# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c380a42f-f4ef-50f9-a1e9-d4fba7beb837
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-11-05
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 05.11.2018 602 2018 9
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2018-9_2018-11-05.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2018 9

Arrêt du 5 novembre 2018

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Susanne Fankhauser
Greffière-stagiaire : Alissia Gil

Parties A.________ SÀRL et B.________, recourants, représentés par 
Me Jean-Luc Maradan, avocat

contre

PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 11 janvier 2018 contre la décision du 27 décembre 2017

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Le 21 juin 2012, un permis de construire a été octroyé à la société C.________ SA pour la 
construction de 11 unités d'habitation en PPE sur l'art. ddd du Registre foncier (ci-après: RF) de la 
commune de Fribourg. 

La société A.________ Sàrl, représentée par B.________, est propriétaire des art. eee et fff RF, 
situés sur l'art. ddd RF consistant en deux appartements au 5ème étage de l'immeuble sis à la route 
G.________. La société a aménagé ses deux appartements en un bureau d'architecte.

B. Suite à divers échanges de correspondance entre la société H.________ SA représentant la 
société C.________ Sàrl et la Direction de l'édilité de la Ville de Fribourg, cette dernière a informé 
la Préfecture de la Sarine en date du 3 juillet 2015 de l'occupation non conforme des locaux en 
cause, l'étage étant affecté à du logement et non à une activité commerciale. 

Le 10 juillet 2015, la Préfecture de la Sarine a avisé la société de la situation de non-conformité et 
lui a imparti un délai pour se déterminer. Le 22 juillet 2015, celle-ci a fait savoir qu'elle avait acheté 
les deux appartements en ayant eu confirmation que ceux-ci avaient une affectation mixte telle que 
mentionnée dans le règlement de la PPE. À cette occasion, elle a précisé son souhait de 
régulariser sa situation au plus vite.

C.  Le 13 juin 2017, une inspection des lieux relative à l'affectation des locaux a eu lieu en 
présence des représentants de l'Inspectorat de la Ville de Fribourg, du Service des constructions 
et de l'aménagement (ci-après: SeCA) et de la société A.________ Sàrl. 

Dans son courrier du 6 juillet 2017, la Préfecture de la Sarine, faisant suite à l'inspection des lieux 
du 13 juin 2017, a dans un premier temps relevé que l'entier du 5ème étage appartenant à la société 
A.________ Sàrl était occupé par les bureaux de cette dernière. Elle a souligné par ailleurs qu'une 
dérogation à l'affectation de locaux n'avait que peu de chance d'aboutir, laissant ainsi comme 
seule option de requérir la modification du plan d'aménagement de détail (PAD) "Plan de quartier 
de la zone industrielle du Jura – ZRPAD 1.6 quater". Le 13 juillet 2017, la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions (ci-après: DAEC) a annoncé ne pas 
vouloir entrer en matière sur la modification dudit plan. En date du 13 août 2017 la Direction de 
l'édilité de la Ville de Fribourg a, à son tour, annoncé de ne pas avoir l'intention de modifier le PAD.

D. Par prononcé du 27 décembre 2017, le Préfet du district de la Sarine a fait savoir qu'il ouvrait 
une procédure de remise en états des lieux. Il a fondé sa démarche sur les préavis défavorables 
de la DAEC et de la Direction de l'édilité de la Ville de Fribourg. L'autorité a notamment déclaré 
qu'au vu des circonstances, et compte tenu des règles topiques du PAD qui réserve les étages 
supérieurs à l'habitation, il était exclu de légaliser les travaux réalisés sans autorisation, à savoir le 
changement d'affectation des locaux appartenant à  A.________ Sàrl. 

E. Agissant le 11 janvier 2018, A.________ Sàrl et B.________ ont contesté auprès du Tribunal 
cantonal la décision procédurale du 27 décembre 2017 dont ils demandent implicitement 
l'annulation. 

Le 1er février 2018, dans un mémoire complémentaire, les recourants ont précisé l'objet de leur 
recours. Ils concluent principalement à l'octroi d'une dérogation quant à l'affectation des locaux du 

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5ème étage sis route G.________ et, subsidiairement, demandent le renvoi de la cause à l'autorité 
intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. À 
l'appui de leurs conclusions, ils font valoir une violation de l'art. 167 al. 2 de la loi fribourgeoise du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), le 
préfet ayant d'emblée et à tort exclu toute possibilité de légalisation des travaux. Par ailleurs, ils 
invoquent une violation du principe de la proportionnalité. Ils soulignent notamment que 
l'affectation actuelle n'est que temporaire, puisque bien qu'aménagés dans un premier temps en 
un bureau d'architecte, les locaux, à terme, seront à nouveau réaffectés au logement. Les 
recourants invoquent par ailleurs une violation du principe de la bonne foi. Ils indiquent que, durant 
la procédure d'achat et de construction, ainsi qu'à la délivrance du permis d'occuper, ils ont été 
confortés dans leurs choix et leurs objectifs. Ils soulignent que les locaux n'ont subi aucune 
modification entre la délivrance du permis d'occuper en avril 2015 et le premier courrier de la 
préfecture du 13 juillet 2015 leur annonçant l'affectation non conforme des lieux. Par ailleurs, les 
recourants ajoutent que, malgré ce courrier, le préfet n'a pas agi avant le 2 mai 2017, leur 
permettant d'exercer leur activité sans contrainte durant 2 années consécutives. Ils reprochent à la 
préfecture d'avoir violé les art. 23 et 25 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700), l'art. 148 LATeC, leur droit d'être entendus ainsi que le principe de l'égalité dans 
l'illégalité en excluant notamment la possibilité d'une légalisation des travaux. Ils soulignent qu'une 
dérogation ne peut être exclue d'emblée au vu des circonstances. Ils se plaignent aussi d'un abus 
du pouvoir d'appréciation, de la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et d'une 
appréciation manifestement arbitraire des faits. A leur avis, tous les éléments du PAD en question 
tendent à mixer les activités tertiaires avec l'habitation.

F. Dans ses observations du 2 mars 2018, le préfet conclut au rejet du recours. Il conteste 
notamment la recevabilité du mémoire complémentaire du 1er février 2018 et souligne un risque de 
conflit d'intérêts dans les mandats de l'avocat des recourants, représentant aussi la société 
I.________ SA en charge du projet de construction des 11 unités d'habitation en PPE. Le préfet 
rappelle que sa décision se fondait notamment sur les avis défavorables du SeCA et de la Ville de 
Fribourg et indique qu'une appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le principe de la 
proportionnalité, sera effectuée dans le cadre de la procédure de rétablissement de l'état de droit.

en droit

1. Conformément à l'art. 16 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de 
juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité 
des recours dont il est saisi.

2. Il saute aux yeux, tout d'abord, que la conclusion des recourants visant à obtenir une 
dérogation afin de légaliser l'affectation non conforme du bureau d'architecte sort totalement de 
l'objet du litige tel qu'il a été fixé par la décision attaquée et qui ne concerne que l'ouverture d'une 
procédure de rétablissement de l'état de droit. Il ne saurait être question dès lors d'entrer en 
matière à ce propos (arrêt TC FR 2A 04 43 du 5 octobre 2006).

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3.

3.1. L'avis d'ouverture d'une procédure de rétablissement de l'état de droit constitue une 
décision incidente. A ce titre, elle ne peut faire l'objet d'un recours que si elle est de nature à 
causer un préjudice irréparable à une partie, conformément à l'art. 120 al. 2 CPJA (les autres 
hypothèses de l'art. 120 CPJA étant d'emblée exclues; cf. arrêt TC FR 602 2016 5 du 7 novembre 
2016 consid. 1b). Cela suppose que le recourant doit avoir un intérêt digne de protection 
(juridique, de fait, économique) à l’annulation ou à la modification immédiate de ce prononcé. Il n'a 
pas d'intérêt si le recours vise à empêcher simplement la prolongation de la procédure ou son 
renchérissement. Si l’on peut exiger que le désavantage que doit subir le recourant présente un 
certain poids, il n’est pas nécessaire cependant que le préjudice soit d’une importance existentielle 
(arrêt TC 2A 2006 65 du 8 mars 2007);

3.2. Pour l'essentiel, les recourants contestent la décision préfectorale en faisant valoir qu'il 
serait prématuré d'engager une procédure de rétablissement de l'état de droit en application de 
l'art. 167 al. 3 LATeC dès lors qu'à leur avis, le préfet aurait dû préalablement faire usage de l'art. 
167 al. 2 LATeC en les enjoignant de déposer une demande de permis de construire afin de 
légaliser la situation. Contrairement à l'autorité intimée, ils estiment qu'une telle légalisation, par le 
biais de l'octroi d'une dérogation au PAD, n'est pas exclue.

3.3. On cherche en vain dans les explications des recourants en quoi la décision d'ouvrir la 
procédure de rétablissement de l'état de droit pourrait leur causer un préjudice irréparable. Ainsi 
que le préfet le mentionne expressément, rien n'indique que cette procédure va nécessairement 
aboutir à une évacuation du bureau d'architecte. Dans le cadre de l'instruction qui va s'ouvrir, tous 
les arguments des recourants concernant leur prétendue bonne foi ainsi que les questions de 
proportionnalité pourront être invoqués. De plus, même si les éventuelles mesures de remise en 
état devaient ne pas convenir aux perturbateurs, ceux-ci auront encore la possibilité de recourir 
devant le Tribunal cantonal pour les contester;

3.4. Il importe peu, par ailleurs, que les recourants ne partagent pas l'avis du préfet sur 
l'absence de perspective d'obtenir un permis de construire assorti d'une dérogation pour légaliser 
l'affectation illicite des locaux. Rien ne les empêche en effet de déposer une telle requête 
parallèlement à la procédure de rétablissement de l'état de droit s'ils l'estiment indispensable (arrêt 
TC FR 602 2014 145 du 7 novembre 2016). Cas échéant, les deux procédures pourront être 
jointes. 

3.5. Cela étant, on ne voit pas comment une dérogation pourrait être accordée étant rappelé 
qu'une telle exception aux règles de police des constructions n'est possible sur la base de l'art. 
148 LATeC qu'à condition qu'elle soit justifiée par des circonstances particulières tenant à la 
construction elle-même et non pas au propriétaire. De plus, il est en principe exclu d'accorder une 
dérogation à un PAD, qui est lui-même une planification spéciale prenant déjà en considération les 
particularités du périmètre restreint qu'elle régit. Il n'y a donc en principe plus de place pour une 
dérogation (arrêt TC FR 602 2017 47 du 12 octobre 2018 consid. 2.3; 602 2011 43 du 8 février 
2012 consid. 5c). Pour le surplus, les arguments des recourants ne visent pas une éventuelle 
inadéquation des normes du PAD en relation avec le bâtiment, mais bien plutôt des questions de 
proportionnalité et de bonne foi en lien avec le propriétaire, qui n'ont rien à voir avec la justification 
d'une dérogation. Au contraire, comme il a été dit, ces griefs s'inscrivent clairement dans une 
procédure de rétablissement de l'état de droit.

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3.6. Au vu de ce qui précède, la décision attaquée n'est pas de nature à provoquer un préjudice 
irréparable au sens de l'art. 120 al. 2 CPJA, de sorte que le recours doit être déclaré irrecevable.

Compte tenu de l'issue du recours, il est inutile de se prononcer sur la recevabilité du mémoire 
complémentaire du 1er février 2018 ainsi que sur les conséquences d'un éventuel conflit d'intérêts 
du mandataire des recourants.

4. Il incombe aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure en 
application de l'art. 131 CPJA. 

Pour le même motif, ils n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).

la Cour arrête :

I. Le recours est irrecevable.

II. Les frais de procédure, par CHF 1'000.- sont mis solidairement à la charge des recourants. 
Ils sont prélevés sur l’avance de frais effectuée dont le solde (CHF 1'500.-) est restitué.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

A supposer qu'elle provoque un dommage irréparable, cette décision peut faire l'objet d'un recours 
auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 5 novembre 2018/cpf/agi

Le Président : La Greffière-stagiaire :