# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 74395082-868c-53fa-b863-f1e631499444
**Source:** Schwyz (SZ)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-22
**Language:** de
**Title:** Schwyz Verwaltungsgericht 3. Kammer 22.02.2021 III 2020 176
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SZ_Verwaltungsgericht/SZ_VG_001_III-2020-176_2021-02-22.pdf

## Full Text

Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz
Kammer III

III 2020 176

Entscheid vom 22. Februar 2021 

Besetzung lic.iur. Achilles Humbel, Präsident
lic.iur. Karl Gasser, Richter
Irene Thalmann, Richterin
lic.iur. Prisca Reichlin Brügger, Gerichtsschreiberin

Parteien Gemeinde Steinen, Postplatz 8, 6422 Steinen,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. B.________,

gegen
1. Gemeinderat Steinen, Postplatz 8, 6422 Steinen,

vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. B.________,
2. Tiefbauamt, Postfach 1251, 6431 Schwyz,
3. Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, 

Postfach 1260, 6431 Schwyz,
Vorinstanzen,

4. C.________,
5. D.________ GmbH,
6. E.________,

Beschwerdegegner,

7. F.________,
8. G.________ AG,

Beigeladene,
beide vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. H.________,

Gegenstand Strassenverkehrsrecht (Verkehrsanordnung)

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Sachverhalt:

A. Im Amtsblatt Nr. 3 vom 17. Januar 2020 (S. 96)  publizierte der Gemeinde-
rat Steinen folgende mit Beschluss vom 25. November 2019 verfügten und vom 
Tiefbauamt des Kantons Schwyz am 9. Januar 2020 genehmigten Verkehrsan-
ordnungen auf der Breitenstrasse sowie dem Verbindungsstück zwischen Brei-
tenstrasse-Bahnhofstrasse und dem Parkplatz vor dem Feuerwehrlokal (KTN 
1308): 

a) "Einbahn mit Gegenverkehr von Radfahrern" (SSV-Signal Nr. 4.08.1) auf der 
Verbindungsstrasse Breitenstrasse-Bahnhofstrasse in Fahrtrichtung 
Bahnhofstrasse nach der Zufahrt zum Gebäude Breitenstrasse Nr. 29.

b) "Einfahrt verboten" (SSV-Signal Nr. 2.02) mit Zusatz "ausgenommen Fahrrad" 
(SSV-Symbol Nr. 5.31) auf der Verbindungsstrasse Breitenstrasse-
Bahnhofstrasse in Fahrtrichtung Breitenstrasse ab der Parzellengrenze KTN 
1308/KTN 841.

c) "Verbot für Motorwagen und Motorräder" (SSV-Signal Nr. 2.13) auf der 
Breitenstrasse zwischen Verbindungsstrasse Breitenstrasse-Bahnhofstrasse 
und der Zufahrt zu den Gebäuden Breitenstrasse Nr. 21. Bis Nr. 25.

d) "Verbot für Lastwagen" (SSV-Signal Nr. 2.07) auf der Breitenstrasse in 
Fahrtrichtung Ost ab der Verzweigung Nagelstrasse/Breitenstrasse.

e) "Verbot für Lastwagen" (SSV-Signal Nr. 2.07) mit Zusatz "ausgenommen 
Berechtigte" auf dem Parkplatz KTN 1308 (bei Feuerwehrlokal). 

B. Mit Eingabe vom 20. Januar 2020 erhob I.________, Beschwerde beim 
Regierungsrat des Kantons Schwyz mit dem Antrag, die Verkehrsanordnung lit. e 
(Verbot für Lastwagen auf dem Parkplatz KTN 1308) sei aufzuheben (Verfahren 
VB 13/2020).

Mit gemeinsamer Eingabe vom 28. Januar 2020 erhoben zudem C.________, 
die D.________ GmbH und E.________ Beschwerde beim Regierungsrat gegen 
die Verkehrsanordnung mit folgenden Anträgen (Verfahren VB 17/2020): 

Die Beschlüsse des Gemeinderates Steinen vom 25. November 2019 mit den 
Beschluss-/Verfügungsziffern a bis e und die Genehmigung des Tiefbauamtes vom  
9. Januar 2020 seien vollständig aufzuheben. 

Es seien zuerst die Voraussetzungen auf der Stufe des Zonenplans, des 
Erschliessungsplanes sowie des Baubewilligungsverfahrens zu schaffen, bevor die 
Verkehrsanordnungen verfügt werden können. 

Es seien die Umweltauswirkungen und Einschränkungen auf die Liegenschaften 
KTN L.________ und KTN M.________ aufzuzeigen und unter Kostenfolge der 
Gemeinde zu entschädigen. 

Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanzen. 

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C. Der Regierungsrat hat die beiden Verfahren vereinigt und mit Beschluss Nr. 
689/2020 vom 15. September 2020 entschieden: 

1. Die Beschwerde im Verfahren I wird abgewiesen. 

2. Die Beschwerde im Verfahren II wird teilweise gutgeheissen. Der 
Erlassbeschluss der Vorinstanz 1 vom 25. November 2019 und die 
Genehmigungsverfügung der Vorinstanz 2 vom 9. Januar 2020 werden 
insoweit aufgehoben, als darin die Verkehrsordnungen Bst. a-d erlassen bzw. 
genehmigt worden sind. Im Übrigen wird die Beschwerde im Verfahren II 
abgewiesen. 

3. Die Verfahrenskosten (inklusive Kanzleikosten) für das Verfahren I von        
Fr. 600.-- werden dem Beschwerdeführer I auferlegt und mit dessen 
Kostenvorschuss (Fr. 800.--) verrechnet. Die Staatskanzlei wird angewiesen, 
dem Beschwerdeführer I Fr. 200.-- zurückzubezahlen. 

4. Die Verfahrenskosten für das Verfahren II von Fr. 1200.-- werden je zu einem 
Viertel (Fr. 300.--) der Gemeinde Steinen auferlegt und auf die Staatskasse 
genommen. Zu einem Achtel (Fr. 150.--) werden sie dem Beigeladenen II/1 
und der Beigeladenen II/2 auferlegt. Zu einem Zwölftel (Fr. 100.--) werden sie 
den Beschwerdeführern II/1 und II/3 auferlegt und mit deren 
Kostenvorschüssen von je Fr. 800.-- verrechnet. (…). Ebenfalls zu einem 
Zwölftel werden die Verfahrenskosten der Beschwerdeführerin II/2 auferlegt. 
(…). 

5. Der Beschwerdeführer I hat der Gemeinde Steinen eine Parteientschädigung 
von Fr. 500.-- und die Beschwerdeführer II (unter solidarischer Haftbarkeit) 
eine solche von Fr. 300.-- zu bezahlen. 

6.-8. (RM-Belehrung, Zustellung)

D. Mit Eingabe vom 13. Oktober 2020 liess die Gemeinde Steinen Beschwer-
de erheben gegen den Regierungsratsbeschluss mit folgenden Anträgen: 

1. Der Beschluss Nr. 689/2020 des Regierungsrates vom 15.09.2020 sei 
aufzuheben, soweit darin die Verwaltungsbeschwerde der Beschwerdegegner 
gutgeheissen und der Erlassbeschluss Nr. 315 des Gemeinderates Steinen 
vom 25.11.2019 sowie die Genehmigungsverfügung des Tiefbauamtes vom 
09.01.2020 für die Verkehrsanordnungen aufgehoben wurden. 

2. Der Erlassbeschluss Nr. 315 des Gemeinderates Steinen vom 25.11.2019 
und die Genehmigungsverfügung des Tiefbauamtes vom 09.01.2020 seien zu 
bestätigen. 

3. Eventuell sei die Sache an den Regierungsrat zur Neubeurteilung 
zurückzuweisen. 

4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons Schwyz 
und der Beschwerdegegner bei solidarischer Haftbarkeit für das vorliegende 
und das vorinstanzliche Beschwerdeverfahren. 

E. Mit Eingaben vom 16. Oktober 2020 verzichteten C.________ und die 
D.________ GmbH auf Einreichung einer Vernehmlassung. Das Sicherheitsde-
partement beantragt mit Vernehmlassung vom 2. November 2020 die Abweisung 

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der Beschwerde. Das Tiefbauamt äusserte sich mit Eingabe vom 4. November 
2020 zur Beschwerde, wobei es keinen Antrag stellte.  E.________ sowie die 
Beigeladenen F.________ und die G.________ AG liessen sich innert angesetz-
ter Frist nicht vernehmen. 

F. Mit Replik vom 27. November 2020 hielt die Gemeinde Steinen an ihren 
Anträgen fest. Das Sicherheitsdepartement reichte dazu am 4. Dezember 2020 
eine Stellungnahme ein. Die übrigen Verfahrensbeteiligten äusserten sich nicht 
zur Replik der Beschwerdeführerin. 

