# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1bb6300d-4a94-5e55-89c1-e921fa5d8b81
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-05-07
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 07.05.2015  AN.2014.00006
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-AN-2014-00006_2015-05-07.html

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				Geschäftsnummer: 	AN.2014.00006	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 07.05.2015
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Abgaberecht ohne Steuern
	Betreff: 

	Taxordnung für Alters- und Pflegeeinrichtungen

	
Kostendeckungsprinzip.

Die vorgesehene Revision der Leistungs- und Taxordnung für die städtischen Alters- und Pflegeeinrichtungen enthält eine Anpassung der Betreuungstaxen aufgrund der Einführung einer schweizweit einheitlichen Tarifstruktur sowie einer beabsichtigten Verringerung der Bandbreite der Beträge verschiedenen Taxgruppen (E. 2). Bei den Betreuungstaxen handelt es sich um Benutzungsgebühren, deren Höhe durch das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip begrenzt wird (E. 3.2). Das Äquivalenzprinzip wird vorliegend nicht verletzt (E. 3.3). Mit den revidierten Taxen würde aber ein Ertragsüberschuss erzielt, der nicht mehr im Unschärfebereich liegt, weshalb das Kostendeckungsprinzip nicht mehr gewahrt ist (E. 4).

Gutheissung der Beschwerde.

			 	
				Stichworte:
	
						ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
ALTERSHEIM
ÄQUIVALENZPRINZIP
BENUTZUNGSGEBÜHREN
BETREUUNGSKOSTEN
GEBÜHREN
GEWINN
KAUSALABGABE
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
PFLEGEPERSONAL
TAXORDNUNG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 19 Abs. I lit. d VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

AN.2014.00006

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 7. Mai 2015

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin
Leana Isler, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,

Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Michèle Babst.

 

 

 

In Sachen

 

 

1.–10. A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, 

 

alle vertreten durch RA K, 

Beschwerdeführende, 

 

 

gegen

 

 

Stadtrat Winterthur, 

Beschwerdegegner,

 

 

 

betreffend Taxordnung
für Alters- und Pflegeeinrichtungen,

hat sich ergeben: 

I.  

Am 11. Dezember 2013 beschloss der Stadtrat Winterthur
den Erlass einer totalrevidierten Leistungs- und Taxordnung für die städtischen
Alters- und Pflegeeinrichtungen. Das Datum des Inkrafttretens wurde auf den
1. Januar 2014 festgelegt. Dieser Beschluss wurde am 19. Dezember
2013 amtlich publiziert.

II.  

Mit Eingaben
vom 13. Januar 2014 rekurrierten dagegen
zahlreiche Personen beim Bezirksrat Winterthur und beantragten, es sei die totalrevidierte Leistungs- und Taxordnung per sofort ausser
Kraft zu setzen. Bis zur Inkraftsetzung einer neuen Leistungs- und Taxordnung,
welche die gesetzlichen Vorschriften einhalte, solle die bisherige Leistungs-
und Taxordnung vom 1. Januar 2012 gelten. Der
Bezirksrat Winterthur nahm 91 Rekurrenten formell in das Rekursverfahren auf
und wies ihre Rekurse mit Beschluss vom 31. Oktober 2014 ab.
Verfahrenskosten wurden keine erhoben.

III.  

Gegen diesen Beschluss des Bezirksrats
erhoben A, B, C, D, E, F, G, H, I und J, alle vertreten durch RA K, am 3. Dezember 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit
dem Antrag auf Aufhebung des angefochtenen
Beschlusses. Eventualiter sei die Erhöhung der Betreuungstaxe der
Betreuungstax-Gruppen 1 und 2 in einem vom Gericht festzusetzenden Umfang zu
reduzieren. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchten sie um die Einholung
eines Amtsberichts des Preisüberwachers zur Frage, weshalb der Kostenschlüssel
zwischen Pflege und Betreuung beim Beschwerdegegner von dem vom Preisüberwacher
als realistisch bezeichneten Kostenschlüssel von 75 % Pflege und 25 %
Betreuung abweiche und ob dies zulässig sei; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen inklusive der gesetzlichen Mehrwertsteuer zulasten des
Stadtrats Winterthur.

Der Bezirksrat Winterthur beantragte mit
Eingabe vom 11. Dezember 2014, unter Verweis auf
die Erwägungen des angefochtenen Entscheids, die Abweisung der Beschwerde.
Am 7. Januar 2015 reichte der Stadtrat Winterthur eine
Beschwerdeantwort ein mit dem Antrag auf vollumfängliche
Abweisung der Beschwerde. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte er, der
Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen, und auf die Einholung eines Amtsberichts des Preisüberwachers sei
zu verzichten. Die
Beschwerdeführer reichten am 3. Februar 2015 ihre Replik ein, wobei sie an
ihren Begehren festhielten. Dazu liess sich der Stadtrat am 2. März 2015
nochmals vernehmen.

Mit Präsidialverfügung vom
5. Februar 2015 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch des Stadtrats um
Entzug der aufschiebenden Wirkung ab.

Die Parteien hielten mit Eingaben vom 2. bzw.
21. April 2015 an ihren Begehren fest.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Bei der angefochtenen Leistungs- und Taxordnung für die Alters- und
Pflegeeinrichtungen der Stadt Winterthur handelt es sich um eine generell-abstrakte
kommunale Verordnung und damit um einen Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Beschwerden
gegen solche Akte beurteilt als letzte kantonale Instanz das Verwaltungsgericht
(§ 41 Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG). Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a
Abs. 1 VRG).

1.2
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Bei Erlassen genügt die minimale Wahrscheinlichkeit, dass der
Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal
unmittelbar berührt und dadurch in schutzwürdigen Interessen betroffen sein
könnte (BGE 137 I 77 E. 1.4; 136 I 49
E. 2.1). Die Beschwerdeführenden sind als Bewohner eines Alterszentrums in
Winterthur zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten. 

1.3
Die kostenpflichtigen Leistungen in Pflegeheimen
werden unterteilt in Kosten für die Pflege, die Betreuung
und die Pension/Hotellerie (Ruth
Rosenkranz/Stefan Meierhans, Defizite bei der Umsetzung der Pflegekostengrenze,
Pflegerecht 2/2013, S. 76) . Die Kosten für
Betreuung und Pension gehen voll zulasten der Bewohnenden, im Gegensatz zu den
Pflegekosten, die teilweise von der Krankenversicherung getragen werden (Art. 15a des Bundesgesetzes über
die Krankenversicherung vom 18. März 1994 [KVG]). Demzufolge unterscheidet die Leistungs- und Taxordnung für
die städtischen Alters- und Pflegeeinrichtungen drei verschiedene Taxen: Die
Grundtaxe für Grundleistungen wie Wohnen etc., die Betreuungstaxe für die
Betreuungsleistungen und die Pflegetaxe für Pflegeleistungen. Die Beschwerdeführenden wehren sich gegen
die Erhöhung der Betreuungstaxen für die Betreuungstaxgruppen 1 und 2. Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens ist damit einzig die Anpassung der Betreuungstaxen
in der revidierten Leistungs- und Taxordnung.

2.
 

2.1 Der
Leistungsumfang der Betreuungstaxe umfasst die Alltagsgestaltung, die
24h-Präsenz, die Aktivierungs- und Bewegungstherapie, die Kommunikation im
Alltag, das Sozialleben, die Post, die Koordination der verschiedenen
involvierten Dienste, Veranstaltungen sowie die Begleitung in Krisen. Gemäss
der Leistungs- und Taxordnung für die städtischen Alters- und
Pflegeeinrichtungen vom 22. Oktober 2008 wurde die Betreuungstaxe nach dem
Bedarfsklärungs- und Abrechnungs-System (BESA) abgestuft.
Diese Taxordnung stützte sich auf folgende BESA-Stufen:

	
  BESA-Einstufung

  	
   

  	
  Betreuungstaxe
  pro Tag

  
	
  0/1

  	
   

  	
  Fr. 21.-

  
	
  2

  	
   

  	
  Fr. 48.-

  
	
  3

  	
   

  	
  Fr. 87.-

  
	
  4

  	
   

  	
  Fr.
  107.-

  

 

Die revidierte Leistungs- und Taxordnung
sieht vor, dass die Betreuungstaxen basierend auf der neuen Pflegeeinstufung verrechnet werden. Die Bewohner werden gemäss dem BESA-System
von 2010 in zwölf Pflegestufen
eingeteilt. Aufgrund der Einstufung erfolgt eine Zuteilung in eine Taxgruppe
(1–4), die Verrechnung erfolgt pro Taxgruppe. Die Betreuungstaxen sollen
demnach wie folgt geändert werden:

	
  Betreuungstax-Gruppe

  	
  Pflegeeinstufung

  	
  Betreuungstaxe
  pro Tag

  
	
  1

  	
  BESA 0–2

  	
  Fr. 41.-

  
	
  2

  	
  BESA 3–4

  	
  Fr. 68.-

  
	
  3

  	
  BESA 5–7

  	
  Fr. 87.-

  
	
  4

  	
  BESA
  8–12

  	
  Fr. 98.-

  

 

2.2
Der Beschwerdegegner begründete die Anpassung der
Betreuungstaxen in seinem Beschluss vom 11. Dezember 2013 einerseits mit
der Einführung der ab dem 1. Januar 2014 in der ganzen Schweiz geltenden
einheitlichen Tarifstruktur gemäss Art. 7a Abs. 3 der Verordnung
des EDI über Leistungen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom
29. September 1995. Andererseits sei man bei der
Festlegung der Leistungs- und Taxordnung von 2008 davon ausgegangen, dass sich
der Betreuungsbedarf bei erhöhtem Pflegebedarf nicht nur linear, sondern
progressiv erhöhe, was jedoch zu korrigieren sei, da es sich gezeigt habe, dass
Personen mit einem geringen Pflegebedarf oft mehr Betreuungsleistungen in
Anspruch nähmen als angenommen.

Durch die Komprimierung der Bandbreite
der Betreuungstaxen würden die Kosten anders auf die Bewohner verteilt, dabei
komme es je nach Pflegebedarfseinstufung zu Erhöhungen oder Senkungen der
Betreuungstaxen. Auf die Finanzen der Stadt habe dies systemimmanent keine bzw.
keine nennenswerten Auswirkungen, da es sich um kostendeckende Betreuungstaxen
ohne Gewinnbildung handle. Die mit der Änderung der Taxen einhergehende
geringfügige Optimierung der Erträge befinde sich im Rahmen der gesetzlichen
Vorgaben.

2.3
Die Beschwerdeführenden machen dagegen geltend, dass
die massive Erhöhung der Betreuungstaxen in Betreuungsstufe 1 (von
Fr. 21.- auf Fr. 41.-) und in Betreuungsstufe 2 (von
Fr. 48.- auf Fr. 68.-) ungerechtfertigt sei.
Die neue Betreuungstaxe sei vom Beschwerdegegner gestützt auf die effektiven
Kosten im Jahr 2012 und auf bestimmte Annahmen für die Jahre 2014 und fortfolgende
festgelegt worden. Die Kostenrechnung 2012 habe bei den Betreuungskosten ein
Defizit von Fr. 144'311.- ausgewiesen, was aber nicht repräsentativ sei,
da am 1. November 2012 Sanierungsarbeiten im grössten städtischen
Alterszentrum Adlergarten begonnen hätten. Bereits einige Monate vorher habe
ein Aufnahmestopp gegolten. Ohne die Sanierung hätte kein Aufwandüberschuss
resultiert, womit bereits die heutigen Betreuungstaxen kostendeckend seien.
Weiter habe der Beschwerdegegner im Jahr 2013 in der Betreuung und Pflege einen
Stellenabbau von dreizehn Stellen angekündigt, was zu einer Kostenersparnis in
der Betreuung in Höhe von Fr. 536'900.- führe. Diese Kostensenkungen seien
aber nicht berücksichtigt worden. Da die für die Betreuungskosten erhobenen
Taxen bereits heute kostendeckend seien, verletze eine Kostenerhöhung das
Kostendeckungsprinzip. Ein Taxanstieg von 100 % bei der Betreuungsstufe 1
und von 40 % bei der Betreuungsstufe 2 stelle ausserdem einen derart überhöhten Anstieg dar, dass das
Äquivalenzprinzip nicht mehr gewahrt sei.

Zudem habe der Beschwerdegegner überhöhte Betreuungskosten
produziert, indem er in der Betreuung mehr Personen angestellt habe, als es die
Richtlinien der CURAVIVA verlangten. Dass überhöhte Betreuungskosten vorliegen,
belege auch der Umstand, dass sich der Anteil der Betreuung am Kostenschlüssel
auf 41.3 % (anstelle der vom Preisüberwacher als realistisch gesehenen
25 %) belaufen würde. Es müsse daher davon ausgegangen werden, dass der
Beschwerdegegner die Betreuung aufblähe, um damit die Pflege zu quersubventionieren.

3.
 

3.1 Gemäss § 12 Abs. 1 des Pflegegesetzes vom 27. September 2010 gehen die Kosten für andere Leistungen (als
Pflegeleistungen) des Pflegeheims wie Unterkunft, Verpflegung
und Betreuung zulasten der Leistungsbezügerin oder des Leistungsbezügers. Die
Gemeinden können diese Kosten ganz oder teilweise übernehmen. Die von
den Gemeinden betriebenen oder beauftragten Pflegeheime
verrechnen bei Einwohnerinnen und Einwohnern dieser Gemeinden neben Unterkunft und Verpflegung für die Betreuung höchstens kostendeckende Taxen (§ 12
Abs. 2 Pflegegesetz). Für die Stadt Winterthur sieht Art. 7 der Verordnung
des Grossen Gemeinderats über Alters- und Pflegeeinrichtungen vom 15. September
2008 (im Folgenden VO) vor, dass für die nicht KVG-pflichtigen Betreuungsleistungen
Taxen erhoben werden. Gemäss Art. 10 VO ist der Stadtrat ermächtigt, die
Ausführungsbestimmungen zu den Taxen in der Leistungs- und Taxordnung zu erlassen.

3.2
Bei den Betreuungstaxen handelt es sich um
öffentliche Abgaben, genauer um Benutzungsgebühren. Aus der Rechtsnatur der
Gebühren als Entgelt für eine staatliche Leistung folgt, dass bei der Bemessung
grundsätzlich vom Wert dieser Leistung auszugehen ist (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 2636). Sieht das Gesetz – wie hier
– die Bemessungsgrundlagen der Abgabe nicht selber vor, wird
das Mass der Benutzungsgebühr durch das Kostendeckungs-
und das Äquivalenzprinzip begrenzt (BGE 132 II 371 E. 2). 

3.3
Nach dem Äquivalenzprinzip darf die Abgabe nicht
in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung
stehen und muss sich in vernünftigen Grenzen halten. Der Wert der Leistung bemisst
sich nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder
nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten
Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf
Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt
werden dürfen. Die beiden
angeführten Kriterien sind indessen nur Hilfsmittel zur Bestimmung des Werts
der staatlichen Leistung (BGE 130 III 225 E. 2.3 und 2.4). Wenn die staatliche
Leistung einen Marktwert aufweist, kann auf Vergleiche mit privatwirtschaftlich
angebotenen Gütern oder Leistungen abgestellt werden (BGE 122 I 279 E. 6c
S. 289; 121 I 230 E. 3g/bb; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgabenrechts, in: ZBI 104/2003 S. 505 ff., 522). 

Die von den städtischen Alters-
und Pflegeeinrichtungen erbrachten Leistungen weisen
einen Marktwert auf, da im Kanton Zürich auch zahlreiche
private Institutionen dieselben Leistungen anbieten. Dem Gemeinwesen steht bei der Bildung kostenmässiger Einheiten zudem
ein gewisser Spielraum zu (vgl. BGE 126 I 180 E. 3b/cc). Die geplanten Betreuungstaxen bewegen sich durchaus
im Rahmen des kantonalen Durchschnitts, weshalb nicht von einem offensichtlichen
Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung ausgegangen werden kann. Es ist
in diesem Rahmen grundsätzlich möglich, die Gebühren für gewisse
Betreuungsgruppen zu erhöhen und andere zu senken. Die Begründung des Stadtrats,
dass Personen mit einem geringeren Pflegebedarf oft mehr Betreuungsleistungen
in Anspruch nehmen (gerade weil sie gesundheitlich dazu in der Lage sind),
erscheint mindestens nicht unrealistisch, auch wenn er keine Belege für seine
vorgebrachten Feststellungen vorlegt. Im Grundsatz ist es somit nicht zu
beanstanden, dass die Bandbreite der Taxen der verschiedenen Taxgruppen
verringert werden soll. Dadurch ist auch die Erhöhung der Taxen der Gruppen
1–2, bei gleichzeitiger Senkung der höchsten Taxen, gerechtfertigt. Die beabsichtigen
Taxen der Gruppen 1–2 befinden sich immer noch im kantonalen Durchschnitt. Die
vorgesehene Änderung der Betreuungstaxen verstösst folglich nicht gegen das
Äquivalenzprinzip.

4.
 

4.1 Das Kostendeckungsprinzip verlangt zusätzlich, dass der Gesamtertrag der Betreuungstaxen die Gesamtkosten für
die Betreuungsleistungen nicht oder nur geringfügig übersteigen darf (vgl.
BGE 126 I 180 E. 3a/aa). Mit den Taxerträgen dürfen
somit keine Gewinne erwirtschaftet werden. Um zu überprüfen, ob die neuen
Betreuungstaxen das Kostendeckungsprinzip wahren, ist vorab zu klären, von
welchen Betreuungskosten auszugehen ist. Das Kostendeckungsprinzip
ist nicht nur im Zeitpunkt der Anpassung der Gebühren zu beachten, sondern auch
in den folgenden Jahren. Falls die neuen Taxen aufgrund tieferer
tatsächlicher Kosten zu Einnahmeüberschüssen führen, müssten sie angepasst werden.
Nachfolgend ist somit zu prüfen, auf welche Kosten
der Beschwerdegegner abstellen konnte, wobei auch die absehbaren künftigen
Entwicklungen zu berücksichtigen sind. 

4.1.1
Der Beschwerdegegner führt aus, die neuen Betreuungstaxen seien gestützt
auf die Kosten 2012 festgelegt worden. In diesem Jahr beliefen sich die
Netto-Vollkosten für die Betreuung auf Fr. 20'975'868.-. Aus der eingereichten
Deckungsbeitragsrechnung ist allerdings nicht ersichtlich, wie sich diese
Kosten zusammensetzen. Unter Anrechnung der Erträge von Bewohnenden von total
Fr. 20'831'557.- (zusammengesetzt aus Taxeinnahmen in Höhe von
Fr. 12'188'845.- und übrigen Zahlungen in Höhe von Fr. 8'642'712.-)
ergab sich im Jahr 2012 eine Unterdeckung in Höhe von Fr. 144'311.-.

4.1.2
Die Beschwerdeführenden sind der Ansicht, das Jahr 2012 könne aufgrund der
in diesem Jahr begonnenen Sanierung des Alterszentrums Adlergarten nicht als
Berechnungsgrundlage verwendet werden. Allerdings liegen die getätigten
Umzugskosten in Höhe von Fr. 73'334.- tatsächlich in einem
vernachlässigbaren Bereich. Auch der Personalaufwand muss in diesem Jahr nicht
als ausserordentlich eingeschätzt werden, da sich der Mehraufwand für die
Umzugsvorbereitung durch die Einsparungen aufgrund der vorübergehend
reduzierten Bettenzahl ausgleicht. Das grundsätzliche Abstellen auf die Kosten
des Jahrs 2012 ist daher nicht zu beanstanden.

4.1.3
Bei der Gestaltung der Taxen müssen die voraussichtlichen
Gesamtkosten berücksichtigt werden (vgl. Daniela Wyss, Kausalabgaben, Basel
2009, S. 95). Bei der Festlegung der neuen Taxordnung war bereits
absehbar, dass im Jahr 2013 der Stellenplan in der Betreuung und Pflege um
13 Stellen reduziert wird, womit Personalaufwand in Höhe von rund
Fr. 1,3 Mio. eingespart wurde. Der Beschwerdegegner führt aus, dass in Bezug
auf die Betreuungskosten infolge dieser Sparmassnahmen höchstens von rund
Fr. 325'000.- (25 % von 1.3 Mio.) ausgegangen werden könne, was sich
in Anbetracht der Gesamtkosten im Unschärfebereich bewege. Die
Beschwerdeführenden sind dagegen der Ansicht, dass die Kostenersparnis in der
Betreuung Fr. 536'900.- betrage. Dabei gehen sie von einem Kostenteiler
aus, wonach 41.3 % der Kosten auf die Betreuung und 58.7 % auf die
Pflege entfallen, weil sich die Betreuungskosten im Jahr 2012 auf
Fr. 20'975'868.- beliefen, gegenüber Pflegekosten von Fr. 29'760'543.-.

Umstritten ist vorliegend, in welchem Verhältnis die
Personalkosten auf die Kostenträger Betreuung und Pflege aufgeteilt werden.
Gemäss einer Einschätzung des Preisüberwachers erweist sich ein Schlüssel von
75 % Pflege und 25 % Betreuung als realistisch. Der Beschwerdegegner
weist darauf hin, dass die Umlage der Kosten des Pflegepersonals entsprechend
den Richtgrössen des Branchenverbands Curaviva erfolge und je nach Qualifikation
die Kosten des Pflegepersonals im Umfang von 20 % bzw. maximal
30 % auf die Betreuung und im Umfang von 80 % bzw. minimal 70 %
auf die Pflege verteilt werden. Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen,
dass sowohl in der Pflege als auch in der Betreuung die Personalkosten den
grössten Kostenfaktor ausmachen und daneben keine andern Faktoren erkennbar
seien, ist darauf hinzuweisen, dass neben den Lohnkosten und den
Sozialleistungen auch Aufwand für Anlagenutzung, Haushalt, Büro und Verwaltung,
zusätzliche Getränke etc. zu den Betreuungskosten zählen können (vgl. dazu
beispielsweise das Merkblatt des Amts für Gesundheit TG, abrufbar unter: http://www.gesundheit.tg.ch/documents/2015.02_Merkblatt_zu_den_anwendbaren_Verteilschluessel_gemaess_%C2%A7_19_Abs._3_kant._VO_KVG.pdf).
Dass der Beschwerdegegner mehr Betreuungspersonal führt, als der von CURAVIVA
empfohlene Mindeststellenplan vorsieht, ist für die Frage der Taxhöhe nicht von
Bedeutung, da über die Begrenzung der Taxen keine Einsparungen gefordert werden
können. Soweit die städtischen Alterszentren die Kostenrechnung nach den
Empfehlungen von Curaviva tätigen und die Personalkosten im Verhältnis von
70/30 bzw. 80/20 auf die Kostenträger Pflege und Betreuung aufteilen, ist dies
nicht zu beanstanden. Dies entspricht etwa auch dem vom Preisüberwacher als
realistisch bezeichneten Kostenschlüssel von 75/25. Das Verhältnis des Totals
der Betreuungskosten zum Total der Pflegekosten ist diesbezüglich nicht
relevant. Auf die beantragte Einholung eines Amtsberichts des Preisüberwachers
kann daher verzichtet werden.

Folglich wird davon ausgegangen, dass im
Sinn einer Minimalberechnung von den Sparmassnahmen im
Bereich der Personalkosten in Höhe von Fr. 1,3 Millionen 25 % auf die
Betreuungskosten fallen und damit künftig rund Fr. 325'000.- eingespart
werden.

4.1.4
Der Beschwerdegegner bringt vor, dass auch Kostenelemente, die neu zu
tragen sind (Mehrkosten Pensionskassen-Sanierung in Höhe von
Fr. 125'000.-) und Budgetreduktionen, die in Pflegeheimen jedoch nicht
realisierbar seien (Fr. 575'000.-), in der Kostenrechnung zu berücksichtigen
seien. 

Sofern die Sanierung der Pensionskasse über einen
prozentualen Beitrag der versicherten Löhne erfolgt, ist sie Bestandteil der
Personalkosten und darf daher grundsätzlich auch bei den Betreuungskosten im
entsprechenden Verhältnis berücksichtigt werden. Dagegen ist eine pauschale
Verrechnung mit nicht realisierbaren Budgetreduktionen im Rahmen des
Kostendeckungsprinzips nicht zulässig. Sinn und Zweck der Erhebung der
Betreuungstaxen ist es gerade nicht, Sparziele zu erreichen, sondern es sind
damit einzig die in diesem Bereich anfallenden Kosten zu decken. 

Wenn der Beschwerdegegner bei der
Beschlussfassung über die Revision der Leistungs- und Taxordnung im Dezember
2013 für die Festlegung der vorliegend strittigen Betreuungskosten folglich
einzig das Jahr 2012 mit dem dort ausgewiesenen Defizit der Betreuungskosten
von Fr. 144'311.- als Ausgangspunkt nimmt, so sind einerseits auch die zu
erwartenden Einsparungen der Personalkosten für die Betreuung von ungefähr
Fr. 325'000.- ab dem Jahr 2013 einzubeziehen und andererseits die
Mehrkosten der Pensionskassen-Sanierung von Fr. 125'000.-. Mit den im vorliegenden Beschwerdeverfahren geltend gemachten
Kostenentwicklungen ergibt sich somit noch ohne Revision der Leistungs- und
Taxordnung ein Überschuss in der Grössenordnung von Fr. 55'700.- für das
Jahr 2014. 

4.2
Zu berücksichtigen sind sodann die Auswirkungen
der Revision der Leistungs- und Taxordnung. Der
Beschwerdegegner berechnete die mutmasslichen Erträge der neuen Betreuungstaxen
mit drei möglichen Varianten. Mit der schliesslich gewählten
"Untervariante 2" würden sich Mehrerträge von Fr. 679'029.-
ergeben. 

Der Beschwerdegegner führt aus, die
vorgenannten Varianten beruhten auf der Annahme, dass die
Pflegebedarfseinstufung der Bewohnenden unverändert bleibe. In Zukunft werde
sich aufgrund der demographischen Entwicklung und der Strategie "ambulant
vor stationär" der Anteil der stärker bzw. stark pflegebedürftigen
Bewohnenden aber erhöhen, womit sich auch die Senkung des höchsten Ansatzes von
Fr. 107.- auf Fr. 98.- überproportional auswirken werde. Der
Beschwerdegegner macht geltend, dass Taxen für die Zukunft festgelegt werden,
weshalb es sich sowohl bei den Kosten als auch bei den Erträgen um Annahmen
handle. Zudem müssten zum einen die Umstellung vom vierstufigen auf das
zwölfstufige BESA-System und zum anderen die angestrebte Komprimierung der
Bandbreite der Betreuungstaxen mit den damit
einhergehenden Erhöhungen und Senkungen berücksichtigt werden.

4.2.1
Für das Jahr 2012 legt der Beschwerdegegner eine Berechnung anhand der durchschnittlichen
Anzahl Bewohnende pro Pflegestufe vor. Im Jahr 2012 seien durchschnittlich 622
Betten von Langzeitpatienten belegt gewesen, sodass Einnahmen in Höhe von
Fr. 15'933'345.- aus der Langzeitpflege erfolgten. Wegen der infolge der
Sanierung Adlergarten reduzierten Anzahl Plätze sei man für das Jahr 2014 von
einer durchschnittlichen Belegung von 597 Betten ausgegangen, womit mit den
neuen Taxen Einnahmen in Höhe von Fr. 16'613'029.- generiert würden. Somit
ergebe sich ein Mehrertrag von Fr. 679'684.-.

Aufgrund der Sanierung des
Alterszentrums Adlergarten und des Umzugs ins Provisorium wurde die Bettenzahl
dieses Zentrums vorübergehend von 181 auf 146 reduziert. Die Sanierung wird
gemäss dem Bericht der Stadt Winterthur zur demografischen Entwicklung der
älteren Bevölkerung vom 21. Mai 2014 (abrufbar unter http://soziales.winterthur.ch/alter-und-pflege/broschuerenberichte,
nachfolgend "Bericht") im Frühling 2015 abgeschlossen sein,
wonach insgesamt 192 Plätze angeboten werden können (Bericht, S. 5
und 22). Es ist damit korrekt, dass im Jahr 2014 weniger Betten vorhanden sind
als im Jahr 2012, allerdings ist bereits ab 2015 eine höhere Bettenzahl
geplant. Dass im ersten Jahr der neuen Taxordnung eine tiefere Bettenzahl
vorliegt, kann daher allein noch nicht die Erhöhung der Gesamtbetreuungstaxen
begründen. Da die Taxordnung nicht lediglich für ein Jahr angepasst wird, ist
das vom Beschwerdegegner vorgenommene Abstellen auf die tiefe Bettenzahl nicht
gerechtfertigt. Auf den Vergleich der Jahre 2012 und 2014 für die Berechnung
der Ertragsdifferenz kann folglich nicht direkt abgestellt werden.

4.2.2
Der Beschwerdegegner errechnete aber auch eine ähnliche Auswirkung auf das
Budget 2014 (Fr. 679'029.- für "Untervariante 2") in der
genannten Simulation für das erste Halbjahr 2013. Diese Berechnung des Ertrags
basiert im Gegensatz zu derjenigen für die Jahre 2012/2014 auf Tagen pro
BESA-Stufe und nicht auf der Anzahl Bewohnende. Diese Berechnungsart ergibt den
jährlichen Gesamtertrag aus den Betreuungstaxen, weshalb im Folgenden darauf
abzustellen ist. Die vom Beschwerdegegner erhobene Simulation für die
verscheidenden Varianten von Taxbeträgen ist jedoch lediglich auf Zahlen eines
halben Jahres (Januar bis Juni 2013) abgestützt. Der Totalertrag der Simulation
wird zudem mit dem Ist-Ertrag 1. Halbjahr 2013 verglichen, ohne dass
dieser ausgewiesen oder aufgeschlüsselt wird. Auch wenn ein Vergleich der
Erträge der geplanten Betreuungstaxen mit denjenigen der geltenden Taxen
dadurch nur schwer vorgenommen werden kann, vergrössern bereits die vom
Beschwerdegegner anerkannten Mehr-erträge in Höhe von Fr. 679'029.- durch
die Taxrevision den vorerwähnten Überschuss von Fr. 55'700.- auf rund Fr. 735'000.-.

4.2.3
Im Vergleich zu den Gesamtkosten handelt es sich dabei nicht mehr lediglich
um einen knappen Ertragsüberschuss. Wie der Beschwerdegegner zu Recht ausführt,
sind die Erträge zwar von der variablen Anzahl von Bewohnenden in den
verschiedenen Pflegestufen abhängig und ist eine exakte Berechnung damit nicht
möglich. Mit den in der Zwischenzeit indes vorliegenden Zahlen der Pflegetage
pro BESA-Stufe (für die 12 BESA-Stufen) für das ganze Jahr 2013 (Bericht,
S. 7) kann eine Vergleichsrechnung vorgenommen werden. Um einen ungefähren
Überblick über den Mehrertrag der neuen Taxen zu erhalten, werden sie nachfolgend
mit den alten Betreuungstaxen in Bezug auf die Anzahl Tage pro BESA-Stufe für
das Jahr 2013 verglichen, wobei davon auszugehen ist, dass sich zwischen den
BESA-Einstufungen nach alter und neuer Ordnung keine wesentlichen Unterschiede
ergeben; Solches wird auch nicht vorgebracht:

	

  
  Pflegeeinstufung

  	
  Anzahl
  Tage

  	
  Betreuungstaxe
  alt/neu

  	
  Ertrag
  in Fr. alt / neu

  
	
  BESA 0–2

  	
  64'889

  	
  Fr.   21.-   / 
  41.-

  	
  1'362'669.-    /  2'660'449.-

  
	
  BESA 3–4

  	
  47'233

  	
  Fr.   48.-   / 
  68.-

  	
  2'267'184.-    /  3'211'844.-

  
	
  BESA 5–7

  	
  62'204

  	
  Fr.   87.-   / 
  87.-

  	
  5'411'748.-    /  5'411'748.-

  
	
  BESA
  8–12

  	
  43'909

  	
  Fr.   107.-
  /  98.-

  	
  4'698'263.-    / 4'303'082.-

  
	
  Total

  	
   

  	
   

  	
  13'739'864.-  /
  15'587'123.-

  
	
  Mehrertrag

  	
   

  	
   

  	
  1'847'259.-

  

Diese ungefähre
Vergleichsrechnung deutet somit sogar auf einen noch höheren Mehrertrag durch
die revidierte Taxordnung hin.

4.3
Der Beschwerdegegner geht allerdings davon aus, dass in Zukunft aufgrund der demographischen Entwicklung
und der Strategie "ambulant vor stationär" eher mit geringeren Erträgen
zu rechnen sei. Der Bericht zur demografischen Entwicklung der älteren
Bevölkerung zeigt auf, dass im Jahr 2013 über 50 % der Bewohnenden der
städtischen Institutionen in die BESA Stufen 0–2 bzw. 3–4 eingeteilt wurden,
während 18.6 % der höchsten Pflegestufe (BESA 8–12) zugeteilt waren (vgl. Bericht, S. 7). Die Übersicht über den Grad der
Pflegebedürftigkeit zeigt zudem auf, dass wenige Bewohnende ab
BESA-Stufe 9 eingestuft sind, was die frühere These widerlegen soll, dass der Pflege- und Betreuungsaufwand im stationären Bereich
markant ansteigen werde (Bericht, S. 8). Auch wenn die Strategie
"ambulant vor stationär" künftig weiterverfolgt wird und es zu einer
Verschiebung in die höheren Stufen kommen kann, ist nicht davon auszugehen,
dass die Gruppe mit der höchsten Pflegeeinstufung, für
die eine Taxreduktion geplant ist, in nächster Zeit grösser wird als die
Gruppen 1 und 2, die eine ungleich grössere Taxerhöhung zu tragen hätten. Damit
würde auch unter Berücksichtigung von allfälliger tieferer Belegung sowie der vom
Beschwerdegegner geltend gemachten künftigen
Verschiebung zu mehr Bewohnenden in der höchsten BESA-Stufe künftig ein Ertrag
erzielt, der den voraussichtlich bereits bestehenden Überschuss stark
vergrössert.

4.4
Insgesamt liegt der Ertragsüberschuss folglich nicht mehr im
Unschärfebereich. Die beabsichtigten
Betreuungstaxen verletzen das Kostendeckungsprinzip und erweisen sich folglich als unrechtmässig.

5.
 

Zusammenfassend erweisen sich die
Einwendungen der Beschwerdeführenden als begründet. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen. Der
Beschluss des Stadtrats Winterthur vom 11. Dezember 2013 ist aufzuheben. Es obliegt dem
Stadtrat, die Gebühren unter Beachtung des
Kostendeckungsprinzips neu festzusetzen (§ 64 Abs. 1 VRG).

Die Aufhebung eines Erlasses – die hier
auch die Weitergeltung des bisherigen Rechts zur Folge hat – wirkt gegenüber
jedermann. Die allgemeinverbindliche Wirkung tritt mit der Veröffentlichung des
vorliegenden Urteils ein (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 8.4). Entsprechend hat der Beschwerdegegner die Aufhebung des genannten Beschlusses zu publizieren. 

6.
 

6.1 Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen, und er wird verpflichtet, den
Beschwerdeführenden eine angemessene
Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren zu
bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
und § 17 Abs. 2 VRG).

6.2
Für das vorinstanzliche Verfahren wurden den Beschwerdeführenden
keine Verfahrenskosten auferlegt. Da sie nicht anwaltlich
vertreten waren und ihnen
keine das übliche Ausmass übersteigende Kosten entstanden sind, ist ihnen für das Rekursverfahren keine
Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. VGr, 10. September 2012,
VB.2012.00044, E. 10.3). 

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss der Stadtrats Winterthur vom
11. Dezember 2013 sowie der Beschluss des Bezirksrats Winterthur vom
31. Oktober 2014 werden aufgehoben.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    160.--     Zustellkosten,

Fr. 8'160.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von je Fr. 500.-,
insgesamt Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an …