# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 363de08c-2279-5c8b-8d3d-8189f7ba83ab
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-10-08
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 08.10.2025 602 2022 24
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-24_2025-10-08.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 24

Arrêt du 8 octobre 2025

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Dominique Gross, Christian Pfammatter
Greffière-stagiaire : Aurélie Guillaume

Parties A.________, recourant, représenté par Me Alexis Overney, avocat, 

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 18 janvier 2022 contre la décision sur opposition du 
30 novembre 2021 concernant la modification du Plan d'affectation 
cantonal des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel 
ainsi qu’à l’encontre de la décision du même jour approuvant cette 
modification 

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 23

considérant en fait

A. Dans le but de remédier aux inondations de l'Aar entre Aarberg et Soleure ainsi qu'aux 
submersions causées par les hautes eaux des trois lacs du Jura, leurs affluents et l'insuffisance de 
leurs écoulements, une première correction des eaux du Jura a été effectuée à partir des années 
1870 (cf. ATF 8 I 362). Dès l'année 1877, ces travaux ont entraîné l'abaissement du niveau moyen 
du lac de Neuchâtel de plus de 2,5 mètres. Le retrait des eaux a exondé une bande de terrain 
marécageux entre les falaises et la nouvelle ligne de la rive sud déplacée désormais plus au nord 
(cf. Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels [IFP], objet no 1208, Rive sud du 
lac de Neuchâtel). 

La première correction n'ayant pas résolu tous les problèmes hydrauliques (crues et inondations), 
divers travaux ont été réalisés au cours du XXème siècle afin de stabiliser le niveau des eaux. Ils 
ont en particulier consisté en la deuxième correction des eaux du Jura de 1963 à 1972.    

Initialement occupées par de simples bancs de sable, ces terres exondées ont progressivement 
été colonisées par de la végétation marécageuse et forestière. Propriétaire des nouvelles surfaces 
sises sur son territoire, l'Etat de Fribourg a en cédé certaines à des privés ou des communes, mais 
a conservé la majorité des terrains considérés comme faisant partie de son domaine forestier. 

Actuellement, huit secteurs distincts entrecoupés par l'espace construit existant ont été classés en 
réserves naturelles par les cantons de Vaud, Fribourg, Berne et Neuchâtel, secteurs regroupés 
sous la dénomination générale "Grande Cariçaie". Ces réserves abritent environ 800 espèces 
végétales et 10'000 espèces animales, soit le quart de la flore et de la faune suisse. Il s'agit du 
plus grand ensemble marécageux de Suisse (cf. IFP, objet 1208, déjà cité). 

Inscrites à l'IFP en 1983, les terres formant la Grande Cariçaie figurent également dans plusieurs 
autres inventaires fédéraux protégeant des sites d'importance nationale: inventaire des zones 
alluviales (en 1992), inventaire des bas-marais (en 1994), inventaire des sites marécageux d'une 
beauté particulière (en 1996) et inventaire des sites de reproduction de batraciens (en 2001). Au 
niveau international, la Grande Cariçaie a été reconnue comme réserve biogénétique par le 
Conseil de l'Europe en 1985; depuis 1990, elle a obtenu le statut de site Ramsar du nom de la 
convention internationale protégeant les sites d’escales d’importance internationale pour les 
oiseaux migrateurs. Sa valeur au plan international est expressément reconnue par l’ordonnance 
fédérale du 21 janvier 1991 sur les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs d’importance 
internationale et nationale (OROEM; RS 922.32, Annexe 1 objets 5, 6 et 7).

B. A compter des années 1920 et jusque dans les années soixante, des chalets de vacances 
(maisonnettes de week-end) ont été édifiés par des privés sur les terres exondées de la rive sud 
du lac situées sur les territoires cantonaux vaudois et fribourgeois. Pour réglementer cette 
pratique, le Conseil d'Etat fribourgeois a édicté l'arrêté du 27 mai 1952 concernant les 
constructions de maisons de vacances sur le domaine public ou privé de l'Etat (ACE de 1952) aux 
termes duquel toute construction de maison de vacances, cottage, "week-end house", cabane de 
pêche ou autre érigée sur les terrains nouvellement créés et appartenant à l'Etat était 
subordonnée à l'octroi d'une autorisation à bien plaire. Les autorités se réservaient le droit d'exiger 
en tout temps, moyennant un préavis de trois mois, la démolition des bâtiments et de leurs 
accessoires ainsi que le rétablissement des lieux dans leur état primitif, et ce, aux frais des 

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 23

bénéficiaires, lorsque, en raison de circonstances imprévisibles au moment de l'octroi de 
l'autorisation, ces constructions auraient représenté de sérieux inconvénients pour le propriétaire 
du terrain. Des taxes et redevances étaient prévues pour la mise à disposition du terrain. 
L'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait du domaine privé de l'Etat et 
par la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de ce dernier.

Par arrêté du 31 décembre 1963 (ACE de 1963), le Conseil d'Etat a abrogé l'ACE de 1952 et 
clarifié les conditions d'octroi des autorisations – passées et futures (cf. art. 9 al. 1) – pour 
l'utilisation de ses terrains en vue de la construction de maisons de vacances et de cabanes de 
pêche. Ces autorisations, accordées à bien plaire, devenaient incessibles, sauf consentement des 
autorités compétentes (cf. art. 2 al. 1 let. a). L'Etat disposait également désormais du droit d'exiger 
la démolition ou le déplacement des constructions érigées dans un délai de 6 mois et aux frais des 
bénéficiaires lorsque, en raison de circonstances imprévisibles, les constructions présentaient de 
sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain ou lorsqu'elles nuisaient à l'aspect esthétique 
général (cf. art., 2 al. 1 let. b). La perception de taxes et redevances était maintenue (cf. art. 6) 
comme aussi la double compétence de la Direction des forêts et de la Direction des travaux 
publics selon que l'autorisation concerne le domaine privé ou public de l'Etat.

C. Adopté le 1er juin 1982, le Plan directeur intercantonal de la rive sud du lac de Neuchâtel et 
du lac de Morat, établi conjointement par les cantons de Vaud et de Fribourg, avait pour but 
d'assurer la protection de la Grande Cariçaie. Il prévoyait en particulier la suppression des 
résidences secondaires pour des raisons d'aménagement du territoire et de protection de la 
nature.

Dans ce contexte, par arrêté du 26 avril 1983 (ACE de 1983), le Conseil d'Etat a fixé au 
31 décembre 1998 l'échéance des autorisations octroyées jusqu'à ce jour. Complémentaire à 
l'ACE de 1963, cet arrêté prévoyait qu'aucune nouvelle autorisation ne pourrait désormais être 
octroyée (art. 1) et que celles existantes devenaient incessibles et non renouvelables (art. 2 al. 3). 
A l'échéance du délai prévu au 31 décembre 1998, les bénéficiaires des autorisations étaient 
tenus de démolir les constructions et de remettre en état les terrains à leurs frais (art. 2 al. 2).

La possibilité de transférer les autorisations existantes a cependant été réintroduite, à certaines 
conditions, par le Conseil d'Etat dans un arrêté du 30 octobre 1984 (modification de l'art. 5 al. 2 de 
l'ACE de 1983). Le 29 août 1997, cette même autorité a reporté au 31 décembre 2008 l'échéance 
des autorisations (modification de l'art. 2 al. 2 de l'ACE de 1983).

D. Le 6 mars 2002, la Direction des travaux publics (devenue par la suite "Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions DAEC" avant de recevoir son appellation 
actuelle de "Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement DIME") a approuvé le plan d'affectation cantonal (PAC) rive sud, dans le but de 
créer des réserves naturelles visant à protéger la Grande Cariçaie de manière uniforme et 
simultanée. S'agissant du sort des maisons de vacances, cette planification (art. 12) a renvoyé à la 
législation spéciale. 

E. Donnant suite à une intervention parlementaire et dans une tentative de concilier les intérêts 
des propriétaires de chalets et ceux liés aux réserves naturelles de la Grande Cariçaie, le Conseil 
d'Etat a déposé le 12 décembre 2006 devant le Grand Conseil - qui en a pris acte le 15 mars 2007 
-  un rapport qui envisageait la possibilité de conclure des "contrats-nature" au terme desquels les 

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 23

propriétaires s'engageaient pour l'essentiel à effectuer certaines prestations "écologiques" et à 
limiter leur impact sur le site en échange du maintien des chalets.

Le 27 novembre 2007, le Conseil d'Etat a concrétisé son intention en édictant une ordonnance, 
abrogeant l'arrêté du 26 avril 1983 et instituant un "contrat nature" permettant la pérennisation des 
chalets. Moyennant la signature d'un "contrat-nature" avec l'Etat, chaque actuel usager de chalet 
pouvait continuer à occuper les lieux, sa vie durant, et après lui son conjoint ou partenaire 
enregistré et leurs descendants en ligne directe, et ainsi de suite. En échange de ce droit d'usage 
du sol, les bénéficiaires devaient accepter des restrictions légères d'utilisation (cf. art. 7 de 
l'ordonnance: pas d'habitation à l'année, pas de location à des tiers, animaux de compagnie sous 
contrôle, plantations uniquement avec des essences autorisées, limitation aux travaux d'entretien) 
et payer diverses taxes.

Très favorable aux propriétaires de résidences secondaires, cette ordonnance, contestée par 
plusieurs associations suisses de protection de la nature auprès des autorités judiciaires, n'est 
jamais entrée en vigueur, respectivement aucun "contrat-nature" n'a jamais été conclu. En effet, 
suite à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 qui constatait que dite 
ordonnance était assimilable à un plan d'affectation et qui renvoyait la cause au Tribunal cantonal 
pour qu'il statue sur sa légalité sous l'angle de la conformité des plans, la Cour cantonale a jugé le 
29 septembre 2009 (arrêt TC FR 602 2009 50) que la procédure de planification n'avait pas été 
respectée et a annulé l'acte du 27 novembre 2007. Elle a précisé à cette occasion qu'il appartenait 
aux autorités compétentes en matière d'aménagement de décider si elles voulaient reprendre 
l'idée des "contrats-nature" et, dans ce cas, comment réaliser cet objectif par le biais d'une 
procédure conforme à la loi.

Par ordonnance du 4 octobre 2010, le Conseil d'Etat a formellement abrogé l'ordonnance du 
27 novembre 2007 et a remis en vigueur rétroactivement les ACE de 1963 et 1983 à compter du 
1er janvier 2008.

F. Le 5 octobre 2010, le Service de la forêt et de la nature (SFN, à l'époque dénommé Service 
des forêts et de la faune SFF), a informé les bénéficiaires d'autorisations qu'à la suite des 
jugements rendus, une décision devait désormais être prise quant à l’avenir des chalets de la rive 
sud du lac de Neuchâtel et que, pour ce faire, le Conseil d'Etat avait décidé, le 4 octobre 2010, de 
procéder à une évaluation complète de la situation relative aux maisons de vacances et cabanes 
de pêche, sous l'angle des différents intérêts en jeu, publics et privés. Les intéressés ont été 
rendus attentifs au fait que le gouvernement entendait charger la Commission fédérale pour la 
protection de la nature et du paysage (CFNP) d'évaluer la situation sous l'angle des atteintes ou 
des risques liés au maintien des constructions sur les objets protégés par les inventaires fédéraux. 
Ensuite, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) ainsi que d'autres services seraient appelés à 
fournir leur évaluation de la situation. A l'issue de ces démarches, une décision définitive serait 
prise quant au maintien ou à la disparition des chalets. Dans l'intervalle, il a été souligné que la 
relation contractuelle avec l'Etat se poursuivait à bien plaire, aux mêmes conditions. 

G. Le 21 mai 2011, le Conseil d'Etat a saisi la CFNP d'une demande d'expertise afin de 
déterminer, en substance, si les chalets en eux-mêmes constituent une atteinte aux buts de 
protection découlant de l'inscription du périmètre protégé dans les inventaires fédéraux et, à 
supposer qu'une telle atteinte existe, si celle-ci est légère ou grave. Il a également demandé de 
déterminer s'il existe des moyens de ramener les atteintes à une mesure acceptable ou, à défaut, 

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 23

d'indiquer le mode de réparation possible pour mettre fin à l'atteinte. Les mêmes questions ont été 
posées en ce qui concerne le mode d'exploitation des chalets.

Le 12 octobre 2012, la CFNP a communiqué à l'Etat de Fribourg l'expertise requise. Sous forme 
de préavis, ce document analyse exclusivement la situation des chalets situés à l'intérieur des 
inventaires fédéraux, en particulier de l'objet IFP. Le préavis comporte en outre une annexe dans 
laquelle la CFNP répond aux questions additionnelles émanant des propriétaires de chalet. La 
Commission précise par ailleurs que sa tâche consiste uniquement à évaluer les chalets et les 
infrastructures existantes quant à la gravité des atteintes aux objets des inventaires fédéraux. Il 
n'est en revanche pas de son devoir, dans le cadre de son préavis, de peser les intérêts en 
présence, ni de procéder à une interprétation du droit allant au-delà de la concrétisation des 
objectifs de protection des inventaires fédéraux touchés.

Le préavis aboutit aux conclusions suivantes:

Sur la base des documents fournis, des visites des lieux par une délégation de la CFNP et au vu 
de ce qui précède, la CFNP arrive à la conclusion que tous les chalets et toutes les infrastructures 
annexes (routes, chemins, pontons, enrochements, etc.) localisés dans les cinq secteurs du Plan 
d'affectation cantonal créant des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel (PAC) 
situés dans les différents inventaires fédéraux, soit les secteurs 6.1.2, let. d, et 6.2, let. b, partie 
ouest (chalets sous Font, commune d'Estavayer-le-Lac), 12.1, let. e, 13.1, let. e (Portalban/Delley) 
et 9.1, let. d (Forel, commune de Vernay) ainsi que le chalet n° 133 a Cheyres portent une atteinte 
grave à l'objet IFP n° 1208 et ne sont pas compatibles avec les dispositions de l'art. 6 LPN [loi du 
1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage; RS 451]. Eu égard aussi aux autres 
inventaires fédéraux affectés par les chalets, la CFNP constate que ces constructions ne sont pas 
compatibles avec les dispositions légales. Ces conclusions s'appliquent indifféremment aux 
différents secteurs, individuellement à tous les chalets et à toutes les infrastructures y relatives.

Vu les effets négatifs importants causés par les chalets, les infrastructures et leur mode 
d'exploitation, la CFNP ne voit aucune mesure possible qui pourrait ramener à une mesure 
acceptable les graves atteintes constatées dans le présent préavis.

La CFNP demande par conséquent de ne pas entrer en matière sur une légalisation des chalets et 
des infrastructures annexes et - se fondant sur le mandat légal commun aux différents inventaires 
fédéraux cités, destinés à améliorer et à valoriser l'objet protégé dans son ensemble, ainsi que ses 
éléments individuels chaque fois que l'occasion se présente - de prendre toutes les mesures 
nécessaires à un démantèlement des constructions et une renaturalisation des sites.

En plus, la CFNP demande qu'il soit renoncé à une zone de loisirs élaborée, au profit d'un 
aménagement simple et peu invasif, de manière à donner aux habitants de Font un accès aux 
rives, comme cela ressort des objectifs. Dans le même ordre d'idée, la plage existante devrait être 
maintenue à son emplacement actuel, et non déplacée vers l'est comme cela est préconisé par le 
PAC.

Avec la suppression des chalets, les zones de baignade et de navigation qui leur font face 
n'auraient plus de raison de subsister.

H. Le 7 mars 2017, le Conseil d'Etat a décidé du principe du démantèlement des maisons de 
vacances et cabanes de pêche situées dans le périmètre du PAC rive sud et a chargé ses services 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 23

de modifier la planification dans ce sens. La décision du Conseil d'Etat a été coordonnée avec 
celle des autorités vaudoises.

Le 18 novembre 2019, dans le cadre de l'examen préalable, le projet de modification du PAC a été 
mis en consultation par le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) auprès des 
instances et des services concernés, notamment auprès de l'OFEV, des autorités vaudoises, des 
communes situées dans le périmètre, de l'Union fribourgeoise du tourisme et de l'Association de la 
Grande Cariçaie (AGC), chargée de la gestion des réserves en cause. Sur cette base, le SeCA a 
établi son préavis de synthèse le 30 mars 2020.

Par publication dans la Feuille officielle du 12 juin 2020, le projet de modification du PAC rive sud a 
été mis à l'enquête publique. Le but principal poursuivi par la révision du PAC est de prévoir le 
démantèlement des constructions et installations situées dans le périmètre des réserves qui ont 
été jugées non conformes aux dispositions régissant les milieux naturels protégés. 
Accessoirement, le périmètre des réserves a été mis à jour en lien avec les inventaires fédéraux et 
les accès aux secteurs lacustres et terrestres ont été adaptés. La pertinence des mesures de 
protection instituées en 2002 a également été revue. Concrètement, le PAC se compose de 
5 plans distincts réglementant chacun une réserve naturelle (réserve naturelle de la Baie 
d'Yvonand, réserve naturelle de Cheyres, réserve naturelle des Grèves de la Corbière, réserve 
des Grèves d'Ostende et réserve naturelle des Grèves de la Motte). Le démantèlement des 
chalets fait l'objet de 5 lots, soit le lot 1: secteur Cheyres, et le lot 2: secteur Font, tous deux situés 
dans le périmètre de la réserve de Cheyres, le lot 3: secteur Forel, dans celui de la réserve des 
Grèves de la Corbière, le lot 4: secteur Delley-Portalban, Ostende, dans celui de la réserve des 
Grèves d'Ostende et le lot 5: secteur Delley-Portalban, Motte, dans celui de la réserve des Grèves 
de la Motte. En tout, 118 constructions et une cabane de pêcheur, qui se situent dans des 
secteurs de propriété cantonale, sont concernées. Deux constructions isolées implantées 
partiellement ou totalement sur des terrains appartenant à des propriétaires privés sont également 
touchées.

(plan supprimé)

I. Intégrée dans le lot 2, secteur Font, la maison de vacances n° bbb, sise à C.________, 
figure parmi celles dont le démantèlement est requis dans le PAC. Elle a été aménagée sur le 
terrain privé de l'Etat (actuellement, art. ddd du registre foncier d'Estavayer) au bénéfice d'une 
autorisation à bien plaire accordée à une date inconnue, mais en tous les cas antérieurement à 
juin 1983. Le 2 juin 2007, A.________ et E.________ sont devenus propriétaires de ces 
constructions et ont obtenu un transfert de l’autorisation de la part de l'autorité cantonale après 
avoir confirmé avoir pris connaissance des ACE de 1963 et 1983 et s’être engagés à en respecter 
toutes les dispositions. En 2010, suite à la dissolution du concubinage, E.________ a fait 
déréliction de sa part de copropriété en faveur de A.________ qui, en 2011, a requis en vain le 
transfert de l’autorisation sous son seul nom (lettre de refus du SFN du 31 octobre 2011, qui 
rappelait également à l’intéressé le contenu du courrier du 5 octobre 2010 relatif à la tolérance 
provisoire des chalets). 

Le 13 juillet 2020, A.________ a fait opposition au projet de PAC en invoquant en substance un 
droit acquis fondé sur l’ancienneté de la construction, une violation du principe de la bonne foi, la 
faiblesse de l’expertise de la CFNP, l’existence de nuisances bien plus importantes dues à la ligne 
CFF ou aux chemins piétonniers et cyclables, la disproportion de la mesure de démantèlement en 
tant que telle, l’absence de prise en compte de tous les intérêts en présence, notamment 

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 23

économiques, patrimoniaux ou personnels. A l’issue de la séance de conciliation du 20 mai 2021, 
au cours de laquelle l’intéressé a complété ses critiques, spécialement en lien avec la pondération 
des intérêts en présence et la proportionnalité, l’opposition a été maintenue.

Par décision du 30 novembre 2021, la DIME a rejeté l'opposition. Après avoir écarté les griefs de 
nature formelle liés au respect de la procédure de planification et au droit d’être entendu de 
l’opposant, elle s’est prononcée sur le fond. Elle a relevé notamment que la mise à disposition du 
terrain privé de l'Etat par le biais de l'octroi de l'autorisation à bien plaire constituait en réalité un 
bail permettant l'aménagement d'une construction mobilière et que l'Etat bailleur était en droit de 
résilier ce contrat. Selon les règles usuelles en la matière, il appartenait dès lors au locataire de 
procéder à l'enlèvement de la construction mobilière à ses frais. La DIME a cité à ce propos la 
motivation d'un jugement du Tribunal des baux vaudois concernant des cas vaudois similaires en 
expliquant qu'elle adhérait à ce point de vue. S'agissant des motifs qui conduisent le planificateur à 
ordonner le démantèlement, l'autorité s'est référée à l'expertise de la CFNP qui conclut que les 
atteintes provoquées par les chalets diminuent grandement la typicité des objets inventoriés et 
qu'elles doivent être qualifiées de "graves". Après avoir examiné la manière dont l'expertise a été 
conduite et estimant qu'aucun motif sérieux ne justifie de s'en écarter, la DIME a considéré que 
l'enlèvement des maisons de vacances situées dans le périmètre IFD est nécessaire et justifié. 
Elle a constaté notamment que les rapports d’experts privés cités par l’opposant n’étaient pas 
suffisants pour remettre en cause la pertinence de l'expertise fédérale. Pour le surplus, la DIME a 
retenu que le PAC ne porte pas une atteinte illégale à la garantie de la propriété de l'opposant, que 
la solution est conforme au principe de la proportionnalité et à celui de l'égalité de traitement et 
que, l'Etat ayant toujours souligné que l'utilisation du sol était temporaire, il n'y avait pas de 
violation de la bonne foi dans le fait que le démantèlement du chalet est désormais requis, étant 
rappelé que la solution des "contrats-nature" a été annulée judiciairement et qu'aucun contrat de 
ce type n'a jamais été signé.

Le même jour, la DIME a approuvé la modification du PAC Rive sud. 

J. Agissant le 18 janvier 2022, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal les décisions 
du 30 novembre 2021 dont il demande principalement la modification en ce sens que les bâtiments 
n° bbb et fff dont il est propriétaire sont autorisés et maintenus en l’état aux conditions qui étaient 
prévues dans l’ordonnance du 27 novembre 2007 sur les contrats-nature. Subsidiairement, il 
conclut à l’annulation des décisions attaquées et au renvoi de l’affaire à la DIME pour nouvelle 
décision dans le sens des considérants. Le tout sous suite de frais et dépens.

A l’appui de ses conclusions, le recourant se plaint tout d’abord d’une violation de son droit d’être 
entendu au motif de ne pas avoir été consulté avant la mise à l’enquête de la planification 
litigieuse. Il fait valoir ensuite des constatations inexactes ou incomplètes des faits pertinents. Il 
estime que l’autorité intimée n’a pas tenu compte de sa situation particulière liée au fait qu’il n’a 
accepté l’achat d’un bâtiment dont la démolition est prononcée qu’en raison des assurances 
reçues des Services de l’Etat quant à la possibilité d’éviter dite destruction par la signature d’un 
contrat-nature. Les montants considérables que le recourant dit avoir investis sur la base de ces 
assurances n’ont pas non plus été pris en considération. Sous l’angle du droit, le recourant fait 
valoir que le chalet n’est pas une construction mobilière en raison de l’existence d’un radier et de 
pilotis en béton. Une séparation des fondations est impossible sans détériorer les constructions de 
sorte que leur déplacement est exclu. En conséquence, face à une construction immobilière dont il 
est propriétaire, le recourant nie l’existence d’un contrat de bail et affirme disposer d’une 

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 23

autorisation de droit public de construire sur domaine public. Il n’y a pas, à son avis, une relation 
de droit privé avec l’Etat. Le recourant fait valoir par ailleurs que la DIME n’a pas procédé à une 
analyse complète de la situation et a abusé de son pouvoir d’appréciation. Du moment que 
l’expertise de la CFNP, sur laquelle elle se base, ne concerne que les atteintes potentielles 
provoquées par les chalets, l’autorité n’a pas effectué une analyse globale, notamment des 
nuisances proches issues d’autres sources, et s’est limitée à une instruction à charge, le but de la 
révision du PAC étant d’y intégrer le principe du démantèlement des maisons de vacances. Ce 
faisant, la DIME n’a pas procédé à une pesée globale des intérêts et a abusé de son pouvoir 
d’appréciation, en violation de l’art. 7 al. 3 LPN. En renonçant à examiner les effets des autres 
nuisances, notamment la présence de la ligne de chemin de fer à proximité et l’usage des lieux 
protégés par env. 200'000 personnes chaque été, la pesée des intérêts nécessaire pour 
déterminer les mesures de protection à prendre est lacunaire. En sus, il n’a pas été tenu compte 
non plus de la valeur culturelle et historique des chalets en tant que patrimoine bâti dans le 
périmètre des réserves alors que des objectifs de protection de ce patrimoine auraient dû être 
établis. Il est relevé en outre que, contrairement à ce qu’affirme la DIME, l’application du droit 
fédéral ne conduit pas à la mesure contestée. En effet, lorsque les inventaires fédéraux ont été 
adoptés, il n’a pas été fait de mention particulière en ce qui concerne les chalets, qui ne figurent 
pas dans la catégorie des « atteintes à supprimer », ni dans celle des « objets à maintenir ». Il n’y 
a donc, sous cet angle, aucune nécessité de détruire les constructions qui n’ont pas suscité la 
moindre remarque de la Confédération. En réalité, pour le recourant, le droit fédéral n’exige pas le 
démantèlement de son chalet. Il estime pouvoir bénéficier de l’art. 23d LPN (dès lors que la 
construction a été construite légalement et ne provoque pas selon lui une atteinte aux éléments 
caractéristiques du site marécageux) et de l’art. 25b LPN (le chalet étant antérieur au 1er juin 1983) 
pour obtenir le maintien. De son point de vue, les décisions attaquées violent son droit à la 
protection de la situation acquise et le principe de la proportionnalité. Affirmant à nouveau 
bénéficier d’une garantie des services de l’Etat selon laquelle le démantèlement pourra être évité 
par la signature d’un contrat-nature, le recourant se plaint d’un changement de pratique illégal de 
l’Etat alors que lui-même a pris des décisions importantes sur cette base et engagé des montants 
conséquents. Il considère que l’expertise de la CFNP, menée dans le seul but de justifier le 
démantèlement, n’est pas un motif sérieux et objectif pour procéder à un tel revirement et qu’elle 
ne constitue pas une « circonstance imprévisible » au sens des autorisations initiales. Finalement, 
le recourant invoque une violation du droit à l’égalité dès lors que l’autorité intimée n’a pas procédé 
à une approche comparative en distinguant les atteintes éventuelles des maisons de vacances en 
fonction des secteurs où elles se trouvent. Pour lui, il aurait fallu différencier au moins les 
constructions en zone de roselières de celles qui se trouvent en zone de forêt alluviale, comme la 
sienne. Il aurait aussi été impératif de tenir compte des impacts de la ligne CFF et des autres 
installations pour traiter chaque situation spécifique.

Le 13 mai 2022, la DIME s'est référée aux motifs de sa décision du 30 novembre 2021 pour 
conclure au rejet du recours sous suite de frais et dépens. Tout en confirmant que le régime 
fédéral de protection applicable à la Grande Cariçaie ne lui imposait pas de procéder à une pesée 
des intérêts concernant les conclusions de l’expertise de la CFPN, elle souligne que, compte tenu 
des enjeux et de l’historique de l’affaire, elle a malgré tout procédé à une telle pesée et cite à ce 
propose le contenu du rapport explicatif accompagnant le PAC, le procès-verbal de conciliation et 
la décision attaquée (cf. consid. 7.1.3). La DIME relève également que l’ordre de démanteler ne se 
fonde pas sur le droit fédéral, mais constitue la concrétisation de la volonté de l’Etat de mettre un 
terme aux « autorisations » octroyées initialement à bien plaire, annoncée depuis 1983.   

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 23

K. Ainsi que le recourant en a eu connaissance au plus tard dans le cadre de la décision sur 
opposition, des procédures parallèles ont été introduites par les autorités vaudoises visant le 
démantèlement des chalets de vacances sis sur leur territoire. Du moment que, depuis le 
1er janvier 2005, la durée de validité des anciennes servitudes personnelles d'ériger une 
construction sur le domaine privé de l'Etat de Vaud était échue et que les propriétaires des chalets 
avaient bénéficié depuis cette date d'un bail tacite de terrain nu, un courrier leur a été adressé le 
30 avril 2021 pour résilier ces baux. Le 31 mai 2021, quatre locataires concernés (respectivement 
successeurs en droit de locataires) ont contesté ces résiliations devant la juridiction civile pour en 
faire constater la nullité, respectivement l'inefficacité.

Le même jour, ils ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois 
(CDAP) pour faire admettre la compétence des seules autorités administratives pour régler le 
litige. Par arrêt du 29 juillet 2022 (AC.2021.0178), la CDAP a déclaré le recours irrecevable dès 
lors que les parcelles concernées appartiennent au patrimoine financier de l'Etat et avaient été 
mises à disposition des locataires par un droit de superficie. Le litige relevait dès lors des 
juridictions civiles. Un recours contre cet arrêt cantonal a été rejeté le 21 septembre 2023 par le 
Tribunal fédéral (1C_498/2023), qui a confirmé le caractère civil de la relation entre l'Etat de Vaud 
et les propriétaires de chalets.

Par jugement du 19 novembre 2020, le Tribunal des baux vaudois a dit que les résiliations de bail 
étaient valables, qu'ordre était donné en conséquence aux demandeurs d'enlever les quatre 
chalets dans un délai de deux mois dès l'entrée en force du jugement, d'évacuer les éventuels 
matériaux et gravats et de remblayer le terrain, sous la menace de la peine prévue par l'art. 292 
CP, et qu'en cas d'inexécution de leur part dans le délai fixé, l'État de Vaud était autorisé à 
procéder en lieu et place des demandeurs et à leurs frais.  

En substance, les premiers juges ont conclu que les chalets consistaient en des constructions 
légères, reliées au sol de manière lâche et que leur enlèvement ne causerait aucun dégât 
significatif à la parcelle. Leur raccordement à l'électricité, à l'eau et aux égouts n'était pas de 
nature à infirmer la thèse selon laquelle ces chalets constituaient des constructions mobilières. La 
volonté des parties de l'époque de la conclusion des premiers baux était d'enlever les éventuelles 
constructions édifiées sur les portions de la parcelle comme les contrats le prévoyaient, et 
l'intention d'ériger des constructions éphémères pour la seule durée des relations contractuelles 
avait été réaffirmée à plusieurs reprises postérieurement à la conclusion des contrats. Les chalets 
étaient par conséquent des constructions mobilières, demeurées propriété des locataires, de sorte 
que les baux ne portaient que sur les portions de terrain sur lesquelles ils étaient bâtis, et qu'ils 
pouvaient par conséquent être résiliés sans que le propriétaire n'ait à faire usage de la formule 
officielle exigée pour la résiliation de baux d'habitations. Les constructions étaient au demeurant 
des chalets de loisirs et non des habitations durables, de sorte que la protection contre les congés 
était exclue.

La Cour d'appel civile du Tribunal cantonal du canton de Vaud a confirmé le jugement attaqué, par 
arrêt du 23 juin 2022 (HC/2022/201).

Dans un arrêt du 24 octobre 2023 (4A_337/2022), publié partiellement aux ATF 150 III 103, le 
Tribunal fédéral a rejeté un recours des locataires déboutés. Il a confirmé en particulier le 
caractère de construction mobilière des chalets en considérant que le critère subjectif de l'intention 
initiale des parties de procéder à un rattachement seulement temporaire revêtait en l'espèce une 

Tribunal cantonal TC
Page 10 de 23

importance décisive, nonobstant la présence de fondations en béton, de pilotis ou de 
raccordement au réseau d'eau et d'électricité.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de 
l'art. 88 al. 3 de la loi  du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC ; RSF 710.1) en lien avec l'art. 22 al. 2 de la même loi. En tant que propriétaire d’un chalet 
concerné par l’ordre de démantèlement litigieux, le recourant est personnellement touché par les 
décisions attaquées et dispose dès lors d'une qualité suffisante pour contester devant le Tribunal 
cantonal cet aspect du PAC en application de l'art. 76 CPJA. 

1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut être formé pour inopportunité si une loi prévoit 
expressément ce motif (art. 78 al. 2 let. c CPJA).

L'art. 33 al. 3 let. b de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700)  impose 
aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir 
d'examen sur les contestations relatives aux décisions et plans d'affectation. Dès l'instant où, en 
matière de plan d'affectation cantonal, la DIME ne statue pas sur recours, mais sur opposition 
(cf. art. 22 al. 2 LATeC), il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours de procéder en 
l'occurrence au contrôle complet de la planification exigé par le droit fédéral, y compris sous l'angle 
de l'opportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la 
loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13; cf. notamment arrêt TC FR 602 
2023 56, 59, 62 du 1er février 2024 consid. 2.4; plus spécialement en matière de PAC: arrêt TC 
FR 2A 2003 94 du 4 décembre 2003).

2.

2.1. Avant d'examiner le bien-fondé de l'obligation de démantèlement prévue à l'art. 15 du 
règlement du PAC, il convient préalablement de fixer le statut applicable au chalet dont bénéficie le 
recourant sur le domaine de l'Etat.

2.2. Tout d'abord, il apparaît que la surface sur laquelle le chalet litigieux a été construit 
appartient au patrimoine financier de l'Etat. Outre le fait que, selon l'art. 659 CC, les terres 
utilisables gagnées sur les eaux appartiennent au canton dans lequel elles se trouvent, il convient 
de remarquer que, s'agissant des terrains mis à disposition des particuliers, ceux-ci ont été inscrits 
au registre foncier en tant que propriété de l'Etat et intégrés à son domaine forestier. Cette 
constatation, qui recoupe l'étude historique contenue dans l'arrêt publié de la CDAP du 29 juillet 
2022 (AC.2021.0178), dûment confirmé par le Tribunal fédéral le 21 septembre 2023 
(1C_498/2023), ressort clairement de l'ACE de 1952, puis de celui de 1963, qui prévoyaient que 

Tribunal cantonal TC
Page 11 de 23

l'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait du domaine privé de l'Etat et 
par la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de ce dernier. Or, les 
"autorisations à bien plaire" qui ont été accordées émanaient toutes de la Direction des forêts; à 
juste titre, dès lors que les forêts sont des éléments du domaine privé de l'Etat et non pas du 
domaine public (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, p. 527). Au demeurant, au moment de 
leur construction, les chalets, établis sur les dunes, n'étaient clairement pas inclus dans le 
périmètre des eaux publiques comme le démontre le fait qu'actuellement encore, la limite du lac 
telle qu'elle est fixée sur la carte du guichet cartographique de l'Etat et qui se fonde sur la ligne 
moyenne des hautes eaux (art. 12 al. 2 de la loi cantonale du 4 février 1972 sur le domaine public; 
LDP; RSF 750.1) n'englobe pas ces résidences secondaires, ce en dépit de l'importante érosion 
qui affecte les rivages depuis des décennies. Cette constatation, applicable de manière générale à 
tout le secteur de la Grande Cariçaie, se confirme d'autant plus s'agissant du chalet n° bbb situé 
en retrait du littoral.  

2.3. Par ailleurs, du moment que, par sa typologie, le chalet en cause ne se distingue pas de 
ceux ayant fait l'objet de la procédure civile devant le Tribunal fédéral, les considérants (publiés) 
de son arrêt du 24 octobre 2023 sont également valables dans la présente procédure. Ainsi, on 
doit constater, avec la DIME, que la résidence de vacances litigieuse est une construction 
mobilière en raison de l'intention initiale des parties de procéder uniquement à un rattachement 
temporaire au sol; ce critère subjectif présente en l'espèce une importance décisive, qui justifie de 
reconnaître la nature mobilière de la construction. Peu importe que celle-ci puisse, cas échéant, 
avoir des fondations en béton (cf. ATF 150 III 103 consid. 5). Au demeurant, on ne peut que 
constater que, dans le contrat de vente du chalet du 2 juin 2007, sous chiffre 1. « Objet de la 
vente », les parties elles-mêmes ont reconnu expressément le caractère de construction mobilière 
du chalet n° bbb. 

2.4. Il apparaît ainsi que l'Etat, en sa qualité de propriétaire foncier du domaine forestier, s'est 
borné à mettre un terrain nu à disposition pour l'aménagement temporaire d'une construction 
mobilière en échange du paiement d'une redevance annuelle. Les bénéficiaires n'ont jamais 
obtenu le moindre droit réel sur le terrain concerné et, vu la nature mobilière de la construction, 
celle-ci n'est pas passée dans la propriété de l'Etat en vertu du principe de l'accession. 

Dans les documents d'époque signés par les bénéficiaires et dans les arrêtés du Conseil d'Etat de 
1952, de 1963 et de 1983, la relation juridique entre les particuliers et l'Etat a certes été décrite 
comme étant une autorisation à bien plaire, voire comme une concession. Au-delà des termes 
utilisés, on doit considérer cependant que ces actes constituent bien des baux, ainsi que l'autorité 
intimée le soutient dans la décision attaquée. Du moment que l'objet du contrat est constitué par 
une simple mise à disposition du terrain nu, propriété privée de l'Etat, pour y ériger une 
construction mobilière, il apparaît d'emblée que la problématique ne concerne pas l'exploitation 
d'un monopole cantonal, ni une mise à disposition d'un élément du domaine public cantonal au 
sens de la loi spéciale en la matière. De même, aucune charge relevant d'une quelconque tâche 
publique n'a été transférée aux particuliers en échange de l'avantage reçu et l'Etat lui-même ne 
poursuivait aucun intérêt public en laissant des particuliers construire sur son terrain. Dans ces 
conditions, compte tenu de la force dérogatoire du droit fédéral et du fait que le droit fédéral règle 
de manière exhaustive la matière du bail (pour un exposé complet sur ces questions, voir ATF 137 
I 135), le canton ne pouvait pas unilatéralement soumettre au droit public la relation qu'il a nouée 
avec les propriétaires des construction mobilières. Tous les éléments constitutifs d'un bail sont 
réunis en l'espèce; les ordonnances du Conseil d'Etat constituent les conditions générales fixant le 

Tribunal cantonal TC
Page 12 de 23

cadre dans lequel l'Etat était d'accord de conclure et les documents d'autorisation qui ont été 
acceptés et signés par les cocontractants déterminent les éléments concrets du bail, soit le prix et 
l'emplacement mis à disposition ainsi que les conditions de résiliation. Il se justifie dès lors 
d'appliquer les règles du bail à la relation ainsi créée. Comme l'autorité intimée l'a déjà annoncé, il 
appartiendra par conséquent à l'Etat de résilier formellement le bail lorsque sa planification sera 
entrée en force.

A ce propos, on ne peut suivre le recourant lorsqu'il prétend que l'autorisation "à bien plaire", telle 
qu'elle est décrite ci-dessus, n'aurait pas un caractère précaire et qu'à défaut de "toute 
circonstance imprévisible au moment de l'octroi de l'autorisation (cf. texte usuel des autorisations 
initiales, voir également l’art. 2 al. 1 let. b de l’ACE de 1963)", le propriétaire ne serait pas en droit 
de résilier le bail. Une telle interprétation n'est pas défendable. Même si, à l'époque, le bailleur 
avait posé quelques règles afin de faire respecter le caractère naturel des lieux, il tombe sous le 
sens que les exigences en la matière n'étaient absolument pas suffisantes pour répondre aux 
besoins de protection tels qu'ils ont évolué de manière fondamentale depuis l'adoption du Plan 
directeur intercantonal de 1982 et l'intégration progressives des terrains loués dans le périmètre 
des inventaires fédéraux entre 1983 et 2001. Actuellement, les conclusions de l'expertise de la 
CFNP ont démontré de manière indiscutable l'atteinte grave que les chalets occasionnent à la 
nature et au paysage. Il y a donc "circonstances imprévisibles" au sens du texte du bail. Au 
demeurant, compte tenu de la volonté claire du bailleur de n'accorder qu'une autorisation "à bien 
plaire", la portée de la clause contractuelle invoquée par le recourant est très limitée et ne visait 
qu'à éviter, sur le court terme, un comportement contradictoire de l'Etat, contraire à la bonne foi. 
Plus d’un demi-siècle plus tard, le bailleur est manifestement en droit de changer ses priorités en 
fonction d'une évolution de la société, qui n'était pas prévisible dans les années 1960.

Finalement, même si l'on devait, par hypothèse, admettre que la relation entre l'Etat et les 
propriétaires des constructions mobilières relève du droit public, cette circonstance n'exercerait 
aucune influence sur l'issue du recours. En effet, au stade actuel de la planification, il suffit de 
constater que la portée de l'acte de mise à disposition du terrain, quel qu'il soit, a toujours été 
définie comme étant strictement temporaire et impliquant, sur simple réquisition de l'Etat, le 
démantèlement de la construction dans un délai de 3 mois (ACE 1952), puis de 6 mois (ACE de 
1963), respectivement dès l'échéance de sa validité au 31 décembre 1998 (ACE de 1983), 
reportée au 31 décembre 2008 (modification de l'ACE de 1983 du 29 août 1997). Actuellement, ce 
délai est échu; à titre provisionnel, jusqu'à décision sur le sort des chalets, l'Etat a accepté de 
poursuivre à bien plaire la relation contractuelle, aux mêmes conditions (cf. lettre du 5 octobre 
2010 du SFN). En d'autres termes, que l'acte soit interprété comme étant un bail ou comme étant 
une sorte d'autorisation précaire d'utiliser le domaine de l'Etat, la position du recourant dans la 
présente procédure de planification reste identique. La seule différence réside dans la phase 
d'exécution puisque, dans un cas l'Etat doit encore résilier formellement le bail, alors que, dans 
l'autre, la simple entrée en force du PAC entraînerait l'annulation de l'autorisation et ouvrirait la 
voie à la procédure de rétablissement prévue par le règlement du PAC.

De toute manière, ainsi qu’on le verra dans les considérants ci-dessous, le recourant, à l’instar de 
tous les propriétaires de constructions mobilières sises sur le domaine de l’Etat, ne dispose 
d’aucun droit acquis qui lui permettrait d’imposer contre son gré au propriétaire foncier de 
prolonger ad aeternam l’occupation du terrain nu mis à disposition. La simple ancienneté de la 
construction ne fonde en aucun cas un droit à une prorogation permanente de l'occupation du sol. 
Il ressort de tous les actes que la présence des chalets a toujours été considérée comme étant 

Tribunal cantonal TC
Page 13 de 23

strictement temporaire. De plus, dans le cadre du transfert de l’autorisation d‘utiliser le domaine 
privé de l’Etat, les locataires ont tous reconnu avoir pris connaissance des différents arrêtés du 
Conseil d'Etat et en accepter le contenu. En outre, les démarches effectuées dans les années 
2000 pour trouver une solution consensuelle permettant un maintien par le biais de la création de 
contrats-nature n'ont pas abouti. L'ordonnance du 27 novembre 2007 qui prévoyait cette possibilité 
a été annulée par voie judiciaire et n'a jamais été mise en application. Elle ne peut donc pas créer 
un droit acquis au maintien du chalet. Certes, le recourant prétend bénéficier d’une situation 
spéciale en raison d’une prétendue garantie qui lui aurait été faite lors de l’achat de la construction 
litigieuse en 2007 ; l’examen du dossier montre cependant que tel n’est pas le cas (cf. ci-après, 
consid.4.2.). Quant à prétendre à un droit acquis sur la base des dispositions transitoires de la 
LPN sous prétexte que le chalet a été construit avant l'entrée en vigueur de cette loi, le recourant 
perd de vue que cette norme ne s'adresse qu'au propriétaire et qu'à défaut de disposer d'un droit 
propre au maintien vis-à-vis de ce dernier, il ne peut invoquer la disposition en cause (à supposer 
qu'elle soit applicable en l'espèce) pour lui imposer un comportement contre son gré.

En réalité, ainsi que le relève expressément le Tribunal fédéral dans les causes vaudoises, "les 
propriétaires de chalet ont bénéficié d'un très long bail de la part de l'État, depuis les années 1960, 
et, désormais, la décision de l'État, en tant que bailleur qui entend résilier les baux afin de donner 
une nouvelle affectation à son terrain, relève de son droit absolu de bailleur et propriétaire (cf. arrêt 
TF 4A_337/2022 du 24 octobre 2023 consid. 7.2.)". Le fait que l'Etat de Fribourg ait choisi de 
passer préalablement par une adaptation de sa planification implique certes pour lui de tenir 
compte d'autres facteurs relevant de l'aménagement du territoire, mais, fondamentalement, les 
intérêts propres du recourant à prendre en considération ne sont pas plus importants que ceux 
décrits par le Tribunal fédéral dans la cause civile. 

3.

3.1. Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de 
planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels 
qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également 
prendre en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la 
protection de l'environnement au sens large (ATF 129 II 63 consid. 3.1; arrêt TF 1C_265/2019 du 
26 mai 2020 consid. 4.1.1). Aux termes de l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur 
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), lorsque, dans l'accomplissement et la coordination 
de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir 
d'appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles déterminent 
les intérêts concernés, apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial 
souhaité et des implications qui en résultent; elles fondent leur décision sur cette appréciation, en 
veillant à prendre en considération tous les intérêts déterminants, publics ou privés, ainsi que les 
principes généraux de planification et les éléments concrets du cas d'espèce (cf. ATF 145 II 70 
consid. 3.2; 132 II 408 consid. 4.2; dans le cas d'un PAC: arrêt TF 1C_314/2020 du 10 mai 2021 
consid. 2.1). Le fait que l'Etat planificateur soit en même temps propriétaire du terrain objet de la 
planification doit être intégré dans la pondération des intérêts en présence.

Tribunal cantonal TC
Page 14 de 23

3.2.

3.2.1. En l'occurrence, l'unique objet du recours concerne l'obligation de démantèlement telle 
qu’elle figure sous le chapitre D. du règlement du PAC intitulé "Démantèlement et remise en état" 
et dont la teneur est la suivante (art. 15) :

Conformément aux autorisations d’utilisation du sol délivrées par l’Etat de Fribourg et à l’art. 59 al. 3 LATeC, 
doivent être supprimées toutes les constructions et installations ne répondant pas aux objectifs de la zone 
de protection, situées dans les secteurs désignés ci-après et figurant sur les plans, y compris celles 
mentionnées à l’art. 87 ReLATeC :  a) Lot 1 – secteur Cheyres ; b) Lot 2 – secteur Font ; c) Lot 3 – secteur 
Forel ; d) Lot 4 – secteur Delley-Portalban, Ostende ; Lot 5 – secteur Delley-Portalban, Motte. 

3.2.2. Sur le fond, la quasi-totalité des griefs invoqués dans le recours consiste à remettre en 
cause, sous tous les angles possibles, la pondération des intérêts en présence effectuée par 
l'autorité intimée. 

En substance, le recourant fait valoir que la DIME n’a pas procédé à une analyse complète de la 
situation et a abusé de son pouvoir d’appréciation; elle se serait limitée à tort à examiner les 
nuisances potentielles provoquées par les seuls chalets en ignorant celles émanant des autres 
sources liées notamment à la foule des promeneurs présents dans les réserves ou à la proximité 
du chemin de fer. Son appréciation serait ainsi viciée. Pour le recourant, la révision du PAC ne 
vise qu’à y intégrer le principe du démantèlement des maisons de vacances sans approche 
globale des intérêts en présence. Il y manque non seulement une prise en compte de la valeur 
patrimoniale, historique et culturelle des constructions litigieuses, mais aussi une appréciation 
correcte des exigences du droit fédéral en matière d’inventaire, puisque, selon lui, les normes en 
vigueur n’imposent pas une démolition. Quant à l’expertise de la CFNP, il ne s’agirait que d’un alibi 
établi dans le but de justifier le démantèlement et ne constitue pas un élément sérieux et objectif 
sur lequel s’appuyer. Ce document critiquable se limite à examiner les effets des chalets en les 
sortant de leur contexte et ne peut pas servir de base exclusive à la révision d’une planification. La 
pondération litigieuse serait également viciée en raison d’une violation du droit à l’égalité dès lors 
que tous les chalets ont été traités de la même manière alors que des différences sensibles, 
notamment en fonction de leur emplacement, justifient une appréciation individuelle de chaque 
cas. La pondération des intérêts en présence ne pouvait pas conduire à une mesure aussi extrême 
que la démolition.

3.3. Dans ses critiques, le recourant perd de vue toutefois la différence d'échelle fondamentale 
entre les intérêts qu'il invoque et ceux que la planification litigieuse vise à sauvegarder.

Les périmètres délimités par les réserves de la Grande Cariçaie présentent, de manière 
unanimement reconnue, une valeur inestimable sous l'angle de la biodiversité et de la protection 
des espèces. Leur inscription dans les inventaires fédéraux ainsi que dans l'OROEM souligne leur 
qualité aussi bien au niveau national qu'international. Même si, comme le souligne le recourant, 
son chalet ne figure pas directement dans le périmètre d’une roselière, il n’en demeure pas moins 
que, sis un peu en retrait, dans la forêt alluviale, il est compris dans l'inventaire fédéral des sites 
marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale et dans l'inventaire fédéral des 
paysages, sites et monuments naturels. Depuis 2002, il est situé à l'intérieur des limites du PAC 
Rives Sud, qui se superpose aux inventaires fédéraux. Vu l'importance nationale et internationale 
des réserves ainsi aménagées, le maintien et l'amélioration des conditions-cadres indispensables 
à la pérennité de ces sites protégés, qui incluent le chalet litigieux, relèvent d'emblée d'un intérêt 

Tribunal cantonal TC
Page 15 de 23

public très important. La volonté de l'Etat de mettre un terme à la colonisation du secteur par des 
résidences secondaires non seulement pour préserver la quiétude de la faune, mais aussi pour 
améliorer les espaces naturels, spécialement marécageux, sous l'angle paysager participe 
clairement de cet intérêt public.

Or, on ne saurait ignorer que les arguments que le recourant fait valoir pour s'opposer à la mesure 
de démantèlement tendent tous en fin de compte à faire prévaloir l'intérêt précaire du propriétaire 
d'une construction mobilière, alors même que celle-ci est fondée sur un titre échu, maintenu à titre 
provisionnel. Ce faisant, l’intéressé oublie la faiblesse insigne de sa position par rapport à l'Etat, 
propriétaire du terrain désireux de réorienter son affectation dans une logique d'amélioration des 
biotopes protégés. 

3.4. Concrètement, il apparaît clairement à la lecture de l'expertise fédérale que la présence 
des chalets de vacances dans les réserves n'est pas favorable à la flore et la faune protégées par 
les inventaires fédéraux. Le fait que certaines espèces d'animaux puissent s'accommoder de la 
présence humaine ne change rien au fait d'autres soient dérangées par celle-ci. Tolérer 
l'implantation de constructions à l'intérieur des périmètres implique nécessairement de repousser 
plus loin dans la réserve la zone de tranquillité indispensable à certains oiseaux. Cela réduit 
d'autant la surface disponible pour atteindre le but de protection recherché. Il existe donc un intérêt 
public évident à éviter le plus possible les désagréments liés à la colonisation humaine. Du 
moment que le but visé par la mesure litigieuse est notamment d'offrir des conditions-cadres 
propices aux espèces, il importe peu de dresser une liste exhaustive des animaux dérangés par 
les impacts négatifs liés à l'exploitation des chalets et d'examiner à chaque fois si d'autres facteurs 
que la présence des constructions influencent aussi leur raréfaction; il suffit de constater que, de 
manière indiscutable, la présence des résidences secondaires participe aux dérangements 
indésirables (voir aussi, de manière catégorique, arrêt TF 1C_601/2022 du 9 juillet 2024 
consid. 5.4. concernant les chalets de vacances sur l'Ile St-Pierre). Le fait que ceux-ci soient plus 
ou moins graves selon les espèces animales touchées n'est pas déterminant. Il est tout aussi vain 
d'argumenter sur le fait que l'entretien des réserves implique lui aussi des nuisances, que d'autres 
installations bruyantes, notamment ferroviaires ou militaires, ne sont pas concernées par la 
mesure de démantèlement ou que la plage de Font est maintenue dans la réserve. Ces 
circonstances ne changent rien à la constatation que l'enlèvement des chalets s'inscrit 
raisonnablement dans le souci de garantir la protection de la nature dans les périmètres des 
inventaires fédéraux. Il ne fait aucun doute que la mesure va supprimer des nuisances existantes; 
en particulier, on ne peut en aucun cas affirmer que les autres sources de nuisances justifient de 
ne pas tenir compte des dérangements provoqués par l'exploitation des résidences secondaires 
(voir arrêt TF 1C_515/2012 du 17 septembre 2013 consid. 5.8). Un tel raisonnement, totalement 
biaisé, reviendrait à affirmer un droit à créer des nuisances dans le périmètre des inventaires 
fédéraux tant que d'autres sources en produisent aussi; ce qui n'est manifestement pas la volonté 
du législateur. 

Dès l'instant où l'Etat entend mettre un terme à la colonisation humaine provoquée par les 
résidences secondaires aménagées sur les parcelles dont il est propriétaire et qui sont situées à 
l'intérieur du périmètre des réserves existantes, on doit admettre qu'il dispose d'un critère objectif 
pertinent pour ordonner le démantèlement. Dans cette perspective, il importe peu qu'en raison de 
son implantation plus en retrait dans la forêt, les effets négatifs d'un chalet particulier sur la faune 
et le paysage puissent se révéler moins graves qu'ailleurs dans la réserve. Il n'en demeure pas 
moins que, même dans ce cas, la présence de résidences de vacances dans le périmètre protégé, 

Tribunal cantonal TC
Page 16 de 23

en vigueur depuis 2002, n'est pas désirable. Du moment que, par ce biais, la démarche de l'Etat, à 
la fois planificateur et propriétaire des terrains, s'inscrit dans une volonté raisonnable d'améliorer 
les conditions-cadres applicables aux réserves, il peut clairement décider d'ordonner le 
démantèlement de toutes les résidences secondaires présentes sur son terrain. En sa qualité de 
propriétaire foncier, il est le principal concerné par la solution qu'il préconise lui-même et qui trouve 
donc nécessairement son accord. Quant aux locataires du terrain nu, ceux-ci ne sont 
qu'indirectement concernés, leur intérêt propre étant subordonné à l'existence d'un droit au 
maintien des constructions mobilières vis-à-vis du propriétaire foncier. Or, comme il a été vu 
précédemment, ils n'en ont pas, la continuation du bail échu n'ayant été tolérée à bien plaire et à 
titre provisionnel que jusqu'à ce que l'Etat arrête sa position en ce qui concerne les chalets; ce qu'il 
a fait désormais dans le cadre du PAC. En d'autres termes, s'agissant notamment du chalet 
n° bbb, la volonté de l'Etat de mettre en place une réglementation uniforme d'interdiction des 
résidences secondaires sur tous les terrains qui lui appartiennent dans le périmètre du PAC 
répond à un intérêt public variable selon l'emplacement considéré, mais de toute façon suffisant, 
pour prévaloir sur le minime intérêt du locataire du terrain nu dont le bail est échu depuis 2008. 
L’approche globale qui en découle constitue une démarche centrale de cette planification qui 
entend traiter de manière égale toutes les constructions mobilières. C’est donc en vain que le 
recourant voit un défaut de pondération des intérêts dans le fait que certaines distinctions liées à 
l’emplacement de son chalet n’auraient pas été faites. 

Il n’est pas déterminant non plus que les inventaires fédéraux ne traitent pas expressément des 
résidences secondaires existantes dans leur réglementation. Contrairement à ce que prétend le 
recourant, ce silence ne signifie pas que celles-ci n’exerceraient aucune influence sur les objectifs 
de protection. Il peut s’expliquer, d’une part, par le fait qu’au moment de l’élaboration des 
inventaires, le principe du démantèlement des résidences secondaires avait déjà été adopté dans 
le Plan directeur intercantonal de la rive sud du lac de Neuchâtel et du lac de Morat de 1982, ce 
qui rendait superflu d’introduire une remarque spécifique à ce sujet. D’autre part, les concepteurs 
des inventaires pouvaient clairement considérer qu’il était inutile de traiter la question dès lors que 
les constructions étaient antérieures au 1er juin 1983 et que, selon le droit fédéral, le propriétaire 
foncier bénéficiait pour ce motif d’un droit acquis au maintien nonobstant les atteintes indiscutables 
aux objectifs de protection. Du moment qu’actuellement, en sa qualité de propriétaire foncier et de 
planificateur, l’Etat entend améliorer les conditions-cadre offertes par les réserves cantonales en 
ordonnant le démantèlement des résidences secondaires sises sur son terrain, il renonce à 
exercer un éventuel droit acquis que lui confèrerait le droit fédéral. Pour leur part et comme il a été 
dit plus haut, les propriétaires des constructions mobilières n’ont aucun droit direct fondé sur le 
droit fédéral au maintien de celles-ci contre la volonté du propriétaire foncier. L’absence de 
mention des résidences secondaires dans les inventaires n’a ainsi aucune influence sur la réalité 
des atteintes constatées dans l’expertise de la CFNP; il importe donc peu que la DIME n’en ait pas 
traité dans son appréciation.

3.5. De manière plus générale, le recourant se plaint que la planification litigieuse se focalise à 
charge sur les nuisances provoquées par les constructions mobilières sans intégrer les autres 
intérêts privés ou publics qui postuleraient le maintien de celles-ci dans le périmètre des réserves. 
Il apparaît cependant qu'en l'espèce, ces intérêts ne présentent pas un poids suffisant pour 
s'opposer à la mesure destinée à favoriser la protection d'un site naturel d'importance nationale et 
internationale. 

Tribunal cantonal TC
Page 17 de 23

En effet, d'un point de vue touristique, il faut constater que le PAC comporte des fenêtres dans les 
inventaires fédéraux afin de donner la priorité aux activités humaines dans des secteurs précis et 
délimités. Des itinéraires balisés ont été aménagés afin de permettre aux visiteurs un accès aux 
réserves respectueux des milieux naturels exceptionnels présents. Le village lacustre ou la zone 
de loisir de Font constituent des secteurs réservés au public. Toutes ces mesures contribuent à 
l'accueil et à la sensibilisation du public de manière réglementée et surveillée. Il n'est pas 
déraisonnable de ne pas cautionner en sus l'implantation de résidences secondaires dans le 
périmètre protégé. 

De même, il ressort du dossier que, lors de l'examen préalable, le 19 mars 2020, le Service des 
biens culturels a estimé qu'à l'exception du chalet de G.________, à Font, qui figure à l'inventaire 
en valeur A et qui peut être déconstruit et reconstruit ailleurs, les mesures prises par le PAC ne 
touchent pas aux intérêts du patrimoine. Les chalets qui doivent être démontés n'ont pas de valeur 
patrimoniale. Certes, le recourant ne prétend pas qu'individuellement, les chalets présenteraient 
un intérêt patrimonial spécial. Il estime cependant que, dans leur ensemble, ils témoignent d'une 
époque et d'un style de vie et qu'à ce titre, ils méritent d'être conservés. Il ne peut pas être suivi 
sur ce point. Du moment que ces résidences secondaires ne présentent aucune qualité 
patrimoniale intrinsèque, il apparaît d'emblée disproportionné de prévoir leur maintien global dans 
les sites protégés pour garder simplement la trace d'une utilisation passée. Dans ce cas 
également, l'intérêt à réduire les nuisances qui affectent les réserves naturelles en raison de la 
présence de ces constructions et de leur exploitation se révèle manifestement prépondérant. Au 
demeurant, la disproportion évidente entre l'intérêt de la mesure litigieuse qui vise à l'amélioration 
des conditions-cadres des sites protégés et le prétendu intérêt patrimonial d'ensemble invoqué par 
le recourant ne justifiait pas d'entreprendre des mesures d'instruction supplémentaires, notamment 
de mettre en œuvre une expertise.

Par ailleurs, s'agissant des intérêts économiques en jeu, il faut rappeler que la volonté de 
démanteler les constructions mobilières remonte au moins au plan directeur intercantonal du 
1er juin 1982 et à l'arrêté de 1983 qui y fait suite. Actuellement, sous réserve de quelques cas 
spéciaux dont celui du recourant qui sera examiné plus loin (cf. consid. 4.2.), ces ouvrages sont en 
principe largement amortis. Quant aux retombées économiques de la présence des utilisateurs 
des chalets dans la région, elles ne sont certes pas négligeables. Toutefois, il convient à nouveau 
de rappeler qu'à l'instar des forêts, les terrains en cause font partie du domaine privé de l'Etat et 
qu'en sa qualité de propriétaire, ce dernier est en principe libre d'affecter son bien selon ses 
propres priorités, surtout lorsque, comme en l'espèce, il poursuit par ce biais un but qui ne 
s'oppose pas à un intérêt public supérieur. Vu l'importance extraordinaire de ces réserves 
naturelles sous l'angle de la biodiversité et de la protection des espèces, il peut manifestement 
mettre un terme à l'occupation devenue indésirable de son terrain malgré la perte économique 
directe et indirecte que cette décision implique. De même et pour les mêmes motifs, il peut 
valablement renoncer à bénéficier des effets accessoires de protection contre l'érosion induits par 
la présence des résidences secondaires et préférer procéder à ses frais à des aménagements 
spécifiques de lutte contre celle-ci, respectueux de la tranquillité de la faune et du paysage. Le 
résultat qu'il en escompte est certainement meilleur, mais au moins identique, et évite les 
désagréments liés à la présence d'habitants dans les réserves. Peu importe que cette volonté de 
prendre en charge cet entretien implique des coûts supplémentaires. Cette circonstance n'est pas 
de nature à remettre en cause le bienfondé de la mesure litigieuse.

Tribunal cantonal TC
Page 18 de 23

Enfin, on ne saurait oublier que, lors de l’élaboration initiale du PAC en 2002, une procédure 
complète de planification a été menée au terme d’une appréciation globale des intérêts en 
présence. Seule la question du sort des résidences secondaires a été réservée et renvoyée à la 
législation spéciale. C’est dans ce contexte spécifique que s’inscrit la présente révision du PAC. 
Du moment que son but est de régler la problématique laissée ouverte en 2002, il n'était pas 
nécessaire de refondre complétement la planification existante. Il suffisait de se prononcer sur le 
maintien ou non des chalets et d’examiner les différents intérêts liés à cette question spéciale. Ce 
qui a été fait de manière conforme au droit. Le recourant ne peut donc pas se plaindre d’une 
appréciation partielle ou à charge de la part de l’autorité.   

3.6. Il résulte de ce qui précède que les griefs liés à une prétendue pondération viciée des 
intérêts en présence doivent être rejetés.

4. Les autres reproches que le recourant fait valoir à l'encontre de la décision attaquée ne 
conduisent pas à renoncer au démantèlement du chalet litigieux.

4.1. Tout d'abord, il apparaît clairement que les critiques visant l'expertise de la CFNP ne sont 
pas de nature à invalider l'appréciation fournie par l'autorité fédérale spécialisée. Ainsi qu'il a été 
mentionné ci-dessus, il tombe sous le sens qu'une colonisation des réserves naturelles, 
notamment ornithologiques, par des résidences secondaires n'est pas conforme aux buts de 
protection définis par les inventaires fédéraux. Le recourant peut retourner le problème comme il 
veut, il demeure que la présence humaine liée aux 118 constructions disséminées dans les 
périmètres protégés n'est pas favorable à la tranquillité indispensable pour assurer la protection 
des espèces. Les tentatives qui sont faites pour estimer qu'il convient de pondérer les nuisances 
en fonction des autres sources ou de définir un seuil de nuisances encore acceptable pour la 
majorité des animaux (ce qui implique de négliger, voire sacrifier, les espèces les plus 
ombrageuses et les plus rares) ne sont pas pertinentes. La CFNP a clairement indiqué que son 
expertise se concentre sur les nuisances liées aux résidences secondaires. Il en ressort sans le 
moindre doute que celles-ci ne sont pas tolérables dans le périmètre des inventaires fédéraux (voir 
arrêt TF 1C_601/2022 du 9 juillet 2024 consid. 5.4, déjà cité). En définitive, en se plaignant de 
l'insuffisance de l'expertise de la CFNP, le recourant entend simplement substituer son 
appréciation à celle des experts fédéraux. Aucun indice ne laisse penser que la position de ces 
derniers, qui estiment que la présence des chalets est incompatible avec les règles de protection 
des inventaires fédéraux, serait erronée ou que leur prise de position serait empreinte de préjugés 
aptes à fausser leur appréciation. Pour les mêmes motifs, il n'y a pas lieu non plus de leur 
reprocher de n'avoir pas souscrit à l'idée des contrats-nature, qui, fondamentalement, ne change 
rien aux atteintes découlant de la présence humaine dans les habitations litigieuses (cf. art. 7 de 
l'ordonnance du 27 novembre 2007) et qui relevait essentiellement d'une tentative cosmétique de 
permettre leur maintien dans les réserves. Du moment que, sans le moindre doute, la présence 
des chalets litigieux dans le périmètre des réserves porte atteinte aux buts de protection assignés 
aux inventaires fédéraux, on ne voit pas quelle mesure moins incisive que le démantèlement aurait 
pu entrer en considération. Il n'y avait pas lieu dans ces conditions de répondre aux questions 
posées sous cet angle par le canton.

La lecture de l'expertise (p. 5) montre également que la CFNP s'est rendue sur place et a examiné 
individuellement les différents secteurs formant les inventaires fédéraux. Elle l'a fait le 5 octobre 
2011 (vue du lac et de la terre) et les 27 et 28 mars 2012. Elle a visité un à un les chalets faisant 

Tribunal cantonal TC
Page 19 de 23

l'objet de la demande. Elle a non seulement répondu aux questions du canton de Fribourg, mais 
aussi aux questions complémentaires des propriétaires de chalet (cf. annexe à l'expertise). 

Le préavis qu'elle a déposé est dès lors parfaitement conforme aux exigences usuelles applicables 
à ce genre de document. Emanant d'une autorité fédérale spécialisée, elle bénéficie d'un poids 
particulier dans son domaine de compétence. Du moment qu'elle ne comporte aucune erreur ou 
autre vice manifeste, la DIME n'avait aucun motif de s'en écarter et n'a donc pas violé la loi en 
prenant en considération ses conclusions.   

Au demeurant, ainsi qu'il a été dit précédemment, la lecture critique des rapports privés 
mentionnés en cours de procédure par le recourant ne permet pas de conclure à la conformité des 
chalets par rapport aux buts de protection des inventaires fédéraux.

Toute la discussion sur la question de savoir si, face à cette expertise qui constate une atteinte 
portée aux paysages marécageux, l'autorité intimée pouvait ou non procéder à sa propre 
pondération des intérêts est sans pertinence. Il apparaît en effet que, vu l'historique du dossier, la 
DIME s'est prononcée à cet égard; sa libre appréciation rejoint totalement celle de la CFNP 
(cf. consid. 7.1.3 de la décision attaquée; voir aussi ses observations du 13 mai 2022). On ne 
saurait ainsi lui reprocher d'avoir restreint indument son pouvoir de cognition. Au stade actuel, le 
Tribunal cantonal, qui dispose d'un pouvoir de contrôle complet sur la décision attaquée 
(cf. consid. 1.2), partage également l'appréciation de ces autorités.

4.2. Le recourant invoque par ailleurs en vain le droit à la protection de la bonne foi pour obtenir 
le maintien de ses constructions mobilières.

4.2.1. À teneur de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière 
conforme aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un 
comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce principe général découle 
le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat, 
consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1). Ce droit permet au citoyen d'exiger que 
l'autorité respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire. Ainsi un renseignement ou une 
décision erronée peuvent, à certaines conditions, obliger l'administration à consentir à un 
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur (ATF 143 V 341 consid. 5.2.1; 131 
II 627 consid. 6.1). Cela suppose entre autres que l'administré n'ait pas été en mesure, même en 
faisant preuve de l'attention que l'on pouvait exiger de lui, de reconnaître l'erreur de l'administration 
et qu'il ait pris, à raison de l'erreur dénoncée, des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer 
sans subir de préjudice (cf. ATF 121 II 473 consid. 2c; 118 Ia 245 consid. 4b). Le droit à la 
protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence d'un simple comportement de 
l'administration, notamment en cas de silence de l'autorité dans une situation de fait contraire au 
droit, pour autant que celui-ci soit susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une 
espérance légitime (ATF 129 II 361 consid. 7.1 p. 381). L'administré doit donc avoir eu des raisons 
sérieuses d'interpréter comme il l'a fait le comportement de l'administration et d'en déduire les 
conséquences qu'il en a tirées (cf. arrêt TF 1C_307/2019 du 3 avril 2020 consid. 5.1). 

4.2.2. Dans le cas particulier, le recourant fait valoir une promesse expresse qui serait contenue 
dans une lettre du SFF du 3 janvier 2008 qui lui indiquait que le chalet devrait être démoli si le 
propriétaire ne signait pas le contrat-nature d’ici au 31 décembre 2008 selon le projet 
d’ordonnance qui était joint à l’envoi. Invoquant les investissements importants effectués dans le 
cadre de l’achat de la construction mobilière, le recourant estime pouvoir s’appuyer sur cette 

Tribunal cantonal TC
Page 20 de 23

déclaration pour être en droit de forcer l’administration à renoncer au démantèlement du chalet en 
échange du respect des conditions qui étaient prévues par un contrat-nature.

Ce faisant, le recourant perd de vue qu’il a acheté la construction mobilière le 2 juin 2007, soit 
antérieurement à la lettre qu’il invoque, mais également avant même l’adoption de l’ordonnance 
sur les contrats-nature le 27 novembre 2007. Certes, au moment de l’achat, le Conseil d’Etat avait 
déjà émis, le 12 décembre 2006, à l’intention du Grand Conseil, un rapport qui mentionnait sa 
volonté de tenter de régler la question de la colonisation des réserves par le biais de la conclusion 
de contrats-nature; rapport dont, le Grand Conseil avait pris acte le 15 mars 2007, sans avoir 
toutefois de compétence en la matière. Il ressort néanmoins des débats très nourris qui ont eu lieu 
à cette occasion et qui ont fait l’objet d’articles de journaux insistant que le caractère très politisé 
de l’affaire (cf. La Liberté du 16 mars 2007), que la question du sort des chalets était hautement 
controversée. Dans ce contexte polarisé, il apparaît qu’en procédant à l’achat en juin 2007, le 
recourant a clairement spéculé sur l’issue d’une procédure quasi-législative qui n’était pas encore 
terminée. Alors même que, dans le cadre de l’achat, il a formellement signé une déclaration 
attestant qu’il savait que la fin de la mise à disposition du terrain de l’Etat se produirait au 
31 décembre 2008 et qu’il connaissait les arrêtés en vigueur à l’époque, il a anticipé un 
changement des règles, tout en devant savoir que celles-ci suscitaient de grandes résistances. 
Cette incertitude ne lui permettait pas de considérer que les jeux étaient faits et que la solution 
esquissée le 12 décembre 2006 serait forcément appliquée à l’issue de la procédure. Il ne peut 
donc pas invoquer valablement une promesse ferme de l’Etat quant au traitement futur de sa 
construction mobilière. Cette constatation est d'autant plus vraie que, sur la base notamment des 
explications ressortant de l'expertise de la CFNP, le Grand Conseil a rejeté le 9 février 2021 une 
pétition déposée par ARSUD qui demandait de reprendre le concept des contrats-nature. 

Le recourant ne peut pas non plus reprocher à l’Etat d’avoir abandonné sans motif sérieux et de 
manière contraire à la bonne foi la solution des contrats-nature sous prétexte que l’ordonnance du 
27 novembre 2007 aurait été annulée par le Tribunal cantonal (avant d’être formellement abrogée 
par le Conseil d’Etat) uniquement pour des questions de procédure et qu’en réalité, rien 
n’empêchait la DIME de reprendre la solution des contrats-nature dans le cadre de la procédure de 
révision du PAC. Le changement de procédure, qui obligeait désormais de passer par une 
modification d’un plan d’affectation cantonal, impliquait de procéder à un examen de fond 
beaucoup plus complet des intérêts en présence que celui qui avait présidé à l’adoption de 
l’ordonnance annulée. Avant de reprendre dans le cadre de cette planification, la solution retenue 
précédemment et dont la simple lecture montrait qu’il s’agissait, pour l’essentiel, de maintenir un 
statu quo jugé indésirable depuis l’adoption du Plan directeur intercantonal de la rive sud du lac de 
Neuchâtel et du lac de Morat de 1982, il était pour le moins nécessaire de compléter les données 
de base disponibles au sujet des effets liés à la colonisation des réserves par ces constructions 
mobilières. Dans ce sens, face aux doutes sérieux concernant l’effectivité des contrats-nature, la 
décision du Conseil d’Etat de solliciter une expertise de la CFNP sur les nuisances des résidences 
secondaires échappe à la critique. Reconnue comme étant une étude de base par l’art. 7 al. 3 
LPN, cette expertise ne constitue en aucun cas un alibi pour justifier le démantèlement, mais était 
indispensable pour clarifier la situation au-delà des pressions de tous bords. Au vu des 
conclusions très claires auxquelles aboutit la Commission fédérale, le planificateur avait des 
raisons suffisantes pour choisir de renoncer aux contrats-nature. Ce changement d’attitude de 
l’Etat s’appuie sur les motifs fondés et ne concrétise aucune atteinte au principe de la bonne foi, ni, 
a fortiori, au droit à la protection de la bonne foi.

Tribunal cantonal TC
Page 21 de 23

4.2.3. Au demeurant, même si tel était le cas, cette situation n’aurait pas pour effet d’imposer à 
l’Etat de continuer à mettre le terrain nu à disposition du recourant et de créer pour lui seul une 
solution sur mesure analogue à la signature d’un contrat-nature. Comme il a été dit, la volonté 
d’améliorer les conditions-cadre des réserves en mettant fin, de manière globale, à leur 
colonisation par les constructions mobilières obéit à un intérêt très important qui l’emporte 
manifestement sur l’intérêt privé du locataire. À supposer que les prétentions de ce dernier aient le 
moindre fondement, celles-ci se résumeraient au mieux à une indemnité en dommages-intérêts 
contre le propriétaire du fond, mais ne sauraient conduire à l’exécution de la soi-disant promesse 
(ATF 101 Ia 330; arrêt TF 1C_400/2016 du 24 mars 2017 consid. 2.2). L’examen de cette question 
ne relève pas de la présente procédure.

4.3. Pour le surplus, le recourant ne dispose d'aucun droit acquis qui lui permettrait de garder la 
maîtrise du sol sur lequel est érigé son chalet. La nature temporaire de la mise à disposition du 
terrain nu par l'Etat a toujours été spécifiquement soulignée et actuellement les délais de validité 
des "autorisations à bien plaire" sont largement échus. L'Etat propriétaire pouvait dès lors tenir 
compte de cet état de fait lorsqu'il a prévu le démantèlement dans sa planification. La garantie de 
la propriété dont peut se prévaloir le recourant qui n’est pas propriétaire du sol est identique à celle 
d'un locataire en fin de bail face au propriétaire qui veut récupérer son bien. Forcés de quitter les 
lieux, les locataires peuvent et doivent prendre avec eux les choses dont ils sont propriétaires, 
spécialement la construction mobilière, mais leurs droits s'arrêtent là. C'est au contraire l'Etat qui 
peut exiger le respect de la garantie de sa propriété pour obtenir l'évacuation litigieuse. Dans la 
même logique, les développements du recourant concernant une prétendue application erronée de 
l'art. 25b LPN n'ont aucune pertinence dès lors que cette disposition transitoire concerne en 
priorité le propriétaire du terrain sis dans le périmètre d'un inventaire fédéral. Elle n'accorde aucun 
droit acquis direct au titulaire d'une construction mobilière qui lui permettrait d'imposer le maintien 
de celle-ci contre la volonté du propriétaire du sol. 

4.4. Le respect du principe de la proportionnalité découle des considérants relatifs à la 
pondération raisonnable des intérêts en présence (cf. consid. 3.3. à 3.6.). Il suffit d'y renvoyer. 

4.5. Selon les art. 77 et 86 al. 1 LATeC, les propriétaires des constructions mobilières sises sur 
le terrain de l’Etat n’avaient pas à être consultés dans le cadre de l’examen préalable ou final du 
projet de PAC. La possibilité qui leur a été donnée de former une opposition lors de la mise à 
l’enquête publique suffit pour garantir le respect de leur droit d’être entendu.

5. Finalement, l'imbrication qui existe en l'espèce entre la procédure de planification, qui 
ordonne le démantèlement des résidences secondaires sur le terrain de l'Etat, et la procédure 
civile de résiliation des baux, qui sera introduite dès l'entrée en force de la planification, n'est pas 
non plus contraire au droit. 

5.1. A cet égard, il convient de constater qu'en sa qualité de planificateur et de propriétaire du 
terrain nu, l'Etat pouvait clairement anticiper la résiliation des baux maintenus à titre provisionnel 
depuis 2010, pour intégrer dans le PAC des règles d'assainissement des réserves imposant le 
démantèlement des constructions mobilières, en fixant la procédure applicable et en envisageant 
le recours à l'exécution par substitution. Il faut rappeler en effet qu'un plan d'affectation présente 
un caractère mixte combinant des aspects législatifs (avec des normes générales et abstraites) et 
d'autres relevant de la décision lorsqu'il contient des mesures suffisamment détaillées pouvant 
affecter la situation spécifique de certains administrés (ATF 135 II 328 consid. 2 et les références). 
Du moment que la DIME est non seulement compétente pour adopter le PAC (art. 22 LATeC), 

Tribunal cantonal TC
Page 22 de 23

mais également pour statuer sur les questions de remise en état des lieux hors de la zone à bâtir 
(art. 167 al. 4 LATeC), objets des art. 16 et 17 du règlement du PAC,  la protection juridique 
complète est garantie au stade de la contestation du plan d'affectation. Au vu du dossier, il 
apparaît que l'identification des chalets concernés est suffisante pour reconnaître le caractère 
individuel de la planification et son caractère exécutoire. Peu importe qu'une démarche formelle de 
droit civil (résiliation des baux) reste encore à effectuer avant la mise en œuvre de l'exécution 
prévue par le PAC. La démarche suivie par le canton, qui consiste à procéder d'abord à une 
pondération des intérêts en présence dans le cadre de sa planification de droit public avant d'en 
tirer, dans un deuxième temps, les conséquences civiles dans la gestion de son patrimoine 
financier est conforme à la théorie des deux niveaux de décision (Zweistufentheorie) telle 
qu'explicitée par le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 2C_314/2013 du 19 mars 2014 consid. 1.1.2 et les 
références). 

5.2. L'existence des deux niveaux de décisions explique aussi pourquoi les frais de 
démantèlement sont mis exclusivement à la charge du locataire dans la planification. Ainsi qu'il a 
été dit plus haut, le contrat de bail dont a bénéficié le recourant prévoit clairement que le terrain nu 
doit être restitué à l'Etat libre de construction mobilière et que les frais y afférents sont à la charge 
du locataire. Le fondement de l'obligation des locataires de supporter les frais d'enlèvement des 
résidences secondaires établies sur le domaine privé de l'Etat, tel qu'elle est prévue par la 
planification, trouve ainsi son fondement dans la résiliation du bail que le recourant a repris et qui 
est en vigueur depuis plus de 60 ans.

6. Les considérants qui précèdent s’appliquent aussi directement à la décision d’approbation 
de la modification du PAC.

7. Mal fondé, le recours 602 2022 24 doit ainsi être rejeté.

Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Le montant des frais est pondéré en fonction des multiples autres recours visant le 
même complexe de faits et qui seront traités de manière indépendante par arrêts séparés.

Il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA).

(dispositif sur la page suivante)

Tribunal cantonal TC
Page 23 de 23

 la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision du 30 novembre 2021 rejetant l’opposition et celle du même jour 
approuvant la révision du PAC sont confirmées.

II. Les frais, par CHF 1'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés avec 
l'avance de frais effectuée. 

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 8 octobre 2025 /cpf

Le Président La Greffière-stagiaire