# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ea1de0cf-cdf0-5279-8351-988bed617638
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-12-24
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 24.12.2013 CCST.2013.0010
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_030_CCST-2013-0010_2013-12-24.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR CONSTITUTIONNELLE

  
	
   

  	
  Arrêt du 24
  décembre 2013 

  
	
  Composition

  	
  M. Pascal Langone, président; M. Robert
  Zimmermann, Mme Mélanie Pasche et M. André Jomini, juges; M. Bertrand
  Sauterel, juge suppléant.

  

 

	
  Requérants

  	
  1.

  	
  Fédération syndicale
  SUD Service public, à Lausanne, 

  

 

	
   

  	
  2.

  	
  Syndicat des
  services publics SSP/VPOD, à Lausanne, 

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Conseil d'Etat, représenté
  par Département de la santé et 

  de l'action sociale, Secrétariat général, à Lausanne Adm cant VD,   

  

   

 

	
  Objet

  	
  Requête c/
  l’article 5 alinéa 1 du Règlement, adopté le 25 septembre 2013 par le Conseil
  d’Etat, sur les conditions de travail applicables au personnel exerçant dans
  des établissements sanitaires reconnus d’intérêt public et des organisations
  de soins à domicile admises à pratiquer à charge de l’assurance obligatoire
  des soins.

   

  

 

Vu les faits suivants

A.                Le
1er octobre 2007, quatre organisations faîtières d’employeurs (Association
vaudoise d’établissements médico-sociaux : AVDEMS; Fédération patronale des EMS
: FEDEREMS; Fédération des hôpitaux vaudois : FHV et Association vaudoise 
d’aide et de soins à domicile : AVASAD), d’une part, et huit associations de
travailleurs (Association du personnel des EMS vaudois : APEMS; Association
Suisse des Diététiciens/iennes diplômé(e)s : ASDD; Avenir Social section
Vaud-Genève; Association Suisse des infirmières et infirmiers, section Vaud :
ASI-Vaud; SUD, fédération syndicale; Syndicat suisse des services publics : SSP;
Syndicat interprofessionnel : Syna-Vaud; Association Suisse des
ergothérapeutes, section Vaud : ASE Vaud), d’autre part, ont signé la
Convention collective de travail dans le secteur sanitaire parapublic vaudois
(ci-après : CCT San). Entrée  en vigueur le 1er janvier 2008, cette convention
concernerait 16'500 employés du secteur. Toutefois, tous les employeurs du
domaine de la santé n’y ont pas adhéré, en particulier des cliniques privées
reconnues d’intérêt public et des organisations privées de soins à domicile.

La CCT San n’a pas non plus fait l’objet
d’une extension de son champ d’application à l’entier de la branche dans le
canton selon la procédure prévue par la loi fédérale du 28 septembre 1956
permettant d’étendre le champ d’application de la convention collective de
travail (LECCT; RS 221.215.311).

Les dispositions de la CCT San,
complétées par diverses annexes, sont réparties en 6 sections :

"1.          Dispositions générales

2.           Début et fin des rapports de
travail

3.           Rémunération

4.           Dispositions d’exécution

5.           Formation continue et
développement des compétences

6.           Dispositions finales."

 

B.                Le 25 septembre 2013, le
Conseil d’Etat a adopté un Règlement sur les conditions de travail applicables
au personnel exerçant dans des établissements sanitaires reconnus d’intérêt
public et des organisations de soins à domicile admises à pratiquer à charge de
l’assurance obligatoire des soins.  

Les art. 1 al. 1 et 5 al. 1 de ce
règlement, qui a été publié dans la Feuille des avis officiels du 4 octobre
2013, ont la teneur suivante :

"Art. 1                 Objet, champ
d’application

1 Le présent règlement fixe les conditions 
de travail minimales pour les personnes employées par les organismes suivants,
lorsque ces derniers n’appliquent pas la Convention collective de travail pour
le secteur sanitaire parapublic vaudois (CCT San) ou une convention collective
de travail couvrant leur activité et dont le champ a été étendu :

a.           les établissements hospitaliers
et médico-sociaux reconnus d’intérêt public et figurant sur la liste vaudoise
des établissements admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des
soins (ci-après : liste LAMal);

b.           les organisations de soins à
domicile autorisées à exercer dans le Canton de Vaud et admises à pratiquer à
charge de l’assurance obligatoire des soins.

 

Art. 5                  Conditions de travail
applicables

1. Les dispositions de la CCT San dans son état
au 1er janvier 2013, liées à la rémunération (chiffre 3 et ses
annexes) ainsi qu’à la formation continue et au développement des compétences
(chiffre 5) sont applicables au personnel des établissements et organisations
mentionnées à l’article 1".

 

C.               Le 24 octobre 2013, la
Fédération syndicale SUD Service public et le Syndicat des services publics
SSP/VPOD ont saisi la Cour constitutionnelle d’une requête comportant la
conclusion suivante :

"L’article 5 alinéa 1 du Règlement sur les
conditions de travail applicables au personnel exerçant dans des établissements
sanitaires reconnus d’intérêt public et des organisations de soins à domicile
admises à pratiquer à charge de l’assurance obligatoire des soins est modifié,
corrigé et complété des dispositions de la CCT San, dans son état au 1er
janvier 2013, liées aux conditions d’engagement et de résiliation du contrat de
travail (chiffre 2 – Début et fin des rapports de travail)".

 

Le 15 novembre 2013, le Conseil d’Etat
a demandé la levée de l’effet suspensif, ce à quoi les requérants se sont
opposés, le 29 novembre 2013.

Le 26 novembre 2013, le Conseil d’Etat
a conclu, au fond, au rejet de la requête.

Le 13 décembre 2013, les requérants
ont déposé une réplique spontanée comportant une modification de leur
conclusion au fond visant à lui donner désormais le libellé suivant :

"Non conforme l’article 5 alinéa 1 du
Règlement sur les conditions de travail applicables au personnel exerçant dans
des établissements sanitaires reconnus d’intérêt public et des organisations de
soins à domicile admises à pratiquer à charge de l’assurance obligatoire des
soins, cet article devant être complété par des exigences en matière de
conditions d’engagement (à savoir des dispositions régissant le début et la fin
des rapports de travail) pour l’ensemble du personnel travaillant dans les
établissements sanitaires d’intérêt public ainsi que le stipulent les articles
4, alinéa 1, lettre e) et 4b alinéa 1 de la loi du 5 décembre 2008 sur la
planification et le financement des établissements sanitaires d’intérêt public
(LPFES)".

 

Le Conseil d’Etat a spontanément
dupliqué le 16 décembre 2013 et les requérants ont encore déposé des
observations finales le 20 décembre 2013.

D.               La cour a décidé, à
l’unanimité, de statuer sans audience publique. Le 24 décembre 2013, elle a
rendu son arrêt sous forme de dispositif et l’a notifié aux parties en les
informant que la requête de levée d’effet suspensif n’avait plus d’objet et que
les motifs de l’arrêt leur seraient communiqués ultérieurement.

 

 

Considérant en droit

1.                La Cour constitutionnelle
examine d’office et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie
(RDAF 2006 I 88).

a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la
Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour
constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi
définissant la qualité pour agir. L’art. 136 Cst-VD ne comporte pas de règles
directement applicables (arrêt CCST 2005.0001, Conod c. Conseil d’Etat, consid.
1b) et, pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le législateur
adopte une loi d’application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction
constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), dont l’art. 1 précise qu’elle définit les
attributions de la cour et règle la procédure applicable aux requêtes
interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 consid. 2.1).

b) Aux termes de l'art. 3 LJC, la cour
contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par
des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le deuxième
alinéa de cette disposition précise que sont notamment susceptibles d’un tel
contrôle les règlements du Conseil d’Etat. Le règlement visé par les requérants
peut donc faire l’objet d’un examen par la Cour constitutionnelle.

c) Déposée le 24 octobre 2013, soit
dans les vingt jours suivant la publication, le 4 octobre 2013, de l’acte
contesté, la requête est intervenue en temps utile (art. 5 al. 2 LJC). La
réponse du Conseil d’Etat n’outrepasse pas le délai imparti. La réplique
spontanée des requérants du 13 décembre 2013, envoyée 15 jours après avoir eu
connaissance des déterminations de l’autorité intimée, a été déposée dans un
délai raisonnable (arrêt 5A_155/2013 du 17 avril 2013) et s’avère donc
également recevable. Il en a va de même de la prompte duplique spontanée du
Conseil d’Etat du 16 décembre 2013 et des ultimes déterminations des requérants
du 20 décembre 2013.

d) A qualité pour agir contre une
règle de droit cantonal toute personne physique ou morale qui a un intérêt
digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Les
deux syndicats requérants sont des associations ayant, en substance, pour but
statutaire la défense des intérêts du personnel oeuvrant dans le service
public. Même si les requérants n’ont pas formellement établi l’appartenance
d’employés, directement concernés par la modification de la règle qu’ils
revendiquent, à l’un de leurs deux syndicats, on peut raisonnablement partir de
l’idée que le sort de la requête est susceptible d’affecter certains de leurs
membres ou futurs membres. La qualité pour agir doit ainsi leur être reconnue
(arrêt CCST.2008.0016 consid. 2b et c).

e) L’examen de la recevabilité auquel
la Cour constitutionnelle procède porte notamment sur les conclusions dont elle
est saisie (arrêt CCST.2009.0003 consid. 3). Les griefs adressés à un acte
normatif doivent en principe être contenus dans la requête elle-même (renvoi de
l’art. 12 al. 2 LJC à l’art. 79 al. 1 de la loi cantonale  du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative; LPA-VD, RSV 173.36). La présence de conclusions
dans la réplique est exceptionnellement admise si la cour a ordonné un second
échange d’écritures et à la condition que les déterminations de l’autorité
intimée y donnent lieu. En revanche, les conclusions ou moyens qui auraient
déjà pu être présentés dans le délai de requête ne sont plus recevables après cette
échéance (arrêts CCST.2008.0012 consid. 6 in fine et CCST.2005.0002 consid. 1c).
Les exigences à l’égard des plaideurs sont élevées et le principe d’allégation
appliqué rigoureusement (Pierre-Yves Bosshard, La Cour constitutionnelle
vaudoise, RDAF 2008 p. 16).

En l’espèce, l’unique conclusion au
fond prise par les requérants dans leur écriture initiale tendait exclusivement
à la modification de l’art. 5 al. 1 du règlement pour que soit aussi déclarée
applicable la section 2 de la CCT San traitant du début et de la fin des rapports
de travail. En réplique (p. 3 in fine), les requérants ont indiqué "pouvoir
admettre que la requête, telle que formulée, revient à demander à la Cour de
fixer des règles à la place de l’autorité intimée" et, en conséquence, ils
ont présenté une conclusion modifiée en ce sens que la Cour est invitée à
déclarer l’art. 5 al. 1 du règlement non conforme au droit supérieur et à dire
que cette disposition doit être complétée par des exigences en matière de
conditions d’engagement (début et fin des rapports de travail) pour l’ensemble
du personnel travaillant dans les établissements sanitaires d’intérêt public.

La Cour n’ayant pas ordonné un
deuxième échange d’écritures et les déterminations du Conseil d’Etat sur le
fond ne justifiant pas de nouvelles demandes, la conclusion nouvelle prise en
réplique pour corriger la formulation de celle prise dans la requête s’avère
irrecevable.  

Quant à la recevabilité de la
conclusion principale relativement à son contenu, on constate que les
requérants n’ont pas demandé l’annulation du règlement ou de certaines de ces
dispositions, notamment de l’art. 5 al. 1, en invoquant son incompatibilité
avec le droit supérieur, mais qu’ils ont seulement conclu à ce que la Cour
constitutionnelle modifie l’art. 5 al. 1 pour que sa mise en œuvre partielle de
la CCT San comprenne également la section 2 de celle-ci traitant du début et de
la fin des rapports de travail, en soutenant que le droit supérieur imposerait
de combler ce vide. Comme les requérants demandent à la Cour de modifier une
norme réglementaire cantonale, leur conclusion s’apparente à une réforme. 

Dans l’arrêt que la cour doit rendre,
le contrôle de la conformité au droit supérieur de l’acte attaqué se traduit
par sa validation ou son invalidation selon les trois hypothèses suivantes :

- premièrement, si l’acte s’avère conforme,
il est mis en vigueur ou soumis au vote en cas de referendum (art. 16 LJC),

- deuxièmement, si l’acte est déclaré
contraire au droit supérieur, il est intégralement annulé (art. 17 LJC),

- troisièmement, si des dispositions
séparables de l’acte sont contraires au droit supérieur, seules celles-ci sont
annulées et l’acte ainsi amputé entre en vigueur ou est soumis au vote en cas
de referendum  (art. 18 LJC).

La systématique de la loi impose donc
la prise de conclusions en annulation des normes contraires au droit supérieur.
A cet égard, l’exposé des motifs de la LJC (BGC 2004 3b septembre p. 3667 in
fine) indiquait :

"L’article 17 confère à la Cour un pouvoir
cassatoire (ou plus exactement, la Cour peut constater une "non-conformité"
qui entraîne de plein droit l’annulation de la norme). La cour ne peut pas
elle-même réformer une norme pour la rendre conforme au droit supérieur :
l’autorité judicaire ne saurait se substituer à l’autorité qui édicte des
règles de droit, sauf à statuer en opportunité et à porter atteinte au débat
politique et au principe de la séparation des pouvoirs (art. 89 al. 2 Cst-VD)
que son institution vise précisément à protéger".

Au demeurant, modifier une norme
reviendrait pour la Cour constitutionnelle à empêcher d’autres intéressés de
contester cette modification légale ou réglementaire en saisissant la même
juridiction, sauf pour la cour à examiner une requête dirigée contre son propre
arrêt, ce qui est évidemment exclu. Traiter une réforme, c’est-à-dire admettre
d’en être saisi, se heurte manifestement au principe fondamental de la
séparation des pouvoirs et conduit à des impasses. La recevabilité de la
conclusion des requérants s’avère ainsi pour le moins douteuse.

La requête a en principe un caractère
cassatoire, sous réserve de cas exceptionnels (notamment les décisions dites
incitatives [arrêt 2C-670/2008 du 27 novembre 2008 consid. 6.1; arrêt
1C_423/2011 du 2 avril 2012 consid. 6.1]), non réalisés en l’espèce. Dans la mesure
où la requête tend à ce que la Cour constitutionnelle réforme l’art. 5 al. 1 du
règlement, elle apparaît ainsi irrecevable. Point n’est cependant besoin de
trancher définitivement la question, du moment que la requête doit de toute
manière être rejetée sur le fond. 

2.                a) Le règlement attaqué
se fonde sur l’article 143g de la loi cantonale du 29 mai 1985 sur la
santé publique (LSP; RSV 800.01) dont la première phrase de l’alinéa 3 dispose
que pour être admis à pratiquer à la charge de l’assurance obligatoire des
soins et bénéficier du versement par l’Etat de subventions destinées à couvrir
la part résiduelle du coût des soins en application de la législation fédérale,
une organisation de soins à domicile doit respecter par analogie les conditions
posées par l’art. 4 al. 1 let. a, b, e et h, ainsi que par les art. 32a et
suivants de la loi sur la planification et le financement des établissements
sanitaires.

Egalement cités en préambule du
règlement en cause, l’art. 4 al. 1 let e de la loi cantonale du 5 décembre 1978
sur la planification et le financement des établissements sanitaires d’intérêt
public (LPFES; RSV 810.01) et l’art. 4b de la même loi ont la teneur suivante :

"Art. 4 Reconnaissance d'intérêt public

1 Pour être reconnu d'intérêt public, un établissement
sanitaire privé doit remplir cumulativement les conditions suivantes :

…

e. appliquer les dispositions d'une convention
collective de travail de force obligatoire existante ou à défaut les exigences
posées par le Conseil d'Etat en matière de conditions d'engagement et de
travail selon l'article 4b; 

 

Art. 4b Conditions d'engagement et de travail

1 En l'absence de conventions collectives de
travail de force obligatoire, le Conseil d'Etat peut poser des exigences en
matière de conditions d'engagement et de travail pour l'ensemble du personnel
travaillant dans les établissements sanitaires d'intérêt public."

 

b) Les requérants font valoir que
l’art. 5 al. 1 du règlement ne serait pas conforme au droit supérieur constitué
par les art. 4 al. 1 let e et 4b al. 1 LPFES imposant, selon eux, que
l’application des dispositions de la CCT San comprenne non seulement les
domaines de la rémunération, de la formation continue et du développement des
compétences, mais aussi celui du début et de la fin des rapports de travail. 

La compétence, non contestée dans la
présente cause, attribuée au Conseil d’Etat par la LPFES, de poser des
exigences en matière de conditions d'engagement et de travail pour l'ensemble
du personnel travaillant dans les établissements sanitaires d'intérêt public ne
peut s’exercer qu’à défaut d’une convention collective de travail de force
obligatoire, soit dont le champ d’application a été étendu au sens de la LECCT,
ce qui n’est pas le cas de la CCT San.

Reste à déterminer si la LPFES impose
à l’autorité d’user de cette compétence réglementaire à l’égard de tous les
volets des relations de travail régies par la CCT San, plus particulièrement le
début et la fin des rapports de travail, ou s’il s’agit d’une simple faculté. 

c) A la lettre de l’art. 4b al. 1
LPFES, le Conseil d’Etat peut poser des exigences en matière de
conditions d’engagement et de travail, mais il n’est pas contraint de le faire.
Sur ce point, l’exposé des motifs de la LPFES comportait les passages suivants
:

"Le Conseil d’Etat souhaite dès lors
renforcer les moyens d’intervention et de contrôle de l’Etat sur les
établissements sanitaires, les EMS en particulier. (…) cela ne signifie pas
pour autant qu’il souhaite se substituer à ces institutions privées et fixer
d’autorité toutes les règles qu’elles doivent respecter. En d’autres termes, la
responsabilité première de fixer, par exemple, les conditions d’engagement et
de travail du personnel, cas échéant d’entente avec le personnel concerné, ou
la politique d’achats de biens et de services, incombent aux établissements
eux-mêmes. Ce n’est que si ceux-ci n’accomplissent pas leurs obligations en la
matière ou s’il constate des problèmes particuliers, par exemple des avantages
injustement consentis à une catégorie d’employés ou un non-respect du cadre
financier imparti, que l’Etat doit pouvoir intervenir et, si nécessaire, fixer
lui-même la règle du jeu. L’intervention de l’Etat n’est donc pas obligatoire,
mais uniquement facultative, en application du principe de la
subsidiarité. (…)

C’est dans cet état d’esprit que la présente
modification de la LPFES a été conçue : il incombe aux établissements
sanitaires reconnus d’intérêt public et à leurs associations faîtières de
déterminer les conditions de travail avec leur personnel et leurs représentants
(…). S’ils ne le font pas, alors l’Etat doit avoir la faculté d’intervenir s’il
l’estime nécessaire, cas échéant après consultation des associations faîtières"
(BGC novembre 2006 p. 5096).

 

"Article 4 alinéa 1er
lettres e), f) et g)

Ces lettres posent les trois nouvelles
conditions à remplir pour qu’un établissement sanitaire soit reconnu d’intérêt
public. Compte tenu de la portée de ces nouvelles conditions et de la nécessité
de les préciser plus amplement dans un article spécifique, ces trois lettres se
bornent à énoncer la condition, en renvoyant à une disposition spécifique :

- appliquer les dispositions  de la Convention
collective de travail (CCT) s’il en existe une et si elle a été déclarée de
force obligatoire ou les exigences posées par le Conseil d’Etat en matière de
conditions d’engagement et de travail en vertu de l’art. 4b nouveau;

- (…)" (BGC novembre 2006 p. 5104).

 

"Article 4b   

(…)

La compétence ainsi octroyée au Conseil d’Etat
n’est que facultative et ne pourra être exercée qu’en l’absence de CCT
de force obligatoire" (BGC
novembre 2006 p. 5105 in fine).

 

Il résulte ainsi tant des travaux
préparatoires que de la lettre de cette disposition que l’art. 4b al. 1 LPFES
est potestatif (Kann-Vorschrift) et qu’il octroie au Conseil d’Etat un libre
pouvoir d’appréciation en matière de conditions d’engagement et de travail. En
réglementant de façon à ériger en obligations certaines dispositions de la CCT
San, mais notamment pas celles consacrées au début et à la fin des rapports de
travail, le Conseil d’Etat n’a nullement abusé de son pouvoir d’appréciation.

d) En réplique, les requérants
objectent que la compétence réglementaire fondée sur l’art. 4b al. 1 LPFES
serait globale et que, si elle a été exercée pour les conditions de travail,
elle devait nécessairement l’être aussi pour les conditions d’engagement. En
d’autres termes, le Conseil d’Etat aurait la faculté de réglementer ou de ne
pas réglementer l’entier du champ de la CCT San, mais pas celle de limiter
l’objet de sa réglementation.

Cette interprétation des termes légaux
: "en l'absence de conventions collectives de travail de force
obligatoire, le Conseil d'Etat peut poser des exigences…", outre qu’elle
ne trouve aucune assise dans les travaux préparatoires, n’est à l’évidence pas
conforme à la liberté d’intervention réservée au Conseil d’Etat. Selon son
appréciation de la situation, celui-ci a en effet le pouvoir d’édicter les
règles qu’il estime nécessaires, sans forcément renvoyer à celles de la CCT San
et moins encore à tel ou tel aspect des rapports de travail régis par cet
accord. De plus, l’interprétation invoquée par les requérants reviendrait à
imposer l’extension automatique de la CCT San aux employeurs et employés qui
n’en voudraient pas tout en contournant les procédures prévues par la LECCT,
soit en dérogeant au droit fédéral. Or, le législateur n’a pas voulu poser la
fausse alternative consistant à adhérer à la CCT San ou à se faire imposer son
contenu par le Conseil d’Etat.

e) En définitive, l’art. 5 al. 1 du
règlement s’avère parfaitement conforme à la LPFES et la requête, manifestement
mal fondée, doit être rejetée.

Les requérants qui succombent devront
supporter les frais de la cause par 4'000 fr. (art. 49 al. 1 LPA-VD applicable
par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC). En revanche, il n’y a pas lieu d’allouer de
dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD applicable par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC).

 

Par ces motifs

la Cour constitutionnelle

arrête:

I.                                  
La requête
formée le 24 octobre 2013 par la Fédération syndicale SUD Service public et le
Syndicat des services publics SSP/VPOD est rejetée dans la mesure où elle est recevable.

II.                                
Un émolument
de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge des requérants,
solidairement entre eux.

Lausanne, le 24 décembre 2013

 

                                                          Le
président:

 

Une expédition complète de l'arrêt est
communiquée le 27 janvier 2014 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.