# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9758d69e-3985-598c-9c28-9e75a427dad5
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-04-08
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 08.04.2016 BRGE I Nr. 0067/2016
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-I-Nr--0067-2016_2016-04-08.pdf

## Full Text

BRGE I Nr. 0067/2016 vom 8. April 2016 in BEZ 2016 Nr. 29 

1. Die Stadt Zürich beabsichtigt, die im Jahre 1952 erbaute Wache 
Wasserschutzpolizei am Mythenquai durch einen Neubau zu ersetzen. Es soll 
am bisherigen Standort ein zeitgemässes, den heutigen Aufgaben und 
Ansprüchen genügendes Gebäude erstellt werden. Zu diesem Zweck erklärte 
der Rekursgegner Teile der der Stadt Zürich gehörenden Grundstücke Kat.-Nrn. 
1 und 2, welche bisher der Freihaltezone K zugewiesen waren, sowie ein 
Teilgebiet des Zürichsees zur Zone für öffentliche Bauten und erliess unter dem 
Titel «Wasserschutzpolizei Mythenquai» in Art. 24 BZO folgende Bau-
vorschriften: 

«
1 

Es gelten folgende Grundmasse: 

Vollgeschoss max. 3 

Anrechenbares Untergeschoss max. 1 

Anrechenbares Dachgeschoss max. 1 

Gebäudehöhe max. (m. ü. M.) 420 m. ü. M. 

2
 Vorbehältlich der Bestimmungen über die Strassen- und Wegabstände darf auf 

die Zonengrenze gebaut werden. 

3
 Das unterste Geschoss darf ab der Uferlinie 21 m in östlicher Richtung und 14 m 

in nördlicher Richtung ins Wasser hineinragen. Zudem sind im Wasser bzw. im 

Seegrund nur statisch notwendige Einbauten (insbesondere Pfählungen, Stützpfeiler) 

zulässig. Sie müssen einen Abstand zur seeseitigen Zonengrenze von mind. 2 m 

einhalten.  

4
 Das zweitunterste Geschoss muss seeseitig einen Abstand von mind. 2 m bis 

zur östlichen und nördlichen Zonengrenze einhalten. Darüber liegende Vollgeschosse 

sind bis zur Zonengrenze gestattet.  

5
 Im anrechenbaren Dachgeschoss sind nur Lift und Treppenaufgang inkl. 

Vorraum für Rettungsdienste, eine Helikopteraussenlandestelle für Flüge zur 

Hilfeleistung sowie nötige technische Einrichtungen gestattet.  

6
 Auf allen Dachflächen sind Solaranlagen zulässig.  

Über und im Wasser sind Einrichtungen zum Anlegen und Festmachen von 

Schiffen (Stege) zulässig. Sie dürfen über die Zonengrenze hinausragen.» 

2. Die im Eigentum der Stadt Zürich stehenden Grundstücke wurden durch 
Auffüllung im Seegebiet geschaffen und beruhen auf altrechtlichen 
Landanlagekonzessionen. Der Rekurrent ist Konzessionär einer Teilfläche von 
Kat.-Nr. 1 und betreibt darauf einen Ruderclub. Das entsprechende Recht 
basiert auf einem Konzessionsvertrag vom 4. Juli 1988 zwischen dem 
Rekurrenten und der Stadt Zürich. Durch die geplante Revision der Bau- und 

- 2-  

 

 

Zonenordnung soll ein Teil der im Konzessionsplan rot dargestellten Fläche 
eine Neuzonierung erfahren. Als Konzessionär ist der Rekurrent – entgegen der 
Auffassung des Rekursgegners – von der neuen Zone direkt betroffen und kann 
sich dagegen ohne weiteres rekursweise zur Wehr setzen (§ 338a des 
Planungs- und Baugesetzes [PBG]). Da auch die übrigen Prozess-
voraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.  

3. Die neu vorgesehene Zonierung wird im Wesentlichen damit begründet, 
dass am bisherigen Standort ein zeitgemässer, den heutigen Aufgaben und 
Ansprüchen genügender Neubau für den polizeilichen Bereich 
Wasserschutzpolizei realisiert werden solle. Die Wasserschutzpolizei sei aus 
betrieblichen Gründen auf einen Standort unmittelbar beim und teilweise auf 
dem Zürichsee angewiesen. Da das heutige Gebäude in der Freihaltezone K 
und im Zürichsee liege, müsse zuerst die planungsrechtliche Grundlage für die 
Realisierung des Bauvorhabens geschaffen werden. Neu solle im Bereich des 

möglichen Neubaus eine Zone für öffentliche Bauten erlassen werden. Damit 
werde sichergestellt, dass dem Uferschutz sowie der städtebaulichen 
Einordnung bestmöglich Rechnung getragen werde. Der Perimeter für die 
Einzonung beinhalte auch die nötigen Erschliessungs- und Parkierungsflächen 
sowie die benötigten Flächen im bzw. über dem Wasser. Eine Einzonung von 
Wasserflächen sei in Analogie zu anderen Fällen in der Stadt Zürich (z.B. 
Rathaus) möglich. 

4.1 Der Rekurrent erachtet diese Begründung für die Planungsvorlage aus 
verschiedenen Gründen als nicht stichhaltig. So bestimme Art. 15 des 
Raumplanungsgesetzes (RPG), dass Bauzonen Land umfasse, das sich für die 
Überbauung eigne und weitgehend überbaut sei oder voraussichtlich innert 
15 Jahren benötigt und erschlossen werde. Gemäss § 47 PBG seien Bauzonen 
innerhalb des Siedlungsgebietes auszuscheiden. Seen und ihre Ufer sollten 
Schutzzonen zugeordnet werden (Art. 17 Abs. 1 RPG). Statt Schutzzonen 
festzulegen könne das kantonale Recht andere geeignete Massnahmen 
vorsehen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Die genannten gesetzlichen Grundlagen 
würden mit der strittigen Zonierung missachtet. So sei zu beachten, dass ein 
Teil der vorgesehenen Zone im See liegen solle. Der gesamte Zürichsee sei 
aber zu Recht nicht als Siedlungsgebiet ausgeschieden, solle er doch gemäss 
Art. 17 Abs. 1 RPG grundsätzlich einer Schutzzone zugeordnet sein oder durch 
andere Massnahmen geschützt werden. Demgemäss verstosse die Zonierung 
bereits gegen § 47 PBG.  

Ferner verstosse die Zonierung auch gegen Art. 17 i. V. m. Art. 15 RPG. 
Das Seegebiet sei grundsätzlich nicht zur Überbauung geeignet, sondern solle 
dieses durch Schutzzonen oder andere Massnahmen geschützt werden. 

Erstaunlicherweise existiere für den Zürichsee keine umfassende Schutz-
verordnung, wie dies für die übrigen Seen im Kanton Zürich der Fall sei. Es 
wurde aber auch keine Schutzzone festgelegt. Dies gelte es nachzuholen, um 
die in Art. 2 RPG verankerte Planungspflicht zu erfüllen. Keinesfalls könne es 
aber angehen, stattdessen einen Teil des Seegebiets einer Bauzone 
zuzuordnen. Damit erweise sich die strittige Zonierung auch als bundesrechts-
widrig.  

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Weiter sei zu beachten, dass die strittige Zonierung mit den dazugehörigen 
Bauvorschriften regle, wie ein Teil des Zürichsees genutzt werden solle. Beim 
Zürichsee handle es sich aber um ein öffentliches Gewässer im Eigentum des 
Kantons Zürich. Dessen Nutzung werde im Wasserwirtschaftsgesetz (WWG) 
geregelt. Danach könne die Baudirektion Ausnahmen zur Unterschreitung von 
Mindestgewässerabständen gewähren, wenn besondere Verhältnisse dies 
rechtfertigten und sogar die Überbauung von Gewässern bewilligen bzw. dafür 
eine Konzession erteilen. Ob die dafür verlangten Anforderungen erfüllt seien, 
sei jedoch im Einzelfall und in einem klar geregelten Verfahren zu prüfen und 
könne nicht mit einer kommunalen Zonierung mit dazugehörigen Bauvor-
schriften vorweggenommen werden.  

Unzulässig sei die Zonierung aber auch deshalb, weil sie Land erfassen 
solle, das als Konzessionsfläche zugunsten des Rekurrenten ausgeschieden 
worden sei. Es gehe dabei um die Flächen nördlich und westlich des 

bestehenden Bootshauses. Die Konzessionsfläche diene bis zum 
31. Dezember 2048 einzig und allein dazu, das Bootshaus des Rekurrenten zu 
erhalten und dieses zu betreiben. Die Fläche stehe dementsprechend weder 
zur Erschliessung noch zur baulichen Nutzung für Bauten und Anlagen der 
Wasserschutzpolizei zur Verfügung. Folglich eigne sich diese Fläche nicht zur 
Überbauung für den Standort Wasserschutzpolizei und dürfe gestützt auf 
Art. 15 RPG auch nicht einer Bauzone zugeteilt werden. Die allfällige Nutzung 
zu einem späteren Zeitpunkt, ausserhalb des Planungshorizonts von Art. 15 
RPG, rechtfertige die Einzonung nicht.  

Unhaltbar seien sodann die mit der Zonierung verbundenen Bau-
vorschriften. Diese widersprächen dem Regierungsratsbeschluss Nr. 1697 
«Seebecken der Stadt Zürich, Leitbild und Strategie» vom 28. Oktober 2009, 
nach welchem Bauten und Anlagen im oder am Wasser in Ausnahmefällen 
möglich seien, wenn ein gewichtiges öffentliches Interesse vorliege und sie 
hohe Qualität aufweisen würden. Dieses Ziel des Leitbildes müsse in den 
Bauvorschriften verankert werden. Anstatt bereits im Rahmen von Bau-
vorschriften auf die spezielle Lage am und im See und in unmittelbarer Nähe zu 
einem bedeutenden Schutzobjekt Rücksicht zu nehmen, würden mit den 
Bauvorschriften sehr weitgehende Möglichkeiten geschaffen. Es sei 
unglaublich, dass es zugelassen werden solle, an diesem Ort ein Gebäude mit 
drei Vollgeschossen und zusätzlich einem Dachgeschoss zu realisieren. 
Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung eines derartigen Gebäudes 
könne damit die erforderliche sorgfältige Einordnung nicht gewährleistet 
werden. Derart nahe zu wichtigen Schutzobjekten dürfe kein dreigeschossiges 
Gebäude mit zusätzlichem Dachgeschoss realisiert werden. Ein derartiges 
Vorhaben würde die Schutzobjekte zu stark bedrängen und ihre Ausstrahlung 
als Zeuge der traditionellen und erfolgreichen Rudervereine in Zürich mit 
grosszügigem und stark durchgrüntem Umschwung geradezu zerstören. 
Absurd sei es sodann, dass es zulässig sein solle, auf die Zonengrenze zu 
bauen. Werde berücksichtigt, dass die Zonengrenze (in unzulässiger Weise) die 
zugunsten des Rekurrenten ausgeschiedene Konzessionsfläche miterfasse, 
könnte folglich an das Gebäude des Rekurrenten angebaut werden. (…) 

- 4-  

 

 

5. Während das Baurekursgericht die Zuweisung der rekursbetroffenen 
Konzessionsfläche zur Zone für öffentliche Bauten als mit § 60 PBG 
unvereinbar einstufte (BRGE I Nr. 0017/2013), bildet diese Norm gemäss 
Auffassung des Verwaltungsgerichts keine konzessionsrechtliche Schranke für 
die streitbetroffene Einzonung. Vielmehr sei mangels einer Regelung im Gesetz 
oder im Konzessionsrecht das Gemeinwesen berechtigt, im Fall einer 
tiefgreifenden Wandlung der öffentlichen Interessen den Konzessionsakt 
einseitig zu ändern oder sogar aufzuheben. Aufgrund der Akten sei das 
Interesse am Neubau der Wache Wasserschutzpolizei klar ausgewiesen. Als 
Folge eines solchen Eingriffs könne das Gemeinwesen aber entschädigungs-
pflichtig werden.  

Bei seinem Neuentscheid ist das Baurekursgericht gemäss § 64 Abs. 2 
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) an die in der Begründung des 
Rückweisungsentscheides enthaltene rechtliche Beurteilung der Streitsache 

gebunden.  

Die altrechtliche Konzession steht der Zuweisung des Grundstücks zur 
Zone für öffentliche Bauten somit nicht entgegen. Der Rekurs erweist sich in 
diesem Punkt daher als unbegründet.  

6.1 Weiter rügt der Rekurrent, dass die Einzonung im Widerspruch zur 
kantonalen und regionalen Richtplanung sowie zu Art. 15, 17 RPG und § 47 
PBG stehe. Zudem macht er eine Verletzung der planerischen 
Zuständigkeitsordnung geltend, da der Zürichsee der Hoheit des Kantons 
Zürich unterstehe.  

Die Planungen unterer Stufen haben denjenigen der oberen Stufen, die 
Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 
Abs. 1 PBG). Demgemäss bestimmt § 47 PBG, dass Bauzonen innerhalb des 
im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets auszuscheiden sind. 

Abweichungen sind nach § 16 Abs. 2 PBG nur zulässig, wenn sie sachlich 
gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind. Damit wiederholt diese Norm, 
was mit Bezug auf das Verhältnis zwischen Richt- und Nutzungsplanung bereits 
von Bundesrechts wegen gilt. So sind Abweichungen vom Richtplan nach der 
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt 
sowie von untergeordneter Bedeutung sind und wenn es nach den Umständen 
unzumutbar erscheint, vorgängig den Richtplan förmlich zu ändern 
(BGE 119 Ia 362 ff., E. 4a).  

Eine Abweichung liegt indessen dann noch nicht vor, wenn der Richtplan 
der Nutzungsplanung für die parzellenscharfe Abgrenzung einer Bauzone im 
Grenzbereich zwischen Siedlungs- und Landwirtschaftsgebiet einen 
Anordnungsspielraum belässt und dieser nicht überschritten wurde. Dieser stellt 
sicher, dass bei der Festsetzung von Bauzonen auf örtliche Besonderheiten 
und Umstände – wie spezielle topographische Verhältnisse oder den Stand der 
Erschliessung – angemessen Rücksicht genommen werden kann. Insofern 
belässt der Richtplan den Trägern der Nutzungsplanung (also vorab den 

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Gemeinden) ein erhebliches planerisches Ermessen (RB 1997 Nr. 67, E. 2 = 
BEZ 1998 Nr. 1, E. 7b). 

Der Umfang des Anordnungsspielraums – d.h. des Spielraums bei der 
Ziehung von Bauzonengrenzen im Grenzbereich zwischen Siedlungsgebiet und 
Nichtbaugebiet – hängt grundsätzlich davon ab, was im Einzelfall im Sinne 
einer sachgerechten Abgrenzung der betreffenden Bauzone erforderlich ist. Der 
Anordnungsspielraum lässt sich daher nicht schematisch in Metern oder 
Bautiefen definieren, sondern ist je nach den konkreten Verhältnissen des 
Einzelfalles grösser oder kleiner. Bei seiner Bemessung sind sowohl qualitative 
als auch quantitative Elemente zu berücksichtigen. In erster Linie stellt sich die 
Frage, ob dem eingezonten Land überhaupt Bauzonenqualität zukommt; 
sodann ist zu prüfen, ob überwiegende private oder öffentliche Interessen für 
eine Einzonung der fraglichen Parzellen sprechen (BGr, 12. September 2003, 
1P.37/2003 und 1P.43/2003, E. 4.1). Der Anordnungsspielraum findet jedenfalls 

dort seine Grenze, wo die Richtplanfestsetzung als solche in Frage gestellt 
würde. 

Von den untergeordneten Abweichungen gegenüber dem Richtplan und 
vom erwähnten Anordnungsspielraum bei der Abgrenzung des Baugebiets vom 
Nichtbaugebiet werden sodann die sogenannten «Durchstossungen» des 
Richtplans unterschieden. Darunter versteht man den Spielraum, den der 
Richtplan selbst den nachgeordneten Planungsträgern, d.h. vor allem den 
Gemeinden, zugesteht. So ist es gemäss kantonalem Richtplan (vom 
18. März 2014, Textteil Ziffer 3.2.2) in begründeten Fällen zulässig, im 
Landwirtschaftsgebiet eine Freihaltezone, eine Erholungszone oder eine Zone 
für öffentliche Bauten auszuscheiden. Die Voraussetzungen der positiven oder 
negativen Standortgebundenheit im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 24 des 
Raumplanungsgesetzes (RPG) müssen für eine Durchstossung zwar nicht 
erfüllt sein, doch sind an die sachgerechte raumplanerische Interessen-
abwägung hohe Anforderungen zu stellen (VB.2002.00400 = RB 2003 Nr. 71 = 
BEZ 2004 Nr. 1, E. 2d). 

Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Rekursinstanz bei der 
Überprüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen einschliesslich 
Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten 
Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes 
[VRG]) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 der 
Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der Zürcher Kantonsverfassung [KV]) 
abgeleiteten Planungsautonomie Zurückhaltung aufzuerlegen. Diese Zurück-
haltung gilt insbesondere dann, wenn es auf die Beurteilung der örtlichen 
Verhältnisse ankommt. Zudem ist das den Gemeindebehörden bei der 

Nutzungsplanung zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermessen zu 
berücksichtigen. 

Mithin darf das Ermessen der Rekursinstanz nicht an die Stelle desjenigen 
der Planungsbehörde treten; ihre Lösung darf nicht eine andere ebenso 
vertretbare Lösung ersetzen. Die Rekursinstanz hat vielmehr nur dann 
korrigierend einzugreifen, wenn sich die kommunale Planung aufgrund 
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden 

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Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie 
offensichtlich unangemessen ist. Nicht vorausgesetzt ist aber, dass die 
kommunale Planfestsetzung ohne sachliche Gründe getroffen wurde oder 
schlechthin unhaltbar ist. Insofern ist die Gemeindeautonomie durch 
übergeordnetes Recht eingeschränkt, und die Gemeinde hat ihrem 
Planungsentscheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden 
Verhältnisse des Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zu 
Grunde zu legen (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 20 Rz. 
77 ff.; VGr, 9. April 2015, VB.2014.00077; BGr, 22. April 2015, 1C_429/2014, E. 
2.2). 

6.2 Soweit der Rekurrent vorab eine Verletzung der planerischen 
Zuständigkeitsordnung rügt, ist festzuhalten, dass der Zürichsee 
unbestrittenermassen der Hoheit des Kantons untersteht und die Gemeinden 
hinsichtlich der Seefläche in der Regel keine Planungsbefugnisse haben. Der 

Rekurrent macht jedoch nicht geltend, mit dem Abweichen von der ordentlichen 
Zuständigkeitsordnung seien Mitwirkungs- und Rechtsschutzgarantien 
missachtet worden. Vielmehr sind diese bei einem kommunalen Plan gar noch 
besser ausgebaut als bei einer kantonalen, vom Regierungsrat beschlossenen 
Überbauungsordnung. Die Einhaltung der vorliegend zur Diskussion stehenden 
Zuständigkeitsordnung dient ausschliesslich öffentlichen Interessen, nämlich 
der Beachtung der Gewässerhoheit des Kantons. Hinzu kommt, dass die 
angefochtene Nutzungsplanung in enger Zusammenarbeit mit dem Kanton 
Zürich erfolgte und die Vorlage im Rahmen einer Vorprüfung als zweckmässig, 
rechtmässig und angemessen eingestuft wurde. Sodann hat die Baudirektion 
die Änderung der Bau- und Zonenordnung mit Verfügung vom 11. Juni 2013 
zwischenzeitlich genehmigt. Die Rüge stösst damit ins Leere.  

6.3 Die von der Einzonung betroffenen landseitigen Grundstücksflächen 
sind nach dem geltenden kantonalen Siedlungs- und Landschaftsplan dem 
Siedlungsgebiet zugewiesen. Die Festsetzung einer Zone für öffentliche Bauten 
ist daher ohne weiteres richtplankonform. Es fragt sich hingegen, ob ein Teil 
des Seegebiets, das gemäss der Richtplanung dem Erholungsgebiet zuge-
schieden ist, als Bauzone für den geplanten Neubau ausgeschieden werden 
darf.  

Der Standort der im Jahre 1952 errichteten Wasserschutzpolizei ist 
unbestritten sowohl im kantonalen als auch im regionalen Richtplan 
verzeichnet, wobei bereits der existierende Baukörper teilweise in das See- 
bzw. Erholungsgebiet hineinragt. Gemäss kantonalem Richtplan (vom 18. März 
2014; Textteil Ziff. 6.6.2) wird der Ersatzneubau der Wasserschutzpolizei 
Mythenquai mit dem Realisierungshorizont kurz- bis mittelfristig aufgeführt. 

Ebenso beinhaltet der regionale Richtplan unter den bestehenden öffentlichen 
Bauten der Verwaltung den Eintrag «Seepolizei Enge». Laut dem dazu-
gehörigen «Aufnahmekriterium 5» handelt es sich hierbei um «Bestehende oder 
geplante öff. B+A in oder angrenzend an die Freihaltezone, Wald oder 
Gewässer». Unter dem Titel Bemerkungen wird zudem folgendes angeführt: 
«Dient zur Sicherung von Bau- bzw. Erweiterungsmöglichkeiten» (vgl. RRB 
Nr. 894/2000, Ziff. 7.3 und 7.4).  

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Diese Richtplaneinträge manifestieren, dass der teils im Siedlungs- und 
teils im Erholungsgebiet situierte Ersatzneubau der Wasserschutzpolizei am 
vorgesehenen Standort befürwortet wird. Ein Widerspruch zur Richtplanung ist 
somit nicht gegeben. Doch selbst wenn eine entsprechende Unvereinbarkeit 
erkannt und das Vorliegen eines entsprechenden Anordnungsspielraumes bzw. 
eine zulässige Abweichung nach § 16 Abs. 2 PBG verneint würden, stünden im 
vorliegenden Fall die Bestimmung von § 47 PBG und das Bundesrecht der 
geplanten Einzonung nicht entgegen. Denn die Festsetzung einer Zone für 
öffentliche Bauten ausserhalb des Siedlungsgebietes (vgl. § 47 PBG) ist 
bundesrechtlich nicht von vornherein unzulässig. So kann es die Bestimmung 
sachgerechter Standorte (vgl. Art. 3 Abs. 4 RPG) gebieten, bestimmte Anlagen 
(wie z.B. Friedhöfe, Badeanstalten usw.) ausserhalb des Baugebiets anzulegen 
(vgl. BGE 108 Ia 295 ff.). Nicht zuletzt aus diesem Grund sieht der kantonale 
Richtplan die Möglichkeit der Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets vor. 
Hierunter ist die zur Wahrnehmung von Aufgaben des jeweiligen Planungs-

trägers unter bestimmten Voraussetzungen innerhalb des Landwirtschaftgebiets 
zulässige Ausscheidung einer Freihaltezone, einer Erholungszone oder –
 ungeachtet dessen, dass es sich hierbei um eine Bauzone im Sinne von 
Art. 15 RPG handelt – explizit auch einer Zone für öffentliche Bauten zu 
verstehen (vgl. Richtplantext Ziff. 3.2.2). Bei der Genehmigung diesbezüglicher 
Planungsmassnahmen sind jedoch hohe Anforderungen an die sachgerechte 
Interessenabwägung zu stellen. Insbesondere ist darzulegen, weshalb die 
betreffende Nutzung nicht innerhalb des Siedlungsgebiets untergebracht 
werden kann (vgl. Richtplantext Ziff. 3.2.3 lit. a). Eine entsprechende 
Durchstossung ist nach der Rechtsprechung auch im Bauentwicklungsgebiet 
möglich (VB.2010.00521 E. 4.2.3). Ob die für Landwirtschaftsgebiete 
vorgesehene Möglichkeit der Durchstossung auch mit Bezug auf Gewässer 
gegeben ist, lässt der Richtplan offen.  

Dies erscheint nach höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht a priori 
ausgeschlossen, selbst wenn es sich – wie der Rekurrent zu Recht festhält − 
beim Seegebiet grundsätzlich um Schutzzonen gemäss Art. 17 RPG handelt. 
So hatte sich das Bundesgericht in einem jüngeren Entscheid mit der 
Einzonung einer Seefläche für die Planung einer Hafenmole auseinander-
zusetzen (BGr, 8. November 2001, 1A.244/2000). Das Gericht erblickte in der 
Freigabe des fraglichen Seegebiets für einen Bootshafen keine Umgehung von 
Art. 24 RPG und stufte die projektbedingte Zonenplanänderung nicht als 
raumplanerisch verpönte Kleinstbauzone ein.  

6.4 Im vorliegenden Fall ermöglicht die strittige Zone keine zusätzliche 
Streubauweise, sondern einzig eine geringfügige Erweiterung der bereits durch 
das bestehende Gebäude überstellten Seefläche. Ferner beruht die Zonierung 
auf einer umfassenden Interessenabwägung. Wie schon das Verwaltungs-
gericht in seinem Entscheid vom 12. Juni 2014 festhielt, ist aufgrund der Akten 
ein gewichtiges öffentliches Interesse am Neubau der Polizeiwache 
ausgewiesen (VB.2013.00153). Die Wasserschutzpolizei Mythenquai ist auf 
dem in der Stadt Zürich liegenden Teil und der Limmat für diverse 
seepolizeiliche Aufgaben zuständig. Darunter fallen die verkehrspolizeilichen 
Obliegenheiten auf dem Wasser, Kontrollen im Bereich von Schiff-
stationierungsanlagen, die Suche und Bergung von Deliktsgut oder Tatwaffen 

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sowie polizeiliche Tatbestandsaufnahmen, Spurensicherungen und 
Rapportierungen bei Delikten und Unfällen sowie die Suche von Personen im 
Wasser und die Bergung von Leichen. Weiter betreibt die Wasserschutzpolizei 
den Seerettungsdienst auf Stadtgebiet. Sodann ist sie auf ihrem Einsatzgebiet 
gesetzlich zur Bewältigung von Öl- und Chemiewehrereignissen verpflichtet.  

Aus all diesen Aufgabenbereichen erhellt, dass die Wasserschutzpolizei 
aus betrieblichen und organisatorischen Gründen auf einen Standort 
angewiesen ist, welcher teils auf dem Festland und teils auf dem Zürichsee 
liegt. Für allfällige Rettungseinsätze müssen die Boote permanent eingewassert 
und direkt beim Stützpunkt stationiert sein. Nur so ist gewährleist, dass 
Noteinsätze effizient, schnell und zeitgerecht erfolgen und sich bei Öl- und 
Chemieunfällen das Schadenspotenzial in Grenzen hält. Ebenso ist zwingend 
erforderlich, dass der Wachtchef einen guten Einblick in das Operationsgebiet 
hat. Denn die Inanspruchnahme des Zürichsees durch die Schifffahrt und den 

Freizeitsport hat in den vergangenen Jahrzeiten bekanntermassen fortwährend 
zugenommen.  

Sodann sind die teilweise im Jahre 1952 erstellten Gebäude – wie schon 
das Verwaltungsgericht zutreffend feststellte und sich anlässlich des 
Augenscheins bestätigte – nicht nur veraltet, sondern bieten auch zu wenig 
Platz, und ihre technische Ausrüstung vermag zeitgemässen Ansprüchen nicht 
mehr zu genügen. So kann heute der erforderliche Platzbedarf nur noch mit 
provisorischen Containern gedeckt werden. 

Aus den dargelegten Gründen kann die betreffende Nutzung nicht 
zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebiets untergebracht werden. Ebenso 
besteht an der Realisierung eines zeitgemässen, den heutigen Aufgaben und 
Ansprüchen entsprechenden Ersatzbaus insgesamt ein erhebliches öffentliches 
Interesse. 

Den dargelegten Interessen stehen raum- und umweltrelevante Interessen 
sowie die privaten Interessen der Rekurrenten gegenüber. Die Ermittlung der in 
Frage kommenden Standorte ist vor dem Planungsprozess im Rahmen einer 
umfassenden Standortabklärung erfolgt. Insgesamt wurden sieben Optionen 
(Enge Aqua, Sukkulentensammlung Kran, Badi Mythenquai, Landiwiese, Areal 
Zürichsee Schifffahrt Gesellschaft, GZ Wollishofen, Tiefenbrunnen) untersucht 
und anhand betrieblicher sowie städtebaulicher Kriterien bewertet. In der 
Standortabklärung überzeugte die vorliegende Lage gegenüber den 
Alternativstandorten nicht nur in städtebaulicher Hinsicht, sondern erwies sich 
diese auch unter betrieblichen Gesichtspunkten als bestmögliche Lösung.  

Ebenso wurden die Anliegen des Gewässerschutzes, des Natur- und 

Heimatschutzes und der Fischerei bei der Standortabklärung miteinbezogen 
und gewürdigt. Das Planungsgebiet ist Bestandteil des Landschaftsschutz-
objektes Zürichsee (KSO-32.00) und der Flachwasserzone, Ufermauern 
Zürichsee (KSO-45.16). Beide Objekte haben das Ziel, die Flachwasserzonen 
sowie die unverfugten Ufermauern zu erhalten. Sie sind wichtige Lebensräume 
für Wasserpflanzen und -tiere. Bereits im Jahre 2007 liess Grün Stadt Zürich 
einen umfangreichen Bericht über die Qualität der Flachwasserzonen und der 

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Ufer in Wollishofen erstellen. Der ökologische Wert des vorliegend in Frage 
stehenden Uferabschnitts 5 wird zufolge der naturfremden Uferlinie und 
Ufermauern aus Beton laut Bericht nur als «mässig» gewertet. Auch die 
Eignung als Jungfischhabitat wird als mässig eingestuft. Aus diesen 
Abklärungen ergibt sich, dass die Zonierung, welche die Überbauungs-
möglichkeit weitgehend auf den «Fussabdruck» des bestehenden Gebäudes 
beschränkt, auf die genannten Inventarobjekte keinen negativen Einfluss hat. 
Dieses Resultat wird auch von den kantonalen Fachstellen, welche den 
Planungsprozess begleitet haben, bestätigt.  

Bei der Interessenabwägung sind sodann die ästhetischen Auswirkungen 
des mit der strittigen Zonierung möglichen Bauvolumens auf das Orts- und 
Landschaftsbild zu berücksichtigen. Die Bauaufgabe an prominenter Seelage 
mit schützenswerten Nachbarbauten stellt eine anspruchsvolle 
Herausforderung dar. Der vorliegende Uferabschnitt ist geprägt durch das 

Ensemble der historischen Bootshäuser der Ruderclubs. Der Ruderclub bildet 
mit seinem chaletartigen Bootshaus den Auftakt der aneinandergereihten 
Bootshäuser. Unmittelbar daran schliesst der Perimeter für die neue 
Wasserschutzpolizei an. Das denkmalgeschützte Gebäude des Rekurrenten –
 im Stil der gemässigten Moderne aus den 1930er-Jahren errichtet – und die 
markante Anlage des andern Ruderclubs Zürich im späten Heimatstil ergänzen 
die Reihung.  

Der im Nahbereich dieser Schutzobjekte mögliche Gebäudekomplex darf 
ein Untergeschoss, drei Vollgeschosse sowie ein Dachgeschoss aufweisen. 
Der Rekurrent äussert mit Bezug auf das Landschaftsbild ästhetische 
Bedenken und moniert zunächst einen Widerspruch zum «Leitbild Seebecken 
der Stadt Zürich» aus dem Jahre 2009. Dieses vom Kanton und der Stadt 
Zürich gemeinsam erarbeitete Leitbild hält fest, dass Bauten im oder am 
Wasser in Ausnahmefällen möglich sind, wenn ein gewichtiges öffentliches 
Interesse vorliegt und sie eine Hohe Qualität aufweisen. Wie bereits vorne 
dargetan, besteht an der Realisierung eines zeitgemässen Ersatzbaus für die 
Wasserschutzpolizei ein erhebliches öffentliches Interesse. Die im Leitbild 
geforderte hohe bauliche Qualität wird einerseits durch die Durchführung eines 
Wettbewerbsverfahrens gewährleistet. Andererseits ist im Rahmen des 
Bewilligungsverfahrens nach § 238 Abs. 2 PBG auf Objekte des Natur- und 
Heimatschutzes besondere Rücksicht zu nehmen. In der Nachbarschaft von 
Schutzobjekten ist demnach mehr als eine bloss befriedigende Gesamtwirkung 
zu verlangen. Aus diesem Grund erübrigt es sich, das Ziel des Leitbildes explizit 
in den Bauvorschriften zu verankern.  

Weiter lässt sich zwar nicht von der Hand weisen, dass der mögliche 

Baukörper am Seeufer eine gewisse dominante Wirkung haben wird. Indessen 
kann nicht von vornherein präsumiert werden, ein Gebäude mit drei 
Vollgeschossen und einem Dachgeschoss verhindere eine harmonische 
Einbindung in die von Denkmalschutzobjekten geprägte Uferzone. Vielmehr ruft 
das mögliche Bauvolumen aufgrund seiner optischen Auswirkung nach einer 
adäquaten, architektonischen Umsetzung. Dass sich eine solche Heraus-
forderung bewerkstelligen lässt, zeigt das aus dem Wettbewerb 
hervorgegangene Siegerprojekt «Coray», welches sich von den historischen 

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Bootshäusern zwar deutlich abhebt, aber zu den Bauten dennoch keinen 
unüberwindbaren Gegensatz schafft. Jedenfalls kann beim prämierten Projekt 
keine Rede davon sein, dass die Schutzobjekte durch den Neubau optisch 
geradezu erdrückt würden.  

6.5 Demgegenüber ist die rekurrentische Kritik an Art. 24 Abs. 2 BZO 
begründet. Diese Norm regelt, dass «vorbehältlich der Bestimmungen über die 
Strassen- und Wegabstände» auf die Zonengrenze gebaut werden darf. Das 
kantonalzürcherische Recht kennt keine Vorschrift, wonach gegenüber 
Zonengrenzen, soweit diese nicht mit Grundstücksgrenzen zusammenfallen, 
ein bestimmter Abstand einzuhalten wäre (BRKE I Nr. 45/1989 = BEZ 1989 Nr. 
21). Da vorliegend die Zonengrenze bis an die benachbarten Bootshäuser 
heranreicht und die fragliche Norm nur bezüglich der Strassen- und 
Wegabstände einen ausdrücklichen Vorbehalt statuiert, stellt sich die Frage 
nach der Respektierung des kantonalen Mindestgebäudeabstandes gemäss §§ 

271 ff. PBG. Zwar scheint die Vorinstanz davon auszugehen, dass ein Neubau 
nicht ohne weiteres an die Zonengrenze gestellt werden könnte. So hält sie in 
ihrer Duplik und anlässlich des Augenscheins fest, dass vorliegend die 
kantonalen Mindestabstände – unter Vorbehalt zulässiger nachbarlicher 
Vereinbarungen – zu beachten seien. Auch wenn fraglich erscheint, ob der 
Gemeinderat hinsichtlich der Gebäudeabstände überhaupt legiferierungsbefugt 
wäre, drängt es sich angesichts des missverständlichen Wortlauts und zwecks 
Vermeidung von Streitigkeiten im Baubewilligungsverfahren auf, Klarheit zu 
schaffen und die fragliche Bestimmung zu präzisieren. Die Vorinstanz ist daher 
einzuladen, Art. 24 Abs. 2 BZO zu überarbeiten.  

6.6 Schliesslich sind bei der Interessenabwägung auch die Interessen des 
Rekurrenten zu beachten. Diese sollen keineswegs bagatellisiert werden, sind 
aber von vergleichsweise geringem Gewicht und manifestieren sich zur 
Hauptsache im uneingeschränktem Blick vom ihrem Clubhaus auf das 
städtische Seebecken.  

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die vorliegend in 
Frage stehende Nutzungsplanung alle berührten öffentlichen und privaten 
Interessen berücksichtigt und auf einer korrekten und umfassenden Abwägung 
beruht. Die strittige Zonierung im Seegebiet ist damit mit Art. 24 RPG und den 
Vorgaben des kantonalen Richtplanes grundsätzlich zu vereinbaren. Die 
diesbezüglichen Einwände erweisen sich daher als unbegründet. Zu 
überarbeiten sind die Bauvorschriften jedoch mit Bezug auf die einzuhaltenden 
Abstände. 

7.1 Schliesslich macht der Rekurrent geltend, dass mit der strittigen 

Zonierung das massgebliche Verfahren gemäss Wasserwirtschaftsgesetz 
unzulässigerweise vorweggenommen werde. Anlässlich des Augenscheins 
machte der Rekurrent zudem neu geltend, dass der künftige Bau in den zu 
wahrenden Gewässerraum von 20 m gemäss Gewässerschutzverordnung zu 
liegen komme. Vom Neubau sei höchstens ein Drittel standortgebunden. Der 
Rest müsse ausserhalb des zu respektierenden Uferstreifens liegen.  

- 11-  

 

 

7.2 Soweit der Rekurrent eine Verletzung der Gewässerschutzverordnung 
(GSchV) moniert, erweist sich der Einwand als verspätet. Am 1. Januar 2011 
trat das geänderte Gewässerschutzgesetz in Kraft. Es legt fest, dass 
Fliessgewässer und Seeufer in der Schweiz naturnaher werden müssen und 
definiert Massnahmen und Verantwortlichkeiten. Seit 1. Juni 2011 steht auch 
die geänderte Gewässerschutzverordnung in Kraft. Danach sind die Kantone 
verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2018 den Gewässerraum festzulegen. 
Gemäss Artikel 41b Abs. 1 GschV muss die Breite des Gewässerraums, 
gemessen ab der Uferlinie, mindestens 15 m betragen. Als Uferlinie gilt die 
Begrenzungslinie eines Gewässers, bei deren Bestimmung in der Regel auf 
einen regelmässig wiederkehrenden höchsten Wasserstand abgestellt wird. 
Solange die Kantone den Gewässerraum nicht festgelegt haben, kommt eine 
Übergangsbestimmung zur Anwendung. Danach gilt für stehende Gewässern 
ein Gewässerraum von 20 m. 

Der Rekurrent hat die Rüge erst nach Ablauf der Rekursfrist vorgebracht, 
obwohl die geänderte Gewässerschutzverordnung damals bereits in Kraft 
stand. Die Rekursfrist ist eine gesetzliche Verwirkungsfrist. Nach Fristablauf 
können der Rekursantrag und/oder die Rekursbegründung grundsätzlich nicht 
mehr erweitert werden (Alain Griffel, in: Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 22 Rz 
13). Zwar kann es sich gestützt auf die behördliche Untersuchungspflicht 
rechtfertigen, auch verspätete Parteivorbringen zu berücksichtigen. Eine 
Relativierung der Säumnisfolgen würde indessen eine klar falsche Rechts-
anwendung voraussetzen.  

Eine offensichtliche Verletzung der Gewässerabstandsverordnung ist nicht 
ersichtlich. Gemäss Art. 41c GSchV dürfen neue Anlagen im Gewässerraum 
grundsätzlich nur erstellt werden, wenn sie standortgebunden sind und im 
öffentlichen Interesse liegen. Als standortgebunden gelten Anlagen, die 
aufgrund ihres Bestimmungszwecks oder aufgrund der standörtlichen 
Verhältnisse nicht ausserhalb des Gewässerraums angelegt werden können. 
Anlagen, die aufgrund ihres Bestimmungszwecks im Gewässerraum 
standortgebunden sind, z.B. Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder 
Brücken, sind somit zugelassen, wenn sie im öffentlichen Interesse liegen. In 
dicht überbauten Gebieten kann die Behörde für zonenkonforme Anlagen 
Ausnahmen bewilligen, soweit keine übermässigen Interessen entgegenstehen. 

Bauten sind somit im Gewässerraum nicht a priori ausgeschlossen. Ob die 
entsprechenden Voraussetzungen für eine (Ausnahme-)Bewilligung vorliegen, 
wird die Baudirektion im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens zu prüfen 
haben. Für die Zulassung der verspäteten Rüge besteht somit kein Anlass. 

7.3 Ebenso wenig steht das kantonale Wasserwirtschaftsgesetz (WWG) 
der Zonenplanänderung entgegen. Nach § 36 Abs. 1 WWG bedürfen die den 
Gemeingebrauch beschränkenden oder übersteigenden Nutzungen der 
öffentlichen Gewässer, die dazu erforderlichen Bauten und Anlagen sowie 
deren Änderungen je nach Art der Nutzung einer Konzession oder Bewilligung. 
Konzessionen und Bewilligungen zur Nutzung öffentlicher Gewässer dürfen nur 
erteilt werden, wenn sie weder öffentliche Interessen erheblich beeinträchtigen 
noch die Rechte anderer Wassernutzungsberechtigter erheblich schmälern (§ 

- 12-  

 

 

43 Abs. 1 WWG). Sodann haben gemäss § 21 WWG ober- und unterirdische 
Bauten und Anlagen gegenüber offenen und eingedolten öffentlichen 
Oberflächengewässern einen (kantonalen) Abstand von 5 m einzuhalten 
(Abs. 1). Die Baudirektion (resp. das AWEL [vgl. Ziff. 1.6.1.1 Anhang 
Bauverfahrensverordnung]) kann im Einzelfall eine Ausnahme zur 
Unterschreitung des Mindestabstandes gewähren, wenn besondere 
Verhältnisse dies rechtfertigen (Abs. 2). Ausnahmebewilligungen dürfen nicht 
gegen Sinn und Zweck von Abs. 1 verstossen und auch sonst keine öffentlichen 
Interessen verletzen, es sei denn, es würde die Erfüllung einer dem 
Gemeinwesen gesetzlich obliegenden Aufgabe verunmöglicht oder übermässig 
erschwert (Abs. 3).  

Ob die erforderlichen Konzessionen sowie eine Ausnahmebewilligung für 
die Unterschreitung des (kantonalen) Mindestgewässerabstandes erteilt werden 
können, wird die Baudirektion im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens zu 

prüfen haben. Im Übrigen hat die kantonale Behörde bereits im Rahmen ihres 
Vorprüfungsberichts vom 26. September 2011 festgehalten, dass der Zonierung 
aus wasserrechtlicher Sicht nichts entgegenstehe. 

8.1 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Rekurs teilweise 
gutzuheissen ist. Die Vorinstanz ist einzuladen, Art. 24 Abs. 2 BZO mit Bezug 
auf die Abstände im Sinne von Erwägungsziffer 6.5 dieses Entscheides zu 
präzisieren bzw. zu ergänzen. Im Übrigen ist der Rekurs abzuweisen.