# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 45a307ef-53e2-584f-94bb-8e2521ad3ffd
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-09-22
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 22.09.2020 601 2019 55
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2019-55_2020-09-22.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2019 55
601 2019 79

Arrêt du 22 septembre 2020

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Marianne Jungo 
Juges : Yann Hofmann

Christian Pfammatter
Greffière-stagiaire : Magalie Bapst

Parties A.________ et B.________, demandeurs, 

contre

CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée 

Objet Responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents – 
Notion de collectivité publique et d'agent – Demande de récusation 
en bloc – Assistance judiciaire

Recours du 27 février 2019 contre la décision du 29 janvier 2019

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attendu

qu'un conflit oppose depuis plusieurs années C.________, qui exploite le camping situé dans la 
commune, à A.________ et son époux B.________, anciens locataires dudit camping, lesquels 
ont fait l'objet de poursuites et de commandements de payer en matière de bail à loyer. 
C.________ a obtenu un séquestre sur quatre mobile homes, lesquels ont été vendus aux 
enchères le 23 janvier 2018 (cf. arrêt TC FR 105 2018 22 du 8 mars 2018). Cette vente n'a pas 
permis de solder la dette des intéressés et un acte de défaut de biens a été établi;

que, dans ce contexte, les autorités civiles et pénales ont été saisies à plusieurs reprises. En 
particulier, le Ministère public a rendu une ordonnance de non-entrée en matière, le 27 juin 2018, 
suite à la plainte déposée par A.________ pour "spoliation de biens", en lien avec la vente aux 
enchères du 23 janvier 2018. La Chambre pénale du Tribunal cantonal (ci-après: la Chambre) 
n'est pas entrée en matière sur le recours formé par A.________ contre l'ordonnance précitée 
(arrêt TC FR 502 2018 148 du 27 septembre 2018) et le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le 
recours de A.________ dirigé contre l'arrêt cantonal (arrêt TF 6B_1065/2018 du 14 décembre 
2018). En outre, le 27 juin 2019, A.________ a déposé une plainte pénale à l'encontre de 
membres de C.________ pour, entre autres, "action de nuire continue et ininterrompue, omerta 
avérée et manœuvres frauduleuses pour la double escroquerie sur les biens des époux (...) 
déposés sur les parcelles (...) du caravaning, revente des biens des époux (...) sans leur en faire 
part, en encaissant le bénéfice, diffamation contre le couple (...) par la rumeur diffusée qu'il a été 
renvoyé parce qu'il a construit un auvent sans autorisation et qu'il n'a pas payé ses loyers". Le 
Ministère public a rendu une ordonnance de non-entrée en matière, le 25 octobre 2019. Il a relevé, 
notamment, que la caravane et trois mobile homes appartenant à la plaignante et à son époux et 
qui se trouvaient dans le camping sis à D.________ avaient été vendus aux enchères selon les 
procédures de la poursuite, de sorte que l'attribution du bénéfice de cette vente était de la 
compétence de l'autorité civile. Le recours formé contre cette ordonnance a été déclaré 
irrecevable, par arrêt de la Chambre pénale du 6 janvier 2020 (arrêt TC FR 502 2019 305-311);

que, par lettre du 18 octobre 2018, A.________ et son époux B.________ ont fait valoir une 
prétention pécuniaire à l'encontre de l'Etat de Fribourg pour le montant de CHF 550'000.-. À l'appui 
de leur requête, ils invoquent les litiges qui les ont opposés à C.________, à ses dirigeants et à 
son défenseur, ainsi que les décisions y relatives rendues en leur défaveur par les autorités du 
canton;

que, le 29 janvier 2019, le Conseil d'Etat a considéré ces prétentions comme irrecevables et 
infondées, dans la mesure où il s'agit de prétentions de nature purement privée, pour lesquelles 
l'Etat ne peut pas être tenu responsable. Il a relevé en outre que le seul fait que des décisions 
aient été rendues par les autorités en leur défaveur ne saurait constituer un acte illicite; 

que, par lettre du 12 février 2019 adressée au Tribunal cantonal, A.________ requiert, 
préalablement au dépôt d'un recours, la récusation de tous les juges cantonaux, au motif qu'aucun 
ne reconnaît les éléments de preuve fournis par son époux et elle-même et que tous protègent la 
partie adverse;

que, par courrier du 21 février 2019, le Tribunal cantonal a indiqué que la demande de récusation 
serait examinée en cas de recours contre la décision du Conseil d'Etat du 29 janvier 2019. Il a 
précisé, à titre informatif, que la récusation en bloc de tous les membres d'une autorité judiciaire 
n'était en principe pas admise, et qu'il incombait à la requérante, cas échéant, d'exposer les motifs 

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de récusation invoqués pour chaque juge; à cet effet, il a annexé à son courrier la liste des juges 
et juges suppléants du Tribunal cantonal;

que, par lettres séparées du 27 février 2019, les époux A.________ et B.________ recourent 
auprès du Tribunal cantonal contre la décision du Conseil d'Etat du 29 janvier 2019. Ils font valoir, 
en substance, que la justice n'a pas été régulièrement rendue dans le différend qui les oppose à 
C.________, que les plaintes pénales qu'ils ont déposées contre les membres du comité de ladite 
société ont été injustement déclarées irrecevables, que les juges sont partiaux à leur égard et 
qu'ils n'ont pas correctement traité le litige. Les recourants ont joint à leurs recours un dossier 
intitulé "Jeu de l'Oie au pays des Helvètes" élaboré par la recourante;

que, par courriers du 20 mars et 9 avril 2019, les recourants demandent à être dispensés des frais 
judiciaires pour des raisons financières; 

que, le 8 avril 2019, la recourante a exposé "son aventure suisse";

que, par courrier du 21 mai 2019 adressé au Conseiller d'Etat, Directeur de la sécurité et de la 
justice, la recourante explique sa situation et invoque la gravité du cas dans lequel elle se trouve, 
en relevant qu'une commune du canton de Fribourg œuvre en toute illégalité et dans le non-
respect des droits humains;

considérant

qu’en application de l’art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de 
juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1), le Tribunal cantonal connaît en 
dernière instance cantonale des recours contre les décisions prononcées par le Conseil d'Etat;

que les recours, déposés le 27 février 2019 contre la décision du 29 janvier 2019, l’ont été dans le 
délai de trente jours prévu par l’art. 79 al. 1 CPJA;

que, selon l'art. 81 al. 1 CPJA, le mémoire contient, sous peine d'irrecevabilité, les conclusions du 
recourant et ses motifs;

qu'en l'espèce, bien que douteuse, on peut laisser ouverte la question de savoir si le contenu des 
recours répond aux exigences minimales prescrites, dès lors que celui-ci doit être rejeté sur le 
fond;

que, selon l'art. 21 al. 1 CPJA, la personne appelée à instruire une affaire, à prendre une décision 
ou à collaborer à la prise de celle-ci doit se récuser, d'office ou sur requête, notamment si elle est 
intervenue précédemment dans l'affaire à un autre titre (let. c) ou si des motifs sérieux sont de 
nature à faire douter de son impartialité (let. f);

qu'en vertu de l'art. 24 CPJA, si la personne dont la récusation est demandée conteste le motif de 
récusation, elle transmet la requête, pour décision, à l'autorité hiérarchique dont elle dépend ou à 
l'autorité collégiale dont elle est membre (al. 1, 1ère phr.); l'autorité collégiale statue en l'absence du 
membre concerné et si, à la suite de demandes de récusation, les membres d'une autorité 
collégiale ne sont plus en nombre suffisant pour statuer, la décision sur la récusation est prise par 
l'autorité de surveillance (al. 2); les contestations sur la récusation sont tranchées par une décision 
incidente (al. 3); 

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qu'en l'espèce, les recourants demandent la récusation de l'ensemble des membres du Tribunal 
cantonal, ce qui empêcherait manifestement ladite autorité de statuer sur le recours formé devant 
elle;

que cela étant, il convient de relever que, selon la jurisprudence, il est possible exceptionnellement 
pour une autorité de statuer elle-même sur une demande de récusation visant un de ses membres, 
respectivement la majorité ou l'intégralité de ceux-ci. C'est notamment le cas lorsque la requête est 
manifestement mal fondée ou abusive (ATF 129 III 445 consid. 4.2.2; 122 II 471 consid. 3a; 114 Ia 
278; arrêt TF 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.6; cf. également arrêts TF 6B_338/2008 du 
7 janvier 2008 consid. 2.1 et 1B_106/2007 du 20 juin 2007 consid. 3 et les références citées; 
arrêts TC FR 601 2018 192 du 21 janvier 2019; 601 2017 26 du 30 mai 2017);

qu'est abusif, notamment, le comportement de la partie qui entreprend de récuser 
systématiquement et sans discernement ses juges, en cherchant à paralyser le fonctionnement de 
l'appareil judiciaire (cf. arrêts TF 1B_41/2009 du 9 mars 2009 consid. 2 et 1B_246/2008 du 
13 novembre 2008 consid. 2.2). Les juridictions cantonales peuvent aussi appliquer cette 
jurisprudence, développée dans le cadre d'une demande de récusation des juges du Tribunal 
fédéral, sans tomber dans l'arbitraire, à la condition que le caractère abusif ou manifestement 
infondé de la demande de récusation ne soit pas admis trop facilement (cf. arrêts TF 6P.54/2005 
du 12 octobre 2005 consid. 3.2 et 1P.553/2001 du 12 novembre 2001 consid. 2b). Le Tribunal 
fédéral a notamment vu un motif objectif propre à justifier le dépôt d'une requête de récusation en 
bloc des juges cantonaux dans le fait qu'une procédure pénale divisait l'un des juges d'avec le 
requérant, qu'un second était appelé à témoigner dans le cadre de cette procédure et que les 
autres avaient déjà été amenés à se prononcer dans le cadre d'une plainte portant sur le même 
complexe de fait (arrêt TF non publié du 8 février 1999, in KIENER Regula, Richterliche 
Unabhängigkeit, 2001, n. 167 p. 365; arrêt TF 1P.553/2001 du 12 novembre 2001 consid. 2b);

qu'en outre, selon la jurisprudence constante relative au devoir de récusation des juges, la 
participation successive d'un juge à des procédures distinctes posant les mêmes questions n'est 
pas considérée comme contraire à la Cst. et à la CEDH (arrêt TF 5P.202/2003 du 11 août 2003 
consid. 2, in SJ 2004 I 128;). De même, un juge ne peut pas être récusé pour le simple motif que, 
dans une procédure antérieure, il a eu à trancher en défaveur du recourant (ATF 114 Ia 278 
consid. 1), étant précisé qu'il est inévitable que les mêmes juges statuent plusieurs fois lorsqu'une 
personne saisit à de multiples reprises le même tribunal (cf. arrêt TF 1B_135/2009 du 12 août 
2009);

qu'en l'espèce, force est de constater que les recourants n'ont invoqué aucun motif pertinent à 
l'appui de leur demande de récusation des membres du Tribunal cantonal. A l'évidence, le fait 
qu'ils n'aient pas obtenu gain de cause dans les procédures précédentes qu'ils ont initiées ne 
constitue pas un motif de récusation;

que, par ailleurs, il n'existe aucun motif de récusation, au sens de l'art. 21 CPJA, à l'égard des 
juges composant la présente Cour, ceux-ci n'ayant du reste jamais participé à des procédures 
impliquant les recourants; ces derniers n'en invoquent du reste pas;

que, dans ces conditions, la Cour de céans est légitimée à constater que la demande de 
récusation déposée par les recourants est abusive et manifestement mal fondée;

que, partant, la demande de récusation est rejetée;

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qu'à teneur de l'art. 6 de la loi fribourgeoise du 16 septembre 1986 sur la responsabilité civile des 
collectivités publiques et de leurs agents (LResp; RSF 16.1), les collectivités publiques répondent 
du préjudice que leurs agents causent d'une manière illicite à autrui dans l'exercice de leurs 
fonctions (al. 1). Le lésé ne peut faire valoir aucune prétention contre l'agent (al. 2). La 
responsabilité de la collectivité est exclue lorsque le lésé n'a pas fait usage des moyens de droit 
qui étaient à sa disposition pour s'opposer à l'acte ou à l'omission préjudiciable (al. 3);

que les conditions de l'art. 6 al. 1 LResp sont cumulatives (Message du 11 mars 1986 
accompagnant le projet de loi sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents, 
BGC 1986, p. 523 ss et 530);

que selon l'art. 2 al. 1 LResp, sont des collectivités publiques les corporations suivantes: 

a) l'Etat;

b) les communes et les associations de communes;

c) les autres corporations de droit public.

Sont également considérés comme collectivités publiques au sens de la présente loi les 
établissements de droit public dotés de la personnalité juridique (al. 2);

qu'au sens de l'art. 3 LResp, sont des agents:

a) les membres des autorités, des organes et des commissions des collectivités publiques; 

b) les membres du personnel de ces collectivités, qu'ils aient un statut de droit public ou un 
statut de droit privé;

c) toute autre personne exerçant une fonction publique au service de ces collectivités;

que les recourants font valoir des prétentions pécuniaires à l'égard de l'Etat de Fribourg, en se 
référant au litige qui les oppose à C.________, à ses dirigeants et son défenseur, ainsi qu'aux 
décisions judiciaires rendues en leur défaveur; 

que C.________ est une association, au sens des art. 60 ss du code civil suisse du 10 décembre 
1907 (CC; RS 210) (cf. art. 1 des statuts du 12 mai 2007 de C.________; E.________);

que cette association de droit privé n'entre évidemment pas dans la notion de collectivité publique, 
au sens de l'art. 2 LResp; 

que, de la même manière, ses dirigeants, tout comme son représentant, ne sont pas des agents 
d'une collectivité publique, au sens de l'art. 3 LResp, de sorte que la responsabilité de l'Etat de 
Fribourg ne saurait être engagée dans le cadre du litige qui oppose les recourants à ladite 
association; 

que, par ailleurs, les décisions judiciaires rendues à l'endroit des recourants, toutes entrées en 
force de chose jugée, ne sauraient ni constituer un acte illicite ouvrant la voie de l'action en 
responsabilité de la collectivité publique du fait de ses agents, en application de l'art. 6 al. 1 LResp, 
ni être remises en cause par cette voie;

que, manifestement mal fondés, les recours doivent dès lors être rejetés dans la mesure de leur 
recevabilité et la décision du Conseil d'Etat du 29 janvier 2019 confirmée;

que les recourants ont encore demandé d'être mis au bénéfice de l'assistance judiciaire;

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que l’art. 142 CPJA prescrit qu'a droit à l'assistance judiciaire la partie qui ne dispose pas de 
ressources suffisantes pour supporter les frais d’une procédure sans s’exposer à la privation des 
choses nécessaires à son existence et à celle de sa famille (al. 1). L’assistance n’est pas accordée 
lorsque la procédure parait d’emblée vouée à l’échec pour un plaideur raisonnable (al. 2);

que, selon la jurisprudence, doivent être considérées comme dépourvues de chances de succès 
les demandes comportant des risques d’échec beaucoup plus importants que les chances de 
succès, de telle sorte que ces demandes ne puissent pas être prises au sérieux. En revanche, une 
demande n’est pas vouée à l’échec lorsque les perspectives de succès sont égales aux risques 
d’échec ou qu’elles ne sont que faiblement inférieures à ceux-ci. Est déterminant le fait de savoir si 
une partie qui dispose des moyens financiers nécessaires se déciderait raisonnablement à intenter 
un procès. Il ne faut pas qu’une partie intente un procès qu’elle n’intenterait pas si elle devait en 
supporter les conséquences financières elle-même, uniquement parce qu’il ne lui coûte rien (ATF 
129 I 129; arrêt TF 8C_1015/2009 du 28 mai 2010 consid. 2);

qu'en l’espèce, force est de constater que la cause était d'emblée et à l'évidence dénuée de toute 
chance de succès;

que la requête d'assistance judiciaire partielle doit dès lors être rejetée;

que les frais de procédure, par CHF 600.-, devraient dès lors être mis à charge des recourants qui 
succombent (art. 131 CPJA);

qu'à titre exceptionnel toutefois, il convient d'y renoncer, en application de l'art. 129 let. a CPJA; 

la Cour arrête :

I. Les recours (601 2019 55) sont rejetés, dans la mesure où ils sont recevables.

II. La requête d'assistance judiciaire partielle (601 2019 79) est rejetée.

III. Il est toutefois renoncé au prélèvement de frais de procédure.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 22 septembre 2020/mju/mab

La Présidente : La Greffière-stagiaire :