# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 30e56da4-1c91-51e7-8462-5b986a29e66f
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-11-18
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.11.2025 FI.2025.0022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_FI-2025-0022_2025-11-18.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 18 novembre 2025 

  
	
  Composition

  	
  M. Alex Dépraz, président; MM. Guillaume Vianin et Raphaël
  Gani, juges; M. Patrick Gigante, greffier. 

  

 

	
  Recourante

  	
   

  	
  A.________, à ********, représentée
  par Me John-David Burdet, avocat à Lausanne,

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Commission communale de recours en
  matière fiscale, de la commune ********, à ********,

  

   

	
  Autorité concernée

  	
   

  	
  Municipalité ********, représentée par Me Nicolas Blanc, avocat à Lausanne.

  

   

 

	
  Objet

  	
       Taxe ou émolument
  communal (sauf épuration ou ordure)      

  
	
   

  	
  Recours A.________ c/ décision de la Commission communale
  de recours en matière fiscale de la commune ******** du 7 janvier 2025
  (facture pour occupation du domaine public pour l'installation du chantier)

  

 

Vu les faits suivants:

A.                    
A.________, qui exploite une entreprise de
construction, s’est vu confier la réalisation en entreprise générale d'un
immeuble et d'un garage souterrain sur la parcelle n°********, de 1'018 m2,
sise ********, à ********, dont elle était copropriétaire avec ********, à ********.

Le chantier se situant sur un axe à
forte circulation, avec de nombreux usagers différents, il a été convenu, avec
les services de la commune d’********, d'installer le chantier avec une emprise
sur le domaine public, afin d’y maintenir le trafic, sans interruption et en
fonction des phases d'avancement du chantier. L'usage accru du domaine public communal
était alors régi par le Règlement général de police communal (RGP), approuvé le
3 février 2022. 

Entre le 10 et le 20 mars 2023,
plusieurs courriels et des plans de circulation ont été échangés entre la
constructrice et les services communaux. Les travaux ont
débuté sur place en mai 2023. 

B.                    
Le 11 mai 2023, le Conseil communal d’******** a adopté le règlement en
matière d'usage du domaine public (RDP), lequel a été approuvé par la Cheffe du
Département des institutions le 17 juillet 2023. Ce règlement est entré en
vigueur le 1er octobre 2023. A son article 12 (dispositions
transitoires), le RGP prévoit une disposition rétroactive aux termes de
laquelle: "Dès l’entrée en vigueur des présentes dispositions, les
usages accrus du domaine public autorisés préalablement sont soumis au nouveau
tarif mentionné à l'article 10, au prorata temporis" (al. 1).  

Le 9 octobre 2023, le Chef du service communal de
l’urbanisme, de la police des constructions et du développement durable a avisé
A.________ de l’entrée en vigueur du RGP, par courriel en
précisant qu’un émolument serait désormais perçu pour tout empiètement sur le
domaine public. Un formulaire de demande d'autorisation à compléter et le texte
du règlement étaient joints à ce courriel. Le 21 décembre 2023, A.________ a
complété et renvoyé à la commune ******** le formulaire de demande de l'usage
accru du domaine public. 

C.                    
Le 12 février 2024, la Bourse communale a
adressé à A.________ une facture n°152’089, d’un
montant de 36'159 fr.50 pour usage accru du domaine public durant la période du
1er octobre 2023 au 30 mars 2024 (133 m2 à 1 fr.50 par
jour pendant 181 jours + 50 fr. d'émolument administratif). 

Le 29 février 2024, A.________ a contesté cette
décision, au motif qu’il n’avait jamais été mentionné, durant les séances
précédant l’installation du chantier, qu'une taxe serait perçue par la commune.
A.________ a en outre indiqué que le chantier allait durer
encore une année, ce qui allait impliquer des coûts supplémentaires non prévus
d'environ 100'000 fr., mettant en péril le projet de construction. Sur ce
point, A.________ a ajouté que si cette information lui
avait été communiquée initialement, elle aurait pu prendre en compte le montant
de cette taxe dans son devis, ce qui aurait influé sur les discussions lors de
l'attribution des marchés aux entreprises.

Dans sa séance du 12 mars 2024, la Municipalité ********
(ci-après: la municipalité) a décidé d'annuler la facture initiale de 36'159 fr.50
et d'en établir une nouvelle, de 20'000 francs, couvrant la période du 21
décembre 2023 (date du dépôt de la nouvelle demande d'autorisation) au 30 mars
2024 (soit 133m2 à 1 fr. 50 par jour pendant 100 jours +
50 fr. d’émolument administratif). Cette nouvelle décision a été notifiée à A.________
par courrier du 20 mars 2024, avec l’information qu’en cas de poursuite de
l’usage accru du domaine public au-delà du 30 mars 2024, une nouvelle demande
d'autorisation devrait être requise. A.________ a contesté
cette décision, invoquant les mêmes motifs que précédemment

Les représentants de la municipalité ont rencontré
ceux de A.________ le 25 avril 2024. Dans sa séance du 30 avril
2024, la Municipalité a décidé de ne pas revenir sur sa décision du 12 mars
2024 et de maintenir la nouvelle facture de 20'000 fr., ce qu’elle a communiqué
à l’intéressée le 7 mai 2024, avec mention des voies et délai de recours.  

D.                    
Par acte du 7 juin 2024, A.________ a saisi la
Commission communale de recours en matière d'impôt (ci-après: la commission de
recours ou l’autorité intimée) d’un recours tendant à l'annulation de la
décision de la municipalité du 7 mai 2024. 

L'emprise sur le domaine public a pris
fin le 26 juillet 2024.

La commission de recours a tenu séance
le 9 décembre 2024 et a entendu les représentants de A.________ et ceux de la municipalité.

Dans sa décision communiquée aux
parties le 7 janvier 2025, la commission de recours a rejeté le recours, sans
frais, ni dépens.

E.                    
Par acte du 10 février 2025, A.________ a saisi la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre
cette dernière décision; elle a pris les conclusions suivantes:

"(…)

a.            Principalement:

II.           La décision du 7 janvier 2025 de la Commission communale
de recours en matière fiscale est annulée et réformée en ce sens que la
décision de la Municipalité ******** du 7 mai 2024 en matière de taxe pour
usage du domaine public maintenant sa décision du 20 mars 2020 de facturer à A.________
un montant de frs. 20'0000.- pour usage accru du domaine public pour la période
du 21 décembre 2023 au 30 mars 2024 est annulée et elle-même réformée en ce
sens que la décision du 20 mars 2024 et la facture du 19 mars 2024 sont
annulées.

III.          Il est constaté qu'en application de la décision
d'autorisation d'usage du domaine public du mois de mai 2023, A.________ n'a
pas à s'acquitter d'une taxe d'usage du domaine public pour le chantier sis à ********
à ******** et ce jusqu'à la levée de l'installation de chantier survenue le 26
juillet 2024.

b.            Subsidiairement:

IV.          La décision du 7 janvier 2025 de la Commission communale
de recours en matière fiscale est annulée et renvoyée à l'autorité précédente
pour nouvelle décision dans le sens des considérants."

La commission de recours et la
municipalité ont produit leurs dossiers; dans leurs écritures respectives,
elles proposent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

A.________ s’est déterminée; elle
maintient ses conclusions.

Considérant en droit:

1.                     
a) Aux termes de l’art. 47a de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts
communaux (LICom; BLV 650.11), les dispositions de la loi sur les impôts
directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie aux
recours contre les décisions de la commission communale de recours (1ère
phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable
(3ème phrase). Conformément à l’art. 92 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la voie du
recours au Tribunal cantonal est donc ouverte contre la décision de l'autorité
intimée. 

b) En l’espèce, le recours a été interjeté dans la
forme et le délai prescrits par la loi (cf. art. 79 al. 1 et 95 LPA-VD); il est
donc recevable et il y a lieu d’entrer en matière.

2.                     
A l’encontre de la décision attaquée, la recourante fait valoir en
substance que, contrairement à ce que l’autorité intimée a retenu, la
municipalité lui aurait bien délivré une décision d'autorisation d'usage accru
du domaine public, non limitée dans le temps et qui ne prévoyait le prélèvement
d'aucune taxe. La recourante invoque également la protection de la bonne foi,
compte tenu des garanties qui lui ont été données par les services communaux et
de l’absence de réserve de la municipalité quant à une éventuelle future
taxation pour ce chantier. Par surabondance de moyen, la recourante critique le
montant de la taxe, estimant que celle-ci est disproportionnée; elle invoque
une violation du principe d’équivalence.

3.                     
Dans ses déterminations complémentaires, la recourante requiert
plusieurs mesures d’instruction. Elle demande tout d’abord que la municipalité
soit invitée à produire le document qu’elle remet habituellement aux
constructeurs lors de l'ouverture d’un chantier; elle demande en outre
production des échanges survenus lors de la séance du 15 mars 2023; enfin, elle
requiert la tenue d’un audience et l’audition de plusieurs témoins.

a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les
éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation
juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes,
d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de
participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de
s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision
à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 et les références). En procédure
administrative, l'autorité peut notamment recourir aux moyens de preuve
suivants (art. 29 al. 1 LPA-VD): audition des parties (let. a); documents,
titres et rapports officiels (let. d); renseignements fournis par les parties,
des autorités ou des tiers (let. e); témoignages (let. f). De même, les parties
peuvent présenter des offres de preuve au plus tard jusqu'à la clôture de
l'instruction (art. 34 al. 2 let. d LPA-VD). 

Le droit d'être entendu n'empêche cependant pas le
juge de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui
ont permis de se forger une conviction et que, procédant de manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore
proposées, il a la certitude qu'elles ne pourraient pas l'amener à modifier son
opinion (ATF 144 II 427 consid. 3.1.3; 141 I 60 consid. 3.3; 138 III 374
consid. 4.3.2; arrêt TF 2C_112/2020 du 9 juin 2020 consid. 3.1).  

b) En l’espèce, le litige a trait essentiellement au
respect de principes généraux du droit administratif et du droit fiscal; il
s’agit donc de questions juridiques que le Tribunal revoit avec un plein
pouvoir d’examen. A cela s'ajoute que la recourante a été
entendue par l’autorité intimée, qu’elle s’est exprimée à deux reprises dans le
cadre de la présente procédure et a produit de nombreuses pièces à cet égard.
Du reste, le dossier complet a été produit par l'autorité intimée. Par
appréciation anticipée des preuves, il ne sera dès lors pas donné suite à ces
réquisitions, ceci d’autant moins au vu du sort qui sera réservé au présent
recours, comme on va le voir. 

4.                     
a) Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine
distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales
(ATF 143 I 220 consid. 4.1 p. 221; 138 II 70 consid. 5.1
p. 73). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la
collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique
de la part de l'autorité publique. Les contributions causales, en revanche,
constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier
appréciable économiquement accordé par la collectivité. Elles reposent ainsi
sur une contre-prestation publique qui en constitue la cause (ATF 135 I 130
consid. 2 p. 133; Michael Beusch, Benutzungsgebühren - unter
besonderer Berücksichtigung von Lenkungsgebühren, in: Kausalabgaben,
Häner/Waldmann [édit.], Zurich 2015, p. 47). Les taxes causales se subdivisent
à leur tour en plusieurs catégories, dont les taxes (ou émoluments)
d'utilisation (Benutzungsgebühren), qui constituent la contrepartie
financière de l'utilisation d'un bien public (Jacques Dubey/Jean-Baptiste
Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n. 1834). Une catégorie
voisine est celle des taxes (ou émoluments) de concession (Konzessionsgebühren),
qui sont dues par les bénéficiaires d'une concession, lorsqu'ils exercent une
activité qui est en principe réservée à la collectivité ou sont autorisés à
faire un usage privatif du domaine public (Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1835).
La classification des taxes pour usage privatif du domaine public, sur la base
d'une concession, est d'ailleurs controversée: alors que la jurisprudence plus
ancienne les qualifiait de taxes d'utilisation, la jurisprudence récente y voit
des taxes de concession. La distinction n'a toutefois guère de portée pratique
(Isabelle Häner, in: Kausalabgaben, op. cit., p. 6). 

On distingue trois formes d'usage du
domaine public: l’usage commun, l'usage accru et l'usage privatif (ou
exclusif). L’usage commun, conforme à l’affectation du bien et compatible avec
les autres usagers du domaine public, implique en règle générale sa gratuité
(cf. Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1515 et 1517; Pierre Moor/François
Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol. III: L'organisation des
activités administratives/Les biens de l'Etat, 2e éd., Berne 2018,
n. 8.4.3.3). Un usage est en revanche considéré comme accru lorsqu’il reste
conforme à l’affectation ou la nature du bien en question, mais qu’il n’est pas
simultanément possible à un nombre indéterminé de personnes
(Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 8.4.2.1). Il a pour conséquence que la
collectivité publique concernée a le droit de le soumettre à un régime
d’autorisation préalable et d'exiger en contrepartie le paiement d’une taxe qui
constitue un émolument domanial (Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 8.4.4.2
et 8.4.4.7; Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1518 et 1524). L’usage privatif du
domaine public exclut totalement et durablement que son usage commun soit
exercé; il est fréquemment soumis à la délivrance par la collectivité d’une
concession, laquelle est subordonnée au paiement d’une redevance
(Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1525 s.).

La taxe d'occupation ou d'empiètement du domaine
public est qualifiée soit de taxe d'utilisation (TF 2C_439/2014 précité consid.
6.1; Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1834), soit de taxe de concession
(ainsi Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts,
7e éd., Zurich 2016, p. 4). 

b) aa) Le principe de la légalité gouverne
l'ensemble de l'activité de l'Etat. Il revêt une importance particulière en
droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127
al. 1 Cst. Cette norme – qui s'applique à toutes les contributions publiques,
tant fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les
principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de
contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis
par la loi. La contribution doit ainsi être définie dans une norme générale et
abstraite (il peut s'agir d'une loi ou d'une ordonnance) de manière
suffisamment précise – exigence de la densité normative (Erfordernis der
Normdichte) – pour que les autorités d'application ne disposent pas d'une
latitude excessive et afin de garantir que les obligations fiscales soient
prévisibles et égales (ATF 146 II 97 consid. 2.2.4 p. 101). En outre, les
éléments essentiels de la contribution – soit le contribuable, l'objet de la
contribution et son mode de calcul – doivent figurer dans une loi au sens
formel – exigence du niveau de la réglementation (Erfordernis der Normstufe)
– (ATF 136 I 142 consid. 3.1 p. 144 s.; René Wiederkehr, Das Legalitätsprinzip
im Kausalabgaberecht, recht 2018, p. 40), ce qui exclut la réglementation dans
une ordonnance. S'agissant du mode de calcul, la loi au sens formel doit en
principe prévoir un cadre (montants minimal et maximal) ou un mode de calcul
basé sur des facteurs déterminables ou encore des critères de calcul
(Wiederkehr, op. cit., p. 46 et les renvois à la jur.).

Sur le plan communal, seuls les règlements adoptés
par l'organe législatif ont valeur de lois au sens formel, à l'exclusion des
règlements édictés par l'organe exécutif (Wiederkehr, op. cit., p. 47 et la jurisprudence
citée). Dans le canton de Vaud, seuls les règlements adoptés par le conseil
communal ou le conseil général constituent ainsi des "lois" au sens
formel, à l'exclusion des règlements adoptés par la municipalité.

Les exigences mentionnées ci-dessus valent en
principe pour les impôts comme pour les contributions causales. La
jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de
certaines contributions causales. La compétence d'en fixer le montant peut
ainsi être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une
contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels
contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le
principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni,
inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en
contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la
pratique (ATF 143 I 220 consid. 5.1 p. 224s.; 135 I 130 consid. 7.2 p. 140).
L'assouplissement suppose généralement que les deux principes précités soient
applicables (Wiederkehr, op. cit., p. 47).

L'assouplissement concerne le mode de calcul de la
taxe – qui peut ainsi être prévu dans une ordonnance –, mais pas le cercle des
contribuables, ni l'objet de la taxe (Wiederkehr, op. cit., p. 47 avec renvoi à
ATF 143 II 283 consid. 3.5 p. 292; TF 2C_761/2019 du 4 février 2020 consid. 5.2
avec renvoi à ATF 125 I 173 consid. 9a p. 179). Le sujet et l'objet de l'impôt
peuvent toutefois découler de l'interprétation du texte légal (Beusch, op.
cit., p. 46; Wiederkehr, op. cit., p. 46 note de bas de page 39). L'assouplissement
consiste également à abaisser les exigences en termes de densité normative; la
contribution peut ainsi être définie de manière moins précise, lorsque les
principes de couverture des frais et d'équivalence permettent d'en limiter le
montant (Wiederkehr, op. cit., p. 40, 44). Il en va de même lorsque la valeur
de la prestation – dont la contribution constitue la contrepartie – peut être
comparée avec des prestations similaires offertes sur le marché par des
particuliers (Wiederkehr, op. cit. p. 44 avec renvoi not. à ATF 125 I 182
consid. 4f).

bb) Le principe d'équivalence – qui est l'expression
du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques –
implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur
objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La
valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour l'administré, soit à
son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en
cause. Le principe d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde
dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation pour l'administré ou
à son coût pour la collectivité; le montant de la contribution peut en effet
être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et
de moyennes (Hungerbühler, op. cit., p. 523 et la jurisprudence citée). La
contribution doit cependant être établie selon des critères objectifs et
s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des
motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2 p. 225 s.). L'avantage
économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent
difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Pour cette raison, la
jurisprudence admet que les taxes d'utilisation soient aménagées de manière
schématique (TF 2C_439/2014 du 22 décembre 2014 consid. 6.2; 2C_519/2013 du 3
septembre 2013 consid. 5.1; 2C_173/2013 du 17 juillet 2013 consid. 5.1).

cc) Selon le principe de la couverture des frais, le
produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très
peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de
l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les
amortissements et les réserves. De telles réserves financières violent le
principe précité lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement,
c'est-à-dire lorsqu'elles excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec
prudence (ATF 143 I 220 consid. 5.2.1 p. 225). 

Le principe de la couverture des frais s'applique
seulement aux contributions causales dépendant des coûts (kostenabhängige
Kausalabgaben). Tel est le cas de certaines taxes d'utilisation qui
constituent la contreprestation d'une activité de l'administration ayant
nécessité un certain travail de la part d'un service déterminé (ATF 143 II 283
consid. 3.7.1 p. 293). En dehors de ces cas, le principe de la couverture des
frais ne s'applique généralement pas aux taxes d'utilisation du domaine public
ni aux taxes de concession (ATF 143 II 283 consid. 3.7.1 p. 293 et consid.
3.7.2 p. 294; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 4; Dubey/Zufferey, op. cit., n.
1845 ss; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8e éd., Zurich/Saint-Gall 2020, n. 2783 s. et les
renvois à la jurisprudence; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Band II, Berne 2014, p. 330 n. 849 et les renvois à la
jurisprudence; voir aussi CDAP CCST.2018.0006 du 8 mars 2019 consid. 3c). Cela
vaut notamment pour les taxes d'usage accru ou privatif du domaine public (ATF
143 II 283 consid. 3.7.2 p. 294). Il s'agit alors de taxes
"indépendantes des coûts" (kostenunabhängige Kausalabgaben;
cf. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl
2003 p. 508 s., not.
512, 518 et 522). En effet, la collectivité publique ne subit en
principe pas ou seulement peu de coûts lors de la mise à disposition du domaine
public (TF 2C_226/2012 précité consid. 4.2). L'utilisation du domaine public ne
présente pas de valeur marchande comparable au secteur privé (TF 2C_609/2010 du
18 juin 2011 consid. 3.2). En revanche, lorsque les taxes sont étroitement
liées aux coûts de construction et d'entretien d'une installation publique,
elles sont dépendantes des coûts et obéissent au principe de la couverture des
frais (Hungerbühler, op. cit., p. 522; TF 2C_553/2016 du 5 décembre 2016
consid. 5.3 s'agissant d'une taxe d'utilisation d'une place d'amarrage dans un
port). 

Les taxes d'utilisation du domaine public
n'obéissent en tout cas pas entièrement aux principes d'équivalence et de
couverture des frais, car il ne s'agit pas de contributions dépendant des coûts
et/ou leur valeur ne peut être chiffrée (Wiederkehr, op. cit., p. 47 et les
renvois à la jurisprudence; v. également arrêt CDAP FI.2023.0175 du 2 juillet
2024 consid. 4a).

Le principe de couverture des frais n'étant
généralement pas applicable aux taxes d'utilisation du domaine public, il ne
peut y avoir à leur égard d'assouplissement du principe de la légalité (consid.
2b/aa ci-dessus) en lien avec ce principe (arrêt TF 2C_609/2010 précité consid.
3.2), du moins lorsque, à défaut d'offres comparables de prestataires privés,
il n'existe pas de prix du marché pouvant servir à la comparaison avec la taxe
d'utilisation en cause (ATF 143 II 283 consid. consid. 3.7.2 p. 294).

5.                     
a) aa) Selon son art. 1 al. 1, la loi cantonale du 10 décembre 1991 sur
les routes (LRou; BLV 725.01) régit tout ce qui a trait à la construction, à
l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie
du domaine public, cantonal ou communal. L’art. 2 al. 1 LRou ajoute qu’en règle
générale, la route comprend, outre la chaussée proprement dite, les trottoirs,
les accotements, les pistes cyclables, les talus, les murs qui ne font pas
partie de la propriété privée, les ouvrages de protection anti-bruit, les
places rattachées au domaine public, les aires de repos, de ravitaillement ou
de stationnement, les baies d'arrêts des transports publics, ainsi que toutes
les installations accessoires nécessaires à son entretien ou son exploitation.
Aux termes de l'art. 26 LRou, intitulé "Autres usages", tout usage
excédant l'usage commun est soumis à autorisation, permis ou concession,
délivré par le département s'agissant du domaine public cantonal et par la
municipalité s'agissant du domaine public communal. Ils donnent lieu à la
perception d'un émolument unique ou périodique (al. 1). Le Conseil d'Etat
arrête le tarif des émoluments perçus pour l'usage du domaine public cantonal.
L'autorité communale fait de même pour l'usage du domaine public communal, sous
réserve d'approbation par le chef de département concerné (al. 2). Les art. 27
et 29 LRou traitent respectivement de l'usage accru et de l'usage privatif du
domaine public.

bb) L’art. 4 LICom, intitulé «taxes spéciales» (pour
la genèse de cette disposition, v. Bulletin du Grand Conseil, automne 1956 p.
577 not. 581 in fine) dispose qu’indépendamment des impôts énumérés à l'article
premier (divers impôts communaux) et des taxes prévues par l'article 3bis
(taxes communales), les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en
contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses
particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à
l'approbation du chef de département concerné (al. 2). Elles ne peuvent être
perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant
provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3). Leur
montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al.
4). 

b) Comme on l’a dit plus haut, le 1er
octobre 2023 est entré en vigueur dans la commune ******** le RDE, dont on cite
les dispositions suivantes: 

"Article 2 - Autorisation municipale

1 Tout usage accru ou
privatif du domaine public, au sol, en sous-sol et au-dessus du sol nécessite
une autorisation préalable délivrée par la Municipalité.

2 La demande
d'autorisation doit parvenir à la Municipalité par le biais du formulaire
officiel de la Commune avec l'ensemble des documents requis avant toute
occupation du domaine public, 30 jours à l'avance (art. 18 RGP), cas d'urgence
réservé.

3 Les autorisations pour
usage accru sont personnelles et non transmissibles.

4 L'autorisation pour l'usage accru ou privatif ne
dispense pas la personne requérante de l'obtention des autorisations légales et
réglementaires nécessaires (LATC, LADB, etc.).

Article 3 - Durée

1 Les autorisations pour
usage accru sans emprise sur le domaine public (cf. article 10, lettre b,
ci-après) sont accordées pour une durée limitée ; elles sont en principe
reconductibles. La durée est indiquée dans la décision.

2 Les autorisations pour usage privatif avec et
sans emprise sur le domaine public (cf. article 10, lettre a et e ci-après)
sont généralement accordées sans indication de durée.

(…)

Article 7 - Taxe pour usage du domaine public

1 Les autorisations ne
sont délivrées que contre paiement d'une taxe au titre d'usage accru ou
privatif du domaine public, due par la personne qui requiert l'autorisation.

2 La taxe est calculée
par m2, mètre linéaire (ml), pièce ou autre unité de mesure et en fonction de
sa durée (sauf taxe unique) selon tarif de l'article 10. Les m2 sont calculés
en plan, sauf indication contraire,

3 La taxe fixée par jour
est due pour la durée annoncée ou en fonction de la durée effective si celle-ci
est plus longue. La taxe fixée par année est due pour l'année civile complète;
pour les nouvelles autorisations, la taxe est calculée au prorata temporis.

4 En cas de cessation de
l'activité, l'autorisation pour usage du domaine public doit être restituée à
la Municipalité. Dès la restitution de l'autorisation, il est procédé au
remboursement de la taxe, montant qui est calculé au prorata temporis à compter
du jour de la restitution de l'autorisation. Si l'autorisation n'est pas
restituée, elle est radiée d'office, sans remboursement dans un délai de 30
jours.

5 En cas d'occupation du domaine public sans
autorisation préalable, une taxe rétroactive est perçue, calculée sur les jours
effectifs arrondis à la dizaine supérieure."

L’art. 10 RDE fixe le tarif des taxes pour usage du
domaine public en distinguant l’usage privatif avec emprise (let. a),
respectivement sans emprise (let. c) de l’usage accru sans emprise (let. b). Ce
tarif est repris dans l’annexe.

6.                     
a) Comme on l’a vu plus haut, l’art. 12 al. 1 RDE soumet les usages
accrus du domaine public autorisés préalablement au nouveau tarif mentionné à
l'article 10 let. b RDE, pro rata temporis. En la présente espèce, c’est en
faisant application de cette disposition transitoire que la municipalité a
réclamé à la recourante une taxe pour l’emprise de son chantier sur le domaine
public communal à compter du 1er octobre 2023. La taxe litigieuse
est réclamée à la recourante pour avoir occupé une surface de 133 m2,
sur le domaine public communal, à l’ouest du chantier ouvert sur la parcelle n°********,
sur la route ********.

aa) Selon un principe général de droit
intertemporel, les dispositions légales applicables à une contestation sont
celles en vigueur au moment où se sont produits les faits juridiquement
déterminants pour trancher celle-ci. Liée aux principes de sécurité du droit et
de prévisibilité, l'interdiction de la rétroactivité des lois résulte du droit
à l'égalité de traitement (art. 8 Cst.), de l'interdiction de l'arbitraire et
de la protection de la bonne foi (art. 5 et 9 Cst.). L'interdiction de la
rétroactivité (proprement dite) fait obstacle à l'application d'une norme à des
faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur, car les personnes
concernées ne pouvaient, au moment où ces faits se sont déroulés, connaître les
conséquences juridiques découlant de ces faits et se déterminer en connaissance
de cause. Une exception à cette règle n'est possible qu'à des conditions
strictes, soit en présence d'une base légale suffisamment claire, d'un intérêt
public prépondérant, et moyennant le respect de l'égalité de traitement et des
droits acquis. La rétroactivité doit en outre être raisonnablement limitée dans
le temps (ATF 150 I 144 consid. 6.1 p. 148; 144 I 81 consid. 4.1; arrêt TF
2C_339/2021 du 4 mai 2022 consid. 4.1 et les références). Il n'y a toutefois
pas de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend réglementer
un état de chose qui, bien qu'ayant pris naissance dans le passé, se prolonge
au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Cette rétroactivité
improprement dite est en principe admise, sous réserve du respect des droits
acquis (cf. ATF 150 I 144 consid. 6.1 p. 148; 146 V 364 consid. 7.1; 144 I 81
consid. 4.1; 138 I 189 consid. 3.4; arrêt TF 2C_236/2010 du 14 octobre 2010
consid. 1.1 et les références).

bb) Le chantier a sans doute été mis en place en mai
2023, soit antérieurement à l’entrée en vigueur du RDE. Or, le 1er
octobre 2023, l’occupation du domaine public par la recourante se poursuivait,
puisqu’elle a pris fin en juillet 2024. La notification de la taxe querellée,
qui couvre la période du 21 décembre 2023 au 30 mars 2024, constitue dès lors
un cas de rétroactivité improprement dite. 

b) La recourante fait cependant valoir que la
municipalité serait tenue par le contenu de l'autorisation qui lui a été donnée
d'empiéter sur le domaine public pour l'installation de chantier, dès lors que
cette autorisation serait constitutive d'une décision au sens de l'article 3
LPA-VD. Or, la recourante rappelle que cette autorisation n'est ni limitée dans
le temps, ni conditionnée au paiement d'une taxe. Elle considère ainsi que la
taxe qui lui est réclamée porte atteinte à ses droits acquis.

aa) D'un point de vue juridique, nul ne peut en
principe revendiquer un droit au maintien de règles de droit en vigueur (ATF
145 II 140 consid. 4; 130 I 26 consid. 8.1). Le principe de la bonne foi
suppose tout au plus que, dans certaines circonstances, l'Etat adopte des
délais transitoires raisonnables avant de mettre en œuvre de nouvelles
réglementations contraignantes, afin que les personnes concernées disposent
d'une période adéquate pour s'y adapter (ATF 149 I 291 consid. 5.4; 145 II 140
consid. 4; 134 I 23 consid. 7.6.1). Seuls les "droits acquis"
jouissent d'une stabilité juridique accrue face à d'éventuelles modifications
législatives; il s'agit de droits qui découlent de la loi, d'un acte
administratif ou d'un contrat de droit administratif et que l'autorité s'est
volontairement engagée à ne pas supprimer ou restreindre lors de modifications
législatives ultérieures (cf. ATF 145 II 140 consid. 4.2.2; 130 I 26 consid.
8.2.1; 122 I 328 consid. 7a; arrêt TF 2P.134/2003 du 6 septembre 2004 consid.
8.2; CDAP GE.2024.0301 du 30 janvier 2025 consid. 4a; FI.2018.0048 du 27
novembre 2018 consid. 3b). 

bb) La décision attaquée retient à cet égard que la
recourante n’avait pas prouvé avoir obtenu des autorités communales une
décision lui garantissant l'absence de toute taxe et ce, pour toute la durée du
chantier. Tant l’autorité intimée que la municipalité relèvent tout d’abord qu'aucune
preuve n'a été apportée par la recourante quant à l'existence d'une décision,
en mai 2023, en matière d'usage accru du domaine public. Certes, l’art. 18 al.
1 RGP prescrit que l'usage accru du domaine public communal est subordonné à la
délivrance préalable d'une autorisation. N’est guère contestable cependant le
fait que la recourante a bien reçu des services communaux l’autorisation
d’installer son chantier et d’empiéter sur le domaine public communal et ceci,
conformément aux plans de circulation des 15 et 20 mars 2023. A défaut, il est
certain que la commune aurait exigé sans tarder la libération de l’espace du
domaine public occupé de manière illicite par ce chantier, conformément à
l’art. 21 RGP. Il importe peu que cette autorisation, qui ressort notamment des
discussions et des échanges de courriels avec les services communaux, notamment
dans le courant du mois de mars 2023, ait été implicite et n’ait pas revêtu la
forme écrite. 

En revanche, il est plus délicat de conférer à cette
décision la portée que lui prête la recourante. A supposer même qu’elle ne fût
pas limitée dans le temps, ce qui est de toute façon douteux, rien ne permet de
retenir que cette décision exonérait la recourante du paiement d'une taxe sur
le domaine public. Au moment où les services communaux ont autorisé la
recourante à empiéter sur le domaine public, le RDP n’était pas entré en
vigueur et n’avait du reste pas encore été adopté par le conseil communal; seul
le RGP l’était. Or, s’il régit aux art. 17 à 20, l'usage accru du domaine
public, ce dernier règlement prévoit sans doute que les autorisations sont
délivrées moyennant le paiement d’émoluments (cf. art. 18 al. 2 RGP); il ne
contient cependant aucune disposition sur les modalités d'une taxation et, a
fortiori, sur une éventuelle exonération, comme le relève la municipalité. Cette
dernière ne pouvait donc pas, comme le soutient la recourante, rendre une
décision formelle sur ce point, dans le même acte que la délivrance de
l'autorisation d'occupation du domaine public. La recourante n’est dès lors pas
fondée à se prévaloir de droits acquis qui feraient obstacle à l’application du
RDP à compter de son entrée en vigueur.

c) La recourante invoque la protection
constitutionnelle du principe de la bonne foi. Elle fait valoir que les
services communaux lui ont donné des garanties et que ceux-ci n'ont jamais émis
de réserve sur une éventuelle future taxation pour ce chantier.

aa) Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes
de l'État et les particuliers doivent agir conformément aux règles de la bonne
foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement
contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). Le droit fondamental du
particulier à la protection de la bonne foi dans les relations des administrés
avec l'État découle directement de l'art. 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de
l'activité étatique; il préserve la confiance légitime que le citoyen met dans
les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration
(ATF 144 II 49 consid. 2.2 p. 52; arrêt TF 2C_667/2018 du 7 mai 2019 consid.
7.1). Ce droit permet au citoyen d'exiger que l'autorité respecte ses promesses
et qu'elle évite de se contredire. Selon la jurisprudence, un renseignement ou
une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à
un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore
(4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se
prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le
moment où l'assurance a été donnée (ATF 150 I 1 consid. 4.1 p. 2 et les renvois
aux ATF 148 II 233 consid. 5.5.1 p. 241; 146 I 105 consid. 5.1.1 p. 110; 141 I
161 consid. 3.1 p. 164).  

bb) En la présente espèce, on ne voit pas que les
services communaux aient donné à la recourante des assurances qu’elle ne serait
pas astreinte à une quelconque taxe en contrepartie de l’usage accru du domaine
public communal, ni que cette dernière pouvait inférer du silence de ces
services à ce sujet qu’elle n’aurait rien à payer à cet égard. Les échanges de
courriels produits ne contiennent aucune information à cet égard. Quand bien
même de telles assurances lui auraient été fournies oralement par des
représentants disposant de cette compétence, la recourante ne pourrait de toute
façon pas s’en prévaloir utilement, faute d’avoir pu établir en l’espèce les
faits contestés par la municipalité. Il en irait de même si l’on interprète
l’absence de réserve des services communaux à cet égard comme une promesse de
ne pas taxer cet usage accru. Au moment où l’autorisation d’usage accru du
domaine public a été donnée à la recourante et le chantier a été ouvert, seul
le RGP était en vigueur; or, comme on l’a vu, ce règlement ne prévoyait pas de
taxe d’empiètement. Depuis lors cependant, le régime juridique a été modifié,
puisque le RDP – et notamment ses articles 7 et 10 – a été adopté et est entré
en vigueur. La municipalité dispose depuis lors d’une base légale lui
permettant de facturer l’occupation temporaire ou définitive du domaine public.
Du reste, la recourante a été informée, par courriel du 9 octobre 2023, de l’entrée
en vigueur du RDP et du nouveau régime relatif aux empiètements sur le domaine
public. Elle a par ailleurs déposé, conformément au RGP, une nouvelle demande
d’occupation le 21 décembre 2023. C’est par conséquent en vain que la
recourante se prévaut du principe constitutionnel de la bonne foi.

d) Par surabondance de moyens, comme on l’a déjà
indiqué, la recourante s’en prend au montant de la taxe, estimant que celle-ci serait
disproportionnée; elle invoque à cet égard une violation du principe
d’équivalence.

aa) Pour juger du respect du principe d'équivalence
(cf. consid. 3a/bb, supra), le montant de la contribution perçue pour l'usage
particulier du domaine public doit être comparé à la valeur de l'usage concédé,
soit en l'occurrence l'utilisation d'une partie du domaine communal pour les
installations de chantier concernées. Le coût total du chantier ne saurait
représenter un critère déterminant, car il n'est pas en rapport direct avec la
valeur de la prestation fournie par la collectivité, à savoir la superficie et
la valeur foncière du terrain utilisé (arrêts TF 2C_439/2014 du 22 décembre
2014 consid. 6.5; 2C_329/2008 du 15 octobre 2008 consid. 4.3). Le point de
savoir si la redevance reste dans des limites raisonnables dépend des
circonstances locales; l'essentiel est que l'autorité se fonde sur des éléments
objectifs qui puissent permettre de vérifier si les exigences du principe de la
proportionnalité en matière de contributions publiques sont respectées (arrêt
TF 2C_439/2014 déjà cité consid. 6.4).

bb) La recourante conteste le montant qui lui est
réclamé, à savoir 20'000 fr., en contrepartie de l’occupation d’une surface de
133 m2 du domaine public, durant la période du 21 décembre 2023 au
30 mars 2024. Il ressort en effet de la facture produite qu’un montant de 1 fr.50
par m2 a été réclamé à la recourante pour chaque jour d’occupation,
conformément à l’art. 10 let. b RDP, pour les échafaudages. Pour la recourante,
ce montant serait excessif au regard de l'avantage qu'elle a pu retirer de
cette occupation temporaire; toutefois, il ne s’agit pas d’un critère
permettant de juger de la conformité de la taxe litigieuse au principe
d’équivalence. La municipalité renvoie, pour sa part, à l’art. 10 let. b RDP,
mais sans en dire davantage.

En l’espèce, compte tenu du montant non négligeable
de la taxe réclamée (soit près de 200 fr. par jour ou 73'000 fr. par année en
contrepartie de la mise à disposition d’une surface du domaine public communal
représentant 113m2), un simple renvoi à la réglementation communale
applicable s’avère insuffisant pour que le Tribunal puisse vérifier en l’espèce
si le principe d’équivalence est respecté. En effet, même si le texte a au
final été approuvé par le département compétent et le projet de règlement,
approuvé par l’organe de surveillance des prix, l’on ignore tout des éléments
objectifs sur lesquels le législateur communal s’est fondé pour adopter un
tarif journalier de 1 fr.50 par m2 du domaine public occupé. Tant le
préavis municipal que les travaux du conseil communal, consultés sur le site
Internet de la commune, sont muets à cet égard. Or, mise à part l’occupation
temporaire d’une portion du domaine public communal, au droit de la parcelle n°********,
la commune n’a fourni aucune prestation à la recourante. On ignore surtout l’avantage
économique retiré par la recourante du fait de l’empiètement, notamment la
valeur du terrain dont l’usage a temporairement été concédé à la recourante. Il
n’est ainsi pas possible de déterminer si, par exemple, le montant de la taxe
litigieuse aurait dû être plafonné pour respecter le principe de l’équivalence.

Dans l’arrêt FI.2023.0175 du 2 juillet 2024, qui
concerne la commune de Renens, la CDAP avait relevé que le tarif pratiqué pour
l'usage accru de la chaussée par l'autorité concernée (également d’un montant
de 1 fr.50 par m2) apparaissait à première vue supérieur à ceux
pratiqués dans les autres communes, tout en étant inférieur au tarif applicable
à l'usage accru des routes cantonales (cf. art. 6 ch. 11 du règlement du 8
janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative [RE-Adm; BLV
172.55.1]), mais qu’il convenait d’examiner si l'avantage que les constructeurs
ont retiré d'un usage accru du domaine public pendant un peu plus d'une année
pour mener à bien leur projet de construction entretenait un rapport
proportionné avec le montant de la taxe qui leur avait été facturée, rappelant
que la valeur de la prestation devait être en rapport avec son "prix"
et, en l'espèce, avec l'avantage économique retiré par les constructeurs. La
Cour a ainsi retenu qu’un tarif de 1 fr. 50 par jour et par m2, équivalant
à un loyer mensuel de 4'500 fr. pour une surface de 100 m2 du
domaine public utilisé de manière accrue, montrait l'on se trouve à la limite
du respect du principe d'équivalence. Elle a estimé au final que le principe
d’équivalence était respecté et qu’en dépit du loyer élevé exigé pour cette
utilisation, on pouvait admettre que celui-ci restait en rapport avec
l'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire, si l'on considère qu'il
s'agit d'une route et que son usage à proximité directe du chantier des constructeurs
leur a apporté un avantage tout à fait particulier (cf. arrêt précité, consid.
6d). 

En la présente occurrence toutefois, il n'est pas
possible, en l'état du dossier, de se prononcer sur le point de savoir si la
taxe litigieuse, respecte ou non le principe d'équivalence. La décision
attaquée ne peut être maintenue et il appartiendra à l’autorité intimée de
compléter l’instruction du recours, afin de déterminer les avantages concrets et
particuliers que la recourante a retirés du fait de l’empiètement sur le
domaine public communal en comparaison, notamment, avec les contraintes qui
pourraient résulter d’une installation du chantier sans cet empiètement. A cet
égard, on rappelle qu’un tarif journalier de 1 fr.50 par m2 a été
considéré comme se situant à la limite du respect du principe d'équivalence
pour une commune de l’agglomération lausannoise dans l’arrêt précité; dès lors,
il apparaît que les avantages que la recourante a retirés de l’empiètement du
domaine public d’une commune du district ******** doivent revêtir une
importance d’autant plus grande. L’autorité intimée, qui est composée de
représentants du Conseil communal, paraît mieux à même de compléter
l’instruction sur ce point et de déterminer dans quelle mesure l’application du
règlement communal respecte le principe d’équivalence (art. 90 al. 2
LPA-VD).

7.                     
a) Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent à
l’admission du recours. La cause sera renvoyée à l’autorité intimée, afin
qu’elle reprenne l’instruction du recours formé devant elle au regard du
respect du principe d’équivalence, conformément au considérant 6d) qui précède,
et statue à nouveau.

b) Les frais judiciaires sont mis à la charge de la
commune, qui succombe (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). La recourante
obtenant pour l'essentiel gain de cause avec l’assistance d’un mandataire
professionnel, des dépens lui seront alloués, à la charge de la commune
concernée (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). 

 

 

Par ces motifs

 la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

 

I.                      
Le recours est admis. 

II.                     
La décision de la Commission communale de recours en matière fiscale de
la commune ********, du 7 janvier 2025, est annulée.

III.                   
La cause est renvoyée à la Commission communale de recours en matière
fiscale de la commune ********, afin qu'elle procède dans le sens des
considérants du présent arrêt.

IV.                   
Un émolument de justice de 1'200 (mille deux cents) francs est mis à la
charge de la commune ********.

V.                    
La commune ******** versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille
cinq cents) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 18 novembre 2025

 

Le président:                                                                                            Le
greffier:           

                                                                                                                  

 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.