# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e11ef786-b532-5c5b-9d92-281eb5ec85fa
**Source:** Valais/Wallis (VS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2011-09-01
**Language:** fr
**Title:** Wallis Sonstiges Gericht Sonstige Kammer 01.09.2011 A1 11 48
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VS_Gerichte/VS_BZG_999_A1-11-48_2011-09-01.pdf

## Full Text

50 RVJ / ZVR 2013 

Energie 
Energie 

ATC (Cour de droit public) du 1er septembre 2011 – A1 11 48 

Planification et réglementation communales prévoyant des secteurs 
de chauffage à distance 
- La réglementation projetée respecte les buts de l’aménagement du territoire et n’est 

pas une mesure de politique économique (art. 1 LAT ; consid. 4). 
- Interprétation de l’art. 10 al. 3 et 4 LcEne (consid. 5). 
- Atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie ; pondération des intérêts et propor-

tionnalité (art. 27, 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst. féd. ; consid. 6).  
- Conformité de la réglementation projetée avec le droit cantonal des constructions 

(art. 19 al. 1 ch. 3 let. b et 21 OC ; consid. 7). 
- Irrecevabilité de griefs touchant au droit des cartels et au mode de financement du 

projet critiqué (art. 72 et 75 let. a LPJA, art. 87 al. 1 LTF ; consid. 8 et 9). 
Réf. CH : art. 1 LAT, art. 5 Cst. féd., art. 27 Cst. féd., art. 36 Cst. féd. 
Réf. VS : art. 72 LPJA, art. 75 LPJA, art. 10 LcEne, art. 19 OC 

Kommunale Planung und Reglementierung von Gebieten mit Fern-
wärmeheizung 
- die vorgesehene Reglementierung entspricht den Raumplanungzielen und stellt nicht 

eine wirtschaftspolitische Massnahme dar (Art. 1 RPG; E. 4). 
- Auslegung von Art. 10 Abs. 3 und 4 kEnG (E. 5). 
- Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit; Interessenabwägung und Verhältnismässigkeit 

(Art. 27, Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV; E. 6). 
- Vereinbarkeit der vorgesehenen Reglementierung mit dem kantonalen Baurecht 

(Art. 19 Abs. 1 Ziff. 3 lit. b und 21 BauV; E. 7). 
- Unzulässigkeit von Rügen betreffend Kartellrecht und Finanzierungsart des kriti-

sierten Projekts (Art. 72 und 75 lit. a VVRG, Art. 87 Abs. 1 BGG; E. 8 und 9). 
Ref. CH: Art. 1 RPG, Art. 5 BV, Art. 27 BV, Art. 36 BV 
Ref: VS: Art. 72 VVRG, Art. 75 VVRG, Art. 10 kEnG, Art. 19 BauV 
 

Résumé des faits 
 

Depuis quelques années, les communes de A. et de B. étaient 
intéressées par un projet consistant à créer, pour certains secteurs de 
leur territoire, un réseau de chauffage à distance tirant profit des rejets 
de chaleur émis par l’usine d’incinération C. La commune de A. fit 

RVJ / ZVR 2013 51 

publier au Bulletin officiel (ci-après : B. O.) un projet de modification 
partielle de son plan d’affectation des zones (ci-après : PAZ), pré-
voyant la création de deux périmètres de chauffage à distance qui 
couvraient 1'493'784 m2 de la zone à bâtir. Cette planification 
s’accompagnait d’une modification de l’article 5 du règlement commu-
nal des constructions et des zones (ci-après : RCCZ) qui soumettait à 
autorisation de construire l’installation, le renouvellement ou le rem-
placement de systèmes de production de chaleur dans les périmètres 
en question. Il était aussi prévu d’introduire un article 134bis RCCZ qui 
imposait une obligation de raccordement au chauffage à distance 
dans ces secteurs. Seize oppositions contestèrent ce projet dans le 
délai utile, parmi lesquelles celle de la société X. Celle-ci, fournisseur 
exclusif de gaz pour la ville de A. notamment à des fins de chauffage, 
mettait en doute la légalité de l’obligation de raccordement au chauf-
fage à distance que prévoyait la nouvelle réglementation. 

Celle-ci fut approuvée par le législatif communal, décision dont la 
publication au B. O. (cf. art. 36 al. 3 de la loi cantonale d'application 
de la LAT du 23 janvier 1987 – LcAT ; RS/VS 701.1) déclencha le 
délai pour un éventuel recours auprès du Conseil d’Etat (cf. art. 37 
LcAT). Le même jour, le conseil municipal communiqua notamment à 
la société X. le rejet de son opposition. Le dossier, accompagné d’un 
rapport explicatif selon l’article 47 de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur 
l’aménagement du territoire (OAT ; RS 700.1), fut transmis pour 
approbation à l’organe d’instruction du Conseil d’Etat. 

Celui-ci rejeta le recours que la société X. déposa contre cette 
modification partielle du PAZ et du RCCZ de la commune de A. Le 
même jour, il approuva, d’une part, les modifications du PAZ et du 
RCCZ et, d’autre part, le règlement communal sur le chauffage à 
distance (ci-après : RCCD) et son avenant tarifaire, tels qu’adoptés 
par le législatif de A. 

La société X. conclut céans, sous suite de dépens, à la nullité de la 
décision du Conseil d’Etat rejetant son recours, subsidiairement à 
l’annulation de ce prononcé. 

 

52 RVJ / ZVR 2013 

Considérants (extraits) 
(…) 

4. a)  Sur le fond, la recourante expose d’abord que la création d’un 
périmètre dans lequel le raccordement au chauffage à distance est 
obligatoire n’a pas d’incidences sur l’utilisation du sol ou sur l’occupa-
tion du territoire et, en tant que tel, ne respecte pas les buts de la de 
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; 
RS 700) et n’a rien à faire dans le PAZ ou le RCCZ. A la suivre, il 
s’agirait en réalité d’une mesure de politique économique déguisée 
destinée à assurer la viabilité du projet de thermoréseau. 

b)  L’approvisionnement en énergie est intimement lié à l’aménage-
ment du territoire (A. Ruch, Commentaire LAT, n° 56 ad Introduction ; 
v. aussi P. Moor, Commentaire LAT, n° 92 ad Introduction et 
P. Tschannen, Commentaire LAT, n° 40 ad art. 1). En effet, le mandat 
donné aux collectivités publiques de « garantir des sources d’approvi-
sionnement suffisantes dans le pays », « au moyen de mesures 
d’aménagement », figure parmi les objectifs de la LAT (art. 1 al. 2 
let. d). Le plan directeur cantonal comporte d’ailleurs une fiche G.2/2 
dédiée à l’approvisionnement en énergie et qui en énumère les prin-
cipes cardinaux. L’article 10 alinéa 3 de la loi cantonale sur l’énergie 
du 15 janvier 2004 (LcEne ; RS/VS 730.1) autorise au surplus les 
communes à désigner, dans le cadre des plans d'affectation, des 
zones dans lesquelles est prévu l'équipement avec une énergie de 
réseau ou une installation de production d'énergie commune à 
plusieurs bâtiments. La Cour ne voit donc pas de raisons d’exclure par 
principe, comme semble le vouloir la recourante, la possibilité de 
planifier un réseau de chauffage à distance au moyen de mesures 
d’aménagement spatial. 

C’est d’ailleurs aussi l’avis du Service du développement territorial, 
spécialisé en la matière, qui a considéré que le thermoréseau, en tant 
que moyen d’alimentation en énergie par conduites, était un équipe-
ment au sens de l’article 19 LAT (dans le même sens, v. P. Moor, 
op. cit., n° 94 ad Introduction ; A. Jomini, Commentaire LAT, nos 10, 
15 et 31 ad art. 19) et qu’en conséquence, sa planification pouvait être 
incluse dans le PAZ et le RCCZ. La recourante cite ce dernier auteur 
qui précise que « l’approvisionnement en gaz et le raccordement à un 
réseau de chauffage à distance ne font en principe pas partie des 
exigences de l’équipement technique ». Cela ne signifie cependant 

RVJ / ZVR 2013 53 

pas que le réseau de chauffage à distance doit être exclu de la notion 
d’équipement, au sens de l’article 19 LAT, mais simplement que la 
possibilité de se raccorder sans frais disproportionnés à une autre 
forme d’énergie devrait suffire à considérer le terrain en question 
comme techniquement équipé du point de vue énergétique, sauf 
réglementation contraire prévue par le droit cantonal. Partant, ces 
critiques doivent être écartées. 

S’agissant plus spécifiquement de la mesure d’aménagement contes-
tée céans, soit la création d’un périmètre dans lequel le raccordement 
au thermoréseau est obligatoire suivant certaines modalités, elle res-
pecte les buts qui sont défendus par la LAT, par la loi du 26 juin 1998 
sur l’énergie (LEne ; RS 730.0) et par le plan directeur cantonal. En 
effet, l’article 1 alinéa 2 lettres a et d LAT prescrit aux collectivités 
publiques de « protéger les bases naturelles de la vie » et de 
« garantir des sources d’approvisionnement suffisantes dans le 
pays ». L’article 1 alinéas 1 et 2 LEne définit les buts de la législation 
fédérale sur l’énergie qui sont de « contribuer à un approvisionnement 
énergétique suffisant, diversifié, sûr, économique et compatible avec 
les impératifs de la protection de l’environnement », « d’assurer une 
production et une distribution de l’énergie économiques et compa-
tibles avec les impératifs de la protection de l’environnement », de 
« promouvoir l’utilisation économe et rationnelle de l’énergie » et 
« d’encourager le recours aux énergies indigènes et renouvelables ». 
La fiche G.2/2 du plan directeur cantonal prescrit de promouvoir 
« l’utilisation des énergies renouvelables et indigènes ainsi que celle 
des rejets de chaleur », « la planification des réseaux de chauffage à 
distance à l’intérieur des zones à bâtir de densité énergétique suffi-
sante » et « la substitution du mazout, du gaz et du chauffage électri-
que direct par du chauffage à distance ou des pompes à chaleur dans 
les zones appropriées ». Or, l’obligation de raccordement s’inscrit 
dans la ligne des principes et recommandations précités ; l’article 10 
alinéa 4 LcEne permet en outre aux communes de l’imposer. Contrai-
rement à ce que pense la recourante, le but visé n’est pas exclusive-
ment économique, mais tient dans la création et l’utilisation des 
énergies renouvelables et indigènes qui doivent se substituer autant 
que possible aux énergies fossiles importées. Les implications écono-
miques, si elles ne doivent pas être occultées, sont secondaires. La 
réglementation votée par le conseil général de A. n’a en effet pas pour 
dessein d’asseoir l’hégémonie économique de l’usine C. au détriment 
des autres distributeurs d’énergie de chauf-fage. La preuve en est que 

54 RVJ / ZVR 2013 

si la société X. fournissait une énergie de chauffage représentant les 
mêmes avantages que le projet litigieux, en termes écologiques et 
d’économie d’énergie, celui-ci ne pourrait alors pas être privilégié par 
rapport à l’offre de la société X. au moyen d’une réglementation 
comme celle de l’espèce. On peut à cet égard faire le parallèle, par 
exemple, avec la réglementation imposant des quotas de résidences 
secondaires en station touristique, dont il a été admis qu’elle relevait 
avant tout du domaine de l’aménagement du territoire, en dépit de ses 
effets économiques (cf. ACDP A1 2008 22 à 27 du 29 août 2008, 
consid. 2, confirmé in ATF 135 I 233, spécialement consid. 2.6 et 2.7 
p. 243 s.). 

5. a)  Aux termes de l’article 10 alinéa 3 LcEne, « les communes, 
dans le cadre des plans d'affectation, peuvent désigner des zones 
dans lesquelles est prévu l'équipement avec une énergie de réseau 
ou une installation de production d'énergie commune à plusieurs 
bâtiments ». L’alinéa 4 de cette disposition prévoit que « les com-
munes peuvent prescrire aux propriétaires l'obligation de raccorder 
leurs bâtiments à un réseau ou à une installation commune à plu-
sieurs bâtiments lorsque l'énergie distribuée est produite principale-
ment au moyen d'énergies renouvelables ou de rejets de chaleur ». 

b)  La recourante soutient que le projet litigieux ne respecte pas ces 
deux dispositions. Elle affirme que l’articulation logique entre ces deux 
alinéas veut que le second soit la conséquence du premier. Or, la 
commune de A. aurait inversé les choses, prévoyant d’abord l’obliga-
tion de raccordement, ce qui permettait ensuite la création du réseau 
de chauffage à distance, dont une partie du financement pouvait être 
assurée par cet artifice. La société X. persiste à voir dans la régle-
mentation qu’elle conteste une mesure de politique économique. 
Toutefois, les motifs déjà exposés ci-dessus (cf. supra consid. 4b, 
3e §) ne permettent pas de suivre cet avis. Le dossier ne révèle au 
demeurant aucune violation des dispositions en question. En effet, 
l’article 10 alinéa 3 LcEne autorise les communes à désigner des 
zones du PAZ dans lesquelles est prévu un certain type d’équipement 
en énergie ; il précise qu’il peut s’agir d’une énergie de réseau. Dans 
cette hypothèse, il est normal que l’obligation de raccordement soit le 
corollaire de l’existence du réseau, de manière à ce que cet équipe-
ment puisse fonctionner à long terme et sans à-coup, sans quoi 
l’article 10 alinéa 3 LcEne ne rimerait à rien. L’article 10 alinéa 4 
LcEne ne doit donc pas se comprendre comme instituant en faveur 

RVJ / ZVR 2013 55 

des énergies renouvelables une obligation de raccordement qui 
n’existerait pas pour les réseaux prévus à l’alinéa 3. Son rôle est 
plutôt d’indiquer que l’obligation de raccordement, instrument dont les 
communes peuvent se servir déjà dans l’hypothèse visée à l’article 10 
alinéa 3 LcEne, peut être utilisée en particulier pour l’équipement des 
zones à bâtir par des réseaux de production d’énergie renouvelable 
ou d’utilisation de rejets de chaleur d’importance considérable 
(cf. BSGC novembre 2003 p. 402 s.). C’est précisément ce qu’a fait la 
commune de A. en délimitant les périmètres du chauffage à distance 
sur son PAZ et en les assortissant d’une réglementation ad hoc. Dans 
ces conditions, ce grief est lui aussi à rejeter. 

6. a)  La société X. allègue encore que le projet de modification par-
tielle du PAZ et du RCCZ crée, en faveur de l’usine C., un monopole 
de droit aux effets néfastes, en particulier en termes de coûts pour le 
consommateur, d’impacts économiques pour les autres fournisseurs 
et de diversification des énergies. Elle affirme que ce projet viole le 
principe de proportionnalité et la contraint, à terme, à cesser l’exploita-
tion du réseau de gaz existant dans ce périmètre par manque de 
rentabilité, ce qui équivaut à une mesure d’expropriation matérielle, 
voire formelle. Elle signale les exemples d’autres municipalités où les 
réseaux de gaz et de chauffage à distance coexistent sans que n’ait 
été instauré un monopole en faveur de celui-ci. 

b)  Sur ce point également, l’argumentation de la recourante part de la 
prémisse erronée que la planification décidée par la commune de A. 
poursuit des buts de protection économique du projet de chauffage à 
distance. Il a été démontré ci-dessus que tel n’était pas le cas, l’article 
10 alinéa 4 LcEne autorisant la commune à privilégier ce mode de 
chauffage alimenté par des énergies renouvelables en prévoyant une 
obligation de raccordement, conformément aux principes déjà cités du 
droit fédéral et de la fiche G.2/2 du plan directeur cantonal. En 
revanche, il est exact que cette réglementation a des répercussions 
notables sur les revenus que la société X. tire de l’énergie de chauf-
fage qu’elle vend dans le secteur de A. En ce sens, il s’agit d’une 
atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie, garantie par l’article 
27 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. féd. ; RS 101), qui 
ne doit pas être intégralement vidée de sa substance par les 
restrictions envisagées (cf. A. Ruch, op. cit., n° 40 ad Introduction). Il 
convient en définitive de procéder à une pesée des intérêts et à véri-
fier que le principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst. féd.) 

56 RVJ / ZVR 2013 

est respecté. Manifestement, l’intérêt public à privilégier le recours à 
une énergie indigène, renouvelable et, à l’heure actuelle, inexploitée 
est prépondérant sur les intérêts privés, de nature économique, dont 
se prévaut la recourante. Comme celle-ci le fait remarquer, la 
réglementation décidée par la commune est certes incisive. Mais elle 
est proportionnée au but recherché, apte à atteindre celui-ci mieux 
que ne pourrait le faire l’adoption de simples mesures incitatives et, 
dans ces circonstances, ménage autant que possible les intérêts de la 
société X. Les activités de celle-ci dans le périmètre concerné ne 
seront pas bannies du jour au lendemain, mais réduites de manière 
progressive sur plusieurs années, ce qui lui laisse du temps pour 
diversifier ses activités. De plus, il lui est toujours loisible de proposer 
ses services dans d’autres secteurs urbanisés de la commune. Ces 
éléments permettent de conclure que l’atteinte à la liberté du 
commerce et de l’industrie, justifiée par un intérêt public prépondérant, 
est admissible et que la réglementation litigieuse respecte ici le 
principe de proportionnalité. 

On relèvera encore que la disparition alléguée de l’approvisionnement 
gazier, qui hypothèquerait la diversification énergétique dans la 
région, n’apparaît pas établie, compte tenu des parts de marché dont 
dispose encore la recourante sur d’autres secteurs du territoire com-
munal. Sous un autre angle, il est bon de relever que le chauffage à 
distance offre une sécurité d'approvisionnement élevée, car les sys-
tèmes de chaleur à distance peuvent fonctionner avec différents 
agents énergétiques, ce qui relativise le besoin de prévoir d’autres 
réseaux d’énergie de chauffage. Enfin, la mention de ce qui est 
pratiqué dans d’autres cantons ou communes, si elle est intéressante 
en ce qu’elle témoigne d’expériences distinctes, ne remet pour autant 
pas en cause les options choisies en l’espèce par la commune de A., 
aussi autonome que les autres collectivités publiques mentionnées 
(art. 69 de la Constitution du canton du Valais du 8 mars 1907 – 
Cst./cant. ; RS/VS 101.1 ; art. 50 al. 1 Cst. féd.). 

7. a)  La société X. s’attaque aussi au contenu des nouveaux articles 
du RCCZ. Elle avance que ceux-ci sont peu clairs (…). Elle ajoute 
qu’on ne peut savoir si le remplacement d’un appareil, par exemple 
une chaudière, tombe sous le coup de ces dispositions et précise 
qu’en tout état de cause, l’obligation de déposer une demande 
d’autorisation de construire pour un tel remplacement n’est pas 
conforme au droit cantonal des constructions. 

RVJ / ZVR 2013 57 

b)  Tels qu’approuvées en Conseil d’Etat le 16 février 2011, ces dispo-
sitions ont la teneur suivante :  

Art. 5 – Constructions soumises à autorisation 
Toutes les constructions et installations sont subordonnées à une autorisation de 
construire, en particulier : 
[…] 
S) Toute installation, renouvellement ou remplacement de systèmes de production de 

chaleur des bâtiments qui se situent dans le périmètre du secteur du « chauffage à 
distance obligatoire ». 

 
Art. 134bis – Secteur de chauffage à distance 
1) Le périmètre du secteur de chauffage à distance détermine, à titre indicatif, les 

terrains sur lesquels une obligation de raccordement au chauffage à distance est 
faite. 

2) Tous les projets situés à l’intérieur de ces secteurs et périmètres sont soumis à 
l’application du règlement communal sur le chauffage à distance. 

3) Il en est de même pour tout projet de modification importante d’installation existante 
de chauffage, ceci dans le but de rationnaliser les consommations d’énergie sous 
l’angle de critères de développement durable. 

 
c)  Les textes votés par le législatif communal et approuvés par le 
Conseil d’Etat traduisent la volonté de privilégier le chauffage à 
distance, dans des secteurs précisément délimités dans le PAZ. Cela 
concerne bien évidemment les nouvelles constructions, mais égale-
ment celles existantes, lorsqu’il est envisagé de remplacer ou de 
modifier l’installation de chauffage. Toute modification ne sera pour 
autant pas soumise au RCCD, l’article 134bis RCCZ précisant que 
celle-ci doit être « importante », terme que les autorités chargées 
d’appliquer la réglementation auront l’occasion d’interpréter en fonc-
tion des circonstances concrètes. Il n’y a pas lieu de conclure que les 
articles précités violent le droit cantonal des constructions, puisque 
celui-ci soumet aussi à autorisation de construire notamment les 
installations de chauffage ou de captage d'énergie (capteurs solaires, 
pompes à chaleur, etc. ; cf. art. 19 al. 1 ch. 3 let. b de l'ordonnance du 
2 octobre 1996 sur les constructions – OC ; RS/VS 705.100) et leur 
modification importante (art. 21 OC). En définitive, les interrogations 
de la recourante quant à l’interprétation de ces dispositions commu-
nales n’ont pas à être examinées à ce stade et pourront être éclair-
cies, le cas échéant, lors de l’application de celles-ci. 

8. a)  La société X. soutient encore que le projet a pour effet 
d’entraver la libre concurrence et fausse le marché de la livraison 

58 RVJ / ZVR 2013 

d’énergie de chauffage (…), ce qui contrevient aux principes protégés 
par la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les cartels et autres restric-
tions à la concurrence (LCart ; RS 251) et par l’article 3 alinéa 4 LEne. 

b)  Ces points sont étrangers à l’objet du litige : ils concernent non pas 
tant la validité des mesures d’aménagement critiquées que les rela-
tions de la commune de A. avec l’usine C. (art. 72 de la loi du 
6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives – 
LPJA ; RS/VS 172.6). Si la société X. entend faire examiner ces 
griefs, il lui appartient donc de saisir la Commission de la concurren-
ce, compétente pour appliquer la LCart (art. 18 LCart ; A. Bizzozero, in 
Tercier/Bovet, Droit de la concurrence – Commentaire romand, nos 2 
et 5 p. 731 s.). Cette remarque vaut pour le moyen tiré d’un monopole 
illégalement attribué à l’usine C. ou d’une violation de l’article 9 alinéa 
2 LEne qui prescrit aux cantons d’éviter en particulier de créer des 
entraves techniques au commerce non justifiées. Cette disposition 
n’est au surplus d’aucun secours à la recourante, parce qu’elle ne 
s’applique qu’aux constructions et non à la planification. 

9.  La recourante relève enfin le coût, selon elle exorbitant, du chauf-
fage à distance, s’inquiète de l’absence de rentabilité du projet et 
critique son mode de financement qui contreviendrait au principe de 
causalité. Ces griefs sont de nature générale. Leur examen ne 
ressortit en rien à la légalité des mesures d’aménagement du territoire 
attaquées, mais au contentieux des contributions publiques. Il suffit de 
constater, sur ce point, que la société X. n’a pas recouru contre 
l’avenant tarifaire approuvé le 16 février 2011 en Conseil d’Etat, régle-
mentation qui n’aurait de toute façon pas pu être contestée céans 
(art. 75 let. a LPJA), mais directement devant le Tribunal fédéral 
(art. 87 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral – LTF ; 
RS 173.110). Les critiques précitées sont donc elles aussi étrangères 
à l’objet du litige (art. 72 LPJA). Au surplus, en mettant en doute la 
rentabilité de ce réseau et la justification de la participation au finance-
ment des autres communes actionnaires de l’usine C., la recourante 
ne défend pas ses intérêts propres (…). Ce sont les futurs utilisateurs 
du chauffage à distance, ainsi que les administrés des communes 
n’en bénéficiant pas, qui sont ici étroitement concernés. Or, la société 
X. n’a pas vocation à défendre les intérêts de ceux-ci. 

Saisi d’un recours contre cet arrêt, le Tribunal fédéral l’a rejeté, dans 
la mesure où il était recevable, le 9 mars 2012 (affaire 1C_441/2011).