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**Case Identifier:** 4354ca70-f2d2-5310-b511-0a956b36b02f
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2008-11-20
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 20.11.2008 A-3847/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-3847-2007_2008-11-20.pdf

## Full Text

Cour I
A-3847/2007
{T 0/2}

A r r ê t  d u  2 0  n o v e m b r e  2 0 0 8

Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège), 
Jürg Kölliker, Daniel Riedo, juges, 
Loris Pellegrini, greffier.

A._______, représentée par Me Pierre Moreillon, 
rue Cheneau-de-Bourg 3, case postale 6983, 
1002 Lausanne,
recourante,

contre

Office fédéral de l'aviation civile (OFAC), 3003 Berne,
autorité inférieure,

approbation de modifications du règlement d'exploitation 
de A._______ (décision de l'OFAC du 4 mai 2007).

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composit ion

Parties

Objet

A-3847/2007

Faits :

A.
Par  décision  du  17  août  2005,  l'Office  fédéral  de  l'aviation  civile 
(OFAC),  a  approuvé  le  nouveau  règlement  d'exploitation  de 
A._______déposé  par  A._______.  Le 19 septembre  2005,  les 
Communes de J._______, M._______ et R._______ ont déféré cette 
décision  à  la  Commission  fédérale  de  recours  en  matière 
d'infrastructures  et  d'environnement  [CRINEN]  (affaire  reprise  par  le 
Tribunal administratif fédéral [TAF] à compter du 1er janvier 2007). En 
cours  de  procédure,  elles  ont  retiré  leurs  recours  à  la  suite  de  la 
signature d'une convention du 14 novembre 2006 avec A._______. Le 
TAF a  constaté  le  retrait  par  décision  de radiation  du 24 septembre 
2007.

B.
Le 30 novembre 2006, A._______ a déposé une demande tendant à la 
modification  du  Règlement  d'exploitation  de  l'aérodrome.  Celle-ci 
reprenait  le  contenu de la  convention  signée le  14 novembre 2006. 
Par décision du 4 mai 2007, l'OFAC a approuvé les modifications du 
Règlement d'exploitation. Il a imposé des exigences supplémentaires à 
celles  prévues dans sa décision  du 17 août  2005. Elles  figurent  au 
point  3.2.1  de  son  dispositif  intitulé  "des  exigences  spécifiques  à 
l'aviation et des exigences techniques". Celles-ci portent d'une part sur 
le  respect  des  normes  et  recommandations  de  l'Organisation  de 
l'Aviation Civile Internationale (OACI) contenues dans les annexes de 
la  Convention  du  7  décembre  1944  relative  à  l'aviation  civile 
internationale  (Convention  de  Chicago),  ainsi  que  les 
recommandations  pertinentes  d'Eurocontrol  et,  d'autre  part,  sur  la 
publication,  dans  les  trente  jours  suivant  l'entrée  en  force  de  la 
décision,  des  principales  prescriptions  du  règlement  d'exploitation 
dans  l'AIP  (Aeronautical  Information  Publication,  manuel 
aéronautique).

C.
Par écriture  du 5 juin  2007,  A._______ interjette  recours auprès du 
TAF contre  la  décision  d'approbation  du  règlement  d'exploitation  de 
A._______ du 4 mai 2007 en concluant à l'annulation, respectivement 
à la nullité du point 3.2.1 du dispositif. Elle demande aussi que l'effet 
suspensif au recours ne porte que sur le point attaqué du dispositif.

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D.
Par décision incidente du 21 juin 2007, le TAF a retiré l'effet suspensif 
au recours, à l'exception du chiffre 3.2.1 de la décision attaquée.

E.
Dans ses observations du 22 août 2007, l'OFAC conclut au rejet du 
recours. Il  s'en remet essentiellement à sa décision du 4 mai  2007. 
Distinguant  par  ailleurs  les  normes  OACI  des  recommandations,  il 
considère  que  les  premières  sont  effectivement  directement 
applicables  mais  qu'elles  n'acquièrent  un  caractère  juridiquement 
contraignant  que lorsqu'elles ont  été transposées dans la  législation 
nationale  par  le  biais  d'un  autre  acte  législatif  fédéral;  quant  aux 
recommandations, elle représentent un ensemble de prescriptions qui 
doivent  en  principe être intégralement  observées. L'OFAC considère 
également, à l'instar de la recourante, que les Etats peuvent déroger 
aux normes et ne sont pas tenus d'imposer les recommandations, ces 
dernières ayant par ailleurs souvent un caractère imprécis qui les rend 
parfois inapplicables à certains aérodromes, voire inadéquates.

F.
A la demande du Tribunal de céans, le mandataire de la recourante a 
déposé une note de frais. Les honoraires ainsi que les frais et débours 
s'élèvent, au total, à 4'038,65 francs, TVA comprise.

Droit :

1.
Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi sur le Tribunal 
administratif  fédéral  du  17  juin  2005  (LTAF, RS  173.32),  le  Tribunal 
administratif  fédéral,  en vertu de l'art.  31 LTAF, connaît  des  recours 
contre  les  décisions  au  sens  de  l'art.  5  de  la  loi  fédérale  du 
20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) 
prises par les autorités mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF. 

La décision du 4 mai 2007 rendue par l'OFAC, unité de l'administration 
fédérale  centrale  (cf.  annexe  de  l'ordonnance  sur  l'organisation  du 
gouvernement et  de l'administration du 25 novembre 1998 [OLOGA, 
RS  172.010.1]  par  renvoi  de  son  article  6  al.  4),  qui  approuve  le 
Règlement d'exploitation de A._______, ne rentre pas dans le champ 
d'exclusion  de  l'art.  32  LTAF. Elle  satisfait  en  outre  aux  conditions 

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prévalant à la reconnaissance d'une décision au sens de l'art. 5 PA, si 
bien que le TAF est compétent pour statuer dans la présente affaire.

2.
A teneur de l'art. 48 PA, toute personne ayant participé à la procédure 
devant l'autorité inférieure, étant spécialement atteinte par la décision 
attaquée et ayant un intérêt digne de protection, peut recourir contre 
une décision. L'intérêt doit cependant être actuel (cf. PIERRE MOOR, Droit 
administratif,  vol.  II,  Les  actes  administratifs  et  leur  contrôle,  Berne 
2002,  p. 642s). Certains  des  griefs  de la  recourante  ne remplissent 
pas  cette  condition,  de  sorte  qu'ils  ne  seront  pas  examinés 
(cf. infra consid.  5  et  7).  Pour  le  surplus,  le  recours  répond  aux 
exigences des articles 48 et suivants PA; il convient donc d'entrer en 
matière.

3.

3.1 En l'occurrence,  seul  le  chiffre  3.2.1 du dispositif  de la  décision 
d'approbation  des  modifications  du  règlement  d'exploitation  de 
A._______ est contesté. Ce chiffre est décrit comme une charge. Le 
litige  porte  donc  uniquement  sur  le  bien-fondé  des  exigences 
mentionnées à ce point du dispositif de la décision du 4 mai 2007. 

Une charge est une obligation imposée par l'acte administratif  à son 
destinataire. De par sa nature, elle est jointe à un acte qui attribue un 
droit  ou un avantage – en l'occurrence l'approbation  d'un règlement 
d'exploitation d'aérodrome. Contrairement à une condition,  la  charge 
peut être attaquée isolément (ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, 
vol. I p. 408). Le recours est donc recevable de ce chef également.

3.2 La recourante a conclu à ce que la charge litigieuse soit "annulée, 
déclarée  nulle  et  de  nul  effet".  S'agissant  du  premier  des  termes 
susmentionnés,  la  recourante  demande  l'annulation  de  la  décision; 
s'agissant  en  revanche  des  deux  derniers,  elle  en  demande  la 
constatation de la nullité.

Dans la règle et pour des motifs touchant à la sécurité du droit, une 
décision  est  en principe annulable. La  jurisprudence a développé la 
théorie de l'évidence (Evidenztheorie), laquelle impose trois conditions 
qui  doivent  être  cumulativement  réalisées  pour  que  l'on  puisse 
considérer qu'une décision est nulle : premièrement, le vice dont est 
entachée la décision doit être particulièrement grave; deuxièmement, il 

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doit  être  manifeste  ou  du  moins  facilement  décelable  et, 
troisièmement,  la  constatation  de  la  nullité  ne  doit  pas  mettre 
sérieusement en danger la sécurité du droit (Arrêt du Tribunal fédéral 
dans la cause H.300/03 du 19 août 2004, ATF 122 I 99; MOOR, op. cit. 
p. 310). 

En l'occurrence, la seconde condition mentionnée ci-dessus n'est pas 
réalisée dès lors que le vice dont se prévaut la recourante n'est pas 
manifeste au point  que l'autorité  de céans ne le  constate  d'emblée. 
Cela suffit  à exclure la nullité de la charge entreprise. Il s'agira donc 
d'examiner  dans  quelle  mesure  cette  dernière  peut  être  annulée  et 
non de constater son éventuelle nullité.

4.
La  recourante  reproche  à  l'OFAC  d'avoir  introduit  de  nouvelles 
exigences dans la  décision dont  est  recours,  exigences inexistantes 
dans  sa  décision  du  17  août  2005  approuvant  le  règlement 
d'exploitation de l'aérodrome.

A cet égard, on relèvera que la procédure ouverte contre la décision 
de  l'OFAC  du  17  août  2005  a  pris  fin  par  décision  du  TAF  du 
24 septembre  2007;  les  Communes  recourantes  ayant  retiré  leur 
recours. Or, jusque-là et en vertu de l'application étendue que fait le 
TAF de  l'art.  58  al.  1  PA (cf.  arrêt  du  Tribunal  administratif  fédéral 
A-1467/2006  du  10  septembre  2007  consid.  2;  arrêt  du  Tribunal 
administratif  fédéral  A-2527/2006  du 14  octobre  2007  consid.  3.2), 
l'OFAC était habilité à modifier la décision entreprise (celle du 17 août 
2005).  Rien  ne  l'empêchait  donc  d'imposer  de  nouvelles  exigences 
dans sa décision du 4 mai 2007. Sur ce point, le grief de la recourante 
se révèle donc mal fondé.

5.
La  recourante  estime  aussi  que  les  modifications  du  règlement 
d'exploitation intervenues à la suite de la convention conclue avec les 
Communes de J._______, M._______ et R._______ auraient pu être 
entérinées  dans  le  cadre  du  recours  dirigé  contre  la  décision  du 
17 août  2005.  Lui  imposer  de  déposer  une  nouvelle  demande  en 
raison  de  ces  modifications  et  rendre  une  nouvelle  décision  en  y 
ajoutant  des  exigences  supplémentaires  constituerait  un  procédé 
contraire au droit.

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Savoir si l'OFAC était ou non légitimé à exiger formellement le dépôt 
d'une  nouvelle  demande  d'approbation  du  règlement  d'exploitation 
suite à la convention passée entre parties, est une question qui peut 
également  demeurer  indécise  dès  lors  qu'elle  n'est  plus  d'actualité 
(cf. supra consid. 2). 

6.

6.1 Sont considérées comme des décisions,  les mesures prises par 
les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral 
et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des 
obligations ou encore d'en constater l'existence ou l'étendue (cf. art. 5 
PA). Une décision a ainsi pour but de régler de manière contraignante 
une  situation  concrète  en  déterminant  les  droits  et  les  obligations 
incombant  à  un  administré,  dans  le  respect  des  règles  de  droit 
applicables au cas particulier. Elle doit pouvoir être exécutée sans qu'il 
soit nécessaire de prendre des mesures complémentaires visant à la 
rendre applicable  dans le  cas  qu'elle  règle (cf. sur  ce  dernier  point: 
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines 
Verwaltungsrecht,  5e éd.,  Zurich/Bâle/Genève  2006,  n.  marg. 864, 
p. 182). En outre,  l'élément  essentiel  de la  décision est  le  dispositif, 
celui-ci  acquérant  seul,  en  principe,  la  force  de chose jugée. Il  doit 
renseigner exactement le destinataire de la décision sur la nature et 
l'étendue du droit accordé ou reconnu. Lorsque la décision impose une 
obligation,  son  dispositif  doit  être  suffisamment  précis  pour  que  la 
décision soit  exécutable et que son respect  puisse être contrôlé par 
l'autorité compétente. 

Ces principes sont également valables pour les clauses accessoires 
d'une décision,  singulièrement  pour  les charges. Ces dernières sont 
en effet imposées par l'autorité dans le but d'adapter les droits et les 
obligations aux circonstances du cas particulier  dans le respect  des 
dispositions légales. Elles consistent en une obligation de faire, de ne 
pas faire ou de tolérer imposées à leur destinataire. Pour pouvoir être 
exécutables  et  susceptibles  d'être  attaquées,  les  charges  doivent 
figurer  dans  le  dispositif  de  la  décision  (GRISEL,  Traité  de  droit 
administratif,  Neuchâtel  1984,  vol. II  p.  872).  Leur  inexécution 
n'empêche  pas  la  décision  de  déployer  ses  effets;  cela  constituant 
cependant un motif de révocation de celle-ci (ATF 129 II 378 consid. 
6.2  et  les  références  citées).  En  outre,  les  clauses  accessoires, 
singulièrement  les  charges,  sont  soumises,  à  l'instar  des  décisions, 

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aux principes de la légalité et aux autres principes constitutionnels, en 
particulier  l'intérêt  public  et  la  proportionnalité  (sur  ces  questions, 
cf. MOOR, op. cit. p. 77 ss).

6.2 En  l'occurrence,  la  référence  litigieuse  mentionnée  sous  point 
3.2.1  paragraphe  premier  du  dispositif  de  la  décision  entreprise 
constitue une charge. Selon celle-ci,  la recourante doit  se conformer 
aux  normes  et  recommandations  de  l'OACI  contenues  dans  les 
annexes à la Convention de Chicago, ainsi  qu'aux recommandations 
pertinentes d'Eurocontrol.

Dans une lettre du 11 juin 2007 à l'attention de la recourante, l'autorité 
inférieure a précisé que cette charge découlait de l'art. 3 al. 1bis et 2 
de  l'ordonnance  du  23 novembre  1994  sur  l'infrastructure 
aéronautique  (OSIA,  RS  748.131.1)  et  qu'elle  n'avait  pas  l'intention 
d'étendre  le  champ  d'application  de  cette  ordonnance.  Elle  a  aussi 
relevé  que  son  inscription  dans  la  décision  visait  à  rappeler  à  son 
destinataire l'existence des normes internationales, notamment celles 
portant  sur  la  sécurité.  Dans  la  mesure  où  l'OFAC ne  semble  pas 
attribuer une quelconque force contraignante à cette charge, l'on peut 
se demander si,  pour ce motif  déjà,  la  charge litigieuse peut  figurer 
dans le dispositif de la décision entreprise. Les conditions de l'art. 5 PA 
ne  paraissant  en  effet  pas  satisfaites. Cette  question  peut  toutefois 
demeurer indécise.

En  effet  et  quoi  qu'il  en  soit,  en  retenant  cette  charge,  l'autorité 
inférieure intègre, dans sa décision, une multitude de règles générales 
et  abstraites  applicables  en matière d'aviation. Compte tenu de leur 
nature,  celles-ci  ne  sont  cependant  pas  propres  à  déterminer  des 
droits et des obligations dans un cas précis. Or, comme on l'a vu, c'est 
justement  l'objectif  que  doit  atteindre  une  décision,  respectivement 
une charge. On ne voit d'ailleurs pas que le renvoi à de telles règles, 
inscrit  au  dispositif  de  la  décision  entreprise,  puisse  renseigner 
exactement la recourante sur la nature et l'étendue de ses obligations 
liées  à  l'exploitation  de  l'aérodrome.  D'autant  que  la  convention  de 
Chicago  contient  plusieurs  annexes  techniques  qui  ne  sont  pas 
nécessairement  toutes  applicables  en  l'espèce  et  qu'il  n'est  pas 
évident de savoir quelles sont les recommandations d'Eurocontrol que 
la  recourante  doit  tenir  pour  pertinentes.  Par  ailleurs,  formulé  de 
manière  aussi  étendue,  ce  point  du  dispositif  n'apparaît  pas 
exécutable en tant que tel. Dans ces conditions, la charge imposant le 

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respect  des  normes  et  recommandations  internationales  en matière 
d'aviation ne saurait trouver sa place dans la décision en cause.

7.
La  charge  litigieuse  comporte  également  l'obligation,  pour  la 
recourante,  d'inscrire,  dans  les  trente  jours  qui  suivent  l'entrée  en 
force  de  la  décision,  les  principales  prescriptions  du  règlement 
d'exploitation  dans  l'AIP  (ch.  3.2.1,  2ème paragraphe  de  la  décision 
attaquée).  Il  résulte  des  observations  de  l'autorité  de  première 
instance que la cheffe de place de la recourante a pris contact avec 
les services compétents de l'OFAC afin d'entreprendre les démarches 
à cet égard. Dès lors, la condition de l'intérêt actuel de l'article 48 PA 
(cf.  supra  consid.  2)  n'est  plus  réalisée  et  ce  point  ne  sera  pas 
examiné.

8.
Cela étant, le recours se révèle bien-fondé, pour autant que recevable. 
Le  point  3.2.1  1er paragraphe  du  dispositif  de  la  décision  du  4  mai 
2007  approuvant  les  modifications  du  règlement  d'exploitation  de 
A._______ doit être annulé.

9.
Comme la recourante obtient  gain de cause, elle ne supportera pas 
les frais de procédure (cf art. 63 al. 1 PA a contrario). Il sera d'ailleurs 
renoncé à en percevoir, ceux-ci  ne pouvant être mis à la charge de 
l'autorité  inférieure  (art.  63  al.  2  PA).  L'avance  sur  les  frais  de 
procédure  présumés  d'un  montant  de  1'500.--  francs,  versée  par  la 
recourante, lui sera restituée dès l'entrée en force du présent arrêt.

Quant à l'indemnité de dépens, compte tenu du dossier et de la note 
de frais du mandataire de la recourante, elle est fixée à 4'000.-- francs, 
TVA incluse (cf. arrêt  du Tribunal  administratif  fédéral  A-2011/2006 / 
A-2832/2007 du 8 août 2007, consid. 5 et la référence citée). Elle sera 
supportée par l'OFAC. 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :

1.
Le recours est admis dans la  mesure où il  est  recevable et  le point 
3.2.1 1er  paragraphe du dispositif  de la décision de l'OFAC du 4 mai 

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2007  approuvant  les  modifications  du  règlement  d'exploitation  de 
A._______ est annulé.

2.
Il  n'est  pas  perçu  de  frais  de  procédure.  L'avance  sur  les  frais  de 
procédure  présumés  d'un  montant  de  1'500.--  francs,  versée  par  la 
recourante, lui sera restituée dès l'entrée en force du présent arrêt.

3.
L'OFAC versera à la recourante, par l'intermédiaire de son conseil, une 
indemnité  au  titre  de  dépens  de  4'000.--  francs  TVA  incluse,  dès 
l'entrée en force du présent arrêt.

4.
Le présent arrêt est adressé : 

- à la recourante (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. 4067/3/31/31-06 ; recommandé)
- au Secrétariat du DETEC (acte judiciaire)

La présidente du collège : Le greffier :

Claudia Pasqualetto Péquignot Loris Pellegrini

Indication des voies de droit :

Le  présent  arrêt  peut  être  attaqué  devant  le  Tribunal  fédéral,  1000 
Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la 
loi  du  17  juin  2005  sur  le  Tribunal  fédéral  [LTF,  RS  173.110]). 
Le mémoire  doit  être  rédigé  dans  une  langue  officielle,  indiquer  les 
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. L'arrêt 
attaqué et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour 
autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (voir art. 42 LTF).

Expédition : 

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