# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b1795771-05da-595b-9d61-0d00f5e18a87
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-04-03
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 03.04.2014  VB.2012.00713
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2012-00713_2014-04-03.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2012.00713	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 03.04.2014
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	regionale Richtplanung (Teilrichtplan Verkehr)

	
Regionale Richtplanung: Park+Ride-Anlagen bei den Bahnhöfen Dübendorf und Stettbach

Da die Beschwerdeführerin eine Verletzung der Gemeindeautonomie rügt und durch den angefochtenen Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben berühr ist, ist ihre Legitimation sowohl gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b als auch in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG zu bejahen (E. 1.2). Das Verwaltungsgericht hat vorliegend lediglich eine Rechtskontrolle vorzunehmen (E. 2.3). Der Beschwerdegegner ist mit der Festsetzung des regionalen Verkehrsrichtplans seiner gesetzlichen Pflicht nachgekommen. Der Umstand, dass sich dieser auf den kommunalen Verkehrsrichtplan auswirkt, ist dem im PBG vorgesehenen Stufensystem und der Bindungswirkung der unteren gegenüber der oberen Planungsebene geschuldet. Die Festsetzung von allfälligen Parkierungsanlagen von kommunaler Bedeutung im kommunalen Verkehrsrichtplan wird durch den angefochtenen Beschluss nicht eingeschränkt oder verunmöglicht. Inwiefern die Beschwerdeführerin ihre Aufgaben gemäss § 6 PVG nicht mehr sachgerecht erfüllen könnte, ist nicht ersichtlich und wird von ihr überdies auch nicht substanziiert geltend gemacht (E. 3.5). Die Rüge der Autonomieverletzung erweist sich als unbegründet (E. 3.6). Die im regionalen Verkehrsrichtplan festgehaltenen Zahlen zu den Ausbauzielen der Parkplätze beim Bahnhof Stettbach basieren auf Gegebenheiten, die aus heutiger Sicht aufgrund des sukzessiven Ausbaus des Nahverkehrs und der Inbetriebnahme der Glattalbahn nicht mehr als aktuell bezeichnet werden können. Wenn der Beschwerdegegner aufgrund der heutigen Umstände zum Schluss kommt, ein Ausbau der bereits vorhandenen P+R-Anlage sei angesichts der guten Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr und der Gefahr der Konkurrenzierung desselben durch das P+R-Angebot momentan nicht angezeigt, so ist darin keine rechtsverletzende Ausübung seines Ermessens zu sehen (E. 6.1.2). Richtpläne begründen keine Rechtsverhältnisse und sind deshalb nicht geeignet, rechtserhebliches Vertrauen zu schaffen (E. 6.1.4). Auch hinsichtlich der P+R-Anlage am Bahnhof Dübendorf legte die Beschwerdeführerin nicht substanziiert dar, inwiefern die zurzeit vorhandenen Parkplätze nicht ausreichten, um die momentane Nachfrage zu decken, und weshalb gerade ein Ausbau gemäss dem ursprünglich festgesetzten Ziel zwingend erforderlich sein soll (E. 6.2).

Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						ERMESSENSKONTROLLE
GEMEINDEAUTONOMIE
KOGNITION
PARK AND RIDE
RECHTSKONTROLLE
REGIONALER RICHTPLAN
RICHTPLÄNE (PLANUNGSGRUNDSÄTZE)
VERKEHRSPLAN
VERTRAUENSSCHUTZ

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 29a BV
§ 19 Abs. I PBG
§ 30 Abs. IV lit. a PBG
§ 31 Abs. II PBG
§ 6 Abs. I PVG
Art. 9 Abs. I RPG
Art. 9 Abs. II RPG
Art. 33 Abs. III lit. b RPG
§ 21 Abs. II VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2012.00713

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 3. April 2014

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea 

Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

Stadt Dübendorf, 

     vertreten durch den Stadtrat,

dieser vertreten
durch RA A,

diese substituiert durch RA B, 

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend regionale
Richtplanung 

(Teilrichtplan Verkehr),

hat sich ergeben: 

I.  

A. Am
11. September 2009 ersuchte die Zürcher Planungsgruppe Glattal (ZPG) den
Regierungsrat des Kantons Zürich, den regionalen Verkehrsrichtplan gemäss dem
Beschluss ihrer Delegiertenversammlung vom 24. Juni 2009 den geänderten
Verhältnissen anzupassen. Der Beschluss umfasste neben anderem die Erweiterung
der Park+Ride-Anlage (fortan: P+R-Anlage) von momentan 86 auf 120 Parkplätze
beim Bahnhof Dübendorf sowie die Erstellung einer P+R-Anlage mit 240 Parkplätzen
südlich der Umsteigeplattform beim Bahnhof Stettbach als Ersatz für eine in der
Zentrumszone im Gebiet Hochbord bestehende Anlage mit 95 Parkplätzen. 

B. Mit
Beschluss vom 26. September 2012 änderte der Regierungsrat den regionalen
Richtplan Glattal, Teilrichtplan Verkehr. Dabei legte er unter anderem die
bestehenden P+R-Anlagen in Dübendorf (Bahnhof und Stettbach) ohne das
Ausbauziel für den Bahnhof Dübendorf fest (Disp.-Ziff. I,
4. Spiegelstrich).

