# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 7ce95c31-6d47-5946-89b6-92ee9e01ad77
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-09-25
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 25.09.2015 A-1208/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-1208-2015_2015-09-25.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 
 Cour I 

A-1208/2015 

 

 
 

  A r r ê t  d u  2 5  s e p t e m b r e  2 0 1 5  

Composition 
 Jérôme Candrian (président du collège),  

Claudia Pasqualetto Péquignot, Kathrin Dietrich, juges, 

Olivier Bleicker, greffier. 
 

 
 

Parties 
 X._______,  

représenté par Me Pierre Serge Heger, avocat,  

Etude Heger & Troya, Grand-Rue 26,  

Case postale 329, 1630 Bulle,  

recourant,  

 
 

 
contre 

 
 Administration fédérale des douanes AFD,  

Centre immobilier Genève, Avenue Louis-Casaï 84,  

Case postale, 1211 Genève 28,    

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 Nouvelle estimation des logements de service. 

 

 

 

A-1208/2015 

Page 2 

Faits : 

A.  

X._______ est membre du personnel des postes de gardes-frontière (po 

gfr […]) de la Région VI (Genève). L’Administration fédérale des douanes 

AFD lui a attribué un logement de service de quatre pièces (68.80 m2 ; n° 

[…] /GE) à (…). Le dédommagement mensuel a été fixé à 631 francs 

(7'573 francs par année), charges non comprises (291 fr 30). 

Ce dédommagement a été fixé de la manière suivante : 

Indemnité brute (annuelle) 

- Prix par mètre carré brut     130.00 

- Déduction (particulièrement isolé)     – 5.00 

- Supplément (petit appartement)  10 %     13.00 

- Indemnité brute (68.80 x 138)             9'494.40 

Indemnité nette (annuelle) 

- Déduction (alentours défavorables)       (10 %)    – 949.45 

- Disposition inadéquate du logement      (10 %)    – 949.45 

- Equipement non complet                        (25%)   – 2373.60 

- [maximum : 25 %]    1'898.90 

- Taux (ch. 17.150) : 106.35 %     452.15 

Total (net)                 7'572.95 

B.  

B.a Le 29 septembre 2014, l'Administration fédérale des douanes AFD, 

représentée par le Centre immobilier – Genève, a informé X._______ que 

le dédommagement mensuel de son logement de service serait porté, en 

deux étapes, à 872 francs (augmentation de 241 francs, répartie sur deux 

ans). Le 15 octobre 2014, X._______ s’est opposé à cette augmentation 

et a demandé le prononcé d’une décision. 

 

A-1208/2015 

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Le 16 décembre 2014, lors d'une séance au cours de laquelle aucun 

procès-verbal n'a été tenu, l'Administration fédérale des douanes AFD a 

invité X._______ à lui communiquer, jusqu'au 15 janvier 2015, les éléments 

contestés du calcul de l'indemnité ou de la mise en compte des charges de 

son logement de service. Ce délai n'a pas été utilisé par l'intéressé. 

B.b Par décision du 23 janvier 2015, l'Administration fédérale des douanes 

AFD a fixé le dédommagement mensuel du logement n°(…) à 843 francs 

(augmentation revue à la baisse), charges non comprises (292 francs), 

avec une première augmentation de 150 francs au 1er janvier 2015, puis 

de 62 francs au 1er janvier 2016. Elle a retenu, pour l'essentiel, que la 

surface de plancher nette, mesurée selon la norme de la société suisse 

des ingénieurs et des architectes SIA 416, se montait à 68.10 m2, que la 

valeur au mètre carré s'élevait à 150 francs et, enfin, qu'il convenait, d'une 

part, de tenir compte d'un supplément de 10 % (avantages particuliers) et, 

d'autre part, d'une déduction de 10 % (équipement non complet). 

C.  

Le 24 février 2015, X._______ (ci-après : le recourant) a formé un recours 

contre cette décision devant le Tribunal administratif fédéral. Il conclut à 

l'annulation de la décision du 23 janvier 2015. Il affirme, en substance, que 

l'estimation de la surface de son logement a fait l'objet d'une variation non 

justifiée, que l'autorité inférieure n'a pas tenu compte des inconvénients 

constants (installation électrique défectueuse, chambre située dans 

l'espace commun de l'immeuble, sans intimité ou eau courante, et absence 

de buanderie) ou qui se sont aggravés de son logement de service 

(humidité, moisissures, chauffage d'appoint présentant des risques pour la 

sécurité, probable fuite d'eau à l'étage, fissures, état extérieur du bâtiment 

qui laisse à désirer, etc.), que la hausse du dédommagement est 

excessive, qu'elle absorbe la modeste augmentation de salaire accordée 

quelque temps auparavant, qu'elle repose sur une base de calcul 

géographique discutable et, enfin, que le logement présente une absence 

d'entretien (taille de la haie, gazon, nettoyage, déblayage de la neige et 

ramassage des feuilles). 

D.  

Le 17 avril 2015, le Tribunal administratif fédéral a attribué l'effet suspensif 

au recours. 

E.  

Le 28 avril 2015, l'Administration fédérale des douanes AFD (ci-après : 

l'autorité inférieure) a répondu au recours en concluant à son rejet. 

A-1208/2015 

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F.  

Dans une écriture en réplique du 29 mai 2015, le recourant a persisté dans 

sa conclusion initiale. 

G.  

Le 22 juin 2015, l'autorité inférieure a déposé une duplique en la cause et 

s'est référée, pour l'essentiel, à sa réponse. 

La cause a ensuite été annoncée comme gardée à juger. 

H.  

Les autres faits et arguments de la cause seront abordés, si nécessaire, 

dans les considérants en droit qui suivent. 

Droit : 

1.  

1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 

1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la 

loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) 

n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d'office et 

librement sa compétence (art. 7 PA) ainsi que la recevabilité des recours 

qui lui sont soumis. 

1.2 Sous réserve de l'exception prévue à l'art. 32 al. 1 let. c LTAF, le 

Tribunal administratif fédéral est compétent, en vertu de l'art. 36 al. 1 de la 

loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers, 

RS 172.220.1), pour connaître des recours contre les décisions, au sens 

de l'art. 5 PA, prises dans une cause relevant du droit de la fonction 

publique. Tel est bien le cas en l'espèce, l’acte attaqué ayant été rendu en 

application du droit public fédéral par la Direction générale des douanes, 

représentée par le Centre immobilier Cgfr – Genève, dans ses fonctions 

comme autorité compétente et précédente au Tribunal administratif fédéral 

(art. 33 let. d LTAF ; cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-7333/2014 

du 27 mai 2015 consid. 1.1). 

1.3 Destinataire de la décision attaquée, qui lui signifie une augmentation 

de 212 francs, répartie sur deux ans, du dédommagement mensuel de son 

logement de service, le recourant est particulièrement atteint et a un intérêt 

digne de protection à requérir son annulation ou sa modification (art. 48 al. 

1 PA). Il a donc qualité pour recourir. 

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Page 5 

1.4 Présenté au surplus dans le délai (art. 50 al. 1 PA) et les formes (art. 52 

al. 1 PA) prescrits par la loi, le recours est ainsi recevable. 

2.  

2.1 En sa qualité d’autorité de recours, le Tribunal dispose d’un plein 

pouvoir d’examen en fait et en droit. Il revoit librement l’application du droit 

par l’autorité inférieure, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir 

d’appréciation, la constatation des faits et l’opportunité de la décision 

attaquée (art. 49 PA). Le Tribunal applique le droit d’office, sans être lié par 

les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique 

développée dans la décision entreprise (ATAF 2014/24 consid. 2.2). 

2.2 L'objet du recours porte sur la validité en droit de l'augmentation 

du dédommagement du logement de service imposée au recourant. 

3.  

Il convient de commencer par déterminer si la contestation entre les parties 

relève bien du droit public. 

3.1 La jurisprudence s'appuie sur plusieurs critères pour déterminer si une 

contestation relève du droit privé ou du droit public (cf. arrêt du Tribunal 

fédéral 2C_404/2012 du 11 février 2013 consid. 4.1.1 ; arrêt du Tribunal 

administratif fédéral A-6175/2013 du 12 février 2015 consid. 2.3.1 et réf. 

cit.). Les normes de droit privé sont essentiellement horizontales, alors que 

celles de droit public sont verticales dans les relations juridiques qu'elles 

régissent. A cet égard, il s'agit d'examiner si la norme sauvegarde 

exclusivement ou principalement l'intérêt public ou les intérêts privés 

(critère des intérêts), si elle réglemente la réalisation de tâches publiques 

ou l'exercice d'une activité publique (critère fonctionnel), si les rapports 

qu'elle organise subordonnent une partie à l'autre en fait ou en droit ou les 

fait traiter d'égal à égal à tous points de vue (critère de la subordination), 

ou enfin si la violation de la norme entraîne une sanction relevant du droit 

privé (par exemple, nullité d'un acte juridique) ou une sanction relevant du 

droit public (par exemple, révocation d'une autorisation) en vertu du critère 

modal ou de la sanction. Aucun de ces critères ne l'emporte a priori sur les 

autres. Il faut en effet garder à l'esprit que la délimitation entre droit privé 

et droit public répond à des fonctions totalement différentes suivant les 

nécessités de la réglementation en cause et, notamment, selon les 

conséquences juridiques pouvant en découler dans chaque affaire ; ces 

exigences ne peuvent pas être théoriquement réunies en un seul critère 

distinctif qui ferait définitivement autorité, mais requièrent au contraire une 

approche modulée et pragmatique (cf. ATF 138 II 134 consid. 4.1). 

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3.2 Contrairement aux locaux d'habitation en faveur desquels des mesures 

d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est 

soumis au contrôle d'une autorité (art. 253b al. 3 du code des obligations 

du 30 mars 1911 [CO, RS 220]), le droit des obligations ne règle pas 

expressément la question de savoir si le droit privé du bail est applicable 

aux logements de service des agents publics. Le CO ne contient d’ailleurs 

plus aucune disposition sur les logements de service depuis le 1er juillet 

1990 (cf. anc. art. 267c let. b CO ; PETER BURKHALTER/EMMANUELLE 

MARTINEZ-FAVRE, Commentaire SVIT du droit du bail, 2011, p. 17). A cet 

égard, la doctrine et la jurisprudence s’accordent sur la circonstance que 

les pouvoirs publics peuvent réglementer l’utilisation de logements de 

service, lorsque ceux-ci présentent un lien étroit avec un rapport de service 

régi par le droit public (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2P.206/1998 du 1er mars 

1999, publié in Mietrechtspraxis [MP] 2000 p. 65, arrêt du Tribunal fédéral 

du 3 novembre 1995, publié in : Zbl 1997 p. 71 ss, MP 1995 p. 58 et Revue 

de droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 1998 I p. 696 ; arrêt de la 

Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre d'appel 

en matière de baux et loyers, 15 juin 1998, D.S. c. SI L.P. publié in : 

Semaine Judiciaire [SJ] 1999 I 29 ; DAVID LACHAT, Le bail à loyer, 2008, 

p. 71 n° 1.2.1 i.f. ; SIDONIE MORVAN/DAVID HOFMANN, Questions choisies de 

procédure civile genevoise en matière de baux et loyers, publié in : SJ 2008 

II 74 ; PETER HÄNNI, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2ème éd., 

2008, p. 312 ; PETER HIGI, Zürcher Kommentar, 1994, n° 20 ad art. 253 

CO, p. 80 s.). 

Un tel lien étroit doit être reconnu lorsque le rapport de droit est au service 

direct du bon accomplissement d'une tâche publique (ATF 103 II 227 

consid. 3 ; cf. arrêt du Tribunal fédéral 4A_250/2015 du 21 juillet 2015 

consid. 4a, 2P.206/1998 précité consid. 2a) ; peu importe que cette tâche 

ait ou non un caractère d'acte de souveraineté et qu'elle puisse 

éventuellement être exercée aussi par une entreprise privée. C'est ainsi le 

critère du but qui est déterminant (voir ég. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2010, p. 237 n° 1058 ; PETER 

MÜNCH/MARKUS METZ, Stellenwechsel und Entlassung, 2ème éd., 2012, 

p. 16 n° 1.39 ; THOMAS MERKLI, ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, 

Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton 

Bern, 1997, p. 336). Le droit du bail ne saurait en effet porter sur des 

choses qui servent à l'usage public ou à remplir des tâches publiques (arrêt 

du Tribunal fédéral 4A_250/2015 précité consid. 4a).  

3.3 Dans le cas présent, le logement de service a été attribué au recourant, 

afin qu'il puisse remplir au mieux ses obligations professionnelles, au vu 

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des contraintes liées à sa fonction (services de piquet, tâches de 

surveillance, etc. ; voir ég. Feuille fédérale [FF] 1999 I 1443). L'utilisation 

du logement n° (…) est ainsi dans un rapport étroit, direct et fonctionnel 

avec le service de l'Etat. Elle est par conséquent soumise au droit public 

fédéral (cf. arrêt A-7333/2014 précité consid. 1.1 ; décision de la 

Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral CRP du 

15 février 2001, CRP 2000-025, consid. 1a/cc, publié in : Jurisprudence 

des autorités administratives de la Confédération [JAAC] 65.81 ; LUKASZ 

GREBSKI/JASMIN MALLA, in : PORTMANN/UHLMANN, Bundespersonalgesetz, 

2013, p. 380 ss). En vertu du principe de la primauté du droit public sur le 

droit privé, la seule voie de droit fédéral qui peut entrer en considération 

est donc celle ouverte par le droit public, ce dont il suit la compétence de 

l'autorité inférieure pour statuer sur l'augmentation du logement de service 

du recourant par voie décisionnelle. Le recourant n'en disconvient pas. 

4.  

4.1 L'application du droit public à la relation nouée entre le recourant et 

l'Etat à propos de son logement de service a notamment pour corollaire 

que l'Etat est tenu, dans sa mise en œuvre, de respecter les principes 

constitutionnels régissant l'ensemble de son activité, tels la légalité (art. 5 

al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 

[Cst., RS 101]), la bonne foi (art. 5 al. 3 et art. 9 Cst.), l'égalité de traitement 

(art. 8 al. 1 Cst.), l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou encore le droit 

d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst. ; arrêt du Tribunal fédéral 2P.63/2003 du 

29 juillet 2003 consid. 2.3). Il devra également prendre en considération le 

principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Les dispositions de 

procédure du droit privé du bail (art. 274 ss CO) ne peuvent en revanche 

trouver application en l'espèce, étant donné la nature de droit public des 

rapports en cause (cf. GREBSKI/MALLA, op. cit., ch. marg. 48 p. 384). Il faut 

réserver cependant les règles du droit privé du bail qui contiennent des 

principes juridiques généraux, dont la non-observation devrait être 

considérée comme une violation des considérations de justice 

fondamentales (RDAF 1998 I p. 697) et qui, à ce titre, ont vocation à 

s'appliquer à l'ensemble de l'ordre juridique. L'application du droit privé à 

titre de droit public supplétif n'oblige cependant pas le juge administratif à 

interpréter les normes concernées comme elles le sont en droit privé ; il 

peut tenir compte des spécificités du droit public (ATF 139 I 57 consid. 5.1, 

ATF 138 I 232 consid. 6.1). 

4.2 Au titre du droit public applicable, il résulte de l'art. 21 al. 1 let. b LPers 

que les dispositions d'exécution de la législation sur le personnel de la 

Confédération peuvent prévoir que l'employé doit, si sa fonction l'exige, 

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occuper un appartement de fonction ; les dispositions d'exécution peuvent 

réglementer les rapports juridiques à des conditions pouvant déroger à la 

législation sur le droit du bail. Sur cette base, le Conseil fédéral a prévu, à 

l'art. 90 de l'ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la 

Confédération (OPers, RS 172.220.111.3), que le Département fédéral des 

finances DFF définit les principes applicables à l'utilisation de logements 

de service et au montant à payer à ce titre (art. 90 al. 1 OPers) ; ensuite, 

les départements fixent les modalités dans leur domaine d'activité (art. 90 

al. 2 OPers). L'art. 21 let. c de l'ordonnance concernant la gestion de 

l'immobilier et la logistique de la Confédération du 5 décembre 2008 (OILC, 

RS 172.010.21) rappelle également que des règles particulières 

s'appliquent à l'utilisation et l'exploitation de logements de service et 

renvoie à l'art. 90 OPers précité.  

4.3 A cet égard, comme le précise l'art. 59 de l'ordonnance du Département 

fédéral des finances DFF du 6 décembre 2001 concernant l'ordonnance 

sur le personnel de la Confédération (O-OPers, RS 172.220.111.31), 

l'employé qui utilise un logement de service doit verser un 

dédommagement et des charges. Le montant du dédommagement est 

calculé en fonction de la surface du logement et de son prix au mètre carré. 

Il tient compte du niveau des loyers pratiqués au niveau local ainsi que des 

avantages et des inconvénients du logement. (art. 59 al. 1 O-OPers). Le 

DFF édicte des directives sur le dédommagement et les charges à payer 

pour l'utilisation d'un logement de service (art. 59 al. 2 O-OPers).  

Se fondant sur ces dispositions, le DFF a édicté des directives, le 1er août 

2013, sur le dédommagement et les charges à payer pour l'utilisation d'un 

logement de service. Celles-ci prévoient que le dédommagement se 

calcule en multipliant la surface au sol du logement par le prix au mètre 

carré. Le montant obtenu est arrondi au franc supérieur ou inférieur (ch. 3.1 

al. 1). Pour un appartement à partir de trois pièces, le dédommagement se 

calcule sur la base d'un niveau d'équipement usuel sur le marché. Les 

appartements plus petits et les studios peuvent présenter un niveau 

d'équipement moindre (par ex. pas de lave-vaisselle). Si cela est 

techniquement possible et financièrement acceptable, les installations 

manquantes seront acquises ultérieurement (ch. 3.1 al. 2). 

5.  

5.1 Le recourant estime, tout d'abord, que les directives précitées du DFF 

du 1er août 2013 sur le dédommagement et les charges à payer pour 

l'utilisation d'un logement de service rentrent dans la catégorie des 

ordonnances administratives dans la mesure où elles ne sont pas publiées 

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au recueil systématique (cf. mémoire de recours, p. 11, 2ème paragraphe i. 

f.). Il estime que cela "peut ouvrir la porte à une critique du point de vue du 

principe de la base légale". 

L’autorité inférieure a renoncé à prendre expressément position sur ce 

grief. Elle souligne néanmoins que les directives du DFF respectent le 

cadre de la délégation de compétence établie par la législation fédérale 

(art. 48 de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de 

l'administration [LOGA, RS 172.010]). 

5.2  

5.2.1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'Etat (art. 5 al. 1 Cst.). 

Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un organe de l'Etat 

d'empiéter sur les compétences d'un autre organe ; en particulier, il interdit 

au pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce n'est dans le cadre 

d'une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 134 I 322 

consid. 2.2, ATF 130 I 1 consid. 3.1). Une ordonnance d'exécution d'une loi 

fédérale ne peut disposer qu'intra legem et non pas praeter legem. Elle 

peut établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler 

certaines dispositions de la loi, éventuellement combler de véritables 

lacunes ; mais, à moins d'une délégation expresse par le législateur, elle 

ne peut poser des règles nouvelles qui restreindraient les droits des 

administrés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles sont 

encore conformes au but de la loi (ATF 134 I 269 consid. 4.2, ATF 134 I 

322 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-1405/2014 du 31 

juillet 2015 consid. 2.2.3). 

5.2.2  

5.2.2.1 L'art. 37 al. 1 phr. 1 LPers confère au Conseil fédéral la compétence 

générale d'édicter les dispositions d'exécution de la loi. Il pouvait déléguer 

ce pouvoir aux employeurs ou, si des raisons objectives l'exigeaient, à des 

services spécialisés (cf. art. 37 al. 3 anc. LPers ; RO 2001 907). L'art. 37 

al. 3 anc. LPers n’indiquait toutefois pas expressément les compétences 

que le Conseil fédéral pouvait déléguer. A l'occasion de la dernière révision 

d'ampleur de la LPers, le législateur a décidé de clarifier cette disposition. 

Aux termes de l'art. 37 al. 3 LPers (refonte), entré en vigueur le 1er juillet 

2013, les employeurs édictent les dispositions d'exécution, pour autant que 

la LPers ne réserve pas cette compétence au Conseil fédéral. Ainsi, 

découlant dorénavant directement de la loi, la compétence de réglementer 

n'a pas besoin d'être déléguée par le Conseil fédéral (FF 2011 6193). En 

d'autres termes, si la LPers habilite le Conseil fédéral à édicter des 

dispositions d'exécution, il ne peut déléguer cette compétence. En 

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revanche, chaque fois que la LPers renvoie aux "dispositions d'exécution", 

il appartient aux employeurs de les édicter directement (FF 2011 6193 s.). 

Les employeurs sont les organes énumérés à l'art. 3 al. 1 LPers, à savoir 

le Conseil fédéral (pour l'administration fédérale), l'Assemblée fédérale 

(pour les Services du Parlement), les Chemins de fer fédéraux, le Tribunal 

fédéral, le Ministère public de la Confédération et l'Autorité de surveillance 

du Ministère public de la Confédération. Selon l'art. 3 al. 2 LPers, les 

départements, la Chancellerie fédérale, les groupements, les offices et les 

unités administratives décentralisées sont également considérés comme 

employeurs dans la mesure où le Conseil fédéral leur délègue les 

compétences nécessaires à cet effet. 

L'art. 21 al. 1 let. b LPers ne définit pas quelle est l'autorité habilitée à 

adopter les dispositions d'exécution en matière de logement de service. 

Conformément à l'art. 37 al. 3 anc. LPers, le Conseil fédéral a pu déléguer 

cette compétence au DFF, en sa qualité de principal employeur concerné 

(art. 90 al. 1 OPers). Depuis le 1er juillet 2013, la compétence du DFF peut 

se fonder directement sur l'art. 37 al. 3 LPers (refonte), en sa qualité 

d'employeur désigné par le Conseil fédéral sur la base des art. 3 al. 2 LPers 

et art. 2 al. 4 OPers. Le DFF y a donné suite en adoptant l'art. 59 O-OPers, 

qui constitue le fondement des directives applicables en l'espèce. 

5.2.2.2 Il résulte de l'art. 21 al. 1 let. b LPers que le législateur fédéral a 

délégué de manière relativement large la compétence d'édicter des 

dispositions d'exécution relatives aux droits et obligations afférents aux 

appartements de fonction. Il est également intéressant de relever que le 

Rapporteur du Conseil national a souligné, lors des débats, la nécessité, 

pour les douaniers en particulier, d'effectuer des rotations géographiques 

imposées par l'exercice de leur fonction et de disposer, à cet effet, d'une 

législation relative à leur logement de service applicable en 

pratique (BO 1999 CN 2096). Par suite, le DFF peut préciser et détailler 

l'art. 21 LPers et, au vu de la délégation expresse figurant dans la loi, il peut 

poser des règles qui restreignent les droits des administrés ou leur 

imposent des obligations, à condition que ces règles soient conformes au 

but de la loi (cf. supra, consid. 5.2.1). Dans ce contexte, l’art. 21 al. 1 LPers 

n’offre cependant pas un blanc-seing au DFF pour régler les rapports 

juridiques des employés auxquels un logement de service est attribué. 

D’une part, l'employeur est tenu de respecter les principes constitutionnels 

régissant l'ensemble de l’activité de l’Etat (cf. consid. 4.1). Ainsi, le principe 

de la proportionnalité exige en particulier que le dédommagement fixé par 

le département ne soit pas en disproportion évidente avec la valeur 

objective de la prestation fournie et se situe dans une limite raisonnable. 

A-1208/2015 

Page 11 

A cet égard, la jurisprudence a considéré que la mesure la plus fiable de 

l’adéquation d’une estimation du logement de service est certainement 

celle des 70 % du loyer d’objets comparables selon les usages locaux 

(cf. JAAC 65.81 consid. 5d). D’autre part, les départements doivent 

respecter la politique du personnel (art. 4 LPers) et le Conseil fédéral 

coordonne et dirige la mise en œuvre de cette politique (art. 5 et 37  al. 1 

LPers ; FF 1999 II 1454). Il lui appartient donc de s’assurer, notamment, 

que les mesures et les décisions prises par les départements sont conçues 

de manière à ce qu’elles contribuent à la compétitivité de la Confédération 

sur le marché de l’emploi et à la réalisation des objectifs mentionnés à 

l’art. 4 al. 2 et al. 3 LPers. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le Conseil 

fédéral a chargé le DFF de définir, pour l'ensemble des départements, les 

principes applicables à l'utilisation des logements de service et au montant 

à payer à ce titre (art. 90 al. 1 OPers) ; soit d'édicter les directives du DFF 

du 1er août 2013 (art. 59 al. 2 O-OPers). Dans ce cadre, le chiffre 3.6 al. 1 

des directives du DFF du 1er août 2013 rappelle que, en principe, le 

dédommagement pour le logement de service doit représenter environ 

70 % du loyer d'objets comparables selon les usages locaux ou environ 

80 % du loyer de logements coopératifs du personnel de la Confédération 

au même lieu ou dans des lieux présentant des conditions similaires. 

5.2.3 Sur le vu de ce qui précède, le Tribunal estime que les règles édictées 

par le DFF s’inscrivent dans le cadre d’une mise en œuvre régulière de la 

législation sur le personnel de la Confédération, conformément aux 

délégations de compétence prévues dans ces textes. L'O-OPers et les 

directives qui s'y rapportent ont de plus régulièrement été tenues à la 

disposition du recourant (notamment sur l'Intradouane) et ces dernières 

prescriptions concernent un petit cercle d'intéressés directs appelés à 

assumer une obligation. Les directives du DFF n'avaient dès lors pas à être 

publiées au Recueil officiel du droit fédéral (cf. art. 5 al. 1 let. a de la loi 

fédérale du 18 juin 2004 sur les recueils du droit fédéral et la Feuille 

fédérale [LPubl, RS 170.512]) ou au Recueil systématique du droit fédéral 

(art. 11 al. 1 LPubl). La teneur des dispositions d'exécution du DFF 

respecte dès lors le principe de la légalité. Il en résulte que les directives 

du 1er août 2013 du DFF sur le dédommagement et les charges à payer 

pour l’utilisation d’un logement de service ne constituent pas une simple 

ordonnance administrative, comme l’invoque le recourant, mais des 

prescriptions déployant des effets externes et opposables aux sujets de 

droit qu’elles concernent. 

Il convient de rejeter en ce sens le grief du recourant. 

A-1208/2015 

Page 12 

6.  

6.1 Le recourant reproche, ensuite, à l'autorité inférieure d'avoir constaté 

les faits de manière inexacte et en violation du principe de la bonne foi. 

Il expose, à l'appui de son grief, que l'autorité inférieure a arrêté la surface 

de son logement à 68.80 m2, jusqu'au 31 décembre 2014, puis elle a fait 

passer cette surface sans justification suffisante à 68.10 m2. 

L'autorité inférieure lui oppose que la norme SIA 416, prévue par les 

directives de 2013, a été appliquée correctement par un architecte 

mandaté au cas d'espèce. Elle conduit à une nouvelle définition de la 

surface habitable du logement (surface nette ou SPN) et tient en particulier 

compte des halls d'entrée, des corridors, ainsi que de la circonstance que 

les locaux mansardés sont dorénavant mesurés à 150 cm (contre 180 cm 

auparavant). 

6.2 Découlant directement des art. 5 al. 3 Cst. et art. 9 Cst. et valant pour 

l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le 

citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues 

des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des 

déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 

II 182 consid. 3.6.3, ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 ; arrêt du Tribunal 

administratif fédéral A-6982/2013 du 24 juin 2015 consid. 4 et réf. cit.). Pour 

que le justiciable puisse invoquer cette protection, il faut que l'autorité qui 

a donné son assurance ait été compétente pour le faire, ou que le 

justiciable ait pu la considérer comme telle (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2, 

ATF 127 I 31 consid. 3a ; arrêt du Tribunal administratif fédéral 

A-4790/2012 du 23 juillet 2014 consid. 5.3.1 et réf. cit.). 

 

6.2.1 Le dédommagement lié à l'occupation d'un logement de service n'a 

en principe pas le caractère d'un droit acquis (voir ATF 138 V 366 

consid. 6.1), sauf engagement individuel en ce sens, et sa fixation est régie 

par la législation en vigueur au moment considéré. L'Etat est ainsi libre de 

revoir en tout temps sa politique en matière de logement de service et les 

personnes qui en bénéficient doivent compter avec le fait que les 

dispositions en cause puissent faire l'objet ultérieurement de modifications. 

Des droits acquis ne naissent dès lors en faveur des agents de la 

Confédération que si la loi fixe une fois pour toutes les situations 

particulières et les soustrait aux effets des modifications légales ou lorsque 

des assurances précises ont été données à l'occasion d'un engagement 

individuel (ATF 134 I 23 consid. 7.1). Le principe de la bonne foi ne fait pas 

A-1208/2015 

Page 13 

davantage obstacle à une modification de la loi lorsque celle-ci repose sur 

des motifs sérieux et objectifs. Une violation de ce principe n'entre en 

considération que si le législateur a donné des assurances précises que la 

loi ne serait pas modifiée ou qu'elle serait maintenue telle quelle pendant 

un certain temps, fondant ainsi un droit acquis (cf. ATF 130 I 26 consid. 

8.1).  

6.2.2 En l'occurrence, la manière d'estimer la surface habitable des 

logements de service a changé par rapport aux directives (2005) 

précédentes. Elle se définit aujourd'hui au regard de la norme SIA 416 

(cf. ch. 3.2 des directives du 1er août 2013) et contient les deux précisions 

suivantes : les pièces mansardées sont mesurées à 150 cm au-dessus du 

sol (let. a) et les pièces chauffées situées hors de l'appartement comptent 

pour la moitié de leur surface au sol (let. b). Les pièces ne pouvant être 

chauffées sont par ailleurs assimilées aux réduits (surface utile secondaire) 

et ne sont pas prises en compte dans la surface au sol.  

Le recourant ne fait en outre pas valoir qu’il aurait été mis au bénéfice d’une 

promesse ou d’un droit acquis en relation avec l'estimation de la surface 

habitable de son logement. On ne saurait dès lors faire grief à l'autorité 

inférieure, compte tenu de la retenue qui s'impose au Tribunal dans ce 

domaine, d'avoir mandaté un architecte pour évaluer la surface habitable 

du logement de service du recourant et de lui avoir demandé d'appliquer à 

cette occasion les prescriptions pertinentes des directives du 1er août 2013 

et la norme SIA 416 (2003). Le Tribunal fédéral a d'ailleurs déjà eu 

l'occasion de rappeler qu'il s'agit aujourd'hui de la norme déterminante en 

vigueur (cf. arrêt du Tribunal fédéral 7B.118/2006 du 7 novembre 2006 

consid. 2.1). Le recourant ne fait enfin valoir aucune erreur concrète de 

l'architecte, qui a procédé aux mesures. L'estimation aboutit d'ailleurs à 

une réévaluation à la baisse (- 0.70 m2) la surface habitable du logement 

de service. 

Il s'ensuit que le Tribunal retient que le logement de service du recourant 

occupe une surface habitable de 68.10 m2. Le grief y afférent du recourant 

sera rejeté. 

7.  

7.1 Le recourant affirme, encore, que les modalités fixées dans les 

directives du DFF pour estimer le dédommagement de son logement de 

service aboutissent un résultat excessif et sans réelle justification. 

Le renchérissement cumulé n'aurait en tout cas pas atteint le niveau de la 

A-1208/2015 

Page 14 

hausse du dédommagement et le logement présenterait une absence 

d'entretien et de travaux en plus-value. 

L’autorité inférieure lui oppose que la méthode de calcul est objective et 

repose sur les données scientifiquement établies par l’Office fédéral de la 

statistique OFS. 

7.2 L'occupation d'un logement de service excède l'usage commun et peut 

de ce fait donner lieu à la perception d'un dédommagement. Les 

dédommagements perçus pour l'usage particulier d'un bien appartenant à 

l'Etat sont soumis – comme le rappelle le recourant – au principe de la 

proportionnalité. Ce principe implique que le montant du dédommagement 

soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans 

des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son 

utilité pour l'administré (y compris de sa situation économique), soit à son 

coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en 

cause (ATAF 2010/34 consid. 9.2, ATAF 2008/3 consid. 3.4.1). Lorsque la 

prestation en cause est également fournie par des privés, il est possible de 

se baser sur sa valeur marchande (ATF 122 I 279 consid. 6c). Il s'ensuit 

que le montant du dédommagement peut être calculé selon un certain 

schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes (cf. arrêt 

du Tribunal fédéral 2C_329/2008 du 15 octobre 2008 consid. 4.2).  

Le montant du dédommagement doit cependant être établi selon des 

critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas 

justifiées par des motifs pertinents (ATF 139 III 334 consid. 3.2.4). A cet 

égard, une norme – ou une décision – viole en particulier le principe de 

l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se 

justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à 

réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au 

vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas 

traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de 

manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié 

se rapporte à une situation de fait importante (cf. arrêt du Tribunal 

administratif fédéral A-592/2014 du 9 mars 2015 consid. 4.2.3.1 et réf. cit.). 

7.3  

7.3.1 En l'espèce, le nouveau dédommagement du logement de service du 

recourant a été établi selon un critère objectif, c'est-à-dire en fonction de 

sa surface (68.10 m2) et de son prix au mètre carré (150 fr./m2, pour 

l'agglomération de Genève). Ces critères, posés par les directives du DFF 

(cf. ch. 3), ont pour but de ne pas créer des différences injustifiées entre 

A-1208/2015 

Page 15 

les gardes-frontière attribués à une région donnée. Le fait que ces deux 

éléments aient joué un rôle déterminant dans la fixation du 

dédommagement n'est donc pas critiquable. D'après cette méthode, plus 

la valeur au mètre carré est élevée, plus le dédommagement est important, 

ce qui procède d'un certain schématisme conforme au principe de la 

proportionnalité.  

7.3.2 Quant à la valeur au mètre carré retenue par l'autorité inférieure (150 

fr./m2), elle tient compte de la répartition de toutes les communes sur le 

territoire suisse conformément aux données de l'OFS et de l'indice suisse 

des prix à la consommation (110.92 points [2012], précédemment 100 

points [2000]). Cette méthode de calcul repose donc sur la jurisprudence, 

qui a déjà notamment rappelé que l'inclusion de certaines communes 

genevoises et vaudoises dans l'agglomération de Genève, opérées par 

l'Office fédéral de la statistique OFS, repose sur une analyse scientifique 

crédible, fondée sur des critères transparents et tangibles et émanant au 

surplus d'un office fédéral spécialisé en la matière (cf. JAAC 65.81 

consid. 5b). Il n'y a pas lieu d'y revenir.  

Ainsi, le montant du dédommagement fixé en l'occurrence par l'autorité 

inférieure (851 fr. 25, hors supplément/déduction), pour un quatre pièces 

reste dans la fourchette de 70 % du loyer d’objets comparables selon les 

usages locaux. En effet, le loyer moyen de l'ensemble des logements de 5 

pièces (cuisine comprise), dans le canton de Genève, est de 1'789 francs 

(cf. Annuaire statistique du canton de Genève, 2013, T 05.15 p. 126). Le 

dédommagement fixé par l'autorité inférieure représente donc 47 % de ce 

montant. Ainsi, le dédommagement fixé par l'autorité inférieure n'apparaît 

pas hors de proportion avec la prestation octroyée. Il contient même une 

marge de manœuvre suffisante pour se dispenser de toute mesure 

d'instruction supplémentaire. Il convient également de relever que, même 

en comparant le logement de fonction avec un trois pièces (quatre pièces 

à Genève, cuisine comprise), c'est-à-dire en excluant la petite chambre à 

l'étage, le dédommagement fixé par l'autorité reste très favorable (851 fr. 

25 / 1'446 fr = 58.90 %). Il faut également relever que, par le choix d'une 

augmentation échelonnée en deux tranches, l'autorité inférieure est 

parvenue à limiter raisonnablement les inévitables désagréments pour le 

recourant, en accord avec le principe de la proportionnalité. On ne saurait 

enfin donner prise aux arguments de celui-ci qui souhaiterait que le 

Tribunal substitue sa propre appréciation à celle de l'autorité dont émane 

la réglementation en cause. En présence d'une réglementation reposant 

sur une délégation législative, le Tribunal administratif fédéral n'a en effet 

pas à se soucier, en particulier, de savoir si la réglementation en cause 

A-1208/2015 

Page 16 

constitue le moyen le mieux approprié pour atteindre le but défini par le 

législateur (ATF 136 I 197 consid. 4.2, ATF 136 V 24 consid. 7.1). Or, en 

l'espèce, le Tribunal estime que les directives reposent sur la constante, 

rappelée par l'autorité inférieure, que les différents logements de fonction 

sont anciens et présentent de ce fait un confort moyen. A cet égard, il est 

en outre manifeste que les logements de fonction des gardes-frontière se 

situent généralement à proximité d'une douane et, donc, à proximité d'une 

voie de circulation transfrontalière. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à 

des déductions supplémentaires pour ces motifs, ceux-ci étant inhérents 

aux tâches que doivent remplir les gardes-frontière, et le recourant n'a pas 

apporté d'indices suffisants, malgré les occasions offertes, que son 

logement de service présenterait actuellement des alentours défavorables 

ou serait particulièrement isolé. L'autorité inférieure n'a dès lors pas 

outrepassé son pouvoir d'appréciation en maintenant un supplément de 10 

% (maison en ordre contiguë) et en accordant une unique déduction de 

10 % (équipement non complet). 

Il ne paraît cependant pas inutile de rappeler que, même si ces points 

excèdent l'objet du présent litige (cf. supra, consid. 2.2), l'employé 

bénéficiant d'un logement de service doit prendre soin du logement et de 

ses équipements. Si les défauts au logement ou au bâtiment excèdent ces 

menus travaux, il lui appartient de les annoncer au responsable des 

bâtiments pour leur remise en état (cf. Instructions de la Direction générale 

des douanes DGD du 1er septembre 2014 [Logements de service et 

logements locatifs], ch. 1.19 ss). Si cela est techniquement possible et 

financièrement acceptable, les installations manquantes seront en outre 

acquises ultérieurement (cf. Directives 2013 du DFF, ch. 3.1 al. 2). L'Office 

fédéral des constructions et de la logistique OFCL exerce enfin – quant à 

lui – la haute surveillance des bâtiments de la Confédération 

(cf. Instructions 2014 de la DGD, ch. 1.16).  

Les différents griefs du recourant seront par conséquent rejetés. 

7.4 Au vu des considérants qui précèdent, la décision attaquée est 

conforme au droit et le recours s'avère mal fondé, ce qui conduit à son 

rejet. 

8.  

8.1 La procédure devant le Tribunal administratif fédéral en matière de droit 

du personnel de la Confédération est gratuite, sauf s'il y a recours 

téméraire (art. 34 al. 2 LPers). Il ne sera en conséquence pas perçu de 

frais de procédure. 

A-1208/2015 

Page 17 

8.2 Succombant, le recourant n'a pas droit à des dépens (art. 64 al. 1 PA 

et art. 7 ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). L'autorité inférieure n'y a, elle-même, pas droit (art. 7 al. 3 

FITAF).  

(le dispositif est porté à la page suivante) 

  

A-1208/2015 

Page 18 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Il n'est pas perçu des frais de procédure. 

3.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– au recourant (Acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (Recommandé) 

– au Secrétariat général du DFF (Acte judiciaire) 

 

Le président du collège : Le greffier : 

  

Jérôme Candrian Olivier Bleicker 

 
Indication des voies de droit : 

Les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les rapports de 

travail de droit public peuvent être contestées auprès du Tribunal fédéral, 

pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur litigieuse 

s'élève à 15'000 francs au minimum ou qui soulève une question juridique 

de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 LTF). S'il s'agit d'une contestation non 

pécuniaire, le recours n'est recevable que si celle-ci touche à la question 

de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF). Si le recours en matière de droit 

public est ouvert, il doit être déposé au Tribunal fédéral, 

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, dans un délai de 30 jours dès la 

notification de la décision contestée (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision 

attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour 

autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

Expédition :