# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 66d26c1f-2675-5cc6-8d35-9c011867a4a1
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-06-17
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 17.06.2024 603 2023 98
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2023-98_2024-06-17.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2023 98

Arrêt du 17 juin 2024

IIIe Cour administrative

Composition Présidente : Dominique Gross 
Juges : Dina Beti, Stéphanie Colella 
Greffier : Pascal Tabara 

Parties A.________ SA, recourante, représenté par Me Elmar Wohlhauser, 
avocat

contre

CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée 

Objet Économie – Restitution partielle des acomptes sur l'aide à fonds 
perdus octroyée aux médias durant la pandémie de Covid-19

Recours du 16 mai 2023 contre la décision du 4 avril 2023

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considérant en fait

A. Durant la pandémie de Covid-19, les médias radio- et télédiffusés et la presse écrite ont subi 
une importante réduction de leurs revenus publicitaires. Pour juguler les effets économiques 
délétères de la pandémie dans le secteur des médias, la Confédération et le canton de Fribourg ont 
instauré des aides à fonds perdus en urgence au printemps 2020, aides qui ont été reconduites en 
2021.

B. A.________ SA a adressé une demande d'aide d'urgence au Conseil d'État le 21 avril 2020. 
D'autres médias fribourgeois ont déposé des demandes similaires à la même période. Le 
28 avril 2020, le Conseil d'État a informé la société intéressée qu'il envisageait d'allouer aux médias 
fribourgeois une aide temporaire et que ce sujet serait abordé lors de sa prochaine séance. Le 
29 avril 2020, le conseiller d'État-Directeur de la Direction de l'économie et de l'emploi, actuellement 
Direction de l'économie, de l'emploi et de la formation professionnelle (DEEF), a adressé une note 
au Conseil d'État dans laquelle il recommandait de compléter l'aide fédérale en prenant en charge 
une partie des pertes de revenus publicitaires de A.________ SA ainsi que de B.________.

Par ordonnance du 5 mai 2020, le Conseil d'État a adopté des mesures économiques destinées à 
lutter contre les effets du coronavirus dans le domaine des médias. Il était prévu que A.________ SA 
pouvait prétendre à la couverture de la moitié de sa perte de revenus publicitaires en comparaison 
avec l'année 2019, sous réserve de l'imputation des aides qu'elle pourrait toucher de la 
Confédération. Sur la base de cette réglementation, le Conseil d'État, par l'entremise de la DEEF, a 
versé des acomptes à ladite société. Celle-ci a ainsi perçu une somme de CHF 65'007.- pour le mois 
de mars 2020.

En parallèle de l'aide cantonale, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 20 mai 2020 sur des 
mesures transitoires en faveur des médias électroniques en lien avec le coronavirus (RO 2020 
1769). En vertu de cette ordonnance fédérale, l'Office fédéral de la communication (OFCOM) a 
alloué le montant de CHF 487'128.- à A.________ SA pour l'année 2020, montant qui lui a été versé 
le 17 juin 2020.

En raison de l'imputation de l'aide fédérale sur l'aide cantonale, le Conseil d'État n'a pas versé 
d'acomptes à A.________ SA pour les deuxième et troisième trimestres 2020. En revanche, après 
avoir imputé l'aide fédérale pour 2020, il a versé à cette société un acompte de CHF 60'088.- pour 
le dernier trimestre 2020.

L'ordonnance du 5 mai 2020 a été prorogée pour l'année 2021 par ordonnance du Conseil d'État du 
9 mars 2021 (ROF 2021 032).

Le 20 mars 2021 est entrée en vigueur une modification de la législation relative aux bases légales 
des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de COVID-19. Cette modification 
a élargi le soutien fédéral en faveur des médias privés en prévoyant elle aussi la couverture des 
pertes de chiffre d'affaires liées aux revenus publicitaires.

Le 9 avril 2021, A.________ SA a fait parvenir à la DEEF une requête portant sur un montant de 
CHF 138'743.- correspondant à la moitié des pertes publicitaires du 1er trimestre 2021. Le 
11 mai 2021, le Conseil d'État a autorisé un acompte de CHF 138'742.- pour le premier 
trimestre 2021 en faveur de A.________ SA. La différence de montant semble être due à une erreur, 

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puisque tant la comptabilité de A.________ SA que la note préparatoire au décompte final du 
5 octobre 2023 font état d'un versement de CHF 138'743.-.

En parallèle, en vertu de sa décision intermédiaire du 29 avril 2021, l'OFCOM a versé le 12 mai 2021 
à A.________ SA la somme de CHF 268'957.- correspondant au premier acompte pour 
l'année 2021. En exécution de la décision intermédiaire du 28 juillet 2021, un second acompte de 
CHF 305'249.- lui a été versé le 30 juillet 2021 par l'OFCOM. Selon la décision finale du 
15 juillet 2022, l'aide fédérale en faveur de la société pour l'année 2021 a été fixée à CHF 920'362.-. 
Compte tenu des acomptes déjà versés par l'OFCOM, le solde de l'aide fédérale de CHF 346'156.- 
lui a été versé en date du 17 août 2022. En raison de ces acomptes fédéraux, le Conseil d'État n'a 
pas versé d'acompte supplémentaire à l'intéressée en 2021.

Courant 2022, l'OFCOM a exigé le remboursement de CHF 46'181.- sur l'acompte de CHF 487'128.- 
alloué en 2020. Le Conseil d'État a alors autorisé le 21 juin 2022 le versement d'un montant de 
CHF 34'301.- en faveur de l'intéressée à titre de correctif pour l'année 2020.

En résumé, A.________ SA a bénéficié d'acomptes de l'État de Fribourg sur une aide à fonds perdus 
à hauteur de CHF 159'396.- pour l'année 2020 (65'007 + 60'088 + 34’301) et de CHF 138'743.- pour 
l'année 2021, soit un total de CHF 298'139.-.

C. En 2023, le Conseil d'État a procédé à la fixation définitive de l'aide à fonds perdus en faveur 
de A.________ SA pour les années 2020 et 2021. Il a constaté que l'acompte de CHF 138'743.- 
dont avait bénéficié la société au premier trimestre 2021 dépassait le montant de l'aide à fonds 
perdus auquel elle pouvait prétendre après déduction des aides fédérales. La DEEF a alors informé 
la société lors d'un entretien téléphonique du 16 février 2023 qu'elle devrait restituer le montant 
perçu en trop au regard du principe de subsidiarité de l'aide cantonale.

Le 17 février 2023, A.________ SA a fourni par courriel les renseignements demandés lors de 
l'entretien téléphonique et a indiqué à la DEEF qu'elle était dans une situation financière inquiétante, 
ce qui la mettait dans une situation extrêmement délicate au moment de la mise au concours des 
nouvelles concessions de radio par l'OFCOM pour 2025-2035. Elle a en outre fait valoir qu'il existait 
une inégalité de traitement entre la presse écrite et les médias électroniques fribourgeois, du fait de 
la clause de subsidiarité applicable à ces derniers et non aux premiers, et demandé qu'il soit renoncé 
à l'obliger à restituer l'aide perçue pour l'année 2021.

Par arrêté du 4 avril 2023, le Conseil d'État a ordonné le remboursement du trop-perçu de 
CHF 138'743.- par l'intéressée selon des modalités à définir entre les parties.

D. Par mémoire du 16 mai 2023, A.________ SA forme recours au Tribunal cantonal contre 
l'arrêté du Conseil d'État du 4 avril 2023. Elle dénonce la violation des règles cantonales sur les 
subventions, en particulier des dispositions sur les cas de rigueur en cas de remboursement des 
subventions indues. Elle conclut à la modification de l’arrêté du Conseil d'État en ce sens que l'aide 
cantonale à fonds perdus est fixée à CHF 298'139.- et que, par voie de conséquence, aucune 
restitution n'est due.

À l'appui de ses conclusions, la recourante allègue en substance qu'elle est victime d'une inégalité 
de traitement puisque l'ordonnance MEM COVID-19 prévoit que l'aide cantonale est complémentaire 
à l'aide fédérale pour la presse écrite, mais subsidiaire pour les médias radio- et télédiffusés, groupe 
auquel elle appartient. Elle fait également valoir que le remboursement de la somme de 
CHF 138'743.- serait excessivement rigoureux au vu de sa situation financière actuelle, laquelle est 

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difficile. Le remboursement serait ainsi disproportionné et dépourvu d'intérêt public. Elle fait enfin 
valoir une violation de son droit d'être entendu, le Conseil d'État n'ayant pas traité ses arguments 
concernant l'inégalité de traitement et le cas de rigueur dans son arrêté.

Par courrier du 3 octobre 2023, le Conseil d'État s'est déterminé sur le recours et a conclu à son 
rejet, les conditions d'une renonciation à la restitution de l'aide à fonds perdus n'étant, à ses yeux, 
pas réunies. Il fait valoir en bref que la différence de traitement entre la presse écrite et les médias 
radio- et télédiffusés, à savoir la complémentarité de l'aide cantonale pour les médias du premier 
groupe et la subsidiarité pour ceux du deuxième groupe, est justifiée par le fait que les médias radio- 
et télédiffusés bénéficient d'un revenu assuré au travers des parts de la redevance radio/TV, 
contrairement à la presse écrite. Il soutient également que la restitution n'est pas constitutive d'une 
rigueur excessive dans la mesure où A.________ SA n'a pas contesté la restitution réclamée par 
l'OFCOM et qu'il est donc étonnant qu'elle le fasse s'agissant de l'aide cantonale. Concernant 
l'intérêt public, le Conseil d'État fait valoir que les difficultés financières rencontrées à l'heure actuelle 
par A.________ SA ne sont pas dues entièrement aux conséquences de la pandémie et qu'il 
n'appartient pas à l'État de pallier tous les problèmes financiers d'ordre structurel rencontrés par des 
sociétés privées. Il fait enfin valoir qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu pourrait être 
guérie en instance de recours.

En date du 20 novembre 2023, A.________ SA a déposé des contre-observations. Elle fait valoir 
que la presse écrite bénéficie également d'une source de revenus stable grâce à l'encaissement des 
abonnements, à l'instar de la redevance radio/TV. Toutefois, la redevance en faveur des radios et 
des télévisions ne couvre que le tiers des charges contrairement aux abonnements de la presse 
écrite qui en couvrent la moitié. S'agissant de la rigueur excessive du remboursement, elle invoque 
le fait que ses problèmes économiques sont devenus structurels en raison de la pandémie, laquelle 
l'a empêchée de réaliser les investissements nécessaires à la transition digitale. En outre, retenir 
que l'intérêt public commande d'ordonner le remboursement des aides indues conduirait à renoncer 
systématiquement à faire usage de la clause de rigueur. Elle expose enfin qu'il a fallu le dépôt du 
recours pour que le Conseil d'État prenne position sur son grief d'inégalité de traitement, qu'elle avait 
pourtant déjà soulevé avant le prononcé de l'arrêté du 4 avril 2023.

Le 29 novembre 2023, A.________ SA a produit les documents requis par la Juge déléguée, ainsi 
que la liste de frais de son mandataire.

À la suite du renouvellement de la concession radiophonique de la recourante et de la parution d'un 
article dans La Liberté sur sa situation financière, elle a été invitée par la Juge déléguée à produire 
sa comptabilité 2023 et à présenter ses perspectives de développement. La recourante y a donné 
suite le 8 avril 2024 en produisant son bilan et ses comptes 2023 ainsi que son rapport de gestion.

Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.

Les arguments des parties seront repris dans les considérants en droit pour autant qu'ils soient 
pertinents pour la résolution du litige.

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en droit

1.

1.1. L'art. 4 al. 1 let. d de l'ordonnance cantonale du 5 mai 2020 sur les mesures économiques 
destinées à lutter contre les effets du coronavirus dans le domaine des médias (MEM COVID-19; 
ROF 2020_051) prévoit que la DEEF statue par voie de décision, sa décision n'étant pas sujette à 
recours. Cette disposition est également applicable si le Conseil d'État statue lui-même en vertu de 
l'art. 4 al. 3 MEM COVID-19. Malgré cela, l'arrêté litigieux du 4 avril 2023 indique qu'il peut faire 
l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal. Il convient donc d'examiner l'existence d'une voie 
de droit au Tribunal cantonal contre cet arrêté.

1.1.1. Selon l'art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), toute personne a 
droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons 
peuvent, par la loi, exclure l’accès au juge dans des cas exceptionnels.

Selon la jurisprudence, l'art. 29a Cst. étend le contrôle judiciaire en principe à toutes les 
contestations juridiques, y compris aux actes de l'administration, en établissant une garantie 
générale de l'accès au juge. Il s'agit en particulier de contestations portant sur les droits et les 
obligations de personnes, physiques ou morales. Pour pouvoir invoquer l'art. 29a Cst., il faut que le 
justiciable se trouve dans une situation de contestation juridique, c'est-à-dire qu'il existe un litige 
portant sur un différend juridique qui met en jeu des intérêts individuels dignes de protection 
(ATF 144 II 233 consid. 4.4 / JdT 2019 I 58; arrêt TF 8D_5/2022 du 22 février 2023 consid. 6.2.2 et 
6.2.3). Les cas exceptionnels visés par l'art. 29a, 2e phrase Cst. concernent les décisions 
difficilement "justiciables", par exemple des actes gouvernementaux qui soulèvent essentiellement 
des questions politiques, qui ne se prêtent pas au contrôle du juge (ATF 147 I 333 consid. 1.6.1).

L'art. 114 al. 2 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1) prévoit que le Tribunal cantonal connaît des recours si le contrôle juridictionnel 
exigé par le droit fédéral ou international n'est pas déjà assuré par une autre autorité; le Tribunal 
cantonal est alors compétent même si la loi déclare que la décision est définitive.

Dans une affaire fiscale cantonale, le Tribunal cantonal avait déclaré non conforme à l'art. 29a Cst. 
une disposition de la loi fiscale qui prévoyait l'absence de recours contre les décisions de la Direction 
des finances en matière de remise d'impôts cantonaux. Malgré l'absence de droit à une remise 
d'impôts, il avait été jugé que ce type de contentieux ne s'oppose pas à un contrôle juridictionnel 
(arrêt TC FR 607 2014 37 du 15 avril 2015 consid. 6).

1.1.2. En l'espèce, l'ordonnance MEM COVID-19 règle les conditions et les modalités de l'aide 
cantonale en faveur des médias. Bien que l'art. 5 al. 1 MEM COVID-19 prévoie qu'il n'existe aucun 
droit à une aide, il n'en demeure pas moins que la recourante a un intérêt digne de protection à 
obtenir des aides financières prévues par l'État. Cela est d'autant plus vrai que l'art. 3 al. 2 let. c 
ch. 1 MEM COVID-19 prévoit une ligne budgétaire dédiée à la recourante. De plus, en tant que 
l'arrêté attaqué ordonne la restitution d'une partie de l'aide octroyée, la recourante est atteinte dans 
ses droits et ses obligations. Elle peut donc se prévaloir de la protection conférée par l'art. 29a Cst.

La nature du contentieux ne justifie par ailleurs pas la suppression de toute voie de recours. En effet, 
tant la loi cantonale du 3 octobre 1996 sur la promotion économique (LPEc; RSF 900.1) que la loi 

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fribourgeoise du 17 novembre 1999 sur les subventions (LSub; RSF 616.1) prévoient les voies de 
recours ordinaires (art. 24 al. 1 LPEc et 40 LSub) alors que ces deux lois précisent qu'il n'y a, en 
règle générale, pas de droit à un soutien de l'État (art. 3 LPEc et 12 LSub). La nature du contentieux 
est au surplus analogue aux décisions de remise d'impôts dont il a déjà été jugé qu'un contrôle 
juridictionnel devait être assuré, puisqu'il s'agit dans les deux cas d'une facilité financière accordée 
par l'État dont le bénéficiaire n'a toutefois pas de droit à son octroi. Il apparaît ainsi que ce type de 
décision ne revêt pas un caractère politique marqué au point qu'il ne se prêterait à aucun contrôle 
du juge. En outre, l'urgence induite par la pandémie ne justifie pas non plus l'absence de voie de 
recours. La possibilité laissée à l'État de concéder des acomptes sur le montant final de la 
subvention et les principes généraux du droit administratif apparaissent pleinement suffisants pour 
protéger l'intérêt public sans qu'il soit nécessaire de supprimer toute voie de recours.

L'art. 29a Cst. exigeant dans la présente cause un contrôle juridictionnel, le recours est donc 
recevable en application de l'art. 114 al. 2 let. b CPJA.

1.2. Au surplus, le recours a été déposé en temps utile compte tenu des féries pascales 
(art. 30 CPJA) et dans les formes prescrites. Il est recevable en vertu des art. 79 ss CPJA. Le 
Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.

1.3. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des situations 
prévues aux let. a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée, la Cour de céans ne peut pas, dans le 
cas particulier, revoir l'opportunité de l’arrêté querellé.

2.

La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendu sous l'angle du défaut de 
motivation. Elle fait valoir que le Conseil d'État n'a pas répondu aux arguments qu'elle a soulevés 
au sujet de l'inégalité de traitement entre la presse écrite et les médias radio- et télédiffusés et de la 
rigueur excessive du remboursement.

2.1. Selon l'art. 66 al. 1 let. c CPJA, la décision contient une motivation. Le devoir de motiver 
résulte également, en l'absence de dispositions cantonales suffisantes, du respect du principe du 
droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst.

Selon la jurisprudence, il découle des principes de l'État de droit qu'en règle générale, les motifs 
d'une décision administrative doivent être énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation des voies de 
droit et à l'autorité de recours l'exercice de son contrôle (ATF 112 Ia 109 consid. 2a; arrêt TC FR 
603 2019 15 du 20 janvier 2020 consid. 2.1). Le destinataire peut ainsi connaître les raisons pour 
lesquelles la décision est prise et peut dès lors se déterminer en connaissance de cause sur 
l'opportunité d'un recours. De plus, il peut ainsi vérifier que son droit d'être entendu a été respecté 
et que ses arguments ont été effectivement examinés. Le respect de l'obligation de motiver une 
décision administrative sera d'autant plus nécessaire si cette obligation découle du droit cantonal 
(arrêt TC FR 603 2018 33 du 25 mai 2018 consid. 2.1). Cela étant, l'autorité n'a pas l'obligation 
d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais 
peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, apparaissent pertinents. Il suffit, selon la 
jurisprudence, que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels 

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il a fondé sa décision, afin que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et 
l'attaquer en connaissance de cause (ATF 145 IV 99 consid. 3.1 et références).

Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle dont la violation entraîne l'annulation de 
la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. La 
jurisprudence admet toutefois qu'un manquement au droit d'être entendu puisse être considéré 
comme réparé lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de 
recours, pour autant que celle-ci dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure et 
puisse ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée. 
Une telle réparation doit rester l'exception et n'est en principe admissible que si l'atteinte aux droits 
procéduraux n'est pas particulièrement grave. L'effet guérisseur de la procédure de recours peut 
également être reconnu en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine 
formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec 
l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 
II 218 consid. 2.8.1; arrêt TF 5A_723/2022 du 24 août 2023 consid. 3.1).

2.2. En l'espèce, l'arrêté attaqué présente les pertes de la recourante et les aides à fonds perdu 
perçues de l'OFCOM et de l'État pour la période du 1er mars 2020 au 31 décembre 2021. Il rappelle 
que l'aide de l'État est subsidiaire à celle de l'OFCOM. Il procède ensuite au décompte final pour en 
déduire que les versements de l'État ont été trop importants à hauteur de CHF 138'743.- et que ce 
montant doit être restitué. Même si cette motivation se réduit à l'essentiel, elle mentionne les bases 
légales appliquées et permet à la recourante de comprendre le raisonnement de l'autorité intimée. 
Son droit d'être entendu, sous l'angle du droit à une décision motivée, n'a donc pas été violé.

De plus, la recourante – représentée par un mandataire professionnel – a pu valablement recourir 
et faire valoir tous ses griefs devant l'autorité de céans. En particulier, elle a pu formuler des 
conclusions claires. Le Conseil d'État a en outre fait état en procédure de recours de ses arguments 
relatifs au traitement différencié entre la recourante et la presse écrite ainsi qu'à l'absence 
d'application de la clause de rigueur prévue par l'art. 38 al. 2 LSub, sur lesquels la recourante a 
ensuite pris position. Par conséquent, une éventuelle violation du droit d'être entendu devrait été 
considérée comme guérie en procédure de recours. 

3.

3.1. Usant de ses prérogatives en matière de législation d'urgence prévues par l'art. 117 de la 
Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 (Cst./FR; RSF 10.1), le Conseil d'État a 
promulgué le 6 avril 2020 l'ordonnance sur les mesures économiques à la suite du coronavirus 
(OME COVID-19; ROF 2020_037). Cette ordonnance prévoyait que, dans le cadre d'une enveloppe 
financière maximale de CHF 60'200'000.-, des mesures de soutien à l'économie pouvaient être 
instaurées (art. 2 al. 1 OME COVID-19). Les art. 2 al. 2 et 6 OME COVID-19 précisaient que les 
montants alloués au travers de mesures de soutien pour d’autres secteurs d’activités économiques 
que la culture, le sport et le tourisme, faisaient l’objet d’ordonnances séparées.

Dans ce contexte, le 5 mai 2020, le Conseil d'État a adopté l’ordonnance MEM COVID-19 visant à 
mettre en place des mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus dans 
le domaine des médias. En vertu de l'art. 2 al. 1 MEM COVID-19, il était prélevé un montant maximal 
de CHF 5'340'000.- sur l'enveloppe de CHF 60'200'000.- à disposition pour financer à fonds perdus 
les aides dans le secteur des médias. Ce montant était ventilé entre la presse écrite et les médias 

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radio- et télédiffusés. Une somme de CHF 3'700'000.- était prévue pour la première catégorie, un 
montant de CHF 1'640'000.- pour la seconde (art. 2 al. 2 MEM COVID-19).

L'art. 3 al. 2 MEM COVID-19 régissait les conditions d'octroi de l'aide à fonds perdus pour les médias 
radio- et télédiffusés pour l'année 2020. Selon cette disposition, l'objet de l'aide portait sur une 
couverture partielle des pertes nettes de chiffre d'affaires (let. b). Pour la recourante, son étendue 
correspondait à 50 % des pertes publicitaires par rapport à l'exercice 2019 pour la même période, 
jusqu'à concurrence d'un montant maximal de CHF 1'235'000.- (let. c ch. 1). Cette aide était 
subsidiaire, les montants versés par la Confédération étant portés en déduction de l'aide de l'État 
(let. d). Pour l'année 2021, l'art. 4a MEM COVID-19, disposition introduite par ordonnance du 
9 mars 2021 (ROF 2021 032), prévoyait sensiblement la même règlementation. Il n'y avait pas de 
droit à l'obtention de l'aide financière (art. 5 al. 1 MEM COVID-19). L'ordonnance renvoyait aux 
dispositions de la LPEc ainsi qu'à son règlement d'exécution du 18 septembre 2018 (RPEc; RSF 
900.11) en ce qui concerne les obligations du bénéficiaire, la restitution de l'indu ou encore les suites 
pénales (art. 5 al. 2 MEM COVID-19).

Les ordonnances citées ci-dessus se fondant sur le droit d'urgence, le Conseil d'État les a soumises 
à l'approbation du Grand Conseil, qui a été accordée par la loi fribourgeoise urgente du 
14 octobre 2020 approuvant les mesures urgentes du Conseil d'État visant à surmonter l'épidémie 
de COVID-19 (RSF 821.40.11). Cette loi n'a entraîné aucune modification de l'ordonnance MEM 
COVID-19.

3.2. En parallèle de l'aide cantonale, la Confédération a édicté ses propres mesures d'urgence 
en faveur des médias, fondées sur l'art. 185 al. 3 Cst.

L'ordonnance du 20 mai 2020 sur des mesures transitoires en faveur des médias électroniques en 
lien avec le coronavirus, en vigueur du 1er juin 2020 jusqu'au 31 décembre 2021 (RO 2020 1769) 
prévoyait un paiement unique de CHF 487'128.- par diffuseur radio commercial pour l'année 2020 à 
concurrence d'un montant d'aide maximal de CHF 30'000'000.- (art. 2 al. 1 et 4 al. 1 et 2 de 
l'ordonnance). En cas de bénéfice, le montant de l'aide était réduit en conséquence (art. 3).

Le 26 septembre 2020 est entrée en vigueur la loi fédérale urgente du 25 septembre 2020 sur les 
bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de COVID-19 (Loi 
COVID-19; RS 818.102). Dans sa teneur lors de son entrée en vigueur le 26 septembre 2020, le 
soutien de la Confédération aux médias était réglé à l'art. 14 Loi COVID-19 (RO 2020 3835). La loi 
fédérale urgente du 19 mars 2021 (RO 2021 153), entrée en vigueur le 20 mars 2021, a modifié 
l'art. 14 Loi COVID-19 pour étendre le soutien aux médias durant l'année 2021. Selon la nouvelle 
teneur de cette disposition, l'OFCOM pouvait effectuer des paiements issus de la redevance 
radio/TV aux stations de radio commerciales avec une concession FM valable (al. 1 let. d ch. 1). 
Ces paiements étaient basés sur les pertes prouvées de revenus de la publicité et du sponsoring 
entre 2019 et 2021; en outre, le montant total des paiements était plafonné à CHF 20'000'000.- 
(al. 1bis 1e phrase). L'octroi du soutien était subordonné à l’engagement écrit des bénéficiaires envers 
l'OFCOM de rembourser l’argent reçu si un dividende était versé pour l’année 2021 (al. 1bis 2e 
phrase).

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4.

Avant d'examiner les arguments des parties, l'articulation entre les aides fédérales et cantonales 
dans le cas d'espèce doit être établie pour trancher la question de l'existence d'un trop-perçu. 

4.1. Le texte de l'art. 3 al. 2 let. d MEM COVID-19 n'indique pas si toute somme versée par la 
Confédération aux médias bénéficiaires de l'aide cantonale doit être déduite de l'aide cantonale – 
peu importe son but – ou si seules les aides fédérales ayant pour objet la perte de revenus 
publicitaires doivent être imputées. Il est donc nécessaire d'interpréter les bases légales évoquées 
ci-dessus pour définir la mesure dans laquelle les aides cantonales sont subsidiaires aux aides 
fédérales.

4.2. Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral ne se fonde sur la compréhension littérale du texte 
que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste. En revanche, si le texte n'est 
pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est 
la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment 
des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des 
valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou 
encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique; ATF 148 II 444 
consid. 5.2).

4.2.1. L'objet et l'étendue de l'aide financière prévue par l'art. 3 al. 2 MEM COVID-19 se rapportent 
aux pertes nettes de chiffre d'affaires des revenus publicitaires du média radio-télédiffusé. Selon le 
texte de ces dispositions, l'aide financière porte sur un poste spécifique, à savoir celui des revenus 
publicitaires du média. L'aide est due dès qu'une perte est constatée sur ce poste par rapport à 
l'année 2019. Cela étant, la lettre ne permet pas de trancher la question de savoir si toute aide 
fédérale doit être imputée.

4.2.2. D'un point de vue systématique, l'art. 3 al. 2 MEM COVID-19 n'exige aucune prise en 
considération des autres revenus des médias radio- et télédiffusés, contrairement à l'art. 3 al. 1 let. c 
MEM COVID-19 qui commande de déduire de l'aide cantonale les éventuels revenus 
supplémentaires dus à une hausse des abonnements. En outre, l'art. 3 al. 1 let. d MEM COVID-19 
relatif à la presse écrite prévoit certes une complémentarité de l'aide cantonale, mais uniquement 
en ce qui concerne les aides fédérales portant sur la distribution, les aides fédérales d'une autre 
nature devant être imputées (voir consid. 5.2 ci-après). On peut conclure de la systématique de 
l'ordonnance que l'imputation des aides fédérales doit être la plus large possible pour les médias 
radio- et télédiffusés, puisque le Conseil d'État n'a que partiellement renoncé à imputer l'aide 
fédérale pour la presse écrite sur l'aide cantonale. En effet, si le Conseil d'État avait souhaité 
restreindre l'imputation de l'aide fédérale portant sur l'une ou l'autre source de revenus, 
respectivement de pertes, il l'aurait mentionné comme il l'a fait pour la presse écrite. L'interprétation 
systématique suggère ainsi que l'aide fédérale doit être imputée peu importe sa nature.

4.2.3. D'un point de vue historique, il doit être relevé que, en raison de sa nature de législation 
d'urgence, les explications relatives à l'ordonnance MEM COVID-19 sont rares. Au dossier figure 
une lettre du Conseil d'État du 28 avril 2020 à la recourante dans laquelle il mentionne que l'aide 
cantonale a vocation à s'appliquer temporairement jusqu'à l'entrée en force d'éventuelles mesures 
d'aide fédérale. Une note au Conseil d'État du conseiller d'État-Directeur de la DEEF du 
29 avril 2020, qui propose l'élaboration d'une ordonnance fondée sur le droit d'urgence, relève à 
plusieurs reprises le caractère incertain et vraisemblablement insuffisant de l'aide fédérale quelle 

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qu'elle soit. Elle affirme également la volonté de la DEEF que l'État ne s'engage qu'en cas de soutien 
fédéral effectif. Enfin, le préambule de l'ordonnance MEM COVID-19 mentionne expressément que 
l'ordonnance est édictée en considération de la chute drastique des revenus publicitaires des médias 
en raison de la crise suscitée par la pandémie de COVID-19. L'interprétation historique souligne 
ainsi que le Conseil d'État prenait particulièrement en considération les pertes publicitaires au 
moment d'édicter l'ordonnance MEM COVID-19 tout en voulant assurer un pont jusqu'à l'entrée en 
vigueur de l'aide fédérale. Puisqu'il apparaît que le Conseil d'État ne se serait pas engagé seul en 
faveur des médias fribourgeois, on peut en déduire que l'État souhaitait minimiser de la plus large 
manière son intervention financière dans le cadre de l'aide cantonale consentie. Du point de vue de 
cette méthode d'interprétation, toute aide fédérale, peu importe sa nature ou son but, doit être 
imputée sur l'aide cantonale, puisque ceci est conforme à une intervention financière de l'État réduite 
au strict nécessaire.

4.2.4. Quant à l'interprétation téléologique, il ressort du préambule de l'ordonnance MEM COVID-
19 que le Conseil d'État a souhaité pallier le fait que le Conseil fédéral n'ait prévu qu'une aide 
indirecte aux médias en ligne. La préoccupation du Conseil d'État au sujet de la chute des revenus 
publicitaires des médias est manifeste. Cela étant, ces considérations téléologiques ne permettent 
pas d'obtenir des renseignements supplémentaires pour établir la manière d'imputer les aides 
fédérales.

4.2.5. En conclusion, les interprétations littérale et téléologique ne donnent aucun renseignement 
déterminant sur la mesure de l’imputation des aides fédérales sur l’aide cantonale. Les 
interprétations systématique et historique convergent en revanche dans le sens d'une imputation 
des aides fédérales la plus large possible. En d'autres termes, l'aide cantonale, bien qu'elle ne 
couvre que la perte de revenus publicitaires, est subsidiaire à toute source d'aide fédérale, quelle 
qu'elle soit. Ainsi, les aides fédérales ont été imputées à juste titre sur l'aide cantonale.

5.

Comme établi au considérant précédent, le Conseil d'État a prévu la subsidiarité de l'aide cantonale 
par rapport à l'aide fédérale pour les médias radio- et télédiffusés (art. 3 al. 2 let. d MEM COVID-
19). En ce qui concerne la presse écrite en revanche, selon l'art. 3 al. 1 let. d MEM COVID-19, si 
une aide fédérale extraordinaire doit être accordée courant 2020 en la forme d'une augmentation de 
la contribution aux frais postaux dits "de distribution", le montant de l'aide fédérale ne sera pas déduit 
de celui de l'aide cantonale. L'aide cantonale en faveur de la presse écrite est donc complémentaire 
à une éventuelle aide fédérale. Il convient ainsi d'examiner si le grief de la recourante tiré d’une 
différence de traitement entre les médias radio- et télédiffusés et la presse écrite est justifié.

5.1. Un arrêté de portée générale viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 
al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable 
au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent 
au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière 
identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement 
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La question de savoir 
s'il existe un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses différentes suivant 
les époques et les idées dominantes. Le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans 
le cadre de ces principes (ATF 145 I 73 consid. 5.1).

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5.2. En l’espèce, la différence de traitement entre la presse écrite et les médias radio- et 
télédiffusés découle d'une part, de la forme du soutien fédéral prévu pour ces deux types de médias, 
tel qu'il était escompté par le Conseil d'État début mai 2020 et d'autre part, de leur différence dans 
la structure de leurs revenus.

Dans la note au Conseil d'État du 29 avril 2020 et dans le préambule de l'ordonnance MEM 
COVID-19, il est en effet indiqué que le Conseil fédéral a, à la mi-avril 2020, décidé de proposer un 
soutien exclusivement aux radios et télévisions publiques (voir aussi communiqué de presse du 
Conseil fédéral du 16 avril 2020 "La redevance de radio-télévision 30 francs plus avantageuse dès 
2021"), renvoyant une éventuelle aide indirecte à la presse écrite à une décision du Parlement (voir 
aussi communiqué de presse du Conseil fédéral du 29 avril 2020 "Le Conseil fédéral approuve un 
train de mesures en faveur des médias"). Le 23 avril 2020 au Conseil des États (motion n° 20.3146) 
et le 27 avril 2020 au Conseil national (motion n° 20.3155), les Commissions des transports et des 
télécommunications des deux chambres avaient déposé des textes identiques (Covid-19; Verser 
immédiatement les ressources de l'aide d'urgence aux radios et télévisions privées en Suisse), qui 
ont été adoptés respectivement le 4 mai 2020 par le Conseil des États (BO 2020 E 211) et le 5 mai 
2020 par le Conseil national (BO 2020 N 475), enjoignant le Conseil fédéral à verser immédiatement 
aux entreprises concernées, à des fins de mesures de soutien dictées par la crise du coronavirus, 
les ressources provenant de la réserve de fluctuation de la redevance de radio-télévision. Ainsi, 
début mai 2020 et nonobstant l'adoption, le 29 avril 2020, du message du Conseil fédéral sur le train 
de mesures en faveur des médias (FF 2020 4385), qui prévoyait en particulier un développement 
des aides indirectes à la presse régionale et locale par le biais de contributions fédérales à la 
distribution, l'aide fédérale pour la presse écrite apparaissait incertaine tant dans son principe que 
dans son ampleur, contrairement à celle en faveur des médias radio- et télédiffusés. La volonté du 
Conseil d'État était donc d'allouer une subvention-pont pour les médias radio- et télédiffusés jusqu'à 
l'entrée en vigueur des aides fédérales (voir consid. 4.2.3 ci-avant). Dès lors qu'au moment de la 
promulgation de l'ordonnance MEM COVID-19, selon les informations dont disposait le Conseil 
d'État, la presse écrite fribourgeoise ne devait bénéficier à court ou moyen terme d'aucune autre 
aide que l'aide cantonale, il était justifié de renoncer à qualifier cette aide de subsidiaire, 
contrairement à celle prévue pour les médias radio- et télédiffusés.

Par ailleurs, selon la note de la DEEF au Conseil d'État du 29 avril 2020, la presse écrite 
fribourgeoise tire ses revenus des abonnements de lecteurs et des recettes publicitaires. Ces deux 
sources ne sont pas garanties. En revanche, les médias radio- et télédiffusés fribourgeois 
perçoivent, en sus des recettes publicitaires, le versement de la redevance de radiotélévision par 
l'OFCOM, revenu qui n'est pas affecté par la conjoncture économique. Contrairement à ce 
qu'indique la recourante, les revenus des abonnements ne peuvent pas être tenus comme une 
source de revenus stables à l'instar de la redevance de radiotélévision, les lecteurs pouvant 
facilement résilier leur abonnement. De plus, le fait que, dans le canton de Fribourg, la presse écrite 
perçoit la moitié de ses revenus par le biais des abonnements la rend plus vulnérable à une 
diminution des abonnés. Sous l'angle de la structure des revenus, la différence de traitement se 
justifie également, puisque la presse écrite ne pouvait bénéficier d'aucune source de revenus 
assurée contrairement aux médias radio- et télédiffusés.

Lors de la prorogation de l'ordonnance MEM COVID-19 en 2021, la presse écrite avait obtenu de la 
part de la Confédération des aides indirectes sous la forme de la prise en charge des frais de 
distributions postales alors que les médias radio- et télédiffusés avaient bénéficié de la couverture 
totale de la perte des revenus publicitaires, à concurrence d'un plafond de CHF 20'000'000.-. Les 

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médias radio- et télédiffusés avaient ainsi obtenu une aide plus directe et plus importante que celle 
allouée à la presse écrite. Il était par conséquent justifié de maintenir la distinction prévue par 
l'ordonnance MEM COVID-19 entre la presse écrite et les médias radio- et télédiffusés.

La différence de traitement entre ces deux types de médias doit ainsi être nuancée. L'aide cantonale 
n'est complémentaire que s'agissant de l'aide fédérale portant sur la contribution des frais postaux 
de distribution des journaux. A contrario, une aide fédérale d'une autre nature – par hypothèse une 
aide en faveur de la presse écrite similaire à celle prévue pour les médias radio- et télédiffusés par 
l'art. 14 al. 1bis Loi COVID-19 – aurait également dû être déduite de l'aide cantonale. De plus, la 
structure des revenus des bénéficiaires étaient différentes, ce qui justifiait également une 
réglementation différente.

5.3. En conclusion, la recourante ne peut se prévaloir d'une inégalité de traitement, que ce soit au 
moment de la promulgation de l'ordonnance MEM COVID-19 ou celui de sa prorogation en 2021, la 
différence de traitement dénoncée étant objectivement justifiée. La recourante ne remettant du reste 
pas en cause les montants reçus au titre de l'aide fédérale ou de l'aide cantonale, il est retenu qu'elle 
a bénéficié d'un trop-perçu cantonal à hauteur de CHF 138'743.-.

6.

L'arrêté attaqué fonde la restitution du trop-perçu sur les dispositions de la LSub. Toutefois, le chiffre 
5 du dispositif dudit arrêté rend attentive la recourante aux dispositions légales en matière de 
restitution de l’indu mentionnées à l'art. 5 al. 2 MEM COVID-19, qui renvoie expressément aux art. 26 
à 28 LPEc au sujet de la restitution de l'indu. Cela étant, il semble que le renvoi opéré par l'art. 5 
al. 2 MEM COVID-19 soit incomplet, en tant qu'il limite les cas de restitution de l'aide financière de 
l'État à la violation de l'obligation de renseigner (art. 27 LPEc) et aux renseignements fallacieux (art. 
28 LPEc). Vu la nature des aides prévues par la LPEc, les art. 26 à 28 LPEc ne prévoient aucun cas 
de restitution de l'indu, contrairement à ce qu'indique l'art. 5 al. 2 MEM COVID-19. Or, la couverture 
partielle des pertes de revenus publicitaires par l'État s'apparente bien plus à une subvention 
extraordinaire – l'aide étant accordée pour des motifs d'intérêt public liés à l'importance des médias 
en temps de pandémie, même si en tant que tel, la recourante ne remplit pas des tâches d'intérêt 
public au sens strict – qu'à une aide dans le cadre de la promotion économique, laquelle suppose le 
financement d'un projet d'importance pour l'économie cantonale ou régionale.

Le Tribunal cantonal appliquera par conséquent les art. 37 ss LSub, étant relevé que les parties ne 
contestent pas l'application de cette loi à la présente cause.

7.

7.1. En droit public, la prescription doit être examinée d'office lorsque la collectivité publique est 
créancière (ATF 142 II 182 consd. 3.2.1; arrêt TF 2C_586/2017 du 30 novembre 2018 consid. 3.1). 

L'art. 39 al. 2 LSub prévoit que le droit au remboursement des subventions se prescrit par un an à 
compter du jour où l'autorité compétente a eu connaissance des motifs du remboursement, mais au 
plus tard dix ans à compter de sa naissance. Comme l'arrêté attaqué a été prononcé le 4 avril 2023 
et porte sur une créance en restitution des subventions en faveur de l'État de Fribourg pour les 
années 2020 et 2021, il convient de vérifier si ladite créance est prescrite.

7.2. En l'espèce, il ressort du dossier que, après chaque demande trimestrielle de la recourante, 
le Conseil d'État l'informait par courriel de l'octroi ou non d'un versement de la part de l'État. Le 

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courriel du 18 mai 2021 réservait un décompte final pour l'année 2020 une fois connu le bilan et les 
comptes de la recourante ainsi que le montant exact des aides versées par la Confédération. La 
teneur des courriels de la recourante témoigne en outre que celle-ci l'avait bien compris. La décision 
de l'OFCOM du 24 février 2022 portant sur le montant définitif de l'aide fédérale pour l'année 2020 
a été communiquée à l'autorité intimée au plus tôt par courriel du 22 mai 2022. Quant à la décision 
de l'OFCOM du 24 juillet 2022 portant sur les aides fédérales de 2021, elle a été transmise à l'autorité 
intimée au plus tôt par courrier du 2 septembre 2022 selon la teneur du courriel du 1er février 2023. 
Au vu de ce qui précède, le Conseil d'État avait connaissance de tous les éléments utiles pour 
calculer sa créance en restitution au plus tôt le 22 mai 2022 s'agissant de l'aide cantonale pour 
l'année 2020 et au plus tôt le 2 septembre 2022 pour l'année 2021. Lorsqu'il a statué le 4 avril 2023, 
la créance en restitution n'était par conséquent pas prescrite.

8.

8.1. Selon l’art. 37 al. 1 let. c LSub, l’autorité compétente révoque la décision d’octroi, résilie le 
contrat de droit public, réduit le montant de la subvention octroyée et/ou en exige la restitution totale 
ou partielle lorsque la subvention a été indûment promise ou versée, que ce soit en violation du droit 
ou sur la base d’un état de fait inexact ou incomplet. Conformément à l’art. 38 al. 1 LSub, l’autorité 
compétente renonce en revanche à la révocation de la décision ou à la résiliation du contrat portant 
sur une subvention indûment promise ou versée si le bénéficiaire a pris, vu la décision, des mesures 
qui ne sauraient être annulées sans entraîner des pertes financières difficilement supportables (let. 
a), s'il apparaît qu’il lui était difficile de déceler la violation du droit (let. b) ou si la constatation 
inexacte ou incomplète des faits ne lui est pas imputable (let. c). Enfin, l’art. 38 al. 2 LSub prévoit 
qu’en cas de rigueur excessive, l’autorité compétente peut renoncer en tout ou partie à la restitution 
de la subvention.

Lors de la première lecture au Grand Conseil du projet de la LSub le 12 novembre 1999, le 
commissaire du gouvernement a indiqué au sujet des art. 36 ss LSub qu’il s’agissait des principes 
trouvés dans toutes les législations relatives au code de procédure administrative (BGC 1999 III 
1569 ad art. 36-37). Les hypothèses classiques de révocation des décisions administratives valent 
par conséquent également en matière de subvention. Ainsi, l’état de fait incomplet ou inexact au 
sens de l’art. 37 al. 1 let. c LSub couvre non seulement le cas de l’état de fait erroné au moment du 
versement de la subvention ou de l’acompte, mais également le cas de la modification notable des 
faits depuis le versement de la subvention ou de l’acompte si elle influe sur leur principe ou leur 
ampleur (voir également l’art. 104 al. 2 let. b CPJA). Le Tribunal cantonal a ainsi appliqué l’art. 37 
al. 1 let. c LSub dans une affaire où les subventions octroyées avaient conduit à une 
surindemnisation du bénéficiaire, ce qui n’avait été décelé par les parties qu’ultérieurement lors de 
l’examen de la comptabilité de l’exercice écoulé (arrêt TC FR 603 2022 89 du 14 octobre 2022 
consid. 4).

Au vu de la systématique des art. 37 et 38 LSub, la source des faits incomplets ou inexacts ne joue 
aucun rôle dans l’application de l’art. 37 al. 1 let. c LSub. Un cas de révocation est ainsi réalisé au 
sens de cette disposition dès qu’il est établi que des faits dont l’autorité compétente n’a pas tenu ou 
ne pouvait pas tenir compte influent sur le principe ou l’ampleur de la subvention ou des acomptes. 
En revanche, leur origine doit être examinée dans le cadre de la renonciation à réclamer la restitution 
de la subvention ou des acomptes, conformément à l’art. 38 al. 1 let. c LSub. Si la modification 
notable des faits est imputable au bénéficiaire, ce dernier est tenu à restitution (art. 38 al. 1 let. c 
LSub a contrario). Si, en revanche, elle est imputable à l’État, à un tiers ou relève du cas fortuit, le 

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bénéficiaire n’est pas tenu à restitution. L’art. 38 al. 1 LSub ne laisse ainsi aucun pouvoir 
d’appréciation à l’autorité compétente, contrairement à la formulation potestative de l’art. 38 
al. 2 LSub.

8.2.

8.2.1. En l’espèce, le trop-perçu de CHF 138’743.- est dû à l’augmentation de l’aide fédérale 
accordée aux médias à la suite de la modification par le Parlement fédéral de la loi Covid-19 en mai 
2021. La Confédération a en effet versé à la recourante la somme de CHF 920’362.- en 2021 alors 
que l'aide n'était que de CHF 440’947.- en 2020. L’aide fédérale a ainsi doublée en 2021 par rapport 
à 2020. De plus, les sommes allouées par l’OFCOM en 2021 ont été supérieures à la moitié de la 
perte des revenus publicitaires de la recourante. Ainsi, l’état de fait qui a décidé le Conseil d’État à 
avancer la somme de CHF 138’743.- pour le premier trimestre 2021 s’est par la suite révélé inexact. 
En application de l’art. 37 al. 1 let. c LSub, le Conseil d’État était par conséquent et en principe fondé 
à demander la restitution de cet acompte. Il convient toutefois d’examiner si la situation de la 
recourante peut constituer une exception à l’obligation de rembourser la subvention octroyée, 
prévue par l’art. 38 LSub.

8.2.2. Doit être d’emblée écartée l’hypothèse des let. a et b de l’art. 38 al. 1 LSub. La recourante a 
en effet utilisé les acomptes reçus pour son fonctionnement et n’a entrepris aucun projet nouveau 
sur la base de l’aide octroyée. Elle n’a donc pas pris de mesures particulières en raison du versement 
desdits acomptes. L’obligation de restituer ne se fonde pas non plus sur une violation du droit, mais 
sur un état de fait inexact. Seul l’art. 38 al. 1 let. c LSub entre ainsi en considération.

8.2.3. En l’espèce, le trop-perçu d’acomptes découle de la modification législative de la Loi 
COVID-19 entrée en vigueur le 20 mars 2021 qui a permis le doublement de l’aide fédérale en faveur 
de la recourante. Cette modification des circonstances ne lui est certes pas imputable. Néanmoins, 
le comportement passif de la recourante après la notification de la décision intermédiaire de 
l’OFCOM du 29 avril 2021 prévoyant un acompte de CHF 268’957.- a fait perdurer cette situation 
indue. Elle n'a en effet porté le contenu de la décision du 29 avril 2021 à la connaissance de la DEEF 
que par courriel du 18 mai 2021. Or, cet acompte correspondait à l’entier de la différence entre les 
revenus publicitaires des mois de janvier à mars 2021 et les mois correspondants de 2019. Il était 
de plus connu de la recourante que la législation fédérale entrée en vigueur un mois plus tôt ne 
plafonnait pas à 50% la couverture des pertes des revenus publicitaires, contrairement à 
l’ordonnance MEM COVID-19. Enfin, le versement de CHF 138’743.- d’aide cantonale pour la même 
période n’avait pas encore été décidé, puisque la décision du Conseil d’État y relative a été prise le 
11 mai 2021. Dès lors que l’entier de la perte de revenus publicitaires avait déjà été couvert par 
l'OFCOM, il incombait à la recourante d’en informer immédiatement la DEEF, puisque ce 
changement de circonstances était manifestement de nature à influencer l'octroi et l’ampleur de 
l’aide cantonale. Par ailleurs, dans la mesure où elle avait reçu l’acompte cantonal, dont le 
versement avait été autorisé le 11 mai 2021, quasiment en même temps que l’acompte de l’OFCOM, 
qui lui a été crédité le 12 mai 2021, la recourante se devait de provisionner le montant de l’acompte 
cantonal, le risque de recevoir des acomptes excédentaires et de devoir les rembourser étant en 
effet patent. L’existence d’un montant indu et le maintien de cette situation est par conséquent 
également imputable à la recourante, et non uniquement dû à la modification de la législation 
fédérale. Elle ne peut donc se prévaloir de l’art. 38 al. 1 let. c LSub pour s’opposer au 
remboursement du trop-perçu.

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8.3. Il reste à examiner si la recourante se trouve dans un cas de rigueur excessive.

8.3.1. L'art. 38 al. 2 LSub constitue une concrétisation du principe de la proportionnalité prévu par 
l'art. 5 al. 2 Cst. Celui-ci exige qu'une mesure officielle soit appropriée et nécessaire à la réalisation 
d'un objectif d'intérêt public ou privé et qu'elle soit raisonnable et proportionnée pour les personnes 
concernées eu égard à la gravité de la restriction des droits fondamentaux. Une relation raisonnable 
entre le but et les moyens est nécessaire. Une mesure est disproportionnée si l'objectif peut être 
atteint avec une atteinte moins grave aux droits fondamentaux. Il s'agit du moyen le plus doux 
possible, dont l'efficacité pour la réalisation de l'objectif doit être jugée équivalente à celle de la 
mesure prise (arrêt TC FR 601 2023 75 du 25 octobre 2023 consid. 5.1).

8.3.2. En l'espèce, la situation financière de la recourante est la suivante.

Son bilan 2023 fait état d'un résultat d'exercice déficitaire de CHF 482'821.-. Dans le détail, le résultat 
avant intérêts, impôts et amortissements est déficitaire à hauteur de CHF 18'358.-. Il se compose 
d'une marge brute de CHF 6'323'281.- pour des charges d'exploitation de CHF 6'341'639.-. Les 
charges d'intérêts, impôts et les amortissements totalisent quant à elles CHF 363'310.-. Les 
amortissements s'élèvent à CHF 99'718.- et, au vu de leur justification en annexe des comptes, ils 
correspondent à l'usage fiscal. Par rapport à l'année 2022, la marge brute a diminué de 
CHF 176'087.-. Dans le même temps, les charges d'exploitation ont été réduites de CHF 339'196.- 
dont CHF 176'482.- pour les charges de personnel. Le bilan 2023 mentionne également un bénéfice 
reporté de CHF 341'511.- et une réserve légale issue du bénéfice de CHF 185'525.-.

Par ailleurs, la combinaison de l'investissement de la recourante dans la construction du bâtiment 
C.________ en 2019, soit peu de temps avant la pandémie, a absorbé ses réserves, et la chute des 
revenus publicitaires, lesquels n'ont pas retrouvé le niveau d'avant la pandémie, a empêché la 
recourante d'investir dans la transition numérique. La DEEF relevait déjà dans sa note du 
29 août 2020 que la recourante n'avait plus de réserves latentes mobilisables pour absorber les 
pertes en raison de la construction dudit bâtiment. Pour y faire face, la recourante a budgété pour 
l'année 2023 une réduction de l'ordre de CHF 500'000.- dans ses charges de personnel. La presse 
a en outre révélé que la recourante a procédé au licenciement de 6 collaborateurs représentant 
4.8 employés en équivalent plein temps (EPT) le 29 novembre 2023, son personnel passant de 
45.7 EPT à 40.9 EPT, soit une réduction de 10% (La Liberté du 30 novembre 2023 p. 13, La Gruyère 
du 30 novembre 2023 p. 7 et article RTS Info du 30 novembre 2023.

S'agissant des perspectives, la recourante a obtenu le renouvellement de sa concession 
radiophonique. En outre, son rapport de gestion fait état d'une légère augmentation du nombre des 
auditeurs qui totalise 127'760 personnes. Le déficit constaté est principalement dû à la baisse des 
revenus publicitaires au niveau national. Toutefois, au niveau régional, les revenus publicitaires 
semblent prometteurs pour l'année 2024. La recourante se place devant la Radio et Télévision 
Suisse dans sa zone de concession et se place dans les 10 médias les plus consommés de Suisse 
romande.

Au vu de ce qui précède, la situation financière de la recourante, même si elle demeure tendue, 
permet le remboursement des aides indûment perçues. Vu l'ampleur du bilan de la recourante, la 
charge que représente un tel remboursement est en effet soutenable. Elle a également porté en 
compte un bénéfice reporté de CHF 341'511.- et une réserve légale de CHF 185'525.-, ce qui lui 
permettra de supporter un éventuel prochain exercice déficitaire. Ces montants excèdent au 
demeurant la somme à restituer, qui s'élève à CHF 138'743.-. La recourante a de plus des 

Tribunal cantonal TC
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perspectives de développement, sa concession radiophonique ayant été renouvelée et son audimat 
augmentant. Enfin, le Conseil d'État a réservé les modalités du remboursement à un accord ultérieur 
avec la recourante. Elle n'aura ainsi pas obligatoirement à rembourser en une seule traite la somme 
de CHF 138'743.-. La restitution des aides ne sera donc pas d'une rigueur excessive et n'empêchera 
pas la recourante d'accomplir sa mission d'information du public.

Le recours doit par conséquent être rejeté.

9.

Vu le sort du recours, les frais de procédure, fixés à CHF 2'000.- (art. 1 al. 1 du Tarif du 17 décembre 
1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative, 
RSF 150.12), sont mis à la charge de la recourante (art. 131 al. 1 CPJA). Ils seront compensés avec 
l'avance de frais versées. Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 
al. 1 CPJA a contrario).

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, l'arrêté du Conseil d'État du 4 avril 2023 est confirmé.

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'000.-, sont mis à la charge de A.________ SA. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 17 juin 2024/pta

La Présidente Le Greffier