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**Case Identifier:** e8846e84-1a13-5f3f-9828-a22f93aa7abd
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-11-03
**Language:** fr
**Title:** Bern Verwaltungsgericht 03.11.2022 100 2021 184
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_Verwaltungsgericht/BE_VG_001_100-2021-184_2022-11-03.pdf

## Full Text

100.2021.184
RAD 4/2021
ANP/EGC

Tribunal administratif du canton de Berne
Cour des affaires de langue française

Jugement du 3 novembre 2022 

Droit administratif

B. Rolli, président
R. Herzog et T. Häberli
P. Annen-Etique, greffière

Municipalité de la Ville de Bienne agissant par le Département des 
affaires sociales (DAS), représenté par A.________, MLaw, Service 
juridique 
Rue Alex-Schöni 18, case postale 1120, 2501 Biel/Bienne
recourante

contre

B.________
intimée

et

Préfecture de Biel/Bienne 
Rue Principale 6, case postale 304, 2560 Nidau

relatif à une décision du 26 mai 2021 de la préfète suppléante du district de 
Bienne (aide sociale; compatibilité de l’art. 8 al. 4 OASoc avec le droit 
supérieur)

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 2

En fait:

A.

B.________, ressortissante camerounaise, est entrée en Suisse le 
1er octobre 2004. Sa demande d’asile a été rejetée, mais elle a été mise au 
bénéfice à compter du 20 juillet 2016 d’un permis F en tant que personne 
admise à titre provisoire en Suisse. 

B.________ est soutenue depuis le 1er mars 2017 par la Municipalité de la 
Ville de Bienne (ci-après: la Municipalité). Auparavant, elle était assistée 
par l’association C.________

B.

Par courrier du 21 décembre 2020, la Municipalité a communiqué à 
B.________ le budget d’aide sociale établi pour janvier 2021. A l’appui, elle 
lui a précisé que le forfait pour l’entretien (FE) serait réduit à partir du 
1er janvier 2021 de 30% suite à l’entrée en vigueur au 1er juillet 2020 de 
l’art. 8 al. 4 de l’ordonnance cantonale du 24 octobre 2011 sur l’aide sociale 
(OASoc, RSB 860.11) prévoyant l’adaptation dudit forfait pour les 
personnes admises à titre provisoire en Suisse (sans statut de réfugié). 

Un recours formé le 14 janvier 2021 par l’intéressée contre l’adaptation 
précitée de son budget a été admis par la Préfecture de Biel/Bienne 
(ci-après: la Préfecture) par l’entremise de sa préfète suppléante qui, par 
décision du 26 mai 2021, a annulé la décision contestée et a renvoyé 
l’affaire à la Municipalité en vue d’un nouveau calcul du FE tenant compte 
du minimum vital social dû à long terme. 

C.

En date du 16 juin 2021, la Municipalité, par le biais de son service 
juridique, a porté le litige devant la Cour des affaires de langue française 
(CALF) du Tribunal administratif du canton de Berne (TA). Sous suite de 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 3

frais et dépens, elle conclut à ce que le TA statue sur la conformité et, 
partant de cela, sur l’applicabilité de l’art. 8 al. 4 OASoc concernant le FE 
des personnes admises à titre provisoire, ainsi que, subsidiairement et pour 
autant que la conformité au droit supérieur et l’applicabilité de l’art. 8 al. 4 
OASoc soient reconnues, à l’admission de son recours, à l’annulation de la 
décision de l’instance précédente du 26 mai 2021 et à la confirmation du 
budget d’aide sociale du mois de janvier 2021. Par courrier du 22 juin 2021, 
la Préfecture a renoncé à déposer un préavis et a entièrement renvoyé à 
sa décision du 26 mai 2021. L’intimée n’a de son côté pas présenté de 
mémoire de réponse. Selon une requête du 20 juillet 2021, la Municipalité a 
demandé la suspension de la procédure jusqu’à droit connu dans la cause 
2021/183 pendante auprès de la CALF. Par ordonnance judiciaire du 
6 août 2021, il a été précisé aux parties que plusieurs causes semblables 
étaient pendantes tant devant la CALF qu’auprès de la Cour (alémanique) 
de droit administratif (VRA). A l’appui d’une nouvelle ordonnance du 
26 août 2021, le Juge instructeur a spécifié que d'entente avec la VRA, la 
présente cause serait jugée parallèlement à deux cas alémaniques et au 
cas 2021/183 précité. La procédure de recours 2021/184 ici concernée a 
conséquemment été suspendue jusqu’à droit connu dans ladite cause 
2021/183, dans laquelle le TA a délibéré publiquement et statué le 
29 juin 2022. Ce jugement est entré en force. Auparavant, le 31 mai 2022, 
le Juge instructeur a invité l’intimée à produire d’ici au 14 juin 2022 une 
copie de la décision du Secrétariat d’Etat aux migrations (ci-après: SEM) 
relative à son admission provisoire. Par envoi du 16 juin 2022, l'intéressée 
a fait parvenir au TA un exemplaire de cette décision ainsi que de la 
demande de reconsidération ayant précédé celle-ci. Tout en demandant 
l'édition du dossier d'asile de l'intimée auprès du SEM (transmis le 12 juillet 
2022), le TA a invité celle-ci le 4 juillet 2022 à lui exposer son statut et sa 
situation entre 2005 et 2016. L'intimée s'est exprimée le 18 juillet 2022 à ce 
sujet. Les participants à la procédure n'ont pas usé de leur droit de 
présenter des observations finales.

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 4

En droit:

1.

1.1 Le TA connaît en qualité de dernière instance cantonale des 
recours contre les décisions et décisions sur recours fondées sur le droit 
public (art. 74 al. 1 en relation avec les art. 76 et 77 de la loi cantonale du 
23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives [LPJA, 
RSB 155.21]). L'objet du litige porte sur le montant du FE à partir du 
1er janvier 2021. D'un point de vue formel, seule la décision de prestation 
(budget) de janvier 2021 constitue, certes, le point de départ du présent 
litige. Sur la base de l'art. 8 al. 4 en relation avec la disposition transitoire 
art. T7-1 OASoc, la Municipalité a toutefois décrété, avec effet pour l'avenir, 
qu'un FE inférieur de près de 30% serait versé. La nouvelle réglementation 
du FE constitue donc une décision ayant des effets durables (JTA 
2021/183 et VGE 2021/205, c. 1.1; sur cette notion JAB 2017 p. 540 c. 4.2, 
2015 p. 504 c. 4.2). La décision préfectorale contestée ressortit 
incontestablement au droit public. Aucune des exceptions prévues aux art. 
75 ss LPJA n'étant réalisée, le TA est compétent pour connaître du présent 
litige (voir aussi art. 52 al. 3 de la loi cantonale du 11 juin 2001 sur l'aide 
sociale [LASoc, RSB 860.1]).

1.2 La décision attaquée est une décision de renvoi, dès lors que 
l'instance précédente a admis le recours de l’intimée, annulé la décision de 
la Municipalité et renvoyé l'affaire à cette dernière en vue d’un nouveau 
calcul du FE dans le sens des considérants. Il ne s'agit pas à cet égard 
d'une simple transposition arithmétique de ce qui a été ordonné. Au 
contraire, la Municipalité doit fixer le FE en tenant compte des 
circonstances du cas d'espèce, ce qui lui laisse une marge d’appréciation. 
La décision contestée conduit donc à une poursuite de la procédure. Selon 
la jurisprudence du TA, de telles décisions de renvoi constituent des 
décisions incidentes (voir JAB 2017 p. 205 c. 4). Les décisions incidentes 
ne sont susceptibles de recours séparément que si elles peuvent causer un 
préjudice irréparable (art. 74 al. 3 en relation avec l'art. 61 al. 3 let. a LPJA). 
Tel est le cas en l’espèce, car la Municipalité est contrainte de rendre une 
décision qu'elle estime contraire au droit (JTA 2021/183 et VGE 2021/205 

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c. 1.2; MICHEL DAUM, in HERZOG/DAUM [éd.], Kommentar zum bernischen 
VRPG [ci-après: Kommentar], 2e éd. 2020, ad art. 61 n. 41 avec références 
à la pratique).

1.3 La recourante a pris part à la procédure devant l'autorité 
précédente. Elle est particulièrement atteinte par la décision sur recours 
contestée, laquelle annule sa propre décision, et a un intérêt (financier) 
digne de protection à ce que celle-ci soit modifiée. Elle a par conséquent 
qualité pour recourir (art. 79 al. 1 LPJA; JAB 2006 p. 408 c. 1.1; voir 
récemment JAB 2021 p. 530 [VGE 2019/420 du 28 juin 2021] c. 1.3 non 
publié, 2021 p. 159 [VGE 2019/136 du 16 octobre 2020] c. 1.1 non publié). 

1.4 Pour le surplus, le recours a été interjeté en temps utile par une 
commune qui a exercé ses droits de partie par l’intermédiaire d’agents 
autorisés, ainsi que le TA l’a reconnu dans son jugement 2021/205 du 
29 juin 2022 (voir c. 1.3 dudit jugement se référant en particulier à l’art. 6a 
de l’ordonnance communale du 2 novembre 2012 sur l’organisation de 
l’administration municipale [ordonnance d’organisation, RDCo 1.5.2-4.1]; 
voir pour le surplus art. 15 al. 5 et 81 al. 1 LPJA). 

Se pose par contre la question de savoir si cet acte de procédure respecte 
les formes minimales prescrites à l’art. 32 al. 2 LPJA, en particulier s’il 
contient des conclusions et des motifs en relation avec la décision 
contestée. A son appui, la recourante se limite en effet à indiquer qu’elle 
"s’en remet au Tribunal administratif du canton de Berne pour déterminer si 
l’art. 8 al. 4 OASoc viole le droit supérieur ou, au contraire, le respecte, et si 
l’art. 8 al. 4 OASoc doit être appliqué dans sa teneur actuelle ou si une 
modification est nécessaire" (recours p. 4 ch. 8). Qui plus est, elle "renvoie 
sans réserve l’autorité de recours compétente à la réponse au recours du 
23.03.2021, quant à la motivation en fait et en droit" (recours p. 2 ch. 1 
[matériel]), alors même qu’un simple renvoi à des pièces antérieures ou 
une simple répétition des motifs exposés au cours d'une instance 
précédente ne représente pas une motivation suffisante (M. DAUM in 
HERZOG/DAUM [éd.], Kommentar, ad art. 32 n.  24 s.). En tout état de 
cause, l’acte de recours concerné n’a pas été retourné à l’intéressée à 
charge pour elle de réintroduire, jusqu'à l'échéance du délai ordinaire (non 
prolongeable) de recours qui n’était alors pas encore échu, un recours 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 6

valable quant à la forme (art. 33 al. 1 LPJA). Dans la procédure 2021/203 
où cette possibilité lui a été accordée par le Juge instructeur, la recourante 
a réintroduit dans le délai de recours un recours formulé en bonne et due 
forme. Eu égard à ce qui précède, le Tribunal renonce à faire corriger les 
vices du recours également dans la présente procédure. Il faut en effet 
admettre que si la recourante y avait été invitée, elle aurait présenté dans 
cette procédure également la même motivation que dans la procédure 
2021/203. En outre, il convient de retenir que sa conclusion subsidiaire 
peut et doit être comprise comme conclusion tendant à l’annulation de la 
décision contestée.

1.5 Dans la présente procédure, il convient de déterminer à titre 
préjudiciel si l'art. 8 al. 4 OASoc est compatible avec le droit supérieur (voir 
c. 3.3 infra). Il s'agit d'une question d’importance fondamentale sur laquelle 
le TA, en vertu de l'art. 56 al. 2 let. a de la loi cantonale du 11 juin 2009 sur 
l'organisation des autorités judiciaires et du Ministère public (LOJM, RSB 
161.1), a statué le 29 juin 2022 (en délibération publique) dans une 
composition de cinq juges dans les causes 2021/183 et 2021/205 de 
l'arrondissement administratif de Biel/Bienne, lesquelles sont similaires sur 
ce point. Ces jugements de principe sont déterminants pour d'autres litiges, 
raison pour laquelle le présent jugement peut être rendu dans une 
composition ordinaire. Le litige porte sur une réduction mensuelle du FE 
d’au maximum Fr. 281.-. Depuis le 1er janvier 2021, le budget d'aide sociale 
de l’intimée tient compte d’un FE réduit de Fr. 696.- au lieu du FE régulier 
de Fr. 977.-. La valeur litigieuse (capitalisée conformément à l'art. 92 du 
Code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC, RS 272]) dépasse 
ainsi Fr. 20ʹ000.-, si bien que le jugement incombe à la CALF dans sa 
composition ordinaire de trois juges (art. 54 al. 1 let. c et art. 57 al. 1 en 
relation avec l’art. 56 al. 1 LOJM; sur la valeur litigieuse et son calcul, voir 
RUTH HERZOG, in HERZOG/DAUM [ÉD.], Kommentar, ad art. 119 n. 32).

1.6 Le pouvoir d'examen du TA porte sur le contrôle du droit (art. 80 
let. a et b LPJA); il couvre le contrôle des faits et du droit, y compris les 
violations du droit commises dans l'exercice du pouvoir d'appréciation, 
mais pas le contrôle de l'opportunité.

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 7

2.

Le présent litige porte sur la conformité avec le droit supérieur de la 
réduction de 30% du FE introduite au 1er juillet 2020 à l’art. 8 al. 4 OASoc 
pour les personnes admises à titre provisoire. 

2.1 Quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en 
mesure de subvenir à son entretien a le droit, selon l'art. 12 de la 
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) et l'art. 29 al. 1 de la 
Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993 (ConstC, RSB 101.1) - 
lequel art. 29 al. 1 ConstC ne va pas au-delà de la garantie de l'art. 12 Cst. 
(JAB 2001 p. 30 c. 3c; voir récemment JAB 2021 p. 530 avec références) -, 
d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener 
une existence conforme à la dignité humaine. Le droit cantonal de l’aide 
sociale accorde à toute personne dans le besoin une aide personnelle et 
matérielle (art. 23 al. 1 LASoc), étant précisé qu’est considéré comme étant 
dans le besoin quiconque ne peut subvenir à ses besoins, que ce soit de 
manière temporaire ou durable (art. 23 al. 2 LASoc). 

2.2 Le droit aux prestations de l’aide sociale s'applique 
indépendamment du statut de séjour en Suisse des personnes concernées 
et donc également à celles qui, comme l’intimée, y sont admises à titre 
provisoire. Sont admises à titre provisoire les personnes dont la demande 
d’asile a été rejetée mais qui ne peuvent pas être renvoyées ou expulsées 
de Suisse, soit parce que l’exécution de leur renvoi ou de leur expulsion 
n’est pas possible, qu’elle n’est pas licite ou qu’elle ne peut pas être 
raisonnablement exigée (voir art. 83 al. 1 de la loi fédérale du 16 décembre 
2005 sur les étrangers et l’intégration [LEI, RS 142.20]). L'admission 
provisoire constitue en d'autres termes une mesure qui se substitue, en 
principe pour une durée limitée, à la mise en œuvre du renvoi lorsque celui-
ci s'avère inexécutable. Elle coexiste donc avec la mesure de renvoi entrée 
en force, dont elle ne remet pas en cause la validité. L'admission provisoire 
n'équivaut pas à une autorisation de séjour, mais à un statut provisoire qui 
règle la présence tant que l'exécution du renvoi - c'est-à-dire la mesure 
exécutoire du renvoi visant à mettre fin à la situation illégale - n’apparaît 
pas admissible, exigible ou possible (ATF 147 I 268 c. 4.2.1 avec 
références). Les personnes admises à titre provisoire qui ne peuvent 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 8

subvenir à leurs besoins par leurs propres moyens ont droit, en vertu du 
droit fédéral, à l'aide sociale. Celle-ci est régie par le droit cantonal et 
garantie par le canton d'attribution (art. 86 al. 1 LEI en relation avec les art. 
80a-84 de la loi fédérale sur l'asile du 26 juin 1998 [LAsi, RS 142.31]). La 
Confédération verse aux cantons, pour chaque personne admise à titre 
provisoire et pendant sept ans au plus après son entrée en Suisse, un 
forfait couvrant notamment les frais d'aide sociale (art. 87 al. 1 let. a et al. 3 
LEI en relation avec l'art. 88 al. 1 et 2 LAsi). 

2.3 Dans le canton de Berne, la loi cantonale du 9 décembre 2019 
portant introduction de la loi fédérale sur l’asile et de la loi fédérale sur les 
étrangers et l’intégration (Li LFAE, RSB 122.20) règle l'exécution de la LAsi 
et de la LEI au niveau cantonal (art. 1 al. 1 Li LFAE). Selon l'art. 1 al. 2 Li 
LFAE, l'octroi de l'aide sociale dans le domaine de l'asile et des réfugiés est 
régi par les dispositions de la loi cantonale du 3 décembre 2019 sur l'aide 
sociale dans le domaine de l'asile et des réfugiés (LAAR, RSB 861.1). La 
LAAR vise notamment à créer les conditions permettant de procéder 
rapidement et durablement à l’intégration professionnelle, linguistique et 
sociale des personnes relevant du domaine de l’asile et des réfugiés, ou de 
les y préparer, dès leur attribution au canton et jusqu’à leur transfert sous la 
responsabilité communale, conformément à leur statut de séjour, par des 
incitations et des sanctions ciblées dans les domaines de l’aide sociale et 
de l’hébergement, selon le principe d’exiger et d’encourager (art. 1 let. a 
LAAR). Sont notamment incluses dans le champ d'application de la LAAR 
les personnes admises à titre provisoire en général, tant que la 
Confédération verse des subventions en leur faveur selon la législation sur 
l'asile (art. 2 al. 1 let. b LAAR), ainsi que (sans limite de temps) les 
personnes admises à titre provisoire manifestement pas intégrées (art. 2 al. 
1 let. c LAAR). Les personnes admises à titre provisoire qui ne peuvent pas 
subvenir à leur entretien d’une manière suffisante ou à temps, par leurs 
propres moyens, peuvent solliciter l'aide sociale en matière d'asile en vertu 
de l'art. 18 LAAR. Celle-ci comprend une aide personnelle et économique 
(art. 21 LAAR). Le montant de l'aide matérielle est calculé en fonction des 
subventions de la Confédération, des efforts d’intégration et de la 
réalisation des objectifs d’intégration (art. 22 al. 1 LAAR). Les modalités 
d’octroi et de calcul de l’aide matérielle sont concrétisées, sur la base de 

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l'art. 22 al. 2 et 3 LAAR, dans l'ordonnance cantonale du 20 mai 2020 sur 
l'aide sociale dans le domaine de l'asile et des réfugiés (OAAR, RSB 
861.111) en relation avec l'ordonnance de Direction du 10 juin 2020 sur 
l'aide sociale dans le domaine de l'asile (ODAA, RSB 861.111.1). L’Office 
de l’intégration et de l’action sociale de la Direction de la santé, des affaires 
sociales et de l’intégration (DSSI) est l’autorité compétente pour verser 
l’aide sociale relevant du champ d’application de la LAAR (art. 9 al. 2 let. b 
LAAR en relation avec l'art. 2 OAAR). Cette compétence peut toutefois être 
transférée à des organismes publics ou privés appropriés, notamment à 
des partenaires dits régionaux (art. 10 en relation avec l'art. 5 LAAR; voir 
Manuel de l’aide sociale élaboré par la Conférence bernoise d’aide 
sociale et de protection de l’enfant et de l’adulte [ci-après: manuel 
BKSE], mots-clés "Etrangères et étrangers admis à titre provisoire").

2.4 Sept ans après l'entrée en Suisse (fin du financement fédéral), les 
dispositions de la LASoc s'appliquent aux personnes admises à titre 
provisoire (voir art. 46a al. 1 let. c et al. 2 LASoc en relation avec l'art. 2 al. 
1 let. b LAAR [a contrario]; exposé du Conseil-exécutif concernant la LAAR 
et la Li LFAE, dans les annexes du Journal officiel de la session d'été 2019 
du Grand Conseil [objet n° 2017.POM.269], p. 13). A partir de ce moment-
là, l'aide sociale matérielle se calcule selon la législation cantonale en 
matière d'aide sociale et l’octroi de l'aide sociale incombe en règle générale 
à la commune d'assistance (art. 46 al. 1 en relation avec l'art. 46a al. 1 let. 
c LASoc; exception: les personnes qui ne sont manifestement pas 
intégrées même après la première phase [art. 46a al. 2 LASoc en relation 
avec l'art. 2 al. 1 let. c LAAR]). Le droit à l'aide sociale prévu par le droit 
cantonal va en principe au-delà de l'aide d'urgence garanti 
constitutionnellement et se fonde sur les normes de calcul de l'aide sociale 
édictées par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (normes 
CSIAS; 5e éd. en vigueur depuis le 1er janvier 2021), sauf réglementation 
contraire de la LASoc et de l’OASoc (art. 30 al. 1, art. 31 al. 1 et al. 2 let. b 
LASoc en relation avec l'art. 8 OASoc). Les besoins matériels de base 
comprennent en général les frais de logement, les soins médicaux de base 
et le FE présentement litigieux; voir normes CSIAS C.1). Le FE correspond 
aux dépenses quotidiennes de consommation dans les ménages à faibles 
revenus et constitue le minimum nécessaire afin de garantir de manière 

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durable une existence conforme à la dignité humaine (normes CSIAS C.3.1 
avec références). En outre, sous certaines conditions, s’y ajoutent des 
prestations circonstancielles, des suppléments d’intégration ou des 
franchises sur le revenu provenant d’une activité lucrative (normes CSIAS 
C.1). Les prestations financières allouées par l'aide sociale offrent en 
général aux bénéficiaires un niveau de vie supérieur au minimum vital 
absolu (JAB 2021 p. 159 c. 2.2, 2010 p. 129 c. 3.2). Le minimum vital social 
est garanti (voir à ce sujet c. 6.3 infra).

2.5 Le Conseil-exécutif édite une ordonnance sur le calcul de l’aide 
matérielle (art. 31 al. 1 LASoc). 

2.5.1 Le calcul du FE est réglé à l’art. 8 OASoc. Jusqu’alors, les 
personnes admises à titre provisoire relevant du champ d'application de la 
législation sur l'aide sociale recevaient une aide matérielle d'un montant 
identique à celui accordé aux personnes bénéficiant d'une aide régulière au 
titre de la LASoc. Suite à une modification indirecte de l'OASoc par l'OAAR, 
les dispositions relatives au FE ont été reformulées au 1er juillet 2020 (ROB 
20-052). Le législateur distingue en vue de la fixation du FE entre diverses 
catégories de personnes: celles bénéficiant d’un soutien régulier (al. 2), les 
jeunes adultes (al. 3), les personnes admises à titre provisoire (al. 4), ainsi 
que les personnes apatrides reconnues ou réfugiées (al. 5). La teneur de 
l’art. 8 al. 2 OASoc est la suivante:

" Le forfait pour l’entretien est fixé par mois, selon la taille du ménage, 
comme suit, sous réserve des al. 3 à 5: 

a une personne Fr.    977.-
b deux personnes Fr. 1'495.-
c trois personnes Fr. 1'818.-
d quatre personnes Fr. 2'090.-
e cinq personnes Fr. 2'364.-
f par personne supplémentaire + Fr. 200.-"

Pour les personnes admises à titre provisoire, l’art. 8 al. 4 OASoc prévoit 
en revanche un FE inférieur de près de 30%:

" Le forfait pour l’entretien en faveur des personnes visées à l’art. 46a, 
alinéa 1, lettre c LASoc (personnes admises à titre provisoire) est fixé 
par mois, indépendamment de l’âge, selon la taille du ménage, comme 
suit: 

a une personne Fr.    696.-
b deux personnes Fr. 1’065.-
c trois personnes Fr. 1'295.-

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 11

d quatre personnes Fr. 1'489.-
e cinq personnes Fr. 1'684.-
f six personnes Fr. 1'825.-
g par personne supplémentaire + Fr. 141.- "

Les taux prévus à l'art. 8 al. 4 OASoc sont identiques à ceux qui 
s’appliquent sous l’égide de la LAAR aux personnes vivant dans un 
logement individuel (voir art. 22 al. 2 et 3 LAAR en relation avec les art. 22 
et 23 al. 1 et 2 OAAR et l’art. 2 ODAA). Ainsi, les mêmes taux valent pour 
les personnes admises à titre provisoire qui bénéficient d'une aide en vertu 
de la LASoc (séjour de plus de sept ans) et celles admises à titre provisoire 
qui sont soutenues selon la LAAR (séjour de moins de sept ans). Hormis le 
FE, les prestations (liées aux besoins ou aux performances) pour les 
personnes admises à titre provisoire soutenues en vertu de la LASoc sont 
en revanche calculées de la même manière que pour toutes les autres 
personnes bénéficiant de l'aide sociale (frais de logement, soins médicaux 
de base, prestations circonstancielles, suppléments d’intégration, 
franchises sur le revenu; voir c. 2.4 supra; Manuel BKSE, mots-clés 
"Etrangères et étrangers admis à titre provisoire", ch. 3.1). Les prestations 
relevant du droit de l'aide sociale vont en principe plus loin et sont plus 
complètes que celles accordées au titre de l'aide sociale en matière d'asile. 

2.5.2 Le Conseil-exécutif a édicté l'art. 8 al. 4 OASoc au regard de l'art. 
86 al. 1 LEI et des réglementations dans d’autres cantons qui prévoient 
pour les personnes admises à titre provisoire un soutien plus bas que pour 
la population indigène (voir à ce sujet c. 6.2.2 infra). Par ce biais, il s'agit 
également d'envoyer un signal aux personnes admises à titre provisoire en 
leur signifiant que l'on attend d'elles qu'elles s'intègrent et qu'elles sortent 
de l'aide sociale (voir rapport de la DSSI sur l'OAAR du 20 mai 2020 p. 23 
s. [ci-après: rapport OAAR], consultable sous le lien <www.rr.be.ch>, 
rubrique "arrêtés du Conseil-exécutif [ACE]", ACE n° 579/2020, affaire n° 
2020.GSI.478).

3.

Au moment de la réduction litigieuse de ses prestations d’aide sociale à 
partir du 1er janvier 2021, l’intimée séjournait en Suisse depuis 16 ans dont 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 12

4 ans en tant que personne admise à titre provisoire. Elle peut donc 
prétendre à être soutenue d’après la législation générale en matière d’aide 
sociale (voir c. 2.4 supra). Est litigieux le point de savoir si l’art. 8 al. 4 
OASoc est conforme au droit supérieur.

3.1 A l’appui de sa décision contestée, l'instance précédente considère 
que l’indemnisation des personnes admises provisoirement sans statut de 
réfugié à un tarif d’aide sociale inférieur à celui appliqué à l’égard des 
Suisses et des étrangers avec permis de séjour ou d’établissement ne 
contrevient ni au principe d’égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.), ni à 
l’interdiction de discrimination (art. 8 al. 2 Cst.). Elle retient que cette 
différence de traitement entre l’aide sociale en matière d’asile et l’aide 
sociale ordinaire est expressément ancrée dans le droit fédéral aux art. 82 
al. 3 LAsi et 86 al. 1 LEI. Toujours d’après elle, la distinction juridique entre 
les groupes d’étrangers et aussi par rapport aux Suisses qui la sous-tend 
se retrouve dans le droit des étrangers dans son ensemble, en particulier 
dans le régime de l’asile, et s’explique par des motifs de politique 
migratoire et financière. La Préfecture est en revanche d’avis qu’une 
réduction de 30%, touchant aussi les enfants, du FE pour les personnes 
admises à titre provisoire ne permet plus de couvrir le minimum vital social 
à long terme prévu à l’art. 30 al. 1 LASoc. Partant, elle considère que l’art. 
8 al. 4 OASoc qui instaure cette réduction forfaitaire et continue pour cette 
catégorie d’étrangers viole le droit supérieur et que la Municipalité n’était 
pas en droit de l’appliquer. 

3.2 A l’appui de son recours devant le TA, la Municipalité dénonce 
l’insécurité juridique à laquelle mènerait la décision contestée eu égard à la 
conformité avec le droit supérieur de l’art. 8 al. 4 OASoc et à l’applicabilité 
de cette disposition pour le calcul du budget d’aide sociale des personnes 
admises à titre provisoire. Pour le surplus, elle renvoie "sans réserve" dans 
son recours de droit administratif (p. 2 en bas ch. 1 [matériel]) à sa réponse 
du 20 janvier 2021 au recours administratif interjeté le 11 décembre 2020 
par l’intimée (dossier recourante [dos. rec.] 3). A l’appui de cette prise de 
position (p. 4 ch. 4), la Municipalité indiquait alors être liée par le nouvel art. 
8 al. 4 OASoc puisque l’art. T7-1 des dispositions transitoires de l’OASoc 
accordait aux communes du canton de Berne un délai transitoire allant du 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 13

1er juillet 2020 au 30 juin 2021 pour mettre en œuvre cette modification 
législative - ce qu’elle avait accompli en introduisant celle-ci au 
1er janvier 2021. Partant, elle faisait alors valoir que la diminution du FE de 
l’intimée consécutive à cette nouvelle réglementation apparaissait "justifiée 
et conforme au droit en vigueur", implicitement dès lors que cette réduction 
respectait le principe de la légalité (art. 5 Cst.). 

3.3 L'art. 66 al. 3 ConstC autorise et oblige les autorités judiciaires à 
examiner la conformité au droit et à la Constitution des actes normatifs 
cantonaux sur lesquels se fonde la décision attaquée (contrôle concret 
[aussi: accessoire] des normes; parmi de nombreux jugements: JAB 2018 
p. 289 c. 4.4). Si l'examen préjudiciel révèle que les actes normatifs 
cantonaux en question sont contraires au droit de rang supérieur, ceux-ci 
ne doivent pas être appliqués (voir JAB 2014 p. 535 c. 2.1, 2014 p. 14 c. 
3.1, 2008 p. 284 c. 5.2 avec d’autres références; R. HERZOG, op. cit., ad art. 
66 n. 48 ss, ad art. 80 n. 39). D’après une jurisprudence constante du TA, 
les actes législatifs fédéraux doivent également être examinés quant à leur 
conformité avec le droit fédéral supérieur, en tout cas lorsque le grief est 
soulevé (voir JAB 2008 p. 284 c. 5.2 avec de nombreuses références; 
récemment VGE 2020/118/119 du 16 juillet 2021 c. 3.3; R. HERZOG, op. 
cit., ad art. 66 n. 50). Les lois fédérales peuvent également faire l'objet d'un 
contrôle de constitutionnalité. L'art. 190 Cst. les déclare toutefois 
déterminantes, raison pour laquelle elles doivent être appliquées même si 
elles s'avèrent anticonstitutionnelles (PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der 
Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5e éd. 2021, § 11 n. 501 et 503). 
L'art. 190 Cst. n'a en revanche aucune influence sur l'interprétation 
(conforme à la Constitution) (voir P. TSCHANNEN, op. cit., § 8 n. 377 et 383). 
Toutefois, également en matière de contrôle constitutionnel accessoire des 
normes - comme d'ailleurs lors de l'interprétation et de la correction de la loi 
ou de l'évaluation de la possibilité de combler des lacunes -, il convient de 
tenir compte des limites posées au juge de faire œuvre de législateur (voir 
de manière fondamentale GIOVANNI BIAGGINI, Verfassung und Richterrecht, 
1989, p. 194 ss, 289 ss, 327 ss, 426 ss, 473 ss; ATF 146 V 271 c. 5.1, 141 
II 338 c. 3.1; voir également JAB 2022 p. 226 [VGE 2021/387 du 21 janvier 
2022] c. 3.3 non publié; VGE 2020/118/119 du 16 juillet 2021 c. 3.5, à 
chaque fois avec d’autres références). Dans le cadre du contrôle 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 14

accessoire, la constitutionnalité de la norme concernée ne doit pas être 
examinée dans tous les cas de figure possibles, mais uniquement sous 
l'angle du cas concret (JAB 2005 p. 97 c. 5.2).

4.

Se pose tout d’abord la question de savoir si l’art. 8 al. 4 OASoc repose sur 
une base légale suffisante. Le droit à l'aide sociale des personnes admises 
à titre provisoire est ancré dans la loi fédérale (voir c. 2.2 supra). Le 
Conseil-exécutif s'est notamment appuyé sur la phrase 4 de l'art. 86 al. 1 
LEI pour édicter l'art. 8 al. 4 OASoc. La question de l’existence d’une base 
légale suffisante s'apprécie donc d'une part en fonction de l'art. 86 al. 1 LEI 
(voir c. 4.2-4.8 infra), d'autre part en regard des règles applicables à sa 
mise en œuvre au niveau cantonal (voir c. 4.9 infra).

Le TA a jugé comme suit cette question dans le jugement 2021/183 (les 
extraits cités qui se réfèrent à l'intimé concerné par ledit jugement sont 
transposables sans autres à l'intimée dans la présente procédure et 
marqués en gris): 

"4.1 Le principe constitutionnel de la légalité signifie qu'un acte étatique 
doit reposer sur une base légale suffisamment précise et avoir été édicté 
par l'organe compétent (voir art. 5 al. 1 Cst.; art. 66 al. 2 ConstC). Il sert 
ainsi d'une part l'exigence démocratique de la garantie de la répartition des 
compétences institutionnelles et d'autre part l'exigence conforme à l’Etat de 
droit de l'égalité de traitement et de la prévisibilité de l'action étatique. Il 
s'applique à l'ensemble de l'activité administrative, y compris à 
l’administration de prestation (ATF 103 Ia 369 c. 5 s.), dont le droit de l'aide 
sociale (ATF 130 I 1 c. 3.1, 123 I 1 c. 2b, à chaque fois avec références à 
la jurisprudence et à la doctrine; JAB 2018 p. 289 c. 4.1, 2013 p. 183 c. 3.2 
avec références; voir également art. 69 al. 1 et 4 en relation avec l'art. 66 
al. 1 phr. 1 et al. 2 ConstC et l’art. 64 al. 1 Cst. pour le niveau fédéral). 
Toutefois, les exigences relatives à la base légale (densité normative et 
niveau de la norme) sont généralement réduites, même si, dans certains 
domaines, les exigences sont aussi élevées que dans l'administration de 
restriction (voir BENJAMIN SCHINDLER, in St. Galler Kommentar zur BV, 3e 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 15

éd. 2014, ad art. 5 n. 41; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 8e éd. 2020, n. 381; FELIX UHLMANN, Verfassungsrecht 
der Schweiz, vol. II, 2020, p. 1039; ATF 138 I 378 c. 7.2, 134 I 313 c. 5.4). 
Pour les prestations sociales régulières et renouvelables, où le respect du 
principe de la légalité doit garantir l'égalité de traitement et l'objectivité des 
critères d'attribution, il est en tout cas nécessaire de définir dans la loi les 
lignes fondamentales de l'intervention de l'Etat. Il en va ainsi du cercle des 
bénéficiaires, de la manière de fixer la prestation et des conditions de son 
octroi. En revanche, les modalités concrètes des prestations peuvent 
figurer dans une ordonnance (voir ATF 134 I 313 c. 5.4, 118 Ia 46 c. 5b). 

4.2 L’art. 86 al. 1 LEI a la teneur suivante: 

" Les cantons règlent la fixation et le versement de l’aide sociale et de 
l’aide d’urgence destinées aux personnes admises à titre provisoire. 
Les art. 80a à 84 LAsi concernant les requérants d’asile sont 
applicables. L’aide octroyée aux personnes admises à titre provisoire 
doit, en général, être fournie sous la forme de prestations en 
nature. Elle est inférieure à celle accordée aux personnes résidant en 
Suisse."

Dans un arrêt de 2016, le Tribunal fédéral (TF) a constaté à propos de l’art. 
86 al. 1 de l’ancienne loi fédérale sur les étrangers (LEtr, renommée LEI au 
1er janvier 2019) que les cantons sont tenus, en vertu de cette disposition 
légale, de soutenir les personnes admises à titre provisoire dans une 
moindre mesure que la population locale en matière d'aide sociale (TF 
8C_871/2015 du 2 novembre 2016 c. 5). On peut certes se demander si, 
en cas de présence prolongée (17 ans dans le cas jugé) et d'exécution du 
renvoi toujours imprévisible, un taux d'aide sociale plus bas peut encore 
être justifié par l'argument qu'il n'y a pas d'intérêt à l'intégration (voir déjà 
ATF 130 I 1 c. 5). Toute autre solution apparaîtrait toutefois en 
contradiction avec le libellé clair de la loi (TF 8C_871/2015 du 2 novembre 
2016 c. 11; en partant de là, RUEDI ILLES, Existenzsicherung vorläufig 
aufgenommener Personen in der Schweiz, Jahrbuch für Migration 
2020/2021, p. 46 s.). Pour répondre à la question de savoir dans quelle 
mesure l'art. 86 al. 1 LEI peut servir de base légale à une réduction de 
l'aide sociale cantonale, il faut déterminer par voie d’interprétation le sens 
de cette disposition de rang fédéral. La loi s’interprète en premier lieu selon 
sa lettre (élément d’interprétation grammaticale), celle-ci ne pouvant 
toutefois pas être déterminante à elle seule. Il convient de s’éloigner de la 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 16

lettre de la loi lorsqu'il existe des raisons valables de penser qu'elle ne 
reflète pas le sens véritable de la disposition. De telles raisons peuvent 
résulter de la genèse (élément d'interprétation historique), du rapport avec 
les autres dispositions (élément d'interprétation systématique), ainsi que du 
sens ou du but de la norme (élément d'interprétation téléologique) (voir 
parmi de nombreux arrêts ATF 145 IV 146 c. 2.3, 143 III 646 c. 3, 142 I 135 
c. 1.1.1, 137 V 167 c. 3.1, 125 II 521 c. 3c/aa; JAB 2010 p. 193 c. 3.1). Une 
interprétation orientée vers la genèse n'est pas déterminante à elle seule; 
elle constitue cependant l’unique méthode propre à mettre en évidence 
l'intention du législateur en matière de réglementation (qui ressort 
notamment des matériaux législatifs), laquelle intention reste à son tour, 
avec les jugements de valeur intervenus pour la concrétiser, une ligne 
directrice contraignante pour le tribunal (voir ATF 143 III 646 c. 3, 137 V 13 
c. 5.1, 129 I 12 c. 3.3). A l’instar du TF, le TA se laisse guider par un 
pluralisme méthodologique pragmatique qui n'accorde à aucun élément 
d'interprétation une priorité de principe. Il convient d'évaluer au cas par cas 
quelle méthode ou combinaison de méthodes conduit à la solution la plus 
convaincante dans la structure normative et au regard des jugements de 
valeur du législateur (voir parmi de nombreux jugements JAB 2020 p. 476 
c. 4.2, 2010 p. 193 c. 3.1, à chaque fois avec références).

4.3 La lettre de l’art. 86 al. 1 phr. 4 LEI est univoque: le taux 
d’indemnisation au titre de l’aide sociale des personnes admises 
provisoirement en Suisse est inférieur à celui appliqué aux personnes 
résidant dans ce pays. Le texte légal ne laisse entrevoir aucun élément qui 
permettrait de considérer que celui-ci ne se rapporterait qu’aux personnes 
admises provisoirement qui ne séjournent pas encore depuis longtemps 
(moins de sept ans) en Suisse. Une telle interprétation ne découle pas non 
plus de la phr. 3 de cette disposition, selon laquelle "l’aide octroyée aux 
personnes admises à titre provisoire doit, en général, être fournie sous la 
forme de prestations en nature" (priorité aux prestations en nature). Rien 
d'autre ne ressort non plus des textes de loi allemand et italien.

4.4 L'élément d'interprétation historique donne les résultats suivants. 

4.4.1 La phr. 4 de l'art. 86 al. 1 LEI a été introduite dans le cadre de la 
modification de la loi sur l'asile du 25 septembre 2015, qui avait pour objet 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 17

la restructuration du domaine de l'asile. Cette disposition est entrée en 
vigueur le 1er octobre 2016 (RO 2016 p. 3101 ss, 3123 ss; message in FF 
2014 p. 7991 ss). La conseillère fédérale Simonetta Sommaruga s’est 
prononcée ainsi sur la proposition correspondante de la majorité de la 
commission qui a été approuvée par la suite (BO n° 2015 p. 1432 [texte ci-
dessous dans sa teneur originelle en allemand traduite en français]):

" J’en viens maintenant à la majorité concernant l'article 86 alinéa 1 de 
la loi sur les étrangers: la majorité de la Commission souhaite que 
l'aide accordée aux personnes admises à titre provisoire soit si 
possible également fournie sous la forme de prestations en nature et 
que le montant de l'aide soit inférieur à celui de la population 
autochtone. Maintenant, je dois simplement vous dire que cela est déjà 
réglementé ainsi; peut-être ne l'avez-vous pas remarqué ou l'avez-
vous négligé. En effet, il existe une disposition correspondante dans la 
loi sur l'asile, qui est également applicable aux personnes admises à 
titre provisoire. Seuls les réfugiés admis provisoirement sont exemptés 
de cette réglementation, car ils peuvent prétendre, selon l'article 23 de 
la Convention sur les réfugiés, à une aide identique à celle accordée à 
la population locale. Je dois simplement vous dire que la requête de la 
majorité de la Commission n'est pas nécessaire ici, car la loi sur l’asile 
traite déjà de la question relative à l’application de cette réglementation 
aux personnes admises provisoirement. Ces cas sont précisément 
régis par la loi sur les étrangers. Si vous voulez réécrire ce texte, 
faites-le; cela n’apportera toutefois pas de changement réellement 
majeur."

S. Sommaruga se référait lors de son intervention précitée à l’art. 
82 al. 3 LAsi qui était déjà libellé comme suit:

" L’aide sociale accordée aux requérants et aux personnes à protéger 
qui ne bénéficient pas d’une autorisation de séjour doit être fournie, 
dans la mesure du possible, sous la forme de prestations en nature. 
Elle est inférieure à celle accordée aux personnes résidant en Suisse" 

Cette version est entrée en vigueur le 1er février 2014 (RO 2013 p. 4375 ss, 
4382, 5357). Auparavant, la phr. 2 de l'art. 82 al. 3 LAsi avait la teneur 
suivante (RO 2006 p. 4745 ss, 4753; en vigueur depuis le 1er janvier 2008 
[RO 2007 p. 5573]): 

" Elle [L’aide sociale] peut différer de celle accordée aux résidents 
suisses."

Lors des débats parlementaires, S. Sommaruga s’était exprimée comme 
suit sur la modification de l’art. 82 al. 3 LAsi (BO n° 2012 p. 1957 [texte ci-
dessous dans sa teneur originelle en allemand traduite en français]).

" J'en viens maintenant à l'art. 82 al. 3, à la question de savoir quel doit 
être le taux de cette aide sociale par rapport au taux de l'aide sociale 
versée à la population autochtone. Le droit actuel prévoit que le taux 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 18

d’aide social pour les requérants d'asile peut être inférieur à celui 
applicable à la population indigène. Là aussi, par respect pour la 
souveraineté cantonale en matière d'aide sociale, le législateur a opté 
pour une formulation potestative. Le Conseil des Etats et la majorité de 
votre commission sont d'avis que l'on peut renoncer à cette formulation 
potestative et qu'il faut inscrire d’une manière générale dans la loi que 
le taux d’indemnisation pour les requérants d'asile doit être inférieur à 
celui pour la population autochtone. Il s’agit là aussi d'un empiètement 
sur la compétence cantonale, mais là aussi le Conseil fédéral est 
d'avis que cet empiètement sur la compétence cantonale est 
défendable, car ces taux sont actuellement déjà inférieurs de 20 à 30% 
à ceux pour la population autochtone. Il s'agit de la reprise dans les 
faits de la pratique applicable aujourd’hui."

Les travaux préparatoires montrent donc que le législateur fédéral a 
délibérément opté pour la nouvelle formulation parce que le taux d’aide 
sociale des personnes admises à titre provisoire devait, conformément à sa 
volonté, être inférieur à celui des ressortissants suisses. Il a ainsi poursuivi 
l'orientation fondamentale de la loi sur l'asile: les réfugiés et les personnes 
à protéger titulaires d'une autorisation de séjour sont mis sur un pied 
d'égalité avec les autochtones lors de la fixation et du versement de l'aide 
parce qu'ils peuvent rester en Suisse et que leur intégration est essentielle, 
en revanche pas les personnes admises à titre provisoire vu qu'elles 
doivent quitter le pays dans un avenir prévisible. Des considérations 
financières et de politique migratoire s'y mêlent; les moyens étatiques 
doivent être utilisés avec parcimonie et les prestations d'aide sociale ne 
doivent pas, dans la mesure du possible, inciter les personnes à venir ou à 
rester en Suisse (message concernant la révision totale de la loi sur l'asile 
ainsi que la modification de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement 
des étrangers, in FF 1996 II p. 1 ss, 89 s.; KATHRIN AMSTUTZ, Das 
Grundrecht auf Existensicherung, 2002, p. 320 s., 332; ATF 130 I 1 c. 3.6). 
Le montant de la réduction n'a pas fait l'objet d'un débat lors de l'adaptation 
de l'art. 86 al. 1 LEI. Le législateur fédéral n'a d'ailleurs pas fait de 
différence (comme dans la LAsi) entre les personnes admises à titre 
provisoire qui résident en Suisse depuis moins ou plus de sept ans. Au 
contraire, il apparaît clairement que la réglementation couvre l'aide sociale 
en général, qui est versée sous la compétence des cantons. Le texte 
législatif modifié est relativement récent, la décision législative de 2012 
ayant été confirmée en 2015. Les matériaux législatifs jouent donc un rôle 
important (voir JAB 2010 p. 193 c. 3.3 avec références). Des changements 
de circonstances ou une évolution dans la compréhension du droit au cours 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 19

de la période écoulée, qui suggéreraient une autre solution, ne sont pas 
visibles. Le législateur fédéral n'a pas non plus remis en question la 
réglementation récemment, bien que l'art. 86 al. 1 LEI ait fait l'objet d'une 
modification dans un al. 1bis à l'occasion d'une réglementation plus 
complète pour les réfugiés (et les apatrides) (en vigueur depuis le 
1er juin 2019; voir RO 2019 p. 1413 ss, 1417, 1425; message relatif à la 
modification de la LEI ["Règles de procédure et systèmes d'information"], in 
FF 2018 p. 1685 ss, 1739). 

4.4.2 Le Parlement était déjà conscient en 2004 du fait qu'une grande 
partie des personnes admises provisoirement ne restent pas seulement 
temporairement, mais durablement en Suisse (voir BO n° 2004 p. 1126 
[vote du conseiller fédéral Christoph Blocher]). Avec la nouvelle loi sur les 
étrangers entrée en vigueur le 1er janvier 2008, les personnes admises à 
titre provisoire ont donc été déclarées groupe cible de l’encouragement à 
l'intégration et l'accès au marché du travail suisse leur a été ouvert (avec 
certaines restrictions) (voir PETER BOLZLI, in SPESCHA ET AL. [ÉD.], 
Migrationsrecht, 5e éd. 2019, ad art. 85a LEI n. 1). L'idée s'était imposée 
qu’une grande partie de ces personnes, dont le taux d'activité était 
comparativement faible et la dépendance de l'aide sociale par conséquent 
importante, séjournaient en général en Suisse pour une longue période, 
voire de manière durable, et qu'il s’avérait ainsi judicieux de les intégrer 
rapidement (voir rapport explicatif du département fédéral de justice et 
police [DFJP], office des migrations [actuellement: (…) SEM] relatif à la 
procédure de consultation du 23 novembre 2011 concernant la modification 
de la loi fédérale sur les étrangers, p. 49, consultable sous le lien 
<www.ejpd.admin.ch>; rapport du Conseil fédéral du 12 octobre 2016 
"Admission provisoire et personnes à protéger: analyse et possibilités 
d'action", p. 17 et 32 [ci-après: rapport du Conseil fédéral "Admission 
provisoire"]). En 2012/2014 et par le biais de contributions fédérales 
versées aux cantons, la Confédération s'est prononcée en faveur de 
l'encouragement de l'intégration des personnes admises à titre provisoire, 
tout comme pour celle des réfugiés reconnus (voir TERESIA GORDZIELIK, 
Sozialhilfe im Asylbereich, 2020, p. 30 avec références). Conscient de cette 
situation de départ, le Parlement a repris lors de la session d'automne 
2015, en ce qui concerne l'aide sociale réduite, la réglementation 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 20

contraignante de la LAsi à l’art. 86 al. 1 LEI, sans faire de distinction selon 
la durée du séjour (c. 4.4.1 supra). Le 18 décembre 2015, le Conseil 
fédéral a adopté un rapport sur le renforcement des mesures d'intégration 
pour les réfugiés et les personnes admises à titre provisoire (mandat 
d'examen "Mesures d'accompagnement art. 121a Cst."). L'intégration 
professionnelle y occupe une place centrale et doit être atteinte grâce à 
des mesures conjointes telles que l'encouragement linguistique, 
l'évaluation du potentiel, les engagements sur le premier marché du travail 
et une meilleure coordination dans la mise en œuvre de ces mesures (voir 
en particulier p. 15 s.). Le montant de l'aide sociale à verser aux personnes 
admises à titre provisoire n’a pas été abordé dans le rapport. Il est 
incontesté que l'intégration des personnes admises à titre provisoire doit 
être encore renforcée, ce qui ressort également de l'Agenda Intégration 
Suisse (AIS) entré en vigueur le 1er mai 2019 (qui est consultable sous le 
lien <www.sem.admin.ch>, rubriques "Intégration et naturalisation", 
"Encouragement de l’intégration", "Programmes d’intégration cantonaux et 
Agenda Intégration"; voir également c. 4.5.2 infra). L'encouragement de 
l'intégration en droit des étrangers et en droit de l'asile, développé sous la 
forme d'un programme commun de la Confédération et des cantons, a pour 
objectif principal l'acquisition rapide de la langue, de la formation et de la 
capacité de travail, afin que les personnes concernées puissent rapidement 
prendre pied dans la vie professionnelle et s'intégrer dans la société locale. 
L'aide sociale individuelle (cantonale) a certes sa place dans l'éventail des 
mesures, mais l'encouragement spécifique de l'intégration doit en principe 
se faire en dehors du soutien prévu par le droit de l'aide sociale. Du point 
de vue du droit des migrations, l'idée directrice est que l'aide sociale et 
l'intégration doivent être clairement séparées (voir T. GORDZIELIK, op. cit., p. 
73 avec référence au message relatif à la modification de la LAsi, FF 2010 
p. 4455 ss, 4509). L'intégration accélérée des personnes admises à titre 
provisoire figure au vu de ce qui précède depuis des années à l'agenda 
politique de la Confédération, sans que l'on ait jamais eu l'intention d'y 
parvenir par le biais d'une amélioration du droit de l'aide sociale.

4.5 L’interprétation systématique interroge sur la compréhension d’une 
norme dans son contexte global.

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 21

4.5.1 L’admission provisoire est réglée de manière générale aux art. 83 
ss LEI (11e chapitre de la LEI), indépendamment de la durée du séjour; 
l’art. 86 al. 1 LEI n’introduit pas non plus de différenciations dans les taux 
d’aide sociale fondées sur la durée du séjour. Du point de vue 
systématique, le renvoi aux art. 80a-84 LAsi contenu à l'art. 86 al. 1 LEI 
revêt une importance particulière. En raison de ce renvoi, les prescriptions 
restrictives dans le droit de l’asile relatives à l’octroi de l’aide sociale 
s’appliquent aussi à l’égard des personnes admises à titre provisoire (voir 
P. BOLZLI, op. cit., ad art. 86 n. 1). En particulier, l'art. 82 al. 3 LAsi contient 
une formulation identique à celle de l'art. 86 al. 1 phr. 4 LEI, selon laquelle 
le taux d'assistance est inférieur à celui pour la population indigène. Le 
renvoi sans réserve de l'art. 86 al. 1 LEI aux dispositions légales de l'asile 
s'oppose à ce que la norme se réfère uniquement aux personnes admises 
à titre provisoire dans une phase initiale. L'al. 1bis de l’art. 86 LEI énumère 
ensuite les groupes de personnes qui sont traités de la même manière en 
matière d'aide sociale que les réfugiés reconnus. Les personnes admises à 
titre provisoire qui séjournent en Suisse depuis plus de sept ans n'y sont 
pas mentionnées (selon la réglementation élargie adoptée au 1er juin 2019), 
ce qui permet de conclure que le législateur n'envisage (comme 
auparavant) pas non plus à l’égard des personnes admises à titre 
provisoire depuis longtemps une égalité de traitement avec les autochtones 
et les réfugiés reconnus (c. 4.4.1 supra à la fin). Pour finir, le rapport entre 
l'art. 86 LEI (titre marginal "Aide sociale et assurance-maladie") et l'art. 87 
LEI (titre marginal "Contributions fédérales") ne fournit aucun indice, selon 
lequel l'art. 86 al. 1 LEI ne s'appliquerait plus aux particuliers après la fin de 
la compétence de financement de la Confédération qui est de sept ans (art. 
87 al. 3 LEI; c. 2.2 supra). Les deux dispositions règlent chacune 
intégralement un objet distinct. Il n'est pas possible d'établir des liens 
systématiques qui indiqueraient que les dispositions relatives au versement 
et à la fixation de l'aide sociale ne s'appliquent qu'aux personnes admises à 
titre provisoire qui séjournent en Suisse depuis moins de sept ans. Selon le 
contexte systématique pris en considération ici, les cantons sont donc 
tenus sur la base de l'art. 86 al. 1 LEI de prévoir, même après l'expiration 
des sept ans, des taux d'aide sociale plus bas pour les personnes admises 
à titre provisoire.

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 22

4.5.2 L'art. 86 al. 1 LEI doit ainsi être replacé dans le contexte des 
dispositions de la LEI en matière d'intégration (chapitre 8 "Intégration"): lors 
de la révision partielle de la LEI au 1er janvier 2019, l'importance sociale de 
l'intégration a été soulignée (RO 2017 p. 6521 ss, 2018 p. 3171; message 
modification LEI ["Intégration"], in FF 2013 p. 2397 ss). Au printemps 2018, 
la Confédération et les cantons se sont mis d'accord sur un agenda 
d'intégration commun dans le contexte de la restructuration du domaine de 
l'asile (c. 4.4.2 supra). L'objectif premier est d'intégrer de manière plus 
ciblée et plus rapide les réfugiés et les personnes admises à titre provisoire 
dans le monde du travail et de réduire ainsi leur dépendance de l'aide 
sociale. L'intégration des personnes admises provisoirement doit donc être 
expressément encouragée par des incitations positives et des mesures 
appropriées (voir art. 53 ss LEI; art. 10 ss de l’ordonnance fédérale du 
15 août 2018 sur l’intégration des étrangers [OIE, RS 142.205]; pour la 
mise en œuvre dans le canton de Berne, voir c. 2.3 s. supra). Dans ce 
contexte, la taxe spéciale perçue sur le revenu provenant de l’exercice 
d’une activité lucrative a été supprimée au début 2018. Dès le 
1er janvier 2019, l'obligation d'autorisation pour l'engagement de personnes 
admises à titre provisoire a été remplacée par une obligation d'annonce 
(voir art. 85a LEI; communiqués de presse des 1er décembre 2017 et 
15 août 2018; pour plus d'informations sur les améliorations successives du 
statut juridique des personnes admises à titre provisoire depuis 2007, voir 
le rapport du Conseil fédéral "Admission provisoire", p. 17 s.). Du point de 
vue du droit de l'assistance, des taux d’aide sociale plus faibles peuvent 
certes se trouver dans un rapport de tension avec ces mesures 
d'intégration renforcée, étant donné que le manque de moyens financiers 
peut rendre l'intégration sociale plus difficile (voir R. ILLES, op. cit., p. 35 ss, 
50 s.; GUIDO WIZENT, Das Recht auf Asylsozialhilfe, in Asyl 1/2016 p. 3 ss, 
4; T. GORDZIELIK, op. cit., p. 401 s., 592, 597). Or, les objectifs de l'Agenda 
Intégration (notamment l'acquisition rapide de la langue, la formation et la 
formation continue en cas de potentiel, ainsi que l'entrée sur le premier 
marché du travail) doivent être atteints en premier lieu au moyen d’une 
augmentation des investissements dans le domaine de l'encouragement 
spécifique de l'intégration (voir "Faits et chiffres concernant l'Agenda 
Intégration" du 25 avril 2018 p. 3, consultable sous le lien 
<www.sem.admin.ch>, rubriques "Intégration et naturalisation", 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 23

"Encouragement de l'intégration", "Programmes cantonaux d'intégration et 
Agenda Intégration", "Documents"). Dans le cadre de la mise en œuvre, le 
forfait d'intégration versé par la Confédération aux cantons par personne 
admise provisoirement a été augmenté de Fr. 6ʹ000.- à Fr. 18ʹ000.- à partir 
du 1er mai 2019 (voir art. 15 al. 1 OIE; "Faits et chiffres concernant l’Agenda 
Intégration" du 25 avril 2018, p. 3). En fin de compte, on vise une 
intégration plus rapide avec pour effet de réduire les coûts de l'aide sociale; 
l'incitation doit porter sur une intégration réussie plutôt que sur l'aide 
sociale (voir "Faits et chiffres concernant l'Agenda Intégration" du 
25 avril 2018, p. 4 s.). Dans cette optique, des taux d’aide sociale plus bas 
servent d'incitation pour que les personnes concernées fournissent 
effectivement les prestations d'intégration exigées par le droit des 
migrations. En ce sens, l'art. 86 al. 1 LEI est en accord avec les 
dispositions de la LEI relatives à l'intégration. 

4.5.3 Sur le vu de ce qui précède, l'interprétation systématique indique 
également que l'art. 86 al. 1 LEI prescrit des taux d'aide sociale plus bas 
pour toutes les personnes admises à titre provisoire, indépendamment de 
la durée de leur présence en Suisse.

4.6 On ne peut rien inférer de plus de l'élément téléologique de 
l'interprétation, pour autant que celui-ci puisse réellement revêtir une 
signification propre. La prescription de taux d'aide plus bas prévue par le 
droit fédéral pour les personnes admises à titre provisoire se base sur le 
but de leur séjour. Celles-ci ne peuvent rester en Suisse qu'à bien plaire, 
leur séjour s’avérant donc précaire et n'étant pas orienté vers l'intégration 
comme c'est le cas pour la population indigène et les réfugiés reconnus 
(voir KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, Grundrechte, 2018, § 35 ch. 19). Hormis 
les motifs financiers, la prescription a été adoptée pour des raisons de 
politique migratoire dans la mesure où les prestations d'aide sociale ne 
doivent pas inciter à venir ou à rester dans le pays (voir c. 4.4.1 supra; T. 
GORDZIELIK, op. cit., p. 50; ATF 130 I 1 c. 3.6.1 avec d’autres références). 
Pour les personnes admises à titre provisoire qui séjournent depuis 
longtemps en Suisse sans que l'exécution de leur renvoi soit prévisible, une 
aide sociale moins élevée doit créer des incitations à l'intégration, 
notamment sur le plan professionnel et économique (voir rapport du 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 24

Conseil fédéral du 7 juin 2019 en réponse au postulat 17.3260 du 
30 mars 2017 de la Commission des institutions politiques du Conseil des 
Etats ["Compétences de la Confédération dans le domaine de l'aide sociale 
aux ressortissants de pays tiers"], ch. 4.3.2 [ci-après: rapport du Conseil 
fédéral "Compétences fédérales"]; G. WIZENT, Sozialhilferecht, 2020, ch. 
1025). A l’inverse, l'intention du législateur fédéral n'était pas d'atteindre 
l'objectif d'une intégration plus rapide des personnes admises à titre 
provisoire par le biais d'une amélioration de leur situation en matière d'aide 
sociale (voir c. 4.4.2 supra).

4.7 Eu égard aux éléments d'interprétation examinés ci-avant, il faut 
conclure que l'art. 86 al. 1 LEI constitue la prescription légale qui permet de 
fixer le taux d'aide sociale des personnes admises provisoirement à un 
niveau inférieur à celui de la population autochtone et des réfugiés 
reconnus, indépendamment de la durée de leur séjour. Rien n'indique que 
cette disposition ne devrait s’appliquer qu’aux personnes admises à titre 
provisoire qui ne séjournent pas depuis longtemps en Suisse ou dont l'aide 
sociale est encore financée par la Confédération (même conclusion pour T. 
GORDZIELIK, op. cit., p. 43, 72; R. ILLES, op. cit., p. 46 s.; TF 8C_871/2015 
du 2 novembre 2016 c. 11).

4.8 La question de savoir si la Confédération a la compétence de 
légiférer dans le domaine de l'aide sociale donne lieu à controverse. 

4.8.1 Certains auteurs critiquent le fait qu’il n’est pas objectivement fondé 
que la Confédération règle l'aménagement de l'aide sociale pour les 
personnes admises à titre provisoire également pour la période suivant 
l'expiration de sa compétence de financement (sept ans après l'entrée en 
Suisse) (R. ILLES, op. cit., p. 42 s.; voir de manière générale sur cette 
problématique les remarques de RETO FELLER, in JAB 2019 p. 370 ss, 372 
ss).

4.8.2 La législation sur l'entrée et la sortie, le séjour et l'établissement des 
étrangers ainsi que sur l'octroi de l'asile relève selon l’art. 121 al. 1 Cst. de 
la compétence de la Confédération; sa compétence législative est en 
principe globale dans le domaine des étrangers (voir GIOVANNI BIAGGINI, 
BV-Kommentar, 2e éd. 2017, ad art. 121 Cst. n. 6 et 9; voir aussi 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 25

UHLMANN/WILHELM, Kurzgutachten zh. der SODK vom 15.10.2020 
betreffend Kompetenzen von Bund und Kantonen im Bereich der 
Sozialhilfe für Ausländerinnen und Ausländer, p. 7). En revanche, selon 
l'art. 115 phr. 1 Cst., l'aide sociale est en règle générale du ressort des 
cantons; d’après la phr. 2, la Confédération n'a que des compétences 
ponctuelles pour régler les prestations d'aide sociale accordées à certains 
groupes de personnes (voir G. BIAGGINI, op. cit., ad art. 115 Cst. n. 2 et 6; 
R. FELLER, op. cit., p. 373), entre autres à des personnes relevant du 
domaine de l'asile et en partie aussi de celui des étrangers (voir 
COULLERY/MEWES, Sozialhilferecht, in MÜLLER/FELLER [éd.], Bernisches 
Verwaltungsrecht, 3e éd. 2021, p. 743 ss, 750). La Confédération 
revendique sur la base de l'art. 121 al. 1 Cst. une compétence étendue 
pour régler la situation juridique des personnes relevant du domaine de 
l'asile. Elle en déduit la compétence de traiter les questions de nature 
financière liées à l'octroi de l'asile (voir R. FELLER, op. cit., p. 374; voir aussi 
G. BIAGGINI, op. cit., ad art. 121 Cst. n. 11). Compte tenu de la 
réglementation détaillée en vigueur dans la loi sur l'asile relativement à 
l'aide sociale, on peut parler à cet égard d'une certaine pratique 
constitutionnelle (voir UHLMANN/WILHELM, op. cit., p. 8 s.; R. ILLES, op. cit., 
p. 43). En revanche, le domaine des étrangers est nettement plus marqué 
par le fédéralisme d'exécution que le domaine de l'asile; la législation sur 
les étrangers est essentiellement exécutée par les cantons sous la 
surveillance de la Confédération. Cette circonstance s'oppose à ce que la 
Confédération édicte dans le domaine des étrangers des réglementations 
de grande portée en matière d'aide sociale (voir R. FELLER, op. cit., p. 374), 
même s'il est reconnu qu'elle peut adopter des réglementations sur 
l'intégration et que l’encouragement de l'intégration sociale relève 
également de sa compétence (voir G. BIAGGINI, op. cit., ad art. 121 Cst. n. 
9; ALBERTO ACHERMANN, in Basler Kommentar, 2015, ad art. 121 Cst. n. 
21). Dans cette mesure, la Confédération doit ainsi tenir compte de la 
compétence cantonale (G. BIAGGINI, op. cit., ad art. 121 Cst. n. 9; T. 
GORDZIELIK, op. cit., p. 9 s.). Dans son rapport de 2019, le Conseil fédéral a 
concrétisé en principes directeurs les aspects qu'il considère sous cet 
angle déterminants en ce qui concerne l'aide sociale aux étrangers en 
provenance d'Etats tiers (rapport "Compétences fédérales", ch. 4.3.3, p. 11 
ss). Dans l’ensemble, une compétence fédérale dérivée de l'art. 121 al. 1 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 26

Cst. dans le domaine des étrangers ne peut être admise qu'avec retenue et 
le "noyau dur" de la compétence cantonale en matière d'aide sociale doit 
être préservé (rapport du Conseil fédéral "Compétences fédérales", ch. 
4.3.3, p. 12; R. FELLER, op. cit., p. 374).

4.8.3 La conception de l'admission provisoire est réglée dans la LEI (art. 
83 ss LEI); les autorités cantonales de migration statuent sur l'octroi d'une 
autorisation de séjour aux personnes admises à titre provisoire (art. 84 al. 5 
en relation avec l’art. 30 al. 1 let. b LEI). Cette décision est à son tour 
soumise à l'approbation du SEM (art. 30 al. 2 et art. 99 LEI en relation avec 
l’art. 31 de l’ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l’admission, 
au séjour et à l’exercice d’une activité lucrative [OASA, RS 142.201] et l’art. 
5 let. d de l’ordonnance du DFJP relative aux autorisations et aux décisions 
préalables dans le domaine du droit des étrangers soumises à la procédure 
d’approbation [OA-DFJP, RS 142.201.1]). En outre, la décision de 
maintenir ou de lever l'admission provisoire reste toujours du ressort de 
l'autorité d'asile, même si les contributions fédérales prennent fin au plus 
tard sept ans après l’entrée en Suisse (art. 87 al. 3 en relation avec l'al. 1 
let. a LEI et l’art. 88 al. 2 LAsi). Cette réglementation montre bien que les 
cantons ont également des compétences d'exécution (limitées) dans le 
contexte de l'admission provisoire. Dans le système suisse du droit d'asile 
et des étrangers, les personnes admises à titre provisoire sont toutefois 
considérées comme des "personnes relevant du domaine de l'asile", qui 
émargent à la compétence globale de la Confédération dans ce domaine, 
nonobstant le fait que l'aide sociale pour ce groupe de personnes est 
également réglée à l'art. 86 al. 1 LEI (voir rapport du Conseil fédéral 
"Compétences fédérales", ch. 4.3.2, p. 10; voir également T. GORDZIELIK, 
op. cit., p. 72 s.) Dans cette mesure, on ne peut pas dire que la 
Confédération donne des directives manifestement inadmissibles 
concernant les prestations d'aide sociale pour les personnes admises à 
titre provisoire, d'autant plus qu'elle laisse aux cantons une marge de 
manœuvre non négligeable. Elle ne prescrit pas pour cette catégorie de 
personnes de prestations en nature obligatoires, ne définit pas de seuil 
minimal que les cantons doivent respecter en cas de taux réduit, ni 
n'interdit de faire des différences en fonction de la durée de séjour (voir 
aussi c. 5.5 infra). Sous cet angle, la question de savoir si le "noyau dur" de 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 27

la compétence cantonale en matière d'aide sociale est violé ne se pose 
pas. Le législateur a en sus expressément ancré à l'art. 86 al. 1 LEI la 
prescription d'un soutien réduit (voir c. 4 supra). Même si cette mesure 
devait (également) être attribuée au "domaine des étrangers" et si, de ce 
point de vue, elle pouvait dans ses incidences matérielles et temporelles 
aller tendanciellement à l'encontre de la répartition constitutionnelle des 
compétences (voir sur ce critère le rapport du Conseil fédéral 
"Compétences fédérales", ch. 4.3.3, p. 12), le TA serait néanmoins lié par 
ce choix préalable du législateur en vertu de l'art. 190 Cst.

4.9 Le canton fonde l'art. 8 al. 4 OASoc, entre autres, sur l'art. 86 al. 1 
LEI (voir rapport OAAR, p. 23). S'il met en œuvre le droit fédéral, il doit le 
faire selon les critères qui s'appliquent au droit cantonal (importance et 
principe du parallélisme des formes législatives; voir WALTER KÄLIN, Gesetz 
und Verordnungen, in Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, 1995, 
p. 129 ss, 144; KÄLIN/BOLZ [ÉD.], Handbuch des bernischen 
Verfassungsrechts, 1995, ad art. 88 n. 8a). Font exception les cas 
d'urgence temporelle qui ne nous intéressent pas ici (voir art. 88 al. 3 
ConstC; JAB 2005 p. 400 c. 4).

4.9.1 Le litige porte ici sur les besoins de base des personnes admises à 
titre provisoire, qui sont soumises à la législation générale sur l'aide sociale 
(c. 3 supra). Les compétences du corps électoral peuvent être déléguées 
au Grand Conseil et au Conseil-exécutif à condition que la délégation soit 
limitée à un domaine déterminé et soit prévue par une loi qui en fixe le 
cadre (art. 69 al. 1 ConstC). Parmi les normes fondamentales et 
importantes qui doivent impérativement être édictées dans la forme de la 
loi (art. 69 al. 4 phr. 1 ConstC) figurent également les normes qui fixent les 
grandes lignes du statut juridique des individus et qui déterminent le but, la 
nature, ainsi que le cadre des prestations cantonales importantes (art. 69 
al. 4 phr.2 let. a et c ConstC). La jurisprudence a concrétisé cela pour les 
prestations sociales récurrentes (c. 4.1 supra). Dans le contexte qui nous 
intéresse ici, le TF a en outre retenu qu'il n'est pas nécessaire, en vertu du 
droit fédéral, de fixer le montant des prestations dans la forme d'une loi 
formelle, tant que les prestations prévues se situent encore au-dessus de 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 28

ce qui est exigé comme prestations étatiques minimales selon l'art. 12 Cst. 
(voir ATF 130 I 1 c. 4 avec références). 

4.9.2 Les prestations économiques d’après l'art. 8 al. 4 OASoc sont fixées 
au-dessus de ce qui est exigé par le droit constitutionnel en tant que 
prestations minimales de l'Etat (voir art. 16 al. 2 Li LFAE en relation avec 
l'art. 9 Oi LFAE). Le droit à l'aide dans des situations de détresse n'est pas 
en cause (c. 6.2.1 infra). Dans cette mesure, le montant des prestations ne 
doit pas être fixé au niveau de la loi formelle. Selon l'art. 31 al. 1 LASoc, le 
Conseil-exécutif édicte par voie d’ordonnance les dispositions détaillées sur 
le calcul de l'aide matérielle; l'art. 84 al. 1 LASoc contient la compétence 
générale d'exécuter des droits et obligations fondés sur une loi formelle 
(JAB 2005 p. 400 c. 4.5). L'habilitation spécifique au sens de l'art. 31 al. 1 
LASoc s'applique dans le cadre du contenu de l'art. 31 al. 2 LASoc et des 
autres prescriptions matérielles dans la loi formelle relatives à l'octroi des 
prestations (art. 30 ss LASoc), notamment: cercle des destinataires (art. 
46a al. 1 let. c et al. 2 LASoc en relation avec l'art. 2 al. 1 let. b LAAR [a 
contrario]), norme cible et de principe relative à l'aide économique (art. 30 
al. 1 LASoc), modalités de versement des prestations (art. 32 LASoc) et de 
réduction (art. 36 LASoc). La loi fixe ainsi le cadre de la délégation (but, 
nature et cadre de l'aide économique) de manière suffisamment précise. 
Sur ces bases, le Conseil-exécutif était habilité à régler "seulement" au 
niveau de l'ordonnance des taux d'aide sociale plus bas pour certaines 
catégories de personnes (entre autres les personnes admises à titre 
provisoire) - tout comme les taux réguliers et les normes CSIAS 
contraignantes pour le calcul, sous réserve de dispositions divergentes de 
la LASoc et de l'OASoc. Les exigences découlant du principe de la légalité 
sont respectées (dans ce sens VGE 21845 du 11 mai 2004 c. 3.3.2 s.; JAB 
2018 p. 289 c. 4.1 par analogie pour la fixation des limites de revenu et de 
fortune en cas d'avance de pensions alimentaires). Le Grand Conseil a 
d'ailleurs approuvé cette façon de procéder en deuxième lecture de la 
LASoc (voir Journal du Grand Conseil, session d'hiver 2019, p. 363). 
D'après ce qui a été dit, l'art. 8 al. 4 OASoc dispose avec l'art. 86 al. 1 LEI 
en relation avec l’art. 31 LASoc et les autres dispositions fondamentales au 
niveau de la loi formelle d’une base légale suffisante pour traiter en matière 
d'aide sociale les personnes admises à titre provisoire différemment des 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 29

autochtones et des réfugiés reconnus (voir aussi ATF 130 I 1 c. 3.6.3; VGer 
TG VG.2017.92 du 6 septembre 2017, in TVR 2017 n° 26). Il reste à 
examiner si la norme critiquée de l’OASoc est conforme dans son 
application à la loi et à la Constitution.

4.9.3 D'après ce qui précède, on peut laisser ouverte la question de 
savoir si l'art. 8 al. 4 OASoc peut s’appuyer en plus sur l'art. 30 al. 2 LASoc. 
Cette disposition prévoit des restrictions de l’aide économique pour certains 
groupes de personnes, l'énumération n'étant pas exhaustive. A l'origine, le 
législateur a estimé que des restrictions de prestations étaient 
particulièrement indiquées pour les personnes séjournant illégalement dans 
le canton, car pour ces personnes, en cas de besoin, il s'agissait en 
premier lieu d'assurer le minimum vital physique; une participation à la vie 
sociale et une intégration n'étaient généralement pas à l'ordre du jour (voir 
rapport du Conseil-exécutif sur la LASoc, in Journal du Grand Conseil 
2001, annexe 16 p. 20). En modifiant l’art. 30 LASoc au début 2012, le 
Grand Conseil a complété l'énumération en y ajoutant les personnes qui 
séjournent légalement en Suisse, mais qui n'ont pas droit à l'aide sociale 
en vertu d'un traité international; l'exposé cite les ressortissants de l'UE qui 
sont à la recherche d'un emploi (voir ROB 11-104 et rapport du Conseil-
exécutif sur la modification de la LASoc, in Journal du Grand Conseil 2010, 
annexe 28 p. 11). Etant donné que l'art. 8 al. 4 OASoc ne viole pas le 
principe de la séparation des pouvoirs d'une manière ou d'une autre, il n'est 
pas nécessaire d'examiner de plus près la portée de l'art. 30 al. 2 LASoc.

4.10 En conclusion, c’est à bon droit que l'instance inférieure a considéré 
que l'art. 8 al. 4 OASoc reposait sur une base légale suffisante."

5.

Dans le jugement 2021/183, maintes fois cité, le Tribunal administratif s'est 
en outre prononcé en détail sur la question de savoir si l'inégalité de 
traitement prévue à l'article 86 al. 1 LEI (précisée à l'article 8 al. 4 OASoc) 
viole le principe de l'égalité de traitement. A cet égard, il est renvoyé aux 
considérants 5 dudit jugement (ici reproduit et marqué en gris):

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 30

"5.1 L'égalité de traitement est garantie par la Constitution (art. 8 al. 1 
Cst. et art. 10 al. 1 phr. 1 ConstC). 

5.1.1 Un acte législatif viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il 
établit, s’agissant de faits déterminants pour la décision, des distinctions 
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la 
situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui se 
seraient imposées au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est 
semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable 
ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou 
semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. Cas 
échéant, une différence de traitement peut donc être justifiée par les 
objectifs poursuivis par le législateur. La question de savoir si une 
distinction juridique repose sur un motif raisonnable dans la situation à 
réglementer peut être résolue autrement à des époques différentes, en 
fonction des conceptions et des circonstances dominantes. Dans les limites 
de ces principes, le législateur dispose en général d'une grande marge de 
manœuvre (ATF 143 II 568 c. 3.5 non publié avec références, 143 I 361 c. 
5.1, 141 I 153 c. 5.1, 140 I 77 c. 5.1; JAB 2019 p. 450 c. 4.1, 2018 p. 358 c. 
3.2.4; voir toutefois aussi c. 5.1.3 infra). Il y a arbitraire dans l’élaboration 
de la législation lorsqu'un acte législatif ne se fonde pas sur des motifs 
objectifs sérieux ou qu'il est dépourvu de sens et de but; ce qui est 
déterminant dans ce cas, comme pour l'application du droit, c'est de savoir 
si l'acte législatif est objectivement défendable dans son résultat (art. 9 
Cst.; art. 11 al. 1 ConstC; voir p. ex. ATF 131 I 1 c. 4.2, 137 I 1 c. 2.4; JAB 
2018 p. 289 c. 4.4, 2014 p. 14 c. 3.2, 2014 p. 535 c. 3.4). 

5.1.2 Il ne résulte rien d’autre de la loi sur l’aide sociale. Selon l'art. 31 al. 
2 LASoc, le Conseil-exécutif doit observer des conditions-cadres lors du 
calcul de l'aide matérielle, auxquelles appartient aussi l'égalité de 
traitement envers tous les bénéficiaires de l'aide sociale en tenant compte 
des différences régionales (let. a). Cette disposition ne peut certes pas être 
interprétée (sous réserve des différences régionales) comme un droit 
absolu à l'égalité de traitement. Elle codifie plutôt le principe constitutionnel 
de l'égalité de traitement et n'exclut pas, à l’instar de celui-ci, de prévoir au 
niveau de l'ordonnance un traitement différent de certains groupes de 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 31

personnes pour autant que des motifs objectifs ou la situation de fait 
exigent une telle différenciation (voir JAB 2021 p. 159 c. 5.2). La 
réglementation explicite souligne le principe général de l'égalité de 
traitement et la réserve illustre le fait que certaines prestations peuvent 
varier d'une région à l'autre (en particulier les frais de logement).

5.1.3 Selon l'opinion dominante, les inégalités de traitement entre Suisses 
et étrangers ou entre ressortissants étrangers ayant un statut de séjour 
différent doivent être mesurées à l'aune du principe général de l'égalité de 
traitement (voir RAINER J. SCHWEIZER, in ST. GALLER KOMMENTAR ZUR BV, 
3e éd. 2014, ad art. 8 n. 65; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte der Schweiz, 4e 
éd. 2008, p. 714; WALTER KÄLIN, Grundrechte im Kulturkonflikt, 2000, p. 
103; voir aussi c. 5.6.2 infra). En regard du principe général de l'égalité de 
traitement, les exigences posées à la précision du but d'une différenciation 
ou à l'aptitude d'une réglementation non différenciatrice à atteindre son 
objectif ne doivent pas être très élevées (MÜLLER/SCHEFER, op. cit., p. 658). 
En règle générale, des motifs objectifs de quelque nature que ce soit, c'est-
à-dire des motifs objectivement fondés et compréhensibles, suffisent à 
justifier des inégalités de traitement (ou à y renoncer) 
(KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, op. cit., ch. 32). Les critères y afférents sont 
rendus d’autant plus sévères que l'égalité ou l'inégalité de traitement 
touche plus intensément à la personnalité des personnes concernées. Les 
questions qui nécessitent une justification ne changent pas; ce qui change, 
c'est le critère d'examen auquel la justification doit répondre 
(MÜLLER/SCHEFER, op. cit., p. 658, 662). Le principe de l'égalité de 
traitement revêt une importance accrue lorsqu'il s'agit de décider de 
prestations étatiques dans des domaines existentiels, comme p. ex. le 
versement de prestations d'aide sociale (voir MÜLLER/SCHEFER, op. cit., p. 
666; BERNHARD WALDMANN, in Basler Kommentar, 2015, ad art. 8 Cst. n. 
36; VINCENT MARTENET, Commentaire Romand, 2021, ad art. 8 Cst. n. 45; 
G. WIZENT, Sozialhilferecht, ch. 220; T. GORDZIELIK, op. cit., p. 150, 159). 
Les réglementations schématiques peuvent se justifier pour des raisons 
pratiques et de sécurité juridique (voir p. ex. JAB 2018 p. 289 c. 4.4 avec 
références; concernant l’aide sociale, voir G. Wizent, Die 
sozialhilferechtliche Bedürftigkeit. Ein Handbuch, 2014, p. 102 s., 393 [ci-
après: Bedürftigkeit]). Elles ne sont toutefois pas admissibles lorsque la 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 32

schématisation conduit à des résultats qui ne semblent plus pertinents ou 
raisonnables, soit parce que les différences effectives dans les faits exigent 
une différenciation, soit parce que certaines personnes ou certains groupes 
de personnes sont touchés d’une manière particulièrement marquée ou 
intolérable par la réglementation indifférenciée (voir B. WALDMANN, op. cit., 
ad art. 8 Cst. n. 37; MÜLLER/SCHEFER, op. cit., p. 672). Cela peut 
notamment être le cas pour le contenu des droits fondamentaux qui 
touchent à la personnalité et s’agissant des obligations financières 
menaçant l'existence (MÜLLER/SCHEFER, op. cit., p. 672; voir aussi 
BERNHARD RÜTSCHE, Verfassungsrecht der Schweiz, vol. II, 2020, p. 1058).

5.2 En vertu de l'art. 86 al. 1 LEI en relation avec l'art. 8 al. 4 OASoc, 
les personnes admises à titre provisoire perçoivent un FE inférieur de près 
de 30% à celui versé aux personnes indigènes et aux réfugiés reconnus (c. 
2.5.1 supra). Selon la jurisprudence du TF, le fait que les personnes 
admises à titre provisoire soient traitées en matière d'aide sociale 
différemment des autres groupes de personnes ne viole ni l'interdiction de 
discrimination ni le principe de l'égalité de traitement (voir ATF 130 I 1 c. 
3.6; TF 8C_871/2015 du 2 novembre 2016 c. 5). Jusqu'à présent, le TF a 
laissé ouverte la question de savoir si une autre approche pourrait 
s'imposer lorsque l'admission provisoire - comme dans le cas à juger en 
l'espèce - a déjà duré plusieurs années et qu'une exécution du renvoi n'est 
toujours pas prévisible, de sorte que les taux différents d'aide sociale ne 
peuvent pas (plus) se justifier par un manque d'intérêt à l'intégration (voir 
ATF 130 I 1 c. 3.6.2; TF 8C_871/2015 du 2 novembre 2016 c. 5, 
8C_1025/2009 du 19 août 2010 c. 7.4).

5.3 La réglementation différenciée de l'assistance aux personnes 
admises à titre provisoire est liée à leur présence tolérée uniquement à titre 
précaire, comme le montre leur statut d'admission provisoire. L'admission 
provisoire n'est qu'une mesure de substitution à l’exécution non réalisable 
du renvoi. Contrairement aux Suisses et aux étrangers titulaires d'une 
autorisation de séjour ou d'établissement qui bénéficient de l'aide sociale 
ordinaire, les personnes admises à titre provisoire ne disposent pas d'un 
véritable droit de présence (c. 2.2 supra). En comparaison avec les 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 33

réfugiés reconnus auxquels l’aide sociale ordinaire est également 
accordée, on peut constater ce qui suit.

5.3.1 Le statut juridique des personnes admises à titre provisoire se 
distingue en principe très nettement aussi de celui des réfugiés au bénéfice 
de l'asile: ces derniers remplissent la qualité de réfugié au sens de l'art. 3 
LAsi et appartiennent donc à un groupe de personnes qui requiert une 
protection particulière. Un retour dans le pays d'origine est exclu ou 
entraîne en règle générale le retrait de la qualité de réfugié (voir art. 63 al. 
1bis LAsi). Les réfugiés sont protégés par l'interdiction du refoulement (art. 
33 de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés [CR, 
RS 0.142.30]) et leur égalité de traitement avec les autochtones en matière 
d'aide sociale est également ancrée dans un traité international (art. 23 
CR). Leur présence en Suisse s’inscrit dans la durée dès l'octroi de l'asile; 
ils peuvent prétendre une autorisation de séjour (permis B). Le conjoint et 
les enfants mineurs sont reconnus comme réfugiés et obtiennent l'asile, 
pour autant qu’aucune circonstance particulière ne s'y oppose; si la famille 
a été séparée par la fuite, le regroupement familial doit en principe 
également être autorisé (voir art. 51 al. 1 et 4 LAsi). Par contre, les 
personnes admises à titre provisoire peuvent faire venir leur famille au plus 
tôt trois ans après le prononcé de l'admission provisoire (art. 85 al. 7 LEI; 
voir cependant à ce sujet Cour européenne des droits de l’homme [ci-
après: Cour européenne] 6697/18 du 9 juillet 2021 [Grande Chambre], M.A. 
contre Danemark, ch. 121 s., 194 s.). La liberté de choisir leur lieu de 
résidence est également limitée (voir art. 85 al. 2-5 LEI). Les étrangers 
admis à titre provisoire doivent quitter la Suisse dès que l'obstacle à 
l'exécution du renvoi est levé (c. 2.2 supra). Même s’ils restent dans les 
faits souvent plus longtemps en Suisse, il faut en principe partir de l’idée 
qu'ils retourneront plus tard dans leur pays. Après cinq ans, leurs 
demandes d'autorisation de séjour font certes l'objet d'un examen 
approfondi; le législateur n'a toutefois pas voulu créer un droit à l'obtention 
d’une autorisation même après ce délai, mais seulement ancrer 
explicitement l'obligation d'examen (voir art. 84 al. 5 en relation avec l'art. 
30 al. 1 let. b LEI; JAB 2020 p. 443 c. 4.3; TF 2C_589/2019 du 21 juin 2019 
c. 2.2; voir cependant maintenant ATF 147 I 268, selon lequel, à certaines 
conditions, le refus d'une autorisation de séjour doit être examiné à la 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 34

lumière de l'art. 8 par. 2 de la Convention du 4 novembre 1950 de 
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH, 
RS 0.101). En principe, le séjour des étrangers admis à titre provisoire 
reste précaire aussi dans le cadre d'un séjour de longue durée.

5.3.2 La situation juridique des personnes admises à titre provisoire en 
tant que réfugiés, c'est-à-dire dont la qualité de réfugié est reconnue 
(permis F en tant que réfugié), est également nettement moins précaire 
que celle des étrangers admis à titre provisoire. Les réfugiés qui ne sont 
pas dignes de l'asile ou ont donné des motifs subjectifs survenus après la 
fuite (voir art. 53 s. LAsi) n'obtiennent certes pas l'asile, mais sont reconnus 
comme réfugiés; en raison de l'inadmissibilité de l'exécution de leur renvoi, 
ils sont admis à titre provisoire (art. 44 LAsi en relation avec l'art. 83 al. 8 
LEI). A l’instar des réfugiés ayant obtenu l'asile, ils sont protégés par 
l'interdiction du refoulement (art. 33 CR) et sont traités en matière d'aide 
sociale de la même manière que les réfugiés auxquels la Suisse a accordé 
l'asile (art. 23 CR; art. 86 al. 1bis let. a LEI). Comme les autres personnes 
admises à titre provisoire, les réfugiés reconnus sans être au bénéfice de 
l’asile n'ont certes pas droit à une autorisation de séjour. Leur statut de 
présence en Suisse est toutefois moins précaire dans la mesure où ils 
peuvent invoquer les droits qui leur sont directement conférés par la 
Convention relative au statut des réfugiés (voir GRASDORF-
MEYER/OTT/VETTERLI, Geflüchtete Menschen im Schweizer Recht, 2021, 
ch. 900). En règle générale, ils ne pourront pas (comme les réfugiés au 
bénéfice de l'asile) retourner à long terme dans leur pays d'origine (voir 
ATAF 2017 VII/4 c. 6.3). A l’inverse des personnes admises à titre 
provisoire qui n'ont pas le statut de réfugié, ils ne sont pas limités dans leur 
liberté de voyager (à l'exception des voyages dans leur pays d'origine). 
Dans la mesure où les membres de leur famille se trouvent déjà en Suisse, 
ils peuvent en outre se prévaloir du regroupement familial prévu par le droit 
d’asile, conformément à l'art. 51 al. 1 LAsi (voir ATAF 2019 VI/8 c. 4.1). 

5.3.3 Le statut d'admission provisoire fait l'objet de plusieurs critiques. 
Les tentatives de supprimer ce statut et de le remplacer par un statut 
conférant une protection de plus longue durée ont toutefois échoué sur le 
plan politique (voir R. ILLES, op. cit., p. 43 s.; ATAF 2020 VI/2 c. 5.5). 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 35

L'admission provisoire, avec les règles qui lui sont propres, reste donc 
fermement ancrée dans la législation sur l'asile et les étrangers. Compte 
tenu du choix clair du législateur fédéral de prévoir pour les personnes 
admises à titre provisoire n'ayant pas la qualité de réfugié des taux d'aide 
sociale obligatoirement plus bas (art. 86 al. 1 et 1bis LEI; c. 4.7 supra) 
contrairement à ce qui vaut pour les réfugiés reconnus (et les autochtones), 
il convient de faire preuve de retenue lors de l'examen de la 
constitutionnalité de l'art. 86 al. 1 LEI. Au regard du but et de la teneur de 
ce statut de simple présence provisoire, cette disposition ne peut en tout 
cas pas être qualifiée, en principe, d'inappropriée, de déraisonnable ou 
d'arbitraire. Fondamentalement, il apparaît tout à fait compréhensible eu 
égard aux besoins que les personnes qui vivent durablement en Suisse en 
tant qu'autochtones ou qui doivent se construire une nouvelle existence en 
Suisse comme réfugiés reconnus soient soutenues dans une mesure plus 
importante par les pouvoirs publics.

5.4 On peut s’interroger sur le fait de savoir si, respectivement dans 
quelle mesure, le statut en droit des étrangers peut encore justifier des 
différences dans les taux d’assistance, même en cas de présence de 
longue durée. 

5.4.1 A l'origine, les taux plus bas (concrètement: égalité de traitement 
avec les requérants d'asile) sont justifiés par les besoins réduits des 
personnes admises à titre provisoire en matière d'intégration sociale et 
professionnelle, compte tenu de leur simple droit de présence provisoire 
(voir c. 4.4.1 et 4.6 supra; ATF 131 I 166 c. 8.2, 130 I 1 c. 3.6). Une 
discrimination illimitée dans le temps et proportionnellement importante par 
rapport aux réfugiés reconnus ne peut plus, en l’état actuel, être motivée 
par un manque d'intérêt (privé ou public) à l’intégration. Il a été démontré 
dans les faits que le départ des personnes admises à titre provisoire n'est 
généralement pas prévisible et qu'une grande partie d'entre elles restent en 
Suisse à long terme, souvent même pour toujours (c. 4.4.2 supra). Fin 
janvier 2022, 46ʹ342 personnes vivaient en Suisse en tant qu’étrangers 
admis provisoirement, dont 12ʹ878 depuis plus de sept ans (voir statistique 
de l’asile pour janvier 2022, consultable sous le lien <www.sem.admin.ch>, 
rubriques "Publications & services", "Statistiques", "Statistique en matière 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 36

d’asile"). Dans de tels cas, le besoin d'intégration des personnes admises à 
titre provisoire, dont le retour dans le pays d'origine n'est toujours pas 
prévisible, ne peut plus être clairement différencié de celui des réfugiés 
reconnus. Les deux groupes de personnes sont concernés par le mandat 
d'intégration récemment reformulé. La Confédération et les cantons ont fixé 
pour eux les mêmes objectifs d'intégration de rang supérieur (voir c. 4.4.2 
supra; art. 14 al. 1 OAAR). Les mesures d'intégration ont également été 
renforcées pour les personnes admises à titre provisoire. C'est précisément 
dans l'optique de leur séjour prolongé en Suisse, la plupart du temps pour 
une durée imprévisible, que les autorités cantonales chargées de l'aide 
sociale, de l'intégration et de la migration doivent encourager de manière 
ciblée l'intégration de ces personnes dans la communauté suisse (voir pour 
le canton de Berne rapport sur la LAAR, p. 4 ss). Ces dernières années, 
l'intégration sur le marché du travail a été spécifiquement pour les 
personnes admises à titre provisoire significativement facilitée au moyen de 
différentes mesures (c. 4.4.2 et 4.5.2 supra). En même temps, on attend 
aussi de ce groupe de personnes certaines prestations en matière 
d'intégration linguistique, éducative et sociale. Tout comme les réfugiés 
reconnus, les personnes admises à titre provisoire qui bénéficient de l'aide 
sociale peuvent être obligées à participer à des programmes d'intégration 
ou d'occupation (voir art. 10 al. 1 OIE). Dans ce contexte, il n'est pas (ou 
plus) possible de justifier sans autre des taux (significativement) plus bas et 
sans limite de temps, en comparaison avec ceux appliqués aux réfugiés 
reconnus, par un besoin moindre en intégration professionnelle et sociale.

5.4.2 L’exigence prévue en droit fédéral de taux d'aide sociale plus bas 
pour les personnes admises à titre provisoire repose, outre sur des intérêts 
fiscaux (réduction des coûts), sur une réflexion de politique migratoire 
visant à prévenir, par cette différenciation, l'incitation à immigrer ou à rester 
en Suisse (voir c. 2.5.2, 4.4.1 et 4.6 supra). Cet objectif du législateur ne 
peut pas être considéré comme illégitime au regard des principes légaux 
de l'admission et de l'intégration (art. 3 et 4 LEI). L'incitation négative ainsi 
visée peut en principe avoir pleinement son effet. Pour ce qui est de 
l'incitation à l'immigration que veut éviter la politique migratoire, il n'est pas 
décisif toutefois de savoir comment est calculé après des années de 
présence le FE relevant du droit de l'aide sociale. Les personnes 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 37

concernées seront ensuite d’autant moins enclines à quitter le pays - 
incitation négative à rester - en raison d'une baisse des montants de l'aide 
sociale que la Confédération sursoit de son côté à lever l'admission 
provisoire parce que des obstacles à l'exécution du renvoi subsistent. Dans 
cette mesure, un taux d'aide plus bas doit aussi encourager l'intégration, en 
particulier sur le plan professionnel et économique (voir c. 4.5.2 et 4.6 
supra). Celui qui s'efforce de s'intégrer a en général de meilleures chances 
de devenir économiquement indépendant. Les perspectives d'obtenir une 
autorisation de séjour ordinaire en sont renforcées. La question de savoir si 
l'effet visé est effectivement atteint est certes controversée (voir GUIDO 
WIZENT, Sozialhilferecht, ch. 50 ss concernant de manière générale le 
"paradigme d'activation", ch. 1035 p. 381 ci-dessus sur les incitations de la 
politique migratoire; R. ILLES, op. cit., p. 50 s.). Mais si le législateur utilise 
cet instrument dans les limites de sa marge de manœuvre, on ne peut pas 
dénier toute objectivité au but qu'il poursuit. Le droit de l'aide sociale se 
caractérise par des systèmes d'incitation. Hormis les instruments habituels 
liés à la performance (suppléments d’intégration, franchises sur le revenu), 
des incitations (négatives) sont parfois également mises en place au 
niveau du montant du FE, afin d'amener les personnes concernées à 
fournir les prestations d'intégration souhaitées. L'inégalité de traitement qui 
en résulte en matière d’assistance peut en principe être justifiée par 
l'orientation et l'objectif de l'aide sociale (motivation, intégration, prévention) 
(voir JAB 2021 p. 159 c. 5.2-5.7 concernant les suppléments d’intégration 
et les franchises sur le revenu; G. WIZENT, Sozialhilferecht, ch. 920 
concernant les besoins de base plus bas pour le groupe de personnes des 
jeunes adultes; voir aussi normes CSIAS C.3.2 et l'art. 8 al. 3 OASoc). Le 
motif de l'incitation est également légitime en cas de présence prolongée, 
car les personnes dans le besoin doivent dans ce cas aussi (et d'autant 
plus) continuer à progresser en termes d'intégration. Il conviendra toutefois 
d'évaluer plus strictement lorsque la durée de présence augmente, la 
mesure dans laquelle des réductions du FE sont admissibles (voir à ce 
sujet c. 6.7 s. infra).

5.5 On peut retenir ce qui suit comme résultat intermédiaire: d’une part, 
l’exigence selon le droit fédéral de fixer un taux d’assistance inférieur à 
celui des autochtones et des réfugiés reconnus et, d’autre part, l'art. 8 al. 4 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 38

OASoc prévoyant conséquemment un FE plus bas sont en principe 
compatibles avec le principe de l'égalité de traitement. La discrimination en 
matière d'aide sociale des étrangers admis à titre provisoire par rapport aux 
réfugiés reconnus peut également en cas de présence prolongée reposer 
sur une justification objective, notamment au regard de l'objectif de l'aide 
sociale. L'art. 86 al. 1 LEI apparaît notamment conforme à la Constitution 
dans la mesure où il laisse aux cantons une marge de manœuvre pour fixer 
de manière appropriée les taux d'assistance pour les personnes admises à 
titre provisoire. Ainsi, les cantons peuvent respecter le principe de l'égalité 
de traitement en différenciant de manière appropriée leurs réglementations 
du point de vue temporel ou matériel, par le fait de prévoir p. ex. des taux 
spécifiques supérieurs à ceux appliqués aux requérants d'asile ou de 
différencier le soutien en fonction de la durée de présence des personnes 
admises à titre provisoire. Ils sont également libres de prévoir, au sein de 
ce groupe de personnes et sous certaines conditions, des exceptions à des 
taux de soutien inférieurs. Ils ont ainsi la possibilité de tenir compte de 
manière appropriée du mandat d'intégration (Agenda Intégration) et des 
préoccupations humanitaires et sociales (voir également G. WIZENT, 
Sozialhilferecht, ch. 1038). Il reste à examiner si l'art. 8 al. 4 OASoc 
s'avère, du point de vue temporel et de l’ampleur, conforme à la loi et à 
l'égalité de traitement et s'il doit être appliqué dans le cas présent (voir c. 6 
infra).

5.6 On ne constate pour le surplus pas non plus de violation de 
l'interdiction de discrimination.

5.6.1 Selon l'art. 8 al. 2 Cst., nul ne doit subir de discrimination du fait 
notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa 
langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions 
religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience 
corporelle, mentale ou psychique. Il y a discrimination lorsqu'une personne 
est traitée de manière inégale du seul fait de son appartenance à un certain 
groupe qui, historiquement ou dans la réalité sociale actuelle, a tendance à 
être exclu ou considéré comme inférieur (parmi de nombreux arrêts: ATF 
147 I 73 c. 6.1, 143 I 361 c. 5.1, 141 I 241 c. 4.3.2, 139 I 169 c. 7.2.1; JAB 
2017 p. 7 c. 6.1.1). 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022,100.2021.184, page 39

5.6.2 Le montant réduit du soutien selon l'art. 86 al. 1 LEI en relation avec 
l'art. 8 al. 4 OASoc se rattache uniquement au statut de présence. Les 
personnes admises à titre provisoire n'ont une influence sur ce critère que 
si elles fournissent (ou peuvent fournir) certaines prestations d'intégration 
sur le plan personnel, social et professionnel afin d'obtenir une autorisation 
pour cas de rigueur (voir ATF 147 I 268 c. 5; c. 5.3.1 supra). En tout état de 
cause, le statut relevant du droit des étrangers ne constitue pas une 
caractéristique identitaire réprouvée au sens de l'art. 8 al. 2 Cst., raison 
pour laquelle les étrangers admis à titre provisoire ne font pas partie d'un 
groupe protégé par l'interdiction de discrimination. L'admissibilité de 
différenciations en fonction du statut de séjour s'apprécie plutôt au regard 
du principe de l'égalité de traitement (voir c. 5.1.3 supra; ATF 136 I 297 c. 
7.4, 131 I 166 c. 8.2, 129 I 392 c. 3.2.3; T.GORDZIELIK, op. cit., p. 145, 147; 
discrimination concernant un refus de naturalisation niée dans VGE 
2013/292 du 29 octobre 2014 c. 5.4 concernant la combinaison statut 
d'admission provisoire et capacité de travail limitée). La Cour européenne a 
certes reconnu le lien avec le statut en droit des étrangers comme motif de 
discrimination au sens de l'art. 14 CEDH. Elle a toutefois en même temps 
constaté qu'avec un tel critère de rattachement, les exigences en matière 
de justification de la différenciation sont moins élevées (voir Cour 
européenne 56328/07 du 27 décembre 2011, Bah contre Royaume-Uni, ch. 
45 s.). Les intérêts à la limitation de l'immigration et à l'incitation à 
l'intégration justifient en principe la différence de traitement en matière 
d'aide sociale entre les personnes admises à titre provisoire et les 
autochtones et les réfugiés reconnus (voir c. 5.1-5.5 supra), raison pour 
laquelle il n'y a pas de violation de l'interdiction de discrimination sur ce 
point."

6.

6.1 Selon ce qui précède, le Tribunal administratif a admis qu'une 
gradation du FE est en principe légitime et permet de mettre en œuvre l'art. 
86 al. 1 phr. 4 LEI de manière conforme à la Constitution (c. 5 supra). C'est 
également le point de vue de l'instance inférieure dans la décision 
attaquée. Elle estime toutefois que l'art. 8 al. 4 OASoc est contraire au droit 

Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 3 novembre 2022, 100.2021.184, page 40

supérieur dans la mesure où la réduction forfaitaire continue de près de 
30% du FE, y compris pour les enfants, viole l'art. 30 al. 1 LASoc; le 
minimum vital social à long terme n'est selon elle pas respecté avec ce 
taux (c. 3.1 supra). Elle exige dès lors de la commune qu'elle détermine, 
également dans le cas de l'intimé, les besoins de base de manière 
individuelle. La question de l'égalité de traitement qui en résulte (voir c. 3.3 
supra), comme les autres questions d'égalité de traitement que pose l'art. 8 
al. 3 OASoc ont également été examinées par le Tribunal administratif 
dans le jugement de principe précité (2021/183). Elles doivent être résolues 
de manière concrète, c'est-à-dire sous l'angle de la situation de l'intimée. 
Celle-ci est originaire du Cameroun, séjourne en Suisse depuis le 
1er octobre 2004 et a été admise provisoirement le 20 juillet 2016 en raison 
du caractère non exigible de l'exécution de son renvoi. Il n'y a pas 
d'indications dans le dossier que le renvoi pourrait être exécuté dans un 
avenir proche. Le Tribunal s’est fondé sur les critères suivants aux 
considérants 6.2-6.8 de son jugement 2021/183 (marqués en gris): 

"6.2 En ce qui concerne le cadre dans lequel le canton doit fixer et 
verser l'aide sociale aux personnes admises à titre provisoire, on peut 
retenir ce qui suit.

6.2.1 Le législateur fédéral a fixé à l'art. 86 al. 1 LEI que l'aide accordée 
aux personnes admises à titre provisoire doit être inférieure à celle 
accordée à la population indigène. Le droit