# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 05cbad25-6feb-5987-8dbd-8a358187d14d
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1998-06-16
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 16.06.1998 90.1997.111
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1997-111_1998-06-16.html

## Full Text

Incarto n.

  90.97.00111

  	
  Lugano

  16 giugno 1998

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

visto
il ricorso del 4 settembre 1997 di

 

	
   

  	
  __________ __________
  __________, __________,

  rappr. da: dr. __________
  __________, __________ __________,

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 5 agosto 1997 (n. __________) che
  approva alcune varianti del Piano particolareggiato del __________ __________
  (PRP-PF)

  

 

                                         viste le osservazioni 17
ottobre 1997 del Consiglio di Stato e 27 ottobre 1997 del Comune di __________,

 

                                         letti
ed esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in fatto

 

                                   a.   Con risoluzione n.
__________del 19 settembre 1995 il Consiglio di Stato ha approvato il Piano
particolareggiato del __________ __________ (PRP-PF) quale componente del PR di
__________. Scopo primario di questo piano è quello di favorire il sorgere
nell’area di un parco industriale-tecnologico di valenza cantonale.
All’occasione, l’autorità governativa assegnava al Comune di __________ un
termine di un anno per provvedere all’adozione di una serie di varianti
scaturite dall’approvazione.

                                  b.   La società __________
__________ __________ è proprietaria del f.n. __________ RFD __________a,
attribuito dal PRP-PF in parte alla zona “industriale-terziaria innovativa” e
in parte alla zona agricola. Il sedime è al momento utilizzato quale deposito
industriale. 

                                         Tra le varianti approvate
dal CC di __________ il 18 dicembre 1996, figura anche l’inclusione di gran
parte della zona agricola attorno al __________ __________ nel comprensorio SAC
(superfici per l’avvicendamento colturale), cosi come prescritto nella scheda
di coordinamento 3.1. del PD e nelle sue rappresentazioni grafiche.

 

                                   c.   Contro
l’attribuzione al comprensorio SAC, la proprietaria del fondo n. 2113 si è
aggravata dinanzi al Consiglio di Stato.

                                         Nel merito essa censura
l’assenza di qualsiasi riferimento all’area SAC nelle norme del PRP-PF come
pure nel Piano delle zone. Fa notare che il fondo non è assolutamente idoneo
all’agricoltura, essendo ricoperto da uno spesso strato di ghiaia. Il vincolo
violerebbe inoltre il principio della parità di trattamento dal momento che non
include l’intera zona agricola definita dal PRP-PF.

 

                                  d.   Le varianti
presentate del Comune di __________ sono state approvate dal CdS con decisione
5 agosto 1997. Per quanto attiene all’attribuzione al comprensorio SAC del f.n.
__________, l’autorità governativa ha osservato che è preciso obbligo dei
Comuni riprendere nei rispettivi PR le indicazioni della scheda 3.1. del PD;
anche se il fondo dell’insorgente è stato parzialmente manomesso dalla posa di
uno strato di ghiaia, il suo recupero ai fini agricoli è senz’altro fattibile
senza eccessiva spesa. 

 

                                   e.   Dissentendo da tale
decisione, la ricorrente è insorta davanti al TPT. Con argomentazioni
sostanzialmente identiche a quelle sviluppate in prima istanza, chiede lo
stralcio del vincolo SAC dal fondo n. __________RFD.

 

                                    f.   Nelle rispettive
osservazioni Municipio di __________ e
Consiglio di Stato postulano la reiezione del gravame; essi osservano in primo
luogo che l’attribuzione del terreno alla zona agricola è cresciuta in
giudicato e non può più essere contestata in questa sede. Quanto al vincolo
SAC, altro non fa che adeguare la pianificazione locale alle direttive di
ordine superiore (PD). 

 

                                  g.   In data 28 aprile
1998 si è tenuta l’udienza in contraddittorio. All’occasione le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.

c
o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett.
c).

                                         Ciò premesso, il ricorso,
intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La
legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla
pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si
armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).

                                         Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Si tratta di esigenze spesse volte
contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con
formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta
ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di
comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo
in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF
117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

 

                                   4.   Ai sensi dell’art.
16 LPT le zone agricole comprendono i terreni idonei all’utilizzazione agricola
o all’orticoltura e i terreni che, nell’interesse generale, devono essere
utilizzati dall’agricoltura, con l’avvertenza che, per quanto possibile, devono
essere delimitate ampie superfici contigue.

                                         Va tenuto presente che i
terreni agricoli hanno subito una drastica riduzione negli anni addietro, il
che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelli superstiti
e ciò per tutta una serie di motivi, che vanno dalle necessità dell’agricoltura
stessa, all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento alimentare del paese in
caso di grave crisi, alla riserva di aree impregiudicate per le prossime
generazioni e infine alla protezione del paesaggio. 

                                         Come rileva il Tribunale
federale, le finalità della zona agricola sono molteplici: travalicano l’ambito
meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio, del mercato
immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La zona agricola è
l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è chiamata a
contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere anche aree
mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di
essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere svolta dalle zone
di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio queste tutelano
solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la protezione di
paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone agricole (sentenza
4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band 95 1994 pag. 133 seg.,
trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso agricolo del suolo è uno dei
fattori che maggiormente determinano le fattezze di un paesaggio (DTF 113 Ia
200). Non a caso, nel porre il rispetto del paesaggio tra i principi
pianificatori fondamentali, l’art. 3 cpv. 2 LPT precisa alla lett. a) che a
questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura superfici coltive idonee.” 

 

                               4.1.   Giusta l'art. 16 OPT
le SAC sono parte dei territori idonei all'agricoltura ai sensi dell'art. 6
cpv. 2 lett. a LPT; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee,
comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i
prati naturali confacenti alla campicoltura. Le SAC sono assicurate con
provvedimenti della pianificazione del territorio e vengono designate in
funzione delle condizioni climatiche (durata della vegetazione,
precipitazioni), delle caratteristiche del suolo (coltivabilità, fertilità,
equilibrio idrico) e della forma del terreno (pendenza, attitudine a una
lavorazione con mezzi meccanici) come pure nel rispetto delle necessità
dell'equilibrio ecologico (art. 16 cpv. 2 OPT). Scopo delle SAC è di
assicurare, in periodi perturbati, una base sufficiente per
l'approvvigionamento del Paese. Dal profilo delle competenze e della procedura
spetta alla Confederazione fissare, sotto forma di valori di massima,
l'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra i Cantoni (art.
17 OPT). A questi incombe l'obbligo del rilevamento delle SAC e della
designazione nei relativi piani direttori (art. 18 OPT). Dopo il riesame e
l'armonizzazione dei rilevamenti cantonali, la Confederazione fissa in un piano
settoriale (art. 13 LPT) l'estensione totale minima delle SAC e la relativa
ripartizione tra i Cantoni (art. 19 OPT). I Cantoni devono dal canto loro
garantire che la quota minima a loro attribuita sia assicurata costantemente e
provvedere a che i Comuni assegnino le SAC alla zona agricola dei loro PR (art.
20 OPT).

 

                               4.2.   In ossequio all'art.
19 OPT il Consiglio Federale ha approvato in data 8 aprile 1992 il
"Decreto concernente il piano settoriale per l'avvicendamento delle
colture: estensione minima e ripartizione fra i Cantoni". Questo decreto
ha fissato a 3’500 ettari (ha) la quota delle SAC per il Cantone Ticino, su di
un totale di 438'560 ettari per l'insieme della Confederazione. Da parte sua il
Consiglio di Stato ticinese ha designato le SAC nella scheda di coordinamento
n° 3.1 e "gli altri terreni idonei all'utilizzazione agricola" nella
scheda di coordinamento n° 3.2. Queste schede sono poi state approvate dal Gran
Consiglio, che all’occasione ha evaso i ricorsi interposti da vari comuni. 

                                         Da questo momento
vincolano le autorità e le regioni (art. 22 LALPT).

                                         La conseguenza è che i PR
comunali devono inserire in zona agricola i terreni considerati dalle schede e
rappresentazioni grafiche 3.1 e 3.2. Possono opporsi solo per importanti motivi
d'ordine pianificatorio. Ad esempio se l'interesse del Comune ad una diversa
destinazione del terreno prevale chiaramente su quello di mantenere la funzione
agricola.

                                         In tal senso l'art. 5
lett. a LTagr, con l'aggiunta che, a norma dell'art. 7, la diminuzione di terreni
agricoli può solo avvenire previa modifica degli strumenti pianificatori
cantonali e presuppone una compensazione reale o, in caso d'impossibilità,
pecuniaria del terreno sottratto all'agricoltura.

 

                                   5.   Nel presente caso
non può far dubbio che l’interesse agricolo del fondo in questione è,
per la struttura del suolo più che per la sua posizione o morfologia, limitato
: la stessa Sezione Agricoltura, nel catasto delle idoneità agricole, lo ha
classificato nella categoria “codice 23 - pianeggiante, di scarso valore
agricolo”; il terreno è inoltre già stato manomesso dall’attività umana,
tramite la posa di una massicciata di ghiaia, per farne un deposito
industriale. Cionondimeno Comune di __________ e Consiglio di Stato insistono
nell’attribuzione del sedime al comprensorio SAC, osservando che con l’adozione
di opportuni interventi di bonifica sarebbe possibile il recupero della sua
idoneità agricola. 

                                         Pur tenendo presente che
l’attribuzione del fondo alla zona agricola non può più essere messa in forse,
essendo cresciuta in giudicato la precedente decisione, le argomentazioni a
favore dell’inserimento nel comprensorio SAC risultano oggettivamente deboli;
già si è detto che queste aree dovrebbero essere costituite da superfici
coltive idonee, soprattutto campi, prati artificiali in rotazione o prati
naturali confacenti alla campicoltura (art. 16 OPT). La funzione di area SAC è
infatti propriamente tecnica : si tratta di designare quei terreni agricoli di
buona qualità che permettano, in caso di difficoltà, di assicurare
l’approvvigionamento interno del Paese. Ovviamente all’interno delle zone
agricole non tutti i terreni assumono la medesima importanza; vi sono terreni
agricoli di prima priorità, di buona se non ottima resa, facilmente coltivabili
anche con i mezzi meccanici; vi sono quelli di seconda priorità, meno
interessanti per lo sfruttamento intensivo ma comunque di un certo valore
agricolo; vi sono infine i terreni agricoli sussidiari, ove pendenze superiori
al 50% rendono del tutto vana la meccanizzazione o le caratteristiche pedologiche
del suolo sono talmente scarse da permettere al limite solo una rada attività
pastorale (cfr. PD, Rapporto esplicativo II 36). Ora, la carta delle superfici
SAC comprende precisamente solo quei “ terreni di prima priorità con
qualità agronomiche e rilievo idonei alla campicoltura; questi terreni
devono inoltre essere situati nelle zone dove il clima garantisce un rendimento
adeguato per le coltura diffuse nel Cantone” (cfr. PD, Rapporto esplicativo
II, p. 36 in fondo).

                                         Stante le premesse citate
sopra (scarso valore agricolo comprovato dalle competenti autorità,
manomissione del fondo,...), è difficile far rientrare il terreno
dell’insorgente in quest’ultima definizione; se l’attribuzione alla zona
agricola, perlomeno a titolo di terreno agricolo sussidiario, può ancora essere
ragionevolmente accettata, risulta invece infondata la sua inclusione nel
comprensorio SAC. 

 

                                         Per giustificare
l’inserimento del f.n. __________nell’area SAC la decisione governativa accenna
alla cosiddetta “tecnica pianificatoria”, che esige per quanto possibile la
delimitazione di comparti omogenei, facilmente riconoscibili mediante limiti
naturali, artificiali o di pianificazione. 

                                         Tale argomentazione è
senz’altro utile ai fini di una delimitazione coerente delle varie zone di
utilizzazione del PR (ad esempio per stabilire il limite della zona agricola
con quella edificabile o viceversa); la sua importanza è invece relativa
laddove di tratta di definire un vincolo di tipo tecnico, quale quello di area
SAC, che si sovrappone ad una determinata zona. Zona agricola e area SAC non
devono necessariamente coincidere, dal momento che le loro finalità sono, come
ricordato sopra, differenti. La delimitazione secondo limiti naturali o
artificiali ha senz’altro il suo pregio e la sua ragione di essere nella
pianificazione del territorio, ma non può in questo caso fare astrazione dalla
situazione oggettiva del fondo: il limite del comprensorio SAC non deve
includere il f.n. __________per il solo fatto che tra questo e altri terreni
agricoli non inclusi nell’area SAC posti più a sud corre una strada di
servizio. Al contrario, il criterio dell’omogeneità suggerisce piuttosto
l’esclusione dal comparto SAC anche del f.n. __________, dal momento che questo
terreno, alla pari di quelli situati oltre la stradina, non possiede certo le
qualità agronomiche richieste da una superficie SAC.

                                         Né può avere maggiore
rilevanza il fatto che il PD, nella sua rappresentazione grafica n. 15, includa
il fondo nell’area SAC : a prescindere che la scala cartografica (1: 25’000)
non permette una lettura precisa, i motivi sopra esposti si pongono in
contrasto con questa rappresentazione. Si noti d’altronde che parte della zona
agricola definita SAC dal PD è stata inglobata nella vicina zona industriale-terziaria
del PRP-PF e non è quindi più tale.

 

                                   6.   Risulta dalle
pregresse considerazioni che la discussa soluzione pianificatoria non è
conforme al diritto e non risponde ad un interesse pubblico preponderante. 

                                         L’inserimento della parte
del f.n. __________ non attribuita alla zona industriale-terziaria del PRP-PF
nelle superfici SAC non è giustificato, pur non mettendo in discussione la sua
attribuzione alla zona agricola. 

                                         Su questo punto il ricorso
deve pertanto essere accolto. Alla ricorrente, assistita da un patrocinatore,
vanno attribuite congrue ripetibili. Al Comune di __________, che non è
intervenuto a difesa di interessi patrimoniali, non vanno tuttavia accollate
spese e tasse di giustizia.

 

 

Per
questi motivi,

viste
le normative alla fattispecie applicabili,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é accolto.

                                         § Di conseguenza la
risoluzione del Consiglio di Stato è annullata laddove include la parte
agricola del f.n. __________RFD nel comprensorio SAC.

 

                                   2.   Il Cantone verserà
all’insorgente fr. 400.-- di ripetibili. 

 

                                   3.   Intimazione:                  -
Dr. __________ __________, __________, per                                                  l’insorgente;

                                       - Municipio di _________

                                       - Consiglio di Stato, ___________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario