# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 140cdd59-bc50-5f30-bca3-bb82e878902b
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-08-23
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 23.08.2017 602 2017 43
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2017-43_2017-08-23.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2017 43

Arrêt du 23 août 2017

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure: Vanessa Thalmann 

Parties A.________, recourante, 

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 1er mai 2017 contre la décision du 8 mars 2017

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. A.________ est propriétaire de l'article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de 
C.________, secteur D.________, depuis 2001. Cette parcelle, sise hors de la zone à bâtir, se 
trouve en bordure du ruisseau de E.________. Une habitation ainsi que divers couverts et locaux y 
sont implantés.

Le 10 mars 2003, la commune a octroyé à A.________ un permis de construire en vue de 
l'amélioration et de la transformation de la maison d'habitation. Par courrier du 13 mars 2003, le 
Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a cependant rendu la commune et la 
propriétaire attentives au fait qu'il incombait à la Direction de l'aménagement, de l'environnement 
et des constructions (DAEC) de délivrer une autorisation spéciale. Le 11 octobre 2004, 
A.________ a déposé une demande préalable pour la transformation et l'agrandissement de 
l'habitation existante. La mise en conformité des travaux partiellement réalisés consistait en la 
couverture de la terrasse existante, la création d'un tambour d'entrée ainsi que la réalisation d'un 
carport. La demande a été préavisée défavorablement par le SeCA le 10 mai 2005.

Le 20 mars 2007, la Préfecture du district de la Glâne, informée par la commune que des travaux 
sans permis de construire étaient en train d'être réalisés sur la parcelle article bbb RF, a ordonné 
la suspension de ceux-ci avec effet immédiat. 

Le 21 septembre 2012, le préfet a transmis le dossier de la cause à la DAEC en tant qu'objet de sa 
compétence; celle-ci a ouvert une procédure de rétablissement de l'état de droit le 11 février 2013 
et a imparti un délai de 30 jours à la propriétaire et à la commune pour lui faire part de leurs 
observations. La commune a répondu par courriers des 21 février 2013 et 4 juillet 2014 et a exigé 
la remise en état, tout en signalant que la situation avait empiré dans la mesure où des 
constructions supplémentaires avaient été construites. Le 14 septembre 2014, la propriétaire a 
indiqué qu'une construction érigée dans le jardin devait disparaître et qu'elle aimerait garder le 
hangar jusqu'à ce que les problèmes d'inondations soient résolus; elle a en revanche relevé que, 
le sas d'entrée et le bûcher lui étant nécessaires, elle souhaitait que ceux-ci soient autorisés.

La propriétaire a renoncé à participer à l'inspection des lieux du 15 septembre 2014, initialement 
prévue le 26 août 2014. Lors de celle-ci, la DAEC a constaté la présence des éléments réalisés de 
manière illicite, soit le tambour d'entrée, le bûcher, la modification du terrain naturel pour 
l'installation de la terrasse, l'extension de la partie habitable, les barrières en bordure de rivière, 
l'entreposage d'objets en tout genre en bordure de rivière, le hangar dans le jardin, les serres, la 
piscine, le mur accolé à la route, ainsi que la place de stationnement. En raison de l'absence de la 
propriétaire, il n'a pas été possible d'accéder à l'intérieur de l'habitation.

Par courriel du 16 septembre 2014, la commune a ajouté une précision quant au mur longeant la 
route. Se sont en outre déterminés le Service de la mobilité (SMo) le 30 septembre 2014, la 
section lacs et cours d'eau (SLCE) du Service de l'environnement le 13 octobre 2014, le Service 
de la forêt et de la faune (SFF) le 22 octobre 2014 et le Service des ponts et chaussées (SPC) le 
24 octobre 2014. Bien qu'elle ait annoncé le versement de pièces au dossier et malgré plusieurs 
invitations dans ce sens (cf. lettres du 24 septembre 2014, 22 juillet 2015 et 1er décembre 2015), la 
propriétaire n'a pas réagi. 

B. Par décision du 8 mars 2017, la DAEC a notamment prononcé, sous suite de frais, ce qui 
suit: 

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"1. Il est ordonné à A.________ de procéder, dans le sens des considérants, dans un délai échéant au
30 juin 2017, au rétablissement intégral de l'état conforme au droit. 

2. Dans la mesure où le présent ordre n'aura pas été exécuté dans le délai imparti, il pourra être procédé, 
sans nouvel avis comminatoire, à l'exécution par substitution aux frais des obligés, conformément à 
l'art. 171 LATeC. Une entreprise sera dès lors mandatée par l'Etat afin d'exécuter ledit ordre."

Plus précisément, il ressort des considérants de la décision que l'administrée devait procéder aux 
mesures suivantes:

"(…) il est exigé de A.________ de remettre la parcelle n° bbb RF dans son état naturel. Concrètement, les 
barrières en bordure de rivière ainsi que la piscine et les serres doivent être démontées et évacuées. Les 
objets en tout genre entreposés à proximité de la rivière doivent être évacués. Le tambour d'entrée, le mur 
accolé à la route, le bucher ainsi que le hangar dans le jardin doivent être démolis et les matériaux évacués. 
Finalement le terrain doit être remis dans son état naturel antérieur à la modification illicite réalisée en vue 
de l'installation de la terrasse à l'Est et la place de stationnement doit cesser d'être utilisée à cet effet."

A l'appui de sa décision, la DAEC a tout d'abord relevé le manque de collaboration de la part de la 
propriétaire; en particulier, l'inspection des lieux n'ayant pas pu être effectuée à l'intérieur de 
l'habitation, elle a précisé que sa décision portait uniquement sur les aspects extérieurs du 
bâtiment. L'autorité a estimé que, face aux intérêts publics que constituent la sécurité routière, la 
protection de la nature et la préservation des zones non constructibles ainsi que la distinction 
fondamentale entre espace bâti et non bâti, ces impératifs stricts devaient l'emporter sur les 
considérations pratiques et économiques de la propriétaire. Elle a en outre relevé que l'administrée 
ne pouvait pas se prévaloir de sa bonne foi, puisque cette dernière savait qu'elle devait disposer 
d'un permis de construire et d'une autorisation spéciale. Selon la DAEC, il est proportionné 
d'exiger la remise en état.

C. Le 12 avril 2017, A.________ a informé la DAEC de sa volonté de recourir contre cette 
décision, courrier qui a été transmis au Tribunal cantonal comme objet de sa compétence. Dans 
son acte de recours du 1er mai 2017, la prénommée a formellement contesté cette décision devant 
le Tribunal cantonal en concluant – sous suite de frais – à son annulation et à ce qu'un délai au 
31 décembre 2019 lui soit octroyé pour qu'elle puisse procéder au rétablissement de l'état de droit. 
Dans sa motivation, elle demande cependant à pouvoir bénéficier de certaines des installations. 
Elle insiste sur le fait que sa situation financière est précaire et que son état de santé ne lui permet 
pas de procéder à l'exécution des travaux. Par ailleurs, elle se plaint des inondations à répétition 
qu'elle doit subir et qui nécessitent qu'elle stocke du matériel dans des abris dans son jardin. Elle 
allègue que certains des travaux auraient été effectués en accord avec les autorités, notamment la 
place de parc. 

La recourante s'est acquittée d'une avance de frais de CHF 2'000.-.

D. Le 22 juin 2017, la commune indique qu'elle n'a pas d'observations complémentaires à 
formuler.

E. Dans ses observations non datées mais reçues au Tribunal le 6 juillet 2017, la DAEC conclut 
au rejet du recours et renvoie à sa décision attaquée. Elle souligne que, dans son recours, la 
recourante ne conteste pas que les constructions litigieuses ont été réalisées sans permis ni 
qu'elles ne sont pas légalisables en application des dispositions fédérales sur le droit hors de la 
zone à bâtir, mais fait davantage de considération sur son état de santé et sa situation personnelle 
qu'elle ne conteste réellement les arguments avancés par la DAEC dans sa décision.

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en droit

1. a) Déposé dans le délai et dans les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure 
ayant été versée en temps utile - le recours est sur le principe recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 
let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

Il n'est en revanche pas entré en matière sur la question de la recourante concernant d'éventuelles 
possibilités de canaliser la rivière qui longe sa parcelle, celle-ci dépassant manifestement l'objet du 
litige.

b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès 
ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2. L'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1) a la teneur suivante:

"1 Lorsque le ou la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions 
du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des 
travaux.

2 Dans les cas visés à l'alinéa 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, 
le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une demande de permis de 
construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse 
d'emblée exclue.

3 Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet 
peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions 
pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état 
du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper les 
locaux ou de les exploiter.

4 Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit 
applicable en la matière, la Direction est compétente pour prendre les mesures prévues à l'alinéa 3."

a) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 
700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de 
l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que, pour tous les projets de construction situés 
hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à 
l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. art. 136 LATeC). 

Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à 
sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles 
devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction (art. 16 LAT). L'art. 16a 
al. 1 LAT prévoit notamment que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les 
constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture 
productrice, tandis que les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir.

Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de 
l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant 

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une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, 
soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles 
de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de 
contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux 
réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette 
procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des 
conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable 
(ATF 119 Ib 222 consid. 3a; voir aussi ATF 123 II 256 consid. 3; 120 Ib 379 consid. 3c). 
L'assujettissement a ainsi été admis pour des clôtures et barrières hors de la zone à bâtir (ATF 
118 Ib 49), un jardin d'hiver, une véranda, une cabane de jardin ou un couvert servant de garage 
(arrêt TF non publié 1A.92/1993 consid. 2a et les références). Il en va de même pour des 
aménagements extérieurs tels que des balustrades préfabriquées, des colonnes en pierre ou une 
terrasse (arrêt TF 1A.156/2004 du 5 novembre 2004 consid. 3.3; cf. également les nombreux 
exemples cités par WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, 2006, n. 15 ad 
art. 22 LAT; RUCH, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1999, n. 24 
ad art. 22 LAT; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, 
expropriation, 2001, p. 214 ss). L'obligation du permis s'étend également aux changements 
d'affectation de locaux, aux remblais et déblais, à la démolition de constructions et installations et 
à l'exploitation de matériaux (art. 135 al. 2 LATeC).

b) Une mesure de rétablissement de l'état de droit impose à l'autorité d'effectuer une 
appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect du principe de la proportionnalité 
(arrêts TC FR 602 2014 70 du 27 mars 2015 et 2A 07 70 du 11 mars 2008). Le principe de la 
proportionnalité exige que la décision litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que 
ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute 
limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts 
publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts cités; cf. également 
GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, p. 349). Dès lors, le fait qu'une construction soit illégale 
ne signifie pas encore qu'elle doive être automatiquement démolie. 

Selon la jurisprudence relative à l'obligation de démolir, un tel ordre n'est en soi pas contraire au 
principe de la proportionnalité (arrêt TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 3.1). Le 
constructeur peut se voir dispensé de démolir l'ouvrage, lorsque la violation est de peu 
d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque 
l'intéressé a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une 
situation illégale ne heurte pas des intérêts publics prépondérants (ATF 111 Ib 213 consid. 6 / JdT 
1987 I 564; ATF 123 II 248 consid. 4a). Même si un administré ne peut se prévaloir de sa bonne 
foi, il est en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en 
conformité. Dans ce cas, toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit accepter 
que, soucieuse de préserver l'égalité devant la loi et l'ordre juridique, celle-ci attache une 
importance accrue au rétablissement de l'état de droit, sans se préoccuper outre mesure des 
inconvénients de la situation pour la personne touchée (ATF 123 II 248 consid. 4a). 

3. a) En transmettant le dossier à la DAEC, le préfet a exclu la possibilité qu'une procédure 
de légalisation puisse se solder par l'octroi d'un permis pour les mesures de constructions dont il 
exige la disparition, ce qui revient à admettre que les constructions ne sont pas en conformité avec 
le droit de la construction et qu'une autorisation spéciale nécessaire à toute construction hors zone 
à bâtir, matière qui relève de la compétence de la Direction (art. 136 LATeC), ne peut pas être 

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octroyée. Il y a dès lors lieu d'examiner si c'est à juste titre que la DAEC a soutenu que les travaux 
ne pouvaient pas bénéficier d'un permis de construire. Ce n'est que dans ce cas de figure qu'un 
ordre de démolition peut être envisagé. 

La mesure de remise en état doit en outre respecter les principes évoqués ci-dessus, notamment 
ceux relatifs à la proportionnalité.

b) En l'espèce, on relève d'emblée que la mesure ici litigieuse est réservée aux 
constructions et interventions dans les alentours et à l'extérieur de l'habitation sur la parcelle article 
bbb RF. L'autorité n'a jusqu'à présent pas prononcé de mesures concernant l'agrandissement sur 
deux étages de la maison du côté Est. Cela dit, le Tribunal se prononce uniquement sur les 
mesures prises dans le cadre de la présente procédure.

Par ailleurs, il est rappelé que, malgré moultes invitations et une durée de procédure très longue, 
la recourante n'a jamais fait preuve d'une collaboration suffisante. Elle n'a notamment produit ni 
plans ni informations précises quant à la situation préexistante à ses interventions. Elle n'a pas 
non plus procédé au dépôt d'une requête de permis de construire en bonne et due forme. La 
recourante doit être rendue attentive au fait que son état de santé ne la libère pas des obligations 
qui lui incombent en sa qualité de propriétaire. Si elle n'est pas en mesure de gérer ses affaires 
par ses propres moyens, elle est obligée de se faire conseiller et représenter. On ne saurait tolérer 
qu'un administré se soustraie à ses obligations légales au motif qu'il ne comprend pas les règles 
de droit ou qu'il ne dispose pas du temps et des capacités pour s'en occuper correctement. Il est 
ainsi précisé que les règles du droit de police des constructions et de celles relatives à 
l'aménagement du territoire restent applicables, même si le propriétaire du bien-fonds est en 
situation financière ou de santé précaire. Il en résulte qu'en grande partie, les doléances 
exprimées par la recourante sont dénuées de pertinence en ce qui concerne l'issue du recours. 

Il en va de même s'agissant des conséquences des inondations dont se prévaut la recourante. En 
effet, si celles-ci l'ont forcée à évacuer différents objets et l'ont amenée à construire des serres et 
des abris pour les protéger, ces matériaux doivent néanmoins être entreposés à des endroits où 
cela est licite et dans des constructions qui ont été érigées d'une manière conforme aux 
dispositions légales. Autrement dit, si la recourante tente de justifier le dépôt de matériaux et la 
construction d'abris par le fait qu'elle doit d'abord diminuer le risque lié à de futures inondations, 
elle ne peut pas être suivie. On peut comprendre qu'elle veuille excuser son comportement à l'aide 
de cet argument, mais il faut toutefois reconnaître que cette situation perdure depuis des années 
et qu'on ne saurait tolérer pour ce motif des situations qui enfreignent la loi.

À titre de remarque préalable encore, il convient également de répondre à la recourante sur 
l'aspect suivant. Celle-ci fait valoir d'une manière peu précise que certaines personnes lui aurait 
indiqué de quelle manière elle devait procéder. Par exemple, elle indique qu'elle a fait venir sur 
place un agent de police qui lui aurait assuré que sa place de parc ne posait pas de problème 
quant à la sécurité routière. Elle se réfère également aux dires d'un membre de l'administration 
communale. Or, ces indications sont loin de permettre de déroger à des règles contraignantes en 
se fondant sur le principe de la confiance qu'un administré peut avoir dans des assurances venant 
des autorités. Depuis 2003, la recourante était au courant que des aménagements qu'elle avait 
l'intention de faire l'obligeaient à demander un permis accompagné d'une autorisation spéciale 
cantonale pour des constructions en zone agricole. Il devait être clair pour elle qu'un agent de 
police n'était pas compétent pour cet acte administratif, tout comme cette compétence ne revenait 
pas à un membre de l'administration communale, ce d'autant plus que le permis que celle-ci lui 
avait octroyé avait été annulé. Par ailleurs, le contenu exact des propos tenus par ces personnes 

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n'est pas non plus connu. Au vu de ce qui précède, deux des conditions permettant l'application du 
principe de la confiance ne sont pas satisfaites. Il en résulte que la recourante ne saurait s'excuser 
en invoquant ce principe, sans même qu'on doive examiner si celui-ci peut être invoqué en 
présence de l'exécution de normes de police. 

c) Cela dit, il y a lieu d'examiner les différentes mesures auxquelles la recourante doit se 
soumettre (consid. 4).

4. a) Evacuation de différents matériaux déposés à l'extérieur sur la parcelle à proximité de la 
rivière

aa) Le Tribunal a déjà eu l'occasion de préciser que si, en zone agricole, les alentours d'une 
habitation servent à l'entreposage d'objets et matériaux, cela consiste en un changement 
d'affectation qui n'a rien à voir avec une activité agricole et ne saurait pas non plus être permis 
dans le cadre d'une activité de loisir (cf. arrêt TC FR 602 2015 103 du 23 mars 2016).

bb) Le dossier photographique et le procès-verbal de la séance du 15 septembre 2014 
mettent en évidence que d'importantes quantités d'objets divers sont entreposés sur la parcelle. 
Or, toute affectation de la parcelle au stockage et au triage d'objets est interdite sur le principe. De 
plus, la recourante affirme à plusieurs reprises que le désordre de son jardin – qu'elle reconnaît – 
est dû au fait qu'elle est obligée d'y entreposer provisoirement des objets. Cette utilisation de la 
parcelle n'a manifestement aucun lien avec une activité agricole. Au vu de la situation concrète et 
des déclarations de la recourante, elle n'a pas non plus de lien avec l'habitation. Cela vaut 
également pour la piscine dans la mesure où, selon les dires de la recourante, celle-ci n'est plus 
installée et enlevée chaque année. Partant, on doit considérer dans les circonstances de l'espèce 
qu'elle est également entreposée dans le jardin. Il n'est manifestement pas disproportionné 
d'inviter la recourante à débarrasser les objets qu'elle a entreposés sur sa parcelle pour remettre 
les alentours de son habitation dans un état conforme avec une utilisation normale d'un jardin 
d'agrément. Cela vaut d'autant plus que l'autorité a limité l'obligation aux objets en tout genre 
entreposés à proximité de la rivière (cf. à ce sujet également consid. 4b/bb ci-dessous). En effet, 
ce qui doit être considéré comme entreposage peut être interprété d'une manière stricte si cette 
affectation concerne l'espace réservé aux eaux.

Sur ce point, le Tribunal peut confirmer la décision attaquée. La mesure s'avère manifestement 
justifiée, puisqu'il s'agit simplement de déplacer des objets, ce qui ne peut en l'occurrence pas être 
considéré comme disproportionné.

b) Démontage et évacuation des serres et des barrières en bordure de rivière, hangar à 
démolir

aa) Ces mesures concernent des constructions et aménagements qui se situent dans 
l'espace réservé aux eaux, zone qui est réglée par les dispositions suivantes.

Aux termes de l'art. 36a de la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 
814.20), dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2011 (RO 2010 4285), les cantons 
déterminent, après consultation des milieux concernés, l'espace nécessaire aux eaux 
superficielles (espace réservé aux eaux) pour garantir: a) leurs fonctions naturelles; b) la protection 
contre les crues; c) leur utilisation (al. 1). Le Conseil fédéral règle les modalités (al. 2). Les cantons 
veillent à ce que les plans directeurs et les plans d'affectation prennent en compte l'espace réservé 
aux eaux et à ce que celui-ci soit aménagé et exploité de manière extensive (al. 3, 1ère phrase).

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Le Conseil fédéral a modifié l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; 
RS 814.201) le 4 mai 2011 (révision entrée en vigueur depuis le 1er juin 2011; RO 2011 1955) pour 
l'exécution de l'art. 36a al. 2 LEaux; il a édicté des dispositions relatives à l'espace réservé aux 
eaux et à la revitalisation des eaux (chapitre 7, section 1, art. 41a à 41d). L'art. 41a OEaux 
concerne l'espace réservé au cours d'eau et prévoit des espaces minimaux. Quant à l'art. 41c 
OEaux, il dispose que:

"Ne peuvent être construites dans l'espace réservé aux eaux que les installations dont l'implantation est 
imposée par leur destination et qui servent des intérêts publics, tels que les chemins pour piétons et de 
randonnée pédestre, les centrales en rivières et les ponts. Si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose, les 
autorités peuvent en outre autoriser les installations suivantes: 

a. installations conformes à l'affectation de la zone dans les zones densément bâties;

abis. installations conformes à l'affectation de la zone en dehors des zones densément bâties sur des 
parcelles isolées non construites situées entre plusieurs parcelles construites;

b. chemins agricoles et forestiers gravelés ou dotés de bandes de roulement à une distance minimale de 
3 m de la rive du cours d'eau, si les conditions topographiques laissent peu de marge; 

c. parties d'installations servant au prélèvement d'eau ou au déversement d'eau dont l'implantation est 
imposée par leur destination; 

d. petites installations servant à l'utilisation des eaux."

Au niveau cantonal et en exécution des dispositions fédérales, l'art. 25 de la loi fribourgeoise du 
18 décembre 2009 sur les eaux (LCEaux; RSF 812.1) prévoit que l'espace minimal nécessaire aux 
cours d'eau sert à la protection contre les crues et à la préservation des fonctions écologiques. Il 
est délimité par l'Etat (al. 1). Si l'espace minimal nécessaire d'un cours d'eau n'est pas délimité, le 
service compétent le détermine localement pour les projets qui lui sont soumis. A défaut d'une telle 
détermination, l'espace minimal nécessaire est fixé à 20 mètres à partir de la ligne moyenne des 
hautes eaux (al. 2). La distance d'une construction à la limite de l'espace minimal nécessaire est 
de 4 mètres au minimum (al. 3). L'espace minimal nécessaire est classé en zone protégée par le 
plan d'affectation des zones; à défaut, il fait l'objet d'une mesure particulière de protection. La 
procédure d'approbation des plans d'affectation des zones et de leur réglementation est applicable 
(al. 4). Tout dépôt de matériaux et toute modification du terrain naturel sont interdits dans l'espace 
minimal nécessaire (al. 5). L'implantation de chemins pédestres ou de dessertes agricoles est 
possible dans l'espace minimal nécessaire (al. 6). Des aménagements extérieurs légers sont 
permis entre l'espace minimal nécessaire et la distance de construction à la condition que la 
circulation puisse s'y effectuer librement (al. 7).

L'art. 56 al. 1 du règlement fribourgeois du 21 juin 2011 sur les eaux (RCEaux; RSF 812.11) 
prévoit que l'espace réservé aux eaux (art. 36a LEaux) est garanti de manière différenciée selon 
l'affectation préexistante des surfaces concernées: a) lorsque des terres adjacentes à l'espace 
réservé aux eaux sont nouvellement affectées à la zone à bâtir, l'espace réservé aux eaux est 
classé en zone protégée; b) dans les autres cas, l'espace réservé aux eaux est garanti par une 
limite de construction, qui se superpose à la zone d'affectation préexistante.

Au niveau communal, le règlement communal d'urbanisme (RCU) de la Commune de C.________ 
consacre son art. 16 aux espaces minimaux nécessaires et distances aux cours d'eaux. Le ch. 1 
prévoit que l'espace minimal nécessaire aux cours d'eau est destiné à garantir la sauvegarde des 
cours d'eau du point de vue de la protection contre les crues et de leur fonction écologique ainsi 

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que leur accessibilité, notamment pour leur entretien. Aucune construction ou aménagement 
(modification de la topographie existante, pose de clôtures etc.) ne peut être réalisé à l'intérieur de 
l'espace minimal nécessaire aux cours d'eau. Seules sont autorisées les modifications nécessaires 
à l'aménagement et à l'entretien des cours d'eau. La distance d'une construction ou d'une 
installation à la limite de l'espace minimal nécessaire aux cours d'eau est de 4.00 m au minimum. 
Le ch. 2 dispose que lorsque, pour un cours d'eau, l'espace nécessaire n'est pas délimité, la 
distance d'une construction ou d'une installation à la limite du domaine public des eaux est de 
20.00 m au minimum. Il en est de même pour tout dépôt de matériaux ou toute modification du 
terrain naturel. La distance minimale peut être augmentée si la nature du cours d'eau et de ses 
rives l'exige.

Dans sa détermination du 13 octobre 2014, le service confirme que la parcelle bbb RF est bordée 
à l'ouest par E.________, dont l'espace réservé a été inscrit au plan d'affectation des zones. Cet 
espace équivaut à une bande de 20 mètres pris depuis l'axe du cours d'eau; il est modulé sur la 
découpe de l'habitation figurant au plan d'ensemble. 

bb) Sur la base de cette réglementation, le Tribunal peut sans autre confirmer que, tout le 
long du ruisseau, le terrain doit être conservé dans un état naturel sur une largeur d'au moins 
16 m, mesurée à l'axe du lit du ruisseau. Les constructions et aménagements extérieurs, y compris 
les éventuelles modifications de la topographie (notamment les remblais ou clôture), doivent être 
réalisés à l'extérieur de cette limite.

Il en résulte que le hangar, les serres et les clôtures ainsi que les remblais ou modifications du 
terrain à l'intérieur de l'espace réservé aux eaux sont illicites et d'emblée exclus d'une légalisation. 

Leur démolition ou démontage s'avère proportionné, notamment au vu de l'intérêt public consistant 
à préserver la nature en bordure de ruisseaux et rivières. Manifestement, la seule impression de la 
recourante selon laquelle son jardin serait un endroit dans lequel la nature serait mise en valeur ne 
suffit pas pour déroger à la règle susmentionnée.

Partant, le Tribunal peut également confirmer cette partie de la décision.

c) Cessation d'utilisation de la place de stationnement à cet effet 

aa) Dans son préavis du 1er février 2005 établi dans le cadre de la demande préalable, le 
SeCA expliquait déjà que, pour des raisons de sécurité, les aménagements extérieurs seront tels 
que l'entrée et la sortie des véhicules se fassent toujours en marche avant. Le 30 septembre 2014, 
le SMo a réitéré cet avis en précisant que:

"Le stationnement n'est pas clairement défini (absence de revêtement et de marquage). La place se résume 
à une surface en gravier gras mal délimité et bordée par des poteaux d'un diamètre conséquent (env. 
20 cm). Ce stationnement implique des manœuvres sur la chaussée créant une gêne et un danger pour la 
circulation sur la route communale. Ceci n'est pas admissible, notamment au vu de l'article 61 al. 1 du 
Règlement d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC). 
Conformément au plan directeur en vigueur, la route est classée en route de liaison (collectrice). En 
référence à la norme VSS SN 640 050, seul un accès en marche avant est autorisé sur ce type de route. 

De plus, la visibilité du débouché n'est pas garantie, conformément à la norme VSS SN 640 273a. 

La géométrie du stationnement ainsi que la visibilité du débouché sont préavisés défavorablement par le 
SMo."

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bb) Le Tribunal n'a aucune raison de se distancier de cet avis du service spécialisé en la 
matière. Il importe de souligner qu'il est essentiel que des constructions respectent l'intérêt public 
de la sécurité routière. L'intérêt privé de la recourante à pouvoir disposer de la place de parc telle 
qu'elle a été implantée doit manifestement céder, s'il en résulte un danger pour les usagers de la 
route. De toute évidence, cette interdiction d'utiliser la place de parc, dont la sortie ne respecte pas 
suffisamment les exigences de la sécurité, s'avère proportionnée. 

d) Démolition du tambour d'entrée

aa) La DAEC estime que cette construction ne pourra en aucun cas bénéficier d'un permis 
de construire. En effet, elle se base dans sa décision sur les documents de la demande préalable 
de 2004.

En ce qui concerne cet aménagement, les services de l'Etat se sont prononcés dans ce contexte 
comme suit.

Dans sa détermination du 24 mars 2005, la SLCE a certes rendu un préavis défavorable sur le 
projet; quant à l'entrée, elle a cependant retenu que: "L'implantation du tambour d'entrée tel qu'il 
figure sur les plans joints au présent dossier, situé dans la partie Nord - Est de l'habitation 
existante, se situe en limite de construction fixée à 20.00 m par rapport au cours d'eau, est 
admise". Dans sa prise de position du 13 octobre 2014, ce service réitère les obligations quant à 
l'espace réservé aux eaux, mais ne relève pas que, sous cet aspect, l'entrée ne respecterait pas 
les distances.

Dans son courrier du 1er février 2005, le SPC indique quant à cet objet que l'immeuble en question 
est situé à distance irrégulière de la route communale. En référence à l'art. 54 de l'ancienne loi 
fribourgeoise du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les constructions (aLATeC), il 
souligne qu'une dérogation sera accordée lors de la demande de permis de construire à condition 
que le portique d'entrée se trouve en dehors de la zone de visibilité imposée par la norme VSS 
640 273.

Pour sa part, le SMo se prononce comme suit sur le tambour d'entrée dans sa détermination du 
30 septembre 2014:

"la limite maximale de vitesse est fixée à 50 km/h à cet endroit. Au vu de la courbe de la route située au Sud 
de la construction incriminée, on peut admettre une vitesse de projet de 40 km/h. De ce fait, le tambour 
d'entrée n'aggrave pas la visibilité de manière significative pour les usagers de la route. Toutefois, étant 
situé à l'intérieur des limites construction de celle-ci, il est sujet à une demande de dérogation au sens de 
l'art. 119 de la LR."

bb) Si la Direction se fonde sur le courrier du SeCA du 10 mai 2005 pour affirmer que cet 
aménagement ne pourra pas bénéficier d'un permis de construire, force est de constater que ce 
dernier n'a pas examiné le contenu des préavis auxquels il se référait. En effet, il n'en ressort pas 
un préavis négatif quant au tambour d'entrée.

Sur le vu de ce qui précède, la DAEC n'explique manifestement pas suffisamment qu'une 
demande de permis de construire serait d'emblée exclue. Il n'incombe en outre pas au Tribunal de 
céans d'examiner en qualité de première instance si cet aménagement peut être interdit à la 
lumière des règles qui régissent les constructions en zone agricole (art. 24 ss LAT). 

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Or, si le sort d'une demande de permis de construire est incertain, il s'avère disproportionné 
d'ordonner la démolition du tambour d'entrée à ce stade avant d'inviter – délai à l'appui – la 
recourante à déposer un permis de construire en vue de la légalisation.

Au demeurant, on souligne que la recourante n'a jamais été formellement invitée à déposer une 
telle demande de permis aux fins de régulariser la situation de cette construction et elle ne s'est 
donc pas opposée à une obligation qui lui avait été faite. Son comportement ne peut ainsi pas être 
interprété comme un motif empêchant la légalisation.

e) Démolition du bûcher

En ce qui concerne la construction d'un bûcher accolé à la façade Est, respectivement Nord-Est, le 
Tribunal constate que celui-ci n'a pas fait l'objet de la demande préalable en 2004. La DAEC ne 
pouvait dès lors manifestement pas conclure à ce qu'une demande de permis de construire était 
d'emblée vouée à l'échec au motif qu'une légalisation aurait déjà été formellement exclue. Il 
ressort au contraire du dossier que, même si aucun plan détaillé n'y figure, cet aménagement 
semble se trouver hors du périmètre de protection des eaux ainsi que de la limite de construction 
de 4 m supplémentaire. Pour les mêmes motifs que ceux expliqués quant au tambour d'entrée, il 
n'incombe pas au Tribunal de procéder à l'examen des conditions des art. 24 ss LAT. Partant, la 
démolition doit ici également être considérée comme disproportionnée.

f) Démolition du mur accolé à la route

aa) Dans sa prise de position du 30 septembre 2014, le SMo précise ce qui suit concernant 
le mur en bordure directe de la route:

"L'art. 93a de la Loi sur les routes (LR) régit l'implantation des murs au bord des routes comme suit:

Art. 93a 1. Murs et clôtures 

1 Les murs et clôtures ne peuvent être construits, rétablis ou exhaussés à moins de 1,65 m du bord de la 
chaussée le long des routes publiques. Cette distance peut être augmentée par voie de règlement 
communal. 

4 Des dérogations peuvent être accordées, en particulier pour des murs de soutènement et des installations 
antibruit. 

En l'occurrence, le SMo constate que le mur fait office de retenue des eaux de la route communale et peut 
accepter cette fonction. Toutefois, son aménagement, notamment de ses extrémités présentant des angles 
saillants, présente une dangerosité élevée et constitue ainsi un obstacle latéral péjorant de manière 
disproportionnée la sécurité routière des usagers de cette infrastructure routière. 

Ainsi, la conception du mur doit être corrigée. De plus, étant situé au bord de la route, donc à l'intérieur des 
limites construction de celle-ci, cet objet est sujet à une demande de dérogation au sens de l'art 119 de la 
LR."

La commune confirme pour sa part qu'elle a érigé ce mur, que celui-ci était déjà existant en 2007 
et qu'il a été consolidé par la suite par ses soins et à ses frais (cf. procès-verbal du 15 septembre 
2014 et courriel du 16 septembre 2014).

bb) En ce qui concerne ce mur, il sied également de constater que la DAEC ne pouvait pas 
exclure une légalisation en raison de l'issue négative de la demande préalable. En effet, ce mur 
n'en faisait pas l'objet.

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A cela s'ajoute qu'en l'occurrence, la construction a été érigée, respectivement, consolidée par et 
aux frais de la commune (cf. procès-verbal de l'inspection des lieux du 15 septembre 2014 et 
courriel de la commune du 16 septembre 2014). On ne voit pas à quel titre on pourrait affirmer 
qu'un permis de construire pourrait d'emblée être exclu pour un pareil ouvrage. On peut même se 
demander s'il n'incombait pas à la commune de déposer une telle demande – avec l'accord de la 
propriétaire – si c'est elle qui en était la constructrice.

Il s'avère dès lors à ce stade manifestement précoce de demander la démolition de cet ouvrage.

En ce qui concerne les aspects mentionnés par le SMo en lien avec la partie saillante du mur et la 
barrière pour éviter des chutes, il incombera à la DAEC d'examiner si et, cas échéant, par quelle 
autorité, des mesures de sécurité devront être prises suite au présent jugement.

g) Remise en état naturel du terrain à l'endroit de la terrasse à l'Est 

Sur la base du dossier transmis au Tribunal, celui-ci peut constater que les limites de constructions 
sont reproduites sur le plan de situation pour enquête du 13 février 2003. D'après ce plan, la 
façade Est se trouve hors des limites de construction. Partant, sur le principe, une légalisation 
n'est pas d'emblée exclue et une remise en état ne saurait être confirmée sans de plus amples 
investigations et vérifications quant à savoir si les modifications se situent bien hors des limites de 
constructions. 

5. Au vu de ce qui précède, le Tribunal parvient aux conclusions suivantes.

a) Il y a lieu de procéder au rétablissement de l'état de droit et de confirmer la décision de 
la DAEC du 8 mars 2017 pour les aspects suivants:

- les barrières en bordure de rivière ainsi que la piscine et les serres doivent être démontées et 
évacuées;

- les objets en tout genre entreposés à proximité de la rivière doivent être évacués;

- le hangar dans le jardin doit être démoli et les matériaux évacués;

- la place de stationnement doit cesser d'être utilisée à cet effet.

Le délai pour que la recourante exécute les mesures confirmées ci-dessus est fixé au 3 janvier 
2018. Ce délai s'avère amplement suffisant au vu de la nature des travaux à accomplir et il ne 
saurait être prolongé au 31 décembre 2019 ainsi que demandé par la recourante.

La décision est également confirmée quant aux chiffres 2 à 4 du dispositif, dans la mesure où 
ceux-ci sont en lien avec les aspects confirmés par le présent jugement.

b) La décision de la DAEC du 8 mars 2017 est cependant annulée en tant qu'elle se 
rapporte à l'obligation de démolir le tambour d'entrée, le bûcher et le mur accolé à la route. 

Le Tribunal ne peut que constater que la recourante a clairement violé son devoir de collaboration. 
Elle est désormais formellement rendue attentive à son devoir de collaboration. Il lui incombe de 
déposer – si elle souhaite maintenir le bûcher et le tambour d'entrée – une demande de permis de 
construire en bonne et due forme dans un délai de 60 jours dès l'entrée en force du présent 
arrêt. Elle est également avertie que, passé ce délai, elle risque que la mesure ici suspendue – 
soit l'obligation de démolir – soit prononcée à nouveau par la DAEC et que son comportement 
puisse alors être compris comme un obstacle à rendre possible la légalisation.

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En ce qui concerne le mur accolé à la route, il y a également lieu de fixer un délai de 60 jours dès 
l'entrée en force du présent arrêt pour régulariser cette situation par le dépôt d'une demande de 
permis de construire. Puisque cet édifice a été exécuté et payé par la commune, il est judicieux 
que cette dernière procède à cette démarche. La recourante doit néanmoins prêter son assistance. 

c) La décision est également annulée en ce qui concerne l'obligation de la remise du 
terrain dans son état naturel antérieur à la modification illicite réalisée en vue de l'installation de la 
terrasse à l'Est. Il incombe à la DAEC de compléter le dossier et, cas échéant, de prendre une 
nouvelle décision.

6. Vu que le recours est partiellement admis, il appartient à la recourante de supporter 
partiellement les frais de procédure pour la partie pour laquelle elle a succombé en application de 
l'art. 131 CPJA.

la Cour arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

Partant, la décision de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions du 8 mars 2017 est partiellement confirmée dans le sens du considérant 5a. 
Elle est annulée dans le sens des considérants 5b et 5c. 

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 1'000.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
prélevés sur l'avance de frais versée. Le solde de CHF 1'000.- est restitué à la recourante.

III. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 23 août 2017/JFR/vth

Président Greffière-rapporteure