# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5e7526b7-b9e5-56d2-add2-f022150011f2
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-02
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 02.02.2021 (publiziert) 60/2017/28
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-2017-28_2021-02-02.pdf

## Full Text

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Ausländerrechtliche Eingrenzung auf einen Teil des Schaffhauser Stadt-

gebiets; Verhältnismässigkeit – Art. 10 Abs. 2 und Art. 36 BV; Art. 74 Abs. 1 lit. a 

AuG. 

Die Eingrenzung schränkt die Bewegungsfreiheit ein; sie muss im öffentlichen In-

teresse liegen und verhältnismässig sein (E. 2). 

Die Grundvoraussetzung für die Eingrenzung, das Fehlen einer Aufenthaltsbewil-

ligung, ist mit dem Ausweisungsentscheid erfüllt, ungeachtet dessen, ob die Aus-

weisung vollzogen werden kann (E. 3.3). 

Das öffentliche Interesse besteht im Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ord-

nung. Dabei ist von einem weiten Begriff des Polizeigüterschutzes auszugehen. 

Die für die Eingrenzung erforderliche Störung oder Gefährdung der öffentlichen 

Sicherheit und Ordnung liegt vor, wenn konkrete Anhaltspunkte für den Verdacht 

auf Begehung strafbarer Handlungen oder Kontakte zu extremistischen Kreisen 

bestehen (E. 3.4.1 und 3.5).  

Das Prinzip der Verhältnismässigkeit ist insbesondere bei der Festlegung des  

Rayons und der Dauer der Massnahme zu berücksichtigen. Die Eingrenzung darf 

keinen pönalen Charakter annehmen; sie ist entsprechend zeitlich zu begrenzen 

(E. 4, 4.2.4–4.2.6). 

OGE 60/2017/28 vom 19. Dezember 2017 

Veröffentlichung im Amtsbericht 

Sachverhalt  

X., irakischer Staatsangehöriger, reiste 2012 in die Schweiz ein und erhielt als 

Flüchtling Asyl. Die Flüchtlingseigenschaft und das Asyl wurden als Folge einer 

strafrechtlichen Verurteilung widerrufen, doch erwies sich der Vollzug der Aus-

weisung in den Irak als derzeit unzulässig und wurde aufgeschoben. Nach Ent-

lassung aus der Sicherheitshaft ordnete das Migrationsamt des Kantons Schaff-

hausen eine unbefristete Eingrenzung auf drei Quartiere der Stadt Schaffhausen 

an. Dagegen erhob X. ohne Erfolg Beschwerde an das Kantonsgericht. Eine gegen 

dessen Verfügung erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde hiess das Ober-

gericht teilweise gut; es befristete die Eingrenzung vorerst auf den 7. Mai 2018.  

Aus den Erwägungen 

2. Die Eingrenzung des Beschwerdeführers auf einen Teil des Schaffhauser 

Stadtgebiets schränkt dessen Bewegungsfreiheit ein (Art. 10 Abs. 2 BV). Im Fol-

genden gilt es zu prüfen, ob die Voraussetzungen gemäss Art. 36 BV erfüllt sind: 

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Grundrechtseinschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage (Abs. 1), 

müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten 

Dritter gerechtfertigt (Abs. 2) und verhältnismässig sein (Abs. 3). Eine Kerngehalts-

verletzung (Abs. 4) liegt nicht vor und wird auch nicht gerügt (vgl. dazu indes OGE 

60/2017/40 E. 3.1).   

3. Die zuständige kantonale Behörde kann einer Person die Auflage machen, 

ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen oder ein bestimmtes Gebiet nicht 

zu betreten, wenn sie u.a. keine Aufenthaltsbewilligung besitzt und die öffentliche 

Sicherheit und Ordnung stört oder gefährdet (Art. 74 Abs. 1 lit. a des Bundes-

gesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer vom 16. Dezember 2005 [Aus-

ländergesetz, AuG, SR 142.20]). 

[…] 

3.3. Die Grundvoraussetzung für die Anordnung einer Eingrenzung, das Fehlen 

einer Aufenthaltsbewilligung, ist erfüllt. Der Beschwerdeführer wurde aus der 

Schweiz ausgewiesen; sobald der Vollzug der Ausweisung möglich ist, hat er aus-

zureisen. Die Grundvoraussetzung des Fehlens einer Aufenthaltsbewilligung wäre 

selbst dann erfüllt, wenn das SEM dessen vorläufige Aufnahme verfügen würde 

(vgl. BGer 6B_808/2011 vom 24. Mai 2012 E. 1.2; Andreas Zünd, in: Spescha/ 

Thür/Zünd/Bolzli/Hruschka [Hrsg.], OF-Kommentar Migrationsrecht, 4. A., Zürich 

2015, Art. 74 N. 2, S. 283; Wortha/Tiefenthal, Ausländerrechtliche Eingrenzung 

[Art. 74 AuG], Sicherheit & Recht 1/2017, S. 41 ff., S. 42).  

3.4. Streitig und zu prüfen ist sodann, ob der Beschwerdeführer die öffentliche 

Sicherheit und Ordnung stört oder gefährdet. 

3.4.1. Einleitend ist festzuhalten, dass die Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. a 

AuG zwar gemäss Gesetzeswortlaut insbesondere die Bekämpfung des Be-

täubungsmittelhandels bezweckt, praxisgemäss aber von einem weiten Begriff des 

Polizeigüterschutzes auszugehen ist, zumal die Bestimmung offen, im Sinne einer 

Generalklausel, formuliert ist (BGE 142 II 1 E. 2.2 S. 4). Eine Störung oder Ge-

fährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung liegt etwa auch vor, wenn kon-

krete Anhaltspunkte für den Verdacht der Begehung strafbarer Handlungen oder 

Kontakte zu extremistischen Kreisen bestehen (vgl. Botschaft zum Bundesgesetz 

über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht vom 22. Dezember 1993, BBl 1994 I 

305 ff., S. 327; Zünd, Art. 74 N. 2, S. 283; Wortha/Tiefenthal, S. 42).  

3.4.2. Der Beschwerdeführer bestreit nach wie vor, straffällig geworden zu sein. 

Jedoch hat das Bundesgericht mit Bezug auf den Schuldpunkt festgehalten, dass 

er an einer kriminellen Organisation – konkret am IS – beteiligt war. Der Beschwer-

deführer hat über längere Zeit hinweg (von September 2012 bis März 2014) aktiv 

und durch viele Einzelhandlungen (Informationsaustausch, Koordination, Erteilen 

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von Ratschlägen, Aufforderung von Dritten zur Vornahme von Kampfhandlungen, 

Planung eines nicht näher definierbaren Anschlags in Europa, Schlepperei von 

Glaubensgenossen etc.) an verbrecherischen Aktivitäten des IS partizipiert (vgl. 

OGE 60/2017/40 E. 3.3.2). Die Rückweisung ans Bundesstrafgericht erfolgte ein-

zig zur neuen Entscheidung in Bezug auf die Strafzumessung. Die Möglichkeit  

einer allfälligen Individualbeschwerde an den EGMR ist im vorliegenden Kontext 

nicht von Belang, dies umso weniger, als die Eingrenzung als präventive Mass-

nahme zur Gefahrenabwehr keine strafrechtliche Verurteilung voraussetzt (vgl. 

BGer 2A.148/2003 vom 30. Mai 2003 E. 2.3; Walter Kälin, Zwangsmassnahmen 

im Ausländerrecht: Materielles Recht, AJP 7/1995, S. 835 ff.).  

3.4.3. Der Beschwerdeführer weist zu Recht darauf hin, dass er sich in der Haft 

korrekt verhalten hat, und es sind auch in der jüngsten Vergangenheit keine Vor-

fälle aktenkundig, die auf eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit schliessen 

lassen würden. Hingegen war er über einen längeren Zeitraum wissentlich und wil-

lentlich an der kriminellen Organisation IS beteiligt und führte nach seiner Einreise 

in die Schweiz im Januar 2012 bis zur Festnahme im März 2014 diverse Aktivitäten 

für den IS aus, die in ihrer Gesamtheit von erheblicher Tragweite und geeignet 

sind, die innere und äussere Sicherheit in schwerer Weise zu gefährden, selbst 

wenn offen ist, wie weit das ihm u.a. angelastete Hinarbeiten auf einen Anschlag 

in Europa konkret gediehen war. Der Beschwerdeführer verbrachte rund drei Jahre 

in Untersuchungs- bzw. Sicherheitshaft und wurde erst vor einigen Monaten, am 

24. März 2017, aus der Haft entlassen. Vor diesem Hintergrund bestand zum Zeit-

punkt des Verfügungserlasses und besteht nicht zuletzt mit Blick auf die gegen-

wärtig unsichere Prognose hinsichtlich der Entwicklung des von ihm ausgehenden 

Gefahrenpotentials auch noch zum Zeitpunkt dieses Entscheids hinreichend An-

lass zur Befürchtung, der Beschwerdeführer könnte wiederum Straftaten begehen 

bzw. sich erneut an der kriminellen Organisation IS beteiligen.  

3.5.  Nach dem Gesagten sind die Voraussetzungen für den Erlass einer Ein-

grenzung gemäss Art. 74 Abs. 1 lit. a AuG grundsätzlich erfüllt. Ein öffentliches 

Interesse an einer Eingrenzung des Beschwerdeführers ist grundsätzlich zu be-

jahen; es besteht im Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (vgl. BGer 

2C_287/2017 vom 13. November 2017 E. 2.1 mit Hinweisen), indem – wie das 

Kantonsgericht zu Recht festgehalten hat – ein allfälliges erneutes deliktisches 

Tätigwerden zwar nicht verunmöglicht, aber durch den eingeschränkten Aktivitäts-

radius und durch das Fernhalten von Ballungszentren erschwert wird (vgl. auch 

hinten, E. 4.1). 

4. Die Massnahme der Eingrenzung unterliegt dem Prinzip der Verhältnismäs-

sigkeit. Sie muss geeignet sein, das verfolgte Ziel zu erreichen und darf nicht über 

das Erforderliche hinausgehen; dies ist insbesondere bei der Festlegung der 

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Grösse des Rayons und der Dauer der Massnahme zu berücksichtigen. Auf be-

gründetes Gesuch hin muss die zuständige Behörde sodann für gewisse Gänge 

zu Behörden, Anwalt, Arzt oder Angehörigen Ausnahmen bewilligen, soweit die 

entsprechenden Grundbedürfnisse nicht sachgerecht und grundrechtskonform im 

bezeichneten Aufenthaltsgebiet selber abgedeckt werden können. Schliesslich 

muss die Massnahme die Zweck-Mittel-Relation wahren (vgl. BGE 142 II 1 E. 2.3 

S. 4 f.; BGer 2A.148/2003 vom 30. Mai 2003 E. 2.4).  

4.1. Die Eingrenzung gemäss Art. 74 AuG verfolgt verschiedene Zwecke, wes-

halb zunächst das angestrebte Ziel zu bestimmen und alsdann die ins Auge ge-

fasste Massnahme daran zu messen ist, ob damit das gesteckte Ziel erreicht wer-

den kann (BGE 142 II 1 E. 2.4 S. 5). Vorliegend wurde der Vollzug der Ausweisung 

des Beschwerdeführers in das Heimatland aufgeschoben; es geht mithin unstreitig 

nicht um die Durchsetzung von Fernhaltemassnahmen (Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG; 

vgl. dazu jüngst Urteil des BGer 2C_287/2017 vom 13. November 2017 insb. E. 4), 

sondern einzig um die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung 

(Art. 74 Abs. 1 lit. a AuG). Der Beschwerdeführer bringt vor, die Eingrenzung sei 

nicht geeignet, die Kontaktaufnahme mit einer kriminellen Organisation zu ver-

hindern, weil diese hauptsächlich über Kanäle wie Telefon und Internet erfolgen 

würde. Dieser Einwand erscheint auf den ersten Blick zwar nachvollziehbar, 

erfolgte doch die Beteiligung am IS in den Jahren 2012 bis 2014 im Wesentlichen 

mittels Kommunikationen auf Facebook, WhatsApp und Skype (vgl. BStGer 

SK.2015.45 vom 18. März 2016 E. II.3). Indes bewirkt die Eingrenzung eine 

Einschränkung des Aktivitätsradius (vgl. vorne, E. 3.5), die dem Beschwerdeführer 

nicht nur Kontaktaufnahmen in der realen Welt erschwert, sondern namentlich 

auch dessen Überwachung, bzw. – damit verbunden – die nachrichtendienstliche 

oder polizeiliche Informationsbeschaffung, erheblich erleichtert (vgl. etwa Art. 26 ff. 

des Nachrichtendienstgesetzes vom 25. September 2015 [NDG, SR 121]; Art. 24f 

f. des Polizeigesetzes vom 21. Februar 2000 [PolG, SHR 354.100]). Die Ein-

grenzung ist daher geeignet, das damit verfolgte Ziel, die öffentliche Sicherheit zu 

gewährleisten, zu erreichen. 

4.2. Der Beschwerdeführer bringt sodann vor, die Eingrenzung sei nicht er-

forderlich, d.h. sie sei weder in sachlicher, noch in örtlicher oder zeitlicher Hinsicht 

das mildeste Mittel. 

4.2.1. Diesbezüglich ist einleitend festzuhalten, dass das Erfordernis der Verhält-

nismässigkeit sowohl ein Übermass- als auch ein Untermassverbot beinhaltet. 

Eine Massnahme soll nicht weiter gehen, als zur Erreichung des Zieles erforderlich 

ist, aber auch nicht weniger weit. Es soll diejenige Massnahme angeordnet werden, 

die das angestrebte Ziel gerade noch sicherstellt (vgl. BGer 2C_287/2017 vom 

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13. November 2017 E. 5.3; Markus Müller, Verhältnismässigkeit, Bern 2013, 

S. 30).  

4.2.2. In sachlicher Hinsicht ist kein milderes Mittel ersichtlich, welches eine der 

Eingrenzung vergleichbare Schutzwirkung entfalten könnte; dies gilt auch für die 

Meldepflicht gemäss Art. 64e AuG, die zwar mit einem geringeren Eingriff in die 

Bewegungsfreiheit, aber auch mit einer stärkeren Gefährdung der öffentlichen 

Sicherheit und einer erschwerten Überwachung einherginge (vgl. in diesem Zu-

sammenhang etwa auch BGer 2C_722/2015 vom 29. Oktober 2015 E. 3.2). Das-

selbe gälte auch dann, wenn man es bei einer Ausgrenzung z.B. vom Stadtzentrum 

oder von weiteren als problematisch erachteten Örtlichkeiten beliesse, weshalb 

auch diese mildere Massnahme den Sicherungszweck nicht im selben Masse zu 

erreichen geeignet scheint (vgl. dazu Kälin, S. 852).  

4.2.3. In Bezug auf den räumlichen Anwendungsbereich bringt der Beschwerde-

führer vor, die Eingrenzung auf einen sehr kleinen Rayon sei nicht nachvollziehbar 

und eine Fortbewegung mit dem Rollstuhl sei in diesen Quartieren stark erschwert. 

Indes umfasst der festgelegte Rayon doch einen erheblichen Teil des Schaffhauser 

Stadtgebiets, in dem sich der Beschwerdeführer bewegen kann und in dem auch 

soziale Kontakte möglich sind. Die Einschränkung auf die Quartiere A., B. und C. 

lässt sich sodann mit Blick auf den Zweck der Massnahme sachlich begründen, 

zumal der Rayon auch nicht zu gross sein darf, so dass eine Überwachung 

illusorisch würde (vgl. Kälin, S. 853), und es wie dargetan auch darum geht, den 

Beschwerdeführer zum Schutz der öffentlichen Sicherheit vom Stadtzentrum fern-

zuhalten. Sodann sind Ausnahmen zu bewilligen, sofern Grundbedürfnisse nicht 

sachgerecht und grundrechtskonform im bezeichneten Aufenthaltsgebiet selber 

abgedeckt werden können (vgl. vorne, E. 4).  

4.2.4. In Bezug auf die Dauer der angeordneten Massnahme beanstandet der Be-

schwerdeführer, dass die Eingrenzung auf unbestimmte Zeit ausgesprochen 

wurde. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer seine 

Strafe verbüsst hat und die Eingrenzung keinen pönalen Charakter annehmen darf. 

Die Massnahme setzt daher voraus, dass ein hinreichend konkreter und aktueller 

Anlass zur Befürchtung besteht, der Beschwerdeführer könnte erneut Straftaten 

begehen bzw. erneut Kontakte mit dem IS aufnehmen. Seine entsprechenden 

Handlungen bis zur Festnahme im März 2014 liegen derzeit noch nicht so weit 

zurück, dass sie bereits keinerlei Relevanz mehr aufwiesen (vgl. vorne, E. 3.4.3); 

doch sind seither immerhin bald vier Jahre vergangen, in denen keine gefährden-

den Aktivitäten verzeichnet wurden. Dies spricht dafür, die Eingrenzung vorerst 

zeitlich zu begrenzen (vgl. dazu Zünd, Art. 74 AuG N. 3, S. 284, und Kälin, S. 853). 

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4.2.5. Im Zusammenhang mit der Bemessung der Dauer der Eingrenzung er-

scheint es angezeigt, den vom Bundesrat jüngst vorgelegten Entwurf eines Bun-

desgesetzes über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus zu 

berücksichtigen. Dieser soll das polizeiliche Instrumentarium zur Gewährleistung 

der Sicherheit ausserhalb des Bereichs der Strafverfolgung verstärken und inso-

weit den bestehenden Rechtszustand konkretisieren. Vor diesem Hintergrund kann 

das mögliche künftige Recht auch bei der Auslegung der geltenden Bestimmungen 

herangezogen werden (vgl. z.B. BGer 5A_793/2011 vom 3. Februar 2012 E. 6.8.3). 

Der Gesetzesentwurf sieht eine Eingrenzung als präventiv-polizeiliche Mass-

nahme vor (Art. 23j E-BWIS), die neu nicht mehr nur für Personen ohne Auf-

enthaltsbewilligung möglich sein soll, falls aufgrund konkreter und aktueller An-

haltspunkte angenommen werden muss, dass eine potenziell gefährliche Person 

eine terroristische Straftat begehen wird (Art. 23e Abs. 1 lit. a E-BWIS). Im er-

läuternden Bericht wird angemerkt, dass "eine Ideologie und Gesinnung alleine" 

nicht Auslöser präventiv-polizeilicher Massnahmen sein darf. Sodann ist im Ge-

setzesentwurf vorgesehen, dass die Eingrenzung auf höchstens sechs Monate 

begrenzt und einmalig um maximal sechs Monate verlängert werden kann (Art. 23e 

Abs. 2 E-BWIS), wobei wiederum gemäss erläuterndem Bericht generell der 

Grundsatz gelten soll, dass die Massnahmen für so kurze Zeit wie möglich an-

zuordnen sind (vgl. zum Ganzen https://www.ejpd.admin.ch/ejpd/de/home/aktuell/ 

news/2017/2017-12-080.html, Stand am 15. Dezember 2017).  

4.2.6. Nach dem Gesagten erscheint es angemessen, die Eingrenzung vorerst 

auf die Dauer von einem Jahr seit Erlass der angefochtenen Verfügung zu be-

grenzen, d.h. sie gilt bis zum 7. Mai 2018. Eine solche einjährige Eingrenzung ist 

dem Beschwerdeführer zumutbar, zumal das Interesse am Schutz der öffentlichen 

Sicherheit und Ordnung die privaten Interessen des Beschwerdeführers an der 

ungehinderten Ausübung der Bewegungsfreiheit überwiegt. Für die Zeit nach dem 

7. Mai 2018 haben die zuständigen Behörden indes unter Berücksichtigung des 

aktuellen Verhaltens des Beschwerdeführers (d.h. in der Haft sowie in jüngster 

Vergangenheit) eine neue Gefahrenprognose zu erstellen und anschliessend dar-

über zu befinden, ob weiterhin präventiv-polizeiliche Massnahmen geboten sind 

bzw. wenn ja, welche Massnahmen verhältnismässig sind. Bei diesem Entscheid 

kommt den zuständigen Behörden ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Der 

vorliegende Entscheid ist dafür lediglich insofern präjudizierend, als eine neuer-

liche, auf Art. 74 Abs. 1 lit. a AuG gestützte Eingrenzung nicht mehr alleine mit dem 

Hinweis auf die vergangene strafrechtliche Verurteilung begründet werden könnte. 

4.3. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichts-

beschwerde teilweise gutzuheissen und die Eingrenzung auf den 7. Mai 2018 zu 

befristen ist.  

https://www.ejpd.admin.ch/ejpd/de/home/