# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 00818735-d655-5988-927e-1f0b64d3214f
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2018-02-01
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 01.02.2018 A-3636/2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-3636-2017_2018-02-01.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Entscheid bestätigt durch BGer mit  

Urteil vom 24.09.2018 (1C_132/2018) 

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-3636/2017 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 .  F e b r u a r  2 0 1 8  

Besetzung 
 Richter Jürg Steiger (Vorsitz), 

Richterin Kathrin Dietrich, Richterin Christine Ackermann,    

Gerichtsschreiberin Laura Bucher. 
 

 
 

Parteien 
 Mäder Liegenschaften AG,  

Churerstrasse 164, 8808 Pfäffikon SZ,   

vertreten durch  

lic. iur. Robert Hadorn, Rechtsanwalt,  

Hadorn Hollenstein Jost Rechtsanwälte,  

Schanzeneggstrasse 1, Postfach 1813, 8027 Zürich,  

Beschwerdeführerin,  

 
 

 
gegen 

 
 

Seedamm Immobilien AG,  

Gwattstrasse 11, 8808 Pfäffikon SZ,   

vertreten durch  

Dr. Walter Locher, LOCHER BÜHLMANN KOBLER  

Rechtsanwälte und öffentliche Notare,  

Museumstrasse 35, Postfach 41, 9004 St. Gallen,  

Beschwerdegegnerin,  

 

Bundesamt für Strassen ASTRA,  

3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 
 

 
 

Gegenstand 
 Baubewilligung/Verfügungsbegriff. 

 

 

A-3636/2017 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Die Seedamm Immobilien AG plant den Neubau einer Zufahrt mit Brücke 

zu ihrem Einkaufszentrum in Pfäffikon (Seedamm-Center), welche teil-

weise auf einem Grundstück des Bundesamtes für Strassen ASTRA liegt 

und an die Nationalstrasse anschliesst (Brücke zum Seedamm-Center mit 

Strassenanpassung der Nationalstrasse N03 Abschnitt 60).  

B.  

Die Mäder Liegenschaften AG ist Eigentümerin von zwei Parzellen und 

Baurechtsnehmerin eines Grundstücks an der Churerstrasse in der Ge-

meinde Freienbach. Die Parzellen grenzen an den Perimeter der Strassen-

anpassungen und liegen in unmittelbarer Nachbarschaft zur neu vorgese-

henen Brücke.  

C.  

Am 27. April 2017 erging der kantonale Gesamtentscheid des Amtes für 

Raumentwicklung des Kantons Schwyz (Baugesuch-Nr. B2016-1095, Neu-

bau Brücke zum Seedamm-Center mit Strassenanpassungen). Gemäss 

Dispositiv Ziff. 2 des Entscheids wird die Stellungnahme des Bundesamtes 

für Strassen ASTRA vom 30. August 2016 der Gemeinde Freienbach zur 

Eröffnung an die Gesuchstellerin zugestellt.  

D.  

Mit Beschluss des Gemeinderates Freienbach Nr. 189 vom 24. Mai 2017 

wurde die Baubewilligung mit diversen Auflagen, Bedingungen und Vorbe-

halten erteilt. Gemäss Dispositiv Ziff. 5 der kommunalen Bewilligung wird 

der Bauherrschaft mit dem Beschluss des Gemeinderates der Gesamtent-

scheid des Amtes für Raumentwicklung und unter anderem auch die Stel-

lungnahme des ASTRA vom 30. August 2016 eröffnet. Die darin enthalte-

nen Auflagen bilden Bestandteil der Bewilligung und sind in allen Teilen zu 

beachten.     

E.  

Die Stellungnahme vom 30. August 2016 des ASTRA an das Amt für Raum-

entwicklung des Kantons Schwyz wurde im Rahmen des Baubewilligungs-

verfahrens nach entsprechender Aufforderung zum Baugesuch „Brücke 

zum Seedamm-Center mit Strassenanpassung N03 Abschnitt 60“ verfasst 

und lautet wie folgt: 

A-3636/2017 

Seite 3 

1. Das ASTRA hat als Grundeigentümerin dem erwähnten Bauvorhaben zu-

gestimmt. Dennoch handelt es sich um ein rein privates Bauvorhaben. Das 

ASTRA ist nicht Bauherrin. 

2. Sämtliche Auflagen und Bedingungen, welche sich aus dem kantona-

len/kommunalen Baurecht sowie aus anderen einschlägigen Bestimmungen 

ergeben, sind daher gegenüber der privaten Bauherrin zu formulieren, und 

nicht gegenüber dem ASTRA, selbst wenn sich die Auflagen gegen Projekt-

bestandteile innerhalb des Grundeigentums des ASTRA richten.  

3. Das Einverständnis des ASTRA als Grundeigentümerin bezieht sich auf die 

baulichen Aspekte des Projekts. Das ASTRA als Nationalstrassenbetreiberin 

hat indessen auch hoheitliche und betriebliche Interessen in dieser Angele-

genheit. Diese sind zum Teil noch nicht ganz – oder noch nicht in der nötigen 

Detailtreue – im vorliegenden Projekt abgebildet und formuliert. Diesbezüglich 

wird das ASTRA nach Erteilung der kantonalen/kommunalen Baubewilligung 

mit der Bauherrin eine Nutzungsbewilligung und Vereinbarung abschliessen, 

um die hoheitlichen Aspekte im Detail zu regeln. Die Bauherrin ist im Rah-

men der Baubewilligung daher zu verpflichten, vor Baubeginn beim 

ASTRA eine Nutzungsbewilligung und -vereinbarung abzuschliessen.   

F.  

Dagegen erhebt die Mäder Liegenschaften AG (nachfolgend: Beschwerde-

führerin) am 26. Juni 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. 

Sie beantragt, die Verfügung vom 30. August 2016 des ASTRA (nachfol-

gend: Vorinstanz) sei aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen, die Zu-

stimmung zu den baulichen Aspekten des Bauvorhabens zurückzuziehen. 

Weiter seien eine öffentliche Verhandlung und ein Augenschein durchzu-

führen. Der angefochtene Entscheid stelle eine Verfügung dar. Die Vorin-

stanz habe darin das Bauvorhaben unter baulichen Aspekten genehmigt. 

Er sei in Anwendung des Nationalstrassengesetzes ergangen und beziehe 

sich auf hoheitliche und betriebliche Interessen der Nationalstrassenbetrei-

berin. Er begründe Rechte und Pflichten der Bauherrin. Die Auflagen der 

Verfügung der Vorinstanz seien Bestandteil der kommunalen Baubewilli-

gung. Da der Gemeinderat und das kantonale Amt für Raumentwicklung 

nicht die Kompetenz hätten, Auflagen als Nationalstrassenbetreiber zu er-

lassen, habe die Verfügung der Vorinstanz mit den Auflagen als bindend 

eröffnet zu gelten. In materieller Hinsicht bringt die Beschwerdeführerin im 

Wesentlichen vor, der Sachverhalt werde unzutreffend dargestellt. Die Na-

tionalstrassenhoheit des Bundes umfasse auch Nationalstrassenbestand-

teile, weshalb auch flankierende Massnahmen für das kantonale Strassen-

netz Bundesrecht unterstehen würden. Der Neubau des Anschlusses Pfäf-

fikon bilde mit der Hochbrücke und den Anpassungen bestehender Stras-

senflächen eine bau- und planungsrechtliche Einheit. Deshalb könne das 

A-3636/2017 

Seite 4 

Projekt nicht im Baubewilligungsverfahren genehmigt werden. Zudem 

seien die Voraussetzungen für eine Bewilligung nicht erfüllt.    

G.  

Mit Zwischenverfügung vom 12. Juli 2017 beschränkt der Instruktionsrich-

ter das Beschwerdeverfahren vorab auf die Frage des Eintretens. 

H.  

In ihrer Vernehmlassung vom 14. August 2017 beantragt die Vorinstanz, 

auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, da keine Verfügung vorliege. Das 

angefochtene Schreiben der Vorinstanz sei eine Stellungnahme zuhanden 

der zuständigen Baubewilligungsbehörde, welche keine Rechte und/oder 

Pflichten für Private begründe und nicht verbindlich sei. Die Stellungnahme 

bilde lediglich ein Entscheidungselement im Rahmen der Prüfung zur Er-

teilung der Baubewilligung und enthalte das grundsätzliche Einverständnis 

zur baulichen Massnahme. Da es sich um eine Umgestaltung im Bereich 

der Nationalstrasse handle, werde die Vorinstanz zu gegebener Zeit und 

nach Abschluss des Baubewilligungsverfahrens eine Bewilligung nach Na-

tionalstrassengesetz zu erteilen haben. 

I.  

Mit Stellungnahme vom 14. August 2017 beantragt die Seedamm Immobi-

lien AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) ebenfalls das Nichteintreten 

auf die Beschwerde. Das Schreiben der Vorinstanz sei weder als Verfü-

gung bezeichnet noch enthalte es eine Begründung oder eine Rechtsmit-

telbelehrung und stelle zudem keine hoheitliche, einseitige oder individuell-

konkrete Anordnung dar. Darüber hinaus sei das ASTRA nicht Bauherrin 

und im Baubewilligungsverfahren nicht Vorinstanz. Die Stellungnahme des 

ASTRA sei Bestandteil des Beschlusses des Gemeinderates Freienbach, 

der durch Verwaltungsbeschwerde angefochten werden könne, was die 

Beschwerdeführerin auch getan habe. Das Bundesverwaltungsgericht sei 

nicht zuständig.         

J.  

Auf die weiteren Vorbringen der Parteien sowie sich bei den Akten befin-

denden Unterlagen wird – soweit entscheidrelevant – in den Erwägungen 

eingegangen. 

 

A-3636/2017 

Seite 5 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.   

1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 

(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden 

gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 

20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von einer Vorinstanz 

nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vor-

liegt. Das Vorliegen einer Verfügung ist Sachurteilsvoraussetzung für ein 

Beschwerdeverfahren. Das Bundesverwaltungsgericht prüft seine Zustän-

digkeit und das Vorliegen der Sachurteilsvoraussetzungen von Amtes we-

gen (Art. 7 Abs. 1 VwVG; vgl. zudem MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Pro-

zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.6). 

1.2 Als Verfügung zu qualifizieren ist eine hoheitliche, individuell-konkrete, 

auf Rechtswirkungen ausgerichtete und verbindliche Anordnung einer Be-

hörde, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt, oder eine autori-

tative und individuell-konkrete Feststellung bestehender Rechte oder 

Pflichten (Art. 5 Abs. 1 VwVG; vgl. auch HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allge-

meines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 855 ff.; TSCHANNEN/ZIM-

MERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 Rz. 17). 

Verfügungen sind den Parteien schriftlich zu eröffnen (Art. 34 Abs. 1 

VwVG). Sie sind, auch wenn sie in Briefform ergehen, als solche zu be-

zeichnen, zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen 

(Art. 35 Abs. 1 VwVG). Aus mangelhafter Eröffnung darf den Parteien kein 

Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG). Im Falle von Unklarheiten über den 

Verfügungscharakter eines Schreibens ist nicht massgebend, ob die Ver-

waltungshandlung als Verfügung gekennzeichnet ist oder den gesetzlichen 

Formvorschriften für eine Verfügung entspricht, sondern ob sie die vom 

Verfügungsbegriff geforderten Strukturmerkmale aufweist (BVGE 2009/43 

E. 1.1.4 ff.; Urteil des BVGer A-1672/2016 25. Oktober 2016 E. 1.2.1; 

TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 29 Rz. 3). Eine Verfügung muss 

zwingend auf die Erzeugung von Rechtswirkungen gerichtet sein. Damit 

eine Verfügung vorliegt, ist entscheidend, dass das Handlungsziel der Be-

hörden die Regelung, d.h. die bewusste, ausdrückliche und verbindliche 

Gestaltung der Rechtsstellung des Betroffenen sein muss (vgl. Urteile des 

BVGer A-2235/2017 vom 11. Juli 2017 E. 1.2 und A-3433/2013 vom 

29. Oktober 2014 E. 2.6.3; FELIX UHLMANN, in: Waldmann/Weissenberger 

[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, 

Art. 5 Rz. 17 ff. und 94). Bei der Frage der Anfechtbarkeit von Akten ist 

A-3636/2017 

Seite 6 

auch dem Rechtsschutzbedürfnis Rechnung zu tragen (vgl. BGE 138 I 6 

E. 1.2; Urteile des BVGer A-4699/2015 vom 11. April 2016 E. 4.1 und 

A-1725/2015 vom 8. Juni 2015 E. 2.1, je mit Hinweisen). 

1.3 Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine Dienststelle der Bundesver-

waltung i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG und es liegt keine Ausnahme nach Art. 32 

VGG vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist insofern zur Beurteilung der 

vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig. Das Verfahren richtet sich 

nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 

2.  

2.1 Das Schreiben vom 30. August 2016 ist nicht als Verfügung ausgestal-

tet, sondern in Briefform verfasst. Es ist nicht als Verfügung bezeichnet und 

enthält keine Rechtsmittelbelehrung (vgl. Art. 35 VwVG). Im Einleitungs- 

und Schlusssatz des Schreibens bedankt sich die Vorinstanz für die Gele-

genheit zur Stellungnahme zum Baugesuch und die Berücksichtigung der 

Stellungnahme. Dies deutet darauf hin, dass das Schreiben vom 30. Au-

gust 2016 eine blosse Stellungnahme und keine Verfügung darstellt. Strittig 

und zu prüfen ist deshalb vorliegend, ob das Schreiben der Vorinstanz vom 

30. August 2016 die Strukturmerkmale einer Verfügung im Sinne von Art. 5 

VwVG erfüllt. 

2.2 In Ziff. 1 des Schreibens stellt die Vorinstanz fest, dass sie als Grund-

eigentümerin dem rein privaten Bauvorhaben zugestimmt hat und nicht 

Bauherrin ist. Darin liegt weder eine hoheitliche, individuell-konkrete und 

auf Rechtswirkung ausgerichtete Anordnung einer Behörde noch eine au-

toritative und individuell-konkrete Feststellung bestehender Rechte und 

Pflichten, sondern vielmehr eine allgemeine Sachverhaltsfeststellung bzw. 

-klärung, die sich nicht an eine bestimmte Partei richtet. 

2.3 Aus der Feststellung von Ziff. 1 folgt in Ziff. 2 der Hinweis an die verfü-

gende Behörde (vgl. Entscheid des Amtes für Raumentwicklung des Kan-

tons Schwyz vom 27. April 2017), dass sämtliche Auflagen und Bedingun-

gen gegenüber der privaten Bauherrin und nicht gegenüber der Vorinstanz 

zu formulieren seien, selbst wenn sich die Auflagen gegen Bestandteile in-

nerhalb des Grundeigentums der Vorinstanz richten würden. Auch in die-

sem Teil des Schreibens finden sich keine hoheitlichen Anordnungen, wel-

che auf Rechtswirkung ausgerichtet sind.  

A-3636/2017 

Seite 7 

2.4 In Ziff. 3 präzisiert die Vorinstanz den Umfang ihres Einverständnisses, 

indem sie festhält, dass sich das Einverständnis (lediglich) auf die bauli-

chen Aspekte des Projekts bezieht. Weiter stellt sie fest, dass ihre hoheit-

lichen und betrieblichen Interessen im Projekt noch zu wenig abgebildet 

und formuliert und mit der Bauherrin noch im Detail zu regeln sind. Auch 

aus diesen Feststellungen lassen sich keine hoheitlichen, individuell-kon-

kreten, auf Rechtswirkung ausgerichtete und verbindliche Anordnungen ei-

ner Behörde ableiten. Schliesslich hält die Vorinstanz fest, dass die Bau-

herrin mit der Baubewilligung zum Abschluss einer Nutzungsbewilligung 

und -vereinbarung vor Baubeginn zu verpflichten ist. Aus der Formulierung 

geht nicht hervor, ob sich die Vorinstanz auf öffentliches Recht des Bundes 

stützt, was jedoch anzunehmen ist (vgl. Art. 24 und Art. 44 des Natio-

nalstrassengesetzes vom 8. März 1960 [NSG, SR 725.11], Art. 30 der Na-

tionalstrassenverordnung vom 7. November 2007 [NSV, SR 725.111]). Hier 

liegt eine hoheitliche Anordnung einer Behörde vor, diese richtet sich an 

die kantonale Baubewilligungsbehörde. Die Anordnung entfaltet jedoch 

keine unmittelbare Rechtswirkung und ändert an der Rechtsstellung der 

Bauchgesuchstellerin nichts. Denn erst wenn die Bewilligungsbehörde die 

Anweisung auch anordnungsgemäss umsetzt, ergeben sich daraus kon-

krete Rechten und Pflichten für die Baugesuchstellerin. Die Verpflichtung 

der Bewilligungsempfängerin – nämlich der Abschluss einer Vereinbarung, 

ohne die der Baubeginn nicht erfolgen darf – ist an die Erteilung der Bau-

bewilligung geknüpft und entfaltet erst mit der Bewilligungserteilung ihre 

Wirkung (vgl. Dispositiv Ziff. 2 des Gesamtentscheids des Amtes für Raum-

entwicklung des Kantons Schwyz vom 27. April 2017). Daran ändert auch 

der Umstand, dass in Disp. Ziff. 5 des Beschlusses des Gemeinderates der 

Gemeinde Freienbach vom 24. Mai 2017 der Bauherrschaft die Stellung-

nahme vom 30. August 2016 eröffnet und die darin enthaltenen Auflagen 

als verbindlicher Bestandteil der Baubewilligung erklärt wird, nichts.  

2.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass das Schreiben vom 30. August 

2016 keine unmittelbare Rechtswirkung entfaltet und deshalb als blosse 

Stellungnahme und nicht als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG zu qua-

lifizieren ist.  

3.  

Mangels zulässigem Anfechtungsobjekt ist auf die vorliegende Be-

schwerde demnach nicht einzutreten. Unter diesen Umständen muss nicht 

näher auf die prozessualen Anträge der Beschwerdeführerin eingegangen 

werden. 

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Seite 8 

4.  

4.1 Die Verfahrenskosten werden grundsätzlich der unterliegenden Partei 

auferlegt (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Bei diesem Ausgang des Verfahrens 

sind die auf Fr. 1'000.- festzusetzenden Verfahrenskosten der Beschwer-

deführerin aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG, Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 

des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigun-

gen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dieser 

Betrag ist dem Kostenvorschuss von Fr. 2‘000.- zu entnehmen. 

5.2 Die unterliegende Beschwerdeführerin hat der obsiegenden und an-

waltlich vertretenen Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zu be-

zahlen (vgl. Art. 64 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE). Da keine Kostennote 

eingereicht wurde, ist die Entschädigung aufgrund der Akten festzusetzen 

(vgl. Art. 14 Abs. 2 VGKE). Angemessen erscheint ein Betrag von 

Fr. 1‘500.- (vgl. Art. 8 ff. VGKE). Die Vorinstanz hat als obsiegende Bun-

desbehörde keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 

Abs. 3 VGKE).  

           (Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.) 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A-3636/2017 

Seite 9 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. 

2.  

Die Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 1'000.- werden der Beschwerdefüh-

rerin auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss von Fr. 2‘000.- 

entnommen. Der Restbetrag von Fr. 1‘000.- wird der Beschwerdeführerin 

nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. 

3.  

Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine 

Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1‘500.- zu bezahlen. 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) 

– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. P351-1353; Gerichtsurkunde) 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin: 

  

Jürg Steiger Laura Bucher 

 

 

 

A-3636/2017 

Seite 10 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-

schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren 

Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. 

Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-

schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

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