# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3a808d01-9be7-563b-b436-0a5c41235ab8
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-11-09
**Language:** de
**Title:** Zuständigkeit Rechtsmittelverfahren. UVP-pflichtige Vorhaben.
**Docket/Reference:** BRKE IV Nr. 0180/1995
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_IV_180_1995_354.pdf

## Full Text

BRKE IV Nr. 180/1995 vom 9. November 1995 in BEZ 1996 Nr. 10

1. Die Flughafen-Immobilien-Gesellschaft plant die Aufstockung ihres Parkhau-
ses  B  auf  dem  Grundstück  Kat.-Nr.  3139  innerhalb  des  Flughafenareals  der  Ge-
meinde  Kloten. Zu den bisherigen 10 oberirdischen Stockwerken mit 2'384 Autoab-
stellplätzen sollen zwei weitere Geschosse mit insgesamt 570 Abstellplätzen hinzu-
gefügt werden.

Mit  Beschluss  vom  3.  November  1992  war bereits  die  Aufstockung  des  unmit-
telbar  benachbarten  Parkhauses  A  um  ein  Geschoss  bewilligt  worden.  Zusammen 
mit  dem  geplanten  Ausbau  des  Parkhauses  B  würde  sich  das  Abstellplatzangebot 
um  insgesamt  800  Plätze  erhöhen.  Es  wurde  daher  gestützt  auf  Art.  9  Abs.  1  des 
Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG) in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 lit. a 
der  Verordnung  über  die  Umweltverträglichkeitsprüfung  (UVPV)  die  Umweltverträg-
lichkeit beider Vorhaben formell geprüft.

2. Gemäss den kantonalen Einführungsbestimmungen vom 12. April 1989 über
die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung ist das massgebliche Verfahren 
das  baurechtliche  Bewilligungsverfahren  auf  Gemeindeebene  (lit.  D  Ziffer  11.4  der 
Einführungsbestimmungen).  Die  Baubehörde  der  Stadt  Kloten  war  daher  unbestrit-
tenermassen  zur  Durchführung  des  Bewilligungsverfahrens  zuständig.  Abzuklären 
bleibt, ob die Baurekurskommission IV zuständige Rechtsmittelinstanz sei.

3.  a)  Aufgrund  des  umweltschutzrechtlichen  Erfordernisses  der  koordinierten 
Rechtsanwendung (vgl. die in bezug auf diesen Grundsatz zutreffenden Entscheide 
des Bundesgerichtes BGE 116 Ib 50 ff., 175 ff. und 321 ff.) hat der Regierungsrat die 
genannten Einführungsbestimmungen betreffend UVP-pflichtige Vorhaben ohne Pro-
jektgenehmigung mit Beschluss vom 5. September 1990 ergänzt. Dabei wurde ohne 
Rücksicht  auf  die  bisherige  Ordnung  des  massgeblichen  Verfahrens  der  Regie-
rungsrat  in  den  Fällen  als  zuständige  Rekursinstanz  bezeichnet, in welchen für die 
Anwendung  der  einschlägigen  Vorschriften  verschiedene  kantonale  und/oder  kom-
munale Behörden zuständig sind. Der Regierungsrat hat danach im Zusammenhang 
mit  UVP-pflichtigen  Projekten  nicht  nur  über  streitige  Anordnungen  seiner  Direktio-
nen (§ 329 Abs. 1 lit. b PBG), sondern auch über streitige baupolizeiliche Anordnun-
gen  der  Gemeinden  zu  befinden,  weil  gemäss  §  329  Abs.  1  lit.  a  PBG  die  Baure-
kurskommissionen staatlichen Anordnungen nicht überprüfen dürfen.

Das Verwaltungsgericht erkannte mit Entscheid vom 23. August 1991, dass die-
se  "einstweilige  Regelung"  die  erforderliche  Koordination  mit  dem  "geringst  mögli-
chen  Mass  an  Verstössen  gegen  das  kantonale  Verfahrensrecht"  gewährleiste.  Al-
lerdings erklärte das Gericht, die Baurekurskommissionen hätten in jenen Fällen, in 

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welchen  keine  staatliche  Anordnungen  erforderlich  seien,  im  Rahmen  der  Umwelt-
verträglichkeitsprüfung auch Umweltschutzrecht im weiteren Sinne anzuwenden (VB 
91/0046 in BEZ 1991 Nr. 33; Erw. 3b). Das Verwaltungsgericht betonte jedoch unter 
Bezugnahme  auf  Äusserungen  eines  Bundesrichters,  es  sei  notwendig,  "dass  (...) 
die  aufgrund  der  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  zur  Koordinationspflicht  not-
wendigen  Änderungen  verfahrensrechtlicher  Bestimmungen  über  die  sachliche  Zu-
ständigkeit möglichst bald in den entsprechenden Erlassen geregelt werden. ... Da-
bei dürfte es indessen von Vorteil sein, wenn zunächst eine gewisse Festigung der 
Praxis zur Koordinationsfrage abgewartet" werde (a.a.O., Erw. d). Mithin schloss das 
Verwaltungsgericht zu Recht nicht aus, dass aufgrund von Erfahrungen in der Praxis 
weitere Korrekturen an der sachlichen Kompetenzordnung notwendig werden könn-
ten, und betonte den "experimentellen" Charakter der einstweilen getroffenen Rege-
lung.

b) Da das genannte Parkhaus ein Hochhaus im Sinne von § 282 PBG ist, und 
da unter dem Gebäude die Haltestelle 'Flughafen' der SBB liegt, wurde mit Disposi-
tivziffer 1.7 des angefochtenen Beschlusses in Anwendung von § 285 PBG die Ge-
nehmigung  des  Regierungsrates  des  Kantons  Zürich  und  gestützt  auf  Art.  18a  des 
Eisenbahngesetzes  die  Genehmigung  der  Schweizerischen  Bundesbahnen  vorbe-
halten.  Weiter  verfügte  die  Baubehörde,  dass  die  Aufstockung  des  Parkhauses  zu 
etappieren  sei.  Vorbehalten  bleibe  die  Erteilung  der  Bewilligungen  für  den  Ausbau 
der  Frachtanlagen  Ost  und  West sowie der 3. Etappe des Operations-Centers. Die 
Aufstockung des Parkhauses dürfe nur entsprechend nach dem durch diese Vorha-
ben bedingten jeweils nachgewiesenen Platzbedarf realisiert werden (Dispositivziffer 
1.3).

Zudem verfügte die Baubehörde was folgt (Dispositivziffer 1.2):

"1.2.  Folgende Auflagen sind aufgrund der Anträge der kantonalen Koordina-

tionsstelle für Umweltschutz (KofU) zu beachten:

1.2.1. Die  gemäss  Teilplan  Flughafen  des  kantonalen  Luftprogramms  von  3. 
Juli 1992 (Massnahme LL 2) vorgesehene massive Erhöhung der Park-
gebühren für Passagiere und Angestellte ist, soweit nicht bereits erfolgt, 
zu verwirklichen.

1.2.2. Die Attraktivitätssteigerung des 0eV-Angebots gemäss Massnahme LL 1, 
speziell  für  Angestellte,  ist  weiter  voranzutreiben.  Möglichkeiten  hiezu 
sind die schnelle Realisierung des Bahnhof-Check-in, des Shuttlebusbe-
triebs 
zwischen  den  Bahnstationen  Glattbrugg/Balsberg/Flugha-
fen/Frachthof und des Carpoolings etc."

c)  Der  Rekurrent  wendet  diesbezüglich  u.a.  ein,  die  Etappierung  komme  einer 
Baubewilligung auf Vorrat gleich. Die als Auflagen formulierten Nebenbestimmungen 
seien  nicht  durchsetzbar,  sondern  stellten  lediglich  unverbindliche  Wünsche  dar. 
Demgegenüber  halten  die  Rekursgegner  das  Vorgehen  für  zulässig  und  die  Aufla-
gen  als  verbindlich;  letzteres  allerdings  ohne  zeitliche  Befristung, da  die  Bauherr-
schaft gar nicht zur Durchsetzung der Nebenbestimmungen befugt sei.

Insoweit  genügt  es  festzuhalten,  dass  die  beiden  als  Auflagen  bezeichneten 

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Nebenbestimmungen gemäss Dispositivziffern 1.2.1 und 1.2.2 rechtlich nicht durch-
setzbar  sind.  Sie  richten  sich  nicht  an  die  Flughafen-Immobilien-Gesellschaft,  son-
dern  an  die  Betriebsgesellschaft  und  an  die  Träger  des  öffentlichen  Verkehrs.  An 
beiden  Adressaten  ist  der  Kanton  Zürich  massgeblich  beteiligt.  In  einem  weiteren 
Sinne  zielen  die  als  Auflagen  bezeichneten  vorinstanzlichen  Nebenbestimmungen 
somit auf den Erlass von staatlichen Anordnungen ab.

4.  a)  Diese  Sachlage  macht  deutlich,  dass  die  vorstehend  unter  Ziffer  3.a  der 
Erwägungen  aufgezeigte  provisorische  Zuständigkeitsordnung  für  das  vorliegende 
Verfahren weder in sachlicher noch in rechtlicher Hinsicht zweckmässig und sachge-
recht  ist.  Der  unterschiedliche  Rechtsmittelzug  je nachdem, ob zur Realisierung ei-
nes Projekts staatliche Anordnungen erforderlich sind oder nicht, ist im Hinblick auf 
den  koordinationsrechtlichen  Aspekt  sowie  aus  Gründen  der  Rechtssicherheit  ver-
fehlt. So kann sich beispielsweise erst im Verlauf des Rechtsmittelverfahrens zeigen, 
dass  eine  staatliche  Anordnung  überhaupt  notwendig gewesen  wäre.  Da  eine  ge-
samtheitliche Beurteilung bundesrechtlich geboten ist, wäre die Bewilligung der Bau-
behörde in derartigen Fällen aufzuheben und die Vorinstanz einzuladen, das Bewil-
ligungsverfahren  unter  Einbezug  der  staatlichen  Anordnung  zu  wiederholen.  Dies 
wäre  höchst  ineffizient  und  müsste  zu  ungebührlich  langen  Rechtsmittelverfahren 
führen.  Anknüpfungspunkt  für  die  Bestimmung  der  sachlichen  Zuständigkeiten 
müssen die Art des jeweiligen Vorhabens bzw. dessen Auswirkungen auf die Umwelt 
sein und nicht Zufälligkeiten der in verschiedenen Gesetzen geordneten kantonalen 
Bestimmungen  über  die  sachliche  Zuständigkeit  einzelner  Behörden.  Letzteres 
widerspricht  Rechtssicherheit  und  Rechtsklarheit  und  hindert  die  konsequente 
Durchsetzung des Umweltschutzrechts.

In  der 

ist  es  daher 

jüngsten  Vergangenheit 

Es  ist  grundsätzlich  Sache  der  angerufenen  Rechtsmittelbehörde  abzuklären, 
ob zur Realisierung des streitbetroffenen Vorhabens staatliche Anordnungen im Sin-
ne  vom  §  329  Abs.  1  PBG  notwendig  seien.  Diese  Prüfung  kann  bei  komplexeren 
Projekten  leicht  aufwendiger  werden  als  die  Beurteilung  der  rekurrentischen  Ein-
wände  selbst. 
immer  wieder 
vorgekommen,  dass  Baubewilligungsverfahren  infolge  Unsicherheiten  über  die 
sachlichen Zuständigkeiten der Rechtsmittelbehörden übermässig verzögert worden 
sind.  Es  kommt  hinzu,  dass  Nachbarn  oder  beschwerdeberechtigte  Organisationen 
versucht sein könnten, die Zuständigkeit bestimmter Behörden durch entsprechende 
Formulierung 
von 
Rechtsmittelinstanzen  kann  aber  natürlich  nicht  vom  Verhalten  der  Parteien 
abhängig gemacht werden. Auch ist denkbar, dass Bauherren die Notwendigkeit von 
staatlichen  Anordnungen  bestreiten.  Der 
für  die  Zuständigkeit  massgebliche 
Anknüpfungspunkt  fiele  in  diesem  Falle  mit  dem  Gegenstand  der  materiellen 
Prüfung  zusammen.  Je nachdem,  wie  die  Beurteilung  ausfiele,  wäre  die  eine  oder 
Instanz  zuständig,  die  Frage  zu  beantworten.  Aus  Gründen  der.
andere 
Rechtssicherheit 
jedoch  erforderlich,  dass  mit  dem  Abschluss  des 
Verwaltungsaktes die sachlich zuständige Rechtsmittelbehörde definitiv bestimmt ist.

begründen.  Die 

Zuständigkeit 

Anträge 

der 

zu 

ist 

Die  Aufsplittung  des  Rechtsmittelzuges  je nachdem,  ob  eine  staatliche  Anord-
nung erforderlich ist oder nicht, ist auch sachlich nicht motiviert. Nicht umweltschutz-
rechtlich  relevante  Erwägungen wie  beispielsweise  die  Grösse  des  Bauvorhabens 
oder dessen Störpotential waren grundlegend für die geschilderte regierungsrätliche 
Kompetenzordnung,  sondern  die  historisch  gewachsene  kantonale  Zuständigkeits-

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ordnung,  welche  auf  einer  Vielzahl  von  Bestimmungen  in  Spezialgesetzen  fusst. 
Diese Zuständigkeitsordnung erscheint unter dem Aspekt der koordinierten Rechts-
anwendung als zufällig und eignet sich nicht als Ausgangspunkt zur Bestimmung ei-
ner einheitlichen Rechtsmittelinstanz.

All dies führt dazu, dass bei UVP-pflichtigen Vorhaben generell der Regierungs-

rat als erste Rechtsmittelinstanz zu amten hat.

b) Die Überprüfung von UVP-pflichtigen Vorhaben durch die Baurekurskommis-
sionen  würde  sodann  bedingen,  dass  diese  Rechtsmittelbehörde  entgegen  den  je-
weiligen  gesetzlichen  Verfahrensvorschriften  Umweltschutzrecht  im  weiteren  Sinne 
wie Gewässerschutzrecht, Landwirtschaftsrecht, Waldrecht, Jagd- und Vogelschutz-
recht,  Fischereirecht,  Nationalstrassenrecht,  Recht  betreffend  die  Nutzbarmachung 
der Wasserkräfte, Rohrleitungsrecht, umweltschutzrechtliche Bestimmungen des Ar-
beitsgesetzes u. a. m. anzuwenden hätten. Diese vom Verwaltungsgericht mit zitier-
tem Entscheid vorgeschlagene Lösung ist denn auch in der Literatur kritisiert worden 
(Hubmann Trächsel, Die Koordination von Bewilligungsverfahren für Bauten und An-
lagen im Kanton Zürich, 1995, S. 98). Ohne Änderung der gesetzlichen Grundlagen 
erscheint  somit  auch  unter  dem  Aspekt  des  Legalitätsprinzips  die  Beurteilung  aller 
UVP-pflichtigen Vorhaben durch den Regierungsrat als erste Rechtsmittelinstanz als 
angezeigt. Diese Lösung wird auch der vom Verwaltungsgericht selbst aufgestellten 
Regel besser gerecht, es sei bei einer neurechtlichen Regelung der sachlichen Zu-
ständigkeiten  eine  Lösung  zu  treffen,  mit  welcher  am  wenigsten  gegen  kantonales 
Verfahrensrecht verstossen werde.

5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Regierungsrat des Kantons Zü-
rich für die Behandlung des vorliegenden Rekurses zuständig ist. Auf den Rekurs ist 
daher  nicht  einzutreten.  Die  Akten  sind  an  den  Regierungsrat  zur  Erledigung  zu 
überweisen (§ 5 Abs. 2 VRG).