# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1af6fac3-b40e-5a1f-9307-8f1a6575a3a0
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-10-27
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 27.10.2010 C-2297/2008
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-2297-2008_2010-10-27.pdf

## Full Text

Corte II I
C-2297/2008

{T 0/2}

S e n t e n z a  d e l  2 7  o t t o b r e  2 0 1 0

Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio), 
Ruth Beutler, Andreas Trommer, 
cancelliera Mara Vassella.

A._______, 
patrocinata dall'avvocato Yasar Ravi,
ricorrente,

contro

Ufficio federale della migrazione (UFM),
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.

Divieto d'entrata.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composizione

Parti

Oggetto

C-2297/2008

Fatti:

A.
Interrogata dalla Polizia cantonale ticinese il 17 e il 23 gennaio 2008, 
A._______, cittadina bulgara nata il ..., ha dichiarato di essere entrata  
e avere soggiornato in  Svizzera a più riprese,  tra il  mese di  agosto 
2006 e il mese di gennaio 2008, esercitandovi l'attività di prostituta in 
vari luoghi conosciuti come postriboli. Nell'ambito del secondo verbale 
d'interrogatorio, le è stata consegnata la cartolina di controllo d'uscita 
dal territorio svizzero da trasmettere ai funzionari doganali al momento 
del  passaggio  della  frontiera.  Essa  è  stata  infine  resa  edotta 
dell'emissione di  un provvedimento  amministrativo nei  suoi  confronti 
quale  la  decisione  di  divieto  d'entrata  sul  territorio  svizzero  (cfr. 
verbale d'interrogatorio del 23 gennaio 2008).

B.
Con decreto d'accusa del 23 gennaio 2008, il Procuratore pubblico del 
Canton Ticino ha condannato l'interessata alla pena pecuniaria di  fr. 
1'800.-, corrispondente a 60 aliquote da fr. 30.-, e alla multa di fr. 200.- 
per avere a più riprese fatto ingresso in Svizzera tra il mese di agosto 
2006 ed il mese di gennaio 2008, esercitandovi attività lucrativa senza 
il permesso richiesto e aver così infranto le prescrizioni cantonali sulle 
modalità  di  esercizio della  prostituzione. La pena pecuniaria  è stata 
sospesa condizionalmente per un periodo di prova di due anni. 

C.
Con decisione del 15 febbraio 2008, l'UFM ha pronunciato un divieto 
d'entrata  nei  confronti  dell'interessata  valevole  fino  al  14  febbraio 
2011. L'autorità di prime cure ha motivato la decisione come segue:

"Violazione e minaccia della sicurezza e dell'ordine pubblici per entrata e di -
mora illegali, ab. attiv.; prost. (art. 67 cpv. 1 lett. a LStr)". 

Per gli stessi motivi l'UFM ha tolto l'effetto sospensivo ad un eventuale 
ricorso. 

D.
L'11 marzo 2008 l'interessata è stata informata del suddetto provvedi -
mento nei suoi confronti dal Corpo guardie di confine mentre si appre-
stava a rientrare in Svizzera.

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Il  18  marzo 2008,  la  Rappresentanza elvetica  di  Sofia  ha informato 
l'UFM che la decisione di divieto d'entrata al recapito indicato non ave-
va potuto essere notificata. L'invio era in effetti ritornato con l'avviso di 
ricevimento  da  parte  della  posta  bulgara  sul  quale  era  annotato 
"déménagé".

La decisione è quindi stata notificata l'8 aprile 2008 al patrocinatore le -
gale dell'interessata.

E.
Con ricorso del 9 aprile 2008, agendo per il tramite del suo patrocina-
tore, l'interessata è insorta contro la suddetta decisione chiedendo in 
via preliminare di  dichiarare nulli  i  suddetti  verbali d'interrogatorio, la 
notifica dell'11 marzo 2008 e la decisione impugnata e nel merito di 
annullare o sospendere la notifica nonché il detto provvedimento. Essa 
ha in primo luogo affermato che, contrariamente a quanto asserito nel  
verbale d'interrogatorio del 23 gennaio 2008, in tale occasione l'autori -
tà giudiziaria non le ha mai notificato il provvedimento amministrativo 
in oggetto. In secondo luogo essa ha dichiarato che il divieto d'entrata 
deve essere considerato nullo siccome i verbali di interrogatorio del 17 
gennaio  2008  e  del  23  gennaio  2008  sono  stati  effettuati  mediante 
condizionamenti nei suoi confronti, avendole sequestrato il documento 
di identità. Infine essa ha osservato che non può essere considerata 
una persona indesiderabile malgrado il suddetto decreto d'accusa sic-
come il comportamento della stessa non può essere considerato peri-
coloso a tal  punto da mettere in pericolo la pubblica sicurezza della  
Svizzera ai sensi dell'art. 67 cpv. 1 della legge federale sugli stranieri  
(LStr, RS 142.20). 

F.
Chiamato ad esprimersi in merito al suddetto gravame, con preavviso 
del 5 giugno 2008, l'UFM ne ha postulato la reiezione. L'autorità infe-
riore ha osservato in sostanza che la ricorrente ha svolto attività lucra-
tiva  senza  essere  in  possesso  del  necessario  permesso  di  dimora, 
commettendo così gravi infrazioni alle prescrizioni di polizia degli stra-
nieri. Conformemente alla prassi in ambito un siffatto comportamento 
va sancito con l'emanazione di un divieto d'entrata in Svizzera per una 
durata di tre anni. 

G.
Invitata ad esprimersi in merito al suddetto preavviso con replica del 
10 luglio 2008, la ricorrente ha riconfermato quanto asserito in sede di 

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ricorso ed ha sottolineato che in concreto l'attività svolta dall'interessa-
ta  non è atta  a giustificare  una misura  tanto  severa  come il  divieto 
d'entrata emesso nei suoi confronti.

H.
Chiamata ad esprimersi in merito alla suddetta replica, con duplica del  
25 luglio 2008 l'autorità inferiore si è richiamata alle sue precedenti ar-
gomentazioni di fatto e di diritto. 

I.
Su richiesta dell'autorità scrivente, con ulteriore presa di posizione del 
22 maggio 2009, l'autorità di prime cure ha osservato che l'allora im-
minente entrata in vigore del protocollo II  di  estensione dell'Accordo 
sulla libera circolazione delle persone alla Romania e alla Bulgaria non 
modificava la loro posizione nel caso in esame. Infine essa ha ritenuto 
che la prostituzione esercitata senza un'autorizzazione è legata a fe-
nomeni negativi quale la tratta di essere umani, ciò che comporta una 
seria messa in pericolo della pubblica sicurezza. 

Diritto:

1.

1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno 
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta 
l'art. 31 LTAF il Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF o il 
Tribunale) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della 
legge federale del  20 dicembre 1968 sulla  procedura amministrativa 
(PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF. 

In particolare,  le  decisioni  in  materia  di  divieto  d'entrata in  Svizzera 
rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'amministrazione fede-
rale come definita all'art. 33 let. d LTAF - possono essere impugnate 
dinanzi al TAF che nella presente fattispecie giudica quale autorità di 
grado inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione 
con l'art. 11 cpv. 1 e 3 dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera, da 
una parte,  e la  Comunità  europea ed i  suoi  Stati  membri,  dall’altra, 
sulla libera circolazione delle persone [ALC, 0.142.112.681).

1.2 Salvo i casi  in cui la LTAF non disponga altrimenti,  la procedura 
davanti al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).

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1.3 A._______  ha  il  diritto  di  ricorrere  (art.  48  cpv. 1  PA)  e  il  suo 
ricorso,  presentato nella  forma e nei  termini  prescritti  dalla  legge,  è 
ricevibile (cfr. art. 50 e 52 PA). 

2.
L'entrata in vigore, il 1° gennaio 2008, della legge federale sugli stra-
nieri del 16 dicembre 2005 (LStr, RS 142.20) ha comportato l'abroga-
zione della legge federale concernente la  dimora e il  domicilio degli  
stranieri del 26 marzo 1931 (LDDS, CS 1 117) conformemente all'art.  
125  LStr  in  relazione  con  il  suo  allegato  2,  cifra  I. Conformemente 
all'art. 126 cpv. 1 LStr, alle procedure introdotte prima del 1° gennaio 
2008 rimangono tuttavia applicabili le vecchie disposizioni di legge (cfr. 
DTAF 2008/1  consid.  2).  Giusta  l'art.  126  cpv. 2  LStr,  la  procedura 
inerente  alle  domande  presentate  prima  dell'entrata  in  vigore  della 
LStr  il  1° gennaio  2008,  è  retta  dal  nuovo  diritto.  In  concreto  la 
decisione  impugnata  è  stata  emessa  il  15  febbraio  2008,  nella 
presente fattispecie trova pertanto applicazione la LStr. 

3.
Ai sensi dell'art. 49 PA, il ricorrente può invocare la violazione del di -
ritto  federale,  compreso l'eccesso o  l'abuso del  potere  di  apprezza-
mento,  l'accertamento  inesatto  o  incompleto  di  fatti  giuridicamente 
rilevanti nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità canto -
nale non abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica 
d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato 
in nessun caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevanti 
sono in primo luogo la situazione di fatto e di diritto al momento del 
giudizio  (cfr.  consid.  1.2  della  sentenza  2A.451/2002  del  28  marzo 
2003 pubblicata parzialmente in DTF 129 II 215).

4.
Preliminarmente  il  Tribunale  esamina  i  motivi  di  ricorso  di  natura 
formale sollevati dalla ricorrente. 

4.1 La ricorrente contesta la validità degli interrogatori del 17 e del 23 
gennaio  2008  e  richiede  di  constatarne  la  nullità  e  l'estromissione 
dagli atti. Tale censura esula dall'oggetto della presente causa di diritto 
amministrativo  che  verte  unicamente  sulla  decisione  di  divieto 
d'entrata e non sul procedimento di diritto penale nell'ambito del quale 
i suddetti  interrogatori sono stati redatti. Su questo punto il ricorso è 
pertanto inammissibile. 

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Giova inoltre rilevare che a norma di una consolidata giurisprudenza, 
l'autorità amministrativa non è vincolata dalle considerazioni emesse 
in ambito penale, in quanto non persegue il medesimo scopo dell'au-
torità penale e gli  interessi che è chiamata a salvaguardare possono 
differire. Essa valuta dunque sulla base di criteri  autonomi del diritto 
amministrativo qualora l'allontanamento dalla Svizzera di uno straniero 
resosi colpevole di un reato sia necessaria e opportuna. Infatti, se da 
un lato il giudice penale è tenuto a decidere in funzione della migliore 
prognosi  di  risocializzazione,  dall'altro  l'autorità  amministrativa  si 
prefigge di proteggere la sicurezza e l'ordine pubblico (cfr. DTF 131 II 
352 consid. 4.3.2; 130 II 488 consid. 4.2; 129 II 215 consid. 3.2. e giuri -
sprudenza ivi citata).

4.2 La ricorrente contesta inoltre la validità della notifica dell'11 marzo 
2008. Il Tribunale osserva tuttavia che la decisione impugnata ha potu -
to essere notificata presso il patrocinatore legale della stessa l'8 aprile 
2008. Tale notifica non ha cagionato alcun pregiudizio all'interessata 
(cfr.  art.  38  PA)  che  ha  potuto  prendere  atto  del  contenuto  della 
decisione  e  in  seguito  impugnarla.  La  censura  sollevata  appare 
pertanto infondata (cfr. a  questo proposito la  sentenza del  Tribunale 
federale 2C_347/2010 del 4 ottobre 2010).

5.
Dal 1° giugno 2009 è entrato in vigore il Protocollo del 27 maggio 2008 
all’Accordo  tra  la  Confederazione  Svizzera,  da  una  parte,  e  la 
Comunità  europea  ed  i  suoi  Stati  membri,  dall’altra,  sulla  libera 
circolazione  delle  persone,  relativo  alla  partecipazione,  in  qualità  di  
parti contraenti, della Repubblica di Bulgaria e della Romania, succes-
sivamente alla loro adesione all’Unione europea (RS 0.142.112.681.1). 
La ricorrente possiede la nazionalità bulgara: sino al 1° giugno la LStr 
si applica dunque senza restrizioni (art. 2 cpv. 1 LStr). Dopo tale data,  
le disposizioni della LStr si applicano alla ricorrente solo se l'accordo 
non contiene disposizioni derogatorie o se la presente legge prevede 
disposizioni più favorevoli (art. 2 cpv. 2 LStr).

In un primo tempo occorre perciò valutare se la decisione impugnata è 
stata emessa in conformità alla LStr e, dal 1° giugno 2009, se essa è 
conforme alle disposizioni dell'ALC. 

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6.

6.1 Il divieto d'entrata emesso nei confronti di una persona straniera è 
disciplinato  all'art.  67  LStr  il  quale  corrisponde  essenzialmente  al 
previgente art. 13 LDDS. Come in precedenza, il divieto d'entrata non 
ha carattere penale bensì mira a lottare contro le perturbazioni della 
sicurezza  e  dell’ordine  pubblici;  si  tratta  dunque  di  una  misura  a 
carattere preventivo e non repressivo (cfr. Messaggio relativo alla leg-
ge sugli stranieri dell'8 marzo 2002, FF 2002 pag. 3428). 

Ai  sensi dell'art. 67 LStr, l’UFM può vietare l’entrata in Svizzera allo 
straniero  che ha violato  o  espone a  pericolo  l’ordine e  la  sicurezza 
pubblici in Svizzera o all’estero (let. a), ha causato spese d'aiuto socia-
le (let. b), è stato allontanato o espulso (let. c) o ha dovuto essere og-
getto di carcerazione preliminare, in vista di un rinvio coat to o cautela-
tiva (let. d). Il divieto d'entrata è pronunciato per una durata determina -
ta o, in casi gravi, indeterminata (art. 67 cpv. 3 LStr). Durante la durata 
del divieto d'entrata, la persona interessata non può varcare la frontie-
ra svizzera. L’Ufficio federale di polizia può, per motivi gravi, sospende-
re temporaneamente il divieto (art. 67 cpv. 4 LStr).

6.2 La sicurezza e l’ordine pubblici ai sensi della precitata disposizio-
ne costituiscono il concetto generale dei beni da proteggere nel conte-
sto della polizia: l’ordine pubblico comprende l’insieme della nozione di  
ordine, la cui osservanza dal punto di vista sociale ed etico costituisce 
una condizione indispensabile della coabitazione ordinata delle perso-
ne.  La  sicurezza  pubblica  significa  l’inviolabilità  dell’ordine  giuridico 
obiettivo,  dei  beni  giuridici  individuali  (vita,  salute,  libertà,  proprietà, 
ecc.), nonché delle istituzioni dello Stato. Vi è violazione della sicurez -
za e dell’ordine pubblici  segnatamente se sono commesse infrazioni 
gravi o ripetute di prescrizioni di legge o di decisioni delle autorità non -
ché in caso di mancato adempimento di doveri di diritto pubblico o pri-
vato. Ciò può anche essere il caso in presenza di atti che di per sé non 
giustificano una revoca ma la  cui  ripetizione lascia presupporre  che 
l’interessato non è disposto ad osservare l’ordine vigente (cfr. Messag-
gio  precitato  FF  2002  pag.  3424;  cfr.  anche  sentenze  del  TAF  C-
6199/2008  del  24  agosto  2009  consid.  5.2  e  C-6528/2008  del  14 
maggio  2009  consid.  4).  In  questo  senso  l'art.  80  cpv.  1  let.  a 
dell'ordinanza del 24 ottobre 2007 sull'ammissione, il soggiorno e l'atti -
vità lucrativa (OASA, RS 142.201) statuisce che vi è violazione della 
sicurezza e dell'ordine pubblici in caso di mancato rispetto di prescri -

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zioni di legge e di decisione dell'autorità. 

I reati perpetrati contro le norme del diritto degli stranieri, rappresen -
tano delle violazioni di legge e possono dunque in quanto tali condurre 
all'emissione di un divieto d'entrata (cfr. Messaggio precitato FF 2002 
pag. 3429).

7.
In concreto, si rileva che la ricorrente ha riconosciuto di essere entrata 
in  Svizzera  senza  autorizzazione,  avervi  soggiornato  e  lavorato 
illegalmente  quale  prostituta  senza  essere  al  beneficio  di  alcuna 
autorizzazione e questo a più riprese dal mese di agosto 2006 fino al  
mese di  gennaio  2008. In  conseguenza a  questi  fatti  l'interessata  è 
stata condannata con il decreto di accusa del 23 gennaio 2008. Essa 
ha  contravvenuto  più  volte  alle  prescrizioni  legali  che  regolano  il 
soggiorno e l'attività lucrativa degli stranieri in Svizzera (cfr. art. 5 cpv. 
1 let. a e art. 11 cpv. 1 LStr). Anche se in merito all'esercizio illegale 
della prostituzione, il Tribunale in una recente sentenza si è distanziato 
dalle  precedenti  considerazioni  (cfr. precitate  sentenze del  Tribunale 
amministrativo  federale  C-7549/2008  e  C-7550/2008  consid.  6.3),  vi 
sono sufficienti motivi per l'emissione di un divieto d'entrata sulla base 
dell'art.  67  cpv. 1  let.  a  LStr.  Considerato  che  l'interessata  non  ha 
specifici  interessi  privati  ad  entrare  e  soggiornare  in  Svizzera,  la 
decisione di divieto d'entrata emessa nei suoi confronti per una durata 
di tre anni, prima dell'entrata in vigore dell'ALC, appare giustificata.

8.
L'ALC  conferisce  ai  cittadini  degli  Stati  membri  il  diritto  alla  libera 
circolazione. Giusta l'art. 1 par. 1 dell'Allegato I dell'ALC in relazione 
con  l'art.  3  ALC,  i  cittadini  comunitari  hanno  il  diritto  di  entrare  in 
Svizzera previa semplice presentazione di una carta d'identità o di un 
passaporto validi e non può essere loro imposto alcun visto d'entrata 
od  obbligo  analogo.  Come  l'insieme  delle  prerogative  conferite 
dall'Accordo,  questo  diritto  può  essere  limitato  soltanto  da  misure 
giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica 
sanità,  ai  sensi  dell'art. 5 cpv. 1 dell'Allegato I  ALC. Al  fine di  poter 
applicare  uniformemente  tali  nozioni,  esse  vanno  definite  ed 
interpretate  alla  luce  delle  direttive  64/221/CEE,  72/94/CEE  e 
75/35/CEE  secondo  il  loro  testo  in  vigore  al  momento  della  firma 
dell'Accordo  e  della  giurisprudenza  della  Corte  di  giustizia  delle 

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Comunità europee (CGCE) anteriore alla firma dell'ALC (art. 5 cpv. 2 
allegato I ALC in relazione con l'art. 16 cpv. 2 ALC).

8.1 Conformemente alla giurisprudenza della CGCE, le limitazioni al 
principio della  libera circolazione delle persone devono essere inter-
pretate in maniera restrittiva. Ne consegue che possono essere adot-
tati provvedimenti per la tutela dell'ordine pubblico e della pubblica si -
curezza unicamente nel caso in cui si deve ammettere che l'interessa-
to costituisce per lo Stato d'accoglienza una minaccia reale e di gravità 
tale da incidere su un interesse fondamentale della società (cfr. DTF 
131 II 352 consid. 3.2, 130 II 493 consid. 3.2, 130 II 176 consid. 3.4.1,  
129 II 215 consid. 7.3; sentenze del Tribunale federale 2A.39/2006 del 
31 maggio 2006, 2A.626/2004 del 6 maggio 2005 e le sentenze della 
CGCE del 27 ottobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rac. 1977, pag. 1999, 
punti 33-35 del 19 gennaio 1999, Calfa, C-348/96, Rac. 1999, pag. 1-
11, punti 23 e 25).

8.2 I provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono 
inoltre essere adottati  esclusivamente in relazione al comportamento 
personale dell'individuo nei riguardi del quale essi sono applicati (art.  
3 par. 1 della direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 
per il  coordinamento dei provvedimenti  speciali  riguardanti  il  trasferi -
mento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pub-
blico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica [GU L 56 del 4 aprile 
1964, pagg. 850 a 857]). Ciò esclude delle valutazioni sommarie fon-
date unicamente su dei  motivi  generali  di  natura preventiva. La sola 
esistenza  di  condanne  penali  non  può  automaticamente  giustificare 
l'adozione  di  tali  provvedimenti  (art.  3  par.  2  della  direttiva 
64/221/CEE). Una tale condanna sarà quindi determinante unicamente 
se  dalle  circostanze  che  l'hanno  determinata  emerge  un  comporta-
mento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico 
(cfr. DTF 130 II  176 consid. 3.4.1 e sentenza del  Tribunale federale 
2C_378/2007 del 14 gennaio 2008). Le autorità nazionali devono pro-
cedere ad un apprezzamento specifico, effettuato sulla base degli inte-
ressi inerenti alla salvaguardia dell'ordine pubblico, i quali non coinci -
dono necessariamente con gli apprezzamenti all'origine delle condan-
ne penali. In altre parole, queste ultime possono essere prese in consi -
derazione unicamente se le circostanze in cui si sono verificate lascino 
trasparire l'esistenza di una minaccia attuale per l'ordine pubblico. Se-
condo le circostanze, non è comunque escluso che la sola condotta 
tenuta in passato costituisca una siffatta minaccia per l'ordine pubblico 

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(DTF 130 II citato consid. 3.4.1; 129 II citato consid. 7.1. e 7.4.; senten -
za  del  Tribunale  federale  2A.626/2004  del  6 maggio  2005  consid. 
5.2.1; sentenza della CGCE del 26 febbraio 1975, Bonsignore, 67/74, 
Rac. 1975,  punti  6-7  e  le  sentenze citate  Bouchereau,  punti  27-28;  
Calfa, punto 24).

8.3 L'adozione di un provvedimento di ordine pubblico non è subordi -
nata alla condizione che sia stabilito con certezza che la persona sog-
getta ad una misura di divieto d'entrata commetta nuove infrazioni pe-
nali. Al contrario, sarebbe sproporzionato esigere che il rischio di reci -
diva sia nullo per rinunciare all'adozione di tale provvedimento. Tenuto 
conto dell'importanza che riveste il  principio della libera circolazione 
delle persone questo rischio non deve in realtà essere ammesso trop-
po facilmente. È necessario procedere ad un apprezzamento che ten-
ga in considerazione le circostanze della fattispecie e, in particolare, 
della  natura  e  dell'importanza  del  bene  giuridico  minacciato,  così 
come della gravità della violazione che potrebbe esservi arrecata; più 
la  potenziale  infrazione  rischia  di  compromettere  un  interesse  della 
collettività particolarmente importante, meno rilevanti sono le esigenze 
quanto  alla  plausibilità  di  un'eventuale  recidiva  (cfr. DTF 131  II  493 
consid. 3.3; 130 II citato consid. 4.3.1; sentenza del Tribunale federale 
2C_375/2007 dell'8 novembre 2007 consid. 3).

8.4 Infine, come nel caso di qualsiasi altro cittadino straniero, l'esame 
deve  essere  effettuato  tenendo  presente  le  garanzie  derivanti  dalla 
Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti  del-
l’uomo e  delle  libertà  fondamentali  (CEDU,  RS 0.101)  così  come  il 
principio della proporzionalità (DTF 131 II 352 consid. 3.3; 130 II 493 
consid. 3.3; 130 II 176 consid. 3.4.2; sentenze della CGCE del 30 no -
vembre 1995, Gebhard, C-55/94, Rac. 1995, pag. I-4165, punto 37; del 
18 maggio 1989, Commissione delle Comunità europee contro Repub-
blica federale di Germania, 249/86, Rac. 1989, pag. 1263, punto 20). 
Detto principio esige che le misure adottate dallo Stato siano idonee a  
raggiungere lo scopo desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si 
scelgano quelle meno pregiudizievoli per i diritti dei privati. In altre pa-
role deve sussistere un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito e 
i mezzi utilizzati (DTF 131 I 91 consid. 3.3). 

8.5 Ai sensi dell'art. 2 ALC i cittadini di una parte contraente che sog-
giornano legalmente sul territorio di un'altra parte contraente non de-
vono essere oggetto di alcuna discriminazione fondata sulla nazionali-

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tà. Un comportamento non può essere considerato grave se nei con-
fronti dello stesso comportamento manifestato dai propri cittadini non 
vengono adottate misure coercitive o altre misure concrete ed effettive 
al fine di contrastarlo (sentenze della CGCE del 18 maggio 1989, pre-
citata,  punto  19,  del  18 maggio 1982,  Adoui  e  Cornuaille,  115/81 e 
116/81,  Rac. 1982,  1665, punto  8). Inoltre la  CGCE ha riconosciuto 
che all'interno dell'Unione europea la violazione di disposizioni nazio -
nali inerenti all'entrata, al soggiorno e all'attività lucrativa non giustifi -
cano di per sé misure limitanti la libera circolazione delle persone (cfr.  
MARCEL DIETRICH,  Die  Freizügigkeit  der  Arbeitnehmer  in  der 
Europäischen Union, Zürich 1995, pag. 480 e riferimenti ivi citati). La 
CGCE ha ritenuto che il diritto di lavorare in uno Stato membro è un 
diritto che deriva direttamente dall'Accordo. Disposizioni nazionali ine-
renti alla regolamentazione dell'entrata e il soggiorno nonché l'attività 
lavorativa degli stranieri  rappresentano delle mere formalità e la loro 
non osservanza non può compromettere la sicurezza e l'ordine pubbli -
co (sentenza della CGCE dell'8 aprile 1976, Royer, 48/75, Rac. 1976 
497, punto 41 a 44; cfr. in merito a tale problematica le sentenze riuni -
te  del  Tribunale amministrativo federale C-7549/2008 e C-7550/2008 
del 23 agosto 2010). 

8.6 Va infine sottolineato che la Bulgaria e la Romania sottostanno a 
tutt'oggi a delle restrizioni ai sensi dell'art. 10 ALC (cfr. art. 10 cpv. 1b, 
2b, 3b e 4c ALC in relazione con l'art. 38 cpv. 4 dell'ordinanza concer-
nente l’introduzione graduale della libera circolazione delle persone tra 
la Confederazione Svizzera e la Comunità europea e i suoi Stati mem-
bri nonché gli Stati membri dell’Associazione europea di libero scam-
bio (OLCP, RS 142.203]). Ciò nonostante, vista l'importanza della libe-
ra circolazione delle persone (cfr. preambolo dall'ALC) una misura limi -
tante tale libertà fondamentale dev'essere emessa unicamente in pre-
senza di gravi reati (cfr. in merito a tale problematica le sentenze riuni-
te  del  Tribunale amministrativo federale C-7549/2008 e C-7550/2008 
del 23 agosto 2010 consid. 7.4 e riferimenti ivi citati). 

8.7 Nella specie l'interessata ha soggiornato in Svizzera ed ha svolto 
l'attività di  prostituta a più riprese senza il  necessario permesso per 
dei periodi relativamente brevi su un arco temporale di circa un anno e 
mezzo (agosto 2006 – gennaio 2008). Essa ha inoltre tentato di rien-
trare in Svizzera l'11 marzo 2008 nonostante il  divieto d'entrata pro-
nunciato nei suoi confronti. Il suo comportamento non può tuttavia es-
sere giudicato grave. In primo luogo va sottolineato che gli effetti nega-

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tivi derivanti da questa attività (tratta di esseri umani per esempio) non 
possono essere imputati al comportamento personale dell'interessata. 
Pertanto una decisione di divieto d'entrata emessa sulla base dell'atti -
vità di prostituta senza permesso è incompatibile con l'art. 3 cpv. 1 del -
la direttiva 64/221/CEE. In secondo luogo si richiama l'attenzione sul  
fatto che la prostituzione in quanto tale, esercitata da cittadine o citta-
dini svizzeri, non è né perseguita legalmente né combattuta da altre 
misure di prevenzione. Sulla base della vincolante giurisprudenza eu-
ropea la Svizzera non è dunque legittimata a ritenere questa attività 
quale minaccia della sicurezza e dell'ordine pubblici a causa degli ef -
fetti negativi che può diffondere nella società. In modo analogo la Sviz-
zera non può ritenere grave una contravvenzione perpetrata contro la 
LStr per soggiorno illegale al fine di esercitarvi la prostituzione ma non 
un'altra attività. Come già rilevato, secondo la CGCE (cfr. consid. 8.5) 
la richiesta di un permesso di soggiorno con attività lucrativa rappre-
senta una formalità e la sua inosservanza non pregiudica alcun bene 
giuridico. Da quanto precede il Tribunale giunge alla conclusione che il 
comportamento della ricorrente non costituisce una minaccia attuale, 
effettiva e concreta all'ordine pubblico, tale da giustificare una misura 
per motivi di ordine pubblico ai sensi dell'art. 5 Allegato I ALC.

9.
Ne discende che la decisione impugnata non è più conforme al diritto  
federale a decorrere dal 1° giugno 2009 (cfr. art. 49 let. a PA). I l ricorso 
deve quindi  essere parzialmente accolto nel  senso che la  misura di  
allontanamento è tolta con effetto a partire da tale data.

10.
Visto l'esito  della  procedura vengono poste a  carico della  ricorrente 
spese processuali ridotte dell'ammontare di fr. 350.- (art. 63 cpv. 1 PA).

Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA in relazione con l'art. 7 del regolamento del 
21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi 
al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF, RS 173.320.2), l'autorità 
di ricorso, se ammette il gravame in tutto o in parte, può d'ufficio o a  
domanda,  assegnare  al  ricorrente  un'indennità  per  le  spese 
processuali indispensabili e relativamente elevante che ha sopportato. 

Visto che l'interessata è patrocinata da un mandatario professionale, 
ha  diritto  ad  un'indennità.  In  ragione  dell'insieme  delle  circostanze 
della fattispecie della sua difficoltà, nonché della mole di lavoro svolto, 

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il Tribunale ritiene, ai sensi degli art. 8 segg. TS-TAF, che il versamento 
alla  ricorrente  di  un'indennità  ridotta  di  fr.  700.-  a  titolo  di  spese 
ripetibili appaia equa.

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale 
pronuncia:

1.
Il ricorso è parzialmente accolto e la decisione di divieto d'entrata del 
15 febbraio 2008 è annullata con effetto dal 1° giugno 2009.

2.
Le spese di procedura di fr. 350.- sono poste a carico della ricorrente e 
sono computate con l'anticipo spese di fr. 700.- versate al Tribunale il  
13 maggio 2008. Il saldo di fr. 350.- è restituito alla ricorrente.

3.
L'autorità inferiore verserà alla ricorrente un importo di fr. 700.- a titolo 
di spese ripetibili ridotte. 

4.
Comunicazione a: 

- ricorrente  (Atto  giudiziario;  allegato:  foglio  di  informazione  per  il  
rimborso)

- autorità inferiore (incarto n. di rif. ... di ritorno)
- Sezione  della  popolazione,  Bellinzona,  per  informazione  (incarto 

cantonale di ritorno)

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.

La presidente del collegio: La cancelliera:

Elena Avenati-Carpani Mara Vassella

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Rimedi giuridici:

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia 
di  diritto  pubblico  al  Tribunale  federale,  1000  Losanna  14,  entro  un 
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. 
e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 
173.110]. Gli  atti  scritti  devono essere redatti  in  una lingua ufficiale, 
contenere le conclusioni, i motivi e l’indicazione dei mezzi di prova ed 
essere  firmati.  La  decisione  impugnata  e  – se  in  possesso  della 
parte ricorrente  –  i  documenti  indicati  come  mezzi  di  prova  devono 
essere allegati (art. 42 LTF).

Data di spedizione: 

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