# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0ff17715-5a4f-5d9c-a8d8-e18f5b382b07
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-09-18
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 18.09.2018 B 2018/102
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2018-102_2018-09-18.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2018/102

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 18.09.2018

Entscheiddatum: 18.09.2018

Entscheid Verwaltungsgericht, 18.09.2018
Anforderungen der Legionellen-Prävention, Bäderverordnung (sGS 313.75), 
Lebensmittelgesetz (SR 817.0), Verordnung des EDI über Trinkwasser sowie 
Wasser in öffentlich zugänglichen Bädern und Duschanlagen 
(SR 817.022.11).Ausgehend von der Gefahr, welche von Legionellen ausgeht, 
erhellt, dass ein Selbstkontrollkonzept, aufgrund dessen regelmässige 
Überprüfungen und Analysen des Wassers präventiv – d.h. mittels 
Probenahmen – durchgeführt werden müssen, nicht nur sinnvoll und 
zweckmässig, sondern gar zwingend geboten ist. Um festzustellen, dass die 
vorgeschriebenen Toleranzwerte eingehalten wurden, ist diese nebst den 
vom Spital bereits durchgeführten Präventivmassnahmen 
(Warmwassermindesttemperaturen, genügende Zirkulation des Wassers, 
Vermeidung von Totleitungen) lediglich mit Probenahmen möglich. Mit der 
Bäderverordnung besteht eine klare Rechtsgrundlage für die Anforderungen 
von Probenahmen. Nicht zu beanstanden ist, dass bei der Konkretisierung 
der einzuhaltenden Präventivmassnahmen auf die BAG-Empfehlungen 
"Legionellen und Legionellose" abgestützt wird, welche zwar rechtlich nicht 
verbindlich sind, aber nützliche Informationen, enthalten. Präventive 
Probenahmen sind schliesslich geeignet, die öffentliche Gesundheit 
sicherzustellen. Die vom Spital konzipierten reaktiven Massnahmen alleine 
(Umgebungsuntersuchungen nach dem Eintreten von 
Legionelleninfektionen) sind unzureichend, weil sie zu spät greifen 
(Verwaltungsgericht, B 2018/102).

Besetzung

Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Reiter, Verwaltungsrichter Zogg; 

Gerichtsschreiberin Blanc Gähwiler

 

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Verfahrensbeteiligte

Spital X.__,

Beschwerdeführer,

gegen

 

Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. 

Gallen,

Vorinstanz,

und

 

Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen (AVSV), Blarerstrasse 2, 9001 St. 

Gallen,

Beschwerdebeteiligter,

 

Gegenstand

Anforderungen der Legionellen-Prävention

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. Im Jahr 2008 trat bei einer Patientin in der Leukämieabteilung des Spitals X.__ eine 

Legionellenpneunomie auf, ohne dass festgestellt werden konnte, ob die Erkrankung 

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auf die Hospitalisierung zurückzuführen war. In der Zeit von Mai 2012 bis Mai 2016 

wurden zehn Legionellosefälle mit Exposition im Spital X.__ zur Abklärung gemeldet. 

Am 26. September 2016 teilte der zuständige leitende Arzt des Spitals X.__, dem 

Kantonschemiker mit, nachdem alle einfachen Massnahmen (Erhöhung der 

Temperatur, tägliches heisses Durchspülen) nicht den gewünschten Erfolg gebracht 

hätten, sei es angezeigt, die Hähne der betreffenden Stockwerke mit 

medizinaltechnisch geprüften Legionellenfiltern zu bestücken. Am 20. Oktober 2016 

fand in den Räumlichkeiten des Amts für Verbraucherschutz und Veterinärwesen 

(AVSV) ein Gespräch zur Klärung der Anforderungen gemäss der Bäderverordnung und 

deren Umsetzung statt. Da keine Einigung zustande kam, beanstandete das AVSV mit 

Verfügung vom 10. März 2017 Mängel im Selbstkontroll-Konzept des Spitals X.__ 

betreffend Legionellenprävention. Gleichzeitig setzte es dem Spital X.__ Frist an, ein 

Probenentnahme-Konzept, das präventive Legionellen-Untersuchungen in allen 

öffentlich zugänglichen Warmwassersystemen mit Aerosolbildung (insbesondere 

Duschen) beinhalte, zu erstellen und umzusetzen.

B. Gegen diese Verfügung erhob das Spital X.__ mit Eingabe vom 28. März 2017 und 

Ergänzung vom 8. Mai 2017 Rekurs beim Gesundheitsdepartement des Kantons 

St. Gallen. Das Departement wies den Rekurs mit Entscheid vom 3. April 2018 ab mit 

der Begründung, es bestehe eine klare Rechtsgrundlage für die Anforderungen von 

Probenentnahmen. Ein der Bäderverordnung entsprechend konformes 

Selbstkontrollkonzept setze voraus, dass regelmässige Überprüfungen und Analysen 

des Wassers präventiv durchgeführt würden. Es scheine ausserdem angebracht, dass 

sich das AVSV bei der Konkretisierung der abstrakten Normen auf die Empfehlungen 

des Bundesamts für Gesundheit (BAG) stütze. Schliesslich erweise sich die streitige 

Massnahme auch als verhältnismässig.

C. Das Spital X.__ (Beschwerdeführer) erhob gegen den Entscheid des 

Gesundheitsdepartements (Vorinstanz) mit Eingabe vom 17. April 2018 und Ergänzung 

vom 22. Mai 2018 (Posteingang) Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem 

sinngemässen Begehren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge sei das Verfahren bis 

zum Vorliegen der überarbeiteten Empfehlungen des BAG zu sistieren und die 

Angelegenheit anschliessend unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids gestützt 

auf die überarbeiteten Empfehlungen des BAG neu zu beurteilen. Nachdem sich 

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sowohl die Vorinstanz als auch das AVSV (Beschwerdebeteiligter) ablehnend gegen 

den Sistierungsantrag geäussert hatten, lehnte der Abteilungspräsident des 

Verwaltungsgerichts das Gesuch um Sistierung des Beschwerdeverfahrens ab und 

erklärte das Verfahren unter Aussetzung der Gerichtsferien als dringlich. Sowohl die 

Vorinstanz als auch der Beschwerdebeteiligte verzichteten in der Folge stillschweigend 

auf eine Vernehmlassung, worüber die Beschwerdeführer mit Schreiben vom 

29. August 2018 in Kenntnis gesetzt wurde. Auf die Vorbringen der Beschwerdeführer 

in der Beschwerde wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nachstehenden 

Erwägungen eingegangen.

 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP räumt der zuständigen Behörde einer öffentlich-

rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt das 

Recht zur Beschwerde ein, wenn diese im umstrittenen Bereich öffentliche Interessen 

zu wahren hat. Der Aufgabenkreis der öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder 

Anstalten ergibt sich aus der Zuständigkeitsordnung des kantonalen Rechts. Die 

sogenannte Behördenbeschwerde ist zulässig, wenn sich die betroffene Behörde auf 

ein spezifisches öffentliches Interesse beruft, das in ihrem Wirkungskreis fällt und 

zudem schutzwürdig ist (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 

St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, 

Rz. 450 ff.; BGE 125 II 195 E. 2a). Die Beschwerdeführer, deren Rekurs gegen die vom 

Beschwerdebeteiligten verfügte Anordnung zur Erstellung und Umsetzung eines 

Probenentnahme-Konzepts betreffend präventive Legionellen-Untersuchungen in allen 

öffentlich zugänglichen Warmwassersystemen mit Aerosolbildung abgewiesen wurde, 

ist als selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt (vgl. Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes über 

die Spitalverbunde, sGS 320.2; Art. 1 Abs. 2 des Grossratsbeschlusses über die 

Schaffung von Spitalverbunden, sGS 320.20) zur Ergreifung des Rechtsmittels 

legitimiert. Die Beschwerde wurde mit Eingabe vom 17. April 2018 rechtzeitig erhoben 

und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 22. Mai 2018 in formeller und inhaltlicher 

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Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und 

Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

2. Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz den Rekurs zu Recht abgewiesen hat, 

mit welcher die Beschwerdeführer beantragte, die Verfügung des 

Beschwerdebeteiligten sei aufzuheben, und es sei mittels neuer Verfügung 

festzustellen, dass das von der Beschwerdeführer praktizierte Legionellen-

Präventionskonzept ebenso geeignet und tauglich sei, den mit der Bäderverordnung 

angestrebten Zielen (Gesundheitsschutz und Verhinderung von Legionelleninfektionen) 

vollumfänglich gerecht zu werden, und dass es beibehalten werden könne.

2.1. Die Legionellose, auch als Legionärskrankheit bezeichnet, ist eine schwere 

Lungenentzündung, die durch bestimmte Bakterien der Gattung Legionella ausgelöst 

wird. Die Erreger kommen natürlicherweise in fast allen wässrigen und feuchten 

Umgebungen vor und können sich besonders gut in Wassersystemen vermehren, in 

denen das Wasser nicht konstant erneuert wird und sich die Temperatur zwischen 

25 ° C und 45 ° C bewegt (Wasserleitungen, Wasserhähne, Duschköpfe, Whirlpools, 

lüftungstechnische Anlagen etc.). Die Ansteckung erfolgt beim Einatmen von 

zerstäubten Wassertröpfchen, die bestimmte Legionellentypen enthalten (Aerosole). 

Die Krankheit kann als leichte bis schwere Lungenentzündung verlaufen, die tödlich 

enden kann. Im Durchschnitt sterben trotz Antibiotika-Behandlung fünf bis zehn 

Prozent der daran erkrankten Personen. Die Zahl der Legionellosefälle ist seit 2009 

schweizweit in besorgniserregendem Mass angestiegen. Insgesamt haben sich die 

Fallzahlen in der Schweiz zwischen 2008 und 2017 von 244 auf 490 Fälle mehr als 

verdoppelt; im Jahr 2018 wurden bis zur Kalenderwoche 34 bereits 366 Fälle gemeldet 

(vgl. https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/themen/mensch-gesundheit/

uebertragbare-krankheiten/infektionskrankheiten-a-z/legionellose.html; Datendetails 

zur Legionellose).

2.2. Gestützt auf Art. 53 lit. a des Gesundheitsgesetzes (sGS 311.1, GesG) hat die 

Regierung die Bäderverordnung (sGS 313.75) erlassen. Die Verordnung gilt unter 

anderem für öffentliche Bäder und öffentliche Duschanlagen, wobei entsprechende 

Anlagen in Sportanlagen, Schulen, Hotels, Campingplätzen, Heimen, Heilanstalten und 

ähnlichen Institutionen gleichgestellt sind (vgl. Art. 1 der Bäderverordnung). Bäder 

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müssen so angelegt und betrieben werden, dass die Gesundheit der Badegäste nicht 

gefährdet ist (Art. 2 der Bäderverordnung), und sie sind räumlich so zu gestalten und 

einzurichten, dass sie hygienisch und technisch sicher betrieben werden können (Art. 3 

der Bäderverordnung). Die für das Bad verantwortliche Person ist zur Selbstkontrolle 

und zur Einhaltung der vorgeschriebenen Toleranzwerte verpflichtet. Die 

Selbstkontrolle beinhaltet mikrobiologische, physikalische und chemische 

Untersuchungen des Badewassers sowie das Führen einer Dokumentation. Diese 

umfasst insbesondere Angaben über den Badebetrieb und dessen Organisation, eine 

Gefahrenanalyse, Weisungen für das Personal sowie das Protokollieren von Tätigkeiten 

und besonderen Ereignissen (Art. 6 der Bäderverordnung). Die rechtlichen 

Ausführungen der Vorinstanz zu den Rechtsgrundlagen (E. 4 des angefochtenen 

Entscheids) sind im Übrigen korrekt, weshalb – anstelle von Wiederholungen – darauf 

verwiesen werden kann.

Am 1. Mai 2017 trat ausserdem das Bundesgesetz über Lebensmittel und 

Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, SR 817.0, LMG) in Kraft, wonach 

Wasser, das dazu bestimmt ist, in Anlagen, die der Allgemeinheit oder einem 

berechtigten, nicht ausschliesslich privaten Personenkreis zugänglich sind, mit dem 

menschlichen Körper in Kontakt zu kommen, und das nicht dazu bestimmt ist, 

getrunken zu werden, wie namentlich das Dusch- und Badewasser in Spitälern, 

Pflegeheimen oder Hotels, als Gebrauchsgegenstand im Sinne des 

Lebensmittelgesetzes gilt (Art. 5 lit. i LMG). Art. 74 der Lebensmittel- und 

Gebrauchsgegenständeverordnung (SR 817.02, LGV) statuiert – gleich wie die 

kantonale Bäderverordnung – ebenfalls eine Pflicht zur Selbstkontrolle. Dabei wird 

ausdrücklich festgehalten, dass die Selbstkontrolle unter anderem die Probenahme 

und die Analyse beinhaltet (vgl. Art. 75 lit. b Ziff. 3 LGV). Gleichzeitig mit dem LMG trat 

zudem die Verordnung des EDI über Trinkwasser sowie Wasser in öffentlich 

zugänglichen Bädern und Duschanlagen (SR 817.022.11, TBDV) in Kraft. Spitäler 

verfügen über Anlagen oder Bäder, die "einem berechtigten Personenkreis" zugänglich 

und "nicht zur Nutzung in einem familiären Rahmen" bestimmt sind (Art. 7 lit. h TBDV). 

Im Übrigen kann auch hier – anstelle von Wiederholungen – auf die zutreffenden 

rechtlichen Ausführungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden (vgl. E. 5.3.1 

f.).

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Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers sind die vom BAG erstmals 1999 

veröffentlichen Empfehlungen "Legionellen und Legionellose" durchaus massgeblich, 

auch wenn sie rechtlich nicht verbindlich sind. Sie enthalten nützliche Informationen, 

namentlich über die Bedingungen, die Sanitärinstallationen erfüllen müssen, damit die 

Einhaltung der Höchstwerte garantiert werden kann. Diese Anforderungen decken sich 

ferner mit den Empfehlungen des European Legionnaires’ Disease Surveillance 

Network (vgl. Erläuterungen des Bundesamts für Lebensmittelsicherheit und 

Veterinärwesen BLV zu Art. 9 TBDV). Die Empfehlungen wurden 2005 und 2009 

aktualisiert, nach der Schaffung von gesetzlichen Grundlagen für das Wasser in 

Duschanlagen und Sprudelbädern auf Bundesebene unter Einbezug der neusten 

wissenschaftlichen Kenntnisse überarbeitet und im August 2018 veröffentlicht 

(nachfolgend BAG-Empfehlungen).

2.3. In Spitälern, Rehabilitationszentren und Alters- oder Behindertenheimen halten sich 

vorwiegend geschwächte Personen auf (Immunsuppression, fortgeschrittenes Alter 

etc.). Weiter stellen auch die Qualität der sanitären Einrichtungen (komplexes 

Wasserverteilungssystem, Toträume in Wasserleitungen, manchmal in die Jahre 

gekommene Gebäude etc.) oder neu in Betrieb genommene Gebäude bzw. solche mit 

unregelmässiger oder über lange Zeit gestoppter Wasserzirkulation (wenig benutzte 

Zimmer, stillgelegte Abteilung) ein gewisses Risiko dar, wenn nicht spezifische 

Massnahmen getroffen werden. Die nosokomiale Legionellose – dabei handelt es sich 

um eine Legionellose bei einer Person, die sich in den 10 Tagen vor Ausbruch der 

Krankheit mindestens einmal in einem Spital oder einer Pflegeeinrichtung aufgehalten 

hat oder dort medizinisch versorgt wurde – hat oft eine schlechte Prognose und eine 

erhöhte Letalität aufgrund konkomitierender Erkrankungen. Das Infektionsrisiko ist in 

bestimmen Spezialabteilungen wie jenen für Dialyse, Organtransplantation, Onkologie 

und Neonatologie sowie auf Intensivstationen erhöht (vgl. Modul 7 Ziffer 2 der BAG-

Empfehlungen). Schliesslich treten in Spitälern manchmal auch andere 

Legionellenarten als Legionella pneumophila als Ursache von Legionelleninfektionen 

auf, bei denen das Sterberisiko bis 30% betragen kann, und somit deutlich über jenem 

bei im Alltag erworbenen Pneumonien liegt (vgl. Modul 12 Ziffer 2 der BAG-

Empfehlungen).

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Ausgehend von der dargelegten Gefahr, welche von Legionellen ausgeht, erhellt, dass 

ein Selbstkontrollkonzept, aufgrund dessen regelmässige Überprüfungen und Analysen 

des Wassers präventiv – d.h. mittels Probenahmen – durchgeführt werden müssen, 

nicht nur sinnvoll und zweckmässig, sondern gar zwingend geboten ist. Um 

festzustellen, dass die vorgeschriebenen Toleranzwerte – diese sind in Anhang C der 

Bäderverordnung festgelegt und liegen bei 1'000 Kolonien bildenden Einheiten (KBE) 

pro Liter, der Grenzwert beläuft sich auf 10'000 KBE pro Liter – eingehalten wurden, ist 

diese nebst den vom Beschwerdeführer bereits durchgeführten Präventivmassnahmen 

(Warmwassermindesttemperaturen, genügende Zirkulation des Wassers, Vermeidung 

von Totleitungen; vgl. act. 13/7 Ziff. 18) lediglich mit Probenahmen möglich. Das BAG 

empfiehlt seinerseits denn auch eine aktive Suche nach Legionellen in den 

Wasserleitungssystemen der Spitäler, insbesondere in den Hochrisikoabteilungen. 

Zudem verlangt es, dass bei jeder nosokomialen Pneumonie nach dem 

Krankheitserreger gesucht und gegebenenfalls eine Umgebungsuntersuchung 

durchgeführt wird. Da mikrobiologische Untersuchungsresultate nur eine 

Momentaufnahme darstellen, kann eine Interpretation derselben nur dann erfolgen, 

wenn eine Methode systematisch und dynamisch angewandt wird. Die Häufigkeit 

dieser Kontrollen wurde weder in der kantonalen noch in der eidgenössischen 

Gesetzgebung festgehalten. Der Akzent liegt jedoch wie bereits dargelegt auf der 

regelmässigen Selbstkontrolle: Die Häufigkeit und Orte der Probenentnahmen werden 

vom Spitalhygieneteam zusammen mit dem technischen Dienst definiert. Sie sollen in 

erster Linie auf der jeweiligen Risikobeurteilung basieren. Für Spitäler mit Abteilungen 

für Intensivpflege, Transplantationen, schwere Verbrennungen, Onkologie oder 

Neonatologie empfiehlt das BAG eine Probeentnahme mindestens zweimal jährlich in 

den erwähnten Abteilungen. Wenn das Resultat nach zwei Untersuchungsreihen 

negativ bleibt, können die Kontrollen auf einmal jährlich reduziert werden. Das übrige 

Leitungsnetz des Spitals sollte mindestens einmal jährlich beprobt werden (Modul 12 

Ziffer 3 der BAG-Empfehlungen).

2.4. Nach dem Gesagten steht fest, dass mit der Bäderverordnung eine klare 

Rechtsgrundlage für die Anforderungen von Probenahmen besteht. Nicht zu 

beanstanden ist dabei, dass sich der Beschwerdebeteiligte – dieser kann als 

Aufsichtsorgan unter anderem Massnahmen verfügen (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. d der 

Bäderverordnung) – bei der Konkretisierung der einzuhaltenden Präventivmassnahmen 

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auf die BAG-Empfehlungen abgestützt hat. Schliesslich erkennt die Vorinstanz zu 

Recht, dass die präventiven Probenahmen geeignet sind, die öffentliche Gesundheit 

sicherzustellen, und dass die vom Beschwerdeführer konzipierten reaktiven 

Massnahmen alleine (Umgebungsuntersuchungen nach dem Eintreten von 

Legionelleninfektionen) unzureichend sind, weil sie zu spät greifen. Ein öffentliches 

Interesse, welches die Sichtweise des Beschwerdeführers schützen würde, ist nicht 

ersichtlich. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.

3. (...).

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 2'500 bezahlt der 

Beschwerdeführer unter Verrechnung mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten 

Kostenvorschuss.

3. Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

 

Der Abteilungspräsident                Die Gerichtsschreiberin

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