# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** da11c7a0-ade4-5263-91cb-1b363859acbc
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-03-02
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 02.03.2016 CDP.2014.27 (INT.2016.126)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2014-27_2016-03-02.html

## Full Text

A.                           
La Commune de Boudry (ci-après la commune)
était propriétaire de l'article 5339 du cadastre de Boudry situé pour partie en
zone d'utilisation différée (ZUD) et pour partie en zone de sport et de
loisirs. Dans le cadre d'un développement de territoire, elle s'est engagée,
après avoir procédé à un appel d'offres, à le vendre, selon acte de vente
immobilière conditionnelle du 14 mai 2007, à une société de promotion pour un
prix variable qui serait défini selon les conditions d'aménagement découlant
d'un plan spécial en élaboration. Ce plan a été sanctionné par le Conseil
d'Etat le 14 janvier 2009 (plan spécial "Plateau de la gare, étape
1", dont la sanction a été publiée dans la Feuille officielle le
23.01.2009). Sur la surface totale de 55'992 m2 de l'article 5339,
la partie affectée à la zone de sport et loisirs a été classée en zone
d'urbanisation, tout comme une part de la ZUD de 21'765 m2  classée
à raison de 1'313 m2 en aire de verdure, 1'412 m2 en aire
d'aménagement de la route d'accès au quartier, 4'175 m2 en zone
d'habitation à faible densité et 14'865 m2 en zone d'habitation à
moyenne densité. La promesse de vente a été exécutée et plusieurs immeubles
d'habitation ont été construits.

Le Service de l'aménagement du territoire (SAT) du Département du développement
territorial et de l'environnement (DDTE) a informé la commune par lettre du
18 octobre 2013 qu'une contribution de plus-value serait perçue sur
l'augmentation de valeur consécutive à cette nouvelle affectation, plus-value
qui serait fixée par un expert qu'elle désignerait. Invitée à se déterminer sur
le détail des calculs, la commune a déclaré qu'aucune contribution ne lui
paraissait due compte tenu de l'historique du dossier. Après avoir consulté un
avocat, elle a fait valoir en substance que la parcelle était affectée à la
zone d'urbanisation depuis 1996 sans qu'une contribution n'ait été réclamée, de
sorte que le droit d'en percevoir une était prescrit. Invoquant sa bonne foi,
elle a déclaré s'être fiée aux assurances données par l'ancien chef du SAT au
moment de l'élaboration du plan spécial selon lequel aucune contribution ne
serait perçue. Elle a contesté que le nouveau zonage lui ait procuré un
avantage majeur à mesure que la parcelle relevait du périmètre d'urbanisation
depuis 1996. Elle a produit un état de ses frais liés à l'acquisition de la parcelle
et à son aménagement en concluant implicitement à ce qu'ils soient pris en compte
dans le calcul de la plus-value. Elle a demandé au DDTE de renoncer aux
démarches envisagées. 

Par décision du 19 décembre 2013, le DDTE a arrêté le montant de la
contribution de plus-value à 1'226'088 francs, fixé un délai de perception au
31 janvier 2015 avec un intérêt moratoire dès cette date et fait inscrire une
hypothèque légale en garantie de la plus-value (sic). 

B.                           
La Commune de Boudry interjette recours devant
la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision. Elle
conclut à son annulation et, principalement, à ce que qu'il soit dit qu'aucune
contribution n'est due, subsidiairement au renvoi de la cause à l'intimé (selon
ses allégués, pour évaluer différemment la plus-value) sous suite de frais et
dépens. Elle invoque la protection de sa bonne foi en regard des assurances
données par le chef du SAT et maintient que la perception d'une contribution de
plus-value serait tardive. Elle conteste les valeurs retenues pour l'évaluation
de celle-ci.

C.                           
L'intimé conclut au rejet du recours. Il
affirme n'avoir fait aucune promesse et relève que l'ancien chef du SAT, à
supposer qu'il se soit exprimé, n'était pas compétent pour décider de la
perception d'une contribution de plus-value. Il estime que la parcelle a bien
fait l'objet d'une augmentation de valeur lors de l'adoption du plan spécial et
que le droit de percevoir une contribution n'est pas prescrit. Il confirme les
valeurs retenues. 

D.                           
La recourante réplique et maintient ses motifs
et conclusions. 

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                           
Selon l’article 33 LCAT, les
avantages et les inconvénients résultant de mesures d’aménagement du territoire
font l’objet d’une compensation s’ils sont majeurs. L’augmentation de valeur
d’un bien-fonds consécutive à son affectation à la zone d’urbanisation (art. 47
LCAT) ou à une zone spécifique (art. 53 LCAT) est réputée avantage majeur
constituant une plus-value (art. 34 al. 1 LCAT). En cas de plus-value, une
contribution correspondant à 20 % de celle-ci est due à l’Etat par le
propriétaire du bien-fonds (art. 35 al. 1 LCAT). Le département arrête le montant
de la plus-value et celui de la contribution au moment où la mesure d’aménagement
entre en vigueur (art. 36 LCAT). Selon l’article 37 LCAT, après
consultation de la commune, le département fixe le délai de perception en
tenant compte des besoins en terrains à bâtir et de la possibilité d’utiliser
le bien-fonds (al. 1); la perception peut être différée ou échelonnée à la
demande d’un propriétaire qui justifie de circonstances particulières (al. 2);
elle intervient cependant au plus tard lors de l’aliénation du bien-fonds (al. 3);
l’article 48 al. 4 est réservé (al. 4). Aux termes de cette dernière
disposition, la perception de la plus-value est différée aussi longtemps que
dure l’assimilation à la zone agricole ou viticole.

Selon la jurisprudence du Tribunal administratif publiée au RJN
2001, p. 262 ss, 264, le droit neuchâtelois limite le prélèvement d’une
plus-value aux deux affectations mentionnées à l’article 34 LCAT (soit
l'affectation à une zone d'urbanisation ou à une zone spécifique). La zone
d'urbanisation est définie selon les catégories mentionnées à l'article 47 LCAT, soit
les zones destinées notamment à l'habitat, aux activités économiques, aux
sports et aux espaces verts, la zone d'utilité publique (par renvoi à l'art. 49
LCAT), ainsi que les terrains propres à la construction qui sont largement
occupés par des bâtiments et ceux qui seront nécessaires à la construction dans
les quinze ans à venir. Dans l'arrêt publié sous ATF 132 II 401
invoqué par les recourants, le Tribunal fédéral a considéré que la zone
d'utilisation différée, ou zone de réserve, ne faisait pas partie de la zone d'urbanisation
et ne pouvait être ouverte à la construction qu'à la suite d'une modification
du plan d'aménagement (art. 52 LCAT). Dans la mesure où l'accomplissement d'une
procédure complète de planification est exigée avant toute autorisation de construire
(cons. 2.2.1), le passage d'une ZUD dans une zone où les constructions sont
admises n'excluait pas automatiquement la perception d'une contribution de
plus-value, quand bien même ce transfert ne relève pas expressément des deux
catégories prévues à l'article 34 LCAT. Il
convient dans un tel cas d'examiner concrètement si le propriétaire a réalisé
un avantage majeur résultant d'une mesure d'aménagement du territoire au sens
de l'article 33 LCAT.
Le prix d'un terrain sis dans une ZUD ne correspond pas nécessairement à celui
d'un terrain en zone agricole et le classement en ZUD peut, selon les cas,
avoir un effet sur le prix du terrain, parfois plus élevé que dans une zone
inconstructible "ordinaire" (cons. 2.4).  

3.                           
En l'espèce, selon le plan d'urbanisation du 12
juin 1996 de la Ville et commune de Boudry, l'article no 5339 était
partiellement en zone d'utilisation différée (ZUD), sur sa partie est et nord,
et partiellement en zone de sport et de loisirs (ZSL), sur sa partie sud-ouest,
où étaient installés trois terrains de football et des constructions liées au
sport. Le litige porte sur l'attribution d'une partie de l'article 5339, de
14'865m2 de la ZUD à la zone d'habitation à moyenne densité (ZHMD),
constituant l'article 5339A selon les plans figurant au dossier et de 4'175 m2
de la ZUD à la zone d'habitation à faible densité (ZHFD) constituant l'article
5339B selon les plans précités. La recourante soutient que l'article 5339 était
intégralement situé en zone de sport et de loisirs selon le plan et règlement
d'aménagement communal du 12 juin 1996 (ci-après le plan et le règlement de
1996) et par conséquent en zone d'urbanisation au sens de l'article 47 LCAT. Par
conséquent, la contribution de plus-value aurait dû être perçue au moment de
l'attribution de ce bien-fonds à dite zone, ce qui n'avait pas été fait. Le
droit était en conséquence prescrit. 

En droit public, la prescription des créances de la collectivité et
celles de l’administré est considérée comme une institution générale du droit,
que ces créances soient de nature patrimoniale ou qu’elles portent sur une
prestation en nature, sous réserve des obligations qui visent le respect des
biens de police au sens étroit, lesquelles sont imprescriptibles. Si les
dispositions applicables ne contiennent aucune règle relative au point de
départ et à la durée du délai de prescription, il faut faire appel à la
réglementation des délais qui existe dans des domaines voisins, en premier lieu
dans ceux qui relèvent du droit public (ATF 137 I 273,
cons. 3.4.3, 126 II 1; arrêts du TF du 19.12.2012
[5A_152/2012] et du 24.05.2007
[2P.1/2007] cons. 4.4; Moor, Droit administratif, vol. II, 2e éd.,
p. 82 ss; Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 660 ss; RJN
1996, p. 115, et les références citées; arrêt non publié du Tribunal
administratif du 27.10.2004 [TA.2003.257]). Selon la jurisprudence de la Cour
de céans (arrêts du 05.06.2014 [CDP.2013.298] et du 30.05.2013 [CDP.2013.44],
ce dernier confirmé par arrêt du TF du 25.03.2014
[1C_594/2013] qui ne traite toutefois pas de la question de la
prescription), en matière de perception d’une plus-value, la créance ne se
prescrit pas avant un délai d’au moins cinq ans, qui est le délai de
prescription prévu par l’article 186 al. 1 de la loi sur les contributions
directes (LCdir;
RSN 631.0) concernant le droit de taxer. En l'espèce, il convient de vérifier
si la mesure d'aménagement qui a entraîné la variation de la valeur de
l'immeuble en cause est bien le plan spécial.

4.                           
Il ressort du dossier que la partie nord et est
de l'article 5339 était située en ZUD et non en zone de sport et loisirs, quand
bien même l'extension à dite zone avait été expressément prévue. Une
amélioration de la situation en matière d'équipements sportifs et de loisirs
devait pouvoir être envisagée et la zone d'utilisation différée (ZUD) attenante
pouvait être utilisée à l'extension des équipements sportifs ou de loisirs
existants ou à la création de nouveaux équipements sportifs (art. 13.2.2 al. 2
du règlement de 1996). A teneur de l'article 14.1 du règlement de 1996, la zone
d'utilisation différée (ZUD) était destinée à l'extension future de la localité
et soumise à l'article 52 LCAT.
L'article 14.2 l'affectait à la zone de sport et loisirs afin de permettre
l'extension de la zone contiguë lorsque le besoin s'en ferait sentir. 

Si la ZUD avait bien le caractère de zone de réserve, elle ne pouvait
englober tout l'article 5339 dans la zone de sport et loisirs. L'édification de
constructions conformes à cette zone était certes déjà admissible dans le
secteur en cas de besoin, mais moyennant l'élaboration d'un plan spécial. Le
cas d'espèce est le même que celui traité par le Tribunal fédéral dans l'arrêt 132 II 401 et
on ne voit aucune raison de s'en écarter en attribuant à la ZUD le caractère
d'une zone d'urbanisation. L'existence d'un avantage majeur et éventuellement la
perception d'une contribution de plus-value résulteraient de l'adoption du plan
spécial. Le droit de l'autorité cantonale ne serait donc pas prescrit.

Le point de départ de la prescription pour la mesure d'aménagement ne
saurait être antérieur à l'approbation de ce plan par le Conseil d'Etat. Que
l'on compte ce délai depuis la sanction par le Conseil d'Etat (le 14.01.2009)
ou depuis la publication dans la Feuille officielle (le 23.01.2009, date qui
correspond à l'entrée en vigueur de la mesure), la décision du 19 décembre
2013, notifiée le 20 décembre 2013, est intervenue avant l'expiration du délai
de cinq ans. Il s'ensuit que la créance de l'Etat n'était pas prescrite lors de
la notification de la décision querellée. C'est en vain à cet égard que la
recourante reproche à l'intimé de ne pas avoir motivé sa décision sur la
question de la prescription, le point de départ soutenu par chaque partie
n'étant pas le même.

5.                           
a) La recourante invoque des renseignements
donnés par l'ancien chef du SAT selon lesquels aucune contribution de
plus-value ne serait perçue en l'espèce. L'intéressé, contacté par le SAT par
courriel, a répondu le 10 février 2009 qu'il croyait se souvenir que "ce
serait la position que je défendrais auprès de Fernand Cuche, Conseiller
d'Etat, dans le cadre du traitement de la plus-value de ce dossier". Il a
précisé 

" De manière constante, il a
été admis que l'affectation à une zone résidentielle d'un terrain affecté
précédemment à une zone du sport et de loisirs ne donnait plus droit à une
perception de plus-value par l'Etat. En effet, cette zone, qui peut être
assimilée à une zone d'utilité publique a fait l'objet, avant mon arrivée au
SAT, d'une décision de perception (qui en règle générale se fondait sur un prix
de terrain affecté de CHF 50.-/m2). Il ne peut dès lors plus être
envisagé de percevoir une contribution de plus-value sur ce terrain qui a déjà
fait l'objet d'une taxation ou qui aurait dû être l'objet d'une telle décision
selon la pratique constante du SAT". 

L'ancien
chef du SAT a motivé son appréciation par l'analyse de la législation cantonale
selon laquelle le caractère hybride de la ZUD ressort de sa place dans la loi,
avant la zone spécifique et la zone agricole et viticole. Il a rajouté que :

" En
conséquence, la perception de plus-value aurait pu être envisagée lors du
passage de la zone agricole à la ZUD, mais probablement plus ultérieurement,
lors du passage de la ZUD à la zone résidentielle." 

La recourante estime que cet avis, donné à un de ses représentants,
constitue une promesse et que les conditions de la bonne foi sont remplies en
l'espèce. Elle considère par ailleurs que le temps écoulé entre l'adoption du
plan en 2009 et la demande du DDTE à la fin de l'hiver 2013 a éveillé chez elle
une attente ou une espérance légitime que la contribution ne serait plus
perçue.

b) Selon la doctrine et la jurisprudence, le droit à la protection de
la bonne foi découle directement de l'article 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de
l'activité étatique. Il préserve la confiance légitime que le citoyen met dans
les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration.
Un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu
se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il
faut encore que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627,
cons. 6.1 et 129
I 161, cons. 4.1). Les décisions et déclarations de l'autorité doivent être
interprétées selon le sens que l'on peut raisonnablement et objectivement leur
attribuer, en fonction des circonstances concrètes (arrêt du TF du 12.04.2011
[1B_130/2011] cons. 3.1).

c) Les déclarations faites à A., représentant de la commune, par
l'ancien chef du SAT, sont clairement exposées dans le courriel de celui-ci à
l'intimé du 10 février 2009. L'intimé n'en met pas le contenu en doute.
Quoique faites par un représentant de l'autorité à un membre de l'exécutif
communal, ces déclarations ne lient toutefois pas l'intimé. En effet, elles
n'ont pas été émises par une autorité compétente, à mesure que la détermination
et la perception d'une contribution de plus-value sont du ressort du DDTE (art.
36 LCAT) et que le SAT n'est, à teneur de l'article 3 du Règlement
d'application de la LAT du 16 octobre 1996 (RELCAT), que
l'organe d'exécution du département chargé d'établir les bases de calcul de la
contribution de plus-value. L'autorité communale le savait ou aurait dû le
savoir et l'ancien chef du SAT, ainsi qu'il ressort de son courriel du 10
février 2009, n'a pas pris d'autre engagement que de défendre un point de vue
devant l'autorité compétente. Il ne pouvait engager le DDTE. 

La commune n'expose pas non plus en quoi elle aurait engagé des
démarches sur lesquelles elle ne saurait plus revenir en se fondant sur les
assurances données par l'ancien chef du SAT. 

C'est également en vain que la recourante soutient que le retard à
statuer du DDTE était propre à éveiller une attente ou une espérance que la
contribution de plus-value ne serait pas perçue. Cette affirmation se heurte à
un courriel du SAT du 2 février 2009 à l'attention de la recourante, par lequel
celui-ci indiquait déjà qu'il lui paraissait que les surfaces affectées par le
plan spécial étaient soumises à la contribution de plus-value, en tous les cas
pour l'ancienne zone d'utilisation différée, et que ce point était en instruction.
Compte tenu de ce courriel, la commune devait avoir des doutes sur la
perception de la contribution de plus-value et se renseigner à ce sujet auprès
de l'autorité compétente (ATF 134 I 199,
cons. 1.3.1). 

Toutes ces raisons empêchent la recourante de se prévaloir avec succès
de sa bonne foi en raison d'assurances qui auraient été données par l'ancien
chef du SAT. Ses offres de preuve concernant le contenu exact des déclarations
de ce dernier peuvent être écartées et l'intimé n'a pas violé son droit d'être
entendue en n'y donnant pas suite. 

6.                           
La recourante fait valoir une violation de son
droit d'être entendue du fait qu'elle n'a pas eu connaissance, avant le prononcé
de la décision attaquée du courriel de l'ancien chef du SAT du 10 février 2009.

A teneur du dossier, cette pièce y figurait au moment du prononcé de la
décision litigieuse. La recourante y aurait eu accès si elle l'avait consulté,
ce qu'elle n'a apparemment pas fait avant la procédure devant la Cour de céans.

En l'espèce, le fait que cette pièce n'ait pas été portée à la connaissance
de la recourante avant le prononcé de la décision est certes regrettable, mais
n'a pas eu d'influence sur le sort de la cause. Tout au plus la connaissance du
courriel de l'ancien chef du SAT a-t-il facilité l'administration des preuves
pour la procédure devant la Cour de céans. La recourante n'a pas subi de
préjudice en restant dans l'ignorance de cette pièce avant le prononcé de la
décision attaquée. 

7.                           
La recourante critique les valeurs retenues
pour les différentes parties de l'article 5339 qui ont passé de la ZUD à la
zone d'urbanisation. 

a) La notion d'avantage majeur de l'article 33 LCAT, fondée sur l'article 5 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire du 22 juin 1979 (LAT), est une notion de droit fédéral. Il s'agit
toutefois d'une notion juridique indéterminée, de sorte qu'il faut laisser à la
juridiction cantonale une certaine latitude de jugement (cf. notamment Riva,
Commentaire LAT, art. 5 n. 84). Le Tribunal fédéral a précisé que l'avantage
majeur devait être de nature économique et s'apprécier selon l'ensemble des
circonstances (ATF 132 II 401, cons. 2.1, p. 402 ss). L’augmentation de valeur d’un bien-fonds consécutive à son affectation
à la zone d’urbanisation correspond à la différence présumée entre la valeur
d’un bien-fonds avant et après la mesure d’aménagement (art. 34 al. 2 LCAT). Selon la jurisprudence cantonale, le caractère majeur de l'avantage
procuré par la mesure d'aménagement doit être apprécié au regard de la
variation réelle et concrète de la valeur de l'immeuble en cause et non dans
l'abstrait. Est déterminante la possibilité effective d'utiliser la parcelle
pour la construction d'une manière conforme à la zone dont elle fait désormais
partie. Il faut tenir compte, équitablement, dans le cas concret, des avantages
et inconvénients majeurs tels qu'ils résultent de l'ensemble des circonstances
propres à la mesure d'aménagement considérée (ATF 132 II 401, cons. 2.1, p. 402 ss; RJN 1994, p. 167; arrêts
du TA du 09.10.2009 [TA.2007.288] cons. 2; du 24.02.2003 [TA.2001.413]
cons. 4a). Pour calculer la plus-value, la valeur
objective du terrain doit être prise en considération (arrêt du TF du 28.01.2008
[1C_290/2007] cons. 4.1 et 4.2 citant Parrino,
La contribution sur la plus-value dans le canton de Neuchâtel in Mémoire ASPAN
n° 57, Berne 1992, p. 46; arrêt du TF du 27.11.2006
[1A.134/2006] cons. 2.1 et les références). Il s'agit donc de procéder à l'estimation du terrain en deux étapes,
avant et après la mesure d'aménagement, en ne s'appuyant que sur des critères
objectifs. Dans les cas où il y aurait vente, les estimations ne pourraient pas
uniquement se baser sur les prix effectivement payés, ni sur la valeur
cadastrale (ATF 132 II 401, cons. 2.1, p. 404 ss; RJN
2003, p. 360). Il n'y a ainsi pas
lieu de tenir compte de circonstances particulières comme le fait que le
propriétaire avait acquis l'immeuble, avant la mesure d'aménagement, à un prix
dépassant sa valeur objective.

b) Dans le cas d'espèce, la ZUD était destinée à l'ouverture de
terrains pour la zone de sport et de loisirs. La partie de
l'article 5339 ayant passé de la ZUD, avec une affectation possible en zone de
sport et de loisirs, à une zone d'habitation à faible ou moyenne densité, a
manifestement bénéficié d'un avantage majeur de par l'extension des possibilités
d'utilisation dues à ce classement. Dans la décision querellée, l'intimé a
retenu pour la plus-value une surface de 4'175 m2 à 300 francs le
mètre carré pour la zone d'habitation à faible densité (soit CHF 1'252'500),
respectivement une surface de 14'865 m2 à 400 francs le mètre carré
pour la zone d'habitation à moyenne densité (soit CHF 5'946'000) et porté
en déduction une surface de 19'040 m2 à 4 francs le mètre carré pour
le prix moyen avant zonage estimé à la valeur agricole (soit CHF 76'160), des
frais d'établissement du plan spécial (soit CHF 100'000) ainsi qu'une part des
coûts d'équipement particuliers de 60 francs le m2 pour 14'865 m2
soit 891'900 francs. La plus-value a ainsi été arrêtée à 6'130'440 francs et la
contribution due (20 %) fixée à 1'226'088 francs. 

c) La recourante est d'avis que la valeur objective du terrain n'a pas
été prise en compte. Elle fait valoir que la parcelle a été vendue au prix de
242 francs le mètre carré. Selon elle, les prix de 300 francs le mètre carré,
respectivement 400 francs le mètre carré, pour les zones d'habitation ne
représentent pas la réalité du marché de l'époque. Elle relève qu'elle a acquis
une partie du terrain au prix de 33 francs le mètre carré, de sorte que la
valeur agricole ne serait pas déterminante. Comme énoncé ci-dessus le prix de
vente ainsi que le prix d'acquisition ne constituent que des indices. En
l'espèce, le prix d'achat et de vente ne concernaient par la totalité de la
parcelle en cause. L'intimé s'est fondé sur les valeurs déterminées par
l'expertise du 12 novembre 2013 des architectes B. et C., qu'elle a mandatés à
cette fin. Ceux-ci n'ont pas spécifiquement énoncé de critères pour la
détermination des valeurs du terrain constructible, faisant état de critères
d'expérience qu'ils n'ont pas précisés ni étayés. Selon le règlement concernant
la détermination de l'estimation cadastrale des immeubles (bâtiments et
terrains non agricoles) du 1er novembre 2000 (REI), la valeur intrinsèque des
terrains sis à Boudry est de 125 francs par m2. La valeur de 300
francs n'est retenue, dans le district éponyme, que pour la localité
d'Auvernier sise sur le territoire de la Commune de Milvignes et des valeurs
supérieures à 300 francs ne concernent que le chef-lieu et les centre villes de
Neuchâtel et de La Chaux-de-Fonds. En l'espèce, les experts ont expliqué que
les prix au m2 retenus étaient basés sur une estimation des charges
foncières en fonction des droits à bâtir définis par le plan spécial, en
relevant que la constructibilité a été volontairement limitée par rapport à
celle qui prévaut habituellement dans ces types de zone. Cette particularité
devrait toutefois avoir pour effet de réduire la valeur déterminante. Les
valeurs retenues, dans ce contexte, paraissent surfaites et ne sont pas
suffisamment étayées. L'intimé devra procéder à une nouvelle évaluation et
justifier les chiffres retenus pour qu'il soit possible de vérifier le
bien-fondé de son estimation. 

La valeur du terrain avant l'adoption du plan spécial a été fixée à 4
francs par m2, ce qui correspond au prix du terrain agricole. Après la mise en ZUD, cette parcelle était, à teneur des orthophotos,
exploitée pour l'agriculture. Même si elle n'était pas construite, à
l'exception des installations sportives, elle était destinée à l'extension
future de la localité (art. 14.1 du règlement de 1996) et donc vouée tôt ou
tard à la construction de nouvelles installations. Les terrains adjacents
étaient classés en zone industrielle et en zone d'habitation à faible densité.
Elle était également déjà desservie par une route laquelle jouxtait la zone
d'habitation à faible densité située au sud. La configuration du plan
d'aménagement de la commune donnait raisonnablement à penser que la localité
s'étendrait dans ce secteur, ce qui s'est d'ailleurs concrétisé par
l'approbation du plan spécial. On ne peut dès lors admettre sans autre que la
valeur objective de la parcelle avant la mise en zonage était celle du terrain
agricole. Certes, une planification spéciale est
nécessaire pour faire usage de toutes ses possibilités, mais cette procédure ne
fait pas obstacle à toute construction. Quelles que soient les infrastructures
choisies, par exemple terrain de sport, halle couverte, etc., la valeur du
terrain est plus élevée que celle d'une parcelle destinée à l'agriculture. Les
seules démarches de l'intimé pour fixer cette valeur consistent en un avis pris
auprès du service de l'agriculture, ce qui n'est pas suffisant pour satisfaire
aux règles posées par l'ATF 132 II 401 et
la jurisprudence ultérieure. Le fait que la parcelle ait été acquise par voie
d'échanges ou d'achats partiels en 1982 et 1984, soit plus de dix ans avant
l'adoption du plan d'aménagement de 1996, pour un prix de 33 francs le m2,
ne fait pas paraître cette valeur comme purement spéculative. Il ne constitue
toutefois qu'un indice de la valeur intrinsèque de la parcelle dézonée. La
valeur retenue par la décision entreprise est quoiqu'il en soit trop basse et
doit être revue, sans qu'il incombe à l'autorité de céans de se prononcer sur
un chiffre exact, compte tenu de la grande marge d'estimation que la loi
reconnaît à l'intimé. La cause est ainsi renvoyée au département intimé pour
qu'il procède à une nouvelle évaluation, dûment justifiée, des valeurs
déterminantes. 

Compte tenu de cette conclusion, il n'y a pas lieu d'examiner si
l'autorité s'est rendue coupable d'une violation du principe d'égalité de
traitement en ordonnant une expertise. Il lui incombe en effet de déterminer le
moyen adéquat pour fixer les valeurs nécessaires à son appréciation.

Le département intimé détaillera dans son appréciation les raisons qui
l'ont amené à s'écarter des valeurs retenues dans d'autres dossiers connexes,
de sorte qu'il n'est pas nécessaire de donner suite aux offres de preuve de la
recourante quant à la production de l'ensemble des décisions de perception
d'une contribution de plus-value notifiées à la Ville de Neuchâtel pour les
cessions de terrain à Boudry.

8.                           
Le recours est admis et la décision attaquée
annulée. Il n'est pas perçu de frais, les autorités cantonales et communales
n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). Vu
l’issue de la cause, la recourante a droit à des dépens, à fixer par
appréciation sur la base du dossier en l’absence de mémoire des mandataires
(art. 60 ss TFrais
[RSN 164.1]). Compte tenu de la connaissance que ceux-ci avaient déjà de
l’affaire en raison de leurs interventions antérieures dans la même cause, les
dépens seront arrêtés à 4'000 francs, tous honoraires, frais et TVA compris.

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Admet le recours et annule la décision entreprise.

2.    Renvoie la cause à l'intimé pour instruction complémentaire et nouvelle
décision dans le sens des considérants.

3.    Statue sans frais.

 

4.    Alloue à la recourante une indemnité de dépens de 4'000 francs, tous
honoraires, frais et TVA compris.

Neuchâtel, le 2 mars 2016