# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** dcf0b4cd-41e8-562f-910e-7621e1455412
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-03-03
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 03.03.2025 602 2023 140
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2023-140_2025-03-03.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2023 140

Arrêt du 3 mars 2025

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Vanessa Thalmann 

Anne-Sophie Peyraud 
Greffière-rapporteure : Maude Roy Gigon

Parties A.________, recourante

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée 

COMMUNE DE B.________, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions – mise en conformité 
d’une clôture et d’aménagements extérieurs – distance à la route

Recours du 2 novembre 2023 contre la décision du 2 octobre 2023

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considérant en fait

A. Depuis le 27 août 2002, A.________ est propriétaire de l’art. ccc du Registre foncier (RF) de 
la Commune de B.________, lequel est affecté à la zone à bâtir. Elle a acheté ce terrain à la 
commune. Conformément à ce que prévoyait l’acte de vente, une servitude en faveur de la 
commune à la charge du bien-fonds a été inscrite au RF. Elle a pour objet l’interdiction d’aménager 
une bande de terrain de 50 cm de large le long des routes longeant le fond afin de permettre 
l’épaulement de la chaussée à construire.

B. Le 1er juin 2017, un permis de construire a été accordé à A.________ (ci-après: la propriétaire) 
pour la construction d'une villa individuelle avec terrasse couverte et abri pour voiture sur son art. 
ccc RF. Les travaux ont été entrepris et la commune a délivré le permis d'occuper le 25 mars 2019.

C. Par courrier du 7 juin 2019 et se référant à la teneur de l’art. 93a de l'ancienne loi fribourgeoise 
du 15 décembre 1967 sur les routes (aLR; RSF 741.1; en vigueur jusqu’au 31 décembre 2022) 
prévoyant que les clôtures ne peuvent être construites à moins de 1.65 m du bord de la chaussée 
le long des routes publiques, la commune a avisé la propriétaire que la clôture et l'aménagement 
réalisés en bordure de son bien-fonds n’étaient pas conformes à la loi et empiétaient partiellement 
sur le domaine communal. Elle lui a imparti un délai au 30 septembre 2019 pour se mettre en 
conformité.

Ce courrier étant resté sans effet, la commune a invité la propriétaire, par envoi du 22 octobre 2019, 
à mettre en conformité sa clôture et l’aménagement au moyen d’une procédure d’enquête simplifiée. 
Elle lui a imparti un dernier délai au 8 novembre 2019 pour faire le nécessaire.

Le 6 novembre 2019, la propriétaire a informé la commune que les bornes n’avaient pas encore été 
rétablies lors de ses travaux d’aménagement et que l'entreprise de paysagisme engagée avait suivi 
le tracé de la route en laissant une bande de 50 cm comme stipulé dans l’acte de vente et comme 
c’est le cas pour tout le quartier. La propriétaire a précisé avoir toutefois de suite informé cette 
entreprise du fait que la clôture dépasse la limite de propriété. Elle a pour le reste contesté la 
distance de 1.65 m évoquée par la commune dans son envoi du 7 juin 2019, ajoutant ne pas voir 
pour quel motif une mise en conformité devrait faire l’objet d’une mise à l’enquête simplifiée.

Par envoi du 11 septembre 2020, la commune a adressé à la propriétaire une "proposition de 
régularisation de votre clôture et aménagement extérieur". Elle lui a proposé de lui vendre la surface 
de terrain communal (env. 6 m²) sur laquelle empiètent ses aménagements, ceci pour un montant 
de CHF 3'000.-, frais de géomètre en sus. Un délai au 30 septembre 2020 lui a été imparti pour 
accepter l'offre.

Par courrier du 28 septembre 2020, la propriétaire a refusé cette proposition et soumis une contre-
offre d’achat pour un montant de CHF 1'000.-, frais de géomètre inclus. Elle a précisé qu’elle ferait 
sinon le nécessaire avec l’entreprise de paysagisme pour la mise en conformité de la clôture et des 
aménagements extérieurs.

La commune a rejeté cette contre-offre par lettre du 28 octobre 2020, considérant que le montant 
ne correspondait pas au prix du terrain constructible. Elle a imparti à la propriétaire un nouveau délai 
au 15 avril 2021 pour la mise en conformité de la clôture et des aménagements, tout en rappelant 
la teneur de l'art. 93a aLR, en particulier la distance de 1.65 m à respecter. La commune a 

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néanmoins proposé une dérogation exceptionnelle permettant d’installer la clôture en limite de 
propriété, à conditions qu'aucun dédommagement ne soit versé en cas de dégâts à ladite clôture 
lors de l'utilisation usuelle de la route publique et que la clôture et les aménagements soient déplacés 
à distance légale en cas de nécessité à l'avenir.

Par courriel du 10 mars 2021, la propriétaire a refusé cette proposition en indiquant qu'elle mettrait 
en conformité la clôture et les aménagements aux conditions stipulées dans l’acte de vente, ceci 
une fois les bornes officielles installées.

Par courrier du 6 mai 2021, la commune a constaté que la clôture et l'aménagement extérieur 
n’empiétaient plus sur le domaine communal, mais ne respectaient toujours pas la distance à la 
route. Elle a indiqué que cette situation illégale ne pouvait pas être tolérée, sous réserve que la 
propriétaire accepte la proposition d’accord transmise le 28 octobre 2020. Un délai expirant le 
17 mai 2021 lui a été imparti à cet effet, faute de quoi la commune entreprendrait les mesures 
nécessaires pour faire respecter les exigences de l’aLR.

Par courriel du 17 mai 2021, la propriétaire a indiqué qu’elle n’acceptait pas la proposition d’accord 
transmise. Elle a par ailleurs affirmé que le tronçon de route bordant le côté sud-ouest de sa parcelle, 
art. ddd RF, était une simple servitude et non une route communale.

Dans sa réponse du 4 juin 2021, la commune a transmis les documents et informations confirmant 
que l’art. ddd RF est bien une route communale du domaine public, précisant que l’assemblée 
communale avait validé cette reprise le 13 décembre 2016. La commune a par ailleurs réitéré ses 
demandes des 28 octobre 2020 et 6 mai 2021, donnant à la propriétaire la possibilité d’accepter 
l’accord proposé jusqu’au 14 juin 2021, à défaut de quoi les mesures seraient prises pour faire 
respecter l’aLR.

La propriétaire n’ayant donné aucune suite à ce courrier, la commune lui a adressé un nouvel envoi 
le 21 juillet 2021 lui impartissant un dernier délai au 3 septembre 2021 pour mettre sa clôture et son 
aménagement extérieur en conformité, délai reporté au 30 septembre 2021.

Par envoi du 11 novembre 2021, la commune a dénoncé le cas à la Préfecture de la Gruyère qui lui 
a toutefois fait savoir qu’elle n’était pas compétente en l’espèce, la renvoyant à l’art. 130 al. 1 et 3 
aLR qui prévoit une compétence communale.

D. Par décision du 25 mai 2022, la commune a rappelé la teneur de son envoi du 30 août 2021 
resté sans effet et a imparti à la propriétaire un ultime délai au 31 juillet 2022 pour la mise en 
conformité, faute de quoi elle s’exposait à une exécution par substitution à ses frais.

Le 23 juin 2022, la propriétaire a recouru contre cette décision auprès de la préfecture, en concluant 
principalement à son annulation, subsidiairement au renvoi de la cause à la commune pour nouvelle 
décision. Elle a invoqué une violation de la bonne foi, du respect des promesses et du droit à l'égalité 
de traitement.

La commune s'est déterminée le 8 septembre 2022. Une séance de conciliation s’est tenue le 22 juin 
2023. Aucun accord n’ayant finalement été trouvé, la procédure a suivi son cours.

E. Par décision du 2 octobre 2023, le Préfet a rejeté le recours de la propriétaire et lui a imparti 
un délai au 31 décembre 2023 pour mettre en conformité la clôture et ses aménagements, la 
commune étant directement habilitée à faire exécuter ces travaux par substitution aux frais de la 

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propriétaire en cas de non-respect du délai. Il a confirmé que la distance à respecter pour la clôture 
et les aménagements est bien de 1.65 m par rapport au bord de la chaussée. Il a en particulier 
retenu que la décision communale était conforme aux principes de la bonne foi et de l'égalité de 
traitement.

F. Par recours du 2 novembre 2023, la propriétaire conteste devant le Tribunal cantonal la 
décision du 2 octobre 2023, dont elle demande implicitement l'annulation. Elle fait valoir que la 
décision communale et la séance de conciliation organisée devant la préfecture visaient 
essentiellement à la contraindre à signer une convention en faveur de la commune. La recourante 
exprime son incompréhension face à la proposition de la commune, qui l'autorise à maintenir les 
aménagements et la clôture en l'état, à condition qu'elle consente à céder ultérieurement l'espace 
nécessaire à la construction d'un trottoir. Elle note que la commune "signale cette illégalité sur tout 
le pourtour de ma parcelle, alors que la partie du haut est longée par une route construite en 2016 
sur un fonds privé, devenue ensuite propriété de la Commune moyennant un transfert de numéro 
bleu". La recourante indique en outre qu'elle a posé la clôture et réalisé les aménagements 
extérieurs en toute bonne foi, convaincue de leur conformité, étant donné que ceux de son précédent 
domicile (dans le même quartier) étaient à la même distance, tout comme les aménagements de la 
totalité des maisons avoisinantes.

G. Par lettre du 11 janvier 2024, la commune indique maintenir sa décision. 

Le 22 janvier 2024, le Préfet transmet le dossier du recours sur lequel il a statué (dossier eee) ainsi 
que le dossier du permis de construire de la villa de la recourante (dossier fff). N’ayant pas 
d’observations à formuler quant au recours du 2 novembre 2023, le Préfet renvoie à sa décision du 
2 octobre 2023.

H. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), et l'avance des frais de procédure 
ayant été versée en temps utile, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA.

En tant que propriétaire et destinataire de la décision attaquée, la recourante dispose en procédure 
cantonale d'un intérêt digne de protection à ce que le Tribunal cantonal statue sur son recours 
(cf. art. 76 CPJA).

Partant, le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise (art. 78 al. 2 CPJA).

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2.

A titre liminaire, la Cour de céans constate que les décisions communale et préfectorale visent la 
clôture ainsi que l’aménagement, respectivement les aménagements, érigés à distance illégale de 
la route communale. A aucun moment toutefois, elles ne mentionnent en quoi consiste cet 
aménagement, respectivement ces aménagements. 

Or, il ressort du dossier photographique figurant au dossier et des images aériennes consultables 
sur le portail cartographique du canton (https://map.geo.fr.ch) que la clôture litigieuse est scellée 
dans le sol par des blocs de ciment/béton, que l’espace entre celle-ci et la route est – sur une partie 
du moins – recouvert de graviers et de grandes pierres et que des plantations longent l’intérieur de 
la clôture.

Il convient ainsi dans un premier temps de déterminer clairement l’objet de la contestation.

Dans les multiples envois que la commune a adressés à la recourante concernant le non-respect 
des distances à la route, elle s'est systématiquement référée à l'art. 93a aLR qui règle uniquement 
les distances à respecter pour les murs et clôtures. Elle s'est limitée à critiquer l'emplacement de la 
clôture, demandant sa mise en conformité ainsi que celle de l'aménagement extérieur (parfois en 
utilisant le pluriel). La commune n'a jamais formulé de griefs concernant d'autres éléments concrets 
faisant partie de l'aménagement du terrain de la recourante. Elle n'a en particulier jamais fait 
référence aux plantations. La disposition précitée n'englobe d'ailleurs pas la végétation, laquelle était 
alors traitée aux art. 94 et 95 aLR.

Dans la dénonciation adressée au Préfet le 11 novembre 2021, la commune a signalé l’implantation 
à distance illégale de la route d’une clôture et d’aménagements extérieurs, relevant que la 
recourante refusait de respecter l’art. 93a aLR, sans se référer à d’autres dispositions. Elle a certes 
mentionné le fait que de la végétation gênait la visibilité dans l'angle Nord-Ouest de la parcelle de la 
recourante. Elle l'a néanmoins uniquement évoqué en sus de la question de la clôture et des 
aménagements extérieurs.

Dans sa décision du 25 mai 2022, la commune s’est limitée à mentionner l’absence de mise en 
conformité de la clôture et de l’aménagement extérieur érigés à distance illégale de la route 
communale.

Enfin, dans la décision attaquée, le Préfet est uniquement parti du constat que "la clôture ne respecte 
pas la distance de 1,65 mètre par rapport à la route" (cf. consid. 4 de la décision attaquée) et a 
développé son raisonnement juridique sur cette base. Il n'a abordé aucun autre élément 
d'aménagement du terrain de la recourante.

Sur le vu de ce qui précède, la Cour de céans considère que seule la clôture et ses fondations font 
l'objet des décisions précédentes et donc l’objet de la contestation, à l’exclusion en particulier des 
plantations. Partant, seul sera examiné ci-après si c’est à juste titre ou non que la mise en conformité 
de la clôture et de l’aménagement y relatif a été exigé. 

3.

3.1. Dans la mesure où la recourante conteste que sa clôture et ses aménagements extérieurs 
nécessitent une mise en conformité, la question est tout d’abord de savoir si, au moment où les 
travaux en cause ont été entrepris, ceux-ci étaient ou non soumis à permis de construire.

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Bien que la période exacte ne ressorte pas clairement du dossier, il est établi que les travaux en 
cause ont été réalisés entre le 1er juin 2017 – date de la délivrance du permis de construire la villa – 
et le 7 juin 2019, date à laquelle le conseil communal a adressé son premier envoi à la recourante 
pour l’aviser du non-respect des règles de distance à la route. Des travaux destinés à reculer le 
tronçon de la clôture qui empiétait sur le domaine communal ont ensuite été entrepris entre la fin 
mars et la fin avril 2021.

Le raisonnement qui va suivre repose donc sur les dispositions légales en vigueur durant cette 
période déterminante.

3.2. Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; 
RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de 
l'autorité compétente. Le droit cantonal règle toutefois les exceptions prévues à l’intérieur de la zone 
à bâtir (art. 23 LAT).

Selon l’ancien art. 87 al. 1 let. d du règlement fribourgeois d’exécution du 1er décembre 2009 de la 
loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) (qui était en vigueur 
à la période déterminante et a été abrogé avec effet au 1er janvier 2024 seulement), les clôtures ne 
sont pas soumises à permis de construire. 

Il découle de ce qui précède qu’au moment où les travaux litigieux ont été entrepris, la recourante 
n’avait pas besoin d’un permis de construire pour installer sa clôture. Une éventuelle nécessité de 
la mettre en conformité ne peut donc pas se fonder sur les dispositions relatives aux travaux non 
conformes de la loi cantonale du 2 décembre 2018 sur l’aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1) et sur son règlement d’exécution.

4.

4.1. La question est ensuite de savoir quelles sont les règles de distances à la route applicables 
à la clôture et à l'aménagement litigieux.

4.2. A titre liminaire, il sied tout d'abord de relever que l’affirmation de la recourante selon laquelle 
la partie haute de son terrain serait bordée par une simple servitude sur une route privée, et non par 
une route communale, est non seulement erronée, mais de toute manière sans pertinence. En effet, 
il ressort du dossier que l’art. ddd RF est une route communale, la reprise de cette route de quartier 
par la commune ayant été validée par l’assemblée communale du 13 décembre 2016 déjà, soit avant 
que la recourante n’entreprenne les travaux litigieux. Par ailleurs, le caractère public d’une route ne 
dépend pas de la volonté du propriétaire, mais de l’usage qui en est fait. La notion de route publique 
s’applique ainsi à des parcelles de bien-fonds appartenant aussi bien à des personnes physiques 
ou morales qu’à des corporations publiques – notamment les communes – et à des établissements 
de droit public (cf. arrêt TC FR 602 2021 180 du 24 janvier 2023 consid. 2.3). 

4.3. Lorsque lesdits travaux ont été exécutés, les distances aux routes étaient réglées par la loi 
cantonale du 15 décembre 1967 sur les routes (aLR; RSF 741.1) et son règlement d’exécution du 
7 décembre 1992 (aRELR; RSF 741.11) qui ont été abrogés et remplacés par la loi cantonale du 
5 novembre 2021 sur la mobilité (LMob; RSF 780.1) et son règlement d’exécution du 
20 décembre 2022 (RMob; RSF 780.11) dès le 1er janvier 2023.

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Or, tant selon l'aLR, applicable lorsque la commune a rendu la décision initiale le 25 mai 2022, que 
selon la LMob, des dispositions spécifiques règlent la problématique visée par la présente 
procédure, à savoir la distance à la route que doit respecter une clôture. 

Selon l’art. 93a aLR, les murs et clôtures ne peuvent être construits, rétablis ou exhaussés à moins 
de 1.65 m du bord de la chaussée le long des routes publiques. Cette distance peut être augmentée 
par voie de règlement communal (al. 1). Les clôtures en fil de fer barbelé sont interdites (al. 2). La 
hauteur maximale des murs et clôtures implantés à 1.65 m de la chaussée est de 1 m dès le niveau 
du bord de la chaussée correspondant. Au-delà de cette distance de 1.65 m, une hauteur supérieure 
est admise, pour autant qu’elle ne constitue pas un obstacle pour la visibilité des usagers (al. 3). 
Des dérogations peuvent être accordées, en particulier pour des murs de soutènement et des 
installations antibruit (al. 4). Le règlement d’exécution définit les types de clôtures légères ou 
provisoires qui peuvent être implantées à 75 cm du bord de la chaussée, le long des routes 
communales et des chemins publics de dévestiture situés dans la zone à bâtir (al. 5).

Selon l’art. 69 aRELR, sont notamment considérées comme clôtures légères celles qui sont 
facilement déplaçables, et ce à peu de frais, telles que les clôtures électriques à bétail, les clôtures 
constituées de piquets reliés par des fils de fer ou des lattes de bois.

Depuis le 1er janvier 2023, l’art. 139 LMob, qui règle les distances à respecter pour les clôtures, a 
repris les mêmes exigences que l’art. 93a aLR. En effet, il prévoit que les murs et clôtures ne peuvent 
être construits, rétablis ou exhaussés à moins de 1,65 mètres du bord de la chaussée et pour autant 
que leur hauteur ne dépasse pas le niveau du bord de la chaussée correspondant de 1 mètre (al. 1). 
Les clôtures en fil de fer barbelé sont interdites (al. 2). Les clôtures légères ou provisoires peuvent 
être implantées à 0,75 mètres du bord des chaussées, le long des routes communales et des routes 
privées à usage public (al. 3). Quant à l’art. 64 RMob, il reprend exactement le contenu de 
l’art. 69 aRELR.

4.4. En l’occurrence, il est d’emblée constaté que la clôture – constituée de panneaux rigides 
double fil en métal fixés sur des piquets métalliques scellés dans le sol – est trop imposante pour 
être considérée comme une clôture légère au sens de l'art. 69 aRELR.

S’agissant de la distance à laquelle la clôture et ses fondations peuvent être érigées, l’ancienne et 
la nouvelle législation prévoient toutes deux qu’une distance minimale de 1.65 m à compter du bord 
de chaussée doit être respectée (cf. art. 93a aLR et 139 LMob). 

Il est en l'occurrence établi – et la recourante ne le conteste pas – que la clôture et ses fondations 
ont été érigées à moins de 1.65 m du bord de la chaussée, autrement dit que les règles de distance 
applicables n’ont jamais été et ne sont actuellement toujours pas respectées. Pour le reste, la 
recourante n’a jamais affirmé – ni même laissé entendre - que son terrain présenterait des 
spécificités telles que le respect de la distance légale ne saurait lui être imposé, respectivement n’a 
pas démontré en quoi les circonstances du cas justifieraient l’octroi d’une dérogation. Elle n’a 
d’ailleurs pas réagi lorsque la commune lui a suggéré d’en faire la demande par le biais d’une mise 
en conformité en procédure simplifiée (cf. supra consid. C).

Au cours de la procédure, la recourante a plusieurs fois soulevé le fait que sa clôture et ses 
aménagements étaient en règle dans la mesure où ceux-ci ont été érigés conformément à la 
servitude prévue par le contrat passé avec la commune pour la vente du terrain. Or, comme le Préfet 
l’a retenu à juste titre, la recourante ne peut tirer aucun argument de cette servitude. Cette dernière 

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empêche tout aménagement du bien-fonds sur une bande de 50 cm de large le long de la chaussée, 
ceci dans le but de permettre l’épaulement de la route. Convenue par le biais d’un contrat de droit 
privé et constituant une charge, cette servitude ne peut à l’évidence pas assouplir les exigences 
légales de distances à la route pour les clôtures. Seule une dérogation formelle – formulée par une 
décision en bonne et due forme – pourrait permettre de réduire lesdites distances, comme déjà 
évoqué ci-dessus. En tout état de cause, au regard des photographies jointes au précédent recours, 
cette bande de 50 cm n’a même pas été observée le long du tronçon rectiligne bordant la chaussée 
art. ddd RF.

C’est donc à juste titre que la commune a fait savoir à la recourante que sa clôture ne respectait pas 
les règles de distance à la route. De même, conformément aux art. 130 al. 3 et 126a aLR et à présent 
aux art. 8 et 146 LMob, c’est bien la commune qui est compétente pour veiller à la bonne application 
des dispositions légales régissant la distance aux routes communales et, au besoin, pour ordonner 
l’exécution par substitution de ses décisions lorsque le propriétaire concerné ne se met pas en 
conformité, malgré une mise en demeure.

C’est précisément ce qui s’est passé dans le cas d’espèce, puisque la commune a plusieurs fois 
sommé la recourante de mettre sa clôture et son aménagement en conformité en les déplaçant à 
une distance de 1.65 m de distance du bord de la chaussée, la dernière fois par décision du 
25 mai 2022. 

Au regard de ce qui précède, c’est à bon droit que le Préfet a confirmé cette décision communale 
exigeant le déplacement de la clôture et de son aménagement à 1.65 m de la route communale, 
sous la menace d’une exécution par substitution en cas de non-exécution dans le délai. C’est le lieu 
de préciser que la législation topique susmentionnée fixe la distance à respecter pour une clôture à 
1,65 m du bord de la chaussée, pour autant que sa hauteur ne dépasse pas le niveau du bord de la 
chaussée correspondant de 1 m. En l’espèce, la hauteur de la clôture ne ressort pas du dossier; 
cette question n’a cependant pas être instruite plus avant, dès lors que la Cour de céans est quoiqu’il 
en soit liée par l’interdiction de la reformatio in pejus (cf. art. 95 al. 1 CPJA).

5.

5.1. La recourante soutient en outre qu’elle doit néanmoins être autorisée à maintenir tels quels 
sa clôture et ses aménagements, au motif que la commune tolère de longue date les aménagements 
du quartier, lesquels se situeraient tous à une distance bien inférieure à 1.65 m du bord de la 
chaussée. La recourante invoque ainsi le droit à l’égalité dans l’illégalité.

5.2. Selon la jurisprudence, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe 
sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se 
prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, 
alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390 
consid. 6a et les références citées). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la 
décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en 
question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que 
l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 et les 
références). Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non 
pas dans un ou quelques cas isolés (ATF 132 II 485 consid. 8.6; 127 I 1 consid. 3a; 126 V 390 
consid. 6a et les arrêts cités), et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner 

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la préférence au respect de la légalité (ATF 123 II 248 consid. 3c; 115 Ia 81 consid. 2 et les 
références).

Une pratique constante demeurera cependant sans effet si son caractère illégal est identifié pour la 
première fois à l'occasion d'une procédure judiciaire: dans ce cas de figure, il est présumé que 
l'autorité l'adaptera pour se conformer à la loi (TSCHANNEN, Gleichheit im Unrecht: Gerichtsstrafe im 
Grundrechtskleid, in ZBl 112/2011 p. 74 avec la référence à l'ATF 112 Ib 381 consid. 6). Ce n'est 
que si l'autorité renonce à abandonner une pratique qu'elle sait illégale que le principe de l'égalité 
de traitement peut avoir le pas sur celui de la légalité. Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions 
futures, l'autorité judiciaire présume que celle-ci se conformera à la loi à l'avenir (cf. ATF 122 II 446 
consid. 4a; 115 Ia 81 consid. 2).

5.3. Selon les photographies versées au dossier, les parcelles voisines du terrain de la recourante 
sont pour l'essentiel bordées de plantations et non d'une clôture. La situation de la recourante n’est 
donc pas comparable à celle de la plupart de ses voisins, les distances applicables aux clôtures et 
aux plantations étant réglées par des dispositions différentes (cf. art. 93a, 94 et 95 aLR ainsi que 
138 et 139 LMob).

Par ailleurs, dans ses observations du 8 septembre 2022 à l’attention du Préfet, la commune a 
indiqué qu’au vu de la densification importante dont elle fait l’objet et qui nécessitera à court ou 
moyen terme des aménagements de mobilité douce (trottoir), elle exigeait que toute nouvelle 
construction respecte la loi sur les routes. Elle a précisé que "l’exception malheureusement 
constatée chez un voisin direct de A.________ a été traitée par une convention identique à celle 
proposée à A.________ qui, elle, l’a refusée. La commune traite donc de manière égale ses citoyens 
(ennes)".

L’existence d’une situation similaire à celle de la recourante ne saurait consister en une véritable 
pratique de la commune tendant à tolérer des clôtures à distance illégale de la route communale, 
respectivement en une manifestation de sa volonté de poursuivre une telle pratique. Au contraire, il 
n’y a en l’espèce pas de raison de remettre en question les indications transmises par la commune 
quant à sa volonté de veiller au respect des règles de distance à la route et les mesures prises en 
ce sens. La recourante ne fournit d’ailleurs aucun élément à ce propos.

Il s’ensuit que, mal fondé, ce grief est rejeté.

6.

6.1. La recourante invoque ensuite une violation du principe de la bonne foi. Elle soutient d’une 
part avoir fait réaliser les travaux en cause en étant persuadée de leur conformité, puisque les 
aménagements de son précédent domicile (dans le même quartier) étaient à distance identique, tout 
comme les aménagements de la totalité des maisons avoisinantes du quartier. D’autre part, elle 
relève un comportement contradictoire de la commune.

6.2. Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière 
conforme aux règles de la bonne foi. De ce principe général découlent trois sous-principes (la 
protection de la confiance, l'interdiction des comportements contradictoires et l'interdiction de l'abus 
de droit). Le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec 
l'Etat est consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1). Ce droit protège le citoyen à 
certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, 
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé 

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de l'administration (ATF 141 V 530 consid. 6.2; 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1). En 
outre, le principe de la bonne foi commande aux autorités comme aux particuliers de s'abstenir, 
dans les relations de droit public, de tout comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 
consid. 5.2). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erroné de l'administration 
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en 
vigueur, à condition que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de 
personnes déterminées (promesse effective), (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les 
limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de 
l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que (4) l'administré se soit fondé sur les 
assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne 
saurait renoncer sans subir de préjudice, et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le 
moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1). Même si 
les conditions posées pour bénéficier de la protection de la bonne foi sont réalisées, il faut en outre 
examiner si l'intérêt public à l'application du droit impératif ne l'emporte pas sur le principe de la 
bonne foi; cet examen s'opère par la pesée des intérêts privés de l'administré de se voir protégé 
dans sa bonne foi et l'intérêt public à l'application régulière du droit objectif (ATF 119 Ib 397 
consid. 6e; arrêts TC FR 602 2022 11 du 14 février 2023 consid. 2.3.1 et 602 2018 24 du 25 juillet 
2018 consid. 7.2).

6.3. La Cour relève tout d’abord que la clôture et les aménagements y relatifs ne faisaient pas 
partie intégrante de la procédure de permis de construire la villa. La recourante ne pouvait dès lors 
aucunement déduire de la délivrance du permis d’habiter – qui visait strictement la villa – que 
l’emplacement de sa clôture et autres aménagements était en règle. Rien ne permet d’ailleurs de 
penser que les travaux de pose de ceux-ci étaient déjà réalisés, respectivement terminés, lors de 
l’inspection des lieux du 7 mai 2018 qui a conduit à la délivrance du permis d’habiter. La recourante 
ne soutient au demeurant pas s’être fondée sur ledit permis pour prendre des dispositions qui se 
seraient par lui suite révélées préjudiciables à ses intérêts. 

6.4. Ensuite, si on peut comprendre que la recourante ait été troublée par la première proposition 
que la commune lui a soumise et qui visait la vente du terrain communal sur lequel empiétait la 
clôture litigieuse – dès lors qu’un éventuel achat aurait certes réglé la problématique de 
l’empiétement, mais n’aurait rien changé au fait que les distances à la route n’étaient pas respectées 
– cela n’a toutefois pas d’incidence en l’espèce dès lors que la recourante n’y a pas donné suite et 
n’a donc pas pris de dispositions qui se seraient par la suite révélées préjudiciables à ses intérêts.

6.5. S’agissant de la seconde proposition d’arrangement transmise par la commune – laquelle 
consistait à tolérer la clôture et les aménagements litigieux pour autant que la recourante renonce à 
toute prétention en cas de dégâts résultant de l’utilisation usuelle de la route (en particulier du 
déneigement) et s’engage à déplacer ceux-ci à la distance légale en cas de besoin futur de la 
commune de disposer de l’espace nécessaire à la construction de mesures liées, p.ex. à la mobilité 
douce – l’autorité de céans valide l’appréciation du Préfet qui voit là une démarche conciliante et 
constante de la commune, cette dernière ayant confirmé sa proposition à plusieurs reprises. Sans 
se prononcer sur la pertinence de cette proposition d’arrangement, la Cour de céans ne voit en effet 
pas en quoi la commune se serait comportée de façon contradictoire. En tout état de cause, la 
recourante n’apporte aucun élément susceptible de démontrer que le comportement de la commune 
aurait eu pour elle des conséquences préjudiciables à ses intérêts.

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6.6. Le fait que la recourante a, selon ses allégations, fait procéder aux travaux litigieux en étant 
persuadée de leur conformité, au motif qu’elle s’est fondée sur les aménagements de son ancien 
domicile et ceux du quartier, ne lui est d’aucun secours. En effet, conformément à la jurisprudence 
rappelée ci-dessus (cf. consid. 6.2.), la protection de la bonne foi présuppose que l'autorité soit 
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, autrement dit qu’elle 
ait formulée une promesse effective, ce qui n’est nullement le cas en l’espèce. 

6.7. Au vu de ce qui précède, c’est à juste titre que le Préfet a retenu que la commune n’avait pas 
violé le principe de la bonne foi. Mal fondé, ce grief est également rejeté.

7.

Le recours se révélant mal fondé, il doit être rejeté. La décision attaquée est confirmée avec les 
précisions suivantes.

Dès lors que le délai au 31 décembre 2023 qui avait été imparti à la recourante pour mettre sa 
clôture et ses aménagements en conformité s’est écoulé entretemps, un nouveau délai doit lui être 
imparti pour s'exécuter.

L'art. 2 du dispositif de la décision litigieuse est ainsi modifié dans le sens qu'un délai de 60 jours 
dès l'entrée en force du présent arrêt est imparti à la recourante pour ce faire.

8.

Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Les frais sont fixés à CHF 1'200.- et prélevés sur l'avance de frais prestée à 
concurrence du même montant.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision du 2 octobre 2023 du Préfet de la Gruyère est confirmée. Un nouveau 
délai de 60 jours dès l'entrée en force du présent arrêt est imparti à A.________ pour procéder 
à la mise en conformité de la clôture et des aménagements y relatifs, à défaut de quoi la 
Commune de B.________ pourra procéder à une exécution par substitution.

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 1'200.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais effectuée. 

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 3 mars 2025/vth/mrg

Le Président La Greffière-rapporteure