# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c1219e0c-a9a1-5f1e-bfd7-225bfb7f26f0
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-12-16
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 16.12.2014 U 2013 101
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2013-101_2014-12-16.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN

U 13 101

1. Kammer 

bestehend aus

Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli 

und Verwaltungsrichter Stecher, Aktuarin Baumann-Maissen

URTEIL
vom 16. Dezember 2014

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Bruno Glaus, 

Beschwerdeführer

gegen 

Gemeinde X._____,

Beschwerdegegnerin

betreffend Submission

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1. Am 10. November 2011 stimmte der Gemeinderat der Gemeinde X._____ 

dem Projekt betreffend die Renovation des Oberstufenzentrums B._____ 

zu und genehmigte hierfür einen Nettokredit von Fr. 22'745'000.--. Darin 

enthalten war ein Betrag von Fr. 150'000.-- für die Durchführung eines 

Wettbewerbs für Kunst am Bau und die Realisierung eines oder mehrerer 

der diesbezüglich eingegangenen Kunstprojekte. 

2. Am 4. Dezember 2012 lud die Gemeinde X._____, vertreten durch das 

Hochbauamt der Gemeinde X._____ (nachfolgend: Hochbauamt), im 

Rahmen eines mit 'Studienauftrag auf Einladung' betitelten Projektauf-

trags fünf Künstler ein, ein Projekt für eine künstlerische Intervention in 

der Schulanlage des B._____schulhauses einzureichen. Innert der ge-

setzten Frist gingen von allen fünf Eingeladenen Gestaltungsvorschläge 

ein. Am 15. März 2013 fand die Jurierung der Projekte statt mit dem Er-

gebnis, dass die Wettbewerbsjury einstimmig empfahl, den Auftrag für die 

künstlerische Gestaltung des Schulhauses B._____ an A._____ zu ver-

geben. Aufgrund des erheblichen Spardrucks setzte die Gemeinde 

X._____ mit Beschluss vom 16. April 2013 die Umsetzung des fraglichen 

Auftrages in der Folge aus und verzichtete am 24. Oktober 2013 endgültig 

auf dessen Ausführung. Mit Schreiben vom 30. Oktober 2013 setzte die 

Gemeinde A._____ und die anderen Eingeladenen von diesem Entscheid 

in Kenntnis. Anschliessend brach sie mit Beschluss vom 12. November 

2013 das Vergabeverfahren betreffend das am Schulhaus B._____ zu re-

alisierende Kunstprojekt ab und liess diesen Entscheid am 19. November 

2013 durch das Hochbauamt mitteilen.

3. Gegen diese Abbruchverfügung gelangte A._____ (nachfolgend: Be-

schwerdeführer) am 2. Dezember 2013 an das Verwaltungsgericht des 

Kantons Graubünden mit dem Antrag, die Abbruchverfügung sei aufzu-

heben und das Vergabeverfahren an die Gemeinde X._____ zurückzu-

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weisen, damit diese entscheide, ob das Verfahren weiterzuführen oder 

der Beschwerdeführer angemessen zu entschädigen sei. Eventualiter sei 

die Gemeinde X._____ zu verpflichten, dem Beschwerdeführer einen 

noch zu beziffernden Schadenersatz und entgangenen Gewinn, mindes-

tens jedoch Fr. 50'000.-- (inkl. MWST und Spesen), zu bezahlen. Unter 

Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Gemeinde X._____.

4. In ihrer Vernehmlassung vom 21. Januar 2014 ersuchte die Gemeinde 

X._____ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) das Verwaltungsgericht um 

kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wer-

den könne. 

5. Der Beschwerdeführer nahm dazu in der Replik vom 11. Februar 2014 

unter Erneuerung seiner Rechtsbegehren Stellung. Die Beschwerdegeg-

nerin hielt in ihrer Duplik vom 17. März 2014 an den gestellten Anträgen 

fest und vertiefte ihre diesbezügliche Argumentation.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die eingereichten Bewei-

se wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegan-

gen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Der Beschwerdeführer bringt vor, die Beschwerdegegnerin habe mit dem 

das Schulhaus B._____ betreffenden Projektwettbewerb, den sie als 'Stu-

dienauftrag auf Einladung' bezeichnet habe, ein privatrechtliches Wettbe-

werbsverfahren im Sinne von Art. 8 des Obligationenrechts (OR; SR 220) 

ausgeschrieben. Weder in der Ausschreibung noch im Jurybericht, dem 

Sistierungsbeschluss oder der Medienmitteilung werde auf die submissi-

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onsrechtlichen Bestimmungen hingewiesen. So würden in der Ausschrei-

bung das formalisierte Verfahren und die ihm zugrunde liegenden Sub-

missionsbestimmungen wie auch die Zuschlagskriterien sowie deren Ge-

wichtung nicht erwähnt. Ausserdem fehlten in der Ausschreibung die nach 

Art. 11 der Submissionsverordnung (SubV; BR 803.310) erforderlichen 

Angaben. Im Übrigen berufe sich die Beschwerdegegnerin darauf, sich 

bei der Ausschreibung an der Wettbewerbsordnung für visuelle Kunst des 

schweizerischen Berufsverbands Visarte orientiert zu haben. Diese ver-

weise bei Vorliegen besonderer Umstände auf die SIA-Norm 142. Die am 

Projektwettbewerb beteiligten Künstler hätten unter diesen Umständen 

nach Treu und Glauben annehmen dürfen, dass die ausschreibende 

Behörde nach der SIA-Norm 142 verfahre und damit ein privatrechtliches 

Wettbewerbsverfahren gemäss Art. 8 OR durchführe. Ein solches Vorge-

hen sei nach der Rechtsprechung zulässig, jedenfalls soweit keine der 

eingeladenen Wettbewerbsteilnehmer dagegen opponieren würde. Damit 

könne die Beschwerdegegnerin das Wettbewerbsverfahren nicht durch 

eine öffentlich-rechtliche Anordnung beenden und sich auf diese Weise 

der Pflicht zum Vertragsabschluss entziehen.

b) Dieser Argumentation hält die Beschwerdegegnerin entgegen, ein Einla-

dungsverfahren im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 des Submissionsge-

setzes (SubG; BR 803.300) durchgeführt und das Verfahren in der Folge 

aus wichtigem Grund in Anwendung von Art. 13 lit. f der Interkantonalen 

Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB; 

BR 803.510) i.V.m. Art. 24 Abs. 2 SubG abgebrochen zu haben. Die Be-

schwerdegegnerin unterstehe als staatliche Auftraggeberin dem öffentli-

chen Beschaffungsrecht grundsätzlich integral. Deshalb müsse sie alle 

Geschäfte, die objektiv als öffentliche Aufträge zu qualifizieren seien, 

nach den Regeln des Beschaffungsrechts vergeben. Gemäss Art. 4 

Abs. 1 lit. c der Gemeindeverfassung gehöre die Kultur zu den öffentli-

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chen Aufgaben der Beschwerdegegnerin. Gestützt auf diese Regelung 

habe die Beschwerdegegnerin im Jahr 2002 ein Kulturförderungsgesetz 

(KFG; RB 771) erlassen, welches unter anderem zum Ziel habe, in der 

Gemeinde ein vielfältiges Angebot, namentlich im Bereich der bildenden 

Kunst, zu gewährleisten (Art. 2 Abs. 1 lit. f KFG). Zu diesem Zweck könne 

die Beschwerdegegnerin gemäss Art. 9 KFG für die Kunst am Bau oder 

die Kunst im öffentlichen Raum bei städtischen Bauten einen dem Bau-

werk angemessenen Betrag vorsehen. Weil die Beschwerdegegnerin 

subjektiv dem öffentlichen Vergaberecht unterstehe und die Verwirkli-

chung von Kunst an öffentlichen Bauwerken, wie einem Schulhaus, (ob-

jektiv) ein öffentlicher Auftrag sei, gelange vorliegend das Submissions-

recht zur Anwendung. Für eine privatrechtliche Auslobung gemäss Art. 8 

OR fehle es im Übrigen an der Einladung einer unbestimmten Anzahl von 

Personen; ebenso wenig sei eine öffentliche Erklärung bzw. Publikation 

des Auftrages erfolgt. Ausserdem habe sich die Beschwerdegegnerin bei 

der Ausschreibung des Studienauftrages an der Wettbewerbsordnung für 

visuelle Kunst des schweizerischen Berufsverbandes Visarte orientiert, 

die ausdrücklich Bezug auf die einschlägigen Gesetze von Bund, Kanto-

nen und Gemeinden nehme und bei öffentlichen Auftraggebern die ge-

setzlichen Submissionsvorschriften vorbehalte. Weiter treffe es nicht zu, 

dass sich die Beschwerdegegnerin nicht an das Submissionsgesetz ge-

halten habe. Richtig sei zwar, dass die Ausschreibungsunterlagen keine 

Gewichtung der Beurteilungskriterien enthielten, was aber nur bedeute, 

dass die Jury die aufgeführten sechs Kriterien nach pflichtgemässem Er-

messen gewichten durfte, was bei einer künstlerischen Aufgabenstellung 

durchaus Sinn mache. Schliesslich fehle eine Rechtsmittelbelehrung, was 

ein Versehen sei. Dieses Versehen bleibe aber ohne Auswirkung, weil 

sich sämtliche teilnehmenden Künstler konkludent mit der Form und dem 

Inhalt der Ausschreibung einverstanden erklärt hätten und im vorliegen-

den Fall auch ohne Rechtsmittelbelehrung eine Anfechtung innert zwei 

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Monaten möglich gewesen wäre. Bei der strittigen Ausschreibung handle 

es sich um einen Studienauftrag auf Einladung als eine besondere Form 

eines öffentlich-rechtlichen Vergabeverfahrens (sog. Projektwettbewerb).

2. a) Die öffentliche Beschaffung ist der Oberbegriff für einen rechtlichen und 

wirtschaftlichen Gesamtvorgang, bei welchem das Gemeinwesen als 

Wirtschaftssubjekt auf dem Markt auftritt und Güter sowie Dienstleistun-

gen nachfragt, die es zu seiner Aufgabenerfüllung benötigt und nicht sel-

ber bereitstellen kann oder will (SUTER, Der Abbruch des Vergabeverfah-

rens, Basler Studien zur Rechtswissenschaft, Band 80, Basel 2010, S. 3; 

JÄGER, in: MÜLLER/FELLER [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl., 

Bern 2013, S. 807 ff., 810). Der Begriff des Submissionsrechts, bisweilen 

auch als öffentliches Vergabe- oder Beschaffungsrecht bezeichnet, ist im 

Vergleich dazu enger gefasst. Er bezieht sich als Rechtsbegriff auf jene 

öffentlich-rechtlichen Vorschriften, welche die Willensbildung eines öffent-

lichen Auftraggebers bis hin zur Entscheidung für einen bestimmten An-

bieter normieren (SUTER, a.a.O., N. 6). Auf staatsvertraglicher Ebene wird 

dieser Entscheidungsprozess einerseits durch das am 1. Januar 1996 in 

Kraft getretene Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen, 

das sog. GATT Government Procurement Agreement (GAP; vgl. RHI-

NOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl., 

Basel 2011, § 19 N. 57, 62), andererseits durch das mit der Europäischen 

Union (EU) geschlossene, bilaterale Abkommen über gewisse Aspekte 

des öffentlichen Beschaffungswesens (BilatAbk; SR 0.172.052.68) nor-

miert (RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, a.a.O., § 19 N. 75; JÄGER, 

a.a.O., S. 814). Schliesslich enthält das Bundesgesetz über den Binnen-

markt (BGBM; SR 943.02) Vorschriften zur gegenseitigen Öffnung der 

Beschaffungsmärkte von Kantonen und Gemeinden sowie von andern 

Trägern öffentlicher Aufgaben (vgl. insbesondere Art. 5 und 9 BGBM). Die 

aus diesen vergaberechtlichen Erlassen fliessenden Verpflichtungen hat 

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der Kanton Graubünden durch die Interkantonale Vereinbarung über das 

öffentliche Beschaffungswesen und das Submissionsgesetz sowie die 

dieses konkretisierende Submissionsverordnung umgesetzt. Diese kanto-

nalen Erlasse definieren ihren Geltungsbereich über die Person des Auf-

traggebers (subjektiver Geltungsbereich) sowie die Art des beabsichtigten 

Rechtsgeschäfts (objektiver Geltungsbereich). Die vergaberechtlichen 

Schwellenwerte beeinflussen den Geltungsbereich des Vergaberechts 

hingegen nicht. Freilich entscheiden diese darüber, ob ein bestimmter 

vergaberechtlicher Erlass gilt oder nicht und zuweilen überdies über die 

Art des Vergabeverfahrens innerhalb der Geltung eines Erlasses. Doch 

sind die subjektiven und objektiven Geltungsvoraussetzungen erfüllt, gilt 

das öffentliche Vergaberecht in Bezug auf diesen Auftrag unabhängig da-

von, wie hoch sein Wert geschätzt wird oder tatsächlich ist (BEYELER, Der 

Geltungsanspruch des Vergaberechts, Zürich/Basel/Genf 2012, N. 14; 

GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 

Eine systematische Darstellung der Rechtsprechung des Bundes und der 

Kantone, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, N. 107 f.; JÄGER, a.a.O., 

S. 817). Demzufolge untersteht der strittige Projektauftrag dem Submissi-

onsrecht, wenn die Beschwerdegegnerin als öffentliche Auftraggeberin 

(subjektiver Geltungsbereich) einzustufen ist (b) und es sich bei der von 

ihr ausgeschriebenen Beschaffung um einen öffentlichen Auftrag (objekti-

ver Geltungsbereich) im Sinne der massgeblichen submissionsrechtlichen 

Regelungen handelt (c-g). 

b) Am 4. Dezember 2012 lud die Gemeinde, vertreten durch das Hochbau-

amt, fünf Künstler zu einem Projektwettbewerb ein. Die Gemeinde verfügt 

als Organ der Beschwerdegegnerin über keine eigene Rechtspersönlich-

keit (Art. 17 Abs. 2 lit. b Verfassung) und vertritt diese gegenüber Dritten 

sowie vor Gericht (Art. 37 Verfassung). Im zur Beurteilung stehenden Fall 

ist demnach die Beschwerdegegnerin als politische Gemeinde des Kan-

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tons Graubünden (Art. 1 Abs. 1 Verfassung) nachfragend auf dem Markt 

aufgetreten und hat einen Geschäftsabschluss gesucht. Sie gilt sowohl im 

von Staatsverträgen erfassten Bereich als auch ausserhalb desselben als 

öffentliche Auftraggeberin (Art. 8 Abs. 1 und 2 IVöB; Art. 3 und 4 Abs. 2 

SubG), womit die in Frage stehende Beschaffung in den subjektiven Gel-

tungsbereich des Submissionsrechts fällt. 

c) Die Beschwerdegegnerin hat als öffentliche Auftraggeberin allerdings 

nicht schlechthin alle Geschäfte, die sie eingeht, unter Beachtung der Re-

geln des Submissionsrechts abzuschliessen, sondern nur jene bei denen 

es sich um öffentliche Aufträge im Sinne der massgeblichen vergabe-

rechtlichen Vorschriften handelt. 

aa) Im Staatsvertragsbereich gelten als öffentliche Aufträge alle in den 

Staatsverträgen als solche bezeichneten Aufträge, insbesondere Bauauf-

träge über die Durchführung von Hoch- und Tiefbauarbeiten, Lieferaufträ-

ge über die Beschaffung beweglicher Güter, namentlich durch Kauf, Lea-

sing, Miete, Pacht oder Mietkauf, sowie Dienstleistungsaufträge (Art. 6 

Abs. 1 IVöB). Letztere werden in Anhang I Annex 4 GPA sowie Annex VI 

BilatAbk in einer sich vom Wortlaut her geringfügig unterscheidenden 

Kurzbeschreibung aufgezählt. Im Übrigen wird auf die Referenznummern 

der (provisorischen) Zentralen Produktionsklassifikation (Central Produkt 

Classification, CPC) der Vereinten Nationen (UNO) verwiesen (BEYELER, 

a.a.O., N. 226). 

bb) Von dieser Umschreibung des öffentlichen Auftrags unterscheidet sich die 

für den Binnenmarkt gemäss Art. 6 IVöB geltende Definition insofern, als 

danach alle Arten von öffentlichen Aufträgen dem Submissionsrecht un-

terstehen. Was unter dem Begriff des öffentlichen Auftrags zu verstehen 

ist, hat der Gesetzgeber indessen nicht definiert. Nach der von Lehre und 

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Rechtsprechung entwickelten Umschreibung handelt es sich hierbei um 

Rechtsgeschäfte, bei denen der Staat als Nachfrager auf dem Markt Wa-

ren oder Dienstleistungen gegen eine Gegenleistung erwirbt, um eine ihm 

obliegende öffentliche Aufgabe erfüllen zu können (BGE 135 II 49 E. 2; 

128 I 136 E.4.1; 126 I 250 E.2d/bb; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., 

N. 178; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, a.a.O., § 19 N. 5 f.; BEYELER, 

a.a.O., N. 604). Das fragliche Rechtsgeschäft zwischen der öffentlichen 

Auftraggeberin und dem Anbieter wird im Regelfall in der Form eines pri-

vatrechtlichen Vertrags abgewickelt und abgesichert. Auf die Rechtsnatur 

des abgeschlossenen Vertrags kommt es jedoch nicht an. Massgebend 

ist eine funktionale Betrachtung, ansonsten die Anwendung des Submis-

sionsrechts durch die Wahl einer besonderen Rechtskonstruktion umgan-

gen werden könnte. Erforderlich ist aber stets ein synallagmatisches 

Rechtsgeschäft, das es der öffentlichen Auftraggeberin ermöglicht, eine 

ihr übertragene öffentliche Aufgabe zu erfüllen (BGE 135 II 49 E.4.4; Ur-

teil des Bundesgerichts 2C_198/2012 vom 16. Oktober 2012 E.5.2.1; 

GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N. 178; BEYELER, a.a.O., N. 642 ff.). 

Vom öffentlichen Vergaberecht nicht erfasst werden die in Art. 10 IVöB 

aufgezählten Rechtsgeschäfte.

d) Die Beschwerdegegnerin hat am 4. Dezember 2012 in einem mit 'Studi-

enauftrag auf Einladung' bezeichneten Projektwettbewerb fünf Künstler 

eingeladen, ein Projekt für eine künstlerische Intervention in der Schulan-

lage des B._____schulhauses einzureichen (vgl. Beilage des Beschwer-

deführers [Bf-act.] 3 S. 3). In Bezug auf die Entschädigung hielt sie in den 

Ausschreibungsunterlagen fest, die für den Projektwettbewerb eingelade-

nen Künstlerinnen und Künstler erhielten für vollständig eingereichte Ar-

beiten eine Aufwandentschädigung von je Fr. 2'000.-- (inkl. 8.0 % MWST). 

Für die Realisierung des jurierten Projektes stünden Fr. 120'000.-- (inkl. 

8.0 % MWST) zur Verfügung. Die Höhe der Ausführungskosten könnten 

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von Projekt zu Projekt variieren, dürften aber die Gesamtsumme der zur 

Verfügung stehenden Gelder nicht überschreiten (Bf-act. 3 S. 10). Mit 

dieser Ausschreibung ist die Beschwerdegegnerin als öffentliche Auftrag-

geberin als Nachfragerin auf dem Markt aufgetreten, um sich gegen Geld 

eine Dienstleistung in Form einer Gestaltungsarbeit zu beschaffen. Die-

ses synallagmatische Rechtsgeschäft stellt einen öffentlichen Auftrag im 

Sinne von Art. 6 IVöB dar, wenn es der Erfüllung einer öffentlichen Auf-

gabe dient und nicht unter Art. 10 IVöB fällt.

e) Die Auffassung darüber, was im öffentlichen Interesse liegt, ist wandelbar 

und unterliegt der politischen Wertung, weshalb der Begriff der öffentli-

chen Aufgaben, abgesehen von den staatlichen Kernaufgaben, nicht we-

sensgemäss feststeht. Eine objektive Unterscheidung zwischen öffentli-

chen und nicht öffentlichen Aufgaben existiert daher nicht und jedes Ge-

meinwesen ist – unter Beachtung der Kompetenzabgrenzungen – weitge-

hend frei, eine bestimmte Aufgabe als öffentliche Aufgabe zu wählen oder 

sich aus dem entsprechenden Bereich zurückzuziehen (BGE 138 I 378 

E.8.3; Urteil des Bundesgerichts 2C_198/2012 vom 16. Oktober 2012 

E.5.2.3; BEYELER, a.a.O., N. 678; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines 

Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N. 537a). Daraus ist 

jedoch nicht zu folgern, dass die Tätigkeit einer öffentlichen Auftraggebe-

rin, für die diese auf dem Markt gegen Geld eine Ware oder Dienstleitung 

beschaffen will, nur dann der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dient, 

wenn sie sich auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage zu stützen 

vermag. Vielmehr ist, was durch eine öffentliche Stelle im öffentlichen In-

teresse unternommen wird, vergaberechtlich als öffentliche Aufgabe ein-

zustufen und eine in diesem Zusammenhang vorgenommene Beschaf-

fung als öffentlicher Auftrag im Sinne von Art. 6 IVöB anzusehen (vgl. 

BEYELER, a.a.O., N. 681; im Ergebnis gleich: STÖCKLI, BR 2008, S. 88).

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f) Zu den Aufgaben der Beschwerdegegnerin gehören gemäss Art. 4 Abs. 1 

lit. c Verfassung die Bildung und Kultur. Gestützt auf diese Regelung hat 

das Stimmvolk der Gemeinde X._____ am 22. September 2002 das Kul-

turförderungsgesetz der Gemeinde X._____ angenommen, welches am 

1. Januar 2003 in Kraft getreten ist. Danach kann für die Kunst am Bau 

oder die Kunst im öffentlichen Raum bei städtischen Bauten ein dem 

Bauwerk angemessener Betrag vorgesehen werden (Art. 9 Abs. 2 KRG). 

Als Bauten im Sinne dieser Regelung gelten grundsätzlich ungeachtet der 

Eigentumsverhältnisse Bauten, die der unmittelbaren oder mittelbaren Er-

füllung von Verwaltungsaufgaben dienen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 48 N. 1). Das 

B._____schulhaus ist ein Oberstufenschulhaus mit Sekundar- und Real-

schule, das als Teil der Gemeindeschule die Ausbildung gemäss dem 

kantonalen Recht und den Stufenlehrplänen gewährleistet (Art. 1 Abs. 1 

des Schulgesetzes [RBS 711]). Das B._____schulhaus dient demnach 

unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, womit es sich hierbei 

um eine Gemeinde Baute handelt. Der sich hierauf beziehende Projek-

tauftrag, mit dem eine künstlerische Intervention im B._____schulhaus 

realisiert werden sollte, fällt folglich unter Art. 9 Abs. 2 KRG. Damit hat die 

Beschwerdegegnerin mit dem am 4. Dezember 2012 ausgeschriebenen 

Projektauftrag eine ihr obliegende öffentliche Aufgabe erfüllt. Beim fragli-

chen Auftrag handelt es sich folglich um einen öffentlichen Auftrag im 

Sinne von Art. 6 IVöB. Eine Ausnahme gemäss Art. 10 IVöB liegt nicht 

vor, womit die strittige Beschaffung vom subjektiven und objektiven Gel-

tungsbereich des öffentlichen Vergaberechts erfasst wird. Ob im von 

Staatsverträgen erfassten Bereich gleich zu entscheiden ist, kann offen-

gelassen werden, da der fragliche Auftrag jedenfalls binnenrechtlich in 

den objektiven Geltungsbereich des Submissionsrechts fällt. Auf den 

streitbetroffenen Auftrag, der von der Beschwerdegegnerin als öffentliche 

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Auftraggeberin ausgeschrieben wurde, gelangt somit das Submissions-

recht zur Anwendung.

g) Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, vermag nicht zu überzeu-

gen. Soweit er geltend macht, die Beschwerdegegnerin habe selbst aus-

geführt, sich bei der Ausschreibung an der Wettbewerbsordnung für visu-

elle Kunst des schweizerischen Berufsverbands Visarte orientiert zu ha-

ben, die auf das Privatrecht verweise, ist zunächst anzumerken, dass ein 

solcher Verweis aus den Ausschreibungsunterlagen nicht hervorgeht. 

Selbst wenn dies jedoch der Fall wäre und ein solcher Verweis gestützt 

auf Art. 12 Abs. 2 IVöB sowie Art. 13 Abs. 2 SubG als gültig anzusehen 

wäre, gälte dieses privatrechtliche Regelwerk nur insoweit, als dessen 

Bestimmungen nicht im Widerspruch zu den massgeblichen öffentlich-

rechtlichen Regelungen des Submissionsrechts stünden. Mit anderen 

Worten würde die Wettbewerbsordnung für visuelle Kunst des schweize-

rischen Berufsverbandes Visarte das öffentliche Recht nicht verdrängen, 

sondern dieses ergänzen und dadurch, soweit es sich auf die Willensbil-

dung der Beschwerdegegnerin als öffentliche Auftraggeberin bis hin zur 

Entscheidung für einen bestimmten Anbieter bezöge, selbst öffentlich-

rechtlichen Charakter erlangen. Ein Verweis auf ein privates Regelwerk 

vermag somit an der öffentlich-rechtlichen Natur einer in den Geltungsbe-

reich des Submissionsrechts fallenden Beschaffung nichts zu ändern (vgl. 

GALLI/MOSER/LANG/SCHNEIDER, a.a.O., N. 1011; Handbuch öffentliches 

Beschaffungswesen im Kanton Graubünden, Planungs- und Gesamtleis-

tungswettbewerb, S. 2). Dies schliesst es freilich nicht aus, dass der Be-

schwerdeführer die Ausschreibung vom 4. Dezember 2012 in guten Treu-

en als privatrechtliche Auslobung im Sinne von Art. 8 OR auffassen durfte 

und gestützt darauf Dispositionen getätigt hat, die er nicht oder nicht ohne 

Nachteil rückgängig machen kann. Selbst wenn dies jedoch zu bejahen 

und damit die Voraussetzungen des Vertrauensschutzes im Sinne von 

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Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 

(BV; SR 101) als erfüllt anzusehen wären, gelangten die massgeblichen 

Submissionsvorschriften gleichwohl zur Anwendung, da die Einhaltung 

des korrekten Verfahrens dem Schutz des Anbietervertrauens in diesem 

Fall vorgehen würde (vgl. VPB 65 Nr. 78 [Abbruch eines falsch eingeleite-

ten Submissionsverfahrens]; Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich, 

VB.2013.00393, vom 16. Januar 2014 E.5.1; GALLI/MOSER/LANG/ STEINER, 

a.a.O., N. 810; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 667). Nichts anderes 

ergibt sich aus dem vom Beschwerdeführer für seine gegenteilige Auffas-

sung angeführten BGE 137 II 313. Zwar hat das Bundesgericht darin ent-

schieden, eine freihändige Vergabe sei im Einzelfall aufgrund von techni-

schen oder künstlerischen Besonderheiten zulässig und könne im Streit-

fall mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht angefochten wer-

den, soweit die strittige Beschaffung in den Anwendungsbereich des 

Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen falle (E.2.3). 

Diese Frage hat es jedoch unter Anwendung der massgeblichen vergabe-

rechtlichen Vorschriften geprüft und damit die Anwendbarkeit des Sub-

missionsrechts auf die zur Diskussion stehende freihändige Vergabe als 

besondere Form des öffentlich-rechtlichen Vergabeverfahrens bejaht. Der 

Beschwerdeführer kann aus diesem Entscheid folglich nichts zu seinen 

Gunsten ableiten. Auf die vom Beschwerdeführer bezüglich der Frage des 

erweckten Vertrauens begehrten Einvernahmen von C._____, D._____, 

E._____ sowie F._____ als Zeugen sowie die Parteibefragung des Be-

schwerdeführers kann daher in antizipierter Beweiswürdigung verzichtet 

werden. Die vom Beschwerdeführer gegen die Anwendung des Vergabe-

rechts angeführten Gründe vermögen folglich nicht zu überzeugen. Die 

Beschwerdegegnerin ist in der angefochtenen Verfügung folglich zu 

Recht von der Geltung des Vergaberechts ausgegangen. 

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h) Fällt die strittige Beschaffung nach dem vorangehend Ausgeführten in 

den Geltungsbereich des öffentlichen Vergaberechts kann gegen die von 

der Beschwerdegegnerin als öffentliche Auftraggeberin im Rahmen die-

ses Verfahrens erlassenen vergaberechtlichen Verfügungen gemäss 

Art. 15 Abs. 1 IVöB Beschwerde an eine unabhängige kantonale Instanz 

geführt werden. Als durch Beschwerde selbständig anfechtbare Verfü-

gungen gelten gemäss Art. 15 Abs. 1bis lit. e IVöB der Zuschlag, dessen 

Widerruf oder der Abbruch des Vergabeverfahrens ohne Zuschlagsertei-

lung. Diese Regelung wird in Art. 25 Abs. 1 SubG dahingehend präzisiert, 

als submissionsrechtliche Verfügungen beim Verwaltungsgericht des 

Kantons Graubünden angefochten werden können. Zur Beschwerde-

führung ist berechtigt, wer am Submissionsverfahren teilgenommen hat, 

durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges 

Interesse an dessen gerichtlicher Überprüfung hat (Art. 50 des Gesetzes 

über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Als schutzwürdige 

Interessen kommen neben rechtlichen auch faktische Interessen in Frage. 

Nicht berücksichtigte Anbieter sind aufgrund dieser Voraussetzungen je-

denfalls dann zur Beschwerdeführung berechtigt, wenn sie bei Gutheis-

sung der Beschwerde eine realistische Chance haben, mit ihrem Angebot 

zum Zuge zu kommen oder eine Wiederholung des Submissionsverfah-

rens zu erreichen. Die submissionsrechtliche Beschwerde ist schriftlich 

und begründet innert 10 Tagen seit der Eröffnung der angefochtenen Ver-

fügung einzureichen (Art. 15 Abs. 2 IVöB; Art. 26 Abs. 1 SubG). 

i) Am 12. November 2013 beschloss die Gemeinde, das Vergabeverfahren 

betreffend den im Rahmen der Sanierung des B._____schulhauses aus-

geschriebenen Studienauftrag Kunst am Bau abzubrechen und liess die-

sen Entscheid am 19. November 2013 durch das Hochbauamt mitteilen. 

Diese Anordnung enthält die nach aussen gerichtete Erklärung der Be-

schwerdegegnerin, das fragliche Vergabeverfahren ohne Zuschlagsertei-

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lung abzubrechen. Folglich kann sie mittels Beschwerde beim Verwal-

tungsgericht des Kantons Graubünden angefochten werden, womit die 

Zuständigkeit des angerufenen Gerichts für die Beurteilung der vorliegen-

den Beschwerde zu bejahen ist. Hinsichtlich der Beschwerdelegitimation 

ist zu beachten, dass die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer 

zum Vergabeverfahren eingeladen und dieser innert der gesetzten Frist 

einen Projektentwurf eingereicht hat. Der Beschwerdeführer ist durch den 

angefochtenen Beschluss somit formell beschwert. Als Sieger des ausge-

schriebenen Projektauftrags hat er bei der Gutheissung der vorliegenden 

Beschwerde überdies eine reelle Chance, mit seinem Angebot Berück-

sichtigung zu finden und den angestrebten Vertrag abschliessen zu kön-

nen. Demzufolge ist die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 

zu bejahen. Auf dessen im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte 

Beschwerde ist folglich einzutreten.

3. a) In formeller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer, die angefochtene Verfü-

gung, die unter dem Titel 'Mitteilung Verfahrensabbruch' stehe, habe nur 

der Gemeindearchitekt H._____ unterzeichnet und nicht die Beschwerde-

gegnerin als zuständige Vergabebehörde. Damit erweise sie sich als for-

mell mangelhaft. Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, der Be-

schwerdeführer übersehe, dass die Vergabebehörde die Mitteilungsbe-

fugnis für den Abbruch eines Verfahrens intern delegieren könne. Von 

dieser Möglichkeit habe die Gemeinde vorliegend Gebrauch gemacht, als 

er das Hochbauamt bzw. dessen Leiter damit beauftragt habe, den Ver-

fahrensabbruch allen beteiligten Künstlern mitzuteilen. Entgegen der Auf-

fassung des Beschwerdeführers sei die angefochtene Verfügung diesbe-

züglich daher nicht zu beanstanden.

b) Die Vergabebehörde eröffnet den Parteien ihre Verfügungen, um diesen 

zu ermöglichen, vom Inhalt der Verfügung Kenntnis zu nehmen. Diese 

- 16 -

förmliche Eröffnung bildet die Voraussetzung dafür, dass eine vergabe-

rechtliche Verfügung rechtswirksam wird (vgl. zur Eröffnung von Verfü-

gungen im Allgemeinen: PLÜSS, in: GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar VRG, 

3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 10 N. 6; UHLMANN/SCHWANK, in: 

WALDMANN/ WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz 

über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 34 N. 2). 

Art. 24 Abs. 4 SubG schreibt den Vergabebehörden diesbezüglich vor, 

den Widerruf, den Abbruch oder die Wiederholung eines Vergabeverfah-

rens nach den Vorschriften über die Eröffnung des Zuschlags bekannt zu 

geben. Danach ist der Zuschlag kurz zu begründen und mit einer 

Rechtsmittelbelehrung gleichzeitig allen Anbietern zu eröffnen (Art. 23 

Abs. 1 SubG, vgl. auch Art. 13 lit. h IVöB). Gemäss Art. 23 Abs. 2 SubG 

kann der Auftraggeber die Mitteilungsbefugnis intern delegieren, d.h. der 

beschlossene Zuschlag kann unter Bezugnahme auf die erfolgte Auf-

tragsvergabe durch eine andere Behörde bzw. Organisationseinheit eröff-

net werden als jene, welche für die Vergabe zuständig ist. Diese Rege-

lung, welche im Zuge der Totalrevision des Submissionsgesetzes anläss-

lich des Beitritts des Kantons Graubünden zur revidierten Interkantonalen 

Vereinbarung am 1. Juli 2004 ins Submissionsgesetz aufgenommen wur-

de, entspricht der seit langem im Kanton Graubünden praktizierten Rege-

lung (Botschaft der Regierung an den grossen Rat Heft Nr. 8/2003-2004 

S. 330; vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts U 02 112 vom 11. Februar 

2003 E.2). Bei Beschaffungen im Staatsvertragsbereich muss der Zu-

schlag im Übrigen mindestens im kantonalen Amtsblatt publiziert werden 

(Art. 23 Abs. 3 SubG). Schwerwiegende Verstösse gegen diese die Eröff-

nung von vergaberechtlichen Verfügungen regelnden Bestimmungen ha-

ben grundsätzlich die Nichtigkeit, weniger schwerwiegende Verletzungen 

die Anfechtbarkeit des fehlerhaften Rechtsanwendungsakts zur Folge. 

Auf alle Fälle darf den Parteien aus der mangelhaften Eröffnung kein 

- 17 -

Nachteil erwachsen (PLÜSS, a.a.O., § 10 N. 13; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

a.a.O., N. 973).

c) Die Beschwerdegegnerin liess dem Beschwerdeführern sowie den übri-

gen teilnehmenden Künstlern am 19. November 2013 durch das Hoch-

bauamt mitteilen, die Gemeinde habe am 12. November 2013 beschlos-

sen, das Vergabeverfahren betreffend den im Rahmen der Sanierung des 

B._____schulhauses ausgeschriebenen Studienauftrag Kunst am Bau 

abzubrechen. Zur Begründung dieser Anordnung führte das Hochbauamt 

im Wesentlichen aus, die Gemeinde habe am 16. April 2013 aufgrund des 

erheblichen Spardrucks entschieden, die Umsetzung des ausgeschriebe-

nen Kunstwettbewerbs einstweilen auszusetzen und dem Gemeinderat im 

Rahmen der Leistungs- und Aufgabenprüfung 2.0 einen entsprechenden 

Antrag zu stellen. In der Folge habe der Gemeinderat an der Sitzung vom 

24. Oktober 2013 wesentliche Abstriche am Sparpaket vorgenommen. 

Dadurch habe sich das Entlastungspotential bei den Gemeindenfinanzen 

von den angestrebten Fr. 20.0 Mio. auf nur noch Fr. 13.5 Mio. reduziert. 

Damit bleibe der Spardruck aufrechterhalten. Entsprechend sehe sich die 

Gemeinde auch hinsichtlich des Projekts 'G._____' in der Pflicht, seine 

Sparbemühungen weiter zu verfolgen und auf die Ausführung dieses Pro-

jekts zu verzichten. Gestützt auf Art. 13 lit. i IVöB i.V.m. Art. 24 Abs. 2 

SubG werde das Vergabeverfahren deshalb abgebrochen. Sowohl aus 

dieser Begründung als auch aus der für das Schreiben vom 19. Novem-

ber 2013 gewählten Überschrift 'Mitteilung Verfahrensabbruch' geht un-

missverständlich hervor, dass die Beschwerdegegnerin, vertreten durch 

die Gemeinde (vgl. E.2b hiervor), den Abbruchentscheid getroffen hat und 

diesen unter Nennung der diesem im Wesentlichen zugrunde liegenden 

Überlegungen durch das Hochbauamt mitteilen liess. Dieses Vorgehen, 

den teilnehmenden Künstlern den Vergabeentscheid nicht durch die zu-

ständige Vergabebehörde, sondern das Hochbauamt als die das Verga-

- 18 -

beverfahren leitende Amtsstelle eröffnen zu lassen, steht im Einklang mit 

Art. 23 Abs. 2 SubG. Die diesbezügliche Kritik des Beschwerdeführers 

erweist sich als unbegründet. Bei diesem Ergebnis ist es nicht erforder-

lich, eine allfällige Bevollmächtigung von H._____ für die Unterzeichnung 

der angefochtenen Verfügung einzuholen und sämtliche Protokolle der 

Gemeinde betreffend das streitgegenständliche Vergabeverfahren edie-

ren zu lassen, weshalb die entsprechenden Beweisanträge des Be-

schwerdeführers abzuweisen sind. Dass die angefochtene Verfügung aus 

anderen Gründen formell mangelhaft ist, macht der Beschwerdeführer zu 

Recht nicht geltend und kann aufgrund der Akten ausgeschlossen wer-

den. Aus formeller Sicht ist die angefochtene Verfügung demnach nicht 

zu beanstanden.

4. a) Der Beschwerdeführer bringt in materieller Hinsicht vor, aufgrund der 

massgeblichen Submissionsvorschriften dürfe das vorliegende Vergabe-

verfahren nur aus wichtigen Gründen abgebrochen werden. In der Litera-

tur würden vier Gruppen von wichtigen und damit rechtmässigen Ab-

bruchgründen unterschieden: Danach sei ein Abbruch des Vergabever-

fahrens zulässig, wenn die ausgeschriebene Leistung faktisch nicht mehr 

benutzt werden könne (1), die ausgeschriebene Leistung zu einer nicht 

bedarfsgerechten, unzweckmässigen Beschaffung führe (2), das eingelei-

tete Verfahren keine rechtmässige Zuschlagserteilung ermögliche (3) 

oder zu keinem brauchbaren Ergebnis führe (4). Nicht zu den wichtigen 

Gründen zählten gemäss dem Zürcher Handbuch für Vergaberecht dage-

gen Umstände, die schon bei der Einleitung des Verfahrens voraussehbar 

gewesen seien, wenn die Vergabebehörde darauf in den Vergabeunterla-

gen nicht klar hingewiesen habe. Die Beschwerdegegnerin habe in den 

Ausschreibungsunterlagen ausschliesslich 'Nichtbefriedigende Lösungs-

ansätze' als Grund für einen Abbruch angeführt. Weiter habe sie keinen 

exklusiven Zuschlag zugesichert, sondern die Realisierung mehrerer Pro-

- 19 -

jekte vorbehalten. Von einem Verzicht aus Spargründen sei in den Aus-

schreibungsunterlagen hingegen keine Rede gewesen, obgleich die Be-

schwerdegegnerin schon vor der Eröffnung des streitbetroffenen Verga-

beverfahrens unter erheblichem Spardruck gestanden sei. So hätten 

Bündner Medien bereits ein Jahr vor der Ausschreibung verkündet, der 

Beschwerdegegnerin stünden schmerzhafte Sparmassnahmen bevor. 

Trotz dieses erheblichen Spardrucks habe die Beschwerdegegnerin dar-

auf verzichtet, sich einen Abbruch des strittigen Vergabeverfahrens aus 

Spargründen vorzubehalten. Dies wäre umso mehr erforderlich gewesen, 

als die Beschwerdegegnerin die Vergabe des ausgeschriebenen Auftrags 

an das bzw. die Siegerprojekt(e) im Umfang der für dieses Kunstprojekt 

vorgesehenen Gelder von Fr. 120'000.-- explizit in Aussicht gestellt habe. 

Der in der angefochtenen Verfügung angeordnete Abbruch vermöge sich 

deshalb nicht auf einen wichtigen Grund zu stützen, weshalb er sich als 

widerrechtlich erweise. Die angefochtene Verfügung sei daher aufzuhe-

ben und die Angelegenheit zur Weiterführung des Vergabeverfahrens an 

die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

b) Gegen diese Argumentation wendet die Beschwerdegegnerin ein, auf der 

Grundlage des Submissionsgesetzes ein Einladungsverfahren für einen 

Studienauftrag durchgeführt zu haben. Ziel dieses Studienauftrags sei die 

Auswahl eines Konzepts mit künstlerischen Interventionen an mehreren 

Standorten im Schulhaus B._____ gewesen. Die Projekte der fünf einge-

ladenen Künstlerinnen und Künstler seien von einer Fachjury beurteilt 

worden. Diese habe die Vergabe des Kunstauftrags an den Beschwerde-

führer beantragt. Die Beschwerdegegnerin habe den Zuschlagsentscheid, 

mit dem das Vergabeverfahren hätte abgeschlossen werden sollen, infol-

ge des bei den städtischen Finanzen bestehenden Spardrucks zunächst 

sistiert und im angefochtenen Entscheid sodann abgebrochen. Hierfür 

könne sie sich auf einen wichtigen Grund stützen, erlaube doch die finan-

- 20 -

zielle Situation der Beschwerdegegnerin die Realisierung des in Frage 

stehenden Projekts bedauerlicherweise nicht. Soweit der Beschwerdefüh-

rer dem entgegen halte, die Beschwerdegegnerin hätte in die Ausschrei-

bungsunterlagen einen entsprechenden Vorbehalt aufnehmen müssen, 

um das streitbetroffene Vergabeverfahren aufgrund der angespannten Fi-

nanzlage abbrechen zu können, treffe dies nicht zu. In den Ausschrei-

bungsunterlagen habe die Beschwerdegegnerin ausdrücklich festgehal-

ten, der Entscheid über die Ausführung des Auftrags liege allein bei ihr. 

Ausserdem ergebe sich aus dem Beschluss des Gemeinderats vom 

20. Dezember 2012, dass die Gemeinde gehalten sei, den finanzwirksa-

men Aufwand zusätzlich zu den Sparmassnahmen aus dem ALÜ 1.0 um 

mindestens 5 % zu reduzieren. Als die Gemeinde realisiert habe, diesen 

Sparauftrag nur mit einschneidenden Massnahmen umsetzen zu können, 

habe er das strittige Vergabeverfahren sofort sistiert und mit der ange-

fochtenen Verfügung schliesslich abgebrochen, nachdem er zum Schluss 

gekommen sei, das angestrebte Sparziel allein mit den alternativen 

Sparmassnahmen nicht erreichen zu können. 

5. a) Die Beschwerdegegnerin hat die strittige Beschaffung unter der Bezeich-

nung eines 'Studienauftrags auf Einladung" ausgeschrieben. In Bezug auf 

die Art der interessierenden Vergabe hielt sie in den Ausschreibungsun-

terlagen fest, die Beschwerdegegnerin, vertreten durch das Hochbauamt, 

lade im Rahmen eines Studienauftrages fünf (namentlich genannte) 

Kunstschaffende ein, ein Projekt für eine künstlerische Intervention in der 

Schulanlage des B._____schulhauses einzureichen. Aufgrund der einge-

reichten Unterlagen und der Präsentation werde ein künstlerisches Pro-

jekt ausgewählt. Die Bewertung der Unterlagen und der Präsentation er-

folge durch ein eigens hierfür geschaffenes Beurteilungsgremium. Dieses 

behalte sich vor, im Falle nicht befriedigender Lösungsansätze auf eine 

Weiterbearbeitung der künstlerischen Projekte zu verzichten. Der Ent-

- 21 -

scheid über die Auftragserteilung zur Ausführung des Kunstwerks liege 

bei der Bauherrschaft der Beschwerdegegnerin. Diese beabsichtige, die 

weitere Projektbearbeitung entsprechend den Empfehlungen des Beurtei-

lungsgremiums zu vergeben (Bf-act. 3 S. 3). Im Hinblick auf die Entschä-

digung wurde in den Ausschreibungsunterlagen im Weiteren ausgeführt, 

die für den Projektwettbewerb eingeladenen Künstlerinnen und Künstler 

erhielten für vollständig eingereichte Arbeiten eine Aufwandentschädi-

gung von je Fr. 2'000.-- (inkl. 8.0 % MWST). Für die Realisierung des ju-

rierten Projektes stünden Fr. 120'000.-- (inkl. 8.0 % MWST) zur Verfü-

gung. Die Ausführungskosten könnten von Projekt zu Projekt variieren, 

dürften aber die Gesamtsumme der zur Verfügung stehenden Gelder 

nicht überschreiten (Bf-act. 10). 

b) Diese Vergabe unterscheidet sich von konventionellen Submissionen da-

durch, dass die eingeladenen Kunstschaffenden bereits während des 

Vergabeverfahrens das von ihnen als Intervention für das Schulhaus 

B._____ vorgeschlagene Projekt in den Grundzügen auszuarbeiten ha-

ben. Mit anderen Worten haben sie die nachgefragte Leistung bereits zu 

einem wesentlichen Teil im Vergabeverfahren zu erbringen. Eine solche 

Ausgestaltung des Vergabeverfahrens ist bezeichnend für Planungs- und 

Gesamtleistungswettbewerbe einerseits (Art. 4 SubV) sowie Studienauf-

träge andererseits. 

aa) Planungswettbewerbe dienen dem Auftraggeber zur Evaluation verschie-

dener Lösungen, insbesondere in konzeptioneller, gestalterischer, wirt-

schaftlicher, technischer oder ökologischer Hinsicht (Art. 4 Abs. 1 SubV), 

wobei sie als Projekt- oder Ideenwettbewerb durchgeführt werden können 

(Art. 4 Abs. 2 SubV). Letzterer soll Vorschläge bringen für konzeptionelle 

Entscheide oder für die Lösung von Aufgaben, die nur allgemein um-

schrieben sind und deren Ausführung nicht unmittelbar vorgesehen ist 

- 22 -

(Art. 3 Ziff. 2 der SIA-Ordnung 142). In diesem Vergabeverfahren steht 

die Suche nach einer Idee im Vordergrund, weshalb der Ideenwettbewerb 

grundsätzlich mit der Prämierung des 'siegreichen' Projekts seinen Ab-

schluss findet. Für eine allfällige Realisierung des vorgeschlagenen Pro-

jekts ist im Allgemeinen ein neues Submissionsverfahren durchzuführen 

(Handbuch öffentliches Beschaffungswesen im Kanton Graubünden, Pla-

nungs- und Gesamtleistungswettbewerb, S. 2). Im Unterschied dazu sol-

len im Rahmen eines Projektwettbewerbs klar umschriebene Aufgaben 

gelöst werden und es soll ein für dessen Realisierung geeigneter Planer 

gefunden werden. Entsprechend dieser unterschiedlichen Zweckbestim-

mung hat der Gewinner eines Projektwettbewerbs regelmässig Aussicht 

auf einen weiteren planerischen Auftrag. Der Gesamtleistungswettbewerb 

als die dritte in Art. 4 SubV vorgesehene Wettbewerbsform dient schliess-

lich, wie der Projektwettbewerb, der Lösung eines klar umschriebenen 

Auftrags sowie zur Vergabe der Realisierung dieser Lösungen (Art. 4 

Abs. 3 SubV). Er bezieht sich jedoch auf einen gemischten Auftrag, bei 

dem erfahrungsgemäss der finanzielle Anteil der Bauleistungen deutlich 

höher liegt als der Anteil der zu erbringenden Dienstleistungen. Aus die-

sem Grund ist der Gesamtleistungswettbewerb im Zusammenhang mit 

einem Bauvorhaben im Regelfall als Bauauftrag zu qualifizieren. Sowohl 

Planungs- als auch Gesamtleistungswettbewerbe werden grundsätzlich 

anonym durchgeführt. Die eingereichten Projekte werden durch eine un-

abhängige Jury beurteilt, welche diese typischerweise rangiert, Preise zu-

spricht und gegebenenfalls eines derselben zur Weiterverfolgung emp-

fiehlt (GALLI/ MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N. 1013; STEFAN SCHERLER, in: 

STÖCKLI/SIEGENTHALER [Hrsg.], Die Planerverträge Verträge mit Architek-

ten und Ingenieuren, Zürich 2013, S. 136; vgl. Handbuch öffentliches Be-

schaffungswesen im Kanton Graubünden, Planungs- und Gesamtleis-

tungswettbewerb, S. 2 f.). 

- 23 -

bb) Der Begriff des Studienauftrags findet sich im kantonalen Recht nicht. Er 

gilt als eine mögliche Alternative zum Planungswettbewerb (SCHNEIDER 

HEUSI/SCHERLER, Wettbewerb und Studienaufträge, Die neuen Regeln, in: 

Aktuelles Vergaberecht 2010, Band 20, Freiburg 2010, S. 209 ff., S. 212) 

und umfasst die Vergabe identischer Dienstleistungs- oder Werkverträge, 

die im Hinblick auf die Erarbeitung von Lösungsvorschlägen an mehrere 

Anbieter vergeben werden (GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N. 1022; 

Handbuch öffentliches Beschaffungswesen im Kanton Graubünden, Pla-

nungs- und Gesamtleistungswettbewerbe, S. 3). Die Besonderheit be-

steht darin, dass sich die öffentliche Auftraggeberin die nachgefragte 

Leistung gleichzeitig von mehreren Anbietern beschafft, mit denen sie 

identische Verträge über die gewünschte Projektierung abschliesst. Jeder 

einzelne Teilnehmer hat im Gegenzug Anspruch auf eine feste, im Voraus 

festgelegte Vergütung. Da die Mittel der öffentlichen Auftraggeberin be-

grenzt sind, wird deshalb in der Regel ein Präqualifikationsverfahren 

durchgeführt, um die Anzahl der Anbieter zu beschränken. Die einge-

reichten Beiträge werden durch ein Beurteilungsgremium beurteilt, ohne 

dass Preise zugesprochen und eine Rangierung vorgenommen wird 

(GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N. 1023; Handbuch öffentliches Be-

schaffungswesen im Kanton Graubünden, Planungs- und Gesamtleis-

tungswettbewerbe, S. 3). Hat die öffentliche Auftraggeberin in der Aus-

schreibung indessen einen Folgeauftrag in Aussicht gestellt, so wählt das 

Beurteilungsgremium das beste Projekt aus und empfiehlt dieses zur Wei-

terbearbeitung. In diesem Fall endet das Submissionsverfahren mit der 

Erteilung des Zuschlags für den Folgeauftrag (GALLI/MOSER/LANG/ STEI-

NER, a.a.O., N. 1023; SCHNEIDER HEUSI/SCHERLER, a.a.O., S. 241 f.; Hand-

buch öffentliches Beschaffungswesen im Kanton Graubünden, Planungs- 

und Gesamtleistungswettbewerbe, S. 3). Enthält der Studienauftrag keine 

entsprechende Option, so findet das Vergabeverfahren hingegen mit dem 

Entscheid über die Auswahl des 'siegreichen' Projekts seinen Abschluss 

- 24 -

(Handbuch öffentliches Beschaffungswesen im Kanton Graubünden, Pla-

nungs- und Gesamtleistungswettbewerbe S. 3).

c) Wird die strittige Vergabe an diesen Kriterien gemessen, so ist hinsichtlich 

des Gegenstands derselben anzumerken, dass die eingeladenen Künstler 

angehalten wurden, in Form einer künstlerischen Intervention im Schul-

haus B._____ eine klar umrissene Aufgabe zu lösen, wobei die Be-

schwerdegegnerin dem 'siegreichen' Teilnehmer die Realisierung eines 

Folgeauftrags in Aussicht stellte. Um diesen zu bestimmen, liess sie die 

eingereichten Projekte durch ein eigens hierfür konstituiertes Beurtei-

lungsgremium beurteilen. Dieses nahm jedoch nicht, wie für Planungs- 

und Gesamtleistungswettbewerbe typisch, eine Rangierung der einge-

reichten Projekte vor und prämierte die siegreichen Teilnehmer. Stattdes-

sen erhielten die teilnehmenden Künstler die in den Ausschreibungsunter-

lagen festgelegte Pauschalentschädigung. Daraus dürfte zu folgern sein, 

dass die Beschwerdegegnerin mit den an der strittigen Vergabe teilneh-

menden Künstlern im Hinblick auf die Erarbeitung von Projektentwürfen 

für die Realisierung einer künstlerischen Intervention im Schulhaus 

B._____ identische Dienstleistungsverträge abgeschlossen hat. Schliess-

lich waren dem Beurteilungsgremium die teilnehmenden Künstler nament-

lich bekannt, womit das fragliche Vergabeverfahren nicht anonym durch-

geführt wurde. Bei der strittigen Vergabe dürfte es sich daher um einen 

Studienauftrag handeln. Dieser Frage ist vorliegend jedoch von unterge-

ordneter Bedeutung. Entscheidend ist, dass die Beschwerdegegnerin in 

den Ausschreibungsunterlagen erklärte, "die weitere Projektbearbeitung 

entsprechend den Empfehlungen des Beurteilungsgremiums zu verge-

ben" (Bg-act. 3). Hierdurch hat sie dem Gewinner des fraglichen Verga-

beverfahrens grundsätzlich eine Option auf einen Folgeauftrag ein-

geräumt. Dies hat für das vergaberechtliche Verfahren zur Folge, dass 

dieses nicht mit der Auswahl des 'siegreichen' Projekts, sondern erst mit 

- 25 -

dem Zuschlag des Folgeauftrags an den siegreichen Künstler beendet 

wird. 

6. a) Ob und gegebenenfalls in welchem Ausmass die Vergabebehörde bei der 

Erteilung des Zuschlags an die Empfehlung des Beurteilungsgremiums 

gebunden ist, regelt das kantonale Recht nicht. Nach einhelliger Lehre 

und Rechtsprechung ist die Vergabebehörde bei der Zuschlagserteilung 

an die Empfehlungen des Beurteilungsgremiums gebunden, es sei denn, 

es würden wichtige Gründe vorliegen, die eine abweichende Beurteilung 

zu begründen vermöchten. Insofern kommt der Empfehlung des Beurtei-

lungsgremiums Bindungswirkung zu. Demgegenüber kann der 'siegrei-

che' Anbieter den Abschluss des (privatrechtlichen) Folgeauftrags mit der 

Auftraggeberin nicht gerichtlich durchsetzen (vgl. JOST/SCHNEIDER HEUSI, 

Architektur- und Ingenieurwettbewerbe im Submissionsrecht, in: ZBl 

2004, S. 341 ff., S. 373; GALLI/MOSER/STEINER/LANG, a.a.O., N. 1035; 

GALLI/LEHMANN/ RECHSTEINER, Das öffentliche Beschaffungswesen in der 

Schweiz, Zürich 1996, S. 200; ESSEIVA, in: Baurecht 2003, S. 150 f.; je 

m.w.H.). Jedoch hat die Beschwerdegegnerin in den Ausschreibungsun-

terlagen zugesichert, den Folgeauftrag entsprechend den Empfehlungen 

des Beurteilungsgremiums zu vergeben. Hinsichtlich der Tragweite dieser 

Erklärung ist zu beachten, dass die Beschwerdegegnerin in den Aus-

schreibungsunterlagen weder die SIA-Ordnung 142 noch 143 für an-

wendbar erklärt hat, womit die fragliche Zusicherung nicht unter dem in 

den fraglichen Regelwerken verankerten Vorbehalt steht, wonach der Auf-

traggeber auf die Vergabe des Folgeauftrags gegen Entschädigung des 

siegreichen Teilnehmers für die während des Vergabeverfahrens erbrach-

te Leistung verzichten kann (vgl. Wegleitung SIA 142/143, S. 11; abrufbar 

unter: http://www.sia.ch/ > Dienstleistungen > SIA-Norm > Wegleitungen, 

besucht am 2. Februar 2015). Demzufolge entfaltet die interessierende 

Zusicherung, wie sich aus dem Wortlaut der entsprechenden Erklärung 

http://www.sia.ch/

- 26 -

unmissverständlich ergibt, Wirkung, wenn das Beurteilungsgremium der 

Beschwerdegegnerin eines der eingereichten Projekte zur Weiterverarbei-

tung empfiehlt. Diese Bedingung hat sich am 15. März 2013 verwirklicht, 

als das Beurteilungsgremium der Beschwerdegegnerin einstimmig emp-

fohlen hat, den Auftrag für die künstlerische Gestaltung des Schulhauses 

B._____ dem Beschwerdeführer zu erteilen. Unter diesen Umständen hat 

die Beschwerdegegnerin den Zuschlag für den in Aussicht gestellten Fol-

geauftrag zu erteilen, sofern sie nicht aufgrund der massgeblichen sub-

missionsrechtlichen Vorschriften berechtigt ist, das strittige Vergabever-

fahren abzubrechen (vgl. zum Ganzen: JOST/SCHNEIDER HEUSI, a.a.O., 

S. 373; ESSEIVA, a.a.O., S. 151; zurückhaltender: Urteil des Verwaltungs-

gerichts des Kantons Zürich, VB.2003.00234, E.2.3; offengelassen: SU-

TER, Der Abbruch des Vergabeverfahrens, Basler Studien zur Rechtswis-

senschaft, Band 80, Basel 2010, S. 5). 

b) Gemäss Art. 13 lit. i IVöB dürfen die kantonalen Ausführungsbestimmun-

gen den Abbruch und die Wiederholung eines Vergabeverfahrens nur aus 

wichtigen Gründen zulassen. Der Kanton Graubünden ist dieser Verpflich-

tung in Art. 24 Abs. 2 SubG nachgekommen, indem er vorgeschrieben 

hat, der öffentliche Auftraggeber dürfe ein Vergabeverfahren nur aus 

wichtigem Grund abbrechen. Diese Regelung hat er in Art. 24 Abs. 3 

SubG – allerdings nur im Hinblick auf einen provisorischen Abbruch – da-

hingehend konkretisiert, als ein Vergabeverfahren wiederholt werden darf, 

wenn namentlich kein Angebot eingereicht wurde, das die in der Aus-

schreibung und in den Ausschreibungsunterlagen festgelegten Kriterien 

oder Anforderungen erfüllt (lit. a); wenn aufgrund veränderter Rahmenbe-

dingungen günstigere Angebote zu erwarten sind (lit. b); wenn die einge-

reichten Unterlagen keinen wirksamen Wettbewerb garantieren (lit. c); 

wenn eine wesentliche Änderung der nachgefragten Leistung erforderlich 

- 27 -

wird (lit. d) und wenn die gültigen Angebote den Kostenrahmen erheblich 

sprengen (lit. e). 

c) Diese Regelungen wurden anlässlich des Beitritts des Kantons Graubün-

den zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung mit Wirkung ab dem 

1. Juli 2004 ins kantonale Recht eingefügt (vgl. Botschaft der Regierung 

an den Grossen Rat Heft Nr. 8/2003-2004 S. 331). Mit Art. 17 Abs. 2 

SubG in der bis dahin geltenden Fassung kannte allerdings bereits das al-

te Submissionsgesetz eine Regelung, welche den Abbruch eines Verga-

beverfahrens nur aus wichtigen Gründen zuliess. Im Urteil U 10 75 vom 

24. August 2010 E.1a hat das Verwaltungsgericht entschieden, die dazu 

entwickelte Praxis unter der Herrschaft des neuen Rechts fortzuführen.

aa) Danach dient die Beschränkung der Zulässigkeit des Abbruchs auf wich-

tige Gründe einerseits der Verwirklichung des wirksamen Wettbewerbes, 

andererseits schützt sie das Vertrauen der Anbieter in die im Rahmen der 

Ausschreibung gemachten Zusicherungen, gestützt auf welche diese in 

die Offertstellung investiert haben. Die Enttäuschung dieses Vertrauens 

ist nur zulässig, wenn ein wichtiger Grund den Abbruch des Submissions-

verfahrens rechtfertigt, was von der Vergabebehörde zu beweisen ist (Ur-

teile des Verwaltungsgerichts U 10 75 vom 24. August 2010 E.1a; U 04 

72 vom 17. November 2004 E.2; U 04 75 vom 23. September 2004 E.2; 

U 03 34 vom 10. Juni 2003 E.2). 

bb) Ein wichtiger Grund für den Abbruch liegt praxisgemäss in aller Regel 

dann vor, wenn dieser aus objektiver Sicht so schwer wiegt, dass dem 

Auftraggeber die Weiterführung des Vergabeverfahrens nicht zugemutet 

werden kann. Ausserdem darf der für den Abbruch des Vergabeverfah-

rens angeführte Grund für den Auftraggeber bei Einleitung des Verfah-

rens nicht erkennbar gewesen sein (vgl. VGU U 10 75 E.1a; U 04 72 E.2; 

- 28 -

U 04 75 E.2; U 03 34 E.2). Soweit der Bedarf nach einer 

ausgeschriebenen Leistung freilich nicht (oder nicht mehr) besteht, mithin 

ein definitiver Abbruch verfügt wird, ist es dem Ermessen der 

Vergabestelle überlassen, ob sie das diesbezügliche Vergabeverfahren 

weiterführen oder abbrechen will. Jedenfalls kann es nicht angehen, sie 

zum Erwerb einer Leistung zu nötigen, die sie nicht, nicht mehr oder erst 

viel später benötigt. In diesem Sinne liegt ein Abbruch wegen mangelnder 

(oder weggefallener) Beschaffungsabsicht im öffentlichen Interesse und 

ist als wichtiger Grund zu schützen. Wäre die Ursache für den Abbruch 

des Vergabeverfahrens für die Vergabestelle bei Aufwendung der 

gebotenen Sorgfalt bereits erkennbar gewesen, als sie die Anbieter zur 

Offertstellung einlud, so dürfte diese Einladung gegen Treu und Glauben 

verstossen, woraus sich gegebenenfalls haftungsrechtliche Ansprüche 

ableiten liessen (Urteil des Verwaltungsgerichts U 04 72 vom 

10. November 2004 E.2). Ein Abbruch des Vergabeverfahrens wegen 

fehlender Beschaffungsabsicht ist indes stets zulässig.

d) Diese Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts basiert im Wesentlichen 

auf der Lehrmeinung von PETER GALLI, DANIEL LEHMANN und PETER 

RECHSTEINER, welche die Zulässigkeit des Abbruchs eines Vergabeverfah-

rens in erster Linie als Problem der vorvertraglichen Treuepflichten be-

greifen. Die diesbezüglich in Art. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbu-

ches (ZGB; SR 210) enthaltene allgemeine Pflicht zum Handeln nach 

Treu und Glauben verbiete es dem öffentlichen Auftraggeber, ein einmal 

eingeleitetes Verfahren grundlos abzubrechen. Dieser dürfe das Verga-

beverfahren vielmehr nur aus einem wichtigen Grund abbrechen. Hierfür 

sei erforderlich, dass der für den Abbruch angeführte Grund bei Einleitung 

des Verfahrens nicht voraussehbar gewesen sei. Ferner müsse er objek-

tiv so schwer sein, dass dem Auftraggeber die Weiterführung des Sub-

missionsverfahrens nicht zugemutet werden könne (GALLI/LEHMANN/ 

- 29 -

RECHSTEINER, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 

1996, Rz. 454 und 456). Dieser Meinung haben sich in der neueren Lehre 

PETER GALLI, ANDRÉ MOSER, ELISABETH LANG und MARC STEINER ange-

schlossen, die einen Verfahrensabbruch – mit Ausnahme der wesentli-

chen Leistungsverhinderung – ablehnen, wenn dieser durch die Vergabe-

behörde selbst verschuldet bzw. herbeigeführt wurde (GAL-

LI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N. 821). 

e) Demgegenüber sind MARTIN BEYELER und STEFAN SUTER der Auffassung, 

beim Abbruch des Vergabeverfahrens handle es sich nicht um eine Ver-

trauensschutzproblematik. Denn der öffentliche Auftraggeber verspreche 

in der Ausschreibung nicht, einen Auftrag zu vergeben, würde doch jeder 

vergaberechtliche Schritt den inhärenten Vorbehalt enthalten, dass der 

Auftraggeber das Vergabeverfahren zumindest bei Vorliegen bestimmter 

Gründe abbrechen könne (BEYELER, a.a.O., S. 787). Bei der Beurteilung 

der Frage, ob ein Vergabeverfahren abgebrochen werden dürfe, sei der 

Vergabebehörde ein weiter Ermessensspielraum einzuräumen. Dieses 

Ermessen kenne immerhin zwei Schranken: Zunächst sei ein (provisori-

scher) Abbruch dann vergaberechtswidrig, wenn er der gezielten Diskri-

minierung von Anbietern diene. Ein definitiver Abbruch eines Vergabever-

fahrens, bei welchem die Vergabebehörde endgültig auf die ausgeschrie-

bene Beschaffung verzichte, könne von vornherein nicht in diese Katego-

rie fallen, da in diesem Fall alle Anbieter gleich (schlecht) behandelt und 

damit nicht diskriminiert würden. Sodann sei in Übereinstimmung mit den 

massgeblichen gesetzlichen Grundlagen zu verlangen, dass der Abbruch 

nicht 'grundlos', sondern aus einem sachlichen Grund erfolge. Die ein-

schlägigen Regelungen sprächen zwar bisweilen von der Abbruchsvor-

aussetzung des öffentlichen Interesses oder des wichtigen Grundes. 

Doch dies widerspreche der These vom 'sachlichen Grund' als einziger 

materieller Zulässigkeitsvoraussetzung für den Abbruch des Vergabever-

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fahrens nicht, liege doch ein Abbruch bei Vorliegen eines sachlichen 

Grundes stets im öffentlichen Interesse und decke sich der wichtige 

Grund – da nicht eng auszulegen – mit dem sachlichen Grund vollkom-

men (BEYELER, a.a.O., S. 789 f.; SUTER, a.a.O., S. 91). Ob die den Ab-

bruch rechtfertigenden Gründe für die Vergabebehörde voraussehbar 

gewesen seien und ob diese hierfür verantwortlich sei, könne für die 

Schadenersatzpflicht, nicht aber für die Zulässigkeit des Abbruches eine 

Rolle spielen (BEYELER, a.a.O., S. 790 f.).

f) Das Bundesgericht hat sich in BGE 134 II 192 E.2.3 dieser Lehrmeinung 

für das bundesrechtliche Vergabeverfahren angeschlossen. Danach kann 

die Vergabestelle ein bundesrechtliches Vergabeverfahren definitiv oder 

zwecks Neuauflage eines geänderten Projektes abbrechen und einen all-

fälligen bereits verfügten Zuschlag widerrufen, wenn sachliche Gründe 

dieses Vorgehen rechtfertigen und die Vergabebehörde dadurch nicht 

beabsichtigt, Anbieter gezielt zu diskriminieren. Ob diese Grundsätze 

auch für die kantonalrechtlichen Vergabeverfahren gelten, hat das Bun-

desgericht in diesem Entscheid ausdrücklich offengelassen und, soweit 

ersichtlich, bis anhin nicht entschieden.

g) Die bundesgerichtliche Rechtsprechung bildet für das Verwaltungsgericht 

daher keinen Grund auf seine Rechtsprechung zum Abbruch des Verga-

beverfahrens zurückzukommen. Die in der neueren Lehre in den vergan-

genen Jahren erfolgte Auseinandersetzung mit dem Abbruch des Verga-

beverfahrens und die dabei gewonnenen Erkenntnisse stellen indessen 

durchaus ernsthafte und sachliche Gründe dar, um die entsprechende 

verwaltungsgerichtliche Praxis einer Überprüfung zu unterziehen und die 

Voraussetzungen für den Abbruch eines Vergabeverfahrens in Anlehnung 

an die neuere Lehre allenfalls zu lockern (vgl. zu den Voraussetzungen 

einer Praxisänderung: TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 23 N. 16; 

- 31 -

HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, a.a.O., N. 509 ff.). Wie es sich diesbezüglich 

verhält, muss im vorliegenden Verfahren jedoch nicht entschieden wer-

den, da sich der angefochtene Abbruch bereits aufgrund der bestehenden 

Praxis als rechtmässig erweist: 

h) In tatsächlicher Hinsicht ist aufgrund der Akten erstellt und im Übrigen 

unbestritten geblieben, dass die Beschwerdegegnerin unter erheblichem 

Spardruck steht (vgl. Botschaft der Gemeinde an den Gemeinderat vom 

17. Mai 2013). Mit Beschluss vom 20. Dezember 2012 und damit nach 

Einleitung des strittigen Vergabeverfahrens wurde die Gemeinde ver-

pflichtet, den finanzwirksamen Aufwand zusätzlich zu den im Rahmen des 

ALÜ 1.0 beschlossenen Sparmassnahmen um weitere 5 % zu verringern. 

Deshalb sistierte die Beschwerdegegnerin das strittige Vergabeverfahren 

vorderhand und brach es endgültig ab, nachdem der Gemeinderat anläss-

lich der Sitzung vom 24. Oktober 2013 erhebliche Abstriche am vorge-

schlagenen Sparpaket vorgenommen hatte, wodurch sich das Entlas-

tungspotenzial bei den Gemeindefinanzen von der Gemeinde angestreb-

ten jährlichen Ausgaben von Fr. 20 Mio. auf allenfalls noch mögliche 

Fr. 13.5 Mio. reduzierte. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegne-

rin bildet dieser Spardruck, der sich im Laufe des Vergabeverfahrens ver-

schärfte und die Beschwerdegegnerin zwang, weitere Sparmassnahmen 

in Betracht zu ziehen und die Prioritäten hinsichtlich der von ihr zu ver-

wirklichenden Aufgaben neu zu setzen, einen wichtigen Grund, um das 

strittige Vergabeverfahren abzubrechen. Denn grundsätzlich ist es, wenn 

öffentliche Aufgaben zu verwirklichen und im Rahmen dieser Aufgabener-

füllung Projekte zu realisieren sind, ein politischer Entscheid der zustän-

digen Gemeindebehörde, Art und Umfang der Ausführungen festzulegen. 

Entscheidet sich eine Gemeinde aufgrund des zunehmenden Spardrucks 

eine Beschaffung endgültig nicht zu tätigen, so greift das Verwaltungsge-

richt in eine solche Entscheidung deshalb nur mit grosser Zurückhaltung 

- 32 -

ein (vgl. VGU U 04 72 E.3). Dies muss für den vorliegenden Fall umso 

mehr gelten, als die Beschwerdegegnerin die strittige Beschaffung nicht 

als gewöhnlichen Dienstleistungsauftrag, sondern als Studienauftrag mit 

Folgeoption, allenfalls als Projektwettbewerb mit Folgeoption, ausge-

schrieben hat (vgl. E.5c hiervor). In solchen Verfahren verfügt die öffentli-

che Auftraggeberin bei der Formulierung und Bewertung der Eignungs- 

und Zuschlagskriterien praxisgemäss über einen im Vergleich zu den ge-

wöhnlichen Submissionsverfahren deutlich grösseren Ermessensspiel-

raum, mit der Folge, dass das Verwaltungsgericht in solche Entscheidun-

gen nur eingreift, wenn sie sich als willkürlich erweisen (PVG 2001 Nr. 38; 

Urteil des Verwaltungsgerichts U 02 112 vom 11. Februar 2003 E.1; 

JOST/SCHNEIDER HAUSER, a.a.O., S. 365). In Bezug auf den Abbruch eines 

solchen Vergabeverfahrens schlägt sich dieser der öffentlichen Auftrag-

geberin zuzubilligende erweiterte Ermessensspielraum insofern nieder, 

als in diesem Fall eine grosszügigere Betrachtung Platz greift und das 

Verwaltungsgericht in das pflichtgemäss ausgeübte Ermessen der Verga-

bebehörde nur eingreift, wenn die Vergabebehörde den Abbruch nicht mit 

einem sachlichen Grund zu begründen vermag. Jedenfalls in dieser be-

sonderen Verfahrensart nähert sich der wichtige Grund im Sinne von 

Art. 13 lit. f IVöB sowie Art. 24 Abs. 2 SubG damit dem von der neueren 

Lehre postulierten sachlichen Grund an. Dass der sich während des lau-

fenden Verfahrens verschärfende Spardruck, der die Beschwerdegegne-

rin veranlasst hat, ihre Prioritäten neu zu setzen und endgültig auf die 

Realisierung des strittigen Projekts zu verzichten, ein sachlicher Grund 

ist, um das strittige Vergabeverfahren abzurechen, steht ausser Frage. 

Damit erweist sich der in der angefochtenen Verfügung angeordnete Ab-

bruch des strittigen Vergabeverfahrens als zulässig, womit der Hauptan-

trag des Beschwerdeführers, die angefochtene Abbruchverfügung aufzu-

heben und die Angelegenheit zur Fortsetzung des Vergabeverfahrens an 

die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, abzuweisen ist. Bei diesem 

- 33 -

Verfahrensausgang sind die Beweisanträge des Beschwerdeführers, so-

weit sie sich als rechtserheblich erweisen, in antizipierter Beweiswürdi-

gung abzuweisen (so insbesondere die Einholung Amtsbericht des Hoch-

bauamts zur Frage, wie weit die Jury von einem Abbruch des Verfahrens 

ausging).

7. a) Für den Fall der Abweisung seines Hauptantrags auf Aufhebung der an-

gefochtenen Verfügung und Rückweisung des Vergabeverfahrens an die 

Beschwerdegegnerin beantragt der Beschwerdeführer, das Verwaltungs-

gericht habe die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, einen noch zu be-

ziffernden Schadenersatz und entgangenen Gewinn, mindestens jedoch 

Fr. 50'000.--, zu bezahlen (vgl. Sachverhalt E.3 hiervor). Begründend führt 

er im Wesentlichen aus, die Beschwerdegegnerin habe ihm den durch 

den Verfahrensabbruch entstandenen Vertrauensschaden zu ersetzen. Er 

habe bislang 13 Tage für das Projekt 'G._____' aufgewendet. Dieser Ar-

beitsaufwand sei ihm zu einer im Design-, Fotokunst- und Kunstbereich 

üblichen unteren Atelier-Tagespauschale von Fr. 3'000.-- zu entschädi-

gen. Darüber hinaus schulde die Beschwerdegegnerin ihm einen ange-

messenen Gewinnanteil. Die Frage der Deckung des Vertrauensscha-

dens sei im vorliegenden Verfahren selbst dann zu beurteilen, wenn sich 

die Abbruchverfügung als rechtmässig erweisen sollte.

b) Die Beschwerdegegnerin hält diesbezüglich fest, der Beschwerdeführer 

habe den geltend gemachten Schadenersatz weder spezifiziert noch be-

wiesen. Ausserdem sei in den Ausschreibungsunterlagen eine Auf-

wandentschädigung von maximal Fr. 2'000.-- festgelegt worden, für den 

Fall, dass eine Arbeit nicht berücksichtigt oder nicht ausgeführt werde. 

Der Geltendmachung von Schadenersatz, der über diesen Betrag hin-

ausgehe, sei damit jegliche Grundlage entzogen. Im Übrigen könne das 

Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren ohnehin nicht über die 

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Schadenersatzforderung des Beschwerdeführers entscheiden. Gemäss 

Art. 30 Abs. 1 SubG hafte der Auftraggeber nämlich für den Schaden, den 

er durch den Entscheid verursache, dessen Rechtswidrigkeit das Verwal-

tungsgericht festgestellt habe. Die Zuständigkeit und das Verfahren wür-

den sich nach den Bestimmungen des kantonalen Staatshaftungsgeset-

zes richten. Demzufolge könne der Beschwerdegegner eine Schadener-

satzklage erst einreichen, nachdem das Verwaltungsgericht die Rechts-

widrigkeit der angefochtenen Verfügung festgestellt habe. Auf die bereits 

in diesem Verfahren eingereichte Schadenersatzklage sei deshalb nicht 

einzutreten. 

c) Die Haftung für den Schaden, der durch eine rechtswidrige Submissions-

verfügung verursacht wird, richtet sich ausschliesslich nach dem kantona-

len Recht (GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., N. 1419). Der Kanton 

Graubünden hat diese Frage in Art. 30 SubG geregelt. Diese Bestimmung 

ist auf Fälle zugeschnitten, in denen das Verwaltungsgericht bei begrün-

deter Beschwerde die angefochtene Zuschlagsverfügung nicht mehr auf-

heben kann (vgl. Art. 29 Abs. 2 SubG), weil die Vergabebehörde auf de-

ren Grundlage bereits den privatrechtlichen Vertrag abgeschlossen hat, 

an den sie gebunden ist (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen 

Rat Heft Nr. 8/2003-2004, S. 334). In einem solchen Fall kann das Ver-

waltungsgericht nur mehr die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfü-

gung feststellen. Gestützt auf dieses Feststellungsurteil kann der obsie-

gende Anbieter alsdann Schadenersatz nach Massgabe des kantonalen 

Staatshaftungsgesetzes (SHG; BR 170.050) von der Vergabebehörde 

fordern (Art. 30 Abs. 3 und 4 SubG). Können sich die Betroffenen über die 

Höhe des Schadenersatzes nicht einigen, so hat das Verwaltungsgericht 

darüber im Klageverfahren zu entscheiden (Art. 30 Abs. 4 SubG i.V.m. 

Art. 6 SHG). Demzufolge kann eine submissionsrechtliche Schadener-

satzforderung nicht mit einer Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid 

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verbunden werden. Hierüber hat das Verwaltungsgericht im Streitfall 

vielmehr in einem separaten Klageverfahren zu entscheiden, nachdem es 

vorgängig die Rechtswidrigkeit der den eingeklagten Schaden verursa-

chenden vergaberechtlichen Handlung festgestellt hat. Der Streitgegen-

stand des submissionsrechtlichen Beschwerdeverfahrens ist also, wie für 

das nachträgliche streitige Verwaltungsverfahren üblich, auf das in der 

angefochtenen Verfügung geregelte Rechtsverhältnis beschränkt 

(KÖLZ/HÄNER/ BERTSCHI, a.a.O., N. 688).

d) Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid vom 

12. November 2013, mit welchem die Beschwerdegegnerin das Vergabe-

verfahren betreffend das am Schulhaus B._____ zu realisierende Kunst-

projekt abgebrochen hat. Im Rahmen dieses Beschwerdeverfahrens darf 

das Verwaltungsgericht nach dem vorangehend Ausgeführten über die 

vom Beschwerdeführer im Eventualbegehren gestellte Schadenersatzfor-

derung nicht entscheiden. Dies muss für den vorliegenden Fall umso 

mehr gelten, als das Verwaltungsgericht die gegen die Abbruchverfügung 

vom 12. November 2013 erhobene Beschwerde als unbegründet abge-

wiesen hat. Demzufolge ist auf das Eventualbegehren des Beschwerde-

führers nicht einzutreten. Bei diesem Ergebnis sind die vom Beschwerde-

führer zur Ermittlung des ihm entstandenen Schadens und der im Hinblick 

auf den Folgeauftrag erhaltenen Zusicherungen gestellten Beweisanträge 

abzuweisen, da sie sich auf nicht rechtserhebliche Tatsachen beziehen 

(Einvernahme von C._____, F._____, E._____ sowie D._____ als Zeu-

gen, Parteibefragung des Beschwerdeführers, Edition des Modells durch 

den Beschwerdeführer, Expertise zu den üblichen Aufwendungen für 

Kunst-und Bau-Wettbewerbe, Amtsbericht zur Frage, wie weit die Jury 

von einem Abbruch des Verfahrens ausging). 

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8. Zusammenfassend kann damit festgehalten werden, dass die Beschwer-

degegnerin mit der strittigen Beschaffung auf dem Markt nachfragend 

aufgetreten ist, um hierdurch eine ihr obliegende öffentliche Aufgabe zu 

erfüllen. Demzufolge fällt die strittige Beschaffung in den Geltungsbereich 

des Vergaberechts. Die angefochtene Verfügung, mit welcher die Be-

schwerdegegnerin das strittige Vergabeverfahren abgebrochen hat, kann 

somit vom Beschwerdeführer als formellem und materiellem Verfügungs-

adressaten angefochten werden. Der erhebliche Spardruck der Be-

schwerdegegnerin, welche diese veranlasst hat, ihre Prioritäten hinsicht-

lich der zu realisierenden Aufgaben neu zu setzen und auf die strittige 

Beschaffung gänzlich zu verzichten, stellt unter den gegebenen Umstän-

den, insbesondere bei Vorliegen eines Studienauftrags mit Folgeoption, 

allenfalls eines Projektwettbewerbs mit Folgeoption, einen wichtigen 

Grund dar, das Verfahren definitiv abzubrechen. Die dagegen erhobene 

Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, soweit darauf einzutre-

ten ist. 

9. Bei diesem Verfahrensausgang gehen die Kosten des vorliegenden Ver-

fahrens zu Lasten des mit seinen Anträgen vollständig unterlegenen Be-

schwerdeführers (Art. 73 Abs. 1 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungs-

kreis obsiegenden Beschwerdegegnerin steht keine aussergerichtliche 

Parteientschädigung zu (Art. 78 Abs. 2 VRG). 

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.--

- 37 -

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 716.--

zusammen Fr. 3'716.--

gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung die-

ses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, 

zu bezahlen.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]

Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde mit Urteil vom 12. Juni 

2015 abgewiesen, soweit darauf einzutreten war (2D-18/2015).