# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3afdde71-0e53-522c-8e7b-002a84ae8781
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-08-25
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 25.08.2025 601 2024 60
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2024-60_2025-08-25.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2024 60
601 2024 61

Arrêt du 25 août 2025

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Stéphanie Colella, Dominique Gross
Greffière-stagiaire : Ellina Amparo

Parties A.________, recourant, représenté par Me João Lopes, avocat

contre

CONSEIL D'ÉTAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée, 
représenté par Me Alexis Overney, avocat

Objet Responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents - 
Prétention récursoire - Application de la LResp - Notion d'agent - 
Curateur privé - Compétence décisionnelle - Lacune proprement dite 
- Droit d'être entendu

Recours (601 2024 60) du 7 mai 2024 contre la décision du 26 mars 
2024 et requête d'assistance judiciaire (601 2024 61) du même jour 

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considérant en fait

A. B.________, né en 1970, souffre d'un handicap psychique et d'un retard mental. Il est au 
bénéfice d'une rente de l'assurance-invalidité. Par jugement du 26 mars 2009, son interdiction civile 
a été prononcée. 

Par décision du 22 juin 2009, A.________ a été nommé tuteur de B.________. À la suite de l'entrée 
en vigueur, le 1er janvier 2013, du nouveau droit de la protection de l'adulte, la Justice de paix de 
l'arrondissement de la Sarine (ci-après: la Justice de paix), par décision du 18 novembre 2013, a 
désigné A.________ en tant que curateur de B.________ dans le cadre d'une curatelle de portée 
générale. 

B. Par acte d'accusation du 30 août 2018, le Ministère public a mis le curateur en prévention des 
infractions de contrainte, abus de confiance aggravé, gestion déloyale avec dessein 
d'enrichissement illégitime, faux dans les titres et obtention frauduleuse d'une constatation fausse 
au préjudice de B.________.

Par courrier du 22 février 2019, ce dernier a adressé une demande d'indemnité au Conseil d'État, 
portant sur les prétentions en dommages-intérêts et réparation du tort moral du fait des actes illicites 
commis par son curateur. 

Le 12 mars 2019, le Service de la justice a transmis au curateur la requête d'indemnité déposée par 
le précité et lui a accordé un délai pour déposer ses observations. Il a par ailleurs informé le curateur 
que si l'État devait indemniser B.________, il ferait valoir une prétention récursoire à son encontre. 
Malgré une demande de prolongation du délai imparti, le curateur ne s'est finalement jamais 
prononcé.  

Par jugement du 5 mars 2019, le Tribunal pénal de l'arrondissement de la Sarine a reconnu le 
curateur coupable, pour ce qui est des infractions dont B.________ a été la victime, d'abus de 
confiance aggravé, de faux dans les titres et d'obtention frauduleuse d'une constatation fausse. Il l'a 
condamné à une peine privative de liberté de 36 mois, dont 12 mois fermes et 24 mois avec sursis 
pendant trois ans. 

Par arrêt du 29 avril 2021, la Cour d'appel pénal du Tribunal cantonal (501 2019 97) a admis 
partiellement l'appel du curateur et a admis l'appel joint du Ministère public contre le jugement 
précité. Elle a prononcé à l'encontre de A.________ une peine privative de liberté ferme de 48 mois 
et a majoritairement confirmé la condamnation pour les infractions commises à l'encontre de 
B.________. Le 8 juin 2022, le Tribunal fédéral a confirmé cet arrêt à la suite du recours du prévenu 
(6B_762/2021 du 8 juin 2022). 

C. Par courrier du 18 juillet 2022, B.________ a informé le Service de la justice de la fin de la 
procédure pénale à l'encontre de son ancien curateur et a arrêté ses prétentions à un montant total 
de CHF 85'954.10, en capital et intérêts compensatoires courus à la date du 30 juin 2022. Ses 
revendications portaient essentiellement sur la restitution des montants détournés par son curateur, 
sur la réparation du préjudice moral subi, ainsi que ses frais d'avocat. 

Après analyse du dossier, le Conseil d'État a admis le principe de la responsabilité de l'État de 
Fribourg et accepté d'indemniser B.________ pour les montants détournés par son ancien curateur. 

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Par convention du 30 mai 2023, l'État de Fribourg – représenté par la Direction de la sécurité, de la 
justice et du sport – et A.________ ont arrêté le versement de dite indemnité à CHF 68'130.20, pour 
solde de tout compte. Ce montant est composé de montants détournés, pour une somme de 
CHF 28'288.90, à laquelle s'ajoutent les intérêts compensatoires courant jusqu'à la date du paiement 
– arrêtée au 15 mai 2023 –, pour un montant total de CHF 44'803.10. L'État a également accepté 
d'indemniser l'intéressé pour le tort moral subi à hauteur de CHF 2'500.- et de prendre en charge 
ses frais d'avocat à hauteur de CHF 20'827.10.

L'assureur responsabilité civile de l'État de Fribourg a accepté d'indemniser ce dernier pour le 
montant qui excède la franchise de CHF 50'000.-, soit pour un montant de CHF 18'130.20. Par 
cession de créance signée les 4 et 6 mars 2024, l'assureur a cédé à l'État de Fribourg la créance 
de CHF 18'130.20 envers A.________. 

Le 28 août 2023, l'État de Fribourg, toujours représenté par la Direction de la sécurité, de la justice 
et des sports, a annoncé à A.________ qu'il comptait faire valoir une action récursoire à son 
encontre pour un montant total de CHF 68'130.20. Un délai au 25 septembre 2023 lui a été imparti 
pour confirmer qu'il reconnaissait être débiteur de ce montant envers l'État de Fribourg. À défaut de 
réponse de sa part, l'État a indiqué qu'il se réservait la possibilité d'ouvrir action devant le Tribunal 
cantonal. 

Par courrier du 2 novembre 2023, le précité a contesté être débiteur de la somme en question.

Par arrêté du 26 mars 2024, le Conseil d'État a condamné l'intéressé à rembourser à l'État de 
Fribourg la somme de CHF 68'130.20 avec intérêts à 5% l'an à compter de la date du paiement à 
B.________ intervenu le 7 juillet 2023. À l'appui de sa décision, le Conseil d'État a considéré que 
les conditions de l’action récursoire étaient réunies, notamment l'existence d'un dommage, un 
comportement fautif et un lien de causalité adéquat. Concernant la compétence pour statuer sur 
cette prétention, et en l'absence de disposition claire dans la loi, il a admis l'existence d’une lacune 
proprement dite et, sur la base d’une interprétation historique et systématique de la législation sur 
la responsabilité des collectivités publiques, a estimé qu'il était lui-même l'autorité la plus légitime 
pour agir au nom de l’État.

D. Agissant le 7 mai 2024, A.________ recourt auprès du Tribunal cantonal contre cette décision 
(601 2024 60). Il conclut, sous suite de frais et dépens, principalement à l'annulation de ladite 
décision, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause pour nouvelle décision dans le 
sens des considérants. Plus subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision et au renvoi de 
la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision après avoir garanti son droit d'être entendu. 
Encore plus subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à 
l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau après instruction complète de l'affaire. À titre 
préjudiciel, le recourant s'est réservé le droit de compléter son recours après avoir eu accès au 
dossier. Par ailleurs, il a requis la production, par la Justice de paix, des rapports de gestion de 
B.________ pour les années 2009 à 2013 ainsi que les décisions d'approbation y relatives, de 
l'intégralité de ses dossiers concernant B.________ durant cette période, ainsi que l'entier de son 
dossier pénal. Le recourant sollicite également une expertise judiciaire et/ou une enquête 
administrative sur les éventuels manquements de la Justice de Paix dans le cadre de son devoir de 
surveillance de l'exécution de son travail. Enfin, il requiert l'assistance judiciaire totale (601 2024 
61). 

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En substance, il considère que, n'ayant pu se déterminer ni sur la convention signée avec 
B.________, ni sur la décision qui a finalement été rendue – au lieu de l'action évoquée dans le 
courrier du 28 août 2023 – l'autorité a violé son droit d'être entendu de manière crasse, violation 
dont la réparation serait impossible, sans le priver d'un échelon de juridiction. Il conteste en outre la 
compétence du Conseil d'État dans cette affaire, en l'absence de lacune proprement dite de la loi 
cantonale du 16 septembre 1986 sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs 
agents (LResp; RSF 16.1). Par ailleurs, il considère qu'il n'appartenait pas à l'État d'indemniser 
B.________ pour les montants détournés avant l'entrée en vigueur du nouveau droit de la protection 
de l'adulte dès lors que, selon lui, il eût plutôt fallu, en application de l'ancien droit, d'abord rechercher 
le tuteur puis, à titre subsidiaire, s'adresser au canton, s'agissant d'omissions distinctes, année après 
année. En outre, la Justice de paix a, selon le recourant, commis une faute concomitante dans la 
surveillance des mesures qu'elle avait instaurées, en particulier dans le cadre de la révision de ses 
comptes. Il soutient également que l'action récursoire contre un agent ne peut émaner que de la 
collectivité publique ayant effectivement réparé le dommage. Or, comme en l'espèce le montant 
excédant la franchise a été couvert non par l'État mais par son assureur responsabilité civile, le 
remboursement des CHF 18'130.20 ne découle pas d'une réparation d'une collectivité publique. Ce 
montant ne peut donc être mis à sa charge. Il affirme enfin que B.________ n'a pas entrepris toutes 
les mesures nécessaires pour limiter son dommage, de sorte qu'il ne saurait être tenu d'assumer les 
frais indûment indemnisés par l'État, en particulier les frais d'avocat et le tort moral.

Dans ses observations circonstanciées du 16 septembre 2024, le Conseil d'État propose le rejet du 
recours dans la mesure de sa recevabilité, sous suite de frais et de dépens. Sur le plan procédural, 
il conclut au rejet des réquisitions de preuve, dans la mesure de leur recevabilité, et de la requête 
d'assistance judiciaire, au motif que le recourant n'a produit aucune pièce permettant d'établir son 
indigence. S'agissant du droit d'être entendu, il rappelle que l'intéressé n'a jamais demandé à 
consulter le dossier à réception du courrier du 12 mars 2019 et qu'il ne s'est finalement pas 
déterminé sur son contenu. Il n'a pas non plus demandé à intervenir dans la procédure ainsi que le 
lui permet la LResp. Il a renoncé de même à s'exprimer lorsqu'il a été invité à le faire le 28 août 
2023, suite à la convention conclue avec son pupille, alors que tous les postes du dommage avaient 
été détaillés, la note d'honoraires lui ayant du reste été communiquée à cette occasion. Par ailleurs, 
l'autorité intimée maintient, selon une approche téléologique, que la LResp comporte une lacune 
proprement dite, dès lors qu'elle a pour but de lui permettre de se retourner contre l'agent fautif selon 
la notion large qu'elle a adoptée (cf. art. 3 let. c LResp). Dans la mesure où les interprétations 
systématique et historique mènent à la conclusion irréfutable qu'aucune autorité n'a néanmoins été 
prévue pour agir dans la présente constellation, il appartient de la combler. En outre, pour l'autorité 
intimée, il y a continuité des actes reprochés dans le temps entraînant l'application des dispositions 
du nouveau droit de la protection de l'adulte. De plus, l'approbation des rapports et comptes 
n'emporte en principe pas d'effet juridique à l'égard des tiers et ne constitue pas non plus une 
décharge de responsabilité. Quoi qu'il en soit, si plusieurs agents ont causé ensemble un préjudice, 
ils répondent solidairement en cas de dol, ce qui lui permettait de rechercher le recourant. Enfin, à 
son sens, il importe peu qu'une partie du montant contesté ait été pris en charge par l'assureur 
responsabilité civile dès lors que ce dernier lui a cédé ses droits. 

Par courrier du 20 septembre 2024, le recourant s'est déterminé quant à sa requête d'assistance 
judiciaire. Il considère que sa situation ressort clairement du dossier, en particulier du jugement du 
5 mars 2019. Sa situation actuelle, en exécution de peine, ne lui permet pas de s'acquitter de ses 

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honoraires d'avocat. Il considère que son indigence est à ce point patente qu'il n'est pas nécessaire 
de détailler une nouvelle fois sa situation financière. 

En réponse à ce courrier, le 2 octobre 2024, le Conseil d'État indique que la maxime inquisitoire ne 
modifie pas le devoir du requérant d'apporter les pièces nécessaires pour la démonstration de son 
indigence. Il maintient que, par ailleurs, il ne peut plus compléter la requête y relative. 

Dans de longues contre-observations spontanées du 11 mars 2025, le recourant persiste dans ses 
conclusions et ses griefs, ce à quoi l'autorité a encore répliqué le 24 mars 2025 

Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

Interjeté dans le délai, compte tenu des féries pascales (art. 30 du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), et les formes prescrits (art. 79 ss 
CPJA) – l’avance de frais de procédure ayant été en outre versée en temps utile – le présent recours 
est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. a CPJA. 

2.

Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le grief 
d'opportunité ne peut être invoqué (art. 78 al. 2 CPJA). 

3.

Dans un grief d’ordre formel, le recourant invoque une violation du droit d’être entendu. Selon lui, 
l’autorité intimée ne l’aurait pas entendu avant de rendre sa décision.

3.1. Le droit d'être entendu – garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 
de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) et consacré aux art. 57 ss CPJA – comprend notamment 
le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise 
touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, 
d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration 
des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature 
à influer sur la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1 et les références 
citées). Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en 
principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours 
sur le fond (ATF 149 I 14 consid. 5.4). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être 
réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant 
d'un plein pouvoir d'examen (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1). Toutefois, une telle réparation doit rester 
l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas 

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particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la 
violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, 
lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la 
procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit 
tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; arrêt TF 1C_443/2020 du 8 avril 
2021 consid. 3.1).

3.2. En l’occurrence, il sied de souligner que l’autorité intimée a interpellé le recourant par courrier 
du 12 mars 2019 pour lui faire part de la requête d’indemnisation du lésé du 22 février 2019 et lui a 
imparti un délai pour faire part de ses observations relatives à la requête transmise, notamment sur 
le principe de sa responsabilité et cas échéant sur chaque poste du dommage. En outre, elle a 
précisé qu’elle ferait valoir une prétention récursoire à son encontre dans l’hypothèse où l'Etat devait 
indemniser le recourant notamment (cf. bordereau autorité intimée, pièce 9). Malgré une demande 
de prolongation de délai et un courriel du recourant indiquant qu'il entendait faire appel de la décision 
pénale de première instance, le recourant ne s'est jamais exprimé. Par la même occasion, il convient 
de noter que l’art. 23 al. 2 LResp octroie à l’agent la possibilité de se constituer intervenant dans la 
procédure d’indemnisation. Ainsi, il aurait été loisible au recourant, dûment assisté d’un avocat, non 
seulement de se déterminer mais aussi de participer activement, sous une forme ou une autre, à la 
procédure donnant suite à la requête d'indemnisation du 22 février 2019, ceci avant même que la 
décision attaquée ne soit rendue.

Derechef, le 28 août 2023, soit avant la décision dont est recours, la Direction de la sécurité, de la 
justice et des sports a annoncé à A.________ que l'Etat comptait faire valoir une action récursoire 
à son encontre pour un montant total de CHF 68'130.20. Un délai lui a été imparti pour confirmer 
qu'il reconnaissait être débiteur de ce montant. À défaut de réponse de sa part, il lui a été indiqué 
qu'était réservée la possibilité d'ouvrir action devant le Tribunal cantonal. Là non plus, le recourant 
n'a pas daigné s'exprimer alors qu'il en avait encore une fois l'opportunité, tant sur le principe de sa 
responsabilité que sur les montants du dommage. Il importe peu qu'il lui ait été demandé de 
confirmer qu'il reconnaissait être débiteur de la somme en question. Le courrier était suffisamment 
précis pour en déduire que l'autorité intimée agissait dans le cadre de l'art. 23 LResp. A l'évidence, 
l'on était raisonnablement en droit d'attendre de sa part, d'autant plus qu'il était assisté d'un 
mandataire professionnel, qu'il saisisse l'occasion de se déterminer au-delà de la simple 
contestation de sa responsabilité s'il l'estimait nécessaire. Il en va d'autant plus ainsi que ledit 
courrier évoquait une action récursoire au sens de la LResp, dans sa teneur d'avant le 1er juillet 
2015, soit une action de droit administratif réglée aux art. 101 ss CPJA. La LResp et le CPJA sont 
en effet applicables, lorsqu'il y a lieu d'agir contre l'auteur du dommage, par le biais du renvoi des 
art. 454 al. 4 CC, 29 al. 2 de la loi cantonale du 15 juin 2012 concernant la protection de l'enfant et 
de l'adulte (LPEA; RSF 212.5.1) et 18 LResp. Or, selon l'art. 102 CPJA, avant d'ouvrir l'action, le 
demandeur doit annoncer par écrit ses prétentions au défendeur, ainsi que ses motifs. Partant, 
quand bien même le régime de l'action n'était plus applicable, le recourant aurait pu et dû savoir, si 
l'on suit sa logique, que le courrier du 28 août 2023 tenait de la procédure préalable. Dans ces 
circonstances, il est particulièrement malvenu de prétendre à une quelconque violation de son droit 
d'être entendu, d'autant plus qu'il n'a pas saisi les deux occasions successives qui se sont 
présentées à lui.

Quoiqu’il en soit, il y a lieu de relever que le recourant a pu valablement contester la décision du 
Conseil d’État devant l’autorité de céans qui dispose, en fait et en droit, du même pouvoir de 

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cognition, preuve en est son mémoire pour le moins circonstancié et ses différentes écritures 
subséquentes très développées. 

4.

4.1. En l’espèce, le recourant soutient que l’autorité intimée a, à tort, admis l’existence d’une 
lacune proprement dite dans la LResp lui permettant de se déclarer compétente pour rendre la 
décision attaquée. La Cour considère toutefois qu’une telle lacune existe bel et bien. 

4.1.1. Aux termes de l’art. 454 CC, toute personne qui, dans le cadre de mesures prises par 
l’autorité de protection de l’adulte, est lésée par un acte ou une omission illicites a droit à des 
dommages-intérêts et, pour autant que la gravité de l’atteinte le justifie, à une somme d’argent à titre 
de réparation morale (al. 1). Les mêmes droits appartiennent au lésé lorsque l'autorité de protection 
de l'adulte ou l'autorité de surveillance ont agi de manière illicite dans les domaines de la protection 
de l’adulte (al. 2). La responsabilité incombe au canton; la personne lésée n’a aucun droit à 
réparation envers l’auteur du dommage (al. 3). L’action récursoire contre l’auteur du dommage est 
régie par le droit cantonal (al. 4). 

4.1.2. Selon l’art. 29 al. 2 LPEA, l’action récursoire de l’État contre l’auteur du dommage est régie 
par la LResp. Selon le Message accompagnant cette loi, "le nouveau droit abandonne ce système 
et adopte une réglementation moderne et instituant une responsabilité objective, exclusive et directe 
du canton, assortie d’un droit de recours contre les personnes ayant causé le dommage. Selon le 
message du Conseil fédéral, l’État répond des actes et omissions des curateurs, des personnes 
chargées directement des mesures et des autorités (FF 2006 p. 6724). Il ressort de cette évolution 
du droit fédéral (responsabilité directe et exclusive du canton) et du renvoi, pour l’action récursoire, 
au droit cantonal et non au droit privé que les personnes qui interviennent dans le domaine de la 
protection de l’enfant et de l’adulte doivent être considérées comme des agents de l’État au sens de 
la loi sur la responsabilité civile et des collectivités publiques et de leurs agents (RSF 16.1)" (cf. 
Message du Conseil d'Etat du 23 avril 2012 accompagnant le projet de loi concernant la protection 
de l’enfant et de l’adulte, BGC 2012 1267).

Aux termes de l’art. 3 LResp, sont des agents au sens de cette loi, les membres des autorités, des 
organes et des commissions des collectivités publiques (let. a), les membres du personnel de ces 
collectivités, qu'ils aient un statut de droit public ou un statut de droit privé (let. b) et toute autre 
personne exerçant une fonction publique au service de ces collectivités (let. c).

4.1.3. Le curateur est un organe de la protection de l'adulte. Il tire ses pouvoirs primaires d'un acte 
de l'autorité de protection laquelle est tenue de le désigner (cf. art. 400 al. 1 CC) lorsqu'elle prend 
une mesure destinée à garantir l'assistance et la protection de la personne qui a besoin d'aide (cf. 
art. 388 al. 1 CC). Les tâches qu'il doit accomplir sont déterminées par la mesure de protection prise 
(cf. art. 390 ss CC) et ses actes engagent la seule responsabilité de l'État (cf. art. 454 CC). S'agissant 
de sa rémunération, il ne peut pas adresser sa note d'honoraires directement à la personne 
concernée et prélever les montants qu'il estime lui être dus directement sur les biens de cette 
dernière; il doit requérir de l'autorité de protection une décision, laquelle fixera la rémunération 
appropriée et les frais à remboursement (cf. 404 al. 1 CC) sur la base des éléments qu'il aura fournis. 
La décision de l'autorité de protection constitue à cet égard une décision d'une autorité administrative 
prise dans le cadre de la compétence spécifique de cette autorité. Par ailleurs, la jurisprudence 
qualifie l'activité de protection du curateur tantôt d'officielle ou liée à l'exercice de la puissance 

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publique, tantôt d'office public ou de mandat à caractère public ou encore de tâche ou obligation de 
droit public (ATF 145 I 183 consid. 4.2.1 et les références citées).

4.1.4. Aux termes de l'art. 11 al. 1 LResp, la collectivité publique qui a réparé, en application de la 
présente loi ou d'une autre loi, le préjudice causé à un tiers dispose d'une action récursoire contre 
l'agent qui a causé le préjudice en violant intentionnellement ou par négligence grave ses devoirs 
de fonction. 

À la teneur de l'art. 13 LResp, les prétentions découlant des articles 10 et 11 LResp concernant des 
membres du personnel des collectivités publiques au sens de cette loi font l'objet de décisions prises 
par l'autorité d'engagement. 

Dans les cas autres que ceux visés par l'art. 13 LResp, l'art. 14 al. 1 LResp prévoit que la décision 
sur les prétentions découlant des art. 10 et 11 LResp appartient: au Grand Conseil, s'agissant des 
prétentions de l'État contre les membres du Grand Conseil, du Conseil d'État et du Tribunal cantonal 
(let. a), à l'assemblée communale ou au conseil général, s'agissant de prétentions de la commune 
contre leurs membres ou les membres du conseil communal (let. b), à l'organe supérieur des autres 
corporations, s'agissant de prétentions contre ses membres ou les membres d'un autre organe 
(let. c), au Conseil d’État, s’agissant de prétentions d’un établissement cantonal contre les membres 
de l’un de ses organes (let. d) et au conseil communal, s’agissant de prétentions d’un établissement 
cantonal contre les membres de l’un de ses organes (let. e). 

Ces dispositions, dans leur teneur actuelle, ont été adoptées à l’issue de la modification de la loi sur 
la justice et d’autres lois. À cet égard, le Message du Conseil d’État précise, s’agissant de l’art. 13 
LResp, que "la voie de l’action, même si elle est possible, semble complètement démesurée pour 
traiter de telles prétentions qui ont au plus un caractère 'interne'. Le système est donc modifié dans 
le sens qu’il prévoit désormais que les collectivités publiques peuvent faire valoir les prétentions en 
réparation du dommage, direct ou indirect, causé par leurs employés au travers d’une décision prise 
par l’autorité d’engagement. Enfin, les autorités dont il est question sont celles de l’art. 2 de la loi. 
Cela englobe donc aussi le personnel des établissements de droit public doté de la personnalité 
juridique". S’agissant de l’art. 14 LResp, le Message souligne que "cette disposition reprend les 
actuels art. 13 et 14 et règle le sort des prétentions récursoires dans toutes les autres situations. Ce 
n’est que la façon de gérer les dommages causés par les employés de la collectivités publique qui 
a été modifiée" (cf. Message du Conseil d'Etat du 8 septembre 2014 accompagnant le projet de loi 
modifiant la loi sur la justice et les autres lois, BGC 2014 2975).

4.2. La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la 
véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment 
des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des 
valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou 
encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal 
fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique 
pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte 
que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 150 IV 48 consid. 3.2 et 
les références citées).

L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une lacune authentique (ou 
proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point alors qu'il aurait dû le 

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faire et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le 
législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une 
intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement 
dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est 
insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle 
l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle qui 
découle notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les lacunes improprement 
dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminé de la norme ne constitue un abus de 
droit ou ne viole la Constitution (ATF 150 I 80 consid. 3.1 et les références citées).

4.3.

4.3.1. En l'occurrence, le recourant exerçait la fonction de curateur privé. Dans la mesure où un 
curateur privé n'est ni membre d'une autorité, d'un organe ou d'une commission d'une collectivité 
publique (cf. art. 3 let. a LResp), ni non plus membre du personnel de celle-ci (cf. art. 3 let. b LResp), 
dans la mesure où il ne travaille pas directement sous l'égide des juges de paix, mais qu'il exerce 
néanmoins de manière indépendante une fonction publique au service de l'État, comme le précise 
le Message du Conseil d'Etat du 23 avril 2012 accompagnant le projet de loi concernant la protection 
de l’enfant et de l’adulte et comme l'admet également le Tribunal fédéral, il doit être considéré 
comme un agent au sens de l'art. 3 let. c LResp, à savoir une personne exerçant une fonction 
publique au service des collectivités publiques. 

Or, lorsque l'art. 11 LResp, qui institue le principe de l'action récursoire en cas de dommage indirect, 
parle de réparation du préjudice à un tiers causé par un agent, on entend agent au sens large du 
terme tel que défini en particulier à l’art. 3 let. c LResp. En effet, les travaux préparatoires de la 
réforme de la loi sur la justice et les autres lois ne démontrent pas une quelconque volonté d’exclure 
cette catégorie d’agents du champ des décisions récursoires. Dite réforme n'avait d'ailleurs 
aucunement pour but de remettre en question ce principe, valable pour l'ensemble des agents 
publics, mais uniquement d'introduire de façon générale le système décisionnel pour régir les 
prétentions des collectivités publiques en vertu des art. 10 et 11 LResp et de créer un régime 
particulier et simplifié pour les membres du personnel des collectivités publiques, en confiant leur 
traitement à l'autorité d'engagement. Il ne s'agissait en revanche aucunement de modifier la 
répartition des compétences dans les autres cas d'actions récursoires, notamment ceux impliquant 
les personnes visées à l’art. 3 let. c LResp. 

Il résulte de la systématique de la LResp que le législateur a prévu une répartition claire des 
compétences décisionnelles en matière de prétentions récursoires des collectivités publiques contre 
leurs agents, selon les différentes catégories d’agents. Les art. 13 et 14 LResp, qui découlent dans 
leur version actuelle de la révision de 2015, définissent les autorités compétentes pour exercer cette 
action récursoire au nom de la collectivité publique. Toutefois, ni l’art. 13 ni l’art. 14 LResp ne 
prévoient de mécanisme applicable aux personnes visées à l’art. 3 let. c LResp, alors même que 
ces personnes peuvent être l’objet d’actions récursoires, comme on vient de le souligner. L’art. 13 
LResp règle les cas impliquant les membres du personnel des collectivités publiques (cf. art. 3 let. 
b LResp), en confiant la compétence à l’autorité d’engagement. L’art. 14 LResp énumère quant à lui 
diverses hypothèses relatives à d’autres catégories d’agents - notamment les membres d’autorités 
ou d'organes (cf. art. 3 let. a LResp) - mais ne couvre pas les cas possibles relevant de la let. c de 
l’art. 3 LResp. 

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Dans cette dernière hypothèse, la collectivité ayant indemnisé le tiers lésé dispose certes d’une 
prétention récursoire selon l’art. 11 LResp, mais la loi ne désigne pas l’autorité compétente pour 
l'exercer. Si des prétentions récursoires sont possibles, une autorité doit obligatoirement pouvoir 
s'en prévaloir. Manifestement, cette problématique a échappé au législateur dans le contexte 
précité, il ne peut en aller autrement. Par ailleurs, les travaux préparatoires en lien avec la LPEA (cf. 
Message du Conseil d'Etat du 23 avril 2012 accompagnant le projet de loi concernant la protection 
de l’enfant et de l’adulte, BGC 2012 1267) ne donnent aucune solution permettant de solutionner 
l'hypothèse susmentionnée. Le fait que la LResp a été modifiée après l’entrée en vigueur de la LPEA 
n’est pas de nature à modifier ce constat, dès lors que dite modification visait d'autres buts, comme 
déjà souligné. 

Dans ces conditions, le silence du législateur ne saurait être interprété comme un choix délibéré. La 
loi ne permet pas d’identifier, par interprétation, l’autorité compétente pour décider de telles 
procédures récursoires. Force est d'admettre qu'elle contient dès lors une lacune proprement dite 
qu’il convient de combler.

4.3.2. En l'absence d'indication contraire, il y a lieu de constater que le législateur, dans le cadre 
de la révision de la loi sur la justice et les autres lois, a entendu maintenir le système antérieur 
d'attribution des compétences pour les cas non couverts par l'actuel art. 13 LResp.

Or, l'art. 13 al. 1 aLResp attribuait expressément la compétence décisionnelle à l’organe exécutif de 
la collectivité lésée pour toutes les prétentions visées aux art. 10 et 11 LResp. Dans ces conditions, 
dans une lecture historique, systématique et téléologique de la LResp, il convient de combler la 
lacune en considérant que, pour les personnes relevant de l’art. 3 let. c LResp, la compétence pour 
faire valoir une prétention récursoire à leur encontre revient à l’organe exécutif de la collectivité 
publique concernée, comme sous l'ancien droit.

4.4. En l'espèce, l'État de Fribourg a indemnisé le lésé pour le préjudice que le recourant lui a 
causé. L'État constitue ainsi la collectivité publique lésée contrainte de réparer, en vertu du CC et 
de la LResp, le préjudice causé par son agent. Au vu de ce qui précède, le Conseil d'État, en sa 
qualité d'autorité exécutive et administrative supérieure du canton (cf. art. 1 et 2 de la loi cantonale 
du 16 octobre 2001 sur l'organisation du Conseil d'Etat et de l'administration, LOCEA; RSF 122.0.1), 
était bel et bien compétent pour faire valoir les prétentions récursoires à l'encontre du recourant. Il 
était dès lors légitimé à rendre la décision litigieuse. Le grief soulevé doit, par conséquent, être rejeté. 

4.5. Par ailleurs, s’agissant des autres conditions de l'action récursoire posées à l’art. 11 al. 1 
LResp, la décision du Conseil d’État ne prête pas le flanc à la critique, notamment s'agissant de la 
violation intentionnelle de ses devoirs de fonction par le recourant, ainsi que sa condamnation pénale 
l'atteste (illicéité), du lien de causalité et de l'existence d'un dommage. L'intéressé ne le conteste 
d'ailleurs pas. Partant, la décision récursoire est fondée sur le principe. 

5.

Reste à savoir ce qu'il en est de la contestation du montant mis à la charge du recourant.

5.1. En vertu de l'art. 23 LResp, la collectivité publique informe l'agent par écrit dès qu'un lésé fait 
valoir une prétention, puis, le cas échéant, dès qu'un recours est interjeté. L'agent a le droit de se 
constituer intervenant dans la procédure.

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D'après l'art. 23a LResp, si la demande d'indemnité semble fondée dans son principe, l'organe saisi 
et le lésé s'efforcent de transiger. La transaction peut également porter sur des points externes au 
litige, dans la mesure où ils servent au règlement à l'amiable. La transaction a les effets d'une 
décision entrée en force.

5.2. En l'espèce, il appartenait au recourant de faire valoir, en temps utile, tout élément susceptible 
d'influencer la procédure d'indemnisation puis les tractations ayant abouti à la transaction conclue 
entre l'État et son ancien pupille. Il aurait ainsi été inclus, d'une manière ou d'une autre, à la 
procédure se déroulant entre la collectivité et le lésé. Or, bien qu'il ait été expressément invité à se 
déterminer, en particulier sur les différents postes du dommage, par courrier du 12 mars 2019 dès 
réception de la demande d'indemnisation, l'intéressé, pourtant représenté par un mandataire 
professionnel, n'a pas exercé ce droit ni formulé d'observations; il ne l'a pas fait non plus suite au 
courrier du 28 août 2023 l'informant de la conclusion d'une transaction et des prétentions récursoires 
envisagées par l'Etat de Fribourg. Dans ces conditions, il est désormais forclos de s'en prévaloir, 
faute d'avoir réagi en temps utile.

Quoiqu'il en soit, dans le cadre de l'affaire pénale, le Tribunal cantonal a instruit et fixé les montants 
détournés par le recourant au détriment de B.________ à un total de CHF 29'388.90 dans son 
jugement du 29 avril 2021 rendu en la cause 501 2019 97. Or, le montant de base de CHF 28'288.90 
figurant dans la transaction conclue entre la pupille et l'Etat est inférieur à cette somme. S'y ajoutent 
en particulier des intérêts compensatoires, étant rappelé que les dispositions du CO s'appliquent 
notamment à la détermination du préjudice et à la fixation de l'indemnité, par le renvoi de l'art. 9 mais 
également de l'art. 16 LResp, les dispositions du CO étant applicables à titre de cantonal supplétif 
(cf. arrêt TF 4A_478/2022 du 5 mars 2024 consid. 2.2), ainsi que les frais d'avocat dont le lésé ne 
s'est pas prévalu dans le procès pénal. 

Dans ces circonstances, les autres griefs dont se prévaut le recourant n'ont pas à être examinés 
plus avant. Les réquisitions de preuve de l'intéressé ne permettraient pas de parvenir à un autre 
résultat. Elles doivent, partant, être rejetées, par appréciation anticipée des preuves.

6. 

Sur le vu de tout ce qui précède, mal fondé, le recours (601 2024 60) doit être rejeté et la décision 
attaquée confirmée.

7.

Le recourant a encore demandé l'assistance judiciaire gratuite totale (601 2024 61).

7.1. Aux termes de l'art. 142 CPJA, a droit à l'assistance judiciaire la partie qui ne dispose pas 
des ressources suffisantes pour supporter les frais d'une procédure sans s'exposer à la privation 
des choses nécessaires à son existence et à celle de sa famille (al. 1). L'assistance n'est pas 
accordée lorsque la procédure paraît d'emblée vouée à l'échec pour un plaideur raisonnable (al. 2).

Selon l’art. 143 CPJA, l'assistance judiciaire comprend, pour le bénéficiaire, la dispense totale ou 
partielle des frais de procédure (al. 1 let. a), de l'obligation de fournir une avance de frais ou des 
sûretés (al. 1 let. b). Elle comprend également, si la difficulté de l'affaire le rend nécessaire, la 
désignation d'un défenseur, choisi parmi les personnes habilitées à représenter les parties (al. 2).

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7.2. Selon la jurisprudence, un procès est dénué de chances de succès lorsque les perspectives 
de le gagner sont notablement plus faibles que les risques de le perdre; il n'est en revanche pas 
dénué de chances de succès lorsque celles-ci et les risques d'échec sont à peu près égaux, ou 
lorsque les premières ne sont guère inférieures aux seconds (cf. notamment ATF 142 III 138 consid. 
5.1; 139 III 475 consid. 2.2; 138 III 217 consid. 2.2.4). Est déterminante la question de savoir si une 
partie disposant des ressources financières suffisantes se lancerait ou non dans le procès après 
une analyse raisonnable. Il s'agit d'éviter qu'une partie mène un procès qu'elle ne conduirait pas à 
ses propres frais, uniquement parce qu'il ne lui coûte rien (cf. arrêt TF 2C_264/2024 du 18 juin 2024 
consid. 6.1; ATF 142 III 138 consid. 5.1; 139 III 475 consid. 2.2; 138 III 217 consid. 2.2.4).

7.3. En l'espèce, force est d'admettre que le recours était d'emblée dénué de toute chance de 
succès, dans les circonstances décrites plus haut. Partant, la requête doit être rejetée, sans qu'il ne 
soit nécessaire d'examiner encore la condition (cumulative) de la charge trop lourde.

Dans ces conditions, les frais de procédure devraient être mis à la charge du recourant. Toutefois, 
au vu de la situation financière précaire de ce dernier, il y est renoncé, en application de l’art. 129 
CPJA. 

la Cour arrête :

I. Le recours (601 2024 60) est rejeté.

II. La requête d’assistance judiciaire totale (601 2024 61) est rejetée.

III. Il n’est pas perçu de frais de procédure ni alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 25 août 2025/ape/ans

La Présidente La Greffière-stagiaire