# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ed34eb20-d656-52b3-95fe-605f18b9ec1b
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-06-26
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 26.06.2013 BRGE III Nr. 0075/2013
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-III-Nr--0075-20_2013-06-26.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 

3. Abteilung 

 

 

 
 
 
G.-Nr. R3.2013.00003 
BRGE III Nr. 0075/2013 

 
 
 

  Entscheid vom 26. Juni 2013 
 
 

 

 

Mitwirkende Abteilungspräsident Felix Müller, Ersatzrichterin Gabriele Kisker, Baurichter 
Eugen Staub, Gerichtsschreiberin Christine Suter-Pfannes     

 
 
 

in Sachen Rekurrierende 

R. und S. B., [….]  

 

gegen Rekursgegnerin 

1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 
8090 Zürich  

Mitbeteiligter 

2. Bauausschuss XY, [….]  

 

 
betreffend Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. BVV 12-1873 vom 20. No-

vember 2012; gewässerschutzrechtliche und konzessionsrechtliche Bewil-
ligung für Umbau und Sanierung Einfamilienhaus 
_______________________________________________________ 

 

 

R3.2013.00003 Seite 2 

hat sich ergeben: 

A. 

Mit Beschluss vom 4. Dezember 2012 erteilte der Bauausschuss XY R. 

und S. B. die baurechtliche Bewilligung für den Umbau und die Sanierung 

des bestehenden Einfamilienhauses. Gleichzeitig mit dem baurechtlichen 

Entscheid wurde die im koordinierten Verfahren ergangene konzessions-

rechtliche und gewässerschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion Kan-

ton Zürich vom 20. November 2012 eröffnet. Unter Dispositivziffern III.2 

lit. d in Verbindung mit Ziffer III.5 dieser Verfügung wurde von den Rekur-

rierenden die Einräumung eines unentgeltlichen Fusswegrechts bzw. eines 

sog. Uferwegservituts verlangt. Sodann ordnete die Baudirektion die Auf-

hebung von Dispositivziffer III der Direktionsverfügung vom 4. November 

2010 an, mit welcher die konzessionsrechtliche Bewilligung für einen Neu-

bau auf dem Baugrundstück erteilt wurde (Dispositivziffer III.1). 

B. 

Hiergegen erhob die vorgenannte Bauherrschaft mit Eingabe vom 7. Janu-

ar 2013 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht und stellte folgende An-

träge:  

"1. Es sei die angefochtene Verfügung im nachstehenden Umfang aufzu-
heben: 

a) Dispositiv Ziffer III/1 insoweit, als damit Dispositiv Ziffer III der BDV 
Nr. 10-1938 vom 4. November 2010 aufgehoben wird; 

b) Dispositiv Ziffer III/2 lit. d in Verbindung mit Dispositiv Ziffer III/5. 

 2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz." 

C. 

Mit Präsidialverfügung vom 10. Januar 2013 wurde vom Rekurseingang 

Vormerk genommen und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. 

Die als Mitbeteiligte in das Verfahren einbezogene kommunale Vorinstanz 

verzichtete in ihrer Eingabe vom 5. Februar 2013 auf eine Stellungnahme. 

Die Baudirektion schloss in ihrer Stellungnahme vom 11. März 2013 unter 

Hinweis auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft 

(AWEL) vom 7. März 2013 auf Abweisung des Rekurses. 

 

 

R3.2013.00003 Seite 3 

D. 

Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für die Entscheidfindung erfor-

derlich, in den nachstehenden Erwägungen Bezug genommen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 

Die Rekurrierenden sind als Bauherrschaft und Adressaten der angefoch-

tenen Verfügung ohne weiteres zu deren Anfechtung legitimiert (§ 338a 

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG]). Da auch die übrigen for-

mellen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten. 

2. 

Das Baugrundstück wurde teilweise durch Aufschüttung im Seegebiet ge-

schaffen und beruht auf Landanlagekonzessionen vom 2. Februar 1869, 

27. März 1877 und 17. Juni 1924 mit Bewilligungsvorbehalt. Es ist mit ei-

nem Einfamilienhaus überstellt und liegt gemäss geltender Bau- und Zo-

nenordnung der Gemeinde XY in der Wohnzone W2/1.0 Gemäss unbestrit-

ten gebliebenen Ausführungen erwarben die Rekurrierenden die Baupar-

zelle am 4. Januar 2012 zu Eigentum. Die Rechtsvorgängerin hatte auf 

dem Baugrundstück bereits ein Bauprojekt für ein neues Wohnhaus ausar-

beiten lassen, für welches die Baudirektion am 4. November 2010 die not-

wendigen kantonalen Bewilligungen und der Gemeinderat XY am 

14. Dezember 2010 die kommunale Baubewilligung rechtskräftig erteilt hat-

ten. Die Rekurrierenden erwarben neben dem Baugrundstück gleichzeitig 

auch das erwähnte Neubauprojekt käuflich. Sie waren jedoch unschlüssig, 

ob sie das rechtskräftig bewilligte Neubauvorhaben realisieren oder ledig-

lich das auf dem Baugrundstück bereits bestehende Einfamilienhaus um-

bauen wollten. Um eine Alternative zum bewilligten Neubau zu erhalten, 

reichten die Rekurrierenden daher im vergangenen Jahr ein Umbaugesuch 

ein und ersuchten um die Bewilligung für innere Umbauarbeiten sowie für 

eine energetische Sanierung des Gebäudes. Die kommunale Baubehörde 

bewilligte das Umbauvorhaben mit Beschluss vom 4. Dezember 2012. Mit 

koordiniert eröffneter Verfügung vom 20. November 2012 erteilte auch die 

Baudirektion die erforderlichen kantonalen Bewilligungen bzw. Konzessio-

 

 

R3.2013.00003 Seite 4 

nen und statuierte das eingangs erwähnte Uferwegservitut (Dispositivzif-

fern III.2 lit. d in Verbindung mit Ziffer III.5). Gleichzeitig hob sie die kon-

zessionsrechtliche Bewilligung vom 4. November 2010 für den ursprünglich 

geplanten Neubau auf (Dispositivziffer III.1). Gegen diese Nebenbestim-

mungen richtet sich der vorliegende Rekurs.  

3.1. 

Die Baudirektion begründet die verfügte Aufhebung der Baukonzession 

vom 4. November 2010 damit, dass das ursprüngliche Neubauprojekt of-

fensichtlich durch das geplante Umbauvorhaben ersetzt worden sei. Es 

rechtfertige sich deshalb, die entsprechende konzessionsrechtliche Bewilli-

gung aufzuheben.  

Demgegenüber vertritt die Bauherrschaft die Auffassung, dass die betref-

fende Konzession zu Unrecht aufgehoben worden sei. Die behördliche An-

nahme sei nicht zutreffend und basiere auch nicht auf entsprechenden be-

hördlichen Abklärungen. Die Rekurrierenden hätten keineswegs die Ab-

sicht, auf die von ihnen erworbene Bewilligung für das Neubauprojekt auf 

ihrem Grundstück zu verzichten, solange sie sich noch nicht definitiv ent-

schieden hätten, welches Bauprojekt sie realisierten wollten. Sie seien da-

zu auch nicht verpflichtet, könne sich der Bauherr doch während der Gel-

tungsdauer einer Bewilligung frei entscheiden, ob er das Projekt realisie-

ren, darauf verzichten oder ein Alternativgesuch stellen wolle. Die Gel-

tungsdauer der erteilten Neubaubewilligung ende vorliegend nicht vor dem 

17. Januar 2014.  

Dem hält die Baudirektion in ihrer Vernehmlassung entgegen, es sei lang-

jährige Praxis der Baudirektion, keine "Baukonzessionen auf Vorrat" zu er-

teilen. Das heisse, dass auf einer konzedierten Landanlage nicht für zwei 

verschiedene Bauprojekte parallel eine Baukonzession erteilt werde. Mit 

der Aufhebung der Baukonzession für das Neubauprojekt werde diese 

langjährige Praxis umgesetzt. Dies bedeute für die Bauherrschaft jedoch 

nicht, dass sie das aufgehobene Projekt nicht realisieren könne. Entschei-

de sie sich innerhalb der Geltungsdauer der Bewilligung für das Neubau-

projekt, werde die angefochtene Baukonzession aufgehoben, wodurch 

auch die mit Dispositivziffer III.1 angeordnete Aufhebung obsolet werde. 

Das am 4. November 2010 bewilligte Neubauvorhaben würde auf eine ent-

sprechende Mitteilung der Bauherrschaft hin wieder in Kraft gesetzt. Ein 

 

 

R3.2013.00003 Seite 5 

Eingriff in die baurechtliche Bewilligung oder in die anderen zu erteilenden 

Bewilligungen werde durch diese Praxis nicht bewirkt. Auch entstehe der 

Bauherrschaft durch diese Vorgehensweise kein Nachteil.  

3.2. 

Die Praxis der Baudirektion ist rechtlich nicht haltbar.  

Gemäss § 322 Abs. 1 PBG erlöschen baurechtliche Bewilligungen nach 

drei Jahren, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist. 

Sind für das gleiche Vorhaben mehrere Bewilligungen nötig, ist die letzte 

Bewilligung für das Erlöschen der übrigen und für den Baubeginn massge-

blich (Abs. 2). Die Frist beginnt mit dem Ablauf der letzten Rechtsmittelfrist, 

in streitigen Fällen mit der Rechtskraft des öffentlich- oder zivilrechtlichen 

Entscheids. Die in § 322 Abs. 1 PBG festgelegte Gültigkeitsdauer für Bau-

bewilligungen gilt auch für im koordinierten Verfahren ergangene konzessi-

onsrechtliche Bewilligungen für Bauten auf Landanlagen (BRGE II 

Nrn. 0069 und 0070/2011 in BEZ 2011 Nr. 49).  

Während der Geltungsdauer einer Baubewilligung steht es dem Bauherrn 

grundsätzlich frei, der Behörde Alternativgesuche zu unterbreiten, und liegt 

es in seinem Belieben, von welcher Bewilligung er Gebrauch machen will, 

solange er nicht auf einzelne Projektvarianten verzichtet hat (Christian Mä-

der, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 26 u. 377).  

Die Verfügung der Baudirektion (BVV 10-1938) vom 4. November 2010, 

welche zusammen mit dem baurechtlichen Entscheid für das Neubauvor-

haben am 17. Dezember 2010 eröffnet wurde, ist noch nicht erloschen. 

Ebenso wenig liegt ein Projektverzicht seitens der Bauherrschaft vor. Im 

Gegenteil hegen die Rekurrierenden die Absicht, erst vor Baubeginn zu 

entscheiden, welches Projekt tatsächlich zur Ausführung gelangen soll. 

Damit erweist sich die von der Baudirektion getroffene Annahme als unzu-

treffend und läuft die Aufhebung der fraglichen Baukonzession auf einen 

Widerruf einer rechtskräftigen Verfügung hinaus.  

Der Widerruf einer Verfügung bedeutet, dass die verfügende Behörde eine 

Verfügung zu Lasten des Verfügungsadressaten aufhebt. Er hat dann zu 

erfolgen, wenn dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven 

Rechts der Vorrang vor dem Interesse des Betroffenen an der Wahrung 

der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes zukommt. Der Widerruf 

 

 

R3.2013.00003 Seite 6 

ist auch erlaubt, wenn die Verfügung bereits in formelle Rechtskraft er-

wachsen ist; diesfalls kommt indes der Rechtssicherheit und dem Vertrau-

ensschutz erhöhte Bedeutung zu. Für einen Widerruf wird stets die Fehler-

haftigkeit der Verfügung vorausgesetzt.  

Die Voraussetzungen für einen Widerruf sind vorliegend nicht erfüllt. So 

wird von der Baudirektion nicht geltend gemacht, dass die ursprüngliche 

konzessionsrechtliche Bewilligung für den Neubau an einem Mangel leide. 

Ebenso wenig sind öffentliche Interessen ersichtlich, welche den Widerruf 

der rechtskräftigen konzessionsrechtlichen Bewilligung rechtfertigen wür-

den. Nicht nachvollziehbar ist sodann, inwiefern bei der Bewilligung eines 

Alternativgesuchs eine sog. "Baukonzession auf Vorrat" vorliegen sollte, 

kann doch letztlich nur ein Bauvorhaben realisiert werden. Die Baudirektion 

scheint zu verkennen, dass sich auch die Aufhebung von rechtskräftigen 

Baukonzessionen nach den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsät-

zen über den Widerruf von Verfügungen zu richten hat.  

Der Widerruf der Verfügung der Baudirektion vom 4. November 2010 er-

weist sich damit als unzulässig. Dies führt zur Gutheissung des Rekurses in 

diesem Punkt.  

4.1. 

Sodann wehren sich die Rekurrierenden gegen das verfügte Uferwegser-

vitut. Dieses lautet wie folgt: 

"Der Staat ist berechtigt, auf dem Grundstück Kat-Nr. 4768, XY, das für die 
Realisierung eines öffentlichen Seeuferweges benötigte Land (bis 3.00 m 
Breite) unentgeltlich zu beanspruchen." 

Die Baudirektion begründet die strittige Auflage im Wesentlichen damit, 

dass das Bauprojekt gemäss den eingereichten Baugesuchunterlagen als 

neubauähnliches Umbauvorhaben zu qualifizieren sei. Das bestehende 

Wohngebäude weise einen minimalen Abstand zum See von 17,5 m auf. 

Mit dem Sitzplatz, den zwei Treppen, welche zum Sitzplatz führten, sowie 

der Mauereinfassung der Treppen werde der Minimalabstand gar noch 

mehr unterschritten. Zudem verlaufe der Zürichseeweg laut Richtplanung 

auf dem betroffenen Abschnitt entlang des Seeufers. Nach Ziff. I.2 der 

Richtlinien der Baudirektion vom 7. Juli 1995 für bauliche Veränderungen 

auf Landanlagen und für Seebauten liessen diese Gegebenheiten eine 

konzessionsrechtliche Bewilligung nur zu, wenn sich die Bauherrschaft be-

 

 

R3.2013.00003 Seite 7 

reit erkläre, entlang des Ufers ein unentgeltliches Fusswegrecht in einer 

Breite von 3 m zu Gunsten des Staates einzuräumen. 

Dem halten die Rekurrierenden im Wesentlichen entgegen, dass in Zif-

fer I.2 der erwähnten Richtlinien zwar tatsächlich vorgesehen sei, dass der 

Staat bei Erteilung der konzessionsrechtlichen Bewilligung die unentgeltli-

che Einräumung eines Baurechts für einen Uferweg verlangen könne. Die-

ses Recht bestehe aber selbst nach diesen Richtlinien ausdrücklich nur bei 

Erteilung der konzessionsrechtlichen Bewilligung für "neue Gebäude". In 

Frage stehe vorliegend aber nicht ein Neubau, sondern lediglich ein ver-

hältnismässig bescheidenes Bauvorhaben, das sich auf innere Umbauar-

beiten sowie die energetische Sanierung der Gebäudehülle beschränke. 

Die entsprechende rechtliche Würdigung der Baudirektion widerspreche 

diametral der züricherischen Gerichtspraxis, welche nur mit grösster Zu-

rückhaltung Umbauten als "neubauähnlich" qualifiziere, so im Wesentli-

chen nur, wenn ein Umbau derart umfangreich sei, dass der Tatbestand 

einer Gesetzesumgehung erfüllt sei. Es gehe daher nicht an, den Umbau 

wie einen Neubau zu behandeln. Ziff. I.2 der Richtlinien könne somit von 

vornherein keine Rechtsgrundlage bilden, um von den Rekurrierenden die 

unentgeltliche Einräumung eines Uferwegservituts zu verlangen.  

Im Weiteren berufen sich die Rekurrierenden auf die Eigentumsgarantie 

gemäss Art. 26 der Bundesverfassung (BV) und rügen eine Verletzung des 

Gesetzmässigkeitsprinzips. Die Richtlinien der Baudirektion vermöchten die 

verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine genügende gesetzliche 

Grundlage nicht zu erfüllen, da es sich hierbei nicht um ein Gesetz, son-

dern lediglich um eine interne Verwaltungsverordnung handle. Die behörd-

lich verlangte Einräumung stelle eine öffentlichrechtliche Eigentumsbe-

schränkung dar, die nur unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV verfas-

sungskonform sei. Unter anderem sei dafür eine gesetzliche Grundlage er-

forderlich, wobei diese bei schwerwiegenden Einschränkungen aufgrund 

der Bundesverfassung zwingend in einem Gesetz im formellen Sinn enthal-

ten sein müsse. Der Umstand, dass das Baugrundstück teilweise Landan-

lagegebiet darstelle, ändere daran nichts. Zum einen gelte das Legalitäts-

prinzip nach heutiger Auffassung für alle Arten von Verwaltungstätigkeiten, 

also auch für das Konzessionsrecht, zum anderen bestehe auch an 

Landanlagegebiet Privateigentum (jedenfalls bei denjenigen Grundstücken, 

welche vor Erlass des Wasserwirtschaftsgesetzes von 1991 auf Private 

übertragen worden seien), weshalb auch Landanlagebiet durch die Eigen-

 

 

R3.2013.00003 Seite 8 

tumsgarantie in gleicher Weise geschützt sei wie das übrige, im Privatei-

gentum stehende Land. Folgerichtig seien auch die gleichen verfassungs-

rechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit von Auflagen und sonstigen 

Eigentumsbeschränkungen zu stellen. Die unentgeltliche Einräumung ei-

nes Uferwegservituts könne somit nicht gestützt auf diese Richtlinien ver-

langt werden. Auch die vom Regierungsrat erlassene Konzessionsverord-

nung (KonzessionsV) zum Wasserwirtschaftsgesetz (WWG), auf welche 

die erwähnten Richtlinien verwiesen, enthalte keine hinreichende gesetzli-

che Grundlage. So werde vorliegend keiner der in § 25 KonzessionsV ge-

nannten Konzessionsgrundsätze verletzt. Der Erwerb eines entsprechen-

den Wegrechts könne somit auch bei Konzessionsland grundsätzlich nur 

entweder freihändig oder zwangsweise auf dem Enteignungsweg erfolgen.  

Demgegenüber hält die kantonale Vorinstanz daran fest, dass es sich beim 

geplanten Bauprojekt, für welches Kosten in der Höhe von Fr. 1,9 Mio. ver-

anschlagt worden seien, um ein neubauähnliches Umbauvorhaben handle. 

Ebenso erachtet die Baudirektion die übrigen Voraussetzungen für die An-

ordnung des strittigen Uferwegservituts als gegeben. Sie beruft sich dabei 

auf die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach kein An-

spruch auf Erteilung einer Baukonzession bestehe. Mit der Konzessionser-

teilung habe sich der Staat das Recht vorbehalten, über die Möglichkeit 

von Bauten und Anlagen auf diesem Land unter Beachtung der öffentli-

chen Interessen im Einzelfall frei zu entscheiden (BGE 102 Ia 122). Dass 

es sich bei den Richtlinien nicht um eine Rechtsquelle des Verwaltungs-

rechts, sondern um eine Verwaltungsverordnung handle, ändere nichts da-

ran, dass diese die bei der Erteilung einer Konzession zu beachtenden öf-

fentlichen Interessen korrekt wiedergebe. Die Freihaltung von See- und 

Flussufern, die Erleichterung des öffentlichen Zuganges und der Begehung 

sowie die Schonung der Landschaft und der Ortsbilder seien sowohl im 

Bundesrecht (Art. 3 Abs. 2 lit. c des Raumplanungsgesetzes [RPG]) als 

auch im kantonalen Recht (§ 2 lit. g und h WWG) ausdrücklich festgehalte-

ne im öffentlichen Interesse liegende Planungsgrundsätze.  

4.2. 

Bauliche Veränderungen auf einer Landanlage bedürfen einer Bewilligung 

der Baudirektion (Ziff.1.6.4 des Anhangs zur Bauverfahrensordnung 

[BVV]). § 2 WWG verlangt, dass der öffentliche Zugang zu den Gewässern 

erleichtert wird und Landschaften und Ortsbilder geschont und bauliche 

 

 

R3.2013.00003 Seite 9 

Veränderungen gut gestaltet werden. Gemäss § 25 KonzessionsV sind 

Gesuche für die Erstellung von Landanlagen oder Bauten in Gewässern 

abzuweisen, wenn die projektierten Bauten die Gefahr der Abrutschung 

oder Senkung der Ufer erhöhen, die Sicherheit der Schifffahrt gefährden, 

die konzessionierte Schifffahrt behindern, die öffentlichen Interessen in er-

heblichem Masse beeinträchtigen, den Gemeingebrauch des Gewässers 

bedeutend erschweren oder eine rationelle und ästhetische Gestaltung der 

Ufer verunmöglichen würden. Auch Gesuche für Bauten auf Landanlagen, 

für die in der Landanlagekonzession ein Bewilligungsvorbehalt besteht, 

werden nach diesen Grundsätzen beurteilt (§ 27 KonzessionsV). 

Die Baudirektion Kanton Zürich hat zur Vermeidung von rechtsungleichen 

Entscheiden mit Verfügung Nr. 1598 vom 7. Juli 1995 Richtlinien für bauli-

che Veränderungen auf Landanlagen und für Seebauten erlassen. Danach 

darf Konzessionsland auf höchstens der Hälfte der Seeanstosslänge über-

baut werden (Gebäude samt Nebenbauten wie Bootshäuser, Garagen 

usw.). Vom See her dürfen die Gebäude keine zusammenhängende An-

sicht von mehr als 20 m Länge aufweisen. Bei einem Gewässerabstand 

der Gebäude von mehr als 30 m werden angemessene Erleichterungen 

von diesen Bestimmungen gewährt (Ziff. I.1). Neue Gebäude haben auf 

Landanlagen mit Ausnahme von Bootshäusern einen Gewässerabstand 

von mindestens 18 m aufzuweisen. Der Minimalabstand kann in begründe-

ten Fällen bei maximal zweigeschossigen Gebäuden auf 8 m reduziert 

werden, falls der Grundeigentümer bereit ist, dem Staat, wo es sinnvoll er-

scheint, unentgeltlich das Baurecht für einen Uferweg einzuräumen, oder 

wenn gemäss Richtplanung feststeht, dass der Seeweg nicht direkt am 

Seeufer realisiert wird (Ziff. I.2).  

Gemäss konstanter Rechtsprechung wurde das Abstellen auf diese verwal-

tungsinternen Richtlinien als zulässig eingestuft (BRKE II Nrn. 0054-

0056/1999 in BEZ 1999 Nr. 29; VB.2006.00327 in BEZ 2007 Nr. 3 = 

RB 2006 Nr. 75; VB.2010.00630 in BEZ 2011 Nr. 25; VB.2011.00516). Die 

Zulässigkeit wurde hauptsächlich damit begründet, dass angesichts der 

Entscheidungsfreiheit, die sich der Kanton mit der Landanlagekonzession 

vorbehalten habe, und des Umstandes, dass grundsätzlich kein Anspruch 

auf Bewilligungserteilung bestehe, an das Legalitätsprinzip hinsichtlich der 

Normstufe und –bestimmtheit geringe Anforderungen zu stellen seien. § 25 

in Verbindung mit § 27 KonzessionsV stelle daher eine genügende gesetz-

liche Grundlage dar. Die Richtlinien würden keine Bestimmungen enthal-

 

 

R3.2013.00003 Seite 10 

ten, welche nicht von den allgemeinen Bestimmungen des Wasserwirt-

schaftsgesetzes und der Konzessionsverordnung gedeckt würden. Viel-

mehr gäben sie die zu beachtenden öffentlichen Interessen korrekt wieder 

(vgl. VB.2011.00516). 

Diese Rechtsauffassung wurde in einem kürzlich ergangenen Leiturteil des 

Bundesgerichts verworfen (BGr 1C_41/2012 vom 28. März 2013). Das 

oberste Gericht gelangte darin zum Schluss, dass die von der Baudirektion 

erlassenen Richtlinien nicht auf einer zureichenden gesetzlichen Grundlage 

beruhen würden. Der Bewilligungsvorbehalt für Bauten und Anlagen in alt-

rechtlichen Landanlagekonzessionen habe es dem Staat ermöglicht, lange 

Zeit vor der Schaffung einer umfassenden Bodennutzungsordnung dem 

Anliegen des Seeuferschutzes Rechnung zu tragen. Mit dem Inkrafttreten 

des Planungs- und Baugesetzes am 1. April 1976 und des eidgenössi-

schen Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 habe sich die Rechtlage 

indessen erheblich geändert. Kantone seien seither verpflichtet, mit plane-

rischen Mitteln See- und Flussufer möglichst freizuhalten und den öffentli-

chen Zugang und die Begehung zu erleichtern (Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG). Im 

Kanton Zürich seien diese Vorgaben ebenfalls im kantonalen Recht veran-

kert (§§ 8 ff., § 18 Abs. 2 lit. i, § 203 lit. a PBG). Die Planungspflicht der 

Kantone erstrecke sich auf ihr gesamtes Territorium und schliesse damit 

auch das im Privateigentum stehende Aufschüttungsland ein. Die Mittel der 

Raumplanung sowie des Natur- und Heimatschutzes erlaubten somit, den 

Seeuferschutz nunmehr in umfassender Weise wahrzunehmen. Zugleich 

ermöglichten sie, den Schutz aus der vom Bundesrecht verlangten ge-

samtheitlichen Sicht anzugehen und ihn nicht allein auf das aufgeschüttete 

Land, sondern auf die ganze – also auch die nicht aufgeschüttete – Ufer-

zone zu erstrecken. Soweit verbindliche Normen und nutzungsplanerische 

Festlegungen bestünden, welche die Nutzung des Seeuferbereichs regel-

ten und dabei auch das aufgeschüttete Land einschlössen, sei die Baudi-

rektion beim Entscheid über die Baukonzessionen daran gebunden. Die 

Rechtslage habe sich in dieser Hinsicht seit dem letzten Urteil des Bun-

desgerichts aus dem Jahr 1976 grundlegend geändert. Die Baudirektion 

könne nunmehr jedenfalls in diesem nutzungsplanerisch oder spezialge-

setzlich geordneten Bereich nicht mehr im Einzelfall frei entscheiden.  

Die Bestimmung von § 25 KonzessionsV würden der Baudirektion keine 

Befugnis verleihen, für Baukonzessionen auf Landanlagen im Interesse 

des Seeuferschutzes eine Art Spezialbauordnung aufzustellen, welche von 

 

 

R3.2013.00003 Seite 11 

allgemeinen – auch für Landanlagen geltenden – Vorschriften abweiche. 

An Bauten und Anlagen könnten demnach nicht unter Verweis auf den 

Bewilligungsvorbehalt höhere Anforderungen gestellt werden, als dies die 

gesetzlichen Bestimmungen und nutzungsplanerischen Festlegungen ver-

langten. Es komme hinzu, dass eine abweichende Regelung für Landanla-

gen einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfte, da die erwähnte 

Grundordnung auf dieser Stufe verankert sei.  

4.3. 

Der Gewässerabstand, den Bauten auf Konzessionsland einzuhalten ha-

ben, ist gesetzlich geregelt (vgl. 21 WWG bzw. die seit dem 1. Januar 2011 

geltende revidierte bundesrechtliche Gewässerschutzgebung [Art. 41b ff. 

Gewässerschutzverordnung (GSchV) und Abs. 2 der Übergangsbestim-

mung zur Änderung vom 4. Mai 2011]). Die Baudirektion hat die Baukon-

zession und die gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung für das 

geplante Umbauvorhaben zwar erteilt, jedoch die Konzession in Anwen-

dung der in den Richtlinien statuierten Abstandsvorschrift mit einem Fuss-

wegrecht verknüpft. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass 

die Richtlinien der Baudirektion für die darin verankerten Baubeschränkun-

gen keine hinreichende gesetzliche Grundlage darstellen. Eine andere for-

mellgesetzliche Grundlage für die behördlich verlangte Einräumung eines 

unentgeltlichen Uferwegservituts existiert weder auf kantonaler noch auf 

gesamtschweizerischer Ebene. Ein entsprechendes Wegrecht kann somit 

auch bei im Privateigentum stehen Aufschüttungsland nur entweder frei-

händig oder zwangsweise auf dem Enteignungsweg erworben werden. Der 

rekurrentische Einwand erweist sich damit als begründet.  

Ist somit das statuierte Uferwegservitut bereits mangels gesetzlicher 

Grundlage aufzuheben, kann offen bleiben, ob das Bauvorhaben die Quali-

tät einer nicht mehr bestandesgeschützten neubauähnlichen Umgestaltung 

erreicht, welche die Anwendung der Vorschriften für Neubauten auf Kon-

zessionsland zur Folge hätte.  

5.1 

Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs gutzuheissen ist. Demge-

mäss ist Dispositivziffer III.1 der angefochtenen Verfügung insoweit aufzu-

heben, als damit Dispositivziffer III der Verfügung der Baudirektion 

(BVV 10-1938) vom 4. November 2010 aufgehoben worden ist. Ersatzlos 

 

 

R3.2013.00003 Seite 12 

aufzuheben ist Dispositivziffer III.2 lit. d in Verbindung mit Ziffer III.5. der 

angefochtenen Verfügung.  

[….]