# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8987add0-c4ba-5de4-8c84-fd543cb9818f
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1996-06-05
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 05.06.1996 90.1995.124
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1995-124_1996-06-05.html

## Full Text

Incarto n.

  90.95.00124

  	
  Lugano

  5 giugno 1996

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliere

  	
  Tito Ponti

  

 

visti
i ricorsi 1 settembre 1995 di

 

	
   

  	
  1. __________;__________,  

  2. ____________________, __________,

  3. __________;__________. __________,

   

  1, 2, 3 rappr. da: st. leg.
  __________ & __________, ____________________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione __________ giugno 1995 del Consiglio
  di Stato relativa ad alcune proposte di zona residenziale R2, di zona di densificazione,
  di zona di mantenimento degli insediamenti e di zona artigianale del PR di
  __________; (revisione 1994);

  	
  

  

 

                                          viste le
risposte __________ novembre 1995 del Consiglio di Stato e __________                                                                                  settembre
1995 del Municipio di __________;

 

                                         letti
ed esaminati gli atti,

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   La _________ é
proprietaria del fondo n. _________ RFD _________, sullo stesso sorge uno
stabilimento adibito ad essiccatoio dei prodotti _________ (_________)
confezionati dalla società. _________ _________ é proprietario del fondo n.
_________ RF, sul quale é situata un’officina meccanica. _________ _________ é
invece proprietario dei fondi n. _________ e _________ RF, situati tra le
proprietà _________ e _________, tuttora inedificati. I 4 fondi sono ubicati
nella località di “_________”, a monte della strada che collega _________ al
Monte _________.

 

                                  b.   Il PR di _________
(revisione 1994) é stato adottato dal Consiglio comunale nella sua seduta del 1
dicembre 1993. Esso prevede, in particolare, l’inserimento dei fondi dei
ricorrenti in una zona artigianale AR “_________”.

 

                                   c.   Con risoluzione 20
dicembre 1994 il Consiglio di Stato ha approvato il PR preannunciando tuttavia
la decisione di riesaminare alcune proposte pianificatorie problematiche, tra
le quali anche la zona artigianale “_________” (cfr. risoluzione n. __________,
ai punti __________ a), __________ a) e b), __________ e __________). 

                                         Motivi principali della
mancata approvazione sono, in particolare, l’eccessivo dimensionamento delle
zone edificabili del PR e l’idoneità agricola del comparto territoriale
all’esame. 

                                         Il Consiglio di Stato, a
tutela del diritto di essere sentiti dei proprietari interessati, ha loro impartito
un termine di 60 giorni per l’inoltro di osservazioni.

 

                                  d.   Nelle sue
osservazioni del 19 febbraio 1995 _________ _________ ha contestato gli
intendimenti governativi, chiedendo che la zona artigianale “_________” venga
accettata così come proposta dalle autorità comunali. Egli osserva che l’area é
già in gran parte occupata da stabilimenti artigianali/industriali (officina
meccanica, essiccatoio) e non si presta più all’attività agricola.

                                         La _________ e _________
_________ non hanno invece presentato osservazioni. 

 

                                   e.   Con l’impugnata
risoluzione il Consiglio di Stato ha deciso, come preannunciato nella
risoluzione 20 dicembre 1994, di non approvare la zona artigianale AR
“_________”. 

                                         Il Governo ha pertanto
modificato d’ufficio il PR attribuendo l’area stralciata dalla zona edificabile
alla zona agricola; ha inoltre ordinato al comune lo studio di nuove
destinazioni pianificatorie che escludano la zona edificabile, facendo
riferimento agli art. 16 e 17 LPT. 

                                         A sostegno della propria
decisione ha segnatamente ricordato quanto indicato nella risoluzione 20
dicembre 1994.

 

                                    f.   Contro questa
decisione _________ _________, _________ _________ e La _________ sono insorti
presso il TPT, chiedendo la riconferma della zona artigianale “_________”;

                                         Delle argomentazioni ricorsuali
sarà questione nei considerandi di diritto.

 

                                  g.   Con allegato responsivo
29 novembre 1995 il Consiglio di Stato si riconferma nelle sue tesi e chiede
l’integrale reiezione delle  impugnative. Di segno opposto le osservazioni del
Municipio di _________, che ribadisce invece la necessità di realizzare la zona
artigianale, postulando l’accoglimento dei ricorsi.

 

                                  h.   In data 16 aprile
1996 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.

 

c o n s i d e r a t o

 

in
diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30
giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett.
c, modificata dal 15.3.1995).

                                         Il disposto va
interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto
cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura
di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale
federale. 

                                         Ciò premesso, i ricorsi,
intimati nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, sono tempestivi. La
legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà,  eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).

                                         Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, come nella fattispecie, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT). 

 

                                   3.   Scopo
essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione
del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli
insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo
al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati
secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà
aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire
molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di
esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter
essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo
un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco
consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni
del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo
sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente,
rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della
popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid.
5a).

 

                                   4.   Nel
sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono
principalmente gli strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il
Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.

                                         Il PD, che vincola solo le
autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento
strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si
stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del
territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali,
di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle
pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In
questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980)
statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione
indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro
coordinate." Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi
pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del
territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche
settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e
rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le
attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti,
risultati intermedi o informazioni preliminari.

                                         Il PR è invece il classico
strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione
principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso,
giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art.
16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne
altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto
conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e
compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).

                                         Infine,
il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio,
ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo
strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.

 

                                   5.   A norma dell'art. 15
LPT la zona edificabile (della quale fanno parte anche le zona artigianali)
comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura o
prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.

                                         L’art. 15 LPT pone le
condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in
linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.

                                         Non basta, per converso,
che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.

 

                               5.1.   L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.

                                         La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un
sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato
dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre
tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF
114 Ia 251 consid. 5c).

 

                                5.2   Per stabilire se un
terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e
privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in
considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto
il comprensorio.

 

                                5.3   Il requisito più
delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per
l’edificazione nell’arco di quindici anni. Pure qui tuttavia, si riterrà
violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è
eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non
ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato,
commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la
ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al
territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).

 

                                   6.   Nella fattispecie,
gli insorgenti chiedono il ripristino della zona artigianale AR “_________”
osservando come il PR non ha fatto altro che riordinare una situazione di fatto
esistente, dal momento che nell’area prevista sorgono già da tempo due
capannoni, occupati rispettivamente dall’officina meccanica di proprietà
_________ e dall’essiccatoio della _________. Lamentano inoltre
un’incomprensibile contraddizione dal momento che il Consiglio di Stato ha
approvato da un lato della strada una zona EPIP destinata al futuro macello
regionale (il cui insediamento é però incerto), mentre dall’altro lato rifiuta
l’approvazione di una modesta zona artigianale in gran parte già configurata.

 

                               6.1.   Simili argomentazioni
non sono senza peso nella valutazione degli interessi contrapposti.

                                         La definizione di una Z AR
in corrispondenza dei f.n. _________,_________, _________ e _________ RF
riveste per i proprietari un interesse notevole; i due stabilimenti operano
nella zona da alcuni decenni e hanno investito nelle loro attività delle somme
non indifferenti. Per il futuro sono già previsti altri investimenti volti a
modernizzare e razionalizzare gli impianti; questo vale in particolar modo per
l’officina meccanica che sorge sul fondo n. _________, la cui precaria e
antiquata struttura necessita di un riammodernamento, ma anche per la
_________, che intende automatizzare il trasporto dei suoi prodotti ed
espandere la sua attività. Ora, simili progetti sarebbero irrimediabilmente
compromessi qualora i due impianti fossero attribuiti alla zona agricola e
sottoposti alla stringente normativa dell’art. 24 LPT. 

                                         La ricorrente _________ ha
inoltre sottolineato che l’ubicazione dell’essiccatoio non é casuale, dal momento
che la zona dispone di condizioni climatiche favorevoli alla maturazione dei
suoi prodotti che non si ritrovano facilmente altrove (umidità relativa, mite
temperatura, riciclo dell’aria dovuto alla correnti che scendono dal Mte.
_________); lo stabilimento di _________ rappresenta, da questo profilo, un
indispensabile elemento complementare all’attività principale della ditta
svolta a Stabio.

                                         Come sottolineato dai
ricorrenti, la definizione di questa zona artigianale non vuole istituire ex-novo
un’area edificabile discosta dagli attuali insediamenti, ma unicamente
regolamentare una situazione venutasi a creare col tempo (probabilmente prima
dell’entrata in vigore delle norme pianificatorie vincolanti oggi conosciute)
della quale non si può però fare astrazione. Negare alle imprese che già si
trovano sul posto la possibilità di continuare le proprie attività in modo
confacente e sicuro, estendendole se l’adeguamento a nuove tecniche lo
imponesse, non risponderebbe più a criteri di interesse pubblico e
proporzionalità pianificatoria.

 

                               6.2.   Contrariamente alle
affermazioni del Consiglio di Stato, nella fattispecie la definizione del
carattere edificabile dell’area in contestazione non si oppone inoltre ad
esigenze agricole preponderanti, dal momento che la zona a nord della strada
cantonale non é indicata dal PD quale area agricola, né di prima (SAC; scheda
3.1), né di seconda necessità (scheda 3.2.). La rappresentazione grafica indica
infatti uno spazio bianco in corrispondenza della ZAR “_________”; d’altronde
la conformazione odierna dei terreni lascerebbe ben poco spazio
all’agricoltura, dal momento che ben due sedimi su tre sono occupati da edifici
di notevoli dimensioni. Si aggiunga infine che l’inclusione dei fondi n.
_________ e _________ RF (tuttora inedificati) nella ZAR “_________” porterebbe
ad un aumento del tutto trascurabile della contenibilità teorica del PR;
trattandosi di un’area destinata all’insediamento artigianale e non
residenziale l’unico effetto sarebbe quello di un aumento del numero di posti-lavoro
disponibili. 

 

                                         In siffatte circostanze si
giustifica l’accoglimento dei ricorsi, e la conseguente modifica della
decisione governativa.

 

                                   7.   Dato l’esito dei
ricorsi si prescinde dal prelevare le spese e le tasse di giustizia. Il Cantone
dovrà tuttavia rifondere fr. 1200.-- a titolo di ripetibili ai ricorrenti,
rappresentati da un avvocato.

 

Per
questi motivi,

viste
le normative alla fattispecie applicabili;

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é accolto.

                                         §. Di conseguenza
la decisione impugnata viene annullata nella  misura in cui nega l’approvazione
della zona artigianale AR “_________”, comprendente i f. n. _________,
_________, _________ e _________ RFD _________. Questa zona viene di
conseguenza confermata.

 

                                   2.   Non si prelevano spese né
tasse di giudizio; il Cantone verserà ai ricorrenti fr. 1200.--
(milleduecento) a titolo di ripetibili..

                                   3.   Intimazione:                  -
Avv. __________ __________, __________, per i                                              ricorrenti

                                       - Municipio di _________

                                       - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario