# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4e6317f2-8a4f-5143-bb92-9dcc230c377e
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2022-04-14
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 14.04.2022 B-534/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-534-2020_2022-04-14.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-534/2020 

 

 
 

  A r r ê t  d u  1 4  a v r i l  2 0 2 2  

Composition 
 Jean-Luc Baechler (président du collège),  

Christian Winiger et Marc Steiner, juges, 

Fabienne Masson, greffière. 
 

 
 

Parties 
 X._______,   

représenté par Maîtres Guerric Canonica et  

Marine Panariello-Valticos, avocats 

recourant,  

 
 

 
contre 

 
 Département fédéral de l’économie,  

de la formation et de la recherche DEFR,  

Secrétariat général SG-DEFR,  

Palais fédéral est, 3003 Berne, 

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 Demande de radiation de l’annexe 1 de l’ordonnance du 

28 mars 2018 instituant des mesures à l’encontre du 

Venezuela (RS 946.231.178.5). 

 

 

 

B-534/2020 

Page 2 

Faits : 

A.  

A.a Le 13 novembre 2017, le Conseil de l’Union Européenne (UE) a 

adopté la Décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives 

en raison de la situation au Venezuela (OJ L 295 du 14 novembre 2017, 

p. 60–68), instituant notamment une interdiction d’entrée et de transit sur 

le territoire de l’Union des personnes mentionnées dans une annexe (art. 6 

par. 1) et le gel de tous les fonds et ressources économiques appartenant 

à l’ensemble des personnes physiques ou morales, des entités et des 

organismes énumérés dans cette annexe (art. 7 par. 1). Son art. 13 

prescrivait en outre qu’elle était initialement applicable jusqu’au 

14 novembre 2018 et qu’elle faisait l’objet d’un suivi constant, se voyant 

prorogée, ou modifiée le cas échéant, si le Conseil estimait que ses 

objectifs n’avaient pas été atteints. Le Conseil de l’UE a adopté depuis lors 

plusieurs décisions la prorogeant, en dernier lieu jusqu’au 14 novembre 

2022 (cf. Décision (PESC) 2018/1656 du Conseil du 6 novembre 2018 

modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures 

restrictives en raison de la situation au Venezuela [OJ L 276 du 7 novembre 

2018, p. 10–11] ; Décision (PESC) 2019/1893 du Conseil du 11 novembre 

2019 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures 

restrictives en raison de la situation au Venezuela [OJ L 291 du 

12 novembre 2019, p. 42–46] ; Décision (PESC) 2020/1700 du Conseil du 

12 novembre 2020 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant 

des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela [OJ L 381 

du 13 novembre 2020, p. 24–32] ; Décision (PESC) 2021/1965 du Conseil 

du 11 novembre 2021 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant 

des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela [OJ L 400 

du 12 novembre 2021 p. 148–156]). 

A.b Le 28 mars 2018, se fondant sur la loi fédérale du 22 mars 2002 sur 

l’application de sanctions internationales (loi sur les embargos, LEmb, 

RS 946.231), le Conseil fédéral a arrêté l’ordonnance instituant des 

mesures à l’encontre du Venezuela (RS 946.231.178.5 ; ci-après : l’O-

Venezuela) entrée en vigueur le même jour à 18 heures. Elle prévoit 

notamment le gel des avoirs et des ressources économiques qui sont la 

propriété ou sous le contrôle, direct ou indirect, des personnes physiques, 

entreprises et entités visées à l’annexe 1 (art. 2 al. 1 let. a) ainsi que 

l’interdiction d’entrée en Suisse et de transit par la Suisse à ces mêmes 

personnes (art. 3 al. 1). 

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2074
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2074
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX%3A32018D1656
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX%3A32018D1656
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX%3A32018D1656
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32019D1893
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32019D1893
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32019D1893
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020D1700
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020D1700
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020D1700
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32021D1965
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32021D1965
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32021D1965
https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2002/564/fr
https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2018/191/fr
https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2018/191/fr

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A.c Par Décision (PESC) 2018/901 du Conseil du 25 juin 2018 modifiant 

la décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en 

raison de la situation au Venezuela (OJ L 160I du 25 juin 2018, p. 12–15), 

le nom de X._______ (ci-après : le recourant) a été introduit à l’annexe I 

de la décision (PESC) 2017/2074 avec la mention suivante : 

« Nom : X._______  

Informations d’identification :   

Secrétaire général du Conseil électoral national   

Motifs de l’inscription : Secrétaire général du Conseil électoral national 

(CNE). Responsable d’avoir approuvé des décisions du CNE qui ont porté 

atteinte à la démocratie au Venezuela et notamment contribué à la mise en 

place de l’Assemblée constituante illégitime et à la manipulation du 

processus électoral. » 

A.d En date du 10 juillet 2018, le nom du recourant a été introduit dans 

l’annexe 1 de l’O-Venezuela avec la mention suivante : 

« SSID: (…) Name: X._______   

Justification: Secretary-General of the National Electoral Council (CNE). 

Responsible for approving CNE decisions which have undermined 

democracy in Venezuela, including facilitating the establishment of the 

illegitimate Constituent Assembly and manipulation of the electoral 

process. Other information: Secretary-General of the National Electoral 

Council. Modifications: Listed on 10 Jul 2018. » 

A.e Par pli du 5 avril 2019, le recourant a requis du Département fédéral 

de l’économie, de la formation et de la recherche DEFR (ci-après : l’autorité 

inférieure) la radiation de son nom de l’annexe 1 de l’O-Venezuela. 

A.f L’annexe 1 de l’O-Venezuela a été modifiée le 7 août 2019 concernant 

le recourant en ce sens que l’indication de son sexe a été ajoutée. Elle a 

subi une nouvelle modification le 21 novembre 2019 sans incidence 

toutefois sur l’inscription du recourant. 

B.  

Par décision du 12 décembre 2019, l’autorité inférieure a rejeté la demande 

du recourant tendant à la radiation de son nom de l’annexe 1 de l’O-

Venezuela. Elle a tout d’abord souligné que les sanctions internationales 

n’atteignaient leur but que si elles avaient l’appui inconditionnel de tous les 

pays et que ceux-ci les appliquaient rigoureusement. Elle a également 

relevé que, si la Suisse restait sur la réserve, elle courrait le danger de 

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32018D0901
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32018D0901
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32018D0901

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devenir une plaque tournante du trafic de contournement, qualifiant 

d’inimaginable que le pays endosse un tel rôle sur la scène internationale. 

Elle a en outre exposé que la Suisse, partageant les préoccupations de 

l’UE quant à la situation générale au Venezuela, s’était ralliée aux 

sanctions prononcées par celle-ci, décrétées en raison de la violation des 

droits humains et de l’État de droit ainsi que de l’érosion des institutions 

démocratiques dans ce pays. Elle a ajouté que le Conseil fédéral avait 

également repris les listings de l’UE, en inscrivant les personnes 

concernées dans l’annexe 1 de l’O-Venezuela ; il leur était reproché d’avoir 

porté atteinte à la démocratie et l’État de droit. S’agissant du recourant, 

citant notamment la motivation de sa désignation selon la Décision (PESC) 

2019/1171 du Conseil du 8 juillet 2019 modifiant la décision (PESC) 

2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison de la situation 

au Venezuela (OJ L 183 du 9 juillet 2019, p. 9–13), elle a retenu en 

substance ses fonctions et son rôle au sein du Conseil électoral national 

(CNE) en lien avec les événements de 2017 et 2018. Par ailleurs, l’autorité 

inférieure a relevé que le recourant était membre de la Commission 

électorale du Parti socialiste unifié du Venezuela (PSUV), ce qui semblait 

totalement contraire à l’éthique de sa fonction. L’autorité inférieure en a 

conclu qu’il paraissait établi que, par ses actes, décisions et surtout 

fonctions, le recourant était l’un des maillons ayant permis au chavisme de 

se maintenir au pouvoir ; or, cette proximité avec le chavisme était 

incompatible avec la fonction qu’il occupait exigeant l’impartialité. L’autorité 

inférieure a ajouté que, par son rôle de secrétaire général du CNE, le 

recourant avait soutenu les décisions de sa présidente et du CNE dans son 

ensemble ; il ne s’en était pas distancié. De ce fait, elle a estimé qu’il 

partageait la responsabilité des fraudes commises par le CNE pour 

favoriser l’élection et la réélection de Nicolás Maduro. Elle a également 

rappelé la jurisprudence relative au degré de preuve requis en la matière 

puis noté disposer de nombreux documents « open source » (articles de 

presse, rapports d’organisations internationales, d’ONG, communiqués de 

presse de sociétés privées, etc.) pertinents afin d’obtenir une 

représentation des faits réaliste et crédible.  

C.  

Par écritures du 28 janvier 2020, le recourant a formé recours contre cette 

décision auprès du Tribunal administratif fédéral concluant, sous suite de 

frais et dépens, à son annulation et à la radiation de son nom de l’annexe 1 

à l’O-Venezuela. Il requiert que l’autorité inférieure soit déboutée de toute 

autre et/ou contraire conclusion. À l’appui de ses conclusions, il se plaint 

d’une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents ; il invoque 

en outre l’inopportunité de la décision attaquée. 

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32019D1171
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32019D1171
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32019D1171
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32019D1171

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D.  

Invitée à se prononcer sur le recours, l’autorité inférieure conclut à son rejet 

au terme de ses remarques responsives du 13 mars 2020. 

E.  

Le recourant a fait part de ses remarques en date du 25 mai 2020, 

persistant dans les conclusions formulées au terme de son recours. 

F.  

Par courrier du 27 juillet 2020, le recourant a informé le tribunal de céans 

que d’importants changements étaient intervenus dans la composition du 

CNE, la totalité des responsables en place ayant été remplacés par de 

nouveaux ; il s’est ainsi vu octroyer la retraite anticipée par résolution du 

CNE du 15 juin 2020. Il souligne qu’à ce jour, il n’occupe plus aucune 

fonction au sein du CNE. Selon lui, ces événements nouveaux justifient à 

l’évidence la radiation de son nom de l’annexe 1 à l’O-Venezuela.  

G.  

Invitée à se déterminer, l’autorité inférieure reconnaît, dans son pli du 

27 août 2020, que les éléments avancés par le recourant, s’ils sont avérés, 

constituent potentiellement des faits nouveaux susceptibles de justifier une 

actualisation de l’annexe 1 de l’O-Venezuela. Elle relève que l’inscription 

du recourant tant dans la liste européenne que dans la liste suisse relative 

aux mesures à l’encontre du Venezuela n’a pas encore subi de 

modification. Signalant que la liste européenne est applicable jusqu’au 

14 novembre 2020, elle avance qu’une éventuelle modification ou radiation 

de l’inscription du recourant sera selon toute vraisemblance effectuée au 

plus tard à cette date. Par souci de cohérence avec l’UE, l’autorité 

inférieure propose d’attendre la décision de celle-ci concernant l’inscription 

du recourant puis de lui impartir un nouveau délai pour prendre position sur 

la base des faits connus à ce moment-là.  

H.  

Par courrier du 2 octobre 2020, le recourant constate que les explications 

et pièces fournies à l’appui de ses déterminations du 27 juillet 2020 ne sont 

pas formellement contestées. Il estime que cela doit déjà entraîner 

l’admission de son recours puisqu’il découle des observations de l’autorité 

inférieure qu’elle n’entend pas, à ce stade, modifier la liste des personnes 

sanctionnées. Il reproche en outre à l’autorité inférieure de ne pas avoir 

l’intention d’examiner les motifs invoqués mais de se fonder sur la 

prochaine décision de l’UE alors que la Suisse est un État souverain. 

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I.  

Par Décision (PESC) 2020/1700 du 12 novembre 2020 modifiant la 

décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison 

de la situation au Venezuela, le Conseil de l’UE a non seulement prorogé 

la Décision (PESC) 2017/2074 du Conseil du 13 novembre 2017 

concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela 

(cf. supra A.a) mais également mis à jour l’inscription relative au recourant 

en ce sens que sa fonction de secrétaire général du Conseil électoral 

national a été supprimée des informations d’identification. En outre, les 

motifs de l’inscription ont été reformulés en ces termes : « secrétaire 

général du Conseil électoral national (CNE) de 2009 à juin 2020. En cette 

qualité, responsable d’avoir approuvé des décisions du CNE qui ont porté 

atteinte à la démocratie au Venezuela et notamment contribué à la mise en 

place de l’Assemblée constituante illégitime et à la manipulation du 

processus électoral ». 

J.  

En date du 5 janvier 2021, l’autorité inférieure a communiqué au tribunal 

de céans les modifications de l’inscription du recourant à l’annexe 1 de l’O-

Venezuela :  

« SSID: (…) Name: X._______  

Sex: M  

Justification: Secretary-General of the National Electoral Council (CNE). 

Responsible CNE) from 2009 until Jun 2020. In this role responsible for 

approving CNE decisions which have undermined democracy in 

Venezuela, including facilitating the establishment of the illegitimate 

Constituent Assembly and the manipulation of the electoral process. Other 

information: Secretary General of the National Electoral Council. 

Modifications: Listed on 10 Jul 2018, amended on 7 Aug 2019, 27 Nov 

2020. » 

K.  

Dans sa prise de position du 5 février 2021, l’autorité inférieure se réfère à 

la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme selon 

laquelle les autorités judiciaires n’ont pas à se prononcer sur le bien-fondé 

des mesures de sanction décidées par l’ONU mais uniquement à s’assurer 

de l’absence de caractère arbitraire de l’inscription avant de les exécuter, 

déclarant que cette jurisprudence est applicable par analogie aux 

sanctions décidées initialement par l’UE. Par ailleurs, elle considère que le 

fait qu’entre-temps le recourant n’occupe plus le poste en cause ne change 

rien au fait qu’il endosse la responsabilité d’avoir porté atteinte à la 

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020D1700
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020D1700
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32020D1700
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2074
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2074

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démocratie lorsqu’il l’occupait ; de plus, aucune preuve n’a été fournie que 

le recourant aurait renoncé aux actions ayant motivé son inscription sur la 

liste ou qu’il se serait distancié des actions, politiques ou activités portant 

atteinte à la démocratie ou à l’État de droit ou d’autres personnes inscrites 

responsables de ces actions, politiques ou activités. L’autorité inférieure en 

déduit que le maintien de l’inscription du recourant se justifie toujours. 

L.   

Dans un courrier daté du 12 mars 2021, le recourant considère que les 

preuves sur lesquelles repose la décision de l’autorité inférieure ont 

manifestement été ébranlées par ses griefs de sorte que cette dernière 

aurait alors dû présenter la preuve positive de la nécessité de l’inscrire à 

l’annexe 1 de l’O-Venezuela. En outre, il conteste la position de l’autorité 

inférieure selon laquelle le fait qu’il n’occupe plus son poste au sein de la 

CNE ne change rien. 

M.  

Par arrêt T-552/18 du 14 juillet 2021, la Cour de justice de l’UE (CJUE), par 

son Tribunal (première instance), a annulé la Décision (PESC) 2018/901, 

la Décision (PESC) 2018/1656, le règlement d’exécution (UE) 2018/899 du 

Conseil du 25 juin 2018 mettant en œuvre le règlement (UE) 2017/2063 

concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela 

et le règlement d’exécution (UE) 2018/1653 du Conseil du 6 novembre 

2018 mettant en œuvre le règlement (UE) 2017/2063 concernant des 

mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela, en ce que ces 

actes concernaient le recourant. 

N.  

Par Décision (PESC) 2021/1965 du 11 novembre 2021 modifiant la 

décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison 

de la situation au Venezuela, le Conseil de l’UE a non seulement prorogé 

la Décision (PESC) 2017/2074 du Conseil du 13 novembre 2017 

concernant des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela 

(cf. supra A.a) mais également mis à jour l’inscription relative au recourant 

en ce sens : « Secrétaire général du Conseil électoral national (CNE) de 

2009 à juin 2020. En cette qualité, X._______ a facilité les décisions du 

CNE et leur a donné légitimité et crédibilité, étant donné que le secrétaire 

général du CNE joue un rôle dans la définition des priorités et la 

formalisation des décisions. X._______ a continué d’exercer les fonctions 

de secrétaire général du CNE alors que la démocratie était sérieusement 

mise à mal et que le rôle indépendant du CNE dans le processus électoral 

était compromis. Il est dès lors responsable d’avoir porté atteinte à la 

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=244123&pageIndex=0&doclang=fr&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4573824
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32021D1965
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32021D1965
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32021D1965
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32017D2074
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démocratie au Venezuela, et notamment d’avoir contribué à la mise en 

place de l’Assemblée constituante illégitime et à la manipulation du 

processus électoral ». 

O.  

Le 25 novembre 2021, l’autorité inférieure a informé le tribunal de céans 

de la modification de l’O-Venezuela du 23 novembre 2021. L’inscription 

relative au recourant a été modifiée comme suit : 

« SSID: (…) Name: X._______   

Sex: M  

Justification: Secretary-General of the National Electoral Council (CNE) 

from 2009 until Jun 2020. In thisthat role, X._______ facilitated, legitimised 

and gave credibility to CNE decisions, since the Secretary-General of the 

CNE has a role responsible for approvingin agenda-setting and formalising 

decisions. X._______ remained Secretary-General of CNE decisions 

which havewhile democracy was severely undermined and the 

independent role of the CNE within the electoral process was 

compromised. He is therefore responsible for undermining democracy in 

Venezuela, including facilitating the establishment of the illegitimate 

Constituent Assembly and the manipulation of the electoral process. 

Modifications: Listed on 10 Jul 2018, amended on 7 Aug 2019, 27 Nov 

2020, 24 Nov 2021. » 

P.  

Par courrier du 17 décembre 2021, le recourant relève qu’il n’est plus tenu 

responsable d’avoir approuvé des décisions – faute de disposer d’un 

quelconque pouvoir de décision au CNE – mais uniquement d’avoir planifié 

les séances et formalisé les décisions du CNE. Rappelant les compétences 

purement administratives qui étaient les siennes, il estime que la 

rectification, après plus de trois ans, de son inscription à l’O-Venezuela, va 

pleinement dans ce sens en tant qu’elle confirme enfin l’absence de tout 

pouvoir décisionnel du secrétaire général du CNE. Il demande la réforme 

de la décision entreprise et sa radiation de l’O-Venezuela. 

Les arguments avancés de part et d’autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle 

nécessaire. 

 

 

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Droit : 

1.  

Le Tribunal examine d’office et librement la recevabilité des recours qui lui 

sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1). 

1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l’art. 32 LTAF, ce dernier 

connaît des recours contre les décisions au sens de l’art. 5 PA (art. 31 

LTAF), rendues par les autorités mentionnées à l’art. 33 LTAF. L’acte 

attaqué constitue une décision au sens de l’art. 5 al. 1 let. c PA. En outre, 

il émane d’une autorité au sens de l’art. 33 let. d LTAF. L’exception prévue 

à l’art. 32 al. 1 let. a LTAF s’avère non réalisée (cf. ATF 139 II 384 

consid. 2.3 et les réf. cit.). 

1.2 Le recourant, qui a pris part à la procédure devant l’autorité inférieure, 

est spécialement atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de 

protection à son annulation ou à sa modification. La qualité pour recourir 

doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 let. a à c PA).  

1.3 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu 

du mémoire de recours ainsi qu’au paiement de l’avance de frais (art. 50 

al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont en outre respectées. 

1.4 Le recours est ainsi recevable. 

2.  

