# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 42e42d28-21bc-567d-9f46-af46fb0f58d8
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-01-12
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 12.01.2023  VB.2020.00750
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2020-00750_2023-01-12.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2020.00750	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 12.01.2023
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 05.02.2024 abgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Festsetzung Strassenprojekt

	
Strassenprojekt.

[Velo- und Fussgängerverkehrsmassnahmen, Instandsetzung]

Die Beschwerdeführerin 1 hat mit dem Verkauf der Liegenschaft ihr schutzwürdiges Interesse an der vorliegenden Streitsache verloren. Demgegenüber ist die Beschwerdeführerin 2 aufgrund des Eigentumserwerbs zur Beschwerde legitimiert; ihr Eintritt in das Verfahren ist im Sinn eines Parteiwechsels zulässig (E. 1.2). Der Beschwerdeführerin 2 fehlt es an der Beschwerdelegitimation, soweit sie den Ausgabenbeschluss als solchen anficht. Soweit gegen einen Ausgabenbeschluss vorgebracht werden wollte, er sei zu Unrecht nicht dem (fakultativen) Finanzreferendum unterstellt worden, wäre dies mit den in Stimmrechtssachen zur Verfügung stehenden Rechtsmitteln geltend zu machen. Als juristische Person ist die Beschwerdeführerin 2 indes nicht Trägerin politischer Rechte. Sodann setzte die im Rahmen einer ordentlichen Beschwerde mögliche Rüge einer Verletzung der Zuständigkeitsordnung im Verhältnis zwischen Regierungs- und Kantonsrat voraus, dass die Beschwerdeführerin 2 vom streitigen Ausgabenbeschluss besonders betroffen wäre bzw. aus dessen Aufhebung einen besonderen Nutzen ziehen könnte. Dies ist nicht ersichtlich: Gemäss § 15 Abs. 1 Satz 1 StrG würden Projekte für Staatsstrassen auch dann vom Regierungsrat festgesetzt, wenn das Projekt neue Ausgaben zur Folge hätte, welche die ihm zustehende Ausgabenkompetenz überstiegen. Anders könnten die Dinge einzig dann liegen, wenn nicht der Regierungsrat, sondern die Baudirektion von ihrer eigenen Projektfestsetzungskompetenz ausgegangen wäre (E. 1.3). Ein Augenschein war/ist nicht notwendig (E. 2). Das Projekt hat keine regionalen Auswirkungen, weshalb die Interessen der Regionalplanung Winterthur und Umgebung nicht betroffen waren. Folglich musste dem Zweckverband keine Gelegenheit zur Äusserung gegeben werden (E. 4.1). Dass das nach Durchführung des Mitwirkungsverfahrens festgesetzte Projekt vom ursprünglich geplanten Projekt abweicht, ist nicht zu beanstanden, zumal die Abweichungen nicht dergestalt sind, dass von einem komplett anderen Projekt auszugehen wäre (E. 4.2). Aufgrund des Strassenzustands besteht ein Erneuerungsbedarf. Der Mehrzweckstreifen erhöht die Verkehrssicherheit und hat einen positiven Einfluss auf den Verkehrsfluss. Aus Gründen des Bewegungskomforts sowie der Verkehrssicherheit besteht auch ein öffentliches Interesse an über die Mindestbreiten hinausgehenden Rad- und Fusswegen (E. 6.5.3). Andere Varianten wären mit grösserem Landerwerb bei mehreren Grundeigentümern sowie mit dem Fällen von Bäumen verbunden, weshalb sie einen grösseren Eingriff in private Interessen darstellen würden als das vorliegende Strassenprojekt. Sodann überwiegen die öffentlichen Interessen die privaten Interessen der Beschwerdeführerin 2 an ihrem Eigentum und die öffentlichen Interessen einer wirtschaftlichen und sparsamen Landbeanspruchung (E. 6.6).

Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						AUGENSCHEIN
AUSGABENBESCHLUSS
FUSSGÄNGER
MITWIRKUNGSVERFAHREN
PARTEIWECHSEL
RADWEG
RECHTLICHES GEHÖR
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
STRASSENPROJEKT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERKEHRSSICHERHEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 26 BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 33 Abs. I lit. d KV
Art. 68 Abs. II KV
§ 13 Abs. I PBG
Art. 4 Abs. II RPG
§ 12 StrassG
§ 14 StrassG
§ 15 Abs. I StrassG
§ 18 StrassG
§ 21 Abs. I VRG
§ 49 VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2020.00750

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 12. Januar 2023

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

In Sachen

 

 

1.    A AG, 

2.    B GmbH,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführerinnen,

 

gegen

 

 

Regierungsrat
des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner, 

 

und

 

 

Gemeinderat
Elsau,

Mitbeteiligter, 

 

 

betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,

hat sich ergeben: 

I.  

Mit Beschluss vom 9. September 2020 setzte der
Regierungsrat des Kantons Zürich das Projekt für die Velo- und
Fussgängerverkehrsmassnahmen und Instandsetzung an der 02 D-Strasse und
der 03 E-Strasse in der Gemeinde Elsau sowie die weiteren damit
verbundenen Massnahmen gemäss den bei den Akten liegenden Plänen fest (RRB-Nr. 862/2020;
Dispositivziffer I). Die Einsprache der A AG, damalige Eigentümerin
der vom Projekt teilbeanspruchten Parzelle Elsau Kat.-Nr. 01, wies er ab,
soweit sie nicht gegenstandslos geworden war (Dispositivziffer II). Für
die Bauausführung bewilligte der Regierungsrat eine neue Ausgabe von Fr. 2'418'000.-
und eine gebundene Ausgabe von Fr. 6'242'000.- insgesamt
Fr. 8'660'000.- zulasten der Investitionsrechnung der Leistungsgruppe Nr. 8400
des Tiefbauamts (Dispositivziffer III).

II.  

Am 26. Oktober 2020 erhoben die A AG sowie die B GmbH,
nachmalige Eigentümerin der erwähnten Parzelle, Beschwerde am
Verwaltungsgericht und beantragten, der angefochtene Beschluss des
Regierungsrats und somit die gesamte Projektfestsetzung und Ausgabenbewilligung
betreffend das Strassenbauprojekt D-strasse/E-Strasse, Elsau, sei aufzuheben.
Eventualiter sei die Projektfestsetzung betreffend die Teilabschnitte km …
bis km … (D-Strasse) aufzuheben und im Sinn ihrer Rügen an die Vorinstanz
zur Überarbeitung bzw. Redimensionierung des Projekts, unter gleichzeitigem
Verzicht auf jeglichen vorgesehenen Rechtserwerb von der Parzelle
Kat.-Nr. 01, zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragten sie
einen Augenschein, einen zweiten Schriftenwechsel sowie eine öffentliche
Verhandlung; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. 

Der Regierungsrat, vertreten durch das Tiefbauamt, reichte
am 27. November 2020 seine Beschwerdeantwort ein und beantragte die
Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Replik
vom 1. Februar 2021 hielten die A AG und die B GmbH an den in
ihrer Beschwerdeschrift gestellten Anträgen fest. Sollte dem Hauptantrag nicht
gefolgt werden, beantragten sie bezüglich der strittigen Fragen die Edition der
gesamten, detaillierten Kostenberechnungen durch den Beschwerdegegner sowie
darob die Erstellung eines Expertengutachtens betreffend entsprechender
Qualifikation der jeweiligen Kostenpositionen als neue oder gebundene Ausgaben.
Der Regierungsrat hielt in seiner Duplik vom 17. Februar 2021 an den
Ausführungen der Beschwerdeantwort fest. Die A AG und die B GmbH
liessen sich am 22. März 2021 erneut vernehmen. Mit Eingabe vom 9. April
2021 verzichtete der Regierungsrat auf eine weitere Stellungnahme. Der
mitbeteiligte Gemeinderat Elsau liess sich nicht vernehmen. 

Das
Verwaltungsgericht führte am 14. November 2022 eine öffentliche
Verhandlung im Sinn von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention
(EMRK) durch. Bei dieser Gelegenheit hielten die Parteien an ihren Anträgen
fest. Das Protokoll der Verhandlung wurde ihnen zur Stellungnahme zugestellt,
wobei lediglich der Regierungsrat eine solche einreichte. Die A AG und die
B GmbH liessen sich nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Der
Beschluss des Beschwerdegegners vom 9. September 2020 betrifft die
Festsetzung eines Staatsstrassenprojekts im Sinn von § 15 Abs. 1 des
Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) und bildet
einen Akt nach § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2), der
gemäss § 41 Abs. 2 StrG bzw. § 19 Abs. 2 lit. a VRG
zwar nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG
unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist.

1.2 Zur
Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist legitimiert, wer durch die
angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Änderung oder Aufhebung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG). Ein Parteiwechsel wird in der Regel dann als zulässig betrachtet, wenn
das schutzwürdige Interesse wegen des Übergangs eines Rechts oder der Änderung
tatsächlicher Verhältnisse auf einen Dritten übergegangen ist (Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
Vorbemerkungen zu §§ 21-21a N. 19).

Das Eigentum des an der D-Strasse gelegenen Grundstücks
Kat.-Nr. 01 ist am 26. Juni 2020 von der Beschwerdeführerin 1 an
die Beschwerdeführerin 2 übergegangen. Die Beschwerdeführerin 2 ist
somit aufgrund ihres Eigentums an der genannten Parzelle zur Beschwerde
legitimiert; ihr Eintritt in das Verfahren im Sinn eines Parteiwechsels ist
zulässig. Hingegen hat die Beschwerdeführerin 1 mit dem Verkauf der
genannten Liegenschaft ihr schutzwürdiges Interesse an der vorliegenden
Streitsache verloren. Sie macht nicht geltend, inwiefern trotz des Verkaufs vom
26. Juni 2020 ein solches Interesse fortbestehen sollte. Ein
schutzwürdiges Interesse ist sodann auch nicht aus den Akten ersichtlich. Da
das schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin 1 noch vor der
Beschwerdeerhebung vom 26. Oktober 2020 weggefallen ist, ist auf ihre
Beschwerde nicht einzutreten.

1.3 Ebenso
wenig einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit sie sich gegen den
Ausgabenbeschluss als solchen richtet, fehlt es doch der
Beschwerdeführerin 2 diesbezüglich an der Beschwerdelegitimation. Soweit
gegen einen Ausgabenbeschluss vorgebracht werden wollte, er sei zu Unrecht
nicht dem (fakultativen) Finanzreferendum (Art. 33 Abs. 1 lit. d
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101],
in der bis 31. Dezember 2021 in Kraft stehenden, hier anwendbaren Fassung
[vgl. ABl 2019–05–03]) unterstellt worden, etwa weil neue Ausgaben als gebunden
eingestellt oder die Höhe der neuen Ausgaben zu gering veranschlagt worden
wären, wäre dies mit den in Stimmrechtssachen zur Verfügung stehenden
Rechtsmitteln geltend zu machen (gewesen). Als juristische Person ist die
Beschwerdeführerin 2 indes nicht Trägerin politischer Rechte und
entsprechend von vornherein nicht legitimiert zur Ergreifung von
Stimmrechtsbeschwerden (Bertschi, § 21a N. 15; Gerold
Steinmann/Adrian Mattle in Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz,
3. A., Basel 2018, Art. 89 N. 73). Damit bliebe einzig die im
Rahmen einer ordentlichen Beschwerde mögliche Rüge einer Verletzung der
Zuständigkeitsordnung im Verhältnis zwischen Regierungs- und Kantonsrat. Eine
solche Rüge setzte jedoch voraus, dass die Beschwerdeführerin 2 vom
streitigen Ausgabenbeschluss besonders betroffen wäre bzw. aus dessen Aufhebung
einen besonderen Nutzen ziehen könnte. Dies ist vorliegend nicht ersichtlich:
Gemäss § 15 Abs. 1 Satz 1 StrG würden Projekte für
Staatsstrassen auch dann vom Regierungsrat festgesetzt, wenn das Projekt neue
Ausgaben zur Folge hätte, welche die ihm zustehende Ausgabenkompetenz von
Art. 68 Abs. 2 KV überstiegen. Anders könnten die Dinge einzig dann
liegen, wenn nicht der Regierungsrat, sondern – was hier nicht der Fall war – die
Baudirektion von ihrer eigenen Projektfestsetzungskompetenz ausgegangen wäre.
Diese ist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 StrG nur dann gegeben, wenn
der Baudirektion zugleich auch die Ausgabenkompetenz zukäme, womit letztere
vorfrageweise zu prüfen wäre, sollte sich die Planfestsetzungskompetenz der
Baudirektion als strittig erweisen. Ein solcher Konnex liegt aber – wie gesagt
– im Fall einer Projektfestsetzung durch den Regierungsrat nicht vor. Entsprechend
erübrigt sich eine Prüfung der einzelnen Ausgabenpositionen darauf hin, ob sie
als neu oder gebunden anzusehen wären.

2.
 

Die Beschwerdeführerin 2 beantragt zunächst in
prozessualer Hinsicht einen Augenschein, damit die Situation vor Ort rechtsgenügend
nachvollzogen und beurteilt werden könne. An diesem Antrag hielt sie auch im
Rahmen der öffentlichen Anhörung fest. Der Entscheid darüber, ob ein
Augenschein angeordnet wird, steht im pflichtgemässen Ermessen der anordnenden
Behörde. Die Durchführung eines Augenscheins ist dann geboten, wenn die
tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien
vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Erhellung der
sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Der Verzicht auf die
Durchführung eines Augenscheins ist zulässig, wenn die Akten eine hinreichende
Entscheidgrundlage darstellen. Eine Pflicht zur Durchführung eines Augenscheins
besteht jedenfalls nur dann, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise
nicht abgeklärt werden können (BGr, 28. Juni 2017, 1C_578/2016, E. 2.2; 21.
September 2016, 1C_556/2013, E. 2.2).

Vorliegend ist die Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts im Sinn von § 7 Abs. 1 VRG und insbesondere auch die
Gesamtsituation sowie der technische Zustand mittels der bei den Akten
liegenden Pläne und Fotografien möglich, welche die tatsächlichen Verhältnisse
anschaulich wiedergeben. Damit und zusammen mit den übrigen Akten ist der
Sachverhalt rechtsgenügend erstellt; auf einen Augenschein ist zu verzichten.
Aus den gleichen Überlegungen durfte auch der Beschwerdegegner auf einen
Augenschein verzichten (vgl. hinten E. 3.2).

3.
 

3.1 Gemäss
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)
haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör und dabei insbesondere
Anspruch auf Äusserung zur Sache vor Fällung des Entscheids, auf Abnahme ihrer
erheblichen, rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweise und auf Mitwirkung
an der Erhebung von Beweisen oder zumindest auf Stellungnahme zum Beweisergebnis
(BGE 141 V 557 E. 3.1; 140 I 99 E. 3.4). Der Anspruch auf rechtliches
Gehör verlangt zudem, dass die Behörde die Vorbringen der vom Entscheid in
ihrer Rechtsstellung betroffenen Person auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde,
ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich
mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne
Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den
Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst
sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids
Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz
weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen
genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich
ihr Entscheid stützt (BGE 142 II 49 E. 9.2; 141 III 28 E. 3.2.4; 141
V 557 E. 3.2.1; 134 I 83 E. 4.1). Des Weiteren kann die
Entscheidinstanz ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs auf die Abnahme
angebotener Beweise verzichten, wenn sie aufgrund der vorhandenen Akten ihre
Überzeugung bilden konnte und ohne Willkür annehmen durfte, ihre Beurteilung
werde auch durch weitere Beweiserhebungen nicht mehr geändert (antizipierte
Beweiswürdigung; vgl. zum Ganzen BGE 134 I 140 E. 5.3; 131 I 153
E. 3; VGr, 25. März 2020, VB.2019.00768, E. 2.3; Kaspar Plüss,
Kommentar VRG, § 7 N. 18 f.).

3.2 Die
Beschwerdeführerin 2 rügt, der Beschwerdegegner habe ihren Anspruch auf
rechtliches Gehör verletzt, indem er den Antrag auf Durchführung eines
Augenscheins abgewiesen habe. Ein Augenschein könne nicht durch eine
Einigungsverhandlung ersetzt werden.

Der Beschwerdegegner hielt fest, dass die Einsprecherin (Beschwerdeführerin 1)
zwar einen Augenschein beantragt, die Einladung zu Einigungsverhandlungen vor
Ort jedoch abgelehnt habe. Deshalb sei das Begehren gegenstandslos geworden. Zwar
ist der Beschwerdeführerin 2 insofern zuzustimmen, als der
Beschwerdegegner aufgrund des Verzichts der Beschwerdeführerin 1 auf
Einigungsverhandlungen nicht zugleich auf den Rückzug ihres Antrags auf
Durchführung eines Augenscheins schliessen durfte. Ihr rechtliches Gehör
verletzte der Beschwerdegegner damit im Ergebnis jedoch nicht, da ein
Augenschein – wie bereits dargelegt (oben E. 2) – für die Erstellung des
rechtserheblichen Sachverhaltes nicht notwendig war.

3.3 Die
Beschwerdeführerin 2 bringt weiter vor, das Vorprojekt, welches der
Bevölkerung zur Stellungnahme nach § 13 StrG unterbreitet wurde, weiche
wesentlich vom bewilligten Projekt ab, wodurch der Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt worden sei. 

Das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerinnen wurde nicht
verletzt, da sie im Rahmen der Projektfestsetzung die Möglichkeit hatten,
Einsprache zu erheben und sich zu äussern. Auf das rechtliche Gehör Dritter kann
sich die Beschwerdeführerin 2 nicht berufen (vgl. VGr, 30. April
2020, VB.2019.00060, E. 3.4).

4.
 

4.1 Die
Beschwerdeführerin 2 rügt weiter, der regionalen Planungsvereinigung sei keine
Gelegenheit gegeben worden, Begehren zu stellen, zu denen sie – die Beschwerdeführerinnen –
sich hätten äussern können. 

Nach § 12 StrG gibt die Baudirektion insbesondere
regionalen Planungsvereinigungen, die vom Projekt in ihren Interessen berührt
werden, Gelegenheit zur Äusserung von Begehren. Die "Regionalplanung
Winterthur und Umgebung" ist ein Zusammenschluss mehrerer Gemeinden zur
Mitwirkung an der überkommunalen Planung. Der Zweckverband versteht sich als
eigenständige Organisation, die den Interessen der Gesamtregion verpflichtet
ist (Art. 2 Abs. 4 Statuten). Er fördert eine geordnete räumliche
Weiterentwicklung im Verbandsgebiet, arbeitet die dazu notwendigen regionalen
Pläne aus, hilft mit, die Planungen der Mitgliedergemeinden auf regionale Ziele
auszurichten, und wirkt beim Vollzug dieser Planungen beratend mit. Gemäss
§ 13 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG; LS 700.1) erarbeiten die regionalen Planungsverbände die Grundlagen
und Ziele der räumlichen Entwicklung ihrer Gebiete und behandeln die Vorlagen
zu den regionalen Richtplänen aufgrund von Initiativen, von Anträgen ihres
Vorstands oder von Aufträgen der zuständigen Direktion. Somit vertritt die
Planungsvereinigung die Interessen einer regionalen Planung.

Das vorliegende Projekt ist auf die Gemeinde Elsau beschränkt
und zeitigt keine Auswirkungen auf andere Gemeinden. Es sollen lediglich –
innerhalb des Gemeindegebiets – die Strassenraumgestaltung und die
Verkehrssicherheit verbessert werden sowie die Strassen saniert werden. Die
Strassen werden dabei nicht verschoben und auch ansonsten sind aufgrund des
Projekts keine Änderungen des Verkehrsflusses mit Auswirkungen auf andere
Gemeinden zu erwarten. Das Projekt hat damit keine regionalen Auswirkungen,
weshalb die Interessen der Regionalplanung Winterthur und Umgebung nicht
betroffen waren. Folglich musste dem Zweckverband keine Gelegenheit zur
Äusserung von Begehren gegeben werden. Bereits aus diesem Grund wurde das
rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin 2 nicht verletzt. 

4.2 Gemäss
Art. 4 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG;
SR 700) sorgen die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür, dass die
Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Mitwirkung im
Sinn dieser Bestimmung bedeutet, dass eigene Meinungen und Vorschläge im
Entwurfsstadium eingebracht werden können und die planenden Behörden sich damit
materiell auseinandersetzen, ohne dass jedoch ein Anspruch auf individuelle
Beantwortung jeder Mitwirkungseingabe bestünde. Dieser bundesrechtliche
Anspruch auf Mitwirkung ist nicht formeller Natur. Für untergeordnete
Planänderungen kann der kantonale Gesetzgeber daher von einer Mitwirkung
absehen (vgl. VGr, 26. Mai 2020, VB.2019.00601, E. 4.5; 23. Juni
2005, VB.2004.00533, E. 3.1; 15. September 2005, VB.2005.00030,
E. 4.4).

Durch die Informations- und Mitwirkungsrechte der
Bevölkerung wird eine breite Interessenabwägung ermöglicht, die demokratische
Legitimation der Planung erhöht und die Durchsetzung von Planungsentscheiden
verbessert (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006,
Art. 4 N. 1). Sodann sollen sie eine wichtige Grundlage für einen
sachgerechten Planungsentscheid bilden und zu einer qualitativ guten Planung
beitragen, weshalb sie in einem Zeitpunkt durchgeführt werden müssen, in welchem
die Interessenabwägung noch offen ist (BGE 135 II 286 E. 4.2.3). Das
Mitwirkungsrecht richtet sich nicht nur an direkt betroffene bzw.
rechtsmittellegitimierte Personen oder bestimmte Interessengemeinschaften,
sondern an die gesamte Bevölkerung. Planungen, welche in Verletzung der
Mitwirkungsrechte zustande gekommen sind, können im Rechtsmittelverfahren
aufgehoben werden (Waldmann/Hänni, Art. 4 N. 14).

Das Mitwirkungsverfahren wurde unbestrittenermassen
durchgeführt. Es wurden vier Einwendungen auf der Gemeindekanzlei eingereicht.
Zu den Begehren, welche nicht berücksichtigt werden konnten, nahm der
technische Bericht vom 14. Juni 2018 bzw. 13. März 2020 Stellung. Das
Mitwirkungsverfahren erfolgt in einem Stadium, in welchem das Projekt lediglich
einen Entwurf darstellt. Es liegt gerade in der Natur der Mitwirkung der
Bevölkerung, dass dieser Entwurf noch angepasst werden kann, je nach Ergebnis
des Mitwirkungsverfahrens. Sodann kann das Projekt auch noch während des
Festsetzungsverfahrens geändert werden, indem Einsprachen berücksichtigt werden
(vgl. § 17 StrG). So ist das Projekt nach § 16 StrG vor der
Festsetzung während 30 Tagen öffentlich aufzulegen und soweit darstellbar
auszustecken. Dieser Verfahrensablauf bringt mit sich und beabsichtigt sogar,
dass das Projekt, je nach Rückmeldungen von Ämtern, Gemeinden (vgl. § 12
StrG), der Bevölkerung (vgl. § 13 StrG) oder beschwerdeberechtigten
Personen (vgl. § 17 StrG) noch Änderungen erfährt. Dass das schliesslich
festgesetzte Projekt vom ursprünglich geplanten Projekt abweicht, ist somit
nicht zu beanstanden, ungeachtet aufgrund welcher (interner oder externer)
Anregungen es geändert wurde. Schliesslich sind die Abweichungen vorliegend
nicht dergestalt, dass von einem komplett anderen Projekt auszugehen wäre.

5.
 

Die D-Strasse und die E-Strasse auf dem Gebiet der Gemeinde
Elsau zählen zu den Staatsstrassen im Sinn von § 5 Abs. 1 StrG. Im
Kataster wird die D-Strasse als Hauptverkehrsstrasse und die E-Strasse als
regionale Verbindungsstrasse geführt. Das vorliegende Projekt sieht vor, die D-Strasse
in den bestehenden und geplanten Siedlungsraum zu integrieren sowie die
Verkehrssicherheit für alle Verkehrsteilnehmer, insbesondere für den Fuss- und
Veloverkehr, zu verbessern. Dazu sollen namentlich Querungshilfen für den Fuss-
und Veloverkehr erstellt werden und die bestehenden Rad- und Gehweganlagen
ausgebaut werden. Mehrzweckstreifen auf der D-Strasse sollen markiert sowie die
D- und E-Strasse instandgesetzt werden. Die Strassenbeleuchtung sowie die Strassenentwässerung
müssen angepasst und erneuert werden. Ebenso müssen die Randabschlüsse erneuert
werden und an die neue Fahrbahngeometrie angepasst werden. Zu diesem Zweck muss
die Beschwerdeführerin 2 entlang ihres Grundstücks Kat.-Nr. 01 einen Landstreifen
von ca. 0,5 m Breite abtreten, was 54 m2 entspricht.

6.
 

6.1 Nach
§ 14 StrG sind Strassen entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung
nach den jeweiligen Erkenntnissen der Bau- und Verkehrstechnik, mit möglichst
guter Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung sowie unter
Beachtung der Sicherheit, des Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit
sparsamer Landbeanspruchung zu projektieren; die Bedürfnisse des öffentlichen
Verkehrs sind prioritär, diejenigen der Personen, die zu Fuss gehen oder Rad
fahren, angemessen zu berücksichtigen. Bei einem Strassenprojekt sind die
einzelnen Projektierungsgrundsätze und, da es sich um einen Sondernutzungsplan
handelt, generell die weiteren Grundsätze des Raumplanungsrechts zu beachten
(VGr, 20. Mai 2021, VB.2020.00322, E. 4.1; 20. April 2017,
VB.2016.00521, E. 2.2; 10. Juni 2015, VB.2015.00093, E. 5.4).
§ 14 StrG wird durch die Normen des Schweizerischen Verbands der Strassen-
und Verkehrsfachleute (VSS) konkretisiert (VGr, 25. Juni 2009,
VB.2009.00183, E. 4.3 mit Hinweisen).

6.2 Die Beschwerdegründe
vor Verwaltungsgericht sind gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 20 Abs. 1 lit. a und b VRG auf Rechtsverletzungen
einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder
Ermessensunterschreitung sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung des
Sachverhalts beschränkt. Nach § 50 Abs. 2 VRG ist allerdings auch die
Rüge der Unangemessenheit zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht. Ein solcher
Fall liegt hier vor, denn das strittige Strassenbauprojekt stellt einen
Sondernutzungsplan dar mit einem derart hohen Konkretisierungsgrad, dass er
materiell einer Baubewilligung entspricht (RB 2006 Nr. 60). Er untersteht
damit sowohl in seiner Eigenschaft als Nutzungsplan als auch in seiner
Eigenschaft als Baubewilligung den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes. Da
dieses in Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. b RPG von den Kantonen
verlangt, dass sie gegen derartige Akte mindestens ein innerkantonales
Rechtsmittel mit voller Überprüfung gewährleisten, ist vorliegend auch die Angemessenheit
der Projektfestsetzung zu überprüfen (vgl. BGr, 20. August 2002,
1A.27/2002, E. 5.2 und BGE 117 Ib 35 E. 2 S. 37 f.; Heinz
Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre
Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und
Verfahren, Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 83; VGr, 27. Oktober
2016, VB.2016.00032, E. 4.2 mit weiteren Hinweisen). Dabei darf sich das
Verwaltungsgericht aber, auch wenn es als erste und einzige kantonale
Rechtsmittelinstanz amtet, insofern eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, als
es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht (vgl. Marco
Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 81 ff.; BGE 139 II 185
E. 9.3). Weiter hat sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung
aufzuerlegen, soweit der Vorinstanz bei der Anwendung unbestimmter
Gesetzesbegriffe oder der Handhabung des Planungsermessens ein
Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht. Insbesondere soll es nicht
sein Ermessen an die Stelle von jenem des Planungsträgers setzen
(Aemisegger/Haag, Art. 33 N. 84).

6.3 Unbestritten
ist, dass das infrage stehende Strassenprojekt in die gemäss Art. 26
Abs. 1 BV gewährleistete Eigentumsgarantie des Beschwerdeführers
eingreift. Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung
gleichkommen, sind einerseits voll zu entschädigen (Art. 26 Abs. 2
BV). Andererseits sind solche Eingriffe nur zulässig, wenn sie auf einer
gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder durch den
Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sind
(Art. 36 BV).

6.4 Das
Strassenprojekt stützt sich auf das Strassengesetz. § 18 StrG ermächtigt
den Regierungsrat, das für den Strassenbau benötigte Land durch Enteignung zu
erwerben (vgl. auch § 15 Abs. 1 Satz 3 StrG). Somit besteht eine
genügende gesetzliche Grundlage für den Eingriff in die Eigentumsrechte der
Beschwerdeführerin 2 (BGr, 30. August 2010, 1C_373/2009, E. 10.1.2).

6.5
 

6.5.1
Die Beschwerdeführerin 2 macht geltend, dass auf der entsprechenden
Höhe die Fahrbahn mit 16 m bereits genügend breit sei. Die
verkehrstechnische Gesamtsituation erweise sich als gut, es gebe nicht viele
Unfälle und es sei kein Anpassungsbedarf vorhanden; ebenso wenig müsse die
Strasse saniert werden. Es seien diesbezüglich keine Untersuchungen getätigt
worden und es gelte der Grundsatz der sparsamen Landbeanspruchung. Die
Ausdehnung des Radwegs gehe über die Expertenempfehlungen der Normen VSS 640
202 und 640 212 hinaus. Die Norm SN 640 201 sei nicht anwendbar und die
geplante Dimensionierung sei unwirtschaftlich.

6.5.2
Der Beschwerdegegner bringt vor, der Strassenraum werde im Bereich des
Grundstücks der Beschwerdeführerin 2 verbreitert, damit genügend Platz für
den Mehrzweckstreifen und eine Querungshilfe bestehe. Die Breite der
Schutzinsel, des Mehrzweckstreifens sowie des Rad- und Gehwegs entspreche den
geltenden Normalien des Kantons Zürich. Das Bauprojekt sehe gegenüber dem
Vorprojekt eine Vergrösserung des Strassenraums vor, da in dem die
Beschwerdeführerin 2 betreffenden Abschnitt die zulässige
Höchstgeschwindigkeit inzwischen von 50 km/h auf 60 km/h erhöht
worden sei. Aus diesem Grund sehe das Bauprojekt eine Trennung des Veloverkehrs
von der Strasse vor. Die Breite von 3,5 m entspreche dabei der Norm SN 640
201. Mit diesen Massnahmen könne die Verkehrssicherheit nicht nur für den Rad-
und Fussverkehr, sondern für sämtliche Verkehrsteilnehmer verbessert werden.
Die Sanierung der D- und E-Strasse gewährleiste die sichere Befahrbarkeit. Im
betroffenen Abschnitt seien diese Strassen im Jahr 2002 ausgebaut worden. Als
letzte Massnahme sei damals die Deckschicht erneuert worden. Die Strasse weise
viele Belagsflicke infolge Werkleitungserneuerungen, viele Läng-, Querrisse und
diverse wilde Risse auf. Zur Verbesserung der Verkehrssicherheit müsse die
Fahrbahn erneuert werden. Mit der geplanten Sanierung erfülle das Gemeinwesen
seine gesetzliche Pflicht zum Strassenunterhalt. Ebenfalls ungenügend sei die
bestehende Beleuchtung. Das Projekt erhöhe die Verkehrssicherheit. Der
Sicherheitsgewinn und somit das öffentliche Interesse seien ausgewiesen.

6.5.3
Aus den Fotos des technischen Berichts sowie aus den Aufnahmen der
Orthofotos von 2019 im GIS-Browser (maps.zh.ch) ergibt sich, dass die D- und E-Strasse
diverse Belagsflicke und Risse aufweisen. Die letzte Sanierung der Strassen
fand im Jahr 2002 statt, der Strassenbelag geht daher langsam dem Ende seiner
Haltbarkeit entgegen (vgl.
https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/laerm/dossiers/grosses-potenzial-schallschluckender-asphalt.html,
zuletzt besucht am 11. Januar 2023). Der Beschwerdegegner hat somit zu
Recht einen Erneuerungsbedarf angenommen. Dieser erscheint aufgrund des
Strassenzustands als ausgewiesen. Auf der Höhe der Parzelle der
Beschwerdeführerin 2 gilt bereits zum jetzigen Zeitpunkt eine Geschwindigkeit
von 60 km/h, d. h.
diese Geschwindigkeitsregelung ist nicht, wovon die Beschwerdeführerin 2
wohl irrtümlich auszugehen scheint, Teil des vorliegenden Projekts. Aufgrund
dieser (zum Zeitpunkt des Vorprojekts eingeführten) Tempoerhöhung erscheint es
zweckmässig, den Fuss- und Fahrradverkehr von der Strasse zu trennen.
Zusätzlich bietet ein Mehrzweckstreifen den Abbiegenden eine Wartefläche, so
dass sie nicht mehr auf der Fahrbahn warten müssen, was zum einen die
Verkehrssicherheit erhöht und zum anderen einen positiven Einfluss auf den
Verkehrsfluss hat (vgl. VGr, 29. August 2019, VB.2019.00175,
E. 5.2.2; vgl. auch VGr, 28. April 2022, VB.2021.00837, E. 5).
Zwar sieht beispielsweise die zum Zeitpunkt des Beschlusses geltende Radwegrichtlinie
(Anlagen für den leichten Zweiradverkehr des Kantons Zürich vom 1. Oktober
2012) vor, dass Rad- und Fusswege 2,5 m betragen müssen. Dabei handelt es
sich aber um eine Minimalbreite. Hinzu kommen Mehrbreiten z. B. von einem halben Meter
bei mehr als 100 Benutzern pro Tag (Radwegrichtlinie E3 Ziffer 2.1 f.). Die am
1. September 2021 als Übergangsregelung in Kraft getretene Richtlinie
Velostandards des Kantons Zürich sieht sogar eine Mindestbreite von 3 m
für kombinierte Rad- und Fusswege vor. Von diesen Minimalanforderungen kann
jedoch abgewichen werden. So sieht die Norm VSS-40201 betreffend
"Geometrisches Normalprofil; Grundabmessungen und Lichtraumprofil der
Verkehrsteilnehmer, inkl. Anhänge 1 und 2" aus dem Jahr 2019 (welche die
von den Beschwerdeführerin 2 zitierte Norm SN-640201 am 19. März 2019
ablöste) vor, dass zwar ein Rad- bzw. Gehweg mittels Grundabmessungen,
Bewegungsspielraum und Sicherheitszuschlag berechnet werden kann, die
Dimensionierung sich aber nach den zu erwartenden Fussgängermengen und dem gewünschten
Komfort zu richten habe. Selbst wenn der Beschwerdegegner, wie von der
Beschwerdeführerin 2 behauptet, über die behördlichen Empfehlungen für die
(Mindest-)Breiten eines Fuss- und Fahrweges hinausgeht, ist dies zulässig. Denn
der Beschwerdegegner geht für den strittigen Bereich von vielen Begegnungen,
insbesondere aufgrund der örtlichen Verhältnisse sowie des Befahrens des Weges
durch Radfahrer in beide Richtungen aus. Aus Gründen des Bewegungskomforts
sowie der Verkehrssicherheit ist daher auch ein Interesse an über die
Mindestbreiten hinausgehenden Rad- und Fusswegen gegeben. Nach dem Gesagten
besteht daher ein öffentliches Interesse am strittigen Strassenprojekt.

6.6 Um dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu genügen, müssen Verwaltungsmassnahmen zur
Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und
notwendig sein. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen
Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich 2020, Rz. 514). Es müssen somit drei Aspekte der
Verhältnismässigkeit kumulativ erfüllt sein: die Eignung der Massnahme,
das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen, die Erforderlichkeit
der Massnahme, die dem geringstmöglichen Eingriff entsprechen soll und zu
unterbleiben hat, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den
Erfolg ausreichen würde, sowie die Verhältnismässigkeit von Zweck und Wirkung
der Massnahme (Zumutbarkeit), die ein vernünftiges Verhältnis zwischen
dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten
bewirkt, wahrt. Die Massnahme muss durch ein das private Interesse
überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein (zum Ganzen
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 521 ff.).

Breite Fahrrad- und Fussgängerwege sowie instandgehaltene
Strassen sind unbestrittenermassen geeignet, die Verkehrssicherheit zu erhöhen.
Von der Beschwerdeführerin 2 wird vorgebracht, der Beschwerdegegner habe
keine Alternativen bzw. mildere Massnahmen geprüft. Bezüglich Alternativen
führt der Beschwerdegegner an, die geplante Erweiterung könne nicht ohne
Enteignung umgesetzt werden. Würde das Projekt weiter von der Parzelle der
Beschwerdeführerin 2 nach Norden verschoben, um den Landerwerb zu
verkleinern, würde das auf der Nordseite der Strasse zu mehr Landerwerb bei
mehreren Grundeigentümern führen. Ausserdem müssten Bäume und Sträucher gefällt
werden. Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass der Beschwerdegegner sehr
wohl verschiedene Varianten geprüft hat, er diese aber nicht als mildere
Massnahme gegenüber dem vorliegenden Strassenprojekt mit Landerwerb von der
Beschwerdeführerin 2 erachtete. Dies erscheint einleuchtend, wären doch
die anderen Varianten mit grösserem Landerwerb bei mehreren Grundeigentümern
sowie mit dem Fällen von Bäumen verbunden, weshalb sie einen erheblicheren
Eingriff in private Interessen zur Folge hätten als das vorliegende
Strassenprojekt. 

Sodann ist zu prüfen, ob die mit dem vorliegenden
Strassenprojekt verbundenen öffentlichen Interessen die privaten Interessen der
Beschwerdeführerin 2 an ihrem Eigentum und die öffentlichen Interessen
einer wirtschaftlichen und sparsamen Landbeanspruchung überwiegen. Die
Beschwerdeführerin 2 muss zwecks Verwirklichung des vorliegenden
Bauprojekts 54 m2 Land abtreten. Ihr Grundstück von ca. 7'200 m2
bleibt weiterhin gut überbaubar und die Landabtretung erscheint in Bezug auf
die Gesamtfläche des Grundstücks eher geringfügig. Die Beschwerdeführerin 2
macht keine spezifischen Nachteile geltend, die sich aus der Landabtretung
ergeben. Auch in den Akten finden sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die
Landabtretung eine nennenswerte Belastung für die Beschwerdeführerin 2 mit
sich bringen würde. Unter diesen Umständen hat das private Interesse der
Beschwerdeführerin 2 an der Wahrung ihres Eigentums hinter das öffentliche
Interesse an einer sparsamen Landbeanspruchung sowie jenes an der Erhöhung der
Verkehrssicherheit zurückzutreten.

6.7 Die
Beschwerde ist demgemäss abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

7.
 

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des
Verfahrens zu einem Fünftel der Beschwerdeführerin 1 und zu vier Fünfteln der
Beschwerdeführerin 2 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht den
Beschwerdeführerinnen angesichts ihres Unterliegens nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner ersuchte ebenfalls um eine
Parteientschädigung. Die Bearbeitung und Beantwortung von Rechtsmitteln darf
aber zu den angestammten amtlichen Aufgaben des Beschwerdegegners gezählt
werden. Eine Parteientschädigung zu seinen Gunsten ist damit zwar nicht von
vornherein ausgeschlossen, jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn die Erhebung
oder Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand
verbunden war (VGr, 29. Juni 2017, VB.2017.00225, E. 6; Plüss, § 17
N. 51). Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt. Dementsprechend
ist dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Auf die
Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 wird nicht eingetreten.

2.    Die
Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.

3.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf 

Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    480.--     Zustellkosten,

Fr. 5'480.--     Total der Kosten.

4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin 1 zu einem Fünftel und der
Beschwerdeführerin 2 zu vier Fünfteln auferlegt, unter solidarischer
Haftung für den gesamten Betrag.

5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

7.    Mitteilung an: 

       a)    die Parteien;

       b)    den Mitbeteiligten;

       c)    das Bundesamt für Strassen (ASTRA);

       d)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).