# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d98afa59-ab43-5dc1-80f9-be67e371bb2a
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_1a_00_6.pdf
**Docket/Reference:** ac_1a_00_6.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_1a_00_6.pdf

## Full Text

Ière  Cour  administrative.  Séance  du  26  juin  2002.  Statuant  sur  le  recours 
interjeté  le  12  janvier  2000  (1A  00  6)  par  la  fondation  X.,  représentée  par 
Me  Jean-François  de  Bourgknecht,  avocat  à  Fribourg,  contre  la  décision 
rendue le 29 novembre 1999 par la Direction de la santé publique et des 
affaires sociales, à Fribourg, (décision d'assujettissement à surveillance 
d'une fondation non ecclésiastique: art. 84 et 87 CC / non rétroactivité 
des  effets  de  la  décision  /  désignation  d'un  organe  indépendant  de 
contrôle des comptes) 

En fait: 

A. 

B. 

C. 

Par acte notarié le 27 novembre 1922, les époux B. ont créé la fondation X. 
en  vue  de  secourir  l'enfance  malheureuse  -  en  premier  lieu  des  jeunes 
garçons  orphelins  originaires  de  la  Broye  fribourgeoise  -  et  l'ont  dotée  d'un 
capital de fr. 80'000.-. Les fondateurs souhaitaient qu'à leur décès soit ouvert 
un orphelinat, dont la direction effective serait confiée à des religieux ou des 
prêtres séculiers mais en aucun cas à des laïcs. Le conseil de fondation est 
composé de deux ecclésiastiques et d'un laïc, ce dernier étant désigné par le 
conseil  paroissial  catholique  romain.  La  fondation  a  été  inscrite  au  Registre 
du commerce de l'arrondissement de la Broye (ci-après: RC de la Broye) le 
30  novembre  1922.  Le  7  mai  1930,  B.  a  encore  doté  la  fondation    de 
nombreux  immeubles  sis  dans  le  district.  Le  projet  des  fondateurs  n'a 
cependant jamais vu le jour.  

Par courrier du 20 juillet 1995, le Service de la surveillance des fondations et 
des  institutions  de  prévoyance  professionnelle  (ci-après:  le  Service)  a  invité 
la  fondation  X.  à  produire  une  copie  de  son  acte  de  fondation  et  de  ses 
statuts, afin de déterminer si elle devait être soumise au contrôle de l'autorité 
de surveillance. L'intéressée y a donné suite le 5 août 1995. 

Le  18  août  1998,  le  conseil  de  fondation  de  la  fondation  X.  a  adopté  un 
règlement d'application. En préambule, il a rappelé que le but de la fondation, 
à savoir la création d'un orphelinat, n'avait pu se réaliser faute de moyens. Il 
a  aussi  évoqué  les  liens  noués  dès  1946  avec  l'Orphelinat  Y.  -  auquel  des 
sommes  d'argent  importantes  ont  été  versées  -  ainsi  que,  dès  la  fermeture 
de  cet  orphelinat,  les  diverses  actions  soutenues  par  la  fondation,  sous  la 
forme de subsides octroyés à des oeuvres prenant en charge des enfants ou 
des  jeunes  filles  dans  le  besoin,  ou  encore  des  handicapés.  Le  conseil  de 
fondation a ensuite estimé nécessaire d'interpréter la volonté des fondateurs 

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pour  l'adapter  à  l'évolution  notable  du  contexte  économique  et  social  de  la 
société  depuis  1922.  Il  a  ainsi  considéré  qu'au  vu  du  but  exprimé  par  les 
fondateurs,  ceux-ci  ont  voulu  -  en  prévoyant  pour  l'orphelinat  projeté  un 
encadrement  constitué  exclusivement  d'ecclésiastiques  -  offrir  à  des  jeunes 
gens dans le besoin des conditions de vie décentes, une éducation de base 
et  un  cadre  spirituel  d'une  part,  et,  d'autre  part,  promouvoir  la  formation 
religieuse,  susciter  l'éclosion  de  vocations  religieuses  et  aider  les  candidats 
au  sacerdoce.  Dans  un  tel  contexte,  le  conseil  de  fondation  a  décidé 
d'accorder  désormais  des  aides  à  des  enfants  ou  des  adolescents 
nécessiteux  sur  le  plan  matériel  ou  spirituel,  notamment  des  candidats  au 
sacerdoce (aide directe) ou à des institutions ou organisations de droit privé 
poursuivant  le  même  but  que  la  fondation  (aide  indirecte),  à  condition  que 
l'institution  bénéficiaire  éprouve  des  difficultés  financières  sérieuses  à 
atteindre  son  but  et  respecte  les  valeurs  morales,  éthiques  et  religieuses 
reconnues  par  le  conseil  de  fondation.  Les  membres  du  conseil  ont 
également  décidé  qu'ils  n'avaient  de  compte  à  rendre  qu'à  l'autorité 
diocésaine  de  surveillance  s'agissant  du  choix  des  bénéficiaires  des 
subsides de la fondation. 

Par courrier du 29 octobre 1999, le RC de la Broye a demandé à la Direction 
de  la  santé  publique  et  des  affaires  sociales  (ci-après:  la  Direction)  si  elle 
acceptait  d'exercer  la  surveillance  de  la  fondation  X.,  conformément  à  l'art. 
103 de l'ordonnance sur le registre du commerce (ORC; RS 221.411).  

Par décision du 29 novembre 1999, la Direction a placé la fondation X. sous 
sa  surveillance  avec  effet  au  1er  janvier  1999,  en  application  des  art.  84  du 
Code civil suisse (CC; RS 210) et 31 al. 1 de la loi d'application du code civil 
suisse  pour  le  canton  de  Fribourg  (LACC;  RSF  210.1).  Elle  a  en  outre 
constaté que le but de la fondation est réalisable et qu'il n'est pas contraire 
aux moeurs. Elle a également prescrit diverses obligations: en particulier, elle 
a  enjoint  le  conseil  de  fondation  à  mandater  un  organe  de  contrôle 
indépendant  pour  vérifier  les  comptes  de  la  fondation.  Pour  fonder  sa 
décision,  l'autorité  a  estimé,  pour  l'essentiel,  que  le  but  de  la  fondation  n'a 
pas un caractère ecclésiastique. 

Par  mémoire  du  12  janvier  2000,  la  fondation  X.  a  recouru  contre  cette 
décision  auprès  du  Tribunal  administratif,  concluant,  sous  suite  de  frais,  à 
son  annulation.  En  substance,  elle  a  fait  valoir  que  son  but  a  un  caractère 
ecclésiastique  prépondérant,  ressortant  tant  de  son  organisation  et  de  ses 
objectifs, que de ses tâches et du choix de ses interventions. La recourante a 
par  ailleurs  invoqué  les  principes  de  la  bonne  foi  et  de  la  confiance, 
considérant  que  si  l'autorité  n'a  pas  décidé  de  l'assujettir  à  sa  surveillance 

D. 

E. 

F. 

 - 3 -

lors de l'inscription de la fondation au RC en 1922, elle ne peut plus le faire 
aujourd'hui.  Enfin,  elle  a  contesté  que  l'assujettissement  puisse  être 
prononcé  avec  effet  rétroactif,  au  1er  janvier  1999,  comme  aussi  l'obligation 
qui lui est faite de mandater un organe de contrôle indépendant pour vérifier 
ses  comptes.  Elle  a  affirmé,  à  cet  égard,  qu'aucune  base  légale  ne  permet 
de justifier ces exigences, lesquelles ne sont en outre pas légitimées par un 
intérêt public.  

Dans ses observations circonstanciées du 21 février 2000, la Direction s'est 
référée à sa décision pour conclure au rejet du recours et, éventuellement, à 
son irrecevabilité. Elle a notamment posé la question de savoir si la fondation 
pouvait  recourir  contre  sa  décision  ou  si  elle  ne  devait  pas  procéder  plutôt 
par  la  voie  de  l'opposition  à  l'inscription  au  RC  de  l'autorité  chargée  de  sa 
surveillance, telle que prévue par l'art. 32 al. 1 ORC. 

G. 

Dans un deuxième échange d'écritures, les parties ont confirmé, les 5 mai et 
14 juin 2000, leur point de vue respectif et leurs conclusions. Les arguments 
soulevés  par  chacune  d'elles  seront  pour  autant  que  besoin  repris  et 
examinés dans les considérants en droit du présent arrêt. 

En droit: 

1.  a)  Selon  l'art.  84  CC,  les  fondations  sont  placées  sous  la  surveillance  de  la 
corporation  publique  (Confédération,  canton,  commune)  dont  elles  relèvent 
par  leur  but.  L'art.  103  ORC  prévoit  que  le  préposé  (au  registre  du 
commerce)  annonce  l'inscription  (d'une  fondation  dans  son  registre)  à 
l'autorité  chargée  de  surveiller  et  se  fait  confirmer  qu'elle  en  assume  la 
surveillance.  

Sur  le  plan  cantonal,  ce  sont  les  autorités  désignées  par  l'art.  31  LACC  qui 
sont  chargées  de  surveiller  les  fondations  (art.  5  du  règlement  sur  la 
surveillance des fondations de droit privé; règlement sur les fondations; RSF 
211.5.11). Selon l'art. 6 de ce règlement, dans chaque cas, l'autorité chargée 
de  la  surveillance  de  la  fondation  en  donne  avis  au  préposé  au  registre  du 
commerce  (al.  1).  Si  la  fondation  relève  de  la  Confédération,  ou  d'un  autre 
canton,  le  Conseil  d'Etat  provoque  les  décisions  nécessaires  des  autorités 
fédérales ou cantonales (art. 6 al. 2). 

b)  Au vu de ces dispositions légales, il ne fait pas de doute que seule l'autorité 
de  surveillance,  désignée  par  l'art.  31  LACC,  est  compétente  pour  décider, 

 
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lorsque  les  conditions  sont  réunies,  de  l'assujettissement  d'une  fondation  à 
recours 
sa  surveillance.  Sa  décision  est  ensuite  susceptible  de 
conformément à l'art. 11 du règlement sur les fondations.  

c)  En application de l'art. 114 al. 1 let. a du code de procédure et de juridiction 
administrative  (CPJA;  RSF  150.1),  en  relation  avec  l'art.  11  précité,  le 
Tribunal  administratif  est  compétent  pour  connaître  du  recours  adressé 
contre une décision d'assujettissement à surveillance prise par la Direction.  

Touchée par la décision attaquée et ayant un intérêt digne de protection à ce 
qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 76 let. a CPJA), la qualité pour recourir 
de  la  recourante,  agissant  par  ses  organes  (art.  12  CPJA),  n'est  pas 
contestable.  

Interjeté dans le délai et les formes prescrits (cf. art. 30 et 79 à 81 CPJA), le 
recours de la fondation  est ainsi recevable à la forme. 

d)  Selon  l'art.  77  CPJA,  le  recours  devant  le  Tribunal  administratif  peut  être 
formé  pour  violation  du  droit,  y  compris  l'excès  ou  l'abus  du  pouvoir 
d'appréciation  (let.  a)  et  pour  constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits 
pertinents  (let.  b).  En  revanche,  dans  la  mesure  où  aucune  des  situations 
prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le 
Tribunal administratif ne peut pas revoir, dans le cas particulier, l'opportunité 
de la décision entreprise. 

2.  a)  Selon  l'art.  87  al.  1  CC,  sous  réserve  des  règles  du  droit  public,  les 
fondations de famille et les fondations ecclésiastiques ne sont pas soumises 
au contrôle de l'autorité de surveillance. Pour sa part, l'art. 1er du règlement 
sur  les  fondations  indique  que  sont  soumises  à  ce  règlement  toutes  les 
fondations de droit privé sauf les fondations qui relèvent de la Confédération 
et celles qui en sont dispensées par l'art. 87 al. 1 CC. 

b)  La fondation ecclésiastique est celle qui est créée pour répondre à des buts 
ou  des  besoins  propres  à  la  vie  d'une  église.  C'est  le  but  qui  est  décisif,  et 
non la volonté du fondateur ou la qualité des destinataires. Deux conditions 
cumulatives doivent être remplies: un lien organique avec une communauté 
religieuse  et  un  but  ecclésiastique  (F.  WERRO  &  P.  VEZ,  Personnes  morales 
du  Code  civil,  Fribourg  2001,  p.128  et  s.,  et  la  jurisprudence  et  doctrine 
citées).  

Une fondation possède un but ecclésiastique lorsqu'elle sert - directement ou 
indirectement  -  la  foi  en  Dieu  (culte,  enseignement  et  bâtiments  religieux, 

 
 
 
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formation  du  clergé,  etc.;  H.  M.  RIEMER,  Das  Personenrecht,  Berner 
Kommentar, Berne 1981, ad art. 80-89bis CC, p. 142s n° 200, 207, 211, 217). 
Sont ainsi des fondations ecclésiastiques non seulement celles qui ont pour 
but direct l'Eglise, mais aussi celles qui ne peuvent atteindre leurs buts que 
par  l'intermédiaire  de  la  pratique  d'une  religion  ou  par  l'accomplissement 
d'une  mission  spirituelle  (ATF  81  II  577ss=JdT  1956  I  455ss).  Le  caractère 
ecclésiastique  doit  en  revanche  être  dénié  aux  fondations  créées  et 
administrées par l'Eglise mais qui visent uniquement un but social ou caritatif 
(par  exemple  d'enseignement  ou  d'assistance;  ATF  106  II  106=JdT  1982  I 
220), ou en tous cas de manière prépondérante (ATF 106 II 114ss=JdT 1981 
I 105). 

Par ailleurs, la fondation doit avoir un lien organique avec une communauté 
religieuse.  Ce  dernier  doit  être  suffisamment  fort  pour  que  la  surveillance 
interne et autonome de cette communauté supplée le devoir de surveillance 
étatique,  en  garantissant  une  affectation  conforme  ainsi  qu'une  adminis-
tration et une conservation correctes du capital de la fondation (T. SPRECHER 
& U. VON SALIS-LÜTOLF, Die schweizerische Stiftung, Zurich 1999, n° 256 et la 
jurisprudence  citée,  en  particulier  ZBl  1990  p.  236).  La  fondation  doit  ainsi 
être  incorporée,  en  tant  qu'organisme  partiel,  dans  l'organisation  générale 
d'une  communauté  religieuse  (JAAC  22  n°  29  p.  68  et  JAAC  25  n°  47  p. 
104). 

3.  a)  Dans  le  cas  d'espèce,  l'acte  de  fondation  du  27  novembre  1922  de  la 
recourante, déposé au RC de la Broye à cette même époque, indique que le 
but  de  la  fondation  est  de  secourir  l'enfance  malheureuse  (cf.  art.  1er),  en 
recevant dans un orphelinat à créer à  cette fin de jeunes garçons orphelins 
originaires  de  la  Broye  fribourgeoise  voire  d'autres  parties  du  canton  de 
Fribourg, et exceptionnellement du district de Porrentruy (cf. art. 1 et 3). 

L'unique  but  ainsi  prévu  -  le  secours  apporté  à  des  orphelins  -  confère  un 
caractère  exclusivement  social  à  la fondation. Le nom même donné à cette 
dernière,  "Orphelinat  X",  confirme  au  demeurant,  si  besoin  était,  les 
intentions des fondateurs.  

b)  Les  arguments  soulevés  par  la  recourante  ne  permettent  pas  de  modifier 

cette constatation. 

Il  ne  peut  être  exclu  que  les  fondateurs  ont  espéré  favoriser  l'éclosion  de 
vocations religieuses, comme il est allégué, en exigeant que l'encadrement et 
la formation des jeunes garçons orphelins soient assurés par des religieux ou 
des prêtres séculiers (cf. art. 7 de l'acte de fondation). Tel n'est toutefois pas 
le but choisi par les fondateurs lesquels, vu l'esprit de l'époque et notamment 
l'enracinement  de  la  pratique  religieuse  dans  la  vie  sociale,  n'auraient 

 
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certainement  pas  manqué  de  le  dire.  Ne  peuvent  pas  non  plus  avoir 
d'incidence le fait que la majorité du conseil de fondation doit être composée 
d'ecclésiastiques  ou  que  les  fondateurs  ont  confié  à  l'Evêché  la  gestion  du 
capital de dotation jusqu'à leur décès. Il n'est en effet pas possible d'accorder 
plus  de  poids  à  ces  éléments  d'ordre  organisationnel  qu'au  texte  même  de 
l'acte  de  fondation,  parfaitement  clair  quant  au  but  fixé.  Enfin,  l'aide  et  le 
soutien  accordés  aux  plus  faibles  et  démunis  n'est  pas  en  soi  l'apanage 
exclusif  de  l'Eglise  catholique,  même  si  celle-ci  en  fait  un  devoir  à  ses 
membres, de sorte que, sur cette seule base, le caractère ecclésiastique de 
la  fondation  ne  peut  être  admis.  Quoi  qu'il  en  soit,  du  moment  que  les 
fondateurs  n'ont  pas  tenu  à  faire  figurer  d'autres  indications  dans  l'acte  de 
fondation,  la  mission  sociale  de  la  fondation  doit  être  considérée  comme  à 
tout le moins prépondérante.  

En conclusion, il faut constater que rien n'établit sérieusement une prétendue 
volonté  interne  des  fondateurs,  qui  serait  différente  de  celle  qu'exprime  le 
texte explicite de l'acte de fondation. 

4.  a)  Selon  la  jurisprudence,  le  code  civil  n'interdit  pas  d'adapter  le  but  d'une 
fondation à des transformations profondes de la vie sociale et économique, à 
condition toutefois que soit respecté l'esprit qui l'avait animé. La modification 
du  but  requiert  cependant,  et  impérativement  au  regard  de  l'art.  86  CC, 
l'intervention  de  l'autorité  cantonale  compétente,  laquelle  ne  peut  agir  que 
sur  proposition  de  l'autorité  de  surveillance  et  après  avoir  pris  l'avis  de 
l'organe supérieur de la fondation (ATF 120 Ib 474, consid. 9a et c p. 489 et 
490).  

b)  En l'occurrence, il n'est pas contesté que l'accueil des garçons orphelins de 
la  Broye,  selon  les  modalités  voulues  par  les  fondateurs,  repose  sur  des 
circonstances  sociales  aujourd'hui  probablement  dépassées,  notamment 
grâce  aux  structures  étatiques  mises  en  place.  Il  ne  peut  cependant  être 
exclu - l'autorité intimée a d'ailleurs constaté dans sa décision que le but de 
la fondation est réalisable - que, tout en respectant l'esprit des fondateurs, le 
but assigné puisse s'adapter à l'évolution de la société.  

Dans le cas d'espèce, l'autorité compétente, soit le Conseil d'Etat (art. 33 al. 
1  LACC),  n'est  pas  intervenue  pour  modifier  le  but  de  la  fondation 
recourante, en application de l'art. 86 CC. Il est évident qu'elle aurait été bien 
en peine de le faire du moment que l'existence de la fondation n'avait pas été 
portée à la connaissance des autorités de surveillance. Toujours est-il, d'une 
part,  que  le  but  initial  n'a  pas  été  formellement changé. D'autre part, même 
s'il  est  possible  de  l'adapter  aux  circonstances  actuelles,  ce  but  ne  pourrait 
en aucun cas sortir du cadre social fixé à l'origine par les fondateurs.  

 
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c)  Dans  de  telles  conditions,  les  orientations  successives  prises  par  le  conseil 
de  fondation  au  cours  du  temps,  et  après  avoir  constaté  que  la  création  de 
l'orphelinat    n'était  pas  réalisable,  ne  sauraient  en  aucun  cas  conférer  un 
caractère  ecclésiastique  à  la  fondation.  Il  en  va  d'ailleurs  de  même  du 
"règlement  d'application"  adopté  par  ce  conseil  le  18  août  1998  -  aux  fins, 
indique-t-il,  de  préciser  la  volonté  des  fondateurs  et  le  but  de  la  fondation 
pour adapter les actions de celle-ci à l'évolution de la société - dès lors que 
l'esprit du but inscrit dans l'acte de fondation doit toujours être respecté dans 
son essence.  

d)  Pour  l'ensemble  des  motifs  qui  précèdent,  force  est  de  constater  que  la 
fondation recourante n'a pas un caractère ecclésiastique. C'est donc à juste 
titre  que  l'autorité  intimée  l'a  assujettie  à  sa  surveillance,  conformément  à 
l'art. 84 CC. Le recours doit dès lors être rejeté.  

5. 

Se fondant sur les principes de la bonne foi et de la confiance, la recourante 
estime que si l'autorité n'a pas décidé de l'assujettir à sa surveillance lors de 
l'inscription de la fondation au RC en 1922, elle ne peut plus le faire près de 
80 ans plus tard. 

a)  Les  principes  que  la  jurisprudence  déduisait  de  l'art.  a4  al.  1  de  la 
Constitution  fédérale  (Cst.;  RS  101),  en  ce  qui  concerne  le  droit  à  la 
protection  de  la  bonne  foi,  valent  également  sous  le  régime  de  l'art.  9  Cst. 
(ATF 126 II 387 consid. 3a). C'est ainsi qu'un renseignement ou une décision 
erronés  peuvent  obliger  l'administration  à  consentir  à  l'administré  un 
avantage  contraire  à  la  loi,  si  certaines  conditions  -  cumulatives  -  sont 
réunies.  Il  faut  que  l'autorité  soit  intervenue  dans  une  situation  concrète  à 
l'égard  d'une  personne  déterminée,  qu'elle  ait  agi  ou  soit  censée  avoir  agi 
dans  les  limites  de  sa  compétence,  que  l'administré  n'ait  pas  pu  se  rendre 
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu et qu'il se 
soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier 
sans  subir  un  préjudice;  il  faut  enfin  que  la  loi  n'ait  pas  changé  depuis  le 
moment  où  le  renseignement  a  été  donné  (ATF  121  V  66  consid.  2a  et  les 
références). 

b)  Au préalable, il sied de rappeler que, hormis dans les cas prévus par l'art. 87 
CC, l'assujettissement à surveillance des fondations est obligatoire en vertu 
de  l'art.  84  CC.  Aucune  dérogation  ne  saurait  dès  lors  être  admise  en 
principe.  

Les  arguments  invoqués  par  la  recourante  dans  le  cas  d'espèce  ne 
conduisent manifestement pas à une autre appréciation.  

 
 
 
 
 
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c)  La  seule  autorité  habilitée  à  prendre  une  décision  d'assujettissement  à 
surveillance,  ou  à  y  renoncer  en  raison  du  caractère  notamment  ecclésias-
tique de la fondation, est en l'occurrence l'autorité intimée, le préposé au RC 
n'ayant  jamais  disposé,  de  1922  à  ce  jour,  d'aucune  compétence  sur  cette 
question  (cf.  art.  103  ORC).  Or,  il  n'est  à  l'évidence  pas  possible  de 
prétendre  que  l'autorité  compétente  a  éventuellement  renoncé  à  exercer  sa 
surveillance sur la fondation de sa création à la date de la décision querellée, 
du moment qu'elle n'a connu l'existence de celle-ci qu'en 1995. Par ailleurs, 
la recourante ne prétend pas qu'elle a cherché à se renseigner durant tout ce 
temps et/ou qu'elle aurait reçu des informations voire des assurances - de la 
part  de  l'autorité  intimée  ou  même  cas  échéant  du  préposé  au  RC  -  sur 
lesquelles  elle  se  serait  fondée  pour  prendre  des  dispositions  qu'elle  ne 
saurait modifier sans subir un préjudice. 

d)  La fondation n'a d'ailleurs pas démontré concrètement, tant s'en faut, qu'elle 

risque de subir un préjudice.  

Il ne peut certes être totalement exclu que, dans le cadre de la surveillance 
exercée conformément à l'art. 84 al. 1 CC, l'autorité considère que les biens 
de  la  fondation  ne  sont  pas  employés  conformément  à  leur  destination  (cf. 
encore WERRO & VEZ, p. 11 n° 389 et la jurisprudence et la doctrine citées). 
Si  tel  devait  être  le  cas  -  risque  qui  n'a  toutefois  pas  été  établi  -  loin  de 
constituer  un  préjudice,  l'intervention  éventuelle  de  l'autorité  permettrait  au 
contraire  d'éviter  que  la  fondation  ne  subisse  un  dommage  du  fait  que  son 
but ne serait pas respecté. Au demeurant, les orientations successives prises 
par la fondation depuis 80 ans démontrent qu'elle ne s'en est pas tenue, une 
fois pour toutes, à un ou plusieurs engagements sur lesquels elle ne pourrait 
plus  revenir.  Une  certaine  limitation  de  l'autonomie  juridique  de  la  fondation 
(WERRO & VEZ, p. 111 n° 391), que prévoit la loi, n'est pas, quoi qu'il en soit, 
de  nature  à  créer  un  préjudice.  De  surcroît,  la  fondation  n'est  pas  placée 
sous  la  tutelle  de  l'autorité  de  surveillance.  Dans  les  questions  de  pure 
appréciation,  cette  dernière  doit  en  effet  faire  preuve  de  la  plus  grande 
retenue et n'intervenir que si les organes ont excédé ou abusé de la liberté 
d'appréciation  qui  leur  est  conférée  (WERRO  &  VEZ,  p.  114  n°  402  et  la 
jurisprudence citée).  

A cela s'ajoute enfin que les destinataires potentiels de la fondation n'ont par 
principe  aucune  créance  contre  celle-ci  (WERRO  &  VEZ,  p.  110  n°  5).  Cela 
étant,  aussi  longtemps  que  la  recourante  respectera  le  but  assigné  à  la 
fondation,  comme  il  se  doit,  elle  pourra  continuer  à  tenir  ses  engagements 
moraux envers ces derniers.  

 
 
 - 9 -

e)  Aussi, compte tenu de ce qui précède, rien ne s'oppose à l'assujettissement 
à  surveillance  de  la  recourante,  telle  que  la  loi  le  prescrit  impérativement. 
Pour ces motifs également, le recours doit être rejeté.  

6. 

La  recourante  conteste,  par  ailleurs,  que  la  décision  d'assujettissement 
prononcée  le  29  novembre  1999  puisse  valoir  avec  effet  rétroactif  au  1er 
janvier 1999.  

a)  La surveillance des fondations n'a pas seulement pour but de faire respecter 
les  intentions  du  fondateur  et  de  veiller  à  une  administration  et  à  une 
utilisation  correctes  du  patrimoine  de  la  fondation;  l'autorité  de  surveillance 
doit également sauvegarder l'intérêt public au sens large du terme. Elle doit 
avant  tout  veiller  à  ce  que  les  organes  de  la  fondation  respectent  le  droit 
objectif  et,  pour  remplir  sa  tâche,  elle  dispose  de  mesures  préventives  et 
répressives (WERRO & VEZ, p. 114 n° 401, p. 115s; RIEMER, ad art. 84 al. 2 
CC, p. 554s). 

b)  Au vu des tâches dévolues à l'autorité de surveillance, il ne fait pas de doute 
que  le  contrôle  exigé  d'elle  ne  peut  s'exercer  effectivement,  de  manière 
complète  et  conforme  à  l'art.  84  al.  2  CC,  que  dès  le  moment  où  celle-ci 
décide d'assujettir une fondation à sa surveillance. En d'autres termes, il est 
exclu  d'étendre  rétroactivement  la  surveillance  sur  les  actes  de  la  fondation 
qui  se  seraient  entièrement  produits  durant  une  période  où  l'autorité  n'était 
pas en mesure d'intervenir si cela s'était avéré nécessaire. Cette constatation 
s'impose  également  au  regard  du  fait  que  l'autorité  peut  engager,  cas 
échéant, la responsabilité de l'Etat (cf. RIEMER, ad art. 84 al. 2 CC, p. 556 n° 
53).  Enfin,  et  par  principe,  les  décisions  administratives  ne  sauraient,  sauf 
exceptions  non  réalisées  en  l'espèce,  être  prononcées  avec  effet  rétroactif 
(B. KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle 1991, n° 1341).  

Dans ces conditions, la décision de l'autorité intimée doit être annulée sur ce 
point.  

c)  Compte  tenu  de  ce  qui  précède  et  de  l'effet  suspensif  dévolu  au  recours 
adressé  à  l'autorité  de  céans  (art.  84  al.  1  CPJA),  il  se  justifie  de  fixer  à  la 
date de l'entrée en force du présent jugement le début de la surveillance que 
devra exercer l'autorité intimée. 

7.  a)  La  recourante  conteste  enfin  l'obligation  qui  lui  est  faite  de  désigner  un 
organe  de  contrôle  indépendant  afin  de  vérifier  ses  comptes.  Elle  fait  valoir 

 
 
 
 
 
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en substance que la décision de l'autorité intimée sur ce point ne repose sur 
aucune base légale. 

b)  La  décision  de  l'autorité  intimée  n'impose  pas  en  soi  à  la  recourante  de 
modifier  son  organisation  (cf.  art.  85  CC),  telle  que  prévue  par  l'acte  de 
fondation.  En  réalité,  il  est  avant  tout  demandé  à  l'intéressée  d'être  en 
mesure  de  présenter  des  comptes  fiables,  afin  de  pouvoir  satisfaire  aux 
obligations  fixées  par  l'art.  9  du  règlement  sur  les  fondations.  L'exigence 
formulée  par  la  Direction,  qui  repose  sur  cette  base  légale,  est  également 
conforme  au  principe  de  la  proportionnalité:  il  est  manifeste  en  effet  que  le 
contrôle  opéré  par  un  organe  indépendant  de  vérification  est  de  nature  à 
garantir la tenue conforme des comptes. 

Au  demeurant,  la  recourante  ne  conteste  pas  réellement  son  devoir  de 
respecter  les  exigences  de  l'art.  9  précité,  ni  non  plus  le  principe  de  la 
vérification des comptes par un organe indépendant dont le libre choix lui est 
d'ailleurs garanti. Il s'avère en effet qu'elle a confirmé à l'autorité intimée, lors 
d'un  entretien  du  21  décembre  1999,  qu'un  tel  organe  a  déjà  été  désigné 
pour vérifier les comptes de la fondation.  

Le recours doit dès lors être rejeté sous cet aspect.  

8.  a)  Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, il y a lieu de confirmer la décision 
de  la  Direction  en  tant  qu'elle  soumet  la  fondation  recourante  à  sa 
surveillance. Le recours de la fondation  n'est dès lors que très partiellement 
admis  en  ce  sens  que  la  surveillance  ordonnée  par  l'autorité  intimée  ne 
sortira ses effets que lorsque le présent jugement sera exécutoire.  

b)  Les frais de procédure sont mis à la charge de la recourante, en application 
des art. 129 et 131 CPJA, et fixés en tenant compte aussi de l'admission très 
partielle du recours. 

c)  Dans  la  même  mesure,  une  indemnité  de  partie  réduite  est  allouée  à  la 
recourante  (art.  137  et  138  al.  2  CPJA;  art.  8  ss.  du  tarif  des  frais  de 
procédure  et  des  indemnités  en  matière  de  juridiction  administrative;  RSF 
150.12). 

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