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**Case Identifier:** 0a753cdd-5ac2-592b-819d-c9fd55505b35
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-06-23
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 23.06.2009 A/4717/2008
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-4717-2008_2009-06-23.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/4717/2008-CM ATA/305/2009  

ARRÊT 

DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

du 23 juin 2009 

 

dans la cause 

 

Monsieur X______ 
représenté par Me Robert Assaël, avocat  

contre 

COMMUNE DE VERNIER 
représentée par Me David Lachat, avocat 

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A/4717/2008 

EN FAIT 

1.  Monsieur X______ est employé au sein du service de sécurité de la 
commune de Vernier (ci-après : la commune) depuis plus de quinze ans. Ce 
service comprend celui des agents de sécurité municipaux (ci-après : ASM). 

2.  Au printemps 2006, la commune a procédé au remplacement du brigadier 
responsable de l’engagement des ASM. M. X______ et certains de ses collègues 
ont postulé, mais c’est finalement le dossier d’un tiers qui a été retenu par décision 
du 10 octobre 2006. 

3.  Un climat délétère s’est instauré au sein du service des ASM suite à cette 
nomination. Ce malaise a poussé le maréchal responsable du service à rédiger une 
note interne à l’attention du maire de la commune (ci-après : le maire), dans 
laquelle il faisait état d’une fronde au sein des ASM. Dans ce contexte, plusieurs 
notes ont été établies par des ASM accusant M. X______ de violations des 
devoirs de service. Le conseil administratif a alors décidé que chaque ASM serait 
entendu par le secrétaire général de la commune, secondé par le responsable du 
service du personnel.  

4.  Le 15 avril 2008, ces derniers ont remis un rapport au conseil administratif, 
après avoir procédé à l’audition de tous les membres du service des ASM et tenu 
des procès-verbaux des déclarations. Le dossier mettait en évidence des 
comportements de M. X______ passibles de mesures disciplinaires.  

5.  Se fondant sur ces documents, la commune a ordonné le 8 mai 2008 
l’ouverture d’une enquête administrative à l’encontre de plusieurs employés du 
service des ASM, dont M. X______.  

6.  Par arrêts du 26 août 2008, le Tribunal administratif a constaté la nullité de 
la décision d’ouverture d’enquête concernant M. X______ (ATA/417/2008), de 
même que celle concernant deux autres ASM (ATA/415/2008 et ATA/416/2008). 
Le Tribunal administratif a retenu que l’enquête interne menée préalablement à 
l’enquête administrative, pour avoir conduit à des interrogatoires et à 
l’établissement de procès-verbaux, était, en raison de son ampleur, assimilable 
non à de simples investigations préliminaires, mais à une enquête à part entière au 
cours de laquelle le droit d’être entendu des personnes impliquées n’avait pas été 
respecté.  

7.  Le 6 octobre 2008, le syndicat des services publics a demandé au maire 
l’ouverture d’une enquête administrative à l’encontre de M. X______. Le courrier 
faisait état d’une attitude de harcèlement psychologique de la part de M. X______ 
à l’égard de certaines de ses collègues. 

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8.  Une entrevue s’est déroulée entre le conseil administratif, M. X______ et 
son avocat le 7 novembre 2008. A la suite de celle-ci, le conseil administratif a 
informé M. X______, le 8 décembre 2008, qu’il avait décidé d’ouvrir une enquête 
administrative à son encontre.  

  Cette décision faisait suite à l’interpellation émanant de plusieurs ASM ainsi 
que du syndicat des services publics. M. X______ aurait eu, avec ses subalternes 
et ses collègues de travail, des attitudes constitutives de harcèlement 
psychologique et il aurait contribué par son attitude à la détérioration du climat de 
travail au sein du service. Dans certaines circonstances, il n’aurait pas eu, avec les 
administrés et avec ses collègues de travail féminines, des comportements 
adéquats. Il n’aurait pas non plus accompli les tâches qui lui étaient confiées et 
aurait pris des libertés avec ses horaires, effectuant entre autres des tâches d’ordre 
privé pendant les heures de service. 

  Le conseil administratif avait noté que M. X______ réfutait ces griefs. 

  L’enquête était confiée à Monsieur J______, secrétaire général adjoint de la 
commune. L’enquêteur serait assisté de Me C______, qui remplirait la fonction de 
greffière.   

  M. X______ était dispensé d’exercer ses fonctions pendant la durée de 
l’enquête. Son traitement continuerait à lui être versé en totalité, la commune se 
réservant de lui demander d’accomplir des missions ponctuelles. La décision était 
déclarée exécutoire nonobstant recours. 

9 .  Le 11 décembre 2008, M. J______ a informé M. X______ des modalités 
entourant le déroulement de l’enquête. Plusieurs séances consacrées à son audition 
ainsi qu’à celle de témoins étaient prévues entre le 14 et le 29 janvier 2009. Les 
éléments à investiguer, résultant notamment d’une note établie par le conseil 
administratif et de courriers du syndicat des services publics, lui étaient 
communiqués de manière à lui permettre d’exercer son droit d’être entendu. 

10.  Le 19 décembre 2008, M. X______ a recouru auprès du Tribunal 
administratif contre la décision du 8 décembre 2008. Sollicitant la restitution de 
l’effet suspensif au recours, il a conclu préalablement à la production de 
l’intégralité des échanges de correspondance entre la commune et le syndicat des 
services publics dans le litige en cause, ainsi qu’à l’audition de M. J______ et de 
Me C______.  

  Sur le fond, M. X______ a conclu à la constatation de la nullité de la 
décision attaquée, à sa réintégration immédiate et à l’octroi d’une indemnité de 
procédure. Son droit d’être entendu avait été violé et l’enquête administrative 
avait été ouverte d’une manière contraire à la loi, tout comme la décision de 
suspension provisoire prise à son encontre. De surcroît, l’enquêteur désigné ne 

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pouvait être assisté par une tierce personne ne disposant pas de la qualité de 
fonctionnaire communal.  

  Par recours déposé le 21 janvier 2009, M. X______ a également sollicité la 
récusation de M. J______ (cause A/187/2009). 

11.  Le 15 janvier 2009, la commune s’est opposée à la restitution de l’effet 
suspensif. Les informations ayant conduit à l’ouverture de l’enquête étaient 
parvenues à la commune après l’arrêt rendu le 26 août 2008 par le Tribunal 
administratif. Ces informations mettaient en cause l’attitude de M. X______ vis-à-
vis de ses subalternes et de ses collègues de travail. Il était manifestement du 
devoir du conseil administratif d’enquêter pour apprécier le bien-fondé des 
reproches formulés à l’égard du recourant. L’enquête serait menée le plus 
rapidement possible mais, eu égard à la nature des faits reprochés à M. X______, 
il s’imposait qu’il fût dans l’intervalle tenu à l’écart du service des ASM. 

12.  Par décision du 21 janvier 2009, la présidente du Tribunal administratif a 
rejeté la demande de restitution de l’effet suspensif (ATA/39/2009). 

13.  La commune s’est opposée au recours le 28 janvier 2009. L’ouverture d’une 
enquête administrative se présentait comme une décision incidente, laquelle 
n’était susceptible de recours que si son exécution causait un préjudice irréparable 
au recourant. Tel n’était assurément pas le cas. L’ouverture de l’enquête ne 
préjugeait en rien d’une hypothétique sanction, contre laquelle un recours serait 
possible. Durant l’enquête, M. X______ serait assisté de son avocat, percevrait 
son plein salaire et conserverait l’ensemble des avantages liés à sa fonction. Dans 
la mesure où il considérait avoir été dénoncé de manière malveillante, il avait de 
surcroît tout intérêt à ce que la vérité jaillisse de l’enquête. 

  La commune a également conclu à l’absence de violation du droit d’être 
entendu. Conformément à la jurisprudence, l’audition préliminaire des personnes 
se plaignant du comportement d’un agent public ne correspondait pas encore à 
l’enquête administrative et pouvait faire l’objet de notes ou de procès-verbaux 
versés au dossier (ATA/421/2008 du 26 août 2008). L’enquête administrative 
n’ayant pas encore débuté, il n’existait aucun rapport final sur les faits reprochés 
au recourant. A ce stade, il n’avait pas à être entendu. 

  Prise en application des art. 78 et 81 du statut du personnel - règlement de 
l’administration municipale (ci-après : le statut), la décision d’ouverture de 
l’enquête ne contrevenait nullement au droit. En procédant à la désignation de 
l’enquêteur, la commune était par ailleurs fondée à lui adjoindre une assistante 
personnelle assumant des tâches d’exécution. Cette mesure d’organisation, interne 
par nature, n’ouvrait pas la voie à un recours, mais relevait de la liberté 
d’organisation de l’autorité.  

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  Enfin, contrairement aux allégations du recourant, la décision d’ouverture 
d’une enquête administrative ne constituait en aucun cas une suspension 
provisoire déguisée présentant un caractère illégal. La commune agissait 
simplement dans l’intérêt public en maintenant M. X______ à l’écart de ses 
fonctions. Il s’agissait d’une mesure d’intérêt public présentant un caractère 
prépondérant dont la décision sur mesures provisionnelles du 21 janvier 2009 
avait souligné l’importance. 

14.  M. X______ a répliqué le 30 mars 2009 et persisté dans ses conclusions. 
Son recours était recevable, en tant qu’il avançait un intérêt digne de protection à 
l’annulation de la décision entreprise. La jurisprudence rendue récemment par le 
Tribunal fédéral au sujet de l’art. 111 de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110) confirmait l’évidence de l’intérêt à obtenir l’annulation 
immédiate de l’acte attaqué et sa réintégration. En tout état, la nouvelle teneur de 
l’art. 57 let. c in fine de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 (LPA - E 5 10) ouvrait également le recours. 

15.  La commune a dupliqué le 3 avril 2009 et maintenu ses conclusions, la 
réplique n’amenant aucun élément nouveau aux débats. 

16.  Sur quoi, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.
  

EN DROIT 

1. a. Le recourant conclut, à titre préalable, à la production de l’intégralité des 
échanges de correspondance entre la commune et le syndicat des services publics 
dans le cadre du litige, de même qu’à l’audition de M. J______ et de Me 
C_______. Il ne sera pas donné suite à ces conclusions pour la raison suivante. 

 b. Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 
1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend le droit pour l’intéressé de 
prendre connaissance du dossier, de s’exprimer sur les éléments pertinents avant 
qu’une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des 
preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves 
pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le 
moins de s’exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la 
décision à rendre (Arrêts du Tribunal fédéral 5A.34/2006 et 5P.455/2006 du 
3 avril 2007, consid. 4.1 et les références citées ; 2P.205/2006 du 19 décembre 
2006, publié in SJ 2007 I, p. 407 consid. 2.2).  

  Le droit d’être entendu n’implique cependant pas le droit de s’exprimer 
oralement ni celui d’obtenir l’audition de témoins ou encore l’administration de 
preuves déterminées. Selon le principe de la libre appréciation des preuves, le juge 

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peut renoncer à l’administration de certaines preuves offertes lorsque le fait dont 
les parties veulent rapporter l’authenticité n’est pas important pour la solution du 
cas, lorsque la preuve résulte déjà de constatations versées au dossier ou encore 
quand il parvient à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pour la 
solution du litige, voire qu’elles ne sauraient l’amener à modifier l’opinion qu’il 
s’est forgée sur la base du dossier (Arrêts du Tribunal fédéral 1C_309/2008 du 28 
janvier 2009, consid. 4.1 ; 1C_156/2007 du 30 août 2007, consid. 3.1 ; ATF 130 II 
425, consid. 2.1 p. 429; ATA/421/2008 du 26 août 2008, consid. 4 et les autres 
références citées). 

  Dans le cas d’espèce, le litige ne porte pas sur la sanction administrative qui 
sera, le cas échéant, prise à l’issue de l’enquête administrative. Elle concerne la 
décision d’ouverture de l’enquête, la partie recourante mettant en cause la légalité 
de cette mesure, de même que la compétence de l’autorité désignée à cet effet 
ainsi que la mesure de suspension prise à son encontre. Le dossier, qui comprend 
un double échange d’écritures des parties, est suffisamment étayé pour permettre 
au tribunal de statuer, en toute connaissance de cause.  

2.  a. Le Tribunal administratif est l’autorité supérieure ordinaire de recours en 
matière administrative (art. 56A al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 
22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05). Le recours est ouvert contre les décisions des 
autorités et juridictions administratives, au sens des art. 4, 5 et 6 al. 1 let. c et 57 
LPA, sauf exception prévue par la loi (art. 56A al. 2 LOJ).  

  La nature de l’acte attaqué conditionne, au vu de ces dispositions, la 
recevabilité du recours. L’examen de la recevabilité des recours qui lui sont 
déférés est une question que le Tribunal administratif effectue d’office, sans être 
lié par les arguments des parties (ATA/69/2008 du 19 février 2008, consid. 2b ; 
ATA/353/2005 du 24 mai 2005, consid. 1).    

 b. L’ouverture d’une enquête administrative doit être qualifiée de décision 
incidente. Conformément à la jurisprudence constante du Tribunal administratif, 
ce type d’acte n’est pas susceptible de recours (ATA/628/2008 du 16 décembre 
2008, consid. 5 ; ATA/225/2006 du 25 avril 2006 et les autres références citées ; 
ACOM/80/2004 du 27 août 2004), en tant qu’il procède de la libre appréciation de 
l’administration, soit d’un domaine dont le Tribunal administratif n’est pas 
habilité à revoir l’opportunité (art. 61 al. 2 LPA ; ATA/415/2008 du 26 août 2008, 
consid. 7 ; ATA/225/2006 du 25 avril 2006, consid. 1).  

  Cela étant, le recours contre une décision incidente n’est ouvert que si ladite 
décision, à supposer qu’elle soit exécutée, cause un préjudice irréparable à son 
destinataire (art. 57 let. c LPA). Le préjudice irréparable suppose que le recourant 
ait un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit immédiatement 
annulée ou modifiée, comme un intérêt économique ou un intérêt tiré du principe 
de l’économie de la procédure (ATF 127 II 132 consid. 2a p. 126 ; 126 V 244 

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consid. 2c p. 247ss ; 125 II 613 consid. 2a p. 619ss ; B. CORBOZ, Le recours 
immédiat contre une décision incidente, SJ 1991, p. 628). 

3. a. L’art. 57 let. c LPA a récemment subi une modification dictée par 
l’adaptation du droit genevois aux principes découlant de la réforme fédérale de la 
justice. Dans sa nouvelle teneur, entrée en vigueur le 1er janvier 2009, cette 
disposition prévoit comme par le passé que le recours est recevable contre les 
décisions incidentes susceptibles de causer un préjudice irréparable. L’art. 57 let. 
c LPA a toutefois été complété par une clause qui ouvre également le recours 
contre les décisions incidentes si l’admission de celui-ci peut conduire 
immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire 
longue et coûteuse. 

b. Les parties divergent sur l’interprétation qu’il y a lieu de conférer à la 
nouvelle mouture de l’art. 57 let. c LPA. Le recourant considère que cette 
disposition rend à présent possible le recours dirigé contre l’ouverture d’une 
enquête administrative, alors que la commune est d’avis que la jurisprudence 
développée par le Tribunal administratif telle que rappelée ci-dessus (consid. 2 b) 
demeure pleinement valable.  

 La recevabilité du recours dépend par conséquent de l’interprétation qu’il 
convient de conférer à la disposition précitée dans sa nouvelle teneur. Bien que le 
recours soit daté du 19 décembre 2008, les nouvelles règles de procédure 
s’appliquent en effet dès leur entrée en vigueur à toutes les causes qui sont encore 
pendantes à ce moment (ATA/579/2002 du 8 octobre 2002, consid. 2e et les 
références citées). 

4. a. Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en 
premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, le juge doit rechercher 
la véritable portée de la norme en la dégageant de la relation qu’elle entretient 
avec d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), 
du but poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), 
ainsi que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux 
préparatoires (interprétation historique ; ATF 129 V 258 263 consid. 5.1 p. 263 et 
les références citées). Le but de l’interprétation est de rendre une décision juste 
d’un point de vue objectif, compte tenu de la structure normative, et d’aboutir à un 
résultat satisfaisant fondé sur la ratio legis. Le Tribunal fédéral utilise les diverses 
méthodes d’interprétation de manière pragmatique, sans établir un ordre de 
priorité entre elles (ATF 135 III 20 consid. 4.4 p. 23 ; 133 III 175 consid. 3.3.1 p. 
178 ; 131 I 394 consid. 3.2 p. 396).  

 S’agissant des travaux préparatoires, bien qu’ils ne s’avèrent pas à eux seuls 
déterminants et ne lient pas le juge, ils ne sont toutefois pas dénués d’intérêt et 
peuvent s’avérer utiles pour dégager le sens d’une norme. Ils révèlent en effet la 

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volonté du législateur, laquelle demeure, avec les jugements de valeur qui la sous-
tendent, un élément dont le juge ne saurait faire abstraction, même dans le cadre 
d’une interprétation téléologique (ATF 131 II 697 consid. 4.1 p. 703 ; 128 I 288 
consid. 2.4 p. 292). Le Tribunal administratif fait usage des mêmes méthodes 
(ATA/163/2009 du 31 mars 2009, consid. 12 ; ATA/321/2006 du 13 juin 2006 
consid. 4a).  

 b. Considérée d’un point de vue historique, l’adoption de l’art. 57 let. c LPA 
s’est inscrite dans le train des mesures liées à la réforme de la justice fédérale telle 
qu’elle résulte du scrutin constitutionnel du 12 mars 2000, lequel a notamment 
visé à réorganiser le contentieux de droit public et l’introduction de la garantie 
d’accès au juge, en particulier sur le plan cantonal (art. 191b et 29a Cst.). La mise 
en œuvre de ces principes a débouché sur l’adoption, le 17 juin 2005, de la LTF, 
dont les art. 86 al. 2 et 110 ss imposent en particulier des obligations assez 
précises à l’agencement et à la procédure applicable au contentieux de droit 
public.  

  La réforme de la juridiction administrative genevoise a pour sa part débuté 
avec le dépôt, le 5 mai 2008, d’un projet de loi par le Conseil d’Etat devant le 
Grand Conseil (PL 10253). Ce projet a été adopté par le Grand Conseil le 
18 septembre 2008 sur la base d’un rapport de la commission parlementaire 
instituée à cet effet (commission ad hoc Justice 2010, PL 10253-A ; site internet 
http://www.ge.ch/grandconseil/memorial/data/560311/63/560311_63_partie4.asp) 

 c. Les travaux à l’origine de la nouvelle mouture de l’art. 57 let. c LPA ne sont 
guère étayés quant au sens à conférer à cette disposition. Dans l’exposé des motifs 
qu’il a présenté à l’appui de son projet de loi, le Conseil d’Etat a seulement 
souligné que les art. 93 al. 1 let. b LTF et 46 al. let. a de la loi fédérale sur la 
procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA - RS 172.021) prévoient 
désormais la possibilité d’un recours séparé contre une décision incidente si 
l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui 
permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.  

  Le Conseil d’Etat a ajouté que, bien que cette règle ne soit pas formellement 
imposée aux cantons, l’art. 111 LTF relatif à l’unité de la procédure, appliqué par 
analogie au plan cantonal, paraissait imposer son adoption dans le but de ne pas 
ralentir une procédure que la Confédération a voulue rapide (exposé des motifs à 
l’origine du PL 10253, p. 52 et, en particulier, la référence à J.-C. LUGON/E. 
POLTIER/T. TANQUEREL, Les conséquences de la réforme de la justice 
fédérale pour les cantons, in F. BELLANGER/T. TANQUEREL (éd.), Les 
nouveaux recours fédéraux en droit public, Zurich 2006, p. 129). L’art. 57 let. c 
LPA a ensuite été adopté par le Grand Conseil selon la formulation proposée par 
le Conseil d’Etat, sans autre discussion ou explication quant à sa signification et à 
sa portée effective (rapport de la commission parlementaire précité, p. 88). 

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 d. Il résulte de ce qui précède que la signification de l’art. 57 let. c LPA ne 
ressort pas précisément des travaux qui ont conduit à l’adoption de cette norme. 
En tant que celle-ci reprend en particulier la teneur de l’art. 93 al. 1 let. b LTF, 
c’est en fonction du sens que revêt cette disposition qu’il convient de déterminer 
celui à conférer à la clause cantonale. 

5. a. Conformément à l’art. 93 al. 1 LTF, les autres décisions préjudicielles et 
incidentes notifiées séparément peuvent faire l’objet d’un recours si elles peuvent 
causer un préjudice irréparable (let. a) ou si l’admission du recours peut conduire 
immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire 
longue et coûteuse (let. b). 

  Le message du Conseil fédéral concernant la révision totale de 
l’organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001 (FF 2001 4129 ss.) souligne 
le principe selon lequel toutes les décisions finales peuvent faire l’objet d’un 
recours. Le Tribunal fédéral ne doit ainsi avoir à s’occuper qu’une seule fois 
d’une affaire, étant précisé que le recours contre des décisions partielles ainsi que 
contre des décisions préjudicielles et incidentes – c’est-à-dire des décisions qui ne 
mettent pas un terme à la procédure – n’est ouvert que dans des cas tout à fait 
exceptionnels. Les art. 91 et 92 LTF énumèrent, en ce sens, les décisions 
partielles, de même que les décisions préjudicielles et incidentes concernant la 
compétence et les demandes de récusation soumises à recours. En dehors de ces 
hypothèses, le recours n’est recevable que dans les deux hypothèses énoncées à 
l’art. 93 al. 1 LTF. 

 b. Le recours dirigé contre les décisions incidentes pouvant causer un préjudice 
irréparable au sens de l’art. 93 al. 1 let. a LTF reprend, sans la changer, la règle 
qui était énoncée par l’art. 87 de la loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 
décembre 1943 (OJ) au sujet du recours de droit public. Un préjudice irréparable, 
au sens de cette disposition, est un dommage de nature juridique qui ne peut pas 
être réparé ultérieurement par un jugement final ou par une autre décision 
favorable au recourant (ATF 134 III 188 consid. 2.1 p. 190 ; 133 V 645 consid. 
2.1 p. 647 et les références citées). En revanche, le simple fait d’avoir à subir une 
procédure et les inconvénients qui y sont liés ne constitue pas, en soi, un préjudice 
irréparable (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_149/2008 du 12 août 2008 consid. 2.1 ; 
ATF 133 IV 139 consid. 4 p. 141 et les références citées).  

  La clause de l’art. 93 al. 1 let. b LTF correspond pour sa part à l’hypothèse 
selon laquelle l’admission du recours contre la décision préjudicielle permettrait 
de conduire immédiatement à une décision finale. Inspirée du contentieux de droit 
privé, cette règle correspond à l’art. 50 al. 1 OJ (FF 2001 4131; F. UHLMANN, 
Art. 93, in M. A. NIGGLI/P. UEBERSAX/H. WYPRÄCHTIGER (éd.), Basler 
Kommentar. Bundesgerichtsgesetz, Bâle 2008, p. 914 ; B. CORBOZ, Introduction 
à la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral, SJ 2006 II 320 et 326).  

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  La recevabilité du recours immédiat au sens de l’art. 93 al. 1 let. b LTF 
suppose cumulativement que l’instance saisie puisse mettre fin une fois pour 
toutes à la procédure en jugeant différemment la question tranchée dans la 
décision préjudicielle ou incidente et que la décision finale immédiate qui pourrait 
ainsi être rendue permette d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse 
(Arrêt du Tribunal fédéral 1C_235/2008 du 13 mai 2009, consid. 1.2 ; ATF 133 
III 629 consid. 2.4.1 p. 633 et les références citées). 

6. a. La limitation du recours aux décisions incidentes impliquant un préjudice 
irréparable au sens de l’art. 57 let. c LPA, telle qu’applicable depuis le 1er janvier 
2009, correspond textuellement à la teneur antérieure de la disposition. Aucun 
élément ne permet de remettre en cause l’interprétation traditionnellement 
conférée à cette clause. Le recourant ne conteste pas cet élément, alors que 
l’intimée conclut pour sa part à l’absence de préjudice irréparable en l’espèce. 

 b. La décision d’ouverture d’une enquête administrative est une décision 
incidente, comme indiqué précédemment (consid. 2b). Conformément à la 
jurisprudence constante du Tribunal administratif, ce type d’acte n’est pas 
susceptible de recours (ATA/628/2008 du 16 décembre 2008, consid. 5 ; 
ATA/415/2008 du 26 août 2008, consid. 5 ; ATA/225/2006 du 25 avril 2006 et les 
autres références citées).  

  Cette approche n’étant aucunement remise en cause par la nouvelle mouture 
de l’art. 57 let. c, première hypothèse LPA, le recours est en l’occurrence 
irrecevable sous cet angle. Il convient en conséquence de déterminer si, pour être 
susceptible de conduire immédiatement à une décision finale permettant d’éviter 
une procédure probatoire longue et coûteuse au sens de l’art. 57 let. c, seconde 
hypothèse LPA, le recours peut être déclaré recevable. 

7.  a. Les travaux qui ont conduit à la nouvelle réglementation fédérale des 
recours contre des décisions ne présentant pas un caractère final et, en particulier, 
l’adoption de l’art. 93 LTF, révèlent le caractère tout à fait exceptionnel de la mise 
en cause des décisions incidentes. En tout état, ce type de recours n’est pas ouvert 
lorsqu’un recours est possible contre la décision finale, à moins que la décision 
entreprise ne débouche sur un jugement permettant d’éviter une procédure 
probatoire longue et coûteuse. Nulle part n’est évoquée l’hypothèse d’une 
décision qui, comme c’est le cas en l’espèce, ordonne l’ouverture d’une procédure 
administrative (FF 2001 4131 et 4205).  

 b. La doctrine qui a pris position sur l’interprétation de la norme fédérale 
précitée ne mentionne pas non plus ce cas d’école. Elle rappelle au contraire le 
principe selon lequel le Tribunal fédéral doit en principe être appelé à statuer dans 
une même affaire une seule fois, à la fin de la procédure, comme l’énonce l’art. 90 
LTF (Y. DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral. Commentaire, Berne 2008, 
p. 1197s et les références citées).  

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A/4717/2008 

  Le recours contre les décisions visées par l’art. 93 al. 1 LTF est 
essentiellement motivé par des motifs d’économie de procédure. Il serait en effet 
absurde, dans certains cas, de laisser la procédure se poursuivre jusqu’à son terme 
alors qu’une décision immédiate permettrait d’y mettre fin et d’éviter ainsi une 
procédure probatoire longue et coûteuse. On distingue à cet égard les décisions 
qui concernent la compétence de l’autorité de jugement ou une demande en 
récusation des autres décisions préjudicielles ou incidentes (Y. DONZALLAZ, 
op. cit., p. 1224 ; B. CORBOZ, SJ 2006 II, op. cit., p. 325).  

  Le cas d’espèce n’entrant dans aucune des deux premières catégories 
distinguées par la doctrine, il convient de déterminer s’il fait partie de la catégorie 
résiduelle des autres décisions incidentes.  

 c. La question appelle une réponse négative. D’une part, l’ouverture d’une 
procédure administrative de type disciplinaire n’est nullement évoquée par la 
doctrine au titre des décisions à caractère incident appréhendées par l’art. 93 al. 1 
LTF (Y. DONZALLAZ, op. cit., p. 1258 ss et les références citées ; 
F. UHLMANN, op. cit., p. 916 ss. ; N. VON WERDT, Art. 93, in H. Seiler/N. 
von Werdt/A. Güngerich (éd.), Bundesgerichtsgesetz (BGG), Berne 2007, p. 389). 
Il n’est pas contesté, d’autre part, que ce genre de décision est de nature à 
déboucher, une fois la procédure d’enquête menée à son terme, sur une décision 
finale elle-même sujette à recours au sens de l’art. 90 LTF.  

  Dans un contexte voisin de l’ouverture d’une procédure administrative, celui 
de la procédure pénale, le Tribunal fédéral a récemment jugé que l’inculpation se 
présente comme une étape du procès pénal. Ce type d’acte constitue une décision 
incidente qui n’entraîne en principe, pour le prévenu, aucun préjudice juridique 
qu’un prononcé final favorable, tel qu’un jugement d’acquittement, ne 
supprimerait pas entièrement (Arrêt du Tribunal fédéral 1B_688/2007 du 2 février 
2009, consid. 2). La décision d’ouverture d’une enquête administrative s’inscrit 
dans une perspective comparable. Tout comme l’inculpation, elle ne marque pas 
l’adoption d’une mesure ou d’une sanction à l’égard de la personne concernée, 
mais représente l’étape initiale d’une procédure au cours de laquelle l’intéressé 
dispose de la faculté de faire connaître son point de vue, de faire valoir les moyens 
probatoires qu’il juge pertinents, dans le respect plus général du droit d’être 
entendu. 

  Enfin et surtout, la doctrine et la jurisprudence mettent à la charge de la 
partie qui entend se prévaloir de l’art. 93 al. 1 let. b LTF l’obligation de démontrer 
en quoi l’admission du recours est de nature à conduire immédiatement à une 
décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse 
(Arrêt du Tribunal fédéral 1C_459/2008 du 13 janvier 2009, consid. 1.3 ; 
Y. DONZALLAZ, op. cit., p. 1255 et les autres références citées). 

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8. a. Dans son écriture du 19 décembre 2008, le recourant se limite à se référer à 
l’entrée en vigueur de la nouvelle mouture de l’art. 57 let. c LPA pour conclure à 
la recevabilité du recours, sans indiquer en quoi les conditions d’application de 
cette disposition seraient réalisées. La réplique qu’il a produite le 30 mars 2009, 
pour se réduire à citer l’exigence de l’intérêt digne de protection nécessaire au 
dépôt d’un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral, n’apporte 
aucun éclairage pertinent sous l’angle de la mise en œuvre de la disposition 
précitée.  

  A cet égard, le fait d’indiquer que, s’il obtenait gain de cause, le recourant 
pourrait réintégrer immédiatement ses fonctions, ne pas devoir subir une enquête 
administrative injustifiée et cesser d’être stigmatisé aux yeux de ses collègues et 
de tiers fait totalement abstraction de la nécessité d’élucider les fait portés à la 
connaissance du conseil administratif. Poussée à l’extrême, l’interprétation du 
recourant équivaudrait de fait à rendre impossible toute espèce d’enquête à l’égard 
d’un agent public sur la seule base de la position affichée par l’intéressé, 
indépendamment de l’intérêt public lié à l’établissement de la vérité et au 
fonctionnement efficace du service public. Tel ne saurait, à l’évidence, être le sens 
de l’art. 57 let. c LPA lu à l’aune des exigences et de la finalité propres à l’art. 93 
LTF.   

 b. De même, le recourant n’expose pas non plus le caractère long et coûteux de 
la procédure en cause, alors même qu’il n’est pas exclu, d’une part, que celle-ci le 
mette finalement hors de cause et que d’autre part il disposera, le moment venu, 
de la faculté de recourir contre la décision marquant le terme de la procédure. Au 
reste, le courrier que l’enquêteur a adressé le 11 décembre 2008 au recourant 
souligne que l’enquête ne devrait durer que quelques jours.  

  Cet élément, qui n’est nullement contesté par le recourant, suffit à 
démontrer que, pour autant que l’art. 57 let. c LPA trouve application en l’espèce, 
l’exigence d’une procédure probatoire longue n’est pas réalisée. 

 c. Les conditions de l’art. 57 let. c LPA n’étant pas remplies, le recours doit 
être déclaré irrecevable en tant qu’il porte sur la décision d’ouverture d’une 
enquête administrative à l’encontre du recourant, la nouvelle mouture de la 
disposition n’apportant pas de changement à l’approche traditionnelle développée 
par le tribunal de céans en ce domaine.  

9.  Le grief de violation du droit d’être entendu en lien avec l’ouverture de 
l’enquête est lui aussi irrecevable, étant précisé que le parallèle que le recourant 
tente de tracer avec la cause opposant les mêmes parties et jugée le 26 août 2008 
est dépourvu de pertinence (ATA/417/2008).  

  Le cas d’espèce porte en effet sur la décision d’ouverture d’une enquête 
administrative et non, comme le relève l’intimée dans ses écritures du 15 janvier 

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2009, sur la réunion, au mépris du droit d’être entendu, d’éléments probatoires 
assimilables, en raison de l’ampleur de la procédure ayant servi à leur collation, à 
une telle enquête à laquelle a donné lieu à l’arrêt du 26 août 2008, prémentionné. 

10. a. Le recourant considère que la commune ne dispose pas de la faculté 
d’adjoindre à l’enquêteur désigné en application de l’art. 81 du statut une 
assistance autre que celle d’un employé de l’administration municipale exerçant 
sa fonction à temps complet ou partiel au service de la commune. Faute de revêtir 
cette qualité, l’avocate désignée par le conseil administratif ne pourrait 
valablement seconder l’enquêteur. Cette désignation serait constitutive de fraude à 
la loi. 

 b. Cette opinion ne saurait être suivie. L’art. 81 du statut prévoit que lorsqu’il 
s’avère qu’un fonctionnaire est passible d’une des sanctions dont le prononcé 
relève de la compétence du conseil administratif, celui-ci ouvre une enquête 
administrative qu’il confie au secrétaire général ou à un fonctionnaire désigné par 
le conseil administratif. Ce faisant, le statut ne fournit pas de précision au sujet de 
l’enquête disciplinaire elle-même. Cette dernière a pour but de procurer à 
l’autorité appelée, le cas échéant, à prononcer une mesure disciplinaire, une 
connaissance la plus exacte possible des faits reprochés au fonctionnaire afin de 
prendre une décision. Elle correspond à la phase d’instruction, soit de préparation 
de la décision disciplinaire.  

  En l’occurrence, le choix de l’enquêteur a été fait, conformément au statut, 
parmi les fonctionnaires de la commune. Contrairement à ce que soutient le 
recourant, la possibilité d’adjoindre, pour l’exercice du mandat confié à 
l’enquêteur, une assistance matérielle et personnelle au moyen de l’engagement 
d’une personne auxiliaire, fonctionnaire ou non, assumant des tâches d’exécution 
n’est en rien contraire au statut. Il s’agit au contraire d’une mesure qui relève de la 
liberté d’organisation de l’autorité, laquelle ne saurait lui être déniée comme le 
Tribunal administratif a récemment eu l’occasion de le relever à propos d’une 
affaire identique concernant la commune (ATA/628/2008 du 16 décembre 2008, 
consid. 6).   

11. a. Le recourant qualifie de suspension provisoire déguisée la partie de la 
décision attaquée le dispensant, pendant la durée de l’enquête, d’exercer ses 
fonctions. Critiquant la légalité de cette mesure, il fait valoir que le principe de la 
proportionnalité n’est pas respecté. Se référant à la décision par laquelle la 
présidence du Tribunal administratif a rejeté la requête de restitution de l’effet 
suspensif au recours, l’intimée souligne l’intérêt public prépondérant à maintenir 
provisoirement M. X______ à l’écart de ses fonctions. 

 b. La suspension est une mesure instituée dans l’intérêt de la bonne marche de 
l’administration. Elle présente un caractère provisoire qui a pour vocation de 
supprimer les dysfonctionnements de l’administration lorsque la situation exige 

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une solution immédiate (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_459/2008 du 13 janvier 
2009 consid. 1.2).  

  Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, la suspension provisoire 
pour enquête présente un caractère temporaire et ne préjuge nullement de la 
décision finale. Ainsi, la suspension apparaît comme une sorte de mesure 
provisionnelle, prise dans l’attente d’une décision finale relative à une sanction ou 
à un licenciement (ATA/421/2008 du 26 août 2008 consid. 8 ; ATA/151/2008 du 
1er avril 2008 consid. 5; ATA/679/2002 du 12 novembre 2002 consid. 5 et les 
références citées). 

 c. Dans la jurisprudence qu’il a rendue récemment au sujet de l’art. 93 LTF, le 
Tribunal fédéral a relevé qu’il appartient au destinataire d’une mesure visée par 
cette disposition d’alléguer et d’établir, sous peine d’irrecevabilité, que celle-ci lui 
cause un préjudice irréparable (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_459/2008 du 13 
janvier 2009 consid. 1.3, déclarant irrecevable le recours exercé contre 
l’ATA/421/2008 du 26 août 2008 ; ATF 133 III 629 consid. 2.3.1 p. 632).  

 d. En l’occurrence, la décision attaquée relève explicitement que le recourant 
percevra l’intégralité de son traitement pendant la durée de l’enquête. La 
commune a par ailleurs réservé l’éventualité  de confier à M. X______ des 
missions ponctuelles, les modalités d’accomplissement de ces dernières devant 
faire l’objet d’un accord avec le secrétaire général de la commune.  

  Il n’est pas possible de distinguer, dans ces conditions, la nature du 
préjudice en cause, pas plus que son prétendu caractère irréparable, ce d’autant 
moins que la décision de rejet de la requête de restitution de l’effet suspensif a 
expressément souligné l’absence de tout préjudice en l’espèce. Le recours sera par 
conséquent déclaré irrecevable sur ce point également. 

 12.  Compte tenu de ce qui précède, le recours sera déclaré irrecevable.  

  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1’500.- sera mis à la charge du 
recourant, qui succombe (art. 87 LPA). Aucune indemnité ne sera allouée. 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF 

déclare irrecevable le recours interjeté le 19 décembre 2008 par Monsieur X______ 
contre la décision de la commune de Vernier du 8 décembre 2008 ; 

met à la charge du recourant un émolument de CHF 1'500.- ; 

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dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité ; 

dit que, conformément aux art. 82 et suivants LTF, le présent arrêt peut être porté dans 
les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 

-  par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 

-  par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 

-  par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 
113 et suivants LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 

le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de 
l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées 
comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;  

communique le présent arrêt à Me Robert Assaël, avocat du recourant ainsi qu'à 
Me David Lachat, avocat de l’intimée. 

Siégeants : Mme Bovy, présidente, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges, 
M. Hottelier, juge suppléant. 

 

Au nom du Tribunal administratif : 
 

la greffière-juriste : 
 
 

C. Del Gaudio-Siegrist 

 la présidente : 
 
 

L. Bovy 
 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :