# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a0580714-9155-5b74-a739-fc9ad40c5f79
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-06-09
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 09.06.2021  AN.2021.00001
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-AN-2021-00001_2021-06-09.html

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				Geschäftsnummer: 	AN.2021.00001	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 09.06.2021
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Zusatzleistungen AHV/IV, Neufestsetzung Gemeindezuschüsse

	
[Der Gemeinderat Stäfa beschloss am 14. Januar 2020, die allgemeinen Gemeindezuschüsse im Sinn von § 20 ZLG um 35 bis 55 Prozent zu kürzen.]

Der gemeinderätliche Beschluss enthält eine generell-abstrakte Regelung zur Höhe der allgemeinen Gemeindezuschüsse und ist damit als Verordnung zu qualifizieren (E. 1). Die Gemeinde Stäfa hat 2004 eine Verordnung erlassen, welche die (freiwillige) Gewährung der Gemeindezuschüsse nach § 20 ZLG regelt. Dabei wurde festgelegt, dass die Gemeindezuschüsse maximal in gleicher Höhe wie die kantonalen Beihilfen gewährt werden und dass der Gemeinderat die Höhe der Beiträge sowie die Maximalbeiträge festlegt (E. 2.2). Wichtige kommunale Rechtssätze, wozu unter anderem die wesentlichen Bestimmungen über Zweck, Art und Umfang staatlicher Leistungen gehören, müssen in der Form des Gemeindeerlasses beschlossen werden, wofür die Zuständigkeit bei der Gemeindeversammlung liegt. Weniger wichtige Rechtssätze beschliessen die Gemeindebehörden in der Form des Behördenerlasses (E. 2.3). Eine Kürzung der Gemeindezuschüsse um 35 bis 55 Prozent stellt einen eigentlichen Systemwechsel dar, weshalb dieser Entscheid in die Zuständigkeit des Gesetzgebers und damit hier in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fällt (E. 3).

Gegenstandslosigkeit UP.
Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
GEMEINDEZUSCHÜSSE
GESETZESDELEGATION
LEGALITÄTSPRINZIP
WICHTIGE RECHTSSÄTZE
ZUSATZLEISTUNGEN (AHV/IV)

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art./§ 4 GG
Art. 38 Abs. 1 lit. e KV
§ 13 ZLG
§ 16 Abs. 1 ZLG
§ 20 ZLG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

AN.2021.00001

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 9. Juni 2021

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin
Bertschi, Gerichtsschreiber
Christoph Raess.     

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführerin, 

 

 

gegen

 

 

Gemeinderat Stäfa, 

Beschwerdegegner, 

 

 

betreffend Zusatzleistungen
AHV/IV, Neufestsetzung Gemeindezuschüsse,

 

hat sich ergeben:

I.  

Der Gemeinderat Stäfa beschloss am 14. Januar 2020,
den allgemeinen Gemeindezuschuss im Sinn von § 20 des
Zusatzleistungsgesetzes vom 7. Februar 1971 (ZLG, LS 831.3) für
Einzelpersonen auf Fr. 130.- (bisher Fr. 202.-) pro Monat, für
Ehepaare auf Fr. 195.- (bisher Fr. 303.-) pro Monat sowie pro Kind
auf Fr. 45.- (bisher je Fr. 101.- für die ersten zwei, je Fr. 68.-
für das dritte und vierte und Fr. 34.- für jedes weitere Kind) pro Monat
festzusetzen; dieser Beschluss wurde am 31. Januar 2020 amtlich
publiziert.

II.
 

A rekurrierte am 2. März 2020 beim
Bezirksrat Meilen und beantragte sinngemäss, der Beschluss vom 14. Januar
2020 sei aufzuheben. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss vom
9. Dezember 2020 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte A die
Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 721.50 (Dispositiv-Ziff. II) und
gewährte dieser unter Hinweis auf die Nachzahlungspflicht die unentgeltliche Prozessführung
(Dispositiv-Ziff. III).

III.
 

A erhob am 1. Februar 2021 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, der Rekursentscheid sowie
der Beschluss vom 14. Januar 2020 seien aufzuheben; zudem ersuchte sie um
Gewährung unentgeltlicher Prozessführung. Der Bezirksrat Meilen verzichtete am
11. Februar 2021 auf eine Vernehmlassung; der Gemeinderat Stäfa liess sich
nicht vernehmen. Das Verwaltungsgericht zog in der Folge einen Auszug des
Protokolls der Gemeindeversammlung Stäfa vom 7. Dezember 2004 bei, was den
Parteien mit Schreiben vom 14. April 2021 angezeigt wurde. Am 25. Mai
2021 reichte A unaufgefordert eine weitere Stellungnahme ein.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Der
gemeinderätliche Beschluss enthält eine generell-abstrakte Regelung zur Höhe
der allgemeinen Gemeindezuschüsse und ist damit als Verordnung zu
qualifizieren. Beschwerden gegen solche Akte beurteilt als letzte kantonale
Instanz das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Über Rechtsmittel gegen Erlasse
entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). 

1.2 Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Zur Erhebung eines Begehrens um abstrakte
Normenkontrolle ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung legitimiert,
wer zumindest virtuell in schutzwürdigen tatsächlichen Interessen berührt ist.
Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der
angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen
Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4).
Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf Ergänzungsleistungen und ist durch die
angefochtene Verordnung damit unmittelbar betroffen. Sie ist zur Beschwerde
legitimiert.

2.
 

2.1 Gemäss
§ 13 ZLG haben im Kanton Zürich wohnhafte Personen, die Anspruch auf
Ergänzungsleistungen nach dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über die
Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung
(SR 831.30) haben, unter gewissen Voraussetzungen zusätzlich Anspruch auf
kantonale Beihilfen. Der jährliche Höchstanspruch beträgt für Alleinstehende
Fr. 2'420.- pro Jahr, für Ehepaare sowie Paare in eingetragener
Partnerschaft Fr. 3'630.- sowie für minderjährige Kinder Fr. 1'210.-
und für volljährige Kinder Fr. 2'420.- pro Jahr (§ 16 Abs. 1
ZLG). 

2.2 Nach
§ 20 Abs. 1 ZLG können die Gemeinden Gemeindezuschüsse zu den
kantonalen Beihilfen gewähren, die nicht als Einkommen anzurechnen sind. Die
Gemeindeversammlung der Gemeinde Stäfa hat am 7. Dezember 2004 eine
Verordnung über die Zusatzleistungen zur eidgenössischen Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (im Folgenden ZLV Stäfa]) erlassen, gemäss
deren Art. 1 Abs. 2 die Gemeinde Stäfa freiwillige Gemeindezuschüsse
im Sinn von § 20 Abs. 1 ZLG gewährt. Diese Gemeindezuschüsse bestehen
gemäss Art. 1 Abs. 3 ZLV Stäfa aus allgemeinen Gemeindezuschüssen
(lit. a) und aus Mietkostenzuschüssen (lit. b). Die Gemeindezuschüsse
werden nach Art. 3 Abs. 1 ZLV Stäfa "maximal in gleicher Höhe
gewährt wie die kantonalen Beihilfen". Gemäss Art. 5 Abs. 1 ZLV
Stäfa setzt der Gemeinderat die Höhe der Beiträge der allgemeinen Gemeindezuschüsse
und der Mietkostenzuschüsse sowie die Maximalbeiträge und Einkommenslimiten
fest. Gestützt auf diese Bestimmung erliess der Gemeinderat Stäfa den
streitgegenständlichen Beschluss.

2.3 Gemäss
Art. 38 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 (KV, LS 101) werden alle wichtigen Rechtssätze des
kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes erlassen. Zu den wichtigen
Rechtssätzen gehören unter anderem die wesentlichen Bestimmungen über Zweck,
Art und Umfang staatlicher Leistungen (Art. 38 Abs. 1 lit. e
KV). Diese Bestimmung bezieht sich zwar ausdrücklich nur auf das kantonale
Recht, gilt aber jedenfalls sinngemäss auch für das kommunale Recht (VGr,
5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.3.1; Matthias Hauser, in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur
Verfassung des Kantons Zürich, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 50).
Entsprechend müssen wichtige Rechtssätze gemäss § 4 Abs. 2
Satz 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) in
der Form des Gemeindeerlasses beschlossen werden; die Zuständigkeit dafür liegt
hier bei der Gemeindeversammlung (§ 4 Abs. 2 Satz 1 in
Verbindung mit §§ 14 f. GG sowie Art. 13 Ziff. 5 der
Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde Stäfa vom 22. September 2013).
Das Gemeindegesetz regelt nicht näher, wann eine Regelung als wichtig zu
betrachten ist. Diesbezüglich ist auf die gemäss Art. 38 KV für das
kantonale Recht geltenden Kriterien abzustellen (Antrag des Regierungsrats vom
20. März 2013, S. 112 f. [ABl 2013-04-19]; Tobias Jaag/Markus
Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich
etc. 2019, Rz. 2213e). 

Weniger wichtige Rechtssätze beschliessen die
Gemeindebehörden in Form eines Behördenerlasses (§ 4 Abs. 3 GG). Soll
in diesem Rahmen die Ausführungsgesetzgebung zu wichtigen Rechtssätzen
delegiert werden, setzt dies aber voraus, dass die Grundzüge der zu regelnden
Materie im Gesetz im formellen Sinn enthalten sind (Hauser, Art. 38
N. 40; Johannes Reich, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni
[Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 4
GG N. 17).

3.
 

3.1 Soweit die
Beschwerdeführerin zunächst sinngemäss geltend macht, es sei der Gemeinde Stäfa
generell verwehrt, die Höhe der Gemeindezuschüsse im vorgesehenen Mass zu
senken, dringt sie damit nicht durch: § 20 ZLG verpflichtet die Gemeinden
weder dazu, überhaupt Gemeindezuschüsse auszurichten, noch ergibt sich daraus
eine Pflicht, allfällige Zuschüsse in bestimmter Höhe festzulegen. Es ist dem
dafür zuständigen Gemeindeorgan deshalb unbenommen, die Gemeindezuschüsse
tiefer festzulegen oder gar ganz abzuschaffen.

3.2 Fraglich
ist allerdings, ob der Gemeinderat kompetent war, die Gemeindezuschüsse für
Einzelpersonen und Ehepaare jeweils um 35 Prozent und die Gemeindezuschüsse
für Kinder um bis zu 55 Prozent (erstes und zweites Kind) zu kürzen. 

Art. 5 Abs. 1 ZLV Stäfa delegiert die Festsetzung
der Höhe der Beiträge an den Gemeinderat, wobei die Verordnung (hier das
formelle Gesetz) nur den Maximalbetrag festlegt und damit dem Gemeinderat einen
sehr grossen Spielraum gibt. Es ist bereits zweifelhaft, ob eine derart offene
Gesetzesdelegation mit § 4 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit
Art. 38 Abs. 1 lit. e KV vereinbar ist. Wie es sich damit
verhält, braucht jedoch nicht abschliessend geprüft zu werden.  

3.3 Die
heutige Fassung von Art. 5 Abs. 1 ZLV Stäfa wurde an der
Gemeindeversammlung vom 7. Dezember 2004 beschlossen. Gemäss dem in der
Folge diskussionslos angenommenen Antrag des Gemeinderates sollte die
"Anlehnung an die übergeordneten Bestimmungen über die Zusatzleistungen zur
AHV/IV" beibehalten, jedoch die Höhe der allgemeinen Gemeindezuschüsse und
der Mietzinszuschüsse sowie die Maximalbeiträge und Einkommenslimiten künftig
durch den Gemeinderat festgesetzt werden, was folgendermassen begründet wurde:
"Dies erlaubt es dem Gemeinderat, bei einer Verteuerung der
Lebenshaltungskosten die Leistungen der Teuerung entsprechend nach oben
anzupassen, jedoch auch in Zeiten allgemeiner Sparanstrengungen die Leistungen
notfalls herabzusetzen." Daraus ergibt sich, dass Art. 5 Abs. 1
ZLV Stäfa nicht den Zweck hat, dem Gemeinderat eine Kompetenz zu verschaffen,
die Gemeindezuschüsse in beliebiger Höhe festzusetzen. Vielmehr sollte er die
Möglichkeit haben, kleinere Veränderungen wie die Anpassung an höhere
Lebenshaltungskosten oder – wie der Antrag betont nur "notfalls" – im
Rahmen allgemeiner Sparanstrengungen auch Kürzungen vorzunehmen. Soweit
ersichtlich, machte der Gemeinderat mit der hier angefochtenen Anordnung denn
auch zum ersten Mal Gebrauch von dieser Kompetenz und entsprachen die
Gemeindezuschüsse vorher stets der Höhe der kantonalen Beihilfen.

3.4 Eine
Kürzung der Gemeindezuschüsse um 35 bis 55 Prozent geht weit über die
vorgesehene Anpassung an die Teuerung bzw. Kürzung im Rahmen allgemeiner
Sparanstrengungen hinaus. Es kommt hinzu, dass der Gemeinderat die Kürzung gar
nicht mit allgemeinen Sparanstrengungen begründet, sondern vielmehr einen
eigentlichen Systemwechsel anstrebt, indem die Höhe der Gemeindezuschüsse nicht
mehr an die Höhe der kantonalen Beihilfen angelehnt werden soll. Neu soll die
Höhe sich stattdessen an der Höhe der Gemeindezuschüsse anderer Gemeinden im
Bezirk Meilen orientieren. Darüber hinaus wird die Kürzung auch damit
begründet, dass eine "Minderung der Besserstellung von ZL-Bezügerinnen und
Bezüger im Vergleich zu Personen in der Sozialhilfe" angestrebt werde. 

Wohl wäre es der Gemeinde Stäfa nach dem vorgängig
Ausgeführten (E. 3.1) unbenommen, eine Anpassung vorzunehmen. Der
Entscheid, sich bei der Höhe der Gemeindezuschüsse nicht mehr an den kantonalen
Beihilfen zu orientieren, fällt jedoch in die Zuständigkeit des Gesetzgebers
und damit hier in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung. 

4.
 

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und sind
der Beschluss des Gemeinderates vom 14. Januar 2020 sowie Dispositiv-Ziff. I
des Rekursentscheids aufzuheben. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II und
III des Rekursentscheids sind die Rekurskosten dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist das Gesuch der
Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos geworden
abzuschreiben.

5.
 

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist das Gesuch der
Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos geworden
abzuschreiben.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Gemeinderats Stäfa vom
14. Januar 2020 sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des
Bezirksrats Meilen vom 9. Dezember 2020 werden aufgehoben.

       In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II und III des Beschlusses des Bezirksrats
Meilen vom 9. Dezember 2020 werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner
auferlegt und wird das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung
als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      70.--     Zustellkosten,

Fr. 2'570.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Das
Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung wird als
gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an …