# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 25829fd6-126d-5cc3-af0e-a1309cdadce1
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-10-10
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 10.10.2023 602 2022 244
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-244_2023-10-10.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 244

Arrêt du 10 octobre 2023

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Vanessa Thalmann, 

Cornelia Thalmann El Bachary
Greffier-stagiaire : Simon Waeber

Parties COMMUNE DE VILLARS-SUR-GLÂNE, recourante, représentée 
par Me Jillian Fauguel, avocate

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 

A.________ SÀRL et B.________ SA, intimées, toutes deux 
représentées par Mes Nicolas Kolly et Nicolas Riedo, avocats

Objet Aménagement du territoire et constructions – Zone d'activité 
stratégique – Activité administrative – Hôtellerie

Recours du 21 novembre 2022 contre les décisions du 19 octobre 
2022

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considérant en fait

A. La Commune de Villars-sur-Glâne a procédé à une révision générale de son plan 
d’aménagement local (PAL), mise à l'enquête publique par avis publiés dans les Feuilles officielles 
(FO) no 21 du 23 mai 2014, no 11 du 18 mars 2016, no 18 du 6 mai 2016, no 25 du 23 juin 2017, 
no 20 du 18 mai 2018, no 38 du 21 septembre 2018, no 33 du 14 août 2020 et no 10 du 12 mars 2021. 
La révision générale a pour objet la planification du territoire communal pour les 15 ans à venir et 
l'adaptation du PAL, approuvé par le canton le 13 juillet 1993, aux dispositions légales fédérales et 
cantonales en vigueur.

Dans le cadre de cette révision, il était notamment prévu, pour la zone d’activités (ZACT), que celle-ci 
était "destinée aux activités économiques non polluantes de type artisanal, industriel, administratif, 
de services et commercial, telles que les petites et moyennes entreprises à grande densité de places 
de travail. Leur impact ne doit pas porter préjudice à l'environnement immédiat bâti et naturel". Des 
fonctions complémentaires faiblement gênantes, telles que restauration, espaces de loisirs ou de 
sport, sont admises, à condition qu'elles ne portent pas préjudice au caractère de la zone. Seuls les 
dépôts directement liés à une exploitation située à proximité peuvent être autorisés (nouvel art. 39 
du règlement communal d’urbanisme [RCU]).

Pour la zone d’activités du secteur stratégique de Bertigny (ZACTS), l’art. 40 ch. 1 RCU prescrit que 
la zone est destinée de manière prépondérante aux activités économiques non polluantes de type: 
recherche et développement technologique ou médical, artisanal, industriel, administratif, telles les 
petites et moyennes entreprises à grande densité de places de travail. Leur impact ne doit pas porter 
préjudice à l’environnement immédiat bâti et naturel. Les logements de gardiennage nécessaires à 
ces activités peuvent être admis à l’intérieur des volumes bâtis. De manière complémentaire, des 
affectations telles que celles liées aux sports, aux loisirs, à la restauration ou à l'hôtellerie peuvent 
être admises dans cette zone. Les surfaces commerciales à fort impact territorial, au sens des 
directives de la fiche no 25 du plan directeur cantonal (PDCant) ne sont pas admises dans cette 
zone. Les commerces de proximité et les commerces en lien avec l’activité sont par contre autorisés. 
Seuls les dépôts directement liés à une exploitation située à proximité peuvent être autorisés.

Les sociétés A.________ Sàrl, propriétaire des parcelles art. ccc, ddd et eee du Registre foncier 
communal (RF), et B.________ SA, propriétaire de l’art. fff RF, situés dans la ZACT de Moncor, ont 
interjeté des oppositions dans le cadre des différentes mises à l’enquête. Le 22 mars 2021, le 
Conseil communal a adopté le dossier de révision générale de son PAL et rejeté les oppositions des 
sociétés précitées.

Le 9 mai 2021, les deux sociétés précitées ont interjeté recours auprès de la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; désormais et ci-après; Direction 
du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME), 
demandant que l'art. 39 RCU autorise, dans le secteur B de la ZACT, le développement d'un profil 
mixte (commerce-habitat) et à ce que l'affectation hôtelière dans la ZACT soit intégrée à l'art. 39 ch. 
1 RCU.

Le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis de synthèse d'examen 
final le 23 novembre 2021 et d'examen final complémentaire le 7 juin 2022. Il a notamment proposé 
de ne pas approuver certaines mesures d'aménagement.

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B. La DIME a publié dans les FO no 48 du 3 décembre 2021 et no 24 du 17 juin 2022 les mesures 
qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation 
et qui ne figuraient pas dans le dossier mis à l'enquête publique.

La commune et les sociétés précitées ont pris position le 17 janvier 2022.

Différents services se sont encore prononcés en lien avec ces déterminations.

C. Par décision du 19 octobre 2022 et en se fondant sur le préavis de synthèse du SeCA, la 
Direction a partiellement approuvé la révision générale du PAL.

Elle a notamment exigé les mesures suivantes:

- Modification des art. 39 et 40 RCU afin d'interdire formellement les activités administratives et 
commerciales, sous réserve des activités préexistantes pour la ZACT;

Selon la DIME, le PDCant, et plus particulièrement sa fiche T104, n’autorise pas de telles 
activités; il en va de même du projet d’agglomération de 4ème génération de Fribourg (PA4, U 7);

- Interdiction de l'augmentation de l'indice brut d'utilisation du sol (IBUS) pour les art. ggg - hhh, iii 
- 3719, jjj, kkk - lll, mmm, nnn, ooo, ppp, qqq et rrr - sss RF situés en zone résidentielle à faible 
densité II (ZRFD II), secteur Planafaye;

Selon la DIME, il n’est pas possible de procéder à la densification dans des secteurs desservis 
en transports publics de qualité D, ce qui est le cas pour les parcelles précitées;

- Refus de la mise en zone de développement urbain des art. ttt et uuu (partiel) RF;

Dans sa motivation, la DIME s'est déclarée prête à approuver cette mesure dans l’examen du 
dossier d’adaptation aux conditions d’approbation si un projet plus concret, notamment en lien 
avec la reconstruction du carrefour Belle-Croix, était présenté;

- Finalement, par ses conditions d'approbation, la DIME a contraint la commune à se conformer à 
l'intégralité du PA4, y compris en ce qui concerne l'analyse des densités minimales de l’intégralité 
du territoire communal, déjà dans le cadre de son dossier de mise en conformité aux conditions 
d’approbation;

D’après l’autorité, cette obligation doit être respectée au péril sinon de conduire à la situation où 
la planification locale ici approuvée ne sera adaptée au PA4 que dans le cadre de la prochaine 
révision dans 15 ans.

Par décision sur recours du même jour, elle a partiellement admis les recours des sociétés précitées. 
Se faisant, elle a imposé à l'autorité communale l'affectation hôtelière dans la ZACT de Moncor.

En ce qui concerne l’hôtellerie en ZACT, la DIME a expliqué que dès lors que celle-ci faisait partie 
des activités du secteur tertiaire, elle devait être assimilée à celle de la restauration; pour cette 
raison, elle devait être acceptée en ZACT.

D. Par mémoire du 21 novembre 2022, la commune recourt contre ces décisions auprès du 
Tribunal cantonal. Elle conclut – sous suite de frais et dépens – à l’annulation des deux décisions 
sur recours qui devraient être réformées en des rejets ainsi qu’à l'annulation partielle de la décision 

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d’approbation dans le sens des considérants, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité 
intimée, également dans le sens des considérants. En particulier, elle conteste:

- l'interdiction des nouvelles activités administratives et commerciales dans la zone 
d'activités (ZACT);

- l'interdiction des activités administratives dans la zone d'activités du secteur stratégique 
de Bertigny (ci-après: ZACTS);

- l'autorisation d'activités hôtelières dans la ZACT;

- le refus d'augmentation de l'indice pour les parcelles ggg-hhh, iii-vvv, jjj, kkk-lll, mmm, 
nnn, ooo, ppp, qqq et rrr-sss RF, situées en ZRFD II dans le secteur de Planafaye;

- l'obligation de se conformer à l'intégralité du PA4 dans le dossier de mise en conformité 
aux conditions d'approbation.

A l’appui de ses conclusions, la commune reproche à la DIME d’avoir violé son autonomie 
communale. Les solutions qu’elle avait proposées respectent selon elle le droit et les planifications 
supérieurs et la DIME ne saurait se substituer à la volonté du planificateur communal.

En ce qui concerne plus particulièrement l’interdiction des activités administratives et commerciales 
dans la ZACT de Moncor et la ZACTS de Bertigny-Ouest, elle reproche à la DIME d’avoir procédé 
à une interprétation trop restrictive des dispositions du PDCant et du PA4, en contradiction totale 
avec l'évolution desdits plans et leur logique structurelle. Selon elle, alors qu'initialement, les 
secteurs stratégiques avaient pour vocation l'implantation d'entreprises industrielles ou de services 
à forte valeur ajoutée, l'on a réduit les critères en autorisant l'implantation d'entreprises industrielles 
ou de services à valeur ajoutée, celle-ci n'ayant plus à être forte; un nouvel assouplissement a été 
introduit dans la fiche T104 en juillet 2018 pour les secteurs stratégiques urbains pour lesquels il 
était alors admis une "mixité des activités", laquelle s'est finalement déclinée, dans la version 
approuvée par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, en une "simple" mixité, laissant ainsi selon elle la 
place à une mixité générale (activités-habitat) par opposition à la précédente mixité envisagée, alors 
limitée aux activités. Elle ajoute que la fiche T104 du PDCant n’interdit pas textuellement les activités 
administratives. Partant, elle soutient que le texte de la fiche T104 du PDCant, soit l’interdiction 
"d'activités commerciales et activités à faible valeur ajoutée" ne peut pas conduire à lui interdire des 
activités administratives dans les zones d’activités stratégiques, au péril sinon de créer des 
inégalités de traitement par rapport à d’autres zones d’activités du Canton et de violer son autonomie 
de planificateur. Elle rend en plus attentif au fait que la fiche de projet P102, relatif au secteur 
stratégique "Sortie d'autoroute Fribourg Sud" autorise la mixité du secteur sans restriction. Puisque 
celui-ci a pour vocation de mettre en œuvre par le biais d'un projet précis la fiche T104, 
l’interprétation faite par la DIME de la fiche T104 serait en contradiction avec la description du projet 
concret. Finalement, elle souligne que le PA4 n’interdit pas non plus d’une manière générale les 
activités commerciales et administratives dans les ZACT mais souhaite les limiter (ch. U7.7). Elle 
estime la décision de la DIME totalement excessive vu la marge de manœuvre dont dispose la 
commune tant sur la base du PDCant que sur la base du PA4 et elle est d’avis que celle-ci 
prétériterait sans nul doute le développement du secteur de Bertigny-Ouest, respectivement le 
maintien d'une mixité de qualité déjà existante sur le secteur de Moncor quasiment intégralement 
bâti. Selon elle, les entreprises déjà implantées dans le secteur de Moncor risquent de renoncer au 
développement de leurs activités par crainte de ne plus être conformes au PAL et des sociétés qui 

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devraient délocaliser leurs bâtiments administratifs ne s’installeront pas dans le secteur Bertigny-
Ouest.

En ce qui concerne l’admission de l’activité hôtelière en ZACT, elle critique la décision sur recours, 
dès lors que la commune s’était précisément opposée à ce que celle-ci y soit admise. Elle explique 
que cette affectation risque d’entrer en conflit avec la règlementation relative à la protection contre 
le bruit. Si l'implantation d'un hôtel n'est selon elle en soi pas problématique à ce jour, elle le 
deviendra au moment même où les sociétés déjà présentes sur site voudront modifier leurs 
installations ou lorsque de nouvelles sociétés voudront s'implanter puisqu'elles devront alors garantir 
le respect des valeurs limites, ce qui finalement pourrait compromettre d’attirer des entreprises dans 
ce secteur et par cela l’objectif même des zones d'activités cantonales et des secteurs stratégiques 
à vocation industrielles et activités à haute valeur ajoutée. Elle explique en outre qu’il est 
parfaitement justifié de distinguer la ZACT de Moncor de la ZACTS de Bertigny-Ouest, dans laquelle 
l’hôtellerie est explicitement prévue, ainsi que de tenir compte du fait que l’hôtellerie a un autre but 
que la restauration en ce qui concerne les services offerts.

S’agissant de l’augmentation d’indice dans le secteur Planafaye, la commune explique qu’elle a 
clairement démontré que, au sein même des parcelles pour lesquelles la DIME a refusé 
l'augmentation de l'indice, l'IBUS était régulièrement très largement supérieur à 1. Puisque le 
PDCant autorise sans équivoque une densification dans le secteur concerné sur la base des 
volumes bâtis existants, la décision attaquée doit à son avis être corrigée et l'augmentation de 
l'indice pour l’intégralité de la zone résidentielle à faible densité II admise, sans la moindre réserve.

Elle souligne finalement que la DIME, en exigeant la prise en compte du PA4 dans les conditions 
d’approbation, a outrepassé ses compétences dès lors que cette adaptation devra de toute manière 
se faire dans l’exécution du délai fixé dans la nouvelle mouture du plan directeur régional, soit dans 
un délai de trois ans dès son approbation, prévu en octobre 2023, ce qui conduira à la prochaine 
révision du PAL.

En ce qui concerne la mise en zone de développement urbain des art. ttt et uuu (partiel) RF, la 
commune reconnait ne pas avoir d’intérêt à contester cette mesure immédiatement mais souligne 
que l’avancement du projet routier n’est pas entre ses mains, de sorte qu’elle ne peut pas garantir 
que le dossier d’adaptation aux conditions d’approbation comportera cet élément.

E. Dans ses observations du 20 janvier 2023, la DIME conclut au rejet du recours.

Elle souligne que la ZACT de Moncor et la zone d'activités du secteur stratégique de Bertigny 
(ZACTS) sont définies par la fiche T104 comme étant non seulement deux ZACT cantonales, mais 
en sus, deux secteurs stratégiques pour lesquels le PDCant dispose expressément qu’en règle 
générale, ils sont prévus pour accueillir exclusivement des activités à valeur ajoutée. Au sein des 
secteurs stratégiques situés en milieu urbain (dont la sortie d'autoroute Fribourg Sud fait partie), il 
est possible d'autoriser une mixité des affectations, en tenant compte des priorités fixées par le 
canton pour ces secteurs. Elle souligne que le PDCant a introduit une interdiction générale des 
affectations commerciales au sein des ZACT cantonales et explique que, selon le PA4 (stratégie 
U7.4 relative aux ZACT), contraignant pour les planifications locales, les implantations commerciales 
(surfaces de vente) et administratives (surfaces de bureau) pour lesquelles des solutions 
d'implantation en zone mixte (ZM) peuvent être trouvées doivent être limitées. La DIME souligne 
que le PA4 ne permet pas de créer une zone mixte dans la ZACT de Moncor et qu’il est plus 
contraignant que le PDCant, dès lors qu’il prescrit que les nouvelles activités commerciales et 

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administratives doivent s'implanter en ZM. Elle fait remarquer qu’elle a déjà assoupli ces règles en 
tolérant la possibilité d'établir des commerces de proximité et le maintien, respectivement 
l'agrandissement des activités déjà existantes pour la ZACT de Moncor.

Se référant à l'annuaire économique du canton de Fribourg, elle constate que l’hôtellerie fait partie 
des activités du secteur tertiaire et que l’hébergement va de pair avec la restauration. Elle soutient 
que, pour des raisons liées à la légalité, le RCU devait être explicite s’il voulait exclure l’hôtellerie 
des services permis dans ce secteur.

La DIME persiste en outre dans son avis que la densification dans une partie de la ZRFD II ne peut 
pas se faire en raison d’une desserte insuffisante. 

Par rapport à l’obligation d’exiger le respect de toutes les règles du PA4, elle insiste sur le fait que 
cette planification supérieure, approuvée avant la décision litigieuse, lie la commune dans 
l’élaboration de son PAL.

Finalement, elle conclut à l’irrecevabilité du grief relatif au refus de mise en zone de développement 
urbain des art. ttt et uuu (partiel) RF, puisqu'aucune conclusion formelle y relative n'est formulée.

F. Dans sa détermination spontanée du 1er février 2023, la commune insiste sur le fait que le PA4 
n'interdit pas formellement les implantations commerciales (surfaces de vente) et administratives 
(surfaces de bureau) puisque tant le chiffre U7.4 que le chiffre U7.7 du PA4 parlent uniquement de 
limitation et non d'interdiction pure et simple. Elle souligne que la DIME – en ce qui concerne 
l’admission de l’hôtellerie dans la ZACT de Moncor – n’avait pas à procéder à une interprétation 
extensive de la disposition en faveur de l'hôtellerie alors même qu'elle avait la possibilité de renvoyer 
le dossier à l'Autorité communale pour correction de l'art. 39 RCU dans le sens déclaré par la 
commune. Elle réitère que la DIME a omis de procéder à la vérification du niveau de densité maximal 
du tissu bâti existant dans le secteur de Planafaye, malgré les informations communiquées par ses 
soins.

G. Dans leur détermination du 12 septembre 2023, les sociétés A.________ Sàrl et 
B.________ SA constatent que leurs arguments en faveur des nouvelles activités administratives et 
commerciales dans la ZACT de Moncor rejoignent ceux de la commune mais, à l'inverse de cette 
dernière, elles considèrent que l'affectation hôtelière doit être considérée comme une activité de 
service et donc être autorisée. Pour ce qui est de la détermination de la DIME du 20 janvier 2023, 
les sociétés renvoient intégralement aux griefs formulés dans leurs recours du 21 novembre 2022.

H. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

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en droit

1.

1.1. Dans le canton de Fribourg, à teneur de l'art. 129 al. 2 de la Constitution du 16 mai 2004 du 
canton de Fribourg (Cst./FR; RS 131.219), l'autonomie communale est garantie dans les limites du 
droit cantonal.

La commune – au vu de son autonomie en tant que responsable de la planification de son territoire 
– est habilitée à recourir devant le Tribunal cantonal. Partant, tant la décision d’approbation que les 
décisions sur recours peuvent être portées devant la Cour de céans.

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est en outre recevable en vertu des art. 79 ss 
et 114 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1). Sous réserve de ce qui suit, le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses 
mérites.

1.2. Dans son recours, la commune se réfère au refus de la mise en zone de développement 
urbain des art. ttt et uuu (partiel) RF. Dans sa motivation, la DIME se déclare prête à approuver cette 
mesure dans l’examen du dossier d’adaptation aux conditions d’approbation si un projet plus 
concret, notamment en lien avec la reconstruction du carrefour Belle-Croix, est présenté.

Dans la mesure où la commune ne formule pas de conclusions relatives à ce point de la décision 
d’approbation et se contente de faire remarquer que la présentation d’un projet plus concret 
concernant ces parcelles dépend de l’avancement du projet du carrefour de Belle-Croix, le Tribunal 
de céans n’entre pas en matière sur cette question.

1.3.  On précisera encore que, par arrêt de ce jour (602 2022 239, 602 2022 248 et 602 2022 
249), la Cour de céans a traité les recours de sociétés privées relatifs aux activités admissibles en 
ZACT de Moncor (art. 39 ch. 1 RCU). Renvoi est fait à cet arrêt.

A.________ SA et B.________ SA avaient en outre obtenu gain de cause devant la DIME 
concernant l’admission de l’hôtellerie dans la ZACT de Moncor. En leur qualité d’intimées dans la 
présente procédure et afin de respecter leur droit d’être entendues, elles ont pu se déterminer sur 
le recours de la commune contre les décisions sur recours. En ce qui concerne leurs propres 
recours, elles sont renvoyées à l’arrêt de ce jour dans les causes (602 2022 248 et 602 2022 249).

2.

2.1. Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents.

2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), lequel impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA 
FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition 
sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME; le grief d'inopportunité 

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(dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué devant 
l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 
consid. 3b/aa).

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées).

3.

3.1. L'art. 34 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et 
les constructions (LATeC; RSF 710.1) dispose que l'aménagement du territoire communal incombe 
à la commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 
LATeC). Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la 
commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les communes jouissent 
d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 
1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2).

Les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient d'une importante liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification, doivent se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire 
de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la LAT. Elles doivent également prendre en considération les 
exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au 
sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 
121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation 
correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 de 
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Combinés avec les 
buts de l'art. 1 LAT, les principes de l'art. 3 LAT ne constituent pas un système exempt de toute 
contradiction, mais doivent être intégrés à une pesée générale des intérêts en vue de la meilleure 
concordance possible. Qu'il faille harmoniser ces intérêts entre eux ne doit pas remettre en cause 
le caractère contraignant de leur prise en considération (cf. arrêt TF 1C_429/2017 du 25 juillet 2018 
consid. 2.1). Les principes de l'aménagement du territoire sont ainsi justiciables (ATF 112 Ia 65 
consid. 4; arrêts TF 1C_157/2014 du 4 novembre 2015 consid. 3.3, in ZBI 117 p. 444; 1C_528/2016 
du 20 décembre 2017 consid. 6.1).

3.2. Selon l'art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une 
utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un 
développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l’accomplissement de leurs tâches, ils 
tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l’économie.

L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire; il prévoit notamment que les autorités 
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le 

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développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité d'habitat 
appropriée (let. abis), de créer un milieu bâti compact (let. b), ainsi que de créer et de maintenir un 
milieu bâti favorable à l’exercice des activités économiques (let. bbis).

Selon l’art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l’aménagement du territoire veillent à laisser aux 
autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à 
l’accomplissement de leurs tâches.

L’art. 3 al. 3 LAT prescrit que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités 
économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient 
notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier 
en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de 
préserver autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles 
que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations (let. b).

3.3. À teneur de l'art. 15 LAT, qui a fait l'objet d'une modification le 15 juin 2012, entrée en vigueur 
le 1er mai 2014, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins 
prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent 
être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-
delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du 
territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le 
paysage (al. 3). L'al. 4 prévoit que de nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les 
conditions suivantes sont réunies: ils sont propres à la construction (let. a), ils seront probablement 
nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités 
d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et s'ils seront équipés et construits à cette 
échéance (let. b), les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c), leur disponibilité est garantie 
sur le plan juridique (let. d), ils mettent en œuvre le plan directeur (let. e).

L'art. 8a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment 
la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la 
manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le 
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c), la manière d'assurer 
la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d) et la manière de renforcer la 
requalification urbaine (let. e).

Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 
consid. 3.7).

3.4. La LATeC reprend ces principes notamment dans son article premier selon lequel la loi 
contribue au développement durable de l’ensemble du canton, en veillant à garantir l’équilibre entre 
les besoins économiques, sociaux et environnementaux (al. 1). Selon l’art. 1 al. 2 LATeC, il faut 
notamment veiller à un aménagement rationnel du territoire et à une utilisation mesurée du sol (let. a) 
et à assurer des conditions-cadre favorables à la création et au maintien des places de travail (let. c).

Selon l’art. 50 LATeC, les zones à bâtir peuvent être subdivisées notamment en zones de centre, 
mixtes, résidentielles, d’activités, d’intérêt général et libres (al. 1). La réglementation communale 
peut admettre dans une zone des constructions d’un autre genre que celui qui est prévu, dans la 
mesure où elles sont compatibles avec l’affectation prépondérante (al. 2).

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L’art. 54 LATeC règle que les zones d’activités sont destinées aux activités industrielles, artisanales, 
de service et administratives (al. 1). Ces zones sont notamment destinées à accueillir des 
entreprises qui ne peuvent être admises dans d’autres zones en raison des nuisances qu’elles 
engendrent (al. 2). Les logements de gardiennage nécessaires à ces activités peuvent être admis à 
l’intérieur des volumes bâtis (al. 3).

3.5. Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut – en application 
des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton.

Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu 
bâti, notamment par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics 
et en mobilité douce. À ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisés et 
équipés existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité 
d'étendre les zones à bâtir à la définition des mesures en faveur de la densification et de la 
requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1).

La fiche du PDCant T104 relative aux zones d’activités précise que les objectifs sont de garantir une 
offre suffisante, différenciée, attractive et bien localisée de terrains affectés aux zones d’activités, 
de contribuer au renforcement du centre cantonal et des centres régionaux en matière d’emplois 
qualifiés, de veiller à un dimensionnement des zones d’activités correspondant aux besoins 
cantonaux et d’encourager les synergies possibles entre les entreprises existantes dans un même 
secteur.

Le PDCant distingue les zones d’activités cantonales, régionales et les autres zones d’activités. Il a 
classé les ZACT de Bertigny et Moncor, "Sortie d’autoroute Fribourg Sud", dans la catégorie des 
zones d’activités cantonales.

Au sein des zones cantonales, des secteurs stratégiques peuvent être délimités. En plus des critères 
applicables aux zones cantonales, le PDCant (T104. Typologie et dimensionnement des zones 
d'activité, p. 3) prévoit les secteurs stratégiques qui se caractérisent par les principes suivants:

- être situés dans un centre cantonal ou dans les centres régionaux;

- être situés dans des secteurs prioritaires en matière de croissance de population afin de 
coordonner les objectifs en matière de population et d’emplois;

- être destinés aux entreprises industrielles ou de services à valeur ajoutée, à l’exception 
des secteurs stratégiques urbains, pour lesquels une mixité est autorisée;

- exclure les activités commerciales ou à faible valeur ajoutée, à l’exception des 
commerces de proximité dans les secteurs stratégiques urbains;

- viser des solutions urbanistiques de qualité et une utilisation rationnelle et mesurée du 
sol;

- être situés dans un secteur présentant ou prévoyant au minimum une qualité de desserte 
en transports publics de niveau C et de niveau B pour les transports individuels motorisés, 
pour autant que le secteur présente un potentiel de densité habitants-emplois intéressant;

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- permettre le transport de marchandises uniquement si elles sont accessibles sans 
traversée de zone habitée, sauf pour les secteurs présentant des dessertes de niveau A 
ou B, et sous réserve d’étude des possibilités de raccordement ferroviaire;

- réserver les terrains nécessaires au raccordement ferroviaire pour les secteurs qui le 
permettent. En cas d’impossibilité de raccordement ferroviaire, réserver les éventuelles 
possibilités de transbordement rail-route dans des gares voisines;

- prévoir des mesures pour avoir un maximum de terrains en mains publiques.

D’après le PDCant (fiche T104, rapport explicatif, ch. 2 "Principes "), les zones d’activités cantonales 
désignent des terrains qui présentent un grand potentiel pour l’implantation d’entreprises à vocation 
supra-cantonale. La désignation des zones cantonales par le canton vise à orienter de manière 
précise le développement économique sur les secteurs les plus appropriés pour ce genre d’activités 
et où des synergies entre entreprises sont possibles.

Les secteurs stratégiques constituent des portions de terrains situés à l’intérieur des zones 
d’activités cantonales. Il s’agit de secteurs dont l’importance stratégique est reconnue par le canton, 
en revanche le pilotage et la concrétisation sont de la compétence des régions et des communes. 
Ces secteurs sont situés dans les espaces qui sont également désignés prioritaires pour l’accueil 
de la population résidante.

En règle générale, les secteurs stratégiques sont destinés à accueillir exclusivement des activités à 
valeur ajoutée. Les affectations commerciales y sont donc exclues. Dans les secteurs stratégiques 
situés en milieu urbain (sites situés à proximité des gares de Fribourg et de Düdingen, de la halte 
ferroviaire du Löwenberg ainsi que certains sites à proximité de la "Sortie d’autoroute de Fribourg 
Sud"), il est possible d’autoriser une mixité des affectations en tenant compte des priorités fixées 
par le canton pour ces secteurs. En outre, bien que les activités commerciales soient également 
exclues dans ces secteurs en milieu urbain, il est toutefois admis que des commerces de proximité 
puissent s’y implanter. Cette mixité des affectations permet aux autorités concernées de définir une 
stratégie en fonction du développement envisagé dans le secteur. Elle ouvre ainsi la possibilité de 
penser à des stratégies de développement de quartier conciliant emploi et/ou habitat et équipement 
public permettant également une vie sociale sur l’ensemble de la journée. Il sied également de 
relever qu’en 2018, 66% des emplois du canton se trouvaient dans des zones d’affectation autres 
que les zones d’activités. Dès lors, cette ouverture offerte laisse désormais plus de marge de 
manœuvre aux autorités en charge de la planification sur des secteurs situés en milieu urbain et à 
forts enjeux urbanistiques.

Le PDCant contient en outre la fiche de projet P0102 relative au secteur stratégique "Sortie 
d’autoroute Fribourg Sud". Celui-ci constitue l’un des secteurs stratégiques du canton; situé dans le 
centre cantonal, à cheval sur les communes de Villars-sur-Glâne, Givisiez et Fribourg, il jouit d’une 
proximité directe à l’autoroute A12. Le projet d’agglomération prévoit un parking d’échange, sur le 
site de Bertigny. Le secteur stratégique comprend 47 ha de surfaces déjà affectées en zones 
d’activités, dont 12 ha de zones d’activités non utilisées. En raison du caractère urbain du secteur, 
une mixité est autorisée à proximité de la sortie d’autoroute.

3.6. L’agglomération de Fribourg, dont fait partie la Commune de Villars-sur-Glâne s’est dotée 
d’un PA4. Ce dernier a valeur de plan directeur régional (art. 27 al. 1 LATeC). Dès son approbation 
par le Conseil d’Etat le 24 août 2021, le PA4 lie les autorités cantonales, les autorités communales 

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et les régions voisines en matière d’aménagement. Les plans d’aménagement locaux des 
communes membres de l’agglomération doivent dès lors être conformes au PA4. En effet, selon le 
PDCant, la gestion et le développement ultérieur des zones d’activités doivent être traités au niveau 
régional, ce qui constitue un changement de paradigme important. Afin de répondre à ces exigences 
ainsi que de garantir une mise à disposition optimale de zones d’activités adaptées au site et 
économiquement attractives, un système de gestion régionale des zones d’activités doit être 
développé à l’échelle des districts (PDCant, volet stratégique B, ch. 6).

Selon le chapitre U7 du PA4 relatif aux zones d’activités, les principes généraux consistent à garantir 
une offre suffisante, différenciée et d'une accessibilité optimale, valoriser les vocations existantes 
des zones d'activités en mettant en adéquation les caractéristiques des sites (accessibilité, proximité 
des habitations, etc.) et les besoins des entreprises, améliorer la disponibilité des réserves de 
terrains non construits en promouvant la politique foncière active et en encourageant la densification 
(U7.1).

Le titre U7.4 traite de la "Diversité économique". La volonté du planificateur régional est 
d’encourager le maintien des activités industrielles et artisanales compatibles avec une urbanisation 
compacte (production miniaturisée, flux de marchandises modéré, faibles nuisances sonores et 
olfactives), de limiter les implantations d'activités commerciales (surfaces de vente) et 
administratives (surfaces de bureau) pour lesquelles des solutions d'implantation peuvent être 
trouvées en zone mixte.

Ces principes se retrouvent sous le chiffre U7.7 où il est prévu que les communes intègrent dans 
les PAL (plan d'affection des zones [PAZ], RCU) des dispositions permettant de valoriser les 
vocations existantes des zones d'activités et de limiter l'implantation d'activités commerciales et 
administratives.

4.

L’art. 39 ch. 1 RCU a été soumis à approbation avec le contenu suivant:

"1. Destination

Cette zone est destinée aux activités économiques non polluantes de type artisanal, industriel, 
administratif, de services et commercial, telles que les petites et moyennes entreprises à grande 
densité de places de travail. Leur impact ne doit pas porter préjudice à l’environnement immédiat 
bâti et naturel.

Des fonctions complémentaires faiblement gênantes, telles que restauration, espaces de loisirs ou 
de sport, sont admises, à condition qu’elles ne portent pas préjudice au caractère de la zone. 

Seuls les dépôts directement liés à une exploitation située à proximité peuvent être autorisés."

Pour la zone d’activités du secteur stratégique de Bertigny (ZACTS), l’art. 40 ch. 1 RCU prescrit que 
la zone est destinée de manière prépondérante aux activités économiques non polluantes de type: 
recherche et développement technologique ou médical, artisanal, industriel, administratif, telles les 
petites et moyennes entreprises à grande densité de places de travail. Leur impact ne doit pas porter 
préjudice à l’environnement immédiat bâti et naturel. Les logements de gardiennage nécessaires à 
ces activités peuvent être admis à l’intérieur des volumes bâtis. De manière complémentaire, des 
affectations telles que celles liées aux sports, aux loisirs, à la restauration ou à l'hôtellerie peuvent 

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être admises dans cette zone. Les surfaces commerciales à fort impact territorial, au sens des 
directives de la fiche no 25 du plan directeur cantonal, ne sont pas admises dans cette zone. Les 
commerces de proximité et les commerces en lien avec l’activité sont par contre autorisés. Seuls 
les dépôts directement liés à une exploitation située à proximité peuvent être autorisés.

La DIME invite la commune à modifier ces articles dans la procédure d’adaptation aux conditions 
d’approbation et à préciser dans l'art. 39 ch. 1 RCU sur les ZACT que les nouvelles activités 
commerciales, hormis les commerces de proximité, et administratives sont interdites. L’art. 40 RCU 
devra également être précisé dans le sens que les activités administratives ne sont pas admises.

5.

La commune s’oppose à l’interdiction des activités commerciales dans la ZACT de Moncor.

5.1. Selon la fiche T104. du PDCant, les zones stratégiques cantonales doivent notamment 
respecter les principes généraux suivants:

- être destinées aux entreprises industrielles ou de services à valeur ajoutée, à l’exception 
des secteurs stratégiques urbains, pour lesquels une mixité est autorisée;

- exclure les activités commerciales ou à faible valeur ajoutée, à l’exception des 
commerces de proximité dans les secteurs stratégiques urbains.

Le PDCant – contraignant pour les autorités (art. 18 LATeC) – veut ainsi exclure des secteurs 
stratégiques des zones d’activités cantonales, les activités commerciales ou à faible valeur ajoutée, 
à l’exception des commerces de proximité dans les secteurs stratégiques urbains.

5.2. On ne peut ici que suivre la DIME qui explique que le PDCant a institué une interdiction 
générale des affectations commerciales au sein des zones d'activités cantonales, à quelques 
exceptions près, possibilité dont l’autorité a fait application. Le PDCant prévoit de manière 
potestative uniquement la présence de commerces de proximité dans des zones en milieu urbain. 
Les explications du PDCant sous le chiffre 2 "Principes " du rapport explicatif sont clairs à ce sujet 
et excluent toute autre interprétation qui pourrait subsister à la seule lecture des principes généraux. 
Le fait que le PA4 est formulé d’une manière moins restrictive ("limiter les implantations d'activités 
commerciales [surfaces de vente]") ne change rien à ce constat, dès lors que le PDCant est on ne 
peut plus clair à ce sujet en indiquant vouloir les "exclure", tout en précisant quels types de 
commerces pourraient être admis dans le but de rendre possible des stratégies de développement 
de quartier conciliant et permettant une vie sociale sur l’ensemble de la journée. Si le PDCant prévoit 
la mixité des activités en milieu urbain, la règle plus spécifique relative aux activités commerciales 
qui suit immédiatement doit manifestement primer.

On ne voit pas sur quelle base le planificateur local pourrait se distancier de cette règle imposée par 
le canton, et ce dans une partie du territoire cantonal où la densité des centres commerciaux est 
notoire et où le canton impose dans son PDCant qu’il faut tenir compte des priorités fixées par le 
canton, qu'il met en avant la volonté de renforcer le nombre d’emplois dans le pôle de Fribourg et 
qu’il veut réserver des surfaces aux entreprises générant de la valeur ajoutée.

Le grief de la commune relatif à l’interdiction des activités commerciales dans la ZACT de Moncor 
doit ainsi manifestement être rejeté.

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6.

La commune est d’avis que la DIME ne peut pas lui interdire de permettre l’implantation des activités 
administratives dans ses zones d’activités (ZACT et ZACTS).

L’autorité exige en effet – on le rappelle – que les art. 39 ch. 1 et 40 ch. 1 RCU soient précisés dans 
le sens que de (nouvelles) activités administratives sont interdites. La DIME déduit du PA4 qu'il faut 
exclure de ces zones toutes les activités administratives et impose à la commune de modifier les 
art. 39 et 40 RCU en introduisant cette restriction. Selon cette dernière, elle a d'ores et déjà procédé 
à une interprétation extensive de la limitation des activités commerciales et administratives en 
permettant le maintien et le développement de ces mêmes activités existantes en zones d'activités.

Comme il sera démontré ci-dessous, l’exclusion pure et simple de toutes les activités administratives 
de la zone d’activités de Moncor et de la zone d’activités du secteur stratégique de Bertigny est en 
contradiction avec la volonté du planificateur cantonal. En effet, le PA4 doit être interprété à la 
lumière des principes du PDCant et ne peut pas conduire sur ce point à la condition formulée par la 
DIME.

6.1. Pour garantir une gestion cohérente de l'espace dans sa globalité, le système suisse 
d'aménagement du territoire est organisé selon une construction pyramidale ("Stufenbau"), dans 
laquelle chacun des éléments (en particulier le plan directeur, le plan d'affectation et l'autorisation 
de construire) remplit une fonction spécifique. Les plans directeurs des cantons (art. 6 à 12 LAT) 
indiquent les moyens de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire 
(art. 8 LAT). Les plans d'affectation (art. 14 ss LAT) règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 
LAT); ils devront donc concorder avec les plans directeurs (art. 2 al. 1 et 9 al. 1 LAT). Quant à la 
procédure d'autorisation de construire, elle a pour fonction de contrôler la conformité des projets aux 
normes de la zone concernée; elle concrétise le plan d'affectation de cas en cas. Les plans 
directeurs et les plans d'affectation se complètent: les premiers permettent de mettre en évidence 
les interdépendances en temps utile et dans toute leur ampleur; ils doivent montrer comment il faut 
faire concorder les activités qui influent sur l'organisation du territoire, au niveau national, régional 
et cantonal. Les seconds règlent le mode d'utilisation de chaque parcelle, de façon contraignante 
pour les propriétaires (ATF 137 II 254 consid. 3.1). Le droit fédéral exige ainsi que, lors de 
l'accomplissement de tâches d'aménagement, l'instrument de planification ou de décision adéquat 
soit utilisé (ATF 140 II 262 consid. 2.3.1). Il est nécessaire dans un tel système que les textes soient 
formulés de manière précise, afin de permettre leur mise en œuvre, au péril sinon de porter atteinte 
à la sécurité juridique.

Aussi est-il important que les plans à différents niveaux (cantonal, régional, communal) soient 
cohérents entre eux, ceux de rang inférieur devant concorder avec ceux qui leur sont supérieurs 
(art. 18, 26 et 32 LATeC). Le RCU pour sa part, contraignant pour les propriétaires, doit permettre 
de concrètement connaitre la constructibilité des terrains.

6.2.

6.2.1. La problématique de la présente occurrence réside dans le fait que le plan directeur cantonal 
prévoit que seules les entreprises à valeur ajoutée peuvent s'implanter dans les secteurs 
stratégiques (cf. consid. 3.5), tandis que le PA4 précise que les communes doivent limiter les 
activités administratives (surfaces de bureau), puisque celles-ci peuvent s’implanter en zone mixte 
(cf. consid. 3.6).

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6.2.2. Si l’utilisation des termes "entreprises à valeur ajoutée", "activités administratives" et 
"surfaces de bureau" dans le PDCant et le PA4 doit conduire à exclure toutes les activités 
administratives de cette zone, cela dépend en premier lieu de l’interprétation littérale mais également 
de la volonté du planificateur et des objectifs que celui-ci voulait atteindre, y compris les objectifs de 
développement économique de la région, des besoins et capacités de la population locale, du 
contexte économique et de la technologique plus large et des circonstances concrètes de 
l’emplacement du secteur. Il est également possible que les autorités de planification aient des 
raisons spécifiques pour favoriser certains types d'activités économiques dans cette zone, par 
exemple pour tirer parti d'avantages locaux spécifiques, pour stimuler l'innovation, pour attirer des 
investissements ou pour répondre à des objectifs environnementaux ou sociaux.

6.2.3. En ce qui concerne la terminologie utilisée, la Cour retient qu’une "entreprise à valeur 
ajoutée" peut être considérée comme une entreprise dont les activités génèrent une quantité 
certaine de valeur ajoutée. Celle-ci peut être définie comme la différence entre le coût des matières 
premières (équipements, travail, etc.) et la valeur du produit ou service final vendu aux 
consommateurs. Les entreprises à valeur ajoutée peuvent être actives dans divers secteurs 
(secondaire ou tertiaire), y compris dans les technologies de l'information, la biotechnologie, la 
pharmaceutique, l'ingénierie spécialisée, etc., où l'innovation, la créativité et l'expertise hautement 
qualifiée sont des facteurs clés de la production de valeur.

Les "activités administratives" sont souvent considérées comme ayant une valeur ajoutée plus faible 
comparativement aux activités de production ou de recherche et développement. Certaines activités 
administratives, comme l'analyse de données ou la gestion de projets stratégiques, peuvent en 
revanche générer une forte valeur ajoutée en fournissant des informations précieuses pour la prise 
de décision et en contribuant à la réalisation des objectifs stratégiques de l'entreprise. On ne peut 
ainsi pas ignorer que certaines activités administratives peuvent en effet générer une valeur ajoutée 
importante, par exemple dans les secteurs de la technologie de l'information, de la finance ou de la 
consultation. Il est également important de souligner que la valeur ajoutée d'une activité ne dépend 
pas uniquement de sa nature intrinsèque, mais aussi de la manière dont elle est réalisée. Par 
exemple, une gestion administrative efficace et innovante peut contribuer à une augmentation 
significative de la productivité de l'ensemble de l'entreprise, et donc générer une valeur ajoutée 
élevée. En outre, avec l'avènement de la numérisation et de l'automatisation, de nombreuses tâches 
administratives traditionnellement à faible valeur ajoutée sont de plus en plus automatisées, libérant 
du temps pour des activités à plus forte valeur ajoutée.

Les surfaces de bureau doivent être comprises comme des locaux, dans lesquels des activités de 
bureau peuvent être exercées, sans qu’on puisse en déduire davantage d’enseignements.

Les activités de production peuvent en outre être classées en trois grands secteurs: primaire 
(agriculture, pêche, extraction minière, etc.), secondaire (manufacture, construction, etc.) et tertiaire 
(services).

6.2.4. On peut ainsi constater que le texte de la condition litigieuse posée par la DIME apparaît à 
première vue clair: les "activités administratives" doivent en effet être exclues des zones d'activités. 
Cela étant, la signification à donner au terme "activité administrative" dans le présent contexte est 
nettement moins évidente. 

En effet, même une entreprise de production exécute des activités administratives en son sein; leur 
part dans les différentes activités peut sensiblement varier et dépendre de nombreux facteurs 

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(plusieurs sites de production, organisation interne, externalisation, degré d’automatisation, etc.). 
Certaines activités administratives, comme l'analyse de données, la gestion de projets stratégiques 
ou la planification financière, peuvent apporter une valeur ajoutée significative aux entreprises en 
fournissant des informations critiques pour la prise de décision. Ces services spécialisés améliorent 
l'efficacité et la productivité globale des entreprises, ce qui se traduit par une augmentation des 
profits et une meilleure position concurrentielle. Les activités administratives peuvent également 
favoriser l'innovation et la recherche au sein d'une entreprise. En gérant efficacement les projets de 
recherche et développement, les activités administratives peuvent contribuer à la création de 
nouveaux produits ou services innovants, générant ainsi une valeur ajoutée pour l'entreprise et 
stimulant sa croissance. Finalement, si elles sont bien gérées, elles peuvent optimiser l'utilisation 
des ressources, minimiser les coûts opérationnels et améliorer l'efficacité des processus internes.

Par ailleurs, des activités de services – qui, elles, ne sont pas exclues de ce périmètre selon l’art. 39 
ch. 1 RCU – peuvent également consister en des activités administratives exercées dans des 
surfaces de bureau, d’où peut résulter une certaine contradiction.

Finalement, comme on l’a vu ci-haut, les règles du PDCant visent à encourager les activités à valeur 
ajoutée, qui certes sont souvent associées au secteur secondaire (comme l'industrie de pointe ou la 
fabrication de haute technologie). Or, elles peuvent également concerner certains aspects du 
secteur tertiaire (comme les technologies de l'information, la finance, la recherche et le 
développement, etc.), qui sont à nouveau exercées dans des surfaces du bureau.

Puisqu’on ne peut pas retenir que toutes les activités administratives sont dépourvues de valeur 
ajoutée, leur exclusion générale de la zone d'activités risque de compromettre la volonté du 
planificateur cantonal.

6.2.5. La problématique qui résulte d’une interdiction stricte des activités administratives en ZACT 
et en ZACTS est également mise en évidence par une analyse des motifs du planificateur cantonal.

En effet, il ressort du rapport de synthèse de décembre 2015 "Zones d’activité du canton de Fribourg 
évaluation des besoins à l’horizon 2035" (partie 5, conclusions), document qui a servi à élaborer le 
PDCant, qu’en termes de surface à bâtir nécessaire, celle-ci dépend essentiellement du type 
d’emploi. Ainsi, selon les données collectées, la surface moyenne au sol nécessaire pour un emploi 
de bureau est environ 15 fois inférieure à celle nécessaire à un emploi industriel. En définitive, cette 
étude consolide le fait que l’enjeu pour le développement futur des zones d’activités cantonales 
fribourgeoises n’est pas dans la création de nouvelles zones à bâtir, mais bien dans l’optimisation 
de la distribution des réserves actuelles, dans la promotion d’activités moins consommatrices en 
ressources, ainsi que dans la mise à disposition effective des réserves actuelles au service du 
développement de l’emploi. Le volet stratégique B du PDCant précise encore les intérêts en jeu 
dans le cadre de la planification des zones d’activités. Il indique que le canton possède des atouts 
importants dans le domaine économique pour permettre la création de places de travail à haute 
valeur ajoutée et garantir l’excellence de son système de formation. Le canton doit établir des 
priorités pour le développement des zones d’activités, dans l’intérêt tant des entreprises existantes 
que de celles qui veulent rejoindre le canton et se donner les moyens de mieux cibler son soutien. 
L’innovation est une carte à jouer pour se démarquer des cantons voisins et mettre en avant la 
spécificité fribourgeoise (PDCant, volet stratégique B, ch. 1.1).

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Selon le PDCant, un centre cantonal fort est par ailleurs indispensable pour que Fribourg se pose 
comme véritable axe de développement, dans l’intérêt de la population fribourgeoise (PDCant, volet 
stratégique B, ch.1.1 et 2.2).

Les objectifs de croissance des emplois dans des secteurs d’activités économiques doivent être 
compatibles avec le caractère urbain. Les statistiques de l’emploi dans le secteur industriel montrent 
en revanche d’importantes pertes dans le centre cantonal et les centres régionaux du canton. Une 
stratégie de développement de ces secteurs d’emplois est une piste à explorer afin de maintenir 
l’attractivité du canton pour les activités industrielles. Ces secteurs pourraient aussi être localisés en 
dehors du centre cantonal et des centres régionaux, mais ils devraient bénéficier d’une accessibilité 
en transports adaptée à ce type d’activités. Le plan directeur cantonal tient compte de cette 
problématique en fixant des zones d’activités cantonales basées sur le tissu économique existant, 
dans le but non seulement de maintenir celui-ci, mais aussi de le développer à plus long terme. Ces 
zones ne se trouvent pas uniquement dans l’espace urbain, mais dans des portions de territoire qui 
présentent des conditions favorables au développement industriel (PDCant, volet stratégique B, 
ch. 1.5).

Il faut notamment favoriser l’emploi et prendre en compte les besoins du développement 
économique en fonction des différents types d’activités (PDCant, volet stratégique B, ch. 2).

Dans le contexte de globalisation et de concurrence accrues que nous vivons, les critères qualitatifs, 
comme le cadre de vie, les possibilités de formation, le dynamisme du tissu économique et les 
possibilités de partenariat, sont devenus importants dans le choix de localisation des entreprises. 
Le canton ne se trouve pas démuni face à cette nouvelle situation et il a des atouts à faire valoir. En 
développant une armature urbaine indépendante des aires métropolitaines extérieures au canton et 
en définissant une stratégie pour les infrastructures publiques, le plan directeur cantonal a créé les 
conditions-cadres nécessaires au développement économique et remplit l’objectif du Grand Conseil 
dans son décret du 2 février 2016 de "Promouvoir les atouts du canton". Même si plus de deux tiers 
des emplois se trouvent actuellement en dehors des zones d’activités, celles-ci constituent le moteur 
du développement et de la promotion de l’économie cantonale. Le plan directeur cantonal doit 
permettre de définir une stratégie en adéquation avec ces enjeux et conforme à la LAT (PDCant, 
volet stratégique B, ch. 2.1).

Les motifs précités du planificateur cantonal doivent être pris en compte dans l’analyse des termes 
utilisés dans le PA4. Par conséquent, la Cour retient ce qui suit:

Premièrement, l’objectif de l’augmentation du nombre d’emplois est clairement ancré dans la 
planification supérieure. Dans la mesure où une partie des activités industrielles devraient se situer 
à l’extérieur des centres urbains – en raison de leurs nuisances ou de leur besoin en surface –, la 
ZACT de Moncor et la ZACTS de Bertigny devraient davantage être réservées à des entreprises qui 
sont peu consommatrices de surfaces en offrant un maximum de places de travail. Cela est 
précisément possible pour des activités de bureau. Le fait d'exclure les activités administratives en 
général contreviendrait à cet objectif.

Dans ce même sens, l’exigence de la densification des zones d’activités peut également être 
compromise si on exclut du secteur des activités qui s’exercent dans des surfaces de bureau. 
Comme il a été constaté dans le rapport précité, l’utilisation la plus rationnelle de la surface se fait 
par des emplois de bureau. La volonté de densifier ce secteur ressort en outre également de la 
stratégie U5.10 du PA4.

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Dès lors qu’une partie du secteur tertiaire repose sur ce type d'activités administratives qui 
s’exercent en plus dans des surfaces de bureau, tout en générant une valeur ajoutée significative 
au travers de la création d'emplois bien rémunérés, du soutien aux autres entreprises et de 
l'économie locale, ainsi que de l'apport de compétences et expertise, on risque de limiter 
considérablement la diversité des entreprises susceptibles de s’implanter dans le secteur. Le fait 
d'exclure ces types d'activités de la zone d'activités pourrait ainsi limiter la diversité économique de 
la région et réduire sa résilience face aux chocs économiques.

Il est ainsi établi que le planificateur cantonal voulait – dans le but également de la densification – 
attirer des entreprises qui créent un nombre élevé de places de travail et qui sont caractérisées par 
le fait de générer de la valeur ajoutée. En même temps, il a été constaté que des places d’emploi 
de bureau sont nettement moins consommatrices en surface. Partant, l’augmentation du nombre 
d’emplois qui peuvent s’exercer dans des bureaux contribue à une utilisation rationnelle du territoire 
réservé aux activités économiques.

6.2.6. L’exemple des recourantes 1 dans le dossier 602 2022 239 est très instructif; il s’agit d’une 
grande société d’assurance qui a implanté son siège en ZACT de Moncor; une société d'assurance 
est considérée comme faisant partie du secteur des services – permis dans la zone – mais son 
activité principale implique généralement des tâches administratives, notamment la vente de polices 
d'assurance, la gestion des réclamations, l'évaluation des risques, etc. Ces activités sont souvent 
réalisées dans un environnement de bureau. Si les "activités de bureau" respectivement 
administratives sont explicitement exclues par le RCU, cela pourrait poser un obstacle à 
l'implantation d'une société d'assurance dans cette zone, même si les activités de services y sont 
admises. D'autre part, on peut sans autre soutenir qu’une compagnie d’assurance génère de la 
valeur ajoutée en gérant des risques pour les individus et les entreprises, en fournissant des capitaux 
pour l'investissement, en créant des emplois, etc. On ne saurait restreindre la définition de "valeur 
ajoutée" en la liant étroitement à la production de biens matériels ou à l'innovation technologique, 
au péril sinon de trop restreindre le cercle des entreprises qui peuvent déployer leurs activités dans 
le secteur concerné avec la conséquence de diminuer la diversité des entreprises, ce qui serait à 
nouveau contraire au souhait de disposer d’un tissu économique résistant aux crises économiques. 
Par ailleurs, il faut effectivement constater que le nombre d’emplois créé par cette société 
(400 emplois) tend à admettre qu’elle ne pourra pas aussi facilement s’implanter en zone mixte.

6.3. Partant, la condition formulée par la DIME s’avère contraire à la volonté du planificateur 
cantonal sans qu’on puisse établir que le planificateur régional voulait une autre politique 
économique.

En ce qui concerne la ZACT de Moncor en particulier, cela devient d’autant plus flagrant que – 
comme le soulève à juste titre la commune – celle-ci est déjà majoritairement construite, qu’elle 
connait un tissu d’entreprises variées et que les planifications supérieures tendent également à 
soutenir des entreprises déjà implantées dans les zones respectives. Finalement, le secteur de la 
ZACT de Moncor ne se trouve pas majoritairement en mains publiques, ce qui compromet 
l’orientation d’une partie du territoire vers un certain type d’entreprises.

Finalement, le PA4 mentionne qu’il faut "limiter" les activités administratives (surfaces de bureau) et 
non totalement les exclure. Au vu de ce qui précède, cette formulation ne peut pas être interprétée 
dans le sens que seules les entreprises déjà implantées dans la ZACT de Moncor peuvent continuer 
d’exercer des activités administratives, mais doit être mise dans le contexte global du 
développement souhaité.

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Partant, la condition telle que formulée par la DIME en lien avec les art. 39 et 40 RCU s’avère bien 
trop restrictive et doit être annulée pour ce motif.

6.4. Cela dit, il peut être utile, dans certaines circonstances, de réduire certaines activités 
administratives dans une zone d'activités, par exemple pour libérer de l'espace et permettre 
l'implantation d'activités économiques à plus forte intensité de main-d'œuvre ou à plus forte valeur 
ajoutée.

Partant, il est essentiel de distinguer plus précisément entre les différentes activités administratives 
pour déterminer celles qui contribuent réellement à la valeur ajoutée et à l'innovation. Plutôt que 
d'exclure toutes les activités administratives de la zone d'activités, il est plus cohérent de définir des 
critères ou des classifications pour identifier les activités administratives à haute valeur ajoutée qui 
devraient être encouragées et soutenues dans la zone d'activités, tout en restreignant, le cas 
échéant, celles qui pourraient être délocalisées vers des zones mixtes.

Par exemple, les bureaux d'avocats ou d'autres professions libérales peuvent généralement 
s'installer dans des zones mixtes où l'habitat et les activités sont mixtes, ce qui permettrait de libérer 
de l'espace dans la zone d'activités pour accueillir des entreprises à forte intensité de recherche et 
développement, des entreprises technologiques innovantes ou d'autres entreprises spécialisées à 
forte valeur ajoutée.

Les critères d'éligibilité pour l'implantation dans la zone d'activités pourraient inclure le niveau de 
spécialisation et d'expertise des activités administratives, leur contribution potentielle à la création 
d'emplois hautement qualifiés et leur impact sur l'innovation et le développement économique de la 
région.

En conclusion, pour éviter toute contradiction, il est essentiel de reconnaître que certaines activités 
administratives peuvent apporter de la valeur ajoutée significative à une zone d'activités, surtout 
lorsqu'elles sont spécialisées et hautement qualifiées.

Ce n’est qu’en adoptant une approche plus nuancée et en reconnaissant la valeur ajoutée potentielle 
des activités administratives spécialisées et innovantes, que l’on peut parvenir à une planification 
territoriale cohérente et équilibrée qui favorise à la fois le développement économique et la 
densification des zones d'activités et qui respecte à la fois tant le PDCant et le PA4 ainsi que 
l’autonomie du planificateur local.

Il incombera ainsi à la DIME de formuler de telles conditions et d’adapter sa décision d’approbation.

7.

La commune conteste l'obligation qui lui est imposée par la DIME de tolérer l’hôtellerie dans la ZACT. 
Selon elle, son choix est motivé par le fait que des conflits risquent de se produire en cas 
d’installation d’entreprises gênantes et des nuisances émises par celles-ci.

7.1. En droit de l'environnement, la Confédération dispose d'une compétence législative générale 
dotée d'un effet dérogatoire subséquent, les cantons ne pouvant légiférer que dans la mesure où la 
Confédération ne l'a pas exhaustivement fait (art. 74 al. 1 Cst.; cf. arrêts TF 1A.14/2006 du 18 août 
2006 consid. 2.3, in DEP 2006 p. 815; 1C_638/2012 du 14 janvier 2014 consid. 10.1.2; 1C_564/2015 
du 2 juin 2016 consid. 4.1). Celle-ci a fait usage de cette compétence en promulguant la loi du 
8 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), de sorte que le droit cantonal 

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couvrant la même matière ou moins étendu a perdu toute signification propre. Le droit cantonal 
conserve toutefois tout son sens lorsqu'il complète les normes fédérales ou lorsque, dans la mesure 
où cela est autorisé, il les renforce (ATF 118 Ib 590 consid. 3a et les références; arrêts TF 
1C_638/2012 du 14 janvier 2014 consid. 10.1.2; 1C_564/2015 du 2 juin 2016 consid. 4.1). 

En parallèle, l'aménagement du territoire, dont la Confédération fixe les principes, incombe aux 
cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du 
territoire (art. 75 al. 1 Cst.). La LAT a notamment pour but – comme on l’a vu ci-haut – d'assurer une 
utilisation mesurée du sol et de garantir un développement harmonieux du pays (art. 1 LAT). À cette 
fin, l'art. 3 al. 3 let. b LAT prévoit qu'il convient notamment de préserver autant que possible les lieux 
d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les 
trépidations. En application de cette disposition, la jurisprudence considère que les constructions et 
installations qui sont incompatibles avec le caractère d'une zone d'habitation peuvent être prohibées 
par le biais de mesures d'aménagement du territoire, ce même si les émissions de bruit qu'elles 
génèrent ne dépassent pas les limites prescrites par le droit fédéral de l'environnement. La 
proscription de ces constructions ou installations ne peut alors découler d'un simple examen concret 
des nuisances sonores mais doit être fondée sur la planification (cf. ATF 127 I 103 consid. 7c; arrêts 
TF 1C_576/2018 du 13 décembre 2019 consid. 4; 1A.262/2000 du 6 juillet 2001 consid. 2b non 
publié in: DEP 2001 p. 1095; 1C_430/2007 du 21 avril 2008 consid. 5.1). Les législations de la 
protection de l'environnement et de l'aménagement du territoire sont à ce titre complémentaires (ATF 
136 II 263 consid. 8.3). En substance, la protection des riverains contre les nuisances sonores peut, 
voire dans certains cas doit, être concrétisée par des mesures d'aménagement du territoire en sus 
des valeurs limites fixées par le droit de l'environnement (ATF 136 I 389 consid. 3.3.3).

Le principe de la proportionnalité exige que les mesures mises en œuvre par les autorités soient 
propres à atteindre le but visé (règle de l'aptitude) et que celui-ci ne puisse être atteint par une 
mesure moins contraignante (règle de la nécessité); il doit en outre y avoir un rapport raisonnable 
entre ce but et les intérêts compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit) (cf. ATF 143 I 
403 consid. 5.6.3 et les arrêts cités; arrêt TF 2C_764/2022 du 16 février 2023 consid. 7.1). Cela vaut 
également en ce qui concerne les mesures ordonnées sur la base de l'art. 24 al. 1 de la loi du 
16 décembre 2005 sur la protection des animaux ([LPA; RS 455; cf. arrêt TF 2C_576/2021 du 
8 septembre 2022 consid. 4.3 et les arrêt cités). Dans ce contexte, l'autorité compétente dispose 
d'une large marge d'appréciation pour déterminer quelles mesures sont les plus appropriées au cas 
d'espèce (cf. arrêts TF 2C_416/2020 du 10 novembre 2020 consid. 4.2.4; 2C_878/2019 du 13 mars 
2020 consid. 2.1; 2C_804/2018 du 11 mars 2019 consid. 2.2). Le Tribunal fédéral examine en 
principe librement la proportionnalité de la mesure adoptée, dans la mesure où l'application du droit 
fédéral est en cause, en s'imposant toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de 
circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (cf. ATF 147 I 393 
consid. 5.3.2 et l'arrêt cité; arrêt TF 2C_416/2020 précité consid. 4.2.4). 

7.2. Le fait de vouloir exclure l’hôtellerie de la ZACT s'avère parfaitement défendable.

Vu la portée de l'art. 49 Cst., clairement exposée ci-dessus s'agissant des objectifs poursuivis par 
le droit de l'environnement et celui de l'aménagement du territoire, la décision de planification sans 
faire application de règles potentiellement plus souples de l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur 
la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) n'est pas contraire au droit fédéral. En effet, le droit 
de l'aménagement du territoire a une portée propre s'agissant de la répartition des diverses 
occupations possibles du sol. Ce domaine du droit perdrait au demeurant tout son sens si, 

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précisément, il ne pouvait définir les catégories d'activités admissibles dans chaque zone. Ceci 
demeure valable lorsque le critère de distinction des diverses activités à incidence spatiale repose 
sur les éventuelles nuisances que celles-ci peuvent engendrer. Une telle délimitation peut se faire à 
titre abstrait – et non concret – conformément à la description, dans le règlement communal, de la 
zone en cause.

Le fait que, dans la présente occurrence, la DIME fait référence à la classification des branches 
économiques ne constitue pas un motif permettant de contraindre le planificateur communal à 
admettre une activité spécifique dans une zone, puisque cette nomenclature ne repose pas sur des 
considérations liées à l’aménagement du territoire, mais à l'économie. Certes, on peut faire 
référence à de telles classifications quand il s’agit d’interpréter des normes. Or, en l'espèce, on ne 
se trouve pas dans un cas d’interprétation mais il s'agit de transposer la volonté clairement explicitée 
du planificateur dans une norme. La DIME, en sa qualité d’autorité d’approbation, peut constater 
qu’une disposition d’un RCU est peu claire et risque de poser un problème en cas de futures 
demandes de permis de construire. Elle ne peut en revanche pas se substituer au planificateur local. 
En l'occurrence, elle devait partant se limiter – au péril sinon de léser l’autonomie communale et le 
principe de la proportionnalité – à imposer à la commune de revoir, dans le cadre des adaptations 
aux conditions d'approbation, l’art. 39 RCU et de le formuler d’une manière plus précise en faisant 
explicitement référence à l’hôtellerie.

On constate en plus qu’aucune règle du plan directeur cantonal, régional ou contenue dans le projet 
d’agglomération PA4 n'oblige la commune à tolérer l’hôtellerie dans sa zone d’activités. Une telle 
exigence ne ressort en outre pas non plus des lois et règlements applicables (LAT, LATeC ou 
règlement fribourgeoise du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire 
et les constructions [ReLATeC; RSF 710.11]). Aucune raison liée à des considérations 
d’aménagement du territoire n'impose par ailleurs l’activité hôtelière dans cette zone qui – bien 
desservie en transports publics – se situe à proximité du centre urbain de Fribourg. Le fait que la 
restauration est prévue dans cette zone n'est pas non plus contradictoire, puisque celle-là satisfait 
un autre besoin.

Le recours de la commune dirigé contre les décisions sur recours des sociétés A.________ SA et 
B.________ SA doit ainsi être admis et les décisions de la DIME réformées dans le sens que les 
recours interjetés auprès de la DIME sont rejetés.

8.

Dans la décision d'approbation attaquée, la DIME a constaté que, pour la partie centrale du secteur 
Planafaye, le niveau de desserte en transports publics était insuffisant et qu'il en allait de même des 
liaisons de mobilité douce. Elle a ainsi refusé la densification proposée sur une partie de ce secteur.

La commune critique le fait qu’on lui impose ainsi deux IBUS différents au sein d'un même secteur 
de pourtant relativement faible taille, créant ainsi une incohérence structurelle non justifiée. La DIME 
n’a, selon elle, pas non plus procédé à l'analyse de la densité effective du tissu bâti qui avait été 
exposée dans sa détermination du 17 janvier 2022 et qui aurait permis d’admettre l’augmentation 
de l’IBUS.

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8.1. Sous le thème "densification et requalification" (cf. PDCant, T103. Densification et 
requalification), le PDCant cite notamment ce qui suit parmi les principes:

- "Permettre la densification du milieu bâti:

o aux endroits bénéficiant au minimum d'un niveau de desserte C;

o aux endroits où l'existence de liaisons directes, attractives et sécurisées vers une 
gare ferroviaire et entre les principaux pôles d'attractivités de la localité 
(équipements publics, commerces, secteurs d'emplois et quartiers de 
densification moyenne ou haute) est démontrée.

- Dans les endroits présentant une qualité de desserte en transports publics et des liaisons 
de mobilité douce insuffisantes:

o limiter la densification au niveau de densité maximal du tissu bâti existant, par 
type de zone;

o autoriser les changements d'affectation visant à augmenter la densité du tissu bâti 
existant uniquement pour les zones destinées aux installations et constructions 
d'intérêt public. ".

Le PDCant émet en outre les règles suivantes (cf. T103. Densification et requalification, rapport 
explicatif, ch. 2 Principes):

"Afin de coordonner urbanisation et transports, la densification est autorisée sans limite particulière 
aux endroits présentant au moins une desserte en transports publics de niveau C. Une qualité de 
desserte moindre peut être admise pour autant que des liaisons attractives et sécurisées pour la 
mobilité douce vers une gare et entre les principaux pôles d'attractivités de la localité existent. 
L'attractivité de la desserte en mobilité douce est à démontrer dans le cadre du dossier de plan 
d'aménagement local, en tenant compte du confort des usagers, du maillage, du caractère direct 
des liaisons vers les pôles d'attraction (équipements publics, commerces, emplois), de la déclivité, 
de l'absence d'obstacles, de l'environnement (qualité urbaine, plantations, mobilier urbain tels que 
bancs, etc.). Un soin particulier doit être porté aux liaisons vers les transports publics, les écoles et 
les équipements de sport et de loisir. La sécurité des liaisons en mobilité douce doit tenir compte de 
la sécurité routière, de la sécurité contre les agressions mais également de la sécurité perçue. De 
bonnes liaisons de mobilité douce constituent donc un prérequis pour pouvoir densifier, mais il est 
important que, même aux endroits bénéficiant d'un réseau de mobilité douce suffisant, la commune 
mette en évidence les éventuelles mesures d'amélioration des liaisons de mobilité douce. Cette 
analyse peut être faite dans le cadre de l'étude sur le potentiel de densification et requalification. 
Dans les endroits ne remplissant pas les conditions requises en matière de desserte en transports 
publics et de liaisons de mobilité douce, la densification est limitée au niveau du tissu bâti existant 
le plus dense, par type de zone. A ces endroits, les changements d'affectation visant à augmenter 
la densité du tissu bâti sont également limités: ils ne sont autorisés qu'en cas de besoin en 
constructions d'intérêt public (zones d'intérêt général)."

Dans le but de la mise en application de ces principes et, plus particulièrement, de l'art. 3 al. 3 let. a 
LAT, le PDCant définit le niveau de qualité de desserte de la zone à bâtir en instaurant cinq niveaux 
de desserte, à savoir les niveaux A à E (cf. PDCant, T201. Transports publics, p. 9; cf. également 
plan cantonal des transports [PCTr], février 2014, p. 14 s.). Le niveau de qualité de desserte de la 

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zone à bâtir est défini en fonction de la catégorie d'arrêt et de leur accessibilité par les piétons 
(distance réelle).

Selon le plan cantonal des transports, les niveaux de qualité de desserte par les transports publics 
ont été développés à partir de la norme SN 640 290 en vigueur en 2005 et se basent sur l'intervalle 
moyen entre le nombre de départs du lundi au vendredi entre 6 et 20 heures. Les arrêts de transports 
publics sont classés en catégorie d'arrêt de I à VI selon la cadence de desserte et le type de 
desserte. A partir des catégories d'arrêt I à VI, on attribue un niveau de qualité à la desserte de la 
zone à bâtir considérée en fonction de l'accessibilité des arrêts par les piétons, à l'aide de la distance 
en mètres de l'arrêt en question (cf. PCTr, p. 15).

8.2. Selon l’art. 27 ch. 2 RCU soumis à approbation, I'IBUS de la zone résidentielle à faible 
densité II (ZRFD II), dont fait partie le secteur de Planafaye, devrait être augmenté à 0.7.

Il n’est plus contesté que la desserte en transports publics est de niveau D et que l’accès au quartier 
par les voies de mobilité douce pour vélos et piétons est insatisfaisant (absence de sentiment de 
sécurité et d’attractivité, passage sous voie, mauvaise visibilité, forte pente, présence d’escaliers, 
etc.). Renvoi est fait à l’analyse du Service de la mobilité (SMo) du 14 mars 2022. Sur le principe, la 
densification à cet endroit est ainsi contraire au PDCant.

La commune est en revanche d’avis qu’elle a le droit de densifier l’entier de la ZRFD II en arguant 
que cinq parcelles parmi celles pour lesquelles la DIME a refusé la densification sont déjà construites 
avec un IBUS même supérieur à 1 pour certaines.

Or, la fiche T103. du PDCant impose notamment ce qui suit:

"limiter la densification au niveau de densité maximal du tissu bâti existant, par type de zone;".

Il résulte de ce texte qu’à l’évidence, on ne saurait se fonder sur la densité de parcelles isolées pour 
permettre une densification sur toute une zone. Le texte du PDCant l'indique clairement en liant la 
possibilité de densifier au "tissu bâti existant". Une interprétation différente pourrait conduire à la 
situation paradoxale qu’un seul grand bâtiment sur une seule parcelle permettrait de densifier un 
quartier entier malgré l’absence de desserte suffisante exigée par le PDCant.

Même si on ne tient compte – dans la présente occurrence – que des seules parcelles pour 
lesquelles la DIME a refusé l’augmentation de l’IBUS, il est manifeste qu’on ne peut pas déduire des 
exemples auxquels se réfère la commune que le tissu bâti existant de ce secteur est caractérisé par 
un IBUS élevé, permettant la densification pour tout le quartier.

En effet, le tissu bâti sur seulement 5 parcelles conduirait à permettre d'augmenter l’indice pour 
32 parcelles.

De plus, le prise en compte de la surface concernée le démontre encore mieux : en effet, la situation 
préexistante sur 1'134 m2 modifierait la situation pour une surface de 20'239 m2. A cela s'ajoute que 
la commune omet d’examiner si les constructions existantes auxquelles elle fait référence ont 
bénéficié de reports d’indices d’autres parcelles.

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On ne peut que constater que le secteur concerné est caractérisé par un tissu de villas avec des 
jardins plus ou moins spacieux, de sorte qu’il apparait clairement que les exemples figurant dans le 
tableau de la commune ne sont pas représentatifs du tissu bâti existant dans ce quartier. La situation 
est clairement mise en évidence – si besoin est encore – par la photographie aérienne reproduite 
ci-dessous (www.mpa.geo.fr.ch, consulté le 8 septembre 2023):

Il est donc faux de soutenir, comme le fait la commune, que l’IBUS était régulièrement très largement 
supérieur à 1 dans ce quartier et que la mesure conduit à une structure intolérable dans ce secteur. 
Dans ce contexte, il est encore rappelé que la DIME a clairement indiqué quelles mesures seront 
susceptibles de permettre l’augmentation de l’indice pour tout le quartier.

Finalement, le recours ne peut pas non plus être admis pour une éventuelle violation du droit d’être 
entendu de la commune, puisque l’interprétation susmentionnée du PDCant est on ne peut plus 
claire, que la recourante a pu faire valoir ses arguments devant Tribunal cantonal et que le Tribunal 
a pu examiner ce grief avec un plein pouvoir d’examen. 

8.3. La conclusion de la commune relative au refus d’augmenter l’IBUS pour les parcelles ggg-
hhh, iii-vvv, jjj, 3889-3898, mmm, nnn, ooo, ppp, qqq et rrr-sss RF doit ainsi être rejetée.

9.

La commune critique le fait que, dans ses conditions d'approbation, la DIME la contraint à se 
conformer à l'intégralité du PA4, y compris en ce qui concerne l’analyse des densités minimales de 
l’ensemble du territoire communal, déjà dans le cadre de son dossier de mise en conformité aux 
conditions d'approbation, soit dans un délai d'un an (délai fixé par la DIME pour la mise à l’enquête 
des modifications).

9.1.

9.1.1. Un projet d’agglomération a valeur de plan directeur régional (art. 27 al. 1 LATeC). Dès son 
approbation, il lie les autorités cantonales, les autorités communales et les régions voisines en 
matière d’aménagement (art. 32 al. 1 LATeC). Les plans d’aménagement locaux des communes 
membres de l’agglomération doivent dès lors être conformes au plan d’agglomération.

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9.1.2. Aux termes de l'art. 86 al. 2 LATeC, lorsque la Direction entend ne pas approuver des 
mesures prévues dans les plans et les règlements adoptés ou prendre dans sa décision 
d'approbation des mesures qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique, les intéressés 
sont préalablement entendus, selon les modalités fixées dans le règlement d'exécution. D'après 
l'art. 86 al. 3 et 4 LATeC, la Direction examine et approuve les plans et leur réglementation du point 
de vue de la légalité, de l'opportunité et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux. 
Les plans et leur réglementation entrent en vigueur dès leur approbation, sous réserve de l'effet 
suspensif d'éventuels recours relatifs aux oppositions. La décision d'approbation est publiée selon 
la forme prévue dans le règlement d'exécution.

9.2. L'Agglomération de Fribourg – dont la commune recourante fait partie – participe, avec un 
PA4, à la politique des agglomérations de la Confédération. Le PA4 a été approuvé par décision du 
Conseil d'Etat du 24 août 2021. La décision d’approbation ici litigieuse a été rendue ultérieurement 
à cette date.

La Cour ne peut que rejoindre les considérations émises par la DIME, qui confirme que le PA4 
déployait des effets liants envers la commune dès son approbation par le Conseil d'Etat (cf. art. 27 
al. 1 et art. 32 al. 1 LATeC). Le Tribunal de céans avait d’ailleurs déjà eu l’occasion de confirmer ce 
principe pour l’art. 18 LATeC relatif au PDCant et a été confirmé par le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 
1C_536/2019 du 16 septembre 2020; arrêt TC FR 602 2019 3 du 3 septembre 2019).

Il est ainsi inconcevable que la DIME confirme une planification locale si celle-ci n’applique pas les 
plans directeurs supérieurs en vigueur. Les arguments de la commune qui affirme qu’elle introduira 
une nouvelle révision de sa planification pour donner suite à l’adoption du plan directeur régional de 
la Sarine ne changent rien à ce principe fondamental. Il n’est pas non plus déterminant que la 
commune explique pour quels motifs elle n’a pas l’intention d’attendre l’échéance de la validité du 
PAL actuellement révisé pour se conformer au PA4.

En revanche, il faut constater que le délai fixé par la DIME dans la décision attaquée est un délai 
d'ordre, à défaut de toute prescription que ce soit dans une loi au sens formelle ou dans un 
règlement. En particulier, l'art. 35 ReLATeC, lequel prévoit un délai maximum de six mois, règle 
l'espace temporel dans le cadre duquel doit avoir lieu l'adoption et l'approbation des plans et 
règlements par le conseil communal au sens de l'art. 85 LATeC, soit lorsqu'il s'agit, pour la 
commune, de statuer sur les oppositions non liquidées suite à la mise à l'enquête publique et 
d'adopter les plans. L'on se trouve en effet en l'espèce au stade ultérieur de l'approbation desdits 
plans par la Direction après la publication relative au droit d'être entendu au sens de l'art. 86 al. 2 et 
3 LATeC. Cela étant, il apparaît que cette disposition réglementaire, également, ne contient qu'un 
simple délai d'ordre (cf. Guide de l'aménagement local, novembre 2013, 
https://www.fr.ch/sites/default/files/2018-10/guide_al_2013.pdf, p. 53, consulté la dernière fois le 
13 septembre 2023), ainsi qu'en convient la Direction. On peut encore souligner que, même le délai 
de cinq ans prévus à l'art. 175 LATeC pour l'adaptation des PAL à la LATeC a été considéré comme 
un simple délai d'ordre (cf. RAMUZ, Quelques questions sensibles liées à l'application du droit 
fribourgeois sur l'aménagement du territoire et les constructions, in RFJ 2012 p. 97).

Or, un délai d'ordre peut être dépassé pour de justes motifs, par exemple si des faits doivent être 
clarifiés, ou encore faire l'objet d'une prolongation de délai à tout le moins en présence de certaines 
circonstances, au contraire d'un délai légal. En outre, en principe, un tel délai est dépourvu de 
sanction en cas d'inobservation. 

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La commune ne peut ainsi pas avancer qu’en raison du délai fixé par la DIME, l’obligation de se 
conformer aux plans directeurs en vigueur serait illégale, disproportionnée, violerait son autonomie 
communale ou outrepassait le pouvoir d’appréciation de la DIME dans le cadre de l’approbation 
d’une planification locale.

9.3. La conclusion relative à ce point de la décision d’approbation – manifestement dénuée de 
pertinence – doit être rejetée.

10.

Au vu de ce qui précède, le recours est partiellement admis au sens des considérants et dans la 
mesure où il est recevable.

La décision d’approbation est annulée dans la mesure où elle oblige la commune à exclure de ses 
zones d’activités (art. 39 ch. 1 RCU et art. 40 ch. 1 RCU) les activités administratives. Le dossier est 
renvoyé sur ce point à la DIME pour nouvelle décision au sens des considérants.

La décision d’approbation est modifiée dans le sens que la commune est invitée à préciser l’art. 39 
RCU en excluant explicitement l’activité dans la ZACT de Moncor.

Pour le surplus, le recours contre la décision d’approbation est rejeté et cette dernière est confirmée.

Les décisions sur recours de la DIME concernant les sociétés A.________ Sàrl et B.________ SA 
sont réformées en ce sens que les recours du 9 mai 2021 sont entièrement rejetés.

11.

Il n’est pas perçu de frais de procédure en application de l’art. 133 al. 1 CPJA.

La commune, chargée d’appliquer le droit d’aménagement du territoire et devant de ce fait disposer 
de suffisamment de connaissances lui permettant de se défendre, n’a pas droit à une indemnité de 
partie.

Eu égard au sort de la présente cause, les intimées n’ont pas non plus droit à une indemnité de 
partie.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours 602 2022 244 est partiellement admis dans le sens des considérants et dans la 
mesure de sa recevabilité.

II. La décision d'approbation est annulée dans la mesure où elle oblige la commune à exclure de 
ses zones d'activités (art. 39 ch. 1 et art. 40 ch. 1 RCU) les activités administratives. Le dossier 
est renvoyé sur ce point à la DIME pour nouvelle décision au sens des considérants.

La décision d'approbation est modifiée dans le sens que la commune est invitée à préciser 
l'art. 39 ch. 1 RCU en excluant explicitement l'activité hôtelière dans la ZACT de Moncor. 

Pour le surplus, le recours contre la décision d’approbation est rejeté et cette-dernière est 
confirmée.

III. Les décisions sur recours de la DIME concernant les sociétés A.________ Sàrl et 
B.________ SA sont réformées en ce sens que les recours du 9 mai 2021 sont entièrement 
rejetés.

IV. Il n'est pas perçu de frais de procédure ni alloué d'indemnité de partie.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 10 octobre 2023/jfr/cpy

Le Président Le Greffier-stagiaire