# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2d9c1226-8e0c-5876-b19b-49f2da44f3bd
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-04-19
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 19.04.2024 608 2023 8
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_608-2023-8_2024-04-19.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

608 2023 8

Arrêt du 19 avril 2024

IIe Cour des assurances sociales

Composition Présidente : Daniela Kiener 
Juges : Johannes Frölicher, Marc Sugnaux 
Greffier-stagiaire : Loïs Pythoud

Parties A.________, recourant, 

contre

CAISSE DE COMPENSATION DU CANTON DE FRIBOURG, 
autorité intimée 

Objet Allocations pour perte de gain en cas de mesures destinées à lutter 
contre le coronavirus (APG-Corona) – activité indépendante – 
restitution de prestations versées à tort – condition de la limitation 
significative de l’activité – détermination du chiffre d’affaires

Recours du 2 décembre 2022 contre la décision sur opposition du 
28 novembre 2022

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. A.________ (le recourant), né en 1992, exerçait une activité indépendante, en tant que titulaire 
de l’entreprise individuelle « B.________ », dont le but était le conseil financier, le courtage de 
produits bancaires, d’assurances, de prévoyance et de crédits. L’entreprise a été inscrite au registre 
du commerce le 19 juillet 2019. Elle a été radiée le 4 février 2022 (voir extrait du registre du 
commerce disponible sous www.fr.ch/rc, consulté à la date de l'arrêt).

Le recourant a été affilié à ce titre à la Caisse de compensation du canton de Fribourg (la Caisse) 
depuis le 1er juillet 2019.

B. Au mois d’avril 2020, le recourant a déposé une demande d'allocations pour perte de gain en 
lien avec le coronavirus (APG-Corona).

Par décomptes réguliers, la Caisse a reconnu au recourant, au motif de « cas de rigueur 
indépendants », le droit aux APG-Corona pour la période du 17 mars 2020 au 16 septembre 2020, 
pour un montant net total de CHF 16'453.40 (184 jours à CHF 94.40, sous déduction des cotisations 
aux assurances sociales au taux de 5.275%).

Le droit du recourant aux APG-Corona pour cette période n’a pas été remis en question.

C. Par de nouvelles demandes formulées le 24 novembre 2020 et le 16 décembre 2020, le 
recourant a fait valoir un droit aux APG-Corona pour la période du 17 septembre 2020 au 
30 novembre 2020 justifié par une baisse de chiffre d’affaires due à la fermeture des lieux publics, 
l’interdiction de se rendre au domicile de clients potentiels, ainsi qu’une mise en quarantaine en 
novembre 2020. Il a indiqué avoir réalisé un chiffre d’affaires de CHF 105'000.- en 2019 et des 
chiffres d’affaires mensuels de respectivement CHF 6'795.- en novembre 2019, CHF 8'913.- en 
décembre 2019, CHF 10'476.- en janvier 2020, CHF 8'300.- en février 2020, CHF 7'400.- en mars 
2020, CHF 1'143.- en avril 2020, CHF 0.- en mai et juin 2020, CHF 1'170.- en juillet 2020, 
CHF 1'170.- en août 2020 et CHF 720.- en septembre 2020. Il n’a pas donné de précision quant au 
chiffre d’affaires réalisé en octobre 2020. Pour le mois de novembre 2020, il a annoncé un chiffre 
d’affaires de CHF 2'070.-.

Puis, par demandes successives, le recourant a fait valoir un droit aux APG-Corona pour les mois 
de décembre 2020 à juillet 2021 justifié par une baisse de chiffre d’affaires due notamment à 
l’impossibilité de prospecter dans les lieux publics, les difficultés à se rendre au domicile de clients 
potentiel et des mises en quarantaine régulières, puis des difficultés dans la reprise d’activité après 
un arrêt prolongé. Il a indiqué avoir réalisé un chiffre d’affaires mensuel de CHF 2'200.- en décembre 
2020, de CHF 2'880.70 en janvier 2021, CHF 1'170.- en février 2021, CHF 2'076.- en mars 2021, 
CHF 367.20 en avril 2021, CHF 0.- en juin 2021 et CHF 288.40 en juillet 2021.

Par décomptes réguliers, la Caisse a reconnu au recourant, au motif de « pertes conséquentes de 
chiffre d’affaires / cas de rigueur des indépendants », le droit aux APG-Corona pour la période du 
17 septembre au 31 octobre 2020 (CHF 4'023.95) et pour les mois de novembre 2020 
(CHF 2'680.60), décembre 2020 (CHF 2'772.05), janvier 2021 (CHF 2'771.30), février 2021 
(CHF 2'503.10), mars 2021 (CHF 2'771.30), avril 2021 (CHF 2’681.90), mai 2021 (CHF 2'771.30), 
juin 2021 (CHF 2’681.90), juillet 2021 (CHF 2'771.30), pour un montant net total de CHF 28'428.70 

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(318 jours à CHF 94.40, sous déduction des cotisations aux assurances sociales au taux de 5.275% 
pour septembre à décembre 2020 et 5.3% pour janvier à juillet 2021).

D. Par courrier du 17 août 2021, la Caisse a annoncé au recourant qu’elle avait mandaté une 
société fiduciaire externe pour procéder à la vérification des données relatives au chiffre d’affaires 
et à la perte de gain annoncés dans les demandes d’APG-Corona. La mandataire a établi son 
rapport de contrôle le 29 juillet 2022, faisant état d’écarts entre les chiffres déclarés par le recourant 
et les valeurs ressortant des informations financières qui lui ont été fournies.

E. Par décision du 24 août 2022, la Caisse a reconsidéré ses décisions d’octroi des APG-Corona 
et exigé du recourant la restitution des montants versés pour les périodes du 17 septembre 2020 au 
31 juillet 2021, soit un montant de CHF 28'430.70. Elle a justifié ce montant par le calcul suivant: 
318 jours à CHF 94.20, sous déduction de CHF 1'524.90 de cotisations. 

Se basant sur le rapport de contrôle externe, elle a retenu que contrairement aux montants annoncés 
dans les demandes, les chiffres d’affaires mensuels déterminants pour les mois en cause n’étaient 
pas inférieurs d’au moins 55%, 40% ou 30% (en fonction des périodes) au chiffre d’affaires mensuel 
moyen de CHF 17'500.- servant de base comparative pour déterminer l’existence d’un cas de rigueur 
ouvrant le droit aux APG-Corona. 

La Caisse a également précisé qu’une demande de remise dûment motivée pouvait être déposée 
au plus tard 30 jours à compter de l’entrée en force de la décision de restitution.

F. Par courriel du 24 septembre 2022, considéré comme une opposition, le recourant a contesté 
la décision précitée, demandant son annulation. Il a allégué pour l’essentiel qu’il avait mis toutes ses 
économies dans son activité indépendante, qu’il n’avait pas tenu de comptabilité sérieuse dès le 
début de cette activité, que celle-ci avait été rendue très difficile par les restrictions liées à la 
pandémie de Covid-19 et que les commissions reçues ne pouvaient pas être assimilées telles 
quelles au chiffre d’affaires réalisé car il devait régulièrement en rembourser une partie lorsque les 
contrats conclus subissaient des modifications anticipées. Il a par ailleurs relevé que la période de 
mars 2020 à juin 2021 a été très difficile dans sa vie, qu’il n’a réalisé aucun profit et que, suite à la 
naissance de son fils, il a dû choisir entre manger et envoyer la contribution d’entretien à la mère de 
celui-ci.

Par décision sur opposition du 28 novembre 2022, la Caisse a partiellement admis l’opposition, dans 
le sens qu’elle a réduit la restitution exigée à CHF 24'407.50 correspondant aux APG-Corona 
versées pour les mois d’octobre 2020 à juin 2021, annulant ainsi toute obligation de restitution pour 
les mois de septembre 2020 et juillet 2021.

S’agissant particulièrement du mode de calcul du chiffre d’affaires, elle a confirmé que celui-ci 
pouvait être établi sur la base des versements de commissions ressortant des attestations bancaires 
fournies dans le cadre du contrôle externe. Elle a précisé à cet égard que même si une partie de 
ces commissions pouvait faire l’objet de remboursement sous forme de « décommissions », celles-
ci étaient directement compensées sur les commissions versées pour les nouvelles affaires 
conclues. 

Elle a procédé sur cette base à une comparaison, pour chaque mois séparément, avec le chiffre 
d’affaires annoncé par le recourant pour l’année 2019, à savoir CHF 105'000.- pour six mois 
d’activité, soit un montant mensuel de CHF 17'500.-. Elle a ainsi retenu que le recourant avait subi 
une baisse de 91.09% pour le mois de septembre 2020, supérieure au seuil de 55% ouvrant le droit 

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aux APG-Corona pour ce mois, ainsi qu’une baisse de 36.13% pour le mois de juillet 2021, 
supérieure au seuil de 30% ouvrant le droit aux APG-Corona pour ce mois. Par contre, pour les mois 
d’octobre 2020 à juin 2021, elle a calculé que le recourant n’avait soit subi aucune baisse de son 
chiffre d’affaires (novembre 2020, mars 2021 et mai 2021), soit que cette baisse était inférieure aux 
seuils applicables (octobre 2020, décembre 2020, janvier 2021, février 2021, avril 2021, juin 2021), 
de telle sorte que le droit aux APG-Corona n’était pas ouvert et que le recourant devait en 
conséquence restituer les prestations reçues pour ces neuf mois.

G. Par recours du 2 décembre 2022, formulé à l’attention du Tribunal cantonal mais envoyé à 
l’adresse de la Caisse, puis confirmé par courrier du 16 janvier 2023, le recourant conteste la 
décision sur opposition du 28 novembre 2022.

Procédant à son tour à une comparaison, pour chaque mois séparément, avec le chiffre d’affaires 
mensuel de CHF 17'500.- pris comme référence par la Caisse, il estime que celle-ci a pris en 
considération des chiffres d’affaires effectifs mensuels trop élevés et il procède à de nouveaux 
calculs. Sur cette base, il affirme avoir subi une baisse de chiffre d’affaires supérieure aux seuils 
ouvrant le droit aux APG-Corona pour les mois d’octobre 2020 à février 2021, avril 2021 et juin 2021. 
Il admet par contre que tel n’est pas le cas pour les mois de mars 2021 et mai 2021. Cela étant, il 
demande qu’il soit tenu compte de ses difficultés de gestion et du fait que pour ces deux mois 
également, les chiffres d’affaires qui ont été réalisés restent soumis à de possibles exigences de 
remboursement au titre de « décommissions ». Il conclut dès lors à ce que le remboursement exigé 
soit réduit à « un montant symbolique ». 

Dans ses observations du 10 février 2023, la Caisse conclut au rejet du recours et se réfère à la 
décision attaquée. Elle relève que la comparaison de chiffres d’affaires déterminante pour le droit 
aux APG-Corona doit être effectuée pour chaque mois, de telle sorte qu’il n’est pas possible de tenir 
compte de « décommissions » qui interviendraient ultérieurement. Elle confirme par ailleurs que 
selon les indications données lors du contrôle externe, ces « décommissions » sont toujours 
compensées par de nouvelles commissions et que le recourant n’avait dès lors de remboursements 
à effectuer sous forme de versements. Enfin, elle ajoute que pour les mois où de telles 
« décommissions » ont été appliquées par les clients du recourant, le chiffre d’affaires de celui-ci a 
été réduit d’autant, ce qui a été pris en considération dans la comparaison effectuée pour chaque 
mois.

Il n’a pas été ordonné d’autre échange d’écritures.

Les arguments développés par les parties dans leurs écritures seront repris pour autant qu’utile dans 
la partie en droit du présent arrêt.

en droit

1.

Recevabilité

Interjeté en temps utile et dans les formes légales par une personne directement touchée par la 
décision attaquée, le recours est recevable.

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2.

Règles générales applicables à la détermination du droit aux APG-Corona

2.1. L’ordonnance du 20 mars 2020 sur les mesures en cas de pertes de gain en lien avec le 
coronavirus (COVID-19) (ordonnance sur les pertes de gain COVID-19; RS 830.31) est entrée en 
vigueur le 17 mars 2020. Elle a été abrogée avec effet au 1er janvier 2023.

L’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 a été fondée dès le 17 septembre 2020 sur l’art. 15 
de la loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter 
l’épidémie de COVID-19 (Loi COVID-19; RS 818.102). Cette base légale formelle a également été 
abrogée avec effet au 1er janvier 2023.

2.2. Selon l’art. 2 al. 3 en relation avec l’art. 2 al. 1bis let. c de l’ordonnance sur les pertes de gain 
COVID-19 dans sa teneur selon le ch. I de l'ordonnance du 4 novembre 2020 en vigueur depuis le 
17 septembre 2020, respectivement le ch. I de l’ordonnance du 16 avril 2020 en vigueur depuis le 
17 mars 2020, les personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens de l’art. 12 
de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; 
RS 830.1) et les personnes visées à l’art. 31 al. 3 let. b et c de la loi du 25 juin 1982 sur l’assurance-
chômage (LACI; RS 837.0) ont droit à l’allocation perte de gain si elles sont assurées obligatoirement 
au sens de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS; 
RS 831.10), si elles doivent interrompre leur activité lucrative en raison de mesures de lutte contre 
l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité et si elles subissent une perte de gain ou de 
salaire.

L’art. 2 al. 3 de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 a été abrogé avec effet au 17 février 
2022.

2.3. Visant les « cas de rigueur », l’art. 2 al. 3bis en relation avec l’art. 2 al. 1bis let. c de l’ordonnance 
sur les pertes de gain COVID-19, teneur selon le ch. I de l'ordonnance du 4 novembre 2020, en 
vigueur depuis le 17 septembre 2020 et modifiée avec effet au 17 février 2022, respectivement le 
ch. I de l’ordonnance du 16 avril 2020 en vigueur depuis le 17 mars 2020, modifié avec effet au 
17 février 2022, prévoit que les personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens 
de l’art. 12 LPGA et les personnes visées à l’art. 31 al. 3 let. b et c LACI, mais qui ne sont pas 
concernées par l’art. 2 al. 3 précité, ont droit à l’allocation perte de gain si elles sont assurées 
obligatoirement au sens de la LAVS, si leur activité lucrative est significativement limitée en raison 
de mesures de lutte contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité, si elles subissent 
une perte de gain ou de salaire et si elles ont touché pour cette activité au moins CHF 10'000.- à 
titre de revenu soumis aux cotisations en 2019.

L’art. 2 al. 3ter de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, teneur selon le ch. I de l’ordonnance 
du 4 novembre 2020, en vigueur du 17 septembre 2020 au 18 décembre 2020, précise que l’activité 
est significativement limitée au sens de l’art. 2 al. 3bis lorsque le chiffre d’affaires mensuel baisse 
d’au moins 55% par rapport au chiffre d’affaires mensuel moyen des années 2015 à 2019. Ce seuil 
de 55% a été réduit à 40% pour la période à partir du 19 décembre 2020, puis à 30% dès le 1er avril 
2021. La même disposition ajoute que si l’activité lucrative a débuté après 2015 et avant 2020, la 
moyenne doit être calculée sur la période de revenu correspondante.

2.4. Selon l’art. 15 al. 4 Loi COVID-19, teneur inchangée du 17 septembre 2020 au 31 décembre 
2022, le Conseil fédéral s’assure que l’allocation versée est établie sur la base de la déclaration de 

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la personne concernée. Il est ajouté que la véracité des informations fournies est contrôlée 
notamment par échantillon.

L’art. 8a de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, teneur selon le ch. I de l’ordonnance du 
11 septembre 2020, en vigueur dès le 17 septembre 2020, précise que les conditions d’octroi sont 
réexaminées à intervalles réguliers (al. 1) et qu’à cette fin, les caisses de compensation AVS peuvent 
procéder à des vérifications aléatoires qu’elles effectuent elles-mêmes ou qu’elles confient à des 
experts externes (al. 2).

3.

Règles applicables à la procédure de restitution d'allocations déjà versées

3.1. Selon l'art. 25 al. 1 LPGA, applicable par renvoi de l’art. 1 de l’ordonnance sur les pertes de 
gain COVID-19, les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut 
être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.

3.2. La procédure de restitution de prestations implique trois étapes en principe distinctes: une 
première décision sur le caractère indu des prestations, soit sur le point de savoir si les conditions 
d'une reconsidération ou d’une révision procédurale de la décision par laquelle celles-ci étaient 
allouées sont réalisées; une deuxième décision sur la restitution en tant que telle des prestations, 
au sens de l'art. 25 al. 1, 1ère phrase LPGA et, le cas échéant, une troisième décision sur la remise 
de l'obligation de restituer au sens de l'art. 25 al. 1, 2ème phrase LPGA (voir art. 3 et 4 de l'ordonnance 
du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales, OPGA; RS 830.11; 
arrêt TF 9C_678/2011 du 4 janvier 2012 consid. 5.2; arrêt TC FR 608 2022 82 du 27 septembre 
2022 consid. 4).

3.3. La première décision sur le caractère indu des prestations vise à déterminer si les conditions 
d'une reconsidération ou d'une révision procédurale des décisions par lesquelles les prestations 
litigieuses ont été allouées sont remplies (arrêt TC FR 608 2021 137 du 2 décembre 2021 consid. 3.3 
et les références). 

La reconsidération et la révision sont explicitement réglées à l'art. 53 LPGA, qui codifie la 
jurisprudence antérieure à son entrée en vigueur: selon un principe général du droit des assurances 
sociales, l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de chose 
jugée sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle 
soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable. En outre, par 
analogie avec la révision des décisions rendues par les autorités judiciaires, l'administration est 
tenue de procéder à la révision d'une décision entrée en force formelle lorsque sont découverts des 
faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve, pouvant conduire à une appréciation juridique 
différente (arrêt TC FR 608 2021 137 du 2 décembre 2021 consid. 3.3 et les références). 

Pour juger s'il est admissible de reconsidérer une décision pour le motif qu'elle est sans nul doute 
erronée, il faut se fonder sur les faits et la situation juridique existant au moment où cette décision a 
été rendue, compte tenu de la pratique en vigueur à l'époque (arrêt TC FR 608 2021 137 du 
2 décembre 2021 consid. 3.3).

Ces principes sont aussi applicables lorsque des prestations ont été accordées sans avoir fait l'objet 
d'une décision formelle et que leur versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée. Il y a 
force de chose décidée si l'assuré n'a pas, dans un délai d'examen et de réflexion convenable, 

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manifesté son désaccord avec une certaine solution adoptée par l'administration et exprimé sa 
volonté de voir statuer sur ses droits dans un acte administratif susceptible de recours (arrêts TC 
FR 608 2021 137 du 2 décembre 2021 consid. 3.3 et les références; 608 2022 82 du 27 septembre 
2022 consid. 4 et les références).

3.4. La deuxième décision relative au principe même de la restitution comprend en particulier 
l'examen des effets rétroactifs ou non de la correction à opérer en raison du caractère indu des 
prestations, à la lumière de l'art. 25 al. 1, 1ère phrase LPGA et des dispositions des lois spéciales 
applicables (PÉTREMAND in Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales 
2018, art. 25 n. 30).

3.5. Quant à la troisième décision sur l’éventuelle remise de l’obligation de restituer, elle implique 
l’examen de deux conditions matérielles, soit la bonne foi de l’assuré et l’existence d’une situation 
difficile, prévues à l'art. 25 al. 1, 2ème phrase LPGA. Ces conditions sont cumulatives et leur 
réalisation est nécessaire pour que la remise de l'obligation de restituer soit accordée (arrêt TF 
8C_203/2015 du 23 septembre 2015 consid. 4 et les références citées).

4.

Question litigieuse

4.1. Dans la décision sur opposition attaquée, la Caisse a réclamé la restitution des APG-Corona 
versées pour les mois d’octobre 2020 à juin 2021. Confirmant la reconsidération de ses décisions 
rendues sous l’angle de l’art. 2 al. 3bis de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 visant les 
« cas de rigueur », elle a retenu que le recourant n’avait durant ces mois pas subi de limitation 
significative de son activité et qu’il avait dès lors perçu indûment les prestations allouées.

Le recourant conteste quant à lui avoir réalisé pour les mois en question des chiffres d’affaires à 
concurrence des montants pris en considération par la Caisse. Il affirme avoir subi des pertes de 
chiffres d’affaires lui ouvrant le droit aux APG-Corona pour les mois d’octobre 2020 à février 2021, 
d’avril 2021 et de juin pour 2021. Il admet par contre que tel n’est pas le cas pour les mois de mars 
2021 et mai 2021, demandant néanmoins qu’il soit renoncé à la restitution pour ces deux mois 
également.

4.2. Il a été vu ci-dessus (consid. 2.3) que, selon la réglementation applicable à partir du 
1er avril 2021, la condition de la limitation significative de l’activité est remplie lorsque le chiffre 
d’affaires mensuel de l’activité indépendante baisse d’au moins 55% (taux valable pour la période 
du 17 septembre 2020 au 18 décembre 2020), respectivement 40% (taux valable pour la période du 
19 décembre 2020 au 31 mars 2021) et 30% (taux valable dès le 1er avril 2021). La comparaison 
s’effectue avec le chiffre d’affaires mensuel moyen des années 2015 à 2019 ou, si l’activité a débuté 
comme en l’espèce après 2015 et avant 2020, avec la moyenne des mois d’activité effective jusqu’à 
fin 2019.

En l’espèce, la Caisse a fixé le montant du chiffre d’affaires mensuel servant de point de 
comparaison à CHF 17'500.-, soit un sixième du chiffre d’affaires annoncé par le recourant pour les 
six premiers mois de son activité qui a officiellement débuté en juillet 2019, soit CHF 105'000.- (voir 
partie en fait, let. C).

Non contesté, ce montant peut être confirmé. Il s’agit dès lors uniquement d’examiner, pour chaque 
mois séparément, si, comme l’affirme la Caisse, le chiffre d’affaires effectivement réalisé par le 

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recourant s’avère après coup sans nul doute trop élevé pour admettre que la condition de la limitation 
significative de l’activité (baisse de chiffre d’affaires d’au moins 55%, respectivement 40% et 30% 
selon les mois) est remplie.

5.

Discussion sur l’existence d’une limitation significative de l’activité pour les mois d’octobre 2020 à 
juin 2021

5.1. Pour déterminer les chiffres d’affaires effectivement réalisés par le recourant durant les mois 
d’octobre 2020 à juin 2021, la Caisse s’est référée au rapport de contrôle externe établi le 29 juillet 
2022. A défaut de toute comptabilité établie par le recourant, ce rapport reconstitue les chiffres 
d’affaires réalisés sur la base des relevés bancaires produits dans le cadre du contrôle. Il représente 
a priori une base fiable. Le recourant conteste toutefois les montants retenus, au motif qu’ils ne 
correspondraient pas aux chiffres d’affaires effectivement réalisés durant les mois en question. Il 
convient dès lors de vérifier ce qu’il en est.

5.2. Pour le mois d’octobre 2020, le rapport de contrôle fait état d’un chiffre d’affaires de 
CHF 8'903.-. 

Le recourant fait valoir que ce montant comprend des commissions de courtage qui ont dû être 
partiellement remboursées à concurrence de CHF 2'300.- au titre de « décommissions » en février 
2021, en septembre 2021, en décembre 2021 et en janvier 2021, en raison de modifications 
anticipées des polices d’assurance concernées. Il estime en conséquence que son chiffre d’affaires 
pour le mois d’octobre 2020 doit être réduit de CHF 2'300.- pour être fixé à CHF 6'603.-, ce qui lui 
ouvrirait le droit aux APG-Corona pour ce mois.

Selon la jurisprudence constante, notamment en matière fiscale, un revenu est réalisé lorsqu’une 
recette est encaissée, mais aussi lorsqu’une prétention ferme est acquise par le contribuable. Pour 
un courtier par exemple, son revenu est réalisé sitôt qu’il a exécuté l’activité contractuelle de mise 
en relation entre les parties et que le contrat principal a été conclu comme conséquence directe de 
son intervention. Toutefois, pour les indépendants non soumis à la comptabilité et qui n’en tiennent 
pas, la pratique admet la méthode de l’encaissement (voir notamment NOËL, in CR LIFD, 2e éd. 
2017, art. 16 n. 32). Dans cette optique, il doit être admis que la commission de courtage constitue 
un revenu réalisé par le courtier à tout le moins au moment où il la perçoit effectivement.

En l’espèce, le recourant ne conteste pas avoir reçu les commissions de courtage qui ont été 
comptabilisées comme chiffre d’affaires par la Caisse. Il soutient toutefois qu’elles ont été réduites 
« après coup », très vraisemblablement en application d’accords conclus avec ses partenaires 
contractuels prévoyant une telle réduction notamment dans des cas où le contrat ayant justifié la 
commission a été annulé ou résilié avant une certaine durée minimale. 

Dans la mesure où elles se limitent à prévoir une condition résolutoire affectant le droit à la 
rémunération du courtier, de telles clauses du contrat de courtage n’empêchent pas le courtier 
d’acquérir effectivement la rémunération en question au moment où il la perçoit, sous réserve d’une 
éventuelle obligation de la restituer ultérieurement. Sous cet angle la situation est ainsi 
fondamentalement différente du cas d’une rémunération soumise à une condition suspensive non 
encore réalisée (sur cette question voir NOËL, in CR LIFD, 2e éd. 2017, art. 16 n. 30; RAYROUX in 
CR CO I, 3e éd. 2021 art. 413 n. 8). 

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Sur le vu de ce qui précède, c’est à bon droit que la Caisse a déterminé le chiffre d’affaires mensuel 
réalisé par le recourant en octobre 2020, au sens de l’art. 2 al. 3ter de l’ordonnance sur les pertes de 
gain COVID-19, en se référant aux montants des commissions qu’il a encaissées durant ce mois. 
C’est d’autant plus le cas qu’en l’absence de toute comptabilité, elle ne pouvait se baser que sur le 
moment de l’encaissement pour déterminer le moment de réalisation des revenus en question et 
que, à ce moment, rien n’indiquait si la condition résolutoire convenue contractuellement allait se 
réaliser ou non.

A cet égard, il peut encore être ajouté que, dans l’hypothèse où le chiffre d’affaires réalisé par le 
recourant en octobre 2020 avait dû être établi en déduisant les remboursements partiels intervenus 
ultérieurement, il aurait logiquement dû être procédé de la même façon pour déterminer le chiffre 
d’affaires moyen de référence réalisé durant les mois de juillet 2019 à décembre 2019, servant de 
base de comparaison pour calculer la perte subie. Or, il est douteux que ce chiffre d’affaires de 
référence, fixé à CHF 17'500.- sur la seule base du montant total de CHF 105'000.- annoncé par le 
recourant pour les six mois de juillet à décembre 2019, tienne compte de telles déductions survenues 
ultérieurement.

Dans ces conditions, vu les commissions perçues en octobre 2020 pour un total de CHF 8'903.-, le 
chiffre d’affaires déterminant pour ce mois correspond à ce montant. Comparé au chiffre d’affaires 
moyen de référence de CHF 17'500.-, il fait ressortir une baisse de 49.13% (1 – 8'903.- / 17'500). 
Ce taux étant inférieur au taux minimum de 55% valable pour la période du 17 septembre 2020 au 
18 décembre 2020, les conditions du droit aux APG-Corona n’étaient effectivement pas remplies 
pour le mois d’octobre 2020.

5.3. Pour le mois de novembre 2020, le rapport de contrôle fait état d’un chiffre d’affaires de 
CHF 21’230.-. 

Le recourant conteste ce montant. Il affirme d’abord que les montants perçus pour son activité ne 
s’élèvent pas à CHF 21'230.-, mais à CHF 19'159.90. Il fait par ailleurs valoir que cette somme 
comprend des commissions de courtage qui ont dû être partiellement remboursées à concurrence 
de CHF 6’880.- au titre de « décommissions » en janvier 2021 et en septembre 2021, ainsi qu’un 
montant de CHF 5'268.- qui a été versé par erreur par un partenaire contractuel et qui a dès lors dû 
être remboursé. Il estime en conséquence que son chiffre d’affaires pour le mois de novembre 2020 
doit être fixé à CHF 7'011.90 (19'159.90 – 6'880 – 5'268), ce qui lui ouvrirait le droit aux APG-Corona 
pour ce mois.

Le montant de CHF 21'230.- correspond selon le rapport de contrôle externe à des commissions 
effectivement perçues durant ce mois. Le recourant n’apportant aucune explication concrète 
permettant de mettre en doute ce constat, ce montant sera confirmé. Quant à la déduction de 
CHF 6'880.- revendiquée par le recourant au titre de « décommissions », pour les raisons déjà 
exposées ci-dessus en lien avec le chiffre d’affaires pour le mois d’octobre 2020 (consid. 5.2), il n’y 
a pas lieu de le déduire du chiffre d’affaires réalisé pour le mois de novembre 2020. Enfin, la question 
de savoir si le montant de CHF 5'268.- correspond à un montant versé par erreur peut rester ouverte. 
En effet, même en déduisant ce montant de celui de CHF 21'230.- retenu par la Caisse, le chiffre 
d’affaires réalisé serait de CHF 15'962.- (21'230 – 5'268), ce qui représenterait une baisse de 8.79% 
par rapport au chiffre d’affaires moyen de référence de CHF 17'500.- (1 – 15’962 / 17'500). Ce taux 
étant inférieur au taux minimum de 55% valable pour la période du 17 septembre 2020 au 
18 décembre 2020, les conditions du droit aux APG-Corona n’étaient effectivement pas remplies 
pour le mois de novembre 2020.

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5.4. Pour le mois de décembre 2020, le rapport de contrôle fait état d’un chiffre d’affaires de 
CHF 17’133.-. 

Le recourant conteste ce montant. Il affirme que celui-ci comprend une somme de CHF 2'183.80 qui 
n’a été perçue qu’en décembre 2020 en raison d’un important retard de paiement, ainsi que des 
commissions de courtage qui ont dû être partiellement remboursées ultérieurement à concurrence 
de CHF 5’620.- au titre de « décommissions ». Il estime en conséquence que son chiffre d’affaires 
pour le mois de décembre 2020 doit être fixé à CHF 9'559.15, sur la base d’un propre calcul 
difficilement vérifiable (114.85 + [14'218.- – 5'620) + 80 + 116.30 + 650), ce qui lui ouvrirait le droit 
aux APG-Corona pour ce mois.

Le montant de CHF 17’133.- correspond selon le rapport de contrôle externe à des commissions 
effectivement perçues durant ce mois. Le recourant n’apportant aucune explication concrète 
permettant de mettre en doute ce constat, ce montant sera confirmé. Plus particulièrement, en 
l’absence de toute comptabilité, seul le moment de l’encaissement peut être retenu pour définir 
quand le montant de CHF 2’183.- a été effectivement réalisé. Un éventuel retard dans le versement 
n’y change rien. Quant au montant de CHF 5’620.- revendiqué par le recourant au titre de 
« décommissions », pour les raisons déjà exposées ci-dessus en lien avec le chiffre d’affaires pour 
le mois d’octobre 2020 (consid. 5.2), il n’y a pas lieu de le déduire du chiffre d’affaires réalisé pour 
le mois de décembre 2020 qui comprend l’ensemble des recettes effectivement encaissées durant 
ce mois.

Dans ces conditions, vu les commissions perçues en novembre 2020 pour un total de CHF 17’133.-, 
le chiffre d’affaires déterminant pour ce mois correspond à ce montant. Comparé au chiffre d’affaires 
moyen de référence de CHF 17'500.-, il fait ressortir une baisse de 2.1% (1 – 17’133.- / 17'500). Ce 
taux étant inférieur au taux minimum de 55%, respectivement 40%, valables pour la période du 17 
septembre 2020 au 18 décembre 2020 et à partir du 19 décembre 2020, les conditions du droit aux 
APG-Corona n’étaient effectivement pas remplies pour le mois de décembre 2020.

5.5. Pour le mois de janvier 2021, le rapport de contrôle fait état d’un chiffre d’affaires de 
CHF 12’554.-. 

Le recourant conteste ce montant, au motif que celui-ci comprend des commissions de courtage qui 
ont dû être partiellement remboursées ultérieurement à concurrence de CHF 6'400.- au titre de 
« décommissions ». Il estime en conséquence que son chiffre d’affaires pour le mois de janvier 2021 
doit être fixé à CHF 6'154.- (12'554 – 6'400), ce qui lui ouvrirait le droit aux APG-Corona pour ce 
mois.

Le montant de CHF 12’544.- correspond selon le rapport de contrôle externe à des commissions 
effectivement perçues durant ce mois. Le montant de CHF 6’400.- revendiqué par le recourant au 
titre de « décommissions », pour les raisons déjà exposées ci-dessus en lien avec le chiffre d’affaires 
pour le mois d’octobre 2020 (consid. 5.2), ne peut être déduit du chiffre d’affaires réalisé pour le 
mois de janvier 2021 qui comprend l’ensemble des recettes effectivement encaissées durant ce 
mois. 

Dans ces conditions, vu les commissions perçues en janvier 2021 pour un total de CHF 12’544.-, le 
chiffre d’affaires déterminant pour ce mois correspond à ce montant. Comparé au chiffre d’affaires 
moyen de référence de CHF 17'500.-, il fait ressortir une baisse de 28.3% (1 – 12’544 / 17'500). Ce 
taux étant inférieur au taux minimum de 40%, valable pour la période du 19 décembre 2020 au 

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31 mars 2020, les conditions du droit aux APG-Corona n’étaient effectivement pas remplies pour le 
mois de janvier 2021.

5.6. Pour le mois de février 2021, le rapport de contrôle fait état d’un chiffre d’affaires de 
CHF 12’852.-. 

Le recourant conteste ce montant, au motif que celui-ci comprend des commissions de courtage qui 
ont dû être partiellement remboursées ultérieurement à concurrence de CHF 4’120.- au titre de 
« décommissions », ainsi qu’un montant de CHF 301.20 correspondant à un montant reversé à un 
« partenaire de vente » dont il donne le nom. Il estime en conséquence que son chiffre d’affaires 
pour le mois de février 2021 doit être fixé à CHF 8'430.80 (12'852 – 4'120 – 301.20), ce qui lui 
ouvrirait le droit aux APG-Corona pour ce mois.

Le montant de CHF 12’852.- correspond selon le rapport de contrôle externe à des commissions 
effectivement perçues durant ce mois. Le montant de CHF 4’120.- revendiqué par le recourant au 
titre de « décommissions », pour les raisons déjà exposées ci-dessus en lien avec le chiffre d’affaires 
pour le mois d’octobre 2020 (consid. 5.2), ne peut être déduit du chiffre d’affaires réalisé pour le 
mois de février 2021 qui comprend l’ensemble des recettes effectivement encaissées durant ce 
mois. 

Quant à la question de savoir si le montant de CHF 301.20 qui aurait été reversé à un partenaire 
contractuel peut également être déduit, elle peut rester ouverte. En effet, même en déduisant ce 
montant de celui de CHF 12'852.- retenu par la Caisse, le chiffre d’affaires réalisé serait de 
CHF 12’550.80 (12'852 – 301.20), ce qui représenterait une baisse de 28.28% par rapport au chiffre 
d’affaires moyen de référence de CHF 17’500.- (1 – 12’550.80 / 17’500). Ce taux étant inférieur au 
taux minimum de 40% valable pour la période du 19 décembre 2020 au 31 mars 2020, les conditions 
du droit aux APG-Corona n’étaient effectivement pas remplies pour le mois de février 2021.

5.7. Pour le mois de mars 2021, le rapport de contrôle fait état d’un chiffre d’affaires de 
CHF 26'106.-. 

Tout en contestant ce montant, au motif qu’il comprend des commissions de courtage qui ont dû 
être partiellement remboursées ultérieurement, ainsi qu’un montant reversé au « partenaire de 
vente » déjà mentionné, le recourant admet qu’il ne subit pas pour ce mois de baisse de chiffre 
d’affaires suffisante pour ouvrir le droit aux APG-Corona.

Etant rappelé que le montant total de CHF 11’189.60 correspondant à des « décommissions » ne 
peut quoi qu’il en soit pas être déduit à ce titre, il est constaté que même en déduisant le montant 
de CHF 4’069.20 que le recourant indique avoir reversé à son partenaire contractuel, le chiffre 
d’affaires réalisé pour le mois de mars 2021 serait fixé à CHF 22’036.80 (CHF 26’106 – 4’069.20), 
soit un montant largement supérieur au chiffre d’affaires moyen de référence de CHF 17’500.-. Les 
conditions du droit aux APG-Corona n’étaient effectivement pas remplies pour le mois de février 
2021.

5.8. Pour le mois d’avril 2021, le rapport de contrôle fait état d’un chiffre d’affaires de 
CHF 13'078.-. 

Le recourant conteste ce montant, au motif que celui-ci comprend des commissions de courtage qui 
ont dû être partiellement remboursées ultérieurement à concurrence de CHF 5’892.40 au titre de 
« décommissions », ainsi qu’un montant de CHF 1’342.20 reversé au « partenaire de vente » déjà 

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mentionné. Il estime en conséquence que son chiffre d’affaires pour le mois d’avril 2021 doit être 
fixé à CHF 5’843.40 (13'078 – 5’892.40 – 1’342.20), ce qui lui ouvrirait le droit aux APG-Corona pour 
ce mois.

Le montant de CHF 13'078.- correspond selon le rapport de contrôle externe à des commissions 
effectivement perçues durant ce mois. Le montant de CHF 5’892.40 revendiqué par le recourant au 
titre de « décommissions », pour les raisons déjà exposées ci-dessus en lien avec le chiffre d’affaires 
pour le mois d’octobre 2020 (consid. 5.2), ne peut être déduit du chiffre d’affaires réalisé pour le 
mois d’avril 2021 qui comprend l’ensemble des recettes effectivement encaissées durant ce mois. 

Quant à la question de savoir si le montant de CHF 1’342.20 qui aurait été reversé à un partenaire 
contractuel pourrait être déductible sur le principe, elle peut rester ouverte. En effet, il peut certes 
être constaté avec le recourant que le décompte relatif à ce montant, établi par une société 
d’assurance, mentionne le nom du partenaire contractuel (voir pièce 18 du bordereau du recours). 
Toutefois, il a été envoyé à l’adresse de l’entreprise individuelle du recourant et le montant en 
question a été versé le 23 avril 2021 sur le compte de celle-ci. Et les éléments figurant au dossier 
ne permettent pas d’établir que ce montant aurait été reversé, intégralement ou en partie, au 
partenaire en question, à tout le moins en avril 2021. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de l’écarter 
du chiffre d’affaires réalisé qui correspond dès lors aux commissions de 13'078.- effectivement 
perçues par l’entreprise individuelle du recourant pour ce mois.

Comparé au chiffre d’affaires moyen de référence de CHF 17'500.-, il fait ressortir une baisse de 
25.3% (1 – 13’078 / 17'500). Ce taux étant inférieur au taux minimum de 30% valable pour la période 
à partir du 1er avril 2021, les conditions du droit aux APG-Corona n’étaient effectivement pas 
remplies pour le mois d’avril 2021.

5.9. Pour le mois de mai 2021, le rapport de contrôle fait état d’un chiffre d’affaires de 
CHF 39'076.-. 

Le recourant admet que le droit aux APG-Corona n’est pas ouvert pour ce mois, sans formuler de 
commentaire. Vu le chiffre d’affaires réalisé, largement supérieur au chiffre d’affaires moyen de 
référence de CHF 17’500.-, cela doit être confirmé.

5.10. Enfin, pour le mois de juin 2021, le rapport de contrôle fait état d’un chiffre d’affaires de 
CHF 14'831.-. 

Le recourant conteste ce montant, au motif que celui-ci comprend des commissions de courtage qui 
ont dû être partiellement remboursées ultérieurement à concurrence de CHF 7’428.45 au titre de 
« décommissions », ainsi qu’un montant de CHF 196.80 reversé au « partenaire de vente » déjà 
mentionné. Il estime en conséquence que son chiffre d’affaires pour le mois de juin 2021 doit être 
fixé à CHF 7'207.- (14'831 – 7’428 – 196), ce qui lui ouvrirait le droit aux APG-Corona pour ce mois.

Le montant de CHF 14'831.- correspond selon le rapport de contrôle externe à des commissions 
effectivement perçues durant ce mois. Le montant de CHF 7’428.- revendiqué par le recourant au 
titre de « décommissions », pour les raisons déjà exposées ci-dessus en lien avec le chiffre d’affaires 
pour le mois d’octobre 2020 (consid. 5.2), ne peut être déduit du chiffre d’affaires réalisé pour le 
mois de juin 2021 qui comprend l’ensemble des recettes effectivement encaissées durant ce mois. 

Quant à la question de savoir si le montant de CHF 196.80 qui aurait été reversé à un partenaire 
contractuel peut être déduit, elle peut rester ouverte. En effet, même en déduisant ce montant de 

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celui de CHF 14’831.- retenu par la Caisse, le chiffre d’affaires réalisé serait de CHF 14'634.20 
(14’831 – 196.80), ce qui représenterait une baisse de 16.38% par rapport au chiffre d’affaires 
moyen de référence de CHF 17'500.- (1 – 14'634.20 / 17'500). Ce taux étant inférieur au taux 
minimum de 30% valable pour la période à partir du 1er avril 2021, les conditions du droit aux APG-
Corona n’étaient effectivement pas remplies pour le mois de juin 2021.

5.11. Les conditions du droit aux APG-Corona n’étaient ainsi effectivement pas remplies pour les 
mois d’octobre 2020 à juin 2021. 

C’est dès lors à juste titre que la Caisse a constaté le caractère manifestement erroné de ses 
décomptes et que, reconsidérant sa position, elle a nouvellement décidé qu’elle ne pouvait pas 
octroyer au recourant les APG-Corona pour les mois d’octobre 2020 à juin 2021.

Le recours sera dès lors rejeté et la décision sur opposition du 28 novembre 2022 confirmée sous 
cet angle.

6.

Discussion sur la restitution des prestations et l’éventuelle remise de l’obligation de restituer

6.1. Il ressort de ce qui précède que la Caisse de compensation a versé au recourant des APG-
Corona pour les mois d’octobre 2020 à juin 2021, alors que les conditions d’octroi de ces prestations 
n’étaient pas remplies.

Ces prestations ont ainsi bien été perçues alors qu’elles n’étaient pas dues. C’est dès lors de façon 
justifiée que la Caisse de compensation a retenu que le recourant devait, sur le principe, restituer le 
montant correspondant, au sens de l’art. 25 al. 1, 1ère phrase LPGA.

Quant au montant à restituer, fixé par décision sur opposition du 28 novembre 2022 à 
CHF 24'407.50, pour un total de 272 allocations journalières, sous déduction des cotisations 
sociales, il n’est pas contesté et peut également être confirmé.

6.2. L’éventuelle remise de l’obligation de restituer les montants en question ne fait pas l’objet de 
la décision attaquée qui porte sur la reconsidération du droit aux allocations et sur le principe de la 
restitution des allocations versées indûment.

Le recours du 2 décembre 2022 ne saurait ainsi porter sur cette question qui pourrait, cas échéant, 
faire l’objet d’une nouvelle décision de Caisse dans l’hypothèse où le recourant déposerait une 
demande de remise dans les 30 jours à compter de l’entrée en force de la décision de restitution, 
respectivement du présent arrêt (voir ci-dessus consid. 3.5).

Dans la mesure où le recourant conclut implicitement à une telle remise de son obligation de 
restituer, le recours est en conséquence irrecevable.

7.

Sort du recours et frais

7.1. En résumé, le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable, et la décision sur 
opposition du 28 novembre 2022 confirmée.  

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7.2. Il n’est pas perçu de frais de justice, la procédure portant sur un litige en matière de 
prestations (voir art. 61 let. fbis LPGA, en vigueur depuis le 1er janvier 2021).

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. Il n’est pas perçu de frais de justice.

III. Notification.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent 
jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le 
mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 
6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les 
motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de 
preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie 
du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en 
principe pas gratuite. 

Fribourg, le 19 avril 2024/msu

La Présidente Le Greffier-stagiaire