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**Case Identifier:** cec4c7ab-6410-559e-ac58-e00eadce46da
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-04-22
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 22.04.2021 A/4053/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-4053-2020_2021-04-22.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/4053/2020-ABST ACST/16/2021 

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Arrêt du 22 avril 2021 

 

dans la cause 

 

ASSOCIATION GENEVOISE DES ENTREPRISES D’ENTRETIEN DES 
TEXTILES 
et 
FÉDÉRATION DU COMMERCE GENEVOIS 
et 
FÉDÉRATION DES ENTREPRISES ROMANDES GENÈVE 
et 
GROUPEMENT PROFESSIONNEL DES RESTAURATEURS ET HÔTELIERS 
NODE – NOUVELLE ORGANISATION DES ENTREPRISES DEPUIS 1922 
et 
A______ SA 
représentés par Mes Nicolas Wisard et Bettina Fleischmann, avocats 

contre 

GRAND CONSEIL 

et 

COMITÉ D’INITIATIVE IN 173 
représenté par Me Christian Bruchez, avocat 

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 A/4053/2020   

EN FAIT 

1)  L’Association genevoise des entreprises d’entretien des textiles (ci-après : 
AGETEX) est une association sise à Genève, dont le but statutaire est notamment 
de grouper les propriétaires d’entreprises d’entretien des textiles du canton de 
Genève et d’autres exploitations analogues, et de sauvegarder les intérêts 
professionnels communs et généraux de ses membres. 

  La Fédération du commerce genevois (ci-après : FCG) est une association 
sise à Genève, dont le but statutaire est notamment de grouper les associations 
patronales ou groupements locaux actifs dans le commerce, et de prendre toutes 
les mesures nécessaires à la sauvegarde des intérêts de ses membres. 

  La Fédération des entreprises romandes Genève (ci-après : FER) est une 
association sise à Genève, dont le but statutaire est, parmi douze autres, de 
défendre les intérêts généraux de l’économie privée et ceux de ses membres. 

  Le Groupement professionnel des restaurateurs et hôteliers (ci-après : 
GPRH) est une association sise à Genève, dont le but statutaire est notamment de 
promouvoir et de défendre, collectivement ou individuellement, les intérêts de la 
profession et les activités de ses membres. 

  La NODE « Nouvelle organisation des entrepreneurs, depuis 1922 » 
(ci-après : NODE) est une association sise à Genève, dont le but statutaire est de 
promouvoir les intérêts communs de ses membres (économiques et sociaux), dans 
la mesure des moyens de se défendre, de mettre en place et d’assumer des 
services, et de les représenter auprès des autorités, des autres associations 
professionnelles et des partis politiques. 

  A______ SA (ci-après : la boulangerie) est une société anonyme inscrite au 
registre du commerce du canton de Genève depuis le 27 janvier 1992, dont le 
siège est à B______ et dont le but statutaire est l’exploitation de plusieurs 
boulangeries-pâtisseries et tea-rooms dans le canton de Genève. 

2)  Le 2 février 2018, plusieurs députés ont déposé au Grand Conseil un projet 
de loi (ci-après : PL) 12'267 « instaurant une loi sur le salaire minimum 
(Un salaire minimum cantonal pour lutter contre la pauvreté !) », qui prévoyait 
notamment un salaire minimum de CHF 23.- par heure pour les travailleurs 
accomplissant leur travail dans le canton, adapté chaque année au renchérissement 
sur la base de l’indice genevois des prix à la consommation (ci-après : IPC) du 
mois d’août de l’année précédente, l’indice de base étant celui du mois de 
janvier 2018. 

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  Selon l’exposé des motifs relatif à ce PL, son objectif consistait à améliorer 
la situation précaire dans laquelle se trouvaient de nombreuses personnes à 
Genève au moyen de l’instauration d’un salaire minimum, qui permettait de lutter 
contre la pression à la baisse sur les salaires, la diminution des salaires à 
l’embauche et les revenus inférieurs au minimum vital pour un travail à plein 
temps. Si les travailleurs ne pouvaient décemment gagner leur vie grâce à leur 
salaire, ils étaient souvent voués à la précarité et au soutien de l’aide social, et ce 
malgré leur emploi. En effet, en 2016, 18 % des personnes à l’aide sociale étaient 
des travailleurs actifs dont les revenus n’atteignaient pas le minimum vital de 
l’aide sociale. Une telle situation menaçait la cohésion sociale et pouvait être 
évitée par l’introduction d’un salaire minimum permettant de garantir un niveau 
décent d’existence, de même que de franchir un pas vers l’égalité salariale, 
puisqu’une majorité de travailleurs pauvres était, à Genève, constituée de femmes. 

3)  Le 22 février 2018, le PL 12'267 a été renvoyé sans débat à la commission 
de l’économie (ci-après : la commission). 

4) a. Le 9 avril 2018 a été publié dans la Feuille d’avis officielle de la République 
et canton de Genève (ci-après : FAO) un avis selon lequel la communauté 
genevoise d’action syndicale (ci-après : CGAS) avait informé le Conseil d’État du 
lancement d’une initiative législative formulée intitulée : « 23 frs, c’est un 
minimum » (ci-après : l’IN 173) portant sur la modification suivante de la loi sur 
l’inspection et les relations du travail du 12 mars 2004 (LIRT - J 1 05) : 

« Art.1, al. 4 (nouveau) 
4 Elle institue un salaire minimum afin de combattre la pauvreté, de favoriser 
l’intégration sociale et de contribuer ainsi au respect de la dignité humaine. Elle 
définit le rôle de l’office, de l’inspection paritaire et des autres autorités 
concernées dans la mise en œuvre des dispositions de la présente loi sur le 
salaire minimum. 
 
Art. 2, al. 1 et 5 (nouvelle teneur) 
1 Le département est chargé de l’application des dispositions légales 
mentionnées en préambule de la présente loi et des dispositions de la présente 
loi sur le salaire minimum, pour autant qu’elle ne soit pas expressément 
réservée ou attribuée à une autre autorité désignée par ces dernières, par la 
présente loi ou par d’autres lois cantonales. 
5 L’office est suffisamment doté en personnel. Pour les tâches prévues aux 
chapitres II, IV, IVB et VI, il bénéficie d’au moins 1 poste d’inspecteur pour 
10'000 salariés en se basant sur le répertoire des entreprises du canton de 
Genève visé à l’article 40, sous déduction des emplois publics. 
 
Art. 23, al. 2bis (nouveau) et al. 3 (nouvelle formulation) 
2bis Les usages ne peuvent en aucun cas prévoir un salaire minimum inférieur à 
celui fixé à l’article 39K. 
3 Sauf exception reconnue par le Conseil de surveillance du marché de l’emploi, 
les conventions collectives de travail qui ont fait l’objet d’une décision 
d’extension sont réputées constituer les usages du secteur concerné. L’alinéa 2bis 
est réservé. 
 
Chapitre IV B (nouveau) Salaire minimum 
Art. 39I (nouveau) Champ d’application 
Les relations de travail des travailleurs accomplissant habituellement leur travail 

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dans le canton sont soumises aux dispositions du présent chapitre relatives au 
salaire minimum. 
 
Art. 39J (nouveau) Exceptions 
Les dispositions du présent chapitre ne sont pas applicables : 
a) aux contrats d’apprentissage au sens des articles 344 et suivants du code des 
obligations ; 
b) aux contrats de stage s’inscrivant dans une formation scolaire ou 
professionnelle prévue par la législation cantonale ou fédérale. le Conseil de 
surveillance du marché de l’emploi statue en cas de litige relatif à l’admission 
d’une exception au sens de la présente lettre ; 
c) aux contrats de travail conclus avec des jeunes gens de moins de 18 ans 
révolus. 
 
Art. 39K (nouveau) Montant du salaire minimum 
1 Le salaire minimum est de 23 F par heure. 
2 Pour le secteur économique visé par l’article 2, alinéa 1, lettre d, de la Loi 
fédérale sur le travail dans l’industrie, l’artisanat et le commerce (LTr) du 
13 mars 1964, le Conseil d’État peut, sur proposition du Conseil de surveillance 
du marché de l’emploi, fixer un salaire minimum dérogeant à l’alinéa 1 dans le 
respect de l’article 1 alinéa 4. 
3 Chaque année, le salaire minimum est indexé sur la base de l’indice des prix à 
la consommation du mois d’août, par rapport à l’indice en vigueur le 1er janvier 
2018. Le salaire minimum prévu à l’alinéa 1 n’est indexé qu’en cas 
d’augmentation de l’indice des prix à la consommation. 
4 Par salaire, il faut entendre le salaire déterminant au sens de la législation en 
matière d’assurance-vieillesse et survivants, à l’exclusion d’éventuelles 
indemnités payées pour jours de vacances et pour jours fériés. 
 
Art. 39L (nouveau) Primauté par rapport aux salaires prévus par les 
contrats individuels, les conventions collectives et les contrats-type 
Si le salaire prévu par un contrat individuel, une convention collective ou un 
contrat-type est inférieur à celui fixé à l’article 39K, c’est ce dernier qui 
s’applique. 
 
Art. 39M Contrôle (nouveau) 
1 L’office et l’inspection paritaire des entreprises sont compétents pour contrôler 
le respect par les employeurs des dispositions du présent chapitre. 
2 Tout employeur doit pouvoir fournir en tout temps à l’office ou à l’inspection 
paritaire un état détaillé des salaires versés à chaque travailleur et du nombre 
correspondant d’heures de travail effectuées. 
 
Art. 39N Sanctions (nouveau) 
1 Lorsqu’un employeur ne respecte pas le salaire minimum prévu à l’article 
39K, l’office peut prononcer une amende administrative de 30 000 F au plus. Ce 
montant maximal de l’amende administrative peut être doublé en cas de 
récidive. 
2 L’office peut également mettre les frais de contrôle à la charge de 
l’employeur. 
3 Lorsque l’employeur est une entreprise visée par l’article 25, les autres 
sanctions prévues à l’article 45 peuvent également être prononcées. 
4 L’office établit et met à jour une liste des employeurs faisant l’objet d’une 
décision exécutoire. Cette liste est accessible au public. 
 
Art. 45, al. 1 (nouvelle teneur) 
1 Lorsqu’une entreprise visée par l’article 25 ne respecte pas les conditions 
minimales de travail et de prestations sociales en usage ou le salaire minimum 
prévu à l’article 39K, l’office peut prononcer : 
a) une décision de refus de délivrance de l’attestation visée à l’article 25 pour 
une durée de 3 mois à 5 ans. La décision est immédiatement exécutoire ; 
b) une amende administrative de 60 000 F au plus ; 

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c) l’exclusion de tous marchés publics pour une période de 5 ans au plus. » 

 b. Selon l’exposé des motifs figurant sur la formule de récolte de signatures, 
l’initiative prévoyait l’instauration d’un salaire minimum de CHF 23.- de l’heure 
pour toutes les branches, soit CHF 4'086.- par mois pour quarante-et-une heures 
de travail hebdomadaire, indexé au coût de la vie, des exceptions étant notamment 
prévues pour les jeunes en formation. À Genève, près de la moitié des travailleurs 
n’étaient pas protégés par une convention collective et dans plusieurs secteurs, les 
travailleurs qui en bénéficiaient percevaient des bas salaires, ce à quoi l’initiative 
voulait remédier, en contraignant les employeurs à accorder un salaire digne. 

5)  Par arrêté du 31 octobre 2018, publié dans la FAO du 2 novembre 2018, le 
Conseil d’État a constaté l’aboutissement de l’IN 173. 

6)  Par arrêté du 27 février 2019 publié dans la FAO du 1er mars 2019, le 
Conseil d’État a admis la validité de l’IN 173. 

  L’initiative respectait les conditions de forme et de fond. Elle était conforme 
au principe de clarté, même si la formulation de l’art. 39K al. 3 LIRT projeté 
manquait de précision s’agissant de la manière dont il fallait comprendre la 
référence à l’IPC du mois d’août, qui devait logiquement s’entendre comme le 
mois d’août de l’année précédente. 

  Le montant du salaire minimum retenu pouvait se fonder sur les prestations 
complémentaires cantonales (ci-après : PCC) genevoises, qui étaient destinées à 
couvrir les besoins vitaux, ce qui restait dans le cadre de la politique sociale. La 
méthode de calcul était la suivante : au montant de base déterminant pour couvrir 
les besoins sociaux, soit pour 2018 le revenu minimum cantonal d’aide social 
garanti par le versement des PCC, de CHF 25'661.-, venait s’ajouter le montant 
pour le loyer et les frais accessoires, de CHF 13'200.-, et celui pour l’assurance 
obligatoire des soins, soit la prime moyenne cantonale d’assurance-maladie de 
CHF 6'996.-. À ce total de CHF 45'857.-, qui correspondait au salaire minimum 
net, s’ajoutait encore le montant annuel pour les cotisations aux assurances 
sociales, estimé à CHF 4'800.65, ce qui donnait un revenu annuel brut de 
CHF 50'657.65, soit un salaire brut horaire de CHF 23.76 pour une personne 
seule, à raison d’une activité à plein temps de quarante-et-une heures 
hebdomadaires. Il en résultait que le montant de CHF 23.- par heure de l’IN 173 
pouvait être motivé par des critères objectifs et raisonnables et demeurait dans le 
cadre posé par la jurisprudence pour que l’instauration d’un salaire minimum soit 
considérée comme relevant de la politique sociale admissible. 

  La volonté prépondérante des initiants était la poursuite de préoccupations 
de politique sociale, et non pas d’influer sur la libre concurrence, la fixation du 
montant du salaire minimum se situant à un niveau suffisamment bas, proche du 
revenu minimum résultant des systèmes d’assurance sociale, pour ne pas sortir du 
cadre de ladite politique sociale. L’initiative était dès lors conforme au principe de 

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la liberté économique. Elle était également conforme à la liberté économique prise 
dans sa dimension individuelle, pour les mêmes motifs. 

7)  Le 27 février 2019 également, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil 
son rapport sur la prise en considération de l’IN 173, proposant son rejet sans lui 
opposer de contreprojet. 

8)  Le 7 octobre 2019, la commission a rendu son rapport concernant le 
PL 12'267 et l’IN 173, refusant l’entrée en matière du premier et proposant le rejet 
de la deuxième sans lui opposer de contreprojet. 

  Lors de ses travaux, la commission a notamment procédé à l’audition de 
représentants syndicaux, qui ont expliqué qu’à Genève, presque une personne sur 
dix, soit trente mille personnes, gagnaient moins de CHF 4'000.- par mois, ce qui 
ne suffisait pas pour subsister au regard du coût de la vie élevé dans le canton. Les 
femmes étaient deux fois plus touchées que les hommes par les bas salaires, 
puisque les deux tiers des salariés gagnant moins de CHF 4'000.- par mois pour 
une activité à plein temps étaient des femmes. Celles-ci étaient en outre 
représentées dans les gros secteurs d’emplois à bas salaire qu’étaient l’hôtellerie-
restauration, le commerce de détail, le secteur des activités administratives et de 
soutien et le secteur des autres services personnels, comme la coiffure et la 
blanchisserie. C’était donc une question de dignité de permettre à l’ensemble de 
ces personnes d’être indépendantes de l’aide sociale ou d’autres institutions 
sociales, étant précisé que l’institution du salaire minimum permettait également 
de lutter contre le cumul des emplois (p. 3 s). 

  Elle a également procédé à l’audition d’un économiste, qui a expliqué qu’en 
2016, le salaire médian d’un emploi à plein temps, pour quarante heures de travail 
par semaine, était de CHF 6'502.- bruts par mois pour l’ensemble de la Suisse et 
de CHF 7'278.- bruts par mois pour le seul canton de Genève. Dans la perspective 
d’un salaire minimum, il fallait tenir compte du fait que les salaires étaient plus 
élevés à Genève que dans le reste de la Suisse (secteurs mieux rémunérés, 
qualifications plus élevées, coût de la vie plus important, notamment pour le 
logement ; p. 22). 

  Le représentant de l’office cantonal de la statistique (ci-après : OCSTAT) a 
indiqué qu’un salaire minimum de CHF 23.- par heure, converti dans le système 
statistique, correspondait à CHF 3'987.- par mois, soit en dessous des deux tiers 
du salaire médian, qui était égal à CHF 4'852.- en 2016, c’est-à-dire en dessous du 
niveau de bas salaire qu’adoptaient généralement les statisticiens (p. 39). Durant 
la même année, 19,1 % des salariés avaient un salaire inférieur ou égal aux deux 
tiers du salaire médian, alors que 7,6 % des salariés percevaient un salaire 
inférieur à CHF 23.- par heure (p. 39, 45). 

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9)  Lors de sa séance du 31 octobre 2019, le Grand Conseil a rejeté l’IN 173 et 
refusé de lui opposer un contreprojet, ce qui a été publié dans la FAO du 
1er novembre 2019. Il a également rejeté le PL 12'267 lors du même débat. 

10)  Par arrêté du 20 mars 2020, publié dans la FAO du même jour, le Conseil 
d’État a annulé la votation cantonale du 17 mai 2020 portant notamment sur 
l’IN 173 en raison de la situation sanitaire liée à l’épidémie de Covid-19. 

11)  L’IN 173 a été soumise au vote lors du scrutin du 27 septembre 2020, à 
l’issue duquel elle a été acceptée par 58,16 % des citoyens. Ce résultat a été validé 
par arrêté du Conseil d’État du 14 octobre 2020, publié dans la FAO du 
16 octobre 2020. 

12)  Par arrêté du 28 octobre 2020, publié dans la FAO du 30 octobre 2020, le 
Conseil d’État a promulgué la novelle correspondant au texte de l’IN 173, qui est 
entrée en vigueur le lendemain conformément à son texte, soit le 31 octobre 2020. 

13)  Le 28 octobre 2020 également, le Conseil d’État a adopté l’arrêté relatif au 
salaire minimum légal pour 2020 et 2021, publié dans la FAO du 30 octobre 2020, 
qui a la teneur suivante : 

« Art. 1 Salaire minimum légal 
1 Le salaire minimum brut visé à l’article 39K de la loi sur l’inspection et les 
relations du travail, du 12 mars 2004, est de 23 francs au 1er novembre 2020 et 
de 23.14 francs par heure au 1er janvier 2021, sous réserve des alinéas 2 et 3. 
2 Dans le secteur de l’agriculture, le salaire minimum brut est de 16.90 francs au 
1er novembre 2020 et de 17 francs par heure au 1er janvier 2021. 
3 Dans le secteur de la floriculture, le salaire minimum brut est de 15.50 francs 
au 1er novembre 2020 et de 15.60 francs par heure au 1er janvier 2021. 
 
Art. 2 Entrée en vigueur 
Le présent arrêté entre en vigueur le 1er novembre 2020. » 

14)  Par acte expédié le 30 novembre 2020, l’AGETEX, la FCG, la FER, le 
GPRH, la NODE et la boulangerie (ci-après : les recourants) ont conjointement 
interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice 
(ci-après : la chambre constitutionnelle) contre la novelle issue de l’IN 173, 
concluant à titre préalable à l’octroi de l’effet suspensif au recours en tant qu’il 
était dirigé contre l’absence de dispositions transitoires, et principalement à 
l’annulation de la deuxième phrase de l’art. 39K al. 3 LIRT, et au constat que la 
novelle ne déploierait ses effets qu’à compter du 1er février 2021, le tout 
« sous suite de frais et dépens ». 

  En tant qu’il ne prévoyait que la possibilité d’une indexation à la hausse si 
l’IPC devait subir des variations négatives, contrairement à ce qui était le cas du 
salaire minimum du canton de Neuchâtel, l’art. 39K al. 3 LIRT violait la liberté 
économique dans sa dimension institutionnelle et individuelle, question n’ayant 
toutefois pas été abordée durant les travaux préparatoires. En effet, l’instauration 
d’un salaire minimum dépassant le montant des prestations versées par l’aide 

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sociale cantonale ou les assurances sociales fédérales sortait du cadre de la 
politique sociale et constituait une mesure de politique économique, ce que la 
disposition litigieuse permettait en prévoyant que l’indexation du salaire 
minimum se faisait uniquement à la hausse. L’indexation du salaire minimum à 
l’IPC avait pour but de protéger le pouvoir d’achat des travailleurs au fil du temps 
en faisant évoluer le montant nominal à due concurrence. Or, l’indexation à la 
hausse exclusivement ne remplissait plus cette fonction, puisque le salaire 
minimum était alors déconnecté du calcul de base qui en faisait une mesure de 
politique sociale, ce qui en faisait également une mesure disproportionnée qui 
n’était pas sans conséquences économiques sur les entreprises et employeurs en 
cas de déflation. L’art. 39K al. 3, 2ème phr. LIRT devait ainsi être annulé, puisque 
sans cette disposition, une indexation tant à la hausse qu’à la baisse pouvait être 
effectuée. 

  L’absence de disposition transitoire violait les principes de la 
proportionnalité et de la bonne foi. La novelle issue de l’IN 173 était ainsi entrée 
en vigueur deux mois avant la fin d’une année civile et alors que le canton 
traversait une crise économique sans précédent. Les employeurs devaient dès lors 
supporter les conséquences économiques de l’ajustement salarial durant une 
période où ils n’avaient perçu aucun revenu, voire subi de substantielles pertes, un 
ajustement des prix dans la plupart des branches étant actuellement illusoires, de 
même qu’une restructuration des entreprises. En particulier, la résiliation ou la 
renégociation des rapports de travail du personnel ne pouvait pas être mise en 
œuvre avant l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation, ce qui nécessitait 
un temps d’adaptation. Il convenait ainsi d’accorder à tout le moins un délai 
transitoire d’au moins deux mois à compter de la promulgation de la loi, ce qui 
imposait un report de l’exigibilité, soit de l’entrée en vigueur, du salaire minimum 
légal jusqu’au 1er février 2021 à tout le moins. 

15)  Le 17 décembre 2020, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable un recours 
déposé par les recourants contre l’arrêté de promulgation du 28 octobre 2020 
(2C_1003/2020). 

16)  Le 15 janvier 2021, le comité d’initiative (ci-après : le comité) a conclu au 
rejet du recours, « avec suite de frais et dépens ». 

  La jurisprudence ne fixait pas « au centime près » la limite entre la politique 
sociale et la politique économique, une marge de manœuvre étant laissée au 
législateur cantonal. Conformément aux pratiques généralement suivies dans le 
monde du travail, il n’existait pas d’indexation du salaire minimum à la baisse en 
cas de diminution de l’IPC, cas dans lequel le salaire restait inchangé jusqu’au 
moment où il dépassait à nouveau le niveau qui avait conduit à la précédente 
indexation. Étant donné que le calcul de l’indexation se faisait toujours par rapport 
à l’indice en vigueur le 1er janvier 2018, il était erroné d’affirmer que ce système 
permettait uniquement d’accumuler les majorations, ni qu’il visait à augmenter les 

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salaires réels. Pour les rapports de travail en cours, une baisse du montant du 
salaire minimum légal ne permettait de toute façon pas aux employeurs de réduire 
unilatéralement pour le futur les salaires versés aux travailleurs, une modification 
des conditions de travail, défavorable au travailleur, supposant l’accord exprès de 
celui-ci. Faute d’un tel accord, il appartenait à l’employeur de résilier le contrat ; 
à défaut, les conditions antérieures restaient en vigueur. Une simulation basée sur 
l’évolution de l’IPC genevois depuis 2005 montrait qu’une baisse de celui-ci ne 
conduisait qu’à des écarts minimes par rapport au système, inusuel, prévoyant des 
indexations tant à la baisse qu’à la hausse. Par définition, un système d’indexation 
avait un caractère schématique, puisque l’indexation ne se faisait qu’une fois par 
année et en prenant en compte l’indice d’un mois de l’année précédente, ce qui 
conduisait à des indexations légèrement supérieures ou légèrement inférieures à 
celles qui auraient été appliquées si l’on avait pris en considération l’indice du 
mois d’entrée en vigueur de l’indexation. À cela s’ajoutait que l’IPC pris en 
compte dans le système schématique d’indexation prévu à l’art. 39K al. 3 LIRT ne 
reflétait pas toutes les charges pesant sur les travailleurs, puisque par exemple les 
primes d’assurance-maladie n’étaient pas prises en compte dans le calcul. Étant 
donné leur augmentation d’année en année, cet élément compensait largement 
l’absence d’indexation à la baisse calculée sur la base de l’IPC. 

  Compte tenu du long processus qui avait mené à l’entrée en vigueur de la 
novelle, aucun employeur ne pouvait, de bonne foi, se déclarer surpris par l’entrée 
en vigueur du texte, intervenue le 1er novembre 2020, ni prétendre n’avoir eu 
aucun moyen de s’y préparer. L’aboutissement de l’IN 173 était ainsi connu 
depuis fin octobre 2018, sa conformité au droit dès fin février 2019, et le report de 
la votation avait laissé un temps de préparation supplémentaire aux employeurs, 
ce d’autant que la novelle n’était entrée en vigueur que le 1er novembre 2020. 
L’argument en lien avec la situation épidémique était sans pertinence, puisque en 
cas de fermeture d’une entreprise, d’un établissement ou d’un commerce sur ordre 
des autorités, son personnel avait droit à une indemnité pour réduction de l’horaire 
de travail (ci-après : RHT) versée par l’assurance-chômage. Le report au 
1er février 2021 de l’entrée en vigueur de la novelle n’était ainsi d’aucune utilité 
pour les entreprises contraintes de fermer. 

17)  La présidence de la chambre constitutionnelle a refusé d’octroyer l’effet 
suspensif au recours et réservé le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé 
au fond. 

18)  Le Grand Conseil s’en est rapporté à justice sur le sort du recours, étant 
donné que ce dernier portait sur une initiative qu’il avait refusée. 

19)  Le 18 janvier 2021, le juge délégué a accordé aux parties un délai au 
26 février 2021 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, 
après quoi la cause serait gardée à juger. 

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20)  Le 26 février 2021, les recourants ont persisté dans les conclusions et termes 
de leur recours. 

  Le système d’indexation à la hausse exclusivement aboutissait à ce que 
l’évolution du salaire minimum soit déconnecté du calcul de base qui en faisait 
une mesure de politique sociale, si bien qu’il s’agissait alors d’une mesure de 
politique économique. Le fait que la différence entre la hausse et la baisse ne 
puisse représenter que des dizaines de centimes n’y changeait rien, puisque 
l’addition finale pour un employeur pouvait être importante et lui faire porter un 
effort disproportionné. En outre, rien ne garantissait que les chiffres afférents aux 
années 2005 à 2021 soient représentatifs de l’avenir ni que les fluctuations de 
l’IPC restent dans cette fourchette, des variations beaucoup plus significatives ne 
pouvant être exclues. Le système du salaire minimal relevait du droit public et se 
greffait sur les relations de droit privé entre les employeurs et les travailleurs et, si 
l’application à un travailleur du nouveau salaire minimum ne découlait pas de la 
loi elle-même, elle impliquait nécessairement une modification de son contrat de 
travail. Or, seules des dispositions légales valables pouvaient être incorporées 
dans les contrats de travail, si bien qu’en cas d’annulation de la disposition 
litigieuse, une variation à la hausse comme à la baisse du montant annuel du 
salaire minimum pouvait être mise en œuvre sans contrevenir aux règles régissant 
le droit du travail. 

  Contrairement à ce que soutenait le comité, les RHT ne couvraient que 80 % 
du salaire des employés – bon nombre d’employeurs ayant continué à payer les 
20 % restants –, ni les charges salariales dévolues à l’employeur. Il s’ensuivait que 
les employeurs devaient supporter les conséquences économiques de l’ajustement 
salarial durant une période où ils n’avaient perçu qu’un revenu très limité en 
raison de la fermeture de leurs commerces ou entreprises. Les mesures 
d’ajustement nécessitaient un délai d’adaptation, et donc une mise en vigueur 
différée du nouveau dispositif légal. Concrètement, ce report imposait un 
ajournement de l’exigibilité, c’est-à-dire de l’entrée en vigueur, du salaire 
minimum légal jusqu’au 1er février 2021 au moins. 

21)  Les intimés ne se sont pas déterminés à l’issue du délai imparti. 

22)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1) a. La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de 
la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - 
Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit 
des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État 

- 11/17 - 

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(art. 130B al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05). 

 b. En l’espèce, le recours est formellement dirigé contre la novelle issue de 
l’IN 173 – soit une initiative populaire législative formulée qui s’est transformée 
en loi à la suite de son acceptation en votation populaire (art. 61 et 63 Cst-GE ; 
art. 122B et 123 de la loi portant règlement du Grand Conseil de la République et 
canton de Genève du 13 septembre 1985 - LRGC - B 1 01 ; art. 94 al. 3 de la loi 
sur l’exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 - LEDP - A 5 05 ; art. 6B 
de la loi sur la forme, la publication et la promulgation des actes officiels du 
8 décembre 1956 - LFPP - B 2 05), sans que son texte puisse être modifié – et 
donc une loi cantonale qui a modifié la LIRT, et ce en l’absence de cas 
d’application (ACST/31/2020 du 2 octobre 2020 consid. 2a). Par ailleurs, le fait 
que l’arrêté validant l’IN 173 n’ait pas été attaqué par un recours permet 
néanmoins une remise en cause subséquente de la conformité de son texte par un 
recours contre la loi qui en est issue devant la chambre de céans (ACST/25/2020 
du 27 août 2020 consid. 5). 

2)  Le recours a été interjeté dans le délai légal à compter de la promulgation de 
la novelle issue de l’IN 173, qui a eu lieu par arrêté du 28 octobre 2020, publié 
dans la FAO du 30 octobre 2020 (art. 62 al. 1 let. d et al. 3 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

  Le recours respecte également les conditions générales de forme et de 
contenu prévues aux art. 64 al. 1 et 65 LPA. En particulier, il contient un exposé 
détaillé des griefs des recourants (art. 65 al. 3 LPA). 

  En revanche, les conclusions ne sont recevables que dans la mesure où, dans 
le respect de la nature cassatoire du recours en contrôle abstrait des normes, elles 
tendent à l’annulation des normes contestées (ACST/25/2020 précité consid. 6). 
Tel n’est pas le cas de la conclusion visant à ce que la novelle ne déploie ses effets 
qu’à compter du 1er février 2021, puisque les recourants, ce faisant, demandent à 
la chambre de céans de modifier la loi litigieuse, et pas seulement de procéder à 
une interprétation conforme de son texte, une telle conclusion étant irrecevable. 
Même à supposer qu’elle le soit, elle devrait en tout état de cause être rejetée, en 
l’absence de toute violation des principes de la proportionnalité et de la bonne foi, 
les recourants n’ayant pu ignorer que la novelle entrerait en vigueur le lendemain 
de sa promulgation. Ils ont au demeurant disposé de suffisamment de temps pour 
s’y préparer, l’initiative dont elle est issue ayant été lancée en 2018, puis accepté 
en votation le 27 septembre 2020, après le report du scrutin de mai 2020, pour 
n’entrer en vigueur que le 31 octobre 2020. 

3) a. A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi 
constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un 
intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié 

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(art. 60 al. 1 let. b LPA). L’art. 60 al. 1 let. b LPA formule de la même manière la 
qualité pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. 
Cette disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant 
l’action populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de 
tomber sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué 
(ACST/25/2020 précité consid. 4a). 

  Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir 
est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit 
particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts 
sont effectivement touchés directement par l’acte attaqué ou pourront l’être un 
jour a qualité pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition 
toutefois qu’il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un 
jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 145 I 26 consid. 1.2 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_1149/2018 du 10 mars 2020 consid. 1.3). 

  La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir 
l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt 
du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 8C_682/2019 du 2 septembre 2020 consid. 6.2.2 ; 
ACST/4/2021 du 2 mars 2021 consid. 3a). 

 b. Une association ayant la personnalité juridique est habilitée à recourir en 
son nom propre lorsqu’elle est intéressée elle-même à l’issue de la procédure. De 
même, sans être touchée dans ses intérêts dignes de protection, cette possibilité lui 
est reconnue pour autant qu’elle ait pour but statutaire la défense des intérêts de 
ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un 
grand nombre d’entre eux et que chacun de ceux-ci ait qualité pour s’en prévaloir 
à titre individuel (ATF 145 V 128 consid. 2.2 ; ACST/31/2020 précité consid. 4c). 
En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour l’un de ses membres ou pour 
une minorité d’entre eux (arrêt du Tribunal fédéral 1C_499/2020 du 
24 septembre 2020 consid. 2). 

 c. En l’espèce, dès lors que la boulangerie exploite plusieurs 
boulangeries-pâtisseries et tea-rooms dans le canton de Genève et emploie du 
personnel, elle est directement concernée par la novelle issue de l’IN 173 qui 
institue un salaire minimum pour ses employés. Les associations recourantes ont 
pour but statutaire la défense des intérêts de leurs membres, lesquels auraient ainsi 
qualité pour recourir à titre individuel. 

  La chambre de céans entrera donc en matière sur le recours, dans la mesure 
de sa recevabilité. 

4)  À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se 
prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine 

- 13/17 - 

 A/4053/2020   

retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 
appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut 
notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la 
possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une 
protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme 
serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse 
la vraisemblance d’une application conforme – ou non – au droit supérieur. Les 
explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage 
d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en 
considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme 
défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le 
législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se 
révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge 
au stade du contrôle abstrait (ATF 146 I 70 consid. 4 ; 145 I 26 consid. 1.4 ; arrêt 
du Tribunal fédéral 2C_752/2018 du 29 août 2019 consid. 2 ; ACST/4/2021 
précité consid. 4). 

5)  Les recourants contestent l’art. 39K al. 3, 2ème phr. LIRT en tant qu’il 
prévoit que le salaire minimum n’est indexé qu’en cas d’augmentation de l’IPC, 
ce qui serait contraire à la liberté économique dans sa dimension institutionnelle et 
individuelle. 

6)  L’art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101) garantit la liberté économique. Cette liberté 
comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité 
économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Elle a une fonction 
institutionnelle, en tant qu’elle exprime, conjointement avec d’autres dispositions 
constitutionnelles (notamment l’art. 94 Cst.), le choix du constituant en faveur 
d’un système économique libéral, fondé sur la libre entreprise et la concurrence, et 
une fonction individuelle, en tant qu’elle assure une protection contre les mesures 
étatiques restreignant la liberté d’exercer toute activité économique privée, 
exercée aux fins de production d’un gain ou d’un revenu, à titre principal ou 
accessoire, dépendant ou indépendant (ATF 143 II 598 consid. 5.1). Ces deux 
aspects, institutionnel et individuel, sont étroitement liés (ATF 145 I 183 
consid. 4.1.1). 

  Des restrictions à la liberté économique sont admissibles, mais elles doivent 
reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et 
respecter le principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst. ; ATF 143 II 598 
consid. 5.1). Les dérogations au principe de la liberté économique, en particulier 
les mesures menaçant la concurrence, ne sont admises que si elles sont prévues 
par la Cst. ou fondées sur les droits régaliens des cantons (art. 94 al. 4 Cst. ; 

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ATF 143 I 403 consid. 5.2). Contrairement aux mesures d’ordre économique, qui 
sont susceptibles d’entraver, voire même de déroger à la libre concurrence, les 
mesures étatiques poursuivant des motifs d’ordre public, de politique sociale (soit 
celles qui tendent à procurer du bien-être à l’ensemble ou à une grande partie de la 
population ou à accroître ce bien-être par l’amélioration des conditions de vie, de 
la santé ou des loisirs ; ATF 140 I 218 consid. 6) ou des mesures ne servant pas, 
en premier lieu, des intérêts économiques, sortent d’emblée du champ de 
protection de l’art. 94 Cst. (ATF 143 I 403 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_291/2018 du 7 août 2018 consid. 4.1). 

7) a. Selon les recourants, la seule indexation à la hausse de l’IPC prévue par la 
disposition litigieuse ne répondrait pas à des motifs de politique sociale, mais 
relèverait de la politique économique. 

  Le Tribunal fédéral a toutefois jugé que le montant du salaire minimum 
cantonal devait se situer à un niveau relativement bas, proche du revenu minimal 
résultant des systèmes d’assurance ou d’assistance sociale, sous peine de sortir du 
cadre de la politique sociale pour entrer dans celui de la politique économique 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_357/2009 du 8 avril 2010 consid. 3.3) et qu’un 
salaire minimum se fondant sur les prestations complémentaires à l’assurance-
vieillesse et survivants (ci-après : AVS) et à l’assurance-invalidité (ci-après : AI), 
destinées à la couverture des besoins vitaux, répondait à la préoccupation énoncée 
par la jurisprudence en se limitant au cadre de la politique sociale (ATF 143 I 403 
consid. 5.4.3). Il n’en va pas différemment de la novelle, même si le montant du 
salaire minimum se fonde sur les PCC genevoises qui sont supérieures à celles 
octroyées par le droit fédéral (art. 2 al. 2 de la loi fédérale sur les prestations 
complémentaires à l’AVS et à l’AI du 6 octobre 2006 LPC - RS 831.30), dès lors 
qu’elles sont également destinées à couvrir les besoins vitaux, comme l’a, à juste 
titre, relevé le Conseil d’État dans son arrêté du 27 février 2019 sur la validité de 
l’IN 173. 

  Dans ce cadre, il ressort de la méthode de calcul utilisée pour parvenir à ce 
montant horaire minimum de CHF 23.-, résultant de l’arrêté du Conseil d’État 
précité, qu’au montant forfaitaire desdites prestations complémentaires, de 
CHF 25'661.-, a été ajouté un montant forfaitaire de CHF 13'200.- pour le loyer 
ainsi qu’un montant de CHF 6'996.- correspondant à la prime moyenne cantonale 
d’assurance-maladie, pour 2018, année du lancement de l’IN 173. Au total net 
ainsi obtenu, de CHF 45'857.-, a été ajouté le montant annuel pour les cotisations 
aux assurances sociales, estimé à CHF 4'800.65, ce qui donne un revenu annuel 
brut de CHF 50'657.65 pour une personne seule exerçant une activité à plein 
temps à raison de quarante-et-une heures par semaine, soit un salaire brut horaire 
de CHF 23.76, légèrement supérieur au montant résultant de la novelle. 

  Le montant du salaire minimum est ainsi suffisamment proche du revenu 
minimal d’assistance résultant de ce calcul pour être conforme à la jurisprudence 

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en la matière, en laissant une certaine marge pour sa fixation. À cet égard, 
contrairement à ce que soutiennent les recourants, l’indexation à l’IPC n’en fait 
pas pour autant une mesure de politique économique, puisque ladite indexation 
n’entre pas en tant que telle dans le calcul pour établir ce salaire minimum. Les 
recourants ne peuvent pas davantage soutenir qu’une indexation, comme celle 
prévue à l’art. 39K al. 3, 2ème phr. LIRT, conduirait à une accumulation de 
majorations, puisqu’elle n’a pas lieu en l’absence d’augmentation de l’IPC et reste 
inchangée jusqu’à ce que l’IPC dépasse à nouveau le niveau ayant conduit à la 
précédente indexation. Par ailleurs, le fait que ladite disposition ne prévoie pas 
d’indexation à la baisse ne conduit pas à un autre résultat, le salaire horaire 
minimum fixé demeurant toujours suffisamment proche du revenu minimal 
d’assistance. L’on ne peut ainsi y déceler aucune mesure de politique économique, 
ce qui n’était du reste pas l’intention poursuivie par les initiants, dont le but était, 
par l’instauration d’un salaire minimum, de lutter contre la pauvreté à Genève et 
enrayer le phénomène des travailleurs pauvres, en leur permettant de vivre de leur 
emploi sans devoir recourir à l’aide sociale étatique. 

 b. S’agissant de la liberté économique prise dans sa dimension individuelle, 
dont les recourants se prévalent également, elle est restreinte par l’obligation issue 
de la novelle, qui impose aux employeurs l’obligation de verser aux travailleurs à 
bas revenu accomplissant leur activité dans le canton un salaire horaire minimum 
de CHF 23.-, indexé chaque année en cas d’augmentation de l’IPC. Introduit dans 
la LIRT, ladite mesure repose sur une base légale formelle et poursuit des 
objectifs de politique sociale, conformément à ce qui précède, soit un but d’intérêt 
public admissible au sens de l’art. 36 al. 2 Cst. Par ailleurs, on ne voit pas que 
l’acte attaqué porterait atteinte à l’essence de la liberté économique (art. 36 al. 4 
Cst.). 

  Bien qu’alléguant que cette mesure serait disproportionnée, les recourants 
ne démontrent pas en quoi elle le serait, se limitant à évoquer des arguments 
relatifs à son opportunité, comme ses conséquences économiques sur les 
entreprises et les employeurs en cas de déflation. Dans un tel cas toutefois, aucune 
indexation à la hausse n’a lieu, et ce jusqu’à une nouvelle augmentation de l’IPC. 
La réglementation litigieuse fixe ainsi un mécanisme qui se situe à un niveau 
raisonnable, étant précisé qu’en tout état de cause, le salaire mensuel obtenu sur la 
base du salaire minimum de CHF 23.- se situe en dessous des deux tiers du salaire 
médian à Genève, à savoir en dessous du niveau de bas salaire généralement 
admis, si bien que même indexé à la hausse seulement, il demeure dans une 
proportion raisonnable par rapport à son but, qui est de lutter contre la pauvreté et 
la précarité des travailleurs, en leur évitant de devoir recourir à l’aide sociale. 
L’art. 39K al. 3, 2ème phr LIRT ne constitue par conséquent pas une atteinte 
disproportionnée à la liberté économique. 

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  Il s’ensuit que le recours, entièrement mal fondé, sera rejeté, dans la mesure 
de sa recevabilité. 

8)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.-, qui tient compte de la 
décision sur effet suspensif, sera mis à la charge solidaire des recourants, qui 
succombent (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne leur sera 
allouée, pas plus qu’au Grand Conseil, qui dispose de son propre service juridique 
et n’a pris aucune conclusion dans ce sens (art. 87 al. 2 LPA). Une indemnité de 
procédure de CHF 1'500.- sera toutefois allouée au comité intimé, à la charge 
solidaire des recourants (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

rejette, dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté conjointement le 
30 novembre 2020 par l’Association genevoise des entreprises d’entretien des textiles, 
la Fédération du commerce genevois, la Fédération des entreprises romandes Genève, le 
Groupement professionnel des restaurateurs et hôteliers, la NODE « Nouvelle 
organisation des entrepreneurs, depuis 1922 » et A______ SA contre la novelle 
correspondant au texte de l’IN 173, promulguée par arrêté du 28 octobre 2020 publié 
dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève du 
30 octobre 2020 ; 

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge solidaire des recourants ; 

alloue une indemnité de procédure de CHF 1'500.- au comité d’initiative IN 173, à la 
charge solidaire des recourants ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’autre indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Mes Nicolas Wisard et Bettina Fleischmann, avocats des 
recourants, à Me Christian Bruchez, avocat du comité d’initiative IN 173, ainsi qu’au 
Grand Conseil. 

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Siégeant : M. Verniory, président, Mmes Krauskopf et Lauber, MM. Knupfer et 
Mascotto, juges. 

Au nom de la chambre constitutionnelle : 

la greffière-juriste : 
 
 

C. Gutzwiller 
 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. Verniory 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :