# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b3c12d9f-22f1-5b6d-9bf3-d4eca7aac3ad
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-09-20
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 20.09.2021 601 2021 143
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2021-143_2021-09-20.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2021 143
601 2021 144

Arrêt du 20 septembre 2021

Ie Cour administrative

Composition Président suppléant : Christian Pfammatter 
Juges : Dominique Gross, Yann Hofmann 
Greffier-stagiaire : Gauthier Estoppey

Parties A.________, recourant

contre

CONSEIL GÉNÉRAL DE GROLLEY, autorité intimée 

Objet Droits politiques

Recours du 27 août 2021 contre la décision du 26 août 2021

Tribunal cantonal TC
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attendu

qu'en qualité de commune observatrice du processus de fusion du Grand Fribourg - et parallèlement 
à la votation consultative organisée le même jour dans les communes comprises dans le périmètre 
provisoire de fusion - la commune de Grolley a publié dans la Feuille officielle du 13 août 2021 une 
convocation du corps électoral pour le 26 septembre 2021 en lui posant la question suivante:

"Sur la base du concept de fusion, souhaitez-vous que votre commune poursuive le processus de fusion du 
Grand Fribourg, comme partie intégrante du périmètre définitif du projet ?;

que, le 13 juillet 2021, le Groupe du Conseil général "Ensemble pour Grolley" a déposé la résolution 
suivante:

Le Conseil général se prononce en faveur de l'entrée de la commune de Grolley dans le processus de fusion 
du Grand Fribourg et invite la population à voter favorablement lors du vote consultatif du 26 septembre 2021;

que, le 20 juillet 2021, B.________, Conseiller général, a déposé une résolution diamétralement 
opposée dont le texte est le suivant:

Le Conseil général se prononce contre l'entrée de la commune de Grolley dans le processus de fusion du 
Grand Fribourg et invite la population à voter contre lors du vote consultatif du 26 septembre 2021;

que ces deux résolutions ont été traitées par le Conseil général dans sa séance du jeudi 26 août 
2021. Sous chiffre 6 de l'ordre du jour, il a été prévu:

6. Vote consultatif sur l'intégration de la commune de Grolley au périmètre de la Fusion du 
Grand Fribourg

6.1. Résolutions du groupe Ensemble pour Grolley et de B.________

6.2. Mode de communication

que, selon le procès-verbal de la séance du 26 août 2021, au point 6.1 de l'ordre du jour, le Président 
du Conseil général a présenté successivement le texte des deux résolutions et a ouvert un débat 
unique sur les deux objets. Des intervenants ont pris la parole aussi bien en faveur de l'une que de 
l'autre proposition. A l'issue des débats, le Président a clos la discussion et a indiqué que, 
conformément aux dispositions légales en vigueur, il allait opposer les deux résolutions dans l'ordre 
dans lequel elles ont été déposées. Il a prié ainsi celles et ceux qui soutiennent la résolution en 
faveur de l'entrée de Grolley dans le processus de fusion de se prononcer en levant la main. Il a 
ensuite demandé à celles et ceux qui s'y opposent de se prononcer de la même manière. Il a 
demandé enfin s'il y avait des abstentions;

que, par 15 voix contre 13 et une abstention, le Conseil général a accepté la proposition, 
respectivement la résolution de B.________ et rejeté la proposition, respectivement la résolution du 
groupe Ensemble pour Grolley;

que la parole a ensuite été donnée à A.________, Chef du Groupe Ensemble pour Grolley, qui a 
déclaré: Personnellement, je pense qu'il y a un vice de forme étant donné que les Conseillers généraux 
pouvaient refuser les deux propositions qui ont été faites et finalement ne rien décider du tout. Ce sont deux 

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résolutions qui ont été déposées séparément; donc elles n'ont pas à être opposées. Elles doivent les deux 
être mises au vote et les conseillers généraux pouvaient s'opposer aux deux résolutions;

qu'après s'être réuni, le Bureau du Conseil général a décidé de maintenir le vote et son résultat. 
Rappelant que le règlement sur la loi sur les communes ne prévoit pas cette situation, il a constaté 
qu'en l'espèce, il n'y avait pas deux propositions différentes, l'une étant le contraire de l'autre. C'était 
donc oui ou non. Le Bureau a souligné que, si le vote s'était déroulé à bulletin secret, il n'y aurait 
pas eu deux votes. Un seul aurait été organisé, les personnes marquant "oui" pour la fusion ou "non" 
contre celle-ci;

que A.________ a alors indiqué que le groupe Ensemble pour Grolley allait déposer un recours 
auprès de la Préfecture;

que, passant au point suivant de l'ordre du jour (point 6.2.), le Président a fait savoir, que, dans la 
mesure où aucun des deux intervenants n'avait prévu de mode de communication, le Bureau 
proposait de communiquer le résultat par tout-ménage qui reprendra les textes votés avec le score.

que le Conseil général a accepté le mode de communication aux Citoyen-ne-s par tout-ménage par 
20 voix pour et 9 abstentions;

qu'agissant le 27 août 2021 en qualité de chef du groupe Ensemble pour Grolley, A.________ a 
contesté auprès de la Préfecture de la Sarine la légalité du vote du 26 août 2021 dont il demande 
l'annulation. Reprenant les termes de son intervention devant le Conseil général, il estime qu'il était 
illégal d'opposer les deux projets de recommandation. Ce faisant, les membres dudit conseil 
n'avaient pas la possibilité de voter contre les deux résolutions pour éviter l'élaboration d'une 
recommandation et n'avaient d'autre possibilité que d'en choisir une, l'abstention n'entrant pas en 
considération dès lors qu'elle laissait le choix aux autres membres du conseil. Il a souligné avoir 
tenté en vain de demander la parole avant le début du vote pour faire part de son opposition;

que le recourant a assorti son recours d'une requête de mesure provisionnelle visant à interdire la 
communication du tout-ménage jusqu'à droit connu sur le fond; 

que, le 6 septembre 2021, dans la mesure où le Préfet de la Sarine devait se récuser dans cette 
affaire, le Conseil d'Etat a désigné le Préfet de la Gruyère comme suppléant pour traiter le recours;

qu'à réception des observations du Bureau du Conseil général et de son dossier, le 15 septembre 
2021, le Préfet de la Gruyère a constaté le même jour que la décision contestée du 26 août 2021 
constitue un acte préparatoire à la votation du 26 septembre 2021 et que, par conséquent, en vertu 
de l'art. 150 de la loi cantonale du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSF 115.1), 
il appartient au Tribunal cantonal d'en connaître. Faisant application de l'art. 16 du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), il a transmis l'affaire 
au Tribunal cantonal comme objet de sa compétence;

que, le 17 septembre 2021, le Juge délégué à l'instruction du recours a communiqué les 
observations de l'autorité intimée au recourant et l'a invité à se déterminer dans les trois jours;

que le recourant a déposé ses contre-observations par courriel le 20 septembre 2021. En substance, 
il y développe les griefs qu'il a déjà mentionnés dans ses précédentes interventions. Il affirme à 
nouveau qu'en opposant les deux propositions de résolution, le Président du Conseil général a placé 
les Conseillers généraux dans la situation de devoir obligatoirement adopter une proposition. Cette 

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manière d'agir pourrait obéir à un calcul politique consistant à forcer les indécis à se déterminer. 
Pour le recourant, il n'est pas possible d'exclure que, si les deux propositions avaient été traitées de 
manière indépendante l'une de l'autre, une majorité très importante du Conseil général aurait refusé 
les deux résolutions. Le doute est, à son avis, d'autant plus important que plusieurs membres du 
Conseil général ont précisé par la suite qu'ils auraient préféré ne pas se prononcer pour l'une ou 
l'autre des propositions. Il estime que le vote ne représentait pas la réalité et n'était donc pas 
démocratique. Afin d'éviter une situation illégale et apaiser les esprits, il est important pour lui 
d'annuler le résultat du vote et de renoncer à communiquer une recommandation du Conseil général 
qui ne correspond aux vœux de ses membres;.

qu'à ce jour, le tout-ménage voté le 26 août 2021 n'a pas encore été communiqué à la population;

considérant

que, déposé dans le délai de 5 jours prévu par l'art. 152 LEDP et les formes prescrites, le recours 
est recevable en vertu de l'art. 150 LEDP ainsi que le Préfet de la Gruyère l'a justement constaté. 
En particulier, du moment que A.________ exerce ses droits politiques à Grolley, il a qualité pour 
contester les actes préparatoires liés à la votation communale du 26 septembre 2021, et notamment 
la validité de la résolution du Conseil général émise le 26 août 2021. Dès lors qu'il y a lieu d'entrer 
en matière sur le recours formé à titre individuel par le recourant, la question peut demeurer ouverte 
de savoir si ce dernier pouvait également déposer le recours au nom du Groupe Ensemble pour 
Grolley dont il est le chef;

que, par ailleurs, contrairement à ce qu'affirme l'autorité intimée, les conclusions du recours sont 
conformes aux exigences de l'art. 81 CPJA. Invoquant l'illégalité du vote sur la recommandation, le 
recourant requiert l'annulation de celle-ci; 

que, dans le cadre d'un recours en matière de droits politiques, le Tribunal cantonal n'est pas lié par 
les conclusions de la personne qui recourt ni par les motifs invoqués (art. 154 al. 1 LEDP). Cette 
voie de droit permet en particulier au citoyen de s'en prendre aux actes préparatoires et de dénoncer 
par ce moyen toute circonstance propre à fausser la manifestation de volonté des électeurs (cf. arrêt 
TF 1C_346/2018 du 4 mars 2019 consid. 1);

que, même si, dans la présente affaire, il convient d'examiner, à titre préjudiciel, les conditions du 
vote litigieux du 26 août 2021, il n'en demeure pas moins que l'objet de la procédure vise uniquement 
à déterminer si la recommandation qui a été votée se révèle propre à fausser la manifestation de 
volonté des électeurs;

qu'on peut donner acte au recourant qu'en principe, des motions indépendantes déposées devant 
un organe législatif font l'objet d'un traitement individuel et qu'il n'est pas usuel d'en opposer deux 
dans un même vote, cette manière de faire étant plutôt réservée aux amendements proposés dans 
le cadre des délibérations concernant un projet de texte législatif;

que, cela étant, il y a lieu de constater qu'il n'y a pas de règle écrite qui interdirait de déroger au 
processus usuel si des circonstances spéciales le justifient. Tel est en particulier le cas lorsque deux 
motions déposées de manière indépendante sur un même sujet sont incompatibles l'une avec 

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l'autre. Il n'est pas déraisonnable, dans ces circonstances, de les opposer dans un vote unique pour 
déterminer la volonté de l'assemblée saisie;

qu'il n'y a pas lieu de retenir l'objection soulevée à ce propos par le recourant, qui prétend qu'en 
l'espèce, le Conseil général n'a pas eu la possibilité de voter deux fois "non" pour rejeter les deux 
propositions antagonistes et aboutir ainsi à une renonciation à émettre une recommandation. Il faut 
rappeler à cet égard, que si un membre d'un organe législatif ne veut pas voter sur un objet figurant 
à l'ordre du jour, il lui incombe de contester l'entrée en matière. Si, comme le prétend actuellement 
le recourant, de nombreux conseillers généraux étaient opposés à l'idée d'une recommandation, il 
aurait appartenu à ces personnes de se manifester avant le vote pour exprimer leur opinion. Or, 
l'examen des débats montre que personne n'a pris la parole dans ce sens. Dans ces conditions, le 
Président du Conseil général pouvait valablement opposer les deux projets de recommandation, 
incompatibles entre eux et qui ne différaient que sur un mot, soit "pour" ou "contre" l'intégration de 
la commune dans le processus de fusion du Grand Fribourg;

qu'en conclusion, il n'apparaît pas que le vote litigieux était affecté d'un vice de procédure justifiant 
son annulation;

que, cela étant posé, on ne saurait ignorer que le mode de communication du résultat du vote a 
également été soumis au Conseil général qui a admis l'envoi d'un tout-ménage par 20 voix contre 
9 abstentions. Il a été convenu de reprendre les textes votés, avec indication du score;

que, dans la mesure où le Conseil général entend communiquer le résultat précis du vote aux 
citoyen-ne-s appelé-e-s à se prononcer le 26 septembre 2021, le corps électoral peut clairement se 
rendre compte par lui-même que le législatif communal est très partagé sur la question de 
l'appartenance de Grolley au périmètre de fusion du Grand Fribourg. Même si l'avis de la majorité 
du Conseil général implique une recommandation du "non", il faut admettre que, pour autant que le 
détail du score ne soit pas relégué à une simple note de bas-de-page - que personne ne lit - le tout-
ménage qui a été prévu comporte les nuances nécessaires sur la position de l'autorité concernée et 
n'est pas de nature à fausser le débat démocratique;

que, partant, le recours doit être rejeté;

que, la Cour ayant ainsi statué sur le fond de l'affaire, la demande de mesure provisionnelle (601 
2021 144) qui vise à retenir l'envoi du tout-ménage jusqu'à droit connu sur le recours est devenue 
sans objet; 

qu'il n'y a pas lieu de percevoir des frais de procédure (art. 129 CPJA), ni d'allouer une indemnité 
de partie;

(dispositif sur la page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours (601 2021 143) est rejeté.

II. Devenue sans objet, la requête de mesure provisionnelle (601 2021 144) est classée.

III. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 20 septembre 2021/cpf

Le Président suppléant : Le Greffier-stagiaire :