# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3e22c73a-908c-5f01-9b81-459953fae1dc
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1997-01-24
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 24.01.1997 90.1994.138
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-138_1997-01-24.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00138

  	
  Lugano

  24 gennaio 1997

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  Il
  segretario

  	
  Fiorenzo Gianinazzi

  

 

visto
il ricorso del 7 giugno 1991 di

 

	
   

  	
  1. __________ __________ -__________, __________, 
  

  2. __________ __________, __________ __________
  __________,  

  3. __________ __________, __________,  

  4. __________ __________, __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 7 maggio 1991 nr. __________del
  Consiglio di Stato che approva il Piano Regolatore del Comune di __________;

  

 

                                         visto
le osservazioni 18 luglio 1991 del Comune di __________ e          la risposta
11 dicembre 1991 del Consiglio di Stato;

 

                                         letti
ed esaminati gli atti;

                                         

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   Il nuovo PR di
__________ è stato adottato dal Consiglio Comunale nelle sedute del 6 e 19
giugno 1989.

                                         Il mapp. no __________di
complessivi 2931 mq, di proprietà dei signori __________ __________, __________
__________ e degli eredi fu __________ __________, è stato gravato da vincolo
AP-EP su una superficie di ca. 1.200 mq: il Comune intende includere quell'area
in un'unica zona di ca. 12.000 mq (di cui 4.924 già di proprietà comunale e
6.940 da espropriare) dove creare un importante centro civico, con sedi
scolastiche, il magazzino comunale, la sede della protezione civile, gli uffici
dell'amministrazione comunale, infrastrutture sussidiarie quali posteggi,
negozi, bar, ristoranti ed una piazza.

 

                                  b.   I proprietari hanno
ricorso al Consiglio di Stato chiedendo lo stralcio del vincolo e, in via
principale, l'attribuzione dell'intera particella alla zona R2,
rispettivamente, in via subordinata, lo spostamento della zona AP-EP di 40 mtl,
a nord della facciata settentrionale della casa sita sul fondo, con inserimento
dell'area così liberata in zona R2.

 

                                   c.   Con risoluzione no
__________del 7 maggio 1991 il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo PR e
deciso i ricorsi respingendo l'impugnativa __________ e LLCC. Questi insorgono
in questa sede contestando la legittimità del vincolo e la pubblica utilità di
questa misura nonché la sua conformità ai principi pianificatori fondamentali.
Il PR non indicherebbe con la dovuta chiarezza ed esattezza il fine perseguito
istituendo in quel punto una zona per opere e impianti d'uso comune. La misura
lederebbe inoltre il principio della proporzionalità, in quanto né idonea a
raggiungere lo scopo perseguito né in un ragionevole rapporto con la
limitazione della proprietà implicata. I ricorrenti indicano possibili
alternative più idonee e convenienti.

 

                                  d.   Nelle proprie
osservazioni il Comune precisa che l'area vincolata consente di raggiungere,
assieme a quella di proprietà del Comune, una superficie di ca. 12.000 mq,
ossia lo spazio minimo indispensabile per creare il centro civico così come
postulato dalla popolazione. Un  concorso di idee è già stato indetto per la
sua realizzazione. A dipendenza del progetto non è escluso che una parte del
terreno possa essere liberata dal vincolo.

 

                                   e.   Il Consiglio di
Stato osserva (Messaggio no __________dell'11.12.1991) che la pianificazione
del territorio di __________, dopo le note difficoltà (referendum contro il PR
precedente), si è conclusa con un piano regolatore moderno, propositivo, che
prevede soluzioni di fondo esemplari, tra cui la creazione del centro civico,
con la piazza che oggi manca nel comune. La riserva di terreno prevista
dev'essere mantenuta integra, il ricorso respinto.

 

                                    f.   Il 22.4.1993 il
tribunale ha esperito un sopralluogo alla presenza delle parti, nel cui ambito
i ricorrenti si sono riconfermati nelle loro allegazioni e domande, facendo
inoltre rilevare come il comune non abbia compiuto alcuno studio sull’asserita
necessità di alloggi a pigione moderata, previsti invece dal bando di concorso
che viene dimesso agli atti.

 

                                  g.   Il 14 marzo 1994 il
Tribunale ha ricevuto dal comune, oltre all'estratto di diverse risoluzioni del
Municipio e del Consiglio comunale concernenti la zona AP3-EP3, la
planimetria/piano di situazione del progetto della prima tappa e il piano
economico-finanziario 1993-96  che aggiorna, in funzione di essa, il piano
finanziario 1993-96. 

