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**Case Identifier:** ea0dba85-0503-5a36-82f4-9bdb29894db1
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-11-20
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 20.11.2018 A/3100/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3100-2018_2018-11-20.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3100/2018-TAXIS ATA/1248/2018  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 20 novembre 2018 

2
ème

 section 

   dans la cause 

 

Monsieur A______ 
représenté par Me Vincent Maitre, avocat  

contre 

SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE 

TRAVAIL AU NOIR 
 

- 2/15 - 

A/3100/2018 

EN FAIT 

1.  Selon le rapport établi le 16 janvier 2016 par la police de la sécurité 
internationale, unité de l’aéroport de Genève et transmis au service de police du 
commerce et de lutte contre le travail au noir (ci-après : PCTN), Monsieur 
A______, domicilié dans le canton de Genève, avait été contrôlé le mardi 
15 décembre 2015 alors qu’il venait de déposer  un passager dans la zone 
« dépose rapide » de l’aéroport. Il circulait au volant d’un véhicule immatriculé 
dans le canton de Vaud au nom d’une société vaudoise et n’était pas au bénéfice 
d’une carte professionnelle de chauffeur de limousine. Selon les déclarations de 
l’intéressé, il utilisait l’application « Uber » et avait pris en charge le client près de 
Balexert. C’était là son activité principale, qu’il exerçait légalement. 

2.  Le 10 juin 2016, le PCTN a délivré à M. A______ une carte professionnelle 
de chauffeur de limousine l’autorisant à exercer une activité indépendante. 

3.  Par courrier du 20 octobre 2017, le PCTN a transmis à M. A______ une 
copie du rapport du 16 janvier 2016. Il constatait qu’il n’était pas au bénéfice 
d’une carte professionnelle de chauffeur de limousine, ni d’une autorisation 
d’exploiter une limousine en qualité d’indépendant, en infraction à la législation 
genevoise applicable. Il lui a imparti un délai au 1er novembre 2017, prolongé au 
24 novembre 2017, pour faire valoir son droit d’être entendu. Une sanction à son 
encontre était envisagée.  

4.  Le 24 novembre 2017, M. A______, a communiqué au PCTN des 
renseignements sur sa situation personnelle et financière, en indiquant que les faits 
étaient entièrement contestés, de même que les infractions qui lui étaient 
reprochées. Il était légitimé à exercer dans toute la Suisse, selon la loi fédérale sur 
le marché intérieur du 6 octobre 1995 (LMI - RS 943.02), notamment. 

5.  Par décision du 10 juillet 2018, le PCTN a infligé à M. A______ une 
amende administrative de CHF 1'500.- pour avoir, le 15 décembre 2015, exercé 
une activité de chauffeur professionnel de limousine sur le territoire du canton de 
Genève, sans être titulaire de la carte professionnelle prévue à cet effet par la 
législation genevoise régissant le transport professionnel de personnes.   

6.  Le 11 septembre 2018, M. A______ a recouru auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre 
la décision susmentionnée, concluant principalement à son annulation, 
subsidiairement à une réduction de l’amende. 

  Titulaire d’un permis de conduire de catégorie B depuis 1988, il avait 
obtenu un permis professionnel fin 2015. Dès lors, il était arrivé qu’il exerce en 

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tant que conducteur de voiture de transport avec chauffeur (ci-après : VTC), 
nomment avec l’application « Uber », au moyen d’un véhicule loué immatriculé 
dans le canton de Vaud. Il était gérant d’une entreprise de produits cosmétiques et 
poursuivait, comme appoint, une activité de chauffeur VTC.  

  Il n’avait jamais admis avoir exercé une activité de chauffeur professionnel 
de limousine, contrairement à ce qui était indiqué dans le rapport de police. 

  La décision querellée était entachée d’un vice procédural car elle avait été 
prise sans que soit requis le préavis de la commission de discipline. En outre, lors 
de la consultation de son dossier, il n’y avait pas trouvé le barème des sanctions, 
de sorte qu’il n’avait pas eu accès à un dossier complet. La motivation de la 
décision ne permettait pas de comprendre comment avait été fixée l’amende. Son 
droit d’être entendu avait ainsi été violé. Enfin, il pouvait se prévaloir de la LMI 
pour exercer son activité dans le canton de Genève avec un véhicule immatriculé 
dans le canton de Vaud, les exigences genevoises en matière de chauffeur de VTC 
violant la primauté du droit fédéral et la liberté du commerce et de l’industrie. La 
sanction était disproportionnée. Le fait qu’il ait demandé en 2016 une carte 
professionnelle de chauffeur de limousine ne saurait constituer un aveu de 
culpabilité mais avait uniquement pour but d’éviter de futurs ennuis infondés. 

7.  Le 12 octobre 2018, le PCTN a conclu au rejet du recours.  

  Il avait correctement appliqué le droit, en tenant compte des modifications 
législatives intervenues entre les faits reprochés et la décision querellée, et qui 
avait supprimé la commission de discipline. M. A______ n’avait jamais demandé 
à consulter ou à obtenir le barème des sanctions, document accessible sur simple 
requête. La motivation de la décision querellée était conforme aux exigences en la 
matière. La décision était bien fondée.  

8.  Le 14 novembre 2018,  M. A______ a exercé son droit à la réplique, 
persistant dans son argumentation et ses conclusions et a produit des pièces 
relatives à sa situation financière ainsi qu’un extrait du rapport n° 140 d’octobre 
2018 de la Cour des comptes relatif à l’audit de conformité et de gestion du 
secteur juridique du PCTN. 

9.  Le 15 novembre 2018, les parties ont été informées que la cause était gardée 
à juger. 

EN DROIT 

1.  Interjeté en temps utile, en tenant compte de la suspension de délai 
intervenant entre le 15 juillet et le 15 août, devant la juridiction compétente, le 
recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 

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26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et 63 al. 1 let. b de la loi sur 
la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).  

2.  Le recourant sollicite son audition et celle du responsable du PCTN. 

 a. Selon la jurisprudence développée par le Tribunal fédéral et reprise par la 
chambre de céans  (ATA/1140/2018 du 30 octobre 2018 consid. 2a et les 
références citées), tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale 
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu 
comprend notamment le droit pour l’intéressé d’offrir des preuves pertinentes, de 
prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de 
preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à 
tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur 
la décision à rendre. Il ne comprend pas le droit d’être entendu oralement, ni celui 
d’obtenir l’audition de témoins.  

  Enfin, le juge peut renoncer à l’administration de certaines preuves offertes 
et procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il 
acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si 
le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier. 

 b. En l’espèce, le dossier contient les pièces nécessaires à l’établissement des 
faits. Le recourant a eu l’occasion d’exercer son droit d’être entendu par écrit tant 
devant le PCTN que dans ses écritures dans le cadre de la présente procédure. Il a 
pu produire les pièces qu’il estime utile. Le PCTN s’est exprimé sur les griefs 
formulés contre sa décision du 10 juillet 2018. Ainsi, les auditions sollicitées 
n’apparaissent pas de nature à apporter un éclairage utile aux questions à trancher. 
Il ne sera dès lors pas donné suite à la requête du recourant. 

  C’est le lieu de rappeler que selon l’art. 118 de la Constitution de la 
République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE A 2 00), la publicité 
des audiences est garantie sauf exceptions prévues par la loi, ce qui n’est pas 
invoqué en l’espèce, de sorte que si des auditions avaient été ordonnées, elles 
auraient été publiques sans que la chambre de céans ait à le dire, comme l’a 
demandé le recourant.       

3. a. Le 1er juillet 2017 est entrée en vigueur la loi sur les taxis et les voitures de 
transport avec chauffeur du 13 octobre 2016 (LTVTC - H 1 31) et le règlement 
d'exécution de la LTVTC du 21 juin 2017 (RTVTC - H 1 31.01), abrogeant 
l’ancienne loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au 
moyen de voitures automobiles) du 21 janvier 2005 (LTaxis) et son règlement 
d’exécution du 4 mai 2005 (RTaxis ; art. 40 LTVTC et 53 RTVTC). 

 b. Aux termes des dispositions transitoires du RTVTC, les faits constatés avant 
l'entrée en vigueur de la LTVTC se poursuivent selon l'ancien droit et devant les 
autorités compétentes sous l'empire de ce droit. L’art. 48 LTaxis, concernant la 

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commission de discipline, n’est toutefois pas applicable (art. 66 al. 1 RTVTC). 
L’application du nouveau droit est réservée, si ce dernier est plus favorable à 
l’auteur de l’infraction (art. 66 al. 2 RTVTC). 

 c. À cet égard, l’art. 66 al. 1 première phrase RTVTC ne fait que reprendre la 
règle générale selon laquelle s'appliquent aux faits dont les conséquences 
juridiques sont en cause, les normes en vigueur au moment où ces faits se 
produisent (ATA/629/2018 du 19 juin 2018 ; Pierre MOOR/Alexandre 
FLÜCKIGER/ Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3ème éd., 2012, 
p. 184). L’art. 66 al. 2 RTVTC reprend quant à lui le principe de la lex mitior 
applicable aux sanctions. 

 d. En l’espèce, les faits retenus dans la décision attaquée se sont déroulés 
entièrement sous l’ancien droit. S’agissant de l’amende, la chambre administrative 
a déjà retenu que le nouveau droit (art. 38 al. 1 LTVTC), prévoyant en cas de 
violation de ses prescriptions ou de ses dispositions d’exécution une amende de 
CHF 200.- à CHF 20'000.-, n’était pas plus favorable que l’art. 45 al. 1 LTaxis, 
punissant d’une amende administrative de CHF 100.- à CHF 20'000.- toute 
personne ayant enfreint les prescriptions de la LTaxis ou de ses dispositions 
d’exécution (ATA/629/2018 précité et les références citées).  

  La présente cause est donc soumise à la LTaxis et au RTaxis. 

4.  Le recourant se plaint d’une violation de son droit d’être entendu parce que 
le barème des sanctions ne figurait pas dans son dossier qu’il avait consulté et en 
raison du défaut de motivation de la décision querellée.  

 a. Dans le cadre de l’exercice du droit d’être entendu, la possibilité pour 
l’administré de faire valoir ses arguments dans une procédure suppose la 
connaissance préalable des éléments dont l’autorité dispose (ATA/987/2018 du 
25 septembre 2018 consid. 4c).  

  En l’espèce, dans le cadre des échanges de correspondance qu’il a eus avec 
le recourant, le PCTN lui a indiqué qu’il ne disposait pas d’autres pièces le 
concernant que le rapport de police du 16 janvier 2016. Il ne ressort pas de la 
décision querellée que des éléments hors dossiers aient été pris en compte.  

  Par ailleurs, le fait que le barème des sanctions ne figure pas dans le dossier 
consulté ne saurait constituer une informalité. De jurisprudence constante, ce 
barème est un document accessible à tout un chacun (ATA/ 235/2014 du 8 avril 
2014 consid. 12). Cela n’emporte pas qu’il doive figurer dans le dossier de chaque 
administré faisant l’objet d’une procédure de sanction, pas plus que ne devraient 
s’y trouver les textes légaux ou réglementaires appliqués par l’autorité. Il doit en 
revanche être mis à disposition à première demande. Le recourant n’a pas formulé 
une telle demande au PCTN. Le recourant soutient que l’autorité intimée aurait dû 

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comprendre que sa demande de consultation de son dossier emportait demande de 
consultation du barème compte tenu d’échanges de vue antérieurs entre le PCTN 
et son conseil dans une procédure de 2015 concernant une autre partie. Il ne peut 
toutefois être suivi. En effet, son allégation n’est étayée par aucune pièce 
pertinente, le seul extrait produit d’observations du PCTN dans le cadre de cette 
procédure de 2015 portant sur la position d’alors de ce service au sujet de la 
portée du barème en question.  

  Le grief doit être écarté sur point. 

 b.  Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de 
motiver sa décision. La motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité 
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée. L'autorité ne doit 
toutefois pas se prononcer sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux 
questions décisives (ATF 134 I 83 consid. 4.1 ; 130 II 530 consid. 4.3 et les arrêts 
cités).   

  Dans le cas particulier, la motivation de la décision litigieuse permet au 
recourant tant de comprendre sa portée, en particulier les reproches qui lui sont 
adressés, que de recourir contre cet acte en toute connaissance de cause et de 
manière efficace.  

  Le grief n’est pas non plus fondé sur ce second point.  

5.  Le recourant soutient être libre d’exercer une activité de chauffeur VTC 
sans carte professionnelle de chauffeur de limousine, en application des 
dispositions de la LMI. 

 a. La LMI garantit à toute personne ayant son siège ou son établissement en 
Suisse l'accès libre et non discriminatoire au marché afin qu'elle puisse exercer 
une activité lucrative sur tout le territoire suisse (art. 1 al. 1 LMI). Toute personne 
a le droit d'offrir des marchandises, des services et des prestations de travail sur 
tout le territoire suisse pour autant que l'exercice de l'activité lucrative en question 
soit licite dans le canton ou la commune où elle a son siège ou son établissement 
(art. 2 al. 1 LMI). 

  Selon l’art. 3 al. 1 LMI, la liberté d’accès au marché ne peut être refusée à 
des offreurs externes. Les restrictions doivent prendre la forme de charges ou de 
conditions et ne sont autorisées que si elles s’appliquent de la même façon aux 
offreurs locaux (let. a), sont indispensables à la préservation d’intérêts publics 
prépondérants (let. b), répondent au principe de la proportionnalité (let. c). L’art. 3 
al. 2 LMI dispose que les restrictions ne répondent pas au principe de la 
proportionnalité lorsque : une protection suffisante des intérêts publics 
prépondérants peut être obtenue au moyen des dispositions applicables au lieu de 
provenance (let. a) ; les attestations de sécurité ou certificats déjà produits par 

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l'offreur au lieu de provenance sont suffisants (let. b) ; le siège ou l'établissement 
au lieu de destination est exigé comme préalable à l'autorisation d'exercer une 
activité lucrative (let. c) ; une protection suffisante des intérêts publics 
prépondérants peut être garantie par l'activité que l'offreur a exercée au lieu de 
provenance (let. d). Les restrictions visées à l'al. 1 ne doivent en aucun cas 
constituer une barrière déguisée à l'accès au marché destinée à favoriser les 
intérêts économiques locaux (art. 3 al. 3 LMI). 

  La LMI pose le principe du libre accès au marché selon les prescriptions du 
lieu de provenance, qui est l’un de ses principes fondamentaux avec celui de la 
non-discrimination entre les offreurs externes et locaux (Vincent  MARTENET/ 
Pierre TERCIER in Vincent MARTENET/Christian BOVET/Pierre TERCIER 
[éd.], Droit de la concurrence, 2ème éd., 2013, n. 65 ss ad Intro. LMI). Le principe 
du libre accès au marché a été renforcé par la modification de la LMI du 
16 décembre 2005 entrée en vigueur le 1er juillet 2006, au travers de laquelle le 
législateur a tendu, en supprimant les entraves cantonales et communales à l’accès 
au marché, à consacrer la primauté du marché intérieur sur le fédéralisme 
(FF 2005 4221, 422). L’idée du législateur était entre autres d’empêcher que le 
principe du fédéralisme ne l’emporte sur celui du marché intérieur (ATF 134 II 
329 consid. 5.2). Cela ne signifie pas pour autant que toutes les limitations 
cantonales au libre accès au marché sont prohibées, notamment lorsqu’elles 
résultent du droit fédéral (ATF 141 II 280 consid. 5.1). 

 b. Lors du contrôle dont il a fait l’objet, le recourant était domicilié dans le 
canton de Genève. Il a certes contesté les faits dans son courrier du 24 novembre 
2017, sans toutefois donner sa propre version. Toutefois, dans son recours, il n’a 
plus contesté avoir admis qu’il exerçait une activité de chauffeur professionnel de 
limousine, et a exercé une activité occasionnelle de chauffeur VTC à partir de fin 
2015, une fois obtenu le permis de conduire  professionnel ad hoc. Il y a ainsi lieu 
de retenir que lors du contrôle du 15 décembre 2015, il exerçait bien une activité 
de chauffeur professionnel de limousine. 

  Au moment des faits, le recourant était domicilié dans le canton de Genève. 
À teneur du rapport de police, le transport de personnes effectué a eu lieu dans ce 
canton. Le recourant ne le conteste pas dans ses écritures et ne produit au 
demeurant  aucune pièce démontrant que tel n’aurait pas été le cas.  

  Il résulte du dossier qu’il a exercé son activité au moyen d’un véhicule loué 
à une entreprise vaudoise, immatriculé dans le canton de Vaud. Le fait que 
l’entreprise de location se trouve dans un canton ne disposant pas des mêmes 
restrictions d’accès à la profession est sans pertinence, dès lors que le recourant 
indique exercer cette activité professionnelle à titre individuel, pour son propre 
compte. Il est donc seul entrepreneur. 

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  Ainsi, l’activité s’étant déroulée dans le canton de Genève, où était 
domicilié l’entrepreneur concerné, cela constitue un motif suffisant d’exclure 
l’application de la LMI.  

  Le grief du recourant sera écarté. 

6.  La LTaxis a pour objet d’assurer un exercice des professions de transport de 
personnes au moyen de voitures automobiles et une exploitation des services de 
taxis et de limousines conformes, notamment, aux exigences de la sécurité 
publique, de la moralité publique, du respect de l’environnement et de la loyauté 
dans les transactions commerciales ainsi qu’aux règles relatives à l’utilisation du 
domaine public (art. 1 LTaxis). 

  Aux termes de l’art. 5 al. 1 LTaxis, seul le titulaire d’une carte 
professionnelle de chauffeur de taxi ou de chauffeur de limousine peut conduire 
un véhicule pour transporter professionnellement des personnes. Selon 
l’art. 7 LTaxis, la carte professionnelle de chauffeur de limousine confère au 
chauffeur le droit d’exercer son activité comme chauffeur indépendant d’une 
limousine ou comme employé d’un exploitant indépendant ou d’une entreprise de 
limousines (al. 1). 

  L’autorisation est strictement personnelle et intransmissible ; elle est 
délivrée par le département lorsque le requérant a l’exercice des droits civils (al. 2 
let. a), est Suisse ou est au bénéfice d’une autorisation lui permettant de travailler 
en Suisse comme indépendant ou comme employé (al. 2 let. b), offre des garanties 
de moralité et de comportement suffisantes (al. 2 let. c), a réussi les examens 
prévus à l’article 27 (al. 2 let. d), est détenteur du permis de conduire et de 
transporter professionnellement des personnes et, pour la conduite des minibus, 
des autorisations et certificat fédéral de capacité prévus par le droit fédéral (al. 2 
let.  e).   

7.   Le recourant soutient que la LTaxis, en instaurant des exigences 
supplémentaires à celles prévues par le droit fédéral pour autoriser un chauffeur 
professionnel à conduire une limousine, violerait les principes de la liberté 
économique et de la primauté du droit fédéral. 

8. a. Selon l'art. 27 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101), la liberté économique est garantie. Elle comprend 
notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique 
lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute 
activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production 
d'un gain ou d'un revenu (ATF 128 I 19 consid. 4c.aa p. 29 ; Message du Conseil 
fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 
1997 I 1 ss p. 176). 

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 b. Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale 
(art. 36 al. 1 Cst.), être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit 
fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et apparaître proportionnée au but visé 
(art. 36 al. 3 Cst.). L'essence des droits fondamentaux est inviolable (art. 36 al. 4 
Cst.). 

  Au titre de l'intérêt public pouvant justifier une restriction à la liberté 
économique, sont autorisées les prescriptions cantonales instaurant des mesures de 
police, des mesures de politique sociale ou des mesures dictées par la réalisation 
d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a p. 326 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2P.90/2005 du 18 avril 2006 ; ATA/509/2006 du 19 septembre 2006 ; 
Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit 
constitutionnel suisse, vol. 2, 2006, n. 976 ss, p. 457 ss). Sont en revanche 
prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession 
qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches 
professionnelles ou certaines formes d'exploitation (arrêt du Tribunal fédéral 
2P.83/2005 du 26 janvier 2006, consid. 2.3 et la jurisprudence citée). 

 c.  En l’espèce, le législateur cantonal a choisi de soumettre l’exercice de la 
profession de chauffeur de limousine à la possession d’une carte professionnelle 
visant à garantir la qualité du service offert, en particulier en assurant que lesdits 
chauffeurs maîtrisent le français, des rudiments d’anglais ainsi que les obligations 
résultant de la loi.  

  La chambre administrative a jugé que ces conditions étaient compatibles 
avec le droit fédéral supérieur (ATA/313/2017 du 20 mars 2017 consid.6). Elle a 
retenu que, dans une ville internationale comme Genève, ces exigences 
remplissent un intérêt public, soit de garantir aux utilisateurs un haut niveau de la 
qualité du service.  

  Le grief doit ainsi être écarté. 

9. a. Selon l’art. 49 al. 1 Cst., le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est 
contraire. Ce principe constitutionnel fait obstacle à l’adoption ou à l’application 
de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en 
contredisent le sens ou l’esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu’elles 
mettent en œuvre ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a 
réglementées de manière exhaustive (ATF 140 I 277 consid. 4.1 ; 138 I 468 
consid. 2.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_405/2015 du 6 avril 2016 consid. 3.1). 
L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive constitue donc le 
critère principal pour déterminer s'il y a conflit avec une règle cantonale. Il faut 
toutefois souligner que, même si la législation fédérale est considérée comme 
exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même 
domaine si la preuve est rapportée qu'elle poursuit un autre but que celui 
recherché par la mesure fédérale (arrêt du Tribunal fédéral 2P.83/2005 du 

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26 janvier 2006 consid. 2.4 et les références citées). Cela a conduit le Tribunal 
fédéral à considérer par exemple que, dans la mesure où une loi cantonale 
renforçait l'efficacité de la réglementation fédérale, le principe de la force 
dérogatoire n'était pas violé (ATF 91 I 17 consid. 5). En outre, même si, en raison 
du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut plus légiférer 
dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute possibilité d'action (arrêt du 
Tribunal fédéral 2P.83/2005 précité consid. 2.4 et les références citées). Ce n'est 
que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine 
particulier que le canton perd toute compétence pour adopter des dispositions 
complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou 
seraient même en accord avec celui-ci (arrêt du Tribunal fédéral 2P.83/2005 
précité consid. 2.4 et les références citées). Le Tribunal fédéral examine librement 
la conformité d'une règle de droit cantonal au droit fédéral lorsqu'il est appelé à 
examiner cette question au regard du grief de violation de l'art. 49 al. 1 Cst. 
(ATF 131 I 394 consid. 3.2).  

 b.  Selon l'art. 82 al. 1 Cst., la Confédération légifère sur la circulation routière. 
Cet article donne une compétence législative globale à la Confédération qui est 
concrétisée par la LCR (FF 1997 I 1, 262).  

  Les cantons restent compétents pour édicter des prescriptions 
complémentaires sur la circulation routière, sauf en ce qui concerne les véhicules 
automobiles et les cycles, les tramways et chemins de fer routiers (art. 106  
al. 3 LCR). 

  Malgré l’art. 106 al. 3 LCR, le Conseil fédéral a néanmoins délégué ses 
compétences aux cantons en matière de taxis par l’intermédiaire de  
l’art. 25 OTR-2 (André BUSSY/Baptiste RUSCONI/Yvan JEANNERET/André 
KUHN/Cédric MIZEL/Christoph MÜLLER, Code suisse de la circulation routière 
commenté, 4ème éd., 2015, n. 2.2 ad art. 106 LCR et les références citées ; 
2P.83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 6.1). 

  Les cantons peuvent édicter, pour les conducteurs de taxis qui exercent leur 
activité dans des agglomérations urbaines, des prescriptions dérogeant aux art. 5, 
6, 8, 9, 11, 12, 17, 18 et 21 OTR-2 et peuvent même déclarer que ces prescriptions 
s'appliqueront aussi aux conducteurs de taxis indépendants. Les cantons peuvent 
déléguer cette compétence aux communes (art. 25 al. 1 OTR-2). 

 c. Saisi d’un recours visant l’annulation de l’entier de la LTaxis, 
subsidiairement celle de nombre de ses dispositions, le Tribunal fédéral, dans son 
arrêt 2P.83/2005 précité, a examiné la constitutionnalité de plusieurs articles 
traitant des limousines, notamment sous l’angle de la liberté économique. Les 
cartes professionnelles de chauffeurs en faisaient partie. Le Tribunal fédéral n’a 
pas annulé les dispositions y relatives. Il n’a pas non plus fait mention d’une 
éventuelle contrariété au droit fédéral de la circulation routière. 

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  Le grief sera dès lors écarté. 

  Au vu de ce qui précède, la décision entreprise doit être confirmée en ce 
qu’elle qualifie les faits du 15 décembre 2015 d’infractions aux art. 5 al. 1, 7 et 45 
al. 1 LTaxis.  

10.  Le PCTN, à teneur de l’art. 1 al. 1 et 2 RTaxis, peut infliger une amende 
administrative de CHF 100.- à CHF 20'000.- à toute personne ayant enfreint les 
prescriptions de la LTaxis ou de ses dispositions d’exécution (art. 45 al. 1 
LTaxis). 

11. a. Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de 
nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des 
contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance 
peut, au demeurant, aussi exister (ATA/313/2017 du 21 mars 2017). 

 b. En vertu de l’art. 1 al. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 
2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 
21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s’appliquent à titre de droit cantonal supplétif, 
sous réserve de celles qui concernent exclusivement le juge pénal (notamment les 
art. 34 ss, 42 ss, 56 ss, 74 ss, 106 al. 1 et 3 et 107 CP). La LTaxis ne contenant pas 
de disposition réglant la question de la prescription, il y a lieu de faire application, 
par analogie, de l’art. 109 CP, à teneur duquel la prescription de l'action pénale est 
de trois ans (ATA/313/2017 précité et les références citées). 

 c. Selon l’art. 98 CP, la prescription court, alternativement, dès le jour où 
l'auteur a exercé son activité coupable, dès le jour du dernier acte si cette activité 
s'est exercée à plusieurs reprises ou encore dès le jour où les agissements 
coupables ont cessé s'ils ont eu une certaine durée. En vertu de l’art. 97 al. 3 CP, 
elle ne court plus si, avant son échéance, un jugement de première instance a été 
rendu. 

 d. La prescription est une question de droit matériel qu’il y a lieu d’examiner 
d'office lorsqu'elle joue en faveur de l’administré (ATF 138 II 169 consid. 3.2 ; 
ATA/1368/2017 du 10 octobre 2017 ; ATA/647/2016 du 26 juillet 2016). 

 e. En l'espèce, au vu de la date du présent arrêt, la prescription de l'action 
pénale n’est pas acquise pour les faits du 15 décembre 2015.  

12. a. Selon la jurisprudence constante, l’administration doit faire preuve de 
sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large pouvoir 
d’appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la censure 
qu’en cas d’excès ou d'abus. Enfin, l’amende doit respecter le principe de la 
proportionnalité (ATA/1239/2017 du 29 août 2017). 

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 b. L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une 
sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP 
(principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité 
de l’auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation 
personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la 
gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le 
caractère répréhensible de l’acte, par les motivations et les buts de l’auteur et par 
la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, 
compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures 
(art. 47 al. 2 CP ; ATA/1472/2017 du 14 novembre 2017).  

 c. Une commission de discipline, formée des représentants des milieux 
professionnels, des organes de police et de la direction générale des véhicules, est 
appelée à donner son préavis sur les mesures et sanctions administratives 
prononcées par le département. Ses préavis ont valeur consultative et ne lient pas 
le département (art. 48 al. 1 LTaxis). 

  Il ressort du dossier que le PCTN n’a pas recueilli le préavis de la 
commission de discipline, en se fondant sur une jurisprudence de la chambre 
administrative du 16 janvier 2018 (ATA/38/2018 consid 2 d.) retenant 
l’application de la LTaxis et du Rtaxis, avec la précision que l'art. 48 LTaxis 
restait applicable puisque la décision attaquée avait été rendue avant l'entrée en 
vigueur de la nouvelle législation. Il ne s’ensuit pas que, par un raisonnement a 
contrario, le préavis ne doive plus être recueilli lorsque la décision intervient, 
comme en l’espèce, après l’entrée en vigueur de la LTVTC. Si, après l’entrée en 
vigueur de cette loi, la LTaxis et le RTaxis sont demeurés applicables aux 
situations nées sous leur empire, l’art. 66 al. 1 in fine RTVTC prévoit que l'art. 48 
de la loi sur les taxis et limousines n'est toutefois pas applicable. La chambre de 
céans n’a pas encore eu à trancher la question de la légalité de cette disposition 
réglementaire dérogeant au principe général du droit qu’elle énonce dans sa 
première phrase. Cette question souffrira toutefois de demeurer indécise. 

  En effet, dans le cas examiné dans l’ATA/38/2018, un préavis avait bien été 
émis par la commission de discipline, sans toutefois que le PCTN ne soumette le 
dossier à ses membres. La chambre administrative a estimé que cette façon de 
procéder n’était pas conforme au droit. Elle avait toutefois renoncé à renvoyer la 
cause au PCTN dans la mesure où il ressortait des écritures du recourant qu'il ne 
contestait pas les faits constitutifs des infractions retenues. Cette dernière solution 
a été retenue dans d’autres espèces, notamment dans l’ATA/1212/2018 du 
13 novembre 2018 (consid. 7 f.). In casu, il en sera fait de même, dès lors que 
dans ses écritures devant la chambre de céans le recourant ne conteste pas ne pas 
avoir été titulaire de l’autorisation nécessaire pour exercer son activité de 
chauffeur VTC, lors du contrôle du 15 décembre 2015.  

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  Le grief tiré de l’absence de préavis de la commission de discipline sera 
donc écarté.  

 d. Le fait de prendre en charge des clients en se présentant comme un 
professionnel sans y être autorisé, constitue une infraction grave à la LTaxis, eu 
égard au but de cette loi, soit notamment d’assurer une exploitation des services 
de taxis et de limousines conforme aux exigences de la sécurité publique 
(ATA/1212/2018 précité). Le recourant ne pouvait ignorer que son activité était 
soumise à autorisation, sans cela il n’aurait pas tenté de se soustraire à cette 
obligation en louant un véhicule dans le canton de Vaud. Ses explications sur le 
flou qui régnait à l’époque au sujet de l’application Uber, source d’erreur de droit 
ne sont pas étayées. Il s’agit toutefois d’une infraction unique qui remonte à près 
de trois ans, que le PCTN n’a entreprise de poursuivre que vingt-deux mois après 
les faits. Par ailleurs, le recourant n’a pas d’antécédents. En outre, il a, peu de 
temps après les faits, obtenu la carte professionnelle de chauffeur de limousine 
auprès du PCTN. 

  Quant à sa situation financière, elle ressort désormais de pièces fournies 
devant la chambre administrative, au stade de la réplique seulement, alors que son 
devoir de collaboration et le fardeau de la preuve lui incombaient dès le stade 
initial de la procédure, de sorte que l’on ne peut reprocher au PCTN de ne pas 
avoir tenu compte de tous les éléments pertinents dans la fixation du montant de 
l’amende. Selon l’avis de taxation 2016 du recourant et de son conjoint, le couple 
réalise un revenu net de CHF 39'271.- pour les impôts cantonaux et communaux 
et de CHF 41'210.- pour l’impôt fédéral direct. Il a deux enfants. Le recourant, qui 
a déclaré un bénéfice net de CHF 18'456.- provenant de son activé indépendante,  
dispose d’une fortune brute immobilière de CHF 148'222.-, mais a des dettes 
hypothécaires ascendant à CHF 167'961.-. Les dettes chirographaires des deux 
conjoints se montent à CHF 11'335.-. Il s’agit donc d’une situation peu aisée. 

  Compte tenu de l’ensemble de ces circonstances, l’amende doit être 
confirmée dans son principe, mais elle sera ramenée à CHF 800.-.   

  Au vu de ce qui précède, le recours sera admis partiellement. La décision 
querellée sera annulée en tant qu'elle inflige au recourant une amende 
administrative de CHF 1’500.-, le montant de celle-ci étant réduit à CHF 800.-. 

13.  Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du 
recourant, qui succombe pour l’essentiel (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de 
procédure réduite de CHF 500.- lui sera allouée, à la charge de l’État de Genève 
(art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

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PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 11 septembre 2018 par Monsieur A______  
contre la décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir 
du 10 juillet 2018 ; 

au fond : 

l’admet partiellement ; 

réduit le montant de l’amende administrative infligée à Monsieur A______ à CHF 800.- 
; 

confirme la décision attaquée pour le surplus ; 

met un émolument du CHF 500.- à la charge de Monsieur A______N ; 

alloue à Monsieur A______ une indemnité de procédure du CHF 500.- à la charge de 
l’État de Genève ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Vincent Maitre, avocat du recourant ainsi qu'au 
service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir, ainsi qu’à la 
commission de la concurrence (COMCO). 

Siégeant : Mme Krauskopf, présidente, Mmes Junod et Payot Zen-Ruffinen, juges. 

 

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Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

S. Hüsler Enz 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Krauskopf 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :