# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 75a34e11-3964-5749-870f-e215644484a2
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-04-07
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 07.04.2005 B 2004/171
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2004-171_2005-04-07.pdf

## Full Text

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 1/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2004/171

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 07.04.2005

Entscheiddatum: 07.04.2005

Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 7.4.2005
Oeffentliches Dienstrecht, Willkürverbot, Schutz von Treu und Glauben, Art. 
8 und 9 BV (SR 101). Pflicht der Vorinstanz zur Ueberweistung der Akten an 
die Rechtsmittelinstanz (Art. 52 VRP, sGS 951.1). Die Lohneinstufung 
aufgrund einer generellen Besoldungsrevision ist eine Neueinstufung, nicht 
eine individuelle Lohnänderung. Die dauernde Reduktion des Gehalts um 
17,5 Prozent ist willkürlich, wenn eine Uebergangsfrist von nur drei Monaten 
angesetzt wird. Im Streitfall verstösst sie zudem aufgrund einer individuellen 
Zusicherung gegen Treu und Glauben. Die Vorinstanz ist verpflichtet, 
sämtliche dem angefochtenen Entscheid zugrundeliegenden Akten der 
Rechtsmittelinstanz zu überweisen. Ueber eine Einschränkung der 
Akteneinsicht hat die Rechtsmittelinstanz zu entscheiden 
(Verwaltungsgericht, B 2004/171).

Oeffentliches Dienstrecht, Willkürverbot, Schutz von Treu und Glauben, Art. 8 und 

9 BV (SR 101). Pflicht der Vorinstanz zur Ueberweisung der Akten an die 

Rechtsmittelinstanz (Art. 52 VRP, sGS 951.1). Die Lohneinstufung aufgrund einer 

generellen Besoldungsrevision ist eine Neueinstufung, nicht eine individuelle 

Lohnänderung. Die dauernde Reduktion des Gehalts um 17,5 Prozent ist 

willkürlich, wenn eine Uebergangsfrist von nur drei Monaten angesetzt wird. Im 

Streitfall verstösst sie zudem aufgrund einer individuellen Zusicherung gegen 

Treu und Glauben. Die Vorinstanz ist verpflichtet, sämtliche dem angefochtenen 

Entscheid zugrundeliegenden Akten der Rechtsmittelinstanz zu überweisen. 

Ueber eine Einschränkung der Akteneinsicht hat die Rechtsmittelinstanz zu 

entscheiden (Verwaltungsgericht, B 2004/171).

 

Urteil vom 7. April 2005

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 2/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

 

Anwesend: Vizepräsidentin Dr. E. Oesch-Frischkopf; Verwaltungsrichter lic. iur.

A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Ersatzrichterin lic. iur. D. Gmünder Perrig; 

Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli

_______________

In Sachen

K.,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt Y.,

gegen

Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

Politische Gemeinde X.,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Fürsprecher Z.,

betreffend

Rückstufung der Besoldung

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 3/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

A./ a) K. wurde auf den 1. Juli 1986 als Sektionschef und Leiter der Zivilschutzstelle der 

Politischen Gemeinde X. angestellt. In der Folge übernahm er ausserdem die Leitung 

des Landwirtschaftsamts und war zudem als Adjutant der Feuerwehr tätig. Auf den 1. 

Januar 2002 wechselte er in das Dienstleistungszentrum und war dort mehrheitlich als 

Mitarbeiter des Einwohneramts tätig. Die Leitung des Landwirtschaftsamts übte er 

weiterhin aus. K. ist in der Lohnklasse 13/Stufe 11 eingeteilt (Bruttogehalt 2003 Fr. 

99'966.--).

b) Der Stadtrat X. leitete im Frühjahr 1998 eine Revision des Personalrechts ein. Die 

Besoldungseinreihung verschiedener Funktionen sollte aufgrund einer 

Arbeitsbewertung vorgenommen werden. Mit der Arbeitsbewertung wurde eine 

Projektgruppe beauftragt. Am 6. Oktober 1999 wurde ausserdem ein neues 

Personalreglement (abgekürzt PR) erlassen.

c) Die Projektgruppe Arbeitsbewertung unterbreitete am 10. Juli 2003 dem Stadtrat das 

Ergebnis ihrer Beurteilung für die von K. bekleidete Stelle "Mitarbeiter Einwohneramt/

Landwirtschaftsamt". Sie gelangte zum Schluss, dass die Stelle in die 

Besoldungsklasse 8 (Besoldung 2003 Fr. 54'234.-- bis Fr. 70'604.--) einzureihen sei.

Der Stadtrat nahm in der Folge eine Einstufung in die Lohnklasse 10 in Aussicht. Er 

begründete dies damit, die aktuelle Besoldung des Stelleninhabers stamme aus seiner 

Tätigkeit als Sektionschef und Zivilschutzstellenleiter. Im Jahr 2002 habe er ins 

Dienstleistungszentrum gewechselt. Die selbständige Führung des 

Landwirtschaftsamtes sowie eines Teils des Einwohneramtes und die Tätigkeit im 

Dienstleistungszentrum liessen eine Einstufung in der Lohnklasse 10 angemessen 

erscheinen. Der Stadtrat gab K. Gelegenheit zur Stellungnahme. Der Betroffene 

beharrte auf seiner bisherigen Einstufung. Der Stadtrat beauftragte in der Folge die 

Projektgruppe, eine neue Arbeitsbewertung unter Berücksichtigung der von K. 

vorgebrachten Argumente zu erstellen. Gestützt auf den Bericht der Projektgruppe vom 

9. Dezember 2003 beschloss der Stadtrat am 4. März 2004, an der Einreihung in die 

Lohnklasse 10/Stufe 11 festzuhalten.

Am 22. April 2004 erliess der Stadtrat X. eine entsprechende Verfügung und stufte K. 

als Mitarbeiter des Einwohneramts und Leiter des Landwirtschaftsamts per 1. August 

2004 in die Lohnklasse 10/Stufe 11 ein.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 4/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

B./ Gegen die Verfügung des Stadtrats X. erhob K. durch seinen Rechtsvertreter mit 

Eingabe vom 7. Mai 2004 Rekurs beim Departement des Inneren. Er machte geltend, 

sein rechtliches Gehör sei verletzt worden. Materiell brachte er vor, für die 

Lohnrückstufung fehle die gesetzliche Grundlage. Nach dem Personalreglement habe 

eine individuelle Rückstufung funktionsbezogen oder leistungsbezogen zu erfolgen. Der 

Stadtrat halte ausdrücklich fest, dass die Rückstufung nicht auf mangelhaften 

Leistungen beruhe. Bezüglich seiner Funktion handle es sich seit jeher um qualifizierte 

Sachbearbeitung. Die Funktion sei durch die Arbeitsbewertung lediglich neu beurteilt 

worden. Die Rückstufung könne folglich nicht funktionsbezogen gerechtfertigt werden. 

Ueberdies würden gemäss Personalreglement Verwaltungsmitarbeiter mit qualifizierter 

Sachbearbeitung als Verwaltungsmitarbeiter 4 in die Besoldungsklassen 11 bis 13 

eingestuft, weshalb die gegenwärtige Einstufung gerechtfertigt sei. Hinzu komme, dass 

mit der Lohnreduktion auch das Vertrauensprinzip verletzt werde, denn es sei ihm vor 

dem Wechsel ins Dienstleistungszentrum ausdrücklich zugesichert worden, dass der 

Wechsel keine Auswirkungen auf sein Einkommen haben werde.

Das Departement des Inneren wies den Rekurs mit Entscheid vom 18. Oktober 2004 

ab. Es erwog, das rechtliche Gehör sei nicht verletzt worden. Der Betroffene habe in all 

diejenigen Unterlagen Einsicht nehmen können, welche die ihn betreffende 

Rückstufung zum Gegenstand hätten. Die der Arbeitsbewertung seiner Dienststelle 

zugrunde liegenden Kriterien und Gewichtungen seien offengelegt worden, und er sei 

auf diese Weise befähigt worden, den Entscheid über die neue Einstufung 

nachzuvollziehen. Es lasse sich nicht umgehen, dass in einer das gesamte Personal 

eines Gemeinwesens umfassenden Arbeitsbewertung auch vergleichende 

Beurteilungen der Dienststellen einfliessen würden. Daraus könne aber nicht 

geschlossen werden, dass ein solcher Vergleich auch die Grundlage für die Einreihung 

einer einzelnen Dienststelle bilde. Massgebend sei vielmehr, welche Anforderungen mit 

der konkret zu beurteilenden Tätigkeit verbunden seien. Die Arbeitsbewertungen 

anderer Dienststellen gehörten somit in der Regel nicht zu denjenigen Akten, in welche 

Einsicht zu gewähren sei. Im übrigen enthalte das Personalreglement in Art. 29 eine 

Grundlage für eine funktionsbezogene Lohnrückstufung. Unter diesen Begriff falle nicht 

nur eine mit einer Funktionsänderung begründete Rückstufung, sondern auch die mit 

einer Neubewertung der Funktion begründete Rückstufung, sofern sich die 

Neubewertung auf die nach Art. 27 PR vorzunehmende Arbeitsbewertung stütze. Dies 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 5/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

sei im vorliegenden Fall geschehen. Die Neubewertung sei im Rahmen einer 

umfassenden Neuordnung des Besoldungssystems erfolgt, welche neu die 

Arbeitsbewertung als Basis der Besoldungseinreihung einführe und welche zur 

Durchsetzung der damit angestrebten einheitlichen Besoldungsstruktur eine 

ausdrückliche gesetzliche Grundlage zur Vornahme funktionsbedingter Rückstufungen 

in der Besoldungseinreihung geschaffen habe. Somit läge eine genügende gesetzliche 

Grundlage vor. Der streitigen Lohnkürzung stünden auch keine wohlerworbenen 

Rechte entgegen, und die Zusicherung, wonach aus dem Stellenwechsel 

besoldungsmässig keine Nachteile entstünden, könne im vorliegenden Zusammenhang 

nicht als Vertrauensgrundlage herangezogen werden. Im weiteren qualifizierte das 

Departement die Arbeitsbewertung und die entsprechende Einstufung als 

nachvollziehbar und im Rahmen des Ermessensspielraums der Gemeinde X. liegend. 

Auch kam es zum Schluss, dass die Lohneinbusse nicht unverhältnis- mässig sei.

C./ Mit Eingaben seines Rechtsvertreters vom 2. und 24. November 2004 erhob K. 

Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid vom 18. 

Oktober 2004 und die Verfügung des Stadtrats vom 22. April 2004 seien aufzuheben, 

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Der Beschwerdeführer hält an seinem 

Standpunkt fest, Art. 29 PR enthalte keine genügende Grundlage für die streitige 

Lohnreduktion. Art. 29 PR entspreche der kantonalen Regelung und stehe im Einklang 

mit der Rechtsprechung, welche eine Rückstufung der Besoldung durch 

Neubeurteilung bzw. Dequalifizierung der bisherigen Tätigkeit nicht zulasse. Hätte die 

Absicht bestanden, mit der Arbeitsbewertung nicht nur die Neueinreihung des 

Stellenplans gemäss Art. 27 PR zu begründen, sondern auch Rückstufungen bei 

gleichbleibender Funktion herbeizuführen, so hätte dies wegen der Tragweite des 

Eingriffs in individuelle Rechtspositionen explizit formuliert werden müssen. Im übrigen 

käme eine einzelfallbezogene Rückstufung aufgrund der beim Wechsel ins 

Dienstleistungszentrum abgegebenen Zusicherung einer gravierenden Verletzung des 

Vertrauensprinzips gleich.

Das Departement für Inneres beantragt in seiner Vernehmlassung vom 15. Dezember 

2004 die Abweisung der Beschwerde.

Die Politische Gemeinde X. beantragt mit Vernehmlassung ihres Rechtsvertreters vom 

10. Januar 2005 ebenfalls, der Rekurs (recte: die Beschwerde) sei abzuweisen.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 6/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit wesentlich, in den 

nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 2 

lit. a Ziff. 4 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt 

VRP). Der Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 2. und 24. 

November 2004 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen 

Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 

VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2./ Die Politische Gemeinde X. erliess am 6. Oktober 1999 ein neues 

Personalreglement. Dieses trat am 1. April 2000 in Kraft. Art. 24 ff. PR regelt die 

Besoldung. Art. 27 Abs. 1 PR bestimmt, dass die Arbeitsbewertung die Grundlage für 

die Einreihung jeder Stelle bildet und die Arbeitsbewertung die Anforderungen an eine 

Stelle definiert. Art. 27 Abs. 2 PR bestimmt, dass die Einreihung in die 

Besoldungsklassen und -stufen im Einzelfall unter Berücksichtigung insbesondere von 

Aufgaben, notwendiger Ausbildung, notwendiger Berufserfahrung, Verantwortlichkeit, 

Kompetenzen, notwendiger Selbständigkeit und Führungsaufgaben als Vorgesetzter 

erfolgt.

Art. 29 PR regelt die individuelle Besoldungsanpassung mittels Rückstufung. Nach 

Abs. 1 sind Rückstufungen in eine tiefere Besoldungsklasse oder Besoldungsstufe 

funktions- oder leistungsbezogen. Funktionsbezogene Rückstufungen verfügt die 

Wahlinstanz (Abs.

2). Leistungsbezogene Rückstufungen verfügt der Stadtrat; die ungenügende Leistung 

muss durch das Mitarbeitergespräch belegt sein (Abs. 3).

a) Streitig ist im vorliegenden Fall, ob die angefochtene Besoldungsreduktion als 

funktionsbezogene Rückstufung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 PR zu qualifizieren ist. Die 

Vorinstanz gelangte zum Ergebnis, der Begriff "funktionsbezogen" erfasse nicht 

ausschliesslich die mit einer Funktionsänderung begründete Rückstufung, sondern 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 7/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

auch die mit einer Neubewertung einer Funktion begründete Rückstufung, sofern sich 

die Neubewertung auf eine Arbeitsbewertung nach Art. 27 PR stütze. Demgegenüber 

vertritt der Beschwerdeführer die Auffassung, eine Neubewertung einer Funktion bzw. 

eine Dequalifikation einer unveränderten Funktion finde in Art. 29 PR keine Stütze.

b) Mit dem Erlass des Personalreglements wurde das Personalwesen der Stadt X. auf 

eine neue Grundlage gestellt. Ein erklärtes Ziel der Besoldungsrevision war es nach 

den Ausführungen der Beschwerdegegnerin, als Grundlage für die Besoldung der 

verschiedenen Dienststellen eine Arbeitsbewertung zu verwenden. Die an einer solchen 

auszurichtende Besoldungsordnung sollte zu einer einheitlichen und systematischen 

Lohnstruktur führen sowie eine relative Lohngerechtigkeit herstellen und die bisherigen 

lohnbedingten Spannungen beseitigen.

Die Neueinstufung des Beschwerdeführers kennzeichnet sich damit als Einreihung 

gemäss Art. 27 PR. Da das gesamte Personal nach dem Erlass des neuen Reglements 

aufgrund einer Arbeitsbewertung neu eingestuft wurde, lässt sich die Neueinstufung als 

generelle, durch Rechtssatz begründete Einreihung qualifizieren, was bedeutet, dass 

Art. 29 PR nicht zur Anwendung kommt.

c) Hinzu kommt, dass Stadtrat und Vorinstanz von einem unterschiedlichen 

Sachverhalt ausgegangen sind. Die Verfügung des Stadtrates wurde mit der 

Aenderung der Funktion des Beschwerdeführers per Anfang 2002 begründet. Im 

Rekurs machte dieser geltend, er habe zusätzlich zu seinen Aufgaben im 

Einwohneramt inzwischen auch seine früheren Aufgaben im Amt für Sicherheit wieder 

übernommen. In der neuen Stellenbeschreibung würden nun seine früher als 

Führungsaufgaben oder qualifizierte Sachbearbeitung eingestuften Tätigkeiten nur 

noch als einfache Sachbearbeitung eingestuft.

Der vorinstanzliche Entscheid geht ebenfalls von einer gleichbleibenden Tätigkeit des 

Beschwerdeführers aus. Er beruht somit auf einem anderen Sachverhalt als die 

Verfügung des Stadtrates, für welche der Wechsel ins Einwohneramt ausschlaggebend 

war. Im Rekursentscheid konnte somit der aktuelle Sachverhalt gewürdigt werden. 

Dieser Umstand ist vorliegend allerdings nicht ausschlaggebend.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 8/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

3./ Die Vorinstanz hat dem Verwaltungsgericht gestützt auf Art. 64 Abs. 1 in Verbindung 

mit Art. 52 VRP die dem angefochtenen Rekursentscheid zugrundeliegenden Akten 

übermittelt, u.a. die von der Beschwerdegegnerin mit der Rekursvernehmlassung 

eingereichten Unterlagen act. 1 bis 15. Diese enthalten mehrere kopierte und teilweise 

abgedeckte Akten. Die Beschwerdegegnerin hielt in der Rekursvernehmlassung fest, 

die privaten Interessen der einzelnen Angestellten am Schutz ihrer Personendaten 

stünden einer Offenlegung entgegen. Falls notwendig, sei sie gerne bereit, die nicht 

anonymisierten Fassungen der Stadtratsprotokolle betreffend Lohnreduktion ohne 

Offenlegung gegenüber Dritten zur Verfügung zu stellen.

Die Vorinstanz verzichtete darauf, die vollständigen und unveränderten Unterlagen 

einzufordern. Grundsätzlich obliegt es aber der entscheidenden Instanz, bei geltend 

gemachten überwiegenden Interessen die Art und den Umfang der Einschränkung der 

Akteneinsicht zu bestimmen. Da in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich 

festgehalten war, die Dienststelle des Beschwerdeführers sei im Vergleich zu den 

übrigen Mitarbeitenden der Stadtverwaltung sowie der technischen Betriebe als 

objektiv zu hoch eingestuft, hätten auch die Arbeitsbewertungen der zum Vergleich 

herangezogenen anderen Dienststellen und Funktionen offengelegt werden müssen. Es 

ist widersprüchlich, wenn einerseits geltend gemacht wird, die Arbeitsbewertungen 

seien ohne Ansehen der jeweiligen Stelleninhaber erfolgt, im Rechtsmittelverfahren 

aber Quervergleiche mit anderen Stellen (nicht Stelleninhabern) verweigert werden und 

die Lohnreduktion dennoch mit Berufung auf ein kohärentes und einheitliches 

Besoldungssystem begründet wird.

Da die Beschwerde aus einem anderen Grund gutzuheissen ist (vgl. unten Erw. 4 und 

5), kann im vorliegenden Fall auf die Einholung der besagten Unterlagen verzichtet 

werden.

4./ Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt den finanziellen Ansprüchen 

der öffentlichen Angestellten in der Regel nicht der Charakter wohlerworbener Rechte 

zu. Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis ist durch die jeweilige Gesetzgebung 

bestimmt; es macht daher, auch was die vermögensrechtliche Seite betrifft, die 

Entwicklung der Gesetzgebung mit. Besoldungsansprüche können nur dann als 

wohlerworbene Rechte eingestuft werden, wenn das Gesetz die entsprechenden 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 9/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von den Einwirkungen der gesetzlichen 

Entwicklung ausnimmt oder wenn bestimmte, mit einem einzelnen 

Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen abgegeben werden. Soweit die 

Ansprüche keine wohlerworbenen Rechte darstellen, ist der Betroffene nur nach 

Massgabe des Willkürverbots und des Gebots der Rechtsgleichheit geschützt. Der 

Betroffene kann sich dagegen zur Wehr setzen, dass seine Ansprüche willkürlich 

abgeändert, nachträglich entzogen oder im Wert herabgesetzt werden und dass 

Eingriffe ohne besondere Rechtfertigung einseitig zulasten einzelner Berechtigter oder 

bestimmter Gruppen erfolgen (vgl. etwa BGE 118 Ib 255 f.; M. Müller, Lineare 

Lohnkürzungen im öffentlichen Dienstrecht als Problem der Rechtsgleichheit, in: AJP 

1997, S. 841 f.). Somit kommen Art. 8 und 9 der Schweizerischen Bundesverfassung 

(SR 101, abgekürzt BV) zur Anwendung, welche die Rechtsgleichheit und den Schutz 

vor Willkür sowie die Wahrung von Treu und Glauben gebieten.

a) Die Rechtsprechung hatte sich bei Lohnkürzungen in öffentlichen 

Dienstverhältnissen verschiedentlich mit der Aenderung gesetzlicher Bestimmungen zu 

befassen, mit denen die Leistungen für bestimmte Angestelltengruppen reduziert 

wurden. Die Grundsätze von Treu und Glauben und der rechtsgleichen Behandlung 

sowie das Willkürverbot wurden vom Bundesgericht namentlich auf solche Fälle 

angewandt, bei denen mittels Erlass oder Aenderung von generellen Normen in 

Ansprüche von öffentlichen Angestellten eingegriffen wurde (BGE 118 Ia 245 ff.; 101 Ia 

443 ff.; BGE 2P.276/1995 vom 3. April 1996, in: ZBl 98/1997, S. 65 ff.). Dabei hat das 

Bundesgericht eine einmalige Reduktion der Gehälter von 5,1 Prozent aufgrund der 

schlechten Finanzlage der betroffenen Gemeinde als zulässig erachtet (ZBl 98/1997, S. 

65 ff.). Unzulässig wurde hingegen eine dauernde Reduktion der Löhne einer 

bestimmten Angestelltenkategorie um rund 30 Prozent ohne Uebergangsfrist 

qualifiziert (ZBl 78/1977, S. 267 ff.).

b) Im Streitfall ist die neue Einstufung in die Klasse 10/Stufe 11 aufgrund der 

angefochtenen Verfügung wie auch aufgrund der in den Akten liegenden 

Arbeitsbewertungsunterlagen nicht nachvollziehbar. Die Vergabe der einzelnen 

Arbeitswertpunkte ist nicht transparent, und es ist nicht ersichtlich, weshalb die neue 

Funktion, ob vor oder nach der Uebernahme der ursprünglichen Aufgaben im Amt für 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 10/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Sicherheit, eine im Ergebnis derart gravierende Rückstufung um drei Lohnklassen bzw. 

17,5 Prozent zur Folge hat.

c) Bei der Einstufung kommt dem Gemeinwesen ein grosser Ermessensspielraum zu. 

Insbesondere ist die Frage der Einreihung als Verwaltungsmitarbeiter 3 oder 4 

weitgehend eine Ermessensfrage, die der gerichtlichen Ueberprüfung nicht zugänglich 

ist. Dennoch ist die Auswirkung aufgrund der Tatsache, dass sich die 

Einstufungsbereiche für die beiden Kategorien von Verwaltungsangestellten nicht 

überschneiden, sehr beträchtlich. Wenn wie im vorliegenden Fall eine Neueinstufung 

von der Kategorie 4 in die Kategorie 3 aufgrund einer Arbeitsbewertung eine 

Lohnreduktion um 3 Klassen bzw. um rund 17,5 Prozent zur Folge hat, kann dies unter 

dem Aspekt des Willkürverbots und des Anspruchs auf Wahrung von Treu und Glauben 

geprüft werden.

d) Die Vorinstanz beurteilte die Lohnreduktion um 17,5 Prozent als verhältnismässig. 

Sie begründete dies damit, der Beschwerdeführer sei bereits am 13. Mai 2003 darüber 

orientiert worden, dass beabsichtigt sei, eine Arbeitsbewertung seiner Stelle 

durchzuführen. Ueber das Ergebnis und die für ihn resultierenden Folgen sei er am 25. 

August 2003 orientiert worden. Er habe somit genügend Zeit gehabt, sich mit den 

neuen Gegebenheiten auseinanderzusetzen und seine Lebenssituation bis zum 

Inkrafttreten der Besoldungskürzung anzupassen. Es sei ihm keine kurzfristige 

Anpassung der Lebenshaltung zugemutet worden.

Das Verwaltungsgericht kann sich dieser Auffassung nicht anschliessen. Entscheidend 

ist nicht, wann der Beschwerdeführer von der Absicht der Beschwerdegegnerin 

Kenntnis erhielt, sondern der Zeitpunkt der definitiven Anordnung der Rückstufung. Bei 

der erheblichen Lohnreduktion von 17,5 Prozent ist im Lichte des Grundsatzes von 

Treu und Glauben eine Uebergangsfrist anzusetzen (ZBl 98/1997, S. 69 f. mit 

zahlreichen Hinweisen auf Judikatur und Literatur). Das Bundesgericht hat eine ohne 

Uebergangsfrist vorgenommene Reduktion eines Gehalts um rund 30 Prozent als 

willkürlich eingestuft und dafür eine mindestens halbjährige Anpassungsfrist als 

notwendig erachtet (BGE vom 15. Dezember 1976, in: ZBl 78/1977, S. 267 ff.). Im 

vorliegenden Fall betrug die Frist drei Monate und dauerte somit nicht länger als die 

minimale Kündigungsfrist (Art. 9 PR). Das Bundesgericht geht davon aus, dass es 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 11/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

üblich ist, dass ein Lohnempfänger seine Lebenshaltung auf ein gewisses Lohnniveau 

ausrichtet und sie nicht kurzfristig wesentlich ändern kann (ZBl 98/1997, S. 70). Wird 

einem Angestellten mit einem jährlichen Bruttogehalt von rund Fr. 100'000.-- dieses 

dauernd um rund Fr. 17'500.-- pro Jahr gekürzt, so liegt darin eine erhebliche, die 

Lebenshaltung gravierend beeinflussende Aenderung, welche nur bei Ansetzung einer 

ausreichend lang bemessenen Uebergangsfrist zulässig ist. Die Dauer dieser Frist hat 

zu gewährleisten, dass der Betroffene seine Lebenshaltung den veränderten 

Umständen anpassen kann. Eine Frist von drei Monaten ist jedenfalls viel zu kurz, um 

eine quantitativ derart beträchtliche Lohnreduktion als verhältnismässig erscheinen zu 

lassen.

e) Das Verwaltungsgericht kommt aufgrund der vorstehenden Erwägungen zum 

Schluss, dass die Lohnreduktion aufgrund der nicht nachvollziehbaren Neubewertung 

der vom Beschwerdeführer ausgeübten Funktion und ihres Masses sowie des Fehlens 

einer genügend langen Uebergangsfrist im Ergebnis als willkürlich einzustufen ist.

5./ Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, der Lohnreduktion stehe eine 

individuelle Zusicherung entgegen.

a) Der Grundsatz von Treu und Glauben gewährt dem Bürger einen Anspruch auf 

Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, 

bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung ist 

insbesondere, dass sich die Zusicherung auf eine konkrete, den betreffenden Bürger 

berührende Angelegenheit bezieht, dass die Behörde zur Auskunft bzw. Zusicherung 

zuständig war, dass der Betroffene aufgrund der Zusicherung konkrete Dispositionen 

getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können, und dass 

die gesetzliche Ordnung seit der Zusicherung keine Aenderung erfahren hat (vgl. statt 

vieler Rohner, St. Galler Kommentar zu Art. 9 BV, Rz. 52 mit Hinweisen auf Lehre und 

Rechtsprechung; BGE 129 II 382, 125 I 267, 122 II 112).

b) Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass dem Beschwerdeführer vor dem Wechsel 

vom Amt für Sicherheit zum Einwohneramt bzw. Dienstleistungszentrum eine 

Zusicherung abgegeben wurde, die Funktionsänderung habe besoldungsmäs-sig keine 

Nachteile.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 12/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

c) Die Vorinstanz hielt fest, die Zusicherung habe sich lediglich auf den per 1. Januar 

2002 vorgenommenen Wechsel vom Amt für Sicherheit in das Dienstleistungszentrum 

bezogen. Nur in diesem Umfang könne sie daher als Vertrauensgrundlage 

herangezogen werden. Es frage sich, was geschehen wäre, wenn der 

Beschwerdeführer dem Stellenwechsel nicht zugestimmt hätte. Dabei sei zu 

berücksichtigen, dass seine frühere Stelle als Sektionschef und Leiter der 

Zivilschutzstelle in der damaligen Form nicht mehr existiere. Wäre er im Amt für 

Sicherheit geblieben, hätte er die erfolgten Aenderungen und Neueinschätzungen 

mittragen müssen. Aus der anlässlich des Stellenwechsels gemachten Zusicherung 

habe der Beschwerdeführer nicht den Schluss ziehen dürfen, dass sein Lohnniveau auf 

jeden Fall gewahrt werden würde. Wenn Nachteile aufgrund eines Stellenwechsels 

ausgeschlossen würden, bedeute dies nicht den Ausschluss jeglicher ungünstiger 

Veränderungen, sondern nur derjenigen, die sich wegen des Wechsels auf den 

Beschwerdeführer nun ungünstiger auswirkten als wenn er seine Stelle behalten hätte. 

Massgebend in diesem Zusammenhang sei allein, dass gemäss der von der 

Projektgruppe im Jahr 2003 durchgeführten Arbeitsbewertung die Funktion des 

Sektionschefs und Leiters der Zivilschutzstelle heute in der Besoldungsklasse 8 

eingestuft sei. Damit stehe fest, dass der Beschwerdeführer aufgrund seines Wechsels 

nicht schlechter, sondern auf längere Sicht betrachtet sogar besser gestellt worden sei. 

Deshalb könne die Zusicherung, dem Beschwerdeführer würden aus seinem 

Stellenwechsel besoldungsmässig keine Nachteile erwachsen, im vorliegenden 

Zusammenhang nicht als Vertrauensgrundlage herangezogen werden.

Das Verwaltungsgericht kann sich auch dieser Auffassung nicht anschliessen. Der 

Beschwerdeführer liess sich die Zusicherung für die Beibehaltung seines Lohnes wohl 

deshalb geben, weil er befürchtete, beim Wechsel in das Dienstleistungszentrum werde 

er aufgrund seiner neuen Funktion tiefer eingestuft. Grundlage des Vertrauensschutzes 

ist insbesondere, dass der Betroffene aufgrund der Zusicherung eine Disposition trifft, 

die sich nicht bzw. nicht ohne weiteres wieder rückgängig machen lässt. Im 

vorliegenden Fall bestand ein solches Verhältnis zwischen Zusicherung und 

Disposition. Es geht daher nicht an, die Berufung auf den Vertrauensschutz mit dem 

Argument zu versagen, dem Beschwerdeführer wären beim Unterlassen der 

entsprechenden Vorkehrung dieselben oder gar noch grössere Nachteile widerfahren. 

Nicht stichhaltig ist auch das Argument, dass die Projektgruppe Arbeitsbewertung die 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 13/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

vor dem 1. Januar 2002 ausgeübte Tätigkeit des Beschwerdeführers als Sektionschef 

und Zivilschutzstellenleiter neu in die Klasse 8 einstufte. In bezug auf die Beurteilung 

von verbindlichen Zusicherungen ist von demjenigen Sachverhalt auszugehen, der sich 

tatsächlich abspielte. Nicht entscheidend sind hypothetische Tatsachen. Unbehelflich 

ist auch das Argument, das Dienstverhältnis werde vom jeweiligen Dienstrecht 

beherrscht und mache daher, auch was die vermögensrechtliche Seite betreffe, die 

Entwicklung mit, welche das Dienstrecht mache. Im Zeitpunkt der Zusicherung stand 

das neue Personalrecht bereits in Kraft, und es war offenkundig, dass eine 

Arbeitsbewertung eingeleitet würde. Die Zusicherung enthielt auch keinen Vorbehalt 

bezüglich der Uebernahme der früheren Funktionen im Amt für Sicherheit. Dieser 

Sachverhalt wurde im Rekursverfahren erstmals berücksichtigt. Die erneute 

Funktionsänderung vermag die Berufung auf die Beständigkeit der Zusicherung nicht 

zu entkräften. Es wäre widersprüchlich, bei einer Uebernahme der früheren Funktionen 

dem Betroffenen die Berufung auf die beim ersten Wechsel abgegebene Zusicherung 

zu versagen, wenn er anschlies-send genau diejenigen Aufgaben wieder übernimmt, 

die Grund für die frühere höhere Einstufung waren. Entscheidend ist einzig und allein, 

dass dem Beschwerdeführer nach dem Inkrafttreten des neuen Personalrechts eine 

vorbehaltlose Zusicherung abgegeben wurde, der Wechsel ins Einwohneramt wirke 

sich lohnmässig nicht nachteilig aus. Im übrigen ist es bei Neueinstufungen bzw. 

Reorganisationen im öffentlichen Dienstrecht nicht unüblich, dass Mitarbeitern, die in 

ihrer Funktion nach den neuen Massstäben als zu hoch eingestuft betrachtet werden, 

im Sinne einer Besitzstandwahrung das bisherige Gehalt auf unbestimmte Zeit oder 

zumindest während einer längeren Dauer zugesichert wird.

6./ Aus dem Gesagten folgt, dass die Einstufung in die Klasse 10/Stufe 11 aufgrund der 

gravierenden Gehaltsreduktion und mangels hinreichender Uebergangsfrist willkürlich 

ist und zudem aufgrund der konkreten Zusicherung gegen den Grundsatz von Treu und 

Glauben verstösst. Die Beschwerde ist folglich gutzuheissen. Die Verfügung des 

Stadtrats vom 22. April 2004 und der Rekursentscheid des Departements des Innern 

vom 18. Oktober 2004 sind aufzuheben.

7./ Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Eine Gebühr von Fr. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 14/14

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf ihre Erhebung 

ist nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

Der Beschwerdeführer hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung für das 

Rekurs- und das Beschwerdeverfahren (Art. 98 Abs. 1 und 2 VRP). Eine Entschädigung 

von Fr. 3'000.-- zuzügl. MWSt für beide Verfahren erscheint angemessen (Art. 22 Abs. 

1 lit. a und c der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).

Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:

1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen, und der Rekursentscheid des Departements 

des Inneren vom 18. Oktober 2004 sowie die Verfügung des Stadtrats X. vom 22. April 

2004 werden aufgehoben.

2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- bezahlt die 

Beschwerdegegnerin; auf die Erhebung wird nicht verzichtet.

3./ Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführer für das Rekurs- und das 

Beschwerdeverfahren mit Fr. 3'000.-- zuzügl. MWSt ausseramtlich zu entschädigen.

V. R. W.

Die Vizepräsidentin: Der Gerichtsschreiber:

 

Zustellung dieses Entscheides an:

 

am:

den Beschwerdeführer (durch Rechtsanwalt Y.)–

die Vorinstanz–

die Beschwerdegegnerin (durch Fürsprecher Z.)–

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte
	Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 7.4.2005
	Oeffentliches Dienstrecht, Willkürverbot, Schutz von Treu und Glauben, Art. 8 und 9 BV (SR 101). Pflicht der Vorinstanz zur Ueberweistung der Akten an die Rechtsmittelinstanz (Art. 52 VRP, sGS 951.1). Die Lohneinstufung aufgrund einer generellen Besoldungsrevision ist eine Neueinstufung, nicht eine individuelle Lohnänderung. Die dauernde Reduktion des Gehalts um 17,5 Prozent ist willkürlich, wenn eine Uebergangsfrist von nur drei Monaten angesetzt wird. Im Streitfall verstösst sie zudem aufgrund einer individuellen Zusicherung gegen Treu und Glauben. Die Vorinstanz ist verpflichtet, sämtliche dem angefochtenen Entscheid zugrundeliegenden Akten der Rechtsmittelinstanz zu überweisen. Ueber eine Einschränkung der Akteneinsicht hat die Rechtsmittelinstanz zu entscheiden (Verwaltungsgericht, B 2004/171).

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

		2025-07-19T17:10:35+0200
	"9001 St.Gallen"
	Publikationsplattform Kanton St.Gallen