# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9f923370-ee6a-5856-aa17-088bb767f1fe
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-01-16
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 16.01.2018 V 2017 5
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_V-2017-5_2018-01-16.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN

DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 17 5

1. Kammer als Verfassungsgericht

Vorsitz Audétat
RichterIn Racioppi, Moser, Meisser und Brunner,

Aktuar Simmen

URTEIL

vom 16. Januar 2018

in der verfassungsrechtlichen Streitsache

A._____ und 53 Mitbeteiligte,

sowie

Eidgenössisch-Demokratische Union Graubünden, c/o Andreas Vetsch,
Talstrasse 9, 7270 Davos Platz,
Evangelische Volkspartei Graubünden, Obergasse 13, 7494 Davos 
Wiesen,
Grünliberale Partei Graubünden, Gaudenz Bavier, Steigstrasse 24, 7305 
Fläsch,
Sozialdemokratische Partei Graubünden, Gürtelstrasse 24, Postfach 
561, 7001 Chur,
Verda - Grünes Graubünden, Prättigauerstrasse 14, 7265 Davos 
Wolfgang,
alle vertreten durch Prof. Dr. iur. Andreas Auer,

Beschwerdeführer
gegen

Regierung des Kantons Graubünden,
Beschwerdegegnerin

- 2 -

betreffend Stimm- und Wahlrecht

- 3 -

1. Mit Beschluss vom 14. September 2017 legte die Regierung des Kantons 

Graubünden (nachfolgend Regierung) im Hinblick auf die 

Gesamterneuerungswahlen des Grossen Rates für die Amtsperiode 2018 

bis 2022 die Anzahl der in jedem Wahlkreis zu wählenden Abgeordneten 

fest.

2. Dagegen erhoben 54 natürliche Personen und fünf Kantonalparteien 

(nachfolgend Beschwerdeführer), vertreten durch Prof. Dr. iur. Andreas 

Auer, am 18. September 2017 Beschwerde wegen Verletzung von 

verfassungsmässigen und politischen Rechten an das Verwaltungsgericht 

des Kantons Graubünden mit folgenden Rechtsbegehren:

"1. Es sei festzustellen, dass das Bündner Mehrheitswahlsystem für die Wahl des 
Grossen Rates die Bundesverfassung (Art. 8 und 34) verletzt;

2. Es sei eventualiter festzustellen, dass diese Verfassungswidrigkeit 
insbesondere die von der kantonalen Verfassung nicht vorgeschriebene 
Sitzgarantie der einzelnen Wahlkreise betrifft;

3. Es seien die zuständigen Behörden des Kantons Graubünden im Sinne eines 
Appellentscheids aufzufordern, spätestens im Hinblick auf die übernächste 
Wahl des Grossen Rates eine verfassungskonforme Wahlordnung zu schaffen;

4. Es sei festzustellen, dass das Verwaltungsgericht auf die vorliegende 
Beschwerde nicht eintreten kann;

5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Graubünden."

3. Nachdem die Regierung von Seiten des streitberufenen Gerichtes am 

20. September 2017 zur Einreichung einer Vernehmlassung aufgefordert 

worden war, fiel dem Instruktionsrichter auf, dass das Briefpapier des 

Vertreters der Beschwerdeführer die für die Kanzlei tätigen Personen 

unterteilt in "Im Anwaltsregister eingetragen" und in "Konsulenten". Weil 

Prof. Dr. iur. Andreas Auer als Konsulent firmiert und eine Abfrage in den 

Anwaltsregistern der Kantone Graubünden, Zürich und Genf negativ 

verlief, forderte der Instruktionsrichter Prof. Dr. iur. Andreas Auer mit 

Schreiben vom 27. September 2017 auf, dem Gericht innert 10 Tagen 

seine Befugnis zur Rechtsvertretung gemäss Art. 15 VRG aufzuzeigen. 

- 4 -

Gleichzeitig nahm der Instruktionsrichter der Regierung die Frist zur 

Einreichung der Vernehmlassung mit dem Hinweis, dass diese 

gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt neu angesetzt werde, ab.

4. Mit Schreiben vom 5. Oktober 2017 bestätigte Prof. Dr. iur. Andreas Auer, 

dass er nicht im Besitz eines Anwaltspatents sei und er wohl deshalb die 

Vorschrift von Art. 15 Abs. 2 VRG schlicht übergangen habe. Gleichzeitig 

ersuchte er darum, in Anwendung von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG die 

Rechtsvertretung für die Beschwerdeführenden übernehmen zu dürfen. In 

der gleichzeitig beim Bundesgericht eingereichten 

Stimmrechtsbeschwerde sei er als Rechtsvertreter anerkannt. Es bestehe 

kein vernünftiger Grund, weshalb die Rechtsvertretung in diesen beiden, 

dieselben Rechtsfragen aufwerfenden Beschwerden von zwei 

verschiedenen Personen wahrgenommen werden solle. Für den Fall, dass 

dies nicht möglich sein sollte, bezeichnete Prof. Dr. iur. Andreas Auer 

Rechtsanwalt B._____ als Stellvertreter in diesem Verfahren; die Befugnis, 

einen Stellvertreter zu bezeichnen, ergebe sich aus den bereits 

eingereichten Vollmachten. Sollte auch dies nicht möglich sein, werde um 

Ansetzung einer Frist ersucht, damit die Beschwerdeführenden in diesem 

Verfahren einen rechtmässigen Vertreter bestimmen können. Aus Gründen 

der Einfachheit sei er bereit, eine allfällige Verfügung an die 

Beschwerdeführer weiterzuleiten.

5. Mit prozessleitender Verfügung vom 25. Oktober 2017 beschränkte der 

Instruktionsrichter das Verfahren auf die Frage der Postulationsfähigkeit.

6. Am 7. November 2017 wies die Regierung darauf hin, dass Prof. Dr. iur. 

Andreas Auer im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung die 

Postulationsfähigkeit gefehlt habe und er auch über keine 

Ausnahmebewilligung verfügt habe. Die Beschwerdeerhebung sei deshalb 

nicht rechtsgültig erfolgt und er habe den für ihn erkennbaren Mangel auch 

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nicht innert der gesetzten Nachfrist behoben. Das Gesuch um Erteilung 

einer Ausnahmebewilligung zur Vertretung der Beschwerdeführenden sei 

verspätet erfolgt; darüber hinaus mangle es auch an den besonderen 

Umständen, welche eine Ausnahmebewilligung rechtfertigten.

7. Mit Stellungnahme vom 27. November 2017 reichte Prof. Dr. iur. Andreas 

Auer dem streitberufenen Gericht 45 Parteierklärungen ein, mit denen die 

Betroffenen um Erteilung einer Ausnahmebewilligung für Prof. Dr. iur. 

Andreas Auer als deren Rechtsvertreter ersuchen und erklären − falls die 

Erteilung der nachgesuchten Ausnahmebewilligung nicht möglich sein 

sollte − das Verfahren in eigenem Namen weiterführen zu wollen. Zwei 

Parteien legten zudem ein von ihnen zusätzlich unterzeichnetes Exemplar 

der Beschwerde vom 18. September 2017 bei. In seiner Stellungnahme 

beantragte Prof. Dr. iur. Andreas Auer was folgt:

"1. Es sei vom Gericht vorab über das mit Eingabe des Unterzeichnenden vom 
5. Oktober 2017 gestellte Gesuch um Zulassung desselben zur 
Rechtsvertretung im vorliegenden Einzelfall gestützt auf Art. 15 Abs. 1 lit. c 
VRG zu entscheiden.

2. Falls Verfahrensantrag 1 abgewiesen werden sollte, sei die Beschwerde vom 
18. September 2017 nach Massgabe der dieser Eingabe beigelegten 
Parteierklärungen als von den Beschwerdeführern persönlich erhobene 
Beschwerde zu behandeln."

Begründend führte er im Wesentlichen aus, dass es für die 

Beschwerdeführer mit einem unzumutbaren Aufwand verbunden wäre, 

wenn sie sich in den beiden parallel vor Bundesgericht und vor 

Verwaltungsgericht geführten Verfahren durch zwei verschiedene 

Rechtvertreter repräsentieren lassen müssten. Das VRG setzte zudem 

nach seinem Wortlaut nicht voraus, dass das entsprechende 

Ausnahmebewilligungsgesuch vorgängig einzureichen wäre. Ausserdem 

hätten die Beschwerdeführer durch die Unterzeichnung der Vollmachten 

ihren Beschwerdewillen ausreichend dokumentiert; sollte nun der 

Rechtsvertreter nicht zugelassen werden, so wäre den Beschwerdeführern 

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selber Gelegenheit zu geben, den Mangel innert angemessener Frist zu 

beheben.

8. Am 28. November 2017 reichte Prof. Dr. iur. Andreas Auer noch eine 

weitere Parteierklärung ein. 

9. Die Regierung verzichtete am 19. Dezember 2017 auf weitere 

Ausführungen. 

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht müssen gewisse 

Prozessvoraussetzungen erfüllt sein, damit das Gericht auf eine 

Beschwerde eintritt, die Sache inhaltlich (materiell) prüft und einen 

Sachentscheid fällt. Fehlt es an einer dieser Voraussetzungen, führt das zu 

einem Nichteintretensentscheid (vgl. BERTSCHI, in: GRIFFEL [Hrsg.], 

Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Vorbemerkungen zu §§ 

19-28a Rz. 50). Objektive Prozessvoraussetzungen einer Beschwerde 

bilden neben der Zuständigkeit das Vorliegen eines Anfechtungsobjekts 

und eines zulässigen Beschwerdegrundes, die Wahrung der 

Rechtsmittelfrist sowie gewisse Formerfordernisse der 

Rechtsmitteleingabe. Schliesslich darf über die Streitsache nicht bereits 

rechtskräftig entschieden worden sein; es darf keine res iudicata vorliegen. 

Subjektive Voraussetzungen an die Person, die ein Rechtsmittel erhebt, 

sind die Partei- und Prozessfähigkeit sowie die Legitimation. Handelt 

jemand anders im Namen der beschwerdeführenden Person, ist zudem 

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deren Vollmacht erforderlich (vgl. BERTSCHI, a.a.O., Vorbemerkungen zu §§ 

19-28a Rz. 52). 

b) Die Partei- und Prozessfähigkeit bestimmen sich grundsätzlich auch im 

Verwaltungsverfahren nach dem Zivilrecht. Parteifähig ist, wer rechtsfähig 

ist. Rechtsfähig sind die natürlichen und juristischen Personen des 

Privatrechts und des öffentlichen Rechts. Mit Prozessfähigkeit ist die 

Handlungsfähigkeit im Verfahren gemeint, d.h. die Fähigkeit, den 

Rechtsstreit selber zu führen oder durch einen gewählten Vertreter führen 

zu lassen (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und 

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013, 

Rz. 444). Die Postulationsfähigkeit ist Teil der Prozessfähigkeit. Als Teil der 

Prozessfähigkeit setzt sie die Fähigkeit voraus, vor Gericht die im 

Prozessrecht vorgezeichneten Rechte wahrzunehmen, prozessuale 

Anträge zu stellen, schriftliche oder mündliche Parteivorträge zu halten, etc. 

(vgl. BGE 132 I 1 E.3.2; Urteil des Bundesgerichtes 8C_1033/2010 vom 

10. Juni 2011 E.2; GÜNGERICH, in: SEILER/VON 

WERDT/GÜNGERICH/OBERHOLZER, Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. Aufl., 

Bern 2015, Art. 41 Rz. 2; BIGLER-EGGENBERGER/FANKHAUSER, in: 

HONSELL/VOGT/GEISER [Hrsg.], Basler Kommentar zum Zivilgesetzbuch, 

Bd. I, 5. Aufl., Basel 2014, Art. 12 Rz. 26; BERTSCHI, a.a.O., 

Vorbemerkungen zu §§ 21-21a Rz. 10; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., 

Rz. 445). 

c) Die angerufene Behörde prüft von Amtes wegen, ob die 

Prozessvoraussetzungen gegeben sind (so mit Bezug auf die 

Zuständigkeit ausdrücklich Art. 4 Abs. 2 des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Es gilt demnach auch 

bezüglich der Prozessvoraussetzungen der Grundsatz der 

Rechtsanwendung von Amtes wegen (vgl. BERTSCHI, a.a.O., 

Vorbemerkungen zu §§ 19-28a Rz. 53). Die Prozessvoraussetzungen 

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müssen sowohl im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung als auch im 

Zeitpunkt der Entscheidfällung noch gegeben sein. Fällt eine 

Prozessvoraussetzung nach Einreichung des Rechtsmittels dahin, so ist zu 

unterscheiden: Betrifft sie die − in der Verwaltungsrechtspflege eher selten 

bedeutsame − örtliche Zuständigkeit, bleibt die ursprüngliche Zuständigkeit 

bestehen. Fällt dagegen das aktuelle Rechtsschutzinteresse oder das 

Streitobjekt nach Einreichen des Rechtsmittels weg, ist das Verfahren 

grundsätzlich infolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben (BGE 137 I 23 

E.1.3.1 mit weiteren Hinweisen; vgl. BERTSCHI, a.a.O., Vorbemerkungen zu 

§§ 19-28a Rz. 55; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 692 ff.). 

2. a) Vorliegend ist unbestritten, dass das Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache zuständig ist. 

Wie das streitberufene Gericht bereits im Entscheid V 14 10a vom 

30. September 2014 festgehalten hat, handelt es sich bei der vorliegenden 

Beschwerde, mit welcher die Beschwerdeführer die 

Bundesverfassungsmässigkeit des in der Kantonsverfassung verankerten 

Wahlsystems für den Grossen Rat in Frage stellen, um eine im kantonalen 

Gesetz nicht vorgesehene Beschwerdeart sui generis. Die Zuständigkeit 

des Verwaltungsgerichtes zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache 

ergibt sich aus Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons 

Graubünden (KV; BR 110.100), wonach das Verwaltungsgericht als 

Verfassungsgericht Beschwerden wegen Verletzung von 

verfassungsmässigen und politischen Rechten beurteilt (vgl. zum Ganzen: 

Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden [VGU] V 14 10a 

vom 30. September 2014). 

b) Unstrittig ist des Weiteren, dass es sich beim angefochtenen 

Regierungsbeschluss vom 14. September 2017 um ein zulässiges 

Anfechtungsobjekt handelt und die Beschwerde fristgerecht eingereicht 

wurde. Die Beschwerdeführer haben den am 14. September 2017 im 

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Kantonsamtsblatt Graubünden publizierten Beschluss der Regierung vom 

selben Tag betreffend die Zuteilung der Grossratsmandate zu den 

Wahlkreisen mit Beschwerde vom 18. September 2017 beim 

Verwaltungsgericht angefochten. Wie das streitberufene Gericht bereits im 

Entscheid V 14 10 vom 17. Dezember 2015 sinngemäss ausgeführt hat, 

handelt es sich beim angefochtenen Regierungsbeschluss um ein 

taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (vgl. VGU V 14 10 vom 

17. Dezember 2015 E.3b). Obschon sich dem kantonalen Recht keine 

explizit auf den vorliegenden Fall anwendbare Fristbestimmung entnehmen 

lässt und das streitberufene Gericht im Entscheid V 14 10 vom 

17. Dezember 2015 festgehalten hat, dass auf die vorliegend zu 

beurteilende Beschwerde sui generis weder die Fristregelung von Art. 97 

des Gesetzes über die politischen Rechte im Kanton Graubünden (GPR; 

BR 150.100) noch jene von Art. 60 Abs. 2 VRG direkt anwendbar sei (VGU 

V 14 10 vom 17. Dezember 2015 E.3d), erhellt, dass die am 18. September 

2017 eingereichte Beschwerde rechtzeitig erhoben wurde, und zwar 

unabhängig davon, ob auf die vorliegende Beschwerde sui generis die im 

verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren übliche 30-tägige Frist 

gemäss Art. 60 Abs. 1 VRG, die zehntägige Frist bei Beschwerden gegen 

Eingriffe in das Stimmrecht sowie Wahlen und Abstimmungen von Art. 60 

Abs. 2 VRG oder die dreitägige Frist bei Beschwerden gestützt auf das 

GPR gemäss Art. 97 Abs. 1 lit. a GPR analog anwendbar ist. Selbst wenn 

nämlich die kürzest mögliche Beschwerdefrist, mithin die dreitägige Frist 

gemäss Art. 97 GPR, analog Anwendung fände, erwiese sich die am 

18. September 2017 eingereicht Beschwerde − unter Berücksichtigung der 

Tatsache, dass es sich beim 17. September 2017 um einen Sonntag 

handelt und die Frist gemäss Art. 7 Abs. 2 VRG am nächstfolgenden 

Werktag endet, wenn der letzte Tag der Frist ein Samstag, ein Sonntag 

oder ein staatlich anerkannter Feiertag ist − als fristgerecht. 

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c) Des Weiteren erübrigen sich vorliegend auch Ausführungen zur 

Legitimation der Beschwerdeführer. Dass die beschwerdeführenden 

natürlichen Personen als im Kanton Graubünden Stimmberechtigte zur 

Erhebung der vorliegenden Beschwerde wegen Verletzung von 

verfassungsmässigen und politischen Rechten legitimiert sind, liegt auf der 

Hand und ist zwischen den Parteien denn auch zu Recht unstrittig (vgl. 

Art. 58 Abs. 2 VRG). Selbiges muss auch für die im Kanton Graubünden 

tätigen politischen Parteien gelten, ist ihnen doch ein schutzwürdiges 

Interesse an der Änderung des geltenden Wahlsystems für den Grossen 

Rat nicht abzusprechen.

d) Streitig und nachfolgend zu prüfen ist demgegenüber die Frage, ob Prof. 

Dr. iur. Andreas Auer im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen 

Beschwerdeverfahren zur Rechtsvertretung der Beschwerdeführer befugt 

ist bzw. als Rechtsvertreter der Beschwerdeführer zuzulassen ist. Wer als 

Rechtsvertreterin oder Rechtsvertreter vor Gerichten, 

Schlichtungsbehörden oder in Strafuntersuchungsverfahren auftritt, muss 

gemäss Art. 3 Abs. 1 des kantonalen Anwaltsgesetzes (AnwG; BR 

310.100) entweder im kantonalen Anwaltsregister eingetragen sein oder 

Freizügigkeit nach dem Bundesgesetz über die Freizügigkeit der 

Anwältinnen und Anwälte (BGFA; SR 935.61) geniessen. Davon 

ausgenommen ist gemäss Art. 3 Abs. 2 AnwG einzig die Vertretung in 

Steuer- und Sozialversicherungsstreitsachen sowie vor der Einzelrichterin 

oder dem Einzelrichter in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen. 

Alternativ besteht gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG die Möglichkeit, sich vor 

richterlichen Behörden mit Genehmigung der oder des Vorsitzenden auf 

begründetes Gesuch im Einzelfall durch eine handlungsfähige Person 

vertreten zu lassen. Prof. Dr. iur. Andreas Auer hat mit Schreiben vom 

5. Oktober 2017 bestätigt, nicht im Besitz eines Anwaltspatents zu sei. 

Demzufolge ist er weder im kantonalen Anwaltsregister eingetragen noch 

geniesst er Freizügigkeit nach dem BGFA. Somit war aber die 

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Postulationsfähigkeit von Prof. Dr. iur. Andreas Auer im Zeitpunkt der 

Beschwerdeeinreichung offenkundig nicht gegeben; dies wird von Prof. Dr. 

iur. Andreas Auer denn auch nicht bestritten. Im erwähnten Schreiben vom 

5. Oktober 2017 hat er deshalb beantragt, dass es ihm gemäss Art. 15 

Abs. 1 lit. c VRG zu gestatten sei, die Rechtsvertretung der 

Beschwerdeführenden in diesem Einzelfall zu übernehmen. Nachfolgend 

ist daher zunächst zu prüfen, ob Prof. Dr. iur. Andreas Auer gestützt auf 

Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG die Genehmigung zur Vertretung der 

Beschwerdeführer im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen 

Beschwerdeverfahren betreffend Stimm- und Wahlrecht zu erteilten ist.

3. a) Wie gesehen hat Prof. Dr. iur. Andreas Auer mit Schreiben vom 5. Oktober 

2017 beantragt, die Rechtsvertretung der Beschwerdeführer in diesem 

Einzelfall zu übernehmen. Er argumentiert, dass ein Antrag um Erteilung 

einer Ausnahmebewilligung für die Rechtsvertretung in gerichtlichen 

Verfahren auch nach Einreichen einer Beschwerde gestellt werden könne; 

dem Wortlaut von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG könne jedenfalls nichts 

Gegenteiliges entnommen werden und das Verwaltungsgericht lasse ein 

nachträgliches Ersuchen um Einzelfallzulassung praxisgemäss jeweils zu. 

Zudem sei es für die Beschwerdeführer nicht zumutbar, für das Verfahren 

vor dem kantonalen Verwaltungsgericht einen anderen Rechtsvertreter zu 

beauftragen als im parallel dazu geführten Verfahren vor dem 

Bundesgericht, zumal er selber ausgewiesener Kenner der Materie sei und 

die Einarbeitung eines anderen Rechtsvertreters eine unnötige 

Doppelspurigkeit bedeuten würde. Ausserdem sei zu berücksichtigen, dass 

im Bereich der öffentlich-rechtlichen Rechtspflege vor Bundeverwaltungs- 

und Bundesgericht kein Anwaltsmonopol bestehe und auch viele kantonale 

Verwaltungsgerichte darauf verzichteten; entsprechend sei von einem 

geringen Schutzbedürfnis auszugehen, gerade in einer 

Stimmrechtsbeschwerde, mit welcher einzig öffentliche Interessen verfolgt 

würden.

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b) Diesen Ausführungen hält die Regierung entgegen, die Genehmigung nach 

Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG hätte von Prof. Dr. iur. Andreas Auer vorgängig 

eingeholt werden müssen, weshalb sein Gesuch nicht mehr behandelt 

werden könne. Selbst wenn das Gesuch noch behandelt werden könnte, 

fehlten gewichtige Gründe, welche die Nichtgewährung als Härte 

erscheinen liessen. Zudem werde in der Regel eine nahe Beziehung des 

Vertreters zu den Vertretenen verlangt (z.B. Verwandtschaftsverhältnis, 

Ehe, Freundschaft, Erbengemeinschaft) und es dürfe keine 

Regelmässigkeit bzw. Berufsmässigkeit vorliegen. Insgesamt erscheine 

somit die Zulassung von Personen ohne Fähigkeitsausweis im Einzelfall 

nur gerechtfertigt, wenn der Vertreter nicht berufsmässig, sondern als 

momentaner, nahestehender Helfer für eine Partei tätig sei. Aufgrund 

fehlender persönlicher Beziehungen zwischen Prof. Dr. iur. Andreas Auer 

und den Beschwerdeführern sowie der aufgrund seiner Tätigkeit bei der 

Anwaltskanzlei Umbricht zu vermutenden Berufsmässigkeit der Vertretung 

seien die Voraussetzungen für die Erteilung einer Einzelfallbewilligung 

nicht gegeben.

c) aa) Die hier massgebliche Bestimmung im kantonalen Gesetz über die 

Verwaltungsrechtspflege lautet wie folgt:

Art. 15 Vertretung
1 Die Beteiligten können sich durch eine handlungsfähige Person vertreten lassen:

a) in Verfahren vor Verwaltungsbehörden;
b) in Steuer- und Sozialversicherungsstreitsachen;
c) in anderen Verfahren vor richterlichen Behörden mit Genehmigung der oder des 

Vorsitzenden auf begründetes Gesuch im Einzelfall.
2 Die Rechtsvertretung durch eine Person, die im kantonalen Anwaltsregister eingetragen ist 
oder Freizügigkeit nach BGFA geniesst, ist in allen Verfahren möglich.
3 Die Vertreterin oder der Vertreter hat sich auf Verlangen der Behörde durch schriftliche 
Vollmacht über ihre Vertretungsbefugnis auszuweisen. 

Wie Prof. Dr. iur. Andreas Auer in seiner Stellungnahme vom 27. November 

2017 zu Recht ausführt, ist Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG keine Vorgabe in 

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zeitlicher Hinsicht zu entnehmen. Insbesondere enthält die fragliche Norm 

keine Vorschrift, wonach um eine Einzelfallbewilligung im Sinne von Art. 15 

Abs. 1 lit. c VRG vorgängig oder mit Einreichen einer Beschwerde ersucht 

werden müsste. Dies würde, insbesondere bei kurzen Rechtsmittelfristen, 

auch keinen Sinn machen. Es entspricht im Übrigen auch der − wenn auch 

spärlichen − Praxis des Verwaltungsgerichtes, dass Gesuche um 

Einzelfallzulassung auch nach Einreichung einer Beschwerde noch 

zugelassen werden. In den Fällen U 16 51 und U 13 99 wurden die nicht 

im kantonalen Anwaltsregister eingetragenen und nicht Freizügigkeit nach 

BGFA geniessenden Vertreter nach Einreichen der Beschwerde 

aufgefordert, innert Frist den Mangel zu beheben, z.B. durch das Stellen 

eines Gesuchs im Sinne von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG. Nach dem soeben 

Gesagten ist dem Argument der Regierung, wonach Prof. Dr. iur. Andreas 

Auer die Genehmigung nach Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG vorgängig hätte 

einholen müssen, weshalb sein Gesuch nicht mehr behandelt werden 

könne, nicht zu folgen. 

bb) Bezüglich des Regelungsinhalts von Art. 15 VRG gilt es zu beachten, 

dass diese Bestimmung am 16. Juni 2010 im Zuge der Justizreform 

(Umsetzung der Schweizerische Straf- und Zivilprozessordnung auf 

Gesetzesstufe) totalrevidiert und per 1. Januar 2011 in Kraft gesetzt wurde. 

Der ursprüngliche Art. 15 aVRG (in Kraft getreten auf den 1. Januar 2007) 

lautete wie folgt:

Art. 15 Vertretung
1 Im Verfahren vor Verwaltungsbehörden können sich die Beteiligten durch eine 
handlungsfähige Person vertreten lassen.
2 Die Vertreterin oder der Vertreter hat sich auf Verlangen der Behörde durch schriftliche 
Vollmacht über ihre Vertretungsbefugnis auszuweisen.
3 Im Verfahren vor richterlichen Behörden richtet sich die Vertretung nach den Bestimmungen 
des kantonalen Anwaltsgesetzes.

Das kantonale Anwaltsgesetz, auf welches Art. 15 Abs. 3 aVRG verwies, 

regelte damals in den Art. 3 und 4 was folgt:

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Art. 3 Vertretung im Allgemeinen, Anwaltsmonopol
1 Wer als Rechtsvertreterin oder Rechtvertreter vor Gericht, vor der Kreispräsidentin als 
Vermittlerin oder dem Kreispräsidenten als Vermittler oder in Strafuntersuchungsverfahren 
auftritt, muss im kantonalen Anwaltsregister eingetragen sein oder Freizügigkeit nach dem 
BGFA geniessen.
2 Die Vertretung vor der Einzelrichterin oder dem Einzelrichter in Schuldbetreibungs- und 
Konkurssachen sowie in Steuer- und Sozialversicherungsstreitsachen ist davon 
ausgenommen.

Art. 4 Ausnahmen

Auf begründetes Gesuch kann die Gerichtspräsidentin oder der Gerichtspräsident, die 
Kreispräsidentin als Vermittlerin oder der Kreispräsident als Vermittler oder das zuständige 
Organ der Strafuntersuchung auch Personen, die nicht im Anwaltsregister eingetragen sind 
oder keine Freizügigkeit nach dem BGFA geniessen, im Einzelfall zur Vertretung vor Gericht
oder in Strafuntersuchungsverfahren ermächtigen.

Weil die Rechtsvertretung im Monopolbereich für Rechtsanwältinnen und 

Rechtsanwälte neu in der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO; SR 

272; vgl. Art. 68 Abs. 2 lit. a ZPO) bzw. der Schweizerischen 

Strafprozessordnung (StPO; SR 312.0; vgl. Art. 127 Abs. 5 StPO) geregelt 

wurde (mit Verweis auf das BGFA), wurde die Regelung im kantonalen 

Anwaltsgesetz für den Anwendungsbereich des Zivil- und Strafrechts 

obsolet. Analog den Schweizerischen Verfahrensordnungen (ZPO und 

StPO) wurde folglich die Rechtsvertretung für die Verfahren im öffentlichen 

Recht direkt im kantonalen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege 

geregelt: Während Art. 15 Abs. 2 aVRG zu Art. 15 Abs. 3 VRG wurde, 

regelt Art. 15 Abs. 1 VRG neu die Vertretungsbefugnis für handlungsfähige 

Personen und übernahm Art. 4 aAnwG in Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG. Damit 

ist gesagt, dass die Überlegungen des Gesetzgebers bezüglich Art. 4 

aAnwG unverändert für Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG gelten. Die Botschaft der 

Regierung an den Grossen Rat zum Erlass eines kantonalen 

Anwaltsgesetzes vom 25. Oktober 2005 hält klar fest, dass die Vertretung 

im Monopolbereich nach BGFA ein berufsmässiges Auftreten ausschliesse 

(Heft Nr. 15/2005-2006 S. 1305 ff., 1316). Damit ist aber die Frage, ob Prof. 

Dr. iur. Andreas Auer Anspruch auf eine Einzelfallbewilligung gemäss 

Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG hat, bereits negativ entschieden, ist doch aufgrund 

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dessen Tätigkeit bei der Anwaltskanzlei Umbricht ohne Weiteres auf eine 

berufsmässige Vertretung zu schliessen, zumal Prof. Dr. iur. Andreas Auer 

in mehreren Fällen Beschwerdeführer gegen Urteile des 

Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden in bundesgerichtlichen 

Verfahren vertreten hat (vgl. Urteile des Bundesgerichtes 1C_100/2016 

vom 4. Juli 2016, 1C_267/2016 vom 3. Mai 2017). Der Gesetzgeber wollte 

die Ausnahmen im Monopolbereich gering halten und insbesondere 

gewerbsmässige bzw. berufsmässige Vertreter davon ausnehmen, was 

grundsätzlich auch einleuchtend ist. Gemäss bundesgerichtlicher 

Rechtsprechung kann es für die Auslegung des Begriffs der 

berufsmässigen Vertretung nicht entscheidend darauf ankommen, ob der 

Vertreter seine Tätigkeit gegen Entgelt oder zu Erwerbszwecken ausübt. 

Ein Schutzbereich des Publikums besteht bereits dann, wenn der Vertreter 

bereit ist, in einer unbestimmten Vielzahl von Fällen tätig zu werden. Darauf 

kann − wie im vorliegenden Fall − dann geschlossen werden, wenn er 

bereit ist, die Vertretung ohne besondere Beziehungsnähe zu den 

Vertretenen zu übernehmen. In solchen Fällen gründet das Vertrauen in 

den Vertreter nicht auf seiner Person oder seiner Nähe zum Vertretenen, 

sondern auf anderen Eigenschaften des Vertreters (z.B. seiner 

Fachkompetenz) und damit auf ähnlichen Kriterien wie bei der Auswahl 

eines Berufsmanns bzw. einer Berufsfrau. Da das Element des 

persönlichen Näheverhältnisses nicht im Vordergrund steht, rechtfertigt es 

sich, solche Vertreter den Restriktionen für berufsmässige Vertreter zu 

unterwerfen (vgl. BGE 140 III 555 E.2.3). Zulässig sind solche 

Ausnahmebewilligungen folglich insbesondere dort, wo einerseits ein 

spezielles Vertrauensverhältnis zwischen Vertretenem und Vertreter 

besteht und anderseits solche Vertretungen auf Einzelfälle begrenzt 

bleiben. Beides ist bei Prof. Dr. iur. Andreas Auer offenkundig nicht der Fall. 

Dies entspricht auch der − wenn auch spärlichen − Praxis des 

Verwaltungsgerichtes: In einem Fall wurde dem Sohn einer ca. 65-jährigen 

Frau aus dem Kosovo, welcher die Sprache und die Kultur der Schweiz 

- 16 -

fremd war, in einem ausländerrechtlichen Verfahren eine 

Einzelfallbewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG erteilt (vgl. VGU 

U 13 99 vom 16. Dezember 2014). In einem zweiten Fall wurde dem 

Schwager als Vertreter des Beschwerdeführers Frist angesetzt, die 

Beschwerde betreffend Führerausweisentzug entweder durch den 

Beschwerdeführer selbst unterzeichnen zu lassen oder ein begründetes 

Gesuch nach Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG zu stellen; innert Frist zeigte der 

Schwager indes an, dass er weder die eine noch die andere Bedingung 

erfüllen könne, was zum Nichteintreten führte (vgl. VGU U 16 51 vom 

27. Juni 2016).

cc) Im Sinne eines Zwischenergebnisses lässt sich nach dem vorstehend 

Gesagten festhalten, dass Prof. Dr. iur. Andreas Auer das Gesuch um 

Erteilung einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG 

zwar rechtzeitig gestellt hat. Das Gesuch ist materiell indes nicht begründet 

und ist deshalb abzuweisen. 

4. Bei diesem Zwischenergebnis stellt sich die Frage, ob Prof. Dr. iur. Andreas 

Auer bzw. den Beschwerdeführern nun noch eine Frist anzusetzen ist, um 

den Mangel der Rechtsvertretung zu beheben. 

a) Prof. Dr. iur. Andreas Auer stellt sich diesbezüglich auf den Standpunkt, 

dass die Beschwerdeführer mit der Unterzeichnung der 

Prozessvollmachten ihren Willen zur Beschwerdeerhebung hinreichend 

zum Ausdruck gebracht hätten, weshalb das Gericht den 

Beschwerdeführern selber eine angemessene Nachfrist zur Behebung des 

Mangels anzusetzen habe. Dies habe im Interesse der Parteien selbst 

dann zu gelten, wenn der nicht befugte Rechtsvertreter hätte wissen 

müssen, hierzu nicht befugt zu sein. Ein Verzicht auf eine Fristansetzung 

komme nur in Betracht, wenn sich eine Partei systematisch durch einen 

Nichtanwalt vertreten lasse und ihr deswegen wiederholt Nachfristen 

- 17 -

angesetzt worden seien. Aus diesem Grund spiele es auch keine Rolle, 

was Prof. Dr. iur. Andreas Auer als Rechtskundiger hätten wissen müssen. 

Ausserdem sei die Verfügung des Instruktionsrichters vom 27. September 

2017 einzig an Prof. Dr. iur. Andreas Auer gegangen, nicht aber an die 

beschwerdeführenden Parteien. Letzteren sei die Möglichkeit einer 

Verbesserung des Mangels somit frühestens mit der 

instruktionsrichterlichen Verfügung vom 14. November 2017 gegeben 

worden, wobei selbst dieses Schreiben keine explizite Aufforderung zur 

Verbesserung des Vertretungsmangels mit Androhung des Nichteintretens 

enthalten habe. Die gerichtliche Aufforderungspflicht ergebe sich − wenn 

nicht bereits aus Art. 33 Abs. 3 (recte: Art. 38 Abs. 3) VRG − so jedenfalls 

aus dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem Verbot der 

Rechtsverweigerung mitsamt dem Verbot des überspitzten Formalismus. 

Die Behebung eines solchen Vertretungsmangels könne in zweierlei 

Hinsicht erfolgen: Entweder könnten die Parteien einen zur 

Rechtsvertretung befugten Anwalt beauftragen oder aber erklären, das 

Verfahren ohne Vertreter weiterzuführen. Letzteres wollten die 

Beschwerdeführer tun, wie sich aus den beigelegten 45 Erklärungen 

ergebe; zwei Beschwerdeführer hätten zudem ein eigenhändig 

unterzeichnetes Exemplar der Beschwerde vom 18. September 2017 

eingereicht. Allfällige Nichtigkeitsfolgen der Handlungen des nicht befugten 

Vertreters könnten nur dann diskutiert werden, wenn die Parteien zur 

Verbesserung des Mangels aufgefordert worden wären und sich nicht 

innert Frist beim Gericht gemeldet hätten, was hier aber gerade nicht der 

Fall sei. Ausserdem sei der Schluss auf Nichtigkeit einer Eingabe nur dann 

angebracht, wenn der Rechtsvertreter ohne Vollmacht handle, nicht aber 

bei einem bevollmächtigten aber unzulässigen Rechtsvertreter. Anders zu 

entscheiden stelle überspitzten Formalismus dar. Wollte sich das Gericht 

ein Nichteintreten vorbehalten, müsste es der Partei vorgängig 

unmissverständlich androhen, sie müsse sich selber oder mit einem 

zugelassenen Anwalt innert Frist beim Gericht melden, wenn sie das 

- 18 -

Verfahren weiterführen möchte, ansonsten auf die Eingabe nicht 

eingetreten werde. 

b) Demgegenüber erkennt die Regierung im Schreiben des 

Instruktionsrichters vom 27. September 2017 eine Nachfristansetzung zur 

Behebung des Prozessmangels. Prof. Dr. iur. Andreas Auer habe die 

Verfügung vom 27. September 2017 nach Treu und Glauben sowie der 

bundesgerichtlichen Rechtsprechung so verstehen müssen, dass die 

Beschwerde mangelhaft sei, weil sie nicht von einer zur Parteivertretung 

befugten Person erhoben worden sei, und der Prozessmangel innert einer 

zehntägigen Nachfrist verbessert werden könnte. Letzteres sei mit der 

Eingabe von Prof. Dr. iur. Andreas Auer vom 5. Oktober 2017 an das 

Verwaltungsgericht jedoch nicht geschehen. Weder das Gesuch um 

Anerkennung von Rechtsanwalt B._____ als Stellvertreter im Verfahren 

V 17 5 noch das Gesuch um Ansetzung einer erneuten Frist zur 

Bestimmung eines rechtmässigen Vertreters vermöchten den vorliegenden 

Prozessmangel zu beseitigen. Nur die Nachreichung der Beschwerde mit 

Unterschrift einer Person, die zur Parteivertretung befugt sei, wäre zur 

Heilung des Prozessmangels geeignet gewesen. Dies hätte Prof. Dr. iur. 

Andreas Auer als Rechtsprofessor bei gebotener Sorgfalt bzw. bei 

summarischer Prüfung der Rechtslage erkennen können. 

5. a) Zunächst gilt es festzuhalten, dass das Schreiben des Instruktionsrichters 

vom 27. September 2017 an Prof. Dr. iur. Andreas Auer keine explizite 

Aufforderung zur Behebung eines Prozessmangels enthielt. Vielmehr 

erachtete es der Instruktionsrichter aufgrund der Formulierung auf dem 

Briefpapier der Kanzlei Umbricht bloss für möglich, dass Prof. Dr. iur. 

Andreas Auer für das vorliegende verwaltungsgerichtliche 

Beschwerdeverfahren V 17 5 nicht postulationsfähig sein könnte. Deshalb 

wurde Prof. Dr. iur. Andreas Auer vom Instruktionsrichter mit Schreiben 

vom 27. September 2017 aufgefordert, dem Gericht innert zehn Tagen 

- 19 -

seine Befugnis zur Rechtsvertretung gemäss Art. 15 VRG aufzuzeigen. 

Tatsache ist aber auch, dass Prof. Dr. iur. Andreas Auer den 

Prozessmangel nach Erhalt des Schreibens vom 27. September 2017 

erkannt hat und den Mangel innert der Antwortfrist nicht behoben hat. In 

seinem Schreiben vom 5. Oktober 2017 führte Prof. Dr. iur. Andreas Auer 

nämlich aus, dass er nicht im Besitz eines Anwaltspatents sei und wohl 

deshalb die Vorschrift von Art. 15 Abs. 2 VRG schlicht übergangen habe. 

Statt den erkannten Mangel zu beheben, hat er im erwähnten Schreiben 

aber bloss ein Gesuch um eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 15 

Abs. 1 lit. c VRG gestellt und − für den Fall, dass das Gesuch nicht 

genehmigt werden könne − Rechtsanwalt B._____ als seinen Stellvertreter 

bezeichnet. Damit zeigte er, dass er den Mangel erkannt hat. Hätte Prof. 

Dr. iur. Andreas Auer innert Frist seine Beschwerde entweder durch 

Rechtsanwalt B._____ oder eine im Register eingetragene Rechtsanwältin 

bzw. einen Rechtsanwalt aus seiner Kanzlei oder durch einen oder 

mehrere Beschwerdeführer unterzeichnen lassen, wäre der Mangel 

behoben gewesen. Dies hat er jedoch erwiesenermassen nicht getan, 

obschon er den Mangel − wie gesehen − erkannt hat. 

b) Prof. Dr. iur. Andreas Auer stellt sich − wie gesehen − auf den Standpunkt, 

dass das Gericht ihn und die Beschwerdeführer explizit zur Verbesserung 

des Mangels auffordern müsse mit der Androhung, dass auf die Eingabe 

bei nicht fristgerechter Behebung des Mangels nicht eingetreten werde. Die 

gerichtliche Aufforderungspflicht ergebe sich − wenn nicht bereits aus 

Art. 33 Abs. 3 (recte: Art. 38 Abs. 3) VRG − so jedenfalls aus dem 

Grundsatz von Treu und Glauben und dem Verbot der Rechtsverweigerung 

mitsamt dem Verbot des überspitzten Formalismus. Er sei seitens des 

Gerichtes weder zur Verbesserung des Mangels aufgefordert worden noch 

sei ihm angedroht worden, dass auf die Eingabe bei mangelnder Behebung 

des Mangels nicht eingetreten werde. Im Übrigen hätten die 

Beschwerdeführer mit der Unterzeichnung der Prozessvollmachten ihren 

- 20 -

Willen zur Beschwerdeerhebung hinreichend zum Ausdruck gebracht, 

weshalb das Gericht auch den Beschwerdeführern selber eine 

angemessene Nachfrist zur Behebung des Mangels anzusetzen habe. 

c) Dieser Auffassung ist nicht beizupflichten. Gemäss Art. 38 VRG sind 

Rechtsschriften in einer Amtssprache abzufassen und haben das 

Rechtsbegehren, den Sachverhalt und eine Begründung zu enthalten 

(Abs. 1). Sie sind zu unterzeichnen und im Doppel unter Beilage der 

verfügbaren Beweismittel und des angefochtenen Entscheids 

einzureichen. Weitere Beweismittel sind genau zu bezeichnen (Abs. 2). 

Genügt eine Eingabe den gesetzlichen Erfordernissen nicht oder ist sie in 

unziemlicher Form abgefasst, unleserlich oder unnötig umfangreich, wird 

eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der 

Androhung, dass auf die Eingabe sonst nicht eingetreten werde (Abs. 3). 

Art. 38 VRG entspricht in Bezug auf den hier interessierenden Inhalt Art. 42 

des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110), Art. 52 

des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) 

sowie auch Art. 132 ZPO, weshalb die hierzu ergangene Rechtsprechung 

und die entsprechenden Kommentierungen im vorliegenden Verfahren 

ohne Weiteres beigezogen werden können. Dies zumal der Anspruch auf 

Nachfristansetzung Ausdruck eines aus dem Verbot des überspitzten 

Formalismus fliessenden allgemeinen prozessualen Rechtsgrundsatzes 

ist, welcher in sämtlichen Rechtsbereichen gleichermassen Gültigkeit 

beanspruchen kann und sich die Regelung in Art. 38 VRG überdies − 

genauso wie jene in Art. 132 ZPO (vgl. GSCHWEND, in: 

SPÜHLER/TENCHIO/INFANGER [Hrsg.], Basler Kommentar zur 

Schweizerische Zivilprozessordnung, Basel 2017, Art. 132 Rz. 1) − eng an 

Art. 33 BGG anlehnt.

d) Der Anspruch auf Nachfristansetzung ist Ausdruck eines aus dem Verbot 

des überspitzten Formalismus fliessenden allgemeinen prozessualen 

- 21 -

Rechtsgrundsatzes. Überspitzter Formalismus liegt vor, wenn für ein 

Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die 

Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle 

Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften 

überspannte Anforderungen stellt und den Rechtssuchenden den 

Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt. Wohl sind im Rechtsgang 

prozessuale Formen unerlässlich, um die ordnungsgemässe und 

rechtsgleiche Abwicklung des Verfahrens sowie die Durchsetzung des 

materiellen Rechts zu gewährleisten. Nicht jede prozessuale Formstrenge 

steht demnach mit Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der 

Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101), wonach jede Person in 

Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche 

und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist 

hat, im Widerspruch. Überspitzter Formalismus ist nur gegeben, wenn die 

strikte Anwendung der Formvorschriften durch keine schutzwürdigen 

Interessen gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die 

Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder 

verhindert (BGE 135 I 6 E.2.1, 130 V 177 E.5.4.1; Urteile des 

Bundesgerichtes 6B_218/2015 vom 16. Dezember 2015 E.2.4.2, 

6B_730/2013 vom 10. Dezember 2013 E.1.3.1; 6B_503/2011 vom 

7. Februar 2012 E.3.1; je mit Hinweisen; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1051 

m.w.H.). Die Ansetzung einer Nachfrist setzt voraus, dass der zu 

behebende Mangel bzw. Fehler verbesserlich ist. Daraus ergibt sich, dass 

eine Nachfristansetzung nur bei versehentlichen, nicht absichtlichen 

Unterlassungen der Parteien oder ihrer Vertreter in Frage kommt, da sonst 

eine ungerechtfertigte Fristverlängerung bewirkt werden könnte. Mit 

anderen Worten kann das Gericht auf die Ansetzung einer Nachfrist 

verzichten und sogleich die entsprechenden Konsequenzen ziehen, wenn 

eine Partei absichtlich und zudem ohne berechtigte bzw. nachvollziehbare 

Gründe eine unvollständige oder fehlerhafte Rechtsschrift einreicht (vgl. 

- 22 -

GSCHWEND, a.a.O., Art. 132 Rz. 6; SEETHALER/PORTMANN, in: 

WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar 

Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 52 

Rz. 109; DOLGE, in: SPÜHLER/AEMISEGGER/DOLGE/VOCK [Hrsg.], 

Bundesgerichtsgesetz, Praxiskommentar, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2013, 

Art. 42 Rz. 48; MERZ, in: NIGGLI/ÜBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler 

Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 42 Rz. 111). 

e) Vorliegend erhoben die Beschwerdeführer, nachdem die Regierung am 

14. September 2017 im Hinblick auf die Gesamterneuerungswahlen des 

Grossen Rates für die Amtsperiode 2018 bis 2022 die Anzahl der in jedem 

Wahlkreis zu wählenden Abgeordneten festgelegt hatte, am 18. September 

2017 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. 

Nachdem die Regierung am 20. September 2017 zur Einreichung einer 

Vernehmlassung aufgefordert wurde, stellte der Instruktionsrichter fest, 

dass das Briefpapier des Vertreters der Beschwerdeführer die für die 

Kanzlei tätigen Personen unterteilt in "Im Anwaltsregister eingetragen" und 

in "Konsulenten". Weil Prof. Dr. iur. Andreas Auer auf dem Briefpapier als 

Konsulent aufgeführt ist und eine Abfrage in den Anwaltsregistern der 

Kantone Graubünden, Zürich und Genf zudem negativ verlief, forderte der 

Instruktionsrichter Prof. Dr. iur. Andreas Auer mit Schreiben vom 

27. September 2017 auf, dem Gericht bis am 9. Oktober 2017 seine 

Befugnis zur Rechtsvertretung gemäss Art. 15 VRG aufzuzeigen. Für das 

Gericht war zu diesem Zeitpunkt nicht ersichtlich, ob Prof. Dr. iur. Andreas 

Auer postulationsfähig war oder nicht. Dieses Schreiben vom 

27. September 2017 durfte und musste Prof. Dr. iur. Andreas Auer, der 

spätestens bei Erhalt dieses Schreibens um seine fehlende 

Postulationsfähigkeit im vorliegenden Verfahren wusste, nach Treu und 

Glauben so verstehen, dass (erstens) die Beschwerde vom 18. September 

2017 mangelhaft ist, weil sie nicht von einer zur Parteivertretung befugten 

Person erhoben wurde, und dass (zweitens) der Mangel innert Nachfrist 

- 23 -

verbessert werden kann, indem die Beschwerde mit Unterschrift einer 

Rechtsanwältin bzw. eines Rechtsanwaltes nachgereicht wird, die bzw. der 

zur Parteivertretung befugt ist. Dies ist mit der Eingabe vom 5. Oktober 

2017 offenkundig nicht geschehen. Bleibt der Mangel − wie im 

vorliegenden Fall − innert Frist unverbessert, kann auf die Beschwerde 

infolge Mangelhaftigkeit derselben nicht eingetreten werden. 

f) An diesem Ergebnis vermag die Tatsache, dass im Schreiben des 

Instruktionsrichters vom 27. September 2017 nicht explizit angedroht 

wurde, dass bei unterlassener Verbesserung des Mangels nicht auf die 

Eingabe eingetreten wird, nichts zu ändern. Richtig ist zwar, dass gemäss 

Art. 38 Abs. 3 VRG grundsätzlich eine angemessene Frist zur Behebung 

des Mangels anzusetzen ist mit der Androhung, dass auf die Eingabe nicht 

eingetreten wird, wenn eine Eingabe den gesetzlichen Erfordernissen nicht 

genügt oder sie in unziemlicher Form abgefasst, unleserlich  oder unnötig 

umfangreich ist. Ähnlich wie bei der fehlenden Rechtsmittelbelehrung darf 

die säumige Partei bei mangelnden Angaben der Säumnisfolgen indes nur 

dann annehmen, dass keine solchen Folgen vorliegen, wenn sie die 

Rechtsfolge der Präklusivwirkung nicht erkannt hat und auch bei gebotener 

Sorgfalt nicht hätte erkennen können (vgl. BGE 138 I 49 E.8.3.2, 

117 Ia 421 E.2a; STAEHELIN, in: SUTTER-SOMM/HASENBÖHLER/LEUENBERGER 

[Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, 3. Aufl., 

Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 147 Rz. 11). Zwar enthält das Schreiben des 

Instruktionsrichters vom 27. September 2017 − wie gesehen − keine 

Androhung, dass bei Unterlassung der Verbesserung nicht auf die Eingabe 

eingetreten wird. Das Schreiben musste jedoch − wie vorstehend dargelegt 

(E.5e) − von Prof. Dr. iur. Andreas Auer nach Treu und Glauben so 

verstanden werden, dass die Eingabe mangels Unterzeichnung von einer 

zur Parteivertretung befugten Person mangelhaft ist und dass der Mangel 

innert Nachfrist verbessert werden kann. Die in Art. 38 Abs. 3 VRG indirekt 

erwähnte Folge, wonach bei unterlassener Verbesserung der Beschwerde 

- 24 -

nicht auf die Beschwerde eingetreten wird, hätte Prof. Dr. iur. Andreas Auer 

bei gebotener Sorgfalt erkennen können, da zumindest eine Grobkontrolle 

der massgebenden Gesetzesbestimmungen erwartet wird (BGE 138 I 49 

E.8.3.2). Ebenfalls nichts an diesem Ergebnis zu ändern vermag der 

Entscheid BGE 142 I 10. Im erwähnten Entscheid ging es darum, dass eine 

Berufungserklärung in einer Strafsache an das kantonale Obergericht zwar 

drei Tage vor Fristablauf erhoben wurde, die Erklärung aber nicht durch 

den bevollmächtigten Rechtsvertreter, sondern durch die 

Kanzleimitarbeiterin unterzeichnet wurde. Das Bundesgericht befand, dass 

die Vorinstanz die nicht rechtsgültig unterzeichnete Berufung nicht ohne 

Ansetzen einer kurzen Nachfrist zur Verbesserung (auch über die 

gesetzliche Frist hinaus) mit einem Nichteintretensentscheid hat erledigen 

dürfen. Im Gegensatz zum soeben dargestellten Sachverhalt war im 

vorliegend zu beurteilenden Fall im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung 

indes (noch) nicht klar, ob Prof. Dr. iur. Andreas Auer zur Rechtsvertretung 

befugt ist oder nicht. Dementsprechend forderte ihn der Instruktionsrichter 

mit Schreiben vom 27. September 2017 auf, dem Gericht innert zehn 

Tagen seine Befugnis zur Rechtsvertretung aufzuzeigen. Wie gesehen, 

konnte und musste Prof. Dr. iur. Andreas Auer dieses Schreiben − und 

darin liegt der entscheidende Unterscheid zu BGE 142 I 10 − nicht anders 

verstehen, als dass die Beschwerde mangels Unterzeichnung von einer zur 

Parteivertretung befugten Person mangelhaft ist und dass der Mangel 

innert Nachfrist verbessert werden kann. 

g) Gestützt wird dieses Ergebnis im Übrigen durch die bundesgerichtliche 

Rechtsprechung. Im Entscheid 5A_461/2012 vom 1. Februar 2013 ging es 

darum, dass eine Berufungsschrift an das Berner Obergericht von 

Rechtsanwältin E. in Vertretung von Rechtsanwalt C. unterzeichnet wurde. 

Der Instruktionsrichter stellte in seiner Verfügung fest, dass in den Akten 

keine Vollmacht von Rechtsanwalt C. vorliege, und forderte diesen auf, 

eine solche innert zehn Tagen nachzureichen. Sodann wurde 

- 25 -

Rechtsanwalt C. aufgefordert, innert gleicher Frist die Voraussetzungen zur 

Parteivertretung für E. nachzuweisen, zumal sich weder in den Akten noch 

auf der Homepage der Kanzlei Hinweise zur Person und Tätigkeit von E. 

fänden und E. nicht im Anwaltsregister des Kantons Bern eingetragen sei. 

Innert Frist teilte Rechtsanwältin und Notarin E. in Vertretung von 

Rechtsanwalt C. mit, dass sie bei diesem angestellt und durch diesen 

gehörig bevollmächtigt sei. Aufgrund des Anstellungsverhältnisses bestehe 

kein Eintrag im Anwaltsregister des Kantons Bern; weiter wurde eine 

Haupt- und Substitutionsvollmacht eingereicht. Das Obergericht trat 

sodann gestützt auf Art. 68 Abs. 2 lit. a ZPO auf die Berufung mangels 

gültiger Parteivertretung nicht ein. Zudem verneinte das Obergericht eine 

Pflicht zur Nachfristansetzung gemäss Art. 132 Abs. 1 ZPO, weil die 

Unterzeichnung der nicht registrierten Anwältin keine versehentliche 

Unterlassung darstelle. Selbst bei Annahme eines verbesserlichen 

Mangels wäre nach Treu und Glauben zu erwarten gewesen, dass der 

Mangel innert der angesetzten Frist von zehn Tagen behoben werde, was 

aber nicht geschehen sei. Das Bundesgericht befand, dass das Schreiben 

des Instruktionsrichters an Rechtsanwältin E. nach Treu und Glauben nicht 

anders habe verstanden werden können, als dass die Berufung mangelhaft 

sei, weil sie nicht von einer zur Parteivertretung befugten Person 

unterzeichnet worden sei, und der Mangel innert Nachfrist behoben werden 

könne, indem die Eingabe mit einer gültigen Unterschrift nachgereicht 

werde. Weil dies innert der angesetzten Frist nicht geschehen sei, gelte die 

Eingabe von Gesetzes wegen als nicht erfolgt. Zu diesem Ergebnis kam 

das Bundesgericht auch unter Würdigung der Tatsache, dass im Schreiben 

des Instruktionsrichters an Rechtsanwalt C. ein Nichteintreten im 

Unterlassungsfall nicht angedroht wurde. Das Bundesgericht erwog dazu, 

dass der Adressat bei gebotener Sorgfalt diese Rechtsfolge hätte erkennen 

können. Das Nichteintreten durch das Obergericht sei kein Verstoss gegen 

das Verbot des überspitzten Formalismus (vgl. zum Ganzen: Urteil des 

Bundesgerichtes 5A_461/2012 vom 1. Februar 2013 E.4 ff.). Die Parallelen 

- 26 -

des soeben dargestellten Falls zum vorliegend zu beurteilenden 

Sachverhalt sind frappant. Im vorliegenden Fall enthielt das Schreiben des 

Instruktionsrichters vom 27. September 2017 zumindest die Vermutung, 

dass Prof. Dr. iur. Andreas Auer nicht postulationsfähig ist und eine Frist 

von zehn Tagen, um dem Gericht die Befugnis zur Rechtsvertretung 

gemäss Art. 15 VRG aufzuzeigen. Statt die mangelhafte Eingabe vom 

18. September 2017 zu verbessern, stellte Prof. Dr. iur. Andreas Auer mit 

Schreiben vom 5. Oktober 2017 ein Gesuch um Ausnahmebewilligung und 

bezeichnete Rechtsanwalt B._____ als seinen Stellvertreter. Damit zeigte 

er an, dass er den Mangel erkannt hat, ohne diesen indes zu heilen. Warum 

die praktisch identische Situation im öffentlichen Verfahrensrecht anders 

behandelt werden sollte als in einem Verfahren nach der Schweizerischen 

Zivilprozessordnung, ist nicht ersichtlich, zumal der Anspruch auf 

Nachfristansetzung − wie gesehen − Ausdruck eines aus dem Verbot des 

überspitzten Formalismus fliessenden allgemeinen prozessualen 

Rechtsgrundsatzes ist, welcher in sämtlichen Rechtsbereichen 

gleichermassen Gültigkeit beanspruchen kann. Mit dem Entscheid 

5A_461/2012 vom 1. Februar 2013 hat das Bundesgericht überdies zu 

verstehen gegeben, dass es seitens des Gerichtes nicht notwendig ist, die 

Parteien direkt anzuschreiben, wenn die Postulationsfähigkeit eines 

bevollmächtigten Vertreters zur Debatte steht. Dementsprechend ist es 

vorliegend aber − entgegen der Auffassung von Prof. Dr. iur. Andreas Auer 

− nicht notwendig, den Beschwerdeführern seitens des Gerichtes selber 

eine angemessene Nachfrist zur Behebung des Mangels anzusetzen. 

Vielmehr hätte die Verbesserung der Eingabe vom 18. September 2017 im 

vorliegenden Fall bis zum 9. Oktober 2017 erfolgen müssen (vgl. die 

Fristansetzung im Schreiben des Instruktionsrichters vom 27. September 

2017). Eine fristgerechte Verbesserung des Mangels hat jedoch nicht 

stattgefunden, weshalb auf die Beschwerde vom 18. September 2017 

infolge Mangelhaftigkeit derselben nicht einzutreten ist. Die Erklärung von 

46 Parteien vom November 2017 bzw. die nachträgliche Unterzeichnung 

- 27 -

der Beschwerdeführer durch zwei Parteien sind bei diesem Ergebnis 

unbeachtlich, da sie verspätet erfolgt sind. 

6. Zusammenfassend lässt sich nach dem vorstehend Gesagten festhalten, 

dass Prof. Dr. iur. Andreas Auer im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung 

mangels Postulationsfähigkeit offenkundig nicht zur Rechtsvertretung der 

Beschwerdeführer befugt war. Eine Einzelfallbewilligung im Sinne von 

Art. 15 Abs. 1 lit. c VRG scheidet infolge des gewerbsmässigen bzw. 

berufsmässigen Auftretens von Prof. Dr. iur. Andreas Auer aus. Folglich ist 

das Gesuch um Erteilung einer Ausnahmebewilligung − obschon dieses an 

sich rechtzeitig gestellt wurde − abzuweisen. Eine Nachfrist zur 

Verbesserung der Eingabe vom 18. September 2017 ist weder Prof. Dr. iur. 

Andreas Auer noch den Beschwerdeführern anzusetzen, da Prof. Dr. iur. 

Andreas Auer das Schreiben des Instruktionsrichters vom 27. September 

2017 nach Treu und Glauben so verstehen musste, dass (erstens) die 

Beschwerde vom 18. September 2017 mangelhaft ist, weil sie nicht von 

einer zur Parteivertretung befugten Person erhoben wurde, und dass 

(zweitens) der Mangel innert Nachfrist verbessert werden kann, indem die 

Beschwerde mit Unterschrift einer Rechtsanwältin bzw. eines 

Rechtsanwaltes nachgereicht wird, die bzw. der zur Parteivertretung befugt 

ist. Da der Mangel nicht fristgerecht verbessert wurde, obschon er von Prof. 

Dr. iur. Andreas Auer erkannt wurde, ist auf die Beschwerde vom 

18. September 2017 nicht einzutreten. 

7. Obschon der Instruktionsrichter das vorliegende Verfahren mit 

prozessleitender Verfügung vom 25. Oktober 2017 auf die Frage der 

Postulationsfähigkeit eingeschränkt hat sowie unter Berücksichtigung der 

Tatsache, dass sich die Beschwerdeführer in ihrer Eingabe vom 

18. September 2017 auch eingehend zur Frage der Prüfungspflicht des 

streitberufenen Gerichts geäussert haben, gilt es abschliessend noch 

festzuhalten, dass auf die vorliegende Beschwerde selbst dann nicht 

- 28 -

eingetreten werden könnte, wenn Prof. Dr. iur. Andreas Auer von Seiten 

des streitberufenen Gerichtes eine Nachfrist zur Verbesserung der 

Beschwerde vom 18. September 2017 eingeräumt und der Mangel innert 

Frist behoben würde. Auch in diesem Fall fehlte es nämlich − wie 

nachstehend dargestellt − an der von Amtes wegen zu prüfenden Kognition 

des Verwaltungsgerichtes und damit an einer Prozessvoraussetzung.

a) Wie das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden bereits im Entscheid 

V 14 10 vom 17. Dezember 2015 dargelegt hat, können gemäss Art. 55 

Abs. 3 KV in verfassungsgerichtlichen Verfahren lediglich Gesetze und 

Verordnungen sowohl unmittelbar angefochten als auch im 

Anwendungsfall überprüft werden. Nicht erwähnt in Art. 55 Abs. 3 KV ist 

demgegenüber die Kantonsverfassung. Da sich auch aus der 

Entstehungsgeschichte der fraglichen Norm keinerlei Hinweise entnehmen 

lassen, wonach in verfassungsgerichtlichen Verfahren neben Gesetzen 

und Verordnungen auch einzelne Verfassungsbestimmungen auf deren 

Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht hin überprüft werden 

könnten, ist die Überprüfung von Normen der Kantonsverfassung auf ihre 

Bundesverfassungskonformität durch das Verwaltungsgericht 

ausgeschlossen (vgl. VGU V 14 10 vom 17. Dezember 2015 E.4b). Des 

Weiteren wurde im erwähnten Entscheid gezeigt, dass sich die 

wesentlichen Grundsätze bezüglich der Wahl des Kantonsparlaments des 

Kantons Graubünden (= Grosser Rat) bereits auf Stufe Kantonsverfassung 

und nicht erst auf Stufe Gesetz finden. Insbesondere wurde dargelegt, dass 

die Regelungen hinsichtlich der Wahl des Grossen Rates im Gesetz über 

den Grossen Rat (GRG; BR 170.100) grösstenteils dem bereits in Art. 27 

KV normierten entsprechen (vgl. VGU V 14 10 vom 17. Dezember 2015 

E.4c). Aufgrund dieser Überlegungen kam das Verwaltungsgericht zum 

Schluss, dass es ihm verwehrt sei, das in Art. 27 KV normierte Wahlsystem 

des Grossen Rates auf dessen Bundesverfassungskonformität zu 

überprüfen (vgl. VGU V 14 10 vom 17. Dezember 2015 E.4d). An diesen 

- 29 -

Überlegungen und Ausführungen hält das streitberufene Gericht nach wie 

vor fest, zumal sich seit dem Jahr 2015 weder die rechtliche noch die 

tatsächliche Situation verändert haben. 

b) Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, dass die Frage, ob neben 

Gesetzen und Verordnungen auch kantonale Verfassungsbestimmungen 

auf ihre Übereinstimmung mit der Bundesverfassung zu prüfen seien, von 

der höchstrichterlichen Rechtsprechung bisher zwar nicht entschieden 

worden sei. Werde dem Vorrang des Bundesrechts, dem Legalitätsprinzip 

sowie dem Grundsatz der Subsidiarität der Beschwerden ans 

Bundesgericht mehr Gewicht beigemessen als der kantonalen 

Verfassungsautonomie, ergebe sich aber, dass auch die kantonalen 

Gerichte kantonale Verfassungsvorschriften im Anwendungsfall zumindest 

auf ihre Vereinbarkeit mit höherem Recht, das sich nach der 

Gewährleistung durch die Bundesversammlung entwickelt habe, zu prüfen 

hätten. Seit der Gewährleistung der Bündner Verfassung im Juni 2004 

habe sich die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur 

Verfassungsmässigkeit von kantonalen Majorzwahlsystemen 

entscheidend geändert, weshalb das Verwaltungsgericht verpflichtet sei, 

das geltende Wahlsystem an diesem Massstab zu messen. Art. 55 Abs. 3 

KV stehe einer Überprüfung nicht entgegen, da dieser sich unmittelbar auf 

die bundesgerichtliche Rechtsprechung, das Legalitätsprinzip und den 

Vorrang von Bundesrecht stütze. Im Übrigen betreffe die Rüge der 

Unvereinbarkeit des Bündner Majorzwahlsystems mit Art. 34 BV eine 

Rechtsstreitigkeit im Sinne von Art. 29a BV. Die Stimmbürger hätten somit 

unmittelbar aufgrund der Bundesverfassung Anspruch darauf, dass diese 

Rüge vom Verwaltungsgericht umfassend geprüft werde. Nach der 

Rechtsprechung sei der bundesrechtlich verlangte Rechtsschutz im Kanton 

selbst dann zu gewährleisten, wenn ein entsprechendes kantonales 

Anpassungsrecht fehle. Die Befürchtung, bei einem Eintreten ein 

Spannungsverhältnis mit dem Gewährleistungsbeschluss der 

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Bundesversammlung von 2004 zu schaffen, sei unbegründet. Zwischen 

der durch die Bundesversammlung vorgenommenen grossmaschigen und 

abstrakten Prüfung der Bundesrechtmässigkeit kantonaler 

Verfassungsvorschriften und deren Überprüfung im konkreten 

Anwendungsfall durch ein qualifiziertes Gericht bestehe ein auf der 

Gewaltenteilung fussender qualitativer Unterschied, der allfällige 

widersprüchliche Schlussfolgerungen zu erklären vermöge. 

c) Der Auffassung der Beschwerdeführer ist − wie nachstehend dargestellt − 

nicht zu folgen. Wie der − wenn auch nicht postulationsfähige − Vertreter 

der Beschwerdeführer in seinem Lehrbuch zum Staatsrecht der 

Schweizerischen Kantone selber ausführt, steht es den Kantonen 

grundsätzlich frei, Bestimmungen ihrer Verfassungen im abstrakten 

Normenkontrollverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit höherem Recht von 

einer kantonalen Gerichtsinstanz überprüfen zu lassen (vgl. AUER, 

Staatsrecht der Schweizerischen Kantone, Bern 2016, Rz. 1562). Mit der 

gewählten Formulierung ist gleichzeitig gesagt, dass die Kantone zwar 

Verfassungsbestimmungen auf ihre Vereinbarkeit mit höherem Recht von 

einer kantonalen Gerichtsinstanz überprüfen lassen können, dies aber 

keinesfalls müssen (so auch GRIFFEL, in: BIAGGINI/GÄCHTER/KIENER [Hrsg.], 

Staatsrecht, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, § 27 Rz. 50). Mithin sind die 

Kantone frei, Bestimmungen der Kantonsverfassung vollumfänglich, nur 

beschränkt oder überhaupt nicht auf ihre Vereinbarkeit in Bezug auf 

höheres Recht zu überprüfen (so explizit: AUER, a.a.O., Rz. 1508). Im 

positiven Recht sieht − soweit ersichtlich − denn auch einzig der Kanton 

Genf die Möglichkeit vor, dass kantonale Verfassungsgesetze im 

abstrakten Normenkontrollverfahren vor dem Verfassungsgericht 

angefochten werden können (vgl. AUER, a.a.O., Rz. 1563 mit Hinweis auf 

Art. 130B Abs. 1 lit. a Loi sur l’organisation judiciaire [LOJ; E 2 05]). Der 

Kanton Graubünden hat sich − wie vorstehend dargestellt (vgl. E.7a) − 

offenbar bewusst dagegen entschieden, die Bestimmungen der 

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Kantonsverfassung auf ihre Vereinbarkeit mit höherem Recht von einer 

kantonalen Gerichtsinstanz überprüfen zu lassen, und zwar sowohl im 

abstrakten, als auch im konkreten Normenkontrollverfahren. Wie gesehen 

normiert nämlich Art. 55 Abs. 3 KV, dass in verfassungsrechtlichen 

Verfahren Gesetze und Verordnungen sowohl unmittelbar angefochten 

(abstrakte Normenkontrolle) als auch im Anwendungsfall überprüft werden 

können (konkrete Normenkontrolle). E contrario bedeutet dies, dass 

Bestimmungen der Kantonsverfassung weder im abstrakten noch im 

konkreten Normenkontrollverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit höherem 

Recht überprüft werden können. Im Übrigen ergeben sich − wie gesehen − 

auch aus der Entstehungsgeschichte von Art. 55 KV keinerlei Hinweise, 

wonach in verfassungsgerichtlichen Verfahren neben Gesetzen und 

Verordnungen auch einzelne Verfassungsbestimmungen auf deren 

Übereinstimmung mit der Bundesverfassung hin überprüft werden könnten 

(vgl. vorstehend E.7a). Nur am Rande sei an dieser Stelle noch erwähnt, 

dass offenbar auch der beschwerdeführerische Vertreter der Auffassung 

zu sein scheint, dass die Überprüfung der Vereinbarkeit der 

Kantonsverfassung mit übergeordnetem Recht nicht den kantonalen 

Gerichten, sondern vielmehr dem Bundesgericht überlassen werden sollte. 

Jedenfalls plädiert er in seinem vorstehend erwähnten Lehrbuch dafür, die 

Gewährleistung der Kantonsverfassungen durch die Bundesversammlung 

zu streichen und damit "die Aufgabe, die Vereinbarkeit der 

Kantonsverfassungen mit übergeordnetem Recht zu überprüfen, schlicht 

und einfach jener Instanz [zu] überlassen, die dazu berufen ist: das 

Bundesgericht" (Auer, a.a.O., Rz. 609). 

d) An diesem Ergebnis vermag die in Art. 29a BV normierte 

Rechtsweggarantie nichts zu ändern. Richtig ist zwar, dass die 

Rechtsweggarantie eine Normenkontrolle im konkreten Streitfall verlangt 

(vgl. KLEY, in: EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], 

St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 3. Aufl., 

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Zürich/Basel/Genf 2014, Art. 29a Rz. 12) und dass eine richterliche 

Beurteilung unmittelbar gestützt auf Art. 29a BV erwirkt werden kann, wenn 

das anwendbare Verfahrens- und Organisationsrecht keinen den 

Anforderungen von Art. 29a BV entsprechenden Zugang zu einem Gericht 

vorsieht (WALDMANN, in: WALDMANN/BELSER/EPINEY [Hrsg.], Basler 

Kommentar zur Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 29a Rz. 10). Einen 

Anspruch auf Überprüfung von Bestimmungen der Kantonsverfassung auf 

deren Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht können die 

Beschwerdeführer aus Art. 29a BV indes − wie nachstehend dargestellt − 

nicht ableiten. Gemäss Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG sehen die Kantone 

gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der 

Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein 

Rechtsmittel vor. Im Sinne einer Ausnahmeregelung entfällt diese 

Verpflichtung nach Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG für Akte des Parlaments und 

der Regierung. Aus Gründen der Gewaltenteilung und überkommener 

Auffassung über die Natur der politischen Rechte unterliegen in vielen 

Kantonen Akte des Parlaments und der Regierung in Stimmrechtssachen 

keiner Beschwerde bzw. keiner gerichtlichen Beschwerde. Diese Ordnung 

sollte mit dem Bundesgerichtsgesetz nicht geändert werden (vgl. Botschaft 

des Bundesrates zur Teilrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 

2001, BBl 2001 S. 4202 ff., 4327). Die Bestimmung von Art. 88 Abs. 2 Satz 

2 BGG hat zur Folge, dass bei Akten des Parlaments und der Regierung 

eine freie Sachverhaltsüberprüfung durch ein Gericht unterbleibt und die 

Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV nicht voll umgesetzt wird (STEINMANN, 

in: NIGGLI/ÜBERSAX/WIPRÄCHTIGER [Hrsg.], Basler Kommentar zum 

Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 88 Rz. 12). Als Akte des 

Parlaments und der Regierung gelten unter anderem auch 

Wahlanordnungen (vgl. BGE 131 I 85; Urteil des Bundesgerichtes 

1P.545/2005 vom 10. November 2005; STEINMANN, a.a.O., Art. 88 Rz. 13). 

Vorliegend haben die Beschwerdeführer mit Beschwerde vom 

18. September 2017 den Regierungsbeschluss vom 14. September 2017 

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angefochten, mit welchem die Regierung im Hinblick auf die 

Gesamterneuerungswahlen des Grossen Rates für die Amtsperiode 2018 

bis 2022 die Anzahl der in jedem Wahlkreis zu wählenden Abgeordneten 

festgelegt hat. Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich somit um 

einen Akt der Regierung im Sinne von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG, welcher 

von Bundesrechts wegen auf kantonaler Ebene keiner Beschwerde 

unterstellt zu werden braucht. Vielmehr erlaubt das Bundesgerichtsgesetz 

ausdrücklich, solche Erlasse, die nicht einer Beschwerde auf kantonaler 

Ebene zugänglich sind, direkt beim Bundesgericht anzufechten (vgl. Art. 82 

Abs. 1 lit. a und Abs. 2 Satz 2 BGG). Damit legt das Bundesrecht aber 

selber einen Bereich fest, in dem die Rechtsweggarantie von Art. 29a BV 

nicht gilt, wenn das kantonale Recht diese − wie im Kanton Graubünden − 

nicht vorsieht. Folglich können die Beschwerdeführer aber auch aus 

Art. 29a BV keinen Anspruch auf Überprüfung von 

Verfassungsbestimmungen auf deren Vereinbarkeit mit übergeordnetem 

Recht ableiten. 

e) Selbst wenn somit Prof. Dr. iur. Andreas Auer von Seiten des 

streitberufenen Gerichtes eine Nachfrist zur Verbesserung der Beschwerde 

vom 18. September 2017 eingeräumt und der Mangel innert Frist behoben 

würde, könnte mangels Kognition des Verwaltungsgerichtes auf die 

Beschwerde dennoch nicht eingetreten werden. 

8. Gemäss Art. 73 Abs. 1 VRG hat im Rechtsmittelverfahren in der Regel die 

unterliegende Partei die Kosten zu tragen. Vorliegend verzichtet das 

Gericht aufgrund der Bedeutung des Entscheids für alle Beteiligten jedoch 

ermessensweise auf die Auferlegung von Kosten. Bund, Kanton und 

Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten 

Organisationen wird gemäss Art. 78 Abs. 2 VRG in der Regel keine 

Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen 

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Wirkungskreis obsiegen. Davon abzuweichen besteht vorliegend kein 

Anlass, weshalb der Regierung keine Parteientschädigung zusteht.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Es werden keine Kosten erhoben.

3. [Rechtsmittelbelehrung]

4. [Mitteilungen]