# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a4fc5065-00cf-53e8-8b52-8f86d23ac91e
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-04-15
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 3. Kammer 15.04.2014 U 2013 73
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_003_U-2013-73_2014-04-15.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN

U 13 73

3. Kammer 

bestehend aus

Verwaltungsrichter Stecher als Vorsitzender, 

Verwaltungsrichterin Moser und Verwaltungsrichter Audétat, 

Aktuar Simmen

URTEIL
vom 15. April 2014

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Andrea Cantieni, 

Beschwerdeführerin

gegen 

Stadt X._____, 

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Josef Brunner, 

Beschwerdegegnerin

betreffend Sozialhilfe

- 2 -

1. A._____ zog am 11. April 2011 von der Gemeinde Y._____ nach X._____ 

in die begleitete Wohngemeinschaft N._____. Am 18. April 2011 meldete 

sie sich beim Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) X._____ zum 

Bezug von Arbeitslosengeldern an. Im Juni 2012 war der Anspruch von 

A._____ auf Arbeitslosengelder erschöpft. 

2. Im Jahr 2012 meldete sich A._____ beim Regionalen Sozialdienst für den 

Bezug von Unterstützungsgeldern an. Dieser verwies sie an die 

Gemeinde Y._____, wo sie vor dem Eintritt in die N._____ Wohnsitz 

hatte. Die Gemeinde Y._____ und das Sozialamt des Kantons V._____ 

traten gemäss Ausführungen von A._____ auf ihr Gesuch nicht ein und 

verwiesen sie wiederum an den Kanton Graubünden. Zwischen den 

Sozialämtern der Kantone Graubünden und V._____ kam es in der Folge 

zu Auseinandersetzungen, die mit einem negativen Kompetenzkonflikt 

endeten, ohne dass es zur Auszahlung von Sozialhilfe kam. 

3. Am 26. August 2013 stellte der Regionale Sozialdienst bei der Stadt 

X._____ ein Gesuch um öffentliche Unterstützung von monatlich 

Fr. 1‘359.20 ab 1. August 2013 bis 31. Januar 2014. Mit Verfügung vom 

3. September 2013 wies die Stadt X._____ das Gesuch mangels 

Zuständigkeit ab. Begründend führte sie aus, bei der N._____ handle es 

sich um ein Heim im Sinne von Art. 5 und 9 ZUG. Solange sich A._____ 

dort aufhalte, sei die Begründung eines Unterstützungswohnsitzes 

ausgeschlossen. Folglich sei die Stadt X._____ nicht für die Gewährung 

der öffentlichen Unterstützung zuständig. 

4. Dagegen erhob A._____ (nachfolgend Beschwerdeführerin) am 

26. September 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden mit den Anträgen auf Aufhebung der angefochtenen 

Verfügung vom 3. September 2013 und Verpflichtung der Stadt X._____, 

- 3 -

der Beschwerdeführerin ab dem 1. August 2013 Sozialhilfe zu gewähren. 

Die Gemeinde Y._____ sei beizuladen. Ferner sei der 

Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtspflege und 

Rechtsverbeiständung zu gewähren. Begründend machte die 

Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, bei der begleiteten 

Wohngemeinschaft N._____ handle es sich rechtsprechungsgemäss 

nicht um ein Heim im Sinne von Art. 5 ZUG bzw. Art. 6 UG. Folglich habe 

die Beschwerdeführerin mit Wohnsitznahme per Ende März 2013 (recte: 

Ende März 2011) einen neuen Unterstützungswohnsitz in X._____ 

begründet, weshalb die Stadt X._____ für die Gewährung von Sozialhilfe 

zuständig sei. Selbst wenn aber davon ausgegangen würde, der Eintritt in 

die N._____ begründe gemäss Art. 5 ZUG keinen 

Unterstützungswohnsitz in X._____, sei die Stadt als Aufenthaltsort der 

Beschwerdeführerin verpflichtet, vorläufig und ohne Anerkennung einer 

Rechtspflicht Sozialhilfe zu leisten und ihre Auslagen gemäss Art. 30 ff. 

ZUG beim Kanton V._____ geltend zu machen. Art. 13 ZUG sehe nämlich 

vor, dass der Aufenthaltsort bzw. die gemäss Art. 5 UG zuständige 

Aufenthaltsgemeinde sofortige Hilfe gewähren müsse. 

5. Die Stadt X._____ (nachfolgend Beschwerdegegnerin) beantragte in ihrer 

Vernehmlassung vom 18. November 2013 die Abweisung der 

Beschwerde sowie die Beiladung des Kantonalen Sozialamtes 

Graubünden. Die Beschwerdeführerin sei im Jahr 2011 aus 

therapeutischen Gründen in die N._____ eingetreten. Dort habe sie zuerst 

an einem mehrwöchigen Kursprogramm teilgenommen und sich 

anschliessend als Bewohnerin abwechslungsweise in verschiedenen 

Wohngemeinschaften aufgehalten, wo sie in das Betreuungsprogramm 

der N._____ eingebunden gewesen sei und dies auch heute noch sei. 

Nach den Feststellungen des Kantonalen Sozialamtes Graubünden 

handle es sich bei der N._____ um ein Heim gemäss Art. 5 ZUG. Die 

- 4 -

Einrichtung verfüge denn auch über eine kantonale Bewilligung zum 

Betrieb einer solchen Therapiestation. Aus der zwischen der N._____ und 

der Beschwerdeführerin abgeschlossenen „Vereinbarung 

Wohngemeinschaft Lebensschule“ sowie dem Angebot der N._____ gehe 

klar hervor, dass der rechtsprechungsgemäss weite Begriff des Heims 

vorliegend erfüllt sei. Folglich habe die Beschwerdeführerin mit ihrem 

Umzug nach X._____ keinen Unterstützungswohnsitz begründet. Der 

beschwerdeführerische Standpunkt, wonach die Gemeinde X._____ der 

Beschwerdeführerin als Aufenthaltsort ohne Anerkennung einer 

Rechtspflicht bis zur definitiven Klärung der Zuständigkeitsfrage 

Sozialhilfe hätte leisten müssen, widerspreche der Rechtsauffassung des 

Kantonalen Sozialamtes Graubünden. 

6. Mit Schreiben des Verwaltungsgerichtes vom 28. November 2013 wurde 

den Sozialämtern der Kantone Graubünden und V._____ Gelegenheit zur 

Stellungnahme gegeben. Daraufhin reichten sowohl das Kantonale 

Sozialamt Graubünden als auch dasjenige des Kantons V._____ dem 

Gericht am 13. Dezember 2013 eine Stellungnahme ein. 

Die Gemeinde Y._____, welcher sämtliche Rechtsschriften der Parteien 

ebenfalls zugestellt wurden, beteiligte sich am vorliegenden 

Beschwerdeverfahren nicht. 

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften 

sowie auf die angefochtene Verfügung wird, soweit erforderlich, in den 

nachstehenden Erwägungen eingegangen. 

- 5 -

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. a) Gemäss Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) beurteilt das 

Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Entscheide von Gemeinden, 

soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können 

oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind. Die 

angefochtene kommunale Verfügung vom 3. September 2013, mit 

welcher die Beschwerdegegnerin das beschwerdeführerische Gesuch um 

öffentliche Unterstützung mangels Zuständigkeit abgewiesen hat, ist 

weder endgültig noch kann sie bei einer anderen Instanz angefochten 

werden. Folglich stellt die Verfügung vom 3. September 2013 ein 

taugliches Anfechtungsobjekt für ein Verfahren vor dem 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden dar. Als Adressatin der 

angefochtenen Verfügung ist die Beschwerdeführerin berührt und weist 

ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung auf (Art. 50 VRG). Auf 

die zudem frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit 

einzutreten. 

b) Unbestritten ist vorliegend, dass die Beschwerdeführerin ihren letzten 

feststehenden Unterstützungwohnsitz in der Gemeinde Y._____ hatte. 

Uneinig sind sich die Parteien indes über die Qualifikation der nach dem 

im Jahr 2011 erfolgten Umzug nach X._____ gewählten Wohnform der 

Beschwerdeführerin in der begleiteten Wohngemeinschaft N._____. 

Während sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt stellt, sie habe 

mit dem Eintritt in die N._____ einen neuen Unterstützungswohnsitz in 

X._____ begründet, erachtet die Beschwerdegegnerin die 

Unterstützungszuständigkeit der Gemeinde Y._____ nach wie vor als 

gegeben, da die in Frage stehende Form des begleiteten Wohnens in der 

N._____ unter den Begriff des Heims im Sinne von Art. 5 i.V.m. Art. 9 

- 6 -

Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung 

Bedürftiger (ZUG; SR 851.1) bzw. Art. 6 Abs. 3 des Gesetzes über die 

Unterstützung Bedürftiger (UG; BR 546.250) zu subsumieren sei. Folglich 

gilt es vorliegend zu entscheiden, ob die Wohngemeinschaft bzw. das 

begleitete Wohnen der N._____ unter den Begriff des „Heims“ im Sinne 

des ZUG bzw. des UG fällt und ob die Beschwerdeführerin durch den im 

Jahr 2011 erfolgten Umzug einen Unterstützungswohnsitz in X._____ 

begründet hat. 

2. a) Die Unterstützungspflicht obliegt gemäss Art. 5 Abs. 1 UG grundsätzlich 

der politischen Gemeinde, in welcher die bedürftige Person ihren 

Wohnsitz hat. Die Bedürftige hat ihren Wohnsitz in der Gemeinde, in 

welcher sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (Art. 5 

Abs. 2 UG). Begründung und Aufhebung des Wohnsitzes richten sich 

nach den Grundsätzen, die gemäss Zuständigkeitsgesetz im 

interkantonalen Verhältnis gelten (Art. 6 Abs. 1 UG). Gemäss Art. 9 

Abs. 1 ZUG verliert grundsätzlich diejenige, welche aus dem Wohnkanton 

wegzieht, ihren bisherigen Unterstützungswohnsitz. Der Eintritt in ein 

Heim, ein Spital 

oder in eine andere Einrichtung sowie die behördliche Unterbringung 

einer volljährigen Person in Familienpflege vermögen einen bestehenden 

Unterstützungswohnsitz indes nicht zu beenden (Art. 5 i.V.m. Art. 9 Abs. 3 

ZUG; vgl. auch Art. 6 Abs. 3 UG). 

b) Der Begriff des Heims ist gemäss Rechtsprechung weit auszulegen (vgl. 

Urteil des Bundesgerichtes 2A.300/1999 vom 17. Januar 2000 E.3b). Ein 

Heim liegt in der Regel vor bei einem organisierten, von Angestellten 

besorgten kollektiven Haushalt, der bezweckt, fremden Personen gegen 

Entgelt oder ausnahmsweise unentgeltlich Unterkunft, Verpflegung und 

gewisse Dienstleistungen (Zimmer- und Wäschebesorgung, Betreuung, 

- 7 -

Pflege) zu gewähren (THOMET, Kommentar zum Bundesgesetz über die 

Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, [ZUG], 2. Aufl., Zürich 

1994, Rz. 111). Dies kann auch therapeutische Wohngemeinschaften und 

andere vergleichbare Wohnformen umfassen (vgl. BBI 1990 I 59). Im 

Zuständigkeitsgesetz selbst wird der Heimbegriff bewusst nicht definiert. 

Daraus ergibt sich, dass die Anwendung von Art. 5 ZUG immer mit Bezug 

auf den zur Diskussion stehenden Sachverhalt zu prüfen ist, um einer 

zeitgemässen Interpretation des Heimbegriffs gerecht zu werden. Als 

Beurteilungskriterium kommen etwa die Art und das Mass der 

angebotenen Dienstleistungen, der Grad der feststellbaren 

Fremdbestimmung sowie der Abhängigkeitsgrad der betroffenen Person 

in Frage (THOMET, a.a.O., Rz. 111; Urteile des Bundesgerichtes 

2A.603/1999 vom 7. Juni 2000 E.3a, 2A.300/1999 vom 17. Januar 2000 

E.3b; BBl 1990 I 59). Damit ein Heim, ein Spital oder eine Anstalt im 

Sinne des Gesetzes vorliegt, muss also zumindest ein über das reine 

Wohnen hinausgehender Zweck dieser Institution und seiner 

Dienstleistungen vorliegen und der Aufenthalt muss grundsätzlich 

befristet, d.h. vorübergehend, sein. Schliesslich ist auch noch zu 

beachten, dass Art. 5 ZUG auch den finanziellen Schutz für 

Standortkantone und -gemeinden von Heimen, Anstalten und Spitälern 

bezweckt (THOMET, a.a.O., Rz. 109). Eine Wohnsitzbegründung ist daher 

beim Eintritt in eine solche Institution mit grosser Zurückhaltung 

anzunehmen, bestünde ansonsten doch die Gefahr, dass sich neue 

Standorte für solche Institutionen kaum mehr finden liessen (vgl. zum 

Ganzen Urteile des Verwaltungsgerichtes des Kantons Graubünden 

U 09 23 vom 17. November 2009 E.4 [bestätigt durch Urteil des 

Bundesgerichtes 8C_79/2010 vom 24. September 2010], U 08 98 vom 

3. April 2009 E.2).

- 8 -

3. a) Vorliegend lässt sich im Sinne einer Vorbemerkung festhalten, dass die 

begleitete Wohngemeinschaft N._____ nicht mit einer gewöhnlichen 

Wohngemeinschaft (von Jungen, Senioren, etc.) und deren 

Selbständigkeits- und Eigenbestimmungsgrad verglichen werden kann, 

wo der überwiegende Zweck im reinen Wohnen in der Gemeinschaft aus 

finanziellen oder anderen Gründen liegt. Vielmehr bezweckt die 

Wohngemeinschaft der N._____ die Betreuung und Begleitung von 

Menschen in der Aufarbeitung ihrer persönlichen Situation sowie die 

Förderung und Unterstützung der Fähigkeit, sich zu entfalten und den 

Platz und die Verantwortung im gesellschaftlichen Alltag wieder oder noch 

klarer zu finden. Dabei soll während einigen Jahren an der Beziehungs- 

und Konfliktfähigkeit sowie an der Stressbewältigung der Bewohner 

gearbeitet werden, um deren Persönlichkeit und Lebensperspektive zu 

entwickeln (vgl. Angaben der N._____ auf deren Homepage, (besucht am 

14. April 2014]). Wie der „Vereinbarung Wohngemeinschaft 

Lebensschule“ zwischen der N._____ und der Beschwerdeführerin 

sodann zu entnehmen ist, gehört neben der zur Verfügungstellung des 

Wohnraums auch ein obligatorischer (vgl. beschwerdeführerische Beilage 

[Bf-act.] 10) wöchentlicher WG-Abend mit einem Nachtessen und 

Gesprächen rund um Beziehungen und Konfliktlösungen bzw. ein jede 

zweite Woche stattfindender Themenabend zu Grundlagenthemen der 

N._____ oder zu biblischen Themen zum Angebot der N._____. Zudem 

wird jedem WG-Teilnehmer von der N._____ ein Lebensberater zugeteilt, 

welcher die WG-Teilnehmer in persönlichen und seelsorgerlichen Fragen 

begleitet. Darüber hinaus bietet die N._____ ihren Bewohnern auch eine 

24-h-Notfallnummer an (Ziff. 2.1 der Vereinbarung). Überdies hat jeder 

WG-Teilnehmer Anspruch auf zwei persönliche 

Lebensberatungsgespräche und zwei Standortbestimmungen pro 

Kalendermonat (Ziff. 2.2 der Vereinbarung). Die Bewohner der begleiteten 

Wohngemeinschaft der N._____ haben monatlich mindestens sechs 

- 9 -

Stunden praktische Arbeit zugunsten der Institution zu leisten, müssen 

sich aktiv in die Gemeinschaft einbringen sowie am Gemeinschaftsleben 

teilnehmen (Ziff. 1 und 3.2 der Vereinbarung). Sodann gibt es feste 

Regeln zur Organisation innerhalb der Wohngemeinschaft. So haben die 

Bewohner der Wohngemeinschaft N._____ einen Plan zur 

Haushaltsführung und zum Budget zu erstellen, Stromrechnungen und 

Abfuhrgebühren gemeinsam zu bezahlen und regelmässig gemeinsame 

Aktivitäten durchzuführen (Ziff. 3.3 der Vereinbarung). Weiter haben 

jeweils zwei Teilnehmer einer Wohngemeinschaft ein Doppelzimmer zu 

teilen, was zur Förderung der persönlichen Auseinandersetzung beitragen 

soll (Ziff. 4 der Vereinbarung). Der monatlich zu bezahlende Preis für die 

begleitete Wohngemeinschaft N._____ von gesamthaft Fr. 1‘450.-- setzt 

sich zusammen aus Fr. 600.-- für das eigentliche Wohnen und Fr. 850.-- 

für den Betreuungsaufwand (Begleitung und Administration). 

b) Auch wenn das Dienstleistungsangebot der begleiteten 

Wohngemeinschaft N._____ kein allzu umfangreiches Ausmass erreicht, 

mithin keine eigentliche „Therapie“ stattfindet, ist der Grad der 

Fremdbestimmung für die Bewohner der begleiteten Wohngemeinschaft 

doch als nicht unerheblich einzustufen. Schon die obligatorischen 

wöchentlichen WG- und Themenabende, die persönlichen 

Lebensberatungsgespräche und Standortsitzungen, die monatlich zu 

leistenden sechs Stunden praktische Arbeit sowie die vorgenommene 

Zuteilung der Bewohner in Doppelzimmer (zur Förderung der 

persönlichen Auseinandersetzung) stellen einen Eingriff in die freie 

Gestaltung des Wohnens dar. Wesentlich ist auch, dass die Bewohner 

verpflichtet sind, sich aktiv in die Gemeinschaft einzubringen und 

regelmässig gemeinsame Aktivitäten durchzuführen, um die Beziehungen 

und das Zusammenleben zu fördern. Vor diesem Hintergrund bzw. 

angesichts der vorstehend erwähnten − teilweise gar obligatorisch zu 

- 10 -

beanspruchenden − Dienstleistungen der begleiteten Wohngemeinschaft 

N._____ (wöchentlicher obligatorischer WG- und Themenabend, 

Begleitung durch einen Lebensberater, 24-h-Notfallnummer, persönliche 

Lebensberatungsgespräche und Standortbestimmungen) sowie den 

Verpflichtungen der WG-Bewohner (monatlich sechs Stunden praktische 

Arbeit, aktive Einbringung in die Gemeinschaft, Teilnahme am 

Gesellschaftsleben, Erstellung eines Haushaltsführungs- und 

Budgetplans, regelmässige Durchführung gemeinsamer Aktivitäten) kann 

der Beschwerdeführerin nicht zugestimmt werden, wenn sie geltend 

macht, dass es sich bei der Wohngemeinschaft N._____ nicht um ein 

Heim im Sinne von Art. 5 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG handelt. Vielmehr 

entsprechen Art und Ausmass des Dienstleistungsangebotes der 

begleiteten Wohngemeinschaft N._____ in etwa den Modalitäten des von 

der Stadt V._____ angebotenen „begleiteten Wohnens“, welchem das 

Bundesgericht Heimcharakter zugesprochen hat (vgl. Urteil des 

Bundesgerichtes 2A.603/1999 vom 7. Juni 2000), während der 

Fremdbestimmungsgrad der begleiteten Wohngemeinschaft N._____ 

verglichen mit dem von der Stadt V._____ angebotenen „begleiteten 

Wohnen“ gar noch höher einzustufen sein dürfte. Entsprechend ist aber 

auch die begleitete Wohngemeinschaft N._____ unter den in Frage 

stehenden Heimbegriff zu subsumieren, liegt doch vorliegend offenkundig 

ein über das reine Wohnen hinausgehender Zweck dieser Institution und 

seiner Dienstleistungen vor (Betreuung und Begleitung von Menschen in 

der Aufarbeitung ihrer persönlichen Situation sowie die Förderung und 

Unterstützung der Fähigkeit, sich zu entfalten und den Platz und die 

Verantwortung im gesellschaftlichen Alltag wieder oder noch klarer zu 

finden). Überdies ist der Aufenthalt in der begleiteten Wohngemeinschaft 

N._____ jeweils auch auf ein Jahr befristet, wobei die Vertragsdauer im 

gegenseitigen Einverständnis jeweils um ein weiteres Jahr verlängert 

werden kann. 

- 11 -

c) Dass sich die Beschwerdeführerin nach ihrem Umzug in die Stadt 

X._____ dort auch polizeilich angemeldet hat, steht dieser Qualifikation 

nicht entgegen. Denn das Gesetz nimmt es bewusst in Kauf, dass eine 

Person freiwillig in ein Heim eintritt, am Ort des Heimes zivilrechtlichen 

Wohnsitz oder allenfalls weitere Wohnsitze begründet, sie jedoch ihren 

Unterstützungswohnsitz nach wie vor dort hat, wo sie vor dem Heimeintritt 

ihren Lebensmittelpunkt hatte (THOMET, a.a.O., Rz. 109). Begründet 

demnach eine Person am Ort des Heimes ihren zivilrechtlichen Wohnsitz, 

steht ihrer polizeilichen Anmeldung in der betreffenden Gemeinde nichts 

im Weg. Dies führt jedoch − wie gesehen − nicht zwangsläufig dazu, dass 

sich auch der Unterstützungswohnsitz automatisch in die betreffende 

Gemeinde verlegt (vgl. Art. 5 ZUG). Sodann lässt sich auch aus der 

Tatsache, dass die Beschwerdeführerin ihre Arbeitsstelle im Kanton 

V._____ im Jahr 2011 aufgegeben hat und nach X._____ gezogen ist, um 

sich dort sogleich beim RAV X._____ zum Bezug von Arbeitslosengeldern 

anzumelden, nichts zu Gunsten der Beschwerdeführerin ableiten. Denn 

die offensichtlich zum Zeitpunkt der Anmeldung beim RAV X._____ 

gegebene Vermittlungsfähigkeit sowie die Absicht der 

Beschwerdeführerin, ihren Lebensmittelpunkt nach X._____ zu verlegen, 

vermögen an der Tatsache, dass sie nach ihrem Umzug direkt der 

begleiteten Wohngemeinschaft N._____ beigetreten ist, welche − wie 

gesehen − als Heim im Sinne von Art. 5 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG zu 

qualifizieren ist, nichts zu ändern. Im Übrigen wird mit diesem Ergebnis 

auch vermieden, jene Gemeinden, welche sinnvolle niederschwellige 

Betreuungs- und Therapieformen entwickeln und anbieten, durch eine 

restriktive Auslegung des Heimbegriffs und der damit verbundenen 

Kostenfolge zu demotivieren (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichtes des 

Kantons Graubünden U 08 98 vom 3. April 2009 E.2).

- 12 -

d) Zusammenfassend ist das Wohnen in der begleiteten Wohngemeinschaft 

N._____ in Würdigung der gesamten Umstände und unter 

Berücksichtigung der bundes- und verwaltungsgerichtlichen 

Rechtsprechung zum Heimbegriff als Heim im Sinne von Art. 5 i.V.m. 

Art. 9 Abs. 3 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG zu qualifizieren. Dies hat 

einerseits zur Folge, dass die Beschwerdeführerin in der Stadt X._____ 

keinen Unterstützungswohnsitz begründen konnte, auch wenn sich ihr 

Lebensmittelpunkt mittlerweile dort befindet. Anderseits steht damit in 

Anwendung von Art. 9 Abs. 3 ZUG fest, dass ihr Unterstützungswohnsitz 

in der Gemeinde Y._____ nicht beendet wurde. Folglich befindet sich der 

Unterstützungswohnsitz der Beschwerdeführerin nach wie vor in der 

Gemeinde Y._____. 

4. a) Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die 

Beschwerdegegnerin als Aufenthaltsort der Beschwerdeführerin selbst 

dann verpflichtet sei, vorläufig und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht 

Sozialhilfe zu leisten und ihre Auslagen gemäss Art. 30 ff. ZUG beim 

Kanton V._____ geltend zu machen, wenn die Beschwerdeführerin durch 

ihren Eintritt in die begleitete Wohngemeinschaft N._____ keinen 

Unterstützungswohnsitz in X._____ begründet habe. Art. 13 ZUG sehe 

nämlich vor, dass der Aufenthaltskanton bzw. die gemäss Art. 5 UG 

zuständige Aufenthaltsgemeinde sofortige Hilfe gewähren müsse. Obwohl 

sich Art. 13 ZUG gemäss Marginalie bloss auf die eigentliche Nothilfe 

beziehe, habe der Kanton, in welchem sich die auf Hilfe angewiesene 

Person aufhalte, einstweilen und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht 

die wirtschaftliche Hilfe auszurichten, wenn es zwischen Kantonen zu 

Streitigkeiten über die Zuständigkeit komme. Dafür sei vorliegend gemäss 

Art. 5 UG die Beschwerdegegnerin zuständig. Im Unterschied zur 

eigentlichen Notfallunterstützung gehe es in solchen Fällen nicht um eine 

- 13 -

sachlich und zeitlich dringende Hilfe in einer Notlage, sondern um die 

Ausrichtung von ordentlicher Sozialhilfe. 

b) Bezüglich der Frage, ob die Beschwerdegegnerin als Aufenthaltsort der 

Beschwerdeführerin vorläufig und unpräjudizierlich Unterstützung hätte 

leisten müssen, ist im Sinne einer Vorbemerkung festzuhalten, dass die 

Beschwerdeführerin keinen entsprechenden Antrag um vorsorgliche 

Massnahmen an das Verwaltungsgericht gestellt hat. Die 

Beschwerdeführerin hat diese Frage − welche im Übrigen, wie 

nachfolgend dargestellt, auch von den Sozialämtern der Kantone V._____ 

und Graubünden eingehend diskutiert wurde − einzig in ihrer Begründung 

aufgeworfen. Trotzdem ist an dieser Stelle darauf einzugehen. 

c) Das Kantonale Sozialamt V._____ führte in seiner Stellungnahme vom 

13. Dezember 2013 in Bezug auf negative Kompetenzkonflikte im 

interkantonalen Bereich was folgt aus:

„Interkantonale Konflikte betreffend die Zuständigkeit für die Unterstützung 
Bedürftiger können nicht dadurch gelöst werden, dass jede der im Streit 
liegenden Kommunalbehörden einen Nichteintretensentscheid zufolge 
fehlender Zuständigkeit erlässt. Werden beide Entscheide von den jeweils 
zuständigen kantonalen Gerichten für rechtmässig befunden, kommt die 
bedürftige Person nie zu einer Unterstützung. Es bedarf in solchen Fällen 
vielmehr einer förmlichen Klärung der interkantonalen Zuständigkeit, d.h. 
einer Entscheidung, die gegenüber allen Beteiligten Rechtswirkungen 
entfaltet und das unterliegende Gemeinwesen rechtskräftig zur 
Unterstützung der betreffenden Person verpflichtet. Da das ZUG kein 
spezielles Verfahren für die Klärung von negativen Kompetenzkonflikten 
kennt, hat gemäss der Empfehlung der Kommission Rechtsfragen der 
SKOS vom Januar 2012 zu negativen Kompetenzkonflikten […] der 
aktuelle Aufenthaltskanton bzw. die aktuelle Aufenthaltsgemeinde die auf 
Hilfe angewiesene Person einstweilen, d.h. unpräjudizierlich und ohne 
Anerkennung einer Rechtspflicht, zu unterstützen. Gleichzeitig ist 
zuhanden des mutmasslichen Wohnkantons bzw. des mutmasslich 
zuständigen Aufenthaltskantons eine Notfallunterstützungsanzeige im 
Sinne von Art. 30 ZUG einzureichen. Anschliessend kann ein Verfahren 
nach Art. 33 f. ZUG durchgeführt werden, an dessen Ende die 
Zuständigkeit gerichtlich und für alle beteiligten Gemeinwesen verbindlich 
geklärt ist. Auf diesem Weg wirken sich negative Kompetenzkonflikte nicht 

- 14 -

zulasten der bedürftigen Person aus, wird diese doch von Beginn weg von 
der aktuellen Aufenthaltsgemeinde unterstützt.“

Das Sozialamt des Kantons Graubünden führte in seiner Stellungnahme 

ebenfalls vom 13. Dezember 2013 diesbezüglich Folgendes aus:

- 15 -

„Das ZUG sieht […] kein spezielles Verfahren für die Klärung von negativen 
Kompetenzkonflikten vor. Diese Lücke ist gemäss der Kommission 
Rechtsfragen der SKOS durch analoge Anwendung von Instrumenten, 
welche das ZUG zur Verfügung stellt, zu füllen. In vorliegendem Fall 
müsste dies auf dem Weg der Einreichung einer Unterstützungsanzeige 
geschehen. Da mittels Einigungsverfahren […] zwischen dem Kanton 
V._____ und dem Kanton Graubünden keine Einigung erreicht werden 
konnte, wäre nun das Streitverfahren […] einzuleiten. Der Kanton 
Graubünden müsste zuhanden des Kantons V._____ eine 
Notfallunterstützungsanzeige im Sinne von Art. 30 ZUG einreichen […]. 
Damit das Kantonale Sozialamt Graubünden diesen Weg beschreiten 
kann, ist das Einverständnis der Stadt X._____ erforderlich, die 
Unterstützung als Aufenthaltsort einstweilen zu übernehmen und mit 
Hilfestellung des Kantonalen Sozialhilfeamtes eine entsprechende 
Unterstützungsanzeige einzureichen […]. Im Bewusstsein, dass 
interkantonale negative Kompetenzkonflikte nicht gelöst werden können, 
indem jede der im Streit liegenden Kommunalbehörden einen 
Nichteintretensentscheid infolge fehlender Zuständigkeit erlässt und dieser 
jeweils von den kantonal zuständigen Stellen überprüft wird, hat sich die 
Stadt X._____ im vorliegenden Fall gegen das interkantonale Verfahren 
und somit gegen die Empfehlung der Kommission Rechtsfragen der SKOS 
entschieden. Zu betonen ist an dieser Stelle jedoch nochmals, dass das 
ZUG als national verbindliches Zuständigkeitsgesetz kein Verfahren für die 
Klärung von negativen Kompetenzkonflikten kennt und vorsieht. Diese 
Lücke soll gemäss der Empfehlung der Kommission Rechtsfragen der 
SKOS durch analoge Anwendung von Instrumenten des ZUG geschlossen 
werden. Im Dokument „Negative Kompetenzkonflikte im interkantonalen 
Bereich“ selber wird sodann mehrmals auf den Empfehlungscharakter des 
Dokuments verwiesen. Damit wird klar, dass die Empfehlungen der 
Kommission Rechtsfragen der SKOS für die Stadt X._____ nicht 
verbindlich sind und letztlich der Stadt X._____ überlassen bleibt, ob sie 
den Empfehlungen folge leisten will. Es liegt deshalb im Ermessen der 
Stadt X._____, wie sie das Gesuch der Beschwerdeführerin behandelt. Die 
Stadt X._____ hat nun […] angenommen, der Unterstützungswohnsitz der 
Beschwerdeführerin befinde sich nach wie vor im Kanton V._____. Deshalb 
hat sie das Gesuch abgelehnt bzw. ist nicht darauf eingetreten, 
korrekterweise, ohne als Aufenthaltsort Unterstützung leisten zu müssen. 
Entgegen dem Schreiben des Kantonalen Sozialamts V._____ vom 
30. September 2013 an den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin ergibt 
sich die Unterstützungszuständigkeit als Aufenthaltsgemeinde nicht aus 
Art. 5 Abs. 3 UG in Verbindung mit Art. 12 und 13 ZUG. Gemäss Art. 12 
Abs. 1 ZUG unterliegt die Unterstützung dem Wohnkanton. Die 
Unterstützungspflicht liegt regelmässig dann beim Aufenthaltskanton, wenn 
der Bedürftige keinen Unterstützungswohnsitz hat (Art. 12 Abs. 2 ZUG). 
Ausnahmsweise, nämlich in Notfällen, leistet der Aufenthaltskanton auch 
Schweizer Bürgern mit Unterstützungswohnsitz in anderen Kantonen 
sofortige Hilfe. Ein Notfall gemäss Art. 13 ZUG liegt in vorliegendem Fall 
klar nicht vor, denn dieser würde sachlich und zeitlich dringliche 
Hilfsbedürftigkeit voraussetzen. Das spezielle Verfahren über die 

- 16 -

Notfallunterstützungsanzeige gemäss Art. 30 ZUG, auch wenn es sich 
theoretisch nicht um einen Notfall handelt, wurde von der Kommission 
Rechtsfragen der SKOS analog den Instrumenten des ZUG konstruiert, um 
im interkantonalen Verfahren dem Fremdkanton die Unterstützung in der 
vorgeschriebenen Form einer Unterstützungsanzeige melden zu können. 
Der Aufenthaltskanton hingegen wird, wenn das interkantonale Verfahren 
zur Klärung der Zuständigkeit nicht eingegangen wird und es sich nicht um 
einen Notfall handelt, gemäss ZUG nur dann unterstützungspflichtig, wenn 
der Bedürftige über keinen Unterstützungswohnsitz verfügt. Im 
vorliegenden Fall verfügt die Beschwerdeführerin nach Ansicht der Stadt 
X._____ sowie des Kantonalen Sozialamtes Graubünden nach wie vor 
über einen unterstützungsrechtlichen Wohnsitz in Y._____ ZH, weshalb 
keine Unterstützung als Aufenthaltskanton geleistet werden muss.“

d) Das Verwaltungsgericht vermag sich der Haltung der Beschwerdeführerin 

sowie des Kantonalen Sozialamtes V._____, wonach die 

Beschwerdegegnerin aufgrund der Empfehlungen der Kommission 

Rechtsfragen der SKOS vom Januar 2012 zu negativen 

Kompetenzkonflikten im interkantonalen Bereich als Aufenthaltsort 

vorläufig Unterstützung zu leisten habe, nicht anzuschliessen. Denn eine 

Ausdehnung von Art. 13 ZUG auch auf ausserhalb der eigentlichen 

Nothilfe liegende Bereiche, insbesondere auf die öffentliche 

Unterstützung, ist gesetzlich nicht geregelt. Deshalb wurden denn auch 

die erwähnten Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der SKOS 

geschaffen, welche aber − wie es der Name schon sagt − nur 

Empfehlungen für ein möglichst einfaches Verfahren darstellen und 

zudem davon ausgehen, dass sich die strittigen Parteien im 

Einigungsverfahren zwar nicht einig werden über die Zuständigkeit, aber 

doch über das Vorgehen nach diesen Empfehlungen, nämlich dass der 

Aufenthaltskanton bzw. in Graubünden gemäss Art. 5 Abs. 1 UG die 

Aufenthaltsgemeinde einverstanden sein muss, vorläufig und 

unpräjudizierlich Unterstützung zu leisten. Die Einleitung des 

Streitverfahrens − nachdem das Einigungsverfahren erfolglos geblieben 

ist − bedingt folglich das Einverständnis des Aufenthaltskantons bzw. im 

Kanton Graubünden der Aufenthaltsgemeinde, die Unterstützung als 

- 17 -

Aufenthaltsort einstweilen und unpräjudizierlich zu übernehmen und mit 

Hilfestellung des Kantonalen Sozialamtes eine entsprechende 

Unterstützungsanzeige einzureichen. Denn das Kantonale Sozialamt 

Graubünden steht den Gemeindebehörden gemäss Art. 19 UG lediglich 

beratend zur Verfügung, besitzt jedoch gegenüber den Trägern der 

materiellen Unterstützung, mithin den politischen Gemeinden (vgl. Art. 5 

Abs. 1 UG), keinerlei Weisungsgewalt. Folglich hätte sich die 

Beschwerdegegnerin aber einverstanden erklären müssen, das 

Streitverfahren entsprechend den Empfehlungen der Kommission 

Rechtsfragen der SKOS vom Januar 2012 einzuleiten und einstweilen 

und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht Unterstützung zu leisten sowie 

eine Notfallunterstützungsanzeige einzureichen. Vorliegend sind sich die 

Parteien aber über das Vorgehen nach den Empfehlungen der 

Kommission Rechtsfragen der SKOS gerade nicht einig, weigert sich die 

Beschwerdegegnerin doch wie gesehen, die Unterstützung als 

Aufenthaltsort einstweilen und unpräjudizierlich zu übernehmen und eine 

entsprechende Unterstützungsanzeige einzureichen. Vor diesem 

Hintergrund besteht aber keine Handhabe, von Seiten des 

Verwaltungsgerichtes festzulegen, dass die Beschwerdegegnerin als 

Aufenthaltsgemeinde einstweilen und unpräjudizierlich öffentliche 

Unterstützung zu leisten hätte. Im Übrigen wird diese Frage mit dem 

Entscheid in der Sache, wonach die begleitete Wohngemeinschaft 

N._____ als Heim im Sinne von Art. 5 i.V.m. Art. 9 Abs. 3 ZUG bzw. Art. 6 

Abs. 3 UG zu qualifizieren ist und die Beschwerdeführerin demnach mit 

dem Eintritt in die N._____ keinen Unterstützungswohnsitz in der Stadt 

X._____ begründet hat und sich der Unterstützungswohnsitz folglich nach 

wie vor in der Gemeinde Y._____ befindet (vgl. vorstehend E.3), ohnehin 

obsolet. 

- 18 -

5. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass es sich bei der begleiteten 

Wohngemeinschaft N._____ um eine unter den Heimbegriff von Art. 5 

i.V.m. Art. 9 Abs. 3 ZUG bzw. Art. 6 Abs. 3 UG fallende Einrichtung 

handelt, weshalb die Beschwerdeführerin mit ihrem Umzug von Y._____ 

nach X._____ keinen Unterstützungswohnsitz in X._____ begründet hat. 

Sodann ist die Stadt X._____ als Aufenthaltsort der Beschwerdeführerin 

auch nicht verpflichtet, vorläufig und ohne Anerkennung einer 

Rechtspflicht Sozialhilfe zu leisten. Weder aus Art. 13 ZUG, der eine 

Unterstützung durch den Aufenthaltskanton in eigentlichen Notfällen wie 

einer schweren Erkrankung oder eines Unfalls während eines Besuchs-, 

Ferien oder Ausbildungsaufenthalts (vgl. Thomet, a.a.O., Rz. 185) 

vorsieht, in Fällen der öffentlichen Unterstützung aber keine Anwendung 

findet, noch aus den Empfehlungen der Kommission Rechtsfragen der 

SKOS vom Januar 2012 zu negativen Kompetenzkonflikten im 

interkantonalen Bereich, lässt sich ein entsprechender Anspruch der 

Beschwerdeführerin entnehmen. 

6. a) Die angefochtene Verfügung vom 3. September 2013 erweist sich somit 

als rechtmässig, was zu ihrer Bestätigung und zur Abweisung der 

Beschwerde führt. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gehen die 

Gerichtskosten gestützt auf Art. 73 Abs. 1 VRG zulasten der 

unterliegenden Beschwerdeführerin. 

b) Die Beschwerdeführerin beantragt für das vorliegende Verfahren die 

unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung durch Dr. iur. 

Andrea Cantieni gemäss Art. 76 VRG. Die Voraussetzungen für die 

Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung und 

Rechtsverbeiständung sind in der Regel erfüllt, wenn der Prozess nicht 

aussichtslos erscheint, die Partei bedürftig und die Verbeiständung durch 

einen Anwalt oder eine Anwältin notwendig oder doch geboten ist (BGE 

- 19 -

125 V 201 E.4a mit Hinweisen). Als aussichtslos gelten Verfahren, bei 

denen die Gewinnchancen beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahr 

und daher kaum mehr als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen 

gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und 

Verlustgefahr ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer 

sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel 

verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen 

würde; eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und 

Gefahr nicht führen würde, nicht allein deshalb anstrengen können, weil 

er nichts kostet (BGE 122 I 267 E.2b). 

c) Vorliegend kommt der Regionale Sozialdienst zum Schluss, dass der 

Beschwerdeführerin ab dem 1. August 2013 ein monatlicher Anspruch auf 

öffentliche Unterstützung von Fr. 1‘359.20 zusteht (vgl. Bf-act. 13). 

Zusätzlich wird die Mittellosigkeit der Beschwerdeführerin noch durch das 

eingereichte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege mitsamt den 

entsprechenden Beilagen ausgewiesen, welches Einnahmen von 

monatlich knapp Fr. 2‘000.-- sowie Auslagen von monatlich Fr. 2‘404.10 

ausweist. Neben einem Konto bei der Postfinance (Kontostand per 

31. August 2013 Fr. 1‘398.97) verfügt die Beschwerdeführerin über kein 

Vermögen. Demnach ist die Voraussetzung der Bedürftigkeit bei der 

Beschwerdeführerin erfüllt. Im Übrigen erscheint die eingereichte 

Beschwerde nicht von vornherein aussichtslos. Aufgrund dieser Fakten 

werden die Gerichtskosten von Fr. 800.-- auf die Gerichtskasse 

genommen. Angesichts der Komplexität der Materie erscheint zudem der 

Beizug eines Rechtsvertreters notwendig und angemessen, weshalb auch 

dessen Kosten auf die Staatskasse zu nehmen sind. Die Bemessung der 

Entschädigung richtet sich gemäss Art. 76 Abs. 3 VRG nach der 

Anwaltsgesetzgebung. Gemäss Art. 5 Abs. 1 der Verordnung über die 

Bemessung des Honorars der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte 

- 20 -

(Honorarverordnung, HV; BR 310.250) gilt für den berechtigten Aufwand 

der unentgeltlichen Vertretung ein Stundenansatz von Fr. 200.--. Die 

eingereichte Honorarnote vom 24. Januar 2014 ist somit nur zu einem 

reduzierten Stundenansatz von Fr. 200.-- (statt Fr. 240.--) zu 

genehmigen, woraus sich eine aussergerichtliche Entschädigung von 

gesamthaft Fr. 3‘906.75 (17.56 h x Fr. 200.-- [= Fr. 3‘512.--], zuzüglich 

Kleinspesenpauschale von 3 %[= Fr. 105.35] sowie 8 % MWST von 

Fr. 3‘617.35 [= Fr. 289.40]) ergibt. Der obsiegenden Beschwerdegegnerin 

steht keine Parteientschädigung zu, da sie in ihrem amtlichen 

Wirkungskreis obsiegt hat (Art. 78 Abs. 2 VRG).

Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. a) In Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (Art. 76 VRG) werden 

die Gerichtskosten von Fr. 800.-- zulasten von A._____ von der 

Gerichtskasse übernommen. 

b) A._____ wird in der Person von Rechtsanwalt Dr. iur. Andrea Cantieni ein 

Rechtsvertreter auf Kosten des Staates bestellt. Dieser wird durch die 

Gerichtskasse mit Fr. 3‘906.75 (inkl. MWST) entschädigt. 

c) Wenn sich die Einkommens- oder Vermögensverhältnisse von A._____ 

gebessert haben und sie hierzu in der Lage ist, hat sie das Erlassene und 

die Kosten der Rechtsvertretung zu erstatten (Art. 77 VRG).

3. [Rechtsmittelbelehrung]

- 21 -

4. [Mitteilungen]