# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 95958677-14a1-5752-a0d9-06ba6dff9440
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-03-09
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 09.03.2016 602 2015 136
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2015-136_2016-03-09.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2015 136

Arrêt du 9 mars 2016

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross
Greffier-stagiaire: Simon Murith

Parties COMMUNE DE A.________, recourante  

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée

B.________ SA, intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 11 décembre 2015 contre la décision du 18 novembre 
2015

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Afin d’assurer la couverture de téléphonie mobile du sud de la Commune de A.________, 
B.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour une nouvelle station de 
base de téléphonie mobile sur l’art. ccc du Registre foncier (RF) de la commune, secteur 
A.________. Cette parcelle est située en zone d’activités 1 selon le Plan d’aménagement local 
(PAL) et le Règlement communal d’urbanisme (RCU). Le projet consiste en la mise en place d’un 
mât de 24,30 mètres de haut, supportant 3 antennes et 2 paraboles de transmission aux limites de 
la parcelle. Le mât prendra place à l’arrière d’une station de lavage pour voitures.

B. Lors de la mise à l’enquête publique, le projet n’a suscité aucune opposition. Par ailleurs, 
tous les services cantonaux concernés ont émis un préavis favorable au projet, notamment le 
Service de l’environnement (SEn), lequel a dû se prononcer au sujet des rayonnements non 
ionisants liés à la construction envisagée. La commune a en revanche préavisé défavorablement 
le projet, en invoquant une mauvaise intégration dans le site et une proximité trop importante avec 
le secteur de D.________.

C. Par décision du 18 novembre 2015, le Préfet du district de la Veveyse a délivré le permis de 
construire sollicité.

D. Agissant le 11 décembre 2015, la commune a contesté auprès du Tribunal cantonal la 
décision préfectorale, dont elle demande implicitement l’annulation. A l’appui de sa conclusion, la 
commune souligne le fait qu’un bâtiment collectif se situe à proximité de l’antenne et estime que 
celle-ci s’intègre mal dans le paysage. Le Conseil communal aurait privilégié une antenne sur un 
bâtiment déjà existant ou en construction dans la zone industrielle.

E. Dans ses observations du 18 janvier 2016, l’autorité intimée conclut au rejet du recours. Elle 
rappelle notamment que, pour être recevable, un recours doit être sommairement motivé, ce qui 
ferait défaut en l’espèce. Sur le fond, elle fait valoir que sa décision s’est fondée sur les préavis 
favorables sous conditions des divers services consultés, lesquels se sont prononcés sur les 
questions techniques (implantation dans le paysage, proximité d’un bâtiment collectif).

Invitée à se déterminer, B.________ SA conclut le 25 janvier 2016 également au rejet du recours.

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en droit

1. a) Déposé le 11 décembre 2015 par la commune sur le territoire de laquelle la construction 
litigieuse doit s’implanter, le recours l’a été dans le délai prescrit par une recourante pouvant se 
prévaloir d’un intérêt digne de protection. Compte tenu du fait que le recours doit manifestement 
être rejeté sur le fond, la question de savoir s’il a été suffisamment motivé peut rester indécise.

b) Selon l'art. 77 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1), le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, aucune question d'opportunité ne 
se pose en matière de permis de construire.

2. a) Aux termes de l’art. 22 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; 
RS 700), aucune construction ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité 
compétente. Cela suppose notamment que le projet soit conforme à l’affectation de la zone et 
qu’aucune norme de police des constructions ou du droit fédéral, notamment l’ordonnance du 
23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710), ne 
puisse lui être opposée (arrêt TF 1A.264/2000 du 24 septembre 2002 consid. 9.4). Compte tenu de 
la nature juridique d’une autorisation de police telle qu’un permis de construire, celui-ci ne peut en 
principe être refusé à un projet qui remplit toutes les conditions exigées (FRITZSCHE/BÖSCH, 
Zürcher Planungs- und Baurecht, Vol. I, 5e éd. 2011, p. 335).

b) En matière d’antennes de téléphonie mobile et d’éoliennes, la jurisprudence a admis 
que de telles installations sont en principe conformes à tous les types de zone à bâtir, pour autant 
qu’elles possèdent des dimensions raisonnables (arrêt TF 1C_18/2008 du 15 avril 2008; arrêts TC 
FR 602 2010 56 du 26 janvier 2011; 2A 2005 27 du 19 août 2005).

A l’intérieur des zones à bâtir, les installations de téléphonie mobile sont considérées comme 
conformes à l’affectation de la zone, notamment si leur emplacement et leur configuration sont en 
rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent être construites et si elles desservent 
essentiellement des terrains dans la zone à bâtir. Une infrastructure peut ainsi être considérée 
comme conforme à l’affectation de la zone si, selon les circonstances, elle équipe la zone à bâtir 
dans son entier, et pas seulement le secteur en question (arrêt TF 1C_44/2011 du 27 septembre 
2011 consid. 3.1).

c) Aux termes de l’art. 125 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement 
du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), les constructions, installations et 
aménagements extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, doivent être conçus et entretenus 
dans un souci d’harmonisation avec l’environnement construit et paysager, afin qu’un aspect 
général de qualité soit atteint. Cette disposition, qui s’inspire de l’art. 3 al. 2 let. b LAT, met l’accent 
sur l’harmonisation des ouvrages avec leur environnement (Message du 20 novembre 2007 
accompagnant le projet de loi sur l’aménagement du territoire et les constructions, BGC 2008 
1301).

Lorsque, comme en l’espèce, le droit cantonal prévoit une clause d’esthétique, toute construction 
et installation y est soumise, même si elle correspond, par ses dimensions, aux prescriptions de la 
zone où elle se trouve; elle doit être conçue de telle façon qu’elle permette d’atteindre un aspect 

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d’ensemble satisfaisant (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, 
expropriation, 2001, n. 890).

Une interdiction de construire en raison d’une clause d’esthétique est une limitation de la garantie 
constitutionnelle de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]), qui doit reposer 
sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la 
proportionnalité. Lorsque ces conditions sont remplies, un projet de construction peut être interdit 
sur la base d’une clause d’esthétique, quand bien même il satisfait à toutes les autres dispositions 
cantonales et communales en matière de police des constructions (arrêt TC FR 2A 2002 53 
consid. 3a; CHASSOT, La clause d’esthétique en droit des constructions, in RFJ 1993 106).

Le principe de la proportionnalité exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats 
escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins 
restrictive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et 
exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de 
la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. également ATF 126 I 219 
consid. 2c et les arrêts cités). L’examen, par la Cour de céans, de la proportionnalité d’une 
décision refusant le permis de construire pour des motifs d’esthétique est en principe libre mais, à 
l’instar du Tribunal fédéral, une certaine retenue s’impose lorsqu’elle doit se prononcer sur des 
pures questions d’appréciation pour tenir compte de circonstances locales, dont les autorités 
inférieures ont une meilleure connaissance (ATF 135 I 176 consid. 8.1; 132 II 408 consid. 4.3; arrêt 
TC FR 2A 2007 101 consid. 6b).

Dans le cadre de l’application de la clause d’esthétique, les autorités administratives bénéficient 
d’une grande latitude de jugement qu’elles doivent toutefois exercer selon une approche 
systématique. La question de l’intégration d’une construction ou d’une installation au sein de 
l’environnement bâti d’un site doit en effet être résolue sur la base de critères objectifs et 
fondamentaux, et non en fonction du sentiment subjectif de l’autorité; en tous les cas, l’autorité 
compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu’une construction ou une 
installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; 114 Ia 343 consid. 4b; 
arrêts TF 1C_133/2010 du 4 juin 2010 consid. 2.2; 1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.5). 
Ainsi, l’autorité chargée de délivrer le permis de construire ne doit pas s’en remettre à ses 
sentiments personnels. Il faut prendre pour règle des conceptions largement répandues et qui 
peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, avoir une valeur générale. L’opinion et les 
sentiments d’individus isolés qui ont une sensibilité particulièrement aiguë ou qui professent des 
goûts désuets n’entrent pas plus en ligne de compte que telles conceptions reçues, dépourvues de 
toutes nuances et qui se font passer habituellement en maints endroits pour l’« opinion publique » 
ou le « sentiment populaire » (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, n. 896 et les références citées).

3. a) Dans le cas particulier, il est incontesté que l’installation litigieuse, projetée en zone à 
bâtir selon le PAL de la recourante, est destinée à desservir un quartier qui se trouve lui-même en 
zone à bâtir (cf. projections montrant la situation actuelle et la prédiction de couverture avec 
l’installation projetée, pièce 1 des annexes au recours). Partant, elle doit être considérée comme 
étant conforme à l’affectation de la zone

b) Selon le PAL et le RCU, la zone d’activité 1 est destinée aux activités industrielles et 
artisanales qui, par les nuisances qu’elles provoquent, ne pourraient pas être implantées dans 
d’autres zones. Il ne ressort d’aucune autre disposition communale que des antennes de 
téléphonie mobile ne sont pas admissibles dans cette zone et que leur implantation est 

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uniquement réservée à la zone industrielle. A cet égard, le souhait de la commune que 
l’implantation de l’antenne de téléphonie mobile se fasse en zone industrielle est insuffisant pour 
interdire à l’intimée le choix qu’elle a fait.

c) La demande de permis de construire a été accompagnée d’une fiche de données 
spécifiques au site au sens de l’ORNI, datée du 18 juin 2015. Le service spécialisé a examiné le 
dossier à ce titre et est parvenu à la conclusion que les dispositions fédérales sont respectées. Il 
explique en particulier que:

« La coordination a pour but de limiter et de réduire la charge RNI supportée par la 
population ainsi que le nombre de sites supportant des antennes relais de 
télécommunication et de radiotélévision. Notre service a examiné sur cette base si 
d’autres sites d’antennes relais ou de radiotélévision existants ou si d’autres en état de 
projet, seraient susceptibles d’intégrer l’installation faisant partie de la présente 
demande. Notre étude montre que ce site satisfait aux contraintes techniques et/ou à 
l’ORNI. Le choix du site retenu par l’opérateur est à considérer comme le plus adapté 
par sa destination ».

Or, la recourante n’apporte aucune motivation pour démontrer en quoi cette analyse ne serait pas 
correcte. Sous cet angle, l’existence d’un bâtiment collectif dans les environs n’est pas une raison 
suffisante pour interdire le projet litigieux. En effet, selon le service spécialisé, les calculs 
d’immissions fournis par B.________ SA montrent que les valeurs limites d’exposition sont, sur la 
base des informations présentes dans le tableau y relatif, respectées pour tous les lieux à séjour 
momentané et les lieux à utilisation sensible. Cela étant, les immissions qui sont à attendre aux 
points 8 et 9 (plus de 80 % de la valeur limite d’installation qui est de 5 V/m dans le cas présent) 
impliquent, comme l’a relevé le SEn dans son préavis favorable sous conditions, la réalisation de 
mesures in situ dès la mise en service des antennes, au plus tard dans les 180 jours suivants. Il 
ressort notamment de la fiche de données spécifiques au site concernant les stations de base pour 
téléphonie mobile et raccordement sans fil que la valeur limite est respectée également à l’égard 
de l’art. eee RF sur lequel est implanté le bâtiment collectif auquel se réfère la recourante.

La commune n’avance aucun argument permettant de déduire de la fiche de données relatives 
aux rayonnements non-ionisants une interdiction de l’implantation du projet litigieux sous la 
condition formulée par le SEn.

d) En ce qui concerne la clause d’esthétique, la Cour de céans constate que le projet 
consiste en la mise en place d’un mât de 24,30 mètres de haut, supportant 3 antennes et 
2 paraboles de transmission. Le mât prendra place à l’arrière d’une station de lavage pour 
voitures.

Le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA), dans son préavis de synthèse, a laissé 
à la commune le soin d’apprécier si ce projet est intégré ou non du point de vue esthétique. Or, 
selon le préavis négatif de la commune, le projet se heurte à une « mauvaise intégration dans le 
site » et à la « proximité avec le secteur de D.________ ». La recourante ne motive pas davantage 
son grief.

Pourtant, sur la base du dossier, le Tribunal de céans ne voit pas pour quelle raison on pourrait 
interdire à l’intimée l’implantation de l’antenne à l’endroit choisi. La photographie produite au 
dossier, ainsi qu’une vision sur Google Earth, n’établissent pas que les bâtiments environnants – 
dont ceux de F.________, G.________ et de deux stations de lavage – sont d’une qualité 

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architecturale qui justifierait l’application de l’exception de la clause d’esthétique. Dans un tel 
contexte bâti, l’antenne litigieuse n’est pas à même d’enlaidir son environnement – dont celui du 
secteur de D.________ – d’une manière supplémentaire significative. La réglementation 
concernant ce secteur ne contient pas non plus de dispositions spécifiques par rapport à la zone 
d’activité où l’implantation de la construction litigieuse est prévue. En particulier, celle-ci ne se situe 
pas dans les périmètres de protection du secteur de D.________ (cf. périmètre construit catégorie 
II et périmètre environnant catégorie II). Ainsi, le grief de la commune doit également être rejeté.

e) Au vu de ce qui précède, il faut admettre que le projet litigieux est conforme aux 
dispositions légales.

4. a) Partant, le recours, manifestement dénué de pertinence, doit être rejeté et la décision 
préfectorale du 18 novembre 2015 confirmée.

b) Il n’est pas perçu de frais de procédure ni alloué d’indemnité de partie.

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

Partant, la décision d’autorisation de construire rendue par le Préfet du district de la Veveyse 
le 18 novembre 2015 est confirmée.

II. Il n’est pas perçu de frais de procédure.

III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.

IV. Communication.

Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 9 mars 2016/JFR/smu

Président Greffier-stagiaire