# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f6cc72a6-e165-5b64-915b-1f74cec03c83
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-12-12
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 12.12.2023 608 2023 31
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_608-2023-31_2023-12-12.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

608 2023 31

Arrêt du 12 décembre 2023

IIe Cour des assurances sociales

Composition Présidente : Daniela Kiener 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Marc Sugnaux 
Greffier-rapporteur : David Jodry 

Parties A.________, recourant

contre

CAISSE DE COMPENSATION DU CANTON DE FRIBOURG, 
autorité intimée 

Objet Allocations pour perte de gain en cas de mesures destinées à lutter 
contre le coronavirus (APG-Corona) – activité indépendante – 
restitution de prestations versées à tort – perte de gain – limitation 
significative de l’activité 

Recours du 23 février 2023 contre la décision sur opposition du 
26 janvier 2023

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. A.________ (ci-après: l'assuré) est affilié (n° bbb) à la Caisse de compensation du canton de 
Fribourg (ci-après: la Caisse) pour son activité indépendante de peintre en bâtiment, ce depuis le 
1er janvier 2007. 

B. Par courriel du 24 mars 2020, l'assuré a transmis à la Caisse une demande d’allocation pour 
perte de gain en cas de coronavirus (ci-après: APG-Corona), invoquant être fermé depuis le 20 mars 
2020. La Caisse a dans un premier temps refusé cette prestation par décision du 30 mars 2020, 
considérant que les conditions n'en étaient pas remplies. 

En revanche, par décisions successives rendues à partir du 23 juillet 2020 et retenant un cas de 
rigueur des indépendants/une perte conséquente du chiffre d'affaires, l'assuré a été mis au bénéfice 
d'une APG-Corona journalière de CHF 178.40, du 17 mars au 16 septembre 2020, puis du 
1er décembre 2020 au 30 juin 2021. Le montant journalier s'est élevé à CHF 196.- dès le 1er juillet 
2021, dernier mois pour lequel elle fut versée.

C. Le 18 août 2021, la Caisse a annoncé qu'elle allait procéder à la vérification des données 
relatives au chiffre d'affaires et à la perte de gain; une fiduciaire externe, indépendante (ci-après: le 
réviseur) a été mandatée pour y procéder. 

Le 9 novembre 2021, l'assuré a déposé une demande d'APG-Corona pour novembre 2021. Par 
décision du 14 décembre 2021, la Caisse l'a rejetée, niant qu'elle devait être octroyée au vu des 
assouplissements des restrictions intervenus. 

Le réviseur a déposé son rapport le 28 septembre 2022. Il y expliquait avoir constaté plusieurs écarts 
entre la perte déclarée, ni exacte ni plausible, et les valeurs ressortant des informations financières 
fournies, ce qui avait des conséquences sur le droit aux prestations. La méthode de détermination 
du chiffre d'affaires des années 2015 à 2019 a été maintenue en 2020 et 2021; elle était tenue selon 
les encaissements et les dépenses; aucun transitoire n'était comptabilisé. Il était relevé qu'il y avait 
eu également des écarts entre la comptabilité officielle et les taxations fiscales: des corrections et 
des reprises au niveau des parts privées, etc., avaient amené une augmentation du revenu 
imposable et du bénéfice. En outre, une personne avec le même patronyme que l'assuré rapportait 
un échange téléphonique (pas de date) avec un collaborateur de la Caisse lors duquel il aurait été 
indiqué par celui-ci que les acomptes ne devaient pas être inclus dans le chiffre d'affaires mensuel 
pour les demandes d'APG-Corona; de ce fait, il y avait des "écarts" pour les mois de février à mai 
2022, mois pendant lesquels a été reçu un acompte de, respectivement, CHF 22'500.-, CHF 25'000.- 
et CHF 17'000.-. Le reviseur s'interrogeait à cet égard quant à une éventuelle mauvaise 
compréhension entre acomptes encaissés et demandes d'acomptes à verser. 

Par décision du 29 septembre 2022, la Caisse a demandé à l'assuré la restitution d'un total de 
CHF 20'443.70 d'APG-Corona, soit, cotisations déduites, CHF 5'238.65 pour décembre 2020, 
CHF 9'967.75 pour la période de février à mars 2021, et CHF 5'237.30 pour mai 2021. En effet, 
selon le contrôle du réviseur, les chiffres d'affaires réalisés ces mois-là n'ouvraient pas le droit aux 
APG-Covid. 

Le 26 janvier 2023, la Caisse a rejeté l'opposition que l'assuré avait formée le 26 octobre 2022. 

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D. Contre cette décision sur opposition, l'assuré recourt auprès du Tribunal cantonal, le 23 février 
2023, concluant à l'annulation de la décision de restitution. Il conteste fermement le rapport du 
réviseur. Comme il l'a expliqué à celui-ci, chaque fois qu'il avait un doute, chaque mois, pour ne pas 
faire d'erreur, il appelait un collaborateur de la Caisse. Le 26 février 2021, il avait reçu un acompte 
de CHF 22'500.-; il a alors téléphoné à ce collaborateur, qui a répondu devoir demander à son 
supérieur ce qu'il en était; lorsqu'il a rappelé l'assuré, il a confirmé que la demande d'APG pouvait 
être faite puisqu'il ne s'agissait pas d'une facture finale, mais d'un acompte. Le recourant relève de 
plus que les acomptes reçus ont servi à payer des sous-traitants. Sa seule erreur a été d'avoir fait 
confiance à ce collaborateur de la Caisse, sans solliciter une confirmation écrite; il a été de parfaite 
bonne foi.

Le 16 mars 2023, la Caisse conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision sur 
opposition, à laquelle elle renvoie pour l'essentiel. L'affirmation selon laquelle elle aurait donné une 
information orale erronée n'est pas démontrée. En outre, sa pratique constante était bien de ne pas 
tenir compte dans le calcul du chiffre d'affaires déterminant l'éventuel octroi des APG-Corona des 
acomptes facturés, mais uniquement de ceux encaissés. Il ne peut dès lors être considéré que les 
allégations de l'assuré sont hautement vraisemblables; de ce fait, le fardeau de la preuve de cet 
allégué lui appartient. Or, il ne peut produire aucune preuve écrite le fondant. 

Autant qu’utiles à la solution du litige, il sera fait état des arguments des parties dans les considérants 
en droit du présent arrêt.

en droit

1.

Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente par un 
assuré directement touché par la décision sur opposition querellée, le recours est recevable. 

2.

2.1. L’ordonnance du 20 mars 2020 sur les mesures en cas de pertes de gain en lien avec le 
coronavirus (COVID) (ordonnance sur les pertes de gain COVID; RS 830.31) est entrée en vigueur 
le 17 mars 2020. Elle a été abrogée avec effet au 1er janvier 2023.

2.2. Selon l’art. 2 al. 3 en relation avec l’art. 2 al. 1bis let. c de l’ordonnance sur les pertes de gain 
COVID, dans sa teneur selon le ch. I de l'ordonnance du 4 novembre 2020 en vigueur depuis le 
17 septembre 2020, respectivement le ch. I de l’ordonnance du 16 avril 2020 en vigueur depuis le 
17 mars 2020, les personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens de l’art. 12 
de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; 
RS 830.1) ont droit à l’allocation perte de gain si elles sont assurées obligatoirement au sens de la 
loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS; RS 831.10), si elles 
doivent interrompre leur activité lucrative en raison de mesures de lutte contre l’épidémie de COVID 
ordonnées par une autorité et si elles subissent une perte de gain ou de salaire.

L’art. 2 al. 3 de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID a été abrogé avec effet au 17 février 
2022.

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2.3. Visant les « cas de rigueur », l’art. 2 al. 3bis en relation avec l’art. 2 al. 1bis let. c de l’ordonnance 
sur les pertes de gain COVID-19, teneur selon le ch. I de l'ordonnance du 4 novembre 2020, en 
vigueur depuis le 17 septembre 2020 et modifiée avec effet au 17 février 2022, respectivement le 
ch. I de l’ordonnance du 16 avril 2020 en vigueur depuis le 17 mars 2020, modifié avec effet au 
17 février 2022, prévoit que les personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens 
de l’art. 12 LPGA et les personnes visées à l’art. 31 al. 3 let. b et c LACI, mais qui ne sont pas 
concernées par l’art. 2 al. 3 précité, ont droit à l’allocation perte de gain si elles sont assurées 
obligatoirement au sens de la LAVS, si leur activité lucrative est significativement limitée en raison 
de mesures de lutte contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité, si elles subissent 
une perte de gain ou de salaire et si elles ont touché pour cette activité au moins CHF 10'000.- à 
titre de revenu soumis aux cotisations en 2019.

L’art. 2 al. 3ter de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID, dans sa teneur selon le ch. I de 
l’ordonnance du 4 novembre 2020, en vigueur du 17 septembre 2020 au 18 décembre 2020, précise 
que l’activité est significativement limitée au sens de l’art. 2 al. 3bis lorsque le chiffre d’affaires 
mensuel baisse d’au moins 55% par rapport au chiffre d’affaires mensuel moyen des années 2015 
à 2019. Ce seuil de 55% a été réduit à 40% pour la période à partir du 19 décembre 2020, puis à 
30% dès le 1er avril 2021. La même disposition ajoute notamment que si l’activité lucrative a débuté 
après 2015 et avant 2020, la moyenne doit être calculée sur la période de revenu correspondante.

3.

3.1. Selon l'art. 25 al. 1 LPGA, applicable par renvoi de l’art. 1 de l’ordonnance sur les pertes de 
gain COVID, les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être 
exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.

3.2. La procédure de restitution de prestations implique trois étapes en principe distinctes: une 
première décision sur le caractère indu des prestations, soit sur le point de savoir si les conditions 
d'une reconsidération ou d’une révision procédurale de la décision par laquelle celles-ci étaient 
allouées sont réalisées; une deuxième décision sur la restitution en tant que telle des prestations, 
au sens de l'art. 25 al. 1, 1ère phrase LPGA et, le cas échéant, une troisième décision sur la remise 
de l'obligation de restituer au sens de l'art. 25 al. 1 2ème phrase LPGA (voir art. 3 et 4 de l'ordonnance 
du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales, OPGA; RS 830.11; 
arrêt TF 9C_678/2011 du 4 janvier 2012 consid. 5.2; arrêt TC FR 608 2022 82 du 27 septembre 
2022 consid. 4).

3.3. La première décision sur le caractère indu des prestations vise à déterminer si les conditions 
d'une reconsidération ou d'une révision procédurale des décisions par lesquelles les prestations 
litigieuses ont été allouées sont remplies (arrêt TC FR 608 2021 137 du 2 décembre 2021 consid. 3.3 
et les références). 

La reconsidération et la révision sont explicitement réglées à l'art. 53 LPGA, qui codifie la 
jurisprudence antérieure à son entrée en vigueur: selon un principe général du droit des assurances 
sociales, l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de chose 
jugée sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle 
soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable. En outre, par 
analogie avec la révision des décisions rendues par les autorités judiciaires, l'administration est 
tenue de procéder à la révision d'une décision entrée en force formelle lorsque sont découverts des 

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faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve, pouvant conduire à une appréciation juridique 
différente (arrêt TC FR 608 2021 137 du 2 décembre 2021 consid. 3.3 et les références). 

Pour juger s'il est admissible de reconsidérer une décision pour le motif qu'elle est sans nul doute 
erronée, il faut se fonder sur les faits et la situation juridique existant au moment où cette décision a 
été rendue, compte tenu de la pratique en vigueur à l'époque (arrêt TC FR 608 2021 137 du 
2 décembre 2021 consid. 3.3).

Ces principes sont aussi applicables lorsque des prestations ont été accordées sans avoir fait l'objet 
d'une décision formelle et que leur versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée. Il y a 
force de chose décidée si l'assuré n'a pas, dans un délai d'examen et de réflexion convenable, 
manifesté son désaccord avec une certaine solution adoptée par l'administration et exprimé sa 
volonté de voir statuer sur ses droits dans un acte administratif susceptible de recours (arrêts TC 
FR 608 2021 137 du 2 décembre 2021 consid. 3.3 et les références; 608 2022 82 du 
27 septembre 2022 consid. 4 et les références).

3.4. La deuxième décision relative au principe même de la restitution comprend en particulier 
l'examen des effets rétroactifs ou non de la correction à opérer en raison du caractère indu des 
prestations, à la lumière de l'art. 25 al. 1, 1ère phrase, LPGA et des dispositions des lois spéciales 
applicables (PÉTREMAND in Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales 
2018, art. 25 n. 30).

3.5. Quant à la troisième décision sur l’éventuelle remise de l’obligation de restituer, elle implique 
l’examen de deux conditions matérielles, soit la bonne foi de l’assuré et l’existence d’une situation 
difficile, prévues à l'art. 25 al. 1, seconde phrase, LPGA. Ces conditions sont cumulatives et leur 
réalisation est nécessaire pour que la remise de l'obligation de restituer soit accordée (arrêt 
TF 8C_203/2015 du 23 septembre 2015 consid. 4 et les références citées).

4.

4.1. En l'espèce, dans la décision sur opposition attaquée, la Caisse réclame la restitution des 
APG-Corona de décembre 2020, février, mars et mai 2021, motif pris d'un écart entre le chiffre 
d'affaires mensuel annoncé et celui réalisé – lequel comprend tous les montants encaissés, que ce 
soit d'acomptes ou de factures entièrement réalisées –, soit, respectivement, CHF 7'220.90 et 
CHF 25'607.-, CHF 2'788.05 et CHF 25'288.-, CHF 887.45 et CHF 25'781.-, CHF 13'072.48 et 
CHF 23'392.-, ne permettant pas de considérer que les conditions d'octroi d'APG avaient été 
remplies pour ces mois. 

4.2. Pour que l’activité d’une entreprise soit considérée comme significativement limitée au sens 
de l’art. 2 al. 3bis et 3ter de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID, il faut que son chiffre d’affaires 
mensuel baisse d’au moins 55% par rapport au chiffre d’affaires mensuel moyen des années 2015 
à 2019, respectivement d'au moins 40% pour la période à partir du 19 décembre 2020 et d’au moins 
30% dès le 1er avril 2021.

En l'espèce, le chiffre d'affaires moyen mensuel pour les années 2015 à 2019 s'élève à CHF 23'916.- 
(total des montants de cette période: CHF 1'434'959.61 / 60 mois; cf. p. 3 des demandes d'APG-
Covid de l'assuré). 

L'assuré n'a donc effectivement pas connu de baisse significative de son chiffre d'affaires durant les 
quatre mois litigieux au sens de l'ordonnance précitée. Pour trois d'entre eux, ce chiffre a même été 

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supérieur à celui moyen. L'APG-Corona pour ces quatre mois n'était dès lors manifestement pas 
due.

Dans son opposition, l'assuré n'a en soi pas remis en cause les montants en question rappelés ci-
dessus. Dans le recours, il se borne à contester fermement le rapport du réviseur dont ils sont 
extraits. 

Il ne s'agit pas là d'une critique motivée et suffisante. La Cour ne dispose d'aucun élément justifiant 
de considérer que ces chiffres ne se fonderaient pas sur les propres renseignements, pièces, etc. 
fournies par l'assuré et/ou dûment établis par le réviseur (cf. ch. 2.4. du rapport), ni, surtout, qu'ils 
ne seraient pas conformes à la réalité. 

4.3. Le recourant invoque cependant le droit à la protection de la bonne foi au sens de l'art. 9 
Cst., soutenant que, comme il l'avait indiqué au réviseur, il avait appelé chaque fois qu'il avait un 
doute, chaque mois, le même collaborateur de la Caisse, afin de ne pas commettre d'erreur dans le 
dépôt de ses demandes. Le 26 février 2021, il lui avait téléphoné pour signaler que ce même jour, 
un acompte de CHF 22'500.- lui avait été versé et lui demander comment "cela se passait pour les 
acomptes reçus"; le collaborateur ne savait pas ce qu'il en était; après avoir demandé à son 
supérieur, il avait rappelé pour lui confirmer qu'il pouvait quand même faire sa demande d'APG "car 
cela n'était pas une facture finale, mais un acompte". A titre de preuve, le recourant produit une 
copie de la liste de ses téléphones entre le 20 et le 27 février 2021, sur laquelle un, du 26 février 
2021, d'une durée de 5.28 min. est surligné; il dépose aussi trois copies de demandes d'acompte, 
des, respectivement, 10 février (CHF 22'500.- d'acompte facturés), 22 mars (CHF 25'000.- 
d'acompte facturés) et 5 mai 2021 (CHF 17'000.- d'acompte facturés). 

La Cour relève d'abord que le recourant ne donne aucune explication quant à l'écart entre chiffre 
d'affaires annoncé et celui réalisé pour le mois de décembre 2020. Ensuite, dans le rapport du 
réviseur, c'est une autre personne, avec le même patronyme, qui a fait état au réviseur de l'acompte 
de CHF 22'500.-, ainsi que des deux autres susmentionnés, mais en précisant qu'ils avaient été 
reçus en 2022, non en 2021. En outre, dans son opposition, l'assuré indiquait avoir appelé la Caisse 
le 21 février 2021. La liste de téléphones produite montre uniquement que le 26 février 2021, un 
appel de 5.28 min. à un (ou d'un) numéro présenté comme celui du collaborateur de la Caisse a eu 
lieu. Ce qui n'établit notamment pas la fréquence mensuelle de ces téléphones alléguée, "pour éviter 
toute erreur", ni, surtout, le contenu de ces appels. L'assertion du recourant qui lui aurait été alors 
confirmée, à savoir que seule une facture finale, non un acompte, était déterminante pour le chiffre 
d'affaires mensuel et la demande d'APG-Corona n'est nullement ainsi démontrée. 

De plus, le réviseur a relevé que la méthode de comptabilité était, en 2020 et 2021, toujours celle 
dont l'assuré avait usé entre 2015 et 2019, à savoir une tenue selon les encaissements et les 
dépenses, sans comptabilisation de transitoires. Il appert ainsi que c'est la méthode de 
l’encaissement, selon laquelle un revenu est réputé réalisé au moment de l’encaissement 
seulement, qui doit lui être appliquée (cf. arrêt TC FR 608 2022 118 du 4 mai 2023 consid. 5.2 et les 
références); au reste, le recourant a indiqué que l'acompte de CHF 22'500.- avait été facturé et 
encaissé ledit mois. Arguer qu'il aurait été utilisé pour payer des sous-traitants est en outre sans 
portée: cela démontre bien que l'assuré l'a encaissé, en a disposé, et qu'il devait être intégré dans 
le chiffre d'affaires mensuel y relatif. 

On ne saisit dès lors pas en quoi, soudainement, un acompte encaissé aurait posé un 
questionnement particulier quant à sa prise en compte dans le chiffre d'affaires mensuel concerné, 

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et non uniquement lorsque la facture finale ultérieure aura été entièrement réglée, facture dont 
l'assuré n'a au demeurant jamais rien dit (date de son établissement, de son encaissement, chiffre 
d'affaires mensuel dans lequel elle a été prise en compte, etc.).

Avec le réviseur, la Cour se demande si l'allégué, non établi, de l'assuré ne provient pas plutôt d'un 
malentendu: la Caisse aurait tout au plus indiqué que seul un acompte encaissé, et non sa simple 
demande de versement, telles celles que produit le recourant, devait être pris en compte dans la 
demande d'APG-Corona y relative. Ce point n'a au reste aucune incidence dans la présente 
procédure (cf. infra). 

4.4. Cela étant et en tout état de cause, on rappellera qu'il s'agit ici uniquement de rétablir une 
situation conforme au droit; dans cette mesure, l’obligation de restituer ne présuppose ni une faute 
ni la preuve d’une faute. Il suffit qu’une allocation ait été versée à laquelle l'assuré n’avait pas droit 
(cf. ch. 7003 s. des directives de l'OFAS concernant le régime des allocations pour perte de gain 
[DAPG] par application analogique prévue par le ch. 1077 de la circulaire sur l’allocation pour perte 
de gain en cas de mesures destinées à lutter contre le coronavirus – Corona-perte de gain [CCPG]). 
L'assuré ayant perçu indûment des APG-Corona les mois litigieux ici, sa perte de gain n'ayant alors 
été nullement "significative" au sens de l'ordonnance sur les pertes de gain COVID, la Caisse, qui 
ignorait lorsqu'elle a rendu les décisions les allouant y relatives, ces "écarts" déterminants entre le 
chiffre d'affaires mensuel annoncé et celui effectivement réalisé, était tenue d'en exiger le 
remboursement. L'assuré doit bien, sur le principe au sens de l’art. 25 al. 1 1ère phrase LPGA, les 
restituer, qu'il ait ou non été fautif. Dans cet ordre d'idées, soulignons que le fait qu'il ait été de bonne 
foi ou non ne joue aucun rôle à ce stade, mais tout au plus dans le cadre d'une éventuelle procédure 
subséquente de remise – qui ne fait toutefois pas partie de l'objet de la contestation. En outre, le 
montant en question est d'une importance certaine, ce qui autorisait l'autorité intimée à réviser ses 
décisions initiales d'octroi. Enfin, il n'y a pas prescription du droit de demander le remboursement. 

5.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision sur opposition du 26 janvier 2023 
confirmée, l'assuré étant astreint à restituer les APG-Corona des mois de décembre 2020, février, 
mars et mai 2021, pour un total de CHF 20'443.70. 

6.

Le recours doit être rejeté et la décision sur opposition attaquée, confirmée.

Il ne sera pas perçu de frais de justice, la procédure portant sur un litige en matière de prestations 
(voir art. 61 let. fbis LPGA, en vigueur depuis le 1er janvier 2021).

(dispositif en page suivante)

 

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Il n'est pas perçu de frais de justice.

III. Notification.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent 
jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le 
mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 
6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les 
motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de 
preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie 
du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en 
principe pas gratuite. 

Fribourg, le 12 décembre 2023/djo

La Présidente Le Greffier-rapporteur