# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3aa16d88-73f7-5a3a-ac97-de129753d55f
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1992-02-25
**Language:** de
**Title:** Zonenkonformität. Provisorische, zonenwidrige Unterkunft für Asylbewerber in der Industriezone. Zulässige Provisoriumsdauer.
**Docket/Reference:** BRKE II Nr. 0026/1992
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_II_26_1992_152.pdf

## Full Text

BRKE II Nr. 26/1992 vom 25. Februar 1992 in BEZ 1992 Nr. 8

1. Das Baugrundstück liegt in der Industriezone IA der Gemeinde X. und ist mit

einem noch im Rohbau stehenden viergeschossigen Gewerbehaus überstellt.

Die Rekurrentin ist für die Erstunterbringung der dem Kanton Zürich durch den 
Bund  zugewiesenenen  Asylbewerber  verantwortlich  und  in  dieser  Funktion  für  den 
Aufbau  und  den  Betrieb  von  Durchgangszentren,  Foyers  und  Notunterkünften  zu-
ständig. In dem genannten Gewerbehaus plant sie die Einrichtung eines aus drei ei-
genständigen  Abteilungen  bestehenden  Asylbewerberzentrums.  Dieses  soll  sich  in 
zwei Durchgangszentren für je ca. 100 Personen und in eine Notschlafstelle für ca. 
150 Personen gliedern. In das Zentrum soll auch eine Stätte zur Beschäftigung von 
Asylbewerbern integriert werden.

2. Das Vorhaben ist unbestrittenermassen zonenwidrig und damit einer ordentli-
chen Bewilligung nicht zugänglich. Die Parteien gehen zudem übereinstimmend da-
von  aus,  dass  die  Erteilung  einer  Ausnahmebewilligung  mangels  besonderer  Ver-
hältnisse baurechtlicher Natur nicht in Frage kommt. Die Rekurrentin hält aber dafür, 
dass die Voraussetzungen zur Erteilung einer auf die Dauer von fünf Jahren befriste-
ten Bewilligung gegeben seien.

3. a) Die Baubewilligung ist die behördliche Feststellung, dass einer Baute keine 
öffentlichrechtlichen  Hindernisse  namentlich  aus  dem  Bau- und  Planungsrecht  ent-
gegenstehen.  Nicht  rechtskonforme  Bauten  und  Anlagen  dürfen  unter  Umständen 
gemäss  §  321  PBG  unter  erschwerenden  Nebenbestimmungen  (Auflagen,  Bedin-
gungen) bewilligt werden, die im geltenden Recht eine Grundlage besitzen und dem 
Zwecke dienen, die rechtlichen Mängel zu beheben oder künftige Rechtswidrigkeiten 
auszuschliessen.  In  gewissen  (seltenen)  Fällen  (unter  anderem  bei  Vorliegen  von 
Notlagen  bei  der  Unterbringung  von  Asylbewerbern)  können  anstelle  einer  Bauver-
weigerung  vorschriftswidrige  Bauten  befristet  oder  bis  zu  einem  vorbehaltenen  Wi-
derruf bewilligt werden.

Eine befristete Baubewilligung in diesem Sinne - von der ohne weiteres zu be-
willigenden, rechtskonform aber auf Zeit projektierten Baute soll hier nicht die Rede 
sein - bedeutet somit nichts anderes als die temporäre Tolerierung vorschriftswidri-
ger Bauten und Anlagen. Mit einer Ausnahmesituation, wie sie Voraussetzung für die 
Erteilung eines Dispenses von Baurechtsnormen ist (§ 220 PBG), hat eine derartige 
befristete Zulassung nichts zu tun. Die Baute wird durch die Tolerierung nicht recht-
mässig, und es entsteht kein Bestandesprivileg und damit auch kein Anspruch des 
Bauherrn auf Verlängerung der Bewilligung.

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b)  Der  befristeten  Zulassung  rechtswidriger  Bauvorhaben  sind  in  mehrfacher 
Hinsicht enge Grenzen gesetzt, soll es nicht zur massenhaften Verletzung von Vor-
schriften,  zu  einer  ausserhalb  des  geltenden  Planungs- und  Baurechts  oder  etwa 
des  Umweltschutzrechts  liegenden  rechtsmissbräuchlichen  "Nebenordnung"  kom-
men.

So dürfen rechtswidrige Projekte auch bei Vorliegen von Notlagen nur bewilligt 
werden,  wenn  der  Nachweis  erbracht  ist,  dass  eine  vorschriftsgemässe  Baute  auf 
dem Baugrundstück oder an anderer Stelle nicht möglich ist. Der Grundsatz der Ge-
setzmässigkeit, wonach rechtskonform zu bauen und zu nutzen ist, führt mit anderen 
Worten  dazu,  dass  rechtswidrige  Provisorien  nur  für  so  lange  bewilligt  werden  dür-
fen,  als  die  Realisierung  eines  gesetzeskonformen  Projektes  entweder  unmöglich 
oder für den Bauherrn unzumutbar ist (VB 91/0054+0055).

Dieser Grundsatz ist für die Festlegung der Obergrenze der Befristung von ent-
scheidender  Bedeutung,  und  es  können  die  weiteren  nachstehend  zu  nennenden 
Voraussetzungen  für  die  befristete  Zulassung  rechtswidriger  Bauten  nur  innerhalb 
des  vom  Legalitätsprinzip  gezogenen  Rahmens  rechtliche  Wirkung  entfalten.  Ist  es 
möglich,  innerhalb  einer  bestimmten  Zeitspanne  rechtskonform  zu  bauen  und  zu 
nutzen, so kann dieser zeitliche Rahmen nicht unter Hinweis auf die Geringfügigkeit 
der Rechtsverletzung oder auf das überwiegende Interesse an der Realisierung des 
Bauvorhabens überschritten werden.

Bei Notsituationen, wie sie im Gefolge des Zustromes von Asylbewerbern über-
all  im Kanton  Zürich  und  in  der  ganzen  Schweiz  als  Massenphänomen  in  Erschei-
nung treten, kann sich das Gemeinwesen - nun, da die Unterbringungsaufgabe seit 
geraumer Zeit besteht und offenkundig von Dauer ist - seiner öffentlichen Aufgaben 
nicht länger als kurzfristig auf dem Wege rechtswidriger Provisorien entledigen. Kan-
tone  wie  Gemeinden  haben  alles  daran  zu  setzen,  bestehende  vorschriftskonforme 
Bauten zur Verfügung zu stellen oder neue rechtmässige Bauten zu errichten. Län-
gerfristig  ist  das  erforderliche  Land auf  dem  Planungswege  beizubringen,  und  es 
sind entsprechende Schritte schon heute einzuleiten.

Für die befristete Zulassung als solche und die Dauer der Befristung ist sodann 
- immer  im  Rahmen  der  für  die  Schaffung  rechtskonformer  Verhältnisse  erforderli-
chen Zeitspanne - der Grad der durch das Bauvorhaben bewirkten Vorschriftswidrig-
keit  von  Bedeutung;  insbesondere  können  gravierende  Verletzungen  elementarer 
Baupolizeivorschriften  dazu  führen,  dass  ein  Provisorium  überhaupt  nicht  oder  nur 
sehr  kurzfristig  bewilligt  werden  darf.  Auf  das  Investitionsvolumen  kann  es  dabei 
letztlich  nicht  ankommen,  weil  einerseits  davon  auszugehen  ist,  dass  die  zuständi-
gen Behörden die Befristung anhand der massgeblichen rechtlichen Kriterien festle-
gen und den zeitlichen Limitierungen Nachachtung verschaffen und andererseits der 
Bauherr in seinen finanziellen Dispositionen frei ist.

Sodann muss das öffentliche oder private Interesse an der Erstellung des Bau-
vorhabens  ein  hohes  Gewicht  haben,  bis  sich  die  befristete  Tolerierung  von 
Vorschriftswidrigkeiten rechtfertigen lässt.

Ermittlung  und  Befriedigung  des  Bedarfes  bedingen  permanente  Anstrengun-
gen, so dass sich auch die Frage etwa nach der Erstellung weiterer oder der Verlän-

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gerung  bestehender  rechtswidriger  Provisorien  im  positiven  wie  im  negativen  Sinne 
schon kurzfristig wieder neu stellen kann.

4. a) Nachdem die der Wohnnutzung gleichzustellende Unterbringung von Asyl-
bewerbern in der Industriezone unbestrittenermassen nicht zonenkonform ist und die 
Erteilung einer Ausnahmebewilligung - ebenfalls unbestrittenermassen - nicht in Fra-
ge kommt, ist nach den dargelegten Grundsätzen höchstens die Erteilung einer be-
fristeten Bewilligung in Betracht zu ziehen. Zu prüfen bleiben die hiefür nötigen Vor-
aussetzungen sowie die Frage der Befristungsdauer.

b) Geplant ist der Innenausbau eines noch im Rohbau stehenden Gewerbehau-
ses, welcher gemäss Angaben der Vorinstanz Investitionen in der Höhe von rund Fr. 
2.5 Mio. erfordert. Die fünf Geschosse sollen wie folgt beworben werden:

Sockelgeschoss:

3 Lagerräume, 3 Waschräume, 1 Haushaltsraum

Erdgeschoss:

5 Schulräume, 5 Büroräume, 1 Küche,
1 Ess- und Aufenthaltsraum, 1 Reception

1. + 2. OG:
(identisch)

3. OG

17 Schlafräume, 3 Büroräume,
1 Aufenthaltsraum mit Küche,
1 Nachtwacheraum, 1 Spielzimmer,
2 Wasch/WC/Dusch-Räume

5 Reserve(schlaf)räume, 5 Werkstatträume,
2 Büroräume, 1 Aufenthaltsraum mit Küche,
1 Nachtwacheraum, 2 Wasch/WC/Dusch-Räume.

Im bestehenden Rohbau sind bis anhin lediglich die Treppen- und Aufzugsanla-
gen sowie einige sanitäre Einrichtungen vorhanden, so dass praktisch die ganze in-
nere  Raumeinteilung  noch  erstellt  werden  muss.  Die  dafür  notwendigen  baulichen 
Massnahmen haben zwar eindeutig dauerhaften Charakter; dennoch erweist sich die 
Ansicht der Baubehörde, das Projekt sei deshalb einer befristeten Bewilligung nicht 
zugänglich, angesichts der vorstehenden Erwägungen als unzutreffend.

c) Zur Beurteilung der Frage, ob die Zonenwidrigkeit wie beantragt auf fünf Jah-
re  hinaus  zu  tolerieren  sei, ist  zunächst  von  den  Möglichkeiten  des  Kantons  Zürich 
zur Schaffung rechtskonformer Unterkünfte auszugehen. Dazu macht die Rekurren-
tin einzig geltend, es sei äusserst schwierig, geeignete Objekte zu finden; infolge des 
angespannten  Wohnungsmarktes sei es im übrigen sehr problematisch, der ansäs-
sigen Wohnbevölkerung Wohnraum zu entziehen.

Die Rekurrentin beanstandet daher die bisher von den Baurekurskommissionen 
konsequent angewandte und vom Verwaltungsgericht in einigen Entscheiden bestä-
tigte Praxis, die Befristung der Bewilligung auf 2 Jahre zu beschränken.

Die  diesbezügliche  Begründung  des  Verwaltungsgerichts  ging  dahin,  dass  es 
innerhalb  dieser  Zeitspanne  dem  Gemeinwesen  - nötigenfalls  durch  planerische 
Massnahmen  - möglich  sei,  die  Voraussetzung  für  eine  allseits  baurechtskonforme 
Unterbringung von Asylbewerbern zu schaffen (vgl. VB 90/0136). In einigen neueren 
Entscheiden  liess  das  Verwaltungsgericht  unter  dem  Hinweis,  dass  die  Schaffung 

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von Notunterkünften mit dem anhaltenden Zustrom von Asylbewerbern stetig schwie-
riger  geworden  sei,  auch  Befristungen  von  3  bzw.  5  Jahren  zu  (VB  91/0054+0055 
[3 J.], VB 91/0117 [3 J.] und VB 91/0122 [5 J.]). Allerdings hat das Gericht dabei zu-
mindest  im  letztgenannten  Falle  inkonsequenterweise  dem  Grad  der  Rechtsverlet-
zung dasselbe Gewicht wie dem Legalitätsprinzip beigemessen, ohne zu prüfen, ob 
die Gemeinde nicht schon vor Ablauf der 5-jährigen Befristung die Möglichkeit lega-
ler Unterbringung habe.

In concreto hält die Rekurrentin die Zeitspanne von zwei Jahren deshalb als für 
zu  kurz  bemessen,  weil  die  Stimmbürger  entsprechenden  Projekten  und  planeri-
schen Massnahmen meist ablehnend gegenüberstünden.

Den Baurekurskommissionen ist die Problematik im Zusammenhang mit der Er-
richtung von Unterbringungsmöglichkeiten für Asylbewerber aus zahlreichen Rekurs-
fällen hinlänglich bekannt. Die aus Mangel an Zeit auf Notunterkünfte (Wohncontai-
ner)  angewiesenen  Gemeinden  stossen  in  Wohnzonen  mit  ihren  Bestrebungen  im-
mer  wieder  auf  den  Widerstand  von  Anwohnern,  welche  vielfach  nichts  unversucht 
lassen,  um  die  Unterkünfte  unter  Berufung  auf  die  geltenden  Bauvorschriften  (Ein-
ordnung, Immissionen etc.) zu verhindern. Die benötigte Zeitdauer für die Herbeifüh-
rung  einer  baurechtskonformen  Lösung  ist  dementsprechend auch  nicht  exakt  ab-
schätzbar.  Indessen  muss  die  Befristung,  wo  nicht  besondere  konkrete  Umstände 
vorliegen, im Rahmen von zwei bis höchstens drei Jahren festgelegt werden.

Einen  rechtsgenügenden  Nachweis  der  Unmöglichkeit  rechtskonformer  Unter-
bringung von Asylbewerbern hat die Rekurrentin mit ihren Vorbringen indessen nicht 
erbracht. Die Baurekurskommission II hält daher auch vorliegend eine Befristung in-
nerhalb des vorstehend genannten Rahmens für angemessen, zumal gerade die am 
nächsten mit der (keineswegs mehr neuen) Problematik vertraute kantonale Asylko-
ordination  die  entsprechenden  Bemühungen  längst  in  Angriff  genommen  haben 
müsste. Mit der Zulassung von baurechtswidrigen Bauten für die Zeitspanne von fünf 
Jahren  würde  auf  jeden  Fall  der  Uebergang  zu  einer  unzulässigen  Dispensierung 
fliessend und darüber hinaus die Suche nach baurechtskonformen Lösungsmöglich-
keiten nicht gefördert. Zeigt sich nach Ablauf der Frist, dass eine baurechtskonforme 
Lösung  trotz  ernsthafter  Bemühungen  noch  nicht  gefunden  werden  konnte  und  die 
Notsituation nach wie vor andauert, könnte - unter dannzumal strengeren Vorausset-
zungen  (Nachweis  der  Bemühungen)  - immer  noch  eine  Verlängerung  in  Betracht 
gezogen werden.

Wenn die Rekurrentin geltend macht, keine Möglichkeit zu haben, sich am Pro-
zess  der  Schaffung  von  baurechtskonformen  Voraussetzungen  (sinngemäss  soweit 
diesbezüglich planerische Massnahmen notwendig sind) aktiv zu beteiligen, ist dies 
nur insoweit korrekt, als es ihr in der Tat verwehrt ist, bezüglich der Industriezone der 
Gemeinde X. eine Umzonung in die Wege zu leiten. Nicht verwehrt ist es der Asyl-
koordination als kantonaler Instanz jedoch, die Problematik auf der Stufe der kanto-
nalen Planung bzw. Gesetzgebung anzugehen. Sind die Unterbringungsmöglichkei-
ten in Wohnzonen oder Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen im ganzen Kanton 
tatsächlich ausgeschöpft, so wären Mehreinzonungen, Umzonungen oder Zonenöff-
nungen  anzustreben.  Möglich  wäre  auch  die  Einführung  neuer  Zonentypen.  Auf  je-
den  Fall  müsste  der  Weg  diesfalls  nicht  über  die  "pragmatische"  Rechtsbeugung, 
sondern über die Anpassung der Bauvorschriften an die im Zusammenhang mit der 

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Asylgesetzgebung des Bundes gestellten Anforderungen führen.

d) Fraglich ist somit noch, wie sich der Grad der Rechtsverletzung und die Inte-
ressenabwägung  auf  die  Befristungsdauer  auswirken.  Aufgrund  der  Lage  des  Bau-
vorhabens  in  einem  weniger  immissionsbelasteten  Bereich  der  Industriezone  IA,  in 
welcher übrigens auch Handels- und Dienstleistungsbetriebe zulässig sind, kann die 
Zonenwidrigkeit nicht als derart gravierend bezeichnet werden, dass eine Frist inner-
halb des Rahmens von zwei bis drei Jahren nicht in Frage käme bzw. weitergehend 
zu verkürzen wäre. Liegt sodann der Hauptzweck von Industriezonen darin, die An-
siedlung  von  industriellen  und  gewerblichen  Betrieben  zu  ermöglichen  und  insbe-
sondere die von dieser Nutzweise herrührenden Immissionen auf bestimmte Gebiete 
zu  beschränken,  so  steht  auch  das  öffentliche  Interesse  an  der  Einhaltung  der  Zo-
nenordnung einer Provisoriumsdauer zwischen zwei und drei Jahren nicht entgegen. 
Gegen eine kürzere Befristung spricht auch das öffentliche Interesse an der Erstel-
lung  der  Baute.  Die  Unterbringung  von  Asylbewerbern  zählt  gegenwärtig  zu  den 
dringlichsten  Problemen  für  Kanton  und  Gemeinden.  Die  Interessensgewichtung 
führt daher - ohne Berücksichtigung der rekurrentischerseits geltend gemachten, je-
doch  kaum  relevanten  Tatsache,  dass  das  Gewerbehaus teilweise auch zonenkon-
form  genutzt  werden  soll  (Werkstatträume)  - zum  Ergebnis,  dass  die  nicht  allzu 
schwer wiegende Verletzung öffentlichen (kommunalen) Baurechts für zwei bis  drei 
Jahre  hingenommen  werden  könnte,  soweit  der  Kanton  Zürich  seine  ihm  aufgrund 
der  Asylgesetzgebung  des  Bundes  obliegende  Aufgabe  der  Erstunterbringung  von 
Flüchtlingen nicht anderweitig erfüllen kann. In gleicher Weise hat auch das Verwal-
tungsgericht  im  bereits  zitierten  Entscheid  VB  90/0136  einen  Wohncontainer  für 
Asylbewerber in der Industriezone - auf zwei Jahre befristet - zugelassen.

e) Zusammenfassend ergibt sich, dass - nachdem die Rekurrentin an einer Be-
willigungsdauer unter  fünf  Jahren  offenbar nicht  interessiert  ist  - der  Rekurs  abzu-
weisen  ist.  Demnach  ist  der  angefochtene  Beschluss  im  überprüften  Umfange zu 
bestätigen.

Der  Rekurrentin  steht  es  indessen  frei,  bei  der  Baukommission  der  Gemeinde 
X. ein neues Baugesuch für ein auf zwei bis drei Jahre befristetes Projekt einzurei-
chen, welches ihr - im Sinne der Erwägungen - zu bewilligen und allenfalls nach Ab-
lauf  der  Bewilligungsfrist  auch  zu  verlängern  wäre.  Voraussetzung  wäre  allerdings 
der  Nachweis,  dass  im  "Gebiet  linkes  Zürichseeufer" keine baurechtskonformen Al-
ternativmöglichkeiten  vorhanden  sind.  Bei  der  Frage  einer  späteren  Verlängerung 
hätte die Rekurrentin nachzuweisen, dass ihre Bemühungen bei der Suche nach ei-
ner baurechtskonformen Lösung erfolglos blieben.