# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a1693741-46f4-5798-9f1a-340b39e4dbda
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-01-18
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 18.01.2006 90.2005.22
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-2005-22_2006-01-18.html

## Full Text

Incarto n.

  90.2005.20

  90.2005.22

  90.2005.27

  90.2005.26

   

   

  	
  Lugano

  18 gennaio
  2006

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della pianificazione del
  territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dei giudici:

  	
  Raffaello Balerna, presidente,

  Lorenzo
  Anastasi, Matteo Cassina

  

 

	
  segretario:

  	
  Leopoldo Crivelli

  

 

 

statuendo sul ricorso di

 

 

	
   

  	
  a.       
  RI 1 

  del 10/14 marzo 2005

   

  b.       
  ,

  del 10/15 marzo 2005

   

  c.        
  , 

  del 10/15 marzo 2005

   

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione 9 novembre 2004 (n. 4933) con cui il
  consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del PI 1
  __________;

  

 

 

viste le risposte:

-    10 maggio 2005 del RA 2;

-    13 maggio 2005 della
divisione della pianificazione territoriale;

 al ricorso sub a)

 

-    10 maggio 2005 del RA 2;

-    13 maggio 2005 della
divisione della pianificazione territoriale;

 al ricorso sub b)

 

-    10 maggio 2005 del RA 2;

-    13 maggio 2005 della
divisione della pianificazione territoriale;

 al ricorso sub c)

 

-    10 maggio 2005 del RA 2;

-    13 maggio 2005 della
divisione della pianificazione territoriale;

 al ricorso sub d)

 

 

 

letti ed esaminati gli atti;

 

 

ritenuto,                           in
fatto

 

 

A.     __________, __________, __________ e __________ sono proprietari,
nell’ordine, dei mapp. 660, 449, 448 e 446 di __________, sez. di __________, tra
di essi contigui. Questi terreni sono ubicati in località __________, a monte
della strada cantonale che collega il già comune di __________ a __________.
Sugli stessi trova posto l’azienda agricola gestita da RI 1.

 

 

B.     Nella seduta del 24 settembre 2001 il consiglio comunale del già comune
di __________ ha adottato alcune varianti di piano regolatore, giustificate
primariamente dai cambiamenti che la ricomposizione particellare, allora in
atto, avrebbe comportato sull’assetto territoriale comunale. Per quanto qui interessa,
una variante prevedeva l’inserimento nel piano viario di una strada agricola-forestale
che da __________ saliva sino a __________ (variante 2d); nel contempo un’altra
variante stralciava il sentiero previsto dal piano regolatore in vigore, che
collegava queste due località lungo il versante ovest (variante 3d) e che
attraversava, tra gli altri, i mapp. 448, 449 e 446. 

 

 

C.  Con
risoluzione 9 novembre 2004 (n. 4933) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti
in parola. Esso ha tuttavia negato l’approvazione ad alcune proposte pianificatorie,
sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d’ufficio il piano regolatore
su ulteriori oggetti. 

 

Per quanto qui
interessa il Governo ha negato l’approvazione alla strada agricola-forestale __________,
con motivazioni che verranno riprese se necessario nei considerandi di diritto.
Nel contempo esso non ha approvato lo stralcio del sentiero che collegava queste
località; a sostegno della propria decisione esso ha affermato che, a seguito
della non approvazione della strada, venivano a cadere i motivi che avevano giustificato
l’eliminazione del percorso pedonale. Il mantenimento dello stesso era necessario
per garantire un adeguato collegamento tra __________ e __________. 

 

 

D.    Con impugnative separate i ricorrenti menzionati in ingresso sono
insorti innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione
governativa, criticando il mancato stralcio del sentiero di cui alla variante 3d.
Essi contestano, in particolare, l’utilità di questo percorso pedonale e
asseriscono che lo stesso ha perso la sua funzione nel corso degli anni, sia a
causa del suo tracciato impervio, sia a seguito dell’esistenza di un più comodo
percorso che si sviluppa sul versante est e collega __________ a __________
passando dal nucleo di __________. Gli insorgenti osservano inoltre che, nonostante
la non approvazione della strada agricola-forestale oggetto della variante 2d, è
comunque possibile raggiungere __________ percorrendo il sedime, di proprietà
pubblica, destinato alla stessa, che ben si presta al transito pedonale. Parallelamente
i ricorrenti lamentano una serie di disagi legati all’incompatibilità tra il
mantenimento di predetto vincolo e la gestione dell’azienda agricola che trova
posto sui loro fondi. Essi postulano pertanto, in via principale, lo stralcio integrale
del sentiero in parola e, in via subordinata, quantomeno lo stralcio della
prima parte del suo tracciato (cfr. planimetria allegata ai ricorsi).

 

 

E.    
La divisione della pianificazione territoriale ha
chiesto la reiezione del ricorso ed ha ribadito che la decisione di mantenere
il sentiero in parola è dettata dalla volontà di assicurare al meglio la
percorribilità pedonale della tratta __________ – __________. Il municipio si è
rimesso al giudizio del tribunale.

 

 

F.    
L’11 ottobre 2005 si sono tenuti l’udienza ed il
sopralluogo in contraddittorio; durante quest’ultimo sono state scattate alcune
fotografie dei luoghi acquisite in seguito agli atti. In questa sede il
rappresentante del Consiglio di Stato si è riservato un termine per rivalutare,
se del caso, la situazione. __________ non ha partecipato all’udienza e si è
scusato telefonicamente, per il tramite di RI 1, asserendo di non aver ricevuto
la convocazione. Il tribunale gli ha pertanto assegnato un termine, decorso
infruttuosamente, per eventualmente esigere la riconvocazione. Con scritto di
data 6 dicembre 2005 la divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità
ha comunicato al tribunale di ritornare sulla sua posizione, aderendo alle
richieste ricorsuali.

 

 

 

Considerato,                  in
diritto

 

                                   1.   La competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art.
38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett.
c LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili.

 

 

                                   2.   In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).

 

                                         Il potere
cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

 

 

3.       
Giusta l'art. 75 Cost., i Cantoni devono
allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa
utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello
legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo
quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso
di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente,
di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione -
in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del
piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia
coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e
nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e
segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore
disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto
del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1
LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni
grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26
LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle
zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il
piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra
l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e
privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e
pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). La
competenza del comune di pianificare, attraverso il piano regolatore, i
percorsi pedonali, esistenti o previsti, che costituiscono la viabilità pedonale
comunale è ribadita dalla legge sui percorsi pedonali ed i sentieri
escursionistici del 9 febbraio 1994 (LCPS; cfr. in particolare art. 2 e 4 della
stessa, inoltre art. 5 cpv. 2 e 6 cpv. 1 e 6 Lstr; circa la concezione ampia di
percorso pedonale nel dritto ticinese RtiD I-2004 N. 41).

 

 

4.   4.1. I ricorrenti chiedono di stralciare il percorso pedonale
che collega __________ a __________ e che attraversa i mapp. 449, 448 e 446,
ritenendolo privo di interesse pubblico e lesivo del principio di
proporzionalità. In concreto, essi ritengono che questo sentiero costituisca un
inutile doppione delle vie d’accesso al comparto esistenti sul versante est e
che, nel contempo, leda in modo eccessivo i loro diritti di proprietari.

 

4.2. Una restrizione di diritto pubblico è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se
si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante
e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In
linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini
o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di
pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua
adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in giuoco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte
generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di
interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
Nella fattispecie, non è contestata la sussistenza di una base legale, comunque
data (cfr. consid. 3. in fine). Non resta quindi che esaminare l'interesse
pubblico e la proporzionalità dei vincoli in discussione.

 

 

5.   5.1. Il comprensorio edificabile
della sezione di __________ del comune di __________ si è sviluppato prevalentemente
ai margini delle due strade cantonali che attraversano il territorio comunale:
una di queste collega il già comune di __________ a __________ (strada alta) mentre
l’altra, posta più a valle, conduce a __________ (strada bassa). Per quanto concerne
più specificatamente il comparto interessato dai ricorsi, esso rimane delimitato
proprio da queste strade; lo stesso si estende infatti dal nucleo di __________
a quello di __________, inglobando anche il nucleo di __________. Come la
maggior parte del territorio comunale, anche questo comparto è caratterizzato
da una pendenza piuttosto marcata del territorio e dall’alternanza tra superficie
prativa e boschiva che circonda l’area fabbricata. Al suo interno si sviluppa
la rete viaria nella quale predomina, anche per ragioni legate alla struttura morfologica
del territorio ed alla copertura del suolo, l’elemento pedonale. L’unica
eccezione è costituita dalla strada di servizio che si dirama dalla strada
bassa e che urbanizza la zona residenziale di __________. Per il rimanente il
collegamento interno tra le località __________, __________ e __________ è
possibile tramite i vari percorsi pedonali. In questo ambito è d’uopo segnalare
che proprio una decina di metri più a valle dell’imbocco della strada di servizio,
dalla strada cantonale si dirama un primo percorso pedonale che sale verso la
soprastante area agricola e boschiva. Dopo una tratta iniziale di circa una
sessantina di metri, pavimentata ed accessibile ai veicoli, questo sentiero si
divide, in corrispondenza del mapp. 655, in due bracci: il primo, qui in
contestazione (oggetto della variante 3d), con direzione ovest, si addentra,
prima in modo pianeggiante e poi con un tracciato più impervio, nei mapp. 449,
448 e 446 per poi salire con un tracciato privo di curve sino a __________
(viario 3d); il secondo prosegue invece verso nord-est, con un percorso che
segue l’andamento del terreno senza presentare sbalzi altimetrici eccessivi, sino
a raggiungere la parte alta del nucleo di __________ (varianti 4d e 5l). In questo
punto si congiunge con la mulattiera che sale verso __________. E’ inoltre
possibile raggiungere __________ attraverso il viottolo che attraversa la sua zona
residenziale; quest’ultimo ha l’accesso in corrispondenza dell’imbocco della strada
di servizio che porta al nucleo e lo sbocco all’altezza della piazzetta di
giro.

 

5.2. Come anticipato in narrativa, in sede
di variante il comune aveva previsto la realizzazione di una strada agricola - forestale
tra __________ e __________. Questa costituiva, di fatto, un prolungamento
della strada di servizio prevista per l’urbanizzazione della zona edificabile
di __________; il nuovo tratto stradale andava a congiungersi con la
soprastante strada cantonale. Proprio in previsione della realizzazione della
strada in parola, in sede di raggruppamento particellare, era stata formata una
particella apposita corrispondente al suo tracciato (mapp. 571), riservata a
questo scopo. Parallelamente il comune aveva deciso lo stralcio del sentiero,
riportato nel piano regolatore, che attraversava il comparto sul versante
ovest. La funzione di via di collegamento dello stesso veniva infatti assunta
dalla nuova strada agricola-forestale, che si inseriva nel contesto fondiario
risultante dal raggruppamento terreni. Con la risoluzione qui impugnata il Governo
ha però negato l’approvazione alla strada agricola-forestale (cfr. ris. cit,
cifra 4.4, pag. 16 segg.) ed ha nel contempo reintrodotto d’ufficio nel piano
il sentiero in discussione, oggetto della variante 3d, ritenendo che il suo mantenimento
fosse l’inevitabile conseguenza della mancata approvazione della strada; una soppressione
di questo sentiero sarebbe entrata in urto coi principi pianificatori che prescrivono
il mantenimento delle vie pedonali (cfr. ris. cit, cifra 4.5, pag. 18 e osservazioni
13 maggio 2005). Su questo punto la decisione del Governo non può essere condivisa.

 

5.3. In effetti, il collegamento tra le
varie località è già assicurato. __________ può difatti essere raggiunta a
piedi da __________ transitando sul percorso pedonale oggetto della variante
4d, ossia lungo il tracciato che si separa da quello qui impugnato all’altezza
del mapp. 655 e che, dopo essersi immesso in quello oggetto della variante 5l,
termina nella parte alta di __________, dove inizia la mulattiera che permette
di raggiungere __________. Come sostengono i ricorrenti, il comune ha recentemente
effettuato dei lavori in vista della manutenzione e del miglioramento di questo
tracciato, per il quale l’ente pubblico si è altresì procurato i necessari
diritti di passo in occasione dello svolgimento della procedura di
ricomposizione particellare. Questo percorso si rivela particolarmente
interessante proprio perché tocca tutte le zone abitate del comparto. Oltre a
questa possibilità, non va dimenticato che, malgrado il Governo non abbia approvato
la strada agricola-forestale __________, nell’ambito della predetta procedura
di raggruppamento l’ente pubblico si era stato riservato il sedime necessario
per la realizzazione di quest’opera. Non è quindi da escludere che questo
tracciato possa essere comunque sia valorizzato assegnandogli la funzione,
quantomeno, di (ulteriore) percorso pedonale. Per contro, diversamente dai
descritti tracciati, l’avversato sentiero, fatta eccezione per la sua parte
iniziale, è impervio e si addentra nell’area agricola. Questo percorso non
risulta inoltre essere stato tutelato in sede di raggruppamento terreni. In
sede di sopralluogo questo tribunale ha potuto constatare come il sentiero in
oggetto, benché riportato nel piano regolatore, non sia già da tempo più utilizzato,
circostanza confermata anche dai rappresentati del comune. Attualmente difatti
il collegamento pedonale tra queste località avviene di preferenza tramite
l’altro sentiero, più lungo ma di più agevole percorribilità, ossia quello che
si sviluppa sul fronte est del comparto e che collega __________ a __________ passando
per __________.

 

Alla luce di queste circostanze, il
mantenimento del vincolo di percorso pedonale in merito al sentiero in contestazione
non appare giustificato. Non solo questo percorso non soddisfa, di tutta
evidenza, un bisogno attuale, ma nemmeno sembra rispondere a future esigenze
concernenti la viabilità pedonale locale. Non ha quindi senso né scopo
mantenerlo, nemmeno sulla carta, quale riserva per soddisfare bisogni futuri,
che oggi non appaiono però concretamente ipotizzabili. Va, piuttosto, semmai
rilevato che, modificandosi le circostanze in maniera imprevedibile, nulla osterebbe,
per il comune, se del caso, di riproporre il percorso in oggetto. Dopo
l’esperimento del sopralluogo, con presa di posizione 6 dicembre 2005 la stessa
divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agendo in
rappresentanza del Governo, ha comunicato al tribunale di aderire ai ricorsi,
asserendo che la rete viaria locale appariva già sufficiente e che, pertanto,
al tracciato in contestazione spettava un ruolo puramente accessorio.

 

 

6.     
Appurata l’assenza di
interesse pubblico al mantenimento del vincolo in contestazione, non sarebbe
necessario esaminare il soddisfacimento del requisito della sua
proporzionalità. A futura memoria il tribunale ritiene tuttavia di dover
considerare quanto segue. Per quanto riguarda l’idoneità e la necessità del
sentiero in esame, si è già detto in parte nel considerando che precede. Allo
stato attuale il comparto dispone di un sufficiente numero di percorsi: non vi
è pertanto la necessità di prevederne di ulteriori. In merito alla
proporzionalità in senso stretto, questo tribunale ha invece constatato che il vincolo
grava in modo significativo le proprietà dei qui ricorrenti, in particolare i
mapp. 448 e 446, lavorati dall’azienda agricola di RI 1, che si estende anche
ai fondi limitrofi, mapp. 449 e 660. In effetti, fatta eccezione per la sua
parte iniziale, dove è confinato ai margini del comparto coltivato, il sentiero
si addentra nei terreni utilizzati dalla menzionata azienda agricola,
attraversandoli. Gli inconvenienti legati a questa situazione sono evidenti.
Nel caso concreto la legittimità di queste limitazioni imposte ai proprietari
non appare dunque scontata. Per questo motivo, qualora in futuro, il comune
dovesse ritenere di riproporre il percorso in oggetto, la questione della proporzionalità
dei vincoli imposti potrà e dovrà essere di nuovo valutata.

 

 

7.     
I ricorsi devono
pertanto essere accolti e la risoluzione impugnata annullata.

 

 

8.     
Visto l’esito del
procedimento il tribunale rinuncia a prelevare una tassa di giustizia (art. 28
PAmm).

 

 

 

 

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie, 

 

 

 

dichiara
e pronuncia:

 

 

                                   1.   I ricorsi
sono accolti.

§.  Di conseguenza, la decisione del 9 novembre
2004 con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore
del comune di __________, è annullata nella misura in cui non approva lo
stralcio del percorso pedonale (sentiero) oggetto della variante 3d, che viene
invece approvato.

 

 

                                   2.   Non si
prelevano tasse e spese di giustizia.

 

	
   

                                      3.   Intimazione
  a:

  	
   

   

   

   

   

   

  

 

 

 

	
  terzi implicati

  	
  PI 1 

  rappr. da: RA 2 

   

  CO 1 

  rappr. da: RA 1 

   

   

  

Per il Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente                                                             Il
segretario