# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 24a29516-9ec0-5c12-b397-bfcde1e7232d
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-02
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 02.02.2021 CDP.2020.163 (INT.2021.52)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2020-163_2021-02-02.html

## Full Text

A.                              
Le Conseil d'Etat, dans un rapport
d'information au Grand Conseil concernant la gestion cantonale du transit et
des séjours des gens du voyage sur le territoire neuchâtelois, du 8 mars 2017,
a traité de la question d'une aire de passage cantonale en faveur des gens du
voyage suisses et du transit des convois européens à travers le territoire
neuchâtelois. Concernant la première question, il a conclu en ces termes :

" La
volonté du canton de Neuchâtel est de mettre à la disposition de la communauté
itinérante suisse une aire de passage en 2017. Provisoire dans un premier
temps, le site prévu sera en principe pérennisé par le biais d'une
planification cantonale d'ici 2019. Il permettra l'accueil d'une douzaine de
caravanes, sera équipé en eau et en électricité et répondra ainsi aux besoins
des gens du voyage suisses qui séjournent dans notre canton. Ce dernier
satisfera dès lors son obligation constitutionnelle fédérale pour le respect
des minorités nationales." (p. 16).

Ledit rapport faisait mention de la fiche de coordination S_13 du plan
directeur cantonal qui concerne l'accueil des gens du voyage dans le canton,
l'outil de planification proposé à terme étant un plan d'affectation cantonal
(PAC) (p. 4).

Relevant l'urgence du besoin lié à l'absence de solution d'accueil en
Suisse occidentale pour les communautés itinérantes suisses, l'Etat de
Neuchâtel, propriétaire du bien-fonds no 796 sis sur le territoire
de Vaumarcus, a déposé une demande de permis de construire une aire de passage
provisoire pour les gens du voyage suisses. Il mentionnait qu'au-delà de la
mise à disposition rapide de l'aire, cette solution provisoire présentait une
phase-test durant laquelle l'outil de planification définitif, le PAC, pourrait
être constitué en s'appuyant sur une situation existante. Le projet se trouvant
en zone agricole, une dérogation à l'affectation de la zone a été demandée. Mis
à l'enquête publique du 12 mai au 12 juin 2017, il a fait l'objet de diverses
oppositions dont celles des associations WWF Neuchâtel (ci-après : WWF) et Pro
Natura Neuchâtel (ci-après : Pro Natura). Elles invoquaient qu'il s'agissait
d'une zone de compensation écologique qui devait demeurer intacte, ainsi que le
danger potentiel lié à la présence de vipères aspics et la destruction de
l'habitat naturel d'espèces protégées.

Par décision du 29 août 2018, le Département du développement
territorial et de l'environnement (ci-après : le département) a levé les
oppositions à la dérogation à l'affectation de la zone agricole et accordé cette
dernière aux conditions émises dans les préavis des services cantonaux
concernés, soit :

-       
la réalisation des mesures destinées à compenser
les atteintes causées à un biotope à vipères aspics;

-       
la pose de toilettes mobiles et l'interdiction
d'utiliser des produits non biodégradables jusqu'à la mise en place d'un
système d'évacuation des eaux usées;

-       
une durée de validité de l'autorisation limitée à
deux ans pendant la période d'avril à novembre, dès l'ouverture de l'aire
d'accueil provisoire, et renouvelable une fois pour la même durée pendant les
éventuels travaux de planification et de pérennisation du site.

Par décisions du 31 octobre 2018, la Commune de La Grande Béroche a
levé les oppositions déposées par Pro Natura et WWF en se référant à la
décision spéciale du département du 29 août 2018.

Saisi d'un recours contre les décisions communales et celle du
département, le Conseil d'Etat l'a rejeté par décision du 8 avril 2020. Le
projet ne revêtant pas un grand degré d'importance et étant prévu pour une
durée limitée, il a estimé qu'il pouvait être renoncé dans un premier temps à
une planification et qu'il suffisait d'examiner si les conditions d'une
dérogation étaient remplies. Il a considéré que tel était le cas, puisque
l'implantation était commandée par la destination de l'ouvrage et qu'aucun
intérêt prépondérant ne s'y opposait, diverses mesures étant prises pour
amoindrir ou supprimer les inconvénients que le projet était susceptible de
faire subir au milieu naturel considéré.

B.                              
Pro Natura et WWF interjettent recours devant la
Cour de droit public du Tribunal cantonal contre la décision précitée du
Conseil d'Etat concluant préalablement à ce qu'une vision locale sur le site
soit ordonnée durant la période estivale, principalement à l'annulation de la
décision et subsidiairement à l'annulation de la décision et au renvoi de la
cause au Conseil d'Etat pour nouvelle décision, sous suite de frais et dépens à
hauteur d'au moins 27'387.45 francs. Elles font valoir une violation du droit
d'être entendu en lien avec l'accès au dossier, mais renoncent à en tirer des
conclusions. Elles estiment que les règles relatives à la procédure de
planification ont été violées au motif que l'adoption d'un plan d'affectation
devait être examinée, des dispositions relatives à une dérogation n'entrant en
considération qu'à titre très exceptionnel. Vu les nombreux intérêts publics et
privés entrant en considération, l'aménagement du projet nécessitait
obligatoirement une coordination globale des intérêts en présence que seule une
procédure de planification pouvait satisfaire. L'urgence et la durée provisoire
du projet ne justifiaient pas selon elles de contourner la procédure de
planification et de faire usage de l'autorisation dérogatoire. Quoi qu'il en
soit, les conditions pour octroyer de telles dérogations n'étaient en
l'occurrence pas remplies. En effet, l'aire de passage n'était pas conforme à
l'affectation du sol et divers intérêts prépondérants, vu qu'il s'agissait en
l'espèce d'un biotope d'importance régionale, s'y opposaient.

C.                              
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours,
sous suite de frais, sans déposer d'observations et s'oppose à la vision locale
sollicitée. La Commune de La Grande Béroche renonce à formuler des observations
et le chef du département conclut au rejet du recours, avec suite de frais.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                               
Les associations Pro Natura et WWF ont la
qualité pour recourir étant donné qu'elles font partie des associations
habilitées à recourir au sens de l'article 55 de la loi fédérale sur la
protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) (cf. Annexe à
l'Ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir
dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la
protection de la nature et du paysage [ODO] du 27.06.1990).

Par ailleurs, interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est
recevable.

Il est rappelé ici que par courrier du 22 janvier 2019 au Conseil
d'Etat, la Cour de droit public du Tribunal cantonal, dans le cadre d'un
échange de vues, a estimé qu'il ne se justifie pas qu'il soit dérogé à l'ordre
légal des voies de recours et qu'il soit fait appel à l'institution du recours
sautant.

2.                               
Les recourantes invoquent une violation de la
procédure de planification. Suivant une jurisprudence constante, la Cour de
droit public examine d'office les conditions formelles de validité et la
régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités
précédentes (RJN
2016, p. 613 cons. 2a).

a) La loi fédérale sur l'aménagement du territoire définit les zones à
bâtir (art. 15 LAT), les zones agricoles (art. 16 LAT) et les zones à
protéger (art. 17 LAT), en précisant que le droit cantonal peut prévoir
d'autres zones d'affectation (art. 18 al. 1 et 2 LAT). Pour garantir une
gestion cohérente de l'espace dans sa globalité, le système suisse
d'aménagement du territoire est organisé selon une construction pyramidale. Chacun
des éléments (plan directeur, plan d'affectation et autorisation de construire)
remplit une fonction spécifique. Certains projets non conformes à l'affectation
de la zone non constructible peuvent avoir des effets importants sur
l'organisation du territoire et la protection de l'environnement, de la nature
ou du paysage. Dans ce cas, le droit fédéral prescrit une obligation spéciale
de planifier pour que la pesée des intérêts se fasse avec la participation de
la population. Le Tribunal fédéral (ATF 129 II 321
cons. 3.3 à 3.5) a estimé qu'une demande d'autorisation exceptionnelle hors de
la zone à bâtir pour une place de stationnement, relativement importante, pour
des gens du voyage ne peut pas bénéficier d'une dérogation selon les articles
24 ss LAT. Il a en effet relevé que le recours aux autorisations
dérogatoires "est à même d'anéantir les buts que poursuit l'obligation de
planifier mais pourrait préjuger la planification de l'installation principale,
sans que la pondération des intérêts en application de l'article 24 al. 1 LAT ne puisse y parer. En plus de ces
considérations relatives à l'aménagement du territoire, il y a lieu de relever
que les autorisations exceptionnelles au sens de l'article 24
al. 1 LAT sont par principe délivrées par les autorités compétentes sans le
concours de la population. Ainsi, dans le cas où en lieu et place de procéder à
l'élaboration d'un plan d'affectation, elles délivrent une dérogation, les
principes d'information et de participation (art. 4 et 33 LAT) de même que les
droits démocratiques des citoyens inscrits en droit cantonal ne seront pas
respectés" (ATF
124 II 252, in : JdT 1999 I 652). Dans un commentaire de cette
jurisprudence (Bovay, Les places pour les gens du voyage : plan
d'affectation ou autorisation de construire dérogatoire ?, DC 2003, p. 95), la
doctrine relève que le principe de base est celui de la légalité et de la
conformité des constructions aux zones, l'autorisation dérogatoire devant
rester exceptionnelle puisqu'elle va à l'encontre de l'affectation de la zone
considérée. Il rappelle que la jurisprudence distingue trois catégories
d'objets qui nécessitent un plan d'affectation spécial :

-       
les installations soumises à une étude d'impact sur
l'environnement;

-       
les ouvrages s'étendant sur une vaste surface;

-       
les ouvrages de surface moindre, mais dont les
effets sur l'environnement sont importants.

b) Il n'est pas contesté que l'aire de passage se trouve en zone
agricole. Il ressort du rapport L'Azuré du 26 février 2018 que deux espèces
menacées, soit la vipère aspic et le lézard agile, se trouvent sur ce site. Par
ailleurs, la fiche d'évaluation annexée au rapport du 4 janvier 2018 de
B.________ SA (Aires de passage pour les communautés nomades suisses, note de
synthèse) relève que la parcelle est un secteur de revitalisation de la faune
et flore de lisières et friches bien exposées et de conservation des oiseaux de
vergers. Dès lors, il faut considérer que l'aire de passage, bien que de
surface moindre, a des effets sur l'environnement qui sont importants.

De plus, la loi cantonale sur le stationnement des communautés nomades
(LSCN), du
20 février 2018, dont le but est de gérer le séjour et le transit desdites
communautés, règle notamment la procédure et les conditions de création des
aires d'accueil pour les communautés nomades (art. 2 let. b). Elle
prévoit qu'un campement ne peut être installé que sur une aire d'accueil
cantonale ou communale (art. 9 let. a), sur un site provisoire défini par
arrêté du Conseil d'Etat (let. b) ou sur un terrain privé ou public qui fait
l'objet d'un contrat-cadre "communauté nomade" écrit et conclu avec
son propriétaire ou son ayant droit (let. c). Selon l'article 10, un campement
est réputé licite s'il est conforme à l'affectation de la zone ou à l'arrêté du
Conseil d'Etat de mise à disposition d'un site provisoire ou encore fait
l'objet d'un contrat-cadre "communauté nomade" (let. a); s'il ne
porte atteinte à aucun intérêt public prépondérant (let. b) et s'il respecte la
présente loi, les prescriptions qui en découlent et la réglementation communale
(let. c). L'article 11 al. 1 prévoit que la zone de communauté nomade est une
autre zone d'affectation au sens de la LAT et qu'elle suit la procédure
d'adoption du plan d'affectation, cantonal ou communal, défini par la
législation sur l'aménagement du territoire (al. 2). En dehors des zones
"communautés nomades", seuls les terrains mis temporairement à
disposition par arrêté du Conseil d'Etat ou qui font l'objet d'un contrat-cadre
écrit, conclu entre le propriétaire du terrain ou un ayant droit et les
représentants de la communauté nomade, peuvent accueillir un campement
(art. 12 al. 1). Le Conseil d'Etat peut, par voie d'arrêté, ouvrir
des sites provisoires notamment lors de la procédure de planification, au sens
de l'article 11, d'une aire d'accueil (al. 3).

Il ressort de ce qui précède que le législateur cantonal a prévu la
procédure d'adoption du plan d'affectation, cantonal ou communal, ce qui exclut
de procéder par la voie de dérogations. Le fait que ce site soit provisoire ne
permet pas de faire exception à cette procédure. En effet, la loi prévoit la
voie de l'arrêté pour les sites provisoires. De plus, il est prévu de
pérenniser ce site si l'expérience est convaincante (rapport de B.________ SA,
p. 9, et rapport d'information du Conseil d'Etat, p. 4). Or, procéder par la
voie de dérogation pourrait préjuger la planification de l'installation
principale sans que la pondération des intérêts ne puisse y parer, comme l'a
relevé le Tribunal fédéral.

Si le dossier comprend une convention du 1er juillet 2018
entre la Commune de La Grande Béroche et l'Etat de Neuchâtel relative aux
modalités de gestion et de fonctionnement de l'aire, il ne s'agit pas d'un
contrat-cadre "communauté nomade" entre le propriétaire du terrain ou
un ayant droit et les représentants de la communauté nomade au sens de la
législation cantonale précitée.

3.                               
Pour ces motifs, le recours doit être admis. Le
dossier permettant de juger la cause en l'état il n'y a pas lieu de procéder à
une vision locale. La décision du Conseil d'Etat est annulée ainsi que celles
du département et de la Commune de La Grande Béroche. Il est statué sans frais,
les autorités cantonales et communales n'en payant pas (art. 47 al. 2 LPJA). Les
recourantes qui obtiennent gain de cause peuvent prétendre à une indemnité de
dépens (art. 48 al. 1 LPJA)).

La mandataire des recourantes prétend à des dépens d'au moins 27'387.45
francs sans toutefois déposer d'état des honoraires et des frais permettant de
se rendre compte de l'activité déployée effectivement (art. 64 al. 1 TFrais par
renvoi de l'art. 67 LTFrais). Il
convient dès lors de statuer sur la base du dossier pour déterminer le montant
allouable (art. 64 al. 2 LTFrais par
renvoi de l'art. 67). Tout bien considéré, et singulièrement le fait que
la mandataire représentait déjà les recourantes devant le Conseil d'Etat,
l'activité essentielle déployée peut être estimée à quelque 10 heures
(rédaction du mémoire de recours, recherches juridiques, entretiens avec les
clients). Eu égard au tarif appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 280
francs de l'heure (CHF 2'800), des débours à raison de 10 % des honoraires
(CHF 280; art. 63 LTFrais par
renvoi de l'art. 67 LTFrais),
ainsi que la TVA au taux de 7,7 % (CHF 237.20), c'est ainsi un montant global
de 3'317.20 francs qui sera alloué aux recourantes à titre de dépens, TVA
comprise, pour la procédure devant la Cour de droit public du Tribunal
cantonal. Il appartiendra au Conseil d'Etat de statuer sur les frais et dépens
de la procédure antérieure.

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Admet le recours.

2.    Annule la décision du Conseil d'Etat du 8 avril 2020, ainsi que la
décision du département du 29 août 2018 et les décisions du conseil communal du
31 octobre 2018, levant les oppositions de Pro Natura et WWF.

3.    Statue sans frais et ordonne la restitution aux recourantes de leur
avance.

4.    Alloue aux recourantes une indemnité de dépens de 3'317.20 francs, pour
la procédure devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal, à charge de
l'Etat.

5.    Invite le Conseil d'Etat à statuer sur les frais et dépens de la
procédure antérieure.

Neuchâtel, le 2 février
2021

 

Art.
2448 LAT

Exceptions prévues hors de la
zone à bâtir

 

En dérogation à l’art. 22, al. 2, let. a,
des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations ou pour tout changement d’affectation si:

a. l’implantation de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination;

b. aucun intérêt
prépondérant ne s’y oppose.

48 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 20 mars 1998, en
vigueur depuis le 1er sept. 2000 (RO 2000 2042; FF 1996 III 485).