# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7a2aef16-2f64-543c-a8e1-cc4be2f8e55f
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-02-12
**Language:** de
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 12.02.2014 601 2013 26
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2013-26_2014-02-12.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2013 26

Urteil vom 12. Februar 2014

I. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung Präsidentin: Marianne Jungo
Richter: Josef Hayoz, Gabrielle Multone
Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Nermina Livadic

Parteien A.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Christian 
Bär

gegen

STAATSRAT DES KANTONS FREIBURG, Vorinstanz,

UNIVERSITÄT FREIBURG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechts-
anwalt André Clerc

Gegenstand Amtsträger der Gemeinwesen / Dienstrecht

Fristlose Kündigung des Arbeitsverhältnisses

Beschwerde vom 11. März 2013 gegen den Entscheid vom 4. Februar 2013

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Sachverhalt

A. Am 22. Januar/3. Februar 2007 schlossen A.________ als Arbeitnehmer und die Univer-
sität Freiburg als Arbeitgeberin, vertreten durch deren Verwaltungsdirektion, einen unbefriste-
ten Anstellungsvertrag. Dieser Vertrag wurde am 18. Oktober/23. November 2007 durch einen 
neuen ersetzt. A.________ wurde als wissenschaftlicher Mitarbeiter für B.________ bei der 
C.________ der Universität Freiburg angestellt. Als Leiter des Dokumentationszentrums war 
er verantwortlich für die Leitung und Koordination über die Dienstleistungen des B.________ 
im Bereich des kantonalen und interkantonalen Rechts ("LexGo" beziehungsweise "LexFind"). 
Grundlage hierzu war eine am 15./18. Dezember 2006 zwischen der Konferenz der Kantona-
len Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) und der Universität abgeschlos-
sene Vereinbarung, die bezweckte, ein Internetportal, in dem die Gesetzgebung von Bund und 
Kantonen enthalten ist, zu schaffen. 

Das B.________ wurde 1984 von Professor D.________ gegründet und von diesem bis zu 
seiner Emeritierung im Jahre 2008 als Direktor geführt. Danach gehörten der Direktion des 
B.________ unter anderen an: Professor E.________, Direktor, Professor F.________, 
Verantwortlicher Nationales Zentrum, und G.________, Verantwortlicher Zentrale Dienste. 
Mitglieder des Institutsrats waren unter anderen: Regierungsrat H.________ (Kanton Solo-
thurn) als Präsident, Staatsrätin I.________ (Kanton Freiburg) als Vizepräsidentin und 
J.________, Generalsekretär der KKJPD.

B. Am 9. Mai 2011 stellte A.________ Regierungsrat H.________, Staatsrätin I.________ 
und J.________ ein Schreiben mit folgendem Inhalt zu:

"Ich muss Sie darüber orientieren, dass das Projekt LexFind eingestellt worden ist und möchte 
Ihnen die Hintergründe erklären:
Wie Sie wissen, begann dieses Projekt 2005/2006 und wurde am 1. Januar 2007 im Internet 
aufgeschaltet. Im Frühjahr 2008 zeichneten sich wegen des bevorstehenden Direktionswechsels 
am Institut verschiedene Veränderungen ab. Frau Dr. K.________ (Lebenspartnerin von 
A.________, war eine Mitarbeiterin im B.________) und ich selber haben bereits frühzeitig 
versucht, die neue Direktion auf dieses Thema und die besonderen Herausforderungen zu 
sensibilisieren und darum ersucht, LexFind auch in der Strategie des B.________ zu erwähnen.
In diesem Zusammenhang möchte ich festhalten, dass das gesamte LexFind-Team bereit war, 
konstruktiv mit der neuen Direktion zusammenzuarbeiten.
Leider mussten wir im Sommer 2008 sehr rasch feststellen, dass die neue Direktion offenbar 
doch nur wenig Affinitäten zu diesem Projekt zeigte und zudem auch die Zusammenarbeit mit 
K.________ wie auch mit mir nicht wirklich schätzte. Dies äusserte sich in verschiedenen 
Verunglimpfungen gegenüber Dritten und anderen Intrigen wie zum Beispiel darin, dass man 
bereits im August 2008 versucht hat, K.________ zu entlassen. An dieser Stelle soll auf Details 
nicht eingegangen werden, zumal diese auch bereits schriftlich dokumentiert sind und wohl auch 
noch Thema der noch kommenden Verfahren bilden werden.
Nachdem man sich nach einer ersten Zuspitzung der Situation im Sommer 2009 darauf geeinigt 
hatte, sich auf die bevorstehende Auslagerung im Rahmen der IFF-LexFind AG zu fokussieren 
und in die Zukunft zu blicken, verlangte die Direktion im Winter 2010/2011 plötzlich erneut eine 
sog. "Dokumentation".
Es gelang der Direktion nicht, meinen Verdacht zu entkräften, dass diese Dokumentation einzig 
dazu dienen sollte, mich nach deren Anfertigung zu entlassen. Ich möchte festhalten, dass ich 
gerne eine solche Dokumentation erstellt hätte, wenn ich vom B.________ die Zusicherung 

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erhalten hätte, dass ich anschliessend nicht entlassen und meine Funktion behalten würde. 
Leider wollte die Direktion offenbar keine solchen Zusicherungen abgeben. Ich möchte 
diesbezüglich noch erwähnen, dass sich die Direktion anschliessend an K.________ gewandt 
und versucht hat, mittels Drohungen und Briefe an das Personalamt der Universität, eine 
entsprechende Dokumentation zu erhalten. 
Schliesslich musste ich auch noch erfahren, dass die Direktion neuerdings mit N.________ zu 
paktieren versucht, um K.________ und mich zu ersetzen.
Eine Gesamtbeurteilung der Situation lässt somit nur noch den Schluss zu, dass die Direktion 
offenbar - auch im Rahmen der möglichen IFF-Lexfind AG - keine Zusammenarbeit mehr mit 
K.________ oder mir wünscht und auch nicht mehr von meinem Spezialwissen auf dem Gebiet 
des schweizerischen Publikationsrechts profitieren möchte.
K.________ hat ihre Situation mit dem Leiter des Personalamtes der Universität besprochen. 
Dabei wurde ihr mitgeteilt, dass unter den gegebenen Umständen kein Grund für die Einleitung 
eines Entlassungsverfahrens gegen sie bestehe. Dennoch hat sie aufgrund der hohen Belastung 
aus gesundheitlichen Gründen ihre Kündigung eingereicht.
Ich meinerseits werde auf das offensichtlich bereits geplante Kündigungsverfahren seitens des 
B.________ warten und die verbleibende Zeit nutzen, um mich beruflich neu zu orientieren und 
mich meinem Habilitationsprojekt auf dem Gebiet des Staatsrechts zu widmen.
Wie Sie sich vorstellen können, fällt mir äusserst schwer, zurückzulassen, was man jahrelang 
aufgebaut hat. Ich möchte Ihnen versichern, dass ich alles was in meiner Macht stand 
unternommen habe, um diesen Schritt zu verhindern. Ich habe lange Zeit darauf vertraut, dass 
sich die Lage verbessert und versucht, trotz allem das Projekt voranzutreiben. Die aktuelle 
Perspektivlosigkeit lässt in dieser Konstellation keine Alternative mehr zu.
Zum Schluss möchte ich aber doch erwähnen, dass mich das Publikationsrecht nach wie vor 
fasziniert und ich weiterhin versuchen werde, an spannenden Projekten auf diesem Gebiet 
mitzuwirken."

C. Mit Verfügung vom 19. Mai 2011 löste die Verwaltungsdirektion der Universität das 
Anstellungsverhältnis mit A.________ fristlos auf. Zur Begründung stützte sie sich auf das 
Schreiben vom 9. Mai 2011. Bei einem Adressaten handle es sich um den Generalsekretär 
der KKJPD und somit um den Auftraggeber des B.________. Dessen Direktion habe über 
Drittpersonen vom Entscheid vom 9. Mai 2011 erfahren und sei damit nicht nur vor vollendete 
Tatsachen gestellt, sondern auch vor externen Personen blossgestellt worden. Damit lägen 
ein erheblicher Vertrauensbruch und keine Möglichkeit für eine weitere Zusammenarbeit vor.

D. Gegen diesen Entscheid liess A.________ am 17. Juni 2011 Beschwerde beim Staatsrat 
des Kantons Freiburg erheben und unter anderem die Aufhebung der Entlassungsverfügung 
beantragen. 

E. Am 12. April 2012 gelangte A.________ mit einer als Rechtsverweigerung und Rechts-
verzögerung bezeichneten Eingabe an die verwaltungsrechtliche Abteilung des Kantonsge-
richts und beantragte, der Staatsrat sei anzuweisen, innert gerichtlich zu bestimmender Fristen 
über die Beweis- und Verfahrensanträge sowie in der Beschwerdesache selber zu entschei-
den. Das Gericht wies die Beschwerde mit Urteil vom 5. Juni 2012 ab (Dossier: 601 2012 51). 

Am 8. Januar 2013 reichte A.________ erneut eine Beschwerde betreffend Rechtsverweige-
rung und Rechtsverzögerung ein. Der Staatsrat teilte dem Gericht am 4. Februar 2013 mit, 
dass er am 4. Februar 2013 in der Sache einen Entscheid gefällt habe. Am 28. März 2013 
schrieb das Kantonsgericht die zweite Rechtsverweigerung- und Rechtsverzögerungsbe-
schwerde als gegenstandslos erledigt ab (Dossier: 601 2013 2).

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F. Mit dem Entscheid vom 4. Februar 2013 wies der Staatsrat die Beschwerde vom 17. Juni 
2011 ab. A.________ erhob am 11. März 2013 Verwaltungsgerichtsbeschwerde und stellte 
folgende Anträge:

"1. In Gutheissung der Beschwerde sei der Beschluss des Staatsrats des Kantons Freiburg vom 
4. Februar 2013 aufzuheben. Das Verfahren sei zur Fällung eines neuen Entscheides unter 
Beachtung der einschlägigen Grundsätze und Verfahrensvorschriften und auf der Grundlage der 
Begehren gemäss den Ziffern 2./1. bis 4. hiernach an den Staatsrat des Kantons Freiburg 
zurückzuweisen.

2. Eventualiter sei in Gutheissung der Beschwerde der Beschluss des Staatsrats des Kantons 
Freiburg vom 4. Februar 2013 aufzuheben und wie folgt neu zu fassen:
1. In Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid der Verwaltungsdirektion der 

Beschwerdegegnerin vom 19. Mai 2011 betreffend die Entlassung des Beschwerdeführers 
aus wichtigen Gründen aufgehoben.

2. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer gestützt auf eine 
saubere und korrekte Berechnung der entsprechenden Beträge durch die 
Verwaltungsdirektion und unter dem Vorbehalt der näheren Bezifferung durch den 
Beschwerdeführer für den Unterlassungsfall:
a. wegen ungerechtfertigter Entlassung aus wichtigen Gründen eine Entschädigung von 

zwölf Monatsgehältern samt Funktionszulagen gemäss Vereinbarung vom 
20. Dezember 2006 zuzüglich der gesetzlichen arbeitgeberseitigen 
Sozialversicherungsbeiträge zu bezahlen, 

b. wegen ungerechtfertigter Entlassung aus wichtigen Gründen das Monatsgehalt samt 
Funktionszulagen gemäss Vereinbarung vom 20. Dezember 2006 zuzüglich der 
gesetzlichen arbeitgeberseitigen Sozialversicherungsbeiträge für eine Dauer von 
6 Monaten zu bezahlen,

c. die Vergütung für das für das Jahr 2011 pro rata aufgelaufene Ferienguthaben zum 
Monatsgehalt samt Funktionszulagen gemäss Vereinbarung vom 20. Dezember 2006 
zuzüglich der gesetzlichen arbeitgeberseitigen Sozialversicherungsbeiträge zu 
bezahlen,

d. die Vergütung für das Überstundenguthaben von 398.7 Stunden zum Stundenansatz 
des um einen Viertel erhöhten Monatsgehalts samt Funktionszulagen gemäss 
Vereinbarung vom 20. Dezember 2006 zuzüglich der gesetzlichen arbeitgeberseitigen 
Sozialversicherungsbeiträge zu bezahlen,

e. die auf den Funktionszulagen des Beschwerdeführers gemäss Vereinbarung vom 
20. Dezember 2006 für die gesamte Dauer des Anstellungsverhältnisses gesetzlich 
geschuldeten BVG-Beiträge auf ein vom Beschwerdeführer zu bezeichnendes 
Freizügigkeitskonto, eventualiter an den Beschwerdeführer selbst unter vollumfänglicher 
Schadloshaltung von den daraus allenfalls resultierenden Einkommenssteuerfolgen 
abzugelten.

(Kosten)".

Der Staatsrat beantragte mit Eingabe vom 18. April 2013, die Beschwerde anzuweisen. Die 
Universität liess sich am 10. Juni 2013 vernehmen und schloss ebenfalls auf Abweisung der 
Beschwerde. A.________ reichte am 17. Juli 2013 Gegenbemerkungen und die Universität 
am 16. September 2013 Schlussbemerkungen ein.

G. Am 16. Januar 2014 schloss der Instruktionsrichter das Beweisverfahren.

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Erwägungen

1. a) Damit das Kantonsgericht auf die Beschwerde eintreten und diese materiell behan-
deln kann, müssen die Prozessvoraussetzungen gegeben sein. Diese umschreiben die 
Umstände beziehungsweise Erfordernisse, die erfüllt sein müssen, damit ein Begehren in 
einem bestimmten Verfahren vor einer bestimmten Behörde materiell beurteilt werden kann. 
Sie sind von Amtes wegen zu prüfen. Sind die Prozessvoraussetzungen nicht gegeben, wird 
auf die Beschwerde nicht eingetreten (ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER / MARTIN BERTSCHI, 
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Rz. 693).

b) Die Universität Freiburg ist eine juristische Person des öffentlichen Rechts (Art. 3 
Abs. 1 des Gesetzes vom 19. November 1997 über die Universität [UniG; SGF 430.1]). 
Gestützt auf Art. 22 Abs. 2 UniG und Ziff. 13 der Anstellungsverträge von 2007 unterstand das 
Dienstverhältnis des Beschwerdeführers dem Gesetz vom 17. Oktober 2001 über das Staats-
personal (StPG; SGF 122.70.1). Demnach ist das Arbeitsverhältnis zwischen der Universität 
und dem Beschwerdeführer öffentlich-rechtlicher Natur. Nach Art. 132 Abs. 1 StPG kann jeder 
Entscheid, den eine Behörde in Anwendung des StPG über einen Mitarbeiter fällt, mit einer 
Beschwerde an die jeweils vorgesetzte Behörde bis hin zum Staatsrat angefochten werden. 
Überdies können die Beschwerdeentscheide des Staatsrats mit einer Beschwerde an das 
Kantonsgericht angefochten werden. Somit ist dessen Zuständigkeit zur Beurteilung der vorlie-
genden Beschwerde gegeben (vgl. auch Art. 114 Abs. 1 lit. a des Gesetzes vom 23. Mai 1991 
über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]).

c) Die Beschwerdelegitimation steht ausser Frage (vgl. Art. 76 lit. a VRG). Die 
Beschwerde wurde rechtzeitig eingereicht und entspricht formal und inhaltlich den gesetzli-
chen Anforderungen (vgl. Art. 81 ff. VRG).

d) Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. Die Beschwerde beurteilt sich, wie gesagt, nach dem öffentlichen Recht. Daran ändert 
nichts, dass im Bereich des öffentlichen Dienstrechts auch auf die Lehre und Rechtsprechung 
des Privatrechts zurückgegriffen werden kann. Es kann aber namentlich nur insoweit auf 
Bestimmungen des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR; SR 220) abgestellt werden, 
als das öffentliche Recht keine eigenen Regeln vorsieht; überdies muss die privatrechtliche 
Bestimmung sich auch auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts als sachgerecht erweisen 
(BGE 134 I 159 E. 3 S. 163; BGE 132 II 161 E. 3. S. 163 ff.). 

3. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung des Rechts, einschliesslich 
der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, gerügt sowie eine unrichtige und 
unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend gemacht werden 
(Art. 77 Abs. 1 lit. a und b VRG). Die Unangemessenheit kann vor dem Kantonsgericht nur 
gerügt werden, wenn die Angelegenheit das Gebiet der öffentlichen Abgaben oder der Sozial-
versicherungen betrifft oder sie der Beschwerde an eine zur Überprüfung dieser Rüge befugte 
Behörde unterliegt oder ein Gesetz diesen Beschwerdegrund ausdrücklich vorsieht (Art. 78 
Abs. 2 lit. a-c VRG). Solange die Vorinstanz ihr Ermessen pflichtgemäss ausübt, ist es dem 
Gericht verwehrt, sein eigenes Ermessen anstelle der Vorinstanz zu setzen (vgl. BVR 2012 
S. 193 E. 1.2 S. 195). Das Gericht wendet das Recht von Amtes wegen an und prüft von Amtes 
wegen oder auf Antrag die Gültigkeit der auf den Einzelfall anwendbaren Vorschriften (Art. 10 
Abs. 1 und 2 VRG).

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4. a) Der Beschwerdeführer bringt vor, dass er am 3. Oktober 2012 ein Ausstandsgesuch 
gegen Staatsrätin I.________ gestellt habe. (Staatsrätin I.________, damals Vorsteherin der 
Direktion für Erziehung, Kultur und Sport [EKSD], welche die für die Universität zuständige 
Direktion ist [vgl. Art. 4 Abs. 1 des UniG], ist per Ende Oktober 2013 aus dem Staatsrat ausge-
schieden). Staatsrätin I.________ sei Vizepräsidentin des Institutsrats und in dieser Eigen-
schaft auch Adressatin seines Schreibens vom 9. Mai 2011 gewesen. Bis heute habe weder 
der Staatsrat über das Ausstandsgesuch entschieden noch Staatsrätin I.________ ihn (den 
Beschwerdeführer) darüber benachrichtigt, dass sie von sich aus in den Ausstand getreten 
sei. Im angefochtenen Entscheid sei nicht festgehalten, wer mitgewirkt habe, und es lasse sich 
diesem nicht entnehmen, ob und gegebenenfalls seit wann und in welchem Umfang sich 
Staatsrätin I.________ im Ausstand befunden habe. Daraus folge, dass seitens des Staats-
rats nicht einmal der Versuch gemacht worden sei, den bis heute nicht bestrittenen Anschein 
der Befangenheit zu widerlegen, sondern dass dieser Anschein vielmehr durch objektive 
Umstände und vernünftige Gründe glaubhaft dargetan sei. Die erst nachträgliche Beteuerung, 
Staatsrätin I.________ sei an der Instruktion der Beschwerde von vornherein nicht beteiligt 
gewesen, sei wenig glaubwürdig und jedenfalls nicht geeignet, den Anschein der Befangenheit 
zu widerlegen, zumal aus den Umständen geschlossen werden müsse, dass sie frühestens 
am 4. Februar 2013 tatsächlich in den Ausstand getreten sei. Aus diesem Grund sei der ange-
fochtene Entscheid aufzuheben. 

b) Demgegenüber macht der Staatsrat geltend, dass gemäss Art. 87 Abs. 1 VRG 
Beschwerden an ihn von einer Direktion oder von der Staatskanzlei instruiert werden. Im 
Dezember 2010 habe er entschieden, dass solche Beschwerden ab dem 1. Januar 2011 von 
der Staatskanzlei zu behandeln sind. Diese Information sei auf der Internetseite des Staatsrats 
öffentlich zugänglich. Die EKSD sei an der Instruktion der vorliegenden Angelegenheit nicht 
involviert gewesen. Das sei auch dem Beschwerdeführer bekannt gewesen, habe er doch 
stets mit der Staatskanzlei und nie mit der genannten Direktion korrespondiert. Nebst der 
Beschwerde vom 17. Juni 2011 habe der Beschwerdeführer noch eine Aufsichtsbeschwerde 
beim Staatsrat gegen die Universität eingereicht und auch in diesem Verfahren den Ausstand 
von Staatsrätin I.________ verlangt. Am 23. Januar 2013 habe die Staatskanzlei Staatsrätin 
I.________ über die Ausstandsgesuche informiert. Staatsrätin I.________ hätte am 25. Januar 
2013 geantwortet, dass es auf der Hand liege, dass sie in den Ausstand trete. Die Aufsichts-
beschwerde sei daraufhin Staatsrat L.________ zur Behandlung weitergeleitet worden. Alle 
drei Schreiben seien dem Beschwerdeführer zur Kenntnis gebracht worden. Schliesslich und 
aufgrund des aussergewöhnlichen Misstrauens des Beschwerdeführers lege der Staatsrat 
ausnahmsweise das anonymisierte Zirkulationsblatt bei, aus dem ebenfalls unzweifelhaft 
hervorgehe, dass Staatsrätin I.________ bereits bei der Entscheidfindung in den Ausstand 
getreten sei.

c) Dem Anspruch auf richtige Zusammensetzung des Gerichts und der Verwaltungs-
behörde wird formelle Natur zuerkannt. Wird eine Verletzung von einer Rechtsmittelinstanz 
festgestellt, so ist der angefochtene Entscheid - ungeachtet der Erfolgsaussichten in der Sache 
selber - aufzuheben (KÖLZ / HÄNER / BERTSCHI, Rz. 197 mit Hinweisen). 

d) aa) Nach Art. 66 lit. a VRG enthält ein Entscheid die Bezeichnung der entscheiden-
den Behörde, im Fall einer kollegialen Verwaltungsjustizbehörde auch ihre Zusammenset-
zung. Grundsätzlich sollen die Betroffenen erkennen können, wer an der angefochtenen Verfü-
gung mitgewirkt hat. Denn der Anspruch auf Unparteilichkeit der Behörde bedeutet, dass keine 
Person mitwirken darf, gegen die Ausstandsgründe bestehen. Ob dieser Verpflichtung nach-
gelebt wurde, können die Betroffenen nicht beurteilen, wenn sie die personelle Zusammenset-

