# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1c51cd10-38ab-530f-98bf-1e158ee37af1
**Source:** Bern Gerichte (BE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-02-22
**Language:** fr
**Title:** Bern Verwaltungsbehörden Bau- und Verkehrsdirektion 22.02.2022 120 2021 88
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BE_BVD/BE_VB_001_120-2021-88_2022-02-22.pdf

## Full Text

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Direction des travaux publics et des transports

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DTT 120/2021/88

Décision de la Direction des travaux publics et des transports du canton 
de Berne (DTT) du 22 février 2022

en la cause liée entre

Monsieur C.________
recourant

et

Commune de Saint-Imier, rue Agassiz 4, case postale 301, 2610 St-Imier

en ce qui concerne la décision de la commune de Saint-Imier du 22 octobre 2021 (aire de déten-
tion de chevaux)

I. Faits

1. Depuis l’été 2018, le recourant détient au lieu-dit A.________(commune de Saint-Imier), 
deux chevaux et deux poneys sur la parcelle no E.________, d’une surface de x.________ m2. Un 
peu plus de y.________ m2 sont situés hors de la zone à bâtir, le reste fait partie du plan de 
quartier (PQu) « Les Savagnières », secteur B1 (destiné à la construction de logements de 
vacances). La totalité de la parcelle est sise en zone de protection des eaux souterraines S2 
« sources de la Raissette, du Torrent, de la Borcairde et puits de Villeret ». Sans être au bénéfice 
d’un permis de construire, le recourant a installé pour ses animaux deux abris provisoires (tunnels 
de pâturage bâchés) et une mangeoire ; il a stabilisé la surface autour de celle-ci sur environ 
80 m2. Le 8 avril 2019, il a déposé une demande préalable pour la construction d’un abri pour six 
chevaux sur la partie de la parcelle no E.________ située en zone constructible. Par acte du 11 
avril 2019, le recourant a acquis la parcelle ainsi que d’autres parcelles aux environs.

2. Par courrier du 25 juin 2019 adressé au recourant, l’autorité de police des constructions de 
la commune de Saint-Imier a relevé la présence de crottin et de paille sur la parcelle no 
E.________. Elle a mentionné l’attribution de cette parcelle à la zone S2 et l’issue non prévisible 
des démarches relatives à l’obtention d’un permis de construire. Dans la perspective d’une 
éventuelle décision de rétablissement de l’état conforme à la loi, l’autorité de police des 
constructions a donné l’occasion au recourant d’exercer son droit d’être entendu. Par courrier du 
26 juin 2019, le recourant a fait savoir que le fumier est en principe régulièrement évacué et que 
le dépôt passager était à mettre sur le compte des conditions météorologiques défavorables ayant 
empêché l’accès au terrain avec une machine. 

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3. D’après la prise de position du 24 octobre 2019 rendue par la préfecture au sujet de la 
demande préalable du recourant, il s’est avéré, selon l’Office des eaux et des déchets (OED), 
qu’un tel projet est généralement interdit selon le règlement des zones de protection applicable et 
qu’une autorisation à titre exceptionnel ne peut être accordée que si tout danger pour les eaux 
captées est exclu. Moyennant un certain nombre d’adaptations, l’OED se disait être en mesure 
d’accorder la dérogation.

4. Le 28 juillet 2020, l’autorité de police des constructions a fixé un délai de 30 jours au recou-
rant pour déposer une demande de permis et annoncé la poursuite de la procédure de rétablisse-
ment de l’état conforme à la loi en cas de non-respect de ce délai. Le recourant a déposé la 
demande de permis le 31 août 2020. Une opposition a été formée en octobre 2020. 

5. Par courrier du 3 juin 2021, complété le 17 juin 2021, l’autorité de police des constructions 
a de nouveau constaté que les conditions dans lesquelles le recourant détient les chevaux sont 
douteuses des points de vue vétérinaire et environnemental. Elle a relevé qu’en dépit du dépôt 
d’une demande de permis, la situation ne peut plus être tolérée compte tenu notamment des 
risques pour l’environnement, et donné une nouvelle fois au recourant l’occasion d’exercer son 
droit d’être entendu. Selon compte-rendu de la visite du Service vétérinaire effectuée le 9 juin 
2021, le terrain compris entre la route et la mangeoire est fortement boueux et, dans le délai d’une 
semaine, doit être clôturé jusqu’à ce qu’il ait suffisamment séché. Dans sa prise de position du 
12 juillet 2021, le recourant a exposé que la problématique est très largement imputable à l’ab-
sence d’abri stabilisé. Il en a conclu qu’il va être très difficile d’améliorer durablement la situation 
avant que cette construction ne puisse se faire. 

6. Sollicité par la commune, l’OED a exposé dans un courriel du 28 juillet 2021 que la situation 
n’est pas acceptable, notamment dans les zones de protection des eaux souterraines. Il a précisé 
que les surfaces pâturables doivent être exploitées de manière à ce qu’une couche herbeuse 
dense et intacte soit maintenue. Tout en admettant que la météo pluvieuse du printemps et de 
l’été 2021 avait rendu impossible le maintien d’une végétation intacte, l’OED énonçait deux objec-
tifs. D’une part limiter les dommages supplémentaires au pâturage et le remettre en état dès que 
les conditions le permettent. D’autre part, réaliser rapidement le projet d’abri (y compris sa cons-
truction), soit si possible avant l’hiver 2021.

7. Par décision de rétablissement de l’état conforme à la loi du 22 octobre 2021, la commune 
a prononcé, sous commination d’exécution par substitution, le démontage des installations provi-
soires, la remise en état du terrain et l’évacuation des chevaux et poneys présents sur place d’ici 
au 30 novembre 2021.

8. Par écriture du 24 novembre 2021, le recourant a interjeté recours auprès de la Direction 
des travaux publics et des transports (DTT). Il conclut à l’annulation de la décision du 22 octobre 
2021 et à l’octroi de l’effet suspensif. Il fait valoir que le démontage des installations n’est pas de 
nature à améliorer le terrain et que la présence de celles-ci ne constitue pas une menace pour les 
eaux souterraines. Le recourant est d’avis que la décision est tombée à un moment où les condi-
tions météorologiques et l’arrivée de la saison froide excluent matériellement la remise en état du 
terrain. Il expose qu’il a déjà ressemé l’ouest du parc à chevaux et estime pouvoir probablement 
rouvrir ce secteur aux chevaux dès la fin du printemps 2022. De la sorte, il envisage de procéder 
de même au secteur est, qui resterait alors fermé pour le reste de 2022. Le recourant ajoute que 
la partie centrale, constituée majoritairement par l’assise de la construction future, serait remise 
en état dans le cadre des travaux de construction. A cet égard, il invoque le principe de la propor-
tionnalité. Il fait en outre valoir qu’en hiver la boue restante est stabilisée par le gel, qu’une couche 
de neige protège le sol et que les chevaux sont moins mobiles, de sorte qu’il n’y aurait pas lieu de 
craindre davantage pour les eaux souterraines. Il énumère des difficultés liées au placement de 

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groupes de chevaux habitués au plein air. Les manèges et fermes alentours ne disposeraient pas 
de la place nécessaire. A propos de la procédure d’octroi du permis, le recourant informe que la 
(deuxième) publication a eu lieu la deuxième moitié de novembre 2021 et que désormais tous les 
préavis sont positifs. Il estime pouvoir commencer la construction dès la fin de l’hiver. 

9. Par prise de position du 17 décembre 2021, la commune conclut au rejet du recours et à la 
confirmation de la décision attaquée. A ses yeux, le recourant n’a pas fait preuve de toute la 
diligence requise pour mener à bien sa demande de permis. La commune fait valoir que des 
oppositions retardent l’issue de la procédure et la rendent incertaine. En dépit du dépôt de la 
demande, la commune estime qu’il n’était pas concevable de tolérer la situation plus longtemps 
vu les risques pour l’environnement (zone S2) et les nuisances causées au voisinage.

10. Par prise de position du 17 décembre 2021, l’OED précise d’abord qu’en zone S2, on peut 
attendre de l’exploitant qu’il prenne les mesures nécessaires au maintien de la couche supérieure 
du sol plus tôt que dans d’autres périmètres et que l’évocation des conditions météorologiques 
anormales de 2021 ne peut que partiellement relativiser ces exigences. En vue d’assurer la pro-
tection préventive des eaux souterraines, l’OED estime impératif de limiter aussi rapidement que 
se peut les dégâts et de remettre le terrain en état conforme, le moment dépendant toutefois des 
possibilités techniques. En substance, l’OED expose que la remise en état du terrain par ense-
mencement n’est techniquement possible qu’à partir de la fin de la période de repos de la végé-
tation. A son avis, il n’est pas judicieux de démonter les aménagements illégaux avant qu’il soit 
possible de remettre le sol en culture. En revanche, l’OED ne voit pas d’impossibilité technique à 
réduire le risque en évacuant les chevaux. Toutefois, selon cet office, cela n’est pas nécessaire 
tant que le sol est recouvert de neige et gelé, à condition que les excréments et restes de fourrage 
soient enlevés chaque jour et éliminés conformément aux prescriptions, dans le but de réduire le 
risque au moment du dégel. Finalement, d’après l’OED, la mise en œuvre du projet de construction 
dans les meilleurs délais est susceptible de permettre une amélioration durable de la situation. 

11. Par prise de position du 14 janvier 2022, la commune estime que d’après les déterminations 
de l’OED, le risque pour les eaux souterraines n’est pas à exclure, ce qui tend à confirmer sa 
propre argumentation.

12. Par prise de position du 31 janvier 2022, le recourant annonce son intention de fermer, dès 
que les conditions extérieures le permettront, les surfaces réservées à la construction, soit la très 
grande majorité des terrains abîmés, dans la perspective de la réalisation des travaux. Il précise 
que ces surfaces ne sont pas destinées à la mise en culture, mais constituent l’assiette de la 
construction projetée. Il estime que, dès lors que les chevaux n’auront plus accès à ces surfaces, 
l’exigence d’évacuation posée par l’OED sera satisfaite. Il fait valoir que la surface totale de sa 
parcelle, « de plus de 3.5 ha », offre bien assez de solutions de repli pour le déplacement des 
chevaux.

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II. Considérants

1. Recevabilité

Conformément à l'art. 49 al. 1 LC1, les décisions en matière de police des constructions peuvent 
être attaquées par voie de recours administratif auprès de la DTT. Le recourant en tant que des-
tinataire de la décision attaquée a la qualité pour recourir. Les autres conditions de forme sont 
également remplies. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours.

2. Rétablissement de l’état conforme à la loi, respectivement à l’ordre public

a) Les organes communaux de la police des constructions prennent, dans les limites de leurs 
compétences, toutes les mesures nécessaires à l'application de la loi sur les constructions ainsi 
que des dispositions et décisions fondées sur elle (art. 45 al. 1 LC). Il leur incombe en particulier 
de faire supprimer les perturbations de l'ordre public causées par des bâtiments et installations 
inachevés, mal entretenus ou de toute autre manière contraires aux dispositions légales (art. 45 
al. 2 let. c LC, art. 47 al. 7 DPC2). Du moment que la construction, l'installation, l'aménagement 
ou l'activité perturbant l'ordre public ont des effets sur l'organisation du territoire, l’autorité de po-
lice des constructions ordonne les mesures nécessaires indépendamment de savoir si les facteurs 
perturbant l'ordre public sont soumis ou non à l'octroi d'un permis de construire, et ce notamment 
dans l’intérêt de la santé et de la sécurité ainsi que de la protection des sites, du paysage ou de 
l’environnement (art. 1 et art. 1b al. 3 LC). Si la commune constate l'inobservation de décisions 
exécutoires ou d'autres infractions aux prescriptions en matière de protection des eaux, elle or-
donne, par voie de décision, la création ou le rétablissement de l'état conforme aux prescriptions, 
respectivement la suppression de situations non autorisées (art. 22 al. 1 LCPE3 et art. 6 al. 1 let. d 
OPE4). 

b) La décision de rétablissement de l'état conforme à la loi doit servir l'intérêt public et prendre 
en compte les principes de la proportionnalité et de la confiance (art. 47 al. 6 DPC). L'autorité 
compétente pour prononcer le rétablissement examine ces questions d'office. L'intérêt au respect 
du droit des constructions et de l'environnement et à l'interdiction des installations contraires à 
l'ordre public est en règle générale donné, sauf dans des cas exceptionnels où le rétablissement 
n'aurait pas d'utilité concrète, ou alors si d'autres intérêts publics l'emportent. La personne qui 
veut construire ou occuper le sol par une installation ou une affectation aux effets comparables à 
une construction, ou encore prendre une mesure susceptible de provoquer une pollution des eaux, 
doit savoir qu'en règle générale un permis ou une autorisation sont nécessaires. Entre le manque 
de diligence dans la récolte d'informations et la violation consciente de dispositions ou de déci-
sions, l'absence de bonne foi peut être d'intensité variable. Pour répondre au principe de propor-
tionnalité, la mesure de rétablissement doit non seulement être apte et nécessaire à atteindre le 
but visé, mais encore faut-il que la gravité des effets de la mesure sur la situation de l'administré 
ou de l’administrée soit en rapport raisonnable avec le résultat escompté du point de vue de l'inté-
rêt public. Le ou la maître d'ouvrage ou autre justiciable qui n'est pas de bonne foi a également 
droit à ce que le principe de proportionnalité soit pris en considération. Toutefois, pour la sauve-
garde de l'égalité de traitement et de l'ordre légal, l'autorité mettra davantage de poids sur l'intérêt 
au rétablissement que sur les inconvénients causés à ces personnes. Par ailleurs, l'autorité tien-
dra compte des coûts de remise en état à charge de l'administré ou de l’administrée en fonction 

1 loi du 9 juin 1985 sur les constructions, LC, RSB 721.0
2 décret du 22 mars 1994 concernant la procédure d'octroi du permis de construire, DPC, RSB 725.1
3 loi cantonale du 11 novembre 1996 sur la protection des eaux, LCPE, RSB 821.0
4 ordonnance cantonale du 24 mars 1999 sur la protection des eaux, OPE, RSB 821.1

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de l'intensité de la mauvaise foi de celui-ci. En règle générale, l'intérêt purement financier de l'ad-
ministré ou de l’administrée n'a que peu d'importance. En définitive, l'autorité pourra renoncer au 
rétablissement en cas de violation insignifiante, à condition que la mauvaise foi soit légère et 
l'intérêt public au rétablissement négligeable.5 

Le principe de la proportionnalité commande qu'une mesure restrictive soit apte à produire les 
résultats escomptés (aptitude); il requiert en outre que ceux-ci ne puissent être atteints par une 
mesure moins incisive, autrement dit il interdit toute limitation allant au-delà du but visé (néces-
sité); finalement, il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés 
compromis (exigibilité). Une mesure sera contraire au principe de proportionnalité (au sens étroit) 
si, dans la pesée des intérêts en présence, elle produit des effets insupportables pour l'administré 
ou l’administrée, l'intérêt purement financier devant toutefois être relativisé, comme déjà dit.6

c) Dans la première ordonnance du 1er décembre 2021, l’Office juridique (OJ), qui conduit les 
procédures pour le compte de la DTT7, avait confirmé à l’intention du recourant que le recours a 
effet suspensif sur la base de l’art. 68 al. 1 LPJA8. L’OJ avait en outre attiré l’attention des parties 
sur l’application du mécanisme de l’art. 46 al. 2 let. b à e LC (suspension de la décision de réta-
blissement initiale et nouvelle décision par l’autorité d’octroi du permis en fonction de l’étendue de 
celui-ci). Toutefois, la référence à ces dispositions ne pouvait être donnée qu’à titre purement 
indicatif (cf. la formulation employée dans l’ordonnance en question : « en règle générale »), dès 
lors notamment que cet office n’était pas encore en possession du dossier officiel. En l’espèce, 
l’état de fait à l’origine de la décision attaquée par le présent recours repose essentiellement sur 
un danger pour l’environnement (perturbation de l’ordre public selon l’art. 45 al. 2 let. c LC) et 
accessoirement sur l’exécution d’un projet de construction sans permis ou en outrepassant celui-ci 
au sens de l’art. 46 LC. Par conséquent, il n’y a pas lieu d’appliquer le mécanisme de l’art. 46 al. 
2 let. b à e LC. Contrairement aux doutes émis par le recourant dans ses observations finales du 
31 janvier 2022, la commune était bien compétente, sur la base de l’art. 45 al. 2 let. c LC et des 
dispositions cantonales en matière de protection des eaux (cf. consid. 2a ci-dessus), pour rendre 
la décision litigieuse de rétablissement de l’état conforme. Le présent recours a effet suspensif 
sur la base de l’art. 68 al. 1 LPJA, c’est-à-dire uniquement pour la durée de la présente 
litispendance ; l’effet suspensif ne s’étend pas automatiquemet jusqu’à l’issue de la procédure 
d’octroi du permis relative à l’abri à chevaux actuellement pendante auprès de la préfecture. 

3. Protection des eaux et du sol

a) La législation en la matière prescrit expressément un devoir de diligence. Selon l’art. 3 
LEaux9, chacun doit s’employer à empêcher toute atteinte nuisible aux eaux en y mettant la dili-
gence qu’exigent les circonstances. Il est interdit d’introduire directement ou indirectement dans 
une eau des substances de nature à la polluer (art. 6 al. 1 LEaux). De même, il est interdit de 
déposer et d’épandre de telles substances hors d’une eau s’il existe un risque concret de pollution 
de l’eau (art. 6 al. 2 LEaux). En vertu du droit fédéral, les cantons doivent délimiter des zones de 
protection autour des captages et des installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines 
qui sont d'intérêt public; ils fixent les restrictions nécessaires du droit de propriété (art. 20 LEaux, 
art. 29 al. 2 OEaux10). La zone de protection des eaux souterraines S2 doit notamment empêcher 

5 Aldo Zaugg / Peter Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 5e éd., tome I, Berne 2020, art. 46 n. 9 ss
6 Pierre Moor, Droit administratif vol. I, 2e éd., 1994, p. 418 ss
7 art. 7 de l'ordonnance du 18 octobre 1995 sur l'organisation et les tâches de la Direction des travaux publics et des 
transports, OO DTT, RSB 152.221.191
8 loi du 23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives, LPJA, RSB 155.21
9 loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux, LEaux, RS 814.20
10 ordonnance fédérale du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux, OEaux, RS 814.201

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que des germes et des virus pénètrent dans le captage (ch. 123 annexe 4 OEaux). Sont en parti-
culier interdits en zone S2: toutes les activités susceptibles d'altérer la qualité de l'eau potable; la 
construction d'ouvrages et d'installations (dérogations possibles pour des motifs importants si 
toute menace pour l'utilisation d'eau potable peut être exclue); les travaux d'excavation altérant 
les couches de couverture protectrices ainsi que la réduction importante de celles-ci par d'autres 
activités; l'infiltration d'eaux à évacuer; les exploitations industrielles et artisanales impliquant un 
risque pour les eaux du sous-sol; l'épandage d'engrais de ferme liquides, sauf exceptions restric-
tives (art. 31 al. 1 let. a et ch. 221 et 222, annexe 4 OEaux). 

b) La législation en matière de protection de l'environnement a également pour but la protection 
de la fertilité du sol en soi, en vue de la conservation durable des ressources naturelles (art. 1 
al. 1 LPE11). Les sols doivent être exploités de manière à ne pas porter préjudice aux eaux (art. 
27 al. 1 LEaux). Mis à part les terrains destinés à la construction, il n’est permis de porter atteinte 
physiquement à un sol que dans la mesure où sa fertilité n’en est pas altérée durablement (art. 33 
al. 2 LPE). La notion de fertilité est très générale et ne se limite pas à la productivité ou à la 
capacité de production au sens agronomique12. Pour être considéré comme fertile, le sol doit no-
tamment présenter une biocénose diversifiée et biologiquement active, une structure typique pour 
sa station et une capacité de décomposition intacte (art. 2 al. 1 let. a OSol13). On entend par 
atteintes physiques aux sols les atteintes à la structure ou à l’épaisseur des sols résultant d’inter-
ventions humaines (art. 2 al. 4 OSol). Les atteintes se manifestent en particulier sous forme de 
compaction (obstruction mécanique des cavités du sol par d'importantes contraintes de compres-
sion) ou d’érosion, ou encore par la modification de la succession naturelle des couches du sol 
(couche supérieure ou humus: horizon A; sous-couche ou couche inférieure: horizon B; roche-
mère ou sous-sol: horizon C)14. Sans mesures curatives, les sols ne se régénèrent d’eux-mêmes 
que de façon limitée.15

c) Comme on peut le voir sur le géoportail du canton de Berne, la parcelle no E.________ fait 
partie de la zone S2 « sources de la Raissette, du Torrent, de la Borcairde et puits de Villeret » 
selon décision de l’OED du 6 mai 2002, complétant l’arrêté du Conseil-exécutif du 11 mars 1998 
no 0591. Les parcelles ou parties de parcelles sises à l’est et à l’ouest de la parcelle no E.________ 
se trouvent également dans cette zone de protection. Les autres parcelles environnantes sont 
situées en zone de protection/aire d’alimentation S3Zu. 

4. Evacuation des chevaux et remise en état du terrain

a) La commune a statué l’évacuation des chevaux et la remise en état du terrain à très court 
terme, le délai coïncidant avec le début de la mauvaise saison. Le recourant est d’avis que la 
saison froide exclut matériellement la remise en état du terrain d’une part et, d’autre part, protège 
le sol (gel et couche de neige), étant précisé que la parcelle en question est située à une altitude 
de presque 1200 m. De ce fait, rien ne s’opposerait au maintien des chevaux sur le site. Le re-
courant expose ensuite avoir ressemé la partie ouest du parc et vouloir faire de même s’agissant 
de la partie est. Quant à la partie centrale, qui représenterait à la fois en majorité l’assise de la 
future construction et la surface la plus atteinte, le recourant envisage d’en soustraire l’accès aux 
chevaux « dès que les conditions extérieures le permettront », mais non de la remettre en culture 
dès lors qu’elle « sera remise en état dans le cadre des travaux de construction ».

11 loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement, LPE, RS 814.01
12 OFEV, Commentaires concernant l’ordonnance du 1er juillet 1998 sur les atteintes portées aux sols (OSol), 2001, 
p. 10, http://www.bafu.admin.ch/publikationen/publikation/00616/index.html?lang=fr 
13 ordonnance fédérale du 1er juillet 1998 sur les atteintes portées au sol, OSol, RS 814.12
14 Commentaires, p. 7 et 11
15 Commentaires, p. 14

http://www.bafu.admin.ch/publikationen/publikation/00616/index.html?lang=fr

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b) Sur le principe, l’intérêt public à la remise en état du sol est clairement donné – la question 
du moment adéquat étant abordée plus bas (consid. 4d). Il résulte de l’ensemble du dossier (pho-
tos, prises de position de l’OED, exposé de la situation par le recourant16) que le sol a été abîmé 
en plusieurs endroits à des degrés différents. Certains secteurs, « d’étendue restreinte », seraient 
« superficiellement boueux dès qu’il pleut », ayant été « mis à contribution par le passage ou le 
stationnement des chevaux ». Par ailleurs, « la boue est profonde » s’agissant des « surfaces aux 
abords du chemin ». Cette boue serait principalement due au passage du tracteur qui amène le 
foin sous forme d’une balle ronde de 200 kg déposée tous les 5 à 6 jours directement dans la 
mangeoire – un autre système étant toutefois d’ores et déjà prévu.17 D’après le recourant, les 
chevaux éviteraient ces secteurs et ne feraient que les traverser pour se rendre à la mangeoire, 
autour de laquelle le sol serait stable ; cela « réduit donc très fortement l’exposition des endroits 
boueux à une pollution par les urines ou les crottins ».

Il résulte de ce qui précède que la couche d’humus en ces endroits a été détruite ou à tout le 
moins sérieusement endommagée, dans le sens d’une érosion voire d’un compactage. Il appert 
que les atteintes sont réparties sur l’ensemble de la parcelle, qu’il s’agisse de la partie ouest déjà 
remise en état selon les dires du recourant, de la partie est dont il projette le réensemencement 
ou de la partie centrale destinée majoritairement à la future construction. Il est incontesté qu’un 
sol abîmé n’offre plus la protection voulue du sous-sol et donc des eaux souterraines. En particu-
lier en zone S2, la couche de végétation doit être intacte, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. 
Contrairement aux affirmations du recourant, les photos montrent que le sol est très abîmé même 
aux abords de la mangeoire, ce qui ajoute encore au danger pour le sol et les eaux souterraines. 
En effet, il est notoire que la défécation est souvent localisée dans les zones d’alimentation et 
d’abreuvement. Les dégâts physiques (piétinement, destruction des végétaux, érosion du sol) sont 
donc avérés et susceptibles d’engendrer des dégâts chimiques.

c) Le délai fixé par la commune à fin novembre 2021 pour la remise en état du sol n’était pas 
apte à produire le résultat voulu. La remise en état sous forme d’ensemencement ne peut pas 
avoir lieu à la mauvaise saison. A cet égard, l’OED renvoie dans sa prise de position du 17 dé-
cembre 2021 à la définition du « repos de la végétation » figurant dans le Schweizer Lexikon18 –
 et confirmée par un arrêt du Tribunal fédéral non publié19. Selon cette définition, la période de 
repos de la végétation commence lorsque la température moyenne de l’air, mesurée 2 m au-
dessus du sol, est inférieure à 5oC pendant 5 jours consécutifs. Cette période touche à sa fin ou 
est interrompue de manière temporaire dès que la température moyenne de l’air est de nouveau 
supérieure à 5oC pendant 7 jours consécutifs. Les températures moyennes au sens de ce qui 
précède s’entendent de la moyenne des valeurs de température mesurées sur 24 heures.20 
Autrement dit, le repos de la végétation dure environ d’octobre/novembre à février/mars.21 Compte 
tenu de l’altitude aux Savagnières, il y a lieu d’adapter ces échéances : il faut partir de l’idée qu’en 
novembre et mars par exemple la végétation est déjà/encore en repos, même si ce peut être 
différent en plaine. La DTT a déjà eu l’occasion de prononcer des remises en état du sol de la 
façon suivante et s’est vu confirmée par le Tribunal administratif : les endroits endommagés 
doivent d’abord être recouverts d’une couche de terre végétale d’une épaisseur de 20 à 30 cm 
d’ici à fin juin, puis le sol doit être ensemencé d’ici à fin juillet (p. ex. par un mélange 
trèfle/herbacées ou luzerne/herbacées), sous obligation d’annoncer l’exécution des deux étapes 
à l’autorité de police des constructions ; aux fins de permettre à la végétation de se reconstituer 

16 notamment prise de position du 12 juillet 2021 adressée à la commune, pièce justificative 1c du recours
17 bottes carrées de 350 kg déposées au bord du chemin et affouragement deux fois par jour au moyen d’une brouette
18 Schweizer Lexikon Verlag, Lucerne 1993
19 Arrêt du TF 6S.362/1997
20 Düngen im Winter | sg.ch visité le 15.02.2022 à 17.50
21 Merkblätter und Checklisten zum Thema Umweltschutz, édité par l’Office de l’environnement du canton de Saint-
Gall, 2018, p. 17

https://www.sg.ch/umwelt-natur/umwelt/Vollzugshilfsmittel/stoffgesetzgebung--umweltgefaehrdende-stoffe--vollzugsaufgaben-g/vollzug-der-vorschriften-ueber-die-verwendung-von-duenger-und-bo/duengen-im-winter.html

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durablement, la mise en pâture des surfaces concernées est interdite pendant les trois années 
suivantes et il y a lieu de faucher un minimum de fois, seule la récolte du fourrage (foin ou silo) 
étant autorisée par temps sec sur sol ferme, à l’exclusion de toute autre utilisation.22

En l’espèce, compte tenu de l’étendue relativement restreinte des surfaces les plus endommagées 
ainsi que de leur emplacement plutôt en bordure de zone S2 et à proximité du chemin (situé en 
zone S3Zu), il est envisageable de limiter l’épaisseur d’humus à 20 cm et l’interdiction de pâture 
à 2 ans au lieu de 3. Dans sa prise de position du 12 juillet 2021 adressée à la commune, le 
recourant avait indiqué vouloir utiliser la semence UFA 485 Prairie à chevaux Highspeed, carac-
térisée par de grandes résistance au piétinement et capacité de régénération, nécessitant toute-
fois une bonne fertilisation. Cette écriture avait été portée à la connaissance de l’OED. Dans son 
courriel du 28 juillet 2021, ce service ne s’est pas opposé à cette utilisation. Cette semence ne 
contient que des herbacées à l’exclusion de trèfle mais n’est pas adaptée à la production de four-
rage. Cette limitation peut représenter un avantage en l’espèce, dès lors qu’elle permet d’éviter 
l’accès de machines pour la récolte du fourrage. Pour assurer efficacement et durablement la 
protection du sol et des eaux souterraines en zone S2, il est nécessaire de maintenir au moins à 
deux ans l’interdiction de pâture et d’autres utilisations. Si entretemps le permis de construire pour 
un abri à chevaux définitif devait être accordé et entré en force de chose décidée, l’interdiction 
tomberait dans la mesure nécessaire à la mise en œuvre du permis. Il incomberait dans ce cas à 
la préfecture de statuer les modalités (art. 46 al. 2 let. d LC par analogie). Notamment, cette ins-
tance devrait (faire) déterminer concrètement quelles parties du pâturage peuvent être ouvertes 
à la mise en pâture par les chevaux et poneys, étant suffisamment régénérées pour permettre 
une telle utilisation.

d) Contrairement à ce que souhaite le recourant, il n’est pas envisageable de laisser toute la 
partie centrale sans couverture végétale pour la durée de la procédure d’octroi du permis, ce 
d’autant plus qu’il s’agit de la partie la plus endommagée selon le recourant lui-même. Comme le 
relève la commune à juste titre, force est d’admettre que l’issue de la procédure d’octroi du permis 
est incertaine. Cela vaut d’abord quant à l’échéance temporelle. Même s’il n’y a qu’une seule 
opposition et que des négociations semblent être en cours sur divers litiges entre l’opposante et 
le recourant, il ne peut être exclu, à ce stade, que les voies de droit soient sollicitées. De plus, les 
autorités ne sont pas à l’abri de retards pour cause de surcharge de travail. 

Il faut par ailleurs relever que l’issue matérielle de la cause n’est pas d’emblée absolument évi-
dente, et ce même si tous les préavis seraient positifs aux dires du recourant. Selon l’art. 31 al. 1 
let. a OEaux et le ch. 222 annexe 4 OEaux, la construction d’ouvrages et d’installations n’est pas 
autorisée en zone S2; l’autorité peut accorder des dérogations pour des motifs importants si toute 
menace pour l’utilisation d’eau potable peut être exclue. Ces deux conditions (motifs importants 
et absence de menace pour l'utilisation d'eau potable) doivent être remplies cumulativement23. 
Par motifs importants, la littérature spécialisée entend ce qui suit : 
La nécessité de construire ou de conserver un ouvrage en zone S2 doit être à ce point fondée et 
démontrée qu’elle prenne le pas sur les intérêts de la protection des eaux souterraines et de 
l’approvisionnement en eau potable. La législation fédérale attache beaucoup d’importance à la 
protection des eaux souterraines. Ne remplissent ainsi les conditions requises pour une déroga-
tion que les ouvrages ou parties d’ouvrages qui doivent impérativement se trouver dans la zone 
de protection S2 en raison de particularités géologiques ou topographiques, ou parce que la sé-

22 décision DTT 110/2009/41 du 20 octobre 2011, consid. 9e, confirmée par jugement du Tribunal administratif du 
canton de Berne JTA 100 2011 455 du 19 septembre 2012, consid. 3.7 ; décision DTT 120/2012/54 du 15 août 2013, 
consid. 3f
23 Wegleitung Grundwasserschutz, BAFU, 2004, p. 59

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curité publique l’exige (p. ex. ouvrages pare-avalanches). Des motifs économiques ou les intérêts 
des exploitants (« Nutzungsinteressen ») ne justifient pas une dérogation.24 
Une jurisprudence de la DTT se montrerait a priori moins sévère en admettant comme motif im-
portant un intérêt privé, par exemple certaines constructions nécessaires à l’exploitation agricole, 
mais elle refuserait la qualification de motif important à la construction d’une écurie pour la déten-
tion de chevaux à titre de hobby.25 La jurisprudence du Tribunal fédéral ajoute que la question de 
l'existence de motifs importants doit toujours être examinée de cas en cas s'agissant de la cons-
truction d'ouvrages ou d'installations en zone S2, et ce indépendamment du contenu ou de la date 
d’entrée en vigueur du règlement de la zone S2 concernée.26

En tous les cas, la question de savoir si l’abri à chevaux projeté par le recourant répond ou non à 
un motif important doit aussi être examinée dans le cadre de la procédure d’octroi du permis 
actuellement pendante auprès de la préfecture.

Au vu de ce qui précède, il n’est pas contraire au principe de la proportionnalité de statuer d’ores 
et déjà des mesures de remise en état du sol indépendamment de la procédure pendante. Ces 
mesures, combinées à l’évacuation des chevaux (cf. plus bas consid. 4e), sont nécessaires à la 
reconstitution du sol et il n’existe pas d’autre moyen moins incisif. Les incertitudes liées à la pro-
cédure pendante et les dégâts au terrain concerné justifient de ne pas surseoir au réensemence-
ment, même si le permis devait être octroyé ultérieurement. Les effets des mesures de remise en 
état du sol ne sont pas insupportables pour le recourant, par rapport à la protection indispensable 
de la zone S2. Il serait également contraire à la bonne intégration dans le paysage et au respect 
du caractère de pâturage que certaines portions de sol bien visibles restent nues pendant un 
temps incertain (art. 6 RQ27). Le recourant relève que l’étendue des surfaces endommagées est 
« restreinte ». Par conséquent, la quantité de matériel nécessaire (humus et semences) ne sera 
pas très abondante. Il ne faut pas non plus compter avec un travail ni un entretien excessifs, dès 
lors qu’il s'agit précisément de travailler le sol le moins possible. Appréciées globalement, les 
mesures peuvent être considérées comme peu coûteuses. Comme déjà dit (consid. 4c i.f.), elles 
ne préjugent pas de l’issue de la procédure relative au permis de construire l’abri définitif.

Le recourant n’est pas de bonne foi au sens de la police des constructions ou de la police de 
protection des eaux, car la restriction de droit public à la propriété foncière, liée à la zone de 
protection des eaux souterraines, est inscrite au registre foncier, de sorte que le recourant a dû 
en avoir connaissance au plus tard lorsqu’il a acquis la parcelle en avril 2019. De plus, par courrier 
du 25 juin 2019, la commune l’a informé expressément de l’existence de cette zone. A cela 
s’ajoute qu’il a bénéficié pendant plus de trois ans d’une situation contraire au droit et susceptible 
de porter atteinte à l’environnement.

En définitive, le recours est partiellement admis dans le sens où le délai fixé par la commune pour 
la remise en état du sol n’était pas défendable pour des raisons techniques. Par contre, il ne peut 
être fait droit à la conclusion du recourant tendant concrètement à ce que le sol puisse être laissé 
en l’état jusqu’à obtention du permis de construire.

e) La commune a statué l’évacuation des chevaux et poneys pour le 30 novembre 2021 éga-
lement. Le recourant fait valoir qu’à la saison froide, à 1200 m d’altitude, une couche de neige 
protège le sol et que « les zones sans couverture herbeuse (sont) ainsi protégées ». L’OED pos-
tule l’évacuation des chevaux à titre de mesure préventive apte à réduire le risque. Il admet ce-

24 Instructions pratiques pour la protection des eaux souterraines, OFEV, 2004, p. 59
25 décision DTT 110/2000/158 du 20 juillet 2001, consid. 3c
26 arrêt du TF 1A.198/2001/sch – 1P.770/2001 du 27 août 2002, consid. 2.2; décision DTT 110/2003/139 du 19 janvier 
2005, consid. 4f
27 règlement de quartier du 8 décembre 2011 relatif au PQu « Les Savagnières »

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pendant que l’évacuation n’est pas nécessaire tant que le sol est recouvert de neige et gelé, à 
condition que les excréments et restes de fourrage soient enlevés chaque jour et éliminés confor-
mément aux prescriptions, aux fins de réduire le risque au moment du dégel.

La DTT n’a pas de raisons de s’écarter de la prise de position de l’OED. Il est patent que la 
présence de chevaux et poneys sur sol endommagé est nuisible à la zone S2 (cf. consid. 4b ci-
dessus), portant ainsi atteinte à l’intérêt public de la protection de l’environnement. Il y a lieu tou-
tefois de tenir compte du principe de la proportionnalité comme le fait l’OED à juste titre, en parti-
culier ici de la règle de nécessité. Autrement dit, l’évacuation des chevaux et poneys à la saison 
froide, aussi longtemps que le sol est recouvert de neige et gelé, va au-delà du but de protection 
visé, dès lors qu’un sol présentant ces propriétés permet la protection des eaux souterraines. 
Dans un souci de praticabilité, il convient de fixer l’évacuation au plus tard au 1er avril 2022. Tou-
tefois, le recourant n’est pas par là dispensé de son devoir de diligence selon l’art. 3 LEaux. Celui-
ci peut amener le recourant à devoir évacuer les chevaux avant ce délai en cas de dégel. Ce 
devoir englobe l’obligation de réagir à temps, voire d’anticiper les circonstances, comme l’a éga-
lement fait savoir l’OED dans sa prise de position du 17 décembre 2021.28 Il résulte directement 
de la loi et est applicable en tout temps, raison pour laquelle le recourant doit s’y plier même sans 
mention correspondante au dispositif de la présente décision. De plus, la condition selon laquelle 
les excréments et restes de fourrage doivent être enlevés chaque jour et éliminés ou stockés 
conformément aux prescriptions est applicable immédiatement.

L’évacuation est aussi conforme au principe de la proportionnalité sous l’angle de l’exigibilité. 
L’intérêt de la préservation de l’eau potable pèse lourd dans la balance. Le recourant fait valoir 
des difficultés liées au placement de groupes de chevaux habitués au plein air ; les manèges et 
fermes alentours ne disposeraient pas de la place nécessaire. La DTT est d’avis que ces difficultés 
ne sont pas à tel point insurmontables. La protection des eaux souterraines justifie d’éventuelle-
ment séparer les chevaux, le temps de trouver une meilleure solution. On peut aussi raisonnable-
ment attendre du recourant qu’il cherche des pensions qui ne se situent pas obligatoirement à 
proximité de son domicile. De la sorte, il peut augmenter ses chances de trouver des stabulations 
pour groupe plutôt que des boxes – lesquels toutefois remplissent également les exigences en 
matière de protection des animaux. A juste titre, le recourant n’invoque pas l’aspect financier ; 
celui-ci ne pourrait en l’occurrence pas faire le poids par rapport aux exigences de la protection 
de l’environnement. 

Le recourant relève que ses parcelles dans le secteur se montent à une superficie de 3.5 ha, 
offrant ainsi suffisamment de possibilité de repli. Il n’est pas d’emblée exclu de replacer les che-
vaux sur d’autres parcelles dont le recourant est propriétaire, étant précisé toutefois que l’instal-
lation d’un abri à chevaux même provisoire n’est pas pensable hors de la zone à bâtir, que cette 
installation doit obtenir une dérogation pour motifs importants à la condition de toute menace pour 
l'utilisation d'eau potable en zone S2 puisse être exclue, et que les art. 1a et 1b LC sont au surplus 
applicables. 

Le recours est partiellement admis sur ce point aussi. Le principe de l’évacuation des chevaux et 
poneys est confirmé, par contre il est possible de surseoir à cette évacuation aussi longtemps que 
le sol est gelé et couvert de neige.

5. Démontage des installations provisoires

28 « (En zone S2), on peut en effet attendre de manière générale d’un exploitant qu’il prenne les mesures nécessaires 
au maintien de la couche supérieure du sol plus tôt que dans les autres périmètres de protection des eaux 
souterraines ».

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a) Pour les abris à chevaux provisoires, la mangeoire ainsi que la surface stabilisée de 80 m2 
aménagée autour de celle-ci, l’autorité de police des constructions a également fixé un délai au 
30 novembre 2021. Le recourant est d’avis que le démontage de ces installations n’est pas de 
nature à améliorer l’état du terrain et que leur présence ne constitue pas une menace pour les 
eaux souterraines. L’OED relève aussi que le démontage des aménagements illégaux ne se jus-
tifie qu’à partir du moment où il est possible de remettre le sol en état. 

b) A juste titre, le recourant ne conteste pas l’illicéité formelle et matérielle de ces installations. 
Il a d’ailleurs déposé une demande de permis pour un abri définitif destiné à remplacer ces amé-
nagements provisoires. L’abri projeté est situé le long du chemin d’accès, au contraire de ces 
aménagements, sis plus avant dans le pâturage. L’enlèvement de ceux-ci est nécessaire au plus 
tard au moment du réensemencement, c’est-à-dire à fin juin 2022 pour permettre la pose de la 
couche de terre végétale. L’intérêt public au réensemencement est donné (consid. 4b ci-dessus) 
et sa conformité au principe de la proportionnalité aussi (consid. 4c et 4d ci-dessus). Il existe en 
outre un intérêt public propre à l’enlèvement d’ouvrages et d’installations en zone S2, dès lors 
qu’ils n’y sont autorisés notamment qu’en présence de motifs importants (consid. 4d ci-dessus) –
 condition apparemment analogue à celle d’implantation imposée par la destination de l’ouvrage 
au sens de l’art. 24 LAT29. D’ailleurs il appert, en comparant la documentation photographique au 
dossier d’une part, et la ligne de démarcation entre zone B1-logements de vacances et zone non 
constructible sur le plan de zones30 d’autre part, que les tunnels de pâturage pourraient bien être 
situés, en partie du moins, en dehors de la zone à bâtir. L’intérêt public tendant à la séparation 
des territoires constructible et non constructible est bien connu. Rien ne s’oppose au démontage 
des installations à fin juin 2022 sous l’angle du principe de la proportionnalité. Le recourant n’est 
pas de bonne foi, puisqu’un projet d’abri définitif était « discuté » depuis l’automne 2018.31 Les 
affirmations du recourant selon lesquelles l’autorité de police des constructions aurait toléré les 
aménagements installés dès l’été 2018 compte tenu de leur caractère prétendument provisoire32 
n’y changent rien, les conditions d’application de la protection de la confiance étant en effet 
sévères.33 

c) Au vu de ce qui précède, le recours est partiellement admis sur ce point, dans le sens où le 
délai pour le démontage des installations, calqué sur celui fixé pour le début du réensemence-
ment, est reporté à fin juin 2022.

6. Retrait de l’effet suspensif

Il se justifie en l'espèce d'ordonner qu'un éventuel recours au Tribunal administratif contre la pré-
sente décision n'aura pas d'effet suspensif. Le recourant devra procéder à l’exécution des me-
sures prononcées même s'il attaque la présente décision auprès de l'instance supérieure. L'art. 68 
al. 2 LPJA ménage cette possibilité lorsqu'il existe de justes motifs. Selon l'al. 5 lettre a de cette 
disposition, est réputé juste motif notamment un intérêt public exigeant l'exécution immédiate 
d'une décision imposant un devoir. Selon la doctrine, il doit s'agir d'un intérêt important. En font 
partie en particulier les biens de police, à savoir la vie, l'intégrité corporelle, la santé et la sécurité 
publique34. En l’espèce, les dégâts au sol ne permettent pas à la zone S2 de remplir sa fonction 
de protection de l’eau potable, ce d’autant plus lorsque les déjections de chevaux peuvent s’y 

29 loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, LAT, RS 700
30 PQu « Les Savagnières » du 8 décembre 2011, ligne noire « limite de secteur »
31 courrier du recourant à la municipalité du 26 juin 2019, dossier communal pj IV
32 ibid.
33 arrêt du TF 1C_411/2018 du 28 octobre 2019, consid. 5.1 et jurisprudence citée; JAB 2013 p. 85, consid. 6.1
34 Michel Daum/David Rechsteiner, in Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 
2e éd. 2020, art. 68 n. 24 et 47 s.

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infiltrer. L’évacuation des chevaux et les diverses mesures de remise en état du sol (y compris sur 
l’emprise des installations provisoires) doivent donc être réalisées sans retard.

7. Frais

Les frais de procédure sont perçus sous la forme d'un émolument forfaitaire. Un émolument sup-
plémentaire peut être perçu pour les enquêtes particulières, les expertises ou d'autres mesures 
d'instruction (art. 103 al. 1 LPJA). Un émolument forfaitaire de 200 à 4 000 fr. est perçu pour les 
décisions sur recours dans des affaires de justice administrative (art. 19 al. 1 en relation avec 
art. 4 al. 2 et 3 OEmo35).

Selon la pratique de la DTT, les frais de la procédure sont fixés à 2000 fr. Les frais de la procédure 
de recours sont mis à la charge de la partie qui succombe, à moins que le comportement d’une 
partie au cours de la procédure permette une répartition différente ou qu’il soit justifié par des 
circonstances particulières de ne pas percevoir de frais (art. 108 al. 1 LPJA). Le recourant obtient 
partiellement gain de cause dans le sens où les délais d’exécution sont reportés à la belle saison, 
mais il succombe quant à l’essentiel dès lors que le principe d’une remise en état dans des délais 
acceptables est confirmé. Il assumera donc les frais de procédure à raison des trois quarts.

III. Décision

1. Le recours du 24 novembre 2021 est partiellement admis. Les délais d’exécution des me-
sures sont corrigés de la manière suivante :

a) Les chevaux et les poneys détenus sur la parcelle no E.________ du ban de Saint-
Imier doivent être évacués au plus tard au 1er avril 2022. Jusqu’à l’évacuation, les 
excréments et restes de fourrage doivent être enlevés chaque jour ; ils doivent être 
éliminés ou stockés conformément aux prescriptions. Cette mesure est applicable 
immédiatement.

b) Le sol devra être remis en état selon les modalités suivantes: 
- D'ici au 30 juin 2022, une couche de terre végétale d'une épaisseur de 20 cm devra 
être déposée sur les surfaces endommagées de la parcelle no E.________. 
- D'ici au 31 juillet 2022, le sol devra être ensemencé par un mélange trèfle 
violet / herbacées ou par un mélange d’herbacées (p. ex. UFA 485 Prairie à chevaux 
Highspeed).
- Jusqu'au 31 juillet 2024, la surface ne pourra être utilisée que pour la production de 
fourrage vert ou de fourrage sec, à l'exclusion de toute autre utilisation; la récolte ne 
pourra s'effectuer que par temps sec, sur sol ferme et carrossable. Il faudra faucher un 
minimum de fois.
- L'obligé devra annoncer les deux étapes (pose de la couche d'humus, ensemence-
ment) à l'autorité compétente pour veiller à l'exécution (la commune) et faire réception-
ner les travaux.
- Il n’est autorisé de s’écarter de ces règles que, le cas échéant, dans la mesure de 
l’octroi d’un permis de construire entré en force pour un abri à chevaux définitif ; les 
modalités de mise en pâture (notamment secteurs de la parcelle no E.________ du 
ban de Saint-Imier pouvant être ouverts à la pâture) découleront de la décision d’octroi 
du permis.

c) Les installations provisoires (tunnels de pâturage, mangeoire, surface stabilisée) 
doivent être démontées d’ici au 30 juin 2022. Il est interdit de les poser à nouveau. 

35 ordonnance du 22 février 1995 fixant les émoluments de l'administration cantonale, OEmo, RSB 154.21

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Pour le surplus, le recours est rejeté et la décision du 22 octobre 2021 est confirmée. 

2. Un éventuel recours au Tribunal administratif du canton de Berne contre la présente déci-
sion n'aura pas d'effet suspensif.

3. Les frais de procédure par 1500 francs sont mis à la charge du recourant. 
La facture lui sera notifiée dès l'entrée en force de la présente décision.

IV. Notification

- Monsieur C.________, par courrier recommandé
- Commune de Saint-Imier, par courrier recommandé
- Office des eaux et des déchets, par courriel à l’att. de M. G.________, pour information 

(spéc. consid. 4d)
- Préfecture du Jura bernois, par courriel, pour information (spéc. consid. 4c et 4d)

Direction des travaux publics et des transports
Le directeur

Christoph Neuhaus
Conseiller d'Etat

Voie de recours

La présente décision peut être attaquée par voie de recours, dans les 30 jours qui suivent sa 
notification, auprès du Tribunal administratif du canton de Berne, Speichergasse 12, 3011 Berne. 
Un éventuel recours doit être introduit en trois exemplaires, contenir les conclusions, l'indication 
des faits, moyens de preuve et motifs et porter une signature. Les moyens de preuves disponibles 
(en particulier la décision attaquée) doivent être joints.