# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 290da855-886e-505f-a6ad-5db72b443267
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_99_60.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_99_60.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_2a_99_60.pdf

## Full Text

IIe  Cour  administrative.  Séance  du  23  décembre  1999.  Statuant  sur  le  recours 
interjeté  le  28  juin  1999  (2A  99  60)  par  la  Direction  de  l'instruction  publique  et 
des affaires culturelles, contre la décision rendue le 26 mai 1999 par le Préfet du 
district  de  la  Sarine  par  laquelle  il  a  accordé  un  permis  de  construire  à  X,  à 
Fribourg;  (art.  67  RCU  de  la  Ville  de  Fribourg  /  bâtiment  nouveau  et  notion 
d'agrandissement)  

En fait: 

A. 

X est propriétaire d'un immeuble situé à l'Avenue Jean-Gambach, à Fribourg, 
composé  de  quatre  appartements  répartis  sur  cinq  niveaux.  Le  nombre  de 
locataires s'élevaient, au 27 septembre 1999, à quinze personnes. 

Le 14 décembre 1998, elle a déposé une demande de permis de construire 
un  garage  pour  huit  véhicules.  Cette  construction  serait  enterrée  dans  le 
jardin  de  la  parcelle  avec  accès  sur  l'avenue.  Le  projet  a  obtenu  le  préavis 
positif  de  la  Ville  de  Fribourg  et  de  la  commission  communale  consultative 
pour  la  conservation  du  patrimoine.  En  revanche,  il  a  essuyé  un  préavis 
défavorable de la Commission des biens culturels et de l'Office cantonal des 
constructions et de l'aménagement du territoire (OCAT). 

B. 

C. 

Par  décision  du  26  mai  1999,  le  Préfet  du  district  de  la  Sarine  a  délivré 
l'autorisation sollicitée. En substance, il a retenu que la construction projetée 
peut  être  assimilée  à  un  agrandissement  au  sens  des  art.  67  et  37  du 
règlement communal relatif au plan d'affectation des zones et à la police des 
constructions  (RCU)  et  qu'elle  répond  à  un  besoin  objectivement  fondé  au 
regard  de  l'art.  25  du  règlement  d'exécution de la loi sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (RELATeC; RSF 710.11). La construction étant 
enterrée, la surface verte du parc sera maintenue. Enfin, il a tenu compte du 
fait  que  la  requérante  avait  déjà  obtenu  un  permis  de  construire  pour  un 
même objet, au même endroit, en 1988. 

Le  28  juin  1999,  la  Direction  de  l'instruction  publique  et  des  affaires 
culturelles  a  saisi  le  Tribunal  administratif.  Elle  conclut  à  l'annulation  de  la 
décision  du  préfet  et  requiert  l'octroi  de  l'effet  suspensif.  A  l'appui  de  son 
recours,  elle  invoque,  en  résumé,  que  la  parcelle  concernée  est  située  en 
zone de ville II au plan d'affectation des zones du plan d'aménagement local 
de  la  Commune  de  Fribourg  et  qu'à  ce  titre  elle  bénéficie  d'une  protection 
étendue  qui  interdit,  en  principe,  toute  nouvelle  construction  (art.  62  RCU). 

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D'après elle, c'est à tort que l'autorité intimée a considéré que le projet peut 
être  assimilé  à  un  agrandissement  dans  la  mesure  où  il  s'agit  d'une 
construction sans contact ni relation fonctionnelle avec le bâtiment principal. 
En  outre,  elle  ne  répond  pas  à  la  définition  d'une  construction  de  minime 
importance au sens de l'art. 37 al. 1 RCU. D'ailleurs même si, par impossible, 
cette construction était assimilée à un agrandissement, elle ne satisferait pas 
aux  conditions  fixées  à  l'art.  67  RCU  et  ne  répondrait  pas  à  un  besoin 
objectivement  fondé  (art.  37  al.  2  RCU)  contrairement  à  ce  que  prétend 
l'autorité  intimée.  Pour  la  recourante,  la  construction  modifierait  de  manière 
importante  la  configuration  générale  du  sol,  en  violation  avec  le  prescrit  de 
l'art. 37 al. 4 RCU. Au regard des mesures de protection de la zone de ville 
II, c'est à tort qu'un permis de construire avait été délivré en 1988. Enfin, la 
recourante  estime  que  le  risque  de  précédent  est  grave:  l'art.  37  RCU  est 
une  prescription  relative  à  la  zone  de  ville  I  à  laquelle  la  réglementation 
relative à la zone de ville II renvoie. Or, la décision contestée met en cause 
non seulement l'intérêt de la protection de la zone de ville II mais également 
celui  de  la  zone  de  ville  I.  En  se  fondant  sur  le  seul  respect  des  règles 
générales  de  police  des  constructions,  la  décision  du  préfet  néglige  les 
mesures de protection auxquelles pourtant l'application des règles générales 
de  police  des  constructions  doit  être  subordonnée  conformément  à  l'art.  12 
RELATeC. 

D. 

Le préfet conclut au rejet du recours et se réfère à sa décision. 

L'intimée conclut également au rejet du recours. Elle conteste notamment le 
grief qui lui est fait de créer un précédent dans la mesure où, de toutes les 
habitations  de  l'Avenue  Jean-Gambach,  la  sienne  est  la  seule  à  ne  pas 
pouvoir bénéficier d'une possibilité de stationner ni de parquer. 

Pour  la  commune,  le  recours  doit  être  écarté.  D'après  elle,  la  recourante 
opère une confusion entre les art. 37 RCU, applicable à la zone de ville I et 
l'art. 67 RCU relatif à la zone de ville II, plus précisément, l'art. 67 al. 2 RCU 
constitue une disposition spéciale par rapport à l'art. 37 al. 1 à 4 applicables 
en vertu de l'alinéa. 1 dudit art. 67 RCU. Le besoin d'un garage est, pour la 
commune,  objectivement  fondé  sans  qu'il  soit  nécessaire  d'insister  sur  ce 
point.  La  construction  est  parfaitement  intégrée comme l'exige l'art. 67 al. 2 
RCU.  A  supposer  que  l'art.  37  al.  1  RCU  s'appliquait,  une  construction 
souterraine  serait  admise  même  en  zone  de  ville  I.  La  commune  relève 
qu'aucune  disposition  réglementaire,  et  en  particulier  l'art.  67  RCU,  n'exige 
que  la  construction  soit  de  minime  importance  et  les  travaux  projetés  ne 
portent  pas  atteinte  au  caractère  du  bâtiment.  Finalement,  elle  invoque 
l'égalité de traitement, d'autres constructions de ce type ayant été autorisées 
dans le quartier. 

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Se référant à son préavis défavorable et à celui de la Commission des biens 
culturels, l'OCAT conclut à l'admission du recours. 

La recourante a encore pu répliquer. 

E. 

Le  13  septembre  1999,  le  juge  délégué  a  procédé  à  une  vision  locale  et  a 
pris une photographie des lieux. Il a également pris acte des déclarations de 
l'intimée  X  et  de  son  architecte  selon  lesquels  aucuns  travaux  ne  seraient 
entrepris  avant  le  jugement  au  fond.  Partant,  la  requête  d'octroi  de  l'effet 
suspensif au recours devient sans objet. 

En droit: 

1.  a)  Formé dans le délai et les formes légales (cf. art 27 al. 2, 79 et ss du code de 
procédure  et  de  juridiction  administrative;  CPJA;  RSF  150.1),  le  présent 
recours est recevable en vertu de l'art. 7 al. 5 de la loi sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). 

b)  Selon l'art. 77 CPJA, le recours peut être formé (let. a) pour violation du droit 
y  compris  l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir  d'appréciation  et  (let.  b)  pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Dans la mesure où 
aucune des situations prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est 
réalisée  en  l'espèce,  le  Tribunal  administratif  ne  peut  pas,  dans  le  cas 
particulier, revoir l'opportunité de la décision entreprise. 

2.  a)  La  construction  projetée  est  située  en  zone  de  ville  II  selon  le  plan 
d'affectation communal (art. 62 à 68 RCU). Cette zone est protégée en tant 
que site construit historique, artistique, esthétique et pittoresque. A ce titre, le 
caractère urbanistique et architectural des éléments qui composent ce site, à 
savoir 
la 
configuration générale du sol, doit être sauvegardé (art. 62 al. 1 et 2 RCU). 

les  bâtiments,  rues,  places,  espaces  extérieurs  ainsi  que 

b)  La recourante reproche au préfet d'avoir estimé que la construction litigieuse 
peut être assimilée à un agrandissement au sens des art. 67 et 37 RCU. Ce 
grief est fondé. 

le  garage, 
En  effet,  on  ne  saurait  raisonnablement  prétendre  que 
indépendant  et  isolé  de  la  maison  d'habitation,  sans  contact  physique  ni 
relation fonctionnelle avec celle-ci, constitue un agrandissement du bâtiment 

 
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principal  au  sens  de  l'art.  67  RCU.  On  voit  d'ailleurs  mal  comment  cette 
construction imposante, destinée à accueillir huit véhicules, mettrait en valeur 
l'architecture du bâtiment existant, sans trahir son aspect original (art. 67 al. 
3 RCU). 

De  même,  on  ne  saurait  sérieusement  affirmer  que  le  projet  constitue  une 
construction  de  minime  importance  telle  que  mentionnée  à  l'art.  37  al.  1 
RCU. L'autorité intimée ne le prétend d'ailleurs pas. 

Le projet consiste en réalité en la création d'un nouveau bâtiment au sens de 
l'art. 22 let. b RCU. En l'assimilant à un agrandissement, l'autorité intimée a 
procédé à une constatation inexacte des faits pertinents au sens de l'art. 77 
al.  1  let.  b  CPJA.  Examiné  sous  cet  angle,  peu  importe  dès  lors  que  la 
construction prévue réponde ou non à un besoin objectivement fondé. 

3.  a)  Compte tenu de la volonté communale exprimée à l'art. 62 RCU de protéger 
le site construit de valeur historique, artistique, esthétique et pittoresque de la 
zone de ville II en sauvegardant le caractère urbanistique et architectural des 
éléments qui le composent, aucune disposition réglementaire n'a été adoptée 
qui autoriserait la construction de nouveaux bâtiments dans ce secteur de la 
ville. Il s'agit là d'un silence qualifié du législateur dès lors que pour d'autres 
zones,  notamment  pour  la  zone  de  ville  III,  le  conseil  communal  a 
expressément édité toute une réglementation visant à définir les conditions à 
respecter pour ériger un bâtiment nouveau (cf. art. 73 et 74 RCU). Le RCU 
étant  clair  sur  ce  point,  la  construction  de  nouveaux  bâtiments  dans  cette 
zone est en principe interdite. Partant, le projet de construction du garage ne 
peut  pas  s'appuyer  sur  les  règles  ordinaires  de  police  des  constructions  et 
d'aménagement du territoire (sur cette question cf. ATA du 3 mars 1997 dans 
la cause E. et D. D. contre Préfet de la Sarine, consid. 5c). 

Seule reste dès lors la voie de la dérogation. 

b)  Conformément  aux  art.  90  et  ss  RELATeC,  il  appartient  à  la  commune 
d'accorder les dérogations à des prescriptions de caractère communal, sous 
réserve de l'accord de la Direction des travaux publics et après avoir entendu 
les voisins. 

Cela  étant,  lorsqu'il  constate  qu'une  dérogation  manque  à  un  projet  faisant 
l'objet  d'une  procédure  de  recours,  le  Tribunal  administratif  ne  renvoie  pas 
d'office  l'affaire  à  l'autorité  de  première  instance  compétente.  Pour  des 
questions  évidentes  d'économie  de  procédure,  il  examine  préalablement  si, 
au vu des dispositions légales en vigueur, l'éventuel octroi d'une dérogation 
entre sérieusement en considération. Il serait en effet inutile de renvoyer à la 
commune  un  dossier  pour  lequel  une  dérogation  apparaît  d'emblée  exclue. 

 
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Dans  cette  hypothèse,  le  Tribunal  administratif  statue  immédiatement  en 
refusant à la fois le permis de construire et la dérogation. 

Exceptionnellement,  il  arrive  aussi  que  la  Cour  accorde  en  procédure  de 
recours  la  dérogation  qui  manque  au  dossier.  Il  faut  pour  cela  que  les 
autorités  compétentes,  à  savoir  la  commune    et  la  Direction  des  travaux 
publics se soient prononcées clairement en faveur de la dérogation au cours 
de  la  procédure  et  les  voisins  aient  été  effectivement  entendus.  Dans  une 
telle  situation  où  l'on  connaît  la  position  de  chaque  partie,  il  y  a  lieu 
d'admettre  que,  pour  garantir  la  célérité  des  procédures  de  permis  de 
construire, l'autorité de dernière instance cantonale est habilitée à statuer sur 
la question et à accorder, le cas échéant, la ou les dérogations nécessaires à 
la réalisation du projet litigieux. (cf. ATA du 3 mars 1997 dans la cause E. et 
D. D. contre Préfet de la Sarine, consid. 5c et 6a). 

c)  Selon l'art. 55 al. 1 let. c LATeC, à l'intérieur de la zone à bâtir, la commune 
peut, avec l'accord de la Direction, accorder des dérogations aux plans et à 
la réglementation communale y afférente, lorsque ni un intérêt public majeur 
ni  les  intérêts  prépondérants  de  tiers  ne  s'y  opposent  dans  les  cas  où 
l'application  d'une  prescription  irait  à  l'encontre  du  but  visé  ou  causerait  au 
propriétaire un préjudice excessif. 

En  l'espèce,  la  protection  du  site  garantie  par  les  art.  62  et  64  RCU  a  pour 
conséquence l'interdiction de toute nouvelle construction en zone de ville II. 
Par  ailleurs,  la  Commission  des  biens  culturels  a  souligné  le  grand  intérêt 
que  présente  le  quartier  de  Gambach  au  titre  de  la  conservation  du 
patrimoine  architectural  et  urbain.  D'après  elle,  l'intérêt  général  de  la 
protection  d'un  ensemble  bâti  d'importance  nationale  doit  être  considéré 
comme  prépondérant  par  rapport  aux  intérêts  privés  liés  au  stationnement 
des véhicules. L'intimée, pour sa part, se plaint d'une inégalité de traitement, 
étant la seule à ne pouvoir bénéficier d'une possibilité de stationner pour elle-
même, sa famille et ses locataires. Enfin, la commune confirme que le besoin 
de garage est objectivement fondé. 

Vu  cette  situation,  spécialement  l'interdiction  générale  de  construire  des 
bâtiments nouveaux en zone de ville II et l'importance considérable du projet 
(1'030  m3  pour  huit  véhicules),  la  Cour  est  d'avis  que  le  projet  ne  saurait 
obtenir, du moins sous cette forme, une autorisation dérogatoire au sens de 
l'art. 55 LATeC. Ceci d'autant plus que les voisins n'ont pas pu faire entendre 
leur point de vue, nonobstant le fait qu'ils n'ont pas recouru contre le permis 
de construire (cf. ATA du 3 mars 1997 cité,  consid. 6c). 

 
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4. 

Le recours de la Direction de l'instruction publique et des affaires culturelles 
doit donc être admis. Partant la décision du préfet est annulé et le permis de 
construire n'est pas délivré. 

Compte tenu des considérants qui précèdent, il n'y a pas lieu d'examiner de 
manière approfondie les autres arguments invoqués à l'appui de la décision 
litigieuse sauf à dire que la commune ne saurait invoquer - comme d'ailleurs 
l'intimée - l'égalité de traitement pour un projet qui s'avère illégal. Elle serait 
mieux inspirée de se conformer aux règles qu'elle s'est elle-même imposées 
en matière de protection du site construit en zone de ville II. Ainsi que déjà 
souligné par le Tribunal administratif et confirmé par le Tribunal fédéral dans 
de précédentes causes, il ne dépend que de la commune d'entreprendre les 
révisions nécessaires dans le libellé du règlement ou dans la délimitation de 
la zone de ville II (cf. notamment ATF du 19 août 1997 dans la cause E. et D. 
D  déjà  citée  et  ATF  du  17  décembre  1993  dans  la  cause  M.  c.  Ville  de 
Fribourg). 

Quant à l'allusion faite au permis de construire délivré en 1988, est-il encore 
nécessaire de relever qu'il a été délivré à une époque où le RCU de la ville 
de Fribourg n'était pas en vigueur, du moins dans sa forme actuelle, et qu'il 
est depuis tombé en déchéance. Il semble d'ailleurs que dans le cadre de la 
mise  à  l'enquête  de  ce  premier  projet,  la  Commission  des  monuments 
historiques et édifices publics, ancienne dénomination de la Commission des 
biens culturels, n'avait pas été consultée. 

Enfin, comme le relève à juste titre la recourante, les effets de la mise sous 
protection  l'emportent,  le  cas  échéant,  sur  les  règles  de  police  des 
constructions,  conformément  à 
les 
dispositions  cantonale  et  communale  en  matière  de  places  de  parc  ne 
sauraient  mettre  à  néant  des  mesures  de  mise  sous  protection,  sous  peine 
de vider ces dernières de leur substance. 

l'art.  12  RELATeC.  En 

l'espèce, 

4. 

Le  recours  étant  admis,  les  frais  de  la  présente  procédure  sont  mis 
entièrement à la charge de l'intimée X qui succombe, en application de l'art. 
131  al.  1  CPJA.  En  effet,  aucun  frais  ne  peut  être  exigé  de  la  part  de 
l'autorité  intimée  ni  d'ailleurs  de  la  Commune  de  Fribourg,  l'art.  133  CPJA 
interdisant cette solution. 

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Par ces motifs, 
la IIe Cour administrative 
d é c i d e : 

1.   

Le recours est admis. Partant, l'autorisation de construire est refusée.