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zung der entscheidenden Behörde nicht kennen. Sie haben deshalb Anspruch auf Bekannt-
gabe der mitwirkenden Personen. Diese müssen jedoch nicht im Rubrum des Verwaltungsak-
tes selbst aufgeführt werden. Es genügt, wenn sie in irgendeiner Form bekannt gegeben 
werden oder leicht in Erfahrung gebracht werden können. Steht aber die richtige Besetzung 
des entscheidenden Gremiums in Frage, reicht die Veröffentlichung aller Mitglieder einer 
Kollegialbehörde in einem Verzeichnis nicht aus. Aus ihr geht nicht hervor, wer an der 
Entscheidfindung beteiligt und ob die Spruchbehörde rechtmässig und vollzählig besetzt ist. 
Die Bekanntgabe muss in solchen Fällen auch die Zusammensetzung des Spruchkörpers 
umfassen. Solange nicht bekannt oder absehbar ist, wer an der Behandlung einer Angelegen-
heit mitwirkt, kann von den Beteiligten nicht verlangt werden, dass sie Ausstandsgründe 
vorbringen (THOMAS MERKLI / ARTHUR AESCHLIMANN / RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz 
über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, Rz. 6 zu Art. 9 und Rz. 3 zu Art. 52).

bb) Im Rahmen der vorliegenden Angelegenheit handelte der Staatsrat als besondere 
Verwaltungsjustizbehörde (vgl. Art. 3 Abs. 2 lit. a VRG), weshalb die personelle Zusammen-
setzung im Rubrum seiner Verfügung eigentlich anzuführen war. Die Zusammensetzung der 
Regierung ist jedoch allgemein bekannt und lässt sich auch für Personen, die nicht im Kanton 
wohnhaft sind, ohne Weiteres feststellen; das muss genügen (KÖLZ / HÄNER / BERTSCHI, Rz. 
197, 437). Die Rechte des Beschwerdeführers, um allfällige Ausstandsgründe gegen Mitglie-
der der Regierung zu erheben, blieben demnach jederzeit gewahrt. 

e) aa) Nach der sowohl in Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 19. April 1999 
(BV) als auch in Art. 6 Ziffer 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 
1950 (EMRK) enthaltenen Garantie des verfassungsmässigen Richters hat der Einzelne 
Anspruch darauf, dass seine Sache von einem unparteiischen, unvoreingenommenen und 
unbefangenen Richter ohne Einwirkung sachfremder Umstände entschieden wird. Dieser 
Anspruch ist verletzt, wenn bei einem Richter - objektiv betrachtet - Gegebenheiten vorliegen, 
die den Anschein der Befangenheit und der Gefahr der Voreingenommenheit begründen. 
Solche Umstände können entweder in einem bestimmten Verhalten des betreffenden Richters 
oder in gewissen äusseren Gegebenheiten funktioneller und organisatorischer Natur begrün-
det sein (BGE 133 I 1 E. 6.2 S. 6). Für nichtgerichtliche Behörden enthält Art. 29 Abs. 1 BV 
eine ähnliche Garantie. Die Rechtsprechung zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit von 
Gerichtsbehörden kann jedoch nicht ohne Weiteres auf erstinstanzliche Verwaltungsverfahren 
übertragen werden. Vielmehr müssen die Anforderungen an die Unparteilichkeit von Verwal-
tungs- und Exekutivbehörden unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen Funktion 
und Organisation ermittelt werden. Bei Exekutivbehörden ist dabei zu berücksichtigen, dass 
ihr Amt mit einer sachbedingten Kumulation verschiedener, auch politischer, Aufgaben einher-
geht (GEROLD STEINMANN, in St. Galler Kommentar zu Bundesverfassung, Bernhard Ehren-
zeller/Rainer J. Schweizer/Philippe Mastronardi/Klaus A. Vallender, [Hrsg.], 2. A., Rz. 18 zu 
Art. 29 BV). Das kantonale Recht regelt den Ausstand für das Verwaltungsverfahren und die 
Verwaltungsrechtspflege in den Art. 21 bis 26 VRG.

bb) Dass in der vorliegenden Angelegenheit die ehemalige Staatsrätin I.________ in den 
Ausstand zu treten hatte, wird von allen Verfahrensbeteiligten nicht bestritten. Es mag zutref-
fen, dass der Beschwerdeführer über den Umstand, dass Staatsrätin I.________ in den 
Ausstand trat, erst spät informiert wurde. Daraus kann er aber nichts zu seinen Gunsten ablei-
ten. Denn es bestehen, trotz aller Einwände, die der Beschwerdeführer dazu vorgebracht hat, 
überhaupt keine Anhaltspunkte dafür, dass Staatsrätin I.________ in irgendeiner Weise an 
der Instruktion des Verfahrens oder am nunmehr angefochtenen Entscheid beteiligt gewesen 
wäre. 

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f) Nach dem Gesagten lässt sich feststellen, dass dem Beschwerdeführer die Zusam-
mensetzung des Staatsrats bekannt und diese deshalb nicht noch ausdrücklich im Rubrum 
der Verfügung aufgelistet sein musste. Im Übrigen ist an der Erklärung des Staatsrats, dass 
Staatsrätin I.________ von Anfang an in den Ausstand getreten ist, nicht zu zweifeln.

5. a) Zur Beendigung eines Dienstvertrags bedarf es in der Regel einer Kündigung. Dabei 
unterscheidet das Gesetz zwischen der ordentlichen (Art. 36 bis 43 StPG) und der ausseror-
dentlichen (Art. 44 bis 49 StPG) Beendigung des Dienstverhältnisses. Der unbefristete Dienst-
vertrag (ein solcher liegt hier vor) kann mit einer Kündigungsfrist von drei Monaten auf das 
Ende eines Monats gekündigt werden (Art. 37 StPG). Die Anstellungsbehörde spricht die 
Kündigung aus, wenn der Mitarbeiter die Anforderungen der Funktion wegen mangelnder Leis-
tungen oder Fähigkeiten oder auf Grund des Verhaltens nicht mehr erfüllt (Art. 38 Abs. 1 
StPG). Die Kündigungsgründe müssen im Rahmen einer Personalbeurteilung im Sinn von Art. 
22 StPG nachgewiesen werden (Art. 38 Abs. 2 StPG). Nach Art. 40 StPG muss im Kündi-
gungsverfahren der Anspruch des Mitarbeiters auf rechtliches Gehör garantiert sein (Abs. 1). 
Die Anstellungsbehörde ist für die Durchführung des Verfahrens zuständig. Sie kann die 
Leitung des Verfahrens einer anderen Person innerhalb oder ausserhalb der Verwaltung über-
tragen (Abs. 2). Die Kündigung wird mit eingeschriebenem Brief mitgeteilt (Abs. 3). Das Kündi-
gungsverfahren richtet sich ausserdem nach dem VRG und den Ausführungsbestimmungen 
zum StPG (Abs. 4). Erweisen sich die Kündigungsgründe als ungerechtfertigt, behält der Mitar-
beiter die Funktion bei. Bei tatsächlicher Beendigung des Dienstverhältnisses oder wenn eine 
Wiedereingliederung des Mitarbeiters nicht mehr möglich ist, besteht Anspruch auf eine 
Entschädigung. Deren Höhe beträgt maximal ein Jahresgehalt (Art. 41 StPG).

b) Nach Art. 44 StPG (Entlassung aus wichtigen Gründen) kann die Anstellungsbehör-
de bei schwerer oder wiederholter Verletzung der Dienstpflichten oder wegen anderen 
Umständen, unter denen die Fortführung des Arbeitsverhältnisses für sie nach Treu und Glau-
ben nicht mehr zumutbar ist, die Entlassung aus wichtigen Gründen aussprechen (Abs. 1). Die 
Entlassung aus wichtigen Gründen erfolgt mit sofortiger Wirkung (Abs. 2). Gestützt Art. 45 
StPG richtet sich das Verfahren nach Art. 40 StPG. In schwerwiegenden Fällen und wenn der 
Mitarbeiter die erhobenen Tatbestände eingesteht, kann die Entlassung nach einem verein-
fachten dringlichen Verfahren verfügt werden. Der Staatsrat regelt dieses Verfahren (Abs. 1). 
Wenn es die Umstände erlauben, ergeht eine schriftliche Verwarnung, bevor die Entlassung 
verfügt wird (Abs. 2). Die Folgen bei ungerechtfertigter Entlassung richten sich nach Art. 41 
StPG (Abs. 4).

c) Weitere Einzelheiten über das Verfahren bei Entlassung aus wichtigen Gründen 
sind in Art. 32 des Reglements vom 17. Dezember 2002 über das Staatspersonal (StPR; SGF 
122.70.11) aufgeführt. Danach kann das Entlassungsverfahren eingeleitet werden, sobald 
ernst zu nehmende Hinweise für einen Entlassungsgrund vorhanden sind (Abs. 1). Je nach 
Art des vermuteten Grundes und wenn das Vertrauensverhältnis mit dem Mitarbeiter nicht 
unwiderruflich gestört ist, stellt die Anstellungsbehörde dem betreffenden Mitarbeiter eine 
schriftliche Verwarnung gemäss Art. 29 Abs. 2 zu. In diesem Fall richtet sich das Verfahren 
nach Art. 29 Abs. 3 bis 5 (Abs. 2). Ist der vermutete Grund besonders schwerwiegender Art 
und stellt er einen unwiderruflichen Bruch des Vertrauensverhältnisses dar, so geht die Anstel-
lungsbehörde direkt gemäss Art. 29 Abs. 4 und 5 vor (Abs. 3). Ist der Grund nach Abs. 3 von 
Anfang an erwiesen (zum Beispiel wenn jemand auf frischer Tat ertappt wird) oder gesteht der 
Mitarbeiter den erhobenen Tatbestand ein, so spricht die Anstellungsbehörde die Entlassung 
unmittelbar nach Anhören des Mitarbeiters aus (Abs. 4). 

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d) Art. 29 StPR, auf den Art. 32 StPR Bezug nimmt, bestimmt, dass im Anschluss an 
die Personalbeurteilung oder gegebenenfalls deren Wiedererwägung eine schriftliche Verwar-
nung an den Mitarbeiter ergeht, die vom Dienstchef oder von der Anstellungsbehörde erteilt 
wird. Die schriftliche Verwarnung führt klar die festgestellten Mängel auf und setzt eine ange-
messene Frist für deren Behebung. Wurden im Anschluss an die Personalbeurteilung Begleit-
massnahmen oder Massnahmen zur Ausbildung des Mitarbeiters getroffen, so wird dies in der 
Verwarnung erwähnt (Abs. 2). Nach Ablauf der in der Verwarnung gesetzten Frist wird eine 
neue Personalbeurteilung durchgeführt. Zeigt sich dabei, dass die festgestellten Mängel weiter 
bestehen, so leitet die Anstellungsbehörde das Kündigungsverfahren ein (Abs. 3). Die Anstel-
lungsbehörde oder die gemäss Art. 40 Abs. 2 StPG bezeichnete Person hört die betroffene 
Person mündlich an. Sie kann weitere Ermittlungen zur Vervollständigung des Dossiers durch-
führen (Abs. 4). Nach der Anhörung und gegebenenfalls den weiteren Ermittlungen setzt die 
Anstellungsbehörde oder die von ihr bezeichnete Person dem betreffenden Mitarbeiter eine 
Frist, innerhalb der er das Dossier einsehen und Bemerkungen dazu anbringen kann (Abs. 5).

6. a) Die Universität ist Anstellungsbehörde. Ihrem Kündigungsschreiben vom 19. Mai 
2011 ist zu entnehmen, dass der Personaldienst den Beschwerdeführer am 18. Mai 2011 
anhörte. Die Kündigung erfolgte in Anwendung von Art. 44 StPG und Art. 32 StPR mit soforti-
ger Wirkung mit der Begründung, es bestünden ein erheblicher Vertrauensbruch und keine 
Möglichkeit für eine weitere Zusammenarbeit.

b) aa) Dazu bringt der Beschwerdeführer vor, dass er am 16. Mai 2011 um Kontakt-
aufnahme zwecks Vereinbarung eines Gesprächtermins gebeten wurde, ohne Angabe des 
Gesprächsgegenstands. Daraufhin habe am 18. Mai 2011, um 11 Uhr, eine erste Sitzung statt-
gefunden. Das von der Verwaltungsdirektion einseitig und im Nachhinein erstellte Protokoll 
gebe den tatsächlichen Inhalt der Sitzung nur unvollständig und teilweise unrichtig wieder. 
Einleitend sei ihm zum ersten Mal eröffnet worden, dass wegen des Schreibens vom 9. Mai 
2011 Massnahmen gegen ihn geprüft würden. Soweit im Protokoll vom 18. Mai 2011 der 
Eindruck erweckt werde, dass ihm von vornherein eine Kündigung aus wichtigen Gründen in 
Aussicht gestellt wurde, widerspreche das dem tatsächlichen Gesprächsinhalt. Am Ende der 
Sitzung sei ihm zugesichert worden, mit weiteren Schritten zuzuwarten, bis er sich anwaltlich 
beraten lassen könne. Er habe dann erklärt, dass er seinen Anwalt kontaktieren wolle und im 
Lauf der nächsten Woche die Universität kontaktieren werde. Am 18. Mai 2011, um 14.30 Uhr, 
habe es ohne sein Wissen eine weitere Sitzung mit Mitarbeitern der Verwaltungsdirektion und 
des Instituts gegeben. Offenbar sei die Verwaltungsdirektion zum Schluss gekommen, dass 
es keinen Anlass für weitere Abklärungen gebe. 

bb) Im vorinstanzlichen Verfahren machte der Beschwerdeführer eine Verletzung des 
Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend mit der Begründung, dass die Universität ihn unge-
nügend angehört, ihm keine Kenntnis von den Akten gegeben und keine Möglichkeit gelassen 
habe, seine Verteidigung vorzubereiten. Der Staatsrat verwarf diesen Einwand. Art. 45 StPG 
und 32 StPR sähen ein besonderes Verfahren bei einer Entlassung aus wichtigen Gründen 
vor. Selbst wenn der Anspruch auf rechtliches Gehör nicht beachtet worden sein sollte, wäre 
diese Verletzung dadurch geheilt, dass der Beschwerdeführer im Verfahren vor dem Staatsrat, 
der in tatsächlicher und in rechtlicher Hinsicht eine gleich umfassende Kognition habe wie die 
untere Behörde, dieses Recht ausgiebig habe ausüben können.

cc) Nach Auffassung des Beschwerdeführers trifft diese Begründung nicht zu. Der Staatsrat 
habe sich mit keinem Wort mit Art. 45 StPG und Art. 32 StPR auseinandergesetzt und mithin 
die Begründungspflicht verletzt. Die Anstellungsbehörde sei verpflichtet gewesen, vor Erlass 

Kantonsgericht KG
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des Entscheids vom 19. Mai 2011 eine schriftliche Verwarnung mit Fristansetzung für die 
Behebung der beanstandeten Mängel zuzustellen, nach Fristablauf eine Personalbeurteilung 
vorzunehmen, bei Weiterbestehen der Mängel das Kündigungsverfahren einzuleiten, eine 
mündliche Anhörung durchzuführen sowie eine Frist zur Akteneinsicht und für das Einreichen 
von Bemerkungen anzusetzen. Erst nach Ablauf dieser Frist hätte ein Entscheid gefällt werden 
können. Weiter hätte sie ihm das Recht auf Mitwirkung an der Beweiserhebung und auf anwalt-
liche Vertretung und Verbeiständung gewähren müssen. Kein einziges dieser genannten 
Verfahrensrechte sei ihm gewährt worden. Soweit der Staatsrat der Ansicht sein sollte, es sei 
im vorliegenden Fall das "vereinfachte" Verfahren für die Entlassung aus wichtigen Gründen 
anwendbar gewesen, scheitere dies schon daran, dass dieses Verfahren voraussetze, dass 
erstens der vermutete Grund besonders schwerwiegender Art sei und einen unwiderruflichen 
Bruch des Vertrauensverhältnisses darstelle und dass zweitens dieser Grund entweder durch 
Erwischen des Täters auf frischer Tat von Anfang an erwiesen oder durch den Mitarbeiter 
eingestanden sein müsse. Das sei jedoch nicht der Fall.

c) Der Staatsrat entgegnet, dass die Entlassung vom 19. Mai 2011 aus wichtigen Grün-
den erfolgte und dass der Beschwerdeführer am Tag zuvor dazu angehört worden sei. Trotz 
der sehr kurzen Begründung seines Entscheids müsse davon ausgegangen werden, dass der 
Beschwerdeführer in der Lage sei, sich ein Bild über die Tragweite des Entscheids zu machen 
und ihn auch sachgemäss anzufechten. Denn dies habe er mit seiner Beschwerde vom 
11. März 2013 getan. Im Übrigen habe die Anstellungsbehörde gestützt auf Art. 32 StPR die 
Entlassung unmittelbar nach Anhören des Mitarbeiters auszusprechen, wenn der Entlassungs-
grund besonders schwerwiegender Art sei und einen Bruch des Vertrauensverhältnisses 
darstelle und wenn der Grund von Anfang an erwiesen sei. 

d) aa) Auch die Universität bestreitet die Vorwürfe des Beschwerdeführers. Dieser 
könne nicht ernsthaft behaupten, er habe sich im Unklaren befunden. Er sei darum ersucht 
worden, sich wegen den neuesten Ereignissen, über welche das B.________ informiert hatte, 
mit dem Personaldienst in Verbindung zu setzen. Am 18. Mai 2011 sei ihm Gelegenheit gege-
ben worden, sich zu seinem Schreiben vom 9. Mai 2011 zu äussern, was er auch getan habe. 
Er sei, entsprechend einem Schreiben des B.________ vom 16. Mai 2011, darauf hingewiesen 
worden, dass vom B.________ die Einleitung eines Kündigungsverfahrens aus wichtigem 
Grunde beantragt worden sei und dieses nunmehr geprüft werde. Der Beschwerdeführer 
weise selber darauf hin, dass ihm Massnahmen im Anschluss an sein Schreiben vom 9. Mai 
2011 in Aussicht gestellt worden seien. Es werde sodann ausdrücklich bestritten, dass das 
Protokoll nicht den Inhalt des Gesprächs wiedergebe. Jenes sei unmittelbar anschliessend an 
das Gespräch erstellt worden und der Beschwerdeführer habe es nach der Zustellung nicht in 
Abrede gestellt. 

bb) Bei der Sitzung von 14.30 Uhr habe es sich um einen Akt der internen Meinungsbildung 
gehandelt. Es sei nicht so, dass das B.________ vor dem Personaldienst als Partei auftrat und 
ein kontradiktorisches Verfahren durchzuführen war. Das rechtliche Gehör des Beschwerde-
führers sei mit der Anhörung um 11 Uhr hinreichend gewahrt worden. Weder der Sachverhalt 
noch die Schwere der Verfehlung bedurften zusätzlichen Abklärungen. 

cc) In rechtlicher Hinsicht macht die Universität geltend, dass aufgrund der Gesamtkonstel-
lation die fristlose Kündigung erfolgt sei. Überdies hätte der Beschwerdeführer Gelegenheit 
gehabt, sich vor der Entlassung anlässlich des Gesprächs vom 18. Mai 2011 zu äussern und 
im Verlaufe des Vorverfahrens seinen Standpunkt vorzutragen. 

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e) aa) Der Anspruch auf rechtliches Gehör wird in seinem Umfang zunächst durch die 
kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Insofern gilt es Art. 40 StPG und Art. 57 ff. 
VRG zu beachten. Subsidiär zu diesen kantonalrechtlichen Bestimmungen gelten die Garan-
tien der Bundesverfassung, die den Betroffenen in allen Streitsachen ein bestimmtes Mindest-
mass an Verteidigungsrechten gewährleisten. Zu verweisen ist namentlich auf Art. 29 Abs. 2 
BV. Nach dieser Bestimmung haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Nach der 
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist der Anspruch auf rechtliches Gehör formeller Natur 
(vgl. oben E. 4.c). Dessen Verletzung führt ungeachtet der materiellen Begründetheit des 
Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen 
Entscheids. Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann 
ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor 
einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage 
frei überprüfen kann (BGE 137 I 195 E. 2.3.2 S. 197). 

bb) Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein 
persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die 
Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, 
sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern 
und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum 
Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Sodann 
haben die Parteien im Rahmen des rechtlichen Gehörs Anspruch auf eine umfassende und 
detaillierte Begründung eines Entscheids, um diesen allenfalls sachgerecht anfechten zu 
können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von 
denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf welche sich ihre Verfügung stützt. Ein 
Verstoss gegen die Begründungspflicht kann dadurch behoben werden, dass die vorinstanzli-
che Behörde anlässlich der Anfechtung ihres Entscheids eine genügende Begründung nach-
schiebt, etwa in der Vernehmlassung. Ist der Begründungsmangel nicht besonders schwerwie-
gend, kann eine Heilung auch dadurch erfolgen, dass die mit voller Kognition ausgestattete 
Rechtsmittelinstanz der beschwerdeführenden Partei vor Erlass ihres Entscheids Gelegenheit 
einräumt, zu der in Aussicht genommenen Begründung Stellung zu nehmen (Urteil des 
Bundesgerichts 2C_762/2011 vom 15. Juni 2012 E. 4 mit Hinweisen). Ist die Sachlage klar 
und sind die anwendbaren Normen bestimmt, kann ein Hinweis auf diese Rechtsnormen genü-
gen, während ein weiter Spielraum der Behörde aufgrund von Ermessen oder unbestimmten 
Rechtsbegriffen und eine Vielzahl von in Betracht fallenden Sachverhaltselementen eine 
ausführliche Begründung gebieten (BGE 112 la 107 E. 2b S. 109 f.). Der kantonale Gesetzge-
ber ist dieser Pflicht insofern nachgekommen, als Art. 66 Abs. 1 lit. c VRG bestimmt, dass 
Verfügungen eine Begründung enthalten müssen (vgl. zum Ganzen auch Urteil des Bundes-
gerichts 9C_989/2012 vom 5. September 2013 E. 4 mit Hinweisen).

f) aa) Im angefochtenen Entscheid wird der Sachverhalt, wie er sich aus den Akten 
der Universität ergibt, in wesentlichen Zügen wiedergegeben. Es mag zutreffen, das sich der 
Staatsrat nur in rudimentärer Weise mit den Argumenten des Beschwerdeführers auseinan-
dergesetzt hat. Die Begründung ist aber in Gesamtbetrachtung aller Umstände als rechtsge-
nüglich anzusehen. Denn entscheidend ist, dass die Begründung ihren Zweck, also den Sinn 
der Begründungspflicht erfüllt. Der Beschwerdeführer konnte anhand der Erwägungen im 
angefochtenen Entscheid diesen sachgerecht anfechten, was er mit seiner 45 Seiten umfas-
senden Beschwerdeschrift auch zeigt. Demnach ist die Begründung im angefochtenen 
Entscheid als genügend anzusehen.

Kantonsgericht KG
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bb) Nach den Ausführungen des Beschwerdeführers wurde das Gespräch vom 18. Mai 2011 
in französischer Sprache durchgeführt, obwohl er deutscher Muttersprache sei. Was er mit 
diesem Einwand zu seinen Gunsten ableiten will, legt er nicht dar, weshalb es sich erübrigt, 
weiter darauf einzutreten.

cc) Die Aussage des Beschwerdeführers, er habe vorab nicht gewusst, was der Gegenstand 
der Besprechung vom 18. Mai 2011 sein werde, ist nicht glaubhaft. Er wurde von der Verwal-
tungsdirektion zu einem Gespräch eingeladen. Dabei wurde ihm gesagt, warum es ging. Das 
genügte. Im Übrigen wurde er bereits per E-Mail vom 16. Mai 2011 vom Personaldienst darü-
ber informiert, das dieser "vom B.________ über die neuesten Ereignisse informiert" worden 
sei. Dass es dabei um etwas anderes ging als um das Schreiben vom 9. Mai 2011, in welchem 
der Beschwerdeführer selbst erklärte, dass er nunmehr die Kündigung erwarte, behauptet er 
nicht. 

dd) Es steht ausser Diskussion, dass bei einer ordentlichen und ausserordentlichen Kündi-
gung der betroffene Mitarbeiter grundsätzlich vorab schriftlich zu ermahnen und anzuhören ist. 
Im Bereich des öffentlichen Personalrechts besteht - im Gegensatz zum privaten Arbeitsrecht 
- keine Kündigungsfreiheit; der Staat als Arbeitgeber ist an das Willkürverbot, die Grundrechte 
und die verfassungsrechtlichen Grundprinzipien gebunden. Indes ist der Staatsrat nach Art. 
45 Abs. 1 StPG vorgegangen. Offensichtlich ging er davon aus, dass schon allein das Schrei-
ben des Beschwerdeführers vom 9. Mai 2011 zu einer unwiederbringlichen Zerrüttung des 
Vertrauensverhältnisses geführt hat, mithin ein wichtiger Grund im Sinn von Art. 44 StPG 
vorlag. Wenn die Auffassung des Staatsrats zutrifft, was, wie noch weiter unten zu prüfen ist, 
zu bejahen ist, macht eine schriftliche Mahnung (vgl. Art. 45 Abs. 2 StPG) keinen Sinn; auf 
eine Mahnung, verbunden mit einer Bewährungsfrist ist zu verzichten, wenn die Vorausset-
zungen für eine fristlose Kündigung erfüllt sind, mithin also die Fortsetzung des Anstellungs-
verhältnisses nach Treu und Glauben als unzumutbar erscheint. Im Übrigen wurde der 
Beschwerdeführer am 18. Mai 2011, also vor dem Aussprechen der Kündigung mündlich 
angehört. Weitergehende Rechte als eine Anhörung standen dem Beschwerdeführer nicht zu.

ee) In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die fristlose Kündigung unver-
züglich nach der Kenntnis des wichtigen Grundes zu erklären ist (Art. 44 Abs. 2 StPG; Art. 32 
Abs. 4 StPR); andernfalls wird das Recht zur sofortigen Auflösung des Arbeitsverhältnisses 
verwirkt. Nach der Rechtsprechung zum privaten Arbeitsvertragsrecht muss die fristlose 
Kündigung unverzüglich, innert nützlicher Frist (in der Regel zwei bis drei Tage) nach der 
Kenntnis des wichtigen Grundes ausgesprochen werden (BGE 130 III 28 E. 4.4 S. 34 f.; Urteil 
des Bundesgerichts 4A_169/2007 vom 20. August 2007 E. 3, in JAR 2008 S. 242; GUSTAV 
WACHTER, Der Untergang des Rechts zur fristlosen Auflösung des Arbeitsverhältnisses, in 
ArbR 1990 S. 37 ff.; PHILIPPE CARRUZZO, Le contrat individuel de travail, 2009, S. 557 f.). 
Einerseits ist aus einem längeren Zuwarten nach Treu und Glauben zu schliessen, dass die 
Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses doch zumutbar ist; anderseits soll ein betroffener Arbeit-
nehmer nicht über Gebühr in der Ungewissheit verbleiben, ob er mit sofortiger Wirkung entlas-
sen werde.

Diese Regelung kann allerdings nicht unbesehen auf öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnisse 
übertragen werden. Hier gilt es zu berücksichtigen, dass gestützt auf Art. 40 StPG ganz 
bestimmte Verfahrensvorschriften einzuhalten sind. So muss dem betroffenen Mitarbeiter vor 
der Kündigung das rechtliche Gehör gewährt werden, wozu eine verhältnismässige Frist anzu-
setzen ist. Schliesslich ist eine begründete Verfügung zu erlassen (Urteil des Bundesgerichts 
2A.656/2006 vom 15. Oktober 2007 E. 5.2.1; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons 

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Zürich PB.2009.00035 vom 27. Januar 2010 E. 3.3; BVR 2007 S. 20 E. 7.1 S. 28; HARRY 
NÖTZLI, Die Beendigung von Arbeitsverhältnissen im Bundespersonalrecht, Diss. Zürich 2005, 
Rz. 255 ff.). Aber grundsätzlich hat auch im öffentlichen Recht die fristlose Kündigung unver-
züglich zu erfolgen (BGE 138 I 113 E. 6.3 S. 116 ff. mit Hinweisen). So ist eine Frist von sieben 
Tagen ab Kenntnisnahme des Kündigungsgrunds bis zur Eröffnung der fristlosen Kündigung 
gerechtfertigt (VPB 68.7 E. 2b S. 88); desgleichen eine Frist von zehn Tagen (Urteil des 
Bundesgerichts 2A.518/2003 vom 10. Februar 2004 E. 5.2).

Am 18. Mai 2011 hatte die Universität nach ihrer Ansicht genügende Kenntnisse für eine Beur-
teilung der Sache. Nachdem sie den Beschwerdeführer gleichentags angehört hatte, sprach 
sie am 19. Mai 2011 die Kündigung aus. Wenn ihre Auffassung zutrifft, die Voraussetzungen 
für eine fristlose Kündigung seien gegeben, lässt sich ihr Vorgehen nicht beanstanden.

g) Nach dem Gesagten erweist sich der Einwand des Beschwerdeführers, sein recht-
liches Gehör sei verletzt worden, als unbegründet. 

7. a) Die fristlose Kündigung erfolgte gestützt auf Art. 44 Abs. 1 StPG. Die Universität 
erklärte im Kündigungsschreiben, dass die Direktion des B.________ mit dem Schreiben vom 
9. Mai 2011 nicht nur vor vollendete Tatsachen gestellt, sondern auch vor externen Personen 
blossgestellt worden sei. Im Verhalten des Beschwerdeführers sehe die Direktion einen erheb-
lichen Vertrauensbruch und keine Möglichkeit, weiterhin mit ihm zusammenzuarbeiten. 

b) Der Staatsrat hat diese Begründung als genügend erachtet und mithin die fristlose 
Kündigung geschützt. Er brachte vor, dass im Sommer 2008 in der Direktion des B.________ 
Änderungen eintraten, welche die Leitung des Projekts LexFind erschwerten. Unter diesen 
Umständen sei die Mitteilung des Beschwerdeführers vom 9. Mai 2011, wonach das Projekt 
eingestellt worden sei, er keine Alternative mehr sehe und deshalb die verbleibende Zeit bis 
zur Kündigung nutze, um sich beruflich neu zu orientieren, offensichtlich als Arbeitsverweige-
rung aufzufassen und so zu verstehen, dass er die Arbeit bereits aufgegeben hätte. Eine 
Arbeitsverweigerung stelle grundsätzlich eine schwere Verletzung der vertraglichen Pflichten 
dar. Hinzu komme eine Verletzung der Treuepflicht. Der Beschwerdeführer habe das erwähnte 
Schreiben drei ausgewählten Mitgliedern des B.________-Rats zugestellt, ohne sich vorgän-
gig an seine hierarchische Vorgesetzte, die Direktion des B.________, zu wenden. Mit diesem 
Verhalten habe er sich nicht nur des Ansehens und Vertrauens, die mit seiner Funktion im 
öffentlichen Dienst verbunden sind, unwürdig erwiesen. Vielmehr sei dieses Verhalten auch 
als illoyal seinem Arbeitgeber gegenüber zu qualifizieren. Er habe dadurch grundlegende 
Pflichten, die dem Staatspersonal gemäss Art. 56 StPG obliegen, verletzt. Es bleibe anzufü-
gen, dass er sich den möglichen Konsequenzen seines Handelns durchaus bewusst gewesen 
sei, habe er doch in seinem Schreiben ausdrücklich erwähnt, er erwarte die Kündigung. Das 
Verhalten des Beschwerdeführers sei objektiv geeignet gewesen, die Vertrauensgrundlage 
zumindest so tief zu erschüttern, dass der Anstellungsbehörde die Fortsetzung des Arbeits-
vertrages nicht mehr zuzumuten sei. Die Entlassung aus wichtigen Gründen sei somit begrün-
det und weder unverhältnismässig noch missbräuchlich. 

c) Der Beschwerdeführer bestätigt, dass es seit dem Sommer 2008 zwischen ihm und 
der neuen Direktion zu Schwierigkeiten gekommen sei. Es habe deswegen verschiedene 
Diskussionen gegeben. So habe man etwa mit M.________ von der Firma N.________ AG 
darüber diskutiert, das Projekt LexFind auszulagern. Der Bund habe aber die vorgeschlagene 
Lösung, das Projekt Lex-Find auszulagern, abgelehnt. 

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Im Dezember 2010 habe Professor F.________ von ihm die Erstellung eines Manuals für das 
Projekt LexFind verlangt, obwohl im Sommer 2009 vereinbart worden sei, auf ein solches 
Dokument zu verzichten. Er (der Beschwerdeführer) habe die Gründe dafür nicht nachvollzie-
hen können und auf das bereits bestehende Manual vom Sommer 2009 verwiesen. Trotzdem 
sei er von der Direktion ultimativ und unter Fristansetzung aufgefordert worden, das Manual 
zu liefern. Am 28. Januar 2011 sei es mit Regierungsrat H.________, den Professoren 
E.________ und F.________ und ihm zu einer Besprechung gekommen. Zur Frage des 
Manuals habe er ein Gespräch mit Regierungsrat H.________ geführt. Dabei habe er die 
Befürchtung dargelegt, dass das Manual nur dazu diene, ihn anschliessend entlassen zu 
können. Regierungsrat H.________ hätte hierfür Verständnis gehabt. Man habe sich schliess-
lich darauf geeinigt, dass er (der Beschwerdeführer) die Zusicherung erhalte, dass man ihn 
vor der Gründung der IFF-LexFind AG nicht entlasse und er anschliessend das Manual erstel-
len werde. Diese Zusicherung sei auch mit Blick auf die Tatsache in Aussicht gestellt worden, 
dass er und Professor F.________ sich am 4. Januar 2010 darauf geeinigt hätten, dass die 
Auflösung des Arbeitsverhältnisses im gegenseitigen Einvernehmen erst dann beim Personal-
dienst beantragt werde, wenn das Gründungsdatum für die IFF-LexFind AG feststehe. Da die 
Zusicherung in der Folge durch das B.________ entgegen der getroffenen Vereinbarung nicht 
abgegeben worden sei, sei er weder verpflichtet noch in der Lage gewesen, das Manual für 
das Projekt LexFind zu erstellen. Dieses Verhalten sei von der neuen Direktion akzeptiert 
worden und hätte keine weiteren Konsequenzen gehabt. Anfangs Mai 2011 habe er von 
M.________ von der N.________ AG erfahren, dass das B.________ mit der N.________ AG 
Gespräche darüber führte, wie der plötzliche "Ausfall" von Mitarbeitern gelöst werden könnte, 
damit anschliessend der Beschwerdeführer entlassen werden konnte.

Am 9. Mai 2011 habe K.________ aufgrund der Probleme am B.________ ihre Kündigung 
eingereicht. Sie sei zuvor massiv unter Druck gesetzt worden. Auch aufgrund der Entwicklun-
gen habe er das Projekt LexFind als akut gefährdet angesehen. Um den Ernst der Lage zu 
verdeutlichen und sie zum Eingreifen zu bewegen, habe er sich mit Schreiben vom 9. Mai 
2011 an Regierungsrat H.________, Staatsrätin I.________ und J.________ gewandt, die alle 
mit dem Projekt LexFind und den Schwierigkeiten zwischen der neuen Direktion und ihm seit 
längerer Zeit bestens vertraut gewesen seien. Darauf hätten sich Professor F.________ und 
G.________ mit Brief vom 16. Mai 2011 an die Verwaltungsdirektion gewandt und ultimativ 
seine sofortige Entlassung verlangt. 

Sein Schreiben vom 9. Mai 2011 sei weder als Rücktrittsschreiben noch als Arbeitsverweige-
rung zu verstehen. Vielmehr habe er sein Pflichtenheft ohne Einschränkungen weiterhin wahr-
genommen. Seine Handlungen seien stets durch seine Loyalität gegenüber dem Projekt 
LexFind und den Kantonen, die das Projekt finanzierten, motiviert gewesen. Seine Erklärun-
gen seien nicht zur Kenntnis genommen worden, wahrscheinlich deshalb nicht, um einen 
Vorwand zu schaffen, ihn fristlos zu entlassen. Denn ein durchschnittlich vernünftiger und 
anständiger Empfänger des Schreibens vom 9. Mai 2011 hätte rasch mit ihm Kontakt aufge-
nommen, um zu klären, was denn nun der Inhalt und die Meinung dieses Schreibens seien. 
Es sei unverständlich, dass die Vorgesetzten nicht das Gespräch suchten, sondern seine 
Entlassung verlangten. 

Sein Verhalten könne unter keinem Titel als Illoyalität oder Verletzung der Treuepflicht qualifi-
ziert werden. Ebenso wenig sei darin ein erheblicher Vertrauensbruch, eine schwere oder 
wiederholte Verletzung von Dienstpflichten oder andere Umstände zu erblicken, unter denen 
die Fortführung des Arbeitsverhältnisses nach Treu und Glauben nicht mehr zumutbar sei. 
Eine Blossstellung sei nicht denkbar und das Schreiben vom 9. Mai 2011 sei in keiner Weise 

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geeignet, den Ruf beziehungsweise das Image der Universität in irgendeiner Weise zu beein-
trächtigen oder zu schädigen. Das Projekt Lex Find und die Schwierigkeiten mit der neuen 
Direktion seien bekannt gewesen. Die Situation habe sich ab Dezember 2010 durch das ulti-
mative Einverlangen des Manuals dramatisch zugespitzt und sowohl ihn wie auch K.________ 
auf ungehörige Weise massiv unter Druck gesetzt. Vor diesem Hintergrund habe die Direktion 
des B.________ wie jeder durchschnittlich vernünftige und anständige Arbeitgeber mit einer 
Reaktion rechnen müssen. Der Einwand, erst über Drittpersonen von seinem Vorgehen erfah-
ren zu haben und vor vollendete Tatsachen gestellt worden zu sein, sei in Anbetracht der 
gesamten Vorgeschichte jedenfalls wenig überzeugend. Demnach gebe es keine wichtigen 
Gründe für eine fristlose Entlassung. 

Infolge des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit könne eine Kündigung immer nur ultima 
ratio sein. Sie müsse geeignet sein, um ein Problem zu lösen, und erforderlich sein in dem 
Sinn, dass mildere Massnahmen nicht zum Ziel führen. Sie müsse nach einer Abwägung der 
Interessen als angemessen erscheinen. Vorliegend sei der Grundsatz der Verhältnismässig-
keit verletzt worden. Die Entlassung sei nicht geeignet, die offenen Fragen im Zusammenhang 
mit dem Projekt LexFind und die Schwierigkeiten mit der der neuen Direktion in irgendeiner 
Weise zu lösen. Im Gegenteil, in der Zwischenzeit habe das B.________ sämtliche Verträge 
bezüglich LexFind sogar gekündigt und das Projekt definitiv aufgegeben. Dagegen hätte eine 
wesentlich mildere Massnahme, nämlich die Klärung, was denn nun der Inhalt und die 
Meinung des Schreibens vom 9. Mai 2011 seien, gute Chancen gehabt, zum Ziel zu führen 
und die anstehenden Probleme zu lösen. Es habe nie ein Konflikt mit der Arbeitgeber bezie-
hungsweise mit der Universität und dem Staat gegeben, sondern nur zwischen ihm und seinen 
Vorgesetzten. Ein Konflikt mit den Vorgesetzten sei aber nicht geeignet, das grundsätzliche 
Vertrauen des Arbeitgebers zum Angestellten zu zerstören.

d) In seiner Stellungnahme vom 18. April 2013 hält der Staatsrat fest, dass die Erklä-
rungen des Beschwerdeführers in seinem Brief vom 9. Mai 2011 zu einer mindestens so tief 
greifenden Erschütterung der Vertrauensgrundlage geführt hätten, dass der Anstellungsbe-
hörde die Fortsetzung des Vertrages nicht mehr zugemutet werden konnte. Davon sei auch 
die Verwaltungsdirektion ausgegangen. Es sei wesentlich, was mit dem Schreiben vom 9. Mai 
2011 an wen kommuniziert worden sei. Das Schreiben sei klar formuliert. Die Mitteilungen, 
dass das Projekt LexFind eingestellt, er auf das offensichtlich bereits geplante Kündigungs-
verfahren warten und die verbleibende Zeit nutzen werde, um sich beruflich neu zu orientieren 
sowie sich seinem Habilitationsprojekt auf dem Gebiet des Staatsrechts zu widmen, seien sind 
eindeutig und würden auch nach dem Prinzip von Treu und Glauben keine zusätzliche Inter-
pretation erfordern. Vom Beschwerdeführer, der über ein Lizenziat und einen Doktortitel verfü-
ge und sich ausserdem mit einem Habilitationsprojekt befasse, dürfe erwartet werden, dass er 
die Worte und die Adressaten eines solchen Schreibens bewusst wähle. Es dürfe auch davon 
ausgegangen werden, dass er in der Lage sei, seine Gedanken korrekt auszudrücken. Dies 
umso mehr, als die Mitteilungen eindeutig und eben nicht interpretationsbedürftig formuliert 
seien.

e) Die Universität bestreitet die Vorbringen des Beschwerdeführers. Der Beschwerde-
führer sei der neuen Direktion, welche im August 2008 die Nachfolge von Professor 
D.________ angetreten hatte, von Anfang an misstrauisch und mit Verachtung entgegenge-
treten. Er habe sich aufgrund des konfliktbehafteten Rücktritts von Professor D.________ 
gegen die neue Direktion gestellt und sich Professor D.________ auch nach August 2008 
weiterhin verpflichtet gefühlt. Zusammen mit der Firma N.________ AG, welche er mit 
M.________ gegründet und als technische Partnerin für das Portal LexFind mit dem 

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B.________ in Verbindung gebracht hatte, hätte er vorgesehen, das System LexFind aus dem 
B.________ zu lösen. Dies sei ihm gelungen und er sei heute Direktor des Zentrums für 
Rechtsinformation, dessen Institutsrat von Professor D.________ präsidiert werde. Der 
Beschwerdeführer habe jegliche Information über das Portal LexFind verweigert, weshalb es 
der Direktion des B.________ nicht möglich gewesen sei, eine Strategie zu entwickeln und 
ihre Verantwortung gegenüber der Auftragsgeberin, KKJPD, wahrzunehmen. Verantwortlich 
für den Betrieb, die Weiterentwicklung und mithin die Kosten des Portals LexFind sei nicht der 
Beschwerdeführer, sondern letztlich die Direktion des B.________. Diese hätte keinerlei 
Absicht gehabt, ihn und seine Lebensgefährtin K.________ los zu werden. Vielmehr habe das 
Erfordernis bestanden, das Portal LexFind von einer Personenabhängigkeit zu lösen. 

Der Beschwerdeführer habe sich standhaft geweigert, ein Manual zu erstellen, und sich zu 
dieser Arbeitsleitung nur unter der Voraussetzung bereit erklärt, wenn er umfassende Zusi-
cherungen erhalte, dass er langfristig das Projekt LexFind und dessen Nachfolgeprojekte 
leiten und auch langfristig seine Anstellung am B.________ behalten werde. 

Die fristlose Kündigung sei aus der Gesamtkonstellation erfolgt. Es habe ein angespanntes 
Arbeitsverhältnis bestanden. Der Beschwerdeführer habe nicht lediglich seine Arbeitsleistung 
verweigert, sondern wissentlich und willentlich die vertraglichen Beziehungen seiner Arbeitge-
berin zu deren Auftraggeber beeinträchtigt. Er hätte vorgebracht, dass das durch die Auftrag-
geber finanzierte Projekt eingestellt worden und eine Fortführung selbst kurzzeitig nicht mehr 
gesichert sei. Er habe sich daraus eine schwerwiegende Loyalitätsverletzung gegenüber 
seiner Arbeitgeberin vorhalten zu lassen. Die Fortführung des Arbeitsverhältnisses mit einem 
Arbeitnehmer, welcher zudem erklärte, er werde die Arbeit auch nicht wieder aufnehmen, 
sondern sich vielmehr seinen eigenen Interessen widmen, könne nicht verlangt werden. 
Zudem sei es unzweifelhaft, dass zwischen der Anstellungsbehörde und dem Beschwerdefüh-
rer weder persönliche Aversion noch besondere Sensibilität bestanden. Das Arbeitsverhältnis 
sei eben gerade nicht durch die Direktion des B.________, sondern durch die Universität Frei-
burg aufgelöst worden. Für sie seien nicht allfällige Differenzen zwischen Mitarbeitern, sondern 
das Verhalten des Beschwerdeführers gegenüber der Universität entscheidend. Der Vertrau-
ensbruch sei jedenfalls von einer Schwere, welche die durch den Beschwerdeführer selber 
nicht erwartete Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht erlaube. Dem Beschwerdeführer 
sei bekannt, dass sämtliche Mitglieder des Institutsrates über die das B.________ betreffen-
den Vorgänge informiert waren. Seine Meinung, er habe sein Schreiben vom 9. Mai 2011 an 
J.________ nicht als Vertreter der geldgebenden KKJPD, sondern an ausgewählte Mitglieder 
der Aufsichtsbehörde gerichtet, gehe fehl. Er habe sich an den Auftraggeber betreffend das 
Projekt LexFind gewandt. 

f) Der Beschwerdeführer repliziert, dass er mit seinem Schreiben vom 9. Mai 2011 
weder die Arbeitsleistung verweigert oder einen schwerwiegenden Vertrauensbruch geschaf-
fen noch zum Ausdruck gebracht habe, er erwarte nun wegen dieses Schreibens seine Kündi-
gung. Die unzutreffende, einseitige und aus dem Zusammenhang gerissene Leseweise des 
Schreibens durch die Universität stehe im Widerspruch zu den Fakten. Mit dem Vermerk des 
"offensichtlich bereits geplanten Kündigungsverfahren(s)", sei unter keinem Titel der Umstand 
gemeint, dass er wegen seines Schreibens selber mit der Entlassung durch die Universität 
rechnete. Damit gemeint seien vielmehr die im Schreiben erwähnten anderen, zeitlich vorge-
lagerten Begebenheiten, aus denen er auf die Kündigungsabsicht der Universität schliessen 
musste, nämlich insbesondere, dass von ihm verlangt wurde, ein Manual zu erstellen, dass er 
von M.________ erfahren hatte, dass das B.________ mit der N.________ AG Gespräche 
darüber führte, und dass eine Gesamtbeurteilung der Situation nur den Schluss zuliess, dass 

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die Direktion keine Zusammenarbeit mehr mit ihm wünschte. Das Schreiben vom 9. Mai 2011 
könne deshalb auf keine Art und Weise als Ankündigung seiner Entlassung oder gar als 
Einverständnis damit verstanden werden. Von einer Arbeitsverweigerung könne keine Rede 
sein. Er habe bereits in der Sitzung vom 18. Mai 2011 und auch später wiederholt klargestellt 
und bekräftigt, dass sein Schreiben vom 9. Mai 2011 weder als Rücktrittschreiben noch als 
Arbeitsverweigerung zu verstehen sei. Vielmehr habe er sein Pflichtenheft ohne Einschrän-
kungen weiterhin vollumfänglich wahrnehmen wollen, was er auch tatsächlich getan habe. Er 
habe seine Arbeit für das Projekt LexFind anerkanntermassen zu keinem Zeitpunkt eingestellt 
und das Projekt bis zur Sperrung durch die Universität aktualisiert und auch seine übrigen 
Pflichten stets erfüllt.

Auch von einem schwerwiegenden Vertrauensbruch könne keine Rede sein. Die Zustellung 
des Schreibens vom 9. Mai 2011 an drei ausgewählte Mitglieder des Institutsrats könne unter 
keinem Titel als schwere Verletzung der Treuepflicht aufgefasst werden. Regierungsrat 
H.________, Staatsrätin I.________ und J.________ seien über die Schwierigkeiten zwischen 
ihm und der neuen Direktion bestens vertraut gewesen. Im Übrigen sei sein Schreiben in 
keiner Weise geeignet, den Ruf oder das Image der Universität als eigentlicher Arbeitgeberin 
in irgendeiner Weise zu beeinträchtigen oder zu schädigen. Es sei unverständlich, dass seine 
Vorgesetzten, als sie Kenntnis von seinem Schreiben vom 9. Mai 2013 erhielten, nicht das 
Gespräch mit ihm suchten. Man könne sich des Eindruckes nicht erwehren, dass sein Stand-
punkt gar nicht gehört werden wollte, um auf diese Weise einen Vorwand zu schaffen, ihn 
fristlos zu entlassen.

g) Mit den Schlussbemerkungen bringt die Universität vor, dem Schreiben vom 9. Mai 
2011 lasse sich entnehmen, dass der Beschwerdeführer seine Arbeit am Projekt nicht fortset-
zen wollte. Damit bestehe auch keinen Grund, das Arbeitsverhältnis fortzusetzen. Eine mit den 
Kantonen vertraglich vereinbarte und durch sie finanzierte, nach Möglichkeit auf den Bund 
auszuweitende Dienstleistung habe personenunabhängig zu funktionieren. 

h) Nach Art. 56 StPG führen die Mitarbeiter des Staates ihre Arbeit sorgfältig, beruflich 
kompetent und loyal zu ihrem Arbeitgeber aus. Sie verpflichten sich, durch die Qualität ihrer 
Leistungen den Interessen des Staates und des öffentlichen Dienstes zu dienen (Abs. 1). Sie 
planen und organisieren ihre Arbeit und zeigen Initiative, um die festgelegten Ziele zu errei-
chen (Abs. 2). Sie erweisen sich mit ihrem Verhalten des Ansehens würdig, die mit ihrer Funkti-
on im öffentlichen Dienst verbunden sind (Abs. 3). Als Mitarbeiter der Universität unterstand 
der Beschwerdeführer dieser Bestimmung. Damit wird gesagt, dass der Beschwerdeführer 
nicht nur die berechtigten Interessen der Universität, sondern auch die öffentlichen Interessen 
der Universität zu wahren hatte. Er schuldete diese Loyalität sowohl bei seinem auf die Arbeit 
bezogenen Verhalten als auch ausserhalb des Arbeitsverhältnisses (vgl. PETER HELBLING, in 
Wolfgang Portmann/Felix Uhlmann [Hrsg.], Bundespersonalgesetz, 2013, Rz. 50 zu Art. 20).

i) aa) Was als wichtiger Grund für eine fristlose Entlassung zu gelten hat, ist in Art. 44 
StPG aufgeführt. Danach soll mit der fristlosen Kündigung eine objektiv nicht mehr tragbare 
Situation sofort beendet werden. Sie ist nur bei besonders schweren Verfehlungen des Arbeit-
nehmers gerechtfertigt. Das Fehlverhalten muss einerseits objektiv geeignet sein, die für das 
Arbeitsverhältnis wesentliche Vertrauenslage zu zerstören oder zumindest so tiefgreifend zu 
erschüttern, dass dem Arbeitgeber die Fortsetzung des Vertrags nicht mehr zumutbar ist, und 
andererseits auch tatsächlich zu einer derartigen Zerstörung oder Erschütterung des gegen-
seitigen Vertrauens geführt haben. Den Besonderheiten des öffentlichen Dienstes Rechnung 
tragend, rechtfertigt nur ein besonders schweres Fehlverhalten des Angestellten die fristlose 

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Kündigung. Wiegen die Verfehlungen weniger schwer, ist die fristlose Auflösung wie im priva-
ten Arbeitsrecht nur gerechtfertigt, wenn sie trotz Verwarnung wiederholt begangen wurden. 
Dem privat- wie dem öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber kommt bei der Prüfung, ob ein wichtiger 
Grund für eine fristlose Kündigung vorliegt, ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Er muss 
aber den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten: Es ist diejenige Massnahme zu 
wählen, die angemessen ist beziehungsweise genügt. Die fristlose Kündigung ist die strengste 
Massnahme, die ein Arbeitgeber aussprechen kann, weshalb sie nur in Ausnahmefällen als 
ultima ratio und damit restriktiv anzuwenden ist. Der Arbeitgeber hat seinen Entscheid unter 
Berücksichtigung aller Umstände zu treffen. Er muss den Einzelfall in Verbindung mit der Stel-
lung und Verantwortung des Betroffenen sowie allen anderen Gegebenheiten wie Natur und 
Dauer des Vertragsverhältnisses prüfen. Kaderangehörige haben aufgrund ihrer erhöhten 
Treuepflicht und Verantwortung höheren Anforderungen in Bezug auf ihr Verhalten nachzu-
kommen. Anlass zur fristlosen Entlassung besteht deshalb vor allem, wenn das Verhalten des 
Arbeitnehmers im Zusammenhang mit seiner Stellung im Betrieb die Fortführung des Arbeits-
verhältnisses verunmöglicht. Bei höheren Angestellten wird dies viel rascher der Fall sein als 
beim Arbeitnehmer in unteren Chargen in einem Grossbetrieb (Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A-4597/2012 vom 21. Februar 2013 E. 3.2 mit Hinweisen).

bb) Gemäss Art. 337 OR gilt als wichtiger Grund für die sofortige Auflösung des Vertrags 
namentlich ein Umstand, bei dessen Vorhandensein dem Kündigenden nach Treu und Glau-
ben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr zugemutet werden darf (Abs. 2). Über 
das Vorhandensein solcher Gründe entscheidet der Richter nach freiem Ermessen (Abs. 3). 
Ob das dem Arbeitnehmer angelastete Verhalten die erforderliche Schwere erreicht, entschei-
det sich nicht allgemein, sondern hängt von den Umständen des Einzelfalls ab, insbesondere 
von der Stellung und Verantwortung des Arbeitnehmers sowie von der Natur und Dauer des 
Dienstverhältnisses. Nicht mehr zumutbar ist die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses, wenn 
der Arbeitnehmer nicht mehr vertrauenswürdig ist (YVO HANGARTNER, Treuepflicht und 
Vertrauenswürdigkeit der Beamten, in ZBl 83/1984, S. 385 ff., 395 f.). 

Massgebend ist somit, ob der Betroffene aus objektiver Sicht als Organ des Staates vertrau-
enswürdig ist und nicht, ob seine Vorgesetzten aufgrund der Störung der persönlichen Bezie-
hung subjektiv kein Vertrauen mehr zum Betroffenen haben. Die Fortsetzung des Dienstver-
hältnisses kann der Behörde erst dann nicht mehr zugemutet werden, wenn dem Arbeitnehmer 
objektiv nicht mehr das nötige Vertrauen entgegengebracht werden kann. Auch im Zivilrecht 
bezieht sich das Vertrauen im Regelfall in einem objektivierten Sinn auf die Erbringung der 
geschuldeten Arbeitsleistung und auf die Unterlassung von Störungen im Arbeitsablauf und 
Betriebsfrieden (MANFRED REHBINDER, in Berner Kommentar, R. 2 ff. zu Art. 337 OR). 

j) aa) Es mag zutreffen, dass es zwischen dem Beschwerdeführer und der neuen 
Direktion des B.________ zu Spannungen gekommen ist. Darum geht es jedoch nicht, 
sondern um den Brief vom 9. Mai 2011, den der Beschwerdeführer verfasste und namentlich 
an Regierungsvertretern und mithin an Vertreter der Auftraggeber von LexFind adressierte. Im 
erwähnten Schreiben erklärte der Beschwerdeführer eigenmächtig, also ohne Zustimmung 
seiner Vorgesetzten und ohne mit ihnen Rücksprache zu nehmen, dass das Projekt LexFind 
eingestellt worden ist. Ein entsprechender Entscheid der Direktion lag offensichtlich gar nicht 
vor. Schon allein mit diesem Vorgehen hat der Beschwerdeführer gegenüber der Direktion des 
B.________ und der Universität eine schwerwiegende, krasse Treuepflichtverletzung began-
gen. Dass ein solches illoyales Verhalten von Seiten des Arbeitgebers nicht hingenommen 
werden kann, versteht sich von selbst und braucht keiner weiteren Erläuterung. 

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bb) Bei diesem Ergebnis braucht die Frage, ob die Direktion des B.________ die Aussage 
des Beschwerdeführers, er werde nunmehr die Kündigung abwarten und sich zwischenzeitlich 
um seine eigenen Angelegenheiten kümmern, zu Recht als Arbeitsverweigerung qualifizieren 
durfte, nicht geprüft zu werden. Immerhin ist dazu zu bemerken, dass selbst eine beharrliche 
Arbeitsverweigerung für sich allein im Allgemeinen zu wenig schwerwiegend ist, um eine frist-
lose Entlassung zu rechtfertigen; sie erlangt jedoch bei Wiederholung trotz Abmahnung das 
dazu notwendige Gewicht (REHBINDER, Rz. 6 ff. zu Art. 337 OR). Allerdings ist das erwähnte 
Schreiben unmissverständlich als Arbeitsverweigerung aufzufassen. Daran ändert nichts, 
dass der Beschwerdeführer dies nachträglich im Rahmen seiner Beschwerde an das Kantons-
gericht bestreitet; es ist auf seinen Willen und seine Aussagen im Zeitpunkt des Verfassens 
des Schreibens abzustellen. Seine heutigen Erklärungen sind Ausflüchte.

cc) Nach dem Gesagten lässt sich ohne Weiteres feststellen, dass dem Beschwerdeführer 
eine Pflichtverletzung im Sinn von Art. 56 Abs. 1 StPG vorzuwerfen ist. Damit bleibt zu klären, 
ob er mit seinem Verhalten im Lichte der gesamten Umstände einen hinreichenden Grund 
setzte, der es der Universität erlaubte, ihn fristlos zu entlassen. 

k) Wie schon dargelegt, wurde das Schreiben vom 9. Mai 2011 vom Beschwerdeführer 
verfasst und der Inhalt des Briefes ist unmissverständlich. Insofern ist der Tatbestand aner-
kannt und unbestritten (vgl. Art. 45 Abs. 1 StPG), weshalb die Universität nach Art. 45 StPG 
vorgehen durfte. Das bedeutet, dass keine weiteren Ermittlungen mehr durchzuführen waren 
und keine Frist zur Einsicht des Dossiers und zur Einreichung von Bemerkungen angesetzt 
werden musste. Die vom Beschwerdeführer begangene Treuepflichtverletzung wiegt sehr 
schwer. Dies musste er sich selbst auch eingestehen, erklärte er doch, dass sein Verhalten 
zur Kündigung führen werde. Auch hat er seine Auseinandersetzung mit der Direktion des 
B.________ nach aussen getragen und diese somit in schwerwiegender Weise brüskiert. 
Unter diesen Umständen lässt sich die fristlose Entlassung nicht beanstanden.

l) aa) Jedes staatliche Handeln ist an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der 
Verhältnismässigkeit gebunden (Art. 29 Abs. 2 BV). Es genügt demnach nicht, die Kündi-
gungsverfügung lediglich mit dem Nachweis eines wichtigen Grundes zu versehen. Darüber 
hinaus muss die Auflösung des Anstellungsverhältnisses stets auch vor dem Verhältnismäs-
sigkeitsprinzip standhalten. Demnach muss die Kündigung erstens ein geeignetes Mittel zur 
Problemlösung sein, muss sie zweitens in dem Sinn erforderlich sein, dass nicht weniger 
einschneidende Massnahmen, wie beispielsweise eine Verwarnung ebenfalls zum Ziel führen 
würden, und muss drittens eine Abwägung der gegenseitigen Interessen die Kündigung als 
gerechtfertigt beziehungsweise zumutbar erscheinen lassen (BVR 2009 S. 443 E. 5.4.1 S. 455 
mit Hinweisen). Eine fristlose Entlassung ist insbesondere dann unzulässig, wenn mildere 
Massnahmen, wie zum Beispiel Verwarnung, vorübergehende Freistellung oder ordentliche 
Kündigung, zur Verfügung stehen, um die eingetretene Störung des Arbeitsverhältnisses in 
zumutbarer Weise zu beheben (ADRIAN STAEHELIN, in Zürcher Kommentar Rz. 4 zu Art. 337). 

bb) Im vorliegenden Fall ist unbestreitbar, dass die Vorkommnisse das Vertrauensverhältnis 
derart erschüttert haben, dass eine Fortsetzung des Dienstverhältnisses unzumutbar war. Dies 
musste sich auch der Beschwerdeführer eingestehen, erklärte er doch, dass er aufgrund 
seines Schreibens vom 9. Mai 2011 nunmehr die Kündigung erwarte. Er war während längerer 
Zeit für das B.________ tätig und aufgrund seiner Funktion konnte die Universität hohe Anfor-
derungen an sein Verhalten sowie an seine Vertrauenswürdigkeit und Zuverlässigkeit verlan-
gen. Diese Grundsätze hat der Beschwerdeführer in gravierender Weise verletzt. Nach dem 
Vorgefallenen war es infolgedessen nicht mehr zumutbar, das Arbeitsverhältnis fortzusetzen. 

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Die fristlose Kündigung nach Art. 44 StPG erweist sich demnach weder als unverhältnismässig 
noch als unangemessen. 

m) Nach dem Gesagten lässt sich zusammenfassend feststellen, dass die fristlose 
Auflösung des Anstellungsverhältnisses als einzig logische Reaktion und somit als ultima ratio 
auf das Verhalten des Beschwerdeführers zu bezeichnen ist. Sie ist rechtmässig. Demnach 
kann auch kein Anspruch auf Lohnfortzahlung und Entschädigung entstehen.

8. a) Im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens beantragte der Beschwerdeführer, die 
Universität sei zu verurteilen, ihm Überstunden- und Ferienguthaben abzugelten und die 
gesetzlich geschuldeten Beiträge gemäss dem Bundesgesetz über die berufliche Alters-, 
Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982 (BVG; SR 831.40) einzuzahlen. Der 
Staatsrat verwarf diese Begehren mit der Begründung, dass sie an die Universität zu richten 
sind, die für die Behandlung zuständig sei.

b) Mit seiner Beschwerde vom 11. März 2013 bestätigte der Beschwerdeführer die 
erwähnten Begehren. Nach seiner Auffassung habe es die Verwaltungsdirektion der Universi-
tät in der Entlassungsverfügung vom 19. Mai 2011 versäumt, die aus dem Anstellungsverhält-
nis resultierenden Forderungen zu regeln. Auch habe die Universität nicht alle Lohnbestandtei-
le nach dem BVG versichert. Er verfüge über ein auf das Jahr 2008 zurückgehendes Überstun-
denguthaben und habe im Jahr 2011 keine Ferien bezogen. Auch habe er bei der Überprüfung 
der BVG-Abrechnung feststellen müssen, dass das B.________ die Funktionszulagen für die 
gesamte Dauer des Anstellungsverhältnisses nicht versichert habe. 

c) Das StPG sagt nichts über die Folgen bei Beendigung des Dienstverhältnisses. Es 
versteht sich jedoch, dass alle darauf fussenden Forderungen fällig werden (vgl. Art. 339 OR). 
Fällig werden von den Forderungen des Arbeitnehmers nicht nur der Lohnanspruch, sondern 
auch alle weiteren Forderungen, wie etwa Ferienansprüche, Entschädigung für geleistete 
Überstunden, Freizügigkeitsansprüche gegenüber der Vorsorgeeinrichtung usw. (THOMAS 
GEISER / ROLAND MÜLLER, Arbeitsrecht in der Schweiz, 2. A., Bern 2012, Rz. 678 f. mit Hinwei-
sen).

d) Vermögensrechtliche Ansprüche im Zusammenhang mit einer Kündigung sind 
grundsätzlich im Anfechtungsverfahren zu beurteilen. Demnach hätte die Universität mit der 
am 19. Mai 2011 verfügten fristlosen Kündigung gleichzeitig über allfällige vermögensrechtli-
che Forderungen des Beschwerdeführers entscheiden sollen. Die Universität hat dies nicht 
getan, sei es aus Versehen oder sei es, weil sie der Auffassung war, dass aus ihrer Sicht gar 
keine Ansprüche bestanden. Wie auch immer, jedenfalls kann aus dem damaligen Verhalten 
der Universität nicht geschlossen werden, sie hätte einen Abfindungsanspruch verneint. Das 
hat zur Folge, dass die Universität noch über den Antrag des Beschwerdeführers zu verfügen 
hat. Die entsprechenden Forderungen sind nunmehr bekannt, aber bestritten. Es kann nicht 
Aufgabe des Kantonsgerichts sein, als erste Instanz über die Ansprüche des Beschwerdefüh-
rers ein Beweisverfahren durchzuführen und zu entscheiden. Demnach ist die Universität 
aufzufordern, über die vermögensrechtlichen Ansprüche des Beschwerdeführers einen neuen, 
anfechtbaren Entscheid zu fällen.

9. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde, soweit sie sich auf die fristlose Kündigung 
bezieht, abzuweisen. Im Übrigen ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, aber die Universität 
als Arbeitgeberin aufzufordern, über die vermögensrechtlichen Ansprüche des Beschwerde-
führers einen neuen Entscheid zu fällen.

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10. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt der Beschwerdeführer nicht als obsiegende 
Partei, weshalb er die Kosten des Verfahrens, die auf 5'000 Franken festgesetzt und mit dem 
geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen sind, zu übernehmen hat (Art. 131 Abs. 1 VRG; 
Art. 1 und 2 des Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen 
in der Verwaltungsjustiz [TarifVj; SGF 150.12]).

11. Der Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 137 
Abs. 1 VRG), jedoch ist der Universität eine solche zuzusprechen. Im vorliegenden Verfahren 
handelte die Universität wie eine private Arbeitgeberin und nicht eigentlich im Rahmen einer 
öffentlich-rechtlichen Aufgabe (FZR 1994 S. 232). Sobald ein Entscheid finanzielle Folgen 
nach sich ziehen kann, ist davon auszugehen, dass die Vermögensinteressen im Sinn von Art. 
139 VRG betroffen sind. Infolgedessen hat Rechtsanwalt Clerc Anspruch auf eine Parteient-
schädigung. Diese wird auf 6'188.05 Franken festgesetzt (Honorar: 5'520 Franken; Auslagen: 
209.70 Franken; Mehrwertsteuer: 458.35). Es ist in Erinnerung zu rufen, dass der Stundenan-
satz 230 Franken beträgt (Art. 65 des Justizreglements vom 30. November 2010 [JR; SGF 
130.11]).

(Dispositiv auf der nächsten Seite)

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Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde vom 11. März 2013 wird, soweit darauf eingetreten wird, abgewiesen.

II. Die Universität Freiburg wird aufgefordert, über die vermögensrechtlichen Ansprüche 
des Beschwerdeführers einen neuen Entscheid zu fällen.

III. Die dem Staat Freiburg geschuldeten Gerichtskosten von 5'000 Franken werden dem 
Beschwerdeführer auferlegt und mit dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss verrech-
net. 

IV. Der Beschwerdeführer A.________ wird verpflichtet, Rechtsanwalt Clerc eine Parteient-
schädigung von 6'188.05 Franken (inkl. MwSt.) zu bezahlen.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim 
Bundesgericht, Luzern, eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrens- 
und Parteikosten ist die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur 
dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG). 

Freiburg, 12. Februar 2014/jha/hbr

Präsidentin Gerichtsschreiberin-Praktikantin

Zustellung.