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.1 Der Regierungsrat anerkennt im angefochtenen Beschluss die Zuständig-
keit des Gemeinderates zum Erlass von Verkehrsbeschränkungen auf den fragli-
chen Strassen (Breitenstrasse, Rütistrasse, Verbindungsstrasse Breitenstrasse - 
Rütistrasse). Gemäss § 2 Abs. 2 des Strassengesetzes (StraG; SRSZ 442,110)  
bleibe jedoch beim Erlass von Verkehrsanordnungen u.a. das Planungs- und 
Baugesetz (PBG, SRSZ 400.100) vorbehalten. Im Erschliessungsplan der Ge-
meinde Steinen seien die gesamte Breitenstrasse und der südöstliche Abschnitt 
der Rütistrasse ab der Bahnhofstrasse bis zur Verzweigung mit der Breitenstras-
se als Groberschliessungsanlagen ausgeschieden. Gemäss dem geltenden Er-
schliessungsplan würden die beiden noch unüberbauten Baugebiete "Nagel" und 
"Nagelrain" über die Rüti- und Breitenstrasse groberschlossen. Diese Strassen 
müssten für den motorisierten Verkehr geöffnet sein. Die Feinerschliessung er-
folge über die Nagelstrasse. Mit der vom Gemeinderat erlassenen Verkehrsan-
ordnung lit. c solle die östliche Breitenstrasse ab der Verzweigung mit der Ver-
bindungsstrasse bis zur Zufahrt zu den Gebäuden Breitenstrasse 21, 23 und 25 
für den motorisierten Verkehr vollständig geschlossen werden. Dieser Abschnitt 
wäre nur noch für Velofahrer und andere nicht motorisierte Verkehrsteilnehmer 
nutzbar. Neu müssten die Bewohner der Baugebiete "Nagel" und "Nagelrain" 
über den westlichen Abschnitt der Breitenstrasse oder die Verbindungsstrasse in 
die Bahnhofstrasse fahren. Das Teilfahrverbot stehe folglich im Widerspruch zur 
Erschliessungsplanung. Mit der Sperrung des fraglichen Abschnitts der Breiten-
strasse für den motorisierten Verkehr könne dieser Strassenabschnitt die ihm 
zugedachte Groberschliessungsfunktion nicht mehr sicherstellen. Demgegenüber 
komme der Verbindungsstrasse zwischen Bahnhofstrasse und Breitenstrasse 
durch die verfügten Verkehrsanordnungen lit. a und b neu die Funktion einer 
Groberschliessungsstrasse zu. Damit widerspreche auch das geplante Einbahn-
regime auf der Verbindungsstrasse dem Erschliessungsplan. Es sei nicht zuläs-
sig, den Erschliessungsplan erst nach dem Erlass der Verkehrsanordnungen an-

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zupassen. Der Gemeinderat sei beim Erlass von Verkehrsanordnungen an den 
Erschliessungsplan gebunden, dieser sei auch für den Gemeinderat verbindlich. 
Zwar sei fraglich, ob die (westliche) Breitenstrasse als Erschliessung für die Bau-
gebiete "Nagel" und "Nagelrain" technisch hinreichend sei. Die Erschliessung der 
fraglichen Baugebiete sei allerdings nicht Gegenstand des vorliegenden Verfah-
rens. Die Gemeinde müsse ein Verfahren um Abänderung des Erschliessungs-
planes in die Wege leiten, wenn sie an der Sperrung der östlichen Breitenstrasse 
für den motorisierten Verkehr festhalten wolle. Erst wenn die Stimmbürger dem 
abgeänderten Erschliessungsplan zugestimmt hätten, könne dieses neue Ver-
kehrsregime mit Verkehrsanordnungen umgesetzt werden. Eine Revision der Er-
schliessungsplanung mache auch deshalb Sinn, weil der Planungshorizont von 
15 Jahren abgelaufen sei. 

1.2 Ergänzend führt das Sicherheitsdepartement in den Vernehmlassungen 
aus, die Gemeinde habe die Verkehrsanordnungen nicht aus Gründen der Ver-
kehrssicherheit erlassen, sondern um die Groberschliessung neu zu regeln. Da-
durch wolle sie verhindern, dass die Breitenstrasse auf ihre Kosten ausgebaut 
werden müsse. Ob die aufgehobenen Verkehrsanordnungen den Vorgaben von 
Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01) entsprechen wür-
den, könne offen gelassen werden, da die Anordnungen aufgrund ihres Wider-
spruchs zum Erschliessungsplan aufzuheben seien. Eine Groberschliessungs-
strasse müsse auch für den motorisierten Verkehr zur Verfügung stehen. 

1.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, beim Erlass von Verkehrsanord-
nungen seien einzig die bundesrechtlichen Vorgaben von Art. 3 Abs. 4 SVG ein-
zuhalten. Die Bestimmung von Art. 3 Abs. 4 SVG habe als bundesrechtliche Vor-
schrift Vorrang vor dem kantonalen PBG und dem kommunalen Erschliessungs-
plan. Weitere Vorgaben seien nicht zu berücksichtigen. Zudem würden die Be-
stimmung betr. des Inhalts des Erschliessungsplanes (§ 23 Abs. 1 PBG) und die 
Bestimmung über die funktionellen Verkehrsanordnungen (Art. 3 Abs. 4 SVG) 
nicht dem gleichen Zweck dienen und nicht den gleichen Adressatenkreis an-
sprechen. Der Erschliessungsplan sei ein Planungsinstrument für die zeitgerech-
te Erschliessung von Bauzonen. Angesprochen würden Eigentümer von Bauland 
und die Stimmbürger, welche über die Steuern Groberschliessungen mitfinanzie-
ren würden. Die funktionellen Verkehrsanordnungen seien hingegen Instrumente 
des Umweltschutzes und der Verkehrssicherheit. Die vorliegenden Massnahmen 
sollen den Verkehrsteilnehmern Schutz bieten. Auf dem vom Fahrverbot betrof-
fenen Abschnitt Ost der Breitenstrasse sei ein Kreuzen nicht möglich, ein Trottoir 
bestehe nicht; der Abschnitt diene zudem als Schulweg. Das Verbot diene dem 
Schutz der Verkehrsteilnehmer und das dortige Wohngebiet könne zumindest 

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teilweise verkehrsberuhigt werden. Stattdessen solle der Verkehr ab der Breiten-
strasse zur Bahnhofstrasse über die durch ein Gewerbegebiet führende Verbin-
dungsstrasse bzw. von der Bahnhofstrasse über die Rütistrasse zur breiteren 
Breitenstrasse West geleitet werden. Die Gebiete "Nagel" und "Nagelrain" blie-
ben dadurch hinreichend erschlossen. Die fraglichen Verkehrsbeschränkungen 
würden dem geltenden Erschliessungsplan nicht widersprechen, zumal dieser 
Plan keine Verkehrsanordnungen enthalte und auch nicht zu diesem Zwecke er-
lassen worden sei. Die gesamte Breitenstrasse bleibe Erschliessungsstrasse, 
zumal der Regierungsrat verkenne, dass eine Groberschliessungsstrasse nicht 
zwingend dem allgemeinen Fahrverkehr offenstehen müsse. Es müsse zwischen 
der Qualifikation einer Strasse im Sinne der Erschliessungsplanung und der Fra-
ge nach den massgebenden Verkehrsanordnungen unterschieden werden. 

Im Weiteren wendet die Beschwerdeführerin ein, bei der Verbindungsstrasse 
zwischen Breiten- und Rütistrasse handle es sich um eine bestehende Strasse, 
welche gemäss rechtskräftiger Baubewilligung Nr. 80/2014 der Baukommission 
Steinen leicht ausgebaut worden sei, wobei die Bauausführung bereits erfolgt 
sei. Im Rahmen der Revision der Erschliessungsplanung werde diese Verbin-
dungsstrasse als (bestehende) Groberschliessungsstrasse bezeichnet werden. 
Eine derartige nachträgliche Anpassung des Erschliessungsplans sei rechtmäs-
sig. Ein Ausbau der östlichen Breitenstrasse (wie es das SD vernehmlassend 
verlange) wäre unverhältnismässig, nachdem mit einfachen Mitteln eine genü-
gende Erschliessung für die Baugebiete Nagel und Nagelrain habe geschaffen 
werden können. Der Gemeinderat habe die Grundsätze der Sparsamkeit und 
Wirtschaftlichkeit zu berücksichtigen (§§ 2, 5 und 6 Finanzhaushaltgesetz für Be-
zirke und Gemeinden, FHG-BG, SRSZ 153.100). Die Auslagen der Gemeinde in 
Bezug auf die Verbindungsstrasse hätten sich auf Fr. 42'000 belaufen; ein Aus-
bau der östlichen Breitenstrasse würde viel teurer zu stehen kommen. 

Zudem macht die Beschwerdeführerin geltend, einer Gemeinde komme beim Er-
lass von örtlichen funktionellen Verkehrsanordnungen gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG 
ein erheblicher Ermessensspielraum und somit Gemeindeautonomie zu. Mit der 
Aufhebung der erlassenen Verkehrsanordnungen, habe der Regierungsrat in un-
zulässiger Weise in das Ermessen des Gemeinderates eingegriffen und die Ge-
meindeautonomie verletzt. 

2. Die Gemeinde ist zur Einreichung eines Rechtsmittels berechtigt, wenn sie 
die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfas-
sung gewährt (§ 37 Abs. 2 lit. a Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRP, SRSZ 
234.110). 

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Umstritten ist vorliegend die Rechtmässigkeit der von der Gemeinde mit Be-
schluss vom 25. November 2019 gestützt auf Art. 3 Abs. 4 SVG angeordneten 
Verkehrsanordnungen auf öffentlichen Strassen. Die den Kantonen in Art. 3 Abs. 
1 und 2 SVG eingeräumte Strassenhoheit und die Kompetenz zum Erlass von 
Verkehrsregelungen können gemäss Art. 3 Abs. 2 SVG den Gemeinden übertra-
gen werden. Der Kanton Schwyz hat von dieser Delegationsmöglichkeit Ge-
brauch gemacht. Gemäss § 36 StraG ist der Strassenträger zuständig, Ver-
kehrsanordnungen nach Massgabe des Bundesrechts und der kantonalen Pla-
nungen zu treffen. Gemäss § 18 der Strassenverordnung (StraV, SRSZ 442.111) 
werden Verkehrsanordnungen von der Exekutive des Strassenträgers angeord-
net. Solche Verkehrsanordnungen bedürfen der Genehmigung des Tiefbauamtes 
(§ 36 Abs. 1 StraG i.V.m. § 2 und § 18 Abs. 3 StraV). 

Bei den von den umstrittenen Verkehrsanordnungen betroffenen Strassen han-
delt es sich um öffentliche Strassen. Die Breiten- und die Rütistrasse (ab Bahn-
hofstrasse bis zur Verzweigung Breitenstrasse) sind im Eigentum der Gemeinde 
Steinen. Auch der südwestliche Teil der Verbindungsstrasse (KTN 1308) ist im 
Eigentum der Gemeinde; der nordöstliche Teil der Verbindungsstrasse liegt im 
Eigentum zweier Privater. Aufgrund von Dienstbarkeitsverträgen mit den zwei 
Privaten (Dienstbarkeitsvertrag v. 18.2.2014 mit der Grundeigentümerin von GB 
N.________ und Dienstbarkeitsvertrag vom 25.3.2014 mit dem Grundeigentümer 
von GB O.________) besteht auf den in deren Eigentum stehenden Strassen-
flächen ein öffentliches Fuss- und Fahrwegrecht zu Gunsten der Gemeinde Stei-
nen.  

Das kantonale Recht räumt den Gemeinden bezüglich dem Erlass von Verkehrs-
beschränkungen und -regeln auf öffentlichen Strassen in ihrem Hoheitsgebiet 
mithin eine gewisse Autonomie ein. Als Trägerin hoheitlicher Gewalt in Bezug auf 
öffentliche Strassen auf dem Gemeindegebiet ist die Beschwerdeführerin vom 
angefochtenen Entscheid somit berührt, indem sie in ihrer Autonomie beschränkt 
wird. Sie ist befugt, mit der Beschwerde eine Verletzung ihrer durch die Bundes-
verfassung garantierte Autonomie (Art. 50 Abs. 1 BV) geltend zu machen. Ihre 
Beschwerdebefugnis wird im Übrigen von der Vorinstanz und den Beschwerde-
gegnern nicht bestritten. 

3.1 Die in Art. 3 SVG vorgesehenen Verkehrsbeschränkungen lassen sich un-
terteilen in allgemeine Fahrverbote nach Art. 3 Abs. 3 SVG und funktionelle Ver-
kehrsbeschränkungen nach Art. 3 Abs. 4 SVG. Bei den vorliegend strittigen Ver-
kehrsanordnungen handelt es sich um funktionelle Verkehrsbeschränkungen im 
Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG. Auch die Verkehrsanordnung lit. c, welche ein Ver-
bot für Motorwagen und Motorräder auf einem Teil der Breitenstrasse vorsieht, 

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stellt eine Verkehrsanordnung im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG dar, da nur der 
motorisierte Verkehr, nicht aber der Fahrrad- und der übrige motorlose Verkehr 
ausgeschlossen wird (Urteil BGer 1C_558/2019 v. 8.7.2020 Erw. 7.1), was nur 
ein Teilfahrverbot, kein Totalfahrverbot (Art. 3 Abs. 3 SVG) bedeutet. 

Nach Art. 3 Abs. 4 SVG können funktionelle Verkehrsbeschränkungen erlassen 
werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor 
Lärm und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von 
Menschen mit Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die 
Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen 
Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. Aus solchen Gründen kann 
namentlich in Wohnquartieren der Verkehr beschränkt werden. Die Kantone und 
Gemeinden können insoweit all jene Massnahmen treffen, die ihnen im Rahmen 
der strassenverkehrsrechtlichen Bundesvorschriften zur Verfügung stehen und 
die nach dem Grundsatz der Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit zulässig 
sind (Urteile BGer 1C_445/2018 v. 27.2.2019 Erw. 3.2; 2A.329/2006 v. 
12.10.2006 Erw. 2.1). 

Es muss somit ein - in den örtlichen Verhältnissen begründetes - öffentliches In-
teresse an der Verkehrsmassnahme bestehen und die Massnahme muss ver-
hältnismässig sein. In Betracht kommen neben strassenbautechnischen und ver-
kehrspolizeilichen Gründen auch Gründe des Umweltschutzes, der Raumpla-
nung, des Ortsbildschutzes, der Mobilität von Personen mit Behinderungen oder 
andere örtliche Bedürfnisse oder Prioritäten (Urteil BGer 1C_558/2019 v. 
8.7.2020 Erw. 7.1 m.H.).

Verkehrsbeschränkungen der hier in Frage stehenden Art sind regelmässig mit 
komplexen Interessenabwägungen verbunden. Entsprechend der Natur der Sa-
che liegt die Verantwortung für die Zweckmässigkeit und Wirksamkeit solcher 
Massnahmen in erster Linie bei den verfügenden Behörden, die die örtlichen 
Verhältnisse besser kennen und denen insoweit ein erheblicher Gestaltungs-
spielraum zusteht. Ein Eingreifen des Richters bzw. der Rechtsmittelbehörde ist 
erst gerechtfertigt, wenn die zuständigen Behörden von unhaltbaren tatsächli-
chen Annahmen ausgehen, bundesrechtswidrige Zielsetzungen verfolgen, bei 
der Ausgestaltung der Massnahme ungerechtfertigte Differenzierungen vorneh-
men oder notwendige Differenzierungen unterlassen oder sich von erkennbar 
grundrechtswidrigen Interessenabwägungen leiten lassen (vgl. Urteile BGer 
1C_558/2019 v. 8.7.2020 Erw. 7.1; 1C_445/2018 v. 27.2.2019 Erw. 3.2; 
1C_310/2009 v. 17.3.2010 Erw. 2.2.1; 2A.329/2006 v. 12.10.2006 Erw. 2.1; 
2A.23/2006 vom 23. Mai 2006 E. 3.2, mit Hinweisen). 

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3.2 Die streitigen Verkehrsanordnungen stehen gemäss den Akten und den 
Vorbringen der Parteien im Zusammenhang mit der Bereitstellung einer genü-
genden Groberschliessung für die noch unüberbauten Gebiete "Nagel" und "Na-
gelrain". Im Beschluss vom 25. November 2019 führt der Gemeinderat aus, in 
den vergangenen Jahren sei immer wieder auf die ungenügende Verkehrser-
schliessung des Bauzonengebietes "Nagel" über die bestehende Breitenstrasse 
hingewiesen worden. Es werde deshalb eine Verbesserung der Erschliessungs-
situation von der Breitenstrasse via die Verbindungsstrasse zur Bahnhofstrsase 
(Bezirksstrasse) angestrebt. Der erforderliche Ausbau der Verbindungsstrasse 
sei am 24. April 2014 bewilligt und zwischenzeitlich durchgeführt worden. Die pri-
vaten Eigentümer der Verbindungsstrasse hätten der Gemeinde ein öffentliches 
Fahr- und Fusswegrecht eingeräumt. Die Einfahrtsbewilligung des Bezirkes liege 
vor. 

Das Tiefbauamt hat die vorliegend streitigen Verkehrsanordnungen mit Verfü-
gung vom 9. Januar 2020 genehmigt. In der Verfügung führt es aus, die Ver-
kehrsanordnungen dienten der Verbesserung der Verkehrserschliessung der 
Bauzone "Nagel" und verhinderten, dass dieses Gebiet über die schmale östliche 
Breitenstrasse erschlossen werde. Die Verkehrsanordnungen seien von der Kan-
tonspolizei geprüft und gutgeheissen worden. Die Verkehrsanordnungen liessen 
sich zweifellos auf Art. 3 SVG stützen. 

3.3 Aus den Akten ergibt sich, dass die Gemeinde ein Verkehrsgutachten er-
stellen liess in Bezug auf die Frage der Erschliessung des noch unüberbauten 
Gebietes "Nagelrain" und die Erstellung einer Wohnüberbauung auf einem 
Werkhof einer Bauunternehmung an der westlichen Breitenstrasse. Dem Gutach-
ten der A.________ vom 14. Dezember 2012 lag noch ein anderes Konzept vor, 
als mit den vorliegend zu beurteilenden Verkehrsanordnungen angestrebt wird. 
Im Bereich der östlichen Breitenstrasse, in welchem ein Fahrverbot für den moto-
risierten Verkehr vorgesehen ist, ist im Konzept des Verkehrsgutachtens ein Ein-
bahnverkehr (in Richtung West) vorgesehen. Im Übrigen stimmt das im Gutach-
ten beurteilte Konzept mit dem mit den streitigen Verkehrsregeln angestrebten 
Konzept soweit ersichtlich überein. Insbesondere wird im Rahmen des Gutach-
tens die Verwendung der Verbindungsstrasse zwischen Breiten- und Bahnhofs-
trasse als Erschliessungsstrasse im Einbahnverkehr berücksichtigt. Im Gutachten 
wird u.a. ausgeführt:

- dass die Breitenstrasse auch die Schulanlage Halti erschliesse; sie stelle 
einen wichtigen Schulweg dar und werde von Schülern stark frequentiert;

- dass auf der Rüti- und der Nagelstrasse zwei PW kreuzen könnten; auf 
der Breitenstrasse sei dies im Bereich Nr. 31 bis 21a nicht oder nur unter 

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Nutzung privater Einfahrten o.ä. möglich und zudem bestehe dort kein 
Trottoir und keine Fussgängermarkierung;

- dass ein Kreuzen von PW und LKW auf keiner der untersuchten drei 
Strassen (Rütitsrasse/Breitenstrasse/Nagelstrasse) möglich sei.

Im Gutachten wird der Schluss gezogen, dass das bestehende Strassennetz den 
Verkehr bei einer Überbauung des Gebietes "Nagelrain" sowie des bestehenden 
Werkhofes aufnehmen könne und gegenüber der maximalen Belastbarkeit noch 
Reserven aufweise. Eine Umsetzung der geplanten Verkehrsführung mit dem 
Einbahnabschnitt auf der Breitenstrasse und der neuen Verbindung zur Bahn-
hofstrasse führe zu Entlastungen der relevanten Strassenzüge und sei anzustre-
ben. 

In der Folge hat der Gemeinderat mit den Eigentümern des nordöstlichen Teils 
der Verbindungsstrasse (der südwestliche Teil liegt im Eigentum der Gemeinde) 
Dienstbarkeitsverträge abgeschlossen, mit welchen der Gemeinde ein öffentli-
ches Fuss- und Fahrwegrecht auf dem fraglichen Strassenabschnitt eingeräumt 
wurde (Dienstbarkeitsverträge vom 18.2.2014 und vom 25.3.2014). Mit Be-
schluss vom 24. April 2014 erteilte die Baukommission die Bewilligung für den 
Ausbau der Verbindungsstrasse. Der Ausbau (Deckbelag für Fahrbahn, Trottoir, 
Versetzung eines Strassenschachtes, Erstellung von zwei neuen Strassenlam-
pen) ist zwischenzeitlich abgeschlossen. 

3.4 Die mit den umstrittenen Verkehrsanordnungen verfolgten Zwecke ent-
sprechen den Zweckvorgaben in Art. 3 Abs. 4 SVG. Sowohl die Absicht einer 
verbesserten Erschliessung - mithin raumplanerische Gründe - als auch die Ver-
kehrssicherheit auf der östlichen Breitenstrasse, welche als Schulweg dient und 
über kein Trottoir verfügt, sind öffentliche Interessen, welche gemäss Art. 3 Abs. 
4 SVG Verkehrseinschränkungen erlauben. Die Vorinstanz anerkennt, dass die 
östliche Breitenstrasse sehr schmal ist und es fraglich ist, ob sie genügend ist für 
die Erschliessung des noch unüberbauten Gebietes Nagel. Auch wird nicht be-
stritten, dass Verkehrsbeschränkungen auf dem östlichen Teil der Breitenstrasse, 
soweit kein Trottoir vorhanden ist und die Breitenstrasse als Schulweg dient, der 
Verkehrssicherheit dienen. Ob die angeordneten Verkehrsbeschränkungen dem 
Gebot der Verhältnismässigkeit entsprechen und insbesondere zweckmässig 
und wirksam sind, wurde von der Vorinstanz allerdings nicht geprüft bzw. offen 
gelassen, da die Verkehrsbeschränkungen infolge Widerspruchs zum Erschlies-
sungsplan aufgehoben wurden. 

Zu prüfen ist mithin einerseits, ob das mit den Verkehrsanordnungen verfügte 
Verkehrsregime mit einem Teilfahrverbot auf der östlichen Breitenstrasse sowie 

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der neu dem motorisierten Verkehr gewidmeten Verbindungsstrasse im Wider-
spruch steht zum Erschliessungsplan der Gemeinde und - falls ein solcher be-
steht - ob die Verkehrsanordnungen aus diesem Grund von der Rechtsmittel-
behörde aufgehoben werden können.  

4.1 Die Erschliessungsanlagen werden entsprechend ihrer Funktion in Grund- 
bzw. Basiserschliessung (Haupt- und Verbindungsstrassen), in Groberschlies-
sung und in Feinerschliessung unterteilt, ohne dass diese Begriffe einheitlich 
Verwendung finden würden (Rey in: FHB Öffentliches Baurecht, Rz 3.274). Im 
kantonalen Recht definieren § 37 Abs. 4 und 5 PBG die Begriffe der Grob- und 
Feinerschliessung. Die Groberschliessung besteht in der Ausstattung des Bau-
gebietes; die Feinerschliessung verbindet die einzelnen Baugrundstücke mit den 
Anlagen der Groberschliessung. Die Groberschliessung, in der Verantwortlichkeit 
der Gemeinden, wird auf die Bauzonen bezogen (§ 38 Abs. 1 PBG; vgl. § 39 
Abs. 3 PBG). Die Feinerschliessung der Baugrundstücke obliegt den Grundei-
gentümern (§ 40 Abs. 1 PBG; vgl. VGE III 2016 8 v. 13.10.2016 Erw. 4.3.1). Im 
Weiteren findet sich im Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz (WEG, SR 
843, vom 4.10.1974) die Unterscheidung zwischen Grob- und Feinerschliessung. 
Unter Groberschliessung wird die Versorgung eines zu überbauenden Gebiets 
mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen verstanden (Art. 4 Abs. 1 
WEG). Die Feinerschliessung umfasst den Anschluss der einzelnen Grundstücke 
an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen mit Einschluss von öffentlich 
zugänglichen Quartierstrassen (Art. 4 Abs. 2 WEG).

Gemäss § 23 Abs. 1 PBG legt der Erschliessungsplan die Groberschliessung der 
Bauzonen gesamthaft oder für Teile davon fest. Er bezeichnet dafür die Etappen, 
das Ausbauprogramm und die Kosten für die einzelnen Etappen. Nach Bedarf 
enthält er u.a. die Linienführung von Groberschliessungsstrassen, Fuss-, Rad-, 
Ski- und Schlittelwegen sowie die Lage öffentlicher Plätze (Verkehrsanlagen, § 
23 Abs. 2 lit. b PBG). Die Gemeinden sind für die Groberschliessung der Bauzo-
nen verantwortlich. Sie bezeichnen die Anlagen der Groberschliessung in den 
Erschliessungsplänen (§ 38 Abs. 1 PBG). Die Erschliessungspflicht des Ge-
meinwesens ergibt sich im Übrigen aus Art. 19 des Raumplanungsgesetzes 
(RPG, SR 700). Nach Art. 19 Abs. 1 RPG ist Land erschlossen, wenn die für die 
betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Was-
ser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein An-
schluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. Art. 19 Abs. 1 RPG will mit dem 
Erfordernis der ausreichenden Erschliessung vor allem polizeiwidrige Zustände 
verhindern. Es soll sichergestellt sein, dass keine Bauten entstehen, die wegen 
fehlender Zufahrten sowie Versorgungs- und Entsorgungseinrichtungen feuer- 

12

und gesundheitspolitische Gefahren bieten oder sonstige öffentliche Interessen 
gefährden (VGE III 2020 115 v. 23.11.2020 Erw. 3.2.3 m.H.). Gemäss Art. 19 
Abs. 2 RPG hat das Gemeinwesen die Bauzonen innerhalb der im Erschlies-
sungsprogramm vorgesehenen Frist zu erschliessen; es kann die Erschliessung 
bei Bedarf etappieren. Das kantonale Recht hat die Beiträge der Grundeigentü-
mer zu regeln. Mithin geht es beim Erschliessungsplan grundsätzlich darum, wel-
che Bauzonen in welchem Umfang wie und wann zu erschliessen sind. Mit ande-
ren Worten dient das Instrument des Erschliessungsplanes dazu, aufzuzeigen, 
wie die zeitgerechte Groberschliessung von Bauzonen durch die Gemeinde er-
folgen soll (EGV SZ P.________Nr. 11 Erw. 5b). 

4.2 Der Erschliessungsplan der Gemeinde Steinen datiert vom 14. Mai 2002 
(Genehmigung durch den Regierungsrat). Die gesamte Breitenstrasse sowie die 
Rütistrasse (bis zur Einmündung Breitenstrasse) sind im Erschliessungsplan als 
Groberschliessungsstrassen verzeichnet. Die Verbindungsstrasse (zwischen 
Breiten- und Bahnhofstrasse) ist als Fussweg eingezeichnet. 

4.3 Vorab ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin aus § 36 StraG nichts 
zu ihren Gunsten ableiten kann. Gemäss dieser Bestimmung ist der Strassenträ-
ger zuständig, Verkehrsanordnungen nach Massgabe des Bundesrechts und der 
kantonalen Planungen zu treffen. Es handelt sich dabei um eine Zuständigkeits-
ordnung aus welcher nicht geschlossen werden kann, dass der Strassenträger 
beim Erlass von Verkehrsanordnungen nicht auf die Vorgaben kommunaler Pla-
nungen zu achten hätte. Das Bundesgericht hat in einem neueren Entscheid im 
Zusammenhang mit der Prüfung der Rechtmässigkeit einer Initiative ("Züri Auto-
frei") festgehalten, dass die Erschliessung der Liegenschaften insgesamt ge-
währleistet sein müsse. Dies ergebe sich bereits aus Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 22 
RPG, wonach für die Erteilung einer Baubewilligung verlangt werde, dass das 
bebaute Land erschlossen sein müsse, wozu unter anderem eine für die betref-
fende Nutzung hinreichende Zufahrt gehöre. Das Erfordernis der hinreichenden 
Zufahrt setze namentlich voraus, dass die Zugänglichkeit sowohl für die Benützer 
der Bauten als auch für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste gewährleistet sei. 
Sinngemäss führt das Bundesgericht in diesem Zusammenhang aus, dass ein 
gewisses Netz an Gemeindestrassen mit Groberschliessungsfunktion festgelegt 
werden müsse, welches auch dem motorisierten Individualverkehr zur Verfügung 
stehe. Fahrverbote bzw. umfangreiche Verkehrsbeschränkungen im Sinne von 
Art. 3 Abs. 2-4 SVG auf Gemeindestrassen mit Groberschliessungsfunktion wur-
den aus diesem Grunde als nicht zulässig erachtet (vgl. Urteil BGer 1C_39/2019 
v. 22.5.2020 [= ZBl 2021 S. 114 ff.] Erw. 6.5 und 7.1). Dies bedeutet aber nicht, 
dass auf Groberschliessungsstrassen Fahrbeschränkungen generell nicht zuläs-

13

sig sind. Auch auf Groberschliessungsstrassen kann es punktuell gerechtfertigt 
sein, Fahrbeschränkungen oder Teilfahrverbote im Sinne von Art. 3 Abs. 3 und 4 
SVG anzuordnen. Vorausgesetzt ist jedoch, dass eine hinreichende Erschlies-
sung gewährleistet bleibt. In diesem Sinne hat das Verwaltungsgericht in VGE 
889/97 vom 18. September 1988 (= EGV SZ P.________Nr. 11) anerkannt, dass 
eine Groberschliessungsstrasse nicht zwingend dem allgemeinen Verkehr offen 
stehen muss. Es sei zu unterschieden zwischen der Qualifikation einer Strasse 
(als Fein-, Groberschliessungs-, Verbindungsstrasse usw.) einerseits und der 
Frage nach den massgebenden Verkehrsanordnungen andererseits (Erw. 6). 

Für den vorliegenden Fall ergibt sich daraus, dass auch für Groberschliessungs-
strassen Fahrverbote für den motorisierten Verkehr erlassen werden können, so-
lange die Groberschliessung gewährleistet bleibt, d.h. solange die durch die frag-
lichen Groberschliessungsstrassen erschlossenen Gebiete für den motorisierten 
Fahrzeugverkehr erreichbar bleiben. Das von der Vorinstanz beanstandete Fahr-
verbot für den motorisierten Verkehr auf einem kleinen Teil der östlichen Breiten-
strasse und die umstrittenen Verkehrsanordnungen insgesamt führen vorliegend 
unstreitig nicht dazu, dass das Baugebiet "Nagel" oder andere durch die Breiten-
strasse erschlossenen Baugebiete oder bebaute Gebiete für den motorisierten 
Verkehr nicht mehr erreichbar wären. Die westliche Breitenstrasse sowie die 
Rütistrasse (ab Einfahrt Breitenstrasse) stehen dem motorisierten Fahrzeugver-
kehr weiterhin uneingeschränkt offen und gewährleisten eine Zufahrt zu den Fei-
nerschliessungsstrassen im Bereich der westlichen Breitenstrasse. Es ist nicht 
ersichtlich und wird auch nicht dargelegt, dass irgendein Grundstück im Einzugs-
gebiet der Breitenstrasse durch das fragliche Teilfahrverbot oder die weiteren 
Verkehrsanordnungen nicht mehr genügend erschlossen ist oder dass eine be-
stimmungsgemässe Nutzung dieser Grundstücke nicht mehr möglich wäre. 
Nachdem auch dem für den motorisierten Fahrzeugverkehr gesperrten Teil der 
Breitenstrasse weiterhin als Fuss- und Veloweg Groberschliessungsfunktion zu-
kommt, steht die fragliche Verkehrsbeschränkung nicht im Widerspruch zum Er-
schliessungsplan und kann entsprechend auch nicht mit dieser Begründung als 
widerrechtlich qualifiziert werden. 

5.1 Mit den umstrittenen Fahrbeschränkungen und Verkehrsanordnungen wird 
allerdings nicht bloss ein beschränktes Fahrverbot auf einem Teil einer Grober-
schliessungsstrasse erlassen, sondern ein Teil des Verkehrs soll umgeleitet wer-
den auf andere bereits bestehende Groberschliessungsstrassen (westliche Brei-
tenstrasse und Rütistrasse) sowie auf die bis anhin bloss als Fussweg im Er-
schliessungsplan bezeichnete Verbindungsstrasse zwischen der Breitenstrasse 
und der Bahnhofstrasse. Dieser Verbindungsstrasse soll neu die Funktion einer 

14

für den motorisierten Fahrzeugverkehr offenen Groberschliessungsstrasse zu-
kommen. Wie der Regierungsrat korrekt festgehalten hat, geht es bei den um-
strittenen Verkehrsanordnungen im Ergebnis um eine Neukonzipierung der 
Strassenerschliessung im Hinblick auf noch unüberbaute Baugebiete und auch 
bereits überbaute Baugebiete im Bereich der östlichen Breitenstrasse. Die östli-
che Breitenstrasse wird vom Verkehr entlastet, ohne dass sich allerdings an der 
Erschliessung der im Einzugsgebiet dieses Strassenabschnittes stehenden Ge-
biete etwas ändert. Da die streitigen Verkehrsanordnungen im Ergebnis eine Än-
derung der strassenmässigen Groberschliessung mit einer Umlenkung des Ver-
kehrs bewirken und dazu auch neu bis anhin nicht im Erschliessungsplan als 
Groberschliessungsstrassen bezeichnete Strassen für den Fahrzeugverkehr ein-
bezogen werden sollen, stellt sich die Frage nach der Planungspflicht für dieses 
Vorhaben. Diese Frage wurde vom Regierungsrat nicht geprüft.  

5.2 Die Planungspflicht von Bund, Kantonen und Gemeinden wird in Art. 2 
RPG geregelt. Gemäss Art. 2 Abs. 1 RPG erarbeiten Bund, Kantone und Ge-
meinden die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen und stimmen 
sie aufeinander ab. Als raumwirksame Tätigkeiten gelten gemäss Art. 1 Abs. 1 
der Raumplanungsverordnung (RPV, SR 700.1) Tätigkeiten, welche die Nutzung 
des Bodens oder die Besiedlung des Landes verändern oder dazu bestimmt 
sind, die jeweilige Nutzung des Bodens oder die jeweilige Besiedlung des Lan-
des zu erhalten. Gemäss Art. 1 Abs. 2 RPV üben Bund, Kantone und Gemeinden 
u.a. dann raumwirksame Tätigkeiten aus, wenn sie öffentliche oder im öffentli-
chen Interesse liegende Bauten und Anlagen planen, errichten, verändern oder 
nutzen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPV).

Die Erschliessung von Land ist eine öffentliche Aufgabe, deren Erfüllung räumli-
che Auswirkungen hat und daher gemäss Art. 2 Abs. 1 RPG über die raumplane-
rischen Instrumente erfolgen muss. Sie unterliegt somit in der Regel der Pla-
nungspflicht. Das Nutzungsplanverfahren sorgt für eine umfassende Abwägung 
der Interessen und für die koordinierte Anwendung der Vorschriften über die 
Raumplanung und den Umweltschutz (Jeannerat, in: Praxiskommentar RPG: 
Nutzungsplanung, Art. 19 Rz 54). Das kantonale Recht sieht entsprechend in 
§ 13 Abs. 2 StraG vor, dass die Gemeinden Strassen im Nutzungsplanverfahren 
nach dem PBG planen, wobei auf eine haushälterische Nutzung des Bodens 
Rücksicht zu nehmen ist (§ 37 Abs. 2 PBG). Wie bereits erwähnt ergibt sich zu-
dem aus § 23 Abs. 1 PBG, dass die Groberschliessung der Bauzonen im Er-
schliessungsplan festgelegt wird. Das kantonale Recht sieht mithin für Grober-
schliessungsanlagen eine Planungspflicht vor (VGE III 2018 127 v. 27.5.2019 
Erw. 5.3.3; vgl. auch Urteil BGer 1C_501/2018 v. 15.5.2019 Erw. 6.1). Dabei ist 

15

es grundsätzlich Sache der Gemeinde als Planungsbehörde, die Groberschlies-
sungsstrassen oder ein entsprechendes Projekt zu definieren gestützt auf eine 
umfassende Interessenabwägung (Art. 3 RPV); dazu gehört insbesondere die 
Prüfung von Alternativen und Varianten unter Berücksichtigung der Erschlies-
sungsanforderungen des Bundes- und des kantonalen Rechts sowie der allge-
meinen Planungsgrundsätze. Die Gemeinde verfügt vorab in Fragen, die lokale 
Umstände betreffen, über einen Beurteilungsspielraum, den die kantonalen 
Behörden und Gerichte zu respektieren haben. Diese müssen sich daher 
Zurückhaltung auferlegen, z.B. bei Fragen des Ortsbildschutzes (vgl. BGE 145 I 
52 Erw. 3.6) oder bei der Auslegung und Anwendung unbestimmter Rechtsbe-
griffe des kommunalen Rechts (zum Ganzen Urteil BGer 1C_501/2018 v. 
15.5.2019 Erw. 6.3 m.H.). Insofern kommt der Gemeinde im Rahmen der Er-
schliessungsplanung Autonomie zu. Davon zu unterscheiden ist jedoch die Frage 
der Planungspflicht. Die Beantwortung der Frage, ob ein Projekt bzw. ein Er-
schliessungsvorhaben der Planungspflicht unterliegt, liegt nicht im Autonomiebe-
reich der Gemeinde, da die Grundsätze der Planungspflicht durch das Bundes- 
und ergänzend durch das kantonale Recht geregelt werden.  

5.3 Es ist offenkundig, dass die umstrittenen Verkehrsanordnungen, insbeson-
dere die Verkehrsanordnungen lit. a, b und c, gewisse Auswirkungen auf die Er-
schliessungssituation im Bereich des Einzugsgebiets der westlichen Breitenrain-
strasse haben. Einerseits verlängert sich der Fahrweg für die Anwohner dieser 
Quartiere in Richtung Dorfzentrum, andererseits findet - wie bereits erwähnt - ei-
ne Umlagerung dieses Verkehrs von der östlichen Breitenstrasse auf die westli-
che Breitenstrasse, die Rütistrasse und die Verbindungsstrasse Breitenstras-
se/Bahnhofstrasse statt. Eine - zwar bestehende - Strasse wird neu für die Grob-
erschliessung in Anspruch genommen. Bauliche Massnahmen sind jedoch nicht 
(mehr) erforderlich. 

Raumwirksame Tätigkeiten sind nur insoweit einem Planungsprozess zu unter-
ziehen, als dies nötig ist (Art. 2 Abs. 1 RPG). Insofern unterliegen auch Mass-
nahmen an einer Groberschliessungsanlage nur insoweit einer Planungspflicht, 
soweit dies nötig ist. Eine Planung ist immer dann nötig, wenn raumwirksame 
Aufgaben ohne sie nicht sachgerecht erfüllt werden können oder sich miteinan-
der nicht in anderer Weise abstimmen lassen (Waldmann/Hänni, Handkommen-
tar RPG, Art. 2 Rz 13). In Bezug auf die Groberschliessung sieht das kantonale 
Recht allerdings keine expliziten Ausnahmen von der Planungspflicht vor. 

Gemäss der aargauischen Rechtsprechung kann vom Grundsatz, dass die Er-
schliessung im Rahmen von Sondernutzungsplänen zu erfolgen hat, in Ausnah-
mefällen abgewichen werden, wenn ein Erschliessungsplan seinen Zweck, zu ei-

16

ner umweltschonenden, landsparenden und wirtschaftlichen Nutzung des Bo-
dens beizutragen, nicht erfüllen könne, oder wenn der Aufwand zur Erstellung 
des Erschliessungsplans in einem Missverhältnis zu den damit erreichbaren Zie-
len stehe. Weiter könne von der Sondernutzungsplanung Umgang genommen 
werden, wenn dadurch die systematische Erschliessung nicht verunmöglicht oder 
ungünstig präjudiziert werde. Solange eine geordnete Erschliessung gewährleis-
tet bleibe, müsse nach Massgabe des Verhältnismässigkeitsprinzips somit aus-
nahmsweise auch ohne gültigen Sondernutzungsplan erschlossen werden kön-
nen (Häuptli in: Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, § 16 Rz 16 
m.H.). 

Das Verwaltungsgericht Thurgau hat eine Planungspflicht im Zusammenhang mit 
der Anordnung eines Fahrverbotes für Lastenzüge mit einer Länge von über     
12 m auf gewissen Strassen im Stadtzentrum verneint mit der Begründung, die 
Auswirkungen des Verbots auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt 
seien - zumal nicht ein gänzliches Lastwagenverbot vorgesehen sei - insgesamt 
nicht als derart intensiv zu werten, als dass eine vorgängige Änderung der pla-
nungsrechtlichen Grundlagen unabdingbar wäre (TVR 2009 Nr. 23 Erw. 5.5). 
Dieser Entscheid wurde vom Bundesgericht mit Urteil 1C_310/2009 v. 17.3.2010 
bestätigt. Dabei wurde im Zusammenhang mit den durch das Fahrverbot verur-
sachte Verkehrsverlagerungen ausgeführt, Prognosen darüber seien mit erhebli-
chen Unsicherheiten verbunden, weshalb es vertretbar sei, die Situation mit ei-
nem Monitoring zu beachten und nach dessen Auswertung nötigenfalls An-
schlussmassnahmen zu treffen (Erw. 3.4.2). 

In Bezug auf ein Fahrverbot für den motorisierten Verkehr auf der Breitenrain-
strasse in Bern hat das Bundesgericht in einem neueren Urteil geprüft, ob die 
Anordnung des Teilfahrverbots ohne weitere Abklärungen zum Ausweichverkehr 
und ohne die Prüfung von flankierenden Massnahmen bundesrechtswidrig sei. 
Es kam zum Schluss, dass es im Ermessen der verfügenden Behörde liege, sol-
che Verkehrsverlagerungen in Kauf zu nehmen oder gar anzustreben, sofern der 
Verkehr auf den Ausweichstrecken absorbiert werden könne und sich die Ver-
kehrssicherheit auf diesen nicht erheblich verschlechtere. Es wurde in Erwägung 
gezogen, dass es sich beim bestehenden Verkehr im Wesentlichen um Quell-, 
Ziel- und Binnenverkehr des Quartiers handle. Es sei daher plausibel, dass sich 
ein Teil des Verkehrs auf angrenzende Quartierstrassen verlagere; dagegen sei 
nicht erstellt, dass diese Zusatzbelastung zu erheblichen Problemen für Ver-
kehrsfluss und -sicherheit im Quartier führen werde. In diesem Zusammenhang 
wurde auch berücksichtigt, dass die fragliche Quartierstrasse in ein Tempo-30-
Zonen-Regime eingebunden sei. Unter diesen Umständen liege es im Ermessen 
der Stadt, das Teilfahrverbot anzuordnen und erst nach dessen Umsetzung zu 

17

prüfen, wo und in welchem Umfang es zu Zusatzverkehr auf anderen Quartier-
strassen komme und ob flankierende Massnahmen nötig seien (Urtreil BGer 
1C_558/2019 v. 8.7.2020 Erw. 8). 

5.4 Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens VB 17/2020 rügten die Beschwer-
deführer (Beschwerdegegner Zif. 4 - 6 des vorliegenden Verfahrens) die durch 
die Verkehrsanordnungen verursachten Verkehrsumlenkungen. Das in den Auf-
lageunterlagen vorhandene Verkehrsgutachten v. 14. Dezember 2012 sei veral-
tet und gelange zu falschen Schlüssen. Es wird in diesem Zusammenhang zu 
Recht darauf hingewiesen, dass im fraglichen Gutachten noch von einer anderen 
Verkehrskonzeption ausgegangen wurde (Einbahnverkehr auf der östlichen Brei-
tenstrasse). Die Auswirkungen des zusätzlichen Verkehrs auf die umliegenden 
Strassen sei nicht bekannt. Im vorliegenden Verfahren haben sich die Beschwer-
deführer des Verfahrens VB 17/2020 (Beschwerdegegner Ziff. 4 - 6) nicht geäus-
sert. 

Die Gemeinde hat im Beschwerdeverfahren VB 17/2020 zu diesen Einwendun-
gen ausgeführt, auf der westlichen Breitenstrasse und auf der Verbindungsstras-
se sei eine Geschwindigkeitsbeschränkung auf Tempo 30 vorgesehen. Zudem 
hat die Gemeinde auf den Lärmschutznachweis der J.________ vom    15. Juli 
2013 verwiesen, welcher im Zusammenhang mit dem Baubewilligungsverfahren 
für den Neubau auf KTN M.________ (im Eigentum des Beschwerdegegners 
Ziff. 4) verfasst wurde, wonach die Immissionsgrenzwerte an der Südostfassade 
(angrenzend an die Verbindungsstrasse) und an der Südwestfassade (angren-
zend an die Bahnhof- und die Rütistrasse) an allen Empfängerpunkten relevant 
unterschritten würden.  

5.5.1 Die streitigen Verkehrsanordnungen führen weder zu einer Verunmögli-
chung einer systematischen Erschliessung noch präjudizieren sie diese ungüns-
tig. Vielmehr sind sie aus Sicht der Gemeinde erforderlich für eine genügende 
Erschliessung der noch unüberbauten Gebiete "Nagel" und "Nagelrain". Es han-
delt sich dabei um eine landsparende Massnahme, welche zudem der Verkehrs-
sicherheit auf der sehr schmalen östlichen Breitenstrasse dient. Bauliche Mass-
nahmen sind wie bereits erwähnt nicht erforderlich, nachdem die Verbindungs-
strasse, welcher neu Groberschliessungsfunktion zuerkannt werden soll, bereits 
besteht. Die Auswirkungen der geänderten Verkehrsführung sind lokal sehr be-
schränkt und betreffen im Wesentlichen einzig das Wohn- und Gewerbequartier 
zwischen Breitenstrasse und Rütistrasse sowie die Wohnquartiere nördlich und 
nordwestlich der westlichen Breitenstrasse. Die Kleinräumigkeit der Auswirkun-
gen und das fehlende Erfordernis baulicher Massnahmen können es grundsätz-
lich rechtfertigen, die mit den Verkehrsanordnungen bezweckte Änderung der 

18

Groberschliessung ohne entsprechende Änderung des Erschliessungsplanes zu 
akzeptieren. 

5.5.2 Vorliegend fehlen allerdings die Grundlagen dafür, um die Auswirkungen 
der geänderten Verkehrsführung abschliessend beurteilen zu können. Es ist nicht 
ersichtlich, welche Auswirkungen die geänderte Verkehrsführung auf die zusätz-
lich belasteten Strassen (westliche Breitenstrasse, Rütistrasse, Verbindungs-
strasse, Bahnhofstrasse) haben werden und ob der zusätzlich anfallende Ver-
kehr von diesen Strassen absorbiert werden kann. Wie bereits erwähnt können 
aus dem von der Gemeinde aufgelegten Verkehrsgutachten vom 14. Dezember 
2012 keine oder nur beschränkte Angaben entnommen werden, da im fraglichen 
Gutachten davon ausgegangen wird, dass die westliche Breitenstrasse weiterhin 
durchgehend befahren werden kann, allerdings nur in eine Richtung. Auch zu 
den möglichen Lärmauswirkungen auf die durch die Verkehrsanordnungen zu-
sätzlich belasteten Strassen wurden von Seiten der Gemeinde bis anhin keine 
Abklärungen gemacht. Der in den Akten befindliche Lärmschutznachweis der 
J.________ vom 15. Juli 2013 berücksichtigt den auf der Verbindungsstrasse an-
fallende Lärm nicht. Im Übrigen sagt der Lärmschutznachweis auch nichts über 
die Auswirkungen auf die weiteren betroffenen Grundstücke (insbesondere ent-
lang der westlichen Breitenstrasse und der Rütistrasse) aus. 

5.5.3 Selbst unter der Annahme, dass eine Planungspflicht verneint werden kann 
und auch ein Widerspruch zum bestehenden Erschliessungsplan entgegen der 
Ansicht des Regierungsrates nicht besteht, wurden die Verkehrsanordnungen 
lit. a, b und c zu Recht aufgehoben, da die Auswirkungen der geänderten Ver-
kehrsführung insbesondere in Bezug auf den Lärm und die Strassenkapazitäten 
der belasteten Strassen nicht oder nur ungenügend abgeklärt wurden. Auch ist 
nicht klar, ob auf den Strassenabschnitten, welche mit zusätzlichem Verkehr be-
lastet werden sollen, Tempo 30 eingeführt wird bzw. werden soll oder muss. Da-
mit ist es nicht möglich, zu prüfen, ob die fraglichen Verkehrsanordnungen die 
Voraussetzung der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG erfüllen (vgl. 
vorstehend Erw. 3.1). Ob die verkehrslenkenden Massnahmen verhältnismässig 
sind, kann nur beurteilt werden, wenn auch abgeklärt wurde, welche Wirkungen 
die Massnahmen in den zusätzlich belasteten Quartieren und auf den zusätzlich 
belasteten Strassen haben. Dies kann im Rahmen von Verkehrsversuchen, eines 
mit den Verkehrsanordnungen gleichzeitig angeordneten Monitorings oder der 
Durchführung entsprechender fachlicher Untersuchungen zu Verkehr und Lärm 
gemacht werden. Solche Grundlagen fehlen vorliegend. Die Verhältnismässigkeit 
der streitigen Verkehrsanordnungen wurden vom Regierungsrat im angefochte-

19

nen Entscheid nicht geprüft, sie hätte aber infolge fehlender Grundlagen auch 
nicht geprüft werden können.  

5.5.4 Nachdem es sich bei den streitigen Verkehrsanordnungen nicht um einen 
blossen Verkehrsversuch handelt, sondern um dauerhafte Anordnungen, kann 
die vorgesehene neue Verkehrsführung vorliegend mangels ungenügender 
Sachverhaltsabklärung durch die Gemeinde nicht bestätigt werden bzw. die Auf-
hebung der Verkehrsanordnungen Ziff. a, b und c ist im Ergebnis nicht zu bean-
standen. Insbesondere die Frage der Verhältnismässigkeit der umstrittenen Ver-
kehrsanordnungen kann nur bei Kenntnis der Auswirkungen des neuen Ver-
kehrsregimes beurteilt werden. Mit den ergänzenden Sachverhaltsabklärungen 
werden sich gleichzeitig auch die Grundlagen für die (abschliessende) Beurtei-
lung ergeben, ob die Rechtmässigkeit des Absehens von einer (vorgängigen wie 
allenfalls auch nachträglichen) Anpassung des Erschliessungsplanes bestätigt 
werden kann. 

6.1 Es stellt sich noch die Frage, ob auch die Aufhebung der Verkehrsanord-
nung lit. d (Fahrverbot für Lastwagen auf der Breitenstrasse in Fahrtrichtung Ost 
ab der Verzweigung Nagelstrasse/Breitenstrasse) zu bestätigen ist. 

Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Regierungsrat habe die Verkehrsan-
ordnung lit. d ohne Begründung aufgehoben. Diesbezüglich habe der Regie-
rungsrat sowohl den Sachverhalt ungenügend festgestellt, als auch seine Be-
gründungspflicht verletzt. Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren könne der Re-
gierungsrat mangels voller Kognition des Verwaltungsgerichts die Begründung 
nicht nachliefern. Schon wegen Verletzung der Begründungspflicht sei der ange-
fochtene Entscheid aufzuheben. 

6.2 Das Sicherheitsdepartement führt vernehmlassend aus, die Verkehrsan-
ordnungen a-d würden ein Gesamtkonzept zur Erschliessung der Baugebiete 
"Nagel" und "Nagelrain" darstellen. Ziel des Gesamtkonzeptes sei die Entlastung 
bzw. Sperrung der Breitenstrasse vom motorisierten Verkehr. Zu diesem Ge-
samtkonzept gehöre auch die Verkehrsanordnung lit. d. Zu Recht seien deshalb 
die Verkehrsanordnungen a-d aufgehoben worden. Weitere Gründe für die Auf-
hebung der Verkehrsanordnung lit. d hätten nicht genannt werden müssen. Der 
Regierungsrat habe auch nicht klären müssen, ob das Lastwagenfahrverbot dem 
Erschliessungsplan widerspreche. Wenn die Beschwerdeführerin alleine an die-
ser einzelnen Verkehrsanordnung festhalte, so stehe es ihr frei, diese in einem 
separaten Verfahren zu erlassen. Erst in einem solchen Verfahren müsse die 
Rechtmässigkeit dieser einzelnen Verkehrsanordnung lit. d im Detail geklärt wer-
den.  

20

6.3.1 Der Regierungsrat setzt sich im angefochtenen Entscheid nicht explizit mit 
der Verkehrsanordnung lit. d auseinander (vgl. aber immerhin angefochtener Be-
schluss Erw. 9.6 mit dem vorerwähnten Hinweis auf ein "Gesamtkonzept"). Dem-
gegenüber werden die anderen Verkehrsanordnungen (lit. a - c und e) ausdrück-
lich erwähnt, die Verkehrsanordnung lit. e wird bestätigt und eine Begründung für 
die Aufhebung der Verkehrsanordnungen lit. a - c wird angeführt. 

6.3.2 Die Pflicht zur Begründung eines Entscheides bzw. einer Verfügung grün-
det im verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101). Nach der 
bundesgerichtlichen Rechtsprechung soll die Begründungspflicht verhindern, 
dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven leiten lässt, und es dem Betrof-
fenen ermöglichen, die Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anzufechten. Die 
Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragwei-
te des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an 
die höhere Instanz weiterziehen kann (vgl. BGE 136 I 229 Erw. 5.2; BGE 136 I 
184 Erw. 2.2.1; Urteile BGer 1C_452/2012 vom 18.11.2013 i.Sa. A. et al. vs. 
VerwGer SZ Erw. 2.2; 9C_101/2011 vom 21.7.2011 Erw. 6.1; 9C_257/2011 vom 
25.8.2011 Erw. 5.1). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Eine 
Verletzung dieses Rechts führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwer-
de in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Indes kann 
nach fester Rechtsprechung eine - nicht besonders schwer wiegende - Verlet-
zung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die 
Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die den Sach-
verhalt und die Rechtslage frei überprüfen darf. Die Heilung eines allfälligen 
Mangels soll aber die Ausnahme bleiben (u.a. BGE 133 I 201 Erw. 2.2, BGE 127 
V 431 Erw. 3d.aa, mit Hinweisen). Die Rechtsprechung anerkennt, dass selbst 
bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs von einer Rück-
weisung der Sache an die Verwaltung abgesehen werden kann, wenn und soweit 
die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Ver-
zögerungen führen würde, die mit dem − der Anhörung gleichgestellten − Inter-
esse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht 
zu vereinbaren wären (BGE 133 I 201 Erw. 2.2, mit Verweis auf BGE 132 V 387 
Erw. 5.1; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 
Zürich 2010 Rz. 1709 f.).

6.3.3 Vorliegend anerkennt die Beschwerdeführerin in ihrer Replik, dass die Ver-
kehrsanordnungen lit. a - d zusammenhängen und die strassenmässige Er-
schliessung der Baugebiete "Nagel" und "Nagelrain" verbessern bzw. sicherstel-
len sollen. In diesem Sinne gehe es um ein Gesamtkonzept, wobei es allerdings 

21

auch um die Verkehrssicherheit gehe. Die Beschwerdeführerin macht anderer-
seits auch geltend, dass das Gesamtkonzept aus Einzelteilen bestehe und es 
sich bei der Verkehrsanordnung lit. d um ein solches Einzelteil handle. Allerdings 
ist aus den Eingaben der Beschwerdeführerin nicht ersichtlich, ob sie die Ver-
kehrsanordnungen lit. d auch unabhängig von den Verkehrsanordnungen lit. a - c 
geschützt haben will. Sie beantragt dies nicht, sondern verlangt vielmehr die Auf-
hebung des ganzen Entscheides des Regierungsrates infolge Verletzung der 
Begründungspflicht. Allerdings liegt eine Verletzung der Begründungspflicht in 
Bezug auf die weiteren Verkehrsanordnungen klarerweise nicht vor. Eine Aufhe-
bung des Regierungsratsbeschlusses infolge mangelnder Begründung könnte 
sich somit einzig auf die Verkehrsanordnung lit. d beziehen. Nachdem die Be-
schwerdeführerin grundsätzlich anerkennt, dass die Verkehrsanordnung lit. d Teil 
des Gesamtkonzeptes zur verbesserten Erschliessung der Baugebiete "Nagel" 
und "Nagelrain" ist, sich aus den Eingaben der Beschwerdeführerin nicht klar er-
gibt, ob sie der fraglichen Verkehrsanordnung lit. d auch ohne die Verkehrsan-
ordnungen lit. a - c Geltung verschaffen will und ohnehin weitere Sachverhalts-
abklärungen durch die Beschwerdeführerin erforderlich sind, bevor das umstrit-
tene Verkehrskonzept erlassen werden kann, ist es vorliegend nicht gerechtfer-
tigt, die Sache zum materiellen Entscheid über die Rechtmässigkeit der Ver-
kehrsanordnung lit. d an den Regierungsrat zurück zu weisen. Auch die Ver-
kehrsanordnung lit. d führt zu einer Verlagerung des Verkehrs und es ist entspre-
chend unabdingbar, bei den noch zu treffenden Sachverhaltsabklärungen auch 
diese Verkehrsverlagerung zu berücksichtigen. Insofern ist der angefochtene 
Regierungsratsbeschluss auch insofern, als damit die Verkehrsanordnung lit. d 
aufgehoben wird, im Ergebnis nicht zu beanstanden. 

7. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Dem Ausgang des 
Verfahrens entsprechend gehen die Kosten zu Lasten der Beschwerdeführerin (§ 
72 Abs. 2 VRP). Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen. 

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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen. 

2. Die Kosten des Verfahrens werden pauschal auf Fr. 2'000.-- (Gerichtsge-
bühr, Kanzleikosten und Barauslagen) festgesetzt und der Beschwerdefüh-
rerin auferlegt. Diese hat den Betrag von Fr. 2'000.-- innert 30 Tagen auf 
das Postkonto Nr. 60-22238-6 des Verwaltungsgerichts einzuzahlen.

3. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde*  
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lau-
sanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das 
Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005).

Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht 
zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbe-
schwerde* erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten 
gerügt werden (Art. 113ff. BGG). 

5. Zustellung an:
- den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin (2/R)
- den Regierungsrat
- das Sicherheitsdepartement
- das Tiefbauamt
- die Beschwerdegegner Ziff. 4 - 6 (je R)
- und die Beigeladenen Ziff. 7 und 8 (je R).

Schwyz, 22. Februar 2021

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Der Präsident:

Die Gerichtsschreiberin:

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*Anforderungen an die Beschwerdeschrift 

Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Ru-
mantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der 
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form 
darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die 
sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen 
hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen.

Versand: 10. März 2021