# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2b4ed51e-47e4-5b69-bcdf-8c4477cae93a
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-11-22
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 22.11.2023 B-2862/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-2862-2023_2023-11-22.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Corte II 

B-2862/2023 

 

 
 

  S e n t e n z a  d e l  2 2  n o v e m b r e  2 0 2 3  

Composizione 

 
Giudici Pietro Angeli-Busi (presidente del collegio),  

Kathrin Dietrich, Mia Fuchs,  

cancelliere Corrado Bergomi. 
 

 
 

Parti 

 
Consorzio X._______,  

composto da:  

1. X1 _______SA,  

2. X2 _______SA,  

3. X3 _______ SA,  

4. X4 _______ SA,  

5. X5 _______ SA,  

tutte patrocinate dall'avv. Dr. Mattia Tonella  

e/o dall'avv. Clarissa David, 

 

ricorrenti,  

  
 

 
contro 

 

 
 

Ufficio federale delle strade USTRA,  

Filiale di Bellinzona,  

patrocinato dall'avv. Romina Biaggi-Albrici,  

autorità aggiudicatrice, 

 

 

 

 

e 

 

Consorzio Y. _______, 

composto da: 

1. Y1 _______ SA,  

2. Y2 _______ SA, 

3. Y3 _______ SA,  

controparti.  
Oggetto 

 
Appalti pubblici; decisione di esclusione dalla procedura di 

aggiudicazione e decisione di aggiudicazione del 26 aprile 

2023 concernente il progetto "N2 EP28 Gentilino-Lamone, 

Lotto 201, Muro Mulini di Bioggio - opere da impresario  

costruttore" (pubblicazione SIMAP n. 1332983;  

ID del progetto 243045). 

 

 

 

B-2862/2023 

Pagina 3 

Fatti: 

A.  

A.a Il 22 agosto 2022 l'Ufficio federale delle strade (di seguito: USTRA, 

autorità aggiudicatrice, committente) ha indetto un pubblico concorso per 

una commessa edile in relazione al progetto "N2 EP28 Gentilino-Lamone, 

Lotto 201, Muro Mulini di Bioggio - opere da impresario costruttore" (pub-

blicazione SIMAP n. 1281971, ID del progetto 243045).  

A.b Il progetto EP 28, di cui il presente Lotto 201 ne è parte, comprende il 

risanamento delle componenti autostradali lungo l'autostrada N02 dal km 

23+950 (portale Nord galleria di Gentilino) al km 30+060 (Lamone), com-

preso lo svincolo di Lugano Nord. Esso prevede la necessità di modificare 

la carreggiata Nord-Sud nel tratto tra il km 23+950 ed il km 25+960 portan-

dola a livello della carreggiata di monte. Tale necessità, tra il km 24+370 e 

il km 25+960, è resa possibile attraverso la costruzione del nuovo muro di 

sostegno denominato muro Mulini di Bioggio a valle del tracciato autostra-

dale. Gli interventi ed in particolare le fasi anticipate di costruzione del muro 

dovranno essere condotte tenendo conto degli elevati volumi di traffico in 

adiacenza al cantiere e delle limitazioni alla logistica di cantiere (cfr. il punto 

4.6.1 del bando).  

A.c Entro il termine di chiusura per la presentazione delle offerte (28 otto-

bre 2022 secondo il punto 1.4 del bando) sono pervenute al committente 

tre offerte, tra cui quella del Consorzio X._______, composto da 

X1_______SA, X2_______SA, X3_______ SA, X4_______ SA e 

X5_______ SA e del Consorzio Y. _______ composto da Y1 _______ SA, 

Y2 _______ SA e Y3 _______ SA.  

A.d Con decisione di aggiudicazione del 26 aprile 2023, pubblicata lo 

stesso giorno sul SIMAP (n. della pubblicazione 1332983), l'autorità aggiu-

dicatrice ha deliberato la commessa in oggetto alle ditte componenti il Con-

sorzio Y. _______ (di seguito: aggiudicatarie, controparti) (punto 3.2 della 

decisione di aggiudicazione).  

A.e Con scritto individuale separato del 26 aprile 2023 USTRA ha comuni-

cato alle ditte che compongono il Consorzio X._______ di aver escluso la 

loro offerta dalla valutazione per mancato adempimento del criterio di ido-

neità CI-2 "persona chiave, referenza", "in quanto la persona proposta non 

ha svolto, nel progetto oggetto di referenza, il ruolo richiesto, ossia quello 

di Direttore tecnico di cantiere", rinviando per il resto alla decisione di ag-

giudicazione pubblicata sul SIMAP.  

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A.f In data 4 maggio 2023 ha avuto luogo un debriefing con i rappresen-

tanti del Consorzio X._______ e del committente. 

B.   

Avverso la decisione di esclusione e di aggiudicazione poc'anzi citate le 

ditte componenti il Consorzio X._______ (di seguito: ricorrenti) hanno in-

trodotto un ricorso il 16 maggio 2023, pervenuto il 19 maggio seguente allo 

scrivente Tribunale. In via processuale, le ricorrenti chiedono di concedere 

al ricorso l'effetto sospensivo, in via superprovvisionale e provvisionale. Nel 

merito, esse postulano l'accoglimento del gravame, in via principale l'an-

nullamento delle decisioni di esclusione e di aggiudicazione, nonché il rin-

vio degli atti al committente affinché proceda alla valutazione della loro of-

ferta e ad una nuova delibera. In via subordinata, esse chiedono l'accerta-

mento dell'illiceità delle decisioni impugnate, nonché la condanna del com-

mittente al risarcimento del danno loro cagionato da quantificare in base 

alle spese necessarie sostenute in relazione alla preparazione ed alla pre-

sentazione dell'offerta. In ogni caso con protesta di tasse, spese e ripetibili.  

B.a Dal profilo formale, le ricorrenti fanno valere una violazione del loro 

diritto di essere sentite. In concreto, contestano la carente motivazione 

della decisione d'esclusione in quanto, secondo loro, quest'ultima non for-

nirebbe le ragioni per le quali la persona chiave indicata non avrebbe svolto 

il ruolo richiesto nella referenza presentata e il committente non si sarebbe 

chinato sui compiti effettivamente svolti dalla stessa persona in quell'occa-

sione. 

B.b Dal punto di vista materiale, le ricorrenti censurano in sintesi un accer-

tamento inesatto dei fatti da parte del committente, rimproverando a que-

st'ultimo di aver violato inoltre il principio della trasparenza, il principio della 

proporzionalità, nonché il principio della parità di trattamento.  

B.b.a In primo luogo, le ricorrenti si dolgono che il committente abbia inter-

pretato la nozione di "Direttore tecnico di cantiere, sostituto Direttore tec-

nico di cantiere o funzione equivalente" (punto 3.8 del bando) in modo er-

rato e difforme rispetto a quanto riportato nella sessione di domande e ri-

sposte nell'ambito dell'appalto precedente riguardante i lavori preliminari 

per il progetto EP28 Gentilino-Lamone (ID 225068), nonché a quanto sta-

tuito dalla Società Svizzera degli Impresari Costruttori (SSIC) nel modello 

di contratto di consorzio delle imprese di costruzione. Le ricorrenti asseri-

scono che nell'ambito della referenza presentata intitolata "…" la persona 

chiave da loro indicata avrebbe svolto sia le funzioni descritte nell'ambito 

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della Direzione tecnica che quelle per la Direzione di cantiere. Nella dene-

gata ipotesi che lo scrivente Tribunale dovesse ritenere che la funzione 

quale sostituto Capocantiere da parte della persona in questione non 

possa essere qualificata, solo da un punto di vista grammaticale, a quella 

di Direttore tecnico di cantiere o del suo sostituto, le ricorrenti sottolineano 

che, malgrado il bando di concorso prevedesse altresì la possibilità di pre-

sentare anche una "funzione equivalente", il committente avrebbe illecita-

mente omesso di esaminare le funzioni effettivamente svolte nell'oggetto 

di referenza presentato. Rinviando alle spiegazioni elencate al Doc. P alle-

gato al ricorso, le ricorrenti deducono che nell'ambito dell'appalto di refe-

renza la persona chiave proposta avrebbe, di fatto, eseguito i medesimi 

compiti di un Direttore tecnico di cantiere. 

B.b.b In secondo luogo, le ricorrenti criticano che USTRA, nonostante 

fosse al corrente dei compiti svolti dalla persona indicata nell'ambito del 

relativo appalto indetto dal medesimo committente, non avrebbe loro chie-

sto di fornire indicazioni specifiche al riguardo. Secondo loro, il committente 

non è in grado di indicare quali sono le funzioni che dovrebbe svolgere il 

Direttore tecnico di cantiere o il suo sostituto, a differenza di quanto definito 

nell'ambito dell'appalto per i lavori preliminari nel progetto EP28 Gentilino-

Lamone (ID 225068), venendo così meno al principio della trasparenza.  

B.b.c In terzo luogo, la decisione di esclusione violerebbe il principio della 

proporzionalità, non essendo il vizio, a detta delle ricorrenti, tale da ritenere 

che esse non siano idonee dal profilo tecnico ad eseguire la commessa, 

posto che la loro offerta sarebbe più vantaggiosa in termini di prezzo ri-

spetto a quella delle aggiudicatarie.  

B.b.d Infine, le ricorrenti sostengono che l'autorità aggiudicatrice avrebbe 

violato il principio della parità di trattamento per aver richiesto nel bando di 

concorso per i lavori principali (ID del progetto 241263, pubblicazione SI-

MAP n. 1274819) di presentare per il Direttore tecnico di cantiere delle re-

ferenze quale Capocantiere o sostituto Capocantiere o funzione equiva-

lente, mentre nel bando di concorso in esame e in quello per i lavori preli-

minari (ID del progetto 225068; pubblicazione SIMAP n. 1212619), sempre 

in riferimento al comparto EP28 Gentilino-Lamone, delle referenze quale 

Direttore tecnico di cantiere o funzione equivalente. USTRA avrebbe vio-

lato il principio della parità di trattamento per aver ammesso nell'appalto 

relativo ai lavori preliminari la persona chiave proposta come Direttore tec-

nico di cantiere malgrado sia stata presentata una referenza come sostituto 

Capocantiere. 

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C.  

Con ordinanza del 19 maggio 2023 lo scrivente Tribunale amministrativo 

federale, oltre ad accusare ricezione del gravame, ha conferito ad esso, in 

via superprovvisionale, l'effetto sospensivo, vietando all'autorità aggiudica-

trice qualsiasi misura di esecuzione suscettibile di pregiudicare l'esito del 

presente procedimento, segnatamente la conclusione del contratto con le 

aggiudicatarie.  

D.  

Con risposta del 12 giugno 2023, l'autorità aggiudicatrice postula in via 

cautelare di negare alle ricorrenti la facoltà di replicare e di respingere l'i-

stanza di concessione dell'effetto sospensivo. Nel merito, propone di re-

spingere interamente il ricorso. 

D.a Dal punto di vista formale, l'autorità aggiudicatrice ritiene come la cen-

sura delle ricorrenti circa la violazione dell'obbligo di motivare le decisioni 

non sia fondata e un'eventuale violazione del diritto di essere sentito sia da 

considerare sanata nell'ambito della presente procedura.  

D.b Dal punto di vista materiale, il committente conclude in sostanza che 

la decisione di escludere le ricorrenti poggia su ragioni serie e pertinenti e 

non viola il potere di apprezzamento di cui dispone. A suo avviso, le attività 

svolte dalla persona chiave indicata nell'ambito della referenza inoltrata, la 

quale concerne un precedente appalto di USTRA, non corrispondono alle 

attività richieste e non sono equiparabili alla funzione di Direttore tecnico di 

cantiere ai sensi della presente commessa. 

D.b.a A titolo introduttivo, il committente spiega che la presente gara era 

impostata nel senso che erano previste due figure distinte: il Direttore Tec-

nico di cantiere e il Capocantiere. Secondo lui, non esistendo in diritto sviz-

zero una definizione fissa per la figura del Direttore Tecnico di cantiere, 

l'interpretazione di una tale nozione deve avvenire caso per caso, a dipen-

denza dell'impostazione e delle esigenze specifiche del relativo concorso. 

Per questo non sarebbe pertinente equiparare le nozioni figuranti in altri 

appalti di USTRA. Il committente contesta poi l'asserzione delle ricorrenti 

secondo cui la nozione di Direttore tecnico di cantiere vada interpretata 

conformemente al modello di contratto di consorzio per imprese di costru-

zione della SSIC, nella misura in cui USTRA farebbe esclusivamente capo 

ai modelli di contratti della Conferenza di coordinamento degli organi della 

costruzione e degli immobili dei committenti pubblici KBOB.   

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D.b.b Il committente concorda con le ricorrenti, confermando che le attività 

richieste al Direttore tecnico di cantiere sono state indicativamente riportate 

nella sessione di domande e risposte nell'ambito dell'appalto riguardante i 

lavori preliminari per il progetto EP28 Gentilino-Lamone (ID 225068). Con-

formemente a ciò, detta figura avrebbe un ruolo dirigenziale, sarebbe soli-

tamente un ingegnere o equivalente, condurrebbe e vigilerebbe sull'esecu-

zione dei lavori, interagirebbe con il proprio Capocantiere, con la Direzione 

Lavori (DL) e avrebbe una profonda conoscenza di tutti gli aspetti tecnici, 

tecnologici, amministrativi ed organizzativi del cantiere.  

D.b.c Quanto alle attività concretamente svolte dalla persona proposta 

dalle ricorrenti nell'ambito della referenza, il committente specifica che 

detta persona si era limitata ad esercitare l'attività di sostituto Capocantiere 

di una sciolta e nel breve tempo in cui aveva svolto ad interim la funzione 

di Capocantiere, quest'ultima non era stata considerata sufficiente da 

USTRA. Infine, il committente contesta la descrizione delle attività della 

persona chiave delle ricorrenti nel Doc. P allegato al ricorso, in quanto si 

tratterebbe di un documento di parte allestito dalla persona interessata. 

Anche dovendo considerare l'attività di prova e ad interim di Capocantiere, 

essa non potrebbe essere equiparata alla figura di Direttore tecnico di can-

tiere. 

D.c Con lettera di accompagnamento del 12 giugno 2023 l'autorità aggiu-

dicatrice ha prodotto gli atti di gara in una versione ad uso esclusivo del 

Tribunale e in un'altra versione destinata alle ricorrenti, determinandosi, 

come nella risposta, sul diritto di consultare gli atti. 

E.  

Mediante scritto del 22 giugno 2023, le controparti dichiarano di rinunciare 

ad esercitare attivamente i propri diritti di parte e a formulare eventuali con-

clusioni. 

F.  

Con replica del 28 luglio 2023, inoltrata entro il termine prorogato, le ricor-

renti rinnovano le conclusioni così come le censure depositate in sede di 

ricorso e completano le proprie tesi.  

Le ricorrenti, basandosi su modelli di organigrammi per imprese e consorzi, 

apportano a titolo esplicativo delle nuove precisazioni di carattere generale 

sulle varie funzioni tecniche richieste in cantieri simili a quello in oggetto. 

In concreto si soffermano su due settori in cui si suddivide l'organizzazione 

di un'impresa attiva in campo edile: il settore non attivo direttamente sul 

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cantiere, composto dalla direzione amministrativa e dalla direzione tecnica 

e il settore operante direttamente sul cantiere in cui si distinguono le fun-

zioni di Direttore di cantiere, Capocantiere, Tecnico di cantiere e Liquida-

tore. Le ricorrenti asseriscono che il termine di Direttore tecnico di cantiere 

sarebbe stato importato dall'Italia e dai progettisti italiani che allestirebbero 

i vari bandi di concorso per i relativi committenti. A loro modo di vedere, 

nella prassi la nozione di Direttore tecnico di cantiere non potrebbe che 

intendere la figura di "Direttore di cantiere". A dipendenza di come è orga-

nizzato un cantiere, il Capocantiere potrebbe essere senz'altro la stessa 

persona del Direttore tecnico di cantiere, visto che sovente le attività sa-

rebbero le stesse. Le ricorrenti rinviano poi ad un altro bando di concorso 

di USTRA denominato "N13 RG Centro manutenzione S. Bernardino, 

Opere da impresario costruttore" in cui nella sessione di domande e rispo-

ste sarebbe risultato che il termine utilizzato di "Capocommessa", impor-

tato dall'Italia, era errato e da sostituire con "Capocantiere". A loro avviso, 

la terminologia adottata dal committente sarebbe incostante e poco chiara. 

A supporto di questa tesi, le ricorrenti espongono una lista di 23 bandi di 

concorso di USTRA in cui, secondo loro, il committente usa, nella defini-

zione della persona chiave, termini diversi per indicare la stessa attività. 

Le ricorrenti chiedono poi l'edizione dell'offerta del consorzio aggiudicata-

rio, nonché dei chiarimenti d'offerta con l'aggiudicatario e il terzo offerente.  

G.  

Con duplica del 4 settembre 2023, inoltrata entro il termine prorogato e 

successivamente trasmessa alle ricorrenti, l'autorità aggiudicatrice rinvia in 

sostanza alle precedenti conclusioni e motivazioni formulate in sede di ri-

sposta. Il committente precisa dapprima che la nozione di "funzione equi-

valente" è pensata per quei casi in cui altri committenti utilizzano una di-

versa terminologia. 

Il committente ritiene infine che in base all'impostazione del concorso il Di-

rettore tecnico di cantiere e il Capocantiere non possono essere la stessa 

persona, laddove per il Capocantiere è richiesta una disponibilità minima 

dell'80% contro quella del 50% per il Direttore tecnico di cantiere. Rin-

viando alla definizione data dall'enciclopedia Treccani e a quanto stabilito 

dallo scrivente Tribunale in un caso analogo (sentenza B-2784/2017 del 

5 ottobre 2017), il committente ripete che il Direttore tecnico di cantiere ha 

un ruolo dirigenziale ed è gerarchicamente superiore al Capocantiere, vi-

gila sull'esecuzione dei lavori, interagisce con il proprio Capocantiere, con 

la Direzione dei lavori (DL) e ha una profonda conoscenza di tutti gli aspetti 

tecnici, tecnologici, amministrativi e organizzativi del cantiere.  

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H.  

Mediante triplica spontanea del 28 settembre 2023, trasmessa il giorno 

successivo al committente, le ricorrenti contestano le asserzioni del mede-

simo nell'atto di duplica. Prima di tutto, l'affermazione secondo cui la no-

zione di "funzione equivalente" sarebbe pensata per quei casi in cui altri 

committenti utilizzerebbero una diversa terminologia sarebbe in contrasto 

con quanto previsto dal Manuale Appalti Pubblici Strade nazionali USTRA. 

In secondo luogo, gli allegati alla replica Doc. Y (riassunto esecutivo del 

progetto di referenza) e Y1 (verbali delle riunioni di cantiere) dimostrereb-

bero come la persona chiave proposta fosse la persona di riferimento sul 

cantiere e rivestisse la funzione di Direttore tecnico di cantiere nell'appalto 

di referenza. Infine, le ricorrenti ribattono che il committente, mediante le 

definizioni addizionali della nozione di Direttore tecnico di cantiere nell'atto 

di duplica, non farebbe altro che mischiare erroneamente due funzioni to-

talmente diverse tra loro, ossia quella di Direttore tecnico di cantiere e 

quella di Direttore di cantiere.  

I.  

Mediante quadruplica spontanea del 10 ottobre 2023 il committente conte-

sta la valenza giuridica del Manuale Appalti pubblici Strade nazionali 

USTRA e rinviando alle disposizioni del bando di concorso conclude che la 

"funzione equivalente" sarebbe chiaramente da intendersi riferita alla per-

sona. Infine, ribadisce di non aver mai asserito nei suoi scritti che il Diret-

tore tecnico di cantiere svolgerebbe la sua attività dagli uffici amministrativi, 

bensì l'esatto contrario. 

J.  

In data 17 ottobre 2023 le ricorrenti producono quale Doc. CC un articolo 

di stampa digitale apparso l'11 ottobre scorso sul portale TiO.ch. In esso 

viene elaborata una comunicazione di USTRA secondo cui i lavori prelimi-

nari del progetto EP 28 Gentilino-Lamone si sono conclusi con un mese di 

anticipo. Secondo l'avviso delle ricorrenti, questo esempio in cui il bando di 

concorso imponeva al Direttore tecnico di cantiere una referenza quale Ca-

pocantiere, sostituto Capocantiere o funzione equivalente dimostrerebbe 

come un Direttore tecnico di cantiere con referenze da Capocantiere sia in 

grado dal profilo tecnico di eseguire una commessa di tale portata. 

K.  

Ulteriori fatti e argomentazioni verranno ripresi, per quanto necessario, nei 

considerandi in diritto del presente giudizio. 

 

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Diritto: 

1.  

Il Tribunale amministrativo federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere 

d'esame sull'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti (DTAF 

2007/6, consid. 1 con rinvii; sentenza parziale del TAF B-6177/2008 del 

18 novembre 2008 consid 1.2, non pubblicato nel DTAF 2008/48). 

1.1 Secondo l'art. 1 della legge federale del 21 giugno 2019 sugli appalti 

pubblici (LAPub, RS 172.056.1), la presente legge si applica all'aggiudica-

zione, da parte di committenti a essa sottoposti, di commesse pubbliche, 

siano queste incluse o meno nell'ambito di applicazione dei trattati interna-

zionali. 

1.2 Il ricorso al Tribunale amministrativo federale è possibile (cfr. art. 52 

cpv. 1 lett. a LAPub) contro le decisioni (art. 53 LAPub; cfr. consid. 1.2.1) 

dei committenti soggetti a questa legge (art. 4 LAPub; cfr. consid. 1.2.2), in 

caso di prestazioni secondo l'art. 8 cpv. 2 LAPub (cfr. consid. 1.2.3), se il 

valore stimato della commessa raggiunge i valori soglia determinanti 

(cfr. consid. 1.2.4), nonché se non è data alcuna eccezione prevista 

dall'art. 10 LAPub e se non si tratta di una commessa pubblica secondo 

l'allegato 5 n. 1 lett. c e d LAPub (cfr. art. 52 cpv. 5 LAPub; v. consid. 1.2.5).  

1.2.1 Le decisioni elencate all'art. 53 cpv. 1 LAPub, segnatamente le 

decisioni di esclusione dalla procedura e le decisioni di aggiudicazione 

(art. 53 cpv. 1 lett. e e h LAPub), sono atti impugnabili mediante ricorso al 

Tribunale amministrativo federale. 

1.2.2 L'Ufficio federale delle strade è un'unità amministrativa dell'Ammini-

strazione federale centrale e come tale è soggetta alla LAPub (art. 4 cpv. 1 

lett. a LAPub). 

1.2.3 Il presente appalto, intitolato "N2 EP28 Gentilino-Lamone, Lotto 201, 

Muro Mulini di Bioggio - opere da impresario costruttore" è definito ai sensi 

di una commessa edile (punto 1.8 del bando) e rientra nell'ambito di appli-

cazione dei trattati internazionali (punto 1.9 del bando). L'avviso di gara 

menziona esplicitamente la categoria 45233110 del CPV ("Common Pro-

curement Vocabulary" - vocabolario comune per gli appalti pubblici dell'U-

nione europea) relativa a "Lavori di costruzione di autostrade" che a sua 

volta corrisponde verosimilmente al numero di riferimento 513 "Lavori di 

costruzione di opere d'ingegneria civile" della Classificazione centrale dei 

prodotti provvisoria dell'ONU (CPC prov.) secondo l'allegato 1 cifra 1 LA-

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Pub e dell'Accordo riveduto sugli appalti pubblici del 15 aprile 1994 (Ac-

cordo dell'OMC, Agreement on Government Procurement [GPA, 

RS 0.632.231.422]). La commessa rientra pertanto nella categoria delle 

prestazioni edili ai sensi dell'art. 8 cpv. 2 lett. a LAPub in combinato dispo-

sto con l'art. 8 cpv. 4 LAPub e l'allegato 1 cifra 1 LAPub.   

1.2.4 Considerato l'importo dell'offerta aggiudicata (cfr. punto 3.2 della de-

cisione di aggiudicazione in oggetto), sono indiscutibilmente superati i va-

lori soglia previsti dalle disposizioni di legge in relazione alle commesse 

edili che rientrano nell'ambito dei trattati internazionali (art. 8 cpv. 4 LAPub 

in combinato disposto con l'art. 16 LAPub e l'allegato 4 cifra 1.1 LAPub).  

1.2.5 Nella presente fattispecie non si è realizzata alcuna delle eccezioni 

di cui all'art. 10 LAPub e inoltre il presente appalto non riguarda una com-

messa pubblica secondo l'allegato 5 numero 1 lettere c e d LAPub. 

1.2.6 Visto quanto precede, la presente commessa è sottoposta al campo 

di applicazione della LAPub e dei trattati internazionali e lo scrivente Tribu-

nale amministrativo federale è competente per statuire sulla controversia 

oggetto del presente procedimento. 

1.3 La procedura dinanzi al Tribunale amministrativo federale è retta dalla 

legge federale sulla procedura amministrativa (PA), fintanto che la LAPub 

e la legge sul Tribunale amministrativo federale del 17 giugno 2005 (LTAF, 

RS 173.32) non dispongono altrimenti (art. 55 LAPub e art. 37 LTAF). Con-

formemente all'art. 56 cpv. 3 LAPub, nell'ambito della procedura di ricorso 

non può essere esaminata l'adeguatezza di una decisione.  

1.4  

1.4.1 Eccetto che nei ricorsi nell'ambito della procedura per incarico diretto 

(art. 56 cpv. 4 LAPub), la LAPub non contiene una disposizione specifica 

relativa al diritto a ricorrere in relazione ad altri tipi di procedure di aggiudi-

cazione, per cui la questione deve essere giudicata in base alla legge sulla 

procedura amministrativa (art. 37 LTAF in combinato disposto con l'art. 48 

PA; DTF 137 II 313 consid. 3.2).  

1.4.2 Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la circostanza se-

condo cui qualcuno abbia partecipato alla gara pubblica e la sua offerta 

non sia stata considerata per l'aggiudicazione non è sufficiente per ammet-

tere il suo diritto a ricorrere contro quest'ultima. L'offerente soccombente 

ha un interesse degno di protezione ad adire il Tribunale amministrativo 

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federale unicamente se, in caso di accoglimento del gravame, egli fruisce 

di una possibilità effettiva di vedersi aggiudicata la commessa (cfr. DTF 141 

II 14 consid. 4 segg.). La questione del diritto a ricorrere è esaminata in 

base alle conclusioni e alle censure dell'insorgente. La fondatezza delle 

censure ricorsuali può sia fare oggetto della valutazione materiale della fat-

tispecie, sia essere verificata, a titolo preliminare, nell'ambito dell'esame 

delle condizioni di ammissibilità del ricorso (cfr. DTF 141 II 14 consid. 5.1; 

137 II 313 consid. 3.3.3). Secondo la teoria della doppia rilevanza delle 

fattispecie è sufficiente che nella fase d'esame delle condizioni di ammis-

sibilità del ricorso il ricorrente renda verosimile ("rende vraisemblable", cfr. 

sentenza del TF 2C_134/2013 del 6 giugno 2014 consid. 2.3) che le sue 

possibilità di ottenere la commessa dopo l'annullamento della delibera 

siano intatte e che la commessa non venga assegnata ad un concorrente 

meglio classificato (cfr. DTF 141 II 14 consid. 5.1 con ulteriori rinvii; sen-

tenza del TAF B-3596/2015 del 3 settembre 2015 consid. 4.1). 

1.4.3 Le ricorrenti postulano in via principale l'annullamento della decisione 

d'esclusione che le concerne, nonché della decisione di aggiudicazione e 

la retrocessione degli atti all'autorità aggiudicatrice affinché quest'ultima 

proceda alla valutazione della loro offerta e ad una nuova delibera. 

1.4.4 In sostanza, le ricorrenti fanno valere di essere state estromesse a 

torto dalla gara, concludendo che, contrariamente all'assunto del commit-

tente, la persona chiave da loro proposta come Direttore tecnico di cantiere 

al relativo criterio di idoneità CI-2 adempie ai requisiti indicati nel bando di 

concorso, nel senso che il ruolo da egli assunto nell'ambito della referenza 

presentata sarebbe paragonabile a quello di Direttore tecnico di cantiere ai 

sensi delle prescrizioni di gara. Se le tesi ricorsuali dovessero essere ac-

colte, le ricorrenti avrebbero delle effettive possibilità di vedersi attribuire la 

commessa, in quanto la loro offerta entrerebbe di nuovo in gara e, in ra-

gione del miglior prezzo rispetto a quello dell'offerta aggiudicata, potreb-

bero ottenere il primo posto nella graduatoria. In questa misura, il diritto di 

ricorrere contro la propria esclusione e l'aggiudicazione deve essere rico-

nosciuto (sentenze del TAF B-4473/2022 del 3 aprile 2023 consid. 1.3 non 

ancora cresciuta in giudicato, B-2522/2021 del 20 settembre 2021 con-

sid. 1.5.5 seg., B-4743/2015 del 9 dicembre 2015 consid. 2.2, decisione 

incidentale del TAF B-1511/2020 del 9 giugno 2020 consid. 3.2). 

1.4.5 I requisiti relativi al termine (art. 56 cpv. 1 LAPub), al contenuto ed 

alla forma del ricorso (art. 52 PA), nonché al pagamento dell'anticipo spese 

(art. 63 cpv. 4 PA) e alla rappresentanza (art. 11 cpv. 2 PA) sono parimente 

soddisfatti e il ricorso è pertanto ammissibile.  

B-2862/2023 

Pagina 13 

2.  

Dal profilo formale le ricorrenti sostengono che la decisione di esclusione 

dalla procedura di appalti pubblici lede il loro diritto di essere sentite. Se-

condo loro, il committente non avrebbe concretamente indicato le ragioni 

per le quali le attività svolte dalla persona chiave designata nel progetto di 

referenza non sarebbero state sufficienti per adempiere al requisito della 

funzione richiesta di Direttore tecnico di cantiere. Rinviando alla dottrina, le 

ricorrenti affermano che l'esclusione da una procedura di aggiudicazione 

rappresenta un caso speciale, in cui il diritto di essere sentito deve essere 

rispettato senza eccessive limitazioni, nel senso che all'offerente escluso 

dovrebbe essere data la possibilità di esprimersi sui motivi d'esclusione 

prima che venga emanata la decisione corrispondente. Le ricorrenti lamen-

tano che ciò non sia avvenuto nel caso di specie, nonché di essere state 

impedite di esporre le proprie ragioni anche in sede di debriefing. Infine, 

esse fanno valere che nemmeno la formulazione addotta a motivo della 

decisione di aggiudicazione può essere ritenuta sufficiente rispetto a 

quanto imposto dall'art. 51 cpv. 2 e 3 LAPub. 

Dal canto suo, il committente contesta integralmente una violazione del 

diritto di essere sentito, ritenendo di aver comunicato alle ricorrenti, me-

diante la decisione di esclusione del 26 aprile 2023 e il debriefing del 

4 maggio successivo, il motivo della loro esclusione secondo i precetti san-

citi dal diritto in materia di appalti pubblici. Del resto, un'eventuale viola-

zione del diritto di essere sentito avrebbe potuto essere sanata in sede di 

ricorso. 

2.1  

2.1.1 In conformità con l'art. 51 cpv. 1 secondo periodo LAPub, gli offerenti 

non hanno il diritto di essere sentiti prima della notificazione della deci-

sione. Giusta l'art. 51 cpv. 2 LAPub, le decisioni impugnabili, tra le quali 

rientrano l'esclusione e l'aggiudicazione (cfr. art. 53 cpv. 1 lett. e e h LA-

Pub), devono essere motivate sommariamente. Da questo punto di vista, 

l'art. 51 cpv. 2 LAPub rappresenta una cosiddetta lex specialis nei confronti 

dell'art. 35 cpv. 1 e cpv. 3 PA e dell'art. 36 PA (cfr. decisione incidentale del 

TAF B-3374/2023 del 28 agosto 2023 consid. 5.3, sentenza B-4162/2022 

del 18 aprile 2023 consid. 5.4). Le esigenze relative alla motivazione som-

maria non sono molto elevate (PETER GALLI/ANDRÉ MOSER/ELISABETH 

LANG/MARC STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3a ed., 

2013, n. 1243), a meno che si tratti di una decisione di interruzione della 

procedura, rispettivamente di revoca dell'aggiudicazione (sentenza 

B-4162/2022 del 18 aprile 2023 consid. 5.5).  

B-2862/2023 

Pagina 14 

2.1.2 In virtù delle particolarità della procedura di aggiudicazione risultanti 

dall'art. 51 cpv. 1 secondo periodo LAPub e segnatamente per tutelare i 

segreti d'affare degli offerenti, non sussiste alcun diritto di essere sentito 

prima dell'emanazione di una decisione impugnabile. Il diritto di essere 

sentito e il diritto d'esame degli atti vengono rimandati ad un eventuale de-

briefing o ad un'eventuale procedura di ricorso. Oltre a ciò, il diritto di es-

sere sentito può essere ossequiato sufficientemente per mezzo delle di-

verse interazioni con gli offerenti nel corso della procedura di aggiudica-

zione, come la fase di domande e risposte durante il termine di presenta-

zione delle offerte e la rettifica delle offerte nell'ambito della valutazione 

delle offerte (cfr. Messaggio concernente la revisione totale della legge fe-

derale sugli acquisti pubblici del 15 febbraio 2017, di seguito: Messaggio 

LAPub, FF 2017 1587 segg., in particolare 1710, PASCAL BIERI, in: Hans 

Rudolf Trüeb [ed.], Handkommentar zum Schweizerischen Beschaf-

fungsrecht, 2020, n. a margine 17 seg. ad art. 51 LAPub).  

2.2 L'atto impugnato del 26 aprile 2023 intitolato "Aggiudicazione della 

commessa – vostra esclusione" contiene una breve motivazione per l'e-

sclusione dell'offerta delle ricorrenti dalla gara, in concreto il mancato ri-

spetto del criterio di idoneità CI-2 "persona chiave, referenza", in quanto 

"la persona proposta non ha svolto, nel progetto oggetto di referenza, il 

ruolo richiesto, ossia quello di Direttore tecnico di cantiere". Oltre a ciò, le 

ricorrenti hanno avuto verosimilmente occasione nell'ambito del debriefing 

del 4 maggio 2023, il cui svolgimento non è contestato, di ottenere oral-

mente informazioni aggiuntive. Conformemente a ciò, nonché tenuto conto 

della situazione di diritto e della prassi poc'anzi esposte, non è ravvisabile 

alcuna violazione del diritto di essere sentito, in particolare nella sua com-

ponente relativa all'obbligo di motivare le decisioni. Visto quanto precede, 

l'opinione dottrinale di BIERI (cfr. consid. 2.1) a cui le ricorrenti fanno appello 

e secondo cui nei casi di esclusione potrebbe essere opportuno dare agli 

offerenti interessati la possibilità di determinarsi sui motivi di esclusione 

prima del rilascio della decisione corrispondente, non può essere seguita. 

In effetti, va rilevato che nel caso dell'oggetto di referenza indicato dalle 

ricorrenti si trattava di una commessa deliberata dalla stessa autorità ag-

giudicatrice, dimodoché quest'ultima, in base alle sue conoscenze, non sa-

rebbe stata tenuta a contattare le ricorrenti prima di escludere formalmente 

la loro offerta dalla gara. 

2.3 La motivazione addotta nel giudizio impugnato permette senza dubbio 

di comprendere le ragioni che hanno condotto l'autorità aggiudicatrice ad 

escludere l'offerta delle ricorrenti dalla gara, tant'è che la relativa decisione 

B-2862/2023 

Pagina 15 

è stata in seguito impugnata con un ricorso in cui le ricorrenti si sono am-

piamente confrontate con il contenuto della medesima. Il fatto che le ricor-

renti non condividano i motivi alla base nella querelata decisione è tutt'al 

più una questione che riguarda il merito, non il diritto a una motivazione 

sufficiente. Ad ogni modo, un'eventuale presunta violazione del diritto di 

essere sentito potrebbe reputarsi sanata in questa sede. 

2.4 Infine, le contestazioni riguardo all'insufficiente motivazione della deci-

sione di aggiudicazione potrebbero al limite manifestarsi rilevanti unica-

mente in caso di scorrettezza della decisione di esclusione e non devono 

essere ancora trattate in questo punto. 

3.  

3.1 Il committente può escludere un offerente dalla procedura di aggiudi-

cazione, radiarlo da un elenco o revocare l'aggiudicazione, se constata che 

l'offerente, un terzo coinvolto o i rispettivi organi non adempiono o non 

adempiono più le condizioni di partecipazione alla procedura (art. 44 cpv. 1 

lett. a LAPub), segnatamente i criteri di idoneità. Il diritto in materia di ap-

palti pubblici persegue come scopo, tra l'altro, un impiego dei fondi pubblici 

economico e sostenibile sotto il profilo ecologico, sociale e dell'economia 

pubblica (cfr. art. 2 lett. a LAPub). Conformemente a ciò, esso deve garan-

tire che siano ammessi soltanto quegli offerenti che sono effettivamente in 

grado di adempiere alle condizioni del mandato. Nell'ambito di una proce-

dura di appalti pubblici deve perciò essere esaminata l'idoneità di ogni sin-

golo concorrente riguardo all'esecuzione della commessa. L'art. 27 cpv. 1 

primo periodo LAPub esige dal committente ch'egli stabilisce in maniera 

esaustiva nel bando o nella relativa documentazione i criteri di idoneità che 

l'offerente deve adempiere, i quali possono in particolare riguardare l'ido-

neità professionale, finanziaria, economica, tecnica e organizzativa dell'of-

ferente, come pure la sua esperienza (art. 27 cpv. 2 LAPub). Il committente 

indica nel bando o nella relativa documentazione le prove da presentare e 

il momento in cui produrle (art. 27 cpv. 3 LAPub). Per verificare se gli offe-

renti adempiono le condizioni di partecipazione e i criteri di idoneità, il com-

mittente può richiedere, tenendo conto della commessa in questione, de-

terminati documenti o prove menzionati a titolo d'esempio nell'allegato 3 

dell'ordinanza sugli appalti pubblici del 12 febbraio 2020 (OAPub, 

RS 172.056.11; art. 4 cpv. 4 OAPub). Tra di essi figurano referenze, non-

ché titoli di studio e attestati di capacità professionale dei collaboratori o 

dei quadri dirigenziali dell'offerente, segnatamente delle persone cui si pre-

vede di affidare le responsabilità dell'esecuzione della commessa da ag-

giudicare (cifre 12 e 16 dell'allegato 3 OAPub). 

B-2862/2023 

Pagina 16 

3.2 I criteri di idoneità servono a delimitare la cerchia dei concorrenti a 

quelle imprese che sono effettivamente in grado di adempiere il mandato 

nella qualità desiderata (cfr. DTAF 2017 IV/3 consid. 4.3.1, 2010/58 con-

sid. 6.1). L'inadempimento dei criteri di idoneità porta necessariamente 

all'esclusione dell'offerente, purché l'esclusione non si riveli sproporzionata 

o eccessivamente formalistica (cfr. DTF 145 II 249 consid. 3.3; sentenze 

del TF 2C_1078/2019 del 22 giugno 2021 consid. 5.2.2, 2C_665/2015 del 

26 gennaio 2016 consid. 1.3.3, 2C_346/2013 del 20 gennaio 2014 con-

sid. 3.3; sentenze del TAF B-5897/2022 del 5 aprile 2023 consid. 5 i.f., 

B-3709/2021 del 2 giugno 2022 consid. 11.3 seg.).  

3.3 Non solo per quanto attiene alla scelta dei criteri di idoneità e delle 

prove attestanti l'adempimento di tali criteri, ma anche riguardo alla 

valutazione dei criteri di idoneità, l'autorità aggiudicatrice fruisce di un 

ampio margine di apprezzamento. Questo vale anche per la valutazione 

delle referenze (GALLI/MOSER/LANG/STEINER, op. cit., pag. 241 s.; DTF 141 

II 14 consid. 8.3 con ulteriori rinvii). Siccome in un ricorso in materia di 

acquisti pubblici non può essere sollevato il motivo dell'inadeguatezza (cfr. 

art. 56 cpv. 3 LAPub), il Tribunale amministrativo federale interviene 

unicamente nella misura in cui sono dati gli estremi di una violazione del 

diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso o dell'eccesso nell'esercizio 

di siffatto potere discrezionale (cfr. decisione incidentale del TAF 

B-6997/2018 del 30 aprile 2019 consid. 4.1.2 con ulteriori riferimenti, 

sentenza del TAF B-2576/2017 del 15 dicembre 2017 consid. 4.3).  

3.4 I criteri d'idoneità definiti nel bando di concorso devono essere inter-

pretati ed applicati come gli offerenti potevano e dovevano, in buona fede, 

comprenderli, indipendentemente dalla volontà soggettiva del committente 

o delle persone operanti presso di lui. In principio gli offerenti devono po-

tersi fidare che il committente intenda le disposizioni sui criteri di idoneità 

in senso convenzionale. Come già indicato, il committente fruisce di un 

ampio margine discrezionale nel definire ed applicare i criteri di idoneità 

che le istanze di ricorso, nel quadro della valutazione delle circostanze di 

fatto e di diritto, non possono eludere con la propria interpretazione (cfr. 

DTF 141 II 14 consid. 7.1; sentenza del TF 2C_994/2016 del 9 marzo 2018 

consid. 4.1.1; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, op. cit., n. 557, 564 seg.). Se 

più interpretazioni sono possibili, l'istanza di ricorso non deve scegliere 

quella che le sembra opportuna, ma definire i limiti di quanto sia ammissi-

bile dal profilo giuridico. In presenza di nozioni tecniche è inoltre necessario 

tenere conto di come esse vengono comprese dagli specialisti oppure di 

come gli offerenti le hanno intese in relazione al progetto concreto dato in 

appalto (DTF 141 II 14 consid. 7.1). 

B-2862/2023 

Pagina 17 

4.  

La presente controversia riguarda la verifica del criterio d'idoneità CI-2 

"Persona chiave / Referenza". Le ricorrenti pretendono che la loro offerta 

sia stata esclusa a torto dalla gara per presunto mancato adempimento di 

detto criterio. In sostanza fanno valere che il committente si è basato su 

uno scorretto accertamento dei fatti e su pregiudizi nei confronti della per-

sona chiave proposta, tralasciando di confrontarsi con le attività da lei 

svolte nell'oggetto di referenza presentato e così facendo violato il diritto, 

in quanto siffatte attività rientrerebbero chiaramente nella definizione di Di-

rettore tecnico di cantiere. 

4.1  

4.1.1 Per quanto sia di rilevanza nel presente caso, ai punti 3.7 e 3.8 del 

bando erano indicati i criteri di idoneità, nonché le prove e i certificati da 

inoltrare per dimostrarne la sussistenza. I richiesti giustificativi, nonché le 

prove attestanti l'idoneità andavano inoltrati completi, senza alcuna modi-

fica, restrizione e riserva con la documentazione relativa all'offerta; in caso 

contrario l'offerta non avrebbe potuto essere considerata. 

4.1.2 Quanto alla persona chiave con la funzione di "Direttore tecnico di 

cantiere" il bando aveva previsto i seguenti requisiti minimi per l'adempi-

mento di detto criterio di idoneità CI-2: 

"1 Referenza quale Direttore tecnico di cantiere, sostituto Direttore tecnico di can-

tiere o funzione equivalente, in un progetto che soddisfa tutti i seguenti requisiti: 

- Tipo di infrastruttura: autostrada, strada a forte traffico o ferrovia; 

- Tipo di opera: manufatti e/o muri in calcestruzzo armato 

- Attività: costruzione nuova e/o risanamento. Deve essere presente almeno un 

manufatto di nuova costruzione; 

- Importo contrattuale dell'oggetto di referenza di almeno 2.0 mio CHF. 

- le prestazioni devono essere state interamente eseguite; 

- Condizioni di esecuzione: con traffico stradale o ferroviario nelle adiacenze." 

4.1.3 Il progetto in questione comprendeva anche la persona chiave del 

Capocantiere. Per tale figura non era stato predisposto un concreto criterio 

di idoneità, tuttavia essa doveva essere valutata in base al criterio di ag-

giudicazione CA 5 "Qualità dell'offerente: esperienza delle persone 

chiave", suddiviso nei sottocriteri CA 5.1 "Direttore tecnico di cantiere", CA 

5.2 "Capocantiere" e CA 5.3 "Organigramma e organizzazione" (CA 5, cfr. 

punto 4.6.2 del bando di concorso). 

4.1.4 Nei documenti di gara gli offerenti dovevano indicare il ruolo svolto 

dalla persona chiave nel progetto (Allegato III.2.1.2), nonché allegare il cur-

riculum vitae (Allegato III.2.1.3), i certificati delle referenze (Allegato 

III.2.1.4) e un organigramma di cantiere con una descrizione della propria 

B-2862/2023 

Pagina 18 

organizzazione e quella da adottare per il cantiere in esame (Allegato 

III.2.2.1).  

4.2 Per quanto attiene all'interpretazione della nozione di "Direttore tecnico 

di cantiere", occorre rilevare quanto segue.  

4.2.1 In virtù delle spiegazioni al punto 3.8 del bando di concorso si può 

affermare che il bando non contiene una vera e propria definizione del ter-

mine "Direttore tecnico di cantiere, sostituto Direttore tecnico di cantiere o 

funzione equivalente". Da un lato, esso richiede espressamente l'assun-

zione di una di queste funzioni nell'oggetto di referenza, dall'altro mette in 

relazione il ruolo della persona chiave alle condizioni a cui il progetto pre-

cedente deve adempiere, ossia al tipo di infrastruttura, al tipo di opera, alle 

attività, all'importo contrattuale, all'obbligo della piena esecuzione delle 

prestazioni e alle condizioni di esecuzione. Neanche il termine di "Capo-

cantiere" viene definito più da vicino.  

4.2.2 Le ricorrenti sostengono che la prassi basi le definizioni di "Direttore 

tecnico di cantiere" o di "sostituto Direttore tecnico di cantiere" su quanto 

statuito dalla Società Svizzera degli Impresari Costruttori (SSIC) nel mo-

dello di contratto di consorzio per le imprese di costruzione (allegato al ri-

corso Doc. L, pag. 19 seg.). Detto modello di contratto di consorzio è indi-

rizzato principalmente alle imprese di costruzione che intendono unirsi in 

un consorzio e non ai committenti pubblici. Invero, come segnalato da 

USTRA e come si evince dal documento contrattuale di gara, il committente 

suole basarsi nelle proprie procedure di aggiudicazione sui modelli di con-

tratto della Conferenza di coordinamento degli organi della costruzione e 

degli immobili dei committenti pubblici (KBOB). Il menzionato modello di 

contratto di consorzio della SSIC propone unicamente un'organizzazione 

differenziata che struttura le differenti competenze delle imprese consor-

ziate nei campi seguenti: "Impresa pilota,", "direzione tecnica", "direzione 

commerciale", "management della qualità" e "direzione del cantiere" (cfr. 

Doc. L, cifra 21; cfr. ROLAND HÜRLIMANN, Der SBV-Formularvertrag für Ar-

beitsgemeinschaften, in BR/DC 2017, pag. 205 segg.). Una vera e propria 

definizione di "Direttore tecnico di cantiere" non è contemplata, bensì viene 

fatta solo la distinzione tra la "direzione tecnica" (cifra 21.2 del modello di 

contratto SSIC) e la "direzione del cantiere" (cifra 21.5 del modello di con-

tratto SSIC) in riferimento alle imprese che compongono il consorzio e non 

a determinate persone chiave all'interno di commesse pubbliche di natura 

edile. Pertanto, non appare opportuno fare capo alle definizioni contenute 

nel modello di contratto SSIC, quand'anche si possa convenire con le ri-

correnti che di principio la direzione del cantiere rappresenta il consorzio 

B-2862/2023 

Pagina 19 

attivamente sul cantiere (cfr. anche infra consid. 4.2.3). Piuttosto, occorre 

basarsi su un'interpretazione dei termini secondo il senso comune in rela-

zione ad eventuali esigenze formulate dal committente nel bando di con-

corso e/o nella documentazione di gara. 

4.2.3 In un caso analogo concernente una procedura di aggiudicazione di 

USTRA per una commessa edile (sentenza del TAF B-2784/2017 del 5 ot-

tobre 2017), a cui lo stesso committente rinvia in sede di duplica, lo scri-

vente Tribunale ha già avuto modo di confrontarsi, tra le altre cose, con 

l'interpretazione del termine di "Direttore tecnico" e di esprimersi sul senso 

comune da attribuire a detta nozione secondo la terminologia e la giuri-

sprudenza italiana. In sostanza, il Tribunale ha stabilito che "il "direttore 

tecnico" non può essere che il "direttore tecnico di cantiere" e non il "diret-

tore / responsabile di progetto (o di commessa) o project manager", figura 

che assumerebbe l'intera responsabilità per la messa in atto del progetto 

appaltato […] e che equivarrebbe così, a ben vedere, alla funzione di "di-

rettore amministrativo" (sentenza B-2784/2017, già citata, consid. 10.2). 

Questa concezione viene del resto condivisa dalle ricorrenti quando asse-

riscono che per la nozione di "Direttore tecnico di cantiere" non può che 

intendersi la figura di "Direttore di cantiere" (replica, n. 21). In particolare, 

la combinazione di "direttore" con l'attributo "tecnico" mette l'accento sulla 

funzione "che consiste nel dirigere "la parte pratica dell'esecuzione del la-

voro", ossia in concreto l'attività edile nel cantiere oggetto del bando di con-

corso, svolta in loco per realizzare l'opera data in appalto, e include, in 

particolare, la guida e la sorveglianza delle maestranze, con l'appoggio dei 

due capicantiere, nonché il controllo della fedele esecuzione del progetto" 

(sentenza B-2784/2017, già citata, consid. 10.2 con rinvii).  

4.2.4 Quanto alla figura del "Capocantiere", con questo termine si intende 

letteralmente la persona che sovrintende al lavoro degli operai in un can-

tiere (https://www.garzantilinguistica.it/ricerca/?q=capocantiere). Nella giu-

risprudenza italiana che ha avuto modo di comparare le figure di "direttore 

tecnico di cantiere" e di "capocantiere", la prima figura viene assimilata ad 

un dirigente, mentre la seconda ad un preposto (cfr. sentenze di Cassa-

zione penale italiana [CPI], Sezione 4, n. 14639 del 20 aprile 2021, rispet-

tivamente n. 39606 del 28 giugno 2007, richiamabili dal sito web 

https://olympus.uniurb.it/index.php?option=com_content&view=arti-

cle&id=25384:cassazione-penale,-sez-4,-20-aprile-2021,-n-14639-rischio-

di-investimento-durante-le-manovre-dei-mezzi-meccanici-responsabi-

lit%C3%A0-del-direttore-tecnico-di-cantiere-e-dell-escavatorista&ca-

tid=17&Itemid=138). Ciò implica che le attività svolte dal direttore tecnico 

sono collocate su livelli superiori di autonomia e di responsabilità rispetto a 

https://www.garzantilinguistica.it/ricerca/?q=capocantiere
https://olympus.uniurb.it/index.php?option=com_content&view=article&id=25384:cassazione-penale,-sez-4,-20-aprile-2021,-n-14639-rischio-di-investimento-durante-le-manovre-dei-mezzi-meccanici-responsabilit%C3%A0-del-direttore-tecnico-di-cantiere-e-dell-escavatorista&catid=17&Itemid=138
https://olympus.uniurb.it/index.php?option=com_content&view=article&id=25384:cassazione-penale,-sez-4,-20-aprile-2021,-n-14639-rischio-di-investimento-durante-le-manovre-dei-mezzi-meccanici-responsabilit%C3%A0-del-direttore-tecnico-di-cantiere-e-dell-escavatorista&catid=17&Itemid=138
https://olympus.uniurb.it/index.php?option=com_content&view=article&id=25384:cassazione-penale,-sez-4,-20-aprile-2021,-n-14639-rischio-di-investimento-durante-le-manovre-dei-mezzi-meccanici-responsabilit%C3%A0-del-direttore-tecnico-di-cantiere-e-dell-escavatorista&catid=17&Itemid=138
https://olympus.uniurb.it/index.php?option=com_content&view=article&id=25384:cassazione-penale,-sez-4,-20-aprile-2021,-n-14639-rischio-di-investimento-durante-le-manovre-dei-mezzi-meccanici-responsabilit%C3%A0-del-direttore-tecnico-di-cantiere-e-dell-escavatorista&catid=17&Itemid=138
https://olympus.uniurb.it/index.php?option=com_content&view=article&id=25384:cassazione-penale,-sez-4,-20-aprile-2021,-n-14639-rischio-di-investimento-durante-le-manovre-dei-mezzi-meccanici-responsabilit%C3%A0-del-direttore-tecnico-di-cantiere-e-dell-escavatorista&catid=17&Itemid=138

B-2862/2023 

Pagina 20 

quelle del capocantiere (cfr. commento ed estratto della citata sentenza n. 

39606 in www.puntosicuro.it/edilizia-C-10/il-direttore-tecnico-ed-il-capo-

cantiere-sono-dirigente-preposto-ai-fini-della-sicurezza-AR-7802/).  

4.2.5 Come riportato nel ricorso (n. 42, 86, 115), il committente ha stabilito 

nella sessione di domande e risposte relative alla precedente procedura 

d'appalto per i lavori preliminari del progetto EP28 Gentilino-Lamone (ID 

del progetto 225068), in maniera indicativa e non esaustiva, quali fossero 

le attività richieste alla figura del "Direttore tecnico di cantiere". Si tratta 

delle seguenti attività: 
– Relazioni con il committente (partecipazione a riunioni di cantiere e coordinamento). 
– Relazioni con la DDL (Direzione Locale dei Lavori) (partecipazione alle riunioni di can-

tiere). 
– Istruzioni al Capocantiere per l'esecuzione degli interventi. 
– Supporto al Capocantiere per controllo sicurezza e qualità. 
– Allestimento programma lavori e verifica del rispetto delle date cardine. 
– Gestione delle risorse (personale e macchine) necessarie al rispetto delle scadenze 

contrattuali dal programma lavori. 
– Ordinanze dei materiali e verifica delle disponibilità dei materiali in cantiere. 
– Gestione dei subappaltanti. 
– Allestimento delle liquidazioni e gestione finanziaria dei lavori previsti. 

Sulla base di queste indicazioni, l'autorità aggiudicatrice ha specificato in 

sede di risposta la definizione di "Direttore tecnico di cantiere", sottoli-

neando che detta figura ha, secondo lei, un ruolo dirigenziale e sarebbe 

solitamente un ingegnere o equivalente, il quale vigila sull'esecuzione dei 

lavori, interagisce con il proprio Capocantiere, con la Direzione dei lavori e 

ha una profonda conoscenza di tutti gli aspetti tecnici, tecnologici, ammini-

strativi e organizzativi del cantiere.  

4.2.6  

4.2.6.1 Visto tutto quanto precede e tenuto conto del modo di impostazione 

del bando che prevedeva le due distinte figure di "Direttore tecnico di can-

tiere" e "Capocantiere", l'interpretazione del committente secondo cui, so-

stanzialmente, il Direttore tecnico di cantiere ha un ruolo dirigenziale, è ge-

rarchicamente superiore al Capocantiere, "vigila sull'esecuzione dei lavori, 

interagisce con il proprio Capocantiere, con la Direzione dei lavori e ha una 

profonda conoscenza di tutti gli aspetti tecnici, tecnologici, amministrativi e 

organizzativi del cantiere", è del tutto sostenibile e del resto viene condivisa 

espressamente dalle ricorrenti per quanto attiene alla parte riportata in cor-

sivo (replica, n. 144). Un tale approccio si lascia ad ogni modo conciliare 

non solo con il senso comune del termine "Direttore tecnico di cantiere" 

(cfr. supra consid. 4.2.3 seg.), ma anche con le attività richieste da USTRA 

per una simile figura nell'appalto relativo ai lavori preliminari, in particolare 

riguardo al livello gerarchico superiore rispetto al capocantiere (cfr. supra 

consid. 4.2.5 "Istruzioni al Capocantiere per l'esecuzione degli interventi").  

B-2862/2023 

Pagina 21 

4.2.6.2 Contrariamente all'assunto delle ricorrenti, USTRA non ha soste-

nuto che il Direttore tecnico di cantiere svolgerebbe la sua attività dagli 

uffici amministrativi, ma specificato che egli è una figura di riferimento sul 

cantiere, conducendo lo stesso dall'alto ma in presenza, con supervisione 

del Capocantiere. Laddove le ricorrenti, pur consapevoli del rapporto di su-

bordinazione tra le due figure in esame (replica, n. 158 segg.), sostengono 

in linea generale che il Capocantiere può essere senz'altro la stessa per-

sona del Direttore tecnico di cantiere, visto che le attività sono le stesse, la 

loro interpretazione non può essere seguita. In primo luogo, essa si scosta 

dalle prescrizioni del bando nella misura in cui il punto 3.8 del medesimo 

esigeva concretamente una disponibilità del 50% per il Direttore tecnico di 

cantiere e dell'80% per il Capocantiere e con ciò due figure distinte. In se-

condo luogo, pur quanto le attività di queste due figure possano sovrap-

porsi, va nuovamente evidenziato che in virtù del rapporto di subordina-

zione i livelli di autonomia e di responsabilità tra i due ruoli sono diversi, il 

che comporta l'occupazione di due funzioni differenti.  

In base alle considerazioni esposte, il richiamo delle ricorrenti ad un'altra 

gara pubblica di USTRA intitolata "N13 RG Centro manutenzione S. Ber-

nardino, Opere da impresario costruttore" in cui nella sessione di domande 

e risposte sarebbe risultato che il termine utilizzato di "Capocommessa", 

importato dall'Italia, era errato e da sostituire con "Capocantiere" si rivela 

infruttuoso e privo di rilievo per il caso di specie.  

Per quanto invece riguarda il livello formativo della figura del Direttore tec-

nico di cantiere, un punto in cui le parti dissentono, la questione non ne-

cessita di essere ulteriormente approfondita sulla base di quanto precede, 

tanto più che nel bando e nella documentazione di gara non si trovano 

esigenze concrete al riguardo.  

4.3 Occorre di seguito esaminare se l'autorità aggiudicatrice ha stabilito a 

ragione che la persona chiave presentata dalle ricorrenti nell'ambito della 

referenza per il Direttore tecnico di cantiere non adempie il criterio di ido-

neità CI-2.   

4.3.1 Per quanto attiene al criterio di idoneità CI-2 riferito alla persona 

chiave del Direttore tecnico di cantiere e alla sua referenza, le ricorrenti 

hanno indicato l'appalto relativo ad un precedente progetto di USTRA inti-

tolato "…" e presentato, quale Direttore tecnico di cantiere, A. _______. La 

commessa menzionata era stata deliberata al Consorzio L._______, com-

posto tra le altre dalla ricorrente 2 in qualità di capofila e dalle ricorrenti 1 e 

4 (pubblicazione SIMAP n. […] del […]). Al punto 3.8, il relativo bando di 

B-2862/2023 

Pagina 22 

concorso (pubblicazione SIMAP […] del […]) richiedeva per il criterio di 

idoneità riferito alla persona chiave il ruolo di Capocantiere e una referenza 

eseguita in tale funzione. Secondo la documentazione d'offerta, il ruolo ri-

coperto da A. _______ nel progetto di referenza era stato descritto come 

quello di "Capocantiere e sostituto Direttore Tecnico di Cantiere" (Allegato 

III.2.1.2 offerta delle ricorrenti), mentre la figura di Capocantiere era occu-

pata da B. _______ (doc. 6 della risposta di USTRA; Doc. N allegato al 

ricorso). La Direzione tecnica nel progetto di referenza era stata invece 

affidata ai signori C. _______, D. _______ e E. _______ (doc. 7 e 10 alle-

gati alla risposta di USTRA, Doc. N allegato al ricorso).  

4.3.2 Nella fase successiva all'aggiudicazione, il 28 giugno 2018, il consor-

zio interessato ha trasmesso ad USTRA un nuovo organigramma di can-

tiere per approvazione, chiedendo di sostituire il Capocantiere previamente 

designato (B. _______) con A. _______, nonché i sostituti Capocantieri 

sciolta 1 e sciolta 2 originariamente indicati (A. _______, F. _______) con 

G. _______ e H. _______ (cfr. doc. 7 allegato alla risposta di USTRA, i 

nominativi delle persone chiave indicate nell'offerta risultano dal doc. 8 al-

legato alla risposta di USTRA). Con scritto del 2 agosto 2018 USTRA ha 

comunicato al Consorzio che la nuova organizzazione proposta non sod-

disfaceva i criteri del bando e non poteva essere accettata (doc. 8 allegato 

alla risposta di USTRA). Tuttavia, USTRA ha accolto a titolo provvisorio la 

proposta del consorzio di mettere alla prova le persone indicate per la sta-

gione lavorativa 2018, prospettando di rilasciare il proprio benestare per gli 

anni a venire, sempre che gli obiettivi previsti entro fine anno per il cantiere 

fossero stati raggiunti (idem). Con scritto del 21 dicembre 2018 USTRA ha 

comunicato di non aver ritenuto adempiuti gli obiettivi necessari per la con-

ferma della proposta del nuovo organigramma, dolendosi che al cantiere 

fosse mancata la figura fondamentale del Capocantiere conformemente al 

criterio di idoneità previsto nel bando per questa determinata persona 

chiave (doc. 9 alla risposta di USTRA). Di conseguenza, USTRA ha chiesto 

al consorzio di inoltrare un nuovo organigramma (idem). In data 15 gennaio 

2019, il consorzio ha sottoposto ad USTRA il nuovo organigramma, ripro-

ponendo in particolare B. _______ come Capocantiere e A. _______ come 

sostituto Capocantiere Sciolta 1, conformemente all'offerta (doc. 10 alla ri-

sposta di USTRA).  

4.3.3 Secondo la prassi dello scrivente Tribunale, nell'ambito della valuta-

zione dell'idoneità delle referenze proposte per le persone chiave, l'autorità 

aggiudicatrice può fondarsi sulle proprie conoscenze laddove la referenza 

portata concerne un suo proprio progetto (cfr. sentenze del TAF 

B-4941/2020 del 6 aprile 2021 consid. 4.2.4.6, B-487/2020 del 29 ottobre 

B-2862/2023 

Pagina 23 

2020 consid. 5.3.4.2 e B-7208/2014 del 13 marzo 2016 consid. 5.1.2). In 

effetti, contrasterebbe con i principi della parità di trattamento e dell'econo-

micità escludere categoricamente le referenze relative a progetti dello 

stesso committente. Oltretutto, le conoscenze specifiche del committente 

riguardo ad un suo progetto possono rappresentare, a seconda delle cir-

costanze, non solo un vantaggio, ma addirittura andare a scapito dell'offe-

rente che propone una simile referenza (cfr. MARTIN BEYELER, Vergabere-

chtliche Entscheide 2016/2017, 2018, n. a margine 265 seg. con ulteriori 

rinvii).  

4.3.4 Sulla scorta delle considerazioni suesposte e degli accertamenti 

esperiti dall'autorità aggiudicatrice nell'ambito della commessa che ella 

stessa aveva deliberato, si può concludere che nell'oggetto di referenza 

indicato dalle ricorrenti A. _______ ha funto da sostituto Capocantiere 

Sciolta 1 e per un periodo limitato da Capocantiere, dunque non da Diret-

tore tecnico di cantiere e nemmeno da sostituto Direttore tecnico di cantiere 

come indicato nell'offerta (cfr. supra consid. 4.3.1). 

Le spiegazioni fornite da A. _______ sulla funzione svolta in seno all'og-

getto di referenza (Doc. P allegato al ricorso) sono verosimilmente state 

rilasciate a posteriori ai fini del presente procedimento (Doc. P, "Reputo 

una Ns. replica/presa di posizione necessaria"). Esse costituiscono una 

semplice allegazione difensiva di parte priva di un qualsivoglia valore pro-

batorio e non possono essere considerate (cfr. sentenza del TAF 

B-2784/2017 consid. 10.3, già citata). 

Inoltre, dallo scambio di e-mail tra A. _______ e alcune imprese nel pro-

getto di referenza (Doc. O allegato al ricorso), dal riassunto esecutivo dello 

stesso progetto (allegato Y alla replica) e dai verbali delle riunioni di can-

tiere (allegato Y1 alla replica) non emergono indizi da cui desumere che la 

persona proposta dalle ricorrenti abbia ricoperto il ruolo di Direttore tecnico 

di cantiere. In particolare, è ravvisabile che un membro della Direzione tec-

nica, C. _______, viene sempre indicato nei verbali quale partecipante o 

assente scusato a dette riunioni di cantiere. Pertanto, la tesi del commit-

tente secondo cui la persona menzionata (C.) rivestisse un ruolo tecnico e 

non meramente amministrativo può essere ritenuta difendibile. Ne segue 

che la partecipazione di A. _______ alle riunioni di cantiere non può essere 

intesa in qualità di Direttore tecnico di cantiere, bensì nel ruolo di Capocan-

tiere per un periodo di prova di circa quattro mesi e, per il rimanente, di 

sostituto Capocantiere Sciolta 1.  

B-2862/2023 

Pagina 24 

Considerata la concreta imposizione del bando che prevedeva due per-

sone chiave distinte su due livelli gerarchici differenti (Direttore tecnico di 

cantiere e Capocantiere), è indubbio che la funzione di Capocantiere o so-

stituto Capocantiere non può essere reputata una funzione equivalente a 

quella di Direttore tecnico di cantiere.  

Infine, le critiche delle ricorrenti circa una presunta contraddizione tra l'as-

serzione del committente secondo cui la nozione di "funzione equivalente" 

sarebbe "pensata per quei casi in cui altri committenti utilizzano, su territo-

rio elvetico ma soprattutto all'estero, una diversa terminologia", e il "Ma-

nuale Appalti pubblici Strade nazionali USTRA" sono ininfluenti ai fini della 

vertenza. Come si evince da tutte le considerazioni suesposte, USTRA ha 

ampiamente analizzato le concrete attività svolte dalla persona chiave pro-

posta dalle ricorrenti e in base alle risultanze ottenute non le ha a ragione 

ritenute equivalenti a quelle previste per la funzione di Direttore tecnico di 

cantiere o del suo sostituto. 

4.3.5 In sunto, nella misura in cui USTRA è la stessa stazione appaltante 

della referenza proposta dalle ricorrenti, non è censurabile e rientra nei li-

miti del potere d'apprezzamento riconosciuto al committente in questo am-

bito che egli, sulla base delle proprie conoscenze e delle informazioni al 

riguardo, abbia ritenuto che la persona chiave indicata dalle ricorrenti per 

la figura del Direttore tecnico di cantiere non avesse svolto il ruolo richiesto 

nell'oggetto di referenza e perciò non adempisse il criterio di idoneità CI-2 

"persona chiave, referenza". L'analisi esperita dal committente circa le con-

crete attività svolte dalla persona chiave proposta nell'ambito dell'oggetto 

di referenza indicato non risulta pertanto né lacunosa né incompleta. Alla 

luce di tutte le considerazioni suesposte, la censura relativa all'accerta-

mento inesatto dei fatti si rivela infondata. 

4.4 Le ricorrenti rimproverano all'autorità aggiudicatrice di aver violato il 

principio della trasparenza. Secondo loro, nonostante USTRA fosse perfet-

tamente al corrente dei compiti eseguiti dalla persona chiave da loro indi-

cata, esso avrebbe omesso di richiedere alle ricorrenti di fornire delle indi-

cazioni specifiche sui compiti da lei eseguiti, nonché di indicare, come sa-

rebbe parso in sede di debriefing, quali fossero le funzioni che il Direttore 

tecnico di cantiere o il suo sostituto dovrebbero svolgere.  

In considerazione della comunicazione del criterio di idoneità riferito alla 

persona chiave e alla referenza del Direttore tecnico di cantiere secondo il 

punto 3.8 del bando (cfr. supra consid. 4.1.2), tenuto conto dell'interpreta-

zione attribuibile secondo il senso comune ai termini "Direttore tecnico di 

B-2862/2023 

Pagina 25 

cantiere" e "Capocantiere" (cfr. supra consid. 4.2.3 seg.), nonché delle in-

dicazioni sulle attività richieste ad un Direttore tecnico di cantiere formulate 

nella sessione di domande e risposte in un appalto precedente dello stesso 

USTRA (cfr. consid. 4.2.5), non si riscontrano indizi che inducano a ritenere 

che il principio della trasparenza sia stato violato nel caso di specie. Su un 

eventuale obbligo di USTRA di domandare informazioni si dirà al con-

sid. 4.5.2. 

4.5 Di seguito occorre ancora soffermarsi sulla censura con cui le ricorrenti 

ritengono che la decisione di esclusione violi il principio della proporziona-

lità. A loro avviso, il vizio riscontrato non sarebbe tale da considerare il con-

sorzio ricorrente non idoneo dal profilo tecnico ad eseguire la commessa, 

poiché la persona chiave proposta sarebbe di fatto formalmente in grado 

di svolgere il ruolo di Direttore tecnico di cantiere nell'ambito dell'esecu-

zione dell'appalto. 

4.5.1 I criteri di idoneità permettono al committente di valutare le capacità 

finanziarie, economiche, tecniche ed organizzative degli offerenti e di ope-

rare la selezione solo tra quelli che sono effettivamente in grado di eseguire 

la commessa garantendo la qualità auspicata (cfr. PETER GALLI/ANDRÉ MO-

SER/ELISABETH LANG/MARC STEINER, op. cit., n. 555). Oltre ad essere sta-

biliti in funzione della prestazione da aggiudicare, essi rappresentano criteri 

quantificabili, il cui mancato adempimento comporta di principio l'esclu-

sione (DTF 141 II 353 consid. 7.1, 139 II 489 consid. 2.2.4). Quest'ultima 

si giustifica tuttavia unicamente quando l'inadempienza riveste una certa 

gravità, in quanto, in caso di lievi inosservanze, sarebbe sproporzionato 

escludere l'offerente dalla procedura (cfr. supra consid. 3.2 con rinvii). Si 

tratta di una lieve inosservanza nel caso di un errore formale o dell'assenza 

di un documento, la cui omissione risulta evidentemente da una svista. In 

queste situazioni l'offerente interessato deve essere invitato a rimediare al 

vizio. Di contro, deve essere escluso quell'offerente che non propone le 

persone chiave che rispondano alle aspettative minime dell'ente aggiudi-

cante che figurano nel bando di concorso, poiché le capacità tecniche non 

sono sufficienti (cfr. sentenze del TAF B-4473/2022 del 3 aprile 2023 con-

sid. 7.2 – non ancora cresciuta in giudicato, B-7337/2010 del 15 aprile 2011 

consid. 12.2 e B-8062/2010 del 15 aprile 2011 consid. 14.2; JEAN-MICHEL 

BRAHIER, Offre et contrat: vérification, épuration, rectification et négocia-

tion, in: Marchés publics 2018, Zufferey/Beyeler/Scherler [ed.], 2017, 

pag. 271 segg., n. a piè di pagina 29).   

  

B-2862/2023 

Pagina 26 

4.5.2 Prima di tutto va di nuovo rimarcato che nel bando di concorso erano 

indicati i requisiti minimi richiesti per la persona chiave del Direttore tecnico 

di cantiere, ossia, per quanto sia rilevante nel caso in esame, una referenza 

quale Direttore tecnico di cantiere, sostituto Direttore tecnico di cantiere o 

funzione equivalente, in caso contrario l'offerta avrebbe potuto essere rite-

nuta non idonea. Come si è visto nei considerandi precedenti, nella refe-

renza proposta dalle ricorrenti, la persona indicata non ha svolto la fun-

zione di Direttore tecnico di cantiere, del suo sostituto o una funzione equi-

valente, bensì prevalentemente quella di un sostituto Capocantiere e in 

parte quella di Capocantiere, una figura che secondo il senso comune del 

termine e in virtù dell'impostazione del bando è gerarchicamente inferiore 

a quella di Direttore tecnico di cantiere. La referenza non soddisfa dunque 

un requisito minimo richiesto dal bando di concorso. Questa mancanza non 

è assimilabile ad un semplice errore di forma o ad una svista, bensì riveste 

un peso considerevole. In più, come già segnalato precedentemente, la 

referenza proposta dalle ricorrenti riguarda una commessa appaltata dallo 

stesso USTRA e in virtù delle informazioni e conoscenze acquisite in prima 

persona sull'oggetto indicato (cfr. consid. 4.3.1 segg.) USTRA non era te-

nuta a chiedere alle ricorrenti di fornire indicazioni specifiche sulle attività 

eseguite dalla persona chiave proposta. Pertanto, non è ravvisabile alcun 

formalismo eccessivo o una violazione del principio della proporzionalità e 

l'autorità aggiudicatrice ha estromesso l'offerta delle ricorrenti a giusto titolo 

dalla gara.  

4.6 Infine, occorre ancora valutare la censura secondo la quale l'autorità 

aggiudicatrice avrebbe violato il principio della parità di trattamento. A tale 

proposito, le ricorrenti segnalano che sul medesimo comparto "N2 EP28 

Gentilino-Lamone" il committente avrebbe formulato, secondo loro in as-

senza di basi oggettive, il criterio di idoneità CI-2 riferito alla "Persona 

chiave, referenza" per tre lotti distinti non sempre in modo uguale, commet-

tendo una grave disparità di trattamento.  

4.6.1 In concreto, per la persona chiave del Direttore tecnico di cantiere il 

committente ha richiesto nel presente progetto, nonché nel progetto "N2 

EP28 Gentilino-Lamone, Lotto 101 opere genio civile, lavori preliminari" 

(pubblicazione SIMAP n. 1212619, ID del progetto 225068) una referenza 

quale Direttore tecnico di cantiere, sostituto Direttore tecnico di cantiere o 

funzione equivalente, mentre nel progetto "N2 EP28 Gentilino-Lamone, 

Lotto 202 opere genio civile lavori principali" (pubblicazione SIMAP 

n. 1274819, ID del progetto 241263) una referenza quale Capocantiere, 

sostituto Capocantiere o funzione equivalente. Contrariamente all'assunto 

delle ricorrenti nel loro scritto del 17 ottobre 2023, il bando di concorso per 

B-2862/2023 

Pagina 27 

i lavori preliminari del progetto EP28 Gentilino-Lamone (Lotto 101) non im-

poneva dunque alla persona chiave del Direttore tecnico di cantiere una 

referenza quale Capocantiere, sostituto Capocantiere o funzione equiva-

lente, bensì quale Direttore tecnico di cantiere, sostituto Capocantiere o 

funzione equivalente (cfr. pubblicazione SIMAP n. 1212619).  

4.6.2 Conformemente alla prassi, non si può dedurre un obbligo generale 

del committente di impostare le condizioni di gara sempre in modo uguale 

per ogni ulteriore concorso in riferimento a mandati dello stesso tipo, ad 

esempio per commesse edili. Anzi, è comprensibile che nell'ambito dell'as-

segnazione di mandati per commesse simili o addirittura identiche l'impo-

stazione delle condizioni di gara possa variare a seconda delle esigenze e 

dei fabbisogni che si presentano nella concreta procedura d'acquisto sia in 

rapporto al tipo di oggetto sia in rapporto al tipo di offerente richiesto (cfr. 

sentenza del TAF B-6626/2016 del 30 agosto 2017 consid. 5). È dunque 

comprensibile che nella lista degli appalti di USTRA stilata dalle ricorrenti 

nella replica (n. 164) il committente abbia definito le persone chiave per 

ogni commessa sulla base dell'importanza del cantiere e delle necessità 

del momento. Questo ha poco o nulla da vedere con una presunta incoe-

renza nella terminologia delle persone chiave, come invece vorrebbero far 

credere le ricorrenti. 

4.6.3 In riferimento alla definizione del criterio di idoneità della persona 

chiave nel progetto "N2 EP28 Gentilino-Lamone, Lotto 202 opere genio 

civile lavori principali" il committente ha evidenziato in sede di duplica che 

dal punto di vista tecnico il progetto è meno complesso di quello in esame 

e le lavorazioni, se pure ingenti a livello numerico, possono essere consi-

derate usuali per i cantieri di USTRA. Per questo motivo, continua il com-

mittente, era stato stabilito che il Direttore tecnico di cantiere in quell'ap-

palto potesse portare referenze quale Capocantiere o sostituto Capocan-

tiere e che l'asticella delle esigenze in merito al criterio di idoneità della 

persona chiave potesse essere abbassata, segnatamente ammettendo og-

getti di referenze riferiti anche alla strada cantonale e non solo alle auto-

strade. Il committente reputa che la commessa in esame sia di una certa 

complessità, la quale consisterebbe in particolare nella costruzione di un 

muro di 12 metri di altezza massima con fondazioni su pali trivellati, da 

edificare con l'autostrada in esercizio. Quest'ultimo aspetto risulta del resto 

dal bando di concorso (cfr. punto 4.6.1). Per questo motivo, USTRA ha 

giudicato importante che una figura centrale come il Direttore tecnico di 

cantiere avesse una determinata esperienza e che nella referenza richiesta 

la persona chiave ricoprisse la funzione corrispondente.  

B-2862/2023 

Pagina 28 

4.6.4 Ammesso che i differenti concorsi menzionati possano essere ritenuti 

comparabili, le argomentazioni del committente accentuano le divergenze 

tra i requisiti del presente bando di concorso e di quello riferito al Lotto 202 

e illustrano in maniera plausibile i motivi che hanno condotto ad una diffe-

renza nell'impostazione dei due bandi di concorso circa la definizione dei 

requisiti minimi per la persona chiave. Pertanto, anche sulla scorta della 

prassi poc'anzi menzionata, l'esigenza di diverse impostazioni dei bandi di 

concorso è sorretta da ragioni oggettive e sostenibili che le argomentazioni 

ricorsuali non permettono di sconfessare. In particolare, dall'asserzione (ri-

corso n. 118 segg.), peraltro non documentata, che nell'appalto "N2 EP28 

Gentilino-Lamone, Lotto 101 opere genio civile, lavori preliminari" il com-

mittente abbia ammesso la persona chiave di Direttore tecnico di cantiere 

proposta dall'aggiudicatario con una referenza quale sostituto Capocan-

tiere, esse non possono trarre alcuna conseguenza sull'ammissibilità della 

referenza da loro presentata per il presente appalto, tenuto conto dei con-

divisibili accertamenti espletati in concreto dal committente a tale riguardo 

(cfr. consid. 4.3.1 segg.).   

4.6.5 Ne segue che la censura relativa alla violazione del principio della 

parità di trattamento risulta destituita di fondamento. 

5.  

In definitiva, le ricorrenti sono state escluse a giusto titolo dalla gara per 

mancato adempimento del criterio di idoneità CI-2, in quanto la persona 

chiave da loro proposta come Direttore tecnico di cantiere non ha svolto 

questo ruolo o una funzione equivalente nella referenza presentata. Vista 

la conferma della decisione di escludere le ricorrenti dal concorso, la com-

messa non può più in ogni caso essere attribuita in loro favore. Per questo 

motivo, avendo le ricorrenti contestato solo la propria esclusione e non 

avendo le medesime richiesto una nuova messa a concorso del mandato 

in oggetto, non è più necessario chinarsi ulteriormente sulle censure in re-

lazione alla decisione di aggiudicazione (cfr. consid. 2.4; v. anche sentenza 

del TAF B-2431/2020 del 7 settembre 2020 consid. 1.7 e 7.1 seg.).  

6.  

6.1 Secondo la prassi dello scrivente Tribunale resa in applicazione della 

legislazione in materia di appalti pubblici in vigore fino al 31 dicembre 2020, 

a cui si può ancora rimandare (cfr. MICHA BÜHLER, Handkommentar, 

op. cit., n. 18 ad art. 57 LAPub), il diritto generale di consultare gli atti che 

si applica in altri campi giuridici deve retrocedere nei procedimenti in ma-

teria di appalti pubblici di fronte all'interesse degli offerenti al trattamento 

B-2862/2023 

Pagina 29 

confidenziale dei loro segreti d'affare e del loro know-how commerciale che 

risultano dai documenti dell'offerta (sentenze del TAF B-1682/2016 del 

6 aprile 2017 consid. 6.1 e B-2932/2011 del 19 maggio 2011 consid. 6.1). 

Fintanto che non sussistono interessi preponderanti a mantenere la segre-

tezza dei dati, possono essere messi a disposizione delle ricorrenti quei 

documenti del committente che hanno influenzato o potrebbero influenzare 

la decisione e possono essere pertinenti ai fini della valutazione della de-

cisione (cfr. DTF 125 II 473 consid. 4c/cc, pag. 478; cfr. anche la decisione 

incidentale del TAF B-2675/2012 del 5 dicembre 2012 consid. 3 con ulte-

riori rinvii). Di principio, sotto riserva del benestare degli offerenti interes-

sati, non sussiste un diritto alla libera consultazione delle offerte dei con-

correnti (sentenze del TAF B-1682/2016 del 6 aprile 2017 consid. 6.1 e 

B-2932/2011 del 19 maggio 2011 consid. 5). Inoltre, le informazioni riguar-

danti gli altri offerenti devono essere trattate in maniera confidenziale e non 

sono di principio contemplate dal diritto di esaminare gli atti. Nell'ambito 

dell'impugnazione di un'estromissione dalla gara lo scrivente Tribunale ha 

stabilito che gli atti che sarebbero rilevanti solo in riferimento alla valuta-

zione delle offerte sulla base dei criteri di aggiudicazione non possono fare 

l'oggetto dell'esame degli atti nel quadro dell'esame della legittimità di un'e-

sclusione (decisione incidentale del TAF B-1774/2006 del 13 marzo 2007, 

pubblicata in estratto in DTAF 2007/13, consid. 7.2 non pubblicato). Nella 

misura in cui una parte non ha o non le viene concesso l'accesso agli atti, 

il Tribunale deve accertarsi d'ufficio che i documenti in parte occultati o non 

messi a disposizione non nascondano indizi che lascino concludere ad una 

valutazione avversa alla parità di trattamento o altrimenti erronea dal punto 

di vista giuridico (sentenze del TAF B-3204/2020 del 23 dicembre 2020 

consid. 5.1 e B-1662/2020 dell'8 giugno 2020 consid. 3.4). 

6.2 Alla questione litigiosa di sapere se l'offerta delle ricorrenti adempie i 

requisiti del bando di concorso, in particolare del criterio di idoneità CI-2 

inerente alla referenza della persona chiave, si è potuto rispondere in primo 

luogo consultando il bando di concorso, gli estratti dell'offerta delle 

ricorrenti, nonché le comparse delle ricorrenti e del committente, compresi 

gli allegati. Le ricorrenti hanno potuto visionare una versione degli atti di 

gara destinata al loro uso, in particolare la valutazione della loro offerta e 

quella delle aggiudicatarie per quanto riguarda i criteri di idoneità. Visti 

l'esito del procedimento e la prassi poc'anzi citata in merito all'edizione 

delle offerte e di documenti concernenti altri concorrenti estranei alla 

procedura di ricorso, non è più necessario concedere un ulteriore accesso 

agli atti rispetto a quello già predisposto nella fase di istruzione. Ne segue 

che le richieste di edizione dell'offerta delle aggiudicatarie, nonché dei 

chiarimenti d'offerta con il consorzio aggiudicatario e il terzo offerente sono 

B-2862/2023 

Pagina 30 

da respingere. Quanto ai citati chiarimenti d'offerta, lo scrivente Tribunale 

ha del resto avuto modo di verificare che essi non hanno alcun nesso con 

le contestazioni ricorsuali e sono dunque irrilevanti ai fini della presente 

vertenza. 

7.  

La concessione dell'effetto sospensivo al ricorso, avvenuta, a titolo super-

cautelare mediante ordinanza del 19 maggio 2023, viene a cadere e non è 

più necessario trattare la rispettiva domanda in via definitiva. 

8.  

8.1 Le ricorrenti, soccombenti, devono sopportare le spese processuali 

(art. 63 cpv. 1 PA). Le spese di procedimento dinanzi al TAF comprendono 

la tassa di giustizia ed i disborsi (art. 1 del regolamento del 21 febbraio 

2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale 

amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). La tassa di giustizia è 

calcolata in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo 

di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti (art. 63 

cpv. 4bis PA, art. 2 cpv. 1 frase 1 TS-TAF). Nelle cause con valore pecuniario 

la tassa di giustizia è fissata secondo il valore litigioso (art. 4 TS-TAF). In 

applicazione delle disposizioni menzionate e considerato che le ricorrenti 

sono da considerare quale parte soccombente, si giustifica di fissare la 

tassa di giustizia ad un importo complessivo di fr. 25'000.–. Le spese pro-

cessuali sono computate con l'anticipo di pari importo già versato in data 

30 maggio 2023, dopo la crescita in giudicato della presente sentenza. L'ul-

teriore importo di fr. 25'000.– versato in eccedenza in data 26 giugno 2023 

viene restituito. 

8.2  

8.2.1 Quanto alle spese ripetibili, alle ricorrenti non si assegnano indennità 

in conformità al principio della soccombenza (art. 64 cpv. 1 PA a contrario).  

8.2.2 L'autorità aggiudicatrice, non ha diritto a un'indennità a titolo di ripe-

tibili (art. 7 cpv. 3 TS-TAF; ELISABETH LANG, Handkommentar zum Schwei-

zerischen Beschaffungsrecht, n. a margine 32 ad art. 55 LAPub).  

8.2.3 Le controparti si rivelano certo parte vincente, ma non avendo eser-

citato attivamente i loro diritti di parte, non hanno diritto ad alcuna indennità. 

  

B-2862/2023 

Pagina 31 

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronun-
cia: 

1.  

Il ricorso è respinto. 

2.  

Le spese processuali, di fr. 25'000.–, sono poste a carico delle ricorrenti e 

sono computate con l'anticipo di pari importo già versato, dopo la crescita 

in giudicato della presente sentenza. L'ulteriore importo di fr. 25'000.– ver-

sato in eccedenza viene restituito. 

3.  

Non si assegna alcuna indennità a titolo di spese ripetibili. 

4.  

Questa sentenza è comunicata alle ricorrenti, all'autorità aggiudicatrice ed 

alle controparti. 

 

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente. 

 

Il presidente del collegio: Il cancelliere: 

  

Pietro Angeli-Busi Corrado Bergomi 

 

  

B-2862/2023 

Pagina 32 

Rimedi giuridici: 

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 

diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 

30 giorni dalla sua notificazione, purché si ponga una questione di diritto di 

importanza fondamentale (art. 83 lett. f cifra 1 LTF). Il termine è reputato 

osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale federale oppure, 

all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una rappresentanza diploma-

tica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno del termine (art. 48 

cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, con-

tenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere 

firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – 

i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 

LTF). 

 

 

Data di spedizione: 1° dicembre 2023 

 

  

B-2862/2023 

Pagina 33 

Comunicazione a: 

– ricorrenti (atto giudiziario;  

allegato: formulario "indirizzo per il pagamento"); 

– controparti (atto giudiziario); 

– autorità aggiudicatrice (n. di rif. SIMAP-Projekt-ID 243045;  

atto giudiziario).