# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e705f2f8-e02f-591d-9f03-d57be0f883e0
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-07-15
**Language:** de
**Title:** Rechtsschutz, Vollstreckung und Zwangsandrohung (§ 30 f. VRG)
**Docket/Reference:** BRGE I Nr. 0115/2022
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/auszug_brge_i_nr._0115_2022_vom_15._juli_2022.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 

1. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE I Nr. 

R1S.2022.05019 
0115/2022   

Entscheid vom 15. Juli 2022   

Mitwirkende 

Abteilungspräsident Walter Linsi, Baurichter Christian Hurter, Baurichterin 
Beatrice Bosshard, Gerichtsschreiber Robert Durisch     

in Sachen 

Rekurrentin 

A GmbH, […] 

gegen 

Rekursgegner 

Amt für Baubewilligungen der Stadt X, […] 

betreffend 

Beschluss des Amtes für Baubewilligungen vom 20. Dezember 2021 (Bau-
entscheid Nr. 2892/21); Androhung der Ersatzvornahme, […] 
______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben:  

A. 

Das Amt für Baubewilligungen der Stadt X drohte der A GmbH mit Beschluss 

vom 20. Dezember 2021 (Bauentscheid BE Nr. 2892/21) an, das Zwischen-

geschoss  inklusive  Treppenaufgang  in  ihren  Geschäftsräumen  an  der  B-

Strasse in  X,  Grundstück  Kat.-Nr. 1,  an  ihrer  Stelle  ersatzweise  zurückzu-

bauen, sofern sie nicht innert 60 Tagen ab Rechtskraft des Beschlusses sel-

ber für den Rückbau sorgen werde.  

B.  

Gegen diesen Beschluss erhob die A GmbH mit Eingabe vom 16. Februar 
2022 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich Rekurs mit dem Antrag, der 

angefochtene Entscheid sei kostenfrei aufzuheben. 

C.  

Das  Baurekursgericht  eröffnete  mit  Verfügung  vom  17. Februar  2022  das 

Rekursverfahren und lud darin den Rekursgegner zur schriftlichen Vernehm-

lassung ein.  

Der Rekursgegner beantragte mit Vernehmlassung vom 23. März 2022 die 

Abweisung des Rekurses.  

In den weiteren Rechtsschriften der Rekurrentin vom 13. April 2022 und des 

Rekursgegners vom 17. Mai 2022 wurde an den jeweiligen Hauptanträgen 

festgehalten. Die Rekurrentin beantragte zudem neu, dass der in dieser An-

gelegenheit  ergangene Wiederherstellungsbefehl  für  unrechtmässig  zu  er-

klären sei.  

D.  

Mit  Verfügung  vom  16. Juni  2022  zog  das  Baurekursgericht  die  Akten  der 

abgeschlossenen Verfahren G.-Nrn. R1S.2018.05091 und R1S.2020.05122 

bei.  

R1S.2022.05019 

Seite 2 

 
 
Es kommt in Betracht:  

1.  

Das Amt für Baubewilligungen erteilte der A GmbH mit BE Nr. 0517/18 vom 

28. März  2018  und  Folgeentscheiden  die  –  teilweise  –  Baubewilligung  für 

den  Mieterausbau  ihrer  Gewerberäume  an  der  B-Strasse mit  «Adventure 

Rooms»; gleichzeitig wurde der Bauherrin die Baubewilligung für den Einbau 

eines  Zwischengeschosses  in  die  Gewerberäume  verweigert.  Obwohl  der 

von der Bauherrin zur Bereinigung der Auflagen eingereichte Abänderungs-

plan,  welcher  mit  BE  Nr. 0984/18  vom  25. Juni  2018  bewilligt  wurde,  kein 

Zwischengeschoss  mehr  vorgesehen  hat,  ist  bei  der  Bauabnahme  vom 

25. Juli  2018  ein  eingebautes  Zwischengeschoss  festgestellt  worden.  Auf-

grund  dieser  Feststellung  wurde  die  A  GmbH  mit  Bauabnahmeverfügung 
vom 27. Juli 2018 aufgefordert, den mit BE Nr. 0984/18 vom 25. Juni 2018 

bewilligten rechtmässigen Zustand bis Ende September 2019 wiederherzu-

stellen.  

Gegen die Bauabnahmeverfügung vom 27. Juli 2018 erhob die A GmbH mit 

Eingabe vom 28. August 2018 beim Baurekursgericht Rekurs (Verfahren G.-

Nr. R1S.2018.05091). Nach einem gerichtlichen Ortsaugenschein erstreckte 

das Amt für Baubewilligungen mit Verfügung vom 20. November 2018 – in 

teilweiser  Wiedererwägung  des  angefochtenen  Entscheids  –  die  Frist  zur 

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands um ein Jahr bis Ende Sep-

tember 2020. Daraufhin wurde der Rekurs am 28. Februar 2019 zurückge-

zogen und das Verfahren abgeschrieben (BRGE I Nr. 0032/2019).  

Am 18. Mai 2020 ersuchte die A GmbH die Stadtverwaltung darum, die Wie-

derherstellungsfrist aufgrund der Corona-Pandemie um weitere zwei Jahre 

zu erstrecken. Mit Verfügung vom 29. Juli 2020 erstreckte das Amt für Bau-

bewilligungen die besagte Frist zusätzlich um vier Monate bis Ende Dezem-

ber 2020. Der gegen diese Verfügung mit Eingabe vom 8. September 2020 

erhobene  Rekurs  wurde  am  28. September  2020  zurückgezogen  und  das 

Rekursverfahren 

entsprechend 

abgeschrieben 

(Verfahren 

G.-

Nr. R1S.2020.05122; BRGE I Nr. 0157/2020).  

Nach Ablauf der erstreckten Frist mahnte das Amt für Baubewilligungen mit 

Schreiben vom 7. Januar 2021 an, der rechtmässige Zustand sei nunmehr 

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bis  zum  28. Februar  2021  herzustellen.  Hierauf  ersuchte  die  A  GmbH  am 

12. Februar 2021 um eine Neubeurteilung der Angelegenheit. Mit Schreiben 

vom 12. April 2021 setzte das Amt für Baubewilligungen der A GmbH eine 

weitere Frist bis 21. Oktober 2021 an, wobei darauf hingewiesen wurde, dass 

im Falle der Nichtbefolgung zur Vollstreckung geschritten würde. Am 2. Juni 

2021 ersuchte die A GmbH um ein persönliches Gespräch mit dem Vorste-

her des  Hochbaudepartementes  der  Stadt  X  und  um eine  Neubeurteilung, 

was das Amt für Baubewilligungen mit Schreiben vom 14. Oktober 2021 ab-

lehnte.  

2.  

Das Amt für Baubewilligungen fasste am 20. Dezember 2021 den folgenden 

Beschluss:  

I.  Der A GmbH und allfälligen Rechtsnachfolgern wird – im Sinne der Erwä-
gungen – befohlen, das Zwischengeschoss inklusive Treppenaufgang in 
ihren Geschäftsräumen an der B-Strasse 465, in Erfüllung von Ziffer 2 der 
Bauabnahmeverfügung vom 27. Juli 2018, innert 60 Tagen ab Rechtskraft 
dieses Beschlusses rückzubauen.  

II. Falls dem Befehl gemäss Dispositivziffer I nicht fristgerecht nachgekom-
men  würde,  wird  das  Amt  für  Baubewilligungen  unter  allfälligem  Zuzug 
Dritter beauftragt und bevollmächtigt, die Zwangsvollstreckung – im Sinne 
der Erwägungen – durchzuführen und die erforderlichen Verfügungen zu 
erlassen; den Personen, die mit der Zwangsvollstreckung befasst sind, ist 
zu  den  üblichen  Geschäftszeiten  Zugang  zu  den  verfahrensrelevanten 
Örtlichkeiten zu gewähren.  

III. …  

Die zugehörigen Erwägungen dieses Beschlusses lauten wie folgt:  

Bis heute sei der rechtskräftig angeordnete Rückbau des Zwischengeschos-

ses  inklusive  Treppenaufgang  nicht  erfolgt.  Der  baurechtswidrige  Zustand 

sei nicht mehr länger hinnehmbar. Das Amt für Baubewilligungen habe ge-

stützt  auf  § 341  des  Planungs-  und  Baugesetzes  (PBG)  und  §§ 29 ff.  des 

Verwaltungsrechtspflegegesetzes  (VRG)  alle  notwendigen  Massnahmen 

und Anordnungen zur Herbeiführung eines baurechtskonformen Zustands zu 

treffen. Die A GmbH sei folglich unter Androhung der Zwangsvollstreckung 

aufzufordern,  endlich  der 

rechtskräftigen  Verpflichtung  gemäss  BE 

Nr. 0517/18,  Dispositivziffer II,  nachzukommen  und  dafür  zu  sorgen,  dass 

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das baurechtswidrige Zwischengeschoss samt Treppenaufgang vollumfäng-

lich zurückgebaut werde. Für den Fall der Nichtbefolgung dieser Aufforde-

rung  sei  das  Amt für Baubewilligungen  unter  allfälligem  Zuzug  von  Dritten 

nach §§ 29 ff. VRG mit der Zwangsvollstreckung auf Kosten der A GmbH zu 

beauftragen. Konkret wäre dazu einer spezialisierten Baufirma der Auftrag 

zum  Rückbau  des  Zwischengeschosses  einschliesslich  des  Treppenauf-

gangs zu erteilen.  

3. 

Die Rekurrentin ist als Verfügungsadressatin zur Rekurserhebung legitimiert 

(§ 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG]). 

4.  

Die Rekurrentin macht geltend, das Zwischengeschoss habe bereits bestan-

den, als sie das Baugesuch einreichte. Folglich sei dieses Geschoss entge-

gen den Erwägungen im angefochtenen Beschluss nicht nach der Verweige-

rung der Baubewilligung eingebaut worden. Weiter sei unklar, unter welchen 

Umständen die Baubehörde jeweils ein oder zwei Geschosse anrechnen und 

den  Einbau  eines  Zwischengeschosses  bewilligen  würde.  So  wiesen  na-

mentlich die Geschäftsräume des Kinderspielparadieses C an der B-Strasse 

in X und des Tattoo-Studios D an der B-Strasse in X Halbgeschosse auf, was 

es diesen Geschäften ermögliche, vergleichsweise grosse Flächen auf zwei 

Ebenen zu bewirtschaften. Das im streitbetroffenen Escape Room dargebo-

tene Live-Escape-Spiel finde ebenfalls auf zwei Ebenen statt. Weshalb der 

Bestand und die Nutzung eines Halbgeschosses in den benachbarten Ge-

schäften zulässig, in ihren Geschäftsräumen aber unzulässig sein solle, sei 

nicht nachvollziehbar. Auch der Konkurrenzbetrieb E an der F-Strasse in X 
weise mehrstöckige Szenarien auf. Es sei kein Grund ersichtlich, weswegen 

der Rekurrentin derartige in der Höhe verschobene Spielräume nicht zu be-

willigen seien. Das gelte umso mehr, als sich unterhalb des Escape Rooms 

kein  Kellergeschoss  befinde  und  deswegen  die  Anzahl  zulässiger  Ge-

schosse ungeachtet des Zwischengeschosses eingehalten sei. Demzufolge 

verstosse der angefochtene Beschluss gegen den Grundsatz der Gleichbe-

handlung. Es komme hinzu, dass der Spielbetrieb der Rekurrentin durch den 

befohlenen  Abbruch  des  Zwischengeschosses  weitgehend  zerstört  würde. 

Das Zwischengeschoss bestehe aus einer Stahlkonstruktion, die untrennbar 

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mit sämtlichen Stromkabeln, der Steuerungsanlage und der Internetverbin-

dung  verbunden  und  verknüpft  sei.  Werde  die  Stahlkonstruktion  abgebro-

chen, sei der Escape Room nicht mehr funktionsfähig. Der Befehl zum Ab-

bruch  des  Zwischengeschosses  sei  folglich  unverhältnismässig,  diene  der 

Escape  Room  doch  nicht  nur  seiner  eigenen  Existenzsicherung,  sondern 

auch derjenigen seiner Mitarbeiter. Schliesslich dürfe nicht unberücksichtigt 

bleiben,  dass  sich  die  bestehenden  Spielräume  an  der  B-Strasse grösster 

Beliebtheit erfreuten; davon zeuge auch die von der Rekurrentin abgefasste 

Petition, die sich für den Erhalt dieser Räume ausspreche und von über 4’000 

Personen unterzeichnet worden sei.  

5.1.  

Kann  die  Anordnung  einer  Verwaltungsbehörde  nicht  mehr  weitergezogen 

werden  oder  kommt  dem  Weiterzug  keine  aufschiebende  Wirkung  zu,  so 

kann sie gemäss § 30 Abs. 1 VRG zwangsweise vollstreckt werden durch:  

a. Schuldbetreibung nach den Vorschriften des Bundesrechts, wenn die An-
ordnung auf Geldzahlung oder Sicherheitsleistung gerichtet ist (lit. a),  

b. Ersatzvornahme auf Kosten des Pflichtigen (lit. b Satz 1),  

c.  unmittelbaren  Zwang  gegen  den Pflichtigen oder  an  Sachen,  die  er  be-

sitzt, wofür polizeiliche Hilfe beansprucht werden kann (lit. c).  

Der  Entscheid  über  die  Kostenauflage  kann  weitergezogen  werden  (§ 30 

Abs. 1  lit. b  Satz 2  VRG). Wo  Bestrafung  gesetzlich  zulässig  ist,  bleibt  sie 

nach § 30 Abs. 2 VRG vorbehalten.  

Der Ersatzvornahme und der Anwendung unmittelbaren Zwangs muss nach 

§ 31 Abs. 1 VRG eine entsprechende Androhung vorangehen; dem Pflichti-

gen  ist  gleichzeitig  eine  angemessene  Frist zur  Erfüllung  anzusetzen.  Ge-

mäss Abs. 2 dieser Bestimmung kann die Zwangsandrohung mit der zu voll-

streckenden Anordnung verbunden oder selbständig erlassen werden; sie ist 

nicht durch  Rekurs anfechtbar. In dringlichen  Fällen  kann  nach Abs. 3  der 

Bestimmung von einer Zwangsandrohung abgesehen werden.  

5.2.  
Ersatzvornahme bedeutet, dass die Verwaltungsbehörde eine dem Privaten 

obliegende,  pflichtwidrig  nicht  vorgenommene,  vertretbare  Handlung  auf 

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dessen Kosten durch eine amtliche Stelle oder durch eine Drittperson ver-

richten lässt. Das wohl wichtigste Beispiel ist der Abbruch einer widerrecht-

lich erstellten Baute oder Anlage durch ein von der Gemeinde beauftragtes 

Unternehmen anstelle des Bauherrn (Tobias Jaag, in: Kommentar VRG, § 30 

Rz. 25).  Die  Ersatzvornahme  darf  nur  dann  vorgenommen  werden,  wenn 

sich der Pflichtige weigert oder nicht in der Lage ist, freiwillig den rechtmäs-

sigen Zustand herzustellen. Es muss ihr deshalb mindestens eine einmalige 

Androhung vorausgehen (§ 31 Abs. 1 VRG). Hat die Androhung keine Wir-

kung, so wird die Ersatzvornahme in Verfügungsform angeordnet, d. h. eine 

Vollstreckungsverfügung erlassen (Tobias Jaag, § 30 Rz. 26). Diese enthält 

Ort,  Zeitpunkt, Art und Weise der Ersatzvornahme und entsprechend dem 

konkreten  Fall  weitere  Angaben  dazu,  verbunden  mit  der  Aufforderung  an 

den Pflichtigen, die notwendigen Vorbereitungen zu treffen und zur Abwen-

dung  von  möglichem  Schaden  daran  teilzunehmen  (Tobias  Jaag,  § 30 

Rz. 27).  

Die  Sachverfügung  ist  vollumfänglich  anfechtbar.  Dagegen  sind  Vollzugs-

handlungen, die lediglich eine frühere rechtskräftige Verfügung konkretisie-

ren, ohne dem Betroffenen eine neue Belastung zu überbinden, nach allge-

meiner Regel nicht mit förmlichem Rechtsmittel weiterziehbar. Aufgrund po-

sitiver Vorschrift ist jedoch der Entscheid über die Kostenauflage bei der Er-

satzvornahme weiterziehbar (§ 30 Abs. 1 lit. b VRG). Ansonsten ist die Voll-

streckungsverfügung jedoch nur beschränkt anfechtbar. So kann nichts mehr 

vorgebracht werden, was im Entscheid-Verfahren, welches mit der Sachver-

fügung abgeschlossen wurde, hätte vorgebracht werden können. Die zu voll-

streckende  Anordnung  kann  deshalb  grundsätzlich  nicht  mehr  auf  ihre 

Rechtmässigkeit hin überprüft werden; sonst würde im Ergebnis die Recht-

mässigkeit der Sachverfügung zweimal überprüft (Tobias Jaag, § 30 Rz. 80).  

§ 31  regelt  die  Androhung  von  Vollstreckungsmassnahmen.  Abs. 1  dieser 

Bestimmung schreibt als Grundsatz für die Ersatzvornahme und für die An-

wendung unmittelbaren Zwangs die vorgängige Androhung vor. Diese muss 

in Verfügungsform gemäss § 10 VRG abgefasst und mitgeteilt werden. Der 

Pflichtige ist unter Fristansetzung aufzufordern, den rechtmässigen Zustand 

herzustellen; zugleich muss ihm angedroht werden, dass im Weigerungsfall 

zur Ersatzvornahme auf seine Kosten geschritten werde (Tobias Jaag, § 31 

Rz. 1).  

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Können  Sachverfügungen  einerseits,  Zwangsandrohungen  und  Vollstre-

ckungsverfügungen  anderseits  auseinandergehalten  werden,  so  ist  nebst 

der Sachverfügung nur die Vollstreckungsverfügung – beschränkt – anfecht-

bar. Die Zwangsandrohung unterliegt dagegen, wie das Gesetz ausdrücklich 

festhält, nicht dem Rekurs (§ 31 Abs. 2 Satz 2 VRG). Dieser Vorschrift liegt 

der Gedanke zugrunde, dass die wiederholte Ansetzung einer Frist zur Wie-

derherstellung  des  rechtmässigen  Zustands  wie  auch  der  Hinweis  auf  die 

Ersatzvornahme  grundsätzlich  keine  neuen  Pflichten  begründen  (Tobias 

Jaag, § 31 Rz. 4).  

5.3.  

Mit BE Nr. 0517/18 vom 28. März 2018 wurde der Rekurrentin die Baubewil-

ligung für den Einbau eines Zwischengeschosses in ihre Geschäftsräume an 

der B-Strasse verweigert. Der genannte Entscheid ist unangefochten in (for-

melle) Rechtskraft erwachsen.  

Nachdem  bei  der  Bauabnahme  gleichwohl  ein  Zwischengeschoss  festge-

stellt wurde, befahl das Amt für Baubewilligungen der Rekurrentin mit Bau-

abnahmeverfügung vom 27. Juli 2018, den rechtmässig bewilligten Zustand 

innert  Frist  wiederherzustellen.  Den  Rekurs  gegen  diesen  Wiederherstel-

lungsbefehl  zog  die  Rekurrentin  am  28. Februar  2019  zurück,  worauf  das 

Rekursverfahren G.-Nr. R1S.2018.05091 als durch Rückzug erledigt abge-

schrieben worden und die Bauabnahmeverfügung in (formelle) Rechtskraft 

erwachsen ist.  

Daraus  folgt,  dass  die  beiden  Sachverfügungen,  die  in  dieser  Streitsache 

ergingen,  seit  geraumer  Zeit  (formell)  rechtskräftig  sind  und  deshalb  nicht 

mehr weitergezogen werden können. Aus diesem Grund sind die Rügen der 

Rekurrentin, welche sich allesamt gegen die Verweigerung der Baubewilli-
gung für das Zwischengeschoss und den zugehörigen Wiederherstellungs-

befehl richten, in diesem Verfahren nicht zu hören; denn andernfalls würde 

die Rechtmässigkeit der Sachverfügungen zweimal überprüft, was wie erwo-

gen nicht zulässig ist.  

Neue erhebliche Tatsachen oder Beweismittel, welche in früheren Verfahren 

nicht beigebracht werden konnten, macht die Rekurrentin nicht geltend und 

ergeben sich auch nicht aus den Akten. Eine Revision nach §§ 86a ff. VRG 

fällt daher ausser Betracht.  

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Infolgedessen  können  die  vorgenannten  rechtskräftigen  Bauentscheide 

nach § 30 Abs. 1 VRG zwangsweise vollstreckt werden.  

5.4.  

Wie sich aus den Erwägungen des BE Nr. 2892/21 ergibt, wird der Rekur-

rentin im angefochtenen Beschluss in Befolgung von § 31 Abs. 1 VRG allein 

die Ersatzvornahme auf ihre Kosten angedroht und gleichzeitig eine ange-

messene Frist zur Erfüllung angesetzt.  

Gemäss § 31 Abs. 2 Satz 2 VRG ist die Zwangsandrohung nicht durch Re-

kurs anfechtbar.  

Gegen  die  neue  Fristsetzung  erhebt  die  Rekurrentin  wiederum  keine  Ein-

wände. Sie macht insbesondere nicht geltend, dass die angesetzte Frist von 

60 Tagen ab Rechtskraft des Beschlusses unangemessen sei, weil sie als 

Folge davon nicht über die notwendige Zeit zur Abwendung weiteren Scha-

dens verfügen würde (vgl. Tobias Jaag, § 31 Rz. 4).  

5.5.  

Auf den Rekurs ist somit nicht einzutreten. Bei diesem Verfahrensausgang 

erübrigt  es  sich,  genauer  abzuklären,  ob  der  angefochtene  Beschluss  der 

Rekurrentin an die korrekte Adresse zugestellt wurde (was von ihr in Abrede 

gestellt wird) und daher der Rekurs, obschon die 30-tägige Rekursfrist bei 

Rekurseinreichung bereits verstrichen war, rechtzeitig erhoben worden ist. 

6.1.  

Die Verfahren vor Baurekursgericht sind kostenpflichtig (§ 13 Abs. 1 VRG in 

Verbindung mit § 338 PBG und §§ 1 ff. der Gebührenverordnung des Ver-
waltungsgerichts/GebV VGr). Die Rekurrentin hat davon Kenntnis, zumal ihr 

in  den  vorangegangenen  Verfahren  G.-Nrn. R1S.2018.05091  und 

R1S.2020.05122 Gerichtskosten auferlegt wurden. Davon abgesehen ist sie 

in der Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Beschlusses darauf hinge-

wiesen  worden,  dass  in  den  Rekursverfahren  Kosten  anfallen.  Triftige 

Gründe, weswegen das vorliegende Verfahren kostenfrei, d. h. nicht mit Kos-

ten  verbunden  sein  soll,  vermag  die  Rekurrentin  nicht  geltend  zu  machen 

und ergeben sich auch nicht aus den Akten.  

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6.2.  

Gemäss § 13 Abs. 2 VRG tragen die am Verfahren Beteiligten die Kosten in 

der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Die Gerichtskosten sind folglich 

der in diesem Verfahren unterliegenden Rekurrentin aufzuerlegen.  

Die Gerichtsgebühr beträgt bei Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert in 

der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50’000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG und § 3 Abs. 2 GebV 

VGr).  Sie  wird  nach dem  Zeitaufwand des Gerichts, der Schwierigkeit  des 

Falls  und  dem  tatsächlichen  Streitinteresse  festgelegt  (§ 338  Abs. 1  PBG 

und § 2 GebV VGr). Neben dem Streitinteresse schlägt in diesem Verfahren 

insbesondere der Aufwand des Baurekursgerichts einschliesslich Aktenstu-

dium und Schreibarbeit zu Buche. Bei Entscheiden ohne materielle Prüfung 

der Begehren kann die Gebühr indes bis auf einen Fünftel herabgesetzt wer-

den (§ 4 Abs. 2 GebV VGr). Alles in allem ist die Gebühr auf Fr. 1’000.-- fest-

zusetzen.  

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