# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d9b7d842-a40a-51cf-86c0-5f49e1498b91
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-12-07
**Language:** fr
**Title:** Bern Verwaltungsbehörden Bau- und Verkehrsdirektion 07.12.2016 110 2016 37
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_BVD/BE_VB_001_110-2016-37_2016-12-07.pdf

## Full Text

DÉCISION DE
LA DIRECTION DES TRAVAUX PUBLICS,

DES TRANSPORTS ET DE L’ÉNERGIE

OJ n° 110/2016/37 Berne, le 7 décembre 2016

en la cause liée entre

Monsieur A.________
recourant

et

Municipalité de Sonceboz-Sombeval, Rue des Prés 5, 2605 Sonceboz-Sombeval

Office des affaires communales et de l'organisation du territoire (OACOT), Unité 
francophone, Hauptstrasse 2, case postale, 2560 Nidau

en ce qui concerne la décision de la Municipalité de Sonceboz-Sombeval du 16 février 
2016 (152014; atelier-garage et chambre-bureau)

I. Faits

1. En 1982, un incendie a détruit l'ensemble des bâtiments constituant l'exploitation 

agricole du recourant, sis sur la parcelle no B.________ du ban de Sonceboz-Sombeval. 

Cette parcelle est située hors de la zone à bâtir. Le 30 mars 1983, le recourant a obtenu un 

permis pour reconstruire ces bâtiments. En faisait notamment partie une remise à 

machines, en bois, d'une longueur de 15,6 m, d'une largeur de 10 m et d'une hauteur sous 

sablière de 3,50 m. Cette remise a brûlé une seconde fois le 2 février 2012. 

La municipalité, informée par la commission d'urbanisme et des constructions que la re-

mise était en cours de reconstruction sans qu'un permis de construire ait été délivré, a pro-

noncé l'arrêt des travaux par décision du 5 octobre 2012. Elle a également fixé au recou-

RA Nr. 110/2016/37 2

rant un délai pour présenter une demande de permis de construire ultérieure. Cette déci-

sion est entrée en force sans avoir été contestée. La construction a été achevée.

2. Par courrier du 26 mars 2014, la commune a annoncé qu'une décision de rétablisse-

ment des lieux allait être rendue, à moins que le recourant ne dépose une demande de 

permis de construire d'ici à fin avril. 

3. Le 9 avril 2014, le recourant a déposé une demande de permis de construire ulté-

rieure portant sur un atelier-garage et chambre-bureau sur deux étages, en briques, d'une 

longueur de 16 m, d'une largeur de 10,50 m et d'une hauteur de 7,83 m à l’arête supé-

rieure du chevron. 

Dans son rapport du 19 mai 2014, l'OAN1 a proposé que, le rez-de-chaussée de l'atelier-

garage étant utilisé pour les besoins de l'exploitation agricole, cette partie du projet soit 

qualifiée de conforme à la zone. Dans sa prise de position du 17 juillet 2014, l'OACOT a 

relevé que le projet de construction n'est que partiellement conforme à l'affectation de la 

zone agricole et qu'il n'est pas possible d'accorder une dérogation. 

Le 18 juillet 2014, la commune a donné la possibilité au recourant de prendre position au 

sujet des rapports susmentionnés, de retirer sa demande ou de modifier son projet. Ce 

courrier est resté sans réponse. Le 26 mai 2015, la commune a fixé au recourant un nou-

veau délai à cet effet. Le recourant a répondu à ce courrier en priant la commune de pu-

blier le projet tel quel. Par courrier du 13 août 2015, la commune a informé le recourant 

qu'en l'état la demande ne serait pas publiée, faute de pouvoir être autorisée. Elle lui a 

imparti un dernier délai pour modifier son projet et l'a averti que, passé ce délai, elle ren-

drait une décision de rejet de la demande et de rétablissement de l'état conforme à la loi.

4. Par décision du 16 février 2016, la commune a refusé l'octroi d'une dérogation au 

sens de la législation en matière d'aménagement du territoire, rejeté la demande de permis 

de construire et prononcé que le recourant devra déconstruire jusqu'à fin août 2016 

1 Office de l'agriculture et de la nature

RA Nr. 110/2016/37 3

l'atelier-garage et chambre-bureau. La commune s'est fondée notamment sur la prise de 

position de l'OACOT du 17 juillet 2014, sans requérir la décision formelle de ce service.

5. Par écriture du 11 mars 2016, le recourant a interjeté recours auprès de la TTE2 

contre la décision de la commune du 16 février 2016. Il conclut en substance à l'annulation 

de celle-ci. Il affirme que le doublement de la surface de plancher est proportionnel à 

l'ampleur de son exploitation. Il fait valoir qu'au moment du prononcé de l'arrêt des travaux, 

tout en sachant qu'il outrepassait ses droits, il devait finir la construction afin de remiser ses 

machines pendant l'hiver. Il admet ses erreurs et sa désobéissance mais dit avoir voulu 

améliorer son domaine, surtout pour les futurs exploitants. Il plaide pour une solution équi-

table, à savoir sans démolition.

6. Dans sa prise de position du 12 avril 2016, l'OACOT conclut au rejet du recours. Il 

tient toutefois à préciser que, selon la prise de position du 17 juillet 2014 et le rapport de 

l'OAN du 19 mai 2014, le rez-de-chaussée reconstruit et destiné à l'exploitation agricole 

peut être qualifié de conforme à l'affectation de la zone agricole.

7. Dans sa prise de position du 13 avril 2016, la commune conclut au rejet du recours. 

Elle fait valoir que la déconstruction se justifie par l'attitude passive du recourant depuis 

des années, lequel n'a pas pris de dispositions pour se mettre en conformité malgré les 

injonctions de la commune. Celle-ci estime que la mauvaise foi du recourant est impor-

tante. La commune est d'avis en substance que la nouvelle construction ne respecte pas 

l'identité de la remise incendiée en 2012, car la surface au sol est passée de 159 m2 à 

168 m2 et que le bâtiment litigieux est construit sur deux niveaux et non plus sur un seul. 

Elle ajoute que l'étage supérieur doit être considéré en tant que local d'habitation et qu'il ne 

peut pas faire l'objet d'une dérogation pour construction hors de la zone à bâtir. Elle fait 

valoir que la remise en état partielle (déconstruction du toit, de l'étage supérieur et de l'es-

calier) ne peut pas entrer considération principalement au motif que la construction res-

tante représenterait un bâtiment inachevé, susceptible de provoquer des perturbations de 

l'ordre public. 

2 Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie

RA Nr. 110/2016/37 4

8. L'Office juridique (OJ), qui conduit les procédures pour le compte de la TTE3, a 

donné aux participants l'occasion de se prononcer au sujet d'un éventuel enlèvement de 

l'étage supérieur assorti de l'abaissement du toit. 

Le recourant répond à cela que par le passé, la remise comptait un deuxième étage. Il 

ajoute qu'à ce jour, le local du deuxième étage n'est pas habitable, mais qu'il est néces-

saire à l'exploitation à titre de bureau, d'archives, éventuellement de local de mise en forme 

physique. Il invoque finalement l'égalité de traitement.

La commune pour sa part répond que l'enlèvement de l'étage supérieur et l'abaissement 

du toit ne réglerait pas l'illicéité formelle du rez-de-chaussée et que l'autorité ne peut pas 

octroyer d'office un permis de construire. De plus, un tel permis de construire devrait com-

porter des charges et conditions, de sorte que le rez ne puisse être utilisé qu'à des fins 

agricoles. Il faudrait en outre que cette construction s'intègre bien au paysage. Finalement, 

la hauteur maximale sous la panne faîtière ne devrait pas dépasser 1,2 m, pour éviter toute 

utilisation illicite.

II. Considérants

1. Recevabilité

En vertu des art. 40 al. 1 et 49 al. 1 LC4, les décisions en matière de permis de construire 

et en matière de rétablissement de l'état conforme à la loi peuvent faire l’objet d’un recours 

auprès de la TTE. Le recourant, en tant que le permis de construire lui a été refusé et qu'il 

est astreint au rétablissement, est directement touché par la décision dans ses intérêts 

personnels dignes de protection, il a qualité pour recourir (art. 40 al. 2 LC). Les autres con-

ditions de forme sont également remplies, il y a donc lieu d’entrer en matière sur le re-

cours.

3 art. 7 de l'ordonnance du 18 octobre 1995 sur l'organisation et les tâches de la Direction des travaux 
publics, des transports et de l'énergie, OO TTE, RSB 152.221.191
4 loi du 9 juin 1985 sur les constructions, LC, RSB 721.0

RA Nr. 110/2016/37 5

2. Conformité à la zone agricole

a) Les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à 

l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation de la zone agricole (art. 16a al. 1 

LAT5) et n'impliquent pas l'octroi d'une dérogation (art. 22 al. 2 let. a LAT). Ces notions sont 

précisées à l'art. 34 OAT6. Pour l'essentiel, sont conformes à l'affectation de la zone agri-

cole d'abord les constructions et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol et 

qui sont utilisées pour la production de denrées se prêtant à la consommation et à la 

transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente 

(art. 34 al. 1 OAT); sont en outre conformes à l'affectation de la zone agricole certaines 

constructions et installations servant à la préparation, au stockage ou à la vente de pro-

duits agricoles ou horticoles (art. 34 al. 2 OAT); sont enfin conformes à l'affectation de la 

zone les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole, y 

compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite (art. 34 al. 3 OAT). Dans 

tous les cas, une autorisation de construire ne peut être délivrée pour ces constructions et 

installations que si trois conditions sont réunies cumulativement: la construction ou l'instal-

lation est nécessaire à l'exploitation en question (art. 34 al. 4 let. a OAT), aucun intérêt 

prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit 

prévu (art. 34 al. 4 let. b OAT) et il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long 

terme (art. 34 al. 4 let. c OAT). Les conditions de l'absence d'intérêt prépondérant contraire 

d'une part, et de la pérennité de l'exploitation agricole d'autre part, sont des émanations du 

critère de la nécessité7. 

En vertu du principe de la nécessité, la construction ou l'installation doit être, selon des 

critères objectifs, indispensable à l'exploitation agricole8. La notion de nécessité coïncide 

largement avec celle d'implantation imposée par la destination de la construction ou de 

l'installation au sens de l'art. 24 let. a LAT: certes, les constructions ou installations néces-

saires à une exploitation agricole n'auront pas besoin d'une dérogation, toutefois il s'agit de 

démontrer, dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire, que leur emplace-

5 loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, LAT, RS 700
6 ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT, RS 700.1
7 Ruch, Commentaire LAT, art. 16a n. 4 et 26
8 Ruch, Commentaire LAT, art. 16a n. 15; Office fédéral du développement territorial ARE, Explications 
relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en oeuvre (2000/2001), p. 31

RA Nr. 110/2016/37 6

ment, leurs dimensions et leur conception répondent à un besoin objectivement fondé9. 

Une construction ou une installation agricole sera réputée conforme à la zone si, suivant 

des principes d'exploitation judicieux et usuels dans le contexte considéré, elle est utilisée 

directement pour la production agricole10. Les représentations subjectives et souhaits des 

particuliers ne sont pas pris en compte, pas plus que les motifs d'opportunité et de confort 

personnel.11 Le but agricole ne doit pas être secondaire ni servir de paravent à une activité 

étrangère à l'agriculture12.

b) Le projet de construction est d'abord composé d'une partie atelier-garage. La pra-

tique bernoise cite comme exemples admissibles au sens de l'art. 34 al. 1 OAT: grange, 

écurie, fosse à purin, hangar pour machines, appareils ou produits agricoles, garage, re-

mise, atelier de réparation en relation avec l’exploitation, serres, etc. La construction 

d’entrepôts, garages-ateliers, remises, etc. pour les besoins de l’exploitation agricole mo-

derne, largement mécanisée, est régie par les normes de la Station de recherche Agro-

scope Reckenholz-Tänikon (ART, anciennement FAT). Selon le rapport correspondant13, 

pour une exploitation de cultures fourragères de 30 ha, la surface de la remise ne devrait 

pas dépasser 550 m2, respectivement 590 m2 pour une exploitation de 45 ha.14 L'exploita-

tion du recourant compte 63 vaches allaitantes, 51 veaux et 25 génisses. La surface agri-

cole utile se monte à 40,37 ha, à quoi s'ajoutent 15 ha de surface pâturée. La surface de 

l'atelier-garage reconstruit est de 168 m2, elle est donc largement en dessous du maximum 

admissible. Dans son rapport du 19 mai 2014, l'OAN a considéré que le rez-de-chaussée 

est utilisé pour les besoins de l'exploitation agricole et peut être qualifié de conforme à la 

zone. Il a été relayé par l'OACOT, clairement, dans sa prise de position du 12 avril 2016. 

La TTE n'a pas de raison de douter de la position de ces services à cet égard. Une remise 

comparable, pour ce qui est du niveau inférieur, existait déjà depuis presque trente ans au 

même emplacement qu'aujourd'hui – au demeurant proche des autres bâtiments que com-

porte l'exploitation – avant d'être incendiée en 2012. L'accroissement de surface de 9 m2 

peut être considéré comme minime, il n'est pas de nature à rendre la construction non 

9 Muggli, Commentaire LAT, art. 24 n. 5; Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement 
du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 536
10 Waldmann / Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, 2006, art. 16a n. 23
11 décisions de la TTE nos OJ 110/2012/138, consid. 2d, et 110/2007/19, consid.. 4a.
12 Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, n. 535
13 rapport FAT n° 590 / 2002, Espace nécessaire pour les remises et les machines, p. 2
14 OACOT, Conformité à l'affectation de la zone et exceptions, mémento L3 Bâtiments d’exploitation 
agricole, p. 2

RA Nr. 110/2016/37 7

conforme à l'affectation de la zone, dès lors que le maximum admissible en matière de 

surface des remises n'est de loin pas atteint. 

c) La demande de permis de construire prévoit au dessus de l'atelier-garage une partie 

chambre-bureau, également d'une surface de 168 m2. Un escalier relie les deux niveaux au 

milieu de l'espace. A l'étage supérieur, les murs et le plafond ont été isolés mais ni le 

chauffage ni l'eau n'ont été aménagés. Le fils du recourant y a installé des engins d'entraî-

nement physique (il est lutteur). Au vu de la documentation photographique disponible au 

dossier, l'étage supérieur compte au minimum trois fenêtres et une porte-fenêtre de dimen-

sions non négligeables, ainsi qu'une fenêtre plus petite.

Le recourant fait valoir qu'à ce jour, le local construit sur la remise n'est pas affecté et n'est 

pas habitable (pas d'installations sanitaires etc.). Il estime toutefois que cet espace est jus-

tifié par la grandeur de son domaine, et ce à titre de bureaux, d'archives, éventuellement 

de local de mise en forme physique. Toutes les constructions et installations, quelles 

qu'elles soient, doivent être indispensables à l'exploitation agricole pour pouvoir être quali-

fiées de conforme à la zone agricole au sens de la législation fédérale. Les installations 

vouées aux loisirs ne sont en aucun cas conformes à l'affectation de la zone agricole.15 

L'utilisation de l'étage comme espace d'entraînement physique est donc contraire à la 

zone. Le recourant n'établit aucunement la nécessité de disposer d'une surface aussi im-

portante à titre de bureaux et d'archives. L'occupation à ce jour d'une grande partie de 

cette surface par des engins d'entraînement physique tendrait plutôt à nier cette nécessité. 

Auprès de l'OAN en mai 2014, le recourant avait exposé envisager la remise de son ex-

ploitation dans cinq ans environ à son fils, né en 1988, formé en agriculture et bûcheron; il 

disait alors vouloir transformer l'étage supérieur en un appartement et utiliser le reste de la 

surface pour un atelier chauffé destiné au travail du bois, pour lui-même et pour l'exploita-

tion. Deux ans et demi plus tard, ces motifs ne se retrouvent pas dans la procédure de re-

cours. On ignore donc jusqu'aux intentions du recourant. Or l'agrandissement de l'espace 

habitable sur l'exploitation n'est licite que s'il répond à un besoin actuel prouvé. S'il s'agit de 

créer un nouveau logement pour la génération qui part à la retraite, la passation de pou-

voirs doit être proche. En général, cette condition peut être considérée comme remplie si le 

successeur travaille sur l'exploitation et qu'il a achevé une formation dans une école d'agri-

culture.16 De plus, une autorisation n'est justifiée que si l'habitation principale n'offre pas 

15 Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, p. 248 et jurisprudence citée
16 OACOT, Conformité à l'affectation de la zone et exceptions, mémento L2 Habitation agricole, p. 1

RA Nr. 110/2016/37 8

suffisamment de place pour deux générations d'agriculteurs et à condition de créer uni-

quement l'espace nécessaire en vertu de l'ensemble des circonstances.17 Selon la pratique 

bernoise, la surface de référence s'agissant du logement des parents âgés se monte à 

100 m2. Il n'est pas question d'autoriser, sans nécessité avérée sur le plan agricole, la 

construction de volumes de réserve transformables en espace habitable ultérieurement.18 

En l'occurrence, la surface de l'étage supérieur dépasse largement la valeur de référence. 

De plus, au vu de ce qui précède, il est sans importance que cet espace ne constitue pas 

(encore) un appartement au sens strict. A ce stade, force est de constater que le deuxième 

niveau ne correspond à aucune utilisation qui puisse être qualifiée de conforme à l'affecta-

tion de la zone agricole. Le recourant prétend que par le passé, il y avait un deuxième 

étage sur la remise. Cet argument ne lui est d'aucune utilité. Les plans de la précédente 

remise autorisés le 30 mars 1983 montrent que celle-ci ne comptait qu'un niveau. La confi-

guration de la remise originelle n'est pas pertinente, puisqu'elle a été remplacée en 1983. 

En définitive, le deuxième niveau de la construction ne peut donc pas être autorisé. 

Comme l'OACOT l'a relevé à juste titre dans sa prise de position du 17 juillet 2014, aucun 

des cas de dérogations prévus aux art. 24 ss LAT ne peut entrer en considération dans le 

cas particulier, le recourant ne le prétend d'ailleurs pas. 

d) Il résulte de ce qui précède que les deux niveaux de la construction répondent à des 

qualifications juridiques différentes. Seul l'étage inférieur est conforme à l'affectation de la 

zone agricole et serait susceptible à cet égard d'obtenir une autorisation de construire. Les 

demandes de permis peuvent être admises pour une partie du projet seulement, à condi-

tion que celui-ci puisse être matériellement divisé et que la division n'ait pas d'influence sur 

le respect de la loi.19 Si par contre une partie d'un projet serait susceptible d'être autorisée, 

mais que le projet forme physiquement un tout, il incombe au maître de l'ouvrage de pré-

senter une modification de sa demande de permis. A défaut, le permis de construire ne 

pourra pas être octroyé. En effet, celui-ci doit porter sur le projet du maître de l'ouvrage 

(art. 38 al. 2 LC). En procédure d'octroi du permis, l'autorité ne peut pas apporter de son 

propre chef des modifications au projet tel qu'il est présenté par le maître de l'ouvrage.20 

Autrement dit, en l'espèce, il n'incombe pas à l'autorité d'octroi du permis ou à l'autorité de 

17 Zen-Ruffinen / Guy-Ecabert, p. 248 
18 OACOT, Conformité à l'affectation de la zone et exceptions, mémento L2 Habitation agricole, p. 2
19 Aldo Zaugg / Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 4e éd., tome I, Berne 2013, 
art. 34 n. 9 (ci-après Zaugg / Ludwig)
20 Zaugg / Ludwig, art. 38-39 n. 14

RA Nr. 110/2016/37 9

recours de se substituer au recourant quant à d'éventuelles modifications du projet. En 

revanche, le rejet de la demande n'implique pas automatiquement le prononcé du rétablis-

sement de l'état conforme.21 En l'espèce, le refus du projet, bien qu'il soit indivisible dans le 

cadre de la procédure d'octroi du permis, n'implique pas automatiquement la démolition de 

la construction en entier à titre de rétablissement de l'état conforme à la loi. Dans la procé-

dure de rétablissement, l'autorité de police des constructions dispose matériellement, no-

tamment quant au contenu des mesures, d'une marge de manœuvre plus large que dans 

la procédure d'octroi du permis, très réglementée. L'autorité devra par contre tenir compte, 

notamment, du principe de la proportionnalité (cf. consid. 3c ci-dessous). 

Au vu de ce qui précède, le refus de la demande de permis est confirmé. Le recours est 

rejeté sur ce point. Selon la doctrine, il est loisible au recourant de déposer une nouvelle 

demande de permis, à condition qu'elle tienne compte des considérations ci-dessus 

(consid. c)22 – lesquelles cependant n'ont pas la prétention d'être exhaustives. Au demeu-

rant, on soulignera que la présente demande de permis est très lacunaire du point de vue 

des plans: il n'y a qu'une coupe et un plan du niveau inférieur. Or il faut au minimum un 

plan de tous les niveaux et de toutes les façades (art. 14 DPC23), sans compter un plan de 

situation qui contiennent toutes les indications requises (art. 12 et 13 DPC). Une éventuelle 

nouvelle demande, outre les conditions matérielles auxquelles elle devrait obéir, devrait 

également être améliorée à cet égard. 

3. Police des constructions, rétablissement de l'état conforme à la loi

a) La police des constructions est régie aux art. 45 à 49 LC ainsi qu'aux art. 47 ss DPC. 

Elle vise au respect du droit matériel de la construction et au maintien de l'ordre public 

dans ce domaine. Elle offre à cet effet des moyens de contrainte à l'administration, les-

quels font défaut à l'institution du permis de construire prise isolément. La police des cons-

tructions est complétée par des instruments pénaux (art. 50 ss LC). Elle relève de la com-

pétence de la commune, sous la surveillance de la préfecture (art. 45 al. 1 LC).24 

21 arrêt du Tribunal fédéral 1C_326/2011 du 22 mars 2012, consid. 3.2; Zaugg / Ludwig, art. 46 n. 17
22 Zaugg / Ludwig, art. 34 n. 8
23 décret du 22 mars 1994 concernant la procédure d'octroi du permis de construire, DPC, RSB 725.1
24 Zaugg / Ludwig, remarques préliminaires art. 45-52 n. 1 s.

RA Nr. 110/2016/37 10

La procédure de rétablissement débute le cas échéant avec le prononcé de l'arrêt des tra-

vaux; si les travaux sont déjà terminés, l'autorité ordonne l'interdiction d'utilisation lorsque 

les circonstances le commandent25 (art. 46 al. 1 LC). En règle générale, l'autorité de police 

des constructions statue simultanément sur l'arrêt des travaux (éventuellement l'interdiction 

d'utilisation) selon l'art. 46 al. 1 LC et sur le rétablissement de l'état conforme selon l'art. 46 

al. 2 LC, à moins que des clarifications s'imposent (notamment du point de vue de la pro-

portionnalité) ou que d'autres raisons réclament deux décisions successives. Dans ce cas, 

étant donné que l'arrêt des travaux constitue une mesure provisionnelle (et l'interdiction 

d'utilisation le plus souvent aussi), il faut alors que la décision de rétablissement de l'état 

conforme suive la décision d'arrêt des travaux dans un délai raisonnable.26 En prononçant 

les mesures de rétablissement de l'état conforme, l'autorité doit en même fixer au proprié-

taire du bien-fonds un délai (en principe 30 jours) pour déposer une demande de permis de 

construire (art. 46 al. 2 let. b LC) – pour autant que l'octroi d'un permis, y compris les déro-

gations nécessaires, n'apparaisse pas d'emblée exclu du point de vue matériel27. Autre-

ment dit, la faculté de déposer le permis après coup est prononcée dans la décision de 

rétablissement de l'état conforme et non pas dans la décision provisionnelle d'arrêt des 

travaux. Le dépôt d'une telle demande ultérieure suspend le rétablissement (mais pas l'ar-

rêt des travaux ni l'interdiction d'utilisation provisionnelle28). Si la demande de permis est 

entachée de vices formels ou matériels, les instruments de l'art. 18 DPC sont à la disposi-

tion de l'autorité. En cas de refus, partiel ou total, du permis de construire à titre ultérieur, 

l'autorité d'octroi du permis statuera simultanément si et dans quelle mesure l'état con-

forme à la loi doit être rétabli (art. 46 al. 2 let. c à e LC). 

b) La décision de rétablissement de l'état conforme à la loi doit servir l'intérêt public et 

prendre en compte les principes de la proportionnalité et de la confiance (art. 47 al. 6 

DPC). L'autorité compétente pour prononcer le rétablissement examine ces questions 

d'office. L'intérêt au respect du droit des constructions et au maintien de l'ordre public est 

en règle générale donné, sauf dans des cas exceptionnels où le rétablissement n'aurait 

pas d'utilité concrète, ou alors si d'autres intérêts publics l'emportent. Celui qui veut cons-

truire ou occuper le sol par une installation ou une affectation aux effets comparables à une 

25 par exemple en cas de mise en danger de la sécurité, de la santé ou de valeurs patrimoniales 
importantes, en cas d'atteinte inadmissible à l'environnement ou en cas de risque d'un avantage financier indu 
qu'obtiendrait un maître d'ouvrage de mauvaise foi; cf. Zaugg / Ludwig, art. 46 n. 7
26 Zaugg / Ludwig, art. 46 n. 3, 4 et 7a
27 Zaugg / Ludwig, art. 46 n. 3 et 13 d)
28 Zaugg / Ludwig, art. 46 n. 4

RA Nr. 110/2016/37 11

construction doit savoir qu'en règle générale un permis est nécessaire. Autrement dit, l'as-

sujettissement général au permis de construire est présumé connu et il appartient au maî-

tre d'ouvrage désireux de réaliser un projet de se renseigner auprès des autorités compé-

tentes29. Entre le manque de diligence dans la récolte d'informations et la violation cons-

ciente de dispositions ou de décisions, l'absence de bonne foi peut être d'intensité variable. 

Pour répondre au principe de proportionnalité, la mesure de rétablissement doit non seu-

lement être apte à atteindre le but visé (règle d'aptitude) mais encore faut-il que le moyen 

choisi soit celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (règle de nécessité). 

Finalement, il faut que la gravité des effets de la mesure sur la situation de l'administré soit 

en rapport raisonnable avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (règle 

d'exigibilité, ou proportionnalité au sens étroit). Le maître d'ouvrage qui n'est pas de bonne 

foi a également droit à ce que le principe de proportionnalité soit pris en considération. 

Toutefois, pour la sauvegarde de l'égalité de traitement et de l'ordre légal, l'autorité mettra 

davantage de poids sur l'intérêt au rétablissement que sur les inconvénients causés au 

maître de l'ouvrage. Par ailleurs, l'autorité tiendra compte des coûts de remise en état à 

charge de l'administré en fonction de l'intensité de la mauvaise foi de celui-ci. En règle 

générale, l'intérêt purement financier de l'administré n'a que peu d'importance. En défini-

tive, l'autorité pourra renoncer au rétablissement en cas de violation insignifiante, à condi-

tion que la mauvaise foi soit légère et l'intérêt public au rétablissement négligeable.30

c) La commune a prononcé l'enlèvement de toute la construction, alors que le niveau 

inférieur est conforme à l'affectation de la zone agricole. Elle justifie cette mesure par l'atti-

tude passive du recourant, qui n'a pas présenté de modification de sa demande de permis. 

En outre, elle fait valoir en substance que c'est l'ensemble de la construction qui n'est pas 

au bénéfice d'un permis de construire. Elle invoque finalement que, en cas de remise en 

état partielle, la construction restante représenterait un bâtiment inachevé, susceptible de 

provoquer des perturbations de l'ordre public. 

Comme déjà vu (consid. 2d ci-dessus), le rejet de la demande de permis n'implique pas 

automatiquement le prononcé du rétablissement de l'état conforme, et ce même hors de la 

zone à bâtir.31 Cela est d'autant plus vrai en l'espèce que la partie inférieure de la construc-

tion est conforme à la zone agricole. Ce faisant, malgré la mauvaise foi certes qualifiée du 

29 JTA (jugement du Tribunal administratif) 100.2007.1242 du 7 août 2009, consid. 5.2.1
30 Zaugg/Ludwig, art. 46 n. 9 ss; arrêt du TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015, consid. 5
31 arrêt du TF 1C_326/2011 du 22 mars 2012, consid. 3.2

RA Nr. 110/2016/37 12

recourant, le prononcé de l'enlèvement en entier de la construction viole le principe de la 

proportionnalité. Cette mesure va plus loin que ce qui est nécessaire pour le respect de la 

séparation des zones à bâtir et des zones non constructibles. A supposer que le recourant 

n'ait reconstruit, sans permis, qu'une remise d'un seul niveau, la commune n'en aurait cer-

tainement pas prononcé la démolition, dès lors que l'emprise au sol est pour ainsi dire 

identique à l'état antérieur (même emplacement, augmentation de surface d'à peine 6%, cf. 

consid. 2b ci-dessus). L'intérêt public n'a rien à gagner à ce que le recourant rase la cons-

truction puis en rebâtisse ultérieurement le niveau inférieur; un atelier-garage lui est en 

effet nécessaire puisque le précédent a brûlé. La commune fait valoir que l'enlèvement du 

seul deuxième niveau ne réglerait pas l'illicéité formelle du rez-de-chaussée. Or le droit de 

la police des constructions n'a pas pour but l'obtention à tout prix du dépôt d'une demande 

de permis, mais vise avant tout la suppression de l'illicéité matérielle et des perturbations 

de l'ordre public, lequel regroupe les valeurs dites de police.32 L'administré assume l'illicéité 

formelle, c'est-à-dire l'absence de permis de construire, dans le sens où il ne bénéficie pas 

de la sécurité du droit liée à celui-ci. Par exemple, le cas échéant il lui sera plus difficile de 

prouver qu'il est au bénéfice de la garantie des droits acquis. La commune invoque qu'il 

résulterait de l'enlèvement de la partie supérieure un bâtiment inachevé. Toutefois, il fait 

partie des tâches de l'autorité de police des constructions de prononcer non seulement des 

mesures d'ordre général, mais également les modalités selon lesquelles le rétablissement 

satisferait à d'autres prescriptions, par exemple en matière d'esthétique. Les mesures de 

rétablissement doivent être décrites précisément, de sorte qu'elles puissent être 

exécutées.33 La faisabilité technique de l'abaissement du toit n'est contestée par aucun des 

participants à la procédure. 

d) Pour sa part, le recourant s'oppose à toute démolition, même partielle. Il invoque 

avant tout des motifs matériels déjà traités plus haut (consid. 2c). Il estime pouvoir conser-

ver l'étage supérieur de la remise sans l'affecter à l'habitat. Au surplus, il fait valoir qu'il n'a 

pas reconstruit cette remise dans un but lucratif ou spéculatif. Il en appelle à l'équité et 

espère que l'affaire puisse se régler sans trop de lésions.

Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, l'ordre de démolir une construction 

(ou parties de celle-ci) édifiée(s) sans autorisation hors de la zone à bâtir et matériellement 

illicite(s) n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. Ce principe pourra 

32 Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd., 1994, p. 392
33 Zaugg / Ludwig, art. 46 n. 13 let. a

RA Nr. 110/2016/37 13

amener l'autorité à renoncer à une telle mesure seulement si les écarts par rapport à la 

règle sont mineurs, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la 

démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire auto-

risé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construc-

tion comme conforme au droit. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'at-

tendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que 

d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui.34

En l'espèce, l'écart par rapport à la règle doit être qualifié d'important. Ce sont 168 m2 qui 

ne correspondent à aucune affectation conforme à la zone agricole, qu'il s'agisse d'habita-

tion ou d'autres utilisations. A cet égard, le recourant n'a fait valoir pour l'étage supérieur 

aucune affectation plausiblement indispensable à son exploitation agricole. Par consé-

quent, à ce stade, on ne peut parler de chances sérieuses de faire reconnaître la construc-

tion comme conforme au droit. Au contraire, il n'est pas certain qu'une affectation indispen-

sable puisse être admise, car même en partant de l'idée qu'une affectation puisse théori-

quement être qualifiée d'agricole (p. ex. remise, entrepôt), encore faut-il qu'il soit établi 

concrètement qu'elle est nécessaire à l'exploitation. Le Tribunal fédéral a précisé récem-

ment que la surface admissible pour les remises, dans le cadre donné par lerapport FAT 

n° 590 / 2002 (cf. consid. 2b ci-dessus) dépend des données concrètes de l'exploitation en 

question.35 Les parties de construction qui sont contraires au droit matériel doivent en prin-

cipe être éliminées, une simple interdiction d'utilisation permanente rendrait dispropor-

tionné le contrôle par l'autorité et illusoire le respect de la loi. Les affectations interdites par 

la loi doivent être rendues impossibles par des mesures de construction.36 En vertu du prin-

cipe de la séparation des zones à bâtir et des zones non constructibles, l'intérêt public à la 

démolition de l'étage supérieur est évident. A cela s'ajoute que le comportement du recou-

rant relève de la mauvaise foi qualifiée au sens de la police des constructions. Il n'a "pas 

attendu le feu de vert de la commune pour entreprendre les travaux de reconstruction". Ce 

faisant, il savait que son projet nécessitait l'octroi d'un permis de construire. Malgré le 

prononcé de l'arrêt des travaux, il a sciemment terminé la construction, alors même que la 

commune avait précisé dans sa décision du 5 octobre 2012 que la reconstruction de la 

remise "ne présente, a priori, pas les mêmes caractéristiques et dimensions que le bâti-

ment initial". L'argument du recourant, selon lequel il voulait éviter la dégradation du bâti-

34 p. ex. arrêt du TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015, consid. 5, et jurisprudence citée; 
35 arrêt du TF 1C_567/2015 du 29 août 2016, consid. 4.3
36 Zaugg / Ludwig, art. 46 n. 10

RA Nr. 110/2016/37 14

ment au moyen de travaux de ferblanterie et d'étanchéité, ne lui est d'aucune utilité. Du 

moment que le gros œuvre, y compris la toiture, était déjà achevé, la construction ne ris-

quait pas de dommages excessifs.37 De même, vu l'avancement de la construction, il était 

déjà possible au recourant d'y remiser ses machines sans vouloir à tout prix terminer les 

travaux. Au demeurant, le laps de temps entre l'incendie début février 2012 et l'hiver sui-

vant était suffisant pour déposer une demande de permis de construire pour une remise 

entièrement conforme à la zone agricole, obtenir l'autorisation correspondante puis com-

mencer les travaux et les poursuivre jusqu'à un stade où les machines auraient été à l'abri 

pour la mauvaise saison. Compte tenu de l'importance de l'intérêt public au respect de la 

conformité à la zone agricole d'une part et de la mauvaise foi qualifiée du recourant d'autre 

part, l'ampleur des effets de la mesure sur la situation de celui-ci est de moindre impor-

tance. L'enlèvement des parties de construction qui sont matériellement illicites n'est donc 

pas contraire au principe de la proportionnalité. Sur la question du rétablissement de l'état 

conforme à la loi, le recours n'est que partiellement admis.

4. Egalité de traitement

Le recourant ne peut rien tirer du grief d’une inégalité de traitement par rapport à d'autres 

cas. D'abord, on peut se demander si ce grief n'est pas tardif. En effet, l'énumération de 

ceux-ci n'est intervenue qu'après l'échéance du délai de recours. En tout état de cause, le 

recourant ne précise pas en quoi ces affaires seraient comparables à la sienne. Il apparaît 

plutôt qu'elles ne concernent pas la question de l'affectation agricole, sauf éventuellement 

l'une d'entre elles. Quoi qu'il en soit, la règle est que le tiers désavantagé ne peut pas pro-

fiter de bénéfices illégaux accordés à d’autres. En d’autres termes, le principe de la légalité 

l’emporte sur celui de l’égalité, sauf s'il apparaît que l'autorité persistera à l'avenir dans sa 

pratique, l'acte légal faisant figure d'exception.38 Aucun élément au dossier ne permet 

d'inférer une pratique généralement illégale, de la part de la commune, quant à l'admission 

de surfaces qui ne répondraient pas au critère de la nécessité agricole au sens de la légis-

lation fédérale en matière d'aménagement du territoire.

37 Thomas Merkli / Arthur Aeschlimann / Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungs-
rechtspflege im Kanton Bern, 1997, art. 68 n. 31
38 Moor, p. 314 s. et 460 s.

RA Nr. 110/2016/37 15

5. Renvoi et suite de la procédure

a) Selon l'art. 72 al. 1 LPJA39, si le recours est recevable, l'instance de recours statue 

sur l'affaire ou, exceptionnellement, renvoie le dossier à l'instance précédente avec des 

instructions impératives. Le renvoi nécessite des motifs particuliers, qui l'emportent sur le 

principe de l'économie de la procédure. Un motif particulier existe par exemple si l'état du 

dossier est tel qu'il n'est pas encore prêt à être tranché et que l'administration des preuves 

impliquerait pour l'autorité de recours un travail trop considérable. Le renvoi se justifie 

d'autant plus lorsque l'autorité de première instance dispose d'une marge d'appréciation 

importante40. En l'occurrence, si le principe de l'enlèvement des parties de construction 

contraires au droit est établi (cf. consid. 3d ci-dessus), les modalités d'exécution peuvent 

prendre différentes formes. A cet égard, le pouvoir d'appréciation de l'autorité de police des 

constructions est important, ce d'autant plus qu'il en va notamment des prescriptions com-

munales en matière d'intégration au site. Cet examen est lié à l'appréciation de circons-

tances locales, pour lesquelles il n'incombe pas à la TTE en tant qu'autorité de recours de 

trancher la première. Par conséquent, il se justifie de retourner l'affaire à l'autorité de police 

des constructions pour qu'elle reprenne la procédure de rétablissement de l'état conforme. 

b) La reprise et la poursuite de la procédure de rétablissement de l'état conforme à la loi 

est prioritaire, sans qu'il soit nécessaire que le recourant présente une nouvelle demande 

de permis pour une construction d'un seul niveau. Si le recourant pense pouvoir adapter sa 

construction de sorte à intégrer des affectations dont il puisse prouver la nécessité et qui 

soient de dimensions mesurées au sens de la législation fédérale (cf. consid. 2 ci-dessus), 

il devra présenter sans attendre une nouvelle demande modifiée dans ce sens. Dans ce 

cas, et à condition que la demande ne soit pas dénuée de chances de succès, la commune 

pourrait par exemple suspendre la procédure de rétablissement de l'état conforme à la loi 

au sens de l'art. 38 LPJA jusqu'à droit connu sur la demande de permis modifiée. La com-

mune prononcerait alors les mesures de rétablissement dans la décision relative au permis 

de construire, en fonction de l'étendue de celui-ci (art. 46 al. d et e LC par analogie). Si le 

recourant ne présente pas à brève échéance une nouvelle demande modifiée dans le sens 

de ce qui précède, l'autorité de police des constructions devra, sans délai également, pour-

suivre la procédure de rétablissement de l'état conforme à la loi et prononcer toutes les 

mesures de rétablissement qui s'imposent.

39 loi du 23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives, LPJA, RSB 155.21
40 Merkli / Aeschlimann / Herzog, art. 72 n. 3

RA Nr. 110/2016/37 16

6. Frais

Les frais de procédure sont perçus sous la forme d'un émolument forfaitaire. Un émolu-

ment supplémentaire peut être perçu pour les enquêtes particulières, les expertises ou 

d'autres mesures d'instruction (art. 103 al. 1 LPJA). Un émolument forfaitaire de 200 à 

4'000 fr. est perçu pour les décisions sur recours dans des affaires de justice administrative 

(art. 19 al. 1 en relation avec art. 4 al. 2 et 3 OEmo41). 

Selon la pratique de la TTE, les frais de la procédure sont fixés à 1'600 fr. Les frais de la 

procédure sont mis à la charge de la partie qui succombe à moins que le comportement 

d’une partie au cours de la procédure permette une répartition différente ou qu’il soit justifié 

par des circonstances particulières de ne pas percevoir de frais (art. 108 al. 1 LPJA). En 

l'espèce, le recourant n'obtient gain de cause que sur une partie de la question du rétablis-

sement de l'état conforme à la loi. Les frais de procédure sont donc mis à sa charge à 

concurrence des trois quarts, soit 1'200 fr.

III. Décision

1. Le recours du 11 mars 2016 est partiellement admis.

2. Le ch. 5.2 "Rétablissement de l'état conforme à la loi" de la décision du 16 février 

2016 est annulé.

3. Le dossier de la cause est renvoyé à l'autorité de première instance aux fins de la 

poursuite de la procédure de rétablissement de l'état conforme à la loi dans le sens 

des considérants. 

4. Les frais de procédure par 1'200 fr. sont mis à la charge du recourant. La facture lui 

sera notifiée dès l'entrée en force de la présente décision.

41 ordonnance du 22 février 1995 fixant les émoluments de l'administration cantonale, OEmo, RSB 154.21

RA Nr. 110/2016/37 17

IV. Notification

- Monsieur A.________, par courrier recommandé

- Municipalité de Sonceboz-Sombeval, par courrier A

- Office des affaires communales et de l'organisation du territoire (OACOT), Unité 

francophone, par courrier A

DIRECTION DES TRAVAUX PUBLICS, 

DES TRANSPORTS ET DE L’ÉNERGIE

La directrice

Barbara Egger-Jenzer

Conseillère d'Etat