# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f82ddfdc-abdf-505b-86bd-c07bc0c973dc
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_04_21.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_04_21.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_2a_04_21.pdf

## Full Text

(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:7)(cid:8)(cid:9)(cid:7)(cid:10)(cid:11)(cid:3)(cid:6)(cid:3)(cid:12)(cid:1)(cid:2)(cid:7)(cid:1)(cid:3)(cid:13)(cid:9)(cid:10)(cid:5)(cid:9)(cid:14)(cid:7)(cid:6)(cid:1)(cid:15)(cid:6)(cid:9)(cid:10)(cid:16)(cid:9)(cid:13)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:15)(cid:5)(cid:2)(cid:17)(cid:9)

(cid:3)(cid:3)(cid:18)(cid:9)(cid:14)(cid:15)(cid:5)(cid:2)(cid:9)(cid:7)(cid:10)(cid:11)(cid:3)(cid:6)(cid:3)(cid:12)(cid:1)(cid:2)(cid:7)(cid:1)(cid:3)(cid:19)(cid:16)(cid:9)

Séance du 1er octobre 2004  

Statuant sur le recours interjeté le 18 mars 2004 
(2A 04 21) 

par 

les époux X, représentés par Me Alexandre Emery, avocat à Fribourg,  

contre 

la décision prise le 16 février 2004 par le Préfet du district de la Sarine;  

 (Frais consécutifs à une exécution par substitution) 

 
 
 
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C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

Les  époux  X  ont  construit  en  1999  deux  séries  de  trois  villas  groupées  sur 
l'art.  1183  du  registre  foncier  de  la  Commune  de  A  pour  un  coût  de 
respectivement 690'000 fr. et 720'000 fr. 

En  cours  de  chantier,  plusieurs  violations  des  plans  d'autorisation  de 
construire ont été constatées, donnant lieu à des inspections des lieux et à 
des mises en demeure du Préfet du district de la Sarine. Après avoir requis, 
sans  succès,  la  production  de  nouveaux  plans  conformes  à  l'état  réel  des 
travaux,  ce  dernier  a,  par  décision  du  25  août  2000,  ordonné  aux  époux  X 
travaux  entrepris  sans  droit  conformément  aux  plans 
d'adapter 
approuvés  le  26  avril  1999,  d'ici  au  25  septembre  2000,  sous  menace 
d'exécution par substitution. 

les 

Contre  cette  décision,  les  époux  X  ont  formé  un  recours  que  le  Tribunal 
administratif  a  rejeté  par  arrêt  du  13  mars  2001.  La  Cour  a  relevé  que  les 
travaux  entrepris  sans  autorisation  avaient  entraîné  un  dépassement 
sensible  de  l'indice  d'utilisation  maximum  pour  le  secteur.  Au  vu  des 
demandes  répétées  des  autorités  administratives  de  déposer  de  nouveaux 
plans, auxquelles ils avaient répondu tardivement et de manière incomplète, 
les propriétaires  n'avaient pas agi  de  bonne  foi,  mais  avaient persisté dans 
l'illégalité.  Face  à  une  violation  si  flagrante  des  conditions  des  permis  de 
construire,  l'ordre  préfectoral  d'adapter  les  travaux  entrepris  sans  droit 
conformément  aux  plans  du  26  avril  1999  respectait  le  principe  de  la 
proportionnalité.  Comme  le  rétablissement  intégral  de  l'état  de  droit  ne 
pouvait être exigé, "sauf à ordonner la démolition complète des immeubles", 
le Tribunal administratif a renoncé à cette exigence; il a en revanche dressé 
la  liste  des  travaux  à  effectuer,  en  impartissant  aux  contrevenants  un  délai 
au 30 septembre 2001 pour s'exécuter. 

La liste des travaux est la suivante: 

Les aménagements extérieurs 

Les  recourants  doivent  reconstituer  les  aménagements  extérieurs  tels  que  figurant  sur  les 
plans  autorisés.  En  d'autres  termes,  ils  doivent  remblayer  les  surfaces  excavées  à  l'Ouest 

des villas A1 et B1 et à l'Est des villas A3 et B3. 

 
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Le mur de soutènement construit sans autorisation à l'Est de la villa B3 doit être démoli. Tous 
les  murs  extérieurs  soutenant  des  talus  non  prévus  sur  les  plans  approuvés  doivent  être 

également démolis ou disparaître dans le remblaiement exigé ci-dessus. 

Le  talus  au  Sud  doit  être  stabilisé,  éventuellement  par  la  construction  d'un  mur  de 

soutènement  en  limite  des  art.  1200  et  1201  afin d'éviter , dans la mesure du  possible, les 
risques d'affaissement ou de mouvement de terrain au détriment des art. 1200 et 1201. 

Les escaliers extérieurs longeant sur 3 m environ  les façades Sud des sous-sols des villas 
A2 et B2 doivent être remblayés. 

Les sous-sols 

Les  sous-sols  doivent  être  rendus  à  leur  état  initial,  conformément  aux  plans  approuvés. 

Ainsi, les locaux destinés à l'habitation (chambres et salles de bain) doivent être supprimés 
et les cloisons établies pour former les caves, dépôts, buanderies et séchoirs tels que prévus 

à l'origine. 

a) Sous-sol de la villa A1 

Les  fenêtres  créées  sur  la  façade  Ouest  doivent  être  condamnées,  à  l'exception  de  la 
surface de la fenêtre prévue pour le saut-de-loup dessiné sur les plans. 

Le mur prévu au fond des escaliers extérieurs doit être construit afin de permettre l'accès au 
sous-sol par la porte actuelle, conformément aux plans approuvés. 

La porte du réduit construit sans droit sous le garage côté Ouest doit être condamnée et le 
terrain remblayé jusqu'à la hauteur du plancher du garage. 

Le mur extérieur faisant l'angle Sud-Ouest est laissé tel quel. 

Le saut-de-loup prévu sur la façade Sud doit être installé selon les plans approuvés. 

b) Sous-sol de la villa A2 

La porte figurant sur la façade Sud doit être condamnée et l'escalier extérieur menant sur le 

jardin remblayé. 

Le  mur  extérieur  Sud  est  maintenu.  Les  murs  de  séparation  (initialement  "vélo/poussette") 

doivent  être  démolis  pour  autant  qu'ils  ne  soient  pas  porteurs  et  remplacés  par  ceux 
initialement prévus, afin de former deux pièces de 5.60 m sur 3.10 m. 

Les sauts-de-loup prévus sur la façade doivent être installés selon les plans approuvés.  

c) Sous-sol de la villa A3 

Le  mur  extérieur  Sud  est  maintenu.  Les  murs  de  séparation  (initialement  "vélo/poussette") 
non prévus doivent être démolis et remplacés par ceux figurant sur les plans approuvés. 

Les  fenêtres  créées  sur  la  façade  Est  doivent  être  réduites  aux  deux  sauts-de-loup  prévus 
sur les plans, le terrain étant remblayé jusqu'à la hauteur du plancher du rez-de-chaussée. 

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La porte d'accès donnant sur la pièce dénommée "séchoir" sur les plans approuvés doit être 
condamnée. 

La pièces dénommée "matériel jardin" sur les plans approuvés doit être construite telle que 
prévue. Ainsi le mur obstruant le passage entre l'escalier extérieur et le petit couloir menant 

aux  pièces  "matériel  jardin"  et  "vélo/poussette"  doit  être  détruit  ou  percé  afin  de  créer  un 
passage vers ces deux pièces. 

d) Sous-sol de la villa B1 

Le  réduit  situé  au  Sud  de  la  chaufferie  garde  sa  taille  et  l'accès  donnant  sur  la  villa  est 

maintenu  mais  la  fenêtre  au  Sud  doit  être  dotée  d'un  saut-de-loup,  puisque  le  terrain  sera 
remblayé jusqu'au plancher du garage. 

La porte donnant sur l'extérieur, sur la façade Ouest, doit être condamnée. Les fenêtres de la 
même façade doivent être remplacées par un saut-de-loup. 

Le  mur  extérieur  faisant  l'angle  entre  le  Sud  et  l'Ouest  est  laissé  en  l'état.  Les  murs  de 
séparation non prévus sur les plans approuvés doivent être démolis et remplacés par ceux 

figurant  sur  les  plans  approuvés.  Deux  pièces  de  5.60  m  et  3.10  m  environ  seront  ainsi 
créées au Sud. 

Le saut-de-loup prévu sur la façade Sud doit être installé selon les plans approuvés. 

e) Sous-sol de la villa B2 

La porte figurant sur la façade Sud doit être condamnée. L'escalier extérieur y menant sera 
remblayé. 

Le  mur  extérieur  Sud  reste  tel  quel.  Les  murs  de  séparation  intérieurs  doivent  être  rétablis 
conformément aux plans approuvés. 

Le saut-de-loup prévu sur la façade Sud doit être installé selon les plans approuvés. 

f) Sous-sol de la villa B3 

Le  mur  extérieur  Sud  est  laissé  en  l'état.  Les  murs  de  séparation  créés  sans  droit  seront 
démolis  et  remplacés  par  ceux  figurant  sur  les  plans  approuvés.  Il  sera  ainsi  créé  deux 

pièces de 5.60 m sur 3.10 environ au Sud. 

Un mur doit être construit au fond des escaliers extérieurs afin de garantir l'accès à la porte, 

comme cela était prévu à l'origine. 

Les fenêtres doivent être condamnées et remplacées par un saut-de-loup puisque le terrain 

sera remblayé jusqu'à la hauteur de plancher du rez-de-chaussée. 

Le réduit créé sans droit sous le garage doit être condamné (remblaiement du terrain jusqu'à 

la hauteur de plancher du garage). 

 
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Les rez-de-chaussée 

Les  "garages"  transformés  en  bureau,  dans  les  villas  A2  et  B2  sont  laissés  en  l'état;  leur 

profondeur  diminuées  ne  laissent  en  effet  plus  la  place  pour un véhicule  automobile. Ils ne 
devront cependant pas pouvoir être affectés à l'habitation.  

Les étages 

Dans  toutes  les  villas,  les  pièces  dénommées  à  l'origine  "galetas"  doivent  être  rendues 

inhabitables. 

Les dépôts situés en dessus des garages 

Ces dépôts transformés en chambre doivent être rendus inhabitables. 

Les portes donnant accès à ces locaux depuis les villas A3 et B1 doivent être condamnées. 

Par  arrêt  du  7  juin  2001,  le  Tribunal  fédéral  a  rejeté  un  recours  de  droit 
public dirigé contre le prononcé de la Cour cantonale du 13 mars 2001. Il a 
fixé  au  31  décembre  2001  le  délai  imparti  aux  recourants  pour  adapter  les 
travaux entrepris sans droit.  

B. 

Constatant que les époux X n'avaient pas donné suite à l'ordre de remise en 
état  des  lieux  dans  le  délai  imparti,  le  préfet  a  engagé  la  procédure 
d'exécution  par  substitution  en  organisant,  le  15  mai  2002,  une  inspection 
des  lieux  avec  les  représentants  de  la  commune,  des  intéressés  et  de 
l'entreprise  B  afin  d'expliquer  à  ces  derniers  et  aux  locataires  des  villas 
litigieuses  quels  sont  les  travaux  à  effectuer.  A  cette  occasion,  il  a  été 
constaté  que,  la  veille  de  l'inspection,  les  époux  X  avaient  fait  murer  et 
peindre  une  ouverture  donnant  l'accès  à  un  studio  aménagé  au  sous-sol 
d'un local qualifié de cave, en pensant que l'on ne verrait pas la supercherie.  

Le  25  août  2002,  l'entreprise  B  a  communiqué  à  la  préfecture  un  devis 
estimatif de l'entreprise C, d'un montant de 362'650 fr. 

Le  3  septembre  2002,  le  Conseil  d'Etat  a  donné  au  préfet  son  accord  à 
l'exécution des travaux et aux conséquences financières qui en découlent, à 
savoir une demande de crédit supplémentaire. 

Les travaux ont débuté au mois de septembre 2002 pour prendre fin au mois 
de  mai  2003,  à  l'exception  de  ceux  relatifs  à  la  construction  d'un  mur  de 
soutènement  qui  faisaient  l'objet  d'une  procédure  contentieuse  sous  l'angle 
du permis de construire. 

Enjoint, le 6 janvier 2004, par la Direction des institutions, de l'agriculture et 
des forêts à procéder à la récupération des frais engagés en l'état, le préfet 

 
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a reçu, le 13 février 2004, de B le décompte des factures se rapportant aux 
travaux  (à  l'exception  de  celles  concernant  la  construction  du  mur  de 
soutènement). Le montant des travaux s'élève à 259'068 fr. 75. 

Par  décision  du  16  février  2004,  le  préfet  a  condamné  les  époux  X  de 
s'acquitter  dans  les  30  jours  des  frais  consécutifs  à  cette  affaire,  pour  un 
montant de 260'037 fr. 75 (259'068 fr. 75 de travaux et 969 fr. d'émolument). 
Il  a  constaté  que  les  travaux  effectués  par  substitution  sont  conformes  aux 
arrêts  du  Tribunal  administratif  du  13  mars  2001  et  du  Tribunal  fédéral  du 
7 juin 2001. 

C. 

Agissant  le  18  mars  2004,  les  époux  X  ont  contesté  devant  le  Tribunal 
administratif  la  décision  préfectorale  du  16  février  2004  dont  ils  demandent 
l'annulation  sous  suite  de  frais  et  dépens.  Ils  concluent  à  être  astreints  de 
verser  à  l'Etat  de  Fribourg,  pour  le  paiement  des  travaux  exécutés  par 
substitution par le préfet, un montant qui sera fixé à dire de justice. 

A  l'appui  de  leurs  conclusions,  les  recourants  estiment  que  le  préfet  a 
manifestement  violé  son  obligation  de  diligence  aussi  bien  dans  la 
désignation que dans la surveillance de l'entreprise chargée des travaux. Ils 
soulignent  avoir  mis  en  garde  l'autorité  à  plusieurs  reprises,  se  plaignant 
notamment qu'aucun devis concurrentiel n'a été demandé avant l'octroi des 
travaux. Les recourants considèrent que le préfet aurait dû faire appel à un 
architecte indépendant pour le conseiller dans les phases du projet et dans 
la  phase  préparatoire  de  l'exécution.  A  leur  avis,  lors  de  la  vision  locale  du 
15 mai 2002, il eût fallu établir un dossier  complet et fixer avec un homme 
de l'art les mesures nécessaires - et elles seules - pour rétablir l'état de droit. 
Au  lieu  de  cela,  l'autorité  intimée  se  serait  aveuglément  confiée  à  un 
entrepreneur,  C,  lequel,  agissant  indistinctement  sous  l'une  ou  l'autre  des 
deux  raisons  sociales  qu'il  dirige  (B  ou  C)  a  eu  toute  latitude  pour  décider 
d'autorité  des  travaux  à  réaliser,  établir  un  devis  général  des  travaux  et 
choisir les maîtres d'état et leur adjuger les travaux. Dans ces circonstances, 
les recourants refusent de voir dans la société B un mandataire qui aurait été 
chargé d'établir le projet, de préparer l'exécution puis de diriger les travaux, 
le  tout  en  veillant  aux  intérêts  du  maître  en  toute  indépendance  et  avec  la 
liberté  d'action  correspondante.  Ils  considèrent  que  l'on  se  trouve  en 
présence d'un contrat d'entreprise générale et que le préfet aurait dû se faire 
conseiller par un architecte indépendant.  

Vu les négligences graves commises, les travaux exécutés ne sont, pour les 
recourants,  de  loin  pas  tous  justifiés  par  la  nécessité  de  rétablir  un  état 
conforme au droit et leur coût est manifestement excessif. Le détail de leurs 
griefs  sera  examiné  dans  la  mesure  nécessaire  sous  la  partie  droit,  ci-
dessous. 

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Par ailleurs, les recourants requièrent la mise en œuvre d'une expertise qui 
devra  faire  l'inventaire  des  travaux  qu'il  était  nécessaire  d'exécuter,  en  les 
distinguant  des  autres,  pour  répondre  aux  exigences  de  l'arrêt  du  Tribunal 
administratif,  chiffrer  la  valeur  objective  de  ces  mêmes  travaux,  honoraires 
compris, chiffrer la valeur des autres travaux. 

Dans ses observations, l'autorité intimée conclut au rejet du recours. 

Le  17  septembre  2004, 
complémentaires et renouvelé leur demande d'expertise. 

les  recourants  ont  déposé  des  remarques 

En droit: 

1.   a)  Déposé  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits,  le  présent  recours  est 
recevable  en  vertu  de  l’art.  114    al.  1  let.  c  du  code  de  procédure  et  de 
juridiction  administrative  (CPJA;  RSF  150.1).  Le  Tribunal  administratif  peut 
donc entrer en matière sur ses mérites. 

b)  Selon  l’art.  77  CPJA,  le  recours  devant  le  Tribunal  administratif  peut  être 
formé  pour  violation  du  droit,  y  compris  l’excès  ou  l’abus  du  pouvoir 
d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents  (lettre  b).  En  revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le 
Tribunal  administratif  ne  peut  pas  examiner  en 
le  grief 
d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

l'espèce 

2. 

Selon  l'art.  197  al.  1  de  la  loi  sur  l'aménagement  du  territoire  et  les 
constructions  (LATeC;  RSF  710.1), si,  dans  un délai convenable fixé par la 
commune,  le  préfet  ou  le  Conseil  d'Etat,  le  propriétaire  n'obtempère  pas  à 
l'ordre reçu, en application des art. 54 al. 1, 177 al. 3, 183 al. 1, 193 et 196 
LATeC,  la  commune  ou  le  préfet  fait  exécuter  les  travaux  aux  frais  du 
propriétaire. 

L'alinéa 2 de la même disposition prévoit que la fixation des frais fait l'objet 
d'une décision spéciale de l'autorité qui a ordonné l'exécution des travaux et 
l'alinéa  4  mentionne  que  les  frais  sont  garantis  par  une  hypothèque  légale 
inscrite au registre foncier, primant les droits de gage déjà inscrits. 

Selon  la  jurisprudence,  il  faut  rappeler  que,  s'agissant  d'une  exécution  par 
substitution,  la  collectivité  publique  qui  est  contrainte  d'intervenir  n'a  pas  à 
traiter  l'affaire  comme  si  elle  était  elle-même  mandatée  par  le  propriétaire 

 
 
3. 

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déficient.  Ce  n'est  pas  son  affaire  que  de  tout  mettre  en  œuvre  pour 
sauvegarder les intérêts de celui qui l'oblige à agir en raison de sa mauvaise 
volonté ou de son incurie. Seule la négligence grave peut lui être reprochée 
dans  la  manière  de  mandater  l'entreprise  choisie  et  d'exécuter  sa  décision 
(ATA du 11 juillet 2000 en la cause M. et du 11 décembre 2000 en la cause 
G.).  Dans  ce  cadre,  elle  n'a  pas  à  se  soucier  de  trouver  la  solution  la  plus 
judicieuse  ou  la  moins  chère  pour  faire  cesser  le  trouble  causé  par  le 
perturbateur.  Il  suffit  pour  elle  de  s'adresser  à  un  exécutant  qui  dispose  en 
principe  des  connaissances  requises,  de  définir  dans  les  grandes  lignes  le 
travail à réaliser et de contrôler si les devis et factures présentés s'inscrivent 
dans  le  cadre  du  travail  à  réaliser  et  ne  sont  pas  manifestement  et  à 
l'évidence exagérés (ATA du 16 juillet 2004 en la cause S.). 

En  particulier,  l'autorité  n'a  aucune  obligation  de  solliciter  des  devis 
concurrentiels  auprès  de  plusieurs  entreprises  avant  d'attribuer  les  travaux. 
Une  exécution  par  substitution  ne  constitue  pas  un  marché  public;  les 
travaux en cause se réalisent en effet aux frais d'une personne privée et ne 
relèvent pas d'une activité étatique, mais en substitution d'une activité privée. 

Au  vu  des  principes  énoncés  ci-dessus,  il  faut  d'emblée  constater  que 
l'autorité  intimée  n'a  commis  aucune  négligence  grave  dans  le  choix  de 
l'entreprise  chargée  des  travaux.  Dans  la  mesure  où  le  préfet  connaît  les 
entreprises  de  construction  en  raison  de  sa  fonction  d'autorité  compétente 
en  matière  de  permis  de  construire,  il  était  parfaitement  en  position  de 
choisir  celle  qui  dispose  d'une  grande  expérience  et  en  qui  il  peut  avoir 
confiance. Comme il l'indique dans ses observations, les entreprises C et B, 
disposent d'une excellente réputation auprès de lui vu l'importante activité de 
construction  qu'elles  déploient  et  le  peu  de  litige  qu'elles  suscitent.  Il  était 
donc  fondé  de  s'adresser  à  B  pour  l'exécution  des  travaux.  Le  choix  de 
l'entreprise  échappe  ainsi  à  la  critique.  Peu  importe  sous  cet  angle  que 
certaines  pièces,  notamment  le  devis  estimatif  initial,  aient  été  établies  par 
l'autre  entreprise  de  C.  Il  ne  fait  aucun  doute  que  les  travaux  ont  été 
attribués en l'espèce à B; il suffit d'ailleurs pour s'en convaincre de constater 
que ledit devis a été communiqué à la préfecture par B. 

Contrairement  aux  affirmations  des  recourants,  la  préfecture  ne  s'est  pas 
désintéressée  de  l'affaire  une  fois  l'attribution  des  travaux  effectuée.  Il  faut 
rappeler que, le 15 mai 2002, l'autorité a procédé à une inspection des lieux 
en compagnie des représentants de l'entreprise pour expliquer ce qui était à 
faire.  Des  directives  suffisantes  ont  ainsi  été  données  sur  la  manière 
d'effectuer  le  rétablissement  de  l'état  de  droit.  De  plus,  au  vu  du  dossier, il 
saute  aux yeux que  la  préfecture  est intervenue  régulièrement  pour  donner 
des directives à l'entreprise et a surveillé l'évolution du chantier. On ne peut 
pas lui reprocher un grave défaut de diligence sur ce point. Au contraire, il ne 

 
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fait aucun doute qu'elle a exercé pleinement le pouvoir d'appréciation que lui 
laissaient  les  arrêts  du  Tribunal  administratif  et  du  Tribunal  fédéral  sur  la 
manière  de  réaliser  la  remise  en  état  des  lieux.  Il  faut  relever,  notamment, 
qu'elle savait exactement ce que l'entreprise allait faire sur place puisqu'elle 
avait  reçu  en  copie  les  lettres  du  26  août  2002  de  B  énonçant  les  travaux 
concrètement  prévus  et  qui  ont  été  effectivement  exécutés.  Le  niveau  de 
surveillance de l'entreprise était ainsi suffisant; l'engagement d'un architecte 
supplémentaire  afin  de  conseiller  l'autorité  n'était  pas  indispensable.  A  cet 
égard,  il  faut  rappeler  que  celui  qui  -  en  raison  de  son  incurie  ou  de  sa 
mauvaise  foi  -  impose  la  mise  en  œuvre  d'une  exécution  par  substitution 
supporte  le  risque  inhérent  à  l'intervention  d'une  autorité  dont  la  première 
préoccupation  n'est  pas  de  sauvegarder 
financiers  du 
propriétaire  concerné,  mais  le  rétablissement effectif  de  l'état de droit. Tant 
que  cette  autorité  ne  commet  pas  de  négligence  grave,  les  désavantages 
financiers  ou  autres 
le 
rétablissement de l'état de droit ayant été décidé de manière définitive dans 
une  procédure  antérieure  -  sont  sans  importance.  Or,  à  la  lecture  de  leur 
mémoire,  il  faut  constater  que  les  recourants  auraient  désiré  en  définitive 
que  l'exécution  par substitution aboutisse au même résultat que si le préfet 
avait  été  leur  mandataire  privé.  Tel  ne  peut  bien  évidemment  être  le  cas. 
S'ils  voulaient  une  remise  en  état  des  lieux  plus  économique  et  un  résultat 
final plus conforme à leurs vœux, ils n'avaient qu'à agir eux-mêmes dans le 
délai fixé par le Tribunal fédéral. 

l'exécution  par  substitution 

résultant  de 

intérêts 

les 

- 

4.  a)  Les  recourants  font  valoir  que  des  travaux  exécutés  n'étaient  pas  justifiés 
par  la  nécessité  de  rétablir  un  état  conforme  au  droit.  Ils  perdent  de  vue, 
toutefois,  que  l'arrêt  du  Tribunal  administratif  laisse  un  large  pouvoir 
d'appréciation  à  la  préfecture  quant  à  la  manière  d'atteindre  le  but  fixé.  En 
particulier,  lorsque,  comme  en  l'espèce,  l'autorité  est  confrontée  à  un 
propriétaire  spécialement  retors,  de  mauvaise  foi  crasse  et  dont  les 
antécédents procéduraux ont ruiné toute crédibilité, elle doit se montrer très 
exigeante quant au respect de la loi et peut même partir du point de vue que 
l'intéressé  entreprendra  tout  ce  qui  est  en  son  pouvoir  pour  biaiser  et 
poursuivre l'utilisation illégale des lieux (ATA du 22 août 1997, confirmé par 
l'arrêt  du  Tribunal  fédéral  du  3  avril  1998  en  la  cause  B.).  Dans  un  tel 
contexte, il est justifié de préférer la solution apte à assurer le respect effectif 
de  l'indice  d'utilisation  et  de  renoncer  aux  mesures  constructives  aisément 
réversibles.  En  d'autres  termes,  confronté  à  la  nécessité  de  rendre  des 
locaux inaptes à l'habitation, le préfet pouvait, sans violer la loi, faire modifier 
certaines ouvertures, initialement autorisées, pour s'assurer de l'impossibilité 
de les affecter à nouveau illégalement à l'habitation dès que l'autorité aurait 
le dos tourné. Pour le surplus, rien n'imposait au préfet de choisir la solution 
la moins chère lorsqu'il était face à une alternative. 

- 10 -

b)  Si l'on tient compte des principes énoncés ci-dessus et des observations de 
l'autorité  intimée,  il  ressort  clairement  que  les  critiques  des  recourants  sont 
sans fondement: 

CFC 211: travaux de maçonnerie et terrassement 

a) Les murs extérieurs devaient disparaître dans le remblai ou être démolis. 
Le  fait  que  le  préfet  préfère  la  démolition  relève  de  son  pouvoir 
d'appréciation. Peu importe que l'autre solution puisse être moins chère. 

b) En  exigeant  que  les  sauts-de-loup  prévus  sur  la  façade  Sud  soient 
installés selon les plans approuvés, le Tribunal administratif entendait bien 
évidemment  interdire  l'affectation  des  locaux  à  l'habitation.  Le  fait  que  - 
pour des questions de coût et de simplification - les sauts-de-loup installés 
soient  plus  petits  que  ceux  qui  figuraient  sur  les  plans  originaux  ne  joue 
aucun rôle. Au contraire, cela évite le risque de voir les recourants affecter 
à nouveau l'endroit à l'habitation. 

c) Le choix de briques ciment pour les murs à rétablir au sous-sol plutôt que 
de simples cloisons légères échappe également à la critique. Le procédé 
retenu,  même  s'il  est  plus  onéreux,  évite  le  risque  de  voir  les  parois 
démontées  et  réaffectées  à  l'habitation.  Une  fois  de  plus,  les  recourants 
ne  peuvent  s'en  prendre  qu'à  eux-mêmes  si  leur  comportement  passé  a 
ruiné  toute  confiance  en  eux  et  conduit  l'autorité  à  toujours  envisager  le 
pire de leur part. 

d) Le  mur  de  soutènement  a  été  construit  dans  le  cadre  du  remblayage 
ordonné. Même si les recourants estiment qu'il était inutile de doubler sur 
3 m le mur en béton existant, il faut constater que l'ouvrage érigé permet 
d'atteindre le but qui lui est assigné. Pour le surplus, savoir si, dans l'idéal, 
le  mur  devait  ou  non  se  prolonger  le  long  du  mur  existant  est  un  détail 
dont n'avait pas à se préoccuper l'autorité. L'édification du mur sur toute la 
longueur est en tout cas une assurance de bien facture de la mesure de 
remblayage. 

e) L'aménagement  des  impostes  est  justifié  par  le  souci  de  rendre  les 
garages  inhabitables.  Au  demeurant,  la  solution  de  remplacement  des 
fenêtres par du verre opaque, comme proposé par les recourants, est une 
simple  variante,  moins  efficace  que  celle  choisie  par  le  préfet  dans  le 
cadre de son pouvoir d'appréciation. 

CFC 214: travaux de charpente 

L'élimination des 6 velux et leur remplacement par des tabatières permet de 
réduire  la  luminosité  des  galetas  et  de  les  rendre  ainsi  inhabitables.  Le 

 
 
- 11 -

maintien de velux aurait permis de les affecter à nouveau à l'habitation. Ce 
n'est pas l'arrachage des moquettes ou la suppression des prises électriques 
qui  aurait  suffit  pour  garantir  le  résultat  voulu  par  l'arrêt  du  Tribunal 
administratif.  Compte  tenu  de  ce  qui  a  été  dit  précédemment  quant  au 
comportement  des 
tabatières  était 
parfaitement  justifié.  Au  demeurant,  selon  les  observations  du  préfet,  les 
vélux  construits  par  les  recourants  ne  respectaient  pas  les  références 
figurant sur les plans approuvés puisqu'ils avaient une dimension de 114 cm 
x 118 au lieu des 68 cm x 98 cm autorisés initialement.  

l'aménagement  des 

recourants, 

Les  mêmes  motifs  justifient  la suppression de deux  lucarnes  dans  la  partie 
centrale du complexe, nonobstant le fait qu'elles aient figuré dans les plans 
initiaux.  Il  est  raisonnable  d'éviter  que  la  luminosité  des  locaux  soit  encore 
suffisante  pour  permettre  la  continuation  de  leur  usage  abusif.  Sous  cet 
angle,  les  recourants ne sont pas dans la situation d'un administré désirant 
construire  un  nouveau  bâtiment,  mais  dans  celle  de  contrevenants  à  la  loi 
qui doivent subir un rétablissement de l'état de droit dans une exécution par 
substitution. Le but de l'autorité n'est pas directement de construire ce qui a 
été objet des plans initiaux, mais d'obtenir des locaux conformes à la loi en 
rendant  impossible  leur  utilisation  abusive.  Des  variations  par  rapport  au 
projet  autorisé  initialement  sont  donc  non  seulement  possibles,  mais 
également imposées par la mauvaise foi des recourants. 

C'est  en  vain  également  que  ces  derniers  se  plaignent  de  l'élimination  de 
deux  fenêtres  en  façade.  Il  faut  leur  rappeler  que  ces  ouvertures  étaient 
décalées par rapport aux plans approuvés et qu'elles servaient à éclairer le 
galetas.  Il  était  donc  judicieux  de  les  murer.  Le  fait  qu'elles  n'aient  pas  été 
reconstruites  à  l'endroit  où  elles  étaient  prévues  initialement  est  sans 
importance dès lors qu'elles auraient éclairé des locaux conformes au droit. 
Comme il a déjà été dit, l'exécution par substitution vise le rétablissement de 
l'état de droit et non pas la réalisation du projet initial des recourants.  

CFC 221.0: travaux de menuiserie 

Il est renvoyé aux motifs concernant le CFC 211, lettre e). 

CFC 222 à 224: travaux de ferblanterie et de couverture 

Du  moment  que  ces  travaux  sont  liés  à  la  suppression  des  ouvertures  en 
toiture, ce qui a été dit pour le CFC 214 est également valable ici. De plus, le 
montant  contesté  ne  concerne  pas  seulement  ces  ouvertures,  mais 
également les garages et les studios. 

 
 
- 12 -

CFC 232: travaux d'installation électrique à courant fort 

a) Du moment que l'accès au local devait être assuré, la solution technique 
choisie  relève  du  pouvoir  d'appréciation  de  l'autorité.  Qu'elle  soit  plus 
chère  que  celle  préconisée  par  les  recourants  est  sans  importance.  Au 
demeurant,  dans  ses  observations,  le  préfet  a  donné  des  explications 
convaincantes sur son choix. 

b) Compte  tenu  de  la  nature  des  travaux,  à  effectuer  dans  des  locaux 
construits, et qui plus est sans que les plans aient été respectés, il coule 
de  source  que  des  interventions  puissent,  cas  échéant,  provoquer  des 
dégâts involontaires, spécialement sur le câblage électrique. Il est normal 
de  faire  supporter  ces  coûts  variables,  mais  difficilement  évitables,  au 
propriétaire  qui  a  provoqué  les  travaux.  A  défaut,  il  aurait  été  difficile  de 
trouver une entreprise acceptant d'effectuer la remise en état. 

CFC 24 et 25: travaux de chauffage et d'installations sanitaires 

Comme  il  a  été  dit,  le  choix  constructif  d'aménager  des  murs  en  brique 
ciment  échappe  à  la  critique.  Les  conséquences  qui  en  découlent  du  point 
de vue du chauffage le sont donc également. De plus, il a fallu aussi mettre 
hors  service  des  locaux  sanitaires  chauffés,  de  sorte  qu'il  a  été  nécessaire 
de déposer les appareils sanitaires. 

CFC 271: travaux de plâtrerie 

Ces  travaux  sont  en  relation  avec  ceux  de  remise  en  état  concernant  les 
pièces  qu'il  a  fallu  rendre  inhabitables.  Il  est  donc  renvoyé  aux  motifs  y 
relatifs. 

CFC 288: travaux de jardinage  

Dès  lors  que  le  fond  des  voisins  a  été  mis  à  mal  par  les  travaux  de 
remblayage,  il  est  normal qu'il ait fallu les remettre en état et remplacer les 
végétaux qui avaient péris. Cette facture est justifiée. 

CFC 296: honoraires d'ingénieurs-géomètres 

En préférant un rétablissement de l'état de droit passant par la construction 
d'un  mur  de  soutènement  plutôt  que  par  l'aménagement  d'une  tranchée 
drainante  -  dont  la  légalité  semble  d'ailleurs  très  douteuse  -  le  préfet  est 
resté  dans  les  limites  de  son  pouvoir  d'appréciation.  Peu  importe  que  la 
solution retenue soit plus chère que celle préconisée par les recourants.  

 
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5.  a)  En  invoquant  une  surfacturation,  les  recourants  entendent  se  plaindre  du 
prix  jugé  excessif  qu'ont  demandé  pour  leur  travail  les  entreprises  qui  sont 
intervenues  dans  le  cadre  de  l'exécution  par  substitution.  Ce  grief  est sans 
pertinence. 

Il  faut  rappeler  tout  d'abord  aux  recourants  que,  dans  la  procédure  de 
recours  devant  le  Tribunal  fédéral,  ils  avaient  eux-mêmes  estimés  le  coût 
des travaux à 300'000 fr. en cas de déplacement des locataires ou au moins 
à  195'000  fr.  Sous  cet  angle,  un  coût  de  260'000  fr.  n'apparaît  pas 
déraisonnable.  Il  se  situe  dans  l'ordre  de  grandeur  de  ce  qu'ils  avançaient 
eux-mêmes, de sorte qu'une négligence grave du préfet dans la surveillance 
des entreprises est d'ores et déjà exclue.  

Avant  d'attribuer  les  travaux,  le  préfet  a  obtenu  un  devis  estimatif  de 
360'000 fr.  qu'il  a  communiqué  aux  recourants.  Dans  la  mesure  où  il  n'est 
pas  l'architecte  de  ces  derniers  et  que  son  principal  souci  n'est  pas  la 
sauvegarde des intérêts financiers des perturbateurs soumis à la procédure 
d'exécution par substitution, il n'avait pas l'obligation de procéder lui-même à 
plusieurs  appels  d'offres.  Du  moment  qu'il  s'est  adressé  à  une  entreprise 
compétente  choisie  correctement,  il  n'avait  aucune  raison  de  douter  de  la 
pertinence du devis qui lui était présenté. Partant, dès l'instant où les travaux 
facturés correspondaient au devis, il n'avait aucun motif d'examiner avec une 
prudence  accrue les factures qui lui étaient présentées. Aucune négligence 
grave ne peut lui être reprochée. On peut remarquer au passage que, le 22 
septembre  2002,  la  préfecture  a  laissé  aux  recourants  la  possibilité  de 
produire un devis concurrentiel pour prouver leurs affirmations; ils n'ont pas 
fait usage de cette faculté, se bornant à clamer leur indignation face au devis 
retenu. 

Au  demeurant,  il  n'est  pas  contesté  que  les  travaux  facturés  ont  été 
effectués  et  que  le  but  qui  leur  était  assigné,  à  savoir  le  rétablissement  de 
l'état  de  droit,  a  été  atteint.  De  plus,  ces  travaux  en  milieu  bâti  étaient 
complexes et  devaient  être réalisés par étapes  -  souvent de courte durée - 
dans des locaux habités. Les circonstances spéciales dans lesquelles ils ont 
été  effectués,  spécialement  avec  les  interventions  indésirables  de  X  et  de 
le  cours  des 
certains 
opérations, n'ont pas facilité leur exécution et ont à l'évidence provoqué des 
coûts plus élevés que sur un chantier normal.  

interféraient  constamment  dans 

locataires  qui 

b)  Dans le détail, il faut relever ce qui suit:: 

CFC 211: Maçonnerie et terrassements 

Le fait d'effectuer des travaux en régie est manifestement légal. Peu importe 
qu'une  autre  manière  de  fixer  les  prix  puisse  être  plus  favorable  pour  le 

 
 
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propriétaire.  Le  rôle  de  l'autorité  n'est  pas  de  choisir  la  solution  la  plus 
avantageuse  pour  les  recourants,  mais  de  trouver  une  entreprise  apte  qui 
accepte  d'effectuer  les  travaux  dans  les  conditions  décrites  ci-dessus.  Du 
moment  que  les  travaux  ont  été  effectués,  un  surcoût  dû  à  la  méthode  de 
calculation choisie par l'entreprise n'a aucune importance. 

CFC 211.1 Terrassements et remblayages 

Le  fait  que  l'entrepreneur  ait  mandaté  une  de  ses  sociétés  pour  livrer  des 
matériaux de remblai n'est pas interdit. Peu importe qu'il n'ait pas demandé 
des  offres  externes.  Le  travail  a  été  fait.  Au  demeurant,  les  explications du 
préfet sur les motifs de son choix sont convaincantes. 

CFC 291: Honoraires d'architecte 

Qu'elle  que  soit  la  nature  des  relations  entre  le  préfet  et  B,  il  ne  fait aucun 
doute  que  des  prestations  d'architecte  ont  été  fournies  et  qu'elles  doivent 
être  payées.  Compte  tenu  de  la  particularité  de  l'affaire,  qui  impliquait  de 
construire un mur ici et détruire et remplacer une fenêtre ailleurs, il n'y avait 
pas  à  proprement  parler  un  ouvrage  à  livrer  dans  lequel  l'entrepreneur 
pouvait  intégrer  ses  prestations  d'architecte.  Il  est  donc  normal  que  ces 
dernières fassent l'objet d'un poste à part de la facture finale. B a produit le 
1er  septembre  2004  la  liste  des  travaux  effectués  et  leur  description.  Le 
nombre  de  visites  de  chantier  est  important  et  justifie  le  dépassement  du 
devis. Il  ressort du dossier  que B a effectivement dû se rendre souvent sur 
place  pour  régler  les  problèmes  que  posaient  l'exécution  des  travaux.  Pour 
mémoire,  il  faut  souligner  que  l'entreprise  devait  non  seulement  diriger  les 
travaux,  mais  également  discuter  avec  les  nombreux  voisins,  locataires  et 
supporter  les  interventions  irrégulières  de  X  qui  compliquait  singulièrement 
les  choses.  Ces  difficultés  -  illustrées  de  manière  frappante  par  le  cas  du 
mur  de  soutènement  qui  a  fait  l'objet  d'un  recours  jusqu'au  Tribunal 
administratif  -  rendent  parfaitement  crédibles  les  indications  de  B.  Compte 
tenu de cette situation, le préfet n'avait aucune raison de contester la facture 
d'honoraires  et  n'a  pas  commis  de  négligence  grave  en  l'acceptant.  Peu 
importe  que,  dans  un  cas,  les  recourants  aient  relevé  une  différence  d'une 
heure entre l'agenda produit par l'architecte et le report des heures. Il s'agit 
là d'un détail dont n'avait pas à se préoccuper le préfet, qui échappe de toute 
manière  au  reproche  de  négligence  grave;  au  demeurant,  des  explications 
peuvent exister pour justifier cette différence. 

Enfin,  vu  la  configuration  des  lieux,  plus  d'une  journée  pouvait  être 
nécessaire  pour  les  travaux  de  métrage  et  pour  les  appels  d'offres.  Sur  ce 
dernier point, il faut constater que, d'autres entreprises que B ont travaillé sur 
le chantier et que l'absence d'offre concurrentielle ne signifie pas qu'il n'y ait 

 
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pas eu d'appel d'offre interne. Le préfet n'avait aucune raison de douter de la 
réalité de ces travaux. Il ne va de même avec les travaux de secrétariat. 

Avec  44  heures  facturées,  la  calculation  du  devis  de  maçonnerie  semble 
avoir  pris  beaucoup  de  temps.  Toutefois,  si  l'on  considère  que  cela 
représente  environ  4'000  fr.  seulement  sur  l'ensemble  des  travaux,  on  ne 
saurait admettre que l'autorité intimée a commis une négligence grave en ne 
demandant pas une explication complémentaire sur ce point. 

Il  ressort  ainsi  de  ce  qui  précède  qu'aucune  négligence  grave  ne  peut  être 
reprochée  au  préfet  dans  le  cadre  de  l'exécution  par  substitution  qui  a  eu 
lieu. Il est vraisemblable que, si les recourants avaient effectué eux-mêmes 
les  travaux,  ces  derniers  leur  auraient  coûté  moins  chers.  Ils  ne  peuvent 
cependant  s'en  prendre  qu'à  eux-mêmes  si  l'autorité  a  dû  intervenir  à  leur 
place. Comme il a déjà été dit à de multiples reprises, ce n'est pas le rôle du 
préfet  d'agir  comme 
recourants.  Les 
préoccupations  financières  ne  jouent  qu'un  rôle  très  secondaire  dans 
l'exécution  par  substitution;  l'essentiel  de  l'attention  de  l'autorité  est  dirigée 
sur le rétablissement effectif de l'état de droit. Il suffit ainsi, du point de vue 
financier,  que  les  travaux  facturés  aient  été  effectivement  réalisés;  le  fait 
qu'ils  aient  été  facturés  plus  chers  que  dans  un  chantier  normal  ne  joue 
aucun  rôle  tant  que  le  résultat  final  ne  confine  pas  à  l'arbitraire.  Tel  n'est 
manifestement pas le cas en l'espèce. La meilleure preuve en est d'ailleurs 
que le coût global des travaux correspond à peu près à ce qu'avaient estimé 
les recourants dans leur recours devant le Tribunal fédéral. 

l'architecte  des 

l'aurait 

fait 

Du moment que l'absence de négligence grave peut être tirée du dossier et 
des  pièces  disponibles,  l'expertise  requise  par  les recourants  est  inutile,  de 
sorte que leur requête doit être rejetée. 

Dans  leur  lettre  du  17  septembre  2004,  les  recourants  font  état  pour  la 
première  fois  d'une  infiltration  d'eau  qu'ils  imputent  aux  travaux  de 
rétablissement  de  l'état  de  droit.  Ce  n'est  pas,  toutefois,  au  Tribunal 
administratif  qu'ils  doivent  s'adresser  pour  se  plaindre  d'une  éventuelle 
malfaçon  au  détour  d'une  lettre  portant  sur  un  autre  objet,  mais  à  la 
préfecture elle-même, par dénonciation formelle. De toute manière, une fois 
qu'ils  auront  payé  leur  dû,  ils  seront  subrogés  dans  les  droits  de  l'Etat  et 
pourront, s'ils sont encore dans les délais, faire valoir la garantie auprès des 
entreprises jugées responsables. Cet aspect de la question ne relève pas de 
l'actuelle procédure de contestation de la facture de l'Etat. 

6. 

7. 

004.16; 202.47