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**Case Identifier:** ff00266b-c7ed-5369-9ae7-fcf3c3e77eba
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-04-15
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 15.04.2021 A/3058/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-3058-2020_2021-04-15.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3058/2020-INIT ACST/12/2021  

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Arrêt du 15 avril 2021 

 

dans la cause 

 

Madame A______ 

et 
LE COMITÉ DE L’INITIATIVE « BOUCLIER LAMAL : STOPPER ENFIN 
L’ESCALADE DES PRIMES MALADIE ! » 
représentés par Me Thierry Ador, avocat  

contre 

CONSEIL D’ÉTAT 
 

 

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 A/3058/2020   

EN FAIT 

1)  L’Union démocratique du centre, Genève (ci-après : UDC-GE), constituée 
sous forme d’association au sens du droit civil, est un parti politique qui a son 
siège à Genève (art. 1 des statuts). Madame A______, domiciliée à Genève, en est 
la présidente. 

2)  Le 20 août 2019, le secrétaire général de l’UDC-GE a informé le Conseil 
d’État du lancement d’une initiative législative intitulée « Bouclier LAMal : 
stopper enfin l’escalade des primes maladie ! » (ci-après : l’initiative ou l’IN 175) 
et désigné Mme A______ comme mandataire. 

3)  L’IN 175 prévoyait de modifier la loi sur l’imposition des personnes 
physiques du 27 septembre 2009 (LIPP - D 3 08) de la manière suivante : 

« Art. 32, lettre a, (nouvelle teneur) Déduction de santé 
Sont déduits du revenu : 
a) Un montant forfaitaire correspondant au double de la prime moyenne cantonale de 
l’assurance-maladie obligatoire des soins pour le contribuable et les personnes à sa 
charge durant l’année fiscale considérée ; » 

  Selon l’exposé des motifs y relatif, l’initiative instaurait un mécanisme 
destiné à forcer l’État à agir contre la cherté des primes, en aménageant une 
déduction fiscale forfaitaire pour les frais de santé fixée au double de la prime 
moyenne cantonale de l’assurance obligatoire des soins. L’État devrait ainsi 
rétrocéder, par le biais des impôts, une partie du pouvoir d’achat dont les genevois 
étaient privés du fait de l’augmentation des primes d’assurance-maladie. 
Si celles-ci augmentaient, le montant de la déduction fiscale en ferait de même et 
si elles diminuaient, la déduction fiscale suivrait le même sort. L’État ne serait 
perdant que s’il n’entreprenait rien pour s’opposer efficacement aux hausses de 
ces primes. 

4)  Le 2 septembre 2019, le service des votations et élections (ci-après : SVE) a 
validé la formule de récolte des signatures. 

5)  Le lancement et le texte de l’IN 175 ont été publiés dans la Feuille d’avis 
officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 
2 septembre 2019 également, avec un délai de récolte des signatures venant à 
échéance le 2 janvier 2020. 

6)  Les 12 novembre et 23 décembre 2019, le comité d’initiative (ci-après : 
le comité) a déposé les listes des signatures auprès du SVE. 

7)  Par arrêté du 26 février 2020, publié dans la FAO du 28 février 2020, le 
Conseil d’État a constaté que les signatures avaient été déposées dans le délai 
légal prescrit et en nombre suffisant, si bien que l’IN 175 avait abouti. Par le 

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même arrêté, il a fixé les délais de traitement de celle-ci, l’arrêté au sujet de sa 
validité devant être pris au plus tard le 28 juin 2020.  

8)  Par arrêté du 20 mars 2020 publié dans la FAO du même jour, puis par 
arrêté du 23 mars 2020 publié dans la FAO du lendemain, le Conseil d’État a 
suspendu, en lien avec l’épidémie de Covid-19, les délais de traitement des 
initiatives jusqu’au 31 mai 2020. 

9)  Le 27 avril 2020, la Chancellerie d’État (ci-après : la chancellerie) a invité le 
comité à lui faire part de ses déterminations sur la validité de l’initiative. Celle-ci 
ne précisait pas l’objet de la déduction projetée, à savoir s’il s’agissait d’une 
déduction des primes d’assurance-maladie et/ou d’assurance-accidents, ces 
dernières n’étant mentionnées ni dans son titre, ni dans l’exposé des motifs. De 
plus, malgré la marge de manœuvre dont bénéficiait le législateur cantonal pour 
fixer les plafonds pour la déduction des primes, il n’en était pas moins tenu de 
respecter l’art. 9 al. 2 let. g de la loi fédérale sur l’harmonisation des impôts 
directs des cantons et des communes du 14 décembre 1990 (LHID - RS 642.14), 
qui n’autorisait que des déductions très partielles de celles-ci, et non de leur 
totalité, selon un arrêt du Tribunal fédéral 2P.170/2003 du 13 février 2004. 

10)  Par courrier du 27 avril 2020 également, dont copie a été transmise au 
comité, la chancellerie a demandé à l’administration fédérale des contributions 
(ci-après : AFC-CH) de se déterminer sur la conformité de l’initiative à la LHID, 
en particulier sur le plafond et le montant forfaitaire admissibles, dès lors que, par 
le passé, elle s’était déjà prononcée sur une initiative neuchâteloise au contenu 
semblable. 

11)  Le 26 mai 2020, le comité a répondu à la chancellerie que l’initiative était 
valable. Le principe de clarté était respecté, puisqu’elle remplaçait la déduction 
fondée sur l’addition de primes effectivement payées par une déduction forfaitaire 
d’un montant supérieur au régime actuel, qui correspondait au double de la prime 
moyenne cantonale de l’assurance-maladie obligatoire pour le contribuable et les 
personnes à sa charge durant l’année fiscale en cause, telle que définie par le 
département fédéral de l’intérieur (ci-après : DFI) chaque année pour chaque 
canton et type d’assuré. L’initiative était également conforme au droit supérieur, 
dès lors que l’art. 9 al. 2 let. g LHID autorisait les cantons à prévoir des 
déductions liées aux primes d’assurance-maladie sous la forme d’un forfait, sans 
préjudice de l’arrêt du Tribunal fédéral 2P.170/2003, qui avait trait à une 
problématique étrangère aux déductions sociales liées à des frais de santé. 

12)  Le 28 mai 2020, l’AFC-CH a relevé plusieurs problèmes liés à l’initiative. 
Même si l’art. 9 al. 2 let. g LHID ne contenait aucune limite de déduction, un 
montant forfaitaire correspondant au double de la prime moyenne était trop élevé 
et sans commune mesure ni en proportion raisonnable avec les dépenses effectives 
consenties par les contribuables, de sorte que l’IN 175 n’était pas conforme à la 

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LHID. En tant qu’elle était accordée à tous les contribuables, indépendamment 
des frais effectifs, il pouvait toutefois s’agir d’une mesure tarifaire relevant de 
l’autonomie des cantons, sur laquelle il lui était difficile de se prononcer par 
rapport à sa conformité au droit supérieur. Par ailleurs, la déduction pour 
l’assurance-accidents facultative n’était, selon le texte de l’initiative, pas comprise 
dans la déduction forfaitaire, si bien que les dispositions cantonales ne 
correspondaient plus à l’art. 9 al. 2 let. g LHID et rendaient le droit fédéral 
harmonisé directement applicable. 

13)  Le 8 juin 2020, la chancellerie a transmis les observations de l’AFC-CH au 
comité, lui accordant un délai pour se déterminer. 

14)  Le 17 juin 2020, le comité a répondu à la chancellerie ne pas avoir reçu 
copie de son courrier à l’AFC-CH, si bien qu’elle n’avait pas eu connaissance des 
questions qui lui avaient été posées. Il ne ressortait toutefois des observations de 
cette administration aucune conclusion en invalidation de l’initiative pour l’un ou 
l’autre motif abordé. Au contraire, l’AFC-CH avait confirmé que le domaine 
relevait de l’autonomie des cantons, tout comme l’application de l’IN 175. De 
plus, s’agissant des primes d’assurance-accidents, rien n’empêchait le canton de 
préciser dans son droit fiscal que, par exemple, la large déduction introduite par 
l’initiative inclurait également, en la forme forfaitaire, le déduction desdites 
primes. En tout état de cause, il convenait de retenir l’interprétation la plus 
favorable aux initiants et limiter autant que possible l’invalidation de l’IN 175. 

15)  Le 19 juin 2020, la chancellerie a transmis au comité une nouvelle copie de 
son courrier à l’AFC-CH du 27 avril 2020, lui accordant un délai pour lui faire 
parvenir ses éventuelles observations. 

16)  Le 24 juin 2020, le comité a relevé que l’AFC-CH n’avait pas fait de 
parallèle avec la cause neuchâteloise évoquée par la chancellerie, ce qui 
démontrait que toute comparaison était dénuée de pertinence. Pour le surplus, il a 
persisté dans ses précédentes déterminations. 

17)  Par arrêté du 26 août 2020, publié dans la FAO du 28 août 2020, le 
Conseil d’État a déclaré l’initiative nulle. 

  L’initiative, entièrement formulée, respectait les principes de l’unité du 
genre et de la matière. 

  Elle atteignait toutefois les limites du principe de clarté. La modification 
projetée de l’art. 32 let. a LIPP ne contenait plus trace de la déduction relative aux 
primes d’assurance-accidents et laissait entendre aux électeurs qu’elle portait 
exclusivement sur les déductions relatives aux primes d’assurance-maladie. 
C’était d’ailleurs dans ce sens que l’AFC-CH avait compris le texte de l’initiative 
et, même si le comité avait indiqué qu’il ne portait que sur le mode de déduction, 

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il n’était pas évident de se rendre compte de la portée et des conséquences de la 
modification projetée. Par ailleurs, l’art. 9 al. 2 let. g LHID, qui s’appliquerait 
alors, ne mentionnait pas de quelle manière et à concurrence de quel montant les 
primes d’assurance-accidents devaient être déduites, ce dont le comité était 
conscient, renvoyant la responsabilité au canton pour pallier cette situation. 
L’initiative ne contenait pas non plus d’indication au sujet de la quotité de la 
déduction forfaitaire envisagée, le comité ayant simplement renvoyé à 
l’ordonnance du DFI, qui ne déterminait pas les primes moyennes mais les primes 
standards pour chaque canton. L’initiative, pas plus que le comité, n’indiquait en 
outre si le montant forfaitaire déductible devait être calculé en fonction de la 
prime moyenne du contribuable ou en la cumulant avec celle des personnes à sa 
charge. Il était néanmoins possible de comprendre que l’initiative n’avait pas pour 
but de modifier le calcul de la prime moyenne cantonale et que le montant 
déductible correspondait en définitive au plafond actuellement en vigueur à 
l’art. 32 let. a LIPP. La question de la conformité au principe de clarté de 
l’initiative pouvait toutefois rester indécise, dès lors qu’elle devait être invalidée 
pour d’autres motifs. 

  L’initiative n’était pas conforme au droit supérieur, et ce sous deux aspects. 
D’une part, en permettant une déduction forfaitaire correspondant au double de la 
prime moyenne cantonale de l’assurance-maladie obligatoire, elle dépassait le 
plafond des déductions très partielles admis par la jurisprudence, telle que 
concrétisée par la législation fédérale s’agissant de l’impôt fédéral direct 
(ci-après : IFD) en particulier. La modification projetée ne pouvait être qualifiée 
de déduction sociale, dès lors qu’elle ne visait pas une catégorie de contribuables 
en particulier. D’autre part, la suppression de la déduction des primes 
d’assurance-accidents facultative était contraire à l’art. 9 al. 2 let. g LHID, qui 
devenait alors directement applicable pour le canton et contraignait le 
Conseil d’État à édicter dans l’urgence des dispositions provisoires nécessaires à 
ladite application, dans l’attente de l’adaptation du droit cantonal. En l’absence 
d’interprétation permettant de concilier l’initiative au droit fédéral harmonisé, elle 
ne pouvait être rendue conforme à celui-ci et devait être invalidée pour ce motif. 

  L’exécutabilité de l’initiative prêtait à discussion, puisqu’elle ne pouvait être 
mise en œuvre telle quelle, alors qu’elle était rédigée de toutes pièces et 
susceptible d’application immédiate, dans la mesure où l’application directe du 
droit fédéral pour la déductibilité des primes d’assurance-accidents nécessitait 
l’adoption de dispositions provisoires dans l’urgence. 

  Contraire au droit supérieur, l’initiative devait être déclarée nulle dans son 
intégralité, puisqu’elle ne contenait que la modification de la LIPP non-conforme 
au droit supérieur et ne pouvait ainsi subsister partiellement. 

18)  Par acte expédié le 28 septembre 2020, Mme A______ et le 
comité (ci-après : les recourants) ont interjeté recours auprès de la 

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chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
constitutionnelle) contre cet arrêté, concluant à son annulation et à l’octroi d’une 
indemnité de procédure. 

  L’initiative respectait le principe de clarté. La modification projetée ne 
portait que sur le mode de déduction, qui passait d’une déduction à concurrence 
d’un montant maximal à une déduction forfaitaire, laquelle incluait également la 
prime d’assurance-accidents facultative. Ainsi, par exemple, un couple avec deux 
enfants pourrait déduire un montant forfaitaire de CHF 43'800.- pour l’année 
fiscale 2020 en lieu et place des primes d’assurance-maladie effectivement payées 
de CHF 19'596.-. Ce montant forfaitaire permettait d’inclure les éventuelles 
primes d’assurance-accidents. Il en résultait qu’au regard du système proposé, la 
mention de la déductibilité desdites primes devenait sans objet. Le Conseil d’État 
ayant laissé la question ouverte, sans motivation suffisante en lien avec cette 
condition de validité, le dossier devait lui être renvoyé. 

  L’initiative était également conforme au droit supérieur, en particulier à la 
LHID. La jurisprudence citée par le Conseil d’État était sans pertinence, 
puisqu’elle ne concernait pas le domaine en cause, l’art. 9 al. 2 let. g LHID 
réservant le droit cantonal pour la fixation du montant des déductions, qui 
pouvaient revêtir la forme d’un forfait, ainsi que pour prévoir un plafond. À cela 
s’ajoutait que le texte de l’initiative devait être compris comme incluant la 
déduction des primes d’assurance-accidents également dans le forfait relatif à la 
prime d’assurance-maladie, une telle interprétation étant préférable à une 
invalidation. La cause devait donc être renvoyée au Conseil d’État pour qu’il 
examine cette variante sous l’angle du principe d’interprétation conforme. 

  Dans la mesure où une partie des citoyens avait signé l’initiative, dont ils 
avaient compris l’objet, chacun d’entre eux devait pouvoir se prononcer à son 
sujet, ce qui constituait un droit fondamental devant être protégé et non pas bridé 
par l’exécutif qui, en la déclarant nulle, avait violé leurs droits populaires, de 
même que les droits du Grand Conseil de procéder à son examen et de lui opposer 
un contre-projet le cas échéant. 

19)  Le 23 novembre 2020, le Conseil d’État a conclu au rejet du recours. 

  Il persistait dans les termes de l’arrêté entrepris, précisant que la nouvelle 
formulation de l’initiative proposée par les recourants ne correspondait pas à son 
texte et ne ressortait pas non plus de l’exposé des motifs ni des observations du 
comité. Il s’agissait d’un élément exorbitant au champ de l’arrêté attaqué, qu’il 
n’y avait pas lieu de prendre en compte dans le cadre de l’examen du recours. 

20)  Le 12 janvier 2021, le juge délégué a accordé aux parties un délai au 
5 février 2021 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, 
après quoi la cause serait gardée à juger. 

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21)  Le 27 janvier 2021, le Conseil d’État a indiqué ne pas avoir d’observations 
complémentaires à formuler. 

22)  Le 5 février 2021, les recourants ont persisté dans les conclusions et termes 
de leur recours, précisant qu’ils proposaient une interprétation de l’initiative 
conforme au droit supérieur et non pas une nouvelle formulation de son texte. 

23)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées. 

EN DROIT 

1) a. La chambre constitutionnelle est compétente pour connaître de recours 
interjetés, comme en l’espèce, contre un arrêté du Conseil d’État relatif à la 
validité d’une initiative populaire (art. 130B al. 1 let. c de la loi sur l’organisation 
judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; ACST/15/2020 du 19 juin 2020 
consid. 1a). 

 b. Le recours a été interjeté en temps utile, le délai légal ordinaire de trente 
jours (art. 62 al. 1 let. a et d de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10) s’appliquant en la matière, nonobstant le 
silence de la loi (ACST/17/2015 du 2 septembre 2015 consid. 3a). Il respecte en 
outre les conditions de forme et de contenu prévues par les art. 64 al. 1 et 65 al. 1 
et 2 LPA. 

 c. Le recours contre une décision relative à la validité d’une initiative rédigée 
de toutes pièces concerne le droit de vote des citoyens ainsi que les votations et 
élections au sens de l’art. 82 let. c de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110). Toute personne physique ayant le droit de vote 
dans l’affaire en cause est recevable à interjeter un tel recours, de même que les 
partis politiques et les organisations à caractère politique formées en vue d’une 
action précise, comme le lancement d’une initiative ou d’un référendum 
(ATF 139 I 195 consid. 1.4 ; 134 I 172 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_146/2020 du 7 août 2020 consid. 1 ; ACST/8/2020 du 6 février 2020 
consid. 1c). En l’espèce, tel est le cas des recourants, tant s’agissant de 
Mme A______, citoyenne genevoise et membre du comité d’initiative, que dudit 
comité qui a lancé l’initiative. 

 d. Le recours doit donc être déclaré recevable. 

2)  Le contrôle de la conformité au droit d’une initiative rédigée de toutes 
pièces s’apparente à un contrôle abstrait des normes. Il ne s’agit pas de prévenir 
uniquement que les citoyens soient exposés à être appelés à voter sur un objet, 
qui, d’emblée, ne pourrait pas être finalement concrétisé conformément à la 
volonté exprimée. Une initiative populaire législative formulée se transforme en 

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loi si elle est acceptée par le Grand Conseil ou en votation populaire (art. 61 et 63 
Cst-GE ; art. 122B, 123 et 123A de la loi portant règlement du Grand Conseil de 
la République et canton de Genève du 13 septembre 1985 - LRGC - B 1 01 ; 
art. 94 al. 3 et 4 de la loi sur l’exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 - 
LEDP - A 5 05 ; art. 5 ss de la loi sur la forme, la publication et la promulgation 
des actes officiels du 8 décembre 1956 - LFPP - B 2 05), sans que son texte puisse 
être modifié (sous réserve de la correction d’erreurs matérielles de pure forme ou 
de peu d’importance mais manifestes ; art. 216A LRGC). Il n’y a pas lieu de 
prévoir deux intensités différentes du pouvoir d’examen de la chambre 
constitutionnelle, selon que celle-ci examine la conformité au droit respectivement 
de l’initiative formulée et, subséquemment sur recours abstrait, de la loi adoptée. 

  Il s’agit donc d’appliquer au recours en matière de validité des initiatives 
populaires formulées pour l’essentiel les mêmes principes d’interprétation, 
pouvoir d’examen et pouvoir de décision qu’en matière de contrôle abstrait des 
normes. Il y a lieu de contrôler librement la conformité du texte considéré avec le 
droit supérieur, tout en s’imposant une certaine retenue, et d’annuler les 
dispositions considérées seulement si elles ne se prêtent à aucune interprétation 
conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec 
une certaine vraisemblance qu’elles ne soient interprétées ou appliquées de façon 
contraire au droit supérieur. Pour en juger, il faut tenir compte notamment de la 
portée de l’atteinte aux droits en cause, de la possibilité d’obtenir ultérieurement, 
par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des 
circonstances dans lesquelles ladite norme serait appliquée, sans pour autant 
négliger les exigences qu’impose le principe de la légalité (ATF 145 I 26 
consid. 1.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_752/2018 du 29 août 2019 consid. 2 ; 
ACST/8/2020 précité consid. 2). 

3) a. Les trois conditions de validité d’une initiative que prévoit l’art. 60 de la 
Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 
(Cst-GE - A 2 00) sont l’unité du genre, l’unité de la matière et la conformité au 
droit supérieur ; s’y ajoutent, déduites de la liberté de vote garantie par les art. 34 
al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - 
RS 101) et 44 Cst-GE, l’exigence de clarté du texte de l’initiative et celle 
d’exécutabilité de l’initiative (ATF 133 I 110 consid. 8 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_146/2020 précité consid. 3.1 ; ACST/8/2020 précité consid. 4a et les 
références citées). 

 b. D’une manière générale, une initiative populaire cantonale, quelle que soit 
sa formulation, ne doit rien contenir de contraire au droit supérieur, qu’il soit 
cantonal, intercantonal, fédéral ou international (ATF 143 I 129 consid. 2.1). En 
vertu du principe de la primauté du droit fédéral ancré à l’art. 49 al. 1 Cst., les 
cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les matières exhaustivement 
réglementées par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des 

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règles de droit, pour autant qu’elles ne violent ni le sens ni l’esprit du droit fédéral 
et qu’elles n’en compromettent pas la réalisation (ATF 143 I 129 consid. 2.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 1C_174/2018 du 13 février 2019 consid. 3). 

 c. Une initiative populaire doit être invalidée si son objet est impossible. En 
effet, il ne se justifie pas que le peuple se prononce sur un sujet qui n’est pas 
susceptible d’être exécuté. L’invalidation ne s’impose toutefois que dans les cas 
les plus évidents. L’obstacle à la réalisation doit être insurmontable : une difficulté 
relative est insuffisante, car c’est avant tout aux électeurs qu’il appartient 
d’évaluer les avantages et les inconvénients qui pourraient résulter de 
l’acceptation de l’initiative. Par ailleurs, l’impossibilité doit ressortir clairement 
du texte de l’initiative ; si celle-ci peut être interprétée de telle manière que les 
vœux des initiants soient réalisables, elle doit être considérée comme valable. 
L’impossibilité peut être matérielle ou juridique. S’agissant des initiatives tendant 
à la remise en cause de travaux, la jurisprudence considère qu’il n’y a pas 
inexécutabilité du simple fait que l’ouvrage est déjà commencé, mais qu’il y a 
impossibilité matérielle d’exécution lorsque l’ouvrage est en état d’achèvement 
(ATF 128 I 190 consid. 5 et les références citées ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_146/2020 précité consid. 3.2). 

 d. L’exigence de la clarté du texte de l’initiative découle de la liberté de vote 
garantie à l’art. 34 al. 2 Cst. ; les électeurs appelés à s’exprimer sur le texte de 
l’initiative doivent être à même d’en apprécier la portée, ce qui n’est pas possible 
si le texte est équivoque ou imprécis (ATF 133 I 110 consid. 8 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_146/2020 précité consid. 4.2). 

 e. À teneur de l’art. 60 al. 4 Cst-GE, l’initiative dont une partie n’est pas 
conforme au droit est déclarée partiellement nulle si la ou les parties qui subsistent 
sont en elles-mêmes valides. À défaut, l’initiative est déclarée nulle. 

4)  Pour examiner la validité matérielle d’une initiative, la première règle 
d’interprétation est de prendre pour point de départ le texte de l’initiative, qu’il 
faut interpréter selon sa lettre et non pas selon la volonté des initiants 
(ATF 143 I 129 consid. 2.2 et les références citées). Une éventuelle motivation de 
l’initiative et les prises de position de ses auteurs peuvent être prises en 
considération. Bien que l’interprétation repose en principe sur le libellé, une 
référence à la motivation de l’initiative n’est pas exclue si elle est indispensable à 
sa compréhension (ATF 139 I 292 consid. 7.2.1). La volonté des auteurs doit être 
prise en compte, à tout le moins, dans la mesure où elle délimite le cadre de 
l’interprétation de leur texte et du sens que les signataires ont pu raisonnablement 
lui attribuer (ATF 139 I 292 consid. 7.2.5). 

  Lorsque, à l’aide des méthodes reconnues, le texte d’une initiative se prête à 
une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle 
doit être déclarée valable et être soumise au peuple. L’interprétation conforme 

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doit ainsi permettre d’éviter autant que possible les déclarations d’invalidité 
(ATF 132 I 282 consid. 3.1). Tel est le sens de l’adage in dubio pro populo, selon 
lequel un texte n’ayant pas un sens univoque doit être interprété de manière à 
favoriser l’expression du vote populaire (ATF 143 I 129 consid. 2.2). Cela 
découle également du principe de la proportionnalité (art. 34 et 36 al. 2 et 3 Cst.), 
selon lequel une intervention étatique doit porter l’atteinte la plus restreinte 
possible aux droits des citoyens. Les décisions d’invalidation doivent autant que 
possible être limitées, en retenant la solution la plus favorable aux initiants 
(ATF 134 I 172 consid. 2.1). 

  Cela étant, la marge d’appréciation de l’autorité de contrôle est évidemment 
plus grande lorsqu’elle examine une initiative non formulée que lorsqu’elle se 
trouve en présence d’une initiative rédigée de toutes pièces, sous la forme d’un 
acte normatif. Cependant lorsque, de par son but même ou les moyens mis en 
œuvre, le projet contenu dans une telle initiative ne pourrait être reconnu 
conforme au droit supérieur que moyennant l’adjonction de réserves ou de 
conditions qui en modifient profondément la nature, une telle interprétation entre 
en conflit avec le respect, fondamental, de la volonté des signataires de l’initiative 
et du peuple appelé à s’exprimer ; la volonté de ce dernier ne doit pas être faussée 
par la présentation d’un projet qui, comme tel, ne serait pas constitutionnellement 
réalisable (ATF 143 I 129 consid. 2.2 et les références citées ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_174/2018 précité consid. 3). 

5) a. La Confédération fixe les principes de l’harmonisation des impôts directs de 
la Confédération, des cantons et des communes ; elle prend en considération les 
efforts des cantons en matière d’harmonisation (art. 129 al. 1 Cst.). 
L’harmonisation s’étend à l’assujettissement, à l’objet et à la période de calcul de 
l’impôt, à la procédure et au droit pénal en matière fiscale. Les barèmes, les taux 
et les montants exonérés de l’impôt, notamment, ne sont pas soumis à 
l’harmonisation fiscale (art. 129 al. 2 Cst.). 

 b. Le constituant a prévu une harmonisation tant sur le plan horizontal (entre 
les cantons eux-mêmes, d’une part, et, dans le canton, entre les communes 
elles-mêmes, d’autre part) que sur le plan vertical (entre la Confédération et les 
cantons, respectivement entre les cantons et les communes). Le législateur fédéral, 
qui a pour mandat constitutionnel de mettre en œuvre l’harmonisation fiscale, doit 
ainsi veiller à ce que la réglementation concernant l’IFD et les lois fiscales 
cantonales concordent entre elles. Il doit user de sa compétence législative dans le 
domaine de l’IFD de telle manière que son propre régime fiscal soit en accord 
avec les règles contenues dans la LHID (ATF 130 II 65 consid. 5.2 et les 
références citées). 

  Les caractéristiques du système juridique suisse exigent, en matière 
d’impôts, la cohérence des normes fiscales, fédérales et cantonales, ainsi que celle 
de leur interprétation. En effet, l’harmonisation fiscale a pour but de mettre sur 

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 A/3058/2020   

pied un système fiscal cohérent de manière à permettre une vue d’ensemble de la 
législation fiscale. Cela exige des cantons qu’ils se conforment aux règles et à 
l’esprit de l’harmonisation. Le principe de cohérence veut également que l’on 
interprète le droit de l’IFD et le droit cantonal qui règle la même matière de 
manière à réaliser une harmonisation de la jurisprudence (ATF 130 II 65 
consid. 5.2 et les références citées). En particulier, lorsque la disposition de droit 
fiscal cantonal est semblable à celle de la loi fédérale sur l’impôt fédéral direct du 
14 décembre 1990 (LIFD - RS 642.11), il y a lieu, en vue d’une harmonisation 
verticale, d’interpréter la première de la même manière que celle relative à l’IFD, 
dont elle reprend la teneur (ATF 140 II 141 consid. 8 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_290/2015 du 24 avril 2015 consid. 5.1). 

6) a. Sur cette base constitutionnelle, le législateur a adopté la LHID, qui désigne 
les impôts directs que les cantons doivent prélever et fixe les principes selon 
lesquels la législation cantonale les établit (art. 1 al. 1 LHID). Lorsqu’aucune 
réglementation particulière n’est prévue, les impôts cantonaux et communaux sont 
établis en vertu du droit cantonal. Restent en particulier de la compétence des 
cantons la fixation des barèmes, celle des taux et celle des montants exonérés 
d’impôt (art. 1 al. 3 LHID). 

 b. L’art. 9 LHID traite des déductions pouvant être défalquées du revenu 
imposable et les énumère. Il ressort de la lettre de cette disposition que les 
déductions autorisées sur le revenu y sont réglées exhaustivement. Ainsi les 
dépenses d’acquisition du revenu (déductions organiques) sont définies à l’art. 9 
al. 1 LHID. L’art. 9 al. 2 LHID donne une liste exhaustive des déductions 
sociopolitiques autorisées (déductions générales ou anorganiques), qui ne sont pas 
liées directement à l’acquisition du revenu, mais à la détermination de la capacité 
contributive subjective. Elles sont accordées en général pour des motifs 
extra-fiscaux, jusqu’à un montant déterminé, les dépenses pour lesquelles elles 
sont admises constituant une utilisation du revenu (arrêts du Tribunal fédéral 
2C_256/2018 du 14 septembre 2020 consid. 8.3 ; 2C_162/2010 du 21 juillet 2010 
consid. 6.3). Elles doivent être interprétées restrictivement (arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_404/2020 du 16 décembre 2020 consid. 3.3.1 et les références citées). 

  En font partie les versements, cotisations et primes d’assurance-vie, 
d’assurance-maladie et d’assurance-accidents ainsi que les intérêts des capitaux 
d’épargne du contribuable et des personnes à l’entretien desquelles il pourvoit, 
jusqu’à concurrence d’un montant déterminé par le droit cantonal, qui peut revêtir 
la forme d’un forfait (let. g). Les cantons ont l’obligation de reprendre ces 
déductions au plan cantonal, une compétence cantonale n’étant réservée que dans 
certains cas et son étendue expressément limitée au choix des montants des 
déductions. L’art. 9 al. 2 let. g LHID ne laisse aucune autre marge de manœuvre 
aux cantons (arrêt du Tribunal fédéral 2C_162/2010 précité consid. 5.1). Il résulte 
en particulier du texte de la LHID, qui prévoit la déduction « jusqu’à concurrence 

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 A/3058/2020   

d’un montant déterminé par le droit cantonal », que les cantons sont tenus de 
limiter le montant des déductions générales prévues à l’art. 9 al. 2 let. g LHID 
(arrêt du Tribunal fédéral 2C_162/2010 précité consid. 6.1), de manière à 
respecter le sens et l’esprit de cette disposition, même si la LHID ne donne aucune 
précision sur le montant que les cantons doivent fixer dans leur législation (arrêt 
du Tribunal fédéral 2P.170/2003 précité consid. 7.2). 

  Dans ce cadre, le Tribunal fédéral a déjà jugé que les primes d’assurances de 
rente viagère visées à l’art. 9 al. 2 let. g LHID ne pouvaient faire l’objet que d’une 
déduction très partielle, et que des plafonds si élevés qu’ils autorisaient de fait les 
contribuables à déduire le plus souvent l’intégralité de primes périodiques 
substantielles ainsi qu’une partie appréciable, voire la totalité, des primes uniques, 
n’était pas admissible sous l’angle de la LHID. De plus, de tels montants étaient 
sans commune mesure avec les limites aménagées par la LIFD, laquelle 
constituait un élément d’interprétation de poids dans un but d’harmonisation 
verticale poursuivi par la LHID (arrêt du Tribunal fédéral 2P.170/2003 précité 
consid. 6 et 7.2). Le Tribunal fédéral a en outre considéré que l’obligation faite 
aux citoyens de souscrire une assurance-maladie ne conduisait pas à une 
déduction complète des primes relatives à l’assurance obligatoire, contrairement à 
ce qui était le cas de la pleine déduction des primes des deux piliers obligatoires 
de la prévoyance vieillesse (arrêt du Tribunal fédéral 2C_162/2010 précité 
consid. 6.4). 

  Selon la jurisprudence, les cantons ne sont pas complètement libres dans 
l’exercice de la liberté d’organisation que leur confère la LHID (ATF 133 I 210 
consid. 5). Ils doivent observer les droits fondamentaux, en particulier le droit à 
l’égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.) et ses corollaires en matière fiscale, parmi 
lesquels figure le principe d’imposition selon la capacité économique (art. 127 
al. 2 Cst.). Il en va de même lorsque les cantons sont appelés à limiter la déduction 
prévue par l’art. 9 al. 2 let. g LHID : ils doivent faire usage de leur liberté dans les 
limites des droits fondamentaux (arrêt du Tribunal fédéral 2C_162/2010 précité 
consid. 6.2). 

 c. Finalement, l’art. 9 al. 4 LHID indique qu’aucune autre déduction ne sera 
admise, à l’exception des déductions pour enfants et autres déductions sociales qui 
sont les seules à demeurer dans la compétence exclusive des cantons (arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_686/2018 du 21 janvier 2019 consid. 5.2). La teneur de cette 
disposition laisse une grande marge de manœuvre au législateur cantonal dans la 
mise en place des déductions sociales, qui relèvent du droit cantonal autonome. 
Constituent des déductions sociales celles qui ne tiennent pas compte des 
dépenses effectives mais du statut social du contribuable et de l’influence que ce 
statut produit sur la capacité économique individuelle (ATF 131 I 377 
consid. 4.2). Il s’agit, en d’autres termes, d’équilibrer la charge fiscale entre divers 
groupes de contribuables, selon leur capacité économique. Ce sont autant 

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d’ajustements légaux de la charge fiscale qui montrent que le législateur a 
distingué les catégories de contribuables en fonction de leur capacité économique 
de façon à établir entre elles – et sous cet angle restreint – une certaine égalité de 
traitement (ATF 141 II 338 consid. 4.5 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_686/2018 
précité consid. 5.3). 

 d. Par ailleurs, selon l’art. 72 al. 1 LHID, les cantons doivent adapter leur 
législation aux dispositions de la LHID dans les huit ans qui suivent l’entrée en 
vigueur de la loi le 1er janvier 1993, à savoir jusqu’au 1er janvier 2001. Dès cette 
date, la LHID déploie pleinement ses effets et les cantons doivent disposer d’une 
législation fiscale conforme. À l’expiration de ce délai, le droit fédéral est 
directement applicable si les dispositions du droit fiscal cantonal s’en écartent, le 
gouvernement cantonal édictant les dispositions provisoires nécessaires (art. 72 
al. 2 et 3 LHID). 

7)  L’art. 33 al. 1 let. g LIFD prévoit pour sa part que sont déduits du revenu, 
les versements, cotisations et primes d’assurances-vie, d’assurance-maladie, 
d’assurance-accidents n’entrant pas dans le champ d’application des déductions 
pour les primes et cotisations versées en vertu de la réglementation sur les 
allocations pour perte de gain, des dispositions sur l’assurance-chômage et 
l’assurance-accidents obligatoire, ainsi que les intérêts des capitaux d’épargne du 
contribuable et des personnes à l’entretien desquelles il pourvoit, jusqu’à 
concurrence d’un montant global de CHF 3'500.- pour les époux vivant en 
ménage commun (ch. 1) et de CHF 1'700.- pour les autres contribuables (ch. 2). Il 
n’existe pas de différence significative entre cette disposition et l’art. 9 al. 2 let. g 
LHID, hormis les montants maximaux déductibles mentionnés à l’art. 33 al. 1 
let. g LIFD (arrêt du Tribunal fédéral 2C_429/2008 du 10 décembre 2008 
consid. 7). 

8)  En droit genevois, la LIPP régit la perception de l’impôt sur le revenu et 
l’impôt sur la fortune des personnes physiques (art. 1 LIPP). L’impôt sur le 
revenu a pour objet tous les revenus, prestations et avantages du contribuable, 
qu’ils soient uniques ou périodiques, en espèces ou en nature et quelle qu’en soit 
l’origine, avant déductions (art. 17 LIPP). Le revenu net se calcule en défalquant 
du total des revenus imposables les déductions générales et les frais mentionnés 
aux art. 29 à 37 (art. 28 LIPP). En font partie les déductions de santé visées à 
l’art. 32 LIPP, en particulier les primes d’assurances-maladie et celles 
d’assurance-accidents du contribuable et des personnes à sa charge, à concurrence 
d’un montant équivalant, pour l’année fiscale considérée, au double de la prime 
moyenne cantonale relative à l’assurance obligatoire des soins déterminée par 
l’office fédéral de la santé publique par classe d’âge des assurés (let. a). 

9)  En l’espèce, l’autorité intimée a déclaré l’IN 175 nulle, considérant qu’elle 
était contraire à la LHID en tant qu’elle prévoyait un montant forfaitaire 

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 A/3058/2020   

déductible trop élevé et qu’elle ne permettait plus la déductibilité des primes 
d’assurance-accidents, ce que les recourants contestent.  

  L’IN 175, entièrement rédigée, vise à remplacer l’actuel art. 32 let. a LIPP 
par une nouvelle disposition prévoyant une déduction forfaitaire correspondant au 
double de la prime moyenne cantonale de l’assurance-maladie obligatoire des 
soins pour le contribuable et les personnes à sa charge durant l’année fiscale en 
cause. Elle implique ainsi de modifier le mode de déduction des primes 
d’assurance-maladie, en faisant passer celles-ci d’un montant maximal admissible 
à un montant forfaitaire. Une telle possibilité est toutefois réservée à l’art. 9 al. 2 
let. g LHID, qui permet aux cantons de prévoir que le montant de la déduction 
pour les primes visées par cette disposition puisse revêtir la forme d’un forfait, ce 
qui n’est du reste pas contesté, seul l’étant le plafond ainsi fixé. 

  Si l’art. 9 al. 2 let. g LHID ne laisse aucune marge de manœuvre en faveur 
des cantons autre que la possibilité de fixer le montant des déductions, ils n’en 
sont pas moins tenus de plafonner celles-ci, comme le rappelle le texte de cette 
disposition ainsi que la jurisprudence. Les cantons ne sont pas non plus totalement 
libres dans la limitation dudit montant. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé que la 
déduction des primes d’assurance de rente viagère ne pouvait être que très 
partielle et que des plafonds si élevés qu’ils autorisaient de fait les contribuables à 
déduire une partie appréciable, voire la totalité desdites primes n’était pas 
admissible sous l’angle de la LHID. Quoi qu’en disent les recourants, cette 
jurisprudence est également applicable à la déduction des primes 
d’assurance-maladie et d’assurance-accidents facultative, visées à l’art. 9 al. 2 
let. g LHID aux côtés des versements, cotisations et primes d’assurance-vie, 
comme les primes d’assurances de rente viagère, ainsi que les intérêts des 
capitaux d’épargne. À cela s’ajoute que le Tribunal fédéral a également précisé 
que l’obligation faite de souscrire une assurance-maladie n'était pas synonyme de 
déduction complète des primes y relatives. 

  Une telle interprétation restrictive de la déductibilité des primes 
d’assurance-maladie s’inscrit dans le cadre de la LHID. Il s’agit en effet de 
déductions générales ou anorganiques, non liées à l’acquisition du revenu mais à 
la détermination de la capacité contributive subjective, les dépenses pour 
lesquelles elles sont accordées constituant une utilisation du revenu. À ce titre, 
elles ne sauraient outrepasser les montants effectivement payés par le contribuable 
pour ce faire, sous peine de contredire le sens et l’esprit de la LHID et de 
permettre dans les faits des déductions bien plus importantes que celles 
exhaustivement énumérées par cette loi (art. 9 al. 4 LHID). 

  À cela s’ajoute que la LIFD prévoit également une déductibilité très 
partielle des primes d’assurance-maladie et d’assurance-accidents à concurrence 
d’un montant global de CHF 3'500.- pour les époux vivant en ménage commun et 
de CHF 1'700.- pour les autres contribuables. Le principe de cohérence veut ainsi 

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que dans un souci d’harmonisation verticale, le droit cantonal soit interprété de la 
même manière que le droit fédéral, étant précisé qu’il n’existe aucune différence 
significative entre l’art. 33 al. 1 let. g LIFD et l’art. 9 al. 2 let. g LHID. 

  La modification projetée de l’art. 32 let. a LIPP vise à déduire un montant 
forfaitaire correspondant au double de la prime moyenne cantonale de 
l’assurance-maladie obligatoire des soins telle que définie par le DFI chaque 
année, sans égard aux primes effectivement payées par les contribuables pour 
l’année en cause, comme les recourants l’ont exposé, chiffres à l’appui, dans leur 
recours. Pour les motifs ci-dessus mentionnés, un tel mécanisme, qui vise en 
réalité à diminuer le revenu imposable d’un montant forfaitaire largement 
supérieur aux frais effectifs des primes d’assurance-maladie et cherche, ce faisant, 
à faire pression sur les autorités politiques afin qu’elles entreprennent les 
démarches nécessaires en vue de la diminution desdites primes, n’est pas 
conforme à la LHID. C’est dès lors à juste titre que le Conseil d’État est arrivé à la 
conclusion que l’art. 32 let. a de l’IN 175 était contraire au droit supérieur pour ce 
motif déjà, ce que l’AFC-CH a également relevé dans ses observations. 

  La modification projetée de la LIPP ne saurait entrer dans le cadre des 
déductions sociales réservées par l’art. 9 al. 4 LHID, de la compétence des 
cantons, comme l’a suggéré l’AFC-CH dans son courrier du 28 mai 2020. Étant 
donné que les cantons sont tenus de prévoir les déductions mentionnées à l’art. 9 
al. 2 LHID dans leur législation et, qu’à défaut, le droit fédéral est directement 
applicable, un tel raisonnement conduirait alors à déduire deux fois les mêmes 
dépenses, la première fois par le biais du droit fédéral applicable et la deuxième 
fois par les déductions sociales réservées. Une telle situation conduirait en 
définitive à une double déduction du même montant, ce qui contournerait les 
limites impératives fixées par l’art. 9 LHID et entraverait l’application du droit 
harmonisé sur ce point. 

  Le même raisonnement doit être suivi s’agissant de la déductibilité des 
primes d’assurance-accidents, qui ne peuvent être considérées comme des 
déductions sociales cantonales, puisqu’elles sont mentionnées à l’art. 9 al. 2 let. g 
LHID, aux côtés des primes d’assurance-maladie. 

  Dans ce cadre, la modification projetée de la LIPP, contrairement à la teneur 
actuelle de l’art. 32 let. a LIPP, ne fait aucune mention de la déduction de ces 
primes, alors même qu’elles sont visées à l’art. 9 al. 2 let. g LHID. Les recourants 
soutiennent qu’elles seraient comprises dans le montant forfaitaire permettant la 
déduction des primes d’assurance-maladie. Si rien ne s’oppose à ce qu’un même 
forfait couvre plusieurs déductions, il n’en demeure pas moins que celles en lien 
avec l’assurance-accident sont absentes du texte et du titre de l’initiative, de même 
que de l’exposé des motifs, qui n’en fait aucune mention. C’est d’ailleurs dans ce 
sens que l’AFC-CH a compris la modification projetée, raison pour laquelle elle a 
indiqué que le droit fédéral harmonisé serait alors directement applicable sur ce 

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point. Il en résulte davantage une contrariété de l’initiative tant au principe de 
clarté qu’au droit supérieur, dès lors que les électeurs ne sont pas réellement en 
mesure d’apprécier la portée du texte ni ses implications fiscales. L’on peut ainsi 
raisonnablement déduire du texte de l’initiative, tout comme d’ailleurs de son 
intitulé ainsi que de l’exposé des motifs, que les citoyens qui ont signé le texte de 
l’initiative pouvaient la comprendre comme la déductibilité des seules primes 
d’assurance-maladie et non pas comme englobant également les primes 
d’assurance-accidents. L’interprétation que veulent lui donner les recourants ne 
permet pas d’éliminer ces carences, pas plus qu’elle n’est en mesure de remédier à 
son absence de conformité au droit supérieur, conformément aux développements 
qui précèdent. 

  Par ailleurs, le fait que le Conseil d’État ait laissé la question de la clarté de 
l’initiative ouverte ne permet pas de conclure à une violation de son obligation de 
motivation, comme semblent le soutenir les recourants, puisqu’il a traité la 
question de manière circonstanciée, sans toutefois en tirer de conclusion quant au 
sort du texte projeté. Il en va de même s’agissant de l’exécutabilité de l’initiative, 
étant toutefois précisé que celle-ci ne saurait être déniée du seul fait, pour les 
autorités, d’adopter des dispositions urgentes, en application de la LHID, en vue 
de la mise en œuvre de la modification projetée, ce qui ne constitue qu’une 
difficulté relative. Le Conseil d’État n’a au demeurant pas invalidé l’initiative en 
raison de son absence de conformité à ces ceux principes, mais du fait qu’elle ne 
respecte pas le droit supérieur.  

  Étant donné les carences dont souffre l’art. 32 let. a LIPP projeté, 
disposition unique de l’initiative, c’est à juste titre que le Conseil d’État a invalidé 
celle-ci et considéré l’IN 175 comme nulle. 

  Il s’ensuit que le recours sera rejeté. 

10)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge 
solidaire des recourants, qui succombent (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité 
de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 28 septembre 2020 par Madame A______ et le 
comité de l’initiative « Bouclier LAMal : stopper enfin l’escalade des primes 

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maladie ! » contre l’arrêté du Conseil d’État du 26 février 2002, publié dans la Feuille 
d’avis officielle de la République et canton de Genève du 28 février 2020, déclarant 
l’IN 175 « Bouclier LAMal : stopper enfin l’escalade des primes maladie ! » nulle ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge des recourants, pris solidairement ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Thierry Ador, avocat des recourants, au Conseil 
d’État ainsi qu’à l’administration fédérale des contributions, pour information. 

Siégeant : M. Verniory, président, M. Pagan, Mmes Lauber et McGregor, M. Knupfer, 
juges. 

Au nom de la chambre constitutionnelle : 

la greffière-juriste : 
 
 

C. Gutzwiller 
 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. Verniory 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 

 la greffière :