# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** bee15589-b9e0-55cf-b319-ea9ff83c67ac
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2011-09-19
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 19.09.2011
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-vom-19-se_2011-09-19.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB  

 

 

 
Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 
 

 
 
 Bern, den 19. September 2011 

 
 

Empfehlung 
 
 

gemäss Art. 14 des 
Bundesgesetzes über das  

Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung 
 
 

zum Schlichtungsantrag von  
 
 

 (Antragsteller X) 
 
 

gegen 
 
 

Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) 
 
 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 
 

1. Am 3. April 2009 erliess der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (Be-
auftragter) gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öf-
fentlichkeitsgesetz BGÖ, SR 152.3) eine Empfehlung gegen die Eidgenössische Steuerver-
waltung (ESTV) betreffend den Zugang zu Cockpits- und Amtsreportings-Dokumenten1. Die 
ESTV war mit dieser Empfehlung nicht einverstanden und erliess am 7. Mai 2009 eine Verfü-
gung. Dagegen erhob der Antragsteller (Journalist) am 5. Juni 2009 eine Beschwerde an das 
Bundesverwaltungsgericht. 

 
2. Am 15. September 2009 hat das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gutge-

heissen. Es hat die ESTV angewiesen, dem Antragsteller eine Auflistung der Berichte mit der 
Bezeichnung „Cockpits“ der Jahre 2006 bis 2008 (soweit nach dem 30. Juni 2006 erstellt) zu-
zusenden und ihn aufzufordern, sein Zugangsgesuch innert 10 Tagen zu präzisieren2. 

 
3. Die ESTV stellte dem Antragsteller per E-Mail vom 11. November 2009 eine Zusammenstel-

lung der Cockpits-Berichte, inklusive der Beschreibung des Umfangs der einzelnen Amtsre-
portings-Berichte zu. Nachdem der Antragssteller mit E-Mail vom 12. November 2009 sein 
Zugangsgesuch präzisiert hatte, sendete ihm die ESTV per Post am 7. Dezember 2009 die 

                                                      
1 Empfehlung vom 3. April 2009: ESTV / Cockpits und Amtsreportings 
2 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. September 2009 (A-3631/2009) 

 

 
 
 

2/7

 
 

Dokumente mit teilweise eingeschwärzten Textpassagen zu. Die Einschwärzungen hat die 
ESTV dem Antragsteller weder auf den Dokumenten noch im Begleitbrief begründet. 

 
4. Der Antragsteller reichte am 10. Dezember 2009 beim Beauftragten einen Schlichtungsantrag 

nach Art. 13 BGÖ ein. Er legte u.a. dar: „Zum grössten Teil ist es für mich nicht nachvollzieh-
bar, ob die ESTV mit oder ohne Grund eingeschwärzt hat. Ich bitte deshalb den EDÖB an-
hand der Original-Unterlagen zu überprüfen, ob die ESTV die mir gegenüber vorgenommenen 
Abdeckungen zu Recht vorgenommen hat.“ 

 
5. Auf Ersuchen des Beauftragten reichte die ESTV ihm am 18. Dezember 2009 die Dokumente 

ein, und zwar in elektronischer Form.  
 

Die ESTV begründete die eingeschwärzten Textpassagen weder auf den Dokumenten noch in 
der Stellungnahme. Deshalb kam es am 4. April 2011 zu einer Sitzung des EDÖB mit der 
ESTV. Die ESTV begründete gegenüber dem Beauftragten die einzelnen Einschwärzungen in 
den Cockpits-Berichten. Zusammengefasst stützte sie sich auf folgende Ausnahmegründe: 
- Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ). 
- Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen 

(Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Die ESTV führte aus, es seien Entscheidungen noch nicht ge-
fällt bzw. die Angaben würden der Risikobeurteilung dienen. 

- Aussenpolitische Interessen oder internationale Beziehungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ). 
- Schutz der Personendaten (Art. 9 BGÖ). Die ESTV anonymisierte mehrere Personenda-

ten natürlicher und juristischer Personen gestützt auf Art. 9 BGÖ, darunter auch solche 
von Bundesangestellten. 

 
An dieser Sitzung gab der Beauftragte jeweils zu den Positionen der ESTV seine Einschät-
zung für die Zugangsgewährung bzw. Zugangsverweigerung ab. Aufgrund dessen und auch 
aufgrund der inzwischen vergangenen Zeit nahm die ESTV eine Neubeurteilung vor. Hinsicht-
lich einiger Differenzen begehrte die ESTV Zeit für weitere Abklärungen. 

 
6. Am 11. Mai 2011 teilte sie dem Beauftragten die Bereitschaft mit, weitere Passagen offen zu 

legen.  
 

7. Auf Ersuchen des Beauftragten stellte ihm die ESTV am 23. Mai 2011 die Dokumente fortlau-
fend nummeriert in Papierform zu. Die ESTV erklärte, dass in den Tabellen auf den Seiten 52, 
57 und 62 (recte 65) nur noch die letzte Zeile eingeschwärzt, der ganze obere Teil aber offen 
gelegt sei. Sie möchte jedoch „zwecks Vermeidung von Missverständnissen dazu (zHv. [des 
Antragsstellers] einen Kommentar abgeben. Sollte dies nicht möglich sein, müsste dieser Teil 
abgedeckt bleiben […].“ Dabei beruft sie sich auf den Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1  
Bst. b BGÖ.  

 
Die ESTV teilte weiter mit, dass sie festgestellt habe, dass in der dem EDÖB vormals zuge-
stellten Version (Besprechungsgrundlage vom 4. Mai 2011) einzelne Zahlen auf den Seiten 
88, 93 und 100 nicht eingeschwärzt waren. Diese Zahlen sollten weiterhin nicht zugänglich 
sein. Diesbezüglich stellt der Beauftragte fest, dass diese Unterschiede betreffend die Seiten 
88, 93 und 100 vorhanden sind. 

 
8. Während des Schlichtungsverfahrens hat die ESTV aufgrund der Intervention des Beauftrag-

ten weitere Passagen des Dokumentensatzes als zugänglich erklärt. Hinsichtlich der abge-
deckten Textpassagen bestehen zwischen der ESTV und dem Beauftragten einerseits Über-

 

 
 
 

3/7

 
 

einstimmungen, andererseits weiterhin Differenzen. Dazu gibt der Beauftragte nachfolgend 
seine Einschätzungen ab. Grundlage ist der paginierte Dokumentensatz, der ihm von der 
ESTV am 23. Mai 2011 in Papierform zugestellt wurde. 

 
9. Der Antragsteller verfügt bereits über einen gesamten Dokumentensatz, in welchem Textpas-

sagen teilweise abgedeckt wurden. Mit der neuen Zustellung der Dokumente durch die ESTV 
wird er überprüfen können, welche Textpassagen nun zusätzlich zugänglich sind.  

 
 
 
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

 
A.  Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

 
1. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten einrei-

chen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt oder 
verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine Stel-
lungnahme abgibt.  
 
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen 
Schlichtungsantrags tätig3. Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, 
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für 
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorge-
hen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss in-
nert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden. 

 
2. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Ein-

reichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht 
(einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme 
der Behörde) beim Beauftragten eingereicht. 
 

3. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens 
im Detail obliegt alleine dem Beauftragten4. 

 
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lö-
sung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der An-
gelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

 
 
B. Sachlicher Geltungsbereich 
 

1. Die ESTV hat nach dem oben erwähnten Bundesverwaltungsgerichtsentscheid5 dem An-
tragssteller einen teilweisen Zugang zu den verlangten Dokumenten gewährt, ohne jedoch die 
Einschwärzungen zu begründen. Nach Art. 12 Abs. 4 BGÖ muss die Behörde bei jeder Zu-
gangsverweigerung bzw. -beschränkung schriftlich darlegen, ob eine Ausnahmebestimmung 

                                                      
3 BBl 2003 2023 
4 BBl 2003 2024 
5 siehe FN 2 

 

 
 
 

4/7

 
 

gegeben ist. Ihren Entscheid muss sie in einer Weise erläutern, damit die antragstellende Per-
son diesen zumindest in den Grundzügen versteht6.  

 
2. Aus verfahrensökonomischen Gründen7 wird nachfolgend geprüft, ob eine der Ausnahmebe-

stimmungen nach Art. 7 und Art. 8 BGÖ anwendbar ist. 
 

3. Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ können Dokumente nicht zugänglich gemacht werden, wenn 
die Offenlegung die freie Meinungs- und Willensbildung wesentlich beeinträchtigten. Dieser 
Ausnahmegrund schützt den Prozess der Entscheidvorbereitung8. 
Die abgedeckte Textpassage befindet sich auf Seite 40 und bezieht sich auf eine Frage hin-
sichtlich der Überarbeitung der Wegleitung „Neuer Lohnausweis“. Die Ansicht der ESTV, wo-
nach im Falle der Offenlegung dieser Information höchstwahrscheinlich mit einer wesentlichen 
Beeinträchtigung der Entscheidvorbereitung zu rechnen ist, ist für den Beauftragten bis zum 
Zeitpunkt des tatsächlich gefällten Entscheides gerechtfertigt. 
 
Der Zugang zu der betreffenden Passage auf Seite 40 muss demnach zum gegenwärtigen 
Zeitpunkt nicht gewährt werden. 

 
4. Die Ausnahmenstimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ bezieht sich auf den Schutz der ziel-

konformen Durchführung konkreter Massnahmen. Damit sollen die Vorkehrungen einer Be-
hörde geschützt werden, mit denen sie die ihr aufgegebenen Ziele erreichen will9, so insbe-
sondere Ermittlungen, Inspektionen und administrative Überwachungen, wie sie auch im 
Steuerbereich zahlreich sind. In erster Linie muss es sich um Informationen handeln, die sich 
auf die allgemeine Strategie zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung beziehen10. 

 
4.1 Die ESTV hat für mehrere Textpassagen gegenüber dem Beauftragten aufgezeigt, dass deren 

Offenlegung die Durchführung konkreter Massnahmen bzw. die allgemeine Strategie zur Be-
kämpfung von Steuerdelikten mit hoher Wahrscheinlichkeit beeinträchtigt. Diese Textpassa-
gen befinden sich auf folgenden Seiten: 20, 25, 26, 48, 50, 52 (nur hinsichtlich der Abdeckung 
der Zahlen in der letzten Zeile), 55, 56, 57 (nur hinsichtlich der Abdeckung der Zahlen in der 
letzten Zeile), 63, 64, 65 (nur hinsichtlich der Abdeckung der Zahlen in der letzten Zeile), 88 
(nicht jedoch die Spalte „Tage p.Kontr.“), 89, 91, 93 (nicht jedoch die Spalte „Tage p.Kontr.“), 
96, 98 und Seite 100 (nicht jedoch die Spalte „Tag p. Kontr.“). 
 
Nach Ansicht des Beauftragten hat die ESTV für diese Textpassagen das Schadenrisiko ge-
nügend dargelegt, weshalb die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ vorliegen. Die 
ESTV hat den Zugang zu diesen Textpassagen zu Recht nicht gewährt.  
 
Der Zugang zu diesen Textpassagen muss folglich nicht gewährt werden. 

 
4.2 Hinsichtlich einiger abgedeckter Textpassagen gibt es zwischen dem Beauftragten und der 

ESTV Differenzen. 
 

                                                      
6 Empfehlung vom 30. Juli 2007: BFM / Kriterienliste Safe Countries, Ziffer II. B. 1; BBl 2002 2002, 

Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Oktober 2010 (A-3269-2010), Ziff. 3.1 
7 Handkommentar BGÖ, Art. 9 RZ 43 
8 Handkommentar BGÖ, Art. 7 RZ 17 
9 Handkommentar BGÖ, Art. 7 RZ 23 
10 Handkommentar BGÖ, Art. 7 RZ 25 und FN 32 

 

 
 
 

5/7

 
 

Die Spalte „Tage p. Kontr.“ auf den Seiten 88, 93 und 100 sowie das Datum und der Titel 
betreffend die Seiten 52, 57 und 65 sind dem Antragsteller bereits offen gelegt worden. Daher 
ist die Garantie der kollektiven Information (access to one; access to all) zu beachten11.  
Demzufolge sind diese Passagen, die bereits zugänglich gemacht wurden, weiterhin offen zu 
legen.  
 
Auf den Seiten 52, 57 und 65 ist jeweils die letzte Zeile mit den Zahlenangaben einge-
schwärzt. Die ESTV beabsichtigt die übrigen Informationen auf diesen Seiten offen zulegen, 
sofern es möglich ist, diese gegenüber dem Antragssteller […] “zwecks Vermeidung von 
Missverständnissen“ […] zu kommentieren.  
Einerseits ist zu beachten, dass die Behörde nie kontrollieren kann, wie und in welchem Um-
fang von ihr veröffentlichte Informationen weiterverwendet werden. Das Öffentlichkeitsprinzip 
bezweckt ja auch, dass Bürgerinnen und Bürger sich eine eigene Meinung bilden können12. 
Andererseits kennt das Öffentlichkeitsgesetz die an eine Bedingung geknüpfte Offenlegung 
von Informationen nicht. Die Herausgabe der Information kann nur dann verweigert werden, 
wenn sich die Behörde auf einen im Gesetz vorhandenen Ausnahmegrund berufen kann.  
Die ESTV hat sich zwar auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ berufen, konnte jedoch nach Ansicht des 
Beauftragten nicht genügend darlegen, inwiefern die Offenlegung der erwähnten Informatio-
nen zu einer Beeinträchtigung konkreter behördlicher Massnahmen führt. Wie das Bundes-
verwaltungsgericht darlegt, […] „ist es wichtig, dass diese Ausnahmebestimmung nur einge-
setzt wird, wenn die Offenlegung der durchzuführenden Massnahmen deren Erfolg ernsthaft 
gefährdet“ 13.  
Der ESTV kann zeitgleich mit der Zugangsgewährung dem Antragsteller entsprechende Erläu-
terungen abgeben. 

 
Für die eingeschwärzten Passagen auf der Seite 9 und 72 konnte nach Ansicht des Beauf-
tragten die ESTV nicht genügend darlegen, inwiefern die Offenlegung der erwähnten Informa-
tionen zu einer Beeinträchtigung konkreter behördlicher Massnahmen führt. 
 
Der Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ ist auf die Informationen auf den Seiten 52, 
57 und 65 – mit Ausnahme der Textpassagen mit den Zahlen in der jeweiligen letzten Zeile 
dieser Seiten –  sowie auf die Informationen auf der Seite 9 und 72 nicht anwendbar. 
 
Der Zugang zu den Seiten 52, 57 und 65 (ohne die Zahlen der jeweils letzten Zeile dieser Sei-
ten) sowie zu den Seiten 9 und 72 ist zu gewähren. 

 
5. Mit der Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ sollen Informationen geschützt 

werden, deren Offenlegung die Interessen der Schweiz beeinträchtigen (Aussenpolitische In-
teressen oder internationale Beziehungen)14.  
 
Nach der Einschätzung des Beauftragten hat die ESTV zu Recht die Passage auf der Seite 28 
abgedeckt. Der Zugang zu dieser Textpassage muss nicht gewährt werden. 

 
6. Amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsicht-

nahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Die genaue Tragweite der Anonymisierung 

                                                      
11 BBl 2003 2001 
12 Empfehlung vom 21. Oktober 2010: VBS / Bericht «Islamistische Imame», III. B. 2. 
13 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Oktober 2010 (A-3269-2010) 
14 Handkommentar BGÖ, Art. 7 RZ 32 

 

 
 
 

6/7

 
 

richtet sich nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit15. 
 
6.1 Personendaten von Verwaltungsangestellten in Ausübung einer amtlichen Tätigkeit sind 

grundsätzlich nicht zu anonymisieren. Wenn jedoch die Offenlegung für die betroffenen Mitar-
beitenden konkrete nachteilige Folge hätte oder mit grosser Wahrscheinlichkeit haben könnte, 
kann darauf verzichtet werden16. 
 
In den Tabellen auf den Seiten 53, 58 und 66 sind die Personendaten mehrerer Verwaltungs-
angestellter eingeschwärzt worden. Diese Tabellen geben Auskunft über den Stand der Un-
tersuchungen der Abteilung „Strafsachen und Untersuchungen“, aufgeschlüsselt nach dem 
jeweiligen Verwaltungsmitarbeiter oder der jeweiligen Verwaltungsmitarbeiterin. Es ist nicht 
von der Hand zu weisen, dass aufgrund dieser Tabellen Leistungsbeurteilungen der einzelnen 
Mitarbeiter oder Mitarbeiterinnen möglich sind. Der Beauftragte kann demnach die Ansicht der 
ESTV, wonach hier die Offenlegung der Personendaten für einzelne Mitarbeiter oder Mitarbei-
terinnen mit grosser Wahrscheinlichkeit Nachteile haben könnte, nachvollziehen. 
 
Die ESTV hat nach der Einschätzung des Beauftragten die Personendaten von Verwaltungs-
angestellten auf den Seiten 53, 58 und 66 zu Recht abgedeckt.  
Der Zugang zu diesen Personendaten muss nicht gewährt werden. 
 

6.2 Hingegen ist der Name des Verwaltungsangestellten, der als Kontaktperson auf den Seiten 
53, 58 und 66 angegeben ist, nicht einzuschwärzen, da dieser der antragstellenden Person 
bereits mit der ersten Herausgabe der Dokumente offen gelegt wurde. Daher ist die Garantie 
der kollektiven Information (access to one; access to all) zu beachten17.  
Demzufolge sind Passagen, die bereits zugänglich gemacht wurden, weiterhin offen zu legen.  
 
Die ESTV hat nach Ansicht des Beauftragten die Personendaten Dritter zu Recht auf den Sei-
ten 3, 6, 8, 9, 18, 20, 21, 25, 28 und 39 abgedeckt: Der Zugang zu diesen Personendaten 
muss nicht gewährt werden. 

 
6.3 Auf der Seite 26 kann das Personendatum des Unternehmens X, welches von der ESTV nicht 

abgedeckt wurde, eingeschwärzt werden. 
 
 
III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:  
 

1. Die Eidgenössische Steuerverwaltung gewährt den Zugang zu den Cockpits-Berichten ent-
sprechend den Ausführungen in Ziffer II. B. 

 
2. Die Eidgenössische Steuerverwaltung erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des Bundesgeset-

zes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn sie in Abweichung von Ziffer 
1 den Zugang nicht gewähren will.  

 
Die Eidgenössische Steuerverwaltung erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang 
dieser Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

                                                      
15 Handkommentar BGÖ, Art. 9 RZ 21 f. 
16 Handkommentar BGÖ, Art. 9 RZ 14; Bundesamt für Justiz, "Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips 

in der Verwaltung; Häufig gestellte Fragen, Ziffer 3.3 (Stand 25. Februar 2010) 
17 BBl 2003 2001 

 

 
 
 

7/7

 
 

 
Die Eidgenössische Steuerverwaltung stellt dem Beauftragten eine Kopie der Verfügung zu 
(Art. 13a VBGÖ). 

 
3. Die Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung bei der Eidge-

nössische Steuerverwaltung den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn 
er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 

 
4. Gegen die Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde 

führen (Art. 16 BGÖ).  
 

5. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungs-
verfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 

 
6. Die Empfehlung wird eröffnet: 

 
- Eidgenössische Steuerverwaltung 

3003 Bern 
 
- X 

 
 
 
Hanspeter Thür