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**Case Identifier:** 48376eb7-c194-578b-b0d7-79246ae0bcfc
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2019-08-27
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 27.08.2019 A/433/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-433-2019_2019-08-27.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/433/2019-NAT ATA/1281/2019  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 27 août 2019 

 

   dans la cause 

 

Madame A______ 
  

contre 

 

OFFICE CANTONAL DE LA POPULATION ET DES MIGRATIONS 
 

https://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/1281/2019

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A/433/2019 

EN FAIT 

1)  Madame A______ est née le ______ 1966 à Urdaneta aux Philippines, pays 
dont elle est originaire. Elle est arrivée en Suisse en 1992 pour y rejoindre son 
mari, dont elle a divorcé en 2004. Le couple a eu une fille, née le ______ 1994, et 
Mme A______ a eu un second enfant, né le _____ 2003 et décédé le ______ 
2004, avec un ressortissant suisse.  

2)  Depuis le 15 mai 2005, Mme A______ est au bénéfice d'une carte de 
légitimation délivrée par département fédéral des affaires étrangères (ci-après : 
DFAE), en tant que domestique privée d'un haut fonctionnaire de l'organisation 
mondiale de la santé (ci-après : OMS) à Genève. Elle a également été au bénéfice 
d'une telle carte du 11 février 2000 au 5 janvier 2004, en tant que domestique 
privée d'un ancien fonctionnaire du CERN à Genève. 

3)  Le 22 décembre 2017, Mme A______ a, par le biais de son conseil, formé 
auprès de l'office cantonal de la population et des migrations (ci-après : OCPM) 
une demande de naturalisation ordinaire suisse et genevoise, accompagnée de 
plusieurs pièces, par le biais du formulaire jaune ad hoc à remplir par les candidats 
à la naturalisation (ci-après : le formulaire jaune). L'extrait du casier judiciaire 
suisse était « à produire ». 

  Parmi les pièces jointes figuraient notamment un extrait du registre des 
poursuites du 15 décembre 2017 (le courrier de son conseil mentionnait à ce 
propos « nouvel extrait à produire »). Cet extrait mentionnait sept poursuites, dont 
six relatives au créancier Mutuel Assurance-maladie SA, et trois actes de défaut 
de biens dont le créancier était Intrum Justitia AG, le tout pour un montant d'un 
peu moins de CHF 10'000.-. 

4)  Le 1er janvier 2018 est entrée en vigueur la nouvelle loi sur la nationalité 
suisse du 20 juin 2014 (LN - RS 141.0), abrogeant la loi fédérale sur l'acquisition 
et la perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952 (ci-après : aLN). 

5)  Le 3 janvier 2018, Mme A______ a transmis, en complément de sa requête, 
un extrait du casier judiciaire suisse daté du 20 décembre 2017 et une 
correspondance de l'administration fiscale cantonale (ci-après : AFC-GE) 
justifiant de son exemption. 

6)  Le 16 janvier 2018, Mme A______ a fait parvenir à l'OCPM un extrait du 
registre des poursuites établi le 9 janvier 2018, lequel était identique à celui 
annexé à sa demande de naturalisation. 

 

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7)  Le 13 juillet 2018, l'OCPM a informé Mme A______ de son intention de ne 
pas engager la procédure de naturalisation soumise à l'ancien droit, en raison de 
l'absence au 31 décembre 2017 d'une attestation de l'office des poursuites (ci-
après : OP) certifiant qu'elle n'avait aucune poursuite en force ni actes de défaut de 
biens dans les cinq ans. Elle était invitée à faire valoir son droit d'être entendu. 

8)  Le 17 juillet 2018, Mme A______ a fait parvenir à l'OCPM un nouvel 
extrait du registre des poursuites, daté du 20 juillet 2018, lequel attestait qu'elle ne 
faisait l'objet d'aucune poursuite et acte de défaut de biens. Elle précisait que 
l'extrait mentionnait un acte de défaut de biens qui avait été dûment réglé, de 
même que l'émolument visant à la radiation de ladite poursuite correspondante. 

9)  Le 24 juillet 2018, Mme A______ a répondu au courrier de l'OCPM, 
relevant que l'affirmation de ce dernier, selon laquelle elle n'avait pas fourni 
d'extrait du registre des poursuites n'était pas exacte, dans la mesure où elle avait 
bien fourni ce document ; ce dernier faisait certes apparaître quelques poursuites 
et actes de défaut de biens mais pour des montants qui avaient été réglés depuis 
lors. Elle précisait encore que certains montants avaient été réglés il y a plusieurs 
années et que demeuraient les émoluments de radiation de l'OP et les actes de 
défaut de bien correspondant. Compte tenu de ces précisions, l'examen de sa 
demande de naturalisation ordinaire devait se poursuivre. 

10)  Par décision du 21 décembre 2018, déclarée exécutoire nonobstant recours, 
l'OCPM a refusé d'engager la procédure de naturalisation en faveur de 
Mme A______ en application de l'art. 11 al. 6 let. b du règlement d’application de 
la loi sur la nationalité genevoise du 15 juillet 1992 (RNat - A 4 05.01). 

  Au 31 décembre 2017, la requérante n'avait pas été en mesure de produire 
une attestation de l'OP certifiant qu'aucune poursuite ni acte de défaut de biens 
dans les cinq ans n'était ouvert à son encontre. La procédure de naturalisation ne 
pouvait être engagée conformément au droit cantonal, puisque l'ensemble des 
documents requis ne figurait pas au dossier de la candidate au moment du dépôt 
de sa demande. 

11)  Par acte du 1er février 2019, Mme A______ a interjeté recours contre cette 
décision auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la 
chambre administrative). Elle trouvait cette décision injuste et demandait à 
l'autorité de lui accorder la citoyenneté suisse. Le 22 décembre 2017, elle avait 
bien déposé, avec son dossier de naturalisation, une attestation de l'OP qui 
indiquait sept poursuites et trois actes de défaut de biens après saisie, équivalant à 
moins de CHF 10'000.- ; certaines poursuites avaient été payées plusieurs années 
auparavant, mais l'assurance-maladie n'avait pas confirmé ces paiements, raison 
pour laquelle son conseil avait dû envoyer un courrier. Dans sa requête, elle avait 
annoncé l'envoi d'une nouvelle attestation car elle avait payé toutes ses dettes dès 
qu'elle avait pu et que son assurance-maladie lui avait confirmé ces paiements. 

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Les poursuites avaient été supprimées et une attestation « vierge » de l'OP avait 
été envoyée à l'OCPM le 24 juillet 2018. Elle ne comprenait pas pourquoi ladite 
autorité avait rendu une décision négative à un moment où son dossier répondait 
déjà à toutes les conditions. Elle précisait qu'elle avait toujours dû aider 
financièrement ses parents malades aux Philippines, avait dû participer à des frais 
de funérailles et que, malgré ce fardeau financier, elle avait réussi à honorer son 
obligation de payer ses poursuites et les avait remboursées avant que la décision 
ne soit prise. Elle avait au demeurant appris qu'un dossier pouvait être suspendu 
quand une condition de la loi n'était pas complète mais pourrait l'être à l'avenir. 

12)  L'OCPM a conclu au rejet du recours. L'art. 11 al. 1 et 6 RNat ne laissait 
aucune marge d'appréciation à l'autorité quant aux conditions de recevabilité et 
d'engagement d'une procédure de naturalisation ordinaire dans le canton de 
Genève. Le caractère de la disposition était clair tout comme la volonté du 
législateur et du constituant genevois de simplifier et d'accélérer le traitement des 
procédures de naturalisation. Mme A______ ne contestait pas ne pas avoir été en 
mesure de présenter, avant le 1er janvier 2018, une attestation vierge de l'OP, 
soutenant qu'elle avait payé depuis lors toutes les poursuites. Il ressortait du 
tampon apposé sur la formule ad hoc qu'elle lui avait été remise le 24 avril 2015, 
soit plus de deux ans et demi avant l'abrogation de l'aLN. Mme A______ aurait 
dès lors largement eu le temps de s'acquitter de ses dettes, respectivement 
d'obtenir une attestation de l'OP conforme à l'art. 11 al. 1 et 6 RNat. La suspension 
de la procédure n'était pas possible, dans la mesure où les art. 13 et 14 RNat 
n'étaient applicables que lors de l'enquête, ce qui impliquait que la procédure soit 
déjà engagée. À titre superfétatoire, l'autorité intimée rappelait qu'il était toujours 
possible pour les titulaires de cartes de légitimation d'obtenir un titre de séjour à 
des conditions facilitées même s'il n'était plus possible de déposer une demande de 
naturalisation. 

13)  La recourante a répliqué, précisant qu'elle avait commencé ses démarches en 
2015 mais qu'elle avait eu beaucoup de problèmes à obtenir les documents 
originaux aux Philippines ainsi que celui de l'état civil. Lorsqu'elle avait pu 
recevoir ce dernier, l'état civil lui avait dit que son jugement de divorce prononcé 
à Genève comportait une erreur de date et qu'il devait être rectifié, ce qui avait 
finalement été fait le 10 novembre 2017. Elle n'avait pas su que les poursuites de 
son assurance-maladie figuraient toujours sur l'extrait de l'OP, car elle les avait 
payées ; elle ne s'en était rendue compte qu'à la réception de l'extrait et avait alors 
réagi. Elle connaissait des ressortissants philippins qui avaient obtenu une 
suspension de la procédure en attente du paiement de leurs dettes et estimait 
qu'elle n'avait pas été traitée de la même manière. 

14)  Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

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EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2)  Le présent litige soulève la question de la conformité au droit du refus 
d’engager la procédure de naturalisation, décidé par le secteur naturalisations du 
service suisses de l'OCPM, au motif que l'attestation de l'OP, datant de moins de 
trois mois, ne certifiait pas que la recourante ne faisait l'objet d'aucune poursuite 
en force ni n'avait d'acte de défaut de biens avant le 1er janvier 2018. 

3)  S'agissant du droit applicable, l'art. 50 al. 1 LN dispose que l’acquisition et 
la perte de la nationalité suisse sont régies par le droit en vigueur au moment où le 
fait déterminant s’est produit. Les demandes déposées avant l’entrée en vigueur de 
ladite loi sont traitées conformément aux dispositions de l’ancien droit jusqu’à ce 
qu’une décision soit rendue (art. 50 al. 2 LN).   

  La demande de naturalisation de l'intéressée ayant été reçue par l'autorité 
compétente le 21 décembre 2017, soit avant l'entrée en vigueur de la LN, elle doit 
être traitée en application de l'ancien droit. 

4)  En matière de naturalisation (ordinaire) des étrangers par les cantons, la 
Confédération édicte des dispositions minimales et octroie l'autorisation de 
naturalisation (art. 38 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse 
du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101). Elle dispose d'une compétence concurrente à 
celle des cantons. Une réinterprétation de cette disposition constitutionnelle 
implique que la compétence dont dispose la Confédération lui permet de fixer des 
principes et, ainsi, de prévoir dans la loi des conditions dites « maximales », que 
les cantons sont tenus de respecter et qu’ils ne peuvent outrepasser. Tel est 
notamment le cas des règles sur la procédure de vote sur les demandes de 
naturalisation au niveau cantonal et communal (art. 15 à 15c aLN), sur les voies 
de recours (art. 50 aLN) et sur les émoluments de naturalisation (art. 38 aLN ; 
ATA/914/2019 du 21 mai 2019 consid. 4 et les références citées). 

  Les dispositions de l'aLN contenant des conditions formelles et matérielles 
minimales en matière de naturalisation ordinaire, les cantons peuvent définir des 
exigences concrètes en matière de résidence et d’aptitude supplémentaires, en 
respectant toutefois le droit supérieur, pour autant qu’ils n’entravent pas 
l’application du droit fédéral, par exemple en posant des exigences élevées au 
point de compliquer inutilement la naturalisation ou de la rendre tout simplement 
impossible (ATF 139 I 169 consid. 6.3 ; 138 I 305 consid. 1.4.3 ; 138 I 242 
consid. 5.3). 

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  Bien que ni le droit fédéral ni le droit cantonal n'accordent en principe aux 
candidats étrangers un droit subjectif à la naturalisation, il n'en reste pas moins 
que les procédures et les décisions de naturalisation doivent respecter les droits 
fondamentaux et que ce respect peut en principe être contrôlé par les tribunaux 
(ATA/914/2019 précité consid. 4). 

5)  En vertu de l’art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une procédure 
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée 
dans un délai raisonnable. Selon le Tribunal fédéral, le formalisme excessif est un 
aspect particulier du déni de justice prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. Il est réalisé 
lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun 
intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière 
insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible 
l'accès aux tribunaux (ATF 135 I 6 consid. 2.1 ; 130 V 177 consid. 5.4.1). L'excès 
de formalisme peut résider dans la règle de comportement qui est imposée au 
plaideur ou dans la sanction qui est attachée à cette règle (ATF 132 I 249 
consid. 5 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_145/2014 du 1er mai 2014 consid. 3.1). 

  En tant que tel, le respect des règles de procédure est indispensable pour 
assurer l’égalité devant la loi et la sécurité du droit. Le principe postule une sorte 
d’application du principe de la proportionnalité, sous l’angle de l’exigence d’un 
rapport raisonnable entre le but poursuivi et les moyens employés à cette fin 
(Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit 
constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3ème éd., 2013, n. 1316). 
Dans l’exercice de ses compétences, toute autorité administrative est tenue de 
respecter le principe de la proportionnalité découlant des art. 5 al. 2 et  
36 al. 3 Cst., qui commande que la mesure étatique en cause soit nécessaire et apte 
à atteindre le but prévu et qu'elle soit dans un rapport raisonnable avec l'atteinte 
aux droits des particuliers qu'elle entraîne (ATF 140 I 257 consid. 6.3.1). 

6) a. Selon l'art. 5 al. 1 Cst., le droit est la base et la limite de l'activité de l'État. 
Le principe de la légalité se compose de deux éléments : le principe de la 
suprématie de la loi et le principe de l’exigence de la base légale. Le premier 
signifie que l'autorité doit respecter l’ensemble des normes juridiques ainsi que la 
hiérarchie des normes. Le second implique que l’autorité ne peut agir que si la loi 
le lui permet ; son action doit avoir un fondement dans une loi 
(Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit 
administratif, vol. I, 3ème éd., 2012, p. 621s, 624 et 650 ; Thierry TANQUEREL, 
Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 448, 467 ss et 476 ss). 

 b. Au niveau fédéral, le principe de la séparation des pouvoirs est 
implicitement contenu dans la Constitution fédérale (Pierre MOOR/ 
Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, op. cit., vol. I, p. 458). Il s’agit 
d’un droit constitutionnel dont peut se prévaloir le citoyen (ATF 130 I 1 
consid. 3.1). Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un organe de 

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l’État d’empiéter sur les compétences d’un autre organe ; en particulier, il interdit 
au pouvoir exécutif d’édicter des dispositions qui devraient figurer dans une loi, si 
ce n’est dans le cadre d’une délégation valablement conférée par le législateur 
(ATF 142 I 26 consid. 3.3 ; 138 I 196 consid. 4.1 ; 134 I 322 consid. 2.2). 

 c. Dans le canton de Genève, l'art. 2 de la Constitution de la République et 
canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) consacre expressément le 
principe de la séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif incombe au Grand 
Conseil (art. 80 Cst-GE). Le Conseil d'État est chargé de l’exécution des lois et 
adopte à cet effet les règlements et arrêtés nécessaires (art. 109 al. 4 Cst-GE). À 
moins d’une délégation expresse, le Conseil d’État ne peut pas poser de nouvelles 
règles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des 
obligations, même si ces règles étaient conformes au but de la loi (ATF 134 I 313 
consid. 5.3 ; 133 II 331 consid. 7.2.2 ; 130 I 140 consid. 5.1 ; ATA/914/2019 
précité consid. 6 ; ATA/52/2015 du 13 janvier 2015 consid. 2 ; ACST/28/2018 du 
12 décembre 2018 consid. 8b). 

  Le mécanisme de la délégation législative est solidement ancré dans le droit 
public cantonal (ATA/914/2019 précité consid. 6 ; ATA/585/2014 du 
29 juillet 2014 consid. 4e). Il est en effet admis que le législateur cantonal a le 
droit de déléguer au gouvernement la compétence d'adopter des lois au sens 
matériel et de l'autoriser à créer des règles de droit sous forme d'ordonnance de 
substitution dépendante, fondée précisément sur une délégation législative. Ce 
droit est limité par quatre règles établies par une longue jurisprudence du Tribunal 
fédéral (ATF 128 I 113 consid. 2 ; 118 Ia consid. 3 ; 115 Ia 277 consid. 7) et qui 
ont valeur constitutionnelle. La délégation ne doit pas être prohibée par le droit 
cantonal. Elle doit se limiter chaque fois à une matière déterminée. Elle doit 
figurer dans une loi au sens formel. La norme de délégation doit indiquer le 
contenu essentiel de la réglementation. Un acte législatif qui ne respecte pas l'une 
ou l'autre de ces quatre conditions ainsi qu'une décision qui se base sur une telle 
ordonnance, manquent de base légale et violent le principe de la séparation des 
pouvoirs (ATA/914/2019 précité consid. 6 ; ATA/52/2015 précité consid. 2b ; 
Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., 
p. 543 ss.). 

  Le gouvernement peut édicter des règles de droit soit dans des ordonnances 
législatives d’exécution, soit dans des ordonnances législatives de substitution 
fondées sur une délégation législative. Les ordonnances d’exécution concrétisent 
les règles qui figurent dans la loi en précisant les modalités pratiques de son 
application, les questions d’organisation et de procédure, ou les termes légaux 
vagues et imprécis. Elles doivent rester dans le cadre tracé par la loi ; elles ne 
peuvent contenir que des normes dites secondaires. Une norme secondaire est une 
règle qui ne déborde pas du cadre de la loi, qui ne fait qu'en préciser certaines 
dispositions et fixer, lorsque c'est nécessaire, la procédure applicable. Par contre, 

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les ordonnances de substitution fondées sur une délégation législative contiennent 
des normes dites primaires. Une norme primaire est une règle dont on ne trouve 
aucune trace dans la loi de base, une règle qui étend ou restreint le champ 
d'application de cette loi, confère aux particuliers des droits ou leur impose des 
obligations dont la loi ne fait pas mention. Ces normes primaires doivent toutefois 
respecter le cadre légal défini par la clause de délégation législative ; celle-ci doit 
notamment être ancrée dans la loi formelle et indiquer le contenu essentiel de la 
réglementation (ATF 134 I 322 consid. 2.4 ; 133 II 331 consid. 7.2.2 ; 132 I 7 
consid. 2.2 ; 104 Ib 205 consid. 3b ; ATA/52/2015 précité consid. 2c ; 
ATA/571/2014 du 29 juillet 2014 consid. 6 ; Andreas AUER/ 
Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., p. 540 ss ; 
Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, op. cit., vol. I, 
p. 244 ss et 251 ss ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 323 ss et 371).  

  Pour déterminer l’étendue du pouvoir réglementaire, il faut interpréter la loi 
quelle que soit la nature de la norme (Pierre MOOR/ Alexandre FLÜCKIGER/ 
Vincent MARTENET, op. cit., vol. I, p. 244 ss). 

7)  De jurisprudence constante, la chambre administrative est habilitée à revoir, 
à titre préjudiciel et à l’occasion de l’examen d’un cas concret, la conformité des 
normes de droit cantonal au droit fédéral (ATA/914/2019 précité consid. 7 ; 
ATA/319/2018 du 10 avril 2018 consid. 6a et les arrêts cités ; 
Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, op. cit., p. 345 ss 
n. 2.7.3). Cette compétence découle du principe de la primauté du droit fédéral sur 
le droit des cantons, ancré à l’art. 49 al. 1 Cst. (ATF 138 I 410 consid. 3.1 ; 
ATA/914/2019 précité consid. 7). D’une manière générale, les lois cantonales ne 
doivent rien contenir de contraire à la Cst., aux lois et ordonnances du droit 
fédéral (ATF 141 V 455 consid. 6.1 et l’arrêt cité ; Andreas AUER/Giorgio 
MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 1, 
3ème éd., 2013, p. 786 ss n. 2337 ss). Le contrôle préjudiciel permet de déceler et 
de sanctionner la violation par une loi ou une ordonnance cantonale des droits 
garantis aux citoyens par le droit supérieur. Toutefois, dans le cadre d'un contrôle 
concret, seule la décision d'application de la norme viciée peut être annulée 
(ATA/914/2019 précité consid. 7 ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/ 
Vincent MARTENET, op. cit., p. 352 ss n. 2.7.4.2). 

8)  Dans la procédure ordinaire de naturalisation, la nationalité suisse s’acquiert 
par la naturalisation dans un canton et une commune (art. 12 al. 1 aLN). Elle 
implique pour le candidat l’obtention d’une autorisation fédérale de naturalisation 
délivrée par l'office compétent (art. 12 al. 2 aLN) et l’octroi de la naturalisation 
cantonale et communale par les autorités cantonales et communales, en fonction 
des conditions et des règles de procédure déterminées par la législation du canton 
concerné (art. 15a al. 1 aLN).  

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  Selon la jurisprudence, toutes les conditions de naturalisation doivent être 
remplies tant au moment du dépôt de la demande que lors de la délivrance de la 
décision de naturalisation (ATF 140 II 65 consid. 2.1 ; 128 II 97 consid. 3a ; arrêt 
du Tribunal fédéral 1C_454/2017 du 16 mai 2018 consid. 4.2). 

9)  Au niveau fédéral, les conditions de la naturalisation sont énoncées aux 
art. 14 (conditions d’aptitude, matérielles) et 15 (conditions de résidence, 
formelles) aLN. Aux termes de l’art. 14 aLN, pour obtenir la nationalité suisse, 
l’étranger doit en particulier s’être intégré dans la communauté suisse (let. a), 
s’être accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conformer à 
l’ordre juridique suisse (let. c) et ne pas compromettre la sûreté intérieure ou 
extérieure de la Suisse (let. d). 

 a. Selon le Message du Conseil fédéral du 26 août 1987 concernant la révision 
de la loi sur la nationalité du 23 mars 1990 (FF 1987 III 285, 296), le candidat à la 
naturalisation doit avoir bonne réputation en matière pénale et en matière de 
poursuites et faillites. De plus, son comportement lors de l'exercice de ses droits et 
de l'accomplissement de ses devoirs doit pouvoir être pris en compte. D’après le 
Message du Conseil fédéral du 4 mars 2011 concernant la révision totale de la loi 
fédérale sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (FF 2011 2639, 2647), 
le respect de l’ordre juridique comprend notamment le respect de décisions des 
autorités et l’observation des obligations de droit public ou des engagements 
privés (par exemple, absence de poursuites ou de dettes fiscales, paiement 
ponctuel des pensions alimentaires). 

 b. Dans le domaine de la nationalité, le secrétariat d'État aux migrations  
(ci-après : SEM) a établi le « Manuel sur la nationalité pour les demandes 
jusqu’au 31.12.2017 » (ci-après : Manuel ; consultable sur internet à l’adresse 
« https://www.sem.admin.ch/sem/fr/home/publiservice/weisungen-kreisschreiben/ 
buergerrecht.html »), qui est applicable ratione temporis en conformité avec 
l’art. 50 LN et dont la chambre de céans, bien qu’elle n’y soit pas liée, peut tenir 
compte au titre de l’expression d’une pratique (ATA/269/2019 du 19 mars 2019 
consid. 6i et les références citées). Le chapitre 4 du Manuel porte sur les 
conditions générales et les critères de naturalisation (ci-après : chapitre 4 du 
Manuel). Concernant la condition de l'aptitude à la naturalisation, les critères 
matériels sont généralement identiques pour l'ensemble des modes de 
naturalisation (ex : le respect de l'ordre juridique ou l'absence de menace pour la 
sûreté intérieure ou extérieure) ou au moins comparables (ex : intégration selon 
l'art. 14 LN pour la naturalisation ordinaire et intégration selon l'art. 26 LN pour la 
naturalisation facilitée ; chapitre 4 du Manuel, p. 3). 

  Le terme d'intégration comprend une vaste gamme de critères, parmi 
lesquels figure la conformité à l'ordre juridique suisse. Dans chaque cas, il est 
indispensable de procéder à une évaluation générale de la situation en matière 
d'intégration, en tenant compte de la situation personnelle des requérants, 

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notamment aussi de facteurs tels que l'âge, la formation, les handicaps, etc. Les 
conditions d'intégration requises sont en règle générale examinées lors d'un 
entretien entre le requérant et l'autorité compétente pour la naturalisation. Certains 
cantons exigent la passation de tests de langue et de naturalisation (chapitre 4 du 
Manuel, p. 24). Dans le cadre d'une naturalisation ordinaire, la vérification de 
l'intégration incombe largement aux cantons, de sorte que le rôle de la 
Confédération se limite fondamentalement à vérifier si le requérant se conforme à 
l'ordre juridique suisse et s'il ne compromet pas la sûreté intérieure ou extérieure 
de la Suisse (chapitre 4 du Manuel, p. 26). S'agissant de la conformité à la 
législation suisse, applicable tant pour la naturalisation ordinaire que la 
naturalisation facilitée, il s'agit, d'après la pratique, d'un critère se référant tant à la 
situation en matière de droit pénal qu'à la réputation financière (chapitre 4 du 
Manuel, p. 34). Une réputation financière exemplaire inclut, selon le SEM, 
l'absence d'actes de défaut de biens et de poursuites, mais aussi la satisfaction aux 
obligations fiscales à l'égard de la collectivité (chapitre 4 du Manuel, p. 40).  

  Dans le cadre d’une naturalisation ordinaire, l’examen de la réputation 
financière est généralement laissé aux cantons. Dans des cas spéciaux, la 
Confédération peut s’opposer à la délivrance de l’autorisation de naturalisation, 
par exemple lorsque la valeur des actes de défaut de biens établis est supérieure à 
CHF 50'000.-. En matière de poursuites et de faillite, les actes de défaut de biens 
et les poursuites en cours sont un obstacle à la naturalisation facilitée, étant 
précisé que la Confédération ne prend en considération les actes de défaut de 
biens établis que pendant cinq ans suivant leur émission. Pour évaluer si une 
poursuite ou une faillite constitue un obstacle à la naturalisation, il faut toujours 
examiner la situation dans son ensemble (chapitre 4 du Manuel, p. 40). 

10) a. À Genève, le candidat à la naturalisation doit remplir les conditions fixées 
par le droit fédéral et celles fixées par le droit cantonal (art. 1 let. b de la loi sur la 
nationalité genevoise du 13 mars 1992 - LNat - A 4 05, dans sa teneur actuelle et 
dans sa teneur antérieure à la dernière modification législative entrée en vigueur le 
4 avril 2018). Selon l’art. 210 al. 2 Cst-GE, l’État facilite la naturalisation des 
personnes étrangères. La procédure est simple et rapide. Elle ne peut donner lieu 
qu’à un émolument destiné à la couverture des frais. 

  Le candidat doit notamment remplir les conditions prévues à l’art. 12 let. c 
et d LNat  à savoir : jouir d'une bonne réputation et avoir une situation permettant 
de subvenir à ses besoins et à ceux des membres de sa famille dont il a la charge. 

  En vertu de l’art. 54 al. 1 LNat, le Conseil d’État est chargé d’édicter le 
règlement d’application de la LNat.  

 b. Sous l’intitulé « Introduction de la requête », l’art. 11 RNat (inchangé 
depuis le 1er juin 2017 sous réserve de modifications de dénominations) précise 

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les documents qui doivent obligatoirement accompagner la demande de 
naturalisation (al. 1 à al. 5).  

  Parmi ceux-ci figure notamment une attestation de l’OP, datant de moins de 
trois mois, certifiant que le candidat n'a fait l'objet d'aucune poursuite en force ni 
acte de défaut de biens dans les 5 ans (art. 11 al. 1 let. d RNat). 

  À teneur de l’art. 11 al. 6 RNat, la procédure de naturalisation est engagée 
si : la durée du séjour répond aux normes fédérales et cantonales (let. a) ; tous les 
documents requis sont présentés (let. b) ; le candidat est au bénéfice d’un titre de 
séjour valable (let. c) ; le séjour en Suisse du candidat n’a pas subi d’interruption 
de fait de plus de six mois (let. d). 

 c. L’étranger adresse sa demande de naturalisation au Conseil d’État  
(art. 13 al. 1 LNat). Selon l’art. 14 al. 1 LNat, le Conseil d’État délègue au 
département chargé d’appliquer la présente loi la compétence de procéder à une 
enquête sur la personnalité du candidat et sur celle des membres de sa famille ; il 
s’assure notamment que les conditions fixées à l’art. 12 LNat sont remplies. Le 
département de la sécurité, de l’emploi et de la santé (ci-après : le département) 
est chargé de l’application de la LNat (art. 1 al. 1 RNat). Il délègue cette tâche au 
service cantonal des naturalisations sous réserve des attributions conférées au 
service d’état civil et légalisations (art. 1 al. 2 RNat). 

  Le département procède à l’enquête prescrite par la loi (art. 13 al. 1 RNat). 
La procédure peut être suspendue par le département jusqu’à amélioration notoire 
des carences constatées lors de l’enquête (art. 13 al. 6 RNat). Selon  
l’art. 14 al. 1 RNat, une procédure est classée, soit à la demande du candidat, soit 
par décision du département, si la requête est déclarée irrecevable ou si elle a été 
suspendue pendant plus de trois ans.  

  L’art. 14 al. 7 LNat dispose que le Conseil d’État peut déclarer irrecevable 
une requête lorsque le candidat ne prête pas le concours nécessaire que l’on peut 
attendre de lui. 

  Une enquête sur la personnalité du candidat et les membres de sa famille est 
conduite par un enquêteur assermenté du département ou de la commune 
(art. 15 al. 1 RNat). L’enquête constate les aptitudes du candidat à se faire 
naturaliser (art. 15 al. 2 RNat). 

  Conformément à l’art. 18 al. 1 LNat, dans tous les cas, le Conseil d’État 
examine le préavis du conseil administratif ou du maire, ou la délibération du 
conseil municipal. Il statue par arrêté ; sa décision, communiquée également à la 
commune concernée, est motivée en cas de refus. L’art. 21 al. 1 RNat précise que 
le Conseil d’État examine les requêtes en naturalisation suisse et genevoise qui lui 
sont soumises par le département. 

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 d. Dans une affaire jugée en mai 2019 (ATA/914/2019 précité), la chambre 
administrative a annulé la décision de l’OCPM refusant d’entrer en matière sur 
une requête de naturalisation ordinaire formée par un fonctionnaire international 
et son épouse. L’OCPM s’était fondé sur le fait que les époux n'avaient pas été en 
mesure de présenter une attestation de l’AFC-GE certifiant de l'acquittement 
intégral de leurs impôts. Leur dossier était ainsi incomplet, ne comportant pas tous 
les documents requis au moment du dépôt de la demande. Rappelant que la notion 
de « tous les documents requis » figurant à l'art. 11 al. 6 let. b RNat ne pouvait – 
sous peine de violer le principe de la légalité – se référer qu'aux aspects formels 
du document mentionné à l'art. 11 al. 1 let. f RNat à l'exclusion de son contenu, la 
chambre de céans a relevé que les requérants avaient transmis une attestation de 
l’AFC-GE datant de moins de trois mois sur la question de leurs impôts et ainsi 
satisfait aux conditions formelles de naturalisation. Elle a ainsi partiellement 
admis le recours, considérant que l’OCPM aurait dû entrer en matière pour autant 
que les autres conditions fixées à l’art. 11 al. 6 RNat soient remplies.  

  Dans une affaire jugée en août 2019 (ATA/1223/2019 du 13 août 2019), la 
chambre administrative a également annulé la décision de l’OCPM refusant 
d’entrer en matière sur une requête de naturalisation ordinaire, se fondant sur le 
fait que le recourant n'avait pas été en mesure de présenter une attestation de 
connaissance orale de la langue nationale visée à l'art. 11 al. 1 let. f LNat, son 
dossier étant ainsi incomplet. Se référant à sa précédente jurisprudence, la 
chambre de céans a précisé que l’appréciation du contenu de l’attestation prévue à 
l’art. 11 al. 1 let. f RNat était une question qui relevait du fond de la demande de 
naturalisation ; en conséquence, elle a retenu que, dans la mesure où le recourant 
avait effectivement transmis plusieurs attestations démontrant son niveau de 
langue, il avait satisfait aux conditions formelles de naturalisation. Elle a ainsi 
partiellement admis le recours, considérant que l’OCPM aurait dû entrer en 
matière pour autant que les autres conditions fixées à l’art. 11 al. 6 RNat soient 
remplies. 

11)  En l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante a fourni à l'OCPM, en 
décembre 2017, un extrait de l'OP, conformément aux exigences de nature 
formelle posées à l'art. 11 al. 1 let. d RNat. Le problème est que le contenu de 
l'attestation produite ne correspond pas à ce qui est prévu dans cette disposition 
réglementaire, à savoir l'absence de poursuite en force et d'acte de défaut de biens 
dans les cinq ans. La question à trancher est donc de savoir si le service compétent 
de l'OCPM pouvait refuser d'engager la procédure de naturalisation sur la base de 
l'art. 11 al. 1 let. d RNat, estimant que « tous les documents requis [n'étaient pas] 
présentés ». Ce refus a pour conséquence de priver la recourante à la fois d'une 
enquête sur sa situation et de l'appréciation de celle-ci par le Conseil d'État. 

  L’absence de poursuites et d'acte de défaut de bien est une condition 
figurant au seul art. 11 al. 1 let. d RNat.  La demande d'extrait de l'OP n’est 

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mentionnée ni dans la LNat ni dans l’aLN. Il ne s’agit pas d’une condition de 
naturalisation au sens de l’une de ces deux lois. Elle peut cependant être rattachée 
à l’art. 12 let. c et d LNat (exigeant une bonne réputation du candidat étranger et 
d'une situation financière permettant de subvenir à ses besoins) et à l’art. 14 let. a 
et c aLN (critère d'intégration et exigence de la conformité à l’ordre juridique 
suisse). Ces deux dispositions concernent l’aptitude du requérant à la 
naturalisation, à savoir une condition matérielle de naturalisation. L’absence de 
poursuites peut, dans ce cadre légal, être considérée comme un élément important 
à prendre en compte dans le cadre de l’application de ces deux normes. Toutefois, 
comme cela a été exposé plus haut, pour évaluer si une poursuite ou une faillite 
constitue un obstacle à la naturalisation, il faut toujours examiner la situation dans 
son ensemble. En l'espèce, la recourante a donné des explications au sujet de ses 
poursuites et les a intégralement réglées dans les mois suivants, au point qu'elle a 
pu fournir une attestation vierge en juillet 2018. Dans ces circonstances, 
l'existence de poursuites lors du dépôt de la requête en naturalisation de la 
recourante en décembre 2017 – dont le montant total ne dépassait alors pas la 
somme de CHF 50'000.- – n'est pas, au regard du droit fédéral, un motif suffisant 
pour écarter d'emblée sa demande. 

  Certes, le droit fédéral permet, comme évoqué ci-dessus, aux cantons de 
prévoir des exigences concrètes supplémentaires en matière d’aptitude. Toutefois, 
malgré l’importance incontestable de ce type de donnée, l'absence d'actes de 
poursuite et de défaut de biens n’est pas une condition d’aptitude prévue à l’art. 
12 LNat. Il ne peut s’agir, vu la clause de délégation en faveur de l’exécutif 
genevois de l’art. 54 al. 1 LNat, que d’un critère à prendre en compte lors de 
l’examen des conditions de l’art. 12 LNat, en particulier sous l’angle de la bonne 
réputation – financière – des candidats. 

  L'absence d'actes de poursuite et de défaut de biens ne permet ainsi pas en 
soi d’exclure la réalisation d’une de ces conditions, en particulier s’agissant de 
celles de l’art. 12 let. c et d LNat exigeant la bonne réputation – financière – du 
candidat à la naturalisation. Dans la mesure où « la bonne réputation » est une 
notion juridique indéterminée, elle implique une large part d’appréciation et doit 
être précisée dans le cadre d’un examen global et concret de la situation des 
requérants. Ainsi, seule une exigence de nature purement formelle – telle que 
l’obligation de produire une attestation de l'OP récente sur la question de l'état des 
poursuites, par opposition à l'absence d'actes de poursuite et de défaut de biens – 
peut être assortie de la conséquence prévue à l’art. 11 al. 6 RNat, sans enfreindre 
la clause de délégation contenue à l’art. 54 al. 1 LNat et le principe de la 
séparation des pouvoirs. En effet, une telle exigence permet de préciser les 
conditions de la « bonne réputation » et de la situation financière, prévues à 
l’art. 12 let. c et d LNat en recueillant entre autres des renseignements sur le 
respect des obligations fiscales par les candidats, sans toutefois créer, à leur 
charge et en l’absence d’un fondement légal dans la LNat, une nouvelle obligation 

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formelle (l'absence d'actes de poursuite et de défaut de biens) assortie d’une 
conséquence d’irrecevabilité (le refus d’engager la procédure de naturalisation). 
Ladite exigence assure également l’égalité de traitement entre tous les candidats à 
la naturalisation, dans la mesure où ils sont tous tenus de présenter une attestation 
de l'OP datant de moins de trois mois sur la question de l'état de leurs poursuites. 
Dès lors, la notion de « tous les documents requis » figurant à l’art. 11 al. 6 let. b 
RNat ne peut – sous peine de violer le principe de la légalité – se référer qu’aux 
aspects formels du document mentionné à l’art. 11 al. 1 let. d RNat, à l’exclusion 
de son contenu. Cette interprétation n’empêche pas l’autorité compétente de 
prendre en compte, lors de la décision au fond, la question de l'existence d'actes de 
poursuite et de défaut de biens par les candidats en tant qu’un des critères de 
l’appréciation de la condition de la bonne réputation financière prévue à l’art. 12 
let. c et d LNat et de lui accorder le cas échéant une importance prépondérante. 

  De plus, l’examen des conditions matérielles de l’art. 12 LNat se fait, en 
droit genevois, dans le cadre de l’enquête sur la personnalité des candidats à la 
naturalisation (art. 14 al. 1 LNat, art. 15 al. 2 RNat). Le fait que cette enquête soit, 
vu les délégations de compétence en faveur du département et du service cantonal 
des naturalisations (art. 14 al. 1 LNat, art. 13 al. 1 RNat, art. 1 al. 2 RNat), du 
ressort de l’autorité intimée, ne permet cependant pas à celle-ci de refuser, sans 
autre, l’entrée en matière sur la demande de la recourante. En effet, cette dernière 
a collaboré sur tous les points et a produit, au moment du dépôt de sa requête, 
avant le 31 décembre 2017, l'attestation demandée, et ainsi satisfait aux exigences 
formelles posées par l’art. 11 al. 1 let. d RNat. 

  En refusant d’engager la procédure de naturalisation de la recourante sur la 
base de l’art. 11 al. 6 let. b RNat, au motif que l'attestation de l'OP mentionnait 
des poursuites et actes de défaut de biens, l’autorité intimée s’est en réalité 
prononcée sur une question d’ordre matériel. L’appréciation de la réalisation de 
conditions matérielles dans un cas concret relève de la compétence du Conseil 
d’État, qui doit statuer sur les demandes de naturalisation (art. 18 LNat et 
21 RNat). Cette appréciation ne saurait être écartée par une décision 
d’irrecevabilité, à savoir le refus d’engager la procédure de naturalisation, fondée 
sur une exigence réglementaire de nature matérielle, qui ne respecte pas – comme 
exposé supra – le principe de la légalité et celui de la séparation des pouvoirs. 
Admettre la manière de faire de l’autorité intimée dans la présente affaire 
reviendrait à lui donner une faculté que la loi ne lui accorde pas, à savoir celle 
d’exclure de la naturalisation les candidats produisant des attestations de l'OP 
mentionnant l'existence de poursuites à une date déterminée alors que l’examen de 
la condition de la bonne réputation financière – prévue à l’art. 12 let. c et d LNat – 
implique une appréciation globale de la situation des candidats. En outre, il 
découle de la systématique du RNat la possibilité de suspendre, après l’entrée en 
matière, la procédure de naturalisation jusqu’à « amélioration notoire des carences 
constatées lors de l’enquête » (art. 13 al. 6 RNat). La manière de procéder en 

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l’espèce de l’autorité intimée empêche les candidats à la naturalisation de 
bénéficier le cas échéant de cette possibilité. 

  Par conséquent, l’appréciation du contenu de l’attestation prévue à 
l’art. 11 al. 1 let. d RNat est une question qui relève du fond de la demande de 
naturalisation. Elle se confond avec l’appréciation des conditions matérielles de 
naturalisation prévues à l’art. 12 LNat, en particulier avec celle de la bonne 
réputation financière (let. c et d). L’autorité intimée peut l’examiner lors de 
l’enquête sur la personnalité des candidats à la naturalisation comme cela est 
prévu par l’art. 14 al. 1 LNat et l’art. 15 al. 2 RNat, en procédant à une instruction 
sur ce point, le cas échéant en ordonnant une suspension de procédure au sens de 
l’art. 13 al. 6 RNat. Elle ne peut cependant pas, par une décision d’irrecevabilité 
comme en l’espèce, décider de l’impact du contenu de la pièce précitée sur les 
conditions de naturalisation, cette compétence ressortant du seul Conseil d’État.  

  En refusant d’engager la procédure de naturalisation de la recourante au seul 
motif que l'attestation de l'OP mentionnait l'existence de poursuites en cours, 
l’autorité intimée a violé le principe de la légalité et celui de la séparation des 
pouvoirs pour les motifs susmentionnés. La décision litigieuse n’est donc pas 
conforme au droit et doit être annulée.  

  Le dossier sera retourné à l'autorité intimée afin qu'elle entame le traitement 
– sous l'ancien droit, en application de l'aLN – de la requête de naturalisation de la 
recourante, et, le cas échéant, après une éventuelle instruction complémentaire, la 
transmette au Conseil d'État pour décision. 

12)  Aucun émolument ne sera perçu (art. 87 al. 1 LPA), la procédure étant 
gratuite s'agissant d'une décision en matière de naturalisation (art.  12 al. 1 du 
règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 
30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03). Aucune indemnité de procédure ne sera 
allouée à la recourante, qui n'a pas exposé de frais (art. 87 al. 2 LPA).  

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 1er février 2019 par Madame A______ contre la 
décision de l’office cantonal de la population et des migrations du 21 décembre 2018 ; 

au fond : 

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l'admet ; 

annule la décision de l'office cantonal de la population et des migrations du 
21 décembre 2018 ; 

renvoie le dossier à l'office cantonal de la population et des migrations pour traitement 
de la demande de naturalisation de Madame A______ ; 

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 113 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours 
constitutionnel subsidiaire ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs 
et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit 
être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Madame A______, ainsi qu'à l’office cantonal de la 
population et des migrations. 

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Krauskopf, MM. Pagan et 
Verniory, Mme Cuendet, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

J. Poinsot 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Payot Zen-Ruffinen 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 

 la greffière :