# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 190c6bc4-67ef-5a27-9c23-ea0f4f62118f
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-09-21
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 21.09.2017  VB.2016.00683
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2016-00683_2017-09-21.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2016.00683	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 21.09.2017
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Fürsorgerecht
	Betreff: 

	Sozialhilfe

	
Sozialhilfe: Auflage zur psychiatrischen Begutachtung. 

Die Beschwerdegegnerin hat zwar das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt, indem sie ihr bezüglich der Anordnung einer psychiatrischen Begutachtung keine Gelegenheit gab, sich zu äussern. Es ist jedoch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz diesbezüglich eine Heilung angenommen hat (E. 3).
Es ist vorliegend sinnvoll und sachlich gerechtfertigt, einen Vertrauensarzt beizuziehen, da der Sozialbehörde das nötige Fachwissen fehlt, um zu beurteilen, inwiefern die Beschwerdeführerin in der Lage ist, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Auch bestehen Hinweise auf eine mögliche psychiatrische Erkrankung, sodass eine psychiatrische Begutachtung nicht von vornherein unzweckmässig erscheint. Da bei der Beschwerdeführerin eine Schmerzerkrankung mit einer langen somatischen Vorgeschichte besteht, erscheint aber vielmehr ein interdisziplinäres Team eines Schmerzzentrums geeignet, die erforderlichen Abklärungen vorzunehmen. Die davon losgelöste Zuweisung an einen Psychiater alleine ist vorliegend nicht verhältnismässig (E. 4.3).
Gewährung UP/URB (E. 5.2).

Gutheissung und Rückweisung an die Beschwerdegegnerin.

			 	
				Stichworte:
	
						ARBEITSUNFÄHIGKEIT
ÄRZTLICHES ZEUGNIS
ARZTZEUGNIS
AUFLAGE
GUTACHTEN
HEILUNG
MEDIZINISCHE GUTACHTEN
PSYCHIATRISCHE BEGUTACHTUNG
RECHTLICHES GEHÖR
SOZIALHILFE
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSARZT
VERTRAUENSÄRZTLICHE UNTERSUCHUNG
WEISUNG
WIRTSCHAFTLICHE HILFE

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 10 BV
Art. 13 BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 36 Abs. III BV
§ 21 SHG
§ 23 lit. b SHV
§ 27 SHV

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2016.00683

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 21. September 2017

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde C, vertreten durch die Sozialbehörde, 

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben: 

I.  

A bezieht seit dem 1. Oktober 2011 Sozialhilfe, da die
IV-Leistungen per 30. September 2011 eingestellt wurden. Seither ist sie
gemäss Zeugnis ihres Hausarztes zu 100 % arbeitsunfähig.

Am 31. August 2015 forderte die Sozialbehörde C A
auf, sich betreffend ihre Arbeitsfähigkeit von Dr. D psychiatrisch
begutachten zu lassen (Disp.-Ziff. 1). Dafür habe A ihren Hausarzt von
seiner Schweigepflicht gegenüber Dr. D zu entbinden (Disp.-Ziff. 2).
Die Sozialbehörde C wies A darauf hin, dass ihr im Fall der Verletzung ihrer
Mitwirkungspflicht Leistungskürzungen oder -einstellungen drohen würden (Disp.-Ziff. 3).

II.

Am 7. Oktober 2015 erhob A Rekurs beim Bezirksrat I,
welcher diesen am 26. September 2016 abwies (Disp.-Ziff. 1) und keine
Kosten erhob (Disp.-Ziff. 2). Die unentgeltliche Rechtsvertretung wurde
ihr bewilligt.

III.

Am 31. Oktober 2016 erhob A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolge, es
seien Disp.-Ziff. 1 des Beschlusses des Bezirksrats I vom 26. September
2016 und Disp.-Ziff. 1 und 3 der Verfügung der Sozialbehörde C vom 31. Mai
2016 (recte: 31. August 2015) aufzuheben. Eventualiter sei das
Beschwerdeverfahren bis zum Abschluss des (erneuten) IV-Verfahrens zu
sistieren. Im Fall des Eintretens der IV-Stelle auf die Neuanmeldung sei das
Beschwerdeverfahren abzuschreiben. Ihr sei die unentgeltliche Prozessführung
und Vertretung zu bewilligen. 

Am 21. November 2016 reichte der Bezirksrat I die
Akten ein und verzichtete auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde C,
vertreten durch die Sozialbehörde, reichte am 7. Dezember 2016 ihre
Beschwerdeantwort ein und beantragte die Abweisung der Beschwerde unter Kosten-
und Entschädigungsfolge zulasten von A. Am 9. Januar 2017 replizierte A
und hielt an ihren Anträgen fest. Am 17. März 2017 verzichtete die Gemeinde C
auf eine Duplik. Am 4. Mai 2017 reichte A den Nichteintretensentscheid der
Sozialversicherungsanstalt, IV-Stelle, vom 17. März 2017 ein, welchen sie
eigenen Angaben zufolge an das Sozialversicherungsgericht weitergezogen hat.
Die Gemeinde C liess sich nicht mehr vernehmen. Am 31. August 2017
reichte die Rechtsvertreterin von A auf Verlangen des Gerichts ihre Honorarnote
ein.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. 

1.2 Auflagen
und Weisungen nach § 21 SHG gelten als anfechtbare Zwischenentscheide,
soweit diese zusammen mit der Mitwirkungspflicht in die persönliche Freiheit
des Beschwerdeführers oder der Beschwerdeführerin eingreifen (Art. 10
Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]) und damit einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn von § 41 Abs. 3 in Verbindung
mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG
bewirken. Die vorliegend verfügte Anweisung, sich psychiatrisch begutachten zu
lassen, tangiert die persönliche Freiheit der Beschwerdeführerin und ist daher
selbständig anfechtbar (BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.3.4 und
4.3.5; VGr, 9. Dezember 2014, VB.2014.00620, E. 2 mit Hinweisen). 

1.3 Soweit die
Beschwerdeführerin dem Sozialamt C Untätigkeit betreffend
Eingliederungsmassnahmen und persönliche Hilfe unterstellt und somit diese
nicht die Verhältnismässigkeit der angeordneten Massnahme betrifft, sind diese
Vorwürfe aufsichtsrechtlicher Natur, wofür das Verwaltungsgericht nicht
zuständig ist. Insofern ist auf diese Ausführungen daher nicht einzugehen.
Wobei anzumerken bleibt, dass berufliche Eingliederungsmassnahmen nicht
stattfinden können, während die Beschwerdeführerin pauschal zu 100 %
arbeitsunfähig geschrieben ist. 

Im Übrigen ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.4 Beansprucht
eine Rentenabklärung der Invalidenversicherung einige Zeit, so hat die
Sozialhilfe einen dadurch entstehenden Engpass zu überbrücken (VGr, 29. März
2005, VB.2004.00534, E. 3.2.2; Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe,
Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe [SKOS-Richtlinien],
Kap. f.2–1; Guido Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit,
Zürich/St. Gallen 2014, S. 418; Felix Wolffers, Grundriss des
Sozialhilferechts, 2. A., Bern etc. 1999, S. 71 f.). Während
dieser Zeit beurteilen sich die Voraussetzungen und der Umfang des Anspruchs
auf wirtschaftliche Sozialhilfe nach sozialhilferechtlichen Regeln. Die
Sozialbehörde hat deshalb trotz Rentenanmeldung die Anspruchsvoraussetzungen
der Bedürftigkeit – wie sie nachfolgend dargestellt werden – zu prüfen. Dies
gilt insbesondere dann, wenn – wie vorliegend – unsicher ist, ob überhaupt eine
Berentung erfolgen wird. Für eine Verfahrenssistierung besteht damit kein Grund.

2.  

2.1 Wer für
seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz
nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann,
hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe (§ 14 Abs. 1 des
Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]; § 16 Abs. 1 der
Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV]). Sozialhilfe
ist immer subsidiär und verlangt, dass zunächst alle anderen Möglichkeiten der
Hilfe ausgeschöpft werden, bevor staatliche Hilfeleistungen erbracht werden.
Ein Anspruch auf Sozialhilfe besteht daher nur, wenn die Möglichkeiten der
Selbsthilfe wie die Nutzung von Arbeitskraft, Einkommen und Vermögen, die
Geltendmachung von Ansprüchen privatrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher
Natur oder die Anrechnung tatsächlich erfolgender freiwilliger Leistungen Dritter
nicht bestehen (Peter Mösch Payot, in: Sabine Steiger-Sackmann/Hans-Jakob
Mosimann [Hrsg.], Handbücher für die Anwaltspraxis, Bd. XI, Recht der sozialen
Sicherheit, Basel 2014, N. 39.40). Der grundsätzliche Anspruch auf Hilfe
in Notlagen ist somit an bestimmte Voraussetzungen geknüpft, indem im Gesetz klargestellt
ist, dass die in Not geratene Person nur Anspruch auf entsprechende Leistungen
des Staates hat, wenn sie sich ausserstande sieht – d. h. wenn es ihr rechtlich verwehrt oder
faktisch unmöglich ist –, selber für sich zu sorgen.

2.2 Die
Sozialbehörde hat gemäss § 7 VRG und § 27 SHV den Sachverhalt bzw.
die Anspruchsvoraussetzung der Bedürftigkeit von Amtes wegen durch Befragen der
hilfesuchenden Person, durch Beizug von Amtsberichten, Urkunden und
Sachverständigen umfassend abzuklären. Die Fürsorgebehörde kann sich dabei auch
auf Erhebungen anderer Stellen stützen, wie z. B. der Sozialversicherungen (§ 27
Abs. 2 SHV). Der hilfesuchenden Person obliegt bei der Abklärung des Sachverhalts
eine Mitwirkungs- und Auskunftspflicht (§ 28 SHV; vgl. BGE 138 I 331,
E. 7.3). Es liegt im berechtigten Interesse der Öffentlichkeit, dass
Sozialhilfe nur gestützt auf verlässliche Entscheidgrundlagen ausgerichtet
wird. Der Wahrnehmung einer korrekten Sachverhaltsabklärung bei der Ausrichtung
von Sozialhilfeleistungen kommt denn auch in der Öffentlichkeit eine grosse
Bedeutung zu. Dabei geht es auch um die Bewahrung des Vertrauens des Bürgers in
den Staat (BGE 138 I 331, E. 7.4.3.1).

2.3 Es besteht
aufgrund des Subsidiaritätsprinzips eine Pflicht der Behörde, abzuklären,
welche Arbeit zumutbar ist. Denn wer zumutbare Arbeit verweigert, hat nicht nur
mit Kürzungen zu rechnen (§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 4 SHG),
sondern mangels Bedürftigkeit gar keinen Anspruch auf Sozialhilfe (BGE 139 I
218, E. 3.5). Da also geklärt werden muss, welche berufliche Tätigkeit
zumutbar ist, kann von einem Sozialhilfeempfänger erwartet werden, dass er über
seine gesundheitliche Situation Aufschluss gibt (Rudolf Ursprung/ Dorothea
Riedi Hunold, Verfahrensgrundsätze und Grundrechtsbeschränkungen in der
Sozialhilfe, in: ZBl 116/2015, S. 410; Wolffers, S. 106). 

2.4 Die
Behörde hat gemäss § 23 lit. b SHV ausdrücklich die Möglichkeit, die wirtschaftliche
Hilfe mit der Weisung zur ärztlichen oder therapeutischen Untersuchung oder
Behandlung zu verbinden (vgl. für Beispiele: VGr, 20. März 2003,
VB.2003.00048, E. 4; VGr, 9. September 2004, VB.2004.00278, E. 2;
VGr, 28. August 2015, VB.2015.00345, E. 5). Diese Einschränkungen der
persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und des Schutzes der
Privatsphäre (Art. 13 BV) sind zulässig, soweit sie mit Blick auf die
Zielsetzung der Anspruchsabklärung, der Subsidiarität, der sozialen und
beruflichen Integration und der Rechtmässigkeit der Leistungsverwendung
geeignet, notwendig und zumutbar sind (Wizent, S. 527 f.;
Ursprung/Riedi Hunold, S. 415 f.; vgl. BGr, 11. Mai 2000,
2P.12/2000, E. 4b). Die Tauglichkeit der Weisung ist im konkreten Einzelfall
zu prüfen. Sie muss in einem engen Sachzusammenhang zur Hilfsbedürftigkeit oder
deren Ursachen stehen und geeignet sein, die konkrete Situation im Hinblick auf
eine Ablösung von der Sozialhilfe zu bewirken (Urs Vogel, Rechtsbeziehungen,
Rechte und Pflichten der unterstützten Person und der Organe der Sozialhilfe,
S. 183 f., in: Christoph Häberli [Hrsg.], Das Schweizerische
Sozialhilferecht, Luzern 2008). Aufgabe des Arztes oder der Ärztin ist es, den
Gesundheitszustand zu beurteilen und dazu Stellung zu nehmen, in welchem Umfang
und bezüglich welcher Tätigkeiten die sozialhilfebeziehende Person arbeitsfähig
ist (vgl. BGE 132 V 93, E. 4). Wenn die Fürsorgebehörde vorliegende
Arztzeugnisse nicht genügen lassen möchte, hat sie diesbezüglich weitere
Untersuchungen zu veranlassen bzw. der Hilfesuchenden konkrete Auflagen zu
machen, zum Beispiel, den Bezirksarzt oder einen anderen vertrauenswürdigen
Arzt zwecks Einholung einer weiteren Meinung aufzusuchen (VGr, 23. Juni
2011, VB.2011.00223, E. 5.2). Allerdings braucht es für eine nochmalige
Untersuchung triftige Gründe (Wolffers, S. 106 f.). 

3.
 

3.1 Der Anspruch
auf rechtliches Gehör ist verfassungsmässiger Natur (Art. 29 Abs. 2
BV). Der Kern des rechtlichen Gehörs ist der Anspruch auf Äusserung und
Anhörung vor Erlass der Verfügung (Alain Griffel, in: Alain Griffel [Hsrg.],
Kommentar VRG, 3. Auflage, Zürich 2014, § 8 N. 30). Wie die Rekursinstanz
zu Recht festgestellt hat, hat die Sozialbehörde das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführerin verletzt, weil sie ihr nicht Gelegenheit geboten hat, sich
vorgängig zur umstrittenen Anordnung einer psychiatrischen Begutachtung zu
äussern.

3.2 Zu prüfen
bleibt, ob diese Gehörsverletzung im Rekursverfahren – entsprechend der
Auffassung der Vorinstanz – geheilt worden ist. Wird der Anspruch auf
rechtliches Gehör verletzt, ist der betreffende Entscheid grundsätzlich
unabhängig davon, ob er inhaltlich richtig ist oder nicht, aufzuheben (BGE 127
V 431 E. 3d/aa; BGE 127 I 128 E. 4d; BGE 126 V 130 E. 2b; VGr, 9. Mai
2012, VB.2012.00052, E. 3.2). Jedoch ist die Heilung eines Mangels im
Rechtsmittelverfahren möglich (BGE 132 V 387 E. 5.1; VGr, 22. November
2006, VB.2006.00248, E. 5.1 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch Hansjörg
Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, SJZ 100/2004,
S. 377, 381 ff.; Benjamin Schindler, Die "formelle Natur"
von Verfahrensgrund­rechten. Verfahrensfehlerfolgen im Verwaltungsrecht – ein
Abschied von der überflüssigen Figur der "Heilung", ZBl 106/2005,
S. 169 ff., 188 ff.). Eine Heilung des Mangels setzt voraus,
dass die Verletzung entweder nicht schwer wiegt oder – wenn die Verletzung
schwer wiegt – dass die Rückweisung nur zu einem formalistischen Leerlauf und
damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der
betroffenen Parteien an einer raschen Beurteilung der Sache nicht zu
vereinbaren wären (BGE 136 V 117 E. 4.2.2.2; BGE 133 I 201 E. 2.2; BGE
132 V 387 E. 5.1).

Da die Beschwerde gutzuheissen ist, würde eine Rückweisung
nur einen formalistischen Leerlauf bedeuten. Zudem konnte sich die
Beschwerdeführerin vor dem Bezirksrat ausführlich zur umstrittenen Anordnung
äussern, sodass nicht zu beanstanden ist, dass der Bezirksrat eine Heilung
annahm.

4.
 

4.1 Die
Beschwerdeführerin wehrt sich nicht grundsätzlich gegen die Auflage, sich
vertrauensärztlich untersuchen zu lassen. Jedoch macht sie geltend, es sei kein
psychiatrisches Gutachten zu erstellen, sondern ein polydisziplinäres, wofür
der Psychiater Dr. D nicht geeignet sei. Ihre psychischen Beschwerden
seien somatisch bedingt, nicht umgekehrt. Die Beschwerdeführerin vermutet
sodann, man wolle sie in die Invalidenversicherung abschieben.

4.2 Die
Beschwerdegegnerin führt aus, dass sie sich zur vorliegend im Streit liegenden
Anordnung entschlossen habe, nachdem der Beschwerdeführerin von der IV keine
körperlichen und physischen Einschränkungen in der Erwerbsfähigkeit attestiert
worden seien, die Beschwerdeführerin jedoch von ihrem Hausarzt gleichwohl seit
der Rentenaufhebung ununterbrochen zu 100 % arbeitsunfähig geschrieben
werde. Sie brauche vertrauensärztliche Unterstützung, um die
Gesundheitssituation der Beschwerdeführerin einschätzen zu können. Es sei ihr
ohne Sachverständigenbeizug nicht möglich, über die Zumutbarkeit von
Arbeitstätigkeiten zu entscheiden.

4.3 Bei den
Akten befinden sich neben dem IV-Gutachten, welches der Beschwerdeführerin eine
Arbeitsfähigkeit von 100 % attestiert, den Arbeitsunfähigkeitszeugnissen
des Hausarztes auch diverse weitere Arzt- und Therapieberichte, welche nur von
einer eingeschränkten Arbeitsfähigkeit ausgehen. Dass die IV die Beschwerden
der Beschwerdeführerin nicht (mehr) als invalidisierend anerkennt, ihre Rente
deshalb aufgehoben hat und auf ein neues Gesuch nicht eingetreten ist, mag für
die Beschwerdeführerin nachvollziehbar schwierig sein. Dennoch oder gerade
deswegen ist es die Aufgabe der Sozialbehörde – wie oben dargelegt –
abzuklären, inwiefern die Beschwerdeführerin trotz ihrer ärztlich anerkannten
Leiden zu ihrem Lebensunterhalt durch Erwerbstätigkeit beitragen kann. Dabei dürfen
die Sozialhilfeorgane mit anderen Leistungserbringern (Arbeitslosen- und
Invalidenversicherung, Berufsberatung, private Organisationen)
zusammenarbeiten, um die Eingliederung der Hilfesuchenden und ihre finanzielle
Unabhängigkeit zu fördern (§ 3c Abs. 1 SHG). Das
Subsidiaritätsprinzip im Sinn von § 2 Abs. 2 SHG gebietet es, auch
Abklärungen betreffend eine IV-Anmeldung vorzunehmen. Sodann ist es vorliegend
sinnvoll und sachlich gerechtfertigt, einen Vertrauensarzt beizuziehen, da der
Sozialbehörde das nötige Fachwissen fehlt, um selber anhand der ausführlichen
und zahlreichen, sich zum Teil auch widersprechenden Arztberichte entscheiden
zu können, ob und welche Arbeit der Beschwerdeführerin zumutbar ist. Es fragt
sich jedoch, ob im Fall der Beschwerdeführerin aufgrund einer psychiatrischen
Begutachtung Klarheit darüber zu gewinnen ist, ob und inwieweit ihr ein
Wiedereinstieg in das Arbeitsleben aus medizinischer Sicht überhaupt möglich
bzw. welche Arbeit ihr zumutbar sei. Es liegt ein komplexes und diffuses
Krankheitsbild mit einer langen Krankengeschichte vor, wobei sich aus den Akten
(inklusive des IV-Gutachtens) auch Hinweise auf eine mögliche psychiatrische
Erkrankung ergeben. Gemeinsam ist allen medizinischen Berichten, mit Ausnahme
des IV-Gutachtens, dass bei der Beschwerdeführerin ein Schmerzsyndrom und
chronische Schmerzen vorhanden sind. Zwar scheint eine psychiatrische
Begleitung einer Schmerzpatientin grundsätzlich einleuchtend. Der Psychiater Dr. D
behandelt sodann gemäss seiner Homepage speziell auch Patienten mit
Schmerzerkrankungen, sodass eine Zuweisung der Beschwerdeführerin an ihn nicht
von vorneherein als unzweckmässig einzustufen ist. Eine psychiatrische
Begutachtung und allenfalls Behandlung der Beschwerdeführerin drängte sich tatsächlich
auf. So erwähnte Dr. E in seinen Arztberichten der Klinik F vom 26. Mai
2016 und vom 28. Juni 2016, es müsste aus psychiatrischer Sicht beurteilt
werden, ob neben der im Vordergrund stehenden Problematik einer ungünstigen Arbeitsmarktsituation
auch eine krankheitsrelevante Einschränkung aus psychischen Gründen vorliege.
Nach seiner Einschätzung bestehe mit überwiegender Wahrscheinlichkeit ein ernstzunehmendes
psychisches Leiden von Krankheitswert, welches eine Leistungsminderung
bewirkte, die unabhängig von weiteren, nicht rentenrelevanten Faktoren bestehe.
Im Austrittsbericht der Klinik G vom 22. August 2013  war schon festgehalten
worden, dass die Beschwerdeführerin Wut und Unverständnis dafür in sich trage,
dass ihre Eltern nach dem erlittenen Unfall, als die Beschwerdeführerin 1978
von einem Auto angefahren worden war, keine Anzeige wegen Körperverletzung
gemacht hätten. Sie wurde in dieser Institution unter anderem als tief
gekränkte Frau erlebt, die infolge eines Unfalls vor vielen Jahren ein Schmerzsyndrom
entwickelt habe und noch immer Wut über die mangelnde Aufklärung des Unfalls in
sich trage. Wenn die Beschwerdeführerin ausführen lässt, ihre psychischen
Beschwerden seien somatisch bedingt, nicht umgekehrt (vorn E. 4.1), lässt
sich das in dieser absoluten Form möglicherweise nicht aufrechterhalten.

Das Einholen eines Gutachtens als behördliche Massnahme
muss jedoch auch zielführend mit Blick auf die berufliche Eingliederung der
Beschwerdeführerin sein. Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, insbesondere
unter dem Gesichtswinkel der Einschränkung von Grundrechten nach Art. 36
Abs. 3 BV, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im
öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich
ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der
Grundrechtseinschränkung als zumutbar und verhältnismässig erweist (BGE 136 I
87 E. 3.2 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 137 I 31 E. 7.5.2). Eine
Schmerzerkrankung mit einer – wie vorliegend – langen somatischen Vorgeschichte
kann jedoch nicht von einem Fachbereichsspezialisten allein sinnvoll behandelt
werden. Geeignet, zur Arbeitsfähigkeit der Beschwerdeführerin Stellung zu
nehmen bzw. zur Abklärung, in welchem Umfang und bezüglich welcher Tätigkeiten
der Beschwerdeführerin eine Erwerbsarbeit zumutbar ist, ist vielmehr ein
interdisziplinäres Team eines Schmerzzentrums, wie beispielsweise des
Schmerzzentrums des Spitals H. Es fehlt bei der vorliegend umstrittenen
Zuweisung (nur) an Dr. D an einer vernünftigen Zweck-Mittel-Relation. Nach
Vorliegen des Berichts von Dr. D, welcher nur die psychiatrische
Sichtweise darstellen kann, ist fraglich, ob das Sozialamt angesichts der
zahlreichen sich bei den Akten befindenden Arztberichte, welche sich mit den
somatischen Beschwerden der Beschwerdeführerin befassen, in der Lage sein würde,
zu entscheiden, welche Tätigkeiten der Beschwerdeführerin körperlich zumutbar
sind. Es drängt sich im vorliegenden Fall deshalb auf, dass die
Beschwerdeführerin von einem Spezialistenteam eines Schmerzzentrums, welchem
auch Psychiater angehören, begutachtet wird, um eine vertrauensärztliche
Gesamtsicht zu erhalten und zielführende Behandlungsmöglichkeiten mit Bezug auf
ihre Arbeitsfähigkeit zu prüfen. Die Fragestellung an das auf Schmerzpatienten
spezialisierte Fachteam hat sich dabei auf die Arbeits- und
Vermittlungsfähigkeit der Beschwerdeführerin zu beschränken. Es geht dabei um
die Abklärung der Bedürftigkeit bzw. des aktuellen Anspruchs auf Sozialhilfe
sowie die Betreuung der Beschwerdeführerin mit dem Ziel der Aufnahme einer
Erwerbstätigkeit und nicht in erster Linie um eine neue IV-Anmeldung.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Die
Angelegenheit ist zur weiteren Sachverhaltsabklärung und zur allfälligen
Einholung eines polydisziplinären Gutachtens und zu neuer Entscheidung im Sinn
der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Dabei ist das
rechtliche Gehör zur Person des Gutachters und zur Fragestellung an den
Gutachter zu gewähren sowie Gelegenheit zur Stellung von Ergänzungsfragen zum
erstellten Gutachten zu geben.

5.
 

5.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG). Desgleichen hat diese für beide Rechtsmittelverfahren antragsgemäss
eine angemessene Parteientschädigung von (einschliesslich Mehrwertsteuer) je Fr. 1'000.-
für das Rekurs- sowie das Beschwerdeverfahren zu bezahlen, welche – wie sich
gleich zeigt – an die Entschädigung der unentgeltlichen Rechtsvertretung
anzurechnen sind. Nachdem die unentgeltliche
Rechtsbeiständin der Beschwerdeführerin von der Rekursinstanz bereits
entschädigt wurde, ist die Beschwerdegegnerin verpflichtet, die der Vertreterin
der Beschwerdeführerin eigentlich geschuldete Parteientschädigung für das
Rekursverfahren dem Bezirksrat zu leisten. 

5.2 Die
Beschwerdeführerin ersucht um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und
-vertretung für das Beschwerdeverfahren. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben
Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig
aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche
Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen
Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre
Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). 

Die Mittellosigkeit der Beschwerdeführerin ist ausgewiesen, ihr
Begehren kann angesichts ihres Obsiegens nicht als aussichtslos bezeichnet
werden, und der Beizug einer Rechtsvertreterin war vorliegend gerechtfertigt.
Folglich gilt es, das Armenrechtsgesuch der Beschwerdeführerin gutzuheissen und
ihr in der Person ihrer Vertreterin für das Beschwerdeverfahren eine
Rechtsbeiständin zu bestellen. 

5.3 Die
Beschwerdeführerin ist auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16
Abs. 4 VRG hinzuweisen, wonach eine Partei, der unentgeltliche Rechtspflege
gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in der Lage ist. Der
Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens. Gemäss § 9
Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August
2010 (GebV VGr, LS 175.252) wird dem unentgeltlichen Rechtsbeistand der
notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die
amtliche Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die
Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt
werden. Die Entschädigung beträgt nach (§ 9 Abs. 1 Satz 1 GebV
VGr in Verbindung mit) § 3 der Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September
2010 (AnwGebV, LS 215.3) seit dem 1. Januar 2015 in der Regel Fr. 220.-
pro Stunde. 

Die Rechtsvertreterin der
Beschwerdeführerin hat am 31. August 2017 ihre Kostennote eingereicht, in
der sie für ihre Aufwendungen seit Erhalt des Rekursentscheids einen Aufwand
von total 7,93 Stunden sowie Barauslagen von Fr. 68.50 ausweist. Die
geltend gemachten Aufwendungen erscheinen nicht überhöht und die aufgeführten Barauslagen nachvollziehbar, sodass der Kostennote entsprechend von einem
Entschädigungsanspruch in der Höhe von Fr. 1'813.10 auszugehen ist. Die unentgeltliche Rechtsbeiständin der Beschwerdeführerin
ist somit aus der Gerichtskasse mit Fr. 1'958.15 (inklusive 8 % Mehrwertsteuer) zu entschädigen. Die
der Rechtsvertreterin gewährte Parteientschädigung ist an deren Entschädigung
als unentgeltliche Rechtsvertreterin anzurechnen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 31. August
2015 sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats I vom 26. September
2016 werden aufgehoben. Die Angelegenheit wird zur neuen Entscheidung im Sinne
der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

2.
   Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Vertreterin der
Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.-
(inkl. 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen, welche indessen infolge Anrechnung
an die Entschädigung als unentgeltliche Rechtsbeiständin dem Bezirksrat I zu
überweisen ist, zahlbar innerhalb 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden
Urteils.

3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr.   2'000.--;   die übrigen Kosten betragen:

Fr.      160.--    Zustellkosten,

Fr.   2'160.--    Total der Kosten.

4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.    Das
Gesuch um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung für das
Verwaltungsgerichtsverfahren wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

6.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Vertreterin der Beschwerdeführerin
eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (inkl. 8 % Mehrwertsteuer)
zu bezahlen, zahlbar an die Rechtsvertreterin innerhalb von 30 Tagen ab
Rechtskraft des vorliegenden Urteils. Die Parteientschädigung wird auf die
Entschädigung der unentgeltlichen Rechtsbeiständin gemäss
Dispositivziffer 7 hiernach angerechnet.

7.    Das
Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung
für das Beschwerdeverfahren wird gutgeheissen und ihr in der Person von RA B
eine unentgeltliche Rechtsbeiständin bestellt. Diese wird für ihren Aufwand im
Beschwerdeverfahren unter Anrechnung der Parteientschädigung mit Fr. 958.15
(inkl. 8 % Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt. § 16
Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

8.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.

9.    Mitteilung an
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