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**Case Identifier:** 4fd296a1-a3a8-5fe0-8543-ce1f89d5611b
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-07-27
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre des assurances sociales 27.07.2018 A/2038/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_014_A-2038-2018_2018-07-27.pdf

## Full Text

Siégeant : Mario-Dominique TORELLO, Président ; Pierre-Bernard PETITAT et 
Georges ZUFFEREY, Juges assesseurs 

  

 
 

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
 

A/2038/2018 ATAS/663/2018 

COUR DE JUSTICE 

Chambre des assurances sociales 

Arrêt du 27 juillet 2018 

10ème Chambre 

 

En la cause 

CSS ASSURANCE-MALADIE SA, sise Tribschenstrasse 21, 
LUCERNE 

 

 

recourante 

 

contre 

A______, à GENÈVE 

 

 

intimé 

 

 
 
 

 

A/2038/2018 

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EN FAIT 

1. CSS assurance-maladie SA (ci-après : la CSS, la recourante ou l’assureur-maladie) 
est une caisse-maladie, autorisée à pratiquer l’assurance-maladie sociale au sens de 
la loi fédérale sur l'assurance-maladie du 18 mars 1994 (LAMal - RS 832.10) et de 
la loi fédérale sur la surveillance de l'assurance-maladie sociale du 26 septembre 
2014 (Loi sur la surveillance de l'assurance-maladie, LSAMal  - RS 832.12). 

Son organe de révision est la société B______ SA (ci-après : B______), laquelle est 
notamment représentée dans la sous-commission caisse-maladie (LAMal), 
d'EXPERTsuisse,  Association suisse des experts en audit, fiscalité et fiduciaire. 
Cette sous-commission est notamment l'interlocuteur de l'administration et des 
autorités de surveillance, tant au plan national que cantonal. 

2. La CSS établit chaque année, à fin mars, un décompte final des actes de défaut de 
biens (ci-après : ADB) (art. 105f al. 1 OAMal) pour l'année précédente, qu'elle 
adresse au Service cantonal de l'assurance-maladie (ci-après : SAM). Ce décompte 
final comprend les montants des ADB (100 %), le montant des ADB à charge du 
canton (85 %), ainsi que le montant à rétrocéder aux cantons à hauteur de 50 % 
suite au remboursement des ADB par les assurés. Ce décompte se présente comme 
suit (pour l'exemple : décompte final au 31 décembre 2014, daté du 23 mars 2015 : 

Montant (100 %) décompte final :  CHF 3'370'879.85 

Montant (85 %) :     CHF 2'865'247.87 

Remboursement (50 %) :   CHF      9'497.28 

Remboursement ADB 2012 (50 %) :  CHF  0.00 

Correction :     CHF  0.00 

Paiement acompte (par le canton) :   CHF  2'150'929.65 

Notre avoir en CHF    CHF  704'820.94 (à verser par le canton) 

 

Ainsi, pour 2014, la CSS a restitué au canton de Genève, pour les ADB dont elle 
avait obtenu le remboursement, un montant de CHF 9'497.25, pour l'année 2015 
CHF 22'413.50 et pour 2016 CHF 82'535.05. 

À chaque décompte sont notamment annexés le rapport d'audit de B______ ainsi 
qu'un tableau récapitulatif des chiffres concernés, par canton. 

3. Par courrier du 30 septembre 2014, le SAM a écrit au service du contentieux du 
Groupe CSS. Le SAM avait interpellé l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) 
afin d'obtenir des clarifications par rapport aux modalités prévues par la loi pour la 
rétrocession au canton des montants remboursés par les assurés sur les ADB 
délivrés à leur encontre. Après en avoir obtenu quelques éléments de réponse et 
principes, - notamment que les assureurs ne sont pas autorisés à déduire de ces 
remboursements leurs frais liés à la gestion des actes de défaut de biens ; le montant 

 
 
 

 

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de la restitution au canton équivaut à 50 % de la somme brute encaissée par chaque 
assureur -, le SAM, prenant acte de ce que la loi n'oblige pas les assureurs à gérer 
les ADB activement ni à examiner périodiquement si les assurés reviennent à 
meilleure fortune, a interrogé la CSS sur sa pratique, au vu des montants dérisoires 
restitués au canton. Il a également rappelé à la CSS que le droit cantonal 
d'application de la LAMal interdit aux assureurs de sous-traiter le recouvrement des 
créances.  

4. Par courrier du 9 novembre 2017, Monsieur le Conseiller d'État Mauro POGGIA, 
alors en charge du département de l'emploi des affaires sociales et de la santé, - 
devenu entre-temps le département de l'emploi et de la santé, le dicastère concerné 
ayant été transféré au nouveau département de la cohésion sociale -, s'est adressé à 
la « CSS Assurances SA ». Se référant aux dispositions légales et réglementaires 
applicables, et considérant que les montants importants facturés aux cantons en 
regard des sommes rétrocédées par les principaux assureurs membres du groupe 
CSS Assurances SA, sont inférieures à la moyenne des autres caisses maladie, il 
informait la caisse-maladie de ce qu'il avait autorisé le SAM à mandater le service 
d'audit interne de l'État de Genève (ci-après : SAI) pour que ce dernier procède à la 
vérification du décompte final des ADB 2017 établis par le groupe CSS. Il 
informait enfin la CSS que le SAI prendrait directement contact avec elle dans les 
prochaines semaines pour planifier et organiser cette révision. 

5. Par courrier recommandé du 5 décembre 2017, la CSS Assurances SA a répondu à 
ce courrier. Le contenu du courrier du 9 novembre 2017 étonnait ses destinataires, 
soit CSS Assurances SA, car cette dernière, selon l'extrait du registre du commerce 
de Lucerne, n'exerce pas l'assurance obligatoire des soins selon la LAMal. Dès lors 
le SAI n'avait aucune compétence pour vérifier les comptes de cette société. 

6. Le Conseiller d'État a brièvement répondu à ce courrier, par lettre du 
18 décembre 2017, s'adressant à CSS Assurance-maladie SA (à l'attention des 
mêmes signataires du courrier précédent au nom de CSS Assurances SA), en les 
priant de transmettre son courrier du 9 novembre 2017 à qui de droit. 

7. Par courrier du 10 janvier 2018, la CSS s'est à nouveau adressée au Conseiller 
d'État pour lui exprimer ses observations par rapport au principe de l'audit annoncé. 
Se référant à la législation cantonale d'application de la LAMal, elle observait que 
la disposition topique prévoyait cette possibilité lorsque l'organe de révision externe 
de l'assureur ne présente pas les garanties nécessaires. Or, en l'occurrence, EY 
dispose de toute l'expérience, des compétences et des garanties nécessaires pour 
contrôler et attester l'exactitude des données communiquées par la CSS au SAM. 
Quant à la modicité des remboursements qu'elle avait opérés en faveur du canton de 
Genève ces dernières années, il était bien connu que les montants récupérés par les 
assureurs sur les ADB sont peu élevés. Elle avait régulièrement communiqué au 
SAM, chaque année, le décompte final des ADB, observant que depuis 2014 les 
montants avaient considérablement augmenté (en arrondi CHF 9'500.- en 2014, 
CHF 22'500.- en 2015, et CHF 82'000 en 2016). EY avait chaque année attesté 

 
 
 

 

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l'exactitude des rapports. Or ni les attestations de l'organe de révision externe, ni les 
chiffres figurant dans les lettres de décompte annuel n'avaient fait l'objet de la 
moindre remarque par le SAM. Ainsi ce service les avait considérés comme 
véridiques et acceptés. Elle soumettait ainsi au Conseiller d'État copies de ses 
décomptes annuels et les attestations de son organe de révision (ch. 2 ci-dessus), et 
l'invitait à formuler ses objections éventuelles afin qu'elles soient soumises à 
B______. Elle précisait en outre que les montants pour l'année 2017 ne seraient 
disponibles qu'en mars ou avril 2018. Elle considérait en conclusion que la 
démarche du Conseiller d'État était nulle et non avenue et contestait le droit du 
SAM ou du SAI de planifier et d'organiser une révision en l'espèce. 

8. Par courrier simple du 20 février 2018, le Conseiller d'État a indiqué à la CSS que 
la décision de mandater le SAI pour procéder aux vérifications des données 
relatives au décompte final des ADB se fonde notamment sur les constats suivants : 
bien que les nouvelles dispositions légales régissant les modalités de traitement et 
de paiement du contentieux de l'assurance obligatoire des soins soient entrées en 
vigueur le 1er janvier 2012, aucune somme n'a été rétrocédée au canton de Genève 
par les assureurs membres du groupe CSS (pour cette année-là). Les premières 
rétrocessions au canton de la part des assureurs membres du groupe CSS l'ont été 
pour l'année 2013. Or, compte tenu du nombre important d'assurés concernés, il est 
statistiquement impossible qu'aucun d'entre eux n'ait racheté une créance lors de 
l'exercice 2013. Cette situation avait d'ailleurs été relevée par le SAM dans un 
courrier du 24 septembre 2014 en réponse au décompte final 2013 des ADB. Même 
si le montant moyen global rétrocédé au canton par l'ensemble des assureurs-
maladie était faible pour l'année 2013, ceci permettait néanmoins de démontrer que 
des montants ont bel et bien été rétrocédés par d'autres assureurs-maladie pour cette 
année-là. Pour les années 2014 à 2016, comparés aux décomptes de rétrocessions 
établis par l'ensemble des assureurs-maladie, ceux des assureurs membres du 
groupe CSS, même si les montants ont augmenté, sont systématiquement inférieurs 
aux moyennes annuelles calculées sur l'ensemble des rétrocessions des assureurs 
actifs dans le canton, ceci malgré les effectifs importants d'assurés des assureurs-
maladie membres du groupe CSS. Quant à B______, quand bien même elle avait 
informé le SAM (courrier du 30 mars 2015), avoir renforcé ses contrôles par 
sondages, elle ne mentionne par exemple pas le nombre de dossiers vérifiés parmi 
les 2824 ADB concernés pour 2016. C'est la raison pour laquelle les autorités 
cantonales souhaitant procéder par elles-mêmes aux dits contrôles, le SAI prendrait 
directement contact avec la CSS d'ici au 31 mars 2018 pour planifier la révision du 
décompte final des ADB 2017 établi par le groupe. 

9. Par courrier recommandé du 23 février 2018, la CSS a accusé réception du courrier 
précédent. Vu son contenu elle priait le Conseiller d'État de lui indiquer les voies de 
droit, par retour du courrier.  

10. Sans réponse à ce courrier le 5 mars 2018, la CSS a saisi la chambre administrative 
de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) d'un recours contre la 

 
 
 

 

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« décision » du 20 février 2018 du Conseiller d'État Mauro POGGIA à l'encontre de 
la CSS Assurances-maladie SA. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à ce que 
son recours soit déclaré recevable, au prononcé de l'effet suspensif, principalement 
à ce que soit constatée la nullité de la décision du 20 février 2018, et 
subsidiairement à son annulation. Le chef du département intimé a, par courrier du 
20 février 2018, motivé sa « décision » (c'est la CSS qui utilise les guillemets) de 
mandater le SAI pour procéder aux vérifications des données relatives au décompte 
final des ADB, conformément à l'art. 105j al. 1 et 2 OAMal et conclu au terme 
dudit courrier que le SAI prendrait contact avec la CSS d'ici au 31 mars 2018 pour 
planifier la révision du décompte final des ADB 2017. La recourante fait valoir que 
ce courrier constitue une mesure individuelle prise à l'encontre de la CSS en tant 
que société pratiquant l'assurance selon la LAMal. Il s'agit d'une mesure concrète 
visant à obliger la CSS à se conformer à la révision, par un organe de l'État, des 
données relatives aux décomptes finaux des ADB. Il s'agit dès lors d'une mesure 
fondée sur du droit public fédéral et cantonal. En conséquence le courrier du 20 
février 2018 doit être considéré comme une décision sujette à recours. Rappelant 
les conséquences juridiques d'une notification irrégulière, la recourante constate 
que cet acte a été adressé par courrier simple et ne comporte pas les voies de droit « 
malgré la demande expresse de la CSS d'obtenir une décision en bonne et due 
forme comportant les voies de droit (cf. courrier du 10 janvier 2018) ». Dans la 
mesure où la décision du 20 février 2018 ne comporte pas les voies de droit et si le 
présent recours n'était pas de la compétence de la chambre (administrative), la CSS 
requiert sa transmission à l'autorité compétente. Elle remarque encore que la 
décision a été adressée à CSS Assurances-maladie SA. C'est dès lors cette seule 
société qui est concernée et qui a qualité pour agir. S'agissant de l'effet suspensif, 
elle rappelle que selon l'art. 66 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 
septembre 1985 (LPA-GE - E 5 10), sauf disposition contraire, le recours a un effet 
suspensif, à moins que l'autorité qui a pris la décision attaquée ait ordonné 
l'exécution nonobstant recours. Considérant que le recours a dès lors un effet 
suspensif, elle concluait, dans l'hypothèse où tel ne serait pas le cas, à l'octroi de 
l'effet suspensif. 

Rappelant les dispositions légales applicables et notamment la législation cantonale 
d'application de la LAMal, elle fait valoir que la décision entreprise ayant été 
rendue par Le Conseiller d'État, elle a été prise par une autorité incompétente. La 
compétence matérielle incombait au SAM, lequel n'avait, à la connaissance de la 
CSS, pas rendu une telle décision comportant les voies de droit. Partant, selon la 
jurisprudence, la décision entreprise était nulle et non avenue. 

Quant au fond, et à titre subsidiaire, dans l'hypothèse où la décision entreprise 
n'aurait pas d'emblée été déclarée nulle, selon le système légal et/ou réglementaire 
régissant la matière, c’est l'organe de révision externe de l’assureur qui exerce en 
principe la fonction d’organe de contrôle chargé d’attester l’exactitude des données 
communiquées au service (art. 8 al. 1 RaLAMal), les conditions pour qu'il soit 

 
 
 

 

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dérogé à ce principe (désignation par le SAM d'une autre instance comme organe 
de contrôle [art. 8 al. 2 RaLAMal]), ne sont pas réunies, l'autorité qui a statué 
n'ayant pas démontré que EY ne présentait pas les garanties nécessaires au sens de 
cette dernière disposition. Le détail des arguments développés par la recourante 
sera, dans la mesure utile, repris dans les considérants qui vont suivre. 

11. La chambre administrative a ouvert une procédure (A/770/2018). 

12. L'intimé a formulé ses observations par courrier du 29 mars 2018, produisant de 
son côté un chargé de pièces. Il conclut à ce qu'il plaise à la chambre administrative 
de transmettre la procédure à la chambre des assurances sociales et, cela étant fait, à 
ce qu'il plaise à cette dernière, de lui donner acte de ce qu'il s'en rapporte à justice 
quant à la recevabilité, et au fond principalement rejeter le recours et confirmer la 
décision attaquée, le tout avec suite de frais et dépens. L'intimé rappelle les raisons 
pour lesquelles il a été amené à autoriser le SAM à mandater le SAI afin de 
procéder à la vérification du décompte final des ADB 2017 établis par la CSS, 
informations communiquées à l'assureur par courrier du 9 novembre 2017, et 
complétées par courrier du 20 février 2018. Il observe que par courrier recommandé 
du 23 février 2018, la CSS a demandé la notification des voies de droit, et qu'avant 
même qu'une décision formelle n'ait pu être notifiée, l'assureur-maladie a interjeté 
recours contre le courrier du 20 février 2018 par acte du 5 mars 2018. L'intimé 
s'étonne de la précipitation avec laquelle la CSS a agi dans ce dossier. Il pensait 
pouvoir instaurer ce contrôle sur la base de la collaboration usuelle entre 
administration et assureurs, sans qu'il ne soit nécessaire de l'imposer par la 
notification d'une décision. Il ne s'attendait nullement à une réaction aussi 
véhémente de la part de l'assureur. En tout état de cause, la CSS a formulé son 
recours avant qu'une décision en bonne et due forme avec l'indication des voies de 
droit ne lui soit notifiée, et avant que le délai de recours ne commence à courir. Elle 
a interjeté son recours le 5 mars 2018, alors que sa demande de notification des 
voies de droit date du 23 février 2018. Ainsi son recours paraît prématuré et dès lors 
irrecevable. Si la recourante avait attendu la notification des voies de droit, elle 
aurait appris qu'une décision prise par un organe d'application de la LAMal ou de la 
loi d'application cantonale de cette dernière, est susceptible de faire l'objet d'une 
opposition, le litige pouvant ensuite être porté par devant la chambre des assurances 
sociales de la Cour de justice.  

Si par impossible la chambre de céans devait entrer en matière sur le recours de la 
CSS, le département, dans un souci d'économie de procédure, se déterminait d'ores 
et déjà sur le fond. S'agissant de la question de la compétence du département, 
l'intimé observe que selon le règlement d'application cantonal de la LAMal la 
compétence pour désigner un autre organe de contrôle à la place de l'organe de 
révision externe de l'assureur relève du SAM. Or, le canton pensait pouvoir 
compter sur la collaboration de l'assureur pour effectuer le contrôle souhaité, sans 
devoir l'imposer par décision formelle, raison pour laquelle les communications ont 
été effectuées par voie départementale. En tout état de cause, le canton de Genève 

 
 
 

 

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est déterminé à faire aboutir l'instauration de ce contrôle par le SAI. Si la recourante 
avait attendu que les voies de droit lui soient notifiées avant de formuler son 
recours, elle aurait reçu une décision en bonne et due forme, émanant du SAM, 
dont le contenu eût été identique au courrier départemental du 20 février 2018. Dès 
lors, dans un souci d'économie de procédure, il propose que la chambre de céans 
examine les arguments du département développés sur le fond. Ceux-ci seront 
évoqués, dans la mesure utile, dans les considérants qui vont suivre. 

13. Les observations de l'intimé ainsi que les pièces produites ont été communiquées à 
la recourante qui, par courrier du 9 mai 2018, s'est encore déterminée, dans une 
écriture spontanée. Elle persiste dans ses conclusions. En substance une 
collaboration usuelle entre l'administration et les assureurs, appelée de ses vœux par 
le département, doit se faire dans le cadre de la loi. Dans la mesure où le 
département précise dans ses observations être déterminé à faire aboutir 
l'instauration du contrôle en question par le SAI, il avait bien pris une décision, de 
sorte que la lettre du 20 février 2018 du Conseiller d'État était bel et bien une 
décision, laquelle dépassait le stade d'une collaboration usuelle. Pour le reste elle 
évoque le fond du litige. 

14. Sur quoi la chambre administrative de la Cour de justice a statué, par décision du 
12 juin 2018 (ATA/599/2018). Considérant d'une part que le recours de la CSS 
contenait une demande de transmettre le cas échéant la procédure à l'autorité 
compétente ; que d'autre part l'intimé considérait que c'est la chambre des 
assurances sociales de la Cour de justice (ci-après la chambre de céans) qui est 
compétente ; après avoir procédé à un échange de vues au sens de l'art. 118 al. 2 de 
la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), elle a 
transmis la cause à la chambre de céans, qui a ouvert une nouvelle procédure 
(A/2038/2018). 

15. Par courrier du 18 juin 2018, la chambre de céans, considérant que le dossier qui lui 
avait été transmis par la chambre administrative paraissait en état d'être jugé, 
entendait toutefois préalablement réserver aux parties leur droit d'être entendu et 
leur impartissait dès lors un délai commun de dix jours pour formuler leurs 
éventuelles observations. 

16. Par courrier du 25 juin 2018, Monsieur le Conseiller d'État Thierry APOTHELOZ, 
chef du département de la Cohésion sociale, désormais département de tutelle du 
SAM, a informé la chambre de céans être ainsi en charge de ce dossier. Il n'a pas 
souhaité formuler d'observations. 

17. Par courrier du 29 juin 2018, la recourante s'est déterminée : la décision de la 
chambre administrative du 12 juin 2018 ne mentionne pas les motifs du transfert du 
dossier à la chambre de céans. Dans son courrier du 18 juin 2018, le juge délégué a 
indiqué être en charge de l'instruction de la cause sans autre précision non plus. Le 
délai imparti aux parties tombait dans le délai de recours possible au Tribunal 
fédéral contre la décision de la chambre administrative. Dans la mesure où la 

 
 
 

 

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chambre de céans indiquait dans son courrier susmentionné que la cause lui 
paraissait en état d'être jugée, la CSS l'invitait à l'informer des mesures d'instruction 
entreprises dans le cadre de ce dossier, notamment en ce qui concerne 
l'administration des preuves présentées. Le cas échéant elle était priée de bien 
vouloir lui transmettre une copie des pièces déposées par la partie défenderesse 
depuis le 29 mars 2018. Dès l'obtention de ces informations la CSS serait en mesure 
de présenter ses dernières observations pour lesquelles un nouveau délai devra lui 
être imparti. Pour le surplus, en tout état, la CSS maintenait le contenu de ses 
écritures précédentes et confirmait ses conclusions, tant sur la recevabilité, que sur 
effet suspensif et sur le fond. 

18. Par courrier du 2 juillet 2018, la chambre de céans a répondu à la CSS, de manière 
circonstanciée, et lui a imparti un ultime délai au 10 juillet 2018 pour présenter ses 
dernières observations éventuelles. 

19. Par courrier recommandé du 9 juillet 2018, la CSS a accusé réception du courrier 
précédent et a indiqué à la chambre de céans qu'elle n'avait pas d'autres 
observations à présenter. 

EN DROIT 

1. Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 4 LOJ en vigueur depuis le 1er janvier 
2011, la chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît en instance 
unique des contestations prévues à l’art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale 
du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1) relatives à 
la loi fédérale sur l'assurance-maladie, du 18 mars 1994 (LAMal - RS 832.10). 

Sa compétence ratione materiae pour juger du cas d’espèce est ainsi établie. 

2. a. En vertu de l'art. 1 al. 2 LAMal, la LPGA ne s'applique pas aux domaines 
suivants : a. Admission et exclusion des fournisseurs de prestations (art. 35 à 40 et 
59) ; b. Tarifs, prix et budget global (art. 43 à 55) ; c. Octroi de réductions de 
primes en vertu de l'art. 65, 65a et 66a et octroi de subsides de la Confédération aux 
cantons en vertu de l'art. 66 ; d. Les litiges entre assureurs (art. 87) ; e. Procédure 
auprès du tribunal arbitral cantonal (art. 89). 

b. La matière relative au fond du litige est régie, sur le plan fédéral par l'art. 64a 
LAMal, dans sa teneur entrée en vigueur le 1er janvier 2012, qui règle la procédure 
et les principes régissant la situation des assurés ne payant pas leurs primes 
d'assurance-maladie et leurs conséquences. (al. 1 et 2), et plus particulièrement les 
alinéas 3 à 5 et 8 de cette disposition. Les art. 105d à 105k de l'ordonnance sur 
l'assurance-maladie du 27 juin 1995 (OAMal - RS 832.102) règlent les principes et 
modalités d'application de l'art. 64a LAMal dans les relations entre les autorités 
cantonales et les assureurs-maladie. Parmi ces dispositions, l'art.105j OAMal règle 
les tâches et obligations de l'organe de contrôle au sens de l'art. 64a al.3 LAMal.  

Sur le plan cantonal, selon l'art. 10A de  loi d'application de la loi fédérale sur 
l'assurance-maladie du 29 mai 1997 (LaLAMal - J 3 05), en vigueur depuis le 15 

 
 
 

 

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février 2012, le service de l'assurance-maladie (SAM) est compétent pour la prise 
en charge du contentieux des assurés insolvables prévus à l'art. 64a al. 4 LAMal (al. 
1). Les assureurs lui annoncent: a) à sa demande, les personnes soumises à 
l'assurance obligatoire des soins, domiciliées dans le canton, qui font l'objet de 
poursuites; b) les débiteurs concernés et, pour chacun, le montant total des créances 
relevant de l'assurance obligatoire des soins (primes et participations aux coûts 
arriérées, intérêts moratoires et frais de poursuites) pour lesquelles un acte de défaut 
de biens ou un titre équivalent a été délivré durant la période considérée, en vue 
d'une prise en charge forfaitaire par le canton dans les limites du droit fédéral (al. 
2). Par règlement, le Conseil d'État : a) désigne l'organe de contrôle prévu par l'art. 
64a al.3 LAMal. Il peut déléguer au service de l'assurance-maladie la compétence 
de désigner, dans des situations particulières, un organe de contrôle spécifique; b) 
précise les conditions et les modalités de la prise en charge forfaitaire des créances 
ainsi que les procédures y relatives; c) dresse la liste des décisions et titres 
considérés comme équivalents à un acte de défaut de biens (al.3). Le service de 
l'assurance-maladie est habilité à conclure avec les assureurs des conventions 
précisant les aspects de la gestion du contentieux de l'assurance obligatoire des 
soins qui ne sont pas précisés par le droit fédéral ou, à défaut de telles conventions, 
à édicter les directives administratives nécessaires à cet effet (al.4). Les créances 
irrécouvrables remboursées aux assureurs sont imputées sur le budget global des 
subsides cantonaux et fédéraux, au sens de l'art. 66 LAMal (al.5).  

En application de l'art. 64a al. 3 LAMal et 10A LaLAMal, le Conseil d'État a 
précisé à l'art. 1 al. 1 du règlement d'exécution de la loi d'application de la loi 
fédérale sur l'assurance-maladie du 15 décembre 1997 (RaLAMal - J 3 05.01) que 
le département, soit pour lui le service de l'assurance-maladie est chargé de 
l'exécution de la loi. Les compétences attribuées au Conseil d'État en vertu de l'art. 
3 al. 2 LaLAMal sont réservées. L'art. 8 RaLAMal prévoit que l'organe de révision 
externe de l'assureur exerce en principe la fonction d'organe de contrôle chargé 
d'attester l'exactitude des données communiquées aux services (al. 1). Lorsque 
l'organe de révision externe de l'assureur ne présente pas les garanties nécessaires, 
le service désigne une autre instance comme organe de contrôle (al. 2). 

Ainsi, au vu de ce qui précède, l'art. 64a LAMal ne faisant pas partie des domaines 
exclus du cadre de l'application de la LPGA; celle-ci est applicable au cas d'espèce. 

3. L'art. 52 al. 1 LPGA prévoit cependant qu'avant d'être soumises à la chambre de 
céans, les décisions d'un assureur doivent être attaquées dans les trente jours par 
voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues. 

L'art. 35 al. 1 LaLAMal indique que les décisions prises par les organes d'exécution 
de la LAMal et de la présente loi peuvent être attaquées, dans les 30 jours suivant 
leur notification, par la voie de l'opposition auprès de l'autorité qui les a rendues, à 
l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure. 

 
 
 

 

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Se pose ainsi la question de la recevabilité du recours de la CSS du 5 mars 2018 
contre la lettre du Conseiller d'État en charge du département de l'emploi des 
affaires sociales et de la santé du 20 février 2018. 

a. Il est constant que ce courrier n'indique pas de voies de droit, de sorte que s'il 
devait être considéré comme une décision au sens des art. 1 et 4 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA-GE - E 5 10), il comporterait 
à tout le moins une irrégularité par rapport aux exigences de l'art. 46 al. 1 LPA 
(absence de voies et délais de recours). En vertu de la jurisprudence constante et de 
la doctrine ceci consacrerait un vice formel entraînant dès lors l'application de l'art. 
47 LPA, lequel prévoit que la notification irrégulière ne peut entraîner aucun 
préjudice pour les parties, (Stéphane Grodecki et Romain Jordan code annoté de 
procédure administrative genevoise LPA/GE et lois spéciales éditions Stämpfli 
2017 ad art. 46 note 577 pages 151 et références citées); avec pour conséquence 
non pas l'invalidation de la décision, mais le fait que le délai de recours ne court pas 
ou doit être restitué (notamment Pierre MOOR, Droit administratif, vol II, page 
304), sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce (Grodecki et Jordan, op. 
cit. ad art. 47 notes 594 pages 155). 

b. Non seulement le courrier litigieux ne mentionne pas de voies de droit, mais il ne 
mentionne pas qu'il s'agisse d'une "décision" au sens des art. 1 et 4 LPA précités. 
Or, la recourante considère que l'acte incriminé constitue bien une décision au sens 
de l'art. 1 LPA, car son contenu consacrerait une mesure individuelle et concrète 
prise par l’autorité dans un cas d'espèce, fondée sur le droit public fédéral, cantonal 
au sens de l'art. 4 LPA. Et la recourante de poursuivre : cette décision ayant 
toutefois été prise par une autorité incompétente, elle devrait être déclarée nulle 
sinon annulée. 

De son côté, l'intimé considère que son courrier du 20 février 2018, sinon 
également le précédent (9 novembre 2017), ne constitue pas une décision au sens 
formel du terme, mais au contraire une information donnée à l'assureur-maladie de 
l'intention du département d'instaurer un contrôle des décomptes ADB 2017 (au 
demeurant pas seulement par rapport à la CSS, mais par rapport à toutes les 
assurances-maladies membres du groupe CSS). Le chef du département avait en 
effet pensé pouvoir instaurer ce contrôle sur la base de la collaboration usuelle entre 
administration et assureurs, sans qu'il ne soit nécessaire de l'imposer par la 
notification d'une décision. L'intimé observe d'ailleurs, à l'instar de la recourante, 
que le Conseiller d'État (respectivement le département) n'est pas l'autorité 
compétente au sens de la loi pour rendre une telle décision, celle-ci relevant de la 
compétence du SAM, comme cela a été rappelé ci-dessus. 

Ainsi, les parties s'accordent sur le fait qu'en tout état le Conseiller d'État n'est pas, 
au sens de la loi cantonale, une autorité d'exécution de la LAMal, l'autorité désignée 
par le législateur, et mentionnée dans le règlement d'application de la loi étant en 
effet le SAM, de sorte que si l'on devait admettre que l'acte attaqué constitue une 

 
 
 

 

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décision au sens matériel du terme, il se poserait la question de sa nullité voir de 
son annulabilité. 

Dans le cas d'espèce, toutefois, cette question peut souffrir de ne pas être tranchée, 
le recours devant de toute manière être déclaré irrecevable pour les motifs qui vont 
suivre. 

4. Il y a lieu d'observer encore que pour des raisons qui la concernent, mais dont elle 
ne saurait tirer ni grief ni avantages sur le plan procédural, la recourante a saisi 
l'autorité judiciaire non sans une certaine précipitation. Contrairement à ce qu'elle 
allègue dans son recours (p. 5 dernier §), son courrier du 10 janvier 2018 au 
Conseiller d'État ne comportait aucune « demande expresse de la CSS d'obtenir une 
décision en bonne et due forme comportant les voies de droit ». En effet, le seul 
passage de ce courrier où il est question de décision formelle se situe au paragraphe 
5 de la p. 2, où l'on peut lire : « Néanmoins, nous vous prions de bien vouloir 
formuler vos éventuelles objections par rapport aux annexes 3 et 4 afin que nous 
puissions les soumettre à notre organe de révision externe pour prise de position. 
Pour le surplus, il vous est possible de rendre une décision en bonne et due forme 
concernant l'application de l'art. 8 al. 2 RaLAMal. » Ce n'est en réalité qu'à 
réception de la lettre du 20 février 2018, soit par courrier fax et recommandé du 
23 février 2018 que la recourante a sollicité du magistrat, par retour de courrier, 
l'indication des voies de droit, au vu du contenu du courrier du 20 février 2018, 
dont elle accusait réception. On peine ainsi à comprendre que dans une situation où 
l'intimé n'avait pas été mis en demeure de rendre une décision (n'étant du reste pas 
l'autorité compétente pour le faire), la CSS ait cru devoir lui imposer comme 
premier délai, une réponse « par retour du courrier », lui demandant à ce moment-là 
seulement, et implicitement, une décision formelle, (sous forme d'indication des 
voies de recours à son courrier du 20 février 2018). A défaut d'avoir reçu réponse 
après dix jours, elle a cru devoir saisir l'autorité judiciaire. Sans plus de 
développements nécessaires, dans la mesure où elle n'invoque pas formellement un 
déni de justice, on ne saurait quoi qu'il en soit, faire grief à l'autorité intimée d'avoir 
tardé à agir. 

5. Ceci dit, il n'est pas contesté qu'à ce jour le SAM n'a pas encore rendu de décision 
formelle quant à l'ouverture d'une procédure de contrôle des décomptes de la 
recourante sur la situation des ADB au 31 décembre 2017, à effectuer par une autre 
instance que l’organe de révision externe de l’assureur comme organe de contrôle, 
au sens de l'art. 8 al. 2 RaLAMal (vraisemblablement le SAI). Ainsi, en l'absence 
même d'une décision susceptible d'opposition dans un premier temps, le recours de 
la CSS du 5 mars 2018 était par conséquent largement prématuré et doit être déclaré 
irrecevable. Ce n'est en effet qu'une fois que le SAM aura statué, dans un second 
temps, sur opposition éventuelle de la CSS à l'encontre de la décision à rendre, à ce 
jour, qu'une future décision sur opposition pourra faire l’objet d’un recours auprès 
de la chambre des assurances sociales de la Cour de justice, dans un délai de 30 
jours à partir de sa notification (art. 36 LaLAMal). 

 
 
 

 

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6. En conséquence à ce stade, la chambre des assurances sociales de la Cour de justice 
ne saurait entrer en matière sur l'examen du fond du litige, n'étant pas compétente 
pour le faire. 

7. Selon l'art. 11 al. 3 de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985 
(LPA - E 5 10), si l'autorité décline sa compétence, elle transmet d'office l'affaire à 
l'autorité compétente et en avise les parties. 

Ainsi le dossier sera transmis au SAM comme objet de sa compétence. 

 

 

 

 
 
 

 

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PAR CES MOTIFS, 

LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES : 

Statuant 

À la forme : 

1. Déclare irrecevable le recours de la CSS assurance-maladie SA du 5 mars 2018. 

2. Transmet le dossier au Service de l'assurance-maladie comme objet de sa 
compétence. 

3. Dit que la procédure est gratuite. 

4. Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt 
dans un délai de 30 jours dès sa notification par la voie du recours en matière de 
droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal 
fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), auprès du Tribunal fédéral 
(Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) ; le mémoire de recours doit indiquer les 
conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de 
son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en 
possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 
l'envoi. 

 
La greffière 

 
 
 
 

Florence SCHMUTZ 

 Le président 
 
 
 
 

Mario-Dominique TORELLO 

 

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral 
de la santé publique par le greffe le