# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 627e7998-b436-56ff-9fec-99e96e999782
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2022-04-21
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 21.04.2022 A-3858/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-3858-2021_2022-04-21.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Corte I 

A-3858/2021 

 

 
 

  S e n t e n z a  d e l  2 1  a p r i l e  2 0 2 2  

Composizione 

 
Giudici Claudia Pasqualetto Péquignot (presidente del 

collegio), Christine Ackermann, Jérôme Candrian,  

cancelliere Julien Delaye. 
 

 
 

Parti 

 
A.________,  

ricorrente, 

 
 

 
contro 

 

 
Ufficio federale della sanità pubblica UFSP,  

3003 Berna,    

autorità inferiore.  

 
 

 
 

Oggetto 

 
Principio di trasparenza; richiesta accesso a documenti 

ufficiali. 

 

 

 

A-3858/2021 

Pagina 2 

Fatti: 

A.  

A.a Il 16 marzo 2021, A._______ (di seguito: richiedente) ha chiesto alla 

Segreteria generale del Dipartimento federale dell’interno (di seguito: DFI) 

l’accesso ai contratti stipulati dalla Confederazione per l’acquisto di vaccini 

per il SARS-CoV-2 (di seguito: Covid-19). Il DFI ha trasmesso la richiesta 

all’Ufficio federale della sanità pubblica UFSP (di seguito: UFSP). 

A.b Con email del 6 aprile 2021, l’UFSP ha differito l’accesso ai documenti 

e mantenuto, in sostanza, la sua posizione in relazione alla negazione 

temporanea dell’accesso ai contratti fino alla conclusione dei negoziati volti 

all’approvvigionamento dei vaccini. 

B.  

B.a Il 22 aprile 2021, la richiedente ha presentato una domanda di 

mediazione all’Incaricato federale della protezione dei dati e della 

trasparenza (di seguito: IFPDT). 

B.b Con raccomandazione del 28 maggio 2021, l’IFPDT ha suggerito che 

l’accesso ai documenti richiesti dovrebbe essere differito e concesso solo 

quando il motivo del differimento non sarebbe più rilevante. 

B.c Il 7 giugno 2021 la richiedente ha manifestato il suo disaccordo con la 

raccomandazione dell’IFPDT e ha chiesto all’UFSP d’emanare una 

decisione in applicazione della legge sulla trasparenza. 

C.  

Con decisione del 28 giugno 2021, l’UFSP ha mantenuto, conformemente 

alla raccomandazione dell’IFPDT, la negazione temporanea dell’accesso 

ai contratti per l’acquisto di vaccini fino alla conclusione della procedura 

d’acquisto. 

D.  

Avverso detta decisione, la richiedente (di seguito anche: ricorrente) ha 

inoltrato ricorso il 29 agosto 2021 dinanzi al Tribunale amministrativo 

federale (di seguito: il Tribunale o TAF). Protestando tasse, spese e 

ripetibili, in via principale, chiede che le venga concesso l’accesso integrale 

ai contratti richiesti. In via subordinata, richiede un accesso parziale, 

limitato ad alcune clausole particolari. 

A-3858/2021 

Pagina 3 

E.  

Con risposta del 13 dicembre 2021, l’UFSP (di seguito: autorità inferiore) 

ha concluso al respingimento del ricorso, protestate spese.  

F.  

Con osservazioni finali del 3 marzo 2022, la ricorrente si è riconfermata nel 

suo ricorso e ha chiarito le sue argomentazioni. 

Ulteriori fatti e argomentazioni verranno ripresi, per quanto necessario, nei 

considerandi in diritto del presente giudizio. 

 

Diritto: 

1.  

Il Tribunale è competente per decidere il presente gravame (art. 31, 32, 33 

lett. d della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale 

[LTAF, RS 173.32], art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla 

procedura amministrativa [PA, RS 172.021] e art. 16 cpv. 1 della legge 

federale del 17 dicembre 2004 sul principio di trasparenza 

dell’amministrazione [legge sulla trasparenza, LTras, RS 152.3]). 

Pacifica è la legittimazione ricorsuale della ricorrente (art. 48 cpv. 1 PA). 

La decisione del 28 giugno 2021 è poi stata impugnata con atto tempestivo 

(art. 22 segg. e 50 PA), nel rispetto delle esigenze di forma e di contenuto 

previste dalla legge (art. 52 PA).  

Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e dev’essere esaminato nel merito. 

2.  

Con ricorso al Tribunale amministrativo federale possono essere invocati 

la violazione del diritto federale, l’accertamento inesatto o incompleto di 

fatti giuridicamente rilevanti nonché l’inadeguatezza, a condizione tuttavia 

che la decisione impugnata non sia stata emanata da un’autorità cantonale 

in veste d’autorità di ricorso (art. 49 PA). 

2.1 Il Tribunale amministrativo federale esercita il suo potere 

d’apprezzamento con riserbo qualora si tratti di questioni di fatto o di 

questioni che richiedono conoscenze specifiche (cfr. DTF 131 II 680 

consid. 2.3.3; sentenza del TAF A-379/2016 dell’8 settembre 2016 

consid. 2.2). In tali circostanze, il Tribunale non si discosterà senza validi 

motivi dall’apprezzamento dell’autorità di prima istanza. Tale è il caso, in 

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materia di trasparenza, per quanto concerne l’esame degli interessi 

enumerati all’art. 7 cpv. 1 LTras (cfr. Messaggio concernente la legge 

federale sulla trasparenza dell’amministrazione del 12 febbraio 2003 

[di seguito: Messaggio LTras], FF 2003 1783, p. 1821). L’autorità deve 

prendere in considerazione le raccomandazioni dell’IFPDT, ma non è 

obbligata a seguirle (art. 14 e seg. LTras). Detta riserva non impedisce 

tuttavia al Tribunale di verificare se l’autorità inferiore ha accertato 

completamente e esattamente i fatti giuridicamente rilevanti e ha applicato 

correttamente la legge sulla trasparenza, senza tener conto di motivi 

estranei alle regole applicate. 

2.2 Nelle procedure di natura amministrativa si applica la massima 

inquisitoria. Ciò significa che l’autorità deve procedere d’ufficio 

all’accertamento esatto e completo dei fatti giuridicamente rilevanti, 

procedendo se necessario anche all’assunzione dei mezzi di prova 

(art. 12 PA). La massima inquisitoria non dispensa comunque le parti dal 

dovere di collaborare all’accertamento dei fatti ed in modo particolare 

dall’onere di provare – per quanti esigibile – i fatti sui quali poggia la 

richiesta (art. 13 PA; cfr. DTF 143 II 425 consid. 5.1 e 140 II 65 

consid. 3.4.2; DTAF 2013/32 consid. 3.4.2). La massima inquisitoria si 

applica anche alle procedure dinanzi allo scrivente Tribunale. Come 

autorità giudiziaria di controllo, non ha tuttavia per compito di stabilire i fatti 

ab ovo, bensì occorre tenere conto della fattispecie già stabilita dall’autorità 

inferiore. In questo senso, la massima inquisitoria consiste nel dovere di 

rivedere l’accertamento dei fatti piuttosto che stabilirli nuovamente 

(cfr. sentenze del TAF A-1843/2021 del 6 dicembre 2021 consid. 2.2, 

A-646/2020 del 2 dicembre 2021 consid. 2.2 e A-5373/2020 del 

13 ottobre 2021 consid. 2.2). I fatti rilevanti sono stabiliti come erano il 

giorno in cui l’autorità ha emanato la propria decisione. Questo principio si 

applica anche all’autorità di ricorso. Di conseguenza, lo scrivente Tribunale 

prenderà in considerazione i fatti rilevanti al momento della propria 

sentenza; quanto precede implica che il TAF abbia a conoscere anche i 

fatti avvenuti tra la decisione impugnata e la propria sentenza 

(cfr. DTAF 2011/43 consid. 6.1; sentenza A-499/2007 del 

20 settembre 2007 consid. 4.2; HANSJÖRG SEILER, in: Bernhard 

Waldmann/Philippe Weissenberger, Praxiskommentar zum VwVG, 

2a ed. 2016, art. 54 PA n. 19; PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit 

administratif, vol. II, 3a ed. 2011, p. 301). 

2.3  Il Tribunale amministrativo federale esamina d’ufficio l’applicazione del 

diritto federale, non essendo vincolato né dai motivi addotti 

(art. 62 cpv. 4 PA), né dalle considerazioni giuridiche della decisione 

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impugnata (cfr. DTF 142 V 551 consid. 5 e 141 V 234 consid. 1; sentenza 

del TF 1C_214/2005 del 6 novembre 2015 consid. 2.2; DTAF 2014/24 

consid. 2.2 e 2009/57 consid. 1.2). In linea di principio, si limita alle 

argomentazioni nel ricorso e esamina altri punti di diritto solo se dalle 

censure sollevate o dagli atti risultino indizi in tal senso (cfr. DTF 135 I 91 

consid. 2.1; DTAF 2014/24 consid. 2.2). 

2.4 Giusta l’art. 61 cpv. 1 PA, l’autorità di ricorso decide la causa o 

eccezionalmente la rinvia, con istruzioni vincolanti all’autorità inferiore. Per 

motivi d’economia processuale, la decisione su ricorso è in principio di 

natura riformatoria (cfr. DTAF 2019 I/5 consid. 2.3; sentenze del TAF 

A-8035/2015 del 14 novembre 2017 consid. 2.3 e A-3558/2013 del 

18 novembre 2014 consid. 2.3). L’art. 61 cpv. 1 PA conferisce all’autorità di 

ricorso un potere d’apprezzamento ampio, in particolare per garantire che 

una decisione di natura riformatoria non limiti in modo inammissibile 

l’accesso ai vari gradi giurisdizionali (cfr. DTAF 2019 I/5 consid. 2.3; 

PHILIPPE WEISSENBERGER/ASTRID HIRZEL, in: Praxiskommentar zum 

VwVG, 2a ed. 2016, art. 61 PA n. 15 e segg.). Il rinvio si giustifica 

segnatamente nel caso in cui altri elementi relativi alla fattispecie devono 

essere constatati e che la procedura d’amministrazione delle prove risulta 

essere troppo gravosa (cfr. sentenze A-8035/2015 consid. 2.3 e 

A-3558/2013 consid. 2.3). Il rinvio è inoltre invece indispensabile 

allorquando appare che la fattispecie determinante è stata manifestamente 

constatata in maniera inesatta o incompleta e che l’autorità inferiore 

dispone di un ampio potere d’apprezzamento (cfr. DTAF 2019 I/5 

consid. 2.3 e 2010/46 consid. 4). 

3.  

La LTras ha per scopo di promuovere la trasparenza sulle attribuzioni, 

l’organizzazione e l’attività dell’amministrazione.  A tal fine contribuisce 

all’informazione del pubblico garantendogli accesso ai documenti ufficiali 

(art. 1 LTras).  

3.1 Ogni persona ha il diritto di consultare i documenti ufficiali e di ottenere 

informazioni sul loro contenuto da parte delle autorità (art. 6 cpv. 1 LTras). 

Se un documento ufficiale è pubblicato in un organo della Confederazione 

o su una pagina internet della Confederazione, il diritto di consultazione è 

considerato soddisfatto (art. 6 cpv. 3 LTras). 

Giusta l’art. 7 cpv. 1 LTras, il diritto d’accesso ad un documento ufficiale è 

limitato, differito o negato se può, tra l’altro, compromettere gli interessi 

della politica estera o le relazioni internazionali della Svizzera (lett. d), 

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compromettere gli interessi della politica economica o monetaria della 

Svizzera (lett. f) o se può comportare la rivelazione di segreti professionali, 

di fabbricazione o d’affari (lett. g). 

Inoltre, nel contesto di decisioni politiche o amministrative ancora da 

rendere, i documenti ufficiali possono essere resi accessibili soltanto 

allorché la decisione politica o amministrative della la quale costituiscono 

la base è stata presa (art. 8 cpv. 2 LTras). L’accesso a documenti ufficiali 

concernenti posizioni relative a negoziati in corso o futuri è in ogni caso 

escluso (art. 8 cpv. 4 LTras). 

3.2 La domanda di accesso ai documenti ufficiali dev’essere indirizzata 

all’autorità che ha stilato il documento o lo ha ricevuto, quale destinataria 

principale, da terzi non soggetti alla presente legge (art. 10 cpv. 1 LTras). 

Se la domanda di accesso concerne documenti ufficiali che contengono 

dati personali, l’autorità, qualora preveda d’accordare l’accesso, consulta 

la persona interessata e le dà la possibilità di presentare le proprie 

osservazioni entro dieci giorni (art. 11 cpv. 1 LTras). L’autorità informa la 

persona consultata della sua presa di posizione sulla domanda d’accesso 

(art. 11 cpv. 2 LTras). L’autorità si pronuncia il più presto possibile, ma al 

più tardi venti giorni dopo la ricezione della domanda (art. 12 cpv. 1 LTras). 

L’autorità informa il richiedente quando il diritto d’accesso è limitato o 

negato e ne indica sommariamente i motivi (art. 12 cpv. 4 prima 

frase LTras). 

Può presentare una domanda scritta di mediazione, tra l’altro, il richiedente 

di cui l’accesso a documenti ufficiali è limitato, differito o negato (art. 13 

cpv. 1 lett. a LTras). La domanda di mediazione deve essere presentata 

per iscritto all’IFPDT entro il termine di venti giorni dalla ricezione della 

presa di posizione dell’autorità (art. 13 cpv. 2 LTras). Se la mediazione si 

conclude con un accordo, la pratica è tolta dal ruolo (art. 13 cpv. 3 LTras). 

In caso contrario, l’IFPDT emana, entro un termine di trenta giorni dalla 

ricezione della domanda di mediazione, una raccomandazione scritta 

all’attenzione dei partecipanti alla procedura (art. 14 LTras). Il richiedente 

può chiedere, entro il termine di dieci giorni dalla ricezione della 

raccomandazione, l’emanazione di una decisione ai sensi dell’art. 5 PA 

(art. 15 cpv. 1 LTras). Per il resto, l’autorità pronuncia d’ufficio una decisione 

se, diversamente da quanto raccomandato, intende limitare, differire o 

negare il diritto d’accesso ad un documento ufficiale (art. 15 cpv. 2 

lett. b LTras). La decisione è pronunciata entro il termine di venti giorni dalla 

ricezione della raccomandazione o dalla ricezione della richiesta di 

decisione (art. 15 cpv. 3 LTras). 

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4.  

Prima di tutto è necessario precisare, nella fattispecie, l’oggetto litigioso.  

4.1 La ricorrente ha chiesto l’accesso ai documenti seguenti: 

– contratto stipulato con l’azienda Moderna Therapeutics 

(di seguito: Moderna) per l’acquisto inizio di 4,2 milioni di dosi di 

vaccino e alla relativa dichiarazione di intenti sottoscritta 

precedentemente; 

 

– contratto stipulato con l’azienda Molecular Partners 

(di seguito: Molecular Partners) per l’accesso prioritario a 200’000 dosi 

e il diritto di ricevere 3 milioni di dosi supplementari di vaccino; 

 

– contrato stipulato con l’azienda AstraZeneca (di seguito: AstraZeneca) 

per la fornitura inizia di 5,3 milioni di dosi di vaccino;  

 

– contrato stipulato con l’azienda Pfizer/Biontech (di seguito: Pfizer) per 

la fornitura inizia di 3 milioni di dosi di vaccino e alla relativa 

dichiarazione d’intenti sottoscritta precedentemente; 

 

– contrato stipulato con Moderna per la fornitura di 4,5 milioni di dosi 

supplementari di vaccino; 

 

– contratto stipulato con AstraZeneca per la fornitura di 5,3 milioni di dosi 

supplementari; 

 

– contrato stipulato con Moderna per la fornitura di 3 milioni di dosi 

aggiuntive di vaccino; 

 

– contratto stipulato con l’azienda Curevac (di seguito: Curevac) e il 

Governo svedese per la fornitura di 5 milioni di dosi di vaccino; 

 

– contratto preliminare stipulato con la società Novavax 

(di seguito: Novavax) per la fornitura di 6 milioni di dosi di vaccino; 

 

– contratto stipulato con Pfizer per la fornitura di 3 milioni di dosi 

addizionali di vaccino.  

 

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A titolo di precisazione, l’autorità inferiore ha emesso comunicati stampa 

per ciascuno di questi documenti (cfr. < www.admin.ch > documentazione 

> comunicati stampa, comunicati stampa del 7 agosto 2020 “Vaccino 

anti-Covid-19: la Confederazione firma un contratto con l’azienda 

Moderna”, dell’11 agosto 2020 “La Confederazione firma un contratto per 

un medicamento anti-Covid-19”, del 16 ottobre 2020 “Vaccino 

anti-Covid-19: la Confederazione firma un contratto con AstraZeneca”, del 

7 dicembre 2020 “Vaccino anti-Covid-19: la Confederazione firma un 

contratto con Pfizer”, dell’8 dicembre 2020 “Vaccino anti-Covid-19: la 

Confederazione si assicura altre dosi del vaccino Moderna”, del 

3 febbraio 2021 “Vaccino anti-Covid-19: la Confederazione firma altri tre 

contratti”, e finalmente del 10 marzo 2021 “Vaccino anti-Covid-19: la 

Confederazione stipula un ulteriore contratto con Pfizer”; comunicati 

stampa consultati il 21 aprile 2022). 

Entro il termine previsto dall’art. 12 cpv. 1 LTras, l’autorità inferiore ha preso 

posizione sulla richiesta e ha ritenuto che l’accesso doveva essere 

temporaneamente negato fino alla conclusione dei negoziati per 

l’approvvigionamento dei vaccini. La ricorrente ha presentato una 

domanda di mediazione, la quale non ha avuto esito favorevole. L’IFPDT 

ha dunque pubblicato una raccomandazione (cfr. < www.edoeb.admin.ch 

> principio di trasparenza > raccomandazioni > 2021, raccomandazione 

del 28 maggio 2021 UFSP contratti vaccini e medicamento Covid-19, 

consultato il 21 aprile 2022).  

Avversa a detta raccomandazione, la ricorrente ha chiesto una decisione 

ai sensi dell’art. 5 PA. Seguendo la raccomandazione dell’IFPDT l’autorità 

inferiore ha differito, con decisione del 28 giugno 2021, l’accesso ai 

contratti e documenti richiesti fino alla conclusione della procedura 

d’acquisto di vaccini. 

4.2 Oggetto del litigio della presente fattispecie è dunque unicamente la 

questione a sapere se l’autorità inferiore aveva motivi fondati per differire 

l’accesso ai contratti e ai documenti richiesti alla luce dei principi della 

legge sulla trasparenza e se questi motivi esistono ancora adesso. Come 

considerato qui sopra (cfr. prec. consid. 2.2), il Tribunale può prendere in 

considerazione i fatti rilevanti nel giorno in cui si pronuncia. Nella presente 

fattispecie, tuttavia, l’autorità non ha ancora consultato i terzi interessati, in 

particolar modo le aziende coinvolte nei contratti. Ai sensi dall’art. 11 

cpv. 1 LTras, l’autorità dovrebbe quindi dare loro la possibilità di presentare 

le proprie osservazioni, anche prima della procedura di mediazione. Solo 

in questo modo queste ultime potrebbero iniziare una procedura di 

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mediazione, allorquando l’autorità intenderebbe dare accesso a documenti 

che le riguardano (cfr. Messaggio LTras, FF 2003 1783, p. 1837). Di 

conseguenza, visto quanto precede e nel rispetto della competenza 

funzionale, ossequio al principio se il ricorso dovesse essere accolto nel 

merito, lo scrivente Tribunale non potrebbe che rinviare la causa all’autorità 

inferiore per consultazione dei terzi interessati e per decidere – se del caso 

– le modalità d’accesso ai contratti richiesti e se esista una necessità di 

proteggere i segreti d’affari o la sfera privata delle aziende interessate ai 

sensi dell’art. 7 cpv. 1 lett. g e cpv. 2 LTras. Nel presento caso, il principio 

di celerità della procedura non giustificherebbe a una violazione dei diritti 

dei terzi interessati, in particolare quando la procedura di prima istanza è 

preceduta da una mediazione. 

5.  

L’autorità inferiore ha temporaneamente negato l’accesso ai documenti e 

contratti richiesti ritenendo che ciò potrebbe mettere in pericolo gli interessi 

della politica economica e monetaria nazionale ai sensi dell’art. 7 cpv. 1 

lett. f LTras, nonché gli interessi della politica estera e delle relazioni 

internazionali ai sensi dell’art. 7 cpv. 1 lett. d LTras. Essa ha inoltre 

considerato che i documenti e contratti richiesti concernevano posizioni 

relative a negoziati in corso o futuri ai sensi dell’art. 8 cpv. 4 LTras, di modo 

che l’accesso era per il momento escluso. 

5.1 In via introduttiva, lo scrivente Tribunale constata che non è contestato 

che i contratti richiesti sono documenti ufficiali ai sensi dell’art. 5 LTras e 

rientrano nel campo d’applicazione dell’art. 3 LTras. L’unica questione che 

rimane in discussione è quella a sapere se le condizioni dell’art. 7 cpv. 1 

lett. d e f, e anche dell’art. 8 cpv. 4 LTras, siano soddisfatte in questo caso. 

A tal fine, ci si deve in primo luogo specificare i principi che sottendono il 

diritto d’accesso ai documenti ufficiali ai sensi della legge sulla trasparenza. 

5.1.1 L’art. 6 LTras attua l’obiettivo della legge sulla trasparenza 

garantendo un diritto generale d’accesso ai documenti ufficiali. Questa 

disposizione sostituisce così al principio del segreto dell’amministrazione 

quello della trasparenza sulla missione, l’organizzazione e l’attività del 

settore pubblico. L’obiettivo è quello di rendere più trasparente il processo 

decisionale dell’amministrazione per rafforzare il carattere democratico 

delle istituzioni pubbliche e la fiducia del pubblico nelle autorità 

(cfr. DTF 142 II 340 consid. 2.2, 136 II 399 consid. 2.1 e 133 I 209 

consid. 2.3.1; sentenza del TF 1C_500/2020 dell’11 marzo 2021 

consid. 3.1). I richiedenti non devono giustificare un interesse particolare 

(cfr. Messaggio LTras, FF 2003 1783, p. 1818). Il principio della 

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trasparenza garantisce l’informazione collettiva. Allorquando l’accesso ad 

un documento ufficiale è accordato ad una persona dev’essere accordato 

a tutte. Non è più possibile per l’autorità di decidere se concedere o meno 

l’accesso. Se decide di negare l’accesso ai documenti ufficiali, essa 

sopporta l’onere della prova per confutare la presunzione di libero accesso 

ai documenti ufficiali istituita dalla LTras. In altre parole l’autorità dove 

provare che le condizioni degli art. 7 e 8 LTras sono soddisfatte 

(cfr. Messaggio LTras, FF 2003 1783, p. 1819).  

5.1.2 L’art. 7 cpv. 1 LTras enumera una lista di casi in cui l’accesso può 

essere limitato, differito o negato se un interesse pubblico o privato 

preponderante vi si oppone. La minaccia agli interessi elencati in questa 

lista deve essere grave. Una conseguenza benigna o spiacevole non è 

sufficiente a giustificare il rifiuto d’accesso (cfr. DTF 144 II 77 consid. 3 e 

142 II 324 consid. 3.4). Non è sufficiente che la minaccia agli interessi 

elencati sia vagamente possibile o concepibile. Né deve essere certo. 

Quello che importa in questo contesto, è di verificare se le motivazioni 

dell’autorità sono convincenti, cioè precise, chiare, complete e coerenti 

(cfr. sentenza del TAF A-6/2015 del 26 luglio 2017 consid. 4.1). 

Quando esiste uno dei motivi elencati in maniera esaustiva nell’art. 7 

cpv. 1 LTras, si deve ritenere che il legislatore abbia dato la priorità al 

mantenimento del segreto rispetto all’interesse alla trasparenza. Non 

spetta dunque più all'autorità o al giudice decidere quale interesse deve 

avere la priorità (cfr. DTF 144 II 77 consid. 3; sentenza 1C_500/2000 

consid. 3.1). Il principio di proporzionalità deve essere tuttavia preso in 

considerazione in ogni singolo caso (cfr. sentenza del TF 1C_296/2015 del 

18 maggio 2016 consid. 3.6). Ciò significa che l’accesso non può essere 

semplicemente negato se il documento richiesto contiene informazioni che 

non sono accessibili in base al catalogo delle eccezioni dell’art. 7 

cpv. 1 LTras. Dovrebbe semmai essere limitato tramite anonimizzazione, 

pubblicazione parziale o differimento – per quanto possibile – assicurando 

in questo modo l’accesso parziale alle informazioni (cfr. DTF 142 II 324 

consid. 3.3 e 142 II 313 consid. 3.6; sentenze del TAF A-6475/2017 del 

6 agosto 2018 consid. 3.2.2 e A-3367/2017 del 3 aprile 2018 consid. 3.4). 

Come considerato sopra (cfr. prec. consid. 2.1), l’autorità dispone in questo 

ambito di un ampio potere d’apprezzamento. Se rifiuta l'accesso a dei 

documenti ufficiali, nella motivazione della sua decisione definitiva l’autorità 

deve tuttavia esporre quale caso d’eccezione è stato ritenuto applicabile, 

perché gli interessi al mantenimento del segreto sarebbero prevalenti 

rispetto a quello della trasparenza e per quali ragioni non entra in 

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considerazione nemmeno un diritto d’accesso limitato (cfr. DTF 142 II 324 

consid. 3.6 e seg.). 

5.2 In primo luogo si deve notare che la ricorrente non è l’unica persona ad 

aver chiesto l’accesso ai contratti e informazioni relativi 

all’approvvigionamento di vaccini per il Covid-19. In una decisione 

dell’8 febbraio 2022, emessa in un altro procedimento riguardante questo 

accesso e nel frattempo cresciuta in giudicato, l’autorità inferiore ha chiarito 

che non intendeva più invocare le eccezioni al principio di trasparenza 

basate sull’art. 7 cpv. 1 lett. d e f, cosi come sull’art. 8 cpv. 4 LTras, una 

volta che il processo d’approvvigionamento per i vaccini del 2023 sarebbe 

stato completato, il che dovrebbe avvenire al più tardi il 30 giugno 2022. 

Tenuto conto del principio che, come considerato qui sopra 

(cfr. prec. consid. 5.1.1), quando l’accesso ad un documento ufficiale è 

accordato ad una persona deve essere accordato a tutte, lo scrivente 

Tribunale non vede perché non si debba ritenere anche nella presenta 

procedura che l’autorità inferiore non farà più valere le eccezioni basate su 

tali disposti dopo il 30 giugno 2022. 

Rimane la questione di sapere se i motivi proposti dall’autorità inferiore non 

abbiano già cessato, tenuto conto delle circostanze della fattispecie e se la 

causa non debba già essere rinviata all’autorità inferiore senza aspettare il 

30 giugno 2022 per concedere l’accesso ai documenti e ai contratti richiesti 

dopo aver consultato le aziende interessate.   

5.3 L’autorità inferiore ha innanzitutto giustificato il rifiuto temporaneo 

dell’accesso ai contratti richiesti in base all’eccezione dell’art. 7 cpv. 1 

lett. f LTras.  

5.3.1 La ricorrente sostiene, in primo luogo, che l’autorità inferiore ha 

sbagliato nel ritenere che l’accesso richiesto abbai compromesso gli 

interessi della politica economica e monetaria della Svizzera. In questo si 

fonda sulla pratica europea e sulla decisione della Commissione europea 

di pubblicare almeno parzialmente i propri contratti per 

l’approvvigionamento di vaccini. Ritiene anche che l’accesso ad un numero 

sufficiente di vaccini sia garantito, come lo dimostra la decisione del Canton 

Ticino di distribuirli ai lavoratori frontalieri; d’altro canto, secondo la 

ricorrente, non si può escludere che dovranno essere sviluppati e acquisiti 

nuovi vaccini in risposta ai nuovi varianti del virus in modo che ci sia un 

interesse all’accesso immediato dei contratti e documenti richiesti, almeno 

per quanto riguarda alcune clausole meno essenziali. In ogni caso, la 

ricorrente considera che l’evoluzione della situazione sanitaria garantisce 

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Pagina 12 

che la Svizzera avrà un numero sufficiente di vaccini per i prossimi anni e 

si basa sulle ultime raccomandazioni dell’IFPDT nei procedimenti 

riguardanti l’accesso alle stesse informazioni. 

5.3.2 Secondo l’art. 7 cpv. 1 lett. f LTras, il diritto di accesso a un documento 

ufficiale è limitato, differito o negato se può compromettere gli interessi 

della politica economica o monetaria della Svizzera. Di compromissione di 

interessi economici si parla in particolar modo quando la divulgazione di 

determinate informazioni potrebbe comportare danni alla Confederazione 

nel settore della concorrenza. Questa eccezione ha per scopo di garantire 

alla Confederazione di poter elaborare delle strategie senza alcuna 

pressione esterna (cfr. Messaggio LTras, FF 2003 1783, p. 1827). Questa 

disposizione deve in ogni caso essere applicata in modo restrittivo 

(cfr. BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, Handkommentar 

BGÖ, art. 7 n. 39 LTras). Infine, come per le altre eccezioni, il fattore tempo 

deve essere preso in considerazione nell’applicabilità del motivo previsto 

dall’art. 7 cpv. 1 lett. f LTras.   

5.3.3 Nella fattispecie, bisogna dapprima ricordare che al momento 

dell’emanazione della decisione, la Confederazione era tenuta ad 

assicurare l’approvvigionamento della popolazione con vaccini per il 

Covid-19. La pandemia è stata persistente e la campagna di vaccinazione 

in Svizzera e nel mondo era ancora agli inizi. Al contrario di quanto 

sostenuto dalla ricorrente, il mercato dei vaccini non era ancora stabilizzato 

e la domanda mondiale superava l’offerta. I singoli stati cercavano pertanto 

di assicurarsi il proprio approvvigionamento il più rapidamente possibile. 

Per questo è anche notorio che alcuni stati hanno potuto iniziare la 

vaccinazione della maggior parte della loro popolazione mentre altri stati 

stavano ancore vaccinando solo i gruppi a rischio. Le precedenti 

raccomandazioni dell’IFPDT, come anche la decisione impugnata, si 

basavano su questa situazione straordinaria.  

Su questo punto, la decisione impugnata non è criticabile. L’autorità 

inferiore non poteva incorrere nel rischio di perdere la propria leva 

negoziale e che alcuni stati ne approfittino per offrire prezzi più alti per 

garantirsi una disponibilità prioritaria dei vaccini. Ne consegue che la 

pubblicazione dei contratti per la fornitura di vaccini per il Covid-19 avrebbe 

potuto compromettere gli interessi della politica economica della Svizzera. 

L’autorità inferiore non ha violato il diritto federale quando ha preso la 

decisione di seguire le prime raccomandazioni dell’IFPDT di negare 

temporaneamente l’accesso a questi contratti. 

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Pagina 13 

5.3.4 Tuttavia, altri vaccini sono diventati disponibili sul mercato nel 

frattempo e la Confederazione è stata in grado di garantire un'adeguata 

fornitura di vaccini. Nel suo comunicato stampa del 25 agosto 2021, il 

Consiglio federale ha informato che la Confederazione ha sottoscritto un 

ulteriore contratto con Pfizer, grazie al quale anche per i prossimi due anni 

la popolazione svizzera avrà accesso a una quantità sufficiente di vaccini 

(cfr. < www.admin.ch > documentazione > comunicati stampa, comunicato 

stampa del 25 agosto 2021 “Vaccino anti-Covid-19: un ulteriore contratto 

con Pfizer assicura sufficienti vaccini per il 2022 et il 2023”, consultato il 

21 aprile 2022). Questo comunicato stampa afferma anche che la 

Confederazione ha concluso contratti con cinque aziende: Pfizer, Moderna, 

AstraZeneca, Curevac e Novavax e che 4 milioni di dosi sono previste 

nell’ambito del programma umanitario Covax, nella misura in cui la 

Svizzera non ne avesse bisogno. 

È da sottolineare che se la Confederazione può offrire le sue eccedenze di 

vaccini al programma Covax, non si trova più di fronte a una carenza di 

approvvigionamento sul mercato dei vaccini e le scorte sembrano essere 

sufficienti a garantire l’accesso ai vaccini alla popolazione svizzera almeno 

per l’anno in corso. Lo scrivente Tribunale deve quindi tener conto di questa 

evoluzione. 

5.3.5 Il Tribunale non può inoltre ignorare che, durante i dibattiti 

parlamentari dalla sessione invernale 2021 sulla revisione della legge 

federale del 25 settembre 2020 sulle basi legali delle ordinanze del 

Consiglio federale volte a far fronte all’epidemia di Covid-19 (legge 

Covid-19, RS 818.102), il legislatore ha lasciato intendere la volontà 

politica ampiamente sostenuta di dare almeno la stessa importanza al 

rispetto del principio della trasparenza nonché agli interessi finanziari della 

Confederazione. Alla fine del dibattito, il Parlamento non ha tuttavia 

raggiunto un accordo sull’obbligo di pubblicare attivamente i contratti, ma 

ha ricordato che la legge sulla trasparenza regola la disponibilità di questi 

contratti al pubblico (cfr. www.parlament.ch > attività parlamentare > 

bollettino ufficiale > oggetto del Consiglio federale 21.066, Legge Covid-19. 

Modifica. Proroga di alcune disposizioni, consultato il 21 aprile 2022). 

L’esistenza di questi dibatti non può tuttavia essere usata esclusivamente 

come base per concedere l’accesso ai documenti richiesti. Al contrario, è 

chiaro che il legislatore non ha voluto creare un obbligo di trasparenza 

specifico e accresciuto nella legge Covid-19, in quanto ha ritenuto che i 

principi contenuti nella LTras – compresi i motivi di eccezioni – fossero 

sufficienti a regolare l’accesso ai contratti e alle informazioni relativamente 

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Pagina 14 

all’approvvigionamento di vaccini per il Covid-19. Ne consegue che l’art. 7 

cpv. 1 LTras non può essere ignorato nella presenta procedura. 

5.3.6 Anche in questo contesto, nella sua ultima raccomandazione 

dell’8 febbraio 2022 (cfr. < www.edoeb.admin.ch > Principe de la 

transparence > Recommandations > 2022 > Recommandation du 8 février 

2022: OFSP/Prix des vaccins, consultato il 21 aprile 2022), l’IFPDT ha 

raccomandato che, in assenza di dichiarazioni concrete o di prove che le 

aziende interessate avrebbero effettivamente imposto alla Confederazione 

condizioni contrattuali sfavorevoli che avrebbero comportato un onere 

finanziario supplementare, la minaccia agli interessi finanziari della 

Svizzera non era più sufficientemente giustificata per rinviare l’accesso ai 

documenti e contratti relativi alla fornitura di vaccini sulla base 

dell’eccezione di cui all’art. 7 cpv. 1 lett. f LTras.  

Ciò premesso, come l’IFPDT stesso lo sottolinea, egli non è stato in grado 

di formarsi il proprio punto di vista sullo stato dei negoziati e non dispone 

di periti particolari in questo ambito. Alla differenza dell’IFPDT – che si limita 

a fare una raccomandazione, e non è quindi vincolato dal potere 

d’apprezzamento dell’autorità inferiore per quanto riguarda l’esistenza di 

motivi per negare temporaneamente l’accesso ai documenti richiesti – lo 

scrivente Tribunale non può senza valido motivo discostarsi degli elementi 

ritenuti dall’autorità di prima istanza, in particolare quando detta autorità è 

in una posizione migliore per dire quando cesserà il rischio per gli interessi 

finanziari e per la politica economica della Svizzera (cfr. prec. consid. 2.1). 

5.3.7 Finalmente non s’intravede un motivo ragione per cui ci si dovrebbe 

discostare da questa pratica per il fatto che l’Unione europea avrebbe 

pubblicato informazioni sui propri contratti. È ovvio che in Svizzera non si 

applica direttamente la normativa europea sulla trasparenza. Questa non 

è mai stata l’intenzione del legislatore quando ha redatto la LTras (sullo 

stato del diritto internazionale ed europeo, cfr. Messaggio LTras, FF 2003 

e1783, p. 1853). Essa non è necessariamente fondata sugli stessi principi, 

e anche se lo fosse, il giudice svizzero non è in alcun modo vincolato dalla 

pratica europea su questo punto. Nonostante ciò, la posizione dell'Unione 

europea e della Svizzera e il loro rispettivo potere contrattuale non sono 

affatto identici, per cui non è opportuno seguire la pratica europea senza 

ulteriori discussioni, ma piuttosto esaminare il diritto di accesso della 

ricorrente alla luce dei principi della legge svizzera. 

5.3.8 Ne consegue che bisogna riconoscere che ci si trova in una 

situazione particolare. Le evoluzioni delle circostanze indicano che i motivi 

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Pagina 15 

invocati dall’autorità inferiore nella sua decisione e nella risposta diventano 

meno rilevanti. Questo era da aspettarsi ed è in linea con il principio del 

rinvio dell'accesso alle informazioni richieste, che presuppone che i motivi 

diminuiscano nel tempo (cfr. prec. consid. 5.3.2). Nel caso contrario, 

l’autorità non avrebbe differito l’accesso ma lo avrebbe semplicemente 

rifiutato. L’autorità inferiore non contesta più che le circostanze abbiano 

conosciuto un’evoluzione e ha indicato che procederà all’audizione dei 

terzi interessati a partire dal 30 giugno 2022 al più tardi, quando il processo 

di approvvigionamento per i vaccini per l’anno 2023 sarà completato. Il 

Tribunale non intravede nessun motivo per discostarsi dalla posizione 

dell’autorità inferiore, dato il suo potere d’apprezzamento che dev’essere 

rispettato quando esamina i criteri di eccezione ai sensi dell’art. 7 

cpv. 1 LTras.  

Visto quanto considerato, lo scrivente Tribunale riterrà che i motivi 

sostenuti dall’autorità inferiore per negare temporaneamente l’accesso ai 

contratti e documenti richiesti ai sensi dell’art. 7 cpv. 1 lett. d, f e art. 8 cpv. 

4 LTras non sussisteranno più al lungo sicché l’accesso non potrà più 

essere differito per suddetti motivi. L’autorità di prima istanza, qualora 

volesse differire o negare i documenti richiesti dovrà fornire una 

motivazione sostanziale e convincente, dopo aver consultato i terzi 

interessati.  

5.3.9 L'autorità di prima istanza non ha semplicemente negato l'accesso ai 

documenti richiesti, ma lo ha solo ritardato, riservati i diritti di terzi. Così 

facendo, essa ha rispettato il principio di proporzionalità ai sensi dell’art. 5 

cpv. 2 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 della Confederazione 

Svizzera (Cst., RS 101). A questo proposito, le argomentazioni della 

ricorrente sono tutt'altro che convincenti. Essa considera semplicemente 

che clausole contrattuali non essenziali non mettono in pericolo gli interessi 

finanziari e la politica economica della Svizzera. Tuttavia, la motivazione 

dell’autorità inferiore è convincente, chiara e precisa. Essa ha anche 

comunicato ampiamente alla popolazione svizzera attraverso il suo sito 

internet e i suoi comunicati stampa. Così facendo, ha già in parte garantito 

un certo accesso all’informazione sulla propria attività. 

5.4 Da quanto considerato sopra risulta che i motivi invocati dall’autorità 

inferiore per negare temporaneamente l’accesso ai contratti e ai documenti 

richiesti ai sensi dell’art. 7 cpv. 1 lett. f LTras sono – almeno fino al 

30 giugno 2022 – ancora attuali.  

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Pagina 16 

La questione di sapere se l’accesso possa essere rinviato anche sulla base 

dell’art. 7 cpv. 1 lett. d e dell’art. 8 cpv. 4 LTras può pertanto rimanere 

aperta. Sebbene le motivazioni dell’autorità inferiore sembrino su questo 

punto meno convincenti, essa ha rinunciato, come già considerato 

(cfr. prec. consid. 5.2), a invocare questi motivi dopo il 30 giugno 2022. Non 

è quindi necessario approfondire il loro esame. 

5.5 Dal momento che i motivi che hanno determinato l’autorità inferiore a 

negare temporaneamente l’accesso ai contratti e ai documenti richiesti 

sono ancora rilevanti al momento della presenta sentenza, non occorre in 

principio riformare la decisione impugnata. Ci si potrebbe chiedere se sia 

necessario riformare il dispositivo della decisione impugnata formulandolo 

allo stesso modo in cui è stato formulato nelle decisioni più recenti 

dell’UFSP emesse in casi simili e specificando la data del 30 giugno 2022. 

Tuttavia, l’intenzione del legislatore in caso di rinvio dell’accesso non era 

quella di obbligare l’autorità inferiore a riesaminare d’ufficio la decisione 

impugnata (cfr. Messaggio LTras, FF 2003 1783, p. 1821). Essa può 

procedere spontaneamente al riesame, ma non è tenuta a farlo; il 

richiedente ha d’altra parte il diritto di presentare in qualsiasi momento una 

domanda di riesame o anche una nuova domanda d’accesso. 

Di conseguenza, lo scrivente Tribunale non accoglierà parzialmente il 

ricorso e non riformerà la decisione impugnata. La ricorrente ha in ogni 

caso la possibilità di presentare una richiesta di riesame della sua 

domanda se l’autorità inferiore non dovesse procedere spontaneamente; 

si può inoltre ricordare che la ricorrente non è l’unica ad aver chiesto 

l’accesso ai contratti e documenti richiesti et che, in linea di principio, 

l’accesso accordato ad una persona deve essere accordato a tutti 

(cfr. prec. consid. 5.1.1). 

Visto quanto considerato qui sopra, il ricorso deve quindi essere respinto. 

6.  

In considerazione dell’esito della procedura, le spese processuali sono 

poste a carico della ricorrente che soccombe (cfr. art. 63 cpv. 1 PA e 1 segg. 

del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili 

nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, 

RS 173.320.2]). Nella fattispecie, esse sono stabilite in 2'000 franchi, 

importo che verrà dedotto interamente dall’anticipo spese dello stesso 

valore fatto da parte della ricorrente il 17 settembre 2021. Non vengono 

assegnate indennità di ripetibili (cfr. art. 7 cpv. 1 TS-TAF a contrario).  

A-3858/2021 

Pagina 17 

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale 
pronuncia: 

1.  

Il ricorso è respinto. 

2.  

Le spese processuali, di 2'000 franchi, sono poste a carico della ricorrente. 

Alla crescita in giudicato del presente giudizio, il succitato importo verrà 

dedotto interamente dall’anticipo spese dello stesso valore versato a suo 

tempo dalla ricorrente. 

3.  

Non vengono assegnate indennità di ripetibili. 

4.  

Questa sentenza è comunicata alla ricorrente, all’autorità inferiore, 

al Dipartimento federale dell’interno DFI e, per informazione, all’Incaricato 

federale della protezione dei dati e della trasparenza IFPDT. 

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente. 

 

La presidente del collegio: Il cancelliere: 

  

Claudia Pasqualetto Péquignot Julien Delaye 

 

  

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Pagina 18 

Rimedi giuridici: 

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 

diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il 

termine rimane sospeso dal settimo giorno precedente la Pasqua al settimo 

giorno successivo alla Pasqua incluso (art. 46 cpv. 1 lett. a LTF). Il termine 

è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale federale 

oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una rappresentanza 

diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno del termine 

(art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua 

ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova 

ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della parte 

ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere 

allegati (art. 42 LTF). 

 

 

Data di spedizione: