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**Case Identifier:** b9aa0dd9-5251-55c5-a059-be10c9c68df8
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-05-19
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 19.05.2016 A/4326/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-4326-2015_2016-05-19.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/4326/2015-ABST ACST/6/2016  

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle  

Arrêt du 19 mai 2016 

 

   dans la cause 

 

A______ 

Monsieur B______ 

Monsieur C______, 
représentés par Mes Thomas Barth et Romain Jordan, avocats 

contre 

GRAND CONSEIL 
représenté par Me François Bellanger, avocat 

 

 

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A/4326/2015 

EN FAIT 

1. a. L’A______, constituée sous forme d’association au sens des art. 60 ss du 
Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210 ; art. 1 des statuts de 
l’A______), ayant son siège au domicile du président (art. 2 des statuts de 
l’A______), soit à Genève, a pour buts de défendre les intérêts généraux des 
directeurs d'établissements primaires genevois, soit les conditions-cadres 
nécessaires à leur travail (art. 3.1 des statuts de l'A______), de veiller à la 
sauvegarde des intérêts professionnels de chacun de ses membres, notamment en 
cas de difficultés (art. 3.2 des statuts de l'A______), et de contribuer au 
développement et aux progrès du système éducatif de l'enseignement obligatoire 
sur la plan genevois et romand (art. 3.3 des statuts de l'A______). 

  Son président est Monsieur D______, et sa vice-présidente 
Madame E______. 

 b. Messieurs C______ et B______ sont depuis 2008 directeurs 
d'établissements scolaires primaires, respectivement à F______ et G______. 

2.  Le 20 août 2012, trois députés au Grand Conseil ont déposé la motion 
(ci-après : M) 2100. 

  Cette dernière invitait le Conseil d'État « à modifier les attributions des 
directrices et directeurs d’établissement scolaire prévues par le règlement de 
l’enseignement primaire ([REP -] C 1 10.21) aux fins qu’ils consacrent 50 % de 
leur temps de travail à enseigner dans l’établissement, ou les établissements, qu’ils 
dirigent ». 

  Les motionnaires faisaient notamment valoir que le fait de garder un pied 
dans l’enseignement permettrait une réalisation optimale des missions du 
directeur d’établissement primaire, et qu’un « coup de pouce » apporté par les 
directeurs d’établissement aux enseignants serait le bienvenu. Enseigner dans 
l’établissement, ou les établissements, sous leur responsabilité permettrait aux 
directeurs de concrétiser au mieux les tâches qui leur sont imparties par le 
règlement de l’enseignement primaire et spécifiées dans le cahier des charges, et 
aurait pour conséquence de renforcer l’encadrement pédagogique des élèves qui 
n’ont pas encore pu bénéficier des retombées positives résultant de l’engagement 
de ces cadres supérieurs. 

3.  Le 17 décembre 2013, la commission de l'enseignement, de l'éducation, de 
la culture et du sport (ci-après : la commission) a rendu son rapport sur la M 2100, 
lequel contenait un rapport de majorité favorable à la motion, et un rapport de 
minorité qui s'y opposait. 

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  Le rapport de majorité (M 2100-A, p. 11 ss) relatait l'audition par la 
commission, le 18 septembre 2013 – soit quelque trois semaines avant l'élection 
du Grand Conseil pour la législature 2013-2018 –, de M. D______, président de 
l'A______, accompagné de Mme E______ et de Messieurs H______ et I______. 

  L'A______ dénonçait une confusion entre la problématique du mercredi 
matin et celle du cahier des charges des directions d'établissements. Les directeurs 
n'avaient pas le temps d'enseigner car leur charge était déjà lourde. La mise en 
place des directions dans les établissements primaires était désormais acceptée, 
légitimée et œuvrait dans le sens d’une amélioration des prestations publiques 
ainsi que d’une bonne gestion des ressources. La M 2100 n'allait pas dans le sens 
d’un renforcement de l’enseignement primaire mais plutôt de son affaiblissement. 
On pouvait même se demander si ses auteurs n'avaient pas l’intention de diminuer 
la proximité dont jouissaient les directeurs dans la conduite des établissements au 
détriment de la qualité de leur intervention. 

4.  Le 4 juin 2014, le Conseil d'État a déposé auprès du Grand Conseil le projet 
de loi (ci-après : PL) 11470, consistant en une refonte totale de la loi sur 
l'instruction publique, du 6 novembre 1940 (aLIP - C 1 10). 

  Ledit projet ne contenait aucune disposition visant à ce que les directeurs 
des établissements primaires enseignent. 

5.  Le 26 juin 2014, le PL 11470 a été renvoyé sans débats à la commission. 

6.  Le 14 novembre 2014, le Grand Conseil a adopté, par 58 oui contre 30 non 
et une abstention, la M 2100, qui a donc été transmise au Conseil d'État. 

7.  Le 7 juillet 2015 a été déposé le rapport de la commission concernant le 
PL 11470 (PL 11470-A), comprenant un rapport de majorité et un rapport de 
minorité. 

  Ce dernier incluait une proposition d'amendement (insertion d'un art. 59), 
formulée en ces termes : « Les directeurs d’établissement consacrent une partie de 
leur temps de travail à l’enseignement ». 

  Le rapporteur de minorité la justifiait ainsi : « cet amendement propose une 
application claire de la motion 2100 qui demande que les directeurs 
d’établissement consacrent une partie de leur temps de travail à l’enseignement. 
La motion 2100 a été adoptée par le Grand Conseil le 14 novembre 2014 par une 
très large majorité et n’a à ce jour reçu aucune réponse écrite de la part du Conseil 
d’Etat malgré l’article 148 de la loi portant règlement du Grand Conseil de la 
République et canton de Genève du 13 septembre 1985 (LRGC - B 1 01) qui 
stipule clairement que ledit Conseil doit répondre dans un délai de 6 mois. Le fait 
qu’entre-temps le nombre des directeurs d’établissement a fortement diminué 
pour se stabiliser définitivement à 58 (soit 58 ETP [équivalents temps plein]) n’y 

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change rien. Les arguments restent identiques et présentent plusieurs avantages 
qu’ils convient de rappeler » (PL 11470-A, p. 456). 

8.  Le 17 septembre 2015, le Grand Conseil a adopté la loi 11470 (loi sur 
l'instruction publique, du 17 septembre 2015 - LIP - C 1 10) en trois débats. À 
teneur de son art. 149, l'entrée en vigueur devait en être fixée par le Conseil d'État. 

  L'amendement de la minorité concernant l'art. 59 a fait l'objet de discussions 
lors du deuxième débat, soit de la discussion article par article du projet de loi 
(http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010208/50/5/). La conseillère d'État 
en charge du département de l'instruction publique, de la culture et du sport 
(ci-après : DIP) a invité les députés à refuser l'amendement notamment en ces 
termes : « je regrette infiniment cet amendement ; même pas sur le fond, je dirais, 
car on peut en débattre, mais simplement parce que nous étions partis du principe 
que nous n'allions rien changer de fondamental dans cette loi, et que si on devait 
changer quelque chose, cela se ferait dans un autre cadre ; tous les groupes 
s'étaient engagés à déposer des projets de lois ad hoc si nécessaire ». 

  La rapporteuse de minorité a également relevé que ledit amendement n'avait 
pas été proposé en commission. Il a néanmoins, suite à un vote nominal, été 
accepté tel que proposé par 47 oui, 41 non et une abstention. 

  Lors du troisième débat a été proposé un amendement visant à abroger 
l'art. 59 tel que précédemment adopté. Mis aux voix, cet amendement a été refusé 
par 47 non contre 42 oui et 1 abstention. Un autre amendement a été proposé 
immédiatement après ce vote, visant à remplacer le mot « consacrent » par les 
mots « peuvent consacrer » ; il a été rejeté par 46 non contre 43 oui et une 
abstention. 

9.  Le 23 septembre 2015, le Conseil d'État a adopté l'arrêté de publication de la 
LIP. 

10.  Le 25 septembre 2015, l'arrêté précité a été publié, avec le texte de la LIP, 
dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : 
FAO). 

  Il était indiqué que le délai référendaire venait à échéance le 4 novembre 
2015. 

11.  Aucun référendum n'ayant été lancé contre la LIP, le Conseil d'État a adopté 
le 11 novembre 2015 l'arrêté de promulgation y relatif. 

12.  L'arrêté précité ainsi que le texte de la LIP ont été publiés dans la FAO du 
vendredi 13 novembre 2015. 

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13.  Par acte posté le 11 décembre 2015, l'A______ et MM. C______ et 
B______ ont interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre l'art. 59 de la LIP, 
concluant principalement à son annulation, et préalablement à ce qu'il soit donné 
acte au Conseil d'État de son engagement de ne pas fixer l'entrée en vigueur de 
l'art. 59 LIP jusqu'à droit jugé, subsidiairement à l'octroi de l'effet suspensif au 
recours. 

  Sur le fond, l'art. 59 LIP, qui faisait obligation d'enseigner aux directeurs 
d'établissements, avait été adopté sous forme d'amendement en séance plénière, 
sans entendre les intéressés ou leurs représentants – et ce alors qu'il s'agissait 
d'une norme modifiant significativement leur cahier des charges. De plus, les 
différents groupes parlementaires s'étaient engagés à voter la loi telle quelle sans 
formuler d'amendements. L'adoption de l'art. 59 LIP avait dès lors violé leur droit 
d'être entendu et leur liberté syndicale. 

  Certains directeurs ne disposaient pas des qualifications requises pour 
enseigner, et étaient ainsi susceptibles de se voir licencier pour inaptitude à 
remplir les exigences du poste, étant précisé que la législation en cause ne 
contenait aucune disposition transitoire, ce qui contrevenait aux principes 
constitutionnels de la confiance et de la bonne foi. Le principe de la confiance 
était également violé du fait du non-respect du protocole d'accord signé suite aux 
travaux de la « commission de fonctionnement » paritaire, ce long travail de 
concertation étant purement et simplement « rayé de la carte ». 

  Les députés s'étaient visiblement basés sur la prémisse erronée selon 
laquelle tous les directeurs étaient des enseignants ; ils avaient donc pris une 
décision ne reposant sur aucun motif objectivement défendable, et qui 
méconnaissait la répartition, d'ordre constitutionnel, des compétences en matière 
de gestion du personnel de la fonction publique. 

  L'art. 59 LIP posait enfin un problème en termes d'égalité de traitement, la 
fonction de directeur d'établissement primaire devenant la seule dont la loi 
formelle décrivait le cahier des charges. 

14.  Le 14 décembre 2015, le juge délégué a interpellé le Conseil d'État en lui 
demandant si la date d'entrée en vigueur de la LIP était connue ou pouvait être 
estimée. 

15.  Par arrêté du 16 décembre 2015 publié dans la FAO le 18 décembre 2015, le 
Conseil d'État a fixé la date d'entrée en vigueur de la LIP au 1er janvier 2016. 

  Par le biais de la chancelière d'État, il en a informé le juge délégué par 
courrier du 18 décembre 2015. 

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16.  Le 21 décembre 2015, la conseillère d'État en charge du DIP a communiqué 
aux conseils des recourants les étapes prévues pour la mise en œuvre de 
l'art. 59 LIP, à savoir : 1) analyser la charge de travail actuelle des directeurs et 
directrices (janvier à juin 2016) ; 2) définir les modalités de mise en œuvre du 
temps de travail que les directeurs et directrices devraient consacrer à 
l'enseignement (janvier 2016) ; 3) amender le cahier des charges des directeurs et 
directrices (avril 2016) ; 4) effectuer les modifications réglementaires requises 
(avril 2016) ; et 5) effectuer les aménagements nécessaires au plan organisationnel 
(avril 2016). 

17.  Le 8 janvier 2016, le Grand Conseil a conclu au rejet de la demande d'effet 
suspensif. 

18.  Par décision du 15 janvier 2016, la présidence de la chambre 
constitutionnelle a accordé l'effet suspensif au recours. 

19.  Le 4 février 2016, le Grand Conseil a conclu au rejet du recours. 

  De manière générale, la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101) ne conférait pas aux citoyens le droit d'être entendus 
dans une procédure législative, la jurisprudence ne prévoyant que des exceptions 
limitées. L'art. 59 LIP posait le principe que les directeurs devaient consacrer une 
partie de leur temps à enseigner, sans dire toutefois combien de temps devait y 
être consacré, ni préciser le type d'enseignement. Une simple maturité gymnasiale 
étant suffisante pour effectuer des remplacements dans l'enseignement primaire, 
tous les directeurs pouvaient remplir de telles conditions. 

  L'adoption de l'art. 59 LIP n'était en aucun cas un accident, le législateur 
cantonal ayant confirmé le principe à quatre reprises (adoption de la M 2100, de 
l'art. 59 LIP et refus des deux amendements présentés en troisième débat). 

  Il n'existait pas de droit acquis quant aux tâches devant être accomplies par 
les directeurs du primaire. Un régime transitoire avait bel et bien été prévu, le DIP 
ayant mis en place un plan en cinq étapes pour l'instauration de la mesure en 
cause. Dire que le cahier des charges des fonctionnaires de l'instruction publique 
relevait des seules compétences du Conseil d'État méconnaissait le principe de la 
hiérarchie des normes. 

  L'art. 59 LIP avait été adopté en connaissance de cause, et donc de manière 
non arbitraire. Quant à l'égalité de traitement, elle n'imposait pas que les 
différentes règles de droit visant des postes comparables dans l'administration 
soient toutes de même rang. 

20.  Le 17 février 2016, les recourants ont sollicité la tenue d'une audience 
publique de plaidoiries, dont le principe a été admis par la chambre 

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constitutionnelle après un échange de correspondance avec les conseils des 
recourants. 

21.  L'audience publique précitée a eu lieu le 17 mars 2016. Tant les recourants 
que le Grand Conseil ont persisté dans leurs conclusions. 

  À l'issue de l'audience, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1.  La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de 
la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - 
Cst-GE – A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit 
des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État 
(art. 130B al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05). 

2.  Le recours est formellement dirigé contre une loi cantonale, à savoir la loi 
11470 sur l’instruction publique du 17 septembre 2015 et en particulier son 
art. 59, en l’absence de cas d’application (ACST/19/2015 du 15 octobre 2015 
consid. 1a ; ACST/13/2015 du 30 juillet 2015 consid. 2b ; ACST/12/2015 du 
15 juin 2015 consid. 1b ; ACST/7/2015 du 31 mars 2015 consid. 1b ; 
ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 2 ; ACST/2/2014 du 17 novembre 2014 
consid. 1b). 

3.  Interjeté dans le délai légal à compter de la promulgation de l’acte 
susmentionné, qui a eu lieu par arrêté du Conseil d’État du 11 novembre 2015, 
publié dans la FAO du 13 novembre 2015, et dans les formes prévues par la loi, le 
recours est recevable sous cet angle (art. 62 al. 1 let. d et 3 et 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

4. a. A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi 
constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un 
intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (art. 60 
al. 1 let. b LPA). Il ressort de l’exposé des motifs relatif à la loi 11311 modifiant 
la LOJ que l’art. 60 al. 1 let. b LPA dans sa teneur actuelle, adoptée le 11 avril 
2014 et entrée en vigueur le 14 juin 2014, formule de la même manière la qualité 
pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. Cette 
disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant l’action 
populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de tomber 
sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué 
(ACST/19/2015 précité consid. 1b ; ACST/13/2015 précité consid. 3a ; 
ACST/12/2015 précité consid. 2a ; ACST/7/2015 précité consid. 2a ; 

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ACST/1/2015 précité consid. 3a ; ACST/2/2014 précité consid. 2a ; 
Michel HOTTELIER/Thierry TANQUEREL, La Constitution genevoise du 
14 octobre 2012, SJ 2014 II 341-385, p. 380). 

 b. L’art. 111 al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 
(LTF - RS 173.110) précise que la qualité de partie à la procédure devant toute 
autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour 
recourir devant le Tribunal fédéral. En d’autres termes, le droit cantonal ne peut 
pas définir la qualité de partie devant l’autorité qui précède immédiatement le 
Tribunal fédéral de manière plus restrictive que ne le fait l’art. 89 LTF 
(ATF 139 II 233 consid. 5.2.1 ; 138 II 162 consid. 2.1.1 ; 136 II 281 consid. 2.1 ; 
arrêts du Tribunal fédéral 2C_68/2015 du 13 janvier 2016 consid. 4.2 ; 
2C_885/2014 du 28 avril 2015 consid. 5.1 ; 1C_663/2012 du 9 octobre 2013 
consid. 6.5). 

  Aux termes de l’art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en 
matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l’autorité 
précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement 
atteint par la décision ou l’acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de 
protection à son annulation ou à sa modification (let. c). L’art. 89 al. 1 LTF 
détermine la qualité pour recourir de manière générale, la subordonnant à trois 
conditions, qui, pour autant qu’elles soient cumulativement remplies 
(ATF 137 II 40 consid. 2.2), permettent aux personnes physiques et morales de 
droit privé, voire exceptionnellement aux personnes morales et collectivités de 
droit public, de recourir (Bernard CORBOZ et al. [éd.], Commentaire de la LTF, 
2e édition, 2014, n. 11 ad art. 89 LTF). 

  Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir 
est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit 
particulièrement atteint par l’acte entrepris (Marcel Alexander NIGGLI/ 
Peter UEBERSAX/Hans WIPRÄCHTIGER [éd.], Bundesgerichtsgesetz, 
2e édition, 2011, n. 13 ad art. 89 LTF). Ainsi, toute personne dont les intérêts sont 
effectivement touchés par l’acte attaqué ou pourront l’être un jour a qualité pour 
recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu’il existe un 
minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les 
dispositions contestées (ATF 141 I 36 consid. 1.2.3 ; 138 I 435 consid. 1.6 ; 135 II 
243 consid. 1.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_91/2015 du 16 décembre 2015 
consid. 6.1 ; 1C_223/2014 du 15 janvier 2015 consid. 2.3 ; 1C_518/2013 du 
1er octobre 2014 consid. 1.2 non publié de l’ATF 140 I 381 ; 4C_2/2011 du 
17 mai 2011 consid. 3 non publié de l’ATF 137 III 185). 

  La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir 
l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt 
du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 139 I 206 consid. 1.1 ; 

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137 I 296 consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_469/2014 du 24 avril 2015 
consid. 1.1). 

 c. Une association ayant la personnalité juridique est habilitée à recourir soit 
lorsqu’elle est intéressée elle-même à l’issue de la procédure, soit lorsqu’elle 
sauvegarde les intérêts de ses membres. Dans ce dernier cas, la défense des 
intérêts de ses membres doit figurer parmi ses buts statutaires et la majorité de 
ceux-ci, ou du moins une grande partie d’entre eux, doit être personnellement 
touchée par l’acte attaqué (ATF 137 II 40 consid. 2.6.4 ; 131 I 198 consid. 2.1 ; 
130 I 26 consid. 1.2.1 ; 129 I 113 consid. 1.6 ; 125 I 369 consid. 1a ; arrêts du 
Tribunal fédéral 8C_91/2015 précité consid. 6.1 ; 2C_725/2010 du 31 octobre 
2011 consid. 1.2 ; 8C_184/2008 du 3 octobre 2008 consid. 2.1 ; ACST/13/2015 
précité consid. 3s ; ACST/7/2015 précité consid. 2c ; ATA/932/2014 du 
25 novembre 2014 ; ATA/654/2014 du 19 août 2014). 

 d. En l’espèce, les personnes physiques recourantes sont domiciliées dans le 
canton de Genève et sont sans conteste susceptibles de se voir appliquer la loi 
contestée. 

  Quant à l’A______, association au sens du droit privé, elle a également 
qualité pour recourir, dès lors que les directeurs d'établissements scolaires du 
primaire, membres dont elle est chargée statutairement de défendre les intérêts, 
sont tous directement touchés par la loi entreprise. 

  Dans la mesure où le recours est dirigé contre l’art. 59 de la loi 11470 sur 
l’instruction publique adoptée par le Grand Conseil le 17 septembre 2015, cette 
autorité a bien qualité pour défendre dans le cadre du présent litige. 

  Il résulte de ce qui précède que le recours contre l’art. 59 de la loi 11470 sur 
l’instruction publique est également recevable de ce point de vue. 

5.  Les recourants se plaignent, dans un grief de nature formelle qu'il convient 
d'examiner en premier lieu (ATF 137 I 195 consid. 2 ; 135 I 279 consid. 2.6.2 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 5A_1026/2015 du 8 mars 2016 consid. 3), de ce que la 
disposition litigieuse a été adoptée au mépris de leur droit d'être entendu et de la 
liberté syndicale. 

 a. Tel que garanti par les art. 29 al. 2 Cst. et 6 § 1 de la Convention de 
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 
1950 (CEDH - RS 0.101), qui n’a pas de portée différente dans ce contexte, le 
droit d’être entendu comprend notamment le droit pour le justiciable de 
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des 
preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision (arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_1062/2015 du 21 décembre 2015 consid. 3.1), celui d'avoir 
accès au dossier, celui d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves 

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pertinentes, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre 
connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 140 I 60 consid. 3.3 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 8C_702/2014 du 16 octobre 2015 consid. 4.2). Il ne comprend 
pas le droit d'être entendu oralement ni celui d'obtenir l’audition de témoins 
(ATF 130 II 425 consid. 2.1 ; ATA/311/2015 du 31 mars 2015), étant précisé que 
les considérations qui précèdent ne valent que dans le cadre de la prise par les 
autorités d'une décision administrative, soit d'une mesure individuelle et concrète. 

 b. Selon la jurisprudence, le citoyen n’a pas le droit d’être entendu dans la 
procédure législative (ATF 137 I 195 consid. 2.4 ; 131 I 91 consid. 3.1 = JdT 2006 
I 507 ; 121 I 230 consid. 2 c ; 119 Ia 141 consid. 5c.aa = JdT 1995 I 415 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_299/2014 du 15 décembre 2014 consid. 2, non publié aux 
ATF 141 I 36). Un tel droit peut néanmoins découler de certaines normes 
constitutionnelles particulières ; les droits fondamentaux peuvent aussi imposer à 
l’État des devoirs de protection contre la lésion ou la mise en danger de biens 
constitutionnels protégés, ces devoirs visant au premier chef le législateur 
(ATF 137 I 195 consid. 2.4 ; 126 II 300 consid. 5 = JdT 2001 I 674, avec 
références). Une exception est aussi généralement admise lorsque certaines 
personnes (destinataires dits « spéciaux ») sont touchées de façon sensiblement 
plus grave que le plus grand nombre des destinataires « ordinaires », par exemple 
lorsqu'un décret de portée générale ne touche qu'un très petit nombre de 
propriétaires (ATF 134 I 269 consid. 3.3.1 ; 119 Ia 141 consid. 5 ; 106 Ia 76). 

 c. S'agissant des normes constitutionnelles particulières concernées, le 
Tribunal fédéral a admis que la liberté syndicale, garantie notamment par l'art. 28 
al. 1 Cst., en faisait partie. 

  Cette disposition constitutionnelle prévoit que les travailleurs, les 
employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de 
leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non. Jurisprudence et 
doctrine distinguent la liberté syndicale individuelle de la liberté syndicale 
collective. La liberté syndicale individuelle donne au particulier le droit de 
contribuer à la création d'un syndicat, d'adhérer à un syndicat existant ou de 
participer à son activité (liberté syndicale positive), ainsi que celui de ne pas y 
adhérer ou d'en sortir (liberté syndicale négative), sans se heurter à des entraves 
étatiques. Quant à la liberté syndicale collective, elle garantit au syndicat la 
possibilité d'exister et d'agir en tant que tel, c'est-à-dire de défendre les intérêts de 
ses membres. Elle implique notamment le droit de participer à des négociations 
collectives et de conclure des conventions collectives (ATF 140 I 257 consid. 5.1 ; 
129 I 113 consid. 1.3). 

  Un syndicat de la fonction publique peut également se prévaloir de la liberté 
syndicale collective (ATF 140 I 257 consid. 5.1.1 ; ACEDH Demir et Baykara 
c. Turquie [Grande Chambre] du 12 novembre 2008, req. 34503/97). Le Tribunal 
fédéral limite toutefois la portée de cette liberté au droit d'être entendu sous une 

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forme appropriée lorsqu'il s'agit de la question de l'implication du syndicat de la 
fonction publique dans la préparation d'une loi ou d'un règlement, sous peine de 
porter atteinte au monopole de l'État en la matière (ATF 134 I 269 consid. 3.3.1 ; 
129 I 113 consid. 1.4 et 3.4 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_701/2013 précité 
consid. 5.1.1 ;  2P.42/2006 du 3 juillet 2006 consid. 2.1). 

 d. La jurisprudence fédérale ne s'étend guère sur la nature de la « forme 
appropriée » devant permettre de mettre en œuvre le droit d'être entendu dans de 
tels cas ; elle n'indique en particulier pas qu'une audition préalable, au cas où elle 
serait prévue ou décidée, doive nécessairement se rapporter à l'objet parlementaire 
en cause entendu dans un sens formel (même projet avec cas échéant le même 
numéro d'objet). 

  Elle a cependant retenu, en lien avec une décision de portée législative mais 
se rapportant à l'exercice des droits politiques (validation d'une initiative 
populaire), qu'il y avait lieu de prendre en compte la structure et l'organisation 
spécifiques des parlements cantonaux lorsque ceux-ci rendent des décisions ou 
exercent des compétences juridictionnelles, la nature – factuelle ou purement 
juridique – des questions litigieuses, de même que les facultés que la procédure 
offre globalement aux intéressés, en particulier l'existence d'une possibilité de 
porter la décision en cause devant une autorité de recours jouissant d'un libre 
pouvoir d'examen (ATF 123 I 63 consid. 2d). 

 e. En droit genevois, l'art. 110 Cst-GE – situé dans le chapitre 2 du titre IV, 
consacré au Conseil d'État et non au Grand Conseil – prévoit que les communes, 
les partis politiques et les milieux représentatifs sont invités à se prononcer lors 
des travaux préparatoires concernant des actes législatifs et des conventions 
intercantonales importants, ainsi que sur les autres projets de grande portée. Le 
chapitre 1 du titre IV, qui porte sur le Grand Conseil, prévoit quant à lui que les 
commissions parlementaires peuvent se procurer des renseignements, mener des 
enquêtes et obtenir la collaboration active du pouvoir exécutif 
(art. 90 al. 4 Cst-GE). Le seul préavis requis constitutionnellement est celui du 
Conseil d'État, mais dans les cas où le Grand Conseil est appelé à statuer sur les 
relations extérieures et les affaires fédérales (art. 92 Cst-GE). L'art. 192 al. 1 
LRGC indique quant à lui simplement que les commissions et sous-commissions 
procèdent aux auditions et consultations qu’elles jugent utiles. 

6.  En l'espèce, bien que l'art. 59 LIP ne s'applique qu'à un nombre de directeurs 
d'établissements pouvant être numériquement défini à un jour donné, il s'agit bel 
et bien d'une règle de droit qui s'applique à un nombre indéfini de personnes et de 
situations, notamment en raison du fait que sa durée n'est pas limitée dans le 
temps. 

  Force est également de constater que l'A______ a été entendue par l'intimé 
au sujet de l'obligation d'enseigner des directeurs d'enseignement primaire. Cette 

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audition a eu lieu environ deux ans avant l'adoption de l'art. 59 LIP, soit le 
18 septembre 2013, dans le cadre de l'examen de la M 2100. L'association a certes 
été entendue sous son ancien nom, mais bien par la voix de son président et de sa 
vice-présidente qui n'ont pas changé depuis lors. Ce qui apparaît déterminant est 
cependant que sa prise de position ait été connue du Grand Conseil – qui plus est 
de la commission parlementaire compétente pour traiter du PL 11470 – et qu'elle 
puisse être considérée comme encore actuelle lors de l'examen du PL 11470. 

  Que la composition de la commission ait changé postérieurement à 
l'audition en raison de la nouvelle législature n'est pas pertinent, un tel aléa 
pouvant parfaitement se produire lors du traitement du même objet parlementaire, 
et n'obligeant pas dans de tels cas à réentendre les intervenants qui se sont déjà 
exprimés et dont les prises de position ont déjà été notées dans des procès-verbaux 
de commission généralement très complets. Et que l'audition ait eu lieu dans le 
cadre de l'examen d'un objet parlementaire non susceptible de revêtir par la suite 
force obligatoire n'est pas davantage pertinent en l'espèce, dans la mesure 
notamment où l'on ne voit pas que l'A______ aurait pu prendre une autre position 
sur le fond pour cette seule raison. Le lien entre la M 2100 et la disposition en 
cause est du reste évident, l'amendement ayant été proposé en tant qu'application 
de la M 2100, qui restait alors sans réponse. Enfin, bien que cet argument revête 
un poids moindre, ni l'A______ ni MM. C______ et B______ ne sont intervenus 
auprès du Grand Conseil entre le 7 juillet et le 17 septembre 2015 pour demander 
le retour du PL en commission afin d'être auditionnés au sujet de l'amendement 
proposé par le rapport de minorité. 

  L'A______ ayant ainsi été entendue sous une forme appropriée par le 
Grand Conseil, le grief de violation du droit d'être entendu doit dès lors être 
écarté, la question de savoir si l'A______ disposait, au titre de la liberté syndicale 
collective, d'un réel droit d'être entendue dans la procédure législative pouvant 
ainsi être laissée ouverte. À ce dernier égard, il convient de retenir que 
MM. B______ et C______ ne pouvaient se voir reconnaître en l'espèce la qualité 
de destinataires spéciaux au sens de la jurisprudence, le cercle des destinataires 
présents et futurs de la règle n'étant pas suffisamment étroit pour leur reconnaître 
une telle qualité. 

7.  Les recourants invoquent ensuite, dans deux griefs séparés, la violation du 
principe de la confiance et de la bonne foi (art. 5 al. 3 et 9 Cst. et 9 al. 3 et 17 
Cst-GE), ainsi que celle de l'égalité de traitement (art. 8 al. 3 Cst. et 15 al. 1 
Cst-GE) et de la séparation des pouvoirs (art. 2 al. 2 cum 106 Cst-GE). 

8. a. Saisie d’un recours contre un acte normatif, la chambre constitutionnelle 
contrôle librement la conformité de celui-ci avec le droit supérieur (art. 124 let. a 
Cst-GE ; art. 61 al. 1 LPA), à savoir – s’agissant, comme en l’espèce, d’une 
disposition légale formelle – au regard de la Constitution fédérale, du droit fédéral 

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(y compris le droit international liant la Suisse), de la Constitution genevoise et 
des conventions intercantonales liant le canton de Genève. Elle ne saurait 
cependant censurer une norme conforme au droit supérieur au motif qu'elle serait 
inopportune ou dépourvue de pertinence, ou encore qu'une autre réglementation 
ou une autre formulation serait plus indiquée ou plus heureuse. 

  En outre, la chambre constitutionnelle est liée par les conclusions des 
parties, mais non par les motifs qu’elles invoquent (art. 69 al. 1 LPA), dans la 
mesure de la recevabilité du recours ou des griefs invoqués. Toutefois, en cas de 
recours contre une loi constitutionnelle, une loi ou un règlement du Conseil 
d’État, l’acte de recours doit contenir un exposé détaillé des griefs du recourant 
(art. 65 al. 3 LPA). Selon l’exposé des motifs relatif à la loi 11311 modifiant la 
LOJ, en matière de recours portant sur un contrôle abstrait, il est nécessaire de se 
montrer plus exigeant que dans le cadre d’un recours ordinaire, le recourant ne 
pouvant se contenter de réclamer l’annulation d’une loi ou d’un règlement au 
motif que son contenu lui déplaît, mais, au contraire, doit être acheminé à 
présenter un exposé détaillé de ses griefs (ACST/13/2015 précité consid. 4a ; 
ACST/12/2015 précité consid 4b ; ACST/7/2015 précité consid 3a ; ACST/1/2015 
précité consid 4b ; ACST/2/2014 précité consid 5a). 

 b. À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se 
prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine 
retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 
appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut 
notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la 
possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une 
protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme 
serait appliquée (ATF 140 I 2 consid. 4 ; 137 I 131 consid. 2 ; 135 II 243 
consid. 2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_223/2014 précité consid. 4 ; 
2C_668/2013 du 19 juin 2014 consid. 2.2 ; ACST/19/2015 précité consid. 3 ; 
ACST/12/2015 précité consid. 5 ; ACST/7/2015 précité consid 3b ; ACST/1/2015 
précité consid 5 ; ACST/2/2014 précité consid 5b). Le juge constitutionnel doit 
prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d’une application conforme 
– ou non – aux droits fondamentaux. Les explications de l’autorité sur la manière 
dont elle applique ou envisage d’appliquer la disposition mise en cause doivent à 
ce titre être prises en considération. Si une réglementation de portée générale 
apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des situations 
normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans 
certains cas, elle puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe 
justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait (ATF 140 I 2 
consid. 4 ; 134 I 293 consid. 2 ; 130 I 82 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_223/2014 précité consid. 4). 

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  Le principe de l'interprétation conforme à la Constitution trouve toutefois 
ses limites lorsque le texte et le sens de la disposition légale sont absolument 
clairs, quand bien même ils seraient contraires à la Constitution (ATF 141 II 338 
consid. 3.1 ; 133 II 305 consid. 5.2 ; 131 II 710 consid. 5.4).  

9.  Le principe de la bonne foi (art. 9 Cst.) procure un droit à la protection de la 
confiance légitime du citoyen résultant des assurances reçues des autorités ou de 
tout autre comportement fondant des attentes déterminées de sa part, dans la 
mesure où ce comportement se réfère à un cas concret, qui touche le citoyen 
concerné (ATF 130 I 26 consid. 8.1 ; 129 I 161 consid. 4.1 et 4.2; 126 II 377 
consid. 3a ; ATF 122 II 113 consid. 3b.cc = JdT 1998 I 570). Cette protection 
disparaît en règle générale en cas de modifications de la législation, étant donné 
que, selon le principe démocratique, l'ordre juridique peut en principe être modifié 
en tout temps. Le principe de la confiance ne peut s'opposer à une modification du 
droit que lorsque cette modification contrevient à l'interdiction de la rétroactivité 
ou porte atteinte à des droits acquis (ATF 130 I 26 consid. 8.1 ; 128 II 112 
consid. 10b.aa; 122 II 113 c. 3b.cc = JdT 1998 I 570). En outre, selon la 
jurisprudence, il se peut aussi que, pour des motifs liés au respect des principes de 
l'égalité, de la proportionnalité, de la prohibition de l'arbitraire, ainsi que de la 
protection de la confiance, il s'impose, sur le plan constitutionnel, de créer le cas 
échéant une réglementation transitoire appropriée (ACST/17/2015 du 2 septembre 
2015 consid. 23d ; ACST/13/2015 du 30 juillet 2015 consid. 7). Celle-ci doit ainsi 
empêcher que des investissements réalisés de bonne foi se révèlent vains 
(ATF 130 I 26 consid. 8.1 ; 125 II 152 consid. 5; 123 II 433 consid. 9; 118 Ib 241 
consid. 6c et 9b = JdT 1994 I 397) ; elle doit permettre aux administrés de 
s'adapter à la nouvelle réglementation et non pas de profiter le plus longtemps 
possible de l'ancien régime plus favorable (ATF 134 I 23 consid. 7.6.1 ; 
123 II 385 consid. 9). 

10. a. S'agissant de la formation requise pour enseigner, il s'agit d'une matière qui 
relève de l'instruction publique et donc d'une compétence constitutionnelle 
cantonale (art. 62 al. 1 Cst.). La convention scolaire romande du 21 juin 2007 
(CSR – C 1 07) prévoit à cet égard que la Conférence intercantonale de 
l'instruction publique de la Suisse romande et du Tessin (ci-après : la CIIP) 
coordonne les contenus de la formation initiale des enseignants sur l'ensemble du 
territoire de l'Espace romand de la formation. 

 b. À Genève, le DIP confie à une institution du tertiaire A la formation initiale 
des enseignants, conformément à ses besoins (art. 7 al. 11 LIP). Dans 
l’enseignement primaire, la nomination du maître généraliste est subordonnée à 
l’obtention d’un baccalauréat universitaire et d’un certificat complémentaire – 
mention enseignement primaire – de l’institution du degré tertiaire A chargée de 
la formation des enseignants ou d’une formation jugée équivalente par la 
Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique ; les 

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titulaires d’un baccalauréat obtenu dans une haute école d’un autre canton ne sont 
pas astreints à une formation complémentaire (art. 129 al. 3 LIP). Le Conseil 
d’État fixe, dans un règlement, les critères d’admission à la formation initiale 
(art. 129 al. 4 LIP). Le nombre de places de stage et leur attribution sont 
déterminés par le département (art. 132 al. 1 LIP). 

 c. Pour cette formation initiale, les étudiants sont formés sous la responsabilité 
de l'Université de Genève par des études théoriques et pratiques selon les art. 129 
al. 3 et 132 LIP (art. 12A al. 1 REP). Pour être admis à la formation 
professionnelle initiale, le candidat à la fonction de maître généraliste du degré 
primaire doit, cumulativement, avoir réussi le test de français organisé par 
l’Université de Genève et avoir le niveau B2 en allemand et en anglais, selon 
l’échelle du cadre européen commun de référence (art. 12B REP). 

11.  S'agissant du statut des directeurs d'établissements primaires, il est 
actuellement prévu essentiellement par le REP, avec renvoi à d'autres textes 
réglementaires pour certains aspects. Ainsi, la directrice ou le directeur est 
responsable de la direction pédagogique et administrative de l'établissement 
scolaire dont la direction lui est confiée (art. 10 al. 1 REP). Sur les plans 
administratif et pédagogique, la directrice ou le directeur d’établissement scolaire 
est chargé de mettre en œuvre les conditions d'une formation des élèves efficace et 
équitable. À cette fin et en fonction des objectifs pédagogiques du projet 
d'établissement, elle ou il est responsable : a) du bon fonctionnement et de 
l'évolution de l'établissement dans le domaine de l'enseignement ; b) du suivi 
collégial des élèves par les enseignantes et enseignants ; c) de la gestion des 
ressources humaines ; d) de la gestion administrative, financière et des services ; 
et e) de la gestion des relations, de la collaboration et de la communication 
internes et externes à l'établissement scolaire (art. 10 al. 2 REP). Elle ou il préside 
en outre le conseil d'établissement scolaire (art. 10 al. 3 REP). 

  Le REP distingue par ailleurs les directeurs d'établissement (art. 10 REP) du 
corps enseignant (art. 11 REP). Selon le DIP, les directeurs d'établissements 
primaires sont soumis non à la LIP mais à la LPAC exclusivement (ATA/97/2014 
du 18 février 2014 consid. 2) ; la chambre administrative de la Cour de justice 
(ci-après : la chambre administrative) a toutefois laissé la question ouverte à ce 
jour (ATA/97/2014 précité consid. 4 ; question non abordée dans 
l'ATA/1217/2015 du 10 novembre 2015). 

12.  La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre. Si le texte n’est pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de 
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les 
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la 
règle, de son esprit, des valeurs sur lesquelles elle repose, de l’intérêt protégé ou 
encore de sa relation avec d’autres dispositions légales. Le sens que prend la 
disposition dans son contexte est également important. Il n’y a lieu de déroger au 

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sens littéral d’un texte clair par voie d’interprétation que lorsque des raisons 
objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la 
disposition en cause, ce qui peut découler des travaux préparatoires, du but et du 
sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF 139 III 478 
consid. 6 ; 138 II 440 consid. 13 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_600/2015 du 
1er mars 2016 consid. 4.1 ; ACST/2/2014 du 17 novembre 2014 consid. 7e). 

13.  Les recourants se plaignent tout d'abord de ce que l'art. 59 LIP, adopté sans 
aucun régime transitoire, pourrait avoir des conséquences lourdes pour les 
directeurs n'ayant pas de formation d'enseignant, pouvant aller jusqu'à un 
licenciement pour inaptitude à remplir les exigences du poste. 

  Aucune méthode d'interprétation ne permet toutefois de faire une projection 
aussi alarmiste. Rien ne permet certes d'exclure que certains députés ayant voté 
l'amendement aient ignoré que tous les directeurs d'établissements primaires ne 
disposaient pas d'une formation d'enseignant du degré primaire. Le texte de la 
disposition litigieuse prévoit toutefois seulement que les directeurs d'établissement 
consacrent une partie de leur temps à l'enseignement ; il ne précise pas de quel 
type d'enseignement il s'agit, et encore moins que les conditions de formation et 
d'engagement applicables aux membres du corps enseignant le soient aussi aux 
directeurs d'établissement, dont le statut reste en tout état distinct. L'art. 129 LIP 
ne leur est – du moins selon la position du DIP en matière de contentieux de la 
fonction publique – pas applicable, et l'on peut considérer l'art. 59 LIP comme 
fondant non seulement le devoir mais aussi le « droit d'enseigner » des directeurs 
d'établissements primaires (lesquels sont du reste des universitaires), ceci même 
par dérogation aux conditions applicables aux enseignants. Quant au DIP, il a 
annoncé plusieurs étapes préparatoires en vue de mettre en œuvre l'art. 59 LIP, 
sans toutefois évoquer de possible mise à l'écart des directeurs n'ayant pas une 
formation d'enseignant du primaire. 

  À cet égard, on doit constater qu'il y a de nombreuses possibilités de mise en 
œuvre – le cas échéant progressive – de la nouvelle norme, et que rien ne s'oppose 
en l'occurrence, au gré de la portée qui sera attribuée à cette dernière, à 
l'instauration d'un régime transitoire par voie réglementaire ou même 
administrative. 

  De surcroît, même si l'on devait considérer que les conditions de formation 
et d'engagement du corps enseignant étaient applicables aux directeurs 
d'établissement, il resterait possible d'interpréter l'art. 59 LIP de manière conforme 
aux principes constitutionnels de la confiance et de la proportionnalité, en 
admettant que parmi les actuels directeurs d'établissement, seuls ceux disposant 
d'une formation d'enseignant seraient immédiatement tenus de le faire, quand bien 
même il serait exigé des directeurs nouvellement engagés qu'ils soient au bénéfice 
d'une formation d'enseignant du degré primaire, et/ou que les directeurs en place 
ne disposant pas d'une formation seraient tenus d'en suivre une qui soit adaptée à 

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leur situation. En interprétant la norme de cette manière, il n'y aurait nul besoin de 
créer un régime transitoire de rang légal, le risque de licenciement pour inaptitude 
aux exigences du poste ou d'autre inconvénient majeur pour les intéressés étant 
écarté en des temps et pour des motifs heurtant des principes constitutionnels. 

  L'art. 59 LIP ne viole dès lors pas les principes de la confiance et de la 
bonne foi sous l'angle considéré. 

14. a. Les recourants considèrent que ces principes seraient également violés du 
fait du non-respect du protocole d'accord faisant suite aux travaux de la 
« commission de fonctionnement » paritaire. 

 b. En matière de législation sur la fonction publique, le Tribunal fédéral a  
considéré que le principe de la confiance n'interdit la modification de la 
rémunération des agents publics qu'en présence de droits acquis (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_313/2010 du 29 novembre 2010 consid. 2.3) ; il en va de même en cas 
de modifications des prestations dans une caisse de pension publique 
(ATF 134 I 23 consid. 7.2). Il ne peut en aller différemment s'agissant d'une 
modification du cahier des charges des agents publics. En effet, les actes ayant 
pour objet l'exécution même des tâches qui incombent à un agent public en 
déterminant les devoirs attachés au service, au nombre desquels figure le cahier 
des charges, sont qualifiés par la jurisprudence constante d'actes internes à 
l'administration (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; 131 IV 32 consid. 3 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 8C_192/2010 du 29 novembre 2010 consid. 7.3). 

  Or le fait que les directeurs actuellement en poste aient été engagés sur la 
base d'une annonce de poste qui ne serait par hypothèse plus valable désormais, 
ou qu'ils aient été soumis à un cahier des charges que l'art. 59 LIP viendra 
modifier, ne peut être tenu pour un droit acquis. L'art. 12 al. 1 LPAC (auquel 
correspond l'art. 134 al. 2 LIP pour les membres du personnel enseignant) prévoit 
que même l’affectation d’un membre du personnel, et non seulement l'attribution 
de telle ou telle de ses tâches, dépend des besoins de l’administration ou de 
l’établissement et peut être modifiée en tout temps. Quant à la jurisprudence 
précitée, si elle admet que dans une certaine mesure, la garantie de l'accès au juge 
(art. 29a Cst.) doit permettre de contrôler si un changement d'affectation répond 
bien aux besoins du service, et que la nouvelle activité de l'agent doit répondre à 
ses aptitudes sans porter atteinte à la considération à laquelle il pourrait prétendre 
(ATF 136 I 323 consid. 4.4 à 4.6), elle n'en fait pas pour autant du maintien du 
cahier des charges un droit acquis. 

 c. Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés 
par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions 
cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, une promesse concrète doit 
avoir été émise à l’égard d’une personne déterminée. Il faut ensuite que l’autorité 
ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne 

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concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de 
l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur ce 
renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans 
subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas subi de changement depuis le 
moment où la promesse a été faite (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 141 I 161 
consid. 3.1 et les arrêts cités ; ATA/303/2016 du 12 avril 2016 consid. 6c et les 
arrêts citées). 

  En l'espèce, les recourants font référence dans leur acte de recours à 
l'« accord de la commission de fonctionnement paritaire » qui a débouché sur la 
création du statut de directeur d'établissement primaire. Ils ont également évoqué 
l'entente au sein de la commission parlementaire en vue de ne pas déposer 
d'amendements de fond en séance plénière en réservant le dépôt de projets de lois 
spécifiques en cas de velléités de modification de fond de la LIP. 

  Toutefois, dans le cadre du processus législatif, les deux « accords » précités 
ne sauraient avoir valeur d'assurance donnée au sens de la jurisprudence ; et même 
s'ils l'avaient, il est évident que – respectivement – la commission paritaire ou le 
département, d'une part, et les différents groupes parlementaires (et a fortiori leurs 
représentants en commission), d'autre part, n'agiraient alors pas dans le cadre de 
leurs compétences, celle d'adopter les lois au sens formel revenant au 
Grand Conseil dans son ensemble de par la Cst-GE (art. 91 al. 1 Cst-GE, étant 
précisé que dans une mesure non négligeable, l'attribution au parlement cantonal 
de cette compétence découle également de la Cst. elle-même, par le biais de la 
jurisprudence du Tribunal fédéral : Vincent MARTENET, L'autonomie 
constitutionnelle des cantons, 1999, p. 377 s.). 

  Les principes de la confiance et de la bonne foi ne sont dès lors pas violés 
sous cet angle, si bien que le grief doit être écarté dans sa totalité. 

15. a. Les recourants invoquent ensuite que l'art. 59 LIP violerait le principe de 
l'égalité de traitement, au motif que la fonction de directeur d'un établissement 
primaire serait la seule dont la loi décrit le cahier des charges. 

 b. Un arrêté de portée générale viole le principe de l'égalité dans la loi garantie 
par l'art. 8 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par 
aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il 
omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances ; il faut que 
le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait 
importante (ATF 137 V 334 consid. 6.2.1 ; 137 I 167 consid. 3.5 ; 136 II 120 
consid. 3.3.2 ; 130 V 18 consid. 5.2). La question de savoir s'il existe un motif 
raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses différentes suivant les 
époques et les idées dominantes ; le législateur dispose d'un large pouvoir 
d'appréciation dans le cadre de ces principes (ATF 137 V 334 consid. 6.2.1 ; 
137 I 167 consid. 3.5 ; 136 I 1 consid. 4.1 ; 127 I 185 consid. 5). 

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 c. L'individu qui se prévaut d'une inégalité dans la loi doit démontrer que 
lui-même, un groupe de personnes dont il fait partie ou encore une situation qui le 
concerne sont traités différemment d'un tiers à la comparaison, c'est-à-dire une 
autre personne, un autre groupe de personnes ou une autre situation, alors que les 
uns et les autres ont un ou plusieurs points communs importants qui l'emportent, 
de prime abord, objectivement sur leurs différences ou, à tout le moins, ne sont 
pas clairement secondaires à celles-ci (Vincent MARTENET, Géométrie de 
l'égalité, 2003, n. 65). 

 d. Les recourants n'explicitent nullement quels seraient en l'espèce le ou les 
tiers concernés. Vu l'argument invoqué selon lequel ils seraient les seuls à être 
dans la situation qu'ils décrivent, on ne peut qu'en déduire que le groupe en cause 
serait composé de tous les autres agents de la fonction publique genevoise. Or il 
est douteux qu'un groupe aussi large et hétérogène puisse réellement servir de 
base à la comparaison décrite plus haut. 

 e. Il est ensuite inexact d'affirmer que l'art. 59 LIP serait le premier cas de 
tâche d'un agent public décrite directement par une loi. Même si la chose est rare, 
tout ou partie des tâches de certains agents publics non indépendants de 
l'administration sont décrites dans des lois au sens formel, comme le délégué à 
l'intégration des étrangers (art. 6 de la loi sur l'intégration des étrangers, du 28 juin 
2001 - LIEtr - A 2 55), le délégué à la Genève internationale (art. 3 de la loi sur 
les relations et les développement de la Genève internationale, du 2 décembre 
2004 - LGI - A 2 65), les agents de la police municipale (art. 5 de la loi sur les 
agents de la police municipale, les contrôleurs municipaux du stationnement et les 
gardes auxiliaires des communes, du 20 février 2009 - LAPM - F 1 07) ou encore 
l'architecte cantonal (art. 3 de la loi sur la fonction d'architecte cantonal, du 
10 novembre 1995 - LFAC – L 1 57). On peut au demeurant relever que si 
l'art. 59 LIP décrit une nouvelle tâche des directeurs d'établissements primaires, il 
ancre du même coup cette fonction dans la loi. 

 f. Les recourants ne démontrent en outre pas que le législateur ait réellement 
établi des distinctions juridiques en apportant des précisions sur une catégorie de 
destinataires de la loi et pas sur une autre. Ainsi, dans le cadre de l'activité 
législative, la marge de manœuvre du législateur est très vaste ; pour ne prendre 
qu'un exemple, si l'art. 95 al. 1 Cst. donne à la Confédération le droit de légiférer 
sur l'exercice des activités économiques lucratives privées, le législateur fédéral a 
choisi de n'en réglementer que certaines, et le législateur cantonal de même, cette 
fois dans le cadre de sa compétence résiduelle ; il n'en résulte pas pour autant 
d'inégalité de traitement pour les membres des professions réglementées par 
rapport à ceux des professions non réglementées. 

  Même à admettre qu'une distinction juridique ait été établie, les recourants 
n'indiquent absolument pas en quoi le traitement différent prétendument injustifié 
se rapporterait à une situation de fait importante. À cet égard, que certaines tâches 

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spécifiques d'une catégorie d'agents publics soient prévues par la loi, par le 
règlement ou par une simple ordonnance administrative, voire un acte purement 
interne à l'administration, ne change au premier abord rien au statut des intéressés. 

 f. Les recourants n'ont ainsi pas démontré que le groupe de personnes dont ils 
font partie (pour les deux directeurs) ou qu'ils représentent (pour l'A______) ait 
été traité différemment d'un tiers à la comparaison. Le grief d'inégalité de 
traitement dans la loi sera dès lors écarté. 

16. a. Les recourants allèguent que l'art. 59 LIP violerait le principe de la 
séparation des pouvoirs, car il ignorerait la répartition, d'ordre constitutionnel, des 
compétences en matière de gestion du personnel de la fonction publique. 

 b. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le principe de la séparation des 
pouvoirs est garanti au moins implicitement par toutes les constitutions 
cantonales. Il impose le respect des compétences établies par la Constitution et 
interdit à un organe de l'État d'empiéter sur les compétences d'un autre organe. En 
particulier, il interdit au pouvoir exécutif d'édicter des dispositions qui devraient 
figurer dans une loi, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement 
conférée par le législateur (ATF 141 V 688 consid. 4.2.1 ; 134 I 322 consid. 2.2 ; 
130 I 1 consid. 3.1). 

 c. Cela étant, ce principe est garanti explicitement par l'art. 2 al. 2 Cst-GE. Dès 
lors qu'il est ici plaidé non pas que le pouvoir exécutif aurait empiété sur les 
prérogatives du législateur, mais l'inverse, il convient d'examiner si des normes 
constitutionnelles genevoises spécifiques interdisent au Grand Conseil d'adopter 
des règles légales formelles sur le sujet en cause. 

 d. Le pouvoir législatif appartient au Grand Conseil, auquel revient la 
compétence d’adopter et, partant, de modifier et abroger les lois (art. 80 et 91 al. 1 
Cst-GE ; ACST/12/2015 du 15 juin 2015 consid. 4c). Au plan fédéral, il est admis 
que le législateur peut régler s'il le souhaite des points de moindre importance 
dans une loi formelle, quand bien même l'art. 164 Cst. prévoit quel type de 
normes doit figurer dans une loi au sens formel (Bernhard WALDMANN/ 
Eva Maria BELSER/Astrid ÉPINEY [éd.], Bundesverfassung – Basler 
Kommentar, 2015, n. 7 ad art. 164 et les nombreuses références citées sous note 
25 ; Bernhard EHRENZELLER et al. [éd.], Die schweizerische Bundesverfassung 
– St. Galler Kommentar, 3ème éd., 2014, n. 9 ad art. 164 Cst. ; 
Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit 
constitutionnel suisse, vol. I, 3ème éd., 2013, n. 1528). À Genève, le constituant 
cantonal n'a pas adopté de règle constitutionnelle limitant expressément le pouvoir 
du Grand Conseil de légiférer, celui-ci s'étendant à « toutes les normes primaires, 
infraconstitutionnelles, générales et abstraites dont la Constitution ou la loi ne 
confient pas expressément l'adoption à un autre organe » (Andreas AUER, La loi 

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en droit genevois, in Andreas AUER/ Walter KÄLIN [éd.], La loi en droit public 
cantonal, 1990, 141-158, p. 144, article écrit sous l'empire de l'ancien droit). 

 e. Le Conseil d'État exerce le pouvoir exécutif (art. 101 Cst-GE). Il organise 
l’administration cantonale en départements et la dirige (art. 106 al. 1 Cst-GE), 
toute modification de la composition des départements étant néanmoins soumise 
pour approbation au Grand Conseil (art. 106 al. 2 2e phr. Cst-GE). Le Tribunal 
fédéral a retenu en 2012 – donc sous l'empire de l'ancien droit constitutionnel 
genevois – qu'en matière de fonction publique cantonale, le Conseil d'État était 
habilité à édicter des règlements indépendants, voire des directives 
(ATF 138 I 196 consid. 4.4.1). En matière de législation formelle, le Conseil 
d'État dirige la phase préparatoire de la procédure législative (art. 109 al. 1 
Cst-GE), peut présenter des projets de loi et amendements (art. 109 al. 2 Cst-GE), 
est chargé de la promulgation et de l'exécution des lois (art. 109 al. 4 Cst-GE), et 
dispose encore d'autres facultés prévues par le droit parlementaire (voir not. les 
art. 63, 65 et 192 al. 3 LRGC). 

 f. Les recourants n'expliquent pas en quoi l'art. 106 al. 1 Cst-GE restreindrait 
le pouvoir législatif du Grand Conseil dans le domaine de la fonction publique au 
point de l'empêcher de pouvoir adopter une règle d'organisation dans une loi 
formelle. La doctrine n'évoque pas non plus une telle restriction (voir 
David HOFMANN, Le Conseil d'État dans la Constitution genevoise du 
14 octobre 2012, in David HOFMANN/Fabien WAELTI [éd.], Actualités 
juridiques de droit public 2013, 2013, 111-159, spécialement pp. 124 s. et 
131-135 ; Michel HOTTELIER/Thierry TANQUEREL, op. cit., spéc. p. 353 s. : 
« Excepté l'état de nécessité mentionné à l'art. 113 al. 1 Cst-GE, la Constitution ne 
contient en effet pas de clause générale permettant au Conseil d'État de se 
substituer au Grand Conseil », même si « l'art. 106 al. 1 Cst-GE permet au pouvoir 
exécutif de déterminer la dénomination, le statut et les compétences des entités qui 
la composent »). Tout au plus pourrait-on envisager une violation de la répartition 
constitutionnelle des compétences si le Grand Conseil adoptait, sans l'accord du 
Conseil d'État, une loi fixant de manière extensive et détaillée l'organisation de 
l'administration ou les tâches des agents publics ; or tel n'est pas le cas ici, dès lors 
que l'amendement en cause, même s'il n'a pas eu l'aval de l'exécutif, ne prévoit 
qu'une seule nouvelle tâche pour une catégorie précise d'agents publics, en laissant 
qui plus est au Conseil d'État une ample marge de manœuvre quant à la 
concrétisation de cette mesure, puisque ne sont prévus ni le type d'enseignement 
ni – au contraire de la proposition contenue dans la M 2100 – le nombre ou la 
proportion d'heures dévolues à l'enseignement. 

 g. Il en découle que le grief de violation de la séparation des pouvoirs doit être 
écarté. 

17. a. Enfin, dans un grief articulé seulement au stade de la subsomption des deux 
griefs précédemment examinés, les recourants font valoir que l'art. 59 LIP serait 

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constitutif d'arbitraire dans la loi, les députés n'ayant pas voté l'amendement 
correspondant en intégrant les paramètres utiles, dans la mesure où ils seraient 
partis de l'idée que les directeurs d'établissements primaires étaient tous au 
bénéfice d'une formation d'enseignant. 

 b. Un arrêté est arbitraire lorsqu'il ne repose pas sur des motifs sérieux et 
objectifs ou n'a ni sens ni but (ATF 136 II 120 consid. 3.3.2 ; 133 I 259 ; 129 I 1 
consid. 3 ; 127 I 185 consid. 5 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_1149/2015 du 
29 mars 2016 consid. 4.2). 

 c. La chambre constitutionnelle, comme déjà mentionné, ne contrôle pas 
l'opportunité ou le caractère judicieux des normes qui sont déférées devant elles, 
mais seulement leur conformité au droit supérieur. Cela étant, les motifs avancés 
par l'auteur de l'amendement – et, par contrecoup puisqu'il y renvoie, par les 
auteurs de la M 2100 –, s'ils sont considérés comme contestables par les 
recourants, et ont du reste été contestés lors des débats parlementaires par la 
conseillère d'État en charge du DIP, ne peuvent être qualifiés de subjectifs ou de 
peu sérieux, la réglementation en cause n'étant pas dépourvue de sens ni de but. 

  Quant au fait que certains députés – dont le nombre est au demeurant 
inconnu – aient pu voter cette disposition en ignorant que certains directeurs 
d'établissements primaires n'étaient pas au bénéfice d'une formation d'enseignant, 
il ne permet pas de retenir que la norme en cause ne repose pas sur des motifs 
sérieux et objectifs au sens de la jurisprudence fédérale, qui est dans ce domaine 
restrictive. 

18.  Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté. 

19.  Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge des 
recourants, qui succombent (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure 
ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 11 décembre 2015 par l'A______ et Messieurs 
B______ et C______ contre la loi 11470 du 17 septembre 2015 sur l'instruction 
publique ; 

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au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge conjointe et solidaire de l’A______ et de 
Messieurs B______ et C______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Mes Thomas Barth et Romain Jordan, avocats des 
recourants, à Me François Bellanger, avocat du Grand Conseil et, pour information, au 
Conseil d'État. 

Siégeants : M. Verniory, président, Mmes Baldé et Cramer, MM. Dumartheray et 
Martin, juges. 

Au nom de la chambre constitutionnelle : 

la greffière-juriste : 
 
 

C. Gutzwiller 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. Verniory 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 

 la greffière :