L’O-Venezuela est fondée sur la LEmb. À teneur de l’art. 1 al. 1 de cette 

loi, la Confédération peut édicter des mesures de coercition pour appliquer 

les sanctions visant à faire respecter le droit international public, en 

particulier les droits de l’homme, décrétées par l’Organisation des Nations 

Unies, par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe ou 

par les principaux partenaires commerciaux de la Suisse. Les mesures de 

coercition peuvent notamment restreindre directement ou indirectement le 

trafic des marchandises, des services, des paiements et des capitaux, la 

circulation des personnes et les échanges scientifiques, technologiques et 

culturels (art. 1 al. 3 let. a LEmb) ou prendre la forme d’interdictions ou 

d’obligations de demander une autorisation ou de déclarer, ou d’autres 

limitations de droits (let. b). Le Conseil fédéral a la compétence d’édicter 

des mesures de coercition. Il peut prévoir des exceptions afin de soutenir 

des activités humanitaires ou de sauvegarder des intérêts suisses (art. 2 

al. 1 LEmb). Les mesures de coercition sont édictées sous forme 

d’ordonnances (al. 3). Le Département fédéral de l’économie, de la 

http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F139-II-384%3Ade&lang=de&type=show_document

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formation et de la recherche DEFR peut adapter les annexes des 

ordonnances visées à l’art. 2 al. 3 (art. 16 LEmb). 

Les États qui appliquent ces sanctions de nature éminemment politique 

entendent exercer une pression collective sur un sujet de droit 

international, afin de l’amener à modifier son attitude dans le sens d’un plus 

grand respect du droit international public, en particulier des droits de 

l’homme. En s’associant à ces mesures, il s’agit pour la Suisse d’éviter de 

devenir une « plaque tournante du trafic de contournement » (cf. Message 

du 20 décembre 2000 concernant la loi fédérale sur l’application de 

sanctions internationales, FF 2001 1341, 1364 ch. 2.1.1), ce qui nuirait à 

l’efficacité des sanctions et porterait préjudice à l’image du pays (cf. arrêt 

du TF 2C_721/2012 du 27 mai 2013 consid. 6.4 non publié aux ATF 139 II 

384). Les sanctions internationales en question n’atteignent en effet leur 

but que si elles ont l’appui inconditionnel de tous les pays, et que ceux-ci 

les appliquent rigoureusement (cf. FF 2001 1341, 1357 et 1359). Il y a ainsi 

un intérêt public à ce que la Suisse s’aligne sur ces sanctions afin que 

celles-ci ne puissent être contournées, ce que la LEmb veut précisément 

éviter (cf. arrêt 2C_721/2012 consid. 6.5 non publié aux ATF 139 II 384). 

Il sied également d’ajouter que, s’agissant de mesures prises en vue de 

sauvegarder les intérêts de la Suisse et ayant des implications politiques 

importantes, les instances judiciaires doivent faire preuve de retenue dans 

l’examen de la nécessité de celles-ci et dans la pesée des intérêts en 

présence (cf. ATF 132 I 229 consid. 10.3 ; arrêt 2C_721/2012 consid. 6.2 

non publié aux ATF 139 II 384). 

3.  

Le recourant se plaint d’une constatation inexacte et incomplète des faits 

pertinents. Il s’en prend aux sources utilisées par l’autorité inférieure et à 

l’appréciation des preuves.  

3.1  

3.1.1 En vertu de l’art. 12 PA, l’autorité constate les faits d’office et procède 

s’il y a lieu à l’administration de preuves. Sa constatation des faits se révèle 

incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens de 

preuve déterminants pour la décision n’ont pas été pris en compte. Elle est 

inexacte lorsque l’autorité a omis d’administrer la preuve d’un fait pertinent, 

par exemple parce qu’elle a à tort nié le caractère pertinent d’un fait 

(cf. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-

pflege des Bundes, 3ème éd. 2013, n° 1043 et la réf. cit.) ; c’est également 

https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2001/318/fr
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10

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Page 11 

le cas lorsqu’elle a apprécié de manière erronée le résultat de 

l’administration d’un moyen de preuve ou a fondé sa décision sur des faits 

erronés, en contradiction avec les pièces par exemple (cf. BENOÎT BOVAY, 

Procédure administrative, 2ème éd. 2015, p. 566). Sont déterminants au 

sens de la disposition précitée les faits décisifs pour l’issue du litige 

(cf. BENJAMIN SCHINDLER, in : Kommentar zum Bundesgesetz über das 

Verwaltungsverfahren [VwVG], 2ème éd. 2019, art. 49 PA n° 30). Le point de 

savoir si un fait se révèle décisif est une question de droit (cf. ATF 122 II 

17 consid. 3 ; arrêt du TAF B-5756/2014 du 18 mai 2017 consid. 3.3 non 

publié à l’ATAF 2017 IV/7 ; ZIBUNG/HOFSTETTER, in : Praxiskommentar 

VwVG, 2ème éd. 2016, art. 49 PA n° 36). 

De plus, l’art. 12 PA précise que l’autorité procède s’il y a lieu à 

l’administration de preuves par les moyens suivants : documents (let. a), 

renseignements des parties (let. b), renseignements ou témoignages de 

tiers (let. c), visite des lieux (let. d) et expertises (let. e). Selon la doctrine, 

cette liste n’est pas exhaustive. Les documents (Urkunden, documenti) au 

sens de la let. a sont définis comme des écrits ou des signes qui sont 

destinés et propres à prouver un fait ayant une portée juridique ; la notion 

doit s’entendre largement au vu des possibilités actuelles d’enregistrement 

et comprend également des écrits qui n’ont pas été établis à des fins 

probatoires, mais qui acquièrent cette fonction dans le cours de la 

procédure. Des extraits de journaux peuvent constituer des moyens de 

preuve au sens de l’art. 12 PA (cf. arrêt du TF 2C_673/2015 du 10 octobre 

2017 consid. 3.1). 

3.1.2 En outre, les autorités suisses supportent le fardeau de la preuve des 

faits qui valent au recourant de figurer sur la liste des personnes touchées 

par les mesures de coercition. En procédure administrative, un fait est en 

principe tenu pour établi lorsque le juge a pu se convaincre de la vérité 

d’une allégation (preuve stricte). Toutefois, il suffit parfois, selon la loi ou la 

jurisprudence, que le fait en question soit rendu vraisemblable, le degré de 

la preuve exigée étant celui de la vraisemblance prépondérante. Le juge 

retiendra alors, parmi plusieurs présentations des faits, celle qui lui 

apparaît comme la plus vraisemblable. Tel est le cas des mesures de 

coercition fondées sur la loi sur les embargos, compte tenu des difficultés 

pour les autorités suisses d’accéder aux moyens de preuve portant sur des 

faits qui se réalisent pour la plupart à l’étranger et pour la constatation 

desquels les procédures d’entraide (judiciaire) en matière administrative 

s’avèrent d’entrée de cause inutilisables (cf. arrêts 2C_673/2015 

consid. 3.2 ; 2C_721/2012 consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 384 ; 

voir aussi ATF 144 I 214 consid. 5.2.3). La contre-preuve incombant aux 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_673%2F2015&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F10-10-2017-2C_673-2015&number_of_ranks=1
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_673%2F2015&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F10-10-2017-2C_673-2015&number_of_ranks=1
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10
http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F144-I-214%3Ade&lang=de&type=show_document

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personnes figurant sur les listes s’en trouve allégée d’autant (cf. arrêt 

2C_721/2012 consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 384). Pour leur part, 

les personnes visées peuvent généralement plus facilement accéder aux 

moyens de preuve, dès lors qu’il s’agit d’informations les concernant et 

qu’en outre elles sont proches du pouvoir en place (leur situation étant à 

cet égard pour ainsi dire à l’opposé de celle des requérants d’asile). Au 

demeurant, ces personnes ne peuvent se prévaloir de la présomption 

d’innocence – ce que le recourant ne fait pas – du moment que les 

mesures de coercition en cause ont une motivation essentiellement 

politique et n’ont pas, ou seulement de manière marginale, un caractère 

punitif (cf. arrêt 2C_721/2012 consid. 5.2.2 non publié aux ATF 139 II 384). 

Conformément au principe de la libre appréciation des preuves (art. 40 de 

la loi fédérale du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale [PCF, 

RS 273] en relation avec l’art. 19 PA), l’autorité évalue librement leur force 

probante notamment par recoupement (cf. arrêts 2C_673/2015 

consid. 3.3 ; 2C_721/2012 consid. 5.3.4 non publié aux ATF 139 II 384). 

3.1.3 Au demeurant, la coordination des sanctions au plan international 

s’avère nécessaire à leur efficacité. Lorsqu’il établit les listes des 

personnes visées par les mesures de coercition, le Département est donc 

amené à tenir compte du champ d’application personnel délimité par 

d’autres pays. En revanche, quand une personne conteste son inscription 

sur l’une de ces listes, l’autorité de recours ne saurait se dispenser de 

procéder à sa propre administration des preuves en arguant que l’intéressé 

fait l’objet de sanctions de la part d’autres pays. Lesdites sanctions peuvent 

cependant être prises en compte dans ce cadre comme argument 

supplémentaire (cf. arrêt 2C_721/2012 consid. 5.3.6 non publié aux ATF 

139 II 384). 

3.2 En l’espèce, il convient d’indiquer à titre de rappel que l’inscription 

relative au recourant actuellement en vigueur à l’annexe 1 de l’O-

Venezuela est la suivante : 

« SSID: (…) Name: X._______   

Sex: M  

Justification: Secretary-General of the National Electoral Council (CNE) 

from 2009 until Jun 2020. In thisthat role, X._______ facilitated, legitimised 

and gave credibility to CNE decisions, since the Secretary-General of the 

CNE has a role responsible for approvingin agenda-setting and formalising 

decisions. X._______ remained Secretary-General of CNE decisions 

which havewhile democracy was severely undermined and the 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_673%2F2015&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F10-10-2017-2C_673-2015&number_of_ranks=1
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/fr/php/aza/http/index.php?lang=fr&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=2c_721%2F2012&rank=1&azaclir=aza&highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-05-2013-2C_721-2012&number_of_ranks=10

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Page 13 

independent role of the CNE within the electoral process was 

compromised. He is therefore responsible for undermining democracy in 

Venezuela, including facilitating the establishment of the illegitimate 

Constituent Assembly and the manipulation of the electoral process. 

Modifications: Listed on 10 Jul 2018, amended on 7 Aug 2019, 27 Nov 

2020, 24 Nov 2021. » 

Compte tenu de la jurisprudence exposée ci-dessus, il convient dans un 

premier temps de déterminer si l’inscription du nom du recourant sur 

l’annexe 1 de l’O-Venezuela repose sur des éléments établis à satisfaction 

compte tenu du degré requis de la vraisemblance prépondérante (cf. infra 

consid. 3.2.1). Le cas échéant, il siéra ensuite d’examiner si le recourant a 

apporté la contre-preuve nécessaire selon le même degré (cf. infra 3.2.2).  

3.2.1  

3.2.1.1 À l’appui de sa décision, l’autorité inférieure a en substance 

reproché au recourant l’implication du CNE dans l’élection d’une 

Assemblée constituante illicite en juillet 2017, sa participation à une fraude 

dès décembre 2017 visant à assurer la réélection de Nicolás Maduro et 

ses liens étroits avec ce dernier. L’autorité inférieure a ainsi exposé que 

l’Organisation des États américains (OEA) – organisation internationale 

regroupant 35 États soit quasiment tous les pays du continent américain – 

avait indiqué, dans un rapport complet du 25 septembre 2017 sur la 

situation au Venezuela (pièce 9 de l’autorité inférieure), que le CNE avait 

fourni un appui institutionnel pour faciliter la création et l’élection d’une 

Assemblée nationale constituante illégitime en juillet 2017 en organisant 

des élections pour cette dernière qui n’étaient pas conformes aux 

processus électoraux démocratiques, en refusant d’autoriser la présence 

d’observateurs internationaux indépendants (rapport p. 10), en modifiant 

les règles électorales sur les lieux où les électeurs pouvaient voter deux 

jours seulement avant les élections (rapport p. 11) – une action dénoncée 

y compris par un membre du CNE (rapport p. 11) – et en ne publiant 

aucune information détaillée concernant les résultats des élections (rapport 

p. 12). Il appert que ces éléments ressortent expressément du rapport de 

l’OEA du 25 septembre 2017. De plus, le caractère controversé de la 

création et de l’élection de l’Assemblée constituante a été rapporté dans 

de nombreux médias pour être contraire à la Constitution (cf. entre autres, 

BBC, « What did Venezuelans vote for and why was it so divisive? », 

31.07.2017, <https://www.bbc.com/news/world-latin-america-40704184>, 

consulté le 04.04.2022 ; El Impulso, « Red Electoral Ciudadana : Las 

cuatro rectoras del CNE asestan golpe definitivo », 03.06.2017, pièce 5 de 

http://scm.oas.org/pdfs/2017/CP38157REPORT.pdf
https://www.bbc.com/news/world-latin-america-40704184

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l’autorité inférieure ; Le Temps, « Le président Nicolas Maduro lance le 

processus controversé d’assemblée constituante », 24.05.2017, 

<https://www.letemps.ch/monde/president-nicolas-maduro-lance-

processus-controverse-dassemblee-constituante>, consulté le 

04.04.2022). En ce qui concerne la non-conformité du scrutin aux 

processus électoraux démocratiques, elle a été exprimée très clairement 

par Z._______, l’un des directeurs électoraux du CNE, dans ses 

déclarations du 1er août 2017 en référence sous note 20 du rapport de 

l’OEA du 25 septembre 2017. Il y a déclaré ne pas pouvoir cautionner la 

cohérence ou la véracité des résultats du 30 juillet 2017 puisque le 

caractère anticonstitutionnel de sa convocation a été aggravé par des 

décisions sapant la crédibilité du processus. Il a dénoncé que les contrôles 

qui faisaient du système électoral un bon système ont été pour la plupart 

assouplis et dans certains cas même éliminés. Il a critiqué en particulier le 

nombre très inférieur d’audits réalisés par rapport notamment à 2015, la 

non-utilisation d’encre indélébile, l’autorisation accordée aux électeurs 

quelques heures avant le début du processus de voter dans n’importe quel 

bureau de vote de leur municipalité – ce qui a notamment permis d’inclure 

dans les cahiers de vote des données sur des électeurs autres que ceux 

inscrits dans ce bureau de vote – ainsi que le manque d’informations 

publiées quant aux résultats. En outre, en ce qui concerne l’absence 

d’observateurs internationaux, on peut également renvoyer à des articles 

du Monde du 30 juillet 2017 (« Venezuela : tout comprendre à l’élection 

d’une Assemblée constituante dans un climat de tension », 

<https://www.lemonde.fr/ameriques/article/2017/07/30/venezuela-

election-d-une-assemblee-constituante-dans-un-climat-de-tension-

extreme_5166587_3222.html>, consulté le 04.04.2022), de Franceinter du 

27 juillet 2017 (« Pourquoi le Venezuela est-il bloqué ? », <https://

www.franceinter.fr/monde/pourquoi-le-venezuela-est-il-bloque>, consulté 

le 04.04.2022) ou des Echos du 28 juillet 2017 (« Constituante : l'élection 

en trois questions », <https://www.lesechos.fr/2017/07/constituante-

lelection-en-trois-questions-157204>, consulté le 04.04.2022). De plus, 

dans son communiqué du 2 août 2017 (cf. « Smartmatic Statement on the 

recent Constituent Assembly Election in Venezuela », pièce 6 de l’autorité 

inférieure), Smartmatic, société ayant fourni des services de technologie 

électorale et de soutien au Venezuela depuis 2004, a indiqué clairement 

que, sur la base de la solidité de son système, elle savait, sans aucun 

doute, que le résultat de l’élection du 30 juillet 2017 de l’Assemblée 

constituante avait été manipulé ; selon elle, la différence entre la véritable 

participation au scrutin et celle annoncée par les autorités était d’au moins 

un million (cf. aussi l’article de The Economist, « As Venezuelians go 

hungry, their government holds a farcical election », 19.05 2018 ; rapport 

https://www.letemps.ch/monde/president-nicolas-maduro-lance-processus-controverse-dassemblee-constituante
https://www.letemps.ch/monde/president-nicolas-maduro-lance-processus-controverse-dassemblee-constituante
https://www.lemonde.fr/ameriques/article/2017/07/30/venezuela-election-d-une-assemblee-constituante-dans-un-climat-de-tension-extreme_5166587_3222.html
https://www.lemonde.fr/ameriques/article/2017/07/30/venezuela-election-d-une-assemblee-constituante-dans-un-climat-de-tension-extreme_5166587_3222.html
https://www.lemonde.fr/ameriques/article/2017/07/30/venezuela-election-d-une-assemblee-constituante-dans-un-climat-de-tension-extreme_5166587_3222.html
https://www.franceinter.fr/​monde/pourquoi-le-venezuela-est-il-bloque
https://www.franceinter.fr/​monde/pourquoi-le-venezuela-est-il-bloque
https://www.lesechos.fr/2017/07/constituante-lelection-en-trois-questions-157204
https://www.lesechos.fr/2017/07/constituante-lelection-en-trois-questions-157204

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Page 15 

de l’OEA du 25 septembre 2017, pièce 9 de l’autorité inférieure ; 

communiqué de presse de l’OEA du 25 septembre 2017, pièce 10 de 

l’autorité inférieure).  

3.2.1.2 En outre, à l’appui de ses constatations relatives aux événements 

de juillet 2017, l’autorité inférieure s’est également fondée sur des articles 

des médias El Mundo (« El chavismo cambia a 700.000 votantes de 

colegio electoral para desmovilizar a sus rivales », pièce 12 de l’autorité 

inférieure), Runrun.es (« Rector Z._______ denunció reubicación de 400 

mil electores », pièce 13 de l’autorité inférieure) et Efecto Cocuyo (« OEV: 

Reubicación de centros de votación contribuye a desorientar a los 

electores », pièce 14 de l’autorité inférieure). Il appert cependant que ces 

articles, datés des 12 et 13 octobre 2017, se rapportent aux élections 

régionales du 15 octobre 2017 visant à désigner les gouverneurs des 

différents États et non l’élection de l’Assemblée constituante du 30 juillet 

2017. Quoi qu’il en soit, il faut bien admettre que le vote concerné importe 

peu dès lors que l’existence de violations du droit international public, en 

particulier les droits de l’homme, est constatée. À cet égard, il ressort de 

l’article de El Mundo que le CNE a rendu difficile le vote de centaines de 

milliers de personnes en fermant et déplaçant à des kilomètres les bureaux 

de vote de plus de 700’000 électeurs, dont la grande majorité étaient des 

électeurs de l’opposition, deux jours seulement avant les élections. Le 

journal souligne que cette stratégie électorale visait un double objectif : 

rendre plus difficile le vote de ceux qui étaient déjà convaincus de le faire, 

et décourager davantage ceux qui flirtaient avec l’abstentionnisme depuis 

le début de la campagne. L’article de Runrun.es renvoie à des déclarations 

du directeur principal du CNE, Z._______, dénonçant le fait que le CNE 

punissait l’électorat au lieu de promouvoir la participation politique et 

électorale dans les différents États où environ 400’000 électeurs étaient 

déplacés ; il soulignait que, deux jours auparavant, le CNE avait décidé de 

changer quelque deux cents bureaux de vote, en invoquant des problèmes 

de sécurité, et que, près de 48 heures avant les élections régionales, la 

liste officielle des bureaux de vote déplacés n’avait pas encore été rendue 

publique. L’article du média Efecto Cocuyo précise notamment que, selon 

l’Observatoire Electoral Vénézuélien (OEV), la délocalisation des bureaux 

de vote quelques jours avant les élections régionales, dénoncée par 

Z._______, contribuait à désorienter un nombre important de citoyens et à 

compliquer leur participation au processus. Le média ajoute que l’OEV a 

jugé que la décision du CNE constituait un élément de l’ensemble des 

irrégularités qui ont caractérisé le déroulement de ces élections, révélant 

un arbitre partial transformant le vote en une course d’obstacles.  

B-534/2020 

Page 16 

3.2.1.3 Par ailleurs, l’autorité inférieure a retenu qu’en décembre 2017, 

l’Assemblée constituante (pro Maduro) avait chargé le CNE d’établir une 

liste des partis politiques qui n’avaient pas participé aux dernières élections 

municipales et qui seraient interdits de vote jusqu’au renouvèlement de 

leurs droits politiques ; le CNE non seulement s’était prêté à cette fraude 

politique (cf. article de Crónica Uno, « ANC aprobó decreto que inhabilita 

a partidos que no participaron en municipales », 20.12.2017, pièce 15 de 

l’autorité inférieure) pour favoriser l’élection de Nicolás Maduro mais il aura 

fait durer le processus de renouvèlement pendant plus d’un an, faisant en 

sorte que ces partis ne puissent pas participer aux élections de 2018 et 

ainsi assurer la réélection de Nicolás Maduro ; la présidente du CNE, a 

ainsi pu, le 21 mai 2018, annoncer ce dernier comme vainqueur des 

élections du 20 mai 2018, notamment en compagnie de la vice-présidente 

du corps électoral (cf. article de Vicepresidencia, « Proclamado Nicolás 

Maduro como Presidente para el período 2019-2025 », 22.05.2018, pièce 

16 de l’autorité inférieure ; communiqué du CNE, « Presidenta del CNE 

anunció cómputo oficial de Elecciones 2018 », 21.05.2018, pièce 17 de 

l’autorité inférieure). 

3.2.1.4 En ce qui concerne l’implication personnelle du recourant, il est 

constant qu’il a été nommé secrétaire général du CNE par résolution du 

29 décembre 2014 puis s’est vu accorder la retraite anticipée par résolution 

du 17 juin 2021. Dans la décision, l’autorité inférieure a considéré que, 

compte tenu des pouvoirs conférés par cette fonction, le recourant 

remplissait le rôle de pilier central du CNE au quotidien. Elle lui a également 

reproché d’avoir soutenu les décisions du CNE et de sa présidente alors 

qu’il aurait pu s’en distancier. La justification de l’inscription du nom du 

recourant à l’annexe 1 de l’O-Venezuela était alors la suivante : 

« Secretary-General of the National Electoral Council (CNE). Responsible 

for approving CNE decisions which have undermined democracy in 

Venezuela, including facilitating the establishment of the illegitimate 

Constituent Assembly and manipulation of the electoral process » (voir 

aussi Décision (PESC) 2018/901 du Conseil du 25 juin 2018 modifiant la 

décision (PESC) 2017/2074 concernant des mesures restrictives en raison 

de la situation au Venezuela). Elle a été modifiée le 23 novembre 2021, 

prévoyant dès lors : « Secretary-General of the National Electoral Council 

(CNE) from 2009 until Jun 2020. In that role, X._______ facilitated, 

legitimised and gave credibility to CNE decisions, since the Secretary-

General of the CNE has a role in agenda-setting and formalising decisions. 

X._______ remained Secretary-General of CNE while democracy was 

severely undermined and the independent role of the CNE within the 

electoral process was compromised. He is therefore responsible for 

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32018D0901
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32018D0901
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32018D0901

B-534/2020 

Page 17 

undermining democracy in Venezuela, including facilitating the 

establishment of the illegitimate Constituent Assembly and the 

manipulation of the electoral process ». Il est permis de déduire de cette 

modification, qui fait manifestement suite à l’arrêt de la CJUE T-552/18 du 

14 juillet 2021 ainsi qu’à la Décision (PESC) 2021/1965 du Conseil du 

11 novembre 2021 modifiant la décision (PESC) 2017/2074 concernant 

des mesures restrictives en raison de la situation au Venezuela, que la 

réelle responsabilité du recourant dans l’approbation des décisions du 

CNE a finalement été écartée. La CJUE a en effet constaté que le Conseil 

de l’UE n’avait pas établi le bien-fondé du motif retenu à l’encontre du 

recourant faute d’avoir pu démontrer que celui-ci approuvait les décisions 

du CNE ; le Conseil n’avait pas été en mesure de contester de manière 

convaincante les arguments du recourant selon lesquels, d’une part, la 

signature du secrétaire général apposée, sans marge d’appréciation, sur 

les décisions du CNE ne visait qu’à contrôler leur fidélité aux conclusions 

adoptées par les membres de cette institution ainsi que le respect des 

exigences formelles en droit de leur adoption et, d’autre part, le secrétaire 

général ne participait pas à l’élaboration des positions du CNE et n’a 

aucune influence sur le contenu des décisions de ce dernier. Dorénavant, 

l’inscription du nom du recourant à l’annexe 1 de l’O-Venezuela est ainsi 

motivée par le fait qu’il a facilité les décisions du CNE et leur a donné 

légitimité et crédibilité, ayant joué un rôle dans la définition des priorités et 

la formalisation des décisions ; de plus, il a continué d’exercer ses 

fonctions dans une démocratie sérieusement mise à mal et alors que 

l’indépendance du CNE dans le processus électoral était compromis. Dans 

son courrier du 25 novembre 2021 communiquant cette modification au 

tribunal de céans, l’autorité inférieure n’a fourni aucun détail 

supplémentaire. On peut cependant souligner que l’inscription repose 

essentiellement sur le constat – non contesté par le recourant – qu’il a joué 

un rôle dans la définition des priorités et la formalisation des décisions. Ce 

constat peut donc – sous réserve de l’éventuelle contre-preuve apportée 

par le recourant qu’il conviendra d’examiner ci-après – être qualifié d’établi, 

à tout le moins selon le degré de la vraisemblance prépondérante requis. 

Par ailleurs, on peut rappeler que le recourant, qui se trouve lui-même 

titulaire d’une licence d’avocat, a apposé sa signature sur les procès-

verbaux des séances du CNE et qu’il était chargé d’exécuter les résolutions 

de ce dernier. De ce fait, il faut bien admettre qu’il a, dans une certaine 

mesure et quand bien même il agissait en tant qu’employé de CNE, bel et 

bien participé aux actions de ce dernier. Le constat, selon lequel a facilité 

les décisions du CNE et leur a donné légitimité et crédibilité puisqu’il a joué 

un rôle dans la définition des priorités et la formalisation des décisions, 

apparaît donc comme suffisamment établi. Cela étant précisé et pour le 

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=244123&pageIndex=0&doclang=fr&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4573824
https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=244123&pageIndex=0&doclang=fr&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4573824
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32021D1965
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32021D1965
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32021D1965

B-534/2020 

Page 18 

surplus, il convient de rappeler que le tribunal de céans doit faire preuve 

de retenue dans l’examen de la nécessité de la mesure, prise en vue de 

sauvegarder les intérêts de la Suisse et ayant des implications politiques 

importantes (cf. supra consid. 2).  

3.2.1.5 Sur le vu de ce qui précède, il appert que, se fondant sur de 

nombreuses et diverses sources journalistiques, institutionnelles et 

étatiques, puis en les recoupant, force est de constater que l’autorité 

inférieure n’a pas violé le droit fédéral en matière d’établissement des faits. 

Par ailleurs, l’analyse de ces sources, lesquelles ont en outre été 

complétées ci-dessus par diverses autres, permet – sous réserve de 

l’éventuelle contre-preuve apportée par le recourant qu’il conviendra 

d’examiner ci-après – de considérer qu’il existe un faisceau d’indices 

suffisants pour tenir pour établis avec le degré de la vraisemblance 

prépondérante requis les faits présentés dans la décision entreprise en lien 

avec les élections de l’Assemblée constituante du 30 juillet 2017, les 

élections régionales du 15 octobre 2017 et les élections présidentielles du 

20 mai 2018. De plus, ces sources décrivent de manière suffisamment 

détaillée en quoi les activités du CNE ont porté atteinte à la démocratie et 

à l’État de droit au Venezuela et ont largement contribué à la dégradation 

des acquis démocratiques. Dans ces circonstances, l’implication du CNE 

dans les atteintes à la démocratie et à l’État de droit constatées au 

Venezuela en 2017 et 2018 ainsi que la contribution du recourant en sa 

qualité de secrétaire général, reposant sur un faisceau d’indices suffisant, 

se révèlent établies avec le degré requis de la vraisemblance 

prépondérante.  

3.2.2 Il sied à ce stade de se pencher sur les contre-arguments présentés 

par le recourant afin de déterminer si, comme il le soutient, ils apparaissent 

suffisants à ébranler les faits établis par l’autorité inférieure. 

3.2.2.1 Dans son recours, le recourant se prévaut tout d’abord de diverses 

dispositions de la Constitution de la République Bolivarienne du Venezuela 

ainsi que de la Loi Ley Orgánica del Poder Electoral (loi organique sur le 

pouvoir électoral) afin de démontrer la portée de la mission du CNE. Il 

souligne que le CNE est une entité collégiale composée de cinq directeurs, 

désignés par l’Assemblée nationale ; leurs compétences sont définies par 

la Constitution et les lois étatiques ; elles consistent principalement à 

administrer, superviser et surveiller tous les aspects relatifs au processus 

électoral, referendums et élections sur le plan national ou régional. Le 

recourant en tire que le pouvoir électoral est exercé de manière 

indépendante par le CNE, en sa qualité d’organe dirigeant, ainsi que par 

B-534/2020 

Page 19 

les entités qui lui sont subordonnées. Sur ce point, l’autorité inférieure 

relève à juste titre que le recourant, se bornant à rappeler le rôle du CNE 

tel qu’il ressort de l’organisation institutionnelle vénézuélienne, insiste sur 

l’indépendance théorique du CNE alors que, précisément, c’est ce manque 

d’indépendance dans la pratique qui lui est reproché. Le renvoi aux 

dispositions constitutionnelles et légales – dont le contenu n’est au 

demeurant pas contesté – n’est dès lors d’aucun secours au recourant. 

3.2.2.2 Dans ses remarques du 25 mai 2020, le recourant estime de plus 

que, contrairement à ce que soutient l’autorité inférieure, aucune évidence 

ne ressort des éléments au dossier, la situation politique actuelle du 

Venezuela devant au contraire être qualifiée de complexe. Il considère que 

l’autorité inférieure a par ailleurs procédé à une analyse lacunaire des faits 

en tant qu’elle a laissé de côté divers facteurs, notamment d’ordre politique 

et géopolitique, pourtant déterminants pour juger de la présente affaire. À 

cet égard, il note que, si l’autorité inférieure se fonde sur des rapports de 

Y._______ et/ou de l’OAE ainsi que quelques articles de presse – attestant 

d’incidents isolés – pour conclure que le CNE avait agi de manière à porter 

atteinte aux droits démocratiques au Venezuela, elle a complètement 

ignoré les actions prises au contraire par le CNE pour préserver ces droits ; 

dans ce cadre, il se prévaut de nombreuses mesures prises en prévision 

de l’élection présidentielle de 2017, pour garantir le bon déroulement du 

processus (notamment amplification du périmètre de sécurité autour des 

locaux de vote, implémentation de protocole de sécurité additionnel pour 

garantir la sécurité et la transparence du vote, recensement des zones 

dites « à risque » afin d’y amener une attention sécuritaire toute 

particulière, validation de chaque local de vote par le CNE, division des 

zones de vote, mise en place d’un système d’enregistrement préalable afin 

d’éviter que des personnes ne votent à plusieurs reprises dans un lieu où 

elles ne sont pas enregistrées, obligation pour tous les fonctionnaires du 

CNE d’informer ce dernier de chaque entrée d’électeur afin de vérifier sa 

situation et sa provenance). Le recourant déclare que chacune des 

mesures prises par le CNE s’inscrivait dans le mandat légal décrit par la 

Constitution vénézuélienne ainsi que la Ley Orgánica del Poder Electoral. 

Il relève que, dans le cadre de sa mission de prévention et de sécurité, le 

CNE a identifié pas moins de 76 municipalités où des situations de violence 

étaient apparues par le passé, avec les risques que cela comporte pour 

l’intégrité du suffrage ; l’organe a alors adopté diverses mesures pratiques 

visant à sécuriser ces zones et permettre le déroulement d’un processus 

électoral dans des conditions sûres, allant dans des cas extrêmes jusqu’à 

déplacer un bureau de vote pour éviter des affrontements violents et 

protéger les électeurs. Le recourant souligne également que le CNE s’est 

B-534/2020 

Page 20 

doté d’un système d’identification biométrique de chaque électeur avant 

l’enregistrement de son vote. Il reproche à l’autorité inférieure de ne pas 

avoir, dans le cadre de son analyse de sa responsabilité dans de 

prétendues manipulations électorales, tenu compte de ces éléments 

permettant d’étayer ses explications selon lesquelles le CNE a 

effectivement exécuté sa mission avec sérieux, dans le seul but de garantir 

une large participation démocratique aux élections présidentielles 

vénézuéliennes.  

3.2.2.3 Sur ces éléments, il convient de reconnaître avec le recourant que 

chacune des mesures prises par le CNE dont il se prévaut s’inscrit dans 

son mandat constitutionnel et légal. Dans ces conditions, il faut bien 

reconnaître que le respect de ce mandat constitue en réalité la règle. 

Mettre en avant les mesures prises par le CNE de même que l’élaboration 

par ce dernier d’un guide informatif du CNE de mesures pour les élections 

de 2017 comme le fait le recourant, c’est oublier qu’elles relèvent de la 

mission même du CNE, auquel il convient de poser des exigences élevées. 

Il ne s’agit pas ici de procéder à une analyse globale de situation et 

d’identifier si le CNE a, dans l’ensemble, respecté sa mission. Au contraire, 

il convient de déterminer s’il a, en tout temps et de manière irréprochable, 

satisfait à ses obligations. Les mesures prises ne sauraient dès lors servir 

à contrebalancer les actes qui lui sont au contraire reprochés. En outre, il 

est indéniable que la situation politique au Venezuela a été et demeure 

complexe. Cette complexité ne saurait cependant justifier des violations 

des droits démocratiques par l’autorité chargée précisément de s’assurer 

du bon déroulement des scrutins. À cet égard, il appert que le recourant ne 

conteste pas les constats présentés dans les articles de presse retenus 

par l’autorité inférieure. Les qualifiant d’« incidents isolés » et de 

« dérapages isolés », il reconnaît au contraire leur existence tout en 

minimisant leur gravité. Or, dès lors qu’ils sont précisément liés au 

déroulement de scrutins et touchent ainsi aux droits démocratiques, le 

recourant ne peut manifestement ni soutenir qu’ils seraient parfaitement 

indépendants de l’action du CNE ni qu’il ne s’agirait que d’incidents ou de 

dérapages isolés.  

3.2.2.4 Au demeurant, à l’appui de ses allégations sur le bon 

fonctionnement du CNE, le recourant se borne à produire un courrier de 

Y._______, secrétaire général de l’OEA, daté du 28 juillet 2015, indiquant 

n’avoir « aucun doute quant au bon fonctionnement du système électoral 

du Venezuela ainsi que de ses composantes, à savoir des règles jusqu’aux 

modes de contrôle, etc. ». Or, il faut bien reconnaître, d’une part, que les 

efforts allégués, même s’ils devaient être avérés, ne sont pas de nature à 

B-534/2020 

Page 21 

réfuter les faits retenus par l’autorité inférieure. Lesdits efforts d’un côté 

n’empêchent pas la commission des actes reprochés de l’autre. D’autre 

part, comme l’a à juste titre relevé l’autorité inférieure, le courrier auquel se 

réfère le recourant s’avère largement antérieur aux faits reprochés. Dans 

ces conditions, il ne saurait se révéler déterminant. Il ne manque de 

surcroît pas d’étonner que le recourant fonde son argument sur un seul 

courrier de Y._______ dont il conteste pourtant fermement la crédibilité et 

l’impartialité lorsque l’autorité inférieure s’appuie elle-même sur ses 

rapports et communiqués de presse. En effet, le recourant critique la prise 

en compte par l’autorité inférieure des quatre rapports établis par 

Y._______ en qualité de secrétaire général de l’OEA les 30 mai 2016, 

14 mars 2017, 19 juillet 2017 et 25 septembre 2017, contestant en 

particulier leur force probante. Se fondant sur la Charte de l’OEA, il avance 

que le prénommé ne dispose que d’un pouvoir de proposition auprès de 

l’OEA ; or, en dépit d’une analyse détaillée et soigneuse, les organes 

décisionnels de l’OEA n’auraient au jour du dépôt du recours donné aucune 

suite aux rapports. Il estime que ces reproches adressés aux responsables 

du CNE ne lient dès lors que le secrétaire général de l’OEA, dont la 

partialité et la subjectivité ont été vivement critiquées ensuite d’une 

conférence de presse du 15 septembre 2018. Il tire de son exposé que 

l’autorité inférieure a omis à tort de constater les faits relatifs à l’impartialité 

contestée de Y._______ ainsi qu’au défaut de ratification desdits rapports 

par les organes décisionnels de l’OEA – comme d’ailleurs de vérification 

des faits qu’ils contiennent. À la lecture de cette argumentation, force est 

d’emblée de constater que le recourant s’en prend uniquement à la 

personne de l’auteur des rapports et communiqués, soit le secrétaire 

général de l’OEA ; il allègue mais ne développe cependant pas, de manière 

étayée, que les informations ainsi que les faits présentés dans ces 

documents seraient erronés. De plus, il sied de rappeler que les faits 

doivent être établis au degré de la vraisemblance prépondérante en 

procédant par recoupement des documents disponibles. Aussi, quand bien 

même il conviendrait d’accorder aux documents établis par Y._______ une 

force probante réduite en raison des critiques concernant ce dernier (au 

demeurant sans rapport avec les faits pertinents) ou de l’absence de 

validation desdits documents au sein de l’OEA, force serait néanmoins de 

souligner qu’ils ne se présentent pas comme les seules pièces probantes ; 

au contraire, les faits retenus se révèlent corroborés par bon nombre 

d’autres pièces (cf. supra consid. 3.2.1). De plus, la prise en compte du 

rapport et des communiqués de presse de l’OEA vise uniquement à 

l’établissement de faits. Aussi, la personnalité de l’auteur importe d’autant 

moins que ni ses conclusions ni son opinion personnelle sur la situation au 

Venezuela ne s’avèrent pertinentes. L’autorité inférieure ne peut dès lors 

B-534/2020 

Page 22 

se voir reprocher d’avoir omis à tort de constater les faits relatifs à 

l’impartialité contestée du secrétaire général de l’OEA ni d’avoir pris en 

compte les documents en émanant dans l’analyse globale de l’ensemble 

des sources à sa disposition. 

3.2.2.5 En outre, le recourant estime que fonder la décision sur des faits 

établis par l’OEA revient à ignorer la nature particulièrement controversée 

de ladite organisation dont les méthodes font régulièrement l’objet de vives 

critiques. Il expose que l’OEA, dont le siège se situe à Washington, est 

notamment connue pour avoir expulsé Cuba de l’Organisation de 1962 à 

2009, sous l’impulsion des États-Unis ; si son financement est opéré, en 

théorie, par les États membres sous la forme de quotes-parts, les États-

Unis financent toutefois, en pratique, près de 60% de son budget annuel. 

Le recourant souligne en outre que les méthodes de l’OEA sont 

régulièrement critiquées par les États membres ; s’agissant en particulier 

des rapports établis par l’organisation dans le cadre d’élections nationales, 

ceux-ci sont trop souvent qualifiés de hâtifs, concluant de surcroît presque 

toujours à l’irrégularité des élections, omettant la prise en compte de 

nombreux facteurs pourtant déterminants à cet égard. Le recourant cite, à 

titre d’exemple récent, que l’OEA a déclaré en 2019 dans un rapport officiel 

qu’une fraude électorale avait eu lieu lors de l’élection présidentielle de mai 

2020 en Bolivie, contraignant ainsi le président élu à fuir son pays pour se 

réfugier au Mexique ; or, une investigation menée par l’Institut 

Technologique du Massachusetts (MIT) relative à l’élection bolivienne 

aurait révélé qu’il n’existait pourtant aucun élément permettant de 

suspecter une quelconque fraude électorale. Aux yeux du recourant, 

l’étude du MIT démontre que les conclusions de l’OEA ne reposent sur 

aucun support statistique au point que les irrégularités relevées par 

l’Organisation ne sont pas susceptibles d’influencer le résultat de l’élection 

présidentielle, qui doit ainsi être considérée légitime ; en d’autres termes, 

tant les analyses statistiques que les conclusions avancées par l’OEA 

étaient incorrectes. Le recourant explique en outre qu’une étude publiée 

quelques années plus tôt a également démontré qu’à la lumière des 

critères d’analyse de l’OEA, lesquels ne tiennent pas compte des 

spécificités sociales propres à chaque pays, notamment des différences 

raciales et économiques, les élections étasuniennes devaient être 

qualifiées de frauduleuses. Il déclare que ces mêmes méthodes et critères 

ont pourtant été appliqués par l’OEA contre le CNE dans l’établissement 

de ses rapports relatifs aux élections vénézuéliennes, dont les conclusions 

furent reprises mutatis mutandis dans le prononcé des sanctions 

internationales contre les membres du CNE. Le recourant cite également 

le rapport de l’OEA relatif au premier tour des élections présidentielles 

B-534/2020 

Page 23 

haïtiennes de 2011, qui recommandait une modification du résultat, avant 

qu’il ne soit démontré que ledit rapport présentait de graves lacunes au 

niveau méthodologique et statistique au point de se révéler arbitraire, pour 

ne pas dire anti-démocratique. Le recourant conclut de son exposé que le 

Tribunal administratif fédéral ne saurait accorder de valeur probante aux 

rapports de l’OEA entachés de partialité et d’erreurs statistiques et 

factuelles. Il convient de relever sur ce point que le recourant fonde son 

argument sur des analyses de rapports sans lien aucun avec les élections 

au Venezuela et sans aucunement les étayer s’agissant de ceux relatifs à 

ce pays. Quoi qu’il en soit, il perd surtout de vue que les documents 

émanant de l’OEA ne sont pas les seuls moyens de preuve justifiant 

l’inscription de son nom à l’annexe 1 de l’O-Venezuela mais qu’au contraire 

les faits retenus se trouvent également corroborés par de nombreuses 

autres sources. Qui plus est, on peut rappeler ici que, les qualifiant 

d’incidents ou de dérapages isolés, le recourant a en réalité reconnu ces 

faits même si elle en conteste la gravité. 

3.2.2.6 Quant au refus par le CNE d’un pilotage électoral de l’OEA en 

qualité d’observateur dont se prévaudrait l’autorité inférieure pour conclure 

à l’aveu d’une pratique électorale irrégulière, le recourant souligne que 

nombreux sont les États membres de l’OEA à avoir refusé la présence de 

l’organisation lors de leurs élections, compte tenu notamment des 

méthodes critiquables employées et de conclusions hâtives ; il en va ainsi 

de l’Argentine, du Chili, de l’Uruguay ou encore du Canada. Le recourant 

déclare que les résultats électoraux de ces États n’ont donné lieu à aucune 

controverse, ni aucune sanction internationale, en dépit du refus de 

pilotage de l’OEA. Il en tire que le refus de la présence d’observateurs de 

l’OEA lors d’un processus électoral ne saurait être qualifié de violation des 

droits démocratiques d’un État, une telle décision témoignant davantage 

de la méfiance suscitée par cette organisation que de l’irrégularité de 

l’élection visée. Il relève en outre que l’OEA n’était pas davantage présente 

en 2015, lors des élections parlementaires vénézuéliennes qui ont vu 

gagner l’opposition ; les résultats ont été alors dûment publiés par le CNE, 

conformément à ses fonctions. Sur ce point, il convient de relever que la 

décision entreprise ne critique pas l’absence de l’OEA en qualité 

d’observateur mais le refus d’autoriser la présence d’observateurs 

internationaux indépendants. Or, dans les circonstances retenues dans la 

décision, il faut bien reconnaître que l’absence de tels observateurs, 

constatée par différents médias, n’améliore pas la transparence des 

scrutins alors que le déroulement de ceux-ci se trouve déjà remis en cause. 

Qui plus est, force est de constater que les critiques à l’encontre du CNE 

ne se limitent de loin pas à celle-ci.  

B-534/2020 

Page 24 

3.2.2.7 Par ailleurs et d’une manière plus générale, il appert que le 

recourant n’apporte en fin de compte aucun élément concret susceptible 

de mettre en cause le contenu des pièces retenues par l’autorité inférieure 

à la base de sa décision. S’en prenant aux documents émanant de l’OEA, 

il ne dit pas un mot sur les autres sources citées par l’autorité inférieure, si 

ce n’est pour indiquer que les événements en cause ne se présentent que 

comme des incidents ou des dérapages isolés. Nonobstant l’importante 

couverture médiatique de la situation au Venezuela, il ne produit en outre 

lui-même aucun document traitant spécifiquement des faits incriminés. Au 

contraire, force est en substance de constater que le recourant se borne à 

formuler des allégations générales notamment sur la mission légale du 

CNE, contestant les faits sans moyens de preuve, s’en prenant 

essentiellement à l’auteur des documents de l’OEA ou minimisant la gravité 

des problèmes constatés. Par ailleurs, comme le relève l’autorité inférieure 

dans sa réponse, le recourant n’aborde à aucun moment le fond du motif 

d’inscription lui-même, à savoir le rôle du CNE dans les atteintes aux droits 

démocratiques au Venezuela.  

3.2.2.8 S’agissant de son implication personnelle, le recourant souligne 

longuement que ses compétences au sein du CNE étaient strictement 

limitées à la réalisation d’actes d’ordre administratif, énumérant les 

attributions du secrétaire général telles qu’elles ressortent de l’art. 13 de la 

directive interne du 27 février 1986 : 

1. Execute the resolutions issued by the Corps, as well as the instructions 

issued by the President, the Vice-Presidents and members of the Council. 

2. Inform the President of all correspondence that arrives to the Organism, 

addressed to it, to the President or to the Secretary.  

3. Prepare the Agendas of the Organization’s sessions according to the 

instructions received from the President.  

4. Prepare the Minutes of the Sessions of the Supreme Electoral Council. 

The Minutes will contain: Beginning time and date of the Session; Ending 

time of the Session; The list of participants in the Session; The treated 

points; The formulated proposals; The resolutions taken with express 

indication of how they were voted; the reasons for the votes saved; a 

reliable summary of Members’ presentations in the matters discussed. 

When any Member requires it, the content of his or her interventions on 

one or more of the matters dealt with shall be reproduced verbatim in the 

Minutes.  

5. Participate opportunely to the Public Administration, political parties and 

legal or natural persons the decisions taken by the Body in which those 

have interest or concern them.  

B-534/2020 

Page 25 

6. Participate in a timely manner to the units of the Supreme Electoral 

Council of the decisions made that refer to them.  

7. Request timely publication in the official gazette of the Republic of 

Venezuela, of the Resolutions that must be published in such 

Organization.  

8. Keep the President informed of the development of the activities of all 

the operative and advisory units of the Supreme Electoral Council 

regarding the resolutions taken by such Corp, for which they will be able 

to request accounts rendering from those responsible of them.  

9. Receive the Account rendition of the units attached to the Secretary.  

10. Attend all Sessions of the Supreme Electoral Council.  

11. Issue certificates of minutes of the Council and of documents in 

progress or of the Central Archive, whenever the Body or its President so 

decides.  

12. Accurately certify the publications ordered by the Council.  

13. Comply with the other provisions that concern it according to this 

Regulation and the orders issued by the Board and its Chairman in use of 

the legal and regulatory powers. 

Le recourant insiste sur le fait qu’il ne disposait pas du droit de prendre part 

au vote dans le cadre de la prise de décisions par le CNE ni de s’exprimer 

dans le cadre des délibérations préalables à leur adoption. Il indique que 

la signature des procès-verbaux des séances du CNE constituait une 

simple formalité sans conséquence sur la validité des décisions prises. Il 

estime également que, compte tenu de la situation économique 

désastreuse au Venezuela, on ne saurait lui reprocher de ne pas s’être 

distancié des décisions prises par son employeur, sauf à exiger de lui qu’il 

perde son emploi. On ne saurait évidemment nier que la fonction de 

secrétaire général exercée par le recourant au sein du CNE s’avérait bien 

moins décisive que celle des membres directeurs de l’organe, lesquels 

disposaient d’un droit de vote et participaient ainsi directement et 

formellement à la prise de décisions. Cependant, l’inscription sur l’annexe 

1 de l’O-Venezuela n’est pas réservée aux personnes ayant pris de telles 

décisions. Ainsi, la fonction du recourant, au bénéfice d’une licence 

d’avocat, n’en demeurait pas moins essentielle à la formalisation et à 

l’exécution des résolutions ainsi qu’au fonctionnement du CNE en général. 

Le recourant avance qu’il ne se présentait que comme un simple 

exécutant ; il n’en demeure pas moins qu’il a, de ce fait, bien participé à 

l’exécution des résolutions prises. Le simple fait qu’il disposait, dans ce 

B-534/2020 

Page 26 

cadre, d’une marge de manœuvre restreinte ne saurait suffire à écarter 

toute implication de sa part dans le travail du CNE. Au contraire, sa 

participation, même dans une mesure moindre que celle des membres 

avec droit de vote, n’en est pas moins établie. Le recourant soutient 

également qu’il aurait pris le risque de perdre son emploi s’il s’était 

distancié des actions du CNE. Cette crainte se révèle certes 

compréhensible. Il convient cependant de souligner d’une part que cela ne 

change rien au fait que le recourant a, dans une certaine mesure, bien 

participé à ces actions alors qu’il ne pouvait ignorer leur caractère contesté. 

D’autre part, il faut bien reconnaître que le recourant n’a non seulement 

jamais pris publiquement ses distances, mais il n’a également jamais 

allégué avoir d’une autre manière tenté de faire part d’éventuels doutes sur 

la légitimité démocratique de ces actions auprès des personnes les ayant 

décidées. Il n’a pas non plus, dans ses écritures déposées dans le cadre 

de la présente procédure, y compris après sa mise à la retraite et donc 

après la perte de son emploi, exprimé son désaccord avec les décisions 

prises par le CNE. Bien au contraire, il n’a eu de cesse de les justifier. De 

ce fait, les allégations du recourant quant à l’impossibilité de se distancier 

des actions du CNE doivent manifestement être relativisées. Au final, le 

recourant a bien facilité les décisions du CNE et leur a donné légitimité et 

crédibilité. 

3.2.2.9 Compte tenu de ces éléments, force est de constater que le 

recourant a échoué à apporter la contre-preuve des faits établis par 

l’autorité inférieure avec vraisemblance prépondérante. 

3.3 Il découle de ce qui précède que, mal fondés, les griefs du recourant 

portant sur la constatation des faits et leur appréciation doivent être rejetés. 

4.  

Le recourant se prévaut de l’inopportunité de la décision entreprise, se 

référant aux arguments développés dans le grief précédent. Observant en 

outre que les listes originelles de personnes et d’entités visées par les 

mesures de coercition doivent souvent être établies sur la base 

d’informations relativement sommaires, fréquemment collectées par les 

organisations ou pays étrangers à l’origine des sanctions, il estime que la 

tenue d’une procédure devant l’autorité inférieure vise à pallier ces 

carences, par la conduite d’une instruction plus complète. Or, il souligne 

que la décision de l’autorité inférieure se fonde finalement exclusivement 

sur quatre rapports établis par un personnage politique hautement 

controversé, sans que ces documents ainsi que les allégations de fait qu’ils 

contiennent n’aient été vérifiés ni validés par l’OEA qui ne leur a donné 

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Page 27 

aucune suite à ce jour. Il en déduit que l’autorité inférieure aurait dû 

conclure à la radiation de son nom de l’annexe 1 de l’O-Venezuela. 

Dans sa réponse, l’autorité inférieure qualifie d’inexacte l’affirmation du 

recourant selon laquelle sa position se fonderait exclusivement sur les 

rapports de Y._______. Si elle reconnaît que ceux-ci se révèlent certes 

éclairants, elle note cependant qu’une simple lecture des nombreuses 

pièces fournies à l’appui de la décision attaquée permet immédiatement 

d’écarter ce grief. Elle déclare en outre que le fait que le secrétaire général 

de l’OEA ne dispose pas de compétences décisionnelles propres ou que 

l’OEA ne soit pas habilitée à intervenir sur le territoire d’un État membre 

n’impliquent pas que le contenu de ces rapports soit inexact ; il en va, selon 

elle, de même d’éventuelles déclarations – même malheureuses – 

attribuées à Y._______. L’autorité inférieure relève enfin que les 

prétendues conséquences rattachées à ces déclarations ne sont nullement 

documentées par le recourant. Elle en déduit que le degré de 

vraisemblance prépondérante requis par le Tribunal administratif fédéral 

est atteint, voire dépassé. 

Dans ses remarques du 25 mai 2020, le recourant met à nouveau en avant 

les mesures prises par le CNE pour favoriser le bon déroulement du 

processus démocratique et de garantir des élections libres et 

démocratiques au Venezuela, la partialité reconnue et la méthodologie 

défaillante de l’OEA en matière de surveillance électorale. Il en déduit que 

la décision du DEFR refusant de supprimer son nom de l’annexe à l’O-

Venezuela doit être qualifiée d’inopportune, ce d’autant plus au regard de 

la gravité des sanctions prononcées.  

4.1 Le moyen de l’opportunité peut être soulevé dans le cadre d’un recours 

devant le tribunal de céans (art. 49 let. c PA). Le contrôle de l’opportunité 

ne peut toutefois intervenir que dans le respect du cadre légal, lorsque la 

loi confère à l’autorité un pouvoir d’appréciation (cf. MOOR/POLTIER, Droit 

administratif, vol. II, 3e éd. 2011, p. 797 s. ; THIERRY TANQUEREL, Manuel 

de droit administratif, 2ème éd. 2018, n° 892 p. 316 ; arrêt du TAF 

B-6455/2008 du 31 juillet 2009 consid. 8). Lorsque ce grief est soulevé, 

l’autorité supérieure ne vérifie pas si des normes juridiques ont été violées, 

mais s’assure que la décision en cause est bien la meilleure que l’autorité 

inférieure pouvait prendre (cf. MOOR/POLTIER, op. cit., p. 797 no 5.7.4.5 ; 

voir aussi SCHINDLER, op. cit., art. 49 PA n° 39). Cela étant, dès lors que le 

Tribunal administratif fédéral doit faire preuve d’une certaine retenue, 

comme c’est le cas en l’espèce (cf. supra consid. 2), il ne saurait sans 

motifs valables substituer son propre pouvoir d’appréciation à celui de 

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Page 28 

l’autorité administrative, à tout le moins lorsque celle-ci a examiné les 

éléments essentiels à la décision et a effectué les éclaircissements 

nécessaires de manière minutieuse et complète (cf. ATF 142 II 451 

consid. 4.5.1 et les réf. cit. ; 129 II 331 consid. 3.2 ; 123 V 150 consid. 2). 

Cette réserve n’empêche pas le Tribunal d’intervenir lorsque la décision 

attaquée semble objectivement inopportune (cf. arrêt du TAF A-3102/2017 

du 3 décembre 2018 consid. 2.1). 

4.2 En l’espèce, il sied en premier lieu de rappeler que la LEmb tend à la 

mise en œuvre de sanctions de nature éminemment politique en vue 

d’exercer une pression collective sur un sujet de droit international, afin de 

l’amener à modifier son attitude dans le sens d’un plus grand respect des 

normes précitées. En s’associant à ces mesures, il s’agit pour la Suisse 

d’éviter de devenir une « plaque tournante du trafic de contournement » 

(cf. supra consid. 2). Ces considérations jouissent à l’évidence d’un certain 

poids s’agissant de déterminer si la décision entreprise se révèle opportune 

ou non. En outre, il appert que le recourant fonde son grief sur les mêmes 

critiques que celles déjà examinées au considérant précédent. Or, il en 

ressort que le rôle du CNE ainsi que celui du recourant dans les 

dégradations des droits démocratiques au Venezuela ont été établis au 

degré de la vraisemblance prépondérante requis après recoupement de 

nombreuses sources et non pas exclusivement, comme le soutient le 

recourant, sur la base des seuls rapports de l’OEA. Tenant compte des 

considérations politiques aussi bien que de la situation du recourant, le 

tribunal de céans, faisant preuve de la retenue qui s’impose, ne peut 

qu’admettre que la décision entreprise se présente comme la meilleure que 

l’autorité inférieure – laquelle a examiné les éléments essentiels et procédé 

aux éclaircissements requis – pouvait prendre. 

4.3 Sur le vu de ce qui précède, force est de constater que la décision 

entreprise ne saurait manifestement être qualifiée d’inopportune. Partant, 

mal fondé, le grief du recourant doit être rejeté. 

5.  

Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que la 

décision entreprise ne viole pas le droit fédéral et ne traduit pas un excès 

ou un abus du pouvoir d’appréciation. Elle ne relève pas non plus d’une 

constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n’est pas 

inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté.  

 

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Page 29 

6.  

Les frais de procédure comprenant l’émolument judiciaire et les débours 

sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 

al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). L’émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur 

litigieuse, de l’ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de 

procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 

1ère phrase FITAF). 

En l’espèce, le recourant a succombé dans l’ensemble de ses conclusions. 

En conséquence, les frais de procédure, lesquels s’élèvent à 4’000 francs, 

doivent être intégralement mis à sa charge. Ils seront compensés par 

l’avance de frais de 4’000 francs versée par le recourant le 7 février 2020 

dès l’entrée en force du présent arrêt. 

Vu l’issue de la procédure, le recourant n’a pas droit à des dépens 

(art. 64 PA). 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure, d’un montant de 4’000 francs, sont mis à la charge 

du recourant. Ce montant sera compensé par l’avance de frais déjà versée 

du même montant dès l’entrée en force du présent arrêt. 

3.  

Il n’est pas alloué de dépens. 

  

B-534/2020 

Page 30 

4.  

Le présent arrêt est adressé au recourant et à l’autorité inférieure. 

 

Le président du collège : La greffière : 

  

Jean-Luc Baechler Fabienne Masson 

 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce 

délai est réputé observé si les mémoires sont remis au plus tard le dernier 

jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à l’attention de ce dernier, à La 

Poste Suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse 

(art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, 

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. 

La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au 

mémoire, pour autant qu’ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 

LTF). 

 

Expédition : 27 avril 2022 

  

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Page 31 

Le présent arrêt est adressé : 

– au recourant (acte judiciaire) ; 

– à l’autorité inférieure (n° de réf. […] ; acte judiciaire).