# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c9e4af40-c2bd-531a-9029-fc163dd1c6bb
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2022-12-19
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 19.12.2022 A-2595/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-2595-2020_2022-12-19.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Entscheid bestätigt durch BGer mit  

Urteil vom 22.03.2024 (2C_58/2023) 

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-2595/2020 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 9 .  D e z e m b e r  2 0 2 2  

Besetzung 
 Richterin Christine Ackermann (Vorsitz), 

Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, 

Richter Alexander Misic,    

Gerichtsschreiber Andreas Kunz. 
 

 
 

Parteien 
 A._______ AG,  

vertreten durch  

Stefan Lenz, Rechtsanwalt,  

Beschwerdeführerin,   
 

 
gegen 

 
 

Bundesamt für Energie BFE,  

Sektion Energierecht und Allgemeines Recht,  

3003 Bern,    

Vorinstanz.   
 

 
 

Gegenstand 
 CO2-Abgabe; Sanktion wegen Überschreitung der  

individuellen Zielvorgaben (Referenzjahr 2015). 

 

 

 

A-2595/2020 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Am 1. Mai 2012 traten im Bundesgesetz über die Reduktion der CO2-Emis-

sionen vom 8. Oktober 1999 (nachfolgend: CO2-Gesetz 1999, AS 2012 

351, 354) Bestimmungen zur Verminderung der CO2-Emissionen von Per-

sonenwagen in Kraft. Dadurch sollten die CO2-Emissionen von Personen-

wagen, die erstmals in Verkehr gesetzt werden, bis Ende 2015 auf durch-

schnittlich 130 Gramm CO2 pro Kilometer (g CO2/km) reduziert werden 

(vgl. Art. 11d Abs. 1 CO2-Gesetz 1999). Jeder Importeur erhielt eine indivi-

duelle Zielvorgabe für die durchschnittlichen CO2-Emissionen seiner Per-

sonenwagenflotte. Letztere setzte sich aus den eingeführten und im jewei-

ligen Jahr erstmals in der Schweiz in Verkehr gesetzten Personenwagen 

zusammen (vgl. Art. 11e Abs. 1 CO2-Gesetz 1999). Die Berechnung der 

CO2-Emissionen erfolgte gestützt auf das Leergewicht und die Mo-

torhöchstleistung des Personenwagens (vgl. Anhang 1 der Verordnung 

vom 16. Dezember 2011 über die Verminderung der CO2-Emissionen von 

Personenwagen [nachfolgend: VVCO2EP, AS 2012 355]). Bei Nichteinhal-

tung der individuellen Zielvorgabe musste der Importeur einen Sanktions-

betrag pro im jeweiligen Kalenderjahr erstmals in Verkehr gesetzten Per-

sonenwagen entrichten (vgl. Art. 11g Abs. 1 CO2-Gesetz 1999). Setzte ein 

Importeur im Jahr vor dem Referenzjahr mindestens 50 Personenwagen 

erstmals in Verkehr, galt er als Grossimporteur (vgl. Art. 6 VVCO2EP). An-

dernfalls war er ein Kleinimporteur, dessen Personenwagen einzeln abge-

rechnet wurden (vgl. Art. 7 Abs. 3 VVCO2EP). Das erste Referenzjahr be-

gann am 1. Juli 2012 (vgl. Art. 30 Abs. 1 VVCO2EP). 

B.  

Die A._______ AG bezweckt gemäss Handelsregistereintrag (…) das Er-

bringen von Importdienstleistungen bei Fahrzeugen. Zu ihrem Gesell-

schaftszweck gehört zudem (…). Sie ist Inhaberin von Typengenehmigun-

gen diverser Fahrzeugmodelle, wie zum Beispiel des (…) (Typengenehmi-

gung bzw. Datenblatt CH […]) oder des (…) (CH […]). Die Typengenehmi-

gungen bzw. Datenblätter enthalten die für die Zulassung und Überprüfung 

notwendigen Daten der typengenehmigten Personenwagen. Als Inhaberin 

der Typengenehmigungen ist die A._______ AG berechtigt, die betreffen-

den Fahrzeugmodelle zu kommerziellen Zwecken in der Schweiz in den 

Verkehr zu bringen. Das Unternehmen ist denn auch für seine Parallelim-

porte der Fahrzeugmarke (…) bekannt. Die Typengenehmigungen der 

A._______ AG sind dem Typengenehmigungsinhabercode XYZ im Fahr-

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Seite 3 

zeugtypenregister (TARGA) zugeordnet. Das TARGA ist ein vom Bundes-

amt für Verkehr (ASTRA) geführtes System für die Verwaltung der Typen-

genehmigungen bzw. Datenblätter. Es dient zudem der Erfassung weiterer, 

für den Vollzug der CO2-Emissionsvorschriften relevanten Daten.  

C.  

Das Bundesamt für Energie (BFE) registrierte die A._______ AG im Jahr 

(…) als Grossimporteurin. Für den Vollzug der CO2-Emissionsvorschriften 

errichtete es ihr ein CO2-Konto. Von da an wurden die CO2-Emissionen der 

in Verkehr gesetzten typengenehmigten Personenwagen, deren Typenge-

nehmigungen im TARGA dem Typengenehmigungsinhabercode XYZ zu-

geordnet waren, dem CO2-Konto der A._______ AG angerechnet. Zu die-

sem Zweck trugen die kantonalen Strassenverkehrsämter anlässlich der 

Zulassung eines Fahrzeugs neben dem Datum den Typengenehmigungs-

inhabercode XYZ ins automatisierte Motorfahrzeug-Informations-System 

(MOFIS) ein. Gestützt auf die Daten im MOFIS und die im TARGA re-

gistrierten Typengenehmigungen bzw. Datenblätter, aus denen die Leerge-

wichte und die Motorhöchstleistungen ersichtlich waren, konnte das BFE 

einen konkreten Personenwagen der A._______ AG zuordnen und die 

durchschnittlichen CO2-Emissionen der Personenwagenflotte sowie eine 

allfällige Sanktion berechnen. 

D.  

Zwischen (…) und (…) betrieb die A._______ AG eine CO2-Börse. Als CO2-

Börse betätigt sich ein Grossimporteur, wenn er sich im Sinne einer Dienst-

leistung von einem anderen Gross- oder Kleinimporteur, ein Fahrzeug für 

die CO2-Sankionsberechnung abtreten lässt. Dies eröffnet Klein- und Pri-

vatimporteuren die Möglichkeit, Einzelfahrzeuge in der Flotte eines Gros-

simporteurs abzurechnen und so von der Mittelwertberechnung zu profitie-

ren. Grossimporteure können untereinander Fahrzeuge bzw. Zielwertab-

weichungen handeln. Die Sanktion für ein stark emittierendes Fahrzeug 

kann durch die Abtretung an einen Grossimporteur reduziert werden. Für 

effiziente Fahrzeuge werden auch Boni ausgerichtet (vgl. Bericht des Eid-

genössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommuni-

kation [UVEK] vom 18. Februar 2020 zuhanden der Kommissionen für Um-

welt, Raumplanung und Energie UREK des National- und Ständerats, Aus-

wirkungen der CO2-Emissionsvorschriften für neue Personenwagen 2012 

– 2018, S. 20). Dem CO2-Konto der A._______ AG wurden so nicht nur die 

CO2-Emissionen jener Personenwagen angerechnet, die über ihren Typen-

genehmigungsinhabercode XYZ zum Verkehr zugelassen wurden (vgl. 

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Seite 4 

oben Bst. C), sondern auch jene von typengenehmigten oder nicht typen-

genehmigten Fahrzeugen anderer Importeure. Wollte sich die 

A._______ AG die abgetretenen CO2-Emissionen anrechnen lassen, 

musste sie dem ASTRA vor der Verkehrszulassung einen «Antrag auf Be-

scheinigung» einreichen. Darauf war die Abtretung vermerkt. In der Folge 

ordnete das ASTRA den abgetretenen Personenwagen samt dessen Da-

ten zur Berechnung der CO2-Emissionswerten der A._______ AG im 

TARGA unter dem Grossimporteurencode XYZ zu. 

E.  

Mit Schreiben vom 22. April 2016 bestätigte das BFE der A._______ AG, 

dass deren Neuwagenflotte im Referenzjahr 2015 die individuelle Zielvor-

gabe erfüllt habe und sie ihm keine Sanktion im Rahmen der CO2-Emissi-

onsvorschriften schulde.  

F.  

Im Herbst 2017 ergab sich der dringende Verdacht, dass im Zeitraum zwi-

schen 2014 und 2017 zugunsten der A._______ AG im TARGA zu tiefe 

CO2-Emissionsdaten eingetragen, fiktive CO2-Bonusabtretungen erfasst 

oder CO2-Sanktionsbefreiungen vorgetäuscht worden waren. Das ASTRA 

erstattete darauf Strafanzeige bei der Bundesanwaltschaft (BA). Die Bun-

desanwaltschaft eröffnete ein Strafverfahren gegen einen Mitarbeiter des 

ASTRA (nachfolgend: ASTRA-Mitarbeiter) sowie gegen die (…) Mitglieder 

des Verwaltungsrates der A._______ AG. Zur Last gelegt wurde ihnen die 

Verletzung diverser Straftatbestände des Strafgesetzbuches und des Bun-

desgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht vom 22. März 1974 (VStrR; 

SR 313.0). Nach Überprüfung der Datenlage schloss das ASTRA auf eine 

Datenmanipulation, die darauf abzielte, die durchschnittlichen CO2-Emis-

sionen der Personenwagenflotten der A._______ AG der jeweiligen Refe-

renzjahre mit den jährlichen Zielvorgaben zu vereinbaren.  

G.  

In der Folge widerrief das BFE mit Schreiben vom 26. April 2018 ihr Bestä-

tigungsschreiben vom 22. April 2016.  

H.  

Das BFE führte nach der Korrektur der Daten im TARGA durch das ASTRA 

die Sanktionsberechnung für das Referenzjahr 2015 neu durch. Diese 

ergab, dass die A._______ AG ihre individuelle Zielvorgabe für das Refe-

renzjahr 2015 von 135.737 g CO2/km um 70 g CO2/km überschritten hatte. 

Dadurch resultierte für die 440 Fahrzeuge umfassende Neuwagenflotte 

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Seite 5 

eine Sanktion in der Höhe von Fr. 4'230'600.-- (Fr. 9'615.-- pro Fahrzeug). 

Mit Schreiben vom 30. Juli 2019 forderte das BFE die A._______ AG auf, 

den Sanktionsbetrag innert Frist zu bezahlen. 

I.  

Nachdem die A._______ AG der Zahlungsaufforderung nicht nachgekom-

men war, erliess das BFE nach erteilter Gehörsgewährung am 2. April 2020 

eine Verfügung. Es verpflichtete darin die A._______ AG zur Entrichtung 

einer CO2-Sanktion in der Höhe von Fr. 4'230'600.-- zuzüglich Zins von drei 

Prozent ab August 2016 für das Referenzjahr 2015. Weitere Sanktionen 

verfügte das BFE für die Referenzjahre 2016, 2017 und 2018. 

J.  

Die A._______ AG (nachfolgend: Beschwerdeführerin) liess mit Schreiben 

vom 18. Mai 2020 Beschwerde gegen die Verfügung vom 2. April 2020 des 

BFE (nachfolgend: Vorinstanz) beim Bundesverwaltungsgericht erheben. 

Darin beantragt sie die Aufhebung der Verfügung. Eventualiter sei die Sa-

che zur Neubeurteilung und neuen Festsetzung der Sanktion an die Vor-

instanz zurückzuweisen. Gleichzeitig liess die Beschwerdeführerin Be-

schwerden gegen die Sanktionsverfügungen betreffend die Referenzjahre 

2016 (Beschwerdeverfahren A-2594/2020), 2017 (A-2596/2020) und 2018 

(A-2590/2020) beim Bundesverwaltungsgericht einreichen. 

K.  

Auf Gesuch der Beschwerdeführerin und mit dem Einverständnis der Vor-

instanz sistierte das Bundesverwaltungsgericht mit Verfügungen vom 

25. Juni 2020 die Beschwerdeverfahren A-2594/2020, A-2596/2020 und 

A-2590/2020 längstens bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids 

betreffend das Referenzjahr 2015.  

L.  

Mit Vernehmlassung vom 31. August 2020 beantragt die Vorinstanz die Ab-

weisung der Beschwerde. 

M.  

Die Beschwerdeführerin reichte ihre Replik mit Schreiben vom 14. Dezem-

ber 2020 ein. Darin fordert sie neu subeventualiter, es sei ihr nach Kom-

plettierung der Akten umfassend Akteneinsicht zu gewähren und es sei ihr 

erneut Gelegenheit zu geben, zu den vervollständigten Akten Stellung zu 

nehmen.  

A-2595/2020 

Seite 6 

N.  

An ihrem Antrag hält die Vorinstanz mit Duplik vom 1. März 2021 fest. 

O.  

Das Bundesverwaltungsgericht wies den Antrag der (…) Verwaltungsräte 

der Beschwerdeführerin auf Beiladung zum Beschwerdeverfahren mit Teil-

entscheid vom 20. April 2021 ab. Letzterer erwuchs in Rechtskraft. 

P.  

Ihre Schlussbemerkungen erstatteten die Beschwerdeführerin und die  

Vorinstanz mit Schreiben vom 6. August 2021 bzw. 10. September 2021. 

Q.  

Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den 

Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfol-

genden Erwägungen eingegangen. 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-

schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Die Sanktionsverfügung 

stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar. Das BFE ist eine  

Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne von Art. 33 Bst. d 

VGG. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, liegt nicht vor (vgl. 

Art. 32 VGG). Demnach ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung 

der Beschwerde sachlich zuständig. 

1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach 

dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 

1.3 Die Beschwerdeführerin beteiligte sich am vorinstanzlichen Verfahren 

und ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids sowohl formell als 

auch materiell beschwert, weshalb sie zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. 

Art. 48 Abs. 1 VwVG). 

1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde 

(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten. 

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Seite 7 

2.  

2.1 Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Ent-

scheid auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvoll-

ständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfeh-

ler bei der Ermessensausübung – sowie auf Angemessenheit hin (vgl. 

Art. 49 VwVG). Dabei hat sich das Bundesverwaltungsgericht nicht mit je-

der tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand ausei-

nanderzusetzen; es kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Ge-

sichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 133 I 270 E. 3.1). 

2.2 Den Sachverhalt stellt das Bundesverwaltungsgericht von Amtes we-

gen fest (Art. 12 VwVG). Ihm obliegt die Aufgabe, die vorinstanzliche Sach-

verhaltsermittlung auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen (vgl. BVGE 

2014/36 E. 1.5). Dieser Untersuchungspflicht stehen gesetzliche und aus 

Treu und Glauben abgeleitete Mitwirkungspflichten der Parteien gegen-

über (vgl. Art. 13 Abs. 1 VwVG und Art. 5 Abs. 3 BV). Wirft die beschwer-

deführende Partei der verfügenden Behörde vor, dass diese den Sachver-

halt falsch oder unvollständig festgestellt habe, oder will sie neue Tatsa-

chen einführen, ist es an der beschwerdeführenden Partei, vor dem Bun-

desverwaltungsgericht den zutreffenden bzw. vollständigen Sachverhalt zu 

schildern. Im Lichte ihrer Mitwirkungspflichten darf von der beschwerdefüh-

renden Partei erwartet werden, dass sie ihre Vorbringen substanziiert, da-

mit das Bundesverwaltungsgericht darüber Beweis abnehmen kann (vgl. 

Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2C_177/2018 vom 22. August 2019 

E. 3.3 m.w.H.). Sofern keine anderslautenden Rügen erhoben werden, darf 

das Gericht grundsätzlich davon ausgehen, dass die entscheidrelevanten 

Sachumständen vollständig erhoben worden sind (MOSER/BEUSCH/KNEU-

BÜHLER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 

2022, S. 226 Rz. 3.119a). Für die Ermittlung des Sachverhalts darf sodann 

auf die in einem Strafverfahren gemachten Feststellungen und Aussagen 

abgestellt werden, vorausgesetzt, dass keine strafrechtliche Würdigung 

der Ereignisse vorgenommen wird (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts 

[BVGer] A-2953/2017 vom 18. Januar 2018 E. 3.1 und A-59/2017 vom 

17. Mai 2017 E. 4). 

2.3 Eine rechtserhebliche Tatsache, für die grundsätzlich der volle Beweis 

zu erbringen ist (Regelbeweismass), gilt als bewiesen, wenn das Gericht 

gestützt auf die freie Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt, sie habe 

sich verwirklicht. Absolute Gewissheit ist nicht erforderlich; es genügt, 

wenn es an der behaupteten Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr hat 

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Seite 8 

oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (statt vieler BGE 

148 III 134 E. 3.4.1).  

2.4 Vorbehältlich besonderer übergangsrechtlicher Regelungen sind in 

zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgeblich, die 

bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führen-

den Tatbestands Geltung haben (statt vieler BGE 144 V 210 E. 4.3.1). Das 

CO2-Gesetz 1999 sowie die VVCO2EP wurden per 1. Januar 2013 aufge-

hoben und durch das Bundesgesetz über die Reduktion der CO2-Emissio-

nen vom 23. Dezember 2011 (CO2-Gesetz, SR 641.71) und die Verord-

nung über die Reduktion der CO2-Emissionen vom 30. November 2012 

(CO2-Verordnung, SR 641.711) ersetzt (vgl. Art. 46 CO2-Gesetz, AS 2012 

6989; Art. 136 Ziff. 5 CO2-Verordnung, AS 2012 7005). Das Sanktionssys-

tem wurde in das neue Gesetz überführt. Zu beurteilen ist das Referenzjahr 

2015. Anwendbar ist somit das CO2-Gesetz in der Fassung vom 1. Januar 

2013 (nachfolgend: CO2-Gesetz 2013; vgl. bereits Urteil BGer 

2C_778/2018 vom 11. Juni 2019 E. 3) sowie die CO2-Verordnung in der 

Fassung vom 1. Januar 2015 (nachfolgend: CO2-Verordnung 2015). Bei 

den verkehrsrechtlichen Bestimmungen werden jene herangezogen, die im 

Jahr 2015 in Kraft waren. 

3.  

Die Beschwerdeführerin rügt, dass sie in Verletzung von Art. 13 CO2-Ge-

setz 2013 zu Unrecht als Importeurin qualifiziert worden sei.  

3.1 Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin aus, dass für den Begriff 

des Importeurs folgende Legaldefinition massgebend sei: "Importeur ist, 

wer die Ware gemäss Veranlagungsverfügung Zoll oder MWSt ins Zollin-

land einführt oder auf seine Rechnung einführen lässt." Diese finde sich 

sinngemäss nicht nur auf Wikipedia und in den EU-Richtlinien, sondern 

könne auch dem Merkblatt über den Import von Fahrzeugen des Strassen-

verkehrs- und Schifffahrtsamts des Kantons Bern entnommen werden. Die 

praktisch identische Legaldefinition gebe Art. 6 Abs. 1 letzter Satz in der 

Verordnung über die Statistik des Aussenhandels vom 5. Dezember 1988 

(nachfolgend: VSA, SR 632.14) sowie die Richtlinie 68 «Automobilsteuer» 

des Bundesamts für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) wieder. Ebenso 

stütze der erläuternde Bericht des Bundesamts für Umwelt (BAFU) vom 

30. November 2012 zur CO2-Verordnung (nachfolgend: Bericht BAFU) ihre 

Ansicht. Das Gleiche gelte für die bundesrätliche Botschaft vom 26. August 

2009 über die Schweizer Klimapolitik, wonach die Auto-Importeure in die 

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Seite 9 

Pflicht genommen und dazu veranlasst werden sollten, vermehrt emissi-

onsarme Fahrzeugmodelle einzuführen (vgl. BBl 2009 7433, 7469). In die-

sem Sinne habe sie nie Personenwagen in die Schweiz importiert; ihrem 

Typengenehmigungsinhabercode komme in diesem Zusammenhang 

keine Bedeutung zu. Mit einer CO2-Sanktion könne sie nicht belegt werden. 

Entgegen der Vorinstanz sei die Verkehrszulassung lediglich Anknüpfungs-

punkt für die Zurechnung eines Personenwagens zu einem Referenzjahr 

eines Grossimporteurs. 

3.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass für den Begriff des Importeurs nicht auf 

den Wortlaut als alleiniges Auslegungselement abgestellt werden dürfe. Es 

existiere ohnehin keine einheitliche Legaldefinition. Vielmehr setzten die 

CO2-Emissionsvorschriften bei der Zulassung eines Fahrzeugs zum Ver-

kehr bzw. bei dessen Inverkehrsetzung – und nicht bei dessen Verbringung 

über die Grenze (Import) – an. Der Schuldner der CO2-Sanktionen müsse 

daher eine Verbindung zur Zulassung der ihm zugerechneten Fahrzeuge 

aufweisen. Es wäre systemfremd, die Person, die ein Fahrzeug lediglich in 

die Schweiz einführe oder einführen lasse, ohne dieses in den Verkehr zu 

setzen, als Schuldner der CO2-Sanktion heranzuziehen. Insbesondere 

nachdem ein nicht zugelassenes Fahrzeug kein CO2 ausstosse. Da die 

verkehrsrechtliche Zulassung seit jeher über den Typengenehmigungsin-

habercode vorgenommen werde, sei es konsequent, dass im Rahmen des 

Vollzugs der CO2-Vorschriften ebenfalls darauf abgestellt werde. Die Zu-

lassung eines Fahrzeugs und seine Zuweisung zur sanktionsrelevanten 

Neuwagenflotte eines Importeurs könnten denn auch nur mit dessen Wis-

sen und Mitwirken erfolgen. Entscheidend sei somit, über welchen Typen-

genehmigungsinhabercode ein Fahrzeug zum Verkehr zugelassen werde. 

Dessen Inhaber gelte als sanktionspflichtiger Importeur. 

3.3 Nachfolgend ist zu prüfen, ob Importeur im Sinne der CO2-Gesetzge-

bung ist, wer – gemäss Veranlagungsverfügung Zoll oder Mehrwertsteuer 

(MwSt.) – einen Personenwagen in die Schweiz einführt oder auf seine 

Rechnung einführen lässt (nachfolgend: Zollimporteur). Oder ob diese 

Rolle jener Person zufällt, über deren Typengenehmigungsinhabercode 

das in die Schweiz gebrachte Fahrzeug zum Verkehr zugelassen wird. Das 

Bundesgericht äusserte sich zur Definition des Importeurs im Sinne von 

Art. 13 CO2-Gesetz 2013 im Urteil 2C_778/2018 vom 11. Juni 2019. Es 

musste sich jedoch nicht mit der vorliegenden Fragestellung auseinander-

setzen (vgl. dazu auch THOMAS STADELMANN, Fiscalité directe et procédure 

administrative, in: Au carrefour des contributions, Schriftenreihe Finanzwis-

senschaft und Finanzrecht [iff], 2020, S. 683, 684 f.). 

A-2595/2020 

Seite 10 

3.4  

3.4.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst 

nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wer-

tungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt 

werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, 

dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sach-

verhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich 

richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedi-

gendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen 

pragmatischen Methodenpluralismus, wobei die einzelnen Auslegungsele-

mente keiner hierarchischen Ordnung zu unterstellen sind (statt vieler vgl. 

BGE 146 V 224 E. 4.5.1).  

3.4.2 Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn und 

Sprachgebrauch ab, wobei die Formulierungen in den Amtssprachen 

Deutsch, Französisch und Italienisch gleichwertig sind (BVGE 2016/9 

E. 7).  

3.4.2.1 Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 lautet wie folgt: 

Überschreiten die durchschnittlichen CO2-Emissionen der Personenwa-

genflotte eines Importeurs oder Herstellers beziehungsweise einer Emissi-

onsgemeinschaft die individuelle Zielvorgabe, so muss der Hersteller, der 

Importeur oder die Emissionsgemeinschaft dem Bund pro im jeweiligen 

Kalenderjahr erstmals in Verkehr gesetzten Personenwagen folgende Be-

träge entrichten: 

[jeweilige Beträge pro g CO2/km über der individuellen Zielvorgabe] 

Die französisch- und italienischsprachigen Fassungen stimmen im Wort-

laut hinsichtlich des Begriffs des Importeurs mit der deutschsprachigen 

überein («importateur» bzw. «importatore»).  

3.4.2.2 Der Begriff des Importeurs wird weder im CO2-Gesetz 2013 noch 

in der CO2-Verordnung 2015 definiert. Ebenfalls keine Definition enthält die 

Verordnung (EG) Nr. 433/2009 des Europäischen Parlaments und des Ra-

tes vom 23. April 2009 zur Festsetzung von Emissionsnormen für neue 

Personenkraftwagen im Rahmen des Gesamtkonzepts der Gemeinschaft 

zur Verringerung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen und leich-

ten Nutzfahrzeugen, an der sich das Schweizer Recht orientiert (vgl. Urteil 

2C_778/2018 E. 5.1). Zwar finden sich Legaldefinitionen in anderen 

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Seite 11 

Rechtsgebieten; diese präsentieren sich jedoch als uneinheitlich. So wird 

als Importeur angesehen, wer die Ware ins Zollinland einführt oder auf 

seine Rechnung einführen lässt (vgl. Art. 6 Abs. 1 VSA), wer ein Objekt 

über die Grenze bringt oder auf deren Rechnung die Ware eingeführt wird 

(vgl. Art. 2 Abs. 3 Bst. b des Mineralölsteuergesetzes vom 21. Juni 1996 

[MinöStG, SR 641.61]), wer für die Einfuhr eines Objektes verantwortlich 

ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. j der Verordnung über den Vollzug der Lebensmittel-

gesetzgebung vom 27. Mai 2020 [LMVV, SR 817.042]) oder wer ein Objekt 

aus einem Drittstaat in der Schweiz in Verkehr bringt (vgl. Art. 4 Bst. l der 

Messmittelverordnung vom 15. Februar 2006 [MessMV, SR 941.210]). 

Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch ist ein Importeur eine Person, die 

etwas importiert (vgl. https://www.duden.de/rechtschreibung/Importeur). 

«Importieren» bedeutet dabei «etwas einführen» (vgl. https://www.du-

den.de/rechtschreibung/importieren), in dem Sinne, dass etwas aus dem 

Ausland bezogen oder gekauft wird (vgl. https://www.duden.de/recht-

schreibung/einfuehren). Den gleichen Bedeutungsinhalt weisen die italie-

nischen und französischen Übersetzungen auf.  

3.4.2.3 Im Ergebnis erweist sich der Begriff des Importeurs im Sinne eines 

juristischen Fachbegriffs als unklar, nachdem unterschiedliche Legaldefini-

tionen dazu existieren. Sowohl die Definition der Vorinstanz («in der 

Schweiz [mittels Zulassung] in Verkehr bringen») als auch jene der Be-

schwerdeführerin («ins Zollinland einführen oder auf Rechnung einführen 

lassen») sind denkbar. Daran vermögen die von der Beschwerdeführerin 

angeführten Quellen nichts zu ändern. Insbesondere definiert der Bericht 

BAFU nicht den Begriff des Importeurs. Dieser legt lediglich dar, welche 

Handlung ein Fahrzeug zum Gegenstand einer potentiellen Sanktion 

macht, nämlich dessen Zulassung zum Verkehr und nicht dessen Import 

(vgl. Bericht BAFU, S. 14). Dass der Importeur jene Person ist, über deren 

Typengenehmigungsinhabercode das Fahrzeug in Verkehr gesetzt wird, 

lässt sich aus dem Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz ebenso wenig 

ableiten. Der Begriff des Importeurs dürfte nach dem allgemeinen Sprach-

gebrauch zwar näher bei der Definition der Beschwerdeführerin liegen, 

nachdem die Veranlagungsverfügungen Zoll und MwSt. mit dem Grenz-

übertritt zusammenhängen. Demgegenüber dürfte bei Autoimporteuren in 

erster Linie an die grossen Importgesellschaften gedacht werden. Dies 

stützt wiederum eher die Ansicht der Vorinstanz, da diese Unternehmen 

nach landläufiger Sicht eher als Verkäufer der Fahrzeuge wahrgenommen 

werden dürften. Insofern bringen diese die Fahrzeuge in der Schweiz «in 

den Verkehr». Nach dem Gesagten ist der Wortlaut nicht derart klar, dass 

auf die weiteren Auslegungselemente verzichtet werden könnte. 

A-2595/2020 

Seite 12 

3.4.3 Bei der systematischen Auslegung wird auf den Sinn, der einer Norm 

im Kontext zukommt, und auf das Verhältnis, in welchem sie zu anderen 

Gesetzesvorschriften steht, abgestellt (BGE 146 III 217 E. 5). Massgebli-

ches Element ist der systematische Aufbau eines Erlasses. Weiter kann 

das Verhältnis einer Norm zu Vorschriften in einem anderen Erlass berück-

sichtigt werden (Urteil BVGer B-520/2020 vom 30. November 2021 E. 5.4.3 

m.w.H). Einzelne Regelungen sind im Licht des inneren Systems des an-

gesprochenen Rechtsgebiets und letztlich der Gesamtrechtsordnung mög-

lichst «systemkonform» zu interpretieren (vgl. ERNST A. KRAMER, Juristi-

sche Methodenlehre, 6. Aufl. 2019, S. 116). 

3.4.3.1 Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 befindet sich im zweiten Kapitel 

(«Technische Massnahmen zur Verminderung der CO2-Emissionen») im 

zweiten Abschnitt («Bei Personenwagen»). Der Abschnitt umfasst insge-

samt vier Artikel.   

 

Art. 10 CO2-Gesetz 2013 beinhaltet den Grundsatz, wonach die CO2-Emis-

sionen von Personenwagen, die erstmals in Verkehr gesetzt werden, bis 

Ende 2015 auf durchschnittlich 130 g CO2/km zu vermindern sind. Den 

Bestimmungen zur Verminderung von CO2-Emissionen von Personenwa-

gen untersteht, wer einen Personenwagen, der erstmals in Verkehr gesetzt 

wird, importiert oder in der Schweiz herstellt (Art. 18 CO2-Verordnung 

2015).  

 

Art. 11 CO2-Gesetz 2013 hat die individuelle Zielvorgabe zum Gegenstand. 

Wie ihre Vorgängernorm bezieht sie sich dabei auf die im jeweiligen Jahr 

erstmals in Verkehr gesetzten Personenwagen des Importeurs (vgl. Art. 11 

Abs. 1 CO2-Gesetz 2013). Als erstmals in Verkehr gesetzte Personenwa-

gen gelten jene, die erstmals zum Verkehr in der Schweiz zugelassen wer-

den; ausgenommen sind Personenwagen, die im Ausland vor mehr als 

sechs Monaten vor der Zollanmeldung in der Schweiz zugelassen worden 

sind (Art. 17 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015). Als Referenzjahr gilt das Ka-

lenderjahr, in dem die Einhaltung der Zielvorgabe überprüft wird (Art. 19 

CO2-Verordnung 2015). Wurden im Jahr vor dem Referenzjahr mindestens 

50 Personenwagen eines Importeurs erstmals in Verkehr gesetzt, so gilt 

der Importeur im Referenzjahr als Grossimporteur (Art. 20 CO2-Verord-

nung 2015). Personenwagen dürfen erst in Verkehr gesetzt werden, wenn 

der Grossimporteur für jeden eingeführten Personenwagen den Prüfungs-

bericht (Form. 13.20 A; nachfolgend: Formular 13.20 A) ausgefüllt und be-

scheinigt hat, dass er den Personenwagen eingeführt hat (vgl. Art. 17 

Abs. 3 i.V.m. 29 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015). 

A-2595/2020 

Seite 13 

Art. 12 CO2-Gesetz 2013 trägt dem BFE auf, am Ende des jeweiligen Jah-

res für jeden Importeur die individuelle Zielvorgabe nach Art. 11 Abs. 1 

CO2-Gesetz 2013 (Art. 12 Abs. 1 Bst. a CO2-Gesetz 2013) und die durch-

schnittlichen CO2-Emissionen der betreffenden Personenwagenflotte 

(Bst. b) zu berechnen. Importeure von typengenehmigten Personenwagen 

können dem ASTRA bis zum 31. Januar nach Ablauf des Referenzjahres 

die zur Berechnung der massgebenden CO2-Emissionen erforderlichen 

Daten einreichen; dazu gehören für jeden einzelnen Personenwagen die 

Fahrzeugidentifikationsnummer (VIN; Art. 24 Abs. 1 Bst. a CO2-Verord-

nung 2015), die CO2-Emissionen (Bst. b), das Leergewicht (Bst. c), allfäl-

lige Ökoinnovationen (Bst. d) und der Code des Inhabers der Typengeneh-

migung (Bst. e). Werden diese Daten nicht eingereicht, so sind die Anga-

ben in der Typengenehmigung massgebend (vgl. Art. 24 Abs. 2 CO2-Ver-

ordnung 2015). Für Personenwagen, die über keine Typengenehmigung 

verfügen oder von dieser befreit sind, werden andere Nachweise über die 

CO2-Emissionen (Certificate of Conformity [COC], Konformitätsbewertun-

gen und Konformitätsbeglaubigungen, anerkannte Genehmigungen aus-

ländischer Staaten, Prüfungsberichte von anerkannten Prüfstellen etc.) an-

erkannt (vgl. Art. 12 Abs. 2 CO2-Gesetz 2013 i.V.m. Art. 25 Abs. 1 Bst. a - 

d CO2-Verordnung 2015).  

3.4.3.2 Die Verkehrszulassung, an der laut Art. 17 Abs. 1 CO2-Verordnung 

2015 angeknüpft wird, ist in den verkehrsrechtlichen Bestimmungen gere-

gelt. Motorfahrzeuge und ihre Anhänger dürfen nur mit Fahrzeugausweis 

und Kontrollschildern in Verkehr gebracht bzw. zum Verkehr zugelassen 

werden (vgl. Art. 10 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes [SVG, 

SR 741.01]). Der Fahrzeugausweis darf nur erteilt werden, wenn das Fahr-

zeug den Vorschriften entspricht, verkehrssicher ist und wenn die vorge-

schriebene Haftpflichtversicherung besteht (Art. 11 Abs. 1 SVG). Es ist 

nachzuweisen, dass das Fahrzeug verzollt oder von der Verzollung befreit 

ist (Art. 11 Abs. 2 Bst. a SVG), das Fahrzeug nach dem Automobilsteuer-

gesetz vom 21. Juni 1996 (AStG, SR 641.51) versteuert oder von der 

Steuer befreit ist (Bst. b) und die gegebenenfalls nach dem Schwerver-

kehrsabgabegesetz vom 19. Dezember 1997 (SVAG, SR 641.81) für das 

Fahrzeug geschuldete Abgabe oder die geschuldeten Sicherheitsleistun-

gen vollumfänglich bezahlt worden sind und das Fahrzeug mit dem vorge-

schriebenen Erfassungsgerät zur Abgabeerhebung ausgerüstet ist (Bst. c). 

Die Automobilsteuerforderung entsteht zur gleichen Zeit wie die Zollschuld 

(vgl. Art. 23 Abs. 1 AStG). Dem Halter wird der Fahrzeugausweis durch die 

Zulassungsbehörde des Standortkantons erteilt, wenn ihr der entspre-

chende Versicherungsnachweis zur Verfügung steht und im Falle einer 

A-2595/2020 

Seite 14 

erstmaligen Zulassung eines Fahrzeugs schweizerischer oder ausländi-

scher Herkunft das Formular 13.20 A vorliegt (vgl. Art. 74 Abs. 1 Bst. a 

Ziff. 1 der Verkehrszulassungsverordnung vom 27. Oktober 1976 [VZV, 

SR 741.51]). 

3.4.3.3 In den Grundzügen läuft es wie folgt ab: Die Zollstelle setzt die Zoll-

abgaben fest, stellt die Veranlagungsverfügung aus und eröffnet diese der 

anmeldepflichtigen Person (Art. 38 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 

[ZG, SR 631.0]). Zu diesem Zweck erlässt die Zollstelle zwei Veranla-

gungsverfügungen, die Veranlagungsverfügung Zoll und die Veranla-

gungsverfügung MwSt. (PATRICK RAEDERSDORF, Zollgesetz, 2009, Rz. 4 zu 

Art. 38). Aus einer aktenkundigen elektronischen Veranlagungsverfügung 

ist ersichtlich, dass darauf der Versender, der Importeur, der Empfänger 

sowie der Spediteur angegeben werden kann. Nach der Verzollung und 

Versteuerung des Fahrzeugs händigt der Zoll das zollamtlich abgestem-

pelte Formular 13.20 A aus. Dieses gilt als Nachweis für die Zollveranla-

gung und die Versteuerung (Art. 76 Abs. 1 VZV). Auf dem Formular 13.20 A 

trägt der Zoll die Stammnummer des Fahrzeugs (vgl. Art. 1 Abs. 1 i.V.m. 

Ziff. 9.22 Anhang der Verordnung über die Gebühren des Bundesamts für 

Zoll und Grenzsicherheit vom 4. April 2007 [SR 631.035]; vgl. ferner 

Ziff. 6.1 der Weisung des ASTRA über das Ausfüllen der Prüfungsberichte, 

Formulare 13.20 A und 13.20 B [WPB 13.20] vom 18. August 2022) sowie 

– den zahlreichen aktenkundigen Formularen 13.20 A zufolge – die Art des 

Fahrzeugs, Marke, Typ und die Fahrgestell-Nr. ein. Der Rest bleibt leer; 

insbesondere auch die Angaben über die Personalien des Importeurs. An-

schliessend ist das Fahrzeug amtlich zu prüfen (vgl. Art. 13 Abs. 1 SVG). 

Das im Rahmen der Verkehrszulassung nach Art. 74 Abs. 1 Bst. a Ziff. 1 

VZV vorzulegende Formular 13.20 A ist grundsätzlich vom Importeur oder 

von dem von der Vorführungspflicht befreiten Lieferanten des Fahrzeugs 

auszufüllen und vom Importeur zu unterzeichnen (vgl. Art. 75 Abs. 1 VZV 

in der Fassung vom 19. August 2014 [nachfolgend: VZV 2014]). Die amtli-

che Prüfung des Personenwagens unterscheidet sich je nach dessen Ver-

wendungszweck und den vorhandenen Papieren. 

3.4.3.4 Zum Eigengebrauch importierte Fahrzeuge und Fahrgestelle kön-

nen bei der kantonalen Zulassungsstelle direkt angemeldet werden (vgl. 

Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 19. Juni 1995 über die Typengenehmi-

gung von Strassenfahrzeugen [TGV, SR 741.511]). Sie unterstehen der 

Einzelprüfung bei der zuständigen kantonalen Zulassungsstelle (vgl. Art. 4 

Abs. 4 TGV). Das Formular 13.20 A wird vom Verkehrsexperten anlässlich 

A-2595/2020 

Seite 15 

der Einzelprüfung ausgefüllt (vgl. Art. 75 Abs. 2 VZV 2014). Diese Rege-

lungen ermöglichen es Endverbraucher, ihre Fahrzeuge direkt und ohne 

grössere Umstände in anderen europäischen Ländern zu erwerben und in 

der Schweiz in Verkehr zu setzen (THOMAS KINDLER, Händlerverträge in 

der Schweizer Automobilbranche, Abhandlungen zum Schweizerischen 

Recht [ASR], 2000, S. 97).  

3.4.3.5 Serienmässig hergestellte Motorfahrzeuge unterliegen der Typen-

genehmigung (vgl. Art. 12 Abs. 1 Satz 1 SVG). Darunter wird die amtliche 

Bestätigung der Übereinstimmung eines Typs – das heisst eines Musters, 

das der Genehmigung serienmässig hergestellter Fahrzeuge zugrunde 

liegt – mit den einschlägigen technischen Anforderungen und seiner Eig-

nung zum vorgesehenen Gebrauch verstanden (KINDLER, a.a.O., S. 96; 

vgl. Art. 2 Bst. a und b TGV). Fahrzeuge, die der Typengenehmigung un-

terliegen, dürfen nur in der genehmigten Ausführung in den Handel ge-

bracht werden (vgl. Art. 12 Abs. 2 SVG). Inhaber oder Inhaberin der Typen-

genehmigung ist, wer beim Bundesamt für die jeweilige Typengenehmi-

gung registriert ist (Art. 6 Abs. 1 TGV). Jedem Inhaber oder jeder Inhaberin 

der Typengenehmigung für Fahrzeuge wird ein Code zugeteilt (Typenge-

nehmigungsinhabercode; vgl. Art. 6 Abs. 3 Satz 1 TGV). Die Voraussetzun-

gen für die Erteilung einer Typengenehmigung finden sich in Art. 13 ff. TGV. 

Es genügt in der Regel, pro Serie ein Fahrzeug zu prüfen, soweit nicht 

ohnehin auf eine EU-Genehmigung abgestellt werden kann (HANS GIGER, 

SVG Kommentar, 9. Aufl. 2022, Rz. 1 zu Art. 12 SVG). An Stelle einer Ty-

pengenehmigung kann auch ein Datenblatt erteilt werten, wenn die Vo-

raussetzungen dafür erfüllt sind (vgl. Art. 3a TGV). Das ASTRA führt das 

automatisierte Fahrzeugtypenregister TARGA (vgl. Art. 104d Abs. 1 SVG in 

der Fassung vom 1. Januar 2015 [SVG 2015]), das für jeden Typ die Daten 

für die Zulassung und Überprüfung der Fahrzeuge sowie die Namen und 

Adressen des Inhabers oder der Inhaberin der Typengenehmigung enthält 

(Art. 11 Abs. 1 TGV in der Fassung vom 1. Januar 2014 [TGV 2014]). Ty-

pengenehmigte Fahrzeuge unterstehen ebenfalls einer Einzelprüfung, die 

sich jedoch auf eine Funktionskontrolle der wichtigsten Vorrichtungen be-

schränkt (vgl. Art. 30 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über die technische An-

forderung an Strassenfahrzeuge in der Fassung vom 1. Januar 2014 (VTS 

2014, SR 741.41]). Der Typengenehmigungsinhabercode muss im Formu-

lar 13.20 A eingetragen werden (Art. 6 Abs. 3 Satz 2 TGV). Der Inhaber der 

Typengenehmigung oder des Datenblatts muss die Angaben auf dem For-

mular 13.20 A durch Stempel und Unterschrift bestätigen (vgl. Wegleitung 

des ASTRA für das Ausfüllen der Prüfungsberichte Formular 13.20 A, An-

hang Ib, für die Inhaber von schweizerischen Typengenehmigungen oder 

A-2595/2020 

Seite 16 

Datenblättern gemäss Art. 30 Abs. 1 Bst. a VTS, S. 9). Die Zulassungsbe-

hörde kann die Einzelprüfung vor der Zulassung mittels Funktionskontrolle 

nach Art. 30 Abs. 1 Bst. a VTS 2014 auf Gesuch hin an Personen delegie-

ren, die zur Verwendung der Typengenehmigungen beziehungsweise der 

Datenblätter berechtigt sind und für eine einwandfreie Durchführung Ge-

währ bieten (sog. Selbstabnahme, vgl. Art. 32 Abs. 1 VTS 2014). In diesem 

Sinne kann der Inhaber oder die Inhaberin der Typengenehmigung mit Zu-

stimmung des Bundesamtes weitere Importeure ermächtigen, die Typen-

genehmigung zu verwenden oder diese an einen anderen Importeur abtre-

ten (vgl. Art. 6 Abs. 4 TGV). Wird einem Inhaber oder einer Inhaberin die 

Typengenehmigung entzogen, so dürfen sie Gegenstände des entspre-

chenden Typs nicht mehr neu in Verkehr bringen (vgl. Art. 31 Abs. 3 TGV). 

Das Bundesamt kann aufgrund einer Konformitätsüberprüfung oder einer 

anderen Feststellung, ein Gegenstand entspreche nicht oder nicht mehr 

dem genehmigten Typ, einen Rückruf anordnen (Art. 31b Abs. 1 TGV). Der 

Inhaber oder die Inhaberin der Typengenehmigung hat die Rückrufaktion 

nach der Anordnung zu starten. Er oder sie muss alle von ihm oder ihr in 

Verkehr gebrachten oder zum Verkauf bereitgestellten Gegenstände des 

gleichen Typs zurückrufen, kontrollieren und instand stellen (Art. 31b 

Abs. 2 TGV).  

In der Praxis sind Inhaber dieser Typengenehmigungen grundsätzlich die 

schweizerischen Importgesellschaften. Die Hersteller verpflichten sich re-

gelmässig, die technischen Informationen, die zum Erlangen der Typenge-

nehmigung notwendig sind, an keine anderen Unternehmen weiterzuge-

ben (KINDLER, a.a.O., S. 97). Es handelt sich dabei um Generalimporteure, 

die 95 - 98 Prozent der Personenwagen in die Schweiz importieren (vgl. 

Botschaft zur Volksinitiative «Für menschenfreundlichere Fahrzeuge» und 

zu einer Änderung des CO2-Gesetzes vom 20. Januar 2010, BBl 2010 973, 

1006) und die definitionsgemäss alleinig berechtigt sind, die von einem 

ausländischen Autohersteller angebotenen Personenwagen auf eigenen 

Namen und eigene Rechnung zu importieren und im Inland zu vertreiben 

(vgl. www.wirtschaftslexikon.gabler.de > Suchbegriff: Generalimporteur 

[besucht am 20.12.2022]). Indes kann auch Inhaber oder Inhaberin der Ty-

pengenehmigung sein, wer beim ASTRA für die jeweilige Typengenehmi-

gung als Parallelimporteur registriert ist (vgl. Weisungen des ASTRA für 

Parallelimporteure vom 27. Juli 2009). 

3.4.3.6 Auf eine schweizerische Typengenehmigung von Motorfahrzeugen 

kann verzichtet werden, wenn eine ausländische Typengenehmigung vor-

liegt, die aufgrund von Ausrüstungs- und Prüfvorschriften erteilt worden ist, 

http://www.wirtschaftslexikon.gabler.de/

A-2595/2020 

Seite 17 

welche den in der Schweiz geltenden gleichwertig sind (Art. 12 Abs. 3 

Bst. a SVG) und die vom Bund und den Kantonen benötigten Daten zur 

Verfügung stehen (Bst. b). Je nachdem, welche Dokumente vorgelegt wer-

den können (wie z.B. Berichte von anerkannten Prüfstellen, anerkannte 

ausländische Genehmigungen etc.), unterstehen diese Fahrzeuge eben-

falls einer Einzelprüfung mittels Funktionskontrolle (vgl. Art. 30 Abs. 1 

Bst. b - f VTS 2014) oder sind einer umfassenden technischen Einzelprü-

fung zu unterziehen (vgl. Art. 31 Abs. 1 VTS 2014).  

3.4.3.7 In den CO2-Emissionsvorschriften wird zwischen Importeuren von 

typengenehmigten und Importeuren von nicht typengenehmigten Perso-

nenwagen differenziert (vgl. oben E. 3.4.3.1). Nachdem gemäss Art. 75 

Abs. 1 VZV 2014 der Importeur das Formular 13.20 A auszufüllen und zu 

unterzeichnen hat (vgl. oben E. 3.4.3.3), muss dies zwangsläufig derselbe 

Importeur sein, der nach Art. 29 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015 angehalten 

ist, das Formular 13.20 A auszufüllen und die Einfuhr des Personenwagens 

zu bescheinigen (vgl. oben E. 3.4.3.1). Bei typengenehmigten Personen-

wagen ist dies ausserhalb des Eigengebrauchs der Inhaber des Typenge-

nehmigungsinhabercodes, dem die Typengenehmigung des Fahrzeugs 

zugeteilt ist. Erstens gilt dieser im verkehrsrechtlichen Sinne als Importeur 

des typengenehmigten Personenwagens («Der Inhaber der Typengeneh-

migung kann […] weitere Importeure ermächtigen […]», vgl. oben 

E. 3.4.3.5). Zweitens muss der Typengenehmigungsinhabercode zwin-

gend im Formular 13.20 A eingetragen werden, obwohl dieser für die Be-

rechnung der CO2-Emissionen keine Rolle spielt; die Angaben in der Ty-

pengenehmigung genügen dafür (vgl. ebenda). Und drittens muss bei ty-

pengenehmigten Personenwagen der Inhaber der Typengenehmigung das 

Formular unterschreiben (vgl. ebenda). Bei General- und Parallelimporteu-

ren fällt daher der unterzeichnungspflichtige Importeur mit dem Inhaber der 

Typengenehmigung zusammen. Der Umstand, dass nur die Inhaber der 

Typengenehmigungen ihre typengenehmigten Personenwagen in den Ver-

kehr bringen dürfen (vgl. ebenda), spricht überdies für die Ansicht der Vor-

instanz, wonach Importeur ist, wer den betreffenden Personenwagen in 

Verkehr bringt. Analog ist bei nicht typengenehmigten Personenwagen für 

den kommerziellen Gebrauch und generell bei Personenwagen für den Ei-

gengebrauch gestützt auf Art. 75 Abs. 1 VZV 2014 und Art. 29 Abs. 1 CO2-

Verordnung 2015 jene Person Importeurin, die sich auf dem Formular 

13.20 A als solche ausgibt und dies unterschriftlich bestätigt. Damit und mit 

der Beibringung der notwendigen Zulassungspapiere verantwortet sie 

ebenfalls die Inverkehrsetzung des Personenwagens (vgl. zu letzteren 

A-2595/2020 

Seite 18 

auch Bericht BAFU, S. 14, wonach Grossimporteur ist, wer im Formular 

13.20 A die Verantwortung für den Import übernimmt).  

Das Zollveranlagungsverfahren spielt bei der Definition des Importeurs aus 

systematischer Sicht keine Rolle. Die Zollbehörden halten im Nachgang 

zur Verzollung nur Art des Fahrzeugs, Marke, Typ und die Fahrgestell-Nr. 

im Formular 13.20 A fest und bescheinigen darauf die Einfuhr (vgl. oben 

E. 3.4.3.3). Wer sich danach als Importeur auf dem Formular 13.20 A aus-

gibt, ist ein vom Zollveranlagungsverfahren unabhängiger Vorgang. Mithin 

messen die CO2-Emissionsvorschriften dem Inhalt der Veranlagungsverfü-

gungen Zoll und MwSt., deren genereller Zweck lediglich der Nachweis für 

die ordnungsgemässe Veranlagung der darin erwähnten Waren ist (vgl. 

Raedersdorf, a.a.O., Rz. 3 zu Art. 38 ZG), keine Bedeutung zu. Es lässt 

sich daher nicht sagen, dass der auf der Veranlagungsverfügung Zoll oder 

MwSt. vermerkte Importeur zwingend jener im Sinne von Art. 75 Abs. 1 

VZV 2014 bzw. Art. 29 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015 ist. 

3.4.4 Die historische Auslegung stellt auf den Sinn und Zweck ab, den man 

einer Norm zur Zeit ihrer Entstehung gab (BVGE 2015/32 E. 3.4). Geset-

zesmaterialien können, wenn eine Bestimmung unklar ist oder verschie-

dene, einander widersprechende Auslegungen zulässt, ein wertvolles Hilfs-

mittel sein, um den Sinn der Norm zu erkennen und damit falsche Ausle-

gungen zu vermeiden (vgl. statt vieler BGE 137 V 167 E. 3.2). 

3.4.4.1 Als Reaktion auf die sogenannte «Offroader-Initiative» erarbeitete 

der Bundesrat einen indirekten Gegenvorschlag, der das heutige Sankti-

onssystem enthielt. Zur Definition des Importeurs führte er in seiner Bot-

schaft vom 20. Januar 2010 zur Volksinitiative «Für menschenfreundli-

chere Fahrzeuge» und zu einer Änderung des CO2-Gesetzes aus, dass die 

in die Schweiz importierten Fahrzeuge nicht gleichbedeutend mit den in 

der Schweiz zugelassenen Fahrzeugen seien. Es könnten beispielsweise 

Personenwagen in die Schweiz importiert oder wieder exportiert werden, 

oder importierte Fahrzeuge blieben in der Schweiz, würden aber nicht in 

Verkehr gesetzt. Das vorgeschlagene Modell setze nicht beim Import, son-

dern bei der Zulassung neuer Personenwagen an (vgl. BBl 2010 973, 

1006). Erfasst würden die Daten bei der erstmaligen Zulassung auf dem 

kantonalen Strassenverkehrsamt, die in der Regel vom Autoverkäufer in 

die Wege geleitet würden. Die Daten würden ans MOFIS weitergeleitet und 

mit den Daten im TARGA abgeglichen. Der Importeur werde mittels Inha-

bercode ermittelt (BBl 2010 973, 1007). In den parlamentarischen Beratun-

gen gab der Begriff des Importeurs zu keinen Diskussionen Anlass. Die 

A-2595/2020 

Seite 19 

Anknüpfung des Importeurs an dessen Inhabercode wurde nicht in Frage 

gestellt. 

3.4.4.2 Die Gesetzesmaterialien äussern sich nur zur Bestimmung des Im-

porteurs, soweit dieser über einen Typengenehmigungsinhabercode ver-

fügt. Insofern stützen die Gesetzesmaterialien das Ergebnis der systema-

tischen Auslegung (vgl. oben E. 3.4.3.7). Im Übrigen wird klargestellt, dass 

das Sanktionssystem an die Verkehrszulassung und nicht an den Grenz-

übertritt anknüpft. Dies spricht mit der Vorinstanz dafür, dass Importeur nur 

sein kann, wer im Rahmen der Zulassung eine Rolle spielt. Dass als Im-

porteure im Sinne von Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 jene Personen ge-

meint sind, die in den Veranlagungsverfügungen Zoll oder MwSt. als Im-

porteure bezeichnet werden, lässt sich den Materialien nirgends entneh-

men.  

3.4.5 Die teleologische Auslegung stellt auf die Zweckvorstellung ab, die 

mit einer Rechtsnorm verbunden ist (sogenannte ratio legis; statt vieler Ur-

teil B-520/2020 E. 5.4.4 m.w.H.). 

3.4.5.1 Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 bezweckt die Umsetzung der Ziel-

vorgabe von Art. 10 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013. Das Sanktionssystem soll 

als Anreiz für die Importeure dienen, das übergeordnete Emissionsziel 

durch die Erfüllung ihrer individuellen Zielvorgaben einzuhalten (vgl. 

SCHALCH/SCHNETZLER, in: Kratz/Merker/Tami/Rechsteiner/Föhse [Hrsg.], 

Kommentar zum Energierecht, Band II, 2016 [nachfolgend: Kommentar 

Energierecht II], Rz. 23 ff. zu Art. 10 CO2-Gesetz). Als weiteren Effekt soll 

es die Automobilindustrie zu Investitionen in neue Technologien anregen 

und den Verkauf von energieeffizienten und emissionsarmen Fahrzeugen 

fördern (Urteil 2C_778/2018 E. 5.2).  

3.4.5.2 Aufgrund des hohen Anteils der typengenehmigten Personenwa-

gen an den Gesamtimporten muss das Sanktionssystem in erster Linie die 

Generalimporteure, also die typischen Inhaber der Typengenehmigungen 

in die Pflicht nehmen (vgl. oben E. 3.4.3.5). Durch die Verteuerung der Per-

sonenwagen durch die CO2-Abgabe sind nicht nur sie, sondern indirekt 

auch die Automobilhersteller als deren Vertragspartner betroffen, weil de-

ren Modelle dadurch an Konkurrenzfähigkeit auf dem Schweizer Markt ein-

büssen. Infolgedessen haben die Automobilhersteller einen Anreiz, emissi-

onsärmere Fahrzeuge zu entwickeln. Daneben ist zu berücksichtigen, dass 

ein Personenwagen erst CO2 emittieren kann, wenn er zum Verkehr zuge-

lassen wurde. Den auf dem Formular 13.10 A ausgewiesenen Importeur, 

A-2595/2020 

Seite 20 

der die Inverkehrsetzung verantwortet bzw. erst ermöglicht, in die Pflicht zu 

nehmen, entspricht darüber hinaus dem umweltrechtlichen Verursacher-

prinzip im weiteren Sinn, wonach die Sanktion in der Form einer Lenkungs-

abgabe jene Person treffen soll, die eine Umweltbelastung (mit-)bewirkt 

(vgl. ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht, 2. Aufl. 2019, S. 32 ff; JÄGER/BÜHLER, 

Schweizerisches Umweltrecht, 2016, Rz. 70). Mit der Anknüpfung an den 

in den Veranlagungsverfügungen Zoll oder MwSt. bezeichneten Importeur 

wäre demgegenüber die Erfüllung des Gesetzeszwecks nicht garantiert. 

Dass dieser jene Person ist, die einst die Inverkehrsetzung und damit die 

nachfolgende CO2-Emittierung mitverantworten wird, ist nicht zwingend. 

Aus telelogischer Sicht ist somit Importeur ebenfalls jene Person, die den 

Personenwagen in Verkehr setzt. Da von Gesetzes wegen ein typenge-

nehmigter Personenwagen ausserhalb des Eigengebrauchs nur vom Inha-

ber der betreffenden Typengenehmigung in Verkehr gesetzt werden kann, 

ist folglich dieser als Importeur anzusehen. Bei nicht typengenehmigten 

Personenwagen ist wiederum jene Person Importeur, die sich auf dem For-

mular 13.20 A als solche bezeichnet (vgl. oben E. 3.4.3.7).  

3.5 Im Ergebnis lässt sich die Bedeutung des Begriffs des Importeurs nach 

Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 nicht aus dessen Wortlaut herleiten. Aus 

teleologischer, systematischer und historischer Sicht handelt es sich bei 

typengenehmigten Personenwagen ausserhalb des Eigengebrauchs um 

einen Importeur, dessen Typengenehmigungsinhabercode der Typenge-

nehmigung des eingelösten Personenwagens im TARGA zugewiesen ist. 

Bei nicht typengenehmigten Personenwagen gilt als Importeur, wer sich 

auf dem Formular 13.20 A als Importeur bezeichnet und dies mit seiner 

Unterschrift bekräftigt. Die Person, die auf der Veranlagungsverfügung Zoll 

oder MwSt. als Importeur deklariert wird, spielt hingegen bei der Definition 

des Importeurs gemäss CO2-Gesetz 2013 keine Rolle.  

4.  

Der angefochtenen Verfügung ist als Beilage 4 ein Ausdruck aus einer 

Excel-Datei mit der Bezeichnung «Zusammensetzung der sanktionsrele-

vanten Neuwagenflotte 2015» (nachfolgend: Excel-Liste 2015) beigefügt. 

In der Excel-Liste 2015 sind alle 440 Personenwagen des Referenzjahres 

2015 aufgelistet. Gemäss der Vorinstanz handelt es sich bei 145 Fahrzeu-

gen um solche, die über eine Typengenehmigung verfügen und die über 

den Typengenehmigungsinhabercode XYZ der Beschwerdeführerin zum 

Verkehr zugelassen wurden. Diese seien gelb auf der Excel-Liste 2015 

markiert und in aller Regel nicht von Manipulationen betroffen gewesen. 

Die Datenblätter aus dem TARGA befänden sich im Ordner «Datenblätter 

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Seite 21 

von TG» auf dem den Vorakten beigelegten USB-Stick. Die Beschwerde-

führerin räumt in ihren Schlussbemerkungen ein, dass die Angaben zu den 

145 Fahrzeugen aus den Datenblättern hervorgingen. Sie bestreitet somit 

deren Inhalt nicht. 

Auf der Excel-Liste 2015 sind 145 Personenwagen mit folgenden Typen-

genehmigungen gelb markiert: (…). Auf den Datenblättern ist stets die Be-

schwerdeführerin als alleinige Inhaberin dieser Typengenehmigungen mit 

Verweis auf ihren Typengenehmigungsinhabercode XYZ ausgewiesen. Die 

Beschwerdeführerin gilt deshalb zu Recht als deren Importeurin im Sinne 

von Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013. Deren Anrechnung auf ihrem CO2-

Konto ist nicht zu beanstanden.  

5.  

Zu klären bleibt, ob dies auf die restlichen 295 Personenwagen, deren CO2-

Emissionswerte ihr im Rahmen ihrer Tätigkeit als CO2-Börse abgetreten 

und auf ihrem CO2-Konto verbucht wurden, ebenfalls zutrifft. Diesbezüglich 

macht die Beschwerdeführerin geltend, dass der Betrieb von CO2-Börsen 

im Gesetz nicht vorgesehen, aber von der Vorinstanz toleriert worden sei. 

Gleichwohl könne eine CO2-Börse mangels gesetzlicher Grundlage nicht 

Steuersubjekt von CO2-Sanktionen sein.  

5.1 Im Wesentlichen führt die Beschwerdeführerin aus, es sei gesetzlich 

nicht vorgesehen, dass privat organisierte CO2-Börsen Steuersubjekte im 

Sinne der CO2-Gesetzgebung sein könnten, ohne selber die Voraussetzun-

gen eines Importeurs oder Herstellers erfüllen zu müssen. Ebenso wenig 

sehe das Gesetz die Möglichkeit für Klein- und Grossimporteure vor, die 

Emissionswerte ihrer Personenwagen an eine CO2-Börse abzutreten. Der 

Gesetzgeber habe einen solchen Vorgang mittels qualifiziertem Schweigen 

ausgeschlossen. Weiter könne eine gesetzlich statuierte Steuer- oder Ab-

gabepflicht und damit die Schuldnereigenschaft gegenüber dem hoheitlich 

handelnden Staat ohne gesetzliche Grundlage nicht privatrechtlich an ei-

nen Dritten abgetreten werden. Und selbst wenn dies zulässig wäre, 

müsste für jedes einzelne Fahrzeug ein Schuldübernahmevertrag zwi-

schen der Vorinstanz und dem jeweiligen Importeur des Fahrzeugs nach-

gewiesen werden. Ausserdem würden CO2-Börsen das Bestreben des Ge-

setzgebers torpedieren, Importeure durch die CO2-Abgabe zum Import von 

weniger schädlichen Fahrzeugen und damit zu einem Beitrag zum Errei-

chen der Klimaziele bewegen zu können. Gleichzeitig würden mit den CO2-

Börsen die Bestimmungen zur Emissionsgemeinschaft umgangen. Es 

A-2595/2020 

Seite 22 

führe dazu, dass Grossimporteure ihre gesamte Fahrzeugflotte über sol-

che CO2-Börsen abwickeln könnten, ohne sich den Regeln und Vorausset-

zungen der Emissionsgemeinschaft – in erster Linie der Solidarhaftung – 

unterziehen zu müssen. Zudem könnten sie sich, wie konkrete Beispiele 

zeigten, bei emissionsstarken Personenwagen ihren Abgabenpflichten ent-

ziehen, indem sie ein im Vergleich zu den Sanktionen geringeres Entgelt 

an die CO2-Börsen bezahlten. Liebhaber emissionsstarker Fahrzeuge hät-

ten so einen geringeren Preisaufschlag zu gegenwärtigen. Es bestehe des-

halb weder für diese noch für den Importeur einen Anreiz, auf emissions-

ärmere Fahrzeuge auszuweichen. Im Übrigen handle die Vorinstanz treu-

widrig, wenn sie den Kreis der Abrechnungs- und Sanktionsverpflichteten 

rechtswidrig erweitere und dabei die strengen formellen Anforderungen un-

terlaufe, die das Gesetz an die Emissionsgemeinschaft stelle. Die wider-

rechtliche Praxis der Vorinstanz habe dazu geführt, dass sich nur ganz we-

nige oder überhaupt keine Grossimporteure zu Emissionsgemeinschaften 

zusammengeschlossen hätten. In diesem Zusammenhang sei die Vor-

instanz aufzufordern, sämtliche ihr seit 2012 gemeldeten Emissionsge-

meinschaften offenzulegen.  

5.2 Die Vorinstanz hält dem entgegen, dass der Gesetzgeber die Zusam-

mensetzung der schweizerischen Personenwagenflotte als Ganzes habe 

verändern wollen. Der Anteil energieeffizienter und emissionsarmer Perso-

nenwagen sollte grösser, der Anteil energieineffizienter und stark emittie-

render Personenwagen im Gegenzug kleiner werden. Vor diesem Hinter-

grund habe er das Sanktionssystem etabliert. Je weniger die einzelnen Im-

porteure ihre jeweiligen individuellen Zielvorgaben überschritten, desto nä-

her sei die gesamtschweizerische Flotte am vom Gesetzgeber gesetzten 

Gesamtziel und desto weniger CO2-Sanktionen resultierten. Dem Gesetz-

geber sei es nicht um das Generieren von Einnahmen, sondern um Ver-

haltenslenkung gegangen. Bei einer optimalen Flottenzusammensetzung 

könnten sogar überhaupt keine CO2-Sanktionen anfallen. Da es dem Ge-

setzgeber einzig um die Erreichung eines übergeordneten Gesamtwerts 

gegangen sei, basiere das Sanktionssystem auf durchlässigen Personen-

wagenflotten. Den Importeuren werde Spielraum in Bezug auf die konkre-

ten Flottenzusammensetzungen gegeben, indem sie ihre Flotten im Rah-

men der Vertragsfreiheit und den rechtlichen Vorgaben der CO2-Emissi-

onsvorschriften selber zusammenstellen könnten. Dies könne im Sinne ei-

nes privatrechtlichen Geschäfts mittels Abtretungen eines oder mehreren 

Fahrzeugen durch einen Importeur an die sanktionsrelevante Flotte eines 

anderen Importeurs geschehen. Der Grund für das Entstehen von Abtre-

A-2595/2020 

Seite 23 

tungen liege hauptsächlich im in der CO2-Gesetzgebung nicht vorgesehe-

nen Anreiz für eine Übererfüllung der individuellen Zielvorgabe. So resul-

tiere kein Bonus bei deren Unterschreitung, sondern lediglich ein Malus – 

in Form der CO2-Sanktion – bei deren Überschreitung. Deshalb hätten ein-

zelne Grossimporteure begonnen, CO2-Credits zu handeln. Dieser Handel 

ermögliche es diesen Akteuren, eine durch sie erreichte «Zielübererfül-

lung» zu monetarisieren, indem sie emissionsstarke Fahrzeuge gegen ent-

sprechendes Entgelt in die eigene Flotte aufnähmen und dadurch einem 

anderen Importeur die Zielerreichung ermöglichten. Folglich stellten Abtre-

tungen einen weiteren Anreiz dar, emissionsschwache Fahrzeuge zum 

Verkehr zuzulassen. Unerheblich sei, dass das Geld bei Abtretungen zum 

übernehmenden Importeur und nicht zum Staat fliesse. Der Staat habe 

keine Einnahmen generieren wollen; die Lenkungswirkung sei auch mit Ab-

tretungen garantiert. Das betreffende Fahrzeug bleibe – einfach in einer 

anderen Flotte – Teil der gesamtschweizerischen Flotte, die das gesetzli-

che Gesamtziel erreichen müsse. Es habe bisher keinen Anlass gegeben, 

diese privatrechtliche Angelegenheit in das CO2-Gesetz bzw. in die CO2-

Verordnung aufzunehmen oder darin zu untersagen. 

Emissionsgemeinschaften hätten demgegenüber direkte Folgen in Bezug 

auf das öffentlich-rechtliche Verhältnis zwischen dem Bund und den Im-

porteuren; ein solches bestehe hier nur noch zwischen dem Bund und der 

Emissionsgemeinschaft. Aus diesen Gründen habe der Gesetzgeber die 

Möglichkeit des Zusammenschlusses zu einer Emissionsgemeinschaft ex-

plizit im CO2-Gesetz geregelt. Dass mit den Abtretungen die Vorschriften 

zur Emissionsgemeinschaft umgangen werden sollten, sei aufgrund der 

Unterschiede der beiden Instrumente nicht möglich. Wer keine Emissions-

gemeinschaft eingehen möge, werde nicht auf die Abtretungen zurückgrei-

fen, da diese nicht dasselbe bezweckten und die beiden Instrumente nicht 

austauschbar seien. 

5.3  

5.3.1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht (Art. 5 

Abs. 1 BV). Private sind ebenfalls an das Recht gebunden, sie benötigen 

jedoch für ihr Handeln keine rechtliche Grundlage. Vielmehr dürfen sie al-

les, was durch die Rechtsordnung nicht verboten ist (ASTRID EPINEY, in: 

Waldmann/Belser/Epiney [Hrsg.], Schweizerische Bundesverfassung, 

Basler Kommentar, 2015, Rz. 41 zu Art. 5 BV).  

A-2595/2020 

Seite 24 

5.3.2 In diesem Sinne kann der Inhalt eines Vertrags innerhalb der Schran-

ken des Gesetzes beliebig festgestellt werden (Art. 19 Abs. 1 OR). Von den 

gesetzlichen Vorschriften abweichende Vereinbarungen sind nur zulässig, 

wo das Gesetz nicht eine unabänderliche Vorschrift aufstellt (vgl. Art. 19 

Abs. 2 OR). Ein Vertrag, der einen unmöglichen oder widerrechtlichen In-

halt hat, ist nichtig (Art. 20 Abs. 1 OR). Widerrechtlich ist ein Vertrag dann, 

wenn sein Gegenstand, der Abschluss mit dem vereinbarten Inhalt oder 

sein gemeinsamer mittelbarer Zweck gegen objektives Recht verstösst. 

Dabei kann es sich um privatrechtliche oder öffentlich-rechtliche Normen 

handeln. Voraussetzung der Nichtigkeit ist, dass diese Rechtsfolge aus-

drücklich im betreffenden Gesetz vorgesehen ist oder sich aus Sinn und 

Zweck der verletzten Norm ergibt (statt vieler BGE 134 III 52 E. 1.1). Die 

Übertragbarkeit von Pflichten und Rechten ist im Privatrecht Ausfluss der 

Privatautonomie des rechtsgeschäftlichen Verkehrs. Sie ist im öffentlichen 

Recht durch dessen zwingenden Charakter grundsätzlich ausgeschlossen 

(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, 

Rz. 813; BGE 132 II 485 E. 7.4.2). Dies gilt zwingend für höchstpersönliche 

Pflichten und Rechte. Daneben gibt es jedoch als Ausnahme die be-

schränkt übertragbaren Pflichten und Rechte, deren Übertragung zustim-

mungs- oder formbedürftig sind, sowie die frei übertragbaren Pflichten und 

Rechte. Letztere können vom Gesetz vorgesehen sein oder sich aus deren 

Natur ergeben (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 817 ff.). 

5.3.3 Importeure und Hersteller können sich zu Emissionsgemeinschaften 

zusammenschliessen. In diesem Fall wird die individuelle Zielvorgabe für 

die Personenwagenflotte der einzelnen Emissionsgemeinschaft berechnet 

(Art. 11 Abs. 3 CO2-Gesetz 2013). Eine Emissionsgemeinschaft hat die 

Rechte und Pflichten eines einzelnen Grossimporteurs (Art. 23 Abs. 2 CO2-

Verordnung 2015). Das Institut der Emissionsgemeinschaft bezweckt, den 

Kleinimporteuren, deren Zielvorgabe für jeden Personenwagen individuell 

verrechnet wird (vgl. Art. 29 Abs. 2 CO2-Verordnung 2015), ebenfalls eine 

Möglichkeit zu bieten, ihre Personenwagen mit einer schlechten CO2-Bi-

lanz mit CO2-günstigen Personenwagen auszugleichen. Emissionsge-

meinschaften ermöglichen eine kosteneffiziente Umsetzung der gesetzli-

chen Vorgaben und sind eine folgerichtige Konsequenz der Grundvorgabe, 

dass die CO2-Emissionen insgesamt verringert werden sollen (vgl. 

SCHALCH/SCHNETZLER, in: Kommentar Energierecht II, a.a.O., Rz. 25 ff. zu 

Art. 11 CO2-Gesetz). Importeure und Hersteller können beim BFE bis zum 

30. November vor Beginn des Referenzjahres beantragen, für die Dauer 

von maximal fünf Jahren als Emissionsgemeinschaft behandelt zu werden 

A-2595/2020 

Seite 25 

(Art. 23 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015). Die Mitglieder von Emissionsge-

meinschaften haften solidarisch (Art. 13 Abs. 3 CO2-Gesetz 2013), wobei 

sich die Haftung auf einen allfälligen Sanktionsbeitrag beschränken dürfte 

(vgl. SCHALCH/SCHNETZLER, in: Kommentar Energierecht II, a.a.O., Rz. 28 

zu Art. 11 CO2-Gesetz). Mitglieder einer Emissionsgemeinschaft, die mitei-

nander nicht durch Stimmenmehrheit oder auf andere Weise unter einheit-

licher Leitung in einem Konzern verbunden sind, dürfen untereinander nur 

Informationen betreffend die durchschnittlichen massgebenden CO2-Emis-

sionen, die Zielvorgabe für die massgebenden CO2-Emissionen, die Ge-

samtzahl der erstmals in Verkehr gesetzten Personenwagen sowie das 

durchschnittliche Leergewicht der erstmals in Verkehr gesetzten Personen-

wagen austauschen (Art. 23 Abs. 4 Bst. a - d CO2-Verordnung 2015). Da-

mit wird beabsichtigt, wettbewerbsrechtlich verpönten Absprachen von 

Konkurrenten vorzubeugen (SCHALCH/SCHNETZLER, in: Kommentar Ener-

gierecht II, a.a.O., Rz. 32 zu Art. 11 CO2-Gesetz). 

5.4  

5.4.1 Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine Grossimporteu-

rin im Sinne von Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 (vgl. oben E. 4 und unten 

E. 6.3). Entgegen der Beschwerdeführerin muss deshalb nicht eruiert wer-

den, ob das Gesetz Raum für eine CO2-Börse im Sinne eines «eigenstän-

digen Steuersubjekts» zulässt. Vielmehr ist zu klären, ob der Betrieb einer 

CO2-Börse durch einen Grossimporteur zulässig ist.  

5.4.2 Weder im CO2-Gesetz 2013 noch in der CO2-Verordnung 2015 wer-

den CO2-Börsen, die von Grossimporteuren betrieben werden, erwähnt; 

ausdrücklich verboten sind sie und die damit verbundenen Übertragungen 

von CO2-Emissionswerten somit nicht. Es ist deshalb zu prüfen, ob der Be-

trieb von CO2-Börsen dem Sinn und Zweck der CO2-Gesetzgebung im Be-

reich der Personenwagen und insbesondere der Emissionsgemeinschaf-

ten zuwiderläuft. 

5.4.3 Das CO2-Gesetz 2013 kennt ausserhalb der technischen Massnah-

men zur Verminderung der CO2-Emissionen den Handel mit Emissions-

rechten (vgl. Art. 15 ff. CO2-Gesetz 2013). Emissionsrechte sind handel-

bare Berechtigungen zum Ausstoss von Treibhausgasen, die vom Bund 

oder von Staaten mit vom Bundesrat anerkannten Emissionshandelssys-

temen zugeteilt werden (vgl. Art. 2 Abs. 3 CO2-Gesetz 2013). Deren Exis-

tenz zeigt, dass der Handel mit Verschmutzungsrechten unserer Rechts-

A-2595/2020 

Seite 26 

ordnung nicht fremd ist. Emissionsrechte sind mit den vorliegend gehan-

delten CO2-Emissionswerten vergleichbar. Bis zum Grenzwert von 130 g 

CO2/km ist das «Recht eines Personenwagens zur Verschmutzung» kos-

tenlos, während-dem ein darüberhinausgehender Wert in der Form der da-

rauf fällig werdenden Sanktion entschädigungspflichtig ist. Ein spezifischer 

CO2-Emissionswert kann somit in der Kombination mit anderen CO2-Emis-

sionswerten einen geldwerten Vor- oder Nachteil mit sich bringen, weshalb 

ein Handel damit möglich ist. Eine grundsätzliche Gesetzeswidrigkeit ist 

darin nicht zu sehen.  

5.4.4 Die Übertragbarkeit dieser CO2-Emissionswerte ist in den Bestim-

mungen von Art. 10 ff. CO2-Gesetz 2013 implizit vorgesehen, indem diese 

die Gründungen von Emissionsgemeinschaften zulassen. Damit sind – wie 

die Beschwerdeführerin selbst anerkennt – zwangsläufig Austauschge-

schäfte zwischen den Importeuren verbunden (vgl. BBl 2010 973, 1001), 

die in einer Übertragung der gemeinsamen CO2-Emissionswerte an die 

Personenwagenflotte der Emissionsgemeinschaft zwecks gegenseitiger 

Verrechnung münden. Der Betrieb einer CO2-Börse durch einen Grossim-

porteur unterscheidet sich darin, dass dieser sich nicht eines institutionali-

sierten Rahmens bedient. Entgegen der Beschwerdeführerin wird mit der 

Abtretung der CO2-Emissionswerten aber nicht die Schuldnereigenschaft 

gegenüber dem Staat mitübertragen. Beim Kleinimporteur entsteht die 

Schuld erst mit der Einreichung des Formulars 13.20 A beim ASTRA, das 

für das Inkasso bei Kleinimporteuren zuständig ist (vgl. Art. 29 Abs. 2 und 

3 CO2-Verordnung 2015). Wenn ein Kleinimporteur die CO2-Emissions-

werte vor dieser Handlung dem Grossimporteur überträgt, hat somit noch 

kein Schuldverhältnis gegenüber dem Staat bestanden. Bei einem Gros-

simporteur entsteht eine allfällige Schuld gegenüber dem BFE sodann erst 

nach Ende des Referenzjahres, sofern vor der Verkehrszulassung der An-

trag auf Bescheinigung beim ASTRA eingereicht worden ist (vgl. Art. 29 

Abs. 1 i.V.m. Art. 17 Abs. 3 CO2-Verordnung 2015). Sofern andere Gros-

simporteure vor dem Einreichen der Anträge auf Bescheinigung die CO2-

Emissionswerte an einen anderen Grossimporteur übertragen, hat damit 

ebenfalls noch kein Schuldverhältnis zum Staat bestanden. In beiden Fäl-

len ist deswegen kein Schuldübernahmevertrag notwendig. 

5.4.5 Des Weiteren wollte der Gesetzgeber die Zusammensetzung der ge-

samten Personenwagenflotte, die innerhalb eines Jahres neu in der 

Schweiz zugelassen wird, lenken. Er wollte damit den durchschnittlichen 

CO2-Emissionsausstoss senken (vgl. oben E. 3.4.3.1). Dabei schaffte er 

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Seite 27 

bewusst die Möglichkeit, dass Importeure emissionsstarker Personenwa-

gen einer Sanktion durch einen Anschluss an eine Emissionsgemeinschaft, 

deren Personenwagenflotte einen optimalen Durchschnittswert an CO2-

Emissionen aufweist, entgehen können. Der Bundesrat betonte in diesem 

Zusammenhang ausdrücklich die kosteneffizientere Umsetzung der Vorga-

ben, die dadurch ermöglicht würde (vgl. BBl 2010 973, 1001). Dies bedeu-

tet nicht, dass gar keine Sanktionen bezahlt werden müssten. Würden sich 

alle während eines Jahres zugelassenen Personenwagen zu einer 

schweizweiten Emissionsgemeinschaft zusammenschliessen, so würde – 

sofern der Durchschnittsemissionswert über 130 g CO2/km liegen würde – 

ein bestimmter Sanktionsbetrag anfallen. Solange dieser «globale Min-

destsanktionsbetrag» durch die Handlungen der Importeure nicht unter-

schritten wird, kann keine Beeinträchtigung der Lenkungswirkung vorlie-

gen. Ob ein Importeur hohe CO2-Emissionswerte über eine Emissionsge-

meinschaft oder einen Grossimporteur ausgleichen lässt, spielt im Ergeb-

nis keine Rolle. Es findet bloss eine unterschiedliche Risikoverlagerung 

statt; bei der Emissionsgemeinschaft tragen die Mitglieder das Risiko eines 

Sanktionsbetrags, bei der CO2-Börse der diese betreibende Grossimpor-

teur. Dies kann zwar durch den Entschädigungsbetrag an den Grossimpor-

teur zu einem niedrigeren Zuschlag auf den Verkaufspreis eines Personen-

wagens führen, als wenn der volle Sanktionsbetrag direkt an den Käufer 

weitergegeben würde. Da aber die Importeure emissionsstarker Personen-

wagen, wie dargelegt, durch einen Anschluss an eine Emissionsgemein-

schaft mitunter gar keinen entrichten müssen und deren Kunden dadurch 

von einem noch niedrigeren Kaufpreis profitieren, kann diesem Umstand 

keine Bedeutung zugemessen werden. Wie die Vorinstanz zu Recht ein-

wendet, wird der Sanktionsbetrag denn auch nicht für die Deckung des all-

gemeinen staatlichen Finanzbedarfs erhoben, sondern im Sinne einer Len-

kungsabgabe ausschliesslich zur Absenkung des Treibstoffverbrauchs und 

der CO2-Emissionen (vgl. BBl 2010 973, 1017). Letztlich wird der «globale 

Mindestsanktionsbetrag» von jenen Importeuren und Emissionsgemein-

schaften gemeinsam tragen, die auf Ausgleichsmöglichkeiten verzichteten, 

diese nicht gefunden oder ihre Personenwagenflotten nicht optimal zusam-

mengestellt haben. So wäre es auch, wenn keine CO2-Börsen durch Gros-

simporteure betrieben würden.  

5.4.6 Bei der Emissionsgemeinschaft wird keine bestimmte Organisations-

form verlangt. Es ist insbesondere möglich, die Emissionsgemeinschaft als 

rein vertragliche Gemeinschaft auszugestalten (SCHALCH/SCHNETZLER, in: 

Kommentar Energierecht II, a.a.O., Rz. 30 zu Art. 11 CO2-Gesetz). Die ge-

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Seite 28 

setzliche Regelung der Haftungsfrage drängte sich deshalb auf. Demge-

genüber unterscheidet sich ein Grossimporteur, der eine CO2-Börse be-

treibt, bezüglich seiner Haftung nicht von einem Grossimporteur, der seine 

eigenen Personenwagen zum Verkehr zulässt. Beide stehen als eigenstän-

dige Haftungssubjekte dem Staat gegenüber. Die Anwendung der Solidar-

haftung auf die Kunden der CO2-Börsen würde daher keinen Sinn machen. 

Art. 13 Abs. 3 CO2-Gesetz 2013 kann darum nicht als zwingende Bestim-

mung angesehen werden, die auf die Kunden einer CO2-Börse angewandt 

werden müsste. Ebenfalls nicht ersichtlich ist, inwiefern durch CO2-Börsen 

die Bestimmungen zur Verhinderung wettbewerbsrechtlich verpönter Ab-

sprachen umgangen werden könnten.  

5.4.7 CO2-Börsen stehen zudem im Einklang mit dem Ziel, den Verkauf von 

energieeffizienten und emissionsarmen Fahrzeugen zu fördern (vgl. BBl 

2010 973, 1003). Denn diese stellen für Importeure einen zusätzlichen An-

reiz dar, emissionsarme Fahrzeuge zu importieren und damit deren Anteil 

an der schweizweiten Personenwagenflotte zu vergrössern. Durch die 

CO2-Börsen werden diese mutmasslich immer gegen eine Bonuszahlung 

einen Abnehmer für ihre CO2-Emissionswerte finden, wodurch sie entwe-

der ihre Margen verbessern oder ihre Fahrzeuge im Sinne eines Wettbe-

werbsvorteils verbilligt anbieten können. Diese Gewissheit hat demgegen-

über ein Importeur von emissionsstarken Fahrzeugen nicht. Es ist denkbar, 

dass ein Grossimporteur eine Abtretung ablehnt, falls er selber in Gefahr 

läuft, mangels genügend emissionsschwacher Fahrzeuge in seiner Flotte 

sanktionspflichtig zu werden. 

5.4.8 Im Übrigen finden sich in den Materialien keine Anhaltspunkte, wo-

nach der Gesetzgeber den Betrieb von CO2-Börsen vom Anwendungsbe-

reich des Sanktionssystems nach Art. 10 ff. CO2-Gesetz 2013 ausnehmen 

wollte. Wenn die Gesetzesmaterialien zu einer Frage wie vorliegend nichts 

aussagen, kann entgegen der Beschwerdeführerin nicht von einem quali-

fizierten Schweigen des Gesetzgebers ausgegangen werden (vgl. BVGE 

2013/7 E. 1.2.2).  

5.5 Zusammengefasst sind der Betrieb einer CO2-Börse durch einen  

Grossimporteur und die damit verbundenen Übertragungen von CO2-Emis-

sionswerten nicht gesetzeswidrig. Die der Vorinstanz vorgeworfene Treu-

widrigkeit entfällt damit. Auf die zahlreichen diesbezüglichen Vorbringen 

der Beschwerdeführerin, die sie unter dem Titel «Tolerierung und aktive 

Förderung von gesetzeswidrigen CO2-Börsen durch die Beschwerdegeg-

A-2595/2020 

Seite 29 

nerin» und «anderen illegalen Praxen» anführt, braucht vor diesem Hinter-

grund nicht eingegangen zu werden. Ebenso wenig besteht mangels Re-

levanz ein Grund, eine Liste sämtlicher seit 2012 bewilligten Emissionsge-

meinschaften bei der Vorinstanz einzuholen. Der betreffende Beweisantrag 

wird abgewiesen.  

6.  

Sodann macht die Beschwerdeführerin geltend, dass ihre Registrierung als 

Grossimporteurin rechtswidrig gewesen sei. 

6.1 Diesbezüglich führt die Beschwerdeführerin aus, dass das entschei-

dende Kriterium für die Registrierung als Grossimporteur die Eigenschaft 

eines Fahrzeugimporteurs sei. Diese Eigenschaft sei ihr weder (…) noch 

später je zugekommen. Der Versuch der Vorinstanz, die Registrierung mit 

einem angeblich auf sie lautenden Typengenehmigungsinhabercode zu le-

gitimieren, sei unbehelflich. Ebenso unbehelflich sei es, wenn die Vor-

instanz den Terminus «Typengenehmigungsinhabercode XYZ» statt kor-

rekterweise «Grossimporteuren (GI) Code XYZ», der gemäss diverser 

Screen-Shots im TARGA eingetragen sei, verwende. Dem Typengenehmi-

gungsinhabercode komme in der vorliegenden Angelegenheit keine selbst-

ständige Bedeutung zu. Zusammengefasst sei ihr nie die als Anknüpfungs-

punkt für die Sanktionierung einzig massgebende Eigenschaft eines  

Grossimporteurs zugekommen. Ihr habe deshalb nie eine sanktionsrele-

vante Personenwagenflotte rechtswirksam zugeordnet werden können. 

6.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass diese Vorbringen auf der falschen An-

nahme, wonach Importeur gemäss den CO2-Emissionsvorschriften sei, 

wer die Fahrzeuge über die Landesgrenze verbringe bzw. verbringen 

lasse, basiere. Im Übrigen werde der Typengenehmigungsinhabercode, 

der zur Identifizierung des sanktionspflichtigen Importeurs diene, teilweise 

als Grossimporteuren-Code bezeichnet; jeder Grossimporteuren-Code sei 

zugleich immer ein Typengenehmigungsinhabercode. 

6.3 Die Beschwerdeführerin gilt hinsichtlich den zugelassenen Personen-

wagen, deren Typengenehmigungen ihrem Typengenehmigungsinhaber-

code XYZ zugewiesen sind, als Importeurin im Sinne von Art. 13 Abs.1 

CO2-Gesetz 2013 (vgl. oben E. 4). Für die Frage, ob die Beschwerdefüh-

rerin im Jahr 2015 als Grossimporteurin anzusehen ist, ist die Zahl der im 

Jahr 2014 von ihr in Verkehr gesetzten Personenwagen entscheidend. 

Dazu finden sich keine Zahlen in den Akten. Die Beschwerdeführerin bringt 

jedoch in ihrer Beschwerdeschrift vor, dass in den Jahren 2012 bis 2017 

A-2595/2020 

Seite 30 

total 1’387 Personenwagen über ihr Grossimporteurenkonto XYZ korrekt 

abgewickelt worden seien. Sie dürfte damit die Abwicklung ihrer typenge-

nehmigten Personenwagen meinen, zumal diese in der Regel nicht von 

Manipulationen betroffen waren (vgl. ebenda). Aufgrund dieser Grössen-

ordnung ist anzunehmen, dass davon im Jahr 2014 mehr als 50 Personen-

wagen in Verkehr gesetzt worden sind. Ihre Registration als Grossimpor-

teurin für das Referenzjahr 2015 ist deshalb nicht zu beanstanden. Im Üb-

rigen ist es nachvollziehbar, dass ein Typengenehmigungsinhabercode 

aus Identifikationszwecken gleichzeitig als Grossimporteurencode dient.  

7.  

Als nächstes rügt die Beschwerdeführerin eine bundesrechtswidrige An-

wendung von Art. 29 CO2-Verordnung 2015. 

7.1 Dazu führt sie aus, dass die Rechtsgrundlage für Abtretungen von CO2-

Emissionen an Grossimporteure erst mit Inkrafttreten des Art. 23 Abs. 4 

CO2-Verordnung per 1. Januar 2018 (nachfolgend CO2-Verordnung 2018) 

erschaffen worden sei. Die zuvor aus Vollzugsgründen kreierten Formulare 

«Antrag auf Bescheinigung bezüglich Art. 29 und 30 der Verordnung über 

die Reduktion der CO2-Emissionen» des ASTRA seien deshalb bis zum 

31. Dezember 2017 mangels gesetzlicher Grundlage rechtswidrig gewe-

sen.  

7.2 Die Vorinstanz erwidert, dass mit Art. 23 Abs. 4 der CO2-Verordnung 

2018 der Vorgang, wie eine Abtretung konkret zu erfolgen habe, insbeson-

dere zwecks Rechtssicherheit explizit geregelt worden sei. 

7.3 Gemäss Art. 29 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015 hat der Grossimporteur 

für jeden eingeführten Personenwagen das Formular 13.20 A auszufüllen 

und zu bescheinigen, dass er den Personenwagen eingeführt hat (soge-

nannter «Antrag auf Bescheinigung»; vgl. bereits oben E. 3.4.3.1). Auf den 

1. Januar 2018 setzte der Bundesrat den neuen Art. 23 Abs. 4 CO2-Verord-

nung 2018 in Kraft, der lautet: «Will ein Importeur ein von ihm eingeführtes 

Fahrzeug über die Neuwagenflotte eines Grossimporteurs abrechnen las-

sen, so hat er dies dem ASTRA vor dem erstmaligen Inverkehrsetzen des 

Fahrzeugs mittels Antrag auf Bescheinigung zur Kenntnis zu bringen. Der 

Antrag hat die Unterschrift des übernehmenden Grossimporteurs zu ent-

halten» (AS 2017 6753). 

  

A-2595/2020 

Seite 31 

7.4  

7.4.1 Den Akten zufolge kreierte das ASTRA zum Vollzug von Art. 29 

Abs. 1 CO2-Verordnung 2015 das Formular «Antrag auf Bescheinigung be-

züglich Art. 29 oder Art. 30 der Verordnung über die Reduktion der CO2-

Emissionen». Darin wurde der Gesuchsteller aufgefordert, das Formular 

13.20 A beizulegen. Zudem musste er auf dem Formular Angaben zu sei-

ner Person und zum Fahrzeug machen sowie das Formular unterzeichnen. 

Zusätzlich enthielt das Formular die Möglichkeit, die Abtretung des Fahr-

zeugs anzuzeigen. Der übernehmende Importeur hatte mit seiner Unter-

schrift zu bestätigen, dass der angegebene Personenwagen seinem  

Grossimporteuren-Konto gutgeschrieben wird. 

7.4.2 Privatrechtliche Abtretungen von CO2-Emissionen waren bereits vor 

dem Inkrafttreten von Art. 23 Abs. 4 CO2-Verordnung 2018 zulässig (vgl. 

oben E. 5.4.1 ff.). Zudem ist das ASTRA für die Entgegennahme und Be-

wirtschaftung der Angaben, die für den Vollzug der CO2-Vorschriften not-

wendig sind, zuständig (vgl. Art. 24 Abs. 1 CO2-Verordnung 2015). Wie das 

ASTRA seine Aufgabe erfüllt, bedarf keiner gesetzlicher Regelung. Die so-

genannte administrative Hilfstätigkeit – hier in der Form von Formularen – 

ist im staatlichen Auftrag mitgedacht (vgl. FELIX UHLMANN, Verfassungs-

recht der Schweiz Bd. II, 2020, S. 1040; BVGE 2009/17 E. 6.2.2). Zwar 

wird auf dem Formular darauf hingewiesen, dass Gesuche auf Abtretung 

nur vor der Erstzulassung eines Personenwagens «bewilligt» werden. 

Diese Bewilligungspflicht muss indes vor dem Hintergrund von Art. 29 

Abs. 1 CO2-Verordnung 2015 gelesen werden, der der korrekten Zuwei-

sung der Personenwagen zum betreffenden CO2-Konto bzw. der Abnahme 

der Bescheinigung und nicht der Bewilligung des privatrechtlichen Übertra-

gungsakts diente. Bezeichnenderweise wurde auf dem Formular nicht die 

Einreichung der diesbezüglichen Unterlagen verlangt. Vielmehr steht der 

Hinweis im Vordergrund, dass das betreffende Fahrzeug noch nicht erst-

malig eingelöst sein darf, was konsequent ist, knüpft doch die Sanktions-

pflicht an die Erstzulassung des Personenwagens an (vgl. oben E. 3.4.3.1). 

7.4.3 Ferner trifft es nicht zu, dass die Rechtsgrundlage für die Abtretungen 

von Personenwagen erst mit dem Inkrafttreten von Art. 23 Abs. 4 CO2-Ver-

ordnung 2018 geschaffen wurde. Art. 23 Abs. 4 CO2-Verordnung 2018 

spricht lediglich davon, dass die Abtretung «zur Kenntnis» gebracht wer-

den muss (vgl. oben E. 7.3). Eine Rechtsgrundlage, die die Abtretung als 

solche erst erlaubt, ist darin nicht zu sehen.  

A-2595/2020 

Seite 32 

8.  

Weiter ist die Beschwerdeführerin der Ansicht, dass der Widerruf des vor-

instanzlichen Schreibens vom 22. April 2016 rechtswidrig gewesen sei.  

8.1 Gemäss der Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz ihr mit Schreiben 

vom 22. April 2016 mitgeteilt, dass die individuelle Zielvorgabe für das Re-

ferenzjahr 2015 erfüllt worden und sie somit nicht sanktionspflichtig sei. Da 

sie kein Steuersubjekt im Sinne der CO2-Bestimmungen sei, sei dieses Be-

stätigungsschreiben im Ergebnis zutreffend. Es liege keine rechtsfehler-

hafte Verfügung vor. Im Übrigen habe die Vorinstanz mit den CO2-Börsen 

und den selber kreierten Abtretungsmöglichkeiten eine widerrechtliche 

Praxis eingeführt, die die beabsichtigte Reduktion von CO2-Emissionen 

durch Personenwagen unterlaufen habe. Das mit der CO2-Gesetzgebung 

verfolgte klimapolitische und nicht das fiskalpolitische Interesse an zusätz-

lichen Einnahmen sei bei einer gegebenenfalls gebotenen Interessenab-

wägung zu berücksichtigen. Unter diesen Prämissen bestehe kein über-

wiegendes öffentliches Interesse, die vorinstanzliche Fehlleistung und die 

daraus resultierende fehlerhafte Sanktionserhebung allein ihr aufzuhalsen 

und ihr damit die wirtschaftliche Existenzgrundlage zu entziehen. Weiter 

mache die Vorinstanz mit Verweis auf Art. 66 VwVG einen Revisionsgrund 

(Einfluss eines Verbrechens oder Vergehens) geltend, obwohl bis anhin 

keine Straftat rechtskräftig festgestellt worden sei. Ob sämtliche Voraus-

setzungen einer Straftat erfüllt seien oder nicht, habe die zuständige Straf-

verfolgungsbehörde zu entscheiden. Des Weiteren hätten durch die wider-

rechtliche Praxis der Vorinstanz weitere Importeure von emissionsstarken 

Fahrzeugen profitiert. Durch die Abtretung ihrer Fahrzeuge an eine CO2-

Börse hätten diese lediglich 20 bis 25 Prozent der an sich gesetzlich ge-

schuldeten CO2-Abgaben bezahlt. Mit diesem Verhalten hätten sie mass-

geblich dazu beigetragen, dass das in Art. 1 CO2-Gesetz 2013 deklarierte 

Klimaziel massiv verfehlt worden sei. Eine Bestätigung der angefochtenen 

Verfügung und eine nachträgliche Sanktionierung einer gesetzeswidrigen 

Praxis hätte demzufolge keine richtige Durchführung des objektiven 

Rechts und erst noch eine erhebliche Ungleichbehandlung der Rechtsun-

terworfenen zur Folge. 

8.2 Dem entgegnet die Vorinstanz, dass das Bestätigungsschreiben vom 

22. April 2016 auf manipulierten Daten beruht habe. Es sei ursprünglich 

fehlerhaft gewesen und stehe im Widerspruch zur CO2-Gesetzgebung. Ein 

Rückkommen auf dieses Schreiben sei unter den üblichen Rückkommens-

voraussetzungen möglich. Die Beschwerdeführerin schulde nicht, wie im 

Bestätigungsschreiben geschrieben, keine Sanktion für das Referenzjahr 

A-2595/2020 

Seite 33 

2015. Zudem überwiege das öffentliche Interesse, wonach die Überschrei-

tung der individuellen Zielvorgabe entweder in Form der CO2-Sanktion 

oder im Rahmen von Abtretungen monetär abgegolten werden müsse, das 

Interesse der Beschwerdeführerin am Vertrauensschutz. Ohnehin hätten 

die Datenmanipulationen für die Beschwerdeführerin offenkundig sein 

müssen. Der Widerruf des Bestätigungsschreibens sei deshalb zu Recht 

erfolgt. 

8.3 Verfügungen werden nach unbenutztem Ablauf der Rechtsmittelfrist  

oder nach Abschluss des Rechtsmittelverfahrens formell rechtskräftig und 

grundsätzlich unabänderlich. Unter bestimmten Voraussetzungen kann auf 

solche Verfügungen zurückgekommen werden. Fehlen positivrechtliche 

Bestimmungen über die Möglichkeit der Änderung einer Verfügung, so ist 

nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vorzugehen (vgl. BGE 143 

II 1 E. 5.1). Danach stehen sich das Interesse an der richtigen Durchfüh-

rung des objektiven Rechts und dasjenige am Vertrauensschutz gegen-

über – dieses allerdings nur dann, wenn seine Voraussetzungen überhaupt 

erfüllt sind. Die beiden Interessen sind anschliessend gegeneinander ab-

zuwägen (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.3 und 127 II 306 E. 7.a). Was den Ver-

trauensschutz anbelangt, so verleiht der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz 

von Treu und Glauben einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten 

Vertrauens, unter anderem in eine Verfügung. Vorausgesetzt ist, dass die 

Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf 

diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Disposi-

tionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (BGE 137 

I 69 E. 2.5.1 und 131 II 627 E. 6.1). Wer von Anfang an die Unrichtigkeit 

der Verfügung erkannt hat, kann dem Widerruf kaum etwas entgegenset-

zen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1228).  

8.4  

8.4.1 Das Widerrufsschreiben vom 22. April 2016 stellt materiell eine Ver-

fügung im Sinne Art. 5 Abs. 1 Abs. 1 Bst. b VwVG dar, in der das Nichtbe-

stehen einer Pflicht festgestellt wird. Weder das VwVG noch das CO2-Ge-

setz 2013 oder die CO2-Verordnung 2015 kennen Bestimmungen zum Wi-

derruf solcher Verfügungen. Die Zulässigkeit des Widerrufs ist deshalb 

nach den Grundsätzen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu beur-

teilen. Art. 66 VwVG, der die Revision eines Entscheids einer Beschwer-

deinstanz behandelt, ist vor diesem Hintergrund nicht einschlägig.  

A-2595/2020 

Seite 34 

8.4.2 Die Beschwerdeführerin gilt als sanktionspflichtige Importeurin (vgl. 

oben E. 4). Das Vorliegen einer rechtsfehlerhaften Verfügung und deren 

Widerruf kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Weiter wurde 

der ASTRA-Mitarbeiter am (…) unter Beiwohnung der (…) Verwaltungsräte 

der Beschwerdeführerin durch die Bundeskriminalpolizei einvernommen. 

Das Einvernahmeprotokoll legte die Beschwerdeführerin ins Recht. Darin 

gab der ASTRA-Mitarbeiter zu, in den Jahren (…) bis (…) gegen regelmäs-

sige Entschädigungen Manipulationen zu Gunsten der Beschwerdeführe-

rin im TARGA vorgenommen zu haben. Die Manipulationen wurden nicht 

in Frage gestellt und sie sind aufgrund der Aktenlage erstellt. Es bestehen 

deshalb keine Zweifel, dass dem vorinstanzlichen Schreiben vom 22. April 

2016 eine falsche Annahme über die Zusammensetzung der sanktionsre-

levanten Personenwagenflotte der Beschwerdeführerin für das Referenz-

jahr 2015 zugrunde lag. Die Verfügung erweist sich als ursprünglich fehler-

haft.  

8.4.3 Sodann räumte einer der anwesenden Verwaltungsräte der Be-

schwerdeführerin diese Zahlungen ein («Nach Rücksprache mit meinem 

Klienten teilt mir dieser mit, dass es für ihn fast nicht denkbar sei, dass die 

an sich unbestrittenen Zahlungen von Fr. 2'000.-- pro Monat bereits im Jahr 

(…) erfolgt sein sollen. Nach seiner Überzeugung seien die Zahlungen 

erstmal im Herbst (…) erfolgt. Was sagen sie dazu?» [Ergänzungsfrage 

des Rechtsvertreters des (…) Verwaltungsrats der Beschwerdeführerin an 

den ASTRA-Mitarbeiter]). Der Verwaltungsrat war sich des Zahlungs-

zwecks bewusst. So habe letzterer gemäss der glaubhaften Aussage des 

ASTRA-Mitarbeiters gefragt, ob die monatlichen Zahlungen von  

Fr. 2'000.-- in Ordnung seien. Er sei mit dem Resultat zufrieden und habe 

wissen wollen, ob man weiterhin «saubere Fahrzeuge auf sein GI-Konto 

buchen könne». Das Wissen des Verwaltungsrats hat sich die Beschwer-

deführerin anrechnen zu lassen. Sie musste erkennen, dass der Inhalt des 

Schreibens vom 22. April 2016, wonach sie keine Sanktionen schulde, 

nicht zutreffen würde, wenn die Vorinstanz ihre Sanktionsberechnungen 

gestützt auf die rechtmässig zusammengesetzte Personenwagenflotte vor-

genommen hätte. Das Schreiben stellt daher keine Vertrauensgrundlage 

dar, auf die sich die Beschwerdeführerin berufen kann. Eine Interessens-

abwägung erübrigt sich. Der Widerruf ist nicht zu beanstanden. 

9.  

Alsdann kritisiert die Beschwerdeführerin eine Verletzung von Art. 12 VStR. 

A-2595/2020 

Seite 35 

9.1 Die Vorinstanz, so die Beschwerdeführerin, stütze ihre Leistungspflicht 

auf Art. 12 Abs. 1 und 2 VStrR und begründe diese mit einer «Widerhand-

lung gegen die Verwaltungsgesetzgebung des Bundes». Sie erwähne 

nicht, welche Strafnorm objektiv erfüllt sein soll. Damit komme die Vor-

instanz ihrer Begründungspflicht nicht nach. Zudem gehöre sie nicht zum 

Kreis der Rückleistungspflichtigen im Sinne von Art. 12 Abs. 2 VStR. Die 

CO2-Abgaben seien beim Importeur der fraglichen Fahrzeuge zu erheben. 

Nur dieser könne im Falle einer Widerhandlung gegen die Verwaltungsge-

setzgebung des Bundes und somit im Sinne von Art. 12 Abs. 2 VStrR in 

den Genuss eines unrechtmässigen Vorteils gelangt sein.  

9.2 Die Vorinstanz weist darauf hin, dass sie das Bestätigungsschreiben 

auch gestützt auf Art. 12 Abs. 1 VStrR widerrufen und die entsprechende 

Sanktion neu verfügt habe. Sie habe in ihrer Verfügung die Gründe dafür – 

objektive Widerhandlungen gegen Art. 14 und 15 VStR sowie gegen Art. 44 

CO2-Gesetz 2013, die zur Erlangung eines unrechtmässigen Vorteils in 

Form der nicht erhobenen CO2-Sanktion in der Höhe von Fr. 4'230'600.-- 

geführt hätten – erwähnt. Eine Verletzung der Begründungspflicht liege 

nicht vor. 

9.3  

9.3.1 Ist infolge einer Widerhandlung gegen die Verwaltungsgesetzgebung 

des Bundes zu Unrecht eine Abgabe nicht erhoben worden, so ist der nicht 

eingeforderte Betrag und der Zins, ohne Rücksicht auf die Strafbarkeit ei-

ner bestimmten Person, nachzuentrichten (vgl. Art. 12 Abs. 1 Bst. a 

VStrR). Tatbestandsbegründend ist das Erlangen eines unrechtmässigen 

Vorteils, der auf einer (objektiven) Widerhandlung gegen das Bundesver-

waltungsrecht beruht. Keine Rolle spielt, ob die Widerhandlung durch eine 

Drittperson oder durch den zur Zahlung der Abgabe Verpflichteten oder 

den Leistungsempfänger begangen wurde. Ebenso wenig kommt es auf 

eine strafrechtliche Verantwortlichkeit, ein Verschulden oder die Einleitung 

eines Strafverfahrens gegen eine bestimmte Person an. Es genügt, dass 

der unrechtmässige Vorteil auf einer Widerhandlung im objektiven Sinn 

gründet (Urteil BGer 2C_423/2014 vom 30. Juli 2015 E. 5.2.2 m.w.H). Leis-

tungspflichtig ist, wer in den Genuss des unrechtmässigen Vorteils gelangt 

ist, insbesondere der zur Zahlung der Abgabe Verpflichtete (vgl. Art. 12 

Abs. 2 VStrR). Unter Art. 12 Abs. 2 VStR können juristische Personen in 

Anspruch genommen werden (OESTERHELT/FRACHEBOUD, in: Frank/Ei-

cker/Markwalder/Achermann [Hrsg.], Basler Kommentar zum Verwaltungs-

strafrecht, 2020 [nachfolgend: BK VStrR], Rz. 17 zu Art. 12 VStrR).  

A-2595/2020 

Seite 36 

9.3.2 Einen Abgabebetrug im Sinne von Art. 14 Abs. 2 VStrR begeht, wer 

durch sein arglistiges Verhalten bewirkt, dass dem Gemeinwesen unrecht-

mässig und in einem erheblichen Betrag eine Abgabe, ein Beitrag oder eine 

andere Leistung vorenthalten oder dass es sonst am Vermögen geschädigt 

wird. Der Arglistbegriff von Art. 14 Abs. 2 VStrR orientiert sich am Betrugs-

tatbestand von Art. 146 StGB. Ein Abgabebetrug muss nicht notwendiger-

weise durch Verwendung falscher oder gefälschter Urkunden begangen 

werden, sondern es sind auch andere Fälle arglistiger Täuschung denkbar. 

Jedoch sind immer besondere Machenschaften, Kniffe oder ganze Lügen-

gebäude erforderlich, damit eine arglistige Täuschung anzunehmen ist. 

Unter Umständen kann auch blosses Schweigen arglistig sein, wenn der 

Täuschende den Getäuschten von einer möglichen Überprüfung abhält 

oder voraussieht, dass dieser mit Rücksicht auf ein besonderes Vertrau-

ensverhältnis von einer Überprüfung absehen wird. Als erheblich im Sinne 

von Art. 14 Abs. 2 VStrR gelten vorenthaltene Beträge ab Fr. 15'000.-- (Ur-

teil BGer 6B_79/2011 vom 5. August 2011 E. 6.3.4; BGE 125 II 250 E. 3b 

m.H.).  

9.3.3 Wer in der Absicht, sich oder einem andern einen nach der Verwal-

tungsgesetzgebung des Bundes unrechtmässigen Vorteil zu verschaffen 

oder das Gemeinwesen am Vermögen oder an andern Rechten zu schädi-

gen, eine Urkunde fälscht oder verfälscht oder die echte Unterschrift oder 

das echte Handzeichen eines andern zur Herstellung einer unwahren Ur-

kunde benützt oder eine Urkunde dieser Art zur Täuschung gebraucht, 

begeht eine Urkundenfälschung (Art. 15 Abs. 1 VStrR). Die Widerhandlung 

muss eine einfache oder öffentliche Urkunde im Sinne von Art. 110 Abs. 4 

oder 5 StGB i.V.m. Art. 2 VStrR betreffen. Darunter sind Schriften zu ver-

stehen, die bestimmt und geeignet sind, oder Zeichen, die bestimmt sind, 

eine Tatsache von rechtlicher Bedeutung zu beweisen, wobei eine Auf-

zeichnung auf Bild- und Datenträgern der Schriftform gleichsteht, sofern 

sie demselben Zweck dient (MACALUSO/GABARSKI, in: BK VStrR, a.a.O., 

Rz. 8 zu Art. 15 VStrR; BGE 103 IV 27 E. 13b). Rechtlich erheblich sind 

Tatsachen, die allein oder in Verbindung mit anderen Tatsachen die Entste-

hung, Veränderung, Aufhebung oder Feststellung eines Rechts bewirken 

(BGE 113 IV 77 E. 3.a). Das Verfälschen einer Urkunde besteht darin, de-

ren Erklärungsinhalt abzuändern (vgl. BGE 118 IV 363 E. 2a). 

9.3.4 Wer für die Berechnungen nach Art.12 CO2-Gesetz vorsätzlich fal-

sche Angaben macht, macht sich der Falschangabe über Fahrzeuge straf-

bar (Art. 44 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013). 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F125-II-250%3Ade&number_of_ranks=0#page250

A-2595/2020 

Seite 37 

9.4 Die Vorinstanz legte in Ziffer 15 ihrer Verfügung dar, dass objektive Wi-

derhandlungen gegen Art. 14 Abs. 2 VStR, Art. 15 VStrR sowie Art. 44 

CO2-Gesetz 2013 vorlägen. Eine Verletzung der Begründungspflicht liegt 

nicht vor. Weiter gab der ASTRA-Mitarbeiter zu, die der Beschwerdeführe-

rin zurechenbare Personenwagenflotte durch verschiedene Vorgehens-

weisen derart manipuliert zu haben, dass für die jeweiligen Referenzjahre 

keine Sanktionspflichten resultierten (vgl. oben E. 8.4.2). Dabei erfüllte er 

offenkundig die objektiven Tatbestände der erwähnten Strafnormen. So 

darf die Vorinstanz darauf vertrauen, dass die vom ASTRA vorgenomme-

nen Eintragungen im TARGA, auf die sie sich zur Berechnung der CO2-

Sanktionen stützt, ihre Richtigkeit haben. Indem der ASTRA-Mitarbeiter die 

Eintragungen aber so veränderte, dass aufgrund der Berechnungen keine 

Sanktion – vorliegend in Millionenhöhe – für die Beschwerdeführerin resul-

tierte, ist der objektive Tatbestand des Abgabebetrugs nach Art. 14 Abs. 2 

VStrR gegeben. Gleichzeitig beging er damit in objektiver Hinsicht eine Ur-

kundenfälschung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 VStrR sowie eine Widerhand-

lung gegen Art. 44 CO2-Gesetz 2013, zumal die Eintragungen im TARGA 

Fahrzeugdaten umfassen, die für die Berechnung der Sanktionen von 

rechtlicher Bedeutung sind (z.B. Leergewicht, vgl. oben E. 3.4.3.1). 

Schliesslich ist die Beschwerdeführerin rückleistungsverpflichtet, da sie als 

Importeurin im Sinne von Art. 13 Abs. 1 CO2-Gesetz 2013 (vgl. oben E. 4) 

durch die Manipulationen des ASTRA-Mitarbeiters einen unrechtmässigen 

geldwerten Vorteil erlangte, indem der tatsächlich geschuldete Sanktions-

betrag bei ihr nicht erhoben wurde. Eine Verletzung von Art. 12 VStR durch 

die Vorinstanz kann verneint werden. 

10.  

Ferner macht die Beschwerdeführerin die Verletzung diverser Rechtsprin-

zipien und Gebote des Bundesverwaltungsrechts geltend. Nachfolgend 

werden nur jene erläutert, die nicht bereits an anderer Stelle beurteilt wer-

den (so die «mangelnde Gesetzmässigkeit», vgl. oben E. 3, und die «un-

vollständige Aktenlage», vgl. unten E. 16). 

10.1 Die Beschwerdeführerin führt aus, dass die massgeblichen Sachver-

halte unter der Ägide des ASTRA abgewickelt worden seien. Die angefoch-

tene Verfügung sei jedoch von der Vorinstanz erlassen worden. Beide Äm-

ter seien in der CO2-Gesetzgebung erwähnt und gemäss Organigramm 

des UVEK hierarchisch gleichstufig gestellt. Zudem werde gemäss Art. 45 

CO2-Gesetz 2013 die Eidgenössische Zollverwaltung als verfolgende und 

urteilende Behörde genannt. Dennoch habe sich die Bundesanwaltschaft 

A-2595/2020 

Seite 38 

eingeschaltet. Diese Ämter stünden bezüglich Zuständigkeiten und Kom-

petenzen in unklarer Konkurrenz zueinander, was dem Gebot der Rechts-

sicherheit abträglich sei. Alsdann sei offenkundig, dass die Vorinstanz ver-

suche, vom Fehlverhalten des ASTRA abzulenken, obwohl es kausalur-

sächlich für die Widerrechtlichkeiten gewesen sei. Die Vorinstanz müsse 

sich dieses Fehlverhalten uneingeschränkt anrechnen lassen. Indem die 

Vorinstanz das Fehlverhalten ausblende, würdige sie die Beweislage will-

kürlich, was gegen das Willkürverbot verstosse. Im Übrigen habe sie, die 

Beschwerdeführerin, davon ausgehen dürfen, dass das Verhalten des 

ASTRA gesetzeskonform gewesen sei. Der Grundsatz von Treu und Glau-

ben gebiete für die Behörden ein loyales und vertrauenswürdiges Verhal-

ten im Rechtsverkehr, zumal der Vertrauensschutz bedeute, dass Private 

in ihrem Vertrauen in behördliche Zusicherungen zu schützen seien. Fer-

ner müsse staatliches Handeln verhältnismässig sein. Gemessen am wi-

derrechtlichen Verhalten des ASTRA erschienen die absehbaren persönli-

chen sowie wirtschaftlichen Konsequenzen für sie und ihre (…) Verwal-

tungsräte als äusserst störend. Die CO2-Sanktion übersteige ihre eigenen 

Brutto-Einnahmen aus dem Geschäft mit den 295 abgetretenen Fahrzeu-

gen um nahezu das zehnfache. 

10.2 Die Vorinstanz entgegnet, dass die Behandlung der Beschwerdefüh-

rerin durch die Behörden mit deren eigenem Verhalten völlig deckungs-

gleich gewesen sei. Inwiefern der Grundsatz von Treu und Glauben oder 

ein wie auch immer gearteter Vertrauensschutz verletzt sein soll, sei nicht 

ersichtlich.  

10.3 Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne 

Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 9 BV). Der 

Grundsatz von Treu und Glauben statuiert ein Verbot widersprüchlichen 

Verhaltens und verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten 

Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Er-

wartungen begründendes Verhalten der Behörden (statt vieler BGE 143 V 

341 E. 5.2.1). Manchmal wird der Vertrauensschutz auf den Grundsatz der 

Rechtssicherheit zurückgeführt. Letzterer folgt aus dem Prinzip des Recht-

staates, das in Art. 5 BV in Form von Grundsätzen rechtsstaatlichen Han-

delns verankert ist. Die Rechtssicherheit dient allgemein dazu, die Voraus-

sehbarkeit, Berechenbarkeit und Beständigkeit des Rechts zu gewährleis-

ten (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 625). Willkür in der Beweiswür-

digung liegt vor, wenn die Behörde in ihrem Entscheid von Tatsachen aus-

geht, die mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch stehen, auf 

A-2595/2020 

Seite 39 

einem offenkundigen Fehler beruhen oder in stossender Weise dem Ge-

rechtigkeitsgedanken zuwiderlaufen (statt vieler BGE 127 I 38 E. 2a). 

Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnis-

mässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV).  

10.4 Das ASTRA ist zuständig für die Pflege des TARGA (vgl. oben 

E. 3.4.3.5). Die Vorinstanz erstellt gestützt auf dessen Daten und jenen aus 

dem MOFIS den rechtserheblichen Sachverhalt für die Erhebung einer 

CO2-Sanktion. Die Einforderung einer CO2-Sanktion ist abzugrenzen von 

der strafrechtlichen Verfolgung. Die Eidgenössische Zollverwaltung wäre 

grundsätzlich zuständig für die verwaltungsstrafrechtliche Verfolgung von 

Widerhandlungen gegen die Strafbestimmungen von Art. 42 bis Art. 44 

CO2-Gesetz 2013 (vgl. Art. 45 Abs. 2 CO2-Gesetz 2013). Art. 44 CO2-Ge-

setz 2013 wird indes infolge unechter Konkurrenz durch Art. 14 und 15 

VStR konsumiert (vgl. STEFAN MAEDER, in: BK VStrR, a.a.O., Rz. 178 zu 

Art. 14 VStrR). Für die Untersuchung und Beurteilung dieser Straftatbe-

stände ist deshalb grundsätzlich die Vorinstanz als beteiligte Verwaltung 

zuständig (vgl. Art. 20 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1 VStrR). Gleichzeitig liegt 

die Zuständigkeit für die Strafuntersuchung gegen die (…) Verwaltungsräte 

und den ASTRA-Mitarbeiter bei der BA (vgl. Art. 23 Abs. 1 Bst. j StPO i.V.m. 

Art. 317, Art. 322ter und Art. 322quater StGB). Die Strafverfahren wurden un-

bestrittenermassen mit dem Verfahren betreffend die Strafverfolgung der 

verwaltungsstrafrechtlichen Tatbestände gestützt auf Art. 20 Abs. 3 VStrR 

vereinigt. Was die Beschwerdeführerin mit dem Verweis auf das Rechtssi-

cherheitsgebot zu ihren Gunsten ableiten möchte, entzieht sich dem Bun-

desverwaltungsgericht. Die gesetzlichen Grundlagen sind klar und die 

Rolle der verschiedenen Ämter nachvollziehbar. Die Ausführungen zum 

Grundsatz von Treu und Glauben, dem Willkürverbot und dem Verhältnis-

mässigkeitsprinzip stehen unter der falschen Prämisse eines rechtswidri-

gen Verhaltens auf Seiten des ASTRA. Die Beschwerdeführerin wurde zu 

Recht als (Gross-)Importeurin qualifiziert (vgl. oben E. 4) und durfte sich 

als CO2-Börse betätigen (vgl. oben E. 5.5). Eine Verletzung der genannten 

Gebote und Grundsätze liegt nicht vor. 

11.  

Zusammengefasst ist die Beschwerdeführerin verpflichtet, einen Sankti-

onsbetrag für das Referenzjahr 2015, soweit ausgewiesen, zu bezahlen. 

Die Beschwerde ist somit i