# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9f377622-a409-5c6f-8413-18eeb3eb696d
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1997-03-06
**Language:** de
**Title:** Natur- und Heimatschutz. Aufhebung einer zu einer Entschädigungspflicht führenden Schutzmassnahme aus finanziellen Gründen. Voraussetzungen.
**Docket/Reference:** BRKE IV Nr. 0037/1997
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_IV_37_1997_439.pdf

## Full Text

BRKE IV Nr. 37/1997 vom 6. März 1997 in BEZ 1998 Nr. 6

(bestätigt  mit  VB.97.00055 vom  27.  November  1997;  dieser  bestätigt  mit  BGE 
1P.98/1998 vom 28. April 1998)

3. Im  Juni  1991  wurden  die  streitbetroffenen  Gebäude  sowie  die  zugehörige
Parkanlage  unter  kommunalen  Denkmalschutz  gestellt.  Die  Schutzverfügung  er-
wuchs unangefochten in Rechtskraft.

Nachdem  die  Grundeigentümer  Entschädigungsforderungen  aus  materieller 
Enteignung angemeldet hatten, sprach ihnen die kantonale Schätzungskommission 
IV mit Entscheid vom 24. Februar 1995 eine Entschädigung aus materieller Enteig-
nung in Höhe von Fr. 3'300'000.- zu und stellte fest, den Grundeigentümern stünde 
im Falle  der  Geltendmachung  des  Heimschlagsrechts  eine  Entschädigung  in  Höhe 
von  Fr.  6'000'000.- zu.  Auch  dieser  Entscheid  erwuchs  unangefochten  in  Rechts-
kraft.  Im  Oktober  1995  erklärten  die  Grundeigentümer den Heimschlag der Liegen-
schaft,  worauf  der  Stadtrat  am  28.  Februar  1996  beschloss,  die  verfügte  Unter-
schutzstellung aus finanziellen Erwägungen rückgängig zu machen.

…

5. Die  Schutzwürdigkeit  der  im  Jahre  1991  unter  kommunalen  Denkmalschutz
gestellten  Liegenschaft  ist  unbestritten  und  demnach  nicht  Gegenstand  des  vorlie-
genden  Verfahrens.  Strittig  ist  einzig,  ob  der  Stadtrat  berechtigt  sei,  die  Unter-
schutzstellung der Liegenschaft aus finanziellen Erwägungen wieder aufzuheben.

6. a) Grundsätzlich sind auch Verwaltungsverfügungen, mit denen Objekte des 
Natur- oder Heimatschutzes unter Schutz gestellt worden sind (§ 203 in Verbindung 
mit  §  205  lit.  c  PBG),  widerrufbar,  sofern  bestimmte  Voraussetzungen  erfüllt  sind 
(vgl.  dazu  Alfred  Kölz,  Kommentar  zum  VRG,  Zürich  1978,  N  44  sowie  NN  53,  55 
und 56 zu § 20 VRG).

b) Die Initiative zur Abänderung einer Verfügung kann von den Behörden oder
vom  betroffenen  Bürger  ausgehen.  Die  Zulässigkeit  einer  nachträglichen  Änderung 
beurteilt sich beim Fehlen einer ausdrücklichen Normierung aufgrund einer Interes-
senabwägung, bei welcher das Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven 
Rechts dem (nicht nur privaten) Interesse an der Rechtssicherheit und dem Vertrau-
ensschutz gegenüber zu stellen ist. Dabei erscheint die Änderung einer belastenden 
Verfügung  zugunsten  des  Betroffenen  zumindest  aus  dessen  Sicht  in  aller  Regel 
unbedenklich  und  läuft  dem  Vertrauensschutz  und  dem  privaten  Interesse  an  der 

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Rechtssicherheit kaum zuwider.

c)  Als  Grundvoraussetzung  für  die  Rücknahme  einer  Verfügung  wird  in  Lehre 
und  Rechtsprechung  fast  durchwegs  die  Fehlerhaftigkeit,  d.h.  Rechtswidrigkeit  der 
Anordnung  genannt.  Eine  blosse  Unzweckmässigkeit  oder  eine  Änderung  der 
Rechtsauffassung  genügt  nicht.  Die  Fehlerhaftigkeit  kann  dabei  ursprünglich  oder 
nachträglich durch eine Änderung der massgebenden Sachumstände oder Normen 
eingetreten  sein.  Ist  eine  Verfügung  nach  Durchführung  eines  eingehenden  Ermitt-
lungs- und  Einspracheverfahrens  ergangen,  müssen  gewichtige  öffentliche  Interes-
sen  vorliegen,  damit  eine  Änderung  gerechtfertigt  erscheint  (vgl.  hiezu  Max  Imbo-
den/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel und Stutt-
gart  1976,  Bd  I,  Nr.  41  ff.;  Ulrich  Häfelin/Georg  Müller,  Grundriss  des  Allgemeinen 
Verwaltungsrechts, Zürich 1990, N. 764 ff.). Daraus folgt, dass der Stadtrat die Un-
terschutzstellung des Streitobjektes durch eine neue Verfügung aufheben kann, so-
fern  sich  seither  die  zugrundeliegenden  Normen  oder  die  massgeblichen  Sachum-
stände  geändert  haben  und  — in  Anbetracht  der  Tatsache,  dass  Unterschutzstel-
lungsverfügungen  ein  eingehendes  Ermittlungsverfahren  vorangeht  — gewichtige 
öffentliche Interessen für eine Aufhebung sprechen.

7.  a)  Der  Stadtrat  beruft  sich  ausschliesslich  auf  eine  Änderung der  tatsächli-
chen  Verhältnisse, indem er vorbringt, die finanzielle Lage der Stadt habe sich seit 
1991 drastisch und in unvorhersehbarem Masse verschlechtert. Es ist demnach zu-
nächst  zu prüfen,  ob  finanzielle  Aspekte für  die  Frage  der  Unterschutzstellung 
grundsätzlich  massgebend  sein  können.  Wäre  dies  nicht  der  Fall,  könnte  eine 
schlechtere finanzielle Lage der Stadt zum vornherein nicht als Änderung der vorlie-
gend relevanten, tatsächlichen Verhältnisse betrachtet werden.

b) Bei der Unterschutzstellung einer Baute oder einer Liegenschaft hat die zu-
ständige  Behörde  als  erstes  — sofern  nötig  unter  Beizug  von  Fachleuten  — die 
denkmalpflegerische Bedeutung des Objektes abzuklären; anschliessend ist zu prü-
fen, ob die denkmalpflegerische Bedeutung das Objekt zum «wichtigen Zeugen» im
Sinne von § 203 lit. c PBG mache und ob es als solcher zu erhalten sei, das heisst, 
ob  das  Schutzinteresse  gegenüber  entgegenstehenden  öffentlichen  oder  privaten 
Interessen  überwiege.  Bei  dieser  umfassenden  Interessenabwägung  kann  das 
Bestreben,  finanzielle  Entschädigungsfolgen  zu  vermeiden,  durchaus  als  öffentli-
ches  Anliegen  in  die  Betrachtung  einbezogen  werden  (vgl.  etwa  VB  94/0072,  VB 
92/0093 in RB 1992 Nr. 62, VB 91/0125 + 0140 sowie VB 88/0183).

Die finanzielle Lage des Gemeinwesens bildet daher Teil der für die Entscheid-
findung  relevanten,  tatsächlichen  Verhältnisse.  Dies  bedeutet,  dass  eine  Ver-
schlechterung der finanziellen Lage zu einer Änderung der massgebenden Sachum-
stände führen kann.

c)  Wie  die  Vorinstanz  ausführt  und  wie  die  eingereichten  Jahresrechnungen 
dokumentieren, hat sich die finanzielle Lage der Stadt seit 1991 in der Tat deutlich 
verschlechtert. In Anbetracht der relativ kurzen Zeitspanne von 5 Jahren und ange-
sichts der Jahresrechnung 1991, welche bereits einen Aufwandüberschuss von über 
16 Mio. Franken und Passivzinsen in Höhe von knapp 28 Mio. Franken aufwies, er-
scheint  jedoch  eher  zweifelhaft,  ob  die  eingetretene  Verschlechterung  nicht  bereits 
im Zeitpunkt  der  Unterschutzstellung  absehbar  und  damit  schon  in  die  Interessen-

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abwägung  einzubeziehen gewesen wäre. In diesem Falle könnte die heutige finan-
zielle  Situation  wohl  nicht  mehr  herangezogen  werden,  um  die  Aufhebung  der  Un-
terschutzstellung zu rechtfertigen. Diese Frage kann indessen offen bleiben, da sie, 
wie zu zeigen sein wird, für den Verfahrensausgang ohne Belang ist.

8. a) Wie bereits dargelegt, ist eine Änderung von Verfügungen, denen ein ein-
gehendes  Ermittlungsverfahren  vorausging,  aus  Gründen  der  Rechtssicherheit  und 
des Vertrauensschutzes nur bei Vorliegen gewichtiger öffentlicher Interessen zuläs-
sig.  Das  Interesse  an  der  Sicherstellung  eines  ausgeglichenen  oder  wenigstens 
tragbaren  Finanzhaushaltes  einer  Gemeinde  kann  nicht  zum  vornherein  als  uner-
heblich bezeichnet werden. Zudem können an das Vorliegen gewichtiger öffentlicher 
Interessen  dann  keine  allzu  hohen  Anforderungen  gestellt  werden,  wenn  aus  der 
Sicht  der  betroffenen  Privaten  einer  Aufhebung  der  Unterschutzstellung  weder  der 
Vertrauensschutz noch die Rechtssicherheit ernstlich entgegenstehen, wie dies der 
Fall ist, wenn sie durch die Entlassung aus der Schutzmassnahme in aller Regel be-
günstigt würden. Auch unter diesen Aspekten kann somit nicht gesagt werden, dass 
die Aufhebung der Unterschutzstellung nicht zulässig wäre.

b)  Da  vorliegend  weder  die  denkmalpflegerische  Bedeutung  der  streitbetroffe-
nen  Liegenschaft  noch  deren  wichtige  Zeugenfunktion  umstritten  sind  und  da  sich 
auch  die  privaten  Interessen  der  Betroffenen  nicht  in  relevantem  Masse  geändert 
haben, erübrigt sich eine erneute Überprüfung dieser Aspekte. Daran vermag auch 
nichts  zu  ändern,  dass  die  streitbetroffene  Liegenschaft  neu  im  Bereich  einer  Pla-
nungszone  liegt,  weil  dadurch  zwar  wohl  allenfalls  der  Weiterbestand  der  Grünflä-
che,  nicht  jedoch  jener  der  unbestrittenermassen  ebenso  schutzwürdigen  Gebäude 
gesichert wäre. Wie die Vertreterin der Stadt anlässlich des Lokaltermins ausführte, 
wäre die Unterschutzbelassung der Gebäude bei gleichzeitiger Entlassung des da-
zugehörigen  Parks  aufgrund  des  offensichtlichen  Ensemblecharakters  der  streitbe-
troffenen  Liegenschaft  nicht  glaubwürdig.  Das  Gleiche  muss  aber  zweifelsfrei  auch 
umgekehrt gelten.

c)  Somit  bleibt  zu  prüfen,  ob  die  im  Jahre  1991  vorgenommene  Interessenab-
wägung  anders  hätte  ausfallen  müssen,  wenn  die  finanziellen  Interessen  des  Ge-
meinwesens unter Zugrundelegung der heutigen finanziellen Situation in die Beurtei-
lung mit einbezogen worden wären.

Dies ist nicht der Fall: Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass der Entscheid 
über die Unterschutzstellung nur gestützt auf eine Gesamtwertung erfolgen und dem 
wichtigen bundesrechtlichen Anliegen des Natur- und Heimatschutzes nicht zuwider-
laufen  darf.  Je bedeutender die Zeugeneigenschaft und damit die Schutzwürdigkeit 
eines Objektes, desto schwerwiegender müssen gegenläufige Interessen – wie etwa 
das finanzielle Interesse des Gemeinwesens – sein, damit auf eine Unterschutzstel-
lung  verzichtet  werden  darf.  So  hielt  denn  auch  das  Verwaltungsgericht  zu  Recht 
fest (VB 94/0072), wenn einem Objekt ein hoher Grad von Schutzwürdigkeit zukom-
me,  dürften  die  finanziellen  Überlegungen  der  Gemeinde  nicht  ausschlaggebend 
sein.  In  einem  ähnlich  gelagerten  Fall,  in  welchem  allerdings  das  bundesrechtliche 
Anliegen an der Einhaltung der Planungsgrundsätze gegenüber dem finanziellen In-
teresse einer Gemeinde abzuwägen war, kam das Bundesgericht zum Schluss, ers-
teres  überwiege,  sofern  durch  die  der  Gemeinde  daraus  erwachsende  finanzielle 
Verpflichtung  (in  Form  zu  leistender  Entschädigung  aus  materieller  Enteignung) 

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nicht  eine  notstandsähnliche  Situation  entstünde  (vgl.  BGE  107  la  240  ff.).  Unab-
hängig davon, ob dem Natur- und Heimatschutz eine ebenso grosse Bedeutung zu-
gemessen  werde, wie der Einhaltung von Planungsgrundsätzen, verdeutlicht dieser 
Entscheid, dass finanzielle Überlegungen, welche einem ausgewiesenen, bedeuten-
den  Anliegen  des  Bundesrechts  entgegenstehen,  diesem  nur  in  speziell  begründe-
ten, finanziell gravierenden Situationen vorgehen können.

Solche Gründe liegen hier entgegen der Ansicht der Rekursgegner keinesfalls
vor. Die von der Stadt im Heimschlagsfall zu erbringende Summe beläuft sich auf 6 
Mio.  Franken.  Der  Gesamtaufwand  der  Stadt  betrug  im  Jahre  1995  total  zirka  878 
Mio.  Franken  bzw.  nach  Abzug  interner  Verrechnungen  bereinigt  zirka  760  Mio. 
Franken und wird gemäss Voranschlag 1996 total zirka 912 Mio. Franken bzw. be-
reinigt zirka 785 Mio. Franken betragen. Diese Beträge machen deutlich, dass eine 
zusätzliche  Verpflichtung  von  6  Mio.  Franken  (weniger  als  0,8  % des  bereinigten 
Gesamtaufwandes), denen zudem ein nicht unbeträchtlicher Gegenwert in Form des 
streitbetroffenen  Grundstücks gegenübersteht (gemäss kantonaler Schätzungskom-
mission  im Jahre  1995  mit  2,7  Mio.  Franken  beziffert),  zwar  nicht  vernachlässigbar 
und möglicherweise finanzpolitisch nicht opportun, jedoch in keiner Weise von derart 
einschneidenden  Konsequenzen  für  den  Finanzhaushalt  der  Stadt  ist,  dass  das  fi-
nanzielle  Interesse  überwiegen  würde.  Auf  keinen  Fall  kann  gesagt  werden,  durch 
die zu erbringende Summe von 6 Mio. Franken werde die Stadt in eine auch nur an-
nähernd  finanziell  schwerwiegende  oder  gar  notstandsähnliche  Situation  geraten. 
Würde  bereits  in  einem  solchen  Fall  das  finanzielle  Interesse  des  Gemeinwesens 
schwerer gewichtet als das Interesse an der Erhaltung des unzweifelhaft bedeuten-
den  Natur- und Heimatschutzobjektes, bestünde angesichts der schlechten Finanz-
lage vieler Gemeinwesen die erhebliche Gefahr, dass inskünftig zahlreiche Schutz-
objekte,  für  welche  das  Heimschlagsrecht  geltend  gemacht  wird  oder  geltend  ge-
macht  werden  könnte,  aus  dem  Schutz  entlassen  bzw.  gar  nicht  erst  unter  Schutz 
gestellt  würden.  Damit  würde  jedoch  die  Durchsetzung  des  bundesrechtlich  veran-
kerten  Auftrages  zum  Schutz  von  Natur- und  Heimatschutzobjekten  auf  unhaltbare 
Weise  erschwert.  Es  bestünde  namentlich  auch  die  Gefahr,  dass  ausgerechnet 
wertvolle Schutzobjekte oder solche mit grösseren Freiflächen nicht mehr genügend 
konsequent von Schutzmassnahmen erfasst würden, was mit dem Institut des Natur-
und Heimatschutzes unvereinbar wäre.

d) Es ist demnach angesichts der unbestrittenermassen wichtigen Zeugenfunk-
tion  der  streitbetroffenen  Liegenschaft  davon  auszugehen,  dass  die  Interessenab-
wägung trotz der geänderten finanziellen Lage der Stadt auch heute erneut zuguns-
ten  der  Unterschutzstellung  ausfallen  müsste.  Dies  um  so mehr, als gemäss Anga-
ben des Stadtrates bislang in der Stadt kein vergleichbares Objekt unter Schutz ge-
stellt (und entschädigt) wurde.

9.  Zusammenfassend  ist  der  angefochtene  Beschluss  in  Gutheissung  des  Re-

kurses aufzuheben.