# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d69e5a81-1e82-5acc-bab0-a74e3092b682
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-07-02
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 02.07.2021 602 2020 112
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2020-112_2021-07-02.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2020 112
602 2020 114

Arrêt du 2 juillet 2021

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________, recourante, représentée par Me Elio Lopes, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée,

B.________ AG, intimée, représentée par Me Anton Henninger et 
Me Anna Scheidegger, avocats

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 3 septembre 2020 contre la décision du 2 juillet 2020

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Par publications dans les Feuilles officielles (FO) n° ccc et n° ddd, la Commune de E.________ 
a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL) pour le 
secteur F.________, ce qui a suscité plusieurs oppositions, notamment concernant la fixation d'un 
indice brut d'utilisation du sol (IBUS) à 0.7 dans la zone résidentielle à faible densité. 

B. Par publication dans la FO n° ggg, la société B.________ AG a mis à l'enquête publique une 
demande de permis de construire pour la démolition de trois bâtiments et la construction d'une 
maison en terrasses avec trois appartements et parking souterrain sur l'article hhh du Registre 
foncier (RF) de la Commune de E.________ (secteur F.________). Cette parcelle se situe dans la 
zone résidentielle à faible densité, pour laquelle l'IBUS est fixé à 0.5 selon l'ancien PAL et dont 
l'augmentation à 0.7 est prévue dans le PAL mis à l'enquête. 

Le 20 avril 2018, A.________, propriétaire de la parcelle article iii RF, a formé opposition à l'encontre 
de cette demande de permis de construire. 

La société constructrice a procédé à une nouvelle mise à l'enquête publique par publication dans la 
FO n° jjj et la propriétaire précitée a interjeté une nouvelle opposition le 23 août 2018. Cette dernière 
a notamment critiqué le calcul de l'IBUS qui s'élevait selon elle à 0.72, dépassant ainsi la limite 
maximale de 0.70. En outre, elle a souligné que des terrasses, des balcons et une place contenant 
un récipient seront construits à moins de sept mètres de l'axe du chemin public de dévestiture et de 
la route communale et que, partant, une dérogation devait être sollicitée.

Le 4 septembre 2018, la Commune de E.________ a préavisé favorablement la demande de permis 
de construire. Après un premier préavis de synthèse défavorable du 10 décembre 2018, le Service 
des constructions et de l'aménagement (SeCA) a formulé un préavis positif le 15 avril 2019, étant 
donné que l'effet anticipé positif des plans pouvait être admis et que le projet s'était aligné aux 
exigences du Service de l'environnement (SEn) en ce qui concerne la protection des eaux 
souterraines.

C. Le 2 juillet 2020, le Préfet du district du Lac a délivré le permis de construire requis.

Par décision séparée du même jour, il a rejeté l'opposition de la propriétaire précitée. Il a notamment 
procédé à un calcul de l'IBUS en ne tenant pas compte de la surface du débarras où seront 
entreposés les vélos, les motos et les poussettes. S'agissant des dérogations à la distance à la route 
communale et au chemin de dévestiture, le préfet a indiqué qu'en établissant son préavis favorable 
du 4 septembre 2018, la commune avait rejeté le grief y relatif et octroyé une dérogation implicite. 

D. Par mémoire du 3 septembre 2020, l'opposante précitée a recouru contre ces décisions auprès 
du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, à leur annulation (602 2020 112). 
Elle requiert de plus l'octroi de l'effet suspensif à titre superprovisoire (602 2020 113) et provisoire 
(602 2020 114).

A l'appui de sa conclusion, elle critique le calcul de l'IBUS qui, selon les plans et une confirmation 
du SeCA du 27 août 2020, n'a pas pris en compte l'ensemble des surfaces de plancher du sous-sol. 
Par ailleurs, elle confirme que la distance par rapport au chemin de dévestiture et à la route 
communale n'est pas respectée et que la commune n'a pas implicitement accordé une dérogation 
dès lors qu'elle n'aurait même pas remarqué la violation de celle-ci. Selon elle, les conditions ne 
sont en outre pas satisfaites pour octroyer une dérogation.

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E. Par mesure provisionnelle urgente du 9 septembre 2020, le Juge délégué à l'instruction a 
interdit toute exécution du permis de construire jusqu'à droit connu sur la requête d'effet suspensif 
(602 2020 113).

F. Dans le cadre de la révision du PAL, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et 
des constructions (DAEC) a fait publier dans la FO n° kkk les mesures qu'elle entendait ne pas 
approuver – parmi lesquelles figurait l'augmentation de l'IBUS à 0.7 dans la zone résidentielle à 
faible densité, celui-ci devant être limité à 0.6 – et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision 
d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique.

G. Le 13 octobre 2020, le préfet renvoie à la motivation de ses décisions, notamment en ce qui 
concerne le débarras. Il précise cependant que cet aspect n'est pas décisif dès lors que l'IBUS de 
0.7 est de toute manière respecté puisque, dans les calculs, la surface du garage de 90 m2 a été 
par erreur prise en compte. 

Le 13 octobre 2020, la commune déclare qu'elle n'a pas d'observations complémentaires à déposer 
en précisant qu'en ce qui concerne la question de la dérogation à la distance des routes, celle-ci n'a 
pas été demandée sachant que l'emprise du bâtiment se trouve hors des 7 m requis depuis l'axe de 
la route.

Dans ses observations du 30 octobre 2020, l'intimée constructrice conclut, sous suite de frais et 
dépens, principalement au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Subsidiairement, elle 
demande que les décisions préfectorales soient confirmées et que le permis de construire soit 
modifié, respectivement complété en ce sens que le plan n° 01 du sous-sol et rez-de-chaussée daté 
du 22 octobre 2020 ainsi que la fiche de calcul de l'IBUS du 22 octobre 2020 remplacent les 
documents aux mêmes noms contenus dans le dossier d'enquête publique. Plus subsidiairement 
encore, elle demande le renvoi de l'affaire au préfet pour examen de la modification secondaire et 
octroi d'un nouveau permis. A l'appui de ses conclusions, l'intimée se réfère aux règles régissant les 
surfaces de plancher qui excluent celles qui ne sont pas fermées de toute part, ce qui est selon elle 
le cas pour le garage et le débarras litigieux. Elle produit un nouveau plan 01 du sous-sol et du rez-
de-chaussée qui remplace les plans portant ce nom dans le dossier d'enquête publique et desquels 
il ressort que l'entier du garage côté sud sera ouvert, à l'exception de la structure portante. Elle 
procède au calcul de la surface de plancher qui serait de 0.56. Par ailleurs, elle souligne qu'aucune 
distance ne devait être respectée envers un chemin de dévestiture en zone agricole. Elle est en 
outre d'avis qu'il faut examiner pour chaque étage séparément si la longueur du balcon dépasse la 
limite maximale d'un tiers de la longueur de la façade correspondante et permettant de les considérer 
comme saillies selon l'art. 76 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi 
sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), lesquelles peuvent 
empiéter de plus d'un mètre sur la distance à la limite. Selon la constructrice, la place pour 
l'emplacement de la poubelle et les petits murets de soutènement du côté ouest et est peuvent être 
construits dans la distance de 7 m depuis l'axe de la route, ce d'autant plus que ni la sécurité routière, 
ni l'élargissement de la route, ni des intérêts de voisins ne seraient compromis. 

Dans sa détermination spontanée du 2 novembre 2020, la recourante s'oppose au calcul de l'IBUS 
tel que proposé par le préfet. Selon elle, même si on procède à une correction de l'IBUS à la baisse, 
celui-ci serait de 0.66, dépassant l'IBUS maximal tel qu'admis par la DAEC dans la procédure de 
révision du PAL. Elle demande la suspension de la procédure jusqu'à ce que le nouveau PAL soit 
approuvé.

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Dans sa détermination spontanée du 18 novembre 2020, l'intimée maintient les conclusions 
formulées dans ses observations et s'oppose à la suspension de la procédure.

H. Appelée à se déterminer sur des questions du Juge délégué à l'instruction, la DAEC a répondu 
le 12 mars 2021. Elle considère qu'en raison d'un recours portant sur l'augmentation de l'IBUS dans 
la zone résidentielle à faible densité dans le cadre de la révision du PAL et de l'emplacement de 
l'article hhh RF à proximité de l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels 
d'importance nationale (IFP) "E.________", le SeCA aurait dû préaviser défavorablement l'octroi de 
l'effet anticipé des plans. A cela s'ajoute que l'effet anticipé positif aurait également dû être refusé 
pour tenir compte des principes du nouveau plan directeur cantonal (PDCant) en matière de 
densification. Sur la base des nouveaux plans produits par l'intimée, elle indique que le SeCA a 
calculé une surface de plancher de 195 m2 à comptabiliser dans le calcul des surfaces du sous-sol 
et explique les règles applicables et sa pratique y relative. Par ailleurs, elle précise être favorable à 
la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le PAL, la décision d'approbation étant 
imminente.

I. Le 24 mars 2021, la DAEC a partiellement approuvé la révision générale de la planification 
locale de la Commune de E.________, secteur F.________, et notamment arrêté l'IBUS de la zone 
résidentielle à faible densité à 0.6. Elle a accepté le principe que la planification de la commune se 
fasse en deux temps, d'abord sur le secteur de F.________, ensuite sur celui de L.________.

J. Le 30 avril 2021, la constructrice intimée conclut au rejet du recours en sollicitant que des 
plans modifiés soient approuvés. Elle produit à cette fin un plan pour mise à l'enquête du géomètre 
daté du 21 avril 2021, un plan n° 01 du sous-sol et rez-de-chaussée daté du 19 avril 2021, un plan 
n° 03 de la coupe a-a et des façades et une fiche de calcul de l'IBUS du 19 avril 2021. Dans ce 
contexte, elle se plaint des avis du SeCA, devenus selon elle de plus en plus sévères en ce qui 
concerne les surfaces à prendre en compte dans le calcul de l'IBUS, ce qui la contraint à encore 
produire des plans modifiés pour satisfaire à ceux-ci et portant l'IBUS à 0.6. Elle insiste sur le fait 
que ces modifications ne nécessitent pas une nouvelle mise à l'enquête. Elle conteste que la 
modification du PAL conduit à devoir refuser le permis de construire. Selon elle, le préavis positif du 
SeCA du 15 avril 2019 constitue un rapport officiel qui doit être suivi, ce qui serait en outre également 
imposé par le principe de la confiance. Elle souligne que la classification de E.________ en tant 
qu'objet dans l'IFP n° mmm n'est pas récente et ne saurait justifier une interdiction de construire sur 
la parcelle se situant à l'extérieur du périmètre et étant plus éloignée de celui-ci que d'autres 
constructions dans ce secteur. 

Par courrier du 14 mai 2021, les parties ont été informées que le Tribunal verse au dossier la décision 
d'approbation partielle du PAL ainsi que les préavis des services et autorités spécialisés et qu'un 
recours, dans lequel la fixation de l'IBUS de la zone résidentielle à faible densité est contestée, a 
été déposé auprès de son instance.

Suite à la requête de l'intimée du 18 mai 2021, il a été précisé aux parties – par courrier du 19 mai 
2021 – que le recours précité concernant le PAL demande que l'IBUS soit maintenu à 0.5 dans la 
zone résidentielle à faible densité.

La recourante s'est encore déterminée les 7 et 14 juin 2021 et l'intimée le 11 juin 2021.

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en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 
de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1). En tant que voisine et opposante au projet de construction, la recourante a 
qualité pour recourir dès lors qu'elle est atteinte par les décisions préfectorales et a un intérêt digne 
de protection à ce qu'elles soient annulées ou modifiées (art. 76 let. a CPJA). Il est ici précisé que, 
contrairement à ce qu'invoque l'intimée, il n'est pas décisif, pour admettre la qualité d'opposante et 
recourante, que la parcelle de cette dernière n'est pas attenante à celle où s'implantera la 
construction litigieuse. En effet, les parcelles en question étant distantes d'environ 3 m (et le bâtiment 
de la recourante se trouvant à environ 15 m de la limite de la parcelle hhh RF), il est évident que la 
recourante habite suffisamment près pour admettre qu'elle est davantage touchée qu'autrui par la 
construction qu'elle conteste.

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2.

2.1. Par le permis de construire, nécessaire en principe à toute construction (cf. art. 135 LATeC), 
l'Etat garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 al. 2 let. j LATeC) 
et la conformité avec l'affectation de la zone (art. 22 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du 
territoire, LAT; RS 700). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il 
satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de 
construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 22 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 
10 septembre 2007 consid. 4).

Il y a d'emblée lieu d'examiner si la procédure de révision du PAL en cours a des conséquences sur 
l'octroi du permis de construire litigieux.

2.2. Aux termes de l'art. 91 LATeC, dès la mise à l'enquête publique des plans et règlements et 
jusqu'à leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus 
sur des terrains compris dans le plan (al. 1). Toutefois, moyennant l'accord préalable de la commune 
et du Service, l'autorité compétente en matière de permis de construire peut autoriser des 
constructions et installations conformes au plan pour éviter des retards dommageables (al. 2). 
L'art. 91 al. 1 LATeC traite ainsi de l'effet anticipé négatif, qui neutralise l'application du droit actuel 
jusqu'à l'entrée en vigueur du droit futur. Un tel effet permet à l'autorité de refuser une autorisation 
de construire lorsqu'une demande est conforme à la planification en vigueur, mais contraire à la 
planification projetée. Il se présente sous deux variantes: l'interdiction temporaire de bâtir (art. 91 
LATeC) ou la suspension de l'examen des demandes d'autorisation de construire (art. 92 LATeC; 
ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, 
p. 197 s.). L'art. 92 al. 2 LATeC prescrit que l'autorité compétente en matière de permis de construire 
peut, d'office ou sur requête, suspendre une procédure de permis de construire au moyen d'une 

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décision incidente, lorsque la construction ou l'installation doit être construite dans une zone à bâtir 
ou dans un quartier pour laquelle ou lequel la commune se propose de modifier le plan existant ou 
d'établir un plan d'aménagement de détail.

Selon la jurisprudence, lorsqu'une commune adopte une nouvelle réglementation, celle-ci est dotée 
d'un effet anticipé négatif et, dans cette mesure, s'applique conjointement avec la réglementation 
antérieure, toujours en vigueur, jusqu'à son approbation; pendant cette phase, peuvent en principe 
être autorisées les constructions qui sont à la fois conformes à l'actuelle et à la future réglementation 
(arrêt TF 1C_427/2018 et 1C_428/2018 du 22 octobre 2019; arrêts TC FR 602 2017 130 et 136 du 
28 juin 2018, 602 2018 36 du 5 juin 2018; RDAF 1990 p. 247, 1986 p. 192, 1975 p. 62, 1971 p. 338).

Il n'est pas nécessaire que le plan soit incontesté pour avoir un effet anticipé. Il est possible que cet 
effet soit reconnu quand bien même la mise à l'enquête publique a provoqué des oppositions, puis 
des recours, qui n'ont pas encore été tranchés. Il appartient aux autorités compétentes (la commune 
et le SeCA) de pondérer les risques liés à cette situation lorsqu'elles donnent leur accord formel à 
un effet anticipé (arrêt TC FR 602 2010 14 du 26 août 2010 consid. 3 et les réf. cit.). Or, selon la 
doctrine, il convient toutefois de se montrer particulièrement prudent dans l'appréciation des 
circonstances et de l'art. 91 al. 2 LATeC (RAMUZ, Quelques questions sensibles liées à l'application 
du droit fribourgeois sur l'aménagement du territoire et les constructions, in RFJ 2012 p. 97 ss, spéc. 
129; voir également BESSE, Le régime des plans d'affectation, en particulier le plan de quartier, 2012, 
p. 263 s.; BIANCHI, La révision du plan d'affectation communal, 1990, ch. 6.3.2). En effet, si le but de 
l'art. 91 LATeC est de s'assurer que des constructions futures ne vont pas compromettre les 
mesures de planification envisagées, c'est avec l'idée que des permis de construire ne puissent être 
délivrés que lorsqu'il ne fait pratiquement aucun doute que la planification sera finalement approuvée 
(RAMUZ, p. 128). L'appréciation de la conformité au futur PAL s'effectue à un stade où celui-ci est 
encore susceptible d'être modifié. La décision d'accorder un permis de construire risque donc de 
compromettre d'éventuelles modifications ultérieures du plan à l'enquête, car l'autorité compétente 
hésitera à modifier un plan ayant déjà fait l'objet d'un début d'exécution. En outre, cette prérogative 
de préjuger d'une partie de l'avenir du plan risque d'obérer les attributions de l'autorité cantonale 
d'approbation (BESSE, p. 262 et la réf. cit.).

C'est à la lumière de ces principes que la Cour de céans doit examiner si c'est à juste titre que 
l'interdiction de construire a été écartée dans les circonstances de l'espèce.

3.

3.1. Par publications dans les FO n° ccc et n° ddd, la Commune de E.________ a mis à l'enquête 
publique la révision générale de son PAL (secteur F.________), ce qui a suscité plusieurs 
oppositions, notamment concernant la fixation d'un IBUS à 0.7 dans la zone résidentielle à faible 
densité. Par décision du 24 mars 2021, la DAEC a partiellement approuvé la révision générale du 
PAL. Elle a en particulier refusé l'IBUS de 0.7 pour la zone résidentielle à faible densité et l'a arrêté 
à 0.6. Quatre recours ont été déposés contre cette décision auprès du Tribunal cantonal.

Selon l'ancien règlement communal d'urbanisme (RCU), la parcelle article hhh RF – destinée à 
accueillir le projet de construction – est située en zone résidentielle à faible densité. Celle-ci permet 
des constructions avec un IBUS de 0.5. Le nouveau PAL mis à l'enquête prévoyait que l'IBUS serait 
augmenté à 0.7 tandis que, dans sa décision d'approbation partielle, la DAEC l'a fixé à 0.6. Selon 
l'intimée, les plans produits le 30 avril 2021 respectent désormais un IBUS de 0.6. Il est cependant 
constaté que ni le projet initial ni celui modifié ne sont conformes à la réglementation de l'ancien 
PAL.

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Or, un des recours précités interjetés contre la révision du PAL porte sur la question de 
l'augmentation de l'IBUS à 0.6 et requiert le maintien d'un IBUS de 0.5, notamment dans la zone où 
doit s'implanter la construction litigieuse.

On ne peut ainsi pas suivre l'intimée qui prétend qu'eu égard à la décision d'approbation du 24 mars 
2021, l'art. 91 LATeC ne trouve plus application. Soutenir cela revient à compromettre le but visé 
par cette disposition, lequel consiste à éviter que la mise en œuvre d'une future planification soit 
sabotée par des permis de construire octroyés avant l'entrée en vigueur de la nouvelle planification. 
Dans un deuxième temps, il convient d'examiner si un effet anticipé des plans peut être accordé.

3.2. Certes, la fixation d'un indice minimum de 0.6 à l'art. 80 al. 1 ReLATeC parle en faveur d'un 
accord à un effet anticipé des plans, dès lors que la DAEC a fait application – dans sa décision 
d'approbation – de ce minimum légal qui doit s'appliquer pour toute zone destinée à l'habitat.

Or, en l'espèce, dans le cadre de l'instruction du recours, le Tribunal a procédé à une mesure 
d'instruction complémentaire tendant à savoir pour quelle raison le SeCA a finalement donné son 
accord à un effet anticipé positif après l'avoir dans un premier temps refusé. Dans sa réponse, la 
DAEC se prononce comme suit:

"Selon les explications fournies par le SeCA, il semblerait que ce service ait accidentellement fait abstraction 
du recours (n° nnn) portant sur l'augmentation d'indice dans la zone résidentielle à faible densité (ZRFD) lors 
du réexamen de la demande de permis suite au nouveau préavis du Service de l'environnement, raison pour 
laquelle il s'est déclaré favorable à l'octroi de l'effet anticipé des plans dans son préavis de synthèse du 15 avril 
2019. Après réexamen du dossier, le SeCA considère qu'en raison de l'emplacement de l'art. hhh du Registre 
foncier (RF) à proximité de l'IFP "E.________", il aurait dû préaviser défavorablement l'octroi de l'effet anticipé 
des plans. A cela s'ajoute le fait que suite à la notification à la DAEC de l'arrêt du Tribunal cantonal du 
3 septembre 2019 dans la cause 602 2019 3, le SeCA doit tenir compte des principes du nouveau plan 
directeur cantonal (PDCant) en matière de densification lorsqu'il se prononce sur l'effet anticipé des plans." 

Il en résulte que, sur le fond, le service spécialisé reconnait désormais qu'il n'aurait pas dû donner 
son accord à un effet anticipé des plans.

En effet, l'application de l'art. 91 al. 1 LATeC, respectivement le refus d'accorder un effet anticipé 
des plans se justifie eu égard au contexte géographique et paysager dans lequel se situe le projet 
litigieux, à proximité directe de l'objet n° mmm "E.________" à l'IFP.

On peut renvoyer dans ce contexte au préavis de la Commission fédérale pour la protection de la 
nature et du paysage (CFNP) du 30 septembre 2019 émis dans le cadre d'une procédure de recours 
contre la modification du PAL pour le secteur F.________ auprès de la DAEC, qui mentionne ce qui 
suit: 

"L'augmentation en zone résidentielle à faible densité du coefficient déterminant la densité des constructions 
sur les parcelles, lequel passerait de 0.5 à 0.7, aura un impact sur les constructions dans leur emprise au sol 
d'une part, mais aussi dans les gabarits des bâtiments dont la profondeur pourrait devenir plus importante. Si 
le schéma en coupe déterminant les gabarits de construction fait déjà l'objet d'une appréciation assez ouverte 
qui permet aujourd'hui de construire des maisons-terrasses, il est fort probable que l'augmentation de I'IBUS 
de 0.5 à 0.7 conduise à la réalisation plus fréquente de ce type de construction. Cette supposition semble se 
confirmer dans les projets mis à l'enquête récemment et présentés brièvement lors de la séance. lls concernent 
dans deux projets sur trois la réalisation de maisons-terrasses. Dès lors il faut considérer cette tendance 
comme réaliste en l'état de la réglementation communale et bien que le schéma du gabarit des constructions 
ne prévoie pas explicitement une réglementation pour les maisons-terrasses. La conséquence du 

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développement de ce type de construction très profonde dans la pente est de deux types : d'une part la hauteur 
générale des bâtiments vus dans leur élévation augmente en fonction du nombre de terrasses réalisées, ceci 
indépendamment du respect du gabarit légal de hauteur par rapport au niveau du terrain naturel. D'autre part 
les constructions étant notoirement plus denses, la présence d'arbres importants et durables de hautes tiges 
plantés en pleine terre diminue drastiquement.

L'analyse du site IFP a mis en évidence que les limites du périmètre IFP sur le côté sud-ouest de E.________ 
présente une découpe irrégulière et que ce côté du versant est marqué par une imbrication de la zone de 
construction à faible densité avec le couronnement boisé de la colline et, plus bas, avec le coteau viticole. 
L'impact des constructions existantes sur le paysage collinéen et sa combinaison d'espaces cultivés et de 
milieux boisés naturels et sauvages (objectif 3.1) est toutefois pondéré du fait de I'existence actuelle d'une 
arborisation avec des arbres de haute tiges et bosquets importants qui atténuent le contraste entre la zone 
bâtie et la forêt, respectivement entre le bâti et le coteau viticole.

Aujourd'hui le potentiel constructible actuel sur cette partie du coteau n'est toutefois pas entièrement réalisé, 
raison pour laquelle une arborisation encore intéressante est présente, et ce parfois encore sur des parcelles 
entières. La réalisation de ce potentiel constructible aura déjà certainement un impact important sur les 
quartiers de O.________ en limite de I'IFP, par I'augmentation du bâti et la diminution de I'arborisation. Des 
maisons-terrasses ont déjà été réalisées (chemin P.________ et chemin Q.________) et I'impact important 
en matière d'arborisation restante peut déjà être évalué.

L'augmentation de I'IBUS de 0.5 à 0.7 conduira à un durcissement supplémentaire des constructions et à un 
amoindrissement du nombre d'arbres de hautes tiges, ceci d'autant plus si de nouvelles maisons-terrasses 
sont réalisées grâce à la dérogation à la limite pour les parties partiellement [souterraines] permise par l'art. 82 
al. 2 de la ReLATeC. En effet, pour cette raison la plantation d'arbres durables en pleine terre ne sera possible 
plus qu'en périphérie des constructions. La Commission est ainsi d'avis que l'augmentation de l'IBUS de 0.5 
à 0.7, cumulée en particulier à la marge de manœuvre utilisable avec la règlementation de dérogation au limite 
pour les parties souterraines, conduira potentiellement à un durcissement de la limite entre zone à bâtir et IFP 
et ainsi risque de conduire à des projets qui porteront dans leur ensemble à une atteinte supplémentaire à 
l'objectif de protection 3.1 (Conserver le paysage collinéen avec sa combinaison d'espaces cultivés et de 
milieux boisés naturels et sauvages.). Le degré d'atteinte à cet objectif peut être considéré plus faible pour les 
zones en limite des périmètres boisés (secteur situé au-dessus du chemin R.________), par contre, la 
Commission le juge important pour les zones directement adjacentes au coteau viticole qui sont fortement 
exposées visuellement (secteur entre la route S.________ et le chemin R.________, excroissance dans le 
coteau viticole au chemin T.________).

En raison de I'atteinte jugée importante, pour la réduire à une atteinte légère ou pour répondre au plus grand 
ménagement possible exigé par I'art. 6 LPN, la Commission demande que la commune renonce à 
I'augmentation de I'IBUS de 0.5 à 0.7 dans ces secteurs, sur une bande de 2 parcelles constructibles et 
spécifie que la dérogation à la limite pour les parties sous-terraines ne peut y être admises."

La problématique de l'effet de l'augmentation de l'indice de 0.5 à 0.6 dans un secteur à proximité 
d'objets protégés est précisément comprise parmi les griefs soulevés par un recours contre la 
modification du PAL pendant au Tribunal cantonal. En effet, la CFNP évoque la mise en place d'une 
bande "tampon" entre le périmètre de l'IFP et la zone résidentielle à faible densité, pour laquelle des 
dispositions réglementaires spéciales sont à envisager, comme mentionné ci-dessus.

On note encore que la CFNP souligne que, si le diagnostic effectué par la commune relève 
sommairement les valeurs du patrimoine naturel et du patrimoine bâti, une analyse approfondie des 
qualités paysagères naturelles et agricoles en relation avec les qualités spatiales et architecturales 

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du site n'a pas été effectuée; elle ajoute ainsi qu'une vision qualitative du développement à l'égard 
de tels critères manque.

Admettant cet enjeu du patrimoine majeur, la DAEC a pris la condition suivante dans la décision 
d'approbation: "La DAEC demande que les liens entre paysage et patrimoine soient mieux 
développés dans le rapport du dossier d'harmonisation. Les communes de F.________ et 
L.________ ont fusionné au 1er janvier 2016. La nouvelle commune a un délai de deux ans dès 
l'entrée en force de la fusion pour harmoniser son PAL. Ces travaux pourront être envisagés une 
fois que la révision générale du secteur de F.________ sera entrée en force. Les conditions émises 
dans la présente décision sont à intégrer dans le dossier d'harmonisation de la nouvelle commune 
de E.________."

Dans ces conditions, un effet anticipé positif ne saurait partant être accordé dans un secteur où des 
mesures de protection particulières sont proposées par une commission fédérale spécialisée en la 
matière. L'application de l'art. 91 al. 1 LATeC s'impose non seulement pour des raisons formelles 
mais se fonde également sur l'enjeu matériel lié à la mise en vigueur de la nouvelle planification 
dans le secteur situé à proximité de l'IFP. Dès lors que le Tribunal cantonal et, cas échéant, le 
Tribunal fédéral devront se prononcer en définitive sur le contenu du PAL et, plus précisément, sur 
la confirmation par la DAEC d'un IBUS de 0.6 dans toute la zone résidentielle à faible densité, 
l'interdiction de construire prévue par l'art. 91 al. 1 LATeC doit être respectée au risque sinon que 
l'autorité applique des règles qui n'ont jamais été et, respectivement, ne deviendront jamais du droit 
normatif. 

L'intimée soulève enfin qu'un refus d'effet anticipé positif contrevient au principe de la confiance et 
qu'il faut s'en tenir au préavis favorable du SeCA du 15 avril 2019 qui a donné son accord à un effet 
anticipé des plans. Or, dans la mesure où il incombe au Tribunal cantonal d'examiner sur recours le 
bienfondé des conditions d'octroi d'un permis de construire et que celui-ci peut à l'évidence infirmer 
des préavis positifs, il ne saurait être lié par un préavis erroné pour des raisons qui ont trait au 
principe de la confiance et de la bonne foi (cf. arrêt TC FR 602 2013 110 du 12 février 2014).

3.3. Sur le vu de ce qui précède, le préfet aurait dû constater qu'une interdiction de construire en 
application de l'art. 91 al. 1 LATeC ne lui permettait pas d'accorder le permis de construire litigieux. 
Pour ce motif, le permis accordé doit être annulé. 

4.

Il résulte de ce qui précède que, bien fondé, le recours (602 2020 112) doit être admis. Partant, les 
décisions du préfet du 2 juillet 2020 sont annulées. 

L'affaire étant jugée au fond, la demande tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2020 114) devient 
sans objet.

De même, les demandes de mesures d'instruction formulées par la recourante ainsi que la requête 
de suspension de la procédure jusqu'à l'approbation du nouveau PAL sont également devenues 
sans objet. 

5.

Vu l'issue du litige, les frais de procédure – fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(RSF 150.12) – sont mis pour trois quarts à la charge de l'intimée qui succombe, conformément à 
l'art. 131 CPJA. L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais (art. 133 CPJA).

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Obtenant gain de cause, la recourante a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). 
Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance 
de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une 
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre 
de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la 
conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies 
effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif).

Sur la base de la liste de frais produite par le mandataire de la recourante, l'indemnité de partie est 
fixée à CHF 8'619.70 (honoraires [31h02] et débours: CHF 8'003.45; TVA 7.7%: CHF 616.25). Elle 
est mise pour trois quarts à la charge de l'intimée et pour un quart à la charge de l'Etat de Fribourg.

la Cour arrête :

I. Le recours (602 2020 112) est admis.

Partant, les décisions du Préfet du district du Lac du 2 juillet 2020 sont annulées.

II. La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2020 114), devenue sans objet, est rayée 
du rôle.

III. Les frais de procédure, d'un montant de CHF 2'500.-, sont mis pour trois quarts (soit 
CHF 1'875.-) à la charge de l'intimée.

IV. L'avance de frais de CHF 2'500.- versée par la recourante lui est restituée.

V. Un montant de CHF 8'619.70 (dont CHF 616.25 au titre de la TVA) à verser à Me Elio Lopes, 
à titre d'indemnité de partie, est mis pour trois quarts à la charge de l'intimée (soit 
CHF 6'464.80) et pour un quart à la charge de l'Etat de Fribourg (soit CHF 2'154.90).

VI. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est 
contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 2 juillet 2021/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :