# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 21ea73b2-b24f-524f-b272-b76679dbfa58
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2004-05-10
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.05.2004 AC.2003.0261
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_AC-2003-0261_2004-05-10.html

## Full Text

CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt

du 10 mai 2004

sur le recours interjeté par TDC
Switzerland SA (Sunrise), représentée par Me Christophe Piguet, avocat à
Lausanne

contre

la décision rendue le 10 décembre 2003 par la Municipalité
de Sainte-Croix, refusant de délivrer un permis de construire un équipement
de téléphonie mobile sur la parcelle 1011 au lieu-dit L'Auberson.

* * * * * * * * * * * * * * * *

Composition de la section: François Kart,
président; Bertrand Dutoit et Pascal Langone, assesseurs. Greffier: Cyrille
Bugnon.

Vu les faits suivants:

A.                     TDC Switzerland AG
(Sunrise) (ci-après TDC) a mis à l'enquête publique la construction d'une
installation de téléphonie mobile sur la parcelle 1011 du cadastre de la
Commune de Sainte-Croix, sise à la périphérie septentrionale du village de
L'Auberson. Selon le règlement communal sur le plan d'affectation et la police
des constructions, légalisé le 5 novembre 1993 (RPE), cette parcelle est
colloquée en zone mixte de constructions sportives et touristiques
"F". Elle est propriété de la commune et supporte un bâtiment de
construction ancienne, abritant une salle de gymnastique utilisée par l'école
du village. Elle comporte également un terrain de basket extérieur, mis à la
disposition du public.

                        L'ouvrage projeté
consiste à ériger un mât de 20,10 m de haut, d'un diamètre de 0,7 mètres à sa
base et de 0,2 mètres au sommet, supportant trois antennes GSM de type Kathrein
739623, émettant chacune dans une gamme de fréquence de 900 MHz à une puissance
de 3300 Watts. Le mât est entouré à sa base d'une clôture haute de 2 mètres. Il
émerge à côté du local technique propre à l'installation adossé à la paroi nord
du bâtiment communal, à un endroit où celle-ci forme un angle rentrant. Ce
local présente une surface de quelque 9 m². Le faîte du bâtiment communal se
situe à environ 11 mètres du sol.

B.                    En vue de réaliser son
projet, TDC a conclu un bail avec la Municipalité de Sainte-Croix en dates des
20 juin et 4 juillet 2003, aux termes duquel l'opérateur est autorisé à
construire et exploiter cette installation, contre le versement d'un loyer
annuel de cinq mille francs. Les plans de l'ouvrage ont été annexés au contrat
et signés par la municipalité.

C.                    Ce projet a été mis à
l'enquête du 18 juillet au 7 août 2003. Il a suscité de nombreuses oppositions
de la part des habitants de L'Auberson.

D.                    Le Service de
l'environnement et de l'énergie (SEVEN) a préavisé favorablement au projet de
l'opérateur. Son préavis est intégré à la synthèse CAMAC du 15 septembre 2003.

E.                    Des représentants de TDC
ont été reçus par la municipalité lors de sa séance du 6 octobre 2003. A cette
occasion, l'autorité communale a pris acte des arguments de TDC à l'encontre
des oppositions au projet et déclaré qu'il s'agissait "avant tout de
définir la procédure en matière de politique de communication envers la
population" (cf PV de séance). Aussi l'autorité municipale prit-elle
dans un premier temps la décision suivante:

"(…) La Municipalité décide de lever les
oppositions, après la séance d'information, et de délivrer le permis de
construire pour la pose d'équipements techniques de téléphonie mobile sis Ch.
du Carre 15, selon enquête publique No 3896 publiée du 18 juillet au 7 août
2003. La CAMAC a donné son autorisation le 15 septembre 2003.

Cette décision est conditionnée par
l'organisation, par la Société SUNRISE, d'une séance d'information à la
population du Plateau des Granges, d'ici à fin octobre. Dès lors la décision
entrera en force.(…)" (cf.
ibidem).

                        Une séance publique
d'information a eu lieu le 28 octobre 2003 dans la salle de gymnastique de
L'Auberson, suivie d'une nouvelle entrevue en date du 24 novembre, réunissant
la municipalité, le président de la Société de développement de L'Auberson et
un représentant de TDC. Il s'ensuivit un courrier du 26 novembre, par lequel la
municipalité confirmait sa proposition à TDC "d'étudier la pose de
l'équipement (…) sur le site de La Combe-de-Ville, de même qu'à la Broutyre (…)
en remplacement du Chemin du Carre 15, soit la Salle de gymnastique de L'Auberson.
En cas de refus de notre proposition", poursuivait-elle, "nous
vous transmettrons notre détermination quant à la pose de votre antenne à la
Salle de gymnastique, tenant compte des nombreuses réticences de la population,
ainsi que de l'impact esthétique."

                        TDC réagit par courrier du 26
novembre 2003 en repoussant la proposition de la municipalité et en s'en tenant
au projet mis à l'enquête publique. Invoquant les divers engagements pris par
la municipalité, elle requérait la délivrance du permis de construire.

F.                     Par décision du 10 décembre
2003, la Municipalité de Sainte-Croix a refusé de délivrer le permis de
construire, au motif que "l'impact esthétique
(intégration) de cette antenne dans le village de L'Auberson, de plus attenante
à une place de jeux" était
trop important. La municipalité se référait expressément à l'art. 86 de la loi
sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC).
Elle faisait valoir "en complément, plusieurs
oppositions (…) formulées par des citoyens de ce hameau".

G.                    TDC Switzerland AG a recouru
contre cette décision au Tribunal administratif. L'opérateur conclut, avec
suite de frais et dépens, principalement à la réforme de la décision
municipale, en ce sens que les oppositions sont levées et le permis de
construire délivré, et, subsidiairement, à ce qu'elle soit annulée et le
dossier renvoyé à la municipalité intimée pour nouvelle décision dans le sens
des considérants. Le SEVEN a confirmé son préavis favorable du 15 septembre
2003.

                        La Municipalité de
Sainte-Croix conclut avec suite de frais et dépens à la confirmation de sa
décision du 10 décembre 2003. Certains opposants ont pris part à la présente
procédure, à savoir Denis Joseph, agissant au nom de la Société de
développement de L'Auberson, Marie-Claude Vollenweider, Jacqueline Reymond et
Fabrizia Montanari, agissant au nom du Mouvement anti-antennes de téléphonie
mobile (MAAT), et Philippe Hug. Les opposants concluent à la confirmation de la
décision municipale. Philippe Hug conclut en outre à l'octroi de dépens. Ce
dernier a requis l'assistance judiciaire. Le Tribunal a donné partiellement
droit à cette requête, par décision du 23 février 2003, en ce sens que cet
opposant a été dispensé d'effectuer une avance de frais. 

H.                    Deux lieux à utilisation
sensible (LUS), ou à tout le moins supposés tels, ont fait l'objet de mesures
complémentaires dans le cadre de la présente procédure. Les calculs de
rayonnement prévisible subi dans ces lieux sont ainsi contenus chacun dans une
fiche complémentaire de données spécifiques au site. Ces pièces ont été
transmises aux parties, qui ont eu l'occasion de se déterminer à leur sujet.
Ces fiches concernent la salle de gymnastique elle-même, considérée comme lieu
de séjour momentané dans le dossier mis à l'enquête par TDC, ainsi que le
terrain de basket extérieur jouxtant le bâtiment.

I.                      Toutes les parties, à
l'exception de l'opposant Hug, se sont présentées à l'audience du Tribunal, qui
a eu lieu le 15 mars 2004. Une visite a été effectuée en leur présence au lieu
d'implantation projeté, ainsi qu'au lieu alternatif proposé par la municipalité
et situé à moins d'un kilomètre de l'entrée du village de L'Auberson, dans le
site d'une décharge colloquée en zone constructible. Le Tribunal a entendu les
arguments des parties, qui ont maintenu leurs conclusions. Leurs moyens seront
examinés dans les considérants ci-après en tant que de besoin.

Considérant en droit:

1.                     Selon l'art. 36 de la
loi sur procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA), le pouvoir
d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation
inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'opportunité
si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas
réalisée en l'espèce.

                        Commet un excès de son
pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté
d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en
optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut
également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de
l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère
comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol.
I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression
est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte
accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs
étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être
comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou
recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes
constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 99/0199 du 26 mai 2000, AC
99/0047 du 29 août 2000, AC 99/0172 du 16 novembre 2000, AC 01/0086 du 15
octobre 2001 et AC 00/0194 du 12 mars 2002).

2.                     Pour justifier son
refus d'autoriser l'installation litigieuse, la municipalité invoque principalement
l'impact esthétique du projet et critique son intégration dans le site. Les 
opposants soutiennent en particulier que le site projeté – en tant que lieu des
fêtes villageoises, place de repos, place de pique-nique, terrain de basket ou
lieu de rassemblement pour la jeunesse - sera déserté en raison de la présence
de l'installation. Celle-ci serait en outre dommageable à l'esthétique du site
vu du nord, soit en particulier le côté par lequel les promeneurs et skieurs de
fonds longent habituellement le village de L'Auberson. Les opposants et la
municipalité mettent également en exergue une disproportion entre la hauteur du
bâtiment, de 11 mètres environ, et la hauteur du mât, de 20,10 mètres. La
recourante soutient pour sa part que l'impact de l'installation sera réduit en
raison du fait que celle-ci sera aménagée dans un angle rentrant du bâtiment
communal, en lui-même déjà massif, et que le cabanon contenant les armoires
techniques ne sera visible que du nord, soit depuis une zone inhabitée. Elle
relève enfin que le mât d'antennes est une construction fine, dont sera seule
visible la partie supérieure, émergeant par 9 mètres du bâtiment.

                        a) La question de
l'intégration de la construction litigieuse doit être examinée à la lumière des
art. 87 RPE et 86 LATC. Cette dernière disposition prescrit:

"¹ La municipalité veille à ce que les
constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui
leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent
à l'environnement.

² Elle refuse le permis pour les constructions
ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un
site, d'une localité, d'un quartier ou d'un rue, ou de nuire à l'aspect d'un
édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.

³ Les règlements communaux doivent contenir des
dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs
abords."

                        C'est ainsi que le RPE
prévoit à son art. 87, applicable à toutes les zones:

"¹ La
Municipalité veille à un aménagement harmonieux du territoire communal. Tous
les travaux susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site ou
d'un groupe de constructions sont interdits.

² Elle peut:

a) interdire les
entrepôts ou dépôts ouverts à la vue du public. Elle peut exiger en tout temps
que les dépôts existants soient enlevés;

b) interdire les
constructions, agrandissements, transformations de toutes espèces, les
matériaux, les peintures, les affiches, etc. de nature à nuire au bon aspect
des lieux;

c) imposer une
implantation, une pente du toit ou une orientation des faîtes, notamment pour
tenir compte des caractéristiques des bâtiments voisins;

d) exiger la
plantation d'arbres et de haies pour masquer les installations existantes et en
fixer les essences;

e) prendre toutes
mesures destinées à assurer un aspect convenable aux installations et travaux
non soumis à autorisation, principalement à proximité des routes, chemins et
sentiers;

f) prendre des
dispositions exceptionnelles pour sauvegarder l'esthétique d'un quartier ou
pour tenir compte de situations acquises, notamment à la limite de deux
zones"

              

                        b) Selon la
jurisprudence, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ou ses
dérivés ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment
s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments
présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage
projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213). Face au
concept juridique indéterminé qu'utilisent l'art. 86 LATC et ses dérivés,
l'autorité municipale se voit certes conférer une latitude de jugement que le
tribunal se doit de respecter; il n'en doit pas moins vérifier si l'autorité
intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci
à la situation concrète est correcte (ATF 115 Ia 114 = JT 1991 I 442; ATF 115
Ia 363 = JT 1991 I 444; RDAF 2000 I 288). L'examen de l'esthétique doit
intervenir sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans
sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigus: il importe
en effet que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation,
n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des
notions communément admises (RDAF 1976 268; RDAF 2000 I 288).

                        La jurisprudence a
aussi précisé que l'étendue de la base légale que constitue l'art. 86 LATC et
le large éventail des possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne
peuvent justifier a priori n'importe quelle mesure: une base légale large exige
en effet que l'on se montre particulièrement rigoureux dans la phase successive
de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de
la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection. Une
intervention des autorités prohibant une construction réglementaire ne peut
s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements
communaux: ce sont en effet ces textes qui définissent en premier lieu
l'orientation que doit suivre le développement des localités (ATF 101 Ia 213;
v. aussi arrêts AC 98/0181 du 16 mars 1999 et AC 99/0069 du 24 septembre
1999). Ainsi, l'autorité communale ne peut pas se borner à invoquer la clause
générale d'esthétique pour refuser un projet : elle doit encore préciser à quoi
tiennent ses objections à cet égard, par exemple en invoquant des éléments tels
qu'un volume disproportionné, ou l'usage de matériaux ou de couleurs provoquant
des contrastes excessifs par rapport à l'environnement existant.

                        c) En l'espèce, la
recourante soutient, en tous les cas implicitement, que la municipalité a abusé
de son pouvoir d'appréciation en refusant le permis de construire pour des
motifs d'esthétique et d'intégration. Elle souligne notamment  que ce refus
serait en contradiction avec le fait que la municipalité a signé un contrat de
bail avec elle.

                        aa) Dans le cas
d'espèce, on constate que, après avoir signé un contrat de bail avec la
recourante et mis à l'enquête publique le projet durant l'été 2003, la
municipalité avait l'intention de délivrer le permis de construire, moyennant
qu'une information adéquate soit fournie à la population. Ceci résulte
notamment du procès-verbal de la séance de la municipalité du 6 octobre 2003 et
démontre que l'esthétique et l'intégration du projet ne soulevaient alors aucun
problème particulier aux yeux de la municipalité. L'argument tenant à l'impact
esthétique du projet n'a apparemment été invoqué qu'à partir du moment où la
municipalité a pu mesurer les inquiétudes de la population de L'Auberson au
sujet des effets de l'installation sur la santé, soit à l'issue de la séance
d'information du 28 octobre 2003. Lors de l'audience finale, la municipalité a
certes expliqué que ce revirement était dû à la construction, entre-temps,
d'une autre installation de téléphonie mobile au lieu-dit "Aux
Replans". Elle n'aurait réalisé l'impact esthétique d'une telle
construction qu'à cette occasion. Cet argument n'est toutefois guère
convaincant. L'impact visuel de l'installation résulte en effet suffisamment
clairement des plans remis à l'autorité communale et son appréciation ne
nécessite pas un grand effort d'imagination. D'ailleurs, si l'autorité
municipale nourrissait quelque doute à ce sujet, il lui était loisible d'exiger
du constructeur toute forme de représentation de la construction projetée
qu'elle estimait nécessaire à sa compréhension (notamment pose de gabarits,
maquette, photomontage, etc. ), comme l'art. 88 al. 2 RPE lui en donne la
faculté dans le cadre de la procédure de mise à l'enquête.

                        bb) Le village de
L'Auberson ne fait l'objet d'aucune mesure de protection particulière. La
visite des lieux a permis au tribunal de constater par ailleurs que
l'environnement direct du site litigieux ne présente pas un cachet particulier:
un transformateur prend ainsi place sur la parcelle 1062, située quelques
mètres à l'est du bâtiment communal; au surplus, des pilônes électriques ainsi
que les lampadaires de l'éclairage public érigés aux abords du site forment un
environnement où un mât d'antenne ne constitue pas véritablement un corps
étranger. En outre, les quelques transformations et agrandissements, dont le
bâtiment communal a fait l'objet, ne révèlent guère un souci de respecter son
architecture. La municipalité ne soutient d'ailleurs pas que ce bâtiment
mériterait pour lui-même une protection particulière. Elle s'en tient à
l'impact visuel de l'installation sur le site en général pour les participants
aux manifestations organisées dans la cour du bâtiment communal, ainsi que pour
les promeneurs et les skieurs de fonds. Le tribunal estime cependant que la
configuration des lieux ne contraint pas le visiteur à porter son regard vers
le mât des antennes, comme ce pourrait être le cas sur un versant de colline,
par exemple. L'installation litigieuse ne se trouve pas dans un champ de vision
"obligé", en quelque sorte, ou privilégié, ou encore dans une
perspective particulièrement digne d'intérêt. Dans ce même ordre d'idée, on
constate que les usagers du bâtiment communal et de ses abords ne trouveront le
mât dans leur champ de vision que lorsqu'ils regarderont au-dessus d'eux. La
présence de l'installation n'est en revanche pas de nature à constituer une
gêne lorsqu' ils porteront leur regard sur le paysage environnant. Selon les
opposantes Vollenweider, Reymond et Montanari, l'installation porterait
atteinte à la valeur affective que certains habitants attribuent au bâtiment
communal. Un tel intérêt n'est cependant pas protégé par l'art. 86 LATC, et ne
relève pas, de manière générale, des dispositions légales de droit public
régissant l'aménagement du territoire et les constructions. Le tribunal ne
saurait par conséquent entrer en matière sur cet argument dans le cadre de la
présente procédure. 

                        cc) On relèvera encore
que toute installation de téléphonie mobile doit répondre à des exigences
techniques, notamment quant à sa hauteur, propres à assurer l'efficacité de son
rayonnement et, par conséquent, son utilité concrète. Il peut en outre s'avérer
difficile, voire parfois impossible de dissimuler ce type de constructions.
Partant, ces installations ont toujours un certain impact sur le plan
esthétique et une municipalité qui veut s'y opposer pourra toujours invoquer à
cet effet les dispositions du droit cantonal et communal sur l'esthétique et
l'intégration des constructions. Dans le cas d'espèce, vu notamment l'attitude
adoptée par la municipalité jusqu'à la séance d'information du 28 octobre 2003,
le tribunal se doit de constater que, manifestement, ce sont exclusivement les
craintes exprimées par la population de l'Auberson au sujet des effets des
installations de téléphonie mobile sur la santé des personnes habitant à
proximité, ainsi que sur les enfants fréquentant la salle de gymnastique et le
terrain de basket adjacent, qui ont amené la municipalité à changer d'avis et à
refuser le permis sollicité par la recourante. Force est ainsi de constater que
la municipalité a finalement invoqué des motifs d'esthétique et d'intégration à
l'appui de son refus de délivrer le permis de construire pour des motifs autres
que ceux dont elle aurait dû s'inspirer à cet égard.

                        dd) Ce faisant, la
municipalité a abusé du pouvoir d'appréciation qui lui est conféré, aux termes
des art. 86 LATC et 87 RPE. Sa décision de refuser le permis de construire ne
saurait par conséquent se fonder sur ces dispositions.

3.                     Reste à examiner si,
comme le soutiennent les opposants et, implicitement, l'autorité intimée, la
décision municipale se justifie au motif que les effets de l'installation
litigieuse sur la santé ne seraient pas admissibles. Les opposants soutiennent,
en substance, que les valeurs limites de l'installation fixées par l'Ordonnance
du Conseil fédéral sur les rayonnements non ionisants du 23 décembre 1999
(ORNI) ne sont pas assez sévères. Elles ne prendraient pas suffisamment en
considération les effets non thermiques, désormais révélés, selon eux, par la
documentation versée au dossier. En d'autres termes, les valeurs limites de
l'installation prévues par l'ORNI ne tiendraient pas compte des exigences
découlant du principe de prévention, résultant des art. 1 al. 2 et 11 al. 2 de
la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE).
Pour l'opposant Hug, les valeurs limites de l'installation devraient être
inférieures au seuil à partir duquel les rayonnements deviennent selon lui
nuisibles. Il se fonde en particulier sur une étude néo-zélandaise et préconise
une limitation à 0,04 V/m dans les lieux de séjour momentané et "avoisiner
l'absence totale" dans les lieux à utilisation sensible. Il requiert
du Tribunal administratif l'édiction d'un moratoire interdisant toute nouvelle
implantation d'antenne. 

                        a) La question des
nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être
examinée au regard de la LPE et de ses dispositions d'application. La LPE a
notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou
incommodantes (art. 1er al. 1), provoquées notamment par des rayons (art. 7 al.
1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou
incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs
limites d'immission (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se fonde
l'ORNI. Pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que
les valeurs limites d'immission soient respectées. Il faut encore examiner si
le principe de prévention commande des limitations supplémentaires. Ce principe
postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui
pourraient le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art.
1 al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les
immissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent
l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela
soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de
prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur
lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une
marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long
terme des nuisances sur l'environnement.

                        S'agissant des rayons
non ionisants, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage
(OFEFP) a été confronté aux incertitudes scientifiques concernant les effets de
ces rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport explicatif de
l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif à l'ORNI, le concept suivant a
été finalement retenu pour respecter les exigences de la LPE:

                        - Des valeurs limites
d'immission ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la
Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant
(ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur
des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits
de manière répétée dans le cadre de la recherche expérimentale. Si elles sont
propres à éviter avec certitude certaines atteintes prouvées, elles ne
permettent pas en revanche de respecter les exigences de la LPE, qui postulent
que les valeurs limites d'immission répondent non seulement à l'état de la
science mais aussi à l'état de l'expérience (voir rapport précité de l'OFEFP,
p. 6 et 7).

                        - Une limitation
préventive des émissions a été prévue au moyen des valeurs limites de
l'installation. Celles-ci sont près de dix fois inférieures aux valeurs limites
d'immission, dont elles ont pour but de combler les lacunes évoquées ci-dessus.
Orientées vers l'avenir, les valeurs limites de l'installation tendent à
maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, notamment non
thermiques - qui ne peuvent qu'être présumés ou qui ne sont pas encore
prévisibles - aussi bas que possible. Ces valeurs visent à assurer le respect
de l'art. 11 al. 2 LPE : elles fixent en effet la valeur limite de
l'installation aussi bas que le permettent l'état de la technique et les
conditions d'exploitation, tout en demeurant économiquement supportable. Elles
tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs installations
peuvent se cumuler : il s'agit en pareil cas de s'assurer, par une limitation
suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur
limite d'immission ne soit pas dépassée au cas où plusieurs rayonnements
s'ajoutent les uns aux autres. Si ces valeurs n'ont pas à être respectées
partout, en revanche, elles doivent impérativement l'être dans les lieux à
utilisation sensible, ou LUS (voir rapport précité de l'OFEFP, p. 7 et 8). 

                        b) Dans un arrêt de
principe du 30 août 2000, le Tribunal fédéral a jugé qu'en cas de respect des
valeurs de l'ORNI, et notamment des valeurs limites de l'installation,
l'autorité ne peut pas exiger une limitation supplémentaire des nuisances
produites par une installation de téléphonie mobile (ATF 126 II 399 cons. 3 let.c).
En se référant aux explications figurant dans le rapport explicatif relatif à
l'ORNI, le Tribunal fédéral a considéré que le Conseil fédéral, en édictant
l'ORNI, avait suffisamment pris en considération les effets non thermiques du
rayonnement non ionisant puisqu'il avait fixé des valeurs limites d'émission
préventives destinées à maintenir les effets nuisibles au plus bas niveau
possible, compte tenu des connaissances scientifiques actuelles (cons.3 let.
b). Il a ainsi jugé que la limitation préventive des émissions, au sens de
l'art. 4 et de l'annexe 1 ch.7 de l'ORNI, s'avérait conforme au droit fédéral
et que le Conseil fédéral n'avait pas outrepassé le pouvoir d'appréciation que
lui confère la LPE en édictant ces valeurs limites. Le Tribunal fédéral a
précisé que, lorsqu'on disposerait de nouvelles connaissances fiables et
adéquates permettant de quantifier les effets non thermiques du rayonnement non
ionisant, les valeurs limites d'immission et de l'installation devraient être
revues et adaptées en conséquence (cons. 4 let. c). 

                        La question de la
conformité de l'ORNI à la LPE  au regard du principe de prévention a été
réexaminée ultérieurement par le Tribunal fédéral, notamment dans un arrêt du
24 octobre 2003 (arrêt 1A.251/2002 publié in DEP 2003 p. 823 et suivantes). A
cette occasion, le Tribunal fédéral a précisé sa jurisprudence en indiquant
qu'il appartenait essentiellement au Conseil fédéral, soit pour lui l'OFEFP en
sa qualité d'autorité compétente dans le domaine régi par l'ORNI, de suivre l'évolution
des connaissances techniques et scientifiques en matière de téléphonie mobile,
y compris les expériences faites à l'étranger et que le Conseil fédéral
disposait d'un large pouvoir d'appréciation pour modifier les valeurs limites
de l'ORNI sur cette base. Le Tribunal fédéral a précisé qu'il ne peut pour sa
part intervenir que si les autorités compétentes négligent cette obligation ou
abusent de leur pouvoir d'appréciation, ce qui n'était pas le cas au moment où
l'arrêt a été rendu (fin octobre 2003).

                        c) Le tribunal de
céans est compétent pour constater, le cas échéant,  que les valeurs limites de
l'installation de l'ORNI ne sont plus conformes au principe de prévention
résultant des art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE et que cette ordonnance n'est par
conséquent plus conforme à la loi sur laquelle elle se fonde.  Comme l'a relevé
le Tribunal fédéral dans l'arrêt mentionné ci-dessus, une telle constatation
supposerait que les offices fédéraux compétents ne respectent manifestement pas
leur obligation de suivre l'évolution des connaissances techniques et
scientifiques en matière de téléphonie mobile. Comme cette question a été
réexaminée de manière exhaustive par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 24
octobre 2003, ceci impliquerait au surplus de constater que, depuis cette date,
les connaissances ont évolué de manière telle que l'analyse du Tribunal fédéral
et les conclusions qu'il en a tirées s'avèrent déjà dépassées. Or, l'on
constate que tel n'est manifestement pas le cas, à la lecture des documents produits
par les opposants, puisque les études qui y sont mentionnées sont antérieures à
cette date.

                        A cela s'ajoute que,
contrairement à ce que ces derniers soutiennent, ces documents et études ne
sont pas suffisants, de l'avis du tribunal, pour établir un avis majoritaire de
la communauté scientifique dont il résulterait clairement la démonstration que
les valeurs limites de l'ORNI relatives aux installations de téléphonie mobile
sont désormais insuffisantes. On relève que la communauté scientifique apparaît
pour le moins partagée, puisqu'un document du 16 avril 2003, émanant de
l'agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSEE) et produit
par la recourante, se réfère à un rapport d'un groupe d'experts de 2001 pour
conclure à l'absence d'effets sanitaires dus aux ondes des stations de base
(dites "antennes relais"). Pour sa part, l'étude réalisée par le
département de neurochirurgie de l'Université de Lund, produite par l'opposant
Hug, a porté sur les effets dommageables de l'utilisation prolongée des
téléphones portables sur les cellules du cerveau, et non pas sur les effets du
rayonnement des installations de téléphonie mobile. Le tribunal constate ainsi
que les éléments fournis par les opposants, même si certains tendent à
démontrer une évolution dans les connaissances des effets non thermiques du
rayonnement non ionisant, ne sont pas suffisamment probants pour établir que le
Conseil fédéral abuserait de son pouvoir d'appréciation en refusant, en l'état
des connaissances techniques et scientifiques, de modifier les valeurs limites
de l'ORNI, et notamment les valeurs limites de l'installation. Il s'ensuit que
le moyen tiré du non-respectt du principe de prévention doit être écarté.

                        d) Il n'est contesté
par aucune des parties que l'installation litigieuse respecte par ailleurs les
valeurs limites fixées par l'ORNI et plus particulièrement les valeurs limites
de l'installation. A l'issue de l'audience du 15 mars 2004, le tribunal a
toutefois exigé que l'opérateur fournisse un calcul prévisible du rayonnement
des antennes sur le terrain de basket aménagé sur la parcelle 1011 à
l'extérieur du bâtiment communal. La fiche complémentaire de données
spécifiques au site du 29 mars 2004, fournie par TDC, révèle que l'intensité de
champ électrique prévisible serait de 3,37 V/m à cet endroit. Dès lors que
cette valeur se situe de toute manière en-dessous de la valeur limite de
l'installation de 4 V/m, applicable en l'espèce, la question de savoir si ce
lieu constitue un lieu à utilisation sensible au sens de l'art. 3 al. 3 lettre
b ORNI, ce qui est contesté par la recourante, n'est pas décisive et peut
rester ouverte. 

                        e) Il résulte de ce
qui précède que l'installation litigieuse est conforme à la législation sur la
protection de l'environnement (LPE et ORNI). Partant,  la municipalité ne
saurait refuser le permis de construire en raison du rayonnement émis par cette
installation.   

                        f) En réponse à une
objection soulevée par la municipalité, on relèvera encore que selon la
jurisprudence, en zone à bâtir, il existe en principe un droit à l'autorisation
de construire pour l'implantation d'antennes de téléphonie mobile, pour autant
que l'installation soit conforme à l'affectation de la zone, qu'elle respecte
les exigences du droit cantonal (notamment de la police des constructions) et
celles du droit fédéral (notamment de l'ORNI) (ATF 128 II 378 ss du 24
septembre 2002, DEP 2002, 769, résumé et traduit in RDAF 2003, p. 532; cf. note
critique par Alain Griffel RDAF 2003, p. 533). Selon le Tribunal fédéral, une
pesée globale des intérêts telle que prévue à l'article 24 LAT n'a pas lieu
d'être et, dans cette mesure, il n'est pas nécessaire d'examiner l'existence
d'un besoin ni de rechercher des lieux d'implantation alternatifs (ATF 128 II
précité, cons. 9).

                        Vu ce qui précède,
l'autorité intimée ne saurait justifier sa décision au seul motif que la
recourante ne serait pas entrée en matière au sujet d'un lieu d'implantation
alternatif. Le tribunal relèvera d'ailleurs que le site alternatif, examiné
lors de l'audience, est situé dans un vallon et qu'il n'apparaît pas adéquat
sur le plan technique.

4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision
municipale annulée, la municipalité étant invitée à délivrer le permis de
construire. La recourante obtenant gain de cause, elle a droit à des dépens,
dès lors qu'elle s'est fait assister d'un avocat. Les dépens de la recourante,
ainsi que les frais de la cause, seront mis pour moitié à la charge de la
municipalité et pour moitié à la charge des opposants. 

 

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I.                      Le recours est
admis.

II.                     La décision de
la Municipalité de Sainte-Croix du 10 décembre 2003 est annulée.

III.                     Le dossier
est renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.

IV.                    Les frais de la
présente procédure sont fixés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs. Ils sont
mis à la charge de la Commune de Ste-Croix à concurrence de 1'250 (mille deux
cent cinquante) francs et à la charge des opposants, pris conjointement et
solidairement, à concurrence de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs.

V.                     La Commune de Ste-Croix
versera la somme de 1'000 (mille) francs à TDC Switzerland SA (Sunrise) à titre
de dépens.

VI.                    Les opposants
verseront, conjointement et solidairement, la somme de 1'000 (mille) francs à
TDC Switzerland SA (Sunrise), à titre de dépens.

Lausanne, le 10 mai 2004

Le président:                                                                                             Le
greffier:

                                                                                                                  

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)