# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 59004384-1fb3-5cda-9ed4-0ad69bbe1c82
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-07-08
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 08.07.2014 B-2770/2012
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-2770-2012_2014-07-08.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 
 Cour II 

B-2770/2012 

 

 

  A r r ê t  d u  8  j u i l l e t  2 0 1 4  

Composition 

 
Pietro Angeli-Busi (président du collège),  

Hans Urech, Jean-Luc Baechler, juges, 

Mathieu Azizi, greffier. 

 

 
 

Parties 

 
Bushra Al-Assad, née le 24 octobre 1960, Syrie,  

représentée par Maître Eric Hess, avocat, SHS & Associés, 

rue de Beaumont 3, 1206 Genève, 

recourante,  

 
 

 
contre 

 

 
Département fédéral de l'économie, de la formation et de 

la recherche DEFR,  

Secrétariat général, Palais Fédéral Est, 3003 Berne,    

autorité inférieure.  

 

Objet 

 
Mesures de coercition 

Inscription dans l'annexe 2 à l'ordonnance instituant des 

mesures à l'encontre de la Syrie. 

 

 

B-2770/2012 

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Faits : 

A.  

Le 9 mai 2011, le Conseil de l'Union européenne (ci-après: le Conseil) a 

adopté la décision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives en 

raison de la situation en Syrie (JO L 121 du 10 mai 2011, p. 11). Cette 

décision institue notamment une interdiction d'entrée et de transit sur le 

territoire de l'Union des personnes mentionnées dans une annexe (art. 3 

par. 1) et le gel de tous les fonds et ressources économiques appartenant 

à l'ensemble des personnes physiques ou morales, des entités et des 

organismes énumérés dans cette annexe (art. 4 par. 1) (voir également: 

règlement (UE) n° 442/2011 du Conseil du 9 mai 2011 concernant des 

mesures restrictives en raison de la situation en Syrie, JO L 121, du 10 mai 

2011, p. 1). 

B.  

Le 18 mai 2011, le Conseil fédéral, se fondant sur la Loi fédérale sur 

l'application de sanctions internationales (Loi sur les embargos, [LEmb, 

RS 946.231]), a arrêté l'ordonnance instituant des mesures à l'encontre de 

la Syrie (ci-après: aO-Syrie; RO 2011 2193). Ces mesures de coercition 

comprennent, entre autres, le gel des avoirs et des ressources 

économiques appartenant à ou sous contrôle des personnes physiques, 

entreprises et entités mentionnées dans l'annexe 2 de cette ordonnance 

(art. 2 al. 1 aO-Syrie) ainsi que, pour les personnes physiques citées dans 

dite annexe, une interdiction d'entrée en Suisse et de transit par la Suisse 

(art. 4 al. 1 aO-Syrie). L'annexe 2, modifiée à plusieurs reprises par le 

Département fédéral de l'économie (DFE; depuis le 1
er
 janvier 2013: 

Département fédéral de l'économie, de la formation et la recherche; ci-

après: l'autorité inférieure), mentionne, dans sa version du 19 avril 2012 

entrée en vigueur le 21 avril 2012, parmi les personnes soumises auxdites 

mesures, Bushra Al-Assad, aux motifs suivants: 

« Sœur de Bashar Al-Assad et épouse de Asif Shawkat, vice-chef d'état-

major chargé de la sécurité et de la reconnaissance. 

Etant donné la relation personnelle étroite et la relation financière 

indissociable qu'elle entretient avec le président syrien Bashar Al-Assad, 

et d'autres personnages clés du régime syrien, elle profite du régime 

syrien et y est associée. » 

C.  

Le 21 mai 2012, Bushra Al-Assad (ci-après: la recourante) a interjeté 

recours directement contre son inscription dans l'annexe à l'ordonnance, 

concluant essentiellement à ce qu'ordre soit donné à l'autorité inférieure de 

B-2770/2012 

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lui communiquer le dossier dont celle-ci dispose à son égard, à ce qu'elle 

soit autorisée à compléter son recours suite à la consultation du dossier, 

ainsi qu'à ce qu'elle soit radiée de dite annexe.  

Elle invoque à l'appui de son recours la violation de ses droits 

fondamentaux, à savoir la violation de sa liberté personnelle (art. 10 al. 2 

Cst.), plus précisément celle de sa liberté de mouvement, ainsi que la 

violation de la garantie de propriété (art. 26 Cst.). Sous l'angle de l'art. 36 

Cst., celle-ci admet l'existence d'une base légale suffisante, mais conteste 

l'intérêt public et la proportionnalité de cette mesure. 

La recourante invoque également la violation des principes découlant de 

l'Etat de droit (art. 5 Cst.), ceci en ce sens que les autorités suisses 

n'auraient pas procédé à un examen concret de la situation, mais se 

seraient contentées de faire un « copier-coller » des décisions prises par 

l'Union européenne.  

Il y aurait aussi violation de son droit d'être entendu, plus particulièrement 

de l'obligation de motiver (art. 29 al. 2 Cst.), dans la mesure où l'autorité 

inférieure aurait gravement failli à cette obligation, en se déchargeant de 

ses devoirs et responsabilités sur des instances étrangères.  

En procédant de la sorte, soit sans examiner la situation concrète de la 

recourante et sans le moindre respect des conditions légales, lésant ainsi 

les intérêts d'une personne à laquelle il ne serait imputé aucune 

responsabilité concrète dans les événements ayant motivé l'adoption de 

l'O-Syrie, l'autorité inférieure aurait violé le principe de l'interdiction de 

l'arbitraire (art. 9 Cst.). 

D.  

Le 4 juin 2012, l'annexe 2 de l'aO-Syrie a été modifiée une nouvelle fois 

(RO 2012 3257), le nom de la recourante demeurant sur la liste des 

personnes.  

E.  

Le 8 juin 2012, le Conseil fédéral a édicté une nouvelle ordonnance 

instituant des mesures à l'encontre de la Syrie (O-Syrie, 

RS 946.231.172.7), entrée en vigueur le 9 juin 2012. Cette nouvelle 

ordonnance, qui abroge celle du 18 mai 2011, prévoit des mesures 

similaires à celles de la précédente à l'égard des personnes mentionnées 

dans une annexe 7. La dernière version de l'annexe, datée du 20 juin 2014 

et entrée en vigueur le 23 juin 2014, spécifie que la recourante est 

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désormais la veuve d'Asif Shawkat; d'autre part, le motif « d'autres 

personnages clés du régime syrien » a été biffé.  

F.  

Dans sa réponse du 29 août 2012, l'autorité inférieure conclut au rejet du 

recours. 

Le même jour, l'autorité inférieure produit le dossier de la cause qui 

contient: 1. un courrier du 21 mai 2012 adressé au Secrétariat d'Etat à 

l'économie (SECO) par la recourante qui, d'une part, sollicite la 

consultation du dossier de la cause et, d'autre part, annonce qu'elle entend 

déposer un recours contre l'annexe à l'ordonnance; 2. un courrier du 

22 mai 2012 adressé à la recourante par le SECO qui informe celle-ci que, 

l'adaptation des annexes des ordonnances étant du ressort de l'autorité 

inférieure, l'affaire est par conséquent transmise à cette autorité en 

application de l'art. 8 PA; 3. un courrier du 24 mai 2012 adressé à la 

recourante par l'autorité inférieure qui expose à celle-ci, sans transmettre 

de dossier, les fondements et motifs des mesures prises à son encontre; 

4. une décision incidente du 23 mai 2012 du Tribunal de céans; 5. une 

décision incidente du 7 juin 2012 du Tribunal de céans (avec annexe); 

6. une ordonnance du 5 juillet 2012 du Tribunal de céans (avec annexes).  

L'application de sanctions internationales non militaires servirait à la 

défense d'intérêts essentiels de la Suisse en matière de politique 

extérieure et de sécurité, laquelle risquerait de devenir sans ces mesures 

la solution de repli pour toutes les personnes visées par des sanctions 

internationales.  

D'autre part, il serait impossible, lorsque de nouvelles personnes sont 

sanctionnées par les principaux partenaires économiques de la Suisse 

(comme l'Union européenne), de faire une enquête préalable sur chacune 

des personnes, puisqu'il convient dans ce contexte d'agir rapidement.  

L'autorité inférieure se fonde sur les rapports respectivement du 

23 novembre 2011 et du 22 février 2012 de la commission d'enquête 

menée par le Conseil des droits de l'homme de l'Organisation des Nations 

Unies (cf. < http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G11/170/98 

/PDF/G1117098.pdf?OpenElement >; < http://daccess-ddsny.un.org/doc/ 

UN DOC/GEN/G12/106/14/PDF/G1210614.pdf?OpenElement >, consultés 

le 27 juin 2014) pour rappeler que des violations systématiques des droits 

de l'homme et des crimes contre l'humanité sont commis par les membres 

de l'armée syrienne et les forces de sécurité, soit des exécutions 

http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G11/170/98/PDF/G1117098.pdf?OpenElement
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G11/170/98/PDF/G1117098.pdf?OpenElement
http://daccess-ddsny.un.org/doc/UN%20DOC/GEN/G12/106/14/PDF/G1210614.pdf?OpenElement
http://daccess-ddsny.un.org/doc/UN%20DOC/GEN/G12/106/14/PDF/G1210614.pdf?OpenElement

B-2770/2012 

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sommaires, des arrestations arbitraires, des disparitions forcées, des actes 

de torture, de violences sexuelles ainsi que des violations des droits des 

enfants.  

S'agissant de la situation de la recourante, l'autorité inférieure rappelle les 

liens familiaux de celle-ci avec les membres du gouvernement syrien. Il 

serait évident qu'elle est au cœur du pouvoir, et ce depuis son enfance, 

puisque la Syrie est dirigée depuis 1970 par sa famille. Il ne s'agirait pas 

de démontrer quels actes précis la recourante a commis, mais de la 

considérer comme une personne proche d'un pouvoir qui commet des 

crimes contre l'humanité.  

Pour ce qui est de la restriction aux droits à la liberté personnelle (art. 10 

al. 2 Cst.) et à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), l'autorité inférieure 

considère que les mesures de coercition prises à l'encontre de la 

recourante ne doivent pas être analysées de manière isolée, mais comme 

appartenant à un ensemble cohérent de mesures prises à l'encontre de 

nombreuses personnes liées au pouvoir syrien et qui, en tant qu'elles 

visent à fragiliser les bases et les soutiens du régime en place, poursuivent 

un intérêt public. S'agissant de la proportionnalité de la mesure, l'autorité 

inférieure se réfère à la jurisprudence du Tribunal de céans pour estimer 

que ce principe est en l'espèce respecté (arrêts du TAF B-5196/2011 et 

B-3488/2011 du 14 juin 2012). La condition de la légalité de la mesure qui 

n'est pas contestée serait également remplie.  

Quant à la violation des principes découlant d'un Etat de droit, de 

l'obligation de motiver (art. 29 al. 2 Cst.), ainsi que de l'interdiction de 

l'arbitraire (art. 9 Cst.), l'autorité inférieure se réfère essentiellement aux 

considérations du Tribunal de céans dans les arrêts B-5196/2011 et 

B-3488/2011. Elle rappelle que les principes garantis par l'art. 5 Cst. ne 

sont pas des droits constitutionnels individuels, mais des principes 

constitutionnels dont la violation ne peut être invoquée séparément, mais 

seulement en relation avec la violation, notamment du principe de la 

séparation des pouvoirs, de l'interdiction de l'arbitraire ou d'un droit 

fondamental. Les motifs indiqués dans l'annexe 7 à l'O-Syrie seraient 

clairement suffisants au regard des exigences qui résultent de la 

jurisprudence, l'obligation de motiver étant par conséquent respectée. Sur 

cette même base, le fait de figurer dans l'annexe 7 de l'O-Syrie ne violerait 

pas le principe de l'interdiction de l'arbitraire. 

G.  

Par sa réplique du 2 novembre 2012, la recourante confirme en substance 

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Page 6 

ses conclusions et requiert à nouveau la consultation du dossier de 

l'autorité inférieure. Le même jour, elle produit un article de Franceinfo du 

18 juillet 2012, un article du journal Le Monde du 25 juillet 2012, un article 

de Romandie.com du 23 septembre 2012, un article de l'Orient du 24 

septembre 2012, un article de Ria Novosti du 24 septembre 2012, un 

second article du journal Le Monde du 24 septembre 2012, une chronique 

du blog de ce même journal du 19 septembre 2012, un article de Al Arabiya 

News du 18 septembre 2012, un article de l'Express du 24 septembre 

2012, ainsi qu'un extrait de l'annexe 7 de l'O-Syrie. 

Selon la recourante, l'autorité inférieure se limite à faire état de liens 

familiaux. Elle souligne l'absence de dossier, alors que des investigations 

auraient été possibles, notamment en obtenant des renseignements 

auprès d'anciens diplomates en place à Damas.  

En outre, la recourante informe le Tribunal de céans du décès de son 

époux, Monsieur Asif Shawkat, tué à Damas dans un attentat le 18 juillet 

2012; le 23 septembre 2012, elle et ses enfants auraient quitté la Syrie 

pour s'installer à Dubaï. 

La recourante rappelle qu'elle ne conteste pas l'existence d'un intérêt 

public pour la Suisse à prendre des sanctions à l'encontre de la Syrie et 

des personnes effectivement impliquées dans le contexte actuel. Elle 

critique toutefois la constitutionnalité de ces mesures en tant qu'elles lui 

sont applicables. L'autorité inférieure ne saurait se retrancher derrière des 

motifs généraux d'intérêt public pour justifier toutes les mesures coercitives 

prises concrètement à l'encontre d'individus syriens déterminés. De telles 

mesures devraient à tout le moins reposer sur des soupçons concrets. 

Du point de vue de la recourante, si la Suisse est effectivement liée par les 

sanctions adoptées par les Nations Unies en raison de son affiliation à cet 

organisme, il n'en va pas de même pour les sanctions de l'Union 

européenne, des Etats-Unis ou de tout autre partenaire commercial. En 

l'espèce, aucune sanction n'ayant à ce jour été adoptée par les Nations 

Unies, la Suisse n'est aucunement tenue d'adopter les mesures décrétées 

par l'Union européenne. 

Les mesures attaquées ayant un tel impact sur la vie des personnes 

listées, elles devraient être associées à des sanctions pénales. L'existence 

de soupçons concrets constituerait dès lors un strict minimum, absolument 

nécessaire pour justifier les mesures prises par l'autorité administrative.  

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Page 7 

La recourante allègue enfin n'entretenir aucune relation d'affaires avec les 

membres de sa famille, mais avoir consacré l'entier de son temps depuis 

de nombreuses années à ses cinq enfants. Elle n'aurait jamais exercé le 

moindre rôle politique au sein du gouvernement syrien, ni la moindre 

fonction dirigeante au sein d'un quelconque parti, ni encore aucune 

fonction militaire, et ne se serait jamais intéressée à la politique de son 

pays. 

H.  

Par sa duplique du 7 décembre 2012, l'autorité inférieure confirme les 

motifs de sa détermination et informe le Tribunal de céans que le dossier 

de la cause ne contient pas d'autres pièces que les documents produits en 

annexe de sa réponse du 29 août 2012 (cf. supra let. F).  

I.  

Par courrier du 15 mai 2013, la recourante informe le Tribunal de céans de 

ce que ses cinq enfants seraient scolarisés à Dubaï et produit le même jour 

des pièces à l'appui de ses allégations.  

J.  

Invitée à se déterminer, l'autorité inférieure considère, dans son courrier du 

20 juin 2013, que les attestations de scolarisation des enfants de la 

recourante à Dubaï n'ont aucune influence sur le fond du litige.  

K.  

Faisant suite aux deux arrêts rendus le 27 mai 2013 par le Tribunal fédéral 

(ATF 139 II 384; arrêt du TF 2C_722/2012) dans lesquels celui-ci a 

considéré que l'inscription d'une personne dans l'annexe de l'O-Syrie ne 

constituait pas une décision en soi mais que ladite personne devait dans 

une première étape requérir sa radiation auprès de l'autorité inférieure qui 

statuerait en rendant une décision sujette à recours, le Tribunal de céans a 

invité les parties par ordonnance du 24 juillet 2013 à déposer leurs 

observations quant à la suite de la procédure. Par courriers respectivement 

du 22 août 2013 et du 2 septembre 2013, celles-ci se sont déclarées en 

faveur de la poursuite du traitement de l'affaire par le Tribunal de céans 

pour des motifs d'économie de procédure notamment. 

L.  

Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la procédure seront 

repris plus loin dans la mesure nécessaire.  

 

B-2770/2012 

Page 8 

Droit: 

1.  

1.1 Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la 

recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATAF 2007/6 consid. 1). 

1.2 L'art. 8 LEmb prévoit que les dispositions générales sur la procédure 

fédérale sont applicables aux recours contre les décisions prises en vertu 

de cette loi. 

1.3 À teneur de l'art. 31 LTAF, le Tribunal de céans est compétent pour 

juger des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA rendues par 

l'une des autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. 

1.4  

1.4.1 Saisi de recours contre l'inscription de personnes dans l'annexe de 

l'O-Syrie, le Tribunal de céans avait en effet jugé qu'une telle inscription 

constituait une décision au sens de l'art. 5 PA (arrêts du TAF B-3488/2011 

du 14 juin 2012 consid. 3.6; B-5196/2011 du 14 juin 2012 consid. 3.6) et, 

partant, est entré en matière sur lesdits recours. Appelé à se prononcer sur 

cette même question dans le cadre de recours dirigés contre les arrêts 

précités, le Tribunal fédéral a nié le caractère de décision de ces 

inscriptions et indiqué que l'intéressé devait d'abord requérir sa radiation 

auprès de l'autorité inférieure laquelle était tenue de statuer sur la requête 

en rendant une décision qui, elle, était sujette à recours (ATF 139 II 384 

consid. 2.3; arrêt 2C_722/2012 consid. 2.3). Les recours interjetés auprès 

du Tribunal administratif fédéral ne s'avéraient par conséquent pas 

recevables. Le Tribunal fédéral est néanmoins entré en matière par 

économie de procédure estimant que le renvoi de l'affaire à l'autorité 

compétente constituerait un détour procédural inutile. 

Ainsi, il s'avère que le recours du 21 mai 2012 ne peut être considéré 

comme un recours contre l'inscription du nom de la recourante dans 

l'annexe 7 de l'O-Syrie attendu qu'elle ne revêtait pas le caractère de 

décision et qu'il aurait convenu dans une première étape d'en requérir 

auprès de l'autorité inférieure la radiation. Se pose ainsi la question de 

savoir s'il peut être parti du principe que l'autorité inférieure a tout de même 

prononcé une décision en refusant de radier de la liste le nom de la 

recourante. 

1.4.2 Lorsqu'il s'agit de qualifier un acte de décision, il n'est pas nécessaire 

que les exigences formelles prévues aux art. 34 s. PA soient remplies 

(ATAF 2009/43 consid. 1.1.4 et 1.1.6; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit 

B-2770/2012 

Page 9 

administratif, 2011, p. 280, ch. 814); déterminant est le fait que l'acte en 

question revête les caractéristiques matérielles d'une décision (ATAF 

2008/15 consid. 2; arrêt du TAF A-2040/2006 du 17 avril 2007 consid. 2.2; 

TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3
e 

éd. 2009, 

§ 29 ch. 3), cela indépendamment de la volonté de l'autorité ou de celle de 

l'administré (ATAF 2008/15 consid. 4.2). Selon l'art. 5 al. 1 PA, sont 

considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans 

des cas d’espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet, 

soit de créer, modifier ou annuler des droits ou des obligations (let. a), soit 

de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de tels droits ou 

obligations (let. b), soit encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des 

demandes tendant à un tel but (let. c). Autrement dit, il doit s'agir d'un acte 

de souveraineté unilatéral fondé sur le droit public par lequel une autorité 

règle, dans un cas individuel et concret, un rapport de droit de manière 

contraignante (ATF 139 V 72 consid. 2.2.1). 

1.4.3 Il ressort implicitement des écritures de l'autorité inférieure, soit de sa 

réponse du 29 août 2012 et de sa duplique du 7 décembre 2012, qu'elle 

n'aurait pas procédé à la radiation du nom de la recourante de l'annexe à 

l'ordonnance si elle en avait été requise. En vertu de l'art. 16 LEmb, 

l'autorité inférieure peut adapter les annexes des ordonnances édictées 

par le Conseil fédéral sur la base de l'art. 2 al. 1 et al. 3 LEmb; par 

conséquent, il est en son pouvoir de radier toute personne de la liste si elle 

estime qu'elle n'a pas à y figurer. De sa réponse et sa duplique, il appert 

que l'autorité inférieure a renoncé par la même occasion à reconsidérer sa 

« décision » comme il lui était loisible de le faire en vertu de l'art. 16 LEmb 

– l'art. 58 al. 1 PA lui permettant de procéder à un nouvel examen après le 

dépôt d'un recours – signifiant de la sorte le maintien de la recourante sur 

la liste. Cette volonté de garder le nom de la recourante dans l'annexe s'est 

d'ailleurs confirmée tout au long de la procédure devant le Tribunal de 

céans. Il sied ainsi de constater que les actes de l'autorité inférieure 

présentent les caractéristiques matérielles d'une décision de rejet au sens 

de l'art. 5 al. 1 let. c PA et sujette à recours en vertu de l'art. 44 PA. 

1.5 La clause d'irrecevabilité de l'art. 32 al. 1 let. a LTAF n'est pas 

applicable (B-3488/2011 et B-5196/2011 consid. 4 confirmés dans l'ATF 

139 II 384 et dans l'arrêt 2C_722/2012 consid. 2.3). Les autres exceptions 

de l'art. 32 LTAF ne sont en outre pas réalisées.  

1.6 Rendue par l'autorité inférieure, la décision émane d'une autorité au 

sens de l'art. 33 let. d LTAF. 

B-2770/2012 

Page 10 

1.7 La recourante est spécialement atteinte par la décision attaquée et a 

un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. La 

qualité pour recourir doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 PA). 

1.8 Faute de remplir les conditions formelles ancrées aux art. 34 s. PA, il 

est manifeste que la notification de cette décision est irrégulière et ne peut 

entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 38 PA); pour cette raison, il 

sied de tenir pour acquis que la recourante a formé recours en temps utile 

au travers de son mémoire du 21 mai 2012 (ATF 129 II 125 consid. 3.4; 

MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur 

contrôle, 3
e
 éd. 2011, ch. 2.2.8.5); cette solution s'impose également par 

économie de procédure attendu que tant l'autorité inférieure que la 

recourante ont pu se déterminer devant le Tribunal de céans et se sont 

prononcés en faveur de la poursuite de la présente procédure, de sorte 

qu'un renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle notification 

s'avérerait inutile.  

1.9 Les dispositions relatives à la forme et au contenu du mémoire de 

recours ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (art. 52 al. 1 et 63 al. 4 

PA) sont en outre respectées. 

Le recours est par conséquent recevable. 

2.  

La recourante reproche à l'autorité inférieure d'avoir violé son droit 

d'obtenir une décision motivée, soit son droit d'être entendu; selon elle, 

cette dernière a repris les mesures décidées par l'Union européenne sans 

procéder à un examen concret de sa situation. 

2.1 Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. et aux 

art. 29 ss PA, comprend notamment le droit d’être informé de l’ouverture 

d’une procédure et de son objet ainsi que celui d’avoir connaissance des 

pièces pertinentes sur lesquelles se fonde l’autorité dans sa décision, de 

s'exprimer sur les éléments importants avant qu'une décision ne soit prise, 

de produire des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la 

décision, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout 

le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer 

sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 et les réf. cit.). Selon la 

jurisprudence, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère en revanche pas aux citoyens 

le droit d'être entendu dans le cadre d'une procédure législative 

(ATF 129 I 113 consid. 1.4); le Tribunal fédéral a toutefois reconnu que 

certaines normes pouvaient toucher une catégorie de personnes de 

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Page 11 

manière si spécifique que le droit d'être entendu ne pouvait être exclu 

entièrement (ATF 121 I 230 consid. 2c et 2d). 

2.2 La question de savoir si, dans le cadre de l'adoption de l'O-Syrie, le 

droit d'être entendu devait être accordé n'a cependant pas à être tranchée 

en l'espèce car, même s'il fallait retenir une violation du droit d'être 

entendu, celle-ci serait de toute façon réparée au travers de la procédure 

menée devant le Tribunal de céans; en effet, la recourante a largement eu 

l'occasion de se prononcer sur les faits et arguments présentés par 

l'autorité inférieure, de même que sur le dossier produit par celle-ci (arrêt 

2C_721/2012 consid. 4.1 non publié in ATF 139 II 384; arrêt 2C_722/2012 

consid. 4.1). De surcroît, en cas d'urgence ou lorsque des intérêts publics 

ou privés le justifient, il est admissible de ne pas entendre l'administré dans 

une première étape à condition de lui accorder cette possibilité 

ultérieurement (GEROLD STEINMANN, in: Die Schweizerische 

Bundesverfassung, Kommentar, 2
e
 éd. 2008, n° 22 ad art. 29; 

cf. également dans le même sens art. 30 al. 2 let. e PA). 

2.3 La même conclusion s'impose s'agissant du respect de l'obligation de 

motiver découlant du droit d'être entendu: dans ses arrêts, le Tribunal 

fédéral a considéré que les indications figurant dans l'annexe 7 et relatives 

aux recourants étaient certes sommaires mais encore compatibles avec le 

devoir de motiver (arrêt 2C_721/2012 consid. 4.1, non publié in ATF 139 II 

384; arrêt 2C_722/2012 consid. 4.1).  

Dans le cas d'espèce, le degré de motivation de l'inscription est le même et 

suffit sur le vu de la jurisprudence précitée. En outre, la motivation a été 

amplement complétée au cours de la présente procédure de recours à telle 

enseigne qu'il ne peut être reproché à l'autorité inférieure de maintenir 

sans le moindre examen concret les explications présentées par l'Union 

européenne. 

2.4 Le grief de la recourante concernant la violation de son droit d'être 

entendu doit par conséquent être rejeté. 

3.  

Tout au long de la procédure, la recourante a contesté les faits présentés 

par l'autorité inférieure quant à ses liens avec le régime, lui reprochant une 

constatation inexacte voire arbitraire des faits. 

3.1 La constatation des faits effectuée par l'autorité compétente se révèle 

incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens de 

B-2770/2012 

Page 12 

preuve déterminants pour la décision n'ont pas été pris en compte par 

l'autorité inférieure; elle est inexacte lorsque l'autorité a omis d'administrer 

la preuve d'un fait pertinent, a apprécié de manière erronée le résultat de 

l'administration d'un moyen de preuve ou a fondé sa décision sur des faits 

erronés, en contradiction avec les pièces par exemple (BENOÎT BOVAY, 

Procédure administrative, 2000, p. 395 s.). Il y a arbitraire lorsque l'autorité 

ne prend pas en compte, sans raison sérieuse, un élément de preuve 

propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son 

sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments 

recueillis, elle en tire des constatations insoutenables (ATF 137 III 226 

consid. 4.2; 136 III 552 consid. 4.2). 

Dans ses arrêts B-3488/2011 et B-5196/2011 du 14 juin 2012, le Tribunal 

de céans a considéré que, compte tenu de la nature des affaires traitées, 

en particulier de la difficulté à accéder aux moyens de preuve portant sur 

des faits qui se sont pour la plupart réalisés à l'étranger, le degré de preuve 

requis afin de tenir lesdits faits pour établis se limitait à la vraisemblance 

prépondérante (cf. respectivement consid. 8.2.3.1 et 8.2.1.1). Le Tribunal 

fédéral a confirmé ce point de vue dans ses arrêts 2C_721/2012 

consid. 5.2.2 (considérant non publié in ATF 139 II 384) et 2C_722/2012 

consid. 5.2.2; parmi plusieurs présentations des faits, le juge retiendra 

donc celle qui lui apparaît comme la plus vraisemblable. En raison de la 

similarité de la présente cause avec les affaires précitées, il sied de 

reprendre cette jurisprudence dans le cas d'espèce. 

3.2 La recourante est la sœur du président syrien et la veuve d'Asif 

Shawkat (cf. supra let. E.). Celui-ci était l'un des maillons clés de l'appareil 

sécuritaire syrien. Le président syrien l'aurait envoyé à plusieurs reprises à 

Homs et à al-Zabadany pour superviser les opérations contre les rebelles. 

Il a occupé le poste de « patron du tout-puissant service des 

renseignements militaires » (GEORGES MALBRUNOT, Assef Shawkat, la 

poigne de fer du régime syrien, publié le 18 juillet 2012 sur le site Internet 

du Figaro < www.lefigaro.fr >, consulté le 29 avril 2014; voir 

également: FANNY ARLANDIS, Syrie: les figures de la répression et de 

l'opposition, in: < www.slate.fr >, consulté le 29 avril 2014). 

D'autre part, il ressort des écritures de la recourante que celle-ci a 

consacré l'entier de son occupation à l'éducation de ses enfants, sans 

jamais avoir exercé d'activité lucrative.  

Il est donc peu imaginable que la recourante, veuve de surcroît, puisse 

aujourd'hui subvenir seule à son entretien ainsi qu'à celui de ses enfants 

http://www.lefigaro.fr/
http://www.slate.fr/

B-2770/2012 

Page 13 

en conservant le même train de vie, ceci sans aucun soutien financier de la 

part du régime syrien.  

Ces seuls éléments, à savoir les liens familiaux de la recourante avec 

certains membres du gouvernement ainsi que la dépendance notamment 

financière de celle-ci à leur égard, constituent des signes tangibles de 

proximité avec le régime, en particulier avec le président syrien. Au 

demeurant, le Tribunal de l'Union européenne a confirmé le 12 mars 2014 

l'inscription de la recourante sur la liste des personnes visées par les 

mesures restrictives à l'encontre de la Syrie; selon cette autorité, le lien 

familial qui unit la recourante à son frère suffit pour que le Conseil de 

l'Union européenne puisse considérer qu'elle est liée aux dirigeants de la 

Syrie malgré le décès de son époux (affaire T-202/12 Bouchra Al Assad/ 

Conseil).  

3.3 Il faut à ce stade examiner la question de savoir si la recourante est 

parvenue à apporter des contre-preuves aptes à renverser cette première 

conclusion.  

3.3.1 Aux termes de l'art. 12 PA - applicable à la procédure devant l'autorité 

précédente par renvoi de l'art. 37 LTAF -, le Tribunal administratif fédéral 

constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de 

preuves par les moyens suivants: documents (let. a), renseignements des 

parties (let. b), renseignements ou témoignages de tiers (let. c), visite des 

lieux (let. d) et expertises (let. e). Les documents au sens de la lettre a sont 

définis comme des écrits ou des signes qui sont destinés et propres à 

prouver un fait ayant une portée juridique; la notion doit s'entendre 

largement au vu des possibilités actuelles d'enregistrement et comprend 

également des écrits qui n'ont pas été établis à des fins probatoires, mais 

qui acquièrent cette fonction dans le cours de la procédure. Des extraits de 

journaux peuvent constituer des documents ainsi définis. Conformément 

au principe de la libre appréciation des preuves, le Tribunal administratif 

fédéral évalue librement leur force probante, qui n'est pas nulle, du simple 

fait que les informations ne peuvent être vérifiées en raison de la situation 

en Syrie. Des vérifications peuvent en effet être effectuées différemment, 

notamment par recoupement avec d'autres sources. Il n'est donc pas 

arbitraire de se fonder sur des articles de presse décrivant la situation en 

Syrie pour établir les faits de la cause (arrêt 2C_721/2012 consid. 5.3.4, 

non publié in ATF 139 II 384). 

3.3.2 Certains articles de presse produits par la recourante parlent de 

« défection » et exposent que ce départ pour l'émirat de Dubaï a pour 

https://www.swisslex.ch/LawDetail.mvc/Show?normalizedReferences=CH%2F172.021%2F12&SP=10|y4yai3
https://www.swisslex.ch/LawDetail.mvc/Show?normalizedReferences=CH%2F173.32%2F37&SP=10|y4yai3

B-2770/2012 

Page 14 

raison des divergences avec son frère (cf. l'article de Romandie.com du 

23 septembre 2012, l'article de l'Orient du 24 septembre 2012, l'article de 

Ria Novosti du 24 septembre 2012, l'article de Al Arabiya News du 

18 septembre 2012 et l'article de L'Express du 24 septembre 2012 produits 

par la recourante le 2 novembre 2012). L'extrait du blog Le Monde daté du 

19 septembre 2012 décrit le « processus de marginalisation [politique et 

militaire] » de l'époux défunt de la recourante, marginalisation orchestrée 

par le président syrien et qui aurait accru les tensions déjà existantes entre 

celui-ci et la recourante; elle aurait alors quitté la Syrie en 2008 pour 

résider à Abou Dhabi pendant près d'un an. Le président syrien aurait 

accusé en outre la recourante d'être proche de l'opposition car elle n'aurait 

pas approuvé entièrement sa politique (cf. l'article de L'Orient du 

24 septembre 2012 et l'article de L'Express du 24 septembre 2012). Selon 

les mêmes articles de presse, la recourante n'aurait jamais exercé aucune 

fonction en Syrie. 

Toutefois, d'autres articles soulèvent que ce départ aurait une raison 

pratique plutôt que politique. Outre les aspects liés à la sécurité de la 

recourante et de ses enfants, celle-ci aurait le souci de leur garantir un 

enseignement convenable qui ne serait plus possible en Syrie (cf. l'article 

du journal Le Monde du 24 septembre 2012, l'extrait du blog Le Monde du 

19 septembre 2012 et l'article de Al Arabiya News du 18 septembre 2012). 

Par ailleurs, la recourante qui souhaiterait voir son nom être radié des 

listes de personnalités syriennes à l'encontre desquelles l'Union 

européenne, mais aussi la Suisse, a pris des mesures, aurait dans ce sens 

tout intérêt à se distancer du régime en place ou du moins à en donner 

l'impression (cf. l'extrait du blog Le Monde daté du 19 septembre 2012). 

Il sied aussi de relever que les articles de presse produits par la recourante 

le 2 novembre 2012 indiquent principalement la même source, à savoir un 

site d'information de l'opposition dirigé par Ayman Abdoul Nour, opposant 

indépendant (cf. l'article de Romandie.com du 23 septembre 2012, l'article 

de l'Orient du 24 septembre 2012, l'article du journal Le Monde du 

24 septembre 2012, l'extrait du blog Le Monde du 19 septembre 2012, 

l'article de Al Arabiya News du 18 septembre 2012, l'article de L'Express du 

24 septembre 2012 et l'extrait du blog du Monde daté du 19 septembre 

2012). Ceci affaiblit d'autant la valeur probante de ces pièces. En effet, 

contrairement à ce que préconise le Tribunal fédéral s'agissant de la valeur 

probante d'articles de presse (cf. supra consid. 3.3.1), il n'est pas possible 

en l'espèce de procéder à la vérification de ces informations en les 

recoupant avec d'autres sources, puisqu'il n'y a justement qu'une seule 

source identifiable.  

B-2770/2012 

Page 15 

En outre, le décès de l'époux de la recourante, le fait que celle-ci et ses 

enfants aient quitté la Syrie pour aller vivre à Dubaï sous la protection de la 

famille Maktoum au pouvoir (cf. l'extrait du blog du Monde daté du 

19 septembre 2012) ou que ses enfants y soient scolarisés, quand bien 

même ces allégués seraient prouvés, ne font aucunement obstacle au lien 

de la recourante avec le gouvernement syrien. Enfin, les divergences 

politiques qui opposent prétendument le président syrien et la recourante 

ne réduisent pas la dépendance financière de celle-ci à l'égard des 

membres du gouvernement actuel. 

3.4 Il existe ainsi un faisceau d'indices suffisant qui confine à la certitude 

que la recourante, compte tenu de la relation personnelle étroite et la 

relation financière indissociable qu'elle entretient avec le président et 

d'autres personnages clés du régime syrien, profite de ce régime et y est 

associée.  

La recourante a donc un intérêt personnel et direct au maintien du régime 

en place, régime auquel elle est redevable. Cette dépendance financière 

ne laisse à la recourante d'autre choix que d'adhérer à la politique du 

gouvernement, lequel, dans le cas contraire, ne se retiendrait pas de la 

priver de ressources. 

Par ailleurs, plusieurs membres de la famille de la recourante font l'objet 

des mêmes sanctions: il en va notamment ainsi de son époux décédé, de 

ses frères, Bashar et Mahir Al-Assad, de sa mère Anisa Al-Assad, de ses 

belles-sœurs Asma (épouse de Bashar) et Manal (épouse de Mahir), de 

son oncle Mohamad Makhlouf, de ses cousins Hafez, Rami, Ihab et Iyad 

Makhlouf. Si la recourante ne figurait pas dans l'annexe 7 à l'O-Syrie, elle 

pourrait être aisément utilisée par les membres du gouvernement ou ceux 

de sa famille pour contourner les mesures dont ces personnes font l'objet. 

3.5 Il ressort de ce qui précède que le grief de la recourante portant sur la 

constatation des faits et leur appréciation doit être rejeté. 

4.  

La recourante allègue que son inscription dans l'annexe porte atteinte à 

ses droits fondamentaux, en particulier à sa liberté personnelle (art. 10 

al. 2 Cst.), ainsi qu'à son droit à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). 

4.1 Appelé à se prononcer sur les violations de la liberté personnelle et de 

la garantie de la propriété dans d'autres cas liés également à l'O-Syrie, le 

Tribunal fédéral a examiné si cette atteinte remplissait les conditions 

B-2770/2012 

Page 16 

ancrées à l'art. 36 Cst., à savoir être fondées sur une base légale, justifiées 

par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et 

respecter le principe de la proportionnalité; il a d'abord constaté que les 

mesures contestées reposaient sur une base légale, soit les art. 1 et 2 

LEmb (arrêt 2C_721/2012 consid. 6.3 non publié in ATF 139 II 384; arrêt 

2C_722/2012 consid. 6.3). Le Tribunal fédéral a ensuite estimé que la 

reprise par la Suisse de sanctions décrétées par l'un des principaux 

partenaires commerciaux du pays – en l'occurrence l'Union européenne – 

aux fins de faire respecter le droit international public, en particulier les 

droits de l'homme, visait à éviter que la Suisse ne devienne une « plaque 

tournante du trafic de contournement » (Message du Conseil fédéral 

concernant la loi fédérale sur l’application de sanctions internationales du 

20 décembre 2000, FF 2001 1341, 1364), ce qui nuirait à l'efficacité des 

sanctions et porterait préjudice à l'image du pays; en cela réside l'intérêt 

public des mesures de coercition (arrêt 2C_721/2012 consid. 6.5 non 

publié in ATF 139 II 384; arrêt 2C_722/2012 consid. 6.5). Cet intérêt se 

trouve également donné en l'espèce compte tenu des liens plus que 

vraisemblables que la recourante entretient avec le régime. 

4.2 Il reste à examiner si la mesure respecte le principe de la 

proportionnalité; il se compose traditionnellement des règles d'aptitude – 

qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé –, de 

nécessité – qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse 

celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés – et de 

proportionnalité au sens étroit qui met en balance les effets de la mesure 

choisie sur la situation de l'administré et sur le résultat escompté du point 

de vue de l'intérêt public (ATF 130 II 425 consid. 5.2; 125 I 474 consid. 3). 

4.2.1 S'agissant de mesures prises en vue de sauvegarder les intérêts de 

la Suisse et ayant des implications politiques importantes, les instances 

judiciaires doivent faire preuve de retenue dans l'examen de la nécessité 

de celles-ci et dans la pesée des intérêts en présence (ATF 132 I 229 

consid. 10.3; arrêt 2C_721/2012 consid. 6.2, non publié in ATF 139 II 384; 

arrêt 2C_722/2012 consid. 6.2). 

4.2.2 Visant à éviter que les sanctions prononcées par les partenaires 

commerciaux de la Suisse puissent être contournées et dès lors qu'il est 

vraisemblable de manière prépondérante que la recourante soit proche du 

gouvernement syrien, son inscription dans l'annexe 7 de l'ordonnance 

s'avère conforme aux conditions d'aptitude et de nécessité. Pour ce qui est 

de la proportionnalité au sens étroit, l'atteinte alléguée par la recourante se 

résume – en l'absence d'avoirs en Suisse qui feraient alors l'objet d'un gel 

B-2770/2012 

Page 17 

– à l'interdiction qui lui est faite d’entrer en Suisse et de transiter par la 

Suisse (art. 17 al. 1 O-Syrie) et l'interdiction faite aux tiers de lui fournir des 

avoirs ou de mettre à sa disposition, directement ou indirectement, des 

avoirs ou des ressources économiques (art. 10 al. 2 O-Syrie). À noter que 

les art. 10 al. 3 et 17 al. 2 O-Syrie permettent des exceptions afin de pallier 

notamment les cas de rigueur mais ne trouvent pas application dans le cas 

d'espèce. L'importance du préjudice encouru par la recourante ne 

l'emporte donc pas sur l'intérêt public poursuivi par le biais des mesures de 

coercition. 

4.2.3 Les mesures prononcées à l'égard de la recourante respectent ainsi 

le principe de la proportionnalité. 

4.3 Il découle de ce qui précède que la restriction des droits fondamentaux 

de la recourante est licite au regard de l'art. 36 Cst. 

5.  

La recourante dénonce une violation de l'art. 5 al. 1 Cst., en faisant valoir 

que son inscription sur la liste des personnes visées par les mesures de 

coercition ne s'est pas faite dans le respect des règles régissant un Etat de 

droit. Ce grief n'a pas de portée propre: du moment que, comme en 

l'espèce, l'acte attaqué s'avère conforme au droit (cf. supra consid. 3 et 4), 

celui-ci respecte du même coup le principe de la légalité énoncé à l'art. 5 

al. 1 Cst. (arrêt 2C_721/2012 consid. 7, non publié in ATF 139 II 384). 

6.  

La recourante soutient que les mesures de coercition prises à son encontre 

l'ont été sans motif objectif et donc arbitrairement (art. 9 Cst.). Elle réitère à 

cet égard les critiques selon lesquelles elle figurerait sur la liste des 

personnes visées par les mesures de coercition sans que sa situation 

concrète ait été analysée, l'autorité inférieure s'étant contentée de 

reprendre la liste établie par l'Union européenne. Dans la mesure où il est 

dirigé contre l'établissement et l'appréciation des faits par l'autorité 

inférieure, ce grief doit être rejeté pour les motifs déjà exposés ci-dessus 

(cf. supra consid. 3; arrêt 2C_721/2012 consid. 7, non publié in ATF 139 II 

384). Au surplus, le grief de l'arbitraire n'a pas de portée propre au-delà de 

ce qui a été traité dans les considérants précédents. 

7.  

Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, il sied de constater que la 

décision entreprise ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès 

ou un abus du pouvoir d'appréciation. Elle ne relève pas non plus d'une 

B-2770/2012 

Page 18 

constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n'est pas 

inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté. 

8.  

8.1 Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les 

débours sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et 

art. 1 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur 

litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de 

procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 1
ère

 phrase 

FITAF). Dans les contestations non pécuniaires, le montant de l'émolument 

judiciaire se situe entre 200 et 3000 francs dans les contestations 

tranchées à juge unique et entre 200 et 5000 francs dans les autres cas 

(art. 3 FITAF). 

8.2 En l'espèce, la recourante a succombé dans l'ensemble de ses 

conclusions. En conséquence, les frais de procédure, lesquels s'élèvent à 

5'000 francs, doivent être intégralement mis à sa charge. Ils seront 

compensés par l'avance de frais de 5'000 francs déjà versée par la 

recourante dès l'entrée en force du présent arrêt. 

8.3 Vu l'issue de la procédure, la recourante n'a pas droit à des dépens 

(art. 64 PA et 7 al. 1 FITAF a contrario). 

 

 

 

 

 

 

 

 

(dispositif à la page suivante) 

B-2770/2012 

Page 19 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce: 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure, arrêtés à 5'000 francs, sont mis à la charge de la 

recourante. Ce montant sera compensé par l'avance de frais de 

5'000 francs déjà versée, dès l'entrée en force du présent arrêt. 

3.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. COO.2101.103.4.676878; acte 

judiciaire) 

 

Le président du collège : Le greffier : 

  

Pietro Angeli-Busi Mathieu Azizi 

 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La 

décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

 

Expédition : 10 juillet 2014