# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 840dc45b-f52c-505f-94cd-60f56b501990
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-07-18
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 18.07.1995 90.1994.155
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-155_1995-07-18.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00155

  	
  Lugano

  18 luglio 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto
  dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

visto
il ricorso del 9 novembre 1991 di

 

	
   

  	
  __________
  __________ -__________,
  ____________________ __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione governativa 8 ottobre 1991 (no.
  __________) che approva il piano particolareggiato "__________"
  (__________) e alcune varianti alle NAPR di __________ ed evade i ricorsi di
  prima istanza;

  	
  

  

  

 

                                         viste le osservazioni 27
aprile 1992 del Consiglio di Stato,

 

                                          letti ed
esaminati gli atti,

 

                                          esperiti i
necessari accertamenti,

 

r i t e n u t o

 

in fatto

 

                                   a.   __________
__________ -__________ è proprietario del mappale n. __________RFD di
__________. Il fondo, di forma rettangolare, consta in un prato vignato che dal
ciglio della strada cantonale __________ -__________ di __________ digrada
verso la sottostante frazione di __________.

 

                                  b.   Il piano
particolareggiato della zona "__________" (PP1) e le relative
varianti alle NAPR (in particolare l'art. 31bis) sono stati adottati dall'Assemblea
comunale di __________ il 27 febbraio 1989.

                                         Essi dividono i fondi
compresi nel PP in un comparto edificabile della larghezza di 15 metri,
arretrato di 5,5 metri dalla strada __________ -__________, e in una “zona di
correlazione” per la parte restante (art. 31bis pt. 2 NAPR). All'interno del
comparto edificabile gli edifici devono essere destinati ad abitazione primaria
(art. 31bis pt. 3 NAPR); valgono inoltre tutta una serie di vincoli
architettonici specificati al pt. 3.5 dell'art. 31bis NAPR (pendenza delle
falde; copertura dei tetti; altezze massime, colorazioni delle facciate, ecc.).

                                         Nella zona di correlazione
sono invece possibili unicamente degli interventi limitati quali la posa di
piscine interrate, di pergolati o altri piccoli arredi da giardino (pt. 4.2 art.
31 bis NAPR); ogni intervento edile o di sistemazione del terreno dovrà in ogni
caso integrarsi nel paesaggio e salvaguardare le visuali (pt. 4.3 e 5 art.
31bis NAPR).

                                         L'edificabilità di tutti i
fondi inclusi nel piano particolareggiato é comunque subordinata ad un riordino
fondiario di cui al momento esiste agli atti solo una descrizione indicativa.

 

                                   c.   Con gravame 7 luglio
1989 la Fondazione __________ di __________ __________, allora proprietaria del
fondo n. __________, ha impugnato la variante di PR costituente il piano
particolareggiato "__________" innanzi al Consiglio di Stato,
chiedendone la reiezione e il rinvio all'autorità comunale per nuova
elaborazione.

                                         L'insorgente, pur
condividendo la necessità di proteggere l'area di __________, contesta la
legittimità e la pubblica utilità del previsto riordino fondiario. Osserva che
i vincoli previsti dal piano particolareggiato, specie a dipendenza del
riordino fondiario, creano una notevole disparità di trattamento tra i proprietari
della zona in relazione all’indice di sfruttamento dei rispettivi terreni.
Lamenta inoltre una lesione del diritto di essere sentito, rilevando che
durante la fase preliminare del processo pianificatorio l’informazione data ai 
proprietari della zona interessati é risultata carente.

 

                                  d.   Con l'impugnata
risoluzione il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato
"__________" e respinto l'impugnativa contro di esso interposta.
Avverso le argomentazioni ricorsuali, l'autorità di approvazione ha indicato
che l'ubicazione delle zone edificabili, a monte dei fondi interessati
parallelamente alla strada __________ -__________, riprende un concetto già
elaborato altrove nel comune di __________ (zone di __________ e __________) e
permette di salvaguardare le componenti naturali del terreno situato più a
valle. Giudica inoltre che il previsto riordino fondiario sia necessario per
conseguire gli obbiettivi di pubblica utilità alla base della proposta del PP.

                                   e.   Dissentendo da tale
decisione il qui ricorrente adisce il __________ chiedendo l'annullamento della
risoluzione impugnata. A sostegno delle sue domande ripropone, in sostanza, le
argomentazioni avanzate in prima sede. Ribadisce che le restrizioni contenute
nel PP, oltre che gravemente discriminatorie nei confronti di alcuni
proprietari, non sono sorrette da interesse pubblico prevalente né risultano
proporzionate al danno patito.

 

                                    f.   Nelle sue
osservazioni 17 dicembre 1991 il Municipio di __________ ribadisce che le
scelte pianificatorie effettuate sono state ampiamente documentate e condivise
sia dalla popolazione locale sia delle competenti autorità a livello cantonale
(CBN, Dipartimento ambiente). Precisa che la necessità di tutelare la zona
“__________ ” era stata espressa anzitutto dagli stessi cittadini di
__________, i quali avevano presentato al Municipio una petizione di oltre 120
firme insorgendo contro il progetto di realizzare sul fondo di proprietà del
ricorrente un complesso edilizio di carattere speculativo che avrebbe gravemente
compromesso detta area.

                                         L'autorità comunale chiede
pertanto la reiezione del gravame.

 

                                  g.   Il Consiglio di
Stato, nelle sue osservazioni 27 aprile 1992, si riconferma nell'impugnata
decisione, ribadendo le considerazioni di carattere generale in essa contenute.

 

                                  h.   Il 15 dicembre 1992 é
stato esperito un sopralluogo in contraddittorio. All'occasione le parti si
sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

 

c o n s i d e r a t o

 

in diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.

                                                      L’art.
38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti,
per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui
situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4
lett. c). 

                                         La legittimazione ricorsuale
dell'insorgente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

                                         Il presente ricorso, inoltrato
nel termine di legge, è tempestivo ed é dunque ricevibile in ordine. 

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo o sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, questi invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia
226 seg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).

                                         Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT). 

 

                                   3.   Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

                                         Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT),
sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2
cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica
(art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i
privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).

 

                                   4.   Il ricorrente invoca
preliminarmente una violazione del suo diritto di essere sentito e dei principi
di informazione e partecipazione di cui all'art. 4 LPT, per il fatto che, a suo
dire, i proprietari dei fondi interessati non sarebbero stati consultati a
proposito del Piano particolareggiato.

 

                                         L'art. 4 LPT prescrive
alle autorità incaricate della pianificazione di informare la popolazione sugli
scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla legge e di provvedere
ad una sua adeguata partecipazione al processo pianificatorio. Quasi identica
la formulazione dell'art. 5 LALPT. 

                                         La norma parte dalla
considerazione che i rimedi di diritto offrono una garanzia limitata all'amministrato
per il fatto che in molte decisioni intervengono nozioni giuridiche
indeterminate, dalla cui interpretazione le autorità di ricorso non si scostano
di norma che in caso di insostenibilità, e inoltre per l'importanza che molto
spesso assume il fattore apprezzamento, sindacabile di regola solo in caso di
eccesso o di abuso. "L'art. 4 propone una concezione della pianificazione
il più possibile conforme alle aspirazioni democratiche dello Stato di diritto.
Esso trae le conseguenze imposte dal riconoscimento della natura politica
dell'emanazione dei piani: ciò che concerne tutti deve risultare da
un'appropriata e quanto più lunga possibile partecipazione di tutti. Occorre
quindi colmare, con l'aiuto di altri mezzi, il vuoto riscontrabile a livello di
rimedi giuridici individuali. A tal fine è indispensabile che la partecipazione
degli amministrati abbia possibilmente luogo sin dall'inizio del processo pianificatorio,
in una fase quindi in cui esso non ha ancora assunto uno sviluppo
irreversibile" (Commento alla LPT, DFGP, p. 152 e seg.). Quanto alla
partecipazione non si esaurisce nel semplice diritto di esprimersi, non
vincolante e privo di effetto. L'accesso della popolazione al processo pianificatorio
dev'essere di natura a poterne influenzare l'esito. 

 

                                         Ora, contrariamente agli
assunti del ricorrente, si osserva che sin dalle fasi preliminari della
progettazione del PP il Municipio di __________ ha opportunamente coinvolto la
popolazione locale, ed in particolare modo i proprietari dei fondi interessati,
illustrandone i contenuti e gli obbiettivi nel corso di una serata informativa
tenutasi il 14 aprile 1988. In siffatte evenienze, é quantomeno pretestuoso
affermare che il diritto di essere sentito del ricorrente possa essere stato
violato.

 

                                   5.   Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117 consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid.
4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).

                                         Nella fattispecie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. I problemi espropriativi esulano invece dalle competenze del __________. 

 

                                   6.   Ai sensi dell’art.
26 LALPT, un PR si compone di un rapporto di pianificazione, di
rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di
realizzazione. Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani
del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di
interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare
esse fissano i fondi la cui utilizzazione é subordinata a un piano
particolareggiato, a un piano di quartiere o ad un'operazione di ricomposizione
particellare (art. 28 cpv. 2 lett. c). 

                                         A norma dell'art. 28 cpv.
2 lett. h LALPT, le rappresentazioni grafiche dei PR (e dei PP) possono fissare
i vincoli speciali cui é assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare
per la tutela del paesaggio. 

                                         Il piano particolareggiato
organizza e disciplina nel dettaglio l'uso ammissibile di una parte esattamente
delimitata del territorio comunale, quando particolari obbiettivi di promozione
urbanistica o socio-economica lo giustificano oppure interessi inerenti alla
protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o centri storici lo
richiedono. Esso deve essere previsto nell'ambito di un piano regolatore
comunale (art. 54 LALPT).

                                         I vincoli in contestazione
dispongono pertanto di una base legale chiara ed esplicita.

 

                                   7.   L'interesse pubblico
all'inclusione della zona "__________" in un piano particolareggiato
non può essere negato; il ricorrente medesimo riconosce la necessità di
assicurare una certa protezione ai valori ambientali e paesaggistici della zona
oggetto del PP (p. 4 del ricorso).

                                         Si tratta, invero, di una
delle zona paesaggisticamente più rilevanti di tutto il comune, esposta com’é
in direzione sud, aperta sulla bassa valle del __________ (vista su __________
e il __________), ed in posizione sopraelevata rispetto al nucleo di Cagiallo e
a quello della piccola frazione di __________. Per queste sue caratteristiche
d’altronde, la zona “__________” era stata oggetto di protezione da parte del
DFU. 

                                         Purtuttavia il
comprensorio si presta in modo ottimale anche all’edificazione; riconoscendo
questa caratteristica, le autorità comunali hanno quindi elaborato un piano
particolareggiato con il preciso intento di conciliare questi due contrastanti
aspetti, vale a dire la protezione del paesaggio e la facoltà di edificare,
almeno parzialmente.

                                         Il
risultato resiste alle critiche ricorsuali: la necessità di conservare parte
del digradante pendio allo stato naturale ha imposto la concentrazione della
zona edificabile a monte, parallelamente alla strada cantonale, ad una distanza
di “sicurezza” di 5,5 metri; per salvaguardare anche in futuro la visuale che
si ha dalla strada, sono state adottate norme precise che limitano l’altezza
massima degli edifici (cfr. pt. 3.5. e 5 dell’art. 31bis NAPR); al fine di
garantire una certa uniformità degli interventi edilizi sono stati inseriti
nelle NAPR tutta una serie di precisi vincoli, che regolano la pendenza delle
falde, le distanze tra edifici, il colore delle tegole e dell’intonaco. 

                                         Per
prevenire un’eccessiva presenza di residenze secondarie nel comune e
un’edificazione di tipo speculativo, si é inoltre introdotto il vincolo di
destinazione ad abitazione primaria, conformemente a quanto previsto all’art.
28 cpv. 2 lett. a LALPT.

 

                                         Non vi sono infine motivi
in concreto per ritenere che il provvedimento pianificatorio contestato violi
il precetto della proporzionalità. 

                                         La soluzione in esame
opera in effetti una ragionevole commisurazione tra l’edificabilità concessa ai
diversi fondi interessati e le esigenze di integrare armoniosamente gli
insediamenti nel paesaggio (art. 3 cpv. 2 lett. b LPT). Tutti i vincoli in
esame sono stati attentamente ponderati dall’autorità comunale e dalle
competenti istanze cantonali (in modo particolare dalla CBN) prima della loro
adozione definitiva ; un loro allentamento nel senso richiesto dal ricorrente
(maggiore distanza dalla strada onde rendere più facile la costruzione di
posteggi, maggiore flessibilità delle facciate a valle, limite di edificazione
esteso di 5 metri a valle per evitare l’eccessivo interramento degli edifici)
non farebbe altro che rendere più difficile il raggiungimento degli obbiettivi
di protezione paesaggistica alla base del piano particolareggiato.

                                         Quale soluzione
alternativa, il ricorrente propone infine di permettere l’edificazione del
fondo mapp. n. __________anche a valle, in prossimità della strada che conduce
al nucleo di __________, e di rinunciare così al riordino fondiario. 

                                         Ora, a questo proposito é
utile ricordare che il Tribunale della pianificazione del Territorio, al
contrario delle istanze inferiori, non é abilitato a procedere ad un controllo
dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali.

                                         Nella specie, pur
riconoscendo che erano proponibili soluzioni alternative come quella avanzata
di spostare a valle l’area edificabile, la scelta operata dal comune non appare
tuttavia  priva di fondamento al punto da richiedere un intervento correttivo
del Tribunale. La soluzione consacrata dal PP, benché non sia l’unica
possibile, appare, per i motivi esposti all’inizio di questo considerando,
sufficientemente congrua e sostenibile da meritare piena conferma anche in
questa sede.

 

                                   8.   Più che censurare il
concetto di piano particolareggiato vero e proprio, del quale condivide gli
obbiettivi di protezione dell’area __________, il ricorrente solleva forti
critiche a riguardo della pre-vista ricomposizione particellare, da cui
l’autorità pianificatoria fa dipendere l’edificabilità della zona.

                                         A suo modo di vedere, una
ricomposizione di questo genere creerebbe delle gravi disparità di trattamento
tra i proprietari dei  fondi inclusi nell’area del PP. Osserva anzitutto che il
provvedimento riguarda solo 3 dei 5 proprietari della zona; inoltre lo stesso
avrebbe come risultato di creare delle sensibili e ingiustificate differenze
degli indici edificabili nei diversi fondi.

                                         Tali argomentazioni non
possono essere condivise.

                                         L’art. 83 LALPT prevede
espressamente la ricomposizione particellare come uno strumento pianificatorio
avente lo scopo di migliorare e razionalizzare l’utilizzazione del suolo
edificabile (cpv. 1); esso consiste in un riordinamento dei fondi , in modo da
dar loro configurazione e superficie adatte o più idonee all’edificazione prevista
dai piani e promuovere la realizzazione degli intenti pianificatori (cpv. 2).

                                         Contrariamente a quanto
sostenuto dal ricorrente, il riassetto fondiario previsto nel caso concreto,
lungi dall’essere un inutile e vago artificio, persegue uno scopo ben preciso :
permettere la realizzazione del piano particolareggiato assicurando al contempo
a tutti proprietari interessati una congrua edificabilità.

                                         Si consideri che, tenuto
conto della scelta operata dall’autorità comunale di confinare l’edificazione
in una striscia situata a monte (scelta condivisa da questo Tribunale), il
fondo mapp. n. __________sarebbe, in caso di mancata esecuzione della ricomposi-zione
particellare, gravemente svantaggiato rispetto agli altri, risultando del tutto
escluso dal comparto edificabile.

 

                                         Per quanto attiene alle
presunte disparità negli indici di sfruttamento, si rammenta che al momento
esiste agli atti unicamente una descrizione indicativa del futuro confine tra i
fondi; sarà molto probabilmente il geometra incaricato dei lavori di riordino
che giudicherà quali e in che misura sono i fondi che per ragioni tecniche
saranno in definitiva coinvolti nell’operazione e che dovrà tener conto, nel
limite del possibile, della parità di trattamento dei diversi proprietari. 

 

                                         Alla luce di queste
considerazioni, la ricomposizione particellare si presenta come una premessa
indispensabile per l’attuazione del piano particolareggiato. Il preponderante
interesse pubblico alla sua esecuzione non può pertanto essere disconosciuto,
se non si vuole svuotare il PP di gran parte dei suoi intenti.

                                         Per i motivi sovraesposti
il gravame deve pertanto essere respinto anche su questo punto.

 

                                   8.   Tassa di giudizio e
spese seguono la soccombenza.

 

Per
questi motivi,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   Tasse di giustizia e spese
di fr. 600.-- (seicento) sono a carico del ricorrente.

 

 

  3.                                    Intimazione:     -
__________ __________ -__________, __________ __________ 

   - Municipio di ________

   - Consiglio di Stato, _____________

   - Sezione pianificazione urbanistica,                      _____________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario