# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c2cda14b-c417-55f5-b415-0874933700d0
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-04-07
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 07.04.2021 601 2020 143
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2020-143_2021-04-07.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2020 143

Arrêt du 7 avril 2021

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Marianne Jungo 
Juges : Christian Pfammatter

Anne-Sophie Peyraud 
Greffière : Daniela Herren 

Parties A.________, recourant, représenté par Me Thomas Collomb, 
avocat

contre

SERVICE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE SFP, autorité 
intimée 

Objet Agents des collectivités publiques - Avertissement

Recours du 25 août 2020 contre la décision du 23 juillet 2020

Tribunal cantonal TC
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attendu

que A.________ est le directeur de B.________ depuis 2015 ;

que le 9 mars 2020, lors de l'évaluation annuelle, le directeur a été informé du fait qu'il ne 
répondait pas aux exigences de la fonction. Ainsi, son comportement au travail et ses qualités de 
chef ont été critiqués : "De nombreuses plaintes remontent des collaborateurs. Management 
organisationnel à court terme – problème de communication". "La situation avec les collaborateurs 
se dégrade continuellement – des actions sont en cours avec l'Espace santé-social et de 
nombreuses absences sont ann" (texte manquant). Il lui a été dit que les mêmes questions 
revenaient constamment depuis cinq ans et il semblait qu'il n'y avait aucune progression malgré 
les mesures mises en place ("coaching personnel et du SPO [Service du personnel et 
d'organisation], mise à disposition de RH supplémentaire…") ; 

que le directeur a contesté l'évaluation, contestation retranscrite comme suit à la dernière page de 
l’évaluation du 9 mars 2020: "A.________ conteste les descriptions faites de son travail (ex. 
mauvaise gestion) et souligne l'absence de faits concrets et craint une cabale personnelle de 
quelques enseignants" ;

que, le 23 juillet 2020, le Service de la formation professionnelle (SFP) lui a signifié un 
avertissement. Il en ressort que, malgré un coaching et un accompagnement par le SPO mis en 
place en 2018/2019 pour améliorer le processus RH et le management, les dysfonctionnements 
ont perduré ces cinq dernières années. De plus, le Syndicat des services publics (SSP) est 
régulièrement intervenu pour dénoncer des problèmes liés au management et l'Espace santé-
social (ESS) a dû soutenir des collaborateurs, sur demande de ceux-ci. Les carences suivantes 
ont été relevées : (1) un management à court-terme, obligeant les collaborateurs à travailler dans 
l'urgence ; (2) Une communication problématique. L'ESS et le SSP ont constaté un manque de 
transparence et des informations variables selon les interlocuteurs ; (3) Un manque de rigueur 
dans la gestion des dossiers métiers ; (4) Une incapacité, durant ces cinq dernières années, à 
stabiliser le fonctionnement du secrétariat (démission, arrêt maladie) malgré le soutien apporté ; 
(5) Une difficulté à assumer certaines responsabilités en son propre nom, comme par exemple lors 
de sanctions, et une tendance à se soustraire à sa responsabilité ; (6) Pas de communication 
directe d'une absence maladie auprès du chef du SFP ; (7) Une certaine forme d'autoritarisme, soit 
une réaction agressive à toute forme de critique ou avis contraire ; (8) Une manière de fonctionner 
qui suscite un gros déploiement d'énergie pour les structures, les collaborateurs du SFP étant par 
exemple continuellement abordés au sujet de la manière dont le directeur conduit une équipe ; 
(9) Une situation avec les collaborateurs qui se dégrade continuellement depuis cinq ans et qui 
peut être qualifiée de très inquiétante (actions en cours avec l'ESS) ; (10) Des décisions arbitraires 
créant des clans (enseignants maturité vs branches professionnelles), une appréciation 
inconstante des qualités professionnelles des collaborateurs, amenant leur départ ou leur 
incapacité de travail. Ainsi, le directeur a été prié "d'entreprendre, de suite, toutes les démarches 
qui s'imposent afin d'améliorer, de façon substantielle et sans délai, tant [sa] manière de conduire 
et gérer B.________ que [son] comportement". Le SFP a indiqué qu'une nouvelle évaluation aurait 
lieu à la fin de l'année 2020 ;

que, le 25 août 2020, A.________ a interjeté un recours auprès du Tribunal cantonal contre 
l'avertissement du 23 juillet 2020, concluant sous suite de frais et dépens, principalement, à ce que 

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l'avertissement soit annulé et, subsidiairement, à ce qu'un délai raisonnable lui soit accordé pour 
améliorer les points litigieux avec des objectifs clairs, mesurables et atteignables. En substance, le 
directeur relève d'abord, sur la forme, que la décision attaquée ne lui impartit aucun délai concret 
pour remédier aux prétendues carences. De plus, l'année 2020 étant marquée par la Covid-19, il 
ne semble pas qu'une évaluation puisse être faite quatre mois seulement après la reprise des 
cours, ceux-ci ayant en effet été suspendus à cause de la pandémie. Sur le fond, le directeur 
conteste tous les reproches qui lui sont faits, soutenant que le SFP n'expose aucun fait concret et 
ne produit aucune preuve matérielle. Il déclare en substance que certaines personnes sont certes 
en conflit avec lui mais qu'il essayait de régler les problèmes à l'amiable, que des doléances ont 
bien été remises par le SSP en 2017 mais qu’elles sont aujourd'hui réglées, qu’il n'y a eu aucune 
démission du secrétariat depuis 2015 et que les quelques arrêts maladie qui sont survenus ne sont 
pas en lien avec lui. Il souligne qu'il doit gérer de nombreuses responsabilités (il est directeur mais 
également doyen) et que, malgré ses demandes, il n'est pas soutenu, hormis par la création 
récente d'un poste d'adjoint d'administration. Il constate de plus que la plupart des remarques 
contenues dans l'avertissement n'ont jamais été portées à sa connaissance et qu’il n'a ainsi jamais 
pu s'exprimer à ce sujet, de sorte que son droit d'être entendu a été violé. Finalement, le recourant 
relève de nombreuses carences dans les précédentes évaluations annuelles de travail (manque 
de précision, parfois absence de signature, signatures apposées des mois après l'évaluation) ; 

que, le 29 septembre 2020, le SFP a déposé ses observations. Il soutient que le délai imparti au 
directeur pour s'améliorer est suffisant. Il indique que l'avertissement a surtout été prononcé en 
raison de son manque de compétences sur le plan administratif et managérial. Le conflit qui 
oppose le directeur et certains collaborateurs relève certes du domaine de la subjectivité, mais la 
"guerre" que se livrent actuellement les collaborateurs scindés en deux camps est la cristallisation 
d'un management problématique ;

que, le 23 octobre 2020, le directeur s'est déterminé. Il répète qu'aucun délai raisonnable fixe ne 
lui a été imparti pour remédier aux prétendues carences. De plus, rejetant longuement les critiques 
qui lui sont faites, il soutient que le SFP n'apporte aucun élément concret qui étayerait les 
reproches ;

considérant

que, déposé dans le délai et les formes prescrits par les art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 
1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en 
vertu des art. 132 al. 1 de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l’Etat (LPers; 
RSF 122.70.1) et 114 al. 1 let. a CPJA, de sorte que le Tribunal cantonal peut entrer en matière 
sur ses mérites. Il est précisé que B.________ est depuis 2015 un centre de formation 
professionnel au sens du règlement cantonal du 23 mars 2010 sur la formation professionnelle 
(RFP ; RSF 420.11), selon arrêté du Conseil d’Etat n°14 du 28 avril 2015, et que la Direction de 
l’économie et de l’emploi (DEE) a délégué au SFP la gestion du personnel (délégation du 1er mai 
2020 au sens de l’art. 9 al. 3 LPers) ;

que, selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 

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incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA) ;

que, d’après l’art. 96a al. 1 CPJA, l'autorité de recours examine avec retenue les décisions d'une 
autorité à laquelle la législation accorde une large marge d'appréciation. Tel est le cas en 
particulier des décisions relatives à l'évaluation du travail, des aptitudes et du comportement d'une 
personne (al. 2 let. a) ;

qu'à teneur de l'art. 39 LPers, le licenciement ordinaire est précédé au moins d'un avertissement 
écrit et motivé, donné suffisamment tôt pour permettre au collaborateur ou à la collaboratrice de 
répondre aux exigences de son poste. D'après l'art. 45 al. 2 LPers, il en va de même en cas de 
renvoi avec effet immédiat, lorsque les circonstances le permettent ;

qu'il convient d'emblée de souligner qu'il n'est pas nécessaire d'indiquer dans quelle procédure 
l'avertissement s'inscrit ;

que, d'ailleurs, il peut également être signifié en dehors de toute procédure ;

que l'avertissement doit indiquer clairement où se situent les carences constatées et donner un 
délai raisonnable pour y remédier. Si des mesures d'accompagnement ou de formation du 
collaborateur ou de la collaboratrice ont été mises en place à la suite de l'entretien d'évaluation, la 
lettre d'avertissement en fait mention (cf. art. 29 al. 2 du règlement cantonal du 17 décembre 2002 
du personnel de l'Etat [RPers; RSF 122.70] et art. 32 al. 2 RPers) ;

que le collaborateur doit pouvoir saisir clairement ce qui lui est reproché et ce qu'on attend de lui ;

qu'il doit disposer d'un délai pour lui permettre de s'amender ;

qu'après l'échéance de ce délai, une nouvelle évaluation de l'ensemble des circonstances doit être 
effectuée, au regard du principe de la proportionnalité (cf. art. 29 al. 3 RPers) ;

que, sur la forme, contrairement à ce que pense le recourant, il n'est pas nécessaire de fixer une 
date précise pour permettre au collaborateur de s'améliorer. Le guide du déroulement de 
l'évaluation des prestations de l'Etat de Fribourg parle d'ailleurs d'un délai de "3 à 6 mois", sans 
donner plus d’explications sur le degré de précision avec lequel le délai doit être établi (pièce 1 du 
bordereau du 29 septembre 2020) ;

que, dans le cas d'espèce, il est vrai que l'autorité intimée n'a pas été particulièrement précise 
lorsqu'elle a déclaré qu'une nouvelle évaluation aura lieu "d'ici la fin de l'année". Toutefois, on peut 
admettre que l'autorité intimée se référait au mois de décembre, ce qui est suffisamment concret 
pour estimer qu'un délai a bel et bien été fixé. Ainsi, le recourant a bénéficié, après avoir reçu 
l'avertissement du 23 juillet 2020, d'au moins 4 mois pour remédier aux manquements relevés par 
l'autorité intimée, ce qui peut être considéré comme étant raisonnable, ce d'autant plus que les 
problèmes ont été communiqués lors de l'évaluation annuelle de mars 2020 déjà ;

que le fait que les cours aient été suspendus en raison de la Covid-19 n’a pas à être pris en 
compte. En effet, l’école n’a pas cessé de fonctionner durant cette période et la direction a dû 
mettre en place de nouvelles stratégies pour prodiguer un enseignement de qualité. Le directeur a 
ainsi eu l’occasion, même en cette période de pandémie, de démontrer ses capacités à gérer 
l’école et à guider les enseignants ; 

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que, sur le fond, le SFP a produit de nombreux échanges de mails qui démontrent, à son avis, les 
manquements du directeur (problèmes dans la transmission des notes des étudiants et dans 
l'organisation de la suppléance durant les vacances, connaissances lacunaires des bases légales 
et administratives liées à l'école) ;

que les reproches trouvent cependant essentiellement leur source dans les plaintes des 
collaborateurs et enseignants qui remettent en question le comportement du directeur et sa 
gestion de l'école. Ce sont d’ailleurs ces reproches qui ont été repris dans l'évaluation du 9 mars 
2020 ; 

qu'en 2017 déjà, sur demande de certains employés de B.________, le SSP est intervenu auprès 
du directeur, "afin de discuter de la feuille de charge ainsi que des problèmes liés à la 
communication interne et à la gestion de B.________". Le manque de transparence et de 
cohérence dans la gestion, la hiérarchisation des tâches, la transmission d'informations et la prise 
de décisions ont alors été signalés (pièce 3 du bordereau du 25 août 2020) ; 

que ces problèmes se sont visiblement poursuivis puisqu'une séance a été organisée en octobre 
2019 entre quatre maîtres professionnels, une collaboratrice administrative, une représentante du 
SSP, le chef de service et le responsable RH. La séance avait pour objet les "problèmes 
récurrents avec A.________, Directeur B.________", soit les problèmes de management et le 
comportement du directeur (pièce 2 du bordereau du 29 septembre 2020) ;

qu'une autre séance a eu lieu le 17 février 2020, réunissant deux intervenantes de l'ESS, le chef 
de service et le responsable RH. Les intervenantes ont relevé qu'elles avaient été contactées en 
juin 2018 par sept collaborateurs, qui représentaient eux-mêmes vingt enseignants. Elles ont 
indiqué que la situation devenait de plus en plus inquiétante, qu'un certain nombre de 
collaborateurs était épuisé voire frustré, et que les carences de gestion et de communication du 
directeur étaient à l'origine de la situation (pièce 20 du bordereau du 29 septembre 2020) ;

qu'il doit être relevé que les deux séances précitées n'ont été portées à la connaissance du 
directeur que dans le cadre de la présente procédure de recours, les procès-verbaux caviardés 
ayant été remis le 29 septembre 2020 par l'autorité intimée. Celle-ci a expliqué à ce propos que, 
conformément à l'art. 7 de l'ordonnance cantonale du 18 décembre 2018 sur l'Espace santé-social 
(RSF 122.70.15), la démarche et le contenu de la procédure étaient alors confidentiels (la 
confidentialité a été levée par les intéressés, observations du 29 septembre 2020, p. 6) ;

que, lors du dernier entretien de qualification de mars 2020, l'autorité intimée a cependant attiré 
l’attention du recourant sur le fait que des plaintes "remontaient" des collaborateurs au sujet du 
management à court terme et des problèmes de communication et que des actions étaient en 
cours avec la collaboration de l'ESS (pièce 6 du bordereau du 25 août 2020) ;

que, de plus, le recourant aurait eu l'occasion de s'exprimer sur les procès-verbaux des séances 
précitées au cours de la présente procédure de recours. Il n'en a toutefois rien fait, se contentant 
de rejeter en bloc les reproches de l'autorité intimée ;

qu'ainsi, même si le droit d'être entendu de l'intéressé a été violé, dite violation aurait été guérie 
par-devant l'autorité de céans ;

qu’ainsi, au plus tard suite à l’intervention du SSP en 2017, le recourant connaissait les reproches 
dont il faisait l’objet et était sensibilisé aux problématiques soulevées par les employés. Partant, au 

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vu de sa position et de ses contacts quotidiens avec les collaborateurs, et même s’il ignorait que 
des séances avaient été organisées en octobre 2019 et février 2020 avec le SSP respectivement 
l’ESS, il devait être conscient du fait que les problèmes ne se réglaient pas et qu’il était encore 
critiqué. Or, il joue un rôle crucial dans le bon fonctionnement de l'école, son comportement et son 
management impactant directement tant les enseignants que les étudiants ; 

que, d'ailleurs, le directeur reconnait rencontrer des problèmes avec certains enseignants, même 
s'il considère qu'ils ne sont pas de son fait (observations du 23 octobre 2020, p. 2 s), et admet des 
dysfonctionnements dans l'école, même s'il estime que la politique de gestion du personnel du 
SFP en est la cause (observations du 23 octobre 2020, p. 4) ; 

que, finalement, il ressort des précédentes évaluations annuelles que le recourant a obtenu 
chaque année la note C pour son travail, ce qui démontre que la hiérarchie n’était pas satisfaite de 
son travail. Ces évaluations présentent certes de nombreuses carences formelles et matérielles 
(manque flagrant de précision qui permettrait de comprendre où se situent les problèmes, absence 
de signature ou signatures apposées des mois après l'évaluation). Toutefois, les évaluations n’ont 
pas été contestées par le recourant ;

que le directeur ne peut perdre de vue le fait que son employeur est en droit d'avertir en tout temps 
son employé et de lui fixer des objectifs. Vu le nombre d'enseignants mécontents, les reproches 
formulés et les problèmes constatés, la démarche de l'autorité intimée ne peut être critiquée ; 

que, s’agissant enfin des objectifs fixés par l’autorité intimée au recourant, ils peuvent sembler 
vagues. Toutefois, il convient de ne pas perdre de vue le fait que l’intéressé n’est pas un simple 
collaborateur, mais un directeur. Il bénéficie d’un large pouvoir d’appréciation dans le cadre de la 
gestion de l’école et, partant, dans la gestion des conflits. Il lui revient ainsi également de choisir la 
méthode la plus adaptée pour résoudre les problèmes relevés et pour améliorer sa 
communication. Ceux-là ont par ailleurs été suffisamment explicités par l’autorité intimée, qui l’a 
enjoint à prendre des mesures immédiates, concrètes et vérifiables pour les régler ;

qu'au vu de ce qui précède, l'avertissement du 23 juillet 2020 est confirmé et le recours est rejeté ; 

que la cause ne présentant pas de valeur litigieuse, il n'est pas perçu de frais judiciaires (art. 134a 
CPJA) ;

que, vu l'issue du recours, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (cf. art. 137 CPJA) ;

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision du 23 juillet 2020 est confirmée.

II. Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 7 avril 2021/dhe

La Présidente : La Greffière :