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**Case Identifier:** 93c59420-7684-5504-ad60-469927a0518e
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-04-06
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 06.04.2010 BVGE 2010/34
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_BVGE-2010-34_2010-04-06.pdf

## Full Text

2010/34 Télécommunications. Emoluments  

 

 

470 BVGE / ATAF / DTAF 

 

7 Öffentliche Werke – Energie – Verkehr 
 Travaux publics – Energie – Transports et  
 communications 
 Lavori pubblici – Energia – Trasporti e   
 comunicazioni 

34 

Extrait de l'arrêt de la Cour I dans la cause A. 
contre Office de conciliation des télécommunications 

A-6464/2008 du 6 avril 2010 

Principe de la légalité en droit des contributions publiques. Portée 

des principes de la couverture des frais et de l'équivalence. Arrêt de 

principe.  

Art. 12c al. 1, art. 40 al. 1 et 3 LTC. Art. 42 al. 1, art. 44, art. 49 al. 3 

première phrase et al. 4 OST. 

1. L'émolument de l'Office de conciliation des télécommunications 
(ombudscom) mis à la charge du fournisseur de services de télé-

communication pour l'élaboration d'une proposition de concilia-

tion revêt le caractère d'un émolument administratif (consid. 4). 

2. L'ombudscom chargé de procéder à la conciliation des fournis-
seurs de services de télécommunication et de leurs clients est 

aussi compétent pour fixer le prix de ses services (consid. 5). 

3. Le Tribunal administratif fédéral peut examiner la conformité 
des dispositions des règlements adoptés par l'ombudscom (con-

sid. 6.2). 

4. La manière de calculer l'émolument litigieux ne repose sur au-
cune base légale suffisante (consid. 6.5.3). 

5. L'émolument litigieux doit respecter les principes de la couver-
ture des frais et de l'équivalence (consid. 7 et 8). 

6. Le principe de la couverture des frais est respecté en l'occurrence 
(consid. 9.1).  

Télécommunications. Emoluments 2010/34 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 471 

 

7. Un émolument de 1'700 francs pour une conciliation portant sur 
un cas simple et dont la valeur litigieuse est de 560 francs ne se 

trouve pas dans un rapport raisonnable avec la valeur objective 

de la prestation de l'ombudscom. Violation du principe de l'équi-

valence (consid. 9.2–9.3). 

8. La publication du montant maximal d'un émolument adminis-
tratif uniquement sur internet ne répond pas aux exigences dé-

coulant du principe de la légalité (consid. 10).  

Grundsatz der Gesetzmässigkeit im öffentlichen Abgaberecht. Trag-

weite des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips. Grundsatzur-

teil. 

Art. 12c Abs. 1, Art. 40 Abs. 1 und 3 FMG. Art. 42 Abs. 1, Art. 44, 

Art. 49 Abs. 3 erster Satz und Abs. 4 FDV.  

1. Die Gebühr der Schlichtungsstelle Telekommunikation (ombuds-
com), welche dem Anbieter von Fernmeldediensten für die Er-

arbeitung eines Schlichtungsvorschlags auferlegt wird, ist eine 

Verwaltungsgebühr (E. 4). 

2. Die ombudscom, die zwischen Anbietern von Fernmeldediensten 
und deren Kunden vermittelt, ist auch für die Festsetzung der 

Preise ihrer Dienstleistungen zuständig (E. 5). 

3. Das Bundesverwaltungsgericht kann die Rechtmässigkeit der 
von ombudscom verabschiedeten Reglementsbestimmungen 

prüfen (E. 6.2). 

4. Die Art der Berechnung der strittigen Gebühr beruht auf keiner 
ausreichenden gesetzlichen Grundlage (E. 6.5.3). 

5. Die strittige Gebühr hat das Kostendeckungs- und das Äquiva-
lenzprinzip einzuhalten (E. 7 und 8). 

6. Das Kostendeckungsprinzip ist im vorliegenden Fall gewahrt 
(E. 9.1).  

7. Eine Gebühr von 1'700 Franken für ein einfaches Schlichtungs-
verfahren mit einem Streitwert von 560 Franken steht in keinem 

vernünftigen Verhältnis zu den tatsächlich erbrachten Leistun-

gen von ombudscom. Verletzung des Äquivalenzprinzips (E. 9.2–

9.3). 

2010/34 Télécommunications. Emoluments  

 

 

472 BVGE / ATAF / DTAF 

 

8. Die Veröffentlichung des Maximalbetrags einer Verwaltungsge-
bühr ausschliesslich im Internet entspricht nicht den Anforde-

rungen des Legalitätsprinzips (E. 10). 

Principio di legalità nel diritto dei tributi pubblici. Portata dei prin-

cipi della copertura dei costi e dell'equivalenza. Sentenza di princi-

pio. 

Art. 12c cpv. 1, art. 40 cpv. 1 e 3 LTC. Art. 42 cpv. 1, art. 44, art. 49 

cpv. 3 prima frase e cpv. 4 OST. 

1. La tassa dell'Ufficio di conciliazione delle telecomunicazioni 
(ombudscom) messa a carico del fornitore di servizi di telecomu-

nicazione per l'elaborazione di una proposta di conciliazione 

riveste il carattere di una tassa amministrativa (consid. 4). 

2. L'ombudscom incaricato di procedere alla conciliazione tra i for-
nitori di servizi di telecomunicazione e i loro clienti è anche 

competente per stabilire il prezzo dei propri servizi (consid. 5). 

3. Il Tribunale amministrativo federale può esaminare la confor-
mità delle disposizioni dei regolamenti adottati dall'ombudscom 

(consid. 6.2). 

4. Il modo di calcolare la tassa litigiosa non si fonda su una base 
legale sufficiente (consid. 6.5.3). 

5. I principi della copertura dei costi e dell'equivalenza sono atti, 
nel caso di specie, a verificare la tassa litigiosa (consid. 7 e 8). 

6. Il principio della copertura dei costi è rispettato nel caso specifico 
(consid. 9.1). 

7. Una tassa di 1'700 franchi per una conciliazione riguardante un 
caso semplice ed il cui valore litigioso è di 560 franchi non si col-

loca in un rapporto ragionevole con il valore oggettivo della 

prestazione dell'ombudscom. Violazione del principio dell'equi-

valenza (consid. 9.2–9.3). 

8. La pubblicazione dell'ammontare massimo di una tassa ammini-
strativa unicamente su internet non adempie le esigenze derivanti 

dal principio di legalità (consid. 10). 

 

Télécommunications. Emoluments 2010/34 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 473 

 

Le 7 août 2008, B. a saisi l'Office de conciliation des télécommunications 

(ombudscom) d'une demande de conciliation contre son fournisseur de 

télécommunication, A.  

Par décision du 10 septembre 2008, accompagnée d'une facture datée du 

même jour, l'ombudscom a mis à la charge du fournisseur précité un 

émolument intitulé « forfait par cas » de 1'700 francs, plus TVA, soit 

1'829 francs 20, pour l'établissement de la proposition de conciliation. Il 

a indiqué prélever un émolument, qu'il fixait lui-même et s'élevant à 

1'700 francs (TVA non comprise) selon l'art. 2 de son règlement de pro-

cédure, pour chaque procédure et pour chaque fournisseur impliqué; son 

règlement avait été approuvé par l'Office fédéral de la communication 

(OFCOM). 

Le 13 octobre 2008, A. (ci-après: recourante) a interjeté recours contre 

cette décision au Tribunal administratif fédéral (TAF).  

Le recours est admis et la décision du 10 septembre 2008 est annulée; la 

cause est renvoyée à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le 

sens des considérants. 

Extrait des considérants: 

1.  
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le 

TAF, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions 

au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure 

administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées aux 

art. 33 et art. 34 LTAF.  

1.2 Les factures n'ont, en principe, pas d'effet juridique direct et ne 
possèdent pas le caractère d'une décision. En l'espèce, l'ombudscom a fait 

parvenir à la recourante un courrier daté du 10 septembre 2008 accom-

pagné en annexe d'une facture. Cette lettre n'indique pas que la re-

courante peut demander le prononcé d'une décision si elle conteste le 

montant réclamé. Elle est par contre désignée comme étant une décision 

« automatique et sans signature », en a la forme et indique quelles sont 

les voies de droit. En outre, il ressort de ce document et de son annexe 

que la recourante doit s'acquitter d'un émolument de 1'700 francs (sans 

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474 BVGE / ATAF / DTAF 

 

TVA). Le courrier et la facture y relative forment en l'espèce une décision 

au sens de l'art. 5 PA (cf. arrêt du TAF A-979/2008 du 22 octobre 2008 

consid. 1, voir aussi arrêt du TAF A-5727/2008 du 27 avril 2009 

consid. 1.1 et arrêt du TAF A-4773/2008 du 20 janvier 2009 consid. 1).  

1.3 La dernière révision de la loi du 30 avril 1997 sur les télécom-
munications (LTC, RS 784.10) a donné le mandat à l'OFCOM de créer 

un organe de conciliation dans le domaine des télécommunications ou de 

confier cette tâche à un tiers au plus tard le 1
er

 juillet 2008. Selon 

l'art. 12c al. 1 LTC, l'OFCOM a décidé de déléguer cette tâche, sur la 

base d'un contrat de droit administratif, à une fondation de droit privé au 

sens des art. 80 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC, RS 

210), la Fondation ombudscom. L'ombudscom est dès lors le nouvel or-

gane de conciliation des télécommunications (cf. art. 12c al. 1 LTC et 

art. 42 al. 1 de l'ordonnance du 9 mars 2007 sur les services de télécom-

munication [OST, RS 784.101.1]). Il est soumis à la surveillance du 

Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de 

la communication (DETEC). Cet organe de conciliation peut, conformé-

ment à l'art. 40 al. 1 let. c LTC et à l'art. 49 al. 4 OST, percevoir un émo-

lument auprès du fournisseur concerné pour le traitement d'une demande 

de conciliation et en fixer le montant par décision. Il s'agit dès lors d'une 

autorité extérieure à l'administration fédérale statuant dans l'accomplis-

sement de tâches de droit public que lui a confiées la Confédération au 

sens de l'art. 33 let. h LTAF (cf. sur cette notion arrêt du TAF 

B-2139/2009 du 10 novembre 2009 consid. 2, arrêt du TAF B-5988/2009 

du 9 janvier 2009 consid. 5.2 et arrêt du TAF B-4223/2008 du 23 mars 

2009 consid. 4.2). En l'espèce, l'ombudscom a mis à la charge de A. un 

émolument de 1'700 francs (sans TVA) pour le traitement de la demande 

de conciliation formée par B. Aucune exception au sens de l'art. 32 LTAF 

ne trouvant au surplus application, le Tribunal de céans est donc compé-

tent pour statuer dans la présente affaire.  

La présente procédure est régie par la PA, pour autant que la LTAF n'en 

dispose pas autrement (cf. art. 37 LTAF).  

1.4 (...) 

2. Le présent litige porte sur la question de savoir si l'autorité infé-
rieure était en droit de mettre à la charge de la recourante un émolument 

Télécommunications. Emoluments 2010/34 

 

 

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de 1'700 francs (sans TVA) pour l'élaboration de la proposition de conci-

liation.  

3. Tout d'abord, il convient d'examiner les dispositions topiques 
qui règlent les questions de la perception et du montant de l'émolument 

précité.  

3.1 A teneur de l'art. 12c al. 2 LTC, celui qui saisit l'organe de 
conciliation paie un émolument pour le traitement de la requête. Le 

fournisseur de services de télécommunication ou de services à valeur 

ajoutée supporte quant à lui les frais de la procédure, déduction faite de 

cet émolument. Aux termes de l'art. 40 al. 1 let. c LTC, l'autorité 

compétente perçoit des émoluments administratifs couvrant les frais de 

ses décisions et prestations, en particulier pour: c. la conciliation en cas 

de différend entre des utilisateurs et des fournisseurs de services de 

télécommunication ou de services à valeur ajoutée. Selon l'al. 3 de cette 

norme, lorsqu'une des tâches mentionnées à l'al. 1 a été confiée à un tiers, 

celui-ci peut être tenu de soumettre le prix de ses services à l'approbation 

de l'office, en particulier si ces services ne sont soumis à aucune 

concurrence. 

3.2 Faisant usage de la compétence qui lui est conférée par l'art. 12c 
al. 4 LTC, le Conseil fédéral (CF) a édicté l'art. 44 OST. L'organe de 

conciliation se dote d'un règlement de procédure (cf. art. 44 al. 1 OST). Il 

soumet celui-ci et le tarif de ses émoluments, ainsi que toute modifica-

tion ultérieure, à l'approbation de l'OFCOM (cf. art. 44 al. 2 OST).  

3.3 Faisant usage de la compétence qui lui est déléguée par l'art. 40 
al. 3 LTC, ainsi que l'art. 49 al. 1 OST, le conseil de fondation de la Fon-

dation ombudscom a arrêté quant à lui, en date du 11 juin 2008, un règle-

ment de procédure et un règlement portant sur les émoluments (publiés 

sur le site http://www.ombudscom.ch). Il y a lieu de relever que ce der-

nier règlement a été modifié en date du 11 septembre 2009, ces modifi-

cations étant entrées en vigueur au 1
er 

janvier 2010. Ces nouvelles dispo-

sitions ne seront cependant pas appliquées ici, le droit applicable étant 

celui en vigueur au moment des faits (cf. PIERRE MOOR, Droit adminis-

tratif, vol. I, 2
e
 éd., Berne 1994, ch. 2.5.2.3, pp. 170 ss). Le fait d'appli-

quer la réglementation en vigueur au moment du prononcé de la première 

décision correspond du reste en droit public à un principe général 

(ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Ver-

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waltungsrecht, 5
e
 éd., Zurich 2006, n. 326 s.; arrêt du TAF A-2396/2007 

du 15 août 2007 consid. 5 et les réf. cit., arrêt du TAF A-1778/2006 du 

7 mars 2007 consid. 1.2). 

Selon l'art. 18.1 du règlement de procédure, les règles définissant les 

émoluments de procédure à la charge des fournisseurs (forfaits par cas) et 

la taxe de traitement à la charge des consommateurs finaux sont établies 

dans le règlement tarifaire de la Fondation ombudscom. Les fournisseurs 

versent les émoluments de procédure pour chaque procédure dans 

laquelle ils sont impliqués ou devraient l'être. Dès que l'ombudscom ac-

cepte la demande de conciliation, les émoluments de procédure et taxes 

de traitement sont dus (...). Conformément à l'art. 2 du règlement portant 

sur les émoluments, les émoluments de procédure sont fixés annuelle-

ment, sous la forme d'un forfait et en fonction des coûts, ou définis par le 

Conseil de fondation le cas échéant (forfait par cas). L'ombudsman pré-

sente au Conseil de fondation les émoluments prévus par cas en se basant 

sur le budget général et sur les valeurs empiriques des périodes comp-

tables passées de la Fondation ombudscom. Une fois défini, le barème 

doit être présenté à l'OFCOM 60 jours au moins avant son entrée en vi-

gueur prévue afin d'obtenir une approbation. Les émoluments de pro-

cédure appliqués doivent être publiés sur le web. En vertu de l'art. 3 du 

règlement portant sur les émoluments, l'ombudscom perçoit un émolu-

ment de procédure pouvant atteindre 20 francs auprès des clientes et 

clients finaux qui font appel à l'ombudscom. 

Ces dispositions ne mentionnent pas le montant dont le fournisseur de 

télécommunication doit s'acquitter par cas. L'art. 2 du règlement portant 

sur les émoluments indique uniquement que dit montant doit être publié 

sur le web. Le site de la Fondation ombudscom mentionne que l'émolu-

ment par cas s'élève au maximum à 1'700 francs (N. B.: dès le 1
er

 janvier 

2010, ce montant a été remplacé par d'autres montants. Cependant, com-

me évoqué ci-dessus, cette modification n'est pas applicable au cas pré-

sent). 

4. Ceci posé, il convient de relever que la nature de l'émolument 
litigieux n'est pas contestée par les parties. La recourante profite en l'es-

pèce d'une procédure de conciliation une fois l'émolument de 

1'700 francs versé. Cet émolument appartient à la catégorie des contribu-

tions causales, dont la validité est conditionnée par l'existence d'une 

contrepartie, telle qu'une prestation de l'administration ou l'usage d'un 

Télécommunications. Emoluments 2010/34 

 

 

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bien public. Un tel émolument doit couvrir, entièrement ou partiellement, 

l'activité administrative demandée ou occasionnée par le débiteur. Il 

constitue l'équivalent d'un prix dans une relation de droit privé (PIERRE 

MOOR, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, p. 363, n. 7.2.4.1 s.; 

DANIELA WYSS, Kausalabgaben, Bâle 2009, p. 28). L'émolument 

contesté revêt plus précisément le caractère d'un émolument administratif 

(cf. ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, Eine 

Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, in: Schweize-

risches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 2003, p. 509).  

5. Il sied ensuite de rappeler que la jurisprudence et la doctrine 
n'excluent pas la délégation de la compétence législative de fixer un émo-

lument à une entité de droit privé chargée d'exécuter une tâche étatique 

(ATF 100 Ia 60 consid. 2d et les réf. cit.; arrêt du TAF A-5727/2008 du 

27 avril 2009 consid. 6.2.1; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 

Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, p. 571; AUGUST MÄCHLER, Rechts-

fragen um die Finanzierung privater Träger öffentlicher Aufgaben, in: 

Pratique juridique actuelle 2002, p. 1178 et les réf. cit.; WALTER 

KÄLIN/URS BOLZ, Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, 

Berne/Stuttgart/ Vienne 1985, ad art. 95, p. 502). Une telle délégation 

doit toutefois figurer dans une loi au sens formel (voir Jurisprudence des 

autorités administratives de la Confédération [JAAC] 44.28 consid. 3). 

Les délégataires ne sont pas en principe rémunérés par la collectivité 

délégante. Ils ont principalement pour ressources les émoluments dus par 

les administrés selon un tarif que cette collectivité a approuvé (ANDRE 

GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 301; voir 
aussi HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n. 1538).  

En l'espèce, sur la base de l'art. 12c al. 1 LTC et de l'art. 42 al. 1 OST, 

l'OFCOM a chargé l'ombudscom de procéder à la conciliation des four-

nisseurs de télécommunication et de leurs clients. Il découle de l'art. 40 

al. 3 LTC que l'ombudscom est aussi compétent pour fixer le prix de ses 

services (cf. message du Conseil fédéral relatif à la modification de la loi 

sur les télécommunications [LTC] du 12 novembre 2003 [FF 2003 7245, 

7280], ci-après: message sur les télécommunications). L'art. 44 et l'art. 49 

première phrase OST reprennent ce schéma, auquel il n'y a rien à redire. 

Selon le message du Conseil fédéral relatif à la révision totale de la loi 

fédérale sur la radio et la télévision (LRTV) du 18 décembre 2002, les 

émoluments prévus à l'art. 40 LTC doivent couvrir les frais de l'organe de 

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478 BVGE / ATAF / DTAF 

 

conciliation. Il s'agit d'un financement intégral de l'ombudscom par les 

émoluments (FF 2003 1425, 1578 et 1588).  

6. Cela étant, il sied d'examiner si le fait de percevoir un émo-
lument de 1'700 francs auprès du fournisseur pour chaque cas auquel il 

est impliqué viole le principe de la légalité. 

6.1 Celui-ci est un principe constitutionnel inscrit à l'art. 5 al. 1 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., 

RS 101). En droit des contributions publiques, ce principe figure aux 

art. 127 al. 1 et art. 164 al. 1 let. d Cst. et a donc rang de droit constitu-

tionnel indépendant. Au sens de l'art. 5 al. 1 Cst. et en prenant en compte 

le fait que le principe de la séparation des pouvoirs a valeur de norme 

constitutionnelle non écrite (ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVER-

NI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, 

n. 1674 ss et 1724 ss), le principe de la légalité et de la séparation des 

pouvoirs soumet l'administration à la loi; l'administration ne peut exercer 

son activité que dans le cadre tracé par la loi; cette exigence implique 

également que les normes d'un degré inférieur doivent être conformes à 

celles d'un degré supérieur; en outre, seul le législateur détient la compé-

tence pour modifier la loi (ATF 131 II 562 consid. 3.1, ATF 126 I 180 

consid. 2a/aa, ATF 127 I 60 traduit dans la Revue de droit administratif et 

de droit fiscal 2001 II p. 306 ss consid. 3a; arrêt du TAF A-6201/2007 du 

9 avril 2009 consid. 5.1 ss).  

6.2 Conformément à l'art. 164 al. 2 Cst., une loi fédérale peut pré-
voir une délégation de la compétence d'édicter des règles de droit, à 

moins que la Constitution ne l'exclue. Le TAF peut, à l'instar du Tribunal 

fédéral (TF), examiner à titre préjudiciel la conformité des dispositions 

d'application prises par le CF. Selon la jurisprudence, la juridiction ad-

ministrative peut examiner la validité d'une ordonnance du point de vue 

de sa légalité et de sa constitutionnalité. Lorsqu'il s'agit d'une ordonnance 

basée sur une délégation législative prévue dans la loi, le juge examine si 

les normes issues de la délégation restent dans les limites de la délégation 

(ATF 131 V 256 consid. 5.4, ATF 128 II 34 consid. 3b; arrêt du TAF 

A-4620/2008 du 19 janvier 2009 consid. 4; ANDRÉ MOSER/MICHAEL 
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-

tungsgericht, Bâle 2008, p. 83, n. 2.177; JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PAS-
CAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la 

Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich 2003, ad art. 190 ch. 13, 

Télécommunications. Emoluments 2010/34 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 479 

 

p. 1459 s.). Il doit en outre se borner à vérifier si la disposition litigieuse 

est propre à réaliser objectivement le but visé par la loi, sans se soucier, 

en particulier, de savoir si elle constitue le moyen le mieux approprié 

pour atteindre ce but. Autrement dit, le juge doit examiner si 

l'ordonnance déborde manifestement du cadre de la délégation législative 

et si le CF a respecté, dans le cadre de sa large liberté d'appréciation, le 

principe de la proportionnalité (ATF 122 II 411, ATF 107 Ib 243; arrêt du 

TF 2A.262/2002 du 7 janvier 2003 consid. 2.3; arrêt du TAF 

B-1964/2007 du 28 septembre 2007 consid. 4.1; ANDREAS AUER, La 

juridiction constitutionnelle en Suisse, Bâle 1983, p. 112 s., n. 196). 

Ce qui vient d'être dit s'agissant du contrôle des ordonnances du CF par 

le TAF s'applique mutatis mutandis au contrôle des règlements adoptés 

par les entités de droit privé chargées d'exécuter une tâche étatique. En 

effet, doctrine et jurisprudence reconnaissent de façon unanime que ces 

entités sont soumises à la Constitution et à la loi, à l'instar de l'adminis-

tration (arrêt du TF du 10 juillet 1986, in: ZBl 1987, p. 208; MÄCHLER, 

op. cit., p. 1177 et les réf. cit.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN 

KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich 2008, p. 562, 

n. 1886; TOBIAS JAAG, Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher 

Aufgaben, Zurich 2000, p. 43; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., 

p. 318, n. 1509, p. 320, n. 1530a et p. 322, n. 1530f; MOOR, op. cit., 

p. 105, n. 3.1.2.6 et aussi p. 112, n. 3.1.3.3; art. 1 al. 1 et 2 let. e PA). Ces 

entités doivent donc respecter les exigences découlant du principe de la 

légalité. 

6.3 D'après la jurisprudence en la matière, la perception de contribu-
tions publiques – à l'exception des émoluments de chancellerie – doit être 

prévue, quant à son principe, dans une loi au sens formel. Si cette der-

nière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contri-

bution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en fa-

veur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes li-

gnes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette con-

tribution (ATF 130 I 113 consid. 2.2, ATF 129 I 346 consid. 5.1 et les réf. 

cit.; arrêt du TAF A-4620/2008 du 19 janvier 2009 consid. 3 et arrêt du 

TAF A-4116/2008 du 6 janvier 2010 consid. 4.1). Autrement dit, doivent 

être définis l'objet de la contribution – l'activité ou la prestation adminis-

trative à raison de laquelle la taxe est due –, le sujet – son débiteur –, les 

2010/34 Télécommunications. Emoluments  

 

 

480 BVGE / ATAF / DTAF 

 

critères servant de base au tarif et le barème (MOOR, op. cit., p. 367, 

n. 7.2.4.3 et la réf. cit.).  

6.4 A ce propos, il se pose la question de savoir jusqu'à quel point 
de précision le législateur doit régler la matière qui fait l'objet de la 

norme de délégation. La solution dépend de multiples éléments, tel que 

l'objet de la délégation et la particularité de la matière à réglementer. 

Ainsi, la délégation peut être conçue plus largement lorsque la matière à 

réglementer est soumise à des changements imposés par des circons-

tances auxquelles l'ordre juridique doit s'adapter (arrêt de la Cour 

constitutionnelle du canton du Jura du 13 mars 2000, in: ZBl 2000, 

p. 363 s. et les réf. cit.; arrêt du Tribunal administratif du canton de 

Schwyz du 15 novembre 2000, in: ZBl 2001, p. 157 et les réf. cit.). Les 

contributions publiques ne doivent pas faire l'objet d'une réglementation 

générale ou exhaustive dans une loi au sens formel; il faut pourtant 

qu'elles soient déterminées de façon suffisamment précise au moins dans 

une prescription de niveau inférieur, de telle façon que les éléments 

essentiels soient fixés par voie normative (ATF 123 I 248 consid. 3f, ATF 

126 I 180 consid. 2a/bb). Les normes exposant les conditions de 

perception de la contribution doivent également être suffisamment 

précises de sorte que l'autorité d'application ne dispose pas d'une marge 

de manœuvre excessive; en outre, il faut que les conséquences 

financières soient suffisamment prévisibles pour le citoyen (ATF 123 I 

248 consid. 2). 

6.5  
6.5.1 En l'occurrence, force est de constater que l'art. 40 al. 1 let. c 
LTC indique l'objet des émoluments que doit percevoir l'organe de conci-

liation. Il s'agit « d'émoluments administratifs couvrant les frais de ses 

prestations », en particulier « les frais de la conciliation en cas de diffé-

rend entre des utilisateurs et des fournisseurs de services de télécommu-

nication et de services à valeur ajoutée ». En d'autres termes, le débiteur 

de ces émoluments bénéficie des prestations de l'autorité inférieure en ce 

sens que celle-ci tente une conciliation entre le client et lui-même. Les 

prestations découlant de la procédure de conciliation menée par l'autorité 

inférieure forment donc l'objet de l'émolument. L'art. 12c al. 1 LTC 

mentionne également cet objet. Il détermine en outre les personnes qui 

doivent s'en acquitter. L'organe perçoit un « émolument pour le traite-

ment de la requête de conciliation ». Dit émolument doit être supporté 

Télécommunications. Emoluments 2010/34 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 481 

 

par « celui qui saisit l'organe de conciliation ». Le « fournisseur de ser-

vices de télécommunication » doit quant à lui s'acquitter des « frais de la 

procédure de conciliation, déduction faite de cet émolument ».  

6.5.2 Par ailleurs, il faut retenir, quant au débiteur et à l'objet de 
l'émolument litigieux, que les règlements adoptés par l'ombudscom ne 

font que reprendre pour l'essentiel le système prévu par l'art. 12c al. 2, 

l'art. 40 al. 1 let. c et l'art. 3 LTC, ainsi que par l'art. 44 al. 2 OST; ces 

règlements ne sont pas contraires à la volonté du législateur, contraire-

ment à ce qu'a invoqué la recourante.  

En effet, selon l'art. 2 du règlement portant sur les émoluments, le four-

nisseur de télécommunication impliqué dans une procédure – ou qui 

devrait l'être – paie un émolument de procédure, qui doit permettre de fi-

nancer la Fondation ombudscom. Selon le message, l'organe de conci-

liation doit en effet être financé en majeure partie par les fournisseurs 

précités. Le financement par les frais de procédure est au demeurant 

conforme au principe de la causalité, vu que seules les entreprises qui ont 

des litiges avec leurs clients financent l'organe de conciliation. Une telle 

réglementation tend à inciter tous les fournisseurs à rechercher des solu-

tions à l'amiable avec leurs clients (cf. message sur les télécommunica-

tions, FF 2003 7245, 7267 s.).  

Quant à l'art. 3 du règlement portant sur les émoluments, il prévoit que le 

client doit verser un émolument de procédure pouvant atteindre 

20 francs. Pour éviter tout abus de la part du client, la conciliation doit en 

effet s'accompagner de frais pour le requérant. La taxe perçue auprès du 

client doit néanmoins être suffisamment abordable pour qu'il soit pos-

sible d'avoir recours à la conciliation même pour les litiges mineurs 

(message sur les télécommunications, FF 2003 7245, 7267 s.). Il ressort 

des délibérations parlementaires relatives à la modification de la LTC 

qu'une minorité souhaitait mettre l'entier des frais de la procédure à la 

charge du fournisseur de services de télécommunication (Bulletin Offi-

ciel de l'Assemblée fédérale [BO] 2004 N 1702 et 1703). Elle était d'avis 

qu'aucun émolument pour le traitement de la requête de conciliation 

(« Behandlungsgebühr ») ne devait être perçu; cette solution avait du res-

te été adoptée dans d'autres procédures de conciliation. A l'appui de sa 

demande, elle invoquait que l'accès à une telle procédure ne devait pas 

être entravé par la perception de frais; en outre, il n'existait aucune mé-

thode propre à éviter que des personnes quérulentes n'interjettent recours. 

2010/34 Télécommunications. Emoluments  

 

 

482 BVGE / ATAF / DTAF 

 

La proposition de la minorité a toutefois été rejetée. Il a été relevé que 

l'abus de recours ou de plaintes administratives provenait souvent de la 

gratuité des services; en outre, le montant de l'émolument pour le traite-

ment de la requête de conciliation ne devait pas être prohibitif, mais mo-

dique; il devait être question d'une « (...) petite somme qui peut quand 

même dissuader certaines personnes d'abuser de leur droit » (BO 2004 

N 1704). En fixant un émolument de 20 francs pour le traitement d'une 

requête, l'autorité inférieure a respecté la position adoptée par la majorité 

lors des délibérations parlementaires.  

Il faut donc retenir que les art. 2 et art. 3 du règlement susmentionné res-

tent dans les limites de la délégation prévue à l'art. 12c LTC. Ils sont pro-

pres à réaliser le but visé par la LTC, à savoir que l'utilisateur n'ait à ver-

ser qu'un émolument modique et que le fournisseur assume en majeure 

partie les frais de fonctionnement de l'ombudscom. En d'autres termes, il 

faut retenir que ces dispositions ne débordent pas du cadre de la déléga-

tion législative. 

6.5.3 Cela étant, il faut déterminer si l'art. 40 al. 1 première phrase 
LTC constitue une base légale suffisante quant à la manière de calculer 

l'émolument de 1'700 francs.  

L'art. 40 al. 3 LTC délègue à l'organe de conciliation le pouvoir de fixer 

l'émolument de procédure à la charge des fournisseurs. Le message 

confère à l'organe de conciliation une large autonomie pour fixer le prix 

de ses services (cf. message sur les télécommunications, FF 2003 7245, 

7280). Une telle autonomie est admise par la jurisprudence, lorsque l'ac-

complissement de la tâche de droit public par l'autorité le requiert 

(MÄCHLER, op. cit., p. 1177 et les réf. cit.). La jurisprudence n'exige pas 

que le montant maximal de l'émolument soit toujours fixé dans une loi au 

sens formel (ATF 121 I 230 consid. 3e/aa et les réf. cit.). Or, en l'espèce, 

l'organe de conciliation doit assurer son financement par la perception 

des émoluments. Il ressort de ses rapports annuels que le coût moyen 

d'un cas peut varier. Il s'impose dès lors de lui accorder une autonomie 

importante pour fixer le prix de ses prestations (MÄCHLER, op. cit., 

p. 1179 et les réf. cit.; arrêt du Tribunal administratif du canton de 

Schwyz du 15 novembre 2000, in: ZBl 2001, p. 156). En particulier, le 

montant maximal de l'émolument litigieux n'a pas à figurer, en l'espèce, 

dans la LTC. Toutefois, cela ne signifie pas que l'autorité inférieure soit 

totalement libre dans la fixation de ses tarifs. L'ombudscom est ainsi tenu 

Télécommunications. Emoluments 2010/34 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 483 

 

de respecter les principes contenus dans la loi. L'art. 40 al. 1 LTC prévoit 

uniquement que les émoluments administratifs doivent couvrir les frais 

des décisions et prestations de l'autorité compétente qui les perçoit (cf. à 

ce propos arrêt du Tribunal administratif du canton de Schwyz du 15 no-

vembre 2000, in: ZBl 2001, p. 158). Cette norme exprime ainsi que les 

émoluments administratifs sont soumis au principe de la couverture des 

coûts (cf. consid. 9), lequel est applicable en règle générale à chaque 

émolument administratif dépendant des coûts. Toutefois, elle ne permet 

pas de limiter suffisamment l'autonomie de l'ombudscom lorsqu'il fixe 

l'émolument de procédure à la charge du fournisseur. Elle n'indique pas 

de façon suffisamment précise la façon dont doit être calculé l'émolu-

ment litigieux. Les conséquences financières sur les fournisseurs ne sont 

pas prévisibles.  

Dès lors, cet article ne constitue pas à lui seul une base légale suffisante 

pour ce qui est de la manière de calculer l'émolument contesté. 

7.  
7.1 Cependant, il est admis que d'autres principes – outre celui de la 
légalité – permettent d'empêcher l'autorité de percevoir un émolument 

trop élevé. Selon la jurisprudence, les principes de la couverture des frais 

et de l'équivalence (cf. consid. 9.2) permettent de limiter suffisamment le 

montant de certaines contributions causales, de sorte que le législateur 

peut déléguer à l'exécutif la manière de calculer celles-ci (mais non la 

qualité de contribuable et l'objet de la contribution; ATF 132 II 371 

consid. 2.1, ATF 131 I 113 consid. 2.2, ATF 131 II 735 consid. 3.2; arrêt 

du TAF A-4773/2008 du 20 janvier 2009 consid. 6.1; arrêt du Tribunal 

administratif du canton de Schwyz du 15 novembre 2000, in: ZBl 2001, 

p. 162; MOOR, op. cit., p. 365 et p. 516). On l'a vu, les entités de droit 

privé qui doivent assumer une tâche étatique sont tenues de respecter 

généralement les principes constitutionnels. Il en découle qu'elles doivent 

aussi respecter en règle générale les principes de la couverture des frais 

et de l'équivalence. Le principe de la couverture des frais est normale-

ment applicable aux contributions causales qui dépendent des coûts 

(HUNGERBÜHLER, op. cit., p. 512). Il est toutefois relevé que son applica-

tion peut notamment se révéler problématique lorsqu'une entité de droit 

privé appelée à accomplir une tâche étatique exécute également d'autres 

tâches d'ordre commercial; dans un tel cas, il est parfois difficile de rat-

tacher les dépenses de l'entité à l'activité en cause (MÄCHLER, op. cit., 

2010/34 Télécommunications. Emoluments  

 

 

484 BVGE / ATAF / DTAF 

 

p. 1179). Quant au principe de l'équivalence, chaque émolument y est en 

règle générale soumis. Il n'est néanmoins pas pertinent d'appliquer un tel 

principe pour vérifier le montant d'un émolument, lorsque la prestation 

en cause n'a pas de valeur de marché (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 

op. cit., p. 570, n. 2642). 

7.2 Pour vérifier les tarifs, il est aussi possible de s'aider d'autres 
considérations (MOOR, op. cit., p. 371). Ainsi, lorsque le bénéficiaire de 

la prestation peut s'adresser à différents prestataires – qui se trouvent 

donc dans un rapport de concurrence –, il peut comparer les différents 

prix. Dans ce cas, l'entité chargée de fournir tel ou tel service ne peut être 

tenue de respecter strictement les principes applicables en matière de 

fixation des émoluments. La situation de concurrence dans laquelle elle 

se trouve lui impose déjà une limite lorsqu'elle fixe le tarif de ses presta-

tions. Elle reste toutefois tenue de respecter les principes de l'égalité de 

traitement et de l'interdiction de l'arbitraire (MÄCHLER, op. cit., 

p. 1180 s.).  

7.3 Par ailleurs, la surveillance qu'exerce l'Etat sur l'entité de droit 
privé à qui il a confié une tâche de droit public constitue un autre moyen 

de vérifier si le tarif perçu est exagéré. En matière de contributions publi-

ques, l'Etat exerce une telle surveillance en approuvant les tarifs des 

émoluments à percevoir (MÄCHLER, op. cit., p. 1181).  

8. Ceci posé, il convient de déterminer quels moyens sont propres 
à vérifier le tarif litigieux dans le cas d'espèce. 

8.1 Le message sur la modification de la LTC prévoit que lorsque 
l'Etat a délégué une tâche à un tiers, celui-ci doit pouvoir fixer librement 

le prix de ses services; les principes de l'équivalence et de la couverture 

des coûts ne s'appliquent pas; mais il convient toutefois de prévoir les 

moyens d'éviter les abus, notamment lorsque la concurrence est insuffi-

sante (cf. message sur les télécommunications, FF 2003 7245, 7280).  

8.2 Or, force est de constater que les fournisseurs de télécommuni-
cation sont obligés, conformément à l'art. 12c LTC, de participer à la pro-

cédure de conciliation, dès lors qu'un client a déposé une demande auprès 

de l'autorité inférieure. Ils ne peuvent pas s'adresser à un autre organe 

pour qu'il procède à une tentative de conciliation. L'autorité inférieure est 

la seule habilitée par le législateur à tenter de concilier les fournisseurs 

précités et leurs clients. Partant, elle peut fixer le tarif de ses services 

Télécommunications. Emoluments 2010/34 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 485 

 

sans se soucier des prix pratiqués par d'autres organes de conciliation. 

D'autres moyens doivent donc être mis en place pour éviter la perception 

d'un émolument abusif. 

8.3 L'art. 40 al. 3 LTC prévoit que l'organe chargé de la procédure 
de conciliation doit soumettre le prix de ses services à l'approbation de 

l'OFCOM. Par décisions du 30 juin 2008, l'OFCOM a ainsi approuvé les 

règlements de la Fondation ombudscom. Cette approbation fixe une pre-

mière limite à l'ombudscom lorsqu'il arrête le prix de ses services. Ce-

pendant, on l'a vu, les règlements précités indiquent un certain nombre de 

principes destinés au calcul de l'émolument, mais ne fixent pas le mon-

tant maximal de celui-ci. Seul le site de l'autorité inférieure fixe ce 

montant à 1'700 francs au maximum. Il n'est dès lors pas certain que l'ap-

probation de l'OFCOM couvre également le montant maximal de l'émo-

lument. Pour ce motif déjà, la surveillance exercée par l'OFCOM ne suf-

fit pas à garantir que le montant de l'émolument litigieux ne soit pas exa-

géré. 

8.4 Il convient dès lors d'examiner si les principes de la couverture 
des frais et de l'équivalence constituent en l'occurrence des moyens ap-

propriés pour vérifier l'émolument contesté.  

Comme déjà relevé, lorsque l'Etat confie à une entité de droit privé la 

mission d'exécuter une tâche étatique, dite entité doit en principe res-

pecter les exigences découlant des principes de la couverture des frais et 

de l'équivalence. Les parties ne contestent pas l'application de tels prin-

cipes au cas d'espèce. Ceux-ci ont du reste aussi été appliqués dans d'aut-

res cas similaires (cf. décision de la Commission fédérale de recours en 

matière de produits thérapeutiques du 21 mai 2003, in: JAAC 67.136 

consid. 4.3, 4.5.3 et les réf. cit.; arrêt du Tribunal administratif du canton 

de Schwyz du 15 novembre 2000, in: ZBl 2001, p. 161 et les réf. cit., 

arrêt de la Cour constitutionnelle du canton du Jura du 13 mars 2000, in: 

ZBl 2000, p. 356 ss, arrêt du Tribunal administratif du canton de Zurich 

du 13 avril 2000, in: ZBl 2000, p. 526 ss). En outre, on l'a vu, l'émolu-

ment litigieux appartient aux contributions causales dépendant des coûts 

(cf. consid. 4). Ces dernières sont généralement soumises au principe de 

la couverture des coûts. Il découle de surcroît du dossier que l'autorité 

inférieure n'exerce que la tâche de conciliation qui lui a été confiée par le 

législateur; elle n'accomplit aucune autre activité d'ordre commercial qui 

pourrait constituer un obstacle à l'application du principe de la couverture 

2010/34 Télécommunications. Emoluments  

 

 

486 BVGE / ATAF / DTAF 

 

des coûts. En particulier, elle n'exerce plus les tâches de l'ancien OMK 

(cf. rapport annuel 2007/2008 de l'ombudscom p. 17). Les coûts que 

l'autorité inférieure doit assumer résultent uniquement de son activité de 

conciliation. Les émoluments qu'elle perçoit ne servent donc à couvrir 

que ces frais. Quant au principe de l'équivalence, la jurisprudence l'a no-

tamment appliqué pour vérifier les émoluments perçus par l'Inspection 

fédérale des installations à courant fort, qui est aussi une autorité exté-

rieure à l'administration fédérale chargée d'accomplir une tâche de droit 

public (cf. arrêt du TAF A-979/2008 du 22 octobre 2008 consid. 6.3.3 et 

les réf. cit.). Il sied en outre de considérer que les activités de conciliation 

de l'ombudscom ont une valeur de marché. 

Pour tous ces motifs, il convient d'appliquer les principes de la couver-

ture des frais et de l'équivalence au cas d'espèce. 

9. D'après le principe de la couverture des coûts, l'ensemble des 
ressources provenant d'un émolument ne doit pas être supérieur à l'en-

semble des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en 

cause (ATF 106 Ia 249 consid. 3a; HUNGERBÜHLER, op. cit., p. 520 et les 

réf. cit.). Les dépenses à couvrir peuvent comprendre les frais généraux, 

en particulier ceux de port, de téléphone, les salaires du personnel, le 

loyer ainsi que les intérêts et amortissements des capitaux investis 

(GRISEL, op. cit., p. 611, MOOR, op. cit., p. 368). Il n'est cependant pas 

exigé que seules soient prises en compte les dépenses afférentes au 

secteur d'activité dans lequel intervient concrètement la prestation admi-

nistrative en cause. Est déterminant l'ensemble cohérent de tâches qui 

forment globalement un type de prestations. Cela a pour effet que certai-

nes prestations, qui coûtent relativement peu cher à l'administration, peu-

vent être taxées plus lourdement que leur prix de revient et inversement. 

Il peut ainsi y avoir à l'intérieur d'une branche des compensations d'un 

secteur à l'autre (arrêt du TAF A-693/2008 du 10 février 2009 consid. 3.1 

et les réf. cit.). 

9.1 En l'espèce, il faut considérer que le principe de la couverture 
des coûts est respecté.  

Selon son rapport annuel 2008, l'ombudscom connaît un déficit de 

17'000 francs 13 (...). L'ensemble des ressources provenant des presta-

taires/tiers se monte à 298'055 francs 70 pour la période du 1
er

 juillet au 

31 décembre 2008. Ce montant comprend dans une large mesure la som-

Télécommunications. Emoluments 2010/34 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 487 

 

me des émoluments pour la proposition de conciliation, l'émolument mis 

à la charge du client ne s'élevant qu'à 20 francs. Il convient d'ajouter à 

cette somme les intérêts de 5'091 francs 30, la somme provenant des cas 

transférés de l'association de 80'000 francs, ainsi qu'un produit excep-

tionnel de 12'447 francs 95. Le produit de l'ombudscom est ainsi au total 

de 395'594 francs 95. Quant aux charges pour cette même période, elles 

s'élèvent à 412'595 francs 08. Le coût moyen par cas est du reste de 

1'800 francs au cours du second semestre 2008 et ne dépasse donc que de 

peu l'émolument de 1'700 francs (cf. rapport annuel 2007/2008 de 

l'ombudscom, p. 9). 

La recourante reproche à l'autorité inférieure de lui faire supporter l'en-

semble de ses frais de fonctionnement; elle doit ainsi également financer 

les conseils qui sont donnés par téléphone au client, alors même que 

celui-ci n'a déposé aucune demande de conciliation à son encontre. Le 

rapport 2008 précité souligne en effet que bien que les coûts soient répar-

tis sur les cas, ils comportent également les frais engendrés par les nom-

breuses requêtes et autres charges; 80 % des dépenses sont les coûts de 

personnel; l'équipe répond aux questions, négocie avec le client et les 

fournisseurs, élabore des propositions de conciliation, s'occupe du site 

internet, rédige le rapport annuel. Il ressort toutefois clairement du mes-

sage du CF que l'organe de conciliation doit être financé en majeure par-

tie par les fournisseurs (cf. message sur les télécommunications, FF 2003 

7245, 7267 s.). Il faut donc comprendre l'art. 12c al. 1 LTC, comme déjà 

relevé, en ce sens que les fournisseurs assument les frais de fonctionne-

ment de l'ombudscom et non seulement les frais de la procédure à la-

quelle ils sont impliqués. Il faut ainsi admettre qu'ils doivent également 

prendre en charge les frais liés aux conseils donnés par téléphone. Selon 

la jurisprudence, les dépenses à couvrir peuvent de toute façon aussi 

comprendre les frais généraux, en particulier ceux de téléphone. De plus, 

les conseils donnés par téléphone évitent dans certains cas qu'une de-

mande de conciliation soit déposée et ainsi que le fournisseur ne doive 

supporter l'émolument au sens de l'art. 12c LTC. Au demeurant, est déter-

minant l'ensemble cohérent de tâches qui forme globalement un type de 

prestations. Il faut dès lors retenir que l'ensemble des ressources prove-

nant de l'émolument de 1'700 francs ne dépasse pas l'ensemble des dé-

penses de l'ombudscom pour son activité de conciliation. 

2010/34 Télécommunications. Emoluments  

 

 

488 BVGE / ATAF / DTAF 

 

9.2 Cela étant, il faut encore déterminer si le fait de percevoir un 
émolument de 1'700 francs est conforme aux exigences découlant du 

principe de l'équivalence.  

Selon ce principe, le montant de chaque émolument doit être en rapport 

avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans les limites 

raisonnables (ATF 118 Ib 349 consid. 5 et les réf. cit.; HUNGERBÜHLER, 

op. cit., p. 522 et les réf. cit.). La valeur de la prestation se mesure soit à 

son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble 

des dépenses de l'activité administrative en cause. Pour que le principe de 

l'équivalence soit respecté, il faut que l'émolument soit raisonnablement 

proportionné à la prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant 

pas une certaine schématisation. Il n'est pas nécessaire que, dans chaque 

cas, l'émolument corresponde exactement au coût de l'opération admi-

nistrative (GRISEL, op. cit., p. 611 et MOOR, op. cit., p. 369). Les émolu-

ments doivent toutefois être établis selon des critères objectifs et s'abs-

tenir de créer des différences que ne justifieraient pas des motifs perti-

nents. Le tarif de l'émolument ne doit pas en particulier empêcher ou 

rendre difficile à l'excès l'utilisation de certaines institutions (voir ATF 

120 Ia 171 consid. 2a et la réf. cit.). Des prestations analogues seront 

taxées identiquement (ATF 97 I 193), à moins que les intérêts qu'y ont les 

débiteurs soient substantiellement différents (ATF 103 Ia 80). 

9.3 En l'espèce, force est de constater que l'émolument litigieux ne 
respecte pas le principe de l'équivalence.  

Il ressort de l'acte attaqué que l'ombudscom perçoit pour chaque cas un 

émolument forfaitaire de 1'700 francs. Il faut certes admettre que 

l'ombudscom n'est en aucun cas une autorité judiciaire et qu'un cas n'est 

pas forcément jugé en fonction de la loi. Son règlement de procédure 

prévoit du reste: « La proposition de conciliation tient compte des ac-

cords contractuels existant entre les parties impliquées et du droit coer-

citif. Toutefois, elle ne se base pas en premier lieu sur des aspects légaux 

mais cherche à obtenir un accord. Ce faisant, l'Office de conciliation 

peut s'écarter des bases juridiques, il se doit toutefois de l'indiquer clai-

rement dans la proposition. » La médiation a pour but d'atteindre une so-

lution consensuelle, non pas de juger de qui a tort ou raison (rapport 

annuel 2008 p. 5). La tâche de concilier les parties implique toutefois 

celle de connaître le droit. Pour pouvoir s'écarter dans la proposition de 

conciliation des dispositions légales tel que le prévoit le règlement, 

Télécommunications. Emoluments 2010/34 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 489 

 

encore faut-il les connaître. Le compromis proposé aux parties par l'or-

gane de conciliation ne peut voir le jour qu'en regard des normes appli-

cables en la matière. L'organe de conciliation se compose du reste essen-

tiellement de juristes (rapport annuel 2008 p. 5). Il sied donc de tenir 

compte notamment de la complexité juridique du cas pour juger du tra-

vail qui sera occasionné.  

Or, le litige qui oppose la cliente à A. porte somme toute sur la question 
du respect du délai de résiliation du contrat qui les lie. Les conditions 

générales du fournisseur règlent le délai de résiliation d'un tel contrat. Ce 

type de question se pose en outre fréquemment. Le rapport annuel 2008 

de l'ombudscom mentionne d'ailleurs un cas similaire et indique com-

ment il a été résolu (rapport annuel 2008, p. 17). La conciliation dont doit 

se charger l'ombudscom in casu porte donc sur un cas simple d'un point 

de vue juridique. Sa résolution juridique – nécessaire pour pouvoir mener 

à bien une conciliation – ne nécessite pas un travail considérable.  

En outre, il faut certes reconnaître que la recourante a un intérêt à parti-

ciper à la procédure de conciliation, en ce sens qu'elle n'aura pas à enta-

mer des poursuites à l'encontre de sa cliente en cas d'acceptation de la 

proposition de conciliation. Cependant, dans la mesure où la valeur liti-

gieuse s'élève en l'espèce à 560 francs, son intérêt à cette participation 

doit être relativisé.  

Un émolument de 1'700 francs pour une conciliation portant sur un tel 

cas ne se trouve pas dès lors dans un rapport raisonnable avec la valeur 

objective de la prestation. 

Par ailleurs, il sied de relever que la perception des émoluments en ma-

tière de télécommunication est réglée par l'ordonnance du DETEC du 

7 décembre 2007 sur les tarifs des émoluments dans le domaine des télé-

communications (RS 784.106.12). Le message prévoit du reste que 

l'émolument dont il est question doit être calculé en fonction du temps 

comme dans cette ordonnance (cf. message sur les télécommunications, 

FF 2003 7245, 7280). La question de savoir si cette ordonnance est éga-

lement applicable in casu, alors que l'ombudscom s'est vu confier la tâche 

de fixer l'émolument contesté, peut demeurer ouverte (cf. sur une problé-

matique analogue de recours à des services de tiers, arrêt du TAF 

A-5727/2008 du 27 avril 2009 consid. 6.2.1 et la réf. cit.). Le TAF relève 

toutefois qu'une fixation de l'émolument litigieux en fonction du temps 

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consacré, comme le prévoit l'art. 2 al. 1 de cette ordonnance, aurait per-

mis à l'autorité inférieure de prendre en compte la difficulté du cas.  

10. Au demeurant, il faut souligner que, selon la jurisprudence, les 
éléments essentiels d'une contribution publique doivent au moins figurer 

dans une prescription de niveau inférieur (cf. consid. 6.4). Or, en l'occur-

rence, les règlements de l'ombudscom ne fixent pas le montant maximum 

de l'émolument de procédure. Seul le site de l'autorité inférieure indique 

un émolument de 1'700 francs au maximum. Il sied de retenir que ce 

montant aurait dû figurer dans un des règlements – ou à tout le moins 

dans une de leurs annexes – adoptés par l'ombudscom et approuvés par 

l'OFCOM, de telle sorte que les éléments essentiels soient réglés par voie 

normative. En effet, le TAF considère que la publication du montant d'un 

émolument administratif uniquement sur internet ne saurait répondre aux 

exigences découlant du principe de la légalité. Une telle façon de faire 

peut également poser des problèmes pratiques lorsqu'il s'agit de prouver 

la date de publication de l'information. 

11. En outre, le TAF constate que la décision attaquée fait état d'un 
émolument de 1'700 francs pour chaque cas auquel le fournisseur parti-

cipe ou aurait dû participer. Selon l'acte attaqué, l'émolument de 

1'700 francs ne constitue donc pas le montant maximum qui peut être mis 

à la charge du fournisseur, mais le montant forfaitaire perçu pour chaque 

cas. Force est dès lors de constater que l'organe de conciliation ne s'est 

pas conformé aux indications figurant sur son site auquel renvoie son 

propre règlement, lorsqu'il a exigé de la recourante le paiement de l'émo-

lument contesté. Il faut en tout cas admettre que les indications du site de 

l'autorité inférieure, en regard de celles qui sont contenues dans ses 

règlements, ne sont pas suffisamment claires. Son site mentionne en effet 

un émolument maximum de 1'700 francs pour chaque cas, ce qui laisse à 

penser que l'autorité inférieure fixe l'émolument de procédure à la charge 

du fournisseur différemment, selon les cas. A cet égard, et bien que le 

TAF n'ait pas à se prononcer sur la solution introduite le 1
er

 janvier 2010, 

il y a lieu de relever que celle-ci, qui prévoit des émoluments différents 

pour les cas normaux, les cas courts et les renonciations, paraît déjà plus 

satisfaisante que l'ancienne ici en cause. Il revient cependant à l'autorité 

inférieure non seulement de faire figurer le montant de ces émoluments 

dans son règlement sur les émoluments (comme indiqué au consid. 10), 

que ces montants soient forfaitaires, minimaux, maximaux ou compris 

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BVGE / ATAF / DTAF 491 

 

dans une « fourchette » de tarifs, mais également de détailler sur quoi se 

fondent ces émoluments, à savoir s'ils sont fixés notamment sur la base 

de la complexité de l'affaire, de la valeur litigieuse en cause, du nombre 

d'heures nécessaire à la résolution du cas, de l'issue du litige. 

12. Au vu des éléments qui précèdent, il faut donc considérer que 
les règlements de l'ombudscom violent le principe de la légalité, ainsi 

que l'émolument litigieux celui de l'équivalence. Le recours doit par 

conséquent être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée 

à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des 

considérants.