# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 808b9d97-7d06-545d-b9dd-15ccad958364
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-07-02
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 02.07.2013 B 2013/22
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2013-22_2013-07-02.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2013/22

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 02.07.2013

Entscheiddatum: 02.07.2013

Urteil Verwaltungsgericht, 02.07.2013
Verfahrensrecht, Art. 24 VRP (sGS 951.1).Ein interner Beschluss ohne 
Verfügungscharakter ist nicht anfechtbar. Die Planungsbehörde hat damit 
lediglich ihre grundsätzliche Bereitschaft gezeigt, ein Grundstück 
einzuzonen, und einen Verwaltungsmitarbeiter damit beauftragt, ein Projekt 
nach ihren Vorgaben auszuarbeiten (Verwaltungsgericht, B 2013/22).

Urteil vom 2. Juli 2013

Anwesend:  Präsident lic. iur. B. Eugster; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, Dr. B. 

Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiber lic. iur. S. 

Schärer

In Sachen

Erbengemeinschaft X. sel., bestehend aus

-  A.,

-  B.,

-  C.,

Beschwerdeführer,

vertreten durch den Willensvollstrecker B.,dieser vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. 

Urs Pfister, Museumstrasse 35, Postfach 41, 9004 St. Gallen,

gegen

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Baudepartement des Kantons St. Gallen,  Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

Politische Gemeinde Gossau, vertreten durch den Stadtrat, 9201 Gossau SG,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Umzonungsgesuch Grundstück Nr. 0001

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Mit Teilzonenplan Fenn-Geissberg vom 12. Dezember 2006 wurden am südlichen 

Siedlungsrand von Gossau rund 66'000 m Land, das damals der Erbengemeinschaft 

X. sel. gehörte, eingezont und mit dem Überbauungsplan Fenn-Geissberg vom 

12. Dezember 2006 überlagert. Die eigentliche Bauzone innerhalb des Plangebiets 

beträgt 47'921 m . Der Rest ist der Grünzone zugeschieden. Die südlichste eingezonte 

Parzelle Nr. 0000 (Grundbuch Gossau) an der Herisauer Strasse, Kantonsstrasse 

2. Klasse, ist der Grünzone Erholung GE zugeteilt. Gemäss Erläuterungsbericht vom 

26. Oktober 2006 zum Teilzonenplan und Überbauungsplan Ziff. 7.1. und 8.2.3. soll 

dieses Grundstück zum Abschluss der Bebauung/Ortseingang bzw. zur Sicherung 

Lärmschutz und für die Parkierung für Erholungssuchende/Besucher freigehalten 

werden. Die angrenzende Parzelle Nr. 0001, die mit Gebäuden des ehemaligen 

Landwirtschaftsbetriebs (Wohnhaus und Scheune) der Erbengemeinschaft überbaut ist, 

verblieb in der Landwirtschaftszone.

B./ Am 2. Januar 2012 erneuerte die Grundeigentümerin das vor bereits zehn Jahren 

abgelehnte Gesuch, auch das Grundstück Nr. 0001 einzuzonen. Der Stadtrat Gossau 

erwog an der Sitzung vom 21. März 2012, dass die heutige Überbauung des 

Grundstücks mit einem (ehemaligen) Bauernhof bzw. einem Wohnhaus und Scheune 

einen idealen Abschluss des Siedlungsgebiets bilde und den Ortseingang gut markiere. 

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Eine Fortsetzung der Bebauungsstruktur des nördlich angrenzenden 

Einfamilienhausgebiets gemäss Überbauungsplan Fenn-Geissberg dagegen vermöge 

den hohen Anforderungen an die Gestaltung und ortsbauliche Eingliederung nicht 

gleichermassen zu genügen. Die Stadtentwicklungskommission ziehe deshalb eine 

allfällige Einzonung nur dann in Betracht, wenn eine überzeugende Projektidee 

vorliege, die in einem Varianzverfahren ermittelt werde, und wenn die 

Grundeigentümerschaft bereit sei, diese in einem Gestaltungsplan festzulegen. Am 

26. März 2012 teilte der Stadtrat der Gesuchstellerin dazu folgenden Beschluss mit:

1.  Eine Einzonung des Grundstückes Nr. 0001 kann nur dann in Aussicht gestellt 

werden, wenn eine hervorragende Einordnung des Siedlungsrandes in das Ortsbild 

sichergestellt ist. Zu diesem Zweck soll - in enger Zusammenarbeit mit der Stadt - ein 

Varianzverfahren durchgeführt und die baulichen, gestalterischen und freiräumlichen 

Elemente in einem Gestaltungsplan festgelegt werden, der das Grundstück Nr. 0001 

sowie den östlich gelegenen Grünbereich (Grundstück Nr. 0000) zu umfassen hat.

2.  Die Einzonung des Grundstücks Nr. 0001 wird mit der Auflage verbunden, dass das 

Grundstück Nr. 0000 (Grünbereich) unentgeltlich an die Stadt abgetreten wird. 

Entsprechende Verträge sind vor dem Erlass des Teilzonenplans abzuschliessen.

3.  Die Kosten für das Varianzverfahren und für die Erarbeitung eines Gestaltungsplans 

und Teilzonenplans sind durch die Erbengemeinschaft X. zu tragen.

4.  Der Leiter Stadtentwicklung wird mit dem Vollzug der Beschlüsse beauftragt.

C./ a) Gegen diesen Beschluss erhob die Erbengemeinschaft am 10. April 2012 beim 

Baudepartement des Kantons St. Gallen Rekurs mit dem Antrag:

1.   Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, soweit darin folgende Auflagen für die 

Einzonung verfügt wurden:

       - Pflicht zur Durchführung eines Varianzverfahrens mit Kosten von ca. Fr. 30'000.-- 

bis 40'000.-- zu Lasten der Rekurrentin.

       - Pflicht zum Erlass eines Gestaltungsplans.

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       - Pflicht zur Tragung der Planungskosten für den Teilzonen- und Gestaltungsplan 

im Umfang von ca. Fr. 10'000.-- bis Fr. 15'000.--.

       - Pflicht zur unentgeltlichen Abtretung der Parzelle Grundbuch Gossau Nr. 0000 an 

die Stadt Gossau.

2.   Die Vorinstanz sei anzuhalten, das Verfahren für die Zuweisung der Parzelle 

Nr. 0001 zur Bauzone verzugslos einzuleiten.

3.   Unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

b) Das Baudepartement trat am 11. Januar 2013 auf den Rekurs nicht ein und wies 

diesen, soweit es den Rekurs als Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegen nahm, 

kostenpflichtig ab. Es befand, dass der Stadtrat mit dem angefochtenen Beschluss 

noch nicht abschliessend über das Einzonungsgesuch entschieden habe. Allein der 

interne Beschluss über das weitere Vorgehen sei nicht anfechtbar. Auch noch nicht 

anfechtbar wäre er, wenn der Stadtrat damit das Gesuch erst im Grundsatz 

gutgeheissen hätte. In diesem Fall könnte die Grundeigentümerin in einem späteren 

Stadium im Rahmen von Art. 29bis des Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) 

Einsprache gegen den aufgelegten Teilzonenplan erheben. Alsdann liege mit dem 

internen Beschluss auch keine anfechtbare Abweisung des Gesuchs im Sinn von 

Art. 30bis Abs. 1 lit. a BauG vor. Nachdem der Stadtrat nach bereits knapp drei 

Monaten im Grundsatz über das Gesuch befunden habe, könne schliesslich auch von 

keiner Rechtsverweigerung oder -verzögerung gesprochen werden. Dass das Gesuch 

in der Zwischenzeit, nachdem die Rekurrentin gegen den internen Beschluss Rekurs 

erhoben habe, nicht weiterbearbeitet worden sei, habe diese selber zu verantworten.

D./ Gegen diesen Entscheid erhob die Rekurrentin am 28. Januar 2013 beim 

Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde. Die Beschwerdeergänzung 

datiert vom 4. März 2013. Dabei verlangt sie die kostenpflichtige Aufhebung des 

Rekursentscheids und die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur 

materiellen Behandlung. Eventualiter sei der Beschluss des Stadtrats bezüglich der 

Bedingungen und Auflagen für die Einzonung aufzuheben. Ihrer Ansicht nach beinhaltet 

der mitgeteilte Protokollauszug des Stadtrats sämtliche Elemente einer anfechtbaren 

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Verfügung. Der unterzeichnete Präsident und Stadtschreiber seien zudem 

Rechtsanwalt bzw. Rechtsagent. Wenn der Stadtrat also der Meinung gewesen sei, 

dass der klare Beschluss nicht seinem Willen entsprechen würde, hätte er 

zwischenzeitlich darauf zurückkommen können. Andernfalls sei der Leiter 

Stadtentwicklung weiterhin an den Beschluss gebunden und müsse diesen samt den 

umstrittenen Bedingungen umsetzen.

E./ Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 13. März 2013, die Beschwerde 

abzuweisen. Der Stadtrat habe das Gesuch um Einzonung nicht abgewiesen, wie die 

Beschwerdeführer nun darzutun versuchten. Er habe das Gesuch in einem ersten 

Schritt geprüft und den Leiter Stadtentwicklung für die nächsten Schritte beauftragt. 

Der Stadtrat erachte die Einzonung als denkbar, wenn auch bloss unter bestimmten 

Auflagen. Damit liege aber noch keine Verfügung vor, die eigenständig angefochten 

werden könne. Allein die Befürchtung, der Stadtrat werde das Gesuch nicht weiter 

behandeln, wenn die Gesuchstellerin diese Bedingungen nicht akzeptiere, sei 

unbegründet bzw. sie könnte sich dagegen wehren und 

Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben.

F./ Die Beschwerdegegnerin beantragt mit Vernehmlassung vom 22. März 2013, die 

Beschwerde abzulehnen und verzichtet sonst auf eine Stellungnahme.

G./ Die Beschwerdeführer nehmen zu den Ausführungen des Baudepartements mit 

Eingabe vom 17. April 2013 Stellung. Sie wiederholt dabei, dass die gerügten Auflagen 

und Bedingungen für eine Einzonung des Grundstücks Nr. 0001 keine Rechtsgrundlage 

hätten und verfassungswidrig seien. So gebe es unter anderem keinen Grund dafür, 

dass sie im Gegenzug zur Einzonung der Parzelle Nr. 0001 das Grundstück Nr. 0000 

der Beschwerdegegnerin gratis überlassen müsse.

H./ Auf die von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten Ausführungen wird, soweit 

erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. (…).

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2. Vorliegend ist umstritten, ob der Beschluss des Stadtrats gemäss Protokoll Nr. 1454 

vom 21. März 2012 eine anfechtbare Verfügung darstelle.

2.1. Eine Verfügung ist eine Anordnung im Sinn einer ausdrücklichen Willenserklärung, 

mit der gestützt auf öffentliches Recht im Einzelfall einseitig und verbindlich Rechte 

und Pflichten festgelegt und damit bestimmte Personen in schutzwürdigen Interessen 

berührt werden (Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 

2012, N 360). Mit einer Verfügung werden mit anderen Worten in einem konkreten Fall 

Rechte und Pflichten eines bestimmten Privaten begründet, geändert oder aufgehoben. 

Sie ist erzwingbar und kann damit vollstreckt werden, ohne dass hierfür noch eine 

weitere Konkretisierung notwendig wäre. Eine Verfügung muss gewisse formale 

Minimalanforderungen erfüllen, damit die Eröffnung rechtswirksam ist (Art. 24 VRP). 

Eine falsche oder fehlende Rechtsmittelbelehrung etwa hat zur Folge, dass ein 

Rechtsmittel allenfalls auch nach Ablauf der Frist noch als fristgerecht eingereicht 

werden kann (Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 825).

2.2. Von den Verfügungen sind Verwaltungshandlungen ohne Verfügungscharakter 

abzugrenzen. Diese haben keine unmittelbaren Rechtswirkungen. Sie führen lediglich 

einen tatsächlichen Erfolg herbei (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines 

Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich/St. Gallen 2010, N 858). Die Abgrenzung der 

Verfügung zu anderen Verwaltungshandlungen ohne Verfügungscharakter ist 

insbesondere für die Frage eines allfälligen Rechtsmittels relevant, weil das 

Anfechtungsobjekt in der Verwaltung in der Regel eine Verfügung ist (Häfelin/Müller/

Uhlmann, a.a.O., N 866). Anders als Verfügungen haben viele Verwaltungshandlungen 

keine unmittelbaren Rechtswirkungen, sondern führen lediglich einen tatsächlichen 

Erfolg herbei. Dazu gehören etwa innerdienstliche und organisatorische Anordnungen. 

Dabei handelt es sich um Weisungen der vorgesetzten Behörde an eine unterstellte 

Behörde. Auch diese sind zwar hoheitlich und einseitig, verbindlich und erzwingbar wie 

eine Verfügung. Im Gegensatz zu diesen begründen sie aber nicht unmittelbar Rechte 

und Pflichten des Privaten, die gegenüber diesem verbindlich und erzwingbar wären, 

auch wenn sie einen konkreten Fall und eine individuell bestimmte Person betreffen 

(Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 867). Ein Beispiel dafür ist der Beschluss des 

Staatrats des Kantons Tessin, womit dieser das Dipartimento dell'ambiente 

ermächtigte, eine neue Kehrichtverbrennungsanlage zu projektieren. Diese 

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Ermächtigung stellte deshalb keine beschwerdefähige Verfügung dar, weil sie weder 

ein Rechtsverhältnis mit einem Einzelnen regelte, noch zwingend oder vollstreckbar 

war (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 871 mit Hinweis).

2.3. Der Anspruch auf Überprüfung und Änderung des Zonenplans besteht im Rahmen 

von Art. 33 BauG bedingungslos. Ein ebenso bedingungsloser Anspruch auf Einzonung 

wäre aber nur dann gegeben, wenn die beantragte Einzonung raumplanungsrechtlich 

geboten wäre, ohne dass den kommunalen und kantonalen Planungsbehörden 

insoweit noch ein Ermessensspielraum zustehen würde (BGer 1C_252/2012 vom 

12. März 2013 E. 5.1). Darüber hinaus ist es allein Sache der Planungsbehörde bzw. 

der Bürgerschaft, im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen Pläne auszuarbeiten, 

das heisst zu ändern oder zu erlassen (Art. 2 Abs. 1 BauG und Art. 29 f. BauG; B. Heer, 

St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, N 62 ff.).

2.4. Mit dem vorliegenden Beschluss zeigt der Stadtrat seine allfällige Bereitschaft zur 

Einzonung des Grundstücks der Beschwerdeführer auf, sofern konkrete Bedingungen 

erfüllt werden. Adressaten dieses Beschlusses sind aber nicht die Beschwerdeführer, 

sondern der Leiter Stadtentwicklung. Dieser hat den Auftrag, ein Projekt nach 

Vorgaben des Stadtrats auszuarbeiten. Gegenüber der Gesuchstellerin dagegen 

entfaltet der Beschluss keinerlei Rechtswirkungen. Ob der Stadtrat das Gesuch in 

einem weiteren Schritt abweisen oder gutheissen wird, steht derzeit noch offen. Dies 

wird davon abhängen, ob es dem Verwaltungsmitarbeiter gelingen wird, die 

getroffenen Bedingungen umzusetzen. Auf Grund des vorliegenden Verfahrens scheint 

der Erfolg zwar wenig wahrscheinlich. In diesem Fall wird der beauftragte Leiter 

Stadtentwicklung den Auftrag an den Stadtrat zurückgeben müssen, worauf dieser 

seinerseits auf seinen Beschluss vom 21. März 2012 zurückkommen wird, sei es, dass 

er die gerügten Bedingungen anpasst oder das Gesuch um Einzonung abweist. Erst 

gegen diesen Beschluss stünde den Beschwerdeführern die Rekursmöglichkeit nach 

Art. 30bis Abs. 1 lit. a BauG offen. Sollte der Stadtrat jedoch dem Gesuch insofern 

zustimmen, als er die Parzelle zwar antragsgemäss, aber nicht im Sinn der 

Beschwerdeführer, das heisst mit Bedingungen und Auflagen einzont, werden die 

Beschwerdeführer alsdann gegen den entsprechenden aufgelegten Teilzonenplan 

Einsprache erheben können (Art. 29bis BauG). Sollte der Stadtrat dagegen wider 

Erwarten innert angemessener Zeit nicht handeln, stünde den Beschwerdeführern die 

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Möglichkeit einer Rechtsverweigerungsbeschwerde nach Art. 88 VRP offen, wie die 

Vorinstanz bereits zu Recht aufgezeigt hat.

2.5. Aus dem Gesagten folgt, dass mit dem internen Beschluss des Stadtrats über die 

Modalitäten einer allfälligen Einzonung des Grundstücks Nr. 0001 keine anfechtbare 

Verfügung vorliegt, welcher den Beschwerdeführern deshalb auch nicht zwingend hätte 

zugestellt werden müssen. Immerhin sei erwähnt, dass die Mitteilung etwas 

missverständlich war, auch wenn sie zu Recht nicht mit einem Rechtsmittel versehen 

war. Insgesamt ist die Vorinstanz auf den Rekurs dagegen aber zu Recht nicht 

eingetreten. Soweit sie den Rekurs als Rechtsverweigerungsbeschwerde 

entgegengenommen und beurteilt hat, ist darüber nicht im vorliegenden Verfahren zu 

befinden (Art. 89 Abs. 2 VRP), zumal dies von den Beschwerdeführern auch nicht 

geltend gemacht wird.

3. Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie 

abzuweisen ist.

4. Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens von den Beschwerdeführern zu bezahlen (Art. 95 Abs. 1 VRP). 

Ein Sonderfall im Sinn von Art. 95 Abs. 2 VRP liegt nicht vor. Zum Einen hat der 

Stadtrat den Beschluss wie gesagt nicht irrtümlich mit einem Rechtsmittel versehen 

(vgl. dazu Entscheid des Verwaltungsgerichts B 1/1998 vom 7. Mai 1998 E. 1. lit. i, der 

GVP 1998 Nr. 9 zu Grunde liegt). Zum Anderen musste den Beschwerdeführern 

spätestens mit der Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen 

Verfahren vom 21. Juni 2012 klar sein, dass es sich beim angefochtenen 

Protokollauszug von der Stadtratssitzung vom 21. März 2012 um eine blosse Mitteilung 

handelt, welche die Beschwerdeführer auch nicht vorsorglich anfechten mussten, 

damit ihnen später nicht entgegengehalten werden könnte, dass sie die vom Stadtrat 

beschlossenen Bedingungen für eine allfällige Einzonung akzeptiert hätten und diese 

damit "rechtskräftig" geworden seien (zum Vertrauensschutz einer [unrichtigen] 

behördlichen Auskunft siehe Häfelin/Müller /Uhlmann, a.a.O., N 668 ff.). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 2'500.-- ist angemessen (Art. 7 Ziff. 222 der 

Gerichtskostenverordnung, sGS 941.12). Sie ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss 

in gleicher Höhe zu verrechnen.

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Bei diesem Verfahrensausgang ist keine ausseramtliche Entschädigung zu leisten (Art. 

98 Abs. 1 VRP in Verbindung mit Art. 98bis VRP).

Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

1./  Die Beschwerde wird abgewiesen.

2./  Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'500.-- bezahlen die 

Beschwerdeführer unter Verrechnung des Kostenvorschusses in gleicher Höhe.

3./  Das Begehren um ausseramtliche Entschädigung wird abgewiesen.

V.          R.           W.

Der Präsident:                 Der Gerichtsschreiber:

lic.iur. Beda Eugster        lic.iur. Stephan Schärer

Versand dieses Entscheids an:

-   die Beschwerdeführer (durch Rechtsanwaltlic. iur. Urs Pfister, 9004 St. Gallen)

-   die Vorinstanz

-   die Beschwerdegegnerin

am:

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

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	Urteil Verwaltungsgericht, 02.07.2013
	Verfahrensrecht, Art. 24 VRP (sGS 951.1).Ein interner Beschluss ohne Verfügungscharakter ist nicht anfechtbar. Die Planungsbehörde hat damit lediglich ihre grundsätzliche Bereitschaft gezeigt, ein Grundstück einzuzonen, und einen Verwaltungsmitarbeiter damit beauftragt, ein Projekt nach ihren Vorgaben auszuarbeiten (Verwaltungsgericht, B 2013/22).

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