# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a0809f34-7d48-53bc-99a1-10645f7390a2
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2003-07-01
**Language:** de
**Title:** Nutzungsplanung. Plakatierungsverordnung. Legiferierungskompetenz der Gemeinden.
**Docket/Reference:** BRKE II Nr. 0126/2003
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_II_126_2003_412.pdf

## Full Text

BRKE II Nr. 126/2003 vom 1. Juli 2003 in BEZ 2003 Nr. 39

1. Mit  dem  angefochtenen  Beschluss  hat  der  Stadtrat  X  (Exekutive)  eine  Verord-
nung  erlassen,  die  im  Sinne  eines  Gesamtkonzeptes  die  Plakatierung  (wechselnde 
Fremdwerbung) auf öffentlichem und privatem Grund der Gemeinde regelt.

Die  Rekurrentin  ist  eine  auf  dem  Gebiet  der  Plakatwerbung  tätige  juristische  Per-
son.  Zur  Begründung  ihres  Antrages  auf  Aufhebung  der  Verordnung  macht  sie  im  we-
sentlichen  geltend,  für  den  Erlass  eines  Plakatierungs-Gesamtkonzeptes  in  der  vorlie-
genden Form fehle die gesetzliche Grundlage.

4. a) In der angefochtenen Verordnung werden verschiedene Gebiete ausgeschie-
den, in welchen Plakatflächen zwar grundsätzlich erlaubt, ihre Grösse, Gestaltung, An-
ordnung zur Fahrbahn, Abstände zwischen den Plakatstellen aber im Detail vorgegeben 
werden. In den übrigen Gebieten der Gemeinde ist eine Plakatierung nur in den Buswar-
tehäuschen erlaubt; im Ortsbild von überkommunaler Bedeutung wird nur Eigenwerbung 
zugelassen. Damit soll die Verkehrssicherheit gewährleistet und ortsbildschützerischen 
Bedenken Rechnung getragen werden.

Eine Verordnung, welche so massive Einschränkungen der Eigentumsrechte nach 

sich zieht, bedarf einer klaren gesetzlichen Grundlage.

b) Die  Vorinstanz  hält  sich  gestützt  auf  §  74  Gemeindegesetz  vom  6.  Juni  1926
(GG) für berechtigt, die angefochtene Verordnung zu erlassen. Sie macht geltend, § 74 
GG  ermächtige  und  verpflichte  die  Gemeindeexekutive  zur  Besorgung  der  gesamten 
Ortspolizei, wozu auch die Übernahme verkehrspolizeilicher Aufgaben und die Überwa-
chung der Einhaltung strassenverkehrsrechtlicher Vorschriften gehöre. Zur Begründung 
verweist der Stadtrat auf die bundesgerichtlichen Ausführungen im Entscheid BGE 128 I 
3ff.

Zwar trifft es zu, dass das Bundesgericht im angeführten Urteil unter anderem fest-
gestellt hat, die Gemeinden seien im Rahmen der ihnen nach kantonalem Recht zuste-
henden Kompetenzen grundsätzlich ermächtigt, das Anbringen von Reklamen und Pla-
katen  allgemein  zu  regeln.  Die  vorinstanzliche  Berufung  auf  diesen  Entscheid  ist  aber 
unbehelflich, weil - entsprechend den Ausführungen des Bundesgerichtes - eine Legife-
rierungskompetenz für den Bereich der Sicherheit im Strassenverkehr gerade nicht be-
steht,  da  die  Verkehrssicherheit  im  Strassenverkehrsgesetz  vom  19.  Dezember  1958
(SVG)  und  in  der  eidgenössische  Signalisationsverordnung  vom  5.  September  1958 
(SSV) umfassend geregelt sei (BGE 128 I 8f). Im übrigen sind die beiden Fälle auch in-
sofern  kaum  vergleichbar,  als  in  jenem  Fall  der  Gemeinde  Arosa  immerhin  ein  Be-
schluss der Gemeindelegislative zu beurteilen war und nicht wie vorliegend eine Anord-
nung der Gemeindeexekutive.

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Wie schon der Wortlaut zeigt, ist die von der Vorinstanz angeführte Bestimmung in 
§ 74 GG denn auch ganz klar eine reine Vollzugsvorschrift, die keine Rechtssetzungs-
kompetenzen gewährt. Auch § 240 PBG ermächtigt die Gemeinden nicht zum Erlass ei-
ner  generell-abstrakten  Regelung;  als  Polizeivorschrift  regelt  die  Norm  ausschliesslich 
den einzelnen Anwendungsfall.

Soweit  die  angefochtene  Verordnung  mit  Verkehrssicherheitsgründen  motiviert 

wird, fehlt somit eine gesetzliche Grundlage.

c)  Zur  Durchsetzung  ortsbildschützerischer  Anliegen  stehen  den  Gemeinden  im 
Rahmen  der  kommunalen  Nutzungsplanung  grundsätzlich  Legiferierungskompetenzen 
zu.  Die  Gestaltungs- und  Einordnungsvorschriften  sind  allerdings  auf  den  Bereich  von 
Kern- und Quartiererhaltungszonen beschränkt (§ 49 Abs. 1 i.V.m. §§ 50 und 50a Abs. 2 
PBG,  vgl.  VB.1998.00181).  In  allen  andern  Zonen  richtet  sich  die  ästhetische  Gestal-
tung von Bauten und Anlagen ausschliesslich nach § 238 PBG. Nach konstanter Recht-
sprechung  handelt  es  sich  bei  dieser  Norm  um  eine  Polizeivorschrift,  mit  welcher  Re-
klameanlagen nur dann verweigert oder mit beschwerenden Auflagen versehen werden 
können,  wenn  sie  sich  nach  den  konkreten  Umständen  des  Einzelfalles  nicht  befriedi-
gend  in  die  bauliche  und  landschaftliche  Umgebung  einordnen  (RB  1988  Nr.  76).  Als 
Rechtsgrundlage für eine Verordnung ist § 238 PBG untauglich.

5. Nach dem Gesagten besteht zur Zeit eine gesetzliche Grundlage für den Erlass 
einer Plakatierungs-Verordnung höchstens in Bezug auf die in der Kern- oder Quartier-
erhaltungszone gelegenen Gebiete. Allerdings ist für solche nutzungsplanerische Rege-
lungen nicht der Stadtrat als Exekutivorgan zuständig, sondern einzig die Legislative (§ 
88  PBG).  Sollte  der  Stadtrat  eine  solche  Regelung  anstreben,  so  müsste  er  mit  einer 
entsprechenden  Vorlage  für  die  Änderung  der  Bauordnung  an  den  kommunalen  Ge-
setzgeber  gelangen.  Die  Verordnung  kann  daher  auch  in  diesem  reduzierten  Umfang 
keinen Bestand haben.

6. Ergänzend sei festgehalten, dass der angefochtene Beschluss auch dann nicht 
völlig wirkungslos bleiben muss, wenn er als Verordnung keinen Bestand hat. Im Rah-
men  des  Konzessionsverfahrens  steht  es  der  zuständigen  Behörde  infolge  ihres  Ho-
heitsrechts  über  den  öffentlichen  Grund  prinzipiell  frei,  unter  Beachtung  einer  rechts-
gleichen  Behandlung  der  Gesuchsteller  einen  strengeren  Massstab  zu  setzen  und  die 
Regeln  der  vorliegenden  Verordnung  anzuwenden.  Der  angefochtene  Beschluss  kann 
grundsätzlich  als  amtsinterne  Richtlinie  Verwendung  finden.  Solche  interne  Richtlinien 
dienen einer gleichmässigen Rechtsanwendung und fördern eine rechtsgleiche Behand-
lung aller Gesuchsteller, entbinden aber die Behörde nicht von der Pflicht, jeden Einzel-
fall anhand der einschlägigen gesetzlichen Vorschriften separat zu würdigen.

Allerdings müsste eine Bewilligungspraxis, welche im «Übrigen Gebiet» eine Plaka-
tierung  nur  bei  Buswartehäuschen  zulässt,  aller  Voraussicht  nach  als  viel  zu  restriktiv 
bezeichnet werden, würde das doch für weite Teile des Gemeindegebietes auf ein fakti-
sches Werbeverbot auf privatem Grund hinauslaufen. 

Für  das  angestrebte  Verbot  von  Fremdwerbung  im  schutzwürdigen  Ortsbild  von 
überkommunaler  Bedeutung  ist  eine  gesetzliche  Grundlage,  d.h.  eine  entsprechende 
Ergänzung  der  Bauordnung  (vgl.  Erwägung  Ziff.  5)  unabdingbar.  Mit  einer  rigorosen 
Bewilligungspraxis allein lässt sich selbst in einem geschützten Ortsbild ein Fremdwer-
bungsverbot nicht durchsetzen.