# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1d1ab149-5d9b-5999-8dee-a333deb9a89b
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-09-10
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour pénale 10.09.2020 CPEN.2019.61 (INT.2021.245)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_009_CPEN-2019-61_2020-09-10.html

## Full Text

A.                           
X.________,
né en 1964, est au bénéfice d’une licence en lettres, en géographie et en
histoire ; il a obtenu un diplôme post-grade dans le domaine de la
politique de sécurité internationale. Après avoir été fonctionnaire fédéral, il
a été secrétaire général de deux départements cantonaux. Il a été conseiller
communal de Z.________ (ci-après : la commune), du 1er janvier
2013 au 30 juin 2015 ; il s’agissait d’un emploi salarié à plein temps.
Depuis juillet 2015, il est chef du service de l’économie et de l’emploi du
canton U.________.

B.                           
Y.________,
né en 1955, a obtenu un certificat de maçon en 1975, puis un diplôme de
commerce en 1979, suivi d’un diplôme de conducteur de travaux en 1983. Il a fréquenté,
dès 1992, une école d’architecture privée en formation duale, et fondé un
bureau d’architecture. Dès 2009, il a rencontré d’importantes difficultés
financières.

C.                           
a) Y.________
était propriétaire de l’article [aaaaa] du cadastre des W.________ (commune
intégrée à celle de Z.________) et, avec ses frères, copropriétaire de
l’article [bbbbb] ; ces deux biens-fonds étaient situés en zone
d’habitation à faible densité (ZHFD) et régis par un plan d’alignement "Chemin
de […..]" du 20 février 1991. Le 30 mai 2012, le bureau d’architecture
A.________, agissant par mandat de B.________ (promotrice), a présenté une
demande de permis de construire sur ces parcelles pour deux villas terrasses de
trois logements. Le 17 décembre 2012, A.________ a déposé une seconde demande
de permis de construire, concernant les équipements, route d’accès et
canalisations. Y.________ a remis à la commune un contrat d’équipement signé le
7 décembre 2012 par l’ensemble des propriétaires concernés, à l’exception d’une
seule (C.________). Selon ce contrat, la commune chargeait les propriétaires
des cinq articles touchés par le plan d'alignement de construire et financer
intégralement le chemin de […..] et les équipements de base et de détail
inclus, conformément à l'article 112b LCAT. Le chemin devait ensuite être cédé
gratuitement à la commune, avec ses conduites et canalisations, en contrepartie
de la prise en charge future de ces équipements par la commune. Y.________ supporterait
l’intégralité des coûts liés l’exécution de l’accès (art. 12). 

                        Ces
projets ont été mis à l'enquête du 22 mars au 6 mai 2013 et ont suscité deux
oppositions relatives à l’impact des futures constructions sur les
canalisations existantes. La commune a mandaté un bureau d’ingénieurs pour
établir un relevé des conduites.

                        b) Par courrier du 10 janvier
2014, le Conseil communal de Z.________ a repris en détail la problématique
liée à la réalisation des équipements et à son financement, pour exiger que Y.________
lui fournisse une garantie bancaire ; une fois cette question réglée,
diverses démarches complémentaires étaient envisagées (concernant les plans de
la route, une séance de conciliation avec les opposants puis levée cas échéant
des oppositions et délivrance des permis de construire). Le 12 février
2014, Y.________ a expliqué que la garantie bancaire pourrait être fournie dès
que le permis de construire lui aurait été octroyé. 

                        Le 8 mai 2014,
l’administrateur en charge de la comptabilité générale de la commune a convoqué
Y.________ à une réunion fixée au 19 mai 2014 concernant « les
garanties financières requises, vos arriérés fiscaux et de taxes
communales » ; outre les représentants du dicastère des finances
de la commune, l’office du contentieux de l’Etat serait également représenté. La
séance s’est tenue le jour dit. Il y a été question de la situation financière
de Y.________, et de celle de D.________ Sàrl, du nom de B.________ (amie de ce
dernier). Le même 19 mai 2014, un notaire, apparemment mandaté par
l’administrateur du service « Aménagement et urbanisme » pour
des recherches concernant […..], a signalé dans un courriel à ce dernier qu’il
avait constaté que le fonds n° [aaaaa] faisait l’objet d’annotations de
plusieurs restrictions du droit d’aliéner au profit de l’Etat de Neuchâtel,
office des poursuites ; le notaire émettait des « doutes
justifiés » quant à la solvabilité de Y.________, qui aurait « énormément
de difficultés de solliciter et d’obtenir auprès d’un établissement bancaire
une garantie bancaire nécessaire à remettre à la Commune de Z.________ »).
Par lettre du 22 mai 2014, X.________, qui était le chef du dicastère « institutions,
développement économique, personnel et finances » de la commune a
notamment indiqué à Y.________ qu’avant la signature du contrat d’équipement,
la commune maintenait son exigence d’obtenir du maître de l’ouvrage une
garantie bancaire, dont le montant devrait être justifié par deux devis au
minimum. Le 3 juin 2014, le mandataire de Y.________ a remis en question la
base légale de l’exigence de garantie bancaire, en ajoutant néanmoins que
« dans l’objectif de la commune de liquider le problème du contentieux
général, Y.________ y est favorable et y travaille » ; il a
suggéré que son client s'engage à ne commencer les travaux que lorsque
l'ensemble du projet serait vendu sur plans. Une séance était prévue le 13 juin
2014.

c) Le 5 juillet 2014, Y.________ a
demandé au Conseil communal de lui délivrer « le » permis de
construire tout en présentant à la commune une facture de 473'788 francs,
dommage engendré selon lui par le « blocage » de son dossier. 

d) Le 18 septembre 2014, le Conseil communal a informé Y.________
de l’annulation d’une entrevue prévue le 24 septembre suivant et de son
opposition à la facture du 5 juillet 2014. Dans le courrier envoyé, on lisait
ceci :

Durant ces deux
réunions (19 mai et 13 juin 2014),
il vous a été rappelé les conditions cumulatives qui devaient être satisfaites
pour que votre projet puisse être validé par notre Autorité : 

1.      Dépôt de plans d’équipements conformes auprès
de notre administration de l’urbanisme ; 

2.      Mise à jour de votre situation fiscale requise
par l’OCXG et règlement de l’impôt et des factures communales dus, afin de
permettre la radiation au registre foncier des restrictions du droit d’aliéner
sur les terrains ; 

3.      Au vu de votre situation financière précaire,
dépôt d’une garantie bancaire auprès de la Commune, à hauteur du montant
nécessaire à la réalisation des équipements, montant justifié par deux devis au
minimum ; 

4.      Signature d’un contrat d’équipement par toutes
les parties, préalablement validé par vous-même et la Commune (…). 

À
ce jour, nous constatons que trois des quatre conditions qui vous ont été
posées ne sont toujours pas remplies. Par conséquent, (…) nous vous remercions
de respecter les engagements suivants :

1)      Les montants dus doivent parvenir sur les
comptes bancaires de l’Office du contentieux et de la Commune. Certes, un
projet d’acte notarié de vente des terrains nous a été soumis. Mais le montage
financier visant à régler ce dû paraît si complexe, tant du point de vue de
l’OCXG que de la Commune, qu’il n’offre pas des garanties suffisantes nous
assurant qu’il soit honoré le moment voulu ; 

2)      La garantie bancaire doit nous parvenir par
courrier ; 

3)      C.________ doit nous confirmer, par courrier,
sa volonté de signer le contrat d’équipement. Il vous appartient de trouver une
issue à cette opposition ».

e) Le 19 septembre 2014, Y.________ a
transmis à la commune un nouveau projet de contrat d'équipement incluant la
participation de D.________ Sàrl. 

Le 13 octobre 2014, D.________ Sàrl a
versé à l’Office des poursuites environ 185'000 francs, provenant de B.________.

Le 30 octobre
2014, l’administrateur de la commune a écrit à Y.________ en constatant que ce
dernier avait procédé à des versements via l’office des poursuites pour
liquider un certain nombre de créances dues à l’Etat de Neuchâtel, mais qu’il
restait à verser à la commune un solde de de créances de 9'422.45 francs; Y.________
se voyait impartir un délai au 14 novembre 2014 pour régler cette somme.

f) Par
courriel du 5 novembre 2014 adressé au président du Conseil communal, Y.________
a réclamé l’octroi immédiat du permis de construire. Son mandataire en a fait
de même par courriel du même jour, relevant que le montant total demandé avait
été payé sur le compte du Conseil communal. Le 9 décembre 2014, le mandataire
a derechef sollicité la délivrance du permis de construire, ou d’une décision
sujette à recours.

Par lettre du 10 décembre 2014
adressée aux conseillers généraux de Z.________ et au Conseil d’Etat, Y.________
a décrit l'état du dossier et sa situation personnelle, en critiquant vivement
l'attitude de l'exécutif communal. 

Le 16 décembre 2014, Y.________ a
déposé un recours pour déni de justice auprès du Conseil d'Etat, concluant à ce
que le Conseil communal soit enjoint de lui octroyer les deux permis de
construire sollicités. 

D.                           
Le 10 mars 2015, X.________ a
déposé plainte pénale auprès du ministère public à l’encontre de Y.________
pour diffamation ou calomnie au sens des articles 173 et 174 CP. Il faisait
valoir en substance que la lettre du 10 décembre 2014 l’accusait à tort de
s’être, en sa qualité de conseiller communal, rendu coupable de contrainte et
d’avoir excédé les pouvoirs de sa fonction. 

E.                           
Le 7 avril 2015, la procureure
saisie du dossier a accordé aux parties un délai échéant au 15 juillet 2015
pour tenter une conciliation qui « devrait également porter sur
l’éventuelle contrainte qui pourrait être soupçonnée par le fait d’avoir ajouté
aux exigences légales l’obligation de solder les impôts, qui ne semble pas être,
à première vue, dans un lien de connexité évident avec le but poursuivi ».

F.                           
Le 16 avril 2015, Y.________,
agissant par son conseil, a déposé plainte pénale contre X.________ pour contrainte,
voire d’abus d’autorité. Il faisait valoir, en substance, qu’il avait été
l’objet de fortes pressions psychologiques de la part du conseiller communal et
ainsi amené à s’acquitter d’un montant de près de 200'000 francs pour solder
des poursuites afin d’obtenir la délivrance d’un permis de construire ; à
défaut de ce permis, le plaignant subirait une perte financière importante, due
aux retards dans l’exécution des travaux commandés par les acquéreurs de ses
projets immobiliers. La contrainte exercée était illicite puisque la
législation en matière de construction ne permettait pas d’assortir l’octroi
d’un permis de construire de conditions ou de charges non prévues par le
règlement de la commune ; le comportement du mis en cause n’avait pas
d’autre but que de permettre à la commune de recouvrer ses arriérés fiscaux.

G.                          
Le 8 mai 2015, la procureure a
confirmé que les parties disposaient d’un délai au 15 juillet 2015 pour trouver
un terrain d’entente, la question de l’intérêt public à poursuivre s’agissant
des infractions poursuivies d’office devant s’examiner en fonction du contenu
de l’éventuel arrangement trouvé. Le 26 mai 2015, le mandataire de X.________ a
fait savoir à la procureure que l’exigence d’une garantie bancaire destinée à
assurer la réalisation des équipements publics du quartier, ainsi que la
nécessité d’une régularisation des dettes fiscales de Y.________ émanaient du Conseil
communal in corpore ; il fallait dès lors interpeller le plaignant
pour savoir s’il entendait diriger sa plainte contre un seul conseiller
communal ou contre l’ensemble de ceux-ci. La procureure lui a répondu que, le
délit dénoncé se poursuivant d’office, une éventuelle extension de la
prévention à toute personne ayant contribué à la prise de décision en cause
serait examinée en temps utile. Elle a prolongé au 30 août 2015 le délai imparti
aux protagonistes pour trouver un arrangement. 

H.                           
Le 20 mai 2015, le Conseil
d’Etat a rejeté le recours pour déni de justice de Y.________.

I.                             
Par arrêt du 8 janvier 2016,
la Cour de droit public a annulé la décision du Conseil d’Etat du 20 mai 2015,
constaté que Y.________ était victime d’un déni de justice formel et imparti au
Conseil communal de Z.________ un délai au 29 février 2016 pour statuer sur les
permis de construire sollicités. 

Dans ses considérants, la Cour de droit public a retenu
en particulier que l’exigence d’une garantie bancaire pour le contrat
d’équipement devait satisfaire au principe de proportionnalité ; qu’en
l’espèce, il ressortait du projet de contrat que Y.________ assumait tous les
frais et qu’il se substituait à la commune pour fournir des équipements qui
n’étaient pas encore assurés et pour rénover ou agrandir des équipements qui
étaient insuffisants ou dégradés ; qu’il était établi que les travaux liés
aux constructions ne commenceraient pas avant que les accès soient établis ;
qu’il était surprenant dans ce contexte que la commune ait exigé le dépôt d’une
garantie bancaire, sans préciser à quel moment elle devait être fournie, pour
exiger dès mai 2014 qu’elle soit donnée avant les permis de construire, faute
de quoi ceux-ci ne seraient pas délivrés ; que cette exigence était
d’autant plus étonnante qu’à ce moment la commune était consciente que le
recourant aurait des difficultés à produire cette garantie ; que l’absence
de signature du contrat d’équipement n’empêchait pas la délivrance d’un permis
de construire ; que le traitement des oppositions pouvait se faire
rapidement ; que les discussions engagées entre Y.________ et la commune
dès le 19 mai 2014 (concernant l’assainissement de la situation financière du
premier) n’avaient qu’un lien ténu avec les autorisations de construire
sollicitées ; que la société D.________ Sàrl, par B.________, ne
paraissait pas impécunieuse puisqu’il lui avait été possible de régler les
dettes hypothécaires et les dettes envers l’Etat qui limitaient la
transmissibilité de la parcelle n°[aaaaa] ; que des démarches pour
assainir la situation fiscale auraient été également entreprises ; que,
dans ce contexte, l’exigence d’une garantie bancaire maintenue après que le
recourant avait réglé d’importants montants aux pouvoirs publics paraissait
disproportionnée ; qu’à supposer qu’elle soit maintenue, elle aurait pu
être renvoyée à une date fixée après la délivrance des permis de construire et
le début des travaux, le cas échéant ceux-ci conditionnés à la remise de dite
garantie ; que l’autorité chargée d’examiner un projet sous l’angle de
l’aménagement du territoire et des constructions n’avait pas à se prononcer sur
la faisabilité économique du projet ; que l’exigence faite au recourant de
liquider ses impôts et autres dettes publiques avant la délivrance des permis
de construire était ainsi étrangère à la procédure du droit des constructions. 

J.                           
Le 11 janvier 2016, Y.________
a demandé qu’une suite soit donnée aux procédures pénales, peut-être en fixant
une audience en vue d’une conciliation. 

K.                           
Par décisions du 26 février
2016, le Conseil communal de Z.________ a rejeté les deux demandes de permis de
construire.

L.                           
Le 31 mai 2016, la procureure
a requis la production des procès-verbaux de séances entre Y.________ et les
responsables de la commune des 19 mai et 19 (sic) juin 2014, ainsi que
ceux du Conseil communal concernant toutes discussions ayant abouti à la
décision du 18 septembre 2014 et les éventuels procès-verbaux antérieurs du Conseil
communal où il avait pu être discuté de la cause. La commune s’est exécutée le
15 juin 2016. Les documents obtenus sont réunis dans l’annexe n° 1 au dossier,
sous l’intitulé « Résumé des pièces concernant la plainte déposée par Y.________
contre X.________ ». Il en ressort que le projet litigieux a
été discuté à plusieurs reprises au sein du Conseil communal. Le procès-verbal
du 29 avril 2013 rapporte que « X.________ » indique qu’il s’est
renseigné auprès de l’administration des finances et que « Y.________ est
redevable de plusieurs dizaines de milliers de francs envers la commune, que ce
soit en impôts ou en factures impayées. Il s’agira d’envisager de lier
l’autorisation à accorder avec le règlement de sa situation financière ».
Le procès-verbal du 6 janvier 2014 mentionne que le Conseil communal est invité
à valider divers points (démarche générale, prise de connaissance d’une lettre
du mandataire du plaignant, désignation d’un notaire, validation projet de
contrat d’équipement, ordre du jour du Conseil général) ; « pour X.________,
la démarche générale peut être acceptée mais une convention parallèle doit
être rédigée clarifiant clairement le règlement de la dette fiscale avec le
bénéfice de la vente des futures constructions ». Il ressort du
procès-verbal du 20 janvier 2014 que « Lors de sa séance du
09.01.2014, le Conseil communal a estimé, vu l’état des dettes vis-à-vis de la
commune, que les bases financières ne sont pas stables et il souhaite savoir
comment Y.________ envisage le dépôt de la garantie bancaire exigée. Un
courrier dans ce sens a été adressé à son mandataire ». Selon le
procès-verbal du 3 mars 2014 « L’administrateur de l’urbanisme demande
que le Conseil communal prenne position à la suite de la réponse de Me F.________.
Le Conseil communal confirme la nécessité du dépôt d’une garantie bancaire. E.________
rédigera un courrier dans ce sens ». Le 7 avril 2014, le Conseil
communal a validé un projet de lettre (rédigé par le secrétaire) à l’attention
de Me F.________, rappelant la nécessité de déposer la garantie bancaire
demandée. Le 28 juillet 2014, le Conseil communal prend note de la facture de
473'788 francs adressée par Y.________ et « charge X.________ de donner
la suite qu’il convient à ce dossier ». Le procès-verbal du 4 août
2014 relate que le Conseil communal a décidé « d’attendre de connaître
l’état de situation que doit transmettre G.________ de l’office du contentieux
avant de mettre sur pied une séance de conciliation » (demandée par Me
F.________, pour lever l’opposition de C.________). Lors de sa séance du 18
septembre 2014, le Conseil communal a validé le projet de lettre à l’attention
de Y.________ annulant la rencontre prévue le 24 septembre 2014 (cf. cons. Cd
ci-dessus).

M.                          
Le 12 juillet 2016, le
ministère public a ordonné la non-entrée en matière quant aux plaintes pénales
respectives des parties. 

N.                           
Par arrêt du 24
février 2017, l’Autorité de recours en matière pénale a annulé l’ordonnance du
12 juillet 2016 et renvoyé la cause au ministère public pour ouverture d’une
instruction à l’encontre de X.________, voire d’éventuels tiers. 

O.                          
Le 14 juin 2017, X.________
a sollicité la suspension de la procédure pénale en raison de démarches en vue
d’une conciliation, entamées sous l’égide du service juridique de l’Etat dans
le volet administratif, espérant un accord global. Le 3 avril 2018, Y.________
a requis des nouvelles de la procédure pénale.

P.                           
Par décision du 15
mai 2018, le ministère public a ordonné l’ouverture d’une instruction pénale
contre X.________ pour contrainte, tentative de contrainte et abus d’autorité. 

                        Le ministère public a entendu
le plaignant et le prévenu le 10 juillet 2018.  

                        Le plaignant a déclaré qu’au
moment du dépôt du projet, en 2013, il avait un arrangement avec G.________ (le
chef de l’office du contentieux de l’Etat). Il n’y avait pas eu de pression à
ce sujet de la part de la Commune  W.________. La vraie pression était
intervenue « en 2015 », quand X.________ avait repris le
dossier. Tout s’était fait par courrier. Le paiement des impôts était lié à
l’octroi du permis de construire. Au vu du montant, il avait dû « prendre »
la somme demandée à sa partenaire. Elle était désormais en dépression. Selon
l’arrangement préalable avec l’office du contentieux, dès que le plaignant
aurait le permis de construire et que les parcelles seraient vendues, l’office
du contentieux prendrait sa part. La problématique avait été renversée depuis
l’intervention du prévenu.

                        Le prévenu a déclaré qu’il
avait repris pour la première fois le dossier lors d’une séance du Conseil
communal où il était question de traiter la demande de contrat d’équipement. Il
s’agissait d’un investissement important et la comptabilité générale avait été
sollicitée pour évaluer le risque financier. Il n’y avait jamais eu de lien
entre le paiement des arriérés d’impôts et la conclusion du contrat
d’équipement. Il était question de l’exigence d’une garantie, qui pouvait être
bancaire ou une charge foncière. En cas de défaut de paiement de l’équipement,
la commune pouvait en effet être amenée à se substituer aux propriétaires, et Y.________
avait des inscriptions dans le registre des poursuites pour plus d’un million
de francs. C’est Y.________ qui avait formellement lié la question de ses
arriérés d’impôts à l’octroi de la garantie. Le Conseil communal avait souhaité
que Y.________ règle sa problématique fiscale de manière séparée. Le prévenu
avait expliqué au début de la procédure par téléphone à Y.________ pourquoi la
commune avait besoin de la garantie et comme ce dernier était pressé, il
l’avait invité à prendre contact avec le contentieux de l’Etat, pour qu’il
puisse régler la question des hypothèques légales de sa parcelle. Il n’y avait
jamais eu d’autres éléments qui avaient conditionnés le paiement des arriérés d’impôts
à l’octroi du permis de construire. Le prévenu savait très bien qu’on ne peut
pas lier les deux choses.

Q.                          
Par acte d’accusation du 12 avril
2019, X.________ a été renvoyé devant le Tribunal de police des Montagnes et du
Val-de-Ruz. Les préventions suivantes ont été retenues contre lui: 

I.   Contrainte,
tentative de contrainte et abus d'autorité (art. 181, 181/22 et 312 CPS) 

1.   1.1.   dans la Commune de Z.________,

1.2.   
entre le 10 janvier 2014 et
le 30 juin 2015, 

1.3.   
en qualité de conseiller
communal de la Commune de Z.________, chef du dicastère "institution
développement économique, personnel et finances"

1.4.   
entravant et tentant
d'entraver Y.________ dans sa liberté d'action

1.5.   
dans le dessein de procurer
à la commune un avantage illicite au vu des moyens décrits ci-dessous

1.6.   
convaincant le Conseil
communal de la Commune de Z.________ de conditionner l'octroi d'un permis de
construire destiné à la construction de plusieurs villas et de l'équipement en
lien avec ces bâtiments, à la mise à jour de la situation fiscale de Y.________
par le paiement de ses impôts et de ses factures communales

1.7.   
usant d’un moyen étranger au
droit des constructions en exigeant ainsi le remboursement des arriérés fiscaux
de Y.________, certains arriérés ayant d'ailleurs fait l’objet d’actes de
défaut de biens, avant la délivrance du permis de construire requis

1.8.   
obligeant Y.________ à
verser à la Commune de Z.________ près de CHF 200'000.—, afin d'obtenir la
délivrance du permis de construire

1.9.   
tentant ensuite d’obtenir de
Y.________ le paiement du solde de ses arriérés fiscaux

1.10.    
usant d’un moyen
disproportionné en maintenant l’exigence du paiement du solde des arriérés
fiscaux et d’une garantie bancaire pour la délivrance du permis de construire,
alors que Y.________ avait déjà procédé au remboursement d’environ CHF 200'000.- ».

                        Le prévenu a
nié toute culpabilité.

R.                           
Le tribunal de
police a entendu les témoins H.________, avocate au service de l’aménagement du
territoire de l’Etat, I.________, conseiller communal à Z.________, chef du
dicastère de l’aide sociale, et J.________, chef de service à la Commune de Z.________,
unité développement économique et territorial. 

Interrogé, le prévenu a répété qu’il
n’avait jamais lié la question fiscale à celle du permis de construire. Sa seule
compétence était liée au contrat d’équipement, qui portait la nécessité d’une
garantie bancaire. Il s’agissait d’une exigence que le service de l’aménagement
du territoire avait également posée (son préavis datait de 2009 et disait que
le permis de construire ne pourrait être délivré qu’une fois la route équipée).
Le 8 janvier 2014, la commune avait écrit au plaignant qu’un certain
nombre de points techniques devaient encore être réglés, en évoquant la
question du contrat d’équipement et en particulier de la garantie bancaire.
Jusqu’à la séance du 19 mai 2014, la commune avait reçu quelques courriers
disant que la garantie était en bonne voie. L’objet de cette séance du 19 mai
2014, réunissant le notaire du plaignant, le comptable de la commune, le chef
de l’office de recouvrement de l’Etat et les parties, était la nécessité de
supprimer les charges qui grevaient les terrains du plaignant. La commune
n’avait aucune compétence en matière fiscale et ne pouvait que passer par
l’office du contentieux de l’Etat pour lever ces charges. Des éléments
techniques avaient été relevés dans la séance, éléments que le prévenu avait
repris intégralement dans un courrier du 22 mai 2014 qu’il avait rédigé, pour
que le dossier avance. Une deuxième séance avait eu lieu sauf erreur le 13 juin
2014. Dans un courrier du 18 septembre 2014, le Conseil communal avait jugé le
projet du notaire du plaignant très complexe et n’avait pas estimé la garantie
comme étant satisfaisante. Il avait donc invité l’architecte à régler lui-même
le contentieux avec l’office de l’Etat et à trouver une solution à cette
question de garantie. L’office du contentieux voulait que la situation du
plaignant soit assainie jusqu’à fin 2014. À cela s’ajoutait le fait que si le
plaignant avait assaini sa situation, cela lui aurait permis de lever
l’ensemble des charges qui grevaient ses immeubles. Cela n’était pas une
exigence de la part de la commune. Celle-ci voulait éviter qu’il y ait de
nouvelles restrictions au droit d’aliéner au profit de l’Etat. Elle avait un
intérêt direct à ce que les réalisations soient conformes à ce qu’elle
souhaitait et à ce qu’une garantie puisse cas échéant suppléer une carence du
propriétaire. Le prévenu en avait préalablement référé au Conseil communal.

Lors de son audition, le plaignant a
déclaré qu’il avait passé, avant 2012, une convention avec l’office du
contentieux de l’Etat, aux termes de laquelle il paierait ses impôts à la vente
des terrains dont il était propriétaire, terrains qui étaient frappés d’une
restriction au droit d’aliéner. En 2014, il avait été convoqué par le prévenu à
une séance à laquelle assistait également le chef de l’office du contentieux.
Il n’avait pas été question de sa situation fiscale. Ensuite, probablement en
septembre 2014, il avait reçu un courrier de la commune, signé par le
conseiller communal E.________, faisant le lien entre le permis qu’il espérait
et le règlement de sa situation fiscale. Son interlocuteur principal avait été
le prévenu, et non pas E.________ qui s’était prononcé de manière évasive sur
les questions que le plaignant lui posait. Le prévenu s’était approprié le
dossier en raison de son aspect financier qu’il voulait maîtriser. La
partenaire du plaignant, B.________, avait versé 185'170 francs sur le compte
de D.________ Sàrl dans le but de réaliser le projet. La Sàrl avait versé
environ 200'000 francs à l’office des poursuites pour le compte de l’office de
recouvrement de l’Etat. Cette somme était destinée à payer les dettes que le
plaignant avait auprès de l’office du contentieux. Selon le plaignant, le
prévenu et le chef dudit office étaient de mèche ; ils devaient se douter
que sa compagne avait de l’argent et avaient posé cette exigence.

S.                           
Dans son jugement du
25 juin 2019, le tribunal de police retient que le prévenu a agi en sa qualité
de membre du Conseil communal de Z.________, sur délégation de celui-ci.
Lorsque le plaignant a fait part de ses ambitions de construction au chemin de [.....],
la commune a craint que le contrat d’équipement ne soit, sans garantie
bancaire, pas honoré du fait de l’insolvabilité du plaignant. Le procès-verbal
du Conseil communal du 29 avril 2013 indique que, selon le prévenu, il s’agira
de lier l’autorisation à accorder avec le règlement de sa situation financière.
Le courrier de la commune du 18 septembre 2014 rappelle que la validation
du projet est subordonnée à des conditions cumulatives, dont la mise à jour de
la situation fiscale requise par l’office du contentieux de l’Etat et le
règlement de l’impôt et des factures communales dus. Le prévenu, qui n’avait
pas de compétences fiscales, a profité de la situation, sans doute de concert
avec le chef de l’office du contentieux de l’Etat, pour obtenir du plaignant
non seulement ce à quoi la commune pouvait prétendre, soit une garantie
bancaire, mais en sus le règlement de toutes les dettes fiscales par le
paiement des poursuites et actes de défaut de bien. Il a ainsi entravé le
plaignant dans sa liberté d’action et l’a contraint à agir d’une manière qu’il
n’aurait pas choisie de sa propre initiative. Il était excessif de lier
l’obtention des permis de construire à l’extinction de toutes les dettes du plaignant.
En en faisant une condition sine qua non d’obtention de ces deux permis,
le prévenu savait qu’il outrepassait les prérogatives de sa charge. L’avantage
qu’il cherchait à réaliser était illicite. Les moyens étaient illégitimement
contraignants et excessifs. Il y a abus d’autorité au sens de l’article 312 CP
(la contrainte étant absorbée). 

En revanche, il n’y a pas tentative
de contrainte ou abus d’autorité en relation avec l’exigence de la garantie
bancaire. Eu égard à la situation financière du plaignant, il était normal que
la commune se prémunisse du risque d’insolvabilité qu’il lui faisait courir. 

T.                           
Le prévenu appelle
du jugement du 25 juin 2019, dans son ensemble.

U.                           
La procédure d’appel
a été émaillée de divers recours, requêtes et aléas. Les dernières requêtes
préliminaires ont été retirées le 13 juillet 2020. 

V.                           
A l’audience du 10
septembre 2020, la Cour pénale a entendu le plaignant, à la demande de la
défense, ainsi que le prévenu.

                        a) Le plaignant a expliqué
qu’il n’était pas la seule personne qui portait le projet, qui n’était pas le
sien du point de vue financier. Les entreprises qui auraient soumissionné pour
la réalisation de l’équipement étaient à même de fournir la garantie.
S’agissant des séances avec les autorités communales, son interlocuteur unique
avait été le prévenu. Il n’y avait pas d’animosité de la part du plaignant. Il
y avait eu des dérapages. Fort de sa charge et de son rôle primordial dans le Conseil
communal, le prévenu avait pris une place toute particulière. Il n’y avait pas
eu de séance plénière avec le Conseil communal. Le plaignant s’était engagé en
politique pour comprendre ce qui se passait. Il voulait réaliser le projet
immobilier pour sa retraite et il avait un autre avenir que de s’engager en
politique. Il y avait un tel enjeu s’agissant de sa retraite et de l’engagement
de son entourage. Il comptait publier un livre sur « ce voyage en enfer
dans les abysses cantonaux ». Il n’avait pas envisagé que les
procédures judiciaires prendraient une telle ampleur.

                        b) Le prévenu
a, encore une fois, confirmé qu’il savait qu’on ne peut pas lier permis de
construire et règlement des dettes fiscales. A sa création, la Commune de Z.________
devait mettre en place plusieurs nouvelles procédures en matière de gestion des
risques financiers et disposait d’un certain pouvoir d’appréciation en vertu de
la loi. Le Conseil communal avait chargé le prévenu de contacter le plaignant
parce qu’il y avait de sérieux problèmes au niveau de la garantie d’un contrat
d’équipement. La garantie initialement prévue par la Commune des W.________
n’était pas suffisante et le Conseil communal avait donc demandé au plaignant
de produire une garantie bancaire. Le courrier du 18 septembre 2014 avait été
examiné par le Conseil communal in corpore et son envoi décidé à
l’unanimité. Il intervenait à la fin d’un long processus. Il était
important de se rappeler qu’à cette époque le plaignant avait environ 3
millions de poursuites et des restrictions d’aliéner en faveur de l’Etat pour
270’000 francs environ. Le Conseil communal voulait collaborer avec le
plaignant pour qu’il puisse faire avancer les choses. L’intérêt d’un Conseil
communal n’est pas de rendre une décision où tout est noir ou blanc. Il y avait
des risques financiers pour la commune, pour le plaignant et pour tous les
autres propriétaires successifs de la parcelle, aussi longtemps que
l’équipement n’était pas réalisé. Le prévenu défendait l’intérêt de la commune
mais aussi celui du plaignant. Si la garantie avait été un « chèque en
bois », le Conseil communal aurait dû aller demander un crédit au Conseil
général, qui n’aurait pas été tenu de l’accepter. Des efforts particuliers
avaient été faits pour le plaignant, qui ne pouvait qu’être d’accord à propos de
l’intervention du chef de l’office du contentieux de l’Etat, demandée par le Conseil
communal. A aucun moment lui et les autres conseillers communaux n’avaient eu
le sentiment de commettre un acte éventuellement contraire à la loi. Les
décisions avaient été prises à l’unanimité, mais même si l’appelant avait été
contre, il aurait dû les porter devant Y.________ ; autrement dit, même en
étant contre une décision, l’appelant aurait pu être attaqué personnellement.
C’était là une question de fond que soulevait cette procédure. Le prévenu avait
été très affecté dans sa santé par les accusations lancées contre lui. Il avait
été gravement atteint dans son honneur et dans ses valeurs les plus profondes. 

                        c)
En plaidoirie, la défense a présenté le prévenu comme un loyal serviteur de
l’Etat, vivant la comparution devant la Cour pénale comme une honte, alors
qu’il n’avait voulu qu’accompagner au mieux le plaignant dans son projet de
construction. Lui et le Conseil communal avaient activement aidé le plaignant.
Selon le bon sens élémentaire, l’assainissement de la situation financière du
plaignant était un passage obligé pour que ses projets immobiliers puissent
être réalisés. L’exigence de la garantie bancaire et celle de l’assainissement
des finances constituaient les deux faces de la même médaille. Vu l’existence
d’un plan d’alignement, la commune, en cas d’exécution défectueuse de
l’équipement, courait le risque de devoir se substituer au plaignant. Elle ne
voulait pas s’exposer à un tel danger. Elle avait donc demandé la signature
d’un contrat d’équipement et la fourniture d’une garantie bancaire, qui devait
valoir pour tous les futurs copropriétaires. La commune aurait pu en rester là.
Mais ce n’était pas sa conception du service aux concitoyens. Elle avait voulu
aider le plaignant à obtenir la garantie nécessaire. Cela supposait que
l’intéressé épure sa situation financière. Il fallait discuter avec les
créanciers. En l’occurrence, le principal créancier était l’Etat. La situation
aurait été la même si le créancier avait été une personne privée. Le plaignant
était d’ailleurs conscient qu’il devait fournir une garantie bancaire.
S’agissant des éléments constitutifs de l’article 312 CP, la qualité de membre
d’une autorité n’est pas litigieuse, mais il n’y a pas eu usage illicite des
pouvoirs inhérents à l’exercice de la puissance publique en matière de
construction. Comme le tribunal de police l’a admis, l’exigence d’une garantie
bancaire était légitime. Mais celle-ci allait de pair avec l’assainissement de
la situation financière du plaignant, et il serait hypocrite d’en juger
autrement. En matière d’exigences d’assainissement, le prévenu ne s’est que
fait l’écho des exigences de l’office de recouvrement ; il n’a agi que
comme coordinateur. Le plaignant décidait de lui-même de donner suite. A
supposer qu’il y ait eu erreur de procédure ou d’appréciation de la part du
prévenu agissant dans l’exercice de ses fonctions, il ne s’agirait de toute
façon que d’un manquement mineur, n’atteignant pas le degré de gravité
suffisant pour être constitutif d’abus d’autorité selon la jurisprudence. Du
point de vue subjectif, il est faux de dire que le prévenu savait qu’il
dépassait les prérogatives de sa charge. A aucun moment, il n’a eu conscience
d’abuser des pouvoirs de sa fonction. Il a agi en toute bonne foi. Le plaignant
était d’accord et travaillait à l’assainissement de sa situation financière. Le
Conseil d’Etat a d’ailleurs confirmé entièrement la position du Conseil
communal, sans soulever la problématique litigieuse : comment le prévenu,
qui n’est pas juriste, aurait-il pu en être conscient ? La Cour de droit
public ne s’est placée que sur le terrain du déni de justice ;
contrairement à ce que retient cette autorité judiciaire, il y avait d’autres
obstacles à l’octroi du permis de construire. Enfin, la défense observe que
c’est D.________ Sàrl qui a versé les fonds ayant servi à régler les dettes
fiscales du plaignant. Au sens économique, il n’y a eu aucun avantage pour la
commune parce que les dettes auraient été de toute façon payées. L’infraction
de contrainte doit être abandonnée pour les mêmes raisons. Quant aux
conclusions civiles, elles doivent être rejetées, faute de légitimation passive.

                        d) Le plaignant dénonce la loi
du plus fort, le culte de l’inaction et un calvaire juridique de 10 ans.
Reprenant les étapes essentielles de la procédure d’octroi du permis de
construire introduite en 2012, il fait valoir que les exigences posées dans le
courrier du 18 septembre 2014 constituaient un prétexte pour s’assurer le
remboursement prioritaire des dettes fiscales du plaignant. Cette exigence ne
reposait sur aucune base légale. La viabilité financière du projet n’était pas
le problème de la commune. Il s’agissait d’une question purement privée. Ni la
commune ni l’appelant n’étaient les curateurs du plaignant. L’intention
délictueuse de l’appelant est manifeste et remonte à 2013, comme l’ont déjà
relevé la Cour de droit public et l’Autorité de recours en matière pénale. La manœuvre
a été couronnée de succès, puisque la commune a obtenu le paiement des arriérés
fiscaux. Les permis de construire sollicités n’ont toutefois pas été délivrés.
L’appelant a abusé des pouvoirs de sa charge dans le but d’obtenir un avantage
indu par les moyens utilisés, et dans le dessein probable de nuire au
plaignant. 

 

C
O N S I D E R A N T

1.                           
Déposé dans les
formes et délai légaux, l’appel est recevable. Une annonce d’appel n’était pas
nécessaire, dès lors que le jugement motivé a été immédiatement remis aux
parties à l’audience du 25 juin 2019.

2.                           
Selon
l’article 398 CPP, la juridiction d’appel jouit d’un plein pouvoir d’examen sur
les points attaqués du jugement. L’appel peut être formé pour violation du
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation, le déni de
justice et le retard injustifié, pour constatation incomplète ou erronée des
faits et pour inopportunité. La Cour pénale limite son examen aux points
attaqués du jugement de première instance (art. 404 al. 1 CPP). Elle peut
également examiner en faveur du prévenu des points du jugement qui ne sont pas
attaqués, afin de prévenir des décisions illégalement ou inéquitables (art. 404
a. 2 CPP).

3.                           
La
voie de l'appel doit permettre un nouvel examen au fond par la juridiction d’appel,
laquelle ne peut se borner à rechercher les erreurs du juge précédent et à
critiquer le jugement de ce dernier, mais doit tenir ses propres débats et
prendre sa décision sous sa responsabilité et selon sa libre conviction, qui
doit reposer sur le dossier et sa propre administration des preuves. L'appel
tend à la répétition de l'examen des faits et au prononcé d’un nouveau jugement
(arrêts du TF du 11.12.2019 [6B_952/2019] cons. 2.1; du 27.09.2019 [6B_727/2019] cons. 1.3.1). L'immédiateté
des preuves ne s'impose toutefois pas en instance d’appel ; à certaines
conditions, des preuves peuvent être répétées ou complétées (art. 389 CPP). En
l’occurrence, des pièces nouvelles ont été versées à la procédure et les
parties ont été entendues par la Cour pénale.

4.                           
a) Selon l'article
312
CP, les membres
d'une autorité et les fonctionnaires qui, dans le dessein de se procurer ou de
procurer à un tiers un avantage illicite ou dans le dessein de nuire à autrui,
ont abusé des pouvoirs de leur charge, seront punis d’une peine privative de
liberté de cinq ans ou plus ou d’une peine pécuniaire.  

                        b) Cette disposition protège,
d'une part, l'intérêt de l'État à disposer de fonctionnaires loyaux qui
utilisent les pouvoirs qui leur ont été conférés en ayant conscience de leur
devoir et, d'autre part, l'intérêt des citoyens à ne pas être exposés à un déploiement
de puissance étatique incontrôlé et arbitraire (arrêt du TF du 06.10.2015 [6B_1169/2014] cons. 3 ; ATF 127 IV 209 cons. 1b). 

                        c) Sur le plan objectif,
l'infraction réprimée par cette disposition suppose que l'auteur soit un membre
d'une autorité ou un fonctionnaire au sens de l'article 110 al. 3 CP,
qu'il ait agi dans l'accomplissement de sa tâche officielle et qu'il ait abusé
des pouvoirs inhérents à cette tâche. Cette dernière condition est réalisée
lorsque l'auteur use illicitement des pouvoirs qu'il détient de sa charge,
c'est-à-dire lorsqu'il décide ou contraint en vertu de sa charge officielle dans
un cas où il ne lui était pas permis de le faire. L’article 312 CP ne vise pas tous les actes illicites
qu’un fonctionnaire investi de pouvoirs contraignants peut commettre alors
qu’il exerce ses fonctions ; il faut qu’il ait accompli un acte ou pris
une mesure entrant dans ceux que ses fonctions lui commandent d’accomplir. Il
en va de même du cas où le fonctionnaire, tout en poursuivant un but légitime,
use pour l’atteindre de moyens de contrainte disproportionnés (ATF 127 IV 209 cons. 1a/aa p. 211 ; 114 IV 41 cons. 2 p. 43 ; 113 IV 29 cons. 1). On ne peut généralement
limiter, en matière de violence physique ou de contrainte exercée par un
fonctionnaire, le champ d’application de l’article 312 CP aux cas où l’utilisation des
pouvoirs officiels a pour but d’atteindre un objectif officiel. Ainsi, au moins
dans ce cadre, l’application de l’article 312 CP dépend uniquement de savoir si
l’auteur a utilisé ses pouvoirs spécifiques, s’il a commis l’acte qu’on lui
reproche sous le couvert de son activité officielle et s’il a ainsi violé les
devoirs qui lui incombent ; l’utilisation de la force ou de la contrainte
doit apparaître comme l’exercice de la puissance qui échoit au fonctionnaire en
vertu de sa position officielle (arrêt du TF du 06.10.2015 [6B_1169/2014] cons. 2.1).

                        d) L'abus est cependant davantage qu'une simple violation des devoirs
de service ; il suppose une violation insoutenable des règles applicables. Il
ne suffit pas, pour conclure à l'existence d'un abus, qu'une autorité
supérieure ou de recours ait constaté que le fonctionnaire avait violé ses
devoirs, excédé ses compétences ou rendu une décision alors que les conditions
légales n'étaient pas remplies (Corboz, Les infractions en droit suisse,
vol. II, 3e éd., n. 6 ad art. 312 ; Heimgartner, Commentaire
bâlois, 3e éd., n. 8 ad art. 312 CP). Le défaut d'une condition
formelle au prononcé d'une mesure n'est pas non plus suffisant (Dupuis et al.,
PC CP, 2e éd., n. 17 ad art. 312 et les références).

                        e)
Du point de vue subjectif, l'infraction suppose un comportement intentionnel,
au moins sous la forme du dol éventuel, qui doit porter sur tous les éléments
constitutifs. Selon l'article
12 al. 2 CP, agit intentionnellement quiconque commet
un crime ou un délit avec conscience et volonté ; l'auteur agit déjà
intentionnellement lorsqu'il tient pour possible la réalisation de l'infraction
et l'accepte au cas où celle-ci se produirait. Dans le cas de l'abus
d'autorité, il faut se demander si l'auteur acceptait l'éventualité
d'abuser des pouvoirs de sa charge ; une réponse négative conduit à la
conclusion que l'infraction n'est pas réalisée (Corboz, op. cit., n. 9
ad art. 312). En l'absence d'aveu, l'intention se déduit d'une analyse des
circonstances permettant de tirer, sur la base d'éléments extérieurs, des
déductions sur les dispositions intérieures de l'auteur (arrêt du TF du 16.04.2018 [6B_502/2017] cons. 2.1). L'infraction suppose
également un dessein spécial, qui peut se présenter sous deux formes
alternatives, soit le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un
avantage illicite ou le dessein de nuire à autrui. Ce dessein ne vise pas le
but ultime de l'auteur, mais tous les effets de son attitude qu'il a voulus ou
acceptés (cf. ATF 113 IV 29 cons. 1 p. 30). Il faut admettre que
l'auteur nuit à autrui dès qu'il utilise des moyens excessifs, même s'il
poursuit un but légitime. La jurisprudence retient un dessein de nuire dès que
l'auteur cause par dol ou dol éventuel un préjudice non négligeable (ATF 99 IV 13 ; arrêts du TF du 07.03.2016 [6B_987/2015] cons. 2.6 ; du 14.02.2012 [6B_831/2011] cons. 1.4.2).

5.                           
a) En l’espèce, il
n’est pas contesté qu’au moment des faits litigieux, le prévenu était membre
d’une autorité, à savoir de l’organe exécutif de la Commune de Z.________,
composé de cinq conseillers.

La Cour pénale retient que l’appelant
a agi dans l’accomplissement de sa charge officielle de membre du Conseil
communal, chargé de délivrer les autorisations de construction. A cette époque,
l’appelant était le chef du dicastère « Institutions, développement
économique, personnel et finances » de la commune. Selon les
procès-verbaux du Conseil communal (annexe 1 et cons. L ci-dessus), c’est le
conseiller communal E.________ qui était en charge de l’équipement de la route
de [.....] (PV du 22.04.2013, 06.01.2014, 20.01.2014, 03.03.2014, cf. aussi le
07.04.2014). L’appelant est néanmoins intervenu avec l’assentiment de ses
collègues dans le traitement du dossier. Le procès-verbal du 29 avril 2013
indique en effet que l’intéressé « s’est renseigné auprès de
l’administration des finances et Y.________ est redevable de plusieurs dizaines
de milliers de francs envers la commune, que ce soit en impôts ou en factures
impayées. Il s’agira d’envisager de lier l’autorisation à accorder avec le règlement
de sa situation financière ». Le procès-verbal du 6 janvier 2014
mentionne une nouvelle intervention du même : « la démarche générale peut
être acceptée mais une convention parallèle doit être rédigée clarifiant
clairement le règlement de la dette fiscale avec le bénéfice de la vente des
futures constructions ». L’appelant a participé à la réunion du 19 mai
2014 à laquelle la commune avait convoqué le plaignant pour examiner, en
présence du chef de l’office du contentieux du canton, les garanties financières
requises de sa part et la question de ses arriérés fiscaux. A réception de la
facture de 473'788 francs envoyée par le plaignant à la commune, c’est l’appelant
qui a été chargé de « donner la suite qu’il convient à ce dossier ».
Il a pris part à la décision d’envoyer la lettre du 18 septembre 2014 exigeant
du plaignant à la fois le dépôt d’une garantie bancaire et le règlement de ses
arriérés fiscaux cantonaux et communaux. I.________, conseiller communal de Z.________
depuis la création de la commune, a déclaré qu’il était normal que le chef d’un
autre dicastère intervienne parfois dans le dossier d’un collègue. Il a
expliqué que, dans le cadre de l’aménagement du territoire, le Conseil communal
avait délégué la compétence de constituer le dossier, de l’envoyer au SAT, et
de rédiger le permis de construire à une unité administrative dirigée par le
chef du dicastère du développement territorial, E.________ ; le Conseil
communal avait toutefois eu connaissance qu’il y avait plusieurs points qui posaient
problème et avait décidé de déléguer « cela » au chef des
finances, soit l’appelant, qui s’en était occupé ; le Conseil communal
avait souscrit à toutes les décisions du prévenu.

b) Le tribunal de police n’a pas
retenu qu’en exigeant une garantie bancaire pour le contrat d’équipement, le
prévenu avait abusé de son autorité. Faute d’appel du ministère public ou du
plaignant, il n’y a pas lieu de revenir sur ce point. 

c) L’arrêt de la Cour de droit public
(cons. I ci-dessus) indique que l’autorité chargée d’examiner un projet sous l’angle de l’aménagement
du territoire et des constructions n’a pas à se prononcer sur la faisabilité
économique du projet et que l’exigence faite au recourant de liquider ses
impôts et autres dettes publiques avant la délivrance des permis de construire
était ainsi étrangère à la procédure du droit des constructions. La Cour pénale
ne voit pas qu’il y ait lieu à une autre appréciation de la situation juridique.

                        Le courrier du 18 septembre
2014 (cf. cons. Cd ci-dessus) est déterminant en l’espèce. Si l’appelant avait
initialement soutenu que, dans ce courrier, il n’avait pas été question de lier
le paiement des impôts arriérés à l’octroi du permis de construire ou à la
conclusion du contrat d’équipement, il a admis devant la Cour pénale que le
document précité, adopté à l’unanimité du Conseil communal, contenait des
conditions cumulatives et que le plaignant était invité à régler non seulement
ses dettes auprès des autorités cantonales et communales mais encore à faire
parvenir à la commune une garantie bancaire. Cette dernière interprétation est
la seule qui soit compatible avec le texte clair de la lettre litigieuse. Autrement
dit, la commune faisait dépendre la délivrance du permis de construire
sollicité d’une exigence non légale. Cette exigence était au surplus sans
rapport avec les objectifs du droit des constructions. Le paiement des impôts
en retard – comme la radiation des charges foncières – ne mettait en effet pas
la commune à l’abri de devoir se substituer au plaignant si celui-ci devait se
montrer défaillant dans la réalisation des équipements. L’exigence était aussi
inutile : supposée exigible, la garantie bancaire constituait une
précaution suffisante pour mettre la commune à l’abri de tout risque financier
si les travaux d’équipement entrepris par le plaignant devaient s’interrompre
faute de moyens financiers de celui-ci. 

                        L’appelant a soutenu en
substance que son comportement s’inscrivait dans une conception plus large de
la mission des membres du Conseil communal, impliquant l’accompagnement de
leurs concitoyens dans la réalisation de leurs projets privés. En ce sens,
inviter le plaignant à assainir sa situation financière relevait du bon sens et
constituait un préalable indispensable. Cette manière de voir ne peut être
suivie. Tout d’abord, la lettre du 18 septembre 2014 ne faisait pas état de
conseils, mais de conditions ; elle ne visait pas de manière générale
l’assainissement de toutes les dettes du plaignant, mais le règlement des
arriérés fiscaux dus à la commune et au canton. Ensuite, le droit public ou
privé contient d’autres instruments à disposition des citoyens ou de la
collectivité pour lutter contre les méfaits du surendettement (loi fédérale sur
la poursuite pour dettes et faillite, dispositions cantonales sur le
désendettement, règles sur la curatelle, etc.). L’appelant se heurte aussi de
plein fouet à la teneur de la lettre du 18 septembre 2014 lorsqu’il soutient
qu’il n’agissait que comme un coordinateur, le plaignant décidant de lui-même
de donner suite aux exigences de l’office du contentieux de l’Etat. 

L’appelant a donc usé de manière non
permise de ses pouvoirs officiels et usé de contrainte. Il était illicite de
faire du paiement préalable des impôts une condition pour la délivrance des
permis de construire demandés par le plaignant. Le moyen de pression utilisé
envers le plaignant, pour qui le projet de construction revêtait une importance
cruciale – dès février 2012, le plaignant avait souligné, dans ses courriers
aux autorités, que des délais lui étaient fixés par la banque et cherchait à
faire avancer la procédure – était de nature à entraver la liberté d’action de
toute personne de sensibilité moyenne, même assistée d’un avocat. On ne peut
pas parler, comme la défense l’a plaidé en tout état de cause, d’un manquement
mineur, dicté par l’intérêt de la population et du plaignant, n’atteignant pas
le degré de gravité suffisant pour être constitutif d’abus d’autorité selon la
jurisprudence. Les montants en cause ainsi que les implications financières et
personnelles pour le plaignant (et sa compagne, qui finançait le projet)
s’opposent en effet à pareille appréciation. La manœuvre a été couronnée de
succès, puisque les arriérés fiscaux du plaignant ont été réglés en octobre
2014, après le versement de presque 200'000 francs à l’Etat. La commune a
encore réclamé avec succès un solde de créance de 9'422 francs. La commune et
le canton ont donc bien été avantagés. On ne voit pas en quoi l’appelant
pourrait tirer argument en sa faveur du fait qu’ultérieurement la commune a
refusé de délivrer les deux permis de construction litigieux pour d’autres
motifs. On pourrait même être tenté de penser qu’il aurait fallu immédiatement
invoquer lesdits motifs plutôt que de persister à exiger et une garantie
bancaire, et le paiement de l’arriéré fiscal.

            d) L’appelant a agi
intentionnellement. Il a plusieurs fois déclaré qu’il savait « qu’on ne
peut pas lier le permis de construire et le règlement de dettes fiscales ».
Nouvellement élu à sa charge exécutive, fort d’une solide expérience de haut
fonctionnaire dans l’administration cantonale et usant de l’influence qu’il
avait sur les autres membres du Conseil communal (cf. déclarations de I.________
précitées), il a fait en sorte de faire lier l’autorisation à accorder au
règlement de la situation financière du plaignant. Cette volonté ressort
clairement du procès-verbal du Conseil communal du 29 avril 2013, soit à
un moment où n’avait d’ailleurs pas encore surgi la question de la garantie
bancaire, réclamée seulement dès le 10 janvier 2014.

e) Le but de l’appelant était
d’obtenir le paiement des dettes du plaignant envers les autorités publiques,
ce qui en soi n’était pas illicite. Le moyen utilisé à cette fin (cf. PC CP 2e
éd., n. 24 ad art. 312 CP) – faire dépendre la délivrance des permis de
construction sollicités par l’intéressé du règlement des arriérés – n’était pas
prévu par la loi et ne respectait pas le principe de la proportionnalité. Les moyens
étaient excessifs et le préjudice causé non négligeable. Le tribunal de police
a au surplus observé que la motivation de l’appelant ne reposait sans doute pas
uniquement sur la défense des intérêts de Z.________ (et du canton) ; il
s’agissait d’une lutte entre deux ego plutôt bien dessinés ou d’un bras de fer.
Le dessein spécial exigé par l’article 312 CP est partant réalisé. 

6.                           
L’appelant ne
discute pas la peine prononcée, s’agissant des critères appliqués ou de sa
quotité. La Cour pénale n’est ainsi pas tenue de revoir la peine prononcée à
titre indépendant (arrêt du TF du 09.01.2015 [6B_419/2014] cons. 2.3).

7.                           
Le tribunal de police
a renvoyé Y.________ à agir au plan civil concernant ses conclusions civiles.
L’appelant, qui attaquait le jugement dans son ensemble, n’a pas pris de
conclusion spécifique à ce sujet dans déclaration d’appel, même à titre
subsidiaire pour le cas où sa condamnation pour abus d’autorité ou contrainte
serait maintenue. Durant la procédure de seconde instance, l’assistance
judiciaire a été refusée au plaignant, au motif que ses prétentions relèvent du
droit public qui prévoit une responsabilité exclusive de la collectivité
publique. Cette manière de voir a été confirmée par le Tribunal fédéral dans un
arrêt du 12.02.2020 [1B_561/2019]. L’appelant a conclu au rejet des
conclusions civiles lors des débats d’appel. Dans ces conditions, on peut
prononcer le rejet des conclusions civiles.

8.                           
Le tribunal de
police a alloué au plaignant une indemnité au sens de l’article 433 CPP. Il n’y
avait toutefois pas place pour une telle indemnité, dès lors que, en première
instance, le plaignant était au bénéfice de l’assistance judiciaire.
Conformément au système légal, le tribunal de police aurait dû fixer
l’indemnité selon les règles de l’assistance judiciaire, et la mettre à la
charge du prévenu (art. 135 al. 4, 138, 426 al. 4 CPP ; ATF 145 IV 90 cons. 5.2), qui bénéficie d’une
bonne situation financière. Dans la mesure où le tarif horaire appliqué a été
celui de l’assistance judiciaire, et où la nouvelle LAJ (ramenant l’indemnité
forfaitaire à 5 %) n’était pas encore entrée en vigueur, cela ne prête pas à
conséquence s’agissant du montant de l’indemnité due. Le chiffre 6 du
dispositif du jugement attaqué doit néanmoins être rectifié d’office.

9.                           
Succombant en
seconde instance, l’appelant n’a pas droit à une indemnité au sens de l’article
429 CPP. Il n’a pas conclu à la condamnation de l’appelant à lui verser une
indemnité au sens de l’article 432 CPP, notamment pour le rejet de ses
conclusions civiles. Celle-ci aurait été quoi qu’il en soit extrêmement modique
et de pur principe, dans la mesure où la question de la recevabilité des
conclusions civiles – résolue dans le cadre de l’assistance judiciaire
sollicitée par le plaignant – n’a pas été discutée lors des débats. L’appelant
versera à l’intimé, demandeur au pénal et qui a procédé, une indemnité au sens
de l’article 433 CPP pour ses frais nécessaires d’avocat dans la procédure
pénale (Mizel/Rétornaz, Commentaire romand, n. 2 ad art. 312 CP). Ses
mandataires ont déposé un état de frais faisant état de 28 heures 54
d’activité. On retranchera le temps nécessaire à la demande d’indemnisation,
qui constitue du travail de secrétariat entrant dans les frais généraux, et à
la conférence interne, dont on ne voit pas l’utilité (étant souligné que
l’affaire ne nécessitait pas l’implication de deux avocats). Les « téléphones,
vacations et correspondance » sous point B.2 représentent 3 heures 12.
Cela est excessif, et sera ramené à 1 heure. C’est donc en définitive un total
de 15 heures 30 qu’il convient d’indemniser. Le taux horaire pratiqué (sauf
circonstance particulière non réalisée en l’espèce) dans le canton de Neuchâtel,
siège de l’autorité judiciaire saisie, est de 270 francs l’heure. L’indemnité
est arrêtée à 7'415.15 francs, TVA par 7,7 % comprise ([25,5 X 270] + 580,14).

10.                         
Les frais de justice
de la procédure d’appel sont arrêtés à 2'500 francs, et mis à la charge de
l’appelant. Il n’est pas perçu de frais pour le traitement des conclusions
civiles.

Par
ces motifs,

la Cour pénale décide

vu les articles 312 CP, 10, 135 al. 4, 138, 426 al. 4, 428, 433 CPP

I.         
L’appel est
rejeté.

II.        
Le jugement attaqué est modifié, le dispositif étant désormais le
suivant :

1.    Reconnaît X.________
coupable d’abus d’autorité au sens de l’art. 312 CP au détriment de Y.________.

2.    Condamne X.________
à 50 jours-amende à CHF 200.00, soit au total CHF 10'000.00, avec
sursis pendant deux ans, ainsi qu'à une peine additionnelle de
CHF 2'000.00 d’amende, laquelle correspond en cas de non-paiement fautif à
une peine privative de liberté de substitution de 20 jours.

3.    Condamne le même au
paiement des frais de la cause arrêtés à CHF 6'032.50.

4.    Rappelle au
condamné que s’il commet un crime ou un délit durant le délai d’épreuve, le
sursis pourrait être révoqué et la peine mise à exécution.

5.    Dit qu’il n’y a pas
lieu d’allouer une indemnité au sens de l’article 429 CPP à X.________.

6.    Fixe l’indemnité
d’avocat d’office due à Me F.________ pour la défense du plaignant à 4'745
francs, frais et TVA inclus, et dit qu’elle est remboursable par X.________ en
totalité.  

7.    Rejette les
conclusions civiles de Y.________.

III.       
Les frais de
justice de la procédure de seconde instance sont arrêtés à 2'500 francs et mis
à la charge de l’appelant.

IV.      
L’appelant
versera à l’intimé une indemnité de 7'415,15 francs au sens de l’article 433
CPP.

V.       
Le présent
jugement est notifié à X.________, par Me K.________, au ministère public, à La
Chaux-de-Fonds (MP.2015.1144), à Y.________, par Me L.________ et au Tribunal
de police des Montagnes et du Val-de-Ruz, à La Chaux-de-Fonds (POL.2019.231). 

Neuchâtel, le 10 septembre 2020

Art.
312

Abus d’autorité

 

Les membres d’une autorité et les
fonctionnaires qui, dans le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un
avantage illicite, ou dans le dessein de nuire à autrui, auront abusé des pouvoirs
de leur charge, seront punis d’une peine privative de liberté de cinq ans au
plus ou d’une peine pécuniaire.