# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c440cb77-2c23-5c90-a8b4-f96c1ed7a6f6
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-06-27
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 27.06.1995 90.1994.321
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-321_1995-06-27.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00321

  	
  Lugano

  27 giugno 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto
  dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Daniela Regazzi

  

 

visto
il ricorso del 28 gennaio 1994 di

 

	
   

  	
  ______________

  rappr.
  da: avv______________

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
   la
  risoluzione del 7 dicembre 1993 del Consiglio di Stato che  

   approva
  il piano regolatore (revisione 1992) del Comune di 

   Lugano
  sezione ______________/______________;

  

  

 

                                         viste le osservazioni del
17 maggio 1994 del Municipio di _________ e la risposta del 18 maggio 1994 del
Consiglio di Stato;

 

                                         letti ed esaminati gli
atti, esperiti i necessari accertamenti,

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   La signora ______________
______________è proprietaria del mappale n. ______________RF di
Lugano sezione ______________a/______________sito nella frazione
di ______________.

                                         Trattasi di un terreno
situato in una zona residenziale tranquilla con un’imprendibile vista sul golfo
del lago di ______________.

 

                                  b.   La particella è stata
attribuita unitamente ai mappali n. ______________ e ______________,dal
PR adottato dal comune in data 24 febbraio 1992, alla zona attrezzature
pubbliche (AP-EP) per la realizzazione di una scuola materna.

 

                                   c.   Contro questa
decisione la signora ______________ è insorta, in data 

                                         10 luglio 1992, al
Consiglio di Stato, contestando la necessità di nuove sezioni d’asilo ritenuto
che, a suo dire, il tasso di natalità all’interno del comune è in continua
diminuzione.

 

                                  d.   Con decisione 7
dicembre 1993 qui impugnata, l’autorità governativa ha però approvato la
revisione del PR Sezione ______________/______________del Comune di ______________respingendo
il ricorso dell’insorgente. Nel merito il Governo ha in particolare rilevato
che l’applicazione di un tasso di natalità dello 0,9% annui (anche se riferito
all’intero territorio comunale e non solamente alla zona di ______________)in
concreto si giustifica, considerata la particolare vocazione residenziale del
comparto, nonché la sua specifica contenibilità. A titolo abbondanziale ha
inoltre evidenziato come anche riducendo il tasso di natalità allo 0,6 % (come
registrato nel decennio 79-88) risulterebbe comunque un fabbisogno di 38 unità
corrispondente a due sezioni, che, per motivi logistici, sarebbe impensabile
concentrare entrambe nell’attuale sede di ______________.Da qui la
necessità di poter disporre di nuovi spazi.

 

                                   e.   Dissentendo dalla
decisione del Consiglio di Stato, la signora __________ ha inoltrato ricorso
innanzi a questo Tribunale. L’insorgente ripropone in sostanza domande e
motivazioni sollevate in prima istanza.

                                         Sia il Municipio di ______________,
con osservazioni del 17 marzo 1994 che il Consiglio di Stato, con risposta
del 18 maggio 1994, chiedono la reiezione dell’impugnativa con argomentazioni
che verranno all’occorrenza riprese nei considerandi di diritto.

 

 

                                    f.   In data 13 ottobre
1994 è stato esperito un sopralluogo che ha dato modo alle parti di
riconfermarsi nelle rispettive allegazioni e domande.

 

in
diritto

 

                                   1.   La competenza del
Tribunale è data dagli articoli 26 quater lett. D LOG e 38 LALPT.

                                         La ricorrente é
legittimata a ricorrere giusta l'art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.

                                         Il ricorso, inoltrato nel
termine di 30 giorni di cui all'art. 38 cpv. 1 LALPT è tempestivo e dunque
ricevibile in ordine.

                                   2.   La ricorrente rileva
che non sono stati eseguiti sufficienti accertamenti.

                                         A mente di questo
Tribunale questa doglianza è priva di oggettivo riscontro. Nulla consente
infatti di ritenere, sulla base degli atti in nostro possesso, che il
pianificatore non avesse sufficienti elementi a disposizione per decidere a
ragion veduta se istituire il vincolo all’esame.

 

                                   3.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In Ticino
l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che
decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa
controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia 
riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può
però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116
Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).

                                         Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT). 

 

                                   4.   Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

                                         Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del PD (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT),
sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2
cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica
(art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT): rende vincolante verso i
privati detto ordina­mento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).

 

                                   5.   Per prassi costante
del Tribunale federale una restrizione di diritto pubblico della proprietà è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 22ter Cost. solo
se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando
la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117, consid. 3), è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e
dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid.
4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).

                                         Nel caso di specie il
problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si
pone. Eventuali pretese espropriative esulano dalle competenze giurisdizionali
del TPT.

                                         L’azzonamento della
superficie in contestazione ed il vincolo cui è sottoposta é infine palesemente
sorretto da una base legale (art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT).

                                         L'oggetto del contendere
si riduce pertanto ad una verifica dell'esistenza di un interesse pubblico a
sostegno del vincolo e del rispetto del principio della proporzionalità.

 

                                   6.   La ricorrente
sostiene che in concreto non sussiste il bisogno di mantenere il vincolo per la
realizzazione di una scuola materna, ritenuto che il tasso di natalità è in
continua diminuzione rispetto alle previsioni contemplate nel PR.

                                         A detta dell’autorità
comunale invece, avendo la zona di ______________un carattere
prettamente residenziale, l’applicazione di un tasso di natalità piuttosto
elevato si giustifica. L’interesse pubblico a sostegno di questo vincolo
risulterebbe quindi anche dall’elevata contenibilità prevista dal PR per questo
comparto (2354 abitanti a saturazione). Di medesimo avviso è l’autorità
governativa.

 

                                6.1   Nella relazione
tecnica accompagnante la revisione del Piano Regolatore Sezioni ______________e
______________é, il pianificatore del comune ha rilevato come sia lecito
supporre (purtroppo non calcolabile in quanto non sono disponibili rilevamenti
statistici distinti per le diverse sezioni) che nei quartieri di ______________e
______________il tasso di natalità medio sia superiore a quello dello
0,65% registrato fra gli anni 1979 e 1988 sull’insieme del comune di Lugano e
questo essenzialmente per il forte incremento demografico a cui questo comparto
è stato soggetto negli ultimi anni.

                                         Di conseguenza ha deciso
di calcolare il fabbisogno di scuole materne in questa zona tenendo conto di un
tasso di natalità dello 0,9 %, nonché di un tasso di affluenza della
popolazione dello 2,5 %, il tutto rapportato alla popolazione residente intesa 
“a saturazione” delle zone edificabili previste dal PR (vedi pagg. 67 e 68
della relazione tecnica relativa al PR sezione ______________e ______________).
Così per le frazioni di ______________e ______________,che
hanno una contenibilità complessiva di 2354 abitanti, è risultata una
previsione di 53 bambini (0,9% x 2,5% 2354, vedi relazione tecnica
sopraindicata, pag. 68).

 

                                6.2   A mente di questo
Tribunale questa previsione appare fondata.

                                         Da verifiche eseguite su
dati forniti dall’Ufficio controllo abitanti circa l’evoluzione della
popolazione e delle nascite nel comune di Lugano negli ultimi anni, si è potuto
in effetti rilevare innanzitutto che dal 1991 le scuole materne (per l’insieme
delle sezioni) hanno registrato un aumento di circa 60 allievi. Secondariamente
si è constatato che il tasso di natalità non è diminuito, come erroneamente
sostenuto dalla ricorrente, ma bensì ha subito un leggero aumento per poi
rimanere costante. In effetti per l’anno 1990 si è registrato un tasso di
natalità dello 0,66%, per il 1991 dello 0,7% e per gli anni 1992, 1993 e 1994
dello 0,8% (vedi consuntivi Ufficio controllo abitanti). Applicando
quest’ultima percentuale alla formula del bisogno sopraccitata e prevista nella
relazione tecnica, risulta, per questo settore un potenziale di 47 bambini in
età d’asilo. Ciò significa come detto, che la previsione di 53 bambini
pronosticata dal pianificatore non è per nulla infondata. 

                                         Ora calcolando che la
media per sezione è di circa 15, 18 allievi, la prevista realizzazione di due
nuove sezioni di scuola materna a ______________,che andrebbero ad
aggiungersi all’attuale sezione di ______________,risulta giustificata.

 

                                         Si può quindi affermare
che in concreto sussiste una necessità e quindi un interesse pubblico alla
creazione di una zona di attrezzature pubbliche per la realizzazione di una
scuola materna e questo anche per operare a livello pianificatorio dei
dimensionamenti prudenziali atti a mantenere una certa riserva delle
infrastrutture pubbliche previste.

                                         L’interesse di una zona
per attrezzature ed edifici pubblici può del resto consistere anche in bisogni
futuri della comunità, purché questi siano indicati precisamente e abbiano una
buona verosimiglianza di concretizzarsi (DTF 114 Ia 336, DTF 103 Ia 187 con
riferimenti, specialmente DTF 102 Ia 369). Che l’esecuzione delle opere
prospettate possa richiedere inoltre un lungo lasso di tempo, non è motivo
sufficiente per togliere concretezza alla previsione. E neppure osta
all’istituzione delle zone AP-EP il fatto che sulle opere da inserirvi si fosse
discusso da lungo tempo senza averle mai realizzate.

 

                                   7.   Resta comunque da
esaminare se il vincolo AP risponde ad un interesse pubblico sufficientemente
importante da prevalere su quello della proprietaria a veder attribuito il suo
fondo alla zona edificabile. Occorre verificare se il principio della
proporzionalità è stato rispettato e segnatamente se il mezzo adottato è idoneo
a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso è il meno incisivo fra
quelli possibili e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato
perseguito e la restrizione della proprietà necessaria al suo conseguimento
(DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137). 

                                         A mente di questo
Tribunale l’ubicazione scelta dal comune è senz’altro idonea alla realizzazione
di una scuola materna. 

                                         Con il sopralluogo si è
potuto constatare che il previsto asilo verrebbe a situarsi proprio all’interno
della zona residenziale di ______________, in una località
particolarmente tranquilla, sita oltretutto nelle immediate vicinanze di una
grande area di svago formata da giardini, parchi e giochi per ragazzi (vedi
piani allegati), quindi in un comprensorio particolarmente adatto. 

                                         Dagli atti non è percontro
scaturita nessun'altra adeguata alternativa a questa ubicazione. Non è per
esempio possibile, per motivi di spazio, prevedere a ______________ un
ingrandimento dell’attuale sede. 

                                         Va comunque rilevato che
solamente una parte della particella no. ______________ di proprietà della
ricorrente è stata sottoposta al vincolo. Il resto del fondo, sul quale già
esiste un’abitazione, è stato infatti assegnato alla zona edificabile.

 

                                         Ciò premesso, risulta che
la misura pianificatoria all’esame rispetta il principio della proporzionalità.

 

                                   8.   Per finire la
ricorrente avanza dubbi circa la fattibilità finanziaria dell’opera prevista.

 

                                         In linea di principio non
tocca né compete al TPT pronunciarsi sulla bontà, e tantomeno sull'op­portunità,
di scelte finanziarie adottate dai comuni. Il TPT, dato il riserbo impostogli
in casi del genere, non può di regola entrare nel merito delle spese per opere
pubbliche che l'autorità comunale decide di accollarsi. Il tribunale interviene
quando le scelte pianificatorie sono evidentemente insoste­nibili dal punto di
vista dei costi. Il cittadino deve infatti essere protetto da scelte
arbitrarie, quali sarebbe­ro azzonamenti AP/EP che non potranno avere concre­te
utiliz­za­zioni per carenza di mezzi finanziari. In caso contrario vi sarebbe
uno sperpero di terreno e un danno alla colletti­vità e in particolare alla
persona gravata dal vincolo.

                                         In concreto però non v’è
nulla che lasci intendere che l’autorità comunale abbia evidentemente
sopravvalutato le possibilità finanziarie del comune, e che le opere previste
dal PR siano irrealizzabili per meri motivi finanziari. In un comune come
Lugano non si può sostenere validamente che i costi per la realizzazione di un
asilo, preventivati in Fr. 3’783’000.-, dai quali vanno tolti Fr. 757’000.- per
sussidi e contributi, per un totale quindi di Fr. 3’026’000.- (e non Fr.
4’000’000.- come ipotizzato dalla ricorrente) non sono sopportabili. Anche
questa censura non merita quindi accoglimento.

 

                                   9.   Per le pregresse
considerazioni il ricorso deve essere integralmente respinto. Le spese e le
tasse seguono la soccombenza.

 

 

 

Per
questi motivi,

 

visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   La tassa e le spese di
giudizio per complessivi fr. 600.-- sono posti a carico della ricorrente.

                                   3.   Intimazione:                  -
Avv. ________._____

                                       - Municipio di ________

                                                                               -
Consiglio di Stato, ________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             _________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario