# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0dc83f1e-e2ac-572d-8122-322700180659
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-08-30
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 30.08.2023  VB.2023.00346
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2023-00346_2023-08-30.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2023.00346	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 30.08.2023
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Arealverbot (Nichteintreten)

	
[Die Beschwerdegegnerin erteilte dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 26. Mai 2023 ein Verbot, das Areal der Sekundarschule B zu betreten. Auf einen dagegen erhobenen Rekurs trat die Vorinstanz nicht ein, weil die Frage der Rechtmässigkeit des strittigen Arealverbots nach dem Privatrecht zu beurteilen sei.]

Schulhäuser und die ihnen vorgelagerten Plätze sind als Verwaltungsvermögen zu qualifizieren (E. 4.1). Soweit eine Sache im Verwaltungsgebrauch nicht bzw. nicht ausschliesslich für diesen bestimmungsgemässen Gebrauch benötigt wird, kann sie unter Umständen auch vorübergehend für andere Zwecke zur Verfügung gestellt werden (E. 4.2). Ist eine solche ausserordentliche Nutzung der Sache vorgesehen bzw. findet eine solche - wie hier - regelmässig statt, so hat die Erteilung wie auch die Beschränkung von Nutzungsberechtigungen nach pflichtgemässem Ermessen, rechtsgleich und willkürfrei zu erfolgen; dies spricht dafür, dass die Entscheidung, einer bestimmten Drittperson von heute auf morgen ein Arealverbot zu erteilen, als öffentlich-rechtlich einzustufen ist (E. 4.3). Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Anordnung des streitgegenständlichen Verbots zum Zweck der Sicherstellung des geordneten und störungsfreien Schulbetriebs erfolgte (E. 4.4).

Teilweise Gutheissung und Rückweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						ABGRENZUNG ZWISCHEN PRIVATRECHT UND ÖFFENTLICHEM RECHT
ANSTALTSGEBRAUCH
AREALVERBOT
FUNKTIONSTHEORIE
GEMEINGEBRAUCH
METHODENPLURALISMUS
NICHTEINTRETEN
PRIVATRECHT
SCHULGEBÄUDE
SONDERNUTZUNG
VERWALTUNGSVERMÖGEN
ZUTRITTSVERBOT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 1 VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2023.00346

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 30. August 2023

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.   

 

 

 

In Sachen

 

 

A, 

Beschwerdeführer, 

 

 

gegen

 

 

Sekundarschule B, Schulverwaltung,

Beschwerdegegnerin,

 

 

betreffend Arealverbot
(Nichteintreten),

hat sich ergeben:

I.  

Mit Schreiben vom 26. Mai 2023 erteilte die Sekundarschulpflege B
A "mit sofortiger Wirkung und bis auf ausdrücklichen Widerruf ein Verbot
für das gesamte Areal der Sekundarschule B" aufgrund verschiedener
"Meldungen von Mitarbeitenden [...] zu groben Belästigungen". Das
Verbot bedeute, dass A das Areal weder betreten noch überqueren dürfe, auch
nicht für kurze Besuche. Ausnahmen gälten anlässlich bzw. zur Ermöglichung der
in der Regel zweimal jährlich stattfindenden Schulgemeindeversammlung sowie zur
Benutzung der öffentlichen Fussgängerwege, sofern diese über das Schulareal
führten.

II.  

Dagegen rekurrierte A am 5. Juni 2023 beim
Bezirksrat Dielsdorf und beantragte, die Sekundarschulgemeinde B sei
anzuweisen, die Sache neu zu beurteilen, da die angefochtene Anordnung sowohl
in formeller wie auch in materieller Hinsicht mangelhaft sei.

Mit Schreiben vom 12. Juni 2023 teilte der Bezirksrat
Dielsdorf A hierauf mit, dass die Sekundarschulpflege B mit der Ausfällung
des Arealverbots das Hausrecht der Sekundarschule B wahrgenommen habe,
weshalb dagegen grundsätzlich der Zivilweg beschritten werden müsse und kein
Rekurs beim Bezirksrat erhoben werden könne. Soweit die Eingabe vom
5. Juni 2023 als Aufsichtsbeschwerde entgegengenommen werden könne, wurde
dieser sodann keine Folge gegeben, weil das Arealverbot nicht gegen klares
öffentliches Recht verstosse.

III.  

Am 20. Juni 2023 erhob A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, das ihm gegenüber ausgesprochene Arealverbot
sei als unzulässig zu erklären und aufzuheben.

Der Bezirksrat Dielsdorf verzichtete am 27. Juni 2023
auf Vernehmlassung und die Sekundarschule B am 4. Juli 2023 auf
Beschwerdebeantwortung.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
Rekursentscheide eines Bezirksrats etwa betreffend Anordnungen einer
Schulpflege zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2 Nimmt eine Vorinstanz einen Rekurs nicht an die Hand,
ist die formell unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem
Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 1 VRG; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).
Soweit sich die Beschwerde gegen die Mitteilung der Vorinstanz richtet, das
strittige Arealverbot könne bei ihr nicht angefochten werden (dazu sogleich
E. 2.1), ist die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers daher zu
bejahen.

1.3 Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.

2.
 

Die Vorinstanz trat auf den Rekurs des Beschwerdeführers
(sinngemäss) nicht ein, weil die Frage der Rechtmässigkeit des strittigen
Arealverbots nach dem Privatrecht und damit nicht durch den Bezirksrat als
Verwaltungsrechtspflegebehörde zu beurteilen sei.

3.
 

3.1 Nach
§ 1 VRG werden öffentlich-rechtliche Angelegenheiten von den
Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht entschieden; privatrechtliche
Ansprüche sind demgegenüber vor den Zivilgerichten geltend zu machen.

3.2 Ob eine
streitige Zivilsache oder eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit vorliegt,
beurteilt sich nach der Rechtsnatur des Streitgegenstands. Für die Abgrenzung
von Privat- und öffentlichem Recht hat die Lehre mehrere Theorien (z.B.
Interessen-, Funktions-, Subordinationstheorie) mit unterschiedlichen
Abgrenzungskriterien entwickelt (BGE 138 I 274 E. 1.2 mit Hinweisen,
auch zum Folgenden; siehe ferner Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 1
N. 14; OGr, 20. Juni 2016, LF150056, E. 11). Das Bundesgericht
nimmt die Abgrenzung gestützt auf verschiedene Methoden (Methodenpluralismus)
vor, wobei keiner a priori ein Vorrang zukommt. Vielmehr prüft es in jedem
Einzelfall, welches Abgrenzungskriterium den konkreten Gegebenheiten am besten
gerecht wird (Plüss, § 1 N. 16; siehe zum Ganzen auch VGr,
7. August 2020, VK.2020.00001, E. 1.4 mit Hinweisen).

In der vorliegenden Konstellation drängt sich für die
Beantwortung der Zulässigkeit eines Rekurses im Sinn von §§ 19 ff.
VRG in erster Linie die Funktionstheorie auf. Danach gehört eine Norm zum
öffentlichen Recht, wenn das von ihr gesteuerte Verwaltungshandeln unmittelbar
der Besorgung von Verwaltungsaufgaben dient, es sei denn, das einschlägige
Gesetz unterstelle dieses Handeln dem Zivilrecht (vgl. BGE 138 I 274
E. 1.2). Insofern als öffentliche Sachen dem Gemeinwesen zur Erfüllung
seiner Aufgaben dienen, kann dabei auch die Art der öffentlichen Sache einen
Einfluss auf die Qualifikation der mit der Sache im Zusammenhang stehenden Rechtsverhältnisse
haben (zum Ganzen VGr, 7. August 2020, VK.2020.00001, E. 3.2 mit
Hinweisen).

3.3 Rechtsprechung
und Lehre unterscheiden innerhalb der öffentlichen Sachen im weiteren Sinn
zwischen dem Finanzvermögen, welches nur mittelbar der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben
dient, und den öffentlichen Sachen im engeren Sinn. Letztere unterteilen sich
in Verwaltungsvermögen und öffentliche Sachen im Gemeingebrauch. Beide dienen
unmittelbar durch ihren Gebrauchswert der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Sie
unterscheiden sich vor allem durch ihren Benutzerkreis: Öffentliche Sachen im
Gemeingebrauch stehen im Rahmen ihrer Zweckbestimmung allen Privaten zur
Benutzung offen. Verwaltungsvermögen dient dagegen einem beschränkten
Benutzerkreis unmittelbar durch seinen Gebrauchswert für die Besorgung
öffentlicher Aufgaben und umfasst die von Verwaltungsträgerinnen und -trägern
zur Besorgung öffentlicher Aufgaben genutzten sogenannten Verwaltungssachen
sowie die Anstaltssachen, die einem bestimmten privaten Benutzerkreis offenstehen
(zum Ganzen BGE 138 I 274 E. 2.3.2; VGr, 7. August 2020,
VK.2020.00001, E. 3.2, und 6. März 2014, VB.2013.00391,
E. 4.1 f.; André Werner Moser, Der öffentliche Grund und seine
Benützung, Diss. 2010, Bern 2011, S. 57 f.; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2205 ff.).

3.4 Während
das Finanzvermögen im Aussenverhältnis (Verhältnis Staat-Private) grundsätzlich
dem Privatrecht untersteht, finden auf die öffentlichen Sachen im engeren Sinn,
das heisst auf das Verwaltungsvermögen und die öffentlichen Sachen im
Gemeingebrauch, nach der im Bund und in den Kantonen massgeblichen
dualistischen Theorie sowohl öffentliches wie privates Recht Anwendung. Das
Privatrecht bestimmt namentlich Begriff und Inhalt des Eigentums und der
dinglichen und obligatorischen Rechte an öffentlichen Sachen im engeren Sinn
sowie die Formen der Begründung und Übertragung dieser Rechte. Demgegenüber
richten sich die Verfügungsmacht und Zweckbestimmung im Allgemeinen nach den
Vorschriften des öffentlichen Rechts; dieses regelt insbesondere die konkreten
Nutzungsmöglichkeiten, den Schutz der öffentlichen Sache im engeren Sinn vor
Beschädigungen sowie die Abgaben für bestimmte Arten der Benutzung (zum Ganzen
Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 2240 und N. 2246). 

Die Benutzung von Verwaltungsvermögen und das Verhältnis
zwischen Staat und Benutzerinnen bzw. Benutzern sind daher im Allgemeinen
öffentlich-rechtlich geregelt; das Entgelt für die Benutzung stellt eine
öffentliche Abgabe dar. Ausnahmen bestehen vor allem bei öffentlichen
Anstalten, wenn das öffentliche Recht das Benutzungsverhältnis dem Privatrecht unterstellt,
sowie bei der einzelfallbezogenen ausserordentlichen und der Sondernutzung von
Verwaltungsvermögen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 2249).

Bei öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch untersteht das
Verhältnis zwischen der Trägerin bzw. dem Träger der Herrschaft und den Benutzerinnen
bzw. Benutzern demgegenüber immer dem öffentlichen Recht
(Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 2250; ferner BGr, 18. Juli 2011,
6B_116/2011, E. 3.3 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Das Gemeinwesen
muss folglich zwingend auf öffentlich-rechtlichem Weg vorgehen, wenn es den
Gemeingebrauch eines Grundstücks einschränken oder aufheben will.

4.
 

4.1 Bei dem
Areal, das zu betreten dem Beschwerdeführer mit der Ausgangsverfügung bis auf
Weiteres untersagt wird, handelt es sich offenbar um die Schulgebäude mitsamt
Schulhof bzw. Pausenplatz der Sekundarschule B. Die über das Gelände
führenden öffentlichen Fuss(gänger)wege sind explizit vom Verbot ausgenommen.

Im Gegensatz zu öffentlichen Strassen bzw. Wegen sind
Schulhäuser nicht als öffentliche Sachen im Gemeingebrauch zu qualifizieren,
sondern als Verwaltungsvermögen (Moser, S. 196). Dies gilt auch für die
diesen Gebäuden vorgelagerten Plätze, selbst wenn sie nur unmerklich vom
öffentlichen Grund abgegrenzt sind und der Zutritt der Allgemeinheit
grundsätzlich toleriert oder jedenfalls nicht erkennbar untersagt wird. Das
bloss tatsächliche Offenstehen solcher (Vor-)Plätze zur Benutzung durch die
Allgemeinheit bzw. ein rein faktisches Hinnehmen der Benutzung seitens des
Gemeinwesens genügt mithin nicht, um sie als öffentliche Sachen im
Gemeingebrauch zu qualifizieren; vielmehr bleiben "Schulgrundstücke"
meist insgesamt, das heisst unter Einschluss der darauf gelegenen Plätze und
Vorplätze im Verwaltungsvermögen (zum Ganzen Moser, S. 156). 

4.2 Die
bestimmungsgemässe Nutzung von Schulgebäuden inklusive Umschwung (in erster
Linie) durch die Schülerinnen und Schüler sowie die Lehrpersonen wird als
ordentliche Nutzung bezeichnet; sie entspricht dem schlichten Gemeingebrauch
bei den öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch. Soweit eine Sache im
Verwaltungs- oder Anstaltsgebrauch dagegen nicht bzw. nicht ausschliesslich für
diesen bestimmungsgemässen Gebrauch benötigt wird, kann sie – je nach der Art
der Sache – unter Umständen auch vorübergehend für andere Zwecke zur Verfügung
gestellt werden. So können die Sportplätze einer öffentlichen Sportanlage zu
den Randstunden auch der Allgemeinheit zur Benutzung überlassen werden oder die
Pausenplätze ausserhalb der Schulstunden als Spielplätze genutzt werden. Dabei
handelt es sich (analog zum gesteigerten Gemeingebrauch) um eine sog.
ausserordentliche Nutzung von Verwaltungsvermögen. Bei frei zugänglichen
(Vor-)Plätzen auf Grundstücken im Verwaltungsvermögen kann diese Art der
Pausenbenutzung bewilligungsfrei und unentgeltlich möglich sein. 

Zuständig für die Regelung der Modalitäten der
ausserordentlichen Nutzung solcher Plätze ist im Allgemeinen nicht das mit der
Ausübung der Hoheit über die öffentlichen Strassen und Plätze betraute Organ
des Gemeinwesens, sondern jene Verwaltungsträgerin bzw. jener
Verwaltungsträger, der bzw. dem die Herrschaft über das fragliche Grundstück im
Verwaltungsvermögen zukommt. Sie bzw. er bestimmt insbesondere, ob eine
ausserordentliche Nutzung überhaupt zugelassen wird, und legt beispielsweise in
einem öffentlich-rechtlichen Benutzungserlass die Modalitäten der Benutzung
fest. Denkbar ist auch, dass das zuständige Gemeinwesen richterliche Verbote
auf dem Weg des strafrechtlichen Besitzesschutzes (sog. richterliches,
gerichtliches oder allgemeines Verbot) erwirkt, um bestimmte, unerwünschte Benutzungsarten
von vorneherein zu untersagen (zum Ganzen Moser, S. 156 f. und
S. 201; ferner BGE 138 I 274 E. 1.4). 

4.3 Soweit
ersichtlich, hat die Beschwerdegegnerin hier lediglich eine (knappe)
Hausordnung für die Schülerinnen und Schüler der Sekundarschule B erlassen,
weitergehende Regelungen etwa betreffend die Benutzung der Schulanlage durch
Dritte fehlen. Dass sie von dem ihr grundsätzlich zustehenden Recht Gebrauch
gemacht hätte, ein allgemeines Betretungsverbot auf dem Weg des Besitzesschutzes
durch den zuständigen (Zivil-)Richter anordnen zu lassen, ist ebenfalls nicht
ersichtlich (vgl. dazu auch Moser, S. 162 ff.). Aufgrund der
(knappen) Begründung der Ausgangsverfügung ist vielmehr davon auszugehen, dass
die Beschwerdegegnerin das Betreten des Schulareals (ausserhalb der
öffentlichen Fusswege) durch die Allgemeinheit, so auch den Beschwerdeführer,
in der Vergangenheit voraussetzungslos duldete.

Ist eine solche ausserordentliche Nutzung des Schulareals
vorgesehen bzw. findet eine solche regelmässig statt, so hat die Erteilung wie
auch die Beschränkung von Nutzungsberechtigungen nach pflichtgemässem Ermessen,
rechtsgleich und willkürfrei zu erfolgen (vgl. Moser, S. 201). Dies
spricht dafür, dass die Entscheidung, einer bestimmten Drittperson von heute
auf morgen (bis auf Weiteres) ein Arealverbot zu erteilen, als
öffentlich-rechtlich einzustufen ist und sich nicht auf einen privatrechtlichen
Unterlassungsanspruch bei Besitzesstörung (vgl. Art. 926 ff. des
Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [SR 210]) stützt.

4.4 Im
vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Anordnung des streitgegenständlichen
Verbots gegenüber dem Beschwerdeführer nicht (auch) zu fiskalischen Zwecken
oder im Rahmen eines bestehenden privatrechtlichen Schuldverhältnisses
erfolgte, sondern zum Zweck der Sicherstellung des geordneten und
störungsfreien Schulbetriebs, begründet die Beschwerdegegnerin das Verbot doch
damit, dass der Beschwerdeführer verschiedene Lehrpersonen grob belästigt habe.
Das heisst, das Verbot dient unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe, nämlich der Gewährleistung der bestimmungsgemässen Nutzung des
Schulareals durch die Beschwerdegegnerin bzw. die Schülerschaft und die
Lehrpersonen des Schulhauses B.

In solchen Fällen wird praxisgemäss davon ausgegangen,
dass das Zutritts- bzw. Arealverbot eine öffentlich-rechtliche Intervention des
Gemeinwesens darstellt und verfügt wurde (vgl. auch BGE 138 I 274
E. 1.4; VGr, 23. August 2012, VB.2012.00430, E. 1, und
28. Oktober 2010, VB.2010.00455, E. 1.1, wo das Verwaltungsgericht
jeweils auf Beschwerden gegen Hausverbote in Pflegezentren ohne Begründung
eingetreten ist bzw. von einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit im Sinn von
§ 1 VRG ausging).

4.5 Insgesamt
ergibt sich, dass es sich bei der vorliegenden Streitsache um eine Angelegenheit
des öffentlichen Rechts handelt.

Demnach hätte die Vorinstanz die Eingabe des
Beschwerdeführers vom 5. Juni 2023 als Rekurs entgegennehmen müssen. Der
die Zuständigkeit verneinende Rekursentscheid vom 12. Juni 2023 ist
aufzuheben. Da die Vorinstanz weder die übrigen Eintretensvoraussetzungen
geprüft noch eine materielle Beurteilung vorgenommen hat, ist die Angelegenheit
an sie zurückzuweisen (vgl. § 64 Abs. 1 VRG).

5.
 

Nachdem die Rückweisung auf einen Verfahrensfehler der
Vorinstanz zurückzuführen ist, auf den die Parteien keinen Einfluss hatten,
rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten der Vorinstanz aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2
VRG; Plüss, § 13 N. 59 mit Hinweisen).

6.
 

Beim vorliegenden Entscheid handelt es sich um einen
Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, gegen den nach Art. 92
Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) die Beschwerde zulässig ist; eine spätere Anfechtung mit dem
Endentscheid ist nicht mehr zulässig (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Nichteintretensentscheid des
Bezirksrats Dielsdorf vom 12. Juni 2023 wird aufgehoben und die
Angelegenheit an den Bezirksrat Dielsdorf zurückgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      70.--     Zustellkosten,

Fr. 1'570.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Bezirksrat Dielsdorf auferlegt.

4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen, von der
Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

5.    Mitteilung an:

a)    die Parteien;

b)    den Bezirksrat Dielsdorf.