# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8e868d89-4831-593d-bb07-c105d1c5e5f3
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-09-29
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 29.09.2023 VD.2022.180 (AG.2023.654)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VD-2022-180_2023-09-29.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verwaltungsgericht

  Dreiergericht

  

 

VD.2022.180

 

URTEIL

 

vom 29. September 2023

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger, Dr.
Claudius Gelzer, 

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller 

und Gerichtsschreiberin MLaw Marion
Wüthrich 

 

 

 

Beteiligte

 

A____                                                                                      Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokat, 

[...] 

 

gegen

 

Kantonale Denkmalpflege

Unterer Rheinweg 26, 4058 Basel

 

 

Gegenstand

 

Rekurs
gegen einen Entscheid des Bau- und Verkehrsdepartements 

vom 27. Juni
2022

 

betreffend Eintragung in das
Inventar der schützenswerten Bauten

 

Sachverhalt

 

Am 15. März 2017 genehmigte der damalige Vorsteher des Bau-
und Verkehrsdepartements Basel-Stadt die Aufnahme der Liegenschaften [...], [...],
[...], [...], [...], [...], [...] in das Inventar der schützenswerten Bauten
Basel-Stadt.

 

Mit jeweiligen diese einzelnen Liegenschaften betreffenden Schreiben
vom März 2017 informierte die Kantonale Denkmalpflege die A____ (nachfolgend: Rekurrentin)
als Eigentümerin über die Aufnahme der genannten 91 Liegenschaften in das
Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt.

 

Gegen diese Schreiben der Kantonalen Denkmalpflege meldete
die Rekurrentin mit Eingabe vom 27. April 2017 Rekurs beim Bau- und
Verkehrsdepartement an. Zudem reichte sie bei der Kantonalen Denkmalpflege ein
Wiedererwägungsgesuch ein. Mit der Rekursanmeldung erfolgte gleichzeitig ein
Antrag auf Sistierung des Verfahrens. Auf die Anträge der Rekurrentin hin wurde
das Verfahren mit Verfügungen vom 5. Juli 2017, 22. Februar 2018, 27. März
2018, 1. März 2019, 17. Oktober 2019 sowie 13. November 2020 sistiert und
mit Verfügung vom 12. Oktober 2021 fortgesetzt. Am 10. Dezember 2021
reichte die Rekurrentin eine Rekursbegründung ein. Darin beantragte sie, die Kantonale
Denkmalpflege habe die Aufnahme aller 91 Liegenschaften der Rekurrentin in das
Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt, soweit und sofern daran
festgehalten werde, zu verfügen. Eventualiter sei die Aufnahme in das Inventar der
schützenswerten Bauten dieser im Eigentum der Rekurrentin stehenden
Liegenschaften aufzuheben. Jedenfalls seien die entsprechenden grünen Markierungen
dieser Liegenschaften im Geodienst für die Verwaltung und die Öffentlichkeit zu
entfernen und die kantonalen Amtsstellen hätten davon auszugehen, dass bei diesen
Liegenschaften keine Inventarisierung vorliege. Am 22. Februar 2022 nahm die Kantonale
Denkmalpflege Stellung zur Rekursbegründung. Die Rekurrentin äusserte sich dazu
mit Eingabe vom 2. Mai 2022. Mit Entscheid vom 27. Juni 2022 wies das Bau- und
Verkehrsdepartement (BVD) den Rekurs kostenpflichtig ab, soweit darauf eingetreten
wurde. 

 

Gegen diesen Entscheid erhob die Rekurrentin mit Anmeldung
vom 29. Juni 2022 und Begründung vom 28. Juli 2022 Rekurs an den Regierungsrat.
In der Rekursbegründung beantragt sie, es sei der Entscheid der Vorinstanz vom
27. Juni 2022 aufzuheben, eventualiter zurückzuweisen. Die Kantonale
Denkmalpflege habe die Aufnahme aller 91 Liegenschaften der Rekurrentin in das
Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt, soweit und sofern daran
festgehalten werde, zu verfügen. Eventualiter sei die Aufnahme in das Inventar der
schützenswerten Bauten aufzuheben. Jedenfalls seien die entsprechenden grünen
Markierungen dieser Liegenschaften im Geodienst für die Verwaltung und
Öffentlichkeit zu entfernen und die kantonalen Amtsstellen hätten davon
auszugehen, dass bei diesen Liegenschaften keine Inventarisierung vorliege. 

 

Diesen Rekurs überwies der Regierungspräsident mit Schreiben
vom 18. August 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Das Bau- und
Verkehrsdepartement beantragte mit Rekursantwort vom 30. September 2022 die
kostenpflichtige Abweisung des Rekurses. Die Rekurrentin replizierte am 24.
November 2022 und das Bau- und Verkehrsdepartement äusserte sich mit Duplik vom
15. Dezember 2022, welche der Rekurrentin zur Kenntnisnahme zugestellt wurde.
Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich,
soweit sie für den vorliegenden Entschied von Bedeutung sind, aus den
nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging unter Beizug der Vorakten auf dem
Zirkulationsweg.

 

 

Erwägungen

 

1.       

1.1     Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem
Überweisungsschreiben des Regierungspräsidenten vom 18. August 2022 sowie aus
§ 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist das
Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisations­gesetzes [GOG, SG
154.100]). Die Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids von
diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung, weshalb sie gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf
den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist daher einzutreten. 

 

1.2     Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 28 des Denkmalschutzgesetzes
(DSchG, SG 497.100), soweit die Anwendung von Bestimmungen des
Denkmalschutzgesetzes zu beurteilen ist. Danach hat das Verwaltungsgericht
nicht bloss im Sinne von § 8 VRPG zu prüfen, ob das Bau- und
Verkehrsdepartement den Sachverhalt unrichtig festgestellt, das geschriebene
oder ungeschriebene öffentliche Recht falsch angewendet oder ihr Ermessen
überschritten hat, sondern es hat auch über die Angemessenheit des angefochtenen
Entscheids zu bestimmen (§ 8 Abs. 5 VRPG). Soweit allerdings die Anwendung und
Auslegung der im Denkmalschutzgesetz enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe
zur Diskussion stehen, übt das Verwaltungsgericht praxisgemäss auch bei freier
Kognition eine gewisse Zurückhaltung, um den Beurteilungsspielraum der
Verwaltung und vor allem ihrer besonderen Sachkenntnis Rechnung zu tragen (vgl.
VGE VD.202.243 vom 24. November 2021 E. 1.3, VD.2014.151 vom 2. Februar 2015,
E. 1.2).

 

2.       

Der im vorinstanzlichen Verfahren behandelte Rekurs richtete
sich gegen die mit jeweiligem Informationsschreiben der Kantonalen
Denkmalpflege mitgeteilte Aufnahme von 91 im Eigentum der Rekurrentin stehenden
Gebäuden in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt.

 

2.1     Das
Bau- und Verkehrsdepartement prüfte im angefochtenen Entscheid zunächst, ob die
Aufnahme der Liegenschaften in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt
eine gemäss § 44 Abs. 1 OG anfechtbare Verfügung darstelle. Während die
Rekurrentin in ihrer Rekursanmeldung vom 27. April 2017 vorgebracht habe, dass
die Mitteilung der Kantonalen Denkmalpflege betreffend die Aufnahme der
Liegenschaften in das Inventar schützenswerten Bauten eine Verfügung darstelle,
habe sie in der Rekursbegründung festgehalten, dass es sich beim formlosen
Informationsschreiben nicht um eine Verfügung handle (angefochtener Entscheid
E. 2). Das Bau- und Verkehrsdepartement erwog, das Inventar der schützenswerten
Bauten müsse eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend
oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise regeln, um als
Verfügung qualifiziert werden zu können. Gemäss § 24a Abs. 1 DSchG erstelle die
Kantonale Denkmalpflege das Inventar der Denkmäler, welche die Voraussetzungen
gemäss § 5 Abs. 2 Ziff. 1-6 erfüllen würden, jedoch nicht im
Denkmalverzeichnis eingetragen seien, lediglich zu Informationszwecken. Es diene
dazu, die Eigentümerschaft darüber zu informieren, dass die Liegenschaft
möglicherweise ein Schutzobjekt sein könne. Die Erstellung des Inventars
erfolge im Einvernehmen mit dem Denkmalrat und die Eintragungen würden der
Vorsteherin oder dem Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements zur
Genehmigung vorgelegt (§ 24 Abs. 1 und 2 Denkmalpflegeverordnung [DPV], SG
497.110). Die betroffenen Eigentümerschaften seien über die Aufnahme ins
Inventar und jede Änderung zu informieren (§ 24a Abs. 2 DSchG;
angefochtener Entscheid E. 3). Unter Hinweis auf Lehre und Rechtsprechung erwog
das Bau- und Verkehrsdepartement weiter, dass zu den Rechtswirkungen der
Eintragung in das Inventar der schützenswerten Bauten verschiedene Auffassungen
bestünden (angefochtener Entscheid E. 4 f., mit Hinweis auf Ruch, Die Entwicklung des
baselstädtischen Bau- und Raumordnungsrechts in der Gesetzgebung von 1970 bis
heute, in: BJM 1987, S. 113, 127; Winzeler,
Grundfragen des neuen baselstädtischen Denkmalschutzrechtes, in: BJM 1982, S.
169, 171, 179; VGE VD. 2016.216-218; VD.2014.57 [AG.2015.158] vom 2. Februar
2015 E. 5.1). Dass erst die Eintragung der Liegenschaften im
Denkmalverzeichnis konstitutive Voraussetzung für die im Gesetz umschriebenen
rechtlichen Konsequenzen sei, entspreche dabei dem Denkmalschutzgesetz (angefochtener
Entscheid E. 5, mit Hinweis auf Winzeler,
a.a.O., S. 169, 179). Erst mit der Aufnahme eines Denkmals in das
Denkmalverzeichnis habe die Eigentümerschaft dieses gemäss § 14 in Verbindung
mit § 17 DSchG so zu unterhalten, dass deren Bestand dauernd gesichert bleibe
(angefochtener Entscheid E. 5). Vorliegend sei in Bezug auf die hier
betroffenen Liegenschaften die Genehmigung beim Departementsvorsteher eingeholt
worden. Die Genehmigung der Inventarisierung stelle jedoch keinen hoheitlichen Akt
dar, der eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung in verbindlicher und
erzwingbarer Weise regle (angefochtener Entscheid E. 6). Die Aufnahme einer
Liegenschaft in das Inventar der schützenswerten Bauten entfalte keine Rechtswirkung,
sondern habe lediglich informativen Charakter, weshalb der entsprechenden Mitteilung
an die Grundeigentümerschaft auch kein Verfügungscharakter zukommen könne. Da
das Informationsschreiben betreffend die Aufnahme der fraglichen Liegenschaften
im Inventar der schützenswerten Bauten somit keine Verfügung darstelle, liege kein
Anfechtungsobjekt vor, weshalb auf den Rekurs insofern nicht einzutreten sei
(angefochtener Entscheid, E. 7). 

 

Das Bau- und Verkehrsdepartement prüfte weiter, ob die Kantonale
Denkmalpflege die Inventaraufnahme als Verfügung hätte erlassen müssen und dies
der Rekurrentin zu Unrecht verweigert worden sei (angefochtener Entscheid E. 8).
Es erwog, § 24a Abs. 3 DSchG sehe als Sonderbestimmung vor, dass nach der
Inventaraufnahme der Liegenschaft auf Ersuchen der Eigentümerschaft
unverzüglich ein Verfahren auf Eintragung ins Denkmalverzeichnis eingeleitet
werde. In diesem Verfahren sei zu prüfen, ob es sich effektiv um ein Denkmal
handle, welches ins Denkmalverzeichnis aufzunehmen sei. Würden die Abklärungen
ergeben, dass es sich bei der Baute um ein hochrangiges Denkmal handle, erfolge
die Eintragung ins Denkmalverzeichnis durch öffentlich-rechtlichen Vertrag,
durch Verfügung oder mittels Bebauungsplan (§ 14 Abs. 2 DSchG). In
der Regel werde eine Eintragung durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag
zwischen der Eigentümerschaft und der Kantonalen Denkmalpflege angestrebt (§ 15
Abs. 2 DSchG), wobei der Vertrag vom Regierungsrat zu genehmigen sei (§ 15 Abs.
3 DSchG). Komme ein öffentlicher Schutzvertrag nicht zustande und könne kein
anderer gleichwertiger Schutz des Denkmals erreicht werden, erlasse der
Regierungsrat nach Anhörung der Eigentümerschaft eine Verfügung (vgl. § 16 Abs.
1 lit. a und b sowie Abs. 3 DSchG). Gegen eine allfällige
Unterschutzstellungsverfügung des Regierungsrats könne gemäss § 27 Abs. 1 DSchG
in Verbindung mit § 41 Abs. 2 OG Rekurs bei der nächsthöheren Behörde,
vorliegend dem Appellationsgericht, eingereicht werden (angefochtener Entscheid
E. 9). Vorliegend sei ein entsprechendes Verfahren bereits eingeleitet worden
und die Kantonale Denkmalpflege und die Vertretungen der Rekurrentin und die
Stadtbildkommission würden Gespräche zur Zukunft der Siedlung führen.
Mittlerweile lägen bereits drei unterzeichnete Schutzverträge vor (betreffend
die Liegenschaften [...] und [...] sowie [...] und [...]), weitere
Verhandlungen dauerten noch an (angefochtener Entscheid E. 10). Der Gesetzgeber
habe somit ein Verfahren vorgesehen, in dessen Rahmen die Denkmalqualität eines
Objekts geklärt und die Unterschutzstellung oder Nichtunterschutzstellung
verbindlich festgestellt werde (angefochtener Entscheid E. 9). Diese
Spezialbestimmungen des Denkmalschutzgesetzes gingen den allgemeinen
Bestimmungen des Organisationsgesetzes vor. § 24a Abs. 3 DSchG gewährleiste
einen wirksamen Rechtsschutz der Betroffenen und binde diese durch die Möglichkeit
der Verhandlungen sowie den Anspruch auf Anhörung bestmöglich ein. Die
Rechtsweggarantie sei somit nicht verletzt, da die Interessen der Betroffenen
durch das im Denkmalschutzgesetz vorgesehene Verfahren genügend geschützt
würden. Entsprechend sei der Rekurs in Bezug auf die Rüge der
Rechtsverweigerung abzuweisen (angefochtener Entscheid E. 11 f.). 

 

Gesamthaft kam das Bau- und Verkehrsdepartement zum Schluss,
dass die Eintragung einer Liegenschaft in das Inventar der schützenswerten
Bauten Basel-Stadt beziehungsweise die entsprechende Information an die
betroffene Eigentümerschaft keine Verfügung darstelle und dass diese auch nicht
in Form einer solchen Verfügung hätte ergehen müssen.

 

2.2     Die Rekurrentin macht in ihrer
Rekursbegründung zunächst geltend, es sei nicht klar, ob der Rekurs abgewiesen
worden oder ob nicht darauf eingetreten worden sei. Da das Bau- und
Verkehrsdepartement der Ansicht sei, die Informationsschreiben stellten keine
Verfügung dar, sei formell richtig einzig die Abweisung (Rekursbegründung
Rz. 5). In der Sache führt sie aus, zonenplanerisch würden die in ihrem
Eigentum stehenden Liegenschaften alle in der Stadt- und Dorfbild-Schonzone
gemäss § 38 BPG liegen. Dies werde nun formlos mit den hier angefochtenen
Schreiben wenige Jahre nach der Zonenplanrevision flächendeckend derogiert
beziehungsweise zumindest relativiert und aufgeweicht (Rekursbegründung Rz. 9).
Gemäss § 24a Abs. 1 DSchG seien in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt
nur Objekte aufzunehmen, welche die Voraussetzungen von § 5 Abs. 2 Ziff. 1-6
DSchG erfüllen würden. Dies sei eine Art Präqualifikation, ob eine Liegenschaft
wegen ihres kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen
Werts erhaltenswürdig sei. In § 5 Abs. 2 Ziff. 2 DSchG werde der Begriff des
Denkmals in genereller Hinsicht beziehungsweise mit unbestimmten und
interpretationswürdigen Begriffen umschrieben. Dies erfordere eine fachlich
intensive Auseinandersetzung, Prüfung und Entscheidung. Vor der Eintragung werde
die Sache der Vorsteherin oder dem Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements
zur Genehmigung vorgelegt. Damit finde auf höchster Departementsebene eine
weitere fachlich und wahrscheinlich auch gesellschaftlich/politische Prüfung
statt. Die Eintragung in das Inventar der schützenswerten Bauten stelle jedenfalls
einen vielschichtigen verwaltungsinternen Prozess dar, dessen Ergebnis der rechtsunterworfenen
Eigentümerschaft nur zur Information weitergeleitet werde (Rekursbegründung Rz.
11). Es stelle sich daher die Frage, ob die Wortwahl im Denkmalschutzgesetz
eine Verfügung und eine Rechtskontrolle ausdrücklich verunmögliche. Die bisherige
Praxis sei heute nicht mehr rechtskonform. Selbst wenn der Gesetzgeber im Jahr
1980 den Erlass einer Verfügung habe ausschliessen beziehungsweise anders habe regeln
wollen, so sei dies heute nicht mehr haltbar. Der Wortlaut des Gesetzes
schliesse den Verfügungsweg nicht zwingend aus (Rekursbegründung Rz. 7j und 11).
Die im angefochtenen Entscheid zitierte Lehre sei mittlerweile 40 Jahre
alt. Die Bedeutung des Inventars der schützenswerten Bauten Basel-Stadt sei
zwischenzeitlich soweit geklärt, dass davon auszugehen sei, dass eine
Eintragung für die betroffene Eigentümerschaft Rechtsnachteile beziehungsweise
zumindest verwaltungsrechtliche Schwierigkeiten nach sich ziehe
(Rekursbegründung Rz. 7f, mit Hinweis auf Winzeler,
a.a.O., S. 169 ff.). Die Orientierung beziehungsweise Information an die
Rechtsunterworfenen im Bereich der Inventarisierung sei auch in der Lehre und
Rechtsprechung auf Kritik gestossen und aufgrund der neuesten Rechtsprechung
des Verwaltungsgerichts nicht weiter zu stützen. Die Nichtaufnahme eines
Objekts im Rahmen einer Inventarisierung sei eine Art (negativer) Vorentscheid
bezüglich Schutzwürdigkeit einer Baute im Sinn von § 5 DSchG. Aufgrund der
Ausführungen des Verwaltungsgerichts müsse davon ausgegangen werden, dass die
Schutzwürdigkeit einer Baute gemäss § 5 DSchG vorliege, wenn diese ins
Inventar aufgenommen worden sei (Rekursbegründung Rz. 12a, mit Hinweis auf Ruch, a.a.O., S. 127; VGE VD.2014.57 vom
2. Februar 2015 E. 5.2.2; Rekursbegründung Rz. 12b, mit Hinweis auf VGE VD.2016.216-218
vom 25. September 2017 E. 3.4). Die Eintragung eines Objekts in das Inventar
der schützenswerten Bauten Basel-Stadt habe diverse Rechtswirkungen zulasten
der Rekurrentin zur Folge. Die Aufnahme in das Inventar und der entsprechende
Vermerk im öffentlichen Geo-Informationssystem (Liegenschaft grün unterlegt)
bedeute einen Wertverlust und jede Schätzung werde dies berücksichtigen. Dies
sei insbesondere bei der periodischen Erneuerung oder der Erhöhung der Hypothek
relevant, da sich durch den Wertverlust der Belehnungsgrad erhöhe und sich die
Konditionen verschlechtern würden (Rekursbegründung Rz. 13a und b). Aus dem
Entscheid des Verwaltungsgerichts VD.2016.216-218 ergebe sich, dass ab dem
Zeitpunkt der Inventarisierung die Kantonale Denkmalpflege nicht nur bei
grösseren Umbauten und Abbruchvorhaben, sondern bei jeder baubewilligungspflichtigen
Baute miteinbezogen werde. Das gelte sogar beim Meldeverfahren gemäss § 27 BPV
in Verbindung mit § 7 der Ausführungsbestimmungen zur Bau- und Planungsverordnung
(ABPV, SG 730.115). In den letzten vier Jahren sei jedenfalls jedes
Bauverfahren der Rekurrentin auch durch die Kantonale Denkmalpflege neu geprüft
worden und die Zustimmung der Kantonalen Denkmalpflege immer Voraussetzung
gewesen für die Gutheissung beziehungsweise Ausgestaltung der Baubewilligung
(Rekursbegründung Rz. 13c). Selbst für die nach dem eidgenössischen
Raumplanungsgesetz (RPG, SR 700) und der eidgenössischen Raumplanungsverordnung
(RPV, SR 700.1) bewilligungsfreie Applikation von Solaranlagen sei nach der Inventarisierung
ein Meldeverfahren gemäss § 7 Abs. 1 lit. h ABPV nötig (Rekursbegründung Rz.
13e).

 

«Rein technisch» lägen zumindest feststellende oder gar
rechtsgestaltende Verfügungen vor. Die Inventarisierung der Liegenschaften der
Rekurrentin nach Denkmalschutzgesetz und Denkmalpflegeverordnung liessen sich
nicht als Verwaltungshandlungen ohne Verfügungscharakter beziehungsweise
Verfügungsmacht qualifizieren (Rekursbegründung Rz. 14). Die Eintragung basiere
auf einem amtsinternen Verfahren mit unterschriftlicher Genehmigung durch die Vorsteherin
oder den Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements und könne nicht als eine
Art interne Verwaltungsanweisung wie beispielsweise Realakt, Vollzugshandlung
oder Allgemeinverfügung behandelt werden. Durch die 91 (informativen) Schreiben
der Rekursgegnerin sei gegenüber der Rekurrentin eine hoheitliche und einseitige
Anordnung mit nachgewiesenen Rechtsfolgen erfolgt. Diese seien
individuell-konkret jeweils auf eine Liegenschaft bezogen und in einem
mehrstufigen amtlichen Prüfverfahren erfolgt. Das Denkmalschutzgesetz als
kantonales Spezialgesetz könne den Anspruch auf Rechtskontrolle nicht derogieren
(Rekursbegründung Rz. 6, 11, 14). Aufgrund der Eingriffstiefe und -dichte sei
hier die Verfügungsform zu wählen. Es bestehe keine gesetzliche Grundlage für
eine Ausnahme vom konkreten Verwaltungshandeln. Zudem sei das Vorgehen mit
einer «hundertprozentigen Inventarisierung [der Liegenschaften] der Rekurrentin»
nicht verhältnismässig und liege nicht im öffentlichen Interesse. Der Eingriff
sei jedenfalls nicht einseitig, ohne Anhörung, in einem geheimen, amtsinternen
Verfahren und ohne Rechtsmittelkontrolle zulässig (Rekursbegründung Rz. 15).
Die bestehende Praxis, wonach die Inventarisierung nicht verfügt werde, sei
falsch und verletze die Verfahrensgarantien gemäss Art. 9, 29, 29a und 30 der
Bundesverfassung (BV, SR 101) sowie Art. 6 Ziff. 1 und Art. 13 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101). Es liege zudem eine
raumplanungswirksame «Verfügungskaskade» vor, welche nach dem eidgenössischen
Raumplanungsgesetz ohnehin eine verstärkte Mitwirkung erfordere
(Rekursbegründung Rz. 16). 

 

Dementsprechend sei der Rekurs gutzuheissen und der
vorinstanzliche Entscheid aufzuheben, eventualiter zurückzuweisen. Jedenfalls sei
die Inventarisierung gemäss Rechtsbegehren Ziffer 3 in allen 91 Fällen
aufzuheben. Ohne entsprechende Grundlagen seien gemäss Rechtsbegehren Ziffer 4
die Folgen dieses «unverständlichen Verwaltungshandelns» rückgängig zu machen.
Eine Heilung dieser Fehler im vorliegenden Rekursverfahren sei nicht möglich.
Sollte wider Erwarten die Sache schon im vorliegenden Verfahren materiell
geprüft werden, so sei eine Nachfrist einzuräumen (Rekursbegründung Rz. 17).

 

2.3     Das Bau- und Verkehrsdepartement weist in
seiner Vernehmlassung vom 30. September 2022 im Wesentlichen darauf hin, dass
das Inventar der schützenswerten Bauten, welches von der Kantonalen
Denkmalpflege zu Informationszwecken erstellt werde, ein Instrument zur
Durchführung des Denkmalschutzgesetzes sei (Vernehmlassung Rz. 21). Im
angefochtenen Entscheid sei daher festgehalten worden, dass es sich bei der
Inventarisierung um keine Verfügung handle. Entgegen der Ansicht der
Rekurrentin sei das vom Gesetzgeber vorgesehene Verfahren nicht
verfassungswidrig. Die Eigentümerschaft, welche ein Informationsschreiben über
die Inventarisierung erhalte, könne umgehend das Verfahren auf Eintragung ins
Denkmalverzeichnis, d. h. das Verfahren zur Klärung der Frage der besonderen
Erhaltungswürdigkeit einleiten lassen (vgl. § 24a Abs. 3 DSchG). Werde in
diesem Rahmen keine Einigung mittels eines öffentlichen Schutzvertrags erzielt,
erlasse der Regierungsrat eine anfechtbare Verfügung betreffend die
Unterschutzstellung beziehungsweise die Nichtunterschutzstellung, die gerichtlich
überprüft werden könne. Weder das Informationsschreiben über die Eintragung im
Inventar noch die Eintragung im Inventar präjudizierten den Verfügungsentscheid
des Regierungsrats. Durch die Information im öffentlichen Inventar der schützenswerten
Bauten werde vielmehr sichergestellt, dass die Eigentümerschaft und Dritte über
die Denkmalwürdigkeit ihrer Liegenschaft im materiellen Sinn Bescheid wüssten.
Ob es sich um ein besonders erhaltenswürdiges Denkmal handle, sodass sich ein
Eintrag im Denkmalverzeichnis mit den entsprechenden Rechtswirkungen
rechtfertige, sei damit nicht geklärt (Vernehmlassung Rz. 7). Für gewisse
Liegenschaften habe die Rekurrentin mit der Kantonalen Denkmalpflege schon
Schutzverträge abgeschlossen und sich somit über die Schutzwürdigkeit sowie den
konkreten Schutzumfang der Liegenschaft geeinigt. Die Verhandlungen über die
Unterschutzstellung der übrigen Liegenschaften dauere noch an. Erst wenn diese
abgebrochen werden sollten, würde das «verfügungsweise» Unterschutzstellungsverfahren
eingeleitet, welches dann im Erlass einer anfechtbaren Verfügung münde
(Vernehmlassung Rz. 9). Da das Vorliegen einer anfechtbaren Verfügung
Eintretensvoraussetzung sei und es sich beim Informationsschreiben betreffend
die Inventarisierung nicht um eine Verfügung handle, sei insoweit zu Recht
nicht auf den Rekurs eingetreten worden (Vernehmlassung Rz. 9). Der Rekurrentin
sei zuzustimmen, dass ein formloses einseitiges Verfahren keine Rechtswirkung
haben könne. Die Inventarisierung erzeuge keinerlei Rechtswirkung. Der Eintrag
habe lediglich informativen Charakter. Erst im Unterschutzstellungsverfahren werde
unter Abwägung aller öffentlichen und privaten Interessen rechtsverbindlich
entschieden, ob eine Liegenschaft als Denkmal mit entsprechenden Rechtsfolgen im
Denkmalverzeichnis aufgenommen und somit formell als Denkmal qualifiziert
werden solle oder nicht (Vernehmlassung Rz. 10). 

 

Die Rekurrentin zeige nicht auf, inwiefern eine «Klärung» der
Bedeutung des Inventars der schützenswerten Bauten stattgefunden habe und in
welchen Punkten sie in Widerspruch zur vom Gesetzgeber vorgegebenen Handhabung
stehe. Die zuständigen kantonalen Behörden hielten sich seit Erlass der
Bestimmungen an den vorgegebenen Regelungsmechanismus. Auch die Praxis und
Rechtsprechung seien sich seit 40 Jahren darüber einig, dass dem Inventar
lediglich Informationswirkung zukomme (Vernehmlassung Rz. 11). Entgegen der
Auffassung der Rekurrentin könne in der Inventarisierung keine flächendeckende
Relativierung oder Aufweichung der Zonenplanung erblickt werden. Der kantonale
Gesetzgeber habe der Kantonalen Denkmalpflege den öffentlichen Auftrag erteilt,
Denkmäler zu schützen. Dieser Auftrag sei für alle Zonen zu erfüllen und
beschränkt sich nicht nur auf die Schutzzone. Das Bundesrecht sehe zudem
explizit vor, dass das kantonale Recht statt Schutzzonen andere geeignete
Massnahmen vorsehen könne, um bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten
sowie Natur- und Kulturdenkmäler zu schützen (vgl. Art. 17 RPG). Eine
Nichtzuweisung eines gewissen Perimeters zu einer Stadtbildschutzzone bedeute
somit nicht, dass keine denkmalschützerischen Massnahmen nach dem
Denkmalschutzgesetz vorgenommen werden könnten (Vernehmlassung Rz. 12). Das Vorbringen
der Rekurrentin, wonach es sich bei der Eintragung ins Inventar der
schützenswerten Bauten um einen vielschichtigen internen Prozess handle, treffe
auf das im Denkmalschutzgesetz und in der Denkmalpflegeverordnung konkret
geregelte Unterschutzstellungsverfahren zu. Dabei würden die Voraussetzungen
von § 5 Abs. 2 DSchG basierend auf einer äusseren Besichtigung, den allgemeinen
geschichtlichen Kenntnissen der konkreten Örtlichkeiten sowie der allgemein
zugänglichen Dokumentation zwar summarisch geprüft, eine vertiefte Auseinandersetzung
und gutachtliche Prüfung erfolge jedoch erst im Unterschutzstellungsverfahren.
Die Fachmeinung, inwiefern ein Denkmal im Sinn von § 5 Abs. 2 DSchG vorliege,
werde bei der Inventarisierung zwar auch vom Denkmalrat geprüft; aber alle über
die denkmalpflegerische Einschätzung hinausgehenden Aspekte würden erst im
Unterschutzstellungsbescheid geklärt. Der Gesetzgeber habe daher festgehalten,
dass das Inventar der schützenswerten Bauten lediglich zu Informationszwecken
geführt werde. Die Prüfung der besonderen Erhaltungswürdigkeit mit
entsprechenden Rechtswirkungen sei dem Unterschutzstellungsverfahren
vorbehalten (Vernehmlassung Rz. 14). 

 

Die Inventarisierung einer Liegenschaft zeitige keinerlei
Rechtwirkungen. Auch die Baubewilligungsbehörde habe sich an das Gesetz zu
halten. Die Kantonale Denkmalpflege werde als Fachstelle von der
Baubewilligungsbehörde bei allen potentiellen Schutzobjekten im Baugesuchverfahren
einbezogen, ohne dass eine Inventarisierung hierfür Voraussetzung wäre
(Vernehmlassung Rz. 13 und 15, mit Hinweis auf VGE VD.2016.216-218 vom 25.
September 2017). Es obliege dann der Kantonalen Denkmalpflege, die vom
Gesetzgeber vorgesehenen Schritte für eine Unterschutzstellung der Liegenschaft
einzuleiten, wenn sich die erwähnten Anzeichen verdichten würden. Die
Inventarisierung sei somit noch kein Vorentscheid, sondern lediglich eine
Information einer Fachbehörde (Vernehmlassung Rz. 15). Soweit die Rekurrentin
behaupte, eine Inventarisierung bedeute stets ein Wertverlust, sei dieses Vorbringen
irrelevant. Der Wert ergebe sich nicht aufgrund des Inventareintrages, sondern aus
der Baute beziehungsweise deren architektonischen Wert. Handle es sich um ein
Denkmal im Sinn des materiellen Denkmalbegriffs von § 5 DSchG, seien die
Vorgaben des Gesetzgebers einzuhalten. Die von der Rekurrentin erwähnten
Vorschriften würden das Bauverfahren ganz generell regeln. Einzig § 7 Abs. 1
lit. h ABPV nenne die inventarisierten Objekte explizit zusammen mit
Solaranlagen auf Dächern von Bauten in der Nummernzone, der Zone für Nutzungen
im öffentlichen Interesse und der Schonzone. Gemäss dieser Bestimmung werde
aber explizit geklärt, dass entsprechend Art. 18a Abs. 1 RPG nur das
Meldeverfahren einzuhalten und eben gerade kein Baubewilligungsverfahren nötig
sei (Vernehmlassung Rz.16). Für die Behauptung der Rekurrentin, wonach aufgrund
der Inventarisierung Bauvorhaben von der Zustimmung der Kantonalen
Denkmalpflege abhängig gemacht worden seien, fehle jegliche Substantiierung und
jeglicher Nachweis. Die von der Rekurrentin erwähnte E-Mail aus dem Jahr 2001
sei vorliegend irrelevant, da die betroffenen Liegenschaften zu diesem
Zeitpunkt noch gar nicht im Inventar der schützenswerten Bauten aufgenommen
worden seien (Vernehmlassung Rz. 17). 

 

2.4     Die Rekurrentin wendet in ihrer Replik dagegen
ein, dass die Kantonale Denkmalpflege jeweils quartierweise eine Vielzahl von
Objekten nach § 5 Abs. 2 DSchG in das Inventar der schützenwerten Bauten aufnehme.
Das Bau- und Verkehrsdepartement anerkenne, dass die Aufnahme in das Inventar
auf einer äusseren Besichtigung sowie den allgemeinen geschichtlichen
Kenntnissen der konkreten Örtlichkeit beruhe sowie aufgrund der allgemein
zugänglichen Dokumentation geprüft werde. Dies geschehe ohne Mitwirkung der
Betroffenen. Bei einem solchen mehrstufigen Verfahren könne nicht mehr von
einem Realakt gesprochen werden (Replik Rz. 4). Dieses einseitige Handeln sei
auch von verschiedenen anderen Parteien wie Pensionskassen und der Einwohnergemeinde
der Stadt Basel nicht mehr anerkannt worden, weshalb für 40 andere Objekte ebenfalls
Rekurs beim Bau- und Verkehrsdepartement angemeldet worden sei (Replik Rz. 5). Die
Kantonale Denkmalpflege habe ihre Praxis der Inventarisierung inzwischen auch
abgeändert. Bei den vorgenannten Parallelverfahren seien die von den Rekursen
betroffenen Liegenschaften auf map.bs noch nicht als Inventarobjekte aufgeführt
(Replik Rz. 6). Zudem sei in den Informationsschreiben zu den Inventarobjekten
neu von einem «Dialogprozess» die Rede und es werde auf «gemeinsame Quartier-Rundgänge»
sowie einen neu geschaffenen «Beirat aus Fachpersonen und
Interessensvertretern» hingewiesen. Ein solcher Dialogprozess, der
grundsätzlich auch von der Rekurrentin erwünscht gewesen wäre, ersetze jedoch
keinesfalls ein rechtsstaatliches Handeln und eine Rechtskontrolle (Replik Rz.
7). Das Bau- und Verkehrsdepartement anerkenne, dass nach dem
«Informationsschreiben» für die betroffene Eigentümerschaft eine (neue)
Verfahrensmöglichkeit eröffnet werde und ein Interesse daran bestehe, diese
Frage endgültig klären zu lassen. Aus § 24 Abs. 3 DSchG gehe hervor, dass ein
Rechtsschutzinteresse anerkannt werde beziehungsweise die Aufnahme in das
Inventar eine weitere Rechtsfolge habe. Dies zeige, dass «das flächendeckende
Informationsschreiben» bei der Inventarisierung nicht reiche (Replik Rz. 8). Eine
Inventaraufnahme habe auch eine Wertminderung zufolge. Dies könne mit einem
entsprechenden Gutachten nachgewiesen werden (Replik Rz. 9). Das Vorbringen des
Bau- und Verkehrsdepartements in der Rekursantwort, wonach Bauvorhaben bei Inventarobjekten
nicht von der Zustimmung der Kantonalen Denkmalpflege abhängen würden, werde
zurückgewiesen. Es bestehe nachweislich eine Praxis des Bau- und Gastgewerbeinspektorats,
bei Inventarobjekten die Kantonale Denkmalpflege in den Bewilligungsprozess
einzubeziehen. Wenn diese mit baulichen Massnahmen nicht einverstanden sei,
folge zumindest eine negative Empfehlung und das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat weise das Baugesuch ab. Das in § 7 Abs. 1 lit. a
ABPV erwähnte Meldeverfahren mache nur Sinn, wenn die Denkmalpflege bei
Inventarobjekten über das Bundesrecht hinaus ein Prüfungs- und auch
Ablehnungsrecht habe. Der Regierungsrat habe in einer Interpellationsbeantwortung
anerkannt, dass die kantonale Regelung in der ABPV nicht mehr bundesrechtskonform
sei. Aufgrund der Inventarisierung sei die Rekurrentin gezwungen gewesen, sich
auf Schutzverträge einzulassen (Replik Rz. 10). Dass bei einer
Inventarisierung ein sofortiges Unterschutzstellungsverfahren verlangt werden
könne, spreche nicht gegen den Verfügungscharakter der Inventarisierung,
sondern vielmehr dafür. Das Denkmalschutzgesetz sei verfassungskonform
auszulegen (Replik Rz. 11).

 

2.5     In seiner Duplik befand das Bau- und
Verkehrsdepartement, das von der Rekurrentin angesprochene detaillierte
amtsinterne Verfahren treffe nur auf das im Denkmalschutzgesetz und in der
Denkmalpflegeverordnung konkret geregelte formelle
Unterschutzstellungsverfahren zu. Die Eintragung im Inventar erfolge nur zu
Informationszwecken, wie dies auch vom Gesetzgeber vorgesehen worden sei
(Duplik Rz. 3). Die Sistierung der Rekurse «eine[r] Vielzahl von betroffenen
Grundeigentümerschaften», sei auf Antrag der jeweiligen Rekurrierenden erfolgt.
Diesen Eigentümerinnen und Eigentümer von Liegenschaften, welche ins Inventar
aufgenommen worden seien, stehe jedoch jederzeit die Möglichkeit offen, mittels
Gesuch unverzüglich das Verfahren auf Eintragung ins Denkmal Verzeichnis
einzuleiten, um damit den Grad der Schutzwürdigkeit ihre Liegenschaft
abschliessend klären zu lassen (Duplik Rz. 4). Die Änderungen der
Informationsschreiben der Kantonalen Denkmalpflege sei für die Qualifikation
des Inventars aus rechtlicher Sicht nicht relevant (Duplik Rz. 6). Das in § 24 Abs.
3 DSchG genannte Verfahren diene dazu, die Frage der besonderen
Erhaltungswürdigkeit eines Denkmals zu klären und könne auch dazu führen, dass
diese verneint werde. Der Entscheid des Regierungsrats über die
Unterschutzstellung einer Liegenschaft beziehungsweise deren Eintragung ins Denkmalverzeichnis
sei sodann gemäss den Vorschriften des Organisationsgesetzes anfechtbar (Duplik
Rz. 17).

 

3.       

3.1     Im vorliegenden Rekursverfahrens ist strittig,
ob der Aufnahme der Liegenschaften der Rekurrentin in das Inventar der
schützenswerten Bauten Basel-Stadt beziehungsweise dem entsprechenden
Informationsschreiben Verfügungscharakter zukommt. Ist dies nicht der Fall,
wäre in einem nächsten Schritt zu prüfen, ob Anspruch auf Erlass einer anfechtbaren
Verfügung besteht. Nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheids ist
demgegenüber, ob die Aufnahme der Liegenschaften der Rekurrentin in das
Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt materiell gerechtfertigt ist
oder nicht. Diese Frage kann daher auch nicht in vorliegenden
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren geprüft werden.

 

3.2     Das Rechtsmittelsystem gemäss dem
Organisationsgesetz geht vom Anfechtungsobjekt einer Verfügung aus (Schwank, Das verwaltungsinterne
Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des
Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 442).
Das Verwaltungsgericht folgt beim Verfügungsbegriff praxisgemäss der Definition
des Bundesgerichts zu Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021; VD.2016.228 vom 19. Juli 2017 E. 1.2.4).
Die Verfügung stellt einen individuellen, auf öffentliches Recht gestützten und
an den Einzelnen gerichteten Hoheitsakt dar, der eine verwaltungsrechtliche
Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und
erzwingbarer Weise regelt (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, Rz. 849; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in:
Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons
Basel-Stadt, a.a.O., S. 477, 481).

 

3.3     Nach der Begriffsdefinition von § 5 Abs. 1
DSchG sind Denkmäler Einzelwerke, Ensembles und deren Reste, die wegen ihres
kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen Wertes
erhaltenswürdig sind. Der Gesetzgeber zählt in Abs. 2 exemplifikativ Objekte
auf, welche als Denkmäler in Betracht kommen. Ob tatsächlich ein Denkmal
vorliegt, entscheidet sich aber nach ausserrechtlichen Kriterien wie der
kulturellen, geschichtlichen oder städtebaulichen Relevanz des Objektes. Auch
ohne formell verfügte Schutzmassnahmen gelten aber alle Werke und Ensembles,
die erhaltenswürdig sind, als Denkmäler im Sinne des Gesetzes. Die Basler
Regelung folgt also einem materiellen Denkmalbegriff (VGE vom 31. Juli 2008 in
Sachen Stiftung K. E. 4.4; VGE vom 31. Mai 1985 i.S. W.W. & Kons., in: BJM
1986/46 E. 2b; Gyr, Materielle
Enteignung durch Eigentumsbeschränkungen, die dem Denkmal-, Altstadt- oder
Heimatschutz dienen?, in: BJM 1994 S. 1, 8 f.; Winzeler,
a.a.O., S. 169, 170). 

 

3.4     

3.4.1   Für beide Gruppen von Denkmälern – für die
formell geschützten und die formell (noch) nicht geschützten – gilt der
Grundsatz, dass sie zu erhalten sind. In Bezug auf nicht formell geschützte
Denkmäler fehlt es der zuständigen Behörde jedoch an Möglichkeiten, die
betroffenen Eigentümerschaften zum Erhalt des Denkmals zu verpflichten (Gyr, a.a.O., S. 1, 8 f.; Ruch, a.a.O., S. 113, 126). Dem Bericht
der Grossratskommission, welche den materiellen Denkmalbegriff eingeführt hat,
kann dazu Folgendes entnommen werden: «Damit [mit dem Grundsatz, dass Denkmäler
zu erhalten sind] wird jedoch keine durchsetzbare Rechtspflicht begründet. Es
handelt sich vielmehr um einen Appell an private und öffentliche Eigentümer
eines Denkmals, das Denkmal zu schützen und zu erhalten. Der Eigentümer kann
zur Erhaltung des Denkmals erst verpflichtet werden, wenn es im Denkmalverzeichnis
eingetragen ist (oder wenn seine Liegenschaft in der Schutzzone liegt).»
(Bericht der Grossratskommission zum Ratschlag und Entwurf Nr. 7150 zu einem
Gesetz über den Denkmalschutz vom 18. Januar 1980).

 

Im Bericht der Grossratskommission wurde daher die Einführung
einer Bestimmung (§ 5 Abs. 3 E DSchG) vorgeschlagen, wonach das für die
Denkmalpflege zuständige Amt eine «Liste der ihm bekannten Denkmäler» erstellen
soll. Gemäss diesem Bestimmungsvorschlag war die Liste öffentlich aufzulegen
und laufend nachzuführen. Jede Änderung sollte dem Eigentümer durch das zuständige
Departement mitgeteilt werden. Diese Bestimmung wurde in der Folge aber nicht
in das am 20. März 1980 in Kraft getretene Denkmalschutzgesetz aufgenommen. Das
1980 in Kraft getretene Denkmalschutzgesetz schrieb jedoch vor, dass Denkmäler
zu erhalten, ihre kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und
städtebaulichen Werte zu erforschen und, wenn möglich, in ihrem gewachsenen
Zusammenhang zu sichern sind (§ 6 Abs. 1 DSchG). In der damaligen Verordnung
betreffend die Denkmalpflege vom 9. Dezember 2008 (nachfolgend: aDPV) wurde in
dem Sinne vorgesehen, dass die Denkmalpflege zur Inventarisation und
Erforschung der Denkmäler zuständig sei (§ 4 Abs. 1 Ziff. 1 aDPV) und ein Inventar
über alle ihr bekannten Denkmäler, welche die Voraussetzungen des § 5 des
Gesetzes erfüllten, jedoch nicht im Denkmalverzeichnis eingetragen seien,
erstelle und revidiere (§ 4 Abs. 1 Ziff. 6 aDPV). Gemäss § 12 Abs. 1 aDPV kam
diesem Inventar «keine Rechtswirkung zu» und es diente «lediglich der
Information». Das Inventar war der Vorsteherin oder dem Vorsteher des Bau- und Verkehrsdepartements
zur Genehmigung vorzulegen und periodisch zu revidieren und bei der Denkmalpflege
und beim Bauinspektorat öffentlich aufzulegen. Die Aufnahme eines Objektes in das
Inventar und jede Änderung war nach Genehmigung durch das Bau- und
Verkehrsdepartement der Eigentümerschaft durch die Denkmalpflege mitzuteilen (§
12 Abs. 2 aDPV). Gemäss Abs. 3 derselben Bestimmung förderte die Denkmalpflege die
Erhaltung der ins Inventar aufgenommenen Objekte durch Beratung der Eigentümer-
und Bauherrschaft. Begehren für bewilligungspflichtige bauliche Änderungen mussten
der Denkmalpflege zur Stellungnahme unterbreitet werden (§ 12 Abs. 3 aDPV) und
auf Gesuch der Eigentümerin oder des Eigentümers hatte der Denkmalrat
unverzüglich das Verfahren auf Eintragung in das Denkmalverzeichnis einzuleiten
(§ 12 Abs. 4 aDPV). 

 

3.4.2   Mit der Revision des Denkmalschutzgesetzes vom
14. November 2012 (wirksam seit 1. Januar 2013) wurde eine gesetzliche
Grundlage und Regelung für das Inventar geschaffen. Gemäss § 24a Abs. 1
DSchG erstellt das für die Denkmalpflege zuständige Amt «zu
Informationszwecken» ein Inventar der Denkmäler, welche die Voraussetzungen
gemäss § 5 Abs. 2 Ziff. 1-6 erfüllen, jedoch nicht im Denkmalverzeichnis
eingetragen sind. Die betroffenen Eigentümerschaften sind über die Aufnahme ins
Inventar und jede Änderung zu informieren (§ 24a Abs. 2 DSchG) und auf Gesuch
der Eigentümerschaft wird unverzüglich ein Verfahren auf Eintragung ins
Denkmalverzeichnis eingeleitet (§ 24a Abs. 3 DSchG). Die heute geltende
Denkmalpflegeverordnung vom 20. Dezember 2016 sieht dabei vor, dass die
Kantonale Denkmalpflege im Einvernehmen mit dem Denkmalrat das Inventar gemäss
§ 24a des Denkmalschutzgesetzes erstellt und periodisch revidiert (§ 24
Abs. 1 DPV), wobei die Eintragungen der Vorsteherin oder dem Vorsteher des Bau-
und Verkehrsdepartements zur Genehmigung vorgelegt werden (§ 24 Abs. 2 DPV).
Unter dem Titel «Erhalt der Inventarobjekte» wird dabei festgehalten, dass das
Bau- und Gastgewerbeinspektorat bzw. die Allmendverwaltung die Kantonale
Denkmalpflege über Gesuche informiert, welche Inventarobjekte betreffen (§ 25
Abs. 1 DPV) und die Kantonale Denkmalpflege die Erhaltung der Inventarobjekte
durch Beratung der Eigentümerschaften fördert (§ 25 Abs. 2 DPV).

 

3.4.3   Aus der der hiervor dargelegten
Gesetzgebungshistorie ergibt sich, dass sich mit der Revision des
Denkmalschutzgesetzes im Jahr 2012 die rechtliche Bedeutung der Inventarführung
beziehungsweise der Aufnahme der «nur materiellen» Denkmäler in das Inventar
nicht geändert hat. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin sind daher auch
die in der älteren Lehre vertretenen Auffassungen (vgl. Schott, Bildung und Kultur, in: Buser [Hrsg.], Neues
Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, a.a.O., S.
1033 ff.; Ruch, a.a.O., S.
113 ff., Winzeler, a.a.O.,
S. 169 ff.) weiterhin zu berücksichtigen. 

 

3.5     Im Ratschlag vom 6. März 2012 zur Revision des
Denkmalschutzgesetzes und des Bau- und Planungsgesetzes erklärte der Regierungsrat,
dass die Aufnahme einer Baute in das Inventar eine «Vorstufe des
Denkmalverzeichnisses» darstelle (ebenso Ruch,
a.a.O, S. 113, 127) und dass die Aufnahme in das Inventar lediglich, aber
immerhin, bedeute, dass eine erste Bewertung zum Ergebnis geführt habe, dass es
sich bei einem Objekt um ein schützenswertes Objekt handeln könne und dass
somit eine «Vermutung eines Denkmalwerts» zu bejahen sei (Ratschlag Nr. 11.1041.01
vom 6. März 2012 zur Revision des Denkmalschutzgesetzes und des Bau- und
Planungsgesetzes, S. 17; vgl. dazu auch VGE VD.2014.151 vom 2. Februar 2015 E.
2.2.2, wonach es für den Denkmalcharakter im Sinn von § 5 DSchG spreche,
dass das Gebäude sich im Inventar befinde). Die Bestimmungen über das Inventar der
schützenswerten Bauten befinden sich entsprechend anders als jene des formellen
Schutzverfahrens (Schutz- und Schonzone; vgl. §13 DSchG) und der Eintragung in
das Denkmalverzeichnis (§§ 14 ff. DSchG) nicht in Kapitel III bei den «spezielle[n]
Schutzarten» des Denkmalschutzgesetzes, sondern in Kapitel IV bei der «Durchführung
des Gesetzes». 

 

Mit der Aufnahme eines Objekts in das Inventar der
schützenswerten Bauten wird kein formeller Schutzentscheid präjudiziert. So
stützte das Verwaltungsgericht im Entscheid vom 11. Juni 2008 den Beschluss des
Regierungsrats, die dort betroffenen inventarisierten Gebäude nicht in das
Denkmalverzeichnis aufzunehmen (AGE 659 und 660/2007 vom 11. Juni 2008 E. 7). Hingegen
spricht die Nichtaufnahme einer Baute in einem bereits von der Denkmalpflege
inventarisierten Gebiet grundsätzlich gegen dessen Qualifizierung als Denkmal
im Sinne von § 5 DSchG. Im Entscheid VGE VD.2016.216/217/218 vom 25. September
2017 in Erwägung 3.4 erwog das Verwaltungsgericht, dass die Schutzwürdigkeit
einer Baute gemäss § 5 f. DSchG auch dann geprüft werden müsse, wenn
sie weder ins Denkmalverzeichnis aufgenommen noch in eine Schutz- oder
Schonzone eingewiesen worden sei. Wo aber bereits eine Inventarisierung der
Denkmäler stattgefunden habe und eine Liegenschaft nicht ins Inventar gemäss §
24a DSchG und den §§ 24-27 DPV aufgenommen worden sei, müssten besondere Gründe
vorliegen, die im Einzelfall zur Bejahung materieller Denkmalqualität im Sinn
von § 5 Abs. 1 DSchG führen könnten. Solch besondere Umstände erachtete das
Verwaltungsgericht im Entscheid VGE VD.2020.243 vom 24. November 2021 als
gegeben. Darin führte das Gericht zunächst aus, es sei nicht zu verkennen, dass
die betroffene Eigentümerschaft nach der ihr gegenüber erfolgten Mitteilung,
dass das Gebäude aus Sicht des Denkmalrats nicht in das Denkmalverzeichnis
aufgenommen werden solle und dass es infolgedessen aus dem Inventar der
schützenswerten Bauten entlassen worden sei, in guten Treuen habe davon
ausgehen dürfen, dass eine Unterschutzstellung der Liegenschaft eher
unwahrscheinlich sei (VGE VD.2020.243 vom 24. November 2021 E. 6.3). Das
Verwaltungsgericht schützte aber dennoch, dass der Regierungsrat aufgrund einer
späteren anderslautenden Einschätzung des Denkmalrats eine Eintragung des
Gebäudes in das Denkmalverzeichnis verfügte. 

 

Inventare benennen somit jene Objekte, deren Schutz «erwogen
wird» (Huser, Denkmalschutzrecht:
Grundlagen und aktuelle Entwicklungen, in: AJP 2022 S. 131, 140). Daraus folgt,
dass die Aufnahme in das Inventar der schützenswerten Bauten lediglich den
Denkmalcharakter eines Objekts vermuten lässt und die Eintragung keineswegs
präjudizierend ist für einen späteren formellen Schutzentscheid (so auch im
Kanton St. Gallen, vgl. Bereuter,
in Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.],
Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St. Gallen, Basel 2020
Art. 118 N 6). Demgegenüber stellt die Aufnahme eines Objekts in das von
der Denkmalpflege geführte Inventar aber auch keine zwingende Voraussetzung für
einen späteren Entscheid über einen formellen Schutz – die Einweisung in die
Schutz- oder Schonzone oder die Eintragung in das Denkmalverzeichnis – dar. Inventare
erfassen erfahrungsgemäss die möglichen Schutzobjekte nicht immer umfassend,
weshalb es auch nachträglich und unabhängig vom Inventareintrag möglich sein
muss, den Schutz abzuklären (Huser,
a.a.O., 131, 140 f., mit Hinweis auf BGer 1C_92/2021 vom 7. Juni 2021 und Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 6. Auflage, Wädenswil 2019, Bd. 1, S. 264 f.). 

 

3.6     Was die Rekurrentin dagegen einwendet, ist
nicht geeignet, diese Einschätzung zu widerlegen.

 

3.6.1   Das Bau- und Verkehrsdepartement weist
zutreffend darauf hin, dass ab dem Zeitpunkt der Aufnahme einer Baute in das
Inventar der schützenswerten Bauten das Bau- und Gastgewerbeinspektorat beziehungsweise
die Allmendverwaltung von Gesetzes wegen die Kantonale Denkmalpflege über
Gesuche zu informieren hat, welche Inventarobjekte betreffen (§ 25 Abs. 1 DPV;
Vernehmlassung Rz. 13 und 15). Die vom Regierungsrat im Ratschlag zur Revision
des Denkmalschutzgesetzes vorgeschlagene Verpflichtung der Eigentümerschaft «beabsichtigte
bauliche Veränderungen rechtzeitig dem zuständigen Amt» zu melden, wurde vom
Grossen Rat aber im Einklang mit dem entsprechenden Antrag der Bau- und
Raumplanungskommission abgewiesen (Bericht der Bau- und Raumplanungskommission
zum Ratschlag 11.1041.01 betreffend Revision des Denkmalschutzgesetzes und des
Bau- und Planungsgesetzes, S. 5). Die Bau- und Raumplanungskommission
führte in ihrem Bericht dazu aus, dass die vom Regierungsrat beabsichtigte
Gewährleistung, dass Meldungen über bauliche Massnahmen bei inventarisierten
Objekten auch ausserhalb der Schutz- und Schonzone an die Denkmalpflege
gelangen sollten, auch auf Verordnungsstufe umgesetzt werden könnten. Dies
wurde in § 25 Abs. 1 DPV umgesetzt. Der Regierungsrat begründete diese interne
Meldepflicht damit, dass das zuständige Departement gemäss § 24 DSchG zum
Schutz von nicht eingetragenen Denkmälern die notwendigen vorsorglichen Massnahmen
ergreifen könne (Ratschlag Nr. 11.1041.01 vom 6. März 2012, a.a.O., S.
17). Die baurechtliche Bewilligungs- und Meldepflicht werde dadurch nicht
erweitert. Die Information bezwecke lediglich, dass die Denkmalpflege über
Veränderungen an materiellen Denkmälern informiert sei und – wie vom
Denkmalschutzgesetz bereits heute vorgesehen – allfällige notwendige vorsorgliche
Verfügungen treffen könne (Ratschlag Nr. 11.1041.01 vom 6. März 2012,
a.a.O., S. 18). Solche vorsorglichen Massnahmen kann das zuständige Departement
gestützt auf § 24 DSchG «zum Schutze eines gefährdeten Denkmals» auch dann
ergreifen, wenn dieses nicht im Inventar eingetragen ist (vgl. VGE VD.2014.151 vom
2. Februar 2015 E. 2.2). Vorausgesetzt ist einzig, dass der Baute die Eignung
als Denkmal im Sinne von § 5 DSchG zukommt (VGE 618/2007 vom 12. Juni 2007
E. 2.3.3).

 

3.6.2   Die interne Meldung von bewilligungs- und/oder
meldepflichtigen Bauvorhaben an inventarisierten Objekten führe nach Auffassung
der Rekurrentin dazu, dass solche Gesuche nur bei Zustimmung der Denkmalpflege
bewilligt würden. Gemäss § 25 Abs. 1 der seit dem 20. Dezember 2016
geltenden Fassung der Denkmalpflegeverordnung informiert das Bau- und Gastgewerbeinspektorat
beziehungsweise die Allmendverwaltung die Kantonale Denkmalpflege über Gesuche,
welche Inventarobjekte betreffen. Gemäss Abs. 2 der Bestimmung fördert die Kantonale
Denkmalpflege die Erhaltung der Inventarobjekte durch Beratung der
Eigentümerschaften. Diese Pflicht zur internen Information der Kantonalen Denkmalpflege
durch die Baubewilligungsbehörde und die dazu vorgesehene Förderung der
Erhaltung der Inventarobjekte durch «Beratung der Eigentümerschaft» unterscheidet
sich klar von der im Denkmalschutzgesetz geregelten vorgängigen Pflicht der
Bauherrschaft, bei (im Denkmalverzeichnis) eingetragenen Denkmälern dem
zuständigen Amt vorgängig Kenntnis geben zu müssen. So ist gemäss § 18 Abs.
2 DSchG bei (im Denkmalverzeichnis) eingetragenen Denkmälern bei Veränderungen,
welche keiner Baubewilligung bedürfen, aber für den Wert und das Aussehen des
Denkmals wesentlich sind, eine Bewilligung des zuständigen Amts erforderlich.
Bei baubewilligungsbedürftigen Veränderungen ist eine Stellungnahme des
zuständigen Amts einzuholen, dessen Anordnungen für das Bau- und
Gastgewerbeinspektorat verbindlich sind (§ 18 Abs. 3 DSchG). Dasselbe gilt nach
§ 19 Abs. 2 DSchG bei Baugesuchen, welche Liegenschaften in der Umgebung
von eingetragenen Denkmälern betreffen. Der von der Rekurrentin in diesem
Zusammenhang erwähnte Entscheid des Verwaltungsgerichts VGE VD.2014.57 vom 2.
Februar 2015 bezieht sich noch auf die Formulierung der Denkmalpflegeverordnung
in der Fassung vom 1. Juni 2010 (d.h. vor der Revision des
Denkmalschutzgesetzes aus dem Jahr 2012). Im damals geltenden § 12 Abs. 3 der Denkmalpflegeverordnung
war unter dem Titel «Inventar, nicht eingetragene Denkmäler» vorgeschrieben,
dass das Bauinspektorat Begehren für bewilligungspflichtige bauliche Änderungen
der Kantonalen Denkmalpflege zur Stellungnahme unterbreitet. Eine solche
Verpflichtung zur Einholung einer Stellungnahme der Kantonalen Denkmalpflege
bei nicht im Denkmalverzeichnis, aber im Inventar eingetragenen Bauten, wurde
in das revidierte Denkmalschutzgesetz und auch in die revidierte Bestimmung zum
Inventar in der Denkmalpflegeverordnung vom 20. Dezember 2016 (§ 24 DPV) nicht
aufgenommen. 

 

Aus der gesetzlichen Regelung zur Verbindlichkeit des Entscheids
beziehungsweise der Stellungnahme der kantonalen Denkmalpflege bei (im
Denkmalverzeichnis) eingetragenen Denkmälern und dem entsprechenden
Umgebungsschutz sowie aus der revidierten Fassung der Denkmalpflegeverordnung ergibt
sich, dass bei lediglich im Inventar, aber nicht im Denkmalverzeichnis
aufgeführten Bauten nicht von einer gleichermassen verbindlichen Stellungnahme
der kantonalen Denkmalpflege auszugehen ist. In diesem Sinn schreibt auch die
Bau- und Planungsverordnung in § 13 Abs. 1 und 2 vor, dass die nach der
Gesetzgebung über den Denkmalschutz zuständigen Behörden die Zulässigkeit von
Veränderungen und die Gestaltung von eingetragenen Denkmälern sowie von Bauten
und Anlagen in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone nach den Vorschriften über
den Denkmalschutz und den Zonenvorschriften und die Gestaltung von Bauten,
Anlagen, Reklamen, Aufschriften und Bemalungen im näheren Sichtbereich von eingetragenen
Denkmälern beurteilen. Auch aus § 17 und 18 DSchG sowie aus § 13 Abs. 1 und 2 BPV
folgt, dass nur in diesem Bereich von einem verbindlichen Entscheid der für den
Denkmalschutz zuständigen Behörde im Sinn von § 17 BPV auszugehen ist.

 

Die im Inventar der schützenwerten Bauten aufgenommenen
Objekte sind als vermutete Denkmäler zu behandeln (vgl. oben E. 3.5; Huser, a.a.O., S. 131 ff., 140). Die
Aufgabe der Denkmalpflege bei Objekten, die sich nicht im
Denkmalschutzverzeichnis und auch nicht in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone
befinden, aber im Inventar aufgeführt sind, ist damit beschränkt auf die
«Erhaltung der Inventarobjekte durch Beratung der Eigentümerschaften» beziehungsweise
die mögliche Beantragung von aus Sicht der Denkmalpflege erforderlichen vorsorglichen
Massnahmen gemäss § 24 DSchG. Auch wenn die Kantonale Denkmalpflege im
Baubewilligungsverfahren bei im Inventar der schützenwerten Bauten
eingetragenen Objekten zur Stellungnahme eingeladen wird und sich zum Baugesuch
äussert, kann sie bei bloss inventarisierten Objekten nicht unter Berufung auf
einen sich aus dem Denkmalschutzgesetz ableitenden Schutzstatus die Abweisung
eines Baugesuches verlangen. Sollte die Denkmalpflege in einem solchen Fall zum
Ergebnis kommen, dass ein schutzwürdiges Denkmal durch den Eingriff gefährdet
wird, kann sie lediglich, aber immerhin, beim zuständigen Departement den
Erlass der notwendigen vorsorglichen Massnahmen beantragen (§ 24 DSchG). Dies
gilt aber, wie bereits ausgeführt (vgl. oben E. 3.6.1) auch bei nicht
inventarisierten Objekten, welche materiell als Denkmal zu qualifizieren sind. 

 

3.7     

3.7.1   Aus den gesetzlichen Bestimmungen, den
entsprechenden Materialien der in der Lehre vertretenen Auffassung sowie aus
den vorgenannten gesetzlichen Bestimmungen ist somit abzuleiten, dass die
Aufnahme eines Objekts in das von der Denkmalpflege erstellte Inventar der
schützenswerten Bauten zu keiner Änderung des Schutzstatus des Objekts führt.
Die Inventaraufnahme hat keine direkt durchsetzbaren beziehungsweise
rechtsverbindlichen Einschränkungen bei der Zulässigkeit von Änderungen oder
einem Abbruch zur Folge. Sie unterscheidet sich damit deutlich vom
«flächenmässig angeordnete[n] formelle[n] Denkmalschutz» bei der Einweisung
einer Parzelle in die Stadt- und Dorfbildschutzzone (Winzeler, a.a.O., S. 169, 181, VGE VD.2022.83 vom 22.
November 2022 E. 3.1) oder der Eintragung ins Denkmalverzeichnis nach § 14 DSchG. 

 

Die
Rechtsfolgen der Aufnahme eines Objekts in das Inventar der schützenwerten
Bauten Basel-Stadt entspricht weitgehend derjenigen einer Aufnahme in das
Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte gemäss § 203 Abs. 2
des züricherischen Planungs- und Baugesetzes (PBG/ZH). Gemäss ständiger
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich ist die Aufnahme
eines Schutzobjekts in ein Inventar gemäss § 203 Abs. 2 PBG/ZG eine blosse
Verwaltungshandlung ohne Verfügungscharakter. Als solche kann sie nicht mit
Rekurs oder Beschwerde angefochten werden (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts
Zürich VB.2022.00065 vom 10. November 2022 E. 4.2, VB.2011.00759 vom 11. Juli
2012 E. 2.3, VB.2009.00424 vom 10. Februar 2010 E. 2.2 Abs. 3). Die
Baurekurskommission Zürich hat in diesem Sinn im Entscheid BRGE II Nr.
0004/2020 vom 21. Januar 2020 festgehalten, dass die Inventaraufnahme keinen
anfechtbaren Verwaltungsakt darstelle. Es handle sich nicht um eine
Schutzmassnahme und zwar auch keine provisorische. Bei akuter Gefährdung müsse
ein vorsorglicher Schutz eigens angeordnet werden (BRGE II Nr. 0004/2020
vom 21. Januar 2020 E 3, mit Verweis auf Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,
Zürcher Planungs- und Baurecht, a.a.O., S. 277 ff.; Schärli, Aktuelles vom Baurekursgericht Zürich, die Aufnahme
eines Gebäudes in ein Inventar stellt noch keine Schutzmassnahme dar,
Newsletter vom 19. Februar 2020; vgl. auch  Koletsis, Baudenkmal – Voraussetzungen der
Unterschutzstellung, unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage im Kanton
Zürich, Zürich 2022, S. 7; Karlen, Die
Überhöhung des Ortsbildschutzes durch den Bund, ZBl 124/2023 S. 115 ff.,
118). Im Entscheid 1C_92/2021 vom 7. Juni 2021 in Erwägung 5.2 (kommentiert von
Thurnherr, in: ZBl 123/2022 S. 430,
441) äusserte sich das Bundesgericht zur Rechtslage im Kanton Zürich. Es erwog,
dass Inventare der kunst- sowie kulturhistorischen Schutzobjekte in erster
Linie als Arbeitsinstrument der Gemeinden und des Kantons geschaffen worden
seien (Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich BRGE II Nr.
0004/2020 vom 21. Januar 2020 E. 3). Sie sollten gemäss der kantonalen Praxis
eine Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden Schutzobjekte ermöglichen. In
diese Inventare aufgenommen werden sollten gemäss dieser Praxis dementsprechend
nicht nur Objekte, die mit Sicherheit formell geschützt würden (Urteil des VGer
ZH VB.2010.00032 vom 9. Februar 2011 E. 5.3). Zur Aufnahme eines Objekts in
diese Inventare genüge danach vielmehr die Möglichkeit, dass es sich bei
genauer Untersuchung als Denkmal erweisen könnte (Entscheid des
Baurekursgerichts des Kantons Zürich BRGE II Nr. 0004/2020 vom 21. Januar 2020
E. 3). Diese Praxis erscheine als bundesrechtskonform. Dies gelte umso mehr,
als es sich bei der Inventarisierung (noch) nicht um eine Schutzmassnahme
handle.

 

Die Regelung in § 24a DSchG und in § 24-27 DPV des
Kantons Basel-Stadt, wonach das für die Denkmalpflege zuständige Amt «zu
Informationszwecken ein Inventar der Denkmäler, welche die Voraussetzungen
gemäss § 5 Abs. 2 Ziff. 1-6 erfüllen, jedoch nicht im Denkmalverzeichnis
eingetragen sind» erstellt und die betroffenen Eigentümerschaft entsprechend
informieren muss, entspricht weitgehend derjenigen, wie sie das Bundesgericht
im vorgenannten Urteil 1C_92/2021 vom 7. Juni 2021 zu beurteilen hatte. Auch im
Kanton Basel-Stadt bewirkt die Aufnahme in das Inventar (noch) keine
denkmalpflegerische Unterschutzstellung. Die Rekurrentin anerkennt in ihrer
Rekursbegründung ebenfalls, «dass mit der Inventarisierung (resp.
Inventaraufnahme) keine Unterschutzstellung vorliegt» (Rekursbegründung, S. 9).

 

3.7.2   Da die Aufnahme in das Inventar noch keinen
denkmalpflegerischen Schutz bedeutet, sondern nur, aber immerhin zum Ausdruck
bringt, dass eine erste Bewertung der für den Denkmalschutz zuständigen
Behörden zum Ergebnis geführt hat, dass es sich um ein schützenswertes Objekt
handeln könnte und dass somit eine «Vermutung eines Denkmalwerts» zu bejahen
ist (Ratschlag vom 6. März 2012, a.a.O., S. 17), liegt mit der Inventaraufnahme
noch kein Hoheitsakt vor, der eine verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehungen
rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbare Weise
regelt. 

 

Nichts anderes ergibt sich auch aus dem Entscheid des
Verwaltungsgerichts VGE VD.2014.57 vom 2. Februar 2015. Der Behauptung der
Rekurrentin, wonach aus der Erwägung 5.2.2 dieses Entscheids hervorgehe, dass die
Einweisung einer Parzelle in die Schutzzone gegenüber der Aufnahme in das
Inventar keine weitere Nutzungsbeschränkung darstelle (Rekursbegründung Rz. 12),
kann nicht gefolgt werden. Bei Objekten in der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone
sind die nach aussen sichtbare historisch oder künstlerisch wertvolle Substanz
und der entsprechende Charakter der bestehenden Bebauung zu erhalten. Fassaden,
Dächer und Brandmauern dürfen nicht abgebrochen werden (vgl. § 13 Abs. 1 DSchG).
Damit werden eigentümerverbindliche und durchsetzbare konkrete Änderungsverbote
statuiert, was bei einer blossen Aufnahme in das Inventar gerade nicht der Fall
ist, da dies noch keine Unterschutzstellung darstellt. Mit der Aufnahme eines
Objekts in das Inventar wird, anders als bei den speziellen Schutzarten gemäss
Denkmalschutzgesetz (Schutz- und Schonzone [§ 13 DSchG], Eintragung in das
Denkmalverzeichnis [§ 14 ff. DSchG]) kein Schutzentscheid – auch kein
provisorischer – ausgesprochen. 

 

Daran ändert auch nichts, dass das Inventar gemäss § 27 Abs.
2 DPV samt Inventarblättern mittels direktem elektronischen Zugriff öffentlich
zugänglich zu machen ist. Entgegen den Ausführungen der Rekurrentin bedeutet sodann
die Erwähnung der inventarisierten Objekte in § 7 Abs. 1 lit. h ABPV keine
materielle Rechtsänderung infolge des Inventareintrags. Aus dieser Bestimmung
geht hervor, dass die inventarisierten Objekte in Bezug auf das Meldeverfahren
für Solaranlagen gleich behandelt werden, wie andere Objekte in den
Nummernzonen, in der Zone für Nutzungen im öffentlichen Interesse und in der
Schonzone. Anders (strenger) behandelt werden e contrario dagegen die
Objekte, bei welchen ein formeller Schutz verfügt wurde, sei es über die
Einweisung in die Schutzzone oder in das Denkmalverzeichnis.

 

An der fehlenden rechtsgestaltenden oder fehlenden
feststellenden Regelung einer verwaltungsrechtlichen Rechtsbeziehung in
verbindlicher und erzwingbare Weise ändert sodann nichts, dass die Aufnahme
eines Objekts in das Inventar der schützenswerten Bauten für die betroffene
Eigentümerschaft in wirtschaftlicher Hinsicht zweifellos Folgen haben kann. Mit
der Aufnahme eines Objekts im Inventar geben die für den Denkmalschutz
zuständigen Behörden bekannt, dass es sich aus ihrer Sicht um ein
erhaltenswürdiges Denkmal handeln könnte, welches die Voraussetzungen gemäss
§ 5 Abs. 2 Ziff. 1-6 DSchG erfüllt (§ 24a DSchG). Auch wenn damit noch
keine formelle Unterschutzstellung erfolgt, ergibt sich aus der
Inventaraufnahme eine erste Bewertung und die Eigentümerschaft wird damit über
die vermutete Schutzwürdigkeit des Objekts informiert (Ratschlag
Nr. 11.1041.01 vom 6. März 2012, a.a.O., S. 17; Koletsis, a.a.O., S. 7: «potentiell schutzwürdig»).
Inwieweit sich ein solchermassen auch für interessierte Dritte erkennbares Risiko
einer potentiellen eigentümerverbindlichen Unterschutzstellung auf den
Verkehrswert einer Liegenschaft auswirkt, hängt von verschiedenen Faktoren ab.
Dazu zählen die mit der architektur- oder städtebaulichen Qualität beziehungsweise
Bedeutung einer Liegenschaft zusammenhängende Wahrscheinlichkeit des Erlasses
einer eigentümerverbindlichen Unterschutzstellung und die bestehende Ausnutzung
einer Parzelle. Es ist aber davon auszugehen, dass bei Objekten, bei welchen
ein Abriss und ein Neubau ohne Einschränkungen aufgrund des Denkmalcharakters
möglich sind, in vielen Fällen ein höherer Verkehrswert besteht als bei
Liegenschaften mit solchen Einschränkungen. Da mit der Inventaraufnahme eine
Vermutung für die Schutzwürdigkeit zum Ausdruck gebracht wird (vgl. etwa § 4
Abs. 1 DPV: «Liegenschaften, deren Erhaltenswürdigkeit vermutet wird,
insbesondere Inventarobjekte»), kann dies sich negativ auf den Verkehrswert
einer Liegenschaft auswirken. Viele Handlungen der Behörden haben jedoch
Auswirkungen auf den wirtschaftlichen Wert von Liegenschaften. Mit dem Bau oder
der Änderung von Infrastrukturanlagen wie etwa Tramstationen oder S-Bahnlinien
sind auch wesentliche Auswirkungen auf die Bodenpreise von Liegenschaften verbunden,
ohne dass dies dazu führt, dass entsprechende Beschlüsse den Grundeigentümerschaften
mittels Verfügung eröffnet werden müssten. Ergänzend ist schliesslich darauf
hinzuweisen, dass auch die Aufnahme eines Objekts in das Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) nicht durch anfechtbare Verfügung
erfolgt, obwohl dieser Eintrag beziehungsweise die Zuweisung zu einem
bestimmten Erhaltungsziel für die Eigentümerschaft ebenfalls einschneidende
Konsequenzen haben kann (Huser,
a.a.O., S. 131, 136; Karlen,
a.a.O., S. 115, 119).

 

3.8     Im angefochtenen Entscheid hat das Bau- und
Verkehrsdepartement daher zu Recht erkannt, dass mit der Inventaraufnahme beziehungsweise
dem entsprechenden Informationsschreiben an die betroffene Eigentümerschaft keine
verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in
verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird und die Voraussetzungen für
die Qualifikation als anfechtbare Verfügung nicht erfüllt sind. 

 

4.       

Aufgrund dieses Ergebnisses bleibt zu prüfen, ob sich aus der
in Art. 29a BV geregelten Rechtsweggarantie das Erfordernis der Öffnung eines
Rechtsmittelwegs ergibt (vgl. BGE 144 I 181 E. 5.3.2.2, 144 II 233 E. 4.4, 143
I 336 E. 4.1, 141 I 172 E. 4.4.1 [Pra 2016 Nr. 44]). Der Grosse Rat hat in
Umsetzung der Vorgaben aus der Rechtsweggarantie in § 38a OG festgehalten, dass
bei einem schutzwürdigen Interesse auch bei Realakten der Verwaltung, welche
sich auf öffentliches Recht des Kantons stützen und Rechte und Pflichten
berühren, der Erlass einer Feststellungsverfügung verlangt werden kann (eingefügt
durch Abschn. II Ziff. 1 des Grossratsbeschlusses vom 14. Oktober 2009 [wirksam
seit 29. November 2009]; Ratschlag Nr. 08.2094.01 Anpassung der kantonalen
Gesetze vom 21. Januar 2009, S. 10 f.; vgl. zu dieser Bestimmung etwa AGE BES.2017.139
vom 1. Juni 2018 E. 1.2). Da sich die Inventaraufnahme für die betroffenen
Eigentümerschaften in der Praxis deutlich auswirken kann und somit wohl auch
die Eigentumsausübung tangiert, könnte auch hier ein Fall angenommen werden, in
welchem gemäss § 38a OG eine Feststellungsverfügung verlangt werden könnte. Wie
das Bau- und Verkehrsdepartement im angefochtenen Entscheid aber richtig
erkannt hat, wurde in § 24a Abs. 3 DSchG vom Gesetzgeber spezifisch für die
Inventaraufnahme vorgesehen, dass die betroffene Eigentümerschaft bei einem
inventarisierten Objekt jederzeit verlangen kann, dass «unverzüglich ein
Verfahren auf Eintragung ins Denkmalverzeichnis eingeleitet wird». Mit diesem
Verfahren wird rechtverbindlich und unter Wahrung von allen Parteirechten der
betroffenen Eigentümerschaften geprüft, ob die Voraussetzungen für eine
formelle Unterschutzstellung erfüllt sind. Grundeigentümer können somit zwecks
Klärung der denkmalschutzrechtlichen Implikationen jederzeit einen Entscheid
über die Schutzwürdigkeit des Grundstücks und über den Umfang allfälliger
Schutzmassnahmen verlangen. Den Ausführungen des Bau- und Verkehrsdepartements
in seiner Rekursantwort weiter folgend, ist in diesem Verfahren der Einbezug
der Eigentümerschaft in den Entscheidungsprozess betreffend die Eintragung in
das Denkmalverzeichnis gesetzlich geregelt und sichergestellt. Vorliegend ist
in Bezug auf die hier streitigen Objekte das Verfahren bereits eingeleitet
worden. Ergeben die Abklärungen, dass es sich bei der Baute um ein hochrangiges
Denkmal handelt, erfolgt die Eintragung ins Denkmalverzeichnis durch
öffentlich-rechtlichen Vertrag, durch Verfügung oder mittels Bebauungsplan (vgl.
§ 14 DSchG). Andernfalls ist das Objekt aus dem Inventar der schützenswerten
Bauten zu entfernen. Ist die betroffene Eigentümerschaft mit dem Ergebnis nicht
einverstanden, steht ihr der Rechtsweg offen. Damit ist den Anforderungen aus
der Rechtsweggarantie Genüge getan. Es besteht unter diesen Umständen kein
Anspruch auf Erlass einer separat anfechtbaren Verfügung betreffend die Aufnahme
eines Objekts in das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt als blosse
Vorstufe einer allfälligen formellen Unterschutzstellung.

 

5.       

Nach dem Gesagten kam das Bau- und Verkehrsdepartement zu
Recht zum Schluss, dass die Eintragung der Liegenschaften der Rekurrentin in
das Inventar der schützenswerten Bauten Basel-Stadt beziehungsweise die
entsprechende Information keine Verfügung darstellt und dass diese auch nicht
in Form einer solchen Verfügung hätte ergehen müssen.

 

6.       

Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang
des Verfahrens trägt die Rekurrentin dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF
1'500.–, einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG; § 23 Abs. 2 des Reglements
über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]).

 

 

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

 

://:      Der Rekurs wird abgewiesen.

 

Die Rekurrentin trägt die Gerichtskosten des
verwaltungsgerichtlichen Rekurserfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'500.–,
einschliesslich Auslagen.

 

Mitteilung an:

-      
Rekurrentin

-      
Bau- und Verkehrsdepartement Basel-Stadt

 

APPELLATIONSGERICHT
BASEL-STADT

 

Die Gerichtsschreiberin

 

 

MLaw Marion Wüthrich

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen Entscheid
kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG)
innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die
Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)
einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG
verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das
Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich
aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,
sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.