# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0007be11-38b7-5d25-ae72-390fe64fb9cd
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-12-05
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 05.12.2023 602 2022 40
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-40_2023-12-05.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 40

Arrêt du 5 décembre 2023

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Dominique Gross
Greffière-rapporteure : Stéphanie Morel

Parties A.________ SA, recourante, représentée par B.________ SA 
représentée par Me Jillian Fauguel, avocate

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée

COMMUNE DE BULLE, intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions - révision du PAL de Bulle 
- déclassement d'une parcelle de zone de centre en zone d'intérêt 
général II autorisant la création d'un parc urbain public - restriction du 
droit de propriété - proportionnalité

Recours du 1er février 2022 contre la décision du 22 décembre 2021

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Le 1er janvier 2006, les Communes de Bulle et de La Tour-de-Trême ont fusionné pour former 
la Commune de Bulle. L'harmonisation et la révision de l'aménagement local de la nouvelle 
commune ont donné lieu à une première mise à l'enquête publique en janvier 2010, puis d'une mise 
à l'enquête complémentaire en février 2011. Suite à la décision d'approbation du 19 décembre 2012 
de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), depuis le 
1er février 2022 et ci-après la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la 
mobilité et de l'environnement (DIME), la commune a adapté son PAL aux conditions d'approbation 
et prévu en outre des modifications supplémentaires. Les adaptations et modifications ont été 
publiées dans les Feuilles officielles (FO) n° 46 du 18 novembre 2016 (modification PAL "ancienne 
ville"), n° 20 du 18 mai 2018 et n° 10 du 8 mars 2019. 

En particulier, dans le cadre de la révision du PAL de 2018, la commune a procédé au changement 
d'affectation de la partie ouest de l'art. ccc du Registre foncier (RF), qui dans sa totalité présente 
une surface de 2'549 m2, propriété de A.________ SA, de zone de centre (ZC) en zone d'intérêt 
général (ZIG) II. Dite parcelle est construite dans sa partie est avec un immeuble d'habitation triple, 
alors que la partie ouest, visée par la modification susmentionnée, est libre de construction et sert 
de parc et de jardin aux locataires de l'immeuble.

B. Les mises à l'enquête ont suscité diverses oppositions, dont celle de la propriétaire précitée, 
invoquant que cette nouvelle affectation impacterait négativement la valeur du bien-fonds et porterait 
atteinte à ses droits de propriété, limitant sa capacité constructive, dès lors que la nouvelle zone est 
destinée à des équipements collectifs, socioculturels et de délassement en plein air et au cimetière, 
alors même que le secteur en question comporte déjà suffisamment de zones vertes. 

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Le Conseil communal a adopté le dossier de modification du PAL "ancienne ville" le 6 juin 2017 et 
le dossier d'adaptation aux conditions d'approbation du PAL le 30 avril 2019. Il a également rejeté 
l'opposition de A.________ SA.

C. Le 20 mai 2019, la propriétaire précitée a recouru contre la décision de la commune auprès de 
l'autorité intimée invoquant une violation du principe de stabilité des plans, de la garantie de la 
propriété ainsi qu'une violation du principe de l'égalité de traitement. 

La commune a proposé le 27 septembre 2019 le rejet du recours.

Le 14 octobre 2019, la propriétaire a maintenu ses arguments.

Le 19 février 2021, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis de 
synthèse, favorable, avec conditions. En particulier, il a préavisé favorablement la mesure consistant 
à établir un parc public sur la partie ouest de l'art. ccc RF et sur la partie est de l'art. ddd RF, déjà 
utilisés comme espaces verts, mais privés, permettant de créer de nouveaux espaces verts dans 
les secteurs denses en vue de garantir et de ménager dans le milieu bâti de nombreuses aires de 
verdure et d'espaces plantés d'arbres.

D. Par publication dans la FO n° 8 du 26 février 2021, la DIME fait publier les mesures qu'elle 
entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui 
ne figuraient pas dans le dossier mis à l'enquête publique.

Le 25 mars 2021, la propriétaire a maintenu l'intégralité de ses arguments.

La commune s'est déterminée le 12 avril 2021. 

Suite à ces interventions notamment, le Service de la mobilité (SMo) s'est prononcé le 21 avril 2021, 
le Service des biens culturels (SBC) le 28 juin 2021 et les Transports publics fribourgeois le 2 juillet 
2021.

E. Le 22 décembre 2021, la DIME a approuvé partiellement la modification du PAL ainsi que celle 
pour la zone de l'ancienne ville, avec réserves et conditions. Par décision séparée du même jour, 
elle a rejeté le recours de A.________ SA. Elle a relevé en particulier que le principe de stabilité des 
plans n'avait pas été violé par les modifications apportées au PAL de 2012, au motif que les 
réflexions et les outils légaux ont évolué depuis lors, notamment avec l'introduction, en 2014, du 
principe d'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti et du maintien d'une qualité de l'habitat 
appropriée. Elle souligne également la croissance rapide de Bulle entre 2012 et 2020, nécessitant 
d'entreprendre des mesures permettant de poursuivre la densification du milieu bâti tout en 
conservant ou créant des espaces publics de qualité. Or, il s'avère que l'espace vert présent 
notamment sur l'art. ccc RF, d'une surface d'environ 950 m2, disposant de balançoires, de bancs et 
de plusieurs arbres et arbustes, attenant à une place pavée publique avec des bancs, est situé dans 
une zone bâtie de manière dense dans laquelle il existe peu d'aires de verdure, l'obligation 
d'aménager des jardins potagers - autre élément phare également introduit par la commune en vue 
de devenir une ville plus "verte" - ne s'appliquant pas au centre-ville. L'endroit présente des 
caractéristiques idoines aux buts d'intérêt public poursuivis par la commune qui s'est engagée dans 
un processus progressif pour une ville plus "verte" afin de favoriser l'intégration des nouveaux 
habitants et la cohésion sociale ainsi que de mettre en valeur les structures paysagères et les 
espaces naturels dont elle dispose. La mesure est en outre apte et nécessaire à atteindre les buts 

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mentionnés ci-dessus. Enfin, la commune a limité le changement d'affectation à la partie non 
construite du bien-fonds concerné.

F. Contre cette décision, A.________ SA interjette recours le 1er février 2022 auprès du Tribunal 
cantonal concluant, avec suite de frais et dépens, au maintien intégral de l'art. ccc RF en ZC selon 
le plan d'affectation des zones (PAZ) de la Ville de Bulle. Subsidiairement, la cause est renvoyée à 
l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. A l'appui de ses conclusions, elle 
soutient que la ZC actuelle comporte déjà une multitude de zones vertes, résultant du fait qu'elles 
n'ont, pour certaines, pas été exploitées par les projets de construction passés alors que d'autres 
ont été imposées par de récents plans d'aménagement de détails (PAD), tels les PAD Toula I et 
Toula II, ainsi que celle créée directement au cœur du nouveau projet réalisé sur les art. eee, fff, 
ggg et hhh RF ou le parc urbain prévu sur l'art. ddd RF situé à moins de 200 mètres de sa parcelle 
art. ccc RF. A son sens, le but d'intérêt public poursuivi, d'ores et déjà atteint, n'est dès lors pas 
suffisant pour justifier une restriction de la propriété confinant à un cas d'expropriation matérielle. En 
outre, s'agissant de la proportionnalité, elle estime que le critère de la nécessité peut passer par 
d'autres instruments que le déclassement d'une parcelle privée en ZIG, à l'instar du récent espace 
vert construit au sein du quartier sis sur les parcelles mentionnées ci-dessus. Le principe de la 
proportionnalité au sens étroit est selon elle également bafoué par la mesure litigieuse dès lors qu'il 
existe déjà de nombreuses zones vertes dans le secteur litigieux, certes situées au cœur du tissu 
bâti en ZC.

Dans sa détermination du 3 mars 2022, la commune propose le rejet du recours. Elle rappelle qu'en 
application de la législation fédérale et du plan directeur cantonal (PDCant), elle a prévu, dans son 
plan directeur de l'utilisation du sol, du paysage et des sites, la création de sept parcs urbains qui 
doivent former une armature cohérente et coordonnée avec l'urbanisation et servir de parcs de 
quartiers. Cette concrétisation avait d'ailleurs déjà été inscrite dans le plan directeur de 
l'agglomération (PA) adopté par l'Association MOBUL et approuvé par le Conseil d'Etat en 2016. 
Par la suite, c'est par le biais du PAZ que se sont concrètement délimités au niveau parcellaire les 
parcs évoqués ci-dessus de manière à ce qu'ils puissent répondre aux objectifs visés. Ces 
instruments de planification démontrent que la délimitation des sept parcs urbains ne peut pas être 
remise en cause sur le plan de l'intérêt public et de la prépondérance de ce dernier sur les intérêts 
privés de la recourante notamment. Elle souligne en outre que les espaces verts mentionnés par 
cette dernière ne sont que des espaces privés qui ne peuvent pas être assimilés à des espaces 
publics. Le seul aménagement public est le chemin de mobilité douce qui longe les art. iii et fff RF 
inscrit dans le plan directeur des circulations C Mobilités douces du PAL 2018 et ayant fait l'objet 
d'une servitude inscrite au RF. La délimitation d'une ZIG II reste ainsi le seul moyen pour assurer à 
terme la mise en œuvre du plan directeur communal (PDCom). La création d'un parc urbain en partie 
sur la parcelle de la recourante s'inscrit dans la réflexion globale de mise en réseau des parcs de 
quartier dans des secteurs densément construits. La zone de l'ancienne ville située à l'est se situe 
à proximité et son caractères bâti ne permet pas l'aménagement d'un tel parc urbain. De plus, la 
configuration des lieux se prête particulièrement bien à la délimitation d'un espace public de la sorte 
et la mise en ZIG II permet de maintenir la situation actuelle d'une portion non construite servant 
déjà de délassement ainsi que de la valoriser à terme comme un parc public. Enfin, la commune 
précise avoir limité au strict nécessaire l'atteinte au droit de propriété de la recourante, s'agissant au 
demeurant d'une partie de la parcelle dont la géométrie rend difficile sa valorisation.

Dans ses observations du 6 avril 2022, la DIME propose le rejet du recours, tout en renonçant à 
s'exprimer plus avant.

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Dans sa détermination spontanée du 12 janvier 2023, la recourante relève que la commune a 
précisément évoqué, dans sa détermination, une mesure moins restrictive qu'un déclassement, à 
savoir l'inscription d'une servitude d'aménagement d'un futur parc à usage public sur la parcelle 
litigieuse.

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre parties.

Il sera fait état des arguments, développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent, arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

La recourante, propriétaire de I'art. ccc RF, situé en zone de centre, conteste l'affectation de sa 
parcelle à la ZIG II. Elle a, partant, a un intérêt digne de protection pour recourir au sens de l'art. 76 
let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 
150.1). Déposé par ailleurs dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), et l'avance de 
frais ayant été versée en temps utile (art. 128 CPJA), le recours est recevable en vertu de l'art. 114 
al. 1 let a CPJA comme aussi en vertu de la règle particulière de l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise 
du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). 

Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur les mérites de son recours.

2.

2.1. Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 

2.2. En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. LAT, lequel impose aux cantons d'instituer 
au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. 
également arrêt TA FR 2A 2000 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein 
pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME; 
le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN 
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut - sur le principe - dès lors 
également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références 
citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 

Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 

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renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées). 

Sur le principe, le fait que l'autorité de recours doive laisser aux autorités de rang inférieur la marge 
de manœuvre nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches n'y change rien. L'autorité de recours 
doit en effet vérifier - sans perdre de vue qu'elle n'est pas une autorité de planification - que cette 
marge de manœuvre a été utilisée de manière juste et adéquate. Elle doit en particulier s'imposer 
une certaine retenue lorsque sont en jeu des intérêts locaux pour la sauvegarde desquels la 
proximité, la connaissance des lieux, la démocratie locale et l'autonomie communale sont 
déterminantes (AEMISEGGER/HAAG, in Commentaire pratique LAT, Autorisation de construire, 
protection juridique et procédure, 2020, art. 33 n. 88).

En l'espèce, la DIME ayant jugé, sur recours, en disposant d'une pleine cognition, le Tribunal de 
céans n'a partant pas à revoir, en application de l’art. 78 CPJA, le grief d'inopportunité.

3.

3.1. L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 
LATeC). 

Aux termes de l'art. 39 LATeC, le plan d'aménagement local est l'instrument par lequel la commune 
choisit l'orientation de son développement et fixe ses choix par des mesures concrètes. Il comprend 
le dossier directeur, le plan d'affectation des zones, la réglementation afférente au plan d'affectation 
des zones et les éventuels plans d'aménagement de détail. Un rapport explicatif et de conformité au 
sens du droit fédéral accompagne le plan d'affectation des zones et sa réglementation. 

Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la commune 
et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). 

Les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur 
territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). Cependant, avec l'entrée en 
vigueur de la nouvelle LAT au 1er mai 2014, le développement de l'urbanisation dans les communes 
doit être maîtrisé et limité déjà au niveau du canton. La base de cette maîtrise est un concept 
d'aménagement cantonal, que la LAT révisée exige et qui définit les visions du développement du 
canton (art. 8 al. 1 let. a LAT). Dans cette optique, les nouveaux plans directeurs cantonaux limitent 
fortement la marge de manœuvre des communes par rapport au développement de l'urbanisation, 
et notamment par rapport au dimensionnement des zones à bâtir (AEMISEGGER/KISSLING, in 
Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, art. 15 n. 23; cf. HETTICH/MATHIS, in FHB 
Öffentliches Baurecht, 2016, n° 1.52). 

3.2. La LAT concrétise la vision de l'aménagement du territoire notamment à son art. 1 al. 1, selon 
lequel la Confédération, les cantons et les communes doivent veiller à une utilisation mesurée du 
sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. Ils 
coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient 
à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble 
du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi 
que des besoins de la population et de l'économie. Aux termes de l'art. 1 al. 2 LAT, la Confédération, 
les cantons et les communes soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont 
entrepris notamment aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu 

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bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) ou de favoriser la vie sociale, 
économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation 
judicieuse de l’urbanisation et de l’économie (let. c).

A titre de principes régissant l'aménagement, l'art. 3 al. 3 LAT prescrit que les territoires réservés à 
l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la 
population et leur étendue limitée. Il convient notamment de prendre les mesures propres à assurer 
une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des 
possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis) et de ménager dans le milieu bâti de 
nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e). 

3.3. Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut - en application des 
principes précités - renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. 

Le PDCant de 2018 a notamment pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu 
bâti en premier lieu, par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports 
publics et en mobilité douce. A ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir 
légalisées et équipées existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la 
possibilité d'étendre les zones à bâtir à la définition de mesures en faveur de la densification et de 
la requalification (cf. PDCant T103. Densification et requalification, p. 1). Il prévoit également 
d'intégrer des espaces favorables à la biodiversité dans le processus de densification et des espaces 
publics de qualité, notamment des espaces verts (cf. PDCant, T103. Densification et requalification, 
p. 2). A cet effet, le plan directeur communal doit notamment mettre en évidence les mesures 
nécessaires pour la densification et la requalification (mobilité, protection contre le bruit, valorisation 
de l'espace public et du patrimoine etc.) (cf. PDCant, T103. Densification et requalification, p. 3). 
Quant au règlement communal d'urbanisme, il doit prévoir des dispositions réglementaires favorisant 
la requalification de milieu bâti (indice de surface verte, aménagement des abords, etc.) sur la base 
des résultats de l'étude de densification et requalification (cf. PDCant T103. Densification et 
requalification, p. 3).

Le canton de Fribourg doit principalement assurer la couverture de ses besoins d'urbanisation futurs 
par la réalisation d'objectifs élevés en matière de densification. Ces derniers sont orientés autour de 
trois axes: construire les zones à bâtir non construites, densifier les zones à bâtir et valoriser l'espace 
public (cf. PDCant T103. Densification et requalification, 1. Objectifs, p. 5). En particulier, pour que 
la densification du milieu bâti soit durable, il est nécessaire qu’elle soit planifiée aux endroits 
présentant les meilleures qualités de desserte en transports publics et avec une accessibilité 
attractive et sécurisée en mobilité douce. Celle-ci doit être accompagnée de mesures qui valorisent 
les espaces publics bâtis ou non bâtis (espaces verts) afin d’augmenter l’attractivité et de renforcer 
la qualité de vie (cf. PDCant T103. Densification et requalification, 1. Objectifs, p. 5). A cet égard, la 
nature en milieu bâti participe fortement à la qualité de la densification. Il s’agit dès lors de la 
préserver et de la valoriser. La planification de la densification ne doit ainsi pas se faire au détriment 
des poumons verts intégrés dans le tissu bâti, qui jouent un rôle important de corridor écologique 
(cf. PDCant T103. Densification et requalification, 2. Principes, p. 6).

3.4. Sur le plan régional, le projet d'agglomération bulloise "Mobul", regroupant les Communes de 
Bulle, Morlon, Le Pâquier, Riaz et Vuadens, est directement à l'origine du plan directeur 
d'agglomération (PA), adopté par l'Assemblée des délégués de l'agglomération bulloise le 20 mars 

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2012 et approuvé par le Conseil d'Etat en 2016. En l'état, le projet d'agglomération en est à sa 
quatrième génération. Il constitue un plan directeur 
régional au sens de l'art. 27 al. 1 LATeC (cf. www.mobul.ch/images/image/agglomeration/pda/PDA
%20MOBUL%2020120316_ASS_DELEGUES_version%20d%C3%A9finitive.pdf, consulté la 
dernière fois le 2 octobre 2023, p. 4) et lie notamment les autorités cantonales comme les autorités 
communales qui ont par ailleurs l'obligation d'adapter leur plan d'aménagement local en 
conséquence (cf. art. 32 al. 1 et 2 LATeC). 

Le PA prévoit, afin de tirer parti au mieux de la qualité de l'environnement naturel de l'agglomération, 
notamment d'intégrer les espaces verts aux projets d’urbanisation. Il retient que c’est donc 
notamment en façonnant les limites entre le bâti et les espaces verts que le bâti profitera au mieux 
de la présence de ces espaces (p. ex. allées en bordure de certains parcs urbains). Lorsque 
l’urbanisation est en bordure d’un parc urbain, cela pourrait conduire à une densification de la limite, 
permettant de tirer parti au mieux de la présence du parc. Il prévoit également de créer des "parcs 
de quartiers". En complément à ces espaces paysagers "majeurs", des plus petits espaces verts 
seront intégrés à l’urbanisation. En effet, si l’agglomération bulloise est riche en grands espaces 
verts, on peut constater une certaine pauvreté de plus petits espaces verts, parcs de quartiers… 
Des parcs existent (p. ex. Jardin anglais, parc du Château) mais des secteurs entiers de 
l’agglomération souffrent d’un déficit de ce type d’espaces. Il s’agit dès lors de les intégrer aux 
différentes planifications, souvent à titre d’équipements de quartiers 
(www.mobul.ch/images/image/agglomeration/pda/PDA%20MOBUL%2020120316_ASS_DELEGU
ES_version%20d%C3%A9finitive.pdf, ch. 4.3 Paysage, p. 16 et 18, consulté la dernière fois le 
2 octobre 2023). 

4.

4.1. En vertu de l'art 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1). Ils 
délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2).

D'après l'art. 15 al. 1 à 3 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu’elles répondent aux 
besoins prévisibles pour les quinze années suivantes. Les zones à bâtir surdimensionnées doivent 
être réduites. L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les 
frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire. En 
particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage.

Selon l'art. 18 al. 1 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres affectations que les zones à bâtir, 
agricoles et à protéger des art. 15 à 17 LAT. Ces autres zones sont elles aussi soumises aux 
principes établis par la loi, notamment en ce qui concerne la séparation des terrains bâtis ou à bâtir 
de ceux qui ne le sont pas. Des autres zones au sens de l'art. 18 al. 1 LAT peuvent notamment être 
créées à l'intérieur de la zone à bâtir (art. 15 LAT), en particulier des zones destinées aux loisirs et 
à la détente ainsi que des espaces verts destinés à améliorer la qualité du milieu bâti (cf. art. 3 al. 3 
let. e LAT; arrêt TF 1C_398/2018 du 16 avril 2020 consid. 4.2; ATF 116 Ib 377 consid. 2a et arrêts 
TF 1A.22/2004 du 1er juillet 2004 consid. 1.2; 1P.275/2005 du 4 août 2005 consid. 3.3; voir 
également, MUGGLI, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, art. 18 LAT n. 17; 
WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, 2006, art. 18 LAT n. 26). 

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4.2.

4.2.1. D'après l'art. 43 LATeC, le plan d'affectation des zones répartit l'ensemble du territoire 
communal en zones; en règle générale, il délimite: (a) les zones à bâtir, (b) les zones agricoles et 
(c) les zones de protection (al. 1). Les communes peuvent prévoir d'autres zones destinées à des 
affectations répondant à des besoins spécifiques (al. 2). 

En vertu de l'art. 50 al. 1 et 2 LATeC, les zones à bâtir peuvent être subdivisées notamment en (a) 
zones de centre, (b) zones mixtes, (c) zones résidentielles, (d) zones d’activités, (e) zones d’intérêt 
général et (f) zones libres. La réglementation communale peut admettre dans une zone des 
constructions d’un autre genre que celui qui est prévu, dans la mesure où elles sont compatibles 
avec l’affectation prépondérante. 

Le législateur cantonal, par l'utilisation du terme "notamment" (en allemand "namentlich"), illustre le 
fait que la subdivision des zones à bâtir ne constitue qu'une liste exemplative. Le but de l'art. 50 al. 1 
LATeC était d'ailleurs d'uniformiser des notions souvent utilisées dans les règlements communaux 
d'urbanisme (cf. Message no 43 du 20 novembre 2007 du Conseil d'Etat au Grand Conseil 
accompagnant le projet de loi sur l'aménagement du territoire et des constructions, p. 12; arrêt TC 
FR 602 2017 108 du 18 mai 2018 consid. 3.2).

Partant, les communes ont toute latitude, à côté des zones à bâtir définies à l'art. 50 LATeC, de 
prévoir d'autres zones à bâtir, respectivement de concrétiser les zones à bâtir telles que figurant à 
l'art. 50 LATeC (cf. arrêt TC FR 602 2017 108 du 18 mai 2018 consid. 3.2).

En vertu de l'art. 60 al. 1 LATeC, le conseil communal édicte la réglementation afférente au plan 
d'affectation des zones qui comprend les prescriptions d'aménagement et de construction 
applicables dans les zones définies. 

D'après l'art. 26 ReLATeC, les prescriptions de la réglementation communale fixent notamment les 
possibilités, les restrictions et les interdictions de construire, ainsi que les autres limitations du droit 
de la propriété (al. 1 let. c).

4.2.2. Des parties non constructibles appartiennent en principe à la zone à bâtir, comme des 
surfaces vertes en milieu urbain ou des parcs, tant que l'utilisation du sol n'est pas prépondérante 
et qu'il s'agit bien plus d'une utilisation intensive en tant qu'espace de loisirs ou destiné à l'équilibre 
écologique. Dans la plupart des zones vertes situées dans l'agglomération, de petites constructions 
sont d'ailleurs autorisées, lesquels ne servent d'ailleurs pas uniquement l'utilisation du sol (MUGGLI, 
art. 18 n. 12).

Les zones à bâtir soumises à des restrictions poursuivent en règle générale plusieurs buts en même 
temps et sont désignées de manière différente selon les cantons (zones libres de constructions, 
zones vertes, zones de loisirs, etc.). Elles poursuivent le but de structurer le territoire bâti et de 
séparer les zones d'habitation des zones industrielles, de préserver des espaces verts au sein du 
territoire bâti et de garantir à la population des espaces pour le délassement et les loisirs. Elles 
peuvent encore servir à protéger des points de vue, des paysages urbains ou des monuments. Elles 
concrétisent dès lors les buts et les principes de l'aménagement du territoire, dans la mesure où 
elles contribuent à la qualité de l'habitat et du paysage (art. 1 al. 2 let. abis, 3 al. 2 let. d et 3 let. b et 
e LAT). Même s'il n'existe pas de minima en la matière, il faut admettre que tout être humain doit 
avoir accès à une zone de délassement à une distance raisonnable de son domicile. Les zones à 
bâtir soumises à des restrictions sont ainsi indiquées en particulier dans les régions qui ne sont 

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attenantes ni aux zones agricoles ni aux forêts. Cela n'exclut toutefois pas d'affecter également à 
de telles zones des surfaces limitrophes à la zone à bâtir en périphérie du milieu urbain 
(JEANNERAT/MOOR, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen 
édit., 2016, art. 14 n. 59).

Ces considérations se trouvent également en conformité avec la Déclaration de Davos, à laquelle 
ont adhéré les Ministres européens de la culture en 2018, à l’initiative de la Suisse, et dont les 
principes et objectifs sont mis en œuvre par le Mémorandum de Davos adopté par les Etats en 2023, 
lequel instaure l’Alliance de Davos. De manière générale, la Déclaration de Davos vise à instaurer 
les conditions nécessaires à un bâti de qualité au niveau politique et stratégique, et prévoit en 
particulier une approche adaptative pour façonner notre environnement: une approche enracinée 
dans la culture, qui renforce la cohésion sociale, assure la durabilité de l’environnement et contribue 
à la santé et au bien-être de tous (cf. Déclaration de Davos 2018, p. 5, n. 7; Mémorandum de Davos, 
p. 4, n. 1, https://www.bak.admin.ch/bak/fr/home/baukultur/konzept-baukultur/erklaerung-von-
davos-und-davos-prozess.html, consulté le 14 novembre 2023). 

4.2.3. L'affectation d'une parcelle précédemment constructible à une zone verte inconstructible 
représente une restriction à la garantie de la propriété (arrêt TF 1C_344/2018 du 14 mars 2019 
consid. 3.1). Il en va de même d'un immeuble affecté à une zone à bâtir soumise à des restrictions 
en matière d'usage et de constructions. La conformité à l'art. 26 Cst. est admise si la restriction 
répond à un véritable intérêt public; elle ne peut pas, sans être intégrée dans un concept de 
développement du territoire, poursuivre un but général comme la conservation de surfaces vertes 
ou d'espaces publics ou concrétiser uniquement les vœux de la population d'un quartier donné. La 
désignation de telles zones doit en outre être proportionnelle. Ainsi, il ne saurait être question 
d'affecter de plus grandes surfaces que nécessaires à la zone libre de construction et une telle 
affectation ne peut se faire si le même but peut être atteint par le biais de mesures moins incisives 
(par exemple affectation de la surface à une zone pour des constructions publiques ou des 
installations ou création d'une ligne d'implantation) (JEANNERAT/MOOR, art. 14 n. 60). 

Le Tribunal fédéral a déjà jugé que l'instauration de zones vertes répond non seulement au bien-
être des habitants mais qu'elle revêt en outre une grande importance pour l'adaptation au 
changement climatique (entre autres en vue d'éviter les îlots de chaleur) (arrêt TF 1C_471/2021 du 
10 octobre 2022 consid. 3.6.3). La création de zones vertes peut ainsi contribuer à la santé de la 
population (HÄNNI, Planungs- Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7e éd., 2022, p. 688). 

Enfin, l'examen de la proportionnalité est en général absorbé par celui de la balance des intérêts 
lorsqu'il s'agit de planification territoriale. En effet, la validité d'un plan d'affectation est appréciée 
non parcelle par parcelle, mais en fonction de la cohérence de l'ensemble du périmètre visé, ce qui 
exclut en principe l'examen du sacrifice subi par tel ou tel propriétaire. Il en va autrement lorsque la 
mesure entraîne des effets localisés ou individualisés, de telle sorte que le sacrifice subi par le 
propriétaire n'entre pas dans un contexte plus général et peut dès lors être évalué pour lui-même, 
par exemple en cas de restrictions découlant d'un plan de quartier ou d'une route prévue par un plan 
d'affectation (arrêt TC NE CDP.2017.117-AMTC du 7 juin 2018 consid. 9.3, confirmé in arrêt TF 
1C_344/2018 du 14 mars 2019). 

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5.

A titre liminaire, quand bien même la recourante ne fait plus valoir que la modification litigieuse 
contrevient au principe de stabilité des plans au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, la Cour de céans rappelle 
que la révision générale du PAL de 2012 trouve son origine dans la fusion, en 2006, de Bulle et de 
La Tour-de-Trême - dont le PAL remontait par ailleurs à 1997- ainsi que dans les modifications de 
la LATeC de 2008. La décision d'approbation partielle de la Direction date aussi de 2012. Les 
modifications de la commune de 2018 répondent pour partie aux conditions qui y étaient formulées 
mais prévoient aussi de nouvelles modifications, dont celle contestée. 

Or, en 2012, il se trouve que l'agglomération bulloise a adopté son PA, lequel a été approuvé par le 
Conseil d'Etat pour la première fois en 2016, et qui lie les planificateurs locaux qui sont contraints 
d'y adapter leur PAL en conséquence. Dans l'intervalle, le principe d'urbanisation vers l'intérieur du 
milieu bâti et le maintien d'une qualité de l'habitat appropriée (art. 1 al. 2 let abis LAT) ont été renforcés 
lors de la révision de la LAT entrée en vigueur le 1er mai 2014. De plus, le PDCant a été élaboré 
puis adopté à l'automne 2018. Dans ces circonstances, force est ainsi d'admettre que les réflexions 
et les outils légaux en matière d'aménagement du territoire ont largement évolué depuis 2012, ce 
que ne manque pas de relever le SeCA dans son préavis de synthèse (cf. préavis de synthèse 
d'examen final du 19 février 2021 du SeCA, p. 2; cf. également arrêt TC FR 602 2022 240 du 
16 novembre 2023 consid. 3). En outre, la commune a connu une croissance démographique 
importante entre 2012, 2018 (+ 15,55 %) et 2021 (+ 23,44 %), passant de 20'544 habitants à 23'739 
puis à 25'361 en 2021, laquelle s'accentue d'ailleurs encore de manière exponentielle au fil du 
temps. Même si cette progression n'est pas aussi significative qu'entre 2002 (15'387 habitants entre 
les deux communes) et 2012, avec une croissance de 33,51 %, il n'en demeure pas moins qu'un tel 
taux d'accroissement de la population depuis la décision de la Direction de 2012, associé au 
nouveau principe de développement vers l'intérieur et à l'aménagement d'un habitat de qualité 
mettant l'accent sur les espaces publics verts et la nature en ville, selon la volonté des législateurs 
fédéral et cantonal, justifie pleinement que des modifications supplémentaires aient été apportées 
au PAL de 2012. La Direction a admis à cet égard, à juste titre, que cette situation rendait nécessaire 
des mesures adaptées afin de poursuivre la densification du milieu bâti, tout en conservant ou créant 
des espaces publics de qualité (cf. rapport explicatif du 30 avril 2019 à l'appui du nouveau plan 
d'aménagement communal, élaboré en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur 
l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1], ci-après: rapport 47 OAT, p. 9). Et même d'en conclure 
que le rythme de l'urbanisation de Bulle nécessitait une planification volontariste en la matière. Ceci 
sans parler du fait qu'en 2002, on était encore en présence de deux communes distinctes. Par 
ailleurs, la Cour a déjà souligné que la planification est un processus en constante adaptation, tant 
quant aux circonstances de fait que quant aux modifications des normes ou planifications 
supérieures, ce qui peut logiquement conduire à des changements au cours de la procédure de 
l'élaboration des planifications (cf. arrêt TC FR 602 2021 174 du 11 octobre 2022 consid. 4.2.7).

Partant, il y a lieu d'admettre que les modifications apportées au PAL par la commune en 2018 ne 
contreviennent aucunement au principe de stabilité des plans.

6.

6.1. Le RCU de la Ville de Bulle divise le territoire communal en 18 types de zones, dont la zone 
libre, la zone agricole mais aussi la zone d'intérêt général I et la ZIG II.

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Selon l'art. 115 RCU, la zone d'intérêt général I est destinée aux bâtiments, équipements et espaces 
d'utilité publique et à ceux privés destinés à la réalisation de tâches d'intérêt public (al. 1). La zone 
d'intérêt général Il est destinée à des équipements collectifs, socioculturels et de délassement en 
plein air (tels places, parcs, etc.), et au cimetière. Les constructions en relation avec ces 
équipements sont autorisées (al. 2). Quant à la zone libre, elle est destinée aux espaces et 
dégagements verts et aux parcs, elle est en revanche inconstructible (art. 128 RCU).

Le rapport 47 OAT relève que le PAL approuvé en 2012 entérinait le choix d'un développement vers 
l'intérieur. Pour ce faire, il se basait principalement sur une densification de certains secteurs de la 
ville, en particulier centraux. Désormais, la Ville entend axer ses efforts sur une amélioration 
qualitative générale. Elle cherche à mieux intégrer les différentes interventions, et accompagne le 
développement urbain, notamment la densification, par des espaces verts plus généreux ainsi qu'un 
réseau d'espace public de meilleure qualité (rapport 47 OAT, p. 17). Le rapport insiste sur la volonté 
de la Commune de Bulle - qui a connu une croissance rapide très marquée - de s'engager dans un 
processus progressif pour une ville plus "verte", visant à favoriser le végétal (rapport 47 OAT, p. 43 
et 54). Le rapport expose également que la commune dispose de structures paysagères et 
d'espaces naturels qui doivent être mis en valeur et protégés. Les espaces en bordure d'urbanisation 
et les pénétrantes vertes constituent des espaces de proximité de valeur. La préservation d'espaces 
verts au sein des futures zones urbanisées permet également de créer des espaces de référence 
(rapport 47 OAT, p. 19). 

Quant au rapport justificatif du dossier directeur du 30 avril 2019 (p. 42), il prévoit que le PAL a pour 
objectif, dans le domaine du paysage, de préserver et valoriser les espaces paysagers, de définir 
une armature d'espaces paysagers, de valoriser les possibilités d'usage des espaces paysagers par 
les habitants de l'agglomération, d'intégrer les espaces verts aux projets d'urbanisation, de créer 
des "parcs de quartiers". Par ailleurs, le plan directeur définit une armature d'espaces paysagers 
(constructibles ou non), internes au tissu bâti. Ils sont complémentaires aux espaces paysagers de 
plus grande taille. Ces espaces doivent former une armature cohérente et coordonnée avec 
l'urbanisation et servir de parcs de quartier (rapport justificatif p. 42 in fine).

Plus spécifiquement en lien avec la parcelle art. ccc RF, le rapport 47 OAT précise qu'au nord de la 
rue de J.________, dite parcelle était entièrement en ZC. Cette parcelle en "pointe", aujourd'hui non 
construite, est voisine d'une placette de petite dimension qui gagnerait à être valorisée pour le public. 
En outre, ce "jardin" au pied d'un immeuble collectif apporte un espace vert bienvenu dans le centre-
ville. Conformément au PA, cette mise en ZIG Il permet de maintenir la situation actuelle et, à terme, 
de valoriser cet espace comme un parc public ouvert à tous. Dans un centre-ville densifié, cela 
permet de créer un petit espace de respiration à l'échelle du quartier (rapport 47 OAT, p. 34).

6.2.

6.2.1. En l'espèce, la commune a décidé d'affecter la partie non construite de l'art. ccc RF, de ZC 
à ZIG II.

Il n'est pas contesté que la ZIG II est l'une des 18 zones à bâtir de la Commune de Bulle. Elle est 
destinée notamment à des équipements de délassement en plein air, tels places, parcs, etc. Seules 
les constructions en relation avec ces équipements sont par ailleurs autorisées. Ici, la commune a 
prévu de faire d'une partie de l'art. ccc RF un parc urbain, ce que conteste la recourante.

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La question qui se pose est celle de savoir si cette nouvelle affectation et les conditions posées en 
terme d'usage et de constructions, lesquelles constituent une restriction du droit de propriété, doivent 
être supportées par la recourante.

Il convient encore de rappeler d'emblée que la mesure litigieuse doit être appréciée au regard de 
l'ensemble de la planification entreprise, qui vise notamment une amélioration qualitative générale 
du milieu bâti pour mieux accompagner le développement urbain de la Ville de Bulle. Celle-ci a en 
particulier prévu, dans son plan directeur de l'utilisation du sol, du paysage et des sites, la création 
de sept parcs urbains qui doivent former une armature cohérente et coordonnée avec l'urbanisation 
et servir de parcs de quartiers. En tant que responsable de la planification locale, il revient à la 
commune de veiller à la cohérence de l'ensemble des mesures, ici des espaces publics verts qu'elle 
entend proposer à la population bulloise, mais il lui appartient aussi, dans ce contexte, d'opérer des 
choix qu'il y aura lieu de confirmer s'ils s'inscrivent dans une réflexion logique et s'ils demeurent 
dans un rapport raisonnable entre l'intérêt public des citoyens et l'intérêt privé des propriétaires. 
Soulignons que les efforts de la commune de proposer des espaces verts et publics de qualité pour 
accompagner la densification et le développement urbains (cf. art. 1 al. 2 let. abis LAT) ont été 
d'ailleurs expressément salués par le SeCA (cf. préavis d'examen final de synthèse du SeCA du 
19 février 2021, p. 3 in fine)

6.2.2. L'affectation de la parcelle à la ZIG II va non seulement dans le sens de la volonté de la 
commune de devenir une ville plus verte mais répond également à l'objectif de créer des espaces 
publics de qualité et d'inclure la nature en ville afin d'augmenter l'attractivité et la qualité de vie, soit 
le principe cardinal poursuivi par l'art. 3 al. 3 let. e LAT. Il s'agit de ne pas perdre de vue que la 
densification ne doit pas se faire au détriment des poumons verts intégrés dans le tissu bâti, qui 
jouent un rôle important de corridor écologique. En tant qu'elle intègre des espaces verts favorables 
à la biodiversité dans le processus de densification, directement dans les projets d'urbanisation, dite 
restriction répond au surplus aux objectifs du PDCant et est conforme au demeurant au plan 
directeur régional, plus précisément au PA. Elle contribue au surplus à la santé des habitants, tout 
en favorisant les liens sociaux (cf. art. 1 al. 2 let. c LAT; cf. préavis d'examen final de synthèse du 
SeCA du 19 février 2021, p. 12). La mesure consiste finalement aussi en une mise en œuvre des 
principes de la déclaration de Davos précitée.  

L'instauration d'espaces verts et le développement de ceux existants en milieu urbain répond non 
seulement au bien-être des habitants mais elle revêt en outre une grande importance pour 
l'adaptation au changement climatique, ainsi que l'admet désormais le Tribunal fédéral. Elle répond 
dès lors incontestablement à des intérêts publics importants, même de plus en plus importants, 
notamment en lien avec la densification du milieu bâti, dans la mesure aussi où elle vise le respect 
des buts et principes de l'aménagement du territoire précités; elle en constitue en quelque sorte le 
corollaire bienvenu voire nécessaire. 

6.2.3. Quoiqu'en pense la recourante, la mesure, qui repose au demeurant sur une base légale 
suffisante (cf. art. 15 LAT et 50 LATeC), est au surplus apte à remplir les buts d'intérêt publics 
précités et ne lui impose pas un sacrifice particulier.

Ci-dessous est reproduit le pan directeur de l'utilisation du sol, du paysage, des sites, dans sa 
version de 2019, lequel met en évidence les espaces verts prévus par la commune, illustrés par un 
remplissage vert moyen, et les espaces verts à créer, illustrés par un point vert moyen, ainsi que le 
précise la légende également en partie reproduite ci-dessous.

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Ce plan permet de visualiser la stratégie élaborée par la commune en terme de qualité de l'habitat 
transcrite dans son PAL, dans la suite logique du PA, qui vise à préserver et valoriser les espaces 
paysagers, à définir une armature d'espaces paysagers, à valoriser les possibilités d'usage des 

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espaces paysagers par les habitants de l'agglomération, à intégrer les espaces verts aux projets 
d'urbanisation et à créer des "parcs de quartiers" (cf. rapport justificatif, p. 42). 

Ce plan illustre en particulier le positionnement des différents parcs urbains existants et à venir, 
lesquels sont manifestement aptes à produire les effets escomptés d'habitat de qualité et de la 
nature en ville en lien avec la densification poursuivie par la LAT. Il met en en évidence que la 
commune a réparti ces parcs à plusieurs endroits de la Ville, de manière régulière et cohérente, 
compte tenu du nombre restreint de parcelles encore non construites au centre-ville ou de surfaces 
libres de construction, en particulier dans la zone de l'ancienne ville. Rappelons que la validité de 
l'aménagement local ne doit pas être apprécié parcelle par parcelle mais en fonction de la cohérence 
de l'ensemble du périmètre visé qui ne saurait ici être remise en cause. Soulignons encore que 
l'autre mesure phare de la commune pour préserver la nature en ville, consistant en l'obligation de 
prévoir des espaces destinés à des jardins potagers, ne concerne pas les secteurs de l'ancienne 
ville ni le secteur centre. 

Or, la propriété de la recourante se situe idéalement à proximité immédiate de l'ancienne ville, dans 
un secteur dense, quoi qu'en pense cette dernière, avec peu de surfaces publiques à cet effet. Elle 
est d'ailleurs plus proche de l'ancienne ville que ne l'est l'art. ddd RF sur lequel la commune a décidé 
également d'implanter un parc de quartier. L'autorité a en outre déclassé seulement une partie de 
la parcelle, à savoir celle qui est non bâtie et qui sert déjà de jardin pour l'habitation située sur l'autre 
partie de la parcelle; celle-là jouxte au demeurant une petite place publique pavée qui comporte déjà 
des arbustes et des bancs. Force est ainsi d'admettre que la partie de la parcelle déclassée présente 
les caractéristiques idoines au vu des buts d'intérêt public poursuivis. On peut en outre souligner 
que la partie déclassée forme un triangle très pointu, pris en étau entre deux routes, rendant difficile 
sa valorisation par la construction. Enfin, la commune n'a pas dézoné la parcelle qui demeure 
constructible, certes avec des restrictions, ni ne l'a affectée à la zone libre, n'autorisant pour sa part 
strictement aucune construction. Tout bien considéré, il s'avère qu'elle a choisi la mesure la moins 
invasive et limité au strict nécessaire l'atteinte portée à la propriété de la recourante en vue 
d'atteindre son objectif. 

Par ailleurs, on ne saurait prétendre que, dans le secteur dense où est localisé la parcelle litigieuse, 
existent déjà de nombreuses zones publiques vertes. Les espaces verts auxquels se réfère la 
recourante sont en effet pour l'essentiel d'entre eux privés et non accessibles à tout-un-chacun ou 
ont fait l'objet d'accords particuliers entre privés mais demeurent interdits d'usage au-delà des 
personnes autorisées. Ils ne peuvent donc pas remplacer le déclassement litigieux. En particulier, 
la surface de verdure aménagée sur l'art. fff RF est une place de jeux réservée aux parcelles 
avoisinantes par le biais d'un droit d'usage. Quant aux secteurs de La Toula I et II, ils n'ont pas fait 
l'objet d'un PAD comme le prétend erronément la recourante mais d'un permis de construire; la place 
centrale à laquelle elle fait allusion est également privée, la commune n'ayant pas été mise au 
bénéfice d'une servitude personnelle d'usage public. 

Quant à cette dernière solution que la recourante tient pour moins invasive, force est toutefois de 
relever que la planification locale et le déclassement d'une parcelle représentent les instruments de 
droit public adéquats précisément mis en place pour permettre à une commune d'organiser son 
territoire et de prévoir notamment de telles surfaces vertes destinées à ses habitants, à côté, cas 
échéant, de la procédure d'expropriation. En revanche, l'inscription d'une servitude - de droit privé - 
dépend manifestement du bon vouloir du propriétaire du fonds servant. Rien ne permet en l'espèce 
de penser que la commune a une quelconque assurance de ce qu'elle pourra bénéficier d'une telle 

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servitude en faveur des citoyennes et citoyens - puisque la recourante est contre la création d'un 
parc public sur sa parcelle, faut-il le rappeler -, ni que dite servitude, cas échéant, ne sera pas liée 
à des charges et coûts disproportionnés pour l'autorité. 

6.2.4. Partant, dès lors que seule une partie de la parcelle a été déclassée, tout en restant en zone 
à bâtir, que celle-ci n'est pas construite, que sa localisation et sa configuration paraissent idéales et 
que le choix de la commune repose par ailleurs sur une réflexion cohérente et logique et que la 
solution permet manifestement de contribuer à atteindre l'objectif visé, force est-il d'admettre que la 
création d'un parc public sis sur la parcelle art. ccc RF s'avère en tous points proportionné et 
nécessaire, compte tenu du but d'intérêt public recherché et de l'ensemble des circonstances. 
Partant, la restriction de la garantie de la propriété qu'elle représente pour la recourante se justifie 
et peut être admise.

7.

Sur le vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté et les décisions attaquées 
confirmées.

Les frais de justice sont mis à la charge de la recourante qui succombe (cf. art. 131 CPJA). Pour le 
même motif, il n'est pas alloué de dépens. 

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de justice, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante et compensés 
par l'avance de frais versée.

III. Il n'est pas alloué de dépens.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 5 décembre 2023/ape

Le Président La Greffière-rapporteure