# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 43b0994d-c317-50c3-8d1a-bdd8da2e40fc
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2018-11-15
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 15.11.2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-vom-15--N_2018-11-15.pdf

## Full Text

Bern, 15.11.2018 

 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X 

(Antragsteller) 
 

und 
 

Bundesamt für Kommunikation BAKOM 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Der Antragsteller (Privatperson) hat am 3. Juli 2018 gestützt auf das Bundesgesetz über das 

Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim Bundesamt 

für Kommunikation (BAKOM) um Zugang zu verschiedenen Dokumenten und Informationen 

betreffend die Monitoring Aufgaben des BAKOM ersucht. Unter anderem verlangte er Einsicht 

in folgende Dokumente: 

 «Das Monitoringnetz des BAKOM, Ihre ca. 32 Radiomonitoringstandorte innerhalb der 

Schweiz. Ich hätte gerne die genauen Standorte (GPS WGS 84- oder CH 1903-

Koordinaten), sowie den genauen Verwendungszweck und die genaue gerätetechnische 

Bestückung jedes einzelnen der Standorte. [Frage 1 im Gesuch] 

 Eine Kopie der Funküberdeckungskarte der BAKOM Monitoringstationen (über die ganze 

Schweiz). Das BAKOM verfügt über eine solche Karte bei der Sektion RM (Dokument 

übergoss, Plakat in Farbe). [Frage 2 im Gesuch]» 

 «Ich hätte gerne Einsicht in den Ablauf des damaligen Ausschreibeverfahrens für die 

Beschaffung dieser Produkte, welche damals schliesslich zur Wahl von Y Produkten führte. 

[Frage 5 im Gesuch].» 

2. Am 26. Juli 2018 teilte das BAKOM dem Antragsteller mit, es sei daran, eine Anhörung gemäss 

Art. 11 BGÖ durchzuführen, da die Dokumente 4 und 5 Personendaten von Y enthielten, und es 

verlängerte die Frist zur Beantwortung des Zugangsgesuches entsprechend (Art. 12 Abs. 2 

BGÖ). 

3. Am 30. Juli 2018 teilte das BAKOM dem Antragsteller mit einer Stellungnahme gemäss Art. 12 

Abs. 4 BGÖ mit, dass keine Einsicht in die Liste der Monitoringstandorte gewährt werde (Frage 

1, Dokument 1). Die Bekanntgabe dieser Standorte könne die zielkonforme Durchführung 

behördlicher Massnahmen und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz beeinträchtigen 

(Art. 7 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ). Mit der gleichen Begründung wurde auch die Einsicht in die in 

Frage 2 erwähnte Funküberdeckungskarte (Dokument 2) verweigert: «Die Herausgabe von 

Funküberdeckungskarten ist bereits auf Grund des Risikos einer missbräuchlichen Verwendung 

der Angaben ausgeschlossen: mit einer Karte könnten mögliche Schwachstellen im Monitoring-

Netz ausfindig gemacht werden. Eine Herausgabe ist deshalb nach Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ zu 

verweigern. Darüber hinaus könnte die Herausgabe die zielkonforme Durchführung 

behördlicher Massnahmen beeinträchtigen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ).» Zusätzlich führte das 

BAKOM aus, dass das Dokument 2 nur einen bestimmten Frequenzbereich und eine veraltete 

Situation wiedergebe und dass solche Karten nur für öffentliche Führungen erstellt worden 

seien. Das BAKOM beantwortete hingegen die Fragen nach dem genauen Verwendungszweck 

und der genauen gerätetechnischen Bestückung jedes einzelnen Standortes positiv. 

4. Am 8. August 2018 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen 

Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Er beklagte sich über ein 

generelles Fehlverhalten des BAKOM, äusserte sich aber nicht darüber, ob sich sein 

Schlichtungsantrag auf alle oder nur auf bestimmte Punkte seines Gesuches vom 3. Juli 2018 

bezieht.  

5. Mit Schreiben vom 15. August 2018 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller 

den Eingang des Schlichtungsantrages und eröffnete ein Schlichtungsverfahren. Da die 

Beantwortung der Fragen 4 und 5 noch offen war, forderte der Beauftragte den Antragsteller 

auf, ihm nach Erhalt der Stellungnahme des BAKOM mitzuteilen, ob sein Schlichtungsantrag 

auch diese Fragen betreffe. 

6. Am 18. September 2018 erhielt der Antragsteller vom BAKOM eingeschwärzte Dokumente und 

in Bezug auf seine Fragen 4 und 5 eine Stellungnahme gemäss Art. 12 Abs. 4 BGÖ, unter 

anderem das Dokument «Beschaffungsantrag, Ablösung/Ersatz Decoder W4100 mit W61 

LAN», Version 2.0, Juni 2005 (Dokument 5). Darin wurden Personendaten, eine Kontonummer 

und ein Monitoringstandort eingeschwärzt. 

7. Am 27. September 2018 teilte der Antragsteller dem Beauftragten mit, dass er die Frage 4 als 

beantwortet erachte. Hingegen akzeptiere er die Abdeckungen im Dokument 5 nicht. 

Zusammenfassend blieben für ihn im Schlichtungsverfahren noch die Fragen 1, 2 und 5 seines 

Gesuches offen.  

8. Am 1. Oktober 2018 stellte das BAKOM dem Antragsteller ein weiteres Schreiben zu. Darin wird 

erläutert, dass das Eidg. Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) 

die Verweigerung der Herausgabe der verlangten Liste unterstütze. Zudem präzisierte das 

BAKOM, dass «durch die Bekanntgabe von Standorten mittels Koordinaten, GPS-Daten oder 

einer (Überdeckungs-)Karte […] auch im zivilen Bereich ein nicht tolerierbares Sicherheitsrisiko 

geschaffen [würde]. Die Angaben können genützt werden, um Abklärungen zu Störungsquellen 

und andere illegale Aussendungen zu beeinträchtigen oder massiv zu erschweren. So können 

beispielsweise Störungen an Orten verursacht werden, die im Rahmen der gewöhnlichen 

Tätigkeiten des BAKOM einer Lokalisierung entzogen sind. Eine Herausgabe der Informationen 

kann deshalb die zielkonforme Durchführung behördlicher Massnahmen beeinträchtigen (Art. 7 

Abs. 1 Bst. b BGÖ). Mit einer Bekanntgabe der Standortdaten würde auch die Sicherheit der 

Messstationen gefährdet. […] Auch wenn grundsätzlich nicht verhindert werden kann, dass 

Standorte von Messstationen ausfindig gemacht werden, müssen diese Informationen 

geschützt werden, um die Sicherheit der Anlagen, die Durchführung behördlicher Massnahmen 

und den störungsfreien Fernmeldeverkehr nicht zu gefährden.» 

9. Am 2. Oktober 2018 lud der Beauftragte die Beteiligten zu einer Schlichtungssitzung ein. Dazu 

forderte er das BAKOM auf, die betroffenen Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert 

begründete Stellungnahme einzureichen. 

10. Am 9. Oktober 2018 reichte das BAKOM dem Beauftragten die betroffenen Dokumente und 

eine Stellungnahme ein, in der es unter anderem ausführt, dass «die Stationen mit 

Empfangsgeräten ausgerüstet sind und für die Erfüllung der Zwecke des Fernmeldegesetzes 

(Art. 1 Abs. 2 Bst. b FMG: SR) eingesetzt werden. Sie dienen der gesetzlichen 

Aufgabenerfüllung in den Bereichen Frequenzverwaltung sowie der Frequenzplanung und 

insbesondere der technischen Kontrolle für die Aufsicht über die Frequenznutzung. Sie sind 

unabdingbare Voraussetzung für die Gewährleistung einer effizienten und störungsfreien 

Nutzung des Frequenzspektrums und für die Sicherung eines gleichberechtigten Zugangs zum 

Frequenzspektrum, da sie als Arbeitsmittel des BAKOM […] unter anderem für die 

Störungsbehebung und zu Qualitätssicherung des Frequenzspektrums benützt werden. » 

11. Am 11. Oktober 2018 reichte der Antragsteller dem Beauftragten seine Schlichtungsargumente 

ein. Er weist darauf hin, dass er an einer öffentlichen Führung des BAKOM verschiedene Fotos 

aufnehmen durfte, unter anderem konnte er eine Karte mit Monitoringstandorten und eine 

Funküberdeckungskarte fotografieren, welche er seinem Schreiben beilegte. Da die BAKOM-

Standorte an Führungen fotografiert werden können und sie dadurch auf eine Genauigkeit von 

ca. 1 km2 oder weniger geografisch bestimmbar sind, sieht der Antragsteller nicht ein, warum 

sie aufgrund eines Zugangsgesuches nach dem Öffentlichkeitsgesetz nicht herausgegeben 

werden können. Weiter befänden sich öfters «BAKOM-Standorte an öffentlich gut zugänglichen 

und auch rege benutzten Ausflugstandorten wie Gurten, Weissenstein, Titlis, Gubrist, Blauen, 

Sternwarte Basel, Wilerturm, Col de Marchairuz, Laconnex, Monte Lema, Nax, Rossberg, St. 

Moritz, Loornkopf etc. Die meisten dieser Standorte sind mit Google Street View problemlos 

lokalisierbar.» Er belegte dies mit Fotobeispielen. Der Antragsteller ist weiter der Auffassung, 

dass sich die BAKOM-Standorte nicht mehrheitlich neben militärischen Anlagen befinden, nur 

bei fünf Anlagen sei dies der Fall. Auch in diesen Fällen seien die Standorte und die 

militärischen Anlagen von aussen einsehbar. In Anbetracht dieser Umstände rechtfertigten sich 

die vom BAKOM angerufenen Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ 

nicht.  

12. Am 17. Oktober 2018 fand eine Schlichtungssitzung statt, in welcher sich die Beteiligten nicht 

einigen konnten. Am Ende der Diskussion blieben jedoch nur der Zugang zum Dokument 1 und 

die Einschwärzung des Monitoringstandortes im Dokument 5 strittig. Der Antragsteller verlangte 

die volle Offenlegung dieser Informationen. 

13. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des BAKOM sowie auf die eingereichten 

Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

14. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim BAKOM ein. Dieses 

verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an 

einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags 

berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache 

Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) 

beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

15. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 

allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1 

Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 

ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 

Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen  

16. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 

Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die 

Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.  

17. Im Verlauf des Schlichtungsverfahrens hat der Antragsteller vom BAKOM verschiedene 

Informationen erhalten. Gegenstand dieser Empfehlung sind nur noch das Dokument 1 und der 

eingeschwärzte Monitoringstandort im Dokument 5. Da dieser Standort auch im Dokument 1 

ausgeführt ist, wird im Weiteren nur der Zugang zum Dokument 1 geprüft.  

18. Aufgrund des im Art. 6 Abs. 1 BGÖ verankerte Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare 

gesetzliche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Damit wird 

jeder Person ein generelles Recht auf Zugang gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse 

nachgewiesen werden müsste. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des 

                                                   
1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, 

BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 

freien Zugangs obliegt der Behörde, wobei sie darzulegen hat, inwiefern eine oder mehrere im 

Öffentlichkeitsgesetz vorgesehenen Ausnahmebestimmungen erfüllt sind. Misslingt ihr der 

Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.2  

19. Das BAKOM beruft sich auf zwei der im Art. 7 Abs. 1 BGÖ aufgelisteten 

Ausnahmebestimmungen. Der im Öffentlichkeitsgesetz verankerte Schutzmechanismus von 

Geheimhaltungsinteressen gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ beruht einzig auf dem Bestehen oder 

Nichtbestehen eines Schadensrisikos. Dabei müssen kumulativ folgende zwei Bedingungen 

vorliegen: Erstens muss das von der Behörde geltend gemachte Interesse durch die 

Offenlegung erheblich beeinträchtigt werden, eine bloss geringfügige oder unangenehme 

Konsequenz gilt nicht als Beeinträchtigung. Zweitens muss ein ernsthaftes Risiko bestehen, 

dass die Beeinträchtigung eintritt. Ist eine solche lediglich denkbar oder im Bereich des 

Möglichen, darf der Zugang nicht verweigert werden. Damit die Ausnahme wirksam wird, muss 

der Schaden «nach dem üblichen Lauf der Dinge» mit hoher Wahrscheinlichkeit eintreten. 3 

20. Das BAKOM macht einerseits geltend, dass die Bekanntgabe seiner Monitoringstandorte die 

zielkonforme Durchführung konkreter behördlichen Massnahmen beeinträchtigen würde (Art. 7 

Abs. 1 Bst. b BGÖ). Gemäss der Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz4 kann diese Ausnahme 

angerufen werden, wenn durch die Zugänglichmachung bestimmter Informationen, die eine 

konkrete Massnahme vorbereiten, die betreffende Massnahme ihr Ziel mit hoher 

Wahrscheinlichkeit nicht mehr bzw. nicht vollumfänglich erreichen würde. Die Geheimhaltung 

der Information muss Bedingung für den Erfolg der entsprechenden Massnahme bilden. 

Vorliegend wird vom BAKOM keine konkrete Massnahme angerufen (Ziff. 10). Es beruft sich auf 

seine allgemeinen gesetzlichen Aufgaben und führt nicht detailliert aus, inwieweit die 

Geheimhaltung der verlangten Informationen Bedingung für den Erfolg dieser Aufgaben ist. Der 

Beauftragte ist daher die Ansicht, dass die Anwendbarkeit dieser Ausnahmebestimmung 

ungenügend begründet wurde.  

21. Weiter macht das BAKOM geltend, dass die Bekanntgabe der Monitoringstandorte die innere 

oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährden könnte (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Nach der 

Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz5 soll diese Bestimmung in erster Linie die Tätigkeit von 

Polizei, Zoll, Nachrichtendiensten und der Armee schützen. Sie erlaubt unter anderem 

Informationen, deren Zugänglichmachung zur Beeinträchtigung der Sicherheit wichtiger 

Infrastrukturen führen würde, geheim zu halten. Ausserdem gilt sie für Massnahmen zum 

Schutz von wichtigen Infrastrukturanlagen, insbesondere von informations- und 

kommunikationstechnischen Einrichtungen, Kernkraftwerken, Flughäfen und Staudämmen.6  

22. Der Beauftragte kann die Argumentation des BAKOM grundsätzlich nachvollziehen. Es ist 

denkbar, dass die Offenlegung der genauen Koordinaten der Standorte benützt werden könnte, 

die Abklärungen des BAKOM zu Störungsquellen und anderen illegalen Aussendungen und 

deren Behebungen zu erschweren und zu verlangsamen, oder sogar um Störungen aktiv zu 

verursachen. Gemäss Aussagen des Antragsstellers befinden sich jedoch viele dieser 

Standorte an öffentlich zugänglichen Orten. Da sie bereits bekannt sind, scheint ein 

Missbrauchsrisiko deshalb schon heute zu bestehen. Für den Beauftragten konnte daher das 

BAKOM nicht hinreichend darlegen, dass die Bekanntgabe der genauen Standorte das von 

Lehre und Rechtsprechung verlangte ernsthafte Risiko der Beeinträchtigung der inneren oder 

äusseren Sicherheit in stärkerem Mass bewirken würde, als dies bereits der Fall ist. Sollte das 

BAKOM an der Anrufung der Ausnahme festhalten, müsste es deren Anwendbarkeit im 

Verfügungsfall somit besser begründen. 

 

                                                   
2  Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28.3.2018, E. 4.2.1. 
3  Zum Schadensrisiko siehe COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz. 4; Urteil des BVGer A-

6108/2016 vom 28.3.2018 E. 4.2.3. 
4  BBl 2003 2009 
5  BBl 2003 2009 
6  COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008, Art. 7, Rz 27. 

23. Der Antragsteller zeigte auf, wie eine Drittperson aus eigenem Antrieb und mit Hilfe des Webs 

zu den verlangten Informationen kommen kann. Er erklärte auch, dass er diese Informationen 

anlässlich einer öffentlichen Führung des BAKOM fotografieren durfte, präzisierte jedoch, dass 

der genaue Standort nicht ersichtlich sei. Er ist deshalb der Auffassung, dass diese 

Informationen nach dem Öffentlichkeitsgesetz zugänglich sein müssen (Ziff. 11). Der 

Beauftragte weist auf Folgendes hin: Die Tatsache, dass eine Person von irgendeiner Quelle 

bestimmte Informationen besitzt, bedeutet nicht, dass sie daran einen Zugangsanspruch nach 

dem Öffentlichkeitsgesetz ableiten kann. Bei jedem Zugangsgesuch muss die Behörde vielmehr 

prüfen, ob die verlangten Informationen in einem amtlichen Dokument enthalten sind und ob die 

Ausnahmebedingungen von Art. 7 und 8 BGÖ gegeben sind. Nur wenn ein amtliches Dokument 

in einem Publikationsorgan oder auf einer Internetseite des Bundes veröffentlicht ist, gilt der 

Anspruch auf Einsicht für jedermann erfüllt (art. 6 Abs. 3 BGÖ). 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 

Öffentlichkeitsbeauftragte:  

24. Das BAKOM gewährt den Zugang zum Dokument 1 und zum abgedeckten Standort im 

Dokument 5. 

25. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim BAKOM 

den Erlass einer Verfügung nach Art. 5  des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren 

(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung 

nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 

26. Das BAKOM erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 

15 Abs. 2 BGÖ). 

27. Das BAKOM erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder 

nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

28. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 

Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers sowie des angehörten 

Dritten anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 

29. Diese Empfehlung wird eröffnet: 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

X 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Bundesamt für Kommunikation BAKOM 

Abteilung Radio Monitoring und Anlagen 

Zukunftstrasse 44 

2501 Biel 

 

 

 

 

 

 

Adrian Lobsiger