# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 21a26f54-6a7a-5e73-8d2d-fab2256a0e40
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-12-10
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 10.12.2018 601 2017 191
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2017-191_2018-12-10.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2017 191

Arrêt du 10 décembre 2018

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Marianne Jungo 
Juges : Anne-Sophie Peyraud

Christian Pfammatter 
Greffière-stagiaire : Melina Gadi

Parties COMMUNE DE A.________, recourante, représenté par 
Me Jean-Jacques Collaud, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée

B.________ et C.________, intimés

Objet Affaires communales - Inscription au registre des habitants - 
Etablissement - Résidence effective et intention de se fixer au lieu de 
séjour - Liberté d'établissement 

Recours du 31 août 2017 contre la décision sur recours du 28 juin 
2017

Tribunal cantonal TC
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attendu

que, selon toute vraisemblance au début 2017, les époux B.________ et C.________, (ci-après: 
les époux) ont requis leur inscription au contrôle des habitants de la commune de A.________ (ci-
après: la commune), désireux de faire de leur mobilhome, installé au camping D.________ SA (ci-
après: le camping), à E.________, leur domicile principal;

que, par décision du 7 février 2017, la commune a rejeté leur demande, au motif que son 
règlement communal d'urbanisme interdit l'habitation à l'année dans la zone de camping, que le 
règlement du camping lui-même n'admet pas qu'on y élise domicile principal et que les 
dispositions légales sur le contrôle des habitants imposent que l'adresse corresponde à la 
résidence effective;

que, le 27 février 2017, les époux ont interjeté recours auprès du Préfet du district du Lac (ci-
après: le Préfet) contre la décision précitée;

que, par décision du 28 juin 2017, le Préfet a annulé la décision du 7 février 2017 et astreint la 
commune à inscrire les recourants au registre de ses habitants. En substance, il a considéré 
qu'elle n'était pas en droit de refuser la déclaration d'arrivée faite par les recourants et qu'elle ne 
pouvait pas assurer la conformité de l'affectation d'une zone par le biais de mesures ayant trait au 
contrôle des habitants, un tel examen devant se dérouler dans le cadre d'une procédure de 
construction; 

que, le 31 août 2017, la commune interjette recours auprès du Tribunal cantonal contre dite 
décision, concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à ce qu'interdiction soit faite 
aux époux de s'établir de manière permanente au camping. A l'appui de ses conclusions, elle fait 
valoir qu'elle était en droit de restreindre la liberté d'établissement des époux en refusant leur 
inscription au registre des habitants, dès lors que ce refus est prévu par une base légale, justifié 
par un intérêt public et qu'il est proportionné aux circonstances; 

qu'elle estime en particulier qu'il y a concours entre les prescriptions sur le contrôle des habitants 
et les règles en matière d'affectation des zones et de police des constructions, lesquelles 
s'opposent à autoriser un établissement permanent;

que le Préfet a proposé le rejet du recours le 11 octobre 2017, se référant à un arrêt 601 2016 97 
rendu le 22 juillet 2016 par l'Instance de céans;

que les intimés ont été invités à leur tour à s'exprimer mais qu'ils n'ont pas réagi dans le délai 
imparti;

qu'aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre parties;

qu'il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, 
dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du 
litige;

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considérant

qu'interjeté dans le délai prescrit (art. 79 al. 1 et art. 30 al. 2 du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) auprès de l’autorité compétente en 
vertu de l’art. 114 al. 1 let. c CPJA en lien avec l'art. 22 al. 1 de la loi fribourgeoise du 23 mai 1986 
sur le contrôle des habitants (LCH; RSF 114.21.1), le présent recours a été déposé en temps utile; 

qu'il l'a également été dans les formes légales (art. 80 ss CPJA);

que le Tribunal peut, partant, entrer en matière sur ses mérites, sous réserve de ce qui suit;

que la conclusion tendant à ce qu'interdiction soit faite aux intéressés de s'établir de manière 
permanente au camping est irrecevable, dès lors qu'elle va au-delà de l'objet de la contestation, 
contrairement à ce que prétend la recourante, contestation qui porte exclusivement sur l'inscription 
de ces derniers au registre des habitants de la commune;

que l'art. 24 Cst. garantit aux Suisses et aux Suissesses le droit de s'établir en un lieu quelconque 
du pays, ainsi que le droit de quitter la Suisse ou d'y entrer. La liberté d'établissement garantit ainsi 
la possibilité de séjourner à titre personnel n'importe où dans le pays; elle impose aux cantons et 
aux communes d'autoriser l'établissement de tout citoyen suisse sur leur territoire, et proscrit en 
même temps à ces dernières d'interdire ou de rendre plus difficile le transfert de son domicile par 
un citoyen dans un autre canton, une autre commune ou un autre pays (arrêt TF 2P.49/2007 du 
3 août 2007 consid. 2.1; ATF 127 I 97 consid. 4c); 

que la loi du 23 juin 2006 sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres 
officiels de personnes (LHR; RS 431.02) définit la commune d'établissement comme celle dans 
laquelle une personne réside, de façon reconnaissable pour des tiers, avec l'intention d'y vivre 
durablement et d'y avoir le centre de ses intérêts personnels. Une personne est réputée établie 
dans la commune où elle a déposé le document requis. Elle ne peut avoir qu'une commune 
d'établissement (art. 3 let. b 1ère phr. LHR);

qu'en revanche, la commune de séjour est celle dans laquelle une personne réside dans un but 
particulier sans intention d'y vivre durablement, mais pour une durée d'au moins trois mois 
consécutifs ou répartis sur une même année; il s'agit notamment de la commune dans laquelle 
une personne séjourne pour y fréquenter les écoles ou se trouve placée dans un établissement 
d'éducation, un hospice, un hôpital ou une maison de détention (art. 3 let. c LHR);

que l'établissement (au sens large) est une notion de police qui désigne la résidence ou le séjour, 
policièrement réguliers, d'une personne en un lieu déterminé (cf. arrêts TF 2C_341/2016 du 
3 octobre 2016 consid. 4.2; 2C_581/2012 du 28 juin 2012 consid. 4.1 et les références citées);

que l'art. 3 let. b LHR vise entre autres à définir la notion de commune d’établissement à l'échelon 
national, en s'appuyant sur la définition du code civil (cf. Message du 23 novembre 2005 
concernant l’harmonisation de registres officiels de personnes in FF 2006 439, 469);

que, contrairement au droit civil, où le principe de la nécessité d'un domicile postule d'admettre un 
domicile fictif dans certaines circonstances (cf. art. 24 CC), la résidence dans une commune doit 
être effective pour fonder un établissement. Par ailleurs, la présomption de l'art. 3 let. b 2ème phr. 
LHR liée au dépôt des papiers est étrangère à la notion de domicile civil. Sous ces réserves, la 

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notion d'établissement dans une commune au sens de l'art. 3 let. b 1ère phr. LHR est calquée sur la 
jurisprudence rendue à propos de l'art. 23 al. 1 CC, qui soumet la constitution d'un domicile 
volontaire à deux conditions, à savoir: 

 d'une part, une condition de résidence, soit un séjour d'une certaine durée dans un endroit 
donné et la création en ce lieu de rapports assez étroits et, 

 d'autre part, une condition personnelle, soit l'intention de se fixer pour une certaine durée 
au lieu de sa résidence de manière reconnaissable pour les tiers (arrêt TF 2C_413/2011 du 
13 avril 2012 consid. 3.1 et les références citées);

que, de la même manière que l'art. 23 al. 1 CC est complété par la présomption que les motifs 
spéciaux de séjour dans les établissements visés par l'art. 26 CC (écoles, maisons d'éducation, 
hôpitaux, etc.) ne créent pas un domicile, l'art. 3 let. b LHR doit se lire conjointement avec l'art. 3 
let. c LHR qui prévoit que la résidence prolongée (plus de trois mois) d'une personne dans un 
établissement de ce genre doit être considérée comme un simple séjour dans la commune 
concernée (cf. arrêts TF 2C_341/2016 du 3 octobre 2016 consid. 4.2; 2C_413/2011 du 13 avril 
2012 consid. 3.1 et les réf. citées);

qu'en droit fribourgeois, l'art. 2 let. a LCH reprend les notions du droit fédéral pour définir 
l'établissement et le séjour (cf. arrêt TF 2C_413/2011 du 13 avril 2012 consid. 3.1);

que, selon la jurisprudence, une personne peut être établie en même temps à plusieurs endroits 
mais qu'un seul lieu fait office d'établissement principal (cf. arrêt TF 2P.49/2007 du 3 août 2007 
consid. 2.2 et 2.3); 

qu'afin de déterminer lequel des différents lieux doit être tenu pour le domicile de police principal, il 
sied d'examiner si les relations personnelles entretenues avec un certain lieu excèdent celles 
entretenues avec d'autres lieux et si l'on peut présumer que son centre de vie s'y trouve; s'il n'est 
pas possible de déterminer ce qui précède, le domicile de police principal se trouve à l'endroit où 
le citoyen était précédemment établi (cf. arrêt TF 2P.49/2007 du 3 août 2007 consid. 2.3). Afin de 
définir où se trouve le centre de vie d'une personne, entrent en ligne différents indices concrets 
(cf. arrêt TF 2P.49/2007 du 3 août 2007 consid. 2.5);

que les autorités du lieu d'établissement principal, déterminé conformément aux critères précités, 
sont contraintes d'accepter la demande d'inscription du citoyen et de l'inscrire dans les registres 
usuels, cas échéant de réceptionner son acte d'origine et de le conserver en dépôt (cf. arrêt TF 
2P.49/2007 du 3 août 2007 consid. 2.3);

que la notion d'établissement n'est en revanche pas liée à la location ou à la propriété d'un 
logement; il est en effet tout à fait possible, en soi, de s'établir par exemple dans un camping ou 
dans une chambre d'hôtel (cf. arrêt TF FR 601 2016 97 du 22 juillet 2016, p. 5);

qu'en l'occurrence, il n'est pas contesté, ni d'ailleurs contestable, que les époux ont la ferme 
intention de s'établir dans la commune;

qu'à cet effet, ils ont vendu leur villa, acheté un mobilehome et loué une place au camping;

qu'aucun indice contraire ne ressort du dossier;

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que, dès lors que les deux conditions de la résidence durable et de l'intention de s'établir dans la 
commune sont réunies, elles impliquent, pour cette dernière, de devoir accepter la demande des 
intimés et de les inscrire au registre de ses habitants;

que la recourante ne peut pas lier l'inscription litigieuse à des obligations de police des 
constructions ou découlant du contrat de location (camping), comme elle le fait, sauf à introduire 
des conditions supplémentaires à celles prévues par le droit fédéral et le droit cantonal;

qu'au-delà de l'inscription au registre, rien n'interdit en revanche à la commune de veiller au 
respect des clauses de police de la part des intéressés, au contraire;

qu'en particulier, quand bien même il n'y a pas lieu de tenir compte, dans le cadre de la présente 
procédure, du fait que le règlement communal d'urbanisme de la commune de F.________ interdit 
l'habitation à l'année dans la zone camping, cette clause ne s'oppose néanmoins nullement à un 
établissement principal dans la commune à côté d'un ou d'autres résidences secondaires ailleurs, 
durant les mois d'hiver, par exemple;

que, pareillement, il n'y a ici manifestement pas lieu de tenir compte des obligations découlant du 
règlement du camping et du bail conclu entre les époux et le bailleur, ressortissant au droit privé;

que, partant, peut rester ouverte la question de savoir si, dans la mesure où il interdit purement et 
simplement de faire du camping un domicile principal (cf. règlement, ch. 19), ce règlement est 
compatible avec la liberté d'établissement ancrée à l'art. 24 Cst.;

que, sur le vu de ce qui précède, force est de constater que le Préfet n'a pas excédé ou abusé de 
son pouvoir d'appréciation en rendant la décision attaquée;

que, partant, le recours doit être rejeté et la décision confirmée;

qu'il n'est pas perçu de frais de procédure ni alloué de dépens;

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté, pour autant que recevable.

II. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 10 décembre 2018/ape

La Présidente : La Greffière-stagiaire :