# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9b90d489-780f-5675-a855-f6e512346f0c
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-06-07
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 07.06.2024 602 2023 143
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2023-143_2024-06-07.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2023 143

Arrêt du 7 juin 2024

IIe Cour administrative

Le Président

Composition Président : Johannes Frölicher 
Greffier-rapporteur : Julien Delaye 

Parties A.________ et B.________, recourants, représenté par 
Me Franziska Waser, avocate

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée,

COMMUNE DE C.________, autorité intimée, représenté par 
Me Jillian Fauguel, avocate

Objet Aménagement du territoire et constructions – Installation 
photovoltaïque – Périmètre de protection du site construit

Recours du 7 novembre 2023 contre la décision du 9 octobre 2023

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Le 18 avril 2023, A.________ et B.________ ont déposé une demande de permis de construire 
en procédure simplifiée pour la construction d'une installation photovoltaïque de 77.9 m2 sur l'art. ddd 
du registre foncier (RF) de la commune de C.________, secteur E.________. Selon le plan 
d'aménagement local (PAL), le projet concerne un bâtiment situé en zone de village I (ZV I), inscrit 
dans le périmètre de protection du site construit, dans l'environnement immédiat d'une ferme 
recensée en valeur C et protégée en catégorie 3, sise sur l'art. fff RF.

Le 16 mai 2023, le Service des biens culturels (SBC) a préavisé défavorablement le projet. 
En substance, il retient que le projet ne prend pas suffisamment en compte l'art. 14 du règlement 
communal d'urbanisme (RCU) et qu'il s'éloigne des prescriptions contenues dans la directive 
cantonale concernant l'intégration architecturale des installations solaires thermiques et 
photovoltaïques.

Par décision du 27 juin 2023, la commune a fait sienne la motivation du SBC et a refusé d'octroyer 
le permis de construire.

B. Le 9 octobre 2023, le Préfet du district du Lac a rejeté le recours formé par les propriétaires 
concernés contre la décision communale précitée.

Le Préfet estime d'abord que la commune est restée dans les limites de son pouvoir d'appréciation 
et qu'il ne peut pas lui être fait le reproche d'avoir appliqué strictement la directive cantonale 
concernant l'intégration architecturale des installations solaires thermiques et photovoltaïques. Il 
constate ensuite que le refus du permis de construire ne se fonde pas uniquement sur des 
considérations esthétiques, mais sur l'intérêt à la préservation du site et des bâtiments protégés 
situés à proximité. Il considère enfin que les propriétaires ne peuvent pas se prévaloir de ce que 
d'autres installations photovoltaïques ont été autorisées ailleurs dans la commune. 

C. Par mémoire du 7 novembre 2023, les propriétaires forment recours auprès du Tribunal 
cantonal contre cette décision. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à ce 
que le permis de construire soit délivré. Subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause pour 
nouvelle décision.

Les recourants se plaignent notamment de ce que le Préfet n'aurait pas statué avec un plein pouvoir 
de cognition en retenant que la commune disposait d'une grande autonomie. Ils considèrent que la 
directive cantonale concernant l'intégration architecturale des installations solaires thermiques et 
photovoltaïques est contraire au droit fédéral. Ils soulignent que le Préfet n'a pas non plus procédé 
à une pesée complète des intérêts en présence et ne pouvait pas se fonder sur des considérations 
purement esthétiques. Ils estiment finalement que le principe de l'égalité de traitement a violé dès 
lors que d'autres installations similaires ont été autorisées sur le territoire communal.

Les recourants ont encore spontanément complété leur recours le 15 novembre 2023.

D. Le 12 décembre 2023, le Lieutenant de Préfet conclut au rejet du recours. Il souligne que 
l'intégration des installations solaires thermiques et photovoltaïques au cas d'espèce ainsi qu'à 
d'autres cas similaires soulève une question de principe. Il estime opportun que le Service des 
constructions (SeCA) et le SBC soient invités à s'exprimer sur le recours.

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Le 12 mars 2024, les recourants se sont encore spontanément déterminés.

Invités à se prononcer sur le recours, le SBC et le SeCA concluent à son rejet dans leurs 
déterminations respectives du 28 mars et du 4 avril 2024. Ils précisent leur pratique en matière 
d'installations photovoltaïques dans les sites et sur les bâtiments protégés. En substance, ils 
rappellent qu'il n'existe aucune interdiction de fait, mais qu'il y lieu de tenir compte, dans l'examen 
des intérêts en présence, notamment de l'impact du projet sur le site protégé, sur le bâtiment en 
question et sur les bâtiments protégés voisins. Ils rappellent que l'installation projetée doit être 
évaluée au regard notamment de la qualité du site protégé dans son ensemble et de son effet sur 
les bâtiments protégés.

Dans leurs contre-observations du 8 mai 2024, les recourants contestent en substance les 
conclusions du SBC et du SeCA. Ils estiment que leur projet s'intègre parfaitement dans le site 
protégé et rappellent qu'un nombre important d'installations similaires a été approuvé sans problème 
dans la région.

E. Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige. 

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits par les propriétaires concernés par le refus du 
permis de construire, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 
1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). En outre, l'avance sur les 
frais de procédure a été versée en temps utile, de sorte que le Tribunal cantonal peut entrer en 
matière sur ses mérites par prononcé présidentiel conformément à l'art. 141 al. 2 de la loi 
fribourgeoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), en lien avec 
l'art. 85 al. 1 let. f du règlement cantonal d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les 
constructions du 1er décembre 2009 (ReLATeC; RSF 710.11).

1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2.

2.1. Selon l'art. 18a de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700),  dans 
les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne 
nécessitent pas d’autorisation selon l’art. 22 al. 1 LAT (al. 1). De tels projets doivent être simplement 
annoncés à l’autorité compétente. Le droit cantonal peut prévoir une obligation d’autorisation dans 
des types précisément définis de zones à protéger (al. 2 let. b). Les installations solaires sur des 
biens culturels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou nationale sont toujours 
soumises à une autorisation de construire. Elles ne doivent pas porter d’atteinte majeure à ces biens 
ou sites (al. 3). Pour le reste, l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire sur des constructions 
existantes ou nouvelles l’emporte en principe sur les aspects esthétiques (al. 4). 

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L'art. 32a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise 
ce qu'il faut entendre par "installations solaires suffisamment adaptées aux toits" et l'art. 32b OAT 
quels sont les biens culturels concernés par l'art. 18a al. 2 LAT.

Au niveau cantonal, l'art. 85 al. 1 let. f ReLATeC prévoit que sont soumis à l’obligation d’un permis 
de construire selon la procédure simplifiée les installations solaires, dans la mesure où elles ne sont 
pas dispensées de permis en vertu du droit fédéral; sont notamment soumises à l’obligation de 
permis, les installations solaires prévues sur des bâtiments situés dans une zone de protection au 
sens de l’art. 59 LATeC ou dans un périmètre de protection au sens de l’article 72 al. 1 LATeC.

En l'occurrence, le bâtiment sur lequel l'installation est projetée n'est, en soi, pas protégé, mais se 
trouve en zone de protection du site construit. Il n'est ainsi, et à juste titre, pas contesté qu'il est 
soumis, conformément à l'art. 85 al. 1 let. f ReLATeC en lien avec l'art. 59 LATeC, à l'obligation d'un 
permis de construire en procédure simplifiée.

2.2. Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et 
aux règles de la construction qui régissent celle-ci. Il garantit notamment la sécurité, la salubrité et 
la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire et le 
requérant a droit à son obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire 
est donc de constater que le projet de construction respecte le droit public (cf. ATF 119 Ib 222 
consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle 
statue sur une requête, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas 
son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est 
demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut 
entrer en considération (cf. arrêts TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; TA FR 2A 
2003 61 du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle 
découlant du droit de la propriété garanti par l'art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Son exercice se fait à la guise du propriétaire, dans les limites 
du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.

Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont soumis aux 
différents services de l'Etat (art. 94 al. 2 ReLATeC). Les avis de ces services spécialisés constituent 
des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit 
ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances 
spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et 
circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de 
souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut 
lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas 
d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (cf. ATF 132 II 257 consid. 4; arrêts 
TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; TC FR 602 2020 49 du 25 août 2020 consid. 2.2).

2.3. Le plan directeur cantonal (PDCant) traite des sites construits protégés dans la fiche T.115 
et des immeubles protégés dans la fiche T.117. Selon la fiche T.115, pour un périmètre construit de 
catégorie 3, comme en l'espèce, les mesures de conservation suivantes doivent en particulier 
s'appliquer: conserver les objets inscrits au recensement des biens culturels immeubles (RBCI) en 
valeur A, B et C ainsi qu'adapter les nouvelles constructions ou transformations (implantation, 
dimensions, matériaux et expression architecturale) au caractère du site. Quant à la fiche T.117, elle 
définit notamment les mesures de protection suivantes pour les immeubles protégés en catégories 
2 et 3: l'enveloppe (façade et toiture) et les éléments caractéristiques qui en font partie, la structure 

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porteuse primaire et le gros œuvre ainsi que l'environnement ou cadre immédiat et caractéristique 
de l'immeuble (jardins, cours, place etc.).

La DIME a en outre édicté une directive concernant l'intégration architecturale des installations 
solaires thermiques et photovoltaïques (octobre 2015; disponible sur www.fr.ch/territoire-
amenagement-et-constructions/permis-de-construire-et-autorisations/permis-de-construire/permis-
de-construire-installations-solaires, consulté le 7 juin 2024). 

Son chapitre 8, qui traite des sites et bâtiments protégés, précise d'abord ceci. Dans le cadre de 
l'examen de la demande, la commune requiert le préavis du SBC, lequel peut, le cas échéant, 
requérir le préavis de la Commission des biens culturels. Le SBC examine les projets par rapport à 
leur effet sur le caractère dominant du site en tenant compte de l’importance de ce dernier ainsi que 
de la valeur et de la catégorie de protection de l’objet. Les critères d’évaluation et les exigences 
d’intégration diffèrent partiellement entre les installations solaires thermiques (production d’eau 
chaude) et les installations solaires photovoltaïques (production d’électricité) (cf.  p. 26). En fonction 
de l'exigence qu'elles ne doivent pas porter d'atteinte majeure à des biens ou des sites d'importance 
cantonale ou nationale, les installations solaires ne sont pas admises sur des ensembles bâtis ou 
des sites paysagers d'une grande valeur patrimoniale tels que des bourgs médiévaux ou des parcs 
ni sur des bâtiments particulièrement importants ou représentatifs tels que des églises, chapelles, 
châteaux, manoirs et fortifications, etc. De manière générale, on évitera toute atteinte majeure des 
sites ou des bâtiments protégés en privilégiant un positionnement des installations sur des bâtiments 
annexes ou sur des pans de toiture peu ou pas visibles du domaine public. Toute installation sur un 
bâtiment ou dans un site protégé devra remplir des exigences d'intégration accrues par rapport aux 
critères du chapitre 5 pour réduire son impact. Elle tiendra notamment compte de la géométrie du 
toit, de ses proportions, de son orientation et de sa matérialité. En principe, on n'admettra qu'un seul 
type et qu'une seule dimension de panneau par pan (cf. p. 27).

La directive formule ensuite des critères d'évaluation généraux pour les installations solaires 
photovoltaïques, notamment le recouvrement du pan entier bord à bord avec des panneaux de 
compensation pour les surfaces résiduelles, l'absence d'éléments traversants (cheminée, 
ventilation, etc.), sauf si elles sont intégrées au niveau de la trame et de la matérialité de l'installation 
solaire, l'absence de fenêtre de toiture traversantes (velux, etc.), sauf si elles sont intégrées au 
niveau de la trame, de la matérialité et de la couleur et que le vitrage est placé dans le même plan 
que les panneaux, ainsi que la présence de cadres et de panneaux d'une seule teinte unie gris foncé 
ou noir sans surface ou trame brillante et l'absence de panneaux bleutés ou de cadres couleur alu 
ou brillant (cf. p. 27). La directive précise enfin des critères particuliers en ce sens que les critères 
d'évaluation précités peuvent changer notamment si des raisons techniques liées au bon 
fonctionnement de l’installation le justifient, si des paramètres particuliers liés à la conservation du 
caractère du bâtiment et du site le justifient ou si des avancées technologiques assurent une 
meilleure intégration et une diminution de l’impact (cf. p. 28).

Le chapitre 5, qui traite des installations suffisamment adaptées aux toits et auquel renvoie 
notamment le chapitre 8, précise et illustre quant à lui les conditions fixées à l'art. 32a al. 1 OAT. La 
directive indique notamment que, si l'installation ne recouvre pas tout un pan de toit, elle doit être de 
forme rectangulaire (cf. p. 15) et que, pour les maisons mitoyennes, la symétrie doit être conservée 
(cf. p. 16). Elle recommande également d'assortir la couleur des panneaux et des cadres de 
préférence de teinte unie foncée, sans trame ou cadre brillants, ainsi que d'éviter des panneaux de 
taille et/ou de type différents sur le même pan de toit ou de les intégrer au niveau de la trame et de 

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la couleur (cf. p. 22) ou des conflits avec d'autres éléments comme des cheminées ou des fenêtres 
en toiture ou de les intégrer dans la trame de l'installation solaire (cf. p. 23). Il appartient enfin aux 
constructeurs de soigner la disposition des panneaux en tenant compte de la géométrie de la toiture 
et de ses proportions (cf. p. 24).

2.4. Au niveau communal, le RCU pour le secteur E.________ prévoit que la procédure liée aux 
installations solaires est régie exclusivement par le droit fédéral et cantonal. Pour le surplus, la 
directive concernant l'intégration architecturale des installations solaires thermiques et 
photovoltaïques est applicable (art. 14 RCU). Conformément au PDCant, le PAL reprend ensuite, 
dans le plan d'affectation des zones (PAZ) et le RCU, les objectifs de protection du site concerné. 
En particulier, l'art. 12 RCU prévoit que le périmètre de protection du site construit a pour objectif la 
conservation de la structure et du caractère de l'ensemble bâti concerné. Le caractère des éléments 
qui le composent, à savoir les bâtiments, les espaces extérieurs, ainsi que la configuration générale 
du sol, doivent être conservés. Les transformations de bâtiments doivent notamment respecter le 
caractère architectural dominant des constructions qui composent le site en ce qui concerne l'aspect 
des façades et des toitures, les matériaux et les teintes. Des dérogations ne peuvent être accordées 
que dans le cas où l'application de la prescription en cause irait à l'encontre de l'objectif de la 
conservation et mise en valeur du caractère du site.

3.

3.1. Selon les documents versés au dossier, le projet consiste en la pose de 39 panneaux solaires 
photovoltaïques d'une surface de 176.2 x 113.4 x 3 centimètres chacun, de couleur noire, installés 
sur un système de rails à crochet à une distance de 11 centimètres du toit en tuiles. La surface totale 
de l'installation litigieuse représente ainsi 77.9 m2, sans tenir compte encore de l'installation de faux 
panneaux sur les surfaces résiduelles. Les panneaux litigieux sont posés sur les quatre pans du toit.

Plus précisément, 18 panneaux, soit une surface de 36 m2, sont installés sur le pan no 1, de façon 
pêle-mêle, alternant orientation verticale et horizontale, avec plusieurs surfaces résiduelles créées 
par cette disparité sur lesquelles l'installation de faux panneaux est prévue (cf. schéma du pan no 1 
ci-dessous). 4 panneaux sont installés horizontalement sur le pan no 2 sur deux rangées, soit une 
surface de 8 m2, directement à hauteur de faîte du toit (cf. schéma du pan no 2 ci-dessous). 
4 panneaux d'une même surface sont ensuite installés horizontalement sur le pan no 3, qui est 
opposé au pan no 2. Les panneaux ne sont toutefois pas directement à hauteur de faîte, mais 
installés plus bas, à hauteur de la bordure inférieure du toit (cf. schéma du pan no 3 ci-dessous). 
Enfin, sur le pan no 4, opposé au pan no 1, 13 panneaux sont prévus, d'une surface totale de 25.9 m2, 
orientés verticalement en deux rangés et de faux panneaux sont prévus autour du velux (cf. schéma 
du pan no 4 ci-dessous). Un photomontage du projet, reproduit également ci-dessous, est également 
versé au dossier.

Le projet décrit ci-dessus est prévu sur le site de l'ancienne commune de G.________, recensée 
comme étant d'importance régionale à l'inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale 
à protéger en Suisse (ISOS). Le bâtiment concerné, en zone de village I sur l'art. ddd RF, se situe 
dans le périmètre construit de catégorie 3 selon le PDCant, dans l'environnement immédiat d'une 
ferme recensée en valeur C, sise sur l'art. fff RF.

3.2. En l'occurrence, l'impact de l'installation litigieuse ressort clairement des différents plans et 
schémas reproduits ci-dessus. En effet, d'une surface de 77.9 m2, sans tenir compte des faux 
panneaux, elle est de dimension importante. Elle prendra place sur l'ensemble des pans de la toiture, 

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y compris sur le pan donnant du côté de la rue (pan no 4). A l'arrière du bâtiment notamment, côté 
cour, on constate, sur les pans no 2 et 3 qui s'opposent, que, d'un côté, les quatre panneaux sont 
placés au sommet (pan no 2), alors que, de l'autre, ils sont placés plus bas (pan no 3), créant ainsi 
une asymétrie entre les deux pentes de toit qui peut être constatée sur le photomontage ci-dessus. 
Les recourants ne la justifient par aucune contrainte technique. Quant au pan no 1, il correspond à 
un méli-mélo de panneaux solaires orientés tant horizontalement que verticalement, et dont l'aspect 
disparate est tant bien que mal masqué par de faux panneaux.

Or, dès lors que le bâtiment se trouve au centre du village, l'installation sera particulièrement visible. 
Elle le sera en particulier du côté sud, là où la hauteur du toit est plus basse et où les panneaux 
solaires descendent jusqu'à sa bordure inférieure. Le bâtiment concerné se trouve au surplus en 
plein milieu de l'ordre contigu, mitoyen à trois autres bâtiments, de sorte que l'installation litigieuse 
a pour effet de le partager visuellement en trois.

Il est ainsi patent que les recourants se sont éloignés des principes recommandés par la directive 
cantonale, à laquelle renvoie le PAL, pour l'implantation de panneaux photovoltaïques, à tout le 
moins s'agissant des pans no 1, 2 et 3; la disparité de leur installation n'apparaît en effet aucunement 
imposée par des raisons techniques ou en raison de la surface disponible, quand bien même 
plusieurs obstacles (cheminée, velux, etc.) peuvent compliquer leur installation. Sur ce point, 
l'appréciation de la commune, confirmée en cela par la préfecture, ne prête pas le flanc à la critique.

4.

Dans ce contexte, les arguments soulevés par les recourants à l'appui de leur recours ne sont pas 
de nature à modifier cette conclusion.

4.1. Ils exposent, en substance, que la compréhension qu'à le Préfet de son pouvoir d'examen 
n'est pas tout à fait correcte, en ce sens qu'il devait statuer avec un plein pouvoir de cognition, ce 
qu'il n'aurait pas fait en retenant que la commune disposait d'une grande autonomie.

4.1.1. Lorsque, statuant sur une demande d'autorisation de construire, l'autorité communale 
interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances 
locales, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière que l'instance cantonale de recours 
contrôle avec retenue (art. 2 al. 3 LAT). Une autorité de recours ne peut ainsi pas choisir entre 
plusieurs solutions disponibles et appropriées ou remplacer une appréciation adéquate de la 
commune par sa propre appréciation (cf. AEMISEGGER/HAAG, in Commentaire pratique LAT, 2020, 
art. 33 LAT n° 84). Elle ne doit cependant pas seulement intervenir lorsque l'appréciation de 
l'instance précédente est insoutenable, auquel cas l'étendue de son pouvoir d'examen 
s'apparenterait à un contrôle limité à l'arbitraire, ce qui serait contraire à l'art. 33 al. 3 let. b LAT 
(cf. ATF 145 I 52 consid. 3.6).

Conformément aux art. 46 et 49 Cst., l'autorité de recours doit en particulier sanctionner 
l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur (cf. ATF 145 I 52 consid. 3.6; 
138 I 305 consid. 1.4.3; arrêts TF 1C_ 279/2019 du 9 avril 2020 consid. 2.1; 1C_450/2018 du 
11 décembre 2019 consid. 3.1.3). Sur des éléments susceptibles de heurter le droit supérieur, il 
appartient à la commune de motiver soigneusement sa décision (cf. arrêts TF 1C_540/2016 du 
25 août 2017 consid. 2.2; 1C_450/2018 du 11 décembre 2019 consid. 3.1.3; 1C_641/2018 du 
23 septembre 2019 consid. 3.1.3). Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des 
points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en 

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considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être 
imposée par un contrôle strict. L'autorité intervient ainsi non seulement lorsque la mesure 
d'aménagement retenue par la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée 
à des intérêts qui dépassent la sphère communale (cf. ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; 145 I 52 
consid. 3.6).

4.1.2. Il ressort de la décision sur recours rendue le 9 octobre 2023 par le Préfet que celui-ci a 
vérifié sans restriction l'application du droit et procédé librement à une pesée des intérêts publics et 
privés en présence, y compris celui relatif au principe de l'égalité de traitement. Ce faisant, il a 
considéré que la décision communale s'inscrivait dans le cadre de son autonomie et qu'elle 
respectait les intérêts majeurs de la protection du site construit. Cet objectif se traduit, par exemple, 
par des exigences accrues en matière de police des constructions dans la planification communale. 
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, il s'agit donc bien là de circonstances locales. 
Lors de son examen, l'autorité intimée n'a donc pas restreint son pouvoir d'appréciation, mais a 
néanmoins fait preuve de retenue, à juste titre, étant rappelé que l'obligation qu'a l'autorité de recours 
de procéder à un libre examen n'exclut pas que celle-ci s'impose une certaine retenue lorsqu'il s'agit 
d'affaires locales et lorsque l'autorité de niveau inférieur bénéfice d'une certaine marge de 
manœuvre dans le cadre de son activité.

4.2. Sur le fond, les recourants font ensuite valoir que la directive concernant l'intégration 
architecturale des installations solaires thermiques et photovoltaïques contreviendrait à l'art. 18a 
al. 4 LAT puisqu'elle privilégierait notamment l'intérêt à l'intégration esthétique des installations 
solaires à l'intérêt à la production et à l’utilisation de l’énergie solaire.

4.2.1. Afin d'assurer l'application uniforme de certaines dispositions légales, l'administration peut 
expliciter l'interprétation qu'elle leur donne dans des ordonnances administratives parfois appelées 
aussi directives, règles, circulaires ou instructions (cf. ATF 133 II 305 consid. 8.1; 121 II 473 
consid. 2b). Leur fonction principale est de garantir l'unification et la rationalisation de la pratique. 
Ce faisant, elles permettent également d'assurer l'égalité de traitement et la prévisibilité 
administrative et facilitent le contrôle juridictionnel (cf. ATF 141 V 175 consid. 4.1; 131 V 42 
consid. 2.3; arrêt TC FR 602 2018 130 du 11 avril 2019 consid. 7.1). Elles ne contiennent pas 
nécessairement que des éléments mineurs ou d'importance secondaire. Plusieurs d'entre elles sont 
susceptibles d'affecter, parfois même directement, la situation juridique des particuliers. On parle, 
dans ce cas, d'ordonnances administratives à portée externe et celles-ci devraient en principe être 
publiées (cf. ATF 142 II 13 consid. 9.1 et 141 III 401 consid. 4.2.2; MALINVERNI et al., Droit 
constitutionnel suisse, vol. I, 4e éd. 2021, no 1678). Cela dit, les ordonnances administratives 
n'acquièrent pas force de loi et ne lient ni les administrés ni les tribunaux (cf. ATF 133 II 305 
consid. 8.1). Elles ne dispensent pas l'administration de se prononcer à la lumière des circonstances 
du cas d'espèce, mais servent surtout à créer une pratique administrative uniforme et présentent à 
ce titre une certaine utilité. Elles ne peuvent en outre pas sortir du cadre fixé par la législation qu'elles 
sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacunes, elles ne peuvent prévoir autre 
chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (cf. ATF 141 V 175 consid. 4.1; 
138 II 536 consid. 5.4.3). Dans la mesure où ces ordonnances assurent une interprétation correcte 
et équitable des règles de droit, le juge les prendra en considération (cf. ATF 138 V 50 consid. 4.1; 
arrêt TC FR 603 2022 50 du 13 mai 2022).

4.2.2. A teneur de l'art. 18a al. 4 LAT, l'intérêt à l'utilisation de l'énergie solaire sur des constructions 
existantes ou nouvelles l'emporte en principe sur les aspects esthétiques. Cette disposition est 

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directement applicable. Elle s'applique partout où il faut apprécier, à l'occasion d'une demande 
d'autorisation de construire comprenant une installation solaire, des questions relevant notamment 
de l'intégration architecturale ou de l'application de clauses générales d'esthétique de la législation 
cantonale ou communale en matière de constructions, mais également lorsqu'il est question 
d'interpréter une notion juridique indéterminée. Cette règle a pour conséquence qu'en cas de pesée 
des intérêts, celui à promouvoir l'énergie solaire l'emporte en principe. Le refus de l'autorisation de 
construire pour des considérations esthétiques n'est dès lors admissible que dans des cas très 
exceptionnels et devra être particulièrement bien justifié par la présentation et la discussion des 
intérêts opposés jugés prépondérants dans le cas concret, une mention générale ("mauvaise 
intégration" ou "nuit à l'apparence") ne suffisant pas (cf. ATF 146 II 367 consid. 3.1.1). Aussi, si le 
droit cantonal ou communal peut encore imposer au constructeur, à production et rendements 
énergétiques comparables, de choisir l'option la moins dommageable sur le plan de l'esthétique, ce 
droit cantonal ou communal ne peut condamner une utilisation conséquente de l'énergie solaire pour 
des seuls motifs d'esthétique (cf. CAVIEZEL/FISCHER, in Öffentliches Baurecht, 2016, p. 124; 
HETTICH/PENG, Erleichterte Bewilligung von Solaranlagen in der Rechtspraxis: gut gemeint, wenig 
effektiv und verfassungsrechtlich fragwürdig, PJA 2015 p. 1432). En d'autres termes, l'art. 18a al. 4 
LAT restreint la marge d'appréciation des autorités délivrant les autorisations de construire 
(cf. JÄGER, in Commentaire LAT, art. 18a LAT no 61).

4.2.3. Certes, comme le relèvent les recourants, la volonté du législateur fédéral était de favoriser 
l'implantation des installations solaires et ainsi de donner un intérêt important à la promotion de 
l'utilisation de l'énergie solaire. Cela étant, les zones de protection sont également définies pour 
répondre à un intérêt public prépondérant en matière de protection de la nature, du paysage, des 
biens culturels ou des ressources naturelles (art. 59 al. 1 LATeC). Elles visent à protéger notamment 
les constructions, les sites construits, les sites historiques ou archéologiques qui présentent pour la 
communauté une importance particulière comme témoins de l'activité spirituelle, de la création 
artistique et de la vie sociale (art. 59 al. 2 let. a LATeC). Les activités, constructions et installations 
qui sont de nature à entraver la protection des surfaces et des objets protégés sont interdites (art. 59 
al. 3 LATeC). Toute atteinte majeure à des sites ou à des bâtiments protégés doit aussi être évitée. 
Comme le relève ainsi à juste titre le SeCA dans sa prise de position sur le recours, le but n'est pas 
d'interdire toute installation solaire, mais de limiter au maximum l'impact sur le site ou le bâtiment 
protégé. Quoi qu'en pensent les recourants, la présente occurrence ne constitue donc pas 
uniquement un cas d'application d'une pure clause d'esthétisme, mais procède avant tout d'une 
pesée entre l'intérêt public à la préservation des sites protégés inscrits notamment à l'ISOS et 
l'intérêt public à l'utilisation de l'énergie solaire.

Dans sa détermination sur le recours du 28 mars 2024, le SBC, service spécialisé en matière de 
protection des biens culturels, indique aussi que sa pratique ne vise pas à interdire de facto toute 
installation photovoltaïque dans les sites et sur les bâtiments protégés, mais qu'il tient compte en 
particulier des mesures d'intégration envisagées et qu'il procède à un examen proportionné des 
intérêts en présence. Son appréciation repose notamment sur un examen de l'impact du projet sur 
le site protégé, sur le bâtiment protégé, sur les bâtiments protégés voisins et tient compte de 
l'ensemble caractéristique du site concerné. Il rappelle qu'une installation solaire doit être évaluée 
au regard notamment de la qualité du site protégé dans son ensemble et de l'effet que peut produire 
l'acceptation de l'installation dans la forme proposée. Il précise que la mitoyenneté des constructions 
est un facteur propre de l'ordre contigu, indépendamment d'une parfaite symétrie en toiture ou en 
façade, ou de la variation de la toiture en hauteur ou en pente. En l'espèce, il relève que la 

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mitoyenneté est une caractéristique essentielle des sites protégés dans les villages de la région. Il 
constate cependant que la toiture du bâtiment litigieux est d'une certaine complexité, qu'elle compte 
quatre pans, deux lucarnes, cinq fenêtres de toitures (velux) de tailles différentes et quatre 
pénétrations de la toiture par des exutoires techniques (cheminée, ventilation, etc.). L'installation 
photovoltaïque litigieuse contraste ainsi radicalement avec tous les paramètres caractéristiques et 
contextuels du site protégé. Il en résulte une fragmentation des surfaces de toiture alors que celles-ci 
sont généralement l'élément d'intégration et d'harmonisation principal des sites protégés. 

Dans ces conditions, les quelques mesures d'intégration retenues par la pratique du SBC et dans la 
directive cantonale, qui, il faut bien le rappeler, sont plutôt minimes et facilement mise en œuvre, 
répondent largement au but défini par le droit fédéral d'une pesée proportionnée des intérêts liés à 
la protection du site construit et à la production d'énergie solaire. Elle laisse encore une très large 
marge de manœuvre aux constructeurs dans l'installation et l'agencement de panneaux solaires, de 
manière surtout à éviter, en substance, des installations qui ne seraient pas suffisamment adaptées 
aux toits. Dans l'ordre contigu, elle requiert notamment une certaine symétrie, notamment pour que 
les propriétaires des fonds mitoyens puissent eux-aussi, le cas échéant, procéder à l'installation de 
panneaux solaires dans la continuité de ceux déjà existant. Une telle exigence ne signifie encore 
pas que l'intérêt public à l'utilisation d'énergie solaire est relégué au second plan, bien au contraire. 
Elle est davantage liée aux caractéristiques premières de l'ordre contigu qui impose nécessairement 
des contraintes plus élevées en matière de police des constructions que s'il s'agit d'habitations de 
l'ordre non contigu. On ne voit pas en quoi l'exigence d'une certaine symétrie et intégration dans 
l'installation de panneaux solaires sur des bâtiments de l'ordre contigu échapperait à ce concept.

4.2.4. Ne prête ainsi pas le flanc à la critique le constat selon lequel le projet ne suit pas les règles 
d'harmonisation de la directive cantonale en matière d'installations photovoltaïques et que la 
symétrie de l'aspect extérieur des bâtiments est rendue impossible par la construction d'une 
installation solaire de l'ampleur de celle prévue. En se fondant sur ces éléments, la pesée des 
intérêts effectuées par la commune et le Préfet, suivant en cela l'avis du service spécialisé, est 
correcte et conforme au droit fédéral. Vu l'installation projetée, l'intérêt à la protection du site construit 
doit effectivement l'emporter sur l'intérêt à l'utilisation de l'énergie solaire. Il suit de là que la décision 
communale ne viole pas l'art. 18a al. 4 LAT en se fondant sur la pratique du SBC et la directive 
cantonale précitée. C'est donc à bon droit que le Préfet l'a confirmée.

4.3. Sur le vu de ce qui précède, on ne voit pas que les recourants puissent encore se prévaloir 
de l'égalité de traitement.

En effet, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité 
de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une 
inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été 
faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part 
de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les 
dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a 
lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore que 
l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas 
isolés, et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect 
de la légalité (cf. ATF 139 II 49 consid. 7.1; 136 I 65 consid. 5.6; arrêt TF 1C_482/2010 du 14 avril 
2011 consid. 5.1).

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Dans ses déterminations sur le recours, le SBC a, d'une part, expliqué de manière convaincante en 
quoi les caractéristiques des sites et bâtiments sur lesquels des installations photovoltaïques ont pu 
être autorisées n'étaient pas identiques. Les bâtiments sont différents et leur niveau de protection à 
l'ISOS ou au PDCant diffère. D'autre part, rien ne laisse penser que l'autorité communale entend 
adopter ou persister dans une pratique dont l'illégalité aurait été établie, cette dernière ne s'étant en 
tout cas pas exprimée en ce sens dans le cadre de la procédure.

5.

En conclusion, le Tribunal estime donc que, dans la présente occurrence, l'intérêt à la préservation 
du patrimoine et à la protection du site construit l'emporte sur l'intérêt à la réalisation – telle que 
présentée – du projet litigieux. On ne voit en effet pas pourquoi les recourants ont renoncé à toute 
considération liée à la protection du site construit dans la réalisation de leur projet ni pourquoi l'auteur 
des plans n'a pas été sensible aux nombreuses recommandations et exemples de bonne pratique 
qui figurent dans la directive cantonale. Ils n'avancent pas être limité par des contraintes techniques 
ni n'expliquent pourquoi il ne serait pas possible de proposer une installation, en particulier sur le 
pan no 1, sous la forme d'un ensemble groupé, ni pourquoi ils procèdent notamment à un décalage 
dans la hauteur des panneaux sur les pans no 2 et 3, pourtant opposés l'un à l'autre. Pour ce motif, 
le projet, tel que proposé par les recourants, ne peut pas être accepté. Une telle conclusion ne 
préjuge encore en rien de ce qu'un éventuel projet remanié puisse à l'avenir être approuvé. Il 
convient en effet de rappeler que l'intérêt à la production et à l'utilisation d'énergie solaire demeure, 
sur le principe, prioritaire.

Le recours, mal fondé, doit donc être rejeté.

6.

Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis solidairement à la charge des 
recourants qui succombent (art. 131 CPJA). Ils sont fixés à CHF 2'500.- et sont compensés par 
l'avance de frais de même montant prestée le 14 novembre 2023.

Pour le même motif, les recourants n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA). 
La commune n'y a pas droit non plus.

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le Président prononce :

en application de l'art. 100 al. 1 let. c CPJA

I. Le recours est rejeté.

II. Des frais de procédure de CHF 2'500.- sont mis solidairement à la charge des recourants. Ils 
sont compensés par l'avance de frais de même montant déjà prestée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 7 juin 2024/jud

Le Président Le Greffier-rapporteur