# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** de032e26-5121-5aaf-883e-76cef40af8f7
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-04-20
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 20.04.2021 A/3509/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3509-2020_2021-04-20.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3509/2020-LIPAD ATA/424/2021  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 20 avril 2021 

 

   dans la cause 

 

Monsieur A______ 
représenté par Me Romain Jordan, avocat  

contre 

CAISSE DE PRÉVOYANCE DE L'ÉTAT DE GENÈVE 

 

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A/3509/2020 

EN FAIT 

1)  Le 6 mai 2020, Monsieur A______, rédacteur en chef adjoint au quotidien 
B______, a adressé par courriel une liste de questions au service de presse de la 
Caisse de prévoyance de l’État de Genève (ci-après : la CPEG ou la caisse). Il 
faisait suite à un communiqué de presse publié par les partis dit de C______, 
lequel faisait grief au comité de la CPEG d'avoir adopté deux décisions, sans les 
expliquer aux citoyens genevois, à savoir le changement de base du calcul 
actuariel et l'abaissement du taux technique à 1.75%. Ces deux décisions auraient 
impliqué un coût supplémentaire de CHF 2 milliards pour l’État de Genève.  

  Afin de comprendre les termes selon lesquels le comité avait voté ces deux 
décisions, M. A______ demandait à avoir accès au procès-verbal de la séance 
durant laquelle elles avaient été prises. 

2)  La présidence du comité de la CPEG a répondu, le 7 mai 2020, aux 
questions posées par M. A______ mais a refusé la demande d'accès au 
procès-verbal. 

  La décision de changer la table de mortalité et celle d’abaisser le taux 
technique à 1.75% avaient été prises au cours du dernier trimestre de l'année 2019. 

  L'abaissement du taux technique applicable à 1.75% reflétait la perception 
du comité, confirmée par ses experts internes et externes, que les rendements 
obligataires à moyen terme - qui déterminaient en grande partie la borne 
supérieure du taux technique selon la nouvelle version de la directive technique 
DTA 4 -  resteraient défavorables avec un maintien des taux de la Confédération 
dans les valeurs basses atteintes en septembre 2019 (- 0.7 %). Le taux d'intérêt 
technique de référence s'inscrivait depuis plusieurs années dans une tendance 
baissière. Depuis le début des années 2000, les rendements obligataires étaient 
passés d'environ 4 % à - 0. 51 % (valeur 5 mai 2020). Depuis cinq ans, les 
rendements obligataires sans risque étaient négatifs. Une partie des 
investissements de la CPEG ne rapportait pas de gains mais coûtait de l'argent 
(sic). Les prévisions pour l'évolution des rendements n'étaient guère réjouissantes. 
La situation économique actuelle ainsi que la force structurelle de l'économie 
suisse (un franc fort très nuisible pour les entreprises exportatrices) n'anticipaient 
pas un redressement des taux à court et moyen terme. 

  La décision du comité tenait également compte de la limite inférieure du 
taux technique déterminante pour l'apport d'actifs, au sens de l'art. 70 al. 2 let. a de 
la loi 12’228, acceptée sur référendum lors de la votation populaire du 19 mai 
2019, entrée en vigueur le 1er janvier 2020. 

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  En synthèse, le comité avait choisi de limiter le risque grâce à une meilleure 
appréhension des engagements de la CPEG et à une grande prudence quant au 
taux technique, vu les perspectives de rendements obligataires. Dans le cadre de la 
recapitalisation, cette décision renforcerait la pérennité financière de la CPEG. 

  Le comité avait décidé d'opter, à compter du 31 décembre 2019, pour le 
modèle statistique des tables générationnelles, extrapolées à cinq ans, lequel 
prenait mieux en compte, de façon plus précise, en fonction des classes d’âge 
assurées, le risque de longévité que les tables périodiques. Elles évitaient de 
devoir constituer une provision pour risque de longévité. En Suisse, 51 % des 
institutions sans garantie étatique et 13 % des caisses avec une telle garantie 
avaient opté pour les tables générationnelles. 

  Dans le cadre de l'autonomie de la CPEG, l'adoption des paramètres 
techniques faisait partie des compétences inaliénables du comité. En sa qualité 
d'organe suprême de l'institution de prévoyance, le comité avait l'obligation de 
fixer les bases techniques, dont le taux technique et les tables de mortalité pour le 
calcul des engagements de la caisse. Il devait dans ce cadre agir avec prudence 
pour garantir l'équilibre financier de la caisse à moyen et long terme et respecter 
par-dessus tout son devoir fiduciaire envers les assurés. 

  Même au vu de la crise liée au confinement et des conséquences financières 
qu'elle aurait sur l'ensemble de la population et, partant, sur les comptes de l'État, 
le comité ne regrettait pas ses deux décisions. La crise provoquée par la pandémie 
était imprévisible. Au vu de la récession provoquée par ladite crise, il était 
conforté par sa décision, prise dans l'intérêt supérieur des assurés. Au 31 mars 
2020, le portefeuille de la CPEG avait perdu 5.3 %. 

  Enfin, s'agissant de l'accès au procès-verbal de la séance, les séances et les 
délibérations du comité étaient confidentielles et protégées par le secret de 
fonction. 

3)  Le 11 mai 2020, M. A______ a requis la mise en œuvre d'une médiation par 
le préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : le 
préposé ou la préposée adjointe) au vu du refus de la CPEG de transmettre les 
procès-verbaux. Cette demande a été transmise le 18 mai 2020 au responsable 
LIPAD de la CPEG. 

4)  Le 7 juin 2020, la direction de la CPEG a adressé un courrier à la préposée 
adjointe exposant en substance qu'en tant qu'institution de prévoyance, elle n'était 
pas soumise à la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la 
protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08), mais à 
la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992 (LPD - RS 235.1). Le 
préposé ne pouvait selon elle se saisir de l'examen d'une disposition de droit 
fédéral, y compris dans le cadre d'une médiation LIPAD. Elle n'était pas opposée 

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à la tenue d'une séance de médiation, mais sa participation ne pouvait être 
interprétée comme une reconnaissance de son assujettissement à la LIPAD. 

5)  Une séance de médiation a eu lieu le 13 août 2020, en présence de 
Monsieur D______, responsable du pôle juridique et compliance de la CPEG, de 
M. A______ et de la préposée adjointe.  

  La séance n'a pas abouti. 

6)  Le 17 août 2020, le préposé a demandé à la CPEG de pouvoir consulter le 
document sollicité par M. A______, ce à quoi la CPEG lui a opposé, le 21 août 
suivant, une fin de non-recevoir au motif que ledit document était couvert par une 
obligation de secret au sens de l'art. 86 de la loi fédérale sur la prévoyance 
professionnelle vieillesse, survivants et invalidité du 25 juin 1982 (LPP - 
RS 831.40). 

7)  Dans sa recommandation du 31 août 2020, le préposé a constaté qu'il n'était 
pas en mesure de déterminer le caractère public ou non du document sollicité en 
raison du refus de la CPEG de lui en accorder l'accès, alors qu’au terme de son 
analyse, la CPEG était assujettie à la LIPAD. 

8)  Par courrier du 18 septembre 2020, M. A______ a mis la CPEG en demeure 
de rendre une décision suite à la recommandation du préposé du 31 août 2020. 

9)  Le 29 septembre 2020, la CPEG a adressé un courrier à M. A______ 
l'informant qu'elle ne pouvait pas donner une suite favorable à sa demande de 
transmission des procès-verbaux. 

  Les éléments développés par le préposé le 31 août 2020 ne modifiaient pas 
sa position.  

  Même à considérer qu’elle entrait dans le champ d'application de la LIPAD, 
ce qu’elle contestait, elle devrait se prévaloir de l’art. 26 al. 4 LIPAD qui réservait 
le droit fédéral comme faisant obstacle au droit d'accès. Or, précisément, 
l'art. 86 LPP prévoyait un telle obligation de garder le secret vis-à-vis des tiers. 

  Le procès-verbal auquel l'accès était demandé et les indications qu’il 
contenait étaient manifestement couverts par ce secret, opposable tant au préposé 
qu'au journal B______.  

10)  Le 30 octobre 2020, M. A______ a formé recours contre ce refus d'accès par 
acte expédié à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre administrative), concluant préalablement à ce qu'il soit ordonné à la 
CPEG de produire le procès-verbal litigieux et, principalement, à l'annulation de 
la décision du 30 octobre 2020 et à ce qu'il soit ordonné à la CPEG de déférer à sa 
demande d'accès au procès-verbal de la séance durant laquelle « les décisions de 

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baisser le taux technique applicable et de changer de table de mortalité [avaient] 
été prises ». 

  Le principe de la transparence trouvait depuis 2013 une assise 
constitutionnelle à Genève. Contrairement à ce que soutenait la CPEG, elle était 
soumise à la LIPAD, en sa qualité d'établissement de droit public du canton de 
Genève. La CPEG avait partant violé l'art. 30 al. 3 LIPAD en refusant de remettre 
le document litigieux au préposé, ce qui avait conduit à l'échec de la délivrance 
d'une recommandation de sa part. Elle ne faisait valoir aucun motif valable à 
l'appui de son refus de déférer à sa demande d'accès. L'art. 86 LPP invoqué par la 
CPEG ne trouvait pas à s'appliquer dès lors que le procès-verbal sollicité ne 
contenait, de par sa nature, aucune donnée personnelle. Elle ne prétendait 
d'ailleurs aucunement le contraire.  

  Ainsi seul l'art. 86a al. 5 LPP était susceptible de trouver application. Or, il 
permettait la communication de données lorsqu'un intérêt prépondérant le 
justifiait, ce qui était clairement le cas en l'espèce. En effet, les décisions prises 
par le comité concernaient directement les citoyens genevois, lesquels avaient 
récemment voté la recapitalisation de la CPEG pour un montant de CHF 5.3 
milliards. Le principe de transparence commandait ainsi que le public soit tenu 
informé des motifs ayant guidé les décisions de principe du comité, dès lors qu'il 
ressortait des comptes 2019 de l'État de Genève que sans ces décisions, le montant 
engagé par l'État dans le cadre de la recapitalisation aurait pu être réduit de 
CHF 1.9 milliards. 

11)  Le 5 janvier 2021, la CPEG a conclu principalement à l'irrecevabilité du 
recours et, subsidiairement, à son rejet. 

  Un avis de droit de Monsieur E______ relatif à la portée du devoir de 
confidentialité dans les institutions de prévoyance était joint à son courrier du 
7 juin 2020 au préposé. La position de refus de la CPEG avait été confirmée dans 
un second avis de droit de M. E______. 

  Le Tribunal fédéral avait jugé que les institutions de prévoyance, qu'elles 
soient de droit privé ou de droit public, n'avaient pas de pouvoir souverain et 
donc, pas de pouvoir de décision. C'était également le cas en matière de 
communication de données dans le cas de l'application de l'art. 86a al. 5 LPP.  

  En matière de prévoyance professionnelle, la Confédération avait exercé sa 
compétence en adoptant des lois spéciales telles la LPP et leurs dispositions 
d'exécution intégrées dans diverses lois. Les compétences des cantons étaient 
restreintes par chacune de ces règles du droit fédéral. Depuis l'entrée en vigueur 
de l'art. 50 al. 2 LPP dans sa teneur actuelle, la définition des bases techniques 
n'était plus de la compétence de la collectivité cantonale ou communale, mais de 
l'organe paritaire. 

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  La CPEG n'accomplissait pas une tâche publique au sens de la LIPAD. 
Cette loi n'était d’ailleurs pas applicable aux activités de l'État concernant son 
patrimoine financier, les biens n'étant pas affectés directement à une fin d'intérêt 
public. Il en allait par exemple également ainsi de la Banque cantonale genevoise 
(BCGE) dès lors qu'elle n'exerçait pas une tâche publique. La Constitution de la 
République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) 
mentionnait diverses entités publiques participant à la mise en œuvre de ces tâches 
publiques cantonales, mais aucunement la CPEG ou d'autres caisses de 
prévoyance de droit public cantonal ou communal. La CPEG ne gérait pas non 
plus de l'argent public. Les montants qu'elle gérait, même si les employeurs 
avaient participé à leur financement, étaient définitivement acquis aux assurés 
conformément au principe de la bonne foi.  

  Le recours de M. A______, pour autant que recevable, ne pourrait être 
examiné qu'au regard de l'art. 86a al. 5 LPP, s'agissant d'une demande d'accès à 
des données non personnelles, ce que recourant et intimée s'accordaient à 
considérer. Face à l'intérêt au secret de l'art. 86 LPP, M. A______ faisait valoir 
l'intérêt du public à être tenu informé des motifs ayant guidé les décisions du 
comité de la CPEG d'abaisser son taux technique et d'adapter ses bases 
techniques. Ces motifs avaient été communiqués par la caisse de manière détaillée 
et exhaustive. Elle avait dès lors répondu à sa demande. 

  Subsidiairement, un document soumis à l'obligation de confidentialité 
prévue par LPP (art. 86 LPP) constituait une restriction à l'accès aux documents 
au sens de l'art. 26 al. 4 LIPAD. 

12)  Dans une réplique du 8 février 2021, M. A______ a relevé que la CPEG 
étant un établissement de droit public du canton de Genève, elle était 
« évidemment » soumise à la LIPAD.  

  Lui-même n'était pas dans un rapport de prestations à son endroit, ce qui 
pourrait éventuellement justifier une compétence de l'autorité de surveillance, 
mais simplement dans une démarche de transparence, adressée à l'égard d'un 
établissement de droit public ayant impliqué de très grosses dépenses ces 
dernières années pour le contribuable genevois. Prétendre qu'elle ne gérerait pas 
de l'argent public et ne serait soumise à aucune autorité cantonale, dans ce 
contexte, était pour le moins choquant.  

  Pour les mêmes raisons, la force dérogatoire du droit fédéral n'avait pas de 
rôle à jouer, la CPEG étant soumise à la LIPAD, en tant qu'établissement de droit 
public, et non en tant que caisse de prévoyance. 

  En l'espèce, sa requête d'accès ne portait pas sur les données des assurés et 
visait à avoir accès à des documents et pièces consacrés à la gestion d'un 

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établissement public autonome. Il renvoyait au préavis du préposé qui remettait 
bien les choses à leur place. 

13)  Les parties ont été informées, le 11 février 2021, que la cause était gardée à 
juger. 

 

EN DROIT 

1)  La CPEG estime ne pas être soumise à la LIPAD de sorte que le recours 
serait irrecevable. 

 a. La LIPAD régit l’information relative aux activités des institutions et la 
protection des données personnelles (art. 1 al. 1 LIPAD). 

  Elle est constituée de deux volets, correspondant aux deux buts énoncés à 
l'art. 1 al. 2 LIPAD. Elle a pour premier but de favoriser la libre formation de 
l'opinion et la participation à la vie publique par l'information du public et l'accès 
aux documents (art. 1 al. 2 let. a LIPAD ; titre II LIPAD) et pour second but de 
protéger les droits fondamentaux des personnes physiques ou morales de droit 
privé quant aux données personnelles les concernant (art. 1 al. 2 let. b LIPAD ; 
titre III LIPAD). 

   En l'espèce le recourant, rédacteur en chef adjoint d'un quotidien romand, 
fait valoir un besoin d'information en lien avec le premier volet de la LIPAD. 

 b. La LIPAD s’applique notamment aux institutions, établissements et 
corporations de droit public cantonaux et communaux, ainsi qu’à leurs 
administrations et aux commissions qui en dépendent (art. 3 al. 1 let. c, al. 3 et 
al. 5 LIPAD). 

  En l'espèce, selon la loi instituant la caisse de prévoyance de l’État de 
Genève du 14 septembre 2012 (LCPEG - B 5 22) ayant pour objet la création et 
l’organisation de la caisse, celle-ci est un établissement de droit public du canton 
de Genève dont le siège et l'administration sont dans ce même canton (art. 2 al. 1 
et 2 LCPEG). 

  Partant, la CPEG entre dans le champ d'application de la LIPAD. 

 c. En matière d’accès aux documents selon la LIPAD, la décision que 
l’institution concernée prend à la suite de la recommandation formulée par le 
préposé cantonal en cas d’échec de la médiation est sujette à recours auprès de la 
chambre administrative (art. 60 al. 1 LIPAD ; art. 132 de la loi sur l’organisation 
judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05). 

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  En conséquence, le recours déposé en temps utile devant la juridiction 
compétente contre la décision de refus de la CPEG, établissement de droit public, 
de donner accès aux procès-verbaux des séances de son comité est recevable 
(art. 5 let. e et art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 
septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2) a. Toute personne a le droit de prendre connaissance des informations et 
d’accéder aux documents officiels, à moins qu’un intérêt prépondérant ne s’y 
oppose (art. 28 al. 2 Cst-GE). Il a déjà été jugé que cette disposition n’avait pas 
une portée plus large que la LIPAD (arrêt du Tribunal fédéral du 29 janvier 2015 
1C_379/2014 consid. 5.4). 

 b. La LIPAD a pour but de favoriser la libre formation de l’opinion et la 
participation à la vie publique (art. 1 LIPAD). En édictant cette loi, le législateur a 
érigé la transparence au rang de principe aux fins de renforcer tant la démocratie 
que le contrôle de l’administration et de valoriser l’activité étatique et la mise en 
œuvre des politiques publiques (MGC 2000 45/VIII 7671 ss). Le principe de 
transparence est un élément indissociable du principe démocratique et de l’état de 
droit, prévenant notamment des dysfonctionnements et assurant au citoyen une 
libre formation de sa volonté politique (ATA/376/2016 du 3 mai 2016 consid. 4b 
et les références citées). L’adoption de la LIPAD a renversé le principe du secret 
de l’administration pour faire primer celui de la publicité.  

  La LIPAD prévoit un droit d’accès aux documents à toute personne, 
physique ou morale, sauf exception prévue ou réservée par la loi (art. 24 
al. 1 LIPAD). Toutefois, l’application de la LIPAD n’est pas inconditionnelle. En 
effet, dans la mesure où elle est applicable, elle ne confère pas un droit d’accès 
absolu et fait l’objet d’exceptions, aux fins notamment de garantir la sphère privée 
des administrés et de permettre le bon fonctionnement des institutions 
(ATA/213/2016 du 8 mars 2016 consid. 7a et les références citées ; MGC 
2000/VIII 7641 p.7694 ; MGC 2001 49/X 9676 p. 9680 ss, 9697 et 9738). 
L’application des restrictions au droit d’accès implique une juste pesée des 
intérêts en présence lors de leur mise en œuvre (MGC 2000 45/VIII 7641 
p. 7694 ss ; MGC 2001 49/X 9676 p. 9680). 

  Sont ainsi soustraits au droit d’accès les documents à la communication 
desquels un intérêt public ou privé prépondérant s’oppose (art. 26 al. 1 LIPAD). 
Tel est notamment le cas lorsque le droit fédéral ou cantonal interdit l’accès à des 
documents (art. 26 al. 4 LIPAD). Comme exposé dans les travaux législatifs, aux 
exceptions énumérées explicitement à l’art. 26 al. 2 et 3 LIPAD, il a été ajouté par 
prudence une réserve des dispositions de droit fédéral faisant obstacle à l’exercice 
du droit individuel d’accès même si le principe de la primauté du droit fédéral 
suffisait à fonder des refus au regard de normes de droit fédéral (art. 26 
al. 4 LIPAD - art. 24 al. 1 LIPAD - MCG 2000 45/VIII 7643 p. 7698).  

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 c. Au sens de la LIPAD, les documents sont tous les supports d’informations 
détenus par une institution contenant des renseignements relatifs à 
l’accomplissement d’une tâche publique, à savoir une activité étatique ou 
paraétatique (art. 25 al. 1 LIPAD - MCG 2000 45/VIII 7641 p. 7693). Sont 
notamment considérés comme documents, les messages, rapports, études, 
procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, 
prises de position, préavis ou décisions (art. 25 al. 2 LIPAD).      

  En l’espèce, s’il fallait retenir que les documents dont la consultation est 
demandée, soit les procès-verbaux du comité de la CPEG ayant trait aux décisions 
d’abaissement du taux technique à 1.75 % et de changement de table de mortalité, 
contiennent des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une « tâche 
publique » au sens de l’art. 25 al. 1 LIPAD, ce que conteste la CPEG, encore 
faudrait-il établir qu’ils ne doivent pas être soustraits à la communication en 
raison du droit fédéral, au sens de l’art. 26 al. 4 LIPAD, ce que soutient la caisse.  

3) a. La CPEG, créée avec effet au 1er mars 2013, résulte de la fusion de la caisse   
de prévoyance du personnel enseignant de l’instruction publique et des 
fonctionnaires de l’administration du canton de Genève (CIA) et de la caisse de 
prévoyance du personnel des établissements publics médicaux du canton de 
Genève (CEH).  

 b. Elle a pour but d’assurer le personnel de l’État de Genève ainsi que des 
autres employeurs affiliés contre les conséquences économiques de la retraite, de 
l’invalidité et du décès (art. 4 al. 1 LCPEG). Les employeurs affiliés sont : l’État 
de Genève, à l’exception du personnel assuré par d’autres institutions de 
prévoyance instaurées par la législation cantonale, les établissements publics 
médicaux du canton, les établissements publics pour l’intégration du canton, la 
caisse et les institutions externes affiliées conventionnellement ou de par la loi 
(art. 7 LCPEG). Les institutions externes sont les personnes morales de droit 
public ou de droit privé, affiliées à la caisse par convention (art. 8 al. 1 LCPEG). 
Sont par exemple affiliées des institutions de droit privé subventionnées et 
d’autres non subventionnées selon une liste figurant à l’annexe I de la LCPEG.  

 c. La CPEG participe à l’assurance obligatoire prévue par la LPP et fournit de 
prestations conformément à la LCPEG mais au moins les prestations prévues par 
la LPP (art. 5 LCPEG). Elle est soumise à la surveillance de la prévoyance 
professionnelle et est inscrite au registre de la prévoyance professionnelle comme 
exigé par l’art. 48 al. 1 LPP (art. 3 LCPEG). 

4) a. L’art. 113 al.1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101) prévoit que la Confédération légifère sur la 
prévoyance professionnelle, ce qu’elle a fait par l’adoption de lois spéciales telle 
la LPP. Il est ainsi admis que les cantons et les communes ne disposent plus que 
d’une compétence résiduelle en matière de prévoyance professionnelle. Ils 

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peuvent uniquement adopter des dispositions concernant soit les prestations, soit 
le financement des institutions de prévoyance qu’ils instituent (art. art. 50 al. 2 
LPP). 

  Le droit fédéral exige que les caisses de prévoyance inscrites au registre 
revêtent la forme d’une fondation ou soient des institutions de droit public dotées 
de la personnalité juridique. Elles doivent allouer des prestations répondant aux 
prescriptions sur l’assurance obligatoire et être organisées, financées et 
administrées conformément à la LPP (art. 48 al. 2 LPP). Les dispositions de la 
LPP priment les dispositions établies par l’institution de prévoyance (art. 50 
al. 3 LPP).  

 b. Ainsi, conformément aux dispositions du droit fédéral, (art. 50 al. 1 let. a à 
e et al. 2 LPP) la LCPEG fixe les prestations (chapitre V, art. 21 à 23 LCPEG), 
l’organisation de la caisse (section 2 art. 40 et ss LCPEG), l’administration et le 
financement (art. chapitre VI, art. 24 et ss, chapitre VII art. 38 et ss LCPEG), le 
contrôle (chapitre VIII, art. 51 et 52 LCPEG) et les rapports avec les employeurs, 
les assurés et les ayants droit.  

  Les organes de la caisse sont le comité, l’assemblée des délégués et 
l’administration (art. 40 LCPEG).  

  Conformément à l’exigence du droit fédéral d’une gestion paritaire, avec le 
même nombre de représentants des salariés et des employeurs dans l’organe 
suprême de l’institution de prévoyance (art. 51 LPP), le comité de la CPEG, est 
composé de vingt membres, dont un pensionné. Les membres salariés et 
employeurs ont chacun le droit de désigner dix représentants au comité (art. 40 
let. a LCPEG et 42 al. 1 et 2 LCPEG).  

  Le comité assure la direction générale de la caisse, veille à l’exécution des 
tâches légales de celle-ci et en détermine les objectifs et principes stratégiques 
ainsi que les moyens permettant de les mettre en œuvre. Il définit l’organisation 
de la caisse, notamment son administration, veille à sa stabilité financière et en 
surveille la gestion (art. 46 al. 1 LCPEG). 

  Les tâches remplies par le comité, qui sont intransmissibles et inaliénables 
selon l’art. 51a al. 1 LPP, sont listées à l’art. 46 al. 2 LCPEG et correspondent à 
celles prévues par la LPP. Ainsi, notamment, le comité doit définir le taux 
d’intérêt technique et les autres bases techniques (art. 51a al. 2 let. e LPP ; art. 46 
al. 2 let. e LCPEG).  

  Depuis l’adoption d’une réforme législative relative au financement des 
institutions de prévoyance de corporation de droit public du 17 décembre 2010 
(RO 2011 3385), le comité paritaire exerce ses compétences sous la surveillance 
d’une autorité de surveillance, établissement de droit public ne pouvant être 

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soumis à aucune directive dans l’exercice de ses fonctions, aux termes de l’art. 61 
al. 3 LPP et sous la vérification, en matière d’équilibre financier, d’un expert en 
prévoyance professionnelle indépendant, agréée par la commission fédérale de 
haute surveillance. Cet expert soumet des recommandations à l’organe suprême de 
l’institution de prévoyance concernant notamment le taux d’intérêt technique et 
les autres bases techniques (art. 52d al. 1, 52e al. 1 let. a et al. 2 let. a et 72d LPP).  

  Par ces modifications, le législateur fédéral a voulu limiter l’influence 
politique. Les compétences des collectivités publiques lorsqu’elles édictent des 
dispositions légales qui tiennent lieu de dispositions réglementaires ont été 
limitées, les dispositions de la LPP primant celles établies par l’institution (art. 50 
al. 3 LPP en vigueur depuis le 1er janvier 2015 ; ATF 142 II 369 consid. 3.4.2 = 
JdT 2017 I p. 61). 

 c.  Partant, il appert que les choix faits par le comité s’agissant de fixer le taux 
d’intérêt et d’adopter la table de mortalité, lors des séances de comité dont les 
procès-verbaux constituent l’objet dont le recourant demande l’accès, entrent dans 
le cadre des tâches qui sont attribuées de façon obligatoire par le droit fédéral au 
comité paritaire de la CPEG. 

5) a. En matière de transparence, la LPP prévoit un principe très limité applicable 
aux institutions de prévoyance portant sur la réglementation de leur système des 
cotisations, de leur financement, du placement du capital et de leur comptabilité, 
mais à l’égard de leurs assurés, lesquels disposent d’un droit à être informés. En 
revanche, le législateur n’a pas prévu de droit particulier à l’information pour les 
employeurs, ni les tiers (art. 65a et 86b LPP ; arrêt du Tribunal fédéral 
9C_469/2014 du 20 février 2015 consid. 5.4 et 5.5 ; Jürg BRECHBÜHL/Lara 
FRETZ, in : Jacques-André SCHNEIDER/Thomas GEISER/ Thomas GÄCHTER 
[éd.]] LPP et LFLP, Lois fédérales sur la prévoyance professionnelle vieillesse, 
survivants et invalidité et sur le libre passage dans la prévoyance professionnelle 
vieillesse, survivants et invalidité, 2ème éd., 2020, art. 65a n. 9).  

 b. La LPP prévoit que les personnes qui participent à son application, ainsi 
qu’au contrôle ou à la surveillance de son exécution, sont tenues de garder le 
secret à l’égard des tiers (art. 86 LPP). La jurisprudence et la doctrine 
comprennent ce secret comme portant sur toutes les données dont les personnes 
qu’il lie prennent connaissance dans le cadre de leur activité en appliquant la LPP, 
en contrôlant ou en surveillant son exécution. Toute exception à l’obligation de 
garder le secret nécessite une base légale (ATAF 44467/2011 du 10 avril 2012 
consid. 8.3.1 ; E______, in : Jacques-André SCHNEIDER/Thomas GEISER/ 
Thomas GÄCHTER [éd.] op. cit., art. 86 n. 10).  

 c. Partant, les membres du comité de la CPEG sont soumis à l’obligation de 
confidentialité de l’art. 86 LPP ainsi qu’à la menace des peines prévues par 
l’art. 76 LPP en cas de violation de l’obligation de garder le secret. Ils sont 

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également soumis au secret de fonction, sous réserve de devoirs de 
communication et d’information imposés par cette loi ou par la législation 
fédérale (art. 55 LPCEG). 

   Il appert donc que la LCPEG ne prévoit ainsi pas d’exception au secret de 
fonction qui pourrait être donné par une autre loi cantonale. 

6) a. S’agissant de l’interdiction de la communication de données non 
personnelles à des tiers, la LPP prévoit une exception à l’art. 86a al. 5 let. a LPP, 
en tant que clause générale. Des données non personnelles pourraient être 
communiquées lorsqu’un intérêt prépondérant le justifie.  

  Cette disposition joue un rôle en lien avec l’obligation de garder le secret 
des membres de l’organe paritaire. La communication sur la base de l’art. 86a 
al. 5 let. a LPP présuppose que l’intérêt à la communication de données non 
personnelles telles que par exemple des informations relatives à des questions 
matérielles fournies par des membres de l’organe paritaire à l’employeur, d’une 
part, et aux employés (ou à des organisations d’employés), d’autre part, prévale 
par rapport à l’obligation de garder le secret. Les membres de l’organe paritaire 
doivent également avoir le droit, sur demande, d’expliquer aux employés de 
l’entreprise les informations reçues et, en cas de besoin, de les informer de 
manière générale quant aux discussions tenues au sein du conseil de fondation 
(art. 86a LPP, E______, in Jacques-André SCHNEIDER/Thomas GEISER/ 
Thomas GÄCHTER [éd.] op. cit., art. 86a n. 26). 

 b. Il appert donc que le droit fédéral applicable à l’activité du comité au sein de 
la CPEG ne prévoit pas de communication de données, mêmes non personnelles à 
des tiers, sauf exception impliquant un intérêt prépondérant.  

7)  Le recourant estime qu’un tel intérêt prépondérant existe. Les décisions 
prises par le comité de la CPEG concerneraient directement les citoyens genevois 
en raison des montants payés par l’État pour la recapitalisation de la CPEG. Selon 
lui, ces montants auraient pu être réduits si les décisions du comité avaient été 
différentes.  Il existait donc un intérêt à connaître les motifs de ces décisions.  

 a. L’État de Genève, en sa qualité d’employeur, est soumis à la LPP et a 
l’obligation d’assurer ses employés, comme les employeurs privés 
(art. 11 al. 1 LPP ; art. 5 LCPEG). Dans ce but, le législateur genevois a créé la 
CPEG et défini son organisation (art. 1 LCPEG). Cette institution assure 
également les employés d’autres employeurs affiliés (art. 4 al. 1 LCPEG). 

  Le comité paritaire de la CPEG assure la direction générale de la caisse, 
veille à l’exécution de ses tâches légales et en détermine les objectifs et principes 
stratégiques, ainsi que les moyens permettant leur mise en œuvre. Il définit 
l’organisation de la caisse, notamment son administration, veille à sa stabilité 

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financière et en surveille la gestion en définissant notamment le taux technique et 
les autres bases techniques (art. 46 al. 1 et al. 2 let. e LCPEG). 

  Cette forme de gestion paritaire, figurant dans la loi cantonale est exigée de 
façon obligatoire par la LPP pour toutes les institutions de prévoyance qu’elles 
soient publiques ou privées (art. 51 et 51a LPP). Avant la révision législative du 
17 décembre 2010, il était admis que les institutions de prévoyance publiques 
étaient constituées en unités administratives dépendant d’un canton et donc, 
subordonnées aux organes politiques cantonaux. Depuis lors, ces institutions 
doivent être obligatoirement séparées de l’administration centrale et la 
responsabilité de leur gestion opérationnelle et de leur sécurité financière a été 
transférée à leur organe suprême, le comité paritaire. Ainsi, en raison de cette 
modification législative, les liens de la collectivité publique avec l’institution de 
prévoyance se limitent actuellement à celle de sa qualité d’employeur affilié et à 
sa qualité de garant (ATF 142 II 369 consid. 3.4.2 = JdT 2017 I p. 61). En 
application du droit fédéral, le canton ne peut édicter que des dispositions 
concernant les prestations ou le financement (art. 50 al. 2 LPP). 

  Ainsi, en plus d’avoir des représentants siégeant au comité paritaire 
désignés par le Conseil d’État (art. 44 LCPEG), l’État de Genève est garant de la 
CPEG ainsi que de deux autres caisses de prévoyance, celle des fonctionnaires de 
police et des établissements pénitentiaires et celle de la fondation de prévoyance 
en faveur du personnel des transports publics genevois, en tant qu’institutions de 
prévoyance publiques cantonales au bénéfice d’une dérogation de l’autorité de 
surveillance au système de la capitalisation complète (art. 1 et 2 de la loi générale 
relative à la garantie de l'État pour les institutions de prévoyance publiques 
cantonales du 17 mars 2006 - LGar - D 2 20 ; art. 25 al. 1 LCPEG ; art. 72c LPP). 
De plus, l’État doit s’acquitter d’un intérêt égal au taux minimum selon l’art. 15 
al. 2 LPP sur la part du découvert inférieur au palier de l’équilibre financier, 
compte tenu d’un objectif de taux de couverture de 80 % à 40 ans. Il peut 
refacturer cet intérêt aux autres employeurs affiliés, en tout ou en partie, en tenant 
notamment compte du nombre des membres salariés et pensionnés de la caisse qui 
leur sont rattachés ainsi que de leur capacité financière (art. 3 al. 2 LGar). En cas 
de déséquilibre financier structurel prévisible à long terme, attesté par l'expert en 
prévoyance professionnelle, la caisse doit en informer dans les trois mois 
l’autorité de surveillance et le Conseil d'État, qui en informe le Grand Conseil 
(art. 3 al. 3 LGar et art. 28 al. 3 LCPEG). À cet effet, il est prévu que les 
institutions de prévoyance publiques cantonales communiquent toutes les 
informations requises à la détermination de leur équilibre financier (art. 4 LGar). 
La caisse fournit à l’autorité de surveillance les informations nécessaires au 
contrôle et à l’approbation de son plan de financement ainsi qu’à la poursuite de 
sa gestion selon le système de la capitalisation partielle (art. 26 al. 6 LCPEG).  

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 b. Il appert ainsi que les devoirs d’information de la caisse n’existent qu'à 
l'égard de l’autorité de surveillance, de l’expert en prévoyance professionnelle ou 
encore du Conseil d’État, à l'exclusion des tiers. 

  En conséquence, contrairement à ce que soutient le recourant, aucun intérêt 
prépondérant au sens de l’art. 86a al. 5 LPP, distinct de ceux concrétisés dans le 
devoir d’information prévu par la LGar ou dans le mécanisme de gestion paritaire 
de la CEPG, qui permettrait de justifier la communication des documents litigieux 
à un tiers, contrairement à l’interdiction de communication de données de 
l’art. 86 LPP, ne peut être mis en évidence.  

  Il découle de ce qui précède, qu’en l’espèce, l’hypothèse prévue à 
l’art. 26 al. 4 LIPAD dans laquelle le droit fédéral fait obstacle à la 
communication des documents demandée est réalisée.  

8)  En tous points infondé, le recours déposé contre la décision de refus de la 
CPEG de communiquer les procès-verbaux de son comité au recourant, sera 
rejeté.  

9)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du 
recourant (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée 
(art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 30 octobre 2020 par Monsieur A______ contre 
la décision de la caisse de prévoyance de l’État de Genève du 29 septembre 2020 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Monsieur A______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 

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de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat du recourant, ainsi qu'à la 
caisse de prévoyance de l'État de Genève et au préposé cantonal à la protection des 
données et à la transparence. 

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Krauskopf, M. Verniory, 
Mme Lauber et M. Mascotto, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. Scheffre 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Payot Zen-Ruffinen 
 

 

OPINION SÉPARÉE 

(art. 119 Cst-GE et 28 al. 4 et 5 du règlement de la Cour de Justice - 
RCJ - E 2 05.47) 

  Il ne m'est pas possible de souscrire à l'opinion majoritaire de la chambre 
administrative dans la présente affaire, pour les raisons qui suivent. 

  À titre liminaire, on notera que la présente cause fait s'entremêler droit 
cantonal et droit fédéral d'une part, droit d'accès au document, droit des données 
personnelles et secret de fonction d'autre part, ce qui pose des questions 
complexes qui sont ici abordées de manière trop simple à mon sens. 

  Je partage la première partie du raisonnement qui consiste à dire que la 
LIPAD trouve application en l'espèce, dès lors que la CPEG est un établissement 
de droit public cantonal (consid. 1b). 

  Comme le précise le consid. 1c, on se trouve ici en présence d'une demande 
d'accès à un document, et plus précisément à un document de séance (procès-
verbal d'une séance de comité). Dans un premier temps, la CPEG avait déclaré ne 
pas être soumise à la LIPAD mais uniquement à la LPD, alors que cette loi n'est, 

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au niveau fédéral, pas pertinente en l'espèce : s'agissant d'une demande d'accès à 
un document, ce serait, toujours au niveau fédéral, la loi fédérale sur le principe de 
la transparence dans l'administration, du 17 décembre 2004 (LTrans - RS 152.3), 
qui trouverait application. 

  La deuxième étape du raisonnement consiste dès lors à se demander si la 
séance dont le procès-verbal est demandé est publique, non publique ou à huis 
clos, selon la terminologie des art. 5 à 7 LIPAD. La question n'est pas traitée dans 
la LCPEG, si bien que, selon les art. 5 al. 1, 6 al. 2 et 17 al. 1 LIPAD, les séances 
du comité ne sont pas publiques, sans être à huis clos, ce qui a pour conséquence 
que les procès-verbaux desdites séances sont en principe accessibles. 

  L'on se retrouve alors, comme cela est fait aux consid. 3 à 7 de l'arrêt, à 
examiner l'exception posée par l'art. 26 al. 4 LIPAD, qui soustrait notamment au 
droit d'accès les documents à la communication desquels le droit fédéral fait 
obstacle. Les consid. 3 et 4 ne prêtent pas le flanc à la critique, y compris la 
conclusion selon laquelle les choix faits par le comité dans les domaines 
concernés entrent dans le cadre des tâches attribuées de façon obligatoire par le 
droit fédéral au comité paritaire de la CPEG. 

  L'arrêt considère néanmoins que les art. 86 et 86a LPP constituent des 
normes fédérales interdisant l'accès aux procès-verbaux des séances du comité, ce 
qui mérite plus ample examen. 

  Il convient de rappeler que ces deux dispositions ont été introduites par une 
novelle du 23 juin 2000, en vigueur depuis le 1er janv. 2001 (RO 2000 2689). 
Selon le titre du message du Conseil fédéral (FF 2000 219), les dispositions de la 
novelle avaient pour but « l'adaptation et l'harmonisation des bases légales pour le 
traitement des données personnelles dans les assurances sociales » (c'est moi qui 
souligne en italiques), ceci à la suite de l'adoption de la LPD. Elle ne pouvait à 
l'évidence mettre en œuvre la LTrans, qui a été adoptée le 17 décembre 2004 et est 
entrée en vigueur le 1er juillet 2006. 

  L'art. 86 LPP est intitulé « secret de fonction », secret qui est aussi prévu de 
manière plus laconique à l'art. 33 de la loi fédérale sur la partie générale du droit 
des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1). Selon le Tribunal 
fédéral, l'art. 86 LPP règle le devoir de discrétion des personnes qui s'occupent de 
l'exécution de cette loi, tandis que l'art. 86a LPP règle les exceptions au devoir de 
garder le secret (arrêt du Tribunal fédéral 2A.96/2000 du 25 juillet 2001 consid. 
2b ; voir aussi message, FF 2000 225). D'une manière générale, le secret de 
fonction fait l'objet d'une règle pénale valant pour tous les échelons et domaines 
administratifs, à savoir l'art. 320 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP -
 RS 311.0), et de nombreuses règles spécifiques de droit public rappelant ce 
principe (sans que tous les échelons et entités soient couverts par de telles règles : 

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aucune norme de droit public ne rappelle ainsi le secret de fonction des conseillers 
fédéraux, qui y sont pourtant à l'évidence tenus, cf. ATF 116 IV 56). 

  Principe de transparence et secret de fonction ont certes partie liée. Ainsi, 
l'un des quatre éléments constitutifs objectifs de l'infraction prévue à l'art. 320 CP 
est la présence d'un secret. Or, ne constitue pas une information secrète celle qui 
résulte d'une publication officielle, a déjà été communiquée officiellement au 
public ou serait susceptible d'être communiquée sur requête en application de la 
législation applicable sur la transparence (Alain MACALUSO/Laurent 
MOREILLON/Nicolas QUELOZ [éd.], Commentaire romand – Code pénal II, n. 
21 ad art. 320 CP). Dès lors, si la définition du secret de fonction renvoie au droit 
d'accès aux documents, le droit d'accès aux documents ne peut pas renvoyer à la 
définition du secret de fonction sous peine d'engendrer un « effet Larsen juridique 
», soit un cercle vicieux logique. Affirmer qu'une information soumise au secret 
de fonction est de ce seul fait exclue du droit d'accès revient à rien de moins qu'à 
annuler purement et simplement la législation sur la transparence, qu'elle soit 
fédérale ou cantonale ! Il est donc évident que ce n'est pas parce qu'un 
fonctionnaire ou le membre d'une autorité est soumis au secret de fonction que le 
document qu'il produit est soustrait au droit d'accès. L'art. 86 LPP ne peut dès lors 
constituer l'exception de droit fédéral à l'accès au document demandé. 

  Reste l'art. 86a LPP. Mais si la norme prévoyant le secret de fonction n'est 
pas pertinente, pourquoi la norme qui règle les exceptions audit secret le serait-
elle ? Et si la LPD est étrangère au cas d'espèce puisqu'il s'agit d'accès aux 
documents et non de transmission de données personnelles, pourquoi une norme 
mettant en œuvre la LPD serait-elle pertinente ? Il n'y a ainsi, logiquement, pas de 
norme spécifique dans la LPP qui déroge au droit d'accès aux documents. Une 
étrangeté demeure toutefois, puisque l'art. 86a al. 5 let. a LPP – qui, encore une 
fois, a été adopté pour mettre en œuvre la législation sur les données personnelles 
– parle de transmission de données non personnelles, qui ne peuvent être 
communiquées à des tiers que lorsqu'un intérêt prépondérant le justifie. On 
rappellera que la LPD définit les données sensibles (art. 3 let. c LPD) et les 
données personnelles (art. 3 let. a LPD), mais pas les données tout court, si ce 
n'est en faisant équivaloir le terme de données à celui de données personnelles 
(art. 3 let. a LPD précité). Le message n'explique pas non plus à quoi 
correspondraient ces données non personnelles (FF 2000 224 à 231). Mais même 
à considérer que l'art. 86a al. 5 let. a constituerait bien une norme de droit fédéral 
à même d'exclure l'accès aux procès-verbaux du comité de la CPEG, il faudrait 
encore examiner si un intérêt prépondérant justifierait sa communication. À 
l'évidence, dans le contexte très discuté et public de la recapitalisation de la CPEG 
– votation cantonale à la clef –, la mise à disposition de la presse des documents 
sollicités revêt un intérêt non négligeable. Savoir s'il est prépondérant n'est 
cependant en l'état pas possible, dès lors que la CPEG n'a pas transmis lesdits 
documents à la chambre administrative, comme le prévoit pourtant l'art. 63 

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LIPAD. Il est donc impossible de dire si le résultat auquel parvient l'arrêt est –
 éventuellement et pour autant que l'art. 86a al. 5 let. a LPP soit pertinent, ce qui 
n'est, on l'a vu, pas évident – correct ou non. 

 

* * * * * * * 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :