# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9d2984bc-8ba8-5e23-bb0d-d6e70914a077
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-05-13
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 13.05.2020 602 2018 150
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2018-150_2020-05-13.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2018 150

Arrêt du 13 mai 2020

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me Pierre Perritaz et 
Me Nicolas Maternini, avocats

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée,

COMMUNE DE B.________, autorité intimée, représentée par 
Me Christophe Claude Maillard, avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un plan 
d'aménagement local – déclassement en zone agricole

Recours du 12 décembre 2018 contre la décision du 14 novembre 
2018

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considérant en fait

A. La société A.________ SA est propriétaire des parcelles articles ccc, ddd ainsi que de parts 
de PPE, articles eee, fff, ggg, hhh, iii, jjj et kkk, d'un immeuble sis sur la parcelle lll du Registre 
foncier (RF) de la Commune de B.________. Selon le plan d'aménagement local (PAL) en 
vigueur, ces parcelles sont situées dans un périmètre de la zone à bâtir. Trois petits immeubles, 
représentant une vingtaine d'appartements, sont implantés sur la parcelle lll RF.

Selon l'extrait du portail cartographique de canton de Fribourg reproduit ci-dessous (cf. 
https://map.geo.fr.ch), la situation de ces parcelles se présente comme suit:

Article ddd RF

Article lll RF

Article ccc RF

B. Par avis publiés dans les Feuilles officielles (FO), la Commune de B.________ a mis à 
l'enquête publique la révision générale de son PAL. La révision a pour objet l'harmonisation des 
PAL des anciennes Communes de M.________ (dernière planification datant de 2002), 
N.________ (dernière planification datant de 1994) et O.________ (dernière planification datant de 
1982), fusionnées le 1er janvier 2003. Il s'agit principalement de mettre en œuvre la planification du 
territoire de la nouvelle commune pour les quinze ans à venir et l'adaptation du PAL aux 
dispositions légales fédérales et cantonales en vigueur.

Le 22 mai 2017, le Conseil communal a traité les oppositions et adopté l'ensemble du dossier de la 
révision générale de son PAL. En ce qui concerne les parcelles propriété de la société, la 
réglementation continue de prévoir un plan d'aménagement de détail (PAD) obligatoire, dont la 
révision est également parallèlement en cours. Selon la modification n° 25, toutes ces parcelles 
passent de la zone P.________ à la zone d'intérêt général (ZIG), à la zone résidentielle moyenne 
densité (ZRMD) et à la zone libre (ZL). Elles demeurent en zone à bâtir et sont réparties plus 
précisément dans les affectations suivantes:

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- la parcelle lll en zone résidentielle moyenne densité;
- la parcelle ddd, en zone résidentielle moyenne densité et zone libre;
- la parcelle ccc, en zone résidentielle moyenne densité, zone d'intérêt général et zone libre.

Selon le rapport de conformité, la zone d'intérêt général 17 sur la parcelle article ccc RF est 
destinée à la construction d'environ 7'000 m2 de surfaces de plancher à vocation touristique et/ou 
socio-culturelle de type hôtelier/parahôtelier, scolaire ou similaire, par exemple une maison de 
retraite.

C. La Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) a publié, 
dans la FO, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans 
sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique. En se basant 
sur le préavis défavorable du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA), ayant 
constaté un surdimensionnement de la zone à bâtir résidentielle de 27'668 m2, la DAEC a de 
manière générale refusé d'approuver le calcul relatif au dimensionnement de la zone résidentielle 
et, en particulier, la modification n° 25. 

En ce qui concerne précisément la modification n° 25, le SeCA a, dans son préavis défavorable, 
considéré que la mesure contrevenait à plusieurs égards à la législation topique, notamment pour 
les raisons suivantes. Tout d'abord, il a souligné que la zone libre devait être calculée dans la 
surface de la zone à bâtir et que, dans la présente occurrence, elle ne remplissait pas la fonction 
que la loi lui attribue. Il a de plus relevé qu'une densification par une zone résidentielle moyenne 
densité ne se justifiait pas à cet endroit du territoire communal, éloigné du centre.

La commune s'est déterminée le 6 août 2018; différents tiers, dont la société A.________ SA, ont 
également déposé des observations.

La commune a notamment proposé des mesures qui, selon elle, rendaient le calcul de la zone 
résidentielle à bâtir conforme. Pour le secteur comprenant les parcelles articles ccc et ddd RF, elle 
a proposé d'adapter la révision du PAL en procédant à une réduction de 4'500 m2  de zone à bâtir 
au sein du PAD "A.________".

Le dossier a été soumis aux services intéressés.

D. Par décision du 14 novembre 2018 – publiée dans la FO –, la Direction a prononcé 
l'approbation partielle de la révision générale du PAL. 

En ce qui concerne le calcul du dimensionnement de la zone résidentielle, elle a retenu ce qui suit:

"La DAEC prend note des mesures envisagées par la commune et rappelle qu'elles pourront être 
concrétisées uniquement lorsqu'elles auront été mises à l'enquête. En l'état, le surdimensionnement 
demeure. Toutefois, la DAEC ne retient pas l'analyse du SeCA pour les parcelles qqq et rrr RF et les 
considère comme construites.

Ainsi, compte tenu des informations complémentaires fournies par la commune dans le cadre du droit d'être 
entendu, le surdimensionnement de la commune ne s'élève pas à 27'668 m2, mais à 23'393 m2. La DAEC 
n'admet donc pas le calcul de dimensionnement résidentiel et souligne qu'il sera tenu compte de cet état de 
fait lors de l'examen de demandes de permis sises dans les zones résidentielles libres de construction 
jusqu'à la mise à l'enquête publique d'un calcul de dimensionnement de la zone à bâtir résidentielle 
conforme au PDCant. Dans l'intervalle, l'approbation de toutes les zones à vocation résidentielle non 
construites – déjà légalisées ou nouvellement affectées comme telles – est reportée.

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Enfin, conformément au courrier envoyé aux communes le 15 décembre 2017, la DAEC rappelle qu'en cas 
de surdimensionnement, un délai de trois ans dès l'approbation du nouveau PDCant est imparti pour mettre 
à l'enquête un PAL correctement dimensionné selon les critères de l'ancien plan directeur."

La DAEC n'a pas non plus admis le calcul du dimensionnement de la zone d'activités, tout en 
renvoyant à la possibilité pour la commune de déposer dans les trois ans dès l'approbation du 
nouveau plan directeur cantonal (PDCant) une planification conforme aux règles de l'ancien plan 
directeur. 

Elle a par ailleurs souligné qu'une analyse relative au dimensionnement de la zone d'intérêt 
général faisait défaut. Elle a ajouté que l'ensemble de ces zones constituait une part importante du 
territoire communal et nécessitait une réflexion quant à leur taille.

Toute nouvelle mise en zone a été refusée en raison du surdimensionnement de la zone à bâtir, 
respectivement la décision a été reportée jusqu'à ce qu'un nouveau plan d'affectation des zones 
(PAZ), dont le dimensionnement est conforme au PDCant, soit présenté. La DAEC a en outre 
refusé les changements d'affectation proposés dans la modification n° 25 (secteur S.________), et 
même le maintien des articles concernés en zone à bâtir. Selon elle, la volonté d'atténuer le 
mitage du territoire issu de la construction d'un immeuble isolé existant par la création d'autres 
bâtiments et infrastructures n'est pas opportune. Elle a souligné que la localisation de ce secteur 
excentré et isolé ne se prêtait pas à la densification. Elle a critiqué le fait que la commune n'avait 
pas saisi l'occasion de réévaluer l'ensemble des zones à bâtir pour corriger les erreurs du passé, 
erreurs qui consistaient précisément à avoir admis la construction dans ce secteur, dont la 
desserte était de surcroît largement insuffisante. Elle a considéré que, dans cette situation, un 
retour à la zone agricole des parcelles articles ccc et ddd RF s'imposait.

E. Par mémoire du 12 décembre 2018, la société A.________ SA a recouru contre cette 
décision auprès du Tribunal cantonal. Elle conclut – sous suite de frais et dépens – à ce que la 
décision de la DAEC du 14 novembre 2018, dans la mesure où elle concerne les articles ccc, ddd 
et lll RF, soit annulée et l'affectation desdites parcelles et leur réglementation, telles que prévues 
par le PAL révisé de la commune du 22 mai 2017, soient approuvées. Elle conclut également à ce 
qu'elle soit autorisée à continuer la procédure d'approbation du PAD, actuellement en cours de 
révision, après l'entrée en force de l'arrêt.

Elle souligne que l'élaboration du PAD, qui impliquait le maintien du secteur en zone constructible, 
s'est faite en étroite collaboration, notamment avec la DAEC et ses services spécialisés, lesquels 
n'ont jamais remis en doute cette condition. Elle indique que le PAD préparé en son nom par la 
société T.________, dans sa version du 3 juillet 2018, comprend dans ses annexes notamment 
une étude de circulation et de stationnement, une étude acoustique, un plan d'équipement et sa 
note explicative, ainsi qu'un rapport justificatif selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur 
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1); elle ajoute qu'il a été constitué, de concert et durant 
plusieurs années, avec les services de l'Etat et qu'il répond aux exigences qui ont été posées par 
le SeCA dans son préavis de synthèse préalable. Elle précise que le total des frais qu'elle a 
investis dans le développement dans ce secteur se monte à plus de trois millions de francs. 

Selon la recourante, la modification n° 25 conduit à maintenir environ 33'195 m2 en zone 
résidentielle moyenne densité, environ 14'361 m2 de zone d'intérêt général (IG 17) et environ 
33'087 m2 en zones libres, soit un total de 80'643 m2 de surface à bâtir, bien inférieure à la surface 
à bâtir admise dans la précédente version du PAL, soit 104'117 m2. Elle revendique ainsi avoir 

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lutté contre le surdimensionnement de la zone à bâtir et ajoute qu'elle ne peut pas – pour des 
raisons d'égalité de traitement – être astreinte à supporter toute seule les déclassements. Cas 
échéant, elle se déclare prête, dans le cadre du nouveau PAZ à présenter par la commune dans 
les trois ans à venir, à renoncer à la zone libre, ou encore à réduire la ZRMD de 4'500 m2. Elle 
critique que le dézonage n'a pas pris en considération le fait que les terrains concernés sont déjà 
équipés, que la route de desserte est adaptée à l'utilisation prévue, qu'un système de navettes 
privées a été planifié pour assurer la desserte du lotissement futur, que des conventions avec la 
commune garantissaient le maintien en zone, que les terrains sont en zone à bâtir selon le plan 
directeur communal, qu'ils remplissent toutes les exigences pour être attribués à la zone 
constructible, que des travaux d'excavation avaient déjà débuté pour certaines constructions et 
que les terrains sont depuis 1982 déjà classés en zone à bâtir. Elle déduit de ces faits qu'il se 
justifie de maintenir les parcelles litigieuses en zone à bâtir et que le contraire violerait le principe 
de la stabilité des plans. Par ailleurs, se référant aux conventions conclues avec la commune, elle 
est d'avis que celles-ci restent en force même si une loi postérieure rend le contrat illégal. En 
mentionnant l'existence d'un permis de construire, elle estime le préjudice financier en lien avec un 
déclassement inadmissible et en contradiction avec la bonne foi, violant ainsi également le principe 
de la confiance. Elle soutient qu'il incombe à l'ensemble des propriétaires de terrains de contribuer 
à la réduction du surdimensionnement, ce qui conduit à devoir refuser la mesure qui lui fait 
supporter à elle seule les conséquences du dézonage nécessaire sur l'ensemble de la commune.

F. Par courrier du 26 février yyy, la commune renvoie à sa détermination dans le cadre de 
l'exercice du droit d'être entendu et informe qu'une procédure d'expropriation a été introduite à son 
encontre.

Dans ses observations du 1er avril yyy, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle se réfère à sa 
décision, en précisant que le dézonage porte uniquement sur les articles ccc (partiel) et ddd RF, 
l'adjectif "partiel" étant nécessaire puisque l'ensemble de la surface de l'article ccc RF n'était pas 
affectée à la zone à bâtir. Elle indique que la pertinence de maintenir le secteur dans cette zone 
devait être examinée, dès lors que, depuis 35 ans, celui-ci n'a pas été construit. Selon elle, ce 
secteur doit être considéré comme éloigné, respectivement excentré du village de O.________ et 
ne se prête, au vu de sa localisation particulière et de son accès difficile, nullement à la 
densification. Elle souligne que sa décision ne saurait ni dépendre de l'existence d'un équipement, 
ni de conventions signées avec la commune, ni encore des souhaits du propriétaire. L'autorité 
rappelle en particulier qu'une zone d'intérêt général ne saurait être admise pour les buts qu'indique 
la commune dans son rapport de conformité. Elle explique que le fait que ce secteur est identifié 
comme zone à bâtir sur le territoire d'urbanisation du nouveau PDCant ne remet pas en cause le 
déclassement; cette identification – tout comme celle caractérisant le secteur de noyau 
d'urbanisation – consiste en une "photographie" de l'état alors existant des zones à bâtir 
légalisées. Elle souligne que le permis de construire accordé prévoit la construction de cinq blocs, 
dont seulement trois ont été réalisés, sans que des travaux concrets aient débuté pour les deux 
immeubles restants, mais relève que cela n'est pas déterminant car des surfaces, mêmes 
construites, peuvent être déclassées si ce déclassement repose sur un intérêt public.

G. Le 23 juillet yyy, la recourante a déposé des contre-observations. Elle maintient ses 
conclusions et répète que c'est sur incitation des autorités qu'elle a préparé un PAD sans qu'on 
l'ait rendu à aucun moment attentive au fait que le secteur pourrait être déclassé en zone agricole, 
ce qui, matériellement, ne se justifie en aucun cas en raison de l'emplacement des parcelles et de 
l'intérêt à développer le tourisme autour de U.________. Elle est d'avis que le permis de 2013 est 

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toujours en vigueur et qu'il lui permet de continuer les constructions auxquelles elle n'a d'ailleurs 
pas procédé jusqu'à présent uniquement pour pouvoir respecter le souhait des autorités de revoir 
le PAD. Elle se plaint d'une violation de ses droits de propriété.

H. Le 29 octobre yyy, la commune s'est encore déterminée sur le recours et les observations de 
la DAEC. Elle souligne que le secteur des S.________ s'inscrit dans le développement des rives 
de U.________ et que le périmètre de l'ancien plan de quartier P.________ a été réduit afin de 
limiter les constructions dans le secteur. Elle propose le maintien de la ZIG 17 qui doit être 
consacrée à l'accueil et à la promotion touristique, avec commerces et services compatibles et 
parking public. Elle explique que, d'une manière tout à fait cohérente, elle a adopté son PAL en 
conservant une constructibilité – réduite – dans le secteur en cause, se fondant sur le résultat 
favorable de l'examen préalable. Elle renvoie au fait qu'un surdimensionnement a été constaté et 
l'approbation de toutes les zones reportée, cela avec la conséquence qu'elle conserve sa liberté 
d'appréciation pour résorber le surdimensionnement, en touchant ou non au secteur des 
S.________. Elle indique que les travaux pour un dimensionnement correct sont avancés et 
mettent en lumière que celui-ci sera respecté tout en maintenant le secteur litigieux en zone à 
bâtir, ce qui s'impose en raison du principe de la stabilité des plans, les circonstances n'ayant pas 
connu de modifications significatives. De plus, l'obligation de réviser tous les quinze ans la 
planification tend selon elle à assurer une gestion minimale de la zone à bâtir pour forcer les 
communes à réexaminer les situations les plus évidentes, soit celles des terrains non équipés et 
non construits. Se référant au nouveau PDCant et à ses cartes, elle affirme que ce secteur du 
territoire communal est bel et bien répertorié, ce que la DAEC ne saurait tout simplement ignorer. 
Selon elle, en ayant admis une portion du territoire communal dans le territoire d'urbanisation, le 
canton reconnaît par ce recensement qu'il lui confère la qualité fondamentale de surface propre à 
la construction. La commune fait remarquer que les conditions de l'accès et l'éloignement n'ont 
pas changé et ne sauraient par conséquent motiver le dézonage. Elle ajoute qu'on ne peut même 
pas retenir un éloignement trop important des parties déjà construites du village, dès lors que le 
hameau de B.________ se situe à proximité. Aux yeux de la commune, il apparaît incohérent du 
point de vue de l'aménagement de son territoire de laisser en l'état les constructions réalisées et le 
quartier en cours de construction, pour revenir en arrière et renoncer à l'achever. Cette option 
consiste selon elle en un simple changement d'orientation politique qui, de surcroît, ne concorde 
pas avec le PDCant ni avec le plan directeur des rives de U.________. Elle estime que le 
dézonage de tout un quartier effectivement en cours d'urbanisation (PAD en force et en cours de 
révision parallèlement au PAL, équipement, constructions réalisées, contrats de droit administratif 
valablement conclus, permis de construire délivrés, investissements conséquents des propriétaires 
et de la commune) est totalement infondé.

I. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

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en droit

1.

La société recourante – propriétaire de parcelles dans le secteur concerné par les mesures 
d'aménagement du territoire qu'elle conteste – est habilitée à recourir devant le Tribunal cantonal.

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 
al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1). L'avance de frais ayant en outre été versée en temps utile, le Tribunal 
cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

2.1. Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la 
loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 

2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), lequel impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA 
FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition 
sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DAEC; le grief 
d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la 
loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être 
invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 
consid. 3b/aa). 

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de 
recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure 
applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne 
peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien 
plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 
120 Ib 207 consid. 3; TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire, art. 2 p. 34 et les références citées).

3.

En l’espèce, la DAEC n’a pas admis – en se basant sur le PDCant en vigueur jusqu’au 1er octobre 
2018 – la mesure n° 25 qui concrétise l’urbanisation dans un secteur figurant déjà en zone à bâtir 
pour arriver à la conclusion que les parcelles ccc et ddd RF doivent être dézonées. 

3.1. Le 2 octobre 2018, le nouveau plan directeur cantonal a été adopté par le Conseil d'Etat. A 
partir de cette date, une planification doit désormais s'examiner à la lumière du nouveau PDCant 

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(cf. arrêt TC FR 602 yyy 3 du 3 septembre yyy). En effet, celui-ci lie les autorités cantonales et 
communales dès son adoption par le Conseil d'Etat (cf. art. 18 al. 1 de la loi fribourgeoise du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions, LATeC; RSF 710.1). 

3.2. La Cour de céans constate dans un premier temps que, contrairement à ce qu'a fait la 
DAEC dans sa décision, le nouveau PDCant doit ainsi s'appliquer à l'approbation d'une révision 
d'un PAL qui a eu lieu le 14 novembre 2018, cela d'autant plus si le calcul du dimensionnement 
des zones doit à nouveau être soumis à l’autorité dans un délai de trois ans comme indiqué dans 
la décision litigieuse.

Dans un second temps se pose la question de savoir si, pour ce seul motif, la décision 
d'approbation devrait être annulée et le dossier renvoyé pour nouvelle décision. Il sied de répondre 
négativement à cette question, attendu que, comme il sera démontré ci-dessous, la mesure de 
dézonage contestée apparaît, en application du nouveau PDCant, manifestement justifiée pour 
d'autres motifs que ceux liés au dimensionnement de la zone à bâtir de la commune.

4.

Une mesure d'aménagement du territoire, qui consiste – comme dans la présente cause – en un 
déclassement d'un bien-fonds en zone agricole dans le cadre d'une révision de la planification, 
représente une restriction au droit de propriété qui n'est compatible avec l'art. 26 Cst. que pour 
autant qu'elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les 
principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.). 

La pondération des intérêts à effectuer dans le cadre de l’examen d’une telle mesure de dézonage 
doit se faire à la lumière des règles et principes régissant la LAT qu’il convient dès lors de rappeler 
(consid. 5). Après l'examen du principe de la stabilité des plans et de la tâche incombant à la 
commune dans ce contexte (consid. 6) et le rappel des dispositions légales régissant les 
différentes zones d’un plan d’aménagement ici déterminantes et des principes du PDCant y relatifs 
(consid. 7), le Tribunal examinera, aux consid. 8 et 9, les intérêts parlant en faveur et en défaveur 
de la mesure litigieuse et procédera, au consid. 10, à une évaluation globale.

5.

5.1. La LAT concrétise la vision de l'aménagement du territoire notamment à son art. 1 al. 1, 
selon lequel la Confédération, les cantons et les communes doivent veiller à une utilisation 
mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. 
Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils 
s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux 
de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données 
naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.

L'art. 1 al. 2 let. abis LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes soutiennent 
par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins d'orienter le 
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de 
l'habitat appropriée.

5.2. Aux termes de l'art. 14 LAT, les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol 
(al. 1). Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger 
(al. 2). 

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Si le nouvel art. 15 LAT relatif à la zone à bâtir a essentiellement codifié la jurisprudence et la 
pratique, il apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les 
stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction 
des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2).

Les éléments à prendre en compte dans la détermination du besoin en terrains à bâtir sont 
notamment la réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles, l'utilisation passée 
et future des terrains à bâtir, le développement démographique, le développement économique, 
l'état et le développement du réseau de transports publics, les possibilités financières et 
techniques de la commune en matière d'équipement notamment (FLÜCKIGER/GRODECKI, in 
Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 15 LAT p. 43 et les 
références citées). Cependant, il y a également lieu de tenir compte du développement supra-
communal, régional, voire supra-régional (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; arrêt TF 1C_119/2007 du 
13 novembre 2008 consid. 3.2.3, in ZBl 2009 I 315; art. 15 al. 3 LAT; cf. ég. ATF 141 II 393 
consid. 3; arrêt TF 1C_15/2013 du 9 août 2013 consid. 2.3.2).

Pour déterminer la zone à bâtir d'une commune, il y a dès lors lieu de prendre en considération en 
particulier les principes suivants, principes dont la signification a été renforcée avec la révision de 
la LAT de 2014 et qui se reflètent également dans le nouveau PDCant tel qu'il a été adopté par le 
Conseil d'Etat le 2 octobre 2018.

Le principe de l'interdiction du surdimensionnement des zones à bâtir est inscrit dans la loi, à 
l'art. 15 al. 2 LAT. La justification de ce principe réside dans le constat selon lequel des zones à 
bâtir trop vastes conduisent à un développement anarchique des constructions et au mitage du 
territoire dû à une construction dispersée (MAHAIM, Le principe de durabilité et l'aménagement du 
territoire – Le mitage du territoire à l'épreuve du droit: utilisation mesurée du sol, urbanisation et 
dimensionnement des zones à bâtir, 2014, p. 224; FLÜCKIGER/GRODECKI, Commentaire LAT, 
art. 15 LAT n° 56).

Le principe de concentration et le principe de l'utilisation mesurée du sol imposent d'utiliser les 
réserves des zones à bâtir existantes avant d'étendre le territoire consacré à l'habitat. C'est 
pourquoi, le pronostic des besoins, fait en vue de dimensionner une zone à bâtir, doit également 
tenir compte des possibilités d'utilisation non épuisées jusqu'à présent dans le territoire bâti 
(AEMISEGGER/KISSLING, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, art. 15 LAT n° 51; 
BERTSCHI, Die Umsetzung von Art. 15 lit. b RPG über die Dimensionierung der Bauzonen, 2001, 
ch. 236 p. 108 s.). Ce principe vaut en tout cas dans la mesure où une densification est souhaitée 
et qu'elle paraît réalisable à l'horizon de la planification (JOST, Grösse und Lage von Bauzonen: 
nach Art. 15 RPG und dem weiteren raumrelevanten Recht, 2000, p. 140 ss). Ces principes sont 
explicitement mentionnés à l'art. 3 al. 3 LAT. Du fait de la priorité accordée à la densification à 
l'intérieur du milieu bâti, il s'agira à l'avenir, dans la mesure du possible, de mieux utiliser les zones 
à bâtir (du moins en partie) déjà construites avant de construire sur de nouveaux secteurs ou de 
classer de nouveaux secteurs en zone à bâtir. Le but est de tendre vers la consommation de 
surfaces (surface de zones à bâtir utilisée) la plus faible possible. Il s'agit d'orienter le 
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis, art. 3 al. 3 LAT). 
Les modifications de la LAT prévoient du reste désormais expressément le soutien, par des 
mesures d'aménagement, des efforts entrepris aux fins de créer un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 
let. b LAT; cf. arrêt TF 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 4; FLÜCKIGER, La création et le 
dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, p. 67; RUCH, Grundlagen der Revision 

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vom 15. Juni 2012, in Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du territoire - Faire du neuf avec 
du vieux?, 2015, p. 9; HETTICH/MATHIS, in FHB Öffentliches Baurecht, 2016, n° 1.45; GRIFFEL, 
Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3ème éd. 2017, p. 22; cf. pour l'ancien droit déjà ATF 
136 II 204 consid. 6.2.2).

Dans le cadre des travaux préparatoires en vue de la révision de la LAT, il a été constaté que les 
réserves de terrains constructibles n'étaient pas situées, pour la plupart, là où elles seraient 
nécessaires (FF 2010 959, 975 ch. 2.3 et 982; Office fédéral du développement territorial 
[ARE]/Fahrländer Partner, Zones à bâtir en Suisse – de quelle surface de zones à bâtir la Suisse 
a-t-elle besoin?, rapport 2008, p. 64 s.; GRIFFEL, p. 47; AEMISEGGER/KISSLING, art. 15 LAT n° 73). 
Le principe du développement durable impose dès lors davantage encore d'éviter une analyse qui 
se limite au territoire d'une seule commune. L'appréciation sur la délimitation correcte des zones à 
bâtir ne s'arrête en effet pas aux frontières communales, mais s'effectue également à l'échelle 
cantonale (FF 2010 959, 981; cf. ég. ARE, rapport 2008, p. 4; BRAHIER/PERRITAZ, LAT révisée, 
dézonage et indemnisation des propriétaires, in Journées suisses du droit de la construction 2015, 
p. 55 ss; MAHAIM, Dimensionnement des zones à bâtir: changement de paradigme sous les 
auspices de la durabilité, in Revue du droit de la construction et des marchés publics, 2014, 
p. 226). 

La jurisprudence considère que l'un des buts principaux de la législation fédérale sur 
l'aménagement du territoire est de concentrer le peuplement dans les zones à bâtir et d'empêcher 
de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir paraissent en principe non 
seulement inappropriées, mais également contraires à la loi (arrêt TF 1C_485/2012 du 13 juillet 
2014 consid. 3.2.1; ATF 124 II 391 consid. 3a; 121 I 245 consid. 6e; 119 Ia 300 consid. 3b; cf. 
également arrêts TF 1C_374/2011 du 14 mars 2012 consid. 3, publié in ZBl 2013 p. 389; 
1C_225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1, publié in RDAF 2011 I p. 563; 1C_13/2012 du 24 mai 
2012 consid. 3.1).

Ces principes résultent du fait que le sol est une denrée rare, qui constitue en même temps l'une 
des bases de la vie. Il convient donc d'en faire un usage économe et d'éviter de le gaspiller. Ce 
principe concrétise, en matière d'aménagement du territoire, l'exigence du développement durable, 
inscrit à l'art. 73 Cst. Un développement est durable s'il tient compte des contraintes économiques, 
sociales et écologiques, et s'il garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits 
sans porter préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres besoins. 
L'expérience a cependant démontré que la surface construite augmente d'une manière importante 
depuis des décennies; selon l'Office fédéral du développement territorial (cf. Rapport 2005 sur le 
développement territorial, p. 31), près de 1 m2 est consommé chaque seconde, ce qui correspond 
à une surface de dix terrains de football par jour. Eu égard à cette évolution dans le passé, la 
nouvelle LAT consacre un tournant majeur pour l'aménagement du territoire, sous les auspices de 
ce principe constitutionnel. La logique des besoins en zone à bâtir cède le pas à une logique de 
rationalisation de l'utilisation du sol, ressource par nature non renouvelable (cf. MAHAIM, 
Dimensionnement des zones à bâtir: changement de paradigme sous les auspices de la durabilité, 
p. 223). Les nouvelles dispositions de la LAT visent à favoriser l'urbanisation à l'intérieur du milieu 
bâti et à piloter le dimensionnement et la situation des zones à bâtir de manière à lutter contre le 
mitage incontrôlé du paysage, notamment par la réduction des zones à bâtir surdimensionnées 
(art. 15 al. 2 LAT; cf. message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle 
de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959, 960; cf. AEMISEGGER/KISSLING, art. 15 LAT 
n° 51). Dans ce contexte, on peut souligner l'importance du principe de la protection du paysage, 

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qui signifie quantitativement qu'il faut laisser l'environnement paysager largement libre de 
constructions et d'installations et mettre à disposition de l'agriculture suffisamment de surfaces 
propices à la culture. Qualitativement, la valeur esthétique et écologique du paysage doit être 
préservée et restaurée là où c'est nécessaire. Du fait que des habitats intacts pour les animaux et 
les plantes, aux abords et à l'intérieur du territoire bâti, revêtent une grande importance pour la 
biodiversité et contribuent à la connexion écologique, la délimitation des zones à bâtir doit 
préserver non seulement le paysage mais également expressément la nature 
(AEMISEGGER/KISSLING, art. 15 LAT n° 76 s.).

6.

6.1. Selon l'art. 21 al. 1 LAT, les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun. L'art. 21 
al. 2 LAT précise que les plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les 
circonstances se sont sensiblement modifiées. Une modification sensible des circonstances au 
sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique comme 
une modification législative (cf. ATF 127 I 103 consid. 6b; TANQUEREL, Commentaire pratique LAT: 
Planifier l'affectation, 2016, art. 21 LAT n° 44 et 45; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 
2006, art. 21 LAT n. 15 et les références citées).

En énonçant à l'art. 21 al. 2 LAT un principe pour l'adaptation des plans d'affectation en vigueur – 
qui s'effectue en principe tous les quinze ans en application de l'art. 15 LAT –, le législateur fédéral 
a choisi une solution de compromis entre deux exigences contradictoires: d'une part, 
l'aménagement du territoire étant un processus continu, et la détermination des différentes 
affectations impliquant des pesées d'intérêts fondées sur des circonstances changeantes et des 
pronostics qui ne se confirment jamais entièrement, l'adaptation périodique des plans d'affectation 
est indispensable pour assurer, progressivement, leur conformité aux exigences légales; d'autre 
part, il faut tenir compte des intérêts privés et publics dont la protection nécessite une certaine 
sécurité juridique. Pour apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d'adapter un plan 
d'affectation, une pesée des intérêts s'impose. L'intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires 
fonciers peuvent invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l'intérêt à 
l'adoption d'un nouveau régime d'affectation, qui peut lui aussi être protégé par la garantie de la 
propriété. Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, 
soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité appelée à statuer sur un projet de modification d'un 
plan en vigueur d'examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d'intérêts (ATF 
132 II 408 consid. 4.2 et les références citées; arrêt TF 1C_99/2010 du 19 novembre 2010 
consid. 4.1). 

L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les circonstances 
se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le besoin s'en fait 
alors réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (cf. ATF 140 II 25 consid. 3 et la 
référence à KARLEN, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG-aktuell 4/1994, p. 8 ss; 
arrêts TF 1C_40/2016 du 5 octobre 2016 consid. 3.1; 1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3.1; cf. 
TANQUEREL, art. 21 LAT n. 33 s.; BÜHLMANN, Gemeinden müssen ihre Nutzungspläne überprüfen, 
in VLP-ASPAN Inforaum, 1/2017, p. 18 s.).

6.2. Dans le cas d'espèce, la dernière planification touchant ce secteur, mise en œuvre par 
l'ancienne Commune de O.________, date de 1982. Depuis, cette commune a fusionné avec 
celles de M.________ et de N.________, formant la nouvelle Commune de B.________. En 2014, 
la nouvelle LAT est entrée en vigueur et le nouveau PDCant a été approuvé le 2 octobre 2018.

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Sur la base de ces éléments, on doit constater que non seulement le temps écoulé, mais 
également la fusion des communes et le changement des bases légales imposaient une révision 
du PAL. Celle-ci ne saurait être contestée sur le principe – comme le fait la recourante – avec des 
arguments relatifs à l'expropriation matérielle, respectivement au motif qu'au moment du 
dézonage, la propriétaire pouvait selon elle s'attendre à ce que son bien-fonds reste classé en 
zone à bâtir. En effet, quand il s'agit d'une mesure de planification, ni l'historique de l'affectation 
des zones et plans de quartier, ni la bonne foi d'un propriétaire, ni l'existence de l'équipement, ni 
même l'existence de constructions ne peuvent primer l'intérêt à la mise en œuvre de la LAT et de 
ses principes (ATF 132 II 218 consid. 6.1).

6.3. Une révision générale – qui, comme exposé ci-dessus, s'impose en l'espèce – permet à la 
commune – et l’oblige – de reconsidérer l'ensemble de son PAL. En tant qu'autorité responsable 
de son aménagement, il lui appartient de choisir où et comment elle entend développer sa zone à 
bâtir. Dans l'accomplissement de cette tâche, il convient de prendre en compte les buts visés par 
la législation en vigueur au moment de l'adoption du PAL. Dans cette optique (à partir du 1er mai 
2014), le planificateur devait considérer en particulier les critères mentionnés au considérant 
précédent relatifs à l'emplacement des terrains à bâtir, à la nécessité de lutter contre le mitage du 
territoire et au principe de la concentration vers l'intérieur du milieu bâti, ou encore relatifs à 
l'importance de l'analyse supra-communale, régionale et supra-régionale. Il lui incombe 
notamment d’examiner si l’emplacement de ses zones à bâtir est judicieux.

Certes, les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de 
leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). Cependant, avec 
l'entrée en vigueur de la nouvelle LAT au 1er mai 2014, le développement de l'urbanisation dans 
les communes doit être maîtrisé et limité déjà au niveau du canton. La base de cette maîtrise est 
un concept d'aménagement cantonal, que la LAT révisée exige et qui définit les visions du 
développement du canton (art. 8 al. 1 let. a LAT). Dans cette optique, les nouveaux plans 
directeurs cantonaux limitent fortement la marge de manœuvre des communes par rapport au 
développement de l'urbanisation, et notamment par rapport au dimensionnement des zones à bâtir 
(AEMISEGGER/KISSLING, art. 15 n° 23; cf. HETTICH/MATHIS, n° 1.52).

Même s'il incombe ainsi à la commune de procéder à la planification de son territoire, il faut 
souligner que l'autorité compétente pour décider de l'approbation des plans d'aménagement est la 
DAEC, à qui il appartient de vérifier si la commune a correctement fait application des principes 
régissant l’aménagement du territoire. Dans l’exécution de cette tâche, la DAEC n'est pas liée par 
le comportement de la commune qui, selon la recourante, aurait toujours soutenu son projet de 
développement dans cette portion du territoire et qui aurait même donné des assurances en 
concluant des contrats de droit administratif. La DAEC n'est pas non plus liée par ses services qui, 
dans le contexte de l'établissement d'un PAD, auraient fait preuve d'un comportement qui aurait pu 
laisser croire à la recourante qu'elle pourrait construire à cet endroit. Un Tribunal l'est encore 
moins; appelé à examiner la légalité d'une mesure de planification, il ne saurait confirmer celle-ci 
pour des motifs liés à la confiance lorsque, comme en l'espèce, il est patent qu'il n'existe pas de 
pratique illégale systématique dans une situation comparable. Par sa décision, la DAEC a en outre 
démontré qu'elle n'avait pas l'intention de tolérer une pratique qu'elle estime illégale.

7.

Cela dit, la commune doit appliquer pour le secteur ici litigieux, outre les principes mentionnés au 
consid. 5 ci-dessus, les dispositions légales et principes du PDCant suivants.

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7.1. Au niveau cantonal, l'art. 43 LATeC prévoit que le plan d'affectation des zones répartit 
l'ensemble du territoire communal en zones; en règle générale, il délimite: a) les zones à bâtir; 
b) les zones agricoles; c) les zones de protection (al. 1). Les communes peuvent prévoir d'autres 
zones destinées à des affectations répondant à des besoins spécifiques (al. 2). 

Selon l'art. 50 al. 1 LATeC, les zones à bâtir peuvent être subdivisées notamment en: a) zones de 
centre; b) zones mixtes; c) zones résidentielles; d) zones d'activités; e) zones d'intérêt général; 
f) zones libres.

7.1.1. Les zones résidentielles sont destinées à l'habitation.

La nouvelle LAT préconise clairement une orientation du développement de l'urbanisation vers 
l'intérieur du milieu bâti ainsi que la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. abis et b LAT). 
Le but de la nouvelle formulation de l'art. 15 LAT est de limiter l'urbanisation vers l'extérieur 
(AEMISEGGER/KISSLING, art. 15 LAT n° 8). Cela ne signifie pas seulement que des nouvelles mises 
en zone doivent se faire à l'endroit où les constructions sont déjà existantes, mais il faut de plus, 
avant de procéder à des nouvelles emprises sur des surfaces encore non construites, vérifier si 
une utilisation plus rationnelle du sol à l'intérieur des zones existantes est possible. A l'évidence, 
cet aspect ne saurait être établi sans tenir compte des communes voisines.

7.1.2. Aux termes de l'art. 55 LATeC, les zones d'intérêt général sont destinées à servir le bien 
commun de la collectivité (al. 1). Ces zones sont réservées aux bâtiments, équipements et 
espaces d'utilité publique au sens de l'art. 116 (al. 2). Les bâtiments et installations privés destinés 
à la réalisation de tâches d'intérêt public, tels centres culturels et sportifs, cliniques et instituts, sont 
admissibles (al. 3).

Conformément à l'art. 50 al. 1 let. e LATeC, une zone d'intérêt général fait partie de la zone à bâtir. 
A ce titre, ne peuvent – comme pour la zone résidentielle – y être intégrés que les terrains propres 
à la construction qui sont déjà largement bâtis, ou seront probablement nécessaires à la 
construction dans les 15 ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (cf. art. 15 LAT).

7.1.3. Les zones libres sont destinées à structurer le milieu bâti, à séparer les zones habitées des 
installations fortement gênantes ou dangereuses, à préserver des espaces de verdure dans les 
localités, à protéger les points de vue et l'aspect caractéristique de celles-ci et des biens culturels 
(cf. art. 56 al. 1 LATeC). Elles font partie de la zone à bâtir.

7.2. Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut renforcer le 
réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du développement urbain à long terme, 
concentrer principalement le développement de l'urbanisation dans le tissu urbain et assurer un 
développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. Pour y parvenir, le plan directeur 
définit les limites du territoire d'urbanisation cantonal. Il s'agit d'un élément central de la stratégie, 
puisque le territoire d'urbanisation prend en compte les besoins pour les zones à bâtir destinées à 
l'habitat, aux activités et à l'intérêt public pour les 25 prochaines années. Il fixe un cadre global 
avec des limites au-delà desquelles il n'est pas possible de planifier de nouvelles zones à bâtir. Au 
vu du fait que le territoire d'urbanisation dépasse le besoin, le canton a défini dans le PDCant 
différents aspects de sa stratégie de développement à l'intérieur du territoire d'urbanisation. Des 
priorités d'urbanisation doivent être définies de façon à répartir l'enveloppe des surfaces 
urbanisables de façon judicieuse à l'intérieur de celui-ci, à l'aide notamment de types d'espaces et 
de tissus.

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Pour les types d'espaces, le canton s'est appuyé sur la définition de l'espace à caractère urbain de 
l'Office fédéral de la statistique et a défini quatre types d'espaces, soit:

" > Espace urbain: agglomérations de Fribourg et de Bulle et secteurs des centres régionaux qui forment 
un tissu urbain continu.

> Espace périurbain: communes d'agglomération selon l'Office fédéral de la statistique, mais hors du 
centre cantonal et des centres régionaux.

> Espace rural et naturel: territoires communaux hors des agglomérations selon l'Office fédéral de la 
statistique.

> Espace touristique préalpin: communes possédant un certain nombre de nuitées d'hôtellerie et 
parahôtellerie. La définition de cet espace par les limites communales a été affinée afin de tenir compte 
de la topographie du territoire en suivant la courbe d'altitude de 1'000 m."

Les tissus sont déterminés en fonction d'une densité d'habitants et d'emplois, de la catégorie de 
communes selon la définition de l'Office fédéral de la statistique à laquelle ils sont rattachés et en 
fonction d'une surface minimale. Le tissu urbain comprend les secteurs urbanisés qui 
correspondent à l'une ou l'autre des propositions suivantes:

" >  Le secteur, où qu'il se trouve, atteint une densité minimale de 30 habitant-es + emplois / hectares et 
une surface minimale de 45 ha.

> Le secteur est dans une commune-centre d'agglomération selon l'Office fédéral de la statistique.

> Le secteur est dans la continuité du tissu bâti du centre cantonal ou d'un centre régional."

Le schéma stratégique (cf. B. Volet stratégique, p. 27) définit les priorités de développement 
suivantes:

" Priorité 1: agglomérations: Croissance prioritaire
Priorité 2: centres régionaux: Croissance prioritaire

Priorité 3: croissance stable

Priorité 4: croissance modérée

Priorité 4: (tissu touristique): Développement adapté

Espace rural: Préservation des bonnes terres agricoles".

8.

Afin de pouvoir examiner le bien-fondé du dézonage litigieux, il y a lieu dans un premier temps de 
décrire concrètement la mesure n° 25 (consid. 8.1), pour dans un second temps examiner si celle-
ci se conforme aux principes de la LAT et aux normes applicables (consid. 8.2 ss).

8.1. En ce qui concerne l'emplacement de la zone à bâtir litigieuse, on note que celle-ci se situe 
sur les rives de U.________. Elle est entourée par de la zone agricole, de l'aire forestière ainsi que 
le bord du lac. Hormis les trois bâtiments déjà implantés sur la parcelle lll RF, le secteur n'est pas 
construit; ceux-ci se trouvent environ à 200 m de distance des prochaines constructions. Le 
secteur surplombe le lac et est situé sur le flanc de la presqu'île V.________, lorsque les eaux du 
lac sont basses. Avant la construction des trois bâtiments précités, la situation se présentait 
comme suit selon les deux photographies reproduites ci-dessous; la première est issue du plan 
directeur des rives de U.________ (p. 36, planche 3 U.________ Pôle "M.________ / N.________ 
/ O.________", photographie du haut), la seconde du rapport justificatif du PAD (p. 5).

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Dans le cas d'espèce, le nouveau PAD – élaboré sur la base du nouveau PAL soumis à 
l'approbation – propose concrètement de créer une zone résidentielle moyenne densité, 
permettant des habitations individuelles groupées et/ou collectives avec un IBUS maximum de 
0.90 (cf. art. 6 et 19 al. 1 du règlement du PAD [version du 3 juillet 2018, non approuvée] en lien 
avec l'art. 9 ch. 2 du nouveau RCU; cf. également rapport de conformité de la révision du PAL, 
annexe 5 "Analyse des PAD existants", p. 14, où il est indiqué que la zone résidentielle de 
moyenne densité autorisera des habitations individuelles avec un IBUS maximum de 0.70 et des 
habitations individuelles groupées et des habitations collectives avec un IBUS maximum de 0.90). 
Pour cette zone, il prévoit 26'464 m2 de surface de plancher (SP) et 17'533 m2 de surface de 
plancher déterminante (SPd) (cf. art. 20 du règlement du PAD; cf. également rapport de conformité 
de la révision du PAL, annexe 5 "Analyse des PAD existants", p. 14, où il est mentionné que le 
PAD prévoit la construction d'environ 20'100 m2 de SBP, soit environ 26'700 m2 de SP). Un bonus 
de 15% d'IBUS est autorisé, aux conditions de l'article "Stationnement des véhicules et vélos" du 
RCU (cf. art. 20 du règlement du PAD).

Concernant la zone d'intérêt général, l'IG 17 est destinée à des logements protégés en lien avec 
une structure de santé, des équipements d'accueil (foyer, maison de retraite, etc.) et 
infrastructures liées, des commerces et services compatibles avec l'habitation (tels que 
commerces de proximité, petite restauration, cabinets médicaux, etc.), un espace d'accueil et de 
promotion touristique ainsi qu'un parking public (cf. art. 21 du règlement du PAD et rapport 
justificatif du PAD, p. 15; voire également rapport de conformité de la révision du PAL, annexe 5 

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"Analyse des PAD existants", p. 14). Cette zone dispose d'une surface de terrain déterminante de 
11'978 m2. La capacité constructive maximale est fixée pour l'ensemble des périmètres considérés 
à 6'725 m2 (SP) et 5'076 m2 (SPd). Les SP et SPd peuvent bénéficier d'un bonus maximal de 15% 
aux conditions de l'article "Stationnement des véhicules et vélos" du RCU (cf. art. 22 du règlement 
du PAD, cf. également rapport de conformité de la révision du PAL, annexe 5 "Analyse des PAD 
existants", p. 14, qui indique une surface déterminante d'environ 9'600 m2).

Si, comparé au PAL de 1982, la zone constructible dans le secteur est réduite de 104'117 m2 à 
80'643 m2, soit 33'195 m2 en zone résidentielle moyenne densité, environ 14'361 m2 en zone 
d'intérêt général (IG 17) et environ 33'087 m2 en zone libre, elle reste néanmoins très importante, 
permettant la création de 7'000 m2 de surface brute pour la ZIG et l'implantation de nombreux 
petits immeubles pour la zone résidentielle moyenne densité.

Il en résulte que, par rapport au PAD existant, il s'agit d'une mesure de densification. De plus, il ne 
s'agit manifestement pas d'un projet immobilier mineur, ce qui nécessite une réflexion particulière 
quant à son emplacement.

8.2. Se référant à la carte de synthèse et à celle du territoire d'urbanisation du PDCant – selon 
lesquelles le secteur litigieux est compris dans la zone à bâtir (résidentielle, centre, mixte, libre), 
respectivement dans le noyau d'urbanisation –, la recourante est d'avis que le PDCant impose – 
de manière liante – le maintien en zone dudit secteur. Dans la mesure où l'admission de ce grief 
scellerait le sort du recours, il convient de l'examiner en premier lieu.

La carte de synthèse répertorie le secteur concerné comme zone à bâtir (résidentielle, centre, 
mixte, libre) (cf. également PDCant, carte de la typologie d'urbanisation [B. Volet stratégique, 
p. 11] sur laquelle le secteur en question figure comme tissu construit périurbain à l'intérieur du 
territoire d'urbanisation). A ce propos, il est nécessaire de préciser ce qui suit.

8.2.1. L'art. 14 al. 2 LATeC prévoit certes que le PDCant comprend un texte, une carte de 
synthèse et des cartes de détail qui forment son contenu liant (cf. plus précisément, PDCant, A. 
Introduction, p. 15).

Cela étant, il ressort du PDCant que la répartition de la croissance démographique prévue est 
distribuée sur le territoire d'urbanisation, qui donne une image maximale de l'urbanisation du 
canton à l'horizon 2042. Le tableau "Répartition de la surface supplémentaire de territoire 
d'urbanisation (ha) à l'horizon 2042 par district et priorité d'urbanisation, selon scénario statistique" 
(cf. B. Volet stratégique, p. 15) définit les surfaces actuellement légalisées en zone à bâtir, la 
quantité de territoire d'urbanisation pour chacun des districts et le potentiel d'extension de zones à 
bâtir et a servi à l'élaboration de la carte du territoire d'urbanisation (voir T101. Territoire 
d'urbanisation, p. 5). Il s'agit des terrains sur lesquels des mises en zone peuvent être étudiées par 
les communes, mais la totalité de cette surface n'est pas vouée à la mise en zone. Elle est donc 
largement supérieure aux besoins réels du canton (cf. T101. Territoire d'urbanisation, p. 7).

8.2.2. La carte de synthèse et celle relative aux noyaux d'urbanisation sur lesquelles le secteur 
litigieux est indiqué ne constituent ainsi manifestement pas l'expression de la volonté du 
planificateur cantonal de maintenir des zones à bâtir sur toute cette surface. Partant, la position de 
la DAEC selon laquelle le territoire d'urbanisation consiste notamment en une photographie des 
zones à bâtir existantes peut être confirmée. En effet, il ne s'agit pas encore d'indiquer 
précisément, sur la représentation cartographique du PDCant, la localisation de ces zones, qui 

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sont planifiées au niveau du plan d'aménagement local des communes (cf. PDCant, B. Volet 
stratégique, ch. 2.2 Territoire d'urbanisation, définition et élaboration, p. 10). On ne peut à 
l'évidence pas conclure de la carte du PDCant – comme semblent le faire la recourante et la 
commune – que celle-ci délie la commune de son obligation d'examiner, à l'occasion de la révision 
de son PAL, le maintien d'une zone constructible à la lumière des principes régissant la LAT. 

Il découle de ce qui précède que la DAEC, en sa qualité d'autorité d'approbation, peut être 
amenée à constater que la commune n'a pas correctement procédé à cet examen qui lui incombe 
même sur des secteurs qui sont inclus dans le territoire d'urbanisation. Dans cette mesure, la 
DAEC n'est pas liée par la carte de synthèse sur laquelle la zone à bâtir ici litigieuse est 
répertoriée.

La pesée des intérêts à laquelle il faut procéder en cas de révision d'un PAL peut conduire à 
constater qu'un dézonage s'avère nécessaire; autrement dit, on ne saurait s'opposer à un 
dézonage avec l'argument que le secteur figure dans les cartes précitées du PDCant. S'il n'est en 
principe pas possible de procéder à des mises en zone à bâtir à l'extérieur du territoire 
d'urbanisation, l'inclusion d'un secteur dans ce périmètre n'emporte pas automatiquement 
l'admissibilité/le maintien d'un classement en zone à bâtir. 

8.3. Comme déjà mentionné, les parcelles litigieuses se situent dans un espace périurbain et un 
type de tissu construit périurbain (PDCant, B. Volet stratégique, carte de la typologie 
d'urbanisation, p. 11). 

Le secteur litigieux se trouve, selon le schéma stratégique, en priorité 4, soit croissance modérée 
(PDCant, B. Volet stratégique, p. 27). 

Dans ce contexte, en raison de sa localisation géographique au niveau cantonal, ce secteur de la 
Commune de B.________ est davantage touché par les mesures de développement modéré que 
par les mesures d'urbanisation, notamment de densification stratégique par des zones à bâtir. En 
effet, selon le nouveau PDCant (cf. B. Volet stratégique, schéma stratégique, p. 27), la priorisation 
de développement ne se situe qu'en dernière position (priorité 4) pour ce secteur de la commune.

Sur ce seul constat relatif à la croissance souhaitée – ressortant des principes du PDCant – à cet 
endroit du tissu cantonal, on peine en l'occurrence à comprendre la justification et la nécessité des 
développements prévus d'une envergure certaine en bordure extérieure de zones constructibles 
dans un village périphérique, éloigné du centre urbain.

En cela, le maintien de ce secteur en zone à bâtir permettant de tels développements se heurte 
manifestement aux principes de l'aménagement du territoire exposés ci-dessus, dans la mesure 
où la zone à bâtir ne devra pas prioritairement être implantée à cet endroit du territoire cantonal.

8.4. Ceci dit, d'autres aspects, plus concrètement en lien avec l'emplacement, parlent 
clairement en faveur d'un dézonage.

En l'espèce, il ressort des plans que le secteur se situe à l'écart des trois pôles construits et de 
l'infrastructure publique de la commune, de sorte qu'il ne fait pas partie d'une zone largement 
bâtie.

Ce terrain d'une surface importante est au contraire isolé de toute autre construction. Comme 
mentionné ci-dessus au consid. 8.1, il est entouré en grande partie de terrains affectés en zone 

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agricole ou d'aire forestière. Les parcelles environnantes continueront à être affectées en ces 
zones respectives. On ne peut dès lors de toute évidence pas affirmer être en présence d'une 
continuation d'une zone à bâtir formant un ensemble. Le fait qu'à une distance d'environ 100 m 
des bâtiments déjà construits (la distance entre les bâtiments étant d'environ 200 m), se trouve un 
noyau d'habitations, composé des articles www, xxx, yyy, zzz, aaaaaa, ababab, acacac RF, sur 
lesquels sont implantées environ 15 constructions (habitations individuelles, ruraux, pavillons, 
garages, remises, couverts) et qu'à une distance d'environ 200 m de là, se trouvent les parcelles 
adadad et aeaeae RF, où sont construites des habitations individuelles avec garage et remise ne 
change rien à ce constat. En effet, ces deux parties du territoire sont elles aussi éloignées du 
centre. S'y référer pour arguer qu'une urbanisation doit avoir lieu à cet endroit permettrait de tirer 
avantage d'une situation où, dans le passé, des constructions ont été implantées d'une manière 
disséminée. Or, la LAT n'a précisément pas pour but de soutenir de telles évolutions.

L'effet de l'urbanisation à cet endroit est d'ailleurs renforcé principalement par la surface 
considérable qui devrait être construite, créant ainsi un nouveau noyau d'urbanisation, qui n'est 
manifestement pas lié aux trois pôles principaux du village.

Permettre l'implantation de davantage de constructions sur ces parcelles contreviendrait ainsi 
manifestement à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire 
(art. 1 al. 1 LAT) et, cela, dans une commune dont le tissu construit est déjà très disséminé et pour 
laquelle celle-ci indique vouloir limiter le développement des "quartiers satellites" (cf. rapport de 
conformité de la révision du PAL, ch. 4.2. Objectifs d'aménagement, p. 18). Il s'agit ainsi de ne pas 
empirer encore cette situation. L'argument selon lequel le développement doit se faire au bord du 
lac ne change rien à ce constat. 

A cet égard, on peut ainsi confirmer que le maintien en zone à bâtir de ce secteur contribue au 
mitage du territoire, respectivement le renforce considérablement par la création d'un nouveau 
pôle d'urbanisation dans cette commune et contrevient au principe de concentration. Ce constat 
n'est pas différent si on considère que trois bâtiments ont déjà été érigés dans la zone à bâtir 
existante, dès lors que ceux-ci ne constituent qu'une petite partie du projet entier planifié. Autoriser 
la continuation du développement augmente en revanche d'une manière importante l'effet qui n'est 
précisément pas souhaitable à cet endroit. Parvenir à la conclusion contraire au motif que trois 
bâtiments ont déjà altéré la situation signifierait qu'on interdirait au planificateur de mettre fin à un 
développement qu'on doit manifestement considérer comme n'étant pas justifié et face auquel on 
doit même se poser la question de savoir s'il n'a jamais été conforme, même à la lumière de 
l’ancienne LAT.

En conclusion, pour ces raisons également, on peut nier qu’une zone à bâtir à cet endroit se 
justifie au regard de l'art. 15 LAT.

8.5.

8.5.1. En ce qui concerne plus particulièrement la volonté de la commune de prévoir une zone 
d'intérêt général à cet endroit, le Tribunal précise ce qui suit.

Pour aménager une nouvelle zone d'intérêt général, le planificateur local doit établir l'existence 
d'un besoin. Dans cette perspective, il ne peut pas se limiter à des affirmations générales, mais 
doit justifier l'affectation par des nécessités concrètes de la collectivité publique (GVP 1999 n° 92; 
DC 1/2000 16; ZBl 1996 p. 115; arrêt TA FR 2A 2004 96 du 25 novembre 2004). En effet, dans 

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l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination des zones, les 
autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement définis aux 
art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales (art. 45 ss 
LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). Le respect 
de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à établir une 
planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, susceptibles 
d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées). L'art. 3 al. 4 LAT 
prescrit qu'il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et 
installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: a) de tenir compte des besoins 
spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; b) de faciliter 
l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; c) 
d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de 
telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie (cf. TSCHANNEN, in 
Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, yyy, art. 3, ch. 
75 ss). 

Selon le PDCant adopté le 2 octobre 2018, il convient d'implanter les infrastructures publiques 
dans des lieux appropriés de manière à couvrir les besoins de la population, à rationaliser les 
investissements, à générer des synergies, à renforcer les centres, à assurer leur accessibilité par 
les transports publics et la mobilité douce et à limiter les effets négatifs sur le territoire et 
l'environnement. Pour cela, il faut situer toute infrastructure publique à l'intérieur du territoire 
d'urbanisation, lequel est régi selon le principe de la concentration qui consiste à donner la priorité 
aux endroits centraux et à ceux où l'urbanisation est déjà la plus développée (cf. PDCant, B. Volet 
stratégique, ch. 2.2 et T101. Territoire d'urbanisation). Les infrastructures publiques d'importance 
régionale et locale sont les infrastructures de santé et sociales (établissements médico-sociaux 
[EMS], structures intermédiaires, institutions spécialisées, centres d'accueil), les infrastructures 
d'enseignement de la scolarité obligatoire, les crèches, les installations sportives (y compris les 
aires sportives), les aires de jeux, les infrastructures communales affectées à un usage public, 
ainsi que les lieux de culte et les cimetières. Ces infrastructures publiques doivent en principe être 
situées à proximité des centres des localités et bénéficier d'un accès direct et sûr par la mobilité 
douce. Concernant les EMS, le PDCant précise encore que si la planification des soins de longue 
durée définit et répartit le nombre de lits EMS à prévoir pour l'ensemble du canton, il appartient 
aux communes et aux réseaux médico-sociaux de prévoir les infrastructures nécessaires et leur 
emplacement (cf. pour le tout, PDCant, T118. Infrastructures publiques).

8.5.2. En l'espèce, il est constaté qu'une analyse du besoin fait totalement défaut. En effet, il 
ressort du rapport de conformité de la révision du PAL (cf. ch. 7.1.11) que la zone est motivée par 
ce qui suit:

"Une partie du PAD «A.________» est affecté en zone d'intérêt général, conformément à sa destination 
prévue dans le règlement approuvé en 1992. Ce dernier prévoit la construction d'environ 7'000 m2 de SP à 
vocation touristique et / ou socio-culturelle de type hôtelier/parahôtelier, scolaire ou similaire (maison de 
retraite).

Ce secteur est accompagné d'une zone libre garantissant le dégagement de l'espace en direction du lac." 

Il est également mentionné dans le rapport de conformité de la révision du PAL (cf. p. 44) que la 
ZIG servira à l'implantation d'équipements d'accueil (maison de retraite, foyer) et que le projet est 
en cours.

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On constate ainsi que, pour admettre cette ZIG, la commune se fonde sur un PAD approuvé en 
1992, sans pourtant réévaluer la situation quant au besoin de maintenir cette fonction attribuée à 
cette portion de son territoire. Manifestement, cela ne saurait constituer une analyse telle 
qu'exigée par les normes applicables. Par ailleurs, le but de cette zone est formulé d'une manière 
tellement vague qu'on peine à croire qu'il a été procédé à l'époque à l'établissement d'un besoin 
pour des infrastructures aussi différentes dans leur caractère. Finalement, l'écoulement du temps, 
sans que des infrastructures d'intérêt public aient été réalisées, met bien en évidence qu'il n'existe 
pas un besoin avéré. 

En l'occurrence, pour démontrer l'utilité publique du projet, la recourante fait valoir qu'un besoin en 
appartements protégés semble exister dans ce secteur. Ce faisant, elle perd toutefois de vue les 
principes qui régissent l'aménagement du territoire. En effet, même si un tel besoin devait être 
avéré, rien n'oblige à implanter ces infrastructures sur ce secteur de la Commune de B.________. 
De plus, le planificateur local ne peut pas se prévaloir d'un besoin régional, voire cantonal, s'il 
omet d'analyser les possibilités d'implantation à cette même échelle territoriale. En principe, seul 
un examen supra-communal, régional, voire supra-régional aurait pu mettre en évidence que cette 
parcelle uniquement pourrait accueillir le type d'infrastructures énumérées à l'art. 21 du règlement 
du PAD.

On peut dans ces conditions laisser ouverte la question de savoir si la commune dispose d'un 
intérêt général à réserver du terrain pour des infrastructures de type hôtelier, mais il peut 
néanmoins être rappelé que l'art. 116 al. 1 ch. 1 LATeC prévoit que sont reconnus cas d'utilité 
publique, au sens de la loi sur l'expropriation, les ouvrages tels que les écoles, hôpitaux, 
établissements médico-sociaux, bâtiments administratifs, cimetières. Le message relatif à la 
LATeC (ad art. 54) précise qu'il doit être clarifié que "des hôtels, des salles de cinéma peuvent 
présenter un intérêt important pour la collectivité, sans pour autant répondre à une tâche d'intérêt 
public: de tels ouvrages de nature commerciale n'ont pas leur place dans une zone d'intérêt 
général. Par opposition à l'alinéa 2, les ouvrages privés admissibles dans cette zone ne 
constituent pas des cas d'utilité publique et, en conséquence, ne peuvent pas fonder une 
expropriation par la collectivité".

Au demeurant, au vu de l'évolution de ce dossier, on peut en déduire que les mesures proposées 
par la commune ont surtout été guidées par la présence de trois bâtiments à cet endroit et les 
conventions signées avec la recourante, et non par de véritables réflexions inspirées par les 
principes de l'aménagement du territoire ou, plus particulièrement encore, par celles relatives aux 
besoins d'une zone d'utilité publique qui ne doit manifestement pas s’implanter à cet endroit pour 
les motifs développés ci-avant.

8.6.

8.6.1. En application de l'art. 3 al. 3 LAT, qui a trait aux principes régissant l'aménagement, les 
autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte du fait que les territoires 
réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront répartis judicieusement et les 
planifient en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics. La 
coordination des transports et la planification du milieu bâti revêtent une importance particulière 
(TSCHANNEN, Commentaire pratique LAT, art. 3 n° 67). A l'évidence, cette coordination ne peut pas 
seulement influencer les nouvelles mises en zone, mais elle doit également être prise en compte 
dans le cadre de mesures de densification. Il n'est en effet pas souhaitable de densifier à des 
endroits du territoire qui ne s'y prêtent pas. L'objectif doit être de densifier des secteurs équipés et 

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bien desservis, proches des centres et infrastructures. Ainsi, le seul fait qu'une zone à bâtir est 
déjà existante ne justifie pas automatiquement la densification, au risque sinon de mettre en péril 
l'objectif du PDCant d'assurer à la population une mobilité durable en transports publics (cf. 
PDCant, T201. Transports publics; cf. à ce sujet également: PDCant, T103. Densification et 
requalification).

Le PDCant émet les principes suivants en ce qui concerne la desserte. Sous le thème 
"densification et requalification" (cf. PDCant, T103. Densification et requalification; voir 
particulièrement, p. 5), le PDCant cite notamment ce qui suit parmi les principes:

" (…)
> Permettre la densification du milieu bâti:

> aux endroits bénéficiant au minimum d'un niveau de desserte C;

> aux endroits où l'existence de liaisons directes, attractives et sécurisées vers une gare ferroviaire et 
entre les principaux pôles d'attractivités de la localité (équipements publics, commerces, secteurs 
d'emplois et quartiers de densification moyenne ou haute) est démontrée.

> Dans les endroits présentant une qualité de desserte en transports publics et des liaisons de mobilité 
douce insuffisantes:

> limiter la densification au niveau de densité maximal du tissu bâti existant, par type de zone;

> autoriser les changements d'affectation visant à augmenter la densité du tissu bâti existant 
uniquement pour les zones destinées aux installations et constructions d'intérêt public."

Dans le but de la mise en application de ce principe et, plus particulièrement, de l'art. 3 al. 3 let. a 
LAT, le PDCant définit le niveau de qualité de desserte de la zone à bâtir en instaurant cinq 
niveaux de desserte, à savoir les niveaux A à E (cf. PDCant, T201. Transports publics, p. 9; cf. 
également plan cantonal des transports [PCTr], février 2014, p. 14 s.).

Dans son rapport d'examen du 9 avril yyy du nouveau PDCant (cf. p. 13 s.), l'Office fédéral du 
développement territorial (ARE) a critiqué le niveau de desserte E. Le Conseil fédéral a approuvé, 
en date du 1er mai yyy, la révision du plan directeur du canton de Fribourg en émettant notamment 
la condition suivante: "le canton réexaminera les exigences relatives à la qualité de desserte en 
transports publics des zones destinées à l'habitat afin de les rendre plus sévères. Dans l'intervalle, 
il veillera à ce que toute affectation en zone à bâtir réponde aux critères de desserte en transports 
publics les plus élevés possibles, le niveau de qualité de desserte E ne pouvant entrer en 
considération qu'en cas de circonstances particulières" (FF yyy, p. 3290, ch. 4 let. b).

8.6.2. C'est à la lumière de ces principes qu'il y a lieu d'examiner si la qualité de la desserte est 
suffisante dans la présente occurrence pour le développement important souhaité à cet endroit du 
territoire communal, respectivement si un défaut en la matière parle en faveur d'un dézonage. 

En l'espèce, la qualité de desserte est la suivante.

Selon l'état actuel du réseau de transports publics, les villages de la commune sont desservis par 
une ligne du bus passant sur la route cantonale (ligne 336 afafaf; selon le rapport de conformité de 
la révision du PAL, ch. 7.2.3, la desserte est de 12 paires de courses par jour du lundi au vendredi, 
18.5 paires les samedis et 13.5 paires les dimanches et jours fériés). Deux arrêts desservent le 
secteur de O.________: AG.________ et AH.________ (selon l'horaire des TPF, du lundi au 
vendredi, la cadence est d'environ une heure, et d'environ une demi-heure aux heures de pointe). 

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Les parcelles concernées sont distantes de moins d'un km de l'arrêt AG.________ et le tronçon à 
parcourir présente un dénivelé d'environ 50 m.

La commune soutient que O.________ est particulièrement bien desservi par le bus, puisque 
chacun des deux arrêts permet de couvrir pratiquement l'entier de la zone habitée. Elle ajoute que 
la qualité de la desserte a été analysée selon le PCTr et que, pour le secteur S.________, elle est 
de niveau D (cf. rapport de conformité de la révision du PAL, ch. 7.2.3.Transport public).

Selon la recourante, il a été prévu, dans les contacts qu'elle a eus avec la commune, de 
développer ultérieurement la desserte en transports publics. Elle relève qu'il a toutefois d'ores et 
déjà été envisagé de connecter, dans le futur, le quartier aux transports publics par un système de 
navettes privées coordonnées avec les horaires des bus, ceci étant spécifiquement prévu pour les 
habitants et usagers des logements protégés et de leurs services, mais également pour les 
habitants du secteur du PAD, comme cela ressort du rapport justificatif du PAD (cf. ch. 3.4.2, 
p. 25). 

Même si la surface constructible dans ce secteur est réduite, il s'agit d'une mesure conséquente 
de densification, respectivement de mettre en place un quartier entier dans un secteur qui n'est 
pas encore urbanisé. Pour un tel projet en grande partie encore non réalisé, il se justifie de 
prendre en compte le fait que la desserte n'est que de niveau D, alors que le PDCant exige un 
niveau C en cas de mesures de densification.

En l'espèce, l'exigence de disposer d'une desserte suffisante est encore plus importante pour la 
raison suivante. Selon le rapport de conformité de la révision du PAL, en terme d'emplois, et alors 
que la croissance du nombre d'emplois dans le district (+ 180%) est en rapport avec 
l'augmentation de sa population résidente, le nombre de places de travail sur la commune chute 
en 20 ans d'environ 30% (cf. ch. 2.2.2 Emplois). Il en résulte que le nombre de pendulaires est 
élevé, puisqu'une grande partie des habitants travaillent à l'extérieur de la commune. Partant, si la 
desserte pour un secteur n'est pas optimale, tant au niveau de la fréquence qu'au niveau de la 
distance vers le prochain arrêt de bus, une urbanisation n'est pas idéale à cet endroit. Le rapport 
de conformité de la révision du PAL relève d'ailleurs à ce sujet que seule une très faible part des 
déplacements des actifs pendulaires s'effectue actuellement en transports publics (cf. ch. 2.3 
Synthèse). Cette situation ne devrait pas être péjorée par une urbanisation dans un endroit qui 
n'est pas desservi d'une manière optimale. On ne saurait à ce propos laisser au propriétaire 
l'opportunité d'organiser des navettes privées, au risque de rendre ce critère – auquel le 
planificateur a apporté beaucoup d'importance – tributaire des possibilités financières des 
propriétaires. Par ailleurs, le réseau de transports publics est en soi un bon critère pour diriger le 
développement, outil qui serait mis en péril si des privés pouvaient l'influencer.

A cela s'ajoute enfin et plus particulièrement quand il s'agit de créer une zone d'intérêt public 
destinée à accueillir un home pour personnes âgées ou des logements protégés, que celle-ci doit 
être facilement atteignable par les transports publics ainsi que le PDCant le prescrit pour des 
infrastructures publiques (cf. PDCant, T.118. Infrastructures publiques; cf. également consid. 4.2 
ci-dessus). Dans la présente occurrence, la distance entre les arrêts de bus et les constructions 
n'est en outre pas négligeable, surtout si l'on prend encore en compte le dénivelé. Par ailleurs, le 
PCTr (cf. ch. 2.6.1, p. 13) indique qu'au cours des dernières décennies, les infrastructures se sont 
adaptées au développement de l'urbanisation et qu'à l'avenir, la manière de procéder devrait être 
inversée: l'urbanisation devrait être orientée afin d'utiliser de façon optimale les infrastructures 
existantes et les services des transports publics.

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L’emplacement d’une zone à bâtir à cet endroit se heurte ainsi également aux principes relatifs à la 
desserte en transports publics.

8.7.

8.7.1. En application de l'art. 3 al. 2 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire 
tiennent compte du principe selon lequel le paysage doit être préservé (cf. également art. 1 al. 2 
let. a in fine LAT). Selon l'art. 1 al. 2 let. h LATeC, il s'agit notamment de préserver l'espace non 
construit en vue d'assurer les surfaces nécessaires à l'agriculture, au maintien du milieu naturel et 
du paysage, aux loisirs, de façon à garantir la pérennité de cet espace pour les générations 
futures. La portée de ces dispositions dépend avant tout du degré de protection que requiert le 
paysage en question. S'il s'agit d'un site sensible, porté à l'inventaire ou présentant des 
caractéristiques particulières, une exigence plus élevée d'intégration peut se justifier qu'en 
présence d'un paysage de moindre intérêt (WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, art. 3 
LAT n. 27, p. 85).

8.7.2. Dans la Commune de B.________, on peut constater que la construction existante sur la 
parcelle lll RF a déjà impacté le paysage, jusqu'alors vierge de constructions (cf. l'extrait du portail 
cartographique reproduit sous la let. A). Le développement d'un nouveau secteur urbanisé 
renforcerait cet impact et supprimerait la portion de paysage encore préservée.

Si la volonté de la commune était de se conformer au plan directeur des rives de U.________ qui 
demande de minimiser les atteintes sur le paysage dans le dessein d'une préservation dynamique 
du paysage (cf. p. 18), le maintien en zone à cet endroit apparaît contraire à cet objectif.

L'implantation d'un quartier de densité moyenne impacte incontestablement le paysage. Cela est 
déjà le cas par l'existence des trois bâtiments construits, notamment si on regarde le site depuis 
l'autoroute. Or, le plan directeur des rives de U.________ veut préserver les points de vue 
majeurs, notamment et explicitement ceux depuis l'autoroute (cf. p. 18). Le projet immobilier, très 
visible et situé à proximité de la ruine V.________, contrevient à ce but du planificateur régional.

On note que la commune semble avoir pris conscience de cette problématique. En effet, dans le 
rapport de conformité de la révision générale du PAL (cf. ch. 5.3 Site et paysage), elle fixe comme 
objectif de "viser une qualité accrue des secteurs exposés à la vue (p. ex. A.________) et limiter 
les constructions dans ces secteurs". Or, dans ce contexte, il y a lieu de souligner qu'avant 
d'imposer des exigences strictes quant à l'architecture à un certain endroit du territoire communal 
– par exemple par les dispositions du RCU ou du PAD –, il convient de décider sur le principe si 
celui-ci doit être voué à la zone à bâtir. Dans ce sens, il doit au préalable être décidé s'il se justifie, 
en particulier au regard du paysage en jeu, de préserver cet endroit de constructions 
supplémentaires. Ainsi, il n'est pas déterminant dans le cas d'espèce que, selon la recourante, le 
site ne sera pas impacté et que le quartier se fondera dans le paysage. Malgré des prescriptions 
dans le règlement du PAD relatives aux matériaux autorisés et aux toitures et à leur alignement 
notamment, il n'en demeure pas moins que cette portion du territoire serait construite, ce qui ne 
semble pas se justifier eu égard aux caractéristiques du paysage concerné comme exposé ci-
dessus.

Partant, l'implantation de cette zone à cet endroit apparaît en aucun cas adéquate. On peine à voir 
comment les choix urbanistiques sur ces parcelles pourraient viser une mise en valeur du paysage 
(cf. rapport de conformité de la révision générale du PAL, ch. 5.3 Site et paysage).

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Force est de constater que, sous cet aspect également, la restitution à la zone agricole du secteur 
visé par la modification n° 25 répond à un intérêt public.

9.

En ce qui concerne les intérêts parlant en faveur de l'emplacement de la ZIG à cet endroit, on peut 
identifier ce qui suit.

9.1. S'agissant de la commune, celle-ci invoque – la recourante se prévaut également de cet 
argument – une violation de son autonomie communale. En droit cantonal fribourgeois, les 
communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur 
territoire (art. 129 Cst./FR; cf. notamment arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 
consid. 3.2). Il appartient toujours, en principe, au planificateur local de définir l'orientation de son 
aménagement dans le cadre légal, même si l'on peut douter que, depuis l'entrée en vigueur des 
nouvelles dispositions de la LAT en 2014 et en raison de l'importance accrue reconnue désormais 
à la planification directrice cantonale, son autonomie soit aussi étendue que par le passé (cf. arrêt 
TC FR 602 2017 35 du 17 juillet 2018 consid. 5.1).

Or, comme il a été démontré au consid. 8 ci-dessus, le maintien de ce secteur en zone à bâtir n'est 
pas conforme à plusieurs principes de la LAT, ce qui pose des limites à l'autonomie communale. 

9.2. En l'occurrence, la commune estime que, sans cette ZIG, elle ne peut pas bénéficier d'un 
emplacement idéal pour développer un projet qui serait profitable sur le plan du tourisme et 
bénéfique pour son attractivité, intérêts qui seraient également déterminants sur le plan de la 
planification. La Cour de céans reconnaît que l'emplacement d'un quartier au bord du lac dans un 
cadre idyllique peut augmenter l'attractivité d'une commune. Or, cet aspect doit être relativisé 
tenant compte du danger de nuire aux intérêts majeurs de préserver la zone agricole et le 
paysage.

9.3. En ce qui concerne le souhait de développement touristique envisagé par la commune, 
l'intérêt y relatif doit également être relativisé, dès lors que son territoire n'est pas considéré 
comme un pôle touristique au sens du plan directeur fribourgeois. La priorité doit ainsi être donnée 
au tourisme doux lors de toute planification des rives du lac. On peine à voir que les possibilités de 
construction – tant en ce qui concerne l'habitat que les surfaces d'appartements protégés ou de 
maison de retraite – sont en accord avec le tourisme ou, plus précisément encore, avec un 
tourisme doux. Au vu des projets envisagés dans le PAD, on ne saurait en outre y voir une 
contradiction avec le plan directeur des rives de U.________ qui prévoit un secteur de 
développement touristique sur une partie des parcelles concernées (cf. ch. 5.3 et carte y relative).

9.4. La société recourante – propriétaire des parcelles concernées – a investi selon ses 
explications un montant considérable dans le développement du projet immobilier prévu à cet 
endroit, notamment par l'élaboration d'un nouveau PAD et l'équipement du secteur. Elle fait valoir 
un important intérêt financier. Elle invoque toute une série d'éléments qui auraient créé sa 
confiance de pouvoir réaliser ce projet immobilier. Elle reproche principalement à la DAEC de ne 
pas avoir tenu compte de tous les éléments de faits. Ceux-ci auraient conduit à une pesée des 
intérêts différente. Or, tous ces éléments sont relatifs aux attentes qu'elle avait de pouvoir 
construire à cet endroit. Elle fait référence à l'existence de contrats administratifs, à l'existence de 
l'équipement, à sa volonté de s'adapter aux exigences émises par les différents services dans le 
cadre de l'adaptation du PAD, à l'existence d'un permis de construire, à l'exécution des travaux et 

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à l'existence de trois blocs déjà construits. Quoiqu'il en soit, le principe de la confiance – comme 
celui de la bonne foi relevé sous le considérant 6.2 – ne permet en revanche pas l'exécution d'un 
ancien PAL si celui-ci s'avère en contradiction avec la LAT (ATF 132 II 218 consid. 6.1). 

10.

Au vu des intérêts privés et publics exposés ci-dessus, il n'y a en l'occurrence manifestement pas 
lieu de s'écarter du principe selon lequel, en matière d'aménagement, les buts d'intérêt public 
poursuivis par un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire (en particulier s'il s'agit 
d'un intérêt financier; cf. AEMISEGGER/KUTTLER/MOOR/RUCH, Commentaire LAT, art. 14 LAT n° 40).

On rappelle qu’il existe d’une manière générale un intérêt public important à la réduction de la 
zone à bâtir aux endroits où son implantation ne semble pas judicieuse. Dans le contexte de la 
révision d'un PAL, un propriétaire ne peut en principe pas déduire du précédent classement de son 
terrain en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation (arrêts TF 1C_311/2010 du 
7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les 
références citées). Même le fait qu'un terrain disposait de l'équipement de base n'imposait 
d'ailleurs pas à lui seul son classement ou son maintien en zone à bâtir (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 
3g et les références citées; arrêt TC FR 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c).

Il est compréhensible que la propriétaire recourante – et la commune – tente de réduire au 
maximum le dommage financier résultant de leurs investissements, mais cela ne saurait prendre le 
pas sur les intérêts publics importants justifiant le classement en zone inconstructible. En effet, la 
perte à laquelle la recourante est exposée est une conséquence d'un investissement fait dans des 
circonstances particulières.

En outre, le potentiel extraordinaire qu'offre ce secteur – selon la recourante – ne l'emporte 
également pas, dès lors que celui-ci entre précisément en conflit avec plusieurs principes 
fondamentaux du PDCant. On ne saurait favoriser l'implantation de tels projets de construction 
dans des environnements encore préservés. Certes, les avantages de l'emplacement, notamment 
quant à la tranquillité et la proximité de la nature ainsi qu'à un paysage de grande qualité à 
proximité de l'île V.________, sont intéressants pour les acquéreurs d'appartements et le public 
qui s'y rendrait. En revanche, cela ne constitue pas un intérêt public indépendant, mais augmente 
uniquement l'intérêt financier de cet investissement.

En l'espèce, il ressort de l'argumentation développée plus en avant que le maintien de ce secteur 
en zone à bâtir est à plusieurs égards totalement contraire aux buts et principes de l'aménagement 
du territoire. C'est donc à juste titre et sans qu'on puisse lui reprocher une constatation erronée 
des faits ou une violation de l'autonomie communale que la DAEC a rendu ce terrain à la zone 
agricole. Il va de soi qu'en ce qui concerne la planification, l'autonomie communale trouve sa limite 
dans les règles du droit de l'aménagement du territoire.

S'agissant du respect du principe de la proportionnalité, le refus d'approbation est ainsi une 
manière de réaliser les intérêts publics prépondérants précédemment évoqués; quoi qu'en dise la 
recourante, il est apte à répondre aux exigences de planification et d'utilisation mesurée du sol.

11.

Enfin, la recourante a requis des mesures d'instruction, notamment l'interpellation des parties et 
une expertise sur les frais d'équipement, d'acquisition et de construction.

Tribunal cantonal TC
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La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à 
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, 
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont 
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 
130 II 425 consid. 2.1 et les références citées). La Cour de céans considère que les pièces 
versées au dossier permettent parfaitement de comprendre la situation des parcelles concernées. 
Les offres de preuve formulées par la recourante ne sont pas de nature à pouvoir l'amener à 
modifier son jugement, si bien qu'elles s'avèrent à ce stade inutiles.

12.

Dans la présente occurrence, on aurait même dû se poser la question de savoir s'il était justifié de 
maintenir la parcelle lll RF déjà construite en zone à bâtir. Or, selon le prescrit de l'art. 95 CPJA, le 
Tribunal cantonal ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties, à l'avantage ou au 
détriment de celles-ci, sauf en matière de contributions publiques et d'assurances sociales.

13.

13.1. Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté. 

13.2. Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de la procédure en 
application de l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12). 

13.3. Il n'est alloué de dépens ni à la recourante ni à la commune (art. 139 CPJA).

(dispositif en page suivante)

Tribunal cantonal TC
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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, d'un montant de CHF 4'000.-, sont mis à la charge de la recourante. 
Ils sont compensés par l'avance de frais versée.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 13 mai 2020/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :