# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b6e56d37-5030-52c2-b3fb-cf0e3154c42b
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-12-31
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht Praxis des Verwaltungsgerichts (PVG) 31.12.2006 PVG 2006 25
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_006_PVG-2006-25_2006-12-31.pdf

## Full Text

10/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006

113

Planungsbeschwerde. Grundsatz der Planbeständigkeit. 
Erst-/Zweitwohnungsbau. Gesetz über die Etappierung und 
Kontingentierung.
– Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Erlasses von 

Bestimmungen über eine Bauetappierung und Kontin- 
gentierung (E.3, 4).

– Grundsatz der Planbeständigkeit hier nicht verletzt, er- 
heblich geänderte Verhältnisse i.S. von Art. 21 Abs. 2 
RPG bejaht (E.5).

– Verletzung von verfahrensrechtlichen Grundsätzen ver- 
neint (E.6a-c).

– Anwendbarkeit des Gesetzes auf Baugesuche, die vor der 
Genehmigung und Inkrafttreten desselben einge- reicht 
worden sind, bejaht (E.6d).

Ricorso contro la pianificazione locale. Principio della sta- 
bilità del piano. Costruzioni di residenze primarie e secon- 
darie. Legge sulle tappe di costruzione e sul contingenta- 
mento.
– Presupposti per l’ammissibilità dell’emanazione di di- 

sposizioni sulle tappe di costruzione e il contingenta- 
mento (cons. 3, 4).

– Principio della stabilità del piano in casu non violato 
dopo l’ammissione che le circostanze sono cambiate 
notevolmente ai sensi dell’art. 21 cpv. 2 LPT (cons. 5).

– Negata la violazione di principi procedurali (cons. 6a-c).
– Ammessa l’applicabilità della legge a domande di co- 

struzione che sono state introdotte prima della sua ap- 
provazione e della sua entrata in vigore (cons. 6d).

Erwägungen:
3. a) An den Gemeindeversammlungen vom 26. Novem-

ber resp. 2./4. Dezember 2003 beschloss der Gemeindesouverän 
ein neues Baugesetz, in welches aus Gründen der Übersichtlich- 
keit das bereits 1992 erlassene «Gesetz über die Förderung des 
Erst- und die Einschränkung des Zweitwohnungsbaus» formell in- 
tegriert worden war. Hinsichtlich der im vorliegenden Verfahren im 
Zentrum stehenden Erst- und Zweitwohnungsproblematik wur- 
den mit der Integration keine relevanten Änderungen beschlossen 
(Anwendung der Erstwohnungsanteilsregelung auch für An- und 
Aufbauten, Art. 58 Abs. 2, Nichtanwendung der Erstwohnungsan- 
teilsregelung in der Dorfkernzone innerhalb bestehender Bauku-

25

10/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006

114

ben, Art. 58 Abs. 3, Einführung der Möglichkeit der Ersatzabgabe, 
Art. 65a lit. a und b, Bemessung und Verwendung der Ersatzab- 
gabe, Art. 65b Abs. 4, Berechtigung der Erben für Nutzung einer 
Erstwohnung als Zweitwohnung, Art. 65 Abs. 1, Staffelung der Re- 
duktion der Ersatzabgabe, Art. 65b Abs. 2) und die Aufhebung der 
Besitzesstandsgarantie (Art. 8 des Gesetzes über die Förderung 
des Erst- und die Einschränkung des Zweitwohnungsbaus). Die 
Grundsätze des integrierten Gesetzes blieben dagegen unverän- 
dert.

b) Das von der Gemeinde am 4. Juli 2005 beschlossene 
neue Gesetz regelt demgegenüber erstmals einerseits die Kontin- 
gentierung des Zweitwohnungsbaus (Art. 3–14 GEK; danach dür- 
fen pro Jahr maximal 1 800 m2 BGF für Zweitwohnungen bewilligt 
werden [900 m2 für Grossbauprojekte; 900 m2 für herkömmliche 
Projekte]). Anderseits gibt es auch vor, dass Wohnbauprojekte mit 
über 1000 m2 BGF, unabhängig davon, ob es sich um Erst- oder 
Zweitwohnungen handelt, zu etappieren sind (Art. 2 GEK, «Bau- 
etappierung») und regelt in Abs. 3 der erwähnten Bestimmung so- 
dann, dass die Etappierung mit der Kontingentierung koordiniert 
wird.

4. a) Dass eine Bauetappierung im Sinne von Art. 2 des 
neuen Gesetzes angesichts der darin vorgesehenen zeitlich be- 
schränkten Dauer und dem Verzicht auf ein einer Umzonung 
gleichkommendem Verfahren ebenso wie die in Art. 3–14 GEK vor- 
gesehene Kontingentierung angesichts der beschränkten Bau- 
landreserven, der natürlichen Gegebenheiten und der Verpflich- 
tung zum haushälterischen Umgang mit den vorhandenen 
Landreserven grundsätzlich möglich und zulässig sind, wurde im 
angefochtenen Entscheid zutreffend festgestellt. Auf die darin ent- 
haltene, unter Einbezug der massgebenden Lehre und bundesge- 
richtlichen Rechtsprechung erfolgte ausführliche Darstellung und 
sorgfältige Würdigung der beiden Themenkreise aus verfassungs- 
rechtlicher (u.a. Art. 22ter und 22quater aBV, Art. 26 Abs. 2 BV, Art. 36 
BV) und planungsrechtlicher Sicht (Art. 15 RPG; KRG) kann unein- 
geschränkt verwiesen werden.

b) Was die Rekurrentin in diesem Zusammenhang dage- 
gen vorbringen lässt, trifft offenkundig nicht zu. Soweit sie im Zu- 
sammenhang mit der Etappierung geltend macht, dadurch werde 
ihr Recht auf Überbauung der erschlossenen Grundstücke abge- 
schnitten, scheint sie zum einen übersehen zu haben, dass es kein 
Recht auf sofortige Überbauung erschlossenen Landes gibt. Zum 
andern verkennt sie, dass die Erschliessung zwar eine notwen-

10/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006

115

dige, nicht aber hinreichende Voraussetzung einer Überbauung 
ist. Gleichzeitig mit der Erschliessung müssen nämlich auch alle 
anderen rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen für eine 
Überbauung, so vorliegend die mit dem GEK gestellten Anforde- 
rungen der Etappierung und der Kontingentierung, gegeben sein.

c) Dass die vorliegend im neuen Gesetz vorgesehene Kon- 
tingentierung massvoll ist, lässt sich zum einen bereits damit auf- 
zeigen, dass sich diese auf Zweitwohnungen beschränkt. Zum an- 
dern können trotz dieser Kontingentierung im Rahmen des 
üblichen (10–15-jährigen) Planungshorizontes  immerhin  (15 x 
1 800) 27 000 m2 BGF an Zweitwohnungen erstellt werden. Ange- 
sichts von Baulandreserven von gegen 100 000 m2 BGF (vgl. Ge- 
nehmigungsentscheid der Regierung 2003) könnten unter der An- 
nahme einer Ausnützungsziffer von 1.0 immerhin mehr als ein 
Viertel des noch unüberbauten Landes mit Zweitwohnungen über- 
baut werden; bei Annahme einer tieferen Ausnützungsziffer würde 
dieser Anteil gar noch ansteigen.

5. a) Die Rekurrentin wehrt sich denn auch im Wesentlichen 
mit der Überlegung gegen die streitige Genehmigung, dass der 
Erlass des neuen Etappierungs- und Kontingentierungsgesetzes 
im 2005 angesichts der oben umschriebenen kurzen, zeitlichen Ab- 
folge gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit (Art. 21 Abs. 2 
RPG) verstosse, verbiete dieser Grundsatz doch, dass ein Bauge- 
setz nach knapp einem Jahr Geltungsdauer mit Bestimmungen 
über Etappierung und Kontingentierung verschärft werde. Dies 
umso mehr dann, wenn sich, wie vorliegend, die Bautätigkeit in  
der Gemeinde seit dem Sommer 2004 nicht geändert habe und da- 
von ausgegangen werden müsse, dass sie gar Ende der 90er 
Jahre und in den Jahren vor der Totalrevision 2003 intensiver ge- 
wesen sei als heute. Zudem würde die Gemeinde auch über Wohn- 
bauzonenreserven verfügen, welche selbst nach vorinstanzlicher 
Erkenntnis am oberen Rand des Zulässigen liegen würden.

b) Wenn auch die rekurrentische Argumentation hinsicht- 
lich der zeitlichen Abfolge der Gemeindeabstimmungen (Verab- 
schiedung des revidierten Baugesetzes: 4. Dezember 2003; An- 
nahme des Gesetzes über die Etappierung und Kontingentierung 
des Zweitwohnungsbaus: 4. Juli 2005) und der kurzen Geltungs- 
dauer (ca. 11⁄2 Jahre bzw. unter Berücksichtigung der Planungs- 
zone gar nur ein gutes Jahr) durchaus nachvollziehbar ist, so er- 
weist sich diese im Lichte der von der Vorinstanz im angefochtenen 
Entscheid zutreffend dargelegten Lehre und Rechtsprechung zu 
Art. 21 Abs. 2 RPG, worauf verwiesen werden kann, als unbehelf-

10/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006

116

lich. Wie seitens der Vorinstanz zu Recht erkannt worden ist, haben 
sich nämlich die Verhältnisse seit der Abstimmung im Dezember 
2003 objektiv erheblich geändert, dass ein gesetzgeberisches 
Tätigwerden der Gemeinde zulässig war.

c) Dies zeigt sich zum einen daran, dass die seit 1992 gel- 
tenden Vorschriften über die Einschränkung des Zweitwohnungs- 
baus (Erstwohnungsanteilsverpflichtung von 33 bis 50 % je nach 
Bauzonenart) im Zuge der Revision 2003 lediglich formell in das 
Baugesetz integriert wurden, ohne dass diesem aber Bestimmun- 
gen über die nunmehr streitige Problematik «Kontingentierung» 
und «Etappierung» angefügt worden wären. Solche sind erstmals 
am 4. Juli 2005 mit dem nunmehr angefochtenen, separaten Etap- 
pierungs- und Kontingentierungsgesetz erlassen worden. Dieses 
geht damit erstmals über den seit 1992 geltenden und 2003 über- 
nommenen Rahmen hinaus. Dies deshalb, weil erst mit dem 
neuen Gesetz ein Zweitwohnungsanteil nicht mehr ohne weiteres 
in einem Zuge, sondern unter Umständen – je nach Grösse des 
Bauprojektes – nur noch zeitlich aufgeteilt auf mehrere Jahre rea- 
lisiert werden kann. Die bisherige, immerhin seit rund 13 Jahren 
geltende Regelung ist mithin erstmals im Jahre 2005 verschärft 
worden. Angesichts der langen Geltungsdauer der bisherigen Be- 
stimmungen betreffend «Erst-/Zweitwohnungsbau» könnte man 
sich fragen, ob die streitige Verschärfung mit einer «Etappierung 
und Kontingentierung» unter dem Titel «Planbeständigkeit» über- 
haupt noch problematisch sein kann. Die Frage kann jedoch offen 
gelassen werden, weil sich die Verschärfung auch im Lichte von 
Art. 21 Abs. 2 RPG betrachtet, als durch erheblich geänderte Ver- 
hältnisse gerechtfertigt erweist.

d) Solche erheblich geänderte Verhältnisse sind nun – wie 
seitens der Rekursgegnerinnen zu Recht erkannt worden ist – zum 
einen in Bestrebungen zur Einschränkung des Zweitwohnungs- 
baus auf politischer Ebene (Stufe Kreis sowie Bund; nachstehend
e) und zum andern insbesondere in einem markanten Anstieg der 
baulichen Entwicklung und Nachfrage in der Gemeinde (nachste- 
hend f) zu erblicken.

e) Abgesehen davon, dass die auf Stufe Kreis angenom- 
mene Initiative, mit welcher die Gemeinden verpflichtet werden 
sollen, den Zweitwohnungsbau in Form einer Kontingentierung zu 
beschränken, vom Souverän im Juni 2005 mit grossem Mehr an- 
genommen worden ist, bereits ein gemeindliches Tätigwerden 
rechtfertigte, sei in diesem Zusammenhang auch auf Bundes- 
ebene laufende Bestrebungen mit der anstehenden Aufhebung

10/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006

117

der Lex Koller sowie der damit einhergehenden Diskussion be- 
treffend Neuformulierung von Art. 8 Abs. 2 RPG hingewiesen, wel- 
che den konkreten Erlass flankierender Massnahmen gegen einen 
unerwünschten, überbordenden Zweitwohnungsbau als vertret- 
bar erscheinen liessen.

f) Erheblich geänderte Verhältnisse, die letztlich Grund und 
Anlass zum Erlass einschränkender Bestimmungen boten, sind so- 
dann auch in der baulichen Entwicklung in der Region im Allge- 
meinen und in der Gemeinde im Speziellen zu erblicken. Aus den 
Akten ergibt sich, dass im Zusammenhang mit der erwähnten Ini- 
tiative durch den Kreis eine Untersuchung der Siedlungsentwick- 
lung in Auftrag gegeben wurde. Der Bericht (enthaltend u. a. auch 
Erhebungen bezüglich der BGF-Entwicklung 1998–2003 in der Ge- 
meinde) wurde durch das beauftragte Planungsbüro im Herbst 
2004 erstattet und zeigte den konkreten Handlungsbedarf augen- 
fällig auf. Die von der Gemeinde der Vorinstanz vorgelegten und im 
vorliegenden Verfahren noch ergänzten und präzisierten Zahlen be- 
treffend der BGF-Entwicklung 1998–2005 bestätigen diesen Trend 
und geben – entgegen der rekurrentischen Darstellung – zu keinen 
begründeten Zweifeln Anlass. Ausgehend von den bereits der 
Vorinstanz vorliegenden und von der Gemeinde in diesem Verfah- 
ren noch präzisierten Zahlen (vgl. die korrigierte Darstellung der 
Bruttogeschossflächenentwicklung 1998–2005 vom 15. August 
2006) zeigt es sich, dass per 31. Januar 2005 konkrete Bauvorhaben 
mit rund 28 102 m2 BGF, wovon 17 992 m2 BGF an Zweitwohnungen 
geplant waren, anstanden. Die unter Kontingentierung fallende be- 
willigte BGF 2005 wiederum betrug 15 259 m2, wovon 8 474 m2 für 
Zweitwohnungen. Die von der Rekurrentin vorgebrachten Zweifel 
an der Berechnung dieser Zahlen, erschöpfen sich im Wesentlichen 
darin, den Einbezug resp. Nichteinbezug bestimmter Bauvorhaben 
zu rügen. Ihre Einwände sind aber völlig ungeeignet, am eingangs 
umschriebenen Ergebnis etwas zu ändern. Dies umso mehr, als 
selbst etwas tiefere Zahlen, als die von der Gemeinde im Zeitpunkt 
des Erlasses geschätzten, einen konkreten Handlungsbedarf auf- 
zeigen und mithin als erheblich geänderte Verhältnisse im Sinne 
von Art. 21 Abs. 2 RPG gewürdigt werden dürften.

g) In diesem Lichte betrachtet, vermögen die privaten In- 
teressen von Promotoren von Grossprojekten die im öffentlichen 
Interesse stehenden Massnahmen offensichtlich nicht zu überwie- 
gen, nicht zuletzt auch deshalb, weil damit eine Projektrealisierung 
nicht verunmöglicht, sondern lediglich in einem zeitlich angemes- 
senen Rahmen hinausgeschoben wird.

10/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006

118

6. a) Die Rekurrentin bringt vor, sie und die übrigen bau- 
willigen Grundeigentümer hätten die Realisierung ihrer Bauvor- 
haben zurückgestellt im Vertrauen darauf, nach abgeschlossener 
Ortsplanungsrevision 2003/2004 dann ihre Projekte uneinge- 
schränkt verwirklichen zu können. Sinngemäss macht sie mit die- 
sem Einwand eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glau- 
ben geltend. Ihr kann nicht gefolgt werden. Abgesehen davon, 
dass sie weder geltend macht noch ersichtlich ist, dass ihr seitens 
der Gemeinde konkrete Zusicherungen gemacht worden wären, 
wäre es ihr ohne weiteres freigestanden, die benötigten Baube- 
willigungen einzuholen, zumal (bis zum 15. Februar 2005) keine 
Planungszone bestand, welche einer Verwirklichung von Bauvor- 
haben hätte – im Sinne der nunmehr erlassenen Etappierung und 
Kontingentierung – entgegenstehen können.

b) Fehl geht auch der an die Vorinstanzen gerichtete Vor- 
wurf des widersprüchlichen Verhaltens, weil die Erstwohnungsan- 
teilsverpflichtung auf 20 Jahre limitiert, der Zweitwohnungsbau 
aber zusätzlich kontingentiert worden sei. Die Rekurrentin ver- 
kennt mit ihrer Argumentation, dass es bei der Kontingentie- 
rungsregelung nicht darum geht, den Zweitwohnungsbau zu ver- 
bieten, sondern die derzeit überbordende Nachfrage auf eine 
längere Zeitspanne zu «verteilen». Demgegenüber geht es bei der 
Limitierung auf 20 Jahre darum, die mit der Verpflichtung des ein- 
zelnen Grundeigentümers einhergehende Eigentumsbeschrän- 
kung massvoll zu beschränken. Unbehelflich ist sodann auch der 
Einwand, es sei unsinnig und führe zur Rechtsunsicherheit, ein Ge- 
setz zu erlassen, bevor über den Regionalen Richtplan abgestimmt 
worden sei. Abgesehen davon, dass die gemeindliche Lösung mit 
1 800 m2 BGF/Jahr liberaler  war  als  die  regional  vorgesehene 
(1 500 m2 BGF/Jahr), war die Gemeinde aufgrund der oben ge- 
schilderten, erheblich geänderten Verhältnisse auch berechtigt, ge- 
setzgeberisch tätig zu werden.

c) Soweit die Rekurrentin verschiedene angebliche Pro- 
bleme des Vollzugs rügt, kann sie daraus ebenfalls nichts zu 
Gunsten ihrer Begehren ableiten, weil allfällige Vollzugsprobleme 
nicht die Aufhebung eines Gesetzes rechtfertigen können.

d) Kein Erfolg ist aber auch dem rekurrentischen Eventual- 
begehren beschieden, mit welchem diese aus Gründen der 
Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit Art. 14 Abs. 2 GEK aufgeho- 
ben und durch einen Artikel ersetzt haben will, dass das Gesetz auf 
Baugesuche, welche vor Genehmigung und Inkrafttreten dessel- 
ben eingereicht worden seien, nicht angewendet werden dürfe.

10/25 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2006

119

Abgesehen davon, dass das Verwaltungsgericht für einen solchen 
Ersatz gar nicht zuständig ist, verkennt die Rekurrentin, dass damit 
im Nachhinein das Ziel der am 15. Februar 2005 erlassenen Pla- 
nungszone, mit welcher Bauvorhaben, welche dem angestrebten 
Planungsziel «Etappierung des Wohnungsbaus und Kontingentie- 
rung des Zweitwohnungsbaus» widersprechen könnten, verhin- 
dert werden sollten, unterlaufen werden, was gerade aus Gründen 
der Rechtsgleichheit zu verhindern ist und ebenfalls gegen eine 
Vorwirkung der neuen Bestimmungen spricht. Im Übrigen zielt 
das rekurrentische Begehren letztlich auf eine nachträgliche 
Ungültigerklärung einer rechtskräftig festgelegten Planungszone, 
wofür im vorliegenden Verfahren, bereits mangels Verspätung, 
weder Raum noch Anlass besteht, weshalb dem Antrag auch aus 
dieser Sicht kein Erfolg beschieden sein kann. Der Rekurs erweist 
sich somit als vollumfänglich unbegründet und ist daher abzuwei- 
sen.
V 06 5 Urteil vom 10. November 2006