibilité  de  créer  des 
zones  agricoles  spéciales,  on  peut  se  demander  si,  dans  ce  contexte,  une  solution  ne 
pourrait  pas  être  trouvée.  Dans  la  mesure  où  une  zone  agricole  spéciale  -  même  vouée  à 
recevoir  des  halles  d'engraissement  industrielles  -  reste  une  zone  agricole,  une  société  de 
laiterie ne pourra pas en principe y implanter une porcherie puisqu'elle n'est pas exploitant 
agricole  elle-même  (WALDMANN/HÄNNI,  art.  16a,  n°  33).  En  revanche,  dans  la  mesure  où, 
dans cette hypothèse, la commune aura expressément réservé une partie de son territoire 
à  une  telle  affectation  par  le  biais  de  sa  planification,  l'octroi  d'une  autorisation  spéciale 
pourra  alors  entrer  en  considération  puisque  le  rôle  de  planificateur  local  de  la  commune 
dans ce domaine aura été préalablement respecté. 

d)  En  conclusion,  il  apparaît  que,  s'agissant  des  porcheries  industrielles,  la 
jurisprudence énoncée par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 9 juin 1998 doit être suivie. 
Partant, il convient d'annuler l'autorisation spéciale accordée par la Direction en constatant 
que  le  projet  litigieux  ne  peut  être  réalisé  que  dans  le  cadre  de  la  planification  locale.  Le 
permis de construire délivré par le préfet est également annulé. 

204.3; 201.6; 201.21 Porcherie industrielle