# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0658e69c-c2dc-5ca3-9f90-5718697982ae
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-08-30
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour de droit public 30.08.2023 CDP.2022.382 (INT.2023.519)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_012_CDP-2022-382_2023-08-30.html

## Full Text

A.                           
Par
acte notarié du 22 juin 2022, portant vente immobilière avec exécution
différée, B.________SA, à Neuchâtel, déclare vendre et transférer à A.________SA,
le bien-fonds no 15228 du cadastre de Neuchâtel pour le prix de 7'500'000
francs. Le transfert de ce bien-fonds étant soumis à la loi sur la protection
des biens culturels du 27 mars 1995 (mention 2336 au registre foncier :
Monuments et Sites, au profit de l’Etat de Neuchâtel [ci-après : l’Etat]), les
parties ont été rendues attentives à l’existence du droit de préemption légal
grevant l’immeuble vendu, en faveur de l’Etat, respectivement de la Commune de
Neuchâtel (ci-après : la commune) si l’Etat ne l’exerce pas. Tandis que l’Etat
a renoncé à user de son droit (courrier du 06.09.2022), la commune n’a pas
écarté la possibilité de l’exercer. Avisée de l’intérêt de la commune, A.________SA
a sollicité un entretien avec la conseillère communale en charge du service de
l’urbanisme afin de lui exposer son important projet de développement dépendant
de l’acquisition de cet immeuble (courrier du 26.10.2022); cette entrevue a eu
lieu le 23 novembre 2022. Précédemment, par acte du 21 novembre 2022, la
commune avait déclaré exercer son droit de préemption légal à l’occasion de la
vente par B.________SA du bien-fonds no 15228, ce dont la conseillère communale
n’a pas fait part à l’acquéreur lors de leur entretien. Munie de l’autorisation
du Conseil d’Etat (arrêté du 30.11.2022) à exercer son droit de préemption
légal aux conditions prévues dans l’acte de vente, la commune a transmis au
notaire ayant instrumenté la vente la déclaration d’exercice du 21 novembre
2022 en l’invitant à déposer la réquisition ad hoc au registre foncier
(courrier recommandé du 30.11.2022). Ce transfert immobilier a été publié dans
la Feuille officielle (FO) du 16 décembre 2022.

B.                           
A.________SA
saisit la Cour de droit public du Tribunal cantonal d’un recours contre la
déclaration d’exercice du droit de préemption du 21 novembre 2022, en concluant,
principalement, à sa nullité, voire à son annulation et à ce qu’il soit
constaté que le droit de préemption n’a pas été exercé par la commune et,
subsidiairement, à ce qu’il soit constaté que les conditions d’exercice du
droit de préemption ne sont pas remplies. En tout état de cause et partant, elle
demande à ce qu’il soit ordonné au conservateur du registre foncier de procéder
à la radiation du transfert de propriété de l’immeuble n°15228 du cadastre de
Neuchâtel publié dans la Feuille officielle du 16 décembre 2022 et de procéder
à l’inscription du transfert de propriété du bien-fonds en sa faveur, sous suite
de frais et dépens. En premier lieu, la recourante fait valoir que l’exercice
du droit de préemption légal revêt les attributs de la décision administrative,
que la déclaration d’exercice par l’intimée de son droit de préemption ne
remplit pas les exigences légales, qu’elle ne contient pas le mot
"décision" ou le verbe "décider", qu’elle n’est pas motivée
et que les voies de droit ne sont pas indiquées, que, partant, faute pour
l’intimée d’avoir respecté les conditions de forme prescrites dans le délai
légal pour exercer son droit de préemption, sa déclaration du 21 novembre 2022
ne peut pas acquérir force exécutoire et sa répétition n’est plus possible, le
délai étant échu. En second lieu, la recourante se prévaut d’une violation de
son droit d’être entendue compte tenu que, préalablement à l’exercice du droit
de préemption, l’intimée ne l’a pas informée des motifs dictant celui-ci et ne
lui a pas donné l’occasion de se déterminer. Enfin, elle allègue, d’une part,
que l’exercice du droit de préemption ne respecte pas le but qui lui est
assigné par la loi sur laquelle il repose, à savoir la sauvegarde du patrimoine
culturel cantonal, mais poursuit un but financier que cette loi ne protège pas
et, d’autre part, que l’immeuble faisant déjà l’objet de mesures de protection
son acquisition par la commune à cette seule fin serait disproportionnée étant
donné que l’exercice du droit de préemption légal doit rester une ultima
ratio.

C.                           
Dans
ses observations, l’intimée conclut, sous suite de frais, principalement, à
l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet et, très
subsidiairement, au renvoi de la cause à la Ville de Neuchâtel dans le sens des
considérants. En bref, elle considère que la loi n.xige pas que la déclaration
d’exercice du droit de préemption prenne la forme d’une décision susceptible
d’être contestée, si bien que sa déclaration du 21 novembre 2022 doit être
qualifiée de simple détermination. Elle retient par ailleurs que le droit
d’être entendu de la recourante a été respecté puisqu’elle a pu faire valoir sa
position lors de l’entrevue du 23 novembre 2022, date à laquelle la déclaration
d’exercice n’avait pas encore été notifiée au notaire. Elle ne voit pas en quoi
elle n’aurait pas respecté l’intérêt public puisque l’immeuble en question est
protégé conformément à la loi sur la sauvegarde du patrimoine culturel
(ci-après : LSPC) et que son intervention n’a pas à être justifiée. Quant au
principe de la proportionnalité, elle relève que l’acquisition de l’immeuble
est la mesure la plus optimale pour assurer la sauvegarde du patrimoine
culturel cantonal.

D.                           
Les
arguments des parties développés à l’occasion d’un second tour d’écritures seront
repris en tant que besoin dans les considérants en droit.

C
O N S I D E R A N T

en
droit

1.                           
a)
En droit public, la notion de "décision" au sens large vise
habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à
produire un certain effet juridique ou à constater l'existence ou l'inexistence
d'un droit ou d'une obligation; au sens étroit, c'est un acte qui, tout en
répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel et concret (ATF 135 II 328 cons. 2.1, 106
Ia 65 cons. 3). Selon l’article 3 al. 1 LPJA, est
considérée comme une décision au sens de la présente loi toute mesure prise par
les autorités dans des cas d’espèce, fondée sur le droit public fédéral,
cantonal ou communal ayant pour objet : de créer, de modifier ou d’annuler des
droits ou des obligations (let. a); de constater l’existence, l’inexistence ou
l’étendue de droits ou d’obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer
irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits ou des obligations (let. c).

b) En matière
de droit de préemption légal – dont il n’est pas contesté qu’il constitue un
instrument du droit public – doctrine et jurisprudence (Défago Gaudin,
Les droits de préemption et d’emption des collectivités publiques, p. 95-96;
ATF 114 Ia 14 cons. 1; arrêt du TF du 19.04.2005
[1P.639/2004]
cons. 1) s’accordent pour qualifier l’exercice par la collectivité publique de
son droit de préemption de décision administrative. Quoi qu’en pense l’intimée,
il s’agit bien d’une mesure individuelle et concrète fondée sur le droit public
qui a un effet sur les droits et obligations tant du propriétaire que de
l’acquéreur, qui sont tous les deux atteints dans leurs droits fondamentaux. En
ce qui concerne ce dernier, l’atteinte à son droit de propriété est grave
puisqu’il se voit privé de la possibilité d’acquérir lorsque la collectivité
publique exerce son droit de préemption. L’absence à l’article 34 al. 1 LSPC du terme
"décision" au profit du terme "détermination", n’y change
rien. Le fait que la commune doive se "déterminer", plutôt que
"décider" dans un délai de trois mois à dater du jour où elle a eu
connaissance de l'aliénation ne signifie pas encore que cette "détermination"
n’aurait pas les attributs d’une décision susceptible d’être attaquée. A noter
que le canton de Neuchâtel connaît un droit de préemption légal de la commune
ou de l’Etat en matière d’aménagement du territoire, qui prend fin si ceux-ci
n’ont pas "décidé" d’en faire usage dans un délai de 60 jours dès la
connaissance de l’aliénation (art. 47c LCAT [secteur stratégique]
et 51 LCAT [zones d’utilité
publique]; ou encore un droit de préemption de l’Etat et de la commune dans les
zones d’extraction de matériaux, qui prend fin si ceux-ci n’ont pas "décidé"
d’en faire usage dans un délai de 30 jours à partir de la connaissance de
l’aliénation (art. 13 de la loi sur l’extraction de matériaux [LEM]). A cet égard, l’article
6 du règlement d’exécution de la LEM (RELEM) précise que l’exercice
de ce droit doit revêtir la forme d’une décision susceptible de recours. Si les
conditions de mise en œuvre de ces différents droits de préemption légaux
varient d’une loi à l’autre, notamment en ce qui concerne le délai dans lequel
ils doivent être exercés, on ne saurait toutefois suivre le raisonnement de
l’intimée, qui conduirait à exclure l’accès au juge dans le cas du droit de
préemption fondé sur la LSPC au seul motif que le
législateur n’aurait pas adopté le terme adéquat.

C’est oublier en outre
que l’article 29a Cst. féd., en vigueur depuis le 1er janvier 2007, donne à
toute personne le droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité
judiciaire. Cette norme a étendu le contrôle judiciaire à toutes les matières,
y compris aux actes de l'administration, en établissant une garantie générale
de l'accès au juge. L'objectif était de généraliser la voie du recours à un
juge dans les domaines où un tel recours n'existait pas. La garantie d'accès au
juge a été concrétisée par l'article 86 al. 2 LTF qui a imposé aux cantons
d'instituer des tribunaux supérieurs statuant comme autorité précédant
immédiatement le Tribunal fédéral. En vertu de l'article 130 al. 3 LTF, les
cantons disposaient d'un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de
cette loi, le 1er janvier 2007, pour adapter les dispositions d'exécution
relatives notamment à l'organisation des autorités précédentes au sens de
l'article 86 al. 2 et 3 LTF. Passé ce délai, l'article 86 al. 2 et 3 LTF est directement
applicable (ATF 136 I 42 cons.1.4, 135 II 94 cons. 3.2; arrêt de la
CDP du 07.11.2012
[2012.218]
cons. 1).

Il suit de ce qui précède que l'absence à l’article 34
LSPC du terme
"décision" n’est pas déterminante, l’exercice du droit de préemption
de la commune fondée sur cette disposition devant pouvoir être contesté devant
un tribunal statuant en dernière instance cantonale, soit en l'occurrence la
Cour de droit public du Tribunal cantonal (art. 53 LSPC et 30 al. 1 LPJA).

Interjeté au
surplus dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                           
a)
Conformément à l'article 4 al. 1 LPJA, la décision
n'acquiert force exécutoire qu'aux conditions cumulatives suivantes : elle doit
être rendue en la forme écrite et comporter le mot "décision" ou le
verbe "décider" (let. a); elle doit avoir été notifiée à l'administré
(let. b); elle doit indiquer l'autorité auprès de laquelle un recours peut être
déposé, la forme du recours et le délai pour son dépôt (let. c); à moins
qu'elle ne fasse intégralement droit aux conclusions des parties, elle doit
être motivée (let. d).

L'obligation de
faire figurer dans l'acte le mot "décision" ou le verbe
"décider" ne doit pas être considérée comme une règle de droit
impératif, dont la violation pourrait entraîner, à elle seule, la nullité ou
l'annulabilité de la décision. Cependant, l'absence de cette indication peut
conduire à la restitution du délai de recours, qui se justifie lorsque le
destinataire a pu être trompé, au vu du contenu de l'acte dans son ensemble, en
ce qui concerne le caractère décisionnel de celui-ci. Un motif d'annulation
(mais non de nullité) pourrait toutefois se concevoir si cette irrégularité
s'accompagne d'un autre vice en principe réparable, par exemple un défaut de
motivation, avec la conséquence que la décision ne présenterait plus la clarté
nécessaire. Davantage que l'utilisation du terme décision ou décider, c'est
l'existence d'un dispositif qui se révèle essentielle. Le dispositif étant
l'expression même de la manifestation de volonté de l'autorité d'exercer un
effet sur un rapport juridique déterminé, son absence totale priverait la
décision de sa substance, de sa raison d'être. Par définition, une décision
comporte donc toujours un dispositif, lequel peut se résumer en peu de mots à
condition néanmoins d'indiquer de manière claire et compréhensible ce qui a été
décidé. Enfin, une décision qui n'indique pas les voies de recours n'est pas
nulle mais, quoique imparfaite, en principe valable. En revanche le vice ne
doit entraîner aucun préjudice pour les parties. Cela signifie que le recourant
ne doit pas être pénalisé sur le plan de la recevabilité de son recours si le
vice l'a induit en erreur (arrêt de la CDP du 06.12.2019
[2019.222]
cons. 3a confirmé par arrêt du TF du 15.07.2020
[2C_86/2020]).

b) En l’espèce,
l’acte du 21 novembre 2022, par lequel la commune a déclaré exercer son droit
de préemption légal à l’occasion de la vente par B.________SA du bien-fonds no
15228 du cadastre de Neuchâtel à A.________SA, ne comporte ni le mot
"décision" ou le verbe "décider" ni l'indication des voies
de recours et, au surplus, il n’est pas motivé. Certes, ce qui a été décidé par
la commune est aisément compréhensible et la recourante n’a pas été induite en
erreur par les irrégularités formelles entachant cette décision, puisqu’elle a
recouru à son encontre dans le délai légal et devant la bonne autorité. Il n’en
demeure pas moins que l’absence de motivation de la décision attaquée ne permet
pas à la Cour de céans d’exercer son contrôle, en particulier quant à la
conformité de l’exercice du droit de préemption à l’intérêt public et au
principe de la proportionnalité. On ne saurait par ailleurs considérer que
cette irrégularité a été réparée dans la procédure de recours par le dépôt des
observations de l’intimée, pouvant valoir motivation de sa décision, au sujet
desquelles la recourante a pu se déterminer. Car, non seulement les
collectivités publiques disposent d’un large pouvoir d’appréciation quant au
choix d’exercer ou non leur droit de préemption, mais surtout l’exercice ou non
de celui-ci comporte une forte part d’opportunité (Défago Gaudin, op.
cit., p. 97; Tanquerel, Le droit de préemption légal des collectivités
publiques, in La maîtrise publique du sol : expropriation formelle et
matérielle, préemption, contrôle du prix, 2009, p. 168-169). Or, la violation
du droit d’être entendu – lequel, consacré à l'article 29 al. 2 Cst. féd., implique
pour l’autorité le devoir de motiver sa décision – ne peut être guérie devant
l’autorité de recours, qui ne dispose pas, dans ce domaine, d’un pouvoir
d’examen étendu à l’opportunité (art. 33 let. d LPJA).

c) La décision
doit ainsi être annulée et la cause renvoyée à l’intimée pour qu’elle
régularise son acte dans le respect des droits procéduraux de la recourante,
lesquels comprennent également le droit d’être entendu avant que la décision
(motivée) ne soit rendue (Tanquerel, op. cit., p. 160). L’intéressée
doit en effet pouvoir se déterminer en connaissant les motifs de la commune qui
entend préempter (ATF 114 Ia 14 cons. 2b). A
cet égard, on ne peut pas suivre l’intimée qui soutient que le droit d’être
entendu a été respecté puisqu’une séance a eu lieu le 23 novembre 2022, soit
préalablement à la notification au notaire, le 30 novembre 2022, de la
déclaration d’exercice de son droit de préemption. Outre que cet entretien n’a
fait l’objet d’aucun procès-verbal et que les parties ne s’accordent pas sur
les propos tenus à cette occasion, ce "droit d’être entendu" a quoi
qu’il en soit eu lieu après que la commune a acté, le 21 novembre 2022, sa
déclaration d’exercice de son droit de préemption; peu importe à cet égard que
la notification de cette décision soit intervenue postérieurement à cette
entrevue.

3.                           
a)
Le recours doit ainsi être admis, la décision du 21 novembre 2022 annulée et la
cause renvoyée à l’intimée au sens de ce qui précède. On précisera que cette
annulation n’a pas pour effet de rendre caduque la volonté de la commune d’exercer
son droit de préemption, qu’elle a manifestée dans le délai légal (cf. ATF 114 Ia 14 cons. 3). En
revanche, faute de décision exécutoire, celle-ci n’est au bénéfice d’aucun
titre juridique fondant le transfert de propriété qu’elle a requis le 30
novembre 2022 et auquel il a été procédé au mois de décembre 2022, de sorte
qu’il se justifie d’ordonner la radiation de l’inscription de ce transfert au
registre foncier.

b) Vu le sort de la
cause, il est statué sans frais, les autorités communales n’en payant pas (art
47 al. 2 LPJA). Obtenant gain de
cause, la recourante, représentée par un mandataire professionnel, a droit à
une allocation de dépens (art. 48 LPJA), dont le
montant doit être défini dans les limites prévues par la LTFrais, soit en
particulier en fonction du temps nécessaire à la cause, de sa nature, de son
importance, de sa difficulté, du résultat obtenu ainsi que de la responsabilité
encourue par le représentant (art. 58 al. 2 LTFrais par renvoi de
l’art. 67 LTFrais). Le
mandataire de la recourante n'ayant pas déposé un état des honoraires et des
frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 64 al. 2 LTFrais par renvoi de
l’art. 67 LTFrais). Tout bien
considéré, l'activité déployée par ce mandataire devant la Cour de céans peut
être évaluée à quelque 15 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la
Cour de céans de l'ordre de 280 francs l'heure, des débours à raison de 10 %
des honoraires par renvoi de l’article 67 LTFrais (art. 63 LTFrais) et de la TVA
au taux de 7,7 %, l'indemnité de dépens doit être fixée à 4'975.75 francs, débours
et TVA compris.

Par ces motifs,

la Cour de droit public

1.    Admet le
recours.

2.    Annule la
décision de l’intimée du 21 novembre 2022 et lui renvoie la cause au sens des
considérants.

3.    Ordonne au
conservateur du registre foncier d’opérer la radiation de l’inscription du
transfert de propriété du bien-fonds n°15228 du cadastre de Neuchâtel en faveur
de la Commune de Neuchâtel, publié à la FO n°50 du 16 décembre 2022.

4.    Statue sans
frais.

5.    Ordonne la
restitution à la recourante de son avance de frais.

6.    Alloue à la
recourante une indemnité de dépens de 4'975.75 francs à la charge de l’intimée.

Neuchâtel, le 30 août 2023