# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** aeadf22b-3341-5fd0-85d4-6cc1e119dad8
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2020-06-05
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 05.06.2020 C-61/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-61-2019_2020-06-05.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
 
 
 

 

  

 

 Cour III 

C-61/2019 

 

 
 

  A r r ê t  d u  5  j u i n  2 0 2 0  

Composition 
 Madeleine Hirsig-Vouilloz (présidente du collège),  

Michela Bürki Moreni, David Weiss, juges, 

Barbara Scherer, greffière. 
 

 
 

Parties 
 A._______,  

recourant,  

 
 

 
contre 

 
 Département de la sécurité, de l'emploi et 

de la santé (DSES),  

Rue de l'Hôtel-de-Ville 14, Case postale 3952,  

1211 Genève 3,    

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 Assurance-maladie ; limitation de l’admission à pratiquer  

à la charge de l’assurance-maladie obligatoire  

(arrêté du 14 décembre 2018). 

 

 

 

C-61/2019 

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Faits : 

A.  

A._______ (ci-après : recourant ou intéressé), né en 1952, est au bénéfice 

d’un diplôme de médecin et d’un titre postgrade en médecine générale 

délivrés par les autorités françaises. Par attestation de reconnaissance du 

18 mai 2016 et lettre d’accompagnement du 13 juillet 2016 (TAF pce 1 

annexes 2 et 3), la Commission des professions médicales suisse 

(MEBEKO) a reconnu ces diplômes sur la base de l'Accord entre la Suisse 

et la Communauté européenne et ses Etats membres sur la libre circulation 

des personnes (ALCP) et la loi fédérale sur les professions médicales 

universitaires suisses (LPMéd).  

Suite à la demande du 4 août 2016 (TAF pce 7 annexe 7), le département 

de l’emploi, des affaires sociales et de la santé de la République et du 

canton de Genève (ci-après : DSES) a accordé à l’intéressé par arrêté du 

26 octobre 2016 une autorisation à exercer la profession de médecin dans 

le canton de Genève (TAF pce 7 annexe 8). Par contre, par un deuxième 

arrêté du même jour (TAF pce 7 annexe 9), l’intéressé s’est vu refuser le 

droit de prodiguer des soins à la charge de l’assurance-maladie obligatoire 

à titre indépendant ou à titre dépendant sous sa propre responsabilité, en 

qualité de médecin praticien. 

B.  

B.a Par courrier du 26 septembre 2018, le médecin cantonal s’adresse à 

l’intéressé et l’informe qu’il a appris que celui-ci facturerait des prestations 

ambulatoires à charge de l’assurance obligatoire de soins (AOS) par le 

biais du code-créancier de B._______ alors qu’il n’avait pas d’autorisation 

de le faire. Il demande des explications (TAF pce 7 annexe 10).  

B.b Le 15 octobre 2018 (TAF pce 7 annexe 11), l’intéressé remplit un 

formulaire en ligne demandant la reconsidération de « son arrêté non à 

charge de l’assurance-maladie » du 26 octobre 2016 pour exercer la 

profession de médecin praticien dans le canton de Genève. Dans son 

courrier du 29 octobre 2018 (TAF pce 7 annexe 12), il expose en substance 

qu’il est salarié au sein de B._______, que c’était celle-ci, sous le numéro 

de Concordat de l’institution, qui aurait facturé ses prestations aux patients 

ou à leurs assurances respectives, qu’il aurait travaillé sous le contrôle et 

les ordres du Dr C._______ et que depuis des années les services 

B._______ fonctionnaient de cette façon ce que les responsables 

politiques ou étatiques auraient accepté jusqu’alors. S’agissant de la 

clause du besoin, il la conteste notamment sur le plan démographique. De 

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surcroît, il soulève une violation des principes de l’égalité de traitement et 

de non-discrimination prévus par les art. 2 et 7 let. a ALCP. L’intéressé 

verse encore en cause plusieurs documents ayant trait à la facturation des 

prestations médicales par B._______ (annexes 12.2, 12.3 et 12.4.1 à 

12.4.6). 

B.c Par courriel du 2 novembre 2018, le service du médecin cantonal 

demande à l’intéressé des documents complémentaires, notamment un 

argumentaire concernant son projet d’activités (TAF pce 7 annexe 13). 

L’intéressé répond le 14 novembre 2018 (TAF pce 7 annexes 14a, b et c) 

et indique pour l’essentiel qu’il souhaite exercer pleinement en Suisse, 

reprendre en tant que médecin généraliste les patients du Dr D._______ 

et continuer à contribuer à l’activité de B._______. Par ailleurs, il maintient 

ses arguments s’agissant de la clause du besoin et des art. 2 et 7 let. a 

ALCP. 

B.d Par arrêté du 14 décembre 2018, l’intéressé est autorisé à exercer la 

profession de médecin dans le canton de Genève (TAF pce 7 annexe 20). 

Par un deuxième arrêté du même jour (TAF pce 7 annexe 21), il n’est pas 

admis à prodiguer des soins à charge de l’AOS dans le cadre de l’exercice 

de la profession de médecin, sous sa propre responsabilité, en qualité de 

médecin praticien. Il y est précisé que l’intéressé a au préalable le devoir 

d’informer sa patientèle de la non-prise en charge de ses prestations par 

l’assurance-maladie obligatoire.  

C.  

Le 3 janvier 2019 (timbre postal), l’intéressé interjette recours contre 

l’arrêté rejetant son admission à pratiquer à charge de l’AOS dans le 

canton de Genève (TAF pce 1). En substance, il conclut à l’annulation de 

cet arrêté et à son admission à pratiquer et à facturer des soins à charge 

de l’AOS. Il soutient pour l’essentiel que sa demande s’inscrirait dans 

l’admission exceptionnelle visée par la loi attendu qu’il s’agirait d’une 

activité de premier recours en offre déficitaire et qu’il reprend une patientèle 

que l’on ne peut pas abandonner en l’état. Par ailleurs, il maintient ses 

arguments concernant la violation de l’ALCP et des engagements de la 

Suisse (TAF pce 1). 

Dans sa réponse du 18 mars 2019 (TAF pce 7), l’autorité précédente 

conclut à titre principal au rejet du recours et à la confirmation de l’arrêté 

contesté. Elle explique son arrêté et discute les arguments du recourant. 

Par ailleurs, l’autorité verse en cause le dossier constitué (TAF pce 7 

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annexes 1 à 23) qui contient notamment les listes tirées de la base de 

données du médecin cantonal du 15 octobre 2018 (annexes 15 à 18) ainsi 

que la prise de position du 12 mars 2019 de l’association des médecins du 

canton de Genève (AMGe; annexe 19). 

Sans avoir été invité, le recourant dépose le 23 mars 2019 une prise de 

position (TAF pce 9). 

 

Droit : 

1.  

1.1 Au regard des art. 31, 32 et 33 let. i LTAF (RS 173.32) ainsi que des 

art. 53 al. 1 et 90a al. 2 LAMal (RS 832.10), en relation avec l'art. 55a 

LAMal, le Tribunal de céans est compétent pour connaître du présent 

recours traitant de la limitation de l’admission à pratiquer à la charge de 

l’AOS, étant précisé que le Tribunal est également compétent lorsque la 

décision attaquée a été rendue par une direction ou un département 

cantonal (ATF 134 V 45 rendu sous l’art. 34 LTAF, remplacé depuis le 

1er janvier 2009 par l’art. 53 LAMal; arrêt du Tribunal fédéral [ci-après : TF] 

9G_2/2008 du 11 décembre 2008). Le recourant a qualité pour recourir, 

ayant pris part à la procédure devant l’autorité inférieure, étant 

spécialement atteint par l’arrêté attaqué et ayant un intérêt digne d'être 

protégé à ce qu'il soit annulé ou modifié (art. 48 al. 1 PA; RS 172.021). En 

outre, le recours a été déposé en temps utile (art. 50 al. 1 PA), dans les 

formes requises par la loi (art. 52 al. 1 PA) et l’avance sur les frais de 

procédure présumés de 3'000 francs a été dûment acquittée (art. 63 al. 4 

PA; TAF pces 2 et 3).  

En conséquence, le recours est recevable. 

1.2 Il est précisé que la procédure de recours est régie par la LTAF et la PA 

auxquelles l’art. 53 al. 2 LAMal renvoie, sous réserve des exceptions 

énoncées à ce même alinéa qui ont trait à la rationalisation de la procédure 

(ATAF 2012/9 consid. 4.3.1; voir aussi consid. 5.2 et 5.3). 

En particulier, la LPGA (RS 830.1) n'est pas applicable en l’occurrence, 

l’art. 55a LAMal, en tant que mesure extraordinaire de maîtrise des coûts, 

faisant partie du domaine « budget global » visé par l’art. 1er al. 2 let. b 

LAMal (voir aussi art. 2 LPGA; notamment : arrêts du TAF C-604/2012 du 

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16 décembre 2015 consid. 1.3; C-1837/2014 du 26 novembre 2014;           

C-3048/2009 du 13 juillet 2009 consid. 4). 

2.  

2.1 Au sens de l’art. 49 PA, le recourant peut invoquer devant le TAF la 

violation du droit fédéral, qui englobe notamment les droits constitutionnels 

des citoyens (ATF 124 II 517 consid. 1; 123 II 385 consid. 3), y compris 

l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), de même que la 

constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) et 

l’inopportunité de la décision ; ce grief ne peut être invoqué lorsqu’une 

autorité cantonale a statué comme autorité de recours (let. c) ce qui n’est 

pas le cas en l’espèce. 

Dès lors, s’agissant des décisions cantonales portant sur la limitation de 

l’admission à pratiquer à charge de l’assurance-maladie selon l’art. 55a 

LAMal, le Tribunal de céans dispose en principe d’un plein pouvoir 

d’examen (cf. art. 53 al. 1 let. e LAMal a contrario; par analogie 

voir : ATAF 2014/3 consid. 1.4; 2010/24 consid. 5.1). 

2.2 Toutefois, selon la jurisprudence, l’autorité de recours fait preuve d'une 

certaine retenue dans l'exercice de son pouvoir d'examen lorsque la nature 

des questions litigieuses qui lui sont soumises l'exige. Il en va notamment 

ainsi lorsqu'il s'agit, comme dans la présente occurrence, d'apprécier des 

circonstances locales que l'autorité qui a rendu la décision connaît mieux 

(ATF 139 II 185 consid. 9.3 et références; arrêt du TAF C-3940/2009 du 

20 juillet 2010 consid. 2.4.1; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 

2ème éd. 2015, p. 566 ss.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren 

und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3ème éd. 2013, no 1050 ss 

p. 372 ss; ANDRÉ MOSER, Prozessieren vor Bundesverwaltungsgericht, 

2e éd. 2013, n° 2.149 ss, spéc. 2.154). Dans ces circonstances, l'autorité 

de recours n'intervient que si l'administration a excédé ou abusé de son 

pouvoir d'appréciation. Tel est notamment le cas si la décision attaquée 

s'appuie sur des faits qui, dans le cas particulier, ne devaient jouer aucun 

rôle ou lorsqu'elle ignore des éléments qui auraient absolument dû être pris 

en considération ; le Tribunal modifie en outre les décisions rendues en 

vertu d'un large pouvoir d'appréciation lorsqu'elles aboutissent à un résultat 

manifestement injuste ou à une iniquité choquante (par analogie ATF 142 

III 336; notamment : arrêt du TAF C-6866/2016 du 18 mai 2018 

consid. 3.2). 

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2.3 Du reste, l'autorité saisie limite son pouvoir d’examen en principe aux 

griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées que dans 

la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent (ATF 122 

V 157 consid. 1a, 121 V 204 consid. 6c; Jurisprudence des autorités 

administratives de la Confédération [JAAC] 61.31 consid. 3.2.2; 

MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-

gericht, 2e éd. 2013, p. 25 no1.55). 

3.  

A titre initial, le TAF remarque qu’en l’espèce, l’instance précédente est 

entrée en matière sur la demande de reconsidération du recourant du 

15 octobre 2018 (TAF pce 7 annexe 11; voir aussi art. 48 de la loi sur la 

procédure administrative du canton de Genève [LPA; E 5 10]) et que 

partant, l’arrêté contesté peut être examiné sur le fond (cf. THIERRY 

TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd. 2018, n° 1415 et 1431 s.). 

4.  

L’objet du litige porte sur le droit du recourant à pratiquer en tant que 

médecin praticien à charge de l’AOS dans le canton de Genève.  

5.  

5.1 En matière d’autorisation à pratiquer à charge de l'assurance-maladie 

obligatoire des soins, le droit déterminant est en règle générale celui en 

vigueur au moment où la décision est prise par l’administration (arrêt du 

TAF C-3997/2014 du 16 décembre 2016 consid. 6 et 7), soit, en 

l’occurrence, celui en vigueur le 14 décembre 2018.  

5.2 S’agissant des pièces versées en cause qui sont postérieures à l’arrêté 

contesté – en l’occurrence, la prise de position du 12 mars 2019 du 

président de l’AMGe (TAF pce 7 annexe 19) – il convient de rappeler que 

selon l’art. 53 al. 2 let. a LAMal, les preuves et faits nouveaux ne peuvent 

être présentés que s’ils résultent de l’acte attaqué ; toute conclusion 

nouvelle est irrecevable. Le TAF a remarqué qu’au regard de cette 

disposition, la maxime inquisitoire aux termes de l’art. 12 PA passait au 

second plan et que le Tribunal ne procédait à l’administration de preuves 

complémentaires que dans des cas particuliers. Il a, en outre, considéré 

que les preuves présentées tardivement ne pouvaient pas être 

formellement exclues de la procédure mais qu’une partie ne pouvait pas 

s’en prévaloir et que la question de savoir si ces preuves nouvelles et 

arguments des parties étaient tardifs et donc irrecevables devait être 

examinée dans la situation concrète (ATAF 2014/36 consid. 1.5.2 et 1.5.3; 

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ATAF 2014/3 consid. 1.5.4 à 1.5.6). De plus, le Tribunal a constaté que la 

légalité des décisions attaquées est en principe appréciée d’après l’état de 

fait existant jusqu’au moment où la décision litigieuse a été rendue. Ceci 

est de règle générale valable en matière de l’assurance sociale 

(cf. notamment arrêt du TAF C-5603/2017 du 14 septembre 2018 

consid. 4.3 et références; MARTIN ZOBL, Basler Kommentar, 

Krankenversicherungsgesetz, Krankenversicherungsaufsichtsgesetz, 

2020, art. 53 KVG ch. 34). Par conséquent, le TAF tiendra en l’espèce 

compte de la prise de position de l’AMGe, celle-ci pouvant influencer 

l’appréciation des faits au moment où l’arrêté querellé a été rendu (voir 

aussi les arrêts du TAF C-6957/2017 du 4 mars 2020 consid. 4.2;                  

C-1464/2017 du 16 décembre 2019 consid. 4.3). 

5.3 Concernant la prise de position du recourant du 23 mars 2019 qu’il a 

produite en cause sans avoir été invité, il est remarqué qu’aux termes de 

l’art. 53 al. 2 let. d LAMal, un échange ultérieur d'écritures au sens de 

l’art. 57 al. 2 PA, après la réponse au recours, n’a lieu qu’exceptionnelle-

ment. Pour cette raison, le TAF n’avait alors pas invité le recourant à 

prendre position sur la réponse de l’autorité inférieure du 18 mars 2019. 

Cela étant, selon la jurisprudence du TAF, ceci n’empêche pas qu’il puisse 

prendre en considération des allégués présentés spontanément s’ils 

paraissent décisifs conformément à l’art. 32 al. 2 PA. En effet, en vertu de 

l’art. 12 PA, le TAF constate les faits d’office et il n’est pas lié aux 

conclusions des parties (ATAF 2014/3 consid. 1.5.3; MARTIN ZOBL, op. cit., 

art. 53 KVG ch. 52).  

6.  

Dans un premier temps, il sied d’examiner la demande d’admission du 

recourant au regard du droit interne suisse. Il se pose notamment la 

question de savoir si le besoin en soins par des médecins praticiens était 

déjà atteint ce que le recourant conteste, invoquant une pénurie notaire 

des médecins de famille en Suisse et en particulier à Genève. 

7.  

7.1 Aux termes de l’art. 55a LAMal, dans sa teneur déterminante en 

vigueur du 1er juillet 2016 au 30 juin 2019 (RO 2016 2265; cf. consid. 5.1), 

le Conseil fédéral peut faire dépendre l’admission des médecins de la 

preuve d’un besoin à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie 

obligatoire des soins (AOS). Il s’agit des médecins visés à l’art. 36 LAMal, 

qu’ils exercent une activité dépendante ou indépendante (al. 1 let. a) ainsi 

que des médecins qui exercent au sein d’une institution au sens de 

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l’art. 36a LAMal ou dans le domaine ambulatoire d’un hôpital au sens de 

l’art. 39 LAMal (al. 1 let. b). Ne sont pas soumis à cette clause du besoin 

les personnes qui ont exercé pendant au moins trois ans dans un 

établissement suisse de formation reconnu (al. 2). Le Conseil fédéral fixe 

les critères permettant d’établir la preuve du besoin après avoir consulté 

les cantons, les fédérations de fournisseurs de prestations, les fédérations 

des assureurs et les associations de patients (al. 3) ; le législateur a ainsi 

octroyé au Conseil fédéral une importante marge de manœuvre 

(ATF 130 I 26 consid. 6.3 trad. in : JdT 2005 I 143). Selon l’al. 4 de la 

disposition, les cantons désignent les médecins visés à l’al. 1. Ils peuvent 

assortir leur admission de conditions. L’al. 5 dispose que l’admission expire 

lorsque son titulaire n’en fait pas usage dans un certain délai, sauf justes 

motifs tels que maladie, maternité ou formation postgrade. Le Conseil 

fédéral fixe le délai applicable. 

7.2  

7.2.1 Faisant usage de la compétence prévue à l'art. 55a LAMal, le Conseil 

fédéral a édicté l’ordonnance sur la limitation de l’admission des 

fournisseurs de prestations à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie 

obligatoire (OLAF; RS 832.103). En l’occurrence, la version en du 1er juillet 

2016 au 30 juin 2019 (RO 2016 2267) est déterminante (cf. consid. 5.1). 

7.2.2 L’art. 1 al. 1 OLAF fixe la règle selon laquelle les médecins visés à 

l’art. 36 LAMal et les médecins qui exercent au sein des institutions au sens 

de l’art. 36a LAMal ne sont admis à pratiquer à la charge de l’assurance 

obligatoire que si le nombre maximum fixé dans l’annexe 1 pour le canton 

et le domaine de spécialité concernés n’est pas atteint. Selon l’al. 2 de la 

disposition, les personnes visées à l’art. 55a al. 2 LAMal et dans les 

dispositions transitoires relatives à la modification du 17 juin 2016 de la 

LAMal (en vigueur depuis le 1er juillet 2016) ne sont pas soumises à la 

limitation prévue à l’al. 1.  

Aux termes de l’art. 2 OLAF, les cantons peuvent prévoir que l’art. 1 

s’applique également aux médecins qui exercent dans le domaine 

ambulatoire des hôpitaux visés à l’art. 39 LAMal (al. 1). S’ils font usage de 

cette compétence, ils augmentent de manière adéquate les nombres 

maximums de fournisseurs de prestations fixés dans l’annexe 1 (al. 2). 

7.2.3 Les art. 3 et 4 OLAF accordent aux cantons des possibilités 

d’aménagement du régime décrit ci-dessus (cf. ATF 140 V 574 

consid. 5.2.4). 

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Conformément à l’art. 3 OLAF, les cantons peuvent prévoir que le nombre 

maximum fixé par l’annexe 1 ne s’applique pas à un ou plusieurs domaines 

de spécialités qui y sont visés (let. a). Ils peuvent aussi stipuler qu’aucune 

admission à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie obligatoire n’est 

octroyée pour un ou plusieurs domaines de spécialité si la densité médicale 

du canton selon l’annexe 2 est supérieure à celle de la région à laquelle le 

canton est rattaché au sens de l’annexe 2 ou supérieure à celle de 

l’ensemble de la Suisse (let. b). De plus, conformément à l’art. 4 OLAF, 

dans chaque domaine de spécialité, si la couverture sanitaire y est 

insuffisante, les cantons peuvent admettre un nombre de personnes 

supérieur à celui fixé dans l’annexe 1.  

7.2.4 L’art. 5 OLAF détermine les critères d’appréciation que les cantons 

doivent respecter lorsqu’ils doivent statuer sur des demandes 

d’admissions. 

L’al. 1 de la disposition prévoit que lorsque les cantons font usage des 

compétences qui leur sont attribuées par les art. 3 let. b ou 4 

susmentionnés, ils tiennent alors compte notamment de la densité 

médicale dans les cantons voisins, dans la région à laquelle ils sont 

rattachés au sens de l’annexe 2 et dans l’ensemble de la Suisse (let. a) ; 

de l’accès des assurés au traitement en temps utile (let. b) ; des 

compétences particulières des personnes dans le domaine de spécialité 

concerné (let. c) ; du taux d’activité des personnes dans le domaine de 

spécialité concerné (let. d).  

Aux termes de l’al. 2, lorsque les cantons doivent statuer sur des 

demandes d’admission, ils tiennent compte des critères visés à l’al. 1 let. b 

à d. 

7.3 Le canton de Genève a édicté le règlement genevois du 16 avril 2014 

d’application de l’ordonnance fédérale sur la limitation de l’admission des 

fournisseurs de prestations à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie 

obligatoire (RaOLAF; RS/Ge J 3 05.50). La teneur déterminante 

(consid. 5.1) est celle en vigueur depuis le 23 avril 2014. 

Il apparaît de l’art. 1 RaOLAF que le canton de Genève a décidé de limiter 

l’admission des médecins à pratiquer à la charge de l’AOS au sens de 

l’art. 55a LAMal. 

L’art. 3 RaOLAF prévoit que les fournisseurs de prestations visés par la 

limitation de l’admission sont les médecins au bénéfice d’un titre postgrade 

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fédéral ou jugé équivalent (au sens de l’art. 36 LAMal) qui exercent dans 

un cabinet une activité dépendante ou indépendante, au sein d’une 

institution (au sens de l’art. 36a LAMal), ou dans le domaine ambulatoire 

d’un hôpital (au sens de l’art. 39 LAMal).  

Conformément à l’art. 5 RaOLAF, une admission à pratiquer à la charge de 

l’assurance-maladie obligatoire ne peut être délivrée que si le nombre 

maximum de médecins par domaine de spécialité, fixé par l’annexe 1 de 

l’OLAF, n’est pas atteint (al. 1). En fonction des besoins en soins de la 

population, la direction générale de la santé a la possibilité de délivrer des 

admissions supplémentaires à pratiquer à charge de l’assurance-maladie 

obligatoire. La Commission quadripartite consultative peut, à cet égard, 

émettre des préavis (al. 2). Eu égard à l’art. 2 al. 2 RaOLAF, la Commission 

quadripartite consultative assiste le DSES en émettant des préavis non 

contraignants à son intention dans le cadre de la limitation de l’admission 

à pratiquer à la charge de l’AOS (voir aussi art. 11 RaOLAF) et selon 

l’art. 10 RaOLAF, la commission a pour but de réunir, aux fins de 

consultation, les représentants des principaux partenaires de la santé 

concernés par la limitation.  

7.4 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la clause du besoin 

instaurée par l'art. 55a LAMal poursuit un but de politique sociale 

admissible au regard de la liberté économique, la limitation de l'admission 

à pratiquer à la charge de l’AOS ayant pour but de freiner l'augmentation 

des coûts de la santé et, partant, des primes d'assurance-maladie 

(ATF 140 V 574 consid. 5.2.2; 130 I 26 consid. 6.2 trad. in JdT 2005 I 143). 

En l’espèce, l’autorité précédente relève ainsi à juste titre que la limitation 

d’admission des fournisseurs de prestations part du principe qu’une 

densité de médecins croissante engendrait davantage de prestations 

médicales et que la restriction de l’offre constituerait, dans cette hypothèse, 

un moyen de freiner l’évolution des coûts (TAF pce 7).  

En outre, le Tribunal fédéral a remarqué que l’art. 55a LAMal et son 

ordonnance mettent en place une réglementation de droit fédéral 

directement applicable qui peut être exécutée par les cantons et 

concrétisée par des règlements d'exécution correspondants, la 

transposition de la réglementation fédérale en droit cantonal constituant du 

droit d'exécution dépendant (ATF 140 V 574 consid. 5.2.5; 133 V 613 

consid. 4.2; 130 I 26 consid. 5.3.2 trad. in JdT 2005 I 143). La limitation à 

l'admission ne nécessite dès lors aucune base légale au sens formel 

supplémentaire au niveau cantonal (ATF 130 I 26 consid. 5.3.2.2 trad. in 

JdT 2005 I 143).  

C-61/2019 

Page 11 

La Haute Cour a également considéré que le législateur fédéral entendait 

laisser aux cantons une large autonomie en matière de limitation de 

l'admission à pratiquer à la charge de l’AOS et en particulier, il ressortait 

des débats parlementaires que les cantons étaient libres de l’appliquer ou 

de ne pas l’appliquer (FF 2012 8709, 8714; ATF 140 V 574 consid. 5.2.5 et 

6.1; 133 V 613 consid. 4.2; arrêt du TAF C-3385/2018 du 29 mai 2019 

consid. 8.3). D’ailleurs, selon la fiche d'information du 9 mai 2018 de l’Office 

fédéral de la santé publique (OFSP) concernant la limitation des 

admissions, tous les cantons, sauf quatre (AI, AR, GR et ZH), appliquaient 

à ce moment la limitation d’admission visée à l’article 55a LAMal.  

Plus encore, le Tribunal fédéral a remarqué que les cantons disposaient 

d'une large autonomie pour définir le nombre de médecins admis sur leur 

territoire à pratiquer à la charge de l’AOS. Ainsi, si un canton estime qu'un 

besoin subsiste pour tous ou certains domaines de spécialité, il peut, en se 

fondant sur les art. 3 let. a et 4 OLAF, décider de lever les limitations pour 

ces catégories de prestations ou spécialités qui ne seraient dès lors plus 

soumises à la limitation de pratiquer (ATF 140 V 574 consid. 6.2). En outre, 

le Tribunal fédéral a constaté dans le cadre d’un contrôle abstrait d’une 

norme cantonale que les cantons pouvaient s'écarter des limites fixées 

dans l'annexe 1 OLAF au sens des art. 3 let. a et 4 OLAF pour privilégier 

un examen au cas par cas de chaque demande d'admission 

supplémentaire à pratiquer à la charge de l’AOS afin d'adapter l'offre 

sanitaire cantonale au plus près des besoins de la population (ATF 140 V 

574 consid. 6.3) ; pour le canton de Genève cette manière de faire a été 

consacrée dans l'art. 5 al. 2 RaOLAF et sa pratique concernait l’admission 

supplémentaire des médecins exerçant dans le domaine ambulatoire des 

hôpitaux (ATF 140 V 574 consid. 6.3). Concernant cette pratique du canton 

de Genève, le Tribunal fédéral a encore remarqué qu’il importait peu de 

savoir s'il convenait encore, conformément à l'art. 2 al. 2 OLAF, 

d'augmenter de manière adéquate les nombres maximums de médecins 

fixés dans l'annexe 1 OLAF (ATF 140 V 574 consid. 6.4). En effet, dans le 

cadre d’une planification étatique des besoins, les autorités doivent pouvoir 

bénéficier d’une certaine marge de manœuvre, le besoin à couvrir ne 

pouvant pas être fixé avec exactitude, de manière objective (ATF 130 I 26 

consid. 6.3.1.2).  

7.5 De son côté, le Tribunal de céans a considéré que le Conseil fédéral a 

fixé à l’art. 5 OLAF des critères cumulatifs non-exhaustifs (voir le terme 

« notamment » utilisé) permettant d’évaluer le besoin en soins, tandis 

qu’aux annexes 1 et 2 OLAF, il a établi des valeurs de référence indiquant 

à partir de quel moment le besoin en soins est en principe considéré 

C-61/2019 

Page 12 

comme couvert. Les cantons disposent dès lors de plusieurs moyens pour 

évaluer le besoin (arrêt du TAF C-6866/2016 du 18 mai 2018 consid. 9.3.3) 

et leur marge de manœuvre dans l’application des critères fixés par l’art. 5 

OLAF est importante puisqu’ils peuvent prévoir des critères 

supplémentaires qui doivent être liés à la notion du besoin (arrêt du     

TAF C-6866/2016 cité consid. 9.3.2.2). Nonobstant, les cantons ne 

peuvent pas purement et simplement ignorer les critères établis par le 

Conseil fédéral conformément à l’art. 55a al. 3 LAMal (arrêt du                    

TAF C-6866/2016 cité consid. 9.3.2 et 9.3.2.1 et arrêts y cités) et l’autorité 

se prononçant sur une demande d’admission à pratiquer doit tenir compte 

à tout le moins de l’entier des critères mentionnés à l’art. 5 OLAF pour 

évaluer le besoin en soins ; ce dernier, selon le but de la loi, constitue le 

point cardinal concernant l’admission à pratiquer à charge de l’AOS (arrêt 

du TAF C-6866/2016 cité consid. 9.3.3 et 13.2; voir aussi arrêt du               

TAF C-3385/2018 du 29 mai 2019 consid. 11.3).  

Ainsi, le TAF a considéré que si les cantons bénéficient d’une large marge 

de manœuvre pour décider s’ils mettent en œuvre l’outil de régulation 

qu’est la limitation d’admission des médecins à pratiquer à charge de la 

LAMal, cette marge de manœuvre doit être nuancée une fois que les 

cantons ont décidé de l’appliquer (arrêt du TAF C-6866/2016 du 18 mai 

2018 consid. 9.3; voir aussi arrêt du TAF C-3385/2018 du 29 mai 2019 

consid. 8.5 et 9). 

7.6 En l’occurrence, le TAF note encore que les seuils maximums des 

médecins par spécialités définis dans l’annexe 1 OLAF correspondent à 

l’état au 21 novembre 2012 des personnes pratiquant dans les cantons et 

ont été basés sur les registres de santésuisse qui ont recensé les 

personnes et non les institutions (cabinets médicaux, pharmacies). Ces 

nombres doivent ensuite être comparés aux ressources réellement 

disponibles, au moment de l’évaluation d’un besoin (cf. Ordonnance du 

1er avril 2013 sur la limitation de l’admission des fournisseurs de 

prestations à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie obligatoire, 

Teneur des dispositions et commentaire de l’OFSP [ci-

après : Commentaire des articles de l’OLAF], art. 1, p. 3, consulté le 7 avril 

2020 sur www.admin.ch > Droit fédéral > Procédures de consultation > 

Procédures de consultation terminées > 2013). 

8.  

8.1 À titre liminaire, le TAF remarque qu’il est constant que le recourant est 

un médecin au sens de l’art. 36 LAMal, ses diplômes ayant été reconnus 

http://www.admin.ch/

C-61/2019 

Page 13 

par la MEBEKO (TAF pce 1 annexes 2 et 3). Il est, de plus, incontesté que 

le recourant est soumis à la clause de besoin selon les art. 55a LAMal,        

1 al. 1 OLAF et 3 RaOLAF dans la mesure où il souhaite reprendre la 

patientèle du Dr D._______ et, le cas échéant, travailler pour B._______ 

(cf. courrier du 14 novembre 2018 [TAF pce 7 annexe 14a et 14b), une 

institution de soins ambulatoires dispensés par des médecins au sens de 

l’art. 36a LAMal (cf. ATF 133 V 613). En outre, le recourant n’a pas exercé 

pendant au moins trois ans dans un établissement suisse de formation 

reconnu et, par conséquent, il n’est pas exclu de la preuve d’un besoin (cf. 

art. 55a al. 2 LAMal; pour la notion de l’établissement de formation reconnu 

voir l’arrêt du TAF C-6576/2017 du 14 août 2019 consid. 5.1 à 5.1.2).  

8.2 Le canton de Genève appliquant la clause du besoin et se fondant au 

regard de l’art. 5 al. 1 RaOLAF sur le nombre maximum de fournisseurs de 

prestations par domaine de spécialité fixé dans l’annexe 1 OLAF 

(consid. 7.3), il sied d’examiner dans un premier temps si le quota des 

médecins admissibles a été atteint en l’occurrence eu regard à cette 

annexe de l’ordonnance. 

Dans la mesure où le recourant détient selon la dénomination suisse un 

titre de médecin praticien (TAF pce 1 annexe 3), l’autorité inférieure a, dans 

un premier temps, tenu compte du nombre maximum des médecins 

praticiens selon l’annexe 1 OLAF lequel est de 190 médecins dans le 

canton de Genève. Ce nombre a ensuite été comparé aux ressources 

réellement disponibles, au moment de l’évaluation d’un besoin 

(cf. consid. 7.6). L’extrait de la base de données du médecin cantonal se 

trouvant dans le dossier transmis au TAF, fait alors état de 286 médecins 

praticiens actifs à Genève au 15 octobre 2018 (TAF pce 7 annexe 15). Il 

appert que le seuil maximal de médecins praticiens admissibles dans le 

canton de Genève est dépassé de 96 médecins ; l’autorité inférieure l’a 

remarqué à juste titre dans sa réponse au recours.  

8.3  

8.3.1 Au regard de l’art. 5 al. 2 OLAF, il convient ensuite d’examiner si 

l’autorité inférieure a de surcroît considéré les critères visés à l’art. 5 al. 1 

let. b à d OLAF dont elle ne pouvait pas faire fi (cf. consid. 7.5) et si partant, 

elle pouvait conclure que la couverture des besoins en médecins praticiens 

était effectivement déjà assurée dans le canton de Genève. 

8.3.2 Le TAF constate que le DSES, lors de l’appréciation de la demande 

du recourant, a également tenu compte des nombres des médecins 

C-61/2019 

Page 14 

spécialisés en médecine interne générale, des médecins spécialisés en 

médecine générale et des médecins spécialisés en médecine interne 

lesquels s’élevaient au 15 octobre 2018 (TAF pce 7 annexes 16 à 18). 

L’instance précédente a exposé dans sa réponse que ces médecins 

spécialisés au nombre de 993 étaient également habilités à prodiguer des 

soins de premier recours à l’instar des médecins praticiens et que, partant, 

le canton de Genève était très largement doté de personnes qui ont les 

mêmes compétences que le recourant (selon le calcul du TAF, le nombre 

de ces spécialistes se monte à 992 personnes = 318 + 156 + 518). 

De surcroît, le DSES a demandé l’avis de l’AMGe qui a pris position dans 

son courrier du 12 mars 2019 (TAF pce 7 annexe 19), postérieur à l’arrêté 

attaqué (à ce sujet voir consid. 5.2). L’association a informé que le nombre 

de médecins généralistes-internistes inscrits auprès d’elle s’élevait à 517 

et que 240 autres médecins étaient également au bénéfice du titre de 

« médecine interne » mais pratiquaient principalement, sinon 

exclusivement, une autre spécialité (endocrinologie, gastroentérologie et 

cardiologie etc.). En sus, elle a remarqué que l’AMGe comptait parmi ses 

membres 199 médecins praticiens. Elle a alors été d’avis que les besoins 

en médecins de famille, qu’ils soient médecins praticiens ou médecins 

généralistes-internistes étaient largement couverts à Genève. 

8.3.3 Pour les raisons ci-après, le TAF ne saurait en l’état suivre les 

conclusions de l’autorité inférieure.  

8.3.4 Certes, le TAF peut confirmer la prise en considération par l’autorité 

précédente des médecins spécialisés en médecine interne générale 

(TAF pce 7 annexe 17), en médecine générale (TAF pce 7 annexe 16) et 

en médecine interne (TAF pce 7 annexe 18) afin d’affiner l’examen du 

besoin en médecins praticiens bien qu’il soit rappelé que l’OLAF stipule un 

examen d’admission à pratiquer à charge de l’AOS par domaines de 

spécialité concernés et que les l’annexe 1 OLAF distingue notamment 

entre les spécialistes de la médecine interne générale et les médecins 

praticiens et ne mentionne pas les médecins de premiers recours ou de 

famille (cf. arrêt du TAF C-5132/2017 du 5 juin 2018 consid. 10.5). 

En effet, il sied de considérer que l’autorité bénéficie lors de l’analyse des 

besoins sanitaires de la population d’un large pouvoir d’appréciation des 

circonstances concrètes (cf. consid. 7.4 et 7.5; voir aussi arrêt du TAF         

C-6866/2016/2016 du 18 mai 2018 consid. 9.3.2.2, 9.3.3, 13.2). De plus, 

l’autorité précédente relève à juste titre que les spécialistes en médecine 

interne générale, en médecine générale et en médecine interne peuvent 

C-61/2019 

Page 15 

tout comme les médecins praticiens administrer des soins de premier 

recours (voir aussi : « Qu’est-ce qu’un médecin de premier recours », 

article consulté le 17 avril 2020 sur le site internet de l’université de 

Genève, Faculté de médecine, www.medicine.unige.ch). Dans ce sens, le 

TAF note que les titres de médecine générale et de médecine interne 

résultent des anciens cursus de formation médicale, remplacés en 2011 

lors de l’harmonisation des titres postgradués au niveau européen 

(information consultée le 25 mars 2020 sur le site internet du CHUV), et 

que le titre de « médecin praticien » atteste des compétences pour exercer 

la médecine de famille de façon autonome alors que le titre de « spécialiste 

en médecine interne générale » certifie des compétences nécessaires 

pour couvrir tout le spectre des soins ambulatoires et stationnaires 

(cf. informations consultées le 25 mars 2020 sur le site internet de l’Institut 

suisse pour la formation médicale postgraduée et continue, ISFM).  

Concrètement, la prise en compte de ces spécialités médicales, formant la 

médecine de famille, peut permettre à l’administration d’examiner l’accès 

des assurés au traitement – en l’espèce de premier recours – en temps 

utile conformément à l’art. 5 al. 1 let. b OLAF (pour un cas concret cf. arrêt 

du TAF C-6957/2017 du 4 mars 2020 consid. 7.3.4) ce que le recourant 

conteste en l’espèce, avançant le déficit notoire des médecins de famille 

en Suisse et en particulier à Genève où le Dr D._______ dont il souhaite 

reprendre la patientèle n’aurait toujours pas trouvé de successeur. En 

outre, le cas échéant, ces données peuvent servir à analyser les 

compétences particulières de l’intéressé par rapport à ses consœurs et 

confrères en vertu de l’art. 5 al. 1 let. c OLAF (pour des cas concrets : voir 

les arrêts du TAF C-6957/2017 cité consid. 7.3.3; C-3385/2018 du 29 mai 

2019 consid. 12).  

Toutefois, dans la mesure où le DSES a tenu compte des médecins 

spécialisés en médecine interne générale, médecine générale et médecine 

interne, il devait également considérer que l’annexe 1 OLAF fixe pour le 

canton de Genève le nombre maximum des spécialistes en médecine 

interne générale à 503 personnes. Dès lors, le seuil maximal de 

fournisseurs de prestations en médecine de famille s’élève selon l’annexe 

1 OLAF à 693 médecins (= 190 + 503). C’est ce nombre-ci qui devrait 

ensuite être comparé aux ressources réellement disponibles. 

8.3.5 Plus encore, le Tribunal remarque que l’on ne peut pas se fonder 

sans autres sur les listes du médecin cantonal. En effet, des nombreux 

médecins y figurent plusieurs fois, à titre d’exemple, le Dr E._______, né 

en 1979, en tant que médecin praticien, médecin spécialisé en médecine 

http://www.medicine.unige.ch/

C-61/2019 

Page 16 

générale et en médecine interne générale (TAF pce 7 annexes 15 à 17), la 

Dresse F._______, née en 1977 en tant que médecin praticien et 

spécialiste en médecine générale [TAF pce 7 annexes 15 et 16], le Dr 

G._______, né en 1977, et le Dr H._______, né en 1975, en tant que 

spécialistes en médecine interne générale et en médecine interne (TAF 

pce 7 annexes 17 et 18), etc. De plus, certains médecins qui se trouvent 

dans ces extraits et lesquels sont, partant, décrits comme « actifs » à la 

charge de l’AOS sont très âgés. Même si l’on tient compte du fait que le 

nombre de médecins exerçant après l'âge de la retraite a fortement 

augmenté ces dernières années – ainsi en 2016 par rapport à 2008 le 

nombre a triplé pour les médecins âgés de 65 à 73 ans et plus que doublé 

pour les médecins âgés au-delà de 74 ans (cf. article du 27 mars 2017 

« Les médecins exercent de plus en plus au-delà de l'âge de la retraite », 

consulté sur le site de la RTS le 25 mars 2020) – il se pose la question de 

savoir si ces médecins exercent toujours leur profession à charge de 

l’AOS. Or, il ne ressort pas du dossier que l’autorité inférieure aurait 

examiné ce point (pour un cas concret voir aussi l’arrêt du TAF C-

5914/2016 du 30 janvier 2019 consid. 12.1). Elle ne semble pas non plus 

avoir vérifié s’ils pratiquaient en tant que médecin de premier recours. A ce 

sujet, il est à relever que l’AMGe a indiqué dans son avis du 12 mars 2019 

que 240 médecins étaient au bénéfice du titre de « médecine interne » 

mais exerçaient principalement, sinon exclusivement, une autre spécialité 

(endocrinologie, gastroentérologie et cardiologie etc.; TAF pce 7 annexe 

19). Dès lors, le TAF note que sans dépoussiérage et vérifications 

supplémentaires des données du médecin cantonal, l’autorité inférieure ne 

pouvait pas retenir pour les médecins praticiens le nombre de 

286 personnes (cf. consid. 8.2) et pour les médecins généralistes-

internistes celui de 993 personnes (992 personnes selon le décompte du 

TAF; consid. 8.3.2). En conséquence, l’autorité ne pouvait tirer aucune 

conclusion valable s’agissant des critères déterminants de l’art. 5 al. 1 let. b 

et c OLAF susmentionnés. 

8.3.6 De surcroît, le TAF constate que l’autorité a omis d’évaluer la 

couverture sanitaire à l’aune du taux d’activité dans la spécialité concernée 

selon l’art. 5 al. 1 let. d OLAF. L’avis du 12 mars 2019 de l’AMGe ne fournit 

à ce sujet pas non plus d’informations utiles (TAF pce 7 annexe 19).  

Or, selon la jurisprudence du Tribunal de céans constante, il est essentiel 

d’évaluer les ressources réelles en soins dans le domaine concerné et de 

tenir donc compte du taux d’activité des fournisseurs (cf. arrêt du               

TAF C-6866/2016 du 18 mai 2018 consid. 9.3.2.1 et 13.2; voir aussi les 

arrêts du TAF C-2618/2018 du 28 novembre 2019 consid. 8.1;                        

C-61/2019 

Page 17 

C-3385/2018 du 29 mai 2019 consid. 11.3 et 11.4; C-1837/2014 du 26 

novembre 2014 p. 13; C-1994/2010 du 4 octobre 2010) attendu qu’il est 

notoire que le travail à taux partiel est en augmentation ces dernières 

années. Ceci est aussi vrai dans le domaine ambulatoire où en 2013 

seulement 56,6% de médecins travaillaient à plein temps (cf. STÉPHANIE 

HOSTETTLER/ESTHER KRAFT, Nouvelles données et aperçu de la statistique 

médicale 2013, in Bulletin des médecins suisses, 2014, p. 471) et le taux 

d’activité est passé de 8,7 demi-journées en 2008 à 8,1 demi-journées en 

2018 (1 demi-jour = 4 à 6 heures; STÉPHANIE HOSTETTLER/ESTHER KRAFT, 

Peu de femmes aux postes de cadre, in Bulletin des médecins suisses, 

2019, p. 414). Une détermination des médecins par tête est insuffisante. 

On doit alors attendre des cantons qu’ils se munissent des outils 

nécessaires à la mise en œuvre de la clause du besoin, soit notamment de 

ceux leur permettant de requérir des fournisseurs de prestations qu’ils 

renseignent, du moins globalement, sur la part de leur activité déployée à 

la charge de l’assurance obligatoire (arrêt du TAF C-2618/2018 du 

28 novembre 2019 consid. 8.1).  

8.3.7 Enfin, le TAF remarque que l’autorité inférieure a omis d’exposer les 

raisons pour lesquelles l’activité du recourant ne couvrirait aucun besoin 

alors que le Tribunal considère qu’il est en principe constant qu’en Suisse, 

l’offre de médecins de famille est déficitaire et que le recourant souhaite 

reprendre la patientèle du Dr D._______ qui depuis plusieurs années ne 

semble pas avoir trouvé de successeur (cf. arrêt du TAF C-1464/2017 du 

16 décembre 2019 consid. 7.6).  

8.3.8 En conclusion, le TAF ne peut pas retenir en l’état les nombres de 

286 médecins praticiens et de 993 médecins généralistes-internistes actifs 

(ou 992 selon le TAF; consid. 8.3.2) dans le canton de Genève et il constate 

que l’autorité précédente n’a pas procédé à une évaluation de la couverture 

sanitaire conforme à la loi. Partant, l’autorité n’a pas pu démontrer qu’il 

existait à Genève une couverture sanitaire suffisante dans le domaine des 

médecins praticiens.  

9.  

Dans cette situation, peut en principe rester ouverte la question de savoir 

si le droit suisse est conforme au droit communautaire et notamment à 

l’art. 2 ALCP (RS 0.142.112.681) qui traite de la non-discrimination des 

ressortissants d’un Etat membre en raison de la nationalité et à l’art. 7 let. a 

ALCP très proche lequel prévoit l’égalité de traitement en ce qui concerne 

l’accès à une activité économique et son exercice ainsi que les conditions 

de vie, d’emploi et de travail (voir aussi les art. 9 et 15 de l’annexe 1 ALCP). 

C-61/2019 

Page 18 

Nonobstant, le TAF tient à rappeler que sous les anciennes versions du 

droit, le Tribunal fédéral a déjà remarqué que les réglementations édictées 

par le Conseil fédéral et les cantons sur la base de l’art. 55a LAMal en vue 

de limiter l'admission des fournisseurs de prestations à pratiquer à la 

charge l’AOS ne violaient pas l'Accord sur la libre circulation des personnes 

et l’art. 2 ALCP notamment (ATF 130 I 26 consid. 3.1 à 3.3 trad. in : 

JdT 2005 I 143; arrêt du                    TF 2P.134/2003/fzc du 6 septembre 

2004 consid. 10 trad. in : SJ 2005 I 205 et RDAF 2005 I 182). De plus, 

s’agissant le nouveau droit, le Tribunal de céans a admis que l’art. 55a al. 

2 LAMal lequel exclut de la preuve du besoin les médecins qui ont exercé 

pendant au moins trois ans dans un établissement suisse de formation 

reconnu est compatible avec les art. 2 et 13 ALCP (ATAF 2018 V/1 consid. 

9 à 9.7). Le Tribunal fédéral et le TAF ont considéré que les mesures prises 

par la Suisse pour garantir l'équilibre de ses assurances sociales ne sont 

pas, à elles seules, constitutives d'une discrimination inadmissible (ATF 

130 I 26 consid. 3.1; TAF 2018 V/a consid. 9.5.2). De plus, l'interdiction de 

toute forme de discrimination, directe ou indirecte, garantie à l'art. 2 ALCP 

n’est pas absolue, des exceptions pouvant être justifiées pour la protection 

de la santé publique notamment dans la mesure où celle-ci apporte la 

garantie d’une certaine qualité de prestations de santé et la mise à 

disposition de tous les prestations médicales à un prix raisonnable par le 

biais d’une meilleure gestion des coûts de la santé (ATAF 2018 V/1 

consid. 9.6 et 9.7).  

10.  

Enfin, vu l’issue de la cause, le Tribunal tient encore à remarquer le suivant 

concernant le droit d’être entendu du recourant : 

10.1 Le droit d’être entendu est une règle primordiale de procédure et 

l’art. 29 al. 2 Cst. (RS) lequel consacre sa garantie indique un standard 

minimum. La violation du droit d’être entendu n’entraine cependant que 

dans des cas exceptionnels la nullité de la décision. En principe, la décision 

est annulable lorsque la violation est invoquée dans le cadre d’un recours 

sans égard aux chances de succès du recours sur le fond (notamment : 

ATF 132 V 387 consid. 5.1; PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit 

administratif, Volume II, Les actes administratifs, 3e éd. 2011, pp. 283, 313 

et 322; voir aussi AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel 

suisse, Les droits fondamentaux, Volume II : Les droits fondamentaux, 

3e éd. 2013, p. n° 1358 ss, pp. 619 ss).  

10.2  

C-61/2019 

Page 19 

10.2.1 Le droit d'être entendu comprend notamment le droit de s'exprimer 

sur les éléments pertinents avant qu’une décision ne soit prise 

(notamment : ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 II 218 consid. 2.3; 132 V 268 

consid. 3.1 et références; voir aussi les art. 29 à 33 PA). De règle générale, 

l'autorité n'a pas l'obligation d'entendre une personne ayant déposée une 

demande d'autorisation avant le prononcé de la décision, car celle-ci est 

supposée avoir fait état de l'ensemble des éléments favorisant une 

réponse positive de l'administration. Il est toutefois réservé le cas où 

l'autorité entend fonder sa décision sur des éléments auxquels l'intéressé 

ne pouvait s'attendre (THIERY TANQUEREL, op. cit., n° 1530; JAAC 2003/67 

N° 11).  

10.2.2 En l’occurrence, l’autorité cantonale s’est basée principalement sur 

les listes du 15 octobre 2018 du médecin cantonal et tenait dans son 

analyse également compte des médecins spécialisés en médecine interne 

générale, en médecine générale et en médecine interne alors que l’OLAF 

prévoit un examen d’admission à pratiquer à charge de l’AOS par 

domaines de spécialité concernés. Au regard de la jurisprudence, l’autorité 

aurait alors dû informer le recourant de son projet de décision négatif et 

expliquer brièvement sa position. De plus, elle aurait dû inviter l’intéressé 

à prendre position (cf. arrêts du TAF C-6866/2016 du 18 mai 2018 

consid. 5.4; C-1837/2014 du 26 novembre 2014 p. 13).  

10.3  

10.3.1 Le droit d’être entendu comprend également le droit d’obtenir une 

décision motivée (cf. art. 35 al. 1 PA). Le but poursuivi est que le 

destinataire de la décision puisse comprendre la décision et l’attaquer 

utilement s’il y a lieu et que l’autorité de recours puisse ensuite exercer son 

contrôle. La motivation des décisions est donc un élément de la 

transparence de l’administration et de la justice (cf. ATF 126 I 97; 

AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., n° 1346, p. 615). L’étendue de la 

motivation dépend des circonstances propres du cas concret 

(cf. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 

7e éd. 2016, n° 1072). Cela étant, en règle générale, il suffit que l’autorité 

mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels 

elle a fondé sa décision, de manière à ce que la partie puisse se rendre 

compte de la portée de celle-ci et l’attaquer en connaissance de cause 

(notamment : ATF 141 V 557 consid. 3.2.1, 124 V 180 consid. 1a; 

ATAF 2012/24 consid. 3.2.1). De plus, bien que l’autorité doive examiner 

les conclusions et allégations des parties et en tenir compte dans sa 

décision (ATF 134 I 83 consid. 4.1; 124 I 241 consid. 2 et 124 V 389 

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Page 20 

consid. 4a), elle n’a pas l’obligation d’exposer et de discuter tous les faits, 

moyens de preuves et griefs soulevés et peut se limiter à ceux qui peuvent 

être tenus comme pertinents (notamment : ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; 

126 I 97 consid. 2b; ATAF 2010/35 consid. 4.1.2). 

10.3.2 Dans le cas concret, il apparaît d’emblée que l’arrêté attaqué ne 

répond pas à ces exigences jurisprudentielles, l’autorité s’étant limitée à 

mentionner les dispositions légales, quelques faits – dont un préavis du 

28 novembre 2018 de la commission quadripartite consultative en matière 

de limitation de l’admission des fournisseurs à pratiquer à la charge de 

l’assurance-maladie obligatoire qui, toutefois, ne se trouve pas dans le 

dossier – ainsi que le dispositif querellé. L’autorité a totalement omis 

d’expliquer pour quelles raisons concrètes elle a rejeté la demande du 

recourant. Ce n’est que dans le cadre de la présente procédure qu’elle a 

apporté des explications. L’autorité n’est pas non plus entrée en matière 

sur les arguments avancés par le recourant. Dans la mesure où, de plus, 

l’autorité n’a pas informé le recourant de son projet de décision 

(cf. consid.10.2 ci-dessus), ce défaut de motivation est particulièrement 

grave. 

11.  

En conclusion, le recours est admis partiellement et l’arrêté attaqué du 

14 décembre 2018 annulé. Au regard de l’art. 61 al. 1 PA, le dossier est 

renvoyé à la première instance pour complément d’instruction et nouvelle 

décision sur la demande d’admission du recourant à pratiquer à charge de 

l’AOS. En effet, l’instruction du dossier est lacunaire à plusieurs égards et 

au vu de l’art. 53 al. 2 let. a LAMal et de la jurisprudence du Tribunal, il 

n’appartient pas au TAF de procéder en l’espèce à l’instruction 

supplémentaire (cf. consid. 5.2). De plus, en matière de la limitation 

d’admission des décisions d’appréciation doivent être prises pour 

lesquelles l’autorité cantonale dispose d’une large marge de manœuvre 

(cf. consid. 7.4 et 7.5). Du reste, si le TAF décidait lui-même de la demande 

d’admission du recourant, les parties ne disposeraient que d’une seule 

instance, sans possibilité de recours (cf. art. 83 let. r de la loi sur le Tribunal 

fédéral [LTF, RS 173.110]), ce qui serait délicat au regard de la garantie de 

l’accès au tribunal, ancrée dans l’art. 29a Cst. (cf. ATAF 2015/39 

consid. 20).  

Concrètement, l’autorité inférieure devra compléter son instruction et 

évaluer le besoin en soins de médecins praticiens compte tenu des 

ressources effectives et des critères énoncés dans l’art. 5 al. 1 let. b à d 

OLAF auxquels l’art. 5 al. 2 OLAF renvoie (cf. consid. 8.3.3 ss). Elle veillera 

C-61/2019 

Page 21 

également à assurer le droit d’être entendu du recourant (cf. consid. 10) et 

rendra une nouvelle décision. 

12.  

12.1 En règle générale, les frais de procédure sont mis à la charge de la 

partie qui succombe (art. 63 al. 1, 1ère phrase, PA) ; a contrario, la partie 

qui a obtenu gain de cause ne doit en principe pas ces frais (cf. également 

l’art. 63 al. 3 PA).  

En l’occurrence, le recourant est considéré comme avoir obtenu gain de 

cause conformément à la jurisprudence selon laquelle la partie qui a formé 

recours est réputée avoir obtenu gain de cause lorsque l'affaire est 

renvoyée à l'administration pour instruction complémentaire et nouvelle 

décision (ATF 132 V 215 consid. 6.2). Partant, l'avance de frais présumée 

de 3'000 francs que le recourant a versée (TAF pces 2 à 5) lui sera 

restituée.  

Aucun frais de procédure n’est mis à la charge de l’autorité précédente 

(cf. art. 63 al. 2, 1ère phrase, PA; art. 7 al. 3 du règlement concernant les 

frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). 

12.2 Bien que le recourant ait obtenu gain de cause, il ne lui est pas alloué 

de dépens. En effet, il n’a pas démontré qu’il a supporté des frais 

indispensables et relativement élevés en raison du présent recours (cf. 

art. 64 al. 1 PA et art. 7 al. 4 et 8 FITAF). 

13.  

En application de l'art. 83 let. r de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF, 

RS 173.110), les décisions en matière d'assurance maladie rendues par le 

Tribunal de céans ne peuvent pas être attaquées devant le Tribunal fédéral 

(lors même que l'art. 34 LTAF, auquel se réfère l'art. 83 let. r LTF, a été 

abrogé le 1er janvier 2009 et remplacé par les art. 53 al. 1 et 90a LAMal). 

La présente décision est donc finale et entre en force dès sa notification 

(cf. arrêt du TAF C-3997/2014 du 16 décembre 2016 consid. 11 et 

références). 

 

  

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Page 22 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Les recours est admis partiellement. 

2.  

L’arrêté du 14 décembre 2018 par lequel la demande d’admission du 

recourant à pratiquer à charge de l’AOS a été rejetée, est annulé et l'affaire 

renvoyée à l’autorité inférieure pour nouvel examen et décision dans le 

sens des considérants. 

3.  

Il n’est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de 3’000 francs, 

versée par le recourant, lui est restituée. 

4.  

Il n’est pas alloué de dépens. 

5.  

Le présent arrêt est adressé : 

– au recourant (Acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. MAP/700275-2019/DGS/DAJ/CWK-lbr; 

Acte judiciaire) 

– à l'Office fédéral de la santé publique (Recommandé). 

 

 

La présidente du collège : La greffière : 

  

Madeleine Hirsig-Vouilloz Barbara Scherer 

 

Expédition :