# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 44433463-d4d2-5e28-82af-4ade844c4d6c
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** de
**Title:** FR ac_1a_04_4.pdf
**Docket/Reference:** ac_1a_04_4.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_1a_04_4.pdf

## Full Text

(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:7)(cid:8)(cid:9)(cid:10)(cid:11)(cid:10)(cid:2)(cid:3)(cid:12)(cid:13)(cid:14)(cid:7)(cid:15)(cid:16)(cid:2)(cid:11)(cid:15)(cid:17)(cid:5)(cid:9)(cid:7)(cid:18)(cid:9)(cid:11)(cid:15)(cid:19)(cid:3)(cid:2)(cid:12)(cid:20)(cid:8)(cid:3)(cid:10)(cid:15)

(cid:12)(cid:21)(cid:15)(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:7)(cid:8)(cid:9)(cid:10)(cid:11)(cid:10)(cid:2)(cid:3)(cid:12)(cid:13)(cid:14)(cid:7)(cid:11)(cid:14)(cid:18)(cid:19)(cid:15)

Entscheid vom 30. September 2004 

In der Beschwerdesache 
(1A 04 04) 

Gemeindeverband  "Orientierungsschule  Region  Murten",  vertreten  durch  den 
Schulvorstand,  p.  Adr.  Theo  Studer,  Präsident  Schulvorstand,  Postfach  158,  3280 
Murten, 

Beschwerdeführer, 

gegen 

den Staatsrat des Kantons Freiburg, Chorherrengasse 17, 1700 Freiburg, 

Beschwerdegegner, 

betreffend 

Subventionsrecht, 
Staatsbeitrag an Schulhausbau 
(Entscheid des Staatsrates vom 11. November / 2. Dezember 2003) 

 
 
 
- 2 - 

hat sich ergeben: 

A. 

Der  Gemeindeverband  "Orientierungsschule  der  Region  Murten"  (nach-
folgend: Gemeindeverband) bezweckt die Führung einer Orientierungsschule 
(OS) für beide Sprachgruppen (Deutsch und Französisch) in der Region Mur-
ten  sowie  den  Bau,  den  Unterhalt  und  die  Verwaltung  von  Orientierungs-
schulanlagen  (Art.  2  der  Statuten  vom  6.  März  1997;  Beschwerdebeilage 
[nachfolgend:  BeBl]  3).  Am  5.  Mai  1999  beschloss  seine  Delegiertenver-
sammlung  den  Bau  des  Schulhauses  "Prehl"  in  Murten,  wobei  die  Gesamt-
kosten auf 54'341'640 Franken veranschlagt wurden. Am 7. Juli 1999 unter-
breitete der Staatsrat dem Grossen Rat einen "Dekretsentwurf über die Bei-
tragsleistung  an  den  Bau  der  Orientierungsschule  Region  Murten"  (BeBl  7; 
TGR 1999 II S. 872 ff.) und lud ihn ein, für das Bauvorhaben einen Kantons-
beitrag von 15'993'235.50 Franken zu genehmigen. Dieser Betrag wurde wie 
folgt errechnet: 

Subventionierbarer (anrechenbarer) 

Betrag in Franken 

Neubau 
Sporthalle 
Installation Küche/Mensa 
Material 
Grundstück 
Umgebung 

Total subventionierbar 

22'320'333.35 
2'350'000.-- 
0.-- 
2'800'000.-- 
4'709'890.-- 
  3'460'300.--   
35'540'523.35 

Die  Höhe  des  Kantonsbeitrags  beträgt  nach  Art.  10  Abs.  1  des  Gesetzes 
vom  14.  Februar  1951  über  den  Mittelschul-  und  Sekundarunterricht 
(SGF 414.5; nachfolgend: Gesetz vom 14. Februar 1951) 50 % der beitrags-
berechtigten (anrechenbaren) Kosten. Gemäss Dekret vom 7. Oktober 1992 
über  die  lineare  Kürzung  der  Kantonsbeiträge  während  der  Jahre  1993  bis 
2004  (SGF  610.4)  wurde  dieser  Satz  um  5  %  herabgesetzt.  Der  Staats-
beitrag  beträgt  somit  45 %  der  subventionierbaren  Kostensumme,  also 
15'993'235.50 Franken. 

Hervorzuheben  ist,  dass  unter  dem  Titel  "Berechnung  des  subventionierba-
ren  Betrags  des  Neubaus  nach  dem  Pauschalprinzip"  unter  der  Position 
"Neubauten" folgende Posten vermerkt sind:  

1 Mensa und Küche zu Mensa 

1 Küche 

Betrag in Franken  

1'080'000.-- 

61'500.-- 

 
 
 
 
 
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Diese  Beträge  betreffen  die  Kosten  für  die Erstellung  eines  Raums für  eine 
Mensa, für eine entsprechende Küche (ohne Installationen), die notwendigen 
Anschlüsse  für  die  Küche  sowie  andere  rudimentäre  Einrichtungen.  Es  war 
vorgesehen,  Mensa  und  Küche  später  zu  errichten.  Mithin  wurden  hierfür 
vom Grossen Rat auch keine Subventionen beantragt. 

Der Grosse Rat behandelte das Geschäft in seiner Sitzung vom 24. Septem-
ber  1999.  Er  sicherte  mit  einem  Dekret  vom  gleichen  Tag  dem  Gemeinde-
verband  einen  Kantonsbeitrag  von  15'993'235.50  Franken  zu  (TGR  1999  II 
S. 872 ff. und S. 1172 ff.; AS 1999 S. 323). 

Die  eigentlichen  Bauarbeiten  begannen  im  März  2000  und  im  August  2001 
war das Schulhaus bezugsbereit. 

B. 

Am 27. November 2001 gelangte der Präsident des Schulvorstands der OS-
Murten  telefonisch  an  die  Direktion  für  Erziehung  und  kulturelle  Angelegen-
heiten (heutige Bezeichnung: Direktion für Erziehung, Kultur und Sport; nach-
folgend: EKSD) und erkundigte sich offenbar nach der Möglichkeit, den Aus-
bau  der  Mensa  und  der  Mensaküche  nun  doch  schon  durch  einen  Staats-
beitrag  finanzieren  zu  lassen.  Der  damalige  Direktor  der  EKSD  antwortete 
wie folgt (BeBl 13): 

"Suite  à  l'entretien  téléphonique  du  27  ct,  nous tenons  à  vous  informer 
que l'aménagement d'un réfectoire au cycle d'orientation peut être sub-
ventionné  selon  l'article  43  alinéa  3  lettre  g)  du  Règlement  concernant 
les constructions  destinées  à  l'enseignement  primaire  et  secondaire  du 
10 novembre 1997. En effet, un tel aménagement a également été pré-
vu  dans  les  programmes  des  locaux  du  futur  cycle  d'orientation  de  la 
Tour-de-Trême. 

Nous vous rendons cependant attentifs au fait que le subventionnement 
ne peut avoir lieu que si le besoin est démontré. La décision d'aménager 
ce réfectoire doit être prise par le Conseil d'Etat, sur préavis de l'Asso-
ciation des communes CO de la région et de la Commission des cons-
tructions scolaires." 

Gestützt  auf  dieses  Schreiben  hat  der  Präsident  des  Schulvorstands  am 
12. Dezember  2001  der  EKSD  das  Begehren  gestellt,  "die  Installation  einer 
Kücheneinrichtung (Mensa) im Schulgebäude Prehl in Murten sei durch den 
Kanton  Freiburg  zu  subventionieren"  (BeBl  14).  Zur  Begründung  brachte  er 
vor,  dass  im ursprünglichen  Bauprojekt  keine  Schulmensa  vorgesehen  war. 
Nach der Aufnahme des Schulbetriebs seien Schulvorstand, Direktoren, Leh-
rerschaft und Elterngruppen aber zum Schluss gekommen, dass die Installa-
tion einer Küche von sehr grosser Wichtigkeit wäre. Eine Arbeitsgruppe habe 
daraufhin das Konzept "Midi à l'école" (siehe BeBl 9) erarbeitet, das die Zu-
stimmung aller erhalten habe. Der Kostenvoranschlag betrage 359'225 Fran-

 
 
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ken.  Nach  Abzug  der  bereits  bewilligten  61'500  Franken  komme  man  auf 
297'725  Franken  oder  aufgerundet  auf  300'000  Franken.  Dieser  Betrag  sei 
von der Delegiertenversammlung des  Gemeindeverbands  in  das  Budget  für 
das Jahr 2002 aufgenommen worden. 

Die  Direktorin  der  EKDS  antwortete  mit  Schreiben  vom  8.  Mai  2002  (BeBl 
15). Sie stellte fest, "dass der anrechenbare Betrag für Mensa und Küchen-
räumlichkeiten (Fr. 1'080'000.--) schon  zum  Kredit  gehört, der vom Grossen 
Rat  bewilligt  wurde.  Die  in  der  Botschaft  des  Grossen  Rates  vorgesehenen 
Fr. 61'500 .-- werden gestrichen und durch den neuen anrechenbaren Betrag 
von Fr. 258'000 ersetzt. ...". Diesen Betrag hat die EKSD wie folgt berechnet: 

Vorgelegter Kostenvoranschlag 
Berücksichtigter Kostenvoranschlag 
Anrechenbare Elemente: 
- CFC 3 Betriebseinrichtungen 
- CFC 9 Ausstattung 
Anrechenbarer Betrag 
Betrag der kantonalen 
 provisorischen Subvention 
(= 45 % von 258'000) 

in Franken 

in Franken 

533'700 
258'000 

210'000 
  48'000 
258'000 

116'100 

Die  EKSD  führte  abschliessend  aus,  dass  der  "definitive  Kantonsbeitrag  ... 
auf  Grund  der  Ausführungspläne  und  des  Rechnungsdossiers  nach  Ab-
schluss der Arbeiten festgelegt" werde. 

Mit Schreiben vom 4. September 2002 (Dossier Staatsrat act. 9) kam die Di-
rektorin  der  EKSD  auf  die  Sache  zurück  und  teilte  dem  Schulvorstand  Fol-
gendes mit: 

"Je  vous  informe  que,  suite  à  ma  prise  de  position  du  8  mai  2002 
concernant  le  subventionnement  de  la  mensa  de  votre  cycle  d'orienta-
tion,  j'ai  soumis  votre  demande  de  crédit  supplémentaire  au  Conseil 
d'Etat en séance du 20 août 2002. 

Le Conseil d'Etat tient à vous rappeler que le Grand Conseil a accepté 
un  crédit  global  de  Fr.  15'993'235.50  et  que  le  programme  des  locaux 
comprenait  notamment  la  construction  d'une  mensa  pour  un  montant 
subventionnable de Fr. 1'800'000.-- (recte: 1'080'000?) ainsi que l'instal-
lation d'une petite cuisine sans production de repas pour Fr. 61'500.--. 

Dès lors, le Conseil d'Etat vous demande de trouver une couverture du 
crédit  supplémentaire  de  Fr.  116'000.--  dans  le  montant  global  de  la 
construction arrêté par le Grand Conseil". 

 
 
 
 
 
 
 
 
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C. 

Am 4. September 2003 gab die EKSD dem Gemeindeverband  die "Berech-
nung  des  definitiven  Beitrags  für  den  Bau  der  Orientierungsschule  Region 
Murten" bekannt. Diese Rechnung sieht wie folgt aus (BeBl 16): 

Schlussabrechnung 
der subventionierbaren Beträge in Franken 

Neubau 

Sporthalle 

Installation Küche/Mensa 

Material 

Grundstück 

Umgebung 

Total  

22'357'000.--  

2'370'000.--  

189'297.--  

2'194'131.75 

4'709'890.--. 

  4'568'466.20 

36'388'784.95 

Nach  dieser  Schlussabrechnung  beträgt  der  Kantonsbeitrag  eigentlich 
16'374'954.-- Franken (= 45 % von 36'388'784.95). Die EKSD hielt aber fest, 
dass der Staatsrat der Einrichtung einer Mensa mit dem Hinweis zugestimmt 
habe, dass die diesbezüglichen Kosten durch den vom Grossen Rat geneh-
migten  Verpflichtungskredit  gedeckt  werden  müssten.  Der  Kantonsbeitrag 
gemäss  Schlussabrechnung  übersteige  jenen,  den  der  Grosse  Rat  am 
24. September  1999  genehmigt  hatte  (=  15'993'235.50  Franken).  Bevor  sie 
(die  EKSD)  dem  Staatsrat  einen  Beschlussentwurf  vorlege,  könne  der  Ge-
meindeverband  innert  20  Tagen  zur  Beitragsberechnung  und  mithin  zur 
Überschreitung des Kredits eine Stellungnahme einreichen. 

Namens des Gemeindeverbands antwortete der Schulvorstand mit Brief vom 
16. September 2003 (BeBl 20). Mit der Höhe der Subvention im Betrag von 
16'374'954  Franken  sei  er  einverstanden  und  er  würde  es  nicht  verstehen, 
wenn  die  definitive  Subvention  tiefer  läge.  Die  Kostenüberschreitung  sei  in 
erster  Linie  auf  den  schlechten  Baugrund  zurückzuführen.  Hinsichtlich  der 
Subvention  für  die  Installation  Küche/Mensa  sei  das  Verhalten  des  Staats-
rates  widersprüchlich,  wenn  dieser festhalte,  dass  die entsprechenden  Kos-
ten  durch  den  vom  Grossen  Rat  genehmigten  Verpflichtungskredit  gedeckt 
sein  müssten.  Das  Projekt,  das  dem  Grossen  Rat  zur  Genehmigung  unter-
breitet  worden  sei,  habe  die  "Installation  Küche-Mensa"  nämlich  nicht  ent-
halten.  Der  entsprechende  Entscheid  (für  den  Bau  der  Mensa  und  der  Kü-
che)  sei  erst  viel  später  durch  die  Delegiertenversammlung  des  Gemeinde-
verbands gefällt worden. Es handle sich um ein neues, zusätzliches Projekt, 
welches  demzufolge  durch  das  Grossratsdekret  nicht  gedeckt  sein  könne. 
Der  Gemeindeverband  erwarte  daher,  dass  die  Subvention  von  189'297 
Franken für die "Installation Küche/Mensa" ausbezahlt werde.  

 
 
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D. 

Mit Beschluss vom 11. November/2. Dezember 2003 entschied der Staatsrat, 
den  Kantonsbeitrag  auf  die  Höhe  des  im  Dekret  vom  24.  September  1999 
vorgesehenen Betrags zu beschränken (BeBl. 1). Zur Begründung brachte er 
vor,  dass  sich  der  Staatsrat  zwar  positiv  zu  den  Arbeiten  Küche/Mensa  ge-
äussert  hätte,  "jedoch  in  den  Grenzen  des  Verpflichtungskredits,  der  vom 
Grossen Rat gutgeheissen worden war". Dieser Entscheid sei dem Gemein-
deverband  schon  am  4.  September  2002  mitgeteilt  worden.  Der  gegenüber 
dem  Verpflichtungskredit  zusätzliche  Betrag  von  381'718.50  Franken 
(= 16'374'954  ./.  15'993'235.50  Franken)  sei  hauptsächlich  mit  den  Kosten 
für die Mensaküche sowie der Überschreitung der veranschlagten Kosten für 
die  Umgebungsarbeiten  verbunden.  Der  Staatsrat  habe  die  Sache  bespro-
chen und aufgrund insbesondere der Höhe des Verpflichtungskredits und der 
verschiedenen Überschreitungen gegenüber dem Dekret des Grossen Rates 
vom 24. September  1999  beschlossen,  an  der von  dieser Behörde gewähr-
ten Summe festzuhalten. 

E. 

Gegen  diesen  Entscheid  erhob  der  Gemeindeverband  am  16.  Januar  2004 
gemäss  Rechtsmittelbelehrung  Beschwerde  an  das  Verwaltungsgericht  mit 
den  Anträgen,  den  angefochtenen  Beschluss  des  Staatsrates  so  abzuän-
dern,  dass  der  Kantonsbeitrag  auf  16'374'954  Franken  (Rechtsbegehren  1) 
oder auf 16'078'419.15 Franken (subsidiäres Rechtsbegehren 2) festgesetzt 
werde.  

Der Gemeindeverband rügt eine Verletzung des Rechts im Sinne von Art. 77 
Abs.  1  lit.  a  des  Gesetzes  vom  23.  Mai  1991  über  die  Verwaltungsrechts-
pflege  (VRG,  SGF  150.1).  Der  von  der  EKSD  ausgerechnete  Betrag  von 
16'374'954  Franken  entspreche  in  jeder  Beziehung  dem  anwendbaren 
Recht, nämlich dem Gesetz vom 14. Februar 1951 und dem Reglement vom 
10.  November  1997  über  die  Primar-  und  Sekundarschulbauten 
(SGF 414.11,  nachfolgend:  Reglement  vom  10.  November  1997).  Der 
Staatsrat sei an die Bestimmungen in diesen Erlassen gebunden und "nicht 
berechtigt, sich darunter hinwegzusetzen". Zu höheren Baukosten sei es ins-
besondere  bei  den  Umgebungsarbeiten  und  zwar  wegen  des  schlechten 
Baugrunds und wegen der durch den Kanton (Naturschutz) veranlassten Än-
derungen und Auflagen in Zusammenhang mit der Umleitung und Gestaltung 
der durch  das  Grundstück  fliessenden  Bäche gekommen.  Der  Kanton dürfe 
nicht einerseits durch seine Naturschutzbehörden kostenerhöhende Auflagen 
machen  und  andererseits  die  in  den  rechtlichen  Erlassen  vorgesehenen 
Subventionen  streichen.  Dieses  Verhalten  verletze  nicht  nur  kantonale  Be-
stimmungen,  sondern  auch  Art.  9  der  Bundesverfassung  der  Schweizeri-
schen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101). 

Weiter macht der Gemeindeverband geltend, Art. 28 und 37 Reglement vom 
10. November 1997 seien verletzt worden. Diese Bestimmungen sähen eine 
Anpassung  der  Pauschalbeträge  an  den  Zürcher  Baukostenindex  vor.  Der 
Staatsrat  setze  sich  über  diese  Bestimmungen  hinweg  und  verletze  somit 

 
F. 

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Recht. Es dürfe angenommen werden, dass bei anderen Projekten anlässlich 
der  Schlussabrechnung  die  Anpassung  an  den  Baukostenindex  erfolgte. 
Somit  komme  es  diesbezüglich  zu  einer  rechtsungleichen  Behandlung  und 
zu  einer  Verletzung  des  Willkürverbots  und  des  Gebots  der  Wahrung  von 
Treu und Glauben. Diese Grundsätze würden auch dadurch verletzt, dass für 
den  Vollausbau  der  Küche  keine  Subvention  zugesprochen  werde.  Die  an-
wendbaren  gesetzlichen  Bestimmungen  sähen  aber  eine  entsprechende 
Subvention vor. Für andere OS-Bauten, z. B. in Bulle und La Tour-de-Trême, 
sei die Subvention gewährt worden. Die Subventionszusicherung  der EKSD 
vom  8. Mai  2002  sei  ohne jeglichen Vorbehalt erfolgt;  nur  der  definitive  Be-
trag  sei  auf  Grund  der  Pläne  und  der  Schlussabrechnung  vorbehalten  wor-
den.  Der  Gemeindeverband  habe  sich  auf  dieses  Dokument  verlassen  dür-
fen. Wenn nun doch keine Subvention für den Vollausbau der Küche erfolge, 
so stelle dieses Verhalten eine Verletzung von Treu und Glauben dar. 

Der  Staatsrat  beantragt  mit  seiner  Beschwerdeantwort  vom  11.  März  2004 
Abweisung der Beschwerde. In dem vom Grossen Rat verabschiedeten Kre-
dit  seien  die  Kosten  für  den Bau  einer  "richtigen"  Mensaküche  nicht  enthal-
ten.  Das  Vorhaben,  eine  Mensa  zu  bauen,  sei  später  hinzugekommen.  Er 
(der  Staatsrat)  habe  diese  Änderung  zwar  akzeptiert  und  sich  ausdrücklich 
damit einverstanden erklärt, dabei aber die Bedingung gestellt, dass die da-
mit  verbundene  Kreditüberschreitung  vollständig  mit  dem  vom  Grossen  Rat 
verabschiedeten Gesamtbaubetrag gedeckt werde, also mit dem Kredit über 
15'993'235.50  Franken.  Es  könne  ihm  nicht  vorgeworfen  werden,  er  hätte 
den Gemeindeverband nicht gutgläubig auf die Bedingungen für die Gutheis-
sung dieser Kreditüberschreitung hingewiesen. Wenn er auf diese Bedingung 
für die Realisierung einer zusätzIichen Investition hingewiesen habe, konnte 
oder  musste  der  Gemeindeverband  gutgläubig  davon  ausgehen,  dass  der 
Gesamtbetrag  des  Verpflichtungskredits  einen  Höchstbetrag  darstellte  und 
keine Überschreitung des VoranschIags subventioniert werden konnte, wenn 
diese nicht mit dem Betrag des Verpflichtungskredits beglichen werden konn-
te. 

Hinsichtlich der Gleichbehandlung mit den Orientierungsschulen Bulle und La 
Tour-de-Trême  weist  der  Staatsrat  auf  die  Verschiedenheit  der  Umstände 
hin. Dort sei die Mensaküche Teil des Gesamtvoranschlags und deshalb mit 
dem vom Grossen Rat verabschiedeten Dekret über den Verpflichtungskredit 
gedeckt gewesen. Das sei bei der OS-Murten gerade nicht der Fall gewesen. 

Der VerpfIichtungskredit gebe gestützt auf Art. 29 Abs. 1 des Gesetzes vom 
25. November 1994 über den Finanzhaushalt des Staates (FHG, SGF 610.1) 
die  Ermächtigung,  bis  zu  einer  bestimmten  Summe  finanzielIe  Verpflichtun-
gen für Investitionsvorhaben oder Beitragsgewährungen einzugehen, die sich 
über ein oder mehrere Jahre erstrecken. Wie bei jedem Erlass des Grossen 
Rates, sei der Staatsrat an die Grenzen des VerpfIichtungskredits über einen 
bestimmten,  vom  Grossen  Rat  gutgeheissenen  Betrag  gebunden.  Er  könne 

 
G. 

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die Grenze des Verpflichtungskredits nur überschreiten, wenn der Verpflich-
tungskredit sich als nicht ausreichend erweist und er einen Zusatzkredit ein-
hoIen müsse (Art. 33 Abs. 1 FHG). 

Im  vorliegenden  Fall  gebe  es  ausser  dieser  zusätzlichen,  im  Dekret  nicht 
vorgesehenen  Investition,  auch  bei  den  Umgebungsarbeiten  eine  deutliche 
Voranschlagsüberschreitung. Während das vom Grossen Rat verabschiede-
te Dekret für die Umgebungsarbeiten einen (beitragsberechtigten) Betrag von 
3’460’300  Franken  vorsah,  betrage  die  Schlussabrechrechnung  für  diesen 
Posten  schliesslich  4’568’466.20  Franken,  was  eine  Differenz  von 
1’108’166.20  Franken  beziehungsweise  einen  Mehrbetrag  von  über  30  % 
gegenüber  dem  Voranschlag  bedeute.  Angesichts  eines  so  grossen  Unter-
schieds sei der Staatsrat der Ansicht, es sei nicht Sache des Staates, solche 
Überschreitungen  zu  subventionieren.  Denn  wenn  er  beim  Grossen  Rat  ei-
nen  Zusatzkredit  zur  Deckung  dieses  Mehrbetrags  beantragen  und  der 
Grosse Rat einem solchen Zusatzkredit zustimmen würde, so käme das sei-
ner Meinung nach einer Ermutigung zu systematischen Ausgabenüberschrei-
tungen und zum leichtfertigen Umgang mit den öffentlichen Mitteln gleich. 

Zur Klärung und Vervollständigung des Sachverhalts hat der Instruktionsrich-
ter dem Gemeindeverband am 19. Mai 2004 einen Fragebogen unterbreitet. 
In  seiner Antwort  vom  16. Juni  2004 hält der Gemeindeverband  daran  fest, 
dass  die  Kostenüberschreitung  der  Umgebungsarbeiten  auf  den  schlechten 
Bauuntergrund  und  die  nicht  voraussehbaren  Auflagen  des  Naturschutzes 
zurückzuführen  sei.  Die  Bäche,  die  durch  das  Grundstück  führen,  hätten 
nicht gemäss Pläne in Betonrohre verlegt werden dürfen, sondern es hätten 
Brücken gebaut werden müssen. Das Amt für Umweltschutz, der Natur- und 
Landwirtschaftsschutz, das Strassen- und Brückendepartement sowie die Di-
rektion  des  Innern  und  der  Landwirtschaft  hätten  bezüglich  der  Bäche  ver-
schiedene Auflagen gemacht. Die entsprechenden Gutachten seien nicht be-
kannt gewesen, als die Delegiertenversammlung und später der Grosse Rat 
die  Kredite  behandelten.  Die  Realisierung  der  Bedingungen  hätte  Mehrkos-
ten von mehreren Hunderttausend Franken ausgemacht. Noch am 14. Janu-
ar 2000, anlässlich eines Augenscheins, seien von Seiten der erwähnten Be-
hörden verschiedene detaillierte Änderungen verlangt worden.  

Die  Antwort  des  Staatsrates  hinsichtlich  der  geltend  gemachten  Verletzung 
des  Gleichheitsgebots  sei  "ein  rein  formeller  Einwand,  welcher  einer  sachli-
chen  Betrachtungsweise  nicht  Stand  halte".  Die  Kücheninstallation  sei  noch 
während des Baus beschlossen und auf das Bauende ausgeführt worden. Es 
handle sich also um den gleichen Sachverhalt wie an anderen Schulen. Des-
halb sei nicht einzusehen, weshalb der Gemeindeverband keine Subvention 
erhalten  solle,  nur  weil  das  Projekt  für  die  Mensa  und  die  Küche  erst  nach 
dem Grossratsdekret beschlossen worden sei. Die Subventionierung der Kü-
cheneinrichtung sei zudem im Gesetz vorgesehen. 

 
- 9 - 

Der  Staatsrat  hat  sich  zur  Eingabe  des  Gemeindeverbands  vom  16.  Juni 
2004 nicht vernehmen lassen. 

Der I. Verwaltungsgerichtshof 
zieht in Erwägung: 

1.  a)  Die  Parteien  haben sich in  ihren  Eingaben  zur  Frage  der  Zuständigkeit  des 
Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde nicht ge-
äussert. Dieses Stillschweigen ist unerheblich, denn das Verwaltungsgericht 
prüft von Amtes wegen die Zulässigkeit von Rechtsmitteln, die ihm unterbrei-
tet werden (Art. 16 Abs. 1 VRG). Die Begründung einer Zuständigkeit durch 
Einverständnis zwischen Behörde und Partei ist daher ausgeschlossen. 

Grundlage  des  hier  strittigen  Staatsbeitrags  ist  unter  anderem  das  Subven-
tionsgesetz vom 17. November 1999 (SubG, SGF 616.1). Dieses Gesetz de-
finiert die Grundsätze für die Gewährung von Subventionen durch den Staat. 
Entscheide,  die in Anwendung  des  SubG  getroffen  werden, können mit  Be-
schwerde nach dem VRG angefochten werden (Art. 40 SubG). Nach Art. 114 
Abs. 1 lit. a VRG entscheidet das Verwaltungsgericht, sofern das Gesetz die 
Sache nicht in die Zuständigkeit  einer  anderen Behörde legt, als letzte kan-
tonale Instanz über Beschwerden gegen Entscheide des Staatsrates, seiner 
Direktionen  und  der  Staatskanzlei  sowie  der  ihnen  angegliederten  Verwal-
tungskommissionen. 

Die Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid des Staatsrates, dem Ge-
meindeverband  die  Ausrichtung  eines  15'993'235.50  Franken  übersteigen-
den  Betrags  zu verweigern.  Einem  solchen  Beschluss  kommt  klar  der  Cha-
rakter  einer  Verfügung  zu.  Geregelt  werden  darin  nämlich  in  hoheitlicher 
Form konkrete und individualisierte bestimmbare Rechte und Pflichten (RENÉ 
RHINOW  /  BEAT  KRÄHENMANN,  Schweizerische  Verwaltungsrechtsprechung, 
Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 35 B. I. S. 102).  

In diesem Zusammenhang ist zu bemerken, dass die Zuständigkeit des Ver-
waltungsgerichts nicht davon abhängt, ob ein Rechtsanspruch auf Staatsbei-
träge  besteht.  Verschiedene  kantonale  Gesetze  und  das  Bundesrecht 
(vgl. etwa ZBl 95/1994 S. 531; Entscheid des Bundesgerichts vom 18. Feb-
ruar  2004  [2A.95/2004])  schliessen  die  Verwaltungsgerichtsbeschwerde  ge-
gen  Verfügungen  betreffend  finanzielle  Leistungen  der  öffentlichen  Hand 
aus,  wenn auf deren  Gewährung kein Rechtsanspruch besteht. Das freibur-
gische  Recht  macht  diesbezüglich  keinen  Vorbehalt,  so  dass  das  Verwal-
tungsgericht seine Zuständigkeit auch dann anzuerkennen hat, wenn es dem 
Ermessen der zuständigen Behörde anheim gestellt ist, ob sie eine Subven-
tion gewähren will. 

 
 
- 10 - 

Nach  dem  Gesagten  ist  die  Zuständigkeit  des  Verwaltungsgerichts  gestützt 
auf Art. 40 SubG und Art. 114 Abs. 1 lit. a VRG zu bejahen. 

b)  Der Beschwerdeführer ist ein Gemeindeverband im Sinne der Art. 109 ff. des 
Gesetzes  vom  25.  September  1980  über  die  Gemeinden  (GG,  SGF  140.1; 
siehe auch Art. 72 des Gesetzes vom 23. Mai 1985  über den Kindergarten, 
die  Primarschule  und  die  Orientierungsschule  [Schulgesetz,  SGF  411.0.1]). 
Er  verfügt über  die  Rechtspersönlichkeit des öffentlichen Rechts (Art.  109bis 
GG)  und  ist  mithin  partei-  und  prozessfähig  (vgl.  etwa  ALFRED  KÖLZ  /  JÜRG 
BOSSHART  /  MARTIN  RÖHL,  Kommentar  zum  Verwaltungsrechtspflegegesetz 
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, N 11 zu § 21).  

Mit dem Beschluss des Staatsrates, keine zusätzlichen Subventionen zu ge-
währen, ist der Gemeindeverband ohne Zweifel in seinen schutzwürdigen In-
teressen  betroffen  und  somit  zur  Verwaltungsgerichtsbeschwerde  legitimiert 
(Art. 76 lit. a VRG). 

c)  Da  auch  die  weiteren  Eintretensvoraussetzungen  ohne  weiteres  erfüllt sind, 

gilt es, das Rechtsmittel an die Hand zu nehmen. 

  Mit  einer  Beschwerde  kann  gerügt  werden  die  Verletzung  des  Rechts  ein-
schliesslich  Überschreitung  oder  Missbrauch  des  Ermessens  sowie  die  un-
richtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts 
(Art. 77 Abs. 1 lit. a und b VRG). Nach Art. 78 Abs. 2 VRG kann die Unan-
gemessenheit nur gerügt werden, wenn die Angelegenheit das Gebiet der öf-
fentlichen Abgaben oder der Sozialversicherung betrifft (lit. a) oder die Ange-
legenheit  der  Beschwerde  an  eine  zur  Überprüfung  dieser  Rüge  befugte 
Bundesbehörde  unterliegt  (lit.  b)  oder  ein  Gesetz  diesen  Beschwerdegrund 
ausdrücklich  vorsieht  (lit.  c).  Im  vorliegenden  Fall  kann  das  Verwaltungsge-
richt  die  Angemessenheit  des  angefochtenen  Entscheids  nicht  überprüfen, 
da keiner der in Art. 78 Abs. 2 VRG genannten Fälle vorliegt. 

Die Forderung des Gemeindeverbands gründet auf zwei Tatbeständen, näm-
lich  dass  erstens  die  Baute  eine  Kostenüberschreitung  zur  Folge  hat  und 
dass zweitens das ursprüngliche Projekt insoweit erweitert wurde, dass eine 
Mensa  und  eine  Küche  (aus)gebaut  wurden  und  diese  Investitionen  nicht 
Gegenstand  des  vom  Grossen  Rat  genehmigten  Staatsbeitrags  waren.  Zu 
prüfen  ist  im  Folgenden  die  Frage,  ob  diese  Kosten  vom  Staat  (teilweise) 
subventioniert werden können. 

2. 

3. 

4.  a)  Eine  Subvention  ist  ein  Beitrag,  der  einem  Empfänger  ausserhalb  der  Kan-
tonsverwaltung  gewährt  wird,  ohne  dass  der  Staat  eine  direkte  Gegenleis-
tung erhält. Sie wird als Finanzhilfe, Abgeltung oder Individualbeitrag geleis-

 
 
 
 
- 11 - 

tet (Art. 2 SubG). Während Finanzhilfen an Personen oder Institutionen aus-
gerichtet  werden,  die  freiwillig  eine  im  öffentlichen  Interesse  liegende  Tätig-
keit erfüllen (Art. 3 SubG), sind Abgeltungen Vergütungen an solche Drittper-
sonen,  welche  die  finanziellen  Lasten  mildern  oder  ausgleichen  sollen,  die 
sich aus der Erfüllung von Aufgaben ergeben, die das kantonale Recht vor-
schreibt  oder  überträgt (Art.  4  SubG).  Ein  Individualbeitrag  ist  eine  Subven-
tion, die der Staat zu einem sozialen oder kulturellen Zweck an Einzelperso-
nen  ausrichtet,  ohne  dass  vorausgesetzt  wird,  dass  diese  eine  Aufgabe  im 
öffentlichen  Interesse  erfüllen  (Art.  5  SubG;  vgl.  auch  BGE  130  V  177 
E. 5.2.1 S. 181 f.). 

b)  Die  Gemeinden  sind  von  Gesetzes  wegen  verpflichtet,  im  Rahmen  eines 
Gemeindeverbands  einen  Orientierungsschulkreis  zu  bilden  (Art.  72  Abs.  1 
Schulgesetz)  und  eine  OS  zu  errichten  und  zu  verwalten  (Art.  73  Schulge-
setz). Sie  erfüllen  damit eine  öffentliche  Aufgabe  (Art.  62  BV  und Art.  17  ff. 
der  Staatsverfassung  des  Kantons  Freiburg  vom  7.  Mai  1857 
[KV, 
SGF 10.1]). 

Das  Schulgesetz  (Art.  99)  verweist  hinsichtlich  der  Subventionierung  der 
Schulbauten  auf  die  Sondergesetzgebung.  Nach  Art.  9  Abs.  1  Gesetz  vom 
14. Februar 1951 subventioniert der Staat den Bau, den Umbau, die Umge-
bungsarbeiten  und  die  erste  Anschaffung  der  Einrichtung  und  des  didakti-
schen Materials der Orientierungsschulen sowie die Sporthallen, insofern sie 
diesen  Schulen  dienen.  Art.  11  des  gleichen  Gesetzes  bestimmt,  dass  der 
Staatsrat über den Bau, den Erwerb, die Miete oder den Umbau aufgrund der 
Stellungnahme  der  Gemeinde  oder  der  Gemeinden  oder  des  betreffenden 
Gemeindeverbands  und  der  Kommission  für  Schulbauten  entscheidet.  Das 
Verfahren  und  die  Bedingungen  für  die  Beitragsgewährung  werden  vom 
Staatsrat in einem Reglement festgelegt (Art. 13 Abs. 1 Gesetz vom 14. Feb-
ruar  1951).  Diesem  Auftrag  entsprechend  hat  der  Staatsrat  das  Reglement 
vom  10.  November  1997  geschaffen.  Gemäss  Art.  20  Abs.  1  dieses Regle-
ments  haben  die  Gemeinden  Anspruch  auf  Kantonsbeiträge  an  die  Bauten 
und Umbauten. Der Beitrag wird auf Antrag der Direktion vom Staatsrat ge-
währt  und  der  Bauherrschaft  unter  Berücksichtigung  der  budgetären  Mög-
lichkeiten  des  Staates  ausbezahlt  (Art.  38  und  39  Reglement  vom  10.  No-
vember 1997).  

c) 

Im  vorliegenden  Fall  ist  der  Beitrag  des  Staates  an  den  Gemeindeverband 
als Abgeltung zu qualifizieren. Das ergibt sich aus dem Gesagten sowie aus 
Art.  7  SubG,  wonach  das  entsprechende  Ausführungsreglement  ein  Ver-
zeichnis der Subventionen  zu enthalten hat, das zwischen Finanzhilfen, Ab-
geltungen  und  Individualbeiträgen  unterscheidet.  Im  Anhang  zum  Subven-
tionsreglement  vom  22.  August  2000  (SubR,  SGF  616.11)  werden  Subven-
tionen,  die  an  den  Bau  und  den  Umbau  von  Orientierungsschulen  geleistet 
werden, ausdrücklich als Abgeltung bezeichnet.  

 
 
 
- 12 - 

d)  Dem  Staatsrat  kommt,  auch  wenn  dem  Gemeindeverband  ein  Rechtsan-
spruch  auf Ausrichtung einer Subvention/Abgeltung für den Bau der OS zu-
steht,  diesbezüglich  kein  selbstständiges  Ausgabenbewilligungsrecht  zu, 
denn  sämtliche  Ausgaben  sind  vom  Grossen  Rat  zu  genehmigen  (Art.  45 
lit. d  und  e  KV).  Mithin  darf  er  Verpflichtungen  grundsätzlich  erst  eingehen 
und  Zahlungen  erst  leisten,  wenn  der  Grosse  Rat  seine  Zustimmung  erteilt 
hat  (siehe  auch  Art.  32 SubG).  Verleiht aber  ein  Subventionserlass Rechts-
ansprüche, so handelt es sich um gebundene Ausgaben, so dass der Staats-
rat die Kredite beantragen und der Grosse Rat sie bewilligen muss. Der Um-
stand,  dass  im  Gesetz  die  Höhe  der  Subvention  nicht  vorgesehen  ist,  hebt 
den Rechtsanspruch nicht auf. In einem solchen Fall setzt der Verordnungs-
geber oder die Subventionsbehörde die Höhe des Betrags fest (vgl. BGE 110 
Ib  148  E.  2c  S.  156  f.;  ZBJV  1986  S.  432  f.;  VPB  49/1985  Nr.  59  insbes. 
S. 374).  

Immerhin gibt Art. 10 Abs. 1 Gesetz vom 14. Februar 1951 dem Staatsrat die 
Möglichkeit, für die dauerhaften Neubauten sowie für die provisorischen Pa-
villons  ein  Pauschalbeitrags-System  vorzusehen.  Davon  hat  der  Staatsrat 
Gebrauch gemacht und mit Art. 24 lit. a Reglement vom 10. November 1997 
bestimmt,  dass  der  Kanton  Beiträge  an  Neubauten  auf  der  Basis  der  Pau-
schale leistet. Diese Pauschalbeträge sind in den Art. 28 ff. Reglement vom 
10. November 1997 im Einzelnen festgelegt. Mensen und Umgebungsarbei-
ten  werden  nicht  erwähnt,  so  dass  die  EKSD  -  unter  Vorbehalt  der  Zu-
stimmung des Staatsrates (Art. 38 Reglement vom 10. November 1997) und 
nötigenfalls  des  Grossen  Rates  -  die  Höhe  der  entsprechenden  Subvention 
zu  bestimmen  hat.  In  einem  solchen  Fall  kommt  somit  das  Ermessen  der 
Behörden bei der Festsetzung der Beitragssumme zum Tragen. 

e)  Nach Art. 22 SubG sind für die Subventionen nur die Ausgaben anrechenbar, 
die  tatsächlich  entstanden  sind  und  die  für  die  wirtschaftliche  und  rationelle 
Erfüllung der Aufgabe erforderlich sind (Abs. 1). Mehrkosten aus nachträgli-
chen Änderungen des bewilligten Projektes sind  nicht anrechenbar. Das gilt 
nicht  für  Kosten,  die  Gegenstand  eines  besonderen  Entscheids  waren 
(Abs. 3).  Das  Gesetz  sieht  weder  für  voraussehbare  noch  für  nichtvoraus-
sehbare noch für teuerungsbedingte Mehrkosten einen Anspruch auf zusätz-
liche Subventionen vor. 

5.  a)  Der  Anspruch  des  Gemeindeverbands  auf  Ausrichtung  einer  Abgeltung  für 
die Umgebungsarbeiten ist unbestritten. Er ergibt sich aus den Art. 24 lit. d, 
Art.  45  und  46  Reglement  vom  10.  November  1997  sowie  aus  dem  Dekret 
des Grossen Rates vom  24.  September 1994.  Danach  wurden  für  folgende 
Aussenarbeiten Subventionen gewährt (TGR 1999 II S. 874 Ziff. 5.5):  

- Laufbahn 100 Meter 
- Hochsprunganlage 

- Weitsprung und Stabhochsprung 
- Kugelstossanlage 

 
 
 
- 13 - 

- Kombi-Spielplatz für Ballspiele 
  und Leichtathletik 
- Rasenspielfeld 
- Fahrrad- und Mofaunterstand 
- Anlieferungszone 

- Leichtathletikplatz 

- Aussengeräteraum 
- Pausenplatz 
- Biotop 

Die Höhe des subventionierbaren Betrags für die Umgebungsarbeiten wurde 
auf 3'460'300 Franken festgelegt, wobei die effektiven Kosten vom Gemein-
deverband  um  2'021'100  Franken  höher  veranschlagt  wurden.  Auslagen  für 
projektierte Parkplätze, einen Sportplatz und verschiedene andere Elemente 
wurden  als  nicht  anrechenbar  bestimmt,  weil  sie  "für  den  guten  Betrieb  der 
Schule nicht unbedingt erforderlich waren". 

b)  Der  Gemeindeverband  sieht  sich  nach  der  Abschlussrechnung  mit  einem 
Fehlbetrag in der Höhe von 1'108'166.20 Franken konfrontiert und macht in-
folgedessen beim Staatsrat eine entsprechende Forderung geltend.  

Will ein  Subventionsempfänger  einen  höheren  als  den  zugesprochenen  Be-
trag  erhalten,  so  hat  er  ein  zusätzliches  Gesuch  zu  stellen.  Dieses  Gesuch 
wird grundsätzlich gleich behandelt wie das erste (KARL STENGEL, Zur Prob-
lematik der rechtlichen Ordnung der Subventionen, in ZBl 89/1988, S. 285 ff. 
insbes.  S.  296  f.).  Ein  Subventionsanspruch  darf  aber  nicht  dazu  führen, 
dass  der  Staatsrat  bei  einer  Kostenüberschreitung  verpflichtet  sein  muss, 
beim Grossen Rat einen Zusatzkredit zu beantragen. Es muss davon ausge-
gangen  werden,  dass  Abgeltungen  nur  im  Rahmen  der  bewilligten  Kredite 
ausgerichtet werden. Das muss im vorliegenden Fall umso mehr  gelten, als 
dem Gemeindeverband für die Umgebungsarbeiten nur ein prinzipieller, nicht 
aber  ein  ziffernmässig  bestimmter  Rechtsanspruch  zusteht  (vgl.  VPB 
49/1985 Nr. 59 insbes. S. 374 und 375). Weder im Gesetz vom 14. Februar 
1951  noch  im  Reglement  vom  10.  November  1997  ist  ein  Mindest-  oder 
Höchstbetrag festgelegt. Es  wird  auch nicht gesagt,  wie  der Kantonsbeitrag 
zu  berechnen  ist.  Damit  wird  der  Anspruch nicht  etwa  ausgeschlossen  (vgl. 
etwa  RHINOW /  KRÄHENMANN,  Nr.  155  B.  III  a  S.  499),  sondern  es  bedeutet, 
wie  oben  unter  E.  4d  ausgeführt,  dass  dem  Staatsrat  und  Grossen  Rat  bei 
der Festsetzung  der Beitragssumme ein  gewisses  Ermessen  zukommt. Der 
Staatsrat  kann  indes  nicht  angehalten  werden,  bei  Kostenüberschreitungen 
den  Grossen  Rat  um  einen  Zusatzkredit  nachzusuchen.  Eine  solche  Pflicht 
würde,  wie  der  Staatsrat  zu  Recht  ausführt,  die  Subventionsempfänger  im 
Wissen,  dass  Mehrkosten  ohne  weiteres  im  Nachhinein  vom  Staat  gedeckt 
würden,  geradezu  ermuntern,  die  budgetierten  und  genehmigten  Kosten  zu 
überschreiten.  Die  Frage,  ob  in  aussergewöhnlichen  Fällen  eine  solche 
Pflicht  bestehen  könnte,  braucht  hier  nicht  geprüft  zu  werden,  da  nicht  be-
hauptet wird, dass solche Umstände vorliegen.  

 
 
- 14 - 

c)  Der  Grosse  Rat  hat  mit  seinem  Dekret  vom  24.  September  1999  dem  Ge-
meindeverband  für  die  Umgebungsarbeiten  einen  festen  Betrag,  also  einen 
Pauschalbetrag,  zugesichert.  Im  Werkvertragsrecht  gilt  der  Pauschalpreis 
unabhängig  von  den  tatsächlichen  Erstellungskosten  eines  Werkes.  Er  ist 
unabänderlich, auch dann, wenn die Erstellungskosten (Arbeits- und andere 
Kosten) höher oder geringer sind, als bei Vertragsabschluss vorgesehen war. 
Dabei macht es keinen Unterschied, worin der Grund für die Mehr- oder Min-
derkosten  besteht  (vgl.  etwa  PETER  GAUCH,  Der  Werkvertrag,  4.  A.,  Zürich 
1996, Rz 901 ff.) Der Begriff der Pauschale ist im öffentlichen Recht nicht ein 
anderer  als  im  Privatrecht.  Im  Subventionsrecht  liegt  der  Hauptvorteil  der 
Pauschale darin, dass für den Empfänger kein Anreiz zu höheren Ausgaben 
besteht;  die  Selbstbestimmung  des  Empfängers  wird  respektiert  (WERNER 
BUSSMANN,  Pauschal-  oder  Globalverträge,  in  ZBl  89/1988  S.  306  insbes. 
S. 313).  

Vor  diesem  Hintergrund  ist  davon  auszugehen,  dass  der  Grosse  Rat  dem 
Gemeindeverband  eine  endgültige  Abgeltung  für  die  Umgebungsarbeiten 
zugesprochen und der Gemeindeverband eben nicht mehr Anspruch hat und 
zwar  auch  dann  nicht,  wenn  das  Projekt  teurer  zu  stehen  kam  als  geplant 
oder  das  Projekt  während  der  Bauphase  abgeändert  wird.  An  diesem  Er-
gebnis können auch die vom Gemeindeverband erhobenen Einwände nichts 
ändern. 

d)  So hat er sich als Bauherr die Mehrkosten für den angeblich schlechten Bau-
grund  selber  zuzuschreiben,  da  er  selbst  die  notwendigen  Voruntersuchun-
gen  veranlasst hat.  Im  Übrigen  wird  nicht  dargelegt,  ob  und  gegebenenfalls 
welche  Umgebungsarbeiten  sich  tatsächlich  wegen  des  schlechten  Bau-
grunds verteuert haben.  

e)  Auch  aus  dem  Umstand,  dass  der  Kanton  beziehungsweise  verschiedene 
Dienststellen  nachträglich  Änderungen  im  Bereich  des  Umweltschutzes  an-
geordnet  haben,  kann  der  Gemeindeverband  nichts  zu  seinen  Gunsten  ab-
leiten.  Zwar  datiert  die  Baubewilligung  vom  4.  Oktober  1999  und  der  Ge-
meindeverband hat sie und die damit verbundenen Gutachten erst nach der 
Subventionszusage  durch  den  Grossen  Rat,  aber  immerhin  noch  vor  Bau-
beginn, erhalten. Im Wissen um die verfügten Bedingungen und Auflagen der 
staatlichen  Dienststellen  hinsichtlich  Umweltschutz  und  um  die  Zusicherung 
eines  festen  Kantonsbeitrags  hätte  sich  der  Gemeindeverband  veranlasst 
sehen  müssen,  sich  entsprechend  zu  organisieren.  So  hätte  beispielsweise 
eine  Überarbeitung  des  Bauprojekts  ins  Auge  gefasst  werden  sollen  in  der 
Art, dass gewisse Vorhaben nicht realisiert, anders gebaut beziehungsweise 
redimensioniert werden. Mit dem Bau des Schulgebäudes war auch Land be-
troffen,  dass  sich  in  einer  Schutzzone  befindet.  Infolgedessen  musste  mit 
wahrscheinlich  einschneidenden  umweltschutzrechtlichen  Massnahmen  ge-
rechnet  werden.  Weiter  ist  es  nunmehr  notorisch,  dass  die  Verbauung  und 

 
 
 
 
- 15 - 

Korrektion,  insbesondere  das  Überdecken  und  Eindolen  von  Fliessgewäs-
sern grundsätzlich verboten ist (vgl. Art. 37 ff. des Bundesgesetzes über den 
Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 [GSchG, SR 814.20]). Wenn der 
Gemeindeverband trotzdem vorsah, die Bäche in Betonrohre zu leiten, muss-
te er mit entsprechenden Massnahmen der Umweltbehörde rechnen. 

f)  Schliesslich ist auch der Einwand hinsichtlich der Anpassung an den Zürcher 
Baukostenindex  unbegründet.  Abgesehen  davon,  dass  nicht  geltend  ge-
macht  wird,  die  Kostenüberschreitung  sei  auf  eine  allgemeine  Verteuerung 
im  Bausektor  zurückzuführen,  erfolgt  die  Anpassung  an  den  Zürcherindex 
nur  für  die  im  Reglement  vom  10.  November  1997  (vgl.  Art.  28  Abs.  1  und 
Art. 37)  ziffernmässig  festgelegten Pauschalbeträge. So  wird beispielsweise 
für  Schulräume  pro  m2  ein  ganz  bestimmter  Betrag  zugesprochen,  der  auf 
dem  Zürcher  Baukostenindex  April  1997  (164,5  Punkte)  basiert;  für  die 
Schlussabrechnung  hat  sich  die  EKSD  auf  den  Index  April  1999  festgelegt 
(165,9  Punkte)  und  die  Pauschalbeträge  entsprechend  erhöht.  Dieses  Vor-
gehen,  insbesondere  der  Stichtag,  wurde  vom  Gemeindeverband  nicht  in 
Frage gestellt. Die Abgeltung für die Umgebungsarbeiten wurde gerade nicht 
nach  einem  solchen  Pauschalsystem  festgelegt,  auch  wenn  ein  fester  Be-
trag,  eben  eine  Pauschale  zugesprochen  wurde;  für  diese  sieht  das  Regle-
ment keine Anpassung  an den Zürcherindex vor. Im Übrigen schliesst  auch 
Art. 20 SubG eine Indexierung aus. Dass von den Behörden hinsichtlich der 
Umgebungsarbeiten eine Zusicherung auf eine Anpassung an die Teuerung 
abgegeben  worden  wäre,  ist  aus  den  Akten  nicht  ersichtlich.  Teuerungsbe-
dingte Mehrkosten hat der Staatsrat somit im Nachhinein nicht zu beachten. 

g)  Nach  dem  Gesagten  lässt  sich  die Weigerung  des  Staatsrates,  die  Kosten-
überschreitung der Umgebungsarbeiten nicht abgelten zu wollen, nicht bean-
standen. Die zusätzlichen Investitionen mögen an sich sinnvoll und gerecht-
fertigt  sein  und  es  kann  auch  zutreffen,  dass  ein  Kostenvoranschlag  Un-
sicherheiten  und  Ungenauigkeiten  enthält.  Die  mutmasslichen  Kosten  ei-
nes  Voranschlags  können  beispielsweise  etwa  nur  grob  geschätzt  werden, 
wenn die Qualität des Baugrunds erst dann beurteilt werden kann, nachdem 
er freigelegt ist. In einem solchen Fall ist aber vorgängig über den Grad der 
Ungenauigkeit  des  Kostenvoranschlages  zu  informieren.  Ob  vorliegend  der 
Kostenvoranschlag  nicht  fachmännisch  erstellt  wurde,  sei  es, dass  die  Kos-
ten bloss überschlagsmässig berechnet wurden, sei es, dass Rechnungsfeh-
ler enthalten sind oder nicht alle Kosten mit einbezogen wurden, kann offen 
bleiben  wie  auch  die  Fragen,  ob  die  Verursachung  der  Mehrkosten  durch 
Planungsfehler,  Submissionsfehler  oder  Bauleitungsfehler  usw.  entstanden 
sind.  Auch  die  nachträglichen  Änderungsauflagen  der  Umweltschutzbehör-
den spielen für die Frage, ob der Staatsrat beim Grossen Rat einen Zusatz-
kredit  beantragen  will,  keine  Rolle.  Der  Gemeindeverband  verfügte  für  die 
Umgebungsarbeiten  über einen ganz  bestimmten Betrag,  an  den  er sich  zu 
halten hatte. Die Forderung des Gemeindeverbands auf teilweise Abgeltung 

 
 
 
- 16 - 

durch  den  Staat  hinsichtlich  Kostenüberschreitung  der  Umgebungsarbeiten 
ist somit abzuweisen. 

6.  a)  Bezüglich  seines  Anspruchs  auf  eine  Abgeltung  der  Investitionen  für  die 
Mensa  und  die  Küche  stützt  sich  der  Gemeindeverband  in  erster  Linie  auf 
den Grundsatz von Treu und Glauben. Nach seiner Ansicht sind die Schrei-
ben  der  EKSD  vom  27.  November  2001  und  vom  8.  Mai  2002  Vertrauens-
grundlagen für eine Subventionszusicherung. 

b)  Das  Prinzip  des  Vertrauensschutzes  gilt  nicht  nur  im  Verhältnis  zwischen 
Behörden  und  Privatpersonen,  sondern  auch  zwischen  zwei  Behörden.  Mit-
hin  kann  sich  der  Gemeindeverband  auf  den  Vertrauensschutz  berufen 
(ULRICH HÄFELIN /  GEORG  MÜLLER,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  4. A.,  Zü-
rich  2002,  N  659).  Für  den  Vertrauensschutz  in  behördliche  Auskünfte  und 
Zusicherungen  ist  nach  der  herrschenden  Ansicht  eine  vorbehaltlose  Aus-
kunft  in  einer  konkreten  Angelegenheit  nötig,  die  von  der  zuständigen  Be-
hörde  ausgeht  und  deren  Unrichtigkeit  nicht  offensichtlich  ist.  Zudem  muss 
die auf eine solche Zusicherung vertrauende Person Dispositionen getroffen 
haben,  die  sich  nicht  ohne  Nachteil  rückgängig  machen  lassen. Weiter  darf 
sich seit der Auskunftserteilung die Rechts- und Sachlage nicht geändert ha-
ben (HÄFELIN / MÜLLER, N 668 ff.).  

c)  Von  einer  eigentlichen  Zusicherung  kann  im  vorliegenden  Fall  nicht  ge-
sprochen werden. Mit den beiden erwähnten Schreiben konnte der Gemein-
deverband  nicht  darauf  vertrauen,  dass  er  für  den  Bau  der  Mensa  und  der 
Küche eine Abgeltung in einem bestimmbaren Ausmass erhalten werde. Die 
Aussagen der EKSD kommen Absichtserklärungen gleich und lassen jeden-
falls nicht den Schluss auf eine eindeutige Zusicherung zu. So wurde im ers-
ten  Brief  vom  27.  November  2001  der  ausdrückliche  Vorbehalt  angebracht, 
dass  eine  Subvention  gewährt  werden  könne,  wenn  die  Notwendigkeit  für 
den Bau einer Mensa und einer Küche dargelegt wird. Eine solche Studie lag 
offensichtlich nicht vor.  Da  somit  keine  vorbehaltslose  Zusicherung  abgege-
ben wurde, kann sich der Gemeindeverband nicht auf den Vertrauensschutz 
berufen  (vgl.  dazu  HÄFELIN  /  MÜLLER,  N  673,  680  und  681).  Aber  wie  dem 
auch  sei,  der  Gemeindeverband  kann  aus  einem  anderen  Grund  allenfalls 
Anspruch auf eine Abgeltung geltend machen. 

d)  Der Staatsrat anerkennt, dass eine Mensaküche Gegenstand einer Subven-
tion  ist,  wenn  sie  (die  Küche)  "Teil  des  Gesamtvoranschlags"  ist  und  "des-
halb  mit  dem vom Grossen Rat verabschiedeten Dekret über den Verpflich-
tungskredit gedeckt" ist (Beschwerdeantwort S. 2 Ziff. 2). Er stützte sich da-
bei auf die Orientierungsschulen von Bulle und La Tour-de-Trême. Offenbar 
haben  in  diesem  Fall  die  betroffenen  Gemeinden  im  Gesamtprojekt  eine 
Mensa  und  eine  Mensaküche  vorgesehen gehabt  und,  da  der  Bedarf  nach-

 
 
 
 
- 17 - 

gewiesen  war,  eine  Abgeltung  erhalten.  Daraus  ist  zu  schliessen,  dass  bei 
begründetem Bedarf Anspruch auf einen Staatsbeitrag für eine Mensaküche 
und eine Mensa besteht. Dieser Anspruch kann nicht nur bei Gesamtprojek-
ten bestehen, sondern auch dann, wenn sich erst nachträglich ein Bedarf er-
gibt. Denn es werden nicht nur bei einer Gesamtüberbauung, sondern auch 
bei  Erweiterungs-  und  Umbauten  Subventionen  gewährt  (vgl.  Art.  24  lit.  b 
Reglement  vom  10.  November  1997).  So  verhält  es  sich  vorliegend.  Der 
Gemeindeverband  erachtete  während  des  Baus  die  Erstellung  einer  Mensa 
und  der  entsprechenden  Einrichtungen  als  notwendig.  Es  kann  nicht  ange-
hen,  dass  der  Staatsrat  auf  ein  nachträgliches  Gesuch  um  Subventionen 
nicht  eintritt  beziehungsweise  erklärt,  die  entsprechenden  Kosten  seien  mit 
dem gewährten Kredit zu decken. Er hätte das Gesuch entgegennehmen sol-
len wie das erste (STENGEL, S. 297). Wenn er den Bedarf für das Vorhaben 
als  ausgewiesen  erachtet,  hat  er  beim  Grossen  Rat  einen  entsprechenden 
Kredit  zu  beantragen;  dabei  handelt  es  sich  um  eine  gebundene  Ausgabe 
(oben E. 4d). 

Zusammenfassend  ergibt  sich  somit,  dass  grundsätzlich  für  den  Bau  einer 
Mensa und der hierfür notwendigen Einrichtungen ein Subventionsanspruch 
besteht. In diesem Punkt ist die Beschwerde gutzuheissen.  

e)  Hebt die Beschwerdeinstanz den angefochtenen Entscheid auf, so entschei-
det  sie  selbst  in  der  Sache  oder  weist  diese,  nötigenfalls  mit  verbindlichen 
Weisungen, an die Vorinstanz zurück (Art. 98 Abs. 2 VRG). 

Das Gericht kann über das Gesuch des Gemeindeverbands hinsichtlich des 
Subventionsgesuchs  für  eine  Mensa  und  Küche  nicht  entscheiden,  da  ihm 
die  notwendigen  Angaben  fehlen  und  es  den  politischen  Behörden  zusteht, 
den  Betrag  der  Abgeltung  festzulegen. Deren  Aufgabe  ist  es  auch,  das  Be-
dürfnis  für  die  erwähnten  Bauten  zu  prüfen.  In  diesem  Zusammenhang  er-
scheint es angebracht, auf Folgendes hinzuweisen: 

Gemäss  Art.  24  SubG  werden  Subventionen  weder  für  laufende  Arbeiten 
noch  für  bereits  getätigte  Anschaffungen  geleistet  (Abs.  1).  Die  zuständige 
Behörde  kann  jedoch  den  Beginn  der  Arbeiten  oder  die  Vorbereitung  einer 
Anschaffung, wenn das Abwarten der Prüfung des Dossiers schwerwiegende 
Nachteile  bewirken  würde, bewilligen.  Diese  Bewilligung  verleiht  keinen  An-
spruch auf eine Subvention (Abs. 2).  

Der  Gemeindeverband  hat  die  Mensa  und  die  notwendigen  Einrichtungen 
gebaut, ohne im Besitze einer (eindeutigen) Subventionszusicherung zu sein. 
Mithin stellt sich die Frage der Verwirkung des Kantonsbeitrags. Bei der Prü-
fung dieser Frage darf der Staatsrat aber das Problem des überspitzten For-
malismus nicht ausser Acht lassen (vgl. BGE 130 V 177 E. 5.4.1 S. 183 f.). 
Die  Schreiben  der  EKSD  vom  27.  November  2001  und  vom  8.  Mai  2002 
(BeBl  14  und  15)  sind  nicht  eindeutig  gehalten  und  haben  dem  Gemeinde-

 
 
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verband  Anlass  geben  können,  auch  ohne  ausdrückliche  Subventionszu-
sicherung mit den Bauarbeiten für die Mensa und die Küche zu beginnen. Im 
Übrigen  scheint  der  Gemeindeverband  seinen  Antrag  auf  Ausrichtung  einer 
Abgeltung  vor  Beginn  der  Bauarbeiten  gestellt  zu  haben.  Wie  es  sich  aber 
tatsächlich  verhielt,  wird  der  Staatsrat  im  Einzelnen  zu  prüfen  haben,  umso 
mehr, als offensichtlich auch mündliche Gespräche stattgefunden haben. 

7. 

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die An-
gelegenheit  hinsichtlich  Mensa  und  Mensaküche  im  Sinne  der  Erwägungen 
dem Staatsrat zu neuem Entscheid zurückzuweisen. 

104.8; 106.17