# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 81b0f960-06a1-5600-91a0-8d38c2c040c3
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-05-05
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 05.05.1995 90.1994.362
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-362_1995-05-05.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00362

  	
  Lugano

  5 maggio 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  Composta dei giudici:

  	
  Efrem Beretta,
  presidente, Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna

   

  

 

	
  Segretario:

  	
  Fiorenzo Gianinazzi

  

 

Visti i ricorsi:

	
   

  	
  contro

   

  
	
   

  	
   

  	 

 

	
   

  	
   la risoluzione 22 dicembre 1993 n. 11223 del
  Consiglio di Stato,  

   che approva alcune varianti del PR del comune di ____________,

  

 

                                         

 

 

 

                                         visto

                                         

                                         la
risposta 8 aprile 1994 del Comune di ____________,

                                         la
risposta 20 luglio 1994 del Consiglio di ____________,

                                         la
replica 30 agosto 1994 di ____________,____________,

                                         la
replica 30 agosto 1994 della ____________,fu
____________,

                                         la
replica 30 agosto 1994 di ____________,e ____________,

                                         la
duplica 9 settembre 1994 del comune di __________

 

                                         il
sopralluogo del 12 ottobre 1994

 

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   Il PR del comune di ____________,è entrato in vigore nel 1977.

                                         Seguirono alcune
varianti, le ultime approvate dal Consiglio di Stato nel 1987. Quello stesso
anno il municipio affidò ai pianificatori il mandato per l’elaborazione del
nuovo PR. Difronte al prolungarsi dei lavori, propose con messaggio municipale
n. 1799 del 12 novembre 1990 una nuova serie di varianti del vigente PR. Il
consiglio comunale le adottò il 19 giugno 1991. 

 

                                   b.   La variante n. 10 rivede la perimetrazione
dei quartieri di ____________,____________,____________,via ____________,e via ____________,e introduce nelle NAPR un nuovo art.
19bis per disciplinare gli interventi in quei settori. A mente dell’esecutivo
comunale, essi “rivestono un’importanza rilevante quale tipica
urbanizzazione di comparti risalenti all’inizio secolo. In mancanza di
un’apposita normativa “si rischia di annullare i criteri di unitarietà che
oggi (li) contraddistinguono... Si è quindi ritenuto indispensabile e urgente
elaborare un testo di una norma transitoria da inserire nelle norme di PR,
valida fino all’entrata in vigore del nuovo PR ...” (MM cit.).

                                         Questo il testo dell’art.
19bis NAPR:

 

                                         "  Zone:

                                                                                

                                                                                1. Nelle
zone di S. ____________,____________,                                                           ___,
____________, (vedi limiti piani allegati)                                               sono
protetti i valori ambientali esistenti e                                                                                     quegli
elementi caratteristici ritenuti                                                                                                                          indispensabili
per la salvaguardia e la                                                                                                                          ricostruzione
dell'unitarietà qualitativa e per                                                                               l'utilizzo
degli spazi costruiti e di quelli                                                                           arredati
a verde.

                                                                                

 

                                                                                2. Nelle
zone citate, in caso di riattazione,                                                                         trasformazione
o nuove costruzioni, almeno                                     il 70% della
superficie utile lorda dello                                                                                        stabile
deve essere destinata all'abitazione.

 

                                                                                3. Vige
l'obbligo del mantenimento o della                                                                         nuova
costruzione degli elementi delimitanti                                      lo
spazio pubblico (muri, inferiate, cancelli,                                              ecc.).

 

                                                                                4. Per
ogni proprietà potrà essere concesso                                                                    solamente
un accesso pedonale e uno                                                         veicolare
nel rispetto dell'obiettivo citato                                                                                      (larghezza
massima ml 3.00 per veicolari,                                                                      ml
1.80 per pedonale; non abbinabili). Per                                                                    casi
eccezionali (calibro stradale limitato) il                                       Municipio
potrà derogare alla larghezza                                                                                    massima
dell'accesso veicolare.

 

                                                                                5. Il
20 % dell'intera superficie catastale di                                                                        ogni
mappale dovrà essere destinato a                                                         giardino
e ciò prevalentemente sulle fasce                                                                                   verso
la pubblica via.

                                                                                    Le
pavimentazioni, edificio escluso,                                                                              potranno
essere pari al massima al 30 %                                                     della
superficie da sistemare.

 

                                                                                6. I
parametri edificatori rimangono invariati.

 

                                                                                7. Non
sono autorizzate costruzioni                                                                                   accessorie:
non sono pertanto applicabili                                                      l'art.
27 cpv. 4 e l'art. 28 cpv. 4."

 

                                   c.   I ricorrenti citati in ingresso, proprietari di fondi nella zona ____________,           

                                         ____________,insorgono presso il Consiglio di
Stato, contestando per vari motivi d’ordine e di merito la variante n. 10 e la
modifica delle NAPR. 

 

                                  d.   Nella risoluzione del 22
dicembre 1993 il Consiglio di Stato stralcia d’ufficio dal capoverso 2 dell’art.
19bis NAPR il caso della “riattazione”. Approva per il resto variante e norma,
ma con le puntualizzazioni, qui di seguito riprodotte, di cui il comune dovrà  tener
conto:

                                         

                                         “-
si sottolinea che l’art. 19bis delle NAPR è valido transitoriamente e  

                                         cautelativamente
fino all’entrata in vigore del nuovo PR 

                                         -
per l’approvazione della revisione generale del PR non si potrà comunque
mantenere la norma come qui approvata senza un’approfondita relazione che
evidenzi in maniera chiara e inequivocabile:- 

                                         -
l’evoluzione del mercato (es. stato nel 1970, nel 1980, nel 1990) volto a
dimostrare l’urgenza e i problemi:

                                       -
la particolarità e le differenze ad esempio del ____________,

                                         -
la motivazione della scelta dei perimetri delle zone presentate.

                                         E’
richiesta inoltre l’introduzione di un’indagine tendente a valutare      i           contenuti
abitativi effettivi per ognuno dei quartieri colpiti dai                                         provvedimenti
dell’art. 19bis  col fine di precisare, se                   del caso,                         interventi
differenziati e di differente pressione nei quattro casi per                                          ottenere
i principi sopra descritti in maniera più giudiziosa e    rispettosa.” 

                                         

                                         Il
comune dovrà effettuare un controllo e una verifica particolari    per la quota
abitativa del 70%, tenuto conto che per edifici a due                                o
tre piani essa corrisponderebbe praticamente al 100%   rendendo la norma
inapplicabile. 

                                         Nel
dispositivo è stabilito:

 

                                         "  1.    Sono
approvate come alle considerazioni particolari le                                                                              varianti
del Piano regolatore comunale di ____________,così                                                                             come
elencato al capitolo 2.

 

                                            1.1  .......
omissis

 

                                            1.2. Variante
da sottoporre al legislativo comunale:

                                                   art.
19 bis delle NAPR (variante 10):

                                                   per
mantenere valida questa norma (qui approvata in                                                                                forma
transatoria) anche nel nuovo PR bisognerà                                                                                    effettuare,
entro 1 anno, uno studio che tenga conto delle                                                                        richieste
citate nelle considerazioni particolari.

 

                                            1.3  Variante
modificata d'ufficio:

                                                   art.
19 bis cpv. 2 delle NAPR (variante 10):

                                                   il
caso della riattazione è stralciato

 

                                            2.    I
ricorsi sono evasi ai sensi dei considerandi che si                                                                                   richiamano
integralmente.

 

                                            3.    Il
Municipio provvederà alla valutazione e all'adozione                                                                               delle
norme (pto. 1.2), e trasmetterà poi al CdS, nel                                                                                 termine
di 90 giorni dalla scadenza del periodo di                                                                          pubblicazione,
i ricorsi contro gli atti pubblicati,                                                                                          accompagnati
dalle sue osservazioni ai sensi dell'art. 36                                                                         LALPT.

 

                                            4.    Il
Comune di ____________,provvederà immediatamente alla                                                                     pubblicazione
(pto. 1.3), dando facoltà di ricorso al                                                                                Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT)."  

                                         

                                   e.   I ricorrenti contestano la
decisione governativa e ne chiedono l’annullamento.

                                         La modifica
interviene mentre è imminente l’adozione del nuovo PR; bastano in queste
circostanze i provvedimenti sospensivi previsti specificamente dalla legge a
salvaguardia della pianificazione, senza ricorrere alla soluzione, priva di
base legale e comunque in casu eccessiva, non coperta quindi dall’ interesse
pubblico e fuori proporzione, di una normativa provvisoria.

                                         Mancano
i presupposti dell’art. 41 LALPT e 21 LPT per    modificare il PR vigente. La
certezza del diritto non può essere                sacrificata alle esigenze di
flessibilità della pianificazione se non                                  lo
richiede un notevole mutamento delle circostanze che in           concreto non
si è prodotto. D’altra parte sono stati omessi           adempimenti
fondamentali : manca il rapporto di pianificazione                 richiesto dall’art.
41 LALPT (cui rimandano gli art. 26 e 27            LALPT); non si sono
determinati i gradi di sensibilità al rumore                                        violando
l’art. 43 OIF.

                                         Nel
merito è soprattutto criticata la quota abitativa del 70%,          ritenuta
gravemente lesiva della proprietà privata, senz’essere         sorretta da un
sufficiente interesse pubblico e del tutto                                          sproporzionata.
Il quartiere ha oramai irreversibilmente perso il   carattere prevalentemente
residenziale che la normativa vuole                               tardivamente
e vanamente ripristinare. Ciò crea inammissibili                     disparità
di trattamento. D’altronde questa situazione è stata                                          largamente
determinata dall’azione o inazione dell’autorità           comunale che quindi
agisce “contra factum proprium” e viola il                                        principio
della buona fede. 

 

                                    f.   Il comune e il Consiglio di Stato controbattono le censure ricorsuali
chiedendo  il rigetto delle impugnative. E’ ribadita la legittimità e necessità
di una norma transitoria, valida fino all’entrata in vigore del nuovo PR, che
consenta di disciplinare gli interventi edilizi in un comparto il cui interesse
architettonico e urbanistico merita e richiede un’immediata tutela, non offerta
dal vigente PR. 

 

                                   g.   Nel sopralluogo in contraddittorio del 12 ottobre 1994 le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando a presentare
conclusioni, rispettivamente al dibattimento finale. 

 

in
diritto

 

                                   1.   La competenza di questo tribunale è data dall’art. 26quater lett. D
LOG, introdotto con la Legge concernente l’istituzione del Tribunale della
pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

                                         I
ricorrenti, insorgenti in questa sede per gli stessi motivi addotti  nella 
precedente, sono legittimati a ricorrere giusta l’art. 38 cpv.  4 lett. b
LALPT.

                                         Interposti
nel termine di cui all’art. 38 cpv. 1 LALPT e dunque       tempestivi, i
ricorsi sono ricevibili in ordine.

 

                                   2.   Premettiamo che la variante in
contestazione comprende sia la perimetrazione del quartiere ____________,sia la sua regolamentazione
attraverso il nuovo art. 19bis NAPR. 

                                         Contestato
è in primo luogo il carattere provvisorio della   soluzione pianificatoria.
Alcuni ricorrenti si dolgono che le sia                 stato conferito
abusivamente dal Consiglio di Stato, in sede di                                     approvazione,
forzando l’intenzione del legislatore comunale.       L’assunto è infondato.
Bandisce ogni dubbio al riguardo la                                          dichiarazione
del Sindaco nella seduta del Consiglio comunale                           del
19 giugno 1991: “... questa variante, come quella relativa ai                       modi
di calcolo dei posteggi, sono ritenute indispensabili e        proprio da
proporre nella forma transitoria senza quindi                  attendere la
messa in vigore del PR riveduto in quanto a quel                                 momento
la situazione potrebbe già forse essere in parte           rientrata a seguito
dell’andamento del mercato immobiliare. In    ogni caso, al momento che queste
varianti sono state elaborate,                       non solo v’era il rischio
ma v’erano prove tangibili che i quartieri           abitativi più pregiati
della Città potessero essere presi di mira per                            trasformazioni
da abitazioni in uffici o comunque in altri contenuti.                            Quindi,
proprio per evitare lo snaturamento e rendere                                          inapplicabili
gli indirizzi generali della revisione del PR            (rilievo ns.), si
è ritenuto indispensabile proporre queste varianti”                                     (Verbale
delle sedute del consiglio comunale, pag. 101-102).                                    Trova
così conferma la precisazione contenuta nel Messaggio                     municipale
n. ____________,del 12 novembre 1990: “Si
è quindi ritenuto                                          indispensabile e
urgente elaborare un testo di una norma          transitoria da inserire nelle
norme di PR, valida fino all’entrata in                                vigore
del nuovo PR, per evitare interventi contrari allo spirito di                          salvaguardia
di valori ambientali che si vogliono tutelare.” Che                                 tali
fossero gli intenti e la funzione dell’art. 19bis NAPR      sottolineò quindi
con lapidare sinteticità la Commissione PR             nella sua relazione sul
Messaggio municipale: “Trattasi di                                          norme
proposte cautelativamente e transitoriamente fino     all’entrata in vigore del
nuovo PR, per poter salvaguardare i                                  valori urbanistici-ambientali
tipici di questi quartieri.”      Queste norme, osserva la Commissione,
sono “abbastanza         restrittive, ma lo si è voluto appositamente per
cercare di              ricuperare la media dei contenuti abitazione-amministrazione
nel     quartiere. Esse possono essere ridiscusse ed eventualmente   modificate
nell’ambito della revisione del nuovo PR.        L’accettazione della presente
proposta permette di avere un                                          momento
di riflessione onde poter verificare la situazione senza           che nel
frattempo si abbia a perdere l’immagine del quartiere                            abitativo
come era all’origine.” Non si può essere più chiari.

                                         Soluzione
transitoria, dunque, a carattere provvisionale. La          soluzione
definitiva è affidata alla revisione del PR; nella sua          attesa si
adotta la variante in esame. La quale anticipa nelle                                          grandi
linee i contenuti della soluzione in fieri.

 

                                   3.   I ricorrenti contestano la
legittimità del provvedimento, in primo luogo per  carenza di base legale.

                                         Rammentiamo
in proposito che la giurisprudenza ha avuto più     volte l’occasione di
dichiarare non arbitraria l’adozione di misure   positive transitorie,
modificanti “ in via legislativa l’ordinamento in            vigore per
introdurvi disposizioni transitorie atte a salvaguardare          l’avvenire”
(DTF 100 Ia 151).  

                                         Si
è però sempre trattato di disposizioni di natura conservativa,  come la
transitoria limitazione da tre a due dei piani edificabili      (DTF 89 I
481/82) o l’obbligo di demolizione eventuale, gravante                          la
licenza edilizia -Beseitigungsrevers- a salvaguardia di una       futura linea
di arretramento (DTF 99 Ia 485 consid. 3). Simili                                          provvedimenti
conferiscono unicamente effetto anticipato                               negativo
al diritto in fieri (ad es. la variante del PR stabilirà                                          definitivamente
il numero dei piani; la definizione della linea di     arretramento dirà se la
demolizione è necessaria). 

                                         Proscritto
è invece in linea di principio il conferimento di un          effetto
anticipato positivo al diritto in formazione (cfr. DTF 100 Ia                                         157
seg.). 

                                         Solo
motivi particolarmente gravi possono eccezionalmente        giustificarlo, ad
es. in presenza di interessi pubblici di capitale       importanza che non
tollerano differimenti. Così, segnatamente,               quando, in
applicazione dell’art. 36 cpv. 2 LPT, i cantoni sono      chiamati ad assumere
disposizioni provvisorie positive in   adempimento del mandato loro affidato da
specifiche leggi                                          federali, quali la
legge sulla protezione delle acque o sulla            protezione dell’ambiente.
Tali provvedimenti devono essere                                      finalizzati
al conseguimento di un interesse pubblico attuale ed                               essere
sorretti da una concreta volontà pianificatoria (DTF 117                                  Ia
361). Non devono ad ogni buon conto né anticipare né  sostituire la futura
pianificazione ordinaria, eludendo la                  procedura prevista dalla
legge (DTF 114 Ib 185 in re ____________,

 

                                   4.   Nel caso presente abbiamo un PR impotente a garantire la conservazione
di beni ambientali giudicati meritevoli di tutela dal Comune. La tematica è
allo studio nel quadro di una generale revisione del piano. Nel frattempo
l’oggetto da salvaguardare può subire irreversibili compromissioni: urge agire.
Nell’attesa che il nuovo PR giunga a termine, il comune ne anticipa i contenuti
adottando una variante che modifica materialmente il diritto vigente, ma, nelle
intenzioni del comune, solo a titolo provvisionale, per coprire
provvisoriamente la lacuna pianificatoria. 

                                         Ciò
dovrebbe giustificare agli occhi del comune la mancanza di  uno studio più
approfondito e quindi del rapporto di                 pianificazione. La
soluzione è dettata dall’urgenza ed è                                          destinata
ad essere tosto sostituita da quella definitiva del PR     revisionato.

                                         Se
gli intenti sono comprensibili e di per sé lodevoli (il comune    non può
starsene con le mani in mano ad aspettare che la            situazione sia
irrimediabilmente compromessa, DTF 89 I 481), il                             procedimento
non può trovare adesione. Non sono ovviamente   dati i motivi di estrema
urgenza, di capitale interesse pubblico,                                      legittimanti
l’applicazione dell’art. 36 cpv. 2 LPT. Da parte sua il                                   diritto
cantonale non prevede simili forme di intervento. Non v’è                                    dunque
base legale.

 

                                   5.   In realtà il procedimento consiste nel rendere subito applicabile una
regolamentazione ancora allo studio, ad uno stadio in cui la sua incompletezza
e imperfezione non ne consente l’adozione come soluzione definitiva.

                                         Malgrado
questi difetti congeniti la variante viene a modificare    materialmente il PR
in vigore, non si limita a inibirne                          provvisoriamente
l’applicazione. E’ da subito pienamente                                          vincolante.
La sua adozione deve pertanto seguire la stessa        procedura prevista dalla
legge per l’adozione del  PR (art. 41         LALPT e  21 LPT). Come il PR,
deve contare tra le sue                                          componenti un
rapporto di pianificazione (art. 26 LALPT) che      riassuma le analisi,
elenchi problemi e obiettivi specifici e motivi    le scelte (art. 27 LALPT).
Nessuna traccia di questo                                          fondamentale
documento, in concreto. Il motivo è semplice:          come può esserci un
simile rapporto quando  manca lo studio      approfondito sul quale solo la
revisione del PR potrà contare.                                          Tuttavia
l’impossibilità di adottare già ora una soluzione in            gestazione non
giustifica che la si anticipi attraverso una           variante carente dei
necessari requisiti. O ci sono i presupposti                    per modificare
il PR - e lo si fa con una variante regolare a tutti    gli effetti - o la
soluzione non è ancora matura e allora              nell’attesa che venga a
termine si adottino misure di                                          salvaguardia
che non modificano materialmente il PR ma ne        sospendono temporaneamente
l’efficacia. 

                                         La
legge offre infatti una serie di strumenti che forniscono una      risposta
adeguata al riguardo. Così, se si teme che nelle more il   bene da tutelarsi
possa essere irrimediabilmente compromesso,               si può, specie in una
fase preliminare in cui gli obiettivi non          siano ancora ben definiti,
istituire una zona di pianificazione (art.                                          58-64
LALPT, art. 27 LPT). In mancanza di questa zona l’art. 65                       LALPT
obbliga il comune a sospendere per 2 anni una domanda                        di
costruzione in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Il  contrasto
dev’essere di una certa importanza.  A partire, poi,                                  dalla
pubblicazione vige il blocco edilizio dell’art. 66 LALPT: fino                            all’approvazione
del Consiglio di Stato non si possono attuare                             modifiche
edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del            piano.
Provvedimenti tutti, ampiamente sufficienti a garantire                             che
il quartiere non venga trasformato prima che se ne possa                                         tutelare
l’integrità.

 

                                   6.   Il vantaggio di questi strumenti è che il confronto tra l’edificazione
proposta e le previsioni pianificatorie si fa in chiave dinamica; in funzione
dello stato di avanzamento del piano stesso e quindi sulla base dello stato
aggiornato della pianificazione. Non così con le discusse disposizioni che si
sono ispirate al PR a un certo stadio della sua elaborazione e non possono
seguirne l’evoluzione. Si pensi segnatamente a uno dei disposti più contestato:
la fissazione al 70% della quota abitativa. Più tardi essa è stata ridotta al
50%. E dunque una domanda di costruzione che rispetti questo valore non
verrebbe sospesa in base all’art. 65 LALPT e invece con la normativa avversata
non potrebbe essere accolta. Ciò è ovviamente incompatibile col principio della
proporzionalità, che il provvedimento si rivela impotente a difendere
adeguatamente. Le misure di salvaguardia della pianificazione previste dalla
legge consentono di raggiungere gli stessi obiettivi in modo meglio commisurato
alle effettive necessità di salvaguardia e tenendo meglio conto degli interessi
dei proprietari. Inoltre esse hanno un preciso limite temporale oltre il quale
decadono, a vantaggio di una migliore sicurezza del diritto. Perciò non v’è
alcun valido interesse pubblico ad adottare in loro vece la variante in
discorso. Va poi considerato che, proprio per la possibilità di far capo agli
strumenti più adeguati offerti dalla LALPT, non sussisteva alcuna necessità e
tantomeno urgenza di modificare materialmente il PR vigente. Non erano dunque
soddisfatti i presupposti dell’art. 41 cpv. 2 LALPT ai cui sensi il PR può
essere modificato o integrato in ogni tempo, se l’interesse pubblico lo esige. 

 

                                   7.   Mancanza di base legale, carente interesse pubblico, proporzionalità
non garantita, sicurezza del diritto compromessa, sono tutte ragioni che
imponevano al Consiglio di Stato di non approvare la variante.  Approvandola
ciononostante esso ha violato il diritto federale. La relativa risoluzione
dev’essere annullata.

 

Per
questi motivi,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   I ricorsi sono accolti 

  
                                      § di conseguenza la decisione impugnata è
annullata.

                                   2.   Non si prelevano spese e tasse di
giustizia. Il comune verserà Fr. 1.500.- di ripetibili a ____________, nata ____________,a ____________, ____________, ____________,a ____________, alla Comunione ereditaria ____________, ____________,____________,a ____________, e ____________, ____________, assieme; altrettanti, in totale, a
____________, ____________, ____________, ____________, ____________, e ____________, ____________, assieme, alle ricorrenti ____________, e ____________, ____________,.

 

                                   3.   Intimazione a:                - ai
ricorrenti 

                                                                                -
Municipio di ____________,

                                                                                -
Sezione pianificazione urbanistica,                                   ____________,

                                                                                -
Consiglio di Stato, ____________,

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

il
presidente:                                                          il
segretario: