# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ae7bd644-9890-58c4-9560-bacbc9e3c43a
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-06-19
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 19.06.2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-vom-19--J_2009-06-19.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB 

 

 

 

 
Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 
 

  Bern, den 19. Juni 2009 
 
 

 
 

Empfehlung 
 
 

gemäss 
 

Art. 14 des 
Bundesgesetzes über das  

Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung 
vom 17. Dezember 2004 

 
 

zum Schlichtungsantrag von  
 
 

X 
(Antragsteller) 

 
 

gegen 
 
 

Eidg. Departement für Umwelt,  
Verkehr, Energie und Kommunikation  

 
 
 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 
 

1. Der Antragsteller (Journalist) verlangte gestützt auf das Bundesgesetz über das 
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz BGÖ, SR 152.3) am 20. März 
2008 beim Generalsekretariat des Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, 
Energie und Kommunikation (GS UVEK) Zugang zur Zusatzdokumentation „Voranschlag 
2008“ und zur Zusatzdokumentation „Rechnung 2008“.  

 
2. Mit Schreiben vom 30. Mai 2008 verweigerte das GS UVEK den Zugang mit der Begründung, 

dass die „beantragten Dokumente […] von der Verwaltung im Auftrage einer 
parlamentarischen Kommission erstellt [werden]. Damit fallen diese Dokumente nicht unter 
das Öffentlichkeitsgesetz. Gemäss Art. 47 des Parlamentsgesetzes in Verbindung mit Art. 4 
BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für die Beratungen und Sitzungsunterlagen der 
parlamentarischen Kommissionen und Delegationen. Für diese gilt weiterhin der 
Vertraulichkeitsgrundsatz.“  

 

 
 
 

2/6

 
 

                                                     

3. Am 4. Juni 2008 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen 
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Dabei führt er u.a. an, dass 
das GS UVEK nicht belege, dass die verlangten Dokumente ausschliesslich für die 
Parlamentskommission angefertigt worden seien. Zudem handle es sich „bei den Dokumenten 
klar nicht um Informationen aus einer Parlamentskommission.“ Ausserdem wies er darauf hin, 
dass „die anderen Departemente die gewünschten Zusatzdokumentationen diskussionslos zur 
Verfügung gestellt haben.“ Als Beispiel legte er dem Schlichtungsantrag die 
Zusatzdokumentation des Eidgenössischen Departements des Innern für das Jahr 2007 bei.  

 
4. Auf die Aufforderung des Beauftragten, die Verweigerung detailliert zu begründen, verwies 

das GS UVEK mit Schreiben vom 1. Juli 2008 auf seine Erläuterungen vom 30. Mai 2008 an 
den Antragsteller. 

 
5. Der Beauftragte informierte das GS UVEK telefonisch am 12. Mai 2009 darüber, dass seiner 

Einschätzung nach der Zugang gewährt werden müsste. Nach internen Abklärungen teilte das 
GS UVEK dem Beauftragten am 29. Mai 2009 mit, dass das GS UVEK an seiner 
Zugangsverweigerung festhalte und eine Empfehlung des Beauftragten wünsche. 

 
 
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

 
A.  Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

 
1. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten 

einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt 
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine 
Stellungnahme abgibt.  
 
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen 
Schlichtungsantrags tätig.1 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede 
Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen 
hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss 
hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag 
muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht 
werden. 

 
2. Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim GS UVEK eingereicht und 

ablehnende Antworten erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen 
Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der 
Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 
Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.  
 

3. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens 
im Detail obliegt alleine dem Beauftragten.2 

 
1 BBl 2003 2023 
2 BBl 2003 2024 

 

 
 
 

3/6

 
 

                                                     

Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche 
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. 

 
 
B. Sachlicher Geltungsbereich 
 

1. Das GS UVEK verweigert den Zugang zu den Zusatzdokumentationen „Voranschlag 2008“ 
und „Rechnung 2008“ mit Verweis auf Art. 47 des Bundesgesetzes über die 
Bundesversammlung (Parlamentsgesetz ParlG, SR 171.10). Dieser stellt nach Ansicht des 
GS UVEK – und des von ihm angefragten Rechtsdienstes der Parlamentsdienste – eine 
Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ dar. 

 
2. Vorweg gilt es festzuhalten, dass das Öffentlichkeitsgesetz nebst der Bundesverwaltung u.a. 

auch für die Parlamentsdienste gilt (Art. 2 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Sie unterstehen dem 
Öffentlichkeitsgesetz allerdings nur insoweit, als dass sie nicht unmittelbar für die 
Bundesversammlung oder einzelne Organe derselben tätig sind.3 Mit anderen Worten gilt es 
nur für Dokumente, welche die eigentliche Verwaltungstätigkeit der Parlamentsdienste 
betreffen. 

 
3. Art. 4 BGÖ hält einen Vorbehalt von Spezialbestimmungen anderer Bundesgesetze fest, die 

vom Öffentlichkeitsgesetz abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten 
Informationen vorsehen oder die diese Informationen als geheim erklären.  
Art. 47 Abs. 1 ParlG besagt, dass die Beratungen der Kommissionen vertraulich sind und 
insbesondere nicht bekannt gegeben werden soll, wie die einzelnen Teilnehmerinnen und 
Teilnehmer Stellung genommen oder abgestimmt haben.  
Gemäss einer vom Parlament publizierten Information4 gilt diese Vertraulichkeit nicht nur für 
die Beratungen der parlamentarischen Kommissionen und Delegationen, sondern auch für 
ihre Sitzungsunterlagen. Sie sollen demnach nicht in den Geltungsbereich des 
Öffentlichkeitsgesetzes fallen und sind für die Bürgerinnen und Bürger nicht zugänglich. Mit 
anderen Worten hat sich der Gesetzgeber in Bezug auf bestimmte eigene Tätigkeitsbereiche 
für ein Weiterbestehen des Geheimhaltungsprinzips ausgesprochen. 
 
Der Beauftragte teilt die Ansicht, wonach Art. 47 ParlG eine Spezialbestimmung im Sinne von 
Art. 4 BGÖ darstellt und das Öffentlichkeitsprinzip in diesem Umgang nicht zur Anwendung 
gelangt. Er schliesst sich der Auffassung an, dass (Sitzungs-)Unterlagen, die unmittelbar von 
den Parlamentsdiensten für die Kommissionen oder Delegationen oder von diesen selbst 
erstellt worden sind, nicht unter das Öffentlichkeitsgesetz fallen.  

 
4. Offen bleibt somit, ob und in welchem Umfang Sitzungsunterlagen respektive Dokumente, die 

von der Bundesverwaltung erstellt worden sind, auch von diesem Vorbehalt erfasst werden. 
Das Öffentlichkeitsgesetz beantwortet diese Frage ebenso wenig wie die Botschaft des 
Bundesrates. 
In der parlamentarischen Debatte vertrat die zuständige Kommissionssprecherin im Ständerat 
die Ansicht, dass „alle Dokumente, die von der Bundesverwaltung für die Kommissionen 

 
3  BBl 2003 1985, Brunner / Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 2, RZ 41ff.  
4  „Umsetzung des Öffentlichkeitsgesetzes in den Parlamentsdiensten“ (www.parlament.ch, Rubriken: 

Wissen>Parlamentswissen>Öffentlichkeitsgesetz) 

http://www.parlament.ch/d/wissen/parlamentswissen/oeffentlichkeitsgesetz/Seiten/default.aspx
http://www.parlament.ch/

 

 
 
 

4/6

 
 

erstellt werden, […] unter die Vertraulichkeit fallen.“5  
Der Beauftragte kann sich dieser Haltung aufgrund der nachfolgenden Ausführungen nur 
bedingt anschliessen.  

 
5. Ausgehend von den Gründen für die Einführung (Stärkung demokratischer Rechte, Instrument 

zur Kontrolle der Verwaltung, Einsichtnahme in behördliche Praxis und Entscheidfindung, 
Verbesserung des Vertrauens in die Behörden etc.6) und von der Zwecksetzung des 
Öffentlichkeitsgesetzes (Förderung der Transparenz der Entscheidungsprozesse der 
Verwaltung7) muss gefolgert werden, dass grundsätzlich alle innerhalb der Bundesverwaltung 
erstellten Dokumente unters Öffentlichkeitsgesetz fallen.  
Weiter gilt es festzuhalten, dass das Öffentlichkeitsgesetz keine Dokumente aufgrund ihres 
Adressatenkreises vom Geltungsbereich ausnimmt. 

 
6. Die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips in der Verwaltung geht nicht zuletzt auf wiederholte 

Interventionen des Gesetzgebers zurück.8 Folgerichtig kann es nicht dem Willen des 
Gesetzgebers entsprochen haben, ausnahmslos alle von der Bundesverwaltung erstellten 
Dokumente zuhanden der Bundesversammlung (oder einzelner Organe, Art. 31 ParlG) mittels 
einer Hintertüre wieder dem Öffentlichkeitsgesetz zu entziehen. In letzter Konsequenz würde 
damit – zumindest theoretisch – einer Bundesbehörde die Möglichkeit eröffnet, Informationen, 
die sie unter keinen Umständen der Bevölkerung zugänglich machen will, still und leise vom 
Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes auszunehmen, indem sie die entsprechenden 
Dokumente ungefragt einer parlamentarischen Kommission zustellt.  
Die Meinung, dass alle von der Bundesverwaltung für Kommissionen erstellten Dokumente 
unbesehen und in jeden Fall als vertraulich gelten sollen, überzeugt aus Sicht des 
Beauftragten nicht.  

 
7. Vielmehr kann nach Ansicht des Beauftragten der Zugang zu amtlichen Dokumenten, welche 

von einer Bundesbehörde erstellt worden sind, nur dann gestützt auf Art. 47 ParlG als 
Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ verweigert werden, wenn die Behörde diese 
Dokumente aufgrund eines unmittelbaren und besonderen Auftrags einer parlamentarischen 
Kommission oder Delegation erstellen muss (z.B. explizit für die Kommission erstellte 
Berichte, Gutachten oder Varianten/Entwürfe zu gesetzlichen Regelungen).9 Selbst in diesen 
Fällen gilt es sodann zu prüfen, ob nach Kenntnisnahme der Unterlagen respektive 
spätestens nachdem der politische Entscheid, für den die Dokumente eine Grundlage 
darstellen, gefällt ist, nicht wiederum das Öffentlichkeitsprinzip zum Tragen kommen muss. 
Der Beauftragte fordert daher, dass eine Bundesbehörde bei Eingang eines Gesuchs um 
Zugang zu Dokumenten, welche im unmittelbaren und besonderen Auftrag einer Kommission 
erstellt und ihr übermittelt worden sind, sich mit der zuständigen parlamentarischen 
Kommission oder Delegation in Verbindung setzt und abklärt, ob die Dokumente nun 
zugänglich gemacht werden können.  
 
Umgekehrt kann in all jenen Fällen, in denen die Verwaltung amtliche Dokumente im Zuge 
ihrer öffentlichen Aufgabenerledigung bereits für sich selber oder für Dritte (Private oder 
andere Amtsstellen) erstellt hat, dieser Vorbehalt der Vertraulichkeit von Art. 47 ParlG nie 

                                                      
5  Amtliches Bulletin AB 2003 S 1138 / BO 2003 E 1138 
6 BBl 2003 1973 
7  BBl 2003 1976, Art. 1 BGÖ 
8  BBl 2003 1980 
9 Ebenso: Handkommentar BGÖ, Art. 2 RZ. 42; Bundesamt für Justiz, „Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der 

Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen“, 29.06.06, Ziffer 2.5 

http://www.edoeb.admin.ch/dokumentation/00652/00938/01007/index.html?lang=de&download=M3wBPgDB/8ull6Du36WenojQ1NTTjaXZnqWfVpzLhmfhnapmmc7Zi6rZnqCkkIN0hHaCbKbXrZ6lhuDZz8mMps2gpKfo
http://www.edoeb.admin.ch/dokumentation/00652/00938/01007/index.html?lang=de&download=M3wBPgDB/8ull6Du36WenojQ1NTTjaXZnqWfVpzLhmfhnapmmc7Zi6rZnqCkkIN0hHaCbKbXrZ6lhuDZz8mMps2gpKfo

 

 
 
 

5/6

 
 

angebracht werden. Dies gilt insbesondere auch, wenn die Dokumente nachträglich von einer 
parlamentarischen Kommission oder Delegation einverlangt respektive ihnen von einer 
Behörde aus freien Stücken zugestellt worden sind.  
 
Zusammenfassend gilt daher, dass der Vertraulichkeitsbegriff von Art. 47 ParlG in Bezug auf 
die von der Bundesverwaltung für parlamentarische Kommissionen und Delegationen 
erstellten Dokumente restriktiv anzuwenden ist. 
 

8. In Bezug auf die hier zu beurteilenden Dokumentationen zur Staatsrechnung gilt festzuhalten, 
dass es sich um eine Zusammenstellung von Informationen handelt, über die jedes 
Departement ohnehin verfügt und die routinemässig – also nicht im unmittelbaren und 
besonderen Auftrag – den Finanzkommissionen für deren Beratungen zur Verfügung gestellt 
werden. Diese Dokumente sind auch anderen, dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden 
Stellen zugänglich.  

 
Aufgrund der vorangegangenen Ausführungen gelangt der Beauftragte zum Schluss, dass die 
Zusatzdokumentationen „Voranschlag 2008“ und „Rechnung 2008“ dem Öffentlichkeitsgesetz 
unterstehen. Da weder ein Anwendungsfall von Art. 7 BGÖ noch von Art. 8 BGÖ vorliegt, sind 
nach Ansicht des Beauftragten keine stichhaltigen Argumente ersichtlich, welche eine 
Beschränkung oder Verweigerung des Zugangs nach Öffentlichkeitsgesetz rechtfertigen.  
 
Die Zusatzdokumentationen „Voranschlag 2008“ und „Rechnung 2008“ müssen zugänglich 
gemacht werden.  

 
 
III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:  
 

1. Das Generalsekretariat UVEK gewährt den Zugang zur Zusatzdokumentation „Voranschlag 
2008“ und zur Zusatzdokumentation „Rechnung 2008“ 

 
2. Das Generalsekretariat UVEK erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über 

das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn es in Abweichung von Ziffer 1 den 
Zugang nicht gewähren will.  

 
Das Generalsekretariat UVEK erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser 
Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

 
3. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim 

Generalsekretariat UVEK den Erlass einer Verfügung nach Artikel 5 VwVG verlangen, wenn 
er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 

 
4. Gegen die Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde 

führen (Art. 16 BGÖ).  
 

5. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 
3 VBGÖ). 

 

 
 

6/6

 
 

 

 
6. Die Empfehlung wird eröffnet: 

 
- X 
 
J Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation 

Generalsekretariat 
3003 Bern 

 
 
 
 
Jean-Philippe Walter  
 
 
 
Kopie:  
Parlamentsdienste 
Parlamentsgebäude 
3003 Bern