# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b4e4fd55-733a-53aa-a3c0-3ef535b527df
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-10-16
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 16.10.2025 CDP.2024.289 (INT.2025.359)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2024-289_2025-10-16.html

## Full Text

A.                              
La
commune du Locle est propriétaire du bien-fonds n° 8597 du cadastre du Locle,
classé en zone de sports et loisirs (ci-après : ZSL), selon le plan
d’aménagement local (ci-après : PAL), sanctionné le 9 mai 2001. Cette
parcelle équipée en partie d’installations sportives doit faire l’objet d’une
division parcellaire et sera grevée d’un droit distinct et permanent (DDP),
constituant la parcelle n° 10234 du cadastre du Locle. Le 5 mai 2023, la
société B.________ SA, agissant par C.________ et D.________, a déposé une
demande de permis de construire pour la réalisation d’une halle d’escalade sur
la parcelle n° 10234 du cadastre du Locle (SATAC n° 116193). Dans le cadre de
sa mise à l’enquête publique du 9 juin au 10 juillet 2023, le projet a suscité
plusieurs oppositions, dont notamment celles de A1________ et A2________,
propriétaire, respectivement copropriétaire, de parts de copropriété sur le
bien-fonds n° 5343 du cadastre du Locle (PPE composée notamment par les parts
8146/C [A1________] et 8145/B [A2________ et E.________]),
qui se situe à proximité immédiate de la parcelle à bâtir. Ces derniers ont
invoqué en substance qu’il y avait lieu de procéder à un contrôle préjudiciel
du PAL, celui-ci datant de 2001 et devant être révisé afin de tenir compte du
nouveau plan directeur cantonal, ainsi que de l’obligation de réduire la zone à
bâtir. Ils ont en outre soutenu qu’au regard de ses dimensions, le projet
apparaissait largement démesuré et ne saurait s’harmoniser avec un quartier
résidentiel composé essentiellement de villas ou d’habitats individuels
groupés.

Par décisions du 8 novembre
2023, le Conseil communal de la Ville du Locle (ci-après : le conseil
communal) a levé les oppositions formées en particulier par les deux prénommés
contre ce projet, respectivement, a délivré le permis de construire demandé.
Pour l’essentiel, il a retenu qu’il n’y avait pas lieu de procéder à un
contrôle préjudiciel du PAL, dans la mesure où le projet de nouveau PAL de la
Ville du Locle avait déjà été soumis à l’Etat de Neuchâtel en mai 2023. Il a
ensuite considéré que le projet s’inscrivait dans le prolongement du bâtiment
de la patinoire existante, tout en étant moins haut et moins large, de sorte
qu’il n’entraînait aucun impact esthétique notable dans la zone. Enfin, il a
relevé que le projet différait très peu du premier projet envisagé par les
promoteurs, lequel avait été approuvé et sanctionné (SATAC n° 107012), mais
abandonné pour des raisons financières, si ce n’est qu’il se révélait plus
modeste.

Saisi d’un recours contre ces prononcés
communaux, le Conseil d’Etat l’a rejeté, par décision du 25 septembre 2024. Il
a en particulier retenu qu’aucune circonstance objective ne permettait de
douter de l’indépendance du conseil communal, de sorte que la demande de
récusation formulée devait être rejetée. À cet égard, il a relevé que le fait
qu’une construction similaire avait été autorisée (SATAC n°107012), mais non
réalisée pour des motifs financiers, n’avait en rien conditionné l’examen de la
nouvelle demande. Il a encore observé qu’il appartenait au conseil communal, en
sa qualité d’autorité exécutive, de soutenir des projets d’intérêt public tels
que la construction d’une salle d’escalade. Enfin, quand bien même celui-ci
aurait pu user de termes plus mesurés, rien dans le dossier ne permettait de
retenir qu’il aurait manifesté une opinion préconçue sur l’affaire. Rejetant
l’argument tiré de la violation du droit d’être entendu, il a considéré que la
décision attaquée était suffisamment motivée, dès lors que les intéressés
avaient pu contester le projet en toute connaissance de cause devant lui. Il a
ensuite estimé qu’il n’y avait pas lieu de procéder à un contrôle préjudiciel
du PAL, les administrés ne fournissant aucun élément de nature à démontrer que
les conditions posées par la jurisprudence pour remettre exceptionnellement en
cause la validité d’un plan d’affectation étaient réalisées. Finalement, il a
retenu qu’aucun intérêt public prépondérant ne justifiait une interdiction de
bâtir fondée sur la clause d’esthétique. Le conseil communal avait en effet
estimé que le projet ne nuirait pas à l’aspect ni au caractère du site, dans la
mesure où il s’inscrivait dans la logique du tissu bâti, à proximité d’une
patinoire, et qu’il prenait place dans une zone constructible destinée aux
sports et loisirs. Une telle appréciation apparaissait soutenable au regard des
circonstances.

B.                              
A1________
et A2________ interjettent recours devant la Cour de droit public du
Tribunal cantonal contre la décision précitée du Conseil d’Etat, en concluant,
avec suite de frais et dépens, à son annulation, principalement, à ce que la
demande de permis de construire soit rejetée, et subsidiairement, à la
récusation du conseil communal et au renvoi de la cause au DDTE pour nouvelle
décision. En substance, ils font tout d’abord valoir que la récusation du
conseil communal s’imposait et que le Conseil d’Etat aurait dû examiner les
motifs invoqués dans leur ensemble, et non de manière isolée. Ensuite, ils soutiennent que le
Conseil d’Etat n’aurait pas dû écarter leur grief de violation du droit d’être
entendu, dès lors que la décision du conseil communal ne contenait pas une
motivation suffisante quant au rejet de leur argument relatif au contrôle
préjudiciel du PAL. Selon eux, l’intimé aurait dû procéder à une analyse en
deux étapes, conformément à la jurisprudence, ce qu’il n’avait pas fait. Ils
prétendent subséquemment que la décision querellée ne pouvait retenir que la
révision en cours du PAL faisait obstacle à un contrôle préjudiciel de celui
sanctionné en 2001. Ils maintiennent à cet égard que le PAL de 2001 a dépassé
sa durée de vie prévisible de quinze ans, de sorte qu’il y avait lieu de
procéder à son contrôle afin de tenir compte de l’obligation de réduction de la
zone à bâtir. Finalement,
ils soutiennent que le projet envisagé, par ses dimensions importantes, ne
s’inscrit pas harmonieusement dans le quartier. A l’appui de leur recours, ils
requièrent la mise en œuvre d’une vision locale – qui leur avait précédemment
été refusée – afin de démontrer que le rejet de leur grief tiré de la violation
de la clause d’esthétique repose sur une appréciation anticipée des faits
erronée.

C.                              
Sans
formuler d’observations, le Conseil d’Etat et le conseil communal concluent au
rejet du recours, le premier dans la mesure de sa recevabilité.

D.                              
Invité
par la Cour de céans à se déterminer, le tiers intéressé ne dépose pas
d’observations.

C O N S I D E R A N T

en
droit

1.                               
Interjeté
dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                               
Dans
un premier grief, les recourants contestent le rejet de leur demande de
récusation des membres du conseil communal qui ne répondaient pas, selon eux,
aux garanties d’impartialité et d’indépendance requises en raison d’une opinion
préconçue sur l’affaire.

a/aa) L'article
29 al. 1 Cst. féd. dispose que toute personne a droit, dans une procédure
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement.
Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la récusation des
membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont
de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité;
il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent
influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La
récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de
l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne
peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de
la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des
circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération;
les impressions purement individuelles d'une des personnes impliquées ne sont pas
décisives (ATF 142 III 372 cons. 4.2.2, 139 III 120 cons. 3.2.1; arrêts du TF
du 07.02.2023 [1C_537/2022] cons. 3.1 et du 12.10.2016 [2C_931/2015] cons.
5.1). Une autorité, ou l'un de ses membres, a le devoir de se récuser
lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel dans l'affaire à traiter, qu'elle
manifeste expressément son antipathie envers l'une des parties ou s'est forgée
une opinion inébranlable avant même d'avoir pris connaissance de tous les faits
pertinents de la cause (arrêt du TF du 27.03.2015 [2C_975/2014] cons. 3.2 et
les réf. cit.). Les dispositions sur la récusation sont en principe moins
sévères pour les membres des autorités administratives et gouvernementales que
pour les autorités judiciaires (ATF 140 I 236 cons. 5.2; arrêts du TF du
02.12.2024 [1C_63/2024] cons. 2.1 et du 14.08.2023 [8C_90/2023] cons. 4.1.2).
Pour les autorités exécutives, il y a lieu de tenir compte du fait que leur
fonction s’accompagne d’un cumul de plusieurs tâches, dont certaines sont
politiques. Contrairement à un tribunal, les autorités gouvernementales ne sont
pas seules compétentes pour appliquer (de manière neutre) le droit ou prendre
une décision sur le litige qui leur est soumis. Elles portent simultanément une
responsabilité particulière dans l'accomplissement de certaines tâches
publiques. Cette multiplication des interventions officielles est ainsi
d'intérêt public et inhérente au système; elle ne constitue pas déjà une
prévention illicite. Ce sont les circonstances concrètes du cas d'espèce qui
sont décisives pour déterminer si un agent public paraît objectivement avoir
une opinion préconçue en raison du fait que le système l'a amené à intervenir
précédemment. À cet effet, il convient a priori de tenir compte du type de
procédure, de la fonction et de l'objet du litige dans la procédure concernée
(arrêt du TF du 29.05.2019 [1C_44/2019] cons. 4.2 et les réf. cit.).

a/bb) Sur le
plan cantonal, l'article 11 LPJA expose que les personnes appelées à rendre ou
à préparer la décision doivent se récuser notamment si elles peuvent avoir une
opinion préconçue sur l'affaire (let. g). Selon l'article 12 LPJA, les parties
peuvent demander la récusation des personnes appelées à rendre ou à préparer
une décision si les conditions de l'article 11 sont réalisées (al. 1); la
demande de récusation doit être présentée sans délai à l'autorité de décision
(al. 2); les personnes appelées à rendre ou à préparer la décision se
prononcent sur la demande de récusation (al. 3) et si elles admettent le
bien-fondé de la demande, elles se récusent (al. 4). Conformément à l’article
11 let. g LPJA précité, la personne appelée à rendre ou à préparer une décision
doit se récuser si elle peut avoir une opinion préconçue sur l’affaire. Une
telle prévention doit être admise lorsqu’existent des circonstances qui peuvent
susciter le doute quant à l’impartialité de la personne en cause.

b) En
l’occurrence, dans leur recours au Conseil d’Etat, les recourants ont requis la
récusation du conseil communal dans son entier – précisant qu’il n’était pas possible d’identifier qui, au
sein dudit conseil, avait suggéré l’adoption de la décision litigieuse – au motif que
celui-ci aurait employé, dans sa décision, des termes révélant une antipathie
manifeste à leur égard et qu’il n’aurait pas examiné leurs griefs avec le
sérieux requis, laissant ainsi transparaître une idée préconçue de l’affaire,
ce d’autant qu’il faisait référence au précédent projet des promoteurs. Le
Conseil d’Etat a rejeté la demande de récusation, estimant que le fait qu’une
construction similaire ait été précédemment autorisée (SATAC n° 107012),
mais non réalisée pour des motifs financiers, n’avait en rien conditionné
l’examen de la nouvelle demande (SATAC n° 116193). Il a ajouté qu’il
appartenait au conseil communal, en sa qualité d’autorité exécutive, de
soutenir des projets d’intérêt public tels que la construction d’une salle
d’escalade et que, quand bien même il aurait pu user de termes plus mesurés
dans sa décision, rien dans le dossier ne permettait de retenir qu’il avait une
opinion préconçue sur l’affaire. Les recourants maintiennent que la récusation du conseil
communal s’impose et que le Conseil d’Etat aurait dû examiner les trois motifs
invoqués dans leur ensemble, et non de manière isolée.

La Cour de céans considère, au
vu des éléments au dossier, que, dans le cas présent, même appréciés dans leur
globalité, les faits reprochés au conseil communal ne permettent pas de retenir
que celui-ci avait une opinion préconçue sur l’affaire avant de rendre sa
décision. Si l’arrêt du Tribunal fédéral auquel se réfèrent les recourants (cf. arrêt
du TF du 27.07.2021 [1B_255/2021] cons. 3.3), relatif à une demande de
récusation d’un magistrat pénal, mentionne que la rédaction d'un jugement doit
respecter les principes qui lui sont applicables, et ce peu importe l'attitude
du prévenu et que selon les principes de la rédaction judiciaire, il faut
préférer l'usage de termes neutres et objectifs à tout vocabulaire renfermant
des aspects subjectifs, on peut néanmoins s’interroger sur l’applicabilité
stricte de ces considérations à la rédaction d’une décision administrative.
Quoi qu’il en soit, l’arrêt précité relève que les différents termes utilisés,
notamment ceux de « justiciable querelleur, menteur, ergoteur et
vindicatif », ayant « des comportements querelleurs, ergoteurs
et pénibles que rien n'excuse », ou encore « accumulant les
assertions les plus stupides et les mensonges les plus grossiers »,
étaient inadéquats et contraires à l’exigence d'humanité et de respect du
justiciable à laquelle tout juge est soumis. Si l’on constate que, dans sa
décision du 8 novembre 2023, l’intimé a fait notamment usage des phrases
suivantes « les opposants ne manquent pas d’audace » et « [le]
deuxième argument ne résiste donc pas plus que le premier à l’examen, il
confine même à la témérité », on ne saurait considérer, même au regard
des autres éléments invoqués par les recourants, que les termes employés
révèlent une prévention antérieure de l’intimé, tout comme le fait d’avoir
conclu, devant le Conseil d’Etat, à ce que le recours soit déclaré téméraire.
Comme l’a, à juste titre, relevé l’autorité précédente, l’intimé aurait pu
formuler des propos de manière plus délicate, toutefois les termes « ne manque pas
d'audace » et « frise la témérité », respectivement « confine
même à la témérité », demeurent acceptables (cf. arrêt du TF du
12.01.2023 [6B_1035/2022] cons. 3.5.3). À noter qu’en soi la qualification de
téméraire d’un grief, voire le constat qu’une partie procède de façon téméraire
ou de mauvaise foi, ne contrevient pas à un quelconque devoir de retenue, pas
plus qu’on ne saurait considérer une telle appréciation comme inadéquate et/ou
contraires à l'exigence d'humanité et de respect de l’administré. La témérité
est au contraire un élément ayant une portée juridique et non un jugement de
valeur; elle peut entrer en ligne de compte au moment de se déterminer sur
l’obligation de supporter les frais de procédure, y compris pour les
contestations par nature gratuites. En outre, les recourants ne sauraient être suivis
lorsqu’ils allèguent que l’intimé est parti du principe que, le projet étant
similaire (légèrement redimensionné à la baisse) par rapport au précédent, il était
automatiquement conforme aux dispositions légales, sans autre forme d’examen.
Par décision du 8 novembre 2023, délivrant l’autorisation de construire au
tiers intéressé, le conseil communal a précisé que le dossier de demande de
permis de construire avait été examiné par les services communaux et cantonaux
concernés. Les préavis des différents services cantonaux lui ont été transmis
et lui ont permis de délivrer le permis de construire requis. Il n’y a aucune
raison de penser que le conseil communal se serait montré, dans l’application
de la réglementation sur les constructions et l’aménagement du territoire,
moins rigoureux à l’égard du tiers intéressé, au motif qu’un précédent projet
similaire avait déjà été sanctionné. En outre, l’intimé a évoqué ce premier
projet en réponse à un grief dépourvu de toute portée juridique, à savoir que
celui-ci rencontrait manifestement un problème notable d’acceptabilité sociale
dans son voisinage immédiat. Enfin, si l’analyse sur le fond de la critique des
recourants, en ce qui concerne notamment l’esthétisme de la construction
projetée, a certes été examinée de manière succincte, l’intimé n’a pas fondé
son argumentation sur le seul fait que le précédent projet était conforme. Finalement, l’intimé est
amené, dans ses fonctions, à arbitrer des intérêts publics de diverses natures.
Or, rien au dossier ne donne à penser que, dans ce processus, il aurait
privilégié les objectifs qu'il s'est fixés dans le développement
d’infrastructures sportives, au détriment d'une application objective et
consciencieuse des normes légales et réglementaires. Sa prise de position en
faveur du projet qui s'inscrit dans l'exercice normal des fonctions
gouvernementales, administratives et de gestion, ne permet pas de conclure à
l'apparence de partialité et ne saurait justifier une récusation, au risque
sinon de vider de son sens la procédure administrative. En définitive, on ne
voit pas en quoi le fait de se montrer favorable au projet, respectivement,
d’employer à l’égard des recourants – s’agissant spécifiquement des termes « ne manque pas d'audace » – un ton peu heureux,
mais demeurant dans les limites de l’acceptable, permettrait de retenir une
partialité de la part de l’intimé.

Il s’ensuit qu’aucun
des motifs avancés par les recourants, pris séparément ou dans leur ensemble,
ne permet objectivement de retenir une apparence de prévention du conseil
communal (et/ou de l'un de ses membres). Aussi, c'est à bon droit que le
Conseil d’Etat a rejeté le grief de violation de l'article 29 al. 1 Cst. féd..

3.                               
Dans un second
argument, les recourants font valoir une violation de leur droit d’être entendus,
sous l’angle d’un défaut de motivation de la décision du Conseil d’Etat,
respectivement du conseil communal. Compte tenu de son caractère formel, ce
grief doit être examiné en premier lieu, car il est de nature à entraîner, en
cas de violation avérée, l'annulation de la décision attaquée indépendamment
des chances de succès du recours au fond (ATF 142 II 218 cons. 2.8.1, 142 III
360 cons. 4.1.4, 137 I 195 cons. 2.2).

a) La jurisprudence a déduit du droit
d'être entendu, consacré à l'article 29 al. 2 Cst. féd., le devoir
pour l'administration, respectivement le juge, de motiver sa décision, afin que
ses destinataires et toutes les personnes intéressées puissent en saisir la
portée, le cas échéant, l'attaquer en connaissance de cause et que l'autorité
de recours puisse exercer son contrôle (ATF 133 III 439 cons. 3.3 et les réf.
cit.; arrêt du TF du 05.07.2022
[8C_694/2021]). Pour répondre à ces exigences, il
suffit que l'administration ou le juge mentionne, au moins brièvement, les
motifs qui l'ont guidé et sur lesquels sa décision a été fondée. L'autorité
n'est pas tenue de discuter tous les arguments soulevés par les parties, mais
peut se limiter à ceux qui lui apparaissent pertinents (ATF 136 I 229 cons.
5.2, 136 V 351 cons. 4.2 et les réf. cit.). Une motivation implicite, résultant
des différents considérants de la décision, suffit à respecter le droit d'être
entendu (arrêts du TF du 09.02.2022
[2C_495/2021] cons. 4.1 et du 14.06.2012
[5A_278/2012] cons. 4.1
et les réf. cit.).
Autrement dit, il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne
satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes pertinents (ATF 137
II 266 cons. 3.2, 134 I 83 cons. 4.1 et les réf. cit.). En droit cantonal, le
devoir de l'administration, respectivement du juge, de motiver ses décisions
découle aussi des articles 4 al. 1 let. d et 21 LPJA.

b) En l’espèce, les recourants font
valoir que leur droit d’être entendus n’a pas été respecté dans la mesure où le
Conseil d’Etat a écarté l’insuffisance de motivation de la décision du conseil
communal, retenant qu’il ressortait de manière succincte, mais néanmoins
claire, que le projet revêtait un intérêt public et qu’il était conforme au
nouveau plan d’affectation local en cours d’élaboration. À cet égard, ils
soutiennent que la décision entreprise ne serait pas suffisamment motivée en
lien avec la problématique du raisonnement en deux étapes applicable en cas de
demande de contrôle préjudiciel d’un plan d’aménagement. Selon eux, ladite
décision se limite à indiquer qu’il n’appartient pas aux recourants de dicter à
la Ville du Locle les parcelles devant être déclassées ou reclassées, sans
fournir d’explication complémentaire. Ils soutiennent en outre que, si une
motivation avait été exposée, la question de sa conformité au droit relèverait
du fond du litige et non de la garantie du droit d’être entendu.

Au vu des éléments du dossier, la Cour
de céans relève que, si la décision du conseil communal apparaît certes
succincte et qu’il a fallu l’introduction d’un recours auprès du Conseil d’Etat
pour que l’intimé expose de manière plus détaillée les motifs ayant conduit au
rejet de la demande de contrôle préjudiciel du PAL, les recourants ont
néanmoins été en mesure, nonobstant leurs allégations, de contester le projet
en pleine connaissance de cause. Ils
ont en particulier soutenu, devant la Cour de céans, que l’exclusion d’un
contrôle préjudiciel d’un plan d’aménagement au seul motif que celui-ci serait
en cours de révision n’a jamais été admise par la jurisprudence fédérale.
Ainsi, même s’il convenait d’admettre qu’au stade du recours devant le Conseil
d’Etat, la décision du conseil communal présentait une motivation insuffisante,
les explications fournies ultérieurement dans les observations de l’intimé ont
permis aux recourants de comprendre les motifs ayant guidé son raisonnement et
sur lesquels la décision querellée reposait. Ainsi, à supposer même que l’on
retienne une violation du droit d’être entendu, celle-ci n’en aurait pas moins
été réparée, contrairement à ce que soutiennent les recourants. Ceux-ci avaient
en effet la faculté de se déterminer sur la prise de position du conseil
communal devant le Conseil d’Etat, lequel disposait d’un plein pouvoir d’examen
(cf. ATF 136 III 174 cons. 5.1.2, 135 I 279 cons. 2.6.1), ce qu’ils se sont
abstenus de faire. Par ailleurs, la question de savoir si le conseil communal
devait procéder à une analyse en deux étapes, au regard de la jurisprudence
fédérale, relève, quoi qu’en disent les recourants, du fond du litige. Certes,
il ressort du dossier que le conseil communal a admis, à tout le moins
implicitement, une modification sensible des circonstances sous l’angle d’un
besoin de réduire la zone à bâtir surdimensionnée. Ceci étant, cet élément
n’est pas à lui seul propre à constituer un critère pertinent pour déterminer
la nécessité d'entrer en matière sur une demande de révision, respectivement de
contrôle préjudiciel, d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure
d'autorisation de construire, lorsque – comme en l’espèce – une révision du PAL
a d’ores et déjà été entreprise. Cette constatation rejoint d’ailleurs
l’appréciation exprimée par les recourants. Le conseil communal a également
considéré qu’il n’y avait, en tout état de cause, pas lieu d’adapter le PAL, puisque
précisément une procédure de révision était en cours. Quand bien même le
raisonnement n’a pas été formellement articulé en deux étapes, celles-ci
ressortent néanmoins de la motivation de la décision du conseil communal ainsi
que, le cas échéant, des observations ultérieurement formulées devant le
Conseil d’Etat.

Au vu de ce qui précède, le grief tiré
d’une violation du droit d’être entendu est rejeté.

4.                               
Les recourants
soutiennent ensuite une violation de l’article 21 al. 2 LAT en lien avec le
refus du conseil communal, puis du Conseil d’Etat, d’examiner à titre
préjudiciel le PAL en vigueur. Un contrôle s’impose, selon eux, en raison de
l’ancienneté du plan, adopté en 2001 et dont la durée de vie prévisible de
quinze ans est désormais dépassée, ainsi que du fait de l’existence d’une
obligation de réduire la zone à bâtir surdimensionnée.

a) Selon la jurisprudence, le contrôle
incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure
relative à un acte d'application est en principe exclu. Ainsi, le Tribunal
fédéral a-t-il considéré qu'il n'y avait pas lieu d'examiner à la lumière des
articles 15 et 38a LAT un projet de construction d'ores et déjà situé en zone à
bâtir et qui n'entraînait dès lors aucun accroissement de la surface
constructible (arrêt du TF du 05.10.2017 [1C_65/2017] cons. 6.1). Un tel
contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un
réexamen des plans au sens notamment de l'article 21 al. 2 LAT sont
réunies (ATF 148 II 417 cons. 3.3, 145 II 83 cons. 5.1, 144 II 41 cons. 5;
arrêt du TF du 13.08.2025 [1C_200/2024 et 1C_208/2024] cons. 5.1). Aux termes
de cette disposition, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations
nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. L'article
21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes : la première déterminera si les
circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen
du plan : si le besoin s'en fait réellement sentir, le plan sera adapté dans
une deuxième étape (ATF 148 II 417 cons. 3.2, 144 II 41 cons. 5; arrêt du
TF du 09.02.2021 [1C_190/2020] cons. 2.2.1).

Une modification sensible des
circonstances au sens de l'article 21 al. 2 LAT peut être purement
factuelle (modifications topographiques, mouvements démographiques, changement
de comportements, développement économique, évolution des besoins de transport,
situation des finances publiques, menace sur un paysage ou un site, modification
des conditions d'équipement), mais également d'ordre juridique, comme une
modification législative, une révision du plan directeur ou une évolution de la
jurisprudence (ATF 144 II 41 cons. 5.1, 127 I 103 cons. 6b). L'article 21 al. 2
LAT exprime un compromis entre la nécessité de l'adaptation régulière des
plans, d'une part, et l'exigence de la sécurité du droit, d'autre part. Cette
disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans
laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur fonction. La stabilité
des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui
doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de
mettre en œuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans
d'affectation. Ceux-ci doivent toutefois être révisés lorsque les circonstances
déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption (ATF 148 II 417 cons. 3.2,
132 II 408 cons. 4.2). Pour apprécier l'évolution des circonstances et la
nécessité d'adapter un plan d'affectation, une pesée des intérêts s'impose (ATF
148 II 417 cons. 3.2, 140 II 25 cons. 3.1). L'intérêt à la stabilité du plan
doit être mis en balance avec l'intérêt à l'adoption d'un nouveau régime
d'affectation. Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier
soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité
d'examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d'intérêts
(ATF 140 II 25 cons. 3.1, 132 II 408 cons. 4.2). Sont en particulier à prendre
en considération le temps écoulé depuis l'entrée en vigueur du plan, la mesure
dans laquelle celui-ci a été concrétisé, l'importance des motifs de révision,
l'étendue de la modification envisagée du plan et l'intérêt public que celle-ci
poursuit (ATF 148 II 417 cons. 3.2, 140 II 25 cons. 3.1; arrêt du TF précité
[1C_200/2024 et 1C_208/2024] cons. 5.1). 

La réduction de zones à bâtir
surdimensionnées relève d'un intérêt public important susceptible d'avoir, sur
le principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans ainsi que sur
les intérêts privés des propriétaires concernés (ATF 144 II 41 cons. 5.2;
arrêt du TF du 09.02.2021 [1C_190/2020] cons. 2.2.2). La réalisation de cet
objectif, expressément prévu par la nouvelle loi sur l’aménagement du
territoire du 15 juin 2012 (art. 15 al. 2 LAT) entrée en vigueur le 1er
mai 2014, ne saurait cependant constituer le seul critère pertinent pour
déterminer la nécessité d'entrer en matière sur une demande de révision –
respectivement de contrôle préjudiciel – d'un plan d'affectation dans le cadre
d'une procédure d'autorisation de construire; il faut que s'y ajoutent d'autres
circonstances comme la localisation de la parcelle par rapport à la zone à
bâtir existante, son niveau d'équipement, la date d'entrée en vigueur du plan
d'affectation et la mesure dans laquelle celui-ci a été concrétisé. Savoir
ensuite si une adaptation du plan s'avère nécessaire relève d'une pesée
complète des intérêts qui s'opère dans le cadre de la deuxième étape (ATF 148
II 417 cons. 3.2, 144 II 41 cons. 5.2, 140 II 25 cons. 3.1; arrêts du TF du
21.10.2021 [1C_645/2020] cons. 3.2, précité [1C_190/2020] cons. 2.2.2 et du
04.03.2020 [1C_656/2018] cons. 6.1.1). Au stade de la première étape, les
exigences sont moins élevées : un réexamen s'impose déjà lorsque les
circonstances se sont modifiées depuis l'établissement du plan, que ce changement
porte sur des aspects déterminants pour la planification et qu'il puisse être
qualifié de sensible (ATF 148 II 417 cons. 3.2; arrêt du TF du 11.10.2023
[1C_297/2022] cons. 2.1.1). 

Très récemment, dans un arrêt où la
question centrale était celle de savoir si les autorités auraient dû effectuer
un contrôle préjudiciel d’un plan partiel d’affectation, le Tribunal fédéral a
admis que l’annulation d’un plan général d’affectation n’entraînait pas forcément
l’abrogation d’un plan partiel d’affectation avec lequel il présentait un lien
étroit. Cette annulation pouvait toutefois être considérée comme une
modification de circonstances justifiant un contrôle préjudiciel du plan
partiel d’affectation, à condition que d’autres circonstances concrètes s’y
ajoutent (arrêt du TF précité [1C_200/2024 et 1C_208/2024]). 

b) En l’espèce, la question de savoir si
la jurisprudence a déjà exclu un contrôle préjudiciel d’un plan au seul motif
qu’il serait en cours de révision peut demeurer indécise au vu de ce qui suit.

Il n’est pas contesté que le territoire
communal du Locle connaît un excédent de surface à bâtir, puisque l’autorité
communale a engagé une procédure de révision de sa planification afin d’adopter
un plan d’affectation communal mettant en œuvre, notamment, les principes de la
fiche « U_11 Poursuivre une politique d’urbanisation durable » du plan directeur cantonal. Toutefois,
rien ne permet de penser que le maintien de la parcelle en cause en zone
constructible compromettrait inexorablement le redimensionnement du territoire
constructible communal. Si la réduction de zones à bâtir surdimensionnées
relève d'un intérêt public important susceptible de prévaloir sur l'intérêt
public à la stabilité des plans, il n’existe, dans le cas présent, aucune autre
circonstance plaidant en faveur d’une exception au principe de la stabilité des
plans. En effet, s’agissant tout d’abord de la localisation de la parcelle n°
10234, si elle est située en sortie de ville, celle-ci se trouve dans une zone
à bâtir, classée en ZSL. Elle est entourée de parcelles déjà construites (cf. notamment
n° 7184 [ZSL], au nord, qui comprend une patinoire et une piscine communale, n°
5343 [ZSL], à l’est, qui comprend l’habitation des recourants, nos 6345,
5824 et 8299 [zone d’habitation à faible densité 1], au sud, qui comprennent
des habitations individuelles) et s’inscrit donc dans le tissu bâti existant.
Compte tenu de cet emplacement particulier, il n'apparaît donc pas qu'une
exclusion de cette parcelle de la zone à bâtir entrerait d'emblée sérieusement
en considération, ce d’autant plus que le projet de nouveau PAL ne semble
prévoir aucun changement ou dézonage dans ce périmètre. S’agissant du degré de
réalisation du plan d’affectation, le fait que la parcelle litigieuse ne soit
actuellement pas construite ne saurait, à lui seul, laisser présumer que ce
degré de réalisation est faible ou inexistant, ni, a fortiori, justifier la
tenue d’un contrôle préjudiciel. Le Tribunal fédéral a, à cet égard, eu
l’occasion de préciser que l’ancienneté relative (2003) et le
surdimensionnement de la zone à bâtir ne justifiaient pas en eux-mêmes une
remise en question de la planification au stade de l'autorisation de construire
lorsqu’un plan avait été presque entièrement réalisé (cf. arrêt du TF du
14.03.2024 [1C_312/2022] cons. 3.2). Il convient en effet d’appréhender le
secteur « Le Communal » dans son ensemble, et non de se limiter
à la parcelle litigieuse. À cet égard, il apparaît que le secteur constructible
ne présente pas de déficit en matière d’équipements – ce que les recourants ne
prétendent pas, à raison – et qu’il est, de surcroît, majoritairement intégré
au tissu bâti, puisque se trouvent à proximité une patinoire, une piscine, un
camping et des terrains de football. S'il est vrai que le PAL est relativement ancien
(2001) et a dépassé de plus de quinze ans l’horizon usuel de planification, ce
constat ne suffit pas à lui seul à considérer que la planification communale
doit faire l'objet d'un contrôle incident, ce seul point ne constituant pas une
modification sensible des circonstances au sens de l'article 21 al. 2 LAT. La
nécessité d'un contrôle incident du plan d'affectation ne saurait également se
justifier par le simple fait qu'une procédure de révision de ce plan est en
cours; seul l'examen des autres circonstances factuelles et juridiques
pertinentes pourrait remettre en cause l'affectation prévue (cf. arrêt de
la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal vaudois du 15.01.2025
[AC.2024.0143] cons. 4c). Ainsi en l'absence de circonstances spéciales –
s'agissant en particulier de la localisation de la parcelle par rapport à la
zone à bâtir existante ou encore du niveau d'équipement – la règle excluant le
contrôle préjudiciel doit s'appliquer.

Enfin, même si les autorités précédentes
avaient, à l’issue d’une analyse en deux étapes, conclu que les circonstances
s’étaient sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan, il
convient de relever que la révision en cours du PAL ne devrait pas prévoir le
dézonage de la parcelle litigieuse. Si les recourants entendaient contester cet
élément, c’est contre la procédure de révision du PAL qu’ils leur appartenaient
de recourir.

Dans ces circonstances, le grief des
recourants relatif au contrôle préjudiciel du PAL doit être rejeté.

5.                               
Les recourants
invoquent ensuite une violation de l’article 7.3 du Règlement d’aménagement
communal de la Ville du Locle (ci-après : RAC), qui prévoit que les constructions
doivent présenter un aspect architectural satisfaisant et que le conseil
communal interdit toute construction, transformation ou entretien de nature à
compromettre, l’aspect, le caractère, l’esthétique ou l’harmonie d’un site,
d’un paysage, d’un quartier, d’une place publique ou d’une rue, ou à nuire à
l’aspect ou au caractère d’un bâtiment ayant une valeur historique ou
architecturale; il en va de même pour la création de murs de soutènement, de
buttes ou de talus (ch. 1). Ils estiment que le projet litigieux, par ses
dimensions imposantes, ne s’inscrit pas harmonieusement dans le quartier.

a) Conformément aux principes régissant
l'aménagement du territoire, il convient de veiller à ce que les constructions
prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent
dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). L'article 59 al. 2 let. j
LCAT prévoit que le règlement communal d'aménagement peut contenir des
dispositions sur la sauvegarde de l'aspect des localités et des sites. Selon
l'article 7 LConstr., les constructions et installations doivent répondre aux
exigences d'une architecture de qualité, tant intérieure qu'extérieure (al. 1).
Elles tiennent compte de leur environnement naturel ou bâti, notamment par
rapport aux caractéristiques historiques, artistiques ou culturelles de la
localité, du quartier ou de la rue (al. 2).

Une clause d'esthétique ne doit pas être
appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la réglementation sur
les zones en vigueur. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des
constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du
territoire, une interdiction de construire fondée sur une clause d'esthétique,
en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les
constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public
prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire
réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 Ia 363 cons.
3a, 115 Ia 118 cons. 3d; arrêts du TF des 12.02.2009 [1C_423/2008] cons. 2.4.1
et 20.10.2005 [1P.342/2005] cons. 5.5; cf. aussi arrêts du TF des
06.03.2007 [1P.402/2006] cons. 4.5 et 16.01.2007 [1P.437/2006] cons. 4.2).
Tel sera par exemple le cas s'il
s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant
des qualités esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble projeté ou
que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213 cons. 6c; arrêt du TF du
08.08.2024 [1C_391/2023] cons. 6.1).

En outre, les communes sont compétentes
pour délivrer les permis de construire (art. 29 LConstr.) et, ainsi, appliquer
leurs propres prescriptions relatives à l'esthétique des constructions et
installations. Elles disposent d'une liberté d'appréciation importante
s'agissant de l'évaluation de l'impact esthétique d'un ouvrage et peuvent, par
conséquent, revendiquer leur autonomie. Le respect de l’esthétique des
constructions ressortit en premier lieu à l’autorité communale, qui dispose
pour cela d’un large pouvoir d’appréciation auquel le Tribunal cantonal ne
saurait substituer sans autre le sien propre (ATF 142 I 162 cons. 3.2.2, 115 Ia
363 cons. 3b; arrêt du TF du 07.12.1999 [1P.402/1999] cons. 4c; RDAF 1999
I 328 cons. 2c; RJN 2006, p. 240 cons. 2a). C'est le cas notamment lorsqu'il
s'agit de savoir si une construction ou une installation est de nature à
compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 cons. 3d; arrêts du TF du 25.02.2021
[1C_340/2020] cons. 3.2 et du 23.09.2020 [1C_104/2020] cons. 2.3).

b) En l’espèce, le projet litigieux se
situe en ZSL. Selon l’article 20.4.1 du RAC, les terrains compris dans la zone
de sport et loisirs (ZSL), tant privés que publics, sont réservés aux activités
sportives et de loisirs (al. 1). Un vaste secteur occupe la partie sud de la
localité au lieu-dit Le Communal et comprend de nombreux équipements sportifs
communaux et le camping (al. 2). Cette zone est réservée aux bâtiments et
installations sportives tels que halles de sport, piscines, patinoires,
terrains de jeux et pistes d’entraînement, camping et autres infrastructures de
loisirs, ainsi qu’aux locaux annexes et aux parkings liés aux activités (art.
20.4.3 al. 1 RAC). Les dimensions des constructions et les gabarits sont
définis par la loi sur les constructions (art. 20.4.5 al. 1 RAC).

La Cour de céans constate (cf. les
photos aériennes et les vues de rue librement accessibles sur le géoportail
du système d’information du
territoire neuchâtelois; https://sitn.ne.ch) que si les bâtiments des environs du
projet litigieux sont majoritairement des habitations individuelles, la
patinoire du Locle – comme le relève à juste titre l’intimé dans sa décision –
se trouve implantée juste à côté du projet envisagé (bien-fonds n° 7184 du
cadastre du Locle). Ainsi, le fait que le conseil communal considère que la
halle d’escalade serait implantée dans le prolongement du bâtiment de la
patinoire existante, tout en présentant des dimensions moindres tant en largeur
qu’en hauteur, et qu’elle n’aurait dès lors aucun impact esthétique sur la zone
de ZSL, n’apparaît pas critiquable. Du reste, les recourants ne soutiennent pas
que la construction projetée ne respecterait pas les dispositions légales
concernant la hauteur, la densité et le taux d’occupation. Il n’est allégué
qu’un grief d’ordre général, selon lequel le projet serait surdimensionné, sans
précision sur les éléments critiqués. D’ailleurs, la zone concernée est
réservée aux bâtiments et installations sportives tels que halles de sport,
piscines, patinoires, terrains de jeux et pistes d’entraînement, camping et
autres infrastructures de loisirs. Il en résulte que la halle d’escalade
envisagée ne crée pas un corps étranger rompant de manière choquante l'harmonie
et l’équilibre du quartier. La construction n'est pas démesurée et est
harmonisée à celle des constructions avoisinantes. Au demeurant, les recourants
ne prétendent pas qu’interdire le projet litigieux permettrait de protéger un
site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités
esthétiques remarquables, que mettrait en péril sa construction.

Le grief y relatif des recourants doit
dès lors être rejeté. Leur critique est l'expression de leur appréciation
subjective et n’est pas de nature à démontrer le caractère manifestement
insoutenable de la décision attaquée, s’agissant de l’esthétique et de
l’intégration au quartier de la construction. On ne saurait retenir que la
construction projetée compromettrait l'harmonie du quartier. Cette conclusion
s'impose d'autant plus que la commune doit pouvoir garder un pouvoir
d'appréciation en la matière. En tous les cas, la construction envisagée n'apparaît
ni déraisonnable, ni irrationnelle ou incohérente au regard de la zone
concernée (ZSL) et respecte le RAC.

6.                               
a) Le juge peut
mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis
de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la
certitude que ces dernières ne pourraient pas l’amener à modifier son opinion
(ATF 145 I 167 cons. 4.1, 140 I 285 cons. 6.3.1).

b) En l’occurrence, le dossier étant
complet et permettant ainsi à la Cour de céans de statuer en pleine
connaissance de cause, il n'y a pas lieu d'ordonner les mesures d’instructions
complémentaires sollicitées par les recourants, à savoir la mise en œuvre d’une
inspection locale visant à démontrer que, par ses dimensions, le projet ne
s’intégrera pas au milieu d’un quartier majoritairement composé de villas et
d’habitations individuelles groupées très rarement plus hautes que deux étages.
S’agissant spécifiquement de la composition du quartier, le géoportail du
système d’information du territoire neuchâtelois (https://sitn.ne.ch) a permis à la Cour de céans d’en
apprécier à satisfaction la structure.

7.                               
Il s’ensuit que
le recours doit être rejeté et la décision querellée ainsi que celles du
conseil communal intégralement confirmées. Vu l’issue de la procédure, les
frais seront mis solidairement à la charge des recourants qui succombent (art.
47 al. 1 LPJA) et il ne leur sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 LPJA
a contrario), tout comme au tiers intéressé qui n’a pas procédé.

Par
ces motifs,

la Cour de droit public

1.   
Rejette le
recours.

2.   
Met solidairement à
la charge des recourants un émolument de décision de 2'500 francs et les
débours par 250 francs, montants compensés par leur avance de frais.

3.   
N’alloue pas de
dépens.

Neuchâtel, le 16 octobre 2025