# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fb66cc65-0703-537b-b412-dd058c18bc8a
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-01-04
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 04.01.2006 U 2005 104
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2005-104_2006-01-04.pdf

## Full Text

U 05 104
2. Kammer 

URTEIL
vom 4. Januar 2006

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Submission

1. Im Kantonsamtsblatt vom 18. August 2005 schrieb die … den Auftrag für die 

„Dienstleistungen auf dem Gebiet der Risiko- und Versicherungsberatung als 

Versicherungsbroker“ öffentlich aus. In den Ausschreibungsunterlagen 

wurden Zuschlagskriterien und die Gewichtung derselben aufgeführt: 

- Preis (Honorar und Garantie) 50%

- Erfahrung /Kompetenz des Anbieters 20%

- Eingesetztes Personal 20%

- Zusatzdienstleistungen 10%

Innert Frist gingen 8 Offerten ein, wovon eine als ungültig qualifiziert werden 

musste. In der Folge wurden die eingegangenen, gültigen Offerten geprüft 

und beurteilt. Bei den weichen Zuschlagskriterien wurde eine Benotung (3 - 

0) vorgenommen; die Note multipliziert mit dem Gewichtungsfaktor ergab die 

Punkte für das jeweilige Zuschlagskriterium. Beim Vergleich der offerierten 

Preise wurde auf das jeweils offerierte und verbindliche Kostendach abgestellt 

und nicht auf den in etwa geschätzten Stundenaufwand. Dabei erhielt das 

günstigste (Pauschal-)Angebot die Maximalpunktzahl, das teuerste Angebot 

demgegenüber null Punkte. Die entsprechend erarbeitete 

Entscheidungsmatrix ergab im Wesentlichen folgendes Ergebnis:

1. … AG 25.00 Punkte

2. … & Co. AG 21.95 Punkte

3. … 21.06 Punkte

Am 25. November 2005 vergab die … den Auftrag an die Firma … AG für Fr. 

80‘000.-- inkl. MWST (Kostendach für Module 1 bis 4). Zur Begründung der 

Vergabe wurde ausgeführt, das Angebot der Firma habe sich unter 

Berücksichtigung der in den Ausschreibungsunterlagen als das wirtschaftlich 

günstigste Angebot erwiesen. Der Zuschlag erfolge auf der Basis des 

Gesamtangebotes gemäss Modulen 1 bis 4 und umfasse auch die optionale 

Vergabe des Brokermandates gemäss Ausschreibungsunterlagen.

2. Dagegen reichte die … & Co. AG am 8. Dezember 2005 beim 

Verwaltungsgericht frist- und formgerecht Beschwerde ein, mit dem Antrag, 

es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und ihr der Zuschlag zu 

erteilen. In ihrer Eingabe machte sie geltend, die berücksichtige Firma erfülle 

die Eignungskriterien nicht, weshalb sie aus dem Wettbewerb 

ausgeschlossen hätte werden müssen. Sie hätte einen Referenzbestand von 

3 Kunden im Gesundheitswesen vorweisen müssen. Das sei ihr nicht 

gelungen; denn beim … betreue sie nicht die kritische Haftpflicht und bei der 

… handle es sich weder um ein … noch um eine ... Das Angebot enthalte 

sodann auch falsche Auskünfte. Die … AG habe drei Personen mit 

Berufsprüfung sowie einen ausgebildeten Ökonomen angegeben. Aus der 

Homepage sei ersichtlich, dass lediglich Herr … über einen eidgenössischen 

Fachausweis als Finanzplaner verfüge; nicht gleichwertig sei eine 

Qualifikation als diplomierter IAF Fondsvertreiber. Sodann stimmten auch die 

gemachten Angaben betreffend Fluktuationsrate nicht. Neben den vier 

Mitarbeitern, welche in den vergangenen drei Jahren die Firma verlassen 

hätten, habe es auch im Verwaltungsrat Änderungen gegeben. Zudem seien 

kürzlich weitere Mitarbeiter aus der Firma ausgetreten. Sachlich nicht haltbar 

sei die Bewertung bei den weichen Kriterien. Als Marktleaderin habe die 

Beschwerdeführerin hier insgesamt 12 Punkte erhalten, die berücksichtigte 

Kleinfirma immer noch deren 10 Punkte. Diese Benotung werde den wahren 

Verhältnissen nicht gerecht. Sodann sei ihr Angebot beim Preis nicht korrekt 

bewertet worden. Sie habe nämlich eine Totalsumme von Fr. 69‘500.-- 

offeriert, womit ihr Angebot deutlich tiefer liege als jenes der berücksichtigen 

Firma (Fr. 82‘880.--.). Offensichtlich sei hier nicht die Gesamtsumme von 

Honorar und Garantie bewertet worden, sondern nur das Kostendach. Damit 

werde aber die Preisbewertung verfälscht. Bei korrekter Benotung wäre ihr 

Angebot am günstigsten.

3. a) Die … AG liess die Abweisung des Rekurses beantragen. Es treffe zu, dass 

die berücksichtigte Firma in der „short list“ eine Behindertenwerkstätte als 

Referenz angegeben habe. Ob diese in den Bereich des Gesundheitswesens 

falle, könne offen bleiben, weil in der separaten Referenzliste zahlreiche 

weitere Referenzen enthalten seien, die offensichtlich allesamt in das 

Gesundheitswesen fielen. Hinsichtlich der in Frage gestellten Fachkompetenz 

und Fluktuationsrate sei auf die Selbstangaben abzustellen und nicht auf 

Einträge in der Homepage. Diesbezüglich bestehe kein Anlass, an der 

Korrektheit der Selbstdeklaration zu zweifeln. Die Benotung der weichen 

Kriterien (Erfahrung und Kompetenz: Beschwerdeführerin, Note 3; 

Beschwerdegegnerin 2: Note 2) sei sachlich korrekt. Bei den beiden anderen 

Kriterien (Eingesetztes Personal, Zusatzdienstleistungen) habe sich eine 

unterschiedliche Benotung nicht rechtfertigen lassen. Es treffe sodann zu, 

dass die Bewertung anhand der Honorargarantie vorgenommen worden sei. 

Das mit gutem Grunde; denn es falle auf, dass in der Offerte der 

Beschwerdeführerin hohe Stundenansätze, dafür aber ein 

unverhältnismässig kleiner Stundenwand (260 Stunden im Vergleich zum 

Durchschnitt der Konkurrenten mit 645 Stunden) berechnet werde. Zudem 

liege die Honorargarantie der Beschwerdeführerin 68% über dem errechneten 

mutmasslichen Aufwandhonorar. Das zeige, dass der Kostenvergleich 

anhand des offerierten und verbindlichen Kostendaches und nicht auf Grund 

des unverbindlichen geschätzten Zeitaufwandes vorzunehmen gewesen sei.

b) Mit im Ergebnis denselben Überlegungen beantragte auch die … AG die 

Abweisung der Beschwerde. Präzisierend führte sie noch aus, dass bei den 

Fluktuationen Frau … und Herr … unberücksichtigt geblieben seien, weil Frau 

… ein befristetes Teilpensum von 30% innegehabt und Herr … nicht für die 

… AG, sondern die FMH-Insurenz (Lizenznehmer: …) gearbeitet habe.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Die Überprüfung von Entscheiden im Submissionsverfahren beschränkt sich 

nach Art. 27 SubG gleich wie nach Art. 53 VGG auf Rechtsverletzungen samt 

Überschreitung oder Missbrauchs des Ermessens sowie auf unvollständige 

oder unrichtige Sachverhaltsfeststellung. Das Verwaltungsgericht kann aber 

nicht sein Ermessen anstelle jenes der Vergabeinstanz setzen, sondern hat 

Lösungen und Entscheide zu akzeptieren, die mit sachlichen Gründen 

vertretbar sind, selbst wenn eine andere Lösungsvariante ebenbürtig oder 

noch zweckmässiger erschiene. Bei Fragen technischer, technologischer, 

bauphysikalischer und methodologischer Art wie auch speziell bei Eignungs- 

und Angebotsbewertungen ist die Kognition – wie bei Examina – praktisch auf 

Willkür begrenzt (statt vieler: VGU U 04 134). Dasselbe gilt 

konsequenterweise auch für die Festlegung und Bewertung von 

Eignungskriterien. Im Lichte des Dargelegten ist vorweg zu prüfen, ob die 

Vorinstanz die Offerte der Beschwerdeführerin zu Recht als gültig qualifiziert 

hat (Ziff. 2). Sodann ist zu prüfen, ob sie bei der materiellen Beurteilung der 

Angebote einen haltbaren Entscheid getroffen hat (Ziff. 3). Dabei ist zu 

berücksichtigen, dass den Vergabebehörden insbesondere bei der 

Bewertung der einzelnen Angebote aufgrund der ausgewählten 

Zuschlagskriterien ein weiter Ermessensspielraum zukommt (VGU U 04 35). 

2. a) Die Beschwerdeführerin macht vorweg die Ungültigkeit der berücksichtigten 

Offerte geltend, weil es die Eignungskriterien i.S. von Art. 22 lit. d SubG nicht 

erfülle. Diesbezüglich stellt sie sich auf den Standpunkt, dass nur zwei statt 

der geforderten drei Referenzen aus dem Gesundheitsbereich stammen 

würden; die … als Behindertenwerkstätte dürfe nicht angerechnet werden. 

Zum andern weist sie darauf hin, dass die Beschwerdegegnerin hinsichtlich 

Fachkompetenz und Fluktuationsrate ihrer Mitarbeiter falsche Angaben 

gemacht habe.

Zutreffend ist, dass die Beschwerdegegnerin 2 in ihrer Offerte eine 

Behindertenwerkstätte als Referenz angegeben hat. Ob diese dem 

Gesundheitswesen zuzuordnen ist oder nicht, kann im konkreten Fall offen 

gelassen werden. Die Beschwerdeführerin verkennt, dass in den 

Ausschreibungsunterlagen „1 - 3 Referenzen aus dem Gesundheitswesen“ 

verlangt worden sind. Diesem Erfordernis hat die Beschwerdegegnerin bereits 

mit der Nennung der … und ... Genüge getan. Darüber hinaus, liegt dem 

Angebot eine separate Referenzliste bei, auf welcher zahlreiche weitere 

Kunden aus dem Gesundheitswesen aufgeführt sind. Damit steht aber ohne 

weiteres fest, dass das Angebot der Beschwerdegegnerin 2 den 

Eignungskriterien entspricht.

b) Auch soweit die Beschwerdeführerin rügt, dass sich der Ausschluss vom 

Verfahren gestützt auf Art. 22 lit. e SubG rechtfertige, weil seitens der 

berücksichtigen Anbieterin falsche Auskünfte (zum einen hinsichtlich 

Fachkompetenz/Berufsprüfung und zum andern hinsichtlich Fluktuationen 

beim Personal und im Verwaltungsrat) erteilt worden seien, kann sie daraus 

nichts zu Gunsten ihrer Begehren ableiten.

Mit Blick auf die behaupteten falschen Auskünfte hinsichtlich 

Fachkompetenz/Berufsprüfung ist mit der Vergabeinstanz davon 

auszugehen, dass dabei auf die Angaben in der Selbstdeklaration einer 

Anbieterin abgestellt werden muss und nicht auf davon abweichende 

Angaben auf der Homepage einer Anbieterin. Der von der 

Beschwerdegegnerin 2 eingereichten Selbstdeklaration kann diesbezüglich 

entnommen werden, dass drei Angestellte Berufsprüfung aufzuweisen haben. 

Die Beschwerdeführerin erachtet lediglich einen Abschluss (jenen von Herrn 

…) als genügend. Sie scheint aber übersehen zu haben, dass im Fragebogen 

Brokerausschreibung (S. 6, Ziff. 3.1) bei der Fachkompetenz die 

Berufsprüfung „Versicherungsfachmann/-frau mit eidg. FA“ lediglich im Sinne 

eines Beispieles angeführt war. Seitens der Anbieter durften daher also 

andere, mit Blick auf die konkrete Vergabe vergleichbare Berufsabschlüsse 

angeben, ohne damit eine falsche Auskunft zu erteilen. Und die Vorinstanz 

ihrerseits wiederum durfte, ohne in Willkür zu verfallen, solche anderen 

Berufsabschlüsse (so i.c. die dipl. Fondsberater IAF der Herren … und …) 

berücksichtigen.

Ins Leere zielen in diesem Zusammenhang auch die pauschalen, nicht näher 

begründeten Einwände der Beschwerdeführerin hinsichtlich der im Lichte von 

Art. 22 lit. e SubG betrachtet unzutreffend dargestellten Fluktuationen beim 

Personal und beim Verwaltungsrat. Abgesehen davon, dass nach bestätigter 

verwaltungsgerichtlicher Praxis (VGU U 05 60 mit Hinweisen) untergeordnete 

Mängel in einer Offerte bereits aus Gründen der Verhältnismässigkeit sowie 

des Verbotes des überspitzen Formalismus keinen Ausschluss vom 

Vergabeverfahren rechtfertigen, ist vorliegend mit den 

Beschwerdegegnerinnen davon auszugehen, dass bei der Beurteilung von 

Fluktuationen das Gesamtbild einer Firma massgebend ist. Diesbezüglich 

steht fest, dass die berücksichtigte Firma einen langjährigen Mitarbeiterstamm 

mit den erforderlichen Fachkompetenzen aufweist. Dass Wechsel im 

Mitarbeiterbereich vorkommen, liegt in der Natur der Sache. Vorliegend sind 

diese bereits deshalb nicht massgebend, weil z.B. die angeführte Frau … von 

Anfang an ein befristetes Arbeitsverhältnis mit einem Pensum von 30% 

aufwies. Herr … vertrat, wie seitens der Beschwerdegegnerin 2 glaubhaft 

dargelegt worden ist, die FMH-Insurance, deren Lizenznehmer … ist. Nicht 

entscheidend sind sodann die angeführten Wechsel im Verwaltungsrat. 

Insgesamt betrachtet, ist daher der Schluss zu ziehen, dass von einer 

falschen Auskunftserteilung seitens der berücksichtigen Anbieterin keine 

Rede sein kann, weshalb die Vorinstanz die Offerte der Beschwerdeführerin 

denn auch zu Recht als gültig qualifiziert hat.

3. Im Folgenden bleibt noch zu prüfen, ob die Vorinstanz bei der materiellen 

Beurteilung der Angebote einen haltbaren Entscheid getroffen hat. Dabei ist - 

wie erwähnt - zu berücksichtigen, dass der Vergabeinstanz praxisgemäss 

nicht nur bei der Gewichtung, sondern auch bei der Bewertung der 

Zuschlagskriterien ein weiter Ermessensspielraum zuzugestehen ist (VGU U 

05 75).

a) Was die Beschwerdeführerin in materieller Hinsicht vorbringt, erschöpft sich 

im Wesentlichen in rein appellatorischer Kritik am angefochtenen 

Vergabeentscheid. Sie bringt nichts vor, was darauf schliessen lässt, dass die 

Vorinstanz ihr Ermessen missbraucht oder überschritten hat, sondern legt 

lediglich dar, weshalb aus ihrer Sicht die Erfüllung der einzelnen 

Zuschlagskriterien bei ihrem Angebot anders hätte bewertet werden sollen. 

Im Einzelnen ist dazu noch Folgendes festzuhalten:

b) Bei der qualitativen Bewertung der weichen Zuschlagskriterien 

Erfahrung/Kompetenz, eingesetztes Personal und Zusatzdienstleistungen hat 

die Beschwerdeführerin insgesamt 12 Punkte, die berücksichtigte Firma 

deren 10 erhalten. Die Vergabeinstanz hat die für die Punktedifferenz 

massgebende Benotung (Erwartungen der Vergabeinstanz in objektiver 

Hinsicht erfüllt: Basisnote 2; Erwartungen übertroffen: Note 3; ansonsten Note 

1 oder gar 0) nachvollziehbar dargelegt und die gewählte Skala erweist sich 

angesichts des ausgeschriebenen Auftrages auch ohne weiteres als 

sachgerecht. 

Ausgehend von der zitierten Notenskala hat sie der berücksichtigten Firma 

angesichts der eingereichten Unterlagen und der Betriebsstruktur beim 

Kriterium „Erfahrung/Kompetenz“ die Basisnote 2 erteilt; multipliziert mit dem 

Gewichtungsfaktor resultierten insgesamt 4 Punkte. Die Beschwerdeführerin 

erhielt ihrerseits die Bestnote und folglich 6 Punkte. Die unterschiedliche 

Benotung entspricht der gewählten Skala und lässt sich nicht beanstanden.

Beim Kriterium „eingesetztes Personal“ haben beide Anbieter jeweils die 

Basisnote 2 erhalten. Von einer besseren Benotung wurde abgesehen, weil 

im Vergleich mit anderen Anbietern Angaben darüber fehlten, welche 

Personen im Rahmen des Auftrages mit welchen Aufgaben betraut würden. 

Dass die geschilderte Benotung nicht haltbar sein könnte, ist nicht ersichtlich.

Beim Kriterium „Zusatzdienstleistungen“ haben beide Anbieter ebenfalls 

dieselbe Note erhalten. Angesichts der in der Vernehmlassung der 

Vergabeinstanz geschilderten, nachvollziehbaren Überlegungen (kein 

direkter Nutzen verschiedener von der Beschwerdeführerin offerierter 

Dienstleistungen für die Vergabeinstanz), auf die verwiesen werden darf, kann 

jedenfalls auch bei diesem Kriterium keine Rede davon sein, dass die 

Vorinstanz ihr Ermessen missbraucht oder überschritten hätte. Der 

angefochtene Zuschlagsentscheid erweist sich unter diesem Titel ohne 

weiteres als haltbar; was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, zielt ins 

Leere.

c) Zu prüfen bleibt damit noch die konkrete Bewertung des Zuschlagskriteriums 

„Preis“, das mit 50% gewichtet worden ist. Die Beschwerdeführerin macht im 

Wesentlichen geltend, dass sie mit einer Totalsumme von Fr 69‘500.-- das 

kostengünstigste Angebot eingereicht habe. Dasjenige der berücksichtigten 

Firma belaufe sich nämlich auf Fr. 82'820.--. Obwohl in den 

Ausschreibungsunterlagen das Kriterium „Preis“ noch als Summe aus 

Honorar und Garantie definiert worden sei, sei beim Zuschlag einzig das 

Kostendach, d.h. die Garantie, nicht aber der offerierte Preis bewertet worden. 

Es trifft zu, dass die Vergabeinstanz bei der Bewertung der Offertpreise nicht 

auf das geschätzte (unverbindliche) Honorar, sondern auf das Kostendach 

(verbindliches Honorar/Pauschale) abgestellt hat. Dieses Vorgehen war im 

Lichte von Ziff. 6 der Ausschreibungsunterlagen betrachtet (Entschädigung 

des Brokers nach Zeitaufwand) vernünftig und sachgerecht. Nur mit dem 

Abstellen auf das (verbindliche) Kostendach war nämlich überhaupt ein 

aussagekräftiger Vergleich hinsichtlich der offerierten Honorare möglich. Wie 

die Vergabeinstanz in ihrer Vernehmlassung richtig ausführt, hat die 

Beschwerdeführerin die höchsten Stundenansätze aller Anbieter offeriert. Die 

von ihr offerierte Totalsumme war nur deshalb die kostengünstigste, weil der 

dieser zugrunde liegende, mutmassliche Zeitaufwand (Anzahl Stunden) 

wesentlich tiefer lag als bei allen übrigen Anbietern. Währenddem der 

durchschnittlich geschätzte Stundenaufwand aller Anbieter für die 

massgebenden Module 1 - 4 sich auf rund 645 Stunden belief, ging die 

Beschwerdeführerin ihrem Angebot von einem Zeitaufwand von 260 Stunden 

aus. Hält man sich vor Augen, dass sich die zweittiefste Schätzung des 

mutmasslichen Arbeitsaufwandes auf 580 Stunden belaufen soll, lässt sich 

die vorinstanzliche Vermutung, dass der von der Beschwerdeführerin 

geschätzte Stundenaufwand viel zu tief angesetzt worden sei und in der 

Realität wohl mit einem weit höheren Zeitaufwand mit entsprechend höheren 

Entschädigungsforderungen gerechnet werden müsse, nicht beanstanden. 

Dies umso mehr, als die Beschwerdeführerin, im Gegensatz zu allen übrigen 

Anbietern, ihr (verbindliches) Kostendach von Fr. 117'000.--  wiederum weit 

über dem geschätzten (unverbindlichen) Honorar (Fr. 69'500.--) angesetzt 

hat, womit sie selbst aufgezeigt hat, dass ihre Schätzung des mutmasslichen 

Zeitaufwandes unrealistisch war. 

Erweist sich das Abstellen auf das jeweils verbindlich offerierte Kostendach 

als sachlich richtig und zulässig, musste die Offerte der Beschwerdeführerin 

wesentlich tiefer benotet werden. - Die Beschwerde erweist sich somit als 

vollumfänglich unbegründet und ist daher abzuweisen.

4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der 

Beschwerdeführerin, welche überdies die anwaltlich vertretenen 

Beschwerdegegnerinnen angemessen aussergerichtlich zu entschädigen hat.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 4'000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 216.--

zusammen Fr. 4'216.--

gehen zulasten der … & Co. AG und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 

dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, 

zu bezahlen.

3. Die … & Co. AG hat die … AG und die … AG aussergerichtlicht mit insgesamt 

je Fr. 2'000.-- (inkl. MWST) zu entschädigen.