# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 91d86fcc-75bc-5c8c-90de-f0f4949ab1ce
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-04-26
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 26.04.2021 CDP.2020.232 (INT.2021.166)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2020-232_2021-04-26.html

## Full Text

A.                           
a) Le 24 juin 2010, le Conseil général du Landeron
(ci-après : conseil général) a adopté le plan spécial « Les Pêches Derrière l'Eglise – Bas du Ruisseau » (ci-après : plan spécial). Ce plan porte sur 18'749 m2 et
se compose des articles 8436, 8438, 8580 et 8632 du cadastre du Landeron,
propriété de la société X.________ SA, ainsi que de l’article 6985. Ce périmètre est
bordé à l’est par le ruisseau du Faubourg, communément appelé le ruisseau des
Aiguedeurs. Selon son règlement (ci-après : RPS), le plan a pour
objectifs de déterminer les prescriptions nécessaires à une urbanisation de son
périmètre conforme aux prescriptions du plan et règlement d'aménagement
communal, ainsi qu'aux mesures du plan directeur de quartier « Les Pêches Derrière l'Eglise - Bas du Ruisseau » (ci-après : plan de quartier), notamment en
vue d’une utilisation du sol de haute densité et d’une prise en compte de
l'instabilité des sols, de leur faible capacité d'infiltration des eaux de
pluies et des dommages pouvant résulter des crues centennales du lac de Bienne
et du ruisseau des Aiguedeurs. Soumis au référendum facultatif, le plan spécial
a été accepté le 28 novembre 2010 en votation populaire. Dans le cadre de
sa mise à l'enquête publique du 7 janvier au 7 février 2011, il a soulevé
plusieurs oppositions, dont celles de A.A.________ et B.A.________, copropriétaires de l’article 8356 du cadastre du Landeron, adjacent au sud du
périmètre du plan spécial.

Le Conseil communal du Landeron (ci-après : conseil communal) ayant
levé les oppositions par décisions du 13 février 2012, en particulier lesdits copropriétaires
ont recouru contre ces prononcés auprès du Conseil d’Etat. Ils ont invoqué les
risques géologiques et hydrogéologiques pendant la phase de construction, puis
découlant de la présence des bâtiments prévus par le plan spécial, le risque
accru d’inondations découlant de l’aménagement du périmètre du plan spécial
(rehaussement du terrain), ainsi que le non-respect des démarches légales de
protection suite à la découverte d’un site archéologique néolithique sous le
périmètre dudit plan. Ils ont également contesté la prise en compte du terrain
remblayé comme niveau de référence (terrain naturel) pour le calcul des
dimensions des constructions.

Par décision du 15 octobre 2014 (REC.2012.78), le Conseil d'Etat a
partiellement admis les recours dont il était saisi. Il a retenu que les
conditions, qui permettraient de considérer comme niveau de référence celui du terrain
remblayé à la place du terrain naturel, n’étaient pas réalisées, de sorte que
le conseil communal était invité à supprimer l'article 20 al. 3 RPS, ainsi qu'à
revoir l'article 8 al. 2 RPS et les documents relatifs tant au degré
d'utilisation des terrains qu'aux dimensions des constructions. Le Conseil
d’Etat a aussi retenu qu’un plan d'urgence pour faire face aux dangers naturels
d'inondation devait être adopté au stade du plan spécial, de sorte qu'il était
demandé à l'autorité communale de modifier l'article 36 al. 2 RPS en
conséquence, ainsi que de mettre en œuvre un concept de protection pour tout le
territoire communal, susceptible à moyen terme de freiner notablement les
inondations. Sur ce dernier point, il a considéré que les divers documents techniques
et expertises au dossier prenaient en compte la situation des voisins et
donnaient des réponses adéquates là où les risques hydrogéologiques et
d'inondations étaient augmentés. Il a précisé qu'il n'avait pas de motif de
remettre en cause l'avis du bureau des ouvrages d'art et de l'économie des eaux
(ci-après : BOAE), selon lequel la mise en place de sacs de sable ou autres
éléments amovibles était efficace pour faire face à ces dangers naturels, pour
autant qu'elle se fît de manière rapide et coordonnée par les sapeurs-pompiers.
Le Conseil d'Etat a également estimé que l’Office du patrimoine et de
l’archéologie (ci-après : OPAN) avait pris les mesures nécessaires pour
préserver le mieux possible le site découvert, rejetant par ailleurs l’ensemble
des autres griefs avancés, soit notamment ceux en lien avec le recours, dans le
plan spécial, à une cote d'altitude maximale en lieu et place des critères de
hauteur à la corniche et du nombre de niveaux, ainsi qu’à un périmètre
d'évolution en lieu et place des gabarits à l'intérieur du plan spécial.

b) En particulier A.A.________ et B.A.________ ont recouru devant la
Cour de droit public du Tribunal cantonal contre ce prononcé. D’une part, ils
reprochaient au Conseil d’Etat d’avoir fait l’amalgame entre les problèmes liés
à l’instabilité des terrains (risques géotechniques et hydrogéologiques) et
ceux liés aux risques d’inondations. D’autre part, ils faisaient valoir que le
dossier présentait des lacunes en ce qui concernait l’examen des effets du plan
spécial sur les terrains voisins. Plus spécifiquement, les autorités
inférieures avaient refusé de procéder à des analyses de leurs terrains afin de
quantifier les risques liés aux variations de la nappe phréatique durant les
travaux et après les constructions projetées et, partant, de déterminer dans le
plan spécial les mesures de protection suffisantes et adéquates s'agissant de
leurs propriétés.

Par arrêt du 1er octobre 2015 (CDP.2014.305), la Cour de
droit public a admis ledit recours et annulé la décision du Conseil d’Etat du
15 octobre 2014 ainsi que les décisions du Conseil communal du 13 février 2012,
au motif que le projet litigieux nécessitait une modification du plan
d’aménagement, le recours au plan spécial devant être exclu. Saisi de deux
recours formés par la Commune du Landeron et par X.________ SA, le Tribunal
fédéral a annulé par arrêt du 9 juin 2016 (causes 1C_574/2015 et 1C_575/2015)
l’arrêt de la Cour de droit public, considérant que la décision de la commune
de planifier le secteur par le biais d’un plan spécial reposait sur une
interprétation admissible du droit communal et cantonal, qu’elle découlait en
outre d’une appréciation soutenable des circonstances et d’une pesée des
intérêts qui respectait les planifications supérieures et qu’elle ne compromettait
pas la cohérence et l’harmonie du développement territorial de la commune. Pour
le Tribunal fédéral, il n’apparaissait pas que le recours au plan spécial était
inopportun dans les circonstances d’espèce. Retenant que c’était en violation de
l’autonomie communale que la Cour de droit public s’était écartée de la
décision rendue par la commune dans un domaine dans lequel celle-ci bénéficiait
d’un large pouvoir d’appréciation, il lui a renvoyé la cause pour statuer sur
les autres aspects du litige, en particulier sur la question de savoir si les
risques et effets cumulés liés à l’instabilité des terrains, ainsi que les
dangers d’inondation dans le périmètre du plan spécial avaient été correctement
pris en considération.

Suite à cet arrêt du Tribunal fédéral, la Cour de droit public a rejeté
le recours, le 27 janvier 2017 (RJN 2017, p. 569). Elle a en substance observé que les documents au dossier, non
seulement, émanaient de personnes professionnellement compétentes et actives de
longue date dans les domaines concernés, mais qu’ils exposaient de plus les
problématiques (risques géotechniques et hydrogéologiques, risques
d’inondations) à résoudre et les solutions proposées pour y parvenir de manière
convaincante et plausible, de sorte qu’elle n’avait aucune raison de s’écarter
de l’appréciation de la situation qui y était faite. Leur examen faisait d’ailleurs
ressortir que la situation des parcelles des propriétaires l’ayant saisie d’un
recours avait été dûment prise en considération. En effet, l’attitude adoptée
dans l’élaboration du plan spécial et des études menées dans ce cadre visaient
précisément à éviter tout impact sur le voisinage. En définitive, les
différents risques et tout particulièrement les risques d’inondation des
parcelles voisines du périmètre du plan spécial, y compris celles des
propriétaires concernés par la procédure de recours, avaient été correctement
appréciés par le Conseil d’Etat. S’il ressortait du dossier que lesdites
parcelles pouvaient être inondées dans certaines circonstances, cette situation
n’était pas due à la réalisation du plan spécial, mais était préexistante. Le
seul risque nouveau d’inondation découlait du rehaussement du terrain du
périmètre du plan spécial, qui pouvait aboutir à inonder certaines parcelles situées
au sud-ouest du périmètre, actuellement préservées en cas de débordement des
cours d’eau. Or, ce risque, dûment identifié, était contré par les mesures
prescrites par le BOAE, dont la mise en œuvre devait être concrétisée par un
plan d’urgence à établir dans le cadre du plan spécial, conformément à la
décision du Conseil d’Etat du 15 octobre 2014. Cet arrêt de la Cour de droit
public n’a pas fait l’objet d’un recours.

c) Du 14
décembre 2018 au 14 janvier 2019, le plan spécial et les documents y relatifs,
tels que modifiés en date du 30 novembre 2017, ont été mis à l'enquête
publique. Selon le rapport explicatif à l'appui du plan spécial et de ses
modifications (ci-après : rapport explicatif), ces dernières visaient à mettre
en œuvre la décision du 15 octobre 2014 du Conseil d'Etat. Dans ce même délai a
également été mise à l'enquête publique la demande de permis de construire les
bâtiments prévus par le plan spécial.

Plusieurs oppositions ont été déposées contre le plan
spécial ainsi modifié, notamment, le 14 janvier 2019, par A.B.________ et
B.B.________, copropriétaires de l’article 8354, qui n’étaient pas parties
à la précédente procédure, ainsi que par A.A.________ et B.A.________. Ces
derniers se sont, dans un deuxième temps, soit en date du 28 janvier 2019,
également opposés à l’octroi de tout permis de construire, critiquant la mise à
l'enquête publique simultanée du plan spécial modifié et de la demande de
permis de construire. La conciliation tentée
par la commune entre les opposants et X.________ SA n'ayant pas
abouti, le conseil communal a statué par décisions séparées du 22 août 2019. Il
a ainsi déclaré mal-fondées les oppositions formées le 14 janvier 2019,
respectivement, par A.B.________ et B.B.________ et par A.A.________ et B.A.________,
ainsi que déclaré irrecevable celle déposée par ces derniers le 28 janvier
2019, considérant qu’elle était intervenue hors délai et semblait davantage
porter sur la demande de permis de construire que sur le plan spécial tel que modifié.

Saisi par les prénommés de recours contre ces
prononcés du 22 août 2019, le Conseil d’Etat, qui a joint
les causes, les a rejetés, dans la mesure de leur recevabilité, par décision du
25 mai 2020. Après avoir écarté les griefs soulevés en lien avec le rôle de X.________ SA dans le cadre de la procédure de
conciliation, ainsi qu’en lien avec les principes du droit d’être entendu et de
la bonne foi, le Conseil d’Etat a retenu que c’était à juste titre que l'article 8 al. 2 RPS n'avait pas
été modifié. En effet, s’il avait, dans sa décision du 15 octobre 2014, requis
l’adaptation de cette disposition, c’était pour l'hypothèse où l'implantation
des bâtiments restait la même, nonobstant la suppression de la désignation du
terrain remblayé comme terrain de référence à l’alinéa 3 de l’article 20 RPS. Or,
les bâtiments avaient été abaissés afin de conserver la densité minimale et
maximale fixée à l'article 8 al. 2 RPS. Cet abaissement, soit le fait d’avoir « décalé
vers le bas » le projet initial (cotes d'altitude inférieures à
plusieurs endroits pour la hauteur des bâtiments à celles de la première
version du plan des principes d’aménagement; profondeur maximale du fond de
fouille située au-dessous du terrain naturel), expliquait que la densité initialement
prévue demeurait respectée, quand bien même le terrain de référence, soit le
terrain naturel, se situait à une altitude inférieure à celle du terrain de
référence initial, à savoir le terrain remblayé. Le préavis du 25 octobre
2017 du service de l'aménagement du territoire (ci-après : SAT) sur les
modifications du plan spécial (ci-après: préavis de synthèse), qui préavisait
favorablement l’adaptation du plan spécial et des documents relatifs, confirmait ces éléments, en précisant que le volume
bâtissable maximal était respecté pour l'ensemble du périmètre du plan spécial.
A cet égard, le Conseil d’Etat a souligné que la densité fixée par le plan
spécial était conforme aux dispositions légales et réglementaires en vigueur. Le secteur « Les Pêches Derrière l'Eglise – Bas du Ruisseau » était
par ailleurs situé dans une zone d'habitation à haute densité, qui n'était pas
concernée par de futures modifications de la zone à bâtir selon la carte de
synthèse du plan directeur cantonal et qui entrait dans le cadre des besoins en
zone à bâtir de la commune. S’agissant des griefs en lien avec les pieux de
soutien des constructions et les vestiges archéologiques, le Conseil d’Etat les
a écarté en rappelant que la Cour de droit public avait déjà jugé, dans son arrêt
du 27 janvier 2017, que l'assise des bâtiments sur des pieux, dont la mise en
place devait intervenir par fonçage ou vissage plutôt que par battage de
manière à éviter les ondes de choc ou les vibrations pouvant entrainer des
tassements dans le voisinage, faisait partie des mesures adéquates pour éviter
des instabilités du terrain tant pendant les travaux que pour la période
postérieure. Or, les rapports complémentaires, établis dans le cadre de la
modification du plan spécial, soit le 23 août 2017 par C.________ SA et le 22 septembre
2017 par D.________ Sàrl, révélaient que le mode de fondation sur pieux, ainsi que les enjeux qui
en découlaient, n'étaient pas modifiés suite à l'abaissement du projet, de
sorte que l'atteinte portée au site archéologique par l'installation des pieux
visait toujours à assurer la sécurité du projet, y compris pour les terrains
voisins, tout en préservant le site archéologique, soustrait à d'éventuelles
perturbations par la présence des constructions assises sur une dalle de béton.
Quant à l’argumentation en lien avec la hauteur des bâtiments, elle a été
déclaré irrecevable, en ce sens que le recours à une cote d'altitude maximum
pour fixer la hauteur des bâtiments, mis à l'enquête publique une première fois
et non modifié, n'était pas l'objet de la procédure lors de la deuxième mise à
l'enquête du plan spécial, de sorte que les griefs soulevés à cet égard excédaient
l'objet du litige, d'autant plus qu’ils n'avaient pas été soulevés dans le
cadre des oppositions. Les arguments relatifs aux risques d'inondation et hydrogéologiques,
ainsi qu’au plan d'urgence ont également été rejetés. Le Conseil d’Etat a relevé
que, conformément à l’article 39 RPS, le conseil communal avait adopté le
2 octobre 2017 un plan d'urgence, intitulé « Dangers naturels, planification de
l'urgence » (ci-après : plan d'urgence), lequel correspondait
aux exigences formulées par le BOAE durant la première phase de la procédure
(mise en place d'un processus permettant d'installer des éléments amovibles de
manière rapide et coordonnée).
A cet égard, il a observé que les incidences
de l'abaissement du projet sur les risques d'inondation avaient été prises en
considération dans le rapport complémentaire établi le 20 juin 2017 par E.________ Sàrl. Il avait ainsi été constaté que cette
modification, qui représentait un abaissement global des niveaux de 70 cm
à 1.40 m, avait pour conséquence que les niveaux des rez-de-chaussée des bâtiments
du plan spécial se situaient désormais au-dessous du niveau de crue du ruisseau
des Aiguedeurs, de 432.80 m au-dessus de la mer (ci-après : m.s.m), et que
ces lieux devenaient exposés aux inondations, de sorte qu’il avait été recommandé
d’installer une digue ou un mur d'un niveau minimal de 432.80 m.s.m. au
nord, le long de la rue du Lac, ainsi que le rehaussement de 35 cm de la
digue existant le long de la rue de Joliment. Ces mesures permettaient
d'acheminer l'eau en direction du ruisseau des Aiguedeurs, à l'est du périmètre
du plan spécial, pour qu'elle rejoigne son cours naturel et d'éviter des
inondations potentielles, y compris sur les parcelles adjacentes. Estimant
qu’il n'avait pas de motif de s'écarter de cette appréciation émise par un
professionnel reconnu comme compétent dans la première phase de la procédure,
le Conseil d'Etat a souligné que les mesures ainsi préconisées avaient été
retranscrite aux alinéas 4 et 5 de l’article 23 RPS. De plus, la butte de
protection nord et sa cote d'altitude figuraient sur le plan des principes
d'aménagement, le plan d'urgence définissant le processus selon lequel la digue
de protection à aménager au nord du périmètre serait matérialisée, étant
précisé que la hauteur de cette digue devrait respecter la cote d'altitude
minimale fixée par le plan spécial et son règlement, qui ne laissaient aucune
latitude à cet égard. Le Conseil d’Etat a encore signalé que les arguments invoqués
en lien avec, respectivement, la cote d'altitude minimale pour la dalle des
rez-de-chaussée, les dispositifs pour assurer l'étanchéité des parkings
souterrains et des sous-sols, le blindage, la gestion des eaux souterraines et la
réalisation du chantier par étapes, de même qu’en lien avec les zones de danger
allaient au-delà de l'objet du litige, défini par les modifications du plan
spécial mises à l'enquête publique, et étaient donc également irrecevables. Il
résultait par ailleurs du rapport complémentaire établi le 23 août 2017 par C.________
que l'abaissement des bâtiments affecterait le dimensionnement du radier des
constructions, mais pas la nappe phréatique dans le voisinage, grâce au système
de drainage périphérique prévu, installé au-dessus du niveau d'assise des
bâtiments abaissés. Le concept de gestion des eaux souterraines initial n'était
dès lors pas affecté par la modification du projet, laquelle n'aurait pas d'incidence plus défavorable sur
le voisinage que le projet initial. Enfin le Conseil d’Etat a retenu que,
contrairement à ce qui était prétendu, le plan spécial n’avait pas à être
adapté à l'accord intercantonal harmonisant la terminologie dans le domaine des
constructions (ci-après : AIHC).

B.                           
A.A.________ et B.A.________,
ainsi que A.B.________ et B.B.________ recourent contre ladite décision du 25
mai 2020 du Conseil d’Etat, en concluant à son annulation. Ils demandent,
principalement, le refus de l’approbation du plan spécial, subsidiairement, le
renvoi de la cause au conseil communal pour nouvelle décision et adaptation du
plan spécial au sens des considérants, plus subsidiairement, le renvoi de la
cause au Conseil d’Etat pour complément d’instruction, le tout avec suite de
frais et dépens. Ils invoquent une violation du droit, à savoir une violation
des dispositions transitoires neuchâteloises liées à l'adoption de l’AIHC en
lien notamment avec les articles 96a LCAT et 21 LAT. Plus précisément, ils
estiment que le plan spécial devait être adapté à l’AIHC. Ils se prévalent également
d'une violation du droit en rapport avec les risques d'inondation et le plan
d'urgence, ainsi qu’avec les risques hydrogéologiques, en ce sens que leur
argumentation en lien avec les zones de danger ne sortait pas de l’objet du
litige et que le plan d’urgence adopté par le conseil communal aurait, à tout
le moins, dû être examiné en opportunité conformément à l’article 33 al. 3 let.
b LAT. S’agissant de l'article 33 al. 3 let. b LAT, les recourants allèguent sa
violation de manière plus large, soutenant que la décision attaquée ne contrôle
pas entièrement en opportunité les décisions du 22 août 2019 du conseil
communal, soit que la question de l'opportunité du projet n'aurait été examinée
qu'en rapport avec le bonus Minergie et non avec d’autres éléments qu’ils
avaient soulevés, tels que leurs regrets quant au fait que des vestiges
archéologiques soient enterrés et leurs craintes relatives aux inondations
importantes et de plus en plus régulières du fait du changement climatique,
ainsi que la mise en danger des personnes sur le périmètre du plan spécial et
ses alentours.

C.                           
Sans formuler d’observations,
le conseil communal et le tiers intéressé concluent au rejet du recours, avec
suite de frais et dépens. Quant au Conseil d’Etat, il propose également le
rejet du recours, mais uniquement avec suite de frais, dans ses observations du
2 septembre 2020. Il expose par ailleurs les motifs pour lesquels le plan
spécial n’a pas à être adapté à l’AIHC.

D.                           
Les recourants répliquent en date
des 22 septembre 2020 et 10 février 2021. A l’appui de ce dernier écrit, ils
déposent une série de photographies visant à démontrer que des inondations se
forment rapidement et largement sur le secteur du projet litigieux, mettant en
danger les habitations adjacentes et en particulier les leurs.

E.                           
Le conseil communal indique,
par courrier du 17 février 2021, renoncer à déposer des observations suite
auxdits mémoires de réplique des recourants. Quant au Conseil d’Etat, il dépose
des observations complémentaires en date du 24 févier 2021 et y joint copie de
la décision spéciale rendu le 25 octobre 2013 par le Département du
développement territorial et de l’environnement, autorisant le tiers intéressé
à couvrir partiellement le ruisseau des Aiguedeurs dans le cadre du plan
spécial ici querellé.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est
recevable à ce titre.

2.                           
Suivant une jurisprudence constante, la Cour de
céans examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de
la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (arrêt de
la CDP du 16.11.2018 [CDP.2018.226]
cons. 2a et la référence citée).

a) En l’occurrence, par décision du 15 octobre 2014, le Conseil d’Etat
a partiellement admis les recours dont il avait été saisis contre les prononcés
du conseil communal du 13 février 2012, soit les a admis concernant,
d’une part, le terrain de référence (terrain naturel et
non terrain remblayé) – le conseil communal ayant été invité à supprimer l'article
20 al. 3 RPS et, par voie de conséquence, à modifier l'article 8 al. 2 RPS,
ainsi que les pages 15 et 16 du rapport explicatif et son annexe 9 (densité) –
et, d’autre part, l'adoption d’un plan d’urgence au stade du plan spécial et
non lors de l'octroi des permis – le conseil communal ayant été invité à
modifier l'article 36 al. 2 RPS en ce sens que le plan spécial ne pourrait être
sanctionné qu'une fois le plan d'urgence en cas d'inondation mis en place par
la commune. Le Conseil d’Etat précisait encore qu’il appartenait au conseil
communal, d'entente avec le SAT, de déterminer quelle procédure d'adoption
devait être appliquée, respectivement, que, pour le reste, les recours étaient
rejetés dans la mesure où ils étaient recevables et que, vu le sort de la
cause, le plan spécial ne pouvait être approuvé à ce stade de la procédure,
cette approbation ne pouvant intervenir qu'une fois les adaptations du plan
spécial requises effectuées selon la procédure prévue par la LCAT.

C’est donc pour se conformer à la décision du Conseil d’Etat du 15 octobre
2014, laquelle a été confirmée par arrêt de la Cour de droit public du 27 janvier
2017, que le conseil communal a mis à l’enquête publique, du 14 décembre 2018
au 14 janvier 2019, le plan spécial, ainsi que le RPS et le plan des
principes d’aménagement, tels que modifiés le 30 novembre
2017. Il s’est en cela également conformé au préavis
de synthèse du SAT du 25 octobre 2017, aux termes duquel le plan spécial, tel
que modifié suite à ladite décision du Conseil d’Etat, et les documents y
relatifs devaient faire l’objet d’une procédure d’adoption, étant précisé que
les modifications proposées devaient apparaître clairement, puisque seules
celles-ci étaient à mettre à l’enquête publique, une fois approuvées par le
conseil général. Le SAT indiquait également être favorable à une mise à
l’enquête publique simultanée des modifications du plan spécial et de la
demande du permis de construire. Or, les documents mis à l’enquête publique
mettent clairement en évidence les modifications apportées le 30 novembre 2017.
Il en résulte que l'alinéa 1 de l’article 20 RPS, qui prévoyait que le terrain
situé dans le périmètre du plan spécial pouvait être remblayé pour permettre
une meilleure infiltration des eaux de pluie et protéger le patrimoine
archéologique, a été supprimé, de même que l'alinéa 3 de cette disposition
désignant le terrain remblayé comme terrain de référence. La densité minimale
et maximale fixée à l'article 8 al. 2 RPS a été maintenue, mais un abaissement
des bâtiments à construire a été prévu pour respecter la densité maximale, ce
qui a entraîné une modification des droits à bâtir répartis entre les
différents périmètres d'évolution des bâtiments mentionnés à l'article 9 RPS et
des cotes d'altitude maximales des bâtiments indiquées à l'article 15 RPS. Par
ailleurs, l'article 23 RPS, traitant des abords des bâtiments à construire dans
les périmètres d'évolution A-C, contient deux nouveaux alinéas exigeant la
construction d'une butte de protection le long de la rue du Lac (al. 4) et le
rehaussement de la digue existant le long de la rue de Jolimont (al. 5). Pour
le surplus, l'alinéa 2 de l'article 36 RPS, conditionnant l'octroi des permis
de construire à la mise en place d'un plan d'urgence, a été supprimé et l'article
39 al. 1 RPS a été complété dans le sens où un plan d'urgence doit avoir été
approuvé par le conseil communal avant la sanction du plan spécial par le
Conseil d’Etat. Le plan des
principes d'aménagement a été modifié en
fonction de ces changements, de même que le rapport explicatif et ses annexes,
ainsi que le plan de quartier. Ce dernier comprend dans ses annexes des compléments
aux études effectuées durant la première phase de la procédure au sujet des impacts
géotechniques et hydrogéologiques du projet et des risques d'inondation dans le
secteur. Par ailleurs, le dossier contient le document intitulé « Dangers
naturels, planification de l'urgence », adopté par le conseil communal
le 2 octobre 2017.

Force est de constater que, non seulement l’enquête publique pouvait
valablement se limiter aux seules modifications du plan spécial et des
documents y relatif, et ce dans le strict respect des instructions du Conseil
d’Etat en lien avec le préavis de synthèse du SAT du 25 octobre 2017, mais de plus que les modifications
apportées s’avèrent conformes à ce qui a été requis du conseil communal par le
Conseil d’Etat dans son prononcé du 15 octobre 2014. En effet, l’article 20 al.
1 et 3 RPS a été supprimé et les documents faisant mention du terrain remblayé
ou rehaussé ont été adaptés pour tenir compte du terrain naturel en tant que
terrain de référence. A cet égard, le SAT, dont l’appréciation n’est ni
contestable ni contestée, a attesté que le terrain naturel était bien devenu le
terrain de référence, précisant que les modifications apportées – s’agissant du
terrain naturel, de même que de l’abaissement des bâtiments projetés, avec des
cotes d’altitude maximales plus basses qu’initialement pour permettre le
maintien de la densité maximale à 2.97 m3/m2 –
donnaient suite à la décision du Conseil d’Etat du 15 octobre 2014, sans que
l’article 8 al. 2 RPS n’eût à être modifié, les articles 9 et 15 RPS ayant été
adaptés en conséquence, comme d’ailleurs les documents y afférents. L’article 36
al. 2 RPS a également été supprimé et l’article 39 RPS a été complété en ce
sens que le plan spécial ne serait sanctionné par le Conseil d’Etat qu'une fois
le plan d'urgence approuvé par le conseil communal, plan d’urgence qui a été
adopté par cette dernière autorité le 2 octobre 2017. Quant aux nouveaux
alinéas 4 et 5 de l’article 23 RPS, qui ont été préavisés favorablement par le
SAT, ils visent à pallier les incidences de l'abaissement du projet sur les
risques d'inondation, et ce en reprenant les mesures préconisées par E.________ dans son rapport complémentaire
du 20 juin 2017, mesures considérées comme mineures par cette société et
intégrées dans les différents documents relatifs au plan spécial.

b) Ceci étant précisé, il convient de rappeler que le prononcé attaqué
délimite à l'égard de l’opposant, respectivement, du recourant le cadre
matériel admissible de l'objet de la contestation. La contestation ne saurait
ainsi excéder l'objet du prononcé querellé, c'est-à-dire les prétentions ou les
rapports juridiques sur lesquels l'autorité inférieure s'est prononcée ou,
d'après une interprétation correcte de la loi, aurait dû se prononcer de
manière contraignante. En d’autres termes, seul peut être contrôlé ce qui a été
préalablement décidé ou, en fonction du droit applicable, aurait dû être décidé
(Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 2011, p. 804, 806 et 824).
L'objet d'une procédure administrative ne peut donc pas s'étendre ou
qualitativement se modifier au fil des instances. Il peut se réduire dans la
mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés
devant les autorités de recours (arrêt de la CDP du 23.03.2018 [CDP.2017.275]
cons. 1b; ATF
136 II 457 cons. 4.2, 136 II 165
cons. 5, 133 II
30 cons. 2). Ces dernières n'examinent effectivement pas les prétentions et
les griefs qui n'ont pas fait l'objet du prononcé de l'instance inférieure,
sous peine de détourner sa mission de contrôle, de violer la compétence
fonctionnelle de cette autorité, d'enfreindre le principe de l'épuisement des
voies de droit préalables, et, en définitive, de priver les parties d'un degré
de juridiction (Bovay, Procédure administrative, 2015, p. 554 ss).

La mise à l’enquête publique, qui est intervenue du 14 décembre 2018 au
14 janvier 2019, autrement dit les modifications susdites apportées le 30 novembre
2017, délimite en conséquence, à l'égard des recourants, dont deux n'étaient
jusque-là pas partie à la procédure, le cadre matériel admissible de l'objet de
la contestation. Elle constitue ainsi la base de la procédure devant les
différentes instances saisies, en même temps qu'elle en pose les limites (ATF 122 V 34
cons. 2a). Il s’ensuit que, dans le cadre tant des oppositions formulées auprès
du conseil communal, qui ont abouti aux décisions du 22 août 2019, que des
recours contre celles-ci auprès du Conseil d’Etat, qui ont conduit au prononcé
du 25 mai 2020, que d’ailleurs du recours interjeté contre ce dernier devant la
Cours de céans, seuls les griefs visant les modifications mises à l’enquête
publique du plan spécial et des documents y relatifs étaient et sont
recevables. Faisant par ailleurs, en quelque sorte, application du principe de
l'unité de la procédure, aux termes duquel l'autorité d’opposition ou de
recours ne peut statuer que sur les prétentions ou les rapports juridiques sur
lesquels l'autorité précédente s'est déjà prononcée ou aurait dû le faire, le législateur
a modifié l’article 95 LCAT. Dans sa teneur depuis le 1er mai 2019,
cette disposition stipule que, si des modifications sont apportées au projet en
cours de procédure ou à la suite des oppositions, respectivement des recours,
les modifications du plan et du règlement font l’objet d’une nouvelle procédure
d’adoption (al. 1); les oppositions ne sont recevables que dans la mesure où
elles visent les modifications du plan ou du règlement mises à l’enquête
publique (al. 2); dans les cas de modification de minime importance ne portant
aucun préjudice aux propriétaires voisins et après avoir
consulté le SAT, le Conseil communal modifie les documents, géodonnées et
fichiers informatiques du plan et du règlement sans nouvelle mise à l'enquête;
il en informe le Conseil général (al. 3). Conformément à la disposition
transitoire à la modification du 26 mars 2019 (al. 4 let. a), avec effet
au 1er mai 2019, les procédures de planification déjà préavisées par
le département au moment de l’entrée en vigueur de cette modification – ce qui
est le cas en l’espèce, puisque le Département du développement territorial et
de l’environnement a préavisé le plan spécial tel que modifié, le 5 décembre
2017 – peuvent bénéficier des nouvelles dispositions de la LCAT traitant de la procédure de modification d’un
projet au sens de l’article 95 LCAT.

En d’autres termes, il apparaît que c’est à bon droit, car ne
concernant pas les modifications du plan spécial mises à l'enquête publique du
14 décembre 2018 au 14 janvier 2019, que le conseil communal
n’est pas entré en matière sur les griefs concernant les coûts d'infrastructure
pour la commune (protection contre les inondations et les incendies, STEP,
écoles) et les places de parc, respectivement, que le Conseil d’Etat a déclaré
irrecevables les arguments en
lien avec la hauteur des bâtiments, respectivement,
avec la cote d'altitude minimale pour la dalle des rez-de-chaussée, les dispositifs
pour assurer l'étanchéité des parkings souterrains et des sous-sols, le blindage,
la gestion des eaux souterraines et la réalisation du chantier par étapes, de
même qu’en lien avec les zones de danger, comme d’ailleurs ceux en lien avec la
demande du permis de construire. Pour les mêmes motifs, le
Conseil d’Etat n’aurait pas dû considérer l’argumentation des recourants quant aux
pieux de soutien des constructions en lien avec les vestiges archéologiques, seules
deux cotes de fonds de fouille ayant été modifiées d’entente avec l’OPAN. Il
aurait également dû la déclarer irrecevable. Par ailleurs, la Cour de droit
public avait déjà jugé, dans son arrêt du 27 janvier 2017, la question de
l'assise des bâtiments projetés sur des pieux et il ressort du préavis de
synthèse du SAT du 25 octobre 2017 que le rapport complémentaire de SGR du 22 septembre 2017 précisait que le mode de fondation
sur pieux n’était pas affecté par la modification du projet.

c/aa) Par conséquent et au vu de ce qui précède, la présente autorité
n’entrera pas en matière sur les griefs des recourants relatifs aux risques
d’inondation et/ou hydrogéologiques non directement liés aux modifications du
30 novembre 2017 du plan spécial et des documents y afférents, soit n’entrera
pas en matière sur l’argumentation développée en lien avec la problématique des
zones de danger. A toute fin utile, on rappellera que la question de la prise en compte des risques
géotechniques et hydrogéologiques, ainsi que des risques d’inondations a été
largement traitée par la Cour de céans dans son arrêt précité, lequel n’a pas
été contesté, de sorte qu’il n’y a pas lieu d’apprécier à nouveau cette
question, sous réserve des points modifiés consécutivement aux adaptations
susdites, ce qui n’est pas le cas de la problématique des zones de danger, le
secteur concerné se trouvant déjà en zones de danger lors de la première phase
de la procédure.

c/bb) De même, la présente autorité n’a pas à contrôler entièrement en opportunité le projet litigieux.
Elle n’a ainsi en particulier pas à se prononcer sur les regrets exprimés par
les recourants quant au fait que des vestiges archéologiques soient enterrés,
pas plus qu’elle n’a à considérer les craintes qu’ils allèguent s’agissant des
inondations et de la mise en danger des personnes sur le périmètre du plan
spécial et ses alentours, qui ne sont pas directement liées aux modifications
du plan spécial mises à l'enquête publique du 14 décembre 2018 au 14 janvier
2019. Or, force est de constater que les recourants ne soutiennent pas et a
fortiori ne démontrent pas que leurs craintes trouveraient leur fondement dans
les modifications apportées suite à la décision du Conseil d’Etat du 15 octobre
2014. Au contraire, ces craintes sont justifiées par le changement climatique,
qualifié par les recourant de global et notoire, ainsi que par le fait que l'entrée
du garage souterrain est rattachée à une zone à risque. Non seulement ces
considérations sont dépourvues de tout lien avec les modifications ici en
cause, mais de plus le changement climatique s’opérait déjà lors de la première phase de la procédure et le secteur concerné se
trouvait – comme exposé ci-avant – déjà en zones de danger. Les écrits et pièces déposés postérieurement au mémoire de
recours ne sauraient modifier cette appréciation, bien au contraire.

c/cc) Quant à la question de savoir si l’argumentation,
selon laquelle le plan spécial n’aurait à tort
pas été adapté à l’AIHC, la question de sa recevabilité peut rester ouverte. On
relèvera toutefois que le canton de Neuchâtel a adhéré à l’AIHC par décret du
2 novembre 2010 et que cette adhésion a notamment entraîné une révision de
la LCAT, le 6 novembre
2012, et du RELCAT, le 14 décembre 2016, pour y introduire les
notions et critères définis par l'AIHC, de sorte que cette argumentation aurait
également pu, à tout le moins pour partie, être avancée dans le cadre de la première phase de la procédure,
celle-ci s’étant terminée par l’arrêt de la Cour de droit public du 27 janvier
2017.

Ceci étant, ce grief s’avère quoi qu’il en soit mal
fondé. En effet, on ne saurait suivre les recourants lorsqu’ils prétendent que,
selon une interprétation a contrario de l’alinéa 5 de la disposition
transitoire à la modification du 26 mars 2019, modification avec effet au 1er mai 2019, le plan
spécial ici querellé aurait dû être adapté à l'AIHC. Ledit alinéa stipule que les plans
d’affectation valant sanction préalable ou définitive restent valables et n’ont
pas à être adaptés à l’AIHC tant qu’ils sont au bénéfice d’une sanction
préalable ou définitive valide. Cette disposition transitoire a été adoptée en
lien avec l’adoption des articles 29 (plan d’affectation cantonal équivalant à un
permis de construire), 70a (plan spécial équivalant à un permis de construire)
et 83a (plan de quartier et plan de lotissement équivalant à un permis de
construire) LCAT, visant
à concrétiser l’un des objectifs de la révision de la LCAT, à
savoir éviter les mises à l’enquête publique successives de la planification
puis du permis de construire alors que les projets sont déjà suffisamment
aboutis au stade de la planification de détail, autrement dit remplacer la
procédure de permis de construire en sanction préalable ou définitive par une
procédure de planification comportant les mêmes détails que lesdites sanctions,
et ce dans le but de se passer d’une des deux enquêtes publiques et ainsi
d’accélérer les procédures (rapport no
18.018 du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui du projet de loi portant
modification de la loi cantonale sur l’aménagement du territoire [LCAT], du 02.05.2018,
introduction p 6, ch. 24.6 p. 50 s.). L’article 70a LCAT
prévoit donc que le plan spécial ou une partie de celui-ci a valeur de permis
de construire, en sanction préalable ou définitive, lorsqu’il est complété par
les documents prescrits par la loi sur les constructions pour une demande de
permis de construire (al. 1); le Conseil communal est l'autorité compétente
pour délivrer le permis de construire en sanction définitive lorsque le plan spécial
vaut sanction préalable (al. 2); si l’exécution du projet n’a pas commencé dans
les 4 ans dès la sanction du plan spécial équivalant à un permis de construire,
une demande de permis de construire doit être présentée pour chaque projet de
construction (al. 3); pendant l’enquête publique, les limites extérieures des
constructions et installations projetées doivent être marquées sur le terrain
par la pose de perches-gabarits ou par tout autre moyen adéquat conformément à
la législation sur les constructions (al. 4). Il s’ensuit que dans la mesure où
le plan spécial ici en cause n’équivaut
pas à un permis de construire, d’ailleurs la demande de permis de construire les bâtiments prévus par le plan spécial a été mise à
l’enquête publique séparément et pour la première fois du 14 décembre 2018 au
14 janvier 2019, l’alinéa 5 de la disposition transitoire à la modification du
26 mars 2019 ne s’y applique pas, quand bien même il serait interprété a
contrario. Les recourants ne soutiennent par ailleurs pas et a fortiori ne
démontrent pas que le plan spécial litigieux répondrait en tant que tel aux
exigences qui lui permettraient d’être considéré comme équivalent à un permis
de construire. Ledit plan, mis une première fois à l'enquête publique du 7 janvier au 7 février 2011 et dont seules les modifications apportées le
30 novembre 2017 ont été mises à l’enquête publique du 14 décembre
2018 au 14 janvier 2019, n’a donc pas à être adapté à l'AIHC.

A noter encore à ce propos que, dans la
disposition transitoire à la modification de la LCAT du 6
novembre 2012, le législateur a prévu que divers articles de la LCAT dans
leur version antérieure à cette modification, qui étaient en lien avec des
notions et méthodes de mesure désormais définis selon l'AIHC, restaient
applicables jusqu'à l'entrée en vigueur de l'adaptation des plans d'affectation
cantonaux et communaux (al. 5). Il en a fait de même pour les dispositions du même
type contenues dans la LConstr. (al. 3 de la disposition transitoire à la
modification du 06.11.2012) et dans les règlements d'exécution de ces deux lois
(dispositions transitoires aux modifications du 14.12.2016). En d'autres
termes, les nouvelles notions et méthodes de mesure résultant de l'AIHC
s'appliqueront à partir du moment où les plans d'affectation des cantons et des
communes, et tout particulièrement les plans d’aménagement de ces dernières,
auront été adaptés. Dans l'intervalle, les anciennes notions restaient
applicables (rapport no 12.045 du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui du
projet de loi adaptant la législation cantonale à l'AIHC, du 03.09.2012, ch.
6.1 p. 16). Or, dans le cas d’espèce, le plan d'aménagement communal, sanctionné
en 1997, a été établi en fonction des notions et méthodes de mesure antérieures
à l'AIHC et n'a pas encore été adapté au nouveau droit. Les anciennes notions
restent donc applicables sur le territoire communal. A cet égard, même si leur
procédure d'adoption sont identiques, une prééminence fonctionnelle est
attribuée au plan d'aménagement communal par rapport au plan spécial, dans la
mesure où le premier cité sert en premier lieu à mettre en œuvre les orientations
décidées dans les plans directeurs et procède à une pesée globale des intérêts,
tandis que le second cité a un plus haut degré de précision et tient compte des
intérêts à une échelle plus restreinte (arrêt du TF du 09.06.2016 [1C_574/2015] et [1C_575/2015] cons. 4, rendu lors de la première phase de la
procédure). Ces considérations viennent confirmer que le plan spécial querellé
n’a pas à être adapté à l’AIHC avant que la révision du plan d'aménagement
communal n’ait abouti.

La même conclusion s'impose d’ailleurs, si l'on
se réfère à l'article 21 al. 2 LAT, selon lequel les plans d'affectation (sanctionnés)
font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont
sensiblement modifiées. Quand bien même, l'apparition de besoins nouveaux donne
souvent lieu à l'établissement de plans d’affectation spéciaux et non à une
révision générale, la jurisprudence et la doctrine soulignent que la cohérence
de la planification spéciale avec les options du plan d'affectation général
doit être assurée (Tanquerel, in : Commentaire pratique LAT : Planifier
l'affectation, 2016, ch. 681 ad art. 21 et les références citées; ATF 135 II 209, cons. 5.2), ce qui ne serait pas le cas ici, si le
plan spécial était adapté à l'AIHC sans que les options qui figureront dans le
plan d'aménagement communal soient connues. De plus, si le canton de Neuchâtel
a adhéré à l’AIHC en novembre 2010, avec pour conséquence la révision de la LCAT et du RELCAT, respectivement en novembre 2012 et décembre 2016,
pour y introduire les notions et critères définis par l'AIHC, la Commune du Landeron
n’a, comme nombre d’autres communes du canton, pas encore adapté ses plans
d’affectations, et tout particulièrement son plan d’aménagement, au nouveau
droit et dispose pour se faire d’un délai courant jusqu’en février 2024. Or, en
l’absence d’une telle adaptation du plan d’aménagement, on ne saurait admettre
une sensible modification des circonstances, et ce quand bien même le plan
directeur cantonal a été approuvé par le Conseil fédéral en février 2019 – soit
par ailleurs postérieurement à la mise à l’enquête publique des modifications
ici en cause. Il convient à cet égard de rappeler que l’article 21 al. 2 LAT vise à assurer à la planification une
certaine stabilité, sans laquelle en particulier les plans d'aménagement ne
peuvent remplir leur fonction (cf. arrêt de la Cour de droit public du
29.10.2019 [CDP.2018.212] cons. 4). De même, l’article 96a LCAT
relatif au caractère obligatoire et à la sanction des plans d’affectation,
disposition introduite à la suite de la modification du 26 mars 2019,
modification avec effet au 1er mai 2019, est sans pertinence en
l’espèce.

d) En définitive, seule l’argumentation développée en lien avec le plan
d’urgence et directement en lien avec les modifications susmentionnées du 30 novembre
2017 est à examiner ci-après.

3.                           
a) A l’instar du Conseil d’Etat, il y a lieu
d’indiquer qu’en ce qui concerne l’examen du plan d'urgence, il y a lieu de
partir de la situation de fait et de droit établie par les décisions
précédentes, plus particulièrement par l'arrêt du 27 janvier 2017 de la Cour de
droit public (cf. tout particulièrement cons. 10). Or, cette dernière a
souligné qu’il n’incombait pas aux
autorités, dans le cadre de l’élaboration du plan spécial litigieux, de prendre
des mesures pour améliorer la situation des parcelles avoisinantes par rapport
à la situation actuelle. Il suffisait qu’elles prennent les mesures éventuellement
nécessaires pour éviter une péjoration de la situation des voisins compte tenu
de la réalisation du plan spécial. La Cour de droit public a d’ailleurs admis, sur la base des diverses études entreprises à l’époque, que s’il
ressortait du dossier que les parcelles avoisinantes pouvaient être inondées
dans certaines circonstances, cette situation n’était pas due à la réalisation
du plan spécial mais était préexistante. Le seul risque nouveau d’inondation
découlait du rehaussement du terrain du périmètre du plan spécial, qui pouvait
aboutir à inonder certaines parcelles situées au sud-ouest du périmètre,
actuellement préservées en cas de débordement des cours d’eau. Or, ce risque,
dûment identifié, était contré par les mesures prescrites par le BOAE et dont
la mise en œuvre devait être concrétisée par un plan d’urgence à établir dans
le cadre du plan spécial. Plus précisément, la Cour de droit public signalait
que la topographie à tendance plate du secteur concerné ayant pour effet que
l’eau débordée s’écoulait lentement, cela permettait de prendre des mesures
d’urgence adaptées (p. ex. sacs de sable) pour dévier les eaux de crue et
maîtriser le danger d’inondation, selon un plan d’urgence qui devait être
établi au stade du plan spécial, conformément à la décision du Conseil d’Etat
du 15 octobre 2014. Ces mesures permettaient donc d’éviter que le rehaussement
du terrain dans le périmètre du plan spécial n’eut pour effet de péjorer la
situation des parcelles avoisinantes. Pour le surplus, la Cour de droit public
écartait une péjoration de la situation des voisins par la réalisation du plan
spécial, et ce non seulement s’agissant des possibles risques d’inondation en
lien avec la crue des ruisseaux avoisinants (Aiguedeurs et St-Maurice), mais
également en lien avec la crue du lac de Bienne, et en particulier avec une
crue centennale, ainsi qu’en lien avec la remontée de la nappe phréatique.

Donnant suite tout particulièrement à la décision du Conseil d’Etat du
15 octobre 2014, confirmée par arrêt de la Cour de droit public du 27 janvier
2017, le conseil communal a adopté un plan d'urgence le 2 octobre 2017. Ce plan
définit les organes communaux chargés de sa mise en œuvre (« organe de
conduite communal »), ainsi que leurs missions, et fixe les seuils
d'alerte qui annoncent trois phases de danger dans un ordre croissant (phase
jaune d'observation, phase orange d'intervention locale en cas d'événement non
exceptionnel tel qu'une forte pluie ou un orage violent, phase rouge en cas de
catastrophe), avec les mesures qui leur correspondent. Il comprend une « fiche
de mission locale » pour le secteur Les Pêches
Derrière l'Eglise – Bas du Ruisseau (« fiche de mission crue », « phase orange », p. 16-17). Cette fiche prévoit la mise en place d'un barrage amovible
de 2 m de large sur 10 m de long, avec une hauteur de 60 cm
« à confirmer » en amont du périmètre du plan spécial, « au
niveau du petit chemin derrière l'église, perpendiculaire à la rue du Lac ».
Elle décrit en outre la direction et le déroulement des opérations, ainsi que
le matériel nécessaire et son emplacement. Il est en particulier précisé que 10
personnes doivent être mobilisées pour mettre en place en 1 heure les 600 sacs
et les 24 palettes constituant ce barrage. Ce plan d’urgence a été préavisé
favorablement par les différents services concernés, ainsi que par
l’Etablissement cantonal d’assurance et de prévention (ECAP), de même que par
le syndicat intercommunal des sapeurs-pompiers volontaire du Littoral
neuchâtelois.

b) Force est d’admettre que ce plan d'urgence correspond aux exigences
formulées par le BOAE durant la première phase de la procédure (mise en place
d'un processus permettant d'installer des éléments amovibles de manière rapide
et coordonnée). Seule la hauteur minimale du barrage amovible reste à confirmer
selon le plan d'urgence, ce qui a été admis dans le préavis de synthèse du 25 octobre
2017, plus spécifiquement par le service des ponts et chaussées, secteur lacs
et cours d’eau, qui a signalé que la fiche de mission « Les
Pêches Derrière l'Eglise – Bas du Ruisseau » serait, si besoin, adaptée et validée définitivement après la
construction du quartier. Or, les
recourants n’apportent aucun motif justifiant de mettre en doute l’appréciation
opérée par ce service en la matière. A relever que, selon la jurisprudence, les
avis des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels. Le
rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité
ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de
son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et
circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est
un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats
concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors
remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices
concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (arrêt du TF du 24.04.2012 [1C_405/2011] cons. 2.6 ; décision du Conseil d’Etat du
22.11.2017 [REC.2017.167] cons. 4.2
et les références citées, confirmée par arrêt de la Cour de droit public du
20.06.2018 [CDP.2018.9]), ce
qui est le cas en l’espèce.

L’article 33 al. 3 let. b LAT, qui prévoit qu'une autorité de recours au
moins ait un libre pouvoir d'examen, ne saurait conduire à une autre
appréciation. Certes, ce libre pouvoir d'examen ne se réduit pas à un contrôle
complet de la constatation des faits et de l'application du droit, il comporte
aussi un contrôle de l'opportunité (arrêt de la CDP du 23.01.2015 [CDP.2013.289] cons. 2b). Cette disposition est d’ailleurs, de
manière autonome, directement applicable en procédure cantonale (Aemisegger/Haag,
Commentaire LAT, 2009, ad art. 33 N 4), l'autorité devant vérifier que la
planification contestée devant elle est juste et adéquate. Toutefois, dans ce
cadre, l'autorité cantonale de recours doit préserver la liberté d'appréciation
dont les autorités inférieures ont besoin dans l'accomplissement de leurs
tâches, conformément à ce que prescrit l'article 2 al. 3 LAT. Cette liberté
d'appréciation implique qu'en particulier une mesure d'aménagement appropriée
doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer
une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de
l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant
principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton, doit être imposée par un contrôle strict (arrêt du TF du 18.01.2011
[1C_365/2010] cons. 2.3,
non publié in : ATF 137 II 23; ATF 127 II 238 cons. 3b/aa et les références citées). Quoi
qu’il en soit, comme exposé ci-avant, le plan d’urgence adopté le 2 octobre
2017, préavisé favorablement par les services et organes concernés, ne saurait
être considéré comme inapproprié.

c) A noter enfin que les recourants ne tirent aucun argument des
incidences de l'abaissement du projet sur les risques d'inondation, point qui a
d’ailleurs été vérifié par E.________ dans son rapport complémentaire du 20 juin 2017, avis donné par un professionnel reconnu comme
compétent dans la première phase de la procédure, dont la Cour de céans n’a aucun motif de s’écarter. Les mesures préconisées par E.________
ont d’ailleurs été retranscrites aux alinéas 4 et 5 de l'article 23 RPS, qui ne
sont pas remis en cause, à tout le moins explicitement, par les recourants.

4.                           
Les considérants qui
précèdent amènent au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, et à
la confirmation de la décision attaquée.

Vu l’issue de la procédure, les frais seront
mis solidairement à la charge des recourants qui
succombent (art. 47 al. 1 LPJA) et
il ne leur sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA). Une
indemnité de dépens sera en revanche allouée au tiers intéressé qui procède
avec l'aide d'un mandataire professionnel (art. 48 LPJA). Ce
dernier n'ayant pas déposé un état des honoraires et des frais permettant de se
rendre compte de l'activité déployée effectivement (art. 64 al. 1 LTFrais par
renvoi de l’art. 67 LTFrais), il
convient de statuer sur la base du dossier pour déterminer le montant allouable
(art. 64 al. 2 LTFrais
par renvoi de l’art. 67 LTFrais). Tout
bien considéré, et singulièrement le fait que ce mandataire représentait déjà
le tiers intéressé tant devant le Conseil d’Etat que déjà dans la procédure ayant
conduit aux décisions du 22 août 2019 du conseil communal, comme par ailleurs dans
le cadre de la première phase de la procédure, les dépens peuvent être
équitablement fixés à 900 francs, frais et TVA compris.

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Rejette le recours, dans la mesure où il est recevable.

2.    Met solidairement à la charge des recourants un émolument de décision
de 1'200 francs et les débours par 120 francs, montants compensés par leur
avance de frais.

3.   
Alloue une indemnité de dépens à X.________ SA de 900
francs à la charge des recourants solidairement.

Neuchâtel, le 26 avril
2021

 

 

Art. 21 LAT

Force obligatoire et adaptation

 

1 Les plans d’affectation ont force obligatoire pour chacun.

2 Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les
plans d’affectation feront l’objet des adaptations nécessaires.

 

Art.
33 LAT

Droit cantonal

 

1 Les plans d’affectation sont mis à l’enquête publique.

2 Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les
décisions et les plans d’affectation fondés sur la présente loi et sur les
dispositions cantonales et fédérales d’exécution.

3 Il prévoit

a.77 que la
qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le
recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral;

b. qu’une autorité de
recours au moins ait un libre pouvoir d’examen.

4 Les recours contre les décisions rendues par les autorités
cantonales doivent être portés devant une autorité de recours unique lorsque
l’art. 25a, al. 1, est ap­plicable.78

77 Nouvelle teneur selon le ch. 64 de l’annexe à la LF du 17 juin
2005 sur le TAF, en vigueur depuis le 1er janv. 2007 (RO 2006 2197 1069; FF 2001 4000).

78 Introduit par le ch. I de la LF du 6 oct. 1995, en
vigueur depuis le 1er janv. 1997 (RO 1996 965; FF 1994 III 1059)