# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f8084eb9-7867-5389-9417-3a2226475f64
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2018-10-31
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 31.10.2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-EZV-vom-3_2018-10-31.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 

EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 

Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 

www.edoeb.admin.ch 

 

 

 

Bern, 31. Oktober 2018 

 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X 

(Antragstellerin) 
 

und 
 

Eidgenössische Zollverwaltung EZV 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Die Antragstellerin (Interessenvertreterin) hat am 6. Dezember 2017 gestützt auf das 

Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 

152.3) bei der Eidgenössischen Zollverwaltung EZV um Zugang zu einer vollständigen Statistik 

der Goldimporte in die Schweiz ab dem 1. Juli 2006 ersucht. Die Antragstellerin verlangte eine 

Aufschlüsselung der Statistik nach den importierenden Unternehmen und die Bekanntgabe der 

Namen der jeweiligen Exportfirmen. 

2. Nachdem die EZV dieses Zugangsgesuch unter Hinweis auf Geschäftsgeheimnisse und den 

Schutz von Personendaten ablehnend beantwortet hatte, reichte die Antragstellerin einen 

Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten 

(Beauftragter) ein. An der für den 30. Januar 2018 angesetzten Schlichtungsverhandlung nahm 

die Antragstellerin nicht teil, weshalb das Verfahren gleichentags gemäss Art. 12b Abs. 3 der 

Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; 

SR 152.31) abgeschrieben wurde. 

3. Am 5. Februar 2018 gelangte die Antragstellerin erneut an die EZV und stellte ein zweites, 

weitgehend inhaltsgleiches Zugangsgesuch. Sie begründete ihre Anfrage mit einem überaus 

grossen öffentlichen Interesse an Transparenz im Goldhandel, welches allfällige private 

Geheimhaltungsinteressen überwiege. Allerdings begrenzte die Antragstellerin die verlangten 

Daten nun auf die sieben mengenmässig grössten Importeure und auf den Zeitraum vom 

1. Januar 2014 bis 31. Dezember 2017. 

4. Am 5. März 2018 fand ein Treffen zwischen der Antragstellerin und der EZV statt, anlässlich 

dessen die Antragstellerin ihr Zugangsgesuch nochmals bestätigte. 

5. Daraufhin stellte die EZV die verlangten Angaben in Form von Excel-Tabellen zusammen und 

führte bei den betroffenen Dritten (goldimportierende Banken und Unternehmen der 

Edelmetallindustrie) eine Anhörung durch. Im Rahmen dieser Anhörung erklärte sich ein 

Unternehmen mit der Bekanntgabe der sie betreffenden Daten einverstanden. Die übrigen 

sechs lehnten eine Offenlegung ab.  

 

 

 

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6. Mit Schreiben vom 9. August 2018 nahm die EZV gegenüber der Antragstellerin und den 

angehörten Dritten abschliessend zum Zugangsgesuch Stellung. Sie gewährte der 

Antragstellerin Zugang zu den Angaben desjenigen Unternehmens, welches der Bekanntgabe 

zugestimmt hatte. Betreffend die übrigen sechs betroffenen Dritten verweigerte die EZV den 

Zugang und berief sich dabei auf das Bankkundengeheimnis als angebliche 

Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ sowie die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g 

BGÖ (Geschäftsgeheimnisse) und Art. 7 Abs. 2 BGÖ (Schutz der Privatsphäre). 

7. Am 28. August 2018 ging beim Beauftragten erneut ein Schlichtungsantrag der Antragstellerin 

ein. 

8. Mit Schreiben vom 30. August 2018 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin 

den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags die EZV dazu auf, die 

betroffenen Dokumente und bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen. 

9. Am 5. September 2018 reichte die EZV die verlangten Unterlagen ein. Zur Begründung der 

Zugangsverweigerung verwies sie auf ihre ausführlich begründete Stellungnahme an die 

Gesuchstellerin. 

10. Am 14. September 2018 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien 

nicht einigen konnten. Allerdings schränkte die Antragstellerin ihr Zugangsgesuch weiter ein 

und verzichtete auf Informationen von Empfängerinnen und Lieferantinnen von Gold, soweit es 

sich dabei um Banken handelt. 

11. Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin, der EZV und der angehörten Dritten sowie 

auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen 

eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

12. Die Antragstellerin reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der EZV ein. Diese 

verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Die Antragstellerin ist als 

Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines 

Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde 

formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der 

Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

13. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 

allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1 

Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 

ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 

Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  
  

                                                   
1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,  

BBl 2003 2024. 

 

 

 

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B. Materielle Erwägungen  

14. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit 

der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.2 

15. In der schweizerischen Aussenhandelsstatistik werden die Ein- und Ausfuhren von Gold seit 

dem Jahr 2014 nach Länder aufgeschlüsselt publiziert. Die Antragstellerin verlangte in ihrem 

Zugangsgesuch nun jedoch eine detailliertere Statistik «mit Mengenangaben, aufgeschlüsselt 

nach Namen der Exportfirmen und Zuweisung der Namen der Schweizer Importfirmen» der 

sieben mengenmässig grössten Goldimporteure. Es handelt sich bei diesen sieben grössten 

Goldimporteuren gemäss EZV sowohl um Banken als auch um Unternehmen der 

Edelmetallindustrie. Nachdem sich ein Unternehmen in der Anhörung mit der Bekanntgabe der 

Informationen einverstanden erklärte und die Antragstellerin anlässlich der Schlichtungssitzung 

auf die Angaben zu den Banken – sei es als Lieferantin oder Empfängerin von Gold – 

verzichtete, beschränkt sich der Gegenstand des Schlichtungsverfahrens und der vorliegenden 

Empfehlung auf die verbleibenden vier Edelmetallhandelsunternehmen. 

16. In der Anhörung machten die betroffenen Unternehmen zunächst geltend, dass die verlangten 

Daten dem Steuergeheimnis nach Art. 74 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Mehrwertsteuer 

(MWSTG; SR 641.20) unterliegen würden, da sie im Rahmen der Erhebung der Einfuhrsteuer 

gesammelt worden seien. Die EZV hat dieses Argument – nach Auffassung des Beauftragten 

zu Recht – nicht übernommen. Es wird vorliegend nicht Zugang zu Angaben der Einfuhrsteuer 

verlangt, weshalb das Steuergeheimnis in diesem konkreten Fall nicht als Spezialbestimmung 

gemäss Art. 4 BGÖ gelten kann.  

17. Die EZV und die betroffenen Unternehmen sind weiter der Ansicht, dass es sich bei den von 

der Antragstellerin gewünschten Angaben um Geschäftsgeheimnisse im Sinne von Art. 7 Abs. 1 

Bst. g BGÖ handelt, weshalb der Zugang verweigert werden müsse. In der Anhörung brachten 

die Unternehmen in ihren weitgehend inhaltsgleichen Schreiben im Wesentlichen vor, die 

Excel-Tabellen enthielten geschäftsrelevante Informationen wie Lieferfirmen und 

Transaktionsvolumina (Eigenmasse), deren Geheimhaltung von zentraler Bedeutung für ihren 

wirtschaftlichen Erfolg sei. So seien sie aufgrund von den mit Lieferanten systematisch 

abgeschlossenen Geheimhaltungsvereinbarungen verpflichtet, absolute Diskretion zu wahren. 

Eine Zugangsgewährung würde ein klarer Verstoss gegen diese Geheimhaltungspflichten 

darstellen, was sich negativ auf ihren Ruf sowie auf die Geschäftsergebnisse auswirken würde. 

Bei Offenlegung dieser Angaben bestünde zudem ein hohes Risiko, dass auch Konkurrenten im 

In- und Ausland Kenntnis davon erhalten könnten, was diesen erlauben würde, 

Transaktionsvolumina zu vergleichen und Geschäfte abzuwerben. Dadurch könnten diese 

einen wesentlichen Wettbewerbsvorteil erlangen. Eine Zugangsgewährung könnte nach Ansicht 

der betroffenen Unternehmen die ganze Branche gefährden und bis zum Untergang der in 

dieser Branche tätigen Unternehmen führen. Überdies seien die Daten auch sicherheitsmässig 

empfindlich, da die Edelmetallbranche naturgemäss Kriminelle anziehe. Demnach bestehe 

auch aus Sicherheitsgründen ein Geheimhaltungsinteresse.  

18. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ ist nur auf Geschäftsinformationen anwendbar, deren Kenntnisnahme 

durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw. dazu führen würde, dass dem 

betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen bzw. ein Wettbewerbsnachteil 

verschafft wird. Als Geheimnis wird dabei jede in Beziehung mit dem betroffenen 

Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, welche weder offenkundig noch allgemein 

                                                   
2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 13, Rz 8. 

 

 

 

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zugänglich ist (relative Unbekanntheit), an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein 

berechtigtes Interesse hat (objektives Geheimhaltungsinteresse) und welche der Geheimnisherr 

geheim halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse).3 Gemäss ständiger Rechtsprechung 

haben der Geheimnisherr bzw. die zuständige Behörde konkret und im Detail aufzuzeigen, 

inwiefern eine Information vom Geschäftsgeheimnis geschützt ist.4 

19. Soweit sich die betroffenen Unternehmen auf Geheimhaltungsvereinbarungen mit ihren 

Vertragspartnern berufen, so lassen sich aus diesen alleine keine Geschäftsgeheimnisse 

ableiten. Durch solche Vereinbarungen wird der subjektive Geheimhaltungswille kundgetan, 

welcher vorliegend aber unbestritten ist.5 Fraglich ist einzig, ob an der Geheimhaltung der 

konkret in Frage stehenden Informationen ein objektives Geheimhaltungsinteresse besteht.  

20. Angaben über Kunden, Bezugs- und Absatzquellen und Angaben über Lieferanten können 

grundsätzlich Geschäftsgeheimnisse darstellen.6 Sie gelten allerdings erst dann als 

Geschäftsgeheimnis im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ, wenn deren Offenlegung sich 

negativ auf das Geschäftsergebnis des betroffenen Unternehmens auswirken könnte.7 

Dementsprechend wäre es zwar denkbar, dass es sich bei den in den Excel-Tabellen 

enthaltenen Informationen (Name des Exporteurs, Land, Eigenmasse) um 

Geschäftsgeheimnisse handeln könnte. Allerdings erscheint das von der EZV und den 

betroffenen Unternehmen geltend gemachte Schadensrisiko sehr vage und bloss entfernt 

möglich zu sein. Die Ausführungen beschränken sich auf allgemeine Aussagen zu möglichen 

Wettbewerbsverzerrungen, ohne jedoch konkret und im Detail aufzuzeigen, welche 

wirtschaftlichen Beeinträchtigungen die betroffenen Unternehmen durch eine Veröffentlichung 

zu erwarten hätten. Gerade angesichts der Marktmacht der Schweizer Unternehmen der 

Edelmetallbranche – laut EZV behandeln diese etwa 70% der Edelmetalle der Welt – erscheint 

das vorgebrachte Szenario eines möglichen «Untergangs» der in dieser Branche tätigen 

Unternehmen als nicht naheliegend. Zumal die verlangten Dokumente lediglich Auskunft geben 

über den Namen des jeweiligen Exporteurs und die Eigenmasse, nicht jedoch über weit 

sensiblere Angaben wie Preiskonditionen, die Geschäftsbeziehungen als solche oder etwaige 

Margen.  

21. Demnach ist nicht genügend dargetan, dass die Offenlegung der Excel-Tabellen aller 

Voraussicht nach mit wesentlichen wirtschaftlichen Nachteilen für die betroffenen Unternehmen 

verbunden wäre.8 Mangels eines konkreten und ernsthaften Schadenpotenzials steht die 

Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ daher einem Zugang nicht entgegen. 

22. Schliesslich berufen sich die betroffenen Unternehmen auf den Schutz ihrer Personendaten 

(Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Sie machen geltend, an den verlangten Informationen bestehe kein 

überwiegendes öffentliches Interesse, da insbesondere kein Fall von Art. 6 VBGÖ vorliege. Es 

handle sich bei den verlangten Angaben um sehr sensible Daten, die bei einer Offenlegung ihre 

Privatsphäre beeinträchtigen würden. Auch die EZV ist der Ansicht, dass vorliegend die 

privaten Interessen der betroffenen Unternehmen das öffentliche Interesse an der 

«vollständigen» Transparenz überwiegen. Die Öffentlichkeit sei mit der aktuell nach Länder 

aufgeschlüsselten Aussenhandelsstatistik ausreichend informiert. Damit erfülle die Schweiz den  

 

                                                   
3  Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 5.1. 
4  Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4. 
5  Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.5.1. 
6  Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 6.3 (Urteil noch nicht rechtskräftig). 
7  BGE 142 II 340 E. 3.2. 
8  Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 7.2. 

 

 

 

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internationalen statistischen Standard und respektiere geltendes Recht. Hingegen ist die 

Antragstellerin der Meinung, dass an detaillierteren Angaben betreffend den Goldhandel von 

Schweizer Unternehmen ein grosses öffentliches Interesse bestehe. 

23. Eine Anonymisierung der Personendaten der betroffenen Unternehmen gemäss Art. 9 Abs. 1 

BGÖ fällt vorliegend ausser Betracht, da die Antragstellerin explizit die Offenlegung dieser 

Personendaten verlangt. Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, welche 

nicht anonymisiert werden können, sind nach Art. 19 des Bundesgesetzes über den 

Datenschutz (DSG; SR 235.1) zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Gemäss Art. 19 Abs. 1bis 

DSG dürfen Behörden im Rahmen ihrer Informationstätigkeit von Amtes wegen oder gestützt 

auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden 

Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und 

an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Die in Art. 6 

Abs. 2 VBGÖ aufgezählten Fälle, in denen das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen 

kann, sind nicht abschliessend. 

24. Angesichts der medialen9 und politischen10 Aufmerksamkeit am Goldhandel bzw. –abbau und 

an den damit verbundenen ökologischen und sozialen Risiken, geht der Beauftragte mit der 

Antragstellerin einig, dass ein gewichtiges öffentliches Interesse an Transparenz betreffend die 

Herkunft des von Schweizer Unternehmen gehandelten Golds besteht. Es ist deshalb von 

einem besonderen Informationsinteresse im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ 

auszugehen.11 Für die betroffenen Unternehmen könnte ein Bekanntwerden der verlangten 

Informationen, zumindest wenn sich unter ihren Lieferanten solche umstrittener Natur befinden 

sollten, zwar kurzfristig unangenehme Folgen haben. Geringfügige oder bloss unangenehme 

Konsequenzen reichen jedoch nicht aus, um ein überwiegendes privates Interesse geltend zu 

machen. Ebenso wenig, wenn eine Beeinträchtigung der Persönlichkeit lediglich denkbar bzw. 

entfernt möglich ist.12 Darüber hinaus gilt es zu berücksichtigen, dass bei juristischen Personen 

des Privatrechts die Schutzbedürftigkeit von Personendaten naturgemäss geringer ist als bei 

natürlichen Personen.13 Folglich vermag das dargelegte private Interesse der betroffenen 

Unternehmen an der Geheimhaltung ihrer Personendaten das erhebliche öffentliche Interesse 

am Zugang nicht zu überwiegen. 

25. Was die Sicherheitsbedenken der betroffenen Unternehmen anbelangt, so können in den 

Excel-Tabellen ohne weiteres die Postleitzahl (Spalte «Importeur PLZ Ber») sowie der Ort 

(Spalte «Importeur Ort Ber») abgedeckt werden. An diesen Informationen besteht kein 

überwiegendes öffentliches Interesse. 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 

Öffentlichkeitsbeauftragte:  

26. Die Eidgenössische Zollverwaltung gewährt den Zugang zu den in den Excel-Tabellen 

enthaltenen Informationen mit Ausnahme der Spalten «Importeur PLZ Ber» und «Importeur Ort 

Ber» der verbliebenen vier Edelmetallhandelsunternehmen. Ebenfalls abgedeckt werden 

Angaben zu goldliefernden Banken, da die Antragstellerin auf diese Angaben verzichtet hat.  

                                                   
9  SRF Rundschau vom 30.08.2017; Tages-Anzeiger vom 7.10.2015: Schweizer Raffinerien sollen illegales Gold beziehen; 

Handelszeitung vom 02.01.2013: Goldraffinerien unter dem Radar. 
10  15.3877 Postulat Recordon: Goldhandel und Verletzung Menschenrechte.  
11  Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 7.5 (Urteil noch nicht rechtskräftig). 
12  Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.3. 
13  Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.6.2. 

https://www.srf.ch/sendungen/rundschau/eritrea-deal-solidaritaet-adieu-marco-romano-hundeschulen
https://www.tagesanzeiger.ch/wirtschaft/unternehmen-und-konjunktur/schweizer-raffinerien-sollen-illegales-gold-beziehen/story/27576351?track
https://www.handelszeitung.ch/invest/goldraffinerien-unter-dem-radar
https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20153877

 

 

 

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27. Die Antragstellerin und die angehörten Unternehmen können innerhalb von 10 Tagen nach 

Erhalt dieser Empfehlung bei der Eidgenössischen Zollverwaltung den Erlass einer Verfügung 

nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren 

(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung 

nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 

28. Die Eidgenössische Zollverwaltung erlässt eine Verfügung, wenn sie mit der Empfehlung nicht 

einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

29. Die Eidgenössische Zollverwaltung erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser 

Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung 

(Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

30. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 

Schlichtungsverfahren Beteiligten werden die Namen der Antragstellerin sowie der angehörten 

Unternehmen anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 

31. Die Empfehlung wird eröffnet: 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

X 

(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten) 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Eidgenössische Zollverwaltung 

3003 Bern 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

A. 

(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten) 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

B. 

(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten) 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

C. 

(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten) 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

D. 

(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten) 

 

 

 

 

 

 

Reto Ammann