# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9600dcd7-c1f6-5fc4-a318-aa204e9b0f59
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1997-04-29
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 29.04.1997 A/1066/1996
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1066-1996_1997-04-29.pdf

## Full Text

- 1 - 

 

 

 _____________ 

 

A/1066/1996-TPE 

  

 

 

 

 

 

 

 

 

 du 29 avril 1997 

 

 

 

 

dans la cause 

 

 

Monsieur N______ 

représenté par Me François Bolsterli, avocat 

 

 

 contre 

 

COMMISSION DE RECOURS INSTITUEE PAR LA LOI SUR LES 

CONSTRUCTIONS ET LES INSTALLATIONS DIVERSES 

 

et 

 

DEPARTEMENT DES TRAVAUX PUBLICS ET DE L'ENERGIE 

 

et 

 

ASLOCA ASSOCIATION GENEVOISE DE DEFENSE DES LOCATAIRES 

représentée par Me Carlo Sommaruga, avocat 

 

  - 2 - 

 

 

 _____________ 

 

A/1066/1996-TPE 

 EN FAIT 

 

1.  Monsieur N______ est propriétaire des lots N° 

______ à _______ et _______ à ______, en propriété par 

étage, de l'immeuble érigé sur la parcelle N° ______, 

feuille ______ du cadastre de la commune de Genève, sis  

rue Y______.  

 

  L'immeuble en question est constitué de six étages 

habitables sur rez-de-chaussée. Il dispose en outre d'un 

septième étage de combles et d'une toiture, non habita-

bles.  

   

  Les parts de copropriété de M. N______ 

correspondent au sixième étage et aux combles de 

l'immeuble en question. 

 

  En l'état, le sixième étage comporte deux 

logements de deux pièces chacun, loués jusqu'au mois de 

juillet et décembre 1998, au prix de 1'800.- Frs par 

année. 

 

2.  Le 14 décembre 1994, M. G______ 

, architecte, pour le compte M. N______, a déposé une demande 

définitive d'autorisation de construire visant à aménager 

deux appartements en duplex dans les combles de 

l'immeuble. Les deux appartements existants devaient 

partiellement constituer le premier niveau desdits 

duplex. 

 

3.  Le 27 janvier 1995, l'Association genevoise de 

défense des locataires (Asloca-Rive, ci-après : Asloca) a 

communiqué au département des travaux publics et de 

l'énergie (ci-après : le département) son opposition au 

projet. Le dossier déposé était incomplet. Un changement 

d'affectation qualitatif des logements existants n'était 

pas admissible, si les nouveaux loyers ne répondaient pas 

aux besoins prépondérants de la population. 

 

4.  Le 2 juin 1995, le département a délivré l'auto-

risation sollicitée, conditionnée notamment au fait que, 

en cas de location, le loyer des deux logements de cinq 

pièces en duplex dans les combles n'excéderait pas 

26'000.- Frs par an (soit 5'200.- Frs/pièce par an), pour 

une durée de cinq ans, à partir de la première mise en 

location. En cas de vente, le prix des deux logements ne 

devait pas excéder 600'000.- Frs par appartement.   

 

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5. a. Le département a rejeté les observations de 

l'Asloca, en expliquant que, selon sa pratique, en cas 

d'agrandissement d'appartements existants par 

l'affectation au logement de combles, le département 

fixait un loyer de 6'000.- à 6'500.- Frs par an pour 

chaque pièce nouvelle et maintenait le loyer des pièces 

existantes dans la fourchette admise par la 

jurisprudence. Ainsi, le loyer fixé à 5'200.- Frs/pièce 

par an était admissible.  

  

 b. L'Asloca a interjeté recours auprès de la commis-

sion de recours instituée par la loi sur les 

constructions et les installations diverses du 14 avril 

1988 (LCI - L/5/1, ci-après : la commission de recours) 

le 4 juillet 1995, auquel M. N______ s'est opposé.  

 

  Après avoir procédé à un transport sur place et 

demandé des informations complémentaires aux parties, la 

commission de recours a admis le recours le 5 août 1996. 

L'opération était admissible au regard de la loi sur les 

démolitions, transformations et rénovations de maisons 

d'habitation du 22 juin l989 (LDTR - L/5/9) en ce qu'elle 

permettait d'aménager des pièces habitables dans des 

combles actuellement inutilisés. Le loyer des 

appartements nouvellement créés ne correspondait 

cependant pas aux besoins prépondérants de la population 

et, dès lors, l'autorisation ne pouvait être accordée. 

 

6.  M. N______ a saisi le Tribunal administratif le 12 

septembre 1996. 

 

 a. Il soutenait que c'était à tort que la commission 

de recours avait considéré que les dispositions régissant 

les aménagements de combles avaient été modifiées par 

l'adoption de la LDTR du 25 janvier 1996; les loyers 

autorisés correspondaient à la pratique adoptée par le 

département et l'opération répondait manifestement à l'un 

des besoins prépondérants de la population. 

 

 b. Le département a appuyé le recours et conclu à la 

confirmation de l'autorisation délivrée. La disparition 

de deux appartements de deux pièces au profit de la 

création de deux logements de cinq pièces en duplex 

correspondait à un intérêt général, eu égard au taux de 

vacances dans ces deux catégories de logements. Les 

quatre pièces déjà existantes auraient, après les 

travaux, un loyer annuel de 3'500.- Frs la pièce qui, au 

vu de l'ampleur des travaux, devaient être considérés 

comme répondant à un besoin prépondérant de la 

  - 4 - 

 

 

 

population. Le loyer des nouvelles pièces créées, soit 

6'333.- Frs la pièce/l'an, correspondait au loyer admis 

en règle générale par le département. 

 

 c. L'Asloca s'est opposée au recours. Elle relevait 

que les appartements du sixième étage ne faisaient pas 

partie des combles. Le projet visait à créer deux duplex 

en supprimant deux appartements de deux pièces, et non à 

réaliser des logements supplémentaires. L'autorisation ne 

pouvait être accordée par la voie dérogatoire prévue aux 

articles 5 et 6 LDTR, puisqu'il ne s'agissait pas d'une 

démolition. 

 

  En tout état, même si les travaux devaient être 

considérés comme des travaux de transformation autori-

sables au sens de l'article 9 alinéa 1 LDTR, ils ne 

pouvaient être autorisés au vu du prix annuel des pièces. 

Le calcul moyen effectué par le département aboutissait à 

des loyers ne répondant plus aux besoins prépondérants de 

la population. 

 

7.  Le 9 janvier 1997, le juge délégué a procédé à un 

transport sur place. Il a constaté que les deux apparte-

ments de deux pièces étaient vétustes, sans salle d'eau 

et sans chauffage. Il a constaté d'autre part qu'avec un 

autre parti architectural, il serait possible d'installer 

un ou deux appartements au septième étage, indépendants 

de ceux existants au sixième étage. Le représentant du 

recourant a insisté sur les désavantages d'une telle 

solution. 

 

 

 EN DROIT 

 

1.  Interjeté en temps utile devant la juridiction 

compétente, le recours est recevable (art. 8 al. 1 ch. 

108 de la loi sur le Tribunal administratif et le 

Tribunal des conflits du 29 mai 1970 - LTA - E/3,5/1; 

art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure 

administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E/3,5/3). 

 

2.  Les dispositions de la nouvelle loi s'appliquent 

dès son entrée en vigueur aux demandes d'autorisation qui 

font l'objet de procédures pendantes devant le Tribunal 

administratif (art. 50 al. 2 LDTR). 

 

3. a. La nouvelle version de la LDTR ne se distingue pas 

fondamentalement de l'ancienne (ci-après : aLDTR) du 22 

juin 1989. Dans l'esprit du législateur, il s'est agi 

  - 5 - 

 

 

 

avant tout d'assouplir la loi tout en gardant le fond 

(Mémorial des séances du Grand Conseil 1996 p. 60). 

Ainsi, l'une des principales innovations a été de faire 

passer les travaux de transformation et de rénovation 

d'un régime de dérogation à un régime d'autorisation 

(ibidem). De plus, les travaux de la commission chargée 

d'étudier le projet de loi ont abouti à l'instauration 

d'un système de bonus conjoncturel à la rénovation 

(Mémorial 1996 p. 67), qui figure aux articles 16 et 

suivants.  

 

  Cependant, le but de préservation de l'habitat et 

des conditions de vie existants, ainsi que le caractère 

actuel de l'habitat dans certaines zones (art. 1 al. 1 

LDTR) est resté le même que dans l'aLDTR. De plus, l'es-

prit de la loi initiale du 26 juin 1983, issue d'une 

initiative populaire, est demeuré dans la novelle, toutes 

les modifications apportées par cette dernière l'ayant 

été, selon le rapport de majorité de la commission 

chargée d'étudier le projet "dans le respect des 

locataires" (Mémorial 1996 p. 69), l'idée de fond de la 

révision étant de promouvoir parallèlement la création et 

le maintien d'emplois dans l'industrie du bâtiment 

(Mémorial 1996 p. 60). 

 

 b. La révision n'a pas apporté de modifications nota-

bles aux dispositions régissant les transformations. Dans 

la version de l'aLDTR, il fallait entendre par transfor-

mation :  

 

a) tous les travaux d'une certaine importance ayant 

notamment pour objet de modifier l'architecture, le 

volume, l'implantation, la destination, le style, 

l'équipement, la distribution intérieure d'une 

maison d'habitation, d'un ou plusieurs logements; 

 

b) la création d'installations nouvelles d'une 

certaine importance, telles que chauffage, 

distribution d'eau chaude, ascenseur, salles de 

bains et cuisines; 

 

c) la création de nouveaux logements dans la maison 

d'habitation concernée, notamment dans les combles; 

 

d) les travaux de rénovation ayant pour objet 

d'améliorer le confort existant sans modifier la 

distribution des logements (art. 3 al. 1 aLDTR).  

 

  Selon la version actuelle de l'article 3 alinéa 1 

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LDTR, on entend par transformation tous les travaux qui 

ont pour objet : 

 

a) la modification de l'architecture, le volume, l'im-

plantation, la destination, la distribution inté-

rieure de tout ou partie d'une maison d'habitation; 

 

b) la création de nouveaux logements, notamment dans 

les combles; 

 

c) la création d'installations nouvelles d'une 

certaine importance, telles que chauffage, 

distribution d'eau chaude, ascenseur, salles de 

bains et cuisines; 

 

d) l'amélioration du confort existant sans 

modification de la distribution des logements, sous 

réserve des travaux d'entretien régulier (al. 2).  

 

  Les travaux d'entretien réguliers et raisonnables 

ne sont pas considérés comme travaux de transformation 

(art. 3 al. 2 LDTR). 

 

  La notion de transformation est issue sans change-

ment du projet présenté par le Conseil d'Etat, qui 

commentait l'article 3 alinéa 1 en indiquant que "sauf à 

vouloir faire figurer dans une loi une liste exhaustive 

de travaux considérés comme transformations et, par 

conséquent, automatiquement soumis à un contrôle - ce qui 

n'est guère envisageable et poserait certainement 

passablement de problèmes pratiques - il apparaît donc 

nécessaire de maintenir le recours à des définitions plus 

souples des travaux considérés comme une transformation. 

[...].  

 

  La proposition du Conseil d'Etat consiste donc à 

reprendre de la loi actuelle les définitions contenues 

aux lettres a, b, c et d de la loi actuelle, en retirant 

ce qui apparaissait comme trop vague ou trop général - et 

partant sujet à contestation - soit [les travaux d'une 

certaine importance], [le style], [l'équipement]" (Mémo-

rial 1995, p. 4567). 

 

  Il résulte clairement de ce qui précède qu'en ce 

qui concerne la définition des travaux de transformation, 

pour ainsi dire inchangée dans l'actuelle LDTR, la juris-

prudence développée jusqu'à présent par le Tribunal 

administratif et le Tribunal fédéral conserve sa valeur. 

 

  - 7 - 

 

 

 

4.  En l'espèce, les travaux projetés - consistant en 

la création de six nouvelles pièces dans les combles pour 

former, avec les deux appartements de deux pièces exis-

tants, deux nouveaux appartements de cinq pièces en du-

plex - doivent être considérés comme une transformation 

soumise à autorisation. 

 

5. a. Le département accorde l'autorisation si les loge-

ments transformés répondent, quant à leur genre, leur 

loyer ou leur prix, aux besoins prépondérants de la popu-

lation (art. 9 al. 2 ab initio LDTR). 

 

  Le département tient compte, dans son 

appréciation, des éléments suivants: 

 

a) du genre, de la typologie et de la qualité des 

logements existants; 

 

b) du prix de revient des logements transformés ou 

nouvellement créés, notamment dans les combles; 

 

c) du genre de l'immeuble; 

 

d) du nombre de pièces et de la surface des apparte-

ments ainsi que de la surface des logements nouvel-

lement créés; 

 

e) des exigences liées à l'objectif de préservation du 

patrimoine (art. 9 al. 2 in fine LDTR). 

 

 b. Il convient, à ce stade, de distinguer le cas des 

logements dont le genre, le loyer ou le prix avant 

travaux correspondent aux besoins prépondérants de la 

population et celui des logements qui n'entrent déjà plus 

dans cette catégorie.  

 

  S'agissant des premiers, l'article 9 alinéa 2 LDTR 

prévoit la possibilité pour le DTPE de refuser 

l'autorisation lorsqu'ils ne répondraient plus, après 

transformation, aux besoins prépondérants de la 

population, quant à leur genre, leur loyer ou leur prix. 

En ce qui concerne les autres, le Tribunal fédéral a 

clairement indiqué que le législateur ne pouvait pas 

étendre l'interdiction de transformer à des logements 

dont la conservation ne répondait pas à l'intérêt public 

de lutte contre la pénurie de logements (ATF 105 Ia 362 

consid. 5 p. 367). Le Tribunal administratif du canton de 

Neuchâtel a rendu un arrêt similaire, considérant qu'une 

mesure restreignant la garantie de la propriété n'était 

  - 8 - 

 

 

 

pas conforme, notamment au principe de la 

proportionnalité, lorsqu'elle ne permettait pas de lutter 

effectivement contre la pénurie de logements; il n'y 

avait ainsi pas de raison d'interdire la vente d'un 

appartement dont le loyer était prohibitif (arrêt du 

Tribunal administratif du 23 mai 1990 en la cause K., in 

Revue de jurisprudence neuchâteloise 1990, p. 256). Le 

Tribunal fédéral a encore jugé, à propos de l'article 6 

alinéa 6 de l'aLDTR (correspondant à l'actuel art. 9 al. 

2), que la loi "ne répond à l'intérêt public que dans la 

mesure où elle vise à maintenir l'affectation des 

logements qui répondent, par leur loyer, leur prix et 

leur conception, aux besoins prépondérants de la popula-

tion. Les restrictions à la propriété qu'elle institue 

doivent être propres à atteindre ce but. A cet égard, 

s'il se justifie d'empêcher que des logements à loyer 

modéré soient transformés en appartements de luxe, 

l'intérêt public ne commande pas, en revanche, de limiter 

la transformation et la rénovation de logements de luxe 

préexistants. Le législateur aurait sans doute pu limiter 

le champ d'application de la loi à certains logements à 

loyer modéré et en exclure les logements de luxe; il 

aurait aussi pu se fonder sur un critère qualitatif 

permettant de distinguer entre les logements à préserver 

et ceux dont les propriétaires pourraient librement 

disposer. Le Grand Conseil n'a pas envisagé ces 

possibilités." (ATF 107 Ia 418 consid. 11). 

 

 c. La notion de besoins prépondérants de la 

population n'a jusqu'à présent été déterminée qu'en 

fonction du critère du loyer, dont le tribunal de céans a 

admis qu'il répondait encore à ce besoin jusqu'à un 

maximum de 3'225.- Frs par pièce et par année, voire à 

3'500.- Frs dans des circonstances particulières (ATA du 

7 décembre 1993 en la cause SI M______, SJ 1994 pp. 225 

ss). Les dernières données statistiques utiles n'étant 

pas encore disponibles, le tribunal renoncera dans la 

présente cause à réexaminer la validité actuelle de ces 

chiffres, les loyers fixés par le départemnt dépassant en 

tout état le chiffre qui pourrait être déterminé. 

 

 d. Parmi les nombreuses autres législations 

cantonales similaires à la LDTR, il faut relever le cas 

notamment de la loi vaudoise, dont le champ d'application 

concerne, pour tous les travaux de démolition, 

transformation et rénovation de maisons d'habitation, les 

communes dans lesquelles sévit la pénurie de logements 

(art. 1 al. 1 de la loi concernant la démolition, la 

transformation et la rénovation de maisons d'habitation 

  - 9 - 

 

 

 

du 4 mars 1985). Le Tribunal fédéral a considéré à 

plusieurs reprises que le critère de la pénurie de 

logements retenu par cette loi permettait de soumettre 

les travaux concernés au contrôle de l'Etat (ATF 106 Ia 

409; 101 Ia 506; 89 I 180). 

 

  La loi jurassienne s'applique "lorsque, dans la 

commune, l'offre de logements n'est pas équilibrée par 

rapport à la demande et au nombre d'emplois" (art. 2 al. 

2 de la loi sur le maintien de locaux d'habitation du 9 

novembre 1978). 

 

  Le canton de Zurich a soumis au contrôle de 

l'autorité tous les appartements répondant aux besoins 

des familles (Gesetz über die Erhaltung von Wohnungen für 

Familien, du 30 juin 1974, art. 4), c'est-à-dire, selon 

la jurisprudence développée par le Tribunal administratif 

de ce canton, tous les appartements à partir de deux 

pièces et demie, cuisine non comprise (Verordnung zum 

Gesetz über die Erhaltung von Wohnungen für Familien, du 

25 septembre 1974, art. 1), dont la taille et la 

distribution des pièces permettent d'accueillir une 

famille, ceci sans égard au montant du loyer, à moins 

qu'il ne s'agisse d'un appartement luxueux 

(Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und 

Gemeindeverwaltung, 1977, p. 186 ss). 

 

  En droit genevois, la loi et jusqu'ici la 

jurisprudence n'ont pas précisé ce qu'il fallait entendre 

par logement répondant par son genre aux besoins 

prépondérants de la population. Les travaux préparatoires 

démontrent qu'à l'apparition de ce critère dans la LDTR 

du 22 juin 1989, le Grand Conseil n'a en réalité porté 

son attention que sur celui des besoins prépondérants de 

la population sous l'angle du loyer, alors déjà défini 

par la jurisprudence (Mémorial 1989, p. 3579). 

 

 e. Les différents éléments dont le département doit 

tenir compte dans son appréciation selon l'article 9 ali-

néa 2 in fine LDTR n'établissent quant à eux aucune 

limite permettant de distinguer les logements qui 

répondent par leur genre aux besoins prépondérants de la 

population et ceux dont ce n'est pas le cas. Néanmoins, 

les notions de qualité des logements existants, du genre 

de l'immeuble ou du nombre de pièces et de la surface des 

appartements concernés renvoient à d'autres notions-clé 

de la LDTR, à savoir celle de catégorie de logements dans 

lesquelles sévit la pénurie (art. 25 LDTR) et celle 

d'appartements de luxe, dont l'article 10 alinéa 2 lettre 

  - 10 - 

 

 

 

b LDTR prévoit, conformément à la jurisprudence fédérale, 

qu'ils ne sont pas soumis à un contrôle des loyers (ATF 

116 Ia 419 consid. 12). 

 

  Il résulte de ce qui précède qu'un logement 

correspond en principe par son genre ou par son loyer aux 

besoins prépondérants de la population lorsqu'il se 

trouve dans la fourchette de loyer susmentionnée, ou 

lorsque ce logement entre dans la catégorie des 

appartements dans lesquels règne la pénurie au sens de 

l'article 25 alinéa 1 et 2 LDTR. 

 

  Cette catégorie est déterminée chaque année par 

arrêté du Conseil d'Etat (art. 11 al. 1 RLDTR), sous ré-

serve du fait que les appartements de plus de six pièces 

en sont d'emblée exclus (art. 25 al. 3 LDTR). 

 

  La notion de "genre" correspondant aux besoins 

prépondérants de la population implique par ailleurs d'en 

exclure les logements de luxe, sans égard au nombre de 

pièces dont ils disposent. 

 

  Le département devra par conséquent refuser 

l'autorisation de transformer lorsque, répondant avant 

travaux quant à leur loyer, leur genre ou leur prix aux 

besoins prépondérants de la population, les logements 

transformés ne satisferaient plus à ce critère sous 

l'angle pris en considération. Ainsi, un appartement 

correspondant à la fois par son genre et par son loyer 

aux besoins prépondérants de la population avant travaux 

devra continuer d'y répondre sous ces deux angles. En 

revanche, un appartement ne correspondant avant 

transformation ni par son genre ni par son loyer ou son 

prix aux besoins de la population, ou un appartement de 

luxe, ne saurait faire l'objet d'un refus d'autorisation, 

sous réserve des exigences liées à l'objectif de 

préservation du patrimoine (art. 9 al. 2 let. e LDTR; ATA 

du 8 avril 1997 en la cause S.I. D. "B"). 

 

 f. Par arrêté du 10 mars 1997, publié dans la Feuille 

d'Avis officielle du 14 mars 1997, le Conseil d'Etat a 

rangé les appartements de deux pièces et demie à six piè-

ces inclusivement dans la catégorie de logements où sévit 

la pénurie. Cet arrêté est valable une année (art. 11 al. 

1 RLDTR). 

 

6.  En l'espèce, les deux logements de deux pièces ne 

répondent pas, par leur genre, aux besoins prépondérants 

de la population. En revanche, le loyer de ces logements, 

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avant travaux, répond à de tels besoins. Au vu du loyer 

des nouveaux logements que le recourant désire créer, ils 

ne répondraient plus à ce critère après travaux. Les 

nouveaux loyers annuels fixés par le département sont en 

effet largement supérieurs à ceux répondant aux besoins 

prépondérants de la population.  

 

  Dès lors, le recours sera rejeté, toute autre 

solution entraînant la disparition du marché de deux 

logements répondant, par leur prix, aux besoins 

prépondérants de la popultation. 

 

7.  Au vu de l'issue du litige, un émolument de 

1'000.- Frs sera mis à la charge du recourant.  

 

  Une indemnité de procédure, en 1'500.- Frs, sera 

allouée à l'Association genevoise de défense des 

locataires, à la charge du recourant. 

 

   

    

   PAR CES MOTIFS 

   le Tribunal administratif 

   à la forme : 

 

   déclare recevable le recours 

interjeté le 12 septembre 1996 par Monsieur N______ 

contre la décision du 5 août 1996 de la commission de 

recours instituée par la loi sur les constructions et les 

installations diverses; 

 

   au fond : 

 

   le rejette; 

 

   confirme la décision du 5 août 

1996 de la commission de recours instituée par la loi sur 

les constructions et les installations diverses;  

 

   met à la charge du recourant un 

émolument de 1'000.- Frs; 

 

   alloue une indemnité de procédure, 

en 1'500.- Frs, à l'Association genevoise de défense des 

locataires, à la charge de M. N______; 

 

   communique le présent arrêt à Me 

François Bolsterli, avocat du recourant, à Me Carlo 

Sommaruga, avocat de l'intimée, ainsi qu'à la commission 

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de recours instituée par la loi sur les constructions et 

les installations diverses et au département des travaux 

publics et de l'énergie. 

 

Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Schucani, Mme 

Bonnefemme-Hurni, MM. Thélin, Paychère, 

juges. 

 

      Au nom du Tribunal administratif : 

      la greffière-juriste :  la présidente : 

 

         V. Montani           L. Bovy 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 

parties. 

 

Genève, le   p.o. la greffière : 

 

   Mme M. Oranci