# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 361b7e59-f834-5d3c-84c2-bf0fabad2bf4
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1998-10-02
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 02.10.1998 90.1998.20
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1998-20_1998-10-02.html

## Full Text

Incarto n.

  90.98.00020

  	
  Lugano

  2 ottobre 1998

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

visto
il ricorso del 19 gennaio 1998 di

 

	
   

  	
  _________ _________, _________,

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione __________ dicembre 1997 (n.
  __________) del Consiglio di Stato che approva il PR di _________ (revisione 1995)

  	
  

  

 

                                         viste la risposta 13 marzo
1998 del Consiglio di Stato e le osservazioni 9 aprile 1998 del Municipio di
_________,

 

                                         letti
ed esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   _________ _________
è proprietario del fondo n. _________ di _________, situato in località
“_________”, non lontano dal confine di stato con l’Italia. Il fondo è
attualmente coltivato a prato e vigna.

 

                                  b.   Il nuovo PR di
_________ è stato approvato nella seduta del CC del 15 maggio 1995. Secondo
questo piano il sedime di proprietà _________ era attribuito alla zona
residenziale semi-estensiva RSE; sul lato che confina con il bosco, era
tuttavia prevista una linea di arretramento che delimitava uno spazio libero da
costruzioni profondo circa 8 ml (cfr. planimetria in atti).

 

                                   c.   Con risoluzione 2
dicembre 1997 il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione dell’azzonamento
proposto dal Comune per alcuni fondi situati in località _________, fra i quali
quello dell’insorgente (cfr. Allegato n. 2 della ris. impugnata). A sostegno di
questa decisione l’autorità governativa ha citato il marcato sovradimensionamento
delle zone edificabili previste dal nuovo PR di _________, nonché l’idoneità
agricola e paesaggistica del comparto. Gli atti sono stati rinviati al Comune
affinché provveda a presentare una variante che riduca o escluda
l’edificabilità della zona. 

 

                                  d.   Contro questa
decisione il proprietario é insorto presso il TPT, chiedendo la conferma
dell’attribuzione del fondo n. _________ alla zona edificabile. Egli rammenta
che il terreno di sua proprietà è perfettamente urbanizzato e facilmente
edificabile, mentre non svolge nessuna funzione agricola o naturalistica di
rilievo.

 

                                   e.   Nella risposta il
Consiglio di Stato si riconferma nelle sue tesi e chiede l’integrale reiezione
dell’impugnativa. Il Municipio di _________, da parte sua, conferma la validità
della scelta pianificatoria di attribuire il fondo alla zona edificabile. In
ossequio alle disposizioni governative, si impegna comunque ad allestire una
variante che riveda l’assetto pianificatorio della zona “_________”.

 

                                    f.   In data 13 maggio
1998 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.

 

                                  g.   Con scritto del 16
settembre 1998 il Municipio ha fatto prevenire al TPT i piani illustrativi
delle proposte di variante per le località di “_________” e “_________”;
quest’ultima presenta una limitata espansione della zona edificabile RSE su
parte dei f.n. __________e __________RF, mentre il terreno dell’insorgente ne
verrebbe del tutto escluso.

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett.
c).

                                         Ciò premesso, il ricorso,
intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, è tempestivo. La
legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però assoluta.
Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il
riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino
l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che
decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa
controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia 
riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia
affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i
principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla
pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si
armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR
presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per
altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi
ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il
piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via (utilizzata anche nel caso specifico).
L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore
di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la
natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione
non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune
nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua
volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale:
"nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente
autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente
definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori
evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la
soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz
der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in
Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

                                         Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne in applicazione dell’art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si
dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di
inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si
tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa
per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In
realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in
giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse
utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento
equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più
specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle
aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid.
5, 113 Ia 461 consid. 5a).

 

                                   4.   Nel
sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione.

                                         Il PD, che vincola solo le
autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento strategico
per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si stabiliscono le
grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si
garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con
quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni
regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT).

                                         Il PR è invece il classico
strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione
principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso,
giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art.
16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne
altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto
conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e
compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).

 

                                   5.   A
norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione
già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e
urbanizzati entro quindici anni.

                                         L’art. 15 LPT pone le
condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in
linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.

                                         Non basta, per converso,
che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.

                                         Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid.
4a). 

 

                                         Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.

                                         Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.

 

                               5.1.   L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.

                                         La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).

 

                                5.2   Per stabilire se un
terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e
privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in
considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto
il comprensorio.

 

                                         Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue (DTF 116
Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).

                                         Va tuttavia considerato
che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art.
15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a
escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).

 

                                5.3   Il requisito più
delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per
l’edificazione nell’arco di quindici anni.

                                         Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare
il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione
demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i
prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del
piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul
rapporto tra superfici costruite e rimaste libere  all’interno della zona
edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve
di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i
prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale
(DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.

                                         Una volta fatto il
raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la
prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha
giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel
termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio,
purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile
ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere
quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il
doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato
l’eccessivo schematismo di simili formule.

                                         Pure qui si riterrà
violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la ponderazione
generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al territorio
(DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).

 

                                   6.   Nel caso di specie è
innanzitutto necessario esaminare la questione generale della contenibilità
teorica del PR (art. 15 lett. b LPT). L’eccessivo dimensionamento delle zone
edificabili del PR all’esame è infatti il motivo principale della mancata
approvazione della proposta comunale che attribuiva il fondo alla ZE.
L’idoneità all’edificazione e le altre caratteristiche del comparto
territoriale all’esame saranno singolarmente esaminate di seguito.

 

                               6.1.   In narrativa si è
menzionato quanto argomentato in merito dal Consiglio di Stato. L’esame degli
atti processuali lo conferma.

                                         Dal Rapporto di pianificazione
si evince che la contenibilità teorica del nuovo PR indica quale limite 10’000
unità insediative, suddivise in 8’000 abitanti, 1400 posti-lavoro e 600 posti-turismo.
Ora, a fine 1990 gli abitanti erano 2’810, i posti lavoro 440 e i posti-turismo
180, per un totale di sole 3’430 unità insediative. A fine 1995, la
popolazione residente era sostanzialmente invariata rispetto a 5 anni prima
(2’802).

                                         Il PR all’esame presenta
quindi una riserva teorica di ben 6’570 unità insediative, di cui 5’190
riferite ai soli abitanti; ciò` corrisponde ad un aumento del 184%
rispetto alla situazione attuale. L’evoluzione demografica degli ultimi anni
rende tuttavia altamente improbabile, per non dire irrealistico, l’esigenza di
una così elevata ricettività del PR. L’aumento della popolazione di _________ è
infatti risultato dell’11% nel decennio 1980-1990 e da allora si è addirittura
stabilizzato.

                                         Commentando questi dati il
Consiglio di Stato osserva che “come già evidenziato dal Dipartimento
nell’ambito dell’esame preliminare il problema del sovradimensionamento della
zona edificabile non potrà essere sanato a tutti gli effetti, siccome gran
parte del territorio comunale si presenta già largamente edificato e
urbanizzato, ed in quanto tale non potrà essere oggetto di importanti dezonamenti”,
ma che “nel caso di _________, caratterizzato da un considerevole sovradimensionamento,
ai fini di poter giustificare l’opportuna politica di densificazione degli
insediamenti promossa dal Comune con l’approvando PR è però indispensabile
verificare in modo rigoroso l’estensione delle ZE con l’obbiettivo di ridurle
nella maggior misura possibile” e conclude più oltre rilevando che “l’incongruenza
del Piano delle zone con i principi sanciti dalla LPT e dalla LALPT
relativamente al dimensionamento del Piano, impone l’attuazione di ulteriori dezonamenti
in particolare nel comprensorio situato tra la località __________ e il valico
di __________, come già chiesto in sede di esame preliminare”. Sono queste
considerazioni che il TPT condivide pienamente; la contenibilità teorica del
nuovo PR di _________ (ereditata, lo si riconosce, dal precedente PR del 1976,
concepito in un’epoca di piena “euforia” edilizia) è tale da scoraggiare a
priori ogni ulteriore espansione della zona insediativa, ed anzi, impone il dezonamento
di quei comparti situati ai margini del territorio già largamente edificati,
magari a contatto con le poche zone agricole rimaste e frammenti di bosco. La
località di “_________” (con la sottostante zona di “_________”) è stata
giustamente individuata come una di queste aree; a valle della stradina di
servizio esistente per i f.n. __________, __________e __________RF, si
alternano prati, piante da frutto e qualche filare di vigna; più sotto una
fascia boschiva la separa dalla plaga, tuttora quasi libera da costruzioni, di
“_________”. 

 

                               6.2.   Dal
profilo dell’idoneità agricola e del paesaggio, va detto che se l’importanza ai
fini agricoli dei fondi oggetto del proposto dezonamento (che dovrà tuttavia
essere confermato da una variante di PR) è tutto sommato modesta, risulta
invece con evidenza la necessità di mantenere un’area di “stacco” tra l’area
già costruita a monte di “_________” e la sottostante zona libera da
costruzioni.

                                         Quanto alla variante di PR
elaborata nel frattempo dal Comune, di cui è pervenuta al TPT in anteprima un
progetto, questa prevede un modesto allargamento della zona edificabile sulla
parte superiore dei fondi n. __________e __________ RF, già serviti da una
strada di accesso e a stretto contatto l’area edificata (in particolare i fondi
n. __________e __________); il terreno dell’insorgente, non direttamente
accessibile dalla pubblica via e situato più a valle, viene invece escluso
dalla zona edificabile anche dalla variante in corso. 

 

                                   7.   Stando
così le cose, il ricorso, nella misura in cui chiede l’attribuzione alla zona
edificabile, deve essere respinto.

                                         Tassa di giudizio e spese
seguono la soccombenza.

Per
questi motivi,

viste
le normative alla fattispecie applicabili,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   Il ricorrente é condannato
al pagamento delle tasse di giudizio e 

delle spese per complessivi fr. 400.-- (quattrocento).

                                   3.   Intimazione:                  -
_________ _________, _________

                                       - Municipio di _________

                                       - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario