# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4a928028-70de-5543-99fd-4b9bf6c6952b
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-10-22
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 22.10.2009 C-1336/2007
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-1336-2007_2009-10-22.pdf

## Full Text

Corte II I
C-1336/2007

{T 0/2}

S e n t e n z a  d e l  2 2  o t t o b r e  2 0 0 9

Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio), 
Andreas Trommer, Ruth Beutler, 
cancelliera Mara Vassella.

A._______,
patrocinata dall'Avv. Yasar Ravi,
ricorrente,

contro

Ufficio federale della migrazione UFM,
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.

Divieto d'entrata.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composizione

Parti

Oggetto

C-1336/2007

Fatti:

A.
Nel quadro di un'operazione volta a combattere l'esercizio illecito della 
prostituzione,  denominata  "Serranda  e  Geko",  eseguita  il  17  agosto 
2004 a Lugano, Massagno e Paradiso, sono state fermate e controllate 
alcune cittadine straniere, tra le quali  A._______, cittadina brasiliana 
nata il ..., che durante l'intervento si trovava presso l'appartamento di 
un suo conoscente.

L'interessata è stata messa in stato di detenzione preventiva a partire 
dal 23 agosto 2004.

Interrogata in data 9 settembre 2004 dalla Polizia cantonale ticinese, 
A._______ ha dichiarato di avere soggiornato illegalmente in Svizzera 
una prima volta dall'11 dicembre 2002 fino al mese di maggio 2004 ed 
una  seconda  volta  dal  mese  di  luglio  2004  al  17  agosto  2004  e  di 
avere  svolto  durante  tale  permanenza  l'attività  di  prostituta  senza  il 
richiesto  permesso di  polizia  presso vari  appartamenti  in  Ticino  e a 
Payerne/VD.

B.
Con decisione del 7 ottobre 2004, l'Ufficio federale dell'immigrazione, 
dell'integrazione  e  dell'emigrazione  (oggi:  Ufficio  federale  della 
migrazione  [UFM])  ha  pronunciato  nei  confronti  di  A._______  un 
divieto d'entrata in Svizzera valido fino al 6 ottobre 2007, motivandolo 
come segue:

"Gravi infrazioni alle prescrizioni di polizia degli  stranieri (soggiorno illegale, 

attività abusiva). Straniera il cui ritorno in Svizzera è indesiderato a motivo del 

suo comportamento (prostituzione)."

L'autorità di prime cure ha altresì tolto l'effetto sospensivo al ricorso. 

C.
Con  sentenza  del  20  dicembre  2004,  cresciuta  in  giudicato 
incontestata, la Corte delle assise correzionali di Lugano ha giudicato 
l'interessata coautrice colpevole di furto e di ripetuta infrazione alla LF 
sugli stupefacenti, autrice colpevole di ripetuta infrazione alla LStup, di 
infrazione  alla  LDDS,  di  contravvenzione  alla  LStup  nonché  di 
esercizio  illecito  della  prostituzione  e  l'ha  condannata  alla  pena  di 

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diciotto mesi di detenzione sospesi condizionalmente per un periodo di 
prova di due anni e all'espulsione dal territorio svizzero per 5 anni.

L'interessata è stata scarcerata il 23 dicembre 2004 ed accompagnata 
all'aeroporto di Agno con destinazione finale Rio de Janeiro.

D.
Con decisione dell'8 febbraio 2005, l'UFM ha pronunciato nei confronti 
dell'interessata un ulteriore divieto d'entrata, giustapponendolo a quel-
lo  precedente,  ovvero  dal  7  ottobre  2007,  per  una  durata  illimitata, 
motivandolo come segue:

"Straniera  il  cui  ritorno  in  Svizzera  è  indesiderato  a  motivo  del  suo 

comportamento  e  per  motivi  di  ordine  e  sicurezza  pubblici  (furto;  ripetuta 

infrazione  alla  LF  sugli  stupefacenti;  infrazione  alla  LDDS; contravvenzione 

alla LF sugli stupefacenti e esercizio illecito della prostituzione)."

E.
In data 19 febbraio 2007, agendo per il tramite del suo patrocinatore, 
A._______ è insorta  avverso la  decisione dell’8  febbraio  2005,  pos-
tulandone l'annullamento. 

Nel suo ricorso la ricorrente ha affermato di vivere in Italia e di essere 
sposata con un cittadino italiano, il quale lavora a Lugano. A sostegno 
del proprio gravame essa ha rilevato come la decisione dell'8 febbraio 
2005,  le  è  stata  notificata  il  25  gennaio  2007,  sebbene  l'autorità  di 
prime cure fosse stata a conoscenza della sua incarcerazione presso il 
Penitenziario  Cantonale  ticinese "La Stampa" fino al  dicembre 2004 
nonché dell'esistenza del suo rappresentante legale. L'interessata ha 
poi  osservato  che  detta  decisione  avendo  reso  effettivo  il  divieto 
d'entrata  unicamente  a  partire  dal  7  ottobre  2007  era  quindi 
contradditoria e palesemente arbitraria. Entrando nel merito, l'interes-
sata  ha  sottolineato  infine  come  tale  provvedimento  amministrativo 
fosse arbitrario, non proporzionato al suo scopo e violasse il principio 
d'uguaglianza di trattamento riferendosi in particolare a due decisioni 
pubblicate inerenti a divieti d'entrata.

F.
Chiamato ad esprimersi  in  merito  al  suddetto ricorso,  con preavviso 
del  4  maggio  2007,  l'UFM  ha  postulato  la  reiezione  del  gravame. 
L'autorità inferiore ha in primo luogo rilevato come la ricorrente abbia 
ammesso di avere soggiornato illegalmente in Svizzera ed ha inoltre 

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precisato  che  il  comportamento  dell'interessata,  in  particolare  per 
quanto riguarda il  traffico di  sostanze stupefacenti  e  l'esercizio della 
prostituzione,  viola un fondamentale interesse pubblico,  a favore del 
quale le autorità devono intervenire con misure di controllo adeguate. 
L'UFM  ha  inoltre  osservato  che  ad  un  primo  divieto  d'entrata 
pronunciato il  7  ottobre 2004 è pertanto stato giustapposto, dopo la 
sentenza  penale,  un  secondo  divieto  d'entrata  di  durata  illimitata. 
Infine l'UFM ha sottolineato che i  casi  menzionati  in sede di  ricorso 
inerenti  la  parità  di  trattamento  non  possono  essere  comparati  alla 
presente  fattispecie  e  non  può  di  conseguenza  essere  ritenuta  una 
disparità di trattamento. 

G.
Controllata alla frontiera di Pizzamiglio il 24 maggio 2007, l'interessata 
ha  affermato  di  non  essere  a  conoscenza  dell'esistenza  della  deci-
sione di divieto d'entrata del 7 ottobre 2004 e che il suo avvocato le 
aveva riferito che il provvedimento emanato nei suoi confronti avrebbe 
prodotto i suoi effetti a partire dal 7 ottobre 2007.

H.
Invitata a prendere posizione in  merito  al  preavviso dell'autorità  inti-
mata,  con replica  dell'8  giugno 2007,  A._______ ha ripreso parzial-
mente  le  considerazioni  sviluppate  nel  suo gravame del  19 febbraio 
2007,  sottolineando  poi  che  la  decisione  del  7  ottobre  2004,  della 
quale il suo patrocinatore era giunto a conoscenza unicamente in data 
24 maggio 2007, non era mai stata notificata al suo recapito in Brasile. 
L'interessata ha infine contestato la valenza di tale decisione siccome 
non si poteva dedurre, in mancanza di un processo nei suoi confronti, 
sulla base di quale documentazione fosse stata pronunciata, avvalen-
dosi dunque del principio "in dubio pro reo".

I.
Chiamato ad esprimersi in merito alla suddetta replica, con duplica del 
22 giugno 2007, l'UFM ha rilevato che la decisione di divieto d'entrata 
del 7 ottobre 2004 era stata inviata alla ricorrente per intimazione in 
Brasile, per il tramite della rappresentanza svizzera in Brasilia, al reca-
pito indicato durante il verbale d'interrogatorio del 9 settembre 2004, la 
stessa non aveva tuttavia potuto essere intimata al detto recapito, in 
assenza  del  codice  postale.  L'autorità  inferiore  ha  aggiunto  che  la 
nuova decisione dell'8 febbraio 2005 era stata anch'essa intimata per 
via  consolare  al  secondo recapito brasiliano indicato dall'interessata 

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tuttavia  anche  quest'ultima  era  stata  ritornata  con  le  stesse 
considerazioni. L'UFM ha poi sottolineato di  aver intimato il  secondo 
provvedimento  amministrativo  dell'8  febbraio  2005  al  rappresentante 
legale della ricorrente, informandolo nel contempo dell'esistenza di un 
altro divieto d'entrata pronunciato in data 7 ottobre 2004. Infine l'UFM 
ha  affermato  che  secondo prassi  il  provvedimento  amministrativo  in 
questione era stato validamente notificato. 

J.
Con scritto del 28 agosto 2007, considerate le incertezze relative alla 
sua notifica, l'autorità di prime cure ha revocato con effetto immediato 
la decisione del 7 ottobre 2004 conformemente all'art. 58 PA, emanan-
do nel contempo una nuova decisione valevole da subito e di durata 
illimitata:

"Straniera  il  cui  ritorno  in  Svizzera  è  indesiderato  a  motivo  del  suo 

comportamento e per motivi di ordine e di sicurezza pubblici (furto; ripetuta 

infrazione  alla  LF  sugli  stupefacenti;  infrazione  alla  LDDS; contravvenzione 

alla LF sugli stupefacenti e esercizio illecito della prostituzione)."

Con scritto  del  3  settembre  2007,  l'interessata  ha  affermato  che  la 
suddetta decisione era stata pronunciata violando l'art. 58 PA, che tale 
decisione aggravava notevolmente  la  sua situazione e  che pertanto, 
essa non rendeva privo d'oggetto il ricorso del 19 febbraio 2007.

K.
In data 1° ottobre 2007, agendo per il  tramite del suo patrocinatore, 
l'interessata  ha interposto  ricorso contra la  decisione del  28  agosto 
2007, dichiarandola nulla. A sostegno del proprio gravame la ricorrente 
ha rilevato come l'UFM, pronunciando la nuova decisione, non si fosse 
basato su fatti nuovi bensì su fatti giudicati in precedenza e che l'UFM 
aveva  già  emanato  due  decisioni  in  merito,  violando  pertanto  con 
l'emissione della terza il principio della res iudicata. Entrando nel me-
rito, la ricorrente ha ripreso le stesse considerazioni di diritto sollevate 
nell'ambito del precedente gravame. 

L.
Chiamato ad esprimersi  in  merito  al  suddetto ricorso,  con preavviso 
del 19 ottobre 2007, l'UFM ha postulato la reiezione del gravame. Esso 
ha in primo luogo rilevato come la revoca della decisione del 7 ottobre 
2004  fosse  stata  dettata  unicamente  da  motivi  formali  legati  alla 

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mancata notifica e considerato che la durata della decisione di divieto 
d'entrata fosse proporzionale al comportamento tenuto dall'interessata 
e alle infrazioni da essa commesse. 

In data 22 novembre 2007, a complemento del precedente preavviso 
del 19 ottobre 2007, l'UFM ha precisato di avere revocato con effetto 
immediato, le decisioni  di  divieto d'entrata del 7 ottobre 2004 rispet-
tivamente dell'8 febbraio 2005, pronunciando una nuova decisione di 
divieto d'entrata di durata illimitata in data 28 agosto 2007. L'autorità 
inferiore ha inoltre ritenuto valida la nuova decisione, in quanto le gravi 
infrazioni  commesse  dalla  ricorrente  sull'arco  di  parecchi  anni 
costituiscono una reale minaccia.

M.
Invitata e prendere posizione in  merito  al  preavviso dell'autorità  inti-
mata e al relativo complemento, con replica del 2 gennaio 2008, la ri-
corrente ha ripreso sostanzialmente le argomentazioni addotte nel suo 
gravame, rilevando inoltre una violazione di essere sentita.

N.
Chiamato ad esprimersi in merito alla suddetta replica, con duplica del 
29 gennaio 2008, l'UFM ha ripreso le proprie allegazioni di fatto e di 
diritto. 

O.
Invitata a produrre agli atti la documentazione attestante la situazione 
personale dei coniugi, con scritto del 14 maggio 2009, la ricorrente ha 
inoltrato una copia del suo permesso di soggiorno italiano, una copia 
del contratto di lavoro del marito, una copia della corrispondente busta 
paga nonché una copia del suo permesso C.

Con scritto del 25 giugno 2009, l'interessata ha prodotto l'estratto del 
suo casellario giudiziale italiano, dalla quale essa risulta essere incen-
surata.

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Diritto:

1.

1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno 
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32),  giusta 
l'art. 31 LTAF il  Tribunale giudica i ricorsi contro le decisioni  ai sensi 
dell'art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura 
amministrativa  (PA,  RS  172.021)  prese  dalle  autorità  menzionate 
all'art. 33 LTAF. In particolare, le decisioni in materia di divieto d'entrata 
in  Svizzera  rese dall'UFM -  il  quale  costituisce un'unità  dell'ammini-
strazione federale come definita all'art. 33 let. d LTAF - possono essere 
impugnate dinanzi al Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF 
o il Tribunale), che nella presente fattispecie giudica quale autorità di 
grado inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione 
con l'art. 11 cpv. 1 ALC). 

1.2 Salvo i casi  in cui  la LTAF non disponga altrimenti,  la procedura 
davanti  al  Tribunale amministrativo federale  è retta  dalla  PA (art. 37 
LTAF).

1.3 A._______ ha diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA) e il suo ricorso, 
presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevibile 
(cfr. art. 50 e 52 PA).

1.4 L'entrata in vigore, il  1° gennaio 2008, della  legge federale sugli 
stranieri  del  16 dicembre  2005  (LStr,  RS  142.20)  ha  comportato 
l'abrogazione della LDDS conformemente all'art. 125 LStr in relazione 
con l'allegato 2 LStr, cifra I. Giusta l'art. 126 cpv. 1 LStr, alle procedure 
introdotte prima del 1° gennaio 2008 rimangono tuttavia applicabili le 
precedenti disposizioni di legge (cfr. DTAF 2008/1 consid. 2). Nel caso 
di specie la procedura questione ha preso inizio prima dell'entrata in 
vigore della LStr, il diritto materiale previgente è pertanto applicabile. 
Ai sensi dell'art. 126 cpv. 2 LStr, la procedura inerente alle domande 
presentate prima dell'entrata in vigore, il 1° gennaio 2008, della LStr è 
retta dal nuovo diritto.

2.
In applicazione dell'art. 49 PA, il ricorrente può invocare la violazione 
del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprez-
zamento, l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente 
rilevanti  nonché  l'inadeguatezza;  quest'ultima  censura  è  tuttavia 

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inammissibile  se un'autorità  cantonale ha giudicato  quale autorità  di 
ricorso. Il Tribunale applica d'ufficio il diritto federale e non è vincolato 
in nessun caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevanti 
sono in primo luogo la situazione di fatto e di diritto al momento del 
giudizio  (cfr.  sentenza  2A.451/2002  del  28  marzo  2003  consid.  1.2 
pubblicata  parzialmente  in:  DTF  129  II  215  nonché  sentenza  del 
Tribunale  amministrativo  federale  C-135/2006  del  20  dicembre 2007 
consid. 2 e riferimenti ivi citati).

3.

3.1 La ricorrente ha rimproverato all'autorità inferiore di aver emanato 
la decisione del 28 agosto 2007 violando l'art. 58 PA e il principio della 
res iudicata. Essa ha poi affermato che la decisione impugnata aggra-
vava notevolmente la sua situazione. Dal canto suo l'autorità di prime 
cure  ha  asserito  di  aver  emanato  tale  decisione  revocando  i  pre-
cedenti provvedimenti amministrativi del 7 ottobre 2004 rispettivamen-
te dell’8 febbraio 2005 per motivi formali legati alla notificazione di tali 
decisioni.

In  deroga  al  principio  devolutivo  del  ricorso,  l'autorità  inferiore  è 
legittimata a riconsiderare le proprie decisioni ai sensi dell’art. 58 PA. Il 
riesame è pertanto possibile fino a quando lo scambio globale degli 
scritti non sia terminato (DTF 130 V 138 consid. 4.2; 112 V 333 consid. 
5d,  109  V  234,  decisione  del  Tribunale  federale  4A.5/2003  del  22 
dicembre  2003  consid.  2.2).  Per  quanto  attiene  al  contenuto,  la 
decisione emessa pendente lite non deve aggravare la situazione del 
ricorrente rispetto alla  precedente decisione,  un’eventuale  reformatio 
in peius comporta dunque la nullità della decisione (DTF 122 V 228 
consid.  2b/bb;  GAAC  63.79  consid.  2).  Mediante  il  nuovo  provvedi-
mento amministrativo le  decisioni  anteriori  sono revocate e l'autorità 
amministrativa  è  tenuta  a  notificare  immediatamente  la  nuova  deci-
sione  alle  parti  nonché  a  comunicarne  l'emanazione  all'autorità  di 
ricorso (art. 58 cpv. 2 PA), la quale continua la trattazione della causa 
nella  misura in  cui  quest'ultima non sia divenuta priva d'oggetto per 
effetto della nuova decisione (cfr. art. 58 cpv. 3 1a frase PA), ovvero nel 
caso in cui l'interesse giuridicamente protetto non si sia estinto (FRITZ 
GYGI,  Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a edizione, Berna 1983,  pag. 
326). Se ciò non avviene la lite permane sulle domande insoddisfatte e 
in  tal  caso  l'autorità  di  ricorso  deve  entrare  nel  merito  di  quanto  è 
rimasto indeciso a prescindere dal fatto che il ricorrente abbia o meno 

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impugnato la nuova decisione (DTF 113 V 237 consid. 1a; 107 V 250 
consid. 3; nonché  FRANZ SCHLAURI,  Die Neuverfügung lite  pendente  in 
der  Rechtssprechung  des  Eidgenössichen Versicherungsgerichts,  in: 
Schriftenreihe des Instituts  für  Rechtswissenschaft  und Rechtspraxis 
(Hrsg.),  Aktuelle  Rechtsfragen  der  Sozialversicherungspraxis,  San 
Gallo 2001, pagg. 137-221, pagg. 193 e 210). Un eventuale ricorso in-
terposto contro la nuova decisione ha pertanto unicamente valenza di 
presa di posizione in conseguenza al ricorso precedente ancora pen-
dente  (ROGER HISCHER,  Die  Wiedererwägung  pendente  lite  im Sozial-
versicherungsrecht oder die Möglichkeit der späten Einsicht, Schweiz-
erische  Zeitschrift  für  Sozialversicherung  und  berufliche  Vorsorge, 
Berna 1997, pagg. 448-458, pag. 451 con altri riferimenti).

3.2 In concreto, si rileva dagli atti di causa che l'UFM ha pronunciato 
la  decisione  del  28  agosto  2007  dopo  essere  stato  chiamato  ad 
esprimersi  dal  Tribunale con scritto  del  16 agosto 2007. Lo scambio 
degli scritti non era dunque ancora terminato. L'argomento secondo il 
quale  il  principio  della  res  iudicata sarebbe  stato  violato  non  ha 
pertanto alcuna pertinenza.

Ritenuto che la nuova decisione non ha reso privo d'oggetto il ricorso 
iniziale  in  nessuna  delle  sue  censure,  il  Tribunale  deve  entrare  nel 
merito dello stesso. 

4.
Nei suoi gravami, l'interessata ha fatto valere ulteriori eccezioni di na-
tura formale, in  particolare la notifica difettosa della  decisione impu-
gnata e una violazione del diritto di essere sentita.

4.1 Giusta l'art  38 PA, una notificazione difettosa non può cagionare 
alle  parti  alcun pregiudizio,  in  particolare  essa  non deve ostacolare 
l'impugnazione di una decisione dinanzi ad un'autorità di ricorso. 

Per quanto concerne le decisioni  del  7  ottobre 2004 rispettivamente 
dell'8 febbraio 2005, ritenuto che esse sono state revocate il 28 agosto 
2007 non sussiste pertanto alcun interesse ad esaminare la  validità 
della  loro  notificazione. La  decisione  del  28  agosto  2007  è  stata 
notificata il  31 agosto successivo. L'interessata ha avuto conoscenza 
del provvedimento amministrativo in questione e del suo contenuto, di 
modo che ha potuto interporre ricorso e difendere la propria posizione 

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davanti  all'autorità  di  ricorso. Non  si  è  pertanto  in  presenza  di  una 
notificazione difettosa.

4.2 La ricorrente ha rimproverato l'UFM di aver emanato la decisione 
senza concederle  la  possibilità  di  esprimersi  in  merito,  prevalendosi 
quindi della violazione del suo diritto di essere sentita. 

4.2.1 Il diritto di essere sentito, la cui garanzia è ancorata nell'art. 29 
cpv. 2 della  Costituzione federale della  Confederazione Svizzera del 
18 aprile 1999 (Cost.,  RS 101) e, per quanto concerne la procedura 
amministrativa federale, negli art. 29 segg. PA, comprende diverse ga-
ranzie  costituzionali  di  procedura  (cfr.  MICHELE ALBERTINI,  Der 
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungs-
verfahren des modernen Staates, Berna 2000, pag. 202 segg.; ANDREAS 
AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER,  Droit  constitutionnel  suisse 
Vol. II. Les droits fondamentaux, 2a ed., Berna 2006, pag. 606 segg.; 
BENOIT BOVAY,  Procédure administrative, Berna 2000,  pag. 207 segg.; 
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungs-
recht,  5a ed., Zurigo/Basilea/Ginevra/San Gallo 2006, pag. 360 segg.; 
ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und  Verwaltungs-
rechtspflege  des  Bundes,  2a ed.,  Zurigo  1998,  pag.  46,  107  segg.; 
MARKUS SCHEFER,  Grundrechte  in  der  Schweiz,  Berna 2005,  pag. 285 
segg.),  in particolare il diritto  per la persona interessata di  prendere 
conoscenza dell'incarto (DTF 132 II 485 consid. 3, 126 I 7 consid. 2b), 
di esprimersi in merito agli elementi pertinenti prima che una decisione 
sia presa nei suoi confronti, di produrre delle prove rilevanti, d'ottenere 
che sia dato seguito alle sue offerte di prove, di partecipare all'ammi-
nistrazione dei mezzi di prova essenziali o almeno di poter esprimersi 
sul  loro  risultato,  allorquando  questo  è  proprio  ad  influenzare  la 
decisione da emanare (cfr. DTF 124 II 132 consid. 2b e giurisprudenza 
ivi citata). Il diritto di essere sentito non conferisce tuttavia un diritto ad 
esprimersi  oralmente di  fronte all'autorità  giudicante (cfr. DTF 130 II 
425 consid. 2.1; 125 I 209 consid. 9b e riferimenti ivi citati).

4.2.2 Tale diritto rappresenta una garanzia costituzionale di natura for-
male, la cui  violazione deve essere esaminata d'ufficio ed implica in 
principio l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente 
dalle probabilità d'esito positivo del ricorso nel merito (cfr. DTF 132 V 
387 consid. 5.1; 126 I  19 consid. 2d/bb; DTF 126 V 130 consid. 2b; 
DTF 122 II 464 consid. 4a e giurisprudenza citata). 

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4.2.3 Eccezionalmente  un'eventuale  violazione  del  diritto  di  essere 
sentito può essere sanata allorquando l'autorità che ha emanato la de-
cisione ha preso posizione in merito alle argomentazioni decisive nel 
quadro dello scambio degli scritti e che l'amministrato ha avuto la pos-
sibilità di esprimersi liberamente di fronte ad un'autorità di ricorso, la 
quale dispone di piena cognizione (cfr. DTF 133 I 201 consid. 2.2; 132 
V 387 consid. 5.1; DTF 130 II 530 consid. 7.3; DTF 126 V 130 consid. 
2b; DTF 124 V 389 consid. 5a e 180 consid. 4a). Tuttavia, qualora il 
vizio costituisca una grave violazione di procedura, pur tenendo conto 
del  principio  dell'economia  di  procedura,  è  escluso  che  l'autorità  di 
ricorso lo possa sanare (cfr.  LORENZ KNEUBÜHLER,  Gehörverletzung und 
Heilung,  in: Zbl. 3/1998,  p. 112ss; contra  PATRICK SUTTER in:  CHRISTOPH 
AUER /  MARKUS MÜLLER /  BENJAMIN SCHINDLER [Hrsg.],  Kommentar  zum 
Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren  [VwVG],  Zürich/St. 
Gallen 2008, art. 29 nota 21).

Nella specie, l'interessata è stata avvisata che le autorità competenti 
avrebbero preso nei suoi  confronti  un provvedimento amministrativo, 
quale il divieto d'entrata, unicamente nell'ambito dell'interrogatorio del 
9  settembre  2004,  ciò  non  è  avvenuto  nell'ambito  della  seconda 
decisione emanata l'8 febbraio 2005. Tuttavia, visto che tali  decisioni 
sono state annullate, la questione di un'eventuale sanatoria del diritto 
di essere sentito non si pone più. Per quanto concerne la decisione del 
28 agosto 2007 che, per il  suo contenuto riprende le due precedenti 
decisioni  ma si  riferisce ad un lasso di  tempo differente, visto l'esito 
del ricorso, tale questione può essere lasciata aperta. 

5.

5.1 Oggetto del contendere è un divieto d'entrata adottato in applica-
zione dell'art. 13 cpv. 1 1a frase LDDS, secondo cui l'autorità federale 
può vietare l'entrata in Svizzera di stranieri indesiderabili. Questa nor-
ma è applicabile ai cittadini degli Stati membri dell'Unione europea e ai 
loro familiari solo se l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazio-
ne Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati mem-
bri,  dall'altra,  sulla  libera  circolazione  delle  persone  (ALC,  RS 
0.142.112.681) non dispone altrimenti (cfr. art. 1 let. a LDDS). 

5.2 La ricorrente, in qualità di coniuge di un cittadino italiano e titolare 
di un permesso di soggiorno valido in Italia per motivi famigliari, non si 
è  prevalsa  dell'applicazione  dell'ALC e  dei  suoi  allegati.  Il  Tribunale 
deve  tuttavia  esaminare  d'ufficio  se  nella  presente  fattispecie  tale 

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Accordo può essere applicato nonostante la ricorrente non abbia fatto 
uso del  suo diritto  al  ricongiungimento familiare ai  sensi  dell'ALC. A 
tale scopo giova prendere in considerazione l'interpretazione e la giuri-
sprudenza  che  stanno  alla  base  dei  criteri  d'applicazione  del  citato 
trattato.

5.2.1 Conformemente all'art. 16 cpv. 1 ALC, per conseguire gli obiettivi 
definiti dal detto Accordo, le parti contraenti prendono tutte le misure 
necessarie affinché nelle loro relazioni siano applicati diritti e obblighi 
equivalenti a quelli contenuti negli atti giuridici della Comunità europea 
ai quali viene fatto riferimento. Giusta l'art. 16 cpv. 2 ALC nella misura 
in cui  l’applicazione dell'ALC implica nozioni di diritto comunitario, si 
terrà  conto  della  giurisprudenza  pertinente  della  Corte  di  giustizia 
delle Comunità europee (CGCE) precedente alla data della sua firma. 
La  giurisprudenza  della  Corte  successiva  alla  firma  del  presente 
Accordo  verrà  comunicata  alla  Svizzera.  Per  garantire  il  corretto 
funzionamento dell’Accordo, il Comitato misto determina, su richiesta 
di una delle parti contraenti, le implicazioni di tale giurisprudenza. 

5.2.2 Il Tribunale federale ha rilevato in virtù dell'art. 16 cpv. 2 ALC che 
le  decisioni  della  CGCE  pronunciate  dopo  la  firma  delle  parti 
contraenti dell'ALC non sono vincolanti,  ma possono essere prese in 
considerazione. Tuttavia nella sua decisione DTF 132 V 423 (consid. 
9.5), il Tribunale federale ha affermato che le decisioni posteriori alla 
firma dell'Accordo, ovvero posteriori al 21 giugno 1999, non vincolano 
la Svizzera se si oppongono alla volontà manifestamente dichiarata e 
confermata  delle  parti  contraenti,  ciò  che  potrebbe  essere  inteso  a 
contrario che una decisione conforme alla volontà delle parti contraenti 
diventa vincolante (cfr. LAURENT MERZ, Le droit de séjour selon l'ALCP et 
la jurisprudence du Tribunal fédéral in: Revue de droit administratif et 
de droit fiscal [RDAF], partie 1, Droit administratif 65 [2009], n. 3, pag. 
248-306, pag. 259 e giurisprudenza ivi citata). 

5.2.3 Secondo  una  giurisprudenza  costante  della  CGCE,  le  libertà 
fondamentali, nel caso di specie la libera circolazione delle persone e 
le  rispettive  leggi  di  attuazione,  non  si  applicano  a  casi  che  non 
presentano  alcun  elemento  di  internazionalità,  ossia  che  si  limitano 
unicamente  al  territorio  di  uno  Stato  (KLAUS-DIETER BORCHARDT,  Die 
rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union,  eine systematische 
Darstellung für Studium und Praxis, 2a edizione interamente rielaborata 
e aggiornata, Heidelberg 2002, pag. 302, nota 686).

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5.3 Giusta l'art. 3 § 1 Allegato I ALC, i membri della famiglia di un cit-
tadino di una parte contraente avente un permesso di soggiorno han-
no diritto di stabilirsi con esso. Ai sensi dell'art. 3 § 2 let. a Allegato I 
ALC il coniuge è considerato membro della famiglia, qualunque sia la 
sua  cittadinanza.  Si  osserva  inoltre  che  la  qualità  di  coniuge  -  e 
dunque di membro di famiglia – costituisce un diritto derivato del diritto 
originario del lavoratore comunitario. Per il coniuge di uno Stato terzo 
questo diritto esiste per tutta la durata formale del matrimonio eccetto 
nel  caso  di  un  abuso  di  diritto,  in  cui  l'unione  matrimoniale  è  stata 
contratta al fine di eludere la legislazione in tale ambito (cfr. DTF 130 II 
113). 

Ispirato  da  una  giurisprudenza  della  CGCE posteriore  al  21  giugno 
1999  in  una  causa  concernente  l'art.  10  del  Regolamento  (CEE) 
1612/68  (sentenza  del  23  settembre  2003,  Akrich,  C-109/01,  Rac. 
2003,  pag.  I-9607)  il  Tribunale  federale  ha  precisato  che  l'art.  3 
Allegato I  ALC, il  quale corrisponde essenzialmente al  detto art. 10, 
non è applicabile se il membro della famiglia toccato direttamente dal 
ricongiungimento  familiare  è  privo  della  nazionalità  di  uno  Stato 
membro o non risiede legalmente in uno di questi Stati. Tale norma – 
così  pure  la  portata  del  Regolamento 1612/68 -   concerne infatti  la 
libera circolazione unicamente all'interno dell'Unione europea. In altre 
parole,  l'esercizio  del  diritto  previsto  dalla  disposizione  precitata 
presuppone, per i cittadini non comunitari, la titolarità di un permesso 
di  soggiorno  in  una  parte  contraente  (cfr.  DTF  134  II  10  nonché 
giurisprudenza ivi citata).

5.4 Giusta l'art. 1 § 1 Allegato I ALC (in relazione con l'art. 3 ALC), i 
cittadini comunitari hanno il diritto di entrare in Svizzera previa sempli-
ce presentazione di una carta d'identità o di un passaporto validi e non 
può  essere  loro  imposto  alcun  visto  d'entrata  od  obbligo  analogo, 
salvo per i membri della famiglia che non possiedono la cittadinanza di 
una delle parti  contraenti. Come l'insieme delle prerogative conferite 
dall'Accordo,  questo  diritto  può  essere  limitato  soltanto  da  misure 
giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica 
sanità, ai sensi dell'art. 5 § 1 Allegato I ALC. Queste nozioni devono 
essere definite  ed interpretate alla luce della  direttiva 64/221/CEE e 
della giurisprudenza della CGCE anteriore alla firma dell'ALC (art. 5 § 
2 allegato I  ALC in relazione con l'art. 16 § 2 ALC; DTF 131 II  352 
consid. 3.1.; 130 II 1 consid. 3.6.1.).

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5.5 Vero è che la questione del litigio porta nella specie unicamente 
sul divieto d'entrata e non sul ricongiungimento familiare tenuto conto 
dell'assenza  di  una  domanda  formulata  della  ricorrente  volta  ad 
ottenere il rilascio di un'autorizzazione di soggiorno in suo favore.

Il  Tribunale ritiene tuttavia che la  ricorrente,  in qualità di  cittadina di 
uno Stato terzo a beneficio di un permesso di soggiorno di uno Stato 
comunitario e coniugata con un cittadino italiano titolare di un permes-
so di domicilio in Svizzera rientra nella sfera di applicazione dell'ALC. 
Visto  che  l'interessata  nel  suo  gravame  postula  l'annullamento  del 
provvedimento  di  divieto  d'entrata  emanato  nei  suoi  confronti,  la 
decisione va esaminata tenendo conto dell' Accordo nonché dei relati-
vi  allegati  (cfr. sentenza del  Tribunale amministrativo federale del  27 
agosto 2009 C-5960/2008 nella quale tale questione è stata lasciata 
aperta).

6.

6.1 Conformemente alla giurisprudenza della CGCE, le limitazioni al 
principio della  libera circolazione delle persone devono essere inter-
pretate in maniera restrittiva. Ne consegue che possono essere adot-
tati provvedimenti per la tutela dell'ordine pubblico e della pubblica si-
curezza unicamente nel caso in cui si deve ammettere che l'interessa-
to costituisca per lo Stato d'accoglienza una minaccia potenziale, effet-
tiva e di gravità tale da incidere su un interesse fondamentale della so-
cietà (cfr. DTF 131 citata consid. 3.2, 130 II 176 consid. 3.4.1., 129 II 
215 consid. 7.3.; sentenze del  Tribunale  federale  2A.39/2006 del  31 
maggio  2006,  2A.626/2004  del  6  maggio  2005  e  le  sentenze  della 
CGCE del 27 ottobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rac. 1977, pag. 1999, 
punti  33-35 del  19  gennaio  1999,  Calfa,  C-348/96,  Rac. 1999,  pag. 
1-11, punti 23 e 25).

6.2 I provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono 
inoltre essere adottati  esclusivamente in relazione al comportamento 
personale dell'individuo nei riguardi del quale essi sono applicati (art. 
3 par.1 della direttiva 64/221). Ciò esclude delle valutazioni sommarie 
fondate unicamente su dei motivi generali di natura preventiva. La sola 
esistenza  di  condanne  penali  non  può  automaticamente  giustificare 
l'adozione  di  tali  provvedimenti  (art.  3  par.  2  della  direttiva 
64/221/CEE). Una tale condanna sarà quindi determinante unicamente 
se  dalle  circostanze  che  l'hanno  determinata  emerga  un  comporta-

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mento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico 
(cfr. DTF 130 II  176 consid. 3.4.1 e sentenza del  Tribunale federale 
2C_378/2007 del 14 gennaio 2008). Le autorità nazionali devono pro-
cedere ad un'apprezzamento specifico, effettuato sulla base degli inte-
ressi inerenti alla salvaguardia dell'ordine pubblico, i quali non coinci-
dono necessariamente con gli apprezzamenti all'origine delle condan-
ne penali. In altre parole, quest'ultime possono essere prese in consi-
derazione  unicamente  se  le  circostanze  in  cui  si  sono  verificate 
lasciano  trasparire  l'esistenza  di  una  minaccia  attuale  per  l'ordine 
pubblico. Secondo le circostanze, non è comunque escluso che la sola 
condotta tenuta in passato costituisca una siffatta minaccia per l'ordine 
pubblico (DTF 130 II  citato consid. 3.4.1; 129 II  citato consid. 7.1. e 
7.4.; sentenza del Tribunale federale 2A.626/2004 del 6 maggio 2005 
consid. 5.2.1; sentenza della CGCE del 26 febbraio 1975, Bonsignore, 
67/74,  Rac.  1975,  punti  6-7  e  le  sentenze  citate  Bouchereau,  punti 
27-28; Calfa, punto 24).

6.3 L'adozione di un provvedimento di ordine pubblico non è tuttavia 
subordinata alla condizione che sia stabilito con certezza che la perso-
na soggetta ad una misura di divieto d'entrata commetta nuove infra-
zioni penali. Al contrario, sarebbe sproporzionato esigere che il rischio 
di recidiva sia nullo per rinunciare all'adozione di tale provvedimento. 
Tenuto conto dell'importanza che riveste il principio della libera circola-
zione delle persone questo rischio non deve in realtà essere ammesso 
troppo facilmente. È necessario procedere ad un apprezzamento che 
tenga in considerazione le circostanze della fattispecie e, in particola-
re, della natura e dell'importanza del bene giuridico minacciato, così 
come della gravità della violazione che potrebbe esservi arrecata; più 
la  potenziale  infrazione  rischia  di  compromettere  un  interesse  della 
collettività particolarmente importante, meno rilevanti sono le esigenze 
quanto  alla  plausibilità  di  un'eventuale  recidiva  (cfr. DTF 130  II  493 
consid. 3.3; 130 II citato consid. 4.3.1; sentenze del Tribunale federale 
2C_520/2008  del  3  aprile  2009  consid.  3.2  e  2C_375/2007 
dell'8 novembre 2007 consid. 3).

Inoltre,  come  nel  caso  di  qualsiasi  altro  cittadino  straniero,  l'esame 
deve  essere  effettuato  tenendo  presente  le  garanzie  derivanti  dalla 
Convenzione  del  4  novembre  1950  per  la  salvaguardia  dei  diritti 
dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU, RS 0.101) così come il 
principio  della  proporzionalità  (DTF  131  II  352  consid.  3.3).  Detto 
principio  esige  che  le  misure  adottate  dallo  Stato  siano  idonee  a 

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raggiungere lo scopo desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si 
scelgano  quelle  meno  pregiudizievoli  per  i  diritti  dei  privati.  In  altre 
parole deve sussistere un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito 
e i mezzi utilizzati (DTF 131 I 91 consid. 3.3). 

7.
Con sentenza del 20 dicembre 2004, la Corte delle assise correzionali 
di  Lugano  ha  dichiarato  A._______  autrice  colpevole  di  furto,  di 
ripetuta  infrazione  aggravata  alla  LStup,  di  infrazione  alla  LDDS,  di 
contravvenzione alla LStup nonché di  esercizio illecito della prostitu-
zione, condannandola alla pena di diciotto mesi di detenzione sospesi 
condizionalmente per un periodo di prova di due anni e all'espulsione 
dal territorio svizzero per 5 anni. 

Dalla  suddetta  sentenza  emerge  che  la  ricorrente  è  stata  ritenuta 
colpevole  per  aver  esercitato  illecitamente  l'attività  di  prostituta  nei 
periodi tra l'11 dicembre 2002 e il febbraio 2003, tra l'aprile 2003 e il 
maggio  2003  e  tra  il  settembre  2003  e  il  maggio  2004,  per  avere 
soggiornato  illegalmente  in  Svizzera  nel  periodo  tra  l'11  dicembre 
2002  e  il  3  giugno  2004,  nonché  di  aver  infranto  ripetutamente  la 
LStup,  in  particolare  per  avere  venduto  in  correità  con terzi  circa  8 
grammi di cocaina a terzi consumatori tra il febbraio 2004 e il maggio 
2004, per aver venduto per conto di terzi 40 grammi circa di cocaina a 
terzi,  procurato  e  negoziato  la  vendita  a  terzi  di  complessivi  131 
grammi circa di cocaina nonché per aver offerto gratuitamente a terzi 
10  grammi circa  di  cocaina tra  l'ottobre  2003 e  il  luglio  2004 e  per 
avere consumato circa 115 grammi di cocaina nel periodo tra l'aprile 
2003 e il  luglio  2004. L'interessata si  è resa colpevole di  reati  in un 
campo - quelli del traffico di sostanze stupefacenti e della prostituzione 
- particolarmente delicato dell'ordinamento giuridico svizzero e ove la 
prassi  è molto severa (cfr. DTF 125 II  521 consid. 4a/aa; 122 II  433 
consid. 2c). 

8.
Occorre stabilire se il provvedimento amministrativo emanato nei suoi 
confronti  è  conforme  all'ALC,  ossia  se  il  comportamento  personale 
della ricorrente costituisce una minaccia attuale, effettiva e concreta 
all'ordine pubblico, tale da giustificare una misura per motivi di ordine 
pubblico  giusta  l'art.  5  Allegato  I  ALC  e  se  tale  provvedimento  è 
conforme alla CEDU, nonché al principio di proporzionalità. 

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8.1 Dall'incarto cantonale si evince che la ricorrente è stata scarcerata 
il  23 dicembre 2004 e che le è stata inflitta una pena di  18 mesi di 
detenzione sospesi condizionalmente per un periodo di prova di due 
anni,  terminati  nel  dicembre  2006.  La  pena  inflitta  all'interessata 
emessa  con  la  condizionale  dimostra  che  i  giudici  penali  hanno 
ritenuto possibile formulare nei confronti della ricorrente una prognosi 
favorevole. Come è emerso infatti dagli atti di causa, essa non ha più 
dato  adito  a  lagnanza  alcuna  (cfr.  estratto  del  casellario  giudiziale 
italiano del 4 giugno 2009) e dall'epoca della condanna sono trascorsi 
all'incirca quasi cinque anni.

8.2 Tenuto  conto  dell'insieme  delle  circostanze  e  rilevato  che  nella 
specie non si constata un caso di abuso di diritto per quanto concerne 
l'unione matrimoniale, il Tribunale ritiene che la ricorrente non rappre-
senta  una minaccia  effettiva,  attuale e sufficientemente grave ad un 
interesse fondamentale della  società,  tale  da legittimare  una misura 
per motivi di ordine pubblico giusta l'art. 5 Allegato I ALC (cfr. sentenza 
del  Tribunale  federale  2C_378/2007  del  14  gennaio  2008).  La 
decisione impugnata viola pertanto i diritti derivanti dall'Accordo. 

Visto  l'esito  del  ricorso,  è  superfluo  esaminare  se  la  decisione 
impugnata  è  conforme  all'art.  8  della  Convenzione  del  4  novembre 
1950  per  la  salvaguardia  dei  diritti  dell’uomo  e  delle  libertà 
fondamentali  (CEDU, RS 0.101) nonché all'art. 13 della Costituzione 
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 
101). 

9.
Di conseguenza il ricorso è accolto e la decisione del 27 agosto 2007 
dell'UFM è annullata con effetto immediato. 

10.
Visto l'esito della procedura, non si prelevano spese processuali (art. 
63 cpv. 1 PA e contrario).  L'importo di  Fr. 700.-  versato  il  23 marzo 
2007 è restituito alla ricorrente.

11.
Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA in relazione con l'art. 7 del regolamento del 
21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi 
al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF, RS 173.320.2), l'autorità 
di ricorso, se accoglie il gravame in tutto o in parte, può d'ufficio o a 

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domanda,  assegnare al  ricorrente  un'indennità  per  le  spese proces-
suali indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.

12. In concreto si constata che l'interessata è patrocinata da un lega-
le. Tenuto conto dell'insieme delle  circostanze della  fattispecie,  della 
sua difficoltà, nonché della mole di lavoro svolto, il Tribunale ritiene, ai 
sensi  degli  art.  8  segg. TS-TAF, che  il  versamento  alla  ricorrente  di 
un'indennità di Fr. 1'500.- a titolo di spese ripetibili appaia equa.  

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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale 
pronuncia:

1.
Il ricorso è accolto, nel senso che la decisione di divieto d'entrata del 
27 agosto 2007 deve essere annullata con effetto immediato.

2.
Non  si  prelevano  spese  processuali.  L'anticipo  spese  di  Fr.  700.- 
versato il 23 marzo 2007 è restituito alla ricorrente.

3.
L'UFM  verserà  alla  ricorrente  un'indennità  di  Fr.  1'500.-  a  titolo  di 
spese ripetibili.

4.
Comunicazione a: 

- ricorrente  (Atto  giudiziario;  allegato:  foglio  di  informazione  per  il 
rimborso)

- autorità inferiore (incarto n. di rif. ... di ritorno)
- Sezione  dei  permessi  e  dell'immigrazione,  Bellinzona,  per 

informazione (incarto cantonale di ritorno)

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.

La presidente del collegio: La cancelliera:

Elena Avenati-Carpani Mara Vassella

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Rimedi giuridici:

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia 
di  diritto  pubblico  al  Tribunale  federale,  1000  Losanna  14,  entro  un 
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. 
e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 
173.110]. Gli  atti  scritti  devono essere redatti  in  una lingua ufficiale, 
contenere le conclusioni, i motivi e l’indicazione dei mezzi di prova ed 
essere  firmati.  La  decisione  impugnata  e  – se  in  possesso  della 
parte ricorrente  –  i  documenti  indicati  come  mezzi  di  prova  devono 
essere allegati (art. 42 LTF).

Data di spedizione:

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