# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 028a9fe5-c727-5774-ab87-e02c09af8aaa
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-06-02
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 02.06.2021 602 2021 32
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2021-32_2021-06-02.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2021 32

Arrêt du 2 juin 2021

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffier-rapporteur : Michel Bays 

Parties A.________, recourant, représenté par Me Christophe Tornare, 
avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée 

Objet Recours contre décision incidente

Recours du 1er mars 2021 contre la décision du 17 février 2021

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 7

considérant en fait

A. A.________ a procédé à des travaux sans autorisation dans deux immeubles (maisons 
contiguës) situés sur les parcelles bbb et ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de 
D.________, soit, en substance, le démontage intégral de l'intérieur des deux bâtiments, y compris 
des fenêtres et baies vitrées faisant office de façade. 

Différents échanges sont intervenus entre le propriétaire et la Commune portant sur la question de 
la procédure à respecter pour faire homologuer ces logements. La Commune étant d'avis que les 
travaux en question auraient dû faire l'objet d'une demande de permis de construire, elle en a informé 
le Préfet du district de la Gruyère par courrier du 20 octobre 2020.

En réponse du 12 novembre 2020, faisant suite à l'invitation du Préfet, le propriétaire a soutenu que 
les travaux en question n'étaient pas soumis à l'octroi d'un permis de construire, dès lors que ni la 
structure des bâtiments, ni leurs éléments dignes de protection n'avaient été touchés, renvoyant au 
surplus à une notice technique établie le 23 octobre précédent par l'ingénieur civil ayant participé 
aux travaux. Il précisait en outre qu'aucun changement d'affectation des locaux ou pièces n'était 
intervenu, ajoutant que certains éléments avaient simplement été remplacés (cuisine, sanitaire, 
carrelage).

Dans un échange supplémentaire, la Commune et le propriétaire ont campé sur leurs positions.

B. Par décision incidente du 17 février 2021, le Préfet a confirmé que les différents travaux 
réalisés dans les habitations devaient faire l’objet d'un permis de construire en procédure ordinaire. 
Il a ainsi invité le propriétaire à déposer une demande de permis de construire dans le respect de la 
procédure ordinaire dans un délai fixé au 19 mars 2021.

C. Le 22 février 2021, le propriétaire a déposé une demande de reconsidération auprès du Préfet. 
Par décision du 5 mars 2021, ce dernier l'a déclarée irrecevable, en retenant en substance que le 
recourant n'avait apporté aucun élément nouveau et qu'il lui incombait de faire usage de la voie 
(ordinaire) du recours.

D. Par mémoire du 1er mars 2021, le propriétaire, représenté par Me Christophe Tornare, avocat, 
a recouru contre la décision incidente préfectorale auprès du Tribunal cantonal, en concluant, sous 
suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision attaquée et, principalement, à ce qu'il soit 
constaté que les travaux entrepris ne sont pas soumis à une requête de permis de construire et, 
subsidiairement, à ce que la cause soit renvoyée à l'autorité intimée, à charge pour cette dernière 
d'expliquer pourquoi elle s'est écartée du rapport du bureau d'ingénieurs. 

A l’appui de ses conclusions, il soutient en substance que la structure des bâtiments n'avait pas été 
modifiée. Ainsi, il relève que les dalles intermédiaires ont été démontées et remplacées à l'identique, 
seul le matériau ayant changé (béton armé au lieu de béton cellulaire et bois). Il ajoute qu'il en va 
de même s'agissant du remplacement du coin cuisine et du coin sanitaire. Enfin, tout en admettant 
que l'escalier était "le seul élément modifié", il constate que l'escalier droit a été remplacé par un 
escalier hélicoïdal "exactement au même emplacement", de sorte qu'il n'en résulte, là non plus, 
aucun changement de structure. S'agissant ensuite du remplacement des baies vitrées, le recourant 
estime que ce type de travaux ne nécessite pas d'autorisation de construire, ce d'autant que "l'aspect 

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 7

visuel des travaux ne modifie pas l'aspect de l'ouvrage". Il conteste au passage la valeur probante 
des photographies au dossier, prises sans son consentement, et demande qu'elles soient écartées 
du dossier, requérant en revanche qu'il soit procédé à une vision locale.

Le 15 mars 2021, le recourant s'est acquitté d'une avance de frais de CHF 1'000.-.

E. Par intervention spontanée du 22 mars 2021, le recourant revient sur la décision 
d'irrecevabilité rendue par le Préfet (cf. ci-dessus) et corrige certains faits qui y figurent.

F. Le 31 mars 2021, le Préfet se réfère à la notice technique du bureau d'ingénieurs qui démontre, 
selon lui, que la transformation de la dalle entraîne de facto une modification de la structure du 
bâtiment. Il renvoie au surplus à sa décision de légalisation querellée.

G. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1. 

La décision attaquée ne met pas un terme à la procédure devant le Préfet et revêt un caractère 
incident. Le recours a été déposé dans le délai de dix jours (art. 79 al. 2 du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1) et les formes prescrits. 
L'avance de frais a en outre été versée en temps utile.

Selon l’art. 120 CPJA, les décisions incidentes sont susceptibles d'un recours séparé lorsqu'elles 
concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l'effet suspensif et l'assistance 
judiciaire gratuite (al. 1). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles d'un 
recours séparé que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable à une partie ou si 
l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une 
procédure probatoire longue et coûteuse (al. 2). Une décision incidente n'est en aucun cas sujette 
à recours, si la décision au fond ne l'est pas en elle-même. L'art. 88 al. 2, 2e phr., est réservé (al. 3).

Selon la pratique du Tribunal cantonal, un recourant dispose d'un intérêt digne de protection à 
pouvoir contester immédiatement la décision incidente qui l'enjoint de déposer une demande de 
permis de construire lorsqu'il conteste le principe même de la soumission des travaux à autorisation 
(cf. arrêts TC FR 602 2019 18 du 15 avril 2019 et 602 2019 150 du 30 avril 2020).

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

En substance, le recourant soutient qu’il n’a entrepris que des travaux d’entretien et de rénovation 
qui n'ont pas sensiblement modifié l'aspect des ouvrages, de sorte qu'il n'était pas tenu de requérir 
un permis de construire. Le Préfet estime au contraire que l'importance des travaux, de même que 

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 7

le fait que la reconstruction n'a pas eu lieu à l'identique, justifiaient qu'une demande ordinaire fût 
déposée.

2.1. Amenée à trancher, la Cour de céans juge utile de rappeler qu'en vertu du droit fédéral, 
aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité 
compétente (art. 22 LAT), le droit cantonal étant habilité à prévoir certaines exceptions à l'intérieur 
de la zone à bâtir (art. 23 LAT).

Selon le Tribunal fédéral, la limite entre exemption et obligation d’obtenir une autorisation est la 
suivante: "Un projet est considéré comme suffisamment significatif pour être soumis à une procédure 
d’autorisation de construire si la réalisation ou la modification de la construction ou de l’installation 
entraîne, selon le cours ordinaire des choses, des conséquences telles qu’il est dans l’intérêt public 
ou de voisins qu’un contrôle préalable soit effectué" (ATF 139 II 134 consid. 5.2). 

Tel est notamment le cas lorsque les travaux entrepris dépassent ce qui est usuellement admis en 
tant que rénovation (cf. WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar, RPG 2006, art. 22 n° 17).

Les simples travaux d’entretien, rénovations, petites réparations ou changements d’affectation de 
moindre importance ne sont en principe pas soumis à autorisation. En revanche, il apparaît 
problématique de considérer de manière générale qu’une "modification s’avérant particulièrement 
modeste vue sous l’angle de ses effets sur l’environnement et la planification" n’est pas soumise à 
permis de construire. En effet, on n’aboutit généralement à cette conviction qu’au moment de 
l’examen concret du projet (RUCH in Commentaire pratique LAT, 2016, art. 22 n° 43). 

Selon la législation cantonale, aux termes de l'art. 84 du règlement fribourgeois du 1er décembre 
2009 d’exécution de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 
710.11), sont soumis à l’obligation d’un permis de construire selon la procédure ordinaire en 
particulier:

"b) les réparations et transformations modifiant la structure du bâtiment, ses éléments dignes de 
protection ou l’affectation des locaux;

 c) les changements d’affectation de locaux et les modifications d’installations susceptibles de 
porter atteinte à l’environnement, notamment (…) les installations susceptibles de porter atteinte aux 
eaux;"

En vertu de l'art. 85 al. 1 ReLATeC, sont soumis à l'obligation d'un permis de construire selon la 
procédure simplifiée notamment: 

"b) les travaux d'entretien, de réparation, de rénovation de façades et de toitures qui modifient 
sensiblement l'aspect de l'ouvrage;"

L'art. 85 al. 2 ReLATeC prévoit qu'en cas de doute, le conseil communal prend préalablement l’avis 
du Préfet.

Enfin, l'art. 87 al. 1er ReLATeC ne soumet pas à permis de construire les travaux d'entretien et de 
réparation ne modifiant pas sensiblement l'aspect d'un ouvrage.

Il importe enfin de rappeler que, parmi les buts fixés dans la loi cantonale, figure notamment celui 
de garantir la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 al. 2 let. j LATeC). 

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 7

Pour atteindre le respect de ce but, le législateur a en particulier prévu d’intégrer des spécialistes 
dans la procédure d’autorisation. En effet, l’art. 6 RELATeC prescrit ce qui suit : "Le projet de 
construction, la demande de permis et le certificat de conformité doivent être établis par des 
personnes qualifiées suivantes :

a) pour les ouvrages du bâtiment, sont qualifiées les personnes inscrites dans le registre des 
architectes A ou B du REG ;

(…)".

Selon l’art 7 al. 2 ReLATeC, les projets de constructions soumises à la procédure simplifiée peuvent 
être établis par des personnes autres que celles qui sont habilitées au sens de l’article 6, à condition 
que le dossier soit conforme aux règles de l’art et aux prescriptions en vigueur.

2.2. A la lumière de ce qui précède, on constate d’entrée que les travaux entrepris par le recourant 
ne constituent à l'évidence pas des rénovations qui pourraient être exemptées de tout contrôle, dès 
lors qu'ils dépassent largement de travaux usuels de réparation et d'entretien. 

En particulier, celui-ci ne saurait bénéficier de l'exception prévue à l'art. 87 al. 1er let. a ReLATeC. 
Cette disposition soumet en effet l'exemption de permis de construire à une double condition: il faut, 
d'une part, qu'il s'agisse de (simples) travaux d'entretien et de réparation et, d'autre part, que lesdits 
travaux ne modifient pas sensiblement l'aspect d'un ouvrage. Dans la mesure où la première de ces 
deux conditions n'est manifestement pas remplie en l'occurrence, l'argumentation développée par 
le recourant, tendant à justifier l'absence de demande de permis de construire du fait que l'aspect 
extérieur des bâtiments n'aurait pas été modifié, tombe à faux. 

Dans un second temps, pour la même raison, le Tribunal peut confirmer que la procédure simplifiée, 
prévue à l'art. 85 al. 1 let. b ReLATeC n'est pas envisageable en l'espèce. En effet les travaux 
touchent à la structure de la construction.

Il importe de rappeler que, parmi les buts fixés dans la loi cantonale, figure notamment celui de 
garantir la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 al. 2 let. j LATeC). Or, le 
fait de remplacer les dalles, ainsi que les escaliers, représente des travaux qui, même s'ils ne 
modifient a priori pas l'aspect extérieur du bâtiment, n'en touchent pas moins, de toute évidence et 
quoi qu’en dise le recourant, à la structure de celui-ci et justifient de ce fait qu'un contrôle par le biais 
d'un permis de construire soit mené. Le recourant ne s'y est d'ailleurs pas trompé, puisqu'il a de lui-
même fait appel aux services d'un ingénieur civil, démontrant de facto que les travaux entrepris 
n'étaient pas anodins, mais nécessitaient la supervision d'un professionnel disposant de 
connaissances techniques. Le fait que le droit cantonal (art. 52 ReLATeC) renvoie aux normes 
techniques d'organismes spécialisés et notamment à celles de la société suisse des ingénieurs et 
architectes (SIA), s'agissant des objets soumis à l'obligation de permis, en constitue une parfaite 
illustration. 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 7

Il est finalement erroné d’argumenter - comme le fait le recourant - que la structure du bâtiment n’est 
pas touchée dès lors qu’elle reste - après l’exécution des travaux - identique. Car c'est précisément 
à travers le permis de construire et les documents qui doivent être produits dans la procédure   
ordinaire par un architecte que doit être garanti que tel est bien le cas. Ce qui justifie la procédure 
de permis ordinaire n’est en effet pas le fait que la structure reste identique à la fin des travaux, mais 
que dits travaux touchent à la structure du bâtiment pendant leur exécution.

2.3. Tout bien considéré, la Cour parvient à la conclusion que les travaux litigieux étaient 
incontestablement soumis à l’obligation d’un permis de construire selon la procédure ordinaire. 
Admettre le contraire reviendrait à détourner le but de la loi sur l'aménagement du territoire qui est, 
notamment, de garantir un certain contrôle sur l'état du bâti. Un contrôle préalable vise à satisfaire 
à la fois le principe de l'intérêt public à s'assurer de la conformité du projet de construction avec le 
droit applicable de même que celui de la proportionnalité, dans la mesure où un contrôle préalable 
est plus adéquat que la démolition de constructions dont l’illégalité est constatée après coup. On 
rappelle par ailleurs qu’on ne saurait en aucun cas assurer les objectifs de la loi en limitant la 
compétence des autorités à un contrôle postérieur à la réalisation des travaux et pour les cas où de 
tels travaux devraient être dénoncés.

Aussi, le préfet n'a de toute évidence pas violé la loi, ni les limites de son pouvoir d'appréciation, en 
estimant que les travaux effectués par le recourant étaient soumis à permis de construire 
conformément à l'art. 84 al. 1 let. b ReLATeC.

2.4. Ce constat ne serait pas différent en écartant du dossier des photographies qui, selon le 
recourant, auraient été prises sans son accord. Une inspection des lieux n’est en outre pas 
nécessaire dès lors que le dossier permet amplement de déterminer les faits; tout offre de preuve 
supplémentaire doit être rejetée.

3.

Partant, la décision incidente litigieuse est exempte de critique et le recours, dénué de toute 
pertinence, doit être rejeté.

4.

Il y a lieu de fixer au recourant un nouveau délai pour déposer une requête de permis de construire 
ordinaire. Celui-ci est fixé au 31 août 2021.

5.

Les frais de procédure sont mis à la charge du recourant qui succombe, conformément à l'art. 131 
CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de 
procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12).

Eu égard au sort du recours, il n'est pas alloué de dépens.

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 7

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, d'un montant de CHF 1'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils 
sont compensés par l'avance de frais versée.

III. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 2 juin 2021/mba

Le Président : Le Greffier-rapporteur :