# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9aa2a803-9c86-507e-bb62-47e006950960
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-11-28
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 28.11.2008 R 2008 66
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2008-66_2008-11-28.pdf

## Full Text

R 08 66

2a Camera  

SENTENZA
del 28 novembre 2008

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente nuova assegnazione e epurazione diritti reali RT

1. Tramite decisione del 12 maggio 1998 (DTA 567, 568, 569/97), il Tribunale 

amministrativo, accogliendo i ricorsi presentati dagli eredi fu …, da … e da 

…., ha annullato le decisioni della Commissione di stima del Consorzio 

Raggruppamento Terreni di … (in seguito: Commissione di stima) e, 

conseguentemente, la nuova assegnazione in località … oggetto di 

contestazione, rinviando gli atti al Consorzio Raggruppamento Terreni di … 

(in seguito: Consorzio) affinché, dopo l’entrata in vigore della nuova 

pianificazione locale, fissati i confini della zona edilizia e il piano viario, 

procedesse ad una nuova assegnazione nel rispetto dei principi vigenti nelle 

rispettive zone.

2. Terminata la procedura di revisione della pianificazione locale, il Consorzio, 

in data 15 novembre 2002, ha emanato una nuova decisione in merito alla 

nuova assegnazione delle particelle no. 413, 371, 742, 330, 320, 324 e 996 

NA, in località …, tramite notifica scritta della disposizione ai singoli 

proprietari.

Rinviando alla precedente esposizione dei piani, avvenuta nel 1994, e a 

quanto sancito dal Tribunale amministrativo tramite la citata decisione del 12 

maggio 1998, l’autorità consortile ha, di fatto, riconfermato la nuova 

assegnazione in base ai piani esposti dal 5 al 25 aprile 1994 prevedendo così, 

fra l’altro, la realizzazione della particella stradale no. 996 che aveva dato 

adito al precedente ricorso davanti alla Corte amministrativa cantonale.

Nel contesto di un lungo iter procedurale tale decreto di nuova assegnazione 

è stato infine deferito al giudizio del Tribunale amministrativo su ricorso di … 

e dei coniugi … che hanno postulato, in sostanza, la soppressione della 

particella stradale no. 996 NA e la conseguente incorporazione del sedime 

della stessa nei terreni di loro proprietà, per quanto confinante con detti fondi.

Tramite decisione del 25 agosto 2005 (R 05 22) il Tribunale amministrativo ha 

accolto il ricorso imponendo l’annullamento della particella stradale no. 996 

NA e rinviando gli atti al Consorzio affinché provvedesse ad assegnare, 

rispettivamente a ripartire, il sedime della particella in oggetto attenendosi 

strettamente ai principi che reggono la procedura di bonifica fondiaria. 

3. Durante il periodo fra il 18 giugno e il 17 luglio 2007 il Consorzio ha proceduto 

alla pubblica esposizione del decreto di nuova assegnazione dei fondi in 

località ... 

… ha impugnato tale decreto chiedendo un ampliamento del settore superiore 

della particella no. 324 così da permettere il passaggio pedonale da detto 

fondo alla particella no. 371. In via eventuale il consorziato ha chiesto 

l’istituzione di una servitù di passaggio pedonale a carico della particella no. 

742 di … e a favore delle sue particelle no. 324 e 371. 

Tramite decisione del 27 giugno 2008, notificata il 30 giugno seguente, la 

Commissione di stima ha respinto l’opposizione di … concludendo, in 

sostanza, come la possibilità di coltivazione dei fondi agricoli no. 324 e 371 

fosse garantita sufficientemente dagli accessi attuali. 

4. In data 20 agosto 2008 … ha impugnato tempestivamente la decisione della 

Commissione di stima davanti al Tribunale amministrativo chiedendone la 

riforma in virtù della correzione del confine fra le particelle no. 371 e 742 in 

modo da permettere il transito diretto dalla particella no. 324 alla particella no. 

371.

In via eventuale il ricorrente chiede l’iscrizione di un diritto di passaggio 

pedonale a favore delle particelle no. 324 e 371 ed a carico della particella no. 

742, così da consentire il transito passando per la scala esistente che dalla 

particella no. 324 porta alla particella no. 371. 

Il ricorrente sostiene come, nel contesto delle precedenti nuove assegnazioni, 

il passaggio fra i fondi no. 324 e 371 sarebbe sempre stato salvaguardato 

tramite una striscia di terreno che collegava i due fondi e quindi permetteva il 

transito pedonale fra gli stessi  senza passare sull’altrui proprietà. 

I confini delle particelle no. 324, 371 e 742 previsti dal decreto di nuova 

assegnazione esposto nel 2007, invece, precluderebbero la possibilità di un 

transito pedonale diretto fra i due fondi del ricorrente. Dette particelle 

costituirebbero, di fatto e da sempre, un’unità che vedrebbe la casa 

d’abitazione con cantine e magazzino sita sulla particella no. 324 unita alla 

vigna sulla particella no. 371 tramite un collegamento costituito da una scala 

nel muro in sassi. L’esercizio incontestato, per centinaia di anni, di detto 

accesso naturale avrebbe, già prima dell’avvio dell’opera di bonifica fondiaria, 

creato una servitù di usucapione. In mancanza di detta possibilità di transito 

la vigna sarebbe raggiungibile dalla casa solo coprendo un percorso di ca. 

500 metri. Inoltre, non sarebbe stata creata neppure una reale possibilità 

d’accesso fra la strada pubblica a monte e la particella no. 371. Tale 

situazione renderebbe quindi molto più difficoltosa la coltivazione della vigna 

e non rispetterebbe i principi della proporzionalità e della compensazione 

reale collidendo così con le disposizioni che reggono l’opera di bonifica 

fondiaria, in particolare con i disposti degli art. 1, 3 e 12 della legge cantonale 

sulle bonifiche fondiarie (LBF). 

Tramite l’interdizione del collegamento diretto e naturale fra l’edificio dove 

sono site le cantine e i depositi e la vigna, imponendo così al coltivatore un 

percorso di ca. 500 metri, il Consorzio ostacolerebbe sensibilmente la 

razionale coltivazione del fondo agricolo collidendo quindi con gli scopi primari 

dell’opera di bonifica fondiaria.  Pure i disposti dell’art. 28 LBF risulterebbero 

lesi in quanto la nuova assegnazione, che vede l’interdizione di un transito 

diretto fra le particelle no. 324 e 371 rendendo lo sfruttamento agricolo del 

suolo più difficoltoso sia qualitativamente che quantitativamente, si 

discosterebbe in peggio dal possesso vecchio. A maggior ragione, 

considerando che il Consorzio non avrebbe previsto la realizzazione di un 

accesso fra la strada pubblica a monte e la particella no. 371, gli svantaggi 

subiti dal proprietario sarebbero palesi e non compatibili con il citato principio 

della compensazione reale. 

5. Tramite presa di posizione del 4 settembre 2008 la Commissione di stima ha 

proposto di respingere integralmente il ricorso rimproverando al consorziato 

di avere contestato tutte le precedenti nuove assegnazioni opponendosi, in 

particolare, alla realizzazione della particella stradale no. 996 che avrebbe 

risolto il problema degli accessi. La nuova assegnazione in giudizio 

corrisponderebbe al possesso vecchio e quindi il ricorrente non risulterebbe 

penalizzato tramite sottrazione di terreno. Una chiara delimitazione dei confini, 

imposta dalle caratteristiche morfologiche delle particelle interessate, 

separate da un muro e quindi da un confine naturale, escluderebbe la 

possibilità di scorporo di una striscia di terreno a valle della particella no. 742. 

Inoltre, l’accesso alla particella no. 371 sarebbe sufficientemente garantito, a 

monte, dalla strada comunale esistente. Contrariamente a quanto asserito dal 

ricorrente, il maggior percorso implicato da tale possibilità d’accesso non 

sarebbe di 500 metri bensì di soli 150 metri.

Pur non contestando la consuetudine di accedere direttamente dalla particella 

no. 324 alla particella no. 371 passando tramite la scala realizzata nel muro, 

la Commissione di stima precisa come una servitù di passaggio non sia mai 

esistita per cui, probabilmente, il transito sarebbe sempre stato tollerato in 

virtù dei rapporti di buon vicinato.

Visto che la particella no. 371 sarebbe accessibile dalla strada pubblica e che 

nell’ottica del dislivello di ca. 1,5-2 metri la realizzazione dell’accesso sarebbe 

tecnicamente possibile, la Commissione di stima non ritiene conforme al 

principio della proporzionalità l’aggravio della particella no. 742 con un diritto 

di passaggio.

6. Tramite presa di posizione del 13 settembre 2008 …, proprietari della 

particella no. 742, propongono di respingere il ricorso confermando di non 

essere disponibili a concedere al ricorrente né una striscia del loro fondo né 

un diritto di passaggio sullo stesso.

7. Nella propria replica del 15 ottobre 2008 il ricorrente ribadisce, in sostanza, i 

concetti esposti tramite il ricorso ammettendo come il maggior percorso 

imposto dalla nuova assegnazione contestata non sia di 500 metri bensì di 

ca. 250 metri; in ogni caso detta circostanza sarebbe giuridicamente 

ininfluente tenendo conto che nel possesso vecchio il percorso per la 

coltivazione della vigna, partendo dall’edificio sulla particella no. 324, sarebbe 

stato di soli 10 metri. Inoltre, la coltivazione della particella no. 324, oltre che 

dal considerevole maggior percorso e dalle difficoltà tecniche di realizzazione 

dell’accesso, sarebbe resa difficoltosa dalla mancata disponibilità di un 

parcheggio o di una piazzola di sosta sulla strada comunale che imporrebbe 

al ricorrente di realizzare simili strutture sul proprio fondo implicando dei costi 

sproporzionati. 

Il ricorrente avrebbe contestato i precedenti decreti di nuova assegnazione, 

che prevedevano la possibilità di accesso diretto fra le particelle no. 324 e 

371, solo in relazione alla realizzazione della strada no. 996 che avrebbe 

tagliato la vigna a metà. Avrebbe invece sempre accettato la situazione che 

vedeva le sue due particelle collegate così da permettergli il transito pedonale 

incondizionato. L’effettivo confine naturale tra le particelle no. 324 e 742 non 

sarebbe costituito dal muro caratterizzato dalla scala bensì dal piccolo muretto 

che costituisce i due lati esterni del rettangolo formato dal piazzale finale 

superiore di detta scala in pietra che collega la particella no. 324 al fondo no. 

371.

Il ricorrente esprime inoltre a chiare lettere la propria disponibilità a 

compensare in natura la striscia di terreno della quale chiede l’attribuzione, 

rispettivamente la servitù di passaggio. In tal senso il proprietario della 

particella no. 742 non sarebbe gravato da una minor assegnazione. 

8. Nella propria replica del 10 novembre 2008 la Commissione di stima contesta 

come il ricorrente, nell’ambito dei gravami, non abbia mai sollevato 

osservazioni relative a un diritto di passo tra le particelle no. 324 e 371. Egli 

avrebbe addirittura riconosciuto la possibilità di allacciamento della particella 

no. 371 tramite la strada comunale. La procedura di epurazione dei diritti reali 

limitati sarebbe stata formalmente esperita nel contesto della nuova 

assegnazione.

Da parte loro, tramite scritto del 6 novembre 2008, … chiedono la riconferma 

integrale del decreto impugnato.

9. In data 28 novembre 2008, una delegazione del Tribunale amministrativo ha 

esperito un sopralluogo a …, in località …, in occasione del quale ha preso 

visione della situazione di fatto concedendo a tutte le parti interessate la 

possibilità di esprimersi verbalmente in merito al contenzioso. Gli argomenti 

presentati e protocollati in sede di sopralluogo saranno ripresi, per quanto utili 

ai fini del giudizio, nell’ambito dei considerandi in diritto.

Considerando in diritto:

1. a) Tenor l'art. 1 LBF, le bonifiche fondiarie consistono in misure, opere e 

costruzioni agricole aventi lo scopo di conservare o accrescere il rendimento 

del suolo, di facilitarne la coltivazione e di proteggerlo dalle devastazioni o 

distruzioni causate da fenomeni naturali.

Attraverso il modellamento e l'unione di più particelle in singoli appezzamenti, 

gli organi incaricati dell'opera di bonifica hanno il compito di creare le 

condizioni ottimali per lo sfruttamento razionale del terreno. Una delle regole 

basilari che reggono il criterio della nuova assegnazione nell'ambito della 

procedura di bonifica fondiaria è costituita dal cosiddetto principio della 

compensazione reale. Questo principio, che deriva direttamente dall'art. 26 

della Costituzione Federale, sancisce che, nell'ambito dell'opera di bonifica 

fondiaria, ogni proprietario ha diritto, dopo un'adeguata deduzione per le 

opere comuni, ad un'attribuzione di terreno che corrisponda, sia dal punto di 

vista quantitativo che da quello qualitativo, alla sua proprietà fondiaria 

antecedente l'opera di bonifica (DTF del 13 marzo 1974 in re Lanicca c. 

Consorzio Bonifica Fondiaria Flerden-Urmein). Naturalmente, il principio di 

una piena compensazione reale, per motivi tecnici, non può garantire al 

singolo proprietario che gli venga attribuito del terreno assolutamente identico 

a quello toltogli, sia per quanto concerne la posizione, la coltivabilità, la qualità 

ecc. In un simile caso, l'opera di bonifica non sarebbe, per ovvi motivi, 

praticamente attuabile.

Di conseguenza, il proprietario, nell'interesse dell'opera di bonifica globale, 

deve essere disposto ad accettare alcune differenze fra il possesso vecchio e 

la nuova assegnazione, sia dal punto di vista quantitativo che da quello 

qualitativo.

Secondo costante prassi e giurisprudenza , una deroga al principio della 

completa compensazione reale è, di regola, ammessa quando serie difficoltà 

tecniche inducono i pianificatori, nell'interesse generale dell'opera di bonifica, 

a decidere una minore, rispettivamente una maggiore assegnazione (O. 

Baenziger, Bodenverbesserungen, pag. 86). In simili casi, sia la minore che 

la maggiore assegnazione vengono conguagliate in denaro fra i proprietari 

interessati; conguagli che, per i motivi adotti, devono essere ridotti al minimo 

indispensabile in ossequio al citato principio della compensazione reale.

b) Nell'ottica procedurale, il legislatore, a maggior ragione viste la durata e la 

complessità dell'opera di bonifica fondiaria, tramite le disposizioni della LBF e 

della relativa ordinanza (OELBF), ha strutturato l'iter formale della complessa 

operazione vincolando la stessa a dei parametri estremamente severi e quindi 

non soggetti a deroghe di sorta. Proprio per garantire al cittadino la cosiddetta 

"certezza di diritto" e cioè la consapevolezza costante della propria situazione 

legale e la contemporanea garanzia dell'Ente amministrativo pubblico che tale 

situazione non possa essere cambiata da fattori incerti, la procedura di 

bonifica fondiaria è divisa in vari stadi che, come dei compartimenti stagni, 

una volta chiusi, sanciscono una situazione definitiva ed immutabile. Tali stadi 

sono costituiti dal rilievo del possesso vecchio e dalla relativa stima dei fondi 

(art. 21-27 LBF) nonché dalla procedura di nuova assegnazione (art. 27 e 

segg. LBF). Ogni stadio soggiace a precise norme procedurali, quali la 

comunicazione all'interessato, personale o edittale, il termine d’impugnazione, 

il tentativo di transazione giudiziale e l'eventuale decisione nel merito da parte 

degli organi preposti. In ogni caso, al trascorrere infruttuoso dei perentori 

termini d’impugnazione, la situazione diventa vincolante.

Lo stadio di nuova assegnazione, che costituisce la componente più 

complessa dell'opera di bonifica fondiaria, comprende altresì, ai sensi dell'art. 

32 LBF, l'epurazione dei diritti reali limitati e dei diritti personali annotati. In 

sostanza, le servitù preesistenti devono essere considerate quali decadute, 

mentre i tecnici incaricati dell'esecuzione dell'opera di bonifica fondiaria, 

tenendo conto delle necessità di ogni singola particella, sono tenuti a 

riprendere o a istituire le servitù necessarie al confacente sfruttamento della 

nuova proprietà.

L'art. 4 OELBF, a sua volta, riprende il concetto dei vari stadi procedurali 

precisandone e limitandone la portata alle operazioni citate alle lett. a-l, fermo 

restando che la procedura di epurazione dei diritti reali limitati, ai sensi dell'art. 

32 LBF, costituisce parte integrante dello stadio di nuova assegnazione 

previsto dall'art. 4 lett. g OELBF. Nel presente caso à ancora aperto a seguito 

dei citati precedenti ricorsi lo stadio della nuova assegnazione compresa 

l’epurazione dei diritti reali limitati.

2. Come si è potuto constatare in occasione del sopralluogo, sulla particella no. 

324 sorge una vecchia casa colonica, della quale perlomeno il piano terra e 

le cantine sono adibiti ad un uso agricolo pertinente con la coltivazione della 

vigna che si trova a monte sulla particella no. 371. Incontestabilmente, la 

particella no. 371, caratterizzata da una superficie piantata a vigna che, in 

virtù delle sue dimensioni si presta alla coltivazione manuale, è sempre stata 

raggiunta dai coltivatori, passando per una scala in pietra che permette di 

superare il dislivello del terreno e quindi percorrendo, per un breve tratto, 

l’estremo lembo a valle della particella no. 742. 

Mentre i precedenti decreti di nuova assegnazione, in seguito sostituiti da 

quello in giudizio, permettevano ancora la possibilità di accedere direttamente 

dalla particella no. 324 alla particella no. 371, la situazione in oggetto vede 

una chiara separazione dei fondi e quindi la mancanza di una base legale per 

tale accesso. In effetti, la vecchia scala in pietra si immette sulla superficie 

della particella no. 742, per cui non esistono i presupposti legali per 

permettere agli utenti della particella no. 371 di raggiungere direttamente la 

stessa come sempre fatto in precedenza. 

Il Consorzio sostiene come l’allacciamento della particella no. 371 sia 

garantito dalla strada comunale a monte per cui, coprendo un maggior 

percorso di ca. 150 metri, sarebbe possibile coltivare la stessa partendo dalla 

particella no. 324. 

Indubbiamente la situazione precedente, dettata dalla razionalità e dal buon 

senso, che vedeva di fatto il congiungimento fra la vigna e l’edificio agricolo 

garantito dalla vecchia scala in pietra nonché caratterizzato da un percorso di 

pochi metri, costituiva e costituisce la soluzione più razionale per la 

coltivazione della particella no. 371. In effetti, a prescindere dal percorso 

sensibilmente più lungo, quantificato in 150 metri dal Consorzio  e in almeno 

200 metri dal ricorrente, che il decreto di nuova assegnazione impone, 

attualmente non esiste un accesso, neppure pedonale, che permetta il 

raggiungimento della particella no. 371 dalla strada comunale a monte, 

sostenuta da un muro di ca. 2 metri. Di conseguenza sarebbe necessario 

realizzare tale accesso tramite un intervento edilizio oneroso. 

Ai sensi delle disposizioni e della prassi precedentemente illustrati se, da un 

canto, fra i compiti della bonifica fondiaria ricade quello di creare una chiara 

situazione di proprietà, vincolata il meno possibile da oneri, aggravi e servitù, 

e di permettere, per quanto possibile, un allacciamento indipendente di tutte 

le particelle alle vie pubbliche, d’altro canto il perseguimento di detto scopo è 

soggetto al rispetto del principio della proporzionalità che, in sostanza, impone 

all’ente pubblico di trovare una soluzione logica e razionale che non imponga 

né allo stesso né al consorziato oneri sproporzionati con il fine che si intende 

raggiungere. Di conseguenza, pur premessa l’opportunità di eliminare le 

servitù preesistenti, per quanto rese obsolete dalle nuove possibilità di 

allacciamento dei fondi, la prassi impone di conservare o di istituire delle 

servitù quando il nuovo allacciamento implicherebbe per l’interessato un 

onere sproporzionato nei confronti dell’aggravio di un proprietario terzo sia 

nell’ottica di un eccessivo maggiore percorso che in quella dei costi di 

realizzazione. 

Nel caso in giudizio, come il sopralluogo ha dimostrato, la particella no. 324 è 

di fatto allacciata alla particella no. 371 tramite un accesso che ha permesso 

la coltivazione di quest’ultima durante l’arco di diversi decenni. La superficie 

della particella no. 742 interessata dal transito d’accesso alla particella no. 

371, limitato dalla situazione morfologica al passaggio pedonale, è esigua e 

riguarda l’estremo spigolo a valle della stessa. Alla luce di tale situazione, 

premesso che la procedura di nuova assegnazione include l’epurazione dei 

diritti reali limitati, il Tribunale amministrativo ritiene che la soluzione più 

conforme al principio della proporzionalità sia quella di istituire un diritto di 

passaggio pedonale sull’angolo a valle della particella no. 742, così da 

permettere l’accesso diretto pedonale dalla particella no. 324 alla particella 

no. 371 e viceversa, come sin’ora goduto. Tale onere risulta per il proprietario 

della particella no. 742 meno incisivo dello scorporo di una pur minima parte 

della stessa e quindi meglio conforme al citato principio della proporzionalità. 

Alla luce di quanto esposto, quindi, il ricorso deve essere accolto parzialmente 

nell’ottica della richiesta subordinata dell’istituzione di un diritto di passaggio 

pedonale a favore delle particelle no. 324 e no. 371 e a carico della particella 

no. 742, tale da permettere il transito tramite la scala in pietra esistente. 

In via abbondanziale giova rilevare che, nel caso dell’azzonamento delle 

particelle agricole in località … e quindi di una confacente urbanizzazione 

delle stesse ai fini della sovraedificazione, la servitù di passaggio pedonale in 

oggetto che, allo stato attuale, serve unicamente per la coltivazione agricola 

della particella no. 371, potrebbe divenire obsoleta e quindi il proprietario 

gravato ne potrebbe chiedere la cancellazione.

3. Visto l’esito del ricorso che viene parzialmente accolto, le spese di procedura 

sono accollate in ragione della metà al ricorrente, in ragione di 1/3 al 

Consorzio e in ragione di 1/6  ai convenuti proprietari della particella no. 742 

(art. 72 cpv. 1 LGA). Al ricorrente viene riconosciuto a titolo di ripetibili un 

indennizzo, ridotto e limitato alla procedura in sede di Tribunale 

amministrativo, dell’ammontare di fr. 2’500.-- (IVA inclusa) che dovranno 

essere versati nella misura di 2/3 da parte del Consorzio e di 1/3 da parte dei 

convenuti ...

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è parzialmente accolto ai sensi dei considerandi e gli atti vengono 

rinviati al Consorzio ai fini dell’istituzione di un diritto di passaggio pedonale a 

favore delle particelle no. 324 e no. 371 ed a carico della particella no. 742.

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 2'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 344.--

totale fr. 2'344.--

il cui importo sarà versato per metà da …, per 1/3 dal Consorzio 

Raggruppamento Terreni di … e per 1/6 da …, entro trenta giorni dalla notifica 

della presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei 

Grigioni, Coira. 

3. A … viene riconosciuto, a titolo di ripetibili un indennizzo di fr. 2’500.-- (IVA 

inclusa), che saranno versati in misura di fr. 1'666.70 da parte del Consorzio 

Raggruppamento Terreni di … e in misura di fr. 833.30 da parte di ...