# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 83b36f2c-a6d1-51ab-aa1b-d514ef505fda
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-07-25
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 25.07.2018 602 2018 24
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2018-24_2018-07-25.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2018 24

Arrêt du 25 juillet 2018

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann 

Parties DIRECTION DE L'INSTRUCTION PUBLIQUE, DE LA CULTURE 
ET DU SPORT (DICS), recourante, 

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée,

A.________ et B.________, intimés

Objet Aménagement du territoire et constructions – Rétablissement de 
l'état de droit de la couleur des façades, de fenêtres et de volets sur 
un bâtiment protégé

Recours du 27 février 2018 contre la décision du 26 janvier 2018

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considérant en fait

A. A.________ et B.________ sont copropriétaires – depuis 2009 – de l'article ccc du Registre 
foncier (RF) de la Commune de Romont, sur lequel est érigée une habitation collective.

B. Le 12 février 2015, les précités ont obtenu un permis de construire (n° ddd) pour la mise en 
conformité, les rénovations intérieures (y compris démolition) selon permis de construire délivré en 
1976 et l'aménagement de places de parc extérieures, avec dérogation au règlement communal 
d'urbanisme (RCU) pour la réalisation de lucarnes.

Par courrier électronique du 26 février 2016, le Service des biens culturels (SBC) a informé le 
Préfet du district de la Glâne et la Commune de Romont que des travaux extérieurs ne faisant pas 
partie du permis de construire délivré le 12 février 2015 avaient été effectués sur le bâtiment sis 
sur l'article ccc RF. Ces interventions portant atteinte au bâtiment protégé en catégorie 3 et nuisant 
au périmètre mis sous protection, ce service a requis de l'autorité compétente qu'elle prenne des 
dispositions pour rétablir la situation dans sa conformité.

Le 17 mars 2016, la préfecture a procédé à une inspection des lieux, en présence de 
représentants de la commune et du SBC ainsi que de B.________, dans le but de répertorier les 
irrégularités. Il a été constaté ce qui suit:

"Façade Est
> Au rez-de-chaussée, la façade a été percée pour créer une porte vitrée.

> Au rez-de-chaussée, les nouvelles fenêtres sont en PVC.

> Aux étages, les nouvelles fenêtres sont en revanche en bois-métal.

> Les fenêtres contiennent des croisillons (valable pour toutes les façades du bâtiment).

> Au rez-de-chaussée, une porte est également en PVC.

> Tous les volets sont neufs et sont en alu.

> La teinte de la façade (valable pour toutes les façades du bâtiment) n'est pas en harmonie avec les 
habitations avoisinantes et le SBC n'a pas été préalablement consulté.

(…)

Façades Nord et Sud

> En haut du pignon, les fenêtres sont plus petites que sur les plans.

(…)

> Les fenêtres sont en PVC.

> Des volets ont été rajoutés.

(…)".

Invité à se déterminer sur le procès-verbal de l'inspection des lieux, le SBC a répondu le 5 avril 
2016. Il a souligné que les interventions extérieures réalisées sans autorisation avaient un impact 
considérable qui, non seulement, dénaturait l'enveloppe protégée de l'immeuble, mais portait aussi 
atteinte au périmètre de E.________ mis sous protection au sens du plan d'aménagement local 
(PAL). Il a ainsi indiqué qu'il ne pouvait pas admettre les altérations constatées, à l'exception du 
"gabarit des ouvertures nouvellement créées dans les pignons qui pourrait être toléré".

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Par courrier mis à la poste le 6 avril 2016, les propriétaires ont certes reconnu avoir commis des 
erreurs quant à la pose de fenêtres en PVC. Ils ont cependant souligné que les fenêtres en bois-
métal de la façade Est existaient déjà lorsqu'ils ont acheté l'immeuble et que la teinte de la façade 
avait été autorisée par la commune.

Le 23 mai 2016, la commune s'est ralliée aux remarques émises par le SBC, excepté en ce qui 
concerne le choix de la teinte des façades. Elle a en effet précisé que la couleur présentée par les 
propriétaires avait été acceptée oralement par son service technique.

Le SBC s'est encore prononcé sur les travaux extérieurs qu'il estime non conformes dans son 
courriel du 19 mai 2017.

C. Par décision du 26 janvier 2018, le préfet a prononcé ce qui suit:

"Art. 1. Tenant compte de l'ensemble des circonstances et de l'absence d'intérêts privés ou publics 
prépondérants, il est renoncé au rétablissement de l'état de droit des fenêtres et à la suppression 
des volets sis sur l'article ccc RF de la Commune de Romont.

Art. 2. Partant, la teinte de la façade et la pose de fenêtres en PVC et de volets en aluminium sont tolérées. 
Néanmoins, M. et Mme B.________ et A.________ doivent s'assurer que toutes les fenêtres 
comportent des croisillons.

Art. 3. Ordre est donné à M. et Mme B.________ et A.________ que les trois portes en PVC soient 
remplacées par des portes en bois dans un délai fixé au 30 avril 2018, conformément à l'article 167 
alinéa 3 LATeC.

(…)

Art. 5. La procédure relative aux irrégularités constatées à l'intérieur est également réservée."

Le préfet a souligné que la bonne foi des propriétaires pouvait être mise en doute, eu égard au 
nombre important de travaux qu'ils ont effectués sans permis au cours des dernières années et 
des diverses mises en garde qu'ils ont reçues. S'agissant de la teinte des façades, il a considéré 
qu'au vu de la détermination de la commune du 23 mai 2016 et du fait que la couleur – "étant 
aujourd'hui déjà moins choquante que lors du premier constat datant du 17 mars 2016" – va tendre 
à s'atténuer avec les années, il ne saurait être demandé aux propriétaires de repeindre leur 
bâtiment. En ce qui concerne la pose de fenêtres en PVC, il a estimé qu'il y avait lieu de tenir 
compte des circonstances, notamment du fait que le nombre de fenêtres se chiffre à une trentaine, 
rendant le rétablissement de l'état de droit important et coûteux. Il a ajouté que l'appréciation des 
fenêtres en PVC avait évolué et qu'il était aujourd'hui d'usage courant de poser de telles fenêtres, 
si bien qu'en l'espèce et pour autant que celles-ci comportent des croisillons, l'utilisation d'un tel 
matériau était acceptable esthétiquement parlant. Il a en revanche considéré qu'on ne pouvait pas 
en dire autant des trois portes en PVC, visuellement très dérangeantes, puisque brillantes et 
facilement remplaçables par des portes en bois. S'agissant des volets en aluminium, le préfet a 
souligné que ceux-ci ne représentaient pas une altération de la façade, dans la mesure où ils 
pouvaient être enlevés si un changement de propriétaire devait advenir. Il a ainsi estimé qu'en 
application du principe de la proportionnalité et au vu des explications des propriétaires, la solution 
consistant à exiger un retour strict à l'état de droit, soit remplacer les fenêtres en PVC par des 
fenêtres en bois et enlever les volets en aluminium, constitueraient des mesures disproportionnées 
tant financièrement qu'en terme d'esthétique.

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D. Par mémoire du 27 février 2018, la Direction de l'instruction publique, de la culture et du 
sport (DICS) a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal en concluant à 
l'annulation de la décision attaquée et à ce que le rétablissement de l'état de droit pour les travaux 
extérieurs entrepris sur l'habitation sise sur la parcelle article ccc RF soit ordonné aux frais des 
propriétaires. A l'appui de ses conclusions, elle rappelle en substance que le bâtiment en cause 
fait l'objet d'une mesure de protection. Elle explique qu'un collaborateur du SBC a informé 
oralement les propriétaires, lors d'une séance du 26 juin 2014, des mesures de protection et des 
recommandations générales à appliquer dans le cadre de travaux ou d'aménagements dans ce 
secteur. Elle soutient que les travaux extérieurs réalisés sans permis par les propriétaires sont non 
seulement contraires à l'objectif d'un maintien substantiel prescrit par les dispositions de 
l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) et du 
RCU, mais également non conformes aux prescriptions communales spécifiques relatives aux 
immeubles mis sous protection. La DICS reproche à l'autorité intimée d'avoir procédé à une pesée 
des intérêts non pertinente. Elle estime en effet qu'en l'espèce, l'intérêt public est évident au vu 
des dispositions de l'ISOS et du RCU. Elle relève en particulier que les remarques de l'autorité 
intimée relatives à la teinte des façades ne sont pas objectives et sont contraires à l'intérêt public 
prépondérant; selon elle, tenir compte de l'usure de la peinture reviendrait à accepter 
systématiquement n'importe quelle teinte n'importe où. S'agissant des fenêtres, elle soutient que, 
dans la mesure où l'intérêt public prépondérant est la conservation du caractère de l'ensemble du 
bâti au regard des prescriptions communales, il n'y a pas lieu de considérer l'«usage courant» ou 
les aspects d'ordre économique.

E. Dans leur courrier du 26 mars 2018, les intimés indiquent qu'ils se rallient à la décision 
préfectorale.

Dans ses observations du 29 mars 2018, le préfet conclut au rejet du recours. Il relève qu'il n'était 
pas informé des communications orales qu'ont eues les propriétaires avec le SBC, de sorte qu'il 
n'en a pas tenu compte. Il souligne que, si le bâtiment en question constitue certes un immeuble 
protégé, il était toutefois dans un état d'abandon avancé avant que les travaux de réfection ne 
soient entrepris. S'agissant des fenêtres et des volets, il est d'avis que l'harmonisation du bâti ne 
passe certainement pas par une obligation de posséder des fenêtres et des volets identiques sur 
tous les bâtiments. Il relève qu'il semble au contraire exister autant de types de fenêtres qu'il y a 
de bâtiments dans le quartier en question. Il estime ainsi que le remplacement complet de presque 
60 fenêtres est contraire au principe de la proportionnalité et en particulier à la proportionnalité au 
sens strict, en ce sens qu'il existerait une disproportion évidente entre l'intérêt public, ce dernier 
étant clairement relativisé par le bâti existant, et l'intérêt privé des propriétaires, raison pour 
laquelle il a décidé de tolérer les fenêtres en PVC, mais avec croisillons, ainsi que les volets en 
aluminium. En ce qui concerne la teinte du bâtiment, l'autorité intimée constate qu'il n'existe pas 
une harmonisation particulière des couleurs dans le quartier et que la pratique de la commune 
consiste à accepter une palette de couleurs large. Elle explique également avoir tenu compte des 
travaux nécessaires pour une modification de la couleur de la façade et des frais qui en 
résulteraient, considérant qu'une telle modification serait excessive et contraire au principe de la 
proportionnalité. Enfin, elle est d'avis que, dans la mesure où la commune a accepté la couleur de 
la façade, le principe de la bonne foi impose que le choix de la teinte soit toléré.

Invitée à se prononcer, la commune n'a pas répondu.

La Direction s'est déterminée sur les observations du préfet le 24 avril 2018.

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F. Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, 
dans les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du 
litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 
al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). La qualité pour recourir de la 
DICS est donnée par l'art. 59 al. 3 de la loi fribourgeoise du 7 novembre 1991 sur la protection des 
biens culturels (LPBC; RSF 482.1).

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2.

En l'occurrence, l'objet du litige est limité à la question du rétablissement de l'état de droit des 
travaux extérieurs entrepris sans autorisation sur l'habitation sise sur la parcelle article ccc RF; il 
s'agit plus précisément des fenêtres, des volets et de la teinte des façades (le remplacement des 
portes en PVC exigé par le préfet n'étant pas remis en cause).

3.

3.1. La Commune de Romont est recensée comme site d'importance nationale à l'ISOS.

La parcelle article ccc RF se trouve dans l'ensemble construit (E) 3.1, lequel est défini comme un 
"secteur compact et bien conservé du faubourg de E.________". Celui-ci est répertorié en 
catégorie d'inventaire "AB" avec un objectif de sauvegarde "A" ainsi que des qualités spatiales et 
historico-architecturales et une signification prépondérantes.

Selon les explications relatives à l'ISOS, un ensemble construit est une composante bâtie de petite 
taille, pouvant être perçue comme entité de par ses caractéristiques historico-architecturales et 
spatiales ou de par sa spécificité régionale, mais aussi pour ses contrastes prononcés, p. ex. place 
de la cathédrale, enfilade de ruelles, maisons groupées autour d'un moulin. Les environnements 
sont des aires construites ou non, indispensables à la cohésion des périmètres et des ensembles 
et qui, de ce fait, font partie intégrante du site construit. Pour l'ensemble construit, la catégorie 
d'inventaire "A" indique "l'existence d'une substance d'origine. La plupart des bâtiments et des 
espaces présentent les caractéristiques propres à une même époque ou à une même région"; 

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quant à la catégorie d'inventaire "B", elle indique "l'existence d'une structure d'origine. 
L'organisation spatiale historique est conservée; la plupart des bâtiments présentent les 
caractéristiques propres à une même époque ou à une même région". L'objectif de sauvegarde "A" 
préconise "la sauvegarde de la substance. Conservation intégrale de toutes les constructions et 
composantes du site, de tous les espaces libres; suppression des interventions parasites". Les 
recommandations générales de sauvegarde suivantes s'appliquent:

" - démolitions et constructions nouvelles interdites;
- prescriptions détaillées en cas d'intervention".

Sous le titre "application pratique de l'ISOS", les mesures appropriées pour un ensemble avec un 
objectif de sauvegarde "A" suivantes sont énumérées:

" - Sensibiliser le public
- Etablir un inventaire de détail permettant de sélectionner les constructions et les arbres à protéger

- Accorder des subventions pour des interventions exemplaires sur le plan de la sauvegarde

- Prévoir une application différenciée de la règlementation en matière de constructions

- Adapter la planification au tissu ancien

- Introduire des alignements sur rue et sur cour

- Prévoir des mesures de protection spécifiques pour certains bâtiments".

Le secteur dans lequel se trouve la parcelle ccc RF appartient à la catégorie 1 des périmètres 
construits au sens du plan directeur cantonal (PDCant, chapitre 14, sites construits à protéger). 
Pour cette catégorie 1, les mesures préconisées sont les suivantes:

" - Conserver les objets inscrits au recensement des biens culturels immeubles, les espaces libres 
significatifs pour la structure et le caractère du site ainsi que leurs composantes (notamment murs, 
revêtements de sols, arborisation).

- Adapter les nouvelles constructions ou transformations (implantation, dimensions, matériaux et 
expression architecturale) et les aménagements de chaussées au caractère du site.

- Supprimer les constructions et les aménagements qui altèrent le caractère du site".

Concrètement, le PDCant impose au plan d'affectation de désigner:

" - Les constructions à protéger sur la base du recensement des biens culturels immeubles.
- Les constructions qui sont des composantes de la structure et du caractère du site.

- Les espaces libres non-constructibles significatifs pour la structure du site.

- Les espaces libres constructibles.

- Les constructions qui altèrent le caractère du site".

Il impose en outre au RCU de fixer:

" - Les dispositions relatives à la protection, la transformation et l'entretien des constructions à protéger, des 
constructions qui sont des composantes de la structure et du caractère du site, des espaces libres non-
constructibles significatifs pour la structure du site, y compris les dispositions relatives aux composantes 
caractéristiques (murs, revêtement de sol, arborisation) de ces derniers.

- Les dispositions relatives à l'implantation, l'orientation, la volumétrie et le caractère architectural des 
nouvelles constructions dans les espaces libres constructibles.

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- Les dispositions relatives à l'entretien, l'éventuel remplacement ou la suppression des constructions qui 
altèrent le caractère du site.

Le règlement communal d'urbanisme exige la demande préalable pour toutes les demandes de permis de 
construire, de démolir ou de transformer situées dans des secteurs de protection du site construit".

3.2. Le bâtiment ici litigieux est répertorié à l'ISOS comme élément individuel 3.1.3, constituant 
une "imposante maison étayée par deux contreforts et dotée de quatre balcons en bois, probable 
origine médiévale".

Il est en outre inscrit au recensement des biens culturels en valeur C. Selon l'art. 48 al. 1 du 
règlement fribourgeois du 17 août 1993 d'exécution de la loi sur la protection des biens culturels 
(RELPBC; RSF 482.11), la valeur C indique qu'il s'agit d'un bien culturel de qualité moyenne, soit 
d'un objet représentatif par certains éléments essentiels dont la substance est conservée. Par 
ailleurs, selon l'art. 22 LPBC, sauf disposition contraire, la protection d'un bien culturel s'étend à 
l'objet dans son ensemble, soit, pour les immeubles, aux structures et éléments extérieurs et 
intérieurs et, le cas échéant, aux abords, au site et aux objets archéologiques enfouis. L'art. 23 
al. 4 LPBC précise que la transformation d'un bien culturel immeuble protégé ne peut être 
autorisée que si elle ne porte pas atteinte à son caractère ou à celui du site.

Selon le plan d'affectation des zones (PAZ), ce bâtiment est protégé en catégorie 3 et se situe 
dans un périmètre du site construit protégé, en zone de village. L'art. 16 RCU règlemente la zone 
de village, dont l'objectif essentiel de la délimitation de cette zone est la protection, la sauvegarde 
et l'entretien du bâti existant (let. a). Il prévoit des prescriptions particulières (cf. let. h). En 
particulier, à l'intérieur de cette zone, toute construction, reconstruction ou transformation doit faire 
l'objet d'une demande préalable (cf. let. h ch. 1). En outre, les dispositions de l'art. 9 RCU sont 
réservées. Les reconstructions ou transformations modifiant l'état actuel respecteront le volume, la 
hauteur, la pente des toits, les matériaux et les couleurs des constructions existantes (cf. let. h 
ch. 2, 1er et 2ème §).

L'art. 9 RCU prévoit que les immeubles protégés en catégorie 3 doivent être conservés dans leur 
substance et composantes principales, comme suit: "Conservation de la structure constructive et 
des composantes principales du caractère architectural du bâtiment, considéré du point de vue de 
la protection du site". S'agissant de la procédure, cette disposition indique notamment que, pour 
tout projet de remise en état, de transformation, de déplacement et de démolition d'un bâtiment 
protégé, ainsi que pour tout projet de modification de ses abords, le préavis de la Commission des 
biens culturels est requis. La demande de permis doit être précédée d'une demande préalable. 
L'art. 9 RCU traite également des sites construits protégés, pour lesquels il prévoit notamment des 
prescriptions particulières s'agissant des façades, des matériaux et teintes et de la procédure:

"Façades Le caractère architectural des nouvelles constructions doit être adapté à celui des 
bâtiments voisins protégés ou caractéristiques pour le site, en particulier pour ce qui 
concerne les dimensions, proportions et dispositions des ouvertures, les proportions 
et dispositions des ouvertures, les proportions entre les pleins et les vides.

Cette prescription s'applique également en cas de transformation.

Matériaux et teintes Pour les nouvelles constructions, les matériaux et teintes en façades et en toiture 
seront adaptés à ceux des bâtiments voisins protégés ou caractéristiques pour le 
site. Cette prescription s'applique également en cas de transformation de bâtiments.

Procédure Toute demande de permis est précédée d'une demande préalable (…)".

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Enfin, les annexes au RCU comprennent des recommandations pour les immeubles protégés (mai 
2003) se rapportant notamment au caractère des façades, aux matériaux et aux ouvertures. Il y est 
notamment prévu que les composantes essentielles du caractère des façades sont conservées, 
particulier les matériaux. En outre, si, en raison de l'état de conservation, des éléments 
(encadrement d'ouvertures par exemple) doivent être remplacés, ceux-ci seront réalisés 
conformément à l'aspect des anciens et avec les mêmes matériaux, sinon dans des matériaux 
traditionnellement utilisés à l'époque de la construction.

4.

4.1. L'art. 167 LATeC a la teneur suivante:

"1 Lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du 
permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des 
travaux.
2 Dans les cas visés à l'alinéa 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le 
préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de 
construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse 
d'emblée exclue.
3 Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet 
peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions 
pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état 
du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les 
locaux ou de les exploiter.
4 Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit 
applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'alinéa 3."

4.2. Une mesure de rétablissement de l'état de droit impose à l'autorité d'effectuer une 
appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect du principe de la proportionnalité 
(arrêt TC FR 2A 07 70 du 11 mars 2008). Le principe de la proportionnalité exige que la décision 
litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par 
des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il 
exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 
132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts cités; GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, p. 349).

Dès lors, le fait qu'une construction ou un aménagement soit illégal ne signifie pas encore qu'il 
doive être automatiquement supprimé. Le constructeur peut se voir dispensé de démolir l'ouvrage, 
lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec 
l'intérêt public ou encore lorsque l'intéressé a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier la 
construction et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts publics 
prépondérants (ATF 111 Ib 213 / JdT 1987 I 564 consid. 6; ATF 123 II 248 consid. 4a). En d'autres 
termes, un ordre de remise en état des lieux s'avère disproportionné lorsque l'illégalité est légère 
et que l'intérêt public lésé n'est pas suffisant pour justifier le dommage que subit le propriétaire en 
raison du rétablissement ordonné (URP/DEP 2008 p. 590; arrêts TF 1C_616/2014 du 12 octobre 
2015 consid. 4; 1C_406/2012 du 5 février 2013 consid. 3.3). Même si un administré ne peut se 
prévaloir de sa bonne foi, il est en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer 
à un ordre de mise en conformité. Dans ce cas, toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait 
accompli doit accepter que, soucieuse de préserver l'égalité devant la loi et l'ordre juridique, celle-

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ci attache une importance accrue au rétablissement de l'état de droit, sans se préoccuper outre 
mesure des inconvénients de la situation pour la personne touchée (ATF 132 II 21 consid. 6.4; 
arrêt TF 1C_616/2014 du 12 octobre 2015 consid. 4).

5.

En l'occurrence, il n'est pas contesté que les travaux extérieurs litigieux consistant à repeindre les 
façades avec une couleur vive (orange/jaune) et en la pose de fenêtres (et de portes) en PVC et 
de volets en aluminium ont été effectués sans autorisation ou, respectivement, en violation du 
permis de construire délivré le 12 février 2015 en ce qui concerne les ouvertures réalisées dans 
les pignons. On note dans ce contexte que l'art. 87 du règlement fribourgeois du 1er décembre 
2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 
710.11) prescrit que même les travaux d'entretien et de réparation qui ne modifient pas 
sensiblement l'aspect de l'ouvrage sont soumis à la procédure simplifiée lorsque les constructions 
et installations se situent dans un secteur faisant l'objet d'une mesure de protection et lorsqu'elles 
sont en relation avec un bâtiment protégé. 

Il ressort de ce qui précède (cf. consid. 3.1 et 3.2) que le bâtiment sis sur l'article ccc RF est au 
bénéfice d'une mesure de protection, notamment en ce qui concerne les façades. Compte tenu de 
ces circonstances, le préfet a considéré que les travaux extérieurs effectués sans autorisation ne 
pouvaient pas être légalisés dans le cadre d'une nouvelle demande de permis de construire et, 
partant, a engagé une procédure de rétablissement de l'état de droit, ce qui n'est à juste titre pas 
critiqué par les parties. En outre, l'examen du dossier permet d'emblée de constater que l'autorité 
intimée a entendu les propriétaires ainsi que le SBC, conformément à l'art. 167 al. 3 LATeC, avant 
de rendre la décision ici litigieuse.

Reste à examiner si c'est à bon droit ou non que l'autorité intimée a partiellement renoncé au 
rétablissement de l'état de droit et, partant, toléré la pose de fenêtres en PVC et de volets en 
aluminium (cf. consid. 6 ci-dessous) et la teinte de la façade (cf. consid. 7 ci-dessous).

6.

6.1. S'agissant des fenêtres et des volets, il ressort du procès-verbal de la séance d'inspection 
des lieux du 17 mars 2016 que, sur la façade Est, les nouvelles fenêtres du rez-de-chaussée sont 
en PVC et celles des étages en bois-métal. Quant aux fenêtres des façades Nord et Sud, elles 
sont en PVC. Pour ce qui a trait aux volets, ils sont tous neufs et en alu.

6.2. En ce qui concerne la pose de fenêtres en PVC et de volets en aluminium, la bonne foi des 
propriétaires ne peut pas être retenue. En effet, au moment où ceux-ci ont procédé aux travaux 
litigieux, ils savaient parfaitement que leur bâtiment faisait l'objet d'une mesure de protection (cf. 
notamment lettre de la préfecture du 13 février 2014, courriel du SBC du 8 juillet 2014). Or, au vu 
des dispositions précitées, il appert très clairement que la protection de l'immeuble en question 
s'étend aux façades, ce que le SBC avait d'ailleurs également rappelé dans ses préavis des 
9 septembre 2014 et 10 décembre 2014 rendus dans le cadre de la procédure introduite en août 
2014 et ayant abouti à la délivrance du permis de construire du 12 février 2015. En outre, dans ce 
second préavis favorable avec conditions du 10 décembre 2014 – lequel fait partie intégrante du 
permis de construire du 12 février 2015 –, le SBC a notamment émis la condition suivante: "Afin de 
ne pas falsifier le bâtiment historique mis sous protection, les ouvertures pratiquées dans les 
pignons seront réalisées en bois (pas de pvc) et dépourvues de petits-bois et de volets"; il est ici 

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précisé que, dans le cadre de cette demande de permis de construire, les interventions sur 
l'enveloppe du bâtiment portaient uniquement sur les combles. Ainsi, au plus tard depuis cette 
procédure de permis de construire, les intimés devaient avoir pleine conscience de la nécessité 
d'obtenir des autorisations pour procéder à des transformations supplémentaires de leur bâtiment, 
ce d'autant qu'une demande préalable est même exigée. Ils devaient également se rendre compte 
que le choix des matériaux dans le cadre de la rénovation d'un bâtiment protégé est restreint. Or, 
au lieu de s'en tenir aux plans produits devant les autorités, ils s'en sont volontairement écartés et 
ont procédé, notamment, à des changements de fenêtres et de volets sans autorisation, mettant 
ainsi les autorités devant un fait accompli. En particulier, les fenêtres du pignon sont en PVC, alors 
même que le préavis du SBC – et partant le permis de construire du 12 février 2015 – l'interdisait 
explicitement et exigeait du bois pour ces ouvertures. Compte tenu de cette exigence explicite, les 
intimés ne pouvaient pas de bonne foi poser des fenêtres en PVC sans en requérir l'autorisation. 
Au demeurant mais sans que cela soit déterminant en l'espèce, le dossier laisse apparaître que ce 
n'est pas la seule fois que les propriétaires n'ont pas respecté les règles en vigueur (cf. notamment 
procès-verbal de la séance d'inspection des lieux du 17 mars 2016).

Du point de vue de l'intérêt public, celui-ci consiste, d'une part, dans la préservation de l'égalité 
devant la loi et de l'ordre juridique, à laquelle il faut accorder une importance certaine puisque, 
comme exposé ci-dessus, les autorités ont été mises devant un fait accompli. D'autre part, il existe 
un intérêt public indiscutable de protection du patrimoine et de conservation du caractère de 
l'ensemble du bâti. Ce patrimoine et le caractère de l'ensemble construit sont précisément 
protégés contre les changements de l'aspect par les normes susmentionnées qu'il s'agit 
d'appliquer en l'espèce. Le SBC – service spécialisé en matière de protection des biens culturels – 
a dénoncé à la préfecture les travaux extérieurs entrepris sans permis. Il a relevé l'importance de 
l'intérêt public consistant en l'application des normes de protection du patrimoine. Il a considéré 
que ces travaux avaient un impact considérable qui non seulement dénaturait l'enveloppe 
protégée de l'immeuble, mais aussi portait atteinte au périmètre de E.________ mis sous 
protection au sens du PAL. Il a souligné que les matériaux utilisés pour les ouvertures et leur mise 
en œuvre (fenêtres en PVC blanc) et les volets (aluminium) ne respectaient pas les prescriptions 
applicables et péjoraient les façades extérieures de cet édifice protégé et le caractère du secteur 
en question évalué d'importance nationale à l'ISOS. La commune s'est ralliée aux remarques 
émises sur ce point par le SBC. Ainsi, tant le service spécialisé que l'autorité locale requièrent le 
rétablissement de l'état de droit.

La Cour de céans ne voit pas de raison de se distancier de cette appréciation. En particulier, 
l'autorité intimée ne peut manifestement pas être suivie, lorsqu'elle affirme que l'appréciation des 
fenêtres en PVC a évolué et qu'il est aujourd'hui d'usage courant de poser de telles fenêtres. Ce 
faisant, elle occulte le fait que tant le bâtiment litigieux et que l'ensemble construit dans lequel ce 
dernier se trouve font l'objet de mesures de protection du patrimoine. Or, ces mesures imposent 
précisément l'utilisation de matériaux particuliers (cf. consid. 3.2 ci-dessus). De même, l'autorité 
intimée ne peut pas minimiser ces mesures de protection par des considérations propres 
("l'utilisation d'un tel matériau [PVC] est acceptable esthétiquement parlant", "cet immeuble était 
tout simplement dans un état d'abandon avancé avant que les travaux de réfection ne soit 
entrepris", "[l'intérêt public] étant clairement relativisé par le bâti existant") ou par des 
comparaisons – souvent hypothétiques ("probablement") – avec des bâtiments situés dans les 
environs, dont la majeure partie ne bénéficie du reste pas de mesure de protection ainsi que l'a 
relevé le SBC. S'agissant des volets, là encore l'argumentation de l'autorité intimée ne peut pas 

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être suivie. En effet, affirmer que les volets en aluminium ne représentent pas une altération de la 
façade dans la mesure où ceux-ci peuvent être enlevés si un changement de propriétaire devait 
advenir n'est manifestement pas pertinent pour juger de leur intégration dans le site; à l'évidence, 
le fait qu'un élément d'une construction puisse être enlevé ne permet pas d'en conclure qu'il 
n'altère pas, pour ce motif, un bâtiment ou un site. Par ailleurs, il est encore rappelé aux intimés 
que le fait que le SBC n'ait pas interdit les volets en aluminium dans son préavis du 10 décembre 
2014 est dénué de toute pertinence, celui-ci n'ayant alors eu à se prononcer que sur les 
ouvertures à réaliser dans les pignons et pour lesquelles il a interdit la pose de volets.

Face à l'intérêt public important en jeu, l'intérêt privé des propriétaires réside principalement dans 
les coûts liés au rétablissement de l'état de droit. En l'occurrence, il ne ressort pas du dossier que 
le coût du rétablissement de l'état de droit des fenêtres et des volets posés par les propriétaires 
dans le cadre des travaux extérieurs qu'ils ont entrepris ait été chiffré. Cela étant, on peut admettre 
que des frais d'entretien relatifs aux remplacements de fenêtres et de volets ne sauraient être 
considérés comme disproportionnés pour les propriétaires d'un bâtiment. Au vu des circonstances 
du cas d'espèce et du fait que, comme exposé ci-après au consid. 7, il peut être renoncé à exiger 
la remise en état en ce qui concerne la teinte des façades, force est de constater que le 
rétablissement de l'état de droit de ces fenêtres et volets n'est pas de nature à causer des coûts 
disproportionnés aux intimés, en tous les cas pas au point qu'il faille renoncer à la mesure. Quoi 
qu'il en soit, il faut souligner que, face à des perturbateurs qui ne sont pas de bonne foi, le 
dommage financier consécutif à un rétablissement de l'état de droit ne joue qu'un rôle secondaire. 
Tel est le cas en l'espèce.

Enfin, dans le contexte de la tolérance accordée pour la teinte des façades – qui prend largement 
en compte les intérêts privés des intimés –, il n'apparaît pas qu'une mesure moins incisive que le 
rétablissement de l'état de droit des fenêtres et des volets litigieux puisse entrer en considération. 
En effet, le fait d'exiger que les fenêtres comportent des croisillons n'est pas de nature à atteindre 
l'objectif visé par la réglementation en vigueur qui tend à conserver un site et un bâtiment 
protégés, les matériaux utilisés demeurant étrangers à ce type de bâtiment et d'environnement. En 
outre, le renoncement à une remise en état serait susceptible de créer un précédent qui, à terme, 
pourrait vider la réglementation en question de son sens. Ainsi, à l'issue de la pondération des 
intérêts en présence, il apparaît que le rétablissement de l'état de droit des fenêtres et des volets 
posés par les propriétaires dans le cadre des travaux extérieurs qu'ils ont entrepris est 
indispensable pour sauvegarder l'intérêt public prépondérant lié à la protection du patrimoine et à 
la conservation du caractère de l'ensemble du bâti et répond pleinement aux exigences du principe 
de la proportionnalité.

7.

7.1. En l'espèce, les intimés ont de plus repeint les façades de leur bâtiment avec une couleur 
vive (orange/jaune).

Il ressort du dossier et, plus particulièrement, du courrier de la commune du 23 mai 2016 que 
celle-ci a confirmé que son service technique avait oralement donné son accord au choix de la 
couleur présentée. Il convient partant d'examiner si les propriétaires peuvent être protégés dans 
leur bonne foi en raison d'une assurance qu'ils auraient reçue.

7.2. Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de 
manière conforme aux règles de la bonne foi. De ce principe général découlent trois sous-

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principes (la protection de la confiance, l'interdiction des comportements contradictoires et 
l'interdiction de l'abus de droit). Le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi 
dans ses relations avec l'Etat est consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1). Ce 
droit protège le citoyen à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les 
assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des 
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 141 V 530 consid. 6.2; 137 II 
182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1). En outre, le principe de la bonne foi commande aux 
autorités comme aux particuliers de s'abstenir, dans les relations de droit public, de tout 
comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). Selon la jurisprudence, un 
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un 
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit 
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit 
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre 
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que l'administré 
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des 
dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation 
n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 
161 consid. 4.1). Même si les conditions posées pour bénéficier de la protection de la bonne foi 
sont réalisées, il faut en outre examiner si l'intérêt public à l'application du droit impératif ne 
l'emporte pas sur le principe de la bonne foi; cet examen s'opère par la pesée des intérêts privés 
de l'administré de se voir protégé dans sa bonne foi et l'intérêt public à l'application régulière du 
droit objectif (ATF 119 Ib 397 consid. 6e).

7.2.1. En l'occurrence, il ressort du dossier de la préfecture que, par courrier du 23 septembre 
2013, les intimés ont informé la commune de leur intention de réaliser des travaux de rénovation 
dans leur bâtiment, parmi lesquels figuraient "le nettoyage et le rafraîchissement de la peinture 
contre les façades", et qu'ils lui ont demandé de leur communiquer ses remarques. Par lettre du 
4 octobre 2013, la commune a indiqué aux propriétaires que les travaux d'entretien projetés 
n'étaient pas soumis à l'obligation d'un permis de construire, mais leur a néanmoins demandé de 
lui fournir, préalablement à la commande et pour approbation, un échantillon de la couleur choisie 
pour les façades. Par la suite, le service technique de la commune a oralement donné son accord 
au choix de la couleur présentée. Ainsi, les intimés pouvaient raisonnablement déduire de ces 
renseignements qu'ils avaient le droit de repeindre les façades de leur bâtiment avec la couleur 
présentée. Il y a partant lieu de considérer l'accord donné oralement comme une assurance de 
l'autorité communale.

S'agissant d'un bâtiment protégé en catégorie 3 situé de plus dans un site construit protégé, toute 
transformation doit faire l'objet d'une demande préalable, au cours de laquelle le SBC est amené à 
se prononcer. Cela étant, bien que les propriétaires soient associés de la société F.________ Sàrl 
– ayant pour buts la construction et la transformation d'immeubles, notamment sous forme 
d'entreprise générale; l'achat et la vente, le courtage, la gestion, l'administration, l'exploitation et la 
mise en valeur de biens immobiliers ou mobiliers ainsi que toutes opérations fiduciaires – et qu'à 
ce titre, ils doivent avoir une connaissance plus étendue du droit des constructions qu'un simple 
particulier, on peut encore admettre qu'on ne pouvait pas attendre d'eux qu'ils réalisent que les 
travaux en question devaient être soumis au SBC dans le cadre d'un examen préalable. Cette 
méprise est en soi compréhensible puisque les assurances en question leur ont été données par le 
service communal qui s'occupe des questions d'urbanisme. Les apparences pouvaient amener les 

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intimés à croire que la promesse qui leur a été faite émanait de l'autorité compétente ou que celle-
ci a donné son information en ayant auparavant pris l'avis du service spécialisé.

En faisant repeindre les façades de leur bâtiment avec la couleur présentée à la commune, les 
intimés ont pris des dispositions auxquelles ils ne peuvent renoncer sans subir un préjudice.

Enfin, la réglementation applicable et les circonstances déterminantes n'ont pas changé depuis le 
moment où la commune a donné l'assurance en question aux intimés, de sorte que ceux-ci 
peuvent en principe se prévaloir de leur droit au respect de la bonne foi.

7.2.2. Le fait que les conditions précitées soient réunies ne permet pas encore aux bénéficiaires 
de la promesse d'exiger sa réalisation, respectivement, son maintien. Comme exposé au 
consid. 7.2, il reste en effet à examiner si celle-ci peut porter préjudice à d'autres valeurs 
également dignes de protection et à mettre en balance l'intérêt à la protection de la bonne foi et les 
intérêts qui y seraient éventuellement opposés.

En l'occurrence, sur la base des photographies produites au dossier, on doit constater – à l'instar 
du SBC (à maintes reprises) et du préfet (cf. procès-verbal de la séance d'inspection des lieux du 
17 mars 2016) – que la nouvelle teinte de la façade n'est pas en harmonie avec les habitations 
avoisinantes et l'ensemble construit protégé; le propriétaire lui-même a reconnu que la couleur 
était plus intense que ce qu'il s'était imaginé (cf. procès-verbal précité). 

En soi, l'intérêt lié à l'application correcte du droit devrait l'emporter sur l'intérêt privé des 
propriétaires à la protection de la bonne foi, ce d'autant qu'il existe également un intérêt public très 
important lié à la protection du patrimoine. Cela étant, il doit être tenu compte du fait que la 
commune s'est ralliée à la position du SBC dans son courrier du 23 mai 2016, sauf en ce qui 
concerne la teinte des façades. Autrement dit, elle confirme la promesse donnée aux propriétaires. 
En outre, on peut prendre en considération que la promesse en question porte sur la couleur des 
façades, soit sur un élément de la construction qui n'est pas immuable mais qui, par nature, est 
destiné à s'atténuer avec le temps et à être refait à intervalles réguliers. Aussi, pour ces motifs et 
en application du principe de la proportionnalité, il peut exceptionnellement être renoncé, dans les 
circonstances très spéciales du cas d'espèce, à exiger la remise en état de la couleur des façades.

8.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis, dans le sens des 
considérants. Partant, la décision rendue le 26 janvier 2018 par le Préfet du district de la Glâne 
doit être modifiée comme suit:

"Art. 1. Ordre est donné à M. et Mme B.________ et A.________ de procéder au rétablissement de l'état de 
droit des fenêtres et des volets ayant fait l'objet des travaux extérieurs qu'ils ont entrepris. Il leur est 
imparti un délai au 30 octobre 2018 pour déposer une demande de permis de construire pour les 
travaux d'exécution du rétablissement de l'état de droit.

Art. 2. Il est renoncé au rétablissement de l'état de droit de la teinte des façades, celle-ci étant tolérée."

Pour le surplus, la décision attaquée est confirmée.

On précise à toutes fins utiles qu'il y a lieu en l'espèce de requérir, pour les travaux de 
rétablissement de l'état de droit, le dépôt d'une nouvelle demande de permis de construire. En 

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effet, ce n'est que dans le cadre de cette procédure qu'il pourra être examiné si ceux-ci seront 
conformes à la législation topique.

9.

Les frais de procédure de CHF 2'500.- sont mis à raison de 2/3 à la charge des intimés 
(solidairement entre eux), qui succombent en ce qui concerne le rétablissement de l'état de droit 
des fenêtres et des volets. L'autorité intimée est exonérée de sa part des frais (art. 133 CPJA).

la Cour arrête:

I. Le recours est partiellement admis dans le sens des considérants. Partant, la décision du 
Préfet du district de la Glâne du 26 janvier 2018 est modifiée comme suit:

"Art. 1. Ordre est donné à M. et Mme B.________ et A.________ de procéder au 
rétablissement de l'état de droit des fenêtres et des volets ayant fait l'objet des 
travaux extérieurs qu'ils ont entrepris. Il leur est imparti un délai au 30 octobre 
2018 pour déposer une demande de permis de construire pour les travaux 
d'exécution du rétablissement de l'état de droit.

 Art. 2. Il est renoncé au rétablissement de l'état de droit de la teinte des façades, celle-ci 
étant tolérée."

Pour le surplus, la décision attaquée est confirmée.

II. Des frais de procédure partiels (2/3), à savoir CHF 1'666.65, sont solidairement mis à la 
charge de B.________ et A.________.

III. Notification:

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 25 juillet 2018/jfr/vth

Le Président: La Greffière-rapporteure: