# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2ead42d2-285a-52fb-a20d-564d3280c3e9
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-01-31
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 31.01.2018 602 2017 60
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2017-60_2018-01-31.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2017 60

Arrêt du 31 janvier 2018

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann 

Parties A.________ SA, B.________ et C.________, D.________ et 
E.________, F.________ et G.________, H.________ et 
I.________, recourants, 

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 2 juin 2017 contre la décision du 3 mai 2017

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Par avis publiés dans les Feuilles officielles (FO) n° jjj et n° kkk, la Commune de L.________ 
a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL), ayant 
notamment pour but d'harmoniser les planifications des anciennes Communes de L.________ et 
de M.________, qui ont fusionné le 1er janvier 2001.

Le 6 juillet 2015, le Conseil communal de L.________ a adopté l'ensemble du dossier de la 
révision générale de son PAL. 

La Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a publié dans la 
FO n° nnn les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans 
sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique. La commune 
s'est déterminée le 27 février 2017; différents tiers – dont A.________ SA, C.________ et 
B.________, E.________ et D.________, G.________ et F.________ ainsi que I.________ et 
H.________, le 15 février 2017 – ont déposé des observations et le dossier a été soumis aux 
services intéressés.

B. Par décision du 3 mai 2017, la Direction a prononcé l'approbation partielle de la révision 
générale du PAL. Elle a notamment refusé l'approbation de la modification n° 8 prévoyant de 
mettre en zone à bâtir l'article ooo du Registre foncier (RF) de la Commune de L.________, 
jusqu'alors colloqué en zone agricole. Selon la DAEC, cette mise en zone – d'une surface de 
3'484 m2 de terrain en surface agricole de type B1 – consiste en un étalement de la zone à bâtir 
dans un secteur périphérique de la commune. Elle a ainsi estimé qu'elle contrevenait à l'obligation 
d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti. Partant, elle n'a pas 
approuvé cette modification.

Selon l'extrait de plan du guichet cartographique reproduit ci-dessous, la situation de l'article ooo 
RF est actuellement la suivante (cf. http:map.geo.fr.ch):

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C. Par mémoire du 2 juin 2017, A.________ SA, C.________ et B.________, E.________ et 
D.________, G.________ et F.________ ainsi que I.________ et H.________ ont recouru contre 
cette décision d'approbation auprès du Tribunal cantonal en concluant, principalement, à 
l'approbation de la modification n° 8 – soit à la mise en zone résidentielle à faible densité I de 
l'article ooo RF – et, subsidiairement, au renvoi de la cause à la DAEC pour nouvelle décision.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants font valoir que, d'un point de vue économique, 
l'article ooo RF appartient depuis près de 18 ans à A.________ SA, respectivement aux 
propriétaires recourants des cinq parcelles voisines de l'article ooo RF. Ils précisent en effet qu'ils 
se sont déjà acquittés du prix de vente de l'article ooo RF. Ils relèvent que, depuis qu'ils ont 
construit leurs villas, respectivement que les époux G.________ et F.________ occupent leur 
maison, les propriétaires de ces cinq parcelles voisines jouissent de la partie de l'article ooo RF qui 
se trouve en prolongement de leurs parcelles. Ils soulignent que la mise en zone résidentielle à 
faible densité I de l'article ooo RF était envisagée depuis longtemps. Ils se réfèrent au plan 
d'aménagement de détail (PAD) P.________ et indiquent que, lors de l'élaboration de ce PAD, il 
avait été prévu d'ajouter une zone d'aisance aux parcelles sises dans ce secteur.

D. Dans ses observations du 11 octobre 2017, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle indique 
que la mise en zone ne saurait reposer sur les seuls intérêts des propriétaires et des promesses 
que ceux-ci auraient faites au moment de l'achat de leurs terrains. Elle soutient de plus que cette 
mesure conduit à l'étalement de la zone à bâtir à un endroit périphérique du village. Elle ajoute que 
cette modification aurait pour conséquence d'augmenter la zone à bâtir, alors que, dans les faits, 
cette zone serait inconstructible sur une profondeur de 14 mètres et qu'elle ne permettrait, sur la 
partie constructible, que l'agrandissement de bâtiments et la réalisation de constructions de 
dimensions restreintes. Elle renvoie à l'art. 24 al. 10 ch. 2 du nouveau règlement communal 
d'urbanisme (RCU) et soutient que cette mise en zone ne permet pas une utilisation mesurée et 
optimale du sol. Elle estime que ce n'est pas parce que la zone agricole est utilisée de manière 
non conforme par des privés qu'elle doit être affectée à la zone constructible. Enfin, elle constate 
que le PAD P.________ contenait uniquement une autorisation correspondant à un accord 
permettant de construire à distance illégale.

E. Sur demande du Juge délégué à l'instruction, le Service des constructions et de 
l'aménagement (SeCA) a produit les dossiers de permis de construire concernant les parcelles du 
PAD attenantes à l'article ooo RF, à savoir les parcelles articles qqq, rrr, sss, ttt et uuu RF.

Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, l'avance de frais ayant en outre été versée en 
temps utile, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 let. a du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 

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A.________ SA est au bénéfice d'un droit d'emption sur l'article ooo RF. Elle a dès lors un intérêt à 
agir. Les autres recourants sont propriétaires de parcelles jouxtant l'article ooo RF et sont partant 
touchés plus que d'autres par la non-approbation de la mise en zone de la parcelle voisine, ce qui 
les met en situation de pouvoir saisir le Tribunal cantonal.

Celui-ci peut dès lors entrer en matière sur les mérites du recours.

2. a) Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi 
que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de 
la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 

b) En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 
123; cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un 
plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la 
DAEC; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in 
Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 26 p. 13) 
peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, ad art. 2 p. 34 et 
les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de 
recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure 
applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne 
peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien 
plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 
120 Ib 207 consid. 3; TSCHANNEN, ad art. 2 p. 34 et les références citées).

3. a) Les nouvelles dispositions de la LAT – entrées en vigueur le 1er mai 2014 – redéfinissent 
notamment le contenu des plans directeurs cantonaux (art. 8 et 8a LAT) et précisent les critères 
que doit remplir un terrain pour pouvoir être classé en zone à bâtir (art. 15 LAT). Les cantons 
doivent définir dans leurs plans directeurs la répartition des surfaces à bâtir et la coordination 
régionale. A titre transitoire, l'art. 38a LAT prévoit que les cantons adaptent leurs plans directeurs 
dans les cinq ans à compter de la révision de la loi (al. 1). Jusqu'à l'approbation de cette 
adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne 
doit pas augmenter dans le canton concerné (al. 2).

b) L'art. 34 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire 
et les constructions (LATeC; RSF 710.1) dispose que l'aménagement du territoire communal 
incombe à la commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local 
(art. 36 al. 1 LATeC). Quant à la DAEC, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements 
adoptés par la commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les 
communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur 
territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). Cependant, avec l'entrée 
en vigueur de la nouvelle LAT au 1er mai 2014, le développement de l'urbanisation dans les 
communes doit être maîtrisé et limité déjà au niveau du canton. La base de cette maîtrise est un 

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concept d'aménagement cantonal, que la LAT révisée exige et qui définit les visions du 
développement du canton (art. 8 al. 1 let. a LAT). Dans cette optique, les nouveaux plans 
directeurs cantonaux limitent fortement la marge de manœuvre des communes par rapport au 
développement de l'urbanisation, et notamment par rapport au dimensionnement des zones à bâtir 
(AEMISEGGER/KISSLING, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, ad art. 15 n° 23; 
cf. HETTICH/MATHIS, in FHB Öffentliches Baurecht, 2016, n° 1.52).

Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination des 
zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement 
définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales 
(art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). 
Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à 
établir une planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, 
susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées). D'une 
part, dès lors que l'aménagement du territoire est un processus continu et que la détermination 
des différentes affectations implique des pesées d'intérêts fondées sur des circonstances 
changeantes et des pronostics qui ne se confirment jamais entièrement, l'adaptation périodique 
des plans d'affectation est indispensable pour assurer, progressivement, leur conformité aux 
exigences légales; d'autre part, il faut tenir compte des intérêts privés et publics dont la protection 
nécessite une certaine sécurité juridique (ATF 132 II 408 consid. 4.2).

4. a) Le sol est une denrée rare, qui constitue en même temps l'une des bases de la vie. Il 
convient donc d'en faire un usage économe et d'éviter de le gaspiller. Ce principe concrétise, en 
matière d'aménagement du territoire, l'exigence du développement durable, inscrit à l'art. 73 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Un 
développement est durable s'il tient compte des contraintes économiques, sociales et écologiques, 
et s'il garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans porter préjudice aux 
facultés des générations futures de satisfaire leurs propres besoins. L'expérience a cependant 
démontré que la surface construite augmente d'une manière importante depuis des décennies; 
selon l'Office fédéral du développement territorial (ARE; Rapport 2005 sur le développement 
territorial, p. 31), près de 1 m2 est consommé chaque seconde, ce qui correspond à une surface 
de dix terrains de football par jour. Eu égard à cette évolution dans le passé, la nouvelle LAT 
consacre un tournant majeur pour l'aménagement du territoire, sous les auspices de ce principe 
constitutionnel. La logique des besoins en zone à bâtir cède le pas à une logique de rationalisation 
de l'utilisation du sol, ressource par nature non renouvelable (cf. MAHAIM, Dimensionnement des 
zones à bâtir: changement de paradigme sous les auspices de la durabilité, in Revue du droit de la 
construction et des marchés publics, 2014, p. 223). Les nouvelles dispositions de la LAT visent à 
favoriser l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti et à piloter le dimensionnement et la situation des 
zones à bâtir de manière à lutter contre le mitage incontrôlé du paysage, notamment par la 
réduction des zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT; cf. message du Conseil fédéral du 
20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 
959, 960; cf. AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT n° 51). Dans ce contexte, on peut souligner 
l'importance du principe de la protection du paysage, qui signifie quantitativement qu'il faut laisser 
l'environnement paysager largement libre de constructions et d'installations et mettre à disposition 
de l'agriculture suffisamment de surfaces propices à la culture. Qualitativement, la valeur 
esthétique et écologique du paysage doit être préservée et restaurée là où c'est nécessaire. Du 
fait que des habitats intacts pour les animaux et les plantes, aux abords et à l'intérieur du territoire 

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bâti, revêtent une grande importance pour la biodiversité et contribuent à la connexion écologique, 
la délimitation des zones à bâtir doit préserver non seulement le paysage mais également 
expressément la nature (AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT n° 76 s.).

b) La LAT concrétise la nouvelle vision de l'aménagement du territoire notamment à son 
art. 1 al. 1, selon lequel la Confédération, les cantons et les communes doivent veiller à une 
utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles 
du territoire. Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du 
territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un 
développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils 
tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.

L'art. 1 al. 2 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes soutiennent par des 
mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:

" a. de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;

abis. d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité 
de l'habitat appropriée;

b. de créer un milieu bâti compact;

bbis. de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques;

c. de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir 
une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;

d. de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays;

e. d'assurer la défense générale du pays."

L'art. 3 LAT, qui a trait aux principes régissant l'aménagement, a la teneur suivante:

"Art. 3 Principes régissant l'aménagement
1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
2 Le paysage doit être préservé. Il convient notamment:

a. de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces 
d'assolement;

b. de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations 
s'intègrent dans le paysage;

c. de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le 
passage le long de celles-ci;

d. de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement;

e. de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions.
3 Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les 

besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment:

a. de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur 
des sites desservis de manière appropriée par les transports publics;

abis. de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, 
des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat;

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b. de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, 
telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations;

c. de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;

d. d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;

e. de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres.
4 Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations 

publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment:

a. de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre 
celles-ci;

b. de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services 
publics;

c. d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de 
telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie."

c) Le nouvel art. 15 LAT – entré en vigueur le 1er mai 2014 et applicable aux décisions 
d'approbation ultérieures à cette date (arrêt TC FR 602 2015 78 du 21 avril 2016) – prévoit 
notamment que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins 
prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées 
doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être 
coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de 
l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver 
la nature et le paysage (al. 3). Le nouvel al. 4 précise ce qui suit: 

"De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a. ils sont propres à la construction;

b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si 
toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et 
construits à cette échéance;

c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;

d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;

e. ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur."

Si le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, il apporte 
certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de 
répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins 
(ATF 141 II 393 consid. 2).

Les éléments à prendre en compte dans la détermination du besoin en terrains à bâtir sont 
notamment la réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles, l'utilisation passée 
et future des terrains à bâtir, le développement démographique, le développement économique, 
l'état et le développement du réseau de transports publics, les possibilités financières et 
techniques de la commune en matière d'équipement notamment (FLÜCKIGER/GRODECKI, in 
Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 15 LAT p. 43 et les 
références citées). Cependant, il y a également lieu de tenir compte du développement supra-
communal, régional, voire supra-régional (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; arrêt TF 1C_119/2007 du 
13 novembre 2008 consid. 3.2.3, in ZBl 2009 I 315; art. 15 al. 3 LAT). La Haute Cour a considéré 

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que le calcul des besoins en zone à bâtir ne pouvait pas uniquement se faire sur la base du plan 
directeur cantonal (PDCant) présumé désuet avec l'entrée en vigueur de la nouvelle LAT, mais 
qu'il nécessitait notamment un examen concret supra-communal, voire régional (cf. ATF 141 II 393 
consid. 3; arrêt TF 1C_15/2013 du 9 août 2013 consid. 2.3.2).

d) Pour déterminer la zone à bâtir d'une commune, il y a dès lors lieu de tenir compte en 
particulier des principes suivants, principes dont la signification a été renforcée avec la révision de 
la LAT de 2014 et qui se reflètent également dans le nouveau PDCant tel qu'il a été mis en 
consultation publique le 10 novembre 2017.

Le principe de l'interdiction du surdimensionnement des zones à bâtir est inscrit dans la loi, à 
l'art. 15 al. 2 LAT. La justification de ce principe réside dans le constat selon lequel des zones à 
bâtir trop vastes conduisent à un développement anarchique des constructions et au mitage du 
territoire dû à une construction dispersée (MAHAIM, Le principe de durabilité et l'aménagement du 
territoire – Le mitage du territoire à l'épreuve du droit: utilisation mesurée du sol, urbanisation et 
dimensionnement des zones à bâtir, 2014, p. 224; FLÜCKIGER/GRODECKI, Commentaire LAT, ad 
art. 15 LAT n° 56).

Le principe de concentration et le principe de l'utilisation mesurée du sol imposent d'utiliser les 
réserves des zones à bâtir existantes avant d'étendre le territoire consacré à l'habitat. C'est 
pourquoi, le pronostic des besoins, fait en vue de dimensionner une zone à bâtir, doit également 
tenir compte des possibilités d'utilisation non épuisées jusqu'à présent dans le territoire bâti 
(AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT n° 51; BERTSCHI, Die Umsetzung von Art. 15 lit. b RPG über 
die Dimensionierung der Bauzonen, 2001, ch. 236 p. 108 s.). Ce principe vaut en tout cas dans la 
mesure où une densification est souhaitée et qu'elle paraît réalisable à l'horizon de la planification 
(JOST, Grösse und Lage von Bauzonen: nach Art. 15 RPG und dem weiteren raumrelevanten 
Recht, 2000, p. 140 ss). Ces principes sont explicitement mentionnés à l'art. 3 al. 3 LAT. Du fait de 
la priorité accordée à la densification à l'intérieur du milieu bâti, il s'agira à l'avenir, dans la mesure 
du possible, de mieux utiliser les zones à bâtir (du moins en partie) déjà construites avant de 
construire sur de nouveaux secteurs ou de classer de nouveaux secteurs en zone à bâtir. Le but 
est de tendre vers la consommation de surfaces (surface de zones à bâtir utilisée) la plus faible 
possible. Il s'agit d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 
al. 2 let. abis, art. 3 al. 3 LAT). Les modifications de la LAT prévoient du reste désormais 
expressément le soutien, par des mesures d'aménagement, des efforts entrepris aux fins de créer 
un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT; cf. arrêt TF 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 
consid. 4; FLÜCKIGER, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, 
p. 67; RUCH, Grundlagen der Revision vom 15. Juni 2012, in Révision 2014 de la loi sur 
l'aménagement du territoire - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 9; HETTICH/MATHIS, n° 1.45; 
GRIFFEL, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3ème éd. 2017, p. 22; cf. pour l'ancien droit 
déjà ATF 136 II 204 consid. 6.2.2).

Dans le cadre des travaux préparatoires en vue de la révision de la LAT, il a été constaté que les 
réserves de terrains constructibles n'étaient pas situées, pour la plupart, là où elles seraient 
nécessaires (FF 2010 959, 975 ch. 2.3 et 982; Office fédéral du développement territorial 
[ARE]/Fahrländer Partner, Zones à bâtir en Suisse – de quelle surface de zones à bâtir la Suisse 
a-t-elle besoin?, rapport 2008, p. 64 s.; GRIFFEL, p. 47; AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT 
n° 73). Le principe du développement durable (cf. consid. 4a ci-dessus) impose dès lors 
davantage encore d'éviter une analyse qui se limite au territoire d'une seule commune. 

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L'appréciation sur la délimitation correcte des zones à bâtir ne s'arrête en effet pas aux frontières 
communales, mais s'effectue également à l'échelle cantonale (FF 2010 959, 981; cf. ég. ARE, 
rapport 2008, p. 4; BRAHIER/PERRITAZ, LAT révisée, dézonage et indemnisation des propriétaires, 
in Journées suisses du droit de la construction 2015, p. 55 ss; MAHAIM, Dimensionnement des 
zones à bâtir: changement de paradigme sous les auspices de la durabilité, p. 226). 

Pour le canton de Fribourg, à l'horizon 2032, le nombre d'habitants et d'emplois à accueillir dans 
les zones de centre, résidentielles et mixtes sera de 409'706, alors que les zones actuellement 
légalisées permettent l'accueil de 366'966 habitants. Les zones destinées à l'habitat actuellement 
légalisées ne suffiront donc pas à absorber la croissance attendue. Cet état de fait a été validé par 
l'Office fédéral du développement territorial (cf. B. Volet stratégique, Nouveau PDCant, p. 7).

Le PDCant présenté en novembre 2017 – prévu pour adoption par le Conseil d'Etat en octobre 
2018 et pour approbation par la Confédération en mai 2019 – tient compte de ce constat et prévoit 
que des extensions pourront être étudiées à l'intérieur du territoire d'urbanisation. Celles-ci ne 
seront toutefois admises qu'avec une densité correspondant à une utilisation optimale. Le nouveau 
PDCant interdit en conséquence des nouvelles zones à bâtir destinées à la faible densité, par 
exemple pour des villas individuelles. De telles zones ne pourront plus être planifiées.

Par ailleurs, la représentation du territoire d'urbanisation sur la carte de synthèse du nouveau 
PDCant permet d'identifier les secteurs où le canton juge que les extensions de zones à bâtir sont 
importantes même si elles se situent sur des surfaces d'assolement.

D'après le nouveau PDCant, la Commune de L.________ se retrouve, en partie du moins, dans 
l'espace périurbain, c'est-à-dire qu'elle est considérée comme une commune d'agglomération 
selon l'Office fédéral de la statistique, mais située hors du centre cantonal et des centres 
régionaux (cf. B. Volet stratégique, Nouveau PDCant, p. 11). En outre, le schéma stratégique (cf. 
B. Volet stratégique, Nouveau PDCant, p. 23) définit les priorités de développement comme suit:

" Agglomérations (priorité 1): Croissance prioritaire
Centres régionaux (priorité 2): Croissance prioritaire

Tissu urbain hors-centres (priorité 3): Croissance stable

Tissu périurbain et villageois (priorité 4): Croissance modérée

Tissu touristique (priorité 4): Développement adapté

Espace rural: Préservation des bonnes terres agricoles".

5. En l'occurrence, les recourants dressent l'historique de leurs relations avec les propriétaires 
de l'article ooo RF et les contrats et promesses de vente conclus avec ceux-ci. Ils se réfèrent 
également aux autorités communales, dont la volonté était depuis longtemps de mettre en zone la 
parcelle ooo RF. Ils renvoient en particulier aux périmètres d'implantation des villas du quartier de 
P.________, qui correspondaient – du côté de l'article ooo RF – à la limite de zone selon le PAL et 
qui n'imposaient selon eux pas de respecter une quelconque distance à la limite parcellaire 
"puisqu'il était alors prévu d'ajouter une zone d'aisance à chacune des parcelles concernées". De 
l'avis des recourants, ces éléments permettent d'admettre la violation du principe de la confiance.

a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le 
droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les 
assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des 

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déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un 
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un 
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit 
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit 
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre 
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé 
sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles 
il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le 
moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2; 131 II 627 consid. 6.1 et les 
références citées).

Selon la jurisprudence, la révision d'un plan d'affectation après l'entrée en vigueur d'un plan de 
quartier ne contrevient pas en soi à la protection de la bonne foi. En particulier, on ne peut voir 
dans la validation d'un plan de quartier par l'autorité compétence aucune assurance du maintien 
des prescriptions relatives aux constructions et à l'aménagement du territoire en vigueur. En 
approuvant le plan de quartier, l'autorité compétente exprime qu'il correspond à la situation 
juridique en vigueur à ce moment: l'approbation d'un plan de quartier ne donne cependant aucun 
droit à ce que des parcelles demeurent durablement en zone constructible (arrêt TF 1C_287/2016 
du 5 janvier 2017 consid. 3.5; cf. ATF 131 II 728 consid. 2.5; 118 Ia 151 consid. 6c; arrêt TF 
1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3).

b) En l'espèce, on ne saurait déduire du PAD P.________ – qui ne peut par définition que 
concerner la zone constructible – que des terrains adjacents non compris dans son périmètre 
devraient être mis en zone dans le futur. Certes, la commune avait vraisemblablement cette 
volonté vu le contenu de son propre recours. L'implantation des constructions et la configuration 
des lieux vont également dans ce sens; il ressort d'ailleurs d'un dossier de permis de construire 
(n°vvv) qu'il était prévu de déplacer la limite de la parcelle sise dans le périmètre du PAD sur celle 
de l'article ooo RF. Or, la situation juridique de l'article ooo RF quant à sa constructibilité (zone 
agricole) était sans équivoque à l'époque et l'est toujours. Il devait ainsi être clair pour les 
recourants qu'une future mise en zone était incertaine, dès lors que la compétence pour y 
procéder n'incombe manifestement pas à la seule commune.

Il y a lieu de souligner que, contrairement à ce que laissent entendre les recourants, le PAD 
P.________ ne concerne manifestement pas l'affectation ou l'utilisation de la parcelle ooo RF, 
mais permet tout au plus la construction en limite de zone. Dès lors que le périmètre d'implantation 
correspond à la limite même du secteur du PAD du côté de l'article ooo RF, l'emplacement concret 
des bâtiments pouvait être librement choisi; cela dit, comme il ressort d'ailleurs des dossiers de 
permis de construire, les limites par rapport aux parcelles voisines – y compris celle de l'article ooo 
RF – devaient être respectées ou faire l'objet d'une convention de dérogation pour construction à 
distance illégale.

En outre, il est évident que des négociations entreprises avec la commune ne consistent pas en 
une promesse de mettre en zone constructible les terrains litigieux, cela d'autant plus que la 
compétence d'approbation des plans revient à la DAEC. En effet, selon la jurisprudence, même la 
constitution de servitudes d'équipement et de charges foncières liées au fractionnement de la zone 
ne sont pas des garanties de la constructibilité des parcelles. D'éventuelles démarches entreprises 
par la commune pour équiper un quartier ne peuvent pas non plus être interprétées comme une 
assurance concrète quant au maintien ou à la mise en zone d'une parcelle en zone à bâtir. Elles 

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n'empêchent pas l'autorité communale ou cantonale d'envisager par la suite une modification de la 
planification en vigueur, compte tenu notamment de l'évolution de la LAT (arrêt TF 1C_241/2016 
du 21 avril 2017 consid. 3.2). 

En l'occurrence, le Tribunal a requis la production des dossiers de permis de construire concernant 
les parcelles du PAD attenantes à l'article ooo RF, à savoir les parcelles articles qqq, rrr, sss, ttt et 
uuu RF. Il en ressort que le préfet a exigé des dérogations pour construction à distance illégale. 
Par ailleurs, dans le permis de construire n°vvv, celui-ci a expressément rendu les propriétaires de 
l'article qqq RF (anciennement www) attentifs aux conditions émises par l'Office des constructions 
et de l'aménagement du territoire (actuellement SeCA) quant à l'utilisation de la surface de la 
parcelle se trouvant en zone agricole, soit la partie de l'article ooo RF actuel, à savoir qu'aucune 
construction même de peu d'importance et aucun aménagement ne devront être réalisés sur cette 
partie de la parcelle. Ainsi, la volonté du préfet était clairement non seulement de ne pas autoriser 
de constructions ou aménagements en zone agricole – ce dont il n'avait de toute façon pas la 
compétence –, mais également de faire respecter les limites de construction. Si, pour une des 
constructions, le terrain naturel devait avoir été modifié en zone agricole comme le prétendent les 
recourants en produisant un plan de façade, ceux-ci ne peuvent pas conclure le contraire, dès lors 
qu'il ne pouvait s'agir que d'une éventuelle inattention des autorités. Dans ces circonstances, les 
permis de construire ont été délivrés conformément au droit de l'aménagement du territoire et il ne 
s'agit donc pas de légaliser des constructions non conformes à celui-ci sur la partie sise en zone 
agricole. Les permis de construire délivrés ne sauraient donc pas non plus fonder la confiance des 
recourants quant à une mise en zone de l'article ooo RF.

On terminera par le constat que des promesses et contrats entre les propriétaires privés des bien-
fonds ne sont à l'évidence pas aptes à garantir une future mise en zone.

Partant, la mise en zone de la parcelle ooo RF ne saurait être justifiée par le principe de la 
confiance.

6. Les recourants sont d'avis que, sur le fond, le refus de mise en zone de l'article ooo RF ne 
se justifie pas à la lumière des principes régissant l'aménagement du territoire.

Les recourants font essentiellement référence à des intérêts privés qui, selon eux, justifient la mise 
en zone. Il y a lieu de souligner que ceux-ci ne consistent manifestement pas en une dépréciation 
de leurs terrains dans le sens d'une expropriation matérielle ou formelle. Il s'agit en effet 
uniquement d'une perte de la possibilité d'une plus-value. Dans ces circonstances, les recourants 
ne peuvent pas prétendre que leur droit à la propriété serait atteint d'une manière importante. La 
perte d'une expectative incertaine ne peut pas être prise en compte d'une manière importante 
dans la pesée des intérêts ici en jeu. En outre, il y a lieu de relever que les recourants devaient 
connaître l'impossibilité d'ériger des constructions ou de procéder à des aménagements en zone 
agricole. Cette obligation est d'ailleurs mentionnée explicitement dans un des permis de construire. 
Dans l'hypothèse où les recourants n'auraient pas respecté cette interdiction, le seul but de 
légaliser ces éventuelles installations ne saurait constituer un motif pour déroger aux buts et 
principes de la LAT décrits ci-dessous.

On rappellera tout d'abord qu'intégrée au périmètre périurbain selon le nouveau PDCant en raison 
de sa localisation géographique, la Commune de L.________ est davantage touchée par les 
mesures de préservation des surfaces agricoles et de la nature et des paysages que par les 
mesures d'urbanisation, notamment de densification stratégique. En effet, selon le nouveau 

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PDCant, la priorisation de développement ne se situe qu'en quatrième position pour cette 
commune.

On peine d'ailleurs à comprendre la justification d'une densification – si celle-ci était le véritable but 
de la mesure (voir ci-dessous) – en bordure extérieure d'une zone constructible dans un village 
périphérique, isolée du centre urbain et sur des terres qui, selon le Service de l'agriculture (SAgri), 
doivent être préservées (cf. préavis du 4 janvier 2016). En cela, la modification contestée se heurte 
aux principes de l'aménagement du territoire préconisant une orientation du développement de 
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti ainsi que la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 
let. abis et b LAT). 

S'agissant précisément de l'obligation de densifier – qui ne devrait de toute manière pas 
prioritairement avoir lieu à cet endroit du territoire cantonal – la classification en zone à construire 
de l'article ooo RF contrevient carrément au sens propre de ce principe, dès lors qu'aucune 
densification n'y est prévue. Au contraire, comme il s'agit d'une zone de détente pour les 
propriétaires, la Commune de L.________ a assorti cette parcelle de prescriptions particulières. En 
effet, l'art. 24 al. 10 ch. 2 du nouveau RCU dispose ce qui suit, à titre de prescriptions particulières 
pour la zone résidentielle à faible densité I: "Secteur de P.________ (art. ooo): Seuls les 
agrandissements de bâtiments et les constructions de dimensions restreintes (max. 3.0 m x 3.0 m, 
h. 2.50 m), de type abris de jardins ou de jeux et les équipements d'agréments de type piscine 
sont autorisés dans le secteur faisant l'objet de prescriptions spéciales. Le secteur longeant la 
parcelle art. xxx est inconstructible sur une profondeur de 14.00 m". Admettre une telle mise en 
zone aurait pour conséquence de diminuer la zone agricole sans en contrepartie mettre ce terrain 
à disposition de l'habitat.

Les seuls intérêts à l'utilisation des surfaces agricoles comme zone privée d'agrément et 
l'implantation de petites constructions ne suffisent pas pour justifier la soustraction de terrains à la 
zone agricole, et cela même si ceux-ci ne sont pas des surfaces d'assolement mais des terres de 
qualité B1 (cf. à ce sujet d'ailleurs le préavis du SAgri du 4 janvier 2016).

On peut également se référer sur un autre point au nouveau PDCant actuellement en consultation. 
Même si ce dernier n'est pas encore entré en force, il traduit néanmoins la volonté du planificateur 
cantonal. L'art. 15 al. 4 LAT prévoit d'ailleurs explicitement que la planification locale doit s'orienter 
sur le plan directeur cantonal (cf. HETTICH/MATHIS, n° 1.52). Afin de se conformer au principe de 
concentration et de recourir le moins possible aux surfaces agricoles tout en satisfaisant le besoin 
en logements, celui-ci ne permettra plus la création de zones résidentielles à faible densité. En 
effet, il prévoit la fixation d'une valeur d'indice brut d'utilisation du sol (IBUS) minimale de 1 ou des 
prescriptions normatives équivalentes. En d'autres termes, de nouvelles zones à bâtir destinées à 
la faible densité (par exemple pour des villas individuelles) ne pourront plus être planifiées. Or, la 
mesure ici contestée consiste précisément en l'agrandissement d'une telle zone. Partant, il ne peut 
être reproché à la DAEC d'avoir refusé l'approbation d'une mesure qui se heurte à la vision 
cantonale du développement territorial, laquelle se conforme d'ailleurs aux exigences du 
législateur fédéral.

S'agissant du respect du principe de la proportionnalité, le refus d'approbation est ainsi une 
manière de réaliser les intérêts publics précédemment évoqués; quoi qu'en disent les recourants, il 
est ainsi apte à répondre aux exigences de planification et d'utilisation mesurée du sol. En 
construisant en limite de propriété, les recourants ont pris un risque en toute connaissance de 

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cause et on ne saurait admettre l'existence de circonstances particulières qui justifieraient de les 
protéger.

Quant au respect de l'autonomie communale, il va de soi que, sur le principe, une commune ne 
peut pas adopter des PAD permettant l'implantation de constructions en limite de zone et compter 
sur le fait qu'ultérieurement la zone sera étendue afin de créer des jardins. Si la commune a 
adopté un tel PAD, elle devait elle aussi être consciente du risque que comportait la fixation du 
périmètre d'implantation en limite de zone. 

7. a) Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté.

b) Les frais de procédure sont solidairement mis à la charge des recourants qui 
succombent, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois 
du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12).

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, d'un montant de CHF 3'500.-, sont solidairement mis à la charge des 
recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.

III. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 31 janvier 2018/jfr/vth

Président Greffière-rapporteure