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**Case Identifier:** d2117b36-bcba-5548-9611-05a9c37bb82f
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2015-09-25
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 25.09.2015 A-156/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-156-2015_2015-09-25.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 
 Cour I 

A-156/2015 

 

 
 

  A r r ê t  d u  2 5  s e p t e m b r e  2 0 1 5  

Composition 
 Jérôme Candrian (président du collège),  

Claudia Pasqualetto Péquignot, Kathrin Dietrich, juges, 

Olivier Bleicker, greffier. 
 

 
 

Parties 
 X._______,  

représenté par Me Guy Zwahlen, BAZ Legal,  

Rue Monnier 1, Case postale 205, 1211 Genève 12,  

recourant,  

 
 

 
contre 

 
 Administration fédérale des douanes AFD,  

Centre immobilier Genève, Avenue Louis-Casaï 84,  

Case postale, 1211 Genève 28,    

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 Nouvelle estimation des logements de service. 

 

 

 

A-156/2015 

Page 2 

Faits : 

A.  

X._______ est membre du personnel des postes de gardes-frontière 

(po gfr […]) de la Région VI (Genève). L’Administration fédérale des 

douanes AFD lui a attribué un logement de service de quatre pièces 

(n° […]/GE) au (…). Le dédommagement mensuel a été fixé à 821 francs 

(9'849 francs par année), charges non comprises. 

B.  

B.a Le 29 septembre 2014, l'Administration fédérale des douanes AFD, 

représentée par le Centre immobilier – Genève, a informé X._______ que 

le dédommagement mensuel de son logement de service serait porté, en 

trois étapes, à 1'148 francs (augmentation de 328 francs, répartie sur trois 

ans). Les 8 et 15 octobre 2014, X._______ s’est opposé à cette 

augmentation et a demandé le prononcé d’une décision. 

B.b Par décision du 24 novembre 2014, l'Administration fédérale des 

douanes AFD a fixé le dédommagement mensuel du logement n° (...)/GE 

à 1'148 francs, avec une première augmentation de 150 francs 

au 1er janvier 2015, de 150 francs au 1er janvier 2016 et de 28 francs au 1er 

janvier 2017. Elle a retenu, pour l'essentiel, que le logement n'était pas 

particulièrement isolé au sein de la commune politique ([…]) et qu'il 

n'existait pas une différence particulièrement grande de loyer avec 

Genève, mais qu'il convenait de tenir compte de l'équipement incomplet de 

l'appartement (déduction de 5 % en raison de l'absence d'un 

lave-vaisselle). 

C.  

Le 9 janvier 2015, X._______ a formé un recours contre cette décision 

devant le Tribunal administratif fédéral. Il conclut à l'annulation de la 

Directive du DFF du 1er août 2013 sur le dédommagement et les charges 

à payer pour l'utilisation d'un logement de service et, de ce fait, de la 

décision du 24 novembre 2014 ; subsidiairement à la fixation d'un 

dédommagement mensuel maximal de 861 francs et, plus subsidiairement 

encore, à l'octroi d'une augmentation progressive de l'indemnité retenue 

étalée sur trois ans au minimum. 

A l'appui de son recours, X._______ (ci-après : le recourant) a déposé un 

plan de situation de son logement de service, quelques extraits d'un rapport 

technique du 16 mai 2012 (établi à l'intention du Groupement local de 

coopération transfrontalière GLCT) sur les flux de déplacements à la 

frontière (franco-genevoise), le plan directeur de (…; autre commune) et 

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diverses coupures de presse relatant des infractions commises au 

détriment d'une station-service adjacente à son logement de service. 

D.  

Le 13 mars 2015, l'Administration fédérale des douanes AFD (ci-après : 

l'autorité inférieure) a répondu au recours en concluant à son rejet. 

E.  

Le 17 avril 2015, le Tribunal administratif fédéral a attribué l'effet suspensif 

au recours. 

F.  

Dans une écriture en réplique du 23 avril 2015, le recourant a persisté dans 

ses conclusions initiales. Il maintient que les directives appliquées par 

l'autorité inférieure pour motiver la hausse du dédommagement de son 

logement de fonction excèdent le cadre légal et reposent sur des méthodes 

de calcul, ainsi qu'une assiette, qui ne sont pas pertinents. La Commune 

de (…) serait en particulier inclue dans l'agglomération de Genève pour de 

seuls motifs statistiques, alors qu'elle n'est pas dans une "continuité de 

bâti", et l'augmentation du dédommagement de son logement de service 

serait abusive car en violation des principes de l'égalité de traitement et de 

la proportionnalité.  

G.  

Le 22 mai 2015, l'autorité inférieure a déposé une duplique en la cause et 

s'est référée, pour l'essentiel, à sa réponse. 

H.  

Les autres faits et arguments de la cause seront abordés, si nécessaire, 

dans les considérants en droit qui suivent. 

Droit : 

1.  

1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 

1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la 

loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) 

n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d'office et 

librement sa compétence (art. 7 PA) ainsi que la recevabilité des recours 

qui lui sont soumis. 

1.2 Sous réserve de l'exception prévue à l'art. 32 al. 1 let. c LTAF, le 

Tribunal administratif fédéral est compétent, en vertu de l'art. 36 al. 1 de la 

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loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers, 

RS 172.220.1), pour connaître des recours contre les décisions, au sens 

de l'art. 5 PA, prises dans une cause relevant du droit de la fonction 

publique. Tel est bien le cas en l'espèce, l’acte attaqué ayant été rendu en 

application du droit public fédéral par la Direction générale des douanes, 

représentée par le Centre immobilier Cgfr – Genève, dans ses fonctions 

comme autorité compétente et précédente au Tribunal administratif fédéral 

(art. 33 let. d LTAF ; cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-7333/2014 

du 27 mai 2015 consid. 1.1). 

1.3 Destinataire de la décision attaquée, qui lui signifie une augmentation 

de 328 francs, répartie sur trois ans, du dédommagement mensuel de son 

logement de service, le recourant est particulièrement atteint et a un intérêt 

digne de protection à requérir son annulation ou sa modification (art. 48 al. 

1 PA). Il a donc qualité pour recourir. 

1.4 Présenté dans le délai (art. 50 al. 1 PA) et les formes (art. 52 al. 1 PA) 

prescrits par la loi, le recours est ainsi recevable. 

2.  

2.1 En sa qualité d’autorité de recours, le Tribunal dispose d’un plein 

pouvoir d’examen en fait et en droit. Il revoit librement l’application du droit 

par l’autorité inférieure, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir 

d’appréciation, la constatation des faits et l’opportunité de la décision 

attaquée (art. 49 PA). Le Tribunal applique le droit d’office, sans être lié par 

les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique 

développée dans la décision entreprise (ATAF 2014/24 consid. 2.2). 

2.2 L'objet du recours porte sur la validité en droit de l'augmentation 

du dédommagement du logement de service du recourant. 

3.  

Il convient de commencer par déterminer si la contestation entre les parties 

relève bien du droit public. 

3.1 La jurisprudence s'appuie sur plusieurs critères pour déterminer si une 

contestation relève du droit privé ou du droit public (cf. arrêt du Tribunal 

fédéral 2C_404/2012 du 11 février 2013 consid. 4.1.1 ; arrêt du  Tribunal 

administratif fédéral A-6175/2013 du 12 février 2015 consid. 2.3.1 et réf. 

cit.). Il s'agit d'examiner si la norme sur laquelle elle s'appuie sauvegarde 

exclusivement ou principalement l'intérêt public ou les intérêts privés 

(critère des intérêts), si elle réglemente la réalisation de tâches publiques 

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ou l'exercice d'une activité publique (critère fonctionnel), si les rapports 

qu'elle organise subordonnent une partie à l'autre en fait ou en droit ou les 

fait traiter d'égal à égal à tous points de vue (critère de la subordination), 

ou enfin si la violation de la norme entraîne une sanction relevant du droit 

privé (par exemple, nullité d'un acte juridique) ou une sanction relevant du 

droit public (par exemple, révocation d'une autorisation) en vertu du critère 

modal ou de la sanction. Aucun de ces critères ne l'emporte a priori sur les 

autres. Il faut en effet garder à l'esprit que la délimitation entre droit privé 

et droit public répond à des fonctions totalement différentes suivant les 

nécessités de la réglementation en cause et, notamment, selon les 

conséquences juridiques pouvant en découler dans chaque affaire ; ces 

exigences ne peuvent pas être théoriquement réunies en un seul critère 

distinctif qui ferait définitivement autorité, mais requièrent au contraire une 

approche modulée et pragmatique (cf. ATF 138 II 134 consid. 4.1). 

3.2 Contrairement aux locaux d'habitation en faveur desquels des mesures 

d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est 

soumis au contrôle d'une autorité (art. 253b al. 3 du code des obligations 

du 30 mars 1911 [CO, RS 220]), le droit des obligations ne règle pas 

expressément la question de savoir si le droit privé du bail est applicable 

aux logements de service des agents publics. Le CO ne contient d’ailleurs 

plus aucune disposition sur les logements de service depuis le 1er juillet 

1990 (cf. anc. art. 267c let. b CO ; PETER BURKHALTER/EMMANUELLE 

MARTINEZ-FAVRE, Commentaire SVIT du droit du bail, 2011, p. 17). A cet 

égard, la doctrine et la jurisprudence s’accordent sur la circonstance que 

les pouvoirs publics peuvent réglementer l’utilisation de logements de 

service, lorsque ceux-ci présentent un lien étroit avec un rapport de service 

régi par le droit public (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2P.206/1998 du 1er mars 

1999, publié in  Mietrechtspraxis [MP] 2000 p. 65, arrêt du Tribunal fédéral 

du 3 novembre 1995, publié in : Zbl 1997 p. 71 ss, MP 1995 p. 58 et Revue 

de droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 1998 I p. 696 ; arrêt de la 

Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre d'appel 

en matière de baux et loyers, 15 juin 1998, D.S. c. SI L.P. publié 

in : Semaine Judiciaire [SJ] 1999 I 29 ; DAVID LACHAT, Le bail à loyer, 2008, 

p. 71 n° 1.2.1 i.f. ; SIDONIE MORVAN/DAVID HOFMANN, Questions choisies de 

procédure civile genevoise en matière de baux et loyers, publié in : SJ 2008 

II 74 ; PETER HÄNNI, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2ème éd., 

2008, p. 312 ; PETER HIGI, Zürcher Kommentar, 1994, n° 20 ad art. 253 

CO, p. 80 s.). 

Un tel lien étroit doit être reconnu lorsque le rapport de droit est au service 

direct du bon accomplissement d'une tâche publique (ATF 103 II 227 

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consid. 3 ; cf. arrêt du Tribunal fédéral 4A_250/2015 du 21 juillet 2015 

consid. 4a, 2P.206/1998 précité consid. 2a) ; peu importe que cette tâche 

ait ou non un caractère d'acte de souveraineté et qu'elle puisse 

éventuellement être exercée aussi par une entreprise privée. C'est ainsi le 

critère du but qui est déterminant (voir ég. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2010, p. 237 n° 1058 ; PETER 

MÜNCH/MARKUS METZ, Stellenwechsel und Entlassung, 2ème éd., 2012, 

p. 16 n° 1.39 ; THOMAS MERKLI, ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, 

Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton 

Bern, 1997, p. 336). Le droit du bail ne saurait en effet porter sur des 

choses qui servent à l'usage public ou à remplir des tâches publiques (arrêt 

du Tribunal fédéral 4A_250/2015 précité consid. 4a).  

3.3 Dans le cas présent, le logement de service a été attribué au recourant, 

afin qu'il puisse remplir au mieux ses obligations professionnelles, au vu 

des contraintes liées à sa fonction (services de piquet, tâches de 

surveillance, etc. ; voir ég. Feuille fédérale [FF] 1999 I 1443). L'utilisation 

du logement n° (…) est dans un rapport étroit, direct et fonctionnel avec le 

service de l'Etat. Elle est par conséquent soumise au droit public fédéral 

(cf. arrêt A-7333/2014 précité consid. 1.1 ; décision de la Commission 

fédérale de recours en matière de personnel fédéral CRP du 15 février 

2001, CRP 2000-025, consid. 1a/cc, publié in : Jurisprudence des autorités 

administratives de la Confédération [JAAC] 65.81 ; LUKASZ 

GREBSKI/JASMIN MALLA, in : PORTMANN/UHLMANN, Bundespersonalgesetz, 

2013, p. 380 ss). En vertu du principe de la primauté du droit public sur le 

droit privé, la seule voie de droit fédéral qui peut entrer en considération 

est donc celle ouverte par le droit public, ce dont il suit la compétence de 

l'autorité inférieure pour statuer sur l'augmentation du logement de service 

du recourant par voie décisionnelle. 

4.  

4.1 L'application du droit public à la relation nouée entre le recourant et 

l'Etat à propos de son logement de service a notamment pour corollaire 

que l'Etat est tenu, dans sa mise en œuvre, de respecter les principes 

constitutionnels régissant l'ensemble de son activité, tels la légalité (art. 5 

al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 

[Cst., RS 101]), la bonne foi (art. 5 al. 3 et art. 9 Cst.), l'égalité de traitement 

(art. 8 al. 1 Cst.), l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou encore le droit 

d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst. ; arrêt du Tribunal fédéral 2P.63/2003 du 

29 juillet 2003 consid. 2.3). Il devra également prendre en considération le 

principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Les dispositions de 

procédure du droit privé du bail (art. 274 ss CO) ne peuvent en revanche 

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trouver application en l'espèce, étant donné la nature de droit public des 

rapports en cause (cf. GREBSKI/MALLA, op. cit., ch. marg. 48 p. 384). Il faut 

réserver cependant les règles du droit privé du bail qui contiennent des 

principes juridiques généraux, dont la non-observation devrait être 

considérée comme une violation des considérations de justice 

fondamentales (RDAF 1998 I p. 697) et qui, à ce titre, ont vocation à 

s'appliquer à l'ensemble de l'ordre juridique. L'application du droit privé à 

titre de droit public supplétif n'oblige cependant pas le juge administratif à 

interpréter les normes concernées comme elles le sont en droit privé ; il 

peut tenir compte des spécificités du droit public (ATF 139 I 57 consid. 5.1, 

ATF 138 I 232 consid. 6.1). 

4.2 Au titre du droit public applicable, il résulte de l'art. 21 al. 1 let. b LPers 

que les dispositions d'exécution de la législation sur le personnel de la 

Confédération peuvent prévoir que l'employé doit, si sa fonction l'exige, 

occuper un appartement de fonction ; les dispositions d'exécution peuvent 

réglementer les rapports juridiques à des conditions pouvant déroger à la 

législation sur le droit du bail. Sur cette base, le Conseil fédéral a prévu, à 

l'art. 90 de l'ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la 

Confédération (OPers, RS 172.220.111.3), que le Département fédéral des 

finances DFF définit les principes applicables à l'utilisation de logements 

de service et au montant à payer à ce titre (art. 90 al. 1 OPers) ; ensuite, 

les départements fixent les modalités dans leur domaine d'activité (art. 90 

al. 2 OPers). L'art. 21 let. c de l'ordonnance concernant la gestion de 

l'immobilier et la logistique de la Confédération du 5 décembre 2008 (OILC, 

RS 172.010.21) rappelle également que des règles particulières 

s'appliquent à l'utilisation et l'exploitation de logements de service et 

renvoie à l'art. 90 OPers précité.  

4.3 A cet égard, comme le précise l'art. 59 de l'ordonnance du Département 

fédéral des finances DFF du 6 décembre 2001 concernant l'ordonnance 

sur le personnel de la Confédération (O-OPers, RS 172.220.111.31), 

l'employé qui utilise un logement de service doit verser un 

dédommagement et des charges. Le montant du dédommagement est 

calculé en fonction de la surface du logement et de son prix au mètre carré. 

Il tient compte du niveau des loyers pratiqués au niveau local ainsi que des 

avantages et des inconvénients du logement. (art. 59 al. 1 O-OPers). Le 

DFF édicte des directives sur le dédommagement et les charges à payer 

pour l'utilisation d'un logement de service (art. 59 al. 2 O-OPers).  

Se fondant sur ces dispositions, le DFF a édicté des directives, le 1er août 

2013, sur le dédommagement et les charges à payer pour l'utilisation d'un 

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logement de service. Celles-ci prévoient que le dédommagement se 

calcule en multipliant la surface au sol du logement par le prix au mètre 

carré. Le montant obtenu est arrondi au franc supérieur ou inférieur 

(ch.  3.1 al. 1). Pour un appartement à partir de trois pièces, le 

dédommagement se calcule sur la base d'un niveau d'équipement 

usuel  sur le marché. Les appartements plus petits et les studios 

peuvent  présenter un niveau d'équipement moindre (par ex. pas de 

lave-vaisselle). Si cela est techniquement possible et financièrement 

acceptable, les installations manquantes seront acquises ultérieurement 

(ch. 3.1 al. 2). 

5.  

5.1 Le recourant estime, tout d'abord, que les directives précitées du DFF 

du 1er août 2013 sur le dédommagement et les charges à payer pour 

l'utilisation d'un logement de service rentrent dans la catégorie des 

ordonnances administratives. Elles ne devraient dès lors ni être 

considérées comme des règles de droit ni lier le Tribunal administratif 

fédéral. 

L’autorité inférieure a renoncé à prendre expressément position sur ce 

grief. Elle souligne néanmoins que les directives du DFF respectent le 

cadre de la délégation de compétence établie par la législation fédérale 

(art. 48 de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de 

l'administration [LOGA, RS 172.010]). 

5.2  

5.2.1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'Etat (art. 5 al. 1 Cst.). 

Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un organe de l'Etat 

d'empiéter sur les compétences d'un autre organe ; en particulier, il interdit 

au pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce n'est dans le cadre 

d'une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 134 I 322 

consid. 2.2, ATF 130 I 1 consid. 3.1). Une ordonnance d'exécution d'une loi 

fédérale ne peut disposer qu'intra legem et non pas praeter legem. Elle 

peut établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler 

certaines dispositions de la loi, éventuellement combler de véritables 

lacunes ; mais, à moins d'une délégation expresse, elle ne peut poser des 

règles nouvelles qui restreindraient les droits des administrés ou leur 

imposeraient des obligations, même si ces règles sont encore conformes 

au but de la loi (ATF 134 I 269 consid. 4.2, ATF 134 I 322 consid. 2.2 ; arrêt 

du Tribunal administratif fédéral A-1405/2014 du 31 juillet 2015 consid. 

2.2.3 et réf. cit.).  

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Page 9 

5.2.2  

5.2.2.1 Au cas d'espèce, il résulte de l'art. 21 al. 1 let. b LPers que les 

dispositions d'exécution de la législation sur le personnel de la 

Confédération peuvent prévoir que l'employé doit, si sa fonction l'exige, 

occuper un appartement de fonction ; les dispositions d'exécution peuvent 

réglementer les rapports juridiques à des conditions pouvant déroger à la 

législation sur le droit du bail. Ainsi, le législateur fédéral a d'entrée de 

cause entendu déléguer de manière relativement large la compétence 

d'édicter des dispositions d'exécution. Il est également intéressant de 

relever à cet égard que le Rapporteur du Conseil national a également 

souligné, lors des débats, la nécessité, pour les douaniers en particulier, 

d'effectuer des rotations géographiques imposées par l'exercice de leur 

fonction et de disposer, à cet effet, d'une législation applicable en 

pratique (BO 1999 CN 2096). 

5.2.2.2 Conformément à l'art. 37 al. 1 LPers, le Conseil fédéral édicte les 

dispositions d'exécution. Il pouvait déléguer ce pouvoir aux employeurs ou, 

si des raisons objectives l'exigeaient, à des services spécialisés (cf. art. 37 

al. 3 anc. LPers ; RO 2001 907). L'art. 37 al. 3 anc. LPers  n’indiquait 

toutefois pas expressément les compétences que le Conseil fédéral 

pouvait déléguer. A l'occasion de la dernière révision d'ampleur de la LPers, 

le législateur a décidé de clarifier cette disposition. Aux termes de l'art. 37 

al. 3 LPers (refonte), entré en vigueur le 1er juillet 2013, les employeurs 

édictent les dispositions d'exécution, pour autant que la LPers ne réserve 

pas cette compétence au Conseil fédéral. Ainsi, découlant dorénavant 

directement de la loi, la compétence de réglementer n'a pas besoin d'être 

déléguée par le Conseil fédéral (FF 2011 6193). En d'autres termes, si la 

LPers habilite le Conseil fédéral à édicter des dispositions d'exécution, il ne 

peut déléguer cette compétence. En revanche, chaque fois que la LPers 

renvoie aux "dispositions d'exécution", il appartient aux employeurs de les 

édicter directement (FF 2011 6193 s.). Les employeurs sont les organes 

énumérés à l'art. 3 al. 1 LPers, à savoir le Conseil fédéral (pour 

l'administration fédérale), l'Assemblée fédérale (pour les Services du 

Parlement), les Chemins de fer fédéraux, le Tribunal fédéral, le Ministère 

public de la Confédération et l'Autorité de surveillance du Ministère public 

de la Confédération. Selon l'art. 3 al. 2 LPers, les départements, la 

Chancellerie fédérale, les groupements, les offices et les unités 

administratives décentralisées sont également considérés comme 

employeurs dans la mesure où le Conseil fédéral leur délègue les 

compétences nécessaires à cet effet. 

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L'art. 21 al. 1 let. b LPers ne définit pas quelle est l'autorité habilitée à 

adopter les dispositions d'exécution en matière de logement de service. 

Conformément à l'art. 37 al. 3 anc. LPers, le Conseil fédéral a pu déléguer 

cette compétence au DFF, en sa qualité de principal employeur concerné 

(art. 90 al. 1 OPers). Depuis le 1er juillet 2013, la compétence du DFF peut 

se fonder directement sur l'art. 37 al. 3 LPers (refonte), en sa qualité 

d'employeur. 

5.2.2.3 Le DFF y a donné suite en adoptant l'art. 59 O-OPers, qui constitue 

le fondement des directives applicables en l'espèce. A cette occasion, le 

DFF peut préciser et détailler l'art. 21 LPers et, au vu de la délégation 

expresse figurant dans la loi, il peut poser des règles nouvelles qui 

restreignent les droit des administrés ou leur imposent des obligations, à 

condition que ces règles soient conformes au but de la loi (cf. supra, consid. 

5.2.1). Dans ce contexte, l’art. 21 al. 1 LPers n’offre cependant pas un 

blanc-seing aux départements pour régler les rapports juridiques de leurs 

employés auxquels un logement de service est attribué. D’une part, les 

employeurs sont tenus de respecter les principes constitutionnels régissant 

l'ensemble de l’activité de l’Etat (cf. consid. 4.1). Ainsi, le principe de la 

proportionnalité exige en particulier que le dédommagement fixé par les 

départements ne soit pas en disproportion évidente avec la valeur objective 

de la prestation fournie et se situe dans une limite raisonnable. A cet égard, 

la jurisprudence a considéré que la mesure la plus fiable de l’adéquation 

d’une estimation du logement de service est certainement celle des 70 % 

du loyer d’objets comparables selon les usages locaux (cf. JAAC 65.81 

consid. 5d). D’autre part, les départements doivent respecter la politique 

du personnel (art. 4 LPers) et le Conseil fédéral coordonne et dirige la mise 

en œuvre de cette politique (art. 5 et 37  al. 1 LPers ; FF 1999 II 1454). Il 

lui appartient donc de s’assurer, notamment, que les mesures et les 

décisions prises par les départements sont conçues de manière à ce 

qu’elles contribuent à la compétitivité de la Confédération sur le marché de 

l’emploi et à la réalisation des objectifs mentionnés à l’art. 4 al. 2 et al. 3 

LPers. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le Conseil fédéral a chargé le 

DFF de définir, pour l'ensemble des départements, les principes 

applicables à l'utilisation des logements de service et au montant à payer 

à ce titre (art. 90 al. 1 OPers) ; soit d'édicter les directives du DFF 

du 1er août 2013 (art. 59 al. 2 O-OPers). Dans ce cadre, le chiffre 3.6 al. 1 

des directives du DFF du 1er août 2013 rappelle que, en principe, le 

dédommagement pour le logement de service doit représenter environ 70 

% du loyer d'objets comparables selon les usages locaux ou environ 80 % 

du loyer de logements coopératifs du personnel de la Confédération au 

même lieu ou dans des lieux présentant des conditions similaires. 

A-156/2015 

Page 11 

5.2.3 Sur le vu de ce qui précède, le Tribunal estime que les règles édictées 

par le DFF s’inscrivent dans le cadre d’une mise en œuvre régulière de la 

législation sur le personnel de la Confédération, conformément aux 

délégations de compétence prévues dans ces textes. L'O-OPers et les 

directives qui s'y rapportent ont de plus régulièrement été tenues à la 

disposition du recourant (notamment sur l'Intradouane) et ces dernières 

prescriptions concernent un petit cercle d'intéressés directs appelés à 

assumer une obligation. Les directives du DFF n'avaient dès lors pas à être 

publiées au Recueil officiel du droit fédéral (cf. art. 5 al. 1 let. a de la loi 

fédérale du 18 juin 2004 sur les recueils du droit fédéral et la Feuille 

fédérale [LPubl, RS 170.512]) ou au Recueil systématique du droit fédéral 

(art. 11 al. 1 LPubl). La teneur des dispositions d'exécution du DFF 

respecte dès lors le principe de la légalité. Il en résulte que les directives 

du 1er août 2013 du DFF sur le dédommagement et les charges à payer 

pour l’utilisation d’un logement de service ne constituent pas une simple 

ordonnance administrative, comme l’invoque le recourant, mais des 

prescriptions déployant des effets externes et opposables aux sujets de 

droit qu’elles concernent. 

Il convient de rejeter en ce sens le grief du recourant. 

6.  

6.1 Le recourant affirme, ensuite, que les modalités fixées dans les 

directives du DFF pour estimer le dédommagement de son logement de 

fonction violent le principe de l'égalité de traitement en retenant un prix au 

mètre carré identique que le garde-frontière soit attribué à un logement de 

service dans la Commune (…), dans l'axe de l'aéroport international de 

Genève, ou dans un quartier résidentiel calme, à (…). La solution auquel 

l'autorité inférieure est arrivée serait en outre disproportionnée et abusive. 

Les différentes déductions prévues par les directives n'y changeraient par 

ailleurs rien.  

L’autorité inférieure lui oppose que la méthode de calcul est objective et 

repose sur les données scientifiquement établies par l’Office fédéral de la 

statistique OFS. 

6.2 L'occupation d'un logement de fonction excède l'usage commun et peut 

de ce fait donner lieu à la perception d'un dédommagement. Les 

dédommagements perçus pour l'usage particulier d'un bien appartenant à 

l'Etat sont soumis au principe de la proportionnalité. Ce principe implique 

que le montant du dédommagement soit en rapport avec la valeur objective 

de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La valeur 

A-156/2015 

Page 12 

de la prestation se mesure soit à son utilité pour l'administré (y compris de 

sa situation économique), soit à son coût par rapport à l'ensemble des 

dépenses de l'activité administrative en cause (ATAF 2010/34 consid. 9.2, 

ATAF 2008/3 consid. 3.4.1). Lorsque la prestation en cause est également 

fournie par des privés, il est possible de se baser sur sa valeur marchande 

(ATF 122 I 279 consid. 6c). Il s'ensuit que le montant du dédommagement 

peut être calculé selon un certain schématisme. En cela, le droit public 

diverge du droit du bail.  

Le montant du dédommagement doit cependant être établi selon des 

critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas 

justifiées par des motifs pertinents (ATF 139 III 334 consid. 3.2.4). A cet 

égard, une norme – ou une décision – viole en particulier le principe de 

l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se 

justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à 

réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au 

vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas 

traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de 

manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié 

se rapporte à une situation de fait importante (cf. arrêt du Tribunal 

administratif fédéral A-592/2014 du 9 mars 2015 consid. 4.2.3.1). 

6.3 En l'espèce, le nouveau dédommagement du logement de service du 

recourant a été établi selon un critère objectif, c'est-à-dire en fonction de 

sa surface (96.70 m2) et de son prix au mètre carré (150 fr./m2, pour 

l'agglomération de Genève). Ces critères, posés par les directives du DFF 

(cf. ch. 3), ont pour but de ne pas créer des différences injustifiées entre 

les gardes-frontière genevois. Le fait que ces deux éléments aient joué un 

rôle déterminant dans la fixation du dédommagement n'est donc pas 

critiquable. D'après cette méthode, plus la valeur au mètre carré est élevée, 

plus le dédommagement est important, ce qui procède d'un certain 

schématisme conforme au principe de la proportionnalité.  

6.3.1 Quant à la valeur au mètre carré retenue par l'autorité inférieure (150 

fr./m2), elle tient compte de la répartition de toutes les communes sur le 

territoire suisse conformément aux données de l'OFS et de l'indice suisse 

des prix à la consommation (110.92 points [2012], précédemment 100 

points [2000]). Cette méthode de calcul repose donc sur la jurisprudence, 

qui a déjà rappelé que l'inclusion de certaines communes genevoises dans 

l'agglomération de Genève, opérées par l'Office fédéral de la statistique 

OFS, repose sur une analyse scientifique crédible, fondée sur des critères 

transparents et tangibles et émanant au surplus d'un office fédéral 

A-156/2015 

Page 13 

spécialisé en la matière (cf. JAAC 65.81 consid. 5b). Il n'y a pas lieu d'y 

revenir. Une commune doit par conséquent remplir trois des cinq conditions 

suivantes pour être intégrée à l'agglomération de Genève (cf. JAAC 65.81 

consid. 5a/bb) : lien de continuité de la zone bâtie avec la commune 

centrale ; forte densité combinée habitants/emplois ; croissance de la 

population supérieure à la moyenne ; faible proportion de population 

agricole ; pendularité dense avec la zone centrale de l'agglomération. Le 

critère de la continuité de la zone bâtie n'a ainsi pas la portée que lui prête 

le recourant. Il s'agit seulement de l'un  des cinq critères utilisés et il n'est 

pas contesté en l'espèce que (…) remplit au moins trois des autres critères 

pour être inclue dans l'agglomération de Genève (cf. 

SCHULER/JOYE/DESSEMONTET, Recensement fédéral de la population 

2000, Les niveaux géographiques de la Suisse, Office fédéral de la 

statistique, 2005, p. 103). 

6.3.2 En outre, le montant du dédommagement fixé en l'espèce par 

l'autorité inférieure (1'208 fr. 75 [96.70 m2 x 150 fr./m2 / 12], sans 

supplément/déduction), pour un quatre pièces, entre dans la fourchette de 

70 % du loyer d’objets comparables selon les usages locaux. En effet, le 

loyer moyen de l'ensemble des logements de 5 pièces (cuisine comprise), 

dans le canton de Genève, est de 1'789 francs (cf. Annuaire statistique du 

canton de Genève, 2013, T 05.15 p. 126). Le dédommagement fixé par 

l'autorité inférieure représente donc 68 % de ce montant. Dans ces 

circonstances, le dédommagement fixé par l'autorité inférieure n'apparaît 

pas hors de proportion avec la prestation octroyée. Il faut également 

relever que, par le choix d'une augmentation échelonnée en trois tranches, 

l'autorité inférieure est parvenue à limiter raisonnablement les inévitables 

désagréments pour le recourant, en accord avec le principe de la 

proportionnalité. On ne saurait enfin donner prise aux arguments de celui-

ci qui souhaiterait que le Tribunal substitue sa propre appréciation à celle 

de l'autorité dont émane la réglementation en cause. En présence d'une 

réglementation reposant sur une délégation législative, le Tribunal 

administratif fédéral n'a en effet pas à se soucier, en particulier, de savoir 

si la réglementation en cause constitue le moyen le mieux approprié pour 

atteindre le but défini par le législateur (ATF 136 I 197 consid. 4.2, ATF 136 

V 24 consid. 7.1). Or, en l'espèce, le Tribunal estime que les directives 

reposent sur la constante, rappelée par l'autorité inférieure, que les 

différents logements de fonction sont anciens et présentent de ce fait un 

confort moyen. A cet égard, il est en outre manifeste que les logements de 

fonction des gardes-frontière se situent généralement à proximité d'une 

douane et, donc, à proximité d'une voie de circulation transfrontalière. Il n'y 

a dès lors pas lieu de procéder à des déductions supplémentaires pour ces 

A-156/2015 

Page 14 

motifs, ceux-ci étant inhérents aux tâches que doivent remplir les gardes-

frontière, et le recourant n'a pas apporté d'indices suffisants, malgré les 

occasions offertes, que son logement de service présenterait actuellement 

des alentours défavorables ou serait particulièrement isolé. L'autorité 

inférieure n'a dès lors pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en 

accordant une unique déduction de 5 % (équipement non complet). 

6.3.3 Il ne paraît enfin pas inutile de rappeler que, même si ces points 

excèdent l'objet du présent litige (cf. supra, consid. 2.2), l'employé 

bénéficiant d'un logement de service doit prendre soin du logement et de 

ses équipements. Si les défauts au logement ou au bâtiment excèdent ces 

menus travaux, il lui appartient de les annoncer au responsable des 

bâtiments pour leur remise en état (cf. Instructions de la Direction générale 

des douanes du 1er septembre 2014 [Logements de service et logements 

locatifs], ch. 1.19 ss). 

6.4 Les différents griefs du recourant seront par conséquent rejetés. 

7.  

Il est enfin constant que, conformément au bulletin d'information du 

commandement des gardes-frontière du 10 septembre 2014, si 

l'augmentation du dédommagement excède 150 francs par mois, la mise 

en œuvre a lieu en principe en trois étapes : 

1ère étape :  hausse du dédommagement mensuel jusqu'à 150 francs 

dès le 1er janvier 2015 ; 

2ème étape :  nouvelle hausse du dédommagement mensuel jusqu'à 

150 francs dès le 1er janvier 2016 ; 

3ème étape :  hausse du dédommagement mensuel égale au montant 

résiduel dès le 1er janvier 2017. 

Il n'est dès lors pas critiquable, au vu du pouvoir d'appréciation de l'autorité 

inférieure, que celle-ci fasse supporter au recourant la hausse du 

dédommagement de son logement de service en trois étapes (150  francs 

au 1er janvier 2015, 150 francs au 1er janvier 2016, puis 28 francs 

supplémentaires au 1er janvier 2017). Cette répartition apparaît également 

opportune aux présentes circonstances. 

8.  

Au vu des considérants qui précèdent, la décision attaquée est conforme 

au droit et le recours s'avère mal fondé, ce qui conduit à son rejet. 

A-156/2015 

Page 15 

9.  

9.1 La procédure devant le Tribunal administratif fédéral en matière de droit 

du personnel de la Confédération est gratuite, sauf s'il y a recours 

téméraire (art. 34 al. 2 LPers). Il ne sera en conséquence pas perçu de 

frais de procédure. 

9.2 Succombant, le recourant n'a pas droit à des dépens (art. 64 al. 1 PA 

et art. 7 ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). L'autorité inférieure n'y a, elle-même, pas droit (art. 7 al. 3 

FITAF). 

(le dispositif est porté à la page suivante) 

  

A-156/2015 

Page 16 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Il n'est pas perçu des frais de procédure. 

3.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– au recourant (Acte judiciaire) 

– à l'autorité inférieure (Recommandé) 

– au Secrétariat général du DFF (Acte judiciaire) 

 

Le président du collège : Le greffier : 

  

Jérôme Candrian Olivier Bleicker 

 
Indication des voies de droit : 

Les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les rapports de 

travail de droit public peuvent être contestées auprès du Tribunal fédéral, 

pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur litigieuse 

s'élève à 15'000 francs au minimum ou qui soulève une question juridique 

de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 LTF). S'il s'agit d'une contestation non 

pécuniaire, le recours n'est recevable que si celle-ci touche à la question 

de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF). Si le recours en matière de droit 

public est ouvert, il doit être déposé au Tribunal fédéral, 

Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, dans un délai de 30 jours dès la 

notification de la décision contestée (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision 

attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour 

autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

Expédition :