# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2a86051b-ccc0-56e7-a2e2-45faaf91c3b3
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-05-13
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 13.05.2025 605 2024 55
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_605-2024-55_2025-05-13.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

605 2024 55

Arrêt du 13 mai 2025

Ie Cour des assurances sociales

Composition Président : Marc Boivin 
Juges : Stéphanie Colella, Marc Sugnaux
Greffière-stagiaire : Anaïs Nsamu

Parties A.________, recourante,

B.________, recourant, 

C.________, recourant, 

représentés par Me Daniel Känel, avocat

contre

COMMISSION SOCIALE DE LA COMMUNE DE D.________, 
autorité intimée 

Objet Aide sociale – aide matérielle – dessaisissement d’un élément de 
fortune préalable au besoin d’aide – application par analogie des 
règles sur le remboursement de l’aide sociale – éventuel abus de droit

Recours du 7 mars 2024 contre la décision sur réclamation du 
23 janvier 2024

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. A.________ (la recourante), née en 1937, habitait à E.________, dans un appartement qui lui 
appartenait.

En mars 2021, en raison d’un problème aux hanches, elle a quitté son appartement et emménagé 
dans un logement adapté aux seniors de F.________, à D.________. 

En janvier 2022, elle a vendu son appartement. Elle a donné l’essentiel du bénéfice de la vente, soit 
plus de CHF 300'000.-, à ses trois enfants, G.________, C.________ et B.________. 

Le 14 avril 2023, suite à une chute et en raison d’une altération de son état de santé général, elle a 
dû quitter l’appartement de D.________. Depuis lors, après un séjour hospitalier de deux semaines 
dans l’attente d’une place disponible, elle vit à l’EMS H.________, à E.________. 

B. Le 18 avril 2023, la recourante a déposé une demande de prestations complémentaires en 
vue de couvrir la part des frais liés à son séjour en EMS qui dépassait ses revenus.

Par décision du 14 juin 2023, la Caisse de compensation du canton de Fribourg (la Caisse de 
compensation) a rejeté la demande de prestations complémentaires, au motif que sa fortune nette 
dépassait la limite applicable de CHF 100'000.-. Pour déterminer la fortune nette, la Caisse de 
compensation a pris en considération un solde en compte de CHF 25'812.-, ainsi qu’un 
dessaisissement de fortune comptabilisé à concurrence de CHF 316'674.-.

Cela étant, par décision du même jour, la Caisse de compensation a reconnu le droit de la recourante 
à une participation aux frais d’accompagnement de CHF 60.65 par jour pour la période du 27 avril 
2023 au 30 avril 2023, puis de CHF 37.60 par jour dès le 1er mai 2023, couvrant également les 
primes pour l’assurance-maladie de base et l’assurance-accidents (CHF 5'391.60 par an), mais pas 
les assurances complémentaires. Dans ses deux calculs, la Caisse de compensation a pris en 
considération non seulement les revenus annuels de rentes de vieillesse (AVS et LPP) de 
CHF 54'045.-, mais également un montant annuel de CHF 28'497 correspondant à un cinquième de 
la différence entre la franchise applicable de CHF 200'000.- et une fortune nette de CHF 342'486.- 
(solde en compte de CHF 25'812.- et dessaisissement de fortune comptabilisé à concurrence de 
CHF 316'674.-). 

Par décision du 20 juin 2023, confirmée par décision sur réclamation du 27 juillet 2023, la Caisse de 
compensation a par ailleurs rejeté la demande de réduction des primes d’assurance-maladie 
déposée par la recourante. 

Puis, par décision du 12 septembre 2023, la Caisse de compensation a reconnu à la recourante le 
droit à une allocation pour impotent de l’AVS, d’abord de degré faible, du 1er septembre 2022 au 
30 avril 2023, puis de degré moyen dès le 1er juin 2023, pour un montant mensuel de CHF 613.-. 
Elle a précisé qu’en raison de l’admission en EMS, l’allocation était suspendue pour le mois de mai 
2023. En conséquence, par décision séparée du 14 septembre 2025, elle a procédé à un nouveau 
calcul du droit à une participation aux frais d’accompagnement, réduisant celle-ci à CHF 52.60 par 
jour du 27 avril 2023 au 30 avril 2023, CHF 37.60 du 1er au 31 mai 2023 et CHF 17.45 par jour du 
1er juin 2023 au 31 juillet 2023, date à laquelle le contrat de bail à loyer pour l’appartement protégé 

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de D.________ a pris fin. Toute participation aux frais d’accompagnement a été niée à partir du 
1er août 2023.

C. Par décision du 28 novembre 2023, notifiée par courrier du 12 décembre 2023, la Commission 
sociale de la Commune de D.________ (la Commission sociale) a refusé de prendre en charge, au 
titre de prestations d’aide matérielle, le solde des frais d’EMS dus par la recourante pour la période 
de mai 2023 à avril 2027, après prise en considération de ses revenus de rentes de vieillesse AVS 
et LPP. 

Elle a indiqué avoir pris des renseignements auprès des trois enfants de la recourante quant à leur 
situation financière actuelle et quant à l’utilisation de la donation dont ils avaient bénéficié en 2022 
suite à la vente de l’appartement de leur mère. Se référant notamment aux décisions rendues par la 
Caisse de compensation refusant tout droit à des prestations complémentaires en raison d’un 
dessaisissement de fortune à hauteur d’environ CHF 100'000.- pour chaque enfant de la recourante, 
la Commission sociale a considéré que les sommes versées correspondaient à des avances sur 
héritage. Comme celles-ci étaient intervenues deux ans avant la situation de besoin, elle a appliqué 
par analogie les règles prévues en cas de remboursement de l’aide sociale et retenu une durée 
maximale de quatre ans. En conséquence, elle a nié tout droit à une aide matérielle pendant quatre 
ans depuis l’entrée en EMS. Elle a considéré que durant cette période, il appartenait aux enfants de 
la recourante, qui avaient reçu une part d’avance sur héritage d’environ CHF 100'000.- chacun, de 
pallier l’excédent de charges de celle-ci.

D. Agissant le 12 décembre 2023 par Me Daniel Känel, avocat à Fribourg, la recourante et ses 
fils C.________ et B.________ (les recourants) ont contesté la décision du 12 décembre 2023. Ils 
ont conclu à l’octroi de prestations d’aide matérielle pour couvrir en particulier tous les frais non 
couverts par ses revenus depuis son admission auprès de l’EMS H.________ au mois d’avril 2023, 
sous suite de frais et dépens.

A l’appui de leurs conclusions, ils ont invoqué que, suite à son entrée en EMS, la recourante devait 
assumer elle-même chaque mois des découverts importants, correspondant à un total de 
CHF 12'228.25 pour la période d’avril à novembre 2023, de telle sorte que ses économies allaient 
être épuisées à court terme. Ils ont par ailleurs relevé que les enfants de la recourante ne vivaient 
pas dans l’aisance et qu’il ne pouvait dès lors pas être exigé d’eux qu’ils couvrent le déficit de leur 
mère. Quant à la prise en compte du produit de la vente de l’appartement de la recourante, ils ont 
affirmé que l’application par analogie des règles sur le dessaisissement en matière de prestations 
complémentaires était contraire au droit fédéral et qu’il ne pouvait pas être reproché à l'intéressée 
d’avoir provoqué délibérément sa situation de détresse dans l’unique but d’obtenir l’aide sociale.

E. Par décision sur réclamation du 6 février 2024, la Commission sociale a rejeté la réclamation. 
Elle a d’abord rappelé que, suite à son entrée en EMS, les revenus de la recourante ne suffisent 
pas à couvrir ses besoins mensuels et que le droit aux prestations complémentaires lui a été refusé 
au motif qu’elle avait donné à ses enfants le produit de la vente de son appartement. Elle a ensuite 
affirmé, en substance, que la recourante avait ainsi provoqué délibérément sa situation de détresse. 
Elle a relevé à cet égard qu’en Suisse, l’âge moyen d’entrée dans un home est de 82 ans et qu’au 
moment de la vente de l’appartement, la recourante était âgée de 84 ans et ne pouvait déjà plus 
vivre de manière indépendante. Elle-même et ses enfants savaient dès lors que l’éventualité d’une 
entrée dans un home se produirait à court terme. Enfin, la Commission sociale a considéré que sa 
décision était plutôt généreuse dans la mesure où les besoins non couverts de la recourante, à 

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prendre en charge par ses enfants, pouvaient être estimés pour une durée de quatre ans à environ 
CHF 84'200.-, soit un montant largement inférieur aux CHF 300'000.- reçus.

F. Par recours déposé le 7 mars 2024 par son mandataire contre la décision sur réclamation 
précitée, la recourante et les recourants concluent à son annulation et au renvoi de la cause à la 
Commission sociale pour qu’elle reprenne l’instruction de la demande d’aide sociale et statue dans 
le sens du recours, sous suite de frais et dépens.

Reprenant pour l’essentiel l’argumentation développée dans leur réclamation, ils précisent 
notamment que la recourante a pu vivre de manière indépendante durant deux ans depuis son 
emménagement en appartement protégé en mars 2021 jusqu’à une mauvaise chute survenue au 
printemps 2023. Ils ajoutent que le bénéfice issu de la vente de l’appartement a été réparti entre les 
trois enfants de la recourante qui a toutefois conservé une certaine somme pour elle-même, de telle 
sorte qu’il lui restait encore des économies de CHF 23'169.- à fin 2022, ce qui devait suffire, avec 
ses rentes de vieillesse, pour subvenir à son propre entretien en habitant dans un appartement 
protégé jusqu’à la fin de sa vie, ce qui était son intention. Quant à la situation financière des 
recourants, il leur restait environ CHF 30'000.- pour chacun au début de mois de septembre 2023 et 
leur situation professionnelle est précaire. Ils en déduisent que la recourante conserve le droit à 
l’aide sociale dont elle a besoin, aucun abus de droit ne pouvant leur être reproché.

Dans ses observations du 2 avril 2024, la Commission sociale conclut au rejet du recours et à la 
confirmation de sa décision sur réclamation du 6 février 2024, sous suite de frais et dépens. Elle 
relève plus particulièrement que, suite à la modification de la législation sur les prestations 
complémentaires, avec pour effet de limiter le droit à ces prestations en cas de dessaisissement de 
fortune, il est nécessaire d’examiner la question de l’obligation de soutien des proches ayant 
bénéficié d’un tel avantage et d’interpréter la notion d’aisance en tenant compte du dessaisissement. 
Elle donne l’exemple du canton de Berne qui a adapté dans ce sens sa législation sur l’aide sociale. 
Elle réaffirme également que les circonstances dans lesquelles la recourante a légué l’essentiel de 
sa fortune ne lui permettent pas de se prévaloir de sa bonne foi pour demander par la suite des 
prestations d’aide sociale.

Dans un second échange d’écritures, puis dans une ultime détermination du 26 juin 2024, les parties 
campent sur leurs positions.

Il sera fait état du détail de leurs arguments dans les considérants de droit du présent arrêt pour 
autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

Procédure

1.1. A teneur de l'art. 36 de la loi cantonale du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale (LASoc; 
RSF 831.0.1), les décisions sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal.

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La recourante est destinataire de la décision attaquée qui lui nie le droit à des prestations d’aide 
matérielle, de telle sorte qu’elle a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée.

Les recourants sont également destinataires de la décision attaquée. Dans la mesure où la 
Commission y relève qu’ils doivent couvrir l’excédent de charges de leur mère, en application des 
règles de droit de la famille, il doit également leur être reconnu un intérêt digne de protection à ce 
que la décision attaquée soit annulée ou modifiée.

Pour le reste, interjeté le 7 mars 2024 contre la décision sur réclamation du 23 janvier 2024, notifiée 
par courrier du 6 février 2024, par un mandataire dûment autorisé, le recours a été déposé selon les 
formes légales et dans le délai prescrit (art. 76 et 79 à 81 du code cantonal du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1). Il est ainsi recevable.

1.2. Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des situations 
prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal cantonal ne 
peut pas revoir l'opportunité de la décision querellée.

2.

Règles générales relatives à l’aide sociale

2.1. Selon l'art. 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de 
subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables 
pour mener une existence conforme à la dignité humaine. L'art. 12 Cst. ne vise qu'une aide minimale 
– à savoir un filet de protection temporaire pour les personnes qui ne trouvent aucune protection 
dans le cadre des institutions sociales existantes – pour mener une existence conforme à la dignité 
humaine; dans cette mesure, le droit constitutionnel à l'aide d'urgence diffère du droit cantonal à 
l'aide sociale, qui est plus complet (ATF 146 I 1 consid. 5.1 et les références). 

L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que 
toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins 
médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.

2.2. La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes domiciliées, 
séjournant ou de passage dans le canton (art. 1 al. 1 LASoc). Elle a pour but de favoriser l'autonomie 
et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 LASoc). Une personne est considérée 
dans le besoin lorsqu’elle éprouve des difficultés sociales ou lorsqu’elle ne peut subvenir à son 
entretien, d’une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens (art. 3 LASoc).

2.3. Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide 
matérielle et la mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale ou 
particulière permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide personnelle 
comprend notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est une prestation 
allouée en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4).

2.4. Aux termes de l'art. 5 LASoc, l’aide sociale est accordée dans la mesure où la personne dans 
le besoin ne peut pas être entretenue par sa famille ou ses proches conformément aux dispositions 

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du code civil suisse ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe 
ou ne peut pas faire valoir d’autres prestations légales auxquelles elle a droit.

Cette disposition affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale. Ainsi, les prestations fournies 
à ce titre ne sont accordées que si la personne dans le besoin ne peut pas subvenir elle-même à 
ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge, notamment par l’utilisation du revenu ou de la 
fortune disponible ainsi que des propres capacités de travail), si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers 
(prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers etc.) ou si 
l'aide n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère subsidiaire de l’aide 
sociale et postule que toutes les autres possibilités aient déjà été utilisées avant que des prestations 
d'aide publique soient accordées; il exclut en particulier le choix entre les sources d'aide prioritaires 
et l’aide sociale publique (voir ATF 149 V 250 consid. 4.2 et les références; arrêt TC FR 605 2024 
148 du 4 mars 2025).

3.

Principe du droit à l’aide sociale en cas de dessaisissement de fortune préalable

3.1. Dans un arrêt du 14 décembre 2007 concernant une commune du canton des Grisons (ATF 
134 I 65), le Tribunal fédéral a considéré que celle-ci n’était pas légitimée à refuser le versement de 
prestations d’aide sociale au motif que l'intéressé s’était dessaisi volontairement d’éléments de 
fortune au profit de ses enfants, à titre d’avancement d’hoirie. S’appuyant pour l’essentiel sur le droit 
constitutionnel à l’aide d’urgence au sens de l’art. 12 Cst., le Tribunal fédéral a relevé qu’à la 
différence de ce qui prévalait en matière de prestations complémentaires à l’AVS/AI, l’aide en 
situation de détresse au sens de l’art. 12 Cst. ne pouvait pas être réduite ou refusée à une personne 
dans le besoin, même si son indigence lui était imputable (voir consid. 3.3. et les références; principe 
de finalité de l’aide sociale).

Dans son arrêt TC FR 605 2017 22 du 27 avril 2018, la Ie Cour des assurances sociales a repris 
cette solution au regard de la législation fribourgeoise, qui ne prévoit en l’état aucune règle 
spécifique en cas de dessaisissement préalable au besoin d’aide. Elle a retenu qu’une Commission 
sociale ne peut pas refuser une demande de prestations d’aide matérielle en appliquant par analogie 
les principes valables en cas de dessaisissement de fortune ou de revenu au sens de la législation 
sur les prestations complémentaires à l’AVS/AI (consid. 3.1.2).

3.2. Dans ses observations du 2 avril 2024, la Commission sociale fait référence au droit cantonal 
bernois, plus particulièrement aux art. 10b à 10d de l’ordonnance sur l’aide sociale (OASoc/BE; 
RSB 860.11), entrés en vigueur le 1er janvier 2022. 

Ces dispositions prévoient certes des normes qui visent à déterminer à quelles conditions un service 
social peut exiger des parents en ligne directe qui ont reçu des libéralités de la part d’un bénéficiaire 
de prestations d’aide sociale qu’ils contribuent à leur tour à l’entretien de celui-ci, en application des 
règles de droit civil sur la dette alimentaire (art. 328 CC; voir ci-dessous consid. 6). Ces règles 
spécifiques au canton de Berne – qui ne trouvent, quoi qu’il en soit, pas application dans le canton 
de Fribourg – ne permettent toutefois pas à l’autorité d’aide sociale de refuser des prestations en 
cas de dessaisissement, mais tout au plus de faciliter sa tâche pour imposer au bénéficiaire d’une 
libéralité d’en restituer une partie à l’autorité d’aide sociale, en compensation d’une part des 
prestations assumées par celle-ci.

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3.3. D’autres cantons ont quant à eux prévu des règles spécifiques liant directement le droit à 
l’aide sociale à un éventuel dessaisissement de fortune préalable (voir WIZENT, Sozialhilferecht, 
2ème éd. 2023, p. 182 n. 411).

Ainsi, l’art. 35 al. 1 de la loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise (LASV; RSV 
850.51) prévoit que celui qui se sera dessaisi de sa fortune et se trouvera de ce fait dans l’indigence 
pourra se voir refuser toute prestation au titre du RI [revenu d’insertion, au sens de l’art. 1 al. 2 LASV, 
à distinguer de l’aide d’urgence, au sens de l’art. 1 al. 3 LASV] ou n’obtenir que des prestations 
réduites. Le règlement du 26 octobre 2025 d’application de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1) limite 
toutefois la portée de cette règle en précisant que la notion de dessaisissement correspond aux cas 
où une personne renonce à des éléments de revenu ou de fortune sans obligation juridique et sans 
avoir reçu en échange une contre-prestation équivalente (art. 33 RLASV), qu’est pris en compte tout 
dessaisissement intervenu dans les trois mois précédant le dépôt de la demande de RI et durant la 
période d’aide (art. 34 RLASV) et que lorsque le dessaisissement n’est pas réversible, l’autorité 
d’application réduit de 25% le forfait pour une durée fixée en fonction du montant du dessaisissement 
mais au maximum pour cinq ans (art. 35 RLASV).

L’art. 32 de la loi cantonale lucernoise du 16 mars 2015 sur l’aide sociale (Sozialhilfegesetz; 
SHG/LU; SRL Nr. 892) énonce quant à lui le principe que les éléments de fortune auxquels il a été 
renoncé sont pris en compte au titre de revenu pour calculer le droit à l’aide sociale économique 
(« wirtschaftliche Sozialhilfe »). Il réserve le droit constitutionnel à l’aide en cas de situation de 
détresse et délègue au Conseil d’Etat la compétence de régler en particulier les éléments de fortune 
à prendre en considération et les modalités de calcul, ainsi que de fixer une éventuelle limite 
d’application dans le temps. Dans ce sens, l’art. 13 de l’ordonnance cantonale lucernoise du 
24 novembre 2015 sur l’aide sociale (Sozialhilfeverordnung; SHV/LU; SRL Nr. 892a) prévoit en 
particulier la prise en considération des éléments de fortune auxquels la personne concernée a 
renoncé durant les cinq ans avant la dépôt de la demande d’aide (al. 1). Pour l’évaluation des 
éléments de fortune concernés, il se réfère à la règlementation applicable en matière de prestations 
complémentaires à l’AVS/AI (al. 2) et limite à CHF 10'000.- par année le montant pris en compte au 
titre de revenu pour calculer le droit à l’aide sociale (al.  3).

3.4. Dans la même ligne, la nouvelle loi cantonale fribourgeoise du 9 octobre 2024 sur l’aide 
sociale (nLASOC; RS 831.0.1), qui entrera en vigueur le 1er janvier 2026 (ROF 2024 74), prévoit elle 
aussi des règles sur le droit à l’aide sociale en cas de dessaisissement.

Plus spécifiquement, sous le titre « calcul de la prestation », l’art. 19 nLASoc a la teneur suivante:

1 Les besoins de base sont calculés en fonction de la composition du ménage, du type de logement et de 
l'âge de la personne.
2 L'ensemble des revenus et de la fortune des membres de l'unité d'assistance est pris en compte. 
L'imputation du patrimoine des enfants est fondée sur les dispositions du droit civil.
3 Sont pris en compte les revenus et fortunes auxquels la personne bénéficiaire a renoncé, qu'elle a refusé 
de faire valoir ou dont elle s'est dessaisie. Il peut être renoncé à l'imputation dans les cas de rigueur.
4 La règle de l'alinéa 3 ne s'applique pas à la personne hospitalisée qui ne peut pas rester à domicile et qui 
doit séjourner durablement dans un établissement médico-social ou une institution spécialisée. Les 
montants octroyés par l'aide sociale dans ces situations doivent être remboursés par les personnes 
bénéficiaires du dessaisissement.

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5 Le Conseil d'Etat fixe les modalités de calcul des revenus et de la fortune des membres de l'unité 
d'assistance ainsi que la mesure dans laquelle les revenus et fortunes hypothétiques au sens de l'alinéa 3 
sont retenus. Il peut prévoir des franchises sur les montants des revenus et de la fortune ainsi que des 
mesures incitatives.

Dans son Message 2020-DSAS-145 du 14 novembre 2023 relatif à la réforme de la LASoc, 
accompagnant le projet de loi qui a conduit à l’adoption de la nLASoc, le Conseil d’Etat précise sous 
le titre « Amélioration des instruments de l’aide sociale » que la nouvelle loi tient compte aussi des 
situations de dessaisissement pour en réduire l’impact sur l’aide sociale (voir p. 17, ch. 3.2.1). 
Commentant l’art. 19 al. 3 et 4 nLASoc, il précise notamment que « l’alinéa 4 introduit une exception 
afin de prévenir le phénomène des journées d’hospitalisation inappropriées » et que « dans ce 
cadre, la limite de la prise en compte du dessaisissement sera fixée dans l’ordonnance à 10 années 
par analogie avec la loi fédérale sur les prestations complémentaire à l’AVS/AI ».

Les précisions qui devront être apportées à l’art. 19 al. 3 et 4 nLASoc par le Conseil d’Etat dans son 
règlement d’exécution de la nouvelle législation cantonale sur l’aide sociale n’ont pas encore été 
arrêtées.

3.5. Il résulte de ce qui précède que la législation cantonale fribourgeoise actuellement en vigueur 
ne contient aucune règle spécifique en cas de dessaisissement préalable au besoin d’aide. Plus 
spécifiquement, elle ne prévoit pas qu’un élément de fortune dont un demandeur d’aide se serait 
dessaisi devrait être comptabilisé, d’une façon ou d’une autre, dans ses ressources disponibles pour 
couvrir ses charges.

Vu le principe de finalité de l’aide sociale selon lequel le besoin d’aide actuel prévaut, sans égard à 
un éventuel comportement par lequel la personne concernée aurait, fautivement ou non, causé ce 
besoin, l’absence d’une telle règle spécifique ne permettait pas à la Commission sociale – sous 
réserve d’un éventuel abus de droit (voir ci-dessous consid. 5) – de refuser la prise en charge, au 
titre de prestations d’aide matérielle, du solde des frais d’EMS dus par la recourante.

L’existence de telles règles dans certaines législations applicables dans d’autres cantons n’y change 
rien.

Il en va de même du constat que la législation cantonale fribourgeoise prévoira également la prise 
en considération de dessaisissements préalables pour déterminer le droit à l’aide matérielle, à partir 
de 2026, dans le cadre d’un système qui doit encore être affiné par un règlement d’application et qui 
devra notamment respecter le droit constitutionnel à l’aide en cas de situation de détresse.

4.

Applicabilité par analogie des règles sur le remboursement de l’aide sociale déjà versée

4.1. Dans sa décision du 12 décembre 2023, confirmée sur réclamation le 6 février 2024, la 
Commission sociale a motivé son refus de prise en charge du solde des frais d’EMS, au titre de 
prestations d’aide matérielle, en appliquant par analogie la règle prévue par l’art. 29 al. 2 LASoc en 
cas de remboursement de l’aide sociale par les héritiers. En conséquence, tenant compte du fait 
que la libéralité était intervenue deux ans avant la situation de besoin, elle a nié tout droit à une aide 
matérielle pendant une durée réduite à quatre ans depuis l’entrée en EMS, soit jusqu’au mois d’avril 
2027. Elle a considéré que, jusqu’à ce terme, il appartenait aux enfants de la recourante, qui avaient 

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reçu une part d’avance sur héritage d’environ CHF 100'000.- chacun, de pallier l’excédent de 
charges de celle-ci.

4.2. L’art. 29 al. 2 LASoc énonce que l’obligation de rembourser s’étend aux héritiers jusqu’à 
concurrence de leur part d’héritage. Cette règle doit être lue en relation avec l’art. 29 al. 1 1ère phrase 
LASoc, selon laquelle la personne qui a reçu une aide matérielle est tenue de la rembourser, en tout 
ou partie, dès que sa situation financière le permet. L’art. 29 al. 2 LASoc vise ainsi les cas dans 
lesquels une personne ayant bénéficié de prestations d’aide matérielle décède alors qu’elle est 
revenue à meilleure fortune. Il prévoit que dans une telle configuration, les biens laissés par le défunt 
doivent servir en premier lieu à rembourser l’aide matérielle qu’il avait reçue.

A teneur de l’art. 31 al. 2 1ère phrase LASoc, le droit d’exiger le remboursement de l’aide matérielle 
se prescrit par dix ans à compter du dernier versement de l’aide accordée.

4.3. La situation visée par l’art. 29 al. 2 LASoc est fondamentalement différente du cas où une 
personne a d’abord effectué une libéralité en faveur d’un tiers, puis s’est trouvée dans une situation 
de besoin d’aide.

Plus particulièrement, la première hypothèse vise un besoin d’aide passé, pour lequel des 
prestations d’aide matérielle ont été allouées. L’autorité d’aide sociale dispose alors d’une créance 
en remboursement à l’égard de l’ancien bénéficiaire, aux conditions de l’art. 29 al. 1 LASoc, qu’elle 
peut également faire valoir cas échéant à l’égard des héritiers de celui-ci, aux conditions de l’art. 29 
al. 2 LASoc.

Dans la seconde hypothèse, le besoin d’aide est actuel et il appartient à l’autorité d’aide sociale de 
le couvrir par les prestations dues conformément au droit constitutionnel à l’aide en cas de situation 
de détresse, ainsi qu’à la législation cantonale applicable. 

En l'espèce, eu égard notamment au principe de finalité de l’aide sociale et en l’absence de 
disposition légale spécifique, la Commission sociale ne pouvait pas se référer à une pure règle de 
remboursement de l’aide matérielle déjà octroyée pour en déduire par analogie une cause de refus 
d’aide destinée à couvrir un besoin d’aide actuel.

5.

Examen d’un éventuel abus de droit

5.1. Dans sa décision sur réclamation du 6 février 2024, la Commission sociale a affirmé, en 
substance, que la recourante avait provoqué délibérément sa situation de détresse. Elle a relevé à 
cet égard qu’en Suisse, l’âge moyen d’entrée dans un home était de 82 ans et qu’au moment de la 
vente de son appartement, la recourante était âgée de 84 ans et ne pouvait déjà plus vivre de 
manière indépendante. La Commission sociale en a déduit que la recourante et ses enfants savaient 
dès lors que l’éventualité d’une entrée dans un home se produirait à court terme.

La Commission sociale reprend cette argumentation en la développant dans ses observations du 
2 avril 2024. Elle y relève notamment que donner sa fortune avant de venir demander l’aide sociale 
est une façon de contourner les normes relatives au dessaisissement de fortune applicables en 
matière de prestations complémentaires à l’AVS/AI, alors que le principe est le même: au lieu 
d’utiliser la prévoyance privée pour payer les dépenses de la personne retraitée, le montant 

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correspondant est utilisé pour différentes dépenses courantes de ses proches et une demande de 
prise en charge est ensuite adressée à la collectivité. 

En cela, la Commission sociale fait valoir que la demande de prestations d’aide matérielle de la 
recourante constitue un abus de droit.

5.2. En droit public, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l’art. 5 al. 3 Cst., en 
vertu duquel les organes de l’Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de 
la bonne foi. Il y a fraude à la loi – forme particulière de l’abus de droit – lorsqu’un justiciable évite 
l’application d’une norme imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d’une autre norme 
permettant d’aboutir à ce résultat de manière apparemment conforme au droit. La norme éludée doit 
alors être appliquée nonobstant la construction juridique destinée à la contourner. Pour être 
sanctionné, un abus de droit doit apparaître manifeste. L’autorité qui entend faire appliquer la norme 
éludée doit établir l’existence d’une fraude à la loi, ou du moins démontrer l’existence de soupçons 
sérieux dans ce sens. Cette appréciation doit se faire au cas par cas, en fonction des circonstances 
d’espèce (ATF 144 II 49 consid. 2.2 et les références; ATF 134 I 65 précité consid. 5.1).

En matière d’aide sociale, le Tribunal fédéral a rappelé que l’abus d’un droit suppose que le 
bénéficiaire ait intentionnellement provoqué la situation dans laquelle il se trouve dans le but de 
pouvoir par la suite se prévaloir de son besoin d’aide. Cette volonté doit être établie clairement et 
de manière incontestable. L’abus de droit doit dès lors être évident. De simples soupçons et des 
indices sont insuffisants (ATF 134 I 65 précité consid. 5.2; arrêt TF 8C_927/2008 du 11 février 2009 
consid. 5.3; voir également WIZENT, p. 183 n. 413).

5.3. En l’espèce, née en 1937, la recourante a vécu seule dans son propre appartement jusqu’en 
février 2021. En mars 2021, en raison d’un problème aux hanches, alors qu’elle avait 84 ans, elle a 
emménagé dans un appartement protégé adapté à des seniors valides ou à mobilité réduite, faisant 
partie de F.________, un complexe résidentiel géré par une fondation privée offrant des prestations 
aux personnes de plus de 60 ans. Puis, le 14 avril 2023, suite à une chute et en raison d’une 
altération de son état de santé général, alors qu’elle avait 86 ans, elle a dû quitter son appartement 
adapté aux seniors. Depuis lors, après un séjour hospitalier de deux semaines dans l’attente d’une 
place disponible, elle vit à l’EMS H.________, à E.________.

Il ressort par ailleurs de la décision du 12 septembre 2023 allouant à la recourante une allocation 
pour impotent de l’AVS (voir ci-dessus partie en fait let. B) que celle-ci a eu besoin dans un premier 
temps – soit au plus tard à partir de septembre 2021 en tenant compte du délai d’attente applicable 
d’un an et du droit reconnu dès le 1er septembre 2022 – d’une aide régulière et importante d’autrui 
pour accomplir trois actes ordinaires de la vie, soit pour se vêtir/dévêtir, pour faire sa toilette et pour 
se déplacer et entretenir des contacts sociaux. Son état de santé s’étant ensuite aggravé, depuis le 
moment correspondant à son entrée en EMS à fin avril 2023, elle a nécessité également l’aide d’un 
tiers pour se lever, s’asseoir, se coucher et pour aller aux toilettes. Elle est toutefois restée autonome 
pour manger.

Les éléments qui précèdent permettent de retenir qu’en vendant son appartement en janvier 2022, 
puis en donnant sans attendre l’essentiel du bénéfice de cette vente à ses trois enfants, qui ont 
accepté cette donation, pour un montant total supérieur à CHF 300'000.- (voir notamment les 
décisions du 14 juin 2023 en matière de prestations complémentaires, faisant état d’un 
dessaisissement de fortune comptabilisé à concurrence de CHF 316'674.-), conservant pour elle 

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uniquement des économies de l’ordre de CHF 30'000.-, la recourante a clairement manqué de 
prévoyance.

En effet, à ce moment, elle était âgée de 85 ans, vivait seule dans un appartement adapté aux 
seniors, mais connaissait déjà des difficultés de mobilité et devait faire appel à l’aide de proches 
pour accomplir certains actes ordinaires. Ses revenus de rentes et la petite réserve conservée lui 
permettaient certes d’assumer ses charges courantes, y compris le loyer et les quelques frais 
annexes liés à son séjour en appartement protégé, mais elle pouvait également se rendre compte – 
et ses enfants également – que tel ne serait plus le cas dans l’hypothèse d’un séjour en EMS.

Or, vu son âge et ses quelques difficultés de santé, il existait ainsi, au début de l’année 2022 déjà, 
selon le cours ordinaire des choses et l’expérience générale de la vie, une probabilité non 
négligeable qu’elle doive quitter son appartement adapté pour entrer en EMS à un moment ou à un 
autre.

Cela étant, même dans ces circonstances, il n’est pas établi qu’au moment où la recourante s’est 
dessaisie de la plus grande partie de sa fortune en 2022, un séjour en EMS était alors inéluctable à 
plus ou moins court terme. Il apparaît du reste que c’est à la suite d’une chute survenue une année 
plus tard, associée à une altération de son état de santé général (voir rapport de consultation du 
2 avril 2023, bordereau p. 13), que la recourante a dû renoncer à continuer à vivre dans son 
appartement protégé.

En conséquence, le manque de prévoyance dont elle a fait preuve au début de l’année 2022 – même 
s’il a bénéficié à ses trois enfants – ne peut pas être assimilé à un acte délibéré par lequel elle se 
serait intentionnellement dépourvue afin de provoquer la situation de besoin dont elle se prévaut 
désormais. 

La Commission sociale ne pouvait dès lors pas non plus se fonder sur l’existence d’un abus de droit 
pour refuser l’octroi de l’aide sociale à la recourante durant quatre ans à partir de son entrée en 
EMS.

6.

Eventuel devoir de remboursement des enfants bénéficiaires du dessaisissement selon les règles 
du droit de la famille

Il a été vu ci-dessus que l’aide sociale est subsidiaire au devoir d’entretien de la famille ou des 
proches conformément aux dispositions du code civil (consid. 2.4).

Une telle obligation de soutien légale existe notamment de la part de chaque parent en ligne directe 
ascendante ou descendante, pour autant que sa situation économique soit favorable (« pour autant 
qu’il vive dans l’aisance »; art. 328 CC). Cette obligation, nommée « dette alimentaire », est toutefois 
de nature civile et ne peut donc être réclamée qu'en saisissant un tribunal civil et non par l’adoption 
d’une décision administrative en matière d’aide sociale (voir arrêt TF 8C_42/2023 du 22 décembre 
2023 consid. 8.3.3).

Il n’y a dès lors pas lieu d’examiner dans le présent arrêt si les enfants de la recourante pourraient 
être tenus à contribuer à l’entretien de celle-ci en vertu de l’art. 328 CC. 

Il peut néanmoins être mentionné à cet égard que les normes de la Conférence suisse des 
institutions d’aide sociale (normes CSIAS) traitent de la question à leur chiffre D.4.3.

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Celui-ci confirme notamment que lorsqu’aucun accord avec les proches concernés ne peut être 
trouvé quant à une contribution d’entretien, cette dernière doit être réclamée devant un tribunal civil 
(al. 3) et que lorsque l’organe d’aide sociale assure l’entretien d’une personne ayant droit à une 
contribution de proches parents, ce droit lui est transféré. Le chiffre D.4.3 des normes CSIAS fait 
par ailleurs l’objet de commentaires et d’une notice d’aide pratique intitulée « calcul de la contribution 
d’entretien de proches parents (dette alimentaire) », disponibles en ligne (www.skos.ch/fr/, onglet 
Normes CSIAS actuelles).

C’est également dans ce contexte que s’inscrivent les art. 10b à 10d OASoc/BE qui sont destinées 
à faciliter les démarches des autorités d’aide sociale bernoises lorsqu’il s’agit d’exiger, sur la base 
de l’art. 328 CC, une contribution de la part d’une personne qui a reçu une libéralité de la part d’un 
parent en ligne directe désormais au bénéfice de prestation de l’aide sociale (voir ci-dessus 
consid. 3.2). 

7.

Sort du recours, frais et indemnité de partie

7.1. Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, la Commission sociale ne pouvait nier le droit à 
l’aide sociale à la recourante ni en se référant à des règles spécifiques applicables en cas de 
dessaisissement préalable d’un élément de fortune, ni en appliquant par analogie des règles sur le 
remboursement de prestations déjà versées, ni en se fondant sur un abus de droit.

En conséquence, le dessaisissement d’une partie de ses biens au profit de ses enfants restant – en 
l’état de la législation cantonale applicable – sans influence sur son droit à d’obtenir l’aide sociale, 
ce droit doit être reconnu sur le principe et le recours admis dans ce sens.

A cet égard, le constat que la donation intervenue en 2022 avec l’accord des enfants de la 
recourante, suivie de l’entrée de celle-ci en EMS environ une année plus tard, a eu pour effet de 
favoriser des intérêts purement privés, au détriment des finances de la collectivité, peut heurter le 
sentiment de justice sociale. Ce constat ne suffit toutefois pas, en l’état de la législation actuelle, 
pour confirmer la solution retenue par la Commission sociale et reporter la charge d’entretien de la 
recourante sur ses enfants qui ont bénéficié de la donation, même pour une durée limitée dans le 
temps.

Quant aux prestations d’aide matérielle auxquelles la recourante peut effectivement prétendre, elles 
devront tenir compte de ses ressources existantes et permettre de couvrir les coûts qui restent à sa 
charge en lien avec son séjour en EMS. 

Les prestations volontaires de tiers, notamment de ses enfants, voire une éventuelle obligation de 
ceux-ci que la Commission sociale pourrait faire valoir par une action civile, resteront réservées.

7.2. Vu l’issue du recours, il n’est pas perçu de frais de justice (art. 131 et 133 CPJA).

7.3. La recourante et les recourants ayant obtenu gain de cause, ils ont droit à une équitable 
indemnité pour leurs frais de défense (art. 137 CPJA). 

La liste de frais transmise par leur mandataire le 29 avril 2025 indique un total de 770 minutes, soit 
13 heures et 50 minutes, durée raisonnable qu'il convient d'indemniser au tarif horaire de 
CHF 250.-/heure, pour une somme de CHF 3'208.35, à laquelle s'ajoute CHF 40.- de débours, pour 

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un total de CHF 3'248.35, plus un montant de CHF 263.10 au titre de la TVA au taux de 8.1 %. 
L’équitable indemnité est mise à la charge de la Commission sociale qui succombe.

la Cour arrête :

I. Le recours est admis.

Partant, la décision sur opposition du 23 janvier 2024 est annulée et la cause renvoyée à la 
Commission sociale pour qu’elle détermine les prestations d’aide matérielle auxquelles la 
recourante peut effectivement prétendre, en tenant compte de ses ressources existantes et 
des coûts qui restent à sa charge en lien avec son séjour en EMS.

Les prestations volontaires de tiers, notamment des enfants de la recourante, voire une 
éventuelle obligation de ceux-ci que la Commission sociale pourrait faire valoir par une action 
civile, restent réservées.

II. Il n’est pas perçu de frais.

III. Il est alloué aux recourants, à verser en main de leur mandataire, une indemnité de partie de 
CHF 3'248.35, plus CHF 263.10 de TVA à 8.1 %, à la charge de la Commission sociale.

IV. Notification.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent 
jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé.

Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 
6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. 
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de 
preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie 
du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en 
principe pas gratuite.

Fribourg, le 13 mai 2025/msu

Le Président La Greffière-stagiaire