# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8dfc314d-849c-51d5-9cd4-79220429d377
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-05-26
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 26.05.2015 A-700/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-700-2015_2015-05-26.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 
 Abteilung I 

A-700/2015 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 6 .  M a i  2 0 1 5  

Besetzung 
 Richter Jürg Steiger (Vorsitz), 

Richter Maurizio Greppi,  

Richterin Kathrin Dietrich,    

Gerichtsschreiber Matthias Stoffel. 
 

 
 

Parteien 
 A._______,  

 
 

 
gegen 

 
 

Dienst Überwachung Post- und Fernmeldeverkehr (ÜPF),  

Fellerstrasse 15, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

 
 

 
 

Gegenstand 
 Zugang zu amtlichen Dokumenten gemäss BGÖ. 

 

 

 

A-700/2015 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Mit E-Mail vom 20. Juni 2013 ersuchte A._______ (Gesuchsteller) den 

Dienst für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs 

(Dienst ÜPF) um Zugang zu einer "Liste der Namen und Versionsnummern 

aller Softwareprodukte […], welcher der Dienst ÜPF […] zur Erledigung 

aller seiner Tätigkeiten benötigt". Er bat weiter darum, in der Liste erkennt-

lich zu machen, welche der aufgeführten Softwareprodukte Eigenentwick-

lungen sind beziehungsweise welche im Auftrag des Dienstes ÜPF erstellt 

wurden und zu welchen Letzterer Zugriff auf den Quellcode hat.  

B.  

Der Dienst ÜPF bestätigte dem Gesuchsteller mit E-Mail vom 24. Juni 

2013, dass ein oder mehrere Inventare der verwendeten Softwareprodukte 

bestünden, wies das Einsichtsgesuch jedoch ab. Aufgrund des Daten-

schutzes, des Schutzes des Fernmeldegeheimnisses sowie der Gefahr all-

fälliger Angriffe auf das System des Dienstes sei die Bekanntgabe der ver-

wendeten Software unter allen Umständen zu vermeiden. Insbesondere 

stünden damit auch die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher 

Massnahmen, die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen 

sowie die innere Sicherheit und letztlich das Ansehen der Schweiz auf dem 

Spiel. 

C.  

Mit Schreiben vom 27. Juni 2013 reichte der Gesuchsteller beim Eidgenös-

sischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen 

Schlichtungsantrag ein. Der Dienst ÜPF liess sich dazu mit Stellungnahme 

vom 5. Juli 2013 vernehmen und bekräftigte im Wesentlichen seine bishe-

rige Argumentation, präzisierte jedoch, dass lediglich ein Verzeichnis der 

vom gesamten Informatik Service Center ISC-EJPD verwendeten Stan-

dardsoftware vorhanden sei. Eine diesbezüglich auf den Dienst ÜPF be-

schränkte Auflistung könne erstellt und offengelegt werden. Die Software 

zur Umsetzung der strafprozessualen Überwachung sei dagegen weder in 

kompletten Listen erfasst noch könne der Zugang dazu gewährt werden. 

Der EDÖB folgte diesem Standpunkt und erliess am 26. November 2014 

die Empfehlung, dem Begehren lediglich bezüglich der Standardsoftware 

stattzugeben, im Übrigen jedoch abzuweisen.  

  

A-700/2015 

Seite 3 

D.  

In der Folge gelangte der Gesuchsteller mit Eingabe vom 5. Dezember 

2014 an den Dienst ÜPF und ersuchte um Erlass einer anfechtbaren Ver-

fügung. Diese erging gestützt auf Art. 15 Abs.  1 des Öffentlichkeitsgeset-

zes vom 17. Dezember 2004 [BGÖ, SR 152.3] am 23. Dezember 2014 und 

hiess in Übereinstimmung mit der Empfehlung des EDÖB das Gesuch hin-

sichtlich einer Liste mit der eingesetzten Standardsoftware gut. Im Übrigen 

lautete der Entscheid unter Berufung auf die bereits genannten Gründe auf 

Abweisung.  

E.  

Gegen diese Verfügung erhebt der Gesuchsteller (Beschwerdeführer) am 

2. Februar 2015 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er bean-

tragt die Aufhebung der Verfügung sowie sinngemäss die Aushändigung 

von Listen mit den Namen und Versionsnummern aller Softwareprodukte, 

welche zur Ausleitung und Erfassung (Ziff. 1 a), Ausscheidung, Auswertung 

und Aufbereitung (Ziff. 1 b), Speicherung und Archivierung (Ziff. 1 c) sowie 

elektronischen Übermittlung (Ziff. 1 d) von Daten im Rahmen der Überwa-

chungstätigkeit Anwendung finden. Ferner seien die zur Absicherung der 

technischen Infrastruktur (Ziff. 1 e) sowie die übrigen, nicht bereits bekannt-

gegebenen Softwareprodukte (Ziff. 1 f) in entsprechenden Auflistungen 

herauszugeben. Eventualiter sei die Verfügung aufzuheben und die Sache 

zur neuen Entscheidung an den Dienst ÜPF (Vorinstanz) zurückzuweisen 

(Ziff. 2). Zur Begründung bringt der Beschwerdeführer zusammenfassend 

vor, der Zugang zu den gewünschten Informationen würde die Überwa-

chungsmassnahmen nicht beeinträchtigen und sei in Missachtung von 

Grundrechten verweigert worden. 

F.  

In ihrer Vernehmlassung vom 13. März 2015 schliesst die Vorinstanz auf 

Abweisung der Beschwerde. 

G.  

Der Beschwerdeführer hält seinerseits in seinen Bemerkungen vom 

17. April 2015 vollumfänglich an der Beschwerde fest. 

H.  

Auf weitergehende Ausführungen und die sich bei den Akten befindlichen 

Schriftstücke wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Er-

wägungen eingegangen. 

  

A-700/2015 

Seite 4 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-

schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Da keine Ausnahme 

nach Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d VGG 

verfügt hat, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorlie-

genden Beschwerden gegen die Verfügung vom 23. Dezember 2014 zu-

ständig (vgl. auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ, der auf die allgemeinen Bestimmun-

gen über die Bundesrechtspflege hinweist). 

1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren 

teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die 

angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In-

teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Der 

Beschwerdeführer ist mit seinem Gesuch nicht vollumfänglich durchge-

drungen, durch die angefochtene Verfügung auch materiell beschwert und 

demzufolge ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert.  

1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichten Beschwerde (Art. 50 und 

52 VwVG) ist daher einzutreten.  

2.  

Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf 

Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-

stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-

übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). 

Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der 

Begehren der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).  

3.  

Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die 

Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ), da-

mit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen 

können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung 

und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns 

erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; Urteil des 

BVGer A-1784/2014 vom 30. April 2015 E. 3.1). Zu diesem Zweck statuiert 

das BGÖ das Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt und 

gewährt einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Doku-

menten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. BGE 136 II 399 E. 2.1 mit Hinweisen; 

A-700/2015 

Seite 5 

PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Öffentlichkeits-

gesetz, Handkommentar, Bern 2008 [nachfolgend: Handkommentar BGÖ], 

Art. 6 Rz. 11 ff.). 

3.1 Das BGÖ gilt für die gesamte Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a 

BGÖ). Aus der Botschaft zum Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprin-

zip der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (Botschaft zum 

BGÖ) folgt, dass der Begriff der Bundesverwaltung im BGÖ sowohl die 

zentrale Verwaltung samt den Departementen und der Bundeskanzlei als 

auch die dezentralen Verwaltungseinheiten umfasst (Botschaft zum BGÖ, 

S. 1985 f.; Urteil des BVGer A-590/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 6.3).  

Die Vorinstanz erfüllt ihre Aufgaben selbständig, ist weisungsungebunden 

und dem zuständigen Departement nur administrativ unterstellt (Art. 2 

Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 betreffend die Überwa-

chung des Post- und Fernmeldeverkehrs [BÜPF]). Damit ist sie zur dezent-

ralen Bundesverwaltung gemäss Art. 2 Abs. 3 des Regierungs- und Ver-

waltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) 

in Verbindung mit Art. 7a Abs. 1 Bst. b der Regierungs- und Verwaltungs-

organisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV, SR 172.010.1) 

zu zählen, die dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement 

(EJPD) administrativ zugeordnet ist (vgl. Anhang 1 RVOV). Als Teil der 

Bundesverwaltung fällt die Vorinstanz in den persönlichen Anwendungsbe-

reich des BGÖ (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ).  

3.2 Zur Eingrenzung des sachlichen Geltungsbereichs führt Art. 3 Abs. 1 

Bst. a Ziff. 1–6 BGÖ besondere Verfahrensarten auf, bei welchen das Öf-

fentlichkeitsgesetz keine Anwendung findet. Gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a 

Ziff. 2 BGÖ gilt das Gesetz nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten 

betreffend Strafverfahren. Gemäss Botschaft zum BGÖ, S. 1989, wird der 

Zugang zu Dokumenten, die Teil der Verfahrensakten eines der in Art. 3 

Abs. 1 Bst. a BGÖ aufgeführten Verfahren bilden, in den einschlägigen 

Spezialgesetzen geregelt. Dokumente, die zwar in einem weiteren Zusam-

menhang mit einem solchen Verfahren stehen, aber keinen Eingang in die 

Verfahrensakten im engeren Sinn finden, sind dagegen grundsätzlich nach 

dem Öffentlichkeitsgesetz zugänglich (Botschaft zum BGÖ, S. 2008). Eine 

solche einschränkende Auslegung der Ausnahmebestimmung von Art. 3 

Abs. 1 Bst. a BGÖ entspricht auch dem mit dem BGÖ verfolgten Grundsatz 

der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. SCHWEIZER/WIDMER, 

Handkommentar BGÖ, Art. 3 Rz. 12).  

A-700/2015 

Seite 6 

Bei den nachgesuchten Listen über die von der Vorinstanz im Rahmen ih-

rer Überwachungstätigkeit verwendeten Softwareprodukte handelt es sich 

um eine allgemeine Information über verwendete Arbeitsinstrumente im 

Strafverfahren, die als solche nicht Teil der Verfahrensakten ist. Das Ein-

sichtsgesuch untersteht damit dem sachlichen Anwendungsbereich des 

BGÖ.  

3.3 Als amtliches Dokument gilt gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Informa-

tion, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a); 

sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mit-

geteilt worden ist (Bst. b); und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe be-

trifft (Bst. c). Andererseits gelten nach Art. 5 Abs. 2 BGÖ als amtliche Do-

kumente auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang 

aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die An-

forderungen nach Absatz 1 Buchstaben b und c BGÖ erfüllen (sog. virtuelle 

Dokumente). Die Abgrenzung, wann ein Vorgang noch als einfach bezeich-

net werden kann und wann nicht mehr, ist noch nicht abschliessend geklärt 

(Urteile des BVGer A-1784/2014 vom 30. April 2015 E. 4.1, A-1177/2014 

vom 2. Februar 2015 E. 4.4.3 und A-931/2014 vom 9. Dezember 2014 

E.8.3; ROBERT BÜHLER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutz-

gesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Auflage 2014 [nachfolgend: 

BSK DSG/BGÖ], Art. 5 Rz. 18).  

Die Vorinstanz stellte im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens klar, 

dass keine Verzeichnisse existierten, welche die gesamten verlangten In-

formationen enthielten und für die Zusammenstellung einer kompletten 

Liste einige Stunden Aufwand anfallen würden. Ein erheblicher oder gar 

übermässiger Zeitbedarf sowie technische Schwierigkeiten für die Zusam-

mentragung der dezentral vorhandenen elektronischen Informationen wur-

den dagegen nicht geltend gemacht. Entsprechend ist den erfragten Listen 

die Qualität von amtlichen Dokumenten im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ 

zuzuschreiben.  

3.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass für die Auskunftserteilung im vor-

liegenden Fall die Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes anzuwen-

den sind. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz das Auskunftsge-

such des Beschwerdeführers zu Recht abgelehnt hat. 

  

A-700/2015 

Seite 7 

4.  

4.1 Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzu-

sehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Doku-

mente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Damit wird jeder Person ein gene-

relles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Ver-

waltung verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewie-

sen werden müsste (BGE 136 II 399 E. 2.1, 133 II 209 E. 2.1; BVGE 

2011/52 E. 3; statt vieler Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013 

E. 4 m.w.H.). Es obliegt entsprechend nicht mehr dem freien Ermessen der 

Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich machen wol-

len oder nicht. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten kann jedoch einge-

schränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn überwiegende pri-

vate oder öffentliche Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung 

entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 

BGÖ vorliegt (s.a. BGE 136 II 399 E. 2).  

4.2 Die privaten oder öffentlichen Interessen, welche eine Geheimhaltung 

rechtfertigen können, müssen das (öffentliche) Interesse am Zugang be-

ziehungsweise an der Transparenz überwiegen. Das Gesetz nimmt die 

entsprechende Interessenabwägung selber vorweg, indem es in abschlies-

sender Weise die verschiedenen Fälle überwiegender öffentlicher oder pri-

vater Interessen aufzählt (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommen-

tar BGÖ, Art. 7 Rz. 3). Die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des 

freien Zugangs, die durch das BGÖ aufgestellt wird, obliegt der Behörde 

(BVGE 2011/52 E. 6; Botschaft zum BGÖ, S. 2002; MAHON/GONIN, a.a.O., 

Art. 6 Rz. 11). Dabei hängt die Wirksamkeit dieser Ausnahmeklauseln ei-

nerseits davon ab, dass die Beeinträchtigung im Fall einer Offenlegung von 

einer gewissen Erheblichkeit sein muss, und andererseits, dass ein ernst-

haftes Risiko bezüglich deren Eintritt besteht, mithin der Schaden nach 

dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft. Wie 

dies bei Einschränkungen von Grundrechten im Allgemeinen der Fall ist, 

müssen die Ausnahmeklauseln restriktiv ausgelegt werden (vgl. BVGE 

2013/50 E. 8.1 und 2011/52 E. 6; A-6291/2013 E. 7; Urs STEIMEN, BSK 

DSG/BGÖ, Art. 7 BGÖ Rz. 4; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 

Rz. 4). Der im BGÖ verankerte Mechanismus des Schutzes von Geheim-

haltungsinteressen beruht damit auf dem Bestehen oder Nichtbestehen ei-

nes Schadensrisikos und mit Ausnahme von Art. 7 Abs. 2 BGÖ nicht auf 

einer eigentlichen Abwägung des Interesses der Verwaltung an der Ge-

heimhaltung gegenüber jenem des Gesuchstellers auf Zugang zu den ver-

langten Dokumenten. Wenn die Behörde von einem ernsthaften Risiko 

A-700/2015 

Seite 8 

ausgehen muss, dass ein substanzieller Schaden einritt, muss das Doku-

ment – ungeachtet der Legitimität der Gründe, aus denen die gesuchstel-

lende Person um Zugang zur Information ersucht – geheim gehalten wer-

den (STEIMEN, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 3; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, 

a.a.O., Art. 7 Rz. 5). 

4.3 Im Übrigen darf der Zugang aufgrund des Verhältnismässigkeitsprin-

zips nicht einfach verweigert werden, wenn ein verlangtes Dokument Infor-

mationen enthält, die nach dem Ausnahmekatalog von Art. 7 BGÖ nicht 

zugänglich sind. Vielmehr ist in diesem Fall ein eingeschränkter, das heisst 

teilweiser Zugang zu den Informationen im Dokument zu gewähren, wel-

che nicht geheim zu halten sind (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 

7 Rz. 8; STEIMEN, a.a.O., Art. 7 Rz. 9 ff.). 

5.  

Nachfolgend ist für die in Frage stehenden Dokumente zu prüfen, ob der 

von der Vorinstanz in erster Linie geltend gemachte Ausnahmetatbestand 

von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ nachgewiesen ist, wonach der Zugang zu 

amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird, 

wenn durch seine Gewährung die zielkonforme Durchführung konkreter 

behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde. In einem weiteren Schritt 

ist gegebenenfalls zu prüfen, ob gestützt auf die Ausnahmebestimmungen 

die vollständige Verweigerung des Zugangs zu den einzelnen Dokumenten 

verhältnismässig ist.  

5.1 Die Ausnahme vom Prinzip der Öffentlichkeit nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b 

BGÖ kann dann angerufen werden, wenn durch die Zugänglichmachung 

bestimmter Informationen, die eine Massnahme vorbereiten, die betref-

fende Massnahme ihr Ziel mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht mehr bezie-

hungsweise nicht vollumfänglich erreichen würde. Geschützt sind insbe-

sondere die Ermittlungen, die Inspektionen und die administrativen Über-

wachungen, mit denen sichergestellt werden soll, dass sich die Bürgerin-

nen und Bürger an das Gesetz halten (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2009; 

COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7 Rz. 23 ff.). Die Geheimhaltung 

der Informationen muss Bedingung für den Erfolg der entsprechenden 

Massnahme bilden (STEIMEN, a.a.O., Art. 7 BGÖ Rz. 19; Urteil des BVGer 

A-3122/2014 vom 24. November 2014 E. 4.2.2).  

5.2 Im Post- und Fernmeldeverkehr, zu dem auch das Internet gehört, fal-

len Informationen an, die zur Aufklärung von schweren Verbrechen (vgl. 

Art. 269 ff. der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 

A-700/2015 

Seite 9 

[StPO, SR 312.0]) erforderlich sein können. Die Vorinstanz führt auf Anord-

nung der Strafverfolgungsbehörden Post- und Fernmeldeüberwachungen 

durch. In letzterem Fall weist er die Anbieterinnen von Fernmeldediensten 

an, die für die Überwachung notwendigen Massnahmen zu treffen, nimmt 

von ihnen den umgeleiteten Fernmeldeverkehr der überwachten Person 

entgegen, zeichnet diesen auf und liefert der anordnenden Behörde die 

Dokumente und Datenträger aus. Die Vorinstanz betreibt dafür ein rund um 

die Uhr einsatzfähiges Verarbeitungszentrum. Nach der Übergabe, spätes-

tens aber drei Monate nach der Einstellung der Überwachung, werden die 

gewonnenen Daten vernichtet. Des Weiteren sorgt die Vorinstanz auch für 

die Durchführung von Direktschaltungen (vgl. Art. 13 BÜPF sowie Art. 7 ff. 

der Verordnung vom 31. Oktober 2001 über die Überwachung des Post- 

und Fernmeldeverkehrs [VÜPF, SR 780.11]). Zur Bewältigung dieser Auf-

gaben bedient sich die Vorinstanz besonderer Softwareprodukte.  

5.3  

5.3.1 Die Vorinstanz gibt zu bedenken, dass mit der Kenntnis von Namen 

und Versionsnummern der von ihr eingesetzten Software ein Hindernis 

wegfallen würde, welches das Risiko unbefugten Eindringens in ihr IT-Sys-

tem herabsetzt. Ein erfolgreicher Angriff würde für die bearbeiteten Perso-

nendaten und die Strafverfolgung Folgen von nicht erdenklichem Ausmass 

nach sich ziehen. Da jedes Softwareprodukt Lücken, Schwachstellen oder 

"Exploits" (systematische Möglichkeit in der elektronischen Datenverarbei-

tung, Schwachstellen auszunutzen, die bei der Entwicklung eines Pro-

gramms nicht berücksichtigt wurden) aufweise, die mit den nötigen Res-

sourcen aufgedeckt werden könnten, sei es zur Vermeidung von Angriffen 

unabdingbar, keine Informationen zur eingesetzten Software offenzulegen. 

Damit werde überdies auch die Gefahr minimiert, dass potenziell von Stra-

funtersuchungen Betroffene in Kenntnis der verwendeten Softwarepro-

dukte Rückschlüsse auf die damit verbundenen Überwachungsmöglichkei-

ten ziehen und sich so der Strafverfolgung entziehen können.  

5.3.2 Der Beschwerdeführer entgegnet, der vorinstanzlich vertretene An-

satz "Security by Obscurity" (Sicherheit durch Unklarheit) stelle kein Si-

cherheitskonzept dar. Vielmehr müsse die Sicherheit eines IT-Systems 

auch dann gewährleistet sein, wenn der Angreifer dessen Implementation 

und Komponenten kenne. Die Gefahr eines Angriffes ginge von Personen 

und Organisationen aus, welche ohnehin bereits über die ersuchten Infor-

mationen verfügten. Ebenso würden sich Personen mit den nötigen Fähig-

keiten und Ressourcen ungeachtet der begehrten Informationen bereits 

A-700/2015 

Seite 10 

heute einer Überwachung entziehen können, womit die Effektivität der 

Überwachungsmassnahmen durch die Herausgabe der Informationen 

nicht beschlagen wäre. Die Öffentlichkeit der Informationen würde dage-

gen zu einer rascheren öffentlichen Diskussion von Sicherheitslücken füh-

ren und Risiken für überwachte Personen sowie Dritte minimieren. 

5.4 Die Bekanntgabe von Namen und Versionsnummern der fraglichen 

Produkte soll laut Vorinstanz einerseits die Gefahr in sich bergen, dass ge-

wisse Personen, in Verfolgung ihrer eigenen Interessen, Schwachstellen 

der verwendeten Software beziehungsweise Computersysteme aufspüren, 

in diese eindringen und entsprechenden Schaden anrichten. Dass Soft-

wareprodukte unvermeidlich Angriffspunkte aufweisen, darf nach Auffas-

sung des Bundesverwaltungsgerichtes als notorische Tatsache betrachtet 

werden und wird im Übrigen auch vom Beschwerdeführer nicht dementiert. 

Die Vorinstanz legt dabei überzeugend dar, dass ein IT-System grundsätz-

lich zwar auch bei Bekanntsein der ersuchten Informationen einem Hacker-

angriff standhalten sollte, die Geheimhaltung aber ein weiterer Schutzme-

chanismus darstellt, der von einem Angreifer zunächst überwunden wer-

den müsste. Selbst wenn gewisse Akteure bereits über die fraglichen In-

formationen verfügen sollten, so erscheint es unter diesem Gesichtspunkt 

zur Verminderung des Risikos zielführend, eine breite Streuung der Daten 

zu vermeiden, um nicht weiteren Kreisen die Überwindung der Sicherheits-

barrieren zu erleichtern. Der erhobene Einwand des Beschwerdeführers, 

die breite öffentliche Diskussion über die Sicherheit der Softwareprodukte 

würde der Aufdeckung und zeitnahen Behebung von Sicherheitslücken 

dienen, ist dagegen nicht stichhaltig. Es ist der Vorinstanz beizupflichten, 

wenn sie die Gewährleistung der Sicherheit nicht an die breite Öffentlich-

keit delegieren möchte, sondern auf die organisationsinterne Erkennung 

und Behebung von Mängeln setzt. Es ist davon auszugehen, dass sie da-

bei auf ausgewiesene Spezialisten zurückgreifen kann. Ein allfälliger Zu-

satznutzen durch Rückmeldungen aus spezialisierten und interessierten 

Kreisen der Öffentlichkeit vermöchte die Risiken des vorerwähnten Miss-

brauchs keinesfalls aufzuwiegen. In einer Zeit in der Computerkriminalität 

dem Alltag angehört und in stets neuer Form und Intensität auftritt, ist es 

lebensfremd anzunehmen, mit der Veröffentlichung der sensiblen Daten 

könne primär auf die wohlwollende Hilfeleistung der Bevölkerung und eine 

entsprechende Schadenminderung gezählt werden. Das kriminelle Poten-

zial und die damit verbundene Gefahr von Hackerangriffen dürfte weitaus 

grösser sein. Schliesslich leuchtet es ein, dass mit dem unerlaubten Ein-

dringen in das Überwachungssystem der Vorinstanz eine Gefährdung der 

bearbeiteten Daten sowie der Überwachungsmassnahmen einhergehen 

A-700/2015 

Seite 11 

würde und ihr Ziel mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht mehr beziehungs-

weise nicht mehr vollumfänglich erreicht werden könnte (vgl. E. 5.1). 

5.5 Andererseits weist die Vorinstanz zurecht darauf hin, dass es bei einer 

Offenlegung der verlangten Informationen diversen Kreisen gelingen 

könnte, sich ein umfassendes Bild über die Ermittlungsmethodik und die 

technischen Möglichkeiten sowie die Grenzen der Überwachungen zu ma-

chen. Interessierten beziehungsweise betroffenen Personen würde damit 

die Möglichkeit geboten, auf nicht überwachbare Kommunikationskanäle 

auszuweichen, um sich einer Überwachung durch die Vorinstanz zu ent-

ziehen. Der Erfolg der Überwachungsmassnahmen würde somit auch in-

soweit infrage gestellt. Ein kleiner Teil der Zielpersonen mag bereits heute 

über das erforderliche Wissen verfügen. Die Vorinstanz spricht dabei je-

doch zutreffend von einem üblichen Ermittlungsrisiko, das es von den 

Strafverfolgungsbehörden zu tragen gilt. Bei einer weiteren Verbreitung der 

Informationen sieht sie dagegen schweizweit das wichtige Instrument der 

Post- und Fernmeldeüberwachung zur Bekämpfung der Kriminalität und 

Gewährung der inneren Sicherheit gefährdet. Unabhängig des tatsächlich 

zu gewärtigenden Ausmasses der negativen Konsequenzen für die Straf-

verfolgung legt die Vorinstanz jedenfalls zurecht dar, dass die Kenntnis der 

konkret verwendeten Softwareprodukte ein wichtiger Schlüssel ist, um de-

ren Anwendungsmöglichkeiten in Erfahrung zu bringen. Entsprechend ist 

von einer Korrelation zwischen der begehrten Bekanntgabe und den vor-

erwähnten negativen Auswirkungen auf den Erfolg von Überwachungs-

massnahmen auszugehen. Auch der Beschwerdeführer bestätigt diesen 

Befund, wenn er sein Anliegen auch damit propagiert, dass es dem Einzel-

nen durch die Kenntnis der konkreten Fähigkeiten der Vorinstanz möglich 

sein soll, sich vor einer ungerechtfertigten Überwachung zu schützen. 

5.6 Zusammenfassend ist nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts 

nachvollziehbar dargetan, dass bei Gewährung des ersuchten Zugangs mit 

Beeinträchtigungen der Überwachungsmassnahmen der Vorinstanz zu 

rechnen ist, wobei diese einerseits von Hackerangriffen auf die IT-Systeme 

(E. 5.4) und andererseits von der adaptierten Verhaltensweise potenziell 

zu überwachender Zielpersonen (E. 5.5) ausgehen können.  

5.7 Da die fraglichen Massnahmen ein wichtiges Instrument bei der Aufklä-

rung von Straftaten darstellen (vgl. E. 5.2), steht mit den dargelegten Be-

einträchtigungsformen nicht nur der Erfolg beziehungsweise die Wirksam-

keit der einzelnen Massnahmen selbst, sondern der Strafverfolgung insge-

samt auf dem Spiel. Angesichts dieser Auswirkungen, welche letztlich die 

A-700/2015 

Seite 12 

innere Sicherheit der Schweiz berühren, sowie der Tatsache, dass das 

Überwachungssystem der Vorinstanz das Kernstück ihrer Tätigkeit dar-

stellt, ist von einem erheblichen Schadenspotenzial auszugehen.  

Aufgrund der globalen, zeit- und ortsunabhängigen Bedrohung durch Com-

puterkriminalität sowie der unterschiedlichen Angriffsflächen, die das Über-

wachungssystem bietet (vgl. E. 5.4 und 5.5), ist auch die Eintretenswahr-

scheinlichkeit als hoch zu erachten. Dies gilt umso mehr, als Behörden mit 

staatlichen Sicherheitsaufgaben speziell im Fokus von Cyberkriminellen 

stehen dürften. Da mit der Strafverfolgung und dem Ausfällen von Strafen 

überdies eine general- sowie spezialpräventive Wirkung angestrebt wird 

und vorliegend eine Einschränkung des Öffentlichkeitsprinzips dieser 

Funktion dienlich ist, wird auch der Zwecksetzung der Ausnahmebestim-

mung, ein gesetzeskonformes Verhalten der Bürger sicherzustellen, ent-

sprochen. Im Ergebnis besteht kein Anlass, von der Einschätzung der Vo-

rinstanz abzuweichen. In tatbestandlicher Hinsicht ist mithin für den Fall 

der Gewährung des begehrten Zugangs mit hoher Wahrscheinlichkeit von 

einer erheblichen Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung der 

Überwachungsmassnahmen auszugehen. Die Ausnahmebestimmung von 

Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ ist somit erfüllt. 

6. Die Vorinstanz beruft sich zur Begründung ihres abschlägigen Ent-

scheids ferner auf den Ausnahmetatbestand gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. c 

BGÖ. Demnach kann der Zugang unter anderem eingeschränkt oder ver-

weigert werden, wenn durch die Einsicht die innere Sicherheit der Schweiz 

gefährdet werden kann.  

6.1 Diese Bestimmung soll in erster Linie die Tätigkeit von Polizei, Zoll, 

Nachrichtendienst und der Armee schützen (Botschaft zum BGÖ, S. 2009). 

Massgeblich ist jedoch nicht die Abgrenzung nach den tätigen Behörden, 

sondern die Abgrenzung von gefährdeten Interessen und Rechtsgütern. 

Sicherheit ist hierbei sowohl als Unverletzlichkeit der Rechtsgüter der Ein-

zelnen wie auch des Staates und seiner Einrichtungen sowie der Rechts-

ordnung insgesamt zu verstehen. Die Ausnahmebestimmung dient der Ge-

heimhaltung von Massnahmen, die von der Regierung getroffen oder in 

Betracht gezogen werden, um die öffentliche Ordnung innerhalb des Lan-

des aufrechtzuerhalten. Schutzbedürftig können auch Informationen über 

die Organisation, die Tätigkeit und Strategie von Behörden mit Sicherheits-

aufgaben sein (STEIMEN, a.a.O., Art. 7 Rz. 21 f.). Allerdings muss auch bei 

A-700/2015 

Seite 13 

legitimen Sicherheitszwecken sorgfältig geprüft werden, ob die Offenle-

gung der verlangten Dokumente die öffentliche Sicherheit ernsthaft gefähr-

den könnte (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O. Art. 7, Rz. 26, 28).  

6.2 Wie bereits festgestellt wurde, besteht zwischen der zu erwartenden 

Beeinträchtigung von Überwachungsmassnahmen der Vorinstanz im Falle 

einer Gutheissung des Einsichtsbegehrens und einer effektiven Strafver-

folgung ein enger Zusammenhang (vgl. E. 5.7). Kommt es zu Hackeran-

griffen auf das Überwachungssystem oder entziehen sich Zielpersonen der 

vorgesehenen Überwachung, werden die Strafverfolgungsbehörden eines 

wirksamen Instrumentes in der Kriminalitätsbekämpfung beraubt. Dies wie-

derum führte unweigerlich zu einer ernsthaften Gefährdung der inneren Si-

cherheit im vorerwähnten Sinne, weshalb die uneingeschränkte Geheim-

haltung auch unter diesem Titel (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ) gerechtfertigt ist. 

7.  

Da nach dem Gesagten die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 

Bst. b und c BGÖ zur Anwendung gelangen, kann die Frage, ob zusätzlich 

auch die Ausnahme von Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ einschlägig ist, offen blei-

ben. 

8.  

Der Beschwerdeführer rügt ferner die pauschale, vollumfängliche Verwei-

gerung der Herausgabe, ohne dass eine Differenzierung nach Funktion der 

Software getroffen worden sei. Die Vorinstanz verfalle damit der Willkür.  

8.1 Diesen Einwand gilt es unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässig-

keit zu prüfen. Es stellt sich die Frage, ob gestützt auf die Ausnahmebe-

stimmung die vollständige Verweigerung des Zugangs zu sämtlichen Infor-

mationen verhältnismässig ist. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, 

dass die von der Behörde gewählte Verwaltungsmassnahme für das Errei-

chen des Zieles geeignet, notwendig und für die Betroffenen zumutbar ist. 

Die Verwaltungsmassnahme darf nicht einschneidender sein als erforder-

lich und hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere 

Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde (Urteile des 

BVGer A-3122/2014 vom 24. November 2014 E. 4.5 und A-3631/2009 vom 

15. September 2009 E. 3.4.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Ver-

waltungsrecht, 6. Auflage 2010, Rz. 581 ff.). 

A-700/2015 

Seite 14 

8.2 Nebst der unterlassenen funktionsbezogenen Unterscheidung, wie sie 

im Rechtsbegehren des Beschwerdeführers zum Ausdruck kommt, be-

mängelt Letzterer die mangelnde Abgrenzung von sicherheitskritischer 

Software zu solcher mit Hilfsfunktion (insbesondere Speicherung, Trans-

port oder Anzeige). Ebenso fehle die Trennung von Softwareprodukten mit 

Kontakt zu öffentlichen Fernmeldenetzen und solchen, die ausschliesslich 

in geschützter Umgebung Anwendung fänden. Dieser Argumentation fol-

gend, vertritt er für den Fall, dass die Herausgabe dennoch eine Gefähr-

dung durch Angriffe mit sich bringen sollte, den Standpunkt, es rechtfertige 

sich höchstens die Verweigerung bezüglich der Softwareprodukte zur Ab-

sicherung der technischen Infrastruktur (vgl. Begehren Ziff. 1 e). Wenn 

überdies die Effektivität von Überwachungsmassnahmen beeinträchtigt 

sein sollte, so beträfe dies lediglich die Software zur Ausleitung, Erfassung, 

Ausscheidung, Auswertung sowie Aufbereitung von Daten (vgl. Begehren 

Ziff. 1 a und b), nicht jedoch die übrigen Produkte.  

8.3 Die Vorinstanz wendet dagegen ein, sämtliche Software- und Hard-

warekomponenten stellten zusammen ein funktionsfähiges und nicht kom-

promittierbares Überwachungssystem in ein und demselben Sicherheits-

kontext dar, weshalb eine getrennte Beurteilung nicht möglich sei. Gerade 

auch die Softwareapplikationen zur Speicherung, Transport und Anzeige 

von Personendaten, welchen der Beschwerdeführer Hilfsfunktion zu-

schreibt, würden besonders sicherheitskritische Bereiche darstellen. Die 

Vorinstanz zeigt damit nachvollziehbar auf, dass auch mit der Bekanntgabe 

einzelner Softwarekategorien als Element des gesamten Überwachungs-

systems, die Sicherheit des Gesamtsystems auf dem Spiel steht und nur 

eine umfassende Geheimhaltung die unbeeinträchtigte Wahrnehmung der 

Überwachungstätigkeit garantieren kann. Es besteht kein Anlass, an dieser 

Darstellung zu zweifeln. Eine teilweise Gewährung der gewünschten Aus-

kunft ist daher ausgeschlossen. Immerhin sah sich die Vorinstanz im Rah-

men des vorinstanzlichen Verfahrens in der Lage, die gesamte Standard-

software offenzulegen, welche auf ihrer Büroautomation eingesetzt wird 

und nicht explizit mit ihrer Kerntätigkeit zusammenhängt, sondern gröss-

tenteils dem Bundesstandard entspricht. Ferner verweist sie auch auf ihre 

Bereitschaft, interessierten oder besorgten Privatpersonen so weit als 

möglich Rede und Antwort zu stehen. Auf ihrer Website (<www.li.ad-

min.ch>) stellt sie überdies Statistiken zur Anzahl Überwachungsaufträge 

und Auskünfte je Kanton und Jahr sowie weitere Dokumentationen zur Ver-

fügung. Mit der Verweigerung weitergehender Informationen wurde der 

Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt. Der in diesem Zusammen-

hang erhobene Vorwurf der Willkür verfängt nicht.  

A-700/2015 

Seite 15 

9.  

Schliesslich ist auf den Einwand einzugehen, die Verfügung verletze die 

Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV) und die freie politische Willensbil-

dung (Art. 34 Abs. 2 BV). Die ins Feld geführten Grundrechte erfuhren mit 

der Einführung des BGÖ eine Stärkung, da die Bundesverwaltung neu dem 

Grundsatz der Öffentlichkeit unterstellt wurde (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Zur 

Wahrung höherwertiger öffentlicher und privater Interessen sehen Art. 7 

BGÖ und Art. 8 BGÖ für bestimmte Fälle eine Einschränkung dieses Prin-

zips vor. Mit diesen Ausnahmebestimmungen liegen formell-gesetzliche 

Grundlagen gemäss Art. 36 Abs. 1 BV vor, welche eine Grundrechtsein-

schränkung rechtfertigen können. Indem vorliegend die Ausnahmetatbe-

stände nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ erfüllt sind (E. 7) und die Ein-

schränkung überdies durch das öffentliche Interesse nach innerer Sicher-

heit gerechtfertigt ist sowie verhältnismässig ausfällt, ist die vorinstanzliche 

Verfügung entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers nicht in Ver-

letzung von Grundrechten ergangen. Die Beschwerde erweist sich folglich 

als unbegründet und ist abzuweisen. 

10.  

Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als unterliegend, 

weshalb er in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfahrenskosten 

zu tragen hat. Diese sind auf Fr. 1'500.00 festzusetzen (Art. 1 ff. des Reg-

lements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor 

dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Der einbezahlte 

Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet. 

Dem unterliegenden Beschwerdeführer steht keine Parteientschädigung 

zu (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE).  

 

  

A-700/2015 

Seite 16 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2.  

Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.00 werden dem Beschwerdeführer auf-

erlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfah-

renskosten verwendet. 

3.  

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

4.  

Dieses Urteil geht an: 

– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Einschreiben) 

– das Generalsekretariat des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepar-

tements EJPD (Gerichtsurkunde) 

– den EDÖB (zur Kenntnis) 

 

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: 

  

Jürg Steiger Matthias Stoffel 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden, sofern die Voraussetzungen gemäss 

Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG gegeben sind. Die Rechtsschrift ist in einer 

Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit An-

gabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene 

Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in 

Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

Versand: