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**Case Identifier:** 3e1ab994-97c8-57dd-9f70-f02f7bdac29b
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-12-11
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 11.12.2017 A/599/2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-599-2017_2017-12-11.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/599/2017-INIT ACST/23/2017 

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle  

Arrêt du 11 décembre 2017 

 

   dans la cause 

 

Monsieur A______ 

et 

ASSOCIATION DES PROMOTEURS CONTRUCTEURS GENEVOIS 

et 

CHAMBRE GENEVOISE IMMOBILIÈRE 

et 

UNION SUISSE DES PROFESSIONNELS DE L’IMMOBILIER GENÈVE 
représentés par Me François Bellanger, avocat 

contre 

CONSEIL D’ÉTAT 

et  

COMITÉ D'INITIATIVE « CONSTRUISONS DES LOGEMENTS POUR 
TOUTES ET TOUS »,  
représenté par Me Damien Chervaz, avocat 

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EN FAIT 

1) a. Monsieur A______ est de nationalité suisse, domicilié sur le territoire de la 
commune genevoise de B______ et titulaire des droits politiques dans le canton 
de Genève.  

 b. L’Association des promoteurs constructeurs genevois (ci-après : APCG) est 
une association au sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 
(CC - RS 210), ayant son siège à Genève. Elle a pour but notamment de regrouper 
les personnes physiques ou morales exerçant à Genève la profession de promoteur 
constructeur, de représenter et défendre collectivement les intérêts des maisons 
membres et de veiller à ce qu’en tout temps soient sauvegardés les intérêts des 
tiers qui recourent aux services de ses membres. Pour réaliser ses buts, l’APCG 
peut notamment représenter la profession auprès des autorités et, en cas de 
nécessité, agir par la voie judiciaire ou administrative contre toute mesure de 
nature à porter atteinte aux intérêts de la profession ou d’un de ses membres. 

 c. La Chambre genevoise immobilière (ci-après : CGI) est une association au 
sens des art. 60 ss CC, ayant son siège à Genève. Elle a pour but la promotion, la 
représentation et la défense de la propriété foncière dans le canton. Ses membres 
sont des propriétaires de biens fonciers sous toute forme juridique et des 
personnes manifestant un intérêt particulier pour la propriété immobilière.  

 d. L’Union suisse des professionnels de l’immobilier Genève (ci-après : USPI 
Genève) est une association au sens des art. 60 ss CC, ayant son siège à Genève. 
Elle a pour but notamment de défendre collectivement les intérêts des maisons 
membres et de promouvoir au sens large la profession de régisseur et de courtier. 
Peut être admise à faire partie de l’USPI Genève toute entreprise individuelle ou 
personne morale dont les ayant-droits remplissent notamment les conditions d’être 
inscrits au registre du commerce de Genève et d’exercer les activités principales 
(de régisseurs ou de courtiers) dans le canton de Genève.  

2)  Le 1er décembre 2006, le Conseil d’État et un Groupe de concertation 
représentatif des partenaires économiques et sociaux du logement et de la 
construction ont signé un accord établissant les fondements d’une nouvelle 
politique du logement à Genève pour une période de dix ans. Ledit accord 
prévoyait de constituer durant ce délai un socle permanent de logements d’utilité 
publique, qui représenterait le 15 % – à plus long terme le 20 % – du parc locatif 
sur l’ensemble du canton et dont la location serait conditionnée à des critères de 
taux d’effort et d’occupation. Le caractère pérenne du système serait assuré par le 
fait que ces logements seraient en mains, principalement, de collectivités 
publiques (État, communes, fondations immobilières de droit public) ou 
d’organismes sans but lucratif, qui, ès qualités, les offriraient à bail aux ménages 

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dont les ressources seraient modestes, et, accessoirement, d’entités privées qui 
s’engageraient dans le long terme (au moins cinquante ans) à faire de même dans 
le respect des taux d’effort et d’occupation fixés. Pour parvenir à cet objectif, un 
crédit d’investissement global de CHF 300'000'000.- serait ouvert au Conseil 
d’État, qui serait réparti en dix tranches annuelles de CHF 30'000'000.- ; de 
nouveaux déclassements de la zone agricole en zone de développement seraient 
soutenus en faveur de la construction de logements collectifs, prioritairement dans 
le cadre du plan directeur cantonal (ci-après : PDCant) ; la nature des logements 
mis sur le marché serait orientée par la fixation de pourcentages de logements à 
loyers modérés et de logements d’utilité publique à livrer dans les nouvelles 
opérations ; ces proportions seraient arrêtées au regard d’un principe de réalité 
(voulant que le prix de revient soit pris en compte, en particulier le prix du terrain, 
différant selon qu’il s’agissait de terrains nus d’origine agricole ou en milieu bâti), 
d’un principe de mixité (permettant d’éviter de créer des poches de logements 
d’utilité publique dans la couronne suburbaine), d’un principe de complémentarité 
(ajoutant un objectif de réalisation de logements subventionnés ou de coopératives 
à celui de création de logements d’utilité publique, insuffisant à satisfaire les 
besoins d’une large partie de la population aux ressources limitées) et d’un 
principe de collaboration (offrant aux propriétaires concernés le choix entre 
réaliser eux-mêmes les logements collectifs dans les proportions fixées ou céder 
une partie de leurs parcelles à l’État, une commune ou un autre organisme sans 
but lucratif).  

3) a. Le 1er mars 2007, le Conseil d’État a présenté au Grand Conseil un projet de 
loi pour la construction de logements d’utilité publique (ci-après : PL 10008), 
concrétisant la nouvelle politique du logement ainsi définie.  

 b. Le Grand Conseil a adopté ce projet de loi le 24 mai 2007 (en lui apportant 
quelques amendements mineurs, ici sans pertinence).  

  Ladite loi pour la construction de logements d’utilité publique 
(ci-après : LUP - I 4 06) est entrée en vigueur le 31 juillet 2007 (ROLG 2007 
p. 469).  

  Elle a introduit l’art. 4A suivant, intitulé « Catégories de logements », dans 
la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 5) :  
  1 Dans les périmètres sis en zone de développement et dont la zone primaire est 

la zone villa, celui qui réalise des logements a le choix entre : 
a) la construction de logements soumis au régime HM, au sens de l'article 16, 
alinéa 1, lettre d, de la loi générale sur le logement et la protection des 
locataires, du 4 décembre 1977, ou en coopérative d'habitation à raison de 
30 % du programme, ou  
b) la cession à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but 
lucratif, à titre onéreux et au prix admis par l’État dans les plans financiers, de 
25 % du périmètre pour la construction de logements d'utilité publique. 

  2 Dans les périmètres déclassés en zone de développement après le 
1er janvier 2007 et dont la zone primaire est la zone villa, il est réalisé au moins 

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15 % de logements d’utilité publique. Dès lors, pour permettre la réalisation de cet 
objectif, celui qui réalise des logements a le choix entre :  

a) la cession à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but 
lucratif, à titre onéreux et au prix admis par l'État dans les plans financiers, de 
15 % du périmètre pour la construction de logements d’utilité publique, d'une 
part, et la construction de logements HM ou en coopérative d’habitation à 
raison de 15 % du programme, d'autre part, ou 
b) la cession à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but 
lucratif, à titre onéreux et au prix admis par l’État dans les plans financiers, de 
25 % du périmètre pour la construction de logements d'utilité publique. 

  3 Dans les périmètres sis en zone de développement et dont la zone primaire est 
la zone agricole, ainsi que dans le périmètre des communaux d'Ambilly (commune 
de Thônex), il est réalisé des logements d'utilité publique pour au moins un quart du 
programme et des logements soumis au régime HM, HLM ou en coopérative 
d'habitation pour au moins un quart du programme. Pour permettre la réalisation de 
ces objectifs, celui qui réalise des logements dans un tel périmètre peut être contraint 
de céder à l’État, à une commune ou à un autre organisme sans but lucratif, à titre 
onéreux et au prix admis par l’État dans les plans financiers, 25 % du périmètre pour 
la construction de logements d'utilité publique. 

  4 La présente disposition est applicable à toute demande déposée jusqu’au 
31 juillet 2017. À l’issue de cette période, le Conseil d’État présente un rapport au 
Grand Conseil.  

  5 Si les circonstances l'exigent, le département de l’aménagement, du logement et 
de l’énergie peut accepter de déroger aux proportions énoncées dans le présent 
article. Dans de tels cas, celui qui réalise des logements doit offrir des 
compensations équivalentes, de manière à ce que les proportions soient respectées à 
l'échelle du plan localisé de quartier, du plan de zone, voire de la région considérée. 
Dans des cas de peu d'importance, le département peut exceptionnellement renoncer 
à cette exigence.  

4)  L’objectif de constituer un parc de logements d'utilité publique a été porté à 
20 % du parc locatif du canton par une loi 10460, du 14 mai 2009, entrée en 
vigueur le 14 juillet 2009 (ROLG 2009 p. 406 et 606).  

5)  Le 20 septembre 2013, le Grand Conseil a adopté le PDCant 2030, que le 
Conseil fédéral a approuvé le 29 avril 2015 (FF 2015 3241).  

6)  Le 14 octobre 2015, le Conseil d’État a déposé auprès du Grand Conseil un 
rapport sur la mise en œuvre de la nouvelle politique du logement dans le cadre de 
la réalisation du PDCant 2030 (ci-après : RD 1108).  

  Il fallait apporter des ajustements à la politique du logement. La LUP avait 
complexifié le système ; sa mise en œuvre impliquait des relations avec la loi 
générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 
(LGL - I 4 05), compliquées par le fait que les deux lois utilisaient les mêmes 
termes de logements d’utilité publique sans que leur définition ne soit la même. 
Les rôles et responsabilités des nombreux acteurs mobilisant les actes de 
construire et d’exploiter des immeubles devaient être précisés ; l’État devait se 
montrer proactif, sans contrarier l’initiative privée ou celle des communes, dans 
une logique de résultat plutôt que de moyens. Les mécanismes prévus pour 
développer le parc de logements d’utilité publique (en particulier les leviers 
territoriaux découlant de la répartition des catégories de logements prévus en 
2007) ne permettaient pas d'atteindre les objectifs fixés dans des délais 

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raisonnables ; il fallait mieux mettre en relation les intentions et la réalité des 
potentiels constructibles. Les principes fondamentaux ayant marqué Genève dans 
le domaine considéré depuis plus de cinquante ans n’en devaient pas moins être 
maintenus, à savoir offrir une part significative de logements répondant aux 
besoins prépondérants de la population en menant une action déterminée reposant 
aussi bien sur des outils d’aménagement du territoire que des aides à la pierre ou à 
la personne.  

  Au chapitre d’une nécessaire révision de l’art. 4A LGZD, ledit rapport 
identifiait plusieurs axes stratégiques pour mieux répondre aux besoins en 
logements de manière générale et, de façon plus sectorielle, pour assurer la 
création du parc de logements d’utilité publique voulu par la LUP. À titre de 
synthèse, le Conseil d’État proposait la nouvelle teneur possible suivante de 
l’art. 4A LGZD, à intituler « Catégories de logements » :  

1 Dans les périmètres sis en zone de développement 2, 3 et 4A, dont les indices de 
densité sont prévus à l’article 2A, celui qui réalise des logements doit :  

a) construire des logements locatifs pour au moins 2/3 du programme 
b) et construire des logements d'utilité publique, au sens de la loi pour la 
construction de logements d'utilité publique (LUP), du 24 mai 2007, pour au 
moins 1/3 du programme.  
Pour permettre la réalisation qualitative de ces objectifs tout en veillant à une 
rationalité économique, celui qui réalise des logements dans un tel périmètre 
est contraint de céder à l’État ou à une commune, ou un organisme sans but 
lucratif, à titre onéreux et à un prix préférentiel dans la mesure où il est admis 
par l’État dans les plans financiers, les terrains produisant les droits à bâtir 
nécessaires à la réalisation du programme.  
Sont exemptés de cette contrainte de vente les requérants investisseurs. Ces 
derniers peuvent réaliser eux-mêmes le programme prévu.  

2 Dans les périmètres sis en zone de développement 4B et 4B protégée, celui qui 
réalise est libre du choix des catégories de logements.  
3 La présente disposition est applicable à toute demande déposée dans les 10 ans à 
compter de son entrée en vigueur. À l'issue de cette période, le Conseil d'État 
présente un rapport au Grand Conseil.  
4 Si les circonstances l'exigent, le département de l’aménagement, du logement et de 
l’énergie peut accepter de déroger aux proportions énoncées dans le présent article. 
Dans de tels cas, celui qui réalise des logements doit offrir des compensations 
équivalentes, de manière à ce que les proportions soient respectées à l'échelle du 
plan localisé de quartier, du plan de zone, voire de la région considérée. Dans des 
cas de peu d'importance, le département peut exceptionnellement renoncer à cette 
exigence.  

7)  Le 8 mars 2016, un comité d’initiative « Construisons des logements pour 
toutes et tous » (ci-après : comité d’initiative) a informé le Conseil d’État du 
lancement d’une initiative législative cantonale formulée intitulée « Construisons 
des logements pour toutes et tous : Davantage de coopératives et de logements 
bon marché ! » (ci-après : IN 161).  

  L’IN 161 portait sur la modification suivante de la LGZD :  

Art. 4A Catégories de logements (nouvelle teneur) 
1 Dans les périmètres sis en zones de développement :  

a) au moins 80 % des logements construits doivent être destinés à la location.  

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b) au moins 50 % des logements construits doivent être d’utilité publique au 
sens de la loi pour la construction de logements d’utilité publique du 
24 mai 2007 et sont des immeubles soumis aux catégories de l’article 16 de la 
loi générale sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 
(LGL).  
c) au moins 30 % des logements construits doivent être des habitations bon 
marché au sens de l’article 16 alinéa 1 lettre a) de la loi générale sur le 
logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977.  

2 En principe, dans les périmètres sis en zones de développement, au moins 50 % de 
l’ensemble des logements sont réalisés par des maîtres d’ouvrage sans but lucratif, 
notamment des coopératives d’habitation.  
3 Si les circonstances l’exigent, le Département de l’aménagement, du logement et 
de l’énergie peut accepter de déroger aux proportions mentionnées dans le présent 
article. Dans les cas visés aux alinéas 1 et 2, celui qui réalise des logements doit 
créer des compensations équivalentes, de manière à ce que les proportions soient 
respectées à l’échelle du plan localisé de quartier, du plan de zone, voire de la 
commune considérée.  

  L’initiative ne comportait aucun exposé des motifs.  

8)  L’IN 161 a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et 
canton de Genève (ci-après : FAO) du 15 mars 2016. Le délai de récolte des 
signatures arrivait à échéance le 15 juillet 2016. Celles-ci ont été déposées auprès 
du service des votations et élections le 14 juillet 2016.  

9)  Par arrêté du 21 septembre 2016, publié dans la FAO du 23 septembre 2016, 
le Conseil d’État a constaté l’aboutissement de l’initiative et fixé ses délais de 
traitement.  

10)  Par courrier du 5 octobre 2016, le Conseil d’État a invité le comité 
d’initiative à se déterminer sur la validité de l’IN 161 sous l’angle du principe de 
la clarté, de la conformité avec le droit supérieur et de l’exécutabilité.  

  La question était de savoir si les let. a, b et c de l’art. 4A al. 1 proposé 
étaient cumulatives, et, dans l’affirmative, si l’équilibre des pourcentages prévus 
devait être obtenu par le calcul du total des logements sis en zone de 
développement, du plan localisé de quartier, du plan de zone, voire de la région ou 
de la commune, ou s’il devait être imposé à chaque projet de construction pris 
séparément. Il s’agissait aussi de préciser la portée de la locution « En principe » à 
l’art. 4A al. 2 proposé, en d’autres termes dans quelles circonstances il serait 
possible de déroger au taux de 50 % y figurant et selon quelles modalités de calcul 
celui-ci devait être obtenu.  

  Il importait aussi de se déterminer sur la validité des pourcentages proposés 
par l’art. 4A au regard de la garantie de la propriété et du principe de la 
proportionnalité, ainsi que sur l’exécutabilité des pourcentages proposés si ceux-ci 
devaient s’appliquer non par projet mais sur un échantillon plus large.  

11)  Par courrier du 4 novembre 2016, le comité d’initiative s’est déterminé sur 
ces questions.  

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  Les let. a, b et c de l’art. 4A al. 1 proposé devaient se comprendre à la 
lumière de l’expression « au moins » qui initiait chacune des catégories. Un 
minimum de 80 % de logements locatifs devait être réalisé (soit un maximum de 
20 % en propriété par étages [ci-après : PPE]) ; un minimum de 50 % de l’entier 
des logements à construire devait être des logements d’utilité publique au sens de 
la LUP et de la LGL, étant entendu qu’ils faisaient partie des logements locatifs 
exigés visés par la let. a ; un minimum de 30 % des logements à construire 
devaient être des habitations bon marché, étant entendu qu’ils faisaient partie des 
logements locatifs visés par les let. a et b. Le secteur déterminant pour le calcul 
des pourcentages était le périmètre déclassé en zone de développement. La 
locution « En principe » figurant à l’art. 4A al. 2 proposé exprimait que cette 
disposition prévoyait « un objectif que le Conseil d’État (devait) se fixer pour le 
choix des opérateurs en vue de la réalisation des constructions en zone de 
développement », objectif qui ne pourrait pas toujours être atteint, le Conseil 
d’État devant alors justifier les dérogations qu’il accorderait. Le secteur 
déterminant pour le calcul des pourcentages serait celui du périmètre déclassé en 
zone de développement, et il n’y aurait aucune exigence de temporalité.  

  Comme le droit en vigueur, l’IN 161 fixait des pourcentages de types de 
logements devant être réalisés en zone de développement, certes de façon plus 
contraignante, mais moins que la pratique des autorités avant 2005, qui exigeaient 
que deux tiers des logements construits en zone de développement fussent des 
logements d’utilité publique au sens de la LGL. Le Tribunal fédéral avait admis 
que, comme le prévoyait l’art. 6A LGZD, lorsqu’un secteur était déclaré d’utilité 
publique pour la levée de servitudes de restriction des droits à bâtir, 60 % des 
surfaces brutes de plancher réalisables selon un plan localisé de quartier devait 
répondre aux exigences de la LGL.  

  Moins contraignante que la pratique suivie jusqu’en 2005 et prévoyant la 
possibilité de dérogations moyennant des compensations dans des conditions 
pratiquement identiques à celles de l’actuel art. 4A al. 5 LGZD, l’IN 161 était 
exécutable. 

12)  Par arrêté du 18 janvier 2017, publié dans la FAO du 20 janvier 2017, le 
Conseil d’État a déclaré l’IN 161 valide.  

  L’IN 161 respectait la condition de forme d’une initiative. Elle était 
formulée et pouvait ainsi s’insérer dans la LGZD sans de plus amples 
modifications. Elle respectait également l’unité de genre dans la mesure où elle 
portait modification de la LGZD par l’ajout d’un nouvel article sans mélanger les 
niveaux normatifs. Elle respectait aussi l’unité de la matière, dès lors que 
l’ensemble des mesures proposées visait un objectif commun de lutter contre la 
pénurie de logements en créant des logements suffisamment accessibles à 
l’ensemble de la population et répondant aux besoins de celle-ci. Les différentes 
mesures proposées présentaient entre elles un lien de connexité étroit.  

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  L’IN 161 respectait aussi le principe de la clarté. Certes, trois éléments de 
son texte pouvaient soulever des interrogations, soit le caractère cumulatif ou non 
des let. a, b et c de l’art. 4A al. 1 proposé, la locution « En principe » à l’art. 4A 
al. 2 proposé et les modalités de calcul en temps et en espace. Toutefois, en tenant 
compte de l’ensemble de son texte, les conditions prévues par les let. a, b et c 
devaient être considérées comme cumulatives. La locution « En principe » 
atténuait la restriction posée par l’al. 2, même en dehors de toute compensation 
prévue à l’al. 3 ; il devait être compris qu’en cas d’impossibilité ou de difficulté 
majeure, il pourrait être dérogé sans compensation au pourcentage de 50 % de 
maîtres d’ouvrage sans but lucratif, mais qu’en cas de simple convenance, une 
compensation équivalente devrait être octroyée. Le 50 % de maîtres d’ouvrage 
sans but lucratif devait être compris comme un objectif, étant précisé que les 
dérogations devraient être justifiées par le Conseil d’État. Les modalités de calcul 
des pourcentages se clarifiaient au regard du principe de la non-rétroactivité, qui 
impliquait que les droits accordés par le passé ne pourraient être reconsidérés et 
que « les pourcentages (devraient) être retenus pour les déclassements en zone de 
développement et plans futurs ».  

  L’IN 161 était conforme au droit supérieur, à savoir au droit international 
(aucune convention internationale ne régissait la matière concernée), au droit 
fédéral (le droit public fédéral en matière de logement ne comportait pas de 
normes qui la primeraient, et l’initiative ne proposait pas de règles de droit privé), 
à la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 
(Cst-GE - A 2 00) et au droit intercantonal (aucune convention intercantonale 
n’existait dans le domaine concerné). Les mesures proposées par l’IN 161 étaient 
propres à atteindre le but visé ; aucune autre mesure moins incisive ne permettrait 
d’arriver au même résultat ; des possibilités de dérogation aux pourcentages 
contraignants étaient prévues ; le département compétent disposerait d’une marge 
de manœuvre, lui permettant de tenir compte des autres intérêts privés ou publics 
en jeu pour examiner des situations de cas en cas. L’IN 161 n’affectait pas le 
noyau intangible de la garantie de la propriété, la possibilité d’acquérir la 
propriété privée, d’en jouir et de l’aliéner à nouveau étant maintenue.  

  L’IN 161 était en outre exécutable. Elle n’exigeait rien de matériellement ou 
formellement inexécutable.  

13)  Également le 18 janvier 2017, le Conseil d’État a saisi le Grand Conseil 
d’un rapport sur la prise en considération de l’IN 161 (ci-après : IN 161-A), 
l’invitant à rejeter l’initiative et à lui opposer un contre-projet.  

  L’IN 161 permettrait difficilement d’atteindre les objectifs énoncés dans le 
cadre de la nouvelle politique du logement. Les buts poursuivis étaient légitimes, 
mais incomplets. Les moyens proposés semblaient inadéquats et risquaient 
d'aboutir à un blocage de l'ensemble du dispositif mis en place par la législation en 
vigueur. 

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  Les objectifs qui avaient été fixés lors de l’introduction de la législation sur 
le logement avaient été partiellement atteints. Des inconvénients importants 
étaient apparus au cours des dix années de pratique. La législation n'avait pas 
offert de solutions de logement à la classe moyenne, la production de logements 
qui lui était destinée s'étant limitée à 17 %. Il y avait également un déséquilibre 
entre la production de logements en PPE ou villas et la population-cible de cette 
offre, seuls 20 % des ménages genevois étant en mesure de devenir propriétaires 
de leur logement, compte tenu des restrictions fédérales de financement. Il y avait 
également un déséquilibre territorial quant à la répartition des logements d’utilité 
publique, partant un déséquilibre de la mixité sociale. La législation en vigueur 
devait être modifiée pour répondre aux enjeux majeurs de logement de la classe 
moyenne et de mixité sociale. L’initiative ne proposait pas de solution permettant 
de faire face à ces enjeux. Le dispositif proposé pouvait, par un blocage des 
projets de construction, aboutir au résultat contraire à celui visé par le 
PDCant 2030, qui prévoyait la construction de près de 50'000 logements en zone 
de développement.  

  Le Conseil d’État étudiait avec les partenaires cantonaux du logement 
différentes pistes concernant les modifications à apporter, avant juillet 2017, à la 
législation en vigueur pour répondre à l'ensemble des enjeux mis en évidence par 
l'évaluation de celle-ci. Il envisageait d’élaborer un contre-projet à l’IN 161 dans 
le courant du premier trimestre 2017.  

14)  L’IN 161 et l’IN 161-A ont été renvoyés à la commission du logement le 
27 janvier 2017.  

  Pour les partisans de l’initiative, cette dernière corrigeait la situation de 
l’immobilier à Genève en proposant une répartition des logements correspondant 
aux capacités financières des citoyens. Pour certains opposants à l’initiative, 
celle-ci allait à l'encontre des lois et de l'économie du marché du logement ; il 
n’était pas envisageable qu’au moins 50 % des logements soient réalisés par des 
maîtres d'ouvrage sans but lucratif. Tout en soutenant l’idée de favoriser la 
construction de logements d’utilité publique dans les zones de développement, 
notamment par des sociétés coopératives, d’autres députés objectaient qu’il fallait 
mieux prendre en compte les besoins de la classe moyenne, représentant le 50 % 
de la population, de se loger dans le canton, y compris en PPE.  

  Pour le conseiller d’État en charge du logement, il fallait revoir 
l’art. 4A LGZD issu de l’accord sur le logement de 2006. Un déséquilibre s’était 
produit dans la répartition des logements construits ces dix dernières années, avec 
33 % de logements subventionnés, 50 % de villas et de PPE et 17 % de logements 
locatifs non subventionnés. C’était la classe moyenne, représentant plus de 50 % 
des ménages genevois, qui était défavorisée, n’ayant pas accès aux logements 
subventionnés, mais souvent pas non plus à la propriété en raison d’un pouvoir 
d’achat fortement érodé par les impôts, les primes d’assurance-maladie et les 

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charges de l’habitat. Le Conseil d’État présenterait un contreprojet renforçant la 
création de logements en faveur de la classe moyenne, mais aussi augmentant la 
part de logements d’utilité publique afin d’atteindre l’objectif de 20 % de tels 
logements.  

15)  Par acte du 20 février 2017, M. A______, l’APCG, la CGI et l’USPI 
Genève ont interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de 
justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre l’arrêté précité du Conseil 
d’État déclarant l’IN 161 valide, en concluant à son annulation et à l’invalidation 
de ladite initiative.  

  L’IN 161 n’était pas conforme au droit supérieur, à savoir violait la garantie 
de la propriété et la liberté économique, en tant qu’elle était contraire à l’intérêt 
public et enfreignait le principe de la proportionnalité.  

  Elle allait à l’encontre du cadre constitutionnel définissant la politique 
genevoise du logement, voulant qu’il soit produit suffisamment de logements bon 
marché et de logements à vendre, en garantissant un équilibre entre les différents 
types de logements, sociaux ou libres, et parmi ces derniers entre ceux en location 
et ceux en PPE. Un propriétaire privé ne pourrait réaliser que le 20 % de son 
programme dans une autre catégorie que des logements locatifs, comme celle de 
la PPE, ce qui réduirait considérablement la possibilité pour de jeunes couples ou 
des familles d’accéder à la propriété, contrairement à l’exigence constitutionnelle 
de favoriser l’accès à la propriété du logement (art. 180 Cst-GE), le taux genevois 
de tels propriétaires n’étant que de 17 % contre 28 % dans le canton de Zurich et 
36,8 % sur le plan suisse. L’IN 161 imposerait en outre l’expropriation de 50 % 
des terrains déclassés en zone de développement, en violation de l’objectif fixé 
par l’art. 179 al. 4 Cst-GE voulant que l’État mène une politique active 
d’acquisition de terrains, notamment en vue d’y construire des logements d’utilité 
publique par des institutions de droit public ou sans but lucratif, telles que des 
coopératives d’habitation.  

  L’IN 161 bloquerait l’essentiel des projets de construction en zone de 
développement, du fait que les pourcentages fixés étaient cumulatifs, que les 
immeubles encore susceptibles d’être construits en PPE ou comme locatifs non 
subventionnés étaient faussement qualifiés de « libres » dès lors que leur prix de 
vente ou de location était contrôlé par l’État pendant dix ans, et que le 20 % du 
programme devrait supporter toute la charge financière qui ne pourrait être 
reportée sur les autres 80 %. Ceci serait d’autant plus marqué dans les périmètres 
de zones de développement dont la zone de fond serait la zone villa, en raison du 
prix très élevé d’acquisition du foncier dans une telle zone, comprenant le prix du 
terrain et la valeur des bâtiments construits, étant rappelé que le PDCant 2030, 
ayant force obligatoire pour les autorités, prévoyait notamment la densification de 
la zone villa. L’obligation de céder au moins 50 % de l’ensemble des logements 
en zone de développement à des maîtres d’ouvrage sans but lucratif renforcerait 

- 11/42 - 

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cet effet de blocage, non seulement si – comme le silence du texte le laissait 
penser – une telle cession devait intervenir à titre gratuit (avec l’effet que le 50 % 
du programme devrait supporter le 100 % de la charge foncière), mais même aussi 
pour le cas où elle interviendrait à titre onéreux au prix admis par l’État, le 
propriétaire n’ayant aucun intérêt à se lancer dans un projet de construction dont 
la réalisation l’appauvrirait.  

  L’IN 161 violait le principe de la proportionnalité. Les pourcentages élevés 
à respecter en matière de type de logements construits en zone de développement 
et les restrictions très contraignantes quant au choix des maîtres d’ouvrage et les 
circonstances permettant les dérogations à ces contraintes n’étaient pas propres à 
atteindre le résultat escompté, et ce d’autant moins que des maîtres d’ouvrage sans 
but lucratif ne disposeraient pas des structures et moyens pour réaliser au moins le 
50 % de l’ensemble des logements à construire en zone de développement, à 
savoir la moitié des 50'000 logements prévus par le PDCant 2030 ; le canton serait 
dans l’incapacité de financer ces constructions, même s’il n’avait pas à acheter les 
terrains en cas d’expropriation sans indemnité.  

  D’autres mesures moins incisives et mieux délimitées permettraient 
d’atteindre les objectifs visés par l’IN 161, ainsi que le Conseil d’État disait les 
étudier et vouloir les proposer comme contreprojet.  

  Les mesures proposées par l’IN 161 rendaient presque impossible ou du 
moins beaucoup plus difficile une utilisation des terrains conformes à leur 
destination, du fait de l’obligation faite aux propriétaires de destiner au moins 
80 % des logements à construire à la location, dont 50 % devaient être des 
logements d’utilité publique au sens de la LUP et soumis à la LGL, et le 30 % 
restant être des logements HBM au sens de la LGL, et ce d’autant plus qu’ils 
devraient céder gratuitement au moins le 50 % de leur programme à des maîtres 
d’ouvrage sans but lucratif, mais même dans l’hypothèse où cette cession 
interviendrait à titre onéreux au prix admis par l’État. Les dérogations évoquées 
par l’IN 161 ne représentaient pas de vrais assouplissements à ces contraintes, car, 
à l’art. 4A al. 2 LGZD, l’initiative affirmait le principe, sans prévoir d’exception, 
qu’au moins 50 % de l’ensemble des logements réalisés en zone de 
développement devait l’être par des maîtres d’ouvrage sans but lucratif, et, à 
l’al. 3, elle ne prévoyait pas de véritables dérogations aux contraintes résultant des 
al. 1 et 2 mais exigeait des compensations équivalentes, même dans les cas de peu 
d’importance.  

  Pour ces mêmes motifs, lesdites mesures portaient atteinte au noyau 
intangible de la garantie de la propriété et de la liberté économique, étant ajouté 
qu’elles s’appliqueraient à toutes les zones de développement et indépendamment 
du point de savoir si les parcelles concernées auraient été déclassées avant ou 
après l’entrée en vigueur de l’initiative. Or, les zones de développement 
couvraient déjà actuellement quasiment tout le potentiel constructible du canton, 

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que ce soit sur des terrains déjà construits et densifiables (en zone villa et dans la 
couronne urbaine) ou sur des terrains vierges (en zone agricole), et auxquels 
s’ajouteraient ceux pour lesquels des déclassements étaient en cours (comme 
550'000 m2 de terrains agricoles à Bernex par les projets de loi 11980 et 11985). 
L’État contrôlerait l’essentiel du sol, puisqu’il aurait le droit et l’obligation 
d’acheter, à raison de 50 %, tous les terrains disponibles, ce qui impliquerait une 
collectivisation du sol contraire à l’institution même de la propriété.  

  L’IN 161 était manifestement et matériellement inexécutable. Les maîtres 
d’ouvrage sans but lucratif ne disposeraient pas des structures et moyens de 
réaliser à eux seuls la moitié des 50'000 logements prévus en zone de 
développement par le PDCant 2030. Le dispositif de l’IN 161 était impossible à 
réaliser à cause du déséquilibre économique évident qu’il provoquerait entre les 
proportions excessivement élevées qu’il fixait et les ressources étatiques ou 
privées qui seraient nécessaires pour respecter ces pourcentages, et ce sans que le 
crédit d’investissement de CHF 35'000'000.- par an prévu par la LUP ne soit 
augmenté. Les proportions de logements d’utilité publique à construire devaient 
nécessairement être adaptées à la réalité économique, ainsi que le démontrait 
l’expérience faite avec la loi relative à l’aménagement du quartier 
« Praille-Acacias-Vernets » modifiant les limites de zones sur le territoire des 
Villes de Genève, Carouge et Lancy du 23 juin 2011 (ci-après : L 10788), dont le 
Conseil d’État proposait des modifications par un projet de loi 12052 déposé le 
18 janvier 2017 (ci-après : PL 12052). Il était irréaliste de ne permettre aux 
propriétaires de réaliser que le 20 % de leur programme en PPE ou locatifs non 
subventionnés, de surcroît en faisant porter à ce 20 % toute la charge financière 
qui ne pourrait être reportée sur les autres 80 % de logements et en les obligeant à 
céder au moins le 50 % de l’ensemble de leur programme à des maîtres d’ouvrage 
sans but lucratif.  

16)  Le 14 mars 2017, onze députés (dont le recourant A______) ont déposé au 
Grand Conseil un projet de modification de l’art. 4A al. 4 LGZD (ci-après : PL 
12074), aux termes duquel le Conseil d’État présenterait désormais un rapport au 
Grand Conseil sur l’application de l’art. 4A LGZD tous les cinq ans, dans le but 
de lever une inquiétude liée à l’absence d’une base légale au-delà du 31 juillet 
2017, sans préjudice du débat de fond qui interviendrait sur l’IN 161. Ce projet de 
loi a été renvoyé sans débat à la commission du logement.  

17)  Le 30 mars 2017, le Conseil d’État a conclu au rejet du recours, par une 
écriture renvoyant à l’arrêté attaqué et relevant les quelques points suivants, 
présentés selon lui de façon erronée par les recourants.  

  Plusieurs immeubles locatifs soumis à la LGL avaient été soumis au régime 
de la LUP, sur demande de leurs propriétaires.  

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  Il était erroné de dire que l’IN 161 ne promouvait que la construction de 
logements sociaux, car les 30 % de logements HBM prévus par l’art. 4A al. 1 
let. c LGZD qu’elle proposait pouvaient faire partie, en totalité ou partie, des 50 % 
de logements d’utilité publique exigés par la let. b de cette disposition ; ainsi, 
30 % du projet pouvaient être des locatifs non aidés.  

  L’IN 161 n’impliquait pas une expropriation forcée de 50 % des terrains 
déclassés en zone de développement.  

  Elle ne prévoyait pas de cession à titre gratuit à des maîtres d’ouvrage sans 
but lucratif, puisqu’une compensation financière était évoquée.  

  Le programme de logements non en PPE prévu par l’IN 161 – soit 50 % de 
logements d’utilité publique, dont 30 % du total en HBM, et 30 % de locatifs non 
aidés – était viable sur le plan financier, ainsi que le démontrait l’opération dite 
des Vernets en cours de réalisation comportant un programme entièrement locatif 
(donc sans PPE) et 66 % de logements d’utilité publique au sens de la LUP et 
50 % de logements admis au bénéfice de la LGL (dont 22 % en HBM).  

  Les recourants confondaient impossibilité d’exécuter une initiative et 
questions d’opportunité.  

  Dire que le système actuel fonctionnait, c’était oublier qu’il avait été 
introduit pour une durée limitée de dix ans et que son application prendrait fin le 
31 juillet 2017.  

18)  Par mémoire de réponse du 3 mai 2017, le comité d’initiative a conclu au 
rejet du recours.  

  L’IN 161 poursuivait le but d’intérêt public consistant à lutter contre la 
pénurie, avérée, de logements accessibles à tous. Elle le faisait par des moyens 
propres à atteindre ce but, en augmentant la proportion de logements destinés à la 
location en général, et en particulier de logements d’utilité publique et de HBM, 
corrigeant ainsi les lacunes de l’actuel art. 4A LGZD. Les mesures prévues étaient 
nécessaires pour atteindre l’objectif prévu par la LUP, sans être si incisives 
puisque l’initiative prévoyait, à l’al. 2 de l’art. 4A LGZD, des « mécanismes 
d’assouplissement » et, à l’al. 3 de cette disposition, des possibilités de 
dérogation, tout en permettant de construire jusqu’à 20 % de logements à vendre 
(PPE ou villas), ce qui répondait largement à la demande du marché pour ce type 
de biens. La possibilité d’acquérir la propriété privée, d’en jouir et de l’aliéner 
était fondamentalement maintenue.  

  Il n’y avait pas d’obstacle insurmontable à la réalisation de l’initiative. 
Comme le Conseil d’État l’avait retenu, si celle-ci était approuvée par le corps 
électoral, les exigences qu’elles posaient seraient applicables pour le futur. Pour 

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l’essentiel, l’IN 161 reprenait la structure et les termes de l’ancienne pratique 
administrative, qui n’avait pas soulevé de problème d’exécutabilité.  

19)  Le 12 mai 2017, après avoir débattu du rapport de la commission du 
logement sur le PL 12074, comportant un rapport de majorité et un rapport de 
minorité, le Grand Conseil a adopté un art. 4A al. 4 LGZD proposé par la majorité 
de ladite commission, prolongeant l’application de l’art. 4A LGZD de deux ans, 
soit jusqu’au 31 juillet 2019.  

  La loi 12074 ainsi votée a été publiée dans la FAO du 19 mai 2017, puis, 
aucun référendum n’ayant été lancé à son encontre, promulguée dans celle du 
28 juillet 2017, et elle est entrée en vigueur le 29 juillet 2017.  

20)  Dans l’intervalle, par une réplique du 15 juin 2017 répétant pour l’essentiel 
les arguments développés dans le recours, M. A______, l’APCG, la CGI et 
l’USPI Genève avaient persisté dans les conclusions de leur recours.  

  Le système actuel se fondait sur une privatisation du financement des 
logements sociaux, en imposant des revenus locatifs insuffisants pour financer le 
coût de construction de ces logements, avec l’effet que la part déficitaire dudit 
coût était transférée dans le plan financier des PPE construits dans les mêmes 
promotions. Ceci ne pouvait fonctionner que pour des promotions contenant 
suffisamment de logements en PPE ou en loyers libres, un équilibre pouvant être 
atteint de la sorte surtout pour des projets concernant un nombre élevé de 
logements. Le système d’avant 2007, soit celui des « deux tiers – un tiers », 
n’avait pas fonctionné.  

  Contrairement à l’actuel art. 4A LGZD, rien dans le texte de l’IN 161 ne 
laissait comprendre que la cession d’au moins 50 % de l’ensemble des logements 
à réaliser en zone de développement par des maîtres d’ouvrage sans but lucratif 
interviendrait à titre onéreux, et l’initiative prévoyait une solution trop restrictive 
s’agissant des logements en PPE et en loyers libres répondant aux besoins de la 
classe moyenne, représentant la majorité de la population genevoise. Le Conseil 
d’État estimait lui-même, dans son rapport au Grand Conseil sur la prise en 
considération de l’IN 161, que cette dernière risquait d’aboutir à un blocage de 
l’ensemble du dispositif mis en place par l’actuel art. 4A LGZD, grâce auquel le 
taux annuel de logements d’utilité publique croissait chaque année. Le Conseil 
d’État étudiait, avec les partenaires cantonaux du logement, différentes pistes pour 
répondre à l’ensemble des enjeux mis en évidence par l’évaluation de la 
législation actuelle.  

21)  Le 6 juillet 2017, le Conseil d’État a persisté dans les termes et les 
conclusions de l’arrêté attaqué et de sa réponse au recours. Les recourants 
confondaient les questions de validité et celles d’opportunité de l’initiative.  

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22)  Le 17 juillet 2017, le comité d’initiative s’est référé à sa précédente écriture. 
La réplique s’apparentait bien plus à un pamphlet politique qu’à une 
argumentation juridique.  

23)  Le 31 août 2017, M. A______, l’APCG, la CGI et l’USPI Genève ont 
persisté dans les termes et conclusions de leurs précédentes écritures.  

24)  Le 4 septembre 2017, les observations des recourants ont été transmises au 
Conseil d’État et au comité d’initiative, et la cause a été gardée à juger.  

EN DROIT 

1)  La chambre constitutionnelle est compétente pour connaître de recours 
interjetés, comme en l’espèce, contre un arrêté du Conseil d’État relatif à la 
validité d’une initiative populaire (art. 130B al. 1 let. c de la loi sur l'organisation 
judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; ACST/17/2015 du 2 septembre 
2015 consid. 1).  

  Le recours a été interjeté en temps utile, le délai légal ordinaire de 
trente jours (art. 62 al. 1 let. a et d de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10) s’appliquant en la matière nonobstant le 
silence de la loi (ACST/17/2015 précité consid. 3a). Il respecte les conditions de 
forme et de contenu prévues par les art. 64 al. 1 et 65 al. 1 et 2 LPA.  

2) a. La qualité pour recourir devant la chambre constitutionnelle est définie par 
la loi de la même manière que pour les recours devant les autres juridictions 
administratives, sans distinction selon les actes attaqués (art. 60 LPA). Elle 
s’avère substantiellement similaire à celle qui prévaut devant le Tribunal fédéral 
pour le recours en matière de droit public, compte tenu du fait que les juridictions 
cantonales ne sauraient adopter, en matière de qualité pour recourir comme 
d’ailleurs de griefs invocables, des définitions plus restrictives que celles que 
retiennent la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 
(LTF - RS 173.110) et le Tribunal fédéral (art. 89 al. 3 et 111 al. 1 et 3 LTF ; 
ATF 139 II 233 consid. 5.2.1 ; 138 II 162 consid. 2.1.1 ; 136 II 281 consid. 2.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_663/2012 du 9 octobre 2013 consid. 6.5).  

 b. Au regard de la LTF, le recours contre une décision relative à la validité 
d’une initiative populaire concerne le droit de vote des citoyens ainsi que les 
élections et votations populaires (art. 82 let. c LTF ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_33/2013 du 19 mai 2014 consid. 1 ; 1C_306/2012 du 25 février 2013 
consid. 1 ; 1C_261/2007 du 5 mars 2008 consid. 11, non publié in ATF 134 I 
172 ; Alain WURZBURGER, in Bernard CORBOZ et al. [éd.], Commentaire de 
la LTF, 2ème éd., 2014, n. 110 ss, 121 p. 859 ad art. 82 LTF ; Christoph HILLER, 
Die Stimmrechtsbeschwerde, 1990, p. 104 ss), si bien que, s’agissant de personnes 

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physiques, quiconque a le droit de vote dans l’affaire en cause est recevable à 
interjeter un tel recours (art. 89 al. 3 LTF) – non seulement devant le Tribunal 
fédéral, mais aussi devant la chambre constitutionnelle (art. 111 al. 1 LTF) –, de 
même qu’à certaines conditions auraient cette même qualité pour recourir, 
indépendante d’un intérêt juridique ou digne de protection à l’annulation de l’acte 
attaqué, les partis politiques et des organisations à caractère politique formées en 
vue d’une action précise, comme le lancement d’une initiative ou d’un référendum 
(ATF 139 I 195 consid. 1.4 ; 134 I 172 consid. 1.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_305/2012 du 26 février 2016 consid. 1.2 ; 1C_357/2009 du 8 avril 2010 
consid. 1.2 ; ACST/14/2017 du 30 août 2017 consid. 1b ; Florence AUBRY 
GIRARDIN, in Bernard CORBOZ et al. [éd.], op. cit., n. 58 ad art. 89 LTF ; 
Stéphane GRODECKI. L’initiative populaire cantonale et municipale à Genève, 
2008, p. 409 n. 1489).  

  En l’espèce, en tant que titulaire des droits politiques dans le canton de 
Genève, le recourant A______ a qualité pour recourir. La question est plus 
délicate s’agissant des associations recourantes, qui, en tant que personnes 
morales, ne peuvent être titulaires des droits politiques, étant précisé par ailleurs 
qu’elles ne constituent ni des partis politiques, ni ne sauraient être assimilées à un 
comité d’initiative dès lors que ce ne sont pas elles qui ont lancé l’IN 161.  

 c. Dans un arrêt du 28 juillet 2004 (ATF 130 I 290 consid. 1.3 ; 
JdT 2006  I 384 ; RDAF 2005 I 454), le Tribunal fédéral a admis la qualité pour 
recourir pour violation des droits politiques à des associations ayant vocation 
statutaire de défendre les intérêts professionnels et politiques de leurs membres 
dans une votation concernant leur champ d’activité, étant précisé qu’une grande 
partie de ceux-ci disposaient du droit de vote pour ladite votation. Cet arrêt est 
resté isolé et a été critiqué (Bénédicte TORNAY SCHALLER, Le recours au 
Tribunal fédéral en matière d’élections fédérales, PJA 2017 p. 351 ss, 363 ; 
Florence AUBRY GIRARDIN, op. cit., n. 58 ad art. 89 LTF ; Gerold 
STEINMANN, in Marcel Alexander NIGGLI / Peter UEBERSAX / Hans 
WIPRÄCHTIGER [éd.], Bundesgerichtsgesetz, 2ème éd., 2011, n. 73 in fine ad 
art. 89 ; Michel BESSON, Legitimation zur Beschwerde in Stimmrechtssachen, 
RJB 2011, p. 843 ss, 854 et note 37 ; cf. aussi Yves DONZALLAZ, Loi sur le 
Tribunal fédéral, 2008, n. 3191 in fine ; Stéphane GRODECKI, op. cit., n. 1490). 
Dès lors, cependant, que le Tribunal fédéral n’a pas dans l’intervalle contesté la 
pertinence de cette jurisprudence, la chambre constitutionnelle doit s’y tenir en 
vertu de l’art. 111 al. 1 LTF. 

  Il ne se justifie en revanche pas d’élargir davantage la qualité pour recourir 
en matière de contrôle de validité d’une initiative législative formulée, en 
particulier en la reconnaissant au cercle à certains égards plus large des personnes, 
physiques ou morales, qui auraient ultérieurement vocation pour requérir un 
contrôle abstrait des normes qui résulteraient de l’acceptation d’une telle initiative 
(ATF 137 II 40 consid. 2.6.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_380/2016 du 

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1er septembre 2017 consid. 1.3 ; ACST/10/2016 du 10 novembre 2016 consid. 1c). 
Certes, le contrôle de validité d’une telle initiative comporte matériellement un 
examen de la conformité au droit (art. 60 al. 4 Cst-GE) similaire au contrôle 
abstrait des normes ; de plus, le constituant genevois (BOACG tome V, p. 2342) a 
écarté la solution que prévoyait l’art. 66 al. 3 de la Constitution de la République 
et canton de Genève du 24 mai 1847 de ne sanctionner le cas échéant qu’une 
non-conformité manifeste au droit (Stéphane GRODECKI, op. cit., p. 353 ss ; 
Thierry TANQUEREL, Note sur l’ATF 132 I 282, RDAF 2007 I 332 ss, p. 335), 
entendant par-là prévenir qu’un même texte ne soit pas invalidé au stade du 
contrôle de la validité de l’initiative le proposant, mais le soit ensuite, une fois 
celui-ci devenu loi du fait de l’adoption de l’initiative, dans le cadre d’un contrôle 
abstrait des normes (Michel HOTTELIER / Thierry TANQUEREL, La 
constitution genevoise du 14 octobre 2012, SJ 2014 II 341 ss, p. 373). Le contrôle 
de la validité d’une initiative législative, même formulée, ne s’inscrit toutefois pas 
moins d’un point de vue procédural dans le contexte d’un recours pour violation 
des droits politiques (ACST/14/2015 du 27 août 2015 consid. 2d), et la norme que 
propose une initiative législative formulée n’est à ce stade jamais qu’un projet de 
norme. 

  Il s’ensuit en l’espèce qu’en vertu de l’ATF 130 I 290 précité, la qualité 
pour recourir peut être reconnue à la CGI, dans la mesure où il apparaît qu’un 
grand nombre de ses membres sont des personnes physiques à la fois propriétaires 
de biens fonciers et titulaires des droits politiques dans le canton de Genève et que 
de ses statuts peut se déduire la vocation de défendre les intérêts professionnels et 
politiques de ses membres. Il est en revanche douteux que cette jurisprudence 
élargissant la qualité pour recourir pour violation des droits politiques doive 
profiter à l’APCG et à l’USPI Genève, dès lors que leurs membres sont 
principalement des entreprises ou maisons, certes sans que ne soit exclu qu’il 
s’agisse d’entreprises individuelles, donc de personnes physiques dont un certain 
nombre sont sans doute titulaires des droits politiques dans le canton de Genève. 

  La question souffrira en l’occurrence de rester ouverte, du fait que le recours 
doit être déclaré recevable en tant qu’il est interjeté par M. A______ et la CGI. 

3) a. Le recours porte sur la validité de l’IN 161, qui est une initiative législative 
formulée, visant, à teneur de son intitulé, à imposer davantage de coopératives 
d’habitation et de logements bon marché en zone de développement. Il convient 
préliminairement de présenter le contexte juridique dans lequel la norme qu’elle 
propose s’insérerait en cas d’acceptation, au cœur des deux législations sur 
lesquelles le législateur genevois a fondé conjointement la politique du logement 
dès les années 1950, soit celle encourageant la construction de logements à loyers 
modérés et celle régissant l’aménagement du territoire. 

 b.  De la première relève la LGL (ROLG 1977 p. 655), qui s’inscrit dans la 
ligne des lois l’ayant précédée (cf. la loi générale d’encouragement à la 

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construction de logements à caractères social du 28 juin 1974 [ROLG 1974 
p. 355] et les six lois abrogées par l’art. 33 let. a à f de cette loi [ROLG 1948 
p. 52 ; 1955 p. 71 ; 1957 p. 37 ; 1961 p. 288 ; 1964 p. 146 ; 1969 p. 217]). Cette 
loi prévoit que l’État encourage la construction de « logements d’utilité publique » 
et s’efforce d’améliorer la qualité de l’habitat dans les limites et selon les critères 
qu’elle fixe (art. 1 al. 1), notamment en acquérant des terrains par l’exercice des 
droits de préemption et d’expropriation qu’elle lui confère (al. 2 let. a), en 
encourageant la construction de logements, en particulier à but non lucratif, par 
voie notamment de caution simple d’emprunts hypothécaires, d’octroi de prêts 
avec ou sans intérêt, de subventions, d’avantages fiscaux, de mises à disposition, 
dans la mesure des disponibilités, de terrains à bâtir en droit de superficie, d’aide à 
l’équipement de terrains à bâtir (al. 2 let. b), et en construisant des logements par 
l’intermédiaire de fondations de droit public (al. 2 let. c). L’État instaure un 
contrôle des loyers sur tous les logements ou locaux construits par ou avec son 
aide, aussi longtemps qu’ils bénéficient de cette aide s’agissant de ceux visés par 
l’al. 2 let. b précité (soit pendant vingt ans [cf. art. 18], voire vingt-cinq ans ou 
même trente-et-un ans [art. 23 al. 1 LGL]), et de façon permanente tant qu’ils sont 
propriété de l’État, de corporations de droit public s’agissant (notamment) de ceux 
visés par l’al. 2 let. c précité (art. 1 al. 3). Les « logements d’utilité publique » 
construits au bénéfice d’aides prévues par l’art. 1 al. 2 let. b précité (art. 15) 
relèvent de trois catégories (art. 16 al. 1), à savoir les immeubles d’habitation bon 
marché (HBM), les immeubles d’habitation à loyers modérés (HLM) et les 
immeubles d’habitation mixte (HM), étant précisé qu’une autre catégorie – celle 
des immeubles destinés à la classe moyenne (HCM) – a été supprimée par une loi 
8076 du 17 novembre 2001 (ROLG 2001 p. 61). L’accès à un logement dans l’une 
ou l’autre de ces catégories est déterminé en fonction de conditions relatives aux 
locataires définies aux art. 30 ss.  

 c. Adoptée dans sa version d’origine le 29 juin 1957 (ROLG 1957 p. 237) – 
d’abord sous d’autres intitulés (ROLG 1957 p. 237 ; 1962 p. 38 ; 1978 p. 244) –, 
la LGZD a été conçue comme un instrument de lutte contre la pénurie de 
logements et la spéculation immobilière. Elle repose sur la considération que 
l’application des normes d’une zone de développement, au lieu de celles de la 
zone primaire à laquelle la zone de développement se superpose, produit une plus-
value devant aussi profiter à la collectivité publique, autrement dit en échange de 
laquelle le promoteur-constructeur et, partant, le propriétaire des parcelles dites 
« déclassées » doivent concéder des sacrifices, notamment « sous la forme de 
création de logements à des conditions raisonnables » (ATF 98 Ia 194 consid. 2b ; 
ACST/17/2015 précité consid. 6 ; MGC 1957 II 1386, 1390, 1962 IV 2508 s.). La 
LGZD fixe les conditions applicables à l'aménagement et à l'occupation 
rationnelle des zones de développement affectées à l'habitat, aux commerces et 
aux autres activités du secteur tertiaire, ainsi que les conditions auxquelles le 
Conseil d'État peut autoriser l'application des normes d'une telle zone 

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(art. 1 LGZD ; art. 12 al. 4 phr. 3 de la loi d'application de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, du 4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30).  

  La délivrance d’autorisations de construire selon les normes d’une zone de 
développement est subordonnée à l'adoption préalable d'un plan localisé de 
quartier, assorti d’un règlement (art. 2 al. 1 let. a LGZD), ainsi que de conditions 
particulières applicables au projet (art. 2 al. 1 let. b LGZD). Au titre de ces 
conditions est exigé que les bâtiments d'habitation répondent à un besoin 
prépondérant d'intérêt général, par le nombre, le type et respectivement les loyers 
ou prix des logements prévus (art. 5 al. 1 LGZD), et est instauré un contrôle des 
prix du foncier, des prix de construction, de la typologie des logements ainsi que, 
durant dix ans, des prix de vente ou des loyers (art. 5 al. 2 et 3 LGZD).  

 d. Ainsi, durant des décennies, en application d’une pratique administrative se 
référant à ces dispositions, le Conseil d’État a exigé que les deux tiers des 
logements construits en zone de développement le soient au bénéfice d’un 
subventionnement étatique découlant de la LGL, le tiers restant pouvant être des 
appartements en PPE ou des logements locatifs non subventionnés, avec l’effet 
que les premiers, dits sociaux, étaient soumis aux restrictions et contrôles prévus 
par la LGL et la LGZD et les seconds, dits libres, faisaient l’objet de mesures 
instaurées en application de la seule LGZD.  

  Si elle a permis la construction de nombreux logements en zone de 
développement, cette pratique s’est avérée avoir des effets limités dans le temps, 
du fait notamment de la sortie des logements du contrôle des loyers au bout de 
vingt à trente-et-un ans s’agissant des logements sociaux et de dix ans s’agissant 
des logements « libres ». La nouvelle politique du logement définie par l’accord 
du 1er décembre 2006 a impliqué l’abandon de cette pratique, en contrepartie de la 
constitution, devant intervenir en l’espace de dix ans, d’un socle permanent de 
logements d’utilité publique de 15 % – taux ayant été porté à 20 % – du parc 
locatif de l’ensemble du canton.  

 e. Au sens de la LUP adoptée pour concrétiser cet accord (ROLG 2007 
p. 469), un logement est d’utilité publique s'il est locatif et si un taux d'effort et un 
taux d'occupation sont appliqués, pour autant qu'il soit détenu par l'État, une 
fondation de droit public, une commune ou un organisme sans but lucratif (art. 1 
al. 2 LUP) ou par toute autre entité (donc des privés) se soumettant 
contractuellement, pour 50 ans au moins, aux conditions arrêtées par l'État (art. 1 
al. 3 LUP). L'acquisition et la construction de logements d'utilité publique au sens 
de la LUP sont soumises à l'approbation d'un plan financier et d'un état locatif par 
l'autorité compétente (art. 2 al. 1 LUP) ; ces logements sont soumis à un contrôle 
permanent des loyers par l'État (art. 2 al. 2 LUP) ou, pour ceux qui seraient 
détenus par des privés, durant au moins 50 ans (art. 2 al. 3 LUP). Sauf disposition 
contraire de la LUP, la LGL leur est applicable par analogie (art. 2 al. 4 LUP).  

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  Conjointement à la LUP a été adopté l’actuel art. 4A LGZD, dont il sied de 
souligner ici quelques caractéristiques. 

  Premièrement, cette disposition érige au rang de la loi la fixation des 
catégories de logements à construire dans les zones de développement et la 
cession à des collectivités publiques de pourcentages de périmètres pour la 
construction de logements d’utilité publique. 

  Deuxièmement, elle fixe des quotas de catégories de logements de façon 
différenciée selon que les zones de développement se superposent à la zone 
primaire « villa » ou à la zone agricole et, au sein des périmètres déclassés de la 
zone « villa », selon que le déclassement est antérieur ou postérieur au 1er janvier 
2007. 

  Troisièmement, ce faisant et certes de façon peu explicite mais néanmoins 
déductible du texte de ladite disposition, elle répartit les logements susceptibles 
d’être construits dans les périmètres considérés en logements d’utilité publique au 
sens de la LUP, en logements admis au bénéfice de la LGL (soit en logements 
sociaux qui ne sont pas forcément des logements d’utilité publique au sens de la 
LUP, même s’ils en constituent au sens de la LGL) et en logements en PPE ou 
locatifs non aidés. 

  Quatrièmement, elle prévoit, de façon nuancée selon les périmètres ainsi 
délimités, dans certains cas à titre d’alternative, des cessions à l’État, une 
commune ou un autre organisme sans but lucratif de pourcentages, oscillant entre 
15 % et 25 %, de périmètres en vue de construction de logements d’utilité 
publique au sens de la LUP, et ce en précisant que ces cessions interviennent « à 
titre onéreux et au prix admis par l’État dans les plans financiers ».  

  Cinquièmement, elle permet que, si les circonstances le justifient, il soit 
dérogé aux différents quotas fixés, toutefois contre des compensations 
équivalentes, sauf, possiblement, dans des cas de peu d’importance.  

 f. L’application qui a été faite de la LUP et de l’art. 4A LGZD n’a pas permis 
d’atteindre l’objectif fixé de constituer, en dix ans, un socle permanent de 20 % de 
logements d’utilité publique au sens de la LUP sur l’ensemble du parc locatif du 
canton, le taux atteint étant juste inférieur à 10 %. L’échéance de l’applicabilité de 
cette législation a été reportée de deux ans, soit jusqu’au 31 juillet 2019 (art. 4A 
al. 4 LGZD). En automne 2015, le Conseil d’État a annoncé le prochain dépôt 
d’un projet de loi modifiant l’art. 4A LGZD de façon à ajuster la politique du 
logement, sans remettre en question l’objectif de constituer un tel socle permanent 
de 20 % de logements d’utilité publique au sens de la LUP sur l’ensemble du parc 
locatif du canton, étant en outre rappelé que le PDCant 2030 adopté deux ans plus 
tôt et approuvé dans l’intervalle par le Conseil fédéral prévoit la construction de 
50'000 logements d’ici l’année 2030, pour l’essentiel dans des zones de 

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développement. Il a esquissé les grandes lignes des propositions qu’il formulerait 
à cette fin, a même synthétisé ces dernières par une possible nouvelle teneur à 
donner à l’art. 4A LGZD. 

 g. L’IN 161, déposée dans l’intervalle en réaction à cette proposition, ne remet 
pas en question l’objectif énoncé à l’art. 1 al. 1 phr. 1 LUP de constituer un parc 
permanent de logements d’utilité publique au sens de la LUP représentant le 20 % 
du parc locatif du canton. Elle vise au contraire à l’atteindre, à un rythme devant 
être sensiblement plus soutenu que durant les dix années écoulées quoique sans 
échéance temporelle déterminée, en demandant qu’il y ait davantage de logements 
bon marché et de coopératives d’habitation, plus précisément en fixant les 
catégories de logements susceptibles d’être construits en zone de développement 
et exigeant la réalisation d’une certaine proportion de ces logements par des 
maîtres d’ouvrage sans but lucratif.  

4) a. Il est indéniable et non contesté que l’IN 161 affecte la garantie de la 
propriété et la liberté économique, ancrées aux art. 26 et 27 Cst., de même que, 
sans qu’il en résulte une protection plus étendue, aux art. 34 et 35 Cst-GE. Aussi 
suffit-il de rappeler succinctement le contenu de ces deux droits fondamentaux et 
les conditions auxquelles des restrictions peuvent leur être apportées.  

 b. Dans sa dimension institutionnelle, qui concerne au premier chef le 
législateur, la garantie de la propriété protège l’existence même de la propriété 
privée, comprise comme une institution fondamentale de l’ordre juridique suisse, 
soit la possibilité d’acquérir tous éléments patrimoniaux – les droits réels, dont la 
propriété mobilière et immobilière au sens étroit du CC, les droits personnels ou 
obligationnels, les droits immatériels, les droits acquis –, d’en jouir et de les 
aliéner (ATF 119 Ia 348 consid. 2a ; 113 Ia 126 consid. 6 ; 88 I 248 consid. II.3 ; 
Klaus A. VALLENDER / Peter HETTICH, in Bernhard EHRENZELLER et 
al. [éd.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3ème éd., 
2014, p. 575 ad art. 26 ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 136 ; Andreas 
AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, 
n. 810 ss). Dans sa fonction individuelle, elle protège les droits patrimoniaux 
concrets du propriétaire, d’une part leur existence, s’étendant à leur conservation, 
leur jouissance et leur aliénation, et d’autre part leur valeur, sous la forme, à 
certaines conditions, d’un droit à une compensation en cas de réduction ou de 
suppression (Klaus A. VALLENDER / Peter HETTICH, op. cit., p. 569 ss 
ad art. 26 ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 134 ; Andreas AUER / 
Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 807 ss ; 
Jean-François AUBERT / Pascal MAHON, Petit commentaire de la Constitution 
fédérale suisse du 18 avril 1999, 2003, p. 222 ss ad art. 26). 

 c. La liberté économique comprend notamment le libre choix de la profession, 
le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice 
(art. 27 al. 2 Cst. ; art. 35 al. 2 Cst-GE). Elle a également une fonction 

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institutionnelle, en tant qu’elle exprime, conjointement avec d’autres dispositions 
constitutionnelles (notamment l’art. 94 Cst.), le choix du constituant en faveur 
d’un système économique libéral, fondé sur la libre entreprise et la concurrence 
(ATF 138 I 378 consid. 6.1), et une fonction individuelle, en tant qu’elle assure 
une protection contre les mesures étatiques restreignant la liberté d’exercer toute 
activité économique privée, exercée aux fins de production d’un gain ou d’un 
revenu, à titre principal ou accessoire, dépendant ou indépendant (arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_380/2016 précité consid. 5.1 ; ACST/22/2017 du 3 novembre 
2017 consid. 6b ; Klaus A. VALLENDER, in Bernhard EHRENZELLER et 
al. [éd.], op. cit., p. 594 ss ad art. 27 ; Pascal MAHON, op. cit., vol II, n. 121 ss et 
n. 123 ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., 
vol. II, n. 882 ss, 904 ss et 909 ss ; Jean François AUBERT / Pascal MAHON, 
op. cit., p. 235 ss ad art. 27). 

 d. Comme les autres droits fondamentaux, ni la garantie de la propriété, ni la 
liberté économique ne sont absolues. Elles peuvent faire l’objet de restrictions de 
la part de l’État, aux conditions cumulatives de reposer sur une base légale, de 
poursuivre un intérêt public et de respecter le principe de la proportionnalité – à 
savoir être apte à atteindre le but visé, être nécessaire à cette fin dans le sens que 
le but visé ne peut pas être atteint par une mesure moins incisive, et respecter un 
rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne 
visée et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public –, et enfin de ne 
pas porter atteinte au noyau intangible de ces droits fondamentaux (art. 36 Cst. ; 
art. 43 Cst-GE).  

5) a. Ces conditions s’appliquent aussi à une initiative législative rédigée, dont il 
faut rappeler qu’elle se transforme en loi en cas d’acceptation par le Grand 
Conseil ou en votation populaire (art. 61 et 63 Cst-GE ; art. 122B et 123 de la loi 
portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève du 
13 septembre 1985 - LRGC - B 1 01). Une initiative doit en outre respecter les 
conditions de l’unité du genre, de l’unité de la matière, de clarté de son texte et 
d’exécutabilité (Pascal MAHON, Droit constitutionnel, vol. I, 3ème éd., 2014, 
n. 145 ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, Droit 
constitutionnel suisse, 3ème éd., 2013, vol. I, n. 855 ss ; Étienne GRISEL, Initiative 
et référendum populaires - Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, 
3ème éd., 2004, p. 261 ss). 

 b. Quoique non mentionnée à l’art. 60 Cst-GE à titre de condition de validité 
d’une initiative, une exigence de clarté se déduit, en matière d’initiative, de la 
liberté de vote garantie par l’art. 34 al. 2 Cst. (et, dans la même mesure, par 
l’art. 44 al. 2 Cst-GE), à propos non seulement de la formulation des questions 
posées aux électeurs mais aussi du texte des initiatives, dès lors qu’un texte 
équivoque ou imprécis empêche les électeurs d’apprécier la portée de l’initiative 
(ATF 133 I 110 consid. 8 p. 126 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_659/2012 du 

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24 septembre 2013 consid. 5a ; Bénédicte TORNAY, La démocratie directe saisie 
par le juge, 2008, p. 115 s.).  

  Cette exigence résulte également du principe de la légalité, qui est posé de 
façon générale pour toute l’activité de l’État régi par le droit (art. 5 al. 1 Cst. ; 
art. 9 al. 2 Cst-GE), mais aussi pour les restrictions aux droits fondamentaux 
(art. 36 al. 1 phr. 1 Cst.). L’exigence d’une base légale ne concerne en effet pas 
que le rang de la norme – à savoir celui d’une loi formelle en cas de restrictions 
graves (art. 36 al. 1 phr. 2 Cst.) –, mais s’étend à son contenu, qui doit être 
suffisamment clair et précis (ATF 140 I 168 consid. 4 ; 119 Ia 362 consid. 3a ; 
115 Ia 333 consid. 2a ; 108 Ia 33 consid. 3a). Il faut que la base légale ait une 
densité normative suffisante pour que son application soit prévisible, compte tenu 
de la teneur du texte considéré, du domaine qu’il couvre ainsi que du nombre et de 
la qualité de ses destinataires, aussi pour que l’égalité de traitement soit garantie, 
pour qu’aucune place ne soit laissée à l’arbitraire, et pour que les citoyens 
puissent, en cas de scrutin populaire, se représenter les conséquences réelles du 
texte soumis à leur suffrage (ATF 138 I 6 consid. 4.2 ; 136 I 87 consid. 3.1 ; 
Rainer J. SCHWEIZER, in Bernhard EHRENZELLER et al. [éd.], op. cit., 
p. 830 ss ad art. 36 ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 33 ; Andreas AUER / 
Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 189 ss ; Pierre 
MOOR / Alexandre FLÜCKIGER / Vincent MARTENET, Droit administratif, 
vol. I, 3ème éd., 2012, p. 674 ss ; Pierre TSCHANNEN, Staatsrecht der 
Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3ème éd., 2011, p. 566 ; Jean François 
AUBERT / Pascal MAHON, op. cit., p. 323 ss ad art. 36).  

 c. Une initiative populaire doit en outre être exécutable. À défaut, elle doit être 
invalidée, même si aucune norme ne le prévoit explicitement, car il ne se justifie 
pas de demander au peuple de se prononcer sur une proposition qui n’est pas 
susceptible d’être mise en œuvre. Encore faut-il qu’il y ait une impossibilité 
matérielle ou juridique, un obstacle insurmontable à la réalisation de l’initiative, 
soit, en cas d’initiative formulée, à l’application de la norme que propose 
l’initiative (ATF 128 I 190 consid. 5 ; 101 Ia 354 consid. 10 ; 94 I 120 consid. 3 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1P.52/2007 du 4 septembre 2007 consid. 3.1 ; 
ACST/14/2017 précité consid. 10e ; Pascal MAHON, op. cit., vol. I, n. 145, 
p. 184 s. ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, 
op. cit., vol. I, n. 876 ; Bénédicte TORNAY, La démocratie directe saisie par le 
juge, op. cit., p. 85 ; Étienne GRISEL, op. cit., p. 267).  

6) a. D’après les recourants, l’IN 161 ne satisfait ni aux conditions précitées 
auxquelles les droits fondamentaux peuvent être restreints, ni aux exigences de 
clarté et d’exécutabilité. 

  Leur grief de manque de clarté du texte de l’IN 161 est pour l’essentiel 
absorbé par celui d’un défaut de densité normative suffisante, et leur grief 
d’inexécutabilité de l’IN 161 se confond largement avec ceux d’inaptitude de 

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l’initiative à atteindre le but d’intérêt public visé, d’atteinte excessive à la garantie 
de la propriété et à la liberté économique, et d’atteinte au noyau intangible de ces 
deux droits fondamentaux. 

 b. Pour juger de la validité d’une initiative rédigée de toutes pièces, à l’instar 
de l’IN 161, il faut cerner les propositions qu’elle formule. 

  À cette fin, il faut appliquer pour l’essentiel les mêmes principes 
d’interprétation qu’en matière de contrôle abstrait des normes, de même qu’user 
des mêmes pouvoirs d’examen et de décision. Ainsi, il y a lieu d’utiliser les 
méthodes habituelles d’interprétation des normes – à savoir les méthodes littérale, 
historique, systématique et téléologique (ACST/2/2014 précité consid. 7e) –, 
d’appliquer le droit d’office, sans être lié par les motifs invoqués par les parties 
(art. 69 al. 1 phr. 2 LPA), et de s’imposer une certaine retenue, moins marquée, 
cependant, que celle dont le Tribunal fédéral fait montre pour des motifs liés au 
fédéralisme l’amenant à ne contrôler le droit cantonal que sous l’angle de 
l’arbitraire (ATF 136 I 316 consid. 2.2.1 ; Bernard CORBOZ, in Bernard 
CORBOZ et al. [éd.], op. cit., n. 34 ad art. 95 LTF, n. 40 ad art. 106 LTF ; 
Yves DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, 2008, n. 3525 ss). 

  Conformément à la règle de l’interprétation objective, c’est le texte de 
l’initiative qui est déterminant, et non l’intention des auteurs de cette dernière 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_127/2013 du 28 août 2013 consid. 7.2.4 ; Andreas 
AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., vol. I, n. 872 ; 
Stéphane GRODECKI, op. cit., p. 280 s. n. 989 ; Bénédicte TORNAY, 
La démocratie directe saisie par le juge, op. cit., p. 67 ss). L’interprétation 
d’initiatives fait certes aussi appel aux règles dites de l’interprétation la plus 
favorable aux initiants (qu’exprime l’adage in dubio pro populo) et de 
l’interprétation conforme au droit supérieur, mais ni l’une ni l’autre de ces règles 
n’autorisent à s’écarter à tout le moins sensiblement du texte d’une initiative, ni en 
tout état à faire abstraction des exigences que le principe de la légalité impose de 
façon d’autant plus intense que les restrictions sont importantes. La marge 
d’interprétation en la matière est plus limitée pour des initiatives rédigées de 
toutes pièces (ATF 124 I 107 consid. 5b/aa p. 119 ; arrêt 1C_529/2015 du 5 avril 
2016 consid. 2.2 in fine ; SJ 2001 I 253 consid. 2b ; Andreas AUER / Giorgio 
MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., vol. I, n. 872 ; Stéphane 
GRODECKI, op. cit., p. 280 s. n. 990 ; Bénédicte TORNAY, La démocratie 
directe saisie par le juge, op. cit., p. 67 ss). 

 c. En l’espèce, il est rationnel de cerner les propositions qu’avance l’IN 161 en 
examinant, au fur et à mesure de leur présentation, si elles répondent déjà aux 
conditions de clarté et de densité normative leur étant applicables, sans préjudice 
d’un examen ultérieur des autres conditions qu’elles doivent aussi remplir. 

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7)  L’IN 161 fixe des quotas de catégories de logements et de constructions à 
réaliser par des maîtres d’ouvrage sans but lucratif qui s’appliqueraient dans toute 
zone de développement, sans différenciation selon les zones ordinaires auxquelles 
se superposent les zones de développement.  

  S’il n’est certes pas inconcevable qu’il n’y ait pas de différenciation à cet 
égard, il appert cependant que l’intensité de l’atteinte portée aux droits 
fondamentaux qu’affectent de telles restrictions, à pourcentages pourtant égaux, 
ne serait pas identique selon les zones primaires des périmètres considérés. En 
effet, des quotas élevés notamment de logements d’utilité publique au sens de la 
LUP (et/ou de logements sociaux au sens de la LGL) pourraient être acceptables 
pour des parcelles dont la zone primaire est la zone agricole (dont le déclassement 
en zone de développement implique en général une valorisation significative, 
justifiant d’importantes contreprestations, bien que la réalisation de constructions 
sur de telles parcelles implique des coûts supplémentaires générés par la nécessité 
d’équiper ces dernières), mais ils ne seraient pas ipso jure acceptables pour des 
parcelles dont la zone primaire est une zone constructible, notamment la zone villa 
(dont le déclassement en zone de développement produit en général une 
valorisation moindre, bien que le prix d’acquisition de telles parcelles soit 
sensiblement plus élevé que celui de terres agricoles dans la mesure où le prix du 
foncier doit le cas échéant tenir compte du prix du terrain et de la valeur des 
bâtiments construits et des équipements déjà réalisés). 

  Force est de retenir qu’en tant qu’elle fixe des pourcentages minimaux 
(cf. les mots « Au moins » marquant le début de chacune de ses dispositions), 
l’IN 161 ne permet pas de fonder ne serait-ce qu’une pratique administrative 
dérogeant de façon quasi systématique auxdits quotas en fonction d’un critère 
d’appartenance de périmètres à telle ou telle zone primaire. 

8) a. L’IN 161 n’opère pas non plus de distinction selon les dates des 
déclassements des périmètres considérés, autrement dit selon que ces derniers 
auraient été ou seraient intégrés à des zones de développement avant ou après son 
adoption.  

  Dans l’arrêté contesté, le Conseil d’État retient que l’IN 161 ne 
s’appliquerait qu’aux périmètres déclassés après son adoption, puisqu’il indique 
(ch. 40), en lien avec l’exigence de clarté de l’initiative, que « le principe de non 
rétroactivité des lois implique que l’on ne peut reconsidérer les droits accordés par 
le passé et que les pourcentages doivent être retenus pour les déclassements en 
zones de développement et plans futurs », ce qui correspondrait à la pratique 
actuelle, et qu’il répète, dans le contexte de l’exécutabilité de l’initiative (ch. 90), 
que si celle-ci était approuvée « les exigences posées par le nouvel article 4A 
proposé (seraient) applicables pour le futur ». Dans sa réponse au recours, le 
comité d’initiative a indiqué se référer aux motifs avancés par le Conseil d’État 
pour admettre que l’IN 161 est exécutable.  

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  Ces appréciations ne sauraient suffire à conférer ce sens à l’IN 161, alors 
que ni son texte, ni le principe de la non-rétroactivité des lois n’impliquent une 
telle restriction de sa portée. 

 b. Pour des motifs de sécurité et de prévisibilité du droit, immanents aux 
principes de la légalité, de la bonne foi et de l’interdiction de l’arbitraire, il ne peut 
en principe être adopté de normes, ni en être proposé par voie d’initiative 
législative, qui déploieraient des effets juridiques à des faits entièrement révolus 
avant leur mise en vigueur (ACST/17/2015 précité consid. 23 ; cf. aussi 
ACST/13/2017 du 3 août 2017 consid. 22 et 23). Une telle rétroactivité, appelée 
proprement dite, n’est admise qu’exceptionnellement, à savoir seulement si, 
cumulativement, elle se justifie en considération d’un intérêt public suffisamment 
important pour l’emporter sur les intérêts opposés et sur le principe même de la 
sécurité du droit sous-tendant l’interdiction de principe de la rétroactivité, si elle 
est prévue par une loi, est raisonnablement limitée dans le temps, n’engendre pas 
d’inégalités choquantes, et ne porte pas atteinte à des droits acquis (ATF 125 I 182 
consid. 2b.cc ; 122 V 405 consid. 3b.aa ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_273/2014 
du 23 juillet 2014 consid. 4.1 ; ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 7c ; 
Pascal MAHON, op. cit., vol. I, p. 281 s. n. 167 ; Pierre MOOR / Alexandre 
FLÜCKIGER / Vincent MARTENET, op. cit., vol. I, p. 198 ss ; Thierry 
TANQUEREL, op. cit., n. 417 ss). 

  Il n’y a pas rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend régler, 
de façon nouvelle pour l’avenir, un état de fait qui a pris naissance dans le passé et 
perdure au moment de l’entrée en vigueur du nouveau droit ; ce dernier attache 
des conséquences juridiques à des faits ayant pu se produire antérieurement, mais 
uniquement pour la période future et en tant que leur survenance passée a créé une 
situation qui continue à déployer ses effets. La rétroactivité improprement dite, 
n’ayant en réalité que l’apparence d’une rétroactivité, est admissible, sous réserve 
de respecter les droits acquis des individus ; en effet, sauf situation particulière, 
nul n’a droit au maintien d’un régime juridique (ATF 140 V 154 consid. 6.3.2 ; 
138 I 189 consid. 3.4 ; 122 II 113 consid. 3b ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_273/2014 du 23 juillet 2014 consid. 4.1 ; Pierre MOOR / Alexandre 
FLÜCKIGER / Vincent MARTENET, op. cit., vol. I, p. 190 ss ; Thierry 
TANQUEREL, op. cit., n. 418 s.).  

  Des droits acquis, qui sont réservés dans les deux situations de rétroactivité 
évoquées, sont des droits que l’administré a envers l’État en vertu d’une garantie 
particulière que celui-ci lui a donnée, le prémunissant contre une atteinte future. 
Une telle garantie peut être conférée par la loi, lorsque celle-ci qualifie comme 
tels des droits qu’elle institue, garantit expressément leur pérennité, donne 
l’assurance qu’elle ne sera pas modifiée ou qu’une modification ultérieure ne les 
affectera pas (ATF 134 I 123 consid. 7.1 ; ACST/13/2015 du 30 juillet 2015 
consid. 6 ; Pascal MAHON, op. cit., vol. I, p. 280 s. n. 167 ; Pierre MOOR / 
Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., 2011, p. 19 ss ; Thierry 

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TANQUEREL, op. cit., n. 756 ss). Elle peut aussi résulter d’assurances données 
par une autorité ; elle se trouve protégée aux conditions d’application du droit 
constitutionnel de toute personne d'être traitée par les organes de l’État 
conformément aux règles de la bonne foi (art. 9 Cst. ; Pierre MOOR / Alexandre 
FLÜCKIGER / Vincent MARTENET, op. cit., vol. I, p. 917 ss).  

 c. Ainsi, sauf disposition légale prévoyant explicitement le contraire (en 
l’occurrence nullement prévue par l’IN 161), les propriétaires de parcelles n’ont 
aucun droit au maintien du régime juridique régissant ces dernières qui prévalait 
lorsqu’ils en ont fait l’acquisition. Dès son entrée en vigueur, le nouvel art. 4A 
LGZD qui résulterait de l’acceptation de l’IN 161 s’appliquerait – et devrait 
obligatoirement s’appliquer – à toute construction (y compris densification de 
construction existante) qui serait réalisée sur des parcelles comprises dans des 
zones de développement, indépendamment de la date de déclassement de ces 
parcelles, sauf à être couverte par une autorisation de construire ou un plan 
localisé de quartier déjà entrés en force (ATA/143/2011 du 8 mars 2011 
consid. 7f). Cela ne représenterait aucunement une rétroactivité proprement dite. 
Aussi le principe de la non-rétroactivité des lois ne peut-il être invoqué à l’appui 
d’une compréhension différente de l’initiative, pas plus en vertu de la règle de 
l’interprétation conforme au droit supérieur qu’en vertu de l’adage in dubio pro 
populo. 

  La disposition proposée par l’IN 161 aurait donc un très vaste champ 
d’application, d’autant plus que le potentiel constructible du canton se trouve déjà 
largement en zones de développement et s’y trouvera a fortiori dans les années à 
venir avec la mise en œuvre du PDCant 2030, prévoyant la construction de 50'000 
logements d’ici l’année 2030, essentiellement en zones de développement. 
Autrement dit, l’IN 161 aurait des effets considérables en termes de gravité des 
atteintes qui seraient portées à la garantie de la propriété et à la liberté 
économique des propriétaires des parcelles sises en zone de développement, de 
même d’ailleurs – sied-il de relever au passage – en termes d’impact financier 
qu’induirait pour les collectivités publiques l’obligation, évoquée plus loin, 
d’acquérir en principe la moitié desdites parcelles, sous-jacente à celle imposée 
par l’art. 4A al. 1 let. b et al. 2/IN 161 auxdits propriétaires de les leur céder. On 
ne saurait le nier sans vider le texte de cette initiative de sa substance par une 
totale relativisation des obligations qu’elle prévoit, en particulier des pourcentages 
minimaux des catégories de logements d’utilité publique au sens de la LUP à 
construire et des droits à céder. Cela commande de se montrer exigeant quant à la 
clarté et la densité normative à requérir à l’égard de normes ayant de tels effets, 
sans préjudice des exigences à émettre pour juger de leur proportionnalité, 
nonobstant toute déclaration contraire – ici au demeurant faiblement affirmée – du 
comité d’initiative sur le sens à attribuer à l’IN 161 sur les points précités. 

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9) a. L’art. 4A al. 1 LGZD/IN 161 fixe des quotas de catégories de logements 
dans toute zone de développement. Il en résulte la répartition suivante des 
logements qui pourraient être construits en zone de développement.  

  Au moins 80 % des logements construits dans une zone de développement 
devraient être des locatifs, ce qui signifie qu’au maximum 20 % pourraient être 
des logements en PPE (art. 4A al. 1 let. a LGZD/IN 161).  

  Au moins 50 % des logements construits (donc au moins la moitié du 100 % 
de logements construits, et non du 80 % de locatifs construits, mais pouvant 
constituer une partie de ce 80 % de logements locatifs) devraient être des 
logements d’utilité publique au sens de la LUP, admis au surplus au bénéfice de la 
LGL en tant que HBM, HLM ou HM (art. 4A al. 1 let. b LGZD/IN 161). Cela 
signifie que la moitié des logements à construire dans les périmètres considérés 
devrait l’être par l'État, une fondation de droit public, une commune ou un 
organisme sans but lucratif (art. 1 al. 2 LUP) ou par des privés se soumettant 
contractuellement à un plan financier et un état locatif approuvés par l'autorité 
compétente (y compris un contrôle des loyers) pour une durée minimale de 
cinquante ans (art. 1 al. 3 et art. 2 al. 1 à 3 LUP).  

  Au moins 30 % des logements construits, pouvant entrer dans le 50 % 
prévus par l’art. 4A al. 1 let. b LGZD/IN 161, devraient être des HBM (art. 4A 
al. 1 let. c LGZD/IN 161).  

 b. Ainsi – contrairement à ce que les recourants laissent entendre, mais 
conformément à l’interprétation que le Conseil d’État a donnée à cet égard de 
l’art. 4A LGZD/IN 161 –, les propriétaires de parcelles sises en zone de 
développement pourraient affecter 30 % de leur programme à la réalisation de 
locatifs non aidés, en plus de 20 % de logements en PPE (ou aussi de locatifs non 
subventionnés).  

  À cet égard, l’art. 4A al. 1 LGZD/IN 161 n’est critiquable ni en termes de 
clarté de son texte ni en termes de densité normative.  

10) a. L’art. 4A al. 2 LGZD/IN 161 pose le principe qu’au moins la moitié des 
logements en zone de développement soient réalisés par des maîtres d’ouvrage 
sans but lucratif, notamment des coopératives d’habitation. Cette disposition 
soulève plusieurs interrogations.  

 b. L’IN 161 n’exige certes pas formellement que les logements à construire par 
des maîtres d’ouvrage sans but lucratif à teneur de cette disposition-ci soient les 
logements d’utilité publique au sens de la LUP dont l’art. 4A al. 1 let. b 
LGZD/IN 161 prévoit la construction. En effet, elle n’interdit pas qu’un 
propriétaire de périmètres en zone de développement non seulement se conforme 
aux pourcentages fixés par l’al. 1 de la disposition proposée, mais fasse en outre 
réaliser le reste de son programme sur lesdits périmètres par des maîtres 

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d’ouvrage sans but lucratif, en renonçant à une meilleure valorisation de son bien 
fonds et de ses droits à bâtir. Il appert toutefois qu’elle admet et suppose même 
que l’al. 1 let. b et l’al. 2 de la disposition proposée portent en règle générale sur 
les mêmes logements, puisque des logements d’utilité publique au sens de la LUP 
se définissent par le fait qu’en plus d’être des locatifs dont l’accès est réservé à 
des locataires remplissant des conditions de taux d’effort et d’occupation, ils 
doivent être détenus par l’État, une fondation de droit public, une commune ou un 
organisme sans but lucratif (art. 1 al. 2 LUP), en particulier des coopératives 
d’habitation, ou – hypothèse ne pouvant qu’être fort peu souvent réalisée– par des 
privés se soumettant contractuellement, pour cinquante ans au moins, à des 
conditions arrêtées par l’État (dont un contrôle des loyers) et étant alors assimilés 
à des maîtres d’ouvrage sans but lucratif. La notion de maître d’ouvrage sans but 
lucratif figurant à l’art. 4A al. 2 LGZD doit être comprise dans un sens compatible 
avec la définition que la LUP donne des logements d’utilité publique, étant 
rappelé que l’État ou une commune qui acquerrait des parcelles de propriétaires 
privés ne voulant pas se soumettre à un contrôle des loyers pendant au moins 
cinquante ans les mettrait à la disposition de fondations de droit public ou d’autres 
organismes sans but lucratif (en particulier des coopératives d’habitation), par 
exemple par le biais de contrats de superficie, en vue de la construction et la 
gestion de locatifs accessibles à des locataires remplissant les conditions résultant 
des taux d'effort et d'occupation fixés. Dans l’IN 161, il existe en réalité un lien 
étroit entre l’al. 2 de la disposition proposée et l’al. 1 let. b de cette dernière en 
tant qu’elle fait référence à des logements d’utilité publique au sens de la LUP. 

 c. L’art. 4A al. 2 LGZD/IN 161 n’évoque par ailleurs pas de cession de 
périmètres, droits à bâtir ou logements construits. Il n’est pas indiqué de 
mécanisme permettant de traduire l’exigence précitée en réalité lorsque les 
propriétaires de périmètres sis en zone de développement ne seraient pas des 
maîtres d’ouvrage sans but lucratif ni ne voudraient assumer les engagements les 
assimilant à de tels maîtres d’ouvrage. On ne voit cependant pas comment il serait 
envisageable de réaliser cette disposition sans contraindre des propriétaires à 
céder leurs périmètres à de tels maîtres d’ouvrage, à hauteur du pourcentage fixé 
de 50 %, par le biais d’une condition mise à l’autorisation d’appliquer les normes 
plus favorables de la zone de développement (la délivrance d’une autorisation 
pour une construction conforme aux normes de la zone primaire n’entrant pas en 
considération, sauf cas tout à fait exceptionnel, compte tenu tant des intentions 
desdits propriétaires que de la finalité des déclassements des périmètres en zone 
de développement). Les initiants ne peuvent qu’avoir eu en vue d’instaurer une 
obligation de cession, qui, contrairement à celle que prévoit l’actuel art. 4A 
LGZD, doit être en principe systématique pour au moins la moitié des logements à 
construire en zone de développement (et non constituer, au choix des 
propriétaires, une alternative à l’atteinte de quotas fixés de catégories de 
logements). Ni le comité d’initiative ni le Conseil d’État n’ont d’ailleurs nié, en 

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réponse aux griefs soulevés par les recourants, que l’art. 4A al. 2/IN 161 implique 
une obligation de cession. 

 d. L’IN 161 ne précise pas non plus si la cession sous-jacente à l’obligation 
qu’elle prévoit de réaliser au moins la moitié des logements en zone de 
développement par des maîtres d’ouvrage sans but lucratif devrait intervenir à titre 
gratuit ou à titre onéreux. Le Conseil d’État n’a pas abordé cette question dans 
l’arrêté attaqué ; dans sa réponse au recours, il s’est borné à affirmer que l’IN 161 
n’impliquait pas en soi d’expropriation ni ne prévoyait de cession à titre gratuit 
puisqu’une compensation financière était évoquée. Le comité d’initiative ne s’est 
pas prononcé sur le sujet, pourtant soulevé par les recourants.  

 e. L’IN 161 ne fait pas non plus mention du corollaire de ladite obligation de 
cession imposée à des propriétaires n’entendant pas se soumettre 
contractuellement, pour au moins cinquante ans, à des conditions arrêtées par 
l’État pour la moitié des logements à bâtir sur leurs périmètres, à savoir une 
obligation d’acquisition incombant à l’État ou aux communes concernées, ainsi 
qu’une obligation de faire réaliser sur les parcelles ainsi acquises, dans un délai 
raisonnable, des logements (dont il paraît inconcevable qu’ils ne soient pas des 
logements d’utilité publique au sens de la LUP).  

 f. L’IN 161 n’aborde aucunement les conditions auxquelles pourrait intervenir 
ultérieurement une vente des immeubles d’habitation réalisés par des maîtres 
d’ouvrage sans but lucratif. 

 g. Il n’est pas admissible, au regard du principe de la clarté déduit de la liberté 
de vote, que ces différentes questions ne trouvent pas de réponse dans le texte 
même de l’IN 161. Force est d’en retenir que l’art. 4A al. 2 LGZD/IN 161 n’a pas 
une portée suffisamment prévisible pour que les citoyens puissent, en cas de 
scrutin populaire, se représenter les conséquences réelles du texte soumis à leur 
suffrage, de même que l’art. 4A al. 1 let. b LGZD/IN 161 en réalité étroitement lié 
à cette disposition en tant qu’il fait référence à des logements d’utilité publique au 
sens de la LUP. 

11) a. Au surplus, ces mêmes dispositions soulèvent un problème de densité 
normative, donc de respect du principe de la légalité.  

 b. En effet, si les cessions qu’implique l’art. 4A al. 1 let. b et al. 2 LGZD/IN 
161 ne constituent pas à proprement parler des expropriations formelles, pas 
davantage que celles prévues par l’actuel art. 4A LGZD, elles n’en équivalent pas 
moins, par leurs effets, à des expropriations, à l’égal du droit de préemption légal 
de l’État dans les zones de développement, ainsi que l’a jugé le Tribunal fédéral 
(ATF 114 Ia 14 consid. 2c ; 88 I 248 consid. III.1). Elles sont même plus 
restrictives que le droit de préemption légal prévu par la LGL, qui n’est exercé 
que si l’État ou la commune concernée le décide (art. 3 ss LGL), alors que les 

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cessions prévues par l’art. 4A al. 2 LGZD/IN 161, plus encore que celles prévues 
par l’actuel art. 4A LGZD, seraient obligatoires pour peu – condition dont il 
appert qu’elle serait souvent réalisée – que les propriétaires n’entendraient pas 
s’engager à construire des logements d’utilité publique au sens de la LUP sur la 
moitié de leurs parcelles aux conditions fixées par l’État pour au moins cinquante 
ans (François BELLANGER, La déclaration d’utilité publique à Genève, in 
Thierry TANQUEREL / François BELLANGER [éd.], La maîtrise du sol : 
expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, 2009, p. 61 ss, 
85 s.). 

  Il ne fait pas de doute qu’une restriction aussi importante à la garantie de la 
propriété doit reposer sur une base légale, qui, eu égard à la gravité de la mesure, 
doit être explicite et prévoir en outre sa contrepartie. Or, les initiants n’ont repris 
explicitement dans la norme proposée par l’IN 161, appelée à remplacer l’actuel 
art. 4A LGZD, ni l’obligation de cession, ni la condition que celle-ci intervienne à 
titre onéreux, soit deux points essentiels figurant dans cette disposition-ci. Ni la 
règle de l’interprétation conforme au droit supérieur, ni celle de l’interprétation en 
faveur des initiants ne sauraient – s’agissant, comme en l’espèce, d’une initiative 
rédigée de toutes pièces – remédier à la carence de l’initiative sur ces importants 
sujets. On ne peut qu’être conforté dans cette appréciation par le fait que, dans 
leurs écritures respectives, le comité d’initiative n’a pas même pris position sur 
ces questions, pourtant soulevées par les recourants, et que le Conseil d’État s’est 
borné à affirmer que l’IN 161 n’impliquerait pas en soi d’expropriation – alors 
qu’elle en produirait des effets équivalents – ni ne prévoirait de cession à titre 
gratuit. 

 c. L’art. 4A al. 2 LGZD/IN 161 n’est pas conforme au principe de la légalité, 
faute de densité normative suffisante, de même que l’al. 1 let. b en tant que cette 
disposition-ci fait référence à des logements d’utilité publique au sens de la LUP 
et lui est ainsi étroitement lié. 

12) a. L’art. 4A al. 3 LGZD/IN 161 prévoit que des dérogations pourraient être 
apportées aux pourcentages que fixe l’initiative (tant pour les catégories de 
logements prévues par l’al. 1 que pour leur réalisation par des maîtres d’ouvrage 
sans but lucratif stipulée par l’al. 2), pour autant que les circonstances le justifient, 
mais contre des compensations équivalentes en sorte que lesdites proportions 
soient respectées, à défaut de pouvoir l’être pour un projet déterminé, « à l’échelle 
du plan localisé de quartier, du plan de zone, voire de la commune ». 

 b. Les compensations dont il est question dans cet art. 4A al. 3 LGZD/IN 161 
ne représenteraient pas des contreparties qui seraient versées à des propriétaires 
qui devraient céder des périmètres ou droits à bâtir ou logements construits en 
application de l’al. 2 de la norme proposée. Ce sont lesdits propriétaires qui 
devraient les fournir, et ce à hauteur de la valeur des dérogations qu’ils 
obtiendraient, sans exception pour des projets de peu d’importance. Les 

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pourcentages fixés par l’art. 4A al. 1 et 2 LGZD/IN 161 devraient être respectés, 
d’une façon ou d’une autre.  

 c. Concernant les cas dans lesquels des dérogations pourraient être octroyées, 
la question se pose de savoir si l’IN 161 en précise les contours de façon 
suffisante au regard du principe de la légalité.  

  Comme la chambre constitutionnelle l’a déjà jugé (ACST/17/2015 précité 
consid. 14b), au niveau général et abstrait caractérisant un acte normatif – et donc 
aussi le texte d’une initiative populaire rédigée de toutes pièces –, il est certes 
inévitable de recourir à des termes vagues et à des notions juridiques aux contours 
flous, à concrétiser par voie d’interprétation au stade de l’application 
(ATF 128 I 295 consid. 5b.aa). Il faut cependant que les normes considérées, 
insérées dans leur contexte et plus généralement dans l’ordre juridique, ne 
présentent pas de carence qui affecterait leur cohérence, leur effectivité ou leur 
prévisibilité, ou générerait une insécurité juridique, ou ouvrirait la voie, de par des 
généralisations excessives, à des inégalités de traitement ou à l’arbitraire. Une 
réserve toute générale du droit supérieur ou de principes d’ordre constitutionnel ne 
suffit pas à rendre des normes valides, pas plus que l’adjonction des mots « en 
principe » à l’énoncé d’une règle de droit par ailleurs pas aussi nuancée qu’elle 
pourrait l’être sans difficulté (arrêt du Tribunal fédéral 1C_223/2014 du 
15 janvier 2015 consid. 4.4.2 § 2 in medio s’agissant d’exemples donnés par une 
loi). 

  En l’espèce, la locution « En principe » marquant le début de l’art. 4A al. 2 
LGZD/IN 161 ne saurait transformer ladite disposition en une simple norme 
programmatique, évoquant un objectif à tenter d’atteindre, mais dont il serait 
admis d’avance qu’il pourrait souvent ne pas l’être, pour peu que le Conseil d’État 
le justifie au cas par cas, ainsi que le comité d’initiative l’a indiqué dans sa 
détermination à l’adresse du Conseil d’État. Ce serait contraire tant à la même 
proportion de 50 % expressément qualifiée de minimale par l’art. 4A al. 1 let. b 
LGZD/IN 161 qu’à l’exigence, en tout état, de compensations équivalentes 
figurant à l’art. 4A al. 3 phr. 2 LGZD/IN 161.  

  Quant à eux, les mots « Si les circonstances le justifient » insérés au début 
de l’art. 4A al. 3 phr. 1 LGZD/IN 161 ne décrivent pas des « mécanismes 
d’assouplissement », contrairement à ce qu’indique le comité d’initiative. Tout au 
plus pourraient-ils servir de fondement légal à des dérogations qui devraient rester 
l’exception (arrêt du Tribunal fédéral 1C_529/2015 précité consid. 2.4 in fine et 
3.3 in fine ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, 
op. cit., vol. II, n. 235) et en tout état faire l’objet de compensations équivalentes. 

 d. Les dérogations que l’IN 161 évoque par rapport aux pourcentages que 
celle-ci prévoit pour les catégories de logements d’utilité publique et les 
logements à réaliser par des maîtres d’ouvrage sans but lucratif ne sauraient donc 

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se voir attribuer une portée plus étendue que celle, fort limitée, qui se dégage de 
son texte, à savoir être exceptionnelles et pleinement compensées.  

13)  Il sied encore d’examiner si – ce que contestent les recourants – l’IN 161 
poursuit un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité, dès lors 
qu’une invalidation de la disposition proposée sur les points précités 
n’impliquerait pas forcément l’invalidation de l’initiative dans son entier.  

14) a. Ainsi que la chambre constitutionnelle l’a déjà jugé (ACST/22/2017 précité 
consid. 9b ; ACST/17/2015 précité consid. 15a), la détermination de l’intérêt 
public, auquel toute activité étatique doit répondre (art. 5 al. 2 Cst.) et toute 
restriction aux droits fondamentaux satisfaire (art. 36 al. 2 Cst.), est une question 
de nature éminemment politique, qui est prioritairement du ressort des pouvoirs 
législatif et exécutif. Elle est susceptible de varier dans le temps et l’espace, mais 
aussi au regard des droits fondamentaux considérés. Est toujours d’intérêt public 
la protection de l’ordre public, englobant la sécurité, la tranquillité, la santé et la 
moralité publiques, ainsi que la bonne foi en affaires. L’intérêt public comprend 
aussi la promotion du bien-être général de la population, l’utilisation rationnelle 
du territoire, la sauvegarde des bases vitales de l’homme, des espèces animales et 
végétales, ainsi que la défense et le développement de valeurs esthétiques ou 
culturelles. La chambre constitutionnelle doit faire montre d’une certaine réserve 
dans l’examen de la question de l’intérêt public poursuivi. Il lui faut cependant 
s’assurer que l’intérêt public invoqué n’ait pas simple valeur d’antienne, mais 
concerne une réelle problématique appelant une intervention étatique. Elle peut se 
référer à cet effet aux valeurs communément ressenties comme importantes au 
sein de la population, en particulier à celles