# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 23750d03-e94f-537d-b759-615af0d0349a
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2007-06-01
**Language:** de
**Title:** Zuständigkeit Rechtsmittelverfahren. Beurteilung eines kantonalen Gestaltungsplans.
**Docket/Reference:** BRKE I Nrn. 0123-0125/2007
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_I_0123-0125_2007_295.pdf

## Full Text

BRKE I Nrn. 0123 - 0125/2007 vom 1. Juni 2007 in BEZ 2007 Nr. 54

(Bestätigt mit VB.2007.00312 = BEZ 2007 Nr. 42.)

Die Baudirektion Kanton Zürich hatte den kantonalen Gestaltungsplan (mit Um-
weltverträglichkeitsprüfung)  «PJZ-Polizei- und  Justizzentrum  Zürich»  festgesetzt. Im 
dagegen von Nachbarn angehobenen Rechtsmittelverfahren ging es namentlich um 
die Frage, ob die Baurekurskommission I oder aber der Regierungsrat unter koordi-
nationsrechtlichen Aspekten sachlich zuständige Rekursinstanz sei.

Aus den Erwägungen:

5. Gemäss § 329 Abs. 1 PBG werden Streitigkeiten, wo das Gesetz nichts ande-
res bestimmt, in erster Instanz durch die Baurekurskommission entschieden. Abwei-
chend davon ist der Regierungsrat Rekursinstanz, sofern Anordnungen von Direktio-
nen  in  Anwendung  dieses  Gesetzes  sowie  des  Umweltschutz-,  Gewässerschutz, 
Wasserwirtschafts-, Forst-,  Energie- und  Strassenrechts  angefochten  sind,  die  nicht 
mit  einer  Bewilligung  der  örtlichen  Baubehörde  verbunden  sind  (§  329  Abs.  2  lit.  c 
PBG). Diese Bestimmung wurde im Zuge der Revision des Verwaltungsrechtspflege-
gesetzes (VRG) vom 8. Juni 1997 neu als § 329 Abs. 2 lit. e in das Planungs- und 
Baugesetz aufgenommen. Mit der Inkraftsetzung des Gesetzes über die Organisati-
on des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 am 1. Ja-
nuar  2006  wurde  diese  Bestimmung  unverändert  zum  heutigen  §  329  Abs.  2  lit.  c 
PBG.

5.1. Der zweite Halbsatz von § 329 Abs. 2 lit. c PBG beinhaltet nichts anderes 
als  den  Grundsatz  der  Koordination  gemäss  Art.  25a  des  Raumplanungsgesetzes 
(RPG) und seine Anwendung auf die Frage der Zuständigkeit im Rechtsmittelverfah-
ren. Die bundesrechtliche Koordinationsbestimmung lautet folgendermassen:

«Art. 25a Grundsätze der Koordination

Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Ver-
fügungen mehrerer Behörden, so ist eine Behörde zu bezeichnen, die für 
ausreichende Koordination sorgt.

Die für die Koordination verantwortliche Behörde:
a. kann die erforderlichen verfahrensleitenden Anordnungen treffen;
b. sorgt  für  eine  gemeinsame  öffentliche  Auflage  aller  Gesuchsunterla-

gen;

c. holt  von  allen  beteiligten  kantonalen  und  eidgenössischen  Behörden

umfassende Stellungnahmen zum Vorhaben ein;

d. sorgt  für  eine  inhaltliche  Abstimmung  sowie  möglichst  für  eine  ge-

meinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen.

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Die Verfügungen dürfen keine Widersprüche enthalten.

Diese  Grundsätze  sind  auf  das  Nutzungsplanverfahren  sinngemäss  an-
wendbar.» (…)

5.2. Die Forderung nach Koordination stellte sich in der Praxis erstmals im Zu-
sammenhang mit der Errichtung komplexer Bauvorhaben, die Bewilligungen mehre-
rer Instanzen bedurften. Die Rahmenbedingungen für die Erstellung von Bauten und 
Anlagen  haben  sich  im  Laufe  der  Zeit  in  zweifacher  Hinsicht  verändert.  Einerseits 
wird  die  Gesetzgebung  im  Hinblick  auf  zunehmende  Nutzungskonflikte,  technologi-
sche Risiken und Umweltfragen laufend ergänzt und verfeinert, was dazu führt, dass 
ein  Bauherr  einer  Vielzahl  neuer  Bauvorschriften  Rechnung  tragen  muss.  Anderer-
seits sind diese Vorschriften nicht in einem einzigen Erlass enthalten, sondern in ei-
ner Vielzahl sektorieller Erlasse, die sich nicht nur in ihrem materiellen Gehalt, son-
dern auch in verfahrensmässiger Hinsicht voneinander unterscheiden. Dies ist insbe-
sondere  im  Bereich  des  Umweltschutzrechts  der  Fall.  Folglich  kann  es  dazu  kom-
men, dass ein und dasselbe Projekt von mehreren Amtstellen zu beurteilen ist, wobei 
jede  von  ihnen  das  Vorhaben  unter  einem  anderen  Gesichtspunkt  untersuchen 
muss. Dies führt dazu, dass für ein bestimmtes Verfahren unter Umständen die Ertei-
lung  einer  Mehrzahl  von  Bewilligungen  erforderlich  ist.  Abgesehen  von  der  klassi-
schen Bewilligungskonkurrenz, d.h. von den Fällen, die der Erteilung mehrere Bewil-
ligungen  für  ein  und  dasselbe  Vorhaben  bedürfen,  gibt  es  weitere  sogenannt  kom-
plexe  Bauvorhaben,  bei denen  Handlungsbedarf  besteht.  Dies  ist  namentlich  bei 
mehreren getrennten, jedoch voneinander abhängigen Bauten oder Anlagen oder bei 
Vorhaben,  die  etappenweise  verwirklicht  werden,  der  Fall.  Die  Bewilligungskonkur-
renz birgt die Gefahr widersprüchlicher Entscheide in sich und kann darüber hinaus 
zu einem unzweckmässigen Einsatz der vorhandenen finanziellen und zeitlichen Mit-
tel  sowie  zu  einer  unvollständigen  bzw.  falschen  Anwendung  des  massgebenden 
Rechts  führen  (B.  Waldmann/P.  Hänni,  Raumplanungsgesetz,  2006,  Art.  25a  Rz.  1 
ff.).

Die  Koordinationspflicht  gemäss  Art.  25a  RPG  erstreckt  sich  grundsätzlich  auf 
sämtliche  kantonale  oder  bundesrechtliche  Verfahren,  die  im  Zusammenhang  mit 
Bauvorhaben  durchgeführt  werden  müssen  und  der  Bewilligungszuständigkeit  der 
Kantone  unterliegen.  Unter  die  Koordinationspflicht  fallen  im  Einzelnen  ordentliche 
Baubewilligungen  gemäss  Art.  22  RPG,  Ausnahmebewilligungen  gemäss  Art.  24 
RPG,  Sonderbewilligungen  wie  Rodungsbewilligungen  nach  Art.  5  Abs.  2  Waldge-
setz, Genehmigungs- und Konzessionsentscheide – solange diese einen hinreichen-
den  materiellen  Einfluss  auf  das  Bauvorhaben  aufweisen,  was  namentlich  bei  Son-
dernutzungskonzessionen  für  die  Benutzung  des  öffentlichen  Grundes  oder  gewäs-
serschutzrechtlichen Bewilligungen und Konzessionen für den Bau von Wasserkraft-
werken  zutrifft  – (Waldmann/Hänni,  Art.  25a  Rz.  21)  oder  strassenpolizeirechtliche 
Bewilligungen im Zusammenhang mit einem Bauvorhaben. Gemäss Art. 25a Abs. 4 
RPG  sind  die  Koordinationsvorschriften  alsdann  auch  sinngemäss  auf  das  Nut-
zungsplanungsverfahren anwendbar.

5.3. Die Koordinationspflicht kann indessen nur soweit reichen, als ein Koordina-
tionsbedürfnis auch tatsächlich besteht. Ein Bedürfnis ist grundsätzlich dann ausge-
wiesen, wenn ein Bauvorhaben ausser der eigentlichen Baubewilligung noch weitere 
Bewilligungen,  Konzessionen,  Zustimmungen  oder  Genehmigungen  benötigt.  Kann 

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dagegen ein Projekt allein aufgrund einer Baubewilligung ausgeführt werden, besteht 
kein Koordinationsbedarf, selbst wenn gleichzeitig noch weitere Massnahmen getrof-
fen werden sollen, die eigene Bewilligungen erfordern. Wo kein Koordinationsbedarf 
besteht,  sind  weiterhin  Einzelverfügungen  zulässig.  Anders  zu  entscheiden  hiesse, 
mittels der Koordinationsbestimmungen beliebig viele voneinander unabhängige Ver-
fahren zu einem einzigen zusammenzufassen und damit die ordentlichen Zuständig-
keiten und Verfahren ausser Kraft zu setzen, ohne dass ein Koordinationsbedarf be-
steht;  dies  kann  nicht  Ziel  des  Gesetzes  sein.  Trotz  grundsätzlicher  Koordinations-
pflicht soll es weiterhin möglich sein, den Entscheidungsprozess in mehrere Phasen 
zu  unterteilen.  So  erstreckt  sich  die  Koordinationspflicht  nicht  auf  Entscheide,  die 
zwar in engem Zusammenhang mit einem Bauvorhaben stehen, aber keinen Einfluss 
auf  die  Zulässigkeit  und  die  Verwirklichung  des  Bauprojektes  haben  (Wald-
mann/Hänni,  Art.  25a  Rz.  25).  Dies  gilt  insbesondere  für  Betriebsbewilligungen.  So 
setzt  beispielsweise  der  Bau  einer  Gaststätte  nicht  ein  bereits  erteiltes  Gastwirt-
schaftspatent voraus oder die Bewilligung zur Ausübung des Arztberufs ist unabhän-
gig  von  der  baurechtlichen  Bewilligung  der  Arztpraxis  zu  erteilen.  Gleiches  galt  bei-
spielsweise auch für die baurechtliche Bewilligung eines Kinos und die nach Art. 18 
des  inzwischen  revidierten  Filmgesetzes  vom  28.  September  1962  notwendige  Be-
willigung für die Eröffnung von Betrieben der Filmvorführung (BEZ 2001 Nr. 7). 

5.4.  Vor  Inkrafttreten  der  Koordinationsbestimmungen  gemäss  Art.  25a  RPG 
setzte  die  Koordinationspflicht  gemäss  bundesgerichtlicher  Rechtsprechung  voraus, 
dass  zwischen  den  anzuwendenden  Vorschriften  ein  derart  enger  sachlicher  Zu-
sammenhang  besteht,  dass  sie  nicht  getrennt  und  unabhängig  voneinander  ange-
wendet  werden  dürfen,  weil  deren  gesonderte  Behandlung  zu  sachlich  unhaltbaren 
Ergebnissen führen würde. Der Gesetzgeber hat in Art. 25a Abs. 1 RPG auf dieses 
Erfordernis verzichtet; dennoch nimmt das Bundesgericht in seinen neusten Urteilen 
weiterhin  Bezug  auf  den  «engen  Sachzusammenhang».  Ein  vollständiger  Verzicht 
auf diese Kriterium würde bedeuten, dass unter Umständen beliebig viele, voneinan-
der  unabhängige  Verfahren  aufeinander  abgestimmt  werden  müssten,  was  nicht 
Zweck  der  Koordinationsbestimmungen  sein  kann  (Waldmann/Hänni,  Art.  25a  Rz. 
32). 

Im Nutzungsplanverfahren ergeben sich Koordinationsprobleme mit andern Ent-
scheidverfahren insbesondere bei projektbezogenen Sondernutzungsplänen wie sol-
chen  für  Strassenbauten,  Kieswerke,  Deponien,  Parkhäuser  und  Einkaufszentren. 
Derartige  Pläne  ersetzen  in  vielen  Fällen  das  Baubewilligungsverfahren  oder  neh-
men  es  weitgehend  vorweg,  weshalb  sie  mit  den  andern  projektbezogenen  Ent-
scheidverfahren  wie  ein  entsprechendes  Baubewilligungsverfahren  im  Detail  zu  ko-
ordinieren  sind.  Keine  verfahrensmässigen  Koordinationsprobleme  mit  nachfolgen-
den Bewilligungsverfahren ergeben sich demgegenüber in der Regel bei Sondernut-
zungsplänen, die die Bauweise in einem Teilbaugebiet regeln. Diese Verfahren wer-
den meist vor den Bewilligungsverfahren für die einzelnen Projekte durchgeführt. Die 
Projektierungstiefe  muss  für  die  einzelnen  Phasen  nur  soweit  gehen,  als  es  für  die 
jeweiligen  Entscheide  notwendig  ist.  Die  Koordinationspflicht  will  die  Grenzen  zwi-
schen  den  einzelnen  Rechts- und  Sachgebieten  überwinden,  nicht  aber  zwischen 
den  einzelnen  Bewilligungsphasen  (BBl  1994  III  S.  1084).  Als  koordinationspflichtig 
wurden  gemäss  Rechtsprechung  des  Bundesgerichtes  Sondernutzungspläne  über 
den Kiesabbau (BGE 113 Ib 225, 118 Ib 66), eine Abfalldeponie (BGE 116 Ib 50) und 
ein Strassenprojekt (BGE 117 Ib 35) erachtet. Es handelte sich also durchwegs um 

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Sondernutzungspläne, die ein konkretes Projekt zum Gegenstand hatten und deren 
raum- und  umweltrelevanten  Auswirkungen  aufgrund  einer  Gesamtbeurteilung  er-
fassbar  waren.  Durch  derartige  rechtsgültig  erlassene  Pläne  wird  das  eigentliche 
Baubewilligungsverfahren  so  weit  vorbestimmt,  dass  in  diesem  Zeitpunkt  eine  um-
fassende Beurteilung kaum mehr möglich ist (BGE 113 Ib 225 ff., E. 3c/aa). Die ge-
nerelle Vorverlegung einer solchen Gesamtbeurteilung ins Gestaltungsplanverfahren 
würde voraussetzen, dass bereits zu diesem Zeitpunkt eigentlich erst im Baubewilli-
gungsverfahren  vorzunehmende  (detaillierte)  Festlegungen  vorgenommen  werden 
müssten. Dies hätte eine Verwischung der einzelnen Bewilligungsverfahren zur Fol-
ge,  was  die  bundesrechtliche  Koordinationspflicht  gerade  nicht  bezweckt  (vgl.  BGr, 
19. September 2001, 1P.365/2001; BGr, 16. Februar 2007, 1P.532/2006). 

5.5. Bei dem gestützt auf §§ 83 ff. PBG erlassenen kantonalen Gestaltungsplan 
handelt es sich nicht um einen das Baubewilligungsverfahren zum grössten Teil er-
setzenden, projektbezogenen Sondernutzungsplan. Er weist daher im Gegensatz zu 
einem solchen  beispielsweise  hinsichtlich  der  Nutzungen  (vgl.  Art.  7  und  8  Gestal-
tungsplanvorschriften [GPV]) oder Gestaltung (Art. 14 ff. GPV) einen Projektierungs-
spielraum  auf.  Es  handelt  sich  um  einen  Gestaltungsplan,  der  die  rechtlichen  Vor-
aussetzungen  für  den  Bau  des  Polizei- und  Justizzentrums  schafft,  ohne  dabei  ins 
nachfolgende  Baubewilligungsverfahren  einzugreifen.  Weitere  Bewilligungen  insbe-
sondere der  örtlichen  Baubehörde  wurden  nicht  eingeholt  und  waren  auch  nicht  er-
forderlich.  Die  Prüfung  der  konkreten  Projekte  bleibt  dem  Baubewilligungsverfahren 
vorbehalten. Davon geht auch die Staatskanzlei aus.

5.6. Der Gestaltungsplan ist somit klarerweise nicht mit einer Anordnung der ört-
lichen  Behörde  verbunden.  Das  Baubewilligungsverfahren  hinsichtlich  des  Bauvor-
habens zur Realisierung des Justiz- und Polizeizentrums wird durch die örtliche Bau-
behörde durchzuführen sein. Zur Anwendung wird – sollte er in Rechtskraft erwach-
sen  – der  streitbetroffene  Gestaltungsplan  kommen  und  ein  allfälliges  Rechtsmittel 
gegen den oder die Baubewilligungsentscheide wird gestützt auf § 329 Abs. 1 PBG 
bei der Baurekurskommission I einzureichen sein. Dieser Umstand reicht aber nicht 
aus,  um  entgegen  dem  Wortlaut  von  §  329  Abs.  2  lit.  c  PBG  die  Zuständigkeit  der 
Baurekurskommission  I  zur  Beurteilung  des  umstrittenen  Gestaltungsplanes  zu  be-
gründen. Eine solche Zuständigkeit lässt sich aber auch nicht aus den Grundsätzen 
der Koordination gemäss Art. 25a RPG ableiten. 

Es ist in keiner Weise einzusehen, weshalb die Beurteilung des Gestaltungspla-
nes  durch  den  Regierungsrat  und  eine  allfällige  Beurteilung  einer,  gestützt  auf  den 
Gestaltungsplan  erteilten,  baurechtlichen  Bewilligung  durch  die  Baurekurskommissi-
on I zu einander widersprechenden Entscheiden führen sollte. Dies wäre selbst dann 
nicht  der  Fall,  wenn  die  Baurekurskommission  I  im  Rahmen  eines  Rekurses  gegen 
eine solche baurechtliche Bewilligung sogar eine akzessorische Normenkontrolle des 
Gestaltungsplanes  durchführen  müsste.  Es  handelt  sich  bei  der  Festsetzung  des 
Gestaltungsplanes und der Erteilung der baurechtlichen Bewilligung um von einander 
klar getrennte, unterschiedliche Bewilligungsphasen.

In Anwendung von § 5 Abs. 2 VRG sind die Rekurse daher zur Behandlung an 

den Regierungsrat zurück zu überweisen.