# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e8849702-61d1-536b-b40f-fc7b5cde2039
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1999-06-18
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 18.06.1999 90.1998.134
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1998-134_1999-06-18.html

## Full Text

Incarto n.

  90.98.00134

  	
  Lugano

  18 giugno 1999

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

statuendo
sul ricorso del 4 agosto 1998 di

 

	
   

  	
  1. avv. __________ __________, __________,  

  2. __________ __________, __________,  

  3. __________ __________ __________, __________, 
  

  4. __________ __________ -__________, __________, 
  

  5. __________ __________ __________ -__________,
  __________,  

  1.,2.,3.,4.,5. avv.
  __________. __________, __________ __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la
  risoluzione 7 luglio 1998 del Consiglio di Stato con la quale approva una
  variante al PR di __________ 

  

 

                                         viste le osservazioni 12
novembre 1998 del Municipio di __________ e la risposta 12 novembre 1998 del
Consiglio di Stato

 

                                         letti ed esaminati gli
atti esperiti i necessari accertamenti 

 

r i t e n u t o

 

in fatto

 

                                   a.   I ricorrenti sono comproprietari
del mappale nr. __________RF di __________, di complessivi 7022 mq.

 

                                  b.   Il PR di __________ è
stato adottato dal Consiglio comunale nelle sedute del 3 e del 4 febbraio 1992.
Il fondo all'esame è stato in un primo tempo attribuito alla zona senza
destinazione specifica, mentre il muro a secco di sostegno che ne delimita il
margine inferiore (a monte di via al __________) è stato inserito nel Piano del
paesaggio fra gli elementi naturali protetti di cui all'art. 34 NAPR.

 

                                   c.   Negli anni successivi
la disciplina pianificatoria del f.n. __________ ha conosciuto parecchie
modifiche, non da ultimo in seguito ai vari ricorsi inoltrati dai proprietari
al Consiglio di Stato e al TPT.

                                         Per venire alla situazione
attuale, con le ultime varianti di PR si è deciso di attribuire il mapp.
__________alla zona edificabile R2 per una fascia profonda 30 metri a
partire dal limite a valle del fondo, con vincolo di piano di quartiere
(PQ). Il piano del paesaggio viene inoltre completato con l’introduzione di un punto
di vista panoramico situato nella parte alta del fondo, in direzione della
chiesa di Pazzalino. Quanto al muro a secco lungo Via __________ __________,
venuto meno per decisione di codesto Tribunale il vincolo di protezione naturalistica,
è sostituito con un vincolo di protezione paesaggistica (modifica dell’art.
34 NAPR).

 

                                  d.   Contro queste
disposizioni pianificatorie i comproprietari del fondo sono nuovamente insorti
dinanzi al Consiglio di Stato. Censurano in particolare l’introduzione del
punto di vista panoramico e la conferma, sia pure per altri motivi, del vincolo
di protezione del muro a secco lungo Via __________ __________. Chiedono
inoltre di poter realizzare un nuovo accesso al fondo da Via __________
__________.

 

                                   e.   Con la risoluzione
impugnata, Il Consiglio di Stato ha convalidato il vincolo di protezione
paesaggistica del muro a secco e l’introduzione del punto panoramico, riducendo
tuttavia l’angolo orizzontale della visuale da 60 a 30 gradi. Respinta è pura
la richiesta di poter realizzare un accesso supplementare al fondo n.
__________. 

 

                                    f.   Nel loro gravame 4
agosto 1998 al TPT gli insorgenti hanno ribadito censure e argomentazioni di
prima istanza. Consiglio di Stato e Comune di __________ ne postulano
l’integrale reiezione. 

 

                                  g.   Durante il secondo
sopralluogo il rappresentante del Comune di __________ ha specificato che il
punto di vista panoramico è da intendersi piuttosto come un “canale di vista”
da e per il campanile di Pazzalino. Per il rimanente le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv.
4 lett. c).

                                         In concreto la
legittimazione attiva dei ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.
b) LALPT.

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione
esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con
l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua
autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg.,
in part. 55).

                                         Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica
d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione
del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma
stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento
giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di
una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o
incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

 

                                   3.   Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

                                         Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg.,
26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1
cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita
protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4
LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende
vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del Piano
direttore (art. 21 cpv. 1 LPT).

 

                                   4.   Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid.
4; 114 Ia 249 consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).

                                         Nella fattispecie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. Le questioni espropriative esulano invece dalla presente procedura.

 

                                   5.   Vincolo di protezione
del muro di cinta lungo Via __________ __________

 

                                         Gli insorgenti hanno
vivamente contestato l’introduzione di un vincolo di protezione paesaggistica
del muro che sorge a valle del fondo n. __________. Essi sottolineano come il
manufatto non sia in realtà di nessun pregio paesaggistico, situato com’é lungo
una strada incassata e pochissimo frequentata; ricordano inoltre come in una
precedente procedura ricorsuale il TPT aveva per finire decretato lo stralcio
di un vincolo di protezione naturalistico dello stesso muro.

 

                               5.1.   Il contestato vincolo
trova sicuramente base legale nel disposto di cui all’art. 28 cpv. 1 lett. h) e
i) LALPT. 

                                         Per quanto attiene
all’interesse pubblico alla protezione dell’opera, va notato che il viottolo
che sale da __________ verso la chiesa di __________ e il comune di __________
è tuttora uno degli ultimi esempi di acciottolato presenti a __________, comune
che ha perduto negli ultimi decenni gran parte delle sue caratteristiche di
villaggio semi-rurale per integrarsi di fatto nella periferia della “__________
__________ ”. Il muro che lo sovrasta a monte, ancorché non in perfetto stato
di conservazione e evidentemente ritoccato qua e là da interventi recenti in
calcestruzzo e blocchi di pietra, presenta ancora una sua particolarità quale
testimonianza storica di un modo di edificare oramai scomparso, e questo a
prescindere dal numero di frequentatori di Via __________ __________. Ed è
legittimo chiedersi (come ha fatto il Comune di __________) quale effetto
avrebbe sul paesaggio circostante l’erezione, in sostituzione del manufatto
esistente, di un muro di cemento armato di quelle dimensioni, dato che si
tratta di sostenere a monte il terrapieno costituito dalla part. n. __________.

                                         Fuori luogo infine
l’argomento dell’asserita scarsa frequentazione di Via __________ __________;
non è infatti ragionevolmente sostenibile che l’interesse pubblico a tutela di
una specifica opera o di un certo paesaggio possa venir determinato
esclusivamente in funzione del numero dei possibili fruitori. 

                                         In definitiva va
riconosciuto che esiste un sufficiente e giustificato interesse pubblico alla protezione
del muro lungo Via __________ __________ (ma anche del viottolo) perlomeno a
titolo paesaggistico; questo interesse prevale su quello degli insorgenti di
poter disporre liberamente del loro diritto di proprietà.

 

                               5.2.   Sotto l’ottica della
proporzionalità i ricorrenti rilevano che gli oneri finanziari imposti al
privato dal vincolo (leggi spese di manutenzione e eventuale ricostruzione del
muro a secco) non sono assolutamente in rapporto al beneficio che la
collettività potrà trarre dalla conservazione del bene protetto. Per questo
motivo, nella denegata ipotesi in cui il provvedimento di tutela paesaggistica
fosse confermato, chiedono un contributo pecuniario del Comune per le spese di
manutenzione e eventuale rifacimento del muro in caso di crolli parziali o
totali. A sostegno della loro tesi citano alcune norme di diritto federale e
cantonale che prevedono questo genere di sussidi quali gli art. 18c e 18d LPN
(Legge fed. sulla protezione della natura), l’art. 5 LPT e l’art. 4 DLBN
(Decreto legislativo cantonale sulla protezione delle bellezze naturali, del
16.1.1940).

                                         Comune di __________ e
Cantone respingono queste argomentazioni; essi osservano in primo luogo che il
vincolo non lede che in minima misura la proprietà e non porta in nessun caso pregiudizio
alle possibilità edificatorie del fondo n. __________RF. Quanto al contributo
chiesto dai ricorrenti per la manutenzione del muro, il Comune di __________ ha
sempre sostenuto l’assenza di norme vincolanti in questo senso a livello
cantonale e federale, optando, al massimo, per un contributo volontario qualora
se ne presentasse la necessità; si è in ogni caso rifiutato di inserire
un’apposita clausola a completamento dell’art. 34 NAPR.

.

                               5.3.   E’ fuori dubbio che la
manutenzione del muro con le caratteristiche attuali, imposta dall’art. 34 cf.
5 lett. b NAPR, rischia di causare un certo aggravio di spesa rispetto alla
manutenzione, poniamo, di un moderno manufatto; una perizia fatta eseguire
dallo stesso comune anni orsono aveva evidenziato che la ricostruzione del muro
nello stile attuale costerebbe all’incirca il doppio che una sua
esecuzione ex-novo in cemento armato (cfr. perizia Ing. __________, 1992, in
atti).

                                         Dai sopralluoghi
effettuati dal TPT è tuttavia emerso che il muro in contestazione è tutto
sommato in un buon stato di conservazione; presenta, è vero, in alcuni punti
dei parziali cedimenti, ma non si può certo affermare che si trovi in uno stato
di deperimento tale da paventarne il crollo generalizzato a breve o media
scadenza. Questo significa che la regolare e corrente manutenzione del
manufatto (ivi compreso l’eventuale rifacimento di alcuni suoi piccoli tratti),
non dovrebbe comportare, per il prossimo futuro almeno, un onere finanziario
tale da mettere in dubbio la proporzionalità del vincolo. 

 

                                         La questione si pone in
altri termini se si dovesse provvedere alla sostituzione integrale del
manufatto o quantomeno ad un suo rifacimento su lunghi tratti. Pur trattandosi
di un’evenienza al momento remota e poco verosimile, un intervento di questo
genere rischia infatti di risultare eccessivamente gravoso per il proprietario
(estrapolando i dati della già citata perizia __________ si arriva ad una cifra
di 300-400’000 fr.); a tal punto il requisito stesso della proporzionalità non
sarebbe più ossequiato, dal momento che il sacrificio chiesto al proprietario
risulterebbe eccessivo in rapporto allo scopo di interesse pubblico perseguito
dalla collettività.

                                         Per una ragione
innanzitutto di equità, sembra quindi doveroso in questo caso prevedere un
intervento dell’ente pubblico a sostegno degli sforzi del proprietario;
dopotutto si tratta di salvaguardare l’esistenza di un opera che lo stesso ente
(il Comune nel caso particolare) ha posto sotto tutela per il tramite di una
disposizione pianificatoria. 

                                         Pur se non direttamente
deducibile dalla legge, questa ipotesi sembra trovare riscontro nell’art. 4
cpv. 3 DLBN e soprattutto nell’art. 8 cpv. 3 della nuova Legge
(cantonale) sulla protezione dei beni culturali, entrata in vigore il 1 novembre
1997, laddove dispone che “Il Cantone partecipa alle spese di conservazione
di beni culturali protetti di interesse locale, segnatamente se, nonostante
gli sforzi del proprietario e della collettività locale, l’aiuto cantonale
fosse indispensabile a salvaguardare l’opera”. 

 

                                         Su questo specifico punto
il ricorso merita quindi di essere accolto; la norma di PR che tutela i muri a
secco nel comune di __________ tramite vincoli di protezione paesaggistica deve
essere completata con una disposizione che chiarisca l’entità del contributo
comunale qualora l’intervento di protezione e conservazione di questi beni
supera quanto ragionevolmente sostenibile per le possibilità economiche del
proprietario del fondo.

 

                                   6.   Punto di vista

                                         Decisamente contestata è
pure l’introduzione di un punto di vista panoramico nella parte alta del f.n.
__________, vincolo che dovrebbe permettere di salvaguardare la vista del
campanile della chiesa di __________ dallo sbocco del percorso pedonale
confinante con il nucleo tradizionale di __________ e viceversa. 

                                         Gli insorgenti obbiettano
in particolare che il punto di vista è situato su terreno privato (il loro),
non accessibile a terzi in assenza di diritto di passo, e che quindi non può
giovare a nessuno. Da qui l’evidente mancanza di un qualsiasi interesse
pubblico del vincolo.

                                         Comune e Cantone ribattono
che il punto panoramico va in realtà considerato alla stregua di un “canale di
vista” da e per il campanile della chiesa di __________. Scopo della misura
sarebbe quello di fissare una quota massima di altezza agli edifici che
potranno sorgere sul f.n. __________, cosicché anche un domani dall’imbocco a
valle di Via __________ __________ si potrà sempre scorgere la chiesa, e che
viceversa, un ipotetico osservatore situato alla base del suddetto campanile
potrà vedere l’imbocco a valle del percorso pedonale. 

                                         Simili argomentazioni
resistono vittoriose alle censure ricorsuali. Si osserva innanzitutto che il
vincolo è limitato al minimo indispensabile, con un angolo verticale di soli 12
gradi novantesimali e uno orizzontale di 30 gradi (il Consiglio di Stato l’ha
ridotto dagli originali 60 gradi). Questo vincolo definisce inoltre solo
l’ingombro massimo delle (future) costruzioni sul fondo n. __________; va
ricordato che in ogni caso andranno rispettati i parametri di una zona R2 e le
relative altezze massime alla gronda e al colmo. Rinunciare già sin d’ora al
vincolo di canale di vista argomentando che in ogni caso le costruzioni non
potranno sporgere più di quel tanto é tuttavia prematuro; rammentiamo che
l’edificazione del f.n. __________è soggetta a PQ, e non è quindi ancora nota
la posizione spaziale e l’ingombro dei nuovi edifici. La possibilità che vi sia
un contrasto tra la futura edificazione del fondo e la necessità di tener
sgombra la visuale da e per il campanile di __________ sussiste appieno e giustifica la conferma del vincolo.

                                         Certo, al posto di fissare
un vincolo di questa natura il Comune di __________ avrebbe potuto definire
delle quote massime (espresse in metri sopra la livello del mare, ad esempio)
per gli edifici del f.n. __________. Sostanzialmente non vi è una gran
differenza tra le due misure; la fissazione di quote vincolanti per gli edifici
sarebbe però andata a discapito della flessibilità offerta dallo strumento del
PQ, e avrebbe quindi rischiato di porre delle limitazioni ancora più gravose
alla proprietà.

 

                                         In definitiva va
riconosciuto che il vincolo di punto panoramico risponde a criteri di interesse
pubblico sufficientemente fondati e rispetta il principio della
proporzionalità, che vuole che la misura adottata non vada al di là di quanto
ragionevolmente necessario per raggiungere lo scopo perseguito. Le censure ricorsuali
su questo punto non possono essere accolte.

 

                                   7.   Tenuto conto del
limitato grado di accoglimento del ricorso, ai ricorrenti vengono imposte fr.
600.-- di spese e tasse di giustizia. Di contro il Comune di __________ dovrà
corrispondere fr. 300.-- agli insorgenti a titolo di ripetibili, giacché
rappresentati da un legale.

 

Per
questi motivi,

viste
le normative al caso applicabili;

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é parzialmente
accolto.

                                         §    Di conseguenza la
risoluzione governativa é annullata nella                misura in cui approva l'art.
34 NAPR, così come adottato dal                   Consiglio Comunale.

                                         §§ Gli atti vengono
rinviati al Comune affinché proceda ad un                      completamento dell’art.
34 NAPR nel senso dei considerandi.

 

                                   2.   I ricorrenti sono
condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per
complessivi fr. 600.-- (seicento). Il Comune rifonderà ai ricorrenti fr. 300.--
(trecento) a titolo di ripetibili.

                                   3.   Intimazione:                  -
Avv. __________. __________, __________, per i ricorrenti

                                       - Municipio di ___________

                                       - Consiglio di Stato, _________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ___________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario