# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e40822b6-681c-5a81-8b30-10cc48992d25
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2008-07-02
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 02.07.2008 A-7362/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-7362-2007_2008-07-02.pdf

## Full Text

Abtei lung I
A-7362/2007
{T 1/2}

U r t e i l  v o m  2 .  J u l i  2 0 0 8

Richterin Marianne Ryter Sauvant (Vorsitz), Richte-
rin Claudia Pasqualetto Péquignot, Richter Beat Forster, 
Gerichtsschreiber Simon Müller.

Tele2 Telecommunication Services AG, 
c/o Herr Igor Schnyder, Hardturmstrasse 185, Post-
fach 49, 8037 Zürich,
Beschwerdeführerin,

gegen

Eidgenössische Kommunikationskommission Com-
Com, Marktgasse 9, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Frequenzzuteilung.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

A-7362/2007

Sachverhalt:

A.
Die  Eidgenössische  Kommunikationskommission  (nachfolgend  Com-
Com) hat drei nationale GSM-Mobilfunkkonzessionen vergeben. Diese 
berechtigen  die  Konzessionärinnen  Swisscom  (Schweiz)  AG  (nach-
folgend  Swisscom),  Orange  Communications  SA  (nachfolgend 
Orange) und Sunrise Communications AG (nachfolgend Sunrise) zur 
Nutzung von Frequenzen in den Frequenzbändern 900 Mhz und 1800 
Mhz. Gleichzeitig werden den Konzessionärinnen Versorgungspflichten 
auferlegt. Die Konzessionen waren bis am 31. Mai 2008 befristet. Im 
Hinblick auf ihren Ablauf sind bei der ComCom Verfahren auf Erneue-
rung  dieser  Konzessionen  hängig.  Für  die  Dauer  des  Verfahrens 
wurden die Konzessionen provisorisch verlängert.

B.
Die Tele2 Telecommunications Service AG (nachfolgend Tele2) ist ih-
rerseits seit  dem 25. Februar 2004 Inhaberin einer regionalen GSM-
Mobilfunkkonzession  mit  Rechten  zur  Nutzung  des  1800  MHz-Fre-
quenzbandes  und  reduzierten  regionalen  Versorgungspflichten.  Die 
Konzession ist bis am 31. Dezember 2013 befristet.

C.
In einem Grundsatzbeschluss vom 28. Februar 2007 hat die ComCom 
nach vorhergehender Anhörung der interessierten Kreise entschieden, 
die nationalen Konzessionen nicht öffentlich auszuschreiben, sondern 
die  bestehenden  Konzessionen  zu  erneuern.  Gleichzeitig  beschloss 
die  ComCom,  die  Frequenzen  teilweise  zwischen  den  Konzessionä-
rinnen neu zu verteilen und den Betrieb von UMTS-Systemen im zuge-
teilten GMS-Spektrum zuzulassen. Dieser Beschluss wurde den Kon-
zessionärinnen, nicht aber Tele2 mitgeteilt.

D.
Mit  Schreiben vom 2. März 2007 ersuchte Tele2 das Bundesamt für 
Kommunikation (BAKOM), ihr aus dem 1800 MHz Frequenzbereich zu-
sätzlich 30 Frequenzen und Vorzugsfrequenzen in einem Block zusam-
menliegend zuzuteilen, sowie aus dem 900 MHz Frequenzbereich zu-
sammenhängend 30 Kanäle zuzuweisen. Zusätzlich seien alle Konzes-
sionärinnen  zu  verpflichten,  allen  anderen  Konzessionärinnen  ein 
nationales Roaming zu kostenorientierten Preisen anzubieten.

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E.
Die ComCom gab mit  Medienmitteilung vom 22. März 2007 ihre Ab-
sicht, die bestehenden Konzessionen zu erneuern, bekannt. Am 2. Ap-
ril  2007 gelangte Tele2 an die ComCom. Sie bestätigte ihre Anträge 
aus dem Schreiben an das BAKOM vom 2. März 2007 und beantragte 
sinngemäss  weiter,  sie  sei  im  Verfahren  um  die  Erneuerung  der 
Konzessionen von Swisscom, Orange und Sunrise als Partei beizuzie-
hen.

F.
Am  24.  Juli  2007  beantragte  Tele2  die  Sistierung  des  Verfahrens 
betreffend ihr Gesuch um Zuteilung von zusätzlichen Frequenzen und 
Einführung des nationalen Roamings. Ferner beantragt sie, ihr sei in 
den  Konzessionserneuerungsverfahren  von  Swisscom,  Orange  und 
Sunrise  Parteistellung einzuräumen,  diese Konzessionserneuerungs-
verfahren seien aufzuheben und es sei eine öffentliche Ausschreibung 
durchzuführen.

G.
Der Präsident der ComCom stellte zusammen mit einem weiteren Mit-
glied  der  Kommission  mit  Zwischenverfügungen vom 26. September 
2007 fest, dass Tele2 im Verfahren betreffend Erneuerung der nationa-
len  GSM-Funkkonzessionen keine  Parteistellung zukomme und wies 
die  Gesuche  von  Tele2  um  Akteneinsicht  ab.  Auf  Beschwerde  von 
Tele2  hin  hob  das  Bundesverwaltungsgericht  die  Zwischenverfügun-
gen mit Entscheiden vom 27. Mai 2008 auf und erkannte Tele2 in den 
Konzessionserneuerungsverfahren Parteistellung zu. 

H.
Am  27.  September  2007  wies  die  ComCom  die  Gesuche  um 
Sistierung des Verfahrens und um Zuteilung von zusätzlichen Frequen-
zen sowie um Einführung des nationalen Roamings ab. Zudem trat die 
ComCom im Rahmen dieses Verfahrens auf  die Anträge um Einräu-
mung der Parteistellung und um Akteneinsicht sowie um Durchführung 
einer  Bedürfnisabklärung und  einer  öffentlichen  Ausschreibung  nicht 
ein.

Zur Begründung führt die ComCom aus, das Gesuch um Einräumung 
der  Parteistellung  sei  im  Rahmen  der  Konzessionserneuerungsver-
fahren  von  Swisscom,  Sunrise  und  Orange  mit  Zwischenverfügung 
vom 26. September 2007 abgewiesen worden. Im vorliegenden Verfah-
ren sei darauf nicht einzutreten. 

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Auf den Antrag, die Konzessionserneuerungsverfahren von Swisscom, 
Orange  und  Sunrise  aufzuheben,  eine  Bedürfnisabklärung  und  eine 
öffentliche Ausschreibung durchzuführen, sei ebenfalls nicht einzutre-
ten, da diese Verfahren nicht Bestandteil des vorliegenden Verfahrens 
betreffend Änderung der Konzession von Tele2 bildeten. Tele2 sei nicht 
Partei der Konzessionserneuerungsverfahrens, deshalb könne auf den 
Antrag nicht eingetreten werden.

Ein Sistierungsgrund bestehe nicht, da auf das Gesuch um Aufhebung 
der Konzessionserneuerungsverfahren und öffentliche Ausschreibung 
nicht  einzutreten  sei.  Das  Begehren  um  Zuteilung  von  zusätzlichen 
Frequenzen sei abzuweisen, da ein Anspruch auf Änderung der Kon-
zession von Tele2 weder aus dem Fernmelderecht noch aus den allge-
meinen Grundsätzen zur  Änderung von Verfügungen abgeleitet  wer-
den könne. Für eine Zuteilung von Frequenzen an Tele2 stünden zu-
wenig Frequenzen zur Verfügung. Da die bisherigen Konzessionärin-
nen  das  Rückgrat  der  Funkversorgung  bildeten,  liege  eine  Umver-
teilung von Frequenzen auch nicht im öffentlichen Interesse. Schliess-
lich fehle für das Anbieten von nationalem Roaming zu kostendecken-
den Preisen eine gesetzliche Grundlage.

I.
Gegen diese Verfügung erhebt Tele2 (nachfolgend Beschwerdeführer-
in)  am 29. Oktober 2007 Beschwerde an das Bundesverwaltungsge-
richt. Sie führt  aus,  sie  fechte die Zwischenverfügung,  in  der ihr  die 
Parteistellung  in  den  Konzessionserneuerungsverfahren  verweigert 
werde, ebenfalls an. Es sei ihr in diesen Verfahren Parteistellung ein-
zuräumen und auf den Antrag auf öffentliche Ausschreibung einzutre-
ten. Das Verfahren betreffend ihre eigene Konzession hänge wesent-
lich  vom Ausgang der  Konzessionserneuerungsverfahren ab und sei 
deshalb zu sistieren.

Ein Gesuch um Zuteilung von Frequenzen müsse auch für sie als In-
haberin einer bestehenden Konzession zulässig sein, da sie ansons-
ten schlechter gestellt würde als Dritte, die noch keine Konzession be-
sitzten. Es bestehe kein Grund, die bisherigen Konzessionärinnen zu 
bevorzugen und ihr die Zuteilung von Frequenzen zu verweigern.

Da  die  Frequenzen  neu  verteilt  und  mehr  Frequenzen  nachgefragt 
würden  als  vorhanden  seien,  müsse  ein  Ausschreibungsverfahren 
durchgeführt werden. Die Umverteilung der Frequenzen und die tech-

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nologieneutrale  Ausgestaltung der  Konzession würde die Konkurren-
tinnen bevorteilen und so den Wettbewerb verzerren.

Schliesslich  bedürfe  eine  Verpflichtung  der  Konzessionärinnen  zum 
gegenseitigen Roaming als Nebenbestimmung der Konzessionen kei-
ner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage.

J.
Mit Vernehmlassung vom 14. Dezember 2007 beantragt die ComCom 
(nachfolgend Vorinstanz) die Abweisung der Beschwerde, soweit dar-
auf einzutreten sei.

Da der Beschwerdeführerin in den Konzessionserneuerungsverfahren 
keine Parteistellung zukomme, sei auf ihren Antrag auf öffentliche Aus-
schreibung der Konzessionen nicht einzutreten. Der Sistierungsantrag 
im vorinstanzlichen Verfahren sei deshalb auch zu Recht abgewiesen 
worden, da die Konzessionserneuerungsverfahren keinen Einfluss auf 
das vorliegende Verfahren hätten.

Das Gesuch um Zuteilung zusätzlicher Frequenzen könne nur im Lich-
te der bestehenden Konzession adäquat beurteilt werden und sei des-
halb als Gesuch um Konzessionsänderung zu behandeln. Es sei daher 
nur  nach  den  Regeln  der  Fernmeldegesetzgebung  betreffend 
Konzessionsänderungen bzw. den allgemeinen Regeln zur Wiederer-
wägung darauf einzutreten.

K.
Die Beschwerdeführerin hält  in ihrer Replik vom 31. Januar 2008 an 
ihren Anträgen fest. In prozessualer Hinsicht beantragt sie die Vereini-
gung des Verfahrens mit den Beschwerdeverfahren betreffend die Par-
teistellung in den Konzessionserneuerungsverfahren. Zum Verfahrens-
antrag führt sie aus, es bestehe ein enger sachlicher Zusammenhang 
zwischen den Konzessionserneuerungsverfahren und dem vorliegen-
den Verfahren.

Die Vorinstanz setze sich nicht mit den Argumenten der Beschwerde-
führerin auseinander. Durch eine Zuteilung von Frequenzen an die Be-
schwerdeführerin werde die Versorgungssicherheit nicht gefährdet, da 
die Beschwerdeführerin ebenfalls zur Versorgungssicherheit beitragen 
würde. Die Argumentation der Vorinstanz führe zu einer Marktabschot-
tung zuungunsten der Beschwerdeführerin.

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L.
Mit Duplik vom 20. Februar 2008 beantragt die Vorinstanz die Abwei-
sung der Beschwerde und des Antrags auf Vereinigung der Verfahren. 
Im vorliegenden Verfahren gehe es vorwiegend um materiellrechtliche 
Fragen,  während  in  den  Konzessionserneuerungsverfahren  prozess-
rechtliche Punkte  zu  klären seien. Ein  enger  sachlicher  Zusammen-
hang bestehe nicht. 

In der Hauptsache führt sie aus, die von der Beschwerdeführerin be-
antragten Frequenzen stünden für eine Neuverteilung nicht zur Verfü-
gung.

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Die 
ComCom gehört  zu  den  Behörden nach Art.  33  VGG und ist  daher 
eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was 
das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Das Bundes-
verwaltungsgericht ist  daher zuständig für die Beurteilung der vorlie-
genden Beschwerde. 

2.
Die Beschwerdeführerin ist  mit  ihren Anträgen auf  Zuteilung von zu-
sätzlichen Frequenzen und zur Verpflichtung aller Konzessionärinnen, 
gegenseitig ein Roaming zu kostenorientierten Preisen anzubieten, im 
vorinstanzlichen Verfahren nicht durchgedrungen. Sie ist  damit durch 
die vorinstanzliche Verfügung beschwert  und gemäss Art. 48  Abs. 1 
VwVG zur Beschwerde berechtigt.

3.
Zunächst  ist  der  Streitgegenstand  des  vorliegenden  Verfahrens  zu 
bestimmen. Die  Vorinstanz  hat  in  der  angefochtenen  Verfügung  das 
Gesuch  um Sistierung  des  Verfahrens  abgewiesen. Ferner  wies  die 
Vorinstanz die Gesuche der Beschwerdeführerin um Zuteilung zusätz-
licher Frequenzen und um Verpflichtung sämtlicher Konzessionärinnen 
zum nationalen Roaming ab. Schliesslich trat sie auf den Antrag auf 

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Einräumung der Parteistellung im Verfahren der Erneuerung der drei 
nationalen  GSM-Konzessionen  und  um  Durchführung  einer  öffent-
lichen Ausschreibung nicht ein. 

Die  Beschwerdeführerin  verlangt  die  Aufhebung  der  angefochtenen 
Verfügung, die Sistierung ihres Konzessionsänderungsverfahrens und 
die Durchführung eines öffentlichen Ausschreibungsverfahrens. Even-
tualiter beantragt sie die Zuteilung von zusätzlichen Frequenzen und 
die  Verpflichtung  aller  Konzessionärinnen  zur  gegenseitigen  Gewäh-
rung des nationalen Roamings. Streitgegenstand ist  somit  einerseits 
die Nichteintretensverfügung der Vorinstanz betreffend die Parteistel-
lung  im  Konzessionsverlängerungsverfahren  von  Swisscom,  Orange 
und  Sunrise  und  andererseits  die  Abweisung  der  Anträge  der  Be-
schwerdeführerin  im  sie  selbst  betreffenden  Konzessionsänderungs-
verfahren.

4.
Die Beschwerdeführerin beantragt, die Vorinstanz sei anzuweisen, das 
Konzessionserneuerungsverfahren  aufzuheben,  eine  Bedürfnisabklä-
rung vorzunehmen und das Ausschreibungsverfahren einzuleiten. Über 
die Erneuerung der auslaufenden nationalen Konzessionen bzw. über 
die Durchführung eines Ausschreibungsverfahrens ist in den Verfahren 
betreffend Erneuerung der Konzessionen zu befinden. Der Beschwer-
deführerin wurde mit den Entscheiden des Bundesverwaltungsgerichts 
A-7311/2007,  A-7312/2007  und  A-7313/2007  vom  27.  Mai  2008  in 
diesen Verfahren Parteistellung eingeräumt,  so dass sie Gelegenheit 
haben  wird,  ihre  diesbezüglichen  Anträge  einzubringen.  Die  Fragen 
der  Durchführung  eines  Ausschreibungsverfahrens  und  der  Konzes-
sionserneuerungen  bildeten  aber  nicht  Gegenstand  des  zum Erlass 
der angefochtenen Verfügung führenden Verfahrens. Die Vorinstanz ist 
deshalb zu Recht auf die Anträge auf Einräumung der Parteistellung 
nicht eingetreten. Soweit sich die Beschwerde gegen die Nichteintre-
tensverfügung der Vorinstanz richtet, ist sie abzuweisen.

Nachfolgend  ist  somit  zu  prüfen,  ob  die  Vorinstanz  die  Anträge  der 
Beschwerdeführung auf Zuteilung zusätzlicher Frequenzen (E. 5 - 7), 
Auferlegung  einer  Roamingverpflichtung  (E.  8)  und  Sistierung  des 
Verfahrens betreffend Frequenzzuteilung (E. 9) zu Recht abgewiesen 
hat.

5.
Zwar hat sich die Vorinstanz materiell zu den Anträgen der Beschwer-

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deführerin  geäussert,  obwohl  sie  eine  Pflicht  zum Eintreten auf  das 
Gesuch um Zusteilung zusätzlicher Frequenzen verneint hat. Sie führt 
aber vorab aus, eine Zuteilung zusätzlicher Frequenzen bedeute eine 
Konzessionsänderung,  die  einen  Änderungsgrund  im  Sinne  von 
Art. 24e des  Fernmeldegesetzes  vom  30. April  1997  (FMG, 
SR 784.10)  erfordere. Ein  solcher  sei  nicht  gegeben. Auch aufgrund 
der von Lehre und Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für 
eine Wiedererwägung sei sie nicht verpflichtet, auf die Begehren der 
Beschwerdeführerin einzutreten. 

5.1 Die  Beschwerdeführerin  bringt  dagegen  vor,  sie  würde  diskri-
miniert, wenn eine Frequenzzuteilung nur unter den Voraussetzungen 
von Art. 24e FMG zugelassen würde. Diese Bestimmung betreffe nur 
die Fälle, in denen die Behörde im öffentlichen Interesse selbst tätig 
werde, nicht aber die vorliegende Situation, in der freigewordene Fre-
quenzen auf Wunsch der Konzessionärin neu zuzuteilen seien.

5.2 Gemäss Art. 22 Abs. 1 FMG benötigt, wer das Funkfrequenzspek-
trum nutzen will, eine Funkkonzession. Für die Erteilung einer Konzes-
sion wird gemäss Art. 24 FMG in der Regel eine öffentliche Ausschrei-
bung durchgeführt. Gemäss Art. 24e  Abs. 1 FMG kann die Konzes-
sionsbehörde eine Konzession veränderten tatsächlichen oder  recht-
lichen  Verhältnissen  anpassen,  wenn  dies  zur  Wahrung  wichtiger 
öffentlicher Interessen notwendig ist. 

5.3 Zunächst gilt es zu klären, ob eine Zuteilung zusätzlicher Frequen-
zen  tatsächlich  eine  Konzessionsänderung  bedingt.  Massgeblich  ist 
dabei, ob für die neu zuzuteilenden Frequenzen eine neue Konzession 
erteilt wird, oder ob die Bestimmung der zusätzlichen Frequenzen le-
diglich  eine neue Umschreibung des Konzessionsinhaltes  und damit 
eine Konzessionsänderung darstellt. Eine ausdrückliche Regelung zu 
dieser Frage ist  weder dem FMG noch der  Verordnung vom 9. März 
2007  über  Frequenzmanagement  und  Funkkonzessionen  (FKV,  SR 
784.102.1) zu entnehmen. Zwar bestimmt Art. 17 Abs. 1 FKV, dass die 
Konzessionsbehörde  die  kennzeichnenden  technischen  und  betrieb-
lichen  Merkmale  der  Funkanlagen,  insbesondere  Frequenz,  belegte 
Bandbreite,  Leistung,  Standort  und  Sendezeit,  in  einem  funktech-
nischen  Netzbeschrieb  festlegt.  Die  Bestimmung  äussert  sich  aber 
nicht  dazu,  ob eine Zuteilung zusätzlicher Frequenzen als Änderung 
der Konzession zu werten ist.

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Angesichts der mit  einer allfälligen Nutzung zusätzlicher Frequenzen 
verbundenen  Möglichkeiten,  Rechte  und  Pflichten  der  Beschwerde-
führerin  bilden die bisher von dieser genutzten und zusätzlich zuge-
teilte Frequenzen ein Gesamtpaket. Weiter sind mit  der Nutzung von 
Frequenzen  auch  Pflichten  verbunden,  so  namentlich  Versorgungs-
pflichten. Es erscheint deshalb sinnvoll, solche Versorgungspflichten in 
Hinblick  auf  das  ganze  von  der  Beschwerdeführerin  genutzte  Fre-
quenzspektrum  festzulegen.  Die  Frequenzen  würden  denn  auch  für 
den Aufbau eines einheitlichen Netzes genutzt. Die Zuteilung zusätz-
licher Frequenzen bedeutet damit eine Änderung der Konzession.

5.4 Es ist deshalb zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Konzes-
sionsänderung  gegeben  sind.  Ziffer  2.3.3  der  Konzession  der 
Beschwerdeführerin sieht vor, dass die Konzessionsbehörde einzelne 
Bestimmungen  der  Konzession  vor  Ablauf  ihrer  Dauer  veränderten 
tatsächlichen  und  rechtlichen  Verhältnissen  anpassen  kann.  Diese 
Bestimmung  ist,  wie  auch  Art.  24e FMG,  in  erster  Linie  auf  Fälle 
zugeschnitten, bei denen die Behörde von sich aus tätig wird und eine 
Konzessionsänderung anstrebt. Bei solchen Änderungen werden unter 
Umständen  erhebliche  Investitionen  der  Konzessionärin  tangiert.  Es 
rechtfertigt sich deshalb, eine Konzessionsänderung gegen den Willen 
der Konzessionärin nur zuzulassen, wenn dies durch wichtige öffent-
liche Interessen geboten ist. Fraglich ist aber, ob es angezeigt ist, eine 
Konzessionsänderung  auf  Begehren  der  oder  im  Einvernehmen  mit 
der  Konzessionärin  ebenfalls  nur  unter  den selben einschränkenden 
Voraussetzungen  zuzulassen,  oder  ob  eine  solche  auch  unter  den 
weniger strengen allgemeinen Voraussetzungen für eine Änderung von 
Verfügungen zulässig sein soll. Dies ist durch Auslegung von Art. 24e 
FMG zu ermitteln. 

5.4.1 Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine 
Gesetzesbestimmung in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. 
An  einen  klaren  und  unzweideutigen  Gesetzeswortlaut  ist  die 
rechtsanwendende  Behörde  gebunden,  sofern  dieser  den  wirklichen 
Sinn  der  Norm  wiedergibt  (BGE  125  III  57  E. 2b,  BGE  120  II  112 
E. 3a).  Ist  eine  Bestimmung  trotz  ihres  scheinbar  klaren  Wortlauts 
unklar, so ist nach dem wahren Sinn und Zweck der Norm zu suchen. 
Dieser ergibt sich in erster Linie aus der Entstehungsgeschichte und 
dem Willen des Gesetzgebers. Die Gesetzesauslegung hat sich vom 
Gedanken  leiten  zu  lassen,  dass  nicht  schon  der  Wortlaut  die 
Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten angewandte 

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und  konkretisierte  Gesetz.  Gefordert  ist  die  sachlich  richtige 
Entscheidung  im  normativen  Gefüge,  ausgerichtet  auf  ein 
befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis. Massgebend ist damit der 
Rechtssinn  des  Rechtssatzes  (BGE  122  V  362  E. 4a;  vgl.  zur 
Auslegung allgemein: ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 214 ff., 
mit  weiteren Hinweisen;  ERNST A. KRAMER,  Juristische Methodenlehre, 
2. Auflage, Bern 2005, S. 47 ff.).

Bei der Auslegung gelangen die grammatikalische, historische, zeitge-
mässe,  systematische und teleologische Auslegung zur  Anwendung. 
Nach herrschender Meinung kommt keiner  dieser Auslegungsmetho-
den  ein  grundsätzlicher  Vorrang  zu.  Vielmehr  befolgt  das  Bundes-
gericht einen "pragmatischen Methodenpluralismus“. Die teleologische 
Auslegungsmethode steht  gemäss bundesgerichtlicher  Praxis  jedoch 
im Vordergrund (BGE 128 I 34 E. 3b, BGE 125 II 206 E. 4a, BGE 124 
III  266  E. 4,  mit  weiteren  Hinweisen  auf  die  Rechtsprechung;  HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O., Rz. 214 ff., HANS PETER WALTER, Der Metho-
denpluralismus des Bundesgerichts bei der Gesetzesauslegung, recht 
1999, S. 157 ff.).

5.4.2 Art.  24e  FMG  bestimmt,  dass  die  Konzessionsbehörde  die 
Konzession nur unter einschränkenden Voraussetzungen ändern darf. 
Sie äussert sich jedoch nicht zur Frage, unter welchen Voraussetzun-
gen eine Konzessionärin eine Konzessionsänderung beantragen kann. 
Sie  schliesst  damit  nicht  aus,  eine  Änderung  zugunsten  der 
Konzessionärin  unter  weniger  einschränkenden  Bedingungen  zuzu-
lassen. Es  ist  –  jedenfalls  in  Bezug  auf  Änderungen  zugunsten  der 
Konzessionärin  –  nicht  von  einer  klaren  und  eindeutigen  Beschrän-
kung auf die in Art. 24e  Abs. 1 FMG aufgeführten Änderungsgründe 
auszugehen  und  die  Bestimmung  ist  nach  dem  Willen  des  Gesetz-
gebers und dem Sinn und Zweck der Norm auszulegen. 

Die  Botschaft  zum  revidierten  Fernmeldegesetz  vom  10.  Juni  1996 
führt zum inhaltlich entsprechenden Art. 9 des Revisionsentwurfs FMG 
aus  (BBl  1996  III  1427),  Änderungen  der  Konzession  stellten  einen 
Eingriff  in das bestehende Rechtsverhältnis dar und würden deshalb 
einschränkenden Bedingungen  unterliegen. Die  Ausführungen in  der 
Botschaft beziehen sich mithin auf den Fall der Änderung zulasten der 
Konzessionärin.  Ebenso  geben  Sinn  und  Zweck  der  Norm  keinen 
Anlass,  die einschränkenden Anforderungen auch auf  den Fall  einer 

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von  der  Konzessionärin  beantragten  Konzessionsänderung  anzu-
wenden. Wie Art. 24e Abs. 2 FMG unterstreicht, dient die Bestimmung 
dem Schutz des Vertrauens der Konzessionärinnen in den Bestand der 
Konzession bzw. dem Schutz der von diesen getätigten Investitionen. 

Sowohl eine historische als auch eine teleologische Auslegung zeigen, 
dass die Bestimmung die Möglichkeiten zur Änderung der Konzession 
auf  Betreiben  der  Behörde  regeln,  nicht  aber  die  Änderungen  auf 
Begehren  der  Konzessionärin  hin  einschränken  soll.  Es  rechtfertigt 
sich  deshalb,  eine  Änderung  der  Konzession  auf  Begehren  der 
Konzessionärin  zuzulassen,  wenn  die  Anforderungen,  die  im 
Allgemeinen  bei  einer  Wiedererwägung  von  Verfügungen  gestellt 
werden, erfüllt sind (ebenso RENÉ RHINOW / ANNETTE MEYER LÓPEZ, Ein ge-
meinsames Funknetz für UMTS in der Schweiz, Jusletter vom 15. April 
2002, Rz. 60 ff., insb. 62).

5.4.3 Ein  Wiedererwägungsgesuch  ist  von  der  Behörde  zu  prüfen, 
wenn  der  Gesuchsteller  anerkannte  Rückkommensgründe  darlegen 
kann (PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI,  Allgemeines Verwaltungsrecht, 
2. Aufl.,  Bern  2005,  § 31  Rz. 48).  Bei  Dauerverfügungen  wie  einer 
Mobilfunkkonzession  gelten  etwa  nachträgliche  Änderungen  des 
Sachverhaltes  als  Rückkommensgrund  (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., 
§ 31 Rz. 44). Im vorliegenden Fall haben sich die Verhältnisse seit dem 
Zeitpunkt  der  Konzessionserteilung  in  einem  wesentlichen  Punkt 
verändert:  Bei  der Erteilung der Konzession der  Beschwerdeführerin 
waren  lediglich  die  der  Beschwerdeführerin  zugeteilten  Frequenzen 
verfügbar. Nach dem Ablauf der Konzessionen der übrigen drei Kon-
zessionärinnen bestehen – solange keine neuen Konzessionen verge-
ben sind – dagegen weitere freie Frequenzen.

5.4.4 Die  Vorinstanz  macht  nun  aber  geltend,  eine  solche 
Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse könne als Rückkommens-
grund  nur  herangezogen  werden,  wenn  sie  im  Zeitpunkt  der 
Konzessionserteilung  noch  nicht  voraussehbar  gewesen  sei.  Es  ist 
unbestritten,  dass  das  Auslaufen  der  Konzessionen  von  Swisscom, 
Orange  und  Sunrise  im  Zeitpunkt  der  Erteilung  der  Konzession  der 
Beschwerdeführerin bereits voraussehbar war. 

5.4.5 Eine  Beschränkung  der  Wiedererwägungsgründe  auf 
Änderungen  des  Sachverhaltes,  die  im  Zeitpunkt  des  Erlasses  der 
Verfügung  nicht  voraussehbar  waren,  findet  sich  in  Lehre  und 
Rechtsprechung  jedoch  nicht  (vgl.  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,  a.a.O., 

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Rz. 1833,  TSCHANNEN/ZIMMERLI,  a.a.O.,  § 31  Rz. 44  ff.).  Es  ist  aber 
denkbar, dass die Anpassung an voraussehbare Veränderungen unzu-
lässig  erscheint,  da  sie  in  der  Konzession  selbst  ausdrücklich  oder 
stillschweigend ausgeschlossen wurde. 

Ein  ausdrücklicher  Ausschluss  der  Anpassung  der  Konzession  an 
voraussehbare  Änderungen  ist  nicht  ersichtlich.  Es  ist  jedoch  zu 
prüfen,  ob  eine  Zuteilung  zusätzlicher  Frequenzen  nach  Ablauf  der 
übrigen Konzessionen in der Konzession der Beschwerdeführerin still-
schweigend wegbedungen wurde. Ob in  der  Konzession ein  solcher 
Vorbehalt  enthalten  ist,  muss  durch  Auslegung  bestimmt  werden. 
Obwohl  die  Rechtsnatur  der  Konzession  umstritten  ist,  ist  bei  der 
Auslegung  ihrem  vertragsähnlichen  Charakter  Rechnung  zu  tragen 
(BGE  126  II  171  E.  4c/bb,  Entscheid  der  Rekurskommission  für 
Infrastruktur  und  Umwelt  [REKO/INUM]  F-2004-146  vom  21.  März 
2005  E.7.2  mit  Hinweisen).  Die  Bedeutung  der  Konzessions-
bestimmungen bestimmt sich daher in erster Linie danach, wie sie von 
den  Beteiligten  im  konkreten  Fall  tatsächlich  verstanden  wurden 
(wirklicher Parteiwille) und in zweiter Linie danach, wie sie nach dem 
Vertrauensgrundsatz  verstanden  werden  durften  und  mussten  (vgl. 
BGE 126 II 171 E. 3 und 4). 

Der  tatsächliche  Parteiwille  im  Zeitpunkt  der  Konzessionserteilung 
kann nicht mehr ermittelt  werden. Es gilt  demnach festzustellen, wie 
die Parteien die Bestimmungen nach dem Vertrauensprinzip verstehen 
durften. Bei der Erteilung der Konzession an die Beschwerdeführerin 
war wohl absehbar, dass die Konzessionen ihrer Konkurrentinnen im 
Jahr 2008 auslaufen würden und über  die Zuteilung der betroffenen 
Frequenzen in diesem Zeitpunkt neu zu befinden sein würde. Aufgrund 
der vielfältigen technischen und wirtschaftlichen Entwicklungen im Mo-
bilfunksektor  konnte  aber  die  Zahl  der  Interessentinnen  für  neue 
Konzessionen  sowie  deren  technische  und  wirtschaftliche  Ausge-
staltung im damaligen Zeitpunkt nicht abgeschätzt werden. Vor diesem 
Hintergrund  mussten  die  Parteien  nach dem Vertrauensprinzip  nicht 
davon  ausgehen,  dass  die  Anpassung  der  Konzession  bereits  bei 
deren Erteilung ausgeschlossen werden sollte. Zudem ist festzuhalten, 
dass die vorliegend beantragte Änderung der Konzession im Interesse 
der  Konzessionärin  liegen  würde. Es  sprechen damit  weder  Gründe 
der  Rechtssicherheit  noch  solche  des  Vertrauensschutzes  dagegen, 
die Änderung der Konzession zuzulassen.

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5.5 Der  Ablauf  der  Konzessionen  der  drei  Konkurrentinnen  der  Be-
schwerdeführerin  stellt  damit  einen  Wiedererwägungsgrund  dar.  Auf 
das  Gesuch  der  Beschwerdeführerin  um Zuteilung  zusätzlicher  Fre-
quenzen  ist  daher  einzutreten.  Von  der  Frage  des  Vorliegens  eines 
Wiedererwägungsgrundes ist indessen die Frage zu unterscheiden, ob 
ein Anspruch auf Anpassung der Konzession besteht.

6.
Die  Vorinstanz  hat  die  Verweigerung  der  Zuteilung  zusätzlicher 
Frequenzen damit begründet, dass keine freien Frequenzen verfügbar 
seien.  Ob  indessen  freie  Frequenzen  verfügbar  sind,  kann  erst 
beurteilt  werden,  sobald  rechtskräftig  über  die  Erneuerung  oder 
Ausschreibung  der  auslaufenden  nationalen  Konzessionen  entschie-
den  ist.  Die  entsprechenden  Verfahren  sind  indessen  noch  nicht 
rechtskräftig  abgeschlossen  (vgl.  Entscheide  A-3711/2007, 
A-7312/2007 und A-7313/2007 des Bundesverwaltungsgerichtes vom 
27. Mai 2008). Die Verweigerung der Zuteilung zusätzlicher Frequen-
zen kann damit  nicht  mit  einem Mangel  an verfügbaren Frequenzen 
begründet werden.

7.
Die Vorinstanz führt ferner aus, eine Umteilung von Frequenzen an die 
Beschwerdeführerin  würde  erhebliche  Risiken  für  die  Versorgungs-
sicherheit mit sich bringen und liege damit nicht im öffentlichen Inte-
resse.

7.1 Die  Beschwerdeführerin  wendet  dagegen  ein,  die  Vorinstanz 
beabsichtige,  bei  der  Erneuerung  der  nationalen  Konzessionen 
Frequenzen  zwischen  den  Konzessionärinnen  abzutauschen.  Dies 
zeige, dass eine Umverteilung von Frequenzen möglich sei, ohne die 
Versorgungssicherheit  zu  gefährden. Zudem könne die Versorgungs-
sicherheit  durch die Mitbenutzung oder Übernahme von Infrastruktur 
gewährleistet werden.

7.2 Das  Bundesverwaltungsgericht  hat  der  Beschwerdeführerin  mit 
Entscheiden A-7311/2007, A-7312/2007 und A-7313/2007 vom 27. Mai 
2008  in  den  Konzessionserneuerungsverfahren  Parteistellung  zuer-
kannt.  Sollte  die  Beschwerdeführerin  in  diesem  Verfahren  mit  ihren 
Anträgen  auf  öffentliche  Ausschreibung  der  Mobilfunkkonzessionen 
durchdringen,  wäre  die  Versorgungssicherheit  im  Rahmen  des  Aus-
schreibungsverfahrens zu prüfen und sicherzustellen. Solange weder 
über die Durchführung einer öffentlichen Ausschreibung noch über die 

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allfällige Ausgestaltung der Ausschreibungsbedingungen rechtskräftig 
entschieden ist, kann der Beschwerdeführerin nicht entgegengehalten 
werden,  eine  Zuteilung  von  Frequenzen  würde  die  Versorgungs-
sicherheit gefährden. 

7.3 Soweit sich die Beschwerde gegen die grundsätzliche Abweisung 
des Gesuches um Zuteilung zusätzlicher Frequenzen richtet,  erweist 
sie  sich  als  begründet.  Die  Beschwerdeführerin  hat  Anspruch  auf 
Prüfung ihres Gesuches. Ob das Gesuch aber gutzuheissen ist, hängt 
vom Ausgang der Konzessionserneuerungsverfahren und der Beurtei-
lung der  dort  gestellten Anträge ab und kann im heutigen Zeitpunkt 
nicht beurteilt werden. Die angefochtene Verfügung ist aufzuheben und 
die  Angelegenheit  zur  Neubeurteilung  an  die  Vorinstanz  zurück-
zuweisen. 

8.
Die  Vorinstanz  hat  ferner  das  Gesuch  der  Beschwerdeführerin  um 
Einführung des nationalen Roamings abgewiesen. Sie  führt  aus,  für 
eine entsprechende Verpflichtung der übrigen Konzessionärinnen fehle 
eine  gesetzliche  Grundlage.  Die  Beschwerdeführerin  beantragt  die 
Aufhebung  der  angefochtenen  Verfügung  in  diesem  Punkt  und  die 
Gutheissung  ihres  Gesuchs.  Sie  bringt  dazu  vor,  eine  Roaming-
verpflichtung sei lediglich eine Nebenverpflichtung in den Konzessio-
nen und bedürfe als solche keiner gesetzlichen Grundlage, sie müsse 
lediglich  dem  Sinn  und  Zweck  des  Gesetzes  entsprechen  und 
verhältnismässig sein.

Im  Gegensatz  zur  vertraglichen  Vereinbarung  (vgl.  RHINOW/LOPEZ, 
a.a.O., Rz. 84) stellt die Verpflichtung, Konkurrentinnen die Benutzung 
der  Infrastruktur  zu  gestatten,  mithin  das  Roaming  zu  ermöglichen, 
einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27  der Bundesverfassung 
der Schweizerischen Eidgenossenschaft  vom 18. April  1999 [BV, SR 
101])   einer Mobilfunkunternehmung dar. Als  solcher bedarf  er  einer 
gesetzlichen  Grundlage  (Art.  36  Abs. 1  BV).  Auch  die  Beschwerde-
führerin bringt nicht vor, dass eine solche bestehe. Angesichts des mit 
einer  Roamingverpflichtung  verbundenen  Eingriffs  in  die 
Vertragsfreiheit der Konzessionärinnen und der möglichen erheblichen 
wirtschaftlichen  Auswirkungen  kann  auch  nicht  von  einer  Neben-
bestimmung der Konzession von untergeordneter Natur ausgegangen 
werden. Es kann damit offen bleiben, ob – wie von der Beschwerde-
führerin geltend gemacht – vom Erfordernis einer gesetzlichen Grund-

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lage  abgewichen  werden  könnte,  wenn  lediglich  eine  Nebenbestim-
mung  von  untergeordneter  Bedeutung  zu  beurteilen  wäre.  Die  Be-
schwerde  erweist  sich  in  diesem  Punkt  als  unbegründet  und  ist 
abzuweisen.  Ob  eine  entsprechende  Verpflichtung  in  einer  Neben-
bestimmung  als  (vertraglicher)  Bestandteil  einer  Konzession  vorge-
sehen werden könnte, ist dagegen nicht Gegenstand des vorliegenden 
Verfahrens.

9.
Schliesslich beantragt die Beschwerdeführerin, das Verfahren vor der 
Vorinstanz  betreffend  die  Verlängerung  ihrer  Konzession  sei  zu 
sistieren, bis in den Verfahren betreffend die Erneuerung der nationa-
len Konzessionen über ihre Anträge befunden worden sei. 

9.1 Eine Behörde kann auf Antrag oder von Amtes wegen ein bei ihr 
hängiges Beschwerdeverfahren bei  Vorliegen besonderer Gründe bis 
auf  weiteres  bzw.  bis  zu  einem  bestimmten  Termin  oder  Ereignis 
sistieren,  dies  namentlich  dann,  wenn  sich  unter  den  gegebenen 
Umständen ein sofortiger Entscheid über die Beschwerde mit Blick auf 
die Prozessökonomie nicht rechtfertigt. Dies ist insbesondere der Fall, 
wenn  der  Entscheid  massgeblich  vom  Ausgang  eines  anderen 
Verfahrens abhängt  (BGE 123 II 1  E. 2b  mit  Hinweis,  Entscheid  des 
Bundesverwaltungsgerichts vom 29. August 2008 A-4379/2007 E. 4.2). 
Der  Verwaltungsbehörde  kommt  aber  ein  erheblicher  Beurteilungs-
spielraum beim Entscheid über eine Sistierung zu (BGE 119 II 386 E. 
1b mit Hinweisen). 

9.2 Ein sachlicher Zusammenhang zwischen den beiden Verfahren ist 
offensichtlich.  Es  ist  zu  vermeiden,  dass  in  den  beiden  Verfahren 
widersprüchliche Entscheide gefällt  werden. Die Voraussetzungen für 
eine Sistierung sind an sich gegeben. Der Vorinstanz kommt indessen 
beim  Entscheid  über  eine  Sistierung  ein  erheblicher  Ermessens-
spielraum  zu.  Ob  sie  eine  Verfahrenskoordination  mittels  Sistierung 
des einen Verfahrens, durch Vereinigung der verschiedenen Verfahren 
oder  auf  andere  Weise  sicher  stellt,  liegt  deshalb  in  der  Entschei-
dungskompetenz  der  Vorinstanz.  Die  Beschwerde  erweist  sich  in 
diesem Punkt als unbegründet und ist abzuweisen.

10.
Gemäss  Art.  63  Abs.  1  VwVG auferlegt  die  Beschwerdeinstanz  die 
Verfahrenskosten  in  der  Regel  der  unterliegenden  Partei.  Die  Be-
schwerdeführerin ist mit ihrem Hauptantrag auf Aufhebung der ange-

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fochtenen Verfügung durchgedrungen. Soweit die Beschwerdeführerin 
die  Sistierung  des  Verfahrens,  die  Durchführung  einer  öffentlichen 
Ausschreibung sowie die Zuteilung zusätzlicher Frequenzen verlangte, 
ist sie dagegen unterlegen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gelten 
sowohl  die Beschwerdeführerin  als auch die Vorinstanz als teilweise 
unterliegend.  Nach  Art. 63  Abs.  2  VwVG  werden  Vorinstanzen  oder 
beschwerdeführenden  Bundesbehörden  keine  Kosten  auferlegt.  Die 
Verfahrenskosten  von Fr. 1'500.-  sind  zur  Hälfte  der  teilweise  unter-
liegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen und mit  dem geleisteten 
Kostenvorschuss zu verrechnen.

11.
Nach Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder 
teilweise  obsiegenden  Partei  von  Amtes  wegen  oder  auf  Begehren 
eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismäs-
sig hohe Kosten zusprechen. Gemäss Art. 9 Abs. 2  des Reglements 
vom 11. Dezember  2006  über  die  Kosten  und  Entschädigungen  vor 
dem Bundesverwaltungsgericht  (VGKE,  SR 173.320.2) ist  keine Ent-
schädigung geschuldet, wenn der Vertreter oder die Vertreterin in ei-
nem  Arbeitsverhältnis  zur  Partei  steht.  Dies  ist  vorliegend  der  Fall, 
weshalb der obsiegenden Beschwerdeführerin keine Parteientschädi-
gung zuzusprechen ist.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die  Beschwerde  wird  teilweise  gutgeheissen  und  Ziffer  3  der 
angefochtenen Verfügung wird, soweit darin das Gesuch um Zuteilung 
zusätzlicher Frequenzen abgewiesen wird, aufgehoben und die Ange-
legenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorin-
stanz zurückgewiesen. 

2.
Soweit weiter gehend wird die Beschwerde abgewiesen.

3.
Die Verfahrenskosten werden zur Hälfte, d.h. in der Höhe von Fr. 750.-, 
der Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvor-
schuss von Fr. 1'500.-  verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 750.-  wird 

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der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zu-
rückerstattet. 

4.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. Vf07-09-27_018 / AZ 221.2; Gerichtsurkun-

de)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Marianne Ryter Sauvant Simon Müller

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt  werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren,  deren Begründung mit  Angabe der  Beweismittel  und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 
sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (vgl. 
Art. 42 BGG).

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