# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6781a597-328b-5c5e-9a52-13c7c1edcdbd
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-04-08
**Language:** de
**Title:** Wiedererwägung. Keine Änderung der Rechts- und Sachlage bei abgelehnter Volksinitiative
**Docket/Reference:** BRGE II Nr. 0058/2025
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/2025-20.pdf

## Full Text

BRGE II Nr. 0058/2024 vom 8. April 2025 in BEZ 2025 Nr. 20

Den  Rekurrentinnen  wurde  im  Jahr  2022  durch  die  Baudirektion  Kanton
Zürich  die  aufgrund  der  Landanlagekonzession  erforderliche  Bewilligung
(Baukonzession) und die gewässerschutzrechtliche Ausnahmebewilligung erteilt,
um  auf  ihrem Grundstück verschiedene Bauten  und Anlagen zu  erstellen bzw.
fortbestehen  zu 
jeweilige
Eigentümer  des  belasteten  Grundstücks  dem  Kanton  Zürich  zugunsten  der
Öffentlichkeit  zwecks  Realisierung  eines  kantonalen  Seeuferwegs  entlang  des
Zürichsees  auf  der  West-  und  Nordseite  der  betroffenen  Parzelle  ein
unentgeltliches Fusswegrecht auf einer maximalen Breite von 2,5 m einräume.
Sodann wurde die Anmerkung des unentgeltlichen Fusswegrechts als öffentliche
Eigentumsbeschränkung im Grundbuch verlangt.

festgehalten,  dass  der 

lassen.  Weiter  wurde 

Im  Jahr  2024  reichten  die  Rekurrentinnen  bei  der  Baudirektion  Kanton
Zürich  ein  Wiedererwägungsgesuch  ein  und  beantragten  damit,  dass  keine
Dienstbarkeit  im  Grundbuch  einzutragen  sei.  Auf  dieses  Gesuch  wurde  nicht
eingetreten.

Aus den Erwägungen:

2. 

(…)  Mit  Beschluss  vom  19. Juli 2022  erteilte  die  Bau-  und
Planungskommission  B.  der  Rekurrentin 2  die  (nachträgliche)  baurechtliche
Bewilligung für diverse bauliche Änderungen (modifizierte Grundrissorganisation,
Aufstellen  einer Wärmepumpe  in  der Freihaltezone, verschiedene Änderungen
[Fassadenöffnungen,  Einfahrts-  und  Parkplatzsituation  mit  Einfriedung  und
Schiebetor, Anbau Technikraum, Umgebungsgestaltung]). Gleichzeitig mit dem
baurechtlichen  Entscheid  wurde  die  im  koordinierten  Verfahren  ergangene
Gesamtverfügung der Baudirektion vom 16. Juni 2022 eröffnet, mit welcher für
diverse  Bauten  und  Anlagen  bzw.  deren  Fortbestand  die  Baukonzession,  die
denkmalpflegerische 
gewässerschutzrechtliche
Ausnahmebewilligung sowie die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung
erteilt wurde. Zudem wurde das eingangs erwähnte Uferwegservitut angeordnet
und  dessen Anmerkung als  öffentliche Eigentumsbeschränkung im  Grundbuch
verlangt.

Bewilligung, 

die 

Mit  der  angefochtenen  Verfügung 

trat  die  Baudirektion  auf  das
Wiedererwägungsgesuch  der  Rekurrentin  2,  wonach  kein  unentgeltliches
Fusswegrecht  gemäss  Gesamtverfügung  vom  16.  Juni  2022  im  Grundbuch
einzutragen  sei,  nicht  ein.  Die  Gesuchstellerin  begründete  ihr  Gesuch  zur
Hauptsache  mit  der  Ablehnung  der  kantonalen  Volksinitiative  «Für  öffentliche
Uferwege 
des
Abstimmungsergebnisses sei nicht mehr mit der Realisierung eines kantonalen
Seeuferwegs  zu  rechnen,  womit  auch  die  Grundlage  für  das  Fusswegrecht
entfallen sei.

Aufwertung». 

ökologischer 

Aufgrund 

mit 

3.1  Die  Vorinstanz 

das
im  Rahmen  des  angefochtenen  Entscheides
Wiedererwägungsgesuch 
dahingehend,  dass  sich  seit  Erlass  der  Gesamtverfügung  vom  16.  Juni  2022
weder die Rechts- noch die Sachlage geändert habe. Dass die Umsetzung eines

das  Nichteintreten 

begründet 

auf 

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kantonalen Uferwegs am Zürichsee nun nicht mehr zu erwarten sei, sei eine reine
Vermutung der Gesuchstellerinnen und stütze sich auf keinerlei Grundlage. Nach
wie  vor  gelte  §  28  b.  des  Strassengesetzes  (StrG)  vom  27.  September  1981,
nach welcher Bestimmung der Kanton jährlich mindestens 6 Mio. Franken für die
Realisierung von Uferwegen zu budgetieren habe, wobei mindestens zwei Drittel
dieses Betrags für den Bau des Uferweges am Zürichsee einzusetzen seien. Die
Erstellung  eines  Uferweges  am  Zürichsees  sei  somit  von  Gesetzes  wegen
vorgesehen. Weiter sei die Praxis zur Sicherung von Fusswegrechten durch den
Kanton weder durch die Lancierung der Initiative noch durch deren Ablehnung in
irgendeiner Weise beeinflusst worden.

3.2  Demgegenüber  halten  die  Rekurrentinnen  dafür,  dass  sich  die
Verhältnisse  seit  Erlass  der  Gesamtverfügung  vom  16.  Juni  2022  erheblich
geändert hätten. Die Grundeigentümerin habe sich seinerzeit mit der Eintragung
der  Dienstbarkeit  nur  einverstanden  erklärt,  damit  die  fraglichen  Bauten  und
Anlagen fortbestehen bleiben könnten. Der Kanton habe in dieser Hinsicht seine
(Macht-)Position  als  Bewilligungsbehörde  ausgenutzt,  um  das  entsprechende
Uferwegservitut  eintragen  zu  lassen.  Die  Eintragung  einer  Dienstbarkeit  sei
damals für den Kanton sehr interessant gewesen, da noch ungewiss gewesen
sei, ob die genannte Volksinitiative durch die Stimmberechtigten angenommen
würde. Wäre es zur Annahme der vorgenannten Volksinitiative gekommen, hätte
der  Kanton  in  der  Folge  einen  Teil  des  rekurrentischen  Grundstücks  zwecks
Realisierung  des  kantonalen  Uferwegs  enteignen  und  der  Grundeigentümerin
eine Enteignungsentschädigung ausrichten müssen.

Im Weiteren erweise sich die Behauptung, die Erstellung eines Uferweges
am Zürichsee sei von Gesetzes wegen vorgesehen, als unzutreffend. Jedenfalls
könne keine Rede davon sein, dass die Errichtung eines durchgehenden Wegs
entlang  des  Zürichseeufers  gesetzlich vorgeschrieben  sei.  Daran ändere  auch
der  vom  AWEL  angerufene  §  28  b.  StrG  nichts:  der  dort  genannte  jährlich  zu
budgetierende Betrag diene nur dazu, die Zugänglichkeit des Zürichseeufers im
Allgemeinen  zu  verbessern,  d.h.  punktuelle  Aufwertungen  an  Stellen
vorzunehmen, wo bereits heute die Öffentlichkeit Zugang zum See habe. Weder
der kantonale und regionale Richtplan noch § 28 b. StrG verlangten die Erstellung
eines  durchgehenden  Wegs  entlang  des  Zürichseeufers.  Die  Erstellung
ebendieses Weges würde den Festsetzungen im kantonalen Richtplan und dem
regionalen Richtplan sogar zuwiderlaufen, da dadurch die Eigentumsgarantie der
betroffenen  Grundeigentümer  massiv  beeinträchtigt  würde.  Auch  verbiete  der
seit  1.  Februar  2019  in  Kraft  stehende  §  28  c.  StrG  die  Beanspruchung  von
privaten Grundstücken für die Erstellung von Uferwegen. Wie der Regierungsrat
des  Kantons  Zürich  im  erläuternden  Bericht  zur  Revision  des  StrG  selbst
ausgeführt  habe,  sei  die  Realisierung  eines  durchgehenden  Seeuferwegs
entlang  des  Zürichsees  kaum  mehr  möglich,  weshalb  konsequenterweise  der
richtplanerische  Auftrag  für  einen  durchgehenden  Uferweg  rund  um  den
Zürichsee angepasst bzw. revidiert werden müsse.

Nachdem  nun  auch  die  Volksinitiative  «Für  öffentliche  Uferwege  mit
ökologischer  Aufwertung»,  mit  welcher  die  Realisierung  eines  durchgehenden
Zürichseeuferweges auf Ebene der Kantonsverfassung hätte verankert werden
sollen, am 3. März 2024 von den Stimmberechtigten des Kantons Zürich deutlich

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abgewiesen  worden  sei,  sei  die  Vorstellung  der  Realisierung  eines
durchgehenden  Wegs  am  Zürichseeufer  definitiv  begraben  worden.  Einen
durchgehenden  Uferweg  am  Zürichsee  werde  es  in  absehbarer  Zukunft  somit
nicht geben. Die Erstellung eines solchen sei somit nicht «von Gesetzes wegen
vorgesehen»,  wie  dies  das  AWEL  unzutreffenderweise  behaupte.  Nach
Ablehnung  der  vorgenannten 
Initiative  dränge  sich  die  Revision  der
vorgenannten kantonalen richtplanerischen Festsetzung umso mehr auf.

Es  sei  somit  definitiv  nicht  mehr  mit  der  Realisierung  eines  kantonalen
Seeuferweges  zu  rechnen,  womit  auch  die  Grundlage  für  die  statuierte
Nebenbestimmung  entfalle.  Es  liege  auf  der  Hand,  dass  sich  jedenfalls  die
Sachlage durch die Ablehnung der erwähnten Initiative erheblich geändert habe,
nachdem  die  Stimmberechtigten  des  Kantons  Zürich  in  aller  Deutlichkeit
entschieden hätten, keinen durchgehenden Zürichseeuferweg zu wünschen. Die
Behörden sähen sich somit heute nicht mehr mit einer potenziellen Initiative (bzw.
Gesetzesänderung) 
zahlreicher
Grundeigentümer  und  –  als  Folge  davon  –  die  Bezahlung  von
Enteignungsentschädigungen erfordern würde. Klarer könnte sich die Sachlage
gar nicht geändert haben.

konfrontiert,  welche  die  Enteignung 

Wie  vorstehend  dargelegt  sei  in  absehbarer  Zukunft  auch  die  Karte  im
kantonalen  Richtplan  dahingehend  anzupassen,  dass  kein  «vorzusehender»
(durchgehender) Seeuferweg mehr eingezeichnet sei, da seit Erlass von § 28 c.
StrG und insbesondere seit der Abweisung der vorgenannten Volksinitiative auch
für  diese Festsetzung im  kantonalen Richtplan die  Grundlage  entfallen  sei.  Es
werde  daher  in  absehbarer  Zukunft  auch  zu  einer  wesentlichen  Änderung  der
Rechtslage kommen.

Sämtliche  Umstände  sprächen  dafür,  dass  es  einen  durchgehenden
Uferweg am Zürichsee in absehbarer Zeit nicht geben werde. Es sei daher nicht
ersichtlich, weshalb das AWEL die Position vertrete, es sei nach wie vor von der
Realisierung  eines  (durchgehenden)  kantonalen  Uferweges  am  Zürichsee
auszugehen,  weshalb  entsprechende  Fusswegrechte  durch  den  Kanton
«gesichert» werden müssten. Ebenso wenig rechtfertige der pauschale Verweis
des AWEL auf eine angeblich bestehende Praxis die Beibehaltung der hier zur
Diskussion stehenden Dienstbarkeit.

Sodann machen die Rekurrentinnen geltend, dass aufgrund der Ablehnung
der  Seeuferinitiative  für  die  Dienstbarkeit  kein  öffentliches  Interesse  mehr
bestehe, resp. solche Interessen auch nicht mehr abzusichern seien. Hingegen
würde  die  Eintragung  besagter  Dienstbarkeit  zu  einer  erheblichen  und
ungerechtfertigten Entwertung des Grundstücks (…) führen. Diese gehe nicht an,
zumal kein öffentliches Interesse an der Eintragung einer solchen Dienstbarkeit
(mehr) bestehe. Mitunter führe die Eintragung vorgenannter Dienstbarkeit «auf
Vorrat»  zu  einem  unverhältnismässigen  Eingriff  in  die  Eigentumsrechte  der
Rekurrentinnen. Auch bewirke die Eintragung der genannten Dienstbarkeit eine
erhebliche  Schlechterstellung  der  Rekurrentinnen  gegenüber  anderen
Seegrundstückseigentümern,  welche  nicht  durch  ein  öffentliches  Interesse  zu
rechtfertigen sei.  Es  sei davon auszugehen, dass sämtliche Grundeigentümer,
welche vor Bekanntwerden der Seeuferinitiative bauliche Massnahmen auf ihren

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Grundstücken  bewilligungspflichtig  vorgenommen  hätten,  nicht  verpflichtet
worden  seien,  ein  Uferwegservitut  eintragen  zu  lassen.  Ebenfalls  würden
Eigentümer, welche nunmehr nach Ablehnung der Initiative bewilligungspflichtige
bauliche  Massnahmen  auf ihren Grundstücken vornähmen,  mutmasslich  keine
solche  Dienstbarkeit  eintragen  müssten,  zumal  die  Seeuferinitiative  abgelehnt
worden sei und kein Seeuferweg realisiert werde. (…)

4.1  Ein  Wiedererwägungsgesuch  stellt  einen  formlosen  Rechtsbehelf  dar,
mit  welchem  eine  Verwaltungsbehörde  ersucht  wird,  auf  ihre  Verfügung
zurückzukommen. Es ist weder an besondere Formen noch an Fristen gebunden
und  kann jederzeit geltend gemacht werden.  Im  Gegensatz zu den  förmlichen
Rechtsmitteln besteht indessen kein Anspruch auf eine materielle Prüfung und
Beurteilung  des  Gesuchs,  es  sei  denn,  die  Pflicht  zur  materiellen  Behandlung
ergebe  sich  aus dem  Gesetz  oder  aus  einer  ständigen  Verwaltungspraxis.  So
kann  sich  gemäss  Lehre  und  Rechtsprechung  aus  Art. 29  Abs. 1  und  2  der
Bundesverfassung 
(BV)  ein  Minimalanspruch  auf  Eintreten  auf  ein
Wiedererwägungsgesuch ergeben, wenn sich die gesamten Umstände seit dem
ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller neue
erhebliche  Tatsachen  oder  Beweismittel  namhaft  macht,  die  ihm  im  früheren
Verfahren nicht bekannt waren bzw. die schon damals geltend zu machen für ihn
unmöglich  war  oder  keine  Veranlassung  bestand  (Ulrich  Häfelin/Georg
Müller/Felix  Uhlmann,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  8. A.,  2020,  Rz. 1272 f.,
mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Das Bundesgericht
hat diesbezüglich jedoch präzisiert, dass der Wiedererwägung aus Gründen der
Rechtssicherheit  Grenzen  gesetzt  seien.  Die  Wiedererwägung  darf namentlich
nicht dazu dienen, formell rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer wieder in
Frage zu stellen (BGE 136 II 177, E. 2.1; BGE 120 Ib 42, E. 2b).

4.2  Die  Volksinitiative  «Für  öffentliche  Uferwege  mit  ökologischer
Aufwertung» zielte darauf ab, verschiedene Aspekte  des Baus  von Uferwegen
am  Zürichsee  und  anderen  Gewässern  im  Kanton  auf  Verfassungsebene  zu
regeln.  Die  Initiative  forderte,  dass  See-  und  Flussufer  freigehalten,  der
öffentliche  Zugang  erleichtert  und  der  Ökologie  grössere  Bedeutung
beigemessen  wird.  Insbesondere  sollte  festgelegt  werden,  dass  bis  zum  Jahr
2050 ein durchgehender Uferweg am Zürichsee innerhalb des Kantonsgebietes
realisiert wird, wenn nötig mit Hilfe von Enteignungen (vgl. Medienmitteilung des
Kantonsrates,  Kommission  für  Planung  und  Bau,  vom  30.  März  2023).  Am
3. März 2024  lehnte  das  Zürcher  Stimmvolk  die  Volksinitiative  mit  64  %  Nein
deutlich ab.

Ein  wesentlich  anderer  Sachverhalt  oder  eine  andere  Rechtslage  ist
aufgrund  der  Ablehnung  der  Uferweginitative  nicht  ersichtlich.  Bereits  vor
Lancierung der Initiative bestanden im Kanton Zürich Regelungen, um Uferwege
entlang des Zürichsees zu verwirklichen. Gemäss § 28 b. Abs.1 StrG stellt der
Kantonsrat für die Erstellung der Uferwege entlang der Zürcher Seen und Flüsse
gemäss  dem  kantonalen  Richtplan  und  den  regionalen  Richtplänen  jährlich
mindestens  6  Mio.  Franken  entsprechend  dem  Stand  des  zürcherischen
Baukostenindexes am 1. April 2016 im Budget ein. Mindestens zwei Drittel dieses
Betrags sind für den Bau des Uferweges am Zürichsee einzusetzen.

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Diese Bestimmung wurde als Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Zürisee
für alli» (Vorlage 4946) vom Kantonsrat im Jahre 2013 beschlossen. Gleichzeitig
wurde unter dem Titel Beanspruchung von privatem Grundeigentum in § 28 c.
StrG  geregelt,  dass  für  die  Erstellung  von  Uferwegen  Eigentümerinnen  und
Eigentümer  privater  Grundstücke  nicht  enteignet  und  ihre  Grundstücke  nicht
anderweitig  beansprucht  werden  dürfen.  Mit  Urteil  1C_157/2014  vom  15.
November  2015  hob  das  Bundesgericht  §  28  c.  StrG  wegen  Verletzung  von
Bundesrecht auf. In der Folge verabschiedete der Kantonsrat gestützt auf eine
parlamentarische Initiative am 18. Juni 2018 den heute in Kraft stehenden § 28
c.  StrG.  Gemäss  dieser  Bestimmung  dürfen  private  Grundstücke  für  die
Erstellung  von  Uferwegen  grundsätzlich  nicht  gegen  den  Willen  der
(Abs.  1).  Die
Eigentümerinnen  und  Eigentümer  beansprucht  werden 
Beanspruchung  ist  ausnahmsweise  zulässig,  wenn  eine  andere  Führung  des
Uferweges nicht oder nur mit unverhältnismässigem Aufwand möglich ist (Abs.
2).

der 

auch 

vorgesehenen  Verhältnismässigkeitsprüfung 

Nach  Ansicht  des  Bundesgerichts  ist  eine  solche  Formulierung,  im
Gegensatz zur aufgehobenen Bestimmung, ausreichend offen gestaltet, um im
die
Rahmen 
Planungsgrundsätze  nach  Art.  3  RPG  zu  berücksichtigen  (BGr,  4.  November
2015, 1C_157/2014, E. 3.10). Als Planungsgrundsatz legt Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG
fest,  dass  insbesondere  See-  und  Flussufer  freigehalten  und  der  öffentliche
Zugang  und  die  Begehung  erleichtert  werden  sollen.  Das  Gewicht,  das  der
Gesetzgeber der öffentlichen Zugänglichkeit der Ufer zubilligt, gebietet gemäss
der Rechtsprechung eine ufernahe Wegführung, wo immer eine solche sinnvoll,
möglich und zumutbar ist. Ein unmittelbar dem Ufer entlang führender öffentlicher
Weg  verschafft  der  Öffentlichkeit  den  bestmöglichen  Seezugang.  Der
Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG fordert mithin die Kantone auf,
durch  ihre  Planungen  dafür  zu  sorgen,  dass  die  Öffentlichkeit  die  Gewässer
erreichen und sich  längs ihrer  Ufer bewegen  kann  (vgl. BGr,  1C_157/2014,  E.
3.4). Entsprechend sind Seeuferwege im kantonalen Richtplan als bedeutende
Fusswege  ausgewiesen  (vgl.  Ziffer  4.4  des  Richtplantextes).  Im  regionalen
Richtplan  Pfannenstil  ist  der  Seeuferweg  bzw.  Zürichseeweg  relativ  detailliert
eingetragen.  Allerdings  verlangt  die  den  Kantonen  in  Art.  3  Abs.  2  lit.  c  RPG
übertragene Aufgabe nicht, dass der freie Zugang der Öffentlichkeit an allen oder
an bestimmten Stellen eines Seeufers zu gewährleisten wäre.

Entgegen  der 

rekurrentischen  Ansicht  bedeutet  das  Nein  zur
Uferweginitiative  somit  kein  Nein  zu  Uferwegen.  Vielmehr  verdeutlichen  der
erwähnte Planungsgrundsatz in Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG sowie die bestehenden
kantonalen Regelungen, dass auch nach Ablehnung der Uferweginitiative für die
Umsetzung  von  Uferwegen  –  zumindest  auf  Teilabschnitten  –  entlang  des
Zürichsees sowie entlang weiterer Gewässer im Kanton eine Grundlage besteht,
selbst  wenn  dabei  gestützt  auf  §  28  c  StrG  dem  Interesse  Privater  an  ihrem
Grundeigentum  ein  erhöhtes  Gewicht  beizumessen  ist.  Ob  die  Richtplanung
dereinst angepasst wird, ist ungewiss. Mit der Ablehnung der Initiative hat sich
somit  weder  die  Rechts-  noch  die  Sachlage  wesentlich  geändert.  Es  besteht
offenkundig  weiterhin  ein  Interesse  daran,  der  Öffentlichkeit  zumindest  auf
Teilstrecken  den  Seezugang  zu  ermöglichen.  Damit  ist  das  Interesse  am
rechtskräftig  angeordneten  Servitut,  das  dem  Kanton  Zürich  zu  Gunsten  der

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Öffentlichkeit  zwecks  Realisierung  eines  Seeuferwegs  entlang  des  Zürichsees
auf  der  West-  und  Nordseite  der  betroffenen  Parzelle  ein  unentgeltliches
Fusswegrecht auf einer maximalen Breite von 2,5 m einräumt, evident.

Liegen mithin keine Gründe vor, um den formell rechtskräftigen Entscheid
der  Baudirektion  wiedererwägungsweise  zu  hinterfragen,  ist  auf  die  übrigen
Einwände  nicht  weiter  einzugehen.  Insbesondere  kann  dahingestellt  bleiben,
welches die vorinstanzliche Motivation für die Errichtung der Dienstbarkeit war.
Auch  der  Behauptung,  dass  Uferwegservitute  aufgrund  der  Ablehnung  der
Initiative  künftig  nicht  mehr  angeordnet  werden  können  und  damit  eine
Benachteiligung  im  Vergleich  zu  anderen  Seeanliegern  vorliegt,  braucht  nicht
weiter  nachgegangen  zu  werden.  Ebenso  wenig  muss  geklärt  werden,  ob  die
Eintragung  der  Dienstbarkeit 
im  Grundbuch  zu  einer  Entwertung  der
Liegenschaft  führt.  Dabei  handelt  es  sich  ohnehin  um  einen  Sachumstand,
welchen  die  Rekurrentinnen  in  zumutbarer  Weise  in  einem  gegen  die
Sachverfügung  (…)  anzustrengenden  ordentlichen  Rechtsmittel,  d.h.  mittels
Rekurses, hätten geltend machen müssen. Das gilt auch für die Einwände, dass
der  Kanton  damals  seine  «(Macht-)Position»  ausgenutzt  habe  und  dass  das
Uferwegservitut auf  keiner hinreichenden  gesetzlichen  Grundlage  beruhe.  Das
nachträgliche  Wiedererwägungsverfahren 
dienen,
Unterlassungen  der  Rekursführung 
im  Zeitpunkt  der  Sachverfügung
wiedergutzumachen oder Rechtsmittelfristen zu umgehen.

kann 

dazu 

nicht 

Aus den dargelegten Gründen ergibt sich, dass kein Grund vorliegt, weshalb
die Vorinstanz auf das Wiedererwägungsgesuch der Rekurrentin hätte eintreten
müssen.