# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 046c9788-0def-538b-bfe0-b759d6b98ed2
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-12-18
**Language:** de
**Title:** Zulässigkeit Werkplan für Pferdesportanlage
**Docket/Reference:** BRGE III Nr. 0190/2024
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/auszug_r3.2023.00185.pdf

## Full Text

Baurekursgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung

G.-Nr.
BRGE III Nr.

R3.2023.00185
0190/2024

Entscheid vom 18. Dezember 2024

Mitwirkende

Abteilungspräsidentin Gabriele Kisker, Ersatzrichter Daniel Keller, Baurich-
ter Thomas Regli, Gerichtsschreiberin Patrizia Schubert

in Sachen

Rekurrentin

Politische Gemeinde X, […]

vertreten durch Gemeinderat X, […]

dieser vertreten durch […]

gegen

Rekursgegnerin

1.  Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach,

8090 Zürich

Mitbeteiligte

2.  Erbengemeinschaft A, bestehend aus:

2.1. – 2.5 […]

Nrn. 2 - 2.5 vertreten durch […]

3.  Erbengemeinschaft B, bestehend aus:

3.1.-3.4 […]

4.  Verein Pferdesportzentrum X, […]

5.  C, […]

betreffend

Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. KS ARE 23-0532 vom 25. Ok-
tober 2023; Nichtgenehmigung des Werkplans "Pferdesportanlage X", […]
______________________________________________________

hat sich ergeben:

A.

Mit Verfügung vom 25. Oktober 2023 versagte die Baudirektion Kanton Zü-

rich dem Werkplan "Pferdesportanlage X", welcher der Gemeinderat X mit

Beschluss vom 5. April 2023 festgesetzt hatte, die Genehmigung.

B.

Gegen  diesen  Entscheid  gelangte  die  politische  Gemeinde  X  mit  Eingabe

vom 20. November  2023  und  den  nachfolgenden  Anträgen  an  das Baure-

kursgericht des Kantons Zürich:

" Die Verfügung Nr. KS-0532/23 vom 25. Oktober 2023 betreffend Nichtge-

nehmigung Werkplan "Pferdesportanlage X" sei aufzuheben;

  es sei dem Werkplan "Pferdesportanlage X" die Genehmigung zu erteilen;

  unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Rekursgegnerin."

C.

Mit Verfügung vom 22. November 2023 wurde vom Rekurseingang Vormerk

genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.

D.

Mit Eingabe vom 20. Dezember 2023 beantragte die Baudirektion Kanton

Zürich die Abweisung des Rekurses.

E.

Mit Eingabe vom 22. Dezember 2023 beantragte der Mitbeteiligte C (Mitbe-

teiligter 5) die Abweisung des Rekurses, unter Kosten- und Entschädigungs-

folgen zulasten der Rekurrentin.

Mit  Eingabe  vom  27. Dezember  2023  beantragte  auch  die  Erbengemein-

schaft A, bestehend aus […] (Mitbeteiligte 2) die Abweisung des Rekurses,

unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekurrentin.

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Seite 2

Die  weiteren  Mitbeteiligten  verzichteten  stillschweigend  auf  eine  Stellung-

nahme.

F.

Im  Rahmen  des  zweiten  Schriftenwechsels  änderte  die  Rekurrentin  ihr

Rechtsbegehren dahingehend ab, als sie die Kosten- und Entschädigungs-

folgen auch zu Lasten der Mitbeteiligten 2 und 5 beantragt. Im Übrigen hielt

die Rekurrentin an ihren Anträgen fest.

Auch die Rekursgegnerin und die Mitbeteiligte 2 hielten an ihren Anträgen

fest. Die weiteren Mitbeteiligten liessen sich im Rahmen des zweiten Schrif-

tenwechsels nicht vernehmen.

G.

Auf die Ausführungen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung er-

forderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Es kommt in Betracht:

1.

Die Rekurrentin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung ohne weite-

res  zur  Rekurserhebung  legitimiert  (§ 338a  Planungs-  und  Baugesetz

[PBG]). Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf

den Rekurs einzutreten.

2.

Anlass für den streitgegenständlichen Werkplan "Pferdesportanlage X" war

ein Konflikt über die Nutzung eines privaten Grundstücks zur Durchführung

der sog. "Osterrennen X", welche durch den Reitverein von Y seit 1943 aus-

gerichtet werden. Die Grundstücke, auf welchen  die Pferderennbahn  ("X")

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jeweils für die Rennen hergerichtet wird, liegen im Eigentum der politischen

Gemeinde X (Kat.-Nrn. 1, 2, 3, 4 und 5), des Vereins Pferdesportzentrum X

(Kat.-Nrn. 6 und 7), der Erbengemeinschaft A (Kat.-Nr. 8), der Erbengemein-

schaft  B  (Kat.-Nr. 9)  sowie  C  (Kat.-Nr. 10).  Die  privaten  Grundeigentümer

haben  bisher  ihre  Bewirtschaftung  ihrer  Grundstücke  an  die  Nutzung  als

Pferderennbahn angepasst und die Rennbahn jeweils für die Veranstaltung

freigegeben. Im Oktober 2021 wurde das Grundstück Kat.-Nr. 8 zur landwirt-

schaftlichen Nutzung umgepflügt und damit die Durchführung der "Osterren-

nen" in den Folgejahren verunmöglicht. Der Gemeinderat X setze daraufhin

mit Beschluss vom 5. April 2023 den Werkplan "Pferdesportanlage X" fest,

mit der Absicht, das Land für die gesamte Pferdesportanlage zu sichern, um

zukünftig die Durchführung der Rennveranstaltungen wieder zu ermöglichen.

3.

Zur Begründung der Nichtgenehmigung führt die Vorinstanz in der angefoch-

tenen  Verfügung  zusammengefasst  Folgendes  aus:  Der  Werkplan  nach

§§ 114  ff.  PBG  diene  der  Sicherung  von  Land,  das  nach  einem  Richtplan

(Verkehrsplan, Versorgungsplan, Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen)

für  öffentliche  Werke  und  Anlagen  vorgesehen  sei,  die  nicht  mit  Baulinien

gesichert  werden  könnten.  Er  setze voraus, dass  es  sich dabei  um ein öf-

fentliches Werk handle und der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe diene.

Der  Betrieb  einer  Pferderennbahn  und  die  Durchführung  der  Osterrennen

würden jedoch keine öffentliche Aufgabe darstellen. Aus den Einträgen im

kantonalen und regionalen Richtplan lasse sich nichts Gegenteiliges herlei-

ten. Es ergebe sich daraus auch keine behördenverbindliche Verpflichtung

zum Erhalt der Anlage.

4.

Die Rekurrentin betont in ihrer Rekursschrift zunächst, es dürfte unbestritten

sein, dass an der Durchführung der Osterrennen ein öffentliches Interesse

bestehe. Die Osterrennen in X könnten auf eine mittlerweile fast 90−jährige

Tradition zurückblicken und seien in der Bevölkerung sehr beliebt. Die Ge-

meinde  habe  dementsprechend  in  ihrer  räumlichen  Entwicklungsstrategie

verankert, dass die Pferderennbahn als besondere Qualität zu wahren und

zu  pflegen  sei  (Ziff.  2.1 lit. b  der räumlichen Entwicklungsstrategie). In  der

gesamten  Schweiz  gebe  es  lediglich  acht  Pferderennbahnen,  im  Kanton

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Zürich deren zwei. Die Rennbahn X weise deshalb gar überregionale Bedeu-

tung auf.

Hinsichtlich der angefochtenen Verfügung rügt die Rekurrentin Rechtsverlet-

zungen  in  verschiedener  Hinsicht.  Die  Rekurrentin  beanstandet,  die  vor-

instanzliche Auslegung von § 114 Abs. 1 PBG sei contra legem. Der Wortlaut

von § 114 Abs. 1 PBG verlange gerade nicht, dass für einen Werkplan eine

öffentliche Aufgabe erfüllt werden müsse. Es sei nur, aber immerhin, ein öf-

fentliches Interesse vorausgesetzt. In dem die Vorinstanz § 114 Abs. 1 PBG

contra legem so auslege, dass ein öffentliches Interesse nicht genüge, son-

dern dass eine öffentliche Aufgabe erfüllt werden müsse, werde die Gemein-

deautonomie  verletzt,  welche der  Gemeinde bei  der  Auslegung des  unbe-

stimmten Rechtsbegriffs zukomme, und es werde gegen § 114 Abs. 1 PBG

verstossen. Aufgrund welcher Auslegungsmethode sie zu dem (unzutreffen-

den)  Schluss  gelange,  dass  ein  Werkplan  entgegen  dem  ausdrücklichen

Wortlaut  nur  zur  Erfüllung  einer  öffentlichen  Aufgabe  aufgestellt  werden

könne, begründe die Vorinstanz nicht. Einer solchen Auslegung bedürfe es

ohnehin nicht, denn der Gesetzestext sei aus sich selbst heraus verständlich.

Das Bundesgericht habe mit BGE 118 Ib 503 bereits geklärt, dass gemäss

dem  Wortlaut  von  §  114  Abs.  1  PBG  ein  öffentliches  Interesse  für  einen

Werkplan  vorhanden  sein  müsse und hinreichend  sei.  Auch  der kantonale

Richtplantext (Kapitel 6, Ziff. 6.1 des kantonalen Richtplans, öffentliche Bau-

ten  und  Anlagen)  gehe  davon  aus,  dass  die  Landsicherung  mittels  Werk-

plans auch für Anlagen der Kultur, des Sports sowie des Messe- und Kon-

gresswesens erfolgen könne – auch wenn damit keine öffentlichen Aufgaben

erfüllt würden. Selbst wenn man der Auslegung der Vorinstanz folgen würde,

liege ohnehin eine öffentliche Aufgabe vor: Gemäss Art. 5 Abs. 2 des Bun-

desgesetzes über die Förderung von Sport und Bewegung (SpoFöG) könne

der Bund Finanzhilfen an den Bau und die Erneuerung von Sportanlagen von
nationaler  Bedeutung  ausrichten.  Das  nationale  Sportanlagenkonzept

NASAK führe die Reitanlage X als Anlage von nationaler Bedeutung.

Die Pferdesportanlage X verfüge alsdann über je einen Eintrag im kantona-

len und regionalen Richtplan. Der Eintrag als bestehenden Anlage im regio-

nalen  Richtplan  betreffe  nicht  nur  die  Erholungszone,  sondern  explizit  die

bestehende Pferdesportanlage samt Rennbahn (Tabelle 21, Nr. C2 des re-

gionalen  Richtplantextes).  Der  Richtplaneintrag  dokumentiere  das  öffentli-

che Interesse, wie sich aus Ziff. 3.3.2 des regionalen Richtplantextes ergebe.

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Das  Vorgehen  der  Rekurrentin  zur  Sicherung  der  Pferdesportanlage  samt

Rennbahn könne sich also auf das im regionalen Richtplantext festgeschrie-

bene  öffentliche  Interesse  abstützen.  Gemäss  kantonalem  Richtplantext

könnten auch Bauten und Anlagen des Sports mit einem Werkplan gemäss

§§ 114 ff. PBG gesichert werden. Indem die Vorinstanz dem Werkplan "Pfer-

desportanlage X" die Genehmigung verweigere, würden die Vorgaben des

kantonalen und regionalen Richtplans verletzt.

5.1.

Der Werkplan ist in den §§ 114 ff. PBG geregelt. § 114 PGB lautet wie folgt:

" Sind Grundstücke nach einem Richtplan für ein Werk oder eine An-
lage im öffentlichen Interesse vorgesehen, die nicht durch Baulinien
gesichert werden können, dürfen die Eigentümer verlangen, dass in-
nert fünf Jahren ein Werkplan festgesetzt wird."

5.2.

Voraussetzung  für  den  Erlass  eines  Werkplans  ist,  dass  das  betreffende

Grundstück noch nicht im Eigentum des Werkträgers steht. Erforderlich ist

weiter, dass die betreffende Baute oder Anlage in einem Richtplan vorgese-

hen ist, wobei vor allem die Teilrichtpläne "öffentliche Bauten und Anlagen"

und  "Versorgung"  kantonaler,  regionaler  oder  kommunaler  Stufe  infrage

kommen. Der Zweck der betreffenden Bauten und Anlage muss dem Richt-

planeintrag  entsprechen  (Michael  Steiner/Peter  Bösch,  in:  Zürcher  Pla-

nungs-  und  Baurecht,  7.  Auflage  2024,  Hrsg.  Christoph  Fritzsche/Peter

Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Bd. 1, S. 271). Ein Werkplan kann nur für

Bauten und Anlagen festgesetzt werden, welche nicht durch Baulinien gesi-

chert werden können.

Gemäss § 114 Abs. 3 PBG hat der Werkplan über den ungefähren Standort

der  geplanten  Bauten  und  Anlagen  sowie  den  genauen  Landbedarf  Auf-

schluss zu geben. Festgesetzt wird der Werkplan vom Träger des Werks, bei

Ungewissheit  über  die  Trägerschaft  vom  Ersteller  des  betreffenden  Richt-

plans (§ 115 Abs. 1 PBG). Werkpläne, welche nicht durch den Kanton fest-

gesetzt  werden,  müssen  von  der  Baudirektion  genehmigt  werden  (§ 115

Abs. 2 i.V.m. § 2 lit. b PBG).

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Mit  Genehmigung des  Werkplans  erhält  der  Werkträger  das  Enteignungs-

recht  (§ 116  PBG).  Solange  das  Eigentum  noch  nicht  auf  den  Werkträger

übergegangen ist, gelten für bauliche Massnahmen durch die Grundeigentü-

mer dieselben Beschränkungen wie für baulinienwidrige Bauten und Anlagen

(§ 117  PBG).  Während  dieser  Zeit  kommt  dem  Werkträger  das  Vorkaufs-

recht  für das  betreffende Grundstück  zu,  dem  Grundeigentümer  wiederum

kommt das Heimschlagsrecht zu (§§ 118 f. PBG).

6.1.

Zu prüfen ist zunächst die strittige Frage, ob ein Werkplan voraussetzt, dass

dieser für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe erforderlich ist. Dies be-

dingt eine Auslegung des Gesetzestextes.

Gemäss dem Bundesgericht muss das Gesetz in erster Linie aus sich selbst

heraus,  das  heisst  nach  dem  Wortlaut,  Sinn  und  Zweck  und  den  ihm  zu-

grunde liegenden  Wertungen  auf  der  Basis  einer  teleologischen Verständ-

nismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedan-

ken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, son-

dern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Ge-

fordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausge-

richtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bun-

desgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es nament-

lich  ab,  die  einzelnen  Auslegungselemente  einer  hierarchischen  Prioritäts-

ordnung zu unterstellen (BGE 141 III 195 E. 2.4, m.w.H.). Vom eindeutigen

und  unmissverständlichen  Wortlaut  darf  allerdings  nur  dann  abgewichen

werden,  wenn  triftige  Gründe  zur  Annahme  bestehen,  dass  der  scheinbar

klare  Wortlaut  nicht  dem  "wahren  Sinn"  der  Norm  entspricht  (Ulrich  Häfe-

lin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zü-

rich/St.  Gallen  2020,  Rz.  179).  Neben  der  teleologischen  Auslegungsme-

thode stützt sich das Bundesgericht zum Teil aber auch auf eine historische

Auslegung und die Materialien der gesetzgeberischen Vorarbeiten, um den

Sinn des Gesetzes aufgrund der Absichten der an der Gesetzgebung betei-

ligten Organe zu ermitteln. Der Wille des historischen Gesetzgebers ist ins-

besondere bei jungen Gesetzen von erheblicher Bedeutung und darf nicht
ohne Weiteres übergangen werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 181).

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6.2.

Nach dem Wortlaut bzw. der rein sprachlich-grammatikalischen Auslegung

von § 114 Abs. 1 PBG ist ein öffentliches Interesse für einen Werkplan aus-

reichend, verlangt der Gesetzestext in dieser Hinsicht doch wörtlich einzig,

dass Grundstücke nach einem Richtplan für ein Werk oder eine Anlage im

öffentlichen Interesse vorgesehen sein müssen.

Zu beachten ist indes, dass § 114 Abs. 1 PBG im Jahr 1991 eine Änderung

erfahren  hat.  Die  ursprüngliche  Fassung  enthielt  statt  der  Formulierung

"Werk oder [..] Anlage im öffentlichen Interesse" gemäss der neuen Fassung

die  Begriffe  "öffentliches  Werk"  und  "öffentliche  Anlage".  Die  Bestimmung

lautete wie folgt:

" Sind Grundstücke nach einem Richtplan als Standort für ein öffentli-
ches Werk oder eine öffentliche Anlage vorgesehen, die nicht durch
Baulinien  gesichert werden  können,  dürfen  die  Eigentümer  verlan-
gen,  dass  innert  längstens  fünf  Jahren  ein  Werkplan  festgesetzt
wird."

Was unter einem öffentlichen Werk oder einer öffentlichen Anlage zu verste-

hen ist, definiert das PBG nicht. Eingeführt wurde das Planungsinstitut des

Werkplans in der Absicht, ein Instrument zur Sicherung des Landbedarfs der

öffentlichen Hand zu schaffen. Landbedarf hat die öffentliche Hand insofern,

als sie damit eine öffentliche Aufgabe erfüllt. Die Vorinstanz weist zudem zu-

treffend darauf hin, dass der Werkbegriff im PBG ausschliesslich in Zusam-

menhang mit öffentlicher Infrastruktur (neben den Bestimmungen zum Werk-

plan  namentlich  in  § 91  [Erschliessungsplan],  § 110  [Enteignungsrecht  bei

Baulinien],  § 120  [vorsorgliches  Bauverbot],  § 144  [Zuteilung  im  Quartier-

planverfahren],  § 166  [technische  Anforderungen  an  Erschliessungsanla-

gen]) verwendet wird, wobei die Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur eine
öffentliche Aufgabe im engeren Sinn ist. Dies impliziert, dass unter öffentli-

chen Werken und Anlagen im Sinne des aPBG Bauten und Anlagen der öf-

fentlichen Hand zu verstehen sind, welche der Erfüllung öffentlicher Aufga-

ben dienen.

Mithin ist davon auszugehen, dass bis zum Inkrafttreten der heutigen Fas-

sung von § 114 Abs. 1 PBG im Februar 1992 der Werkplan die Erfüllung ei-

ner öffentlichen Aufgabe voraussetzte.

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6.3.

Es  stellt  sich  die  Frage,  ob  diese  Voraussetzung  mit  der  Neufassung  der

fraglichen Bestimmung tatsächlich weggefallen ist, wie deren Wortlaut sug-

geriert.

Gesetzessystematisch sind die §§ 114–119 im die Nutzungsplanung betref-

fenden 3. Abschnitt eingeordnet und dort wiederum im Unterabschnitt über

die Landsicherung für öffentliche Werke (lit. F). Dies impliziert, dass Werk-

pläne nur für öffentliche Werke – und damit für Werke, welche der Erfüllung

einer öffentlichen Aufgabe dienen – erstellt werden dürfen. Auch das in der

Gesetzessystematik  nachgelagerte  Instrument  des  vorsorglichen  Bauver-

bots in §§ 120 ff. PBG bezweckt dem Wortlaut nach die Sicherung öffentli-

cher Werke und Anlagen. Entgegen dem Dafürhalten der Rekurrentin spricht

der Umstand, dass der Titel des Unterabschnitts F ("Landsicherung für öf-

fentliche Werke") im Zuge der Änderung von § 114 Abs. 1 PBG nicht Diskus-

sionsgegenstand war, gerade nicht dafür, dass mit der Änderung der Bestim-

mung auch deren Zweck geändert werden sollte.

Solches ist auch der (spärlich vorhandenen) Rechtsprechung nicht zu ent-

nehmen. So hat die Baurekurskommission mit Entscheid vom 9. Mai 1996

(BRKE IV Nr. 0063/1996, E. 3) festgehalten, dass der Werkplan ein Instru-

ment der Nutzungsplanung sei und dem Titel vor §§ 114 ff. PBG nach der

Landsicherung für öffentliche Werke diene. Ebenso hielt das Verwaltungsge-

richt im Rahmen eines Entscheids betreffend Entschädigung für materielle

Enteignung, allerdings ohne sich einlässlich mit dem Instrument des Werk-

plans zu befassen, fest, der Werkplan diene dem Zweck, den künftigen Land-

bedarf der öffentlichen Hand sichern (VR.2000.00003 vom 9. Februar 2001,

E. 5.c)bb)).

Die Rekurrentin verweist zur Untermauerung ihres Standpunkts auf BGE 118

Ib 503. In jenem kurz nach Inkrafttreten der heute geltenden Fassung von

§ 114 Abs. 1 PBG ergangen Entscheid, in dem es um einen Werkplan für die

Erweiterung des Strandbads Thalwil ging, habe das Bundesgericht nicht ge-

prüft, ob das Erweitern des Strandbads, das Verlegen des Bootshafens und

das Realisieren des Seeuferwegs öffentliche Aufgaben darstellten. Es habe

nur, aber immerhin, geprüft, ob dafür ein öffentliches Interesse vorgelegen

habe und habe gar eine Interessenabwägung vorgenommen. Die kantonalen

Instanzen,  welche  noch  unter  der  Geltung  von  § 114  Abs. 1  aPBG

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entschieden hätten, hätten den Werkplan genehmigt bzw. geschützt, woraus

geschlossen werden könne, dass bereits § 114 Abs. 1 aPBG nicht voraus-

gesetzt habe, dass mit einem Werkplan eine öffentliche Aufgabe erfüllt wer-

den müsse.

Dem betreffenden Entscheid lässt sich entnehmen, dass das Bundesgericht

davon  ausgeht,  dass  der  Werkplan  unverändert  der  Landsicherung  für  öf-

fentliche Werke dient (BGE 118 Ib 503, E. 6.a)). Zutreffend ist, dass diese

Voraussetzung im Entscheid, der eine öffentliche Badeanlage sowie einen

öffentlichen  Seeuferweg  betraf,  nicht  näher  diskutiert  wurde.  Jedoch  war

diese  Voraussetzung im  betreffenden  Entscheid  auch nicht umstritten. Die

Rügen der Beschwerdeführer betrafen vielmehr die Konformität des Werk-

plans mit dem Richtplaneintrag sowie die Frage, ob der Werkplan dem Ver-

fahren nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes (RPG) zu unterstellen sei.

Der Entscheid folgt im Ergebnis der Auffassung, dass der Werkplan einem

öffentlichen Werk dienen muss, was im Lichte des vorstehend unter E. 6.2

Dargelegten  darauf  schliessen  lässt,  dass  die  Erfüllung  einer  öffentlichen

Aufgabe vorauszusetzen ist.

Daran ändert der Hinweis der Rekurrentin auf den Werkplan für die Schul-

sportanlage D nichts. Für ihre Auffassung, wonach ein Werkplan nunmehr

auch Landsicherung für Bauten aufgestellt werden könne, welche nicht der

Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dienten, lässt sich hieraus nichts ablei-

ten.  Selbst  wenn  die  Schulsportanlage,  wie  es  die  Rekurrentin  geltend

macht, auch Clubräume des örtlichen Fussball- und Tennisclubs beherbergt,

handelt es sich in erster Linie um ein öffentliches Werk.

6.4.

Auch das Argument der Rekurrentin, wonach bei der systematischen Ausle-
gung  der  Zusammenhang  des  fraglichen  Instituts  des  Werkplans  mit  § 26

PBG  und  dem  kantonalen  Richtplan  zu  beachten  sei,  erweist  sich  als  un-

behelflich. Die Rekurrentin führt  hierzu  aus, gemäss Ingress zu § 26 PBG

enthalte der kantonale Richtplan der öffentlichen Bauten und Anlagen die für

die  Raumplanung  wichtigen  Bauten und  Anlagen  im  öffentlichen Interesse

von kantonaler Bedeutung. Dazu gehörten Kultur, Erholung und Sport, mithin

keine öffentlichen Aufgaben im engeren Sinn. Der kantonalen Richtplantext

lege in Ziff. 6.1.2 sodann fest, dass die Richtplaneinträge für öffentliche Bau-

ten und Anlagen die Voraussetzungen für den Landerwerb mittels Werkplan

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schaffen würden, wohlgemerkt also für Bauten und Anlagen i.S.v. § 26, wel-

che teilweise keine öffentlichen Aufgaben umfassen würden.

Zunächst einmal enthält der von der Rekurrentin zitierte Teilrichtplan öffent-

liche Bauten und Anlagen und nicht private, wie die vorliegende Pferdesport-

anlage. Der kantonale Richtplan der öffentlichen Bauten und Anlagen dient

der  Bedürfnisfestlegung  für öffentliche  Einrichtungen  in  den  Bereichen  Bil-

dung und Forschung, Gesundheit, Kultur, Sport, Messe und Kongresswesen

sowie  weiteren  öffentlichen  Dienstleistungen  wie  Verwaltung  und  Justiz

(vgl. kantonaler  Richtplantext,  Ziff.  6.1.1 a).  Mit  den  Festlegungen  im  Teil-

richtplan der öffentlichen Bauten und Anlagen werden die langfristig notwen-

digen  Handlungsspielräume  gesichert  zur  Erfüllung  öffentlicher  Aufgaben.

Die Rekurrentin geht fehl (und widerspricht sich im Übrigen), wenn sie in den

Bereichen Kultur, Erholung und Sport keine öffentlichen Aufgaben verortet.

Selbst wenn dies der Fall wäre, wäre damit noch nicht gesagt, dass für einen

Werkplan keine öffentliche Aufgabe erforderlich wäre.

6.5.1.

Schliesslich spricht auch das Motiv des Gesetzgebers zur Änderung der Be-

stimmung von § 114 PBG dafür, dass für die Aufstellung eines Werkplans

nach wie vor die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe erforderlich ist.

Gemäss  den  zutreffenden  Ausführungen  der  Vorinstanz  im  Rahmen  ihrer

Vernehmlassung ist die Änderung von § 114 Abs. 1 PBG in Zusammenhang

mit der zeitgleichen Anpassung von § 60 Abs. 1 PBG zu lesen, welcher die

Zone für öffentliche Bauten behandelt. Nach § 60 Abs. 1 aPBG war die Zu-

weisung zur Zone für öffentliche Bauten nur möglich, wenn das betreffende

Grundstück bereits im Eigentum des Gemeinwesens oder eines Zweckver-

bands war. Mit der Anpassung von § 60 Abs. 1 PBG fiel diese Voraussetzung
weg.  Den  Erläuterungen  zum  Entwurf  der Baudirektion  vom  Februar  1988

zur Revision des PBG ist zu § 60 PBG auf S. 7 zu entnehmen: "Da öffentliche

Aufgaben  nach  der  Richtplanung  auch  von  Trägern  ohne  öffentlichrechtli-

chen  Status  wahrgenommen  werden,  drängt  sich  diese  Öffnung  auf".  Bei

§ 114 PBG wurde festgehalten: "Hier gelten die gleichen Überlegungen wie

bei E § 60" (S. 7).

Im Antrag des Regierungsrates vom 11. Oktober 1989 zu Änderung des Pla-

nungs- und Baugesetzes, Vorlage 3027, wurde die Aussage zu § 60 PBG im

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Wesentlichen wiederholt. Betreffend § 114 wurde auf die Bemerkungen zu

§ 26 verwiesen. Dort wurde vermerkt: "Die hier vorgeschlagenen Änderun-

gen sind vorwiegend redaktioneller Natur, indem sie den schon bisher erfolg-

ten Einschluss von Bauten und Anlagen, die im öffentlichen Interesse, aber

nicht im öffentlichen Eigentum sind, nachvollziehen."

Aus den genannten Ausführungen kann geschlossen werden, dass mit der

vorgeschlagenen Änderung von § 114 Abs. 1 PBG eine Öffnung hinsichtlich

der Trägerschaft des Werks beabsichtigt wurde.

6.5.2.

In der Kommission des Kantonsrats war die Änderung des § 114 PBG mehr-

fach Diskussionsgegenstand (Protokoll zur Beratung des Berichtes und An-

trages des Regierungsrates vom 11. Oktober 1989 betreffend Planungs- und

Baugesetz [Änderung], Vorlage 3027, S. 249 ff. sowie 569 f., [Kommissions-

protokoll]). Anlässlich  der erstmaligen  Beratung von  § 114 PBG beanstan-

dete Kommissionsmitglied A. Keiser einführend, der Werkplan sei kein taug-

liches Instrument für eine längerfristige Landsicherung durch die "öffentliche

Hand". Es fehle ein Instrument, das "für die Öffentlichkeit" mittel- und lang-

fristig Land sichern könne. Bei den Kiesabbaugebieten schaffe man nun ein

solches Instrument und es frage sich, weshalb man es nicht auch "für andere

öffentliche Aufgaben" tue. Im Anschluss daran wurde darüber debattiert, ob

der Spielraum des Gemeinwesens, um Land, das sich zur Erfüllung öffentli-

cher  Aufgaben  eignet,  effizienter  sichern  zu  können,  erweitert  werden

müsste, wobei sich einzelne Kommissionsmitglieder kritisch äusserten hin-

sichtlich einer Ausweitung der Enteignungsmöglichkeiten. Im Verlauf der Be-

ratung wurde auch die Frage aufgeworfen, wie weit öffentliche Aufgaben ge-

hen  würden  und ob  aus  dem  Richtplan ersichtlich sei,  welche  öffentlichen

Aufgaben gemeint sein könnten. Bzgl. letzterer Frage verwies der Vertreter
der Baudirektion, E. Kull, auf die Aufzählung in § 26 PBG (Kommissionspro-

tokoll, S. 249 ff.). Bei der späteren Beratung des Antrags auf Belassen der

alten Fassung von § 114 antwortete E. Kull, nach dem Grund der Änderung

von § 114 gefragt: "Wenn z.B. gemäss Gesamtplan eine Stiftung als Trägerin

bezeichnet ist, soll auch sie einen Werkplan verlangen können" (Kommissi-

onsprotokoll, S. 570).

Der  Vorinstanz  ist  zu  folgen,  wenn  sie  ausführt,  insbesondere der  Diskurs

anlässlich  der  erstmaligen  Beratung  von  § 114  PBG  zeige  auf,  dass

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Werkpläne auch weiterhin eng auf öffentliche Aufgaben begrenzt sein soll-

ten. Gerade die ablehnenden Voten hinsichtlich der Ausweitung der Möglich-

keiten des Gemeinwesens zur Landsicherung für öffentliche Aufgaben und

die  Fragen  nach  dem  Inhalt  öffentlicher  Aufgaben  lassen  nicht  darauf

schliessen, dass die Voraussetzungen des Werkplans auch hinsichtlich des

Zwecks gelockert werden sollten.

6.5.3.

Die Rekurrentin stellt sich auf den Standpunkt, dass die Änderung von § 114

Abs. 1 PBG auch in Zusammenhang mit der Neueinführung von § 44a PBG

zu bringen sei, mit welchem überkommunale Gestaltungspläne für die Mate-

rialgewinnung und -ablagerung aufgestellt werden können. In der Praxis wür-

den solche überkommunalen Gestaltungspäne oft für den Kiesabbau aufge-

stellt. Die Rekurrentin weist in diesem Zusammenhang auf zwei Voten des

Kommissionsmitglieds  A. Keiser  hin,  der  im  Rahmen  der  Debatte  zu

§ 60 PBG den Antrag stellte, es sei in Abs. 1 von § 60 PBG "von ihren Ei-

gentümern" zu  streichen und –  auf den Einwand  hin, dass Zonen  gemäss

§ 60 PBG  mit  dieser  Streichung  eigentlichen  "Enteignungszonen"  gleich-

kommen würden, was man nicht wolle – ausführte: "Auch beim Kiesabbau

will man durch die Einzonung die Enteignung für den Kiesabbau vorspuren.

Es setzt eine Enteignung aber einen Werkplan voraus auf die Bezeichnun-

gen 'öffentliches' Werk und 'öffentliche' Anlagen ist ein sehr bedeutender Ein-

griff.  Die  bestehende  Fassung  ist  besser"  (Kommissionsprotokoll,  S. 570).

Zudem macht die Rekurrentin aufmerksam auf weitere, im Rahmen der kan-

tonsrätlichen Beratung geäusserten Voten der Kantonsräte A. Keiser ("[…]

Sie haben vielleicht bemerkt, dass nach dem Vorschlag der Regierung und

der Mehrheit § 114 Abs. 1 über den Werkplan geändert werden soll. Diese

Änderung  hat  keinen  anderen  Zweck  als  zu  ermöglichen,  dass  im  Gebiet

für  den  Kiesabbau  der  private
eines  solchen  Gestaltungsplans 
Grundeigentümer  enteignet  werden  kann.[…]"  [Kantonsratsprotokoll  vom

11. März  1991,  S. 14])  und  R. Keller ("[…]  Das  von  uns  vorgeschlagene

Instrument ist ein sehr sehr massvolles Instrument, im Gegensatz zu dem,

was  wir  gerade  beschlossen  haben  bei  den  Kiesgebieten  und  bei  den

Deponien,  wo  Sie  der  Öffentlichkeit  und  den  Privaten,  die  an  einem

Kiesabbau zum Beispiel interessiert sind, sofort die Enteignungsmöglichkeit

geben  für  den  Werkplan.  […]"  [Kantonsratsprotokoll  vom  11. März  1991,

S. 24]  und  "Wenn  Sie  der  öffentlichen  Hand die  gleichlangen  Spiesse  wie

beispielsweise  einer  privaten  Kiesgrube  oder  einer  Deponie  des  Herrn

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Spross  zubilligen  wollen,  was  aber  offensichtlich  nicht  der  Fall  ist,  […]"

[Kantonsratsprotokoll vom 12. März 1991, S. 7]). Aus den zitierten Voten und

dem Umstand, dass der Änderung von § 114 Abs. 1 PBG schliesslich zuge-

stimmt wurde, schliesst die Rekurrentin, dass die vorberatende Kommission

und der Kantonsrat bei der Änderung vom 1. September 1991 davon ausge-

gangen  seien,  dass  Werkpläne  auch  für  Kiesgruben  und  damit  für  private

Vorhaben (welche im öffentlichen Interesse liegen) aufgestellt werden könn-

ten.

Grund für die Einführung des kantonalen oder regionalen Gestaltungsplans

für Materialgewinnung und Materialablagerung (§ 44a PBG) war die Recht-

sprechung des Bundesgerichts, welche aufgrund der bundesrechtlichen Pla-

nungspflicht  für  grössere  Anlagen der Materialgewinnung und -ablagerung

nicht nur deren Festlegung im kantonalen Richtplan, sondern zusätzlich auch

deren  Festlegung  in  einem  Nutzungsplan,  idealerweise  einem  Sondernut-

zungsplan,  verlangte (s.  VB.2018.00760  vom  8.  Juli  2020;  E.  4.3.4,  auch

zum Folgenden).

Alsdann wurden §§ 84 und 89 PBG zur Einführung kantonaler Gestaltungs-

pläne angepasst. Dies wurde damit begründet, dass ähnliche Verhältnisse

auch bei anderen Bauten und Anlagen vorliegen, die im kantonalen oder in

einem regionalen Richtplan enthalten sind, aber in ihrer Ausgestaltung nicht

die Besonderheiten von Kiesabbau- oder Deponieprojekten aufweisen. Auch

für  solche  Vorhaben könnten  von  der  Baudirektion festzusetzende Gestal-

tungspläne  erforderlich  werden,  um  die  bundesrechtliche  Koordinations-

pflicht im Zusammenhang mit der Beurteilung der Umweltverträglichkeit zu

erfüllen und die allenfalls nötige Umweltverträglichkeitsprüfung mit der pla-

nungsrechtlichen Festlegung zu verbinden.

Es  ging  dabei  folglich  um  die  Sicherstellung  einer  umfassenden  Prüfung

sämtlicher  raum-  und  umweltrelevanten  Aspekte  in  einem  Verfahren  (Mi-

chael Steiner/Thomas Wipf, in: Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. Auflage

2024,  Hrsg.  Christoph  Fritzsche/Peter  Bösch/Thomas  Wipf/Daniel  Kunz,

Bd. 1 S. 210) und nicht um die Sicherstellung der Erfüllung öffentlicher Auf-

gaben. Die Probleme, welche grössere Vorhaben in Bezug auf die raum- und

umweltrelevanten Aspekte mit sich bringen, stellen sich unabhängig davon,

ob das Vorhaben der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe oder rein privaten

Zwecken dient.

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Aus den zitierten Voten kann damit nicht geschlossen werden, dass der Ge-

setzgeber die Absicht hatte, die Voraussetzungen des Werkplans zu lockern

bzw. an dessen Zweck etwas zu ändern. Mit der Gesetzesänderung sollte

lediglich erreicht werden, dass auch private Trägerschaften einer öffentlichen

Aufgabe einen Werkplan verlangen können.

6.6.

Zusammengefasst ist davon auszugehen, dass der scheinbar klare Wortlaut

von  § 114  Abs. 1  PBG  nicht  dem  wahren  Sinn  der  Norm  entspricht.  Nach

dem  Ergebnis  der  Auslegung  dient  der  Werkplan  der  Landsicherung  für

Werke oder Anlagen, welche zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe erfor-

derlich sind. Entgegen dem Wortlaut der Bestimmung ist ein Werkplan nicht

schon dann zulässig, wenn an einem rein privaten Vorhaben (auch) ein öf-

fentliches Interesse besteht. Angesichts dessen, dass die Genehmigung ei-

nes Werkplans mit dem Enteignungsrecht einen sehr einschneidenden Ein-

griff in die Eigentumsfreiheit miteinschliesst, ist ohne weiteres gerechtfertigt,

dass an den Werkplan strenge Voraussetzungen geknüpft sind.

7.1.

Zu  prüfen  ist folglich,  ob  mit  der  Pferdesportanlage  X eine öffentliche  Auf-

gabe erfüllt wird.

7.2.

Bezüglich des Begriffs der öffentlichen Aufgaben im Sinne des PBG kann auf

die zutreffende Darstellung der Vorinstanz im Rahmen der Vernehmlassung

verwiesen  werden.  Zusammengefasst  bedingt  eine  öffentliche  Aufgabe,

dass  sich  eine  entsprechende  Erfüllungspflicht  aus  dem  Gesetz  ableiten

lässt  (Bernhard  Rütsche,  Was  sind  öffentliche  Aufgaben?,  in:  recht,  Zeit-
schrift für juristische Weiterbildung und Praxis, Bern 2013, S. 159 ff.).

Vorliegend ist keine Erfüllungspflicht seitens des Gemeinwesens hinsichtlich

des  Betriebs  der  fraglichen  Pferdesportanlage  ersichtlich.  Die  Vorinstanz

weist zutreffend darauf hin, dass die Aufnahme einer Anlage im Nationalen

Sportanlagenkonzept NASAK für sich keine öffentliche Aufgabe begründet.

Das NASAK, das ein Konzept nach Art. 13 RPG darstellt, beinhaltet haupt-

sächlich Kriterien für die Beurteilung von Beitragsgesuchen und bildet eine

Entscheidungsgrundlage  für  die  Gewährung  von  Finanzhilfen  an  den  Bau

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von  Sportanlagen  von  nationaler  Bedeutung  (Eloi  Jeannerat/Lukas  Bühl-

mann, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwä-

gung,  2019,  Hrsg.  Heinz  Aemisegger/Pierre  Moor/Alexander  Ruch/Pierre

Tschannen, Art. 13 Rz 25). Eine Pflicht des Gemeinwesens zu darüberhin-

ausgehender Förderung oder Sicherstellung für im NASAK aufgenommene

Sportanlagen besteht nicht. In diesem Zusammenhang kann auf die ergän-

zenden Ausführungen der Vorinstanz im Rahmen der Vernehmlassung ver-

wiesen werden (act. 9 Rz 24 f.). Darüber hinaus ist den Mitbeteiligten 2 zu

folgen,  wenn  diese  ausführen,  der  Eintrag  der  Pferdesportanlage  X  im

NASAK erstrecke sich nicht explizit auf die Pferderennbahn, respektive die

Osterrennen:  Der  Eintrag  im  NASAK  unter  Ziff. 8.10  (abrufbar  unter:

https://www.baspo.admin.ch 

/de/nationales-sportanlagenkonzept-nasak)

lautet auf die Bezeichnung "Reitanlage". Als umfasste Sportaktivität ist das

Springen eingetragen, nicht jedoch die Durchführung von Pferderennen.

Eine öffentliche Aufgabe zur Bereitstellung von Reitanlagen und Pferderenn-

bahnen lässt sich auch nicht aus dem allgemeinen Auftrag zur Sportförde-

rung gemäss Art. 121 der Kantonsverfassung (KV) und dem Eintrag der Reit-

sportanlage  X  im  kantonalen  Sportanlagenkonzept  KASAK (welcher eben-

falls nur allgemein auf "Pferdesportanlage" lautet, vgl. KASAK, abrufbar un-

ter: 

https://www.zh.ch/de/sport-kultur/sport/raum-fuer-sport/kantonales-

sportan-lagenkonzept.html, Eintrag Nr. 94) ableiten. Die Sportförderung um-

fasst, wie die Vorinstanz bereits ausführte, die Ausrichtung finanzieller Bei-

träge und die Schaffung von günstigen Rahmenbedingungen (Viviane Sobo-

tich,  in;  Kommentar  zur  Zürcher  Kantonsverfassung,  2007,  Hrsg.  Isabelle

Häner/Markus  Rüssli/Evi  Schwarzenbach,  Vorb.  zu  Art.  95-121,  Rz 11 ff.),

wobei der Schwerpunkt der staatlichen Sportförderung im Jugend- und Brei-

tensport und in der Grundversorgung liegt (Stefan Vogel, in; Kommentar zur

Zürcher Kantonsverfassung, 2007,  Hrsg.  Isabelle  Häner/Markus  Rüssli/Evi
Schwarzenbach, Art. 121, Rz 8 ff.). Auch die Aufnahme im NASAK-Katalog

bildet lediglich Grundlage zur Unterstützung mit einem höheren Beitragssatz

aus dem kantonalen Sportfonds.

Mangels Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe fehlt es dem Werkplan "Pfer-

desportanlage X" damit an einer Grundvoraussetzung.

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Seite 16

8.

Soweit die Rekurrentin geltend macht, indem die Vorinstanz dem Werkplan

"Pferdesportanlage X" die Genehmigung versage, würden die Vorgaben des

kantonalen und regionalen Richtplans verletzt, ist ihr ebenfalls nicht zu fol-

gen.

Der  Eintrag  der  Pferdesportanlage  X  im  regionalen  Teilrichtplan  Siedlung

und Landschaft als bestehende Anlage bildet, wie die Vorinstanz zutreffend

ausführt,  die  Grundlage  für  deren  Zonenkonformität  in  der  Erholungszone

(§ 62  Abs.  2  PBG).  Eine  behördliche  Verpflichtung  zum  Erhalt  der  Anlage

lässt sich aus dem Eintrag hingegen nicht ableiten. Die Erwähnung im kan-

tonalen Richtplan stellt, wie die Vorinstanz darlegte, hingegen keine richtpla-

nerische Festlegung dar.

9.

Zusammenfassend  erweist  sich  der  Rekurs  als  unbegründet.  Hinsichtlich

des  angefochtenen  Beschlusses  sind  keine  Rechtsverletzungen  auszu-

machen. Die Verweigerung der Genehmigung des Werkplans "Pferdesport-

anlage X" war mangels Vorliegens einer öffentlichen Aufgabe rechtens.

10.1.

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Rekurrentin aufzuerlegen

(§ 13 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]).

Nach § 338 Abs. 1 PBG bzw. § 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungs-

gerichts (GebV VGr) legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach sei-

nem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem bestimm-
baren  Streitwert  oder  dem tatsächlichen  Streitinteresse fest. Liegt  wie  hier

ein Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert vor, beträgt die Gerichtsgebühr

in der Regel Fr. 500.– bis Fr. 50'000.– (§ 338 Abs. 2 PBG; § 3 Abs. 2 GebV

VGr).  Bei  der  Bemessung  der  Gebührenhöhe  steht  der  Rekursinstanz  ein

grosser  Ermessensspielraum  zu  (Kaspar  Plüss,  in:  Kommentar  VRG,  3.

Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 13 Rz. 25 ff.).

Demnach ist die Gerichtsgebühr vorliegend auf Fr. 6'000.– festzusetzen.

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Seite 17

10.2.

Sowohl die Rekurrentin als auch die Mitbeteiligten 2 und der Mitbeteiligte 5

beantragen eine Umtriebsentschädigung.

Gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren

vor dem Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu ei-

ner  angemessenen  Entschädigung  für  die  Umtriebe  der  Gegenpartei  ver-

pflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sach-

verhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder

den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte. Die Bemessung der Um-

triebsentschädigung richtet sich nach § 8 GebV VGr. Einer nicht durch einen

Rechtsbeistand vertretenen Partei entstehen im Allgemeinen keine Rechts-

verfolgungskosten, die zu entschädigen wären. Eine Umtriebsentschädigung

ist ihr demnach nur dann zuzusprechen, wenn die Grenzen des im Verwal-

tungsrechtspflegeverfahren Üblichen und Zumutbaren durch anderweitigen

Aufwand deutlich überschritten wurden. In der Regel ist das Vorliegen eines

solchen Aufwandes zu verneinen. Der Beizug eines Rechtsbeistandes hin-

gegen  ist  in  aller  Regel  als  Grund für  die  Zusprechung  einer Umtriebsent-

schädigung einzustufen (VB.2003.00093 vom 16. Oktober 2003, E. 3.1.).

Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens steht der Rekurrentin von vorn-

herein keine Umtriebsentschädigung zu.

Hinsichtlich des nicht anwaltlich vertretenen Mitbeteiligten 5 ist nicht ersicht-

lich,  inwiefern  ihm  Rechtsverfolgungskosten  entstanden  wären,  die  es  zu

entschädigen gälte.

Hingegen  ist  vorliegend  den  gemeinschaftlich  vertretenen  Mitbeteiligten  2

zulasten der Rekurrentin eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Ange-
messen erscheint ein Betrag von total Fr. 1'700.–.

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R3.2023.00185 / Protokoll Seite 5