# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4b9eb4e9-1779-50a7-9851-e44c952eb1b5
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-05-12
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 12.05.2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-vom-12--M_2015-05-12.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 

 
Bern, 12. Mai 2015 

 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X 

(Antragstellerin nach Art. 13 Abs. 1 Bst c BGÖ)  
vertreten durch Z 

 
und 

 
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL 

 
und 

 
Y 

Zugangsgesuchstellerin nach Art. 10 BGÖ 
 

 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Die Zugangsgesuchstellerin (Verein) reichte mit E-Mail vom 28. April 2011 beim Bundesamt für 
Zivilluftfahrt BAZL eine Anzeige ein wegen zwei vermutlich illegaler Helikopterlandungen der X 
oberhalb Zermatt. Sie stützte sich dabei auf den in der Neuen Zürcher Zeitung (NZZ) vom 23. 
April 2011 erschienenen Artikel „Höhenflug im Tiefschnee“ und erklärte, dass sich an Bord des 
zweimal gelandeten Helikopters zwei NZZ Journalisten, zwei Bergführer und sechs Heliski-
Touristen befunden hätten und zumindest der Flug dreier privater Personen zu touristischen 
Zwecken erfolgt sei (Anzeige beim BAZL). 

2. Das BAZL übt gemäss Art. 3 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes über die Luftfahrt 
(Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) die Aufsicht über die Luftfahrt im gesamten Gebiet der 
Schweizerischen Eidgenossenschaft aus. So prüft es auch die Einhaltung luftrechtlicher 
Bestimmungen, mithin die Einhaltung von Art. 8 Abs. 3 LFG. Demnach dürfen 
Aussenlandungen im Gebirge zu Ausbildungs- und Übungszwecken sowie zur 
Personenbeförderung zu touristischen Zwecken nur auf Landeplätzen erfolgen, die vom Eidg. 
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK im Einverständnis mit 
dem Eidg. Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS und den 
zuständigen kantonalen Behörden bezeichnet werden. 

3. Das BAZL teilte mit E-Mail vom 21. Juni 2011 der Zugangsgesuchstellerin mit, dass es den von 
ihr beschriebenen Sachverhalt abgeklärt habe und zum Ergebnis gekommen sei, dass die 
Landungen im Trift im Einklang mit den luftrechtlichen Vorschriften durchgeführt worden seien. 
Daher sehe das BAZL von einem Straf- und Administrativverfahren ab.  

 

  

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4. Mit E-Mail vom 17. November 2011 stellte die Zugangsgesuchstellerin ein Gesuch nach dem 
Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; 
SR 152.3), um Einsicht in die Akten des BAZL zu nehmen. Mit E-Mail vom 07. Dezember 2011 
stellte das BAZL das Gewünschte zu (Zugangsgesuch 1). 

5. Mit Schreiben vom 22. Februar 2011 (recte 2012) bat die Zugangsgesuchstellerin das BAZL 
erneut um die Abklärung des Sachverhaltes (Ergänzung der Anzeige vom 28. April 2011). Das 
BAZL informierte mit Schreiben vom 14. Mai 2012 die Zugangsgesuchstellerin und die 
Antragstellerin, dass die von ihm durchgeführten Abklärungen ergeben hätten, dass die 
fraglichen Landungen im Rahmen von Arbeitsflügen und damit in Übereinstimmung mit den 
luftrechtlichen Grundlagen ausgeführt worden seien. Es bestehe somit kein Anlass ein Straf- 
oder Administrativverfahren durchzuführen. Auf diese Antwort hin stellte die 
Zugangsgesuchstellerin mit E-Mail vom 22. Mai 2012 ein Akteneinsichtsgesuch, welches das 
BAZL gleichentags beantwortete und erklärte: “Da Sie als Anzeigerin nicht Partei sind, kann 
Ihnen das BAZL in der laufenden Aufsicht leider keine Akteneinsicht gewähren.“ 
(Akteneinsichtsgesuch). 

6. Mit E-Mail vom 24. Mai 2012 stellte die Zugangsgesuchstellerin beim BAZL ein neues Gesuch 
nach Öffentlichkeitsgesetz und erklärte, dass das Recht auf Einsicht in amtliche Dokumente 
nach diesem Gesetz nicht an die Parteistellung geknüpft sei. Weiter führte sie aus, dass es für 
sie weiterhin nicht schlüssig erklärbar sei, dass die besagten Landungen als Arbeitsflüge 
klassiert werden, obwohl mehrere Touristen mit dabei gewesen seien (Zugangsgesuch 2). Das 
BAZL antwortete mit E-Mail vom 01. Juni 2012 wie folgt: „Das BGÖ ist sowohl für die Einsicht in 
amtliche Dokumente eines Strafverfahrens (Art. 3 Abs. 1 Ziff. 2) wie die Einsicht in die Akten 
eines erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens (Art. 3 Abs. 2 für die Parteien und Art. 4 als 
Vorbehalt der Regeln des VwVG für alle übrigen Interessierten) vorliegend nicht anwendbar. 
Gemäss Botschaft zum BGÖ sind hierbei sowohl die hängigen als auch die abgeschlossenen 
Verfahren erfasst. Weder das VwVG noch StPO oder VStrR als Spezialgesetz würden 
vorliegend die Einsicht Ihrer Organisation in die betreffenden amtlichen Dokumente erlauben.“ 
Diese Stellungnahme des BAZL enthielt keine Rechtsmittelbelehrung. Die 
Zugangsgesuchstellerin reichte auch keinen Schlichtungsantrag beim Eidg. Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. 

7. In der Folge reichte die Zugangsgesuchstellerin eine Aufsichtsbeschwerde gegen das BAZL 
ein, die das Sekretariat der Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) mit Schreiben vom 
07. Mai 2013 zuständigkeitshalber an das Generalsekretariat UVEK (GS-UVEK) weiterleitete. 
Darin bat die Zugangsgesuchstellerin um die Überprüfung, inwieweit das BAZL seiner Pflicht als 
Aufsichtsbehörde tatsächlich nachgekommen sei. Das GS-UVEK kam in seinem Entscheid vom 
28. Oktober 2013 zum Schluss, dass das BAZL […] „seiner Pflicht zur Feststellung des 
rechtserheblichen Sachverhalts nicht genügend nachgekommen [sei]. Es hätte sich nicht mit 
den ungenügenden Auskünften der Betroffenen begnügen dürfen und vor einer 
abschliessenden rechtlichen Beurteilung die Sachverhaltsabklärungen weiterverfolgen sollen.“ 
(Aufsichtsbeschwerde und Aufsichtsentscheid GS-UVEK). 

8. Mit Schreiben vom 14. November 2013 bat die Zugangsgesuchstellerin das BAZL um die 
Wiederaufnahme der Untersuchung, worauf ihr dieses mit Schreiben vom 11. Dezember 2013 
mitteilte, dass es zusätzliche Abklärungen vornehmen und über das weitere Vorgehen befinden 
werde. Der Zugangsgesuchstellerin erklärte das BAZL mit Schreiben vom 16. April 2014, dass 
nach erneuter Prüfung der Angelegenheit, die fraglichen Landungen im Rahmen von 
Arbeitsflügen und damit in Übereinstimmung mit den luftrechtlichen Grundlagen durchgeführt 
worden seien. Insbesondere würden diese den bereits durch die Mitteilung der NZZ vom 
02. April 2012 belegten Umstand bestätigt, dass die Flüge von der NZZ veranlasst worden 
seien, um eine Fotoreportage über das Heliskiing durchzuführen, womit den transportierten 
Skifahrern die Funktion von „Sujets“ oder Statisten zu komme. Das BAZL schloss, dass es 
keinen Anlass sehe ein Straf- oder Administrativverfahren durchzuführen. Mit Schreiben vom 

 

  

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16. April 2014 teilte das BAZL auch der Antragstellerin mit, dass es kein Straf- oder 
Administrativverfahren durchführen werde und erklärte zudem, dass es auf die geltend 
gemachte Honorarforderung des Rechtsvertreters nicht eingehe: “Die entsprechenden 
Aufwendungen der Klientschaft ergingen ausserhalb eines Straf- oder oberinstanzlichen 
Administrativverfahrens und damit im Rahmen der ordentlichen Aufsicht.“ (Verfahren des BAZL 
nach dem Aufsichtsentscheid des GS-UVEK). 

9. Mit E-Mail vom 14. Mai 2014 erklärte die Zugangsgesuchstellerin dem BAZL, dass sie noch 
keine Antwort auf die Frage erhalten habe, ob die sechs begleitenden Heliski-Touristen für ihre 
Flüge bezahlt hätten (Zugangsgesuch 3)1. Das BAZL teilte gleichentags per E-Mail mit, dass es 
keinerlei Anhaltspunkte gebe, an einem Arbeitsflug zu zweifeln. Daraufhin stellte die 
Zugangsgesuchstellerin mit E-Mail vom 23. Mai 2014 ein neues Zugangsgesuch nach 
Öffentlichkeitsgesetz und begehrte Einsicht in die gesamten Akten der Untersuchung 
(Zugangsgesuch 4). 

10. Das BAZL informierte die Antragstellerin mit E-Mail vom 06. Juni 2014 über den Eingang eines 
Gesuches um Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 11 Abs. 1 BGÖ). Es präzisierte wie folgt: 
„Gemäss telefonischer Rücksprache mit dem zuständigen Mitarbeiter der 
[Zugangsgesuchstellerin] handelt es sich dabei ausschliesslich um amtliche Dokumente, die im 
Anschluss an die Aufsichtsbeschwerde der Gesuchstellerin (beim GS-UVEK) erstellt wurden.“ 
Das BAZL erklärte, dass es sich um die zwei folgenden Dokumente handle: 
- Schreiben des BAZL vom 09. Januar 2014 an die Antragstellerin (Dokument 1) 
- Antwortschreiben der Antragstellerin vom 24. Februar 2014 (Dokument 2). 

11. Diese zwei Dokumente stellte das BAZL der Antragstellerin zu, wobei es das Dokument 1 nicht 
anonymisiert, das Dokument 2 teilweise anonymisiert hat (Anonymisierungsvorschlag BAZL). 
Es wies darauf hin, dass es eine grundsätzliche Gewährung des Zugangs in Betracht ziehe und 
bat die Antragstellerin um Stellungnahme. 

12. Die Antragstellerin erklärte dem BAZL in ihrer Stellungnahme vom 12. Juni 2014, dass sie sich 
aus grundsätzlichen Überlegungen gegen die Gewährung des Zugangs zu 
Verfahrensdokumenten ausspreche. Die Zugangsgesuchstellerin verlange Zugang zu Akten 
eines Aufsichtsbeschwerdeverfahrens. Dieses sei Teil der internen Verwaltungsrechtspflege 
und sei gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 5 BGÖ vom Öffentlichkeitsgesetz ausgeschlossen. 
Der Zugang würde sich nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 
172.021) richten.  

13. Das BAZL antworte der Antragstellerin in seiner Stellungnahme vom 18. Juni 2014, dass seiner 
Ansicht nach die Aufsichtsbeschwerde kein ordentliches Rechtsmittel der 
Verwaltungsrechtspflege sei, das Öffentlichkeitsgesetz auf das Zugangsgesuch anwendbar und 
es weiterhin eine Zustellung der anonymisierten Dokumente an die Zugangsgesuchstellerin in 
Erwägung ziehe. Der Zugangsgesuchstellerin teilte das BAZL gleichentags mit, dass die 
Antragstellerin mit der vom BAZL beabsichtigen Zugangsgewährung nicht einverstanden sei. 
Letztere habe die Möglichkeit, einen Schlichtungsantrag zu stellen, weshalb es bis zur Klärung 
der Rechtslage das Zugangsgesuch aufschiebe. Diese Stellungnahme des BAZL enthielt keine 
Rechtsmittelbelehrung. Es wurde kein Schlichtungsantrag beim Beauftragten eingereicht. 

14. Hingegen reichte die Antragstellerin mit Schreiben vom 14. Juli 2015 beim Beauftragten einen 
Schlichtungsantrag nach Art. 13 Abs.1 Bst. c BGÖ ein. Darin vertrat sie die Ansicht, dass die 
Aufsichtsbeschwerde Teil einer der von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 5 BGÖ erfassten 
Verwaltungsrechtspflege seien und daher vom Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes 
ausgeschlossen seien (Schlichtungsantrag). 

 
1 Fragen sind auch Zugangsgesuche nach BGÖ vgl. hierzu Urteil des BVGer A-1200/2012 vom 27. November 2012, 

E. 4.3.2.2. 

 

  

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15. Der Beauftragte bestätigte der Antragstellerin mit Schreiben vom 16. Juli 2014 den Eingang 
ihres Schlichtungsantrages und forderte am selben Tag das BAZL zur Einreichung der 
Stellungnahme und Zustellung der fraglichen Dokumente auf.  

16. Nach gewährter Fristerstreckung übermittelte das BAZL zusammen mit seiner Stellungnahme 
vom 22. August 2014 dem Beauftragten mehrere Dokumente und begründete seine teilweise 
Zugangsverweigerung. 

17. Am 09. März 2015 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien nicht 
einigen konnten. 

18. Mit E-Mail vom 12. März 2015 teilte das BAZL dem Beauftragten mit, dass es im Anschluss an 
die Schlichtungsverhandlung seine bisherige Haltung hinterfragt habe und erneut juristische 
Abklärungen getroffen habe. Die neuen Erkenntnisse hätten es zum Schluss geführt, dass die 
vom Zugangsgesuch betroffenen Dokumente doch Dokumente eines Strafverfahrens im Sinne 
von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ seien. 

19. Die Antragstellerin ihrerseits erklärte mit E-Mail vom 13. März 2015 dem Beauftragten, dass sie 
einen Entscheid in der Sache anstrebe. Die Konsequenz, alle Akten immer offen zu legen, sei 
viel zu weit reichend. 

20. Aufgrund dessen forderte der Beauftragte mit E-Mail vom 17. März 2015 gemäss Art. 12b 
Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; 
SR 152.31) das BAZL zur Zustellung sämtlicher Dokumente auf, wie folgt: 

1. Erstellung einer Liste mit folgenden Informationen: 

a) Sämtliche Dokumente, die das BAZL im Rahmen seiner Abklärung betreffend „vermutete illegale Landungen in 
der Trift bei Zermatt“ selber erstellt hat, sowie sämtliche Dokumente, die es erhalten hat, sei es von Personen 
ausserhalb der Verwaltung oder von anderen Behörden. 

b) Sämtliche Dokumente, die das BAZL im Rahmen der Aufsichtsbeschwerde der Organisation Y gegen das BAZL 
selber erstellt hat, sowie sämtliche Dokumente, die es erhalten hat, sei es von Personen ausserhalb der 
Verwaltung oder von anderen Behörden. 

2. Die Zustellung der in Punkt 1 a) und b) aufgelisteten Dokumente, mit Ausnahme jener, die dem Beauftragten bereits 
zusammen mit der Stellungnahme des BAZL vom 22. August 2014 zugestellt wurden. 

3. Eine Bestätigung des BAZL, dass die aufgelisteten und die dem Beauftragten zugestellten Dokumente betreffend 
die Punkt 1 a) und b) vollständig sind.“ 

21. Nach gewährter Fristverlängerung übermittelte das BAZL zusammen mit seinem Schreiben vom 
10. April 2015 die verlangten Unterlagen. 

22. Mit Schreiben vom 02. April 2015 reichte die Zugangsgesuchstellerin eine Bevollmächtigung 
der Person ein, die das Zugangsgesuch für den Verein (Ziffer 9) beim BAZL eingereicht hat. 

23. Für die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und des BAZL sowie auf die eingereichten 
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

24. Die Antragstellerin wurde nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehört. Als betroffene Dritte nahm sie an 
einem vorangegangenen Gesuchsverfahren (Art. 10 BGÖ) teil und ist somit zur Einreichung 
eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ).  
 

 

  

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Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 
Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 
Abs. 2 BGÖ). 

25. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2 
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche 
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen  

26. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit 
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im 
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige 
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ 
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der 
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen 
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines 
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in 
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des 
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende 
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder 
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).3 

Persönlicher Geltungsbereich (Art. 2 BGÖ) 

27. Das BAZL ist eine Verwaltungseinheit der zentralen Bundesverwaltung gemäss 
Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ. Alle von ihm bei der Ausübung seiner Verwaltungstätigkeit erstellten 
oder ihm zugestellten Dokumente fallen damit in den persönlichen Geltungsbereich des 
Öffentlichkeitsgesetzes, sofern es amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ sind und keine 
Ausnahmen dieses Gesetzes bestehen. 

Das BAZL ist vom persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes gemäss 
Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ erfasst. 

Gegenstand des Verfahrens 

28. Gegenstand dieses Verfahrens ist das Zugangsgesuch vom 23. Mai 2014 (Zugangsgesuch 4) 
und der Schichtungsantrag der Antragstellerin vom 14. Juli 2015. Aus den Unterlagen ergibt 
sich, dass die Zugangsgesuchstellerin einzig den Zugang zum Schreiben des BAZL vom 
09. Januar 2014 an die Antragstellerin (Dokument 1) sowie zum Antwortschreiben der 
Antragstellerin vom 24. Februar 2014 (Dokument 2) verlangt (Ziffer 10). Diese beiden 
Dokumente sind nach dem Aufsichtsentscheid des GS-UVEK erstellt bzw. dem BAZL zugstellt 
worden. Strittig ist vorliegend die Frage, ob diese zwei Dokumente nach Öffentlichkeitsgesetz 
zugänglich sind.  

Rechtsmissbrauch 

29. Die Antragstellerin erklärte in der Stellungnahme gegenüber dem BAZL, dass das neue 
Zugangsgesuch rechtsmissbräuchlich sei. Sie sei der Ansicht, dass bereits die Anzeige wider 
besseres Wissen erfolgt sei, denn schon der Zeitungsartikel in der NZZ, bewiese per se, dass 

 
2 BBl 2003 2024. 
3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, Rz 8. 

 

  

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es sich dabei nicht um einen touristischen, sondern um einen erlaubten Arbeitsflug gehandelt 
habe. Sie verkennt, dass im Verfahren auf Zugang zu amtlichen Dokumenten eine Person 
weder ein schutzwürdiges Interesse für den Zugang darlegen noch einen bestimmten 
Verwendungszweck der Dokumente angeben muss. Dasselbe Gesuch kann jeder Bürger oder 
jede Bürgerin jederzeit stellen, da es sich um einen generellen Anspruch auf Zugang zu 
amtlichen Dokumenten handelt. Dass mittels eines Zugangsgesuches die aufsichtsrechtliche 
Tätigkeit des BAZL unmittelbar durch die Öffentlichkeit geprüft werden kann entspricht 
Art. 1 BGÖ. Folglich kann ein rechtmissbräuchliches Verhalten nicht leichthin angenommen 
werden.  

30. Die Zugangsgesuchstellerin hat auch mit ihrem vierten Zugangsgesuch 23. Mai 2014 von einem 
Recht Gebrauch gemacht, das ihr das Öffentlichkeitsgesetz eröffnet, ohne die Schranke zum 
Rechtsmissbrauch zu überschreiten.4  

Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ 

31. Das BAZL war ursprünglich der Ansicht, dass die verlangten Dokumente Teil eines 
Aufsichtsbeschwerdeverfahrens seien. Die Aufsichtsbeschwerde sei kein ordentliches 
Rechtsmittel der Verwaltungsrechtspflege, weshalb die von der Zugangsgesuchstellerin 
verlangten Dokumente nach Öffentlichkeitsgesetz grundsätzlich zugänglich seien. 

32. Die Antragstellerin war demgegenüber der Meinung, dass die Aufsichtsbeschwerde Teil der 
internen Verwaltungsrechtspflege sei und somit gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 5 BGÖ 
(Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege) nicht dem Öffentlichkeitsgesetz 
unterstehe. Das Öffentlichkeitsgesetz nehme keine explizite Unterscheidung zwischen interner 
und externer Verwaltungsrechtspflege vor. Es gebe keinerlei Hinweise, dass das 
Öffentlichkeitsgesetz nur die externe Verwaltungsrechtspflege ausschliessen wollte. Fraglich 
sei, ob Dokumente im Rahmen eines Aufsichtsbeschwerdeverfahrens Verfahrensakten eines 
Staats- und Verwaltungsverfahrens nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 5 BGÖ seien. 

33. Vorweg ist festzuhalten, dass Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ verschiedene Arten von Justizverfahren 
abschliessend auflistet. Demgegenüber hat Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ das erstinstanzliche 
Verwaltungsverfahren zum Gegenstand und regelt die Abgrenzung zwischen dem subjektiven 
Akteneinsichtsrecht im Verwaltungsverfahren (siehe Ziffer 36) und dem generellen 
Zugangsrecht nach Öffentlichkeitsgesetz (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Demzufolge unterscheidet das 
Öffentlichkeitsgesetz zwischen erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren und Justizverfahren und 
damit auch zwischen erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren und Verfahren der Staats- und 
Verwaltungsrechtspflege. 

34. Der Beauftragte pflichtet dem BAZL bei, dass die Aufsichtsbeschwerde kein Verfahren der 
Staats- und Verwaltungsrechtspflege im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ ist.5 Die 
Aufsichtsbeschwerde ist auf Bundesebene in Art. 71 VwVG erwähnt. Nach ständiger Praxis tritt 
eine Behörde auf eine Anzeige dann ein, wenn wiederholte Verletzungen von klarem 
materiellem Recht oder von Verfahrensrecht behauptet werden, die mit keinem ordentlichen 
oder ausserordentlichen Rechtsmittel gerügt werden können. Sie ist ein formloser Rechtsbehelf, 
durch den eine Verfügung oder eine andere Handlung einer Verwaltungsbehörde bei deren 
Aufsichtsbehörde beanstandet werden kann. Jedermann ist dazu berechtigt, ohne persönlich 
betroffen zu sein. Die Aufsichtsbehörde ist nicht verpflichtet, die Beschwerde materiell zu 
behandeln. Der Anzeiger hat weder einen Erledigungsanspruch noch kommen ihm Parteirechte 
zu, wie das Recht auf Begründung eines Entscheides oder das Recht auf Akteneinsicht.6 Darin 
stimmt der Beauftragte der Antragstellerin zu. Sie verkennt jedoch, dass, obwohl der 

 
4 Vgl. zum Rechtsmissbrauch Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 28. [recte 9.] Dezember 2013 E. 7.3.  
5 Vgl. dazu auch Bundesamt für Justiz und dem Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des 

Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziffer 2.2 3. 
6 HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN; Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, 2010, Rz 1835 ff. 

 

  

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Zugangsgesuchstellerin in Aufsichtsverfahren keine Parteistellung zukommt und sie kein 
subjektives Akteneinsichtsrecht hat, sie – wie jeder Bürger und jede Bürgerin – aufgrund eines 
Zugangsgesuches nach Öffentlichkeitsgesetz trotzdem ein grundsätzliches generelles 
Zugangsrechtrecht zu amtlichen Dokumenten hat (vgl. Ziffer 29).  

Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass die Aufsichtsbeschwerde kein Verfahren 
der Staats- und Verwaltungsrechtspflege im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ ist. 

35. Die Antragstellerin brachte in ihrer Argumentation für das Vorliegen eines Verfahren nach Art. 3 
Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ auch Folgendes vor: „Wäre es Sinn und Zweck des BGÖ, Dritten auch 
Einsicht in amtliche Dokumente des streitigen Verwaltungsverfahrens zu gewähren, ist fraglich, 
wieso dies nicht in einer Art. 3 Abs. 1 lit. b BGÖ ähnlichen Bestimmung vorgesehen ist.“ 
Nachfolgend wird nun geprüft, ob Dokumente im Rahmen einer Aufsichtsbeschwerde allenfalls 
der Ausnahmebestimmung Art. 3 Abs.1 Bst. b BGÖ unterliegen (Ziff. 36) und inwiefern das 
Öffentlichkeitsgesetz Einsicht in Dokumente eines Verfahrens nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ 
ermöglicht (Ziff. 42). 

Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ 

36. Das subjektive Akteneinsichtsrecht nach Art. 26 VwVG ist auf hängige Verfahren beschränkt. 
Auch es dient der Transparenz und Kontrolle staatlichen Handelns wie das 
Öffentlichkeitsgesetz. Die Ausnahmeregel von Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ ist auch auf hängige 
Verfahren zugeschnitten, konkret auf erstinstanzliche Verwaltungsverfahren. Diese Norm 
widmet sich der Abgrenzung zwischen dem individuellen Anspruch auf Akteneinsicht der an 
einem erstinstanzlichen Verfahren beteiligten Parteien nach entsprechenden Verfahrensrecht 
einerseits und dem generellen Anspruch jeder Person auf Zugang zu amtlichen Dokumenten 
nach Öffentlichkeitsgesetz andererseits: Es kann sein, dass eine Verfahrenspartei eines 
erstinstanzlichen Verfahrens neben einem Akteneinsichtsgesuch zusätzlich ein Zugangsgesuch 
nach Öffentlichkeitsgesetz einreicht. Während eines hängigen erstinstanzlichen 
Verwaltungsverfahrens gelten jedoch für die Parteien das VwVG und etwaige 
Verfahrensvorschriften von Spezialgesetzen bzw. die Einsichtsrechte nach den besagten 
Gesetzen.7 Erst nach einem rechtskräftigen Abschluss dieser Verfahren werden 
Zugangsgesuche von Parteien und Dritten nach den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes 
behandelt. Mit der Kollisionsnorm nach Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ wollte der Gesetzgeber somit 
keineswegs die Verwaltungsöffentlichkeit nach Öffentlichkeitsgesetz aushebeln. 8 Er bezweckt 
damit einzig ungestörte erstinstanzliche Verwaltungsverfahren. 

37. Das GS-UVEK als Aufsichtsbehörde hat mit Entscheid vom 28. Oktober 2013 das 
Aufsichtsverfahren beendet. Demzufolge besteht kein hängiges Aufsichtsverfahren mehr, 
weshalb Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ nicht mehr anwendbar ist.9 

38. Insoweit die Parteien davon ausgehen, es handle sich um Dokumente im Rahmen eines 
Aufsichtsverfahrens liegt keine Ausnahme nach Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ vor.  

Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ 

39. Während dem Schlichtungsverfahren änderte das BAZL seine Meinung betreffend seiner 
rechtlichen Einschätzung der fraglichen Dokumente, wonach diese als im Rahmen eines 
Aufsichtsbeschwerdeverfahrens erstellt gelten. Mit E-Mail vom 12. März 2015 teilte das BAZL 
dem Beauftragten mit, es handle sich bei den betroffenen Dokumenten doch um Dokumente 
eines Strafverfahrens im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ. Der Blick in die 

 
7 SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar zum BGÖ, Art. 3, Rz 43. 
8 STAMM/PFISTER, Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz (zit. BSK BGÖ), 3. Aufl., Basel 2014, Art. 3 BGÖ N 26 ff. 
9 Bundesamt für Justiz und dem Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in 

der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziffer 2.3.2. 

 

  

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Strafprozessordnung (Art. 306 der Schweizerische Strafprozessordnung, Strafprozessordnung, 
StPO; SR 312.0) zeige, dass das polizeiliche Ermittlungsverfahren i. d. R. vor der formellen 
Eröffnung des Strafverfahrens durch die Staatsanwaltschaft (Art. 309 StPO) erfolge. Die Frage, 
ob es sich konkret um Dokumente eines Strafverfahrens handle, knüpfe sich nicht an die 
formelle Eröffnung eines Strafverfahrens, sondern an die Frage, wer die Dokumente erhoben 
hat (Strafbehörde) und zu welchem Zweck. Das könne analog auf das BAZL angewendet 
werden, welches im Rahmen von Verwaltungsstrafverfahren auf Anzeige hin, zunächst 
polizeiliche Ermittlungen durchführe, um abzuklären, ob genügend Anhaltspunkte für die 
Eröffnung eines Verfahrens vorlägen. 

40. Fraglich ist nun, ob Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ analog auf das Verwaltungshandeln des 
BAZL anwendbar ist. 

41. Nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ sind Verfahren der Strafrechtspflege vom Geltungsbereich 
des Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen. Die Definition des Begriffes Strafrecht definiert sich 
nach Art. 1 StPO. Auch polizeiliche Ermittlungsverfahren sind Teil des Strafverfahren im Sinne 
der Strafprozessordnung, was sich daran zeigt, dass entsprechende Verfahrenshandlungen der 
Beschwerde nach Art. 393 Abs. 1 Bst. a StPO unterstehen. Auch das 
Verwaltungsstrafverfahren fällt unter den Begriff des Strafverfahrens. Nach Art. 1 des 
Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR; SR 313.0) wird das 
Verwaltungsstrafverfahren definiert als Verfolgung und Beurteilung von Widerhandlungen durch 
eine Verwaltungsbehörde. Das VStrR regelt für Verwaltungsstrafverfahren auf Bundesebene 
die Fragen der Akteneinsicht und der Öffentlichkeit mehrheitlich in Form von Verweisen auf das 
VwVG und die StPO.10 

42. Eröffnet eine Aufsichtsbehörde ein Verwaltungsstrafverfahren gilt Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ. 
Damit ist gleichzeitig der Weg für die gerichtliche Überprüfung der Aufsichtstätigkeit und damit 
die gerichtliche Kontrolle und auch die Justizöffentlichkeit möglich. Der Beauftragte ist – 
entgegen dem BAZL, der Antragstellerin und der Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz11 – im 
Einklang mit der Lehre der Auffassung, dass nach rechtskräftigem Abschluss der Verfahren 
nach Art. 3 Abs. 1 BGÖ, die Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten wieder 
auflebt und zwar nur für solche Dokumente, die vor der Eröffnung solcher Verfahren erstellt 
worden sind.12 Ansonsten könnte durch die blosse Eröffnung eines Verfahrens nach Art. 3 BGÖ 
ein grosser Teil von Verwaltungsakten von der Verwaltungsöffentlichkeit ausgenommen und 
damit das Öffentlichkeitsgesetz ausgehebelt werden, was Art. 1 BGÖ widerspricht. 

43. Das BAZL erklärte sowohl für seine Abklärungen vor dem Aufsichtsbeschwerdeverfahren als 
auch für seine Abklärungen, die es danach vornahm, mehrmals ausdrücklich gegenüber der 
Zugangsgesuchstellerin und der Antragstellerin, dass es kein Straf- und Administrativverfahren 
eröffnet habe (Ziffer 5, 8 und 12). Bereits daraus ist eindeutig ersichtlich, dass das BAZL zu 
keinem Zeitpunkt ein Verwaltungsstrafverfahren im Sinne der Ausnahmen nach 
Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ eröffnet hat. Auch aufgrund der zugestellten Unterlagen gibt es keinen 
echten Hinweis dafür. Die Bezeichnung eines Teils der Akten als “Liste Dokumente 
Strafverfahren […]“ genügt nicht. Schliesslich qualifizierte das BAZL seinen konkrete Tätigkeit 
selber als aufsichtsrechtlich, indem es der Antragstellerin mitteilte, dass es auf die 
Honorarforderung nicht eingehe, da die Aufwendungen im Rahmen der ordentlichen Aufsicht 
erfolgt seien (vgl. Ziffer 8). 

44. Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass das BAZL kein 
Verwaltungsstrafverfahren eröffnet hat. 

 
10 STAMM/PFISTER, BSK BGÖ, Art. 3 BGÖ N 10 ff. 
11 BBl 2003 1989. 
12 Vgl. dazu eingehend BJ und EDÖB: Häufig gestellte Fragen, Ziffer 2.2.3. 

 

  

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45. Das BAZL argumentiert weiter, dass die Bestimmungen des polizeilichen Ermittlungsverfahrens 
nach StPO analog auf das BAZL angewendet werden können, da es auf Anzeige hin zunächst 
polizeiliche Ermittlungen durchführe um zu klären, ob genügend Anhaltspunkte für die 
Eröffnung eines Verfahrens vorliegen würden. Damit geht das BAZL davon aus, dass es „quasi-
strafrechtliche Ermittlungen“ im Sinne der StPO durchführe. Das BAZL verkennt einerseits, dass 
seine Verwaltungshandlungen als Aufsichtsbehörde den Bestimmungen des Verwaltungs- und 
des Verwaltungsstrafverfahrens unterliegen, und andererseits, dass gegen die Verfügungen 
und die Verfahrenshandlungen von Polizei, Staatsanwaltschaft und Übertretungsstrafbehörden 
nach Art. 393 Abs. 1 Bst. a StPO eine Beschwerde möglich ist. Die Tätigkeiten dieser Behörden 
sind gerichtlich überprüfbar und es gilt die Justizöffentlichkeit.  

46. Es ist klar, dass das BAZL vor der Eröffnung einer Untersuchung Abklärungen trifft. Der 
Vergleich seiner Tätigkeit mit polizeilichen Ermittlungsverfahren ist somit grundsätzlich 
nachvollziehbar. So kann eine Anzeige an eine Verwaltungsbehörde unter Umständen einen 
doppelten Charakter haben: Einerseits Strafanzeige, anderseits Anzeige an die 
Verwaltungsbehörde, die bestimmte Tätigkeiten von Privaten zu überwachen hat und 
gegebenenfalls verwaltungsrechtliche Anordnungen treffen muss. Eine solche Anzeige sollte 
jedoch nach Ansicht des BJ und des Beauftragten nach den Regeln des Öffentlichkeitsgesetzes 
behandelt werden, weil eine Ausscheidung des strafrechtlichen Teils kaum praktikabel ist.13 Das 
BAZL will denn auch Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ analog anwenden14 und vermischt dabei 
aufsichtsrechtliches Verwaltungsverfahren und verwaltungsstrafrechtliches Verfahren. Würde 
man der Argumentation des BAZL gänzlich folgen, wäre sein aufsichtsrechtliches 
Verwaltungshandeln, von welchem es selber ausgeht (vgl. Ziffer 8) – nämlich kein Straf- oder 
administratives Verfahren – durchzuführen, vom sachlichen Geltungsbereich des 
Öffentlichkeitsgesetzes stets ausgenommen. Damit wären seine aufsichtsrechtlichen 
Abklärungen, die schliesslich nicht in die Eröffnung eines Verfahrens nach Art. 3 Abs. 1 BGÖ 
münden, von der Öffentlichkeit überhaupt nicht nachprüfbar, da sie in seinem Geheimbereich 
bleiben würden. Solche Geheimbereiche der Verwaltungstätigkeit will das Öffentlichkeitsgesetz 
verhindern. Darüber hinaus widerspräche dies auch der Rechtsprechung, welche festgehalten 
hat, dass ein hohes Interesse der Öffentlichkeit besteht, ihrerseits die Aufsichtstätigkeit von 
Behörden nachzuvollziehen.15 Im Mittelpunkt des vorliegenden Verfahrens steht denn auch die 
Kontrolle der Aufsichtstätigkeit des BAZL durch die Öffentlichkeit. Auch wenn das BAZL bereits 
vom GS-UVEK aufsichtsrechtlich kontrolliert wurde, besteht das Öffentlichkeitsprinzip als 
zusätzliches, unmittelbares Instrument zur Kontrolle der Verwaltung durch Bürgerinnen und 
Bürger selber.16 Dieses verschafft nun jeder Person Parteirechte und ermöglich auch eine 
gerichtliche Prüfung des Zugangs zu Dokumente von aufsichtsrechtlich tätigen 
Verwaltungsbehörden (vgl. auch Ziff. 58). 

47. Das BAZL unterliegt als Aufsichtsbehörde den Bestimmungen des Verwaltungs- und 
Verwaltungsstrafrechts sowie des Öffentlichkeitsgesetzes. Das BAZL hat im konkreten Fall kein 
Verwaltungsstrafverfahren eröffnet, weshalb die Ausnahme nach 
Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ nicht anwendbar ist. Der Entscheid, kein Straf- und 
Administrativverfahrens zu eröffne, ist somit aufsichtsrechtliches Verwaltungshandeln, weshalb 
das Öffentlichkeitsgesetz gilt. 

48. Nachfolgend ist zu prüfen, ob eine Ausnahme nach Art. 7 ff. BGÖ dem Zugang zu den von der 
Zugangsgesuchstellerin verlangten Dokumenten entgegenstehen.  

49. Das BAZL übermittelte der Antragstellerin im Anhörungsverfahren einen 
Anonymisierungsvorschlag. Es begründete die vorgenommenen Anonymisierungen mit dem 

 
13 BJ und EDÖB: Häufig gestellte Fragen, Ziffer 2.3.1. 
14 Vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGO Empfehlung EDÖB vom 18. Dezember 2012, Ziffer 16 ff. 
15 Vgl. Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013, E. 10.2. 
16 BBl 2003 1974. 

 

  

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Vorliegen von Personendaten bzw. Geschäftsgeheimnissen. Demgegenüber war die 
Antragstellerin mit der grundsätzlichen Zugänglichmachung nicht einverstanden. Eventualiter 
machte sie keine Ausnahmegründe nach Art. 7 ff. BGÖ geltend.  

Geschäftsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) 

50. Das BAZL begründete seine Zugangsverweigerung mit dem Vorliegen von 
Geschäftsgeheimnissen.  

Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, 
aufgeschoben oder verweigert werden, wenn Geschäftsgeheimnisse offenbart werden können. 
Es handelt sich nicht um alle Geschäftsinformationen, über welche die Verwaltung verfügt, 
sondern nur um wesentliche Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz 
Marktverzerrungen bewirken bzw. dazu führen würden, dass dem betroffenen Unternehmen ein 
Wettbewerbsvorteil genommen wird.  

51. Der Beweis, wonach in den Dokumenten Geschäftsgeheimnisse vorhanden sind, ist dem BAZL 
nicht gelungen. Der Verweis auf die Gesetzesbestimmung und die Nennung des Wortlautes 
genügen nicht.17 Zu bemerken ist allerdings, dass die anonymisierten Stellen ausschliesslich 
Personendaten enthalten, die nachfolgend geprüft werden. 

52. Es liegen keine Geschäftsgeheimnisse vor. Somit besteht kein überwiegendes privates 
Interesse nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ. Zu prüfen ist noch, ob allenfalls der Schutz der 
Personendaten dem Zugang zu amtlichen Dokumenten gemäss Art. 6 BGÖ entgegensteht. 

Personendaten (Art. 9 BGÖ und Art. 7 Abs. 2 BGÖ) 

53. Beide Dokumente enthalten Personendaten im Sinne von Art. 3  des Bundesgesetzes über den 
Datenschutz (DSG; SR 235.1). Das Öffentlichkeitsgesetz normiert den Schutz von 
Personendaten in Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ. Nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind amtliche 
Dokumente, die Personendaten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu 
anonymisieren. Diese Anonymisierungspflicht gilt jedoch nicht absolut. Sie richtet sich nach den 
Umständen des jeweiligen Einzelfalls und muss insbesondere dem Grundsatz der 
Verhältnismässigkeit Rechnung tragen. In bestimmten Fällen kann eine Anonymisierung sogar 
eine unverhältnismässige Beschränkung des Zugangsgesuches darstellen, so namentlich dann, 
wenn die Privatsphäre der betroffenen Person durch die Bekanntgabe ihrer Personendaten gar 
nicht beeinträchtigt wird und damit die Pflicht zur Anonymisierung von vornherein entfällt.18  

54. Als Grundsatz hält Art. 19 Abs. 1 DSG fest, dass Bundesorgane Personendaten bekannt 
geben, wenn dafür eine Rechtsgrundlage i.S.v. Art. 17 DSG besteht oder in den in 
Art. 19 Abs. 1 Bst. a – d aufgeführten Fällen. Solche Fälle liegen konkret nicht vor, weshalb die 
Offenlegung der Personendaten nach Art. 19 Abs. 1bis DSG zu prüfen ist. Nach 
Art. 19 Abs. 1bis DSG können Bundesorgane im Rahmen der behördliche Information von 
Amtes wegen (aktive Information) oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz (passive 
Information) Personendaten bekannt geben, wenn a) die betreffenden Personendaten im 
Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen, und b) an deren Bekanntgabe 
ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Bei der Gewichtung der Offenlegung 
personenbezogener Daten ist der Art der Personendaten und dem Kontext Rechnung zu 
tragen.19  

 
17 Bundesamt für Justiz und dem Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in 

der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziffer 5.2.1. 
18 Vgl. dazu EDÖB Empfehlung vom 28. Januar 2015: BFM / Vertrag und weitere Dokumente betreffend Rückführungen 

Ziff. 24; Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips 
in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 3.1.3; Bundesamt für Justiz, Gutachten über die 
Zugänglichkeit nach dem Öffentlichkeitsgesetz von Angaben über Beratungsmandate, 5. Juli 2012, VPB 2013, S. 9 ff.  

19 Vgl. dazu EHRENSPERGER, BSK BGÖ, Art. 19 DSG N 40. 

http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01238/index.html?lang=de
http://www.edoeb.admin.ch/oeffentlichkeitsprinzip/00889/01238/index.html?lang=de

 

  

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55. Der Anonymisierungsvorschlag des BAZL umfasst nur Dokument 1, während Dokument 2 
keinerlei Anonymisierungen enthält (Ziffer 10). Eine Anonymisierung der Personendaten ist 
einerseits teilweise möglich, andererseits sind es Personendaten, die bereits durch den in der 
NZZ veröffentlichten Artikel oder der Zugangsgesuchstellerin durch die bisherigen Verfahren 
bekannt sind. Da der Zugangsgesuchsteller Zugang zu den fraglichen Personendaten wünscht 
bzw. diese schon (teilweise) bekannt sind, ist eine vollständige Anonymisierung nicht 
zielführend. Demzufolge ist eine Interessenabwägung vorzunehmen: Es sind die Interessen der 
Öffentlichkeit auf Zugang zu den Dokumenten und das Recht des betroffenen Unternehmens 
und seines Rechtsvertreters, der gleichzeitig als Organ des Unternehmens tätig ist, auf Schutz 
ihrer Privatsphäre gegenüberzustellen. 

56. Von der Zugangsgewährung sind keine besonders schützenswerten Personendaten betroffen 
(Art. 3 Bst. c DSG). Es ist auch nicht davon auszugehen, dass die Veröffentlichung dieser 
Personendaten für die betroffenen Personen gravierende Konsequenzen hätte, wie etwa die 
Gefährdung von Leib und Leben. So ist nicht ersichtlich, inwiefern durch die 
Zugangsgewährung eine Persönlichkeitsverletzung riskiert wird respektive mehr als eine 
"geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenz" entstehen könnte.20  

57. Im Verfahren auf Zugang zu amtlichen Dokumenten kommt dem Interesse an der Transparenz 
des Verwaltungshandelns und dem damit verbundenen Grundsatz des freien Zugangs zu 
amtlichen Dokumenten ein erhebliches Gewicht zu.21 Es kann darüber hinaus sogar sein, dass 
das öffentliche Interesse überwiegt, namentlich dann, wenn die Zugänglichkeit einem 
besonderen Informationsinteresse dient, insbesondere aufgrund besonderer Vorkommnisse 
(Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ), oder wenn die Person, deren Privatsphäre durch die 
Zugänglichkeit beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz 
unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung stehen 
(Art. 6 Abs. 2 Bst. c BGÖ).  

58. Das BAZL ist im Bereich Luftfahrt Bewilligungsgeber. Als Aufsichtsbehörde stellt es sicher, dass 
die luftrechtlichen Bestimmungen eingehalten werden. Die Antragstellerin ist Inhaberin einer 
Bewilligung und steht zum BAZL in einem aufsichtsrechtlichen Verhältnis. Im konkreten Fall will 
die Zugangsgesuchstellerin nachprüfen, ob das BAZL eine allfällige Verletzung luftrechtlicher 
Bestimmungen korrekt geprüft hat. Aufgrund der aufsichtsrechtlichen Beziehung besteht ein 
hohes öffentliches Interesse am Zugang der Öffentlichkeit zu den verlangten Dokumenten, um 
die Aufsichtstätigkeit des BAZL nachzuvollziehen.22 So kann einerseits der Wahrheitsgehalt 
amtlicher Verlautbarungen überprüft werden, was Ziel des Öffentlichkeitsgesetzes ist.23 
Andererseits kann das BAZL durch die Zugänglichmachung zeigen, dass es seiner 
Aufsichtstätigkeit nach dem Aufsichtsentscheid des GS-UVEK korrekt nachgekommen ist. 
Zudem können durch Transparenz auch Spekulationen verhindert und jeglicher Verdacht 
ausgeschlossen werden, dass es zwischen der Aufsichtsbehörde und der Antragstellerin zu 
Unregelmässigkeiten gekommen ist.24 Aufgrund dessen besteht ein überwiegendes öffentliches 
Interesse am Zugang zu den Dokumenten bereits gemäss Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ. 

59. Darüber hinaus ist auch aufgrund besonderer Vorkommnisse im Sinne von 
Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ von einem überwiegenden öffentlichen Interesse auszugehen, da der 
Aufsichtsentscheid des GS-UVEK in mehreren Presseerzeugnissen thematisiert wurde.25  
 

 
20 Vgl. Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 09. Dezember 2013, E. 10.2. 
21 Vgl. Urteil BVGer A-1592/2014 vom 22. Januar 2015, E. 5.5.4. 
22 Vgl. Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013, E. 10.2. 
23 BBl 2003 1973. 
24 Vgl. AMMANN/LANG, in: Passadelis, Rosentahl/Thür [Hrsg.], Datenschutzrecht, Basel 2015, Rz 25.96. 
25 Vgl. Neue Zürcher Zeitung vom 21. März 2013; Handelszeitung vom 09. November 2013; Tages Anzeiger vom 9. November 

2013;  

 

  

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60. Es liegt ein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang zu den Dokumenten 1 und 2 
gestützt auf Art. 6 Abs. 1 Bst. a und c BGÖ vor. Im Ergebnis erachtet der Beauftragte eine 
vollständige Zugangsverweigerung durch das BAZL als unverhältnismässig. Es empfiehlt dem 
BAZL zum Dokument 1 teilweise und zum Dokument 2 den Zugang vollständig zu gewähren 
entsprechend seinem ursprünglichen Anonymisierungsvorschlag vom 06. Juni 2014. Allerdings 
ist zu beachten, dass die Anonymisierungen so vorzunehmen sind, dass die 
Zugangsgesuchstellerin erkennen kann, welche Textpassagen das BAZL eingeschwärzt hat. 
Das Einweissen der Textpassagen ist zu kennzeichnen (vgl. Richtlinien für das Einschwärzen 
von Dokumenten 26), wobei der Beauftragte empfiehlt, die entsprechenden Passagen zu 
schwärzen. 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 
Öffentlichkeitsbeauftragte:  

61. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt gewährt den Zugang zu folgenden Dokumenten: 
- Schreiben des BAZL vom 09. Januar 2014 an die Antragstellerin und 
- Antwortschreiben der Antragstellerin vom 24. Februar 2014 
gemäss seinem Anonymisierungsvorschlag vom 06. Juni 2014 (Anhörung), unter Einhaltung 
der Richtlinien für das Einschwärzen von Dokumenten. 

62. Die Antragstellerin und die Zugangsgesuchstellerin können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt 
dieser Empfehlung beim Bundesamt für Zivilluftfahrt den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des 
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz; VwVG; 
SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind 
(Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 

63. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt erlässt eine Verfügung nach Art. 5 VwVG, wenn es mit der 
Empfehlung nicht einverstanden ist. Es stellt dem Beauftragten eine Kopie der Verfügung zu 
(Art. 13a VBGÖ). 

64. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser 
Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung 
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

65. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Zugangsgesuchstellerin und der 
Antragstellerin anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 

66. Die Empfehlung wird eröffnet:  

- X, Antragstellerin, Einschreiben mit Rückschein (R), 
vertreten durch Z 

 
- Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Einschreiben mit Rückschein (R) 

 
- Y, Zugangsgesuchstellerin, Einschreiben mit Rückschein (R) 

 
 
 
Jean-Philippe Walter 

 
26 Vgl. BJ und EDÖB: Häufig gestellte Fragen, Ziff. 6.2.2 (Richtlinien für das Einschwärzen von Dokumenten). 

	I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
	II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
	A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
	B. Materielle Erwägungen

	III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: