# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ccc97210-1d1b-5cac-81b5-c9af116d4a89
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-11-08
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 08.11.2017  VB.2017.00202
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2017-00202_2017-11-08.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2017.00202	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 08.11.2017
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Bildung
	Betreff: 

	Überprüfung der Lernzielerreichung, Auflagen

	
[Auflagen für den Betrieb einer Privatschule]

Privatschulen, welche Grundschulunterricht anbieten, müssen sich an den Grundsätzen der Volksschule und am Lehrplan orientieren (E. 2.1).
Der Beschwerdeführer betreibt keine fremdsprachige Schule, welche den Lehrplan nur teilweise erfüllen müsste (E. 2.2).
Die vorgegebene Mindestlektionenzahl pro Unterrichtsbereich umfasst rund zwei Drittel der an der Volksschule vorgesehenen Lektionenzahl und lässt dem Beschwerdeführer damit genügend Spielraum (E. 3.1).
Privatschulen mit religiösem Schwerpunkt müssen eine klare Abgrenzung vornehmen zwischen dem eigentlichen Schulunterricht und Stunden, in welchen religiöse Schwerpunkte gesetzt werden. Es genügt deshalb nicht, wenn der Beschwerdeführer gewisse vorgeschriebene Inhalte im Rahmen des Talmudunterrichts vermitteln will (E. 3.2).
Es ist nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdeführer verpflichtet wurde, Französisch zu unterrichten; der Unterricht in anderen Sprachen vermag den bundesrechtlich vorgeschriebenen Unterricht einer zweiten Landessprache nicht zu ersetzen (E. 3.3).
Die Anpassung der bisherigen Bewilligung, welche weitergehende Ausnahmen vom Lehrplan zuliess, ist statthaft (E. 4).

Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						ANPASSUNG
BEWILLIGUNG
DAUERVERFÜGUNG
FREMDSPRACHENUNTERRICHT
LEHRPLAN
PRIVATSCHULE
RELIGIÖSE ERZIEHUNG
WIDERRUF EINER VERFÜGUNG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 19 BV
Art. 15 KV
Art. 117 Abs. 1 KV
§ 68 Abs. 1 VSG
Art. 67 Abs. 2 VSV
Art. 69 VSV

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 1
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  4.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2017.00202

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 8. November 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser, Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.   

 

 

 

In Sachen

 

 

A

vertreten durch
RA B, 

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Volksschulamt des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Überprüfung der Lernzielerreichung, Auflagen,

hat sich ergeben: 

I.  

Der Bildungsrat des Kantons Zürich erteilte A am
10. April 2000 die Bewilligung zur Führung einer zweijährigen
Sekundarschule der Abteilung A. 

Mit Verfügung vom 31. Mai 2016 bewilligte das nunmehr
für die Aufsicht über die Privatschulen zuständige Volksschulamt die Weiterführung
der Privatschule in Dispositiv-Ziff. I unter anderem unter folgenden, bis
zum Beginn des Schuljahrs 2017/2018 umzusetzenden Auflagen:

 "a.       In der ersten Klasse der Sekundarschule müssen im Fach
Mensch und Umwelt inklusive Religion und Kultur 4 Lektionen pro Woche, in
Haushaltkunde mindestens 2 Lektionen pro Woche angeboten werden. Im Fach
Deutsch beträgt die minimale Lektionenzahl pro Woche 3, in den Fächern
Französisch und Englisch je 2. Im Fächerbereich Gestalten und Musik beträgt die
minimale Lektionenzahl pro Woche 2, in Mathematik 4 und in Sport 3.

 

b.       In der zweiten Klasse der Sekundarschule müssen im Fach Mensch
und Umwelt inklusive Religion und Kultur 4 Lektionen pro Woche angeboten
werden. Im Fach Deutsch beträgt die minimale Lektionenzahl pro Woche 3, in den
Fächern Französisch und Englisch je 2. Im Fächerbereich Gestalten und Musik
beträgt die minimale Lektionenzahl pro Woche 4, in Mathematik 4 und in Sport
3."

 

II.  

Mit Rekurs vom 5. Juli 2016 liess A die Aufhebung der
Auf­lagen gemäss Dispositiv-Ziff. I lit. a und b beantragen. Der
Regierungsrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 15. Februar 2017 ab.

III.  

A liess am 21. März 2017 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der
Rekursentscheid sowie Dispositiv-Ziff. I lit. a und b der Verfügung
vom 31. Mai 2016 aufzuheben. Das Volksschulamt mit Beschwerdeantwort vom
25./28. April 2017 und die Staatskanzlei namens des Regierungsrats mit
Vernehmlassung vom 4./5. Mai 2017 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde.
A äusserte sich hierzu am 22. Mai 2017.

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats etwa
über Anordnungen des Volksschulamts betreffend eine Bewilligung zur Führung
einer Privatschule nach § 41 in
Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a
und b je Ziff. 1 in Verbindung mit Abs. 4 sowie §§ 42–44 e contrario
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.
 

2.1 Gemäss
Art. 19 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
besteht ein individueller Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht. Der
Grundschulunterricht ist obligatorisch und untersteht staatlicher Leitung oder
Aufsicht (Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV). 

Nach Art. 15 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 (KV, LS 101) ist das Recht auf Gründung,
Organisation und Besuch privater Bildungsstätten gewährleistet. Die Kantonsverfassung
garantiert dieses Recht allerdings nicht schrankenlos: Gemäss Art. 117
Abs. 1 KV sind Privatschulen, welche die gleichen Aufgaben wie die
öffentliche Volksschule erfüllen, bewilligungspflichtig und unterstehen
staatlicher Aufsicht. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist es dem Kanton
in diesem Rahmen nicht verwehrt, Bewilligungen denjenigen Personen und
Organisationen vorzubehalten, die Gewähr dafür bieten, dass der Unterricht sich
an den Werten der Volksschule orientiert (BGr, 18. Oktober 2016,
2C_807/2015, E. 3, und 28. April 2003, 2P.296/2002, E. 4.1 mit
Hinweisen). Insbesondere ist sicherzustellen, dass der Grundschulunterricht
auch dann ausreicht, wenn er nicht an einer öffentlichen Schule gegeben wird
(BGr, 24. Mai 2011, 2C_738/2010, E. 3.3.2 mit Hinweisen). In diesem
Sinn wird die Bewilligung für eine Privatschule gemäss § 68 Abs. 1
Satz 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100)
erteilt, wenn die dort angebotene Bildung gleichwertig ist wie die
Bildung an der öffentlichen Volksschule. Privatschulen müssen sich dabei an den
Grundsätzen der Volksschule (vgl. § 2 VSG) und am Lehrplan orientieren
(§ 67 Abs. 2 Satz 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni
2006 [VSV, LS 412.101]), wobei sie eigene Schwerpunkte setzen dürfen
(§ 67 Abs. 2 Satz 2 VSV). Mit der Bewilligung können Auflagen
erteilt werden, insbesondere in Bezug auf die Lektionentafel, die Lehrpersonen
und die Räumlichkeiten (§ 69 Abs. 1 VSV). Bestehen Zweifel, ob in
Privatschulen die Lernziele erreicht werden, kann die Direktion bzw. das
Volksschulamt geeignete Massnahmen ergreifen (§ 70 Abs. 1 Satz 2
VSG).

2.2 Privatschulen,
die den Lehrplan nur teilweise erfüllen, kann nach § 68 Abs. 2 VSG
eine Bewilligung erteilt werden, wenn dort vorwiegend in einer Fremdsprache
unterrichtet wird (Satz 1), wobei die Direktion die Voraussetzungen für
die Aufnahme von Schülerinnen und Schülern an solche Schulen festlegt
(Satz 2). Gemäss § 2 des Reglements über die Aufnahme von
Schülerinnen und Schülern in fremdsprachige Schulen vom 20. September 2011
(LS 412.101.3) können nur Kinder an solche Schulen aufgenommen werden,
deren Eltern lediglich vorübergehend im Kanton Zürich wohnen, deren Eltern
beabsichtigen, den Wohnsitz in ein fremdsprachiges Land zu verlegen, oder die
eine in einem nicht deutschsprachigen Kanton oder Land begonnene Schullaufbahn
abschliessen wollen (vgl. zur Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit dieser
Bestimmung VGr, 10. April 2013, AN.2012.00004).

Der Beschwerdeführer betreibt keine fremdsprachige Schule
im vorgenannten Sinn. Wie er selber einräumt, sind seine Schüler in der Schweiz
aufgewachsen und beabsichtigen deren Eltern nicht, ihren Wohnsitz ins Ausland
zu verlegen. Dass die Schüler in der Regel beabsichtigen, ihre Ausbildung im
Ausland fortzusetzen, rechtfertigt eine Ausnahme vom verfassungsrechtlichen
Gebot eines ausreichenden Grundschulunterrichts nicht. Soweit der
Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang eine Verletzung des
Gleichbehandlungsgebots rügt, übersieht er, dass die Ausnahmeregelung von
§ 68 Abs. 2 VSG nur Schulen betrifft, die vorwiegend in einer
Fremdsprache unterrichten, um den lückenlosen Wechsel des Schulsystems bei
international mobilen Familien zu ermöglichen (VGr, 10. April 2013,
AN.2012.00004, E. 5.4 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer verfolgt
demgegenüber einen anderen Zweck: Er richtet sich mit einem speziellen
Bildungsangebot an in der Schweiz ansässige Schüler. Im Gegensatz zu Schulen,
die sich gezielt an nur kurzzeitig in der Schweiz weilende Familien richten,
fehlt es beim Beschwerdeführer deshalb an einem sachlichen Grund für die
Anwendung der Ausnahmebestimmung.

3.
 

3.1 Der
Beschwerdegegner macht dem Beschwerdeführer Vorgaben zur Lektionentafel, indem
er eine bestimmte Mindestzahl von Lektionen pro Unterrichtsbereich verlangt.
Damit wird sichergestellt, dass die Schüler des Beschwerdeführers einen
ausreichenden Grundschulunterricht erhalten. Hierzu ist der Beschwerdegegner
nicht nur berechtigt, sondern verfassungsrechtlich verpflichtet. 

Wie sich aus der nachfolgenden Aufstellung zeigt, nimmt
der Beschwerdegegner auf den dem Beschwerdeführer zustehenden Spielraum bei der
Unterrichtsgestaltung hinreichend Rücksicht, indem die festgesetzte Mindestzahl
von Lektionen deutlich tiefer angesetzt ist als die Lektionenzahl gemäss
Lehrplan (https://vsa.zh.ch/internet/bildungsdirektion/vsa/de/schulbetrieb_und_unterricht/lehrplaene.html):

	
   

  	
  Lektionenzahl 

  gemäss Lehrplan

  	
  Lektionen gemäss Ausgangsverfügung

  	
  Differenz

  
	
  1. Sekundarklasse

  	
  34

  	
  22

  	
  12

  
	
  2. Sekundarklasse

  	
  34

  	
  22

  	
  12

  

Bei gleicher Lektionenzahl wie an
der Volksschule kann der Beschwerdeführer demnach mehr als einen Drittel der
Lektionen dafür verwenden, ausserhalb des Lehrplans eigene Schwerpunkte zu
setzen. Damit trägt der Beschwerdegegner dem den Privatschulen zustehenden
Gestaltungsraum hinreichend Rechnung.  

3.2 Der
Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang geltend, er vermittle den
weltlichen Stoff teilweise im Rahmen des Talmudunterrichts, weshalb die strenge
Vorgabe des Beschwerdegegners nicht gerechtfertigt sei. Die Kammer hat sich mit
der Frage der Vermischung religiöser und weltlicher Inhalte bereits einmal
befasst und festgehalten, dass Privatschulen mit religiösem Schwerpunkt eine
klare Abgrenzung vornehmen müssten zwischen dem eigentlichen Schulunterricht
und Stunden, in welchen religiöse Schwerpunkte gesetzt werden (VGr, 8. Juli
2015, VB.2015.00076, E. 3.3; bestätigt in BGr, 18. Oktober 2016,
2C_807/2015, E. 4.2). Daran ist festzuhalten, weil andernfalls die Gefahr
bestünde, dass im Unterricht weltliche und religiöse Inhalte vermischt werden.
Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner nicht genügen
lässt, dass der Beschwerdeführer gewisse Inhalte im Rahmen des Talmudunterrichts
vermitteln will, sondern dafür einen vom religiösen Unterricht klar getrennten
Unterricht verlangt. Im Übrigen legt der Beschwerdeführer nicht dar, weshalb
ihm nicht möglich sein sollte, den bisher im Talmudunterricht vermittelten
Stoff so aufzuteilen, dass die Vermittlung weltlichen Wissens im Rahmen der vom
Beschwerdegegner vorgegebenen Lektionen erfolgt.

3.3 Weiter
wendet der Beschwerdeführer sich dagegen, dass er verpflichtet wird,
Französisch zu unterrichten. 

Der aktuell gültige Lehrplan für die Volksschule des Kantons
Zürich (https://vsa.zh.ch/ internet/bildungsdirektion/vsa/de/schulbetrieb_und_unterricht/lehrplaene.html)
sieht ab der 5. Klasse der Primarstufe zwei Wochenlektionen und ab der
1. Klasse der Sekundarstufe grundsätzlich vier Wochenlektionen Französisch
vor. Damit setzt der Kanton Zürich den Auftrag gemäss Art. 15 Abs. 3
Satz 1 des (eidgenössischen) Sprachengesetzes vom 5. Oktober 2007
(SR 441.1) um, wonach er sich dafür einzusetzen hat, dass die Schülerinnen
und Schüler am Ende der obligatorischen Schulzeit über Kompetenzen in
mindestens einer zweiten Landessprache und einer weiteren Fremdsprache
verfügen. Die Stimmberechtigten verwarfen am 21. Mai 2017 zudem eine
Initiative deutlich, die nur noch eine Fremdsprache auf der Primarstufe
gefordert hatte (vgl. ABl 2017-02-06 S. 51).  

Es entspricht dem klaren Willen des Bundesgesetzgebers, dass
auf der Volksschulstufe zwei Fremdsprachen unterrichtet werden, davon
mindestens eine Landessprache. Sodann werden Französischkenntnisse in der
Deutschschweiz für viele Ausbildungsangebote der Sekundarstufe II
vorausgesetzt. Soweit der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang auf die
Anforderungen ausländischer Talmudhochschulen verweist, übersieht er, dass der
Unterricht der Privatschulen daran zu messen ist, ob sie den Anschluss an
Berufsausbildungen in der Schweiz bzw. den jederzeitigen Übertritt an die
Volksschule gewährleisten (vgl. Art. 3 Abs. 2 der Interkantonalen
Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule vom
14. Juni 2007, LS 410.31). Dies ist beim Beschwerdeführer nicht der
Fall, weil seinen Schülern die notwendigen Französischkenntnisse fehlen.

4.
 

4.1 Schliesslich
macht der Beschwerdeführer geltend, der Bildungsrat habe ihn mit Verfügung vom
10. April 2000 von der Pflicht dispensiert, Französisch zu unterrichten.
Der Beschwerdegegner habe diese Verfügung widerrufen, was unzulässig sei, weil
sich die rechtlichen Rahmenbedingungen seither nicht geändert hätten. 

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts können
Verwaltungsakte, die ursprünglich oder nachträglich fehlerhaft sind, widerrufen
werden, wenn eine allgemeine Interessenabwägung ergibt, dass das Interesse an
der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dasjenige an der Wahrung der
Rechtssicherheit bzw. am Vertrauensschutz überwiegt. Der Vertrauensschutz
überwiegt in der Regel, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives
Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in
dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und
gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die
Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt
allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf in Frage
kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten
ist (BGE 137 I 69 E. 2.3, 127 II 306 E. 7a [jeweils mit weiteren
Hinweisen]). Wird mit der Verfügung eine dauernde Tätigkeit geregelt, kommt dem
Umstand, dass von der Bewilligung bereits Gebrauch gemacht wurde, keine
entscheidende Bedeutung zu; wenn das öffentliche Interesse an der
rechtsgleichen Durchsetzung des objektiven Rechts den Vorrang vor dem Interesse
des Bewilligungsinhabers verdient, ist ein Widerruf zulässig (BGE 120 Ib
317 E. 3a; BGr, 9. April 2008, 1C_43/2008, E. 5.4 [in BGE 134 II
142 nicht publiziert]).

4.2 Hier liegt
der Widerruf bzw. die Anpassung einer Privatschulbewilligung und damit einer
Dauerverfügung im Streit. Der Bildungsrat erlaubte dem Beschwerdeführer
gestützt auf das damalige Unterrichtsgesetz vom 23. Dezember 1859
(UnterrichtsG, GS III S. 6 ff.) den Privatschulunterricht mit nicht
näher bezeichneten weitreichenden Ausnahmen vom damals geltenden Lehrplan. Es
kann offenbleiben, ob die damalige Regel, wonach "Anstalten, welche an die
Stelle der Volksschule treten, […] ihren Schülern einen der Volksschule
entsprechenden Unterricht gewähren" sollen (§ 271 UnterrichtsG), Raum
für eine solche Ausnahme liess und die damalige Verfügung damit erst mit
Inkrafttreten des (neuen) Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005
fehlerhaft wurde. Jedenfalls nach heutiger Rechtslage besteht für eine solche
Ausnahmeregel nach dem vorgängig Ausgeführten kein Raum mehr. Es ist sodann
nicht ersichtlich, inwiefern mit der Auflage, den künftigen Unterricht
anzupassen, in geschützte Rechtspositionen des Beschwerdeführers eingegriffen
würde, zumal ihm für die Anpassung seines Unterrichts eine Übergangsfrist von
mehr als einem Jahr eingeräumt wurde. Demgegenüber wiegt das öffentliche
Interesse daran, dass der Anschluss der Schüler des Beschwerdeführers an das
schweizerische Berufsausbildungssystem bzw. den jederzeitigen Übertritt in die
Volksschule sichergestellt ist, schwer. Die streitgegenständliche Anpassung der
Bewilligung zur Erteilung von Privatunterricht erweist sich deshalb als
zulässig.

Da das Schuljahr 2017/2018 inzwischen begonnen hat, wird
der Beschwerdegegner jedoch nach Rechtskraft dieses Urteils eine neue Frist zur
Umsetzung der Auflage anzusetzen haben.

5.
 

5.1 Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.2 Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    140.--     Zustellkosten,

Fr. 3'140.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an…