# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a4122fb8-9826-52f1-89f3-84557056db57
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-11-22
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 4. Kammer 22.11.2005 R 2005 99
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_004_R-2005-99_2005-11-22.pdf

## Full Text

R 05 99

4a Camera 

SENTENZA
del 22 novembre 2005

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente multa edilizia

1. … è proprietario, in zona agricola del Comune di …, della particella 

sopraedificata no. 2810. Durante il 1998, il proprietario e allora gestore di 

un’azienda agricola erigeva una piccola stalla per vitelli, senza previa 

domanda di costruzione. Il 19 novembre 1998, la Commissione edilizia del 

Comune di … (qui di seguito detta semplicemente commissione edilizia) 

intimava al committente il fermo dei lavori e lo invitava a presentare una 

regolare domanda di costruzione entro il 30 novembre 1998. In seguito … 

presentava una domanda preliminare che non veniva in quanto tale evasa 

dall’autorità comunale. Il 13 aprile 1999 l’interessato veniva nuovamente 

invitato a presentare una regolare domanda per la stalla già completamente 

costruita. 

2. Nel novembre 2003, la commissione edilizia imponeva a … un nuovo fermo 

dei lavori e richiedeva al committente l’introduzione di una domanda di 

costruzione per l’ampliamento di una tettoia esistente, eseguito senza alcuna 

licenza edilizia. A due riprese, il 4 e 12 dicembre 2003, … inoltrava la 

documentazione richiesta. Il 15 marzo 2005, il committente veniva informato 

dell’apertura di una procedura di multa per violazione della legislazione 

edilizia e invitato a voler esporre la propria situazione di reddito e di sostanza 

. 

3. Con decisione 24 aprile/21 luglio 2005, previa autorizzazione dipartimentale 

per edifici fuori dalle zone edificabili (EFZ), il Consiglio comunale di … 

rilasciava la licenza di costruzione per l’ampliamento della tettoia effettuato 

nel 2003 e infliggeva all’amministrato una multa di fr. 4'000.-- per l’erezione 

della piccola stalla per vitelli nel 1998 e l’ampliamento dell’esistente tettoia nel 

2003, senza rispettiva previa licenza. 

4. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 2 

settembre 2005, … chiedeva un’equa riduzione dell’importo della multa. Il 

ricorrente non contesta di aver a due riprese violato le disposizioni formali in 

materia edilizia, avendo eretto e ampliato due impianti senza essere in 

possesso della licenza di costruzione. L’infrazione perpetrata nel 1998 

sarebbe però andata prescritta e sulla stessa l’interessato non avrebbe mai 

potuto esprimersi. La multa sarebbe poi in ogni caso sproporzionata alla colpa 

del reo, trattandosi solo di violazioni formali dell’ordinamento edilizio ed 

essendo il committente un povero contadino di montagna senza grandi fonti 

di reddito e senza alcuna sostanza. 

5. Nella propria risposta di causa, il Comune di … chiedeva la reiezione del 

ricorso. Il ricorrente andrebbe punito per ambedue le infrazioni commesse, 

avendo proceduto alla costruzione della piccola stalla per i vitelli deturpando 

una zona di rispetto e non essendo stato possibile procedere in precedenza 

nei suoi confronti in seguito al cambiamento personale intervenuto a livello di 

segretario comunale. Per il comune convenuto, con il rilascio della licenza 

edilizia nel 2005, al ricorrente sarebbe stato rilasciato il permesso per la tettoia 

e per la precedente costruzione, dopo che la procedura era semplicemente 

stata sospesa. I due fabbricati sarebbero da considerare anche contrari al 

diritto materiale, ma sarebbero stati approvati dopo che il committente 

avrebbe ripetutamente esposto l’intenzione di tramandare l’azienda agricola 

al figlio e lasciare che questi erigesse in futuro una nuova stalla. Tenendo poi 

conto di tutti gli elementi della situazione concreta, in particolare della recidiva, 

del pregiudizio paesaggistico che la baraccopoli comporterebbe, della gravità 

delle infrazioni commesse e della situazione di reddito del colpevole, per 

l’esecutivo comunale la multa inflitta non darebbe adito ad alcuna critica. 

6. Replicando, il ricorrente contestava l’avvio di una formale procedura di multa 

per l’infrazione commessa nel 1998 e, a suo modo di vedere, andata 

prescritta. Per il resto venivano contestate le basi per il calcolo della multa, 

fondandosi queste sul reddito conseguito nel 2003 e pari a fr. 67'500.--anziché 

sui fr. 26'800.-- che l’istante dichiarava nel 2004, dopo la cessione dell’azienda 

agricola al figlio e la conseguente perdita dei sussidi agricoli. 

7. Dal canto suo, il comune convenuto duplicando ribadiva l’inoppugnabilità del 

provvedimento preso per i motivi già esposti in precedenza. Per la 

determinazione della situazione di reddito sarebbe stata considerata rilevante 

l’ultima tassazione fiscale di cui il ricorrente sarebbe in possesso e non la 

successiva dichiarazione fiscale non ancora oggetto di una tassazione 

definitiva. 

Considerando in diritto:

1. a) E’ controversa la legittimità dell’ammontare della muta inflitta al ricorrente per 

violazione della normativa in materia edilizia e principalmente la prescrizione 

della pena per almeno una delle due azioni punibili. Il 1. novembre 2005 è 

entrata in vigore la nuova legge sulla pianificazione territoriale del Cantone 

dei Grigioni (LPTC). Ai sensi delle relative disposizioni transitorie, le 

disposizioni direttamente applicabili della nuova legge hanno la precedenza 

su prescrizioni comunali divergenti (l’art. 107 cpv. 2) e per i rimedi giuridici fa 

stato il nuovo diritto (art. 108 LPTC). Sono considerati direttamente applicabili 

il diritto edilizio formale di cui agli art. 85 – 96 LPTC. Per quanto riguarda la 

prescrizione della contravvenzione, la nuova normativa comunale conferma il 

diritto anteriore (vedi art. 59 cpv. 4 vLPTC), nella misura in cui prevede che la 

punibilità cada in prescrizione dopo cinque anni dalla conclusione dell’azione 

punibile (cfr. art. 95 cpv. 4 LPTC). 

b) La prima incontestata infrazione che viene accollata all’istante era stata 

perpetrata nell’autunno del 1998 ed era comprovatamente venuta a 

conoscenza dell’autorità comunale già il mese di novembre 1998, allorquando 

al committente veniva imposto il fermo dei lavori. La multa oggetto del 

presente ricorso sulla base anche dell’infrazione del 1998 è stata intimata 

all’istante oltre sei anni e mezzo dopo (il 21 luglio 2005) il reato, motivo per 

cui la possibilità di punire l’azione è andata indubbiamente prescritta. Per il 

comune, la prescrizione sarebbe però stata ripetutamente interrotta. È 

incontestato che anche la prescrizione di pretese di diritto pubblico possa 

essere interrotta (DTF 124 II 543 cons. 4b). L'effetto interruttivo è provocato 

da ogni atto mediante il quale la pretesa è rivendicata dal debitore in modo 

idoneo (RDAF II-2002 pag. 392, cons. 3d e ZBl 99/1998 pag. 49, cons. 3). 

Nell’evenienza, anche se il risultato del caso concreto sarebbe comunque lo 

stesso, la prescrizione non era stata certo interrotta con lo scritto della 

commissione edilizia del 13 aprile 1999, giacché tale richiesta concerneva 

solo la domanda di costruzione in sanatoria, ma non faceva alcun riferimento 

all’apertura di una procedura penale amministrativa. Un’interruzione della 

prescrizione non è avvenuta neppure da ultimo mediante lo scritto della 

commissione edilizia del 4 dicembre 2003, come preteso da controparte. Il 

completamento degli atti richiesto il 4 dicembre 2003 riguardava la procedura 

apertasi con il fermo dei lavori del 24 novembre precedente, dopo 

l’ampliamento di una esistente tettoia e la relativa domanda di costruzione 

presentata il 2 dicembre 2003 dal committente per l’ ”aggiunta alla tettoia già 

esistente”. In questo senso, la pretesa che la procedura avviata nel novembre 

2003 includesse anche la precedente stalla per vitelli non trova alcuna 

conferma negli atti all’incarto e si palesa infondata. 

c) Per il comune convenuto, l’inattività dell’autorità comunale sarebbe 

riconducibile a una sfortunata serie di eventi, tra cui la dipartita del segretario 

comunale e la conseguente lacuna di informazioni sull’attività comunale 

venutasi così a creare. Anche questo argomento non giova alla tesi di 

controparte. Una restituzione dei termini di prescrizione non è possibile senza 

l’apertura di un procedimento penale amministrativo entro cinque anni 

dall’azione punibile, indipendentemente dai motivi che vengono addotti a 

giustificazione del ritardo. Per i motivi che precedono, la possibilità di 

perseguire penalmente il ricorrente per l’erezione della stalla per vitelli 

effettuata nel 1998 è andata definitivamente prescritta. Questo rende 

superflua la questione di sapere se l’intervento fosse contrario anche al diritto 

materiale allora in vigore (divieto di costruzioni deturpanti in zona di rispetto) 

o solo alle disposizioni formali in materia di obbligo della licenza di 

costruzione. 

d) Il ricorrente è stato punito per aver eretto una stalla per vitelli e ampliato una 

tettoia esistente con fr. 4'000.--. Il fatto che per l’infrazione commessa nel 

1998 il ricorrente non possa più essere punito comporta una riduzione della 

sanzione pecuniaria di oltre la metà. Infatti nella valutazione effettuata 

dall’autorità comunale la prima costruzione sarebbe stata anche contraria al 

diritto materiale in una zona di rispetto e quindi evidentemente di maggiore 

gravità rispetto al semplice ampliamento della tettoia esistente, approvato a 

posteriori nell’ambito di una regolare procedura per EFZ (vedi anche cons. 2 

che segue).

2. Il ricorrente riconosce il benfondato della multa in applicazione all’art. 123 

della legge edilizia comunale (LE), per aver operato l’ampliamento 

dell’esistente tettoia senza essere stato previamente in possesso della licenza 

di costruzione giusta quanto previsto l’art. 17 LE. In questo contesto basti 

ricordare che anche con l’entrata in vigore della nuova LPTC prevale l’obbligo 

di licenza edilizia per una costruzione dalle dimensioni di quella in oggetto e 

pari a 72 m2 (vedi art. 40 OPTC). Contrariamente a quello che sembra essere 

il parere del comune convenuto questa costruzione è stata approvata dal 

dipartimento cantonale allora competente in materia di EFZ e per la stessa è 

stata rilasciata la formale licenza di costruzione. Si tratta pertanto di una 

costruzione conforme ai disposti del diritto materiale. Se, come preteso dal 

comune, la costruzione non si fosse conformata all’ordinamento edilizio, la 

licenza di costruzione non avrebbe potuto essere rilasciata e solo in tal caso 

si sarebbe posta la questione di una eventuale rinuncia al ripristino dello stato 

legale in ossequio al principio della proporzionalità. Ne consegue che l’istante 

può essere punito solo per una violazione formale della LE e che di 

conseguenza viene a cadere un’ulteriore motivazione a sostegno dell’ingente 

importo della multa. 

3. a) Nel proprio ricorso, l’istante chiede una ulteriore riduzione della sanzione in 

considerazione della sua diversa situazione di reddito rispetto agli anni 

precedenti. Onde procedere ad una corretta commisurazione della pena, il 

Giudice deve vagliare la situazione tenendo conto dei motivi a delinquere, 

della vita anteriore e delle condizioni personali del reo (art. 63 CP). Qualora a 

titolo di pena sia prevista una sanzione pecuniaria, il Giudice fissa l'importo 

della stessa secondo la condizione del condannato in modo che la perdita 

finanziaria che questi subisce costituisca una pena corrispondente alla sua 

colpa. Per giudicare le condizioni del condannato si deve specialmente 

considerare il reddito e il patrimonio, lo stato civile e gli oneri di famiglia, la 

professione, il guadagno, l'età e la salute (art. 48 cpv. 2 CP). Il disposto vuole 

garantire la parità di trattamento tra amministrati, punendo in modo 

economicamente più sostanzioso persone facoltose e in modo meno incisivo 

persone con un reddito meno importante (DTF 101 IV 16). 

b) Giusta l’ultima tassazione fiscale cresciuta in giudicato, il reddito del ricorrente 

nel 2003 era di fr. 67'500.--. In base alla dichiarazione d’imposta consegnata 

nel 2005 e riferita alla situazione patrimoniale dell’anno 2004, l’istante, dopo 

la cessione dell’azienda agricola al figlio, dichiara un reddito annuo di soli fr. 

26'800.--. In principio, determinante ai fini del giudizio è la situazione come si 

presentava al momento dell’emanazione della decisione di multa. Per il 2005 

non vi è però ancora decisione di tassazione cresciuta in giudicato. In 

principio, in questi casi è evidentemente dato ricorrere ai dati dell’anno 

precedente o all’ultima tassazione cresciuta in giudicato, per quanto questi 

dati possano essere considerati riflettere schematicamente la situazione 

patrimoniale della persona che si intende punire con la sanzione pecuniaria. 

Come si è detto, il fattore di reddito è uno dei tanti che va tenuto in 

considerazione nella commisurazione della pena e il ricorso ad un certo 

schematismo in riferimento agli anni precedenti è indubbiamente possibile per 

quanto questi dati possano essere considerati comprovare essenzialmente lo 

stato economico del colpito anche per il momento  determinante ai fini della 

multa. Dove però, come nell’evenienza, l’autorità è a conoscenza di motivi 

oggettivi (cessione dell’azienda agricola al figlio) suscettibili di incidere in 

modo determinante sulla situazione pecuniaria dell’amministrato, si impone 

una giusta presa in considerazione di tali fattori per determinare l’incidenza 

degli stessi sulla situazione finanziaria del reo. A questo proposito, l’autorità 

comunale non contesta che l’istante abbia ceduto la propria azienda agricola 

al figlio. Con ciò è però stata anche resa del tutto credibile la diminuzione delle 

entrate in termini di sussidi agricoli e quindi del reddito imponibile. Questa 

considerazione giustifica pertanto un’ulteriore riduzione della sanzione 

pecuniaria. 

c) Per quanto esposto in precedenza, a carico del ricorrente resta la violazione 

formale della normativa edilizia comunale per un importante ampliamento 

dell’esistente tettoia. Anche in considerazione del precedente del 1998, 

l’istante era perfettamente a conoscenza della necessità di disporre di una 

licenza di costruzione prima dell’inizio dei lavori e quindi la sua colpa deve 

essere considerata di una certa entità. Infatti, con il suo comportamento egli 

ha - non da ultimo - comprovato una certa indifferenza nei confronti 

dell’ordinamento comunale e dei suoi tutori. Non va però dimenticato che la 

violazione in parola è solo formale e che le condizioni di reddito e sostanza 

dell’interessato sono modeste. Tenendo quindi in considerazione tutte le 

circostanze del caso concreto, questo Giudice reputa equa una riduzione 

dell’importo della multa a fr. 1'000.--.

4. In conclusione il ricorso viene accolto e la decisione impugnata riformata nel 

senso che l’importo della multa è ridotto a fr. 1'000.--. L’esito della controversia 

giustifica l’accollamento delle spese occasionate dal presente procedimento 

al comune soccombente, i quale è pure tenuto a rifondere al ricorrente, 

avvalsosi della collaborazione di un patrocinatore legale, un’equa indennità a 

titolo di ripetibili (art. 75 LTA).

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è accolto e la multa oggetto della decisione impugnata viene ridotta 

a fr. 1'000.--. 

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 1'200.--

- e le spese di cancelleria di fr. 170.--

totale fr. 1'370.--

il cui importo sarà versato dal Comune di … entro trenta giorni dalla notifica 

della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei 

Grigioni, Coira. 

3. Il Comune di … versa a … fr. 1'000.-- (IVA inclusa) a titolo di ripetibili.