# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ea87109a-e73a-5612-84e7-be27c272de2b
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-09-02
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 02.09.2015 CDP.2014.273 (INT.2015.403)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2014-273_2015-09-02.html

## Full Text

A.                           
X. a été engagé le 1er janvier 1995
par la Commune A. comme aide-concierge et a exercé son activité principalement
au collège de la commune. A la suite de la fusion des communes de C., son
cahier des charges a été modifié et il a été affecté, après quelques
ajustements, à raison de 60 % à la commune A. et de 40 % à la commune B.
dès le 15 février 2013. Plusieurs réunions entre X. et ses supérieurs ont eu
lieu dans le courant de l'année 2013 qui ont mis en exergue des difficultés
quant au respect des horaires de l'intéressé sur le site de la commune B. (séance
du 08.04.2013), à la charge de travail jugée trop importante par ce dernier (séance
du 12.07.2013), au dosage des produits d'entretien et à des vacances non prises
(séance du 04.10.2013). Après l'avoir entendu, l'administrateur de la Gérance
du patrimoine de la Commune de C. a prononcé à son encontre un avertissement
préalable, pour non-respect des consignes de ses supérieurs en regard de
l'horaire sur le site de la commune B., de l'obligation de prendre ses vacances
et du dosage des produits. Il lui a été imparti un délai de 3 mois pour y
remédier. Cette décision n'a pas été contestée. Le rapport de suivi a conclu à
une très légère amélioration en ce qui concerne le dosage des produits et le
respect de l'horaire à la commune B., mais à une péjoration du suivi des
consignes de manière générale, de même qu'à une insuffisance du rendement,
malgré de très nombreuses heures supplémentaires (rapport du 07.02.2014). Aussi
le Conseil communal a-t-il été requis de licencier X., voire de prononcer un
blâme (rapport du 21.03.2014).

Suite à l'ouverture d'une procédure en vue du licenciement de
l'intéressé pour le non-respect de l'horaire à la commune B. et des directives
des supérieurs ainsi que pour le problème de dosage des produits (courrier du
22.04.2014), X. a contesté ces éléments, faisant valoir que l'horaire qui lui a
été fixé depuis le 1er janvier 2013 compte 42,5 heures au lieu de 40
heures par semaine, qu'en conséquence l'horaire sur le site de la commune B.
était respecté, qu'il lui était difficile de respecter des consignes
contradictoires, qu'il n'avait jamais été entendu sur la trop grande charge de
travail, que depuis l'avertissement il n'a plus surdosé les produits et il a
pris ses vacances, enfin que les autres manquements reprochés n'ont pas fait
l'objet d'un avertissement préalable (observations du 02.06.2014. Il s'en est
suivi une séance dirigée par deux membres du Conseil communal afin d'éclaircir
la question de l'horaire de travail de l'intéressé (procès-verbal du
11.06.2014). Par décision du 9 septembre 2014, le Conseil communal a prononcé
un blâme avec menace de cessation des rapports de service à l'encontre de X. et
lui a imparti un délai de 3 mois pour respecter le taux d'activité à la commune
B., diminuer ses heures variables et supplémentaires à 70 heures, respecter les
directives des supérieurs et augmenter son rendement au travail. Il l'a enjoint
sans délai à ne pas faire d'heures supplémentaires, à respecter le dosage des
produits et à utiliser les outils informatiques à disposition (outlook et
timelead).

B.                           
X. interjette recours devant la Cour de droit
public du Tribunal cantonal contre cette décision, concluant à son annulation,
sous suite de frais et de dépens. Il fait valoir, en bref, que les points qui
ont fait l'objet de reproches dans la décision d'avertissement préalable, à
savoir le surdosage des produits, le respect des heures à effectuer à la
commune B. et la prise des vacances ont été améliorés. S'agissant des autres
éléments reprochés dans la décision attaquée, au demeurant contestés, ils n'ont
pas fait l'objet d'un avertissement préalable contrairement à ce que la loi sur
le statut de la fonction publique (LSt) et la jurisprudence prévoient.

C.                           
Dans ses observations, le Conseil communal
conclut au rejet du recours.

D.                           
Dans leur réplique, respectivement duplique,
les parties maintiennent leur position.

E.                           
Dans un nouveau tour de parole pris
spontanément par le recourant, il précise certains éléments. Il s'exprime
encore une fois après avoir consulté le dossier complet de la cause versé au
dossier par l'intimé à la demande du juge instructeur.

F.                           
Par courrier du 7 mai 2015, l'intimé indique
avoir entamé une nouvelle procédure de licenciement.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le
recours est recevable.

2.                           
a) A l’instar de la majorité des communes
neuchâteloises, la Commune de C. soumet, en vertu de l'article 7.1 de son
règlement général, ses relations juridiques avec ses fonctionnaires communaux à
la loi cantonale sur le statut de la fonction publique (LSt) et à son
règlement d'application communal.

b) A la suite de la modification de la loi sur le statut, par la loi du
5 novembre 2008 (FO 2008, no 52) et conformément à la jurisprudence antérieure
du Tribunal administratif (ATA non publié du 17.06.1997 [TA.140/97] et ATA non
publié du 25.08.2008 [TA.2008.224]), les décisions frappant les fonctionnaires
d'un blâme ou d'un déplacement sont susceptibles d'un recours au Tribunal
administratif (art. 82 al. 3 LSt), l'avertissement
préalable (art. 46 LSt)
restant pour sa part soumis au recours hiérarchique lorsqu’il concerne des
fonctionnaires cantonaux (art. 82 LSt). S’agissant des
fonctionnaires communaux, la jurisprudence du Tribunal administratif, puis de
la Cour de droit public, a par ailleurs toujours considéré que le droit
cantonal ne laissait pas place à un recours intermédiaire et que le recours
direct auprès de l’unique autorité cantonale judiciaire administrative était
seul ouvert (arrêt du TA du 28.12.2010 [TA.2010.68]).

3.                           
a) Conformément à l'article 15 LSt, les titulaires
de fonctions publiques doivent se montrer dignes de la confiance que leur
situation officielle exige (al. 1). Ils accomplissent leurs tâches avec
engagement, fidélité, honnêteté et impartialité, dans le respect des
instructions reçues (al. 2).

b) Au regard du droit des fonctionnaires neuchâtelois, et plus
particulièrement de l'article 45 al. 1 LSt, si des raisons
d'inaptitude, de prestations insuffisantes, de manquements graves ou répétés
aux devoirs de service ou d'autres raisons graves ne permettent plus la
poursuite des rapports de service, l'autorité qui a nommé peut ordonner le
renvoi d'un titulaire de fonction publique. Toutefois, lorsque les faits
reprochés au titulaire de fonction publique dépendent de sa volonté ou lorsque
les exigences de la fonction ne sont pas remplies à satisfaction, le chef de
service ou la direction d'établissement (art. 80 LSt) doit en avertir
par écrit l'intéressé après l'avoir entendu et lui fixer un délai raisonnable
pour s'améliorer, en lui suggérant autant que possible certains moyens pour y
parvenir (art. 46 al. 1 LSt).
A défaut d'amélioration constatée dans le délai imparti, le chef de service
transmet le dossier à l'autorité de nomination avec ses observations (art. 46
al. 2 LSt). Avant
de prendre sa décision, l'autorité de nomination entend l'intéressé en lui
indiquant les faits ou omissions qui lui sont reprochés, ainsi que les moyens
de défense dont il dispose, en particulier son droit de consulter le dossier et
de se faire assister d'un mandataire (art. 47 LSt). Si l'autorité
de nomination estime que la violation des obligations de service ou le
comportement permettent la poursuite des rapports de service, elle peut
renoncer à toute mesure ou prononcer un blâme assorti le cas échéant d'une
menace de cessation des rapports de service (art. 48 al. 1 LSt). Sinon
l'autorité de nomination prononce le renvoi du titulaire de fonction publique
et lui notifie la décision moyennant un préavis de trois mois pour la fin d'un
mois (art. 48 al. 2 LSt).

c) L'avertissement préalable au sens de l'article 46 LSt ne constitue pas
en lui-même une sanction disciplinaire; il s'agit en principe d'une étape
obligatoire avant le blâme ou avant la résiliation des rapports de service,
lorsque les faits qui sont reprochés au titulaire de la fonction publique
dépendent de sa volonté et qu'ils ne sont pas graves au point d'envisager
d'emblée une sanction disciplinaire (ATF 125 I 122 cons.
2 in fine; RJN
2004, p. 125). Selon la jurisprudence, le but de l'avertissement est
d'amender si possible le fonctionnaire (arrêt du TF du 09.10.2006
[2P.149/2006] cons. 6.4). En droit neuchâtelois (art. 46 al. 1 LSt), il implique
l'octroi d'un délai suffisant pour s'améliorer qui tient compte des exigences
posées par le chef de service. Le délai pourra donc être plus ou moins long
selon qu'il s'agit d'améliorer des prestations dont les résultats probants ne
peuvent se vérifier qu'à moyen, voire à long, terme, ou de modifier un
comportement que le fonctionnaire est à même de corriger immédiatement (RJN
2001, p. 203, p.205).

4.                           
Selon la jurisprudence (arrêt du TA du
25.02.2004 [TA.2003.364]),
et conformément à l'article 33 let. a et d LPJA, le Tribunal
administratif, puis la Cour de droit public qui lui a succédé, examinent
uniquement si l'autorité a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé;
la Cour n'est pas habilitée à contrôler l'opportunité de la décision puisque
aucun texte légal ne lui en donne la compétence (RJN
2002, p. 226, p. 230 cons. 2b et les références, 1998, p. 209 cons. 3a et
les références).

Selon une jurisprudence constante (arrêt non publié du TA du 12.01.2012
[CDP.2011.302]), la Cour de droit public examine par contre d'office les
conditions formelles de validité et la régularité de la procédure
administrative suivie devant les autorités précédentes (RJN 1996, p. 246 cons.
2 et les références).

Le recourant demande préalablement que les pièces littérales
ultérieures à la décision attaquée que l'intimé a versées au dossier soient
écartées. En tant qu'un blâme ne peut porter que sur des faits antérieurs à son
prononcé, il y a effectivement lieu d'écarter des pièces qui se rapportent à
des faits postérieurs à la décision entreprise. 

5.                           
Le recourant conteste que deux des trois
manquements relevés dans la décision d'avertissement préalable du 8 novembre
2013 et repris dans la décision attaquée n'aient pas été améliorés dans le
délai imparti.

a) S'agissant du respect des heures à effectuer sur le site de la
commune B., il fait valoir des contradictions dans les directives qui lui ont
été données par l'intimé, compte tenu de l'horaire qu'il doit suivre et qui
compte 42,5 heures par semaine au lieu des 40 heures réglementaires. Il
conteste en outre n'avoir travaillé sur le site de la commune B. entre janvier
et mai 2014 qu'à raison de 33,1 % de son temps.

Il ressort du dossier que le recourant s'est vu remettre par son
supérieur le 15 février 2013 une grille horaire du travail hebdomadaire qu'il
doit accomplir sur les sites de la commune A. et de la commune B. Cette grille
comprend journellement un horaire de 7h30 à 12h00 et de 13h30 à 17h30, soit
42,5 heures par semaine, alors que l'horaire hebdomadaire usuel pour les
fonctionnaires communaux est de 40 heures (art. 5.2 du règlement relatif au
personnel administratif et technique communal). Cette grille lui impose en
particulier de travailler deux matins de 9h00 à 12h00 ainsi que deux
après-midis de 13h30 à 17h30 à la commune B., soit 14 heures par semaine, ce
qui correspond à 33,94 % du temps total sur une base de 42,5 heures ou à
35 % sur une base de 40 heures, mais en aucun cas à 40 %, comme persiste à
l'exiger l'intimé. Ainsi, hormis pour les mois de novembre et de décembre 2013
où le recourant n'a consacré au site de la commune B. que 18,21 % et 26,91 % de
son temps, tout en expliquant avoir été affecté au centre D. - très sollicité
en cette période - pour remplacer un de ses collègues - ce que l'intimé
n'a pas contesté dans sa réponse -, il apparaît qu'en consacrant au site de la
commune B. entre 38,21 % et 42,40 % de son temps entre janvier et mai 2014, et
non 33,1 % en moyenne comme retenu par l'intimé, il a manifestement rempli
son cahier des charges sur ce point.

On ne saurait assurément suivre l'intimé lorsqu'il explique que cette
grille horaire n'avait été remise au recourant qu'à titre indicatif et que,
nonobstant les 42,5 heures prévues, le recourant savait qu'il ne devait
effectuer que 40 heures par semaine. Lors de la séance du 11 juin 2014, il a
été relevé que le recourant "a pris ce planning tel quel, comme quoi il
n'y avait qu'une contrainte absolue, sauf urgence ou autre, qu'il faut être à
9h au plus tard à la commune B.". Bien que la formulation soit peu claire,
on peut comprendre que le recourant avait conscience qu'il était attendu de lui
qu'il respecte avant tout l'horaire pour le site de la commune B., fait qui lui
avait été d'ailleurs répété à de nombreuses reprises et en particulier dans la
décision d'avertissement du 8 novembre 2013. On ne saurait toutefois en
conclure que le recourant était dispensé de respecter la grille d'horaire qui
lui imposait d'être à la commune A. dès 7h30, en particulier en hiver pour
déneiger le collège, ce que l'intimé n'a du reste jamais contesté. Il s'ensuit
qu'on ne saurait reprocher au recourant d'avoir cherché à respecter la grille
horaire ainsi fixée. On relèvera au surplus que son cahier des charges a été
précisé et le nombre d'heures hebdomadaires réduit à 40 heures dès le 9 octobre
2014, soit ultérieurement à la décision attaquée.

b) Le recourant conteste ensuite ne pas avoir amélioré le dosage des
produits d'entretien, ainsi que la décision attaquée le lui reproche.

Le dossier révèle que ce dernier a effectivement rencontré des
difficultés sur ce point (rapport et courrier du 4.10.2013, décision du
8.11.2013) et qu'il a fait des efforts en suivant notamment un cours de conciergerie,
mais que ceux-ci n'étaient toutefois pas encore suffisants (rapport des
7.02.2014 et 21.03.2014 et courrier du 22.04.2014). En revanche, la décision
attaquée se borne à constater que le recourant s'est amélioré avec le dosage
des produits. On ne s'explique dès lors pas pourquoi cette même décision lui
inflige un blâme sur ce point, sans autre explication, d'autant moins que
l'intimé a admis, dans ses observations au recours, que le blâme ne portait pas
sur ce point.

6.                           
Le recourant reproche en outre à l'intimé de
lui avoir adressé un blâme pour des faits qui n'ont pas fait l'objet auparavant
d'un avertissement préalable, à savoir l'accomplissement d'heures
supplémentaires sans l'autorisation des supérieurs hiérarchiques, la
non-utilisation des outils informatiques et l'insuffisance de rendement dans
son travail.

a) Comme indiqué ci-dessus (cf. cons. 3c), l'institution de
l'avertissement préalable au sens de l'article 46 LSt consiste à permettre
à celui qui ne remplit pas à satisfaction les exigences de sa fonction à
démontrer, dans un certain délai, qu'il est capable de fournir l'amélioration
attendue. En cela, l'avertissement préalable constitue une étape obligatoire,
préalable au prononcé d'un blâme ou d'une résiliation des rapports de service.

En l'espèce, les reproches formulés dans la décision attaquée qui
concernent l'accomplissement non autorisée d'heures supplémentaires, la
non-utilisation des outils informatiques, l'insuffisance de rendement du
travail du recourant, de même que l'obligation qui lui est faite de diminuer
ses heures supplémentaires – élément non expressément invoqué dans le recours
mais dont la Cour de céans se doit de tenir compte en vertu de la maxime
d'office en ce qui concerne le respect de la procédure administrative (cf.
cons. 4 supra) –, n'ont pas fait l'objet de la décision d'avertissement
préalable prononcée le 8 novembre 2013. Ces éléments sont certes apparus après
que celle-ci a été rendue, mais on ne saurait raisonnablement admettre que ces
éléments revêtent une gravité telle qu'une suspension provisoire immédiate au
sens de l'article 51 al. 1 LSt s'imposerait,
afin de garantir la bonne marche de la conciergerie de la Commune de C. On ne
saurait davantage retenir que l'intimé puisse démontrer avec certitude que les
améliorations exigées ne pourraient de toute manière pas être réalisées dans le
délai qu'il aurait dû impartir au recourant en respectant la procédure
d'avertissement préalable.

Cela est d'autant plus vrai que les reproches formulés quant à
l'accomplissement d'heures supplémentaires et à l'obligation de diminuer ces
dernières résultent pour partie des attentes contradictoires quant à la charge
de travail hebdomadaire du recourant, puisqu'on attendait de lui qu'il effectue
le planning de la semaine sur une base de 42,5 heures, alors qu'on lui
reprochait dans le même temps de dépasser le pensum hebdomadaire réglementaire
de 40 heures. Quant à l'insuffisance de son rendement, qui au demeurant n'est
fondé sur aucun élément concret au dossier, elle semble avoir été abordée pour
la première fois avec le recourant lors de l'entretien annuel le 21 janvier
2014 (cf. courrier de la commune du 22.04.2014, p. 1) mais n'a pas davantage
fait l'objet d'un avertissement préalable, alors que rien n'en empêchait
l'autorité compétente. Il en va de même du reproche formulé en rapport avec
l'utilisation des outils informatiques.

b) Contrairement à ce que soutient l'intimé, on ne saurait mettre ces
quatre manquements distincts sous le reproche très général fait au recourant de
ne pas respecter les directives de ses supérieurs. Dans la décision
d'avertissement préalable, ce reproche était formulé en rapport avec les trois
manquements constatés, à savoir le respect de l'horaire sur le site de la
commune B., le dosage des produits et la prise de vacances. Il a ainsi été
articulé dans un contexte précis. Le reproche de ne pas respecter les
directives des supérieurs qui fait l'objet de la décision attaquée est au
demeurant trop général pour être formulé en dehors de toute situation concrète,
puisqu'il ne permet pas au recourant de s'améliorer sur des points précis.

7.                           
Pour toutes ces raisons, il y a lieu d'admettre
le recours et d'annuler la décision attaquée. Le présent arrêt et son issue
rendent sans objet l'administration des preuves requise. Il est par ailleurs
statué sans frais, la procédure étant gratuite en la matière (art. 47 al. 4 LPJA).

Vu le sort de la cause, le recourant a droit à des dépens, qui doivent
être fixés par appréciation sur la base du dossier vu l'absence de mémoire de
son mandataire (art. 66 TFrais,
applicable par renvoi de l'art. 69 TFrais). L'activité déployée par celui-ci
peut être évaluée à quelque 6 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué
par la Cour de céans, de l'ordre de 250 francs de l'heure (CHF 1'500), des
débours à raison de 10 % des honoraires (CHF 150, art. 65 TFrais) et de la
TVA au taux de 8 % (CHF 132), l'indemnité de dépens est fixée à 1'782 francs
(TTC).

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Admet le recours et annule la décision entreprise.

2.    Statue sans frais.

3.    Alloue au recourant une indemnité de dépens de 1'782 francs à la charge
de l'intimé.

Neuchâtel, le 2 septembre
2015