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**Case Identifier:** 02ebec28-42c2-58f5-97ed-a6c872a254f1
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-04-19
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 19.04.2013 602 2012 75
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2012-75_2013-04-19.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal 

Kantonsgericht
CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG ________________________________________________________________________________________

602 2012 75

Arrêt du 19 avril 2013

IIe COUR ADMINISTRATIVE

COMPOSITION Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffière-stagiaire: Bénédicte Laville

PARTIES A.________, recourant, représenté par Me Markus Meuwly, avocat 

contre

ETABLISSEMENT CANTONAL D'ASSURANCE DES BÂTIMENTS ECAB, 
autorité intimée, représenté par Me Jean-Jacques Collaud, avocat 

OBJET Protection contre les incendies et les éléments naturels

Recours du 11 juin 2012 contre la décision du 10 mai 2012

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c o n s i d é r a n t  e n  f a i t

A. La société B.________ SA, dont B.________ est administrateur unique avec droit 
de signature individuelle, était propriétaire d'un fonds d'une superficie de 19'324 m2 
formant l'art. ccc du registre foncier (RF) de la Commune de Vuisternens-en-Ogoz, dans 
le secteur "Les Placettes". L'art. ddd RF, contiguë à l'art. ccc et d'une superficie de 2'855 
m2, était propriété de B.________.

B. Entre 1979 et 1980, un bâtiment comprenant une habitation, un bureau, un atelier 
et des entrepôts a été construit sur l'art. ddd RF (qui constituait alors l'art. 146 RF).

Depuis une date vraisemblablement antérieure au mois de juin 1997, B.________ et la 
société B.________ SA ont réalisé d'importants travaux d'extension sur l'art. ccc RF et 
sur le bâtiment sis à l'art. ddd RF, qui ont permis de construire une vaste halle 
d'exposition, de stockage et de production et de réaliser une rampe d'accès couverte sur 
les art. ccc et ddd RF.

C. Le 22 juin 1997, B.________ SA a déposé une demande de permis de construire 
pour les travaux déjà réalisés ainsi que pour d'autres qui étaient projetés.

Le Préfet du district de la Sarine a constaté le 9 avril 2003 que des travaux d'excavation 
et de terrassement avaient été effectués sans autorisation, de sorte qu'il a demandé leur 
suspension immédiate. Lors d'une vision locale convoquée le lendemain, B.________ a 
affirmé ne pas vouloir obtempérer à l'injonction préfectorale de stopper les travaux.

Lors d'une nouvelle inspection des lieux en date du 21 mai 2003, il a été constaté que les 
travaux réalisés sans autorisation ne correspondaient pas au dossier déposé le 22 juin 
1997. B.________ s'est alors engagé à cesser les travaux et à mandater son architecte 
afin de déposer des plans conformes à la réalité d'ici au 30 juin 2003, délai qui lui a été 
imparti par la préfecture.

Malgré ses promesses, B.________ a poursuivi les travaux et a refusé le nouvel ordre de 
suspension notifié par la gendarmerie le 5 juin 2003. Le lendemain, alors que les travaux 
litigieux semblaient sur le point d'être terminés, une nouvelle sommation du Lieutenant 
de Préfet est restée sans effet.

D. Le 3 juillet 2003, la Commune de Vuisternens-en-Ogoz a informé le préfet 
qu'aucune démarche n'avait été entreprise pour légaliser les travaux à l'expiration du 
délai fixé au 30 juin 2003. Constatant l'absence d'une requête adéquate d'autorisation et 
d'autres contraventions à la police des constructions, le préfet a condamné, le 28 août 
2003, B.________ à une amende de 5'000 francs et à une peine de 10 jours d'arrêts 
avec sursis pendant un an. L'octroi du sursis était subordonné au dépôt jusqu'au 30 
septembre 2003 d'une demande de permis de construire en bonne et due forme pour les 
travaux litigieux.

B.________ a formé opposition le 29 septembre 2003 contre l'ordonnance pénale du 
préfet. Par jugement pénal du 30 mars 2004, le juge de police a réduit les peines à 2'000 
francs d'amende et 5 jours d'arrêts avec sursis. 

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E. Comme B.________ ne prenait pas d'initiative, le préfet lui a octroyé le 17 
novembre 2003 un ultime délai au 10 décembre 2003 afin qu'il procède à la 
normalisation de tous les travaux entrepris dans le secteur "Les Placettes". Le 
propriétaire a été informé qu'à défaut, une interdiction d'accès serait prononcée. 

Après plusieurs prolongations du délai initialement imparti au 10 décembre 2003, le 
préfet a refusé, par décision du 30 juin 2004, de surseoir au dernier terme et a interdit 
l'accès aux locaux tant que la situation ne serait pas régularisée et que le système de 
défense contre les incendies exigé par l'Etablissement cantonal d'assurance des 
bâtiments (ci-après: ECAB) ne serait pas installé. Il a décidé l'évacuation des locaux au 
31 août 2004, sans possibilité de prolongation, et a ordonné à la commune d'informer les 
éventuels locataires de cette décision, ce qu'elle a fait par lettre recommandée du 14 
juillet 2004.

F. A la demande de deux locataires de la Halle "Les Placettes", les sociétés 
E.________ SA et F.________ SA, une vision locale a été organisée le 28 juillet 2004. A 
cette occasion, le préfet a dit être disposé à accepter de revoir sa décision du 30 juin 
2004 si un dossier complet de mise à l'enquête était déposé jusqu'au 15 août 2004 et s'il 
était satisfait aux besoins provisoires de défense incendie à déterminer par l'ECAB les 
jours suivants, ceci en attendant la mise en conformité de la totalité du bâtiment. 
Néanmoins, il a précisé que sa décision du 30 juin 2004 ne pourrait ni être révoquée ni 
être déclarée sans objet s'agissant de la question de l'occupation des locaux. B.________ 
a alors donné procuration à ses locataires pour pourvoir à ses frais aux exigences de 
l'ECAB.

Le 11 août 2004, la société E.________ SA a contesté devant le Tribunal administratif 
(actuellement, le Tribunal cantonal) la décision préfectorale ordonnant l'évacuation des 
lieux au 31 août 2004. 

Dans ses observations du 1er septembre 2004, l'ECAB a relevé qu'aucune des mesures de 
protection contre l'incendie n'avait été réalisée et qu'il en résultait un danger grave et 
accru en raison de la masse combustible importante que constituaient les 3'000 palettes 
de papier stockées dans la halle par E.________ SA. 

Par arrêt du 5 novembre 2004, le Tribunal administratif a rejeté le recours dans la 
mesure où il était recevable et a imparti un délai au 15 décembre 2004 à la société 
E.________ SA pour évacuer les lieux.

G. La société F.________ SA ayant déposé une demande de permis de construire à la 
fin du mois d'août 2004 s'agissant des activités qu'elle exerçait dans la Halle "Les 
Placettes" et pour l'installation d'un chauffage, le préfet a consenti, par décision du
15 octobre 2004, à prolonger jusqu'au 31 janvier 2005 le délai initialement imparti à 
F.________ SA pour l'évacuation des locaux. Le préfet a relevé dans sa décision que 
cette entreprise avait respecté les mesures de défense-incendie déterminées par 
l'Inspection cantonale du feu dans l'attente de la mise en conformité de l'ensemble du 
bâtiment.

H. Le 28 août 2004, B.________ et la société B.________ SA ont déposé une 
demande de permis de construire une halle d'exposition, de stockage et de production 
ainsi qu'une rampe d'accès couverte, avec une demande de dérogation s'agissant de la 
hauteur du bâtiment, afin de régulariser la situation. 

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Dans une lettre du 22 décembre 2004 à E.________ SA, le préfet a constaté que dite 
société avait mis en place les mesures provisoires de protection contre l'incendie 
préconisées par l'Inspection cantonale du feu le 10 décembre 2004 (signalisation des 
sorties de secours et installation d'extincteurs), de sorte qu'il a accepté pour elle aussi de 
prolonger jusqu'au 31 janvier 2005 le délai qui lui était imparti pour évacuer les locaux. 
Puis, dans une décision du 21 janvier 2005, il a précisé que l'ordre d'évacuation prononcé 
par le Tribunal administratif était suspendu et que la question de l'évacuation des locaux 
par F.________ SA et E.________ SA ne se posait plus jusqu'à droit connu sur la 
demande de permis de construire du 28 août 2004, dès lors que les mesures de sécurité 
exigées par l'Inspection cantonale du feu avaient été respectées. 

I. Le 17 novembre 2004, l'Inspection cantonale du feu a émis un préavis favorable 
avec conditions à la demande de permis de construire du 28 août 2004. Elle souhaitait 
que plusieurs mesures soient prises de manière à prévenir les incendies et à faciliter la 
lutte contre ces derniers, notamment la pose d'une installation d'extinction automatique 
"Sprinkler" et des parois anti-feu.

J. Par contrat de vente du 29 décembre 2005, A.________ a acquis avec effet au 10 
janvier 2006 les art. ccc et ddd RF.

Le 5 janvier 2006, A.________ a informé l'Inspection cantonale du feu qu'il avait chargé 
le bureau d'architectes G.________ SA, à H.________, d'exécuter tous les travaux 
nécessaires à la mise en conformité de la Halle "Les Placettes", tant en ce qui concerne 
les prescriptions légales en matière de construction que celles touchant à la défense 
contre l'incendie. Il a relevé que les travaux devraient être terminés dans le courant du 
mois d'avril 2006 et qu'il reprendrait contact avec l'Inspection cantonale du feu à ce 
moment, de manière à obtenir la couverture définitive de l'ECAB. 

K. Le 21 mars 2006, le préfet a délivré à A.________ un permis de construire, 
autorisant la réalisation d'une halle d'exposition, de stockage, de production ainsi que 
d'une rampe d'accès sur les art. ccc et ddd RF. Le permis précise que l'autorisation est 
donnée "sous réserve (…) de l'observation par Monsieur A.________, des plans, des 
conditions des préavis communaux et cantonaux ci-joints (…)", que les locaux ne 
peuvent pas être occupés avant l'octroi du permis d'occuper délivré par la commune et 
que les travaux d'adaptation par rapport aux préavis des Services de l'Etat (en particulier 
ceux de l'ICF, du SPE et du Sen) sont à réaliser dans les trois mois à compter de la 
délivrance du présent permis. 

A.________ a mandaté la société I.________ SA le 13 janvier 2006 pour planifier 
l'installation d'un système d'extinction automatique des incendies. Les principaux travaux 
ont été adjugés à la société J.________ SA le 21 avril 2006. Selon le planning qui a été 
établi par I.________ SA, les travaux d'installation du système "Sprinkler" devaient se 
dérouler entre septembre-octobre 2006 et mars 2007. Les finitions ont été confiées à 
B.________ SA, l'ancienne propriétaire. 

Dans une lettre du 22 novembre 2006, l'architecte de A.________ a rappelé à la société 
B.________ SA qu'une partie des travaux, notamment la pose de panneaux anti-feu, la 
finition des parois de séparation et le raccordement des exutoires de fumée, n'étaient pas 
encore terminés, puis, dans un courrier du 21 décembre 2006, l'a sommée d'exécuter les 
travaux dans les règles de l'art d'ici au plus tard le 20 janvier 2007. Dans une nouvelle 
lettre à B.________ SA du 23 janvier 2007, l'architecte a relevé que les travaux 

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n'avaient pas été réalisés dans le délai imparti au 20 janvier 2007 et a informé cette 
société qu'une autre entreprise serait mandatée pour terminer les travaux. Toutefois, en 
date du 2 mai 2007, l'architecte relançait une nouvelle fois la société B.________ SA, en 
lui demandant de terminer les travaux d'ici au 4 mai 2007.

L. Depuis octobre 2006, à l'insu de A.________ et de la régie K.________ SA qu'il 
avait chargée de gérer la location des surfaces commerciales disponibles, la société 
F.________ SA a sous-loué une partie des locaux qu'elle occupait dans la Halle "Les 
Placettes" à la société L.________ SA. Cette dernière y a entreposé de grandes quantités 
d'acétate de polyvinyle (PVAC), conditionnées sous forme de sacs plastiques de 1'000 
kilos, rangés sur des palettes. Bien que variant en fonction de la saison, les quantités 
stockées ont dépassé régulièrement la limite des 200 tonnes fixée par l'ordonnance pour 
la protection contre les accidents majeurs (OPAM; RS 814.012) à son annexe 1.1 (cf. 
Seuils quantitatifs selon OPAM, Liste des substances et préparations, publication de 
l'Office fédéral de l'environnement, 2006, p. 9). Aucun rapport sur la présence de ces 
substances à risque dans les locaux (art. 5 OPAM) n'a été communiqué au Service de 
l'environnement par l'exploitant.  

Le 3 mai 2007, vers 20 heures, alors qu'une quantité de 576 tonnes de PVAC, répartie 
sur deux emplacements (rez inférieur, portes sectorielle III: 240 tonnes et IV: 336 
tonnes) était entreposée dans la halle, un incendie s'est déclaré sur le 1er emplacement. 
Cet incendie a mobilisé environ 180 pompiers pendant trois jours et a finalement été 
maîtrisé le 6 mai 2007. Le travail des pompiers a été compliqué en raison de l'obtention 
tardive d'informations sur la nature des produits stockés dans les locaux en feu. Ce n'est 
en effet que près de trois heures après le début de leur intervention qu'ils ont été 
informés de la présence dans la halle d'une grande quantité de PVAC, polymère toxique 
et insoluble à l'eau entrant dans la composition de colles pour carrelages. 

M. Au jour du sinistre, la réalisation du dispositif d'extinction automatique "Sprinkler" 
était très avancée; il ne restait plus qu'à le raccorder. Toutefois, les travaux que l'ECAB 
et l'Inspection cantonale du feu avait exigés dans leur préavis, faisant partie intégrante 
du permis de construire, n'étaient pas terminés. Les travaux suivants devaient encore 
être réalisés: le réseau du système "Sprinkler" dans les locaux occupés par F.________ 
SA; le raccordement de l'ensemble du réseau "Sprinkler" à ce local; le raccordement 
électrique du système "Sprinkler"; la pose de portes anti-feu et anti-fumée EI30; la pose 
d'éclairages standards dans les locaux communs; la pose de l'éclairage de sécurité et de 
la signalisation des voies d'évacuation et des sorties, de l'éclairage de sécurité et de 
l'alimentation de sécurité; le raccordement pneumatique des exutoires de fumée; 
l'établissement anti-feu et sans ouverture des parois; le remplacement des portes 
sectionnelles par des panneaux sandwich aux sorties de secours.

N. Une enquête pénale a été ouverte; elle a permis d'établir que l'incendie était 
d'origine criminelle. Les auteurs n'ont toutefois pas pu être identifiés.

Dans le cadre de l'enquête, une expertise sur les causes du sinistre a été effectuée par 
l'Institut de police scientifique, mandaté par le Juge d'instruction. Le rapport d'expertise 
du 28 décembre 2007 indique notamment qu'une expérimentation a été menée pour 
évaluer l'inflammabilité des sacs de PVAC. Les tests ont permis de déterminer qu'une fois 
que l'inflammation des sacs avait été réalisée (une flamme ouverte telle que celle d'un 
briquet étant suffisante), la propagation des flammes était très rapide dès l'instant où le 
PVAC se dispersait dans l'air environnant. La combustion des sacs et du PVAC dégageait 

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une importante quantité de fumées denses de couleur noire et produisait des flammes 
d'une couleur orange-rouge vif. L'extinction du feu à l'aide d'eau mise sous pression 
ravivait les flammes. En effet, la pression exercée sur la poudre de PVAC qui s'était 
répandue sur le sol favorisait sa dispersion dans l'air. L'inflammation de ce produit en 
était ainsi facilitée. Cette observation permettait d'expliquer la difficulté rencontrée par 
les pompiers pour circonscrire l'incendie.

Par ordonnance pénale du 5 septembre 2011, le Ministère public a classé la procédure 
pénale ouverte contre A.________ pour mise en danger de la vie d'autrui, contamination 
d'eau potable, omission d'installer des appareils protecteurs, infraction à la loi fédérale 
sur la protection de l'environnement, infraction à la loi sur les eaux et contravention à la 
loi sur la police du feu. Il a retenu ce qui suit:

"Il ressort en effet largement du dossier que A.________ a pris toutes les précautions 
commandées par les circonstances, par ses capacités et par sa situation personnelle pour 
mettre le bâtiment en conformité: il a ainsi mandaté des architectes dès l'achat,  a 
entrepris des démarches auprès des autorités compétentes afin de les informer et 
d'obtenir des autorisations, a ordonné que tous les travaux utiles soient réalisés et en 
avait déjà financé à hauteur de plusieurs millions de francs au jour de l'incendie. 
L'instruction a révélé que c'est en raison de l'importance des travaux, des problèmes 
techniques inhérents aux activités des sociétés locataires, des malfaçons découvertes en 
cours de chantier et des difficultés rencontrées avec un sous-traitant que le délai de trois 
mois prévu par le permis de construire n'avait pas été respecté. Il en résulte que les 
défauts encore présents au jour de l'incendie ne relèvent pas d'un fait du maître de 
l'ouvrage, qui a déployé tous les efforts que l'on pouvait raisonnablement exiger de lui eu 
égard aux circonstances pour se conformer à son devoir de prudence, mais à des 
contingences extérieures indépendantes de sa volonté, de sorte que l'on ne saurait lui 
reprocher une négligence" (p. 6) 

"L'enquête a également démontré que toutes les mesures exigibles avaient été prises par 
le prévenu pour que ces arroseurs soient mis en place mais que l'installation avait été 
différée à cause notamment de la durée de l'étude préalable et des réticences techniques 
émises par les entreprises M.________ SA et E.________ SA auxquelles la présence de 
sprinklers posait problème en raison de leur type de production ".

Dans une ordonnance du même jour, le Procureur a également classé la procédure 
pénale ouverte contre N.________, directeur de L.________ SA, après avoir constaté 
qu'en raison d'une lacune de la loi sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), 
le fait qu'il n'avait pas annoncé à l'autorité d'exécution que l'entreprise entreposait des 
substances toxiques n'était pas punissable. Considérant toutefois que l'intéressé 
connaissait ses devoirs d'annonce en lien avec l'OPAM (puisqu'il avait déjà dû effectuer 
toutes les démarches pour l'entrepôt principal de L.________ SA à O.________), le 
Procureur a estimé que son comportement restait tout à fait dommageable, contraire à 
l'ordre juridico-moral et justifiait de le condamner à une partie des frais.  

P.________, directeur de M.________ SA, a bénéficié lui aussi d'une ordonnance de 
classement. A son propos, le Procureur a indiqué ce qui suit: 

"Il n'y a pas lieu de procéder à un examen approfondi du rôle que P.________ a tenu 
dans l'entreposage du PVAC. On relèvera toutefois brièvement que, n'ayant aucun lien 
juridique avec l'entreprise L.________ SA, propriétaire des substances litigieuses, 

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P.________ n'avait pas un devoir direct de se conformer aux obligations consacrées par 
l'OPAM car il ne pouvait être tenu comme l'un des exploitants du PVAC dès lors qu'il 
n'avait à l'égard de cette entreprise aucun pouvoir décisionnel, aucun droit ni aucune 
responsabilité. En revanche, en sa qualité de directeur de la société qui a sous-loué à la 
société L.________ SA les surfaces dans lesquelles a été entreposé le PVAC, le 
comportement de P.________ aurait mérité, si une infraction pénale avait été réalisée et 
retenue à la charge du directeur de la société L.________ SA, d'être analysé sous l'angle 
de la participation; l'instruction a en effet mis en évidence que P.________ a tu au 
propriétaire du bâtiment l'existence d'une sous-location d'une partie de ses locaux à une 
société dont il ne pouvait ignorer compte tenu des circonstances, de ses liens avec son 
directeur - son frère - et son expérience personnelle que l'activité industrielle comportait 
des risques spécifiques..." (p. 4 s.).

O. Par décision du 29 mai 2007, le Conseil d'administration de l'ECAB a refusé la 
couverture provisoire du bâtiment en construction en raison d'un non-respect grave du 
permis de construire.  

Toutefois, sur requête de A.________ du 26 septembre 2006, l'ECAB a constaté, dans 
une décision du 5 octobre 2007, que l'ancienne partie de la halle bénéficiait de la 
couverture d'assurance ordinaire et que le bâtiment en construction faisait l'objet d'une 
couverture provisoire. L'ECAB a précisé qu'une éventuelle indemnité en raison du sinistre 
du 3 mai 2007 serait fixée lorsque seraient connus le montant du dommage et le résultat 
de l'enquête administrative, éventuellement pénale. Une réduction, voire une 
suppression, de l'indemnité a été réservée. 

P. Le 23 juin 2008, l'entreprise I.________ SA, mandatée pour concevoir, 
dimensionner et diriger la mise en œuvre du système "Sprinkler" de la Halle des 
Placettes, a établi un rapport attestant qu'il était très probable que les dégâts auraient 
été au moins identiques si le système "Sprinkler" avait fonctionné.  

Après avoir pris connaissance de ce rapport, l'ECAB a demandé à l'Institut Suisse de la 
Promotion de la Sécurité de se déterminer sur les conséquences de l'absence de 
l'installation "Sprinkler" quant à l'importance des dommages causés par l'incendie du 3 
mai 2007. Dans son rapport du 14 juillet 2009, l'institut a certifié qu'un système 
"Sprinkler" aurait permis d'éteindre ou de contenir l'incendie, d'alerter les personnes en 
danger et les forces d'intervention dans un délai de moins de deux minutes, permettant 
ainsi de réduire considérablement les dégâts, surtout ceux à la structure métallique du 
bâtiment, et de faciliter le travail des pompiers.

Q. Par décision du 24 novembre 2011, l'ECAB a alloué à A.________ une indemnité de 
1'863'550 fr. 49, intérêts compris, sous déduction de l'acompte de 870'913 fr. 20 déjà 
versé. Compte tenu du fait qu'une partie des travaux visant à sécuriser le site n'avait pas 
été effectuée plus de treize mois après la délivrance du permis de construire, l'ECAB a 
réduit de 20% le montant de l'indemnité, étant précisé que les dommages ont été 
évalués à 2'107'502 francs.  

Le 22 décembre 2011, A.________ a déposé une réclamation contre cette décision. Il a 
conclu à son annulation, dans la mesure où elle réduit de 20% l'indemnité qui lui était 
versée, et a demandé qu'une somme complémentaire de 465'837 fr. 60, avec intérêt à 
5% l'an depuis le 1er décembre 2011 et jusqu'à la date du paiement effectif, lui soit 

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allouée. Il a par ailleurs exigé d'être entendu personnellement par le Conseil 
d'administration de l'ECAB in corpore.

R. Le Conseil d'administration de l'ECAB a rejeté la réclamation de A.________ le 10 
mai 2012, sans donner suite à sa requête d'audition personnelle, motifs pris que le droit 
d'être entendu ne permet pas d'exiger de pouvoir s'exprimer par oral devant l'autorité et 
qu'il était, par ailleurs, suffisamment renseigné pour rendre sa décision en connaissance 
de cause. Sur le fond, l'ECAB a retenu que A.________, directement ou par ses 
auxiliaires, avait commis une faute particulièrement grave, justifiant une réduction de 
son indemnité. Il a estimé à cet égard qu'en ne respectant pas les décisions et les 
prescriptions en matière de protection contre les incendies, il avait consciemment 
accepté le risque que pouvait engendrer cette situation. L'ECAB a ajouté que A.________ 
avait manqué de diligence dès lors qu'il avait connaissance des mesures à prendre pour 
mettre le bâtiment en conformité au moins depuis la fin de l'année 2005 et que, 16 mois 
plus tard, il ne s'était toujours pas conformé à ces exigences faisant partie intégrante du 
permis de construire. Selon l'ECAB, son manquement était d'autant plus grave que le 
préfet lui avait imparti un délai au 21 juin 2006 pour réaliser les travaux et que 
l'intéressé n'avait pas demandé de prolongation alors même qu'il s'était rendu compte 
que ce délai ne pourrait pas être respecté. En outre, l'ECAB a estimé que si A.________ 
avait tenu compte des instructions de l'Inspection cantonale du feu du 6 mars 2007, 
l'installation du "Sprinkler" aurait pu être réalisée avant le sinistre. Par ailleurs, 
considérant que les locataires de A.________, son architecte et les sociétés auxquels les 
travaux ont été adjugés étaient tous ses auxiliaires, l'ECAB a estimé que A.________ 
devait assumer les conséquences de leurs manquements. Enfin, l'autorité a insisté sur le 
fait que si le bâtiment avait disposé d'un système "Sprinkler" et de parois anti-feu, le 
sinistre aurait pu être limité à des dégâts matériels peu conséquents, de sorte qu'une 
réduction de 20% de l'indemnité était tout à fait raisonnable au vu de l'ensemble des 
circonstances. A cet égard, l'ECAB a estimé que le rapport établi le 23 juin 2008 par 
I.________ SA, lequel nie l'existence d'un lien de causalité entre l'absence du système 
"Sprinkler" et l'importance du dommage, n'était pas de nature à remettre en cause le fait 
que A.________ avait commis une faute grave. En effet, non seulement ledit rapport 
manque d'impartialité, mais il se trouve également en contradiction manifeste avec les 
conclusions circonstanciées de l'expertise de l'Institut Suisse de la Promotion de la 
Sécurité.

S. A.________ a interjeté recours le 11 juin 2012 auprès du Tribunal cantonal contre 
la décision sur réclamation du 10 mai 2012, en concluant principalement, sous suite de 
frais et dépens, à l'annulation de la décision du 24 novembre 2011 et de la décision sur 
réclamation du 10 mai 2012 et à l'octroi d'une indemnité de 2'329'188 fr. 10, sous 
déduction de l'indemnité et des acomptes versés mais avec un intérêt à 5% l'an à 
compter du 1er décembre 2011 et jusqu'à la date du paiement effectif par l'ECAB. 

A l'appui de ses conclusions, il fait valoir que l'ECAB ne pouvait pas réduire l'indemnité 
dès lors qu'en se limitant à affirmer que le "sprinkler" n'était pas opérationnel le jour de 
l'incendie, elle n'a pas apporté la preuve d'une faute grave, qu'il lui incombait de fournir. 
Par ailleurs, le recourant relève que ce sont surtout les travaux de J.________ AG, et 
non ceux de B.________ SA, qui ont pris du retard, en raison du manque de 
collaboration de ses locataires, et qu'il a fait tout ce qui était en son pouvoir pour que les 
travaux se déroulent le plus rapidement possible. A.________ estime en outre que les 
manquements sont avant tout imputables aux anciens propriétaires et que ni lui ni ses 
auxiliaires n'en sont responsables. Or, il ne doit assumer que les fautes graves qu'il a lui-

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même commises dans la mise en conformité du bâtiment ou le fait de ses auxiliaires, 
dans la mesure où il l'a rendu possible par sa faute grave. De surcroît, il précise que 
l'ECAB ne pouvait pas s'écarter du jugement pénal rendu après une enquête complète, 
lequel exclut toute faute ou négligence de sa part et précise qu'il a fait preuve de toute la 
diligence commandée par les circonstances. Enfin, il invoque que le sinistre ne se serait 
pas produit si l'ECAB, qui savait depuis longtemps que le bâtiment n'était pas conforme à 
la réglementation en matière de protection contre les incendies, était intervenu plus 
rapidement auprès des anciens propriétaires. 

Dans un second grief, A.________ fait valoir que l'ECAB a violé son droit d'être entendu 
en n'instruisant pas la cause avec toute la transparence nécessaire. Selon lui, comme le 
rapport de l'Institut Suisse de la Promotion de la Sécurité du 14 juillet 2009 ne constitue 
pas un rapport interne, mais une véritable expertise, l'ECAB aurait dû respecter les règles 
de procédure y relatives. Or, si tel avait été le cas, il se serait opposé à la désignation de 
cet institut comme expert, dès lors qu'il est financé par les assureurs et ne pouvait donc 
pas procéder à un examen impartial. Par ailleurs, il relève que les experts choisis par 
l'ECAB n'avaient pas les capacités de mener à bien une telle enquête car leur rapport 
contient plusieurs erreurs importantes, dont l'ECAB aurait dû prendre conscience pour 
invalider les conclusions du bureau mandaté. Le recourant demande dès lors le retrait du 
rapport du 14 juillet 2009 du dossier ou, subsidiairement, qu'une expertise indépendante 
soit ordonnée. En parallèle, il souligne que le rapport de I.________ SA qu'il a produit a 
pleine valeur probante puisqu'il a été établi par le concepteur du système "Sprinkler" sur 
la base de tests complets. Il relève également que l'expert judiciaire qui est intervenu 
dans le cadre de la procédure pénale, et dont l'impartialité est manifeste, a émis de 
sérieux doutes ou réserves sur l'efficacité du système "Sprinkler" dans les circonstances 
particulières du cas d'espèce.

A.________ reproche aussi au Conseil d'administration de l'ECAB d'avoir rendu sa 
décision sur réclamation sans que tous ses membres aient connaissance de l'ensemble 
des éléments nécessaires. Selon lui, il avait un droit inconditionnel à une audition orale 
dès lors qu'il bénéficie de la protection de l'art. 6 par. 1 de la convention de sauvegarde 
des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101). Il relève que la 
violation de son droit d'être entendu découle aussi de l'absence de motivation au sujet 
des circonstances dans lesquelles les travaux de mise en conformité du bâtiment se sont 
déroulés.

Enfin, A.________ demande la récusation de Me Q.________ en sa qualité de membre 
du Conseil d'administration de l'ECAB au motif que celui-ci représentait l'autorité 
administrative dans le cadre des procédures civiles et pénales préalablement engagées 
contre lui et qu'il manque par conséquent d'impartialité. Par ailleurs, il fait valoir que Me 
Q.________ n'a pas agi avec toute la diligence qui s'impose à un avocat puisqu'il a 
engagé des procédures pénales infondées contre lui et qu'il a pris des conclusions civiles 
téméraires.  

T. L'ECAB a déposé ses observations le 1er octobre 2012, en concluant au rejet du 
recours, sous suite de frais et dépens. 

A l'appui de ses conclusions, il fait valoir que l'art. 69 de la loi fribourgeoise sur 
l'assurance des bâtiments contre l'incendie et les autres dommages (LAssB; RSF 732.1.1) 
ne limite pas la réduction de l'indemnité aux seuls cas de faute grave, puisque, à son 
avis, une faute ou une négligence légère peuvent entraîner la même conséquence. 

- 10 -

L'ECAB conteste par ailleurs être tenu de prouver l'existence d'une faute grave, dans la 
mesure où il a fait application de l'art. 69 al. 1 LAssB et non de l'art. 69 al. 2 LAssB.

Au demeurant, l'autorité intimée relève qu'au vu du manque flagrant de diligence de 
A.________, lequel a laissé s'écouler plus de 15 mois sans équiper son bâtiment des 
installations de sécurité nécessaires et/ou sans donner des instructions et/ou exiger leur 
respect de la part de ses auxiliaires afin que les prescriptions ordonnées par le permis de 
construire soient réalisées dans un délai raisonnable, la faute devait manifestement être 
qualifiée de grave, si bien que l'ECAB ne pouvait pas renoncer à réduire l'indemnité. 

A cet égard, l'assureur rappelle que huit exigences du permis de construire n'ont pas été 
respectées, ce qui suffit à imputer une faute à A.________, indépendamment de la 
question de savoir quelle entreprise a été mandatée pour réaliser les travaux. De plus, 
l'ECAB souligne que l'intéressé connaissait la teneur du préavis de l'Inspection cantonale 
du feu depuis au plus tard la fin décembre 2005 et que le permis de construire lui a 
imparti un délai au 21 mai 2006 pour satisfaire aux exigences qui y étaient précisées. 
Dans ces conditions, elle considère que le comportement de A.________ est inexcusable 
compte tenu du fait que le préfet avait considéré que la totalité des travaux pouvaient 
être planifiée et réalisée en trois mois. L'ECAB précise qu'une durée de cinq mois entre 
l'adjudication des travaux d'installation du "Sprinkler" et le début de ceux-ci est 
inadmissible, que les relances sont intervenues beaucoup trop tardivement et qu'il 
n'aurait pas fallu attendre le dernier moment pour trouver une solution avec E.________ 
SA. De surcroît, l'ECAB affirme que A.________ est doublement fautif au sens de l'art. 
69 al. 1 LAB dès lors qu'il ne s'est pas conformé aux exigences du permis de construire 
et qu'il n'a pas donné les instructions nécessaires à ses auxiliaires. L'autorité intimée 
estime aussi qu'à partir du moment où A.________ a pris possession de l'immeuble, il 
est devenu, conformément à l'art. 185 du code des obligations (CO; RS 220), le seul 
responsable des manquements des anciens propriétaires. Par ailleurs, l'ECAB rappelle 
qu'en sa qualité d'assureur, il ne lui appartient pas de contrôler le déroulement des 
constructions. S'agissant de l'argument tiré de l'issue de la procédure pénale, l'ECAB ne 
s'estime pas lié par l'ordonnance de classement puisque le Procureur n'a instruit la cause 
que sommairement et que A.________ a menti sur des aspects essentiels. Enfin, l'ECAB 
estime que le rapport du 14 juillet 2009 qu'elle a produit constitue une expertise privée, 
de sorte qu'elle n'était pas tenue de la mener de manière contradictoire, d'autant que 
A.________ n'a pas demandé d'expertise indépendante, qu'il est notoire qu'un dispositif 
d'extinction automatique "Sprinkler" et des parois anti-feu permettent d'éteindre ou de 
limiter les effets d'un incendie, que l'ECAB n'a jamais participé directement au 
financement de l'Institut Suisse de la Promotion de la Sécurité et que les critiques 
relatives au rapport de ce dernier sont dénuées de pertinence. L'ECAB requiert que 
l'autorité de céans ordonne une expertise judiciaire, en cas de doute sur la pertinence du 
rapport du 14 juillet 2009  qu'elle a produit. 

L'ECAB estime que le recourant a été dûment entendu puisqu'il lui a adressé de 
nombreux courriers, que quatre rencontres avec des responsables de l'ECAB ont été 
organisées et qu'il a été entendu oralement par le Juge d'instruction, de sorte qu'il n'y 
avait pas lieu de donner suite à sa requête d'audition personnelle. 

Enfin, l'ECAB conclut au rejet de la demande de récusation de Me Q.________, en 
relevant que son rôle était dans un premier temps de donner des conseils à l'ECAB puis, 
ensuite, de rédiger un projet de décision conforme à la position de l'ECAB sans prendre 
part aux séances du Conseil d'administration lors desquelles les décisions ont été prises. 

- 11 -

L'autorité intimée souligne encore qu'il a agi en qualité de mandataire et non comme 
partie, de sorte que l'art. 21 CPJA ne lui est pas applicable. 

U. Par lettre du 18 octobre 2012, A.________ a requis de pouvoir déposer des contre-
observations dans un délai de 30 jours. Le Juge délégué à l'instruction de la cause a 
donné suite à cette requête le 22 octobre 2012.

A.________ a déposé sa réplique le 20 novembre 2012, en confirmant les conclusions 
qu'il a prises dans son mémoire de recours. Il conteste la plupart des allégations de 
l'ECAB et relève qu'aussi bien le préfet que l'ECAB savaient que les travaux de mise en 
état du bâtiment n'étaient pas terminés et qu'ils ne sont néanmoins pas intervenus. 
A.________ souligne que, contrairement à un administré qui peut se limiter à produire 
une expertise privée, l'ECAB était tenu de respecter la loi, laquelle ne lui permettait que 
de réaliser une expertise indépendante et contradictoire. Ceci est selon lui d'autant plus 
vrai que l'expert judicaire désigné par le Juge d'instruction était arrivé à des conclusions 
différentes de celles de l'expert privé mandaté par l'ECAB. A.________ soutient ensuite 
que d'éventuels retards pris dans la réalisation des travaux ne permettent pas de lui 
imputer une faute dès lors que l'incendiaire, qui connaissait nécessairement les lieux, 
aurait de toute manière agi avant la fin des travaux. Il précise que l'installation complète 
d'un "Sprinkler" présente de nombreuses difficultés, de sorte qu'on ne peut pas lui 
reprocher un manque de diligence, et que les reproches que l'ECAB formule à son égard 
ne sont pas constitutifs d'une faute. En effet, il explique que l'incendie s'est déclaré dans 
le secteur occupé par F.________ SA. Or, cette société refusait encore la veille de 
l'incendie que des travaux soient effectués dans ses locaux, ce qui rendait impossible leur 
réalisation avant le sinistre. S'agissant de l'art. 69 LAssB, A.________ explique qu'une 
réduction de l'indemnité n'est dès lors possible que si les conditions objectives définies à 
l'alinéa 1 et les conditions subjectives posées à l'alinéa 2 sont cumulativement remplies, 
ce qui suppose l'existence d'une faute grave, dont la preuve aurait dû être apportée par 
l'ECAB. Enfin, il soutient que l'ECAB, qui avait qualité de partie pénale et civile dans la 
procédure pénale, ne peut pas reprocher au Juge d'instruction d'avoir insuffisamment 
instruit la cause dès lors qu'il avait la possibilité de requérir des compléments 
d'instruction. Il requiert qu'une expertise soit ordonnée afin de déterminer le lien de 
causalité entre l'absence de "Sprinkler" et les dégâts, ainsi que l'audition de plusieurs 
personnes ayant participé à la procédure.

A.________ relève aussi que les membres du Conseil d'administration se sont limités à 
lire le projet de décision de Me Collaud et qu'ils n'ont pas pris connaissance de la 
réclamation et des nombreuses pièces versées au dossier. En d'autres termes, Me 
Collaud n'aurait reçu qu'une intention de dispositif, à charge pour lui de rédiger le 
dispositif.

V. L'ECAB a dupliqué le 5 février 2013. Pour l'essentiel, il a maintenu les éléments 
figurant dans ses observations du 1er octobre 2012 et la décision attaquée, en concluant 
au rejet des requêtes d'auditions formulées par A.________.  

e n  d r o i t

1. a) Déposé le 29 août 2011 contre la décision du 22 août 2011, le recours l'a été 
dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code de procédure et de juridiction 

- 12 -

administrative; CPJA; RSF 150.1), l'avance de frais ayant en outre été versée en temps 
utile. Le recourant ayant qualité pour recourir au sens de l'art. 76 let. a CPJA, le recours 
est recevable en vertu de l'art. 87c LAssB. Il y a dès lors lieu d'entrer en matière sur ses 
mérites.

b) Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé 
pour violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et 
pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à 
défaut d'habilitation légale expresse, le grief d'inopportunité ne peut être revu (art. 78 al. 
2 CPJA).

2. Par décision du 5 octobre 2007, l'ECAB a constaté que, vu l'octroi du permis de 
construire du 21 mars 2006, la halle litigieuse était provisoirement assurée. Cette 
question n'est plus litigieuse.

3. Selon l'art. 4 du règlement sur la police du feu et la protection contre les éléments 
naturels (RSF 731.0.11), l'ECAB s'acquitte des tâches d'application de la loi et du 
règlement par l'Inspection cantonale du feu, l'Inspection cantonale des installations 
électriques et l'Inspection cantonale des sapeurs-pompiers. L'art. 5 du même règlement 
attribue à l'Inspection cantonale du feu la tâche de signaler au propriétaire les 
irrégularités constatées (let. b) et donner son préavis sur toutes demandes de permis 
(let. e). De par la loi, l'Inspection cantonale du feu est un véritable service de l'ECAB et 
n'est pas une unité qui y est rattachée administrativement. L'autorité intimée ne peut 
donc pas sérieusement prétendre ne pas disposer en tant qu'assureur des informations 
portées à la connaissance d'un de ses services. De même, elle ne peut pas déclarer ne 
pas être concernée par le contrôle du déroulement des constructions puisqu'il s'agit 
précisément d'une tâche d'un de ses services.

4. a) Figurant au chapitre VIII de la loi consacré à la réduction ou à la suppression de 
l'indemnité, l'art. 69 LAssB a la teneur suivante: 

1 Le conseil d’administration peut réduire l’indemnité si le sinistre a été causé ou aggravé:

a) par une contravention aux prescriptions de police relatives aux précautions contre l’incendie ou 
autres dommages ou par l’inobservation de décisions prises à ce sujet par l’autorité compétente;

b) par la présence, non déclarée, dans le bâtiment ou ses abords, de matières explosives, de 
matières facilement inflammables ou d’autres matières qui ont augmenté le risque assuré et 
auraient dû entraîner le paiement d’une surprime;

c) par l’exercice non déclaré, dans le bâtiment ou ses abords, d’une activité artisanale, industrielle 
ou autre, qui aurait dû entraîner le paiement d’une surprime;

d) par la violation d’une autre obligation statuée par la loi (art. 53, 55).

2 La réduction n’a lieu qu’en cas de faute intentionnelle, de négligence ou d’imprudence grave de la 
part du propriétaire ou d’un tiers intéressé; le fait des personnes dont ils répondent selon la loi 
civile leur est également imputable dans la mesure où ils l’ont rendu possible par leur propre 
négligence ou imprudence grave.

3 La réduction est proportionnée au degré de gravité de la faute.

- 13 -

4 En cas de récidive de l’assuré ou des tiers intéressés, l’indemnité peut être supprimée.

b) Se fondant sur un bref passage d'un ouvrage de doctrine (S. FUHRER, Assurance 
des bâtiments, Commentaire systématique, U. Glaus/H. Honsell éd., Bâle 2010, n° 
6.5.32, p. 311), l'autorité intimée prétend que l'art. 69 LAssB permettrait de procéder à 
une réduction de l'indemnité d'assurance en cas de faute légère dans toutes les 
situations indiquées à l'alinéa 1, l'exigence d'une faute intentionnelle ou d'une négligence 
ou imprudence grave n'étant applicable que dans les autres cas prévus par l'alinéa 2.

Cette interprétation est erronée. Il ressort clairement de la lecture de l'art. 69 LAssB que 
l'alinéa 1 décrit les conditions objectives indispensables pour procéder à une réduction de 
l'indemnité et que l'alinéa 2 fixe les conditions subjectives dans lesquelles une telle 
réduction peut intervenir. L'article défini qui commence l'alinéa 2 ("La" réduction) se 
réfère manifestement à l'alinéa précédent, qu'il précise. Le texte de la loi est donc clair et 
prévoit qu'une réduction de l'indemnité ne peut intervenir que si les conditions objectives 
et subjectives prévues aux alinéas un et deux sont remplies, de sorte qu'une réduction 
ne peut être ordonnée que dans les circonstances bien précises de l'alinéa 1 et en cas de 
faute intentionnelle ou de négligence ou imprudence grave. 

Certes, l'autorité peut s'écarter d'un texte clair lorsque, au vu de motifs pertinents, 
l'expression de la règle ne correspond pas à son sens véritable. De tels motifs résultent 
de la genèse de la règle, de son but ou de ses rapports avec d'autres règles. Ils se 
dégagent de l'emploi des méthodes historique, téléologique et systématique 
d'interprétation (A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984 p. 124 ss).

En l'occurrence, les travaux préparatoires ne contiennent aucune indication selon laquelle 
le législateur aurait voulu introduire une réduction de l'indemnité pour faute légère. Si le 
projet du Conseil d'Etat pouvait laisser planer un doute à ce sujet (cf. Bulletin des 
séances du Grand Conseil, BCG, 1965 p. 23), celui-ci a été écarté par la version de la 
Commission parlementaire finalement choisie par le législateur (BCG 1965 p. 169). Il faut 
rappeler par ailleurs que, selon l'ancienne loi du 2 mai 1944 (Bulletin des lois, 1944 p. 
55), la réduction pour faute légère était expressément exclue. Il n'est pas vraisemblable 
qu'une modification aussi fondamentale du système, qui serait devenu quasiment unique 
en Suisse (cf. FUHRER, p. 309 ss), puisse avoir été admise sans discussion par le 
législateur. 

Sous l'angle systématique, également, aucun motif ne justifie de s'écarter du texte clair. 
Comme il a été dit, l'alinéa 1 de l'art. 69 LAssB traite des conditions objectives pour une 
réduction de l'indemnité et l'alinéa 2 concerne les conditions subjectives. L'articulation 
entre les deux paragraphes obéit manifestement à la technique législative usuelle. On ne 
voit pas comment l'autorité intimée peut raisonnablement prétendre que l'alinéa 1 
concernerait des situations spéciales où la faute légère peut être sanctionnée et que 
l'alinéa 2 constituerait une sorte de clause générale applicable aux autres situations où 
seule la faute grave pourrait être sanctionnée. Outre qu'à défaut de restriction, l'alinéa 2 
a une portée globale et a donc vocation à s'appliquer à toutes les situations prévues par 
l'alinéa 1, il faut constater que l'énumération des cas par l'alinéa 1 contient une clause 
générale (lettre d) qui prévoit que l'indemnité peut être réduite si le sinistre a été causé 
ou aggravé par la violation d'une "autre obligation statuée par la loi". Du moment que, 
par le biais de la clause générale, l'alinéa 1 couvre tous les cas de non-respect de la loi, il 
n'est pas possible que l'alinéa 2 puisse s'appliquer à d'autres situations. En réalité, ce 

- 14 -

dernier n'a de sens que s'il fixe les conditions subjectives de la réduction de l'indemnité 
dans les cas prévus par l'alinéa 1.

Il est donc exclu de s'écarter du texte clair de l'art. 69 LAssB pour procéder à une 
réduction de l'indemnité en cas de faute légère. La doctrine que cite l'autorité intimée 
pour fonder son point de vue s'est trompée sur ce point. L'indemnité due au recourant en 
raison de l'assurance immobilière ne peut être réduite qu'en cas de faute intentionnelle, 
de négligence ou imprudence grave.

5. a) En l'occurrence, l'autorité intimée reproche pour l'essentiel au recourant de 
n'avoir pas procédé aux travaux de rénovation de la halle concernant la protection contre 
l'incendie dans le délai de trois mois fixé par le préfet dans le permis de construire du 21 
mars 2006. Du moment que l'intéressé n'a pas effectué à temps les transformations 
requises dans le préavis de l'Inspection cantonale du feu du 17 novembre 2004, l'ECAB 
considère qu'il a commis une négligence grave justifiant la réduction de 20 % de 
l'indemnité d'assurance.

Il ne fait pas de doute qu'en ne respectant pas le délai imparti par le préfet pour rendre 
le bâtiment conforme aux exigences de protection contre l'incendie, le recourant a 
commis une négligence. Au vu des circonstances, celle-ci ne saurait toutefois être 
considérée comme grave.

En effet, il convient de replacer l'informalité commise dans le contexte général de 
l'affaire. Tout d'abord, il faut rappeler que le recourant n'a pas construit la halle illégale 
et n'est pas responsable des graves défauts du bâtiment sous l'angle de la police du feu. 
La situation non conforme au droit remonte en tous cas à 2003 et est due au 
comportement de B.________ qui était à l'époque le propriétaire des lieux et qui a 
construit comme bon lui semblait en dehors de toute norme et de tout contrôle, bernant 
et leurrant les autorités compétentes lorsqu'elles tentaient de faire respecter les 
procédures. Le 30 juin 2004, à bout d'argument pour raisonner un propriétaire qui n'en 
faisait qu'à sa tête, le préfet avait ordonné, en accord avec l'ECAB, l'évacuation de la 
halle jugée dangereuse. Cette décision a été confirmée sur recours le 5 novembre 2004 
par le Tribunal administratif. Toutefois, saisie de requêtes des locataires de la halle 
(M.________ SA et E.________ SA) qui ne voulaient pas quitter les lieux et qui n'étaient 
pour rien dans les agissements du propriétaire de la halle, l'Inspection cantonale du feu a 
édicté, le 10 août 2004, des mesures provisoires de protection contre l'incendie, qui, si 
elles étaient respectées, devaient permettre de continuer l'exploitation jusqu'à la mise en 
conformité définitive de la halle. Le 15 octobre 2004, prenant acte de cette situation, le 
préfet a prorogé jusqu'au 31 janvier 2005 le délai d'évacuation, puis, sur la base d'un 
préavis favorable de l'Inspection cantonale du feu du 10 décembre 2004 qui constatait 
que la signalisation des sorties de secours et la défense incendie, par des extincteurs, 
répondaient à ses exigences, a estimé que, jusqu'à droit connu sur la demande de permis 
de construire déposée par B.________ et sa société le 28 août 2004, la question de 
l'évacuation du bâtiment ne se posait plus. Parallèlement, l'Inspection cantonale du feu a 
émis, le 17 novembre 2004, un préavis favorable avec conditions à la demande de 
permis de construire de B.________. La procédure n'a pas avancé de manière notable 
pendant plus d'un an, période durant laquelle la halle a continué à être utilisée au 
bénéfice des mesures provisoires, sans susciter d'intervention des autorités.

Ce n'est que le 29 décembre 2005 que le recourant a acquis avec effet au 10 janvier 
2006 les art. ccc et ddd RF. Le 5 janvier 2006 déjà, il avisait l'Inspection cantonale du feu 

- 15 -

des mesures prises dans le but d'exécuter les travaux nécessaires à la mise en 
conformité de la halle. A cette occasion, il estimait la fin des travaux dans le courant du 
mois d'avril 2006. 

Cette erreur dans l'appréciation du temps nécessaire à la fin des travaux explique 
pourquoi le préfet lui a accordé un délai de trois mois pour les réaliser dans le permis de 
construire qu'il a accordé le 21 mars 2006.

La mise en place du système d'extinction automatique des incendies et les autres 
mesures requises ont posé cependant des problèmes plus compliqués qu'initialement 
prévu et le respect du délai de trois mois s'est vite avéré illusoire. Toutefois, dans la 
mesure où les travaux avançaient malgré les difficultés, notamment les oppositions des 
locataires qui exigeaient des installations compatibles avec leurs activités spécifiques, 
l'architecte du recourant a estimé superflu de demander la prolongation dudit délai. Ce 
faisant, il a commis une négligence qui est certainement imputable au recourant. Il n'en 
demeure pas moins que les retards dans les travaux avaient des explications objectives 
et qu'on ne pouvait pas reprocher au recourant de tergiverser ou d'éluder ses obligations 
(cf. aussi ordonnance de classement de la procédure pénale du 5 septembre 2011). Dans 
ces conditions, aucun indice ne permet de penser que s'il avait demandé une 
prolongation du délai de mise en conformité en exposant les difficultés rencontrées, il 
aurait rencontré une quelconque difficulté à l'obtenir. Les autorités étaient bien trop 
contentes et rassurées que quelqu'un de sérieux ait enfin repris la halle des mains de 
B.________ pour procéder au rétablissement de l'état de droit. Compte tenu du temps 
déjà écoulé pendant lequel les locataires avaient pu exploiter sans problème les locaux 
sur la base des mesures provisoires en matière de protection incendie, il est évident 
qu'une prolongation de quelques mois de cette situation transitoire n'était pas de nature 
à poser une difficulté.

En d'autres termes, le reproche qu'on peut faire au recourant est celui de n'avoir pas 
rempli une simple formalité, qui consistait à demander expressément la prolongation du 
délai de trois mois figurant dans le permis pour terminer les travaux, étant entendu 
qu'on ne voit pas pour quel motif cette requête fondée sur des retards objectifs des 
travaux aurait été rejetée. Ainsi, dans le contexte très spécial de cette affaire, le non-
respect du délai fixé par le préfet ne constitue qu'une faute légère.

b) Cette constatation se confirme d'autant plus si l'on tient compte de la situation 
de fait dont avait connaissance le recourant. Lorsqu'il a constaté l'impossibilité de 
terminer les travaux dans les trois mois, le recourant n'avait pas conscience du danger 
spécial créé en matière d'incendie par le stockage clandestin de produits chimiques très 
vraisemblablement soumis à l'OPAM dans les locaux de M.________ SA. Il ne savait pas 
que son locataire avait sous-loué des surfaces d'entrepôt à L.________ SA qui les 
utilisait apparemment de manière illégale, car contraire au droit sur la protection de 
l'environnement. Or, le fait de savoir ou non que des matières soumises à l'OPAM étaient 
présentes dans la halle modifie de manière fondamentale l'appréciation des risques. Il ne 
fait aucun doute que si la réalité avait été connue, l'Inspection cantonale du feu et le 
Service de l'environnement seraient intervenus pour modifier les mesures provisoires 
admises lorsque le risque était lié aux seules activités de E.________ SA et de 
M.________ SA. De la même manière, le recourant, qui ignorait le comportement de son 
locataire, pouvait raisonnablement partir du point de vue que les risques en cas 
d'incendie pendant la période transitoire n'étaient pas spécialement élevés puisque les 
autorités avaient renoncé à l'évacuation initialement ordonnée pour se contenter - 

- 16 -

pendant plusieurs années - de simples mesures provisoires. Il ne savait pas que ces 
mesures étaient à l'évidence obsolètes en raison de l'entreposage clandestin de grandes 
quantités de produits chimiques, qui rendaient largement illusoires les méthodes 
traditionnelles de lutte contre l'incendie puisque de l'eau sous pression ne faisait 
qu'attiser les flammes (cf. rapport d'expertise de l'Institut de police scientifique du 28 
décembre 2007).

L'ECAB n'a pas du tout tenu compte de cet élément fondamental qui changeait 
complètement les données en matière de sécurité de la halle. Il s'est focalisé sur le fait 
que le recourant avait omis une simple formalité (demander la prolongation du délai de 
mise en conformité, qu'il aurait très vraisemblablement obtenue) et a totalement ignoré 
les comportements à hauts risques de M.________ SA et L.________ SA alors qu'en 
définitive, ce sont bien les produits chimiques stockés par ceux-ci à l'insu du recourant 
qui ont rendu extrêmement difficile l'intervention des pompiers (cf. rapport d'expertise de 
l'Institut de police scientifique du 28 décembre 2007). 

c) Au surplus, les retards dans la mise en conformité, notamment en raison des 
exigences propres des locataires de la halle, étaient connus de l'ECAB. Le 6 mars 2007, 
l'Inspection cantonale du feu donnait d'ailleurs son point de vue sur la manière de 
finaliser l'installation des sprinklers sans émettre la moindre remarque quant au non-
respect du délai de trois mois figurant dans le permis de construire. Cette absence de 
réaction s'explique par le fait que tous les acteurs connaissant le dossier étaient 
pleinement conscients que les travaux diligentés par le recourant avançaient selon un 
rythme normal compte tenu des difficultés de la construction et des conditions locales. 

d) Partant, dans la mesure où le recourant n'a pas commis de faute grave en 
renonçant à requérir la prolongation du délai de remise en état figurant dans le permis de 
construire, il n'est pas possible de prononcer une réduction de l'indemnité fondée sur 
l'art. 69 LAssB.

C'est donc à tort que l'autorité intimée a procédé à une réduction de 20 % de l'indemnité 
due au recourant. 

Vu ce qui précède, ainsi que les conclusions claires de l'expertise de l'Institut de police 
scientifique et le contenu des ordonnances de classement, il est évident que l'ECAB s'est 
trompé de cible en s'en prenant au recourant. Il lui appartient désormais d'examiner si 
les conditions de mise en œuvre de l'art. 73 LAssB sont remplies vis-à-vis de 
M.________ SA et de L.________ SA.

6. Du moment que le recours doit être admis et que la décision attaquée doit être 
annulée pour les motifs mentionnés ci-dessus, il est inutile de se prononcer sur les autres 
griefs invoqués, notamment ceux de nature formelle. 

Une indemnité complète de l'assurance immobilière est due au recourant suite à 
l'incendie survenu le 3 mai 2007. Partant, après déduction de l'indemnité et des 
acomptes versés, le solde dû au recourant est arrêté à 465'837 fr. 60.

L'ECAB qui succombe est exonéré des frais de procédure (art. 133 CPJA).

En revanche, il lui appartient de verser une indemnité de partie au recourant qui a fait 
appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts (art. 137 CPJA). Selon l'art. 8 
al. 1 du Tarif des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 

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administrative (ci-après, le tarif; RSF 150.12), les honoraires alloués pour la 
représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre 200 et 10'000 francs. Dans les 
affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à 40'000 
francs. L'art. 11 al. 2 du tarif prévoit en outre que le montant des honoraires est fixé 
compte tenu du temps et du travail requis, de l'importance de l'affaire ainsi que, dans les 
affaires de nature pécuniaire, de la valeur litigieuse en cause.

En l'occurrence, l'affaire présente une ampleur et une complexité qui permettent 
d'allouer des honoraires dépassant la limite de 10'000 francs. 

Compte tenu de cette situation, de la valeur litigieuse de l'affaire et de la liste de frais 
déposée par le mandataire du recourant, il se justifie de fixer l'indemnité de partie ex 
aequo et bono à un montant de 20'000 francs, TVA comprise. Dans les affaires autres 
que les actions (art. 8 al. 2 du tarif), l'usage du tableau de majoration des honoraires 
selon la valeur litigieuse n'est pas applicable, la valeur litigieuse n'étant qu'un élément 
parmi d'autres à prendre en considération dans l'appréciation des honoraires. 

 

l a  C o u r  a r r ê t e :

I. Le recours est admis. La décision attaquée est annulée. Une indemnité complète est 
due au recourant suite à l'incendie survenu le 3 mai 2007. 

Partant, l'ECAB est condamné à payer le solde au recourant, soit la somme de 
465'837 fr. 60 avec intérêts à 5% l'an à compter du 1er décembre 2011 et jusqu'à 
la date du paiement effectif.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de 8'000 francs effectuée 
par le recourant lui est restituée.

III. Un montant de 20'000 francs (TVA comprise) à verser à Me Markus Meuwly, à titre 
d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'ECAB.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet 
d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la 
décision est contestée (art. 148 CPJA).

Givisiez, le 19 avril 2013/cpf

La Greffière-stagiaire: Le Président: