# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 74ac3543-a281-52ed-af7b-97bcf98d5077
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2004-05-18
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 2. Kammer 18.05.2004 U 2004 32
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_002_U-2004-32_2004-05-18.pdf

## Full Text

U 04 32
2. Kammer 

URTEIL
vom 18. Mai 2004

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Submission

1. Am 15. Januar 2004 hat der … im Kantonsamtsblatt für den Neubau des 

…zentrums des … einen Totalunternehmerauftrag ausgeschrieben. Die 

Beschaffung erfolgt im Rahmen eines selektiven Verfahrens 

(Präqualifikationsverfahren). Innert Frist wurden insgesamt 15 Bewerbungen 

eingereicht, welche durch ein Beurteilungsgremium geprüft und bewertet 

wurden. Gestützt auf die Präqualifikationsunterlagen und nach Einsicht in die 

Bewertungstabelle vom 9. März 2004 beschloss die … am 30. März 2004 die 

drei besten Bewerber zur Offertstellung einzuladen. Die viertrangierte 

Bewerberin wurde bereits nicht mehr zur zweiten Phase des 

Submissionsverfahrens zugelassen. Der Entscheid wurde allen Bewerbern 

am 1. April 2004 schriftlich eröffnet. Auf telefonische Nachfrage hin wurde der 

… erläutert, dass im Punkt „architektonische Gestaltung“ eine tiefe Benotung 

erfolgt sei, weil sie eine völlig ungenügende Bilddokumentation eingereicht 

habe und weil nicht angegeben worden sei, wer für die firmenextern 

vorgesehenen Architekturarbeiten verantwortlich sei.

2. Dagegen liess die … am 13. April 2004 beim Verwaltungsgericht frist- und 

formgerecht Beschwerde erheben mit dem Antrag um Aufhebung des 

angefochtenen Beschlusses. Eventuell sei sie für die Offertphase zu 

selektionieren bzw. auszuwählen. Sie verlangte die Gewährung 

vollumfänglicher Akteneinsicht und rügte u.a., dass entgegen der Vorgabe in 

den Präqualifikationsunterlagen lediglich drei statt fünf Anbieter zur 

Offertstellung eingeladen worden seien. Ausschlaggebend dafür, dass sie 

nicht berücksichtigt worden sei, sei der Umstand, dass sie in Ziff. 3.1 der 

Entscheidungsmatrix nur mit 30 Punkten bzw. der Note 2 bewertet worden 

sei. Diese schlechte Beurteilung sei nicht nachvollziehbar. Gemäss 

telefonischer Auskunft müsse die Nichtbezeichnung von Architekten zur 

schlechten Note geführt haben, und dies obwohl in den Referenzangaben 

Architekten aufgeführt gewesen seien. In den Unterlagen sei zudem 

ausdrücklich vermerkt gewesen, dass Spezialisten erst in der Phase 2 zu 

nennen seien. Dass sie bei den Ziff. 3.1 und 3.2 lediglich mit der Note 2 

bewertet worden sei, erachte sie als willkürlich und als Verletzung des 

vorinstanzlichen Ermessensspielraumes. 

3. Die … beantragte die Abweisung der Beschwerde. Der Vorwurf der 

willkürlichen Beurteilung der Bewerbung treffe nicht zu. Die 

Schlechterbenotung sei nicht nur aufgrund einer völlig ungenügenden 

Bilddokumentation erfolgt, sondern auch weil die Beschwerdeführerin 

sämtliche von ihr angegeben Referenzobjekte mit externen Architekten 

ausgeführt habe und in der Bewerbung nicht erkennbar sei, wer bei einer 

allfälligen Berücksichtigung namentlich für die Architektur verantwortlich sei. 

Auf die Benennung eines Verantwortlichen habe sie verzichtet, obwohl in den 

Submissionsunterlagen ausdrücklich die Eignung für eine architektonische 

Qualität hervorgehoben worden sei.

4. In einem zweiten Schriftenwechsel erhielten die Parteien Gelegenheit, die von 

ihnen eingenommenen Rechtsstandpunkte zu ergänzen und zu vertiefen.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Zwischen den Parteien ist zu Recht unbestritten, dass auf den vorliegenden 

Fall die Bestimmungen des kantonalen Submissionsgesetzes (SubG) und die 

dazugehörigen Ausführungsbestimmungen der Regierung (SubV) anwendbar 

sind.

2. a) Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Beschwerde formell die Edition sämtlicher 

Akten, welche Grundlage für die angefochtene Verfügung bildeten, sowie die 

Gewährung der vollumfänglichen Akteneinsicht verlangt. Die 

Beschwerdegegnerin hat diesem Begehren ohne weiteres Folge geleistet und 

die Akten dem Gericht eingereicht. Unter Hinweis auf mögliche 

Geheimhaltungsinteressen der beteiligten Offertsteller hat sie beantragt, das 

Gericht möge selber bestimmen, in welche Unterlagen Einsicht zu gewähren 

sei. Nachdem die Beschwerdeführerin nun aber im Rekursverfahren weder 

von der Möglichkeit der Einsichtnahme in die edierten Akten beim Gericht 

Gebrauch gemacht hat, noch die Herausgabe derselben ausdrücklich 

verlangt hat, erübrigen sich weitere Ausführungen zu dieser Problematik.

b) In der Beschwerdeeingabe hat die Beschwerdeführerin noch geltend 

gemacht, die angefochtene Verfügung sei hinsichtlich der mit Ziff. 3.1 der 

Entscheidungsmatrix vorgenommenen Bewertung (nur 30 Punkte bzw. Note 

2) in nicht nachvollziehbarer Weise begründet worden. Sinngemäss macht sie 

damit eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. 

Entsprechend hat sie denn auch (ergänzend zur Aktenedition) verlangt, dass 

ihr Gelegenheit zur Beschwerdeergänzung bzw. Replik zu geben sei. Der 

Instruktionsrichter hat ihr diese Möglichkeit eröffnet, und sie hat davon auch 

Gebrauch gemacht. Durch den Antrag, zur Behebung der behaupteten 

Gehörsverletzung einen zweiten Schriftenwechsel anzuordnen, hat die 

Beschwerdeführerin auf eine Rückweisung der Sache zwecks Heilung des 

Mangels an die Vorinstanz verzichtet, was zulässig ist, da der 

Gehörsanspruch nicht zu den unverzichtbaren Rechten zählt. 

Ihr Einwand erweist sich aber auch aus folgenden Überlegungen als 

unzutreffend. Gemäss Art. 17 Abs. 1 SubV ist die Zuschlagsverfügung nur 

summarisch zu begründen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der 

ausgeschlossene oder nicht berücksichtigte Anbieter darüber im Unklaren 

gelassen werden darf, weshalb sein Angebot ausgeschlossen oder nicht 

berücksichtigt wurde. Vielmehr muss ihn auch eine summarische Begründung 

in die Lage versetzen, den Entscheid sachgerecht anfechten zu können. 

Vorliegend hat die Vorinstanz detaillierte Präqualifikationsunterlagen 

ausgearbeitet, welche es erlauben, die Vor- und Nachteile der diversen 

Anbieter anhand der Eignungskriterien zu bewerten. Bei dieser Bewertung 

handelt es sich um eine einer bildungsrechtlichen Leistungsbeurteilung nicht 

unähnliche Aufgabe. Für die Begründung von Examensentscheiden gelten 

nun Noten grundsätzlich als ausreichendes Mittel, was vom Bundesgericht bis 

anhin nicht beanstandet worden ist (vgl. U 01 128, VGE 755/96). Das 

Nämliche muss auch bei der Bewertung von Eignungskriterien im Rahmen 

eines Präqualifikationsverfahrens gelten. Es hiesse, die Anforderungen an die 

Begründungspflicht zu überspannen, wollte man mehr verlangen als die 

Angabe der gesamthaft und für die einzelnen Kriterien erreichten Punkte oder 

Noten. Dadurch konnte die Beschwerdeführerin nicht nur feststellen, wie sie 

im Vergleich zu den anderen Bewerbern stand, sondern sie erhielt auch 

sachdienliche Angaben für die Nichtberücksichtigung ihrer Offerte. Aus dem 

Einwand der ungenügenden Begründung kann sie daher nichts zugunsten 

ihrer Begehren ableiten.

2. a) Die Überprüfung von Vergabeentscheiden beschränkt sich nach Art. 53 VGG 

auf Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung oder Missbrauchs des 

Ermessens sowie auf unvollständige oder unrichtige 

Sachverhaltsfeststellung. Dagegen kann das Verwaltungsgericht nicht sein 

Ermessen an die Stelle jenes der Vorinstanz setzen, sondern hat Lösungen 

der Verwaltung zu akzeptieren, die mit sachlichen Gründen vertretbar sind, 

auch wenn eine andere Lösung als zweckmässiger erschiene. Bei Fragen 

technischer, technologischer, (bau)physikalischer Art oder bei 

Eignungsbewertungen ist die Kognition - wie bei Examina - praktisch auf 

Willkür begrenzt (vgl. U 01 111). Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob die 

Vorinstanz bei der materiellen Beurteilung der Angebote einen haltbaren 

Entscheid getroffen hat.

b) Was die Beschwerdeführerin in materieller Hinsicht vorbringt, erschöpft sich 

im Wesentlichen in rein appellatorischer Kritik am angefochtenen 

Vergabeentscheid. Sie bringt nichts vor, was darauf schliessen lässt, dass die 

Vorinstanz ihr Ermessen missbraucht oder überschritten hat, sondern legt 

lediglich dar, weshalb aus ihrer Sicht die Erfüllung der einzelnen 

Zuschlagskriterien bei ihrem Angebot anders hätte bewertet werden sollen. 

Dazu ist noch Folgendes festzuhalten:

c) Wie sich den Präqualifikationsunterlagen ohne weiteres entnehmen lässt, hat 

die Beschwerdegegnerin festgelegt, dass sie nach den nachstehend 

aufgeführten Kriterien drei bis fünf Bewerber für die Offertphase selektionieren 

wolle:
- Projektorganisation, eingesetzte Schlüsselpersonen, personelle Ausstattung und 

vorhandene Kapazitäten des Bewerbers // Gewicht = 20%

- Erfahrung als Total- und Generalunternehmer / aktuelle Referenzen über die 

Planung und Ausführung von Objekten vergleichbarer Komplexität und 

Zweckbestimmung (Industrie- und Gewerbebau) // Gewicht = 50%

- Qualität der Referenzobjekte (Gesamtkonzeption, architektonische Gestaltung, 

Konstruktion und Bauweise, Innovation) // Gewicht = 30%

 

d) Die Beschwerdeführerin verlangt, sie sei als viertplatzierte bereits deshalb zur 

Offertphase zuzulassen, weil in der Ausschreibung von drei bis fünf 

Bewerbern die Rede gewesen sei. Ihr kann nicht gefolgt werden. Mit der 

damaligen Formulierung hat die Vorinstanz lediglich den Rahmen (3 bis 5 

Bewerber) gesteckt, innerhalb welchem sie die Bewerber auszuwählen 

gedachte. Wenn sie sich nun auf drei beschränkt hat, so steht dies 

offensichtlich im Einklang mit dem Ausschreibungsunterlagen. Wie 

nachstehend noch darzulegen sein wird, legen im konkreten Fall aber auch 

sachliche Gründe die Beschränkung auf drei Bewerber nahe oder lassen sie 

doch zumindest als ohne weiteres vertretbar erscheinen.

e) Die Beschwerdeführerin als viertplatzierte (von elf näher untersuchten) 

Bewerbern ist beim Eignungskriterium „architektonische Gestaltung“ mit der 

Note 2 (genügend/entspricht nur teilweise den Erwartungen) bewertet 

worden. Im Gegensatz dazu haben die vor ihr rangierten Bewerber bei diesem 

Kriterium allesamt wenigstens eine Note 3 (gut/entspricht den Erwartungen) 

erhalten. Die Vorinstanz erachtet die tiefere Bewertung als gerechtfertigt, weil 

die Beschwerdeführerin eine Bilddokumentation abgegeben habe, welche 

diese Bezeichnung gar nicht verdiene. Sie habe ihre Referenzobjekte 

vorwiegend mit einem nicht verlangten Projektbeschrieb ergänzt und zudem 

darauf verzichtet, eine genügende bildliche Dokumentation der in den 

Bewerbungsunterlagen bezeichneten Referenzen abzugeben. Die drei zu den 

Referenzobjekten eingereichten Bilder seien derart klein (je 6,4 cm breit und 

3,9 cm hoch), dass sie eine Beurteilung des Teilaspekts “architektonische 

Gestaltung“ gar nicht zulassen würden. Zudem sei die Qualität von zwei 

Bildern derart schlecht, dass sich die architektonischen Eigenschaften der 

angegebenen Referenzobjekte überhaupt nicht erkennen liessen. Folglich sei 

die Bewertung des Aspekts “architektonische Qualität“ mit einer Note 

“genügend / entspricht nur teilweise den Erwartungen“ noch geradezu 

vorteilhaft ausgefallen. Aufgrund der Aktenlage lässt sich diese Qualifizierung 

ohne weiteres vertreten. Jedenfalls hätte sich aufgrund der eingereichten 

kleinen, mehrheitlich unscharfen und wenig aussagekräftigen Fotos, welche 

keinen Schluss auf die architektonische Qualität des Projektes zulassen, auch 

eine weit tiefere Bewertung (wenn nicht gar ein Ausschluss) vertreten lassen. 

Dies gilt umso mehr, als die Beschwerdeführerin – im Gegensatz zu den drei 

vor ihr platzierten Bewerbern – alle Schlüsselpositionen (so u.a. den für die 

Architektur Verantwortlichen) in ihrer Bewerbung nicht angegeben hat. Aus 

dem Umstand, dass in den Submissionsunterlagen die architektonische 

Qualität als Eignungskriterium vorausgesetzt wurde, erhellt nämlich, dass sich 

bereits aus der Bewerbung hätte ergeben müssen, wer bei einer allfälligen 

Berücksichtigung namentlich für die Architektur verantwortlich sein wird. Mit 

der Formulierung in den Unterlagen wurde aufgezeigt, dass der für die 

Architektur Verantwortliche nicht „nur“ als Spezialist (der erst in der zweiten 

Phase hätte genannt werden dürfen), sondern als Inhaber einer 

Schlüsselposition gewertet und daher aufgeführt werden muss. Dass 

sämtliche von der Beschwerdeführerin ausgeführten Referenzobjekte mit 

externen Architekten realisiert worden sind, kann daher nicht entscheidend 

sein. Vielmehr hätte sie, weil sie keine eigene Architekturabteilung führt, 

unbesehen ihrer unbestrittenen fachlichen Reputation als General- und 

Totalunternehmerin, die entsprechende Angabe des für die Architektur 

vorgesehenen Verantwortlichen in ihrer Bewerbung machen müssen. Weil sie 

aber – im Gegensatz zu den vor ihr rangierten Mitbewerbern – nicht 

angegeben hat, wer diese Arbeiten vornehmen wird, blieb der Vorinstanz gar  

nichts anderes übrig, als diesem Mangel in der Bewertung zumindest mit einer 

tieferen Benotung Rechnung zu tragen. Ob sich letztlich nicht gar der 

Ausschluss der Bewerbung aufgedrängt hätte, kann offen gelassen werden, 

nachdem den Unterschieden in den Bewerbungen unter dem Blickwinkel der 

beschränkten Kognition des Verwaltungsgerichtes durch die vorgenommene 

tiefere Bewertung genügend Rechnung getragen wurde. - Die Beschwerde 

erweist sich aufgrund des Gesagten als unbegründet und ist daher 

abzuweisen.

4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der 

Beschwerdeführerin. Von der Zusprechung einer aussergerichtlichen 

Entschädigung an den Kanton Graubünden (Regierung) kann praxisgemäss 

abgesehen werden. 

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 5'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 153.--

zusammen Fr. 5'153.--

gehen zulasten der … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses 

Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu 

bezahlen.