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**Case Identifier:** 327b637e-b9cf-50ec-9b34-d47bfb9177db
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-11-16
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 16.11.2021 B 2021/50
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Publikationen/SG_VGN_001_B-2021-50_2021-11-16.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2021/50

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 22.12.2021

Entscheiddatum: 16.11.2021

Entscheid Verwaltungsgericht, 16.11.2021
Bau- und Umweltrecht, Mobilfunk, Zubau adaptiver Antennen, Art. 11 
Abs. 2 USG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 6 und Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 
Ziff. 64 f. NISV, Art. 12, Art. 14 Abs. 2, Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 und 
Ziff. 63 NISV. Weder besteht vorliegend eine Verpflichtung, die auf Grundlage 
des sogenannten Worst-Case-Szenarios bewilligte Antennenanlage einer 
Beurteilung im Sinne des am 23. Februar 2021 veröffentlichten Nachtrags 
"Adaptive Antennen" zur Vollzugsempfehlung des BAFU zu unterziehen 
(E. 4.3), noch sind die Antennendiagramme im Standortdatenblatt zu 
beanstanden (E. 4.4), (Verwaltungsgericht, B 2021/50).

Entscheid vom 16. November 2021

Besetzung

Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; 

Gerichtsschreiber Bischofberger

Verfahrensbeteiligte

A.__,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Michael Fretz, Pfisterer Fretz Munz 

Rechtsanwälte, Frey-Herosé-Strasse 25, Postfach, 5001 Aarau 1,

gegen

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Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

Sunrise UPC GmbH, Thurgauerstrasse 101b, 8152 Glattpark (Opfikon),

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Lorenzo Marazzotta, Badertscher Rechtsanwälte 

AG, Mühlebachstrasse 32, Postfach 769, 8024 Zürich,

sowie

Politische Gemeinde X.__,

Beschwerdebeteiligte,

Gegenstand

Baubewilligung (Umbau Mobilfunkanlage)

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.

Die Q.__ AG ist Eigentümerin der mit den Gebäuden Assek.-Nr. 0000__ überbauten 

Parzelle Nr. 0001__, Grundbuchkreis Y.__. Nach dem Zonenplan der Poltischen 

Gemeinde X.__ ist das Grundstück der Gewerbe-Industrie-Zone GI B zugewiesen. Die 

Sunrise UPC GmbH (ehemals: Sunrise Communications AG, nachfolgend: S-AG) 

betreibt auf dem Flachdach der Liegenschaft die Mobilfunkanlage SG0003__ mit zwei 

Antennenmasten. Am 20./21./27. August 2019 reichte die S-AG ein Gesuch für den 

Umbau dieser Mobilfunkanlage ein. Gemäss dem Standortdatenblatt vom 20. Mai 2019 

soll der massgebende Anlagegrenzwert (AGW) von 5 V/m nach Inbetriebnahme der 

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umgebauten Anlage trotz des Einsatzes von adaptiven Antennen (Huawei AAU5313, 

Frequenzband 3600 MHz) nie, auch nicht kurzzeitig, überschritten werden. Auf die 

maximale Sendeleistung soll kein Korrekturfaktor angewendet werden. Während der 

öffentlichen Auflage vom 27. August 2019 bis 11. September 2019 gingen mehrere 

Einsprachen ein, darunter diejenige von A.__. Mit Entscheid vom 31. Oktober 2019 

(versandt am 8. November 2019) wies die Baubewilligungskommission der Stadt X.__ 

dessen Einsprache ab, soweit sie darauf eintrat, und bewilligte das Bauvorhaben unter 

Nebenbestimmungen. Insbesondere verpflichtete sie die S-AG (S. 7, 10 Ziff. III/3.43, IV/

17), innert drei Monaten nach Inbetriebnahme der Anlage Abnahmemessungen 

durchzuführen (act. 8/8/1-17, www.geoportal.ch).

Dagegen rekurrierte A.__ am 25. November 2019 an das Baudepartement (seit 

1. Oktober 2021: Bau- und Umweltdepartement). Am 31. März 2020 und 24. Juli 2020 

reichte das Amt für Umwelt (AFU) Amtsberichte ein. Mit Entscheid vom 

19. Februar 2021 wies das Department den Rekurs ab (act. 2, 8/1, 3, 11, 21).

B.

Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 19. Februar 2021 erhob 

A.__ (Beschwerdeführer) durch seinen Rechtsvertreter am 8. März 2021 Beschwerde 

beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, es sei der angefochtene Entscheid 

mitsamt der Baubewilligung vom 31. Oktober 2019 unter Kosten- und 

Entschädigungsfolgen aufzuheben. Eventualiter sei die Baubewilligung mit folgender 

Auflage zu ergänzen: "Die Sendeantennen dürfen nicht als adaptive Antennen im Sinne 

von Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV betrieben werden." Mit Vernehmlassung vom 

15. April 2021 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der Beschwerde (act. 7). Mit 

Eingabe vom 23. April 2021 verzichtete die Politische Gemeinde X.__ 

(Beschwerdebeteiligte) auf eine Stellungnahme und das Stellen eigener Anträge 

(act. 10). Am 31. Mai 2021 nahm die S-AG (Beschwerdegegnerin) durch ihren 

Rechtsvertreter Stellung und beantragte, es sei die Beschwerde unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuer, abzuweisen, soweit darauf 

einzutreten sei (act. 13). Mit Replik vom 22. Juni 2021 bestätigte der Beschwerdeführer 

seine Anträge und Ausführungen (act. 15). Am 25. August 2021 duplizierte die 

Beschwerdegegnerin (act. 20).

Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids und die Ausführungen der 

Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die Akten wird, soweit 

wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeeingabe 

vom 8. März 2021 erfolgte rechtzeitig und erfüllt formell und inhaltlich die gesetzlichen 

Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Der 

Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Entscheids und Miteigentümer 

der Parzelle Nr. 0002__ (www.geoportal.ch) zur Erhebung des Rechtsmittels befugt 

(vgl. Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP und BGer 1C_627/2019 vom 

6. Oktober 2020 E. 1.1 mit Hinweis auf BGE 128 II 168 E. 2.3 und 2.4). Auf die 

Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.

Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit darin um Aufhebung der 

Baubewilligung der Beschwerdebeteiligten ersucht wird (Devolutiveffekt, vgl. BGer 

1C_118/2020 vom 17. März 2021 E. 1.4; VerwGE B 2019/123 vom 28. Mai 2020 E. 1 je 

mit Hinweis[en]).

2.

Der Beschwerdeführer stellt die Beweisanträge (act. 1, S. 3, 15, 17 Verfahrensanträge-

Ziff. 4-6, Rz. 36, 43 f., act. 15, S. 3), es sei das Audit und die Bewertung der aktuellen 

ISO-Zertifizierung des Qualitätssicherungssystems (nachfolgend: QS-System) der 

Beschwerdegegnerin sowie ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten zu den 

Fragen einzuholen, ob bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen 

durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von in 

Betrieb genommenen Anlagen den im Standortblatt prognostizierten Werten 

entsprechen. Es sei die Swisscom Messmethode für Basisstationen 5G NR 

(Akkreditierungsnummer STS 0121) oder die eigene Messmethode der 

Beschwerdegegnerin mitsamt Messprotokollen anderer Mobilfunkanlagen zu edieren. 

Auf alle beantragten Beweisvorkehren kann in antizipierter Beweiswürdigung verzichtet 

werden. Die mit Blick auf die nachstehend zu schildernden Gegebenheiten 

entscheidrelevanten tatsächlichen Verhältnisse ergeben sich aus den Verfahrensakten 

und dem Geoportal (www.geoportal.ch, vgl. zu den nicht beweisbedürftigen 

notorischen Tatsachen etwa BGer 1C_582/2018 vom 23. Dezember 2019 E. 2.3 mit 

Hinweisen, insbesondere auf BGE 143 IV 380 E. 1.2, in: Pra 2018 Nr. 61). Bezüglich der 

sich hier vorab stellenden Fragen rechtlicher und technischer Natur ist nicht ersichtlich, 

was der beantragte Beizug der Akten bzw. die beantragte Einholung von (weiteren) 

Amtsberichten oder Gutachten an zusätzlichem Erkenntnisgewinn bringen würde (vgl. 

dazu BGE 144 II 427 E. 3.1.3 und 6 mit Hinweis).

bis

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3.

Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz zunächst vor (act. 1, S. 10-12 Rz. 24-27), sie 

habe sich nicht mit der neuesten Rechtsprechung anderer Kantone, insbesondere dem 

Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021, und 

damit mit der Frage auseinandergesetzt, ob dem Standortdatenblatt eine 

Betrachtungsweise zugrunde lag, welche die strahlungstechnischen Eigenschaften der 

adaptiven Antennen gerade in vertikaler Hinsicht adäquat umhüllend abdeckte. Soweit 

der Beschwerdeführer damit eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehörs 

(Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft; 

SR 101, BV, Art. 4 Ingress und lit. c der Verfassung des Kantons St. Gallen; 

SR 131.225, sGS 111.1, KV, sowie Art. 15 Abs. 2 und Art. 16 Abs. 1 VRP) rügt, ist nicht 

ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz in dieser Hinsicht ihre Begründungspflicht verletzt 

haben sollte. Der Beschwerdeführer war jedenfalls ohne Weiteres in der Lage, den 

Entscheid der Vorinstanz beim hiesigen Gericht sachgerecht anzufechten (vgl. dazu 

BGE 147 IV 73 E. 4.2, S. 85, mit Hinweisen).

4.

Der Beschwerdeführer hält weiter unter Anrufung des Entscheids des 

Verwaltungsgerichts Zürich VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021 (E. 4.4-4.6) dafür 

(act. 1, S. 5-12, 33 f. Rz. 7-28, 83-86, act. 15, S. 4-8 Rz. 3-13), die Vorinstanz habe die 

Verordnungsbestimmung für konventionelle Antennen auch für adaptive Antennen 

angewendet, was rechtswidrig sei. Adaptive Antennen müssten so beurteilt werden, 

dass die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt 

würden. Unbesehen davon stellten die Antennendiagramme der Beschwerdegegnerin 

nicht den maximal möglichen Antennengewinn bei maximaler Sendeleistung und für 

jede Richtung ("Worst-Case-Szenario") dar: Sie seien nicht umhüllend. Darin werde 

derjenige Moment beurteilt, in dem die adaptive Antenne in die Breite strahle. Bei einer 

Fokussierung des Signals könnten die Grenzwerte deutlich überschritten werden. 

Adaptive Antennen müssten zwingend im Moment des maximalen Antennengewinns 

beurteilt werden, um den Vorsorgewert einzuhalten. Auch sei nicht ausgeschlossen, 

dass einzelne Beams in die Nahumgebung unterhalb der Anlage unter Umständen eine 

höhere Strahlenbelastung als jene bei einer statischen Antenne bewirkten. Ferner 

würden Mehrwegverbindungen über Reflexionen ignoriert.

Für den Schutz von Menschen vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb 

ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat gestützt auf Art. 1 Abs. 1, Art. 7 

Abs. 1, Art. 11, Art. 12 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 sowie Art. 13 des Bundesgesetzes über 

4.1. 

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den Umweltschutz (SR 814.01, USG) die Verordnung über den Schutz vor 

nichtionisierender Strahlung (SR 814.710, NISV) erlassen. Diese regelt insbesondere 

die Emissionsbegrenzungen sowie die Immissionsgrenzwerte für 

Mobilfunksendeanlagen und drahtlose Teilnehmeranschlüsse, unabhängig von der 

verwendeten Mobilfunktechnologie (3G [UMTS], 4G [LTE] oder 5G [New Radio], vgl. 

dazu Art. 2 Abs. 1 lit. a und b, Art. 4-6, Art. 13-15 sowie Anhang 1 Ziff. 6 und 

Anhang 2 NISV). Nicht geregelt wird darin die durch die Mobiltelefone selber erzeugte 

Strahlung (Art. 2 Abs. 2 Ingress und lit. d NISV, kritisch dazu M. Rössli, 

Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung 

auf Menschen, in: URP 2021, S. 117 ff., S. 129 f.). Zum Schutz vor den 

wissenschaftlich erhärteten, thermischen Wirkungen der Strahlung von 

Mobilfunkanlagen sieht die NISV Immissionsgrenzwerte (IGW) vor, die überall 

eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (sogenannte Orte für 

kurzfristigen Aufenthalt, OKA, vgl. Art. 13 Abs. 1 und Anhang 2 NISV). Ausserdem 

setzte der Bundesrat zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 

Abs. 2 USG AGW fest (Art. 3 Abs. 6 und Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziff. 64 NISV). 

Die AGW weisen keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen 

auf, sondern wurden nach Massgabe der technischen und betrieblichen Möglichkeit 

sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um das Risiko schädlicher 

Auswirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind, 

möglichst gering zu halten. Mit den AGW hat der Bundesrat im Hinblick auf 

nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge geschaffen (vgl. dazu 

BGer 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 E. 3.2.2 mit Hinweisen). An Orten mit 

empfindlicher Nutzung im Sinne von Art. 3 Abs. 3 NISV (OMEN) haben 

Mobilfunkanlagen im massgebenden Betriebszustand den AGW für den Effektivwert 

der elektrischen Feldstärke von 5,0 V/m einzuhalten, soweit sie weder ausschliesslich 

in Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter noch ausschliesslich um 1'800 MHz 

und darüber senden (Anhang 1 Ziff. 64 f. NISV). Als massgebender Betriebszustand gilt 

der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung; bei 

adaptiven Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV wird die Variabilität der 

Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt (vgl. Anhang 1 

Ziff. 63 NISV). Nach Art. 11 Abs. 1 Satz 1 NISV muss der Inhaber einer Anlage, für die 

Anhang 1 NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, der für die Bewilligung zuständigen 

Behörde nach den Vorgaben von Art. 11 Abs. 2 NISV ein Standortdatenblatt einreichen, 

bevor die Anlage neu erstellt, an einen andern Standort verlegt, am bestehenden 

Standort ersetzt oder im Sinne von Anhang 1 NISV geändert wird.

Grundlage für die rechnerische Prognose der Strahlung bildet die Vollzugsempfehlung 

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zur NISV des Bundesamtes für Umwelt (BAFU, ehemals: Bundesamt für Umwelt, Wald 

und Landschaft BUWAL), Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, aus dem Jahr 2002 

(Stand: 20. November 2006, ergänzt am 28. März 2013, www.bafu.admin.ch). Diese 

Empfehlung ist eine vollzugslenkende Verwaltungsverordnung, welche für die Gerichte 

keine bindende Wirkung hat. Gleichwohl weichen sie an sich nicht von solchen 

Verwaltungsverordnungen ab, sofern deren generell-abstrakter Gehalt eine dem 

individuell-konkreten Fall angepasste und gerecht werdende Auslegung der 

massgebenden Rechtssätze zulässt, welche diese überzeugend konkretisiert (vgl. dazu 

BGE 146 I 105 E. 4.1; VerwGE B 2015/19 vom 26. April 2018 E. 11.1 je mit Hinweisen, 

in Bezug auf Kreisschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung resp. des 

Baudepartements).

Die bisher eingesetzten Mobilfunksendeantennen weisen eine Abstrahlcharakteristik 

auf, die räumlich konstant ist oder nur innerhalb begrenzter Bereiche manuell oder 

ferngesteuert bei Bedarf angepasst werden kann und nur in der Leistung über die Zeit 

variiert. Adaptive Antennen oder Antennensysteme im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 

Abs. 6 NISV – und somit im Frequenzband zwischen 3'500 MHz und 3'800 MHz, wo 

adaptive Antennen insbesondere zum Einsatz gelangen (vgl. Erläuterungen des BAFU 

zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der NISV vom 23. Februar 2021, 

S. 2, www.bafu.admin.ch, nachfolgend: Erläuterungen) – können ihre Senderichtung 

oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen ohne 

Veränderung der Montagerichtung anpassen ("[hybrides] beamforming"). Dadurch wird 

die Information bevorzugt in jene Richtungen übertragen, wo sie durch die Endgeräte 

angefordert wird. Dies hat eine höhere übertragungskapazität zur Folge. Auch die 

Exposition ist nutzungsabhängig. Richtungen, in denen keine Endgeräte sind, werden 

tendenziell weniger bestrahlt (vgl. Erläuterungen zur Änderung der NISV vom 

17. April 2019, S. 7 Ziff. 4.3, www.bafu.admin.ch).

Mit Schreiben vom 17. April 2019 ("Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in 

der Schweiz", act. 8/9/1) und 31. Januar 2020 ("Informationen zu adaptiven Antennen 

und 5G [Bewilligung und Messung]", act. 8/13/1, nachfolgend: Informationsschreiben) 

stellte das BAFU den Kantonen einen Nachtrag zur Vollzugsempfehlung betreffend 

adaptive Antennen im Sinne des neuen Anhangs 1 Ziff. 62 Abs. 6 NISV in Aussicht. 

Gleichzeitig empfahl es ihnen (S. 4 Ziff. 4.2 resp. S. 2), die Strahlung von adaptiven 

Antennen bis zur Publikation des Nachtrags wie bei konventionellen (statischen) 

Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler 

Sendeleistung und basierend auf Antennendiagramme zu beurteilen, die für jede 

4.2. 

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Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen (sogenanntes 

Worst-Case-Szenario). Dadurch werde deren tatsächliche Strahlung überschätzt, und 

die Beurteilung sei für die betroffene Bevölkerung auf der sicheren Seite. Am 

23. Februar 2021 veröffentlichte das BAFU den Nachtrag "Adaptive Antennen" zur 

Vollzugsempfehlung (nachfolgend: Nachtrag, www.bafu.admin.ch). Damit adaptive 

Antennen gegenüber konventionellen Antennen nicht (mehr) benachteiligt werden, wird 

demgemäss ein Korrekturfaktor auf die maximale Sendeleistung angewendet. Dieser 

Faktor ist abgestuft je nach Anzahl Sub-Arrays (separat ansteuerbarer 

Antenneneinheiten, die physisch fest zusammengeschaltet sind, um eine Richtwirkung 

der ausgesendeten Strahlung, einen sogenannten Beam, zu erzeugen). Wenn 

kurzzeitige Leistungsspitzen über der im Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistung 

ERP auftreten, wird die Leistung (und damit die zur Verfügung gestellte Kapazität) 

mittels einer automatischen Leistungsbegrenzung soweit gedrosselt, dass die über 

einen Zeitraum von sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die deklarierte 

Sendeleistung nicht überschreitet (vgl. dazu Nachtrag, S. 7-10, und Erläuterungen, 

S. 5 f., 12, 21 f.).

n 

Nicht umstritten ist im konkreten Fall, dass der geänderte Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6, 

Ziff. 63 zweiter Satzteil und Ziff. 64 lit. c NISV, welcher vom Bundesrat am 

17. April 2019 erlassen und am 1. Juni 2019 – und damit vor der Einreichung des 

strittigen Baugesuchs vom 20./21./27. August 2019 (act. 8/8/8) – in Kraft trat (AS 2019 

1491), der vorliegenden Beurteilung zugrunde gelegt werden muss. Der strittige Umbau 

der bestehenden Mobilfunkanlage auf Parzelle Nr. 0001__ bezweckt unter anderem, 

den Einsatz von adaptiv betriebenen Antennen (Frequenzband von 3'600 MHz) zu 

ermöglichen. Die diesbezügliche Baubewilligung wurde am 31. Oktober 2019 erteilt 

(act. 8/3/2). Der angefochtene Entscheid erging am 19. Februar 2021 (act. 2). Die 

rechnerische Prognose für das streitbetroffene Baugesuch wurde hinsichtlich der 

adaptiven Antennen entsprechend nicht nach den Vorgaben des Nachtrags, sondern 

gemäss den vorläufigen Empfehlungen des BAFU vom 17. April 2019 und 

31. Januar 2020 (Worst-Case-Szenario) erstellt und bewilligt. Trotz gegenteiliger 

Auffassung des Beschwerdeführers besteht gestützt auf Art. 38 Abs. 3 USG in 

Verbindung mit Art. 12 Abs. 2 Satz 2 und Art. 14 Abs. 2 Satz 2 NISV vorliegend keine 

Verpflichtung, die strittige Antennenanlage einer Beurteilung im Sinne des 

zwischenzeitlich veröffentlichen Nachtrags zu unterziehen. Vielmehr stellt das Worst-

Case-Szenario ohne Anwendung eines Korrekturfaktors grundsätzlich eine mit 

Anhang 1 Ziff. 63 NISV vereinbare Berechnungsmethode dar, um die Einhaltung der 

AGW einer Mobilfunkanlage sicherzustellen (vgl. dazu Entscheid des 

4.3. 

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Verwaltungsgerichts Zürich VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 E. 5.1.2 f. mit Hinweisen, 

insbesondere auf den vom Beschwerdeführer angerufenen Entscheid VB.2020.00544 

vom 15. Januar 2021 E. 4.4 und 4.7; Urteil des Verwaltungsgerichts Bern 100.2020.27U 

vom 6. Januar 2021 E. 4.3; Entscheid des Verwaltungsgerichts Schwyz II 2021 50 vom 

26. August 2021 E. 4.1.3, siehe dazu auch LGVE 2021 IV Nr. 1 E. 3.3 sowie act. 20, 

S. 3-5 Ziff. II/C/2/6-12).

Da die Beurteilung demnach nicht entsprechend dem Nachtrag vorgenommen wurde, 

und damit ausgeschlossen ist, dass selbst kurzzeitige Leistungsspitzen über der im 

Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistung ERP auftreten werden, ist der Frage, ob 

mit der Anwendung des Korrekturfaktors eine Umgehung der Grenzwerte verbunden 

sein könnte, im vorliegenden Verfahren nicht nachzugehen. Auch die Beantwortung der 

vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Frage (act. 1, S. 12 f. Rz. 29), wie zu verfahren 

wäre, wenn die streitbetroffene Anlage auf einen Betrieb gemäss dem Nachtrag 

abgeändert würde, kann im vorliegenden Verfahren offengelassen werden. Solches 

wird vielmehr im Rahmen eines separaten Baubewilligungsverfahrens (vgl. dazu 

Medienmitteilung der Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz [BPUK] vom 

23. September 2021, mit Hinweis auf Zufferey/Seydoux, Die anwendbaren kantonalen 

Verfahren zur Implementierung der 5G-Mobilfunkantennentechnologie, Freiburg, 

7. Juni 2021, www.bpuk.ch, wonach die "Bagatellverfahren" bis zur Klärung von 

offenen Vollzugsfragen auszusetzen seien) zu prüfen sein, in welchem Betroffene ihre 

Rügen vorbringen können. Der von den zuständigen Behörden ergangene Entscheid 

wird wiederum im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens durch die Gerichte überprüft 

werden können.

n 

Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers bestehen im Weiteren keine 

Anhaltspunkte dafür, dass die Antennendiagramme im Standortdatenblatt vom 

20. Mai 2019 (act. 8/8/17) die möglichen Sendewinkel, insbesondere auch für die 

horizontal und vertikal umhüllend erfassten adaptiven Antennen, nicht korrekt 

wiedergeben würden (vgl. dazu auch die nachvollziehbaren Ausführungen der 

Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort vom 31. Mai 2021, act. 13, S. 7-10 

Ziff. III/C/2/23-33). Nach dem Worst-Case-Szenario dürfen adaptive Antennen überall 

nur mit der höchsten bewilligten Leistung senden. Der kurzfristig erhöhte 

Antennengewinn verbleibt damit auch bei voller fokussierender Wirkung der adaptiven 

Sendewirkung innerhalb der umhüllenden Antennendiagramme (vgl. dazu auch E. 4.2 f. 

hiervor). Aus dem Umstand, dass einzelne, fokussierende Beams in die Nahumgebung 

unterhalb der Anlage unter Umständen eine höhere Strahlenbelastung unterhalb des 

4.4. 

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5.

Der Beschwerdeführer bringt sodann vor (act. 1, S. 13-18, 33 f. Rz. 30-48, 83-86, 

act. 15, S. 8 f. Rz. 14-18), die Beschwerdegegnerin verfüge weder über ein auf 

adaptive Antennen ausgelegtes QS-System noch existiere bis heute eine vom BAFU 

anerkannte Messempfehlung. Überdies könnten bis dato noch keine 

Abnahmemessungen bei adaptiven Antennen durchgeführt werden.

AGW bewirken können, als dies bei einer statischen Antenne der Fall wäre, die mit 

einer immer gleichen räumlichen Verteilung strahlt, lässt sich nicht schliessen, dass 

solche möglichen Betriebskombinationen in den vertikalen Antennendiagrammen der 

Beschwerdegegnerin nicht berücksichtigt worden wären. Selbst wenn die adaptiven 

Antennen darüber hinaus Reflexionen von Mehrwegverbindungen nutzten, müssen die 

entsprechenden einzelnen Antennendiagramme – entgegen der Meinung des 

Beschwerdeführers – bei der Beurteilung dieser Antennen nach dem Worst-Case-

Szenario immer innerhalb des bewilligten umhüllenden Antennendiagramms bleiben 

(vgl. dazu Erläuterungen, S. 11 f., und act. 20, S. 5-8 Ziff. II/C/2.1.2/13-21). Mit der von 

der Beschwerdebeteiligten angeordneten Abnahmemessung innert drei Monaten nach 

Inbetriebnahmen (vgl. dazu auch E. 5.2 hiernach) wird im Übrigen sichergestellt, dass 

sich die Strahlung auch tatsächlich unterhalb des "Worst Case" bewegt.

Laut Art. 12 NISV überwacht die Behörde die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen 

(Abs. 1). Sie führt Messungen oder Berechnungen zur Kontrolle der Einhaltung des 

AGW nach Anhang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die 

Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden 

(Abs. 2). Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers können gemäss BAFU mit 

dem bestehenden QS-System der Beschwerdegegnerin als Instrument zur Kontrolle 

der Emissionsbegrenzungen (vgl. zur Zulässigkeit und Anwendbarkeit dieses QS-

Systems: BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 6-8 mit Hinweisen, in: 

URP 2020, S. 543 ff.) auch adaptive Antennen überwacht werden, sofern sie, wie hier 

(vgl. E. 4.3 f. hiervor), gleichbehandelt werden wie konventionelle Antennen (vgl. 

Informationsschreiben, S. 2). Entsprechend hat die Beschwerdegegnerin zutreffend 

dargelegt (act. 13, S. 11 Ziff. III/C/2.1/34, act. 20, S. 8 f. Ziff. II/C/3), dass die für eine 

adaptiv betreibbare Antenne möglichen Einstellungen zur Erreichung einer bestimmten 

Richtwirkung ("Precodings"), welche das Beamforming steuern, im QS-System nicht 

weiter überprüft werden müssten, weil der im QS-System fix hinterlegte 

Antennengewinn dem maximal möglichen Antennengewinn, welcher durch das 

"beamforming"-Feature erreicht werden könne, entspreche (vgl. hierzu auch die 

5.1. 

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6.

Der Beschwerdeführer macht ferner geltend (act. 1, S. 18-33 Rz. 49-82, act. 15, S. 9 f. 

Rz. 19-22), unzählige neuere, teilweise von ihm selbst verfasste Studien, ein Briefing 

des wissenschaftlichen Dienstes des Europäischen Parlaments (act. 3/5-8, 8/8/3, 

8/15/8-17) sowie ein Urteil des Berufungsgerichts Turin vom 3. Dezember 2019 

belegten, dass ein grosses Gesundheitsrisiko durch nicht-thermische Wirkungen 

nichtionisierender Strahlung bestehe, welches sich mit der Einführung adaptiver 

Antennen zusätzlich verschärfe. Soweit sich das BAFU und der Bundesrat 

diesbezüglich auf die Meinung der Beratenden Expertengruppe NIS (BERENIS) 

abstützten, übernähmen sie die einseitige Einschätzung der mobilfunkfinanzierten 

Industrie unreflektiert. Mit den geltenden vorsorglichen Emissionsbeschränkungen 

könnten nicht-thermische Wirkungen nicht ausgeschlossen werden. Insofern trügen die 

AGW dem Vorsorgeprinzip nicht Rechnung, weshalb ihnen die Anwendung zu 

versagen sei.

zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz in E. 6.3-6.4 des angefochtenen Entscheids, 

act. 2, S. 12-14, sowie Amtsbericht des AFU vom 31. März 2020, act. 8/11, S. 5 f. 

Ziff. 16 f.). Anlass, die grundsätzliche Tauglichkeit des QS-Systems der 

Beschwerdegegnerin auch bei Konstellationen wie der vorliegend zur beurteilenden in 

Zweifel zu ziehen, besteht nicht.

Zur Kontrolle der Einhaltung der AGW und IGW sind auch Messungen durchzuführen. 

Das BAFU empfiehlt geeignete Messmethoden (vgl. Art. 12 Abs. 2 und Art. 14 

Abs. 2 NISV). Im Informationsschreiben (S. 3 Ziff. 2c), in den Erläuterungen zur 

Messmethode für adaptive Antennen vom 30. Juni 2020 (www.bafu.admin.ch, S. 5 ff.), 

im Nachtrag (S. 14) und in den Erläuterungen (S. 5) hat das BAFU empfohlen, 

frequenzselektive Messungen nach dem Stand der Technik gemäss dem technischen 

Bericht "Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz" 

des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) vom 18. Februar 2020, welcher 

zwischenzeitlich am 20. April 2020 und 15. Juni 2020 revidiert worden ist 

(www.metas.ch), vorzunehmen. Gemäss BAFU wird in diesem technischen Bericht 

erläutert, wie die Strahlung adaptiver Antennen gemessen und auf den 

Beurteilungswert hochgerechnet wird. Entgegen der Darstellung des 

Beschwerdeführers liegt mit der frequenzselektiven Methode somit ein vom BAFU 

aktuell empfohlenes Messverfahren für die Überprüfung der Strahlenbelastung 

adaptiver Antennen vor. Folglich erweisen sich Abnahmemessungen der Strahlung 

adaptiver Antennen auch nicht als unmöglich. Nichts Gegenteiliges ergibt sich aus den 

vom Beschwerdeführer eingereichten Unterlagen (act. 3/2-4).

5.2. 

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Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass (und weshalb) die aktuell 

festgelegten AGW als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen, welche die Strahlung auf 

das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren 

sollen, gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl. 

BGer 1C_518/2018 vom 14. April 2020 E. 5; BGer 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 

E. 4.3, in: BR 2019, S. 296; BGer 1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E. 4.3 ff., in: 

BR 2018, S. 293 f.; BGer 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 2.5, in: BR 2018, 

S. 310, je mit Hinweis[en], insbesondere auf BGer 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 

E. 3.5.2 mit Hinweisen, a.a.O., sowie BGE 126 II 399 E. 4). Vorliegend besteht kein 

Anlass, diese gefestigte bundesgerichtliche Rechtsprechung in Frage zu stellen. 

Jedenfalls vermag der Beschwerdeführer dafür keine stichhaltigen Argumente 

vorzutragen. Zudem lässt er ausser Acht, dass es in erster Linie Sache der zuständigen 

Fachbehörden und nicht des Verwaltungsgerichts ist, die entsprechende internationale 

Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine 

Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen. Insbesondere ist es nicht am 

Verwaltungsgericht, den weiteren Abklärungen, welche die BERENIS in der Newsletter-

Sonderausgabe vom Januar 2021 für notwendig erachtet hat (vgl. act. 3/8, S. 8 f.), 

vorzugreifen. Mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen und die 

dargelegte höchstrichterliche Rechtsprechung ist die entsprechende 

verordnungsrechtliche Regelung nicht zu beanstanden (vgl. dazu auch die zutreffenden 

Ausführungen der Vorinstanz in E. 7 des angefochtenen Entscheids, act. 2, S. 14-17, 

und der Beschwerdegegnerin, act. 20, S. 9 f. Ziff. II/C/4).

7.

Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde daher abzuweisen, soweit 

darauf einzutreten ist. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat der 

Beschwerdeführer die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zu bezahlen 

(Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von CHF 3'500 ist angemessen (Art. 7 

Ziff. 222 der Gerichtskostenverordnung; sGS 941.12, GKV); sie ist mit dem geleisteten 

Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.

Der Verlegung der amtlichen Kosten entsprechend hat der Beschwerdeführer die 

obsiegende Beschwerdegegnerin, deren Rechtsvertreter keine Kostennote eingereicht 

hat, für das Beschwerdeverfahren ermessensweise pauschal mit insgesamt CHF 4'000 

zuzüglich CHF 160 Barauslagen (vier Prozent von CHF 4'000) und Mehrwertsteuer zu 

entschädigen (Art. 98 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 98  VRP; Art. 30 Ingress 

und lit. b Ziff. 1 sowie Art. 31 Abs. 1 und 2 des Anwaltsgesetzes; sGS 963.70, AnwG; 

bis

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Art. 6, Art. 22 Abs. 1 Ingress und lit. b, Art. 28 , Art. 29 der Honorarordnung, sGS 

963.5, HonO).

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Der Beschwerdeführer bezahlt die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von 

CHF 3'500 unter Verrechnung mit dem von ihm in gleicher Höhe geleisteten 

Kostenvorschuss.

3.

Der Beschwerdeführer entschädigt die Beschwerdegegnerin für das 

Beschwerdeverfahren ausseramtlich mit insgesamt CHF 4'160 (inklusive Barauslagen) 

zuzüglich Mehrwertsteuer.

 

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 16.11.2021
	Bau- und Umweltrecht, Mobilfunk, Zubau adaptiver Antennen, Art. 11 Abs. 2 USG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 6 und Art. 4 Abs. 1 sowie Anhang 1 Ziff. 64 f. NISV, Art. 12, Art. 14 Abs. 2, Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6 und Ziff. 63 NISV. Weder besteht vorliegend eine Verpflichtung, die auf Grundlage des sogenannten Worst-Case-Szenarios bewilligte Antennenanlage einer Beurteilung im Sinne des am 23. Februar 2021 veröffentlichten Nachtrags "Adaptive Antennen" zur Vollzugsempfehlung des BAFU zu unterziehen (E. 4.3), noch sind die Antennendiagramme im Standortdatenblatt zu beanstanden (E. 4.4), (Verwaltungsgericht, B 2021/50).

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