# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f9050307-3208-5e0f-b4d3-eb4d89f48d65
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2007-03-13
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 13.03.2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-vom-12--M_2007-03-13.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 
EDÖB 

 

 

 

 
Feldeggweg 1, 3003 Bern 
Tel. 031 322 43 95, Fax 031 325 99 96 
www.edoeb.admin.ch 

 
 

  Bern, 12. März 2007 
 
 
 
 
 

Empfehlung 
 
 
 

gemäss 
 

Art. 14 des 
Bundesgesetzes über das  

Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung 
vom 17. Dezember 2004 

 
 
 

zum Schlichtungsantrag von  
 
 

X 
(Antragsteller) 

 
 

gegen 
 
 

Bundesamt für Gesundheit (BAG), Bern 
 
 
 
 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 
 

1. Mit einer Pressemitteilung informierte das BAG am 18. Oktober 2006 darüber, dass der 
Bundesrat den Kauf von acht Millionen Dosen eines Präpandemie-Impfstoffes beschlossen 
hat. Demnach unterzeichnete das BAG einen entsprechenden Vertrag mit dem 
Pharmaunternehmen GlaxoSmithKline (GSK). Gleichzeitig wurde mit dem Unternehmen eine 
Reservationsübereinkunft für Pandemie-Impfstoffe vereinbart. Gemäss Pressemitteilung des 
BAG betragen die Kosten für die Präpandemie- und Pandemie-Impfstoffe 180 Millionen 
Franken.  

 
2. Der Antragsteller reichte am 27. Oktober 2006 beim Eidg. Departement des Innern (EDI) ein 

schriftliches Zugangsgesuch ein. Darin ersuchte der Antragsteller u.a. um Zugang zum 

 
 

 
 
 

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Vertrag und zur Reservationsübereinkunft inklusiv allfälliger Anhänge. Das Gesuch wurde 
zuständigkeitshalber an das BAG überwiesen.  

 
3. Das BAG teilte dem Antragsteller am 29. November 2006 mit, dass „der Vertrag und die darin 

ebenfalls enthaltene Reservationsübereinkunft dem Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis 
(untersteht), da er vertrauliche Geschäfts- und Fabrikationsdaten unserer Vertragspartnerin 
enthält“. In der Folge lehnte das BAG den Zugang gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. g des 
Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; 
SR 152.3) ab. 

 
4. Der Antragsteller reichte mit Schreiben vom 6. Dezember 2006 beim Eidg. Datenschutz- und 

Öffentlichkeitsbeauftragten (der Beauftragte) einen Schlichtungsantrag nach Art. 13 BGÖ ein 
(eingegangen am 7. Dezember 2006). Der Antragsteller führte an, dass sich „eine vollständige 
Verweigerung der Herausgabe nicht mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip in Einklang bringen 
[lasse], weil mit Sicherheit nicht der gesamte Inhalt des GSK-Vertrags und allfälliger Anhänge 
(bzw. der GSK-Verträge) Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse betrifft.“ 

 
5. Am 8. Dezember 2006 forderte der Beauftragte das BAG auf, ihm die für die Bearbeitung des 

Schlichtungsantrags notwendigen Dokumente zu übermitteln. Die gewünschten Dokumente 
trafen am 13. Dezember 2006 beim Beauftragten ein.  

 
6. Am 9. Februar 2007 lud der Beauftragte GSK als in der Sache Betroffene zu einer 

Stellungnahme ein (s. unten Ziffer II B. 8). In ihrer Antwort vom 20. Februar 2007 vertrat GSK 
die Ansicht, dass der Vertrag als Gesamtdokument zu betrachten sei und weitestgehend 
Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse enthalte. Die wenigen, unbedenklichen 
Bestimmungen, die zugänglich gemacht werden könnten, hätten für sich keine eigene 
Aussagekraft. Aus diesen Gründen vertrat GSK die Ansicht, dass von einem teilweisen 
Zugänglichmachen des Vertrages abgesehen und der Zugang vollumfänglich verweigert 
werden sollte.  

 
 
II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

 

A.  Schlichtungsverfahren gemäss Art. 14 BGÖ 
 
1. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten 

einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt 
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine 
Stellungnahme abgibt.  
 
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen 
Schlichtungsantrags tätig (BBl 2003 2023). Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, 
ist jede Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten 
teilgenommen hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem 
Begehren muss hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der 
Schlichtungsantrag muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde 
schriftlich eingereicht werden. 

 
2. Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 6 BGÖ beim BAG eingereicht und eine 

ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren 

 
 

 
 
 

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ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde 
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der 
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.  
 

3. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens 
im Einzelnen obliegt alleine dem Beauftragten (BBl 2003 2024).  

 
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche 
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Einschätzung und 
Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. 
 
 

B.  Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis Art. 7 Art. 1 Bst. g BGÖ  
 

1. Das BAG lehnte den Zugang des Antragstellers mit der Begründung ab, dass der Vertrag 
vertrauliche Geschäfts- und Fabrikationsdaten von GSK enthalte. Der Antragsteller wendete 
sich mit seinem Schlichtungsantrag dagegen, dass das BAG aufgrund der 
Ausnahmebestimmung über das Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis den Zugang 
vollumfänglich verweigerte. Der Beauftragte prüft daher zuerst die Frage, ob der Vertrag 
tatsächlich vollständig respektive teilweise Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse enthält.  

 
2. Art. 7 BGÖ enthält eine abschliessende Liste mit Ausnahmefällen, bei deren Vorliegen der 

Zugang zum amtlichen Dokument eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden kann. 
Dabei handelt es sich um eine Aufzählung privater oder öffentlicher Interessen, die gemäss 
dem Willen des Gesetzgebers dem Grundsatz der Transparenz vorgehen und eine 
Geheimhaltung bestimmter Dokumente rechtfertigen. Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ muss 
kein oder nur ein beschränkter Zugang gewährt werden, wenn durch eine vollumfängliche 
Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können. 

 
3. Die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips hat nicht zur Folge, dass Bundesbehörden nun 

Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse von Privaten, von denen sie Kenntnis 
haben, an interessierte Dritte ausserhalb der Verwaltung bekannt geben müssen. Vielmehr ist 
die Verwaltung gemäss Öffentlichkeitsgesetz gehalten, diese Geheimnisse zu schützen. Eine 
Definition der Begriffe des Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisses finden sich weder in der 
Botschaft noch im Öffentlichkeitsgesetz oder einem anderen Bundesgesetz. Die Botschaft 
führt dazu lediglich aus, dass das Zugänglichmachen bestimmter Informationen nicht zu einer 
Wettbewerbsverzerrung zwischen Marktteilnehmern führen darf1.  

 
4. Das Bundesamt für Justiz, das für die Umsetzung des Öffentlichkeitsgesetzes verantwortlich 

zeichnete, umschrieb Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse als  
„Informationen, die sich auf eine Tätigkeit beziehen, die unter Wettbewerb oder 
wettbewerbsähnlichen Bedingungen stattfindet und denen Geheimnischarakter zukommt (d.h. 
es geht um Tatsachen, die weder offenkundig noch allgemein zugänglich sind). Es muss ein 
legitimes Geheimhaltungsinteresse bestehen und der Geheimhaltungswille der privaten 
Drittperson muss zumindest aus den Umständen ersichtlich sein.“ 2  

                                                      
1  BBl 2003 2012 
2  Bundesamt für Justiz: „Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte 

Fragen“ vom 29.06.2006 

 
 

 
 
 

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Entscheidend für die Beurteilung, ob eine Ausnahme nach Art. 7 BGÖ vorliegt, ist darüber 
hinaus die Tatsache, dass das öffentliche oder private Interesse (hier an der Wahrung des 
Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisses) durch einen Zugang mit „einer gewissen 
Wahrscheinlichkeit“ 3 beeinträchtigt würde. In diesem Fall überwiegt das Interesse an der 
Geheimhaltung und das Transparenzprinzip muss zurücktreten.  
 

5. Der Beauftragte darf in seiner Empfehlung keine vertraulichen oder geheimen Informationen 
und Details aus dem fraglichen Dokument bekannt gegeben. In Bezug auf den hier zu 
beurteilenden Vertrag kann lediglich festgehalten werden, dass es sich dabei um einen 62 
Seiten umfassenden Vertrag mit 8 Anhängen handelt. Der Vertrag enthält u.a. detaillierte 
Ausführungen zur Zusammensetzung des Impfstoffes, zu Preisen, Lieferbedingungen und 
Garantieleistungen.  
 
GSK steht in Bezug auf die Herstellung von Präpandemie- und Pandemie-Impfstoffen im 
Wettbewerb mit anderen Marktteilnehmern. Unbestritten ist ebenso die Tatsache, dass 
sämtliche Informationen zur Zusammensetzung, Wirkungsweise usw. des Impfstoffes unter 
das Fabrikationsgeheimnis fallen. Angesichts der Risiken, die mit einer Pandemie für die 
Menschen verbunden sind, ist es nach Auffassung des Beauftragten angebracht, bestimmte 
Informationen als Geschäftsgeheimnisse einzustufen, beispielsweise die Bezeichnung der 
Produktionsorte einzelner Bestandteile des Impfstoffes respektive Angaben über deren 
Auslieferung ab den verschiedenen GSK-Unternehmen.  
 
GSK hat an der Wahrung ihrer Fabrikations- und Geschäftsgeheimnisse ein legitimes 
Interesse. Nach Einsichtnahme in das fragliche Dokument ist der Beauftragte zur 
Überzeugung gelangt, dass das Zugänglichmachen einzelner Textpassagen oder des ganzen 
Vertragsdokuments nicht nur mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit, sondern mit 
Bestimmtheit zu einer Offenbarung bestimmter Fabrikations- oder Geschäftsgeheimnisse 
führen würde und für GSK mit Nachteilen im Wettbewerb im In- und Ausland verbunden wäre.  
 
Nach Ansicht des Beauftragten ist es daher grundsätzlich richtig, dass der Zugang zu weiten 
Teilen des Vertragstextes, d.h. zu den Ziffern 2-19 sowie sämtlichen Anhängen, aufgrund des 
Vorliegens des Ausnahmefalls von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ nicht gewährt wird.  

 
6. Der Antragsteller beanstandet nicht die Tatsache, dass es sich vorliegend um einen 

Ausnahmefall von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ handelt. Vielmehr macht er geltend, dass das 
BAG nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip einen teilweisen Zugang zum Dokument hätte 
gewähren sollen. 

 
Das BAG hat entschieden, den Zugang vollumfänglich zu verweigern, da der Vertrag 
„vertrauliche Geschäfts- und Fabrikationsdaten unserer Vertragspartnerin enthält“.  
Im Folgenden gilt es zu prüfen, ob diese Haltung vom Öffentlichkeitsgesetz abgedeckt ist.  

 
7. Das Öffentlichkeitsgesetz besagt nicht, dass der Zugang zu einem Dokument vollumfänglich 

verweigert werden muss, nur weil das Dokument ein (oder mehrere) Fabrikations- oder 
Geschäftsgeheimnis(se) enthält. Vielmehr bietet Art. 7 BGÖ neben der vollumfänglichen 
Verweigerung auch die Möglichkeit der Beschränkung des Zugangs im Umfang des 
tatsächlich gegebenen Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisses (Art. 7 Abs. 1 BGÖ). In 

                                                      
3  BBl 2003 2006f. 

 
 

 
 
 

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Anwendung des Verhältnismässigkeitsgebots gilt es somit stets zu prüfen, ob allenfalls ein 
teilweiser Zugang gewährt werden kann, indem die sensiblen Teilbereiche des Dokuments 
abgedeckt, entfernt oder verschlüsselt werden können.  
 
Nach Ansicht des Beauftragten enthalten weite Teile des Vertrages Geschäfts- und 
Fabrikationsgeheimnisse (s. o. Ziffer II B. 5). Seiner Einschätzung nach gilt dies indes nicht für 
die Seiten 1-9, welche das Inhaltsverzeichnis, die Präambel und die Ziffer 1 des Vertrages 
(Definitionen und Interpretationen) beinhalten. Diese Vertragsteile enthalten nicht 
vollumfänglich respektive nicht überwiegend Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse. Sie 
können somit grundsätzlich zugänglich gemacht werden. Der Beauftragte teilte seine 
Einschätzung GSK mit und räumte ihr als in der Sache Betroffene die Gelegenheit zur 
Stellungnahme ein. 
 

8. GSK hielt in ihrer Stellungnahme fest, dass sie es den Vertrag als Gesamtdokument versteht, 
das weitestgehend Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse beinhaltet. Das 
„Zugänglichmachen der wenigen, aus unserer Sicht unbedenklichen Bestimmungen hat keine 
eigene Aussagekraft.“ Aus diesem Grund vertrat GSK die Ansicht, dass der Zugang zum 
gesamten Dokument verweigert werden sollte. Darüber hinaus hielt GSK fest, dass auch in 
der Präambel und den Definitionen „kommerziell wichtige Geschäfts- und 
Fabrikationsgeheimnisse“ enthalten seien, und bezeichnete jene Textstellen, die aus diesem 
Grund nicht zugänglich gemacht werden sollten.  
 

9. Wie bereits in Ziffer II B. 5 erwähnt, darf der Beauftragte in einer Empfehlung die als geheim 
bezeichneten Textpassagen nicht aufführen. Der Beauftragte erachtet das 
Geheimhaltungsinteresse von GSK an den von ihr bezeichneten Stellen betreffend die Seiten 
1-9 des Vertrages als legitim. Diese Vertragsbestandteile (ebenso wie die Ziffern 2-19 sowie 
die Anhänge) fallen damit unter die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ und 
müssen nicht zugänglich gemacht werden.4 Im Weiteren gilt es nun zu prüfen, ob in Bezug auf 
die Seiten 1-9 ein teilweiser Zugang gewährt werden kann.  
 
Werden die nicht zugänglichen Passagen abgedeckt, so bleibt etwa die Hälfte des Textes der 
Seiten 1-9 offen. Nach Ansicht des Beauftragten kann nicht die Rede davon sein, dass die 
zugänglichen Informationen in Bezug auf diesen Vertragsbestandteil keinen Sinn mehr 
ergeben und daher der Zugang gänzlich verweigert werden kann. Das Öffentlichkeitsgesetz 
verlangt im Übrigen nicht, dass die offenen (d.h. nicht abgedeckten) Passagen in Beziehung 
zu den abgedeckten Teilen eines Dokuments gesetzt werden müssen, um deren 
Zugänglichkeit zu beurteilen. Nach Ansicht des Beauftragten ist daher ein beschränkter 
Zugang zu den Seiten 1-9 zu gewähren.  

 
 
III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:  
 

1. Das Bundesamt für Gesundheit gewährt dem Antragsteller einen teilweisen Zugang zum 
Vertrag mit GlaxoSmithKline zu Table of Contents (Seite 2 und 3), Preamble (Seite 4) und die 
Ziffer 1 „Definitions and Interpretation“ (Seite 4-9). Der Zugang wird entsprechend den im 
Anhang zu dieser Empfehlung aufgeführten Textpassagen zur Preamble und den Definitions 
beschränkt.  

                                                      
4  Diese vertraulichen Passagen aus den Seiten 1-9 werden im Anhang zu dieser Empfehlung aufgeführt, sind 

aus dem erwähnten Grund jedoch nur für das BAG und GSK zugänglich. 

 
 

 
 
 

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Zu den Ziffern 2-19 und zu den Anhängen A-H ist kein Zugang zu gewähren. 
 

2. Das Bundesamt für Gesundheit erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des 
Verwaltungsverfahrensgesetzes, wenn es in Abweichung dieser Empfehlung dem 
Antragsteller den teilweisen Zugang nicht gewährt.  
 
Das Bundesamt für Gesundheit erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser 
Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 
 

3. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim 
Bundesamt für Gesundheit den Erlass einer Verfügung nach Artikel 5 des 
Verwaltungsverfahrensgesetzes verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden 
ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 

 
4. Als von der Empfehlung Betroffene kann GlaxoSmithKline innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt 

dieser Empfehlung beim Bundesamt für Gesundheit den Erlass einer Verfügung nach Artikel 5 
des Verwaltungsverfahrensgesetzes verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht 
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 

 
5. Gegen die Verfügung kann beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (Art. 

16 BGÖ).  
 

6. Diese Empfehlung wird mit Ausnahme des Anhangs veröffentlicht (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). Zum 
Schutz der Personendaten der am Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des 
Antragstellers anonymisiert. 

 
7. Die Empfehlung wird eröffnet: 

 
J X 

 
J Bundesamt für Gesundheit (inklusiv Anhang) 

3003 Bern 
 
J GlaxoSmithKline AG (inklusiv Anhang) 

Talstrasse 3 – 5  
3053 Münchenbuchsee 

 
 
 
 
 
 
 
Hanspeter Thür 
 
 
Anhang mit den gesperrten Textstellen der Seiten 1-9 (keine Veröffentlichung)