# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0b0160da-3232-5281-8fd0-c4168db175c6
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-03-23
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 23.03.2022 602 2021 160
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2021-160_2022-03-23.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2021 160

Arrêt du 23 mars 2022

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties HOIRIE DE A.________, recourants, représentés par Me Nicolas 
Maternini, avocat

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un PAL – 
Refus de mise en zone d'un terrain en raison de l'absence de potentiel 
de mise en zone

Recours du 29 octobre 2021 contre la décision du 29 septembre 2021

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 11

considérant en fait

A. La Commune de B.________ a publié dans la Feuille officielle (FO) n° ccc la révision générale 
de son plan d'aménagement local (PAL). 

Dans le cadre de cette révision, il était prévu de mettre en zone centre 1 l'article ddd (partiel) du 
Registre foncier (RF) de la Commune de B.________. La parcelle, propriété des membres de l'hoirie 
de A.________, d'une surface totale de 16'869 m2, est actuellement affectée à la zone de centre-
village pour environ 1'670 m2 et à la zone agricole pour la partie restante. La modification sur cette 
parcelle partiellement bâtie, comportant – selon les données ressortant du RF – un bâtiment 
commercial sur la partie sise en zone centre-village (n° ass. eee) et deux serres en zone agricole 
(n° ass. fff et ggg), avait pour but de rendre conforme les serres et ainsi d'inclure en zone à bâtir les 
serres existantes et la partie de la zone agricole sur laquelle se trouvent ces bâtiments. 

La mise à l'enquête publique a suscité des oppositions qui ont été traitées par le Conseil communal 
et la révision générale a été adoptée le 27 mai 2019.

Le 3 février 2021, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis de 
synthèse favorable avec conditions. Il a préavisé défavorablement la modification précitée. 

En application des art. 86 al. 2 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) et eee al. 1 du règlement fribourgeois du 
1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(ReLATeC; RSF 710.11), et sur la base du préavis de synthèse du SeCA, la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après, Direction 
du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) a fait 
publier, dans la FO n° hhh, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait 
prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique, 
notamment le refus de mise en zone d'une surface supplémentaire sur la parcelle ddd RF.

Elle en a également avisé la commune qui s'est prononcée le 11 mars 2021, demandant en 
particulier l'approbation de la mesure pour permettre la poursuite de l'activité économique 
actuellement exercée sur la parcelle.

La DIME a par la suite encore requis des déterminations complémentaires à différents services de 
l'Etat concernés par les remarques de la commune et celles de tiers intéressés. 

B. Par décision du 29 septembre 2021, la DIME a partiellement approuvé la révision générale de 
la planification locale de B.________, refusant notamment la mise en zone partielle de l'article ddd 
RF. Elle a estimé que la Commune de B.________ ne disposait pas de potentiel de mise en zone 
et qu'au surplus, l'article ddd RF ne se situait pas dans le territoire d'urbanisation et ne répondait 
donc pas aux principes fixés par le plan directeur cantonal (PDCant).

C. Par mémoire du 29 octobre 2021, les propriétaires de la parcelle ddd RF ont interjeté recours 
auprès du Tribunal cantonal contre la décision d'approbation du 29 septembre 2021, concluant – 
sous suite de frais et dépens – à l'admission du recours et à l'approbation de la révision générale du 
PAL en ce sens que l'article ddd (partiel) RF est mis en zone centre 1, conformément au PAL adopté 
par la commune le 27 mai 2019. 

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 11

A l'appui de leur recours, ils estiment qu'en raison du refus de mise en zone à bâtir de la partie 
supplémentaire de leur parcelle, telle que proposée par la commune, on crée une discontinuité entre 
la zone de centre 1 – qui longe toute la route de I.________ – et la zone d'activités se trouvant de 
l'autre côté de la route de J.________, en particulier à l'endroit de l'angle créé par les deux routes. 
Ils soulignent que l'autorité a procédé à des mises en zone à d'autres endroits, ce qui est 
contradictoire si leur propre terrain ne peut pas changer d'affectation en raison de l'absence de 
potentiel de mises en zone. Ce faisant, l'autorité a selon eux abusé de son pouvoir d'appréciation. 
Ils sont d'avis que la mesure proposée par la commune consiste en la mise en œuvre du principe 
de concentration et du développement vers l'intérieur, puisque la parcelle se situe en plein cœur du 
village. Selon eux, on se trouve même en présence d'une brèche dans le tissu bâti, car cette portion 
de la parcelle est entourée de zone constructible. Ils mettent en avant que l'espace en question 
consiste en une enclave entre les deux serres et le bâtiment commercial principal, créant une 
situation de dent creuse entre les zones constructibles pour une surface qui ne peut, en raison de 
sa localisation, plus avoir de vocation agricole. Ils relèvent qu'on est en présence d'une correction, 
par une adaptation à la réalité, d'une situation manifestement insatisfaisante. De l'avis des 
recourants, ne pas admettre la mise en zone sur leur parcelle tout en l'admettant pour d'autres biens-
fonds excentrés du centre village viole le principe de l'égalité de traitement. Finalement, ils se 
prévalent de l'autonomie communale dès lors que la commune – dont la zone à bâtir n'est pas 
surdimensionnée – soutient leur demande. 

Le 24 novembre 2021, les recourants ont déposé un mémoire de recours complémentaire. Ils 
relèvent à nouveau que d'autres parcelles bien plus excentrées ont été mises en zone malgré 
l'absence de potentiel de mise en zone pour la Commune de B.________. Ils se réfèrent à la mise 
en zone de la modification A "K.________" de l'article lll (partiel) RF et à la mise en zone d'intérêt 
général de l'article mmm RF. Produisant un extrait de la carte du territoire d'urbanisation du PDCant, 
ils soutiennent que leur parcelle se situe dans le territoire d'urbanisation.

D. Le 17 décembre 2021, la commune conclut – implicitement du moins – à l'admission du 
recours et souligne que sa volonté est de développer ce secteur, souhait confirmé par le plan 
directeur régional de la Sarine qui prévoit que la Commune de B.________ doit être densifiée. De 
plus, il s'agit selon elle de régulariser la situation de cette parcelle déjà partiellement bâtie.

Dans ses observations du 28 décembre 2021, la DIME conclut au rejet du recours. Renvoyant à la 
carte de synthèse du PDCant, qui est l'expression de la concentration du développement vers 
l'intérieur et d'une utilisation rationnelle du sol, elle fait remarquer que la partie agricole de l'article 
ddd RF se situe hors du territoire d'urbanisation et que la commune – au vu de ses réserves en zone 
d'habitation encore libres de constructions – ne possède pas de potentiel de mise en zone. Elle nie 
qu'on puisse admettre dans la présente occurrence être en présence d'une brèche dans le tissu bâti. 
Finalement, elle rend attentive au fait qu'une procédure de rétablissement de l'état de droit est en 
cours pour les constructions déjà érigées en zone agricole.

E. Le 28 février 2022, les recourants maintiennent leurs conclusions et exposent qu'une 
inspection des lieux et l'analyse du plan d'affectation permettent de constater que leur parcelle se 
trouve en continuité d'un terrain largement bâti, doté de plusieurs constructions, dans une zone 
centrale au village d'une certaine densité. Ils estiment que la mise en zone partielle de la parcelle 
présente une cohérence avec les habitations et les zones centre environnantes. Ils ajoutent que la 
parcelle est équipée et bien desservie. Ils maintiennent que, selon le PDCant, la parcelle se situe – 
pour la partie litigieuse – à l'intérieur du territoire d'urbanisation. Ils estiment en outre que d'autres 

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 11

mises en zone permettent d'admettre que leur terrain devrait également partiellement être colloqué 
en zone à bâtir.

F. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1.

Les propriétaires de la parcelle touchée par la modification qui n'a pas été approuvée par la DIME 
ont un intérêt à interjeter recours. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est 
recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et 
de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1); l'avance de frais ayant en outre été payée dans le 
délai imparti, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

2.1. Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 

2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), lequel impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA 
FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition, 
dès lors que la mesure litigieuse n'a pas fait l'objet d'un recours auprès de la DIME; le grief 
d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué 
devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 p. eee et les références 
citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 p. eee et les références citées).

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 11

3.

3.1. L'art. eee al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 
LATeC). Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la 
commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les communes jouissent 
d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 
1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). 

Les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient d'une importante liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification, doivent se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire 
de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la LAT. Elles doivent également prendre en considération les 
exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au 
sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 
121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation 
correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 de 
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1). Combinés avec les 
buts de l'art. 1 LAT, les principes de l'art. 3 LAT ne constituent pas un système exempt de toute 
contradiction, mais doivent être intégrés à une pesée générale des intérêts en vue de la meilleure 
concordance possible. Qu'il faille harmoniser ces intérêts entre eux ne doit pas remettre en cause 
le caractère contraignant de leur prise en considération (cf. arrêt TF 1C_429/2017 du 25 juillet 2018 
consid. 2.1). Les principes de l'aménagement du territoire sont ainsi justiciables (ATF 112 Ia 65 
consid. 4; arrêts TF 1C_157/2014 du 4 novembre 2015 consid. 3.3, in ZBl 117 p. 444; 1C_528/2016 
du 20 décembre 2017 consid. 6.1).

3.2. Selon l'art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une 
utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un 
développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de 
l'aménagement du territoire; il prévoit notamment que les autorités chargées de l'aménagement du 
territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers 
l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité d'habitat appropriée (let. abis) ainsi que de créer 
un milieu bâti compact (let. b). Au nombre des principes régissant l'aménagement du territoire, l'art. 3 
al. 2 LAT indique que le paysage doit être préservé. A cette fin, il convient notamment de réserver à 
l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement 
(let. a) et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les 
installations s'intègrent dans le paysage (let. b). Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des 
activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée 
(art. 3 al. 3 LAT).

3.3. A teneur de l'art. 15 LAT, qui a fait l'objet d'une modification le 15 juin 2012, entrée en vigueur 
le 1er mai 2014, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins 
prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent 
être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-
delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du 
territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le 
paysage (al. 3). De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si: a. ils sont propres à 
la construction; b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 11

années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et 
s'ils seront équipés et construits à cette échéance; c. les terres cultivables ne sont pas morcelées; 
d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique; e. ils mettent en œuvre le plan directeur.

L'art. 8a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment 
la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la 
manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le 
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer 
la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, 
le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7). 

3.4. Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut – en application 
des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. 
Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du territoire d'urbanisation cantonal. Il s'agit d'un 
élément central de la stratégie, puisque le territoire d'urbanisation prend en compte les besoins pour 
les zones à bâtir destinées à l'habitat, aux activités et à l'intérêt public pour les 25 prochaines années. 
Il fixe un cadre global avec des limites au-delà desquelles il n'est pas possible de planifier de 
nouvelles zones à bâtir. Le PDCant prévoit que des extensions des zones à bâtir pourront être 
étudiées uniquement à l'intérieur du territoire d'urbanisation. Selon le PDCant, un plan d'affectation 
des zones (PAZ) ne peut prévoir des mises en zones à bâtir que dans le territoire d'urbanisation (cf. 
T101. Territoire d'urbanisation). Les limites du territoire d'urbanisation sont intangibles au niveau du 
planificateur local et leur éventuelle modification doit passer par une adaptation du PDCant (arrêts 
TC FR 602 2021 12 du 4 août 2021; 602 2020 119 du 27 janvier 2021).

Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti 
en premier lieu, par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics 
et en mobilité douce. A ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisées et 
équipées existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité 
d'étendre les zones à bâtir à la définition de mesures en faveur de la densification et de la 
requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1). 

Dans ce but, le schéma stratégique (cf. B. Volet stratégique, p. 28) définit les priorités de 
développement suivantes:

" Priorité 1: agglomérations: Croissance prioritaire

Priorité 2: centres régionaux: Croissance prioritaire

Priorité 3: croissance stable

Priorité 4: Croissance modérée

Priorité 4 (tissu touristique): Développement adapté

Espace rural: Préservation des bonnes terres agricoles".

En ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir de type zone résidentielle notamment, 
dans les catégories de priorités d'urbanisation 1 ou 2, une extension de zone à bâtir de maximum 
5 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité de la surface non construite en zone à bâtir 
légalisée n'excède pas 3 ha (cf. T102. Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir, p. 2). 

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 11

3.5. L'Agglomération de Fribourg – dont la Commune de B.________ fait partie – participe, avec 
un projet d'agglomération de quatrième génération, à la politique des agglomérations de la 
Confédération. Le PA4 permet de planifier le développement de l'agglomération à l'horizon 2040, à 
l'échelle de son territoire fonctionnel, qui traverse les frontières communales. Le projet 
d'agglomération constitue – à l'instar du PDCant – une base légalement contraignante pour les plans 
d'aménagement locaux des dix communes concernées (cf. art. 26 et 32 LATeC). En tant que plan 
directeur régional (cf. art. 27 al. 1 LATeC), le PA4 est guidé par les principes du nouveau PDCant 
qui prévoit de renforcer de manière conséquente le développement de l'urbanisation vers l'intérieur 
et la concentration de la croissance démographique à l'intérieur des agglomérations, afin de limiter 
l'étalement urbain et le mitage des territoires naturels et ruraux ainsi que pour réduire autant que 
possible les besoins en déplacements automobiles (cf. pour le tout, rapport PA4, p. 7 s.).

Selon le PA4 (cf. rapport, U3 "Territoire d'urbanisation: zones à bâtir légalisées et extensions de la 
zone à bâtir", U3.1), un des principes généraux est celui de ne pas étudier des mises en zone hors 
des limites d'urbanisation selon la figure 51.

4.

4.1. Les mesures prises afin de concrétiser les buts poursuivis par la LAT revêtent sur le principe 
un intérêt public important. Tel est en particulier le cas lorsqu'une portion de territoire concernée ne 
remplit d'emblée pas les critères de la zone à bâtir définis par l'art. 15 LAT (s'agissant du 
développement de l'urbanisation vers l'intérieur et de la création d'un milieu bâti compact, cf. art. 1 
al. 2 let. abis, respectivement art. 1 al. 2 let. b LAT). Le principe de regroupement des constructions 
(principe de concentration) nécessite que les bâtiments soient en règle générale rassemblés dans 
un espace déterminé cohérent et clairement séparé du territoire non construit (cf. art. 1 al. 2 let. abis 
LAT; ATF 116 Ia 335 consid. 4a; arrêts TF 1C_361/2020 du 18 janvier 2020; 1C_442/2019 du 17 juin 
2020 consid. 2.5). Il s'agit d'éviter le développement de constructions en ordre dispersé, de préserver 
les espaces agricoles, les paysages et les sites, et d'assurer une utilisation mesurée du sol (ATF 
119 Ia 411 consid. 2b). 

La volonté de concentrer l'urbanisation à certains endroits trouve son expression dans le territoire 
d'urbanisation du PDCant et dans le PA4 (cf. figure 51: Territoire d'urbanisation), dans la mesure où 
ceux-ci excluent – hors du territoire d'urbanisation, respectivement de la limite d'urbanisation – 
explicitement des mises en zone, ainsi que dans les règles du PDCant relatives aux priorités de 
développement.

4.2. Dans la présente occurrence, le Tribunal constate ce qui suit.

4.2.1. Comme le souligne la DIME à juste titre et en se référant aux critères du PDCant (cf. section 
B, Volet stratégique, schéma stratégique, p. 28), la Commune de B.________, qui est située en 
priorité d'urbanisation 1, ne peut pas bénéficier de potentiel de mise en zone destinée à l'habitat. En 
effet, en ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir de type zone résidentielle 
notamment, dans la catégorie de priorité d'urbanisation 1, une extension de zone à bâtir de 
maximum 5 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité de la surface non construite en zone 
à bâtir légalisée n'excède pas 3 ha (cf. PDCant, T102. Dimensionnement et gestion de la zone à 
bâtir, p. 2). Les réserves de zone à bâtir légalisées sont de 12.5 ha (cf. préavis de synthèse du SeCA 
du 3 février 2021), ce qui exclut toute nouvelle mise en zone, principe qui a été confirmé par la Cour 
de céans (cf. arrêt TC FR 602 2020 119 du 27 janvier 2021 consid. 6 et 7.4). 

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 11

Sur ce seul constat, la mesure proposée se heurte aux principes du PDCant qui lient les autorités.

4.2.2. Dans un second temps, la carte du territoire d'urbanisation exclut un développement de 
l'urbanisation à l'extérieur de celui-ci. Cette carte est contraignante pour les instances chargées de 
l'application de la LAT, tant au niveau du planificateur local qu'au niveau de l'instance chargée de 
l'approbation des plans communaux. 

Dans la présente occurrence, la partie litigieuse de la parcelle concernée – colloquée actuellement 
en zone agricole – se situe en partie à l'intérieur et en partie à l'extérieur du territoire d'urbanisation 
du PDCant. En effet, contrairement à ce que constate la DIME – qui se réfère de manière erronée à 
la carte de synthèse et non à celle du territoire d'urbanisation –, la partie se situant dans le 
prolongement de la zone centre existante le long de la route cantonale est à l'intérieur de ce 
périmètre, qui de plus est repris dans la figure 51 du PA4. En revanche, il faut également constater 
que la mesure telle que proposée s'étend au-delà du territoire d'urbanisation.

Le planificateur régional s'est également saisi des limites d'urbanisation. De manière générale, le 
PA4 dessine sa limite d'urbanisation en l'inscrivant dans les possibilités données 
cartographiquement par le PDCant ou en étant plus restrictif en renonçant à acter des possibilités 
d'urbanisation mentionnées par la planification cantonale. Au chiffre U3.1, il est indiqué qu'il faut 
proscrire toute mise en zone à bâtir à l'extérieur de la limite d'urbanisation. La figure 51 du PA4 
conduit aux mêmes constatations que celles faites ci-dessus, soit qu'une partie de la surface touchée 
par la mesure se situe hors des limites d'urbanisation. 

Partant, la mesure telle que proposée par la commune et défendue par les recourants doit également 
être refusée du fait qu'elle ne se situe pas entièrement dans le TU. 

4.2.3. En ce qui concerne plus précisément la situation concrète et selon l'extrait de l'aperçu des 
modifications du PAL du dossier mis à l'enquête (sur lequel notamment le gris représente la zone à 
bâtir existante et le rouge les nouvelles mises en zone à bâtir), la Cour de céans peut de surcroit 
constater ce qui suit:

[…]

Cette représentation cartographique montre que la portion de la parcelle dont la mise en zone est 
demandée fait partie d'une parcelle d'une surface importante (16'869 m2), de laquelle seule une 
petite surface de moins de 1'700 m2 est en zone à bâtir. Cette dernière se trouve dans le 
prolongement de la zone centre constructible, le long de la route cantonale sur une longueur 
d'environ 30 m. Le reste de la parcelle – à l'arrière – est en grande partie entourée de zone agricole. 
Certes, la partie dont la mise en zone est demandée est dans le prolongement de la zone centre et 
consiste en une sorte de "décrochement" de la zone agricole. En revanche, la partie à mettre en 
zone est d'une surface non négligeable d'environ 2'500 m2, ce qui permet de nier que l'on se trouve 
en présence d'une véritable brèche dans le tissu bâti, cela d'autant plus que, sur le côté en direction 
de N.________, la parcelle est séparée de la zone d'activité par un ruisseau, qui constitue une sorte 
de limite naturelle envers la prochaine zone constructible. De plus, si on fait abstraction des 
bâtiments érigés illégalement en zone agricole, il est manifeste que l'on ne peut pas parler – comme 
le font les recourants – d'une enclave de zone agricole en zone à bâtir. Ceux-ci ne peuvent tirer 
aucun argument de l'existence de ces deux serres construites en zone agricole. En effet, soit les 
constructions ont été érigées légalement en zone agricole, ce qui signifie que leur vocation ne 
nécessite pas de mise en zone, soit elles ne sont pas conformes à la zone agricole. Dans ce cas, 

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 11

ils seraient mal venus de vouloir tirer avantage de la situation illégale. Même s'il peut être 
compréhensible que les recourants et la commune tentent de légaliser cette situation par une mise 
en zone, celle-ci n'est cependant possible que si elle remplit les critères du PDCant et du PA4 relatifs 
au territoire d'urbanisation et au potentiel de mise en zone, au péril sinon de favoriser des 
comportements illégaux.

Finalement, les recourants soutiennent que la non-mise en zone viole les principes de densification 
vers l'intérieur et de concentration. Ils perdent cependant de vue que ces principes concernent 
principalement l'utilisation des surfaces déjà sises en zone à bâtir et la retenue quant à des mises 
en zone excentrées. Ceux-ci ne signifient en revanche pas que l'on doit mettre en zone à bâtir de la 
zone agricole sise à proximité des centres d'urbanisation et encore moins qu'un propriétaire 
possédant des terrains en zone agricole à proximité des centres aurait un droit à leur classement en 
zone constructible en vertu du principe de la concentration. Les recourants ignorent que le principe 
de la densification à l'intérieur des zones existantes trouve précisément son expression dans 
l'obligation d'interdire des nouvelles mises en zone aussi longtemps que la réserve de zones encore 
non construites dépasse une certaine taille, ici fixée à 5 ha. Le fait que le plan directeur régional de 
la Sarine mis en consultation le 26 novembre 2021 prévoit d'augmenter la densification sur la 
Commune de B.________ ne change rien à ce constat. Cas échéant, c'est dans ce contexte que le 
territoire d'urbanisation pourra être adapté. Mais même si, cas échéant, le TU devait être modifié 
pour englober toute la surface de la modification proposée, il reste l'obstacle du manque de potentiel 
de mise en zone. 

Sur ce constat, la non-mise en zone de l'article ddd (partiel) RF est une mesure qui peut se prévaloir 
d'un intérêt public important dont la mise en œuvre ne s'avère pas disproportionnée. 

4.3. Les recourants invoquent une violation de l'autonomie communale. En droit cantonal 
fribourgeois, les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, 
l'affectation de leur territoire (art. 129 Cst./FR; cf. notamment arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 
2014 consid. 3.2). Il appartient toujours, en principe, au planificateur local de définir l'orientation de 
son aménagement dans le cadre légal, même si l'on peut douter que, depuis l'entrée en vigueur des 
nouvelles dispositions de la LAT en 2014 et en raison de l'importance accrue reconnue désormais 
à la planification directrice cantonale, son autonomie soit aussi étendue que par le passé (cf. arrêt 
TC FR 602 2017 35 du 17 juillet 2018 consid. 5.1).

En l'espèce, comme il a été démontré ci-dessus, la mesure litigieuse n'est pas conforme à des 
principes fondamentaux de la LAT exprimés dans des règles d'application concrètes, ce qui pose 
des limites à l'autonomie communale. La DIME est obligée d'appliquer les principes qui ont trouvé 
leur expression dans le PDCant et le PA4. L'intérêt de la commune et des recourants consistant à 
valoriser les infrastructures déjà existantes et l'activité économique déjà exercée à cet endroit ne 
peuvent pas l'emporter sur l'intérêt de concentrer l'urbanisation dans les secteurs déjà en zone. 
Même le fait qu'un terrain dispose de l'équipement de base n'impose d'ailleurs pas à lui seul son 
classement ou son maintien en zone à bâtir (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g et les références citées; 
arrêt TC FR 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c) 

4.4. Au vu des intérêts exposés ci-dessus, il n'y a en l'occurrence manifestement pas lieu de 
s'écarter du principe selon lequel, en matière d'aménagement, les buts d'intérêt public poursuivis 
par un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire (en particulier s'il s'agit d'un intérêt 
financier; cf. AEMISEGGER/KUTTLER/MOOR/RUCH, Commentaire LAT, art. 14 LAT n° 40).

Tribunal cantonal TC
Page 10 de 11

Il est compréhensible que les propriétaires recourants – et la commune – tentent de réduire au 
maximum le dommage financier résultant de leurs investissements, mais cela ne saurait prendre le 
pas sur les intérêts publics importants justifiant le refus de l'agrandissement de la partie constructible 
sur l'article ddd RF. 

C'est donc à juste titre que la DIME a refusé d'approuver la modification B.

4.5. Les recourants invoquent encore une violation du principe de l'égalité de traitement en 
relevant que certaines parcelles auraient été classées en zone à bâtir alors qu'elles sont excentrées 
du centre village et malgré le fait que la commune ne dispose – selon l'argument que la DIME leur 
oppose – pas de potentiel de mise en zone. 

En matière d'élaboration des plans d'affectation, ce principe n'a qu'une portée réduite. Il est en effet 
dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et 
que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne 
tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation (cf. arrêt TF 1C_76/2011 
consid. 4.1, publié in SJ 2012 I 77; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb et les arrêts cités). 

On doit dans ce contexte renvoyer aux observations de la DIME qui expose que la mise en zone de 
l'article lll (partiel) RF est compensée par le dézonage d'une surface supérieure et constitue une 
rocade respectant les conditions strictes y relatives. Il est patent que la commune n'a pas procédé 
à une rocade de terrains dans le contexte de la parcelle ddd RF ni souhaité faire application des 
critères de la DIME relatifs à de telles possibilités. Le Tribunal peut de plus renvoyer à sa 
jurisprudence concernant l'échange de terrains hors du TU (cf. notamment arrêt TC FR 602 2021 
12 du 4 août 2021). Il n'y a pas lieu d'examiner si la modification A répond à ces critères et concerne 
des terrains hors du TU. Si tel était le cas, la légalité de la mesure devrait être mise en cause et les 
recourants ne pourraient en déduire aucun avantage dès lors que le TC n'est pas lié par une pratique 
illégale qu'il constate. 

L'article ooo (partiel) RF est quant à lui considéré comme une adaptation mineure en lien avec le 
terrain de football existant en zone d'intérêt général. Il est patent que ces situations ne peuvent pas 
être comparées et qu'on ne peut pas déduire d'une mesure concernant la zone d'intérêt général un 
droit de mise en zone centre 1.

Le grief dont la portée, en matière d'aménagement du territoire, est de toute façon relative, ne peut 
pas être admis.

4.6. Les recourants requièrent enfin la tenue d'une inspection des lieux.

La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à 
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant 
d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, 
elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 
et les arrêts cités). Le Tribunal de céans considère qu'une inspection des lieux est inutile dans le 
cas d'espèce, dès lors que les pièces versées au dossier – notamment les plans et les cartes 
produites – permettent parfaitement de comprendre l'emplacement des parcelles concernées dans 
le village.

Tribunal cantonal TC
Page 11 de 11

5.

Partant, le recours, mal fondé, doit être rejeté.

Il appartient aux recourants qui succombent de supporter solidairement les frais de procédure en 
application de l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(RSF 150.12). 

Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (cf. art. 139 CPJA).

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de justice, fixés à CHF 3'000.-, sont mis solidairement à la charge des recourants. Ils 
sont compensés avec l'avance de frais du même montant.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 23 mars 2022/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :