# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d324509e-3747-54c8-ad73-cbdd0b6a273e
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2021-04-12
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 12.04.2021 F-3586/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_F-3586-2019_2021-04-12.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Corte VI 

F-3586/2019 

 

 
 

  S e n t e n z a  d e l  1 2  a p r i l e  2 0 2 1   

Composizione 

 
Giudici Daniele Cattaneo (presidente del collegio),  

Gregor Chatton, Andreas Trommer,  

cancelliere Dario Quirici. 
 

 
 

Parti 

 
A._______,  

…,   

patrocinato dall'avv. Marco Frigerio, 

Piazza Col. C. Bernasconi 5,  

6830 Chiasso,  

ricorrente,  

 
 

 
contro 

 

 
Segreteria di Stato della migrazione SEM,  

Quellenweg 6,  

3003 Berna,    

autorità inferiore.  

 
 

 
 

Oggetto 

 
Divieto d'entrata. 

 

 

 

F-3586/2019 

Pagina 2 

Fatti: 

A.  

A._______ (il ricorrente), cittadino romeno nato il … 1993, di professione 

operaio (muratore), risiede a … con sua moglie e le sue due figlie. 

B.  

In Svizzera, il ricorrente è stato condannato dal Ministero pubblico (MP) del 

Canton Ticino, mediante tre decreti d’accusa emanati il 30 novembre 2015, 

il 1° dicembre 2017 e il 26 settembre 2018, a tre multe di fr. 100.–, 400.– e 

300.–, con l’avvertenza che, in caso di non pagamento, le multe sarebbero 

state sostituite con pene detentive di 1, 4 e 3 giorni, e ciò per accattonaggio 

nonché vagabondaggio (fatti: da aprile 2015 a maggio 2017, e da dicembre 

2017 ad agosto 2018), in conformità alla legge cantonale sull’ordine 

pubblico e al relativo regolamento d’esecuzione. 

Il ricorrente non si è opposto ai decreti d’accusa che sono così divenuti 

sentenze passate in giudicato (non iscritte nel casellario giudiziale). 

C.  

In Italia, il ricorrente è stato condannato il 1° marzo 2017 ad una multa di 

EUR 800.– per minaccia (fatto: 8 marzo 2015), nonché il 12 febbraio 2018 

ad una pena di reclusione di nove mesi, sospesa condizionalmente, per 

resistenza a un pubblico ufficiale e lesione corporale (fatti: 9 settembre 

2016).  

D.  

Il 7 maggio 2019, venuta a conoscenza delle dette condanne, la SEM ha 

comunicato al ricorrente, per il tramite dell’Ambasciata di Svizzera a 

Bucarest (ASB), di avere l’intenzione di emettere nei suoi confronti un 

divieto d’entrata valido per la Svizzera e il Liechtenstein, concedendogli la 

possibilità di esprimersi in proposito entro venti giorni dal ricevimento della 

comunicazione.  

Il 6 giugno 2019, l’ASB ha informato la SEM che il suo scritto del 7 maggio 

2019 non aveva potuto essere notificato al ricorrente. 

E.  

Il 26 giugno 2019, la SEM ha emanato nei confronti del ricorrente un divieto 

d’entrata in Svizzera e nel Liechtenstein valido fino al 25 giugno 2023 

(quattro anni), togliendo nel contempo l’effetto sospensivo ad un eventuale 

ricorso. 

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Pagina 3 

F.  

Il 9 luglio 2019, il Corpo delle guardie di confine svizzere ha fermato il 

ricorrente in Ticino, gli ha notificato il divieto d’entrata ed ha emesso nei 

suoi confronti una decisione di allontanamento dalla Svizzera, cresciuta in 

giudicato incontestata, il ricorrente avendo espressamente rinunciato, per 

scritto, ad interporre ricorso contro la stessa.  

G.  

Il 12 luglio 2019, il legale del ricorrente ha chiesto alla SEM di spedirgli una 

copia del divieto d’entrata. 

H.  

Il 15 luglio 2019, rappresentato dal suo legale, il ricorrente ha adito il 

Tribunale amministrativo federale (TAF), “in attesa di poter prendere 

visione della decisione [della SEM]”, chiedendo l’annullamento del divieto 

d’entrata. 

I.  

Il 16 luglio 2019, la SEM ha trasmesso al ricorrente una copia del divieto 

d’entrata. 

J.  

Il 22 luglio 2019, il ricorrente ha inoltrato un complemento al ricorso, 

chiedendo, in via cautelare, la restituzione dell’effetto sospensivo, e, nel 

merito, l’annullamento del divieto d’entrata e della “decisione del 16 luglio 

2019 che lo conferma”.   

K.  

Il 2 agosto 2019, questo Tribunale ha accusato ricevimento e preso atto 

del ricorso, riservandosi di decidere sulla restituzione dell’effetto 

sospensivo in prosieguo.  

L.  

L’11 settembre 2019, mediante decisione incidentale, questo Tribunale ha 

respinto la domanda di restituzione dell’effetto sospensivo, invitando il 

ricorrente a versare un anticipo equivalente alle presunte spese 

processuali di fr. 1'000.– entro un mese dalla notifica della decisione, ciò 

che è avvenuto puntualmente il 18 settembre successivo. 

M.  

Il 30 ottobre 2019, su invito di questo Tribunale, la SEM ha risposto al 

ricorso, chiedendone il rigetto con la conferma della decisione impugnata.  

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Pagina 4 

N.  

Il 21 gennaio 2020, il ricorrente ha replicato, riaffermando le proprie 

conclusioni, ed ha allegato copie delle ricevute relative al pagamento delle 

multe per accattonaggio.  

O.  

Il 18 marzo 2020, la SEM ha presentato la duplica, ribadendo la necessità 

di respingere il ricorso e confermare la decisione impugnata.  

P.  

Il 31 agosto 2020, il ricorrente ha trasmesso a questo Tribunale la lista di 

tutte le multe comminategli per accattonaggio con le ricevute dei relativi 

pagamenti.  

Q.  

Il 30 novembre 2020, preso nota dell’ultimo scritto del ricorrente con il 

corrispondente allegato, la SEM ha riproposto di rigettare il ricorso e 

confermare la decisione impugnata.        

R.  

Il 23 febbraio 2021, il ricorrente ha scritto a questo Tribunale che “la Corte 

dei diritti dell’uomo di Strasburgo [ha] recentemente sanzionato la Svizzera 

per avere violato l’art. 8 CEDU multando una mendicante che chiedeva 

l’elemosina sulla pubblica via”, sollecitando la trattazione del ricorso.  

S.  

Il 10 marzo 2021, questo Tribunale ha informato il ricorrente sullo stato 

della procedura.  

 

 

 

 

 

 

 

 

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Pagina 5 

Diritto: 

1.  

1.1 Secondo l’art. 31 della legge sul Tribunale amministrativo federale del 

17 giugno 2005 (LTAF, RS 173.32), questo Tribunale giudica i ricorsi contro 

le decisioni ai sensi dell’art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 

sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), emanate dalle autorità 

menzionate all'art. 33 LTAF, salvo nei casi previsti all’art. 32 LTAF.   

La SEM fa parte delle dette autorità (art. 33 lett. d LTAF) e il divieto d’entrata 

del 26 giugno 2019, che non rientra peraltro nell'elenco dell'art. 32 LTAF, 

costituisce una decisione ai sensi dell’art. 5 cpv. 1 PA, dimodoché questo 

Tribunale è competente a giudicare il presente ricorso in quanto autorità di 

grado inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione con 

l’art. 11 cpv. 1 e 3 dell’Accordo tra la Svizzera e la Comunità europea, 

nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone del 21 

giugno 1999 [ALC, RS 0.142.112.681], in vigore dal 1° giungo 2002, 

nonché l’art. 83 lett. c cifra 1 della legge sul Tribunale federale del 17 

giugno 2005 [LTF, RS 173.110]; cfr. inoltre la sentenza del Tribunale 

federale 2C_270/2015 del 6 agosto 2015 consid. 1).   

1.2 Ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento dinanzi 

all’autorità inferiore, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata e 

ha un interesse degno di protezione all’annullamento o alla modificazione 

della stessa (art. 48 cpv. 1 PA). Il ricorso deve essere depositato entro 

trenta giorni dalla notificazione della decisione (art. 50 cpv. 1 PA) e 

contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma 

del ricorrente o del suo rappresentante, con allegati, se disponibili, la 

decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova (art. 52 

cpv. 1 PA). Un eventuale anticipo equivalente alle presunte spese 

processuali deve essere saldato entro il termine impartito (art. 63 cpv. 4 

PA). 

In concreto, il ricorrente ha impugnato la decisione della SEM, di cui è il 

destinatario, tempestivamente e nel rispetto dei requisiti previsti dalla 

legge, versando inoltre l’anticipo spese richiesto. Ne deriva che il ricorso è 

ammissibile e nulla osta quindi all’esame del merito del litigio.  

2.  

Con il deposito del ricorso, la trattazione della causa, oggetto della 

decisone impugnata, passa a questo Tribunale (effetto devolutivo), che ha 

un pieno potere d’esame riguardo all'applicazione del diritto, compreso 

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l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, all'accertamento inesatto 

o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti, come pure, in linea di 

principio, all'inadeguatezza (artt. 49 e 54 PA).  

Questo Tribunale è, in linea di massima, vincolato dalle conclusioni delle 

parti (principio dispositivo), a meno che, nell’ambito dell’oggetto del litigio, 

siano soddisfatte le condizioni per concedere di più (“reformatio in melius”)  

o di meno (“reformatio in peius”) rispetto a quanto richiesto (art. 62 cpv. 1 

a 3 PA: massima dell'ufficialità; cfr. MADELEINE CAMPRUBI, in: Christoph 

Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [editori], Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren – Kommentar, 2a ed., 2019, n. 8 ad art. 62 PA). 

Questo Tribunale non è invece vincolato, in nessun caso, dai motivi del 

ricorso (art. 62 cpv. 4 PA: principio dell'applicazione d'ufficio del diritto).  

3.  

Il presente litigio verte sulla decisione del 26 giugno 2019, pronunciante un 

divieto d’entrata in Svizzera e nel Liechtenstein di quattro anni (26.6.2019 

– 25.6.2023), di cui il ricorrente chiede l’annullamento.   

4.  

L’ALC è applicabile ratione temporis, ratione personae e ratione materiae 

alla fattispecie, nella misura in cui il ricorrente, in quanto cittadino romeno, 

è titolare dei diritti in esso consacrati (libertà di circolazione), i quali 

consistono nel diritto d’ingresso (art. 3 ALC e art. 1 § 1 allegato I ALC) 

nonché nel diritto di soggiorno per i lavoratori dipendenti (art. 4 ALC e artt. 

6 a 11 allegato I ALC), per gli autonomi (art. 4 ALC e artt. 12 a 16 allegato 

I ALC), per i prestatori di servizi (art. 5 ALC e artt. 17 a 23 allegato I ALC) 

e per le persone che non esercitano un’attività economica (art. 6 ALC e art. 

24 allegato I ALC).   

La presente procedura concerne principalmente il diritto d’ingresso in 

Svizzera, di cui la decisione impugnata restringe l’esercizio da parte del 

ricorrente (deroga alla libertà di circolazione; cfr. anche DTF 143 IV 97). Di 

conseguenza, bisogna nel prosieguo verificare se la SEM, nel pronunciare 

il divieto d’entrata in sé e nel fissarne la durata a quattro anni, si sia 

conformata alle esigenze poste dall’ALC, secondo il quale i diritti da esso 

conferiti, in particolare il diritto d’ingresso, possono essere limitati soltanto 

da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e 

pubblica sanità (cfr. artt. 1 § 1 e 5 § 1 allegato I ALC). 

5.  

Considerato che l’ALC non regola espressamente i divieti d’entrata in 

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quanto tali, bisogna partire dal presupposto che si applica il diritto interno 

svizzero anche ai divieti d’entrata nei confronti di cittadini dell’Unione 

europea, come si può desumere dall’art. 24 dell’ordinanza del 22 maggio 

2002 concernente l'introduzione graduale della libera circolazione delle 

persone tra la Confederazione svizzera e l'Unione europea e i suoi Stati 

membri (OLCP, RS 142.203). È quindi applicabile la legge federale sugli 

stranieri del 16 dicembre 2005 (LStr), che regola i divieti d’entrata all’art. 

67, la quale è stata, con effetto dal 1° gennaio 2019, ridenominata legge 

federale sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI, RS 142.20).   

6.  

6.1 La SEM può vietare l'entrata in Svizzera allo straniero che ha violato o 

espone a pericolo l'ordine e la sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero 

(art. 67 cpv. 2 lett. a LStrI). Nell’esercizio del suo potere discrezionale, la 

SEM tiene conto degli interessi pubblici e, in particolare, della situazione 

personale dello straniero (art. 96 cpv. 1 LStrI). Se un divieto d’entrata si 

giustifica, ma risulta inadeguato alle circostanze, alla persona interessata 

può essere rivolto un ammonimento con la comminazione di tale 

provvedimento (art. 96 cpv. 2 LStrI).   

Il Consiglio federale ha messo a fuoco le nozioni d’ordine e di sicurezza 

pubblici, sul piano del diritto interno, nel suo Messaggio dell’8 marzo 2002 

concernente la LStr (Messaggio LStr, FF 2002 3327). In proposito, esso ha 

sottolineato che “la sicurezza e l’ordine pubblici costituiscono il concetto 

sovraordinato dei beni da proteggere nel contesto della polizia: l’ordine 

pubblico comprende l’insieme della nozione di ordine, la cui osservanza 

dal punto di vista sociale ed etico costituisce una condizione indispensabile 

della coabitazione ordinata delle persone. La sicurezza pubblica significa 

l’inviolabilità dell’ordine giuridico obiettivo, dei beni giuridici individuali (vita, 

salute, libertà, proprietà, ecc.) nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è 

violazione della sicurezza e dell’ordine pubblici segnatamente se sono 

commesse infrazioni gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni 

delle autorità nonché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto 

pubblico o privato” (Messaggio LStr, pag. 3424). 

6.2 Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata massima di cinque 

anni; può essere pronunciato per una durata più lunga se l'interessato 

costituisce un grave pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblici (art. 67 cpv. 

3 LStrI). 

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Questa graduazione delle durate (inferiori o superiori a cinque anni) risulta 

dal recepimento, da parte della Svizzera, dell’art. 11 § 2 della direttiva 

2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 

2008 (direttiva sul rimpatrio; Gazzetta ufficiale [GU] dell’Unione europea L 

348/98), il quale prevede che la durata del divieto d’ingresso è determinata 

tenendo debitamente conto di tutte le circostanze pertinenti di ogni caso e 

che non supera di norma i cinque anni, ma che può essere superiore ai 

cinque anni se il cittadino di un paese terzo costituisce una grave minaccia 

per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale (cfr. la 

nota a piè di pagina n. 147 relativa all’art. 67 LStrI; cfr. anche DTF 139 II 

121 consid. 5.1 e 6.3). 

6.3 Le nozioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di pubblica sanità, 

secondo l’art. 5 § 1 allegato I ALC, vanno intese nel senso definito dalla 

direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 e dalla relativa 

giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE; dal 

1° dicembre 2009, la Corte di giustizia dell’Unione europea [CGUE]), 

precedente la sottoscrizione dell’ALC (art. 5 § 2 allegato I ALC in relazione 

con l’art. 16 § 2 ALC). Così, le deroghe alla libera circolazione garantita 

dall'ALC devono essere interpretate in modo restrittivo. Al di là della 

turbativa insita in ogni violazione della legge, il ricorso di un'autorità 

nazionale alla nozione di ordine pubblico presuppone il sussistere di una 

minaccia attuale, effettiva e sufficientemente grave di un interesse 

fondamentale per la società. In quest’ottica, una condanna penale può 

essere considerata per limitare i diritti conferiti dall'ALC soltanto se, dalle 

circostanze che l'hanno determinata, emerga un comportamento personale 

costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (cfr. DTF 134 II 10 

consid. 4.3, 130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II 215 consid. 7.4, con i rinvii alla 

giurisprudenza della CGUE). A dipendenza delle circostanze, già la sola 

condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una 

simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Per valutare l'attualità della 

minaccia, non occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero 

commetterà altre infrazioni in futuro; d'altro lato, per rinunciare a misure di 

ordine pubblico, non si deve esigere che il rischio di recidiva sia 

praticamente nullo. La misura dell'apprezzamento dipende in sostanza 

dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa appare 

importante, quanto minori sono le esigenze in merito al rischio di recidiva 

(cfr. la sentenza del Tribunale federale 2C_903/2010 del 6 giugno 2011 

consid. 4.3.2 e DTF 136 II 5 consid. 4.2). 

6.4 Riassumendo le esigenze poste dal diritto interno, dall’ALC e dalla 

giurisprudenza della CGUE, il Tribunale federale rileva che, per potere 

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pronunciare un divieto d’entrata fino a cinque anni al massimo nei confronti 

di un cittadino di un paese terzo non coperto dall’ALC, è sufficiente che egli 

rappresenti un semplice pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri 

(livello I). Invece, per potere pronunciare un divieto d’entrata di cinque anni 

al massimo nei confronti di un cittadino di un paese terzo coperto dall’ALC, 

che gode quindi della libertà di circolazione, è necessario verificare se egli 

costituisca una minaccia di una certa gravità per l’ordine e la sicurezza 

pubblici svizzeri, ossia una minaccia che va al di là di una semplice messa 

in pericolo degli stessi (livello I bis). Quanto alla pronuncia di un divieto 

d’entrata superiore a cinque anni (fino a quindici e, in caso di recidiva, 

anche fino a venti anni: cfr. DTAF 2014/20 consid. 7), e ciò 

indipendentemente dall’applicazione dell’ALC (cfr. art. 11 cpv. 2 direttiva 

2008/115/CE), bisogna che il cittadino in questione rappresenti una grave 

minaccia, ossia un “pericolo qualificato” (“menace caractérisée”), per 

l’ordine e la sicurezza pubblici svizzeri (livello II; cfr. DTF 139 II 121 consid. 

5 e 6). 

Questo grado di gravità qualificata, la cui ammissione costituisce 

l’eccezione (cfr. FF 2009 8043, pag. 8058 [in francese]), deve essere 

esaminato concretamente, con riferimento agli atti di causa (cfr. MARC 

SPESCHA, in: Spescha et al. [editori], Migrationsrecht, 4a ed. 2015, art. 67 

LStr, n. 5, pag. 271; ADANK-SCHÄRER/ANTONIAZZA-HAFNER, Interdiction 

d’entrée prononcée à l’encontre d’un étranger délinquant, in: AJP/PJA 

7/2018, pagg. 886 a 898). Esso è funzione della natura del bene giuridico 

in pericolo (ad es.: la vita, l’integrità della persona, l’integrità sessuale o la 

salute pubblica), della natura dell'infrazione commessa, come in caso di 

criminalità particolarmente grave a dimensione transfrontaliera (cfr. art. 83 

§ 1 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea nella versione 

consolidata di Lisbona [TFUE], che menziona gli atti di terrorismo, la tratta 

di esseri umani, il traffico di droga e la criminalità organizzata), oppure del 

numero delle infrazioni commesse (recidiva), anche alla luce della loro 

eventuale crescente gravità o dell'assenza di una prognosi favorevole (cfr. 

DTF 139 II 121 consid. 6.3). 

6.5 È ancora pertinente sottolineare che, secondo una giurisprudenza 

consolidata, l'autorità amministrativa non è, in virtù del principio della 

separazione dei poteri, vincolata dalle considerazioni del giudice penale. 

Tenuto conto delle finalità differenti perseguite dalla sanzione penale e dal 

divieto d'entrata, in linea di principio indipendenti l’una dall’altro, entrambe 

le misure possono coesistere ed applicarsi ad una medesima fattispecie. 

Un divieto d'entrata può essere adottato anche in assenza di un giudizio 

penale, sia per la mancata apertura di un procedimento penale, sia a causa 

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della pendenza dello stesso. È sufficiente che l'autorità amministrativa, 

fondandosi sul proprio apprezzamento dei mezzi di prova, giunga alla 

conclusione che le condizioni per emanare un divieto d'entrata siano 

soddisfatte. Pertanto, l'autorità amministrativa valuta sulla base di criteri 

autonomi se l'allontanamento dalla Svizzera di uno straniero sia necessario 

ed opportuno, e può quindi giungere a conclusioni differenti da quelle 

ritenute dal giudice penale (cfr., tra le altre, DTF 140 I 145 consid. 4.3 e 

137 II 233 consid. 5.2.2, nonché le sentenze TAF F-2303/2019 del 23 

febbraio 2021 consid. 7.1.2  e C-2463/2013 del 7 maggio 2015 consid. 8.4). 

7.  

In prosieguo importa stabilire se le condizioni per emettere un divieto 

d’entrata in sé (minaccia almeno di una certa gravità) fossero adempiute il 

26 giugno 2019 (cfr. le sentenze del Tribunale federale 2C_66/2018 del 7 

maggio 2018 consid. 5.3.1 e 2C_784/2014 del 24 aprile 2015 consid. 3.2 

in fine); nell’affermativa, bisognerà precisare l’intensità della gravità della 

minaccia (minaccia solo di una certa gravità o minaccia grave). È doveroso 

puntualizzare che, nel caso in cui tra la decisione amministrativa e la sua 

verifica giudiziaria trascorra del tempo, bisogna tenere conto, per valutare 

il presupposto della minaccia attuale, anche di eventuali elementi di fatto 

successivi al rilascio del divieto d’entrata (cfr. DTF 137 II 233 consid. 5.3.1; 

cfr. anche la sentenza del Tribunale federale 2C_173/2019 del 31 luglio 

2019 consid. 5.2.1, con il rinvio alla sentenza CGCE del 29 aprile 2004, 

Orfanopoulos e Oliveri, C-482/01 e C-493/01, nn. 77 a 79).  

7.1 Il ricorrente è stato condannato in Italia a due riprese, ossia ad una 

multa nel 2017 in relazione ad un fatto sopravvenuto nel 2015 (minaccia), 

e a nove mesi di reclusione, con la condizionale, nel 2018, in seguito ad un 

fatto intercorso il 9 settembre 2016 (resistenza a un pubblico ufficiale e 

lesione personale). Quando la SEM ha emanato il divieto d’entrata, il 26 

giugno 2019, queste due condanne erano recenti, continuando peraltro ad 

esserlo, e, soprattutto rispetto ai reati di resistenza a un ufficiale pubblico 

e di lesione personale, la loro gravità non può essere minimizzata sotto il 

profilo dell’ordine e della sicurezza pubblici svizzeri. Al contrario, secondo 

il Codice penale svizzero (CP, RS 311), la violenza o minaccia contro le 

autorità e i funzionari, quali rappresentanti dello Stato, è punita con una 

pena detentiva fino a tre anni o con una pena pecuniaria (cfr. art. 285 cpv. 

1 CP). Pertanto, la gravità di questa potenziale infrazione deve essere 

classificata come importante, ciò che sminuisce le esigenze riguardo al 

rischio di recidiva (cfr. consid. 6.3).  

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In questo senso, anche a prescindere dalle multe, con l’avvertenza della 

pena detentiva sostitutiva in caso di non pagamento, accollate al ricorrente 

per accattonaggio e vagabondaggio in Ticino nel 2015, 2017 e 2018, è 

lecito ammettere con la SEM che il ricorrente costituiva, alla luce dei suoi 

reati contro l’autorità pubblica italiana (resistenza e lesione), la cui 

importanza si rispecchia nella misura della pena (nove mesi di reclusione), 

una minaccia concreta di una certa gravità per l’ordine e la sicurezza 

pubblici svizzeri, e non soltanto un pericolo più o meno astratto.   

Di conseguenza, la pronuncia di un divieto d’entrata, il 26 giugno 2019, non 

oltrepassante i cinque anni, era giustificata (cfr. consid. 6.2, 6.3 e 6.4).     

8.  

Si tratta ora di verificare se la durata di quattro anni del divieto d’entrata 

fosse anche proporzionale, e ciò in funzione del complesso delle 

circostanze del caso, nel quadro del diritto del ricorrente alla libera 

circolazione garantito dall’ALC (cfr. consid. 4), nonché, se del caso, del suo 

diritto al rispetto della sua vita privata e familiare secondo l’art. 8 § 1 della 

Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU, RS 0.101).  

8.1 In generale, l'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse 

ed essere proporzionata allo scopo (art. 5 cpv. 2 della Costituzione 

federale/Cost., RS 101). Da un punto di visto analitico, il principio della 

proporzionalità viene suddiviso in tre regole: l'idoneità, la necessità e la 

proporzionalità in senso stretto (cfr. DTF 136 I 17 consid. 4.4, 135 I 246 

consid. 3.1, 130 II 425 consid. 5.2 e 124 I 40 consid. 3e). La prima impone 

che la misura scelta sia atta al raggiungimento dello scopo d'interesse 

pubblico fissato dalla legge (cfr. DTF 128 I 310 consid. 5b/cc), la seconda 

che, tra più misure idonee, si scelga quella che incide meno fortemente sui 

diritti privati (cfr. DTF 130 II 425 consid. 5.2), e la terza, detta anche regola 

della preponderanza dell'interesse pubblico, che l'autorità proceda alla 

ponderazione tra l'interesse pubblico perseguito e il contrapposto interesse 

privato, valutando quale dei due debba prevalere in funzione delle 

circostanze (cfr. DTF 129 I 12 consid. 6 a 9).  

 

8.2 A proposito dell’art. 8 § 1 CEDU bisogna precisare che, benché non 

garantisca il diritto di entrata e di soggiorno in Svizzera (cfr. DTF 140 I 145 

consid. 3.1 e 139 I 330 consid. 2.1 con i rinvii), esso estende la sua 

protezione, sotto il profilo del diritto al rispetto della vita privata, anche alle 

relazioni sociali sviluppate nell’ambito di attività professionali e commerciali 

di chi se ne prevale (cfr. sentenze CorteEDU – Fernandez Martinez c. 

Spagna [Grande Camera], n. 56030/07, 12 giugno 2014, § 110, e Niemietz 

F-3586/2019 

Pagina 12 

c. Germania, n. 13710/88, 16 dicembre 1992, n. 29). Secondo il Tribunale 

federale, dal punto di vista del diritto al rispetto della vita familiare, chi si 

richiama alla protezione dell’art. 8 § 1 CEDU deve, in generale, intrattenere 

una relazione stretta, effettiva ed intatta, con una persona della sua 

famiglia che beneficia di un diritto di presenza duraturo in Svizzera (cfr., 

tuttavia, la sentenza CorteEDU – Mengesha Kimfe c. Svizzera, n. 

24404/05, 29 luglio 2010, § 61); in questo senso, sono protetti, 

segnatamente, i rapporti tra i coniugi, nonché quelli tra genitori e figli 

minorenni che vivono in comunione; eccezionalmente, se sussiste un 

particolare rapporto di dipendenza tra loro, sono presi in considerazione 

anche i rapporti tra genitori e figli maggiorenni (cfr. DTF 129 II 11 consid. 

2).  

 

Nondimeno, l’art. 8 § 2 CEDU permette un’ingerenza statale nell’esercizio 

del diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare, se tale ingerenza 

è prevista dalla legge ed è necessaria, in particolare, alla sicurezza 

pubblica e alla prevenzione dei reati in una società democratica. 

8.3 In concreto, come traspare dall’analisi effettuata in precedenza (cfr. 

consid. 7.1), fra tutti i reati sanzionati risaltano quelli commessi in Italia 

contro un pubblico ufficiale (resistenza e lesione corporale), la cui gravità 

non può essere in alcun modo minimizzata nella prospettiva dell’ordine e 

della sicurezza pubblici svizzeri. Tuttavia, considerato che il ricorrente non 

ha recidivato, questo Tribunale è del parere che, sotto questo profilo, un 

divieto d’entrata di tre anni, al posto di quattro, soddisfi meglio le esigenze 

del principio di proporzionalità riguardo alla sua idoneità, alla sua necessità 

e alla sua preponderanza per la difesa dell’ordine e della sicurezza 

pubblici. È però ancora doveroso verificare se un divieto d’entrata di tre 

anni sia anche compatibile, per quanto applicabile, con l’art. 8 CEDU.  

8.4 Ora, relativamente alla protezione garantita dall’art. 8 § 1 CEDU sul 

piano della vita privata, il ricorrente non ha, e nemmeno fa valere, interessi 

particolari da tutelare, come potrebbe essere il caso se egli avesse, grazie 

al suo lavoro di muratore, allacciato e sviluppato contatti sociali stretti in 

Ticino, essendo precisato che la mendicità, a cui il ricorrente ha pure avuto 

ricorso per sovvenire ai bisogni della sua famiglia, non è considerata, 

secondo la giurisprudenza, come un’attività economica privata (cfr. DTF 

134 I 214 consid. 3). In questo senso, il ricorrente non può ricavare nulla 

da questa norma convenzionale riguardo ad un’eventuale riduzione della 

durata del divieto d’entrata. Rimane invece impregiudicata la questione 

della tutela della mendicità come espressione della libertà personale ai 

sensi dell’art. 8 § 1 CEDU (cfr. consid. 8.5, qui sotto).   

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Pagina 13 

Lo stesso discorso vale, mutatis mutandis, sul piano della vita familiare del 

ricorrente, la quale si svolge a …, dove egli vive con sua moglie e le sue 

due figlie.          

8.5 Ciò posto, il ricorrente si riferisce, nel suo ultimo scritto del 23 febbraio 

2021, ad una recente sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo 

(CorteEDU), senza indicare quale, per sostenere che “l’esercizio della 

questua non può essere sanzionato quando la persona lo effettua per 

potersi garantire il proprio sostentamento”, con la precisazione che egli “ha 

a proprio carico moglie e figli e che, comunque, ha provveduto a 

corrispondere le multe comminategli dimostrando pienamente la propria 

volontà di adeguarsi alle norme vigenti nel nostro paese”.  

Con ogni probabilità il ricorrente intende la sentenza Lacatus c. Svizzera, 

n. 14065/15, del 19 gennaio 2021, pronunciata da una Camera di sette 

giudici della CorteEDU, e relativa a una richiedente romena appartenente 

alla minoranza etnica dei Rom, che elemosinava a Ginevra negli anni 2011 

– 2013, e che, per questo motivo, è stata multata a più riprese, subendo 

per finire una pena detentiva di cinque giorni nel 2015 in seguito al non 

pagamento delle multe.       

8.5.1 È necessario rilevare, per prima cosa, che la sentenza in questione 

non è ancora definitiva (cfr. art. 44 CEDU). Inoltre, la stessa è posteriore al 

rilascio del divieto d’entrata del 26 giugno 2019, per cui, beninteso, non si 

può rimproverare alla SEM di non averne tenuto conto. È però sensato ed 

opportuno considerarla, per quanto possibile, in questa sede (cfr. consid. 

7).    

Ciò premesso, la CorteEDU ha riconosciuto che il fatto di chiedere 

l’elemosina rientra nella nozione di “vita privata” secondo l’art. 8 § 1 CEDU, 

nel senso che “en mendiant, l’intéressé adopte un mode de vie particulier 

afin de surmonter une situation inhumaine et précaire” (sentenza, § 56). In 

seguito, la CorteEDU ha considerato determinante il fatto che la 

richiedente, dopo essere stata condannata ad una multa di fr. 500.–, che 

non ha potuto pagare a causa della sua situazione di “vulnérabilité 

manifeste”, senza “d’autres choix que la mendicité pour survivre”, ha 

dovuto espiare una pena detentiva di cinque giorni (sentenza, §§ 7, 108 e 

115). La CorteEDU ha quindi accertato che l’ingerenza delle autorità 

svizzere nella vita privata della richiedente, materializzatasi nella pena 

detentiva di cinque giorni, non era necessaria in una società democratica, 

ossia che non era proporzionata né allo scopo di combattere la criminalità 

organizzata, né a quello di proteggere i diritti dei passanti e dei proprietari 

F-3586/2019 

Pagina 14 

di negozi (sentenza, §§ 115 e 116), da cui la violazione dell’art. 8 § 1 CEDU 

e la condanna della Svizzera al pagamento alla richiedente di un’indennità 

di EUR 922.– per torto morale.      

8.5.2 Come si vede, questa fattispecie non è del tutto sovrapponibile a 

quella del ricorrente, il quale, disponendo dei mezzi per pagare le multe, 

non ha dovuto espiare alcuna pena detentiva. In aggiunta a ciò, il ricorrente 

ha una moglie e due figlie, con le quali non vive sulla strada, ed esercita la 

professione di operaio, dimodoché non deve ricorrere all’elemosina come 

unico mezzo possibile per sopravvivere, nonostante conosca dei periodi di 

disoccupazione, come si può evince dall’incarto. Questo per dire che non 

è evidente fino a che punto il ricorrente possa richiamarsi pertinentemente 

alla sentenza Lacatus c. Svizzera, questione che egli, d’altra parte, non 

tematizza in modo approfondito dal punto di vista della sua situazione 

personale. In proposito è però necessario sottolineare che la sentenza 

della CorteEDU nega, in casu, la proporzionalità delle sanzioni di natura 

penale, soprattutto la pena detentiva, per controllare la mendicità, mentre 

non mette in discussione la facoltà di adottare misure amministrative, come 

il divieto d’entrata, a questo scopo (sentenza, §§ 105, 112 e 115).     

Comunque, la questione della portata della sentenza Lacatus c. Svizzera 

in questa procedura può rimanere irrisolta. In effetti, data la riduzione del 

divieto d’entrata a tre anni che si impone in relazione al reato certo grave, 

ma non reiterato, commesso in Italia contro un pubblico ufficiale (resistenza 

e lesione corporale), le multe pronunciate in Ticino contro il ricorrente per 

accattonaggio, con l’avvertenza che, in caso di non pagamento, sarebbero 

state sostituite da una pena detentiva, non sono di per sé suscettibili di 

condurre ad una riduzione ulteriore della durata del provvedimento, e ciò a 

prescindere dal senso che si voglia, in definitiva,  attribuire alla sentenza 

Lacatus c. Svizzera.     

8.6 Sulla scorta di tutto quanto precede, la ponderazione dell’interesse 

pubblico della Svizzera a tenere lontano dal suo territorio il ricorrente e 

l’interesse privato di quest’ultimo ad usufruire, in particolare, della libera 

circolazione secondo l’ALC, essenzialmente facendo uso del suo diritto 

d’ingresso in Svizzera (cfr. art. 1 § 1 allegato I ALC), non permette di 

considerare che una durata del divieto d’entrata di quattro anni sia 

proporzionata: una durata di tre anni appare invece più consona a garantire 

la difesa dell’ordine e della sicurezza pubblici svizzeri senza incidere in 

misura eccessiva sugli interessi privati, qualunque essi siano, del 

ricorrente.   

F-3586/2019 

Pagina 15 

9.  

In conclusione, pronunciando un divieto d’entrata di quattro anni, la SEM 

ha violato l’art. 67 cpv. 3 LStrI, l’ALC e il principio di proporzionalità 

nell’esercizio del suo potere d’apprezzamento (art. 49 lett. a PA). Stando 

così le cose, in accordo con le considerazioni sopraesposte, il ricorso deve 

essere parzialmente accolto, e la decisione impugnata riformata, nel senso 

che la durata del divieto d’entrata è ridotta a tre anni, per cui lo stesso è 

valido dal 26 giugno 2019 al 25 giugno 2022.         

10.  

10.1 Le spese processuali sono di regola messe a carico della parte 

soccombente e, in caso di soccombenza parziale, sono ridotte (art. 63 cpv. 

1 PA). Esse comprendono la tassa di giustizia e i disborsi (art. 1 cpv. 1 del 

regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle 

cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF, RS 

173.320.2]); la tassa di giustizia è calcolata in funzione dell'ampiezza e 

della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della 

situazione finanziaria delle parti (artt. 63 cpv. 4bis PA e 2 cpv. 1 TS-TAF).  

In concreto, siccome le conclusioni del ricorrente sono state parzialmente 

accolte in relazione alla fissazione della durata del divieto d’entrata, è 

giusto porre a suo carico, a titolo di spese processuali ridotte, fr. 750.– da 

prelevare sull'anticipo di fr. 1'000.– da lui già versato. Di conseguenza, fr. 

250.– saranno restituiti al ricorrente una volta che la presente sentenza 

sarà cresciuta in giudicato. 

10.2 Considerato che il ricorso è parzialmente ammesso, il ricorrente, che 

è rappresentato da un avvocato, ha diritto a un’indennità, ridotta in 

proporzione, per le spese necessarie derivanti dalla causa (spese ripetibili: 

art. 64 cpv. 1 PA e art. 7 cpv. 1 e 2 TS-TAF). Dato che il ricorrente non ha 

presentato alcuna nota d’onorario, l’indennità deve essere fissata sulla 

base degli atti di causa (art. 14 cpv. 2 TS-TAF). Ora, alla luce dell’ampiezza 

e del contenuto del ricorso e del suo complemento, è appropriato attribuire 

al ricorrente un’indennità ridotta per spese ripetibili di fr. 500.– (onorario e 

spese d’avvocato). Si osservi ancora che la SEM, in quanto autorità 

federale, non ha diritto a un'indennità a titolo di ripetibili (art. 7 cpv. 3 TS-

TAF). 

 

 

F-3586/2019 

Pagina 16 

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale 
pronuncia: 

1.  

Il ricorso è parzialmente accolto, e la decisione impugnata del 26 giugno 

2019 è riformata, nel senso che la durata del divieto d’entrata è ridotta a 

tre anni, per cui esso è valido fino al 25 giugno 2022.   

2.  

Per il resto, il ricorso è respinto. 

3.  

Le spese processuali ridotte di fr. 750.– sono messe a carico del ricorrente 

e dedotte dall’anticipo di fr. 1'000.– da lui già versato. Al ricorrente saranno 

restituiti fr. 250.– dopo la crescita in giudicato della presente sentenza. 

4.  

Al ricorrente è attribuita un’indennità ridotta per spese ripetibili pari a fr. 

500.–, a carico della SEM.  

5.  

Comunicazione: 

– al ricorrente (atto giudiziario; allegati: osservazioni della SEM del 30 

novembre 2020 [per conoscenza], e formulario indirizzo per il 

pagamento);  

– alla SEM (restituzione dell’incarto SIMIC …; allegato: scritto del 

ricorrente del 23 febbraio 2021 [per conoscenza]).  

 

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente. 

 

 

Il presidente del collegio: Il cancelliere: 

  

Daniele Cattaneo Dario Quirici 

 

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Pagina 17 

Rimedi giuridici: 

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 

diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il 

termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale 

federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una 

rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno 

del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una 

lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi 

di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della 

parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere 

allegati (art. 42 LTF). 

 

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