# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b17e0251-d86f-56d5-9de6-28b1297038a4
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-03-15
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 15.03.2022 602 2021 163
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2021-163_2022-03-15.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2021 163

Arrêt du 15 mars 2022

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________, recourante, représentée par Me Jacques Piller, avocat

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un PAL – 
Déclassement d'une partie non construite de parcelle située hors du 
territoire d'urbanisation

Recours du 2 novembre 2021 contre la décision du 29 septembre 
2021

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considérant en fait

A. La Commune de B.________ a publié, dans la Feuille officielle (FO) n° ccc, la révision 
générale de son plan d'aménagement local (PAL). Dans le cadre de cette révision, il était prévu de 
maintenir l'entier de l'article ddd du Registre foncier de la Commune de B.________, d'une surface 
de 2'973 m2, propriété de A.________, en zone à bâtir. Selon les données du RF, une habitation/rural 
et un garage sont implantés sur cette parcelle. D'après le plan directeur cantonal (PDCant), le bien-
fonds se situe hors du territoire d'urbanisation (TU).

La mise à l'enquête publique a suscité des oppositions qui ont été traitées par le Conseil communal 
et la révision générale a été adoptée le 27 mai 2019.

Le 3 février 2021, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis de 
synthèse favorable avec conditions. 

En application des art. 86 al. 2 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) et 34 al. 1 du règlement fribourgeois du 
1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(ReLATeC; RSF 710.11), et sur la base du préavis de synthèse du SeCA, la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après, Direction 
du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) a fait 
publier, dans la FO n° eee, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait 
prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique, 
notamment le refus du maintien de la totalité de l'article ddd RF en zone constructible.

Elle en a également avisé la commune qui s'est prononcée le 11 mars 2021, demandant en 
particulier le maintien de l'article ddd RF en zone constructible. 

La DIME a par la suite encore requis des déterminations complémentaires à différents services de 
l'Etat concernés par les remarques de la commune et celles de tiers intéressés. 

B. Par décision du 29 septembre 2021, la DIME a partiellement approuvé la révision générale de 
la planification locale de B.________, refusant notamment le maintien de l'entier de l'article ddd RF 
en zone à bâtir. Selon l'autorité, en application du projet d'agglomération de 4ème génération (PA4; 
cf. rapport, U3.4), il est nécessaire de dézoner toutes les parcelles en zone à bâtir non construites 
qui sont localisées en dehors des limites d'urbanisation. Elle a expliqué que tel est le cas pour l'article 
ddd RF, dont la partie Nord non encore construite – d'une surface d'environ 1'200 m2 – doit être 
sortie de zone.

C. Par mémoire du 2 novembre 2021, la propriétaire de la parcelle ddd RF a interjeté recours 
auprès du Tribunal cantonal contre la décision d'approbation du 29 septembre 2021, concluant – 
sous suite de frais et dépens – principalement à l'approbation de la révision générale du PAL 
concernant la parcelle ddd RF telle qu'adoptée par le conseil communal; subsidiairement, elle 
demande le renvoi à la DIME pour que celle-ci prenne cette même décision.

A l'appui de son recours, elle souligne que sa parcelle est entourée de parcelles bâties, à savoir 
l'article fff RF, l'article ggg RF, ainsi que les articles hhh à iii RF, où dix villas sont actuellement en 
construction; en outre, pour garantir une desserte suffisante pour le nouveau quartier de villas, une 

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voie piétonne va être construite le long de la route cantonale. Sur ce constat, elle soutient que sa 
parcelle se situe dans un milieu déjà bien bâti et à proximité directe du territoire d'urbanisation; selon 
elle, on ne peut ainsi pas uniquement tenir compte du seul plan du TU pour ordonner un 
déclassement, cela d'autant plus qu'une maison est déjà existante à cet endroit et qu'un projet de 
construction est prévu sur sa parcelle déjà équipée. Elle juge cette manière de faire disproportionnée 
et en violation du droit de la propriété. Par ailleurs, elle est d'avis que ce déclassement conduit à 
une discontinuité de la zone à bâtir. Elle se réfère en outre à la décision d'approbation relative à la 
parcelle ggg RF, laquelle a uniquement été maintenue en zone en raison d'un permis de construire 
déjà octroyé. Selon elle, ceci consiste en une inégalité de traitement, car elle avait elle aussi procédé, 
en vue d'une future construction, à des démarches tendant à préparer la division de son bien-fonds. 
Finalement, elle soutient que la décision, insuffisamment motivée, viole l'autonomie communale, 
puisque la commune a toujours soutenu le maintien de l'intégralité de sa parcelle en zone 
constructible.

D. Le 17 décembre 2021, la commune conclut – implicitement du moins – à l'admission du 
recours et souligne que sa volonté est de développer ce secteur, preuve en sont la construction de 
dix villas en cours dans ce secteur et le chemin piétonnier planifié le long de la route cantonale.

Dans ses observations du 28 décembre 2021, la DIME conclut au rejet du recours. Renvoyant au 
PA4, qui lie les autorités et qui a même été durci en cours d'élaboration en excluant la possibilité de 
mettre des parcelles hors du TU en zone libre, elle se voit obligée de déclasser l'article ddd (partiel) 
RF afin de préserver la substance naturelle et agricole (cf. PA4, Vision d'ensemble, 5.1 "Vision du 
territoire") et d'éviter des possibilités de développement jugées non opportunes (cf. PA4, "Enjeux et 
besoins d'action", 6.1 "Urbanisation"). Hormis cet aspect formel, elle explique que l'article ddd RF 
demeure, pour sa partie Nord, non construit et que cette surface non bâtie, grande d'environ 
1'200 m2, permettrait largement d'y construire une, voire plusieurs habitations, ce qui conduirait à 
développer davantage ce secteur et irait ainsi à l'encontre du PA4. Elle relève qu'il ne faut pas perdre 
de vue que l'article ddd RF et l'ensemble du secteur "J.________" en général est isolé du reste de 
la zone à bâtir de la Commune de B.________ – qui se situe à plus d'une centaine de mètres au 
Sud –, qu'il existe donc déjà une discontinuité de la zone à bâtir et que ce secteur laissé en zone se 
situe indéniablement vers l'extérieur du territoire communal, est entouré de champs et bordé tant 
par une route d'un côté que par une voie de chemin de fer de l'autre. Elle souligne de plus que le 
dézonage concerne également l'article kkk RF attenant et qu'il en résulte ainsi un dézonage, pour 
ce seul secteur, d'environ 2'500 m2, ce qui ne saurait être considéré comme n'exerçant aucune 
influence sur le dimensionnement de la zone à bâtir de la commune.

E. Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1.

La propriétaire de la parcelle touchée par la modification qui n'a pas été approuvée par la DIME a 
un intérêt à interjeter recours. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable 

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en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1); l'avance de frais ayant en outre été payée dans le délai imparti, 
le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

2.1. Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 

2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), lequel impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA 
FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition, 
dès lors que la mesure litigieuse n'a pas fait l'objet d'un recours auprès de la DIME; le grief 
d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué 
devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les références 
citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les références citées).

3.

Une mesure d'aménagement du territoire, qui consiste – comme dans la présente cause – en un 
déclassement d'un bien-fonds en zone agricole dans le cadre d'une révision de la planification, 
représente une restriction au droit de propriété qui n'est compatible avec l'art. 26 Cst. que pour 
autant qu'elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les 
principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.). 

La pondération des intérêts à effectuer dans le cadre de l'examen d'une telle mesure de dézonage 
doit se faire à la lumière des règles et principes régissant la LAT qu'il convient dès lors de rappeler.

4.

4.1. L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 
LATeC). Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la 
commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les communes jouissent 
d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 
1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). 

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Les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient d'une importante liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification, doivent se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire 
de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la LAT. Elles doivent également prendre en considération les 
exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au 
sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 
121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation 
correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 de 
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1). Combinés avec les 
buts de l'art. 1 LAT, les principes de l'art. 3 LAT ne constituent pas un système exempt de toute 
contradiction, mais doivent être intégrés à une pesée générale des intérêts en vue de la meilleure 
concordance possible. Qu'il faille harmoniser ces intérêts entre eux ne doit pas remettre en cause 
le caractère contraignant de leur prise en considération (cf. arrêt TF 1C_429/2017 du 25 juillet 2018 
consid. 2.1). Les principes de l'aménagement du territoire sont ainsi justiciables (ATF 112 Ia 65 
consid. 4; arrêts TF 1C_157/2014 du 4 novembre 2015 consid. 3.3, in ZBl 117 p. 444; 1C_528/2016 
du 20 décembre 2017 consid. 6.1).

4.2. Selon l'art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une 
utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un 
développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de 
l'aménagement du territoire; il prévoit notamment que les autorités chargées de l'aménagement du 
territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers 
l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité d'habitat appropriée (let. abis) ainsi que de créer 
un milieu bâti compact (let. b). Au nombre des principes régissant l'aménagement du territoire, l'art. 3 
al. 2 LAT indique que le paysage doit être préservé. A cette fin, il convient notamment de réserver à 
l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement 
(let. a) et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les 
installations s'intègrent dans le paysage (let. b). Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des 
activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée 
(art. 3 al. 3 LAT).

4.3. A teneur de l'art. 15 LAT, qui a fait l'objet d'une modification le 15 juin 2012, entrée en vigueur 
le 1er mai 2014, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins 
prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent 
être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-
delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du 
territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le 
paysage (al. 3). De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si: a. ils sont propres à 
la construction; b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines 
années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et 
s'ils seront équipés et construits à cette échéance; c. les terres cultivables ne sont pas morcelées; 
d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique; e. ils mettent en œuvre le plan directeur.

L'art. 8a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment 
la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la 
manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le 
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer 

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la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, 
le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7). 

4.4. Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut – en application 
des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. 
Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du territoire d'urbanisation cantonal. Il s'agit d'un 
élément central de la stratégie, puisque le territoire d'urbanisation prend en compte les besoins pour 
les zones à bâtir destinées à l'habitat, aux activités et à l'intérêt public pour les 25 prochaines années. 
Il fixe un cadre global avec des limites au-delà desquelles il n'est pas possible de planifier de 
nouvelles zones à bâtir. Le PDCant prévoit que des extensions des zones à bâtir pourront être 
étudiées uniquement à l'intérieur du territoire d'urbanisation. Selon le PDCant, un plan d'affectation 
des zones (PAZ) ne peut prévoir des mises en zones à bâtir que dans le territoire d'urbanisation (cf. 
T101. Territoire d'urbanisation). Les limites du territoire d'urbanisation sont intangibles au niveau du 
planificateur local et leur éventuelle modification doit passer par une adaptation du PDCant (arrêts 
TC FR 602 2021 12 du 4 août 2021; 602 2020 119 du 27 janvier 2021).

4.5. L'Agglomération de Fribourg – dont la Commune de B.________ fait partie – participe, avec 
un projet d'agglomération de quatrième génération, à la politique des agglomérations de la 
Confédération. Le PA4 permet de planifier le développement de l'agglomération à l'horizon 2040, à 
l'échelle de son territoire fonctionnel, qui traverse les frontières communales. Le projet 
d'agglomération, en sa qualité de plan directeur régional (cf. art. 27 LATeC), constitue – à l'instar du 
PDCant – une base légalement contraignante pour les plans d'aménagement locaux des dix 
communes concernées (cf. art. 26 et 32 LATeC). Le PA4 est guidé par les principes du nouveau 
PDCant qui prévoit de renforcer de manière conséquente le développement de l'urbanisation vers 
l'intérieur et la concentration de la croissance démographique à l'intérieur des agglomérations, afin 
de limiter l'étalement urbain et le mitage des territoires naturels et ruraux ainsi que pour réduire 
autant que possible les besoins en déplacements automobiles (cf. pour le tout, rapport PA4, p. 7 s.).

Selon le PA4 (cf. rapport, U3 "Territoire d'urbanisation: zones à bâtir légalisées et extensions de la 
zone à bâtir", U3.1), un des principes généraux est celui de déclasser les surfaces en zone à bâtir 
non occupées qui sont localisées en dehors de la limite d'urbanisation. Cette disposition est un 
principe directeur donné par le PA à l'intention des communes. Il est précisé que le PAL est 
l'instrument déterminant pour l'affectation des zones à bâtir ainsi que pour les déclassements. Selon 
le chiffre U3.4 "Contenus liants", il est impératif de concentrer l'urbanisation et de promouvoir un 
développement compact des zones à bâtir en limitant de manière forte le développement 
urbanistique hors de la limite d'urbanisation telle que définie à la figure 51.

5.

5.1. En l'espèce, on peut d'emblée constater que la LAT, concrétisée dans la législation cantonale 
ainsi que les instruments de planification qu'y sont prévus, consiste en une base légale suffisante 
permettant de sortir des parcelles de la zone constructible pour les colloquer en zone agricole.

5.2. Les mesures prises afin de concrétiser les buts poursuivis par la LAT revêtent sur le principe 
un intérêt public important. Tel est en particulier le cas lorsqu'une portion de territoire concernée ne 
remplit d'emblée pas les critères de la zone à bâtir définis par l'art. 15 LAT (s'agissant du 
développement de l'urbanisation vers l'intérieur et de la création d'un milieu bâti compact, cf. art. 1 

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al. 2 let. abis, respectivement art. 1 al. 2 let. b LAT). Le principe de regroupement des constructions 
(principe de concentration) nécessite que les bâtiments soient en règle générale rassemblés dans 
un espace déterminé cohérent et clairement séparé du territoire non construit (cf. art. 1 al. 2 let. abis 
LAT; ATF 116 Ia 335 consid. 4a; arrêts TF 1C_361/2020 du 18 janvier 2020; 1C_442/2019 du 17 juin 
2020 consid. 2.5). Il s'agit d'éviter le développement de constructions en ordre dispersé, de préserver 
les espaces agricoles, les paysages et les sites, et d'assurer une utilisation mesurée du sol (ATF 
119 Ia 411 consid. 2b). La volonté de concentrer l'urbanisation à certains endroits trouve son 
expression dans le territoire d'urbanisation du PDCant et, plus précisément encore, dans le PA4 (cf. 
figure 51: Territoire d'urbanisation) dans la mesure où ceux-ci excluent – hors du territoire 
d'urbanisation, respectivement de la limite d'urbanisation – explicitement des mises en zone. De 
plus, le PA4 exige de déclasser les parcelles colloquées en zone à bâtir non encore construites et 
prend des mesures pour favoriser le développement vers l'intérieur pour éviter l'étalement des 
surfaces construites. 

Partant, des mesures prises afin de concentrer et de limiter l'urbanisation peuvent se prévaloir d'un 
intérêt public et il y a lieu d'examiner par la suite si l'application, dans le cas concret et sur la parcelle 
litigieuse, s'avère conforme au principe de la proportionnalité.

5.3. Les planificateurs cantonal et régional ont édicté des règles concrètes relatives à la mise en 
œuvre de ces intérêts publics précités.

Premièrement, la carte du territoire d'urbanisation exclut un développement de l'urbanisation à 
l'extérieur de celui-ci. Cette carte lie les instances chargées de l'application de la LAT, tant au niveau 
du planificateur local qu'au niveau de l'instance chargée de l'approbation des plans communaux. 

Dans la présente occurrence, la parcelle litigieuse – colloquée actuellement en zone à bâtir – se 
situe hors du territoire d'urbanisation du PDCant. Cette localisation met en évidence la 
problématique relative à une probable densification des constructions à cet endroit qui serait rendue 
possible si la parcelle restait en zone à bâtir. 

Dans un second temps, le planificateur régional s'est saisi de la situation de parcelles hors du TU, 
actuellement encore en zone à bâtir, mais non encore construites pour arriver à la conclusion qu'il 
se justifie de les déclasser dans le cadre des révisions des PAL. Partant, la règle du PA4 est 
l'expression claire des intérêts publics mentionnés au consid. 5.2 ci-dessus et conduit à la 
constatation que la mesure proposée par la DIME – qui est liée par le PA4 – a été prise afin de 
concentrer l'urbanisation aux endroits souhaités.

La situation de la parcelle litigieuse a ceci de particulier qu'elle est déjà construite. Or, la DIME a à 
juste titre pris en considération la taille de ce bien-fonds. En effet, sa surface de 2'973 m2 permettrait 
l'implantation – en sus des bâtiments déjà existants – d'autres constructions, ce qui conduirait à une 
densification indésirable à cet endroit hors du TU. Le Tribunal souligne que le déclassement 
d'environ 1'200 m2, correspondant à la partie Nord de l'article ddd RF, doit être mis en relation avec 
le déclassement de la parcelle kkk RF attenante, d'une surface de 1'180 m2. L'ensemble de la 
surface qui sera soustraite à la construction, soit près de 2'500 m2, ne peut pas être considéré 
comme négligeable et s'avère ainsi justifié pour empêcher la possibilité d'une densification 
importante hors du TU. Preuve en sont précisément les habitations en cours de construction sur les 
articles hhh à iii RF (10 villas) et celles déjà autorisées sur l'article ggg RF (5 villas). Contrairement 
à ce que pense la recourante, on ne peut pas en déduire que ces constructions en cours parlent en 
faveur de ses conclusions. Au contraire, elles mettent clairement en lumière qu'en principe, sur cette 

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portion du territoire communal, une densification ne devrait pas se faire et ne doit surtout pas être 
favorisée encore davantage. Il appert que si des bâtiments n'avaient pas été en cours de 
construction ou des permis de construire déjà octroyés à cet endroit, l'entier du secteur hors du TU 
aurait sans aucun doute également été colloqué en zone agricole. En effet, on ne saurait déduire de 
l'évolution peu judicieuse sur les articles ggg et hhh à iii RF qu'on doive la poursuivre.

5.4. Si on examine plus concrètement la situation de la parcelle, on peut facilement constater 
pour quelles raisons cette portion du territoire communal n'a pas été incluse au TU. Selon l'extrait 
du portail cartographique reproduit ci-dessous (cf. www.map.geo.fr.ch), la situation se présente 
comme suit (le secteur "J.________" est entouré en vert):

[…]

Il appert de cette représentation cartographique que l'article ddd RF et l'ensemble du secteur 
"J.________" en général est isolé du reste de la zone à bâtir de la Commune de B.________. Le 
noyau villageois se situe à plus d'une centaine de mètres au Sud. Il existe donc déjà une 
discontinuité de la zone à bâtir entre le centre de B.________ et le secteur ici concerné. La partie 
laissée en zone se situe indéniablement vers l'extérieur du territoire communal. A cela s'ajoute 
qu'elle est entourée de champs et bordée tant par une route d'un côté que par une voie de chemin 
de fer de l'autre, laissant apparaitre que rien n'impose ou permettrait de conclure qu'il faut, pour des 
raisons urbanistiques et au vu des buts de la LAT, accentuer la problématique de l'urbanisation à un 
tel endroit par le maintien en zone des articles ddd et kkk RF. Il est vrai que la solution proposée – 
comme le souligne l'autorité – n'est pas "élégante" dans le sens où elle laisse une partie de l'article 
ddd RF en zone constructible, mais il est encore moins judicieux de laisser tout ce secteur en zone 
car cela contredit le principe d'une orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du 
milieu bâti et la création d'un milieu bâti compact. Le maintien en zone consisterait en une 
aggravation d'une urbanisation qui s'avère aujourd'hui non conforme à la LAT et le seul fait qu'une 
urbanisation a été permise dans le passé ne peut justifier que cette évolution se poursuive.

Sur ce constat, le dézonage partiel de l'article ddd RF est une mesure qui peut se prévaloir d'un 
intérêt public important dont la mise en œuvre ne s'avère pas disproportionnée.

5.5. La recourante invoque une violation de l'autonomie communale. En droit cantonal 
fribourgeois, les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, 
l'affectation de leur territoire (art. 129 Cst./FR; cf. notamment arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 
2014 consid. 3.2). Il appartient toujours, en principe, au planificateur local de définir l'orientation de 
son aménagement dans le cadre légal, même si l'on peut douter que, depuis l'entrée en vigueur des 
nouvelles dispositions de la LAT en 2014 et en raison de l'importance accrue reconnue désormais 
à la planification directrice cantonale, son autonomie soit aussi étendue que par le passé (cf. arrêt 
TC FR 602 2017 35 du 17 juillet 2018 consid. 5.1).

En l'espèce, comme il a été démontré ci-dessus, le maintien de ce secteur en zone à bâtir n'est pas 
conforme à des principes fondamentaux de la LAT exprimés dans des règles d'application 
concrètes, ce qui pose des limites à l'autonomie communale. La DIME est obligée d'appliquer les 
principes qui ont trouvé leur expression dans le PA4. L'intérêt de la commune consistant à valoriser 
les équipements d'infrastructure ne peuvent pas l'emporter sur l'intérêt de concentrer l'urbanisation 
au centre du village. 

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5.6. Au vu des intérêts exposés ci-dessus, il n'y a en l'occurrence manifestement pas lieu de 
s'écarter du principe selon lequel, en matière d'aménagement, les buts d'intérêt public poursuivis 
par un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire (en particulier s'il s'agit d'un intérêt 
financier; cf. AEMISEGGER/KUTTLER/MOOR/RUCH, Commentaire LAT, art. 14 LAT n° 40).

On rappelle qu'il existe d'une manière générale un intérêt public important à la réduction de la zone 
à bâtir aux endroits où son implantation ne s'avère pas judicieuse. Dans le contexte de la révision 
d'un PAL, un propriétaire ne peut en principe pas déduire du précédent classement de son terrain 
en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation (arrêts TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 
consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les références citées). 
Même le fait qu'un terrain dispose de l'équipement de base n'impose d'ailleurs pas à lui seul son 
classement ou son maintien en zone à bâtir (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g et les références citées; 
arrêt TC FR 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c).

Il est compréhensible que la propriétaire recourante – et la commune – tentent de réduire au 
maximum le dommage financier résultant de leurs investissements, mais cela ne saurait prendre le 
pas sur les intérêts publics importants justifiant le classement en zone inconstructible de la partie 
non construite de la parcelle ddd RF. En effet, la perte à laquelle la recourante est exposée est une 
conséquence d'un investissement fait dans des circonstances particulières. On ajoute que le 
principe de la proportionnalité a été pris en compte dès lors que l'autorité admet qu'une surface 
importante de la parcelle ddd RF reste colloquée en zone à bâtir, ce qui apparait manifestement très 
généreux. En effet, la mesure conduit à créer un îlot constructible en zone agricole difficilement 
défendable à la lumière de la LAT, que le Tribunal ne peut en revanche pas revoir en vertu de l'art. 95 
al. 1 CPJA. Dans de telles conditions, la recourante ne peut en aucun cas se prévaloir du fait que la 
mesure ne serait pas proportionnée. A cela s'ajoute encore que la limite entre la zone à bâtir et la 
zone agricole sur la parcelle s'avère justifiée au vu de la configuration de celle-ci et de la présence 
des bâtiments existants.

C'est donc à juste titre et sans qu'on puisse lui reprocher une constatation erronée des faits ou une 
violation de l'autonomie communale que la DIME a rendu cette partie de l'article ddd RF à la zone 
agricole. Il va de soi qu'en ce qui concerne la planification, l'autonomie communale trouve sa limite 
dans les règles du droit de l'aménagement du territoire.

S'agissant du respect du principe de la proportionnalité, le refus d'approbation est ainsi une manière 
de réaliser les intérêts publics prépondérants précédemment évoqués; quoi qu'en dise la recourante, 
il est apte à répondre aux exigences de planification et d'utilisation mesurée du sol.

5.7. La recourante invoque encore une violation du principe de l'égalité de traitement en relevant 
que certaines parcelles n'auraient pas été déclassées alors qu'elles sont encore plus excentrées du 
centre village.

En matière d'élaboration des plans d'affectation, ce principe n'a qu'une portée réduite. Il est en effet 
dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et 
que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne 
tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation (cf. arrêt TF 1C_76/2011 
consid. 4.1, publié in SJ 2012 I 77; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb et les arrêts cités). 

Tout d'abord, il est relevé que l'article kkk RF est également déclassé en zone agricole. Ensuite, 
l'autorité – s'il s'agit de déclasser des parcelles – peut tenir compte du fait que des constructions 

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sont déjà implantées, ce qui est le cas pour les articles hhh à iii RF. Concernant la parcelle ggg RF, 
il est rappelé que la Cour de céans a déjà admis que s'il s'agit d'examiner des sorties de zones, 
l'avancement dans des procédures en vue de l'obtention d'un permis de construire peut justifier un 
traitement différent (cf. arrêt TC FR 602 2018 81 du 2 avril 2019 consid. 4.2.4 in fine). 

Le grief, dont la portée – en matière d'aménagement du territoire – est de toute façon relative, doit 
être rejeté.

6.

Partant, le recours, mal fondé, doit être rejeté.

Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 
des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). 

Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (cf. art. 139 CPJA).

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de justice, fixés à CHF 3'000.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais du même montant.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 15 mars 2022/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :