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**Case Identifier:** ec32ceac-3b42-555e-bca5-fa25d424bc96
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-11-08
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 08.11.2021 B 2020/197
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2020-197_2021-11-08.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2020/197

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 09.12.2021

Entscheiddatum: 08.11.2021

Entscheid Verwaltungsgericht, 08.11.2021
Erlass Sondernutzungsplan und einer Planungszone. Art. 40 und 42 PBG 
(sGS 731.1). Art. 1 und 3 sowie 21 Abs. 1 und 27 RPG (SR 700.1). Das 
Verwaltungsgericht legte dar, der Revision des Baureglements (BauR) von 
2015 habe implizit der Entscheid zugrunde gelegen, das gesamtes Baugebiet 
zu verdichten, indem die Baubeschränkungen lediglich noch die Gebäude- 
und Firsthöhe, die Gebäudelänge und die Grenzabstände beinhalten würden; 
Ausnützungsziffer und Festlegung der maximalen Anzahl Stockwerke seien 
weggefallen. Im kommunalen Richtplan seien die Erhaltung eines 
angepassten und attraktiven Orts- und Landschaftsbildes sowie die gute 
Einordnung ins Orts- und Landschaftsbild für Bauten und Anlagen, 
insbesondere an exponierten Lagen, als Ziele formuliert worden. Als Mittel 
zur Zielerreichung seien die Einforderung von Gestaltungsplänen sowie 
Vorschriften im BauR zur Einordnung von Bauten und Anlagen angeführt 
worden. Einordnungsvorschriften wären mithin im Rahmen des Erlasses des 
BauR 2015 von den betroffenen Grundeigentümern einzufordern gewesen. 
Im vorliegenden Verfahren lasse sich diese Unterlassung nicht im 
Nachhinein korrigieren. Solche Vorschriften könnten indes künftig im 
Rahmen der anstehenden umfassenden Ortsplanungsrevision als 
Revisionspunkt eingebracht werden. In diesem Rahmen werde auch die 
Frage zu diskutieren sein, in welche Weise eine Verdichtung zu erfolgen 
habe. Angesichts der geschilderten Gegebenheiten seien geänderte 
Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG seit dem Jahr 2015 bzw. ein 
begründeter Anlass, das BauR unabhängig von der anstehenden 
Ortsplanungsrevision vorzeitig zu ändern, nicht ersichtlich. Notwendig sei 
eine koordinierte (vgl. Art. 25a RPG) künftigen Ortsplanung, welche die 
gesamten Verhältnisse berücksichtige und sowohl die unbestritten "fällige" 
Revision des Zonenplans 1998 als auch das BauR und allfällige 
Sondernutzungspläne beinhalte. Mit Blick auf das im kantonalen Richtplan 
angeführte Ziel der "Siedlungsentwicklung nach innen" bzw. der in Aussicht 
stehenden baulichen Nachverdichtung bestehender Siedlungen habe es das 

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AREG mithin zu Recht als nachvollziehbar erachtet, dass die 
Beschwerdegegnerin vor der definitiven Festlegung des 
Innenentwicklungspotentials über das gesamte Siedlungsgebiet der 
Gemeinde keine Sondernutzungspläne zulassen möchte, welche die spätere 
Ortsplanung gegebenenfalls präjudizieren würden. Der Umstand, dass der 
Zonenplan im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Entscheids 22 
Jahre alt und revisionsbedürftig gewesen sei, stelle keinen Anlass dar, das 
BauR unabhängig von der anstehenden Ortsplanungsrevision vorzeitig zu 
ändern. Die Beschwerdeführer würden die Notwendigkeit des Erlasses einer 
Planungszone damit begründen, dass bis zur Ortsplanungsrevision ohne 
Planungszone nicht sicherstellt sei, dass die Beschwerdegegnerin nicht 
zwischenzeitlich gebietswidrige Neubauten bewillige, die eine viel zu hohe 
Nutzungsdichte und praktisch keine Grünflächen mehr aufweisen würden. 
Für die Festsetzung einer Planungszone genüge eine einigermassen 
konkretisierte Planungsabsicht. Einen jederzeit einklagbaren Anspruch auf 
Erlass einer Planungszone habe die Rechtsprechung allerdings nicht 
anerkannt (BGer 1C_577/2019 vom 4. November 2020 E. 3.3). Vorliegend 
habe das AREG ein öffentliches Interesse an einer vorzeitigen 
planungsrechtlichen Massnahme (Planungszone) zur Erhaltung des 
Quartiercharakters verneint. Liege ein Entscheid - wie vorliegend - innerhalb 
des Ermessenspielraums bzw. würden die Verfassungsprinzipien sowie der 
Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung beachtet, liege keine 
Rechtsverletzung vor. Ein qualifizierter Ermessensfehler sei nicht dargetan. 
Der angefochtene Entscheid lasse sich auch in diesem Punkt nicht 
beanstanden (Verwaltungsgericht, B 2020/197). Die gegen dieses Urteil 
erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 24. Januar 
2023 abgewiesen (Verfahren 1C_760/2021).

Entscheid vom 8. November 2021

Besetzung

Abteilungspräsident Eugster; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; 

Gerichtsschreiber Schmid

Verfahrensbeteiligte

A.__ und B.__,

C.__ und D.__,

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E.__ und F.__,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, Advokaturbüro Pfister, 

Museumstrasse 35, 9000 St. Gallen,

gegen

Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

Politische Gemeinde X.__,

Beschwerdegegnerin,

Gegenstand

Erlass Sondernutzungsplan Y.__

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A.  

Die Y.__-strasse in X.__ ist als Ringstrasse zum grösseren Teil als Gemeindestrasse 

2. Klasse - mit einer Breite von 6 m und einem einseitigen Trottoir - und im Übrigen als 

Gemeindestrasse 3. Klasse eingeteilt. Sie erschliesst das Quartier Y.__ (oder Y.__), 

welches mehrheitlich mit ein- oder zweigeschossigen Einfamilienhäusern (EFH) und 

Doppel-EFH's, von denen einige mit Dachaufbauten versehen sind, locker und 

heterogen überbaut ist. Die Häuser weisen in der Regel Schrägdacher und einen 

A.a. 

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Dachfirst auf; einzig das Mehrfamilienhaus (MFH) auf Grundstück Nr. 0000__ ist mit 

einem Flachdach versehen. Ein grösserer Teil der Bauten entstand in den Jahren vor 

1980 unter der Geltung des (1990 aufgehobenen) Überbauungsplans "Y.__" mit 

besonderen Vorschriften vom 6. Oktober 1967. Im Gebiet Y.__ gelten aktuell keine 

erhöhten gestalterischen Anforderungen. Das Baureglement (BauR) stammt vom 

22. Oktober 2015 (Genehmigungsdatum 22. Juni 2016).

Das im Gebiet Y.__ liegende, 751 m  grosse Grundstück Nr. 0001__, Grundbuch X.__, 

ist mit einem EFH und einer Nebenbaute überbaut. Im März 2019 stellte die damalige 

Eigentümerin des Grundstücks Nr. 0001__ ein Abbruch- sowie ein Baugesuch für ein 

MFH mit sechs Wohneinheiten. Dagegen erhoben die Nachbarn A.__ und B.__ 

(Grundstück Nr. 0002__), C.__ und D.__ (Grundstück Nr. 0003__) sowie E.__ und F.__ 

(Grundstück Nr. 0004__) Einsprache. Hierauf wurde das Baugesuch zurückgezogen. 

Die jetzige Eigentümerin des Grundstücks Nr. 0001__, die Q.__ AG, stellte am 12. Juli 

2019 erneut ein Abbruch- und Baugesuch, gegen welches wiederum Einsprachen 

erhoben wurden. Das Baugesuch wurde am 8. November 2019 zurückgezogen.

2

Am 26. Juni 2019 (act. G 12/7 Beilage 2) hatten die früheren Einsprecher beim 

Gemeinderat X.__ das Gesuch gestellt, für das Gebiet Y.__ bzw. für die Grundstücke 

Nrn. 0005__, 0006__, 0007__, 0008__, 0009__, 0010__, 0011__, 0000__, 0012__, 

0013__, 0003__, 0014__, 0015__, 0001__, 0016__, 0004__, 0017__, 0018__, 0019__, 

0020__ sowie 0021__, 0022__, 0023__, 0024__, 0025__, 0026__, 0002__, 0027__, 

0028__, 0029__, 0030__, 0031__ und 0032__ sei ein Sondernutzungsplan "Y.__" mit 

folgendem Zweck zu erlassen: "Erhaltung des heutigen Quartiercharakters hinsichtlich 

bauliches Erscheinungsbild, Baudichte und Art der Wohnnutzung" (Ziffer 1). Für das 

Gebiet sei sofort eine Planungszone zu erlassen mit folgendem Wortlaut (gekürzt): … 

Baubewilligungspflichtige Bauten und Anlagen, welche von der bestehenden Bau- und 

Nutzungsstruktur eklatant abweichen und/oder das Erscheinungsbild der Überbauung 

Y.__ erheblich stören, sind unzulässig. Als eklatant abweichende Überbauung würden 

insbesondere Bauten gelten, die (1) mehr als zwei Wohneinheiten aufweisen sollen, (2) 

deren Gebäudelänge mehr als 20 m betragen soll, (3) deren Gebäudebreite mehr als 

14 m betragen soll, (4) welche kein Schrägdach mit einer Dachneigung zwischen 25° 

a.T. und 45° a.T. aufweisen und/oder keinen Dachfirst haben sollen und (5) die sich 

nicht gut in die bestehende Bebauung und in das Orts- und Landschaftsbild einfügen 

(Ziffer 2). Im Weiteren beantragten die Gesuchsteller, die Behandlung von sämtlichen 

Baugesuchen, die nach dem 25. März 2019 publiziert worden seien und die sich nicht 

mit dem Zweck vereinbaren lassen würden, für welchen ein Sondernutzungsplan "Y.__" 

A.b. 

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erlassen werden solle, sei zu sistieren. Zu sistieren sei insbesondere die weitere 

Behandlung des Baugesuchs "MFH G.__" für die Parzelle Nr. 0001__, öffentlich 

aufgelegt vom 2. bis 15. April 2019 (Ziffer 3). Die im Gesuch angeführten Grundstücke 

liegen gemäss Zonenplan der Gemeinde X.__ vom 7. Dezember 1998 in der Wohnzone 

W2a.

Mit Beschluss vom 13. August 2019 wies der Gemeinderat X.__ das Gesuch um Erlass 

eines Sondernutzungsplans sowie das Gesuch um Erlass einer Planungszone und die 

damit verbundene Sistierung von eingehenden Baugesuchen ab. Zur Begründung hielt 

er unter anderem fest, dass mit dem BauR die Ausnützungsziffer und das Verbot von 

MFH in der Wohnzone W2a gerade mit der Absicht aufgehoben worden sei, dass in 

dieser Zone verdichtet werde. Es seien keine speziellen Eigenschaften erkennbar, 

welche das Quartier Y.__ von den anderen Wohnquartieren abheben würden. Auch 

sonst bestehe kein öffentliches Interesse zum Erlass von einschränkenden 

Bauvorschriften, welches dem bundesrechtlichen Auftrag zur inneren 

Siedlungsverdichtung entgegenstehen würde. Allein das private Anliegen der 

Gesuchsteller, dass in ihrem Quartier nicht verdichtet werde, rechtfertige keine 

planerischen Massnahmen. Seit Erlass der Regelbauvorschriften vor fünf Jahren hätten 

sich die Verhältnisse nicht geändert. Demzufolge stehe auch die gesetzliche 

Planbeständigkeit dem Erlass von Baubeschränkungen entgegen. Weil das Gesuch um 

Erlass eines Sondernutzungsplans abgewiesen werde, erübrige sich der Erlass einer 

Planungszone wie auch die damit verbundene Sistierung von eingehenden 

Baugesuchen. Es bestehe keine Planungsabsicht, die gesichert werden müsse (act. G 

12/7 Beilage 1). Den gegen diesen Beschluss von Rechtsanwalt lic. iur. Urs Pfister, 

St. Gallen, für A.__ und B.__, C.__ und D.__ sowie E.__ und F.__ erhobenen Rekurs 

(act. G 12/1 und 12/5) wies das Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, 

nachdem das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) am 25. November 

2019 zum Rekurs Stellung genommen hatte (act. G 12/9), mit Entscheid vom 

22. September 2020 ab und auferlegte den Rekurrenten eine Entscheidgebühr von 

CHF 3'000 (act. G 2).

A.c. 

Im April 2020 war für das Grundstück Nr. 0001__ ein weiteres Baugesuch eingereicht 

worden, für welches der Gemeinderat X.__ die Bewilligung erteilte und dagegen 

erhobene Einsprachen abwies (vgl. act. G 8 S. 16 f.). Im Rahmen des in der Folge 

anhängig gemachten Rekursverfahrens führte das Baudepartement am 27. April 2021 

einen Rekursaugenschein durch (vgl. act. G 22 S. 2 Ziffer 2). Nach Lage der Akten war 

A.d. 

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B.  

das Projekt in der Folge aus verfahrensrechtlichen Gründen wieder bei der Gemeinde 

X.__ anhängig und wurde im Oktober 2021 erneut öffentlich aufgelegt (vgl. act. G 29 S. 

2). 

Gegen den Rekursentscheid vom 22. September 2020 erhob Rechtsanwalt Pfister für 

A.__ und B.__, C.__ und D.__ sowie E.__ und F.__ mit Eingabe vom 7. Oktober 2020 

Beschwerde (act. G 1). In der Beschwerdeergänzung vom 23. November 2020 stellte 

der Rechtsvertreter die Rechtsbegehren, der Entscheid und der Beschluss vom 

13. August 2019 seien aufzuheben und die Angelegenheit sei an die 

Beschwerdegegnerin zur Durchführung eines Verfahrens nach Art. 40 des Planungs- 

und Baugesetzes (sGS 731.1, PBG) zurückzuweisen. Die Beschwerdegegnerin sei 

anzuweisen, für die zu überprüfende Fläche umgehend eine Planungszone zu erlassen 

und die Behandlung sämtlicher Baugesuche zu sistieren, welche die zu überprüfende 

Fläche betreffen würden, die nach dem 25. März 2019 publiziert worden seien und die 

sich nicht mit dem Zweck vereinbaren lassen würden, für welchen der 

Sondernutzungsplan "Y.__" erlassen werden solle (Ziffer 1). Eventuell sei der 

Rekursentscheid aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zur Abklärung 

des rechtserheblichen Sachverhalts und Beurteilung zurückzuweisen (Ziffer 2). Unter 

Kosten- und Entschädigungsfolgen (Ziffer 3).

B.a. 

Vorinstanz und Beschwerdegegnerin beantragten in ihren Vernehmlassungen vom 

8. Dezember 2020 und vom 23. Dezember 2020 Abweisung der Beschwerde. Zur 

Begründung verwiesen sie auf den angefochtenen Entscheid (act. G 11 und G 14).

B.b. 

In seinen Eingaben vom 3. Februar und 25. Juni 2021 bestätigte der Rechtsvertreter 

der Beschwerdeführer seinen Standpunkt (act. G 20 und 22).

B.c. 

Das Verwaltungsgericht führte mit den Verfahrensbeteiligten am 29. September 2021 

eine mündliche Verhandlung mit Augenschein an Ort durch und liess den 

Verfahrensbeteiligten in der Folge das Protokoll vom 30. September 2021 (act. G 27) 

zur Stellungnahme zukommen. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer äusserte 

sich in der Eingabe vom 18. Oktober 2021 mit Ergänzungsanträgen zum Protokoll (act. 

G 29).

B.d. 

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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.

Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die Beschwerdeführer 

sind als Eigentümer der Liegenschaften Nrn. 0002__ (Beschwerdeführer 1), 0003__ 

(Beschwerdeführer 2) und 0004__ (Beschwerdeführer 3) und Empfänger des 

angefochtenen Entscheids zur Ergreifung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 7. Oktober 

2020 (act. G 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 

23. November 2020 (act. G 8) die formellen und inhaltlichen Voraussetzungen (Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist - 

soweit damit nicht auch die Aufhebung des als mitangefochten geltenden Beschlusses 

vom 13. August 2019 beantragt wird ("Devolutiveffekt"; BGE 134 II 142 E. 1.4; BGer 

1C_166/2013 vom 27. Juni 2013 E. 1.1 und 2C_204/2015 vom 21. Juli 2015 E. 1.2) - 

einzutreten.

Der erstinstanzliche Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 13. August 2019 erging 

nach Inkrafttreten des PBG am 1. Oktober 2017. Somit ist das PBG grundsätzlich 

anwendbar, soweit dessen Bestimmungen gemäss Anhang zum Kreisschreiben 

"Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG" vom 8. März 2017 als unmittelbar 

anwendbar erklärt werden und im vorliegenden Zusammenhang zum Tragen kommen 

(vgl. auch VerwGE B 2020/10 vom 14. September 2020 E. 5). Eine direkte 

Anwendbarkeit ist gemäss Anhang des zitierten Kreisschreibens bei Art. 40 PBG 

(Sondernutzungsplan) und Art. 42-45 PBG (Planungszone) der Fall, so dass für die 

Klärung der Frage des Sondernutzungsplans und der Planungszone neben dem 

kommunalen BauR die erwähnten Bestimmungen heranzuziehen sind (vgl. auch 

VerwGE B 2020/10 a.a.O.).

2.  

Auf die Darlegungen in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens sowie am 

Augenschein vom 29. September 2021 wird, soweit für den Entscheid relevant, in den 

nachstehenden Erwägungen eingegangen.  

B.e. 

bis

 2.1. 

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Streitig ist, ob die Vorinstanz die von der Beschwerdegegnerin verfügte Ablehnung des 

Gesuchs um Erlass eines Sondernutzungsplans und einer Planungszone für das Gebiet 

Y.__ zu Recht bestätigt hat.

Wer die Einleitung des Verfahrens für den Erlass eines Sondernutzungsplans beantragt, 

reicht der zuständigen Behörde das Plangesuch ein (Art. 40 Abs. 1 PBG). Das 

Plangesuch enthält insbesondere Angaben über den Zweck, dem das Verfahren dienen 

soll (Art. 40 Abs. 2 lit. a PBG) sowie die Bezeichnung der Grundstücke, die in das 

Verfahren einzubeziehen sind (Art. 40 Abs. 2 lit. b PBG). Planungsbehörde ist die 

politische Gemeinde (Art. 1 sowie 7 Abs. 1 und 2 PBG). Ihr kommt ein 

Entscheidungsspielraum zu. Die Ausübung des Ermessens hat gestützt auf allgemeine 

Rechtsprinzipien zweckmässig und angemessen zu erfolgen (vgl. Looser/Looser-

Herzog, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, 

Praxiskommentar Zürich/St. Gallen 2020, N 10-13 und 18 f. zu Art. 46 VRP). Gemäss 

Art. 26 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz; SR 700.1, 

RPG) genehmigt eine kantonale Behörde die Nutzungspläne und ihre Anpassungen 

(Abs. 1). Sie prüft diese auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten 

kantonalen Richtplänen (Abs. 2). Allerdings respektiert die Genehmigungsbehörde - in 

Anbetracht von Art. 2 Abs. 3 RPG und der Gemeindeautonomie - das Ermessen der 

Planungsbehörde und schreitet nur ein, wenn sich der kommunale Planerlass aufgrund 

überkommunaler öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweist, wenn dieser den 

wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder ihnen 

unzureichend Rechnung trägt (VerwGE B 2013/232 vom 16. April 2014 E. 1.4.1 mit 

Hinweis auf Waldmann/Hänni, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 15 

zu Art. 26).

Die Grundlagen der Raumplanung ergeben sich aus Art. 75 der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, abgekürzt BV) sowie aus Art. 1, 3 und 14 

ff. RPG. Zu den Planungsgrundsätzen gehören namentlich der Landschaftsschutz 

sowie die Siedlungsgestaltung und -begrenzung. Der Planungsgrundsatz von Art. 3 

Abs. 3 RPG verlangt, dass die Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung 

gestaltet und in ihrer Ausdehnung begrenzt werden. Die Raumplanung dient sodann 

der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens. Das Gemeinwesen hat 

eine Ordnung der Besiedelung zu schaffen, die auf die gewünschte Entwicklung des 

Landes ausgerichtet ist (VerwGE B 2011/19 vom 20. März 2012 E. 6.1, B 2012/3 vom 

8. November 2013 E. 4). Der verfassungsrechtliche Auftrag in Art. 75 BV ist 

2.1.1. 

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insbesondere in Art. 1 Abs. 2 lit. b und c RPG umgesetzt, wonach wohnliche 

Siedlungen zu erhalten sowie das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben zu 

fördern sind und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung hinzuwirken 

ist. Die Planungsziele nach Art. 1 RPG und Grundsätze nach Art. 3 RPG stellen keine 

unmittelbar vollstreckbaren Verhaltensnormen dar. Vielmehr sind sie mittelbar mit der 

Richt- und Nutzungsplanung umzusetzen. Sie sind Wertungshilfen, die von 

Planungsbehörden namentlich bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen sind 

(vgl. Aemisegger/Kissling in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], 

Praxiskommentar RPG, Nutzungsplanung, Zürich 2016, N 1 und N 29 ff. 

Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung; Waldmann/Hänni, a.a.O., N 1 zu Art. 1 RPG 

und N 3 zu Art. 3 RPG). Im Weiteren gibt die in Art. 2 Abs. 1 RPG statuierte 

Planungspflicht der Kantone und Gemeinden nicht im Einzelnen vor, wie und in welcher 

Form die Ausgestaltung der Grundordnung zu geschehen hat (Waldmann/Hänni, 

a.a.O., N 26 zu Art. 2 RPG).

Die politische Gemeinde erlässt den kommunalen Richtplan nach Anhörung der 

zuständigen kantonalen Stelle (Art. 6 Abs. 1 PBG). Sie übermittelt ihn der zuständigen 

kantonalen Stelle zur Kenntnisnahme (Art. 6 Abs. 2 PBG). Der kommunale Richtplan ist 

für den Rat sowie die ihm nachgeordneten Kommissionen und Verwaltungsstellen 

wegleitend (Art. 6 Abs. 3 PBG). Kommunale Richtpläne sind also für die mit der 

Ortsplanung beauftragten Organe und Behörden wegleitend, wobei diesen beim Erlass 

des späteren Nutzungsplans ein Ermessensspielraum (vorstehende E. 2.1.1) zukommt 

(Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 56 und 59). 

Demgegenüber betrifft die in Art. 9 Abs. 1 RPG bestätigte Behördenverbindlichkeit von 

Richtplänen (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 7 und 25 zu Art. 9 RPG) den kantonalen 

Richtplan (vgl. Titel vor Art. 6 ff. RPG: „Richtpläne der Kantone“).

Der kommunale Richtplan der Beschwerdegegnerin vom 4. September 2008 legt unter 

"S7 Siedlungsgestaltung im Allgemeinen" die Erhaltung eines angepassten und 

attraktiven Orts- und Landschaftsbildes sowie die gute Einordnung ins Orts- und 

Landschaftsbild für Bauten und Anlagen, insbesondere an exponierten Lagen, als Ziele 

fest. Hierzu wird angemerkt, die weit herum gut einsehbaren Hanglagen seien für das 

Landschafts- und Ortsbild von hoher Bedeutung und zeugten von einem behutsamen 

Umgang mit den natürlichen Ressourcen. Mit der Einforderung von Gestaltungsplänen 

oder wenigstens Gestaltungskonzepten könne die bauliche Erscheinung frühzeitig 

positiv gesteuert werden. Im Baureglement seien die Vorschriften zur Einordnung von 

2.1.2. 

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Bauten und Anlagen sowie bezüglich der Terraingestaltung zu überprüfen und 

gegebenenfalls anzupassen. Im Baubewilligungsverfahren seien grosse 

Terrainveränderungen bezüglich Einordnung und Gestaltung besonders zu beachten.

Allgemein gilt der Grundsatz der Planbeständigkeit, jedenfalls für Nutzungspläne, die 

unter der Herrschaft des RPG und zur Umsetzung seiner Ziele und Grundsätze 

erlassen worden sind. Nutzungspläne werden deshalb nur überprüft und 

gegebenenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse seit ihrem Erlass bzw. ihrer 

Genehmigung durch das Baudepartement erheblich geändert haben oder bedeutsame 

neue Bedürfnisse nachgewiesen sind (Art. 21 Abs. 2 RPG). Nach Ablauf des für 

Bauzonen geltenden Planungshorizonts von 15 Jahren (Art. 15 Abs. 1 und Abs. 4 lit. b 

RPG) sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und 

gegebenenfalls anzupassen. Eine Planung, die nicht mehr zeitgerecht ist, widerspricht 

nicht nur den Planungsgrundsätzen des RPG (Schutz der natürlichen 

Lebensgrundlagen, Schonung der Landschaft, Begrenzung der Siedlungen sowie 

deren Gestaltung nach den Bedürfnissen der Bevölkerung; vgl. Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 

Abs. 2 und 3 RPG), sondern im Fall von Nutzungsbeschränkungen auch der 

Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer (Waldmann/Hänni, a.a.O., N 11 f. 

zu Art. 21 RPG). Erhebliche Veränderungen im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG liegen unter 

Umständen vor, wenn das Gemeinwesen eine andere Regelung getroffen hätte, sofern 

die geänderten Verhältnisse zur Zeit der Ausarbeitung der Nutzungsplanung 

massgeblich bzw. bekannt gewesen wären (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., N 17 zu Art. 

21 RPG m.H. auf BGE 118 Ib 495).

2.1.3. 

Nach Art. 42 PBG kann die zuständige Behörde ein Gebiet als Planungszone

bezeichnen, wenn unter anderem der Erlass oder die Änderung von Nutzungsplänen 

angezeigt ist. Art. 45 Abs. 1 PBG enthält die Anweisung an die Baubehörde, dass 

hängige Baugesuche, die dem Zweck der Planungszone widersprechen, zu sistieren

sind. Planungszonen bezwecken die Sicherung der Entscheidungsfreiheit der 

Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und -vorschriften wird durch den Erlass 

einer Planungszone eine sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem 

Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung 

nicht erschwert wird. Der Erlass von Planungszonen liegt, selbst wenn Art. 27 RPG und 

Art. 42 Abs. 1 PBG als Kann-Bestimmungen formuliert sind, nicht im Belieben der 

Behörden. Diese sind aufgrund ihrer Planungspflicht (Art. 75 Abs. 1 BV, Art. 2 

Abs. 1 RPG, Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 PBG) zum Erlass von Planungszonen 

2.1.4. 

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verpflichtet, wenn beabsichtigte Nutzungspläne tatsächlich gefährdet sind. Zuständig 

für den Erlass einer Planungszone bleibt aber die zuständige Gemeindebehörde (vgl. 

Art. 42 Abs. 1 und Art. 43 lit. a PBG). Deshalb steht es in ihrem pflichtgemässen 

planerischen Ermessen, ob sie eine Planungszone erlassen will. Es besteht kein 

klagbarer Anspruch der Rechtsunterworfenen auf Erlass einer Planungszone. Im 

kantonalen Recht (Art. 42 f. PBG) wurde m.a.W. keine Grundlage für einen klagbaren 

Anspruch der Rechtsunterworfenen auf Erlass einer Planungszone geschaffen (vgl. 

VerwGE B 2019/60 vom 19. September 2019 E. 3.2 m.H.; bestätigt in BGer 

1C_577/2019 vom 4. November 2020).

 2.2. 

In der Stellungnahme vom 25. November 2019 führte das AREG unter anderem aus, 

die Gemeinde habe die Aufgabe, im Rahmen der anstehenden Ortsplanungsrevision 

den kommunalen Richtplan um eine "Strategie zur Siedlungsentwicklung nach innen" 

zu ergänzen (kantonaler Richtplan S13). Dabei würden insbesondere EFH-Gebiete in 

den Fokus rücken, da diese eine tiefe Dichte aufweisen würden und tendenziell 

unternutzt seien. Das AREG verwies auf das Ermessen der kommunalen 

Planungsbehörde und hielt fest, ein öffentliches Interesse an einer vorzeitigen 

planungsrechtlichen Massnahme zur Erhaltung des Quartiercharakters sei nicht 

ersichtlich. Zudem sei es nachvollziehbar, dass vor der bevorstehenden 

Auseinandersetzung mit dem Innenentwicklungspotential über das gesamte 

Siedlungsgebiet der Gemeinde keine ortsplanerischen Entscheide vorweggenommen 

würden, die allenfalls eine präjudizierende Wirkung auf die Ortsplanung hätten (act. G 

12/9).

2.2.1. 

Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid unter anderem fest, Art. 40 PBG 

räume keinen Anspruch auf Erlass eines Sondernutzungsplans ein. Die Planungsziele 

und Planungsgrundsätze des RPG verschafften Privaten keinen unmittelbaren 

Anspruch darauf, eine konkrete Planänderung verlangen zu können. Dementsprechend 

sei auch Art. 75 BV keine unmittelbare Rechtsgrundlage dafür, dass die 

Planungsbehörde gegen ihren Willen einen Sondernutzungsplan erlassen müsse. Im 

Weiteren lasse sich aus Art. 2 Abs. 1 RPG zwar eine Pflicht der Kantone ableiten, die 

Zonenordnung zu verfeinern. Das RPG gebe aber nicht im Einzelnen vor, wie und in 

welcher Form diese Ausgestaltung der Grundordnung zu geschehen habe. Daran 

ändere nichts, dass die St. Galler Gemeinden gemäss Art. 175 PBG verpflichtet seien, 

2.2.2. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 12/20

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bis 30. September 2027 ihre Ortsplanung zu revidieren. Ein (kommunaler) Richtplan 

diene der Gemeinde lediglich als planerisches Steuerungsinstrument für ihre 

Nutzungsplanung. Aus dem kommunalen Richtplan ergebe sich somit ebenfalls kein 

direkter Anspruch, im gewünschten Plangebiet sondernutzungsrechtliche 

Baubeschränkungen einzuführen. Sodann sei der Zonenplan der Beschwerdegegnerin 

22 Jahre alt. Das Baureglement datiere vom 22. Juni 2016. Nebst dem Zonenplan sei 

auch das Reglement Teil des Rahmennutzungsplans (Art. 1 Abs. 3 lit. a PBG). Mit der 

Revision des BauR sei die Beschränkung zulässiger Vollgeschosse aufgehoben und auf 

die Ausnützungsziffer verzichtet worden, weil es zur Wahrung von öffentlichen und 

privaten Interessen genüge, die äussere Ausdehnung der Bauten festzulegen und die 

Einhaltung wohnhygienischer Mindeststandards vorzuschreiben. Damit habe sich die 

Beschwerdegegnerin in Ausübung ihres Planungsermessens erst vor Kurzem und mit 

Blick auf Art. 1 Abs. 1 RPG entschieden, ihr gesamtes Baugebiet zu verdichten, wozu 

sie die Baubeschränkungen auf die Gebäude- und Firsthöhe, die Gebäudelänge und 

die Grenzabstände sowie die Lärmempfindlichkeitsstufen begrenzt habe. Diese 

Regelung stehe mit dem PBG in Einklang, zumal Art. 79 PBG keine Pflicht vorsehe, 

statt der Ausnützungsziffer eine Baumassenziffer nach Art. 87 PBG einzuführen. Die 

Rüge, die Beschwerdegegnerin habe mit der Abschaffung der Ausnützungsziffer die 

Planungsziele und -grundsätze des RPG verletzt, hätten die Beschwerdeführer bereits 

im Rahmen der Änderung des kommunalen Nutzungsplans (BauR) vorbringen müssen. 

Die heutige Regelung (BauR) enthalte weder Planungsfehler noch widerspreche sie in 

erheblichem Mass dem gewandelten öffentlichen Interesse. Es bestehe kein Anlass, sie 

ausserhalb der ohnehin anstehenden Ortsplanungsrevision vorzeitig zu ändern. Damit 

lägen keine geänderten Verhältnisse (Art. 21 Abs. 2 RPG) vor (act. G 2 S. 11-17).

Die Beschwerdeführer würden zahlreiche Beweisanträge zur Frage stellen, ob die über 

"lange Zeit gewachsenen Strukturen mit eigenem Charakter" im Quartier Y.__ 

raumplanungsrechtliche Bestimmungen verletzen würden. Damit würden sie 

stillschweigend voraussetzen, dass diese Strukturen nicht verändert werden dürften. 

Dem sei nicht so. Es komme einzig der aktuelle Zonenplan und das BauR zur 

Anwendung. Für die Grundstücke entlang der Y.__-strasse würden keine erhöhten 

gestalterischen Anforderungen und Einfügungsvorschriften gelten, sondern einzig das 

Verunstaltungsverbot nach Art. 99 Abs. 1 PBG. Die Frage, ob letzteres verletzt sei, sei 

von der Baubehörde anhand eines konkreten Baugesuchs zu prüfen und könne nicht 

im Voraus durch Gutachter beurteilt werden. Vorliegend sei eine mögliche erhebliche 

Veränderung des Quartiers in Kauf zu nehmen, weshalb auf das beantragte Gutachten 

H.__ bzw. eine Beurteilung durch eine Fachkommission zu verzichten sei. Aus dem 

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gleichen Grund sei weder ein Amtsbericht des Grundbuchamtes X.__ über die 

Erstellung der Bauten bzw. eine Edition der verschiedenen Baubewilligungen und -

gesuche sowie des aufgehobenen Überbauungsplans Y.__ vom 6. Oktober 1967 noch 

eine Befragung der Beschwerdeführer oder eine Besichtigung des Quartiers durch die 

Rekursinstanz nötig. Nachdem feststehe, dass es vorliegend keinen Grund für den 

Erlass eines Sondernutzungsplans gebe, sei der Beschluss, auf den Erlass einer 

Planungszone zu verzichten, ebenfalls nicht zu beanstanden. Dazu komme, dass 

ohnehin kein Anspruch auf Erlass einer Planungszone bestünde (act. G 2 S. 16 f.).

Die Beschwerdeführer wenden ein, die Vorinstanz habe durch die Nichtabnahme von 

beantragten Beweisen das rechtliche Gehör verletzt. Für die Beurteilung der 

Angelegenheit seien die örtlichen Verhältnisse massgebend. Die Vorinstanz stütze sich 

für ihre Beurteilung auf die örtlichen Verhältnisse, ohne sie wirklich zu kennen. Weder 

die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz hätten einen Augenschein durchgeführt. 

Aufgrund der besonderen erhöhten Lage des Gebiets Y.__ im Sichtbereich des 

Zürichsees sei eine unabhängige Experten-Beurteilung der Verträglichkeit der heute 

"zulässigen" Bauvolumen unumgänglich. Ein "verdichtetes Bauen", wie es im 

angefochtenen Entscheid ausgeführt werde, verdiene vor dem Hintergrund der 

konkreten örtlichen Verhältnisse ein besonderes Augenmerk. Es sei von einem nicht vor 

Ort abgeklärten und unrichtigen sowie willkürlich erhobenen Sachverhalt ausgegangen 

worden; die Mängel bei der Sachverhaltsabklärung seien entscheidend für den 

Ausgang des Rekursverfahrens gewesen. Die Vorinstanz habe sämtliche im 

Rekursverfahren gestellten Beweisanträge abgelehnt, was mit dem Anspruch der 

Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör unvereinbar sei. Die Vorinstanz habe in 

verschiedener Hinsicht gegen materielles Planungsrecht verstossen. Sie verneine 

geänderte Verhältnisse, weil das BauR erst vor Kurzem geändert worden sei 

(Grundsatz der Planbeständigkeit). Dieser Einwand sei nach der Rechtsprechung (BGer 

1C_492/2011 vom 23. Februar 2012 E. 4) nicht zu hören, da im Jahr 2015 gar keine 

richtige Ortsplanungsrevision (mit Revision des BauR und des Zonenplans) erfolgt sei. 

Sodann betreffe ein Sondernutzungsplan nicht die gleiche Ebene wie BauR und 

Zonenplan. Ein Sondernutzungsplan enthalte nur örtlich und inhaltlich begrenzte 

planerische Festlegungen. Im Weiteren habe es den mit Art. 86 PBG eingeführten 

Begriff der Fassadenhöhe (Anwendung insbesondere für Hanglagen) bei Erlass des 

BauR 2015 noch nicht gegeben. Die planerische Notwendigkeit für den Erlass von 

Vorschriften für Hanglagen sei zudem im kommunalen Richtplan seit mehr als 12 

Jahren "amtlich bestätigt". Aus Art. 175 PBG ergebe sich die Pflicht der Gemeinden, 

eine Gesamtrevision zu machen. Im BauR fehle auch eine Bestimmung, welche Art. 

2.3. 

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3.  

130 PBG umsetze. Die Pflicht zum Erlass von Sonderbauvorschriften bestehe immer 

dann, wenn - wie vorliegend - grosse Diskrepanzen bestünden zwischen den 

Massvorschriften des BauR und der Grösse und Nutzung einer bestehenden 

Überbauung. Vorliegend seien die Differenzen masslos; eine geordnete Bebauung im 

Sinn von Art. 75 BV sei nicht sichergestellt. Nach Einreichung des Gesuchs um Erlass 

eines Sondernutzungsplans Y.__ sei für Grundstück Nr. 0001__ ein Baugesuch 

eingereicht worden, welches in mehreren Punkten eklatant von der bisherigen Bau- 

und Nutzungsstruktur abweiche. Das im August 2019 eingereichte Baugesuch beweise 

erneut die Notwendigkeit des Erlasses von Sonderbauvorschriften. Mit dem aktuellen 

BauR könne in der Wohnzone W2a gebaut werden wie in einer Innenstadt. Für 

Grünflächen/Bäume verbleibe kein Platz mehr. Dies laufe den Bemühungen um 

Biodiversität im Siedlungsraum zuwider (act. G 8 S. 8-28 und G 20).

Es bestehe damit ein sehr begründeter Anlass im Sinn von Art. 42 PBG, die heute für 

das Gebiet Y.__ geltenden Bauvorschriften zu überprüfen. Damit keine weiteren 

"präjudiziellen" Bauten in diesem Gebiet erstellt würden, müsse eine Planungszone 

erlassen werden. Wenn es ausschliesslich im Ermessen der Beschwerdegegnerin 

liegen würde, eine Planungszone zu erlassen oder nicht, wäre das Antragsrecht nach 

Art. 40 PBG nicht mehr als "heisse Luft". Während der Prüfungsphase würden einfach 

noch rasch ein paar Baubewilligungen erteilt, womit der Antrag auf Erlass eines 

Sondernutzungsplans inhaltlich gegenstandslos wäre. Wesentlich sei einzig, dass die 

Nutzungsplanung gesichert werden solle. Mit der Einreichung des Gesuchs vom 

26. Juni 2019 seien alle Voraussetzungen erfüllt gewesen, dass die Prüfung von 

nachträglich eingereichten Baugesuchen, die dem Zweck des beantragten 

Sondernutzungsplans nicht entsprechen würden, im Sinn von Art. 45 PBG zu sistieren 

sei (act. G 8 S. 29-32 und G 20).

Aktenbeizug

Der von den Beschwerdeführern beantragte Beizug der Akten zum Baugesuch für das 

an der Y.__-strasse gelegene Grundstück Nr. 0001__ vermöchte aller Voraussicht nach 

keine für die Beantwortung der streitigen Frage hilfreichen Hinweise zu liefern, ob für 

das Gebiet Y.__ ein Sondernutzungsplan und eine Planungszone zu erlassen ist. Der 

entsprechende Beweisantrag (act. G 8 S. 4) ist daher abzulehnen. Der 1990 

aufgehobene Überbauungsplan "Y.__" von 1967, dessen Beizug die Beschwerdeführer 

ebenfalls beantragten, bildet Teil der von der Vorinstanz eingereichten Akten (act. G 12 

Beilage). Was den beantragten Beizug von Akten zum kommunalen Richtplan betrifft 

3.1. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 15/20

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(act. G 8 S. 5 oben), ist festzuhalten, dass der kommunale Richtplan online abrufbar ist. 

Hinsichtlich des beantragten Beizugs der Akten zur angelaufenen Gesamtrevision der 

Ortsplanung der Beschwerdegegnerin (Sitzungsprotokolle u.a.) ist festzuhalten, dass 

sich - soweit Sitzungsprotokolle überhaupt einem Einsichtsanspruch unterliegen (vgl. 

VerwG B 2020/117 vom 17. Februar 2021 E. 3.2) - aus einer nicht abgeschlossenen 

Planung für das vorliegende Verfahren keine definitiven Aussagen ableiten liessen. Die 

Frage, ob den Anträgen auf Einholung eines Gutachtens von H.__ zur planerischen 

Beurteilung der heutigen Bauvorschriften und Beurteilung der Einhaltung von 

Umweltfragen (Übernutzung des Bodens) sowie auf Beurteilung der städtebaulichen, 

architektonischen und ortsplanerischen Situation durch die Fachkommission gemäss 

Art. 3 Abs. 2 PBV (act. G 8 S. 5) stattzugeben ist, wird aufgrund der nachstehenden 

materiellen Erwägungen zu klären sein.

Sondernutzungsplan Y.__3.2. 

Mit der Vorinstanz ist vorab festzuhalten, dass einem kommunalen Richtplan keine 

grundeigentümerverbindliche Wirkung zukommt und sich aus ihm kein direkter 

Anspruch ergibt, im streitigen Plangebiet sondernutzungsrechtliche 

Baubeschränkungen einzuführen. Sodann ist festzuhalten, dass nebst dem Zonenplan 

aus dem Jahr 1998 auch das Reglement von 2015 Teil des Rahmennutzungsplans (Art. 

1 Abs. 3 lit. a PBG) bildet. Wesentlich erscheint hierbei, dass ein Sondernutzungsplan 

sich grundsätzlich am Rahmennutzungsplan (BauR) zu orientieren hat. Er soll diesen 

präzisieren und ergänzen. In einem gewissen Rahmen darf er vom 

Rahmennutzungsplan abweichen. Er darf ihm jedoch nicht grundsätzlich 

widersprechen. Die Abweichungen dürfen nicht dazu führen, dass der Sinn der 

planerischen Grundordnung in Frage gestellt bzw. die Grundordnung in wesentlichen 

Punkten ausser Kraft gesetzt wird. Eine tiefgreifende Abweichung vom 

Rahmennutzungsplan kann nicht im Rahmen eines Sondernutzungsplans erfolgen, 

sondern muss anhand einer Anpassung der Bau- und Zonenordnung geprüft werden. 

Wo die Grenze der zulässigen Abweichung liegt, ist im Einzelfall gestützt auf das 

kantonale/kommunale Recht zu bestimmen (vgl. Aemisegger/Kissling in: Aemisegger/

Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O., N 76-78 Vorbem. zur Nutzungsplanung m.H.).  

3.2.1. 

In den Erläuterungen der Beschwerdegegnerin vom 22. Oktober 2015 zum BauR wurde 

festgehalten, im BauR nicht mehr enthalten seien Vorschriften zur Anzahl der 

Vollgeschosse und zur Ausnützungsziffer. Auf diese Vorschriften sei verzichtet worden, 

3.2.2. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 16/20

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weil es zur Wahrung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen genüge, die 

äussere Ausdehnung der Bauten festzulegen und die Einhaltung wohnhygienischer 

Mindeststandards vorzuschreiben. Umgekehrt sei nicht relevant, wie weit der 

Erdgeschossfussboden über dem Niveaupunkt liege oder wie hoch der Kniestock im 

Dachgeschoss sei, sofern die Gebäude- und Firsthöhe eingehalten seien und die 

Geschosshöhen den wohnhygienischen Anforderungen entsprechen würden. Auch 

nicht relevant sei, ob ein Raum im zulässigen Gebäudevolumen für Wohnen oder 

Schlafen oder Lager genutzt werde; weder für die Umwelt noch die Nachbarschaft 

entstünden daraus mehr Auswirkungen, weil nach der allgemeinen Erfahrung die 

Ausnützungsziffer nicht dazu führe, dass das nach der Regelbauweise zulässige 

Bauvolumen beschränkt werde. Der Verzicht auf die Beschränkung der Vollgeschosse 

und die Ausnützungsziffer ermögliche es, die Bauvorhaben im Rahmen der 

Regelbauweise optimal auf das Terrain und die Bedürfnisse abzustimmen. Dies 

entspreche dem Gebot der haushälterischen Bodennutzung (Erläuterungen a.a.O. zu 

Art. 9 BauR).

Damit für ein grösseres, zusammenhängendes und zweckmässig abgegrenztes Gebiet 

ein Sondernutzungsplan erlassen werden kann, müssen gemäss den Erläuterungen 

a.a.O. zu Art. 7 BauR insbesondere die folgenden Voraussetzungen eingehalten 

werden: (1) Die Überbauungsfläche muss ortsplanerisch relevant sein. Die 

ortsplanerische Relevanz kann sich aus der Lage im Landschafts-, Siedlungs- oder 

Strassenbild ergeben und muss immer ortsplanerisch begründet sein. (2) Für die 

Überbauung muss ein einheitliches Projekt vorliegen, das gegenüber der 

Regelbauweise wesentliche Vorzüge aufweist. Die Vorzüge müssen ortsplanerisch 

begründet sein. Die im Baureglement angeführten Anforderungen (Art. 7 BauR) sind 

nicht abschliessend. (3) Ein Sondernutzungsplan darf nicht zu einer erheblichen 

Beeinträchtigung nachbarlicher Interessen führen.

Der Revision des BauR von 2015 lag - wie sich aus der vorstehenden Erwägung ergibt 

- implizit der Entscheid zugrunde, das gesamte Baugebiet zu verdichten, indem die 

Baubeschränkungen lediglich noch die Gebäude- und Firsthöhe, die Gebäudelänge 

und die Grenzabstände beinhalten; Ausnützungsziffer und Festlegung der maximalen 

Anzahl Stockwerke fielen weg. Die Rüge, die Beschwerdegegnerin habe mit der 

Abschaffung der Ausnützungsziffer die Planungsziele und -grundsätze des RPG 

verletzt, wäre somit von den Beschwerdeführern bei bzw. vor Erlass des BauR im Jahr 

2015 vorzubringen gewesen. Wie dargelegt wurden im kommunalen Richtplan vom 

3.2.3. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 17/20

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4. September 2008 die Erhaltung eines angepassten und attraktiven Orts- und 

Landschaftsbildes sowie die gute Einordnung ins Orts- und Landschaftsbild für Bauten 

und Anlagen, insbesondere an exponierten Lagen, als Ziele formuliert. Als Mittel zur 

Zielerreichung wurden die Einforderung von Gestaltungsplänen sowie Vorschriften im 

BauR zur Einordnung von Bauten und Anlagen angeführt (vgl. vorstehende E. 2.1.1 

zweiter Absatz). Einordnungsvorschriften wären mithin im Rahmen des Erlasses des 

BauR 2015 von den betroffenen Grundeigentümern einzufordern und auch die am 

Augenschein von den Beschwerdeführern angeführte fragliche Zulässigkeit der 

Reglementrevision unabhängig von der Zonenplanrevision (act. G 27 S. 2) geltend zu 

machen gewesen. Im vorliegenden Verfahren lässt sich diese Unterlassung nicht im 

Nachhinein korrigieren. Einordnungsvorschriften können indes künftig im Rahmen der 

anstehenden umfassenden Ortsplanungsrevision als Revisionspunkt eingebracht 

werden. Hier wird insbesondere die Frage zu diskutieren sein, in welcher Weise eine 

Verdichtung zu erfolgen hat. In diesen Kontext gehören auch der am Augenschein vom 

Beschwerdeführer D.__ angeregte Vergleich der in den verschiedenen Zonen 

bestehenden Verhältnisse betreffend Grünräume (act. G 27 S. 8) sowie die von der 

Beschwerdeführerin E.__ geforderte Rücksichtnahme der Gebäude auf die Umgebung 

(act. G 29 S. 2). So wird etwa im Leitfaden des AREG "Strategie Siedlungsentwicklung 

nach Innen" festgehalten, dass eine Verdichtung individuell und auf den Ort 

massgeschneidert bzw. am richtigen Ort und in der richtigen Qualität zu erfolgen habe. 

Dabei geht es unter anderem auch um die Bewahrung und Weiterentwicklung 

erhaltenswerter bestehender Strukturen (vgl. 

Leitfaden_Siedlungsentwicklung_Internet.pdf (sg.ch)).

Angesichts der geschilderten Gegebenheiten sind geänderte Verhältnisse im Sinn von 

Art. 21 Abs. 2 RPG seit dem Jahr 2015 bzw. ein begründeter Anlass, das BauR 

unabhängig von der anstehenden Ortsplanungsrevision vorzeitig zu ändern, nicht 

ersichtlich. Wesentlich erscheint hier nicht so sehr der im angefochtenen Entscheid 

hervorgehobene Umstand, dass der Erlass des BauR "erst vor Kurzem" erfolgt sei (act. 

G 2 S. 15 unten), sondern vielmehr die Notwendigkeit einer koordinierten (vgl. Art. 25a 

RPG) künftigen Ortsplanung, welche die gesamten örtlichen Verhältnisse - und nicht 

nur ein eng umgrenztes Gebiet entlang einer Ringstrasse - berücksichtigt und sowohl 

die unbestritten "fällige" Revision des Zonenplans 1998 als auch das BauR und 

allfällige Sondernutzungspläne beinhaltet (vgl. dazu auch BGer 1C_492/2011 a.a.O. E. 

4). Mit Blick auf das im kantonalen Richtplan angeführte Ziel der "Siedlungsentwicklung 

nach innen" bzw. der in Aussicht stehenden baulichen Nachverdichtung bestehender 

Siedlungen erachtete es das AREG mithin zu Recht als nachvollziehbar, dass die 

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Beschwerdegegnerin vor der definitiven Festlegung des Innenentwicklungspotentials 

über das gesamte Siedlungsgebiet der Gemeinde keine Sondernutzungspläne zulassen 

möchte, welche die spätere Ortsplanung gegebenenfalls präjudizieren (act. G 12/9). An 

der Notwendigkeit einer koordinierten Gesamtplanung (Art. 25a RPG, Art. 175 PBG) 

und der Vermeidung des vorgängigen Erlasses von Sondernutzungsplänen, welche 

sich mit der späteren Gesamtplanung nicht vereinbaren lassen, vermögen auch die 

Feststellungen der Beschwerdeführer, dass ein Sondernutzungsplan örtlich und 

inhaltlich begrenzte planerische Festlegungen enthalte (act. G 8 S. 23 oben), es bei 

Erlass des BauR 2015 den mit Art. 86 PBG eingeführten Begriff der Fassadenhöhe 

noch nicht gegeben habe (act. G 8 S. 23 unten) sowie ihr Hinweis auf Art. 175 PBG 

(Verpflichtung der Beschwerdegegnerin zu einer Gesamtplanung) und die fehlende 

Umsetzung von Art. 130 PBG im BauR (act. G 8 S. 24 und G 22 S. 2) nichts zu ändern. 

Sodann vermag der Hinweis der Beschwerdeführer auf gleichgelagerte Verhältnisse in 

einer anderen Gemeinde, welche planerische Fehler (ersatzlose Streichung der 

Ausnützungsziffer im Baureglement) korrigieren wolle, um die Verunstaltung ganzer 

Quartiere zu vermeiden (act. G 22 und G 23 Beilage 15), vorliegend keinen 

anderslautenden Entscheid zu begründen.

Vor dem geschilderten Hintergrund ist kein begründeter Anlass erkennbar, aufgrund 

dessen im vorliegenden Verfahren den Anträgen auf Einholung eines Gutachtens von 

H.__ zur planerischen Beurteilung der heutigen Bauvorschriften und Beurteilung der 

Einhaltung von Umweltfragen (Übernutzung des Bodens) sowie auf Beurteilung der 

städtebaulichen, architektonischen und ortsplanerischen Situation durch die 

Fachkommission gemäss Art. 3 Abs. 2 der Verordnung zum Planungs- und Baugesetz 

(sGS 731.11 PBV; act. G 8 S. 5) stattzugeben wäre. Der Umstand, dass eine 

Expertenbeurteilung als Grundlage für die angelaufene Gesamtüberarbeitung der 

Ortsplanung ohnehin erforderlich ist (act. G 8 S. 7 oben), kann nicht zur Folge haben, 

dass diese Begutachtung oder eine Beurteilung im Sinn von Art. 3 Abs. 2 PBV bereits 

im vorliegenden Verfahren anzuordnen wäre. Die Beweisanträge sind daher 

abzuweisen.

Planungszone

Der von den Beschwerdeführern angeführte Umstand, dass der Zonenplan im 

Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Entscheids 22 Jahre alt und 

revisionsbedürftig war (act. G 8 S. 7), stellt wie dargelegt keinen Anlass dar, das BauR 

unabhängig von der anstehenden Ortsplanungsrevision vorzeitig zu ändern. Die 

Beschwerdeführer begründen jedoch die Notwendigkeit des Erlasses einer 

Planungszone damit, dass bis zur Ortsplanungsrevision ohne Planungszone nicht 

3.3. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 19/20

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4.  

sichergestellt sei, dass die Beschwerdegegnerin nicht zwischenzeitlich gebietswidrige 

Neubauten bewillige (act. 8 S. 7), die eine viel zu hohe Nutzungsdichte und praktisch 

keine Grünflächen mehr aufweisen würden (act. G 20 S. 2). Für die Festsetzung einer 

Planungszone genügt eine einigermassen konkretisierte Planungsabsicht. Die Planung 

wird nicht im Verfahren betreffend die Festsetzung der Planungszone verwirklicht; 

letztere wahrt vielmehr die Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden in der 

nachfolgenden Planung. Planungszonen vermögen ihren Zweck nur zu erfüllen, wenn 

sie frühzeitig verfügt werden (vgl. BGer 1C_141/2014 vom 4. August 2014 E. 5.2, in: 

Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 116/2015 S. 194). 

Einen jederzeit einklagbaren Anspruch auf Erlass einer Planungszone hat die 

Rechtsprechung allerdings nicht anerkannt (BGer 1C_577/2019 vom 4. November 2020 

E. 3.3 und vorstehende E. 2.1.4). Vorliegend verwies das AREG auf das Ermessen der 

kommunalen Planungsbehörde und verneinte wie dargelegt ein öffentliches Interesse 

an einer vorzeitigen planungsrechtlichen Massnahme (Planungszone) zur Erhaltung des 

Quartiercharakters (act. G 12/9). Bei der Überprüfung der Nutzungsplanung ist die 

Kognition des Verwaltungsgerichts beschränkt. Es ist lediglich zur Rechtskontrolle 

befugt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Liegt ein Entscheid - wie vorliegend - innerhalb des 

Ermessenspielraums bzw. wurden die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und 

Zweck der gesetzlichen Ordnung beachtet, liegt keine Rechtsverletzung vor. Ein 

qualifizierter Ermessensfehler (Ermessensmissbrauch oder Ermessensüber- oder 

Unterschreitung; vgl. dazu GVP 2010 Nr. 36 E. 4.2.3.) ist nicht dargetan. Der 

angefochtene Entscheid lässt sich auch in diesem Punkt nicht beanstanden.

Im Sinn der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf 

einzutreten ist. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des 

Verfahrens von den Beschwerdeführern zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine 

Entscheidgebühr von CHF 4'500 ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der 

Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss von 

CHF 3'500 ist auf diese Gebühr anzurechnen.

4.1. 

Zufolge Unterliegens besteht kein Anspruch der Beschwerdeführer auf ausseramtliche 

Entschädigung. Vorinstanz und Beschwerdebeteiligte haben ebenfalls keinen Anspruch 

auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98

VRP; Linder, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], a.a.O, N 20 zu Art. 98  VRP); beide 

stellten auch keinen Antrag.

4.2. 

bis

bis

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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht auf dem Zirkulationsweg zu Recht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die Beschwerdeführer bezahlen die amtlichen Kosten von CHF 4'500, unter 

Anrechnung des von ihnen geleisteten Kostenvorschusses von CHF 3'500.

3.

Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

 

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 08.11.2021
	Erlass Sondernutzungsplan und einer Planungszone. Art. 40 und 42 PBG (sGS 731.1). Art. 1 und 3 sowie 21 Abs. 1 und 27 RPG (SR 700.1). Das Verwaltungsgericht legte dar, der Revision des Baureglements (BauR) von 2015 habe implizit der Entscheid zugrunde gelegen, das gesamtes Baugebiet zu verdichten, indem die Baubeschränkungen lediglich noch die Gebäude- und Firsthöhe, die Gebäudelänge und die Grenzabstände beinhalten würden; Ausnützungsziffer und Festlegung der maximalen Anzahl Stockwerke seien weggefallen. Im kommunalen Richtplan seien die Erhaltung eines angepassten und attraktiven Orts- und Landschaftsbildes sowie die gute Einordnung ins Orts- und Landschaftsbild für Bauten und Anlagen, insbesondere an exponierten Lagen, als Ziele formuliert worden. Als Mittel zur Zielerreichung seien die Einforderung von Gestaltungsplänen sowie Vorschriften im BauR zur Einordnung von Bauten und Anlagen angeführt worden. Einordnungsvorschriften wären mithin im Rahmen des Erlasses des BauR 2015 von den betroffenen Grundeigentümern einzufordern gewesen. Im vorliegenden Verfahren lasse sich diese Unterlassung nicht im Nachhinein korrigieren. Solche Vorschriften könnten indes künftig im Rahmen der anstehenden umfassenden Ortsplanungsrevision als Revisionspunkt eingebracht werden. In diesem Rahmen werde auch die Frage zu diskutieren sein, in welche Weise eine Verdichtung zu erfolgen habe. Angesichts der geschilderten Gegebenheiten seien geänderte Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG seit dem Jahr 2015 bzw. ein begründeter Anlass, das BauR unabhängig von der anstehenden Ortsplanungsrevision vorzeitig zu ändern, nicht ersichtlich. Notwendig sei eine koordinierte (vgl. Art. 25a RPG) künftigen Ortsplanung, welche die gesamten Verhältnisse berücksichtige und sowohl die unbestritten "fällige" Revision des Zonenplans 1998 als auch das BauR und allfällige Sondernutzungspläne beinhalte. Mit Blick auf das im kantonalen Richtplan angeführte Ziel der "Siedlungsentwicklung nach innen" bzw. der in Aussicht stehenden baulichen Nachverdichtung bestehender Siedlungen habe es das

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	AREG mithin zu Recht als nachvollziehbar erachtet, dass die Beschwerdegegnerin vor der definitiven Festlegung des Innenentwicklungspotentials über das gesamte Siedlungsgebiet der Gemeinde keine Sondernutzungspläne zulassen möchte, welche die spätere Ortsplanung gegebenenfalls präjudizieren würden. Der Umstand, dass der Zonenplan im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Entscheids 22 Jahre alt und revisionsbedürftig gewesen sei, stelle keinen Anlass dar, das BauR unabhängig von der anstehenden Ortsplanungsrevision vorzeitig zu ändern. Die Beschwerdeführer würden die Notwendigkeit des Erlasses einer Planungszone damit begründen, dass bis zur Ortsplanungsrevision ohne Planungszone nicht sicherstellt sei, dass die Beschwerdegegnerin nicht zwischenzeitlich gebietswidrige Neubauten bewillige, die eine viel zu hohe Nutzungsdichte und praktisch keine Grünflächen mehr aufweisen würden. Für die Festsetzung einer Planungszone genüge eine einigermassen konkretisierte Planungsabsicht. Einen jederzeit einklagbaren Anspruch auf Erlass einer Planungszone habe die Rechtsprechung allerdings nicht anerkannt (BGer 1C_577/2019 vom 4. November 2020 E. 3.3). Vorliegend habe das AREG ein öffentliches Interesse an einer vorzeitigen planungsrechtlichen Massnahme (Planungszone) zur Erhaltung des Quartiercharakters verneint. Liege ein Entscheid - wie vorliegend - innerhalb des Ermessenspielraums bzw. würden die Verfassungsprinzipien sowie der Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung beachtet, liege keine Rechtsverletzung vor. Ein qualifizierter Ermessensfehler sei nicht dargetan. Der angefochtene Entscheid lasse sich auch in diesem Punkt nicht beanstanden (Verwaltungsgericht, B 2020/197). Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 24. Januar 2023 abgewiesen (Verfahren 1C_760/2021).

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