# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 006a9658-8cc0-5967-9831-68cd113bfb2b
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-05-09
**Language:** de
**Title:** Graubünden Kantonsgericht Sonstige Kammern 09.05.2008 V 2007 4
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_KG_999_V-2007-4_2008-05-09.pdf

## Full Text

V 07 4

3. Kammer als Verfassungsgericht

URTEIL
vom 9. Mai 2008

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Gesetz über Anschlussgebühren und Beiträge an 

Erschliessungsanlagen

1. Anlässlich der von der Gemeinde … am 29. Oktober 2007 durchgeführten 

Gemeindeversammlung war als erstes Geschäft die Totalrevision des 

kommunalen Gesetzes über die Anschlussgebühren sowie die Beiträge an 

die Erschliessungsanlagen traktandiert. Auf Anregung aus der 

Versammlungsmitte hin wurden am vorgelegten Entwurf lediglich einige 

redaktionelle Änderungen vorgenommen. In der Schlussabstimmung wurde 

das Gesetz mit den redaktionellen Änderungen, materiell aber weitgehend 

unverändert mit 42:1 Stimmen angenommen.

2. Mit Eingabe vom 28. November 2007 reichte … beim Verwaltungsgericht 

Verfassungsbeschwerde ein mit folgenden Rechtsbegehren:

„1. Aufhebung des Gesetzes über die Anschlussgebühren sowie die Beiträge 
an Erschliessungsanlagen in der Gemeinde … vom 20. Oktober 2007.

 2. Die Gemeinde sei anzuweisen, Bestimmungen betreffend 
Anschlussgebühren in das Gesetz über die Wasserversorgung der 
Gemeinde … vom 22. April 1969, 15. November 1991 und 4. Dezember 
1995 bzw. in das Gesetz über die Abwasserbeseitigung der Gemeinde … 
vom 21. Januar 1971 und 4. Dezember 1995 aufzunehmen.

Eventualbegehren

 3. Aufhebung aller Bestimmungen des Gesetzes über die 
Anschlussgebühren sowie die Beiträge an Erschliessungsanlagen in der 
Gemeinde … vom 29. Oktober 2007, welche die Finanzierung von 
Verkehrsanlagen durch Beiträge betreffen.

 4. Aufhebung der letzten beiden Absätze von Art. 9 sowie 10 Abs. 3 und 4 
des Gesetzes über die Anschlussgebühren sowie die Beiträge an 
Erschliessungsanlagen in der Gemeinde … vom 27. Oktober 2007.

 5. Aufhebung von Art. 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Anschlussgebühren 
sowie die Beiträge an Erschliessungsanlagen in der Gemeinde … vom 
27. Oktober 2007.“

Zur Begründung machte sie hinsichtlich der Vorschriften betreffend Beiträge 

an Verkehrsanlagen eine Verletzung des Grundsatzes des Vorrangs von 

übergeordnetem Recht, sowie hinsichtlich der Vorschriften betreffend 

Anschlussgebühren (Wasserversorgung, Kanalisation und 

Abwasserreinigungsanlage) zum einen ebenfalls eine Verletzung des 

erwähnten Grundsatzes sowie eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes 

geltend.

3. Die Gemeinde … liess Abweisung der Beschwerde beantragen, soweit auf 

diese überhaupt eingetreten werden könne. Für die beantragte Anweisung an 

die Gemeinde bestehe für das Gericht kein Raum, daher sei darauf auch nicht 

einzutreten. In materieller Hinsicht legte sie ausführlich die Überlegungen dar, 

aufgrund derer sich die Argumentation der Beschwerdeführerin als 

unzutreffend erweise.

4. In ihrer Replik präzisierte die Beschwerdeführerin ihr in Ziff. 2 formuliertes 

Rechtsbegehren dahingehend, dass seitens des Gerichtes anstelle einer 

Anweisung eine Empfehlung an die Gemeinde zu richten sei, die beiden 

Gesetze mit entsprechenden Bestimmungen zu ergänzen. Ferner zeigte sie 

weitere Widersprüche zwischen dem kommunalen und dem übergeordneten 

Recht aus. Insbesondere erachtete sie die Art. 11 und 17 des Gesetzes 

betreffend  Beiträge an Verkehrsanlagen als mit dem übergeordneten Recht 

in Widerspruch stehend. Hinsichtlich der Vorschriften betreffend 

Anschlussgebühren erachtete sie im Wesentlichen die darin enthaltene 

Privilegierung von Minergiebauten als im Widerspruch zu Bundesrecht 

stehend; insbesondere führten diese auch zu einer unzulässigen 

Ungleichbehandlung.

5. Die Gemeinde … ergänzte und vertiefte in ihrer Duplik die von ihr vertretenen 

Standpunkte.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Gemäss Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 und Abs. 3 der Kantonsverfassung (KV) sowie 

Art. 57 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege (VRG) ist für die Beurteilung von 

Verfassungsbeschwerden das Verwaltungsgericht zuständig, das mithin auch 

im abstrakten Normenkontrollverfahren rechtsetzende Erlasse bezüglich 

Verfassungsverletzungen zu beurteilen hat. Auf die Beschwerde ist in diesem 

Sinne einzutreten.

2. Anfechtungsobjekt ist ein Gemeindeversammlungsbeschluss vom 29. 

Oktober 2007, mit welchem das dort vorgelegte Gesetz über die 

Anschlussgebühren sowie die Beiträge an Erschliessungsanlagen in der 

Gemeinde (GABE) mit 42:1 Stimme beschlossen worden ist.

3. a) In verfahrensmässiger Hinsicht bleibt vorweg festzuhalten, dass auf die 

Einholung des von den Parteien angeregten Berichtes zu den Baukosten von 

Minergie- und Passivhausbauten, zumal davon auch keine 

entscheidrelevanten neuen Erkenntnisse zu erwarten sind, abgesehen 

werden kann.

b) Auf den von der Beschwerdeführerin gestellten und in der Replik präzisierten 

Antrag, es sei der Gemeinde zufolge Ablaufs der in Art. 44 des Kantonalen 

Gewässerschutzgesetzes enthaltenen Übergangsfrist zur Anpassung ihrer 

Bestimmungen ans übergeordnete Recht zu empfehlen, Bestimmungen 

betreffend Anschlussgebühren in das Gesetz über die Wasserversorgung 

vom 22. April 1965, 15. November 1991 und 4. Dezember 1995 bzw. in das 

Gesetz über die Abwasserbeseitigung der Gemeinde vom 21. Januar 1971 

und 4. Dezember 1995 aufzunehmen, kann bereits deshalb nicht eingetreten 

werden, weil diese beiden Gesetze nicht Gegenstand der damaligen 

Gemeindeversammlung bildeten. 

c) Mit ihrem Antrag verkennt die Beschwerdeführerin zudem, dass das 

Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsbehörde über die Gemeinden ist, weshalb 

auf die Rüge der Verletzung von übergeordnetem Recht wegen 

Nichteinhaltens der im kantonalen Recht enthaltenen Übergangsfrist auch 

mangels Zuständigkeit nicht eingetreten werden kann. Von einer 

Weiterleitung der Beschwerde an die hierfür zuständige Regierung (Art. 68 ff. 

VRG) kann abgesehen werden, zumal der Beschwerdeführerin daraus auch 

keine rechtlichen Nachteile entstehen (Art. 70 VRG).

d) Ebenso wenig kann auf den Antrag insoweit eingetreten werden, als die 

Beschwerdeführerin damit rügt, es sei nicht sachgerecht, die Finanzierung 

eines spezialfinanzierten Sachbereichs wie z.B. die Abwasserentsorgung in 

verschiedenen Erlassen zu regeln. Gegenstand der Verfassungsbeschwerde 

bildet letztlich die Frage der Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht. 

Dass die von der Gemeinde gewählte Regelung diesbezüglich im 

Widerspruch zu übergeordnetem Recht steht, wird in der Eingabe weder 

rechtsgenüglich dargetan, noch ist Solches ersichtlich. Vielmehr steht es einer 

Gemeinde im Rahmen des - diesbezüglich keine Vorgaben enthaltenden - 

übergeordneten Rechts frei, wie sie einen bestimmten Sachverhalt auf 

Gesetzesstufe regeln und ob sie dies in mehreren Erlassen tun will. Dass für 

die Rechtsunterworfenen die Regelung eines spezialfinanzierten 

Sachbereichs in einem Erlass - und nicht wie vorliegend noch in dreien - 

zumindest übersichtlicher wäre, trifft zu, doch lässt sich die von der Gemeinde 

getroffene Lösung aus verfassungsrechtlicher Sicht betrachtet nicht 

beanstanden.

4. a) Die Beschwerdeführerin erachtet verschiedene, von der Gemeinde erlassene 

Bestimmungen im neuen Gesetz als in Widerspruch mit dem übergeordneten 

Recht (insbesondere KRG, KRVO) stehend. Vorgängig einer vertiefteren 

Betrachtung ihrer Rügen rechtfertigen sich einige allgemeine Bemerkungen.

b) Für die Finanzierung von Erschliessungen, die von den Gemeinden oder den 

von ihnen beauftragten Körperschaften aufgrund des kantonalen 

Raumplanungsrechts durchgeführt werden, gelten ausschliesslich die 

Bestimmungen der Raumplanungsgesetzgebung (Art. 1 Abs. 4 

Perimetergesetz [PG]; Art. 106 Ziff. 3 Raumplanungsgesetz für den Kanton 

Graubünden [KRG]). Art. 5 Abs. 1 KRG sieht sodann vor, dass für die im KRG 

und der KRVO festgelegten Verfahren für […] die Erhebung von 
Erschliessungsvorhaben ausschliesslich kantonales Recht gilt, soweit die 

Gemeinden […] nicht ausdrücklich ermächtigt oder verpflichtet werden, 

abweichende oder ergänzende eigene Verfahrensvorschriften zu erlassen  

oder bestimmte Verfahren [z.B. Veranlagungsverfahren für Gebühren, vgl. 

Art. 64 KRG] selbst zu regeln. Gemäss Art. 107 Abs. 1 KRG bleiben 

bestehende Ortsplanungen soweit Abs. 2 nichts anders bestimmt, bis zur 

Anpassung an dieses Gesetz in Kraft. Abs. 2 sieht - abgesehen von hier nicht 

näher interessierenden Vorgaben betreffend die unmittelbare Anwendbarkeit 

von Bestimmungen des KRG - vor, dass dort wo dieses Gesetz ergänzende 

oder abweichende kommunale Vorschriften zulässt, das bestehende 

kommunale Recht weiterhin Anwendung findet. Vorbehalten bleiben ferner 

allgemein strengere Vorschriften der Gemeinden. 

c) Vorliegend ist zu Recht unbestritten geblieben, dass der Gemeinde aufgrund 

der kantonalgesetzlichen Vorgaben kein Spielraum mehr zusteht, eigene 

Verfahrensvorschriften zu erlassen. Massgebend sind diesbezüglich einzig 

und allein die Bestimmungen des KRG und der KRVO (Art. 22 ff. KRVO). 

Entgegen der gemeindlichen Auffassung ergibt sich sodann auch, dass 

mangels einer die Gemeinde ermächtigenden Bestimmung im 

übergeordneten Recht sowie aufgrund des Umstandes, dass das GABE 

letztlich ans KRG angepasst worden ist - mithin diesbezüglich bereits nicht 

mehr von einer bestehenden Ortsplanung i.S. von Art. 107 Abs. 1 KRG 

gesprochen werden kann - auch die materiellrechtlichen Vorgaben des KRG 

(Art. 62 ff. KRG) einzuhalten sind. Etwas anderes lässt sich im Übrigen auch 

aus Art. 107 Abs. 2 KRG nicht ableiten. Abweichungen von den 

materiellrechtlichen Vorgaben gemäss KRG sind nur unter bestimmten 

Voraussetzungen möglich. Zulässig sind nämlich lediglich allgemein 

strengere kommunale Vorschriften sowie Vorschriften, die sich mit ihrem Sinn 

und Zweck und ihrer Ausgestaltung an den vom übergeordneten Recht 

gesetzten Rahmen halten, d.h. diesen nicht unterschreiten. Ausgehend von 

den eben umschriebenen Grundsätzen zeigt sich folgendes Resultat.

5. Wie die Beschwerdeführerin zutreffend erkannt hat, steht die von der 

Gemeinde in Art. 11 GABE getroffene Regelung offensichtlich in klarem 

Widerspruch zu Art. 63 KRG. Was die Gemeinde dagegen anführt, zielt 

angesichts der eben gemachten Überlegungen ins Leere. Sie wird nicht umhin 

kommen, zumindest Art. 11 Abs. 1 GABE entsprechend zu überarbeiten, bzw. 

Art. 63 KRG und die dort enthaltenen Richtwerte wie auch die dort enthaltene 

Terminologie zu übernehmen. Dem Umstand, dass die im Widerspruch zum 

übergeordneten Recht stehende Bestimmung letztlich Folge eines 

gutgeheissenen Antrages an einer früheren Gemeindeversammlung darstellt, 

wird mit der in Art. 63 KRG enthaltenen Formulierung „in der Regel“, aufgrund 

derer Abweichungen von den Richtwerten möglich sind, angemessen 

Rechnung getragen.

6. a) Soweit die Beschwerdeführerin die von der Gemeinde getroffene Regelung in 

den beiden Gesetzen bemängelt, dass der Gemeindevorstand gemäss Art. 

17 Abs. 1 GABE bei der Erarbeitung des Kostenverteilers eine 

Perimeterkommission einsetzen könne, kann ihr hingegen nicht gefolgt 

werden. Abgesehen davon, dass es sich um eine Kann-Vorschrift handelt, 

schliesst das KRG das faktische „Vorschalten“ einer aus Fachleuten 

zusammen gesetzten Perimeterkommission nicht zwingend aus. Richtig ist, 

dass nach Art. 24 Abs. 1 KRVO der Vorstand mit der Erarbeitung betraut sein 

sollte. Hält man sich nun aber vor Augen, dass die Erarbeitung eines 

Kostenverteilers letztlich nicht zum Alltagsgeschäft des Vorstandes einer 

kleinen Gemeinde gehören und dass zudem gestützt auf Art. 18 Abs.1 GABE 

gegen die Veranlagungsverfügung der kommunalen Perimeterkommission (in 

Übereinstimmung mit Art. 25 Abs. 1 KRVO) Einsprache an den 

Gemeindevorstand erhoben werden kann, so lässt sich die gemeindliche 

Lösung verfassungsrechtlich durchaus vertreten. Dies umso mehr, als nach 

Abschluss des Einspracheverfahrens der Gemeindevorstand über den 

Kostenverteiler befindet und diesen dann den Betroffenen mit 

Rechtsmittelbelehrung eröffnet (Art. 19 Abs. 2 GABE, Art. 25 Abs. 3 KRVO). 

b) Als zutreffend - aber nicht entscheidrelevant - erweist sich im vorliegenden 

Zusammenhang der Hinweis der Beschwerdeführerin, dass die 

Einsprachefrist sich auf 30 Tage zu belaufen habe (Art. 25 Abs. 1 KRVO). Der 

in Art. 18 Abs. 1 GABE vorgesehenen 20 Tage-Frist kommt aufgrund der 

zwingenden Vorgabe im übergeordneten Recht keine eigenständige 

Bedeutung zu. 

c) Letzteres gilt im Ergebnis auch für die von der Beschwerdeführerin pauschal 

gerügten Mängel bei dem in Art. 17 Abs. 2 und 3 GABE vorgesehenen 

Verfahrensablauf, soweit dieser im Widerspruch zu kantonalem Recht stehen 

sollte. Mangels Substantiierung kann von weiteren Ausführungen hierzu 

abgesehen werden. 

7. a) Die Beschwerdeführerin rügt sodann noch die gestützt auf Art. 8 ff. GABE 

vorgesehene Privilegierung von neu zu erstellenden Minergie- und 

Passivhausbauten (Reduktion der Anschlussgebühr: 10% bei 

Minergiebauten; 30% bei Passivhausbauten bzw. 20% bei der Sanierung von 

Minergiebauten; 60% bei Passivhausbauten). Sie erachtet die getroffene 

Regelung als rechtsungleich. Ihr kann nicht gefolgt werden. 

b) Gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichtes verletzt ein Erlass 

das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 BV, wenn er 

Unterscheidungen trifft, für die kein vernünftiger, sachlicher Grund ersichtlich 

ist (BGE 99 Ia 128) beziehungsweise - in anderer Formulierung - wenn er 

gleiche oder im Wesentlichen gleich gelagerte Sachverhalte ohne 

ausreichende sachliche Begründung unterschiedlich regelt (BGE 120 Ia 144 

f. mit Hinweisen; 121 I 134). Bei der Beurteilung, ob die tatsächlichen 

Unterschiede erheblich und die vorgenommenen Differenzierungen sachlich 

gerechtfertigt sind, ist vom Zweck des Erlasses auszugehen. Nicht jede 

tatsächliche Ungleichbehandlung kann indessen zu einer rechtlichen 

unterschiedlichen Behandlung führen. Gewisse Schematisierungen 

(Differenzierungen nach abstrakten Kriterien) sind unerlässlich, auch wenn sie 

Grenzfällen nicht immer gerecht werden. Dort, wo sich die Vereinfachung in 

Anbetracht der zahllosen unterschiedlichen Gegebenheiten aufdrängt und die 

unterschiedliche Behandlung nicht zu unbilligen Resultaten führt, lässt sich 

jedenfalls nicht von einer unzulässigen Rechtsungleichheit sprechen (BGE 

100 Ia 328 f.). Es gilt zu beachten, dass dem Gesetzgeber generell ein weiter 

Gestaltungsspielraum zukommt, da sich ein bestimmtes Problem oft auf 

mancherlei Art lösen lässt, und sich in der Regel aus dem in Art. 8 BV 

enthaltenen Gleichheitsgrundsatz nur ganz allgemeine Gesichtspunkte und 

Richtlinien gewinnen lassen (BGE 96 I 567).

c) Die Beschwerdeführerin hat selbst erkannt, dass das von der Gemeinde in 

Art. 9 und 10 GABE bei der Bemessung der Anschlussgebühren vorgesehene 

Abstellen auf den Zeitwert der Gebäudeversicherung von der Rechtsprechung 

- unbesehen der von der Lehre dagegen vorgebrachten Kritik - als zulässig 

betrachtet wird (Urteil des Bundesgerichts 2P.232/2006 vom 16. April 2007, 

E. 3 und 4 mit Hinweisen). Was sie in diesem Zusammenhang in ihrer 

Beschwerde vorbringt, vermag daran nichts zu ändern; das von der Gemeinde 

gewählte Bemessungskriterium lässt sich daher nicht beanstanden. Dass ein 

anderes Bemessungskriterium allenfalls weniger Nachteile haben könnte, ist 

nicht entscheidend.

d) Hinsichtlich der Überlegungen, welche für die eingangs umschriebene 

prozentuale Festlegung der Gebührenprivilegierung bei der Bemessung der 

Anschlussgebühren für energieeffiziente Bauten sprechen, hat die Gemeinde 

in ihren Eingaben ausgeführt, dass es ihr mit der Reduktion der 

Anschlussgebühren für solcherlei Bauten gar nicht darum ginge, den Bau 

solcher Bauten zu fördern, sondern sie strebe damit vielmehr an, eine 

augenfällige Benachteiligung der Bauherrschaft (u.a. zufolge höherer 

Erstellungskosten) zu beseitigen oder doch wenigstens zu mindern. Dass der 

Bau von Minergie- und Passivhausbauten grundsätzlich Mehrkosten nach 

sich zieht, hat auch die Beschwerdeführerin nicht in Abrede gestellt. Ihre 

ausführlichen Darlegungen (Höhe der Mehrkosten zufolge energieeffizienter 

Bauweise; Benachteiligung „normale“ Mehrkosten, z.B. zufolge luxuriöserer 

Bauweise eines „normalen“ Hauses, etc.) sind verständlich, doch kritisiert sie 

damit letztlich weniger den vorgesehenen prozentualen Ansatz, als - wie sie 

selbst ausführt - das gewählte Bemessungskriterium. Sie legt letztlich lediglich 

noch einmal dar, weshalb aus ihrer Sicht, ein anderes Bemessungskriterium 

unter Berücksichtigung der von der Gemeinde damit verfolgten Ziele zu einem 

aus ihrer Sicht befriedigenderen Ergebnis führen würde. Hingegen bringt sie 

nichts entscheidrelevantes vor, was die von der Gemeinde vorgesehenen 

Reduktionsansätze als übergeordnetem Recht widersprechend bzw. als 

verfassungsrechtlich unhaltbar erscheinen liesse. Ist Solches aber nicht der 

Fall und für das urteilende Gericht auch nicht ersichtlich, erweist sich die 

Beschwerde aber diesbezüglich als unbegründet.

e) Was die Beschwerdeführerin sonst noch gegen den streitigen Erlass 

vorbringt, vermag aus verfassungsrechtlicher Optik betrachtet nicht zu 

überzeugen. Ob im Zuge der anstehenden Überarbeitung von Art. 11 GABE 

auch weitere kleinere Korrekturen (z.B. in Art. 18 Abs. 1 GABE; 

Harmonisierung der gewählten Begriffe [Art. 11 und 12 GABE]) Sinn machen 

könnten, wird die Gemeinde zu entscheiden haben.

f) Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen, Art. 11 GABE ist 

aufzuheben und an die Gemeinde zur Überarbeitung i.S. der Erwägungen 

zurückzuweisen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit auf sie 

eingetreten werden kann. 

8. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten je zur Hälfte zulasten der 

Beschwerdeführerin und der Gemeinde ... Für die Zusprechung einer 

reduzierten Parteientschädigung an die anwaltlich vertretene Gemeinde kann 

angesichts deren Obsiegens im amtlichen Wirkungskreis abgesehen werden 

(Art. 78 Abs. 2 VRG). 

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, Art. 11 GABE aufgehoben und 

zur Überarbeitung im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde … 

zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf 

eingetreten werden kann.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 266.--

zusammen Fr. 2'266.--

gehen je zur Hälfte zulasten von … und der Gemeinde ... Die entsprechenden 

Kostenanteile sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses Entscheides an die 

Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu bezahlen.    

Die dagegen an das Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde am 8. September 

2009 gutgeheissen (2C_847/2008).