# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2c0bdd82-1f50-5846-bc53-10242f0a7302
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-09-10
**Language:** de
**Title:** Mobilfunk-Basisstation ausserhalb der Bauzonen. Raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung. Standortbegründung.
**Docket/Reference:** BRGE IV Nr. 0131/2020
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_iv_nr._0131-2020_vom_10._september_2020.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
4. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE IV Nr. 

R4.2019.00176 
0131/2020 

Entscheid vom 10. September 2020 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident  Reto  Philipp,  Baurichter  Alexander  Seiler,  Baurichter 
Urs Hany, Gerichtsschreiber Gianfranco Greco 

in Sachen 

Rekurrierende 

1.  M. F.-M. […] 
2.  E. M. F. […] 
3.  S. A. F. […] 
4.  B. S. […] 
5.  U. und P. I. […] 
6.  M. T. […] 
7.  B. M. […] 
8.  M. K. […] 
9.  M. M. […] 
10.  S. K. […] 
11.  R. L. […] 
12.  H. und E. S. […] 
13.  E. B. […] 
14.  S. und Sw. N. […] 
15.  F. F. […] 
16.  R. und H. H. […] 
17.  M. und I. B. […] 
18.  C. H. […] 
19.  R. S. […] 
20.  H. R. W. […] 
21.  R. D. […] 
22.  A. L. […] 
23.  D. K. […] 
24.  P. und C. G. […] 
25.  R. R. […] 
26.  S. S. […] 
27.  B. L. […] 
28.  C. B. […] 

alle vertreten durch M. F.-M. […] 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
gegen 

Rekursgegnerschaft 

1.  Baubehörde X […] 

Nr. 1 vertreten durch […] 

2.  Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 

8090 Zürich  

3.  Y AG, […] 

Nr. 3 vertreten durch […] 

betreffend 

[…]  Baubewilligung  bzw.  raumplanungsrechtliche  Ausnahmebewilligung 
und  landschaftsschutzrechtliche  Bewilligung  für  Neubau  Mobilfunkanlage 
[…] 
_______________________________________________________ 

hat sich ergeben: 

A. 
Mit Beschluss vom […] erteilte die Baubehörde X der Y AG die baurechtli-

che  Bewilligung  für  eine  Mobilfunk-Antennenanlage  auf  dem  Grundstück 

Kat.-Nr. 1 in X. 

Gleichzeitig  wurde  die  raumplanungs-  und  landschaftsschutzrechtliche 

rechtliche  Bewilligung  der  Baudirektion  Kanton  Zürich  vom  […]  für  das 

Bauvorhaben eröffnet. 

B. 
Gegen  diese  Entscheide  erhoben  M.  F.-M. und  weitere  Rekurrentschaften 

mit  gemeinsamer  Eingabe  vom  11. Dezember 2019  rechtzeitig  Rekurs 

beim  Baurekursgericht  des  Kantons  Zürich  und  beantragten  deren  Aufhe-

bung sowie die Sistierung des Bewilligungs- bzw. Rekursverfahrens.  

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C. 
Mit  Verfügung  vom  13. Dezember 2019  wurde  vom  Rekurseingang  Vor-

merk  genommen  und  das  Vernehmlassungsverfahren  eröffnet.  M.  F.-M. 

wurde eingeladen, dem Baurekursgericht Vertretungsvollmachten für die in 

der Rekurseingabe von ihr als "Einwohner der Aussenwachten I., T. und E." 

bezeichneten  Personen  im  Einzelnen  nachzuweisen,  ansonsten  davon 

ausgegangen würde, M. F.-M. haben nur im eigenen Namen rekurriert.  

D. 
Mit  Eingabe  vom  12. Januar  2020  legte  M.  F.-M.  Vertretungsvollmachten 

von 33 Rekurrierenden ins Recht. 

E. 
Mit  Eingaben  vom  13.  und  15. Januar  2020  beantragten  die  Baudirektion 

Kanton Zürich sowie die kommunale Vorinstanz die Abweisung des Rekur-

ses, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge zulasten der Rekurrie-

renden. 

Die  private  Rekursgegnerin  beantragte  mit  Eingabe  vom  13. Januar  2020 

ebenfalls die Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei; dies 

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrierenden. 

F. 
Mit Verfügung vom 16. Januar 2020 wurde das Sistierungsbegehren abge-

wiesen und den Rekurrierenden Frist zur Replik anberaumt. M. F.-M. wurde 

eingeladen,  den  Nachweis  zu  erbringen,  dass  die  Rekurrierenden 21,  23 
und 27 an der angegebenen Adresse in einem auf Dauer angelegten Miet-

verhältnis  wohnen;  dies  unter  der  Androhung,  dass  widrigenfalls  auf  den 

Rekurs dieser Rekurrierenden nicht eingetreten würde. 

G. 
Mit  Replik  vom  4. Februar 2020  bzw.  Duplik  vom  28. Februar 2020  und 

vom 5. März 2020 hielten die privaten Parteien sowie die kommunale Vor-

instanz an ihren Anträgen fest. Die Baudirektion verzichtete stillschweigend 

auf die Erstattung einer Duplik. 

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H. 
Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für den Entscheid erforderlich, 

in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen. 

Es kommt in Betracht: 

1.1. 
Die  Rekurrierenden 21,  23  und  27  haben  den  Nachweis,  dass  sie  an  der 

angegebenen Adresse in einem auf Dauer angelegten Mietverhältnis woh-

nen,  entgegen  der  Aufforderung  in  der  Verfügung  vom  16. Januar 2020 

nicht  erbracht.  Androhungsgemäss  ist  auf  den  Rekurs,  soweit  dieser  von 

den Rekurrierenden 21, 23 und 27 erhoben wurde, demnach nicht einzutre-

ten.  

1.2. 
Die  übrigen  Rekurrierenden  sind  Eigentümer  von  Liegenschaften,  die  sich 

im  gemäss  bundesgerichtlicher  Definition  rechtsmittelberechtigten Umkreis 

der  strittigen  Kommunikationsanlage  – der  hier  knapp  1'290 m  beträgt 

(act. 18.8,  S. 5) –  befinden.  Sie  sind  damit  mehr  als  irgendwelche  Dritte  

oder die Allgemeinheit in ihren eigenen Interessen betroffen sowie aufgrund 

ihren  Rügen  im  Sinne  von  § 338a des  Planungs-  und  Baugesetzes  (PBG) 

rechtsmittellegitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt 

sind, ist insoweit auf den Rekurs einzutreten. 

2. 
Aufgrund  eines  Kanzleifehlers  wurde  die  Rekurrentin  C.  B.  mit  der  Ein-

gangsverfügung vom 13. Dezember 2019 nicht ins Rubrum aufgenommen. 

Ihr erwuchsen daraus indes keine Rechtsnachteile, da sie von M. F.-M. ver-

treten  wird  und  mithin  ihre  Rechte  im  laufenden  Rekursverfahren  gewahrt 

werden konnten. Das Rubrum ist deshalb ohne Weiterungen zu korrigieren.  

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3. 
Das  Baugrundstück Kat.-Nr. 1  ist der  kommunalen  Freihaltezone Fk  sowie 

–  mit  einem  kleinen  Teil  im  südöstlichen  Bereich  –  der  Waldzone W  ge-

mäss  Bau-  und  Zonenordnung  von  X  (BZO)  zugewiesen  und  mit  einem 

Hochspannungsmast in Stahlfachwerkbauweise überstellt. An diesem Mast 

soll  nach  den  Plänen  der  privaten  Rekursgegnerin  eine  Mobilfunk-

Antennenanlage erstellt werden. Die einzelnen Antennenmodule sollen auf 

den  Frequenzbändern  700-900,  1'400-2'600  und  3'400-3'800 MHz  und  in 

den Azimuten (Abweichung in Grad von Nord) von 60°, 220° und 320° sen-

den.  

4.1. 
Die  Rekurrierenden  rügen  diverse  Verstösse  gegen  immissionsrechtliche 

Vorschriften.  Bevor  im  Einzelnen  auf  die  Rügen  eingegangen  wird,  ist  zu-

nächst grundlegend folgendes festzuhalten:  

Der  Schutz  der  Umwelt  vor  nichtionisierender  elektromagnetischer  Strah-

lung wird im Umweltschutzgesetz (USG) sowie in der bundesrätlichen Ver-

ordnung  zum  Schutz  vor  nichtionisierender  Strahlung  vom  23. Dezember 

1999  (NISV)  geregelt.  Das  Bundesamt  für  Umwelt  (BAFU)  konkretisierte 

die  NISV  mit  Vollzugsempfehlungen  (Mobilfunk-  und  WLL-Basisstationen, 

Vollzugsempfehlung zur NISV, BUWAL/BAFU, Bern 2003 [Vollzugsempfeh-

lung NISV]).  

Die NISV regelt die Begrenzung von nieder- und hochfrequenten Strahlen-

emissionen,  welche  durch  den  Betrieb  ortsfester  Anlagen  wie  z.B.  Mobil-

funk-Basisstationen  erzeugt  werden  (Art. 2  Abs. 1  lit. a NISV).  Es  wurden, 

wie  im  genannten  Bundesgesetz  vorgeschrieben,  Immissionsgrenzwerte 

und in Umsetzung des gesetzlichen Vorsorgeprinzips zudem Anlagegrenz-

werte festgelegt. Der NISV liegt das Konzept der technologieunabhängigen 

Festlegung  von  Immissions-  und  Anlagegrenzwerten  zugrunde.  Es  wird 

nicht  nach  der  Technologie  bzw.  dem  Funkdienst  unterschieden,  sondern 

es gelten je nach Sendeleistung der Anlage und Frequenz unterschiedliche 

Grenzwerte  (vgl.  Benjamin  Wittwer,  Bewilligungen  von  Mobilfunkanlagen, 

2. Aufl.,  Zürich 2008,  S. 55).  Die  entsprechenden  Grenzwerte  sind  damit 

von  allen  Mobilfunkanlagen  mit  einer  Gesamtstrahlungsleistung  von  über 
6 WERP – und vorliegend mithin von sämtlichen geplanten Antennen – zwin-
gend einzuhalten (Anhang 1 Ziffer 61 NISV).  

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Für  die  Beurteilung  der  Einhaltung  der  Grenzwerte  gilt  gemäss  Anhang 1 

Ziffer 63 NISV  als  massgebender  Betriebszustand  der  maximale  Ge-

sprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung. In der seit 1. Juni 

2019 geltenden Fassung der NISV wurde diese Bestimmung dahingehend 

ergänzt, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Senderichtungen 

und  der  Antennendiagramme  berücksichtigt  wird.  Sendeantennen  sind  in 

diesem  Sinne  adaptiv,  wenn  ihre  Senderichtung  oder  ihr  Antennendia-

gramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst werden (An-

hang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV).  

4.2. 
Die Immissionsgrenzwerte (IGW) gelten an allen Orten, wo sich Menschen 

normalerweise  aufhalten  können.  Dies  jedoch  nicht  permanent,  sondern 

jeweils nur für kürzere Dauer (OKA; Art. 13 Abs. 1 NISV). Das gilt beispiels-

weise  für  Passanten  auf  Strassen  oder  bei  einem  Aufenthalt  in  Lagerräu-

men.  Die  Immissionsgrenzwerte  basieren  auf  den  Empfehlungen  bzw. 

