# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** cd9cd5ef-b0af-5991-97c3-68b40e1477a1
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-11-21
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 21.11.2023 B-2149/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-2149-2022_2023-11-21.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung II 

B-2149/2022 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 1 .  N o v e m b e r  2 0 2 3  

Besetzung 
 Richter Christoph Errass (Vorsitz), 

Richter Stephan Breitenmoser, Richter Francesco Brentani,    

Gerichtsschreiberin Jannick Koller. 
 

 
 

Parteien 
 X._______ GmbH, 

vertreten durch  

ADM TRUSTED ADVISORS AG,  

Beschwerdeführerin,  

  
 

 
gegen 

 
 

VQF Verein zur Qualitätssicherung  

von Finanzdienstleistungen,  

vertreten durch die Rechtsanwälte 

Dr. iur. Peter Reichart und MLaw Christoph Mettler,  

Wartmann Merker AG,  

Vorinstanz.  

  
 

 
 

Gegenstand 
 Rechtsverweigerung im Rahmen des  

SRO-Anschlussverfahrens. 

B-2149/2022 

Seite 2 

Das Bundesverwaltungsgericht stellt fest: 

A.  

Die X._______ GmbH (nachfolgend: X._______) beabsichtigt, Wechselau-

tomaten zum An- und Verkauf von virtuellen Währungen gegen Fiat-Geld 

(Schweizer Franken und Euro) für natürliche Personen zu betreiben. Die 

von der X._______ zu betreibenden Krypto-Wechselautomaten sollen da-

bei ausschliesslich Zahlungstoken (insbesondere Bitcoin, Ether, Bitcoin 

Cash und Litecoin) im Sinne der Wegleitung für Unterstellungsanfragen 

betreffend Initial Coin Offerings (ICOs) der Eidgenössischen Finanzmarkt-

aufsicht FINMA vom 16. Februar 2018 (Ziff. 3.1 ff.) akzeptieren. Gemäss 

dem Geschäftskonzept der X._______ sollen Kunden virtuelle Währungen 

gegen Fiat-Geld wechseln können, und umgekehrt.  

B.  

Der Betrieb von Krypto-Wechselautomaten stellt unbestrittenermassen 

eine Geldwechseltätigkeit im Sinne von Art. 2 Abs. 3 Bst. c des Bundesge-

setzes vom 10. Oktober 1997 über die Bekämpfung der Geldwäscherei 

und der Terrorismusfinanzierung (Geldwäschereigesetz, GwG, SR 955.0) 

in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 Bst. a der Verordnung vom 11. November 

2015 über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinan-

zierung (Geldwäschereiverordnung, GwV, SR 955.01) dar, sofern durch 

technische Massnahmen zweifelsfrei sichergestellt ist, dass ausschliess-

lich Zweiparteiengeschäfte abgewickelt werden (Bericht des Bundesrates 

zu virtuellen Währungen in Beantwortung der Postulate Schwaab 

[13.3687] und Weibel [13.4070] vom 25. Juni 2014, Ziff. 3.3.3).  

Die Betreiber von Krypto-Wechselautomaten sind demnach Finanzinter-

mediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG (sogenannte Finanzintermediäre des Pa-

rabankensektors oder weitere Finanzintermediäre), die sich gemäss 

Art. 14 Abs. 1 GwG einer Selbstregulierungsorganisation (nachfolgend: 

SRO) anschliessen müssen, was auch von der X._______ so anerkannt 

ist. 

C.  

Am 20. September 2019 stellte die X._______ deshalb ein Aufnahmege-

such beim VQF Verein zur Qualitätssicherung (nachfolgend: VQF), einer 

SRO nach Art. 24 GwG. Am 20. Januar 2020 sowie am 7. Februar 2020 

reichte die X._______ jeweils ein nachgebessertes Gesuch ein. Mit Schrei-

ben vom 10. März 2020 verweigerte der VQF der X._______ die Aufnahme 

als Vereinsmitglied gemäss Art. 5 Abs. 2 seiner Statuten. 

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Seite 3 

Daraufhin beantragte die X._______ mit Gesuch vom 2. Oktober 2020 er-

neut die Aufnahme beim VQF. Der VQF gab der X._______ nach der Ein-

reichung des Gesuchs mehrmals die Möglichkeit, dieses nachzubessern. 

Zudem fanden mehrere Gespräche zwischen der X._______ und dem VQF 

über das Aufnahmegesuch statt. 

D.  

Mit Beschluss vom 21. April 2021 verweigerte der VQF der X._______ er-

neut die Aufnahme gemäss Art. 5 Abs. 2 seiner Statuten.  

E.  

Mit Schreiben vom 7. Juni 2021 und 19. August 2021 ersuchte die 

X._______ den VQF um Erlass einer begründeten und rechtsmittelfähigen 

Verfügung über ihre (Nicht-)Aufnahme als Mitglied. 

F.  

Mit Schreiben vom 31. August 2021 lieferte der VQF eine kurze Begrün-

dung des Entscheids zur Nichtaufnahme der X._______ nach. Der VQF 

wies in diesem Schreiben zudem darauf hin, dass gemäss Art. 3 seines 

Verfahrensreglements vom 30. März 2021 und gemäss Art. 7 des zuvor 

gültigen Verfahrensreglements vom 31. März 2019 unter anderem bei un-

klaren Beschlüssen des VQF innerhalb von 20 Tagen nach Zustellung des 

Beschlusses um eine Begründung nachgesucht werden könne. 

G.  

Mit Beschwerde vom 9. Mai 2022 gelangt die X._______ mit folgenden 

Rechtsbegehren an das Bundesverwaltungsgericht: 

"1. Es sei festzustellen, dass [die Vorinstanz] gegenüber der Beschwerdefüh-

rerin eine Rechtsverweigerung begangen und ihr gegenüber eine rechtmäs-

sige Verfügung über den (Nicht-)Anschluss an seine Selbstregulierungsor-

ganisation zu erlassen hat; 

2. [Die Vorinstanz] sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin Anschluss an 

[ihre] Selbstregulierungsorganisation zu gewähren; 

3. Eventualiter sei die Verfügung [der Vorinstanz] vom 21. April 2021 in [ihrer] 

Gestalt der nachgeschobenen Begründung vom 31. August 2021 vollum-

fänglich aufzuheben und [diese] zu verpflichten, der Beschwerdeführerin 

Anschluss an [ihre] Selbstregulierungsorganisation zu gewähren. 

4. Subeventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an [die Vor-

instanz] zurückzuweisen. 

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Seite 4 

5. Die Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) seien [der Vorinstanz] 

aufzuerlegen." 

Zur Begründung des Hauptbegehrens legt die Beschwerdeführerin im We-

sentlichen dar, es liege eine Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 46a 

VwVG vor, da die von der Vorinstanz erlassene Verfügung vom 21. April 

2021 ("in [ihrer] Gestalt der nachgeschobenen Begründung vom 31. Au-

gust 2021") aufgrund von Eröffnungsmängeln nichtig sei und somit schon 

ex tunc keine Verfügung vorgelegen habe. Das Verfahren vor der Vo-

rinstanz sei deshalb noch hängig und sei unter Anwendung der einschlägi-

gen prozessualen und materiellen Vorschriften der Vorinstanz mittels Ver-

fügung abzuschliessen. Prozessökonomische Gründe würden es vorlie-

gend gebieten, dass das Bundesverwaltungsgericht unter Anwendung von 

Art. 14 Abs. 2 GwG in der Sache entscheidet. 

Das Eventualbegehren begründet die Beschwerdeführerin in formeller Hin-

sicht wiederum mit dem Vorliegen von Eröffnungsmängeln, aus denen ihr 

keine Nachteile erwachsen dürften. In materieller Hinsicht macht sie eine 

unrichtige Anwendung von Art. 14 Abs. 2 GwG sowie eine Verletzung von 

Art. 27, 29 und 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-

senschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 10) geltend. Da der rechtserhebliche 

Sachverhalt erstellt und Art. 14 Abs. 2 GwG die Vorinstanz binde, rechtfer-

tige es sich aus prozessökonomischen Gründen, die Vorinstanz zur Auf-

nahme der Beschwerdeführerin zu verpflichten. 

H.  

Mit Vernehmlassung vom 12. Juli 2022 schliesst die Vorinstanz auf Nicht-

eintreten auf die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu-

lasten der Beschwerdeführerin. In prozessualer Hinsicht beantragt die Vor 

instanz die Ansetzung einer Frist für die Erstattung einer Vernehmlassung 

in der Sache und die Beschränkung des Verfahrens auf die Eintretens-

frage.  

In der Begründung führt die Vorinstanz im Wesentlichen aus, die Be-

schwerde sei verspätet erfolgt. Sinngemäss macht die Vorinstanz zudem 

das Fehlen eines vor Bundesverwaltungsgericht zulässigen Anfechtungs-

objekts und damit die Unzuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts gel-

tend.  

  

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Seite 5 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Pro-

zessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Beschwerde einzutreten ist 

(Art. 37 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG, SR 

173.32] i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VwVG; Urteil des BVGer A-2283/2018 vom 

15. April 2019 E. 1.1). 

1.2 Es beurteilt gemäss Art. 31 VGG Beschwerden gegen Verfügungen 

nach Art. 5 VwVG, sofern eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG ent-

schieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG gegeben ist. Vor-

instanzen des Bundesverwaltungsgerichts können unter anderem Instan-

zen oder Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung sein, die in Er-

füllung der ihnen übertragenen öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes 

Verfügungen erlassen (Art. 33 Bst. h VGG). Gegen das unrechtmässige 

Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung kann ebenfalls 

Beschwerde geführt werden (Art. 46a VwVG). Für deren Behandlung ist 

die Beschwerdeinstanz zuständig, die für die Behandlung einer Be-

schwerde gegen eine ordnungsgemäss ergangene Verfügung zuständig ist 

(BVGE 2016/20 E. 1.3; Urteil des BVGer A-6038/2020 vom 28. Juni 2021 

E. 1.2). 

1.3 Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden richten 

sich gegen den Nichterlass einer anfechtbaren Verfügung. Die Beschwer-

delegitimation setzt voraus, dass bei der zuständigen Behörde zuvor ein 

Begehren um Erlass einer Verfügung gestellt wurde, ein Anspruch darauf 

besteht und nicht bereits eine Verfügung erlassen wurde (BGE 135 II 60 

E. 3.1.2; BVGE 2010/29 E. 1.2.2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ 

KNEUBÜHLER/MARTIN KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-

gericht, 3. Aufl. 2022, N. 5.20). Die Beschwerdeführerin hat im Sinne einer 

Eintretensvoraussetzung zumindest glaubhaft zu machen, dass ein An-

spruch auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung besteht (Urteil des BVGer 

A-4584/2019 vom 13. Dezember 2019 E. 1.3). 

2.  

2.1 Mit Schreiben vom 21. April 2021 verweigerte die Vorinstanz der Be-

schwerdeführerin die Aufnahme in ihre SRO, was sie mit Schreiben vom 

31. August 2021 unter Verweis auf ihr internes Verfahrensreglement vom 

30. März 2021 beziehungsweise vom 31. März 2019 begründete. 

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Seite 6 

2.2 Die Beschwerdeführerin vertritt vor Bundesverwaltungsgericht die Auf-

fassung, dass sich der Entscheid über die (Nicht-)Aufnahme in eine SRO 

auf Art. 14 GwG und damit auf öffentliches Recht stütze. Es handle sich 

beim Beschluss vom 21. April 2021 "in seiner Gestalt der nachgeschobe-

nen Begründung vom 31. August 2021" zwar um eine Verfügung im Sinne 

von Art. 5 VwVG, die allerdings aufgrund gravierender Eröffnungsmängel 

nichtig sei. Sie beantragt deshalb im Hauptantrag, es sei festzustellen, 

dass die Vorinstanz eine Rechtsverweigerung begangen und eine recht-

mässige Verfügung zu erlassen habe. Eventualiter beantragt sie, die Ver-

fügung der Vorinstanz vom 21. April 2021 ("in seiner Gestalt der nachge-

schobenen Begründung vom 31. August 2021") sei vollumfänglich aufzu-

heben. 

2.3 Die Vorinstanz vertritt hingegen die Ansicht, dass sich ihre Anordnung 

auf ihre privatrechtlichen Vereinsstatuten, Reglemente und sonstigen Er-

lasse stütze. Sie entscheide daher privatrechtlich über die Aufnahme be-

ziehungsweise Nichtaufnahme und erlasse keine Verfügungen im Sinne 

von Art. 5 Abs. 1 VwVG. 

2.4 Unabhängig davon, ob – wie von der Beschwerdeführerin im Hauptbe-

gehren vorgebracht – eine Rechtsverweigerung vorliegt, ist daher in jedem 

Fall zu prüfen, ob sich die Anordnung der Vorinstanz über den (Nicht-)An-

schluss eines Finanzintermediärs auf öffentliches Recht stützt beziehungs-

weise zu stützen hätte und die Vorinstanz damit in Form einer Verfügung 

gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG handelte beziehungsweise hätte handeln müs-

sen. 

3.  

3.1 Art. 5 Abs. 1 VwVG definiert die Verfügung als Anordnung der Behör-

den im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt und die 

Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten 

(Bst. a), die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder des Umfan-

ges von Rechten oder Pflichten (Bst. b) oder die Abweisung von Begehren 

auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten 

oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren (Bst. c) zum Ge-

genstand hat. 

3.2 Praxis und Lehre umschreiben die Verfügung als individuellen, an den 

Einzelnen gerichteten Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungs-

rechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in 

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verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 139 V 143 

E. 1.2; 139 V 72 E. 2.2.1; 135 II 38 E. 4.3, je m.w.H.). Als konkrete Prüfkri-

terien gelten folgende fünf Elemente: (i) hoheitliche, einseitige Anordnung 

einer Behörde, (ii) individuell-konkrete Anordnung, (iii) Anwendung von 

(Bundes-)Verwaltungsrecht, (iv) auf Rechtswirkung ausgerichtete Anord-

nung sowie (v) Verbindlichkeit und Erzwingbarkeit (UHLRICH HÄFE-

LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. 

Aufl. 2020, N 855 ff.; FELIX UHLMANN/MATTHIAS KRADOLFER, in: Wald-

mann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 

3. Aufl. 2023 [nachfolgend: Praxiskommentar VwVG], Art. 5 N 23). 

Massgeblich ist ein materieller, nicht ein formeller Verfügungsbegriff. Es 

bestehen zwar Erwartungen an die Form einer Verfügung (Art. 35 VwVG), 

doch sind diese nicht Voraussetzungen des Verfügungsbegriffs, sondern 

dessen Folge. Eine Verfügung liegt somit vor, wenn eine Verwaltungshand-

lung die vom Verfügungsbegriff geforderten Strukturmerkmale 

(vgl. E. 3.1 f. hiervor) aufweist (BVGE 2009/43 E. 1.1.4; Urteil des BVGer 

B-198/2014 vom 5. November 2014 E. 2.3.2). Entweder ist ein staatlicher 

Akt eine Verfügung oder er ist es nicht (MARKUS MÜLLER, in: Auer et al. 

[Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Kommen-

tar [nachfolgend: Kommentar VwVG], 2. Aufl. 2019, Art. 5 N 10; in diesem 

Sinne auch schon FRITZ GYGI, Beiträge zum Verfassungs- und Verwal-

tungsrecht, Festgabe zum 65. Geburtstag des Verfassers, 1986, S. 227 f. 

und 235 f.). Das heisst jeder Bescheid, mit dem eine Behörde im Einzelfall 

gestützt auf öffentliches Recht über Rechte und Pflichten einer Person be-

findet, stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar (SUSANNE GEN-

NER, Die Verfügungspflicht der Verwaltungsbehörden, Ein Beitrag zur Ge-

schichte des schweizerischen Verwaltungsrechts, 2013, S. 77). Allfällige 

Formmängel – soweit nicht geradezu von einer nichtigen Verfügung aus-

zugehen ist – sind nach Art. 38 VwVG zu würdigen, ändern aber nichts am 

Verfügungscharakter (Urteil des BVGer F-3226/2021 vom 11. Juli 2023 

E. 1.2.4; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 871 f.; UHLMANN/KRADOL-

FER, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 5 N 143).  

Zu prüfen ist vorliegend insbesondere, ob der (Nicht-)Aufnahmebeschluss 

der Vorinstanz vom 21. April 2021 ("in seiner Gestalt der nachgeschobe-

nen Begründung vom 31. August 2021") – wie von der Beschwerdeführerin 

vorgebracht – als hoheitliches Handeln (obgenanntes Kriterium i; siehe 

nachfolgend E. 4) unter Anwendung von öffentlichem Recht des Bundes 

(obgenanntes Kriterium iii; siehe nachfolgend E. 5 und 6) zu qualifizieren 

ist. 

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Seite 8 

4.  

Hoheitliches Handeln bedeutet dabei, dass eine Behörde gegenüber dem 

Privaten einseitig und übergeordnet auftritt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

a.a.O., N 855). Unter den Begriff der Behörde fallen unter anderem "andere 

Instanzen oder Organisationen ausserhalb der Bundesverwaltung, soweit 

sie in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des 

Bundes verfügen" (Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG). Eine Behörde ist demnach 

jeder Verwaltungsträger, der mit der Erfüllung von Staatsaufgaben betraut 

ist (Urteil des BVGer A-2039/2006 vom 23. April 2007 E. 2.2.1). Mitunter 

kann auch Privatrechtssubjekten Behördenstatus zukommen (Urteil des 

BVGer A-7367/2006 vom 8. August 2007 E. 1.1). Behörden kommt indes-

sen trotz gegebener Verwaltungsbefugnis unter Umständen keine Verfü-

gungsbefugnis zu, dies namentlich dann, wenn das Gesetz andere verwal-

tungsrechtliche Handlungsformen vorschreibt oder wenn das Rechtsver-

hältnis unter das Zivilrecht fällt (Urteil des BVGer A-2039/2006 vom 23. Ap-

ril 2007 E. 2.2.2). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann die 

Übertragung der Verwaltungsaufgabe allerdings die Verfügungsbefugnis 

implizit einschliessen, wenn sie zur Erfüllung der Verwaltungsaufgabe un-

erlässlich ist (BGE 144 II 376 E. 7; 138 II 134 E. 5.1; Urteile des BGer 

2C_39/2018 vom 18. Juni 2019 E. 2.4; BGer 2C_715/2008 vom 15. April 

2009 E. 3.2). Die Verfügungsbefugnis reicht daher jedenfalls nur so weit, 

als wenigstens für die Übertragung der Aufgabe eine gesetzliche Grund-

lage vorliegt und diese die Berechtigung zu einseitigen, verbindlichen Re-

gelungen allfälliger Rechtsverhältnisse mitenthält (Urteile des BGer 

2C_39/2018 vom 18. Juni 2019 E. 2.4; 2C_715/2008 vom 15. April 2009 

E. 3.2). 

5.  

5.1 Der Gesetzgeber hat zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Ter-

rorismusfinanzierung in Art. 3 ff. GwG verschiedene konkretisierungsbe-

dürftige Sorgfaltspflichten für Finanzintermediäre eingeführt. Deren Einhal-

tung und Konkretisierung in weiteren Erlassen unterliegen der staatlichen 

Kontrolle (Art. 12 ff. GwG); diese Kontrolle beruht (teilweise) auf dem Prin-

zip der "Selbstregulierung" (vgl. dazu ausführlich CHRISTOPH ERRASS, 

Technikregulierungen zur Gewährleistung von Sicherheit, in: Sicherheit & 

Recht 2016, S. 63 ff., S. 66 ff. und 85 ff.). Bei der regulierten Selbstregulie-

rung stellt der Staat in einem Rechtserlass – hier im GwG – die Grundlage 

für eine private Selbstregulierung bereit (BGE 143 II 518 E. 10; 143 II 162 

E. 2.1). Je nach Kategorie, welcher ein Finanzintermediär zuzuordnen ist, 

untersteht er der Aufsicht durch die FINMA (Art. 12 Bst. a GwG), durch die 

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Eidgenössische Spielbankenkommission (ESBK; Art. 12 Bst. b GwG), 

durch die interkantonale Aufsichts- und Vollzugsbehörde nach Art. 105 des 

Bundesgesetzes über Geldspiele (Geldspielgesetz, BGS, SR 935.51 [in-

terkantonale Behörde]; Art. 12 Bst. bbis GwG), durch das Zentralamt für 

Edelmetallkontrolle (Zentralamt; Art. 12 Bst. bter GwG) oder aber durch eine 

anerkannte SRO (Art. 12 Bst. c GwG; zum Aufsichtskonzept vgl. THOMAS 

NAGEL, Der persönliche und sachliche Geltungsbereich des schweizeri-

schen Geldwäschereigesetzes [GwG], Mit rechtsvergleichenden Hinwei-

sen zu internationalen Standards, dem Recht der Europäischen Union und 

dem deutschen Recht, 2020, N 58 ff. und 247 ff.). 

5.2 Die anerkannten SRO gemäss Art. 24 GwG erfüllen laut ständiger 

Rechtsprechung, ungeachtet ihrer privatrechtlichen Organisation, eine öf-

fentliche beziehungsweise öffentlich-rechtliche Aufgabe im Rahmen der 

ihnen diesbezüglich übertragenen staatlichen Kompetenzen (BGE 143 II 

162 E. 2.3; Urteile des BGer 2C_71/2018 vom 11. März 2019 E. 2.4; 

2C_887/2010 vom 28. April 2011 E. 6.1). Die formell-gesetzliche Grund-

lage der Aufgabendelegation (Art. 178 Abs. 3 BV) an die anerkannten SRO 

ist in Art. 18 GwG in Verbindung mit Art. 24 GwG und Art. 25 GwG zu erbli-

cken, wonach die FINMA den SRO von Gesetzes wegen die Anerkennung 

erteilt und entzieht (Art. 18 Abs. 1 Bst. a GwG), die anerkannten SRO be-

aufsichtigt (Art. 18 Abs. 1 Bst. b GwG) und die (die geldwäschereirechtli-

chen Sorgfaltspflichten konkretisierenden) Reglemente der SRO (Art. 25 

GwG) sowie deren Änderungen genehmigt (Art. 18 Abs. 1 Bst. c GwG; Ur-

teil des BGer 2C_71/2018 vom 11. März 2019 E. 2.4). Die FINMA sorgt 

dafür, dass die anerkannten SRO gegenüber den ihnen angeschlossenen 

Finanzintermediären die reglementarischen Vorgaben durchsetzen (Art. 18 

Abs. 1 Bst. d GwG). 

Eine wesentliche Aufgabe der SRO besteht in der Konkretisierung der 

Sorgfaltspflichten nach Art. 3 ff. GwG und der Beaufsichtigung der ihr an-

geschlossenen Finanzintermediäre bezüglich der Einhaltung dieser Sorg-

faltspflichten (PASCAL HODEL/ALEXANDER SALAMON, Besprechung des Ur-

teils 2C_887/2017 des schweizerischen Bundesgerichts vom 23. März 

2021, GesKR 4/2021, S. 480 ff., S. 482). Die SRO haben ein Reglement 

zu erlassen, das von der FINMA zu genehmigen ist (Art. 18 Abs. 1 Bst. c 

GwG). Neben der Konkretisierung der geldwäschereirechtlichen Sorgfalts-

pflichten (Art. 25 Abs. 2 GwG) bestimmt das Reglement die Voraussetzun-

gen für den An- und Ausschluss von Finanzintermediären, die Kontrolle der 

Einhaltung der Pflichten gemäss Art. 3 ff. GwG und angemessene Sankti-

onen (Art. 25 Abs. 3 GwG).  

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Seite 10 

5.3 Bis zum 31. Dezember 2019 hatten die Finanzintermediäre nach Art. 2 

Abs. 3 GwG die Wahl, ob sie sich einer anerkannten SRO anschliessen 

oder bei der FINMA eine Bewilligung für die auszuübende Tätigkeit einho-

len und sich damit direkt der Aufsicht der FINMA unterstellen wollten 

(Art. 14 Abs. 1 GwG in der Fassung vom 22. Juni 2007 [AS 2008 5207; 

nachfolgend: aGwG]). Mit der Revision des Geldwäschereigesetzes vom 

15. Juni 2018, die seit dem 1. Januar 2020 in Kraft ist (AS 2018 5247, 2019 

4631), ist die Möglichkeit zur freiwilligen Unterstellung unter die direkte Auf-

sicht durch die FINMA entfallen (Art. 14 Abs. 1 GwG e contrario). Neu sta-

tuiert Art. 14 Abs. 1 GwG für die Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 3 

GwG die Pflicht zum Anschluss an eine SRO (sie "müssen sich einer 

Selbstregulierungsorganisation anschliessen"). Der Anschluss an eine 

SRO rückt damit in die Nähe einer Polizeibewilligung: finanzintermediäre 

Tätigkeiten gemäss Art. 2 Abs. 3 GwG sind ohne den erforderlichen SRO-

Anschluss grundsätzlich verboten (PATRICK FRIGO/VIVIEN JAIN, in: 

Hsu/Flühmann [Hrsg.], Basler Kommentar Geldwäschereigesetz, 2021 

[nachfolgend: BSK-GwG], Art. 14 N 8). 

5.4 Als Gegenstück zur Schaffung der SRO-Anschlusspflicht wurde mit der 

Revision des Geldwäschereigesetzes vom 15. Juni 2018 eine Aufnahme-

pflicht der SRO eingeführt (Art. 14 Abs. 2 GwG). Der Finanzintermediär hat 

einen Rechtsanspruch auf Aufnahme in die SRO, wenn er die in Art. 14 

Abs. 2 GwG aufgelisteten Kriterien erfüllt (FRIGO/JAIN, in: BSK-GwG, 

a.a.O., Art. 14 N 4; RALPH WYSS, in: Thelesklaf et al. [Hrsg.], GwG/AMLA 

Kommentar, 3. Aufl. 2019 [nachfolgend: OFK GwG], Art. 14 N 8). Sind die 

gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, muss die SRO die Aufnahme bewil-

ligen (vgl. zur Polizeibewilligung PIERRE TSCHANNEN/MARKUS MÜL-

LER/MARKUS KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, 

N 1208 ff.). Aufgrund der relativ offenen Kriterien in Art. 14 Abs. 2 GwG, 

insbesondere den Anforderungen an die Gewähr und den guten Ruf der 

Finanzintermediäre selbst, der Verwaltung und der mit der Geschäftsfüh-

rung betrauten Personen sowie der qualifizierten Beteiligten ist nicht zu 

verkennen, dass der SRO dabei ein gewisser Spielraum zukommt 

(FRIGO/JAIN, in: BSK-GwG, a.a.O., Art. 14 N 8). Als Träger einer öffentli-

chen Aufgabe sind die SRO zudem an die Grundrechte gebunden (Art. 35 

Abs. 2 BV). Das Anschlussverfahren muss deshalb u.a. willkürfrei sein, die 

Finanzintermediäre sind rechtsgleich zu behandeln und es ist ihnen das 

rechtliche Gehör zu gewähren (Urteile des BGer 2C_887/2017 vom 

23. März 2021 E. 4.3.3; 2C_887/2010 vom 28. April 2011 E. 6.1; Urteile 

des BVGer B-1645/2019 vom 11. Juni 2019 E. 4; B-3883/2009 vom 7. Ok-

tober 2010 E. 3.3; so auch Botschaft des Bundesrates zum 

B-2149/2022 

Seite 11 

Finanzdienstleistungsgesetz [FIDLEG] und zum Finanzinstitutsgesetz [FI-

NIG] vom 4. November 2015 [nachfolgend: Botschaft FIDLEG/FINIG], BBl 

2015 8901, 9069).  

5.5 Vorliegend ist fraglich, ob sich der Entscheid einer SRO über den An- 

oder Nichtanschluss eines Finanzintermediärs unmittelbar auf Art. 14 

Abs. 2 GwG und damit auf öffentliches Recht stützt, oder ob die SRO in 

ihren privatrechtlichen Vereinsstatuten und Reglementen von Art. 14 

Abs. 2 GwG abweichen können und der Entscheid damit letztlich auf Pri-

vatrecht gründet. Ist Letzteres der Fall, handelte die Vorinstanz bei dem 

Entscheid über den Nichtanschluss der Beschwerdegegnerin rein privat-

rechtlich, es würde kein zulässiges Anfechtungsobjekt vorliegen und das 

Bundesverwaltungsgericht könnte mangels Zuständigkeit auf die vorlie-

gende Beschwerde nicht eintreten.  

Nachfolgend ist daher durch Auslegung (zu den Auslegungsregeln vgl. z.B. 

BGE 131 II 697 E. 4.1) zu ermitteln, ob eine SRO an die in Art. 14 Abs. 2 

GwG statuierten Voraussetzungen ohne Abweichungsmöglichkeit gebun-

den ist oder ob sie in ihren Reglementen davon abweichen darf.  

6.  

Art. 14 Abs. 2 GwG lautet wie folgt: 

"Art. 14 GwG Anschluss an eine Selbstregulierungsorganisation 

1 […] 

2 Ein Finanzintermediär nach Artikel 2 Absatz 3 hat Anspruch auf Anschluss 

an eine Selbstregulierungsorganisation, wenn: 

a. er durch seine internen Vorschriften und seine Betriebsorganisation 

die Erfüllung der Pflichten nach diesem Gesetz sicherstellt; 

b. er einen guten Ruf geniesst und Gewähr für die Erfüllung der Pflich-

ten nach diesem Gesetz bietet; 

c. die mit seiner Verwaltung und Geschäftsführung betrauten Personen 

die Voraussetzungen nach Buchstabe b auch erfüllen; und 

d. die an ihm qualifiziert Beteiligten einen guten Ruf geniessen und ge-

währleisten, dass sich ihr Einfluss nicht zum Schaden einer umsich-

tigen und soliden Geschäftstätigkeit auswirkt." 

B-2149/2022 

Seite 12 

6.1 Der Wortlaut von Art. 14 Abs. 2 GwG, wonach "der Finanzintermediär 

[…] Anspruch auf Anschluss an eine Selbstregulierungsorganisation [hat], 

wenn […]", ist insofern klar, als dass die SRO in ihren Reglementen (Art. 25 

Abs. 3 Bst. a GwG) – neben einer allfälligen Zugehörigkeit zu einem ge-

wissen Bereich des Finanzsektors gemäss Art. 14 Abs. 3 GwG – keine 

über die explizit in Art. 14 Abs. 2 Bst. a-d GwG genannten Kriterien hinaus-

gehenden Anschlussvoraussetzungen vorsehen dürfen (CHRISTEN/KUERT, 

in: BSK-GwG, a.a.O., Art. 25 N 29; MICHAEL KUNZ, Aktuelle Entwicklungen 

bei der Bekämpfung der Geldwäscherei, in: Jusletter 9. März 2020, 

Rz. 26). Inwiefern eine SRO den Anschluss von Finanzintermediären auch 

an weniger weitgehende Kriterien anknüpfen darf, lässt sich dem Geset-

zestext von Art. 14 Abs. 2 GwG nicht entnehmen. 

6.2 In teleologischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass es sich beim 

Geldwäschereigesetz um ein polizeiliches Rahmengesetz im Bereich des 

Finanzmarktrechts handelt (Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz 

zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor [Geldwäschereige-

setz, GwG] vom 17. Juni 1996 [nachfolgend: Botschaft GwG], BBl 1996 III 

1101, 1115; NAGEL, a.a.O., Rz. 62 ff.; vgl. auch Art. 1 Abs. 1 Bst. f des Bun-

desgesetzes über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht vom 22. Juni 

2007 [Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG, SR 956.1]). Es dient dem 

Schutz von Polizeigütern (Botschaft GwG, BBl 1996 III 1101, 1164). Art. 1 

GwG nennt als Regelungszweck die Bekämpfung der Geldwäscherei und 

die Sicherstellung der Sorgfalt bei Finanzgeschäften. Aus aufsichtsrechtli-

cher Sicht dienen die Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäscherei dem 

Schutz des Finanzsystems vor Missbrauch durch das organisierte Verbre-

chen oder Terrorismus (Funktionsschutz). Die Vorschriften zur Bekämp-

fung der Geldwäscherei dienen zudem den Interessen der Strafverfolgung 

(Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die Eidgenössische 

Finanzmarktaufsicht [Finanzmarktaufsichtsgesetz; FINMAG] vom 1. Feb-

ruar 2006, BBl 2006 2829, 2859). Den genannten Zwecken ist bei der Aus-

legung der einzelnen Normen Rechnung zu tragen. 

Die SRO-Anschlusspflicht gemäss Art. 14 Abs. 2 GwG dient schliesslich – 

wie das GwG im Allgemeinen – durch die Stärkung von Treu und Glauben 

im Geschäftsverkehr dem Polizeigüterschutz (Botschaft des Bundesrates 

zum Finanzdienstleistungsgesetz [FIDLEG] und zum Finanzinstitutsgesetz 

[FINIG] vom 4. November 2015 [nachfolgend: Botschaft FIDLEG/FINIG], 

BBl 2015 8901, 9069; SUSANNE EMMENEGGER, Zulässigkeit eines SRO-An-

schlusszwangs für Finanzintermediäre im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GwG, 

Rechtsgutachten zuhanden des Eidg. Finanzdepartements, Bern 

B-2149/2022 

Seite 13 

4. November 2013, S. 24). Die Festlegung klarer Voraussetzungen, unter 

denen ein Finanzintermediär nach Art. 2 Abs. 3 GwG auf dem Markt auf-

treten kann, schafft Transparenz und Vertrauen.  

Die Anforderungen nach Art. 14 Abs. 2 Bst. a GwG betreffen die internen 

Vorschriften und die Betriebsorganisation der Finanzintermediäre. Diese 

Bestimmung stellt keine über Art. 8 GwG betreffend organisatorische Mass 

nahmen der Finanzintermediäre hinausgehenden Anforderungen (CHRIS-

TEN/KUERT, in: BSK-GwG, a.a.O., Art. 25 N 29; vgl. auch Botschaft GwG, 

BBl 1996 III 1101, 1136, die auf Art. 8 GwG verweist). Die Bestimmung hat 

vielmehr präventive Funktion und dient der Geldwäschereibekämpfung so-

wie der Verhinderung der Terrorfinanzierung (PEYER, in: BSK-GwG, a.a.O., 

Art. 8 N 4) durch Dritte, namentlich dem Personal des Finanzintermediärs 

(Urteil des BGer 2C_192/2019 vom 11. März 2020 E. 4.1; THOMAS JUTZI, 

in: Kunz et al. [Hrsg.], Geldwäschereigesetz [GwG], Stämpflis Handkom-

mentar, 2017 [nachfolgend: SHK-GwG], Art. 8 N 3) und damit dem Schutz 

des Vertrauens in den Finanzplatz Schweiz (sog. Funktionsschutz).  

Die vom Gesetzgeber in Art. 14 Abs. 2 GwG aufgestellten Anschlussvor-

aussetzungen betreffen insbesondere den guten Ruf und die Gewähr eines 

bestimmten Personenkreises (Bst. b-d). Neben dem Finanzintermediär 

selbst haben auch die Organe einen guten Ruf zu geniessen und Gewähr 

für die Erfüllung der Pflichten gemäss GwG zu erfüllen. Qualifiziert Betei-

ligte haben ebenfalls einen guten Ruf zu geniessen und zu gewährleisten, 

dass sich ihr Einfluss nicht zum Schaden einer umsichtigen und soliden 

Geschäftstätigkeit auswirkt. Dieses sogenannte Gewährserfordernis findet 

sich auch in anderen Finanzmarktgesetzen, namentlich in Art. 3 Abs. 2 

Bst. c des Bundesgesetzes vom 8. November 1934 über die Banken und 

Sparkassen (Bankengesetz, BankG, RS 952.0), in Art. 11 des Bundesge-

setzes über die Finanzinstitute vom 15. Juni 2018 (Finanzinstitutsgesetz, 

FINIG, SR 954.1) oder in Art. 14 des Bundesgesetzes betreffend die Auf-

sicht über Versicherungsunternehmen vom 17. Dezember 2004 (Versiche-

rungsaufsichtsgesetz, VAG, SR 961.01). Das Gewährserfordernis dient in-

sofern in allen Finanzgesetzen dem Funktionsschutz (BGE 111 Ib 126 

E. 2a; Urteil des BGer 2A.261/2004 vom 27. Mai 2004 E. 1; BVGE 2010/39 

E. 4.1.3, BVGE 2008/23 E. 3.1).  

Nach dem Gesagten wäre es mit dem Sinn und Zweck des Geldwäscherei-

gesetzes im Besonderen und des Finanzmarktrechts im Allgemeinen sowie 

ganz konkret von Art. 14 Abs. 2 GwG nicht vereinbar, wenn ein Finanzin-

termediär, der selbst und/oder dessen Organe und/oder qualifiziert 

B-2149/2022 

Seite 14 

Beteiligte keinen guten Ruf geniessen und/oder keine Gewähr für eine ein-

wandfreie Geschäftstätigkeit bieten können, sich an eine SRO anschlies-

sen und somit in zulässiger Weise finanzintermediäre Tätigkeiten in der 

Schweiz aufnehmen könnte (CHRISTEN/KUERT, in: BSK-GwG, a.a.O., 

Art. 25 N 29). Dies umso mehr, als mit dem Wegfall der freiwilligen Direkt-

unterstellung unter die FINMA nach Art. 14 Abs. 1 aGwG die Geldwäsche-

rei-Prävention nicht geschwächt werden sollte (Botschaft FIDLEG/FINIG, 

BBl 2015 8901, 9069). 

6.3 Art. 14 Abs. 2 GwG wurde mit der Revision des Geldwäschereigeset-

zes vom 15. Juni 2018 (vgl. E. 5.3 hiervor) neu gefasst, wobei die Bewilli-

gungsvoraussetzungen für eine Direktunterstellung gemäss Art. 14 Abs. 2 

aGwG als Voraussetzungen für einen Anschluss eines Finanzintermediärs 

an eine SRO übernommen wurden. Der Vorentwurf des Bundesrates zum 

revidierten GwG vom 4. November 2015 (nachfolgend: VE-GwG) enthielt 

in Art. 14 Abs. 3 VE-GwG noch die explizite Befugnis der SRO, in ihren 

Reglementen neben den in Art. 14 Abs. 2 VE-GwG explizit statuierten Kri-

terien weitere Anschlussvoraussetzungen vorzusehen. Diese Möglichkeit 

wurde jedoch bereits im Entwurf zum revidierten GwG vom 4. November 

2015 ohne Begründung in der Botschaft fallen gelassen. Insofern kann da-

von ausgegangen werden, dass der Bundesrat in der Botschaft zum 

FIDLEG und FINIG die in Art. 14 Abs. 2 GwG statuierten Anschlussvoraus-

setzungen als "Minimalvoraussetzungen" betrachtete. In diesem Zusam-

menhang führt er auch aus, dass "[d]ie Voraussetzungen für den Anschluss 

an eine SRO weiterhin dem Grundsatz nach auf Gesetzessstufe (Art. 14 

[GwG]) verankert" werden (Botschaft FIDLEG/FINIG, BBl 2015 8901, 

9069). Obwohl die Verwendung des Begriffs "weiterhin" irreführend ist (wa-

ren doch die Anschlussvoraussetzungen bis zum Inkrafttreten des revidier-

ten GwG am 1. Januar 2020 gerade nicht gesetzlich verankert), scheint 

klar, dass der Bundesrat von der Unabänderlichkeit der in Art. 14 Abs. 2 

GwG statuierten Anschlussvoraussetzungen ausging.  

Sodann ging schon der Gesetzgeber von 1997 davon aus, dass die in 

Art. 14 Abs. 2 aGwG statuierten Bewilligungsvoraussetzungen für die di-

rekte Unterstellung der Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG unter 

die Aufsicht der Kontrollstelle für Geldwäscherei beziehungsweise seit dem 

1. Januar 2009 der FINMA (AS 2008 5207) einen gewissen Minimalstan-

dard darstellt und die SRO gleichwertige Anforderungen an den Anschluss 

der Finanzintermediäre zu stellen haben (Botschaft GwG, BBl 1996 III 

1101, 1148 f.).  

B-2149/2022 

Seite 15 

Die historische Auslegung von Art. 14 Abs. 2 GwG führt daher zum 

Schluss, dass die SRO beim Entscheid über die Aufnahme eines Finanzin-

termediärs an die in Art. 14 Abs. 2 GwG statuierten Kriterien gebunden ist. 

Es gibt in den Materialien keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass den SRO bei 

der Festlegung der Aufnahmevoraussetzungen in ihren Reglementen ein 

Ermessen zukommt. 

6.4 Aus der systematischen Stellung von Art. 14 Abs. 2 GwG im 1. Ab-

schnitt des 3. Kapitels des GwG betreffend allgemeine Bestimmungen zur 

Aufsicht lassen sich keine Schlüsse ziehen, ob eine SRO bei der Statuie-

rung der Anschlussvoraussetzungen von Art. 14 Abs. 2 GwG abweichen 

darf. Es ist in systematischer Hinsicht jedoch zu berücksichtigen, dass die 

Anschlusspflicht in Art. 14 Abs. 1 GwG einen schweren Eingriff in die Wirt-

schaftsfreiheit (Art. 27 BV) der Finanzintermediäre darstellt (faktisches Be-

rufsverbot mit Genehmigungsvorbehalt) und auch die negative Vereini-

gungsfreiheit (Art. 23 Abs. 3 BV) tangiert. Beides ist nur unter den Voraus-

setzungen von Art. 36 BV zulässig. Für einen Eingriff in die Freiheitsrechte 

der Betroffenen bedarf es unter anderem einer gesetzlichen Grundlage 

(Art. 36 Abs. 1 BV). Je gewichtiger ein Grundrechtseingriff ist, desto höher 

sind die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage (BGE 147 I 103 

E. 14.2; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., N 428). Aus dem Grundsatz 

der Gesetzmässigkeit (Legalitätsprinzip; Art. 5 Abs. 1 BV) folgt daher, dass 

sämtliche Anschlussvoraussetzungen ausdrücklich und klar auf Gesetzes-

stufe zu normieren sind (im Zusammenhang mit einer Polizeibewilligung 

vgl. BGE 140 I 218 E. 6.5). 

6.5 Die Auslegung von Art. 14 Abs. 2 GwG ergibt somit, dass die dort sta-

tuierten Anschlussvoraussetzungen nicht nur "Maximalvoraussetzungen", 

sondern auch "Minimalvoraussetzungen" sind. Demnach können die SRO 

bei der Formulierung ihrer von der FINMA genehmigten Reglemente in Be-

zug auf die Anschlussvoraussetzungen nicht von Art. 14 Abs. 2 GwG ab-

weichen: Sie dürfen in ihren Reglementen weder weitgehendere noch we-

niger weitgehendere Voraussetzungen festlegen. Gemäss Art. 14 Abs. 3 

GwG können die SRO den Anschluss einzig – neben den zwingenden Kri-

terien nach Art. 14 Abs. 2 GwG – von der Tätigkeit in einem bestimmten 

Bereich abhängig machen. 

6.6 Der Aufnahmebeschluss einer SRO stützt sich damit – entgegen der 

vorinstanzlichen Auffassung – unter dem revidierten Art. 14 GwG nicht auf 

das entsprechende SRO-Reglement, sondern letztlich nur auf Art. 14 

Abs. 2 GwG und somit auf öffentliches Recht des Bundes. Angesichts der 

B-2149/2022 

Seite 16 

Gesetzesänderung muss die Frage einer allfälligen Praxisänderung, die 

das Bundesgericht im Urteil 2C_887/2017 vom 23. März 2021 aufgeworfen 

hat, nicht beantwortet werden. 

7.  

Der Beschluss der Vorinstanz über den Nichtanschluss der Beschwerde-

führerin vom 21. April 2021 ("in seiner Gestalt der nachgeschobenen Be-

gründung vom 31. August 2021") weist auch die übrigen Strukturmerkmale 

einer Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG auf: Die Anordnung richtet sich 

individuell-konkret an die Beschwerdeführerin, gestaltet deren Rechtsposi-

tion (Verbot zur Aufnahme der finanzintermediären Tätigkeit) und ist ver-

bindlich. Zudem handelt die Vorinstanz als SRO zumindest beim Entscheid 

über den Anschluss eines Finanzintermediärs in Erfüllung der ihnen über-

tragenen öffentlich-rechtlichen Aufgabe gestützt auf Art. 14 GwG hoheit-

lich. Der Beschluss vom 21. April 2021 samt Begründung vom 31. August 

2021 ist somit eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG.  

8.  

8.1 Zusammenfassend ist damit festzuhalten: Die Vorinstanz ist ein privat-

rechtlicher Verein, sie nimmt zum einen eine öffentlich-rechtliche Aufgabe 

wahr, weshalb sie an die Grundrechte nach Art. 35 Abs. 2 BV gebunden 

ist. Zum anderen entscheidet sie über den Nichtanschluss der Beschwer-

deführerin an sie selbst hoheitlich in Form einer Verfügung im Sinne von 

Art. 5 Abs. 1 VwVG. Die Vorinstanz ist damit auch eine Behörde im Sinne 

von Art. 33 Bst. h VGG und Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG.  

8.2 Die Beschwerde richtet sich damit im Eventualbegehren gegen eine 

(mangelhafte) Verfügung nach Art. 5 Abs. 1 VwVG im Bereich des Geldwä-

schereirechts und bei Nichtigkeit der Verfügung, wie dies von der Be-

schwerdeführerin vorgebracht wird, gegen das Verweigern einer solchen 

(im Hauptbegehren) durch eine Behörde im Sinne von Art. 31 in Verbin-

dung mit Art. 33 Bst. h VGG. Es bestehen keine Ausnahmen nach Art. 32 

VGG. Somit ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorlie-

genden Beschwerde zuständig. 

9.  

9.1 Die Beschwerdeführerin führt unter Verweis auf Art. 50 Abs. 2 VwVG 

aus, dass die von ihr erhobene Rechtsverweigerungsbeschwerde an keine 

Frist gebunden sei. In Anbetracht der in ihrer Summe schwerwiegenden 

Eröffnungsfehler, die zur Nichtigkeit der Verfügung vom 21. April 2021 

B-2149/2022 

Seite 17 

führen würden, und der beharrlichen Weigerung der Vorinstanz, die im An-

schlussverfahren einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften anzu-

wenden, dürfe nach Treu und Glauben für die Beschwerdeführerin keine 

Pflicht zu fristgerechtem Handeln bestehen. Sie bringt weiter vor, es handle 

sich vorliegend nicht um einen Fall der ausdrücklichen Verweigerung zum 

Erlass einer Verfügung, bei dem es nach Treu und Glauben gerechtfertigt 

erscheine, von der betroffenen Partei verlangen zu können, innert zumut-

barer Frist gegen die Untätigkeit der Behörde vorzugehen. Vielmehr liege 

eine bewusste Entziehung von öffentlich-rechtlichen Pflichten und ein Fall 

von Falsch- und Desinformation über das Nichtbestehen von Rechtsmitteln 

vor. In Anwendung von Art. 38 VwVG dürfe der Beschwerdeführerin durch 

dieses missbräuchliche Verhalten der Vorinstanz kein Nachteil erwachsen. 

Die Frist zur Einreichung der Rechtsverweigerungsbeschwerde sei daher 

gewahrt. Aufgrund der Nichtigkeit des Beschwerdegegenstandes sei das 

Verfahren vor der Vorinstanz noch hängig. Es bestehe weiterhin ein recht-

liches Interesse der Beschwerdeführerin an einem Entscheid. 

Die Vorinstanz macht in ihrer Vernehmlassung demgegenüber geltend, die 

Beschwerdeführerin habe die Beschwerdefrist verpasst. Sie führt aus, 

wenn der Beschluss vom 21. April 2021 "in seiner Gestalt der nachgescho-

benen Begründung vom 31. August 2021" als Verfügung zu qualifizieren 

wäre, müsste die 30-tägige Beschwerdefrist gemäss Art. 50 Abs. 1 VwVG 

greifen, da der Beschluss an keinem Nichtigkeitsgrund leide. Mit Einrei-

chen der Beschwerde am 9. Mai 2022 habe die Beschwerdeführerin die 

Frist von 30 Tagen offensichtlich versäumt. Die Vorinstanz führt weiter aus, 

dass selbst wenn der Argumentation der Beschwerdeführerin betreffend 

Rechtsverweigerung aufgrund von Nichtigkeitsmängeln gefolgt würde, die 

Beschwerde verspätet erfolgt sei. Spätestens nachdem die Vorinstanz mit 

Schreiben vom 31. August 2021 den Aufforderungen der Beschwerdefüh-

rerin vom 7. Juni 2021 und 19. August 2021 zum Erlass einer anfechtbaren 

Verfügung nicht nachgekommen sei, hätte die Beschwerdeführerin ge-

wusst, dass die Vorinstanz keine solche erlassen würde. Vor diesem Hin-

tergrund hätte die Beschwerdeführerin nach Treu und Glauben nicht acht 

Monate zuwarten dürfen, sondern innert 30 Tagen Beschwerde erheben 

müssen.  

9.2 Gegen das unrechtmässige Verweigern einer Verfügung kann grund-

sätzlich jederzeit Beschwerde geführt werden (Art. 50 Abs. 2 VwVG). Die 

Rechtsverweigerungsbeschwerde ist damit zwar an keine starre Frist ge-

bunden, zeitliche Grenze des Handelns bildet jedoch der Grundsatz von 

Treu und Glauben (Urteile des BVGer E-2257/2021 vom 1. Juni 2021 

B-2149/2022 

Seite 18 

E. 3.1; D-6052/2020 vom 25. Januar 2021 E. 1.3). Bietet eine bestimmte 

behördliche Handlung oder Äusserung objektiv begründeten Anlass für 

eine Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde, darf 

nicht beliebig lange zugewartet werden. Vielmehr muss die Beschwerde 

innert angemessener Frist erhoben werden. Was angemessen ist, bemisst 

sich nach den konkreten Umständen, namentlich nach den der betroffenen 

Person zumutbaren Sorgfaltspflichten (Urteil des BVGer E-2257/2021 vom 

1. Juni 2021 E. 3.1). Verweigert eine Behörde den Erlass einer Verfügung 

ausdrücklich, so ist innerhalb der gesetzlichen Frist von 30 Tagen Be-

schwerde zu erheben (Urteil des BGer 2P.16/2002 vom 18. Dezember 

2002 E. 2.2; BVGE 2008/15 E. 3.2; Urteil des BVGer A-2317/2014 vom 

28. Oktober 2014 E. 2.3). Lehnt eine Behörde den Erlass einer Verfügung 

schriftlich ab, kann unklar sein, ob es sich bei dieser Ablehnung selbst um 

eine (negative) Verfügung handelt, die innerhalb der 30-tägigen Beschwer-

defrist angefochten werden muss. Im Zweifelsfall ist innerhalb dieser Frist 

Beschwerde zu führen (ZIBUNG, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., 

Art. 50 N 20; MÜLLER/BIERI, in: Kommentar VwVG, a.a.O., Art. 46a N 14). 

9.3 Die Vorinstanz teilte der Beschwerdeführerin ihren Entschluss über den 

Nichtanschluss der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 21. April 2021 

mit. Die Beschwerdeführerin forderte die Vorinstanz daraufhin mit Schrei-

ben vom 7. Juni 2021 und 19. August 2021 zum Erlass einer begründeten 

und rechtsmittelfähigen Verfügung gemäss Art. 5 VwVG auf. Mit Verweis 

auf ihre eigenen Verfahrensregeln verweigerte die Vorinstanz dies mit 

Schreiben vom 31. August 2021 zumindest implizit. Spätestens ab Zustel-

lung dieses Schreibens am 2. September 2021 musste der Beschwerde-

führerin klar sein, dass die Vorinstanz keine (weitere) rechtsmittelfähige 

Verfügung erlassen würde. So bezeichnete sie das Schreiben der Vor-

instanz vom 31. August 2021 in der Beschwerdeschrift selbst als "finale 

Antwort [der Vorinstanz]". Insofern wäre die Beschwerdeführerin gehalten 

gewesen, innert 30 Tagen Beschwerde zu erheben. Selbst wenn dieses 

Schreiben der Vorinstanz vom 31. August 2021 nur als implizite Weigerung 

zum Erlass einer (weiteren) Verfügung erkannt wurde, geht aber auch ein 

Zuwarten mit der Beschwerdeerhebung von über acht Monaten (vom 

2. September 2021 bis am 9. Mai 2022) über das hinaus, was nach Treu 

und Glauben noch als angemessen erscheint. Dies auch deshalb, weil die 

Beschwerdeführerin mit dem in der Schweiz zugelassenen Rechtsanwalt 

A._______, der […] und im Rahmen des Aufnahmeverfahrens vor der Vo-

rinstanz als Kontaktperson aufgeführt war und später die Beschwerdefüh-

rerin im vorliegenden Beschwerdeverfahren bis zu seiner Mandatsnieder-

legung im Oktober 2022 vor dem Bundesverwaltungsgericht vertreten hat, 

B-2149/2022 

Seite 19 

als rechtskundig gilt. Insofern wäre auch die Rechtsverweigerungsbe-

schwerde verspätet erhoben worden. Zu beurteilen ist somit, ob die Verfü-

gung nichtig ist. 

10.  

10.1 Nichtigen Verfügungen geht jede Verbindlichkeit und Rechtswirksam-

keit ab (BGE 139 II 243 E. 11.2); sie gelten als rechtlich inexistent (TSCHAN-

NEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., N 833). Die Nichtigkeit ist daher jederzeit und 

von sämtlichen staatlichen Instanzen von Amtes wegen zu beachten (BGE 

139 II 243 E. 11.2; 138 II 501 E. 3.1). Diese Formulierung zielt jedoch auf 

künftige Verfahren ab, in denen sich die Frage der Nichtigkeit vorfrage-

weise stellt, beispielsweise im Zusammenhang mit der Vollstreckung eines 

möglicherweise nichtigen Entscheids. Nicht gemeint ist dagegen, dass die 

Nichtigkeit jederzeit und ohne Rücksicht auf die weiteren Sachurteilsvor-

aussetzungen bei irgendeiner Behörde geltend gemacht werden könnte 

(Urteile des BGer 1C_301/2019 vom 1. November 2019 E. 4.2; 

4A_142/2016 vom 25. November 2016 E. 2.2).  

Die Verfügung der Vorinstanz vom 21. April 2021 über die Nichtaufnahme 

der Beschwerdeführerin ist nicht nichtig, sondern, wie sich aus dem Nach-

folgenden ergibt, lediglich anfechtbar. Es kann deshalb offenbleiben, wie 

es sich mit der von der Beschwerdeführerin vorgenommenen Verknüpfung 

von Nichtigkeit und Rechtsverweigerung verhält.  

10.2 Die Nichtigkeit einer gesetzeswidrigen Handlung muss sich entweder 

aus einer ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung oder aus dem Sinn 

und Zweck der betreffenden Norm ergeben. Die Nichtigkeit ist, abgesehen 

von den gesetzlich ausdrücklich vorgesehenen Fällen, nur ausnahmsweise 

anzunehmen, wenn die Anfechtbarkeit aufgrund der Umstände des Einzel-

falls offensichtlich keinen ausreichenden Schutz bietet (BGE 148 II 564 

E. 7.2; 121 III 156 E. 1). 

Fehlerhafte Entscheide sind nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung nur 

ausnahmsweise nichtig, wenn der ihnen anhaftende Mangel besonders 

schwer ist, wenn er sich als offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar 

erweist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht 

ernsthaft gefährdet wird (Evidenztheorie). Diese Voraussetzungen müssen 

kumulativ erfüllt sein.  

Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab funktionelle und sachliche Unzustän-

digkeit der entscheidenden Behörde sowie krasse Verfahrensfehler in 

B-2149/2022 

Seite 20 

Betracht (wie beispielsweise der Umstand, dass der Betroffene keine Ge-

legenheit hatte, am Verfahren teilzunehmen). Inhaltliche Mängel führen 

hingegen nur in seltenen Fällen zur Nichtigkeit einer Verfügung (BGE 148 

II 564 E. 7.2; 145 IV 197 E. 1.3.2; 144 IV 362 E. 1.4.3; 138 II 501 E. 3.1; 

137 I 273 E. 3.1; 132 II 342 E. 2.1; 132 II 21 E. 3.1; 129 I 361 E. 2, je 

m.w.H.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1102 ff.; TSCHANNEN/MÜL-

LER/ KERN, a.a.O., N 835).  

10.3 Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist die Verfügung vom 21. April 

2021 aufgrund verschiedener Eröffnungsfehler nichtig. Namentlich sei die 

Verfügung statt ihrer Rechtsvertretung der Beschwerdeführerin direkt er-

öffnet worden, die Verfügung sei nicht als solche gekennzeichnet worden, 

es fehle ihr eine Begründung und zudem sei sie nicht mit einer Rechtsmit-

telbelehrung versehen worden. Diese Eröffnungsmängel würden für sich 

allein nicht zur Nichtigkeit der Verfügung führen, allerdings gelte es in casu, 

die Eröffnungsmängel in ihrer Summe zu betrachten und ausdrücklich in 

den Kontext zu stellen, dass sich die Vorinstanz offensichtlich partout wei-

gerte, im Rahmen des Anschlussverfahrens Verfügungen unter Berück-

sichtigung der öffentlich-rechtlichen Bestimmungen zu erlassen.  

Die Vorinstanz hält dem entgegen, dass die Eröffnungsfehler – soweit es 

sich dabei überhaupt um Fehler handle – nicht so schwer wiegen, dass sie 

eine Nichtigkeit rechtfertigen würden. Zudem würden auch die übrigen Vor 

aussetzungen der Nichtigkeit fehlen: die offensichtliche oder zumindest 

leichte Erkennbarkeit des Mangels sowie die Voraussetzung, dass die 

Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefähr-

det werden dürfe. 

11.  

11.1  

11.1.1 Wenn eine Verfügung mangelhaft eröffnet wird, bewirkt dies nicht 

automatisch ihre Nichtigkeit, sondern in der Regel bloss die Anfechtbarkeit 

(BVGE 2009/43 E. 1.1.7; Urteil des BVGer B-1203/2014 E. 1.7; WIEDER-

KEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Eine systemati-

sche Analyse der Rechtsprechung, Band I, Bern 2012, Rz. 2574). Massge-

bend ist, ob den Parteien aus einer mangelhaften Eröffnung Nachteile er-

wachsen (Art. 38 VwVG; BVGE 2009/43 E. 1.1.9; Urteil des BVGer  

E-4934/2009 vom 20. Oktober 2009 E. 5.2). Bei Eröffnungsfehlern ist des-

halb nach den konkreten Umständen des Einzelfalls jeweils zu prüfen, ob 

B-2149/2022 

Seite 21 

der Adressat dadurch tatsächlich irregeführt und benachteiligt worden ist 

(BGE 122 V 189 E. 2; Urteil des BVGer A-8603/2010 vom 23. August 2011 

E. 3). Richtschnur für die Beurteilung dieser Frage ist der Grundsatz von 

Treu und Glauben, an welchem die Berufung auf Formmängel in jedem Fall 

ihre Grenze findet (BGE 122 I 97 E. 3; 111 V 149 E. 4c; Urteil des BVGer 

A-8603/2010 vom 23. August 2011 E. 3). Eine Partei kann sich ohnehin nur 

auf Art. 38 VwVG berufen, wenn der Eröffnungsmangel für sie nicht ohne 

Weiteres erkennbar gewesen ist. Zudem dürfen die Betroffenen nicht ein-

fach zuwarten, wenn sie Anlass zur Annahme haben, eine Behörde könnte 

ihnen gegenüber einen Eröffnungsfehler begangen haben (Urteil des 

BVGer A-363/2016 vom 22. April 2016 E. 1.3.2; KNEUBÜHLER/PEDRETTI, in: 

Kommentar VwVG, Art. 38 N 4 ff.). Mit anderen Worten kann sich eine Par-

tei von vornherein nicht auf Art. 38 VwVG berufen, wenn sie den Mangel 

als solchen erkannt hat oder bei gebührender Aufmerksamkeit hätte erken-

nen können.  

11.1.2 Gemäss Art. 11 Abs. 1 VwVG kann sich die Partei auf jeder Stufe 

des Verfahrens vertreten lassen. Solange eine Partei die Vollmacht nicht 

widerruft, hat eine Behörde ihre Mitteilungen an den Vertreter zu richten 

(Art. 11 Abs. 3 VwVG). Die direkte Zustellung einer Verfügung an die Partei 

statt an deren Vertreter stellt einen Eröffnungsmangel dar (UHLMANN/SCHIL-

LING-SCHWANK, in: Praxiskommentar VwVG, a.a.O., Art. 38 N 12).  

11.1.3 Vorliegend wurde der Vorinstanz die Vertretung der Beschwerdefüh-

rerin im Rahmen des Anschlussverfahrens durch die Rechtsanwälte und 

Rechtsanwältinnen von Y._______ AG (nachfolgend: Y._______) ange-

zeigt und mit der Vollmacht vom 19. Mai 2020 belegt. Im Rahmen des An-

schlussverfahrens fand dann die Kommunikation auch grösstenteils zwi-

schen Y._______ und der Vorinstanz statt. Allerdings kommunizierte die 

Beschwerdeführerin teilweise auch direkt mit der Vorinstanz, z.B. durch 

Herrn A._______, der von der Beschwerdeführerin im Aufnahmegesuch als 

Kontaktperson angegeben wurde. Die Verfügung vom 21. April 2021 wurde 

nicht den Vertretern der Beschwerdeführerin, sondern ihr direkt zugestellt.  

Die Berufung auf einen Eröffnungsmangel infolge fehlender Mitteilung an 

die Rechtsvertreterin erscheint unter diesen Umständen (Kommunikation 

während des Anschlussverfahrens sowohl mit der Beschwerdeführerin di-

rekt als auch mit ihren damaligen Rechtsvertretern) widersprüchlich. Zu-

dem hat die Beschwerdeführerin Y._______ nach eigenen Angaben am 

6. Mai 2021 über den negativen Beschluss der Vorinstanz in Kenntnis ge-

setzt. Die Berufung auf die fehlerhafte Eröffnung an die 

B-2149/2022 

Seite 22 

Beschwerdeführerin selbst verletzt unter diesen Umständen den Grund-

satz von Treu und Glauben.  

11.1.4 Darüber hinaus muss eine Anordnung nicht ausdrücklich als Verfü-

gung bezeichnet werden, um als solche qualifiziert werden zu können (YVO 

HANGARTNER, Die Anfechtung nichtiger Verfügungen und von Scheinverfü-

gungen, in: AJP 2003, S. 1053 ff., S. 1053), und auch das Fehlen einer 

Rechtsmittelbelehrung (BGE 104 V 162 E. 3; Urteil des BGer 1C_270/2011 

vom 29. August 2011 E. 5.2; REGINA KIENER/BERNHARD RÜTSCHE/MATHIAS 

KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Aufl. 2021, Rz. 846) oder einer Be-

gründung stellen nicht derart gravierende Eröffnungsfehler dar, dass sie 

nach der Rechtsprechung die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge haben 

könnten. 

Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Eröffnungsfehler sind denn 

auch in ihrer Gesamtheit nicht derart schwerwiegend, dass sie tatsächlich 

zu einer Irreführung oder Benachteiligung der Beschwerdeführerin hätten 

führen können. So hatte die Beschwerdeführerin bereits mit den beiden 

Schreiben vom 7. Juni 2021 und 19. August 2021 zum Ausdruck gebracht, 

dass der Entscheid der Vorinstanz ihrer Ansicht nach den Verfügungsbe-

griff gemäss Art. 5 VwVG erfülle und lediglich gewisse formale Anforderun-

gen an die Verfügung fehlen würden (Kennzeichnung, Begründung und 

Rechtsmittelbelehrung). Als rechtskundige Betroffene (vgl. E. 9.3 hiervor) 

hätte die Beschwerdeführerin erkennen müssen, dass die behauptete for-

mell fehlerhafte Verfügung vom 21. April 2021 mit Beschwerde an das Bun-

desverwaltungsgericht anzufechten ist (Art. 31 ff. VGG i.V.m. Art. 43 ff. 

VwVG), weshalb ihr durch die mangelhafte Eröffnung keine Nachteile er-

wachsen sind beziehungsweise sie nicht irregeführt worden ist. 

11.2  

11.2.1 Schwerwiegende Verfahrensfehler können ebenfalls einen Nichtig-

keitsgrund bilden (BGE 138 II 501 E. 3.1). Nichtigkeit wird jedoch nur bei 

ganz krassen Verfahrensfehlern angenommen (BGE 138 II 501 E. 3.1; HÄ-

FELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1111).  

11.2.2 Wie dargelegt, hat die Vorinstanz als Bundesbehörde im Sinne von 

Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG am 21. April 2021 eine Verfügung im Sinne von 

Art. 5 VwVG erlassen (vgl. hiervor E. 4 ff.). Auf das Verfahren vor der Vo-

rinstanz wäre daher das VwVG anwendbar gewesen (Art. 1 Abs. 1 VwVG). 

Die Vorinstanz hat dieses jedoch für nicht massgebend erachtet und einzig 

B-2149/2022 

Seite 23 

ihr eigenes Verfahrensreglement vom 30. März 2021 beziehungsweise 

vom 31. März 2019 berücksichtigt.  

Als Trägerin einer öffentlichen Aufgabe ist die Vorinstanz gemäss Art. 35 

Abs. 2 BV an die Grundrechte gebunden, zu denen auch die Verfahrens-

grundrechte gehören. Das Anschlussverfahren muss insbesondere willkür-

frei sein, die Finanzintermediäre sind rechtsgleich zu behandeln und es ist 

ihnen das rechtliche Gehör zu gewähren (vgl. E. 5.4 hiervor). Dies galt 

schon vor Inkrafttreten von Art. 14 Abs. 2 GwG, als sich der Entscheid über 

den An- oder Nichtanschluss eines Finanzintermediärs noch auf die privat-

rechtlichen Vereinsstatuten, Reglemente und sonstigen Erlasse der SRO 

stützte. Da vorliegend weder eine Verletzung dieser fundamentalen Ver-

fahrensgrundrechte noch eine schwerwiegende Verletzung anderer Ver-

fahrensrechte ersichtlich ist, stellt die Nichtberücksichtigung des VwVG 

keinen Nichtigkeitsgrund dar.  

11.2.3 Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die Verfügung aufgrund 

der Nichtberücksichtigung des VwVG an einem gravierenden Mangel lei-

det, hat die Beschwerdeführerin die Mängel bereits der Vorinstanz vorge-

halten. Insofern waren die Mängel für die Beschwerdeführerin ohne Weite-

res erkennbar (vgl. E. 11.1.1 hiervor). 

11.3 Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass die Verfügung der Vor 

instanz vom 21. April 2021 ("in [ihrer] Gestalt der nachgeschobenen Be-

gründung vom 31. August 2021") nicht nichtig, sondern lediglich anfechtbar 

war.  

12.  

12.1 Die Beschwerdeführerin beantragt im Eventualbegehren für den Fall, 

dass das Bundesverwaltungsgericht die Nichtigkeit der Verfügung der Vor 

instanz vom 21. April 2021 "in [ihrer] Gestalt der nachgeschobenen Be-

gründung vom 31. August 2021" ablehnt, deren vollumfänglich Aufhebung. 

Zudem sei die Vorinstanz zu verpflichten, der Beschwerdeführerin An-

schluss an die SRO zu gewähren. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin 

sei trotz Einreichens der Beschwerde nach Ablauf der Frist gemäss Art. 50 

Abs.1 VwVG darauf einzutreten, weil ihr gemäss Art. 38 VwVG aus der 

mangelhaften Verfügungseröffnung (Zustellung an sie persönlich anstatt 

an ihre Rechtsvertretung, fehlende Begründung, fehlende Rechtsmittelbe-

lehrung und fehlende Kennzeichnung als Verfügung) kein Nachteil erwach-

sen dürfe. Zusammenfassend führt die Beschwerdeführerin aus, dass 

B-2149/2022 

Seite 24 

diese Eröffnungsmängel in der Summe zu einer Hemmung der Beschwer-

defrist geführt hätten und mit der Einreichung der Beschwerde am 9. Mai 

2022 die Beschwerdefrist daher gewahrt sei. 

Ohne auf Art. 38 VwVG einzugehen, bringt die Vorinstanz im Zusammen-

hang mit dem Eventualbegehren der Beschwerdeführerin vor, die Be-

schwerde sei mit Einreichung am 9. Mai 2022 verspätet erfolgt. 

12.2 Gemäss Art. 50 Abs. 1 VwVG ist die Beschwerde innerhalb von 30 

Tagen nach Eröffnung der Verfügung einzureichen. Aus mangelhafter Er-

öffnung darf den Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG). Dies 

hat insbesondere zur Folge, dass Rechtsmittel unter Umständen auch 

nach Ablauf der gesetzlichen Rechtsmittelfrist erhoben werden können, 

was aber nicht heisst, dass damit beliebig lange zugewartet werden darf. 

Um wieviel die Frist überschritten werden kann, bestimmt sich nach den 

Umständen des konkreten Einzelfalls (Urteil des BVGer A-2435/2018 vom 

25. Juni 2019 E. 1.3.1), wobei bei Rechtskundigen strengere Massstäbe 

anzulegen sind als bei Rechtsunkundigen (Urteil des BVGer A-5107/2013 

vom 1. Mai 2014 E. 1.4). Erst wenn der Verfügungsadressat im Besitz aller 

für die erfolgreiche Wahrung seiner Rechte wesentlichen Elemente ist, läuft 

die Beschwerdefrist (BGE 102 Ib 91 E. 3; Urteile des BGer 1C_150/2012 

vom 6. März 2013 E. 2.3; Urteil des BVGer A-5926/2012 vom 9. April 2013 

E. 2.3.1). Wie ausgeführt (vgl. hiervor E. 11), kann sich eine Partei von 

vornherein nicht auf Art. 38 VwVG berufen, wenn sie den Mangel als sol-

chen erkannt hat oder bei gebührender Aufmerksamkeit hätte erkennen 

können.  

12.3 Die Zustellung der Verfügung vom 21. April 2021 an die Beschwerde-

führerin persönlich anstatt an ihre Rechtsvertretung stellt grundsätzlich ei-

nen Eröffnungsmangel dar (vgl. E. 11.1.2 hiervor). Da der Partei gemäss 

Art. 38 VwVG aus mangelhafter Eröffnung kein Nachteil erwachsen darf, 

hat die Beschwerdeführerin grundsätzlich ein Anrecht darauf, dass ihr Ver-

treter 30 Tage Zeit hat, die Beschwerdeschrift auszuarbeiten, vorausge-

setzt, die korrekte Eröffnung wurde nicht rechtsmissbräuchlich verzögert. 

Nach der Rechtsprechung ist in dieser Konstellation die Partei aufgrund 

der sie treffenden Sorgfaltspflicht in der Regel gehalten, spätestens am 

letzten Tag der in der Verfügung genannten Beschwerdefrist an ihren Ver-

treter zu gelangen. Eine anschliessende Beschwerde gilt als rechtzeitig 

eingereicht, wenn sie innerhalb der 30-tägigen Rechtsmittelfrist, welche ab 

dem letzten Tag der Frist gemäss Verfügung läuft, erhoben wird (Urteil des 

BVGer C-940/2009 vom 1. Juli 2011 E. 1.4). 

B-2149/2022 

Seite 25 

Wie bereits ausgeführt (vgl. E. 11.1.3 hiervor), fand vorliegend die Kommu-

nikation zwischen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz grössten-

teils über die damalige Rechtsvertretung der Beschwerdeführerin statt. 

Teilweise kommunizierte die Beschwerdeführerin aber auch direkt mit der 

Vorinstanz. Die Berufung auf einen Eröffnungsmangel infolge fehlender 

Mitteilung an die damalige Rechtsvertreterin und den Rechtsvertreter er-

scheint daher auch unter dem Gesichtspunkt der Anfechtbarkeit der Verfü-

gung vom 21. April 2021 als widersprüchlich. Zudem hat die Beschwerde-

führerin Y._______ nach eigenen Angaben am 6. Mai 2021 über den ne-

gativen Beschluss der Vorinstanz in Kenntnis gesetzt. Nach der oben zi-

tierten Rechtsprechung hätte Y._______ oder ein anderer Rechtsvertreter 

daraufhin innerhalb von 30 Tagen Beschwerde erheben müssen. Die 

blosse schriftliche Aufforderung zum Erlass einer anfechtbaren Verfügung 

ist nicht fristwahrend. Die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin diese 

Aufforderung vom 7. Juni 2021 in eigenem Namen verfasste, zeigt zudem, 

dass die Kenntnisnahme des Nichtaufnahmebeschlusses durch Y._______ 

vorliegend für die Frage des Fristenlaufs unerheblich ist. Die Berufung auf 

die fehlerhafte Eröffnung an die Beschwerdeführerin selbst ist widersprüch-

lich und verletzt den Grundsatz von Treu und Glauben. Dieser Eröffnungs-

mangel vermag deshalb weder für sich alleine noch in Kombination mit den 

anderen von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Eröffnungsmängeln 

den Lauf der Beschwerdefrist für über zwölf Monate hemmen. Vielmehr 

verhält es sich vorliegend wie folgt: 

Die rechtskundige Beschwerdeführerin (vgl. E. 9.3 hiervor) ist spätestens 

ab dem 7. Juni 2021 davon ausgegangen, dass die Vorinstanz in Form ei-

ner Verfügung gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG handelte beziehungsweise 

hätte handeln müssen. Wer der Vorinstanz die zu beachtenden öffentlich-

rechtlichen Vorschriften unter Berücksichtigung der neusten Rechtspre-

chung aufzeigt, bei dem darf davon ausgegangen werden, dass er auch 

die Rechtsmittelfristen kennt. Mit der Eröffnung des Schreibens der Vo-

rinstanz vom 31. August 2021 war die Beschwerdeführerin spätestens am 

2. September 2021 im Besitze aller für die erfolgreiche Wahrung ihrer 

Rechte wesentlichen Elemente. Somit hat die ordentliche 30-tägige Be-

schwerdefrist spätestens am 2. September 2021 Tag zu laufen begonnen 

und ist allerspätestens am 4. Oktober 2021 verstrichen. Ein Zuwarten wäh-

rend mehr als acht Monaten bis zum 9. Mai 2022 geht jedenfalls über die 

Grenze von Treu und Glauben hinaus.  

12.4 Eine Hemmung der Beschwerdefrist, wie es im deutschen Recht vor-

gesehen ist, kennt das Schweizer Recht nicht (BGE 102 Ib 91 E. 3 zu 

B-2149/2022 

Seite 26 

§§ 57 f. der deutschen Verwaltungsgerichtsordnung). Der Verweis der Be-

schwerdeführerin auf die entsprechende Bestimmung im deutschen Recht 

ist unbehelflich. Das Eventualbegehren ist deshalb unbegründet. 

13.  

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die vorliegende Beschwerde ver-

spätet eingereicht wurde und daher nicht darauf einzutreten ist. Die Prü-

fung der übrigen Eintretensvoraussetzungen erübrigt sich damit. Der Be-

schwerdeführerin ist es unbenommen, erneut ein Gesuch um Aufnahme 

bei einer SRO einschliesslich der Vorinstanz einzureichen. Der prozessu-

ale Antrag der Vorinstanz, das Verfahren auf die Eintretensfrage zu be-

schränken, erübrigt sich. 

14.  

Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unterlie-

gende Partei und hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 

VwVG). 

Gemäss Art. 63 Abs. 4bis VwVG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 des Regle-

ments über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungs-

gericht vom 21. Februar 2008 (VGKE, SR 173.320.2) richten sich die Ver-

fahrenskosten nach dem Umfang und der Schwierigkeit der Streitsache, 

der Art der Prozessführung sowie der finanziellen Lage der Parteien. Unter 

Berücksichtigung des Aufwands und der Schwierigkeit der sich hier stel-

lenden Sach- und Rechtsfragen rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten 

mit Blick auf die Verfahrenserledigung durch Nichteintreten und dem damit 

verbundenen reduzierten Aufwand des Bundesverwaltungsgerichts unter 

Anwendung von Art. 6 Bst. b VGKE auf Fr. 3'000.– festzusetzen. Eine Par-

teientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 

Abs. 1 VGKE e contrario sowie Art. 7 Abs. 3 VGKE).  

 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 

2.  

Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.– werden der Beschwerdeführerin auf-

erlegt und nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils mit dem geleisteten 

Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.  

B-2149/2022 

Seite 27 

3.  

Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen. 

4.  

Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz und die Eid-

genössische Finanzmarktaufsicht FINMA. 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiberin: 

  

Christoph Errass Jannick Koller 

 

  

B-2149/2022 

Seite 28 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 

Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-

richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Frist ist ge-

wahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bun-

desgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post 

oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertre-

tung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat die 

Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-

schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 

sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen 

(Art. 42 BGG). 

 

Versand: 29. November 2023 

 

  

B-2149/2022 

Seite 29 

Zustellung erfolgt an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde) 

– die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA, Laupenstrasse 27, 

3003 Bern (A-Post)