# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9704f398-e917-5bd9-bfd1-3e06cfa7c3a8
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-11-23
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 23.11.2022 A/3504/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-3504-2022_2022-11-23.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

CANTON DE GENÈVE 

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3504/2022-ABST ACST/19/2022 

  

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Décision du 23 novembre 2022 

sur effet suspensif 
 

dans la cause 

 

A______ 

et 
Monsieur B______ 

et 
Monsieur C______ 

représentés par Me Philippe Ducor, avocat 

contre 

CONSEIL D’ÉTAT 
 

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A/3504/2022 

 Attendu, en fait, que : 

1) a. A______ (ci-après : A______) est une association au sens des art. 60 ss du 
Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210) ayant son siège à Genève. Elle 
a notamment pour but statutaire de défendre globalement les intérêts de ses membres, 
à savoir des médecins dans le canton de Genève, qui font preuve d’une qualification 
professionnelle suffisante et d’une bonne réputation. 

 b. Messieurs B______ et C______ sont titulaires d’un diplôme fédéral en 
médecine humaine délivré par l’Université de Genève et poursuivent une formation 
postgrade respectivement en cardiologie et en chirurgie de la main qu’ils vont 
achever en 2023. Ils sont respectivement domiciliés dans les cantons de Neuchâtel et 
du Valais. 

2)  Le 4 juin 2020, A______ a écrit au Conseiller d’État en charge du département 
de la sécurité, de l’emploi et de la santé, devenu depuis lors le département de la 
sécurité, de la population et de la santé (ci-après, respectivement : le Conseiller 
d’État et le département) pour lui faire part de ce que certains de ses membres 
constataient, dans leurs spécialités, une augmentation exponentielle de nouveaux 
médecins et de nouveaux cabinets. Les discussions entamées deux ans plus tôt 
devaient être reprises à ce sujet afin de définir les moyens à mettre en œuvre pour 
réguler le nombre de médecins et de cabinets par type de spécialité. 

3)  Le 27 novembre 2020, le Conseiller d’État a répondu à A______ que les 
critères et principes méthodologiques permettant de définir les nombres maximaux 
de médecins fournissant des prestations ambulatoires avaient été définis par le 
Conseil fédéral, les cantons étant chargés d’évaluer le besoin objectif 
d’approvisionnement en soins et la capacité d’offre de prestations pour déterminer le 
taux d’approvisionnement. Ses services prendraient contact avec les personnes 
concernées dans les meilleurs délais. 

4)  Le 1er juillet 2021 est entrée en vigueur une modification de l’art. 55a de la loi 
fédérale sur l’assurance-maladie du 18 mars 1994 (LAMal - RS 832.10), dont la 
teneur est la suivante : 

« Art. 55a Limitation du nombre de médecins qui fournissent des prestations 
ambulatoires 

1 Les cantons limitent, dans un ou plusieurs domaines de spécialité ou dans certaines 
régions, le nombre de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires à la 
charge de l’assurance obligatoire des soins. Lorsqu’un canton limite le nombre de 
médecins, il prévoit : 
a. que les médecins ne sont admis que jusqu’à concurrence du nombre maximal 

déterminé ; 
b. que le nombre de médecins suivants est limité au nombre maximal déterminé : 
 1. les médecins qui exercent dans le domaine ambulatoire d’un hôpital, 
 2. les médecins qui exercent dans une institution visée à l’art. 35, al. 2, let. n. 
2 Le Conseil fédéral définit les critères et les principes méthodologiques pour fixer les 
nombres maximaux. Il tient compte en particulier des flux de patients entre les cantons 
et des régions d’approvisionnement en soins ainsi que de l’évolution générale du taux 

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d’activité des médecins. 
3 Avant de fixer les nombres maximaux de médecins, le canton entend les fédérations 
des fournisseurs de prestations, des assureurs et des assurés. Il se coordonne avec les 
autres cantons pour les fixer. 
4 Les fournisseurs de prestations, les assureurs et leurs fédérations respectives 
communiquent gratuitement aux autorités cantonales compétentes qui en font la 
demande, en plus des données collectées en vertu de l’art. 59a, les données nécessaires 
pour fixer les nombres maximaux de médecins. 
5 En cas de limitation des admissions à pratiquer dans un canton, les médecins suivants 
peuvent continuer de pratiquer : 
a. les médecins qui ont été admis à pratiquer et qui ont fourni des prestations 

ambulatoires à la charge de l’assurance obligatoire des soins avant l’entrée en 
vigueur des nombres maximaux ; 

b. les médecins qui exerçaient dans le domaine ambulatoire d’un hôpital ou dans une 
institution visée à l’art. 35, al. 2, let. n, avant l’entrée en vigueur des nombres 
maximaux, s’ils poursuivent leur activité dans le domaine ambulatoire du même 
hôpital ou dans la même institution. 

6 Lorsque, dans un canton, les coûts annuels par assuré dans un domaine de spécialité 
augmentent davantage que les coûts annuels des autres domaines de spécialité dans ce 
canton ou que la moyenne suisse des coûts annuels dans le domaine de spécialité en 
question, le canton peut prévoir qu’aucune nouvelle admission à pratiquer à la charge 
de l’assurance obligatoire des soins n’est délivrée dans ce domaine de spécialité. 
 
Dispositions transitoires relatives à la modification du 19 juin 2020 
1 Les réglementations cantonales en matière de limitation des admissions à pratiquer à 
la charge de l’assurance obligatoire des soins doivent être adaptées dans un délai de 
deux ans à compter de l’entrée en vigueur de la modification du 19 juin 2020. L’ancien 
droit régissant la limitation de l’admission à pratiquer à la charge de l’assurance 
obligatoire des soins reste applicable jusqu’à l’adaptation des réglementations 
cantonales concernées, mais pendant deux ans au plus. 
2 Les fournisseurs de prestations visés à l’art. 35, al. 2, let. a à g, m et n, qui étaient 
admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des soins en vertu de l’ancien 
droit sont réputés admis au sens de l’art. 36 du nouveau droit par le canton sur le 
territoire duquel ils pratiquaient à l’entrée en vigueur dudit article. » 

5)  Le même jour est également entrée en vigueur l’ordonnance sur la fixation de 
nombres maximaux de médecins qui fournissent des prestations ambulatoires du 
23 juin 2021 (OFNMMPA - RS 832.107) adoptée sur la base de l’art. 55 al. 2 
LAMal, qui prévoit notamment ce qui suit : 

« Art. 1 Principe 
1 La fixation par les cantons des nombres maximaux visés à l’art. 55a LAMal se fonde 
sur le calcul de l’offre de médecins et du taux de couverture des besoins par région. 
2 Les cantons fixent les nombres maximaux en divisant l’offre de médecins par le taux 
de couverture. 
3 Ils peuvent prévoir un facteur de pondération pour les fixer. 
 
Art. 2 Calcul de l’offre de médecins 
1 Les cantons calculent l’offre de médecins à partir du temps de travail effectué par les 
médecins, exprimé en équivalents plein temps. 
2 Les médecins sont identifiés par leur numéro d’identification (Global Location 
Number, GLN). 
3 Le nombre d’équivalents plein temps correspond au rapport entre le temps de travail 
effectué par le médecin et le temps de travail moyen effectué par un médecin exerçant 
à plein temps. Une activité est réputée à plein temps lorsqu’elle est exercée à raison de 
dix demi-journées par semaine. 
4 Si, pour certains médecins, les données disponibles ne sont pas de qualité suffisante 
pour calculer le nombre d’équivalents plein temps, celui-ci peut être présumé 
proportionnel au volume de prestations totalisées par des fournisseurs similaires de 
prestations. 

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Art. 3 Méthode de calcul du taux de couverture 
1 Le Département fédéral de l’intérieur (DFI) définit un modèle de régression de l’offre 
en prestations médicales ambulatoires, applicable pour l’ensemble de la Suisse. Il en 
déduit le besoin en prestations médicales par domaine de spécialisation médicale pour 
chaque région (volume a de prestations ajusté au besoin). Pour définir le modèle, il 
prend en compte des indicateurs liés à la démographie et à la morbidité de la 
population résidant en Suisse et peut inclure d’autres indicateurs qui expliquent 
l’évolution de l’offre. 
2 Il définit les régions après avoir consulté les cantons. 
3 Il adapte le volume a de prestations ajusté au besoin sur la base des flux de patients 
entre les régions, afin d’obtenir le volume de prestations nécessaire pour couvrir les 
besoins dans chaque région et domaine de spécialisation médicale (volume b de 
prestations ajusté au besoin). 
4 Il obtient pour chaque région le taux de couverture par domaine de spécialisation 
médicale en divisant le volume de prestations fourni par les médecins par le volume b 
de prestations ajusté au besoin; il inscrit ce taux dans une ordonnance. 
5 Il réexamine périodiquement le taux de couverture et l’adapte si nécessaire. 
(…) 
Art. 5 Fixation des nombres maximaux par les cantons 
1 Les cantons divisent, pour chaque domaine de spécialisation médicale, l’offre de 
médecins (art. 2) par le taux de couverture par domaine de spécialisation médicale pour 
la région correspondante (art. 3), afin d’obtenir les nombres maximaux nécessaires à 
une couverture économique des besoins sur leur territoire. 
2 Ils peuvent prévoir un facteur de pondération afin de tenir compte de circonstances 
qui ne sont pas prises en considération dans le calcul du taux de couverture. Pour le 
fixer, ils se fondent notamment sur des enquêtes auprès de spécialistes, sur des 
systèmes d’indicateurs ou sur des valeurs de référence. 
3 Ils réexaminent périodiquement les nombres maximaux et les adaptent si nécessaire. 
(…) 
Art. 8 Bases de calcul 
L’offre de médecins au sens de l’art. 2, le besoin en prestations médicales au sens de 
l’art. 3, les domaines de spécialisation médicale au sens de l’art. 4 et le facteur de 
pondération au sens de l’art. 5, al. 2, sont obtenus notamment au moyen des bases de 
calcul suivantes : 
a. le volume de points selon la structure tarifaire pour les prestations médicales 

obligatoires ; 
b. les prestations brutes à la charge de l’assurance obligatoire des soins ; 
c. le nombre de consultations ; 
d. les relevés de l’Office fédéral de la statistique, notamment les données structurelles 

des cabinets médicaux et des centres ambulatoires et les données des patients 
ambulatoires des hôpitaux et des maisons de naissance au sens de l’annexe 1, ch. 
193 et 194, de l’ordonnance du 30 juin 1993 sur les relevés statistiques ; 

e. les données relatives aux médecins du registre des professions médicales au sens 
de l’ordonnance du 5 avril 2017 concernant le registre LPMéd. 

 
Art. 9 Disposition transitoire 
Les cantons peuvent disposer que, jusqu’au 30 juin 2025 au plus tard, l’offre de 
médecins calculée conformément à l’art. 2 correspond, par domaine de spécialisation 
médicale et par région, à une couverture économique répondant aux besoins. 
(…) » 

  Selon le commentaire édité par l’office fédéral de la santé publique (ci-après : 
OFSP), l’OFNMMPA fixait, pour le 1er juillet 2021, les critères et principes 
méthodologiques pour définir les nombres maximaux de médecins. Les nombres 
maximaux de médecins autorisés à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire 
des soins (ci-après : AOS) seraient définis par les cantons et s’appliqueraient aux 
médecins exerçant dans les cabinets médicaux ou dans le secteur ambulatoire des 
hôpitaux. Pour fixer le nombre maximal de médecins autorisés à pratiquer à la charge 

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de l’AOS dans un domaine de spécialisation médicale et dans une région particulière, 
les cantons s’appuyaient sur l’offre effective de médecins qui exerçaient sur leurs 
territoires dans un domaine et une région et sur des valeurs indicatives du taux de 
couverture des besoins par domaine et région définies selon une méthode uniforme 
sur le plan suisse. Ces valeurs indicatives étaient déduites d’un modèle national de 
régression de l’offre en soins élaboré par le département fédéral de l’intérieur. 
Concrètement, l’approche impliquait de mettre en relation l’offre de médecins 
exerçant dans une région avec le taux de couverture calculé pour ladite région. Les 
cantons avaient aussi la possibilité de prévoir un facteur de pondération afin de 
compenser des éléments influençant le besoin objectif en soins qui n’auraient pas pu 
être suffisamment pris en compte dans le cadre du modèle national, l’objectif final 
étant de garantir l’accès des assurés aux prestations appropriées, de haute qualité tout 
en étant économiques. L’ordonnance posait un cadre permettant une mise en œuvre 
de l’art. 55a al. 1 LAMal homogène au niveau national, tout en octroyant aux cantons 
une marge de manœuvre concernant les domaines et les territoires sur lesquels 
étaient appliqués les nombres maximaux de médecins autorisés à pratiquer à la 
charge de l’AOS. Elle s’articulait autour de deux grands axes, à savoir l’estimation 
des taux de couverture des besoins en soins par région et par domaine de 
spécialisation médicale avec une modélisation sur le plan suisse et la définition des 
nombres maximaux de médecins par domaine de spécialisation médicale et par 
région. 

6)  Le 4 novembre 2021, la direction générale de la santé du département 
(ci-après : DGS) a fait part à A______ que certains aspects stratégiques étaient 
encore en discussion sur le plan national, ce qui ne l’empêchait pas de travailler avec 
ses homologues romandes afin d’harmoniser la mise en œuvre de la clause du besoin, 
qui s’appliquerait au plan cantonal dans le courant de l’année 2022. La modification 
du système actuel dépendait de la possibilité, de ses services, de disposer d’une base 
de données des médecins à jour et complète. À cette fin, une enquête était prévue au 
première trimestre 2022, dans le cadre de laquelle elle serait sollicitée. 

7)  Le 17 décembre 2021, le Conseil d’État a écrit à la DGS, reprenant le courrier 
de celle-ci du 4 novembre 2021 et précisant qu’aux fins d’intégrer l’expertise des 
diverses parties prenantes, la DGS procéderait à des consultations auprès des 
fédérations de fournisseurs de prestations concernées, ainsi que des fédérations des 
assurés. 

8)  Par courrier du 7 juin 2022, le Conseiller d’État a félicité A______ du soutien 
qu’elle avait manifesté pour la réintroduction de la clause du besoin et des rencontres 
organisées à cette fin avec ses services, qui avaient fait suite à sa proposition 
consistant à utiliser sa liste de membres détenteurs d’un titre postgrade afin 
d’envoyer un rappel général concernant le recensement de l’offre de médecins 
exerçant à la charge de l’AOS dans le canton. Les personnes actuellement en 
formation auraient certes moins de liberté que sous l’empire du régime actuel pour 

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déployer leurs projets personnels. Les conséquences les plus désagréables seraient 
toutefois, pour certains d’entre eux, de devoir patienter quelques années de plus à 
l’hôpital avant de développer un projet d’installation. Par ailleurs, la clause du besoin 
s’appliquerait également au secteur ambulatoire des hôpitaux, si bien que personne 
ne se verrait sans travail ou bloqué indéfiniment dans ses projets personnels. 

9)  Le 17 juin 2022, A______ s’est déterminée au sujet du projet de règlement 
d’application de l’OFNMMPA. Le formulaire adressé par la DGS aux médecins afin 
de dresser l’inventaire permettant de fixer de manière provisoire les nombres 
maximaux ne tenait pas compte des sous-spécialités ni ne permettait aux médecins 
d’indiquer s’ils étaient au bénéfice d’une double spécialité. L’activité des médecins 
des Hôpitaux universitaires de Genève (ci-après : HUG) devait être régulée, au même 
titre que celle des médecins de « ville » et leur recensement distinct devait ainsi être 
opéré par rapport à ces derniers. 

10)  Le 8 juillet 2022, le Conseiller d’État a répondu à A______ que le recensement 
de l’offre serait mis à jour annuellement et que les taux d’activité en équivalents 
temps plein (ci-après : ETP) pour chaque titre postgrade détenu par les médecins 
admis à facturer seraient réévalués dès l’automne 2023. Il serait ainsi possible de 
renseigner deux spécialités par médecin, ce qui permettrait une analyse fine et 
évolutive de l’offre disponible dans le canton. Bien que maintenue, la commission 
quadripartite voyait en outre son rôle modifié, puisqu’elle aurait pour mission de 
renseigner le département sur les disponibilités dans certaines spécialités. Il n’y avait 
en tout état de cause pas à remettre en question les principes de la législation 
fédérale, qui étaient du ressort de la Confédération. 

11)  Le 14 septembre 2022, le Conseil d’État a adopté le règlement d’application de 
l’ordonnance fédérale sur la fixation de nombres maximaux de médecins qui 
fournissent des prestations ambulatoires (RaOFNMMPA - J 3 05.50), dont la teneur 
est la suivante : 

« Chapitre I Dispositions générales 
Art. 1 Objet 
Le présent règlement a pour objet de mettre en œuvre la limitation du nombre de 
médecins qui fournissent des prestations ambulatoires à la charge de l’assurance 
obligatoire des soins au sens de l’article 55a de la loi fédérale, conformément à l’article 
9 de l’ordonnance fédérale. 
(…) 
Art. 3 Autorité compétente 
1 Sur délégation du département chargé de la santé (ci-après : département), la direction 
générale de la santé (ci-après : la direction générale) est chargée de l’exécution de 
l’ordonnance fédérale, sous réserve des compétences que la législation fédérale et 
cantonale attribue à une autre instance. 
2 Une commission quadripartite consultative se réunit au moins une fois par trimestre 
afin de suivre la mise en œuvre de l’article 9 de l’ordonnance fédérale et d’informer le 
département de l’évolution des besoins de couverture en soins de la population; elle 
peut, dans ce contexte, recommander la levée provisoire de la limitation de l’admission 
pour certains domaines de spécialisation, en précisant, cas échéant, la sous-spécialité 
concernée, en s’appuyant sur des données factuelles et objectives qu’elle partage avec 
le département. 
 

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Chapitre II Modalités de régulation des médecins 

Art. 4 Principe 
Les médecins visés par la limitation de l’admission sont ceux au bénéfice d’un titre 
postgrade fédéral ou jugé équivalent au sens de la loi fédérale, qui exercent dans un 
cabinet une activité dépendante ou indépendante, au sein d’une institution au sens de 
l’article 35, alinéa 2, lettre n, de la loi fédérale, ou dans le domaine ambulatoire des 
hôpitaux, au sens de l’article 39 de la loi fédérale. 
(…) 
Art. 6 Détermination des nombres maximaux 
1 Les nombres maximaux constituent l’offre cantonale de médecins exerçant à la 
charge de l’assurance obligatoire des soins en équivalents temps plein dans chaque 
domaine de spécialisation et correspondent à une couverture économique répondant 
aux besoins. 
2 Cette offre détaillée est annexée au présent règlement (annexe A). 
 
Art. 7 Limitation de l’admission 
1 Une admission à facturer à la charge de l’assurance obligatoire des soins ne peut être 
délivrée que si le nombre maximum de médecins par domaine de spécialisation fixé 
par l’annexe A n’est pas atteint. 
2 En fonction des besoins en soins de la population, en particulier dans une sous-
spécialité médicale ou pour des raisons d’intérêt public, la direction générale peut 
décider de ne pas appliquer momentanément de limitation d’admission dans un ou 
plusieurs domaines de spécialisation, ou dans un périmètre géographique du canton. 
 
Art. 8 Liste d’attente 
1 Une liste d’attente par domaine de spécialisation est établie par la direction générale. 
2 Elle est gérée de manière chronologique, la date de réception du dossier complet 
déterminant le rang du médecin dans cette liste. 
3 Si le premier médecin de la liste renonce à une admission à facturer à la charge de 
l’assurance obligatoire des soins lorsque celle-ci lui est proposée, il est considéré 
comme ayant renoncé et son inscription est rayée de la liste. Une information écrite est 
alors adressée au médecin concerné. 
(…) 
Chapitre III Commission quadripartite consultative 

Art. 10 But 
La commission quadripartite consultative en matière de limitation de l’admission des 
fournisseurs de prestations à facturer à la charge de l’assurance obligatoire des soins 
(ci-après : la commission) a pour but de réunir, aux fins de suivi de mise en œuvre de 
l’article 9 de l’ordonnance fédérale, les représentants des principaux partenaires de la 
santé concernés par la limitation. 
 
Art. 11 Compétences 
1 La commission informe le département de l’évolution des besoins en soins de la 
population et de l’impact de la mesure en cours. 
2 Elle peut, dans ce contexte, recommander la levée provisoire de la limitation de 
l’admission pour certains domaines de spécialisation, en précisant, cas échéant, la sous-
spécialité concernée. 
3 Elle apporte au département les données factuelles et objectives concernant les 
besoins non couverts par domaine de spécialisation lorsqu’ils sont identifiés. 
(…) 
Annexe A Estimation de l’offre de médecins qui fournissent des prestations 

ambulatoires – Nombres maximaux dès le 1er octobre 2022 
Domaine de spécialisation Nbre max ETP 
Allergologie et immunologie clinique 19,00 
Anesthésiologie 43,22 
Angiologie 9,33 
Cardiologie 55,79 
Chirurgie 31,41 
Chirurgie cardiaque et vasculaire thoracique 2,33 
Chirurgie de la main 15,50 
Chirurgie orale et maxillo-faciale 5,51 

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Chirurgie orthopédique et traumatologie de l’appareil locomoteur 45,65 
Chirurgie pédiatrique 6,00 
Chirurgie plastique, reconstructive et esthétique 21,61 
Chirurgie thoracique 1,98 
Chirurgie vasculaire 5,33 
Dermatologie et vénéréologie 52,18 
Endocrinologie / diabétologie 18,94 
Gastroentérologie 28,68 
Génétique médicale 2,40 
Gynécologie et obstétrique 99,57 
Hématologie 12,19 
Infectiologie 16,29 
Médecine du travail 6,60 
Médecine intensive 17,75 
Médecine interne générale 511,08 
Médecine légale 2,64 
Médecine nucléaire 13,16 
Médecine pharmaceutique 0 
Médecine physique et réadaptation 17,28 
Médecine tropicale et médecine des voyages 1,32 
Néphrologie 13,34 
Neurochirurgie 5,92 
Neurologie 39,43 
Oncologie médicale 14,08 
Ophtalmologie 72,24 
Oto-rhino-laryngologie 29,11 
Pathologie 14,30 
Pédiatrie 164,08 
Pharmacologie et toxicologie cliniques 7,26 
Pneumologie 23,23 
Prévention et santé publique 4,58 
Psychiatrie et psychothérapie 365,55 
Psychiatrie et psychothérapie d’enfants et d’adolescents 85,89 
Radiologie 79,80 
Radio-oncologie / radiothérapie 114,38 
Rhumatologie 31,59 
Urologie 22,78 
Total ETP 2 150,30 » 

12)  Le RaOFNMMPA a été publié dans la Feuille d’avis officielle de la 
République et canton de Genève du 20 septembre 2022 et est entré en vigueur le 
1er octobre 2022 conformément à son art. 17. 

13)  Le 27 septembre 2022, se référant à une entrevue ayant eu lieu quelques jours 
plus tôt, A______ a indiqué à la DGS que le document inventoriant le nombre de 
médecins genevois fournissant des prestations ambulatoires à la charge de l’AOS 
n’était pas exhaustif et ne reflétait pas précisément la situation existante, dès lors 
qu’un certain nombre de ses membres n’avaient pas reçu le formulaire pour répondre 
à l’enquête et que ce document ne permettait pas de signaler l’exercice quotidien 
d’une seconde spécialité ni d’une sous-spécialité. 

  Pour que les HUG puissent facturer à l’AOS l’activité de leurs médecins, 
ceux-ci devaient être au bénéfice d’un droit de pratique. Or, l’éventuel droit de 
pratique à charge de l’AOS qui serait délivré aux médecins ayant achevé leur 
formation était visé par la limitation de l’admission. Si le quota était atteint, ce droit 

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de pratique ne pouvait pas être attribué. Dès lors, le règlement, dans sa configuration 
actuelle, ne permettait pas aux HUG de régulariser la situation des médecins internes 
qui finissaient leur formation en leur proposant un poste au sein de l’institution, sauf 
à ne pas facturer leurs prestations. 

  Dans certaines circonstances, les HUG devraient recruter un nouveau 
collaborateur aux spécificités particulières en vue de garantir la pérennité des 
prestations offertes, sans avoir à « piocher » parmi les médecins genevois déjà au 
bénéfice d’un droit de pratique à la charge de l’AOS. Si aucun médecin ne 
correspondait au profil ou n’était disposé à travailler pour les HUG, ces derniers 
devaient pouvoir être autorisés à recruter en dehors de la sphère cantonale, ce que le 
règlement ne permettait pas puisque l’art. 8 imposait à la DGS d’attribuer le droit de 
pratique laissé vacant par le médecin des HUG qui partait à la retraite au premier 
médecin figurant sur la liste d’attente de la spécialité considérée. Il se justifiait dès 
lors également de définir des sous-spécialités au sein du milieu hospitalier afin de 
permettre le remplacement d’un chef de service parti à la retraite par un médecin 
répondant à des compétences et à une expérience similaires dont ne disposait pas le 
jeune médecin figurant sur la liste d’attente. 

14)  Le 11 octobre 2022 la DGS a répondu à A______ que ses services avaient 
procédé à une enquête aussi exhaustive que possible auprès des médecins en activité 
pour déterminer l’offre actuelle conformément à l’art. 9 OFNMMPA mais qu’ils 
n’avaient pas comptabilisé les médecins n’ayant pas souhaité communiquer leurs 
coordonnées et ceux n’ayant pas répondu à l’enquête. Les sous-spécialités médicales 
étaient en outre prises en considération par divers biais dans le RaOFNMMPA. 

  L’art. 8 RaOFNMMPA posait le principe qu’une admission à la charge de 
l’AOS pouvait être délivrée dans une spécialité uniquement si les chiffres de 
l’annexe A n’étaient ni atteints, ni dépassés. Toutefois, des ajustements avaient été 
prévus notamment à l’art. 7 RaOFNMMPA. Ces ajustements avaient une influence 
sur cette liste d’attente, dans la mesure où la réglementation concernée visait avant 
tout à couvrir les besoins en soins de la population genevoise. La commission 
quadripartite aurait ainsi un rôle à jouer dans ce cadre. 

  Le RaOFNMMPA ne concernait pas le droit de pratique, mais l’autorisation de 
facturer à la charge de l’AOS, de sorte qu’un médecin pouvait avoir un droit de 
pratiquer sans pour autant pouvoir facturer à la charge de la LAMal. La 
problématique des médecins internes serait réglée par le biais de l’art. 7 al. 2 
RaOFNMMPA, qui permettait de s’appuyer sur des motifs « d’intérêt public » pour 
ne pas appliquer la clause dans certaines spécialités. Une telle possibilité avait été 
introduite précisément pour permettre aux HUG de garder ou engager des médecins 
n’étant plus en formation lorsque l’institution avait des besoins spécifiques. Ces 
médecins pourraient donc le cas échéant rester aux HUG et une autorisation de 
pratiquer leur serait délivrée, limitée aux HUG. Ils ne pourraient toutefois pas 
s’installer ailleurs sans passer par la liste d’attente. 

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  Le même raisonnement s’appliquait au recrutement des médecins aux 
spécificités particulières, la notion « d’intérêt public » permettant dans certains cas 
de déroger au principe de la limitation de l’admission. Sur le plan pratique, les 
institutions concernées avaient besoin de médecins qui étaient également aptes à 
enseigner et former la relève. Il était très peu probable que les médecins sur la liste 
d’attente remplissent cette condition. 

15)  Par acte expédié le 20 octobre 2022, l’association ainsi que MM. B______ et 
C______ ont saisi la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre constitutionnelle) d’un recours dirigé contre le RaOFNMMPA, concluant 
préalablement à l’octroi de l’effet suspensif, principalement à l’annulation de l’acte 
entrepris, subsidiairement à l’annulation de son art. 6 al. 2 et de l’annexe A et à ce 
que les mots « ou pour des raisons d’intérêt public » dans le libellé de l’art. 7 al. 2 
soient tracés, le tout « avec suite de frais et dépens ». 

  L’effet suspensif devait être accordé, faute de quoi MM. B______ et C______ 
n’auraient aucune chance d’obtenir une admission à pratiquer à charge de l’AOS, au 
vu des nombres maximaux prévus à l’art. 6 et fixés dans l’annexe. En leur refusant 
toute admission à pratiquer à charge de l’AOS d’une manière contraire au droit 
fédéral, le RaOFNMMPA menaçait gravement leur liberté économique. En outre, un 
délai dans la mise en œuvre dudit règlement ne causait pas non plus de rupture dans 
la réglementation genevoise de la clause du besoin, au vu du délai d’adaptation laissé 
aux cantons, l’ancien droit restant applicable dans l’intervalle. Dans ces 
circonstances, aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’opposait à l’octroi de 
l’effet suspensif. 

  Sur le fond, les nombres maximaux de médecins avaient été fixés 
arbitrairement, sur la base d’un recensement bâclé et incomplet, comme le 
reconnaissait du reste la DGS dans son courrier du 11 octobre 2022, en sous-estimant 
le nombre réel de médecins actifs, alors même qu’elle savait depuis l’automne 2020 
qu’elle devait mener à bien cette tâche. Par exemple, pour la chirurgie pédiatrique, 
l’annexe A du RaOFNMMPA avait fixé un nombre maximal de 6 ETP, alors que le 
recensement minutieux et nominatif qu’ils avaient effectué était parvenu à 11,4 ETP, 
voire 13,2 ETP, ce qui montrait une différence importante entre le calcul de la DGS 
et la réalité. Les pointages effectués avec des collègues d’autres spécialités avaient 
mené à un constat identique, démontrant que les chiffres maximaux de ladite annexe 
avaient grossièrement sous-estimé l’offre existante de médecins. Les besoins en soins 
de la population risquaient ainsi de ne plus être couverts et aucun nouveau médecin 
ne pouvait être admis à pratiquer à charge de l’AOS afin de contribuer à couvrir ces 
besoins, ce d’autant plus au regard des nombreux médecins amenés à prendre leur 
retraite dans les années à venir. Cette sous-estimation s’apparentait à une 
constatation inexacte des faits pertinents et aboutissait à une violation de 
l’OFNMMPA, sous l’angle de la primauté du droit fédéral, dont la mise en œuvre 
n’avait pas été correctement effectuée. La liberté économique des médecins désireux 

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de s’installer, qui devaient rester pendant une période prolongée sur une liste 
d’attente, était aussi gravement atteinte, sans justification conforme puisque les bases 
de la restriction introduite par le RaOFNMMPA étaient viciées. 

  Il en allait de même de la levée temporaire des effets de la clause du besoin de 
l’art. 7 al. 2 RaOFNMMPA du fait de l’utilisation des termes « pour des raisons 
d’intérêt public », qui avaient été ajoutés dans le projet. Cette exception permettait à 
la DGS d’admettre les médecins de son choix pour des motifs non spécifiés et non 
précis, en passant outre la liste d’attente alors même que les nombres maximaux 
étaient déjà atteints. Il en découlait une restriction grave à la liberté économique 
générant un problème additionnel d’égalité de traitement entre concurrents, puisque 
la possibilité de levée provisoire, qui n’était ouverte qu’à la DGS et non à la 
commission quadripartite, avait pour seule fin de permettre aux HUG de garder ou 
d’engager des médecins qui n’étaient plus en formation lorsqu’il y avait des besoins 
spécifiques pour l’institution, alors que l’admission de pratiquer à la charge de l’AOS 
limitée à un seul établissement n’était pas prévue par le droit fédéral. La DGS avait 
en outre indiqué que la même solution serait appliquée aux médecins expérimentés, 
au motif qu’ils étaient aptes à enseigner et à former la relève. Une telle situation 
créait une importante distorsion du marché entre les médecins exerçant dans le 
domaine ambulatoire des hôpitaux et ceux fournissant des prestations ambulatoires 
dans un autre contexte, alors même que la nouvelle réglementation de la clause du 
besoin avait pour but de supprimer ce type de distorsion. Il s’agissait d’une mesure 
de politique économique visant à favoriser un type d’acteur économique au détriment 
des autres. 

16)  Le 4 novembre 2022, le Conseil d’État a conclu au rejet de la demande d’effet 
suspensif. 

  Les ETP recherchés ne représentaient que les activités ambulatoires à la charge 
de l’AOS, ce qui excluait d’une part l’activité stationnaire et d’autre part l’activité à 
charge d’autres régimes d’assurances. Un certain nombre de médecins n’ayant pas 
répondu à l’enquête, leur taux d’activité n’avait pas pu être comptabilisé. Les 
résultats avaient ensuite été pondérés afin d’obtenir une image de l’offre médicale la 
plus exacte possible. La DGS avait ainsi déterminé le pourcentage d’activité d’un 
médecin dans la spécialité de prédilection pour laquelle il exerçait à la charge de 
l’AOS en ambulatoire, dans un cabinet, au sein d’une institution ou dans le domaine 
ambulatoire des hôpitaux. En résumé, l’enquête avait donc été menée en deux 
parties, à savoir d’abord des invitations transmises, d’une part, à toutes les personnes 
physiques et morales détentrice d’un code créancier actif, auxquelles 60,8 % des 
participants avaient répondu, et d’autre part aux hôpitaux figurant sur la liste 
hospitalière cantonale concernant les médecins employés fournissant des prestations 
ambulatoires à la charge de l’AOS. La DGS avait ensuite consolidé les données 
provenant de ces deux sources, éliminé les doublons et pondéré les résultats afin de 
compenser au mieux les réponses manquantes. Un taux d’activité moyen avait été 

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calculé pour chaque spécialité sur la base des réponses valides pour être ensuite 
appliqué au nombre des médecins de ladite spécialité qui n’avaient pas répondu. Il en 
résultait un calcul de l’offre solide et traçable, qui permettait une analyse des 
améliorations à mettre en place pour les années à venir. Par ailleurs, à la suite des 
échanges avec les fédérations médicales genevoises, la DGS avait retenu le besoin de 
permettre aux médecins de déclarer des taux d’activité pour au moins deux 
spécialités dès 2023 au lieu d’une spécialité comme pour 2022. Ces améliorations 
étaient essentielles car la législation fédérale prévoyait que le calcul de l’offre 
resterait une compétence cantonale même à l’issue de la période transitoire. 
A______, en tant que membre de la commission quadripartite, avait été 
régulièrement informée par le département ou la DGS du processus de détermination 
des ETP maximaux des médecins exerçant à la charge de l’AOS figurant dans 
l’annexe A du règlement litigieux. Elle n’avait toutefois pas été capable de fournir à 
l’autorité sanitaire cantonale des statistiques fiables sur le nombre de médecins 
exerçant effectivement à la charge de l’AOS pour chaque spécialité médicale à 
Genève, alors qu’elle se trouvait sur le terrain et malgré les demandes répétées des 
autorités. 

  Le principal but de la limitation de l’admission était d’avoir une couverture des 
besoins en soins ambulatoires adéquate dans le canton. Dès lors, la DGS devait 
pouvoir adapter cette couverture en tout temps, en cas de pénurie avérée des besoins 
en soins, ce que l’art. 7 al. 2 RaOFNMMPA lui permettait momentanément de faire, 
n’appliquant plus la limitation de l’admission dans une ou plusieurs spécialités 
médicales ou dans un secteur géographique particulier du canton, même si les 
nombres maximaux étaient dépassés par rapport à l’annexe A. Le canton devait par 
ailleurs s’assurer qu’un établissement médical d’importance nationale en matière de 
formation de médecins disposait de suffisamment de médecins formateurs admis à 
facturer à la charge de l’AOS, étant rappelé que le courrier du 11 octobre 2022 visait 
à répondre à une question au sujet de la situation des HUG et ne signifiait pas pour 
autant que le département libérerait systématiquement des admissions à facturer en 
faveur de ces derniers seulement. 

  MM. B______ et C______ et l’association perdaient en outre de vue que la 
jurisprudence fédérale avait admis que la clause du besoin instaurée par l’art. 55a 
aLAMal poursuivait un but de politique sociale admissible au regard de la liberté 
économique, ce qui était toujours le cas sous l’empire de l’actuelle LAMal. De plus, 
les médecins concernés ne disposaient d’aucun droit inconditionnel d’obtenir une 
admission à la charge de l’AOS à Genève, étant précisé qu’ils n’avaient pas encore 
terminé leur formation postgrade et qu’ils pourraient, le cas échéant, demander une 
admission à facturer à la charge de l’AOS dans un canton où persistait une pénurie de 
médecins dans leurs domaines de spécialité, par exemple dans leur canton de 
résidence. Ils ne démontraient ainsi pas que leurs intérêts seraient particulièrement 
menacés du fait de l’entrée en vigueur de l’acte entrepris. L’intérêt public à l’entrée 
en vigueur immédiate du RaOFNMMPA primait ainsi leur intérêt privé afin que 

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l’État puisse appliquer sans délai la nouvelle réglementation fédérale sur la clause du 
besoin, désormais définitivement ancrée dans la législation fédérale en vue de limiter 
de manière plus efficiente l’admission à facturer des médecins et contribuer à freiner 
l’augmentation des coûts de la santé, qui étaient particulièrement élevés à Genève et 
généraient des primes d’assurance-maladie parmi les plus hautes de Suisse. 

17)  Le 17 novembre 2022, l’association et MM. B______ et C______ ont persisté 
dans leur demande d’effet suspensif. 

18)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger sur effet suspensif. 

 

 Considérant, en droit, que : 

1)  L’examen de la recevabilité du recours est reporté à l’arrêt au fond, étant 
toutefois précisé qu’à première vue la qualité pour recourir de l’association 
n’apparaît pas évidente en l’absence d’indication sur l’intérêt de la majorité de ses 
membres, du moins d’une grande partie d’entre eux, à l’annulation de l’acte 
entrepris. 

2)  Les mesures provisionnelles, y compris celles sur effet suspensif, sont prises 
par le président ou le vice-président ou, en cas d’urgence, par un autre juge de la 
chambre constitutionnelle (art. 21 al. 2 et 76 de la loi sur la procédure administrative 
du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

3) a. Selon l’art. 66 LPA, en cas de recours contre une loi constitutionnelle, une loi 
ou un règlement du Conseil d’État, le recours n’a pas d’effet suspensif (al. 2) ; 
toutefois, lorsqu’aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose, la 
juridiction de recours peut, sur la demande de la partie dont les intérêts sont 
gravement menacés, restituer l’effet suspensif (al. 3). D’après l’exposé des motifs du 
projet de loi portant sur la mise en œuvre de la chambre constitutionnelle, en matière 
de recours abstrait, l’absence d’effet suspensif automatique se justifie afin d’éviter 
que le dépôt d’un recours bloque le processus législatif ou réglementaire, la chambre 
constitutionnelle conservant toute latitude pour restituer, totalement ou partiellement, 
l’effet suspensif lorsque les conditions légales de cette restitution sont données 
(PL 11'311, p. 15). 

 b. Lorsque l’effet suspensif a été retiré ou n’est pas prévu par la loi, l’autorité de 
recours doit examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision 
entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Elle 
dispose d’un large pouvoir d’appréciation, qui varie selon la nature de l’affaire. 
La restitution de l’effet suspensif est subordonnée à l’existence de justes motifs, qui 
résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’absence d’exécution 
immédiate de la décision ou de la norme (arrêt du Tribunal fédéral 2C_246/2020 du 
18 mai 2020 consid. 5.1). Pour effectuer la pesée des intérêts en présence (arrêt du 

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Tribunal fédéral 8C_239/2014 du 14 mai 2014 consid. 4.1), l’autorité de recours 
n’est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut statuer 
sur la base des pièces en sa possession (ATF 145 I 73 consid. 7.2.3.2 ; 117 V 185 
consid. 2b). 

  L’octroi de mesures provisionnelles – au nombre desquelles figure l’effet 
suspensif (Philippe WEISSENBERGER/Astrid HIRZEL, Der Suspensiveffekt und 
andere vorsorgliche Massnahmen, in Isabelle HÄNER/Bernhard WALDMANN 
[éd.], Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, 61-85, p. 63) – présuppose 
l’urgence, à savoir que le refus de les ordonner crée pour l’intéressé la menace d’un 
dommage difficile à réparer (ATF 130 II 149 consid. 2.2 ; 127 II 132 consid. 3 = 
RDAF 2002 I 405). Elles ne sauraient, en principe tout au moins, anticiper le 
jugement définitif, ni équivaloir à une condamnation provisoire sur le fond, pas plus 
qu’aboutir abusivement à rendre d’emblée illusoire la portée du procès au fond 
(ATF 119 V 503 consid. 3 ; ACST/18/2022 du 31 octobre 2022 consid. 3b). 

  En matière de contrôle abstrait des normes, l’octroi de l’effet suspensif suppose 
en outre généralement que les chances de succès du recours apparaissent manifestes 
(Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative 
genevoise, 2017, n. 835 ss ; Claude-Emmanuel DUBEY, La procédure de recours 
devant le Tribunal fédéral, in François BELLANGER/Thierry TANQUEREL [éd.], 
Le contentieux administratif, 2013, 137-178, p. 167). 

4)  En l’espèce, le recours est dirigé contre le RaOFNMMPA, plus précisément les 
art. 6 al. 2 et de l’annexe A et de l’art. 7 al. 2, seules dispositions à l’encontre 
desquelles les recourants émettent des griefs. Il s’agit de dispositions d’un règlement 
du Conseil d’État, acte visé à l’art. 57 let. d LPA, à l’encontre duquel le recours n’a 
pas d’effet suspensif (art. 66 al. 2 LPA). Il convient donc d’examiner s’il y a lieu de 
l’octroyer, ce qui, en matière de contrôle abstrait des normes, suppose généralement 
que les chances de succès du recours soient manifestes. 

  Tel n’apparaît toutefois pas être le cas. En effet, à première vue, il ne semble 
pas, d’après les explications de l’intimé, que l’offre de médecins exerçant à la charge 
de l’AOS dans le canton ait été grossièrement sous-estimée et que le recensement de 
ceux-ci soit manifestement contraire à l’art. 55a LAMal ou aux dispositions de 
l’OFNMMPA, voire, pour autant qu’un tel grief soit invocable en matière de contrôle 
abstrait des normes, que l’intimé aurait constaté de manière inexacte les faits 
pertinents. Au contraire, les autorités sanitaires cantonales apparaissent avoir sollicité 
le concours de A______ pour ce faire, lui ayant expliqué la méthode appliquée, et 
pris en considération ses remarques au sujet des sous-spécialités et domaines de 
spécialisation des médecins. Toujours prima facie, la restriction alléguée à la liberté 
économique semble davantage liée à la réintroduction de la clause du besoin qui 
figure à l’art. 55a LAMal et lie les autorités judiciaires (art. 190 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101), qu’à l’édiction 
du RaOFNMMPA. 

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  Il ne paraît a priori pas non plus évident que la levée temporaire des effets de la 
clause du besoin « pour des raisons d’intérêt public » au de l’art. 7 al. 2 
RaOFNMMPA serait contraire à la liberté économique, dès lors que cette mesure 
semble précisément alléger le caractère restrictif de la clause du besoin dans certains 
cas. L’on ne saurait en outre d’emblée affirmer, toujours à première vue, que ladite 
disposition emporterait une violation de l’égalité entre concurrents, ni qu’il s’agirait 
d’une mesure de politique économique, au vu des déterminations de l’intimé sur effet 
suspensif, étant précisé que le courrier du 11 octobre 2022 semble répondre aux 
questions de l’association au sujet de la situation des médecins internes des HUG 
uniquement, sans pour autant refléter la manière dont l’autorité entend appliquer 
cette levée temporaire. S’agissant enfin des médecins expérimentés des HUG, il 
semblerait que l’association elle-même ait demandé l’application de l’art. 7 al. 2 
RaOFNMMPA en leur faveur. 

  Les médecins recourants n’apparaissent manifestement pas non plus, prima 
facie, subir de dommage irréparable du fait de l’entrée en vigueur immédiate des 
dispositions qu’ils contestent, dommage qui semble, pour l’heure, hypothétique, dès 
lors que l’art. 55a LAMal ne leur est pas encore applicable étant donné qu’ils ne 
seront pas titulaires d’un titre postgrade fédéral avant 2023, selon leurs propres 
indications. Au contraire, l’intérêt public paraît commander l’application immédiate 
du RaOFNMMPA afin de mettre en œuvre la législation fédérale sur la clause du 
besoin. 

  Il ne se justifie dès lors pas de déroger au principe voulu par le législateur 
d’absence d’effet suspensif dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, ce qui 
conduit au rejet de la demande d’octroi de l’effet suspensif au recours. 

5)  Le sort des frais sera, quant à lui, réservé jusqu’à droit jugé au fond. 

 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

refuse d’octroyer l’effet suspensif au recours ; 

réserve le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en 
possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 
l’envoi ;  

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communique la présente décision, en copie, à Me Philippe Ducor, avocat des recourants, 
ainsi qu’au Conseil d’État. 

 
Le président : 

 

Jean-Marc Verniory 

 

Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le la greffière :