# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 52f80754-d27a-5962-8594-75db785dff34
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-09-28
**Language:** de
**Title:** Unterschutzstellung eines Trockenstandorts (Magerwiese) beim Flugplatz Dübendorf. Fehlende Interessenabwägung.
**Docket/Reference:** BRGE III Nr. 0217/2016
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_iii_nr._0217-2016_vom_28._september_2016.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
3. Abteilung 

G.-Nr. 
BRGE III Nr. 

R3.2016.00166 
0217/2016 

Entscheid vom 28. September 2016 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident  Felix  Müller,  Ersatzrichter Reinhold  Schätzle, Baurich-
ter Eugen Staub, Gerichtsschreiber Christoph Forster     

in Sachen 

Rekurrentin 

Schweizerische Eidgenossenschaft, Departement für Verteidigung,  
Bevölkerungsschutz und Sport VBS, 3003 Bern  

gegen 

Rekursgegner 

Stadtrat Dübendorf, Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf  

betreffend 

Stadtratsbeschluss  vom  7.  April  2016;  Ergänzung  der  kommunalen  Natur- 
und  Landschaftsschutzverordnung  betreffend  Objekt  "Flugfeld/Äschen-
wisen, Trockenstandort (Magerwiese)", Dübendorf 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 

Mit Beschluss vom 7. April 2016 ergänzte der Stadtrat Dübendorf die Ver-

ordnung über den Schutz von Naturschutzgebieten mit kommunaler Bedeu-

tung in Dübendorf (nachfolgend Schutzverordnung bzw. SVO), mit welcher 

das gleichzeitig ins kommunale Inventar der Natur- und Landschaftsschutz-

objekte  aufgenommene  Objekt  Nr. 1.E.30  Trockenstandort  Flugfeld/ 

Äschenwisen  auf  den Grundstücken  Kat.-Nrn. 16342, 16343 und 17535  in 

Dübendorf unter Schutz gestellt wurde.  

B. 

Hiergegen  erhob  die  Schweizerische  Eidgenossenschaft,  Departement  für 

Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS, mit Eingabe vom 6. Mai 

2016  rechtzeitig  Rekurs  beim  Baurekursgericht  des  Kantons  Zürich  und 

beantragte  die  Aufhebung  des  angefochtenen  Entscheides,  soweit  damit 

die  Schutzverordnung  mit  dem  Trockenstandort  Flugfeld/Äschenwisen  er-

gänzt wurde.  

C. 

Mit  Verfügung  vom  13. Mai  2016  wurde  vom  Rekurseingang  Vormerk  ge-

nommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet.  

D. 

Mit  Eingabe  vom  13. Juni  2016  beantragte  die  Vorinstanz  die  Abweisung 

des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei.  

E. 

Mit Stempelverfügung vom 29. Juni 2016 wurde das Gesuch der Rekurren-

tin auf Erstreckung der Frist zur Einreichung der Replik abgelehnt.  

F. 

Mit  Eingabe  vom  5. Juli  2016  erstattete  die  Rekurrentin  fristgerecht  ihre 

Replik und hielt an den gestellten Anträgen fest, unter Kostenfolge sinnge-
mäss zulasten des Rekursgegners.  

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G. 

Mit  Eingabe  vom  14. Juli 2016  verzichtete  die  hierzu  eingeladene  Vor-

instanz ausdrücklich auf die Erstattung einer Duplik.  

H. 

Auf die Parteivorbringen wird, soweit zur Entscheidbegründung erforderlich, 

in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.  

Es kommt in Betracht: 

1.1. 

Die Vorinstanz beantragt, auf den Rekurs nicht einzutreten. Sie macht gel-

tend,  dass  die  Rekurseingabe  den  Formerfordernissen  nicht  genüge.  Der 

Rekursschrift  seien  weder  der  angefochtene  Beschluss  noch  Beweismittel 

beigelegt  worden.  Ebenso  wenig  seien  Beweismittel  in  der  Rekursbegrün-

dung angerufen oder bezeichnet worden.  

1.2. 

Gemäss  § 23  Abs. 1  Verwaltungsrechtspflegegesetz  [VRG]  muss  die  Re-

kursschrift einen Antrag und eine Begründung enthalten. Der angefochtene 

Entscheid  ist  beizulegen  oder  genau  zu  bezeichnen.  Dabei  genügt  es, 

wenn der angefochtene Entscheid anhand der Rekurseingabe bestimmbar 

ist, zumal er in den vorinstanzlichen Akten, die von der Rekursinstanz von 

Amtes wegen beigezogen werden (§ 26a Abs. 1 VRG), enthalten sein muss 

(Alain  Griffel,  in:  Kommentar  VRG,  3. Aufl.,  Zürich/Basel/Genf 2014,  § 23 
Rz. 24).  

In der Rekurseingabe beschreibt die Rekurrentin den Gegenstand des an-

gefochtenen Entscheides und verweist zudem auf das Protokoll der Sitzung 

vom 7. April 2016 des Stadtrates Dübendorf. Daraus ergibt sich eindeutig, 

dass  sich  der  vorliegende  Rekurs  gegen  den  am  7. April 2016  gefällten 
Entscheid in der eingangs genannten Sache richtet. Der angefochtene, an-

fänglich von der Rekurrentin der Rekurseingabe nicht beigelegte Entscheid 
konnte  gestützt  auf  diese  Angaben  denn  auch  ohne Weiteres  beigezogen 

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werden.  Aus  ihren  Vorbringen  bezüglich  der  Einreichung  des  angefochte-

nen  Entscheides  vermag  die  Vorinstanz  somit  nichts  zu  Gunsten  ihres 

Standpunktes abzuleiten.  

1.3. 

Beweismittel sind gemäss § 23 Abs. 3 VRG der Rekursschrift ebenfalls bei-

zulegen  oder  zumindest  genau  zu  bezeichnen.  Dabei  handelt  es  sich  um 

eine blosse Ordnungsvorschrift. Dies bedeutet, dass ihre Missachtung kei-

nen  Grund  bildet,  auf  den  Rekurs  nicht  einzutreten.  Aufgrund  der 

Untersuchungsmaxime 

obliegt 

es 

den 

Behörden, 

Fehlendes 

einzuverlangen. Es ist zudem auch im eigenen Interesse der Rekurs erhe-

benden Partei, Beweismittel beizulegen (Alain Griffel, § 23 Rz. 26).  

Dass  mit  Rekurseingabe  keine  Beweismittel  eingereicht  oder  bezeichnet 

wurden,  führt  entgegen  der  Auffassung  der  Vorinstanz  somit  nicht  dazu, 

dass auf den Rekurs nicht einzutreten wäre. Auch insoweit erweist sich der 

formellrechtliche  Einwand  der  Vorinstanz  als  unbegründet.  Bemerkungs-

weise ist festzuhalten, dass die Rekurrentin mit der Replik nunmehr diverse 

Beweismittel  zu  den  Akten  gereicht  hat.  Aufgrund  der  im  Rekursverfahren 
geltenden  Untersuchungsmaxime  spricht  nichts  dagegen,  diese  – soweit 
sie sachdienlich sind – zu berücksichtigen.  

1.4. 

Zur Rekursberechtigung der Rekurrentin ist festzuhalten, dass diese als Ei-

gentümerin  der  streitbetroffenen  Parzellen  und  damit  als  Adressatin  des 

angefochtenen  Beschlusses  ohne  weiteres  im  Sinne  von  § 338a  des  Pla-

nungs- und Baugesetzes (PBG) zum Rekurs legitimiert ist.  

1.5. 
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind  – namentlich die 
sachliche Zuständigkeit des Baurekursgerichts – und sich die formellrechtli-
che Einwände der Vorinstanz als unbegründet erweisen, ist auf den Rekurs 

einzutreten.  

2. 
Die  Grundstücke  Kat.-Nrn.  16342,  16343  und  17535  der  Rekurrentin  sind 

gemäss geltender Bau- und Zonenordnung (BZO) der Landwirtschaftszone 

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zugewiesen  und  Teil  eines  grösseren,  zum  Flugplatz  Dübendorf  gehören-

den  Gebiets.  Auf  diesen  Grundstücken  befindet  sich  der  durch  die  Vorin-

stanz  nunmehr  inventarisierte  und  unter  Schutz  gestellte  Trockenstandort 

Flugfeld/Äschenwisen,  welcher  einen  jeweils  50 m  breiten  Streifen  Mager-

wiesen beidseitig entlang der asphaltierten Start- und Landebahn umfasst.  

Die strittige Unterschutzstellung hat eine umfassende und ungeschmälerte 

Erhaltung  des  fraglichen  Trockenstandortes  als  Lebensraum  seltener  und 

geschützter  Pflanzen-  und  Tierarten,  Pflanzengesellschaften  und  Tierge-

meinschaften, als belebende Landschaftselemente sowie als Zeugen frühe-

rer Bewirtschaftungsformen zur Folge. In den Schutzgebieten sind im We-

sentlichen  alle Tätigkeiten, Vorkehren und  Einrichtungen  verboten, welche 

das  Schutzziel  gefährden,  namentlich  Pflanzen  und  Tiere  beeinträchtigen 

oder die Beschaffenheit des Bodens oder die anderen natürlichen Verhält-

nisse nachteilig verändern, ferner solche, die im Landschaftsbild störend in 

Erscheinung treten (s. Art. 2 ff. SVO).  

3.1. 

Die  Rekurrentin  wendet  dagegen  zusammengefasst  ein,  dass  eine  Unter-

schutzstellung der Magerwiese entlang der Piste als Trockenstandort einen 

erheblichen Einfluss auf die aktuelle (militärische) und die zukünftige (mili-

tärische und zivile) Nutzung der Piste habe und mit bundesrechtlichen Be-

stimmungen  in  Konflikt  stünde.  Die  Vorinstanz  setze  sich  mit  der  Unter-

schutzstellung  über  übergeordnete  Planungsgrundlagen  (Sachplan  Militär 

2001)  hinweg  und  missachte  weitere,  noch  nicht  rechtskräftige  Planungs-

grundlagen des Bundes; so das als Entwurf vorliegende Übergangsobjekt-

blatt des Sachplans Militär und den ebenfalls im Entwurf vorgelegten Kon-

zeptteil  des  Sachplans  Infrastruktur  der  Luftfahrt.  Die  Unterschutzstellung 

und die damit verbundenen Auflagen würden die Flugsicherheit gefährden, 

zumal die Sicherheitsanforderungen auf zivil genutzten Flugplätzen gemäss 

Empfehlungen und Normen des Übereinkommens der internationalen Zivil-

luftfahrt (ICAO) nicht eingehalten werden könnten. Eine Flugpiste sei in ei-

nem  Pistenstreifen  eingebettet.  Dieser  müsse  frei  von  Hindernissen  sein, 

um im Notfall als Überrollfläche dienen zu können. Die Rekurrentin bestrei-

tet den Wert der fraglichen Trockenwiese als schützenswerten Lebensraum 
nicht. Unter dem Aspekt der Flugsicherheit sei aber bislang eine maximale 
Aufwuchshöhe  der  Trockenwiese  festgelegt  worden.  Dadurch  könnten  die 

Schutzanforderungen  zwar  nicht  vollumfänglich  eingehalten,  aber  der  Er-

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halt  der  Trockenwiese  dennoch  sichergestellt  werden.  Das  Interesse  der 

Flugsicherheit  überwiege  hier  klarerweise  dasjenige  des  Naturschutzes, 

zumal  Alternativen  innerhalb  des  Perimeters  des  zukünftigen  Innovati-

onsparkes bestünden.  

3.2. 

Dem  hält  die  Vorinstanz  entgegen,  dass  keine  Veranlassung  bestehe,  auf 

eine  Unterschutzstellung  zu  verzichten,  zumal  die  naturschützerische  Be-

deutung  ausgewiesen  sei  und  die  Gemeinden  verpflichtet  seien,  den 

Schutz  von  wertvollen  Naturräumen  zu  sichern.  Zu  beachten  sei,  dass  es 

sich  beim  Militärflugplatz  Dübendorf  um  eine  militärische  Anlage  handle 

und  die  Rekurrentin  als  Vertreterin  des  Bundes  selbst  darauf  hinweise, 

dass  die  Piste  durch  die  Armee  gar  nicht  mehr  benötigt  werde.  Aus  einer 

planungsrechtlich nicht gesicherten Absicht einer allenfalls längerfristig vor-
gesehenen  zivilen  Nutzung  durch  eine  private  Flugplatzbetreiberin  könne 

die  Rekurrentin  nichts  zu  ihren  Gunsten  ableiten.  Dem  allfälligen  privaten 

Interesse einer privaten Flugplatzbetreiberin würde ohnehin das öffentliche 

Interesse  an  der  Umsetzung  der  gesetzlichen  Bestimmungen  des  Natur-

schutzes vorgehen. Die Rekurrentin als Vertreterin des Bundes dürfe nicht 

einseitig  die  Interessen  der  Luftfahrt  in  den  Vordergrund  stellen,  sondern 

sei als Vertreterin  des  Bundes  verpflichtet, die  Interessen des  Naturschut-

zes gleichwertig in die Überlegungen einzubeziehen. Der Bund habe selbst 

festgestellt,  dass  die  Trockenwiesen  auf  dem  Gelände  des  Militärflugplat-

zes eine hohe Bedeutung hätten. Zu Recht gehe er selber davon aus, dass 

es  sich  hierbei  um  einen  zu  schützenden  Lebensraum  handle.  Der  Bund 

habe denn auch die entsprechenden Flächen mit der Aufnahme in die Tro-

ckenwiesenverordnung  zur  Unterschutzstellung  auf  nationaler  Ebene  vor-

gesehen. Die Flächen seien zwar in der endgültigen Fassung der Trocken-

wiesenverordnung  nicht  aufgenommen  worden,  indes  sei  der  Status  der 

Schutzwürdigkeit nach wie vor gegeben. Schliesslich seien noch unzählige 

Verfahren  zu  durchlaufen,  sollte  dereinst  auf  dem  heutigen  Militärflugplatz 

ein ziviler Flugbetrieb aufgenommen werden. Im Rahmen dieser Verfahren 

bliebe  noch  genügend  Zeit  und  Raum,  die  notwendigen  Interessenabwä-

gung zwischen den Schutzinteressen des Naturschutzes und allenfalls vor-

handenen anderen öffentlichen oder privaten Interessen vorzunehmen und 

entsprechende Regelungen über die Bewirtschaftung der geschützten Flä-

chen  auszuhandeln.  Es  bestehe  jedenfalls  zum  heutigen  Zeitpunkt  weder 

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sachlich noch rechtlich ein Widerspruch, welcher einer Unterschutzstellung 

entgegen stehen würde.  

4.1. 

Art. 103 Abs. 1 der Kantonsverfassung (KV) verpflichtet den Kanton und die 

Gemeinden  dazu,  für  die  Erhaltung  und  den  Schutz  der  Tier-  und  Pflan-

zenwelt zu sorgen. Zu den Naturschutzobjekten zählen unter anderem Le-

bensräume  für  seltene  oder  bedrohte  Tier-  und  Pflanzenarten  oder 

-gesellschaften,  namentlich  Feuchtgebiete,  Ufervegetationen,  Trocken-

standorte,  Magerwiesen,  wertvolle  Bäume  und  Baumbestände,  Hecken, 

Feldgehölze, Öd- und Waldflächen (§ 13 Abs. 1 der Kantonalen Natur- und 

Heimatschutzverordnung  [KNHV]  in  Verbindung  mit  §  203  Abs. 1  PBG). 

Der  Schutz  solcher  Objekte  erfolgt  durch  die  in  §  205  PBG  aufgezählten 

Massnahmen.  Soll  ein  grösseres  Gebiet  unter  Schutz  gestellt  werden,  ist 

zum Instrument der Schutzverordnung gemäss § 205 lit. b PBG zu greifen 

(Christoph  Fritzsche/Peter  Bösch/Thomas  Wipf,  Zürcher  Planungs-  und 

Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 216).  

Massnahmen  des  Natur-  und  Heimatschutzes  sind,  da  sie  die  in der Bun-

desverfassung  (BV)  verankerte  Eigentumsgarantie  (Art. 26  BV)  tangieren, 

nur zulässig, wenn sie auf einer genügend bestimmten, generell-abstrakten 

Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse gedeckt sind und das 

Prinzip der Verhältnismässigkeit wahren (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV).  

4.2. 

Unbestritten und wie oben ausgeführt besteht für den Eingriff in die Eigen-

tumsrechte  der  Rekurrentin  eine  ausreichende  Rechtsgrundlage.  Die  Re-

kurrentin anerkennt zudem die fragliche Trockenwiese als schützenswerten 
Lebensraum  nach  Art. 18  Abs. 1bis  des  Bundesgesetzes  über  den  Natur- 
und  Heimatschutz  (NHG).  Fraglich  ist  vorliegend,  ob  die  Unterschutzstel-

lung  vor  dem  Verhältnismässigkeitsprinzip  stand  hält.  Die  Rekurrentin  hält 

dafür, dass das Interesse der Flugsicherheit vorliegend dasjenige des Na-

turschutzes  überwiege.  Die  Vorinstanz  verneint  demgegenüber  die  Not-

wendigkeit der Vornahme einer Interessenabwägung im jetzigen Zeitpunkt. 

Im  Rahmen  des  angefochtenen  Unterschutzstellungsentscheides  hat  sie 

denn auch keine solche vorgenommen.  

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Das  Verhältnismässigkeitsprinzip  im  engeren  Sinn  verlangt,  dass  eine 

Schutzmassnahme durch ein das private Interesse überwiegendes öffentli-

ches Interesse gerechtfertigt ist. Nur so ist die Massnahme für den Rechts-

unterworfenen  zumutbar  (Ulrich  Häfelin/Georg  Müller/Felix  Uhlmann,  All-

gemeines  Verwaltungsrecht,  6. Aufl.,  Zürich/St. Gallen 2010,  Rz. 613 ff.). 

Für  Einschränkungen  von  aus  öffentlichrechtlichem  Eigentum  abgeleiteten 

Rechten  gilt  dies  entsprechend.  Auch  solche  Rechte  können  gegen  den 

Willen  der  berechtigten  Körperschaft  nur  beschränkt  werden,  soweit  eine 

gesetzliche Grundlage vorhanden ist, ein öffentliches Interesse an den Be-

schränkungen  besteht  und  die  angeordneten  Massnahmen  verhältnismäs-

sig sind.  

4.3. 

Das  Gemeinwesen  hat  im  Rahmen  der  Verhältnismässigkeitsprüfung  eine 
einzelfallbezogene  Interessenabwägung  vorzunehmen.  Weshalb  dies  für 

die vorliegend strittige Unterschutzstellung nicht gelten soll, ist unerfindlich. 

Bei jeder Anordnung einer Massnahme des Natur- und Heimatschutzes hat 

sich  die  Behörde  mit  den  damit  verfolgten  und  (allenfalls)  gegenläufigen 
privaten oder – wie vorliegend – öffentlichen Interessen auseinanderzuset-
zen  und  diese  gegeneinander  abzuwägen.  Denn  auch  bei  gegebener 

Schutzwürdigkeit  kann  aus  Verhältnismässigkeitsgründen  immer  noch  auf 

eine Unterschutzstellung ganz verzichtet oder es können unter Berücksich-

tigung  der  Interessen  der  Eigentümerschaft  allenfalls  weniger  einschrän-

kende  Auflagen  statuiert  werden.  Eine  solche  einzelfallbezogene  Interes-

senabwägung setzt allerdings voraus, dass die Besonderheiten des von der 

Unterschutzstellung betroffenen Betriebs bekannt sind. Denn nur auf dieser 

Grundlage  lässt  sich  beurteilen,  ob  die  sich  aus  einer  Unterschutzstellung 

ergebenden  Auflagen  vor  dem  Verhältnismässigkeitsprinzip  stand  halten. 

Erst  wenn  bekannt  ist,  welche  Nutzungsmöglichkeiten  dem  Eigentümer 

verbleiben, lässt sich der konkrete Schutzumfang auf seine Verhältnismäs-

sigkeit  hin  überprüfen.  Vorliegend  blieb  gänzlich  ungeklärt,  inwiefern  sich 

eine  Unterschutzstellung  des  fraglichen  Trockenstandortes  entlang  der 

Flugpiste  auf  die  heutige  und  allenfalls  künftige  Nutzung  des  Flugplatzes 

auswirken  könnte.  Unklar  ist  insbesondere,  ob  und  inwiefern  der  Betrieb 

des  Flugplatzes bzw.  die  Flugsicherheit  durch  die  sich aus  der  Schutzver-

ordnung  ergebenden  Auflagen  tangiert  wäre.  Die  Vorinstanz  hat  sich  im 

angefochtenen Entscheid mit den aus der Unterschutzstellung für die Nut-

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zung  der  betroffenen  Grundstücke  ergebenden  Folgen  nicht  auseinander-

gesetzt.  

Ihre  Argumentation,  wonach  eine  Interessenabwägung  zu  einem  späteren 

Zeitpunkt  erfolgen  könne,  da  bis  zur  allfälligen  Aufnahme  eines  zivilen 

Flugbetriebs noch unzählige Verfahren zu durchlaufen seien, verfängt nicht. 

Auch wenn die militärische Nutzung des Flugplatzes in naher Zukunft auf-

gegebenen werden soll, gilt der Flugplatz Dübendorf gemäss gültigem Ob-

jektblatt des Sachplans Militär 2001 zurzeit noch als (zivil mitbenutzter) Mili-

tärflugplatz.  Dies  gilt  es  zu  berücksichtigen,  wie  auch  den  Umstand,  dass 

Bestrebungen  im  Gange  sind,  den  Flugplatz  inskünftig  in  eine  zivil-

aviatische  Nutzung  zu  überführen.  Interessen  der  Rekurrentin,  die  einer 

Unterschutzstellung  entgegen  stehen  könnten,  könnten  sich  mithin  nicht 

nur  aus  der  heutigen  Nutzung,  sondern  auch  aus  dem  bereits  mehrfach 

geäusserten  Willen  des  Bundes  (so  etwa  zuletzt  mit  der  Anpassung  des 

allgemeinen  Teils  [Konzeptteil]  des  Sachplans  Infrastruktur  Luftfahrt  [SIL] 

vom  31. August  2016,  www.bazl.admin.ch/bazl/de/home/politik/luftfahrtpoli-

tik/sachplan-infrastruktur-der-luftfahrt--sil-.html)  bezüglich  einer  künftigen 

zivilaviatischen Nutzung ergeben. Die sich aus den Planungsgrundlagen für 

die Eigentümer in absehbarer Weise ergebenden künftigen Nutzungsmög-

lichkeiten dürfen nicht ausser Acht gelassen werden.  

4.4. 

Demnach ist der Rekurs teilweise gutzuheissen und der angefochtene Ent-

scheid ist insoweit aufzuheben, als damit die kommunale Verordnung über 

den  Schutz  von  Naturschutzgebieten  mit  kommunaler  Bedeutung  um  den 

Trockenstandort Flugfeld/Äschenwisen ergänzt wurde (Dispositivziffer 2).  

Angesichts der unklaren Sachlage ist die Angelegenheit im Sinne der vor-
stehenden  Erwägungen  zur  weiteren  Abklärung  an  die  Vorinstanz  zurück-

zuweisen. Da sicherheitsrelevante luftfahrtspezifische Fragen zu beantwor-

ten  sind,  hat  sie  hierzu  einen  entsprechenden  Sachverständigen  beizuzie-

hen (§ 7 Abs. 1 VRG). Zudem hat sie die im Zusammenhang mit einer Un-

terschutzstellung  erforderliche  Interessenabwägung  vorzunehmen  und  er-

neut  über  die  den  Trockenstandort  Flugfeld/Äschenwisen  betreffenden 

Schutzmassnahmen oder den Verzicht darauf zu befinden.  

[….] 

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