# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3e63d602-a90f-5471-b7d4-2350ce779226
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-12-03
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 03.12.2014 602 2014 48
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2014-48_2014-12-03.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2014 48

Arrêt du 3 décembre 2014

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffière: Vanessa Thalmann

Parties A.________ et B.________, recourants

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA SARINE, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 16 mai 2014 contre la décision du 6 mai 2014

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 7

considérant en fait

A. A.________ est propriétaire de l'article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de 
D.________. Cette parcelle est affectée en zone agricole selon le plan d'aménagement local 
(PAL). 

Se référant à la loi cantonale sur les réclames (RSF 941.2), à la loi fédérale sur la circulation 
routière (LCR; RS 741.01) et à l'ordonnance fédérale sur la signalisation routière (OSR; 
RS 741.21), la commune a, le 10 mai 2013, autorisé A.________ et B.________ (ci-après: 
recourants) à poser une enseigne lumineuse sur la parcelle précitée. Elle a précisé que le préavis 
du Service des ponts et chaussées (SPC) du 18 avril 2013, qui réservait explicitement la 
procédure de permis de construire, faisait partie intégrante de sa décision (ch. 6).

L'entreprise E.________ Sàrl a ensuite procédé à la construction du panneau publicitaire lumineux 
au bord de la route cantonale sans qu'un permis de construire n'ait été accordé. 

Suite à une demande de renseignement du SPC par rapport à ce dossier, la Commune de 
D.________ a, le 27 février 2014, informé le Préfet du district de la Sarine de l'absence de permis 
de construire. 

B. Par décision incidente du 6 mai 2014, le préfet a considéré qu'une tentative de légalisation 
n'avait aucune chance d'aboutir par la délivrance d'un permis de construire, dès lors que l'octroi 
d'une autorisation spéciale pour cette construction hors de la zone à bâtir n'était pas possible. Il 
s'est référé à la prise de position de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (DAEC) du 19 mars 2014, qui a considéré que le projet ne présentait aucune 
justification permettant la pose du panneau à l'emplacement prévu, en zone agricole. Partant, le 
préfet a transmis le dossier à la DAEC, à laquelle il appartiendra d'entamer la procédure de 
rétablissement de l'état de droit.

C. Agissant le 16 mai 2014, les recourants ont contesté cette décision devant le Tribunal 
cantonal en concluant à son annulation. A l'appui de leur conclusion, ils relèvent qu'en 2013, ils ont 
reçu l'autorisation communale pour l'implantation du panneau et que la société E.________ Sàrl l'a 
construit en toute bonne foi. Ils invoquent une violation du droit d'être entendu puisque ni cette 
dernière ni eux n'ont été entendus avant que la décision litigieuse ne soit prise.

D. Dans ses observations du 4 juin 2014, le préfet conclut au rejet du recours et renvoie aux 
dispositions de la législation topique. Il explique qu'il a renoncé, conformément à l'art. 167 al. 2 de 
la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), à impartir un délai 
pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux 
effectués sans permis. Puisque la société E.________ Sàrl n'était pas partie à la procédure, ce 
serait en vain que les recourants se plaignent de la violation du droit d'être entendu de cette 
dernière.

E. Le 8 octobre 2014, la société E.________ Sàrl a également pris position en se prévalant de 
sa bonne foi et indique que son droit d'être entendue aurait été violé. Elle souligne que, si elle avait 
été mise au courant des problèmes en lien avec le panneau, elle aurait pu réduire son dommage, 
lequel serait du reste à prendre en charge par la commune qui aurait donné de fausses 
informations. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision.

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 7

en droit

1. a) Par décision du 6 mai 2014, le Préfet du district de la Sarine a constaté qu'un permis de 
construire ne pouvait pas être accordé en vue d'une légalisation de la construction litigieuse, dès 
lors que les conditions légales pour que celle-ci puisse être implantée en zone agricole n'étaient 
manifestement pas remplies. Par conséquent, il a transmis le dossier à l'autorité compétente afin 
que la procédure de rétablissement de l'état de droit soit entamée.

Dans la mesure où la renonciation au dépôt d'une demande de permis en cas de construction 
illégale ne constitue en l'espèce qu'un élément de la procédure de rétablissement de l'état de droit 
(cf. art. 167 LATeC), la décision litigieuse transmettant le dossier à la DAEC ne met pas fin à la 
procédure. 

Selon l'art. 120 du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), les 
décisions incidentes sont susceptibles d'un recours séparé lorsqu'elles concernent la compétence, 
la récusation, la langue de la procédure, l'effet suspensif et l'assistance judiciaire gratuite (al. 1). 
Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles d'un recours séparé que si elles 
sont de nature à causer un préjudice irréparable à une partie ou si l'admission du recours peut 
conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue 
et coûteuse (al. 2). La notion de préjudice irréparable de l'art. 120 al. 2 CPJA est la même que 
celle figurant à l'art. 45 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), de 
sorte que la jurisprudence développée à ce propos peut être appliquée par analogie en droit 
cantonal.

b) En l'espèce, au vu du grief matériel invoqué relatif à la bonne foi, on peut se poser la 
question de savoir si les recourants ont un intérêt à recourir contre la présente décision. Toutefois, 
puisque la décision préfectorale revient à constater qu'un permis de construire devrait être refusé 
et que la DAEC a également nié la possibilité qu'une autorisation spéciale pour construire en zone 
agricole puisse être délivrée, il y a lieu d'entrer en matière sur les mérites du recours. A cela 
s'ajoute que les recourants reprochent au préfet d'avoir violé leur droit d'être entendus. Il convient 
de répondre à cette critique avant que d'autres démarches procédurales ne soient effectuées, 
lesquelles risqueraient, cas échéant, de devoir être répétées pour des raisons formelles.

c) Etant donné que A.________ a manifestement qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a 
CPJA), la question de savoir à quel titre il a signé le recours pour son épouse peut rester ouverte. 
Dans ces conditions, on peut également laisser ouverte la question de savoir si E.________ Sàrl a 
la qualité de partie.

Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée 
en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA. 

d) Selon l'art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès 
ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne 
peut pas examiner, en l'espèce, le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2. a) En application de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; 
RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation 
de l'autorité compétente. A teneur de l'art. 135 LATeC, sont soumises à l'obligation d'un permis de 

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 7

construire toutes les constructions et installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le 
sol et sont propres à influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification 
sensible à l'aspect du terrain, en chargeant les réseaux d'équipement ou en étant susceptibles de 
porter atteinte à l'environnement (al. 1). L'obligation du permis s'étend également aux 
changements d'affectation de locaux, aux remblais et déblais, à la démolition de constructions et 
installations et à l'exploitation de matériaux (al. 2).

La compétence pour délivrer les permis de construire appartient au préfet pour les objets soumis à 
la procédure ordinaire et au conseil communal pour les objets de minime importance soumis à la 
procédure simplifiée (art. 139 al. 1 LATeC). En outre, tout projet de construction, d'agrandissement 
ou de transformation d'un bâtiment ou d'une installation hors de la zone à bâtir est soumis à une 
autorisation spéciale de la DAEC, délivrée dans le cadre de la procédure de demande de permis 
de construire (art. 25 al. 2 LAT et art. 136 LATeC). L'art. 85 al. 1 let. h du règlement d'exécution de 
la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) exige un permis 
de construire pour les panneaux et autres supports destinés aux réclames. 

b) L'art. 167 LATeC a la teneur suivante:

"1 Lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du 
permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des 
travaux.
2 Dans les cas visés à l'alinéa 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le 
préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de 
construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse 
d'emblée exclue.
3 Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet 
peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions 
pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état 
du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les 
locaux ou de les exploiter.
4 Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit 
applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'alinéa 3."

3. Les recourants ne contestent pas à juste titre la nécessité de soumettre le panneau lumineux 
à la procédure de permis de construire; l'art. 85 ReLATeC est d'ailleurs explicite à ce sujet. Ils ne 
reviennent pas non plus sur les motifs qui ont amené la DAEC à refuser la possibilité qu'une 
autorisation spéciale soit octroyée. Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler ce qui suit.

a) Des constructions ou installations peuvent être autorisées en zone agricole, soit en tant 
qu'installations conformes à la zone en application des art. 16a et 22 al. 2 LAT (cf. infra bb), soit, à 
titre exceptionnel, en tant qu'installations imposées par leur destination en vertu de l'art. 24 LAT 
(cf. infra bb).

aa) A teneur de l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base 
d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de 
délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que 
possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Aux 
termes de l'art. 16a LAT, sont toutefois conformes à l'affectation de cette zone, les constructions et 
installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (al. 1).

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 7

En l'espèce, il n'existe aucun lien quelconque entre la production agricole et la construction 
litigieuse; elle n'est pas nécessaire à l'exploitation agricole des terrains en cause (art. 16a al. 1 
LAT). Dans ces conditions, il est exclu d'admettre que l'ouvrage pourrait être conforme à la zone 
agricole.

bb) Reste à voir si le panneau en cause peut bénéficier d'une dérogation au sens de 
l'art. 24 LAT. En vertu de cette disposition, hors de la zone à bâtir et en dérogation à l'art. 22 al. 2 
let. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations 
ou pour tout changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou installations hors de 
la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y 
oppose (let. b).

Une construction est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT uniquement lorsque 
des raisons techniques, des motifs d'exploitation ou la nature du sol la lient à un tel endroit hors de 
la zone à bâtir, ou encore lorsque des motifs spéciaux l'empêchent en zone à bâtir. L'examen des 
conditions doit se faire selon des critères objectifs et ne peut tenir compte ni des conceptions 
subjectives ou des vœux des particuliers ni de pratiques ou de confort personnel. Cette condition 
n'a pas un caractère absolu, mais doit être relativisée. Il n'est ainsi pas nécessaire qu'aucun autre 
emplacement que celui proposé n'entre en ligne de compte, mais il suffit que des motifs 
particulièrement importants et objectifs imposent la réalisation de la construction projetée à 
l'endroit prévu et fassent apparaître sa réalisation hors de la zone à bâtir comme beaucoup plus 
avantageuse qu'à l'intérieur de celle-ci (ATF 129 II 63 consid. 3.1; ATF 108 Ib 359 consid. 4a; ATF 
1A.186/2002 consid. 3).

Dans la situation concrète, le panneau litigieux, destiné à l'affichage de publicités, n'a pas de lien 
avec l'agriculture. Son implantation n'est donc pas imposée par sa destination. Partant, les 
conditions cumulatives de l'art. 24 LAT ne sont pas remplies.

b) Partant, c'est à juste titre que le préfet a renoncé à impartir un délai pour le dépôt d'une 
demande de permis de construire puisque l'octroi de ce dernier apparaissait d'emblée impossible.

4. Les recourants invoquent leur bonne foi, dans la mesure où la commune leur a accordé le 
10 mai 2013 un permis les autorisant à implanter un panneau publicitaire sur l'article ccc RF.

Force est de constater que cette décision ne porte que sur l'aspect de la sécurité routière et des 
normes réglant l'admissibilité de la publicité. Elle fait explicitement mention de ces textes légaux; 
en revanche, elle ne fait aucune référence à la LATeC. Elle ne saurait donc en aucun cas 
remplacer une décision portant sur le permis de construire. Bien au contraire, elle déclare 
explicitement à son chiffre 6 que la prise de position du SPC fait partie intégrante de la décision. 
Or, ce service était on ne peut plus clair à ce sujet en réservant la procédure de permis de 
construire. On ne voit dès lors pas comment on pourrait donner à la décision communale du 
10 mai 2013 l'interprétation que veulent lui donner les recourants. Ce texte ne peut manifestement 
ni fonder leur bonne foi dans le fait qu'il ne fallait pas – avant de procéder à la construction du 
panneau – demander un permis de construire ni être interprété dans le sens d'un permis de 
construire.

5. Les recourants reprochent au préfet d'avoir violé leur droit d'être entendus.

a) Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst.; 
RS 101), par l'art. 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101) et 
par l'art. 57 CPJA, comprend, de manière générale, le droit pour l'intéressé de prendre 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 7

connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de 
participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque 
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b p. 137; 126 I 15 
consid. 2a/aa p. 16).

Cela étant, la jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre 
un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et 
que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont 
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 
124 I 208 consid. 4a p. 211). 

b) En l'espèce, le Tribunal de céans relève à l'instar du préfet qu'à teneur de l'art. 167 al. 2 
LATeC, l'autorité confrontée à une construction illicite déjà réalisée doit s'adresser "au ou à la 
propriétaire" et non à la personne, physique ou morale, qui a réalisé les travaux. On ne saurait 
ainsi faire un quelconque reproche au préfet de s'être limité à s'adresser aux propriétaires dans 
ses courriers. En effet, ce sont des liens de droit privé qui lient E.________ Sàrl aux recourants 
dont le préfet n'avait pas à s'enquérir. Par ailleurs, le préfet a tenu les recourants au courant de 
ses démarches; il leur a en particulier transmis le courrier de la DAEC relatif à l'autorisation 
spéciale et, en même temps, leur a annoncé que cette affaire allait prochainement faire l'objet 
d'une décision. Dans ces conditions, il appartenait aux recourants d'intervenir auprès de l'autorité 
s'ils souhaitaient déposer des observations.

On ajoute que les recourants ont eu tout le loisir de se prononcer devant l'autorité de céans, qui 
pourrait selon la jurisprudence guérir un vice de procédure. Il a même été admis que E.________ 
Sàrl se prononce dans la présente procédure, ce qui était manifestement le souhait des 
recourants. On note dans ce contexte que ni les recourants ni E.________ Sàrl n'ont fait valoir 
d'arguments ayant un véritable lien avec l'objet du présent litige qui était strictement limité à la 
légalité de la construction en zone agricole.

6. Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision incidente du 6 mai 2014 du Préfet de la 
Sarine confirmée.

Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA). Il 
n'est pas alloué d'indemnité de partie.

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision préfectorale du 6 mai 2014 est confirmée.

II. Les frais de procédure, par 1'000 francs, sont mis à la charge des recourants. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Communication.

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 7

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 3 décembre 2014/JFR/vth

Président Greffière