# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 70c54725-1b6d-5bfc-9bcc-0b723d02e512
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-06-19
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 19.06.2023 A-2353/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-2353-2022_2023-06-19.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour I 

A-2353/2022 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 9  j u i n  2 0 2 3  

Composition 
 Jérôme Candrian (président du collège),  

Maurizio Greppi, Claudia Pasqualetto Péquignot, juges, 

Manon Progin, greffière. 
 

 
 

Parties 
 X._______ Sàrl, 

(…)   

recourante,  

  
 

 
contre 

 
 Office fédéral de l'aviation civile OFAC, 

3003 Berne,    

autorité inférieure.  

  
 

 
 

Objet 
 Aviation (divers) ; émoluments. 

 

 

 

A-2353/2022 

Page 2 

Faits : 

A.  

A.a X._______ Sàrl est une école d’aviation (ci-après aussi : l’école d’avia-

tion ou X._______) fondée en 20(…), inscrite au registre du commerce du 

canton de (…) et dont le but est « le conseil, la formation et autre prestation 

visant à la réduction des impacts environnementaux, économiques et so-

ciaux de l’aviation civile ainsi qu’à une durabilité accrue des pratiques aé-

ronautiques ; la mise en œuvre, à ces fins, de technologies nouvelles de 

traitement de l’information et d’optimisations structurelles et mécaniques ; 

d’autres activités dans le domaine aéronautique ». 

A.b Le 5 avril 2012, X._______ a introduit auprès de l’Office fédéral de 

l’aviation civile (ci-après aussi : l'OFAC) une demande visant à être enre-

gistrée en tant qu’école de vol (JAR Registered Facility), requête qu’elle a 

ensuite complétée, en date du 24 janvier 2014, afin d’obtenir plutôt un cer-

tificat d’« Approved Training Organisation » (ATO) « section I-non com-

plex » selon les dispositions de l’European Union Aviation Safety Organi-

sation EASA, qui lui a été délivré le 22 août 2017. Le 26 septembre 2019, 

elle a obtenu un certificat confirmant son acceptation en tant que titulaire 

d’un certificat d’aptitude à exploiter un FSTD (Flight Simulation Training 

Device) et, le 17 octobre 2019, un certificat de qualification du simulateur 

de vol Générique – monomoteur à piston FSTD FNPT (Flight and Naviga-

tion Procedures Trainer FNPT). 

B.  

B.a Le 13 janvier 2022, l’OFAC a avisé X._______ qu’un audit (Manage-

ment System & CMS FSTD) serait réalisé le 3 mars 2022 par deux de ses 

inspecteurs en présence d’un nouvel inspecteur comme observateur. 

B.b Par courriel du 24 février 2022 à l’OFAC, l’école d’aviation a expliqué 

que son simulateur avait déjà été recertifié en septembre 2021, pour un 

montant forfaitaire, discuté et convenu à l’avance, de 1'500 francs. Elle de-

mandait si tel serait également le cas pour le prochain audit et, dans le cas 

contraire, sollicitait l’établissement d’un devis. 

En réponse le 28 février 2022, l’un des inspecteurs de l’OFAC prévu pour 

la réalisation de l’audit a notamment expliqué que les frais seraient facturés 

selon l’art. 46 al. 1 let. c de l’ordonnance du 28 septembre 2007 sur les 

émoluments de l’Office fédéral de l’aviation civile (OEmol-OFAC, RS 

748.112.11). 

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B.c L’audit a eu lieu en date du 3 mars 2022 dans les locaux de l’école 

d’aviation en présence des trois personnes annoncées de l’OFAC. Le 10 

mars 2022, l’OFAC a remis le rapport réalisé durant l’audit à l’école d’avia-

tion. Il relevait en particulier diverses irrégularités constatées (findings) que 

l’école d’aviation devrait corriger.  

B.d Par la suite, X._______ et l’OFAC ont échangé divers courriels (en 

date des 21, 25 et 29 mars, 7, 10, 12 et 14 avril 2022) au sujet des actions 

correctives entreprises par la première suite aux constatations de non-con-

formité de la seconde.  

C.  

C.a Le 27 avril 2022, X._______ s’est vue notifier par l’OFAC une décision 

sur les frais, sous la forme d’une facture d’un montant de 5'815 francs, pour 

les prestations réalisées en relation avec l’audit (« Art. 46 1c Formation du 

personnel navigant : surveillance courante ATO [par prestation] ») par deux 

de ses inspecteurs. Elle comporte les trois postes suivants : « Prestation 

inspecteur A._______ ; Prestation inspecteur B._______ ; Frais de dépla-

cement et de transport en Suisse ».  

C.b Par courriel du 13 mai 2022, X._______ a requis de l’OFAC des infor-

mations relativement au montant facturé. Faute de réponse, X._______ a 

relancé l’OFAC dans un second courriel du 20 mai 2022. 

C.c L’OFAC a répondu le 21 mai 2022, transmettant un tableau des heures 

que les inspecteurs avaient passé à l’exécution de l’audit ainsi qu’à leur 

travail ultérieur. 

D.  

D.a Le 24 mai 2022, X._______ (ci-après : la recourante) a saisi le Tribunal 

administratif fédéral d’un recours à l’encontre de la décision sur les frais du 

27 avril 2022. Elle demande son annulation, que la prestation de surveil-

lance soit facturée selon l’art. 46 al. 1bis OEmol-OFAC, subsidiairement 

qu’elle soit facturée de manière proportionnée, sous suite de frais. En subs-

tance, elle invoque en particulier une violation du principe de proportionna-

lité, notamment du principe d’équivalence, et des art. 10 et 46 al. 1bis 

OEmol-OFAC. 

D.b Par courriel du 25 mai 2022, X._______ a indiqué à l’OFAC (ci-après : 

l’autorité inférieure) contester le montant de la facture, pour diverses rai-

sons qu’elle exposait, mettant en substance en doute la proportionnalité 

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des frais en relation avec les prestations fournies et, également, en com-

paraison avec les coûts des audits réalisés en 2017, 2019, 2020 et 2021. 

Elle souhaitait que l’autorité inférieure révise sa facture et la ramène à un 

montant acceptable. 

Le 31 mai 2022, l’autorité inférieure a accusé réception de ce courriel et a 

informé qu’elle prendrait position dans les prochains jours 

Par courrier du 15 juin 2022 à la recourante, l’autorité inférieure a pris po-

sition sur le courriel du 25 mai 2022. Elle y précise que, vu les certificats 

dont dispose l’école d’aviation, la recourante est tenue de se conformer 

aux règles légales en vigueur et, pour ce faire, est soumise à divers pro-

grammes de surveillance. La facturation de la surveillance s’effectue en 

conformité avec l’art. 46 OEmol-OFAC. Elle se positionne ensuite sur les 

divers points relevés. 

D.c Le 8 septembre 2022, l’autorité inférieure a déposé sa réponse au re-

cours, concluant à son rejet. En substance, elle renvoie à son courrier du 

15 juin 2022 et complète sa réponse sur certains éléments. 

D.d La recourante a répliqué en date du 4 novembre 2022. Elle maintient 

ses conclusions et se détermine sur les allégués de la réponse. Elle ajoute 

notamment que le montant de la facture représente 17.7% de son chiffre 

d’affaires de l’année 2021.  

D.e Le 30 novembre 2022, l’autorité inférieure a dupliqué, reprenant en les 

complétant ses arguments.  

D.f La recourante a transmis, en date du 28 décembre 2022, ses observa-

tions finales. Elle allègue notamment les dernières interactions qu’elle a 

eues avec l’autorité inférieure relativement à de nouvelles inspections et 

aux échanges en lien avec leur organisation.  

Les autres faits pertinents seront repris en tant que besoin dans les consi-

dérants en droit ci-dessous. 

Droit : 

1.  

1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 dé-

cembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), à moins 

que la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, 

RS 173.32) n’en dispose autrement (cf. art. 37 LTAF). Le Tribunal examine 

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d’office et librement sa compétence (cf. art. 7 PA) et la recevabilité des re-

cours qui lui sont soumis. 

1.2 Conformément à l’art. 31 LTAF, et sous réserve des exceptions prévues 

à l’art. 32 LTAF, non pertinentes en l’espèce, le Tribunal connaît des re-

cours contre les décisions au sens de l’art. 5 PA prises par les autorités 

mentionnées à l’art. 33 LTAF. 

L’OFAC étant une autorité précédente au sens de l’art. 33 let. d LTAF, con-

formément à l’annexe I/B/VII ch. 1.3 de l’ordonnance du 25 novembre 1998 

sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (OLOGA, RS 

172.010.1), et sa décision sur les frais du 27 avril 2022 satisfaisant aux 

conditions de l’art. 5 al. 1 PA (cf. en ce sens arrêt du Tribunal administratif 

fédéral [TAF] A-1268/2021, A-1845/2021 du 31 mai 2022 consid. 1.2), le 

Tribunal est compétent pour connaître du présent litige.  

1.3 Conformément à l’art. 48 al. 1 PA, la recourante possède la qualité pour 

recourir en tant que destinataire de la décision attaquée qui lui fait grief.  

1.4 Déposé dans les délais (cf. art. 50 al. 1 PA) et les formes (cf. art. 52 

al. 1 PA) légaux, le recours s’avère recevable de sorte qu’il convient d’en-

trer en matière. 

2.  

2.1 Conformément à la maxime inquisitoire, le Tribunal vérifie d’office les 

faits constatés par l’autorité inférieure (cf. art. 12 PA), sous réserve du de-

voir de collaborer des parties (cf. art. 13 PA). Il applique le droit d’office, 

sans être lié par les motifs invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumen-

tation juridique développée dans la décision entreprise. Il se limite en prin-

cipe aux griefs soulevés et n’examine les questions de droit non invoquées 

que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l’y incitent 

(cf. ATF 135 I 91 consid. 2.1 ; ATAF 2014/24 du 27 février 2014 consid. 2.2 

et ATAF 2012/23 du 15 juin 2011 consid. 4). 

 

2.2 En sa qualité d’autorité de recours, le Tribunal dispose d’une pleine 

cognition. Il revoit librement l’application du droit par l’autorité inférieure 

(cf. art. 49 PA). Cependant, le Tribunal fait preuve d’une certaine retenue 

dans l’exercice de son pouvoir d’examen lorsque la nature des questions 

litigieuses qui lui sont soumises l’exige, singulièrement lorsque leur analyse 

nécessite des connaissances spéciales, notamment techniques, que 

l’autorité inférieure, dotée d’un large pouvoir d’appréciation, est mieux à 

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même de mettre en œuvre et d’apprécier (cf. ATF 135 II 296 consid 4.4.3 ; 

133 II 35 consid. 3 ; ATAF 2012/23 consid. 4 ; 2008/23 consid. 3.3). 

2.3 L’objet du présent litige porte sur la conformité au droit de la décision 

sur les frais du 27 avril 2022 facturés pour les prestations de surveillance 

de l’autorité inférieure dans le cadre de la réalisation de l’audit du 3 mars 

2022. A ce titre, les arguments de la recourante relatifs au niveau de gravité 

à octroyer aux findings relevés, à l’organisation qu’elle juge lacunaire de 

l’autorité inférieure et à la violation de son droit d’être entendue dans le 

cadre de la réalisation de l’audit ne constituent des griefs recevables qu’en 

tant qu’ils sont pris en considération dans l’appréciation des heures effec-

tuées par l’autorité inférieure dans le traitement du cas litigieux.  

 

Dans les considérants qui suivent, il s’agira, après avoir rappelé le cadre 

légal pertinent (cf. infra consid. 3), de déterminer si l’autorité inférieure s’est 

conformée à son obligation de fournir un devis écrit avant que la prestation 

soit réalisée (cf. infra consid. 4.1) et si elle a facturé ses heures en se ré-

férant à la bonne base légale (cf. infra consid. 4.2). Enfin, il conviendra de 

déterminer si la quotité d’heures pour la réalisation de l’audit s’inscrit dans 

le respect du principe de proportionnalité (cf. infra consid. 5). 

 

3.  

Le cadre juridique applicable est le suivant. 

3.1 Dans l'annexe VI du règlement (UE) n° 1178/2011 de la Commission 

du 3 novembre 2011 établissant des règles techniques et des procédures 

administratives applicables au personnel mobile dans l'aviation civile con-

formément au règlement (CE) n° 216/2008 du Parlement européen et du 

Conseil, la disposition ARA.GEN.305 prescrit que l'autorité compétente doit 

procéder périodiquement à une surveillance, telle que définie à la disposi-

tion ARA.GEN.300, des titulaires d'un certificat de qualification FSTD. Ce 

règlement de l'UE figure à l'annexe de l'accord du 21 juin 1999 entre la 

Confédération suisse et la Communauté européenne sur le transport aé-

rien (RS 0.748.127.192.68) et est donc contraignant pour la Suisse (art. 1 

al. 2 et art. 32 de l'accord), ce qui oblige l'autorité de surveillance compé-

tente à effectuer un audit périodique. Les exigences légales de la partie 

ARA du règlement (UE) n° 1178/2011 visent essentiellement à garantir la 

sécurité des opérations aériennes et l’OFAC a, dans son rôle d’autorité de 

surveillance, l’obligation légale de les faire appliquer, le cas échéant par le 

biais des constatations de non-conformité.  

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3.2 L’autorité inférieure a expliqué que la recourante était soumise, sur le 

vu de ses activités, à trois programmes de surveillance, l’obligeant à réali-

ser des audits pour chacun de ces domaines (certificat d’organisme de for-

mation agréé [ATO], certificat d’organisme autorisé à exploiter un simula-

teur d’entraînement au vol [FSTD] et un certificat de qualification FSTD). 

La facturation s’effectue ensuite conformément à l’art. 46 al. 1 let. c OEmol-

OFAC, voire l’art. 46 al.1bis OEmol-OFAC pour les contrôles récurrents re-

latifs au maintien de la validité du certificat de qualification du simulateur 

de vol. 

La décision attaquée précise qu’il s’agissait en l’occurrence d’une surveil-

lance courante ATO (par prestation) de la formation du personnel navigant. 

Les frais pour la réalisation de l’audit ont été fixés au total à 5’815 francs, 

sur la base de l’art. 46 al. 1 let. c OEmol-OFAC, pour les heures de travail 

des deux inspecteurs, et sur la base de l’art. 9 let. e OEmol-OFAC pour les 

frais de déplacement. L’autorité inférieure a calculé que les deux experts 

avaient réalisés 31.75 heures (14.50 heures et 17.25 heures), à 180 francs 

l’unité, ainsi qu’un forfait de 100 francs pour le déplacement. 

3.3 De manière générale et faute de disposition topique dans les règles 

générales de procédure, la procédure de première instance est en principe 

gratuite, sauf si une loi spéciale prévoit un émolument (cf. BOVAY, Procé-

dure administrative, 2e éd. 2015, p. 634 ; cf. ég. arrêts du TAF A-6293/2020 

du 16 février 2022 consid. 13.3 et A-3056/2021 du 13 janvier 2022 con-

sid. 9).  

 

3.3.1 Tel est le cas de l’OEmol-OFAC, qui, à son article 1, alinéa 1, règle la 

question des émoluments perçus pour des décisions rendues et des pres-

tations fournies par l’OFAC. Les dispositions de l’ordonnance générale sur 

les émoluments du 8 septembre 2004 (OGEmol, RS 172.041.1) sont ap-

plicables à titre subsidiaire (cf. art. 2 OEmol-OFAC). 

Selon l’art. 3 OEmol-OFAC, toute personne qui provoque une décision ou 

sollicite une prestation de l’OFAC est tenue de payer un émolument. Les 

émoluments relatifs à une certification ou à une autorisation d’un orga-

nisme de formation du personnel navigant ou d’un équipement ou système 

de simulation de vol, calculés en fonction du temps consacré, sont, pour la 

surveillance courante (par prestation), compris dans le cadre tarifaire sui-

vant : 300 francs au minimum et 20'000 francs au maximum (cf. art. 46 al. 1 

let. c OEmol-OFAC). Un émolument de 1’500 francs est perçu pour chacun 

des contrôles récurrents exécutés dans le cadre de la surveillance des sys-

tèmes d’entraînement aux procédures de vol et de navigation (FNPT ; 

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art. 46 al. 1bis OEmol-OFAC). L’art. 5 OEmol-OFAC prévoit que, si un mon-

tant forfaitaire n’est pas prévu par l’ordonnance, les émoluments sont cal-

culés en fonction du temps consacré, cas échéant dans les limites d’un 

cadre tarifaire (al. 1). Le tarif horaire varie entre 100 et 200 francs, tenant 

compte des connaissances requises par les personnes en charge du dos-

sier (al. 2). 

3.3.2 Les émoluments sont des contributions causales qui trouvent leur 

fondement dans la sollicitation d’une prestation étatique. Ils doivent res-

pecter les principes de la couverture des frais et de l’équivalence (cf. ATF 

145 I 52 consid. 5.2, 143 I 52 consid. 4.3.1 ; cf. ég. BOVAY, op. cit., p. 634). 

Le principe d'équivalence – qui est l'expression du principe de la propor-

tionnalité en matière de contributions publiques – implique que le montant 

de la contribution soit en rapport avec la valeur objective de la prestation 

fournie et reste dans des limites raisonnables (cf. ATF 145 I 52 consid. 

5.2.3, 143 I 227 consid. 4.2.2, 143 I 220 consid. 5.2.2). Le principe d'équi-

valence n'exige pas que la contribution corresponde dans tous les cas 

exactement à la valeur de la prestation ; le montant de la contribution peut 

être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisem-

blance et de moyennes (cf. ATF 145 I 52 consid. 5.2.3, 143 I 220 con-

sid. 5.2.2, 143 I 147 consid. 6.3.1). La contribution doit cependant être éta-

blie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui 

ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (cf. ATF 143 I 220 con-

sid. 5.2.2 ; arrêt du TF 2C_553/2016 du 5 décembre 2016 consid. 5.2 ; 

ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, Eine 

Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, in: Zentralblatt 

[ZBl] 104/2003 p. 522 et les réf. citées). Le tarif de l'émolument ne doit en 

particulier pas empêcher ou rendre difficile à l'excès l'utilisation de cer-

taines institutions (voir ATF 145 I 52 consid. 5.2.3, 143 I 227 consid. 4.3.1, 

120 Ia 171 consid. 2a et la réf. citée).  

3.4 Toute décision au sens de l'art. 5 PA rendue par une autorité doit régler 

la question des frais, de sorte que le dispositif de la décision contient un 

chiffre sur les frais (cf. JACQUES DUBEY/JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, Droit ad-

ministratif général, Bâle 2014, n. 951 p. 339), lesquels constituent un ac-

cessoire de la décision (cf. arrêt du TF 2C_1146/2012 du 21 juin 2013 con-

sid. 1.1. et réf. cit.; arrêt du TAF A-444/2014 du 21 mai 2015 consid. 3.2 ; 

BERNARD CORBOZ, in: Corboz/Wurzburger/Ferrari/Frésard/Girardin [éd.], 

Commentaire de la LTF, 2e éd, Berne 2014, n. 4 ad. art. 62 LTF). Le prin-

cipe d’une décision ultérieure et séparée sur les frais est également admis 

par la jurisprudence (cf. notamment l’arrêt du TAF A-444/2014 précité con-

sid.  3). 

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4.  

4.1 La recourante invoque d’abord une violation de l’art. 10 OEmol-OFAC 

en ce que, bien qu’elle ait expressément demandé un devis à l’autorité 

inférieure, celle-ci ne lui a donné aucune information sur les émoluments 

et débours qu’elle aurait vraisemblablement à acquitter. 

 

4.1.1 Pour sa part, l’autorité inférieure relève que l’inspecteur responsable 

a répondu en mentionnant la base légale de l’art. 46 al. 1 let. c OEmol-

OFAC. Elle précise qu’il n’est pas possible de communiquer un devis précis 

à l’avance, le temps consacré dépendant des circonstances concrètes, ce 

qu’elle reconnait qu’elle aurait pu préciser à la recourante. 

4.1.2 Il convient de retenir ce qui suit. 

4.1.2.1 L’art. 46 al. 1 let. c OEmol-OFAC prévoit notamment que, sur de-

mande, l’assujetti est informé des émoluments et débours qu’il aura vrai-

semblablement à acquitter, ou il en obtient le devis écrit (al. 1). C’est bien 

ce qu’a fait la recourante au cas d’espèce, puisqu’elle a requis de l’autorité 

inférieure des renseignements quant au coût probable de l’audit. L’inspec-

teur de l’autorité inférieure a répondu ensuite, en expliquant qu’il serait fac-

turé selon la disposition précitée. 

4.1.2.2 La question est ainsi celle de savoir si, ce faisant, l’autorité infé-

rieure a respecté son incombance légale. Cela semble a priori douteux.  

En effet, le but poursuivi par l’art. 10 OEmol-OFAC est notamment de per-

mettre à l’administré de se faire une idée de ce que va lui coûter la presta-

tion de l’autorité inférieure et de pouvoir décider en connaissance de cause 

s’il entend maintenir son activité – dans le cas d’espèce – malgré les coûts 

occasionnés. Si, comme le relève à juste titre l’autorité inférieure, les coûts 

exacts n’étaient que difficilement prévisibles, puisqu’ils dépendent en 

grande partie des irrégularités constatées, il était raisonnablement admis-

sible qu’elle fournisse une première fourchette de prix à la recourante, res-

pectivement qu’elle lui explique le principe de facturation opéré.  

Cela étant, il n’est pas nécessaire de trancher cette question. En effet, 

l’autorité inférieure a répondu, dans son courriel du 28 février 2022, que la 

facturation s’effectuerait selon « OEmol-OFAC, Art. 46 1c ». Or, la recou-

rante n’a pas réagi à cette communication. Elle apparaît ainsi forclose à se 

prévaloir de ce grief dans le cadre du présent recours. 

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4.2 La recourante considère ensuite que la présence de l’inspecteur 

A._______ lors de l’audit du 3 mars 2022 devrait être facturée de façon 

forfaitaire avec ses autres heures selon l’art. 46 al. 1bis OEmol-OFAC, les 

prestations de ce dernier correspondant, dans les faits selon la recourante, 

à un contrôle récurrent exécuté dans le cadre de la surveillance des sys-

tèmes d’entraînement aux procédures de vol et de navigation (FNPT) selon 

cette disposition. 

4.2.1 Ce grief n’est pas justifié car l’autorité inférieure était bien fondée à 

faire application de l’art. 46 al. 1 let. c OEmol-OFAC pour la réalisation de 

l’audit du 3 mars 2022. Ce dernier combinait deux cycles de surveillance 

(contrôle de conformité continue aux exigences applicables aux ATOs et 

contrôle de conformité continue aux exigences applicables aux organismes 

autorisés à exploiter un FSTD). Cela ne correspond ainsi pas, comme l’ex-

plique l’autorité inférieure, au contrôle récurrent entrant dans les hypo-

thèses donnant lieu à une facturation selon l’art. 46 al. 1bis OEmol-OFAC. 

4.2.2 Pour le reste, vu le montant facturé, l’autorité inférieure a bien res-

pecté la fourchette inscrite à l’art. 46 al. 1 let. c OEmol-OFAC. 

5.  

Ceci établi, il convient d’analyser la quotité d’heures comptabilisées pour 

la réalisation de cet audit sur le vu des griefs soulevés par la recourante. 

5.1 A cet égard, les totaux des heures s’élèvent à 17.25 heures pour le 

premier inspecteur et 14.5 heures pour le second. Selon l’extrait détaillé 

transmis ultérieurement à la recourante, le premier expert, A._______ a 

comptabilisé 0.5 heure pour l’ouverture du projet, puis 1.5 heures pour la 

préparation de l’audit. Le second expert, B._______, a préparé pendant 

2.5 heures l’audit. Pour celui-ci, chacun a comptabilisé 6.5 heures, puis 

3 heures pour son traitement ultérieur le 4 mars 2022 et encore 1 heure les 

trois jours suivants (soit 3 heures chacun, pour un total de 6 heures). 

B._______ a comptabilisé encore 1.25 heures le 25 mars 2022 pour le trai-

tement du courriel du 21 mars 2022 et le traitement des findings. Il a encore 

retenu 1 heure pour le traitement et la réponse au courriel du 29 mars 2022. 

Il reste encore 3 heures non facturées pour le traitement du courriel du 

10 avril 2022 (1 heure) et la session Skype du 14 avril 2022 avec la recou-

rante (2 heures). 

 

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5.2 La recourante met en doute la proportionnalité des frais facturés en 

relation avec les prestations fournies et, plus généralement, l’efficience ad-

ministrative de l’autorité inférieure. 

 

5.2.1 A cet égard, la recourante compare avec d’autres audits réalisés en 

2017, 2019, 2020 et 2021, dont les coûts ont été de 1'990 francs (10.5 

heures et déplacement), 1'630 francs (8.5 heures et déplacement) et deux 

forfaits de 1'500 francs. Le montant des frais facturés pour cet audit est 

sans rapport avec la valeur objective, pour elle, de pouvoir fournir des pres-

tations de formation sans but lucratif. 

Elle fait également valoir des disfonctionnements internes à l’autorité infé-

rieure, les collaborateurs de cette dernière s’étant succédés aux postes 

d’inspecteur concernés, engendrant des frais supplémentaires pour les 

personnes devant reprendre à chaque fois le dossier. Elle relate en outre 

le comportement contradictoire de l’autorité inférieure, laquelle demande 

un respect strict des délais mais qui, elle-même, est en demeure pour ré-

pondre à des demandes de sa part. 

5.2.2 L’autorité inférieure considère que le principe d’équivalence n’a pas 

été violé, les émoluments ayant été calculés conformément au temps con-

sacré (cf. art. 5 OEmol-OFAC) et le montant s’inscrivant dans la fourchette 

de l’art. 46 al. 1 let. c OEmol-OFAC. Le temps passé ayant été documenté 

et détaillé, il est raisonnable.  

Elle précise que le coût plus élevé facturé est dû au fait que l’audit était 

constitué de deux cycles de surveillance ainsi qu’aux nombreuses irrégu-

larités constatées. Les audits réalisés en 2017 et en 2019 ne portaient que 

sur un seul cycle de surveillance concernant le certificat ATO et ils n’avaient 

abouti qu’à un nombre limité de constatations de non-conformité. 

L’autorité inférieure explique encore qu’il est coutumier de sa manière de 

fonctionner que diverses personnes se succèdent en qualité d’inspecteurs 

responsables dans la surveillance des écoles de vol afin que leur objecti-

vité soit assurée, étant donné qu’avec le temps, des liens sont susceptibles 

de se nouer entre les inspecteurs et les responsables des écoles. Les ins-

pecteurs sont habitués à cette manière de procéder et savent dès lors res-

ter efficaces afin d’éviter des coûts supplémentaires. 

5.2.3 Le Tribunal retient que, d’un point de vue général, le total d’heures 

comptabilisées ne semble pas exagéré. L’audit, recoupant deux contrôles, 

était important et cela se vérifie par le nombre de pages qu’il comporte (36 

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et 20 pages, cf. pp. 364 à 399 et 400 à 419 du dossier de première ins-

tance). Sa préparation, la prise de connaissance du dossier – inhérente à 

chaque audit, peu importe le degré d’ancienneté des inspecteurs choisis – 

et la réalisation elle-même de l’audit (deux fois 6.5 heures) comptabilisent 

déjà 17.5 heures, dont 13 heures à l’audit lui-même. Les 4.5 heures de 

préparation et de mise à niveau des connaissances quant au dossier pa-

raissent de même raisonnables.  

En outre, les explications de l’autorité inférieure quant à la rotation des ins-

pecteurs sont convaincantes et crédibles. Pour le reste, il s’agit de son or-

ganisation interne, qui, à nouveau vu les éléments avancés par l’autorité 

inférieure et la retenue dont fait preuve le Tribunal en pareille situation, ne 

prête pas le flanc à la critique. Au demeurant, il ne s’agit pas ici de vérifier 

le bien-fondé des actes de surveillance menés en tant que tels par l’autorité 

inférieure. 

5.3   

5.3.1 Plus avant, la recourante se prévaut du fait que, durant l’audit, l’auto-

rité inférieure a requis la modification de points précédemment avalisés. 

Elle relève également que le dossier aux mains des inspecteurs de l’auto-

rité inférieure était lacunaire, alors qu’elle avait transmis les documents re-

quis. Il a également été fait référence à un rapport interne établi par Sky-

guide consécutif à l’erreur d’une contrôleuse aérienne lors d’un vol d’ins-

truction de X._______, alors même qu’elle n’en avait absolument pas con-

naissance et n’avait pas eu l’occasion de se déterminer à son sujet. 

La recourante conteste ensuite le total des heures consacrées au traite-

ment ultérieur de l’audit par les deux inspecteurs. En particulier, la recou-

rante constate que les points contenus dans le rapport d’audit final avaient 

déjà été relevés et discutés durant l’audit. Elle considère également injus-

tifiées les 1.25 heures passées au traitement du courriel du 21 mars 2022 

d’un tiers de page et l’heure passée au traitement du courriel du 

29 mars 2022, soit pour avoir pris connaissance de 3 points en cinq 

phrases. Enfin, elle relève que les heures non encore facturées ne corres-

pondent pas au temps consacré. La session Skype ayant duré 59 minutes 

et trois secondes et ayant été mise en œuvre du fait de problèmes tech-

niques relatifs à des formulaires créés par l’OFAC, nécessitant l’achat d’un 

abonnement supplémentaire, le total d’heures comptabilisé – 2 – pour son 

traitement est excessif et injustifié. Elle considère ainsi que la conversation 

ne devrait pas être facturée, puisqu’elle trouve sa source dans un problème 

de l’autorité inférieure.  

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Page 13 

5.3.2 L’autorité inférieure expose, s’agissant des heures comptabilisées en 

date des 4, 7, 8 et 9 mars 2022, qu’elles concernent le temps usuellement 

requis pour la mise par écrit de la constatation des irrégularités et l’octroi 

d’un délai formel pour les actions correctrices requises. Ainsi, vu les nom-

breuses irrégularités constatées, les 6 heures consacrées par les deux ins-

pecteurs ne sont pas disproportionnées, selon l’autorité inférieure, à la ré-

daction d’un rapport de 11 pages, contenant 12 constatations de non-con-

formité et 2 suggestions d’améliorations. L’autorité inférieure explique en-

core les heures consacrées au traitement des courriels. Elle relève que 

l’inspecteur a dû prendre connaissance des informations reçues, analyser 

si les actions correctrices exécutées étaient conformes à celles deman-

dées et formuler une réponse sur la base de cette analyse. Le fait que 3 

actions correctrices aient dû être refusées pour non-conformité a engendré 

un travail supplémentaire.  

Quant au rapport établi par Skyguide, il est d’usage que les inspecteurs 

consultent les comptes rendus d’aviation avant un audit afin de discuter 

des éventuels incidents dans le but de promouvoir la sécurité. L’autorité 

inférieure explique que c’est ce qui s’est passé au cas d’espèce et que 

cette discussion n’a abouti à aucun rapport de non-conformité. Dès lors, 

elle n’a eu aucune répercussion sur le montant facturé et ne saurait être 

qualifiée de zèle administratif. L’autorité inférieure relève encore que les 

documents transmis par la recourante lors de l’audit n’ont pas permis de 

remédier en l’état aux constatations de non-conformité. Elle considère ainsi 

qu’aucune constatation inexacte et lacunaire des faits ne peut lui être re-

prochée. 

En lien avec la session Skype, l’autorité inférieure relève que les formu-

laires litigieux n’avaient pas été remplis correctement, qu’il n’a pas été 

question de problèmes techniques, au demeurant jamais relevés par 

d’autres organismes de formation certifiés les utilisant. Les parties ont éga-

lement discuté des constatations de non-conformité encore ouvertes suite 

à l’audit, ce qui a entraîné du travail par la suite, en sus de la préparation 

de l’entretien en tant que tel. 

5.3.3 Le Tribunal retient que l’autorité inférieure a relevé à juste titre que 

de nombreuses corrections étaient requises et qu’il ne s’agissait pas de 

petites modifications dont la rectification était réalisable rapidement et sans 

effort apparent, preuve en est que certains points ont nécessité plusieurs 

échanges entre l’autorité inférieure et la recourante pour parvenir à une 

mise en conformité finale. Certes, le total de 12 heures nécessaires à la 

mise au propre de l’audit paraît élevé. Toutefois, vu le nombre de pages 

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initial de l’audit (56), à condenser en un rapport final de 11 pages, cela 

représente finalement environ 5 pages par heure. En prenant en considé-

ration le fait que les inspecteurs ont remis au propre leurs notes, les ont 

complétées, ont discuté des irrégularités relevées et préparé un descriptif 

aussi précis que possible des adaptations nécessaires, ont confronté leurs 

points de vue afin d’être exhaustifs, le total apparaît encore acceptable vu 

la marge d’appréciation nécessaire dans ces circonstances (cf. s’agissant 

de la prise en compte en soi de ce temps, arrêt du TAF A-3771/2009 du 

29 juillet 2010 consid. 6.2). A cet égard, le fait que certains points aient, 

aux dires de la recourante, été constatés seulement lors de cet audit n’est 

pas déterminant en soi. Outre que chaque audit peut porter sur des élé-

ments différents ne se recoupant pas toujours, comme l’avance l’autorité 

inférieure, le fait que les inspecteurs précédents n’aient pas relevé ces élé-

ments ne permet pas de déroger à un point de mise en conformité, l’auto-

rité étant tenue d’assurer en toute hypothèse un contrôle efficient pour ga-

rantir la conformité aux prescriptions légales, vu les impératifs de sécurité 

en jeu.  

Le Tribunal considère à nouveau que la durée comptabilisée pour les dif-

férents échanges ultérieurs est acceptable. Il ne s’agit en effet pas seule-

ment, comme le fait valoir la recourante, de simplement prendre connais-

sance d’un courriel, mais bien plus de se replonger dans le dossier, de 

reprendre les points restant à traiter, de contrôler la conformité avec les 

exigences posées, puis de répondre, que ce soit en acceptant ou en expli-

quant pourquoi le point ne peut toujours pas être validé et pour quelles 

raisons, ce que la recourante doit encore améliorer et comment. En outre 

et à nouveau, les explications de l’autorité inférieure quant à la complétude 

du dossier, à la formation de ses inspecteurs et au fait que les pièces four-

nies ne permettaient pas de corriger immédiatement les non-conformités 

constatées, sont, sur le vu des circonstances du cas d’espèce et de la re-

tenue dont doit faire preuve le Tribunal, convaincantes. 

5.4  

5.4.1 Plus spécialement, la recourante relève encore qu’une erreur dans 

l’établissement du certificat d’école délivré étant alors apparue (manque de 

la référence […] du simulateur de vol), l’autorité inférieure lui a imposé de 

déposer une requête pour obtenir un certificat complété, cela alors que 

X._______, qui n’entendait pas dispenser les formations concernées à 

court terme, avait expressément requis, à plusieurs reprises, d’attendre 

afin que cette correction coïncide avec la révision du certificat d’école pré-

vue en lien avec la réalisation d’un futur cours à approuver. Elle considère 

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Page 15 

ainsi que l’autorité inférieure lui a imposé un acte administratif sans utilité 

pour elle et qui avait vocation à réparer une de ses propres erreurs.  

5.4.2 Dans ses écritures, l’autorité inférieure signale avoir constaté durant 

l’audit que dite mention était manquante sur le certificat ATO délivré 

(cf. not. rapport d’audit, findings #12 ; cf. ég. notes de l’inspecteur 

B._______, p. 365 #68), sans se déterminer sur la cause de cette erreur. 

Elle a ensuite relevé qu’elle était tenue de signaler toute non-conformité et 

de prendre toute mesure utile afin de la faire corriger le plus rapidement 

possible selon les exigences légales. Ainsi, la constatation de non-confor-

mité de niveau 2 y relative figurant dans le rapport d’audit était totalement 

justifiée et l’on ne saurait conclure à un acte administratif inutile. En outre, 

le fait que des non-conformités n’aient pas été relevées précédemment 

n’entraînait pas de droit acquis pour la recourante. 

5.4.3 Au cas d’espèce, il n’est pas contesté que le terme manquant sur le 

certificat précédemment délivré était la référence (…) du simulateur de vol. 

Aussi bien la question de savoir pourquoi cette mention n’y figurait pas, 

que celle de la nécessité qu’elle y soit inscrite, excèdent l’objet du litige. En 

toute hypothèse, la nécessité de la mention n’est, en soi, pas contestée 

par les parties, la recourante en particulier ne s’opposant qu’à la modifica-

tion immédiate du certificat. Quant à la prétendue erreur de l’autorité infé-

rieure telle qu’alléguée par la recourante – l’autorité inférieure ne l’ayant 

elle-même pas reconnue comme telle –, quant à savoir si la mention aurait 

déjà dû figurer sur le certificat à sa délivrance, voire dû être relevée lors de 

précédents audits, le simple fait que l’autorité inférieure l’ait constatée seu-

lement lors de l’audit litigieux ne saurait justifier, en soi, que les frais ne 

soient pas mis à la charge de la recourante. Il en résulte que les frais induits 

par cette modification pouvaient également être imposés à la recourante.   

5.5  

5.5.1 En droit, la recourante constate encore que l’autorité inférieure lui a 

imposé des modalités administratives supplémentaires qui se sont avérées 

inutiles. Elle considère que l’autorité inférieure a agi de manière dispropor-

tionnée en ne prenant pas en considération sa structure et le caractère 

basique et élémentaire de son simulateur et de son exploitation. Selon elle, 

la surveillance récurrente de l’exploitation du système FNPT devrait aussi 

être facturée de manière forfaitaire, de même que la surveillance de l’ex-

ploitation du titulaire du certificat de qualification FSTD, qui ne comporte 

qu’un seul simulateur.  

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Page 16 

Elle conteste également l’attribution du niveau de gravité 2 pour les non-

conformités constatées, de même que la menace de passer en niveau de 

gravité 1. 

5.5.2 L’autorité inférieure relève qu’elle avait pris en considération le fait 

que la recourante n’avait pas une grande activité et ne bénéficiait pas d’une 

structure organisationnelle complexe, en ne procédant qu’à une surveil-

lance minimale de ses domaines d’activités. Elle explique également la né-

cessité de procéder à des constatations de non-conformité de niveau 2 dès 

qu’une non-conformité aux exigences légales de la partie ORA du règle-

ment UE du 3 novembre 2011 no 1178/2011 apparaît. 

5.5.3 A cet égard, la qualification en niveau 2 des irrégularités constatées 

n’est pas directement déterminante pour juger du bien-fondé des heures 

comptabilisées par l’autorité inférieure. En effet, on ne voit pas en quoi cela 

influerait sur le total d’heures retenu. Quant à l’argument relatif à la petite 

structure de la recourante, il sied de préciser que les exigences légales à 

respecter sont principalement les mêmes peu importe la grandeur de l’ex-

ploitation. Pour le surplus, l’autorité inférieure a expliqué avoir pris en 

compte la structure de la recourante, en se limitant au strict nécessaire 

dans son contrôle et dans les mesures correctrices à mettre en œuvre, et 

le Tribunal ne voit pas de raisons de remettre en cause cette affirmation. 

Quant au coût total de l’audit, là non plus, le Tribunal ne voit pas de viola-

tion du principe d’équivalence, en relation avec l’activité offerte par la re-

courante. En effet, quand celle-ci affirme qu’il correspond à 17.7% de son 

chiffre d’affaires 2021, il y a lieu de relever que cette année a encore été 

fortement impactée par la pandémie, de sorte qu’elle n’est pas représen-

tative. Pour le reste, la recourante ne soumet aucun chiffre concret permet-

tant de se représenter la valeur de cet audit en relation avec un chiffre 

d’affaires moyen. De manière générale, les prestations proposées dans le 

domaine de l’aviation sont onéreuses, et le milieu n’est pas connu comme 

étant accessible à tout un chacun, vu les importants frais que cela en-

gendre (cf. à cet égard les prix des prestations proposées par la recou-

rante, disponibles sur son site internet, www.X._______.net). Enfin, vu les 

impératifs de sécurité dans le domaine, l’on peut s’attendre à ce que les 

exigences soient élevées, que les audits soient poussés et qu’ils entraînent 

dès lors un certain coût. 

5.5.4 En conclusion, rien ne permet de retenir que les heures réalisées par 

les inspecteurs aient été surévaluées. Ainsi, il est avéré que l’autorité infé-

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Page 17 

rieure a consacré un nombre d’heures important au dossier de la recou-

rante et, vu les développements ci-dessus, rien n’indique que le temps con-

sacré n’ait pas été justifié. 

5.6 Pour le reste, le nombre exact d’heures consacrées par l’autorité infé-

rieure n’a pas à être contrôlé plus en détail par le Tribunal, vu le large pou-

voir d’appréciation dont elle dispose pour organiser son temps de travail. 

En outre, aucune mauvaise organisation de l’autorité inférieure ne trans-

paraît, également dans les faits nouveaux que la recourante allègue en ses 

observations finales. Les arguments de la recourante ne permettent ainsi 

pas de remettre en doute la quantité et la qualité des heures comptabili-

sées. Si le montant paraît certes important, il n’existe pas de doute que 

cela correspond à un travail nécessaire de l’autorité inférieure. 

6.  

En résumé, le grief de violation du principe de l'équivalence doit être rejeté. 

Il en va de même de celui de violation du principe de la proportionnalité, 

dont on a vu qu'il se recoupait ici avec le précédent (cf. supra consid. 3.3.2).  

Le Tribunal confirme donc le montant de l'émolument dû pour la réalisation 

de l’audit du 3 mars 2022. Il s’ensuit que le recours doit être rejeté et la 

décision du 27 avril 2020 sera confirmée. 

7.  

7.1 Succombant, la recourante devra supporter les frais de procédure (cf. 

art. 63 al. 1 PA et art. 2 et 4 du règlement du 21 février 2008 concernant 

les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral 

(FITAF, RS 173.320.2), qui sont arrêtés en l’occurrence à 1'000 francs et 

seront prélevés sur l’avance de frais du même montant déjà versée. 

 

7.2 En l’occurrence, il n’y a pas lieu d’allouer des dépens à la recourante 

(cf. art. 64 al. 1 PA et art. 7 ss FITAF). Il en va de même de l’autorité infé-

rieure, dès lors qu’il s’agit d’une autorité fédérale (cf. art. 7 al. 3 FITAF). 

(le dispositif est porté à la page suivante)   

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Page 18 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure sont fixés à 1'000 francs. Ce montant sera prélevé 

sur l’avance de frais du même montant déjà versé.  

3.  

Aucune indemnité de dépens n’est allouée. 

4.  

Le présent arrêt est adressé à la recourante et à l'autorité inférieure. 

 

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante. 

 

Le président du collège : La greffière : 

  

Jérôme Candrian Manon Progin 

 

  

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Page 19 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 

délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier 

jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l'attention de ce dernier, à La 

Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse 

(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, 

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. 

La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante 

(art. 42 LTF). 

 

Expédition : 

  

A-2353/2022 

Page 20 

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (Acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. … ; Recommandé) 

– au DETEC (Acte judiciaire)