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**Case Identifier:** 249299e6-88ec-5c1b-9928-31faad2d0f1d
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-04-12
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Sonstiges 12.04.2021 III/2-2020/5
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Publikationen/SG_KGN_999_III-2-2020-5_2021-04-12.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: III/2-2020/5

Stelle: Verwaltungsrekurskommission

Rubrik: Arbeitnehmerschutz, Berufsbildung und Sozialhilfe

Publikationsdatum: 24.09.2021

Entscheiddatum: 12.04.2021

Entscheid Verwaltungsrekurskommission, 12. April 2021
Art. 27 Abs. 2 PersG (sGS 143.1) in Verbindung mit Art. 116 und 117 PersV 
(sGS 143.11). Der Zweck der Abgangsentschädigung besteht darin, 
Härtefälle bei unverschuldeter Auflösung des Arbeitsverhältnisses 
langjähriger, älterer Mitarbeiter in finanzieller Hinsicht zu mildern 
(Verwaltungsrekurskommission, Abteilung III/2, 12. April 2021, III/2-2020/5). 
Gegen diesen Entscheid wurde beim Verwaltungsgericht Beschwerde 
erhoben (B 2021/97).

Präsident Titus Gunzenreiner, Richter Rudolf Lippuner und Beat Fritsche, 

Gerichtsschreiberin Franziska Geser

X, Kläger,

vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Paul Rechsteiner, Oberer Graben 44, 9000 St. 

Gallen,

gegen

Kanton St. Gallen, Sicherheits- und Justizdepartement, vertreten durch Regierungsrat 

Fredy Fässler, Beklagter,

betreffend

Abgangsentschädigung

 

Sachverhalt:

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A.- X war von August 2005 bis Oktober 2019 als Lehrer in der Schule Y angestellt. Ab 

September 2014 hatte er zudem die Funktion des stellvertretenden Schulleiters inne. 

Sein Arbeitspensum betrug 85 %. Nachdem X über längere Zeit krankheitsbedingt 

arbeitsunfähig und die Dauer der Lohnfortzahlungspflicht abgelaufen war, kündigte der 

Regierungsrat des Sicherheits- und Justizdepartements das Arbeitsverhältnis auf den 

31. Oktober 2019. Am 16. September 2019 ersuchte der Rechtsvertreter des 

Arbeitnehmers beim Personaldienst des Sicherheits- und Justizdepartements um 

Prüfung einer Abgangsentschädigung. Mit Schreiben vom 15. Oktober 2019 informierte 

der Generalsekretär des Sicherheits- und Justizdepartements, dass er bei gegebener 

Ausgangslage keine Veranlassung sehe, bei der Regierung die Bezahlung einer 

Abgangsentschädigung zu beantragen. Am 9. Januar 2020 fand eine 

Schlichtungsverhandlung vor der Schlichtungsstelle in Personalsachen statt. Eine 

gütliche Einigung konnte nicht erzielt werden. Die Klagebewilligung datiert vom 18. 

Februar 2020.

B.- X erhob am 14. Mai 2020 eine personalrechtliche Klage bei der 

Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen (VRK) und stellte folgendes 

Rechtsbegehren:

"Das Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen sei zu verpflichten, X 

eine Abgangsentschädigung in der Höhe von CHF 34'682.00 auszurichten.

         Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen."

Auf seinen formellen Antrag hin wurde das Verfahren vor der VRK bis zur Behandlung 

seines Antrags auf Abgangsentschädigung an die Regierung vom 16. März 2020 

sistiert. Nachdem die Regierung an ihrer Sitzung vom 16. Juni 2020 einen abschlägigen 

Beschluss fällte, wurde das Klageverfahren vor der VRK fortgesetzt. Mit Klageantwort 

vom 14. August 2020 beantragte der Regierungsrat Folgendes:

"1. a)  

Auf die personalrechtliche Klage sei nicht einzutreten.

b)  

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Die Streitsache sei als Beschwerde im Sinn von Art. 59  Abs. 1 VRP gegen den 

Beschluss der Regierung vom 16. Juni 2020 (RRB 2020/473) dem Verwaltungsgericht 

zu überweisen.

c)  

Antrag an das Verwaltungsgericht: Die Beschwerde sei abzuweisen.

2.   Eventualiter sei die öffentlich-rechtliche Klage abzuweisen.

3.   Unter Kosten- und Entschädigungsfolge."

Die Replik datiert vom 9. September 2020, die Duplik vom 21. September 2020. Am 

25. Januar 2021 wies das Gericht die Parteien darauf hin, dass das vorliegende 

Verfahren von der Dispositions- und der Verhandlungsmaxime bestimmt wird und das 

Gericht keine Sachverhaltsabklärungen von Amtes wegen vornehmen werde. Der 

verfahrensleitende Präsident setzte den Parteien eine Frist bis 22. Februar 2021 an für 

allfällige ergänzende Eingaben. Die Beklagte reichte eine weitere Eingabe, datiert vom 

8. Februar 2021, ein. Der Kläger liess sich nicht mehr vernehmen.

Auf die Ausführungen der Parteien wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen 

eingegangen.

Erwägungen:

1.- Die Eintretensvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Die 

Verwaltungsrekurskommission beurteilt personalrechtliche Klagen in erster, das 

Verwaltungsgericht in zweiter Instanz. Das Anhängigmachen der personalrechtlichen 

Klage setzt das Schlichtungsverfahren vor der Schlichtungsstelle für Personalsachen 

voraus. Die personalrechtliche Klage ist innert drei Monaten seit Abschluss des 

Schlichtungsverfahrens zu erheben. Sie kann unter anderem zur Geltendmachung von 

vermögensrechtlichen Ansprüchen aus dem Arbeitsverhältnis erhoben werden (Art. 78 

ff. des Personalgesetzes, sGS 143.1., abgekürzt: PersG, i.V.m. Art. 71e Abs. 1 lit. a des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt: VRP).

bis

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Die Feststellung der Nichteinigung durch die Schlichtungsstelle für Personalsachen 

datiert vom 18. Februar 2020. Mit der Klage vom 14. Mai 2020 wurde die dreimonatige 

Frist gewahrt. Der Kläger verklagt den Beklagten auf Geldzahlung. Seine Forderung 

leitet er aus dem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis ab, das zwischen ihm und dem 

Beklagten bestanden hat. Die personalrechtliche Klage ist das verfahrensrechtliche 

Instrument, das dem Arbeitnehmer zur Klärung entsprechender Ansprüche mit den 

spezialgesetzlichen Bestimmungen des kantonalen Personalgesetzes zur Verfügung 

steht. Ob tatsächlich ein Anspruch besteht oder nicht, ist eine materiell-rechtliche 

Frage, die bei der Prüfung der Eintretensvoraussetzungen unerheblich ist. Aus dem 

Umstand, dass die Abgangsentschädigung im Gesetz als Kann-Bestimmung formuliert 

ist, lässt sich der effektive Bestand eines Anspruchs des Klägers auf Geldzahlung 

jedenfalls nicht von vornherein ausschliessen. Die Ausrichtung einer 

Abgangsentschädigung steht nicht in freiem Ermessen der Regierung, sondern ist 

gestützt auf die gesetzlichen Grundlagen und unter Prüfung der vorliegenden 

Umstände zu erwägen (vgl. bereits GVP 2000 Nr. 70 zu Art. 20 der früheren 

Besoldungsverordnung, wo die Regierung festhielt, dass – obwohl sich die 

Voraussetzungen der schon damals in einer Kann-Bestimmung vorgesehenen 

Abgangsentschädigung noch nicht aus dem positiven Recht ableiten liessen – ein 

Anspruch auf eine pflichtgemässe, sachlich begründete, rechtsgleiche und willkürfreie 

Entscheidfindung bestehe). Entsprechend ist der regierungsrätliche Beschluss über die 

Verweigerung einer Abgangsentschädigung auf dem ordentlichen Weg der 

personalrechtlichen Klage zu überprüfen.

Zudem kann die Klage vor der VRK erst erhoben werden, wenn die oberste in der 

Sache zuständige Verwaltungsbehörde des Gemeinwesens den Anspruch abgelehnt 

hat (Art. 71f Abs. 2 VRP). Diese Zuständigkeit liegt vorliegend bei der Regierung (Art. 27 

Abs. 1 PersG und Art. 116 der Personalverordnung, sGS 143.11, abgekürzt: PersV). 

Das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis gründet heute nicht mehr auf einer 

Verfügung, sondern auf einem Arbeitsvertrag (Art. 15 PersG). In diesem zweiseitigen 

vertraglichen Verhältnis besteht kein Raum für eine einseitige Verfügung im formellen 

Sinne. Der Regierungsbeschluss vom 16. Juni 2020 stellt gemäss einschlägiger 

Literatur folglich eine Meinungsäusserung bzw. eine Parteierklärung der obersten in der 

Sache zuständigen Verwaltungsbehörde des Kantons und somit keine eigentliche 

Verfügung dar (PK VRP/SG-Gmünder, Art. 71e-71g N 31; Hagmann, Die st. gallische 

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Verwaltungsrechtspflege und das Rechtsmittelverfahren vor dem Regierungsrat, Zürich 

1979, S. 117 f.).

Zur Klärung des vorliegenden Rechtsbegehrens steht also einzig die personalrechtliche 

Klage zur Verfügung. Die VRK ist somit zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache in 

erster Instanz zuständig. Auf die Klage ist einzutreten. Die Vorschriften über den Rekurs 

werden sachgemäss angewendet, soweit in Art. 71e ff. VRP nichts anderes vorgesehen 

ist (Art. 71f Abs. 1 VRP). Da das Klageverfahren ein Zweiparteienverfahren ist, kommt 

vorliegend im Gegensatz zum Rekurs nicht die Untersuchungsmaxime, sondern die 

Verhandlungsmaxime zur Anwendung. Das Gericht kann den Sachverhalt nur von 

Amtes wegen abklären, wenn dies durch wesentliche öffentliche Interessen geboten 

ist. Im Übrigen bestimmen die Parteien durch ihre Behauptungen, Bestreitungen und 

Beweisanträge den Sachverhalt, über den das Gericht zu entscheiden hat 

(Dispositionsmaxime; vgl. PK VRP/SG-Gmünder, Art 71e-71g N 28).

2.- Umstritten ist, ob und gegebenenfalls in welcher Höhe ein Anspruch des Klägers 

auf Abgangsentschädigung besteht. In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob 

grundsätzlich ein Anspruch auf Abgangsentschädigung gegeben ist. Art. 27 PersG 

sieht in Absatz 1 vor, dass die Regierung eine Abgangsentschädigung von höchstens 

einem Jahreslohn ausrichten kann.

a) Die Voraussetzungen und die Bemessung der Abgangsentschädigung werden in der 

Personalverordnung geregelt (Art. 27 Abs. 2 PersG). Gemäss Art. 116 PersV kann die 

Regierung eine Abgangsentschädigung ausrichten, wenn: das Arbeitsverhältnis durch 

Kündigung seitens der Arbeitgeberin oder des Arbeitgebers oder in gegenseitigem 

Einvernehmen aufgelöst wird (lit. a); höchstens ein geringes Verschulden der 

Mitarbeiterin oder des Mitarbeiters vorliegt (lit. b); die Beendigung des 

Arbeitsverhältnisses eine Kürzung der Rente aus der beruflichen Vorsorge zur Folge hat 

(lit. c); keine Leistungen nach Massgabe eines nach Art. 55 des Personalgesetzes 

erlassenen Sozialplans ausgerichtet werden (lit. d). Die Höhe der 

Abgangsentschädigung richtet sich gemäss Art. 117 Abs. 1 PersV nach: den 

persönlichen Verhältnissen der Mitarbeiterin oder des Mitarbeiters (lit. a); den Chancen 

der Mitarbeiterin oder des Mitarbeiters auf dem Arbeitsmarkt (lit. b); der Dauer des 

Arbeitsverhältnisses (lit. c); dem Kündigungsgrund (lit. d); der Dauer einer Freistellung 

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von der Arbeitsleistung (lit. e); der Altersvorsorge der Mitarbeiterin oder des 

Mitarbeiters (lit. f). Sie bemisst sich nach dem Jahreslohn einschliesslich 13. 

Monatslohn ohne Zulagen und variable Lohnbestandteile (Art. 117 Abs. 2 PersV).

b) aa) Der Kläger brachte zusammengefasst vor, es handle sich vorliegend 

offensichtlich um einen Härtefall im Sinne der Regelung von Art. 116 f. PersV. Der 

Kläger verfüge nur über bescheidene Leistungen aus der Personalvorsorge. Die 

Perspektiven für eine neue Stelle seien mit Blick auf die gesundheitlichen 

Einschränkungen sowie das Alter des Klägers ungünstig. Sodann existiere kein 

Sozialplan und es liege kein Verschulden an der Kündigung vor. Die mit der Reform 

über die Ergänzungsleistungen eingeführte Bestimmung, wonach über 58-Jährige nach 

einem Stellenverlust in der Pensionskasse verbleiben und dadurch den 

Rentenanspruch erhalten könnten, werde erst per 1. Januar 2021 in Kraft treten. Wenn 

unter diesen Umständen die Abgangsentschädigung für das zuständige Departement 

kein Thema sei, sei nicht zu sehen, wann eine solche überhaupt ausgerichtet werde. 

Auch wenn es sich um eine Kann-Bestimmung handle, setze ihre rechtskonforme 

Anwendung pflichtgemässes Ermessen voraus, andernfalls bleibe die Bestimmung 

toter Buchstabe. Die pflichtgemässe Ausübung des Ermessens führe zu einem 

entsprechenden Begründungszwang. Die anwendbaren Bestimmungen würden keine 

Beschränkung der Ausrichtung einer Abgangsentschädigung auf den Kaderbereich 

zulassen. Eine derartige Auslegung würde sowohl dem Rechtsgleichheitsgebot als 

auch dem Willkürverbot widersprechen. Dass diese Bestimmungen bei 

Arbeitsverhältnissen, die wegen Arbeitsunfähigkeit aus gesundheitlichen Gründen nach 

Beendigung des Lohnfortzahlungsanspruchs aufgelöst würden, nicht massgeblich 

seien, lasse sich ebenso wenig ableiten. Der geltend gemachte Anspruch werde auf 

den Verlust der Einlage in die Pensionskasse beschränkt. Hier würden auch noch 

Gründe des Vertrauensschutzes hinzukommen. Der Kläger habe sich in guten Treuen 

darauf verlassen dürfen, dass zum Stellenverlust nicht noch seine wohlbegründeten 

Ansprüche gegenüber der Pensionskasse geschmälert würden, die ihm mit Mitteilung 

der St. Galler Pensionskasse vom 6. März 2019 grundsätzlich zugesichert worden 

seien. Das Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen (SJD) gehe 

jedoch mit keinem Wort auf die geltend gemachte Konstellation des besonderen 

Härtefalls ein. Gleichzeitig bestreite es jedoch nicht, dass die allgemeinen 

Voraussetzungen der Ausrichtung einer Abgangsentschädigung erfüllt seien.

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bb) Im Beschluss der Regierung vom 16. Juni 2020 wurde ausgeführt, dass es in 

Ausnahmefällen angezeigt sein könne, ein Arbeitsverhältnis aus einem Grund 

aufzulösen, der keinen ausreichenden sachlichen Grund gemäss Art. 21 PersG 

darstelle. Nach Ansicht der Regierung liege der Anwendungsbereich einer 

Abgangsentschädigung grundsätzlich in diesem Bereich, wobei es sich dabei 

typischerweise um Positionen im Kaderbereich handle, die ein Vertrauensverhältnis zu 

den Vorgesetzten oder zumindest ähnliche Vorstellungen über die Gestaltung zentraler 

Geschäfte voraussetzen würden. Wären diese Gegebenheiten nicht mehr vorhanden, 

so könne die Abgangsentschädigung dazu dienen, eine Trennung unter fairen und 

vernünftigen Bedingungen zu ermöglichen. Diese Haltung sei bereits in den Beratungen 

der vorberatenden Kommission zum Personalgesetz zum Ausdruck gekommen. Da Art. 

27 PersG eine Kann-Vorschrift sei, bestehe kein Anspruch auf eine 

Abgangsentschädigung. Die Regierung habe ihr Ermessen nach Recht und Billigkeit 

anzuwenden. Die in Art. 116 und Art. 117 PersV aufgeführten Voraussetzungen und 

Kriterien müssten kumulativ erfüllt sein und das Verschulden des Mitarbeiters an der 

Auflösung des Arbeitsverhältnisses dürfe höchstens gering sein (act. 10/3). Nach der 

langjährigen Praxis der Regierung seien nur in wenigen Ausnahmefällen und mit 

grosser Zurückhaltung Abgangsentschädigungen im Kaderbereich ausgerichtet 

worden. Die allgemeinen Voraussetzungen nach Art. 116 PersV seien jeweils erfüllt 

gewesen und die Kriterien nach Art. 117 PersV seien berücksichtigt worden. Vorliegend 

sei die Kündigung des Arbeitsverhältnisses aus dem gesetzlich vorgesehenen 

Kündigungsgrund der Arbeitsunfähigkeit aus gesundheitlichen Gründen erfolgt. Zuvor 

habe der Arbeitgeber während 24 Monaten innert dreier Jahre Lohnfortzahlung bei 

Krankheit geleistet. Damit sei er seinen Pflichten als Arbeitgeber vollumfänglich 

nachgekommen. Auch wenn die individuelle Situation des Arbeitnehmers 

nachvollziehbar schwierig sei, bestehe dennoch kein Raum, zusätzlich eine 

Abgangsentschädigung auszurichten. In Fällen wie dem vorliegenden würden nie 

Abgangsentschädigungen ausbezahlt, auch wenn die allgemeinen Voraussetzungen 

nach Art. 116 PersV grundsätzlich erfüllt wären. Damit könne bereits aus Gründen der 

Gleichbehandlung keine Abgangsentschädigung gewährt werden.

In der Klageantwort vom 14. August 2020 führte der zuständige Regierungsrat aus, 

dass der vom Kläger beschriebene Sachverhalt unbestritten sei. Er bestätigte die 

Ausführungen im Regierungsratsbeschluss vom 16. Juni 2020 und erklärte, die 

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Abgangsentschädigung stehe nicht zur Verfügung, wo ein Arbeitsverhältnis aus 

zureichendem sachlichen Grund aufgelöst werde und der Arbeitgeber alle seine 

finanziellen Verpflichtungen erfüllt habe. Mit den in Art. 116 PersV aufgelisteten 

Voraussetzungen sowie den in Art. 117 PersV enthaltenen Kriterien zur Bestimmung 

des Umfangs einer Entschädigung habe sich die Regierung einen sachlichen Rahmen 

für ihren Entscheid gegeben. In der Duplik vom 21. September 2020 bestätigte der 

Regierungsrat die bisherigen Ausführungen nochmals und erklärte, die Regierung habe 

ihr Ermessen rechtmässig und verhältnismässig ausgeübt. Die Ausgleichszahlungen 

der St. Galler Pensionskasse würden, wie sich aus dem Informationsschreiben vom 8. 

März 2019 ergeben würde, lediglich den aktiven Versicherten gutgeschrieben. Sie 

würden also ein bestehendes Arbeitsverhältnis voraussetzen und in diesem Sinne 

nichts anderes als eine Anwartschaft auf entsprechende Gutschriften darstellen. Es sei 

keine Rechtsgrundlage ersichtlich, die die Regierung verpflichten würde, diese 

Anwartschaft in Form einer Abgangsentschädigung auszurichten oder zu 

berücksichtigen.

c) Eine Kann-Vorschrift räumt den Verwaltungsbehörden einen Spielraum ein beim 

Entscheid, ob eine Massnahme zu treffen ist oder nicht (sog. 

Entschliessungsermessen). Die Verwaltungsbehörden können hier von der Anordnung 

einer Massnahme absehen, da das Gesetz den Eintritt der Rechtsfolge beim Vorliegen 

bestimmter Voraussetzungen nicht zwingend vorschreibt. Ob eine bestimmte Norm 

den Verwaltungsbehörden Ermessen einräumt, ist auf dem Weg der Auslegung zu 

ermitteln. Sie ist Rechtsfrage und kann von den Verwaltungsgerichten voll überprüft 

werden. Durch das Ermessen erhalten die Verwaltungsbehörden einen Spielraum für 

den Entscheid im Einzelfall. Sie sind in ihrer Entscheidung aber nicht völlig frei. Sie 

müssen das Rechtsgleichheitsgebot, das Willkürverbot, das 

Verhältnismässigkeitsprinzip und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen 

befolgen. Zudem sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung entscheidend. Der 

Entscheid muss aber nicht nur rechtmässig, sondern auch angemessen sein. Dabei 

besteht auch ein Begründungszwang, insbesondere bei grossem Ermessensspielraum. 

Ein Ermessensfehler kann in einer Unangemessenheit, in Ermessensmissbrauch, 

Ermessensüberschreitung oder -unterschreitung begründet liegen (Häfelin/Müller/

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage 2020, N 398 ff.; BGE 133 II 35 E. 

3). Ein eigentliches Ermessen wird jedoch nur beim Erlass von Verfügungen ausgeübt. 

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Wie voranstehend unter Erwägung 1 ausgeführt, liegt vorliegend keine Verfügung, 

sondern eine Parteierklärung vor. Im Klageverfahren stellt sich die Frage, inwiefern ein 

Ermessensspielraum vom Gericht respektiert werden muss, nicht (PK VRP/SG-

Gmünder, Art. 71e-71g N 25; Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. 

Gallen, 2. Auflage 2003, N 1150). Dementsprechend kommt dem Gericht bei der 

Überprüfung der Sach- und Rechtslage volle Kognition zu.

aa) Der Anwendungsbereich von Art. 116 PersV ist durch Auslegung zu ermitteln. Die 

Kann-Vorschrift sieht als Voraussetzungen für eine Abgangsentschädigung vor, dass 

das Arbeitsverhältnis durch Kündigung seitens des Arbeitgebers oder in gegenseitigem 

Einvernehmen aufgelöst wird, höchstens ein geringes Verschulden des Mitarbeiters 

vorliegt, die Beendigung des Arbeitsverhältnisses eine Kürzung der Rente aus der 

beruflichen Vorsorge zur Folge hat und keine Leistungen aus einem Sozialplan 

ausgerichtet werden. Gemäss dem von der Regierung auszugsweise eingereichten 

verwaltungsinternen Kommentar zur Personalverordnung müssen diese 

Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein (act. 10/3). Die Regierung prüfte das Vorliegen 

dieser Voraussetzungen in ihrem Beschluss vom 16. Juni 2020 nicht. In ihren 

Rechtsschriften bestritt sie deren Erfüllung aber auch nicht. Das Arbeitsverhältnis 

zwischen dem Kläger und dem Beklagten wurde durch Kündigung seitens der 

Arbeitgeberin aufgelöst. Das Arbeitsverhältnis wurde aufgrund von Arbeitsunfähigkeit 

aus gesundheitlichen Gründen aufgelöst (act. 2/4). Es ist nicht bekannt, welche 

gesundheitliche Problematik beim Kläger vorliegt, beziehungsweise welche Ursache 

die Arbeitsunfähigkeit hatte. Mangels anderweitiger Hinweise muss davon 

ausgegangen werden, dass diese durch den Kläger nicht verschuldet war. Dies machte 

der Beklagte denn auch nicht geltend. Weiter führte der Kläger aus, dass er nach dem 

Stellenverlust nicht in der St. Galler Pensionskasse verbleiben konnte und somit seinen 

Rentenanspruch gar verloren habe. Auch dies blieb unbestritten. Ein Sozialplan liegt 

ebenfalls nicht vor. Die vier in Art. 116 PersV vorgesehenen Voraussetzungen sind 

somit – nach ihrem Wortlaut – klar erfüllt.

bb) Die Regierung stellt sich nun aber auf den Standpunkt, dass sich der 

Anwendungsbereich von Art. 116 PersV auf Fälle aus dem Kaderbereich beschränke, 

bei denen das Arbeitsverhältnis ohne ausreichenden sachlichen Grund im 

gegenseitigen Einvernehmen aufgelöst werde. Aus dem Wortlaut der Bestimmung 

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ergibt sich weder, dass es sich um Fälle aus dem Kaderbereich handeln muss, noch, 

dass kein ausreichender sachlicher Grund für die Kündigung vorliegen dürfe. Die 

Regierung beruft sich bei ihrer Auslegung auf die Beratungen der vorberatenden 

Kommission des Kantonsrats im Gesetzgebungsverfahren zum Personalgesetz 

(Protokoll der Sitzung vom 2. Juli 2010, im Internet abrufbar unter www.ratsinfo.sg.ch). 

Damals standen sowohl die Reduktion der früher auf maximal zwei Jahreslöhne 

festgelegten Abgangsentschädigung als auch deren gänzliche Streichung zur 

Diskussion (Art. 28 E-PersG). Es gab Stimmen, die ausführten, dass die 

Abgangsentschädigung bei Vertragsauflösungen, die Personen in Kaderfunktionen 

betreffen, Anwendung finden solle. Dieses Mittel würde helfen, langfristige 

Rechtsstreitigkeiten zu vermeiden. Andere Stimmen plädierten für die gänzliche 

Streichung des Artikels. Weitere Voten führten schliesslich aus, dass die Regelung der 

Abgangsentschädigung für alle Staatsangestellten gleichermassen gelten müsse. 

Anschliessend wurde in der Abstimmung der Antrag auf die Begrenzung auf ein Jahr 

angenommen und der Antrag auf Streichung abgelehnt. Die Voraussetzungen und die 

Bemessung der Abgangsentschädigung wurden jedoch nicht in Art. 27 PersG 

festgeschrieben und waren nicht Teil des Gesetzgebungsverfahrens. Sie wurden in 

einem nachgelagerten Prozess durch die Verordnung der Regierung ausgeführt. Im 

vom Beklagten eingereichten Kommentar zur PersV ist zu Art. 116 und Art. 117 PersV 

zu lesen, dass sich die Regierung mit den dort festgelegten Voraussetzungen und 

Bemessungskriterien "einen sachlichen Rahmen" geben wollte. Insgesamt ist 

festzuhalten, dass sich auch aus den Materialien keine Beschränkung der 

Abgangsentschädigung auf Fälle aus dem Kaderbereich ergibt. Weiter lässt sich nicht 

ableiten, dass es sich um Fälle handeln müsste, bei denen kein sachlicher 

Kündigungsgrund gegeben war.

Die vom Beklagten vertretene Meinung ergibt sich folglich weder aus dem Wortlaut der 

Bestimmungen von Art. 27 PersG, Art. 116 und Art. 117 PersV noch aus den 

Materialien zum Gesetzgebungsverfahren zum heutigen PersG.

cc) Es stellt sich die Frage, zu welchem Resultat eine teleologische Auslegung der 

Verordnungsbestimmungen führt. Dazu wird zuerst ein rechtsvergleichender Blick auf 

die Regelung im Privatrecht, in anderen Kantonen und im Bundespersonalrecht 

geworfen.

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Gemäss Art. 339b des Obligationenrechts (SR 220, abgekürzt: OR) ist der Arbeitgeber 

grundsätzlich verpflichtet, einem privatrechtlich angestellten Arbeitnehmer eine 

Abgangsentschädigung auszubezahlen, wenn dieser bei Beendigung des 

Arbeitsverhältnisses mindestens 50 Jahre alt ist und mindestens 20 Jahre für den 

Arbeitgeber gearbeitet hat. Die Abgangsentschädigung bewegt sich im Bereich 

zwischen zwei und acht Monatslöhnen. Sie fällt weg, wenn der Arbeitnehmer das 

Arbeitsverhältnis ohne wichtigen Grund gekündigt hat oder das Arbeitsverhältnis vom 

Arbeitgeber aus wichtigem Grund fristlos aufgelöst wird (Art. 339c OR). Leistungen von 

einer Personalfürsorgeeinrichtung oder eine verbindliche Zusicherung von künftigen 

Vorsorgeleistungen können von der Abgangsentschädigung abgezogen werden (Art. 

339d OR). Von dieser Regelung darf zu Gunsten des Arbeitnehmers, aber nicht zu 

seinen Ungunsten abgewichen werden (Art. 362 OR). Als generell-abstrakte Norm des 

Privatrechts gilt sie grundsätzlich für alle privatrechtlichen Arbeitsverhältnisse. Die 

Abgangsentschädigung ist im Privatrecht somit nicht Personen in Kaderfunktionen 

vorbehalten. Nach dem Erreichen des Alters von 50 Jahren dürften die Chancen, eine 

neue Stelle zu finden, schlechter werden. Die lange Treue des Arbeitnehmers von 

mindestens 20 Jahren soll in diesem Fall wohl eine besondere Fürsorgepflicht des 

Arbeitgebers auslösen. Auch der Umstand, dass zugesicherte Vorsorgeleistungen 

abgezogen werden können, kann konsequenterweise nur so interpretiert werden, dass 

die Abgangsentschädigung als finanzielle Abfederung zu verstehen ist. Ein Verschulden 

darf den Arbeitnehmer ebenfalls höchstens in geringem Masse treffen. Ein gewichtiger 

Unterschied zum öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis ist jedoch, dass im Privatrecht 

grundsätzlich Kündigungsfreiheit besteht, wohingegen die Kündigung eines öffentlich-

rechtlichen Arbeitsverhältnisses eines ausreichenden sachlichen Grundes bedarf (Art. 

21 PersG). Dadurch und durch die Lohnfortzahlungspflicht bei Krankheit von 24 

Monaten innert dreier Jahre (Art. 47 PersG) ist der öffentlich-rechtliche Arbeitnehmer 

bereits erheblich stärker geschützt als der privatrechtliche Arbeitnehmer.

Gemäss § 26 des Zürcherischen Personalgesetzes (abgekürzt: PG ZH) haben 

Angestellte des Kantons mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf 

Veranlassung des Kantons und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf eine 

Abfindung, sofern sie mindestens 35-jährig sind. Kein Anspruch auf Abfindung besteht 

unter anderem bei einer Entlassung invaliditätshalber (§ 26 Abs. 3 i.V.m. § 16 lit. e PG 

ZH). Ein Angestellter wird invaliditätshalber entlassen, wenn die zuständige 

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Vorsorgeeinrichtung ihn für invalid erklärt hat (§ 24 Abs. 1 PG ZH). Besteht aufgrund 

des Invaliditätsgrades Anspruch auf eine Vollrente der Vorsorgeeinrichtung, erfolgt eine 

vollständige Entlassung invaliditätshalber. Andernfalls erfolgt eine teilweise Entlassung 

entsprechend dem Invaliditätsgrad (§ 24 Abs. 2 PG ZH). Kein Anspruch besteht für 

diesen Fall also deshalb, weil der Arbeitnehmer über die Invalidenrente der beruflichen 

Vorsorge finanziell unterstützt wird. Bei der Höhe der Abfindung werden insbesondere 

Unterstützungspflichten der Angestellten, ihre Arbeitsmarktchancen, ihre finanziellen 

Verhältnisse und die Umstände des Stellenverlusts berücksichtigt (§ 16 g Abs. 3 der 

Vollzugsverordnung zum PG ZH). Aus den unterschiedlichen Zuständigkeiten für vom 

Regierungsrat angestelltes Personal, das Personal der Gerichte sowie das übrige 

Personal lässt sich ableiten, dass eine Abfindung nach zürcherischem Personalrecht 

nicht dem Kader vorbehalten ist (§ 17 Abs. 1 der Vollzugsverordnung zum PG ZH). Im 

Übrigen hielt das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich fest, dass die Abfindung nicht 

von der Unzulässigkeit der Kündigung abhänge (Verwaltungsgerichtsurteil ZH vom 12. 

Juni 2002 PB.2002.00009 E. 3).

Gemäss § 25 Abs. 1 des Luzerner Personalgesetzes (PG LU) haben Angestellte mit 

wenigstens zehn Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung der 

zuständigen Behörde und aus Gründen, für die sie nicht einzustehen haben, beendet 

wird, Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie mindestens 40-jährig sind. Bei 

Kündigung infolge Arbeitsunfähigkeit bestimmt das Gesetz im formellen Sinn jedoch 

ausdrücklich, dass kein Anspruch auf Abfindung besteht (§ 25 Abs. 3 lit. f PG LU). Die 

Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalls festgelegt. Angemessen 

berücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse, die Dienstzeit, das 

Lebensalter, der Beendigungsgrund sowie der neue Lohn, falls der Angestellte eine 

neue Erwerbstätigkeit ausübt (§ 25 Abs. 5 PG LU).

In Art. 19 Abs. 2 und 3 des Bundespersonalgesetzes (abgekürzt: BPG) ist bei 

Kündigung durch den Arbeitgeber ohne Verschulden des Angestellten eine 

Entschädigung vorgesehen, wenn er in einem Beruf arbeitet, nach dem keine oder nur 

eine schwache Nachfrage besteht (lit. a); das Arbeitsverhältnis lange gedauert oder die 

Person ein bestimmtes Alter erreicht hat (lit. b). Abs. 4 legt ausdrücklich fest, dass die 

Ausführungsbestimmungen für weiteres Personal oder bei Beendigung im 

gegenseitigen Einvernehmen eine Entschädigung vorsehen können. In Art. 19 Abs. 1 lit. 

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b und c der Bundespersonalverordnung (abgekürzt: BPV) ist unter anderem eine 

Entschädigung für Angestellte, die ununterbrochen während 20 Jahren für den Bund 

gearbeitet haben, bzw. die über 50-jährig sind, vorgesehen. In Abs. 2 sind in 

Ausführung von Art. 19 Abs. 4 BPG zusätzlich Kaderfunktionen aufgezählt, bei denen 

eine Abgangsentschädigung ausbezahlt werden kann. Keine Entschädigung erfolgt bei 

einer Auflösung des Arbeitsverhältnisses wegen mangelnder Eignung oder Tauglichkeit 

nach Ablauf der bei Arbeitsverhinderung wegen Krankheit oder Unfall vorgesehenen 

Fristen (Art. 78 Abs. 3 lit. b i.V.m. Art. 31a BPV).

Der Blick auf diese Regelungen zeigt, dass die Voraussetzungen für die Auszahlung 

einer Abgangsentschädigung im Detail unterschiedlich normiert sind. Die Stossrichtung 

ist aber überall dieselbe. Gemein ist den verschiedenen Bestimmungen, dass ein 

Mindestalter und eine Mindestdauer des Arbeitsverhältnisses – oder mindestens eines 

von beidem – vorausgesetzt wird. Die Bemessung der Höhe der 

Abgangsentschädigung hat sich in der Regel an den persönlichen Verhältnissen zu 

orientieren, wobei wiederholt Arbeitsmarktchancen, finanzielle Verhältnisse und die 

Umstände des Stellenverlusts oder Ähnliches angeführt werden. Dies ist 

gleichermassen in Art. 117 PersV vorgesehen. Damit zeigt sich, dass durchwegs der 

Zweck verfolgt wird, Härtefälle bei unverschuldeter Auflösung des Arbeitsverhältnisses 

langjähriger, älterer Mitarbeiter in finanzieller Hinsicht zu mildern. Dieses Ziel hatte 

übrigens bereits die frühere st. gallische Bestimmung gemäss Art. 20 der alten 

Besoldungsverordnung (vgl. GVP 2000 Nr. 70). Bei keiner der betrachteten Regelungen 

ist die Abgangsentschädigung nur dem Kader vorbehalten. Einzig der Bund hat 

zusätzlich zur allgemeinen Regelung eine Kann-Vorschrift für die Auszahlung von 

Abgangsentschädigungen für höheres Kader vorgesehen. Somit ergibt sich auch aus 

einer rechtsvergleichenden sowie historischen, teleologischen Auslegung nicht, dass 

eine Abgangsentschädigung lediglich Arbeitnehmern in Kaderfunktionen vorbehalten 

wäre oder kein Kündigungsgrund vorliegen dürfte.

dd) Insgesamt ist festzuhalten, dass sich die Meinung der Regierung weder durch den 

Wortlaut noch durch eine Auslegung gestützt auf die Materialien oder durch 

rechtsvergleichende, teleologische Gesetzesauslegung stützen lässt. Im Übrigen wäre 

eine Regelung, die eine Abgangsentschädigung nur für das Kader vorsähe, auch kaum 

mit der Rechtsgleichheit vereinbar, dürfte es doch bei Kaderangestellten aufgrund ihres 

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 14/17

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höheren Lohnes seltener zu Härtefällen kommen als bei gewöhnlichen 

Staatsangestellten. Eine derartige Lösung würde also auch einer 

verfassungskonformen Auslegung widersprechen. Eine entsprechende Praxis wurde 

durch den Beklagten denn auch nicht belegt.

ee) Die Voraussetzungen für die Ausrichtung einer Abgangsentschädigung gemäss 

Art. 116 PersV sind somit nicht nur nach ihrem Wortlaut, sondern auch im Sinne der 

voranstehenden Auslegung als erfüllt zu betrachten. Der Kläger hat somit grundsätzlich 

einen Anspruch auf Abgangsentschädigung. Den Anspruch lediglich deshalb 

abzulehnen, weil es sich um eine Kann-Vorschrift handelt, wäre bei den vorliegenden 

Umständen nicht angemessen. Im Übrigen sieht die im Kanton St. Gallen getroffene 

Regelung nicht vor, dass bei einer Entlassung wegen Arbeitsunfähigkeit der Anspruch 

auf Abgangsentschädigung entfallen würde. Vielmehr sind die Sachverhaltsumstände 

bei der Bemessung der Höhe der Entschädigung entsprechend zu würdigen.

3.- Nachdem der Anspruch auf Abgangsentschädigung bestätigt wurde, bleibt zu 

prüfen, in welcher Höhe eine Abgangsentschädigung auszurichten ist.

a) Das Gesetz sieht als Maximalbetrag einen Jahreslohn einschliesslich des 13. 

Monatslohns ohne Zulagen und variable Lohnbestandteile vor (Art. 27 Abs. 1 PersG 

i.V.m. Art. 117 PersV). Ein Minimalbetrag ist nicht vorgesehen, was heisst, dass es 

keine untere Schwelle gibt. Die Höhe der Entschädigung richtet sich nach den 

persönlichen Verhältnissen des Mitarbeiters, seinen Chancen auf dem Arbeitsmarkt, 

der Dauer des Arbeitsverhältnisses, dem Kündigungsgrund, der Dauer einer 

Freistellung von der Arbeitsleistung und der Altersvorsorge des Mitarbeiters (Art. 117 

PersV).

b) Der Beklagte machte keine Ausführungen zur konkreten Bemessung. Der Kläger 

erklärte, dass er aufgrund des Alters und der gesundheitlichen Situation schlechte 

Chancen darauf habe, eine neue Stelle zu finden. Er verfüge nur über bescheidene 

Leistungen aus der beruflichen Vorsorge. Es liege ein Härtefall vor und die 

Ausgleichszahlungen der beruflichen Vorsorge seien grundsätzlich zugesichert worden. 

Sein Monatsgehalt hätte Fr. 7'416.90 betragen (act. 2/7).

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 15/17

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c) Die Berufung auf Vertrauensschutz für die mit Schreiben der St. Galler 

Pensionskasse vom 6. März 2019 grundsätzlich zugesicherten Ausgleichszahlungen 

fällt von vornherein ausser Betracht. Aus Ziffer 79 Abs. 3 des ab 1. Januar 2019 

geltenden Vorsorgereglements der St. Galler Pensionskasse geht hervor, dass die noch 

nicht gutgeschriebenen Raten beim Ausscheiden aus der Pensionskasse entfallen. Es 

fehlt damit bereits eine Vertrauensgrundlage.

Die persönlichen Verhältnisse des Klägers sind nicht bekannt. Mangels anderer 

Vorbringen ist davon auszugehen, dass er keinen finanziellen Unterstützungspflichten 

nachzukommen hat. Sodann wurden die aktuellen Einkommens- und 

Vermögensverhältnisse vor Gericht nicht dargelegt. Hinsichtlich der Chancen des 

Klägers auf dem Arbeitsmarkt fällt jedenfalls das Alter ins Gewicht. Inwieweit er 

aufgrund seines Gesundheitszustands eingeschränkt wäre, macht er nicht geltend. 

Sodann erklärt er auch nicht, sich um eine Neuanstellung beworben zu haben. Bis zur 

Beendigung des Arbeitsverhältnisses war der Kläger während 14 Jahren – davon 

während zwölf Jahren aktiv – für den Beklagten tätig. Aufgrund seiner 

Arbeitsunfähigkeit war er nicht mehr in der Lage, seiner Arbeitspflicht nachzukommen. 

Während der Dauer von zwei Jahren erhielt er aufgrund der Lohnfortzahlungspflicht 

gemäss Art. 47 PersG seinen Lohn ausbezahlt, ohne dass er tatsächlich für den 

Beklagten arbeitete. Die Kündigung sowie die Einstellung der Lohnzahlungen kamen 

damit nicht aus dem Nichts. Die Kündigung hatte zur Folge, dass der Kläger nicht mehr 

weiter in der St. Galler Pensionskasse verblieb und zudem Anwartschaften auf 

zusätzliche Einlagen verlor. Ohne Neuanstellung werden weder Arbeitnehmer- noch 

Arbeitgeberbeiträge in die berufliche Vorsorge bezahlt. Ausführungen zur privaten 

Altersvorsorge oder allfällige Wohneigentumsförderungs-Bezüge aus der 

Pensionskasse fehlen. Über eine Invalidenrente verfügt er offenbar nicht, bezieht aber 

Gelder der Arbeitslosenkasse. Das Monatssalär von Fr. 7'416.90 blieb unbestritten. 

Inklusive 13. Monatslohn ergibt sich ein Jahreslohn von Fr. 96'419.70.

Insgesamt zeigt sich, dass der Kläger nur ungenügende Ausführungen zu Art. 117 Abs. 

1 lit. a und b PersV gemacht hat. Er hat es unterlassen, seine persönliche Situation 

darzulegen und seine Klage zu substanzieren. Gestützt auf die dem Gericht nur 

spärlich vorliegenden Informationen lässt sich nicht beurteilen, ob in persönlicher und 

finanzieller Hinsicht aktuell tatsächlich ein Härtefall gegeben ist oder nicht. Das Gericht 

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 16/17

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darf den Sachverhalt nicht von sich aus abklären (vgl. die voranstehenden 

Ausführungen unter Erwägung 1). Über die Anwendbarkeit der Dispositions- und 

Verhandlungsmaxime wurden die Parteien mit Schreiben vom 25. Januar 2021 

ausdrücklich orientiert und eine Frist für Ergänzungen bis 22. Februar 2021 angesetzt. 

Der Kläger hat diese Frist unbenutzt verstreichen lassen. Wesentliche öffentliche 

Interessen, die Sachverhaltsabklärungen von Amtes wegen erforderlich machen 

würden, sind weder ersichtlich noch geltend gemacht worden. Folglich ist die Klage 

mangels Substanzierung abzuweisen.

Dennoch ist festzuhalten, dass der Beklagte weder eine Praxis noch eine Richtlinie 

über die Konkretisierung von Art. 117 PersV dargelegt hat. Die offene Formulierung der 

massgebenden Bestimmungen gewährt einen grossen Spielraum bei der Bemessung 

einer konkreten Abgangsentschädigung. Um den Anforderungen an eine willkürfreie 

und rechtsgleiche Behandlung des kantonalen Staatspersonals Genüge zu tun, drängt 

sich die Ausarbeitung einer Richtlinie über die Gewichtung der verschiedenen Kriterien 

als Orientierungshilfe geradezu auf. Allenfalls müsste die Regierung gar die 

Konkretisierung des Verordnungstexts in Betracht ziehen. Jedenfalls aber kann es nicht 

Aufgabe des Gerichts sein, eine entsprechende Regelung auszuarbeiten. Sähe sich das 

Gericht jedoch mit einer substanzierten Klage konfrontiert, müsste es gleichwohl einen 

Entscheid fällen, wobei sein Ermessen bei fehlenden Anhaltspunkten entsprechend 

gross wäre.

4.- Der Kläger unterliegt. Da die VRK erstmals seit Inkrafttreten des PersG über 

Rechtsfragen im Zusammenhang mit der Abgangsentschädigung entschieden hat, 

keine Verwaltungspraxis besteht und zudem die gesetzlichen Grundlagen nur wenig 

konkretisiert sind, erschiene es als unbillig, dem Kläger die Verfahrenskosten 

aufzuerlegen (Art. 97 VRP; vgl. PK VRP/SG-Rappard-Hirt, Art. 97 N 3 ff.). Auf eine 

Erhebung amtlicher Kosten ist folglich zu verzichten und der Kostenvorschuss in der 

Höhe von Fr. 1'500.– zurückzuerstatten. Bei diesem Verfahrensausgang ist dem Kläger 

keine Entschädigung ausseramtlicher Kosten zu bezahlen. Der Beklagte hat seinen 

Antrag auf Entschädigung ausseramtlicher Kosten mit Eingabe vom 8. Februar 2021 

zurückgezogen, weshalb darüber nicht zu befinden ist.

Entscheid:

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 17/17

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1.  Die Klage wird abgewiesen.

2.  Auf die Erhebung amtlicher Kosten wird verzichtet.

3.  Der Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 1'500.– wird dem Kläger zurückerstattet.

 

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	Entscheid Verwaltungsrekurskommission, 12. April 2021
	Art. 27 Abs. 2 PersG (sGS 143.1) in Verbindung mit Art. 116 und 117 PersV (sGS 143.11). Der Zweck der Abgangsentschädigung besteht darin, Härtefälle bei unverschuldeter Auflösung des Arbeitsverhältnisses langjähriger, älterer Mitarbeiter in finanzieller Hinsicht zu mildern (Verwaltungsrekurskommission, Abteilung III/2, 12. April 2021, III/2-2020/5). Gegen diesen Entscheid wurde beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben (B 2021/97).

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