# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0c79674c-6949-5509-9761-c845da62a6ca
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-11-29
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 29.11.1995 90.1995.89
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1995-89_1995-11-29.html

## Full Text

Incarto n.

  90.95.00089

  	
  Lugano

  29 novembre 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto
  dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Daniela Regazzi

  

 

visto
il ricorso del 6 giugno 1995 di

 

	
   

  	
  Comune
  di __________;

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la decisione no. __________del __________ maggio
  1995 del consiglio di Stato che approva definitivamente il Piano Regolatore
  del Comune di __________;

   

  viste le osservazioni del 22 agosto 1995 del
  Governo;

   

  esperiti i necessari accertamenti;

   

  letti ed esaminati gli atti;

  

 

r
i t e n u t o,

 

 

in
fatto

 

                                   a.   In data 16 febbraio
1993, con decreto no. 1185, il Consiglio di Stato ha approvato il Piano
Regolatore del comune di _________ adottato dall’Assemblea comunale con seduta
del 12 dicembre 1990.

Nell’ambito di questa approvazione l’autorità governativa aveva espresso
l’intenzione di non approvare alcune porzioni della zona edificabile R2 sita in
località __________ -__________, essendo la contenibilità teorica del PR sovradimensionata
(cfr. decisione no. __________del 16 febbraio 1993, punto 3.6.2 pag. 24 ss e
allegato no 1). Prima di decidere definitivamente, il Consiglio di Stato ha
comunque dato facoltà al Comune e ai proprietari dei fondi direttamente
interessati di presentare, nel rispetto del diritto di essere sentiti, le loro
osservazioni in merito.

 

                                  b.   Per un periodo di 30
giorni, dal 9 maggio al 7 giugno 1994, il Municipio di _________ ha provveduto
alla pubblicazione del piano grafico e dell’estratto della risoluzione
governativa summenzionata.

Con lettera del 20 luglio 1994 l’esecutivo comunale ha quindi trasmesso al
Consiglio di Stato le osservazioni dei singoli proprietari interessati facendo
proprie le argomentazioni degli stessi.

 

                                   c.   Con risoluzione del
3 maggio 1995 l’autorità governativa, esaminate le osservazioni pervenutegli,
ha deciso definitivamente di non approvare l’inserimento in zona edificabile R2
del comparto in esame, attribuendolo conseguentemente alla zona agricola.

 

                                  d.   Avverso questa
risoluzione governativa il Comune di __________, rappresentato dal Municipio,
insorge ora davanti a questo Tribunale, con impugnativa del 6 giugno 1995,
lamentando la violazione dell’autonomia comunale e chiedendo la riconferma del
perimetro edificabile così come approvato dall’Assemblea comunale in data 12
dicembre 1990.

 

                                   e.   Il Consiglio di
Stato, con articolata risposta del 22 agosto 1995, chiede la reiezione
dell’impugnativa.

 

                                    f.   In data 5 ottobre
1995 è stato esperito un sopralluogo alla presenza delle parti, all’occasione
del quale esse si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande
rinunciando al dibattimento finale.

 

in diritto

 

                                   1.   ai sensi di legge
prescrizioni di cui agli artt. 14 e segg. LPT, segnatamente l’art. 15 LPT sulle
zone edificabili e l’art. 16 LPT sulle zone agricole, nonché le disposizioni e
i principi volti a proteggere l’ambiente e l’uomo enunciati dalle legge sulla
protezione dell’ambiente.

                                3.1   Secondo l’art. 15 LPT
le zone edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione già edificati
in larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessari all’edificazione e urbanizzati
entro quindici anni (lett. b).

                                         Va tenuto presente che l’art.
15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile
possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è
escluso, per definizione. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano
tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile,  perché l’inserimento in zona
edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione
legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o
contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a
dispetto delle altre idoneità.

                                         Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a). 

                                         Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.

                                         Si consideri inoltre che
per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati
possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi
intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende
inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.

 

                             3.1.1   L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche
naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol
fare del suolo.

                                         La sua attribuzione a zona
edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3
LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e
conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b), consentire una
razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire
un  sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare
l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a. e b., 24
LPA e 29 OPA). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle
infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c). 

 

                             3.1.2   Per stabilire se i
terreni sono già ampiamente edificati si tien conto delle costruzioni già
esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture
presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e
privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in
considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego
fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, ad eccezione segnatamente
delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni,
né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto
il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case
effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né
basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono
presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, formare un
agglomerato sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata,
un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e
non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà
essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà
significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati,
a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken),
o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono
per prevalenti motivi avere altra attribuzione. 

                                         Si terrà conto che l’art.
3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della
popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della
concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione
edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco
di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la
creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo
indesiderata ma addirittura contraria alla diritto federale (DTF 116 Ia 336 ss consid.
4, 114 Ia 255 consid. 3c).

                                         Va tuttavia considerato
che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art.
15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a
escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente
non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a
ponderazione (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4 d)da).

 

                             3.1.3   Il requisito più
delicato è quello della prevedibile necessità di far capo a determinati fondi,
per l’edificazione, nell’arco di quindici anni.

                                         Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare qual è stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare
il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione
demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i
prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del
piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul
rapporto tra superfici costruite e rimaste libere  all’interno della zona
edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve
di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i
prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale
(DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.

 

                                3.2   Ai sensi dell’art. 16
LPT le zone agricole comprendono i terreni idonei all’utilizzazione agricola o
all’orticoltura e i terreni che, nell’interesse generale, devono essere
utilizzati dall’agricoltura, con l’avvertenza che, per quanto possibile, devono
essere delimitate ampie superfici contigue.

                                         Va tenuto presente che i
terreni agricoli hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, il
che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelli
superstiti e ciò per tutta una serie di motivi, che vanno dalle necessità
dell’agricoltura stessa, all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento
alimentare del paese in caso di grave crisi, alla riserva di aree
impregiudicate per le prossime generazioni e infine alla protezione del
paesaggio. 

                                         Come rileva il Tribunale
federale, le finalità della zona agricola sono molteplici: travalicano l’ambito
meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio, del mercato
immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La zona agricola  è
l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è chiamata a
contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere anche aree
mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di
essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere svolta dalle zone
di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio queste tutelano
solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la protezione di
paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone agricole (sentenza
4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band 95/1994 pag. 133 seg.,
trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso agricolo del suolo è uno dei
fattori che maggiormente determinano le fattezze di un paesaggio (DTF 113 Ia
200). Non a caso, nel porre il rispetto del paesaggio tra i principi
pianificatori fondamentali,  l’art. 3 cpv. 2 LPT precisa alla lett. a) che a
questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura superfici coltive idonee.” 

 

                                   4.   Fatte queste
premesse occorre esaminare se lo stralcio della zona edificabile R2 in località
__________ -__________ operata dal Consiglio di Stato con conseguente
inserimento in zona agricola risulta giustificato dalle circostanze.

Con il sopralluogo si è potuto constatare che in concreto trattasi di un’area
molto bella, posta a sud del paese ed inserita in un paesaggio agreste formato
essenzialmente, a parte la presenza di tre stalle (una abbandonata e le altre
utilizzate a scopo agricolo), da radure prative adibite al pascolo e alla foraggiatura.
Nessuna nuova edificazione sorge in questo comparto. Non si può quindi certo
parlare di ampia edificazione preesistente. Il presupposto di cui all’art 15
lett. a LPT non è pertanto dato.

Inoltre dai documenti in nostro possesso risulta che nel comune non sussiste un
particolare bisogno di estendere oltre la possibilità edificatoria. Si è in
effetti constatato che le nuove zone consentono di realizzare almeno una
quindicina di nuove abitazioni, senza contare lo spazio ancora sfruttabile sui
fondi già edificati, come pure la possibilità d’insediare almeno sei o sette
abitazioni nella zona R2 riservata alla residenza primaria (cfr. decisione del
Consiglio di Stato del 3 maggio 1995, pag. 8). È evidente che per un piccolo
villaggio di montagna come _________, con una popolazione a fine anno 1993 di
62 abitanti (cfr. Annuario statistico ticinese 1994, pag. 66), questo
potenziale edificatorio è più che largamente sufficiente. 

Del resto va pur evidenziato che l’aumento di popolazione registrato in questo
comune nel corso dell’ultimo decennio, non è dovuto ad un aumento della
popolazione indigena, ma bensì ad un fenomeno migratorio di confederati,
peraltro presumibilmente momentaneo, che non può far certo pensare ad
un’inversione del fenomeno endogeno di spopolamento al quale tutti questi
paesini di montagna sono ormai soggetti da decenni. 

Per questi motivi quindi, come pure in considerazione del principio che impone
un uso parsimonioso del territorio, si ritiene che in concreto non sussiste la
necessità di estendere ulteriormente la zona edificabile. Di conseguenza
neppure il presupposto di cui all’art 15 lett. b LPT è in concreto adempiuto.

                                   5.   A mente di questo
Tribunale tuttavia, ciò che maggiormente giustifica lo stralcio di questo
comparto dalla zona edificabile è la sua idoneità agricola.

Già con preavviso del 5 gennaio 1988 la Sezione agricoltura rendeva attento il
Comune sul fatto che l’intera zona R2 prevista a PR sottraeva al comune le sue
superfici agricole più pregiate, sia per il loro posizionamento, sia per la
loro importanza agronomica. Trattasi in effetti di ampie superfici
relativamente pianeggianti adatte sia allo sfalcio che al pascolo e alle quali
attualmente fanno capo aziende agricoli vitali del Comune, come pure aziende
dei comuni viciniori che ne hanno bisogno per mantenere il loro bestiame. Dai
dati del censimento federale delle aziende agricole del 1990, risulta che nel
comune di _________ sono attive 5 aziende agricole, di cui 4 a tempo pieno.
Esse occupano 8 persone (di cui 6 in modo permanente) e presentano un effettivo
di bestiame pari a 21 bovini 89 ovini e 123 caprini (cfr. decisione del CdS del
16 febbraio 1993, punto 3.5.3 pag. 19). Queste risultanze confermano
l’importanza che ancora riveste l’agricoltura a _________. 

La decisione del Consiglio di Stato di assegnare il comparto in esame alla zona
agricola appare quindi a questo Tribunale senz’altro giustificata. Del resto
sin dal momento dell’esame preliminare del PR, i servizi preposti
all’approvazione del piano avevano espresso il loro dissenso circa l’eccessivo
dimensionamento della zona edificabile, rispettivamente circa l’importanza
agricola del comparto posto a sud del paese. Dagli atti risulta inoltre che a
più riprese autorità comunale e cantonale si sono incontrate onde poter trovare
un accordo alla controversa questione. Il perimetro della zona edificabile così
come ora approvato dal Governo è in definitiva il risultato di queste lunghe
trattative. Non si può quindi affermare che l’autonomia decisionale spettante
all’autorità comunale in materia pianificatoria sia stata in concreto violata.

Questo Tribunale giunge pertanto alla conclusione che l’impugnata decisione è
giuridicamente fondata e merita conferma. Il ricorso del comune non può quindi venir
accolto.

 

                                   6.   Dato che il comune
non è intervenuto in difesa di suoi interessi economici, si prescinde dal
prelievo di una tassa di giustizia.

 

Per
questi motivi,

visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   Non si prelevano né spese
né tasse di giustizia.

 

                                   3.   Intimazione:                  - Municipio di _________ 

                                       - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario