# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e683c106-a399-5f06-943c-e0e61fb46119
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-07-27
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 27.07.2020 603 2020 39
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2020-39_2020-07-27.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2020 39

Arrêt du 27 juillet 2020

IIIe Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Marianne Jungo, Johannes Frölicher
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________, recourant, représenté par Me Julien Francey, avocat, 
Etude FriLegal SA

contre

DIRECTION DES INSTITUTIONS, DE L'AGRICULTURE ET DES 
FORÊTS, autorité intimée 

Objet Animaux – Interdiction de détention, de commerce et d'élevage 
d'animaux pendant un an 

Recours du 16 mars 2020 contre la décision du 19 février 2020

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Après une inspection le 25 avril 2017 de l'Association fribourgeoise des agriculteurs 
pratiquant une agriculture respectueuse de l'environnement et des animaux (AFAPI) sur 
l'exploitation de A.________, sise à B.________, à l'occasion de laquelle le contrôleur a critiqué la 
propreté des bovins, le Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (SAAV) a 
averti l'agriculteur que des contrôles allaient avoir lieu. 

Le 8 février 2018, le SAAV a procédé à un premier contrôle de l'exploitation agricole de l'intéressé 
et a constaté les manquements suivants: 

- propreté de certains bovins non conforme; 

- jeune bétail bovin détenu dans un box sur-occupé; 

- un gîte pour les vaches et génisses attachées inadapté en raison de ses dimensions;

- six veaux âgés de moins de quatre mois attachés.

Le 23 mars 2018, le SAAV a diligenté un nouveau contrôle et les manquements suivants ont été 
constatés:

- 14 bovins détenus à l'attache sur des couches trop courtes, étable sur-occupée, il y a un animal 
de trop par rapport à la largeur de l'étable; 

- une détention de veaux en groupe dont le box est sur-occupé, la surface du box est de 10.8 m2 
alors que le minimum pour ce groupe serait de 22.4 m2. La litière dans le box est complètement 
souillée; 

- détention de trois génisses en groupe, box sur-occupé, la surface est de 8 m2 alors que le 
minimum pour ce groupe serait de 9 m2; 

- les sorties du bétail bovin détenu à l'attache ne sont pas effectuées, bien que le journal des 
sorties soit rempli.

Le SAAV a imparti différents délais à l'agriculteur pour procéder aux mises en conformité.

Le 26 mars 2018, le SAAV a procédé à un contrôle de suivi. Il a constaté que toutes les mesures 
nécessaires n'avaient pas été prises et que des manquements subsistaient.

Le 29 mars 2018, le SAAV a rappelé à A.________ les manquements constatés les 23 et 26 mars 
2018 ainsi que les délais de mise en conformité. Il l'a averti qu'il pourrait procéder à d'autres 
contrôles, même de manière inopinée et en son absence, et qu'il pourrait le dénoncer au Ministère 
public. 

Invité à prendre position, l'intéressé a mis en doute l'utilité de certaines mesures. Par courrier du 
11 avril 2018, le SAAV lui a expliqué les raisons pour lesquelles il était nécessaire de prendre les 
mesures contestées.

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Le 8 août 2018, le SAAV a procédé à un nouveau contrôle et a constaté les manquements 
suivants: 

- la surface minimale à disposition des bovins dans les box n'est pas respectée; 

- des bovins sont détenus attachés sur les couches trop courtes;

- la propreté de certains bovins est insuffisante; 

- les sorties ne sont pas respectées. 

Le 17 août 2018, le SAAV a imparti à l'agriculteur différents délais pour prendre les mesures 
nécessaires afin de pallier les manquements dans la détention de ses animaux et l'a averti du fait 
qu'un contrôle de vérification aurait lieu. Il l'a également avisé que, pour le cas où il ne 
s'exécuterait pas dans les délais, une décision de mise en conformité lui serait adressée et un 
séquestre pourrait être prononcé pour les animaux détenus de manière non conforme. 

Le 21 août 2018, l'agriculteur a contesté les normes relatives à la longueur des tapis pour les 
vaches et les génisses, les qualifiant d'idiotes, et a allégué que les animaux concernés ont les 
pattes sur le tapis quand ils mangent. Il a en outre demandé un délai supplémentaire pour 
remédier à certains manquements, expliquant qu'il avait prévu de vendre des bovins mais que le 
marché n'était pas favorable. Enfin, il a indiqué qu'il retirait ses vaches du programme de 
paiements directs relatif aux sorties régulières en plein air. 

Par ordonnance pénale du 13 août 2018, le Ministère public a reconnu A.________ coupable de 
contravention à la loi du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA; RS 455) pour 
avoir enfreint les dispositions concernant la détention d'animaux et l'a condamné à une amende de 
CHF 600.-. 

Le 27 septembre 2018, le SAAV a rappelé au précité qu'aucune dérogation relative à la longueur 
des couches des vaches et des génisses n'était possible. Il l'a encore averti qu'un contrôle de 
vérification aurait lieu et qu'une décision de mise en conformité des installations ou de séquestre 
des animaux pourrait être prise en cas d'inexécution. 

Le 10 octobre 2018, le SAAV a procédé à un contrôle de l'exploitation lors duquel il a constaté les 
manquements suivants: 

- les exigences légales concernant les sorties des bovins détenus à l'attache ne sont pas 
respectées; 

- plusieurs bovins sont détenus à l'attache sur des couches trop courtes; 

- la surface minimale à disposition des veaux détenus en groupe n'est pas respectée; 

- la propreté de certains bovins est insuffisante. 

B. Par décision du 18 octobre 2018, le SAAV a astreint l'agriculteur à prendre les mesures 
suivantes, en fixant différents délais: 

- s'assurer que tous les bovins détenus à l'attache bénéficient des sorties exigées par la 
législation;

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- s'assurer que le nombre de veaux détenus en box soit adapté à la capacité d'accueil des 
installations; 

- s'assurer que la longueur des couches soit adaptée à la norme en vigueur.

En outre, A.________ a été formellement averti qu'en cas de non-respect de ces prescriptions, 
des mesures administratives plus incisives pouvant aller jusqu'au séquestre des animaux détenus 
de manière non conforme pourraient être ordonnées et qu'une décision d'interdiction de détenir 
des bovins pourrait être prononcée à son encontre. 

Le 23 janvier 2019, le SAAV a effectué un contrôle à l'occasion duquel il a constaté les 
manquements suivants: 

- presque toutes les vaches/génisses sont sales; 

- les vaches et les génisses détenues à l'attache sont trop serrées dans deux étables différentes; 

- il n'y a pas de sel pour bétail à disposition des bovins; 

- un veau âgé de moins de quatre mois est détenu à l'attache derrière les génisses. Il n'a ni eau ni 
fourrage et est malade (tremblements); 

- un deuxième veau de moins de quatre mois est détenu à l'attache; 

- deux génisses ont des onglons trop longs; 

- la litière est non conforme dans certains box et pour les bovins détenus à l'attache; 

- pas de sorties pour les bovins détenus à l'attache, le détenteur refuse en outre de sortir les 
bovins lors du contrôle au motif que cela serait trop risqué; 

- un box pour les veaux est sur-occupé (9.5 m2 à la place de 14.8 m2). 

Le 28 janvier 2019, le SAAV a informé l'agriculteur qu'en raison de l'ampleur et de la gravité des 
manquements constatés, il allait prononcer à son encontre une décision d'interdiction de détention, 
de commerce et d'élevage de bovins sur tout le territoire suisse pour une durée de dix ans. 

Invité à se déterminer, l'intéressé a expliqué, le 3 février 2019, faire de son mieux, être accablé par 
les remarques et reproches du SAAV et manquer de moyens financiers pour procéder aux travaux 
nécessaires. Il relève encore que la suppression de ses paiements directs n'arrange pas sa 
situation. Le SAAV ne peut pas le priver de son gagne-pain, encore moins après les 
investissements consentis. Enfin, il a pris des mesures concrètes en vendant des vaches ainsi 
qu'en prévoyant d'acheter des copeaux de sciure et d'installer des tapis plus longs. 

C. Par décision du 25 février 2019, le SAAV a prononcé une interdiction de détention, de 
commerce et d'élevage de bovins sur tout le territoire suisse durant 10 ans à l'encontre de 
A.________. Il a retenu que de nombreux et récurrents manquements avaient été constatés dans 
la détention de ses bovins, ce qui démontrait son incapacité objective à détenir des animaux et 
qu'en plus, il avait été condamné pénalement pour les mêmes faits. Il a en outre prévu qu'un 
éventuel recours ne produirait pas d'effet suspensif. Le même jour, le SAAV a une seconde fois 
dénoncé l'agriculteur au Ministère public.

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Le 5 mars 2019, l'AFAPI a procédé à un contrôle sur l'exploitation. Le rapport d'inspection met en 
évidence que les exigences relatives à l'aire d'exercice (exigences et dimensions), à la 
documentation sur les sorties et sur le nombre de sorties mensuelles étaient remplies. Aucun 
manquement n'a été constaté.

Agissant le 27 mars 2019, l'intéressé a interjeté recours contre la décision du SAAV auprès de la 
Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts (ci-après: DIAF). En substance, il a contesté 
la proportionnalité de la mesure, arguant notamment que le SAAV n'avait pas tenu compte du 
rapport de l'AFAPI du 5 mars 2019 mettant en évidence qu'il s'était conformé aux 
recommandations qui lui avaient été faites.

Par ordonnance pénale du 23 septembre 2019, le Ministère public a reconnu A.________ 
coupable de contraventions à la loi sur la protection des animaux et l'a condamné à une amende 
de CHF 1'000.-. 

D. Par décision du 19 février 2020, la DIAF a partiellement admis le recours dans le sens qu'elle 
a rapporté la durée de la mesure de dix ans à un an. Elle a notamment retenu que les 
manquements répétés à la législation en matière de protection des animaux, constatés lors de 
chacune des inspections réalisées entre février 2018 et janvier 2019, malgré les nombreux rappels 
et délais impartis par le SAAV pour y remédier, démontraient une incapacité objective du recourant 
de détenir des animaux au sens de l'art. 23 al. 1 let. b LPA. Elle a en revanche considéré que la 
durée de la mesure était non conforme au principe de proportionnalité, en ce sens qu'elle était trop 
longue comparée à l'intérêt privé de l'intéressé à pouvoir détenir des animaux à titre professionnel. 
Compte tenu de l'imperméabilité du recourant aux demandes, avertissements et décisions du 
SAAV, l'autorité intimée a considéré qu'il y avait lieu de douter de sa volonté de se conformer aux 
normes applicables à la détention d'animaux, de sorte qu'il se justifiait de prononcer une 
interdiction d'une durée suffisante pour lui permettre de se renseigner et de se former à ce sujet, 
respectivement de préparer des installations conformes. 

E. Par mémoire du 16 mars 2020, l'agriculteur a recouru contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal. Il conclut – sous suite de frais et dépens –, principalement, à son annulation, 
subsidiairement, au renvoi de l'affaire à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des 
considérants et, plus subsidiairement encore, à la réduction de la durée de la mesure litigieuse à 
six mois.

A l'appui de son recours, il fait valoir que la décision entreprise repose sur une constatation 
erronée des faits; il estime en effet que c'est à tort que la DIAF a retenu qu'il ne donnait pas de sel 
à ses bovins et ajoute que, si la lettre du 28 janvier 2019 du SAAV mentionne l'existence de deux 
génisses avec des onglons trop longs, cela ne signifie pas la présence de caractéristiques 
typiques observables chez des animaux privés de mouvement. Il soutient que la décision viole le 
principe de la proportionnalité, dès lors que les manquements constatés par le SAAV n'ont pas été 
d'une gravité qui justifie de lui interdire la détention de bovins, source de ses revenus. De l'avis du 
recourant, cela vaut d'autant plus qu'il a désormais pris conscience de ses erreurs et qu'il a modifié 
son comportement, preuve en est le dernier contrôle du 5 mars 2019 à l'occasion duquel aucun 
manquement n'a été relevé. Il reproche à l'autorité de ne pas avoir agi par la voie de l'exécution 
par substitution afin d'atteindre le but visé, consistant à préserver la santé des animaux qui – 
comme il le souligne – n'ont jamais été en danger de mort. Selon lui, la bonne foi aurait exigé 
qu'on laisse figurer dans le dispositif de la décision d'injonction du 18 octobre 2018 les points qu'on 
lui reprochait, ce qui n'était pas le cas. Il ajoute que le SAAV a pris une mesure (l'interdiction) qui 

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n'était pas prévue dans la décision du 18 octobre 2018 (séquestre et exécution par substitution) et 
n'a pas mis en place les mesures dont il avait menacé le recourant. En résumé, il est d'avis que la 
durée de la mesure d'une année est trop longue au regard des manquements constatés, de la 
situation actuelle et de l'impact financier.

F. Dans ses observations du 28 mai 2020, la DIAF conclut au rejet du recours en se référant à 
la décision contestée. Elle souligne qu'en ramenant la durée de la mesure à une année, elle a 
précisément tenu compte des éléments pertinents, à savoir d'une part la gravité et la répétition des 
manquements et d'autre part l'impact de la mesure pour l'agriculteur.

Dans sa prise de position du 8 juin 2020, le SAAV relève en substance que l'interdiction de 
détention est motivée par le fait qu'à aucun moment de la procédure, le recourant n'a réussi à 
démontrer une capacité objective à détenir correctement ses animaux ni n'a pris la peine de tenter 
de corriger les (graves) manquements constatés, ce qui est inadmissible de la part d'un 
professionnel de l'agriculture.

G. Dans ses contre-observations du 9 juin 2020, le recourant souligne qu'il a certes signé les 
rapports d'inspection du SAAV sans pourtant être forcément d'accord avec leur contenu et qu'il 
s'est amélioré après chaque contrôle.

H. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans 
les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 11 
al. 1 de la loi fribourgeoise du 20 mars 2012 sur la protection des animaux (LCPA; RSF 725.1) et 
de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses 
mérites.

1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale 
expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 
al. 2 CPJA).

2.

Le recourant invoque tout d'abord une violation de son droit d'être entendu, en ce sens que le 
SAAV a amené des éléments nouveaux en procédure devant la Direction. Ces éléments portent 
selon lui sur l'affirmation du vétérinaire de l'exploitation qui aurait constaté une péjoration de l'état 
sanitaire ces dernières années, l'affirmation du SAAV selon laquelle certains onglons de bovins 
présenteraient des caractéristiques typiques observables chez des animaux privés de mouvement, 
ainsi que l'affirmation du SAAV selon laquelle il a fait l'objet de procédures en 2008 et 2013 déjà et 

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ne distribuait pas de sel à ses bovins parce que, dans le cas contraire, il l'aurait indiqué 
spontanément aux collaborateurs du SAAV lors des contrôles. Il soutient que la DIAF aurait dû 
reconnaître la violation de son droit d'être entendu, dès lors qu'il n'a pas pu prendre position sur 
ces allégations ou alors écarter du dossier les faits nouveaux présentés par le SAAV.

2.1. Le droit d'être entendu - garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst; RS 101), 
par l'art. 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101) et par 
l'art. 57 CPJA - comprend, de manière générale, le droit pour l'administré de prendre connaissance 
du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à 
l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de 
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2a/aa). Toute 
prise de position ou pièce nouvelle versée au dossier doit dès lors être communiquée aux parties 
pour leur permettre de décider si elles veulent ou non faire usage de leur faculté de se déterminer 
(ATF 139 I 189 consid. 3.2).

Bien qu'il soit de nature formelle, la jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu en 
instance inférieure peut néanmoins être réparée lorsque l'administré a eu la faculté de se faire 
entendre en instance supérieure par une autorité disposant d'un plein pouvoir d'examen en fait et 
en droit (ATF 134 I 331 consid. 3.1; 133 I 201 consid. 2.2; 130 II 530 consid. 7.3). Une telle 
réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu (ATF 
126 I 68 consid. 2). Elle peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi 
constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 
201 consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009 consid. 2.3).

2.2. En l'espèce, force est de constater que le recourant avait, en procédure de recours devant 
la Direction, l'obligation de collaborer à celle-là. Il pouvait et devait consulter son dossier et avait 
tout loisir de se déterminer sur les éléments qu'il contient. Par ailleurs, une copie de la 
détermination du SAAV lui a été communiquée, de sorte qu'il était parfaitement au courant des 
faits que celui-ci lui reprochait et – comme le relève la Direction dans sa décision sur recours – 
pouvait prendre position dans le cadre de ses contre-observations du 28 août 2019. Sous cet 
aspect, le recourant est malvenu de se plaindre au stade du recours devant le Tribunal cantonal 
d'une violation de son droit d'être entendu et d'un manque de motivation de la décision litigieuse. 
La Cour de céans renvoie en outre au considérant 2 de la décision litigieuse dans lequel il est 
expliqué de manière convaincante pour quelles raisons la Direction a nié l'existence d'une violation 
du droit d'être entendu. A cela s'ajoute – et le recourant le reconnaît lui-même – que les éléments 
qu'il critique n'ont pas été décisifs dans la motivation de celle-ci. La Cour de céans confirme – ce 
qui ressort des considérants ci-dessous – que même en faisant totalement abstraction des 
éléments qui sont énumérés par le recourant, la Direction était parfaitement fondée à rendre la 
décision litigieuse.

3.

3.1. La LPA vise à protéger la dignité et le bien-être de l'animal (art. 1 LPA).

On entend par dignité, au sens de l'art. 3 let. a LPA, la valeur propre de l'animal, qui doit être 
respectée par les personnes qui s'en occupent; il y a atteinte à la dignité de l'animal lorsque la 
contrainte qui lui est imposée ne peut être justifiée par des intérêts prépondérants; il y a contrainte 
notamment lorsque des douleurs, des maux ou des dommages sont causés à l'animal, lorsqu'il est 

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mis dans un état d'anxiété ou avili, lorsqu'on lui fait subir des interventions modifiant profondément 
son phénotype ou ses capacités, ou encore lorsqu'il est instrumentalisé de manière excessive. 

D'après l'art. 3 let. b LPA, le bien-être des animaux est notamment réalisé lorsque leur détention et 
leur alimentation sont telles que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne sont pas 
perturbés et que leur capacité d'adaptation n'est pas sollicitée de manière excessive (ch. 1), 
lorsqu'ils ont la possibilité de se comporter conformément à leur espèce dans les limites de leur 
capacité d'adaptation biologique (ch. 2), lorsqu'ils sont cliniquement sains (ch. 3) et lorsque les 
douleurs, les maux, les dommages et l'anxiété leur sont épargnés (ch. 4). Aux termes de l'art. 4 
al. 1 et 2 LPA, toute personne qui s'occupe d'animaux doit tenir compte au mieux de leurs besoins 
(al. 1 let. a) et veiller à leur bien-être dans la mesure où le but de leur utilisation le permet (al. 1 
let. b). Personne ne doit de façon injustifiée causer à des animaux des douleurs, des maux ou des 
dommages, les mettre dans un état d'anxiété ou porter atteinte à leur dignité d'une autre manière. 
Il est interdit de maltraiter les animaux, de les négliger ou de les surmener inutilement (al. 2). 

Ainsi, de manière générale, toute personne qui détient des animaux ou en assume la garde doit, 
d'une manière appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir l'activité et la liberté de 
mouvement nécessaires à leur bien-être et, s'il le faut, leur fournir un gîte (art. 6 al. 1 LPA). 

Le Conseil fédéral édicte des dispositions sur la détention d'animaux, en particulier des exigences 
minimales, en tenant compte des connaissances scientifiques, des expériences faites et de 
l'évolution des techniques. Il interdit les formes de détention qui contreviennent aux principes de la 
protection des animaux (art. 6 al. 2 LPA). 

3.2. L'ordonnance du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1) fixe ainsi 
les exigences minimales en matière de détention, d'alimentation, de soins, de logement ou 
d'enclos des animaux. 

Plus spécifiquement, l'art. 3 al. 1 OPAn prescrit que les animaux doivent être détenus et traités de 
manière à ce que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne soient pas gênés et que leur 
faculté d'adaptation ne soit pas sollicitée de manière excessive. L'art. 3 al. 3 OPAn précise que 
l'alimentation et les soins sont appropriés s'ils répondent aux besoins des animaux à la lumière de 
l'expérience acquise et des connaissances en physiologie, éthologie et hygiène. 

Aux termes de l'art. 4 al. 1 OPAn, les animaux doivent recevoir régulièrement et en quantité 
suffisante une nourriture leur convenant et de l'eau. Lorsque des animaux sont détenus en groupe, 
le détenteur doit veiller à ce que chacun d'eux reçoive suffisamment d'eau et de nourriture. 

Selon l'art. 5 OPAn, le détenteur doit contrôler aussi souvent que nécessaire le bien-être de ses 
animaux et l'état des installations. Si celles-ci sont défectueuses et diminuent le bien-être des 
animaux, il doit les réparer sans délai ou prendre les mesures propres à assurer la protection des 
animaux (al. 1). Les soins ont pour but de prévenir maladies et blessures. Dès que des animaux 
sont malades ou blessés, le détenteur doit les loger, les soigner et les traiter d'une manière 
adaptée à leur état ou, à défaut, les mettre à mort. En cas de besoin, les installations nécessaires 
doivent être mises à disposition en temps utile. Il faut prévoir des installations permettant 
d'attacher les animaux qui subiront des traitements vétérinaires ou autres (al. 2). En outre, sabots, 
onglons, ongles et griffes doivent être soignés et coupés correctement et aussi souvent que 
nécessaire. Au besoin, les sabots doivent être ferrés dans les règles de l'art (al. 4).

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L'art. 7 al. 1 OPAn prévoit que les logements et les enclos doivent être construits et équipés de 
façon à ce que: a. le risque de blessure pour les animaux soit faible; b. les animaux ne soient pas 
atteints dans leur santé, et c. les animaux ne puissent pas s'en échapper. Par ailleurs, les 
logements et les enclos doivent être construits, équipés et pourvus d'un espace suffisant de façon 
à ce que les animaux puissent y exprimer les comportements propres à l'espèce. La nature des 
sols ne doit pas présenter de risques pour la santé des animaux (art. 7 al. 2 et 3 OPAn). De plus, 
l'art. 8 al. 1 OPAn dispose que les couches, les box et les dispositifs d'attache doivent être conçus 
de telle façon qu'ils n'occasionnent pas de blessures et que les animaux puissent se tenir debout, 
se coucher, se reposer et se lever de la manière qui est propre à l'espèce.

Aux termes de l'art. 10 al. 1 OPAn, les logements et les enclos doivent satisfaire aux exigences 
minimales fixées dans les annexes 1 à 3. Le tableau 1 de l'annexe 1 OPAn précise la longueur et 
la largeur que doivent mesurer les couches pour les différentes catégories d'animaux ainsi que les 
dimensions des logettes. L'annexe 3 de l'ordonnance du 27 août 2008 de l'Office fédéral de la 
sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires sur la détention des animaux de rente et des 
animaux domestiques (RS 455.110.1) définit encore la longueur minimale de l'aire de repos dans 
les logettes pour bovins. 

S'agissant plus spécifiquement des veaux, ceux qui sont détenus à l'étable ou dans une hutte 
(igloo) doivent avoir accès à de l'eau en permanence (art. 37 al. 1 OPAn). Les veaux âgés de plus 
de deux semaines doivent pouvoir consommer à volonté du foin, du maïs ou un autre fourrage 
approprié afin de couvrir leurs besoins en fibres. La paille comme seul fourrage grossier n'est pas 
réputée être un aliment adéquat (art. 37 al. 4 OPAn). En outre, il est interdit de détenir à l'attache 
des veaux âgés de moins de quatre mois (art. 38 al. 1 OPAn). 

Selon l'art. 39 al. 1 et 2 OPAn, l'aire de repos des veaux âgés de moins de quatre mois, des 
vaches, des génisses en état de gestation avancée et des taureaux d'élevage, des buffles et des 
yacks doit être pourvue d'une litière suffisante et appropriée. L'aire de repos des autres bovins doit 
être recouverte d'une litière suffisante et appropriée ou d'un matériau souple et qui épouse la 
forme de l'animal. 

Les bovins détenus à l'attache doivent bénéficier de sorties régulières hors de l'étable pendant au 
moins 60 jours durant la période de végétation et 30 jours durant la période d'affouragement en 
hiver. Ils ne doivent pas être détenus à l'étable sans sorties pendant plus de deux semaines. Les 
sorties doivent être inscrites dans un journal (art. 40 al. 1 OPAn). 

4.

4.1. Selon l'art. 23 al. 1 LPA, l'autorité compétente peut interdire pour une durée déterminée ou 
indéterminée la détention, le commerce ou l'élevage d'animaux, ou l'exercice d'une activité 
professionnelle impliquant l'utilisation d'animaux aux personnes qui ont été sanctionnées pour 
avoir enfreint à plusieurs reprises ou de manière grave des dispositions de la LPA, des 
dispositions d'exécution ou des décisions d'application (let. a) ou aux personnes qui, pour d'autres 
raisons, sont incapables de détenir ou d'élever des animaux (let. b). 

L'art. 23 LPA vise à protéger les animaux contre des conditions de détention susceptibles de 
porter atteinte à leur santé et à leur dignité. Le caractère effectif de l'atteinte n'est pas une 
condition de l'art. 23 al. 1 let. b LPA. Ainsi, que cette atteinte soit d'ores et déjà réalisée ou qu'elle 

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soit à craindre ne change rien à la nécessité de prendre des mesures. Une atteinte effective est en 
revanche susceptible, selon sa gravité, de rendre nécessaire la prise de mesures immédiates au 
sens de l'art. 24 LPA (cf. arrêts TF 2C_958/2014 du 31 mars 2015 consid. 2.2; 2C_378/2012 du 
1er novembre 2012 consid. 3.1).

En soi, l'art. 23 al. 1 let. a LPA introduit la notion d'incapacité attestée, tandis que la let. b celle 
d'incapacité objective. 

4.2. L'incapacité objective de détenir des animaux peut avoir plusieurs causes qui sont liées à la 
personne du détenteur d'animaux (cf. message concernant la révision de la loi sur la protection 
des animaux du 9 décembre 2002, FF 2003 p. 595 ss, p. 619). Elle est donnée lorsque la 
personne concernée n'est pas capable de suivre les règles générales de comportement requises 
ou bafoue les interdictions imposées par la LPA. L'interdiction de détention d'animaux en soi a 
pour but de garantir ou de rétablir le bien de ces derniers. Contrairement à ce qui prévaut sur le 
plan pénal, il importe peu que l'intéressé ait commis ou non une faute; il s'agit d'une mesure 
"restitutoire" qui ne vise pas à punir le détenteur mais à protéger et à rétablir des conditions 
correctes de détention du point de vue de la protection des animaux. Une interdiction de détention 
suppose en principe des violations de la LPA crasses et générant des douleurs aux bêtes (cf. art. 1 
en lien avec art. 3 let. a LPA; cf. arrêts TF 2C_72/2020 du 1er mai 2020 consid. 5.1; 2C_958/2014 
du 31 mars 2015 consid. 2.1; 2C_378/2012 du 1er novembre 2012 consid. 3.1; 2A.431/2002 du 
17 septembre 2002 consid. 2.2; cf. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 1198).

L'incapacité de détenir des animaux se révèle lorsque le détenteur se montre irresponsable dans 
la détention d'animaux domestiques ou lorsque, par son comportement, il démontre qu'il satisfait 
plus son envie d'être entouré d'animaux qu'il ne se soucie de leurs besoins (GOETSCHEL, 
Kommentar zum eidgenössischen Tierschutzgesetz, 1986, art. 24 n. 11). En d'autres termes, 
l'incapacité de détenir des animaux est établie lorsque le détenteur n'est pas capable de respecter 
les devoirs et interdictions de la LPA. La raison de cette incapacité est d'une importance mineure 
(GOETSCHEL, Recht und Tierschutz, 1993, p. 273). 

5. 

Par la mesure litigieuse, le recourant se voit restreint dans sa liberté économique.

5.1. Selon l'art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1); elle comprend notamment le 
libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre 
exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre 
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 I 403 consid. 5.6.1; 141 
V 557 consid. 7.1).

En vertu de l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit reposer sur une base légale, 
être prononcée dans un intérêt public et être proportionnée au but visé. 

5.2. Le recourant ne se plaint à juste titre pas de l'absence de base légale formelle. La mesure 
prise a en effet été prononcée en application de l'art. 23 LPA qui prévoit explicitement qu'un 
détenteur qui a été sanctionné pour avoir enfreint à plusieurs reprises ou de manière grave des 
dispositions de la LPA peut être interdit pour une durée déterminée ou indéterminée de détenir, 
d'exercer le commerce ou l'élevage d'animaux, ou d'exercer d'une activité professionnelle 
impliquant l'utilisation d'animaux.

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Eu égard au fait que le recourant a été condamné à deux reprises dans l'intervalle d'une année 
pour avoir violé les règles relatives à la protection des animaux, l'application de cette norme ne 
peut pas être critiquée dans son principe. 

L'autorité intimée a pour sa part motivé sa décision en soutenant que la condition de l'art. 23 al. 1 
let. b LPA est remplie, soit que le recourant est objectivement incapable de détenir des animaux 
pour d'autres raisons. Dès lors que celle-ci, respectivement sa constatation se confond avec des 
aspects qui doivent être examinés dans le cadre de la proportionnalité de la mesure entreprise, le 
Tribunal en discutera sous le consid. 5.4 ci-dessous.

5.3. La sanction qui a été prononcée correspond à une mesure de police et répond à un intérêt 
public. En effet, d'après son art. 1, la LPA a pour but de protéger la dignité et le bien-être de 
l'animal. Les règles qui sont définies dans la législation topique sont à respecter par les personnes 
qui s'occupent des animaux et l'application de celles-ci doit être contrôlée par les autorités afin de 
sauvegarder le but précité. Au vu du contexte de la mesure prise, le Tribunal peut sans autre 
retenir que le SAAV et la Direction ont agi dans ces intérêts qui doivent être qualifiés de publics.

5.4. Le principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.) comprend (a) la règle d'adéquation 
qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé, (b) la règle de nécessité qui 
impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, soit choisi celui qui porte l'atteinte la moins grave aux 
intérêts privés ainsi que (c) la règle de proportionnalité au sens étroit qui requiert de mettre en 
balance les effets de la mesure choisie sur la situation des personnes concernées avec le résultat 
escompté du point de vue du but visé (ATF 130 I 65 consid. 3.5.1; 128 II 292 consid. 5.1 et les 
arrêts cités). Autrement dit, pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), 
une mesure restrictive doit être apte à produire le résultat escompté et celui-ci ne doit pas pouvoir 
être atteint par une mesure moins incisive; en outre, ce principe interdit toute limitation allant au-
delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés 
compromis (ATF 140 I 218 consid. 6.7.1; 137 I 167 consid. 3.6).

5.4.1. En l'espèce, le recourant, né en 1971, exerce le métier d'agriculteur depuis 1992 et est 
inscrit en qualité d'agriculteur à titre professionnel. Il vit de la détention d'animaux et de 
l'agriculture.

Il ressort du dossier qu'entre le 8 février 2018 et le 23 janvier 2019, le SAAV a procédé à pas 
moins de six inspections sur le lieu de détention des animaux du recourant et a établi à chaque 
fois des rapports circonstanciés, faisant état de manquements répétés aux exigences liées à la 
détention d'animaux selon les dispositions exposées dans le consid. 3 (cf. pour le résumé des 
constatations la partie En fait ci-dessus). Le SAAV est dès lors intervenu à de nombreuses 
reprises auprès du recourant pour l'inviter à remédier aux irrégularités constatées et à se 
conformer aux règles régissant la protection des animaux en lui impartissant des délais, certains 
d'entre eux ont même été prolongés. Plus formellement, il a annoncé que des mesures pourraient 
être prises par voie décisionnelle et a prononcé à son endroit une injonction formelle de mise en 
conformité des conditions de détention de ses animaux. Un contrôle a été diligenté le 23 janvier 
2019 et a révélé, encore, de nombreuses irrégularités. Partant, le SAAV a prononcé à l'endroit du 
recourant une interdiction de détenir des bovins, fondée sur la récurrence des manquements tant 
quantitatifs que qualitatifs dans la détention des animaux et la violation réitérée des dispositions 
relatives à la protection de ceux-ci.

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En outre, pour ces mêmes faits, le recourant a été sanctionné à deux reprises par la justice pénale 
en l'intervalle de moins d'une année. 

5.4.2. L'interdiction faite au recourant est sans aucun doute apte à protéger les animaux; en effet, 
si le recourant est privé de la possibilité de s'occuper de ses bovins, son comportement n'influence 
plus leur bien-être.

La liste des manquements constatés par les contrôleurs du SAAV est impressionnante et ceux-là 
sont variés. Ils ne sont dans leur grande majorité pas contestés ou ne l'ont été d'une manière ou à 
un moment qui n'est pas apte à remettre en doute leur véracité. Ils portent tant sur la conformité 
des installations et aménagements – non adaptés et/ou mal entretenus – que sur la régularité des 
soins prodigués aux animaux ou, plus généralement, sur la qualité de leurs conditions de détention 
et la satisfaction de leurs besoins élémentaires. Le SAAV qualifie même certains des 
manquements de graves et il n'y a pas lieu de s'écarter de cette appréciation émanant du service 
spécialisé. Renvoi peut également être fait au résumé des faits dans les observations du SAAV 
par-devant la Direction, dont il ressort d'une manière parfaitement claire que la situation devait être 
considérée comme particulièrement problématique et que le recourant a, à plusieurs reprises, 
démontré qu'il n'était pas disposé à se plier aux exigences du service. A cela s'ajoute que la 
répétition incessante et l'incapacité manifeste du recourant pendant toute la période de contrôle à 
y remédier durablement, malgré les injonctions, rappels à l'ordre et mises en garde démontrent 
tout d'abord de manière convaincante qu'il ne dispose ni des compétences nécessaires ni des 
moyens suffisants pour assumer la détention d'animaux dans des conditions acceptables. Il en 
résulte que la mesure prise peut non seulement se fonder sur l'art. 23 al. 1 let. a LPA, mais 
également sur la let. b de cette disposition. 

Dans un second temps, ce comportement met en évidence que, sur une longue durée, le 
recourant n'a pas entrepris les mesures nécessaires pour changer la situation; il n'a pas non plus 
fait preuve de volonté pour adopter un autre comportement face aux animaux. On relève que, lors 
du contrôle du 23 janvier 2019, le SAAV a même dû constater que la situation générale s'était 
dégradée, avec pas moins de 19 manquements différents dans la détention des bovins. Il est 
surprenant qu'au stade de la procédure devant le Tribunal cantonal, le recourant soutient encore 
qu'il n'était pas d'accord avec les constatations faites à l'occasion des diverses inspections des 
lieux, que certains faits retenus par le SAAV ne lui ont pas été communiqués ou qu'il minimise 
encore certains d'entre eux. En effet, le recourant affirme par exemple que la constatation selon 
laquelle du sel manquait est fausse, car il donnait du sel à la main; on s'étonne toutefois qu'il 
invoque cela seulement à ce stade de la procédure et qu'il n'a pas directement réagi dans le cadre 
des déterminations suite aux divers contrôles. Il perd par ailleurs de vue que ce n'est pas la 
précision apportée à l'un ou l'autre manquements qui peut faire douter que, dans leur ensemble et 
dans leur répétition, ceux-ci doivent être considérés comme graves. Il est parlant de renvoyer au 
procès-verbal du 23 janvier 2019. A l'occasion de cette inspection, une multitude de manquements 
– en partie graves selon le manuel de contrôle – ont été relevés. Cela s'avère d'autant plus 
problématique dès lors qu'une injonction par décision formelle précédait ce contrôle. On ne 
parvient ainsi pas à suivre le recourant qui soutient s'être amélioré pendant la période de 
surveillance; bien au contraire, le SAAV a dû constater, le 23 janvier 2019, l'aggravation de la 
situation générale. A cela s'ajoute que le recourant a en partie du moins même contesté le bien-
fondé matériel des normes légales applicables. En outre, on doit constater que le contenu des 
informations qu'il a obtenues par le SAAV ont été on ne peut plus claires. Le recourant est 
malvenu de vouloir se défendre en arguant que les mesures qu'il devait respecter auraient dû 

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figurer dans le dispositif de l'injonction formelle du 18 octobre 2018 ou encore que les missives et 
explications du SAAV auraient été peu explicites et ne lui permettaient pas de reconnaître les 
reproches qu'on lui faisait.

Le recourant fait valoir que la mesure ne se justifie pas, puisque ses bêtes n'ont jamais été mises 
en danger de mort par les conditions de garde. Cet argument met encore une fois en évidence que 
la signification du but fondamental de la loi sur la protection des animaux continue de lui échapper. 
Celui-ci ne se limite manifestement pas à vouloir prévenir la mort des animaux mais à leur 
permettre une vie empreinte de dignité.

Au demeurant, en minimisant systématiquement la gravité des faits qui lui sont reprochés, voire en 
les niant purement et simplement, le recourant montre qu'il n'a pas pris conscience des devoirs et 
obligations qui incombent aux détenteurs d'animaux et des investissements que la détention 
d'animaux impose, en terme de temps et de moyens.

Le recourant reproche au SAAV d'avoir relevé, dans ses observations au recours par-devant la 
Direction, que le manquement concernant les couches trop courtes n'était qu'un des éléments dont 
il a tenu compte. Le Tribunal ne voit cependant pas ce que le recourant entend tirer de cet 
argument. Contrairement à ce qu'il soutient, le recourant devait manifestement et à tout moment 
de la procédure savoir que ce n'est pas uniquement cet aspect des choses qui a provoqué les 
interventions du SAAV, mais que c'est l'ensemble des conditions de détention des animaux qui a 
été pris en compte pour prononcer la décision initiale. Cette argumentation met encore une fois en 
évidence le fait que cet agriculteur n'a manifestement pas pris conscience du but des règles qu'il 
doit respecter.

Face à ce constat, c'est en vain que le recourant se prévaut du seul constat positif de l'AFAPI du 
5 mars 2019. Dans le cas d'espèce, l'autorité inférieure était parfaitement fondée à considérer que, 
malgré ce premier élément positif, le recourant n'avait pas encore pris conscience de ses erreurs 
et que rien ne permettait d'affirmer qu'il serait en mesure de modifier son comportement sur la 
durée.

Compte tenu de la durée de la procédure de contrôle, de la variété et de la gravité des 
manquements constatés, de l'attitude du recourant face aux constatations faites et du manque 
manifeste de connaissances professionnelles qui impliquent également de connaître les normes 
applicables, le Tribunal ne voit en outre pas quelle autre mesure plus clémente pourrait atteindre le 
but visé, soit d'assurer que les animaux seront de manière durable traités conformément à la 
législation applicable. En effet, la mesure prise ne permet pas seulement au recourant de 
reconsidérer définitivement son attitude, mais elle lui donne le temps de faire l'acquisition des 
connaissances suffisantes des dispositions applicables et d'adapter les installations de son 
exploitation. Dès lors que les mesures administratives comme les contrôles, rapports d'inspection, 
invitations à prendre position, délais fixés et mises en garde et même injonctions formelles n'ont en 
outre pas déployé d'effet, c'est à juste titre que l'autorité intimée n'a pas ordonné le séquestre des 
animaux. En effet, cette mesure, qui affecte les droits de la propriété de l'agriculteur, n'empêche 
pas l'acquisition et la détention d'animaux et, partant, la poursuite de l'activité d'agriculteur 
indépendant. 

Au vu de ce qui est exposé, une autre mesure – plus clémente – ne se justifie manifestement pas, 
d'autant que la loi prévoit précisément cette mesure si on se trouve en présence d'une double 

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sanction pénale ou d'une incapacité objective; partant, le législateur a par cela déjà procédé à une 
appréciation de principe quant à la nature de la mesure à envisager. 

Enfin, dans la mesure où ni les injonctions et avertissements de l'autorité administrative ni même 
la condamnation pénale prononcée à son endroit n'ont suffi pour que le recourant modifie 
radicalement les conditions de détention de ses animaux, le fait qu'aucun manquement n'a été 
constaté lors du dernier contrôle ne permet pas d'attester d'un rétablissement durable de sa 
capacité objective à détenir des animaux.

Pour les motifs qui précèdent, le prononcé de la mesure administrative fondée sur l'art. 23 LPA 
s'avère justifié. En effet, le recourant n'a pas été en mesure d'attester de son aptitude à respecter 
scrupuleusement les exigences relatives à la protection des animaux. Force est de reconnaître 
qu'il ne dispose pas, en l'état, de la capacité à s'en occuper correctement. C'est à bon droit dans 
ces conditions que les autorités précédentes ont ordonné, et respectivement confirmé, l'interdiction 
générale de détention, de commerce et d'élevage d'animaux sur tout le territoire suisse, en 
application de l'art. 23 al. 1 let. a et b LPA. Au vu de la récurrence des infractions à la LPA 
reprochées au recourant ainsi que des mesures déjà ordonnées à son endroit, l'interdiction 
générale s'avère ainsi conforme au principe de la proportionnalité (cf. ATF 140 I 2 consid. 9.2.2; 
139 I 180 consid. 2.6.1; 138 II 346 consid. 9.2 et les références citées; cf. également 
DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 635 ss). En effet, même si elle paraît 
incisive, cette mesure s'avère désormais être la seule apte et nécessaire à la sauvegarde de la 
dignité et du bien-être des animaux, au sens de la LPA et cela malgré le fait que le recourant en 
dépend économiquement.

En tout état de cause, le recourant ne peut s'en prendre qu'à lui-même s'il doit subir les 
conséquences de l'incapacité qu'il a démontrée sur une longue période.

Par ailleurs, en fixant à une année la durée de l'interdiction prononcée en application de l'art. 23 
al. 1 LPA, la Direction n'a pas violé la loi, ni commis un excès ou un abus de son vaste pouvoir 
d'appréciation. Il ressort en effet clairement du dossier que la nature des irrégularités constatées 
porte, pour la plupart, sur le respect des règles élémentaires que se doit de respecter tout 
détenteur d'animaux. Cette durée paraît raisonnable et suffisante au vu des faits précités. On 
souligne dans ce contexte que le SAAV a considéré que les manquements étaient d'une 
importance telle qu'ils auraient justifié une interdiction de dix ans. En réduisant sa durée à une 
seule année, la Direction a largement tenu compte des intérêts du recourant et des constatations 
faites le 5 mars 2019.

6.

Mal fondé en tous points, le recours doit par conséquent être rejeté, sans qu'il ne soit nécessaire 
de procéder à l'administration de preuves complémentaires.

7.

7.1. Vu l'issue du litige, les frais de procédure doivent être mis à la charge du recourant 
(art. 131 CPJA).

7.2. Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA).

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

II. Les frais de procédure, par CHF 1'000.-, sont mis à la charge du recourant et compensés 
avec l'avance du même montant.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais judiciaires peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 27 juillet 2020/jfr/vth

La Présidente : La Greffière-rapporteure :