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**Case Identifier:** 96f227a7-ad16-5c74-962e-09f246083dcd
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-08-19
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 19.08.2009 B 2008/206
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2008-206_2009-08-19.pdf

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2008/206

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 19.08.2009

Entscheiddatum: 19.08.2009

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 19. August 2009
Bürgerrecht, Art. 89 Abs. 1 KV (sGS 111.1), Art. 4 Abs. 1 GG (sGS 151.2). 
Lehnt die Stimmbürgerschaft die Einbürgerung eines Staatsangehörigen aus 
Serbien ab mit der Begründung, der Bewerber sei rund sechs Jahre vor 
seinem Gesuch für die Militärdienstleistung in seinen Heimatstaat 
zurückgekehrt, handelt sie nicht ermessensmissbräuchlich. Die Aufhebung 
des ablehnenden Einbürgerungsentscheides durch das kantonale 
Departement des Innern verstösst gegen die Gemeindeautonomie 
(Verwaltungsgericht, B 2008/206).

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, 

lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli

_______________

 

In Sachen

Politische Gemeinde Sennwald,vertreten durch den Gemeinderat, 9467 Frümsen,

Beschwerdeführerin,

gegen

 

Departement des Innern des Kantons St. Gallen,Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

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und

 

A. X.,

B. X.,

Beschwerdegegner,

 

betreffend

Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs

 

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ A. X., geb. 27. Januar 1977, ist Staatsangehöriger von Serbien. Er reiste erstmals 

am 17. November 1993 in die Schweiz ein und wohnt seit diesem Zeitpunkt in 

Sennwald. Seine Ehefrau B. X., geb. 25. März 1980, ist Staatsangehörige von Bosnien 

und Herzegowina. Sie reiste am 16. September 1991 in die Schweiz ein und wohnt 

ebenfalls seit diesem Zeitpunkt in Sennwald. Die gemeinsamen Kinder C. und D. 

wurden 2000 bzw. 2005 in Grabs geboren.

A. X. kehrte am 5. Juni 1998 in sein Heimatland zurück, um dort Militärdienst zu leisten, 

und reiste am 21. August 1999 wieder in die Schweiz ein.

Am 6. Oktober 2005 stellten A. X. und B. X. bei der Politischen Gemeinde Sennwald 

gemeinsam ein Einbürgerungsgesuch. Der Einbürgerungsrat beurteilte dieses – 

nachdem das Einbürgerungsverfahren vorübergehend sistiert worden war – positiv und 

stellte an der Bürgerversammlung vom 17. März 2008 der Bürgerschaft der Politischen 

Gemeinde Sennwald den Antrag, dem Einbürgerungsgesuch zuzustimmen. An der 

Versammlung fand eine Diskussion zur Einbürgerungsvorlage statt, und es wurde ein 

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Ablehnungsantrag gestellt. Die Bürgerschaft lehnte das Einbürgerungsgesuch mit 92 

Nein-Stimmen gegenüber 36 Ja-Stimmen ab. Dieser Entscheid wurde den 

Gesuchstellern am 31. März 2008 schriftlich mitgeteilt. In der Mitteilung wurde 

ausgeführt, die Bürgerschaft habe die Einbürgerung mit der Begründung abgelehnt: 

"Der Vater ging vor 10 Jahren zurück nach Serbien um Militärdienst zu leisten, somit 

muss diese Familie noch nicht eingebürgert werden".

B./ Gegen diesen Entscheid erhob A. X. mit Eingabe vom 4. April 2008 in eigenem 

Namen und demjenigen seiner Ehefrau Abstimmungsbeschwerde beim Departement 

des Innern und stellte das Begehren, ihr Antrag sei noch einmal zu prüfen. Sie 

argumentierten, die in der Mitteilung des Entscheids angeführte Begründung sei für sie 

nicht nachvollziehbar; ausserdem sei ihre Familie weder mit dem Gesetz in Konflikt 

geraten noch sonst negativ aufgefallen.

Mit Entscheid vom 28. Oktober 2008 hiess das Departement des Innern die 

Abstimmungsbeschwerde von A. X. und B. X. gut; es hob den ablehnenden 

Einbürgerungsbeschluss auf und wies ihn an die Politische Gemeinde Sennwald 

zurück, damit der Einbürgerungsrat die entsprechende Einbürgerungsvorlage der 

Bürgerschaft an der nächsten Bürgerversammlung der Politischen Gemeinde Sennwald 

vorlegen könne. In seinem Entscheid stellte das Departement des Innern fest, die 

Beschwerdeführer hätten grundsätzlich keinen Anspruch auf Erteilung des 

Bürgerrechts, und die Stimmbürgerschaft treffe ihren Einbürgerungsentscheid folglich 

nach freiem Ermessen. Freies Ermessen dürfe allerdings nicht einem Entscheid nach 

Belieben gleichgesetzt werden; da die Stimmbürgerschaft in der Bürgerversammlung 

Verwaltungsfunktionen wahrnehme, habe sie das ihr zustehende freie Ermessen stets 

pflichtgemäss auszuüben. Es dürfe ohne Beizug weiterer Tatsachen einzig wegen des 

vor rund zehn Jahren angetretenen Militärdienstes von A. X. in seinem Heimatland nicht 

auf eine fehlende Einbürgerungseignung geschlossen werden. Aus den vorliegenden 

Akten seien keine derartigen – als erwiesen geltende – Tatsachen zu entnehmen, 

wonach A. X. ein mangelhafter Einfügungswille in das gesellschaftliche Umfeld 

vorgeworfen werden könnte. Der Beschluss der Bürgerschaft über die 

Einbürgerungsvorlage der Familie X.                           beruhe somit nicht auf 

hinreichend rationalen Argumenten, weshalb er im Ergebnis sachlich nicht haltbar sei. 

Die Bürgerschaft habe sich bei ihrem Beschluss auf eine Tatsache gestützt, die als 

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nicht entscheidrelevant einzustufen sei. Würden aus Tatsachen falsche Schlüsse 

gezogen, so stelle dies eine Form der Rechtswidrigkeit dar. Der ablehnende 

Einbürgerungsbeschluss erweise sich daher als rechtswidrig und sei in Gutheissung 

der Abstimmungsbeschwerde aufzuheben; er vermöge zwar dem rechtlichen 

Gehörsanspruch zu genügen, sei aber im Ergebnis sachlich nicht haltbar.

C./ Mit Eingaben seines Rechtsvertreters vom 10. November und 12. Dezember 2008 

erhob der Gemeinderat im Namen der Politischen Gemeinde Sennwald Beschwerde 

beim Verwaltungsgericht mit dem Begehren, der Entscheid des Departements des 

Innern vom 28. Oktober 2008 sei aufzuheben und der Beschluss der Bürgerschaft der 

Politischen Gemeinde Sennwald vom 17. März 2008 sei zu bestätigen, unter Kosten- 

und Entschädigungsfolge. Im wesentlichen wird geltend gemacht, der Entscheid des 

Departements des Innern vom 28. Oktober 2008 verletze die Gemeindeautonomie der 

Gemeinde Sennwald im Sinne von Art. 89 Abs. 1 der Verfassung des Kantons St. 

Gallen (sGS 111.1, abgekürzt KV) bzw. von Art. 4 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (sGS 

151.2, abgekürzt GG). Die Bürgerversammlung habe ihr Ermessen nicht überschritten; 

dies verkenne die Vorinstanz, weshalb ihr Entscheid aufzuheben sei. Es bestehe kein 

Anspruch auf Einbürgerung; deren Verweigerung sei dann unzulässig, wenn sie auf 

diskriminierenden Erwägungen oder auf Missbrauch oder Überschreitung des 

gesetzlich eingeräumten Ermessens – im Sinne von Willkür – beruhe. Ein Entscheid sei 

nicht schon dann willkürlich, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheine 

oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst, wenn er offensichtlich unhaltbar sei, zur 

tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch stehe, eine Norm oder einen 

unumstrittenen Rechtsgrundsatz klar verletze oder in stossender Weise dem 

Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufe. Dies sei beim Entscheid der Bürgerschaft der 

Politischen Gemeinde Sennwald vom 17. März 2008 nicht der Fall. Die Vorinstanz gehe 

fehl, wenn sie die aktenkundigen Umstände in Verbindung mit dem in der 

Bürgerversammlung im Vordergrund stehenden Heimataufenthalt zwischen Juni 1998 

und August 1999 als für eine (derzeitige) Ablehnung der Einbürgerung nicht als 

ausreichend und die Ermessensbetätigung der Einwohnerversammlung als sachlich 

und somit rechtlich nicht haltbar erachte. Es werde dem Sinne des Bundesgesetzes 

über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (SR 141.0, abgekürzt BüG) nicht 

gerecht, wenn die Vorinstanz im Ergebnis von einer Art Einbürgerungsanspruch mit 

Ausnahmevorbehalt ausgehe, wonach der Anspruch nur bei qualifizierten 

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Gegengründen dahinfalle. Die Einbürgerung dürfe verweigert werden, wenn nach 

pflichtgemässer Beurteilung des Entscheidgremiums die Nähe zum Heimatstaat noch 

als grösser denn die Intergration im Wohnsitzland erscheine. Es liege weder 

Diskriminierung noch Willkür vor, wenn der im Zeitpunkt des Gesuchs sechs und im 

Zeitpunkt des Entscheids 8 ½ Jahre zurückliegende Militärdienst – zumal im 

Zusammenhang mit den übrigen aktenkundigen Umständen - als hinreichendes Indiz 

für eine noch nicht ausreichende Integration gewürdigt worden sei. Die 

Bürgerversammlung habe ihr Ermessen nicht überschritten, weshalb der Entscheid der 

Vorinstanz aufzuheben sei.

Das Departement des Innern beantragt in seiner Vernehmlassung vom 23. Dezember 

2008, die Beschwerde sei abzuweisen. Es sei fraglich, inwiefern auf die Absolvierung 

des Militärdienstes zur Begründung des ablehnenden Beschlusses der Bürgerschaft 

abgestellt werden dürfe. Würde man A. X. die Erfüllung der militärischen Pflichten 

gegenüber seinem Heimatland vorhalten, so würde dies bedeuten, dass man von jeder 

Person, die eine spätere Einbürgerung in Betracht ziehe, verlangen würde, der 

militärischen Einberufung des Heimatlandes nicht nachzukommen und die allenfalls 

damit verbundenen Nachteile in Kauf zu nehmen. Ausserdem habe A. X. die 

Wohnsitzerfordernisse im Zeitpunkt der Abstimmung über das Einbürgerungsgesuch 

seiner Familie erfüllt. Gleichzeitig habe er die Staatskundeprüfung – als Teilaspekt der 

Integration – im Zeitpunkt der Abstimmung über sein Einbürgerungsgesuch bestanden. 

Abgesehen davon stelle sich ohnehin die Frage, ob die Beschwerdeführerin neben dem 

geleisteten Militärdienst die in der Beschwerdeergänzung vom 12. Dezember 2008 

zusätzlich vorgebrachten Argumente überhaupt nachträglich zur Begründung der 

Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs der Familie X. beiziehen könne, da sie an der 

Bürgerversammlung vom 17. März 2008 nicht einmal andeutungsweise genannt 

worden seien.

Die Beschwerdegegner verzichteten innert der angesetzten Frist auf die Einreichung 

einer Vernehmlassung.

Auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids sowie auf die weiteren in der 

Beschwerde vorgebrachten Ausführungen wird, soweit wesentlich, in den 

nachstehenden Erwägungen eingegangen.

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Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die 

Politische Gemeinde Sennwald ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64 

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung 

öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlich-rechtlichen 

Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation 

des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines 

Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche 

Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden 

öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten 

Zuständigkeitsordnung (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 

St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 45 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen; VerwGE vom 6. 

Dezember 2005 i.S. Pol. Gde. R., auszugsweise publ. in GVP 2005 Nr. 1 und 

www.gerichte.sg.ch). Beschlüsse der Bürgerversammlung über Einbürgerungen 

berühren die Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation der Beschwerdeführerin 

gegeben ist. Im übrigen wurden sowohl die Beschwerde als auch die 

Beschwerdeergänzung rechtzeitig eingereicht, und sie genügen formal und inhaltlich 

den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und 

Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. Einbürgerungsentscheide galten bis 2003 als politische Entscheide bzw. als 

Souveränitätsakte, analog dem Erlass von Gesetzen oder von Begnadigungen (vgl. Y. 

Hangartner, Neupositionierung des Einbürgerungsrechts, in: AJP 2004, S. 7, abgekürzt 

Hangartner, AJP 2004; BGE 129 I 235 E. 3.1 und 3.3 mit Hinweisen auf die frühere 

Lehre und Rechtsprechung). Dementsprechend stand gegenüber ablehnenden 

Einbürgerungsentscheiden kein Rechtsmittel offen. Aufgrund der neueren 

Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Einbürgerungsentscheide aber als 

Verwaltungsakte bzw. als Verfügungen zu betrachten (BGE 129 I 238 E. 3.3.). Das 

Bundesgericht erkannte Einbürgerungsgesuchstellern einen Anspruch auf rechtliches 

Gehör und auf Begründung des Entscheids zu und hielt fest, Einbürgerungsentscheide 

unterlägen dem Willkürverbot und dem Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 

und Art. 9 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV). Es qualifizierte 

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Urnenabstimmungen über Einbürgerungen als unzulässig, da solche Entscheide 

systembedingt nicht begründet werden könnten (BGE 129 I 243 E. 3.7). Ablehnende 

Einbürgerungsentscheide unterliegen gemäss der bundesgerichtlichen 

Rechtsprechung der Begründungspflicht (BGE 132 I 197 E. 3.1; BGE 131 I 20 E. 3.1; 

BGE 129 I 230 E. 3.3; BGE 129 I 238 E. 3.3). Diese Rechtsprechung hat der 

Bundesgesetzgeber in der Zwischenzeit kodifiziert (vgl. BBl 2005 6952; ebenso 

Y. Hangartner, Grundsatzfragen der Einbürgerung nach Ermessen, in: ZBl 2009, S. 296, 

abgekürzt Hangartner, ZBl 2009); Art. 15b BüG, in Kraft seit dem 1. Januar 2009 (AS 

2008 5912), bestimmt, dass die Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs zu begründen 

ist (Abs. 1) und die Stimmberechtigten ein Einbürgerungsgesuch nur ablehnen können, 

wenn ein entsprechender Antrag gestellt und begründet wurde (Abs. 2).

Für die Beurteilung im vorliegenden Fall ist die –im Ergebnis mit Art. 15b BüG 

übereinstimmende - bundesgerichtliche Rechtsprechung weiterhin relevant: Nicht das 

im Zeitpunkt des Entscheids, sondern das im Zeitpunkt der streitigen Verfügung 

geltende Recht ist anwendbar (vgl. BGE 122 V 89 E. 3; BGE 112 Ib 42 ff.; Häfelin/

Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 

327; Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 24 N 

21). Art. 15b BüG war am 17. März 2008, als die Bürgerversammlung der Politischen 

Gemeinde Sennwald über die Einbürgerung der Beschwerdegegner entschied, noch 

nicht in Kraft, weshalb auf die in jenem Zeitpunkt geltende bundesgerichtliche 

Rechtsprechung abzustützen ist.

2.1. Ein Rechtsanspruch auf Einbürgerung besteht –abgesehen von den hier nicht 

interessierenden Sonderfällen – nach der gesetzlichen Ordnung nicht. Gemäss Art. 104 

Abs. 1 KV entscheiden die Stimmberechtigten der Politischen Gemeinde über die 

Erteilung des Gemeindebürgerrechts. Dies bedeutet, dass entweder das 

Gemeindeparlament, wo ein solches besteht, oder die Stimmberechtigten an der 

Bürgerversammlung über Einbürgerungsgesuche entscheiden. Daran wird auch der III. 

Nachtrag zur Kantonsverfassung, in der Volksabstimmung vom 17. Mai 2009 

gutgeheissen (vgl. ABl 2009 1539 ff.), aber noch nicht in Kraft gesetzt (vgl. ABl 2009 

1979), nichts ändern. Es wird – wie bisher - kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung 

bestehen. Allerdings sieht der neue Art. 104 KV vor, dass in Zukunft nicht mehr die 

Stimmberechtigten über die Erteilung des Gemeinde- und Ortsbürgerrechts 

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beschliessen werden, sondern der Einbürgerungsrat. Gegen diesen Beschluss können 

gemäss dem vom Stimmvolk gutgeheissenen Art. 140 Abs. 2 KV Stimmberechtigte der 

politischen Gemeinde beim Einbürgerungsrat nach Massgabe des Gesetzes schriftlich 

und begründet Einsprache erheben, wobei der Einbürgerungsrat der um das 

Bürgerrecht nachsuchenden Person Gelegenheit zur Stellungnahme gibt. Über die 

Einbürgerung, gegen die gültig Einsprache erhoben wurde, entscheidet gemäss dem 

neuen Art. 104 Abs. 3 KV in Gemeinden mit Bürgerversammlung die 

Bürgerversammlung, in Gemeinden mit Parlament das Gemeindeparlament.

2.2. Einbürgerungsentscheide stehen in einem Spannungsverhältnis verschiedener sich 

zum Teil tangierender und widersprechender Rechtsnormen und Rechtsgrundsätze. 

Einerseits ist nach der erwähnten bundesgerichtlichen Rechtsprechung der 

Einbürgerungsentscheid als Verwaltungsakt bzw. als Verfügung zu qualifizieren, wobei 

in formeller Hinsicht das rechtliche Gehör und die Begründungspflicht und materiell das 

Diskriminierungs- und das Willkürverbot zur Anwendung kommen. Demgegenüber 

stehen die verfassungsrechtlichen Grundsätze, dass der Entscheid über 

Einbürgerungen in einem direktdemokratischen Verfahren getroffen wird, dass kein 

Anspruch auf Einbürgerung besteht und dass sich die Stimmenden auf die 

grundrechtlich gewährte Garantie der politischen Rechte und die freie Willensbildung 

berufen können (Art. 34 BV).

2.3. Es gibt keine feste Praxis, wie der Begründungspflicht bei 

Einbürgerungsbeschlüssen der Gemeindeversammlung nachzukommen ist (BGE 131 I 

18 E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 130 I 140 ff.). Problematisch sind vor allem diejenigen 

Gemeindeversammlungsbeschlüsse, die von der Empfehlung des Gemeinderats oder 

einer vorberatenden Kommission abweichen (BGE 131 Ia 18 E. 3.1). Werden an der 

Gemeindeversammlung selbst Gründe für die Ablehnung einer konkreten Einbürgerung 

genannt und wird darüber unmittelbar im Anschluss an die Diskussion abgestimmt, so 

kann angenommen werden, dass die ablehnenden Gründe von der Mehrheit der 

Abstimmenden mitgetragen werden (BGE 130 I 154 E. 5.3.6; vgl. auch A. Auer, 

Einbürgerungen durch Gemeindeversammlungen: Um- und Holzwege der 

bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: ZBl 2009, S. 74). In der Regel wird damit ein 

ablehnender Gemeindeversammlungsbeschluss hinreichend begründet werden 

können, so dass der abgelehnte Bewerber weiss, weshalb sein Gesuch abgewiesen 

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wurde, und der Entscheid kann gegebenenfalls in einem Rechtsmittelverfahren 

überprüft werden (BGE 132 I 197 E. 3.1; BGE 130 I 154 E. 5.3.6).

Im vorliegenden Fall wurde mit dem Beschluss der Bürgerversammlung vom 17. März 

2008 die Einbürgerungsvorlage des Einbürgerungsrats abgelehnt. Die Diskussion 

wurde – wie im Protokoll erwähnt - eröffnet, wobei eine Person ein Votum abgab. Das 

Votum wurde mit dem Satz "Der Vater ging vor 10 Jahren zurück nach Serbien um 

Militärdienst zu leisten, somit muss diese Familie noch nicht eingebürgert werden" in 

das Protokoll aufgenommen. Ob im Anschluss an das Votum eine eigentliche 

Diskussion mit mehreren Teilnehmern stattfand, geht aus dem Protokoll nicht hervor. 

Mit der im Anschluss durchgeführten Abstimmung, die zuungunsten der 

Beschwerdegegner ausging, ist jedoch anzunehmen, dass der ablehnende Grund, den 

der einzige Votant vorbrachte, von der Mehrheit der Abstimmenden mitgetragen wurde. 

Die Begründungspflicht wurde im vorliegenden Fall erfüllt.

2.4. Die Vorinstanz gelangte in ihrem Entscheid vom 28. Oktober 2008 zum Ergebnis, 

die Bürgerschaft habe sich bei ihrem Beschluss auf eine Tatsache – den zehn Jahre 

zurückliegenden Militärdienst des Ehemanns in seinem Heimatstaat - gestützt, die als 

nicht entscheidrelevant einzustufen sei. Wenn aus Tatsachen falsche Schlüsse 

gezogen würden, so stelle dies eine Form der Rechtswidrigkeit dar. Der ablehnende 

Einbürgerungsbeschluss erweise sich daher als rechtswidrig.

Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, die Vorinstanz verletze mit 

ihrem Entscheid die Gemeinde-autonomie im Sinne von Art. 89 Abs. 1 KV bzw. Art. 4 

Abs. 1 GG. Es werde dem Sinne des BüG nicht gerecht, wenn die Vorinstanz im 

Ergebnis von einer Art Einbürgerungsanspruch mit Ausnahmevorbehalt ausgehe, 

wonach der Anspruch nur bei qualifizierten Gegengründen dahinfalle. Die Einbürgerung 

dürfe verweigert werden, wenn nach pflichtgemässer Beurteilung des 

Entscheidgremiums die Nähe zum Heimatstaat noch als grösser denn die Integration 

im Wohnsitzland erscheine.

2.4.1. Die ordentliche Einbürgerung im Sinne von Art. 104 Abs. 1 KV ist ein Entscheid, 

den die Stimmberechtigten der Politischen Gemeinde fällen. Dabei handelt es sich um 

einen Ermessensentscheid. Art. 7bis des Gesetzes über Erwerb und Verlust des 

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Kantons- und des Gemeindebürgerrechts (sGS 121.1, abgekürzt BRG) bestimmt, dass 

Ausländer eingebürgert werden können, wenn sie nach Massgabe des Bundesrechts 

zur Einbürgerung geeignet sind. Eine Einbürgerung kann somit – und muss nicht - 

vorgenommen werden; es liegt im Ermessen der Stimmberechtigten der Politischen 

Gemeinde, die Einbürgerung gutzuheissen oder abzulehnen. Wie das 

Einbürgerungsermessen im Einzelfall zu handhaben ist, geht aus dem Wortlaut des Art. 

7bis BRG nicht hervor. Erst die Einbürgerungspraxis bestimmt, nach welchen Kriterien 

eingebürgert wird. Die Ermessensausübung ist somit in keiner Weise gesteuert; die 

Einbürgerungspraxis selbst – im Gegensatz zur üblichen gesteuerten 

Ermessensausübung – hat einen quasirechtsetzenden Charakter (vgl. Hangartner, AJP 

2004, S. 8; Hangartner, ZBl 2009, S. 299). Die einzigen Schranken im Rahmen der 

Einbürgerungspraxis sind das Rechtsgleichheitsgebot im Sinne von Art. 8 BV und das 

Willkürverbot im Sinne von Art. 9 BV. Ist der Entscheid über die Einbürgerung weder 

diskriminierend im Sinne von Art. 8 BV noch willkürlich im Sinne von Art. 9 BV, hat ihn 

die Politische Gemeinde bzw. deren zuständiges Organ kraft ihrer Gemeindeautonomie 

gemäss Art. 89 Abs. 1 KV bzw. Art. 4 Abs. 1 GG gültig gefällt.

2.4.2. Dem Verwaltungsgericht ist es verwehrt, Beschlüsse einer Bürgerversammlung 

über die Einbürgerung von natürlichen Personen im Bereich des Ermessens zu 

überprüfen. Es ist nach der gesetzlichen Ordnung lediglich zur Rechtskontrolle befugt 

(Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP; vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 740). Im Streitfall kann somit 

nur geprüft werden, ob die Bürgerversammlung – als Organ der Gemeinde - ihr 

Ermessen überschritten oder missbraucht hat und damit rechtswidrig handelte. Ein 

Ermessensmissbrauch liegt vor, wenn die Bürgerversammlung zwar im Rahmen des ihr 

eingeräumten Ermessens bleibt, sich aber von unsachlichen, dem Zweck der Vorschrift 

fremden Erwägungen leiten lässt oder allgemeine Rechtsgrundsätze verletzt. Ebenso 

wird Ermessensmissbrauch angenommen, wenn die Bürgerversammlung wesentliche 

Gesichtspunkte unberücksichtigt lässt.

2.4.3. Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin im Entscheid vom 28. Oktober 2008 

vor, ihr Organ – die Bürgerversammlung – habe sich von unsachlichen Erwägungen 

leiten lassen und somit das ihr zustehende Ermessen missbraucht. Die 

Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, die Bürgerversammlung habe ihr 

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Ermessen nicht überschritten. Der Entscheid der Bürgerversammlung sei weder 

willkürlich noch diskriminierend.

Es gilt daher zu prüfen, ob die Vorinstanz in ihrem Entscheid vom 28. Oktober 2008 zu 

Recht festgestellt hat, der Beschluss der Bürgerversammlung der Politischen 

Gemeinde Sennwald sei rechtswidrig. Nicht zu prüfen ist die Frage, inwiefern die 

Beschwerdeführerin mit diesem Beschluss das Rechtsgleichheitsgebot im Sinne von 

Art. 8 BV oder das Willkürverbot im Sinne von Art. 9 BV verletzt hat, obgleich die 

Beschwerdeführerin dazu in ihrer Beschwerdeschrift Stellung nimmt; die Vorinstanz hat 

keine derartige Verletzung festgestellt und die Abstimmungsbeschwerde auch nicht 

gestützt auf diese Verfassungsgrundsätze gutgeheissen.

2.4.4. Zunächst ist festzuhalten, dass die Begründung der Vorinstanz, der Beschluss 

der Bürgerschaft über die Einbürgerungsvorlage der Beschwerdegegner beruhe nicht 

auf hinreichend rationalen Argumenten, weshalb er im Ergebnis sachlich nicht haltbar 

sei, keinen rechtlichen Gehalt hat. Sinngemäss wirft die Vorinstanz der 

Beschwerdeführerin vor, ihr Organ habe mit dem Beschluss vom 17. März 2008 

Ermessen missbraucht.

Stimmbürger haben das Recht, im Rahmen eines Einbürgerungsentscheids das 

Gesamtverhalten eines Gesuchstellers während der gesamten Aufenthaltsdauer in der 

Schweiz zu berücksichtigen. Es gibt zwar Ereignisse, die mit zunehmender zeitlicher 

Distanz an Bedeutung verlieren können. Im vorliegenden Fall lag die über einjährige 

Abwesenheit zufolge Militärdienstes im Heimatstaat im Zeitpunkt des 

Einbürgerungsgesuchs erst rund sechs Jahre zurück. Der Militärdienst lag somit nicht 

derart weit entfernt zurück, dass er für die Frage der Integration bedeutungslos 

geworden wäre. Zu berücksichtigen ist im weiteren, dass die Leistung von Militärdienst 

von der Bürgerversammlung als Indiz betrachtet werden durfte, dass der Gesuchsteller 

mit seinem Heimatstaat noch eng verbunden war.

Ob der Militärdienst, den der Beschwerdegegner in seinem Heimatland geleistet hatte, 

obligatorisch oder freiwillig war, hat die Vorinstanz nicht abgeklärt. Dies ist im 

vorliegenden Fall allerdings nicht ausschlaggebend, weshalb auf weitere 

Untersuchungen verzichtet werden kann. Fest steht, dass der Beschwerdegegner in 

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einem Zeitraum Militärdienst leistete, in dem sich sein Heimatland auf einen Krieg 

vorbereitete bzw. sich – zumindest in der Endphase des Dienstes – im Kriegszustand 

befand. Serbien bzw. das damalige Serbien und Montenegro führte Ende der neunziger 

Jahre Krieg gegen die Bevölkerung der abtrünnigen Provinz Kosovo. Dabei gilt es als 

gesichert, dass es sich um einen ungerechtfertigten Angriffskrieg handelte, in dessen 

Verlauf Kriegsverbrechen und sog. ethnische Säuberungen begangen wurden. Dieser 

Krieg führte, wie auch andere Konflikte nach dem Zerfall des ehemaligen Jugoslawien, 

u.a. dazu, dass zahlreiche Personen aus den Kriegsgebieten vertrieben wurden und in 

der Schweiz um Schutz nachsuchten. Häufig wurde als Grund für die Flucht in die 

Schweiz auch die Absicht genannt, keinen Militärdienst im Heimatstaat leisten zu 

wollen. Der Beschwerdegegner kehrte von seinem Wohnort in der Schweiz für die 

Leistung des Militärdienstes nach Serbien zurück. Dies ist ihm subjektiv nicht als 

Fehlverhalten vorzuwerfen, zumal er wohl eine ihm obliegende Verpflichtung erfüllte. 

Die Ablehnung der Einbürgerung setzt indes nicht ein subjektiv vorwerfbares 

Fehlverhalten voraus. Entscheidend ist vielmehr, dass der Beschwerdegegner in der 

Wahrnehmung der Mehrheit der Stimmbürgerschaft in seine Heimat zurückkehrte und 

in einer Armee diente, die einen Angriffskrieg gegen die eigenen Staatsangehörigen 

führte, von denen viele in die Schweiz flüchteten und hier Schutz vor Gewalttätigkeiten 

suchten und Aufnahme fanden. Es ist daher nachvollziehbar, dass die Mehrheit der 

Stimmbürger die Dienstleistung des Gesuchstellers als Begründung für den 

ablehnenden Entscheid anführte und damit zum Ausdruck brachte, der 

Beschwerdegegner sei unter diesen Umständen noch zu wenig in der Schweiz 

integriert. Es kann der Bürgerversammlung deshalb nicht vorgeworfen werden, sie 

habe ihr Ermessen missbraucht, als sie den Beschwerdegegnern das Bürgerrecht am 

17. März 2008 nicht erteilte. Die Bürgerversammlung durfte die Militärdienstleistung als 

Hinweis werten, der Gesuchsteller stehe seinem Heimatstaat trotz der späteren 

Rückkehr noch näher als der Schweiz. Es lässt sich deshalb nicht sagen, die 

Erwägungen der Bürgerversammlung seien unsachlich oder – wie es die Vorinstanz 

ausdrückte - nicht hinreichend rational. Dass der Militärdienst bereits einige Jahre 

zurücklag, ist entgegen der Annahme der Vorinstanz nicht ausschlaggebend.

Hinzu kommt, dass die Beschwerdegegner die Fragen, die im Formular zum 

Lebenslauf und vom Einbürgerungsrat im persönlichen Gespräch gestellt wurden, 

offenbar nur teilweise verstanden, was auf mangelhafte Sprachkenntnisse und auf ein 

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ungenügendes Verständnis der schweizerischen Verhältnisse hinweist. Offenbar wurde 

die Integration nach der Rückstellung des ersten Gesuchs nicht mehr näher abgeklärt.

2.5. Mit dem Beschluss vom 17. März 2008, den Beschwerdegegnern das 

Gemeindebürgerrecht gestützt auf das vorgebrachte Argument eines Votanten nicht zu 

erteilen, hat die Bürgerversammlung ihr Ermessen nicht missbraucht und somit auch 

nicht rechtswidrig gehandelt. Der Entscheid des Departements des Innern vom 28. 

Oktober 2008 verletzt die Gemeindeautonomie der Politischen Gemeinde Sennwald im 

Sinne von Art. 89 Abs. 1 KV bzw. Art. 4 Abs. 1 GG. Folglich ist die Beschwerde 

gutzuheissen und der Entscheid des Departements des Innern vom 28. Oktober 2008 

in Ziff. 1 aufzuheben.

3. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen dem Verfahrensausgang 

entsprechend grundsätzlich die Beschwerdegegner (Art. 95 Abs. 1 VRP). Da sie sich 

aber am Beschwerdeverfahren nicht beteiligt haben, gehen die amtlichen Kosten 

zulasten des Staates. Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Art. 13, 

Ziff. 622 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf ihre Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 

Abs. 3 VRP).

Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen. Die Beschwerdegegner 

sind unterlegen (Art. 98bis VRP), und die Beschwerdeführerin hat als öffentlich-

rechtliche Körperschaft keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (vgl. 

R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, 

Diss. St. Gallen 2004, S. 176).

 

Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

 

1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen und Ziff. 1 des Entscheids des Departements 

des Innern vom 28. Oktober 2008 aufgehoben.

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2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- trägt der Staat; 

auf die Erhebung wird verzichtet.

3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

 

V.          R.           W.

 

Der Präsident:               Der Gerichtsschreiber:

 

 

Versand dieses Entscheides an:

-   die Beschwerdeführerin

-   die Vorinstanz

-   die Beschwerdegegner

 

am:

 

Rechtsmittelbelehrung:

Die Rechtsmittelbelehrung gegen diesen Entscheid richtet sich nach Art. 82 ff. BGG. 

Einbürgerungen sind im Ausnahmekatalog in Art. 83 lit. b BGG aufgeführt. Zur 

subsidiären Verfassungsbeschwerde ist berechtigt, wer ein rechtlich geschütztes 

Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (Art. 

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115 lit. b und Art. 117 BGG; vgl. BGE 132 I 167 ff. E. 2). Das Rechtsmittel ist innert 

dreissig Tagen nach der Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 

Lausanne 14, einzureichen.

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	Urteil des Verwaltungsgerichts vom 19. August 2009
	Bürgerrecht, Art. 89 Abs. 1 KV (sGS 111.1), Art. 4 Abs. 1 GG (sGS 151.2). Lehnt die Stimmbürgerschaft die Einbürgerung eines Staatsangehörigen aus Serbien ab mit der Begründung, der Bewerber sei rund sechs Jahre vor seinem Gesuch für die Militärdienstleistung in seinen Heimatstaat zurückgekehrt, handelt sie nicht ermessensmissbräuchlich. Die Aufhebung des ablehnenden Einbürgerungsentscheides durch das kantonale Departement des Innern verstösst gegen die Gemeindeautonomie (Verwaltungsgericht, B 2008/206).

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