Richtlinien  der  Weltgesundheitsorganisation  (WHO)  sowie  weiterer  Fach-

gremien.  

Die Anlagegrenzwerte (AGW) gehen erheblich über den Schutzumfang der 

Immissionsgrenzwerte  hinaus.  Sie  verlangen  in  Konkretisierung  der  Be-

stimmung  von  Art. 4  Abs. 1 NISV  über  die  vorsorgliche  Emissionsbegren-

zung an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN),  welche in Art. 3 Abs. 3 

NISV definiert werden, durchschnittlich um den Faktor 10 tiefere elektrische 

Feldstärken.  Als  OMEN  gelten  nach  dieser  Bestimmung  insbesondere 

Räume in Gebäuden, in denen sich Menschen regelmässig während länge-

rer Zeit aufhalten (Wohn- und Schlafräume, permanente Arbeitsplätze etc.) 

oder  raumplanungsrechtlich  festgesetzte  Kinderspielplätze.  Die  Anlage-

grenzwerte  bewegen  sich  frequenzabhängig  im  Bereich  zwischen  4  und 
6 V/m. Für die hier in Frage stehenden Basisstationen, die in den erwähn-

ten Frequenzbereichen 700-900, 1'400-2'600 und 3'400-3'800 MHz senden 

sollen,  gilt  gemäss  Ziffer 64  lit. c  Anhang 1 NISV  ein  maximal  zulässiger 

Anlagegrenzwert von 5 V/m.  

5.1. 
Die  Rekurrierenden  bringen  vor,  dass  auf  planerischer  Ebene  nicht  ab-

schätzbar  sei,  welche  Strahlenbelastung  schlussendlich  resultiere.  Dies 

deshalb, weil für ein funktionsfähiges 5G-Netz in der Gemeinde und in den 

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Aussenwachten zusätzliche Antennen bzw. solche mit höheren Frequenzen 

installiert werden müssten oder die Sendeleistung der geplanten Mobilfunk-

Antennenanlage  erhöht  werden  müsse.  Aus  den  Gesuchsakten  sei  weder 

eine  Gesamtplanung  noch  ein  Endausbau  des  5G-Netzes  erkennbar.  Um 

die Gesamtbelastung aufgrund der zukünftigen Nutzung beurteilen zu kön-

nen,  müsse die  Netzplanung  bekannt  sein. Wie  bei  Hochspannungsleitun-

gen  müsse  der  Netzplan  auch  für  Mobilfunk-Antennenanlagen  publiziert 

werden. Nach dem Bundesgericht seien Standorte für Mobilfunk-Antennen-

anlagen  nicht  von  einer  umfassenden  Planungs-  und  Koordinationspflicht 

der Infrastruktur ausgenommen.  

5.2. 
Die  Rekurrierenden  verkennen,  dass  für  die  Errichtung  von  Mobilfunk-

anlagen keine Pflicht für das Einreichen eines Netzplans besteht. Nach der 

bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann auch kein Sach- oder Richtplan 

mit  konkreten  räumlichen  (und  zeitlichen)  Vorgaben  verlangt  werden 

(BGr 1C_685/2013  vom  6. März 2015,  E. 2.4).  Insofern  kann  auch  keine 

"Gesamtplanung"  verlangt  werden.  Der  rekurrentische  Analogieschluss 

vom  Stromleitungsnetzbau  zu  Mobilfunk-Antennenanlagen  geht  deshalb 

fehl,  weil  in  Übereinstimmung  mit  der  privaten  Rekursgegnerin  kein  Plan-

genehmigungsverfahren für die  Errichtung  oder  Änderung  von  Fernmelde-

anlagen vorgesehen ist. Auch aus BGE 133 II 321 vermögen die Rekurrie-

renden nichts für ihren Standpunkt abzuleiten (s. Rekurs S. 3). Die Ausfüh-

rungen  in  diesem  Entscheid,  wonach  sämtliche  Anlagen  der  Infrastruktur 

Bestandteil  einer  umfassenden  Planungs-  und  Koordinationspflicht  seien, 

wovon  auch  Antennenstandorte für  die  Mobiltelefonie nicht ausgenommen 

seien, bezog sich nicht auf die Richt- oder Sachplanung. Sie erfolgten viel-

mehr im Zusammenhang mit dem Planungsgrundsatz, dass im ordentlichen 

Baubewilligungsverfahren ein Bezug zu den Zonenflächen, auf welchen die 
fragliche Baute oder Anlage erstellt werden soll, zu verlangen ist (E. 4.3.1). 

Daraus kann indes nicht gefolgert werden, es bestehe die Pflicht zu einem 

Sach-  oder  Richtplan  bzw.  zur  Einreichung  eines  Netzplans  durch  Mobil-

funkanbieterinnen.  

5.3. 
Auch  die  rekurrentischen  Vorbringen,  dass  die  zukünftigen  Auswirkungen 

auf  das  Orts-  und  Landschaftsbild  nicht  abschätzbar  seien  und  auch  des-

halb die gesamte Netzplanung offenzulegen sei, überzeugt nicht. Zu beur-

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teilen ist vorliegend einzig, ob das geplante Bauvorhaben der privaten Re-

kursgegnerin  den  einschlägigen  öffentlich-rechtlichen  Vorschriften  ent-

spricht. Ob allfällige künftige Mobilfunk-Antennenanlagen – soweit erforder-

lich  unter  Berücksichtigung  sämtlicher  im  jeweiligen  Beurteilungszeitpunkt 

allenfalls vorbestehender Anlagen – mit dem Orts- und Landschaftsbild zu 

vereinbaren sein werden, ist nicht im vorliegenden Verfahren zu klären.  

5.4. 
Sodann  wird  dem  rekurrentischen  Anliegen,  dass  die  Gesamtbelastung 

aufgrund zukünftiger Nutzung beurteilbar sein müsse, in Übereinstimmung 

mit den Ausführungen der privaten Rekursgegnerin bereits durch die NISV 

Rechnung getragen.  

Dies insofern, als die im Vergleich zu den Immissionsgrenzwerten erheblich 

tiefer  angesetzten  Anlagegrenzwerte  der  vorsorglichen  Emissionsbegren-

zung  dienen  und  bei  deren  Festlegung  gerade  berücksichtigt  wurde,  dass 

sie  sich  nur  auf  die  von  einer  Anlage  allein  erzeugte  Strahlung  beziehen, 

die Strahlung von mehreren Anlagen sich aber durchaus überlagern kann. 

Deshalb musste sichergestellt werden, dass auch bei einer Kumulation der 

Strahlungen  der  Immissionsgrenzwert  nicht  überschritten  wird,  aber  auch 

die Möglichkeit offengehalten werden, dass auch zukünftig noch neue, zu-

sätzliche  Anlagen  erstellt  und  betrieben  werden  (s. BUWAL,  Erläuternder 

Bericht zur Verordnung zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV] 

vom 23. Dezember 1999, S. 7).  

Das  Zusammenwirken  mehrerer  Mobilfunk-Antennenanlagen  wird  ferner 

von  der  NISV  explizit  geregelt.  Für  die  Anwendbarkeit  der  Grenzwerte  ist 

entscheidend,  ob  die  Antennen  zusammen  als  eine  Anlage  zu  beurteilen 

sind oder nicht (erweiterter Anlagebegriff). Der Begriff der dabei zu berück-

sichtigenden  massgeblichen  Anlage  findet  sich  in  Ziff. 62  Abs. 1-4  An-

hang 1 NISV.  Danach  umfasst  eine  Antennengruppe  alle  Sendeantennen, 

die am selben Mast oder an oder auf demselben Gebäude angebracht sind 

(Abs. 1).  Antennengruppen,  die  aus  einem  engen  räumlichen  Zusammen-

hang senden, gelten – ungeachtet des funktionellen Zusammenhangs – als 

eine  Anlage,  unabhängig  davon,  in  welcher  Reihenfolge  sie  erstellt  oder 

geändert  werden  (Abs. 2).  Aus  einem  räumlichen  Zusammenhang  senden 

zwei Antennengruppen, wenn sich von jeder der beiden Antennengruppen 

mindestens eine Sendeantenne im Perimeter der anderen Antennengruppe 

befindet (Abs. 3). Schliesslich ist festgelegt, wie sich der massgebliche Pe-

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rimeter  einer  Sendeantenne  berechnet  (Abs. 4).  Diese  Regelung  hat  das 

Bundesgericht 

als 

gesetzes- 

und 

verfassungskonform 

beurteilt 

(s. BGr 1C_576/2016  vom  27. Oktober 2017,  E. 3.  sowie  insbesondere 

E. 3.6.4).  Insofern  wurde  den  rekurrentischen  Bedenken  im  Verordnungs-

recht Rechnung getragen.  

Diese Vorschriften sind bei einem fortlaufenden Ausbau der Mobilfunknetze 

– soweit die Voraussetzungen gegeben sind – zu beachten. Indes wird erst 

in  den  entsprechenden  Bewilligungsverfahren  zu  den  in  Zukunft  allenfalls 

geplanten  Mobilfunk-Antennenanlagen  zu  prüfen  sein,  ob  auch  diese  die 

Vorschriften der NISV – und damit auch diejenigen über die Erfassung von 

Antennengruppen  –  einhalten.  Heute  bestehen  weder  Antennenanlagen 

noch eine konkrete Planung über weitere Anlagen, die im Rahmen der Be-

urteilung der vorliegend strittigen Anlage nach Massgabe der vorstehenden 

Bestimmungen  hätten  berücksichtigt  werden  müssen.  Die  rekurrentischen 

Vorbringen, dass sich inskünftig die Perimeter von heute noch nicht konkret 

geplanten Antennenanlagen dereinst überschneiden werden, sind spekula-

tiv und vorliegend nicht massgebend.  

6.1. 
Die Rekurrierenden machen sinngemäss geltend, dass die geplante Mobil-

funk-Antennenanlage  am  gewählten  Standort  nicht  zonenkonform  sei.  Sie 

widerspreche dem Zweck der Nutzungszone. Es sei kein Bezug der projek-

tierten Anlage zum Standort erkennbar. Infrastrukturanlagen könnten inner-

halb  von  Bauzonen  nur  als  zonenkonform  beurteilt  werden,  wenn  sich  ein 

unmittelbarer  Bezug  zum  Ort  erkennen  lasse.  Dem  eingereichten  Gesuch 

könne nicht entnommen werden, welche Bauzonen in den Aussenwachten 

I., T. und E. mit der geplanten Anlage versorgt werden sollen.  

6.2.1. 
Die  geplante  Mobilfunk-Antennenanlage  soll  in  der  (kommunalen)  Freihal-

tezone – und entgegen den rekurrentischen Vorbringen nicht in einer Bau-

zone – erstellt werden.  

Gemäss  § 40  Abs. 1 PBG  dürfen  in  der  Freihaltezone  nur  solche  oberirdi-

schen  Bauten  und  Anlagen  erstellt  werden,  die  der  Bewirtschaftung  oder 

unmittelbaren Bewerbung der Freiflächen dienen und die den Zonenzweck 

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Seite 9 

 
 
nicht schmälern. Für andere Bauten und Anlagen gilt Art. 24 des Raumpla-

nungsgesetzes (RPG).  

Da die geplante Mobilfunk-Antennenanlage nicht der Bewirtschaftung oder 

unmittelbaren Bewerbung der Freiflächen dient, wurde diese von der Baudi-

rektion zu Recht in Übereinstimmung mit der Bestimmung von Art. 24 RPG 

geprüft. Nach dieser Bestimmung können (Ausnahme-)Bewilligungen erteilt 

werden,  Bauten  und  Anlagen  zu  realisieren  oder  ihren  Zweck  zu  ändern, 

wenn  der  Zweck  der  Bauten  und  Anlagen  einen  Standort  ausserhalb  der 

Bauzonen  erfordert  (lit. a)  und  keine  überwiegenden  Interessen  entgegen-

stehen (lit. b).  

6.2.2. 
Eine Baute oder Anlage ist im Sinne des Gesetzes dann standortgebunden, 

wenn sie aus technischen oder betrieblichen Gründen oder wegen der Bo-

denbeschaffenheit  auf  einen  Standort  ausserhalb  der  Bauzonen  angewie-

sen  ist.  Die  Standortgebundenheit  kann  eine  positive  oder  eine  negative 

sein. 

Positiv  standortgebunden  ist  eine  Baute  oder  Anlage  dann,  wenn  sie  aus 

technischen  oder  betrieblichen  Gründen  oder  aber  aus  Gründen  der  Bo-

denbeschaffenheit  auf  einen  bestimmten  Standort  ausserhalb  der  Bauzo-

nen angewiesen ist. Dies trifft z.B. auf Energie- oder Rohstoffgewinnungs-

anlagen,  auf  Bergrestaurants  oder  auch  auf  bestimmte  Kommunikations-

anlagen zu. 

Negative Standortgebundenheit liegt vor, wenn eine Baute oder Anlage auf 

Grund der von ihr ausgehenden Auswirkungen oder Gefahren nicht in einer 

Bauzone realisiert werden kann (z.B. ein Schiessstand, eine Abfalldeponie 

oder  ein  Tierheim).  Können  die  Auswirkungen  gestützt  auf  das  Umwelt-
schutzrecht in einem Masse begrenzt werden, dass das Vorhaben in einer 

Bauzone realisiert werden kann, fällt die Annahme der negativen Standort-

gebundenheit ausser Betracht (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, 

Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Aufl., Zürich 1999, Rz. 709 ff. und dortige 

Hinweise auf die Rechtsprechung). 

6.2.3. 
Ausreichend  ist  eine  relative  Standortgebundenheit.  Es  ist  also  nicht  –  im 

Sinne einer absoluten Standortgebundenheit – erforderlich, dass überhaupt 

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Seite 10 

 
 
kein anderer Standort in Betracht fällt. Es müssen jedoch besonders wichti-

ge und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort gegen-

über andern Standorten innerhalb einer Bauzone als wesentlich vorteilhaf-

ter erscheinen lassen (u.a. BGE 141 II 245, E. 7.6.1.). 

Kommunikationsanlagen  wie  Mobilfunk-Basisstationen  können  auf  einen 

Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sein, wenn eine Deckungs- 

oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehre-

ren  Standorten  innerhalb  der  Bauzonen  nicht  in  genügender Weise  besei-

tigt werden kann oder es bei einem Standort innerhalb der Bauzonen zu ei-

ner  nicht  vertretbaren  Störung  der  in  anderen  Funkzellen  des  Netzes  ver-

wendeten  Frequenzen  kommen  würde.  Ferner  kann  sich  eine  Standortge-

bundenheit dann ergeben, wenn mit einer Basisstation auch oder vor allem 

Gebiete  ausserhalb  der  Bauzonen  mobilfunkmässig  abgedeckt  werden 

müssen.  Zu  denken  ist  etwa  an  Verkehrsträger  im  privaten  oder  öffentli-

chen  Verkehr  (Strassen,  Eisenbahnlinien),  nicht  eingezonte  Weiler  oder 

touristische  Anlagen  (wie  etwa  Skigebiete),  welche  Orte  grundsätzlich 

ebenfalls  einen  Anspruch  auf  eine  einwandfreie  Mobilfunkversorgung  ha-

ben. 

Nicht  ausreichend  sind  dagegen  wirtschaftliche  Vorteile  des  gewählten 

Standorts  (geringere  Landerwerbskosten,  voraussichtlich  geringere  Zahl 

von  Einsprachen)  oder  zivilrechtliche  Gründe,  wie  z.B.  die Weigerung  von 

anderen Eigentümern, einer Antenne auf ihren Grundstücken innerhalb der 

Bauzonen  zuzustimmen  (u.a.  BGr 1C_14/2008  vom  25. Februar 2009, 

E. 4.1, mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung). 

6.2.4. 
Unter besonderen, im nachstehenden Sinne qualifizierten Umständen kann 

sich  allerdings  ein  Standort  ausserhalb  der  Bauzonen  im  Vergleich  zu  ei-

nem  Standort  innerhalb  der  Bauzonen  aufgrund  einer  Gesamtsicht  unter 

Beachtung  aller  massgebenden  Interessen  als  derart  vorteilhaft  erweisen, 

dass  er  ausnahmsweise  in  weiteren  als  den  vorne  genannten  Fällen  als 

standortgebunden im Sinne von Art. 24 lit. a RPG anerkannt werden kann. 

Im  Unterschied  zu  anderen  Bauten  und  Anlagen  (wie  Strassen,  Parkplät-

zen,  Deponien,  Materialgewinnungsanlagen,  Sportanlagen  usw.)  können 

Funkantennen aufgrund ihrer Eigenschaft als in der Regel vergleichsweise 

klein  dimensionierte  technische  Infrastruktureinrichtung  realisiert  werden, 

ohne dafür zwingend neues, unüberbautes Nichtbauzonenland in Anspruch 

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Seite 11 

 
 
nehmen zu müssen. Dies ist im Wesentlichen dann der Fall, wenn sie auf 

früher erstellten Gebäuden oder Infrastruktureinrichtungen realisiert werden 

können.  Diesem  Umstand  ist  bei  der  im  Rahmen  der  Standortevaluation 

vorzunehmenden  Interessenabwägung  gebührend  Rechnung  zu  tragen 

(BGr 1C_345/2008 vom 29. Januar 2009, E. 2.3). 

Als  Standorte  für  Kommunikationsanlagen  ausserhalb  der  Bauzonen  kön-

nen  also  nicht  mehr  nur  solche  in  Frage  kommen,  welche  für  eine  ange-

messene  Abdeckung  für  die  Mobiltelefonie  oder  für  andere  Funkdienste 

aus  technischen  Gründen  unentbehrlich  sind.  Vielmehr  können  sich  im 

Lichte  der  vorzunehmenden  Interessenabwägung  auch  Standorte  auf  be-

stehenden  Bauten  und  Anlagen  ausserhalb  der  Bauzonen  gegenüber  sol-

chen 

innerhalb  der  Bauzonen  als  wesentlich  geeigneter  erweisen 

(BGr 1C_200/2012  vom  17. Dezember 2012,  E. 4.2).  Zwingende  Grundvo-

raussetzungen  für  eine  derartige  erweiterte  ausnahmsweise  Bejahung  der 

Standortgebundenheit  sind,  dass  die  Kommunikationsanlage  ausserhalb 

der Bauzonen keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland 

bewirkt  und  nicht  störend  in  Erscheinung  tritt.  Solches  trifft  grundsätzlich 

nur für Örtlichkeiten zu, an denen sich bereits zonenkonforme oder zonen-

widrige  Bauten  und  Anlagen  befinden 

(BGE 141 II 245,  E. 7.6.2.; 

BGr 1C_405/2012  vom  24. April 2012,  E. 3.1).  Zu  denken  ist  etwa  an 

Hochspannungsmasten,  bestehende  Funkmasten,  Verkehrsanlagen,  Be-

leuchtungskandelaber,  weitere  vergleichbare  Infrastrukturanlagen  sowie 

landwirtschaftliche Gebäuden und Anlagen. 

Selbst  bei  dieser  erweiterten,  speziell  auf  die  eigenen  Verhältnisse  der 

Kommunikationstechnik zugeschnittenen Bejahung der Standortgebunden-

heit darf  eine Ausnahmebewilligung  für  eine  Antennenanlage  nur dann er-

teilt  werden,  wenn  als  zusätzliche  Voraussetzung  gewährleistet  ist,  dass 

dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. In die In-

teressenabwägung sind im Rahmen der Standortfrage auch allenfalls mög-

liche  Alternativlösungen  innerhalb  und  ausserhalb  der  Bauzonen  einzube-

ziehen.  Nur  wenn  sich  im  Rahmen  eines  solchen  Vergleichs  ein  Standort 

ausserhalb der  Bauzonen  als  deutlich  geeigneter  erweist,  kann  die  Stand-

ortgebundenheit bejaht werden. Beim Standortvergleich sind nicht nur funk-

technische Aspekte, sondern auch solche wie etwa des Landschaftsschut-

zes zu gewichten (BGr 1C_200/2012 vom 17. Dezember 2012, E. 4.2.). 

R4.2019.00176 

Seite 12 

 
 
6.3. 
Im  Rahmen  ihrer  Beurteilung  der  geplanten Mobilfunk-Antennenanlage  er-

wog die Baudirektion hinsichtlich der Lage in der Freihaltezone zusammen-

gefasst,  dass  sich  der  geplante  Standort  am  bestehenden  Hochspan-

nungsmast auf dem Baugrundstück zwischen der Bauzone I. und dem Wei-

ler  T.  auf  einer  Erhöhung  ([…])  des  Moränenzugs  befinde.  Nach  Prüfung 

von  Alternativstandorten  in  der  Bauzone  und  auf  bestehenden  Mobilfunk-

masten von zwei anderen Mobilfunkgesellschaften, die sich jeweils 1'500 m 

weit entfernt befinden würden, sei der geplante Standort als der geeignets-

te eruiert worden. Im Technischen Bericht vom 14. Juni 2019 sei plausibel 

dargelegt worden, dass funktechnische Aspekte wie auch die Nutzung der 

bestehenden  Infrastruktur  für  den  gewählten  Standort  sprechen  würden. 

Dieser  überwiege  somit  gegenüber  den  Alternativstandorten  durch  seine 

topografische  Lage,  Distanz  zu  den  Zielgebieten  und  durch  bessere  Ver-

sorgung  und/oder  Kapazität.  Überwiegende  Interessen  stünden  keine  ent-

gegen.  

In  der  erwähnten  Standortbegründung  wird  im  Wesentlichen  ausgeführt, 

dass der vorgesehene Standort aus topografischen Gründen gewählt wor-

den sei. Die strittige Anlage werde integraler Bestandteil des Mobilfunknet-

zes  der  privaten  Rekursgegnerin  bilden  und  sei  auf  die  Nachbarstandorte 

abgestimmt. Das zu versorgende Gebiet bestehe aus den kleinen Ortschaf-

ten  I.,  E.,  G.  und  einigen  kleineren Weilern. Es  umfasse  auch  einen  gros-

sen  Teil  der  Landwirtschaftszone,  sowie  einen  Teil  der  Bauzone.  Auf  den 

allesamt  gut  befahrenen  Verbindungsstrassen  zwischen  den  Ortschaften, 

sowie auf den Haupt- und Nebenstrassen in Richtung X, K., W. und R. sei 

eine  bessere  Versorgung  mit  Mobilfunkdienstleistungen  notwendig.  Auf 

diesen  Strecken  soll  für  ausreichend  Signalstärke,  Verfügbarkeit  sowie 

auch Kapazität für die Nutzung von Mobilfunkdiensten gesorgt werden. An-
dernfalls  könne  beispielsweise  während  der  Autofahrt  ein  Gespräch  nicht 

von  der  einen  Antenne  an  eine  andere  "übergeben"  werden  und  die  Ver-

bindung  werde  unterbrochen.  Die  geplante  Anlage  diene  der  Behebung 

dieses Problems. In dem zu versorgenden Gebiet bestehe mithin eine Ver-

sorgungslücke. Aufgrund der topografischen Lage des geplanten Standorts, 

welcher  mit  Mobilfunk-Systemen  der  neuesten  Technologie  ausgestattet 

werden  solle,  werde  das  bestehende  Funknetz  optimal  ergänzt.  Die  Ver-

sorgungslücke  könne  geschlossen  und  Verbindungsunterbrüche  eliminiert 

werden.  Die  Versorgung  durch  Mobilfunkdienste  auf  der  Frequenz 

1'800 MHz  könne  auf  einen  durchgehend  guten  Pegel  gebracht  werden. 

R4.2019.00176 

Seite 13 

 
 
Von  den  bestehenden  Mobilfunkstandorten  aus,  sei  dies  aus  topografi-

schen  Gründen  nicht  möglich.  Der  Standort  ermögliche  in  diesem  Fre-

quenzbereich eine unterbrechungsfreie Versorgung von X in die südöstlich 

gelegenen  Ortschaften.  Da  die  geplante  Mobilfunk-Antennenanlage  neben 

dem Gebiet ausserhalb der Bauzone auch einen Anteil an Bauzonengebiet 

versorgen solle, seien verschiedene Standorte innerhalb der Bauzone eva-

luiert worden. Indes könne mit keinem der geprüften Alternativstandorte in-

nerhalb  der  Bauzone  die  bestehende  Versorgungs-  und  Kapazitätslücke 

beseitigt werden. Der ausserhalb der Bauzone erzielbare Versorgungsvor-

teil  sei  so  wichtig,  dass  die  geplante  Mobilfunk-Antennenanlage  zwingend 

ausserhalb  der  Bauzone  erstellt  werden  müsse.  Aufgrund  der  funktechni-

schen  Aspekte  und  des  Umstandes,  dass  die  Mobilfunk-Antennenanlage 

an  einem  bestehenden  Hochspannungsmast  errichtet  werden  könne,  er-

weise sich der geplante Standort gegenüber einem Standort bzw. mehreren 

Standorten innerhalb der Bauzone als derart vorteilhaft, dass er als stand-

ortgebunden im Sinn des Art. 24 lit. a RPG anzuerkennen sei. In der für ei-

ne Mitbenützung ausschlaggebenden Umgebung des geplanten Standortes 

stehe keine Mobilfunk-Antennenanlage zur Mitbenützung zur Verfügung.  

6.4. 
Diese  Ausführungen  der  Baudirektion  sowie  der  privaten  Rekursgegnerin 

zur  Standortgebundenheit  überzeugen.  Die  Versorgungskarten  in  der  er-

wähnten  Standortbegründung  zeigen  auf,  dass  die  zurzeit  mangelhafte 

Netzabdeckung in der Landwirtschaftszone, im Siedlungsgebiet G., E. und 

I.  sowie  auf den  Verbindungsstrassen  […]  sowie  […]  mit  der  strittigen  Ba-

sisstation sendetechnisch behoben werden kann (act. 18.7, S. 6 f.). Für die 

Standortgebundenheit  spricht  gemäss  den  vorstehenden  Darlegungen  be-

reits, dass vorliegend nicht nur Siedlungsgebiet, sondern auch ein grosses 

Gebiet  ausserhalb  der  Bauzone,  nämlich  das  Landwirtschaftsgebiet  samt 
den genannten, dieses Gebiet durchkreuzenden Verbindungsstrassen, mo-

bilfunkmässig  abgedeckt  werden  sollen.  Es  besteht  ein  genügend  enger 

funktionaler  Zusammenhang  zwischen  dem  Standort  und  dem  zu  versor-

genden Gebiet.  

Sodann  sind  auch  die  Ausführungen  in  der  Standortbegründung,  wonach 

keine  vergleichbaren  mobilfunktechnischen  Alternativen  innerhalb  einer 

Bauzone bestehen, welche die Versorgungslücken gleichermassen ausfül-

len  könnten,  nachvollziehbar  und  überzeugend.  Der  geplante  Standort  er-

scheint  auch  deshalb  als  besser  geeignet  als  ein  solcher  innerhalb  einer 

R4.2019.00176 

Seite 14 

 
 
weiter entfernten Bauzone, weil für die auf dem bereits bestehenden Strom-

leitungsmast  vorgesehene  strittige  Mobilfunk-Antennenanlage  –  obwohl  in 

der  Landwirtschaftszone  liegend  –  kein  neues  unüberbautes  Nichtbauzo-

nenland  in  Anspruch  genommen  werden  muss  und  daher  keine  (weitere) 

Zweckentfremdung  von  Nichtbauzonenland  stattfindet.  Die  neuen  damit 

einhergehenden diesbezüglichen Auswirkungen auf Raum und Umwelt sind 

deshalb  äusserst  gering.  Unter  diesen  Umständen  ist  auch  kein  anderer 

Standort ausserhalb der Bauzone erkennbar, der besser geeignet wäre als 

der vorliegend vorgesehene.  

Angesichts der nachvollziehbaren Standortbegründung mit einer eingehen-

den  Prüfung  von  Alternativstandorten  (auch  solche  innerhalb  von  Bauzo-

nen)  ist  nicht  nachvollziehbar,  dass  die  Rekurrierenden  vorbringen,  es  sei 

"offensichtlich" keine Standortevaluation gemacht worden.  

6.5. 
Überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 lit. b RPG, welche der erteil-

ten  Ausnahmebewilligung  entgegenstehen,  sind  nicht  ersichtlich  und  die 

Rekurrierenden bringen nicht substantiiert vor, was in diesem Sinne gegen 

den gewählten Standort sprechen könnte.  

Auch  wenn  das  Vorhaben  gemäss  dem  Inventar  der  Natur-  und  Land-

schaftsschutzobjekte  von  überkommunaler  Bedeutung  von  X  im  Objekt 

Nr. 1 (Moränenzug I. – E.) liegt, steht dieser Umstand einer Ausnahmebe-

willigung nicht per se entgegen. Dabei handelt es sich um ein geologisches 

bzw.  geomorphologisches  Objekt,  dessen  Ziel  die  ungeschmälerte  Erhal-

tung  des  den  Maximalbestand  des  würmeeiszeitlichen  Bodensee-

Rheingletschers  dokumentierenden  Moränenwalles  ist.  Verboten  sind  ins-

besondere  beeinträchtigende  Geländeveränderungen  sowie  –  im  Bauge-

biet I.  –  den  wesentlichen  Charakter  des  Moränenzugs  beeinträchtigende 

Bauten  (s.  Inventar  der  Natur-  und  Landschaftsschutzobjekte  von  über-

kommunaler Bedeutung von X […]).  

Die  geplanten  Antennenmodule  sollen  an  einem  bestehenden,  rund  40 m 

hohen  und  14,6 m  ausladenden  Hochspannungsmast  in  Stahlfachwerk-

bauweise auf einer Höhe von ca. 25 m angebracht werden. Sie sollen sehr 

nahe am Mast, d.h. ohne diesen seitlich erheblich zu überragen, installiert 

und  zudem  diesem  farblich  angepasst  werden.  Geländeveränderungen 

werden  mit  dem  strittigen  Bauvorhaben  mithin  keine  vorgenommen.  Die 

R4.2019.00176 

Seite 15 

 
 
geplante  Anlage  tritt  im  Verhältnis  zum  dominanten  Mast  zudem  äusserst 

untergeordnet  in  Erscheinung  und  wird  deshalb  kaum  auffallen.  Es  ist 

schlichtweg nicht erkennbar, inwiefern die geplante Anlage im Widerspruch 

zur Umgebung sowie zum vorgenannten Schutzziel des betroffenen geolo-

gischen bzw. geomorphologischen Objekts treten könnte. Eine Beeinträch-

tigung  des  wesentlichen  Charakters  des  Moränenzugs  hat  die  geplante 

Baute nicht zur Folge. Die Rekurrierenden zeigen denn auch nicht substan-

tiiert auf, inwiefern das Objekt beeinträchtigt werden könnte.  

Den  Anliegen  des  Natur-  und  Landschaftsschutzes  wurde  entgegen  den 

sinngemässen Vorbringen der Rekurrierenden gebührend Rechnung getra-

gen.  Angesichts  der  unsubstantiierten  Vorbringen  der  Rekurrierenden  ist 

ferner nicht erkennbar, inwiefern die geplante Anlage gegen Anliegen eines 

geschützten Ortsbildes verstossen soll.  

6.6. 
Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die Ausnahmebewilligung gemäss 

Art. 24 RPG zu Recht erteilt wurde.  

7. 
Die Rekurrierenden monieren, dass die private Rekursgegnerin ohne neues 

Baugesuch  die  Sendeleistung  der  adaptiven  Antennen  erhöhen  könnte. 

Hierzu müsste sie kein neues Standortdatenblatt einreichen, da sie einfach 

die Berechnungsweise des Mittelwerts der Sendeleistung der adaptiven An-

tennen ändern könnte. Die effektive Strahlenbelastung sei in der Folge we-

der erkennbar noch abschätzbar.  

Diese  Vorbringen  sind  spekulativ  und  betreffen  einen  künftigen  Sachver-

halt. Für die Beurteilung der vorliegend strittigen Mobilfunk-Antennenanlage 

ist  die  aktuelle  Rechtslage  unter  Beachtung  der  Vollzugsempfehlungen 

bzw. des noch zu erwähnenden Informationsschreibens 5G des BAFU. Die 

Strahlenbelastung  der  strittigen  Mobilfunk-Antennenanlage  lässt  sich  auf 

der  Grundlage  der  Angaben  im  Standortdatenblatt  beurteilen  und  ist  des-

halb  auch  ohne  weiteres  abschätzbar.  Darüber,  wie  Mobilfunk-Antennen-

anlagen inskünftig zu beurteilen sein werden, ist nicht im vorliegenden Ver-

fahren  zu  befinden.  Die  gegenteiligen  rekurrentischen  Vorbringen sind  un-

begründet.  

R4.2019.00176 

Seite 16 

 
 
8.1. 
Die  Rekurrierenden  bringen  vor,  dass  weder  eine  auf  adaptive  bzw. 

5G-Antennen ausgerichtete Vollzugsempfehlung zur NISV noch diesbezüg-

liche  Messvorschriften  bestünden.  Die  herkömmlichen  Messverfahren 

könnten  für  adaptive  5G-Antennen  aufgrund  deren  Funktionsweise  nicht 

herangezogen werden. Die zu erwartende Ergänzung zur Vollzugsempfeh-

lung solle darüber Auskunft geben, wie die adaptiven Antennen behandelt 

werden  sollen,  sodass  eine  Überschreitung  der  Grenzwerte  ausgeschlos-

sen  werden  könne.  Deshalb  sei  das  "Baubewilligungsverfahren"  zu  sistie-

ren.  

8.2. 
Die beantragte Sistierung wurde bereits mit Präsidialverfügung vom 16. Ja-

nuar 2020 mit Verweis auf das Beschleunigungsgebot abgewiesen. Dieser 

Entscheid ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen. Um den Sorgen der 

Rekurrierenden  zu  begegnen  sind  sie  bemerkungshalber  auf  Folgendes 

hinzuweisen:  

Vollzugsempfehlungen oder -hilfen richten sich primär an Vollzugsbehörden 

und  ihr  Zweck  liegt  darin,  unbestimmte  Rechtsbegriffe  von  Gesetzen  und 

Verordnungen  zu  konkretisieren  und  eine  einheitliche  Vollzugspraxis  zu 

ermöglichen. In diesem Sinn enthält die Vollzugsempfehlung NISV Erläute-

rungen und Präzisierungen hinsichtlich Mobilfunk-Basisstationen. Sie dient 

als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu setzen. Daraus folgt, dass ande-

re Lösungen nicht ausgeschlossen sind, sofern sie ebenfalls rechtskonform 

sind  (Christoph  Fritzsche/Peter  Bösch/Thomas  Wipf/Daniel  Kunz,  Zürcher 

Planungs-  und  Baurecht,  6. Aufl.,  Wädenswil 2019,  Bd. 2,  S. 1412 f.).  Der 

Umstand,  dass  adaptive  5G-Antennen  in  der  aktuell  publizierten  Fassung 

der Vollzugsempfehlung NISV nicht thematisiert werden und ein diesbezüg-
licher Nachtrag noch ausstehend ist, kann deshalb nicht pauschal zur Bau-

verweigerung  der  geplanten  Mobilfunk-Antennenanlage  führen.  Entschei-

dend ist vielmehr, ob das Vorgehen der Rekursgegnerinnen, wonach adap-

tive Antennen nach dem sog. "worst-case"-Szenario behandelt werden, mit 

den Vorgaben der NISV zu vereinbaren ist.  

Das BAFU und mithin dieselbe Fachbehörde, welche die Vollzugsempfeh-

lung NISV erlassen hat und auch einen Nachtrag in Bezug auf die Berück-

sichtigung  adaptiver  Antennen  ausarbeiten wird,  wendet  sich  im  Informati-

onsblatt  "Mobilfunk  und  Strahlung:  Aufbau  der  5G-Netze  in  der  Schweiz" 

R4.2019.00176 

Seite 17 

 
 
vom 17. April 2019 (nachfolgend: Informationsschreiben 5G) an die Kanto-

ne,  mit  dem  Zweck,  für  die  Zeit  bis  zur  Publikation  einer  ergänzten  Voll-

zugsempfehlung eine einheitliche Vollzugspraxis zu ermöglichen. In diesem 

Informationsschreiben  empfiehlt  das  BAFU,  adaptive  Antennen  bis  zum 

Vorliegen des Nachtrages nach dem sog. "worst-case"-Szenario zu behan-

deln. D.h. die Strahlung soll wie bei konventionellen Antennen anhand des 

maximalen  Gesprächs-  und  Datenverkehrs  bei  maximaler  Sendeleistung 

beurteilt  werden.  Damit  –  so  das  BAFU  –  wird  die  tatsächliche  Strahlung 

von adaptiven Antennen überschätzt und ist die Beurteilung auf der siche-

ren Seite (Informationsschreiben 5G, S. 4). Sodann wandte sich das BAFU 

mit Schreiben vom 31. Januar 2020 "Informationen zu adaptiven Antennen 

und  5G  (Bewilligung  und  Messung)"  an  die  kantonalen  bzw.  städtischen 

Fachstellen  und  bestätigte  darin  diese  Empfehlung.  Dem  ist  nichts  entge-

gen zu halten, zumal die Einhaltung der Grenzwerte mit diesem Vorgehen 

sichergestellt ist und kein Widerspruch zu den Anliegen der Umweltschutz-

gesetzgebung vorliegt.  

8.3. 
Ebenfalls lediglich bemerkungshalber ist auf die weitere rekurrentische Be-

gründung des Sistierungsantrags einzugehen, wonach es an einer die Be-

sonderheiten  von  adaptiven  5G-Antennen  berücksichtigenden  amtlichen 

Messempfehlung mangle.  

Gemäss  Art. 12  Abs. 2 NISV  führt  die  Behörde  Messungen  oder  Berech-

nungen  zur  Kontrolle  der  Einhaltung  des  Anlagegrenzwertes  nach  An-

hang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen 

Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt geeignete Mess- und 

Berechnungsmethoden.  

Weder  die  Vollzugsempfehlung  zur  NISV  noch  die  Messempfehlung  NISV 

(Nichtionisierende  Strahlung,  Mobilfunk-Basisstationen  [GSM],  Messemp-

fehlung,  BUWAL/BAFU,  Bern 2002)  sehen explizit  auf  die  5G-Technologie 

zugeschnittene  Messempfehlungen  vor.  Im  erwähnen  Informationsschrei-

ben 5G  hielt  das  BAFU  allerdings  fest,  dass,  selbst  wenn  für  die  Messfir-

men noch keine Akkreditierungsmöglichkeit basierend auf einer Messemp-

fehlung  des  BAFU  bzw.  des  Eidgenössischen  Instituts  für  Metrologie 

(METAS)  bestehe,  Messungen  vorgenommen  werden  könnten.  In  diesem 

Fall hätten sich die Messfirmen am aktuellen Stand der Technik zu orientie-

R4.2019.00176 

Seite 18 

 
 
ren (Informationsschreiben 5G, S. 5). Dieses Vorgehen empfahl das BAFU 

auch im Schreiben vom 31. Januar 2020.  

Am  18. Februar 2020  wurde  sodann  der  technische  Bericht  des  METAS 

"Measurement  Method  for  5G  NR  Base  Stations  up  to  6  GHz"  publiziert 

(https://www.metas.ch/metas/de/home/dok/publikationen/meldungen/2020-

02-18.html;  zuletzt  besucht  am  10. Juli 2020).  Darin  wird  ausgeführt,  dass 

die  mit  der  Einführung  von  New  Radio  (NR)  als  Technologie  in  5G-Mobil-

funknetzen  zu  erarbeitende  Referenzmethode  für  die  Messung  der  Feld-

stärke von NR-Anlagen im Innen- und Aussenbereich folgende Anforderun-

gen  erfüllen  müsse:  Robustheit  und  Durchführbarkeit,  Bereitstellung  von 

präzisen  Hochrechnungen  unter  Vermeidung  von  Über-  oder  Unterschät-

zung der elektrischen Feldstärken im massgebenden Betriebszustand, Be-

rücksichtigung  der  Steuerungsfunktionen  der  Strahlungskeule 

in  der 

5G-Technologie,  Berücksichtigung  der  Variabilität  der  Senderichtung  und 

der  Antennendiagramme  bei  5G-adaptiven  Antennen  gemäss  Anhang 1 

Absatz 63 NISV,  Übereinstimmung  mit  früheren  Messempfehlungen  sowie 

die  Anwendbarkeit  auf  FDD-  und  TDD-Duplexverfahren.  Das  METAS 

schlägt  dabei  zwei  verschiedene  Messmethoden  vor:  Die  code-selektive 

Messmethode  (Referenzmethode)  und  die  frequenzselektive  Messmetho-

de.  Mit  der  code-selektiven  Messmethode  lasse  sich  die  Konformität  oder 

Nichtkonformität einer Anlage eindeutig nachweisen. Mit der frequenzselek-

tiven Messmethode hingegen lasse sich lediglich die Konformität einer An-

lage  mit  den  Vorgaben  bestätigen,  nicht  hingegen  die  Nichtkonformität, 

womit die METAS diese Messmethode nur als orientierende Messung emp-

fiehlt (S. 4, 14 und 16).  

Somit lässt sich festhalten, dass durchaus von der Fachbehörde des Bun-

des empfohlene Messverfahren für die Überprüfung der Strahlenbelastung 

adaptiver  5G-Antennen  bestehen  und  es  liegen  keine  Anhaltspunkte  vor, 

um  an  der  Richtigkeit  der  diesbezüglichen  fachbehördlichen  Einschätzung 

zu zweifeln.  

9.1. 
Die Rekurrierenden machen geltend, dass die Grenzwerte bei der strittigen 

Mobilfunk-Antennenanlage  überschritten  seien,  weil  die  Anlage  technisch 

bedingt mit voller Leistung betrieben werden müsse, um eine sinnvolle Ab-

deckung  zu  erreichen.  Die  adaptiven  Antennen  seien  für  eine  zehnmal 

R4.2019.00176 

Seite 19 

 
 
schnellere Datenübertragung als 4G-Antennen ausgelegt, was physikalisch 

eine höhere Sendeleistung voraussetze. Nach Angaben des Herstellers sei 

die Antenne auf 31'500 WERP ausgelegt. Durch die Änderung der NISV be-

stehe die Möglichkeit, bei adaptiven Antennen nicht mehr den Spitzenwert, 

sondern  einen  anderen  Wert  als  Sendeleistung  zu  berücksichtigen.  Auf-

grund  der  verhältnismässig  kleinen  Sendeleistung  und  den  Versprechen 

der privaten Rekursgegnerin als Mobilfunkanbieterin müsse es sich bei der 

angebenden  Sendeleistung  um  einen  Mittelwert  handeln.  Es  könne  heute 

nicht  festgestellt  werden,  wie  der  Mittelwert  ermittelt  werde  und  welche 

Spitzenwerte  zwischenzeitlich  erreicht  würden.  Da  am  OMEN  mit  der 

höchsten  Belastung  der  Grenzwert  bereits  beinahe  erreicht  werde,  müsse 

im Moment der maximalen Datenübertragung davon ausgegangen werden, 

dass die Grenzwerte erheblich überschritten seien. Bei der Anwendung des 

sog. "worst-case" sei missachtet worden, dass sich adaptive Antennen von 

herkömmlichen unterscheiden würden. Der "worst-case" bei adaptiven An-

tennen  sei  im  Moment  der  maximalen  Datenübertragung  in  eine  einzige 

Senderichtung. In diesem Moment fokussiere die Sendeantenne ihre Leis-

tung auf eine kleine Fläche. Es werde im Baugesuch indes nur das "worst-

case"-Szenario  herkömmlicher  Antennen  behandelt.  Die  zu  erwartende 

Strahlung  werde  enorm  unterschätzt  und  die  Grenzwerte  könnten  fast  um 

das Vierfache überschritten sein.  

9.2. 
Wie erwähnt empfehlt das BAFU, adaptive Antennen wie herkömmliche An-

tennen nach dem sog. "worst-case"-Szenario zu beurteilen. D.h. die rekur-

rentischerseits  angesprochenen  Änderung  von  Anhang 1 Ziffer 63 NISV, 

wonach  bei  adaptiven  Antennen  die  Variabilität  der  Senderichtungen  und 

der  Antennendiagramme  berücksichtigt  werden,  wird  vorliegend  nicht  be-

rücksichtigt. Dies hat zur Folge, dass es sich bei den im Standortdatenblatt 
angegebenen  Sendeleistungen,  auf  welcher  Grundlage  die  Ermittlung  der 

Immissions-  und  Anlagegrenzwerte  erfolgten,  um  Maximalleistungen  han-

delt,  die  im  Betrieb  – auch  beim  maximalen  Gesprächs-  und  Datenver-

kehr – nicht überschritten werden dürfen. Es wird entgegen den rekurrenti-

schen Vorbringen mithin nicht nur ein Teil der angegebenen Sendeleistung 

berücksichtigt,  sondern  die  konkret  eingegebene  und  bewillige  (Maximal-) 

Leistung.  Gemäss  Standortdatenblatt  sind  die  Grenzwerte  bei  sämtlichen 

OMEN  eingehalten,  womit  die  diesbezüglichen  Vorbringen  der  Rekurrie-

renden ins Leere zielen. Eine Grenzwertüberschreitung findet entgegen ih-

R4.2019.00176 

Seite 20 

 
 
rer  Auffassung  auch  dann  nicht  statt,  wenn  die  Antennen  in  eine  einzige 

Senderichtung  strahlen  sollten.  Die  Antennen  vermögen  auch  in  diesem 

theoretischen Fall keine höhere Leistung zu erbringen als die maximal ein-

gestellte  und  bewilligte  Leistung.  Ausgehend  von  der  beantragten  Sende-

leistung als Maximalleistung resultiert daher auch in diesem Fall keine hö-

here Strahlenbelastung als die errechnete und im Standortdatenblatt dekla-

rierte.  

An  alledem  vermag  nichts  zu  ändern,  dass  die  vorgesehenen  Antennen-

module  gemäss  Herstellerangaben  eine  viel  höhere  Leistung  zu  erbringen 

vermögen. Es bleibt dabei, dass die strittige Mobilfunk-Antennenanlage nur 

mit  der  im  Standortdatenblatt  ausgewiesenen  und  bewilligten  Sendeleis-

tung betrieben werden darf. Dies gilt auch in Bezug auf den Umstand, dass 

die Antennen in der Lage sind, in alle Richtungen des Sektors zu strahlen 

(s. Rekurs, S. 5). Die Strahlungscharakteristika der strittigen Antennen sind 

im  Standortdatenblatt  ausgewiesen.  Ob  diese  technisch  gesehen  noch  in 

andere  Richtungen  strahlen  könnten,  ist  für  die  Beurteilung  nicht  von  Be-

lang. Die Einhaltung der Grenzwerte ist mithin – im Zusammenspiel mit den 

durchzuführenden  Abnahmemessungen  und  dem  QS-System  (s. dazu 

nachfolgend Ziffer 10.1. f.) – sichergestellt.  

Da  die  Variabilität  nicht  berücksichtigt  wird  und  die  besagte  Neuerung  der 

Bestimmung  Anhang 1  Ziffer 63 NISV  nicht  zur  Anwendung  gelangt,  erüb-

rigt  sich  auch  die  Überprüfung  dieser  Verordnungsbestimmung  auf  ihre 

Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht (s. Rekurs, S. 7). 

Die Rüge ist unbegründet.  

10.1. 
Die  Rekurrierenden  machen  zusammengefasst  geltend,  dass  das 

QS-System  für  die  Erfassung  adaptiver  Antennen  untauglich  sei.  Deshalb 

könne die Strahlenbelastung nicht abgeschätzt werden und das Baugesuch 

sei abzuweisen.  

10.2. 
Das  Bundesgericht  hat  in  zahlreichen  Urteilen  festgehalten,  dass  die 

QS-Systeme  der  Mobilfunkbetreiberinnen  die  Einhaltung  der  Grenzwerte 

bei  den  schweizerischen  Mobilfunk-Antennenanlagen  vollumfänglich  ge-

R4.2019.00176 

Seite 21 

 
 
währleisten  (u.a.  in  BGr 1C_492/2009  vom  20. Juli 2010,  E. 4.2).  Es  ist 

nicht  erkennbar,  inwiefern  dies  bei  5G-Antennen  nicht  mehr  zutreffen  soll. 

Die private Rekursgegnerin legt im Schreiben vom 2. September 2019 zu-

dem  schlüssig  dar,  wie  die  von  der  privaten  Rekursgegnerin  eingesetzten 

adaptiven  Antennen  von  ihrem  QS-System  erfasst  werden  (s. act. 12.3). 

Die Rekurrierenden vermögen dies allein mit ihren pauschalen Vorbringen, 

wonach die Antennen mit einer höheren Sendeleistung senden können als 

auf  dem  Standortdatenblatt  vermerkt  ist,  nicht  in  Frage  zu  stellen. Wie  er-

wähnt ist die technisch mögliche Maximalleistung der Antennen für die Be-

urteilung  der  Rechtmässigkeit  der  nachgesuchten,  bewilligten  und  im  Be-

trieb einzustellenden Leistung nicht ausschlaggebend. Es sind somit keine 

Mängel  am  QS-Systems  der  privaten  Rekursgegnerin  feststellbar.  Auch 

diese Rüge ist unbegründet.  

11.1. 
Die  Rekurrierenden  äussern  gesundheitliche  Bedenken  in  Bezug  auf  die 

von der strittigen Mobilfunk-Antennenanlage ausgehenden hochfrequenten 

Strahlung. Sie bringen vor, dass das "neue Mobilfunknetz" mit einem höhe-

ren  Frequenzband  betrieben  werde  und  sehr  hohe  Bitraten  aufweise.  Die 

Signalformen  von  5G-Antennen  und  insbesondere  die  Höhe  der  Spitzen 

der  gepulsten  Strahlung  seien  nicht  bekannt.  Die  Feldstärken  würden  ext-

reme Schwankungen aufweisen. Wenn nur mittlere Sendeleistungen ange-

ben würden, werde über die Überschreitung der Anlagegrenzwerte hinweg-

getäuscht.  Etwa  könnten  Menschen  mit  Herzschrittmachern  in  Lebensge-

fahr geraten, wenn die Grenzwerte auch nur kurzzeitig, aber massiv über-

schritten würden. Es sei bisher noch nicht untersucht worden, wie sich die 

Technologie auf die Gesundheit des Menschen auswirke. Sie könne jeden-

falls nicht als unbedenklich eingestuft werden. Für die Belastung durch orts-
feste  Anlagen  fehlten  aussagekräftige  Langzeituntersuchungen.  Auch  ein 

Bericht  der  Weltgesundheitsorganisation  (WHO)  sei  noch  ausstehend  und 

es  sei  unklar,  wann  dieser  fertiggestellt  werde.  Es  lägen  keine  Untersu-

chungen  vor,  welche  die  Folgen  des  Kommens  und  Gehens  von  hochfre-

quenter  Strahlung  auf  den  Körper  habe.  Weder  die  kantonalen  noch  die 

kommunalen Bewilligungsbehörden seien technisch und wissenschaftlich in 

der Lage, das Baugesuch auf seine Auswirkungen auf die Umwelt gemäss 

dem USG zu prüfen. Es gebe unzählige Studien, welche eine Gefährdung 

durch "diese Strahlenbelastung" nachweisen.  

R4.2019.00176 

Seite 22 

 
 
11.2. 
Wie  bereits  dargelegt  kann  auch  bei  (adaptiven)  5G-Antennen  die  Einhal-

tung  der  Grenzwerte  gewährleistet  werden.  Der  Rüge,  dass  deshalb 

schwere  Gesundheitsschäden  drohten,  weil  bei  adaptiven  Antennen  über 

die Überschreitung der Anlagegrenzwerte hinweggetäuscht werde oder bei 

5G-Antennen  die  Einhaltung  der  Grenzwerte  nicht  gewährleistet  werden 

könne, ist damit die Grundlage entzogen. Dies insbesondere auch deshalb, 

weil  bei  der  Berechnung  der  Strahlen  der  strittigen  Mobilfunk-Antennen-

anlage  wie  erwähnt  nicht  von  mittleren,  sondern  von  Maximalwerten  aus-

gegangen wird.  

11.3. 
Sodann ist zunächst auf die konzeptionelle Ausgestaltung des Schutzes vor 

nichtionisierender Strahlung hinzuweisen: Der Verordnungsgeber hat in der 

NISV  zwei  Grenzwerte  festgelegt,  um  sowohl  den  wissenschaftlich  nach-

gewiesenen  Gesundheitsauswirkungen  (Erwärmung  des  Körpers/ther-

mische  Wirkungen)  als  auch  mögliche  andere  (noch  unklare)  Effekten 

(nicht-thermische  bzw.  biologische  Effekte)  Rechnung  zu  tragen.  Es  han-

delt sich dabei um die eingangs dieses Entscheids erwähnten Immissions-

grenzwerte  einerseits  und  die  Anlagegrenzwerte  andererseits.  Letztere 

wurden  in  Umsetzung  des  gesetzlichen  Vorsorgeprinzips  festgelegt.  Das 

Bundesgericht hat in dem von der privaten Rekursgegnerin ebenfalls zitier-

ten  Entscheid  BGE 126 II 399  (= Pra 2001 Nr. 44)  zu  dieser  Problematik 

zudem ausgeführt, dass der Verordnungsgeber erkannt habe, dass mit der 

blossen Übernahme der ICNIRP-Grenzwerte (International Commission On 

Non-ionizing  Radiation  Protection  [ICNIRP])  mit  Blick  auf  mögliche  nicht-

thermische Wirkungen  der  Schutz  vor  nichtionisierender  Strahlung  lücken-

haft  wäre.  Er  habe  daher  zusätzlich  vorsorgliche  Emissionsbegrenzungen 

angeordnet  (Art. 4 NISV),  die  das  Risiko  schädlicher  Wirkungen,  die  zum 
Teil erst vermutet würden und noch nicht absehbar seien, möglichst gering 

halten sollen. Für verschiedene Kategorien von Anlagen bestimme sich die 

vorsorgliche Emissionsbegrenzung auf Grund besonderer Anlagegrenzwer-

te  (Art. 4  Abs. 1 NISV),  bei  den  übrigen  Anlagen  seien  die  Emissionen  so 

weit  zu  begrenzen,  als  dies  technisch  und  betrieblich  möglich  und  wirt-

schaftlich  tragbar  sei  (Art. 4  Abs. 2 NISV).  Mit  diesen  zusätzlichen  Emissi-

onsbegrenzungen  trage  die  neue  Verordnung  dem  Vorsorgeprinzip  Rech-

nung (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG) und konkretisiere die im Sinne 

der Vorsorge erforderlichen Massnahmen.  

R4.2019.00176 

Seite 23 

 
 
Das Bundesgericht hat die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV im 

grundlegenden  Entscheid  BGE 126 II 399  als  gesetzes-  und  verfassungs-

konform  beurteilt  (E. 4)  und  festgehalten,  dass  die  NISV  die  vorsorgliche 

Emissionsbegrenzung  abschliessend  regle  und  die  rechtsanwendenden 

Behörden  im  Einzelfall  keine  weitergehende  Begrenzung  verlangen  könn-

ten (E. 3c). Diese Rechtsprechung wurde vom Bundesgericht in den letzten 

Jahren  mehrfach  bestätigt 

(statt 

vieler:  BGE 138 II 173,  E. 5.1; 

BGr 1C_576/2016  vom  27. Oktober 2017,  E. 3.5.2;  BGr 1C_340/2013  vom 

4. April 2014, E. 3.3). Sodann hat das Bundesgericht festgehalten, dass es 

in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden sei, die internationale 

Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenen-

falls  eine  Anpassung  der  Grenzwerte  der  NISV  beim  Bundesrat  zu  bean-

tragen (BGr 1C_118/2010 vom 20. Oktober 2010, E. 4.2; BGr 1C_340/2013 

vom 4. April 2014, E. 3.3).  

11.4. 
Das  BAFU  als  Umweltfachstelle  des  Bundes  hat  mithin  die  Aufgabe,  die 

Forschung über gesundheitliche Auswirkungen nichtionisierender Strahlung 

(NIS) zu verfolgen, die Ergebnisse zu bewerten und die Öffentlichkeit über 

den  Stand  der Wissenschaft  und der  Erfahrung  zu  informieren.  Dieser  bil-

det die Grundlage für die Immissionsgrenzwerte der NISV. Das BAFU wür-

de  dem  Bundesrat  eine  Anpassung  dieser  Grenzwerte  empfehlen,  wenn 

neue  gesicherte  Erkenntnisse  aus  der  Forschung  oder  aufgrund  von  All-

tagserfahrungen dies erforderten.  

Sodann ist darauf hinzuweisen, dass im Jahr 2018 von der damaligen Vor-

steherin des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunika-

tion  (UVEK)  eine  Arbeitsgruppe  eingesetzt  wurde,  welche  die  Bedürfnisse 

und  Risiken  für  die  nähere  und  weitere  Zukunft  von  Mobilfunk  und  Strah-
lenbelastung, insbesondere mit der Einführung von 5G, analysieren soll. In 

ihrem Bericht "Mobilfunk und Strahlung" vom 18. November 2019 fasste die 

Arbeitsgruppe  den  Stand  des  Wissens  über  gesundheitliche  Folgen  zu-

sammen.  Sie  hält  fest,  dass  es  hinsichtlich  eventueller  gesundheitlicher 

Auswirkungen der 5G-Funktechnologie bisher nur wenige Studien an Zellen 

und  Tieren  zu  akuten  Effekten  gebe.  Die  Risikoabschätzung  der  Arbeits-

gruppe habe sich deshalb auf Studien abgestützt, die in der Vergangenheit 

zur  2G-,  3G-  und  4G-Technolgie  durchgeführt  worden  seien  und  mit  Fre-

quenzen arbeiten würden, die im selben Bereich lägen wie diejenigen Fre-

quenzen,  die  gegenwärtig  für  5G  genutzt  würden.  Gesundheitsauswirkun-

R4.2019.00176 

Seite 24 

 
 
gen  unterhalb der Immissionsgrenzwerte  der  NISV  seien bisher nicht  kon-

sistent  nachgewiesen  worden.  Aus  Wissenschaft  und  Praxis  lägen  indes 

gleichzeitig  unterschiedlich  gut  abgestützte Beobachtungen für Effekte un-

terhalb  der  Immissionsgrenzwerte  vor.  Die  Evidenzlage  dieser  Effekte  im 

Hinblick auf das Vorsorgeprinzip schätzte die Arbeitsgruppe zusammenge-

fasst  indes  als  ungenügend  ein  (s.  Bericht  "Mobilfunk  und  Strahlung", 

S. 8 f.).  

Zu beachten ist ferner, dass das BAFU bereits im Jahr 2014 eine Beraten-

de  Expertengruppe  NIS  (BERENIS)  einberufen  hat.  Diese  sichtet  die  neu 

publizierten  wissenschaftlichen  Arbeiten  zum  Thema  und  wählt  diejenigen 

zur  detaillierten  Bewertung  aus,  die  aus  ihrer  Sicht  für  den  Schutz  des 

Menschen von Bedeutung sind oder sein könnten. Die Ergebnisse der Eva-

luation werden vierteljährlich in Form eines Newsletters auf der Internetsei-

te  des  BAFU  publiziert  (https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/ 

elektrosmog/newsletter/beratende-expertengruppe-nis-berenis.html,  zuletzt 

besucht  am  6. Juli 2020),  womit  das  BAFU  gleichzeitig  auch  die  Bevölke-

rung informiert und auf dem neusten Stand hält. Auch die BERENIS hat im 

Rahmen  ihrer Tätigkeit  keine Studie  sichten können,  aufgrund  welcher  sie 

eine  Grenzwertanpassung  –  insbesondere  auch  im  Hinblick  auf  die  fünfte 

Mobilfunkgeneration – hätte empfehlen können und müssen.  

11.5. 
Die  Rekurrierenden  vermögen  nicht  aufzuzeigen,  dass  die  zuständigen 

Fachbehörden oder der Bundesrat als Verordnungsgeber angesichts einer 

wissenschaftlich  nachgewiesenen  Gefährdung  oder  Belästigung  untätig 

geblieben  sind  und  es  unterlassen  haben,  eine  gebotene  Anpassung  der 

Grenzwerte  zu  beantragen  beziehungsweise  vorzunehmen.  Es  ist  daher 

davon  auszugehen,  dass  das  Verordnungsrecht  dem  gegenwärtigen  wis-
senschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehen-

de  Gesundheitsgefährdung  ausreichend  Rechnung  trägt  und  folglich  auch 

anzuwenden ist. Dies gilt auch hinsichtlich der in den Informationsschreiben 

abgegebenen  Empfehlungen  des  BAFU  in  Bezug  auf  adaptive  bzw. 

5G-Antennen.  Anhand  des  gegenwärtigen  Kenntnisstandes  über  die  Ge-

sundheitsgefährdung  lässt  sich  nichts  dagegen  einwenden.  Daran  ändert 

sodann  auch  nichts,  dass  aus  der  Forschung  unterschiedlich  gut  abgesi-

cherte  Beobachtungen  vorliegen,  wonach  es  noch  andere  biologische  Ef-

fekte geben soll, die nicht auf eine Erwärmung des Körpergewebes infolge 

Absorption  der  Strahlung  zurückgeführt  werden  können,  zumal  damit  ver-

R4.2019.00176 

Seite 25 

 
 
bundene  Gesundheitsfolgen  nicht  bekannt  sind  (s. BAFU,  Information  an 

die  Kantone,  Mobilfunk  und  Strahlung:  Aufbau  der  5G-Netze  in  der 

Schweiz, vom 17. April 2019, S. 6).  

Ferner  ist  nicht  erkennbar,  dass  die  kommunalen  und  kantonalen  Bewilli-

gungsbehörden nicht in der Lage sein sollen, Baugesuche betreffend Mobil-

funk-Antennenanlagen im Hinblick auf deren Auswirkungen auf die Umwelt 

bzw. Gesundheit zu beurteilen. Der Schutz vor nichtionisierender Strahlung 

wird in der NISV abschliessend geregelt. Die Bewilligungsbehörden haben 

die  entsprechenden  Bauvorhaben  in  dieser  Hinsicht  einzig  auf  Überein-

stimmung  mit  diesen  Vorschriften  zu  prüfen.  Dabei  können  sie  die  vom 

Eidgenössischen  Departement  für  Umwelt,  Verkehr,  Energie  und  Kommu-

nikation  (UVEK)  bezeichneten  kantonalen  oder  –  im  Falle  von  Zürich  und 

Wnterthur  –  städtischen  Fachstellen  beiziehen.  Bei  Einhaltung  der  Grenz-

werte ist der beschriebenen Konzeption entsprechend davon auszugehen, 

dass  insbesondere  dem  umweltrechtlichen  Vorsorgeprinzip  genügend 

Rechnung  getragen  wurde.  Darüberhinausgehende  technische  und  wis-

senschaftliche  Überprüfungen  der  Auswirkungen 

von  Mobilfunk-

Antennenanlage  auf  die  Umwelt haben  Behörden  deshalb  nicht  vorzuneh-

men.  

11.6. 
Die Rekurrierenden verlangen zumindest sinngemäss einen Unbedenklich-

keitsnachweis für hochfrequente Strahlung. Ein solcher kann nach der bun-

desgerichtlichen  Rechtsprechung  gestützt  auf  die  umweltschutzrechtlichen 

Vorschriften  von  den  Betreibergesellschaften  indes  nicht  verlangt  werden. 

Gemäss Bundesgericht ist der wissenschaftliche Nachweis der Unbedenk-

lichkeit von Kommunikationsanlagen bereits aus prinzipiellen Gründen nicht 

zu erbringen. Wissenschaftlich gesicherte Aussagen könnten nur zum Vor-
handensein  von  Effekten  gemacht  werden,  während  zur  Abwesenheit  von 

Effekten  nur  Wahrscheinlichkeitsaussagen  möglich  seien,  basierend  auf 

der  Häufigkeit  von  Studien,  in  denen  kein  biologischer  Effekt  gefunden 

werden  konnte.  Eine  100-prozentige  Sicherheit  sei  jedoch  nie  möglich 

(BGr 1A.106/2005 vom 17. November 2005, E. 4).  

11.7. 
Zu  den  rekurrentischen  Vorbringen  betreffend  besonders  empfindliche 

Menschen  ist festzuhalten, dass aufgrund  der  beschriebenen  gesetzlichen 

Konzeption  auch  eine  allfällige  Empfindlichkeit  einzelner  Bevölkerungs-

R4.2019.00176 

Seite 26 

 
 
gruppen  wie  beispielsweise  von  Betagten,  Kranken  und  Kindern  bei  der 

Festlegung der Grenzwerte zu berücksichtigen ist (Art. 13 Abs. 2 USG). Die 

NIS-Verordnung  sieht  indes  keine  niedrigeren  Grenzwerte  für  besonders 

empfindliche  Personen  oder  Kinder  vor.  Der  schweizerische  Gesetzgeber 

hat  indes bei  der  Festlegung  der  Anlagegrenzwerte  der  NISV  den  höchst-

zulässigen  Basisgrenzwert  der  WHO-Richtlinien  gerade  zum  besseren 

Schutz  elektrosensibler  Menschen  verschärft.  Da  wie  erwähnt  die  Grenz-

werte auch bei Leistungsspitzen einzuhalten sind und die Angaben sich auf 

die maximale Sendeleistung beziehen – und entgegen der rekurrentischen 

Auffassung  nicht  auf  einen  Mittelwert  –,  stossen  ihre  Vorbringen  in  Bezug 

auf Gefahren für Menschen mit Herzschrittmachern ins Leere.  

11.8. 
Die Rekurrierenden äussern ihre Bedenken auch in Bezug auf Tiere, insbe-

sondere Hautflügler und Käfer sowie Wildbienen und andere Insektenarten 

sowie Vögel und Pflanzen.  

Diesbezüglich  ist  zunächst  festzuhalten,  dass  Wissenschaft  und  Recht-

sprechung  grundsätzlich  davon  ausgehen,  dass  Tiere  nicht  empfindlicher 

auf  nichtionisierende  Strahlung  reagieren  als  Menschen  und  sie  mit  der 

Verordnung,  obgleich  darin  nicht  genannt,  mitgeschützt  werden.  Für  Tiere 

kann  also  insoweit  die  Einhaltung  der  Grenzwerte  der  NISV  beansprucht 

werden,  als  diese  wegen  den  dort  lebenden  und  arbeitenden  Menschen 

ohnehin  gelten  (BRKE I  Nr. 0064/2009  vom  7. April 2009,  E. 10.2,  in 

BEZ 2011  Nr. 18;  www.baurekursgericht-zh.ch).  Dies  dürfte  vor  allem  für 

Haustiere sowie für Nutztiere im Bereich von Ställen, nicht jedoch für freile-

bende  Wildtiere  und  weidende  Nutztiere  zutreffen.  Für  solche  ist  der 

Schutzumfang mangels einer expliziten Regelung jeweils im Rahmen einer 

Einzelfallbeurteilung  gestützt  auf  die  Bestimmungen  des  USG  zu  prüfen 
(BGr 1C_450/2010 vom 12. April 2011, E. 3.3).  

Dabei stellt sich die Frage, inwieweit eine sinngemässe Beachtung der Im-

missions- und Anlagegrenzwerte Platz greifen kann. Sowohl im Sinne einer 

allgemeinen,  ethischen  Betrachtungsweise  wie  auch  im  Lichte  von  Art. 1 

Abs. 1 USG darf es bei dieser Beurteilung in der Regel keine Rolle spielen, 

ob  Wildtiere  unter  Artenschutz  stehen  oder  nicht.  Eine  andere  Betrach-

tungsweise drängte sich nur dann auf, wenn Mobilfunkstrahlung den gene-

rellen  Weiterbestand  einer  geschützten  Tierart  erwiesenermassen  gefähr-

den würde (BGr 1C_450/2010 vom 12. April 2011, E. 3.5). Das trifft hier je-

R4.2019.00176 

Seite 27 

 
 
doch nicht zu. Die Rekurrierenden nennen pauschal Hautflügler (Hymenop-

tera) und Käfer (Coleoptera) sowie Bienen und Vögel als von der geplanten 

Mobilfunk-Antennenanlage gefährdete Tiere. Dabei handelt es sich um Gat-

tungen  (Hymenoptera,  Coleoptera)  bzw.  um  eine  Klasse  von  Tieren  (Vö-

gel), welche nicht insgesamt unter Schutz steht. Zudem vermögen die Re-

kurrierenden  nicht  aufzuzeigen,  dass  der  generelle  Weiterbestand  der  er-

wähnten Tiere wegen der Mobilfunkstrahlung erwiesenermassen gefährdet 

ist.  Ohne  einen  entsprechenden  wissenschaftlichen  Nachweis  kann  nicht 

von  einem  höheren  Schutzstandard  als  für  Menschen  ausgegangen  wer-

den  (s. dazu  BGr 1C_579/2017  vom  18. Juli 2018,  E. 5.7).  Es  besteht  da-

her – nach dem heutigen Kenntnisstand – kein Anlass, von einem ungenü-

genden  Schutz  der  erwähnten  Tiere  auszugehen.  Ohnehin  weisen  die 

durch die vorgesehenen Mobilfunkanlagen verursachten Immissionen nicht-

ionisierender  Strahlung  eine  maximale  Stärke  auf,  die  erheblich  unterhalb 

des für den Schutz des Menschen massgeblichen Werts liegen (Ausschöp-

fung  der 

Immissionsgrenzwerte  der  vorliegend 

fraglichen  Mobilfunk-

Antennenanlagen zu lediglich 26,4 %).  

11.9. 
Zu  den  gesundheitlichen  bzw.  umweltrechtlichen  Bedenken  ist  abschlies-

send festzuhalten, dass die Beurteilung der adaptiven Antennen vorliegend 

nach der aktuellen Rechtslage und den entsprechenden aktuellen Empfeh-

lungen der Fachbehörde des Bundes erfolgte und die Rekurrierenden keine 

Gründe aufzuzeigen vermögen, welche eine andere vertretbare Beurteilung 

nahelegen  würde.  Es  ist  nach  dem  heutigen  Kenntnisstand  nicht  davon 

auszugehen, dass der Betrieb von adaptiven (5G-) Antennen unter Beach-

tung  der  hierzulande  geltenden  Grenzwerte  zu  einer  Gefährdung  der  Be-

völkerung, von Tieren oder Pflanzen führt. Ebenso wenig ist davon auszu-

gehen,  dass  deren  Betrieb  bzw.  der  Umstand,  dass  elektromagnetische 
Wellen  grundsätzlich  Wärme  erzeugen  können,  zu  einer  negativen  Beein-

flussung des Ökosystems führt. In Übereinstimmung mit den Ausführungen 

der  Rekurrierenden  trifft  es  zwar  zu,  dass  hinsichtlich  den  Auswirkungen 

hochfrequenter  Strahlung  auf  die  Gesundheit  von  Mensch  und  Tier  –  ins-

besondere  auch  unter  Berücksichtigung  von  adaptiven  5G-Antennen  – 

noch Klärungsbedarf besteht. Es wird indes Sache der Forschung sein, die 

noch offenen Fragen zu klären und die Öffentlichkeit sowie die Politik über 

allfällige  neue  Erkenntnisse  zu  informieren.  Insbesondere  ist  es  überdies 

Sache der erwähnten Fachstelle des Bundes, bei gegebenem Anlass beim 

R4.2019.00176 

Seite 28 

 
 
Verordnungsgeber  zu  intervenieren  und  gegebenenfalls  Anpassungen  der 

Vorschriften  zum  Schutz  vor  nichtionisierender  Strahlung  zu  beantragen. 

Die  NISV  hat  denn  auch  grundsätzlich  für  den  Fall  vorgesorgt,  dass 

Grenzwertverschärfungen  stattfinden  sollen.  Gemäss  Art. 7  Abs. 1 NISV 

sorgt die Behörde dafür, dass alte Anlagen, die den Anforderungen der Ar-

tikel 4  und  5  nicht  entsprechen,  saniert  werden.  Damit  wird  gewährleistet, 

dass bereits bewilligte und in Betrieb stehende Mobilfunk-Antennenanlagen 

auch  dann  umgehend  gesetzeskonform  betrieben  werden,  wenn  die 

Grenzwerte  aufgrund  neuer  wissenschaftlicher  Erkenntnisse  angepasst 

würden; allenfalls wäre auch eine Stilllegung der Anlage in Erwägungen zu 

ziehen (vgl. Art. 7 Abs. 2 NISV).  

12. 
Soweit  die  Rekurrierenden  mit  ihren  Vorbringen,  dass eine Wertverminde-

rung  der  betroffenen  Liegenschaften  im  Einspracheperimeter  unbestritten 

sei, eine Entschädigung verlangen, sind sie darauf hinzuweisen, dass eine 

allfällige  Wertverminderung  baurechtlich  nicht  relevant  und  somit  nicht  im 

vorliegenden Verfahren zu beurteilen ist (vgl. VB.2001.00046 vom 12. Sep-

tember 2001, E. 3a, und VB.1999.00395 vom 24. August 2000, E. 15). Die 

Wahrung  privatrechtlicher  Ansprüche  – wie  zum  Beispiel  Schadenersatz-

begehren  im  Zusammenhang  mit  geplanten  oder  bereits  realisierten  Bau-

vorhaben –  ist  vor  den  Zivilgerichten  geltend  zu  machen  (§ 317 PBG,  § 1 

VRG)  und  kann  deshalb  nicht  zum  Inhalt  von  Baurekursen  gemacht  wer-

den. Auf den Rekurs ist insoweit mangels Zuständigkeit nicht einzutreten.  

Gleiches gilt für die von den Rekurrierenden aufgeworfenen Versicherungs-

fragen.  Auch der  Abschluss  einer Haftpflichtversicherung  durch  Mobilfunk-

anbieter ist baurechtlich nicht relevant.  

13. 
Die Rekurrierenden halten der angefochtenen Bewilligung schliesslich ent-

gegen, dass das geplante 5G-Netz gegenüber dem bestehenden 4G-Netz 

einen  relativ  hohen  Stromverbrauch  habe.  Eine  Umstellung  sei  nicht  effi-

zient. Die durch den Bau und die Nutzung des 5G-Netzes benötigten Elekt-

rogeräte  und  der  später  anfallende  Elektroschrott  stünden  im  Konflikt  mit 

den Klimaschutzzielen der Schweiz.  

R4.2019.00176 

Seite 29 

 
 
Für  Mobilfunk-Antennenanlagen  besteht  keine  Pflicht  zur  Einhaltung  ener-

getischer  Anforderungen.  Auch  sind  keine  Vorschriften  über  den  Umgang 

mit  ausgedienten  Geräten  auszumachen,  von  deren  Einhaltung  die  nach-

gesuchte Bewilligung für die geplante Mobilfunk-Antennenanlage abhängen 

würde.  Die  Bewilligung  wurde  auch  unter  diesem  Aspekt  zu  Recht  erteilt. 

Die Rüge ist unbegründet.  

14. 
Zusammengefasst ist der Rekurs abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.  

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten zu je 1/28 den 28 solidarisch 

haftenden  Rekurrentschaften  aufzuerlegen  (§ 13  des  Verwaltungsrechts-

pflegegesetzes [VRG]).  

Nach  §  338  Abs.  1  PBG  bzw.  §  2  der  Gebührenverordnung  des  Verwal-

tungsgerichts  (GebV  VGr)  legt  das  Baurekursgericht  die  Gerichtsgebühr 

nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem 

bestimmbaren  Streitwert  oder  dem  tatsächlichen  Streitinteresse  fest.  Liegt 

wie  hier  ein  Verfahren  ohne  bestimmbaren  Streitwert  vor,  beträgt  die  Ge-

richtsgebühr in der Regel Fr. 500.-- bis Fr. 50'000.-- (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 

Abs. 2  GebV VGr).  In  besonders  aufwendigen  Verfahren  kann  die  Ge-

richtsgebühr  bis  auf  das  Doppelte  erhöht  werden  (§  4  Abs. 1  GebV  VGr). 

Bei der Bemessung der Gebührenhöhe steht der Rekursinstanz ein grosser 

Ermessensspielraum  zu  (Kaspar  Plüss,  in:  Kommentar  VRG,  3. Aufl.,  Zü-

rich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).  

Im  Lichte  des  vorliegend  getätigten  Verfahrensaufwandes  (zweiter  Schrif-

tenwechsel,  ausserordentlich  hohe  Anzahl  Rügen)  und  des  Umfangs  des 

vorliegenden  Urteils  ist  die  Gerichtsgebühr  auf  Fr. 6'500.--  festzusetzen 

(BGr 1C_566/2015  vom  18. Februar 2016,  E. 2;  BGr 1C_244/2013  vom 

4. Juli 2013, 

E. 4; 

BRGE II  Nrn. 0162 

und 

0163/2012 

vom 

23. Oktober 2012,  E. 16,  in  BEZ 2014  Nr. 36;  Entscheid  bestätigt  mit 

VB.2012.00774 

vom 

22. August 2013, 

dieser 

bestätigt  mit 

BGr 1C_810/2013 vom 14. Juli 2014; www.baurekursgericht-zh.ch).  

R4.2019.00176 

Seite 30 

 
 
15. 
Die  private  Rekursgegnerin  beantragt  die  Zusprechung  einer  Umtriebsent-

schädigung.  

Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren 

vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-

ner  angemessenen  Entschädigung  für  die  Umtriebe  der  Gegenpartei  ver-

pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-

verhalte  und  schwieriger  Rechtsfragen  besonderen  Aufwand  erforderte  

oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der 

Umtriebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr.  

Die private Rekursgegnerin ist nicht anwaltlich vertreten. Bei ihrer Vertrete-

rin handelt es sich um eine ihrer Angestellten. Der privaten Rekursgegnerin 

entstanden damit keine Rechtsverfolgungskosten, die zu entschädigen wä-

ren. Es ist ihr mithin keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen.  

[…] 

R4.2019.00176 

Seite 31