# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b51cbd84-96ca-5dc4-b306-b81ea737d076
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-09-09
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 09.09.2015 601 2013 104
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2013-104_2015-09-09.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2013 104
601 2013 105

Arrêt du 9 septembre 2015

Ie Cour administrative

Composition Présidente: Marianne Jungo
Juges: Christian Pfammatter, Marc Sugnaux
Greffier-stagiaire: Pierre Portmann

Parties A.________, recourante, représentée par Me Ariane Ayer, avocate

B.________, recourante, représentée par Me Ariane Ayer, avocate

contre

DIRECTION DE L'INSTRUCTION PUBLIQUE, DE LA CULTURE 
ET DU SPORT, autorité intimée     

Objet Ecole et formation

Recours du 10 octobre 2013 contre la décision du 23 janvier 2014

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 9

attendu

que A.________ exerce la profession de logopédiste depuis une dizaine d’années dans les 
cantons de Vaud et Fribourg, après avoir étudié et passé son diplôme en 2004 à l’Université de 
Genève;

que sa collègue, B.________, exerce également la profession de logopédiste depuis une dizaine 
d’années dans les cantons de Vaud et Genève, après avoir étudié et passé son diplôme en 2003 à 
l’Université de Genève;

qu’en mai 2013, les intéressées ont eu le projet d’ouvrir un cabinet de logopédie, destiné 
principalement à prendre en charge des enfants sujets au trouble de la communication. Leur choix 
s’est porté sur le district de la Glâne qui manquait sensiblement de spécialistes. Compte tenu de la 
pénurie sévissant dans le secteur précité, les patients étaient inscrits sur une liste d’attente en vue 
d’un traitement approprié;   

que, dans ce même laps de temps, une logopédiste indépendante, installée à Romont, a pris sa 
retraite, laissant ainsi libre place aux nouvelles associées; 

que, courant juin 2013, dans l’optique d’ouvrir leur cabinet, A.________ et B.________ ont 
adressé au Service de l’enseignement et des mesures d’aides (ci-après : SESAM), deux 
demandes d’agrément visant à l'admission au système cantonal de remboursement des 
prestations pédago-thérapeutiques. Ces requêtes, complètes et valables, ont été envoyées pour 
décision à la Direction de l’instruction publique, de la culture et du sport (ci-après : DICS);

que, restant sans nouvelle de la DICS, A.________ et B.________ ont intégré leurs locaux de 
Romont, en août 2013, loués pour l’activité professionnelle en question;

que le Conseil d’État a adopté le 27 août 2013 une ordonnance « suspendant l’octroi des 
agréments dans le domaine de la logopédie », pour laquelle il s’est basé sur le rapport du 7 mai 
2013 concernant le programme d’économie et sur l’avant-projet de loi instaurant des mesures 
structurelles et d’économies (mesures pédago-thérapeutiques), soumis à l’approbation du Grand 
Conseil; 

que, ne recevant toujours pas de réponse, les requérantes ont requis une décision formelle de la 
DICS, par courrier du 1er septembre 2013; 

que, par lettres brèves du 9 septembre 2013, la DICS a refusé de donner suite aux demandes, 
motifs pris qu'elle devait se conformer à l’ordonnance du 27 août 2013 du Conseil d’État, laquelle 
restreint avec effet au 1er juin 2013 le nombre de logopédistes indépendants dans le canton de 
Fribourg, conformément au principe de l’économicité. Dès lors, astreinte à suivre les directives du 
Conseil d’Etat, la DICS a informé les intéressées qu’il ne lui revenait plus de signer de nouvelles 
autorisations et ce, jusqu’au 1er janvier 2016;  

que, par actes séparés du 10 octobre 2013, les requérantes ont déposé deux mémoires de 
recours auprès du Tribunal cantonal. Elles concluent, sous suite de frais et dépens, à l’annulation 
de la décision du 9 septembre 2013 de la DICS et demandent à ce que le Tribunal cantonal 
constate que l’exercice de la profession de logopédiste à titre indépendant pour pratiquer des 
mesures pédago-thérapeutiques n’est soumis à aucune autorisation. Dans leurs mémoires de 
recours, elles font valoir, dans un premier temps, qu’aucune loi, ni règlement n'impose une 
obligation de disposer d’une autorisation de pratiquer l’activité de logopédiste indépendant. Elles 
invoquent ensuite l’absence de base légale relative à l’agrément de la DICS et à l’ordonnance du 

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 9

Conseil d’Etat, la violation de la liberté économique au sens de l’art. 27 de la Constitution fédérale 
(Cst; RS 101) et l’inégalité de traitement entre logopédistes indépendants et salariés. Elles 
allèguent également la violation du principe de la proportionnalité, selon lequel le moyen choisi, 
propre à atteindre le but poursuivi, doit être celui qui porte l’atteinte la moins grave aux intérêts 
privés, compte tenu du résultat escompté du point de vue de l’intérêt public. Enfin, elles soulignent 
que la région glânoise subit une pénurie de ces spécialistes et estiment qu’il se justifie de leur 
accorder la possibilité d’exercer au plus vite, afin de répondre aux besoins des familles inscrites 
sur les listes d’attente. Elles souhaitent par conséquent être mises au bénéfice d’un agrément de 
la DICS qui leur permettrait d’exercer librement leur activité et qui autoriserait le remboursement 
des prestations de logopédie en application de la loi scolaire et de la loi sur l’enseignement 
spécialisé. Au surplus, de l'avis des recourantes, la décision attaquée souffre d'un défaut global de 
motivation, et viole partant leur droit d'être entendues. Pour elles, l'autorité intimée n'a pas étayé 
suffisamment sa décision au vu des pièces produites et des explications données par les parties;

que le 23 janvier 2014, conformément à l’art. 85 al. 2 du code de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA ; RSF 150.1), la DICS a annulé la décision querellée et l'a remplacée par une 
nouvelle. Elle a admis que l’exercice de la profession de logopédiste indépendant n’est pas soumis 
à autorisation. Cependant, elle a indiqué également que les prestataires privés tels que les 
recourantes devaient obtenir un agrément de sa part afin de se faire rembourser les actes relevant 
des mesures pédago-thérapeutiques. Or, la loi du 8 octobre 2013 instaurant des mesures 
structurelles et d’économie (mesures pédago-thérapeutiques) (ROF 2013 81; ci-après la loi du 8 
octobre 2013) a modifié l’art. 7a de la loi 19 juin 2008 concernant le financement des mesures de 
nature pédago-thérapeutique dispensées par des prestataires privés agréés (RSF 410.6; ci-après 
la loi du 19 juin 2008). Le nouvel art. 7a gèle l’octroi desdits agréments jusqu’au 31 décembre 
2016. De plus, l’art. 2 al. 2 de la loi du 8 octobre 2013 prévoit un effet rétroactif au 1er juin 2013 de 
l’interdiction de nouvel agrément. Dans ces conditions, il était exclu d'accepter la requête des 
recourantes;

que le 27 février 2014, ces dernières ont déposé deux recours contre la nouvelle décision de la 
DICS du 23 janvier 2014, dont elles demandent l'annulation sous suite de frais et dépens. Elles 
concluent à l’octroi d’un agrément de la DICS pour la pratique de la logopédie autorisant le 
remboursement des prestations ainsi effectuées. A titre préalable, les recourantes maintiennent 
qu'il existe une situation de pénurie en matière de logopédie dans le district de la Glâne et se 
réfèrent à ce propos à une lettre qu'une autre logopédiste déboutée a envoyée à la DICS le 26 
février 2014, qui confirme leurs dires. Sur le fond, même si les recourantes constatent que la 
nouvelle décision de la DICS se fonde désormais sur une loi au sens formel, elles contestent la 
validité de l'effet rétroactif qu'elle instaure. Cet effet serait uniquement destiné à restreindre la 
liberté économique de trois personnes (soit les deux recourantes et l'auteure de la lettre du 26 
février 2014). Ainsi, cette restriction conduirait à une inégalité de traitement choquante. De plus, 
l’intérêt fiscal à supprimer deux postes à 40% en tant que logopédiste indépendant semblerait très 
limité. Il n’en serait pas de même du point de vu de l’octroi de prestations de logopédie à titre 
gratuit pour les enfants en âge de scolarité et présentant des difficultés. Ce type d’aide, dûment 
garanti par la législation scolaire, ne serait plus assuré pour tous les écoliers du district. Le refus 
de l’agrément nuirait donc non seulement aux intérêts privés des recourantes mais aurait 
également pour effet de priver les enfants glânois de prestations de logopédie;

que, par lettre du 2 juin 2014, la DICS conclut au rejet des nouveau recours. Selon elle, la 
rétroactivité de la nouvelle disposition est conforme aux exigences jurisprudentielles. Cette mesure 
est nécessaire afin d’éviter que de nombreuses requêtes soient déposées entre l’adoption de la 
novelle et son entrée en vigueur et n’a donc aucune relation directe avec le cas d’espèce. Enfin, 
l’autorité rappelle que les finances de l’Etat sont dans une situation difficile;

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 9

que, dans leurs contre-observations du 1er septembre 2014, les recourantes se réfèrent aux 
propos de l’ancienne Conseillère d’Etat Isabelle Chassot tenus devant le Grand Conseil lors des 
débats relatifs à la loi du 8 octobre 2013. Ceux-ci prouveraient que la rétroactivité de la loi viserait 
spécifiquement les demandes déposées in casu. En outre, le 11 août 2014, la DICS aurait 
présenté aux logopédistes agréées du canton de Fribourg des exceptions possibles au moratoire 
instauré sans en faire part officiellement aux recourantes;

considérant

que lorsque l'autorité intimée rend une nouvelle décision pendente lite conformément à l'art. 85 al. 
2 CPJA, l'autorité de recours continue à traiter le recours dans la mesure où la nouvelle décision 
ne l'a pas rendu sans objet. Un nouvel échange d'écritures a lieu lorsque la nouvelle décision 
repose sur un état de fait notablement modifié ou crée une situation juridique sensiblement 
différente (art. 85 al. 2 CPJA). En l'occurrence, sur le principe du moratoire, la nouvelle décision de 
la DICS du 23 janvier 2014 n'a pas rendu sans objet les recours déposés le 10 octobre 2013, 
même si elle s'appuie sur une situation juridique modifiée. Du moment que cette dernière décision 
a fait l'objet de nouveaux recours le 27 février 2014, il y a lieu d'examiner de manière globale les 
recours en application de l'art. 85 al. 3 CPJA, étant entendu que certains éléments des recours du 
10 octobre 2013 sont obsolètes et ont été remplacés par ceux figurant dans les pourvois du 27 
février 2014; 

que, pour le surplus, les recours ont été interjetés dans le délai et les formes prescrits par les art. 
79 ss CPJA auprès de l’autorité compétente (art. 114 al. 1 let. a CPJA), de sorte que le Tribunal 
cantonal peut en examiner leurs mérites;

que, dans la mesure où les procédures 601 2013 104 et 601 2013 105 visent un même complexe 
de fait et considérant que les recours respectifs contiennent des griefs identiques, il se justifie 
d'ordonner la jonction des causes conformément à l'art. 42 al. 1 let. b CPJA;

que, selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d’opportunité ne peut en revanche être examiné par 
la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA);

que l’art. 1 al. 1 de loi cantonale sur la santé (LSan ; RSF 821.0.1) régit les soins et les autres 
activités  exercées dans le domaine de la santé par des personnes physiques ou morales, de droit 
privé ou de droit public. En vertu de l’alinéa 2 de la même disposition, on entend, par soin, tout 
service fourni à une personne, ou à un groupe de personnes ou à la population, dans le but de 
promouvoir, d’améliorer, de protéger, d’évaluer, de surveiller, de maintenir ou de rétablir la santé. 
La loi concernant le financement des mesures de nature pédago-thérapeutique dispensées par 
des prestataires privés agréés arrête à son art. 2 al. 1 let. a que les mesures de nature pédago-
thérapeutique comprennent la logopédie. Les enfants préscolarisés ou scolarisés obligatoirement 
peuvent bénéficier de ces mesures lorsque la DICS le juge nécessaire à leur formation et à leur 
développement (al. 2). En tant que pédago-thérapeutes, les logopédistes s’occupent des difficultés 
de la langue parlée et écrite, des problèmes de communication, de flux langagier, vocaux et de 
déglutition. Ils diagnostiquent les problèmes et sont responsables de la planification, la conduite et 
la réalisation des mesures thérapeutiques appropriées. Ainsi définie, la profession de logopédiste 
entre dans le champ d’application de la LSan;

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 9

que, cela étant, aux termes de l’art. 14 al. 2 de l’ordonnance sur les fournisseurs de soins (OFS; 
RSF 821.0.12), les logopédistes-orthophoniques qui pratiquent des traitements pédago-
thérapeutiques ne sont pas soumis à autorisation au sens de la LSan. Les dispositions de la 
législation sur la formation scolaire spéciale demeurent réservées;

que, conformément à l’art. 28 de la loi sur l’enseignement spécialisé (LES; RSF 411.5.1), en 
relation avec l’art. 106 de la loi scolaire fribourgeoise (LS; RSF 411.0.1), la logopédie fait partie 
des services de santé auxiliaires de droit privé ou de droit public, destinés à assurer le 
développement des individus enclins aux troubles de la communication. Sur les préavis respectifs 
de la DICS et de la Direction de la santé et des affaires sociales (ci-après: DSAS), les institutions 
spécialisées engagent le personnel qualifié nécessaire;

que, selon l’art. 4 al. 1 de la loi du 19 juin 2008 concernant le financement des mesures de nature 
pédago-thérapeutique dispensées par des prestataires privés agréés, les prestataires privés sont 
agréés par la DICS;

que la loi du 8 octobre 2013 instaurant des mesures structurelles et d’économies (mesures 
pédago-thérapeutiques) a modifié l’art. 7a de la loi du 19 juin 2008, qui prévoit désormais que 
l’octroi des agréments est gelé jusqu’au 31 décembre 2016;

que l’art. 2 al. 2 de la loi du 8 octobre 2013 prévoit par ailleurs un effet rétroactif au 1er juin 2013 de 
l’interdiction d’octroi de tout nouvel agrément;

que les recourantes font valoir essentiellement que la nouvelle décision de la DICS viole leur 
liberté économique;

que, selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre 
choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre 
exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre 
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (cf. le message du Conseil 
fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale [ci-après: le Message], in 
FF 1997 I 1 ss, p. 176). Elle ne crée en principe pas de droit à des prestations positives de l'Etat 
(ATF 130 I 26 consid. 4.1 p. 40, qui mentionne une réserve à ce principe; 125 I 161 consid. 3e p. 
165/166). Dans ce cadre, il a été jugé que la liberté économique ne peut pas non plus octroyer aux 
médecins exerçant à titre privé le droit de fournir des prestations à la charge de l'assurance-
maladie obligatoire (ATF 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43);

que, par ailleurs, aux termes de l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être 
fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de 
danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être 
justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) 
et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). L'essence des droits fondamentaux est inviolable 
(art. 36 al. 4 Cst.);

qu'en matière de santé, lorsqu'un prestataire de soins choisit d'entrer dans le système sanitaire 
étatique, sa liberté économique est d'emblée  limitée par l'intérêt public du contrôle des coûts de la 
santé et par celui des patients à ne supporter que le coût des prestations qu'ils obtiennent, c'est-à-
dire à bénéficier d'un traitement égal et non arbitraire de la part de prestataires partiellement 
financés par des fonds publics (cf. ATF 138 II 398 consid. 3.9.3 p. 426; arrêts TF 2C_123/2013 du 
16 décembre 2013; 2C_228/2011 du 23 juin 2012 consid. 4.1; 2C_727/2011 du 19 avril 2012 
consid. 3.1, non publié in ATF 138 II 191; 9C_219/2010 du 13 septembre 2010 consid. 8; 
2P.134/2003 du 6 septembre 2004 consid. 3.2, RDAF 2005 I 182);

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 9

que, dans le cas particulier, il faut d'emblée constater que l'autorité intimée n'a pas interdit aux 
recourantes d'exercer leur profession, ni même d'ouvrir un cabinet de logopédiste. Les intéressées 
sont libres de déployer l'activité économique privée de leur choix, à titre professionnel. Il ne saurait 
dès lors être question d'une atteinte à l'essence même de leur liberté économique telle que 
garantie par l'art. 27 Cst. La mesure critiquée ne se rapporte pas directement à l'exercice de la 
profession de logopédiste, mais à l'admission au système de remboursement étatique des 
prestations tel qu'il est prévu par le droit public cantonal;

que, cela étant, faute d'être agréées par le canton, les recourantes ne peuvent pas bénéficier de 
sa part du remboursement des frais consentis pour des traitements pédago-thérapeutiques 
appliqués aux enfants préscolarisés ou en scolarité obligatoire, qui constituent l'essentiel de leur 
clientèle. Il ne fait pas doute dès lors que le refus d'agrément rend très difficile, en fait sinon en 
droit, la gestion d'un cabinet indépendant pour les logopédistes concernées;

que les recourantes n'ont cependant pas un droit à obtenir de telles prestations de l'Etat. Du 
moment qu'une loi au sens formel prévoit expressément un moratoire des agréments (art. 7a de la 
loi du 8 octobre 2013), elles ne peuvent pas en principe forcer l'Etat à financer leur activité;

que le seul aspect qui pourrait entrer en considération sous l'angle de la liberté économique 
concerne l'égalité de traitement entre concurrents. En effet, si les recourantes ouvrent malgré tout 
un cabinet indépendant, elles seront désavantagées par rapport aux autres logopédistes déjà 
installés qui bénéficient de l'agrément (dans ce sens, arrêt TF 2P.134/2003 du 6 septembre 2004, 
consid.6, concernant les médecins);

qu'à cet égard, il faut constater, comme il a déjà été dit, que le moratoire sur l'octroi des agréments 
se fonde sur une base légale formelle. De plus, il a été adopté par le Grand Conseil dans le cadre 
du programme de mesures structurelles et d'économie 2013-2016 de l'Etat de Fribourg (cf. 
Message du 3 septembre 2013, BGC 2013 p. 1571) et s'intègre dès lors dans l'ensemble des 
mesures prises pour maîtriser les dépenses publiques. Dans ce cadre, il a été relevé, en 
particulier, qu'en matière de financement par l'Etat des mesures pédago-thérapeutiques, les coûts 
estimés en 2008 à 2,188 millions par an étaient passés à 4,2 millions en 2012, les logopédistes 
privés passant pendant la même période de 17 EPT à 25 EPT en 2011-2012. De plus, 
parallèlement à cette augmentation, il a été souligné que les services de santé auxiliaires de l'Etat 
n'arrivaient pas à pourvoir les postes de logopédistes salariés disponibles (BGC 2013, p. 1499). 
Compte tenu de cette situation objective, il ne fait pas de doute que le moratoire répond à un 
intérêt public important de maîtrise des coûts et d'efficacité des engagements financiers de l'Etat, 
étant entendu qu'on ne saurait reprocher à ce dernier de freiner le développement à sa charge des 
frais provoqués par de nouveaux cabinets privés surtout si, en plus, ses propres services publics 
existants n'arrivent pas repourvoir les postes disponibles;

que, partant, à supposer que le moratoire puisse être considéré comme une restriction à la liberté 
économique des recourantes, il n'est pas contestable que cette mesure dispose d'une base légale 
suffisante et réponde à un intérêt public prépondérant. En particulier, vu les chiffres mentionnés 
précédemment sur l'évolution exponentielle des coûts liés à l'octroi d'agréments, l'argument des 
recourantes qui dénoncent un intérêt fiscal insignifiant à éviter dans leur cas des frais engendrés 
par deux postes privés à 40% tombe à faux. L'Etat a voulu mettre un frein à un développement qui 
a été considéré comme anarchique et qui impose de nouvelles réflexions (cf. BGC 2013, p. 
1499/1500). De plus, il a intégré la mesure dans une approche beaucoup plus générale de 
maîtrise des dépenses publiques, parfaitement légitime, qui concerne aussi d'autres domaines que 
celui des recourantes. Peu importe que le cas de ces dernières ait été pris en exemple pour 
illustrer l'urgence de la mesure du point de vue des prestations pédago-thérapeutiques;

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 9

qu'enfin, sous l'angle de la proportionnalité, il y a lieu de souligner que le moratoire est limité à trois 
ans. Il a été jugé, dans l'arrêt du Tribunal fédéral déjà cité qui concernait l'admission des médecins 
à pratiquer à charge de l'assurance-maladie obligatoire (2P.134/2003), qu'une telle limitation dans 
le temps est raisonnable et s'avère pleinement compatible avec le principe constitutionnel de la 
proportionnalité. Aucun motif ne justifie d'en décider autrement dans la présente affaire;

que, par ailleurs, les recourantes ne peuvent pas se plaindre d'une inégalité de traitement qu'elles 
subiraient par rapport aux logopédistes salariés travaillant pour les services de santé auxiliaires de 
l'Etat. La situation des uns et des autres est totalement différente puisque lesdits services n'ont 
pas besoin d'agrément pour assurer la gratuité des prestations aux patients, prévue dans la loi du 
19 juin 2008. De plus, vu les explications contenues dans le Message précité, l'Etat n'a pas créé 
de nouveaux postes de logopédistes, mais essaye uniquement de pourvoir ceux qui étaient 
existants avant le moratoire;

que, dans un autre grief, les recourantes contestent le refus des agréments en se plaignant d'un 
effet rétroactif illicite de la loi du 8 octobre 2013 qui est entrée en vigueur le 1er juin 2013, soit plus 
de quatre mois avant d'avoir été publiée au n° 43 du Recueil officiel fribourgeois du 25 octobre 
2013;

qu'en principe, lorsque, comme en l'espèce, une personne demande à l'État une autorisation ou un 
avantage, le droit déterminant est le droit en vigueur au moment ou l'autorité statue en première 
instance (cf. ATF 107 Ib 133 consid. 2a p. 137; arrêt TF 2C_736/2010 du 23 février 2012 consid. 
5.2). Cette règle s'applique en particulier à la plupart des autorisations de police, par lesquelles 
l'autorité constate que l'exercice d'une activité ne viole aucune prescription; si les conditions de 
leur délivrance sont modifiées, ou même si le nouveau droit introduit une autorisation pour une 
activité qui était libre auparavant, les administrés ne pourront invoquer le bénéfice de la situation 
antérieure (arrêt TF 2C_1017/2011 du 8 mai 2012, consid. 7.1). La règle vaut d'autant plus en cas 
de requête visant une prestation positive de l'Etat. Cette rétroactivité improprement dite est en 
règle générale admise, à moins que des droits acquis ne s'y opposent (cf. ATF 133 II 97 consid. 
4.1 p. 101 s.; arrêt 2C_797/2009 du 20 juillet 2010 consid. 4.1), ou que l'administré, confiant dans 
la permanence de l'ancien droit, ait procédé à des dispositions qui ne peuvent, sans autres, être 
annulées (arrêt TF 2C_1017/2011, déjà cité);

qu'en l'occurrence, aucune disposition légale ne précise que le droit applicable à une requête 
d'agrément est celui du jour du dépôt de la demande auprès de l'autorité saisie. La règle générale 
énoncée ci-dessus doit donc être respectée. Cela signifie que le droit applicable est celui qui 
existait lorsque l'autorité s'est prononcée. Du moment que la première décision du 9 septembre 
2013, contestée devant le Tribunal cantonal, a été annulée et remplacée, le 23 janvier 2014, par 
un nouveau prononcé, on doit prendre acte que, lorsqu'elle s'est prononcée dans la présente 
affaire, l'autorité intimée n'a pas eu besoin de faire application de la rétroactivité qui avait été 
prévue par l'art. 2 al. 2 de la loi du 8 octobre 2013;

qu'elle s'est simplement bornée à appliquer le droit en vigueur, postérieurement à sa publication au 
Recueil officiel des lois;

qu'il ne peut donc pas y avoir eu de violation du principe de non-rétroactivité;

qu'au demeurant, même si l'on voulait examiner la validité de la clause de rétroactivité de l'art. 2 al. 
2 de la loi du 8 octobre 2013, on devrait constater que les conditions posées par la jurisprudence 
pour une dérogation au principe de non-rétroactivité (cf. B. KNAPP, Précis de droit administratif, 
4ème éd. 1991, n° 560) sont remplies;

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 9

qu'en effet, la rétroactivité est ici prévue dans une loi au sens formel. Elle est limitée dans le temps 
puisqu'elle ne concerne qu'un peu plus de quatre mois, de sorte qu'elle répond aux exigences de 
proportionnalité. De plus, il a été vu précédemment qu'elle ne conduit pas à des inégalités 
choquantes entre concurrents. En outre, dès l'instant où, lorsque le Parlement a été appelé à 
adopter le moratoire sur les octrois d'agrément, la DICS était déjà saisie de plusieurs requêtes de 
ce type, il était raisonnable, pour atteindre le but assigné aux mesures structurelles et 
d'économies, de s'assurer que ces requêtes ne pourraient pas bénéficier de l'ancien régime légal;

qu'enfin, les recourantes ne prétendent pas qu'elle auraient un droit acquis à obtenir l'agrément 
litigieux. Elles n'ont reçu aucune promesse dans ce sens de l'administration et le fait pour elles 
d'avoir entrepris des démarches et des frais dans la perspective d'ouvrir un cabinet privé 
n'implique pas à l'évidence une obligation de l'Etat de donner suite à leur requête de prise en 
charge des mesures pédago-thérapeutiques;

que, dans la mesure où les recourantes reconnaissent expressément qu'elles ne peuvent pas 
bénéficier des exceptions au moratoire (cf. détermination du 1er septembre 2014, p. 3, ch. 2), il est 
inutile d'examiner si le fait de ne pas les avoir informées personnellement de l'existence de celles-
ci constituait une violation du droit;

que les recours, mal fondés, doivent ainsi être rejetés;

qu'il appartient aux recourantes qui succombent de supporter les frais de procédure en application 
de l'art. 131 CPJA;

que, pour le même motif, elles n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA);

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 9

la Cour arrête:

I. Les procédures 601 2013 104 et 601 2013 105 sont jointes.

II. les recours sont rejetés et les décisions attaquées confirmées. 

III. Les frais de procédure par CHF 1'600 sont mis à charge des recourantes à raison de 
CHF 800 à chacune. Ils sont compensés avec les avances de frais effectuées.

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

V. Communication.

Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 
jours dès sa notification. 

La fixation du montant de l’indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une 
réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 9 septembre 2015/cpf

Présidente Greffier-stagiaire