II.  

A. Dagegen
gelangte die Stadt Dübendorf am 2. November 2012 mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, in Änderung von Disp.-Ziff. I,
4. Spiegelstrich, des Beschlusses des Regierungsrats vom
26. September 2012 seien die P+R-Anlagen gemäss den Ausbauzielen der ZPG
beim Bahnhof Dübendorf mit 120 Parkplätzen und beim Bahnhof Stettbach mit
240 Parkplätzen im Verkehrsplan des regionalen Richtplans Glattal festzulegen.
Eventualiter sei die Angelegenheit unter Aufhebung von Disp.-Ziff. I,
4. Spiegelstrich, soweit es die P+R-Anlagen bei den Bahnhöfen Stettbach
und Dübendorf betreffe, zu neuer Überprüfung an den Regierungsrat
zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte die Stadt Dübendorf
um Sistierung des Beschwerdeverfahrens, bis der Regierungsrat über das
gleichzeitig eingereichte Wiedererwägungsgesuch entschieden habe; alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich.

B. Mit
Präsidialverfügungen vom 30. November 2012 bzw. 27. August 2013
sistierte das Verwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren bis 30. April 2013
bzw. 31. Oktober 2013. Nachdem der Regierungsrat mit Beschluss vom
30. Oktober 2013 auf das Wiedererwägungsgesuch der Stadt Dübendorf nicht
eingetreten war, hob das Verwaltungsgericht die Sistierung auf und setzte das
Beschwerdeverfahren fort.

C. Mit
Beschwerdeantwort vom 11. Dezember 2013 beantragte der Regierungsrat unter
Verweis auf den Mitbericht des Amts für Raumentwicklung vom 5. November
(recte: Dezember) 2013 die Abweisung der Beschwerde. Innert erstreckter Frist nahm
die Stadt Dübendorf hierzu am 3. Februar 2014 Stellung. Der Regierungsrat
liess sich daraufhin nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Gemäss
§ 32 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG) setzt der Regierungsrat die regionalen Richtpläne fest. Sein Beschluss
vom 26. September 2012 bildet einen Akt im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG),
der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar nicht mit Rekurs, jedoch
gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG direkt mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
anfechtbar ist.

1.2 Die
Beschwerdeberechtigung stellt eine Prozessvoraussetzung dar, die von Amtes wegen
zu prüfen ist (vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG; fortan Kommentar VRG],
3. A., Zürich etc. 2014, § 21 N. 7). Nach § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde
legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind
und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben
(lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder
Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen
Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,
insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder
Verwaltungsvermögen (lit. c).

1.2.1
Richtpläne sind gemäss Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom
22. Juni 1979 (RPG) und § 19 Abs. 1 PBG allein für Behörden
verbindlich. Zur Anfechtung sind daher nur betroffene Gemeinden, nicht aber
Private berechtigt (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des
Kantons Zürich, 4. A, Zürich etc. 2012, Rz. 4453). Die
Beschwerdeführerin machte vorliegend geltend, sie sei durch die
Richtplanfestsetzung gemäss dem Beschluss des Beschwerdegegners in ihrer durch
Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und
Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) garantierten
Gemeindeautonomie in Planungsangelegenheiten verletzt worden. Ihre Legitimation
zur Beschwerdeerhebung ist folglich gestützt auf § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 2 lit. b VRG zu bejahen (vgl. VGr, 27. März 2013,
VB.2012.00794, E. 1.1, mit Hinweisen). Für das Eintreten auf das
Rechtsmittel ist einzig entscheidend, dass das beschwerdeführende Gemeinwesen
durch einen Akt in seiner Eigenschaft als Träger hoheitlicher Gewalt berührt
ist und eine Verletzung der Autonomie geltend macht. Ob die beanspruchte
Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen keine Frage des Eintretens, sondern
der materiellen Beurteilung (BGE 136 I 265 E. 1.3, mit Hinweis auf BGE 135
I 43 E. 1.2; VGr, 22. August 2013, VB.2013.00150, E. 1.3; vgl. unten
E. 3). 

1.2.2
Die Beschwerdeführerin machte zudem geltend, durch den Beschluss des
Beschwerdegegners vom 26. September 2012 in ihren schutzwürdigen
Interessen verletzt worden und damit auch nach § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 2 lit. c VRG zur Beschwerde berechtigt zu sein. Diese Bestimmung
ist auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts anwendbar (VGr,
26. September 2012, VB.2012.00374, E. 1.2, mit Hinweis auf
RB 1998 Nr. 12). 

Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung kann ein Gemeinwesen auch aufgrund des allgemeinen Beschwerderechts
gemäss Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG) zur Beschwerde legitimiert sein, wenn es entweder durch den angefochtenen
Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist oder in seinen hoheitlichen
Befugnissen und Aufgaben berührt wird. Gemeinden sind mithin zur Beschwerdeführung
befugt, wenn sie als Gebietskorporationen öffentliche Anliegen wie den Schutz
der Einwohner zu vertreten haben und insofern durch Einwirkungen, die von
Bauten und Anlagen ausgehen, in hoheitlichen Befugnissen betroffen werden. Das
Bundesgericht erachtete diese Voraussetzungen in einem Fall als gegeben, in dem
sich eine Gemeinde gegen die im Rahmen einer Revision des kantonalen Richtplans
beschlossene Festsetzung einer neuen Kiesgrube auf ihrem Gemeindegebiet zur
Wehr setzte. Es erwog, die Gemeinde wehre sich als Trägerin der kommunalen
Planungshoheit gegen die unerwünschten Auswirkungen, die sich ihrer Meinung
nach aus der angefochtenen Richtplanrevision ergäben. Sie sei direkt durch den
angefochtenen Entscheid berührt und habe ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Aufhebung oder Änderung (BGE 136 I 265 E. 1.4). In einem früheren
Entscheid erwog das Bundesgericht, Gemeinden seien zur Anfechtung der Bewilligung
für ein mit Immissionen verbundenes Werk befugt, wenn sie entweder als Grundeigentümerinnen
gleich wie Private immissionsbelastet seien oder wenn sie als Gebietskorporationen
öffentliche Anliegen wie den Lärmschutz der Einwohner zu vertreten hätten und
insofern durch die Lärmeinwirkungen in hoheitlichen Befugnissen betroffen würden.
Die Gemeinden, die den Rahmenkonzessionsentscheid anfochten, der den Ausbau des
Flughafens Zürich und eine gewisse Erweiterung des Betriebes erlaubte, seien aufgrund
ihrer Betroffenheit hinsichtlich der Lärm- und Schadstoffbelastung zur
Beschwerde legitimiert (BGE 124 II 293 E. 3b). In einem anderen Fall, wo
die Eintragung der Ursprungsbezeichnung für Raclette-Käse im entsprechenden
eidgenössischen Register umstritten war, bestätigte das Bundesgericht die
Praxis, wonach Gemeinwesen gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel
eigene öffentliche Interessen auf dem Beschwerdeweg verteidigen könnten, wenn
es um Eingriffe gehe, deren Auswirkungen die Gesamtheit oder einen Grossteil
der Einwohnerschaft unmittelbar treffen können. Das Bundesgericht verneinte
damals jedoch einen legitimationsbegründenden direkten Eingriff in eigene
öffentliche Interessen der beschwerdeführenden Kantone, da lediglich die
Produzenten von Raclette-Käse von der streitigen Eintragung betroffen seien (BGE
131 II 753 E. 4.3.3).

Wie die Beschwerdeführerin
zu Recht vorbringt, fällt die kommunale Verkehrsplanung in den Aufgabenbereich
der Gemeinden (§ 31 Abs. 2 PBG). Gemäss § 6 Abs. 1 des
Gesetzes über den Personenverkehr vom 6. März 1988 (PVG) sorgen die
Gemeinden für eine gute Erreichbarkeit der Bahnhöfe und Haltestellen für
Fussgänger und für den Zubringerverkehr sowie für diejenigen Publikumsanlagen,
die über den Normalausbau hinausgehen. Der angefochtene Beschluss des
Beschwerdegegners vom 26. September 2012 tangiert die kommunale Planungshoheit der Beschwerdeführerin im Bereich des Verkehrs. Diese
sieht sich aufgrund der "übergeordneten Einschränkungen" bezüglich
P+R-Anlagen mit zusätzlichem Durchfahrtsverkehr und entsprechenden Immissionen
belastet, womit sie sich für den Schutz einer Vielzahl ihrer Einwohner bzw. ein
öffentliches Anliegen einsetzt. Unter Berücksichtigung der soeben erwähnten
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Beschwerdeführerin folglich in ihren
hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben berührt und dementsprechend auch gestützt
auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG
zur Beschwerde legitimiert (vgl. zum Ganzen Bertschi, § 21 N. 108).

1.3
Wie die Beschwerdeführerin zutreffend ausführt, handelt es sich beim
angefochtenen Beschluss um eine verfahrensabschliessende Anordnung im Sinn von
§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG. Die
Ausnahme von der Festsetzung der als Ersatz der bestehenden P+R-Anlage
geplanten erweiterten Anlage beim Bahnhof Stettbach läuft auf eine Verweigerung
des Standorteintrags auf unbestimmte Zeit hinaus. Dies ist einem Endentscheid
gleichzustellen.

2.
 

2.1 Die
Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach § 50 VRG. Mit Beschwerde
können grundsätzlich nur Rechtsverletzungen (einschliesslich
Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- und Ermessensunterschreitung) sowie die
unrichtige oder ungenügende Feststellung des entscheidwesentlichen Sachverhalts
gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
lit. a und b sowie Abs. 2 VRG). Die Überprüfung der Angemessenheit
eines Verwaltungsaktes ist dem Verwaltungsgericht demgegenüber nur dann erlaubt,
wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50 Abs. 2 VRG; Marco Donatsch, in: Kommentar
VRG, § 50 N. 1). 

2.2 Art. 29a
BV garantiert den Zugang zu einem unabhängigen Gericht, das jede Rechts- und
Sachverhaltsfrage umfassend überprüfen kann (BBl 1997 I 523). Nicht
vorgeschrieben ist, dass darüber hinaus auch die Möglichkeit besteht,
Verwaltungsakte auf Unangemessenheit hin zu beurteilen (Rhené Rhinow/Heinrich
Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser, Öffentliches
Prozessrecht, Basel 2010, Rz. 434). Auch gemäss Art. 110 BGG haben
die Kantone, soweit sie nach diesem Gesetz als letzte kantonale Instanz ein
Gericht einzusetzen haben, zu gewährleisten, dass dieses Gericht oder eine vorgängig
zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft und das massgebende
Recht von Amtes wegen anwendet. Diese Bestimmung verlangt indes ebenfalls keine
Angemessenheitskontrolle. Den Kantonen ist es jedoch unbenommen, eine solche vorzusehen,
und freilich kann sich auch aus Spezialgesetzen eine Verpflichtung zur Ermessensüberprüfung
ergeben (VGr, 17. Mai 2011, VB.2011.00266, E. 2.2; Bernhard Ehrenzeller,
in: Marcel Alexander Niggli/Peter Übersax/Hans Wiprächtiger, Basler Kommentar
zum Bundesgerichtsgesetz, 2. A. 2011, Art. 110 N. 15; Hansjörg
Seiler, in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich,
Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bern 2007, Art. 110 N. 11). 

2.3 Art. 33
Abs. 3 lit. b RPG, auf den sich die Beschwerdeführerin beruft und der
die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde vorsieht, ist als
verfahrensrechtliche Mindestanforderung nur auf Verfügungen und Nutzungspläne
anwendbar, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen
Ausführungsbestimmungen stützen (Art. 33 Abs. 2 RPG; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 33 N. 17).
Bundesrechtlich nicht vorgesehen ist demgegenüber die Möglichkeit, Richtpläne wie
den vorliegend umstrittenen mit einem kantonalen Rechtsmittel anzufechten
(Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre
Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über
die Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 33 N. 49; vgl. VGr,
27. März 2013 VB.2012.00794, E. 2.6). Wie der Beschwerdegegner zu
Recht vorbringt, ist dies auch in der Gesetzgebung des Kantons Zürich nicht
vorgesehen. Das Verwaltungsgericht hat vorliegend somit lediglich eine
Rechtskontrolle vorzunehmen und kann nicht überprüfen, ob der Entscheid des
Beschwerdegegners unangemessen ist. Nichts anderes ergibt sich überdies aus dem
von der Beschwerdeführerin zitierten BGE 111 Ia 129, der sich in E. 3d mit
der akzessorischen Anfechtbarkeit eines kantonalen Richtplans im Rahmen der
Anwendung auf eine Ortsplanungsrevision durch eine betroffene
Gemeinde und nicht mit der
Kognition der Rechtsmittelbehörde befasst. Eine weitere
spezialgesetzliche Bestimmung im Bundesrecht, aus der sich eine Verpflichtung zur
Ermessensüberprüfung des Verwaltungsgerichts ergeben könnte, wird von der
Beschwerdeführerin nicht angeführt und ist auch nicht ersichtlich.

3.
 

3.1 Gemeinden
sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht
abschliessend ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde zur Regelung
überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt.
Der geschützte Autonomiebereich kann die Befugnis zum Erlass oder Vollzug
eigener kommunaler Vorschriften betreffen oder sich auf einen entsprechenden
Spielraum bei der Anwendung übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen
Rechts beziehen. Für den Schutz der Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie
in einem ganzen Aufgabengebiet; es genügt eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der
Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 136 I 395
E. 3.2.1). 

3.2 Art. 85
KV sieht bezüglich des vorliegend zu beurteilenden Falls keine Schranken bei
der Umschreibung der Gemeindeautonomie vor. Die Autonomie der Beschwerdeführerin
reicht vorliegend deshalb so weit, wie es das PBG zulässt (vgl. BGE 136 I 395
E. 2.2). 

3.3 Nach Art. 9 Abs. 1 RPG und § 19 Abs. 1 PBG ist der regionale Richtplan für die Beschwerdeführerin verbindlich (vorn E. 1.2.1). Die Planungen unterer Stufen
haben denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe
der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Gemeinden ist es deshalb
verwehrt, richt- oder nutzungsplanerische Massnahmen oder Entscheide zu
treffen, die den Vorgaben eines übergeordneten Richtplans entgegenstehen. Der
angefochtene Beschluss vom 26. September 2012 tangiert deshalb die
Beschwerdeführerin in ihren hoheitlichen Befugnissen (vgl. BGE 119 Ia 285
E. 4a). § 16 Abs. 2 PBG sieht zwar vor, dass Abweichungen der
unteren von der oberen Planungsstufe zulässig sind, wenn sie sachlich
gerechtfertigt und von untergeordneter Natur sind. Den Gemeinden verbleibt
somit im Allgemeinen auch unter der Herrschaft eines übergeordneten Richtplans
eine erhebliche Entscheidungsfreiheit und daher grundsätzlich auch Autonomie. Indessen
kann ein übergeordneter Richtplan auch absolute Schranken enthalten, die den
Gemeinden die Entscheidungsfreiheit in einzelnen Bereichen gänzlich entziehen
(BGE 111 Ia 129 E. 5b, betreffend § 47 Abs. 1 PBG). Gemäss
§ 30 Abs. 4 lit. a PBG muss der regionale Verkehrsrichtplan zwingend
die Strassen- und Parkierungsanlagen von regionaler Bedeutung enthalten. Er
zeichnet sich damit gerade dadurch aus, dass er räumliche Bedürfnisse zum
Inhalt hat, die über diejenigen der einzelnen Gemeinden hinausreichen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band. I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 216).
Diesen ist die Planung solcher Anlagen also verwehrt, und insofern sind diese
daher auch nicht autonom. Generell haben die Gemeinden in der Richtplanung nur
einen relativ geringen Spielraum (Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 5. A., Zürich 2011, S. 109). Im Rahmen der Nutzungsplanung
kommt ihnen demgegenüber aufgrund der §§ 2 lit. c
und 45 ff. PBG Autonomie zu (BGE 136 I 265 E. 2.2, BGE 119 Ia 285 E. 4b; Tobias Jaag, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach
[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 11).

Im Gegensatz zum kantonalen und regionalen Richtplan kann
sich der kommunale Richtplan auf einzelne Teilrichtpläne beschränken. Lediglich
der Verkehrsrichtplan, der Aufschluss über die kommunalen Strassen für die
Groberschliessung und die Wege von kommunaler Bedeutung geben soll, ist in
jedem Fall festzusetzen (§ 31 Abs. 1 und 2 PBG; Fritzsche/Bösch/Wipf,
S. 109; Haller/Karlen, Rz. 218). 

3.4 Die
Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass es sich bei den P+R-Anlagen bei den
Bahnhöfen Dübendorf und Stettbach um Parkierungsanlagen von regionaler
Bedeutung handelt. Sie sieht sich jedoch in ihrer kommunalen Autonomie in Bezug
auf die Verkehrsplanung verletzt. Durch den angefochtenen Entscheid werde der
Maximalumfang an öffentlichen Parkplätzen für P+R-Anlagen bei S-Bahn-Stationen
vorgegeben. Ihr bleibe damit kein Spielraum mehr, darüber hinaus Parkanlagen
für P+R-Zwecke als öffentliche Aufgabe zu planen. Gemeinden seien aber aufgrund
von § 6 PVG verpflichtet, für ausreichende Parkierungsmöglichkeiten bei
Publikumsanlagen bei Bahnhöfen zu sorgen. Diese kommunale Aufgabe lasse sich
nach dem Beschluss des Beschwerdegegners bei den Bahnhöfen Dübendorf und
Stettbach nun nicht mehr sachgerecht erfüllen. 

3.5 Der
Beschwerdegegner ist mit der Festsetzung des regionalen Verkehrsrichtplans seiner
gesetzlichen Pflicht gemäss § 8 in Verbindung mit § 30 Abs. 4
lit. a PBG nachgekommen. Eine Kompetenzüberschreitung seinerseits ist
nicht auszumachen und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht geltend
gemacht. Der Umstand, dass sich der regionale Verkehrsrichtplan auf den
kommunalen Verkehrsrichtplan auswirkt, ist dem im PBG vorgesehenen Stufensystem
und der Bindungswirkung der unteren gegenüber der oberen Planungsebene
geschuldet (vorn E. 3.2). Würde man der Argumentation der Beschwerdeführerin
folgen, so würde dies demgegenüber bedeuten, dass sich die übergeordnete an der
untergeordneten Planungsebene zu orientieren hätte. Wie der Beschwerdegegner zu
Recht ausführt, wird die Festsetzung von allfälligen Parkierungsanlagen von
kommunaler Bedeutung im kommunalen Verkehrsrichtplan durch den angefochtenen
Beschluss des Beschwerdegegners nicht eingeschränkt oder verunmöglicht. Daneben
sind die Gemeinden gemäss dem regionalen Richtplan auch ausdrücklich gehalten,
durch die Erarbeitung von integralen Parkraumkonzepten ergänzende Planungen zu
machen und insbesondere Massnahmen zu treffen, damit das Parkieren auf
Erschliessungsstrassen als Folge der Bewirtschaftung der P+R-Anlagen verhindert
werden kann. Inwiefern die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Beschluss
ihre Aufgaben gemäss § 6 PVG nicht mehr sachgerecht erfüllen könnte, ist
nicht ersichtlich und wird von ihr überdies auch nicht substanziiert geltend gemacht.
Die Planung überkommunaler Strassen- und Parkierungsanlagen ist den Gemeinden
jedoch ohnehin versagt (vorn E. 3.2). 

3.6 Die Rüge der Autonomieverletzung erweist sich damit als
unbegründet.

4.
 

4.1 P+R-Anlagen sind ein Element der kombinierten Mobilität. Sie
sollen bei Bedarf an S-Bahn-Stationen im Einzugsbereich von
ländlichen Wohngebieten mit ungenügender Feinerschliessung durch den
öffentlichen Verkehr gefördert werden und ermöglichen, dass an
geeigneten Stellen vom Auto auf ein öffentliches Verkehrsmittel umgestiegen werden
kann.

4.2
Gemäss dem Massnahmenplan Lufthygiene 1996, dem der Regierungsrat am
19. Juni 1996 zugestimmt hatte, war mit einem neuen P+R-Konzept
aufzuzeigen, mit welchen Massnahmen den Bedürfnissen von Kunden in schlecht
erschlossenen Gebieten Rechnung getragen werden kann. Bis Ende 1997 waren die
organisatorischen Voraussetzungen für eine zielgerichtete Planung, Realisierung
und Bewirtschaftung des P+R-Systems zu schaffen. Im Zeitpunkt der Festsetzung des regionalen Richtplans Glattal durch den Regierungsrat im Jahr 1998 lag das Konzept
von 1996 noch nicht vor. Im Text zum Richtplan wurde
deshalb festgehalten, dass die in der Tabelle aufgeführten
P+R-Anlagen von regionaler Bedeutung nur hinweisenden
Charakter hätten und deren Festsetzung erst dann erfolgen könne, wenn das neue Konzept vorliege. Die Anzahl der vorhandenen Parkplätze der P+R-Anlagen Dübendorf
und Stettbach wurde auf 86 bzw. 95 und die jeweiligen Ausbauziele wurden auf
120 bzw. 240 Parkplätze beziffert. Die entsprechenden Zahlen und die
Anmerkung betreffend den lediglich hinweisenden Charakter finden sich auch noch
in der zurzeit geltenden, mit RRB Nr. 1166/2007
letztmalig geänderten Fassung des regionalen Richtplans. Der Massnahmenplan
Luftreinhaltung 2008 hielt schliesslich fest, das "heute" vorliegende
Angebot an P+R-Anlagen erlaube in den meisten schlecht erschlossenen Gebieten
den Zugang mit dem Auto zur Bahn. Erweiterungen, die in Zukunft aufgrund einer
weiteren Nachfragesteigerung nötig würden, könnten vom Kanton nicht mehr
unterstützt werden. Ein weitergehendes Konzept erübrige sich. Mit Beschluss vom
12. Dezember 2009 legte der Regierungsrat den Massnahmenplan
Luftreinhaltung 2008 fest und hob dabei neben anderen auch seinen Beschluss vom
19. Juni 1996 auf.

5.
 

5.1 Der
Regierungsrat stützte seinen Entscheid vom 26. September 2012 auf die mit
RRB Nr. 1979/2009 erfolgte Festsetzung des Massnahmenplans Luftreinhaltung
2008 und die darin enthaltenen Beurteilungen zu den P+R-Anlagen (vorn
E. 4.2). Darüber hinaus erwog er, der Standort der neuen P+R-Anlage in
Stettbach befinde sich im Landwirtschaftsgebiet. Stettbach sei einer der am
besten durch den öffentlichen Verkehr erschlossenen Standorte im Kanton. Ein
Ersatz des bisherigen Standorts der P+R-Anlage einschliesslich der Erweiterung
von 95 auf 240 Parkplätze sei in den Planungen zur Umsteigeplattform
Stettbach im Rahmen der Arbeiten zur Glattalbahn nicht vorgesehen gewesen und
sei auch nicht anzustreben. Die Glattalbahn und das Busangebot erfüllten in
diesem dichten Siedlungsgebiet die Funktion als Mittel- und Feinverteiler und
als Zubringer zur S-Bahn. Ein Ausbau der P+R-Anlage würde dieses Angebot stark
konkurrenzieren. Im Rahmen der Anhörungen der nach- und nebengeordneten
Planungsträger zur Gesamtüberprüfung des kantonalen Richtplans 2010 und 2011
habe sich die Stadt Dübendorf zudem gegen die für die Erstellung einer P+R-Anlage
nötige Erweiterung des Siedlungsgebiets im Raum Stettbach gewandt. In
Anbetracht der unterschiedlichen, teils widersprüchlichen Interessen in diesem
Raum sei es deshalb im heutigen Zeitpunkt nicht angezeigt, die von der ZPG beantragte
P+R-Anlage Stettbach festzusetzen. Vielmehr erscheine es sinnvoll, im Rahmen
einer grenzüberschreitenden Gebietsbetrachtung diese Interessen aufeinander abzustimmen.
Die von der ZPG beantragte geplante P+R-Anlage Stettbach sei deshalb von der
Festsetzung auszunehmen. Letzteres sei auch in Bezug auf das Ausbauziel der
P+R-Anlage beim Bahnhof Dübendorf zu tun, da im Beschluss der ZPG eine
entsprechende Begründung fehle.

5.2 Die
Beschwerdeführerin machte zusammengefasst geltend, der Verzicht auf ein neues
Konzept zu P+R-Anlagen im Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 lasse sich
raumplanerisch und umweltschutzrechtlich nur insoweit rechtfertigen, als kein
Ausbau von derartigen Anlagen aufgrund einer Nachfragesteigerung mehr
zugelassen werde. Der Beschwerdegegner habe die Ausführungen zu den P+R-Anlagen
im Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 falsch verstanden und zu Unrecht den derzeitigen,
zufälligen Bestand an P+R-Anlagen bzw. entsprechenden Parkplätzen als
massgebliche Richt- und Ausbaugrösse genommen. Er habe den Massstab zur P+R-Planung
verschärft, um einen planerischen Abbau an derartigen Parkplätzen zu erreichen.
Gerade bei den Bahnhöfen Dübendorf und Stettbach lasse sich nicht aus dem
vorläufigen, bisherigen Umfang an P+R-Plätzen auf eine sachlich begründete
Ausbaugrösse schliessen. Beim Bahnhof Dübendorf sei angesichts des weitläufigen
und dicht besiedelten Einzugsgebiets erst eine P+R-Anlage mit 120 Parkplätzen
ausreichend. Bezüglich der Anlage Stettbach seien der Ersatz des bisherigen
provisorischen Standorts und das Ausbauziel von 240 Parkplätzen
wesentliche Rahmenbedingungen bei den Planungen und Umsetzungen der
Umsteigeplattform Stettbach gewesen. Bereits 1992 sei die Baulinie zur Reservierung
des Areals für die P+R-Anlage südlich des Bahnhofs Stettbach festgesetzt worden.
Bei der Neugestaltung der ÖV-Plattform Stettbach im Rahmen der Anbindung an die
Glattalbahn seien sodann beträchtliche Mehrkosten zur Verlegung des
Sagentobelbachs und einer Erdgasleitung in Kauf genommen worden, um den Ersatz
der P+R-Anlage im Areal gemäss der Baulinie verwirklichen zu können. Der
angefochtene Entscheid verletze damit auch den Anspruch auf Vertrauensschutz.
Es sei nicht vertretbar, wenn an einem derart wichtigen und grossen Umsteigestandort
wie in Stettbach keine öffentliche P+R-Anlage planerisch gesichert sei.

6.
 

6.1 Zunächst
ist auf die Rügen der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der P+R-Anlage
Stettbach einzugehen.

6.1.1
Die derzeitige P+R-Anlage Stettbach ist ein Provisorium auf einem Baugrundstück.
Nach Beendigung der dortigen Quartierplanung soll dieses überbaut werden. Die Beschwerdeführerin
sprach bereits in ihrer Stellungnahme vom 19. Januar 2012 von einem
baldigen Abschluss der Quartierplanung. Im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Beschlusses
und auch heute war und ist ein solcher jedoch mangels anderslautender Angaben
offenbar noch nicht erfolgt. Angesichts der diesbezüglich unklaren zeitlichen
Perspektiven stand die Grundstückssituation der Festlegung der bestehenden provisorischen
Anlage Stettbach im regionalen Verkehrsrichtplan jedenfalls nicht entgegen. Da
dadurch eine – zumindest vorübergehende – Sicherung derselben erreicht wurde
und angesichts des bis anhin lediglich hinweisenden Charakters der im
Richtplantext aufgeführten Tabelle (vorn E. 4.2), erscheint diese
Festlegung am bisherigen Ort als planerisch gerechtfertigt. Für eine Festlegung
des neuen Standorts südlich der Umsteigeplattform bestand demgegenüber noch
kein unmittelbarer, zwingender Anlass.

6.1.2
Die im regionalen Verkehrsrichtplan festgehaltenen Zahlen zu den
Ausbauzielen der Parkplätze beim Bahnhof Stettbach basieren auf einem Beschluss
der Delegiertenversammlung der ZPG vom 20. November 1990 bzw. zuvor
durchgeführten Grundlagenstudien und damit auf Gegebenheiten, die aus heutiger
Sicht aufgrund des seitdem erfolgten sukzessiven Ausbaus des Nahverkehrs und
der Inbetriebnahme der Glattalbahn nicht mehr als aktuell bezeichnet werden
können. Dass der Bahnhof Stettbach mittlerweile äusserst gut durch den
öffentlichen Verkehr erschlossen ist, wird auch von der Beschwerdeführerin
nicht in Abrede gestellt. P+R-Anlagen haben freilich insbesondere in ländlichen
Wohngebieten mit ungenügender Feinerschliessung durch den öffentlichen Verkehr ihre
Berechtigung. Solche Verhältnisse liegen beim Bahnhof Stettbach gerade nicht
mehr vor, kann dieser doch – neben dem Auto – problemlos auch mit
mehreren Bus- oder Tramlinien erreicht werden. Von einem peripheren Standort
ist jedenfalls nicht (mehr) auszugehen. Die allgemein gehaltene Feststellung im
Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008, das Angebot an P+R-Anlagen erlaube in den
meisten schlecht erschlossenen Gebieten den Zugang mit dem Auto zur Bahn,
weswegen Erweiterungen, die aufgrund einer weiteren Nachfragesteigerung nötig
würden, vom Kanton nicht mehr unterstützt werden könnten (vorn E. 4.2),
lässt sich damit nicht ohne Weiteres auf die Situation beim Bahnhof Stettbach
beziehen. Wenn der Beschwerdegegner aufgrund der heutigen Umstände zum Schluss kommt,
ein Ausbau der bereits vorhandenen Anlage sei angesichts der guten
Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr und der Gefahr der Konkurrenzierung
desselben durch das P+R-Angebot momentan nicht angezeigt, so ist darin keine
rechtsverletzende Ausübung seines Ermessens zu sehen (vgl. vorn E. 2.3).
Es ist auch nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner die bestehende
Anzahl Abstellplätze im Verkehrsrichtplan festsetzte. Von einem planerischen
"Abbau" an P+R-Plätzen kann dabei nicht gesprochen werden. Aus
heutiger Sicht scheinen die einst festgelegten Ausbauziele in Bezug auf den
Bahnhof Stettbach vorderhand zu grosszügig bemessen gewesen zu sein. Weswegen
der Beschwerdegegner von dieser ursprünglichen Einschätzung nicht abweichen
dürfte, ist nicht ersichtlich. Dass die zurzeit bestehende Anlage den aktuellen
Bedürfnissen nicht gerecht würde und die Nachfrage an P+R-Plätzen das
gegenwärtige Angebot übertreffe bzw. weswegen angesichts der veränderten
Verhältnisse lediglich ein Ausbau gemäss den ursprünglich festgesetzten Zielen
unbedingt notwendig sein soll, wurde von der Beschwerdeführerin nicht substanziiert
geltend gemacht. Die ZPG selbst spricht von einer "lediglich" hohen
Auslastung der bestehenden provisorischen Anlage. Unsubstanziiert bleibt sodann
das Vorbringen, dass die öffentlichen Zubringerlinien (Glattalbahn, Bus) ein
Fehlen von solchen Parkplätzen nicht aufzufangen vermöchten. Ein überwiegendes
Interesse an der beantragten Festsetzung der P+R-Anlage am Ersatzstandort und
gemäss dem einst festgelegten Ausbauziel wurde damit nicht dargelegt.

6.1.3
Gerade aufgrund der noch offenen Frage der zukünftigen Nutzung des
Grundstücks, auf dem sich die bestehende P+R-Anlage befindet (vorn
E. 6.1.1), und möglicherweise auch aufgrund einer verstärkten Nachfrage
ist nicht auszuschliessen, dass sich die Gegebenheiten am Bahnhof Stettbach in
Zukunft so weit verändern, dass eine Anpassung des regionalen
Verkehrsrichtplans unabdingbar wird (vgl. Art. 9 Abs. 2 RPG).
Dannzumal wäre allenfalls auch über eine Verlagerung des Standorts der
P+R-Anlage oder einen Ausbau zu befinden. Der Beschwerdegegner sah es denn auch
lediglich "im heutigen Zeitpunkt" nicht als angezeigt an, die von der
Beschwerdeführerin beantragte Anlage festzusetzen (vorn E. 5.1; vgl. auch
E. 1.3). Dass diese Einschätzung in seinem planerischen Ermessen lag, wurde
bereits ausgeführt.

6.1.4
Die Beschwerdeführerin machte sodann geltend, der angefochtene Beschluss
verletze ihren Anspruch auf Vertrauensschutz (vorn E. 5.2). Bei der
Änderung von Richtplänen spielt dieser Gesichtspunkt indessen keine Rolle, da
solche keine Rechtsverhältnisse begründen und deshalb von vornherein nicht in
der Lage sind, rechtserhebliches Vertrauen zu schaffen (Pierre Tschannen,
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, a .a. O., Art. 9 N. 50; Waldmann/Hänni, Art. 9
N. 33). Irgendwelche über den Richtplan hinausgehende behördliche Zusicherungen
(vgl. BGr, 12. November 2013, 1C_358/2013, E. 3.6) wurden weder von
der Beschwerdeführerin angeführt, noch sind solche ersichtlich.

6.1.5
Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, im Dispositiv des angefochtenen
Beschlusses sei die provisorische P+R-Anlage als bestehend mit 95 Plätzen
festgelegt worden, während der Standorteintrag in der Plankarte in
widersprüchlicher Weise gestrichen worden sei. Hierzu gilt es mit dem
Beschwerdegegner festzuhalten, dass das Dispositiv des angefochtenen Beschlusses
massgebend ist und die Richtplankarte bei rechtskräftigem Abschluss des
Verfahrens entsprechend anzupassen sein wird.

6.2 Hinsichtlich
der P+R-Anlage am Bahnhof Dübendorf kann grundsätzlich auf das bereits unter
E. 6.1.2 zur P+R-Anlage Stettbach Gesagte verwiesen werden. Die Beschwerdeführerin
legte wiederum nicht substanziiert dar, inwiefern die zurzeit vorhandenen
86 Parkplätze nicht ausreichten, um die momentane Nachfrage zu decken, und
weshalb gerade ein Ausbau gemäss dem
ursprünglich festgesetzten Ziel von 120 Parkplätzen zwingend erforderlich sein soll. Eine rechtsverletzende Ausübung des planerischen
Ermessens seitens des Beschwerdegegners lässt sich auch in diesem Zusammenhang
nicht ausmachen. 

6.3
Die Rügen der Beschwerdeführerin erweisen sich damit als
unbegründet. Der angefochtene Beschluss hält einer Rechtskontrolle stand.

7.
 

Die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen. Für eine
Rückweisung an den Beschwerdegegner besteht kein Anlass. Die Verfahrenskosten
sind der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihr nicht zuzusprechen
(§ 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner hat keine solche verlangt.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    140.--     Zustellkosten,

Fr. 4'140.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an:…