# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f884f850-defa-5c88-84fe-ec9afcc699eb
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** de
**Title:** FR ac_1a_97_3.pdf
**Docket/Reference:** ac_1a_97_3.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_1a_97_3.pdf

## Full Text

A. 

I.  Verwaltungsgerichtshof.  Entscheid  vom  6.  April  2001 
in  der 
Beschwerdesache (1A 97 3) 114 Kindergärtnerinnen, 84 Handarbeits- und 
Hauswirtschaftslehrerinnen,  1  Werklehrerin,  9  Berufsverbände,  alle 
vertreten  durch  Fürsprecher  Rainer  Weibel,  Herrengasse  30,  3011  Bern, 
Beschwerdeführer,  gegen  den  Staatsrat  des  Kantons  Freiburg, 
Staatskanzlei,  Chorherrengasse  17,  1701  Freiburg,  Beschwerdegegner, 
betreffend Besoldung der Kindergärtnerinnen und der Handarbeits- und 
Hauswirtschaftslehrerinnen,  (Entscheid  des  Staatsrats  vom  8.  Oktober 
1996) 

hat sich ergeben: 

Der Kanton Freiburg hat die Besoldung seines Personals im Gesetz vom 26. 
Februar  1987  über  die  Besoldungen  des  Staatspersonals  (GBStP;  SGF 
122.72.1) geregelt. Er sieht die Einreihung des Personals in Gehaltsklassen 
1  (Minimum)  bis  34  (Maximum)  vor;  die  Differenz  zwischen  dem  Maximum 
und dem Minimum jeder Klasse wird in zehn Stufen unterteilt (Art. 4 Abs. 1 
und  2  GBStP).  Es  gibt  drei  Gehaltsklassen  (Art.  14  GBStP):  die  Anfangs-
klasse, die Funktionsklasse und die Selektionsklasse. Grundsätzlich wird der 
Mitarbeiter (bei allen männlichen Berufsbezeichnungen ist selbstverständlich 
immer  auch  die  weibliche  diesen  Beruf  ausübende  Person  gemeint,  und 
umgekehrt) des Staats bei seiner Anstellung in die Anfangsklasse eingereiht 
(Art. 16 GBStP). Der Anfangslohn für die nach dem 1. März 1994 angestell-
ten  Mitarbeiter  wird  zwei  Klassen  unter  den  im  Einreihungsverzeichnis  fest-
gesetzten Funktionsklassen angesetzt (Art. 4 Abs. 2bis des Beschlusses vom 
19.  November  1990  über  die  Funktionen  des  Staatspersonals  (SGF 
122.72.21). Wenn der Mitarbeiter drei Jahre im Dienste des Staats tätig war, 
kann die Besoldung in der Funktionsklasse festgesetzt werden (Art. 19 Abs. 
1 lit. a GBStP). Die Einreihung in die Selektionsklasse erfolgt unter anderem 
dann, wenn das Gehalt des Mitarbeiters während mindestens fünf Jahren auf 
dem  Maximum  der  Funktionsklasse  gesperrt  war  (Art.  20  Abs.  1  lit.  a 
GBStP).  Die  Selektionsklasse  liegt  eine  Klasse  über  der  Funktionsklasse 
(Art. 4 Abs. 3 des Beschlusses vom 19. November 1999; SGF 122.72.21)  

Bei  der  Einreihung  der  Funktionen  hat  der  Staatsrat  namentlich  die  Art  und 
den  Umfang  der  Aufgaben,  die  Ausbildung  und  die  erforderlichen  Kennt-
nisse, die hierarchische Stellung und die Verantwortung sowie die erschwe-
renden  Umstände  und  Gefahren,  die  sich  aus  der  Funktion  ergeben,  zu 
berücksichtigen (Art. 13 GBStP).  

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B. 

Für  die  Bewertung  und  Einreihung  der  Funktionen  hat  der  Staatsrat  eine 
ständige beratende Kommission (nachfolgend: KBF) geschaffen, welche die 
Funktionen zu bewerten und in die in Art. 4 GBStP festgesetzte Gehaltsskala 
einzureihen  hat  (vgl.  Reglement  vom  11.  Juni  1991  über  das  Verfahren  zur 
Bewertung  und  Einreihung  der  Funktionen  des  Staatspersonals,  SGF 
122.72.22).  

Die  KBF  setzt  sich  aus  sieben  Mitgliedern  zusammen  und  zwar  dem 
Dienstchef  des  Personalamts  als  Präsidenten,  drei  Personalvertretern  und 
drei weiteren Personen, die vom Staatsrat bezeichnet werden. Von den drei 
vom  Staatsrat  bezeichneten  Personen  müssen  mindestens  zwei  Staatsan-
gestellte  sein.  Die  KBF  prüft  die  verschiedenen  bestehenden  Bewertungs-
systeme;  sie  trifft  eine  Vorauswahl  und  erstellt  einen  Bericht  mit  ihren  Vor-
schlägen. Dieser Bericht wird der Delegation des Staatsrats für Personalfra-
gen zugestellt. Die Delegation prüft den Kommissionsbericht und unterbreitet 
ihn  mit  ihrer  Stellungnahme  dem  Staatsrat.  Dieser  genehmigt  in  der  Form 
eines Beschlusses ein allgemeines Bewertungssystem. Weiter wird die KBF 
von der erwähnten Delegation oder vom Staatsrat beauftragt, die Funktionen 
zu  bewerten  und  in  die  in  Art.  4  GBStP  festgesetzte  Gehaltsskala  einzu-
reihen. Der entsprechende Bericht der KBF enthält das Bewertungsergebnis 
und  schliesst  mit  einem  Einreihungsantrag.  Den  Entscheid  über  die  Einrei-
hung  der  Funktionen  in  die  Gehaltsskala  fällt  schliesslich  der  Staatsrat  (Art. 
2, 3 und 4 des Reglements vom 11. Juni 1991). 

Nach dem Beschluss des Staatsrats vom 29. Juni 1999 über das System zur 
Bewertung  der  Funktionen  des  Staatspersonals  (SGF  122.72.24)  hat  der 
Staatsrat beschlossen, die im Dienste des Staats oder seiner Anstalten aus-
geübten  Funktionen  nach  dem  Funktionsbewertungssystem  Evalfri 
(= "Système d'évaluation des fonctions à l'état de Fribourg") zu bewerten. Die 
Bewertungskriterien  beziehen  sich  auf  den  intellektuellen  (58%),  den  psy-
chosozialen (17%) und den physischen Bereich (8%) sowie den Bereich der 
Verantwortung  (17%).  Jeder  Bereich  enthält  Unterkriterien,  die  mit  Punkten 
versehen werden; pro Bereich werden maximal 280 Punkte vergeben. 

C. 

Nach dem erwähnten Beschluss vom 19. November 1990 werden die Lehr-
kräfte, soweit hier von Belang, wie folgt in die Gehaltsskala eingereiht (siehe 
Anhang  zum  Beschluss:  Einreihung  der  Funktionen  des  Personals  des 
Staats Freiburg Ziff. 3 00 Unterrichtswesen): 

3 00  Funktionen: 

Klasse: 

3 10  Kindergärten und Primarschulen 

010  Kindergärtner/in 

10  (vor  dem  1. 

 
 
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Januar  1997 
der Klasse 9), 

in 

030  Handarbeits- und Hauswirtschaftslehrerin 

050  Primarlehrer/in 

070  Sonder- und Kleinklassenlehrer/in 

3 20  Orientierungsschulen (OS)  

14 

16 

20 

010  Handfertigkeitslehrer/in OS 

13-15 

030  Handarbeits- und Hauswirtschaftslehrer/in OS 

14 

050 

Lehrer/in für besondere Fächer OS 

16-20 

070  Werkklassenlehrer/in OS 

090  Realklassenlehrer/in OS 

110 

Lehrer/in in der allgemeinen Fächer OS 

20 

20 

20 

Das  Gehalt  für  diese  Klassen  war  gemäss  Art.  4  Abs.  1  GBStP  auf  den  1. 
Januar 1996 auf folgende Beträge festgesetzt worden:  

Klasse  Minimum (Franken)  

Maximum (Franken) 

9 

10 

11 

12 

13 

14 

15 

16 

17 

45'753.60 

47'414.40 

49'179.60 

51'045.60 

53'011.80 

55'081.80 

57'256.20 

59'530.80 

61'914.00 

59'777.40 

62'022.60 

64'372.80 

66'822.60 

69'372.60 

71'985.60 

74'744.40 

77'562.00 

80'487.60 

 
 
- 4 -

18 

19 

20 

64'406.40 

67'002.00 

69'706.80 

83'521.80 

86'661.00 

89'907.60 

Zusätzlich  zu  diesem  Jahresgehalt  hat  der  Mitarbeiter  Anrecht  auf  ein  drei-
zehntes  Monatsgehalt,  das  einem  Zwölftel  des  jährlichen  Grundgehalts  ent-
spricht (Art. 12bis GBStP). 

D. 

Im  Jahre  1994  gelangte  Micheline  Aebischer,  damals  Kindergärtnerin  in 
St. Silvester, an den Staatsrat und verlangte unter anderem die Einstufung in 
eine höhere Lohnklasse. Diesem Begehren schlossen sich in der Folge nebst 
anderen  Kindergärtnerinnen  auch  Handarbeits-  und  Hauswirtschafts-
lehrerinnen,  eine  Werklehrerin,  mehrere  Lehrer-  und  Lehrerinnenverbände 
und  andere  Verbände  an.  Die  Rechtsbegehren  wurden  mehrmals  abgeän-
dert.  Im  Wesentlichen  wurde  schliesslich  verlangt,  dass  rückwirkend  und  in 
Zukunft 

-  die  Kindergärtnerinnen  sowie  die  Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehre-

rinnen der Kindergärten und Primarschulen: 

- in die Anfangsklasse 15 
- in die Funktionsklasse 16 
- und in die Selektionsklasse 18. 

-  die Handarbeits- und Hauswirtschaftslehrerinnen der Orientierungsstufe: 

- in die Anfangsklasse 15 
- in die Funktionsklasse 16 - 20 
- und in die Selektionsklasse 22. 

einzureihen  seien.  Zur  Begründung  machten  die  Antragsteller  insbesondere 
eine  Verletzung  von  Art.  4  Abs.  2  aBundesverfassung,  aBV,  (gleicher  Lohn 
für gleichwertige Arbeit; entspricht Art. 8 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 
18. April 1999 [gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit]) geltend. 

Der  Staatsrat  beauftragte  darauf  die  KBF  mit  einem  Gutachten.  Diese  gab 
ihren Bericht am 23. Dezember 1994 ab (im Folgenden: Bericht KBF I), der 
drei  Varianten  in  Form  von  Vorschlägen  enthielt.  Die  KBF  stützte  sich  bei 
ihrer Arbeit offenbar auch auf ein in den Jahren 1992 und 1993 von Peter Uhl 
erstelltes  Arbeitsplatzbewertungssystem.  Uhl  war  zu  einer  gewissen  Zeit 
Mitarbeiter  des  Personalamts.  Auf  Veranlassung  des  Staatsrats  nahm  die 
KBF  eine  weitere  Bewertung  vor.  Dabei  beurteilte  sie  65  Schlüsselfunktio-
nen,  die  in  der  Folge  bei  der  Bewertung  der  übrigen  Funktionen  der  Kan-
tonsverwaltung  als  Fixpunkte  oder  Orientierungshilfe  dienen  sollten.  Dieser 

 
 
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zweite Bericht wurde am 2. Oktober 1996 abgegeben (im Folgenden: Bericht 
KBF  II).  Er  lehnte  sich  an  das  von  Christian  Katz  und  Christof  Baitsch  ent-
wickelte  Arbeitsplatzsbewertungsystem  ABAKABA  an 
(=  Analytische 
Bewertung  von  Arbeitstätigkeiten  nach  Katz  und  Baitsch;  siehe  Christian 
Katz und Christof Baitsch: in Lohngleichheit für die Praxis, zwei Instrumente 
zur  geschlechtsunabhängigen  Arbeitsbewertung,  Zürich  1996,  herausgege-
ben vom Eidgenössischen Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann). 

E. 

Der Staatsrat fällte am 8. Oktober 1996 folgenden Entscheid: 

"1.  Die heutige Einreihung der Kindergärtnerinnen ist nicht diskriminie-
rend im Sinne von (a)BV Artikel 4 Abs. 2 Satz 3. Deshalb wird das 
Begehren  der  Kindergärtnerinnen,  die  Einreihung  ihrer  Funktion  in 
die  Gehaltsklasse  der  Primarlehrerinnen  und  -lehrer  oder  die  rück-
wirkende Neueinreihung, abgewiesen. 

2.  Die heutige Einreihung der Handarbeits- und Hauswirtschaftslehre-
rinnen ist nicht diskriminierend im Sinne von (a)BV Artikel 4 Abs. 2 
Satz 3. Deshalb wird das Begehren der Handarbeits- und Hauswirt-
schaftslehrerinnen die rückwirkende Einreihung ihrer Funktion in die 
Gehaltsklasse  der  Primarlehrerinnen  und  -lehrer  und  der  OS-
Lehrerinnen und -Lehrer, abgewiesen. 

3.  Unter  dem  Vorbehalt  der  Genehmigung  des  Voranschlags  durch 
den Grossen Rat wird die Einreihung der Kindergärtnerinnen ab 1. 
Januar  1997  von  der  Funktionsklasse  9  in  die  Funktionsklasse  10 
erhöht.  Diese  Änderung  erfolgt  aufgrund  vermehrter  Aufgaben  der 
Kindergärtnerinnen  im  Bereich  der  Abklärung  und  Integration  von 
Kindern mit psycho-physiologischen Schwierigkeiten. 

4. 

(Rechtsmittelbelehrung). 

5. 

(Mitteilung)". 

F. 

Mit  Beschluss  des  Staatsrats  vom  21.  Januar  1997  wurden  die  Kindergar-
tenlehrkräfte  rückwirkend  auf  den  1.  Januar  1997  in  die  Funktionsklasse  10 
eingereiht. 

 
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G. 

Am 15. Januar 1997 gelangten die eingangs erwähnten Lehrkräfte und Ver-
bände  mit  einer  als  "Verwaltungsgerichtsbeschwerde  und  Klage"  bezeich-
neten Eingabe an das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg und stellten 
in ihrer 148 Seiten umfassenden Schrift folgende Rechtsbegehren: 

"1.  Materielle Begehren 

1.1.  Artikel 1 und 2 des Entscheids des Staatsrats vom 8. Oktober 1996 
(Nr.  2136),  mit  welchem  einerseits  die  Nichtdiskriminierung  der 
gegenwärtigen  Gehaltsklasseneinreihung  festgestellt  und  anderer-
seits  die  rückwirkende  Neueinreihung  der  beschwerdeführerischen 
Kindergärtnerinnen  (Funktion  3  10)  und  Handarbeits-  und  Haus-
wirtschaftslehrerinnen  (Funktion  3  10)  in  die  Gehaltsklasse  16 
abgewiesen wurde, seien aufzuheben. 

1.2.  Subsidiär sei festzustellen, dass die Funktionen Kindergärtnerinnen 
und  Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehrerinnen  in  geschlechts-
diskriminierender  Weise  im  Sinne  von  (a)BV  Art.  4  Abs.  2,  Satz  3 
eingereiht worden sind. 

1.3.  Die  beschwerdeführerischen  Kindergärtnerinnen  und  Handarbeits- 
und Hauswirtschaftslehrerinnen seien in die Gehaltsklasse 16, sub-
sidiär in höhere als die gegenwärtigen Gehaltsklassen einzureihen. 

1.4.  Den  beschwerdeführerischen  Kindergärtnerinnen  und  Handarbeit- 
und  Hauswirtschaftslehrerinnen  sei  die  vom  kantonalen  Personal-
amt  zu  berechnende  summenmässige  Differenz  zwischen  den 
Bruttogehältern,  auf  welche  sie  auf  Grund  einer  diskriminations-
freien  Neueinreihung  in  eine  höhere  Gehaltsklasse  Anspruch 
haben, und den Bruttogehältern, die sie auf Grund der angefochte-
nen  bisherigen  Gehaltsklassen  bezogen  hatten,  und  unter  Berück-
sichtigung  der  bezüglich  Klassenkategorie  (Anfangs-,  Funktions- 
und  Selektionsklasse)  und  Stufen  wohl  erworbenen  Rechte,  nach 
Abzug  der  gesetzlichen  Sozialbeiträge  und  Ueberweisung  der  ent-
sprechenden  Beiträge  an  die  Sozialinstitutionen,  zuzüglich  eines 
Verzugszinses  von  5%  ab  Fälligkeit  jedes  Monatsgehalts  rückwir-
kend  auf  5  Jahre  gerechnet  ab  individueller  Einreichung  der  im 
Verlauf  des  Jahres  1994  gestellten  Neueinreihungsbegehren,  aus-
zubezahlen. 

 
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1.5.  Subsidiär  zur  vorstehenden  Ziff.  1.4.  sei  den  beschwerdeführeri-
schen  Kindergärtnerinnen  rückwirkend  auf  5  Jahre,  gerechnet  ab 
individueller Einreichung der im Verlauf des Jahres 1994 gestellten 
Neueinreihungsbegehren, subsidiär rückwirkend auf den von Amtes 
wegen 
festzustellenden  Zeitpunkt  der  Gehaltsdifferenz  aus-
zubezahlen,  die  sich  aus  der  gemäss  Art.  3  des  angefochtenen 
Entscheids verfügten Neueinreihung ergibt. 

1.6.  Eventuell seien Artikel 1 und 2 des Entscheids aufzuheben und an 
die Vorinstanz verbunden mit der Weisung zurückzuweisen, den BF 
(=  Beschwerdeführern)  innert  30  Tagen  vollumfängliche  Aktenein-
sichtsrecht zu gewähren. 

2.  Prozessuale Begehren 

2.1.  Den  BF  (=  Beschwerdeführern)  sei  eine  60-tägige  Nachfrist  zur 
Ergänzung  der  Begründung  der  vorliegenden  Beschwerde-  und 
Klageschrift anzusetzen. 

2.2.  Die Verwaltungsrichterin Marianne Jungo habe in den Ausstand zu 

treten. 

2.3.  Der  Schriftenwechsel  sei  zunächst  auf  die  materiellen  Begehren 
gemäss  vorstehenden  Ziff.  1.1  bis  Ziff.  1.3.  zu  beschränken  und 
den  BF  sei  im  Fall  der  vollständigen  oder  teilweisen  Gutheissung 
dieser  Begehren  im  Rahmen  eines  weiteren  Schriftwechsels  eine 
Nachfrist  zur  Ergänzung  der  Begründung  der  Begehren  Ziff.  1.4. 
und 1.5. einzuräumen. 

2.4.  Es sei ein zweiter Schriftenwechsel anzuordnen. 

2.5.  Den  BF  sei  eine  angemessene  Frist  zur  Stellungnahme  zu  den 
beantragten edierten Akten und zu den beantragten durchgeführten 
Zeugeneinvernahmen einzuräumen. 

2.6.  Es  sei  festzustellen,  dass  Art.  3  des  angefochtenen  Entscheids 
insoweit  in  Rechtskraft  getreten  ist,  als  er  mit  der  vorliegenden 
Beschwerde nicht angefochten ist. 

 
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2.7.  Soweit  das  Verfahren  im  Sinne  von  Rechtsbegehren  Ziff.  1.6  auf-
gehoben  wird,  seien  die  subsidiär  geltend  gemachten  Begehren 
gemäss Ziff. 1.4 und 1.5 zum neuen Entscheid des SR (= Staatsrat) 
zu sistieren." 

H. 

Mit  Zwischenentscheid  vom  4.  Juli  1997  entschied  der  I.  Verwaltungsge-
richtshof: 

- 

- 

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- 

- 

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die  Zuständigkeit  des  Verwaltungsgerichts  zur  Beurteilung  der 
Beschwerde vom 15. Januar 1997 anzuerkennen; 
die  Eingabe  vom  15.  Januar  1997  als  Beschwerde  entgegenzunehmen 
und auf die Klage nicht einzutreten; 
die Beschwerdelegitimation der Lehrkräfte und Verbände mit Ausnahme 
der Verbände "GFME und GFM-ACT-ACM" anzuerkennen; 
das Gesuch um eine 60-tägige Nachfrist zur Ergänzung der Beschwerde-
schrift abzuweisen; 
die Beschränkung des Schriftenwechsels auf die Ziffern 1.1. bis 1.3. der 
Rechtsbegehren abzuweisen; 
den  Beschwerdeführern  eine  Frist  von  zwanzig  Tagen  zu  setzen,  um 
eine  neue,  maximal  dreissig  Seiten  nicht  überschreitende  Beschwerde-
schrift abzufassen. 

Weiter  stellte  der  Hof  fest,  dass  Verwaltungsrichterin  Jungo  von  sich  aus  in 
den Ausstand tritt.  

Diese  Massnahmen  sind  im  Entscheid  vom  4.  Juli  1997  begründet;  es  wird 
darauf verwiesen. 

I. 

Die  neue  Beschwerdeschrift  wurde  dem  Gericht  am  20.  August  1997  über-
geben. Die Beschwerdeführer rügen in formeller Hinsicht eine Verletzung des 
rechtlichen Gehörs, weil ihnen die Einsicht in verschiedene Akten verweigert 
worden sei; sodann kritisieren sie die Zusammensetzung und Arbeit der KBF. 
Materiell  machen  sie  eine  Verletzung  von  Art.  4  Abs.  1  und  Abs.  2  Satz  3 
aBV sowie des Bundesgesetzes über die Gleichstellung von Frau und Mann 
vom  24.  März  1995  (GlG;  SR  151.1)  geltend.  Nach  ihrer  Ansicht  liegt  eine 
historische  Diskriminierung  ihres  Berufs  (glaubhaft)  vor.  Sie  bringen  weiter 
vor, der Bericht KBF II (ABAKABA) sei widersprüchlich und ungenau. Auf die 
weiteren Einzelheiten wird in den nachfolgenden Erwägungen eingetreten. 

Der  Staatsrat  beantragt  in  seiner  Beschwerdeantwort  vom  23.  Dezember 
1997,  die  Beschwerde  abzuweisen.  Er  führt  aus,  dass  den  Beschwerdefüh-
rern alle vorhandenen Akten zur Verfügung gestellt worden seien. Eine Dis-
kriminierung der Lehrkräfte liege nicht vor. Der Lohnunterschied der Kinder-
gärtnerinnen im Vergleich zu den Primarlehrkräften sei insbesondere deshalb 
gerechtfertigt, weil die Arbeitszeit nicht die gleiche sei. 

 
- 9 -

Es  folgten  weitere  Schriftenwechsel.  Die  Prozessparteien  erhielten  auch 
Gelegenheit,  sich  zu  den  verschiedenen  Urteilen,  die  das  Bundesgericht  in 
gleichen oder ähnlichen Fällen mittlerweile zu befinden hatte, zu äussern. Im 
Wesentlichen hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest. 

Dem Vertreter der Beschwerdeführer wurden mehrere, unaufgefordert einge-
reichte  Unterlagen  zurückgewiesen  (vgl.  Schreiben  des  Instruktionsrichters 
vom  29.  Januar  1997,  act.  7,  vom  18.  Februar  1997,  act.  12,  und  vom  3. 
März 1997, act. 16). 

J. 

Am  23.  Juni  beziehungsweise  am  2.  Juli  1999  fand  eine  Instruktionsver-
handlung statt. In der Folge wurde das Beweisverfahren abgeschlossen und 
dabei  insbesondere  entschieden,  auf  die  Durchführung  einer  geplanten 
Expertise zu verzichten. 

Die  Schlussverhandlung,  welche  auf  das  Halten  der  Parteivorträge 
(Plädoyer) beschränkt war, fand am 21. Februar 2001 statt.  

Der I. Verwaltungsgerichtshof 
zieht in Erwägung: 

1. 

  Mit  einer  Beschwerde  kann  gerügt  werden  die  Verletzung  des  Rechts  ein-
schliesslich  Überschreitung  oder  Missbrauch  des  Ermessens  sowie  die  un-
richtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts 
(Art.  77  Abs.  1  lit.  a  und  des  Gesetzes  vom  23.  Mai  1991  über  die  Ver-
waltungsrechtspflege, VRG, SGF 150.1 ). Nach Art. 78 Abs. 2 VRG kann die 
Unangemessenheit  nur  gerügt  werden,  wenn  die  Angelegenheit  das  Gebiet 
der öffentlichen Abgaben oder der Sozialversicherung betrifft (lit. a) oder die 
Angelegenheit der Beschwerde an eine zur Überprüfung dieser Rüge befugte 
Bundesbehörde  unterliegt  (lit.  b)  oder  ein  Gesetz  diesen  Beschwerdegrund 
ausdrücklich  vorsieht  (lit.  c).  Im  vorliegenden  Fall  kann  das  Verwaltungsge-
richt  die  Angemessenheit  des  angefochtenen  Entscheids  nicht  überprüfen, 
da keiner der in Art. 78 Abs. 2 VRG genannten Fälle vorliegt (BGE 125 II 385 
Erw.  5d;  auch:  KATHRIN  ARIOLI/FELICITAS  FURRER  ISELI,  Die  Anwendung  des 
Gleichstellungsgesetzes  auf  öffentlichrechtliche  Arbeitsverhältnisse,  1999, 
Rz. 402 S. 159). 

2.  a)  Während  des  vorinstanzlichen  Verfahrens  trat  das  Gleichstellungsgesetz 
(GlG) in Kraft. Dessen Art. 17 sieht vor, dass der Anspruch nach Art. 5 Abs. 
1 lit. d GlG, das heisst, die Zahlung des wegen Lohndiskriminierung geschul-

 
 
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deten Lohns, nur dann nach neuem Recht beurteilt wird, wenn die zivilrecht-
liche Klage nach dem Inkrafttreten des Gesetzes erhoben worden ist oder die 
erstinstanzlich  zuständige  Behörde  bei  Inkrafttreten  noch  keine  Verfügung 
getroffen hat (BGE 124 I 223 Erw. 1a/cc; 124 II 409 Erw. 2b und c; BGE 124 
II 436 nicht in der amtlichen Publikation veröffentlichte Erw. 1d). Das war hier 
der Fall: Der Staatsrat fällte seinen Entscheid am 8. Oktober 1996, während 
das Gleichstellungsgesetz am 1. Juli 1996 in Kraft trat. Infolgedessen hat das 
Verwaltungsgericht die Beschwerde auch gestützt auf die Bestimmungen des 
Gleichstellungsgesetzes zu beurteilen. 

b) 

Im  Laufe  des  Beschwerdeverfahrens  setzte  der  Staatsrat  das  neue  Funk-
tionsbewertungssystem Evalfri in Kraft (vgl. oben unter Sachverhalt Punkt B). 
Zudem  haben  die  Gehälter  der  Staatsangestellten  seit  Erlass  des  ange-
fochtenen Entscheids jedes Jahr Änderungen erfahren (vgl. etwa Beschluss 
des  Staatsrats  vom  14.  Dezember  1999  über  den  Teuerungsausgleich  und 
den Solidaritätsbeitrag des Staatspersonals im Jahre 2000, SGF 122.72.31). 
Damit  stellt  sich  die  Frage,  auf  welche  Sach-  und  Rechtslage  vorliegend 
abzustellen ist.  

Die  Rechtmässigkeit  eines  Verwaltungsakts  ist  grundsätzlich  nach  der 
Rechtslage zurzeit seines Erlasses zu beurteilen. Bei der Prüfung der Frage, 
ob  die  Löhne  der  beschwerdeführenden  Lehrkräfte  diskriminierend  sind,  ist 
daher vom Rechtszustand auszugehen, der im Zeitpunkt der angefochtenen 
Verfügung  (8.  Oktober  1996)  galt.  Das  System  Evalfri  kann  aber  zur 
Beurteilung  der  Angelegenheit  herangezogen  werden,  da  es  sich  weder 
zulasten  der  Beschwerdeführer  auswirkt  noch  deren  Rechtsschutz  beein-
trächtigt (vgl. BGE 126 II 522 Erw. 3b). 

3. 

  Mit  Verfügung  vom  4.  Juli  1997  wies  der  I.  Verwaltungsgerichtshof  die  fast 
150 Seiten umfassende Beschwerdeschrift zurück mit der Aufforderung, eine 
neue,  30  Seiten  nicht  überschreitende  Beschwerdeschrift  zu  verfassen.  Die 
neue "gekürzte Fassung der materiellen Begründung" vom 20. August 1997 
weist  zwar  nur  noch  28  Seiten  auf.  Der  Vertreter  der  Beschwerdeführer  hat 
jedoch  einen  Teil  seiner  ursprünglichen  Beschwerde  ("Chronologie  histori-
scher Vorgänge ..."), mit welcher er eine historische Diskriminierung der Kin-
dergärtnerinnen  zu  behaupten  versucht,  als  Beweismittel  (Beleg  12)  dem 
Gericht  übergeben.  Damit  ist  er  der Einladung vom 4. Juli 1997 nicht nach-
gekommen,  weshalb  auf  seine  Ausführungen  nicht  einzutreten  und  das 
Beweismittel  12  aus  den  Akten  zu  weisen  ist.  Damit  wird  nicht  etwa  gegen 
Art. 6 Abs. 1 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Men-
schenrechte  und  Grundfreiheiten  (EMRK;  SR  0.101)  verstossen,  der  den 
Anspruch auf Zugang zu einem Gericht gewährleistet. Denn den Beschwer-

 
 
- 11 -

deführern  wurde  Gelegenheit  zur  Verbesserung 
Beschwerdeschrift gesetzt. 

ihrer  ursprünglichen 

Weiter  wurden  dem  Vertreter  der  Beschwerdeführer  mehrere,  während  des 
Beschwerdeverfahrens  unaufgefordert  eingereichte  Unterlagen  zurückge-
wiesen. Die Beschwerdeführer hatten genügend Gelegenheit, sich zur Sache 
zu äussern.  

4. 

Im  Zwischenentscheid  vom  4.  Juli  1997  hat  das  Verwaltungsgericht  seine 
Zuständigkeit  anerkannt,  die  Beschwerdelegitimation  der  Beschwerdeführer 
(mit zwei Ausnahmen; vgl. zur Beschwerdebefugnis der Verbände auch BGE 
125 I 71 Erw. 1b/aa S. 75) und die Passivlegitimation des Staats bejaht und 
weiter  entschieden,  dass  auf  die  Eingabe  der  Beschwerdeführer,  soweit  sie 
sie  als  verwaltungsrechtliche  Klage  bezeichnet  haben  wollen,  nicht  einge-
treten  wird.  Das  Gericht  hat  ebenfalls  die  Gesuche  um  Ergänzung  der 
Beschwerdeschrift  und  Beschränkung  des  Verfahrens  auf  zwei  Rechtsbe-
gehren  abgewiesen.  Die  prozessualen  Begehren  2.1.  bis  2.5.  sind  damit 
erledigt.  Weiter  wird  Kenntnis  genommen,  dass  Art.  3  des  angefochtenen 
Entscheids  nicht  angefochten  wird  (Begehren  2.6.).  In  formeller  Hinsicht  ist 
zu  prüfen,  ob  eine  Verletzung  des  rechtlichen  Gehörs  (Akteneinsichtsrecht; 
Begehren  1.6.  und  2.7.)  vorliegt.  Weiter  werden  die  Einwände  gegen  die 
Zusammensetzung der KBF und deren Arbeit zu behandeln sein. Materiell ist 
dann zu beurteilen, ob die Gehälter der beschwerdeführerischen Kindergärt-
nerinnen sowie der Handarbeits- und Hauswirtschaftslehrerinnen diskriminie-
rend und gegebenenfalls in eine höhere Gehaltsklasse einzureihen sind. 

5.  a)  Die  Beschwerdeführer  machen  geltend,  dass  ihnen  entscheidrelevante 
Akten, namentlich historische Akten, aus denen die gesamten Umstände und 
Gründe der angefochtenen Einreihungen ersichtlich wären, weitgehend nicht 
vorgelegt  worden  seien.  Sie  hätten  mit  einer  detaillierten  Akteneinsichtsliste 
vergeblich darum ersucht, diese Akten im Staatsarchiv, bei der Direktion für 
Erziehung und kulturelle Angelegenheiten (nachfolgend: Erziehungsdirektion) 
und beim Personalamt zu edieren. Zwar sei ihnen ein Aktenpaket zugestellt 
worden, doch seien die rechtserheblichen historischen Einreihungsvorgänge 
daraus  nicht  ersichtlich.  Die  Beschwerdeführer  hätten  im  vorinstanzlichen 
Verfahren  geltend  gemacht,  die  angefochtenen  Einreihungen  seien  das 
Ergebnis  historischer  Diskriminierungsvorgänge,  welche  ihre  Funktionen 
direkt  oder  indirekt  betreffen.  Indirekt  insofern,  als  andere  Funktionen  der 
gleichen  Funktionsgruppe  (Primarlehrer/in;  Orientierungsstufenlehrer/in)  und 
des  übrigen  Staatspersonals 
ihren  Funktionen 
ungerechtfertigt höher eingereiht worden seien.  

im  Verhältnis  zu 

 
 
- 12 -

Zur  Untermauerung  ihrer  Behauptung  zeigen  die  Beschwerdeführer  ver-
schiedene Beispiele auf (siehe Ziff. 3 S. 7 ff. der Beschwerdeschrift vom 20. 
August  1997)  und  behaupten,  diese  seien  ein  dringendes  Indiz  für  weitere 
Diskriminierungen,  die  sich  nur  aufgrund  vollständiger  Einsicht  in  die  archi-
vierten  staatlichen  Einreihungsakten  substantiell  beweisen  lassen  würden. 
Der  angefochtene  Entscheid  sei  auf  diese  Vorbringen,  Beweisanträge  und 
Akteneinsichtsgesuche  nicht  eingegangen.  Die  historischen  Akten  seien 
auch  deshalb  rechtserheblich,  weil  sie  im  angefochtenen  Entscheid  hätten 
berücksichtigt werden müssen. 

Weiter rügen die Beschwerdeführer, dass ihnen die Einsicht in die Akten der 
KBF  verweigert  worden  sei,  obwohl  der  angefochtene  Entscheid  die  streiti-
gen Einreihungen im Wesentlichen mit den Ergebnissen der Arbeit der KBF 
rechtfertige  und  zwar  nicht  nur  mit  den  aktenkundigen  Berichten,  sondern 
auch  mit  nicht  aktenkundigen  Dokumenten.  Diese  Akten  seien  rechtserheb-
lich,  so  insbesondere  die  Arbeitsplatzbewertung  von  Peter  Uhl  aus  dem 
Jahre  1992/93.  Dieses  vom  Personalamt  neu  entwickelte  Arbeitsplatzbe-
wertungssystem  habe  zum  provisorischen  Ergebnis  geführt,  dass  die  Kin-
dergärtnerinnen  zu  tief  eingereiht  seien.  Dieser  Bericht  habe  die  Arbeit  der 
KBF massgeblich beeinflusst. 

Der angefochtene Entscheid beruht nach Ansicht der Beschwerdeführer pri-
mär  auf  dem  modifizierten  Arbeitsplatzbewertungssystem  ABAKABA.  Die 
von  der  KBF  beigezogenen  und  produzierten  Akten  stellten  keine  internen 
Akten dar, die den Beschwerdeführern vorenthalten werden dürften. So hät-
ten sie Anspruch auf Einsicht in folgende Akten: 

1)  Das modifizierte System ABAKABA. 
2)  Die Funktionsbeschreibungen, welche die äusseren Aufgaben umschrei-

ben (...). 

3)  Die  Fragebogen  und  Interviewprotokolle  der  befragten  Funktionsträger, 

eventuell anonymisiert. 

4)  Die ausgefüllten Kriterienformulare jeder Funktion. 
5)  Die geprüften Kriteriengewichtungsvarianten. 
6)  Die  Tafel,  welche  die  einzelnen  Funktionen  gemäss  Punktetotal  in  die 

Gehaltsskala einführt. 

7)  Die  Übersichtstafeln,  aus  denen  alle  Funktionen  mit  allen  Kriterien 

beziehungsweise Punkten vergleichsweise ersichtlich sind. 

8)  Die Sitzungsprotokolle der KBF (...). 
9)  Allfällige  weitere  Aktenstücke,  welche  die  KBF  zur  Funktionsbeschrei-
bung,  Kriterienanwendung  etc.  bei  den  betroffenen  Behörden,  Direktio-
nen und Abteilungen erhoben haben. 

Die  Beschwerdeführer  meinen  auch,  nicht  nur  Anspruch  auf  Einsicht  in  die 
Einreihungsformulare ihrer eigenen Funktionen, sondern auch in die Formu-
lare der 65 Schlüsselfunktionen zu haben, die im Rahmen des Funktionsbe-

 
- 13 -

wertungssystems Evalfri geprüft worden sind. Nur in Kenntnis der Bewertung 
aller  Funktionen  lasse  sich  nachprüfen,  ob  die  Merkmale  und  Kriterien  im 
vertikalen  (Funktionsgruppe  Lehrberufe  aller  Bildungsstufen)  und  horizonta-
len  (männlichen  Berufe  und  Berufe  in  vergleichbaren  Gehaltsklassen) 
rechtsgleich angewendet worden seien. An diesen Formularen bestehe kein 
schützenswertes  Geheimhaltungsinteresse  des  Staats  oder  Privater. 
Schliesslich seien ihnen die unterschiedlichen Ergebnisse der verschiedenen 
überprüften  Merkmalgewichtungsvarianten  zu  eröffnen,  weil  daraus  die 
Extremwerte der potentiellen  Diskriminierung ihrer Funktion im Vertikal- und 
Horizontalvergleich ersichtlich würden. 

b)  Demgegenüber  wendet  der  Staatsrat  ein,  die  Erziehungsdirektion  und  das 
Personalamt hätten den Beschwerdeführern alle in ihrem Besitz befindlichen 
Akten zur Verfügung gestellt, und er hätte sich für seinen Entscheid auf keine 
anderen  als  die  den  Beschwerdeführern  bekannten  Akten  gestützt. 
Nachforschungen  im  Staatsarchiv  seien  indes  keine  durchgeführt  worden, 
weil  es  sehr  wenig  wahrscheinlich  sei,  dass  dort  in  der  vorliegenden  Sache 
interessierende  Akten  abgelegt  worden  seien.  Die  Problematik  der  Einrei-
hung  der  Funktionen  beim  Staat  hätte  bis  in  den  letzten  Jahren  zu  keinen 
schriftlichen Anmerkungen und erklärenden Berichten Anlass gegeben. Dies 
liege  daran,  dass  von  1950  bis  1980  das  Ausmass der staatlichen Tätigkeit 
geringer  gewesen  sei  als  heute  und  dass  es  deshalb  nicht  üblich  gewesen 
sei, jedem Entscheid des Staatsrats Anmerkungen und Berichte beizufügen. 
Es  genüge,  die  Sammlung  der  Gesetze,  die  Rechenschaftsberichte  der 
Direktionen oder das Amtliche Tagblatt der Sitzungen des Grossen Rats die-
ser  Zeitspanne  einzusehen,  um  festzustellen,  dass  die  heutige  staatliche 
Tätigkeit nicht mit derjenigen der vergangenen Zeiten vergleichbar sei; auch 
sehr  bedeutende  Gesetzesbotschaften  hätten  dazumal  nur  wenige  Seiten 
umfasst. 

Der Staatsrat reichte zu dieser Frage ebenfalls eine Stellungnahme der KBF 
ein.  Diese  weist  darauf  hin,  dass  mit  dem  KBF-Bericht  II  jener  vom  23. 
Dezember  1994  (=  KBF-Bericht  I)  und  die  Arbeitsbewertung  von  Peter  Uhl 
aufgehoben  und  ersetzt  worden  seien.  Die  beiden  letzt  genannten  Untersu-
chungen  hätten  den  KBF-Bericht  I  nicht  beeinflusst.  Im  vorliegenden  Fall 
werde nunmehr das völlig neue System Evalfri vorgestellt. Eine Vermischung 
mit  den  vorangegangenen  Studien  sei  ausgeschlossen.  Hinsichtlich  der 
anderen  Akten  verweist  die  KBF  auf  den  Datenschutz.  Das  Bewertungs-
system  stütze  sich  hauptsächlich  auf  Fragebogen,  die  von  Mitarbeitern  des 
Staats freiwillig ausgefüllt worden seien. Es sei deshalb äussert wichtig, dass 
sie anonym blieben, was während der Testphase auch garantiert worden sei. 
Wäre diese Garantie nicht gegeben, könnten künftige Freiwillige von anderen 
Mitarbeitern  unter  Druck  gesetzt  werden.  Die  Testergebnisse  der  65 
Schlüsselfunktionen hätten auch keinen definitiven Wert, da sie ausschliess-

 
 
- 14 -

lich dazu benutzt wurden, das Funktionsbewertungssystem zu "positionieren 
und zu eichen". 

c)  Der  Umfang  des  Anspruchs  auf  rechtliches  Gehör  wird  zunächst  durch  die 
kantonalen  Verfahrensvorschriften  umschrieben.  Das  VRG  regelt  die 
Gehörsansprüche der Verfahrensbeteiligten in den Art. 57 ff. Danach haben 
die  Parteien  Anspruch  auf  rechtliches  Gehör,  bevor  ein  Entscheid  getroffen 
wird  (Art.  57  Abs.  1  VRG).  Insbesondere  haben  sie  und  ihre  Vertreter  oder 
Beistände  Anspruch  darauf,  die  Aktenstücke  einzusehen,  welche  die  Tatsa-
chen, auf die sich der Entscheid stützt, belegen sollen (Art. 63 Abs. 1 VRG). 
Die Behörde darf die Akteneinsicht nur verweigern, wenn ein überwiegendes 
öffentliches  oder  privates  Interesse  es  erfordert  oder  es  im  Interesse  einer 
noch  nicht  abgeschlossenen  amtlichen  Untersuchung  notwendig  ist.  Die 
Verweigerung der Einsichtnahme darf sich nur auf die geheim zu haltenden 
Aktenstücke erstrecken (Art. 64 Abs. 1 und 2 VRG).  

Unabhängig davon greifen die unmittelbar aus Art. 4 der hier noch massge-
benden  aBV  folgenden  Verfahrensregeln  zur  Sicherung  des  rechtlichen 
Gehörs Platz, die dem Bürger in allen Streitsachen ein bestimmtes Mindest-
mass an Verteidigungsrechten gewährleisten (BGE 121 I 230 Erw. 2a und b). 
Nach  der  Rechtsprechung  des  Bundesgerichts  fliesst  aus  Art.  4  aBV  ins-
besondere  das  Recht  der  betroffenen  Person,  sich  vor  Erlass  eines  sie 
betreffenden  Entscheids  zur  Sache  zu  äussern,  erhebliche  Beweise  beizu-
bringen,  Einsicht  in  die  Akten  zu  nehmen,  mit  erheblichen  Beweisanträgen 
gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mit-
zuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses 
geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 116 Ia 94 Erw. 3b). 

Nach  dem  Gesagten  lässt  sich  feststellen,  dass  die  kantonalen  Regeln  mit 
den  aus  Art.  4  aBV  abgeleiteten  Gehörsansprüchen  weitgehend  überein-
stimmen. 

d)  Das  Akteneinsichtsrecht  soll  den  Parteien  dazu  verhelfen,  sich  über  alle  für 
das Verfahren wesentlichen Unterlagen zu orientieren. Es ist gleichsam Vor-
bedingung  zu  einer  wirksamen  und  sachbezogenen  Ausübung  des  Äusse-
rungsrechts. Die Parteien müssen sich über die Eingaben und Vernehmlas-
sungen,  über  die  als  Beweismittel  dienenden  Aktenstücke  und  über  Nieder-
schriften  eröffneter  Verfügungen  in  Kenntnis  setzen  können,  damit  sie  die 
Grundlagen  zur  Verteidigung  der  eigenen  Interessen  erarbeiten  können 
(ALFRED 
und 
Verwaltungsrechtspflege  des  Bundes,  Zürich  1993,  N  128  S.  86).  Das 
Einsichtsrecht erfasst die Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von 
Behörden,  alle  als  Beweismittel  dienenden  Aktenstücke  und  die 

Verwaltungsverfahren 

KÖLZ/ISABELLE 

HÄNER, 

 
 
 
- 15 -

Niederschriften  eröffneter  Verfügungen.  Wie  jedes  andere  Grundrecht  kann 
auch  jenes  auf  Akteneinsicht  Einschränkungen  erfahren.  Diese  bedürfen 
einer  gesetzlichen  Grundlage  sowie  eines  öffentlichen  Interesses  und  sie 
müssen  verhältnismässig  sein.  Ein  Akteneinsichtsrechts  besteht,  wie 
erwähnt,  zudem  nur  dann,  wenn  keine  überwiegenden  öffentlichen  oder 
privaten Interessen entgegenstehen. 

Nach  der  Rechtsprechung  des  Bundesgerichts  unterliegen  die  verwaltungs-
internen  Akten,  wie  beispielsweise  Aktennotizen  oder  interne  Stellungnah-
men,  nicht  dem  Einsichtsrecht 
I  150  Erw.  6a;  RENÉ 
RHINOW/HEINRICH  KOLLER/CHRISTINA  KISS,  Öffentliches  Prozessrecht  und 
Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, N 1142 ff. S. 221). 

(BGE  122 

Der  Anspruch  auf  rechtliches  Gehör  ist  formeller  Natur.  Seine  Verletzung 
führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst 
zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. 

e) 

Im  Rahmen  des  Beschwerdeverfahrens  hat  der  Staatsrat  den  Beschwerde-
führern den Rapport Uhl, einen Evaluationsbogen und noch andere Unterla-
gen vorgelegt (vgl. Eingabe des Personalamts vom 3. September 1999). Das 
Gericht  hatte  und  hat  im  Übrigen  keine  Veranlassung,  den  Staatsrat  zur 
Herausgabe  weiterer  Akten  aufzufordern.  Denn  dieser  legt  glaubhaft  dar, 
dass in früherer Zeit über die Gehaltseinreihung keine schriftlichen Protokolle 
erstellt worden sind. Dieses Verhalten entspricht auch dem Grundsatz, dass 
in den Sitzungsprotokollen des Staatsrats die Beratungen nicht festgehalten 
werden  (vgl.  Art.  6  Abs.  1  des  Beschlusses  vom  24.  Januar  1967  über  die 
Abfassung  und  die  Ausfertigung  der  Beschlüsse  des  Staatsrats,  SGF 
122.0.17);  die  Beratungen  sind  denn  auch  geheim  (Art.  36  des  Gesetzes 
vom  8.  Mai  1848  über  die  Organisation  des  Staatsrats  und  seiner  Direktio-
nen,  SGF  122.0.1).  Bewertungen  des  Arbeitsplatzes  haben  offenbar  auch 
keine  stattgefunden.  In  der  Vergangenheit  haben  weder  Gesetz  noch  Ver-
ordnung  umschrieben,  wie  die  Einreihung  in  die Gehaltsklassen zu erfolgen 
hatten.  Offenbar  hat  der  Staatsrat  früher  von  Fall  zu  Fall  entschieden,  und 
ohne dass er auf besondere Richtlinien oder Kriterien zurückgegriffen hätte. 
Jedenfalls  hat  er  im  Verfahren  glaubhaft  dargetan,  dass  keine  historischen 
Akten  hinsichtlich  Gehaltseinreihung  vorhanden  sind.  Weitergehende  Nach-
forschungen  in  dieser  Hinsicht,  namentlich  im  Staatsarchiv,  erübrigen  sich 
somit.  Dass  der  Vertreter  der  Beschwerdeführer  trotzdem  weiter  auf  die 
Herausgabe der seit 1960 angeblich erstellten Akten beharrt, ist umso weni-
ger  verständlich,  als  diese  zur  Klärung  des  Sachverhalts  nichts  beitragen 
dürften.  Dass  in  der  damaligen  Zeit  im  Staat  gewisse  Frauen  gegenüber 
Männern  hinsichtlich  Gehalt  diskriminiert  waren,  ist  erstellt  und  unbestritten 
(vgl.  BGE  105  Ia  120).  Das  will  indes  nicht  bedeuten,  wie  weiter  unten  dar-
zustellen  sein  wird,  dass  die  beschwerdeführenden  Lehrkräfte  (heute  noch) 

 
 
f) 

- 16 -

diskriminiert  würden.  Im  Übrigen  wird  im  angefochtenen  Entscheid  kein 
Bezug auf frühere Akten genommen, die demnach auch gar nicht Grundlage 
für  den  Entscheid  des  Staatsrats  bilden  konnten.  Der  Staatsrat  nahm  auch 
keinen Bezug auf die Analyse von Peter Uhl und den KBF-Bericht I. 

Im  Kanton  Freiburg  besteht  keine  Bestimmung,  dass  die  Beratungen  und 
Beschlüsse der KBF (oder anderer, ähnlicher Kommissionen) der Öffentlich-
keit  zugänglich  gemacht  werden  sollen.  Vielmehr  ist  davon  auszugehen, 
dass es sich bei diesen Protokollen, sofern sie überhaupt vorhanden wären, 
um  verwaltungsinterne  Akten  handelt,  die  nicht  dem  Akteneinsichtsrecht 
unterliegen 
(vgl.  dazu  ALFRED  KÖLZ/JÜRG  BOSSHART/MARTIN  RÖHL, 
Kommentar  zum  Verwaltungsrechtspflegegesetz  des  Kantons  Zürich,  2. 
Auflage,  N.  67  ff.  zu  §  8  und  BVR  2000  S.  1  bezüglich  eines  Gesuchs  um 
Einsichtnahme  in  die  Protokolle  einer  Ortsplanungskommission).  Es  mag 
zwar  zutreffen,  dass  die  Abgrenzung  zwischen  einem  verwaltungsinternen 
Papier  und  einem  für  den  Beweis  erheblichen  Dokument  nicht  immer  ganz 
einfach  ist  (ARTHUR  HÄFLIGER,  Alle  Schweizer  sind  vor  dem  Gesetze  gleich, 
Bern 1985, S. 144 ff.). Im angefochtenen Entscheid wird aber auf die von den 
Beschwerdeführern verlangten Akten kein Bezug genommen und es wird auf 
diese  Akten  auch  nicht  abgestützt.  Schliesslich  kommt  der  KBF  ohnehin 
keine  Entscheidungsbefugnis 
eine 
Konsultativkommission  und  deren  Arbeit  kommt  kein  Beweischarakter  zu, 
sondern  diente  dem  Staatsrat  vielmehr  zur  Meinungsbildung.  Die  KBF  ist 
auch  aus  Vertretern  des  Personals  zusammengesetzt.  Dass  sich  diese  und 
andere  Mitglieder  in  gewissen  Situationen  anders,  zum  Beispiel  weniger 
direkt  und  unbefangen,  äussern  würden,  wenn  sie  wissen,  dass  ihre  Voten 
an  aussenstehende  Drittpersonen  weitergeleitet  werden,  liegt  auf  der  Hand 
(vgl. BVR 2000 S. 1 Erw. 3d/bb). Es besteht somit ein berechtigtes Interesse 
daran,  dass  die  Protokolle  der  KBF  der  Öffentlichkeit  und  mithin  den 
Beschwerdeführern nicht zugänglich gemacht werden.  

zu.  Es 

handelt 

sich 

um 

Eine  solche  Massnahme  ist  auch  verhältnismässig.  Mit  der  Geheimhaltung 
der  Protokolle  ist  kein  schwerwiegender  Eingriff  in  die  Rechtsstellung  der 
Beschwerdeführer  verbunden.  Die  verschiedenen  Argumente,  die  für  eine 
angebliche  Diskriminierung  sprechen,  können  auch  ohne  diese  Protokolle 
vorgebracht und beurteilt werden. 

Nicht  anders  verhält  es  sich  mit  den im  Rahmen  des  Funktionsbewertungs-
systems  Evalfri  geprüften  65  Schlüsselfunktionen.  Die  entsprechenden 
Ergebnisse wurden anhand von Fragebogen erarbeitet, die von Mitarbeitern 
des  Staats  ausgefüllt  worden  sind  und  denen  der  Staat  offenbar  Diskretion 
zugesichert hat. Die Namen der Personen könnten zwar abgedeckt werden, 
es  lässt  sich  jedoch  nicht  ausschliessen,  dass  einzelne  Mitarbeiter  anhand 
ihrer Antworten trotzdem identifiziert werden könnten. Überdies wäre es eine 

 
 
- 17 -

krasse Verletzung des Vertrauensverhältnisses zwischen dem Staat und den 
betroffenen  Mitarbeitern,  wenn  trotz  Zusicherung  die  Fragebögen  an  Dritte 
ausgehändigt  würden.  Ein  solches  Vorgehen  würde  in  keinem  vernünftigen 
Verhältnis zu dem stehen, was die Beschwerdeführer mit der Einsicht in die 
erwähnten Akten schliesslich zu erreichen versuchen.  

g)  Zusammenfassend bleibt festzustellen, dass die verschiedenen Gesuche der 
Beschwerdeführer  um  Akteneinsicht  unbegründet  und  daher  abzuweisen 
sind.  Einzelne  Dokumente  wurden  während  des  Verfahrens  ausgehändigt, 
andere  haben  gar  nie  bestanden  und  bei  den  übrigen  handelt  es  sich  um 
verwaltungsinterne  Akten,  für  welche  die  Beschwerdeführer  kein  Einsichts-
recht  geltend  machen  können.  Die  Berichte  und  Protokolle  der  KBF  sind 
auch  deshalb  nicht  auszuhändigen,  weil  dieser  Kommission  keine  Ent-
scheidfunktion  zukommt.  Amtsberichte  und  Berichte  von  Fachleuten,  die 
lediglich  der  behördeinternen  Meinungsbildung  dienen,  muss  grundsätzlich 
keine Einsicht gewährt werden (KÖLZ/BOSSHART/RÖHL, a.a.O., N. 31 zu § 7). 
Der  Instruktionsrichter  hat  den  Staat  auch  nicht  vergeblich  um  die  Heraus-
gabe  bestimmter  Akten  gebeten.  Schliesslich  ist  es  nicht  nachvollziehbar, 
was  die  seit  dem  Jahre  1960  (möglicherweise)  vorhandenen  Akten  zur  Klä-
rung der Sache beitragen könnten. Von einer Verletzung des Akteneinsichts-
rechts kann somit keine Rede sein. 

6.  a) 

In  formeller  Hinsicht  kritisieren  die  Beschwerdeführer  weiter  die  Arbeit  der 
KBF.  Diese  verfüge  nicht  über  die  gestützt  auf  Art.  52  VRG  geforderte 
Unbefangenheit.  Sie  habe  eine  konfliktträchtige  Vielfachfunktion  zu  erfüllen 
gehabt, die ihre Unbefangenheit immanent beeinträchtigt hätte. Auch sei der 
Frauenanteil  zu  gering  gewesen.  In  der  siebenköpfigen  Kommission  habe 
sich nur eine Frau befunden, was weder dem Frauenanteil der Bevölkerung 
noch 
jenem  des  Staatspersonals  entspreche.  Die  Beurteilung  eines 
Gesuchs,  mit  welchem  eine  geschlechtsbedingte  Lohndiskriminierung 
geltend gemacht werde, könne nur durch eine Kommission mit einem ange-
messenen  Frauenanteil  objektiv  beurteilt  werden.  Nicht  unbefangen  seien 
namentlich  jene  Kommissionsmitglieder  gewesen,  die  dem  Staatspersonal 
angehören. Zudem werde die Kommission vom Chef des Personalamts prä-
sidiert,  der  selbst  beziehungsweise  dessen  Amt  an  den  angefochtenen  Ein-
reihungen und an der Behandlung früherer Gehaltserhöhungsgesuche betei-
ligt  gewesen  sei.  Gleich  verhalte  es  sich  mit  Christian  Katz,  den  der  Staat 
beigezogen habe. Als Fachmann und Mitautor des Systems ABAKABA, der 
die Einführung des Systems in leitender Funktion begleitet habe, habe Katz 
ein  Interesse  daran  gehabt,  dass  sich  der  Staat  für  sein  Modell  entscheide. 
Die  Mitglieder  der  Kommission  hätten  sich  auch  daran  geärgert,  dass  die 
Beschwerdeführer  Kritik  am  KBF-Bericht  I  geübt  hätten.  Der  KBF  fehle  es 
auch an der nötigen Fachkompetenz. Sie sei von der Maxime beseelt gewe-

 
 
- 18 -

sen,  die  angefochtenen  Einreihungen  zu  bestätigen.  Die  Befangenheit  der 
KBF  sei  den  Beschwerdeführern  erst  nach  Kenntnisnahme  des  Gutachtens 
rechtsgenüglich  erkennbar  gewesen,  weil  sie  (die  Beschwerdeführer)  über 
das  Vorgehen  nie  präzis  informiert  worden  seien.  Aus  diesen  Gründen 
müssten  ihre  Einreihungen  unter  Berücksichtigung  der  historischen  Einrei-
hungsvorgänge  durch  ein  gerichtlich  anzuordnendes  unabhängiges  Gutach-
ten überprüft werden. 

b)  Erfordert  die  Feststellung  gewisser  Tatsachen  Fachkenntnisse,  so  kann  die 
Behörde  eine  Begutachtung  anordnen  (Art.  52  Abs.  1  VRG).  Diese  Bestim-
mung ermöglicht es der Behörde, zur Klärung des Sachverhalts ein Gutach-
ten (Expertise) als Beweismittel anzuordnen. Die KBF kann als eine ständig 
beratende Kommission kein Gutachten, sondern lediglich fachliche Stellung-
nahmen  im  Sinne  von  Amtsberichten  ERSTELLEN  (THOMAS  MERKLI/ARTHUR 
AESCHLIMANN/RUTH  HERZOG,  Kommentar  zum  Gesetz über die Verwaltungs-
rechtspflege  im  Kanton  Bern,  1997,  N.  33  zu  Art.  19).  Das  Bernische  Ver-
waltungsgericht  hat  in  diesem  Zusammenhang  festgestellt,  dass  Amtsbe-
richte,  in  denen  feststehende  Tatsachen  sachverständig  gewürdigt  werden, 
unbekümmert darum, dass in gewissem Umfang eine Tatsachenfeststellung 
als  Basis  zur  Sachwürdigung  logisch  unabdingbare  Voraussetzung  ist  und 
allenfalls  auch  eine  Ortsbesichtigung  vorgenommen  werden  muss,  nicht  als 
Beweismittel  (Gutachten,  Augenschein)  im  prozessrechtlichen  Sinne  qualifi-
ziert werden können (BVR 1994 S. 20 Erw. 2b). 

c)  Daraus  ergibt  sich,  dass  es  sich  bei  der  KBF  weder  um  ein  verwaltungsex-
ternes  Sachverständigengremium  noch  um  eine  verwaltungsunabhängige 
Kommission handelt. Ihre Berichte und Anträge können demnach auch nicht 
als neutrale Beurteilung bewertet werden. Es kommt ihr bezüglich Einreihung 
in  die  Gehaltsskala  auch  gar  keine  Entscheidfunktion  zu.  Sie  hat  dem 
Staatsrat  Antrag  zu  stellen,  weshalb  ihr  lediglich  beratende  Funktion 
zukommt.  Der  eigentliche  Entscheid  wird  vom  Staatsrat  gefällt.  Gegenüber 
den Beschwerdeführern trat denn auch nur der Staatsrat und nicht die KBF in 
Erscheinung.  Dem  Staatsrat  ist,  insoweit  er  sich  an  die  Erwägungen  und 
Anträge der KBF hält, gleichwohl die Art der Begründung seiner Verfügung, 
für die er selber und nicht die KBF die Verantwortung trägt, freigestellt. Dabei 
kann er sich an die Begründung der KBF halten, beziehungsweise diese im 
Wortlaut  übernehmen;  er  kann  sie  aber  abändern  und  ergänzen.  In  jedem 
Fall aber muss der in Form einer beschwerdefähigen Verfügung zu kleidende 
Entscheid  des  Staatsrats  eine  ausreichende  Begründung  enthalten.  Der 
Hinweis  auf  die  von  der  KBF  vertretene  Auffassung  kann  genügen,  wenn 
diese  selber  hinlänglich  begründet  ist  und  dem  Gesuchsteller  bekannt 
gemacht  wird  (vgl.  dazu  BGE  108  V  130  Erw.  4c;  Verwaltungspraxis  der 
Bundesbehörden, VPB, 62/1998 Nr. 65 Erw. 4.1. mit Hinweisen). Schon aus 

 
 
 
- 19 -

diesem  Grund  ist  der  von  den  Beschwerdeführern  gegen  die  Kommissions-
mitglieder  hinsichtlich  Befangenheit  und  deren  Arbeit  erhobene  Einwand 
zurückzuweisen. 

d)  Die Vertretung lediglich einer Frau in der KBF mag unglücklich sein. Auch ist 
nicht von der Hand zu weisen, dass die Zusammensetzung einer beratenden 
Kommission  einen  Entscheid  beeinflussen  kann.  Aber  es  ist  wiederholt 
darauf  hinzuweisen,  dass  der  Staatsrat  als  Entscheidbehörde  nicht  an  die 
Anträge  der  Kommission  gebunden  ist.  Nur  darauf kommt es an. Dass sein 
Entscheid ungenügend begründet und die Erwägungen und Anträge der KBF 
- soweit sie überhaupt wiedergeben sind und darauf Bezug genommen wird - 
unrichtig und unvollständig wären, behaupten die Beschwerdeführer nicht.  

e)  Der  von  Seiten  der  Beschwerdeführer  erhobene  Vorwurf  der  Befangenheit 
von  Christian  Katz  ist  unbegründet.  Daran  kann  auch  der  Hinweis  auf  BGE 
125  II  541  Erw.  4  nichts  ändern.  In  dieser  Angelegenheit  hat  das 
Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürich  als  Vorinstanz  Christian  Katz  zum 
Experten  bestimmt,  obwohl  er  für  eine  Prozesspartei  (VPOD)  vorgängig 
Gutachten  erstellt  beziehungsweise  Stellungnahmen  abgegeben  hatte.  Das 
Bundesgericht  hat  in  diesem  Fall  eine  Voreingenommenheit  bejaht.  In  der 
vorliegenden  Angelegenheit  wurde  Katz  nicht  vom  Gericht  zum  Gutachter 
beauftragt, sondern vom Staatsrat beziehungsweise von der KBF als Berater 
beigezogen; Art. 52 VRG kommt demnach nicht zur Anwendung.  

Die  gegen  Christian  Katz  erhobene  Kritik  muss  zudem  als  unverständlich 
bezeichnet  werden.  In  einem  Kommentar  zu  BGE  125  II  530  (siehe  AJP 
2000  S.  1006)  führt  die  Verfasserin  GABRIELA  MATEFI  aus,  dass  Katz  einer 
der  wenigen  kompetenten  und  auf  Diskriminierungsfragen  sensibilisierten 
Arbeitswissenschaftler in der Schweiz sei und auch an mehreren Gutachten, 
die  vom  Bundesgericht  in  seinen  Entscheiden  beigezogen  wurden,  beteiligt 
gewesen  sei.  Der  Ausschluss  seiner  Gutachtertätigkeit wegen Befangenheit 
laufe mehr oder weniger auf ein Verbot hinaus, in Gerichtsverfahren als Gut-
achter tätig zu sein. Weiter wird darauf hingewiesen, dass das Bewertungs-
system von Katz in den Kantonen Aargau und Freiburg eingesetzt werde und 
im Kanton Nidwalden dazu beigetragen habe, eine Lohnstreitigkeit im Vorfeld 
zu klären und einen Lohnprozess zu vermeiden.  

f)  Aber selbst wenn die Kritik hinsichtlich der Zusammensetzung der KBF und 
der  Befangenheit  von  Christian  Katz  gerechtfertigt  wäre,  ist  die  Beanstan-
dung  der  Verletzung  der  Ausstandspflicht,  die  erstmals  in  der  Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde erhoben wurde, als zu spät erfolgt zu betrachten. Nach 
dem  Grundsatz  von  Treu  und  Glauben  muss  eine  Ablehnung  von  Richtern 
und Gutachtern usw. unverzüglich geltend gemacht werden, sobald der Aus-

 
 
 
 
- 20 -

standsgrund bekannt ist, andernfalls der Anspruch auf Ablehnung verwirkt ist 
(BGE  121  I  225  Erw.  3).  Die  Zusammensetzung  der  Kommission  ist 
mindestens seit 1996 im Staatskalender des Kantons Freiburg veröffentlicht. 
Die  Beschwerdeführer  hätten  also  genügend  Zeit  gehabt,  die  Zusammen-
setzung der Kommission vor Erlass der angefochtenen Verfügung zu rügen. 
Das haben sie unterlassen. Auch deshalb ist ihre Rüge nicht zu hören. 

7. 

Die  Beschwerdeführer  beantragen  gestützt  auf  die  nach  ihrer  Ansicht  vor-
handenen  Befangenheit  der  KBF  die  Durchführung  einer  Expertise.  Der 
Instruktionsrichter teilte mit Schreiben vom 5. Februar 1999 den Verfahrens-
parteien mit, der I. Verwaltungsgerichtshof werde eine Expertise durchführen 
lassen.  Das  Gericht  liess  sich  dabei  nicht  von  den  Vorbringen  der 
Beschwerdeführer  leiten,  sondern  wies  darauf  hin,  dass  sein  Entscheid  in 
Anlehnung  an  die  bundesgerichtliche  Rechtsprechung  (BGE  117  Ia  269) 
erfolge. 

Das  Gericht  kann  die  in  einem  Beweisbeschluss  vertretene  Auffassung  im 
Nachhinein  ändern  und  somit  auch  einmal  angeordnete  Beweismittel  wider-
rufen  und  gegebenenfalls  andere  Beweismittel  anordnen.  Im  erwähnten 
Urteil 117 Ia 269 hat das Bundesgericht zwar festgestellt, dass das Nichtein-
holen  eines  arbeitswissenschaftlichen  Gutachtens  den  Anspruch  auf  das 
rechtliche Gehör verletze; unmittelbar aus dem Diskriminierungsverbot könne 
sich ein Anspruch auf ein gerichtliches Fachgutachten ergeben (BGE 125 II 
385 Erw. C mit Hinweisen). In einem neueren Entscheid (Praxis 2000 S. 333 
Erw. 4b) hat es jedoch erkannt, dass das Kantonale Verwaltungsgericht unter 
Umständen  ohne  Gehörsverletzung  auf  das  Einholen  eines  Gutachtens 
verzichten könne. 

Gestützt  auf  die  in  letzter  Zeit  ergangenen  Bundesgerichtsurteile  bezüglich 
Lohndiskriminierung ist der I. Verwaltungsgerichtshof zur Auffassung gelangt, 
dass  auf  den  Beweisbeschluss  vom  5.  Februar  1999  zurückzukommen  und 
kein Gutachten durchzuführen ist. Anhand der neuesten Rechtsprechung des 
Bundesgerichts 
ohne 
die 
arbeitswissenschaftliches Gutachten beurteilen (Praxis 2000 S. 333 Erw. 4b). 

Beschwerde 

auch 

lässt 

sich 

Es  ist  bereits  an  dieser  Stelle  darauf  hinzuweisen,  dass  die  Frage,  ob  ver-
schiedene  Tätigkeiten  als  gleichwertig  zu  betrachten  seien,  nicht  wissen-
schaftlich objektiv und wertfrei entschieden werden kann (vgl. unten Erw. 8c 
und  d).  Es  kann  somit  kein  Arbeitsbewertungsverfahren  existieren,  welches 
die schematische und "richtige" Einstufung der verschiedenen Berufsfunktio-
nen  zuliesse,  ohne  dass  letztlich  auch  Wertungen  vorgenommen  werden 
müssten.  Daraus  folgt,  dass  es  nicht  Aufgabe  des  Gerichts  sein  kann,  sich 
abstrakt  und  abschliessend  mit  den  verschiedenen  Arbeitsbewertungs-
systemen und den Kritiken der Wissenschaftler zu befassen - genannt seien 

 
 
- 21 -

die  Vereinfachte  Funktionsanalyse (VFA) und das System ABAKABA - son-
dern  vielmehr  ist  das  Augenmerk  auf  die  konkrete  Evaluation  der  in  Frage 
stehenden  Berufsfunktionen  zu  richten  (vgl. Urteile des Verwaltungsgerichts 
des  Kantons  Zürich  vom  22.  Januar  2001,  VK  1996.00017;  1996.00016; 
1996.00013). 

8.  a)  Bezüglich  der  Gleichberechtigung  von  Mann  und  Frau  enthält  Art.  8  Abs.  3 
der  mittlerweile  in  Kraft  getretenen  neuen  Bundesverfassung  der  Schweize-
rischen  Eidgenossenschaft  vom  18.  April  1999  (BV)  inhaltlich  dieselbe 
Bestimmung  wie  Art.  4  Abs.  2  aBV  (BGE  126  II  217  Erw.  4a).  Danach  sind 
Mann  und  Frau  gleichberechtigt.  Nach  Satz  3  von  Art.  8  Abs.  3  BV  haben 
Mann  und  Frau  Anspruch  auf  gleichen  Lohn  für  gleichwertige  Arbeit.  Wer 
demnach  gleichwertige  Arbeit  wie  ein  Arbeitnehmer  des  anderen 
Geschlechts verrichtet, kann verlangen, gleich entlohnt zu werden wie dieser. 
Dabei  handelt  es  sich  um  einen  im  öffentlich-  wie  im  privatrechtlichen 
Anstellungsverhältnis  direkt  durchsetzbaren  individualrechtlichen  Anspruch, 
der  eigentlich  keiner  Konkretisierung  durch  den  Gesetzgeber  bedarf  (BGE 
124 II 409 Erw. 1a und d/hh-ii).   

b)  Das  Gleichstellungsgesetz  konkretisiert  den  Grundsatz  der  Lohngleichheit. 
So  dürfen  nach  Art.  3  GlG  Arbeitnehmerinnen  und  Arbeitnehmer  aufgrund 
ihres  Geschlechts  weder  direkt  noch  indirekt  benachteiligt  werden,  nament-
lich nicht unter Berufung auf den Zivilstand, auf die familiäre Situation oder, 
bei  Arbeitnehmerinnen,  auf  eine  Schwangerschaft  (Abs.  1).  Das  Verbot  gilt 
insbesondere für die Anstellung, Aufgabenzuteilung, Gestaltung der Arbeits-
bedingungen, Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung und Entlas-
sung (Abs. 2).  

Eine  direkte  Diskriminierung  liegt  vor,  wenn  sich  eine  Ungleichbehandlung 
ausdrücklich  auf  die  Geschlechtszugehörigkeit  oder  auf  ein  Kriterium  stützt, 
das nur von einem der beiden Geschlechter erfüllt werden kann, und sie sich 
nicht  sachlich  rechtfertigen  lässt.  Eine  sachliche  Rechtfertigung  für  eine 
direkte  Ungleichbehandlung  kann  darin  liegen,  dass  auf  dem  Geschlecht 
beruhende biologische oder funktionale Unterschiede eine Gleichbehandlung 
absolut ausschliessen (BGE 124 II 409 Erw. 7). 

Von  einer  indirekten  Diskriminierung  ist  demgegenüber  auszugehen,  wenn 
eine  formal  geschlechtsneutrale  Regelung  im  Ergebnis  wesentlich  mehr 
beziehungsweise  überwiegend  Angehörige  des  einen  Geschlechts  ohne 
sachliche Rechtfertigung gegenüber jenen des anderen erheblich benachtei-
ligt (BGE 125 I 71 Erw. 2a). Bei der Frage, ob eine indirekte Diskriminierung 
vorliegt,  ist  zu  prüfen,  ob  die  unterschiedlich  entlohnten  Tätigkeiten  gleich-
wertig  sind  (vgl.  hierzu  BGE  124  II  409  Erw.  9a  und  b).  Nach  diesem  Ent-

 
 
- 22 -

scheid  (Erw.  9c)  liegt  eine  diskriminierende  Bewertung  vor,  wenn  Unter-
schiede  in  der  Besoldung  an  geschlechtsspezifische  Merkmale  anknüpfen, 
ohne dass das durch die Art der auszuübenden Tätigkeit sachlich begründet 
wäre. Das kann beispielsweise dadurch geschehen, dass geschlechtsspezi-
fische  Kriterien  berücksichtigt  beziehungsweise  stark  gewichtet  werden,  die 
für  die  Art  der  auszuübenden  Tätigkeit  nicht  erforderlich  oder  unbedeutend 
sind,  oder  umgekehrt  nicht  berücksichtigt  beziehungsweise  schwach 
gewichtet werden, obwohl sie für die Tätigkeit wichtig sind.  

Eine besoldungsmässige Diskriminierung liegt vor, wenn zum Nachteil eines 
geschlechtstypisch identifizierten Berufs Lohnunterschiede bestehen, welche 
nicht sachbezogen in der Arbeit selber begründet sind. Untersagt sind somit 
Lohnunterschiede,  die  auf  geschlechtsspezifische Umstände abstellen. Eine 
Diskriminierung  liegt  nicht  nur  vor,  wenn  ein  typisch  weiblicher  gegenüber 
einem  typisch  männlichen  Beruf  ungerechtfertigt benachteiligt wird, sondern 
auch,  wenn  dies  zwischen  einem  typisch  weiblich  und  einem  geschlechts-
mässig  neutral  identifizierten  Beruf  erfolgt  (Praxis  2000  S.  223  Erw.  5a  mit 
Hinweisen).  Eine  Ungleichbehandlung,  welche  nicht  spezifisch  Angehörige 
des einen Geschlechts betrifft, fällt demgegenüber nicht in den Geltungsbe-
reich  von  Art.  4  Abs.  2  aBV  beziehungsweise  des  Gleichstellungsgesetzes, 
sondern beurteilt sich einzig nach Art. 4 Abs. 1 aBV (BGE 125 II 541 Erw. 2a 
mit Hinweisen). Nach dieser Bestimmung ist im öffentlichen Dienstverhältnis 
gleiche Arbeit grundsätzlich gleich zu entlohnen. Beruht jedoch die ungleiche 
Besoldung  auf  objektiven  Gründen  wie  Alter,  Dienstalter,  familiäre  Belas-
tungen,  Qualifikationsgrad,  Risiken,  Art  und  Dauer  der  Ausbildung,  Arbeits-
zeit oder Aufgabenbereich usw., verstösst sie nicht gegen Art. 4 Abs. 1 aBV. 
Bei der Lehrerbesoldung stellen solch objektive Kriterien etwa die zur Unter-
richtstätigkeit  erforderliche  Ausbildung,  die  Schulart,  die  Stundenzahl,  die 
Klassengrösse  und  die  mit  der  Tätigkeit  verbundene  Verantwortung  dar 
(BGE  121  Ia  49  Erw.  4c).  Das  Bundesgericht  hat  denn  auch  eine  unter-
schiedliche  Entlöhnung  von  Arbeitslehrerinnen  gegenüber  Primarlehrkräften 
mit Unterschied in der Ausbildung und Berufstätigkeit gerechtfertigt. 

c)  Das  Lohngleichheitsgebot  bezieht  sich  nicht  nur  auf  gleiche,  sondern  auch 
auf gleichwertige Arbeit. Statistisch belegte Lohnunterschiede zwischen den 
Geschlechtern  können  ein  Indiz  für  Lohndiskriminierungen  bilden;  doch 
müssen die unterschiedlich entlohnten Tätigkeiten gleichwertig sein. Bei der 
Frage  der  Gleichwertigkeit  handelt  es  sich  entgegen  einer  in  der  Lehre  teil-
weise  vertretenen  Ansicht  nicht  schon  um  die  Frage  nach  Rechtfertigungs-
gründen,  sondern  um  die  Frage,  ob  überhaupt  eine  Tatbestandsvorausset-
zung für das Lohngleichheitsgebot erfüllt beziehungsweise ob eine - allenfalls 
zu rechtfertigende - Ungleichbehandlung vorliegt (BGE 124 II 409 Erw. 9a).  

 
 
- 23 -

Unterschiedliche  Tätigkeiten  müssen  daher  aufgrund  eines  Bewertungs-
massstabs  verglichen  werden.  Dazu  können  die  auszuübenden  Funktionen 
als solche beziehungsweise die darin gestellten Anforderungen (Arbeitsplatz- 
oder  Funktionsbewertung),  die  individuellen  Merkmale  der  Stelleninhaber 
(Alter,  Dienstalter,  Ausbildung  usw.)  sowie  die  Art  und  Weise,  wie  die 
betroffenen  Personen  diese  Funktionen  ausführen  (Leistungsbewertung), 
berücksichtigt  werden.  Ob  verschiedene  Tätigkeiten  als  gleichwertig  zu 
betrachten  sind,  kann  nicht  wissenschaftlich  objektiv  und  wertfrei  entschie-
den  werden,  sondern  hängt  von  Beurteilungen  ab,  die  unterschiedlich  aus-
fallen können. Es gibt verschiedene Bewertungsverfahren, die sich je in der 
Aufgliederung,  Gewichtung  und  Bewertung  der  verschiedenen  Anforde-
rungsarten voneinander unterscheiden (BGE 124 II 409 Erw. 9 b mit Hinwei-
sen). 

d)  Den zuständigen Behörden kommt bei der Ausgestaltung eines Besoldungs-
systems  im  öffentlichen  Dienst  ein  erheblicher  Gestaltungsspielraum  zu;  sie 
können  aus  der  Vielzahl  denkbarer  Anknüpfungspunkte  die  Tatbestandse-
lemente  auswählen,  die  für  die  Besoldung  von  Beamten  massgebend  sein 
sollen.  Das  Lohngleichheitsgebot  schränkt  diesen  grossen  Ermessensspiel-
raum  nicht  grundsätzlich  ein;  es  bedeutet  nicht,  dass  nur  noch  eine  ganz 
bestimmte  Methode  für  die  Bewertung  von  Arbeitsplätzen  zulässig  wäre;  es 
verbietet  jedoch  die  Wahl  von  geschlechtsdiskriminierenden  Bewertungs- 
und  Vergleichskriterien.  Eine  diskriminierende  Bewertung  liegt  vor,  wenn 
Unterschiede 
in  der  Besoldung  an  geschlechtsspezifische  Merkmale 
anknüpfen,  ohne  dass  das  durch  die  Art  der  auszuübenden  Tätigkeiten 
sachlich begründet wäre (BGE 125 II 541 Erw. 5c; 125 I 71 Erw. 2c/aa; 124 II 
409 Erw. 9b; 123 I 1 Erw. 6b/c; 121 I 49 Erw. 4c). 

In diesem Rahmen ist es verfassungsrechtlich zulässig, einzelne Funktionen 
tiefer einzureihen als bisher. Ein Besoldungssystem beruht darauf, dass die 
jeweiligen Funktionen in Relation zu anderen bewertet werden (Praxis 1999 
S.  8  Erw.  3c).  Dass  das  gesamte  Lohnsystem  ein  "austariertes"  Ganzes 
darstellt,  steht  einer  gerichtlichen  Überprüfung  der  Besoldungseinreihung 
nicht  entgegen.  Allein  darin,  dass  eine  (männliche  oder  weibliche) 
geschlechtstypische  Funktion  tiefer  eingestuft  wird  als  eine  geschlechts-
neutrale  oder  eine  für  das  andere  Geschlecht  typische  Funktion,  liegt  noch 
keine  Diskriminierung.  Ob  eine  solche  vorliegt,  kann  nur  beurteilt  werden, 
wenn  die  in  Frage  stehende  Funktion  mit  ihren  Vernetzungen  im  gesamten 
Lohngefüge  betrachtet  wird.  Zu  diesem  Zweck  muss  die  zur  Diskussion 
stehende  geschlechtstypische  Funktion  mit  bestimmten  anderen  (nicht 
geschlechtstypischen)  Funktionen  verglichen  werden.  Dabei  darf  sich  aber 
der  Vergleich  nicht  auf  eine  bestimmte  Funktionsgruppe  beschränken,  son-
dern  muss  die  Vernetzung  zwischen  den  einzelnen  Gruppen  einbeziehen 
(BGE 125 II 385 Erw. 5e mit Hinweisen). 

 
 
- 24 -

e)  Die  Bewertung  und  Einstufung  einer  bestimmten  Tätigkeit  oder  Funktion  ist 
weder eine reine Sach- noch Rechts- noch Ermessensfrage, sondern enthält 
Elemente  von  allen  dreien  (BGE  125  II  385  Erw.  5b).  Allerdings  handelt  es 
sich dabei nicht um Ermessensfragen im engeren Sinn. Das würde nur dann 
zutreffen,  wenn  die  Verwaltungsbehörde  befugt  wäre,  als  gleichwertig  beur-
teilte  Tätigkeiten  in  einem  bestimmten  (Ermessens-)Rahmen  einer  höheren 
oder  tieferen  Klasse  zuzuweisen.  Steht  die  Gleichberechtigung  von  Mann 
und  Frau  in  Frage,  wird  jedoch  durch  Art.  8  Abs.  3  Satz  2  BV  gerade  dies 
untersagt; für gleichwertige Arbeit besteht Anspruch auf gleichen Lohn. Hin-
gegen  trifft  es  zu,  dass  der  unbestimmte  Rechtsbegriff  der  Gleichwertigkeit 
(von Arbeitstätigkeiten) Beurteilungsspielräume schafft, die in erster Linie die 
politischen Behörden auszufüllen haben. Auch wenn Bewertungsfragen, wie 
das Bundesgericht wiederholt festgehalten hat (BGE 125 II 385 Erw. 5c, 118 
Ia 35 Erw. 3b), vom Gericht zu überprüfende Rechtsfragen darstellen, hat es 
sich  deshalb  bei  der  Nachprüfung  der  von  der  Verwaltungsbehörde  vorge-
nommenen  Bewertungen  Zurückhaltung  aufzuerlegen.  Das  gilt  in  besonde-
rem  Masse,  wenn  die  Verwaltungsbehörde  im  Bemühen  um  ein  nach  den 
herrschenden gesellschaftlichen Auffassungen "gerechtes" Lohnsystem eine 
Arbeitsbewertung nach einem anerkannten Verfahren durchgeführt hat, wel-
ches durch den möglichst weitgehenden Einbezug der Betroffenen und ihrer 
Verbände einen hohen Grad von Akzeptanz erreicht hat. Das Gericht besitzt 
nicht  das  von  den  Projektgremien  im  Lauf  des  Verfahrens  erworbene  und 
durch  Expertentätigkeit  unterstützte  Würdigungsvermögen und kann es sich 
auch  mit  Hilfe  eines  oder  einer  Sachverständigen  im  Nachhinein  und 
ausserhalb  des  konkreten  Bewertungsprozesses  nicht  aneignen.  Das 
Gericht, das ohnehin nicht die absolute Richtigkeit der Einstufungen, sondern 
unter  dem  Gesichtswinkel  des  Diskriminierungsverbots  unzulässige 
Unterscheidungen  festzustellen  hat,  hält  sich  deshalb  zurück  bei  der  Über-
prüfung  von  Stelleneinreihungen,  die  aufgrund eines arbeitswissenschaftlich 
einwandfrei  und  korrekt  durchgeführten  Bewertungsverfahrens  zustande 
gekommen  sind.  Das  Gericht  beschränkt  sich  auf  die  Prüfung,  ob  die  Ver-
waltung  sich  an  die  für  das  Bewertungsverfahren  aufgestellten  Regeln 
gehalten  hat,  ob  alle  massgeblichen  Umstände  ermittelt  und  berücksichtigt 
worden  sind,  ob  die  Wertungen  nach  nachvollziehbaren  Kriterien  und  mit 
gleichen  Massstäben  vorgenommen  worden  sind  und  ob  Abweichungen 
gegenüber  den  Einreihungen,  wie  sie  sich  aufgrund  der  im  analytischen 
Bewertungsverfahren  erzielten  Arbeitswertpunkte  ergeben, 
sachlich 
gerechtfertigt  und  durch  die  Verwaltungsbehörde  oder  die  Projektgremien 
hinreichend  begründet  worden  sind  (Urteil  des  Verwaltungsgerichts  des 
Kantons Zürich vom 22. Januar 2001 Erw. 3b, VK.1996.00017).  

Im  Übrigen  ist  eine  gewisse  richterliche  Zurückhaltung  bei  der  Beurteilung 
von Besoldungsfragen auch deshalb angebracht, weil nicht nur das Verhält-
nis  zwischen  zwei  Kategorien  von  Bediensteten,  sondern  immer  auch  das 

 
 
- 25 -

gesamte  Besoldungssystem  zu  berücksichtigen  ist.  Die  Gleichstellung  der 
einen  Gruppe  mit  einer  anderen  führt  häufig  zu  einer  Ungleichbehandlung 
gegenüber  einer  dritten  Gruppe.  Der  Gesetzgeber  oder  Verfassungsrichter 
läuft  daher  stets  Gefahr,  neue  Ungleichheiten  zu  schaffen,  wenn  er  im  Hin-
blick  auf  zwei  Kategorien  von  Bediensteten  Gleichheit  erzielen  will  (ZBl 
98/1997 S. 210 Erw. 2d).  

f)  Bezüglich  der  Aufgabenzuteilung,  Gestaltung  der  Arbeitsbedingungen,  Ent-
löhnung,  Aus-  und  Weiterbildung,  Beförderung  und  Entlassung  wird  eine 
Diskriminierung  vermutet,  wenn  diese  von  der  betroffenen  Person  glaubhaft 
gemacht  wird  (Art.  6  GlG).  Nach  der  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung 
weist  der  Begriff  des  "Glaubhaftmachens"  zwei  Aspekte  auf:  einerseits  ist 
dem  Richter  die  Wahrscheinlichkeit  des  Vorliegens  der  anspruchsbegrün-
denden  Tatsachen  darzulegen,  und  anderseits  muss  dieser  entweder 
abschiessend  oder  doch  zumindest  summarisch  prüfen,  ob  sich  aus  diesen 
Tatsachen  der  geltend  gemachte  Anspruch  ergibt.  Das  Gericht  darf  dabei 
weder blosse Behauptungen genügen lassen noch einen stringenten Beweis 
verlangen;  es  braucht  nicht  die  volle  Überzeugung  des  Gerichts  vom  Vor-
handensein  der  glaubhaft  zu  machenden  Tatsachen  herbeigeführt  zu  wer-
den, sondern es genügt, dass eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür spricht, 
auch  wenn  das  Gericht  noch  mit  der  Wahrscheinlichkeit  rechnet,  dass  sie 
sich nicht verwirklicht haben könnten (ZBl 99/1998 S. 480 Erw. 5). Glaubhaft 
zu  machen  ist  eine  direkte  oder  indirekte  Diskriminierung  aufgrund  des 
Geschlechts. Nicht erforderlich ist, dass die Diskriminierung wahrscheinlicher 
ist  als  die  Nichtdiskriminierung.  Die  Tatsache,  dass  eine  bestimmte  Mass-
nahme,  die  sich  für  die  Betroffenen  negativ  auswirkt,  einseitig  zum  Nachteil 
eines  geschlechtstypischen  Berufs  getroffen  wird  oder  sich  so  auswirkt,  ist 
ein  gewichtiges  Indiz  für  das  Vorliegen  einer  Diskriminierung  (BGE  125  III 
368  Erw.  4;  124  II  436  7c;  ARIOLI/FURRER  ISELI,  a.a.O.,  Rz.  283  und  284  S. 
116/117,  je  mit  Hinweisen).  Sind  die  von den Beschwerdeführern zu bewei-
senden  Anspruchsvoraussetzungen,  nämlich  die  ungleiche  Besoldung  und 
die  Gleichwertigkeit  der  Arbeit  glaubhaft  gemacht,  obliegt  es  dann  der 
arbeitgebenden  Partei  zu  beweisen,  dass  trotz  dieser  Vermutung  keine 
Diskriminierung  vorliegt,  weil  sich  die  Ungleichbehandlung  auf  sachliche 
Gründe stützen lässt.  

g)  Die Beschwerdeführer stützen ihre Beschwerde nicht auf Art. 4 Abs. 1 aBV, 
sondern  auf  Art.  4  Abs.  2  Satz  3  aBV  und  Art.  5  Abs.  1  GlG.  Art.  4  Abs.  1 
aBV überliess dem Gesetzgeber einen weiteren Spielraum als Art. 4 Abs. 2 
aBV und insbesondere Satz 3 von Abs. 2. Während für eine unterschiedliche 
Behandlung nach Art. 4 Abs. 1 aBV ein sachlicher Grund genügte, war nach 
Art.  4  Abs.  2  BV  eine  unterschiedliche  Behandlung  von  Mann  und  Frau  nur 
noch  zulässig,  wenn  auf  dem  Geschlecht  beruhende  biologische  und  funk-

 
 
 
- 26 -

tionale  Unterschiede  eine  Gleichbehandlung  absolut  ausschliessen.  Diesem 
genaueren Massstab entsprechend galten im Rahmen von Art. 4 Abs. 2 aBV 
auch  strengere  Anforderungen  an  die  richterliche  Feststellung  des  rechtser-
heblichen  Sachverhalts,  namentlich  gestützt  auf  Satz  3  von  Abs.  2  bei 
glaubhaft gemachten versteckten Lohndiskriminierungen (ZBl 98/1997 S. 207 
Erw. 2b).  

9.  a)  Die  beschwerdeführenden  Lehrkräfte  kritisieren  ihre  Einstufung  in  verschie-
dener Hinsicht. So beanstanden sie ihre Einstufung nicht nur im Verhältnis zu 
den  Primarlehrkräften,  sondern  betrachten  sich  auch  im  Verhältnis  zum 
übrigen  Staatspersonal  als  diskriminiert.  Nach  ihrer  Ansicht  ist  auch  die 
Funktion  der  Primarlehrkräfte  als  vertikale  Vergleichsfunktion  in  den  letzten 
Jahren feminisiert und selbst lohndiskriminiert geworden. Sie rügen, dass sie 
im  Gegensatz  zu  allen  anderen  Funktionen  grundsätzlich  diskriminiert  wür-
den. Das gelte allgemein hinsichtlich Einreihung der Frauenberufe, so für die 
Polizeihostessen,  Telefonistinnen,  Direktionssekretärinnen  und 
für  die 
Arbeitnehmerinnen  im  Pflegebereich.  Ihre  Einreihung  sei  das  Endprodukt 
einer  historischen  Entwicklung,  die  nach  bestimmten  wechselnden  Regeln 
oder Methoden und unter bestimmten Umständen vorgenommen worden sei. 
Auch sei nicht berücksichtigt worden, ob der KBF-Bericht II und das System 
ABAKABA  wesentliche  Einreihungsverschiebungen 
für  das  übrige 
Staatspersonal zur Folge habe. Die tiefere Arbeitszeit schliesslich begründe 
die  jetzige  Klassierung  nicht,  da  ihre  Arbeit,  wie  alle  übrigen  staatlichen 
Funktionen, eine Vollzeitbeschäftigung sei.  

b)  Es  scheint,  dass  die  Beschwerdeführer  mit  diesen  Vorbringen  nicht  nur  die 
Einreihung  der  Kindergärtnerinnen,  Handarbeits-  und  Hauswirtschafts-
lehrerinnen,  sondern  das  gesamte  kantonale  Besoldungssystem,  insbeson-
dere  aber  die  Einstufung  der  Primarlehrkräfte  sowie  mehrerer  weiblicher 
Berufe in Frage stellen wollen und mithin generell die Einreihung des weibli-
chen  Staatspersonals.  Es  stellt  sich  die  Frage,  ob  ein  solches  Vorgehen 
zulässig ist. 

c)  Das  Verwaltungsgericht  beurteilt  als  letzte  kantonale  Instanz  Beschwerden 
gegen  Verfügungen.  Der  Beschluss  des  Staatsrats  über  die  Einreihung  des 
Staatspersonals ist eine Allgemeinverfügung (vgl. hierzu BGE 125 I 313). Ein 
solcher Rechtssatz kann nicht angefochten werden, weil das Verwaltungsge-
richt nicht zur so genannten abstrakten Normenkontrolle befugt ist (FZR 1994 
S.  141;  RDAF  2000  S.  202  mit  Hinweisen).  Er  kann  aber  akzessorisch  auf 
seine Rechtmässigkeit hin überprüft werden, denn gestützt auf Art. 10 Abs. 3 
VRG  kann  eine  Norm  auf  entsprechende  Rüge  hin  im  Anwendungsfall  auf 
ihre  Vereinbarkeit  mit  dem  höherrangigen  Recht  überprüft  werden;  dem 

 
 
 
- 27 -

höherrangigen  Recht  widersprechende  Vorschriften  darf  das  Gericht  nicht 
anwenden.  Eine  begründete  Lohnungleichheit  ist  daher  im  Einzelfall  selbst 
dann zu beheben, wenn sie auf einem "austarierten kantonalen Lohnsystem" 
(BGE 117 Ia 262 Erw. 3c) beruht.  

ist  sie  zu  beheben.  Somit 

Der  angefochtene  Entscheid  gilt  als  konkrete  und  einzelfallbezogene  Verfü-
gung. So hat sich das Verfahren nur auf die Prüfung der Einreihung der Kin-
dergärtnerinnen,  Handarbeit-  und  Hauswirtschaftslehrerinnen  zu  beschrän-
ken. Wenn eine Verletzung des Lohngleichheitsgebots in diesen Einzelfällen 
festgestellt  wird, 
ist  die  Einstufung 
beziehungsweise die Besoldung der Primarlehrkräfte und des anderen weib-
lichen  Staatspersonals  hier  nicht  zu  prüfen.  Das  Bundesgericht  hat  zudem 
festgestellt,  dass  sich  aus  Art.  4  Abs.  1  aBV  keine  Pflicht  ergebe,  bei  jeder 
Lohnstreitigkeit  das  ganze  Besoldungssystem  einer  analytischen  Arbeits-
platzbewertung zu unterziehen. Eine solche lasse sich allenfalls dann anord-
nen,  wenn  sich  dem  Richter  tatsächliche  Fragen  stellen,  die  wegen  der 
Komplexität  des  Besoldungssystems  nicht  ohne  spezifisches  Fachwissen 
beurteilt  werden  können  (BGE  121  Ia  49  Erw.  4b);  dies  ist  vorliegend  nicht 
der Fall. 

d) 

Im  Übrigen  geht  es  bei  der  Bestimmung  der  Vergleichsgruppen  um  eine 
Rechtsfrage,  weshalb  eine  Partei  nicht  durch  ihr  Rechtsbegehren  die  Ver-
gleichsgruppe  bestimmen  kann  (BGE  126  II  217  Erw.  4c,  in  der  amtlichen 
Publikation  nicht  veröffentlicht).  Die  Kindergärtnerinnen,  Handarbeits-  und 
Hauswirtschaftslehrerinnen  verlangen  maximal  eine  der  Lohnklasse  16  ent-
sprechenden  Entlöhnung.  In  dieser  Lohnklasse  können  nach  der  heute  gel-
tenden Ordnung nebst den Primarlehrkräften mehr als vierzig andere Berufe 
zugewiesen  werden.  Die  Wertigkeit  unterschiedlicher  Tätigkeiten  ist  anhand 
eines  Bewertungsverfahrens  zu  vergleichen  (vgl.  dazu  die  Erwägungen  in 
BGE 124 II 409 Erw. 9). Im vorliegenden Fall ist es naheliegend, die Tätigkeit 
der  Kindergärtnerinnen,  Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehrerinnen  mit 
jener  der  Primarlehrkräfte  zu  vergleichen.  Die  in  den  letzten  Jahren  ergan-
genen  Entscheide  des  Bundesgerichts  und  verschiedener  kantonaler  Ver-
waltungsgerichte  sind  so  vorgegangen  und  die  Beschwerdeführer  selber 
stellen solche Vergleiche dar. 

10.   

Der  Beruf  der  Kindergärtnerin  gilt  unbestrittenermassen  als  typisch  weibli-
cher.  Die  Berufe  der  Handarbeits-  und  der  Hauswirtschaftslehrerinnen  sind 
gerichtsnotorisch ebenfalls typische Frauenberufe (Praxis 2000 S. 333 Erw. 2 
mit  Hinweisen).  Hinsichtlich  des  Berufes  der  Primarlehrkräfte  weist  die 
Statistik gesamtschweizerisch einen Frauenanteil von rund 70% Frauen aus. 
Der  Primarlehrerberuf  wird  jedoch  aus  der  historischen  Prägung  dieses 
Berufes  bisher  gemeinhin  als  geschlechtsmässig  neutral  betrachtet  und 

 
 
- 28 -

gerade  auch  in  Lohngleichheitsverfahren  als  neutraler  Vergleichsberuf 
gegenüber typischen Frauenberufen herangezogen (Praxis 2000 S. 223 Erw. 
5a mit Hinweisen).  

11.  a)  Die  Beschwerdeführer  bringen  im  Wesentlichen  vor,  ihre  Gehaltseinreihung 
sei das Endprodukt einer historischen Entwicklung. So seien die Primarlehre-
rinnen in den Jahren 1965 bis 1979 etwa 10% tiefer entlohnt worden als ihre 
männlichen  Kollegen.  Noch  früher  seien  verheiratete  Frauen  nicht  beamtet 
oder angestellt worden und bei Verheiratung indirekt zur Kündigung gezwun-
gen worden. Erst im Jahre 1979 sei diese Lohndiskriminierung beseitigt wor-
den.  Bis  zu  diesem  Jahre  seien  die  Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehre-
rinnen als mit den Primarlehrerinnen gleichwertige Funktion erachtet worden, 
weil beide Funktionen in der gleichen Gehaltsklasse eingereiht waren. Auch 
die  Kindergärtnerinnen  seien  in  einem  relativen  Verhältnis  zur  Funktion  der 
weiblichen und nicht der männlichen Primarlehrer eingereiht worden. Anläss-
lich  der  Korrektur  der  Lohndiskriminierung  der  Primarlehrerinnen  seien  die 
Kindergärtnerinnen,  Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehrerinnen  nicht  neu 
beziehungsweise  höher  eingereiht  worden.  Grundsätzlich  hätten  ihre  Löhne 
analog zu denjenigen der Primarlehrerinnen um 10% erhöht werden müssen. 
Diese Unterlassung stelle eine eklatante historische Geschlechtsdiskriminie-
rung dar, die bis zum heutigen Tag nachwirke. Die Kindergärtnerinnen seien 
bis  1969  von  der  Gemeinde  angestellt  und  indirekt  in  der  kantonalen 
Gehaltsklasse  13  eingereiht  worden.  Bei  der  im  Jahre  1969  erfolgten 
Anstellung  durch  den  Staat  sei  diese  Einreihung  ohne  weitere  Überprüfung 
formell  bestätigt  worden.  Im  Jahre  darauf  sei  ihre  Lohndiskriminierung  noch 
verstärkt  worden,  weil  der  Lohn  der  Primarlehrkräfte  erhöht  worden  sei,  die 
Kindergärtnerinnen  aber  in  der  gleichen  Klasse  verblieben.  Für  die  Handar-
Neuordnung 
beits- 
beziehungsweise  die  Neueinstufung  sogar  eine  Senkung  des  realen  Brutto-
gehalts zur Folge gehabt. 

Hauswirtschaftslehrerinnen 

hätte 

und 

die 

Im  Jahre  1987  sei  mit  dem  Gesetz  vom  26.  Februar  1987  (=  GBStP)  eine 
neue  Gehaltsskala  eingeführt  worden.  Dabei  habe  man  bei  den  Primarlehr-
kräften die Dienstjahre berücksichtigt, nicht aber bei den Kindergärtnerinnen, 
Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehrerinnen.  Für  die  Kindergärtnerinnen 
habe man im Gegensatz zu den anderen Lehrkräften keine Selektionsklasse 
vorgesehen.  Weiter  habe  man  im  Schuljahr  1986/87  für  die  Schüler  und 
Schülerinnen  gleichberechtigten  Handarbeits-  und  Hauswirtschaftsunterricht 
eingeführt.  Damit  sei  eine  erhebliche  neue  und  zusätzliche  Anforderung  an 
die entsprechenden Lehrkräfte gestellt worden; diese Neuerung sei aber mit 
keiner Neueinreihung honoriert worden.  

Am  20.  Dezember  1988  seien  die  Funktionen  der  Primarlehrkräfte  und  der 
Kindergärtnerinnen um eine Klasse erhöht worden nicht aber jene der Hand-

 
- 29 -

arbeits-  und  Hauswirtschaftslehrerinnen.  Letztere  seien  damit  im  Vergleich 
zu  den  Primarlehren  erneut  diskriminiert  worden,  weil  der  Verzicht  auf  eine 
Erhöhung sachlich in keiner Weise begründet gewesen sei. 

Weiter  weisen  die  Beschwerdeführer  darauf  hin,  dass  ihnen  im  Jahre  1993 
gestützt auf eine Arbeitsplatzbewertung von Peter Uhl von der Erziehungsdi-
rektion  mitgeteilt  worden  sei,  eine  Neueinreihung  könne  infolge  der  Budget-
probleme nicht zugesichert werden.  

Die  letzte  Lohndiskriminierung  sei  1997  erfolgt,  als  die  Pflichtlektionenzahl 
der  Primarlehrer  von  30  auf  28  herabgesetzt  worden  sei  und  zwar  ohne 
Lohnreduktion. Der Staatsrat habe immer die Gehaltsdifferenz zwischen den 
Kindergärtnerinnen  und  den  Primarlehrkräften  mit  dem  Unterschied  der 
Pflichtlektionenzahl begründet. 

Weitere  diskriminierende  Ungleichbehandlungen  zwischen  Kindergärtnerin-
nen,  Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehrerinnen  sowie  den  Primarlehr-
kräften  schienen  auch  die  jeweiligen  Spesenregelungen  und  steuerlichen 
Ungleichbehandlungen zu sein. 

b)  Der  Staatsrat  bestreitet  die  Vorbringen  der  Beschwerdeführer.  Er  weist 
darauf hin, dass die Kindergärtnerinnen früher von den Gemeinden angestellt 
wurden  und  die  Gehälter  ziemlich  gering  gewesen  seien.  Mit  der  Änderung 
ihrer  Stellung  hätte  keine  Kindergärtnerin  eine  Verschlechterung  ihrer 
Lohnsituation in Kauf nehmen müssen. Seit 1951, anlässlich der Festlegung 
der  Besoldungklassen,  habe  sich  der  Staatsrat  einzig  auf  die  vom  und  im 
Gesetz  festgelegten  Kriterien  gestützt  und  bei  der  Einreihung  in  die  Besol-
dungsklassen 
insbesondere  nie  darauf  geachtet,  ob  eine  Funktion 
weitgehend  oder  ausschliesslich  von  Frauen  ausgeübt  wurde.  Es  habe 
damals  kein  wissenschaftliches  System  des  Typs  ABAKABA  gegeben. 
Trotzdem habe man nicht willkürlich gehandelt. 

c)  Die  Kindergärtnerinnen  waren  bis  1996  in der Funktionsklasse 9, die Hand-
arbeits- und Hauswirtschaftslehrerinnen in der Funktionsklasse 14 eingereiht. 
Diese  Einstufung,  wie  übrigens  auch  jene  der  anderen  Berufe,  beruht  nicht 
auf  einer  analytischen  Arbeitsbewertung.  Weder  Gesetz  noch  Verordnung 
noch andere Materialien sagen, nach welchen Kriterien in der Vergangenheit 
die  Einstufung  in  eine  bestimmte  Lohnklasse  vorgenommen  worden  ist. 
Hinweise  allgemeiner  Art  gibt  lediglich  Art.  13  Abs.  2  GBStP.  Der  Staatsrat 
führt zur Problematik der Einstufung aus, dass er sich seit 1951 einzig auf die 
vom und im Gesetz festgelegten Kriterien gestützt habe. Bei der Festlegung 
einer  Besoldungsklasse  habe  er  insbesondere  nie  darauf  geachtet,  ob  eine 
Funktion  weitgehend  oder  ausschliesslich  von  Frauen  ausgeübt  werde.  Er 
gibt  aber  zu,  dass  die  heutige  Klassifikation  rein  vom  Arbeitswert  her 

 
 
 
- 30 -

gesehen eindeutig zu tief sei und die Kindergärtnerinnen grundsätzlich in die 
gleiche  Gehaltsklasse  wie  die  Primarlehrkräfte  oder  ein  bis  zwei  Klassen 
darunter eingestuft sein sollten. Die Arbeitszeit sei jedoch zu unterschiedlich, 
sodass  eine  derartige  Einstufung  nicht  möglich  sei;  andernfalls  müsse  der 
Beschäftigungsgrad  herabgesetzt  werden.  Diese  Lösung  habe  aber  nicht 
eine Besserstellung der Kindergärtnerinnen  zur Folge, jedoch eine Diskrimi-
nierung  der  Primarlehrkräfte,  die  dann  ihrerseits  gegenüber  den  Kindergärt-
nerinnen diskriminiert sein würden.  

d)  Weiter ist erstellt und unbestritten, dass die Kindergärtnerinnen, Handarbeits- 
und  Hauswirtschaftslehrerinnen  in  einer  tieferen  Lohnklasse  eingereiht  sind 
als die Primarlehrkräfte und mithin weniger verdienen als diese. Das vermag 
für  sich  allein  noch  keine  Vermutung  einer  Diskriminierung  zu  begründen; 
andernfalls  wäre  jede  (männliche  oder  weibliche)  geschlechtsspezifischen 
Tätigkeit vermutungsweise diskriminiert, da sich praktisch immer eine höher 
besoldete geschlechtsneutrale Funktion finden lässt. Bis zum Jahre 1969, als 
die  Kindergärtnerinnen  von  den  Gemeinden  angestellt  waren,  gab  es 
offenbar kein einheitliches Lohnsystem. Dass es damals Lohnungleichheiten 
gab, bestreitet auch der Staatsrat nicht. Das verstiess aber weder gegen das 
Willkürverbot noch gegen das Gleichbehandlungsgebot (vgl. BGE 121 Ia 49 
Erw. 3b). 

e)  Entgegen  den  Angaben  des  Staatsrats  wurden  früher  die  Primarlehrerinnen 
in  eine  niedrigere  Klasse  der  Besoldungstabelle  eingereiht  als  ein  entspre-
chend  qualifizierter  Lehrer.  Das  Bundesgericht  hat  diese  prinzipielle 
Ungleichbehandlung  als  Verletzung  des  Grundsatzes  der  Rechtsgleichheit 
und mithin als diskriminierend bezeichnet. Die Lehrerinnen haben Anspruch 
auf gleiche Besoldung wie ihre männlichen Kollegen (vgl. hierzu BGE 105 Ia 
120).  Demzufolge  kann  heute  ein  Vergleich  zwischen  Kindergärtnerinnen 
und den Primarlehrkräften angestellt werden. 

f)  Zur  Begründung  für  das  Vorliegen  einer  Diskriminierung  stützen  sich  die 
Beschwerdeführer  auch  auf  zwei  Pressemitteilungen,  die  sich  auf  Studien 
der  Universität  von  Genf  und  des  Nationalfonds  beziehen.  Diese  Berichte 
gehen  auf  die  im  Kanton  Freiburg  tätigen  Kindergärtnerinnen,  Handarbeits- 
und  Hauswirtschaftslehrerinnen  nicht  speziell  ein.  Auf  die  Erwägungen  in 
dieser Arbeit ist somit nicht einzutreten. 

g)  Aus  dem  Gesagten  lässt  sich  zusammenfassend  feststellen,  dass  die  Kin-
dergärtnerinnen  von  ihrem  Arbeitswert  her  zugegebenermassen  zu  tief 
angesetzt sind. Die Behauptung der Handarbeits- und Hauswirtschaftslehre-
rinnen sie seien früher in der gleichen Gehaltsklasse eingereiht gewesen wie 

 
 
 
 
 
- 31 -

die  Primarlehrkräfte,  blieb  vom  Staatsrat  unbestritten.  Damit  ist  eine  Diskri-
minierung der genannten Lehrkräfte hinreichend glaubhaft gemacht, weshalb 
die  Voraussetzungen  für  die  Beweislasterleichterung  gemäss  Art.  6  GlG 
gegeben sind. 

12.  a) 

In  seinem  Entscheid  verweist  der  Staatsrat  im  Wesentlichen  auf  die  Erhe-
bungen im KBF-Bericht II vom 2. Oktober 1996. Dabei handelte es sich um 
einen  Zwischenbericht,  der  zur  Ausarbeitung  eines  neuen  Bewertungs-
systems  der  Funktionen  des  Staatspersonals  geführt  hat  (vgl.  Art.  3  des 
Reglements vom 11. Juni 1991). Für dieses System hat die KBF 180 Frage-
bögen  für  65  Schlüsselpositionen  an  verschiedene  Mitarbeiter  des  Staats-
personals verschickt, welche beraten wurden und die Fragebögen auszufül-
len  hatten.  Sie  hat  61  "Interviews" mit rund 140 Personen durchgeführt und 
darauf  die  Fragebögen  ausgewertet  und  die  47  Kriterien  und  Unterkriterien 
mit Punkten bewertet. Diese Kriterien betreffen folgende Bereiche: 

-  der intellektuelle Bereich ("I"); 
-  der psycho-soziale Bereich ("PS"); 
-  der physische Bereich ("P") und  
-  der Bereich Verantwortung ("V"). 

Die  KBF  hat  dazu  ausgeführt,  dass  ihre  Arbeit  die  genaue  Ermittlung  der 
Arbeitszeit  nicht  einschliesse.  Kein  Bewertungssystem  sei  für  eine  genaue 
Untersuchung  der  Arbeitszeit  geschaffen.  Solche  Untersuchungen  würden 
den  Rahmen  der  Bewertungssysteme  sprengen.  Sie  müssten  gegebenen-
falls  von  den  Anstellungsbehörden  vorgenommen  werden.  Die  Funktionen 
der  Kindergärtnerinnen,  Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehrerinnen  seien 
wie  alle  anderen  Schlüsselfunktionen  behandelt  worden.  Die  Untersuchung 
hinsichtlich  der  Kindergärtnerinnen  mache  eine  Abweichung  von  ungefähr 
38% zwischen der Funktionsklasse 9 und der Situation nach der Bewertung 
mit  ABAKABA  sichtbar.  Diese  Bewertung  stufe  -  je  nach  Gewichtung  -  die 
Funktion der Kindergärtnerin immer noch zwischen 3 und 11% unter derjeni-
gen  der  Primarlehrkräfte  ein.  In  Anwendung  des  gewählten  Systems  könne 
sich  für  die  Kindergärtnerinnen  im  Extremfall  eine  Einreihung  nahe  bei  den 
Primarlehrern oder im anderen Fall mehrere Klassen darunter ergeben. 

b)  Aus diesem Bericht zog der Staatsrat den Schluss, dass der Unterschied der 
Gehaltsklassen  in  der  unterschiedlichen Ausbildung in Bezug auf den Inhalt 
sowie  die  derzeitige  Dauer  begründet  sei.  Im  Ergebnis  war  jedoch  für  den 
Staatsrat  die  Frage  der  Arbeitszeit  ausschlaggebend.  Der  KBF-Bericht  II 
gehe in seiner Bewertung von einer gleichen Arbeitszeit für beide Funktionen 
(Kindergärtnerinnen/Primarlehrkräfte)  aus.  Nach  dem  heutigen  System  wür-
den  vollamtliche  Primarlehrkräfte  und  Kindergärtnerinnen  mit  einem 
Beschäftigungsgrad  von  100%  angestellt.  Die  unterschiedliche  Arbeitszeit 

 
 
- 32 -

werde  bei  der  Einreihung  berücksichtigt.  Das  sei  nicht  nur  bei  den  Kinder-
gärtnerinnen der Fall, sondern auch beispielsweise bei den Schulzahnärzten, 
die  bis  zum  1.  Januar  1992  in  der  Klasse  24  zu  100%  eingereiht  waren, 
obschon sie während den Schulferien nicht arbeiteten. Dann seien sie in die 
Lohnklasse  30  aber  nicht  mehr  mit  einem  Beschäftigungsgrad  von  100% 
eingereiht worden; man habe manchmal auch eine gegenteilige Massnahme 
gewählt und zwar die Änderung der Einreihung nach unten mit gleichzeitiger 
Arbeitszeiterhöhung. Das sei im Jahre 1986 für die Lehrer der Sonderfächer 
der  Orientierungsschule  der  Fall  gewesen.  Eine  Anstellung  zu  100%  biete 
den  Kindergärtnerinnen  alle  Vorteile,  die  mit  einer  solchen  Anstellung  ver-
bunden seien (Ausrichtung von Treueprämien; der Kinderzulagen durch den 
Arbeitgeber sowie andere Sozialabgaben). 

c)  Das  im  Juni  1999  vorgelegte  System  Evalfri  ergab  für  Mitarbeiter  im  Unter-
richtswesen  -  soweit  für  das  vorliegende  Verfahren  relevant  -  auf  das  Jahr 
1998  bezogen  folgende  Ergebnisse:  (siehe  die  Ausführungen  unter  Sach-
verhalt Punkt B): 

Funktion 

Ergebnis 

I 

PS 

P 

V 

I 

PS 

P 

V 

Total

58%

17%

8% 

17% 

Kindergärtnerin 

84 

145 

50 

70 

195 

99 

16 

48 

357 

Handarbeits-
Hauswirt-
schaftslehrerin 

98 

100 

65 

70 

227 

68 

21 

48 

364 

Primarlehrer 

98 

145 

50 

70 

227 

99 

16 

48 

390 

Die verschiedenen Bereiche umfassen folgende Aspekte: 

Bereich "I": 

Bereich "PS": 

Fachliche Anforderungen (= Fachausbildung: Anlehre, Einfüh-
rung,  Berufslehre,  Mittelschule,  höhere  Berufsausbildung, 
Hochschule) 
Zusatzwissen und Berufserfahrung 
Anforderungen an organisatorische Fähigkeiten 
Belastung  bei  der  Gestaltung  von  Handlungs-  und  Entschei-
dungsspielräumen 
Belastende Arbeitsunterbrechungen 
Anforderungen an die mündliche Kommunikationsfähigkeit, an 
die  Kooperationsfähigkeit,  an  das  Einfühlungsvermögen  und 
die Überzeugungskraft 

 
 
 
- 33 -

Bereich "P": 

Bereich "V": 

Belastende psychosoziale Bedingungen 
Anforderungen  an  die  Muskelkraft  und  an  die  Bewegungs-
präzision 
Belastende  zeitliche  Bedingungen,  belastende  Umgebungs-
bedingungen 
Verantwortung  für  die  Arbeitsergebnisse  anderer  Personen, 
für  menschliches  Leben,  materielle  Werte,  den  Schutz  der 
Umwelt. 

In  diesem  Bewertungssystem  werden  die  Arbeitszeiten  der  Staatsangestell-
ten nicht berücksichtigt. Folglich ist die Arbeitszeit für die Einreihung in eine 
bestimmte Lohnklasse nicht relevant. 

13.  a)  Die  Beschwerdeführenden  betrachten  das  Vorgehen  des  Staatsrats  als 
unzulässig.  Sie bestreiten nicht, dass die Arbeitszeit zwar als mit Art. 4 aBV 
vereinbares rechtsgleiches objektives Einreihungskriterium in Frage komme. 
Die  differenzierende  Berücksichtigung  der  Arbeitszeit  als  Einreihungskri-
terium verletze aber die kantonale Staatspersonalgesetzgebung. Art. 10 des 
Gesetzes  vom  22.  Mai  1975  über  das  Dienstverhältnis  des  Staatspersonals 
(StPG; SGF 122.70.1) gehe von Vollzeiten aus. Für das gesamte Staatsper-
sonal  gelte  eine  einheitliche  wöchentliche  Arbeitszeit  von  42  Stunden  und 
jeder  Mitarbeiter,  der  nur  einen  Teil  seiner  Zeit  für  sein  Amt  aufwenden 
müsse, erhalte ein im gleichen Verhältnis gekürztes Gehalt. Somit dürfe eine 
tiefere  Arbeitszeit  im  Verhältnis  zu  anderen  Funktionen  nicht  mittels  einer 
tieferen Einreihung, sondern nur durch  ein Teilgehalt berücksichtigt werden. 
Die  gehaltsvermindernde  Berücksichtigung  der  Arbeitszeit  verletzte  Art.  4 
Abs.  2  aBV,  weil  die  Funktion  Kindergärtnerin  wie  alle  übrigen  staatlichen 
Funktionen eine Vollzeitfunktion sei. Sie führe zu einer tieferen gesellschaft-
lichen  Wertschätzung  des  Berufs  und  gewähre  keine  standesgemässe 
Familienexistenz. 

b) 

Im Urteil 124 II 436 Erw. 8d/dd (Fall der Solothurner Kindergärtnerinnen) hat 
das  Bundesgericht  unter  anderem  festgehalten,  dass  das  tiefere  Pensum 
einer Kindergärtnerin im Vergleich zu einer Lehrperson an der Primarschule 
nicht  mit  Rücksicht  auf  das  Geschlecht  der  Kindergärtnerinnen  festgelegt 
werde, sondern deshalb, weil die Kinder im Kindergarten aus pädagogischen 
Gründen eine geringere Lektionenzahl haben als in der Primarschule. Es hat 
das  Ergebnis  des  Verwaltungsgerichts  des  Kantons  Solothurn,  dass  das 
massgebende Arbeitspensum der Kindergärtnerinnen mindestens 10% tiefer 
liege  als  dasjenige  der  Primarlehrer,  nicht  beanstandet  und  den  Entscheid, 
die  Einreihung  der  Kindergärtnerinnen  um  zwei  Lohnklassen  zu  reduzieren, 
bestätigt  (BGE  124  II  436  Erw.  9h).  In  einem  anderen  Entscheid  betreffend 
den  Kanton  Zürich  hat  das  Bundesgericht  das  vorinstanzliche  Ergebnis,  die 

 
 
 
 
- 34 -

Arbeitszeit der Kindergärtnerin betrage 87% derjenigen der Primarlehrer und 
die entsprechende Lohndifferenz von 18% nicht beanstandet (vgl. auch BGE 
125 II 541 Erw. 7a). 

In  diesem  Zusammenhang  hat  das  Bundesgericht  festgehalten,  dass  die 
Arbeitszeit mit anderen Lehrkräften und nicht mit den übrigen Beamten ver-
glichen werden muss, da das Arbeitspensum in pädagogischen Berufen nicht 
in einer festen Zahl von Arbeitsstunden festgelegt wird (BGE 125 II 530 Erw. 
4c und f). 

14.  a)  Das  Gesetz  über  das  Dienstverhältnis  des  Staatspersonals  (StPG)  ist  auf 
diejenigen  Personen  anwendbar,  die  ständig  eine  voll-  oder  hauptamtliche 
Funktion  beim  Staat  oder  seinen  Anstalten  ausüben  und  dafür  ein  Gehalt 
beziehen. Das Ausführungsreglement bestimmt, in welchen Fällen eine zeit-
lich  befristete  Funktion  als  ständige  und  eine  teilamtliche  als  hauptamtliche 
betrachtet wird (Art. 1 Abs. 1 und 2 StPG). Danach steht in einer hauptamtli-
chen  Funktion  und  ist  demzufolge  dem  StPG  unterworfen,  wer  50%  oder 
mehr einer vollamtlichen Funktion ausübt (Art. 2 Abs. 1 des Reglements vom 
10.  Juli  1985  für  das  Staatspersonal;  StPR,  SGF  122.70.11).  Wer  eine 
Funktion ausübt, die weniger als 50% einer vollamtlichen Funktion ausmacht, 
untersteht  nicht  dem  Gesetz  und  wird  durch  privatrechtlichen  Vertrag 
angestellt (Art. 2 Abs. 3 StPR). Unter Vorbehalt gegenteiliger Bestimmungen 
besonderer  Gesetze  oder  des  Ernennungsbeschlusses  hat  der  Mitarbeiter 
die  vorgeschriebene  Arbeitszeit  voll  der  amtlichen  Tätigkeit  zu  widmen  (Art. 
10 Abs. 1 StPG). Die wöchentliche Arbeitsdauer beträgt 42 Stunden und wird 
auf fünf Tage verteilt (Art. 43 Abs. 1 und 44 Abs. 1 StPR). Für das Lehrper-
sonal  (darunter  fallen  Lehrpersonen  der  Kindergärten,  Primarschulen,  Son-
derklassen, Orientierungsschulen, Mittelschulen sowie des Konservatoriums; 
siehe  dazu:  Art.  2  des  Reglements  vom  20.  August  1991  betreffend  die 
besonderen  Bestimmungen  über  das  Dienstverhältnis  des  Lehrpersonals, 
das  der  Direktion  für  Erziehung  und  kulturelle  Angelegenheiten  untersteht, 
SGF  415.0.11)  verteilt  sich  die  wöchentliche  Arbeitszeit  auf  fünf  oder  sechs 
Tage  (Art.  21  des  Reglements  vom  20.  August  1991).  Der  Mitarbeiter,  der 
nur  einen  Teil  seiner  Zeit  für  sein  Amt  aufwenden  muss,  erhält  ein  im  glei-
chen Verhältnis gekürztes Gehalt (Art. 27 GBStP). 

b)  Die  Kindergärtnerinnen,  Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehrerinnen  üben 
wie die Primarlehrkräfte eine Beschäftigung von mehr als 50% einer vollamt-
lichen  Funktion  aus.  Sie  stehen  also  in  einer  hauptamtlichen  Funktion  und 
sind  dem  StPG  unterworfen.  Bei  der  Einreihung  in  die  Besoldungsklasse 
berücksichtigt der Staatsrat, wie erwähnt, die Unterschiede in der Arbeitszeit. 
Eine  Möglichkeit  wäre,  die  Kindergärtnerinnen,  Handarbeits-  und  Hauswirt-
schaftslehrerinnen  in  die  gleiche  Lohnklasse  wie  die  Primarlehrkräfte  (oder 

 
 
- 35 -

einige Klassen darunter) einzureihen. Das hätte zur Folge, dass nicht nur der 
Lohn  entsprechend  der  Arbeitszeit,  sondern  auch  sämtliche  Zulagen 
(Treuprämien,  Arbeitgeberkinderzulagen)  gekürzt  werden  müssten  (vgl. 
unten  Erw.  18b).  Die  vom  Staatsrat  gewählte  Lösung  lässt  sich  nicht  bean-
standen,  da  er  bei  der  Einreihung  namentlich  die  Art  und  den  Umfang  der 
Aufgaben eines Mitarbeiters zu berücksichtigen hat (Art. 13 Abs. 2 GBStP). 
Die unterschiedlichen Arbeitszeiten als lohnbestimmenden Faktor sind somit 
zu  berücksichtigen,  was  auch  das  Bundesgericht  wiederholt  festgestellt  hat. 
Mithin  rechtfertigt  eine  unterschiedliche  Unterrichtsverpflichtung  eine  unter-
schiedliche  Einstufung.  Ein  solches  Vorgehen  verstösst  nicht  gegen  das 
Rechtsgleichheitsgebot.  Die  Beschwerdeführer  bringen  hierzu  nichts  vor, 
was  zu  einem  anderen  Ergebnis  führen  würde.  So  begründen  die  Kinder-
gärtnerinnen 
ihre  ganze 
Arbeitswoche  (=  6  Tage)  in  den  Dienst  des  Staats  stellen,  nicht  weiter. 
Unbegründet  ist  weiter  der  Einwand,  ihr  Lohn  lasse  keine  standesgemässe 
Familienexistenz  zu,  namentlich,  wenn  berücksichtigt  wird,  dass  25%  des 
Staatspersonals gleich viel oder weniger verdient.  

ihre  Behauptung,  sie  müssten 

insbesondere 

c)  Nach  dem  Gesagten  ist  es  somit  zulässig,  einzelne  Funktionen  aufgrund 
eines  niedrigen  Arbeitspensums  tiefer  einzureihen.  Denn,  wie  erwähnt, 
beruht  ein  Besoldungssystem  darauf,  dass  die  jeweiligen  Funktionen  in 
Relation  zu  anderen  bewertet  werden.  Diese  Wertungen  und  die  darauf 
basierenden  Einstufungen  können  nicht  objektiv  und  wertfrei  erfolgen,  son-
dern  entsprechen  gewissen  zeit-  und  situationsbedingten  Gegebenheiten 
und  Anschauungen  und  unterliegen  einem  entsprechenden  Wandel  (Praxis 
2000  S.  223  Erw.  5a).  Es  kann  grundsätzlich  nicht  diskriminierend  sein,  für 
ein  kleineres  Arbeitspensum  einen  geringeren  Lohn  zu  bezahlen  als  für  ein 
höheres.  Dieses  Vorgehen  verstösst  nicht  gegen  das  Lohngleichheitsgebot. 
Rechtsungleich  wäre  im  Gegenteil,  ein  qualitativ  gleichwertiges,  aber  quan-
titativ geringeres Pensum gleich zu entlohnen wie ein grösseres (BGE 124 II 
436  Erw.  8c).  Somit  dürfen  die  beschwerdeführenden  Lehrkräfte  gegebe-
nenfalls  wegen  unterschiedlichen  Arbeitszeiten  tiefer  eingestuft  werden  als 
die Primarlehrkräfte. Es stellt sich die Frage der Quantifizierung dieses Pen-
sums. 

15.  a)  Der  wöchentliche  Stundenplan  eines  vollzeitlich  geführten  Kindergartens 
zählt 20 bis 22 Lektionen. Die örtlichen Schulbehörden können entscheiden, 
dass  der  Unterricht  im  Kindergarten  teilzeitlich  erteilt  wird.  In  diesem  Fall 
zählt der wöchentliche Stundenplan mindestens zehn Lektionen (Art. 27 Abs. 
1  lit.  a  und  b  des  Ausführungsreglements  vom  16.  Dezember  1986  zum 
Schulgesetz,  RSchG,  SGF  411.0.11).  Die  Dauer  einer  Lektion  beträgt 
50 Minuten  (Art.  30  Abs.  1  RSchG).  Nach  Art.  20  Abs.  1  lit.  a  des 
Reglements  vom  20.  August  1991  umfasst  der  Vollzeitunterricht  für  den 

 
 
- 36 -

Kindergarten je nach dem wöchentlichen Stundenplan des Kindergartens 20 
bis  22  Unterrichtseinheiten.  Die  wöchentliche  Unterrichtszeit  einer 
Kindergärtnerin beträgt somit mindestens 20 oder höchstens 22 Lektionen zu 
50  Minuten.  Wieso  im  Reglement  vom  20.  August  1991  die  Begriffe 
"Unterrichtseinheit"  und 
ist  unerfindlich; 
offensichtlich besteht aber zum Begriff "Lektion" kein Unterschied.  

"Einheit"  gebraucht  werden, 

Demgegenüber  zählt  der  wöchentliche  Stundenplan  der  Primarschule  25 
Lektionen für die Schüler der ersten und der zweiten Stufe sowie 28 Lektio-
nen  für  die  Schüler  der  übrigen  Stufen  (Art.  28  Abs.  1  lit.  a  und  b  RSchG). 
Der  wöchentliche  Vollzeitunterricht  für einen  Primarlehrer  beträgt  30  Einhei-
ten,  wovon  28  als  Unterrichtseinheiten  und  mindestens  2  Einheiten  für 
andere  Aufgaben  als  Unterricht  am  Mittwochnachmittag  verwendet  werden 
(Art. 20 Abs. 1 lit. b des Reglements vom 20. August 1991). 

Die  Kindergärtnerinnen  haben  demnach  im  Vergleich  zu  den  Primarlehr-
kräften eine unterschiedliche Anzahl Lektionen zu absolvieren; dieser Unter-
schied beträgt nach Reglement zwischen acht und zehn Stunden. 

b)  Der Staatsrat führte im angefochtenen Entscheid aus, dass der Stundenplan 
der vollamtlichen Kindergärtnerinnen je nach Schulkreis 19 bis 21 wöchentli-
che Lektionen umfasse. In der Beschwerdeantwort vom 23. Dezember 1997 
wird diese Aussage korrigiert und festgehalten, dass die Kindergärtnerinnen 
20  Lektionen  in  der  Woche  zu  leisten  haben.  Die  Primarlehrkräfte  seien  für 
die zwei ersten Primarstufen zu 27 Lektionen und ab der dritten Stufe zu 30 
Lektionen  verpflichtet.  Zu  den  zusätzlichen  Arbeiten  ausserhalb  der  Unter-
richtszeiten  gehörten  für  beide  Kategorien:  die  Zeit,  die  für  die  Unterrichts-
vorbereitung,  die  Korrektur  der  Schülerarbeiten,  die  Aufsicht  der  Schüler 
während der Schulzeit, die Kontakte mit den Eltern und die mit der Stellung 
verbundenen  pädagogischen  und  administrativen  Aufgaben  aufgewendet 
wird (vgl. Art. 19 Abs. 1 des Reglements vom 20. August 1991). Die Kinder-
gärtnerinnen  würden  viel  Zeit  für  die  Vorbereitung  investieren  und  hätten 
ausserhalb der Unterrichtszeit einen grösseren Teil an Betreuung zu bewäl-
tigen.  Die  Primarlehrkräfte  brauchten  viel  Zeit  für  Korrekturarbeiten  und  für 
Einzelgespräche mit den Eltern.  

c) 

In  einer  Stellungnahme  vom  27.  Dezember  2000  an  das  Gericht  führt  der 
Dienstchef des Personalamts aus, dass Kindergärtnerinnen für eine vollamt-
liche  Anstellung  zwischen  20  und  22  effektive  Lektionen  zu  geben  haben. 
Das volle Gehalt bei einer 100%-Beschäftigung werde salärtechnisch immer 
auf  der  Grundlage  von  21  Lektionen  ausbezahlt  und  zwar  unabhängig  ob 
effektiv 20 oder 22 Lektionen unterrichtet würden. Es gebe auch Kindergärt-
nerinnen,  die  weniger  als  20  Lektionen  unterrichteten.  Solchen  würde  der 

 
 
 
- 37 -

Beschäftigungsgrad  und  mithin  das  Gehalt  proportional  gekürzt.  Einige  Kin-
dergärtnerinnen  würden  mehr  als  22  Stunden  Lektionen  erteilen.  Dabei 
handle  es  sich  entweder  um  Überstunden  oder  um  eine  persönlich  von  der 
betroffenen  Lehrperson  gewünschten  Arbeitszeiteinteilung.  Diese  Über-
schreitung  der  maximalen  Lektionenanzahl  sei  alleine  von  der  Gemeinde 
oder von der betroffenen Lehrkraft zu verantworten und gebe keinen Anlass 
für  eine  andere  Einreihung  oder  für  mehr  Lohn.  In  diesem  Zusammenhang 
weist der Personalchef darauf hin, dass der Staat den Gemeinden die Lohn-
zahlungen  der  Lehrkräfte  in  den  Kindergärten  und  Primarschulen  aufgrund 
eines komplizierten Verteilschlüssels belaste. Es könne deshalb nicht ange-
hen,  dass  Lehrkräfte,  die  in  einigen Gemeinden mehr Lektionen erteilen als 
reglementarisch  vorgeschrieben  von  den  anderen  Gemeinden  bezahlt  wür-
den.  

Gemäss der erwähnten Stellungnahme vom 27. Dezember 2000 erteilen im 
Schuljahr 2000/2001 105 Kindergärtnerinnen zwischen 20 und 22 Lektionen 
(Mittelwert  21,4  =  Vollzeitbeschäftigung),  133  Kindergärtnerinnen  zwischen 
10,5  und  19,9  Lektionen  (Mittelwert  12,7;  Beschäftigungsgrad  zwischen  50 
und  99,9%)  und  42  Kindergärtnerinnen  zwischen  1  und  10,4  Lektionen 
(Mittelwert  6,1;  Beschäftigungsgrad  unter  50%). 
Im  Französischen 
Kantonsteil erteilen 18 Kindergärtnerinnen durchschnittlich 22,6 und im deut-
schen Kantonsteil 7 Kindergärtnerinnen 22,4 Lektionen. 

d)  Hinsichtlich  der  Primarlehrkräfte  führt  der  Personalchef  aus,  dass  diese  bis 
zum  Herbst  1998  zwischen  27  und  30  Lektionen  zu  erteilen  gehabt  hätten. 
Das  sei  darauf  zurückzuführen  gewesen,  dass  die  Unterrichtszeiten  unter-
schiedlich waren. In der ersten und zweiten Primarklasse hatten die Schüler 
24 bis 26 Lektionen und der Lehrer 27 Lektionen Unterricht zu erteilen. In der 
dritten  Klasse  betrug  der  Unterricht  der  Kinder  27  bis  30  Stunden  und  der 
Lehrer hatte 30 Stunden zu erteilen. Ab der vierten Klasse betrug die Anzahl 
Lektionen  jeweils  30  Einheiten.  Der  Unterschied  der  Lektionen  zwischen 
Schüler  und  Lehrer  ist  auf  den  alternierenden  Unterricht  (Teilung  der 
Klassen)  zurückzuführen,  das  heisst,  der Lehrer hatte für bestimmte Lektio-
nen beispielsweise nur eine Hälfte der Schüler zu unterrichten, während die 
andere Hälfte schulfrei hatte. 

Seit  Herbst  1998  haben  die  Lehrer  aller  Primarschulstufen  30  Lektionen 
Unterricht  zu  erteilen  und  zwar  28  Lektionen  in  der  Klasse  und  2  Einheiten 
Präsenz am Mittwochnachmittag in der Schule (vgl. Art. 20 Abs. 1 lit. b des 
Reglements vom 20. August 1991). 

Vor  dem  Herbst  1998  sei  den  Primarlehrkräften  mit  Vollbeschäftigung  das 
volle  Gehalt  salärtechnisch  auf  der  Grundlage  von  30  Lektionen  ausbezahlt 
worden,  unabhängig  davon,  ob  sie  27,  28,  29  oder  30  Lektionen  erteilt  hät-

 
 
- 38 -

ten. Lehrer, die weniger als 27 Stunden (heute 28 Stunden) unterrichtet hät-
ten, sei das Gehalt proportional gekürzt worden. 

e) 

In  seiner  Vernehmlassung  vom  28.  Oktober  1998  führte  der  Staatsrat  aus, 
dass  die  Kindergärtnerinnen  21  x  50  Minuten  (Lektion)  Unterricht  erteilen. 
Für  die  Berechnung  der  Arbeitszeit  wird  die  Zeit  der  Lektionen  wegen  der 
Vorbereitungs- und Korrigierzeit mal zwei multipliziert; für die Pausen werden 
150  Minuten  hinzugefügt.  Das  ergibt  einen  wöchentlichen  Gesamtaufwand 
von 2250 Minuten oder 37,5 Stunden. Für die Primarlehrkräfte wird die glei-
che  Berechnung  angestellt  (30  x  50  x  2  +  150  =  3150  Minuten  oder  52,5 
Stunden).  

f)  Der Vertreter der Beschwerdeführer erachtet den vom Staatsrat angestellten 
Lektionenvergleich  als  unzutreffend.  So  müssten  auch  die  Ankunftszeit  und 
die  Pausen  berücksichtigt  werden.  Die  Kindergärtnerinnen  würden  22  und 
mehr Lektionen erbringen; der Unterschied zu den Primarlehrkräften mache 
im  Ergebnis  nur  2  Lektionen  aus.  In  seiner  Eingabe  vom  15.  Februar  2001 
macht er weiter geltend, dass die salärtechnische Grundlage von 21 Lektio-
nen weder eine gesetzliche noch reglementarische Grundlage habe noch sei 
sie  mit  den  Sozialpartnern  vereinbart  worden  und  sie  sei  auch  nicht  ausge-
wiesen.  Diese  Regelung  sei  diskriminierend,  weil  die  Mehrheit  der  Kinder-
gärtnerinnen  mehr  als  diesen  Mittelwert  arbeiten  würden.  Die  Angaben  des 
Personalchefs hinsichtlich der Anzahl derjenigen Lehrkräfte, die mehr als 22 
Unterrichtseinheiten  leisteten,  sei  unrichtig;  es  seien  weitaus  mehr.  Grund-
sätzlich sei es so, dass die Kindergärtnerinnen im Durchschnitt annähernd 22 
Lektionen  gearbeitet  hätten  und  die  Primarlehrkräfte  nicht  wesentlich  mehr 
als 27 Lektionen. 

g)  Bei  pädagogischen  Berufen  wird  die  Arbeitszeit  in  der  Regel  nicht  wie  bei 
anderen  Arbeitnehmern  in  einer  festen  Zahl  von  Arbeitsstunden  festgelegt, 
sondern  durch  eine  bestimmte  Zahl  von  Pflichtlektionen  und  übrige  Pflicht-
präsenzzeit. Zu dieser Zeit kommt ein gewisser Aufwand hinzu für Vor- und 
Nachbereitung  des  Unterrichts,  Gespräche  mit  Eltern  und  dergleichen.  Die-
ser  Aufwand  und  damit  auch  die  gesamte  Arbeitszeit  einer  Lehrkraft  lassen 
sich  naturgemäss  nicht  leicht  quantifizieren.  Immerhin  lässt  sich  unter  der 
Voraussetzung,  dass  bei  verschiedenen  Kategorien  von  Lehrkräften  das 
Verhältnis  zwischen  Pflichtpräsenzzeit  und  gesamter  Arbeitszeit  etwa  gleich 
ist,  mit  einem  Vergleich  der  Pflichtpräsenzzeit  auch  die  gesamte  Arbeitszeit 
vergleichen.  Dieser  Methode  haftet  eine  immanente  Ungenauigkeit  an,  so 
lange  nicht  zuverlässig  bekannt  ist,  ob  die  Annahme  eines  gleichen  Ver-
hältnisses  zwischen  Pflichtpräsenzzeit  und  gesamter  Arbeitszeit  zutrifft. 
Mangels genauerer Untersuchungen wurde diese Methode jedoch im Kanton 

 
 
 
 
- 39 -

Solothurn angewendet und vom Bundesgericht zugelassen (BGE 125 Il 539 
Erw. 4f). 

h)  Hinsichtlich  der  effektiven  Lektionenzahl  lässt  sich  kein  genauer  Vergleich 
anstellen.  Vollamtliche  Kindergärtnerinnen  erteilen  zwischen  mindestens  20 
und  höchstens  22  Lektionen.  Für  den  Vergleich  mit  den  Primarlehrkräften 
scheint  es  sinnvoll,  wie  dies  der  Staatsrat  gemacht  hat,  einen  Durchschnitt 
von  21  Pflichtlektionen  anzunehmen.  Der  Umstand,  dass  es  unbestrittener-
massen Kindergärtnerinnen gibt, die mehr als 22 Lektionen erteilen, ist hier-
bei  nicht  zu  berücksichtigen,  da  es  sich  nicht  um  eine  Frage  des  Salärs, 
sondern um die Durchsetzung der vorgeschriebenen Höchstzahl der Lektio-
nen  handelt.  Die  Verordnung  schreibt  maximal  22  Lektionen  vor;  daran 
haben  sich  die  Behörden  zu  halten  und  die  Kindergärtnerinnen  haben 
Anspruch,  dass  die  reglementarisch  vorgeschriebene  Stundenanzahl  einge-
halten wird. Somit leisten die Kindergärtnerinnen in der Woche 21 x 50 x 2 + 
150 = 2250 Minuten oder 37,5 Stunden. 

Bis zum Herbst 1998 hatten die Primarlehrkräfte zwischen 27 und 30 Lektio-
nen  zu  erteilen.  Aus  den  gleichen  Gründen  wie  bei  den  Kindergärtnerinnen 
ist  auch  hier  von  einem  Durchschnitt  auszugehen  und  zwar  von  28,5  Stun-
den. Ihre Arbeitszeit beträgt somit 28,5 x 50 x 2 + 150 = 3000 Minuten oder 
50  Stunden.  (Es  ist  nicht  anzunehmen,  dass  Primarlehrkräfte  wöchentlich 
auch  tatsächlich  50  Stunden  Arbeit  leisten;  ein  Teil  ihrer  Tätigkeit  dürfte  in 
den Schulferien ausgeübt werden.) 

Die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit der Kindergärtnerinnen beträgt 
somit 75% (100 x 37,5 : 50) derjenigen der Primarlehrkräfte. 

i)  Dieser  Gegenüberstellung  halten  die  Kindergärtnerinnen  mehrere  Einwände 

entgegen. 

aa.  So  bestreiten  sie  die  Feststellung  im  angefochtenen  Entscheid,  Primar-
lehrkräfte  hätten  häufiger  Einzelgespräche  mit  den  Eltern  zu  führen  als  die 
Kindergärtnerinnen;  eine  solche  Behauptung  sei  durch  nichts  belegt.  Nach 
ihrer  Ansicht  haben  Eltern  kleiner  Kinder  ein  viel  höheres  Bedürfnis  nach 
Kontakten  mit  den  Lehrpersonen,  denen  sie  ihre  Kinder  anvertrauen.  Dem-
gegenüber  weist  der  Staatsrat  darauf  hin,  dass  in  der  Primarschule  Promo-
tionsentscheide zu treffen seien, was bei der Kindergartenstufe nicht der Fall 
sei.  Von  daher  seien  Einzelgespräche  mit  den  Eltern  in  der  Primarschule 
sehr wichtig. 

Der  Einwand  der  Kindergärtnerinnen  vermag  nicht  zu  überzeugen.  Zwar 
haben  Primarlehrkräfte  wie  auch  Kindergärtnerinnen  vor  und  nach  dem 
Unterricht Zeit für die Schulkinder aufzubringen, sei es für Schülerberatung, 

 
 
 
- 40 -

Beantwortung  von  Fragen  zum  Lehrstoff,  zu  Hausaufgaben  usw.  Das  Bun-
desgericht hat im Fall der Solothurner Kindergärtnerinnen die Erfahrungstat-
sache  festgehalten,  dass  die  Vorbereitungszeit  pro  Lektion  bei  höherer 
Schulstufe  aufwendiger  ist  (BGE  124  II  436  Erw.  8d/ee).  Mithin  haben  die 
Lehrkräfte  auf  der  Primarschulstufe  für  die  Vorbereitung  der  Lektionen  pro 
Schulwoche grundsätzlich mehr Zeit aufzubringen als die Kindergärtnerinnen 
für  die  Vorbereitung  ihrer  Wochenlektionen.  Hinzu  kommt  noch  der  Zeitauf-
wand für die Nachbearbeitung (Prüfungskorrekturen, Durchsicht von schriftli-
chen  Arbeiten,  Hausaufgaben  usw.).  Bei  den  Kindergärtnerinnen  fallen 
erfahrungsgemäss  weniger  beziehungsweise  kaum  Nachbearbeitungszeiten 
an, weil die Schüler auf dieser Stufe noch keine schriftliche Arbeiten zu ver-
fassen haben (vgl. hierzu Urteil des Bundesgerichts zu den Kindergärtnerin-
nen  des  Kantons  Schwyz  in  Praxis  2000  S.  333  Erw.  3b).  Jedenfalls  kann 
nicht  behauptet  werden,  die  Kindergärtnerinnen  hätten  eine  längere  Vorbe-
reitungszeit  als  die  Primarlehrkräfte.  Wenn  im  vorliegenden  Fall  für  beide 
Berufsgruppen  die  gleiche  Vorbereitungszeit  angenommen  wird,  lässt  sich 
dies nicht beanstanden.  

bb.  Die  Kindergärtnerinnen  bemängeln  die  Nichtberücksichtigung  der 
Ankunftszeit  und  der  Pausen.  Dieser  Einwand  ist  unbegründet,  weil  der 
Staatsrat für Pausen 150 Minuten in der Woche angerechnet hat. 

ihnen 

cc. Die Kindergärtnerinnen behaupten, dass sich die wöchentliche Arbeitszeit 
auf  fünf  oder  sechs  Tage  verteile.  Die  Präsenzzeitordnung  zwinge  sie,  ihre 
ganze Arbeitswoche in den Dienst des Staats zu stellen und verunmögliche 
faktisch,  einer  zusätzlichen  Erwerbstätigkeit  nachzugehen. 
es 
Kindergartenunterricht verlange eine laufende Planung und Vorbereitung, die 
namentlich  die  von  Tag  zu  Tag  wechselnden  und  sich  entwickelnden 
Bedürfnisse  der  Kinder  berücksichtigen  müsse  und  nur  zwischen  den  Halb-
tagesabschnitten  geleistet  werden  könne.  Das  Ansehen  ihrer  Lehrfunktion 
verbiete  ihnen  auch,  mit  einer  beliebigen  Arbeit  ihr  für  eine  qualifizierte 
Lehrfunktion schmales Gehalt aufzubessern. 

Dieser Einwand ist, soweit relevant, unbegründet. Die Vorbereitungszeit, die 
für die Kindergärtnerinnen nicht grösser sein dürfte als diejenige der Primar-
lehrkräfte,  ist  bei  der  oben  angeführten  Berechnung  der  wöchentlichen 
Arbeitszeit  berücksichtigt.  Wenn  sie  auch  nicht  jede  beliebige  Arbeit  anneh-
men  wollen  oder  können,  so  steht  den  Kindergärtnerinnen  zumindest  mehr 
Freizeit  zu,  welche  sie  nach  eigenem  Gutdünken  verwenden  können  (BGE 
124 II 436 Erw. 8d/cc). 

dd.  Weiter  behaupten  die  Beschwerdeführer,  die  Differenzierung  nach  Lek-
tionenzahl sei unzulässig, weil der angefochtene Entscheid nicht nachweise, 
dass  die  objektive  Arbeitsleistung  der  Kindergärtnerinnen  im  Verhältnis  zu 
den  Primarlehrkräften  geringer  sei  und  zwar  im  Verhältnis  der  geringeren 

 
- 41 -

Arbeitszeit.  Eine  geringere  Arbeitszeit  führe  regelmässig  zu  einer  höheren 
Leistung. 

Dieser Einwand ist nicht nachvollziehbar. Es ist erstellt, dass die Kindergärt-
nerinnen  weniger  Lektionen  erteilen  als  Primarlehrer.  Das  erklärt  sich  auch 
daraus,  dass  Kinder  im  Kindergarten  aus  pädagogischen  Gründen  eine 
geringere Lektionenzahl besuchen als an der Primarschule. Unterschiede in 
der  Lektionenzahl  bei  den  Lehrerberufen  sind  auch  deshalb  gerechtfertigt, 
weil die Vorbereitungszeit pro Lektion bei höherer Schulstufe aufwendiger ist 
(BGE 124 II 436 Erw. 8d/dd und 8d/ee). Das Verwaltungsgericht hat keinen 
Anlass, von dieser bundesgerichtlichen Auffassung abzuweichen. 

ee.  Nach  Ansicht  der  Beschwerdeführer  führt  die  Arbeitszeitdifferenzierung 
zu  einer  mit  Art.  4  Abs.  2  aBV  nicht  vereinbaren  tieferen  gesellschaftlichen 
Wertschätzung des Berufs der Kindergärtnerinnen, namentlich im Verhältnis 
zu  den  Primarlehrkräften.  Die  Wertschätzung  eines  Berufs  hänge  stark  von 
der relativen Höhe des Gehalts ab.  

Kindergärtnerinnen  verdienen  weniger  als  Primarlehrkräfte.  Dieser  Umstand 
ist,  wie  dargelegt,  in  erster  Linie  auf  das  niedrige  Arbeitspensum  zurückzu-
führen.  Daraus  ableiten  zu  wollen,  dass  der  Beruf  der  Kindergärtnerin 
minderwertig sei, ist unbegründet.  

ff.  Nach  Ansicht  der  Kindergärtnerinnen  kann  mit  ihrem  Verdienst  keine 
standesgemässe  Familienexistenz  erreicht  werden.  Die  Schaffung  einer 
Vollzeitfunktion zu einem im Verhältnis zum Arbeitswert tieferen Gehalt ver-
stosse gegen das Verbot diskriminierender Arbeitsbedingungen, wenn diese 
Regelung praktisch ausschliesslich einen typischen Frauenberuf betreffe. Es 
sei  diskriminierend,  eine  Funktion  mit  hohen  Qualitäten  und  Anforderungen 
so  schlecht  zu  entlohnen,  dass  kein  einziger  Mann  diese  Funktion  über-
nehme, weil er sich damit die Gründung einer eigenen Familie erschwere. Im 
Kanton Freiburg scheine es keine männlichen Kindergärtner zu geben. 

Die  Behauptung,  im  Kanton  Freiburg  würden  Männer  nur  aus  finanziellen 
Gründen den Beruf eines Kindergärtners nicht ergreifen, ist unbegründet. In 
den Lohnklasse 1 bis 10 sind, wie der Staatsrat ausführt, 25% des gesamten 
Personals - darunter auch männliche Angestellte - eingereiht. Es kann nicht 
allen Ernstes behauptet werden, dieses Personal erziele einen Verdienst, der 
keine standesgemässe Familienexistenz gewährleiste. 

gg.  Die  Kindergärtnerinnen  machen  auch  geltend,  die  Primarlehrkräfte 
hätten  wegen  des  Religions-  und  des  Bibelunterrichts  weniger  Pflichtlek-
tionen zu erteilen.  

Zutreffend  ist,  dass  der  Religionsunterricht  von  Vertretern  der  anerkannten 
Kirchen  erteilt  wird  (Art.  27  des  Gesetzes  vom  23.  Mai  1985  über  den  Kin-

 
- 42 -

dergarten, die Primarschule und die Orientierungsschule; Schulgesetz; SGF 
411.0.1; Art. 37 und 38 des RSchG). Das kann aber am Ergebnis, dass die 
Arbeitszeit  der  Kindergärtnerinnen  deutlich  tiefer  liegt  als  diejenige  der  Pri-
marlehrkräfte  nichts  ändern.  Denn  die  Kinder  sind  nicht  zur  Teilnahme  am 
Religionsunterricht verpflichtet, was die Anwesenheit des Primarlehrers nötig 
macht. 

j)  Zusammenfassend  ist festzustellen, dass das massgebende Arbeitspensum 
der  Kindergärtnerinnen  in  zeitlicher  Hinsicht  der  Kinder  deutlich  tiefer  liegt 
(durchschnittlich  75%  des  Pensums  der  Primarlehrkräfte)  als  dasjenige  der 
Primarlehrkräfte.  Das  kommt  in  der  Funktionsbewertung  Evalfri  nicht  zum 
Ausdruck, weil die reduzierte Arbeitszeit nicht berücksichtigt wird. Schon aus 
diesem Grunde sind die Kindergärtnerinnen hinsichtlich der Besoldung tiefer 
einzureihen. 

16.   

In seiner Vernehmlassung vom 23. Mai 2000 verweist der Staatsrat auch auf 
die  unterschiedliche  Dauer  und  den  unterschiedlichen  Inhalt  der  Ausbildung 
zwischen den Kindergärtnerinnen und den Primarlehrkräften. 

Nach  den  Unterlagen  des  kantonalen  Lehrerinnen-  und  Lehrerseminars 
beträgt der Ausbildungsgang für Kindergärtnerinnen nach der Orientierungs-
schule  vier  Jahre  und  für  Primarlehrkräfte  fünf  Jahre.  Inhaber  einer  Matura 
absolvieren  die  Ausbildung  jeweils  in  zwei  Jahren.  Die  Stundentafel  weist 
folgende  Unterschiede  auf  (die  Zahlen  beziehen  sich  auf  die  im  Monat  im 
jeweiligen Lehrgang in allen Klassen geforderten Fächer): 

Kindergärtnerinnen 

Primarlehrkräfte 

Fächer 
bildung 

in  Allgemein-

87,5 

Fächer in Berufsbildung  144 

130,5 

178 

In  beiden  Ausbildungslehrgängen  finden  gleich  lange  Sport-,  Studien-  und 
Wirtschaftswochen  statt;  die  Schüler  und  Schülerinnen  haben  ebenfalls 
Schulpraktika  und  während  ihren  Ferien  Sozialpraktika  zu  absolvieren.  Der 
Unterschied in der Ausbildung kommt im Bericht Evalfri unter dem Bereich "I" 
zum  Ausdruck.  Hier  wurden  die  Primarlehrkräfte  mit  98  und  die  Kindergärt-
nerinnen mit 84 Punkten bewertet, was einen Unterschied von 14,28% aus-
macht.  Auch  aus  diesem  Grund  rechtfertigt  sich  eine  tiefere  Einstufung  der 
Kindergärtnerinnen. 

 
 
 
- 43 -

17.   

Die  übrigen  Ergebnisse  des  Systems  Evalfri  weisen  für  Kindergärtnerinnen 
und Primarlehrkräfte genau gleiche Werte auf. Es erübrigt sich somit darauf 
näher  einzutreten,  umso  weniger  als  keine  Anzeichen  vorliegen,  dass  die 
Kindergärtnerinnen  in  den  Bereichen  "PS",  "P"  oder  "V"  höher  zu  bewerten 
wären  als  Primarlehrer.  Das  Gericht  hat  demnach  auch  keinen  Anlass,  hin-
sichtlich  der  Arbeitsplatzbewertung  ein  Gutachten  anzuordnen,  zumal  im 
Rahmen  einer  antizipierten  Beweiswürdigung  nicht  mit  einem  im  Wesentli-
chen anderen Ergebnis zu rechnen wäre. Denn es ist anerkannt, dass tiefere 
Arbeitszeiten  und  Unterschiede  hinsichtlich  Ausbildung  eine  tiefere  Besol-
dung zu rechtfertigen vermögen. Zu prüfen bleibt nunmehr der lohnmässige 
Unterschied. 

18.  a) 

Im  Jahre  1996  hatten  die  Kindergärtnerinnen  mit  der  Lohnklasse  9,  13. 
Monatslohn inbegriffen, ein Gehalt von: 

- mindestens 45'753.60 + 3812.80 = 49'566.40 Franken und 
- höchstens 59'777.40 + 4981.45 = 64'758.85 Franken;  
jenes  der  Primarlehrer  in  der  Lohnklasse  16,  13.  Monatslohn  inbegriffen 
betrug: 
- mindestens 59'530.80 + 4960.90 = 64'449.70 Franken und  
- höchstens 77'562.00 + 6463.50 = 84'025.50 Franken. 
Dies  ergab  er  eine  effektive  Differenz  von  jeweils  14'883.30  und  19'266.65 
Franken. In Prozenten ausgedrückt machte der Minderverdienst der Kinder-
gärtnerinnen zu Beginn ihrer Tätigkeit: 
- (64'449.70 Franken = 100%; 14'883.30 : 64'449.70 x100) 23,09% und dann: 
- (84'025.50 = 100%; 19'266.65 : 84'025.50 x 100) 22,92% aus. 

Die  Eingabe  der  Beschwerdeführer  veranlasste  den  Staatsrat  die  Kinder-
gärtnerinnen ab dem 1. Januar 1997 in die Funktionsklasse 10 einzureihen. 
Die Lohnunterschiede zu den Primarlehrkräften beträgt seither effektiv: 

- 

- 

mindestens (64'449.70 - 51'365.60) 13'084.10 Franken oder 20,30%, 

höchstens (84'025.50 - 67'191.15) 16'834.35 Franken oder 20,03%. 

Diesen Lohnunterschied begründet der Staatsrat, wie erwähnt, im Wesentli-
chen mit der Berücksichtigung der Arbeitszeit als lohnbestimmenden Faktor. 
Es  wurde  dargelegt,  dass  das  Arbeitspensum  der  Kindergärtnerinnen  um 
25%  tiefer  liegt  als  jenes  der  Primarlehrkräfte.  Dieser  Unterschied  genügt, 
um  eine  Lohndifferenz  von  bis  zu  23,09%  zu  rechtfertigen.  Dieser  Gehalts-
unterschied  ist  zwar  erheblich  höher  als  in  den  anderen  Kantonen.  So  hat 
das Bundesgericht hinsichtlich der Stadt Zürich eine Differenz von rund 18% 
gegenüber  Primarlehrkräften  als  nicht  diskriminierend  angenommen.  Ferner 
hat es in einem Urteil betreffend den Kanton Thurgau eine Besoldungsdiffe-
renz von rund 16% als nicht diskriminierend betrachtet. Im Fall betreffend die 
Kindergärtnerinnen  im  Kanton  Schwyz  hat  es  festgestellt,  dass,  da  bereits 

 
- 44 -

die  Differenz  aufgrund  des  qualitativen  Arbeitswerts  diskriminierungsfrei  mit 
tieferes 
12%  angenommen  werden  könne,  bereits  ein  geringfügig 
Arbeitspensum  genügen  würde,  um  die  streitige  Lohndifferenz  von  16  bis 
17%  zu  rechtfertigen.  Es  ist  auch  darauf  hinzuweisen,  dass  in  anderen 
Kantonen andere Verhältnisse herrschen, namentlich hinsichtlich Arbeitszeit. 
Im  Übrigen  kann  es  nicht  darum  gehen,  gleiche  Löhne  wie  in  anderen 
Kantonen  zu  bezahlen.  Massgebend  ist  ein  Bewertungsvergleich  nur 
zwischen Tätigkeiten in verschiedenen Anstellungsverhältnissen, aber bei ein 
und  demselben  Arbeitgeber.  Die  Kantone  können  nicht  verpflichtet  werden, 
gleiche  Löhne  zu  bezahlen  wie  in  anderen  Kantonen  (Praxis  2000  S.  333 
Erw.  6h;  ELISABETH  FREIVOGEL,  in  Kommentar  zum  Gleichstellungsgesetz, 
herausgegeben von Margrith Bigler-Eggenberger und Claudia Kaufmann, Rz. 
104 zu Art. 3). 

Anzufügen ist, dass sich der Richter, wie bereits erwähnt, in Besoldungsfra-
gen  zurückzuhalten  hat,  um  zu  vermeiden,  dass  durch  lohnmässige  Verän-
derungen im Hinblick auf zwei Kategorien von Bediensteten im Vergleich zu 
einer  dritten  oder  vierten  Kategorie  von  Mitarbeitern  des  Staats  neue 
Ungleichheiten  geschaffen  werden.  Von  daher  erweist  sich  der  Lohn  der 
Kindergärtnerinnen - auch vor dem 1. Januar 1997 - ausgehend vom grossen 
Unterschied  hinsichtlich  Arbeitspensum  und  der  unterschiedlichen 
Ausbildung  als  nicht  diskriminierend.  Es  kann  nicht  in  Frage  kommen,  die 
Kindergärtnerinnen besoldungsmässig den Primarlehrkräften gleichzustellen.  

b)  Man  kann  sich  die  Frage  stellen,  ob  die  Kindergärtnerinnen  allenfalls  zu 
einem reduzierten Pensum in der Lohnklasse 16 entlohnt werden sollen und 
nicht zu einem Vollpensum der Lohnklasse 10 oder 9. Das Bundesgericht hat 
eine solche Lösung als nicht zwingend bezeichnet. Zur Begründung führte es 
aus, dass das Lohngleichheitsgebot einen beitragsmässig gleichen Lohn für 
gleiche beziehungsweise gleichwertige Arbeit verlange; ob dieser Betrag mit 
einem  Teilpensum  in  einer  höheren  Lohnklasse oder mit einem Vollpensum 
in  einer  tieferen  Klasse  bezahlt  werde,  sei  unerheblich,  sofern  mit  dieser 
Differenzierung  nicht  andere  Nachteile  verbunden  seien  (BGE  124  II  436 
Erw. 8e). Eine Entlöhnung zu einem Teilpensum in der Lohnklasse 16 hätte 
zur  Folge,  dass  auch  alle  anderen  Leistungen  des  Staats  -  wie  Treue-
prämien,  Kinderzulagen  des  Arbeitgebers  -  entsprechend  zu  reduzieren 
wären.  Zu  prüfen  wäre  auch,  ob  gegebenenfalls  Verschlechterungen  hin-
sichtlich  2.  Säule,  Lohnfortzahlung  bei  Krankheit,  Unfall  und  Mutterschaft  in 
Kauf  zu  nehmen  wären.  Im  Jahre  1996  betrug  der  Lohn  in  der  Lohnklasse 
16,  Stufe  10  (13.  Monatslohn  inbegriffen),  84'025.50  Franken  jährlich. 
Gesetzt  den  Fall,  ein  Primarlehrer  wäre  zu  einem  Teilpensum  von  75%  in 
diese  Klasse  eingestuft  worden,  hätte  sein  Verdienst  63'019.12  Franken 
betragen.  Der  Lohn  in  der  Klasse  9,  Stufe  10,  betrug  64'758.85  Franken, 

 
 
- 45 -

jener  in  der  Lohnklasse  10,  Stufe  10,  67'191.15  Franken. Die Kindergärtne-
rinnen würden somit in der Klasse 16 lohnmässig keinen Vorteil ziehen. 

Auch heute verhält es sich nicht anders. Für das Jahr 2001 beträgt der Lohn 
in  der  Lohnklasse  16,  Stufe  10,  88'617.10  Franken  und  jener  in  der  Klasse 
10, Stufe 10, 70'863 Franken. Der Primarlehrer mit einem Pensum von 75% 
würde  66'462.82  Franken  verdienen,  somit  ebenfalls  weniger  als  eine  voll-
amtliche Kindergärtnerin in der Lohnklasse 10. 

c) 

Im angefochtenen Entscheid führte der Staatsrat im Zusammenhang mit der 
Arbeitszeit  aus,  dass  auch  andere  Mitarbeiter  seines  Personals  gleich 
behandelt  würden  wie  die  Kindergärtnerinnen.  So  seien  die  Schulzahnärzte 
bis  zum  1.  Januar  1992  in  der  Klasse  24  zu  100%  eingereiht  gewesen, 
obschon sie während der Schulferien nicht arbeiteten. Danach seien sie auf-
grund einer neuen Bewertung unabhängig ihrer Arbeitszeit neu in die Klasse 
30  eingereiht  worden;  der  Beschäftigungsgrad  entspreche  aber  nicht  mehr 
100%. Eine gegenteilige Massnahme sei bezüglich der Lehrer der Sonderfä-
cher  der  Orientierungsschule  getroffen  worden  und  zwar  die  Änderung  der 
Einreihung nach unten mit gleichzeitiger Arbeitszeiterhöhung. 

Nach Auffassung der Beschwerdeführer  widerlegen diese Beispiele die Dis-
kriminierungsvermutung  nicht,  sondern  beweisen  vielmehr  das  Gegenteil. 
Das  Beispiel  der  Schulzahnärzte  würde  nur  ganz  wenige  Beamte  betreffen. 
Da sie Vollzeitangestellte waren, durften sie während der Schulferien keiner 
Erwerbstätigkeit  nachgehen.  Die  neue  Regelung  würde  das  nun  erlauben 
und  sie  könnten  im  Gegensatz  zu  den  Kindergärtnerinnen  davon  auch  tat-
sächlich  Gebrauch  machen.  Die  Schulferien  seien  für  Schulzahnärzte  echte 
Freizeit gewesen, weil sie nicht wie das Lehrpersonal gezwungen waren, ihre 
Präsenzzeit vorzubereiten. Mit der neuen Regelung sei lediglich im Interesse 
der  Staatsfinanzen  eine  faktische  Teilzeitbeschäftigung  eingeführt  worden. 
Im  Falle  der  Lehrer  der  Sonderfächer  sei  einer  berechtigten  Gehaltsforde-
rung  dadurch  entsprochen  worden,  dass  der  Staat  für  eine  Vollzeitfunktion 
eine Vollzeitleistung verlange, die vorher klar nicht erbracht worden sei. Eine 
solche  erhöhte  Arbeitsleistung  könne  auch  von  den  Kindergärtnerinnen  ver-
langt  werden,  wenn  sich  aufgrund  einer  Arbeitszeituntersuchung  ergebe, 
dass  sie  merklich  weniger  Arbeit  erbringen  würden  als  das  Staatspersonal 
mit 42 Stunden pro Woche. Dafür gebe es aber keinen Beweis. 

Die  zwei  Beispiele  in  der  angefochtenen  Verfügung  wollen  aufzeigen,  dass 
nicht  nur  Kindergärtnerinnen  mit  einem  Vollpensum  in  einer  tieferen  Lohn-
klasse eingestuft sind. Etwas anderes lässt sich daraus nicht ableiten, schon 
gar nicht, dass gerade deshalb eine Diskriminierung vorliege. Dies gilt umso 
weniger  als  die  Schulzahnärzte  weder  gleiche  noch  gleichwertige  Arbeit 
leisten.  

 
 
- 46 -

d)  Nach  dem  Gesagten  bleibt  festzustellen,  dass  die  Kindergärtnerinnen  im 
Durchschnitt  25,7%  weniger  Arbeit  leisten  als  Primarlehrkräfte.  Die  Lohnun-
terschiede  variieren  zwischen  22,92  und  23,09%  (Lohnklasse  9)  und  zwi-
schen 20,03 und 20,30% (Lohnklasse 10). Diese Unterscheide sind nicht als 
diskriminierend  zu  bezeichnen.  Die  Beschwerde  der  Kindergärtnerinnen 
erweist sich demnach als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist. 

19.  a)  Hinsichtlich  der  Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehrerinnen  verweist  der 
Staatsrat  auf  die  Analyse  der  KBF.  Danach  gebe  es  im  Vergleich  mit  den 
Primarlehrkräften  in  Bezug  auf  das  psycho-soziale  Kriterium  und  das  Krite-
rium  Verantwortung  Unterschiede.  Das  sei  darauf  zurückzuführen,  dass  die 
Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehrerinnen  nicht  für  die  nahezu  ganze 
intellektuelle  Entwicklung  der  Schüler  verantwortlich  seien.  Zu  den  Lehr-
kräften der Orientierungsschulen und der Sonderfächer gebe es einen deut-
lichen Unterschied in der Ausbildung.  Für den Unterricht eines Sonderfachs 
sei  nach  der  Grundausbildung  (Primarlehrerpatent  oder  Maturitätsausweis) 
eine  Zusatzausbildung  erforderlich,  die  bei  den  Handarbeits-  und  Hauswirt-
schaftslehrerinnen nicht nötig sei; sie müssten lediglich über ein Diplom des 
Lehrerseminars  II  verfügen.  Der  Staatsrat  verweist  ebenfalls  auf  die  Recht-
sprechung des Bundesgerichts: Die Unterschiede in der Entlöhnung verletze 
das Recht auf gleichen Lohn von Mann und Frau dann nicht, wenn sie nicht 
auf dem Geschlecht, sondern auf Qualitätsgrad und Risiken beruhten. 

b)  Nebst  den  Einwänden,  welche  bereits  hinsichtlich  der  Kindergärtnerinnen 
vorgebracht wurden, bringen die Beschwerdeführer vor, dass aus der Tatsa-
che,  dass  der  Unterschied  ausschliesslich  mit  den  Kriterien  des  psycho-
sozialen Bereichs und der Verantwortung gerechtfertigt werde, ergebe sich e 
contario,  dass  die  Kriterien  anderer  Bereiche  keine  Differenzierung 
zuungunsten  der  Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehrerinnen  rechtfertige 
oder  allfällige  Differenzierungen  sich  gegenseitig  aufheben  würden.  Die 
Experten  und  die  Autoren  von  ABAKABA  hätten  in  ihrer  Beurteilung  des 
Kriteriums  "Verantwortung""  von  zu  Beginn  "gleichwertig"  auf  "nicht  mehr 
gleichwertig  "  auf  "grosse  Unterschiede"  stark  zuungunsten  des  Frauenbe-
rufs  der  Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehrerinnen  modifiziert  und  dem 
frauenberufsgünstigende  Kriterium  zunehmend  weniger  Gewicht  beigemes-
sen.  Zudem  würden  Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehrerinnen  durch  die 
Art  und  Anstellung  und  durch  die  Stundenplangestaltung  im  Verhältnis  zu 
anderen  Funktionen,  insbesondere  zu  anderen  Lehrberufen,  erheblich 
benachteiligt. Einerseits würden sie nicht im Vollzeit- oder Teilzeitamt ange-
stellt,  sondern  zum  Lektionenlohn,  das  heisst  vergleichsweise  im  Stunden-
lohn; dabei werde von der Maximalpflichtlektionenzahl der Primarlehrer, das 
heisst  von  30  Wochenlektionen  ausgegangen.  Ein  Lektionenlohn  betrage 
somit  1/30  in  der  Funktionsklasse  14.  Anderseits  würden  den  Handarbeits- 
und  Hauswirtschaftslehrerinnen  verunmöglicht,  30  Lektionen  in  der  Woche 

 
 
 
- 47 -

zu  leisten.  Das  organisatorische  Problem  liege  darin,  dass  ihr  Unterricht  in 
unterrichtet  werden  müsse.  Als 
Doppel- 
"Wanderlehrerinnen"  würde  es  ihnen  verunmöglicht,  die  Doppel-  und  Drei-
fachlektionen zeitlich aneinander zu hängen. 

und  Dreifachlektionen 

c)  Der  Beruf  der  Handarbeits-  und  Hauswirtschaftslehrerin  ist  ein  typischer 
Frauenberuf  und  kann  mit  demjenigen  der  Primarlehrkräfte  verglichen  wer-
den (BGE 124 II 409 Erw. 8b). Handarbeits- und Hauswirtschaftslehrerinnen 
sind  in  der  Lohnklasse  14  eingereiht.  Ihre  Besoldung  entspricht  zwischen 
92,52 und 92,82% der Primarlehrerbesoldung. Nach Art. 20 Abs. 1 lit. b des 
Reglements vom 20. August 1991 (SGF 415.0.11) haben sie wöchentlich in 
der Primarschule 30 und in der Orientierungsschule 26 Lektionen zu leisten. 
Grundsätzlich  gelten  sie  als  Wanderlehrerinnen,  was  sie  zum  Unterricht  an 
mehreren Schulen verpflichtet (Art. 87 RSchG). Als solche werden sie für die 
Fahrten  zum  Arbeitsort,  der  ausserhalb  der  Wohngemeinde  liegt,  entschä-
digt.  Die  Entschädigung  besteht  darin,  dass  die  Fahrzeit  nach  einer 
bestimmten Formel als Unterrichtszeit angerechnet wird und die Fahrkosten 
vergütet werden (Art. 37 und 38 des Reglements vom 20. August 1991; SGF 
415.0.11). Nach dem Bericht Evalfri besteht der wesentliche Unterschied zu 
den Primarlehrkräften im Bericht "PS". Darunter fallen die Anforderungen an 
die  mündliche  Kommunikationsfähigkeit,  an  die  Kooperationsfähigkeit,  an 
das  Einfühlungsvermögen  und  die  Überzeugungsfähigkeit  sowie  an 
belastende psychosoziale Bedingungen.  

d)  Der Ausbildungsgang für Handarbeit- und Hauswirtschaftslehrerinnen dauert 
ebenfalls  fünf  Jahre.  Der  wesentliche  Unterschied  zu  den  Primarlehrkräften 
bezieht  sich  auf  die  Ausbildung  im  Bereich  Allgemeinbildung.  In  diesem 
Bereich sind monatlich 81,5 Stunden zu leisten, was 37,55% der Ausbildung 
der  Primarlehrkräfte  ausmacht.  Die  Ausbildung  der  Primarlehrkräfte  erweist 
sich  somit  als  breiter.  Die  Unterschiede  in  den  Lehrgängen  sind  auf  die 
berufliche  Tätigkeit  ausgerichtet,  die  beim  Primarlehrer  mehr  und  grössere 
Fachkenntnisse  voraussetzt  als  bei  der  Handarbeits-  und  Hauswirtschafts-
lehrerin.  Schon  dieser  Umstand  begründet  eine  tiefere  Einstufung.  Aus  die-
sem  Grund  hat  auch  das  Bundesgericht  eine  Besoldungsdifferenz  von 
Arbeitslehrerinnen  zu  den  Haushaltungslehrerinnen  und  zu  den  Primarleh-
rern 
350  Franken 
(Höchstbesoldung) nicht beanstandet. Damit weist aber nicht nur die Ausbil-
dung,  sondern  bereits  die  Berufstätigkeit  des  Primarlehrers  einen  höheren 
Qualifikationsgrad  auf.  Die  betroffenen  Tätigkeiten  können  auch  nicht  als 
gleichwertig  angesehen  werden,  weshalb  ihre  unterschiedliche  Einstufung 
vor Art. 4 Abs. 2 Satz 3 aBV standhält (BGE 117 Ia 270). 

(Anfangsbesoldung) 

250  Franken 

von 

bis 

 
 
 
- 48 -

Das  Verwaltungsgericht  des  Kantons  Zürich  hat  in  einem  gleichen  Fall  die 
unterschiedliche  Einstufung  mit  der  Vielfalt  der  Fächer  bei  den  Primarlehr-
kräften  begründet,  aber  dafür  bei  den  Handarbeitslehrerinnen  erhöhte 
Anforderungen infolge des stufenübergreifenden Unterrichts und des ständi-
gen  Klassenwechsels  veranschlagt.  Das  bedinge  eine  erhöhte  geistige 
Regsamkeit. Es hat jedoch die bei den Primarlehrkräften erforderliche stünd-
liche  Umstellung  auf  neue  Fächer  als  anforderungsreicher  bezeichnet.  Das 
Bundesgericht hat diese Auffassung geschützt (BGE 124 II 409 Erw. 10f/aa).  

e)  Die  tiefere  Lohnklassierung  rechtfertigt  sich  nach  dem  Gesagten  aufgrund 
der  Ausbildungsgänge  und  der  unterschiedlichen  Tätigkeit.  Die  unterschied-
liche  Entlöhnung  ist  damit  nicht  auf  geschlechtsspezifische  Gründe  zurück-
zuführen, weshalb eine Verletzung des GlG und von Art. 4 Abs. 2 aBV aus-
scheidet.  Ein  Verstoss  gegen  Art.  4  Abs.  1  aBV  kann  auch  deshalb  nicht 
angenommen  werden,  weil  ein  Unterschied  in  der  Ausbildung  und  im 
Qualitätsgrad  besteht,  denen  bei  der  Festsetzung  des  Lohns  Rechnung 
getragen  werden  darf.  Die  Beschwerde  der  Handarbeits-  und 
Hauswirtschaftslehrerinnen ist somit ebenfalls abzuweisen. 

20.   

Unter den Beschwerdeführern befindet sich X, Werklehrerin in der Gemeinde 
Kerzers. Diese Beschwerdeführerin legt nicht dar, in welcher Lohnklasse sie 
eingereiht  ist,  weshalb  ihre  Stellung  diskriminierend  sein  soll  und  in  welche 
Lohnklasse  sie  infolgedessen  eigentlich  eingereiht  werden  sollte.  Auf  ihre 
Beschwerde  ist  somit  mangels  eines  Antrags  und  einer  Begründung  nicht 
einzutreten (Art. 81 und 82 VRG). 

21.   

Das Beschwerdeverfahren ist gestützt auf Art. 13 Abs. 5 GlG kostenlos. Die 
Beschwerdeführer  sind  unterliegende  Partei,  weshalb  sie  keinen  Anspruch 
auf eine Parteientschädigung haben (Art. 137 Abs. 1 VRG).  

Demnach entscheidet 
der I. Verwaltungsgerichtshof: 

1. 

Die Beschwerde wird, soweit darauf eingetreten wird, abgewiesen.  

2. 

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 

3. 

Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 

 
 
 
- 49 -

4. 

Gegen  diesen  Entscheid  kann,  soweit  eine  Verletzung  des  Gleichstellungs-
gesetzes  gerügt  wird,  beim  Bundesgericht  innert  dreissig  Tagen  Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde erhoben werden (Art. 13 Abs. 1 GlG). 

5. 

Dieser Entscheid wird eröffnet: 

a)  dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführer; 

b)  dem Staatsrat des Kantons Freiburg. 

103.7;106.16