# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** bef096f9-fabc-503f-9d0f-2ed0fb17db87
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-11-21
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 21.11.2023 U 2023 17
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2023-17_2023-11-21.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 23 17

1. Kammer 

Vorsitz Audétat

RichterIn von Salis und Righetti

Aktuarin ad hoc Zindel

URTEIL

vom 21. November 2023

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____,

Beschwerdeführer

gegen

Gemeinde B._____,

Beschwerdegegnerin

betreffend Kundgebungsbewilligung C._____

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I. Sachverhalt:

1. A._____ hat im Namen der Gruppe "C._____" am 10. November 2022 ein 

Gesuch um Bewilligung einer Kundgebung in Form einer zweitätigen 

Wanderung von D._____ nach E._____ am 14. und 15. Januar 2023 

eingereicht. Die Veranstaltung wurde unter dem Titel "Winterwanderung 

[…]" organisiert und bezweckte das Sichtbarmachen von Kritik am World 

Economic Forum (WEF) und vom Engagement für Klimagerechtigkeit. 

2. Konkret beabsichtigte A._____, am Samstag, den 14. Januar 2023 um 

10 Uhr mit der Wanderung am Bahnhof D._____ zu starten um von dort 

aus entlang der alten Kantonsstrasse nach B._____ zu gelangen. Die 

Ankunft in B._____ war für 16 oder 17 Uhr geplant, mit anschliessender 

Übernachtung in der dortigen Turnhalle. Am Sonntag, den 

15. Januar 2023 wollte A._____ mit den Kundgebungsteilnehmenden von 

B._____ (Start um 8:30 Uhr) über den Wanderweg nach E._____ 

gelangen. Die Ankunft in E._____ war für 14 oder 15 Uhr geplant, um dort 

an einer Kundgebung der F._____ teilzunehmen. Um ca. 18 Uhr sollte die 

Veranstaltung enden.

3. Die vorgesehene Route führte sowohl über die Kantonsstrasse (zwischen 

D._____ und B._____) als auch über das Gemeindeterritorium der 

Gemeinden D._____, B._____ und E._____, weshalb A._____ am 

10. November 2022 beim Tiefbauamt des Kantons Graubünden und den 

genannten Gemeinden ein Gesuch um Erteilung der entsprechenden 

Bewilligungen stellte.

4. Am 16. Dezember 2022 fand ein Treffen zwischen dem Gesuchsteller und 

Vertretern der betroffenen kantonalen und kommunalen Stellen statt, an 

welchem die Route und Übernachtungsmöglichkeiten thematisiert 

wurden. Bereits anlässlich dieser Sitzung wurde A._____ mitgeteilt, dass 

die gewünschte Route über die Kantonsstrasse nicht bewilligt werden 

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könne. Stattdessen wurde ihm eine Alternativroute auf weniger 

befahrenen Strassen und Wanderwegen in Aussicht gestellt.

5. Mit Verfügungen vom 9. und 10. bzw. 13. Januar 2023 erteilten die 

Gemeinden D._____, B._____ und E._____ die Bewilligung zur 

Durchführung der Winterwanderung anlässlich des WEF 2023 entlang der 

vereinbarten Route und unter Einhaltung gewisser Auflagen und 

Bedingungen. Gleichzeitig verweigerte das Tiefbauamt des Kantons 

Graubünden die Erteilung der Bewilligung zur Benützung der 

Kantonsstrasse zwischen D._____ und B._____ mit Verfügung vom 

11. Januar 2023.

6. Das vorliegende Verfahren betrifft lediglich die Verfügung der Gemeinde 

B._____ vom 10. Januar 2023 gemäss welcher die "Winterwanderung 

[…]" anlässlich des WEF vom 14. und 15. Januar 2023 über 

Gemeindeboden B._____ bewilligt wurde. Der Bewilligung wurde u.a. ein 

Plan beigelegt, in welchem die beantragte und nicht bewilligte Route 

entlang der Kantonsstrasse sowie die genehmigte Route eingezeichnet 

waren. 

Während die beantragte und nicht bewilligte Route ab der 

Gemeindegrenze zu D._____ entlang der Kantonsstrasse (zuerst 

GA._____, dann GB._____ und schliesslich GC._____) bis nach B._____ 

führte, wo sie entlang der N._____ weiter zur Turnhalle gelangen sollte, 

bewilligte die Gemeinde B._____ die folgende Strecke: ab der Gemeinde 

Grenze zur Gemeinde D._____ entlang der Strassen H._____, I._____ 

sowie im J._____ und weiter via K._____ sowie L._____ und schliesslich 

auf dem M._____ bis zum Bahnhof BA._____, wo die 

Kundgebungsteilnehmen durch die Bahnhofsunterführung und über die 

N._____ zur Turnhalle gelangten.

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7. Für den Sonntag, 15. Januar 2023 wurde die Genehmigung zur 

Durchführung der Winterwanderung auf dem Wanderweg von BA._____ 

bis zum Bahnhof O._____ bzw. - für das vorliegende Verfahren relevant 

bis zur Gemeindegrenze B._____/E._____ - beantragt und lediglich mit 

einer kleinen Abweichung genehmigt. Des Weiteren wurde insbesondere 

die Benützung der Turnhalle geregelt sowie allgemeine Vorschriften 

bezüglich Brandschutz, Abfallentsorgung, Berücksichtigung der 

Witterungs- und Lawinensituation etc. festgehalten.

8. Gegen die Verfügung der Gemeinde B._____ vom 10. Januar 2023 erhob 

A._____ (nachfolgend Beschwerdeführer) am 9. Februar 2023 (Datum 

Poststempel) Beschwerde am Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden. Die Verfügungen der Gemeinden D._____ und E._____ 

wurden ebenfalls mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht und die 

Verfügung des Tiefbauamtes zuerst ans Departement für Infrastruktur, 

Energie und Mobilität (nachfolgend DIEM) und dann ans 

Verwaltungsgericht weitergezogen.

9. Im vorliegenden Verfahren gegen die Gemeinde B._____ stellte der 

Beschwerdeführer die folgenden Rechtsbegehren:

1. Es sei festzustellen, dass die Meinungsäusserungsfreiheit und 

Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers verletzt worden ist.

2. Es sei festzustellen, dass das Recht auf wirksame Beschwerde des 

Beschwerdeführers verletzt worden ist. 

3. Unter Kostenfolge zu Lasten der Vorinstanz. Es sei dem 

Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren 

und insbesondere auf die Erhebung eines Kostenvorschusses zu 

verzichten. 

Weiter stellte der Beschwerdeführer folgende prozessuale Anträge:

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1. Es sei dem Beschwerdeführer insofern ein Replikrecht zu 

gewähren, als ihm Gelegenheit zu geben sei, auf eine 

Vernehmlassung oder Stellungnahme des Beschwerdegegners 

(recte: Beschwerdegegnerin) zu replizieren. 

2. Das Verfahren sei mit den Beschwerden gegen die Entscheide 

D._____ und E._____ zu vereinen.

Begründend fügte der Beschwerdeführer im Wesentlichen an, indem die 

gesamte Protestwanderung auf Wanderwege geleitet worden sei, sei ihr 

die Appellfunktion abgesprochen worden und damit in 

unverhältnismässiger Weise in die Meinungsäusserungs- und 

Versammlungsfreiheit eingegriffen worden. Somit liege eine Verletzung 

dieser beiden Rechte vor. Ausserdem macht der Beschwerdeführer eine 

Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde geltend, da ihm die 

Bewilligung - trotz Einreichung des Gesuchs bereits im November 2022 – 

erst ein Tag (recte: drei Tage) vor Durchführung der Protestaktion 

zugestellt worden sei.

10. Mit Stellungnahme vom 14. März 2023 beantrage die Gemeinde B._____ 

(nachfolgend Beschwerdegegnerin), auf die Beschwerde sei nicht 

einzutreten und eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Gleichzeitig 

beantragte die Beschwerdegegnerin eine Sistierung des Verfahrens bis 

der Entscheid des DIEM vorliege. Bezüglich Nichteintreten machte die 

Beschwerdegegnerin im Wesentlichen geltend, die vom 

Beschwerdeführer geplante Route verlaufe mehrheitlich auf der 

Kantonsstrasse und die Gemeinde sei lediglich für die Bewilligung zweier 

kurzer Abschnitte zuständig gewesen.

Zur Sache führt die Beschwerdegegnerin aus, bereits die Erfahrungen aus 

dem Jahr 2020 hätten gezeigt, dass sich die Teilnehmenden der 

Winterwanderung nicht an die Auflagen zur Benützung der 

Kantonsstrasse halten würden und ein Nebeneinander von Fahrzeugen 

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und Kundgebungsteilnehmenden nicht möglich sei. Des Weiteren vertritt 

die Beschwerdegegnerin die Auffassung, die Publizitätswirkung sei durch 

die Benutzung der Wanderwege im Vergleich zur Kantonsstrasse nicht 

übermässig eingeschränkt worden. Nicht zuletzt hätten die Behörden 

bezüglich der Kundgebung Bereitschaft gezeigt und dazu beigetragen 

eine zeitlich und räumlich stark ausgedehnte Kundgebung zu ermöglichen.

11. Mit Schreiben vom 23. März 2023 teilte der Instruktionsrichter dem 

Beschwerdeführer mit, dass das Verfahren nicht mit denjenigen der 

Gemeinden D._____ und E._____ vereinigt werde. Weiter forderte er den 

Beschwerdeführer auf, dem Gericht innert gesetzter Frist mitzuteilen, ob 

er DIEM die Verfügung des Tiefbauamtes des Kantons Graubünden vom 

10. Februar 2023, welche im Zusammenhang mit den angefochtenen 

Verfügungen der Gemeinden stehe, ebenfalls angefochten habe. Mit 

Schreiben vom 18. April 2018 bestätigte der Beschwerdeführer dies.

12. Am 24. Mai 2023 replizierte der Beschwerdeführer und stimmte der von 

der Gemeinde beantragten Sistierung des Verfahrens zu. Abgesehen 

davon hielt er an seinen Anträgen und im Wesentlichen auch an seiner 

Begründung fest. Neu bringt der Beschwerdeführer vor, die 

Beschwerdegegnerin habe bei P._____ und B._____ eine alternative 

Route mit mehr Publizität prüfen müssen.

13. Mit Ihrer Duplik vom 7. Juni 2023 hielt die Beschwerdegegnerin an ihren 

Rechtsbegehren fest und vertiefte die Begründung.

14. Mit Schreiben vom 12. Juli 2023 hiess der Instruktionsrichter den 

Prozessantrag der Sistierung des vorliegenden Verfahrens bis zum 

Vorliegen eines Entscheids des DIEM hinsichtlich des 

Beschwerdeverfahrens gegen die Verfügung des Tiefbauamtes, mit 

welcher es die Benützung der Kantonsstrasse für die Kundgebung 

verweigert hat, gut und sistierte das Verfahren einstweilen bis zum 

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30. September 2023. Am 25. August 2023 reichte der Beschwerdeführer 

den entsprechenden Entscheid des DIEM vom 18. August 2023 nach. Da 

das DIEM die Verwaltungsbeschwerde ablehnte, teilte der 

Beschwerdeführer im selben Schreiben bereits mit, er beabsichtige, das 

Verfahren bezüglich Benützung der Kantonsstrasse ebenfalls ans 

Verwaltungsgericht weiterzuziehen. Am 18. September 2023 folgte die 

angekündigte Beschwerde.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:

1.1. Mit Beschwerde anfechtbar sind Entscheide von Gemeinden, von anderen 

Körperschaften und von selbständigen Anstalten des kantonalen Rechts, 

soweit diese nicht bei einer anderen Instanz angefochten werden können 

oder nach kantonalem oder eidgenössischem Recht endgültig sind 

(Art. 49 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 

[VRG; BR 370.100]). Anfechtungsobjekt der vorliegenden Beschwerde 

bildet die Verfügung vom 10. Januar 2023, mit welcher die 

Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer die Durchführung der 

Winterwanderung […] anlässlich des WEF 2023 auf einer vorgegebenen 

– vom Gesuch des Beschwerdeführers abweichenden - Route bewilligt. 

Dabei handelt es sich um einen kommunalen Entscheid, der weder 

endgültig ist noch bei einer anderen Instanz angefochten werden kann und 

somit um ein geeignetes Anfechtungsobjekt.

1.2. Gemäss Art. 50 VRG ist zur Beschwerde legitimiert, wer durch den 

angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an 

seiner Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch besondere Vorschrift 

dazu ermächtigt ist. 

1.2.1. Der Beschwerdeführer ist als formeller und materieller Adressat des 

angefochtenen Entscheides durch diesen unmittelbar betroffen.

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1.2.2. Nach der Rechtsprechung muss das Interesse an der Behandlung der 

Beschwerde aktuell und praktisch sein. Mit diesem Erfordernis soll 

sichergestellt werden, dass die Gerichte über konkrete und nicht bloss 

theoretische Fragen entscheiden. Es dient damit der Prozessökonomie 

(BGE 140 IV 74 E.1.3.1). Ein aktuelles Interesse ist zu bejahen, wenn der 

erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung durch das Gericht noch 

besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen 

Entscheides beseitigt würde (BGE 136 I 17 E.2.5). Hingegen fehlt es an 

einem aktuellen und praktischen Interesse an der Beschwerde, wenn der 

angefochtene Akt im Zeitpunkt des Urteils keine Rechtswirkung mehr 

entfaltet, weil das Ereignis auf welches er sich bezogen hatte, bereits 

stattgefunden hat (WALDMANN, in: 

Niggli/Uebersax/Widprächtiger/Kneubühler (Hrsg.), 

Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl., Basel 2018, Art. 89 N 17).

1.2.3. Auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses wird lediglich 

ausnahmsweise verzichtet, so wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter 

gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine 

rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die 

Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen 

Interesse liegt (BGE 135 I 79 E.1.1). Diese Voraussetzungen hat das 

Bundesgericht in den Fällen der WEF-Demonstrationsbewilligungen 

bejaht, da sich die Situation mit den Demonstrationen – wie vom 

Beschwerdeführer zurecht geltend gemacht - jährlich wiederholt, die 

Anfechtung des Demonstrationsverbotes vor Bundesgericht aber nicht 

innert Frist möglich ist, jedoch ein erhebliches öffentliches Interesse an der 

Beantwortung der Frage besteht, ob die Einschränkungen des 

Demonstrationsrechts zulässig sei oder nicht (VGU U 2010 125 vom 

17. März 2011 E.4).

1.2.4. Einem Begehren um Erlass eines Feststellungsentscheides ist sodann nur 

zu entsprechen, wenn die gesuchstellende Partei ein schutzwürdiges 

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Interesse nachweist (Art. 25 Abs. 2 VwVG). Eine Feststellungsverfügung 

kann des Weiteren grundsätzlich nur dann erlassen werden, wenn das 

schutzwürdige Interesse nicht ebenso gut mit einer Leistungs- oder 

Gestaltungsverfügung gewahrt werden kann (vgl. BGE 137 II 199 E. 6.5; 

Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1421/2015 vom 23. 

September 2015 E.2.2.1 f. und A-5121/2014 vom 27. Mai 2015 E.1.3). Da 

die Beschwerde vorliegend die Bewilligung einer Kundgebung, welche 

bereits in der Vergangenheit liegt, betrifft, vermag der Beschwerdeführer 

ein schutzwürdiges Interesse an seinem Feststellungsbegehren 

nachzuweisen.

1.3. Der Beschwerdegegnerin ist zwar insoweit zuzustimmen, als sie geltend 

macht, der Beschwerdeführer führe im Wesentlichen aus, dass die 

Bewilligung zur Benützung der Kantonsstrasse zwischen D._____ und 

B._____ verweigert und die Gemeinde nicht für die Bewilligung des 

gesteigerten Gemeingebrauchs einer Kantonsstrasse zuständig sei (vgl. 

Art. 12 Abs. 1 des Strassengesetzes des Kantons Graubünden [StrG; BR 

807.100]), dennoch ist auf die im übrigen frist- und formgerechte 

Beschwerde aus den nachfolgenden Gründen einzutreten.

1.3.1. Auch wenn aus der Beschwerde nicht explizit hervorgeht, dass der 

Beschwerdeführer eine andere Routenführung auf dem Gemeindegebiet 

der Beschwerdegegnerin als geeigneter erachtet, ist dennoch aus den 

Ausführungen, wo die Route langführt und der Behauptung, dass der 

Winterwanderung dadurch die Appellfunktion abgesprochen worden sei 

eine sinngemässe Geltendmachung diesbezüglich abzuleiten. 

Entsprechend führt der Beschwerdeführer auch in der Replik aus, die 

Beschwerdegegnerin hätte beispielsweise bei P._____ erlauben können, 

über die Gemeindestrasse einen Abstecher in diese Fraktion der 

Gemeinde B._____ zu nehmen, um so der dort ansässigen Bevölkerung 

die Möglichkeit zu geben, die Anliegen der Kundgebung wahrzunehmen 

und den Kundgebungsteilnehmenden zu ermöglichen, auf ihre Anliegen 

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aufmerksam zu machen. Auch in B._____ habe eine Möglichkeit 

bestanden die Publizitätswirkung stark zu erhöhen, die 

Kundgebungsteilnehmenden seien jedoch von der Polizei abgeschirmt 

und direkt zur Turnhalle bugsiert worden – wobei die Beschwerdegegnerin 

diesbezüglich geltend macht, es handle sich dabei um eine neue Rüge, 

welche in der Beschwerde nicht vorkomme, weshalb zu prüfen sei, ob 

darauf überhaupt eingetreten werden könne. Weiter macht die 

Beschwerdegegnerin geltend, erst nachträglich im Rechtsmittelverfahren 

allgemein vorzubringen, es hätten alternative Routenführungen geprüft 

werden müssen, erscheine nicht zielführend.

1.3.2. Entsprechend ist auf die Beschwerde nur insoweit einzutreten, als der 

Beschwerdeführer geltend macht, auf dem Gemeindegebiet der 

Beschwerdegegnerin wäre eine Route – wohlgemerkt muss die 

Genehmigung dieser Route denn auch noch der Gemeinde obliegen – mit 

einer höheren Publizitätswirkung möglich gewesen. Daran vermag auch 

der Einwand der Beschwerdegegnerin, der Beschwerdeführer bringe 

diese beiden Möglichkeiten der Alternativroute im zweiten 

Schriftenwechsel des Beschwerdeverfahrens erstmals vor, nichts zu 

ändern. Gemäss Art. 51 Abs. 2 VRG können die Parteien 

Rechtsbegehren, die sie im vorinstanzlichen Verfahren gestellt haben, 

nicht ausdehnen. Zulässig sind jedoch neue Tatsachenbehauptungen und 

Beweisanträge (Art. 51 Abs. 3 VRG). Eine entsprechende Ausdehnung 

des Rechtsbegehrens ist vorliegend nicht gegeben. Vielmehr führt der 

Beschwerdeführer lediglich eine Begründung an, weshalb er der Ansicht 

ist, dass seine Meinungs- und Versammlungsfreiheit verletzt worden sei 

bzw. weist er sinngemäss darauf hin, welche allfällige milderen Mittel vom 

Gericht zu prüfen seien.

1.4. Ebenfalls einzutreten ist auf den Antrag bezüglich des Rechts auf 

wirksame Beschwerde.

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2. Strittig und zu prüfen ist, ob die Gemeinde B._____ durch ihre Verfügung 

vom 10. Januar 2023 (Erteilung der Kundgebungsbewilligung auf der 

Alternativroute) die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit des 

Beschwerdeführers verletzt hat. Weiter ist zu prüfen, ob durch die 

Bewilligungserteilung so kurz vor der geplanten Kundgebung das Recht 

auf wirksame Beschwerde des Beschwerdeführers verletzt wurde.

3.1. Das Grundrecht auf Meinungsfreiheit nach Art. 16 Abs. 1 und 2 der 

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) 

stellt die allgemeinste Gewährung freier Kommunikation dar. Diese 

Grundrechtsgarantie schützt kommunikative Äusserungen unabhängig 

ihres Inhalts, ihres Zwecks und der Form in der sie erfolgen oder des 

Mediums, das sie benützen. Insofern stellt das Grundrecht der 

Meinungsfreiheit die Grundlage des verfassungsrechtlichen Schutzes 

freier Kommunikation dar (MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 

Im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-Pakete, 

4. Aufl., Bern 2008, Art. 16 Abs. 1 und 2 S. 437). Jede Person hat das 

Recht, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu 

verbreiten (BGE 127 I 164 E.3a). Die Meinungsfreiheit nach Art. 16 BV 

umfasst die Meinungsäusserungsfreiheit in einem weiten Sinne. Der 

Begriff der Meinung wird weit gefasst. Desgleichen werden die 

verschiedensten Formen und Arten der Kundgabe der Äusserungsfreiheit 

zugerechnet, soweit nicht ein anderes Grundrecht wie etwa die 

Medienfreiheit (Art. 17 BV) oder die Kunstfreiheit (Art. 21 BV) Platz greift 

(BGE 117 Ia 472 E. 3c). 

Der Schutz des forum externum umfasst das Recht, Meinungen nach 

aussen zu tragen und Dritten in frei gewählter Form und Art zu 

kommunizieren. Entsprechend kann sich aus der Meinungsfreiheit je nach 

Intensität und Art der Nutzung ein bedingter oder unbedingter Anspruch 

zur Benützung öffentlicher Sachen ergeben (HERTIG, Basler Kommentar, 

Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 16 N 15 und 17).

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3.2. Art. 22 BV schützt jedes Zusammenkommen mehrerer Menschen auf 

privatem oder öffentlichem Grund mit dem Zweck, untereinander oder 

gegen aussen Meinungen mitzuteilen, zu diskutieren oder ihnen 

symbolischen Ausdruck zu geben. Auch nicht ortsgebundene 

Veranstaltungen wie Umzüge, Märsche und Demonstrationen werden von 

der Versammlungsfreiheit erfasst. Demonstrationen werden als 

spezifische Form der Versammlung von der Versammlungsfreiheit 

geschützt (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., Art. 22, S. 579 f.).

3.3. Demonstrationen zeichnen sich gegenüber anderen Versammlungen 

durch ihre spezifische Appellfunktion aus, d.h. durch das Ziel, die 

Öffentlichkeit auf ein Anliegen der Teilnehmer aufmerksam zu machen. 

Aufgrund ihrer Mobilität beanspruchen sie zudem regelmässig einen 

räumlich ausgedehnten Bereich. Diesen Besonderheiten ist bei der 

Ausgestaltung des grundrechtlichen Schutzes von Demonstrationen 

Rechnung zu tragen (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., Art. 22, S. 580).

3.3.1. Solche Kundgebungen bedingen, dass entsprechender öffentlicher Grund 

zur Verfügung gestellt wird, schränken die gleichartige Mitbenützung 

durch unbeteiligte Personen ein und sind lokal und temporär nicht mehr 

gemeinverträglich (BGE 127 I 164 E.3b). Öffentliche Strassen, Plätze und 

Säle stehen für die Ausübung von Grundrechten freier Kommunikation zur 

Verfügung; das Bundesgericht anerkennt in ständiger Rechtsprechung 

einen bedingten Anspruch auf die Benützung des öffentlichen Bodens zur 

Grundrechtsausübung (MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., Art. 22, S. 426).

3.3.2. Das heisst, die Meinungs- und Versammlungsfreiheit gebietet in gewissen 

Grenzen, dass öffentlicher Grund zur Verfügung gestellt wird. Wo 

Letzteres aus verfassungsrechtlich haltbaren Gründen versagt bleibt, ist 

unter Umständen anderes Areal bereit zu stellen, das dem 

Publizitätsbedürfnis der Veranstalter in anderer Weise angemessen 

Rechnung trägt (BGE 124 I 267 E. 3d; BGE 100 Ia 392 E. 6c; BGE 127 I 

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164 E. 3b). In diesem Sinne besteht gestützt auf die Meinungs- und 

Versammlungsfreiheit grundsätzlich ein bedingter Anspruch, für 

Kundgebungen mit Appellwirkung öffentlichen Grund zu benützen (BGE 

127 I 164 E. 3.c).

4.1. Neben den Ausführungen betreffend ihre Unzuständigkeit zur Beurteilung 

der Bewilligung von Kundgebungen auf der Kantonsstrasse, führt die 

Beschwerdegegnerin im Wesentlichen aus, die Kantonsstrasse diene als 

Rettungsachse und die Erfahrungen aus dem Jahr 2020 hätten gezeigt, 

dass die Demonstrierenden teilweise die ganze Strasse versperrt und 

somit ein Durchkommen jeglicher Fahrzeuge verhindert hätten. Die 

Befürchtungen der Behörden hätten sich sodann am Sonntag, dem 15. 

Januar 2023 auch bestätigt, da die Kundgebungsteilnehmenden die 

GB._____ (Kantonsstrasse) über eine Stunde lang blockiert hätten, was 

einen erheblichen Verkehrsstau auf der einzigen Rettungs- und 

Verkehrsachse zwischen B._____ und E._____ ausgelöst habe.

4.2. Bezüglich der Frage, ob die Verweigerung der Bewilligung zur 

Durchführung der Kundgebung auf der Kantonsstrasse zulässig war, wird 

auf das entsprechende Verfahren gegen den Entscheid des DIEM 

verwiesen. Für das vorliegende Verfahren, welches ausschliesslich die 

Verfügung der Beschwerdegegnerin – welche nicht für die Genehmigung 

einer Kundgebung auf der Kantonsstrasse zuständig ist – betrifft, kann 

unter Verweis auf das Verfahren U 23 69 festgehalten werden, dass die 

Möglichkeit der Benutzung der GB._____ bzw. Kantonsstrasse nicht 

bestand. Entsprechend ist vorliegend lediglich zu prüfen, ob die Gemeinde 

die Meinungs- und Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers verletzt, 

indem sie ihm die Kundgebung nur auf der vorgegebenen Route über den 

Wanderweg bewilligt hat.

5.1. Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche 

Massnahme für das Einreichen des im öffentlichen (oder privaten) 

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Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die 

Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung 

zumutbar und verhältnismässig erweist. Verlangt wird eine vernünftige 

Zweck-Mittel-Relation. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das 

Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann 

(BGE 132 I 49, E.7.2). Der Eingriff darf also in sachlicher, räumlicher, 

zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als 

erforderlich, um das legitime Ziel zu erreichen (BGE 142 I 49, E.9.1). 

5.2. Im Bewilligungsverfahren sind nicht nur die Zulässigkeit bzw. 

Unzulässigkeit, sondern – wie vorliegend relevant - im Sinne des 

Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ebenso sehr die Randbedingungen, 

allfällige Auflagen und eventuelle Alternativen zu prüfen. Die Veranstalter 

können nicht verlangen, eine Manifestation an einem bestimmten Ort zu 

einem bestimmten Zeitpunkt unter selbst bestimmten Randbedingungen 

durchzuführen. Die Behörden haben vielmehr eine sachliche, umfassende 

und neutrale Interessenabwägung vorzunehmen und eine dem Grundsatz 

der Verhältnismässigkeit entsprechende Lösung zu suchen 

(BGE 127 I 164 E.3c). Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz fordert also, 

dass bei der Prüfung von Auflagen, Bedingungen sowie zeitlichen und 

örtlichen Alternativen der beabsichtigten Appellwirkung (d.h. dem 

Publizitätsbedürfnis) gebührend Rechnung getragen wird (HERTIG, Basler 

Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 22 N 24). Der Behörde 

kommt bei dieser Abwägung der entgegenstehenden Interessen ein weiter 

Gestaltungsspielraum zu (BGE 107 Ia 64 E. 2a, 226 E.4c; BGE 105 Ia 91 

E.3; BGE 103 Ia 310 E.5, BGE 100 Ia 392 E.5). 

Insbesondere können die zuständigen Behörden den 

Kundgebungsteilnehmenden bzw. –organisierenden einen anderen als 

den gewünschten Ort zuweisen, soweit dieser dem Publizitätsbedürfnis 

der Veranstaltung angemessen Rechnung trägt. Bei gleichbleibender 

Appellwirkung wirkt sich eine Verschiebung kaum auf die Meinungs- und 

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Versammlungsfreiheit aus; indessen würden die Freiheitsrechte 

beeinträchtigt, wenn die Veranstalter dadurch das Zielpublikum in keiner 

Weise mehr erreichen könnten (Urteil des Bundesgerichts 1P.147/2001 

vom 20. September 2001 E.5c).

5.3.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, mit der Verweigerung der 

Benützung der Kantonsstrasse sei die Wanderung auf offizielle 

Wanderwege verdrängt worden, die zwar idyllischer gelegen seien, was 

jedoch eine Wahrnehmbarkeit der Kundgebung in der Öffentlichkeit 

grösstenteils verunmöglicht habe. Dem entgegnet die 

Beschwerdegegnerin, die Entfernung zwischen D._____ und B._____ 

betrage rund 8.5 km (Luftlinie). Die Nationalstrasse, von der aus die 

meisten Leute die Kundgebung (kurz) sehen würden, verlaufe vorwiegend 

in Tunnels und quere dann vor B._____ das Tal. Daher würde die 

Kundgebung von der Nationalstrasse aus lediglich von rund 700 m 

zwischen D._____ und P._____ sowie auf gewissen Abschnitten zwischen 

Q._____ und R._____ gesehen werden. Daneben könnte die Kundgebung 

auf der Kantonsstrasse noch von einigen Bewohnern von P._____ und 

wenigen Weilern gesehen werden.

5.3.2. An dieser Stelle ist zu wiederholen, dass die Frage, ob eine Kundgebung 

auf der Kantonsstrasse möglich gewesen wäre, nicht Gegenstand des 

vorliegenden Verfahrens bildet. Vielmehr stellt sich lediglich die Frage, ob 

die bewilligte Route eine verhältnismässige Alternative war. Entsprechend 

ist auf die diesbezüglichen Ausführungen der Parteien nicht näher 

einzugehen. Des Weiteren ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin 

die Bewilligung nicht verweigert und dadurch die Kundgebung gänzlich 

verunmöglicht hat. Vielmehr hat sie die Durchführung der 

Winterwanderung […] auf einer alternativen Route, abseits der 

Kantonsstrasse bewilligt.

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5.4. Wie bereits ausgeführt, hat die Behörde im Bewilligungsverfahren über 

das Willkürverbot und das Gleichheitsgebot hinaus dem ideellen Gehalt 

der Meinungs- und Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen. So wie die 

Veranstalter keinen unbedingten Anspruch auf Bewilligung ihres 

Gesuches haben, so haben die Behörden entgegenstehenden Interessen 

mit allfälligen Auflagen und Bedingungen zu begegnen oder den 

Veranstaltern unter Umständen anderes Areal oder andere Routen zur 

Verfügung zu stellen, die deren Publizitätsbedürfnissen in angemessener 

Weise Rechnung tragen. Zudem gebietet der Grundsatz der 

Verhältnismässigkeit, dass im Einzelfall Alternativen geprüft werden. In 

diesem Sinne ist im Folgenden zu untersuchen, ob im vorliegenden Fall 

andere Möglichkeiten in Betracht fallen (vgl. BGE 127 I 164 E. 4a). Die 

Behörden können ihnen folglich ohne Verfassungsverletzung einen 

andern als den gewünschten Ort zuweisen, soweit dieser dem 

Publizitätsbedürfnis der Veranstaltung angemessen Rechnung trägt (BGE 

124 I 267 E.3d mit Hinweisen).

5.4.1. Der Beschwerdeführer macht geltend, saisonbedingt seien kaum 

Menschen auf der bewilligten Route unterwegs gewesen und die 

entsprechenden Wanderwege würden nur an vereinzelten Weilern oder 

Häusern vorbeiführen. Auf der bewilligten Route könne der Öffentlichkeit 

in keiner Weise das Anliegen der Protestwanderung vermittelt werden. 

Einzig auf den letzten 50 m bevor man durch die Bahnhofsunterführung 

zur Turnhalle gelange, habe der Protest etwas Aufmerksamkeit erlangen 

können.

5.4.2. Wie der vom Beschwerdeführer eingereichten Fotodokumentation zu 

entnehmen ist, führt die bewilligte Route tatsächlich mehrheitlich durch 

Wälder und über Wiesen. Nur teilweise gelangt die Route durch 

Wohnsiedlungen, verläuft entlang der Bahnlinie oder quert das 

Industriegebiet bei S._____ – welches an einem Samstag jedoch 

mehrheitlich verlassen gewesen sein dürfte. Es wurden jedoch auch 

- 17 -

belebtere Gebiete in der Gemeinde B._____ passiert. In P._____ führt die 

Alternativroute zwar nicht direkt durch das Dorf, jedoch entlang der 

Bahnlinie und am Bahnhof P._____ vorbei sowie durch das Wohnquartier 

entlang der Feldstrasse. Auf dem Abschnitt zwischen P._____ und 

S._____ bzw. T._____ passiert die Kantonsstrasse unwesentlich mehr 

Wohngebäude als die bewilligte Route. Während die beantragte Variante 

auf der Kantonsstrasse näher an der Siedlung S._____ vorbeiführen 

würde, führte die bewilligte Winterwanderung zwischen den wesentlich 

grösseren Siedlungen T._____ und U._____ durch. Zwischen U._____ 

und BB._____ wiederum liegen weder entlang der Kantonsstrasse noch 

entlang der bewilligten Route Häuser oder ähnliches. Dem 

Beschwerdeführer ist jedoch insoweit zuzustimmen, als er geltend macht 

zwischen BA._____ und BB._____ sei die Appellwirkung auf der 

bewilligten Route geringer gewesen, als dies bei einer Kundgebung auf 

der Kantonsstrasse der Fall gewesen wäre.

5.4.3. Um zu Fuss von D._____ nach B._____ zu gelangen, gibt es im 

Wesentlichen zwei Optionen, eine führt auf der ganzen Strecke entlang 

der Kantonsstrasse und die Alternative entspricht mehrheitlich der von der 

Beschwerdegegnerin bewilligten Route. Das heisst, die bewilligte Route 

ist weitgehend die einzige Möglichkeit von D._____ nach BA._____ zu 

gelangen, wenn weder die Kantons- noch die Nationalstrasse genutzt 

werden können. Wie bereits ausgeführt ist die Benutzung der 

Kantonsstrasse nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Folglich 

gibt es grundsätzlich kein milderes Mittel als die Winterwanderung über 

den Wanderweg zu führen, wobei an dieser Stelle anzumerken ist, dass 

es sich beim besagten Wanderweg um eine mehrheitlich asphaltierte 

Nebenstrasse zwischen D._____ und B._____ handelt, auf welcher der 

Wanderweg verläuft.

5.5. Zu prüfen ist vorliegend lediglich, ob die Gemeinde B._____ vom 

Wanderweg aus gewisse zusätzliche Schlenker auf ihrem 

- 18 -

Gemeindegebiet hätte ermöglichen müssen, um die Publizitätswirkung der 

Kundgebung zu erhöhen.

5.5.1. Art. 60 Abs. 1 der Kantonsverfassung (KV; BR 110.100) bezeichnet die 

Gemeinden als Körperschaften des kantonalen Rechts, während Art. 65 

Abs. 1 KV die Gemeindeautonomie gewährleistet, wobei sich deren 

Umfang durch das kantonale Recht bestimmt. Die Gemeinden sind 

insbesondere befugt, ihre Organisation zu bestimmen, ihre Behörden und 

Verwaltung einzusetzen sowie ihre finanziellen Angelegenheiten zu 

ordnen (Abs. 2). Der geschützte Autonomiebereich kann sich dabei auf die 

Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften 

beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung 

kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der 

Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem gesamten 

Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im 

Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem 

für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- 

und Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E.5.3. m.w.H.).

5.5.2. Vorliegend ist unbestritten, dass die Gemeinde zur Erteilung der 

Bewilligung einer Kundgebung auf dem in ihrer Hoheit stehenden Gebiet 

zuständig ist. Die Gemeindeautonomie bezieht sich nicht nur auf die 

Rechtsetzung, sondern auch auf die Rechtsanwendung und -auslegung, 

wenn die anwendbare Bestimmung dem selbständigen Gemeinderecht 

angehört. Das Verwaltungsgericht hat sich dann bei der Anwendung und 

Auslegung solcher Normen Zurückhaltung aufzuerlegen, wenn ein 

Zweifelsfall vorliegt, die Auslegung schwierig ist oder in besonderem 

Masse örtliche Verhältnisse zu würdigen sind. Den Gemeinden steht in 

solchen Fällen ein geschützter Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, 

in welchen das Verwaltungsgericht nur eingreifen kann, sofern die 

Gemeinde diesen Bereich missbraucht oder überschritten hat. Das heisst, 

das Verwaltungsgericht kann nur dann eingreifen, wenn sich der gestützt 

- 19 -

auf autonomes Gemeinderecht erlassene Entscheid als sachlich 

unvertretbar erweist oder gegen allgemeine Rechtsgrundsätze verstösst 

(VGU R 2008 11 vom 27. Mai 2008, E.1).

5.5.3. In der Replik betont der Beschwerdeführer, es sei der 

Beschwerdegegnerin im Rahmen ihres Ermessensspielraum ohne 

weiteres möglich gewesen, immerhin eine gewisse Aussenwirkung der 

Kundgebung zu ermöglichen. So hätte sie beispielsweise bei P._____ 

erlauben können, über die Gemeindestrasse einen Abstecher in diese 

Fraktion der Gemeinde B._____ zu unternehmen. Der Beschwerdeführer 

macht weiter geltend, es sei der Beschwerdegegnerin ebenso 

unbenommen gewesen, in B._____ mehr Publizitätswirkung zu 

ermöglichen. Die Kundgebung sei jedoch direkt durch die 

Bahnhofsunterführung - abgeschirmt durch Polizisten - zur Turnhalle 

bugsiert worden. Dem entgegnet die Beschwerdegegnerin, in B._____ 

habe der Beschwerdeführer zwar nicht die Kantonsstrasse nutzen können, 

die bewilligte Route habe aber auf der Ebene vor dem Dorf vorbeigeführt 

und sei vom Dorf gut einsehbar gewesen. Auch seien die 

Kundgebungsteilnehmenden an der Talstation der V._____ 

vorbeigekommen und hätten ihre Botschaft auch am Bahnhof BA._____ 

kundtun können. Aus Sicht der Behörden sei daher die Publizitätswirkung 

der Kundgebung durch die Verweigerung der Benützung der 

Kantonsstrasse nicht übermässig eingeschränkt worden.

5.5.4. Dem Beschwerdeführer ist zwar zuzustimmen, dass es auf dem 

Hoheitsgebiet der Gemeinde B._____ gewisse Alternativen geben würde, 

welche unter Umständen eine etwas höhere Publizitätswirkung hätten als 

die genehmigte Route, allein dadurch entsteht aber keine 

Ermessensüberschreitung. Vielmehr liegt die genaue Routenwahl im 

geschützten Ermessenspielraum der Gemeinde.

- 20 -

Die bewilligte Route wurde anlässlich der Besprechung vom 16. 

Dezember 2023, an welcher der Beschwerdeführer ebenfalls 

teilgenommen hatte, festgelegt. Dementsprechend ist der 

Beschwerdegegnerin zuzustimmen, soweit sie vorbringt, der 

Beschwerdeführer habe anlässlich dieser Besprechung die Möglichkeit 

gehabt, die vorstehend genannten Varianten anzusprechen, was er aber 

nicht getan habe. Hinzu kommt, dass die bewilligte Route derjenigen der 

Frühlingswanderung anlässlich des WEF Jahrestreffen im Mai 2022 

entspricht, die ebenfalls vom Beschwerdeführer organisiert worden ist.

5.5.5. Mangels weiterer Ausführungen, wo genau dieser Abstecher in P._____ 

durchführen könnte und welche Möglichkeiten der Beschwerdeführer 

bezüglich der Routenwahl in BA._____ meint, sowie gestützt auf die 

Tatsache, dass der Beschwerdeführer diese Alternativen erstmals mit der 

Replik vorbringt und nicht anlässlich der Besprechung vom 16. Dezember 

2022 entsprechende Vorschläge gemacht hat, gibt es für das Gericht unter 

Berücksichtigung der vorstehend ausgeführten Gemeindeautonomie 

keinen Anlass, in das Ermessen der Gemeinde einzugreifen. Hinzu 

kommt, dass die Alternativroute zwar eine geringere Publizitätswirkung 

aufweist, als die vom Beschwerdeführer beantragte Route, die 

Kundgebungsteilnehmenden passierten jedoch trotzdem auf diversen 

Abschnitten ihrer Wanderung zwischen D._____ und B._____ belebte 

Ortsteile und es gelang ihnen die Aufmerksamkeit der Bevölkerung auf 

sich zu ziehen.

5.6. Ebenfalls kann den Ausführungen in der Beschwerdeschrift entnommen 

werden, dass die für den zweiten Tag bewilligte Route von B._____ bis 

zum Bahnhof E._____ O._____ durch das Wildschutzgebiet führte, was 

den Interessen der Kundgebung im Zeichen des Umweltschutzes und der 

Klimagerechtigkeit zuwiderlaufe. Dem entgegnet die 

Beschwerdegegnerin, die Wanderung habe auf den darunter liegenden 

Wanderweg, der dem Bahndamm entlangführt, verschoben werden 

- 21 -

können. Die Begehung dieses Wanderwegs sei gemäss Stellungnahme 

des Amtes für Jagd und Fischerei vom 30. November 2022 zulässig. Nach 

Auffassung der Beschwerdegegnerin sei diese Änderung marginal. 

Da der Beschwerdeführer nicht vorbringt, inwiefern diese Route sein 

Recht auf Meinungs- und Versammlungsfreiheit verletzt – hat er doch die 

Benutzung des Wanderweges zwischen B._____ und E._____ O._____ 

beantragt und die Beschwerdegegnerin lediglich eine geringe Abweichung 

ohne Einfluss auf die Publizitätswirkung vorgeschrieben hat – besteht für 

das Gericht kein Anlass in das Ermessen der Gemeinde einzugreifen. 

Vielmehr ist weder eine Überschreitung noch ein Missbrauch des 

Ermessensspielraums ersichtlich.

5.7. In der Replik erklärt der Beschwerdeführer, Ziel der Winterwanderung sei 

gewesen, aufzuzeigen, dass man auch nach E._____ wandern könne, um 

damit auf die schädlichen Auswirkungen des Klimawandels und der Zynik 

des Weltwirtschaftsforums hinzuweisen, welches sich angeblich dem 

Kampf gegen den Klimawandel verschrieben haben soll, dessen 

Teilnehmenden jedoch mit privaten Helikoptern, Jets und Limousinen 

angeflogen bzw. gefahren kämen. Diese Botschaft richtet sich 

insbesondere an die Teilnehmenden des WEF sowie dessen 

Organisatoren. Es stellt sich daher die Frage, wie stark die paar 

Einwohnerinnen und Einwohner der Gemeinde B._____ welche den 

Kundgebungsumzug unter Umständen besser miterlebt hätten, hätte 

dieser entlang der vom Beschwerdeführer nachträglich vorgebrachten 

Routen über das Gemeindegebiet geführt, ins Gewicht fallen. Anzumerken 

ist zudem, dass die Benutzung der Kantonsstrasse (oder andere stark 

befahrener Strassen) zur Beeinträchtigung des Verkehrs bzw. zum Stören 

der WEF-Teilnehmenden nicht als friedliche Versammlung gilt und folglich 

keinen grundrechtlichen Schutz geniesst.

- 22 -

5.8. Schliesslich weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass eine Wanderung 

auf einem Wanderweg nicht bewilligungspflichtig sei, da es sich um eine 

bestimmungsgemässe und gemeinverträgliche Nutzung handle. Dabei 

verkennt der Beschwerdeführer, dass die Winterwanderung anlässlich des 

WEF – auch wenn sie als Wanderung bezeichnet und ausgestaltet ist – 

als Kundgebung zu qualifizieren ist und jede Kundgebung auf öffentlichem 

Grund einer Bewilligung der zuständigen Gemeinde bedarf (Art. 3a des 

Polizeigesetzes des Kantons Graubünden [PolG; BR 613.000]). 

Ausserdem ist darauf hinzuweisen, dass auch die 

Übernachtungsmöglichkeiten, der Extrazug etc. einer Bewilligung und der 

entsprechenden Organisation der beteiligten Behörden bedurften. 

5.9. Abschliessend ist der Beschwerdegegnerin zuzustimmen, soweit sie 

festhält, die Kundgebung habe zwei Tage gedauert und damit deutlich 

länger als andere Kundgebungen. Weiter habe der Beschwerdeführer die 

Beschwerdegegnerin ersucht, eine Übernachtungsmöglichkeit in der alten 

Turnhalle bereitzustellen, was diese ermöglicht habe. Sie habe also ihre 

Bereitschaft gezeigt, auch eine solch zeitlich und räumlich stark 

ausgedehnte Kundgebung zu ermöglichen. Allerdings habe sie im 

Gegenzug auch die Interessen der Allgemeinheit zu berücksichtigen. 

Folglich ist festzuhalten, dass die bewilligte Alternativroute unter 

Berücksichtigung der Möglichkeiten von D._____ nach B._____ und am 

nächsten Tag weiter nach E._____ O._____ zu gelangen, eine geeignete 

Alternativroute darstellt und der Eingriff in die Meinungs- und 

Versammlungsfreiheit somit verhältnismässig ist. Mit anderen Worten 

heisst das, die Meinungs- und Versammlungsfreiheit des 

Beschwerdeführers wurde durch die von der Beschwerdegegnerin 

genehmigte Alternativroute nicht verletzt.

5.10. Eine Verletzung des Kerngehalts der Meinungs- oder 

Versammlungsfreiheit wird vom Beschwerdeführer weder geltend 

gemacht noch liegt eine solche vor.

- 23 -

6. Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, bereits im Januar 2020 habe 

eine Winterwanderung nach E._____ stattgefunden, die zwischen 

W._____ und B._____ über die Kantonsstrasse geführt habe. Die 

beantragte Bewilligung sei damals erteilt worden und die damaligen 

Umstände (WEF, Ferienzeit, Winterverhältnisse) seien mit den 

diesjährigen absolut vergleichbar gewesen. Hinzu komme, dass damals 

noch mehr Personen an der Wanderung teilgenommen hätten und die 

Strecke länger gewesen sei, da die Wanderung bereits in W._____ 

gestartet habe. Es sei folglich nicht nachvollziehbar, weshalb dem 

Beschwerdeführer für die diesjährige Winterwanderung nicht die 

gewünschte Strecke bewilligt worden sei. Damit spricht der 

Beschwerdeführer sinngemäss das Rechtsgleichheitsgebot und das 

Willkürverbot an.

6.1. Das Rechtsgleichheitsgebot bindet, ungeachtet des Wortlauts ("vor dem 

Gesetz"), nicht nur die Rechtsanwendung, sondern auch die 

Rechtsetzung (BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 8 N 9). Ein Erlass verletzt das 

Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV), wenn er rechtliche 

Unterscheidungen trifft, für die kein vernünftiger Grund in den zu 

regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, 

die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht 

nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach 

Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Dem Gesetzgeber 

bleibt im Rahmen dieses Grundsatzes ein weiter Gestaltungsspielraum, 

den das Bundesgericht nicht durch eigene Gestaltungsvorstellungen 

schmälert (BGE 140 I 77 E. 5.1; 139 I 242 E. 5.1; Urteil 9C_209/2019 vom 

22. Juli 2019 E. 5.3.1). Nach ständiger Rechtsprechung verlangt Art. 8 BV 

Abs. 1 BV, dass die zuständige Behörde das Gesetz in allen 

gleichgelagerten Fällen in gleicher Weise anwendet. Erhöhte praktische 

Bedeutung erlangt das Gleichbehandlungsgebot, wenn das Gesetz der 

- 24 -

Behörde Ermessen einräumt oder, durch unbestimmte Begriffe, 

Beurteilungsspielräume eröffnet (BIAGGINI, a.a.O., Art. 8 N 12).

6.2. Art. 9 BV schützt vor willkürlichem Verhalten der Behörden, unbesehen 

des betroffenen Lebensbereichs oder Rechtsgebiets. Willkürlich ist ein in 

grobem Masse unrichtiger Akt, dessen Fehlerhaftigkeit offen zutage tritt. 

Begriffswesentliche Elemente willkürlicher Hoheitsakte sind die 

qualifizierte Unrichtigkeit des Aktes und die Offenkundigkeit seiner 

Fehlerhaftigkeit. Willkürlich im Sinne qualifizierter und offenkundiger 

Unrichtigkeit sind beispielsweise staatliche Akte, die sinn- oder zwecklos 

erscheinen, höherrangiges Recht krass verletzen oder in stossender 

Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufen 

(KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, Grundrechte, 3. Aufl., Bern 2018, §33 Rz. 8 

f.). Bei der Ausübung von Ermessen ist das Willkürverbot verletzt, wo der 

Ermessensentscheid sich auf keine sachlichen Gründe stützt, klar gegen 

unumstrittene höherrangige Normen oder Rechtsgrundsätze verstösst 

oder schikanös und klar ungerecht ist (KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, a.a.O. 

§ 33 Rz. 23).

6.3. Da der Beschwerdeführer lediglich rügt, die Kundgebung sei im Jahr 2020 

auf der Kantonsstrasse bewilligt worden und im Jahr 2023 nicht mehr 

handelt es sich dabei nicht um den Zuständigkeitsbereich der 

Beschwerdegegnerin. Folglich ist im vorliegenden Verfahren nicht näher 

darauf einzugehen, sondern auf das Verfahren U 23 69 zu verweisen.

7. Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, sein Recht auf 

wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 der Konvention zum Schutze der 

Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101) sei verletzt 

worden, da die Bewilligungen des TBA und der betroffenen Gemeinden 

erst wenige Tage vor der Durchführung der Kundgebung mitgeteilt worden 

seien.

- 25 -

7.1. Art. 13 EMRK garantiert jedermann zur Durchsetzung der Rechte aus der 

EMRK und der Protokolle bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame 

Beschwerde. Die Vertragsstaaten sind gehalten, Rechtsmittel oder 

Klagemöglichkeiten einzurichten, mittels welcher die Einhaltung der 

materiellen Garantien der EMRK und der Protokolle innerstaatlich 

materiell kontrolliert und durchgesetzt werden können (VILLIGER, 

Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), 3. 

Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, Ziff. 852). Insbesondere müssen die 

Konventionsstaaten einen Rechtsbehelf zur Verfügung stellen, mit dem im 

innerstaatlichen Recht eine Konventionsverletzung festgestellt werden 

kann (MEYER-LADEWIG, EMRK Konvention zum Schutz der 

Menschenrechte und Grundfreiheiten, Handkommentar, Baden-Baden 

2003, Art. 13 Rz. 8).

7.2. Art. 13 EMRK ist vor dem Hintergrund der Subsidiarität der 

Individualbeschwerde an den EGMR zu sehen (Art. 35 Ziff. 1 EMRK). Jede 

Person, die nach Art. 34 EMRK befugt ist, Beschwerde wegen der 

Verletzung von Konventionsrechten an den EGMR zu führen, muss daher 

die Möglichkeit haben, ihre Ansprüche zuvor von einem innerstaatlichen 

Gericht oder mindestens einer unabhängigen innerstaatlichen Behörde 

überprüfen zu lassen (BGE 138 I 6 E.1.3.2). Nach Art. 13 EMRK hat 

derjenige, der sich in den durch die Konvention garantierten Rechten und 

Freiheiten für beeinträchtigt hält und eine entsprechende Verletzung 

behauptet, Anspruch darauf, bei einer nationalen Instanz eine wirksame 

Beschwerde einzulegen. Dies bedeutet nicht, dass ein Rechtsmittel an ein 

Gericht zur Verfügung stehen muss. Eine Beschwerdemöglichkeit an eine 

hinreichend unabhängige Verwaltungsbehörde kann genügen. Die 

Wirksamkeit des Rechtsmittels beurteilt sich nach den Befugnissen der 

Behörde und den Verfahrensgarantien. Erforderlich ist, dass Anspruch auf 

Prüfung der Vorbringen besteht und dass die Beschwerdebehörde den 

angefochtenen Akt gegebenenfalls aufheben bzw. dessen Auswirkungen 

- 26 -

beheben kann. Ausserdem müssen die rechtsstaatlich notwendigen 

minimalen Verfahrensrechte im Sinne von Art. 29 BV gewährleistet sein, 

insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör und auf Begründung 

von Entscheiden (BGE 138 I 6 E.6.1).

7.3. Zusammengefasst heisst das, nach Art. 13 EMRK hat jede Person, die in 

ihren konventionsmässig anerkannten Rechten oder Freiheiten verletzt 

worden ist, das Recht, bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirksame 

Beschwerde zu erheben (BGE 143 III 193 E.6.1). Nach der 

Rechtsprechung muss die Beschwerde sowohl rechtlich als auch 

tatsächlich wirksam sein (vgl. Urteil des EGMR Nr. 22689/07 de Souza 

Ribeiro gegen Frankreich vom 18. Dezember 2012 § 78; BGE 143 III 193 

E.6.1).

7.4. Der Beschwerdeführer anerkennt zwar, dass die Koordination zwischen 

vier Behörden sowie die Organisation gewisser Infrastruktur Zeit in 

Anspruch nehme, dies vermöge jedoch nicht eine Verfahrensdauer von 

vier Monaten zu rechtfertigen. Insbesondere vertritt der Beschwerdeführer 

unter Verweis auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes 

für Menschenrechte (EGMR) die Auffassung, Art. 13 EMRK verpflichte 

Bewilligungsbehörden ihre Erteilung oder Verweigerung der Bewilligung 

derart früh den Gesuchstellern mitzuteilen, dass diese noch die 

Möglichkeit hätten, den Entscheid an ein Gericht oder eine ähnliche 

Entscheidbehörde weiterzuziehen.

7.5. Die Umstände in den vom Beschwerdeführer zitierten Entscheiden sind 

nicht mit dem vorliegenden Fall vergleichbar. Im Entscheid Bączkowski 

and others v. Poland geht es nicht um die gerichtliche Überprüfung einer 

Verfügung mittels welcher die Kundgebungsbewilligung verweigert wurde. 

Vielmehr hat es die zuständige Behörde unterlassen überhaupt einen 

Entscheid zu fällen, bevor der Zeitpunkt der Kundgebung eingetreten ist 

(Urteil des EGMR Bączkowski and others v. Poland application 

- 27 -

no. 1543/06 §81). Im Fall Lashmankin and others v. Russia sah das 

nationale Gesetz sowohl für die Gesuchsteller als auch für die Behörden 

Fristen vor, an die sich die Behörden jedoch selten hielten, was zu einer 

weiteren Verkürzung der ohnehin begrenzten Zeit, die den Veranstaltern 

für die Beantragung von Abhilfemassnahmen zur Verfügung stand, führte 

(vgl. Urteil des EGMR Lashmankin and others v. Russia application no. 

57818/09). Im Fall Alekseyev v. Russia hingegen sah das anwendbare 

Recht lediglich für die Gesuchstellenden strenge Fristen vor, während die 

Behörden keine zeitlichen Vorgaben einhalten mussten (vgl. Urteil des 

EGMR Alekseyev v. Russia applications nos. 4916/07, 25924/08 und 

14599/09). Hinzu kommt, dass bei allen drei dieser Urteile die 

Kundgebung von der zuständigen Behörde gänzlich verweigert wurde – 

und dies u.a. aufgrund der Themen welche mit den Kundgebungen 

angesprochen werden sollten – beziehungsweise faktisch verunmöglicht 

wurde, da der gewünschte Ort und die gewünschte Zeit verweigert 

wurden, ohne dass die zuständige Behörde überhaupt eine Alternative 

ermöglichte, während im vorliegenden Fall lediglich gewisse Auflagen zur 

Diskussion stehen.

7.6. Zusammengefasst stellt sich die Beschwerdegegnerin auf den 

Standpunkt, gerade da mehrere Behörden vom Gesuch betroffen seien, 

die Kundgebung einen grosse Raum einnehme, verschiedene Modalitäten 

wie Unterkunft und Bahntransport zu organisieren gewesen seien, hätten 

es die Behörden als sinnvoll erachtet, mit dem Beschwerdeführer die 

Einzelheiten persönlich zu besprechen und, falls möglich, einen Konsens 

zu erzielen. Nicht zuletzt habe die Schnee- und Lawinensituation einen 

Einfluss auf die Möglichkeiten der Alternativroute gehabt, weshalb die 

Bewilligung nicht weit im Voraus erteilt werden habe können. All dies habe 

Zeit benötigt und der Vorwurf, die Beschwerdegegnerin habe Zeit 

vertrödelt, sei nicht nachvollziehbar.

- 28 -

7.7. Dem Beschwerdeführer ist zuzustimmen, soweit er entgegnet, es könne 

nicht angehen, dass jede Versammlung, welche potentiell aufgrund der 

Wetter- bzw. Schneelage unter angepassten Bedingungen stattfinden 

müsse, erst zu einem Zeitpunkt bewilligt werde, in welchem Prognosen 

über die entsprechende Lage möglich seien, sondern die Bewilligung bei 

einer Veränderung der Sachlage im Nachhinein immer noch angepasst 

werden könne. Unter Berücksichtigung der nachfolgend ausgeführten 

Umstände vermögen seine Argumente jedoch nicht zu überzeugen und es 

liegt keine Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde vor.

7.8. In seiner Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 1 BV hält das Bundesgericht 

fest, dass die Angemessenheit der Verfahrensdauer anhand der 

konkreten Umstände des jeweiligen Falles beurteilt wird, sodass in der 

Regel eine Gesamtbewertung erforderlich ist. Unter anderem sind dabei 

der Grad der Komplexität, die Bedeutung des Verfahrens für die 

Betroffenen sowie das Verhalten der Betroffenen und der zuständigen 

Behörden ausschlaggebend (BGE 130 I 312 E.5.2). Im Zusammenhang 

mit einem Gesuch um Bewilligung einer Demonstration anlässlich des 

WEF – bei welcher wohlgemerkt lediglich die Gemeinde E._____ über das 

Gesuch zu entscheiden hatte und nicht wie vorliegend vier verschiedene 

Behörden - erachtete das Bundesgericht eine Behandlungsdauer von 

einem Monat als grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn 

das Gesuch, wie vorab in Aussicht gestellt, unter Auflagen bewilligt 

worden wäre. Für die Erfüllung von Auflagen – z.B. hinsichtlich der 

Routenwahl oder des Zeitplans – müssen die Organisatoren nach 

Auffassung des Bundesgerichts Vorkehren von höchstens 

untergeordneter Bedeutung treffen, die sie, wenn dies überhaupt 

erforderlich gewesen wäre, ihrem Publikum notfalls noch an der 

Demonstration mitteilen hätten können (Urteil des Bundesgerichts 

1P.117/2000 vom 30. Juni 2000 E.3b). Unter Berücksichtigung der 

Komplexität des vorliegenden Verfahrens und der Besprechung vom 

- 29 -

16. Dezember 2022 an welcher die wesentlichen Punkte der Kundgebung 

mit dem Beschwerdeführer besprochen wurde, ist eine Verfahrensdauer 

von knapp 2 Monaten angemessen.

7.9. Hinzu kommt, dass dem Beschwerdeführer bereits anlässlich der Sitzung 

vom 16. Dezember 2023 mitgeteilt wurde, dass die Bewilligung für die 

Kundgebung auf der Kantonsstrasse nicht erteilt werden könne und 

stattdessen eine Alternativroute über Wanderwege und 

Gemeindestrassen genehmigt werde. Folglich hatte der 

Beschwerdeführer einerseits genügend Zeit, um entsprechend zu planen 

und andererseits hätte er bereits zu diesem Zeitpunkt eine anfechtbare 

Verfügung von der Beschwerdegegnerin verlangen können, ohne dass die 

Details der Alternativroute abschliessend geplant gewesen wären. Unter 

Berücksichtigung der ausgeführten Umstände vermögen die Argumente 

des Beschwerdeführers nicht zu überzeugen und es liegt folglich keine 

Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde vor.

7.10. Soweit der Beschwerdeführer also vorbringt, dass aufgrund der vorliegend 

"krasseren" Situation vor der vorstehend ausgeführten Rechtsprechung 

eine zu lange Verfahrensdauer ohnehin erstellt wäre, verkennt er, dass 

das Bundesgericht ja gerade betont, dass eine kurzfristigere Mitteilung in 

der hier vorliegenden Situation (Bewilligung entsprechend vorab 

stattgefundener Besprechung, Zeit und Datum werden so belassen, 

lediglich Auflagen bezüglich Routenwahl) zulässig wäre (vgl. vorstehend). 

Seinen Ausführungen kann daher nicht gefolgt werden, wobei dem 

Beschwerdeführer zuzustimmen ist, dass eine frühere Mitteilung der 

Bewilligung wünschenswert gewesen wäre.

7.11. Das Schweizerische Recht sowie jenes des Kantons Graubünden sehen 

vor, dass kommunale Entscheide wie der vorliegend relevante ans 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden weitergezogen werden 

können (Art. 49 Abs. 1 lit. a VRG). Folglich hatte der Beschwerdeführer 

- 30 -

die Möglichkeit, die Bewilligung von einer unabhängigen gerichtlichen 

Behörde nachträglich überprüfen zu lassen. 

Schliesslich ist festzuhalten, dass das Schweizerische Recht kein 

besonderes Bewilligungs- und Beschwerdeverfahren für Demonstrationen 

vorsieht, welches eine rechtzeitige Überprüfung der Umstände durch ein 

Gericht ermöglichen. Vielmehr wäre es aufgrund der einschlägigen 

Verfahrensgesetzgebung – insbesondere aufgrund des allgemeinen 

Replikrechts - auch dann nicht möglich gewesen, im ordentlichen oder 

auch im für dringlich erklärten Verfahren ein instanzenabschliessendes 

Urteil zu erlangen, wenn die Beschwerdegegnerin die Verfügung bereits 

einige Wochen früher erlassen hätte. Umgekehrt wäre es selbst im 

vorliegenden Fall nicht ausgeschlossen gewesen, vorsorglichen 

Rechtsschutz im Rahmen eines Superprovisoriums zu erlangen. Auch aus 

diesem Grund verletzt der angefochtene Entscheid die Vorgaben der 

EMRK nicht.

8. Nach Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft (BV; SR 101) hat jede Person, die nicht über die 

erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, 

wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur 

Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf 

unentgeltlichen Rechtsbeistand (vgl. auch Art. 76 Abs. des Gesetzes über 

die Verwaltungsrechtspflege). Die Voraussetzungen für die Bewilligung 

der unentgeltlichen Rechtsvertretung sind in der Regel erfüllt, wenn der 

Prozess nicht aussichtslos erscheint, die Partei bedürftig und die 

Vertretung durch einen Anwalt oder eine Anwältin notwendig oder doch 

geboten ist (BGE 125 V 202 E.4a mit Hinweisen).

8.1. Im Rahmen der Prüfung eines Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege 

gilt der beschränkte Untersuchungsgrundsatz (vgl. dazu Urteile des 

Bundesgerichts 4A_257/2021 vom 6. September 2021 E.2.1 m.H., 

- 31 -

5A_949/2018 vom 4. Februar 2019 E.3.2, 5A_327/2017 vom 

2. August 2017 E.4; VGU U 17 108 vom 15. Mai 2018 E.2). Dieser 

Grundsatz befreit die bedürftige Partei allerdings nicht von der Pflicht, ihre 

Einkommens- und Vermögensverhältnisse eindeutig, vollständig und 

soweit möglich dokumentiert darzustellen (vgl. MEICHSSNER, Das 

Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], Diss. 

Basel 2008, S. 77; WUFFLI, Die unentgeltliche Rechtspflege in der 

Schweizerischen Zivilprozessordnung, Diss. Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 

925 ff.; vgl. HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches 

Bundesstaatsrecht, 10. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2020, Rz. 681). An diese 

umfassende Mitwirkungspflicht dürfen umso höhere Anforderungen 

gestellt werden, je komplexer die ökonomischen Verhältnisse des 

Gesuchstellers sind (BGE 125 IV 161 E.4a, 120 Ia 179 E.3a; vgl. 

MEICHSSNER, a.a.O., S. 77 f.).

8.2. Aus den eingereichten Belegen muss auf jeden Fall der aktuelle 

Grundbedarf hervorgehen. Die Belege haben zudem über sämtliche 

finanziellen Verpflichtungen der bedürftigen Partei sowie über ihre 

Einkommens- und Vermögensverhältnisse Aufschluss zu geben (vgl. 

Urteile des Bundesgerichts 9C_560/2019 vom 21. Januar 2020 E.4.2.1, 

5A_36/2013 vom 22. Februar 2013 E.3.3). Von der Mitwirkungspflicht 

miterfasst ist auch die Offenlegung der Vermögens- und 

Einkommensverhältnisse allfälliger unterstützungspflichtiger Personen 

(vgl. VGU 21 9 vom 11. Mai 2021 E.5.2 m.H.a. das Urteil des 

Bundesgerichts 5A_36/2013 vom 22. Februar 2013 E.3.3).

8.3. Dem der Beschwerde beigelegten Gesuch um unentgeltliche 

Rechtspflege ist zu entnehmen, dass der Beschwerdeführer 

prozessbedürftig ist.

8.4. Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 

Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten 

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beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum 

als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht 

als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren 

ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. 

Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen Mittel verfügt, sich bei 

vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine 

Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht 

führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet 

(BGE 140 V 521 E.9.1, 139 III 475 E.2.2, 138 III 217 E.2.2.4, 122 I 267 

E.2b und 119 Ia 251 E.3b). Der Beschwerdeführer macht die Verletzung 

der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit geltend, nachdem 

ihm eine Kundgebung auf der von ihm gewünschten Route verweigert 

wurde. Der Prozess erscheint damit nicht von vornherein aussichtslos. 

Folglich ist dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege zu 

gewähren.

9.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer gemäss 

Art. 73 Abs. 1 VRG grundsätzlich kostenpflichtig. Praxisgemäss wird für 

Verfahren betreffend politische Angelegenheiten eine Staatsgebühr in der 

Höhe von CHF 1'000.-- erhoben (vgl. statt vieler: VGU V 20 2). Angesichts 

der Tatsache, dass der Beschwerdeführer mehrere Beschwerden 

einreichen musste, erscheint für das vorliegende Verfahren eine 

Staatsgebühr von CHF 750.-- als angemessen. In Folge mangelnder 

Aussichtslosigkeit ist dem Beschwerdeführer im vorliegenden 

Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht die unentgeltliche 

Rechtspflege zu gewähren. 

9.2. Die Beschwerdegegnerin kann nach Art. 78 Abs. 2 VRG keine 

Parteientschädigung geltend machen, da sie lediglich in ihrem amtlichen 

Wirkungskreis obsiegte. 

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III. Demnach erkennt das Gericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Gerichtskosten setzen sich zusammen aus

- einer Staatsgebühr von CHF 750.--

- und den Kanzleiauslagen von CHF 626.--

zusammen CHF 1'376.--

3.1. In Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung (Art. 76 VRG) werden 

die Gerichtskosten von CHF 1'376.-- zulasten von A._____ von der 

Gerichtskasse übernommen.

3.2. Wenn sich die Einkommens- oder Vermögensverhältnisse von A._____ 

gebessert haben und er hierzu in der Lage ist, hat er das Erlassene und 

die Kosten der Rechtsvertretung zu erstatten (Art. 77 VRG).

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen] 

[Mit Urteil 1C_28/2024, 1C_32/2024, 1C_33/2024 und 1C_34/2024 vom 8. Oktober 

2024 hat das Bundesgericht die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde 

gutgeheissen und den vorliegenden Entscheid aufgehoben.]