                                         Dagli atti risulta che
l'11.6.1991 è stato aperto il concorso per la progettazione di attrezzature e
edifici di interesse pubblico. Nel bando "è richiesta la progettazione
di un nuovo Centro Civico, in particolare una nuova sede di scuola materna, una
sede amministrativa con sala multiuso, un magazzino comunale, un rifugio della
protezione civile, alloggi economici". Tali componenti “sono da
completare con destinazioni particolari atte ad incrementare l'attrattività
dello spazio pubblico come ad esempio ristorante, bar, sale giochi." Il
programma vincolato deve essere previsto integralmente entro il perimetro
dell'area EP3-AP3, ciò premesso "è lasciata facoltà ai concorrenti di
suggerire indirizzi progettuali relativi agli aspetti urbanistici delle aree
adiacenti, che potranno eventualmente essere tradotti in vincoli di piano
regolatore e che non devono tuttavia inficiare la realizzabilità di progetto."
I contenuti sono da ripartire in due tappe 

                                         Prima
tappa:

                                         a)  una
nuova sede di scuola materna con 2 sezioni (estensibile              a tre) per
ca. 50 bambini 

                                         b)
 un magazzino comunale di ca. 250 mq

                                         c)
  un centro di protezione civile per 500 posti-protetti (ca. 800                            mq).

 

                                         Seconda
tappa:

                                         d)  una
nuova sede per l'amministrazione comunale

                                         e)
 un insediamento con alloggi economici (in totale 20)

                                         f)
   altri spazi d'uso pubblico come ristorante, bar, sala giochi, da                                                     prevedere
in insediamenti autonomi oppure combinati con gli                  alloggi
economici

                                         g)
 area destinata a parco-giochi (ca. 400-500 mq).

 

                                         Devono
poi essere previsti 20 posteggi di superficie e 100          coperti (di
servizio alle residenze del nucleo tradizionale).

                                         Il primo premio è stato
vinto dall'arch. __________r, pur con l'osservazione della giuria che "le
aree libere non convincono, in particolare lo spazio pubblico centrale messo
vicino alle abitazioni. Le abitazioni hanno il fronte sul lato opposto allo
spazio pubblico per cui degradano quest'ultimo... " (v. verbale ris. mun.
56/92 del 17.2.92). Il credito per la progettazione della prima tappa è stato
votato il 7.6.1993 dal Consiglio comunale che il 21.2.1994 vota pure il credito
per la costruzione della prima tappa (scuola d'infanzia a due sezioni,
magazzino comunale e protezione civile). Da notare che il magazzino comunale è
progettato a valle dell'attuale casa comunale, vicino al terreno dei
ricorrenti, al posto dove il progetto __________ prevedeva il blocco di
abitazioni a pigione moderata criticato dalla giuria. 

 

                                  h.   Contro la risoluzione
del Consiglio comunale è stata presentata il 24.3.94 domanda di referendum. Il
Municipio la dichiarò irricevibile con risoluzione 28.3.94, tutelata dal
Consiglio di Stato, dal TRAM e finalmente, con sentenza 28.10.94, dal TF. 

                                         Il 9. 8.94 sono stati
depositati i testi di due iniziative popolari dal titolo “Iniziativa popolare
per la costruzione di un centro civico a costi contenuti.” La risoluzione
municipale che le dichiarò improponibili fu annullata dal TRAM su ricorso dei
promotori (sentenza 31.3.95). Le iniziative caddero finalmente in votazione
popolare. 

                                         Il 23.4.96 ha avuto luogo
presso la sede municipale un’udienza in cui le parti si sono riconfermate nelle
rispettive allegazioni e domande. 

                                         Il Municipio, dopo averci
segnalato il 9 maggio 1996 di aver incaricato i suoi tecnici di esaminare la
proposta, pervenitagli nel frattempo dai ricorrenti, di liberare una parte del
fondo retrostante la casa per una profondità di mtl 45, comunica il 5 novembre
di dover escludere questa possibilità: il mantenimento di una simile fascia
impedirebbe a suo dire un corretto inserimento nel comparto dei contenuti
previsti dal PR. 

                                         Con scritto 6 dicembre
1996 __________ __________ rileva che la piazza prevista dai progetti verrà
situata sul mappale __________già di proprietà del Municipio “come affermato
dall’on. Sindaco signor __________ durante l’udienza svoltasi dinanzi al
Tribunale della pianificazione il 23 aprile 1996, nella cancelleria comunale di
__________.”

 

in
diritto

 

                                   1.   L'imposizione di un
vincolo AP-EP comporta una restrizione di diritto pubblico della proprietà
privata che per essere compatibile con la garanzia della proprietà sancita
dall'art. 22 ter Cost deve avere una chiara base legale, rispondere a un
interesse pubblico preminente, rispettare il principio della proporzionalità ed
essere totalmente indennizzata se corrisponde a un esproprio (DTF 114 Ia
337/338).

 

                                   2.   Base legale:

                                         Rettamente non è stata
posta in discussione la base legale, rintracciabile nei principi pianificatori
fondamentali del diritto federale, enunciati dagli art. 1 e 3 LPT e recepiti
nel diritto cantonale dagli art. 25 e 28 cpv. 1 e cpv. 2 lett. d LALPT. 

 

                                   3.   Interesse pubblico

                                3.1   Si tratta di un
concetto dinamico, che evolve in una con la società riflettendone esigenze e
aspirazioni (in questo senso DFT in ZBl 1976 pag. 362, cit. in Rhinow/Krähenmann
Schweizerische Verwaltungrechtsprechung Nr. 57). 

                                         In linea generale è
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua parte
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue funzioni. Si può dire che v'è interesse pubblico ad un provvedimento di
pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde ad un bisogno
importante, chiaramente recepito dalla collettività (cfr. G. Müller, Commentaire
de la Const. féd. No. 34).

                                         Non occorre che il bisogno
sia immediato. Come la giurisprudenza federale ha ripetutamente precisato,
l’interesse pubblico può anche risiedere in bisogni futuri della collettività.
Occorre però che la pianificazione “indichi con la massima esattezza
possibile il fine perseguito e che la previsione formulata abbia una certa
verosimiglianza di avverarsi” (DTF 113 Ia 464; cfr. pure 114 Ia 339 seg. consid.
2d).

                                         Per prima cosa dev’essere
specificato con sufficiente chiarezza quale opera d’uso comune dev’essere
realizzata sul fondo vincolato; deve quindi essere reso plausibile che la
realizzazione di quell’opera, su quel preciso fondo risponde a un bisogno della
collettività prevalente sull’interesse del privato a liberamente disporre della
sua proprietà.

                                         Il bisogno dev’essere
dunque sufficientemente individuato e dimostrato: se si tratta, come in
concreto, di un complesso di opere la cui distribuzione spaziale non è già
definita, devono tutte apparire necessarie e apparire necessario far capo al
fondo vincolato per realizzarle, poco importa invece quale di esse vi trovi
finalmente collocazione.

                                         Non è percontro ammesso
invocare un generico interesse pubblico al fine di dar corso ad un
indiscriminato accaparramento di terreni, per non meglio specificate e ancor
meno dimostrate esigenze future. 

 

                                3.2   In concreto, la
Relazione tecnico-economica del PR precisa che il piano delle attrezzature (AP)
ed edifici (EP) di interesse pubblico comprende sostanzialmente 3 comparti. Il
primo, che solo qui interessa, abbraccia "un'area centrale sotto il nucleo
(AP3-EP3) in parte già di proprietà comunale in cui si intendono realizzare
alcuni progetti di interesse comunale come le sedi scolastiche (scuola materna
ed eventuale scuola elementare comunale); il magazzino comunale e la sede della
protezione civile; la sede dell'amministrazione comunale con la dotazione degli
uffici annessi. ... Inoltre in quest'area dovrebbe essere progettata una piazza
come luogo di fruizione per manifestazioni ed incontri, luogo catalizzatore
privilegiato degli scambi sociali. Al Comune manca infatti una piazza vera e
propria. Evidentemente ciò pone il problema dei contenuti che possono essere
realizzati da privati (ad es. in diritto di superficie) e che dovranno essere
precisati, come già osservato, ad es. nell'ambito di un concorso di idee."
(Rel. cit. pag. 44)

 

                                         A pagina 35 la relazione
fa presente che “a titolo orientativo si è elaborato uno schema
funzionale ed organizzativo (che non è un progetto architettonico)
degli spazi interessati: piazza centrale con la sede dell’amministrazione
comunale, le infrastrutture scolastiche, ev. inserti come ristoranti, negozi,
ecc. A monte di quest’area individuazione di un comparto per la realizzazione
del centro PCi, il magazzino comunale, un posteggio sotterraneo di ca. 100
posti-auto ed uno in superficie di ca. 20 posti-auto. A valle (est) della
piazza possibile inserto di stabili residenziali (ad es. realizzati da privati
in diritto di superficie).”

 

                                         Troviamo il suddetto
schema esemplificativo a pagina 15a della Relazione: tra l’altro vi sono
segnati 2 blocchi di appartamenti a pigione moderata. 

                                         Nella tabella a pag. 47 Sedimi
e superfici zone AP-EP la superficie riservata alla zona AP3-EP3 è in
totale di mq 11.864 ed è destinata a contenere le seguenti opere: Centro
scolastico - Amministrazione comunale - PCi - Posteggi - Piazza - Magazzino
comunale.

                                         A pag. 68 il Piano
delle AP-EP conferma il fabbisogno di una superficie di 11.864 mq per la
realizzazione dell’intera zona AP3-EP3,  di cui mq 4.924 per
l’Amministrazione comunale e 6.940 per il Centro scolastico e il Magazzino
comunale.

                                         Come si vede in nessuna
delle due tabelle figurano gli appartamenti di contorno della piazza, indicati
come “possibili” a pag. 44 della Relazione tecnica con l’avvertenza che
dovranno semmai essere precisati nell’ambito di un concorso di idee. 

 

                                         Il concorso è stato
indetto dal comune. Nel bando, come riferito in narrativa, deve tra l’altro
essere previsto per la seconda tappa “un insediamento per alloggi economici (in
totale 20)”

                                         La superficie a disposizione
è quella prevista dal PR per la zona AP3-EP3, ossia di 11.864 mq.

                                         Poiché il Comune possiede
4.924 mq della superficie occorrente deve procurarsi i rimanenti 6.940 mq
espropriando una serie di fondi tra cui, nella misura di ca. 1.200 mq, il part.
339 dei qui ricorrenti.

 

                                3.3   Va rilevato a questo
punto che non esiste un piano che preveda l’ubicazione delle diverse opere e
impianti (pubblici, misti o privati) e calcoli l’area necessaria per ognuna di
esse e gli spazi intermedi occorrenti.

                                         La previsione di una
superficie complessiva di ca. 12.000 mq e la sua distribuzione nel comparto non
è, apparentemente, il risultato di un calcolo analitico ma il frutto di una
valutazione forfettaria.

                                         Essa segue il principio,
che informa tutto il PR, di una pianificazione a carattere orientativo, che
traccia le grandi linee del piano, stabilisce i concetti, gli obiettivi, le
opzioni che ne stanno alla base e, per motivi di adattabilità e dinamicità
operativa, lascia alla fase attuativa la definizione dei dettagli.

                                         E’ verosimilmente in
quest’ottica che nella zona AP-EP è stata incorporata parte del mapp.
__________. Questo inserimento è comprensibile se si esamina la planimetria
della zona. Non può infatti non colpire come il fondo si incunei a mò di spina nel
fianco del comparto. E’ a dir vero difficilmente concepibile che nella parte
ancora inedificata si possano costruire abitazioni mono o bifamiliari.
L’intrusione di una tale striscia abitativa in pieno Centro civico ne
pregiudicherebbe seriamente l’unità. Non è solo questione della superficie
complessiva occorrente per la completa realizzazione del Centro, ma anche della
sua disposizione, dell’assetto più o meno regolare e funzionale che importa
conferirgli. Esigenza qualitativa oltre che quantitativa, dunque.

                                         A prescindere da un
giudizio sulla sua legittimità, questo modo di procedere presuppone che la
realizzazione del complesso richieda effettivamente, nelle grandi linee,
l’estensione spaziale prevista. In casu, che la zona AP3-EP3 debba effettivamente
estendersi fino alla via __________. 

                                3.4   Problematici appaiono
in questo contesto gli stabili residenziali previsti dal PR nella zona
AP3-EP3 e prescritti in forma di alloggi economici dal bando di concorso per la
seconda tappa.

                                         Non fa dubbio che senza di
essi la superficie occorrente subirebbe una non indifferente riduzione. 

                                         Il
problema è di duplice natura e può essere così articolato:

                                         1)
 gli appartamenti sono correttamente previsti dal PR?

                                         2)
 senza di essi è necessario invadere il terreno __________?

 

                                         ad
1) Abbiamo visto sopra che tra i fabbricati che possono (non                                                      devono,
necessariamente) servire da contorno alla piazza                                   la
Relazione tecnico-economica annovera gli “stabili                                                                 residenziali”
(pag. 35), risp. gli “edifici di contorno della                                                              piazza”
che possono essere realizzati da privati (ad es. in                                                                               diritto
di superficie), con l’avvertenza che tali fabbricati                                                                                         “dovranno
essere precisati ... nell’ambito di un concorso di                                                           idee”
(pag. 44). 

                                                   Il
fatto che né il Piano delle AP-EP né la tabella dei                                                                  “Sedimi
e superfici zone AP-EP” li elenchi tra le opere                                                                       previste
dal programma AP3-E3 può spiegarsi con il                                                                         carattere
non necessariamente esaustivo dell’elenco, che                                    si
è verosimilmente limitato a definire la zona AP3-EP3                                                                menzionando
le opere pubbliche di maggior momento                                                                           (Palazzo
comunale, magazzino comunale, centro                                                                                           scolastico,
protezione civile). La piazza p. es. è citata solo                                                                   nella
tabella dei Sedimi senza modificare peraltro la                                            superficie
complessiva richiesta.

                                                   Non
sarebbe dunque esatto affermare che il PR non                                                                            preveda
gli stabili in questione.

                                                   Problematico
è invece il loro statuto e funzione e a                                                                   dipendenza
di ciò l’interesse pubblico alla loro                                                                                    realizzazione.

                                                   Il
fatto che, come risulta dallo Schema funzionale e                                                                   organizzativo
a pag. 15a, questi stabili siano costruiti                                                                         all’interno
di una zona AP-EP e che possano essere                                                                     realizzati
da privati in diritto di superficie, implica che i                                                                   relativi
sedimi debbano prima essere acquisiti dal                                                                              Comune,
sia attraverso compravendita sia in via                                                                                 espropriativa,
per poi essere ceduti in diritto di superficie                                    (o
per compravendita) all’interessato. 

                                                   E’
il caso tipico degli insediamenti che gli art. 85 e segg.                                                                    LALPT
consentono al comune di promuovere creando                                                                       apposite
zone edificabili di interesse comunale.

                                                   Gli
stabili in questione non possono invece identificarsi                                                                       (per
incompatibilità coi surriferiti presupposti: inserimento                                    in
zona AP-EP, diritto di superficie) con le abitazioni a                                                               pigione
moderata previste dall’art. 45 NAPR in “zone per                                                             alloggi
economici a destinazione vincolata” (AE). Si                                                                                 noti
che il PR ha già istituito una simile zona, in un altro                                                                                  settore
del villaggio, destinandole un’area di 4.200 mq. In                                                                  tali
zone la realizzazione degli alloggi è lasciata                                                                                            interamente
all’iniziativa privata, senza alcun intervento                                          diretto
del Comune, che esclude espressamente ogni                                                      investimento
per l’acquisizione dei sedimi occorrenti (v.                                                                      rel.
cit. pag. 63 in fine).

                                                   Percontro
i discussi stabili residenziali fanno parte della                                                                     zona
AP3-EP3, per l’acquisizione della cui area - e                                                                            precisamente
dei 6.940 mq non già posseduti dal comune                                  - è
previsto un investimento di 2.082.000.- fr.

                                         

                                                   A
questo punto occorre stabilire se la previsione di tali                                                                        stabili
nel PR è confacente e regolare.

                                                   La
risposta non può essere positiva. 

                                                   Non
si vede in effetti come si possa creare un’unica                                                                            grande
zona AP-EP, onnicomprensiva e indifferenziata, in                                   cui
ad una sequela di strutture pubbliche classiche                                                                 (scuole,
palazzi amministrativi, magazzini comunali, e così                                                        via)
si affianchino, senza precisarne né entità né                                                                                         ubicazione,
eventuali stabili residenziali di contorno ad                                                                                   una
piazza non meglio definita.

                                                   La
previsione è decisamente troppo vaga e indeterminata.                                                                Se
questi stabili vanno inseriti in un zona AP-EP, allora                                        che
lo siano nella forma prevista specificamene dalla                                                                        LALPT,
ossia secondo i succitati articoli 85 e seguenti. Si                                                     istituisca
cioè una zona ZEIC, che non può essere confusa                                                                         con
altre zone AP-EP, tanto peculiare è la sua natura,                                                      specifiche
le sue finalità. 

                                                   E
bisogna pure che la necessità di questa zona sia                                                                             dimostrata.
Occorre uno studio del problema dell’alloggio                                    che
accerti l’interesse del comune a intraprendere una                                                                  simile
operazione e ne attesti la fattibilità sul piano                                                                                        finanziario.

                                                   La
zona deve poi essere retta da uno specifico                                                                                    regolamento.

                                                   Lo
stesso vale, mutatis mutandis, se invece di una vera e                                                        propria
ZEIC si volesse prevedere una variante in cui il                                                                      comune
acquisisca i terreni ma invece di metterli a                                                                             disposizione
di persone di reddito medio-basso                                                                                 intenzionate
a costruirvi la casa conceda su di essi un                                           diritto
di superficie (o li venda a un prezzo politico) a                                                             promotori
che si impegnino a costruirvi alloggi a pigione                                                                        moderata.

                                                   Comunque
sia, il PR deve prevedere specificamente la                                                                      soluzione
che intende adottare. Non basta dire che sarà                                                                    possibile
costruire stabili a contorno della piazza,                                                                               eventualmente
in diritto di superficie. Bisogna creare lo                                                                     specifico
strumento. E alla base, ribadiamo, ci vuole uno                                      studio
dell’alloggio

                                                   Ora
nulla di tutto ciò è rintracciabile nel PR all’esame.

                                                   Manca
quindi la base pianificatoria per inserire nella                                                                         zona
AP3-EP3 questa struttura e per dimensionarne di                                                                      conseguenza
la superficie. 

 

                                         ad 2) In queste condizioni non è reso
verosimile che occorra                                                                        invadere
con la zona AP-EP il terreno dei ricorrenti. 

                                                   Se
riprendiamo lo “schema funzionale e organizzativo” a                                                                     pag.
15a della relazione tecnica-economica vediamo che i                                  due
blocchi di appartamenti occupano la fascia inferiore                                                               dell’area
attribuita alla zona AP3-EP3. Non solo non                                                                                   invadono
il fondo __________ma appare assai chiaro che senza                                                          di
essi la zona potrebbe facilmente essere circoscritta                                                                                         all’area
a monte della particella n. __________., Questa                                                                                             cesserebbe
di essere necessaria, non foss’altro che per                                                                     evitarne
la penetrazione nel cuore del Centro. 

                                                   Se
poi passiamo all’esame dei progetti partecipanti al                                                                        concorso
notiamo che solo uno di essi prevede di                                                                              occupare
parte del fondo __________ con opere o attrezzature                                                       attinenti
alla zona AP-EP. E non già per insediarvi lo                                                                          stabile
residenziale, che viene allineato sulla via __________                                                                      all’estremo
margine inferiore della zona, ma per dare                                                                         sufficiente
ampiezza alla piazza racchiusa tra lo stabile                                                                      stesso
e le costruzioni pubbliche a monte. Sono dunque le                                                                abitazioni
a pigione moderata, in questo caso, a                                                                                 condizionare
(se non altro indirettamente) l’accorpamento                                    nella
zona AP-EP di parte del mapp. __________e non si vede,                                                  cadute
queste, quale necessità ci sia di mantenere il                                                                            vincolo.

 

                                   4.   Un altro motivo va
aggiunto ai precedenti.

                                         La relazione
tecnica-economica lascia aperto un quesito importante. Per la prima tappa
esiste un progetto, si sono calcolati i costi e se n'è prevista la copertura
nell'ambito di un aggiornamento del piano finanziario. Si è aumentato di 5
punti il moltiplicatore per rendere finanziariamente sostenibile l'operazione.
Come si prospetta invece la seconda tappa?

                                         Qui niente progetti,
tranne quelli presentati al concorso d'idee. A prescindere dalla poca chiarezza
sotto il profilo strettamente pianificatorio circa la necessità di far capo in
tutto o in parte alla superficie vincolata, rimane da stabilire che prospettive
vi sono perché la tappa stessa venga  effettivamente realizzata. 

                                         Si innesta qui il discorso
della pianificazione finanziaria delle opere danti luogo a vincolo AP-EP.

                                         A norma dell'art. 24 cpv.
2 LALPT il PR organizza e disciplina le attività di  incidenza territoriale in
funzione dei bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni. Esso dev'essere
commisurato alle capacità finanziarie del Comune.

                                         Secondo l'art. 26 LALPT il
PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche,
di norme d'attuazione e di un programma di realizzazione.

                                         Quest'ultimo indica i costi
delle opere e il modo in cui sono coperti, come pure l'ordine progressivo degli
interventi pubblici e il coordinamento delle fasi di attuazione. Così prescrive
l'art. 30 LALPT.

                                         Traspare da queste
disposizioni la preoccupazione del legislatore che i PR non siano fondati su
propositi velleitari ma su una seria ponderazione dei bisogni e dei mezzi per
soddisfarli. La pianificazione del territorio non può essere fatta senza una
pianificazione economico-finanziaria. Il discorso assume una particolare valenza
in materia di vincoli AP-EP. Affinché la  restrizione della proprietà privata
che ne deriva possa ritenersi legittima occorre, a mente della giurisprudenza,
rendere sufficientemente verosimile che l'opera per cui il vincolo è apposto
verrà effettivamente realizzata; la sua fattibilità deve essere plausibile. A
questo fine deve potersi desumere da calcoli e proiezioni attendibili che le
finanze del comune possono sopportare tanto l'investimento quanto la gestione
(118 Ia 404 c. 4c, 118 Ia 394 Seeuferweg, 114 Ia 337). 

                                         In concreto solo il costo
dei sedimi è stato considerato nella relazione tecnico-economica, tant'è che
già il Consiglio di Stato rilevava a pagina  29 della risoluzione impugnata:
"Il Comune non ha presentato una verifica finanziaria che dimostri la
congruenza tra le opere previste e le risorse finanziarie comunali. La
relazione dovrà essere completata con quanto esatto dall'art. 30 LALPT e
dall'art. 7 RLALPT."

                                         Non si tratta di
un'omissione involontaria. Nella relazione tecnico-economica, al capitolo
Programmi investimenti, pag. 62 ss, si legge infatti la seguente presa di
posizione:

                                         "...
riteniamo che un PR debba saper indicare prioritariamente  l'importo
finanziario necessario per l'indennizzo di vincoli che                              giuridicamente,
per la natura medesima del PR, si configurano                     come
espropriazione formale o materiale. Saranno pertanto                                          prioritariamente
i vincoli per l'acquisizione di sedimi necessari  alla realizzazione di opere o
progetti pubblici che necessitano di                                        una
quantificazione attendibile. Infatti è presumibile (ed                                       opportuno)
che entro il periodo di validità del piano regolatore                       queste
aree siano acquistate. ... Altro fattore da tenere in            considerazione
è la scarsa attendibilità di eventuali                     quantificazioni per
investimenti di opere in assenza di progetti                           anche di
massima. Di conseguenza - e non ultimo perché l'onere        per investimenti e
di gestione correnti previsti da un PR non                      sono
comprensivi della globalità delle necessità di un Comune -                         riteniamo
che l'unico discorso serio e proponibile è quello in                                     riferimento
all'importo finanziario presumibilmente necessario  all'acquisizione di sedimi.
D'altra parte - e qui non concordiamo                                          con
l'obiettivo dichiarato dalla legislazione edilizia - ci sembra                         non
praticabile l'equazione costi piano regolatore = potenzialità                    finanziaria
del Comune, e ciò per diverse ragioni. Tra queste     possiamo citare: la
difficoltà di previsione riferite ad orizzonti         temporali diversi (PR =
10 anni e PF = 4-5 anni); la forza                                          finanziaria
di un Comune che evolve nel tempo a dipendenza di          molteplici fattori
(sia in positivo che in negativo); il quadro iniziale                         con
cui si è confrontati non sempre chiaramente definibile (ad                                  es.
la questione del cosiddetto debito occulto) e non da ultimo le                         opzioni
politiche (ad esempio moltiplicatore d'imposta o             investimenti di
tipo qualitativo a seguito delle mutate esigenze     della società)."

 

                                         A
pag. 73 sotto il capitolo Fasi di attuazione la relazione precisa:            "Gli
investimenti per l'acquisto di sedimi sono considerati senza                possibili
finanziamenti (tramite sussidi e contributi) in quanto gli                       stessi
possono essere percepiti o prelevati solo al momento                        della
realizzazione delle opere. Gli investimenti che entrano in  considerazione sono
illustrati nella tabella che segue." Vi è infatti                                   indicato
unicamente il costo dei sedimi. 

                                         "Le
opere prioritarie (tipo 1) interessano essenzialmente            l'acquisizione
di sedimi per la realizzazione delle opere di piano                                      regolatore.
Si potrebbe affermare che, in linea di principio, una                              volta
acquisiti i sedimi l'effettiva attuazione delle opere potrà                                essere
programmata in base alle strategie già menzionate." 

                                         Abbiamo
visto l'ampiezza dell'investimento che il comune si         appresta a compiere
col centro civico. Che, si noti, è solo uno                                   dei
tre comparti previsti dal PR. 

 

                                         Si
tratta di un investimento di grande portata in cui i costi per       l'acquisto
dei sedimi non sono che una parte e non la maggiore.                                   Che
un comune della forza finanziaria di __________ (nella    graduatoria 1991-92
collocato in 88.a posizione e classificato     con altri 35 comuni come
finanziariamente forte nella fascia            inferiore) possa effettivamente
condurre in porto un complesso                      di questa ampiezza (oltre a
sostenere tutti gli altri costi della         gestione ordinaria e straordinaria)
non appare evidente. Solo       una valutazione foss'anche sommaria dei costi
complessivi tanto                                dei sedimi quanto delle opere
che il Comune intende erigervi      nonché della loro gestione consente,
inserita in un piano              sufficientemente flessibile per adattarsi
alle mutevoli                                          circostanze, di valutare
la sopportabilità dal punto di vista             finanziario ed economico
dell'investimento. Da sola la            comprovata sopportabilità
dell'acquisto dei fondi, con una                                          cambiale
in bianco circa la loro edificazione e gestione, non dice           nulla
sull'effettiva fattibilità dell'operazione presa nel suo                                  insieme
e quindi non dà lumi sulla verosimiglianza ch'essa                                       venga
davvero realizzata utilizzando il fondo dei ricorrenti.

                                         Ed
è solo in funzione di quella realizzazione e non per        procacciarsi
terreni utili ad una successiva programmazione                       lasciata
fin lì in forse, che il Comune può validamente vincolarli.                         La
formula: prima i terreni e poi, a mano a mano ch'essi    vengono acquisiti, la
programmazione delle opere, non può               essere accolta. E'
comprensibile che il Comune trovi utile                                          bloccare
già oggi i terreni in cui vorrebbe edificare, se risulterà   di volta in volta
finanziariamente sostenibile, opere che già ora                                        appaiono
d'interesse pubblico e formano un programma                                        coerente;
se però non vi sono seri elementi da cui evincere già                                   oggi
con sufficiente verosimiglianza che l'edificazione avverrà     effettivamente -
e per questo occorre che sia resa verosimile la   sostenibilità
economico-finanziaria dell'intera operazione (o                                          perlomeno
della parte interessante il terreno gravato dal vincolo,             se ha
senso realizzarla slegata dal complesso) - il vincolo in                                        esame
non apparirà sorretto da un interesse pubblico         suscettibile di
contrapporsi con successo all'interesse del            proprietario di fare libero
uso del suo terreno.

                                         E'
bensì vero che è oltremodo difficile allestire un piano     finanziario
preciso; che costi, contributi e  sussidi si conoscono             effettivamente
solo nella fase realizzativa delle opere; che un                                          piano
finanziario abbraccia solitamente l'arco di 5 anni mentre il  PR è commisurato
allo sviluppo prevedibile per i prossimi 15.        Ciò non toglie che, pur con
largo margine di approssimazione, si      possono fare delle previsioni
sufficientemente orientative circa il             costo dell'investimento (per
es. prevedendo nelle grandi linee la                      cubatura e quindi il
costo delle diverse opere, sulla base di                                 parametri
consolidati) e analogamente, con qualche difficoltà in                                      più, 
per la gestione, quanto basti per desumere con un     accettabile livello di
verosimiglianza la fattibilità o meno                    dell'operazione. E
d'altronde la legge lo richiede espressamente              (art. 30 LALPT) e
non è ammissibile che ci si rifiuti di applicarla.

                                         Fatta
questa puntualizzazione rileviamo che per la prima tappa    la carenza della
relazione tecnica è stata coperta                        dall'aggiornamento del
piano finanziario.

                                         Per
la seconda è lecito prevedere che la creazione della piazza  non dovrebbe
comportare un investimento di grande rilievo,   mentre lo stabile residenziale
verrebbe costruito da terzi cui il                                          comune
offrirebbe un diritto di superficie sul terreno, il cui costo,  ripetiamo, è
stato preventivato ancorché in modo globale,             (2.080.000.- fr. per i
6.940 mq occorrenti per l’intera zona AP3-                                EP3).
Lo stabile non è peraltro essenziale, come non lo sono le   altre opere di
contorno (negozi, bar ecc.) nell'economia del   centro civico, anche se
urbanisticamente ne integrerebbero                                          idealmente
l'insieme. L'incognita è essenzialmente costituita       dalla costruzione
della nuova sede dell'amministrazione               comunale, che è anche di
gran lungi la parte più importante                                          dell'investimento.
Se quest'opera non si può fare anche il resto    della seconda tappa
verosimilmente cade e il vincolo della     proprietà dei ricorrenti diviene
privo di interesse. Nulla consente                         oggi di sciogliere
il nodo e affermare con qualche   verosimiglianza che il finanziamento è
fattibile e che il terreno             dei ricorrenti verrà conseguentemente
utilizzato, così da                                          giustificare il
vincolo litigioso.

                                         L'omissione
del costo delle opere e la limitazione della verifica    alla sola
sostenibilità finanziaria dell'acquisto dei terreni elude                              senza
valide ragioni il precetto dell'art. 30 LALPT e non                                       consente
di valutare la fattibilità del programma e quindi la                                          verosimiglianza
della sua realizzazione. Viene tolta al tribunale    e prima ancora al CdS la
possibilità di effettuare questa               irrinunciabile verifica. In
queste circostanze i presupposti per                                          apporre
detto vincolo sulla proprietà dei ricorrenti non sono dati.             Il CdS
non doveva limitarsi a rilevare nella decisione         approvativa del PR che
“il Comune non ha presentato una                                          verifica
finanziaria che dimostri la congruenza tra le opere          previste e le
risorse finanziarie comunali”, accontentandosi di                                    aggiungere
che “la relazione dovrà essere completata con                                        quanto
esatto dall’art. 30 LALPT e dall’art. 7 RLALPT.” Il                                          Consiglio
di Stato non poteva approvare il PR in assenza di         questo adempimento,
dal quale solo può essere desunto se il                            PR appare
economicamente e finanziariamente sopportabile,                            cosa
resa impossibile nelle circostanze. 

 

                                   5.   Per concludere, non
vi sono motivi sufficienti per ammettere la necessità di inserire nella zona
AP3-EP3 i discussi stabili residenziali e non risulta né provato né reso
sufficientemente verosimile che per le altre opere, attrezzature, spazi
pubblici previsti dal PR in quella zona occorra far capo al terreno dei
ricorrenti.

                                         Il vincolo contestato non
poggia quindi su una base pianificatoria sufficiente e non appare ad ogni modo
sorretto da un interesse pubblico sufficiente.

                                         La risoluzione impugnata
dev'essere annullata nella misura in cui approva il PR su questo punto. Con
essa è pure annullato il vincolo in contestazione, rimanendo naturalmente
riservata la facoltà del Comune di nuovamente istituirlo se ne saranno successivamente
adempiuti i presupposti.

 

                                   6.   I ricorrenti
chiedono che, annullato il vincolo in questione, la parte già vincolata venga
inserita in zona R2. 

                                         La
richiesta non può essere accolta.

                                         Non spetta a questo
tribunale intervenire quale pianificatore. Gli atti sono rinviati su questo
punto al comune affinché dia una congrua destinazione alla superficie liberata
dal vincolo AP-EP e se del caso all’intera particella. Notiamo infatti che il
PR inserisce la parte non vincolata in zona R3, mentre i ricorrenti postulano
che la parte assoggettata al vincolo ora annullata sia attribuita alla zona R2.
Tocca al comune operare in modo che il suolo sia utilizzato con misura e
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del Paese attuando
in tal modo gli scopi fondamentali della pianificazione del territorio
enunciati dall’art. 1 LPT. 

                                         Allo stesso modo tocca al
Comune “determinare un’ubicazione appropriata per gli edifici pubblici e di
interesse pubblico”, provvedendo in particolare a “rendere convenientemente
accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo
libero e servizi pubblici (art. 3 cpv. 4 LPT). 

                                         Tutte cose che il PR
prevede con chiara lungimiranza, meritando la definizione di “piano regolatore
moderno, propositivo, che prevede soluzioni di fondo esemplari, tra cui la
creazione del centro civico, con la piazza che oggi manca nel comune”, di cui
il governo l’ha gratificato in sede di approvazione.

                                         Insufficiente percontro
(quale risultato di una scelta metodologica lodevole sul piano squisitamente
progettuale e urbanistico ma non senza carenze su quello giuridico) è il grado
di determinatezza di talune soluzioni, rimaste allo stato embrionale,
programmatico, troppo indefinite per giustificare le restrizioni apportate in
loro nome alla proprietà. 

 

 

 

 

Per
questi motivi,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é parzialmente accolto, nel senso dei considerandi.

                                         §)  di
conseguenza la risoluzione governativa impugnata è                                                                annullata
nella misura in cui approva il vincolo AP-EP                                gravante
parte del mapp. nr. __________ RFD __________. Gli atti                                      sono
rinviati al comune affinché riveda la destinazione della                                                            particella
liberata dal vincolo.

 

                                   2.   Non si prelevano spese né
tasse processuali. Il Comune verserà ai ricorrenti fr. 1’500.-- di ripetibili.

                                   3.   Intimazione:                  -
__________ -__________ __________, __________

                                                                               -
__________ __________, __________ __________ __________

                                                                               -
__________ __________, __________

                                                                               -
__________ __________, __________ 

                                       - Municipio di __________ 

                                       - Consiglio di Stato, ___________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ____________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario