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**Case Identifier:** 4d4696c8-6eef-550c-a1e8-4bbd90a1610b
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-07-05
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 05.07.2018 A/1850/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1850-2018_2018-07-05.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

CANTON DE GENÈVE 

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1850/2018-EXPLOI  ATA/693/2018  

 

 COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative 

Décision du 5 juillet 2018 

sur effet suspensif et mesures provisionnelles 

 

dans la cause 

 

Mme A______ 
représentée par Me Dimitri Tzortzis, avocat  

contre 

SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE 

TRAVAIL AU NOIR 
 

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A/1850/2018 

 Vu l’art. 9 al. 1 du règlement de la chambre administrative du 26 septembre 2017 ; 

 Attendu, en fait, que : 

1)  Par décision du 8 mai 2009, l’ancien département de l’économie et de la santé, 
représenté par le service du commerce, devenu le service de police du commerce et 
de lutte contre le travail au noir (ci-après : PCTN ou service), a autorisé Mme 
B______, titulaire d’un certificat de capacité depuis le 29 janvier 2009, à exploiter le 
café-restaurant à l’enseigne « C______ », dont elle était propriétaire, au boulevard de 
D______ ______ à Genève, « d’une surface d’exploitation de 18 m2 ». 

2)  Le 9 février 2017, Mme A______, ressortissante française née en 1961 et 
titulaire d’une autorisation d’établissement en Suisse, a déposé, en qualité de 
propriétaire et d’exploitante, une requête en autorisation d’exploiter l’établissement 
susmentionné, sur laquelle le PCTN a refusé d’entrer en matière par décision 7 avril 
2017. 

  Aucun recours n’a été formé contre cette décision. 

3)  Par courrier du 12 juin 2017, Mme B______ a annoncé au service ne plus 
exploiter « C______ » depuis le 1er septembre 2016. 

4)  Le 8 septembre 2017, Mme A______ a inscrit au registre du commerce du 
canton de Genève l’entreprise individuelle dont la raison de commerce était 
« A______, E______ », l’adresse au boulevard de D______ ______, et pour laquelle 
elle avait la signature individuelle. 

5)  Le 6 janvier 2018, le PCTN a reçu un rapport de police à teneur duquel  
Mme A______, exploitante, avait placé le 3 octobre 2017 un appareil à reproduction 
de sons à l’extérieur de l’établissement « E______ » afin de divertir ses clients, ce 
qui dérangeait fortement la tranquillité publique. La police lui avait ordonné de 
ranger son matériel, car elle n’avait pas les autorisations nécessaires. 

6)  Par décision du 30 janvier 2018 adressée à Mme B______ et déclarée 
exécutoire nonobstant recours, le PCTN a constaté la caducité de l’autorisation qui 
lui avait été délivrée le 8 mai 2009 aux fins d’exploiter l’établissement « C______ », 
et l’a informée en conséquence que l’exploitation de cet établissement devait cesser 
immédiatement, dès notification de ladite décision, et que si l’exploitation devait se 
poursuivre avant qu’une nouvelle autorisation ait été délivrée, le service en 
ordonnerait la fermeture immédiate et prononcerait une amende administrative. 

  Aucun recours n’a été interjeté contre cette décision. 

7)  Par lettre du même jour, le service a transmis à Mme A______ le rapport de 
police susmentionné dont il ressortait des infractions pour exploitation de 
l’établissement engendrant des inconvénients pour le voisinage, pour organisation 

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d’une animation musicale sans autorisation et pour danse sans autorisation, un délai 
au 12 février 2018 lui étant octroyé pour formuler ses éventuelles observations 
écrites à ce sujet. 

  La caducité de l’autorisation d’exploiter délivrée à Mme B______ ayant été 
constaté le jour même, l’exploitation de l’établissement devait cesser 
immédiatement. Si elle devait se poursuivre, avant qu’une nouvelle autorisation ait 
été délivrée, le service en ordonnerait la fermeture immédiate et prononcerait une 
amende administrative. 

8)  Par pli adressé le 7 février 2018 au PCTN, Mme A______ a exposé regretter la 
perturbation survenue le 3 octobre 2017, due au débordement d’un anniversaire 
qu’un client lui avait demandé d’organiser, et assuré que cela ne se reproduirait plus. 
« S’agissant de l’autorisation d’exploitation, celle-ci [était] en cours ». 

  Selon le formulaire « Situation personnelle et financière » daté du 10 février 
2018 et rempli à la demande du service en vue de la fixation du montant de l’amende 
administrative, elle était divorcée, avait pour seule activité celle, indépendante, de 
l’exploitation de « E______ » et percevait un revenu mensuel net de CHF 2’000.-. 

  À teneur des relevés de comptes établis en automne 2017 par l’administration 
fiscale cantonale, son impôt cantonal et communal (ci-après : ICC) 2016 s’était 
monté à CHF 3’326.30 et son impôt fédéral direct (ci-après : IFD) 2016 à CHF 
163.30. 

9)  Par « rapport LRDBHD » du 21 février 2018, il a été constaté par le PCTN 
que, la veille, l’établissement « E______ » était ouvert, ses heures d’ouverture étant 
du lundi au vendredi de 7h00 à 20h00 et le samedi de 9h00 à 20h00, trois clients 
consommaient des boissons au bar, la personne responsable sur place était Mme 
A______ et le registre des autorisations n’avait pas pu être présenté. 

10)  Par lettre du 7 mars 2018, le service a reproché à Mme A______ d’avoir 
exploité un établissement sans autorisation et sans annoncer qu’elle en était devenue 
propriétaire. 

  Un délai au 15 mars 2018 lui était octroyé pour se déterminer sur le fait qu’il 
envisageait de lui adresser une sommation de fermeture ainsi que de lui infliger une 
amende administrative. 

11)  Par écrit du 13 mars 2018, l’intéressée a fait savoir au PCTN qu’elle avait 
connu d’importants problèmes dans sa vie professionnelle qui avaient engendré une 
situation délicate pour reprendre un établissement. Elle pensait néanmoins avoir les 
qualités professionnelles adéquates pour assumer une telle charge, « ce commerce 
[étant] le sauveur de [sa] vie car à [son] âge il [n’était] pas si évident de retrouver un 
emploi ». Mais ses difficultés l’avait contrainte à trouver une consolidation de sa 

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situation et une garantie de l’intégralité de ses engagements par M. F______, mari 
d’une de ses meilleures amies. 

  Conformément à une « demande de location » du 13 mars 2018, celui-ci avait 
demandé à la régie qui gérait l’immeuble du boulevard de D______ ______ (ci-
après : régie) d’être « co-preneur » du bail, avec « E______ » administrée par  
Mme A______. 

  Le formulaire « Situation personnelle et financière », à nouveau rempli, ne 
contenait pas de modification par rapport à celui daté du 10 février 2018. 

  Une société fiduciaire attestait, le 14 mars 2018, que sa cliente Mme A______ 
avait réalisé un chiffre d’affaires de CHF 68’500.- pour la période du 16 février au 
31 décembre 2017. 

12)  Par décision du 17 mai 2018 déclarée exécutoire nonobstant recours, le PCTN, 
considérant que cette détermination de Mme A______ ne permettait pas de justifier 
l’infraction qui lui était reprochée, soit l’exploitation de l’établissement « E______ » 
sans autorisation préalable du département, et constatant qu’aucune requête en 
autorisation d’exploiter l’établissement n’avait été déposée à la suite du courrier de 
l’intéressée du 13 mars 2018, a intimé à celle-ci l’ordre de cesser immédiatement 
l’exploitation dudit établissement, lequel devait en conséquence rester fermé jusqu’à 
l’obtention d’une autorisation d’exploiter celui-ci. En cas de refus d’obtempérer, il 
serait procédé à la fermeture de l’établissement avec apposition de scellés. Le 
prononcé d’une amende administrative demeurait réservé. 

13)  Par décision du 23 mai 2018, le service a infligé à Mme A______ une amende 
administrative de CHF 1’985.- pour les infractions mentionnées ci-dessus, y compris 
celles commises le 3 octobre 2017. 

14)  Par acte expédié le 28 mai 2018 au greffe de la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), Mme A______ a demandé que 
la décision du 17 mai 2018 soit reconsidérée afin de lui autoriser l’ouverture de 
l’établissement « E______ ». 

  Elle n’avait pas déposé sa demande d’autorisation d’exploiter auprès du PCTN, 
celle-ci lui ayant été retournée faute de bail de l’arcade à son nom. Actuellement, la 
procédure de régularisation était en cours auprès de la régie et serait traitée cette 
semaine. 

  Une fermeture de l’établissement en cause la mettrait dans une situation 
financièrement difficile car cette activité lui permettait d’honorer ses factures 
courantes et de reprendre le paiement des anciennes. 

15)  Par écriture du 5 juin 2018 faisant suite à une demande de précisions émanant 
de la chambre administrative, Mme A______ a fait part de sa volonté de « procéder à 

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un recours administratif », avec effet suspensif, contre la décision du 17 mai 2018, au 
motif qu’elle avait pu régulariser la situation avec la régie et obtenir son accord pour 
la sous-location de l’arcade, ce à quoi s’ajoutait le fait qu’elle avait pu déposer sa 
requête auprès du PCTN. 

  Étaient produits un « contrat de sous-location » conclu le 15 décembre 2016 
entre Mme A______, « locataire gérant », et M. F______, « titulaire du bail », ainsi 
qu’une lettre adressée le 4 juin 2018 par la régie à ce dernier et acceptant la sous-
location du « café E______ » à la recourante. 

16)  Par observation sur effet suspensif du 18 juin 2018, le PCTN a conclu au rejet 
de la demande de restitution de l’effet suspensif formulée dans le recours. 

17)  Par écriture (« complément au recours ») spontanée du même jour de son 
conseil nouvellement constitué, Mme A______ a conclu, « avec suite de frais et 
dépens », préalablement à l’octroi de l’effet suspensif, à la production par le service 
de sa requête en autorisation d’exploiter un établissement déposée le 5 juin 2018 – 
par M. F______ en tant que propriétaire et par la recourante en tant qu’exploitante –, 
à l’audition de M. F______ et à l’octroi de l’autorisation d’exploiter l’établissement 
« E______ » jusqu’à ce qu’une décision définitive et exécutoire soit rendue, au fond, 
à l’annulation de la décision querellée et, cela fait, principalement, à la délivrance de 
l’autorisation d’exploiter ledit établissement, subsidiairement à ce que l’intimé soit 
invité à lui délivrer cette autorisation. 

  C’était parce que sa requête en autorisation d’exploiter du 9 février 2017 était 
incomplète que le PCTN avait refusé d’entrer en matière sur celle-ci le 7 avril 
suivant. Son dossier était désormais complet en vue de l’octroi de l’autorisation 
sollicitée. 

  Elle s’était vue délivrer, le 1er mars 2012, une attestation de G______, relative 
à un séminaire de base, garantissant la réussite des contrôles des acquis et faisant 
partie intégrante du certificat G______, de même qu’un certificat du groupe de 
coordination de la CFST attestant qu’elle avait achevé sa formation pour la sécurité 
au travail (PCST) dans l’hôtellerie-restauration. 

  À teneur du contrat de bail à loyer pour locaux commerciaux signé le 1er 
décembre 2016 entre la régie et M. F______, l’objet de la location était l’« arcade 
d’environ 38 m2 au rez-de-chaussée », destinée à l’« exploitation d’un café sans 
production alimentaire chaude ». 

  Par conséquent, l’intimé, en prononçant une interdiction d’exploiter, sans lui 
accorder de délai, en tant que nouvelle exploitante, avait fait preuve d’arbitraire. La 
décision querellée était en outre disproportionnée dans son résultat, l’ordre de cesser 
immédiatement l’exploitation étant catastrophique pour elle, puisqu’il s’agissait de 
son seul revenu. 

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18)  Par lettre du 26 juin 2018, le PCTN a confirmé le dépôt le 5 juin 2018 par la 
recourante d’une requête en autorisation d’exploiter le 5 juin 2018, actuellement en 
ses mains, et a persisté dans les conclusions prises dans ses observations du 18 juin 
2018. 

  

 Considérant, en droit, que : 

1) a.  Aux termes de l’art. 66 de la loi sur la procédure administrative du 12 
septembre 1985 (LPA-GE - E 5 10), sauf disposition légale contraire, le recours a 
effet suspensif à moins que l’autorité qui a pris la décision attaquée n’ait ordonné 
l’exécution nonobstant recours (al. 1) ; toutefois, lorsque aucun intérêt public ou 
privé prépondérant ne s’y oppose, la juridiction de recours peut, sur la demande de la 
partie dont les intérêts sont gravement menacés, retirer ou restituer l’effet suspensif 
(al. 3). 

  À teneur de l’art. 21 LPA, l’autorité peut d’office ou sur requête ordonner des 
mesures provisionnelles en exigeant au besoin des sûretés (al. 1) ; ces mesures sont 
ordonnées par le président s’il s’agit d’une autorité collégiale ou d’une juridiction 
administrative (al. 2). 

 b.  D’après la jurisprudence constante, les mesures provisionnelles – au nombre 
desquelles compte la restitution de l’effet suspensif – ne sont légitimes que si elles 
s’avèrent indispensables au maintien d’un état de fait ou à la sauvegarde d’intérêts 
compromis, et ne sauraient, en principe tout au moins, anticiper le jugement définitif 
ni équivaloir à une condamnation provisoire sur le fond, pas plus qu’aboutir 
abusivement à rendre d’emblée illusoire la portée du procès au fond (ATF 119 V 503 
consid. 3 ; ATA/418/2018 du 3 mai 2018 consid. 4 et 5 ; ATA/306/2018 du 4 avril 
2018 consid. 5). Ainsi, dans la plupart des cas, les mesures provisionnelles consistent 
en un minus, soit une mesure moins importante ou incisive que celle demandée au 
fond, ou en un aliud, soit une mesure différente de celle demandée au fond (Isabelle 
HAENER, Vorsorgliche Massnahmen in Verwaltungsverfahren und 
Verwaltungsprozess in RDS 1997 II 253-420, 265). 

 c.  Selon la jurisprudence et la doctrine, un effet suspensif ne peut être restitué 
lorsque le recours est dirigé contre une décision à contenu négatif – ou purement 
négative –, soit contre une décision qui porte refus d’une prestation. La fonction de 
l’effet suspensif est de maintenir un régime juridique prévalant avant la décision 
contestée. Si, sous le régime antérieur, le droit ou le statut dont la reconnaissance fait 
l’objet du contentieux judiciaire n’existait pas, 1’effet suspensif ne peut être restitué 
car cela reviendrait à accorder au recourant d’être mis au bénéfice d’un régime 
juridique dont il ne bénéficiait pas (ATF 127 II 132 ; 126 V 407 ; 116 Ib 344 ; 
ATA/676/2018 du 27 juin 2018 consid. 5a ; ATA/658/2016 du 28 juillet 2016 
consid. 1a ; Philippe WEISSENBERG/Astrid HIRZEL, Der suspensiveffekt und 

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andere vorsorgliche Massnahme, in Irène HAENER/Bernhard WALDMANN, 
Brennpunkte im Verwaltungsprozess, Fribourg 2013, p. 166 ; Ulrich 
HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 
2016 n. 1166 ; Pierre MOOR/Etienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 
2011, p. 814 n. 5.8.3.3). 

  Lorsqu’une décision à contenu négatif est portée devant la chambre 
administrative et que le destinataire de la décision sollicite la restitution de l’effet 
suspensif, il y a lieu de distinguer entre la situation de celui qui, lorsque la décision 
intervient, disposait d’un statut légal qui lui était retiré de celui qui ne disposait 
d’aucun droit. Dans le premier cas, la chambre administrative pourra entrer en 
matière sur une requête en restitution de l’effet suspensif, aux conditions de l’art. 66 
al. 3 LPA, l’acceptation de celle-ci induisant, jusqu’à droit jugé, le maintien des 
conditions antérieures. Elle ne pourra pas en faire de même dans le deuxième cas, vu 
le caractère à contenu négatif de la décision administrative contestée. Dans cette 
dernière hypothèse, seul l’octroi de mesures provisionnelles, aux conditions 
cependant restrictives de l’art. 21 LPA, est envisageable (ATA/676/2018 précité  
consid. 5b ; ATA/1343/2017 du 29 septembre 2017 consid. 7b et les arrêts cités). 

2) a.  En vertu de l’art. 8 de la loi sur la restauration, le débit de boissons, 
l’hébergement et le divertissement du 19 mars 2015 (LRDBHD - I 2 22), 
l’exploitation de toute entreprise vouée à la restauration, au débit de boissons et à 
l’hébergement est soumise à l’obtention préalable d’une autorisation d’exploiter 
délivrée par le département (al. 1) ; cette autorisation doit être requise lors de chaque 
création, changement de catégorie ou de lieu, agrandissement et transformation, 
changement d’exploitant ou de propriétaire de l’entreprise, ou modification des 
conditions de l’autorisation antérieure (al. 2). 

  Cette obligation est reprise par l’art. 2 al. 1 du règlement d’exécution de la loi 
sur la restauration, le débit de boissons, l’hébergement et le divertissement du 28 
octobre 2015 (RRDBHD - I 2 22.01). 

 b. Conformément à l’art. 3 al. 2 RRDBHD, la compétence de l’application de ces 
loi et règlement est déléguée au PCTN. 

 c.  Selon l’art. 61 LRDBHD, le département intime l’ordre de cesser 
immédiatement l’exploitation de toute entreprise exploitée sans autorisation en 
vigueur (al. 1) ; à défaut d’exécution spontanée dès réception de l’ordre, le 
département procède à la fermeture de l’entreprise, avec apposition de scellés (al. 2). 

 L’art. 62 al. 2 RRDBHD prévoit que les mesures ordonnées par le service en 
application des art. 61 à 64 LRDBHD sont exécutoires nonobstant recours, sous 
réserve d’exception. 

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3) a.  Il découle en l’espèce des faits de la cause que la recourante n’a jamais été 
titulaire d’une autorisation d’exploiter l’établissement à l’enseigne « E______ », 
anciennement « C______ », une telle autorisation, préalable, devant, comme précisé 
par l’art. 8 al. 2 LRDBHD, être requise notamment en cas de changement 
d’exploitant ou de propriétaire de l’entreprise. Il est du reste relevé que, par décision 
du 30 janvier 2018 déclarée exécutoire nonobstant recours, le service a constaté la 
caducité de l’autorisation de la précédente exploitante. 

  La décision attaquée, soit l’ordre de fermer un établissement public, découle 
d’un constat d’absence d’autorisation, si bien qu’un effet suspensif n’aurait pas de 
sens, dès lors que le maintien du statu quo, c’est-à-dire l’absence d’autorisation 
d’exploiter, ne permettrait pas à la recourante d’obtenir ce qu’elle souhaite, soit 
d’exploiter l’établissement public en cause (ATA/1343/2017 précité consid. 8). 

 b.  Sa demande d’octroi ou de restitution de l’effet suspensif au recours doit ainsi 
être examinée comme une demande de mesures provisionnelles au sens de l’art. 21 
LPA. 

  De jurisprudence constante, un justiciable ne peut pas se voir accorder par le 
biais de mesures provisionnelles un régime juridique dont il n’a pas bénéficié 
auparavant, en notamment une autorisation d’exploiter (ATA/418/2018 précité 
consid. 9 et les références citées). L’exploitation d’un établissement public, que ce 
soit à titre pérenne ou à titre provisoire, supposant l’existence d’une autorisation 
d’exploiter, accorder une telle autorisation provisoire – laquelle correspondrait à la 
conclusion préalable en mesures provisionnelles de l’intéressée dans son 
« complément de recours » – reviendrait à admettre à titre préjudiciel que l’ensemble 
des conditions posées par les art. 9 à 11 LRDBHD sont in casu satisfaites, ce qui ne 
sera pourtant – au mieux – possible qu’éventuellement à l’issue du présent litige 
(ATA/1343/2017 précité consid. 9). Le préjudice financier dont fait état la recourante 
ne saurait dès lors faire échec à ce constat, qui va du reste dans le sens de la 
jurisprudence de la chambre de céans (ATA/418/2018 précité consid. 9 ; 
ATA/1343/2017 précité consid. 9 ; ATA/1036/2014 du 19 décembre 2014 consid. 9 ; 
ATA/15/2014 du 8 janvier 2014). 

  Au demeurant, si l’on peut admettre prima facie et sans autre démonstration 
que la fermeture ordonnée aurait des effets sur le chiffre d’affaires de l’établissement 
et donc indirectement sur les revenus de la recourante, encore faut-il que le risque de 
dommage difficile à réparer soit rendu vraisemblable, ce qui n’est pas le cas en 
l’espèce, faute du moindre justificatif (ATA/1313/2017 du 21 septembre 2017 
consid. 3), l’indication dans les formulaires « Situation personnelle et financière » de 
revenus mensuels nets de CHF 2’000.-, générés par l’activité en cause, qui est la 
seule activité lucrative alléguée par l’intéressée, étant insuffisante pour constituer un 
tel moyen de preuve. 

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  À cet intérêt privé non évaluable s’oppose l’intérêt public important à ce que 
l’obligation – non contestée par la recourante – d’être au bénéfice d’une autorisation 
d’exploiter l’établissement concerné, conformément aux art. 8 LRDBHD et 2  
al. 1 RRDBHD, soit respectée, d’une part, et, d’autre part, à ce qu’il soit mis fin à 
l’exploitation d’établissements ne satisfaisant pas aux conditions légales. Cet intérêt 
public est prépondérant en l’occurrence (ATA/1313/2017 précité consid. 3). 

  Enfin et par surabondance, même en prenant en compte le contrat de sous-
location conclu entre la recourante et M. F______ et l’accord de la régie y afférent, il 
ne paraît en l’état, prima facie, pas démontré que toutes les conditions légales 
requises pour la délivrance d’une autorisation d’exploiter, prévues aux art. 9 à 11 
LRDBHD, soient réunies pour la requête de l’intéressée du 5 juin 2018. 

 c.  Vu ce qui précède, la restitution de l’effet suspensif et des mesures 
provisionnelles au recours ne peuvent qu’être refusées, le sort des frais de la 
procédure étant réservé jusqu’à droit jugé au fond. 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

refuse de restituer l’effet suspensif au recours de Mme A______ et d’ordonner des mesures 
provisionnelles ; 

réserve le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de 
droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique la présente décision, en copie, à Me Dimitri Tzortzis, avocat de la recourante, 
ainsi qu’au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir. 
 

 La présidente : 
 
 
 

F. Payot Zen-Ruffinen 
 

 

Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties. 

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Genève, le  
 
 
 

 

 la greffière :