# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0045f90f-5001-5d4b-9376-220d7d359f75
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_06_1.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_06_1.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_2a_06_1.pdf

## Full Text

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU CANTON DE FRIBOURG 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

Séance du 13 février 2007  

Statuant sur le recours interjeté le 24 janvier 2006 
(2A 06 1) 

par 

X., à Montagny-la-Ville, représentée par Me Julien Guignard, avocat à Fribourg,  

contre 

la  décision  prise  le  28  novembre  2005  par  la  Direction  de  l'aménagement,  de 
l'environnement et des constructions accordant une autorisation spéciale 

et 

la  décision  prise  le  14  décembre  2005  par  le  Préfet  du  district  de  la  Broye 
accordant un permis de construire 

aux époux B., à Montagny-la-Ville;  

 (art. 24c LAT) 

 
 
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C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

B. 

C. 

Les époux B. ont mis à l’enquête publique un projet de construction pour un 
cabanon destiné à abriter des volailles sur l’art. 328b du Registre foncier de 
Montagny-la-Ville.  L’installation  projetée  se  situe  hors  de  la  zone  à  bâtir  du 
plan  d’aménagement  local  (PAL)  de  la  Commune  de  Montagny,  secteur 
Montagny-la-Ville,  en  zone  agricole.  Les  précités  ont  sollicité  une 
autorisation  de  construire  cet  abri  afin  d’y  engraisser  une  cinquantaine  de 
poulets par année pour leur usage personnel. 

Par courrier du 2 juin 2005, X. a formé opposition contre ce projet. Elle a fait 
valoir qu’une telle installation n’était pas conforme à l’affectation de la zone 
agricole  au  sens  de  l’art.  16a  al.  1  de  la  loi  fédérale  du  22  juin  1979  sur 
l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), dès lors que les propriétaires ne 
sont pas exploitants et que les matériaux proposés pour la toiture de cet abri 
ne  sont  pas  en  harmonie  avec  les  bâtiments  principaux.  Elle  a  allégué  en 
outre  qu’aucune  structure  n’est  prévue  pour  l’évacuation  des  fientes,  que 
l’implantation  effective  de  cette  construction  ne  peut  être  contrôlée  sur  le 
terrain  du  fait  que  les  bornes  ne  peuvent  être  mises  en  évidence  in  situ  et 
que les travaux avaient déjà débuté. Elle a considéré enfin que l’affectation 
de  cette  construction  occasionnerait  diverses  nuisances  à  son  encontre  et 
que la production de poulets pourrait s’élever à environ 180 unités par année 
et non à 50.  

Dans leur détermination du 19 août 2005, les époux B. ont admis ne pas être 
exploitants agricoles. Ils ont estimé cependant que cette installation peut être 
réalisée  en  zone  agricole,  que  les  matériaux  qui  seront  utilisés  sont  en 
harmonie  avec  les  bâtiments  du  quartier,  que  les  bornes  sont  clairement 
mises  en  évidence  in  situ  et  que  les  nuisances  invoquées  par  l’opposante 
seront inexistantes au vu de la distance qui sépare l’abri pour volailles de la 
maison de cette dernière. Ils précisent en outre qu’ils n’élèveront pas plus de 
50  poulets  par  année  et  que  l’évacuation  des  fientes  se  fera  de  manière 
naturelle  vu  que  leur  volaille  disposera  d’une  grande  surface  herbeuse. 
S’agissant  du  fait  que  les  travaux  auraient  déjà  débuté,  les  requérants  ont 
expliqué que seule la base avait été posée afin de pouvoir mieux se rendre 
compte de l’implantation de la construction. 

 - 3 -

D. 

E. 

F. 

Suite  aux  préavis  favorables  de  tous  les  services  concernés  et  de  la 
Commune de Montagny, la Direction de l’aménagement, de l’environnement 
et des constructions (DAEC) a octroyé, par décision du 28 novembre 2005, 
une  autorisation  spéciale  au  sens  des  art.  25  al.  2  LAT  et  59  de  la  loi  du 
9 mai  1983  sur  l’aménagement  du  territoire  et  les  constructions  (LATeC; 
RSF  710.1)  pour  ce  projet.  Cette  autorisation  a  été  délivrée  en  application 
des  art.  24c  LAT,  41  et  42  de  l’ordonnance  du  28  juin  2000  sur 
l’aménagement  du  territoire  (OAT;  RS  700.1)  et  des  Directives de la DAEC 
du  31  octobre  2000  relatives  à  la  transformation  partielle  de  constructions 
non agricoles sises hors de la zone à bâtir (Directives DAEC). 

Se fondant sur la décision de la DAEC, le Lieutenant de Préfet du district de 
la Broye a délivré aux époux B. le permis de construire sollicité pour l’abri à 
volailles en date du 14 décembre 2005.  

Agissant le 24 janvier 2006, X. a contesté devant le Tribunal administratif la 
décision de la DAEC du 28 novembre 2005 ainsi que la décision préfectorale 
du 14 décembre 2005 dont elle demande les annulations, sous suite de frais 
et  dépens.  Elle  conclut  en  outre  à  ce  que  son recours soit assorti de l’effet 
suspensif. 

A  l’appui  de  ses  conclusions,  X.  invoque le fait que la parcelle des intimés, 
située en zone agricole, ne fait pas partie d’une exploitation agricole, ce qui 
implique  par  conséquent  que  les  conditions  de  l’art.  22  LAT  ne  sont  pas 
remplies.  Elle  estime  également  qu’une  autorisation  spéciale  au  sens  de 
l’art. 59 al. 2 LATeC ne peut être donnée pour une telle construction en vertu 
des art. 24a, 24b, 24c et 24d LAT, dès lors que ces dispositions n’ont pour 
objet  que  des  travaux  effectués  sur  des  constructions  et  installations  déjà 
existantes. Selon la recourante, une dérogation au sens de l’art. 24 LAT ne 
peut  être  admise  dans  la  mesure  où,  selon  la  jurisprudence,    l’implantation 
en zone agricole d’un abri pour volailles de contenance modérée, utilisé pour 
une  agriculture  de 
imposée  par  sa  destination 
(TF 1A.134/2002).  

loisirs,  n’est  pas 

G. 

Dans sa détermination du 14 février 2006, le Lieutenant de Préfet du district 
de  la  Broye  a  proposé  le  rejet  du  recours  en  se  référant  à  sa  décision  du 
14 décembre  2005.  La  Commune  de  Montagny  a  également  maintenu  sa 
position dans sa détermination du 27 février 2006. 

Le  Service  des  constructions  et  de  l’aménagement  (SeCA),  qui  a  transmis 
ses  observations  le  27  février  2006,  a  également  maintenu  sa  position.  Il  a 
précisé  que,  contrairement  aux  affirmations  de  la  recourante,  l’installation 
projetée pouvait être autorisée en vertu de l’art. 24c LAT, dès lors qu’il s’agit 

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d’une  transformation  partielle  d’un  bâtiment  déjà  existant  et  non  d’une 
nouvelle construction. 

H. 

I. 

Par courrier du 14 juin 2006, X. a allégué que les intimés élevaient déjà des 
volailles dans leur jardin. A l’appui de cette allégation, la recourante a produit 
une  photographie  sur  laquelle  figurent  un  certain  nombre  de  poulets  ainsi 
que ce qui semble être une cabane en bois destinée à leur élevage. 

Sur demande du Juge délégué, le SeCA a transmis par courrier du 4 octobre 
2006 les dossiers relatifs aux autorisations spéciales octroyées aux époux B. 
antérieurement  à  celle  du  28  novembre  2006.  Il  en  ressort  que  la  propriété 
des  époux  B.,  dont  la  surface  habitable  d’origine  représente  69,66  m(cid:31)  a 
bénéficié des autorisations spéciales suivantes: 

1.  Le  10  décembre  2002:  construction  d’un  couvert  de  jardin  en  bois 

(4,8 m x 4,3 m = 20.64 m²) (dossier C 02/6/0313); 

2.  Le  7  juillet  1999:  construction  d’une  conduite  de  raccordement  des 
eaux usées de l’habitation au collecteur intercommunal de l’ARBINF 
(dossier 99/6/0130); 

3. Le 30 mai 1985: construction d’un garage pour voiture et d’un mur de 

soutènement (6m x 3m = 18 m) (dossier 85/1146); 

4.  Le  31  août  1983:  transformations  intérieures  (dossier  83/2133)  qui 

peuvent être détaillées ainsi: 

- modification de la répartition des pièces du rez-de-chaussée, 

-  aménagement  de  chambres  complémentaires  à  l’étage  (6,7  m²  x 

8,3 m² = 56 m²), 

- amélioration des installations sanitaires. 

Le SeCA a précisé qu’à son sens, la valeur limite d’extension de 30% prévue 
par  l’art.  42  al.  3  let.  a  OAT  était  respectée  en  dépit  des  travaux 
d’agrandissement mentionnés ci-dessus, dès lors que la surface d’abri pour 
volailles n’a pas à être comptabilisée dans le calcul de la surface d’extension 
admissible. De plus, en références aux Directives de la DAEC du 31 octobre 
2000  relatives  à  la  transformation  partielle  de  constructions  non  agricoles 
sises  hors  de  la  zone  à  bâtir,  il  considère  qu’une  extension  minimale 
effective de 50 m(cid:31) est garantie. 

 
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En droit: 

1.   a)  Déposé  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits,  le  présent  recours  est 
recevable en vertu des art. 59 al. 2 et 176 al. 1 LATeC en tant qu'il conteste 
respectivement l'autorisation spéciale et le permis de construire. 

b)  Selon l’art. 76 let. a CPJA, la qualité pour recourir appartient à ceux qui sont 
atteints par la décision attaquée et qui ont un intérêt digne de protection à ce 
qu’elle soit annulée ou modifiée. 

En l’espèce, la qualité pour agir de X., voisine immédiate de la propriété sur 
laquelle  la  construction  litigieuse  doit être érigée, découle de l’art. 176 al. 2 
LATeC.  Il  ne  fait  aucun  doute  que,  contrairement  aux  affirmations  des 
intimés, la recourante peut subir des nuisances émanant d’un poulailler situé 
à 50 mètres de chez elle. Au demeurant, l’installation peut en effet accueillir 
un  ou  plusieurs  coqs,  dont  il  est  admis  qu’ils  représentent  une  source  non 
négligeable de bruit pour le voisinage. 

c)  Selon  l’art.  77  du  code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative  (CPJA; 
RSF 150.1), le recours devant le Tribunal administratif peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre 
a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). 
En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal administratif 
ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

2.  a)  Aux termes de l’art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être 
créée  ou  transformée  sans  autorisation  de  l’autorité  compétente  (al.  1). 
L’autorisation  est  délivrée  si  la  construction  ou  l’installation  est  conforme  à 
l’affectation de la zone (al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (al. 2 let. b). 

S’agissant  de  la  zone  agricole,  seule  les  constructions  et  installations  qui 
sont  nécessaires  à  l’exploitation  agricole  ou  à  l’horticulture  protectrice  sont 
conformes  à  son  affectation  (art.  16a  LAT),  étant  précisé  que  les 
constructions et installations qui servent à l’agriculture pratiquée en tant que 
loisir ne sont pas réputées conformes à l’affectation de la zone agricole (art. 
34 al. 5 OAT). 

L’autorisation de construire l’abri à volailles projeté ne peut ainsi être délivrée 
qu’en vertu des art. 24 et 24a à d LAT, dès lors que cette construction vise la 
pratique d’une agriculture de loisir.  

 
 
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b)  Selon l’art. 24 LAT, des autorisations peuvent être délivrées en dérogation à 
l’art.  22  al.  2  let.  a  LAT  pour  de  nouvelles  constructions  et  installations  ou 
pour tout changement d’affectation si  l’implantation de ces constructions ou  
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et 
si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b). 

S’agissant  d’un  abri  destiné  à  un  faible  nombre  de  volailles  élevées  à  des 
fins  personnelles,  le  Tribunal  fédéral  a  estimé  que  l’implantation  d’une  telle 
installation en zone agricole n’était pas imposée par sa destination, dès lors 
que  les  immissions  qu’elle  provoque  sont  comparables  à  celles  qui 
proviennent des boxes pour chevaux élevés comme animaux de compagnie, 
dont l’implantation en zone à bâtir est admissible (TF 1A.134/2002). 

Une  autorisation  de  construire  un  abri  à  volailles  élevées  pour  l’usage 
personnel  des  requérants  ne  peut  ainsi  pas  être  délivrée  en  application  de 
l’art. 24 LAT.  

3.  a)  A teneur de l'art. 24c al. 1 LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et 
installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais 
qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe 
de la garantie de la situation acquise. 

la  rénovation  de 

L'alinéa  2  de  la  même  disposition  prévoit  que  l'autorité  compétente  peut 
autoriser 
leur 
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, 
pour  autant  que  les  bâtiments  aient  été  érigés  ou  transformés  légalement. 
Dans  tous  les  cas,  les  exigences  majeures  de  l'aménagement  du  territoire 
doivent être satisfaites. 

telles  constructions  et 

installations, 

b)  Aux termes de l’art. 41 OAT, l’art.  24c LAT est applicable aux constructions 
et  installations  qui  ont  été  érigées  ou  transformées  conformément  au  droit 
matériel  en  vigueur  à  l’époque,  mais  qui  sont  devenues  contraires  à 
l’affectation de la zone à la suite d’une modification de la législation ou des 
plans d’aménagement. 

Les modifications du droit conduisant à l’application de l’art. 24c LAT sont les 
suivantes  (cf.  Explications  relatives  à  l’ordonnance  sur  l’aménagement  du 
territoire de l’Office fédéral du développement territorial; Explications OAT de 
l’ODT): 

-  en  règle  générale,  l’entrée  en  vigueur,  le  1er  juillet  1972,  de  la  loi 
fédérale  du  8  octobre  1971  sur  la  protection  des  eaux  contre  la 
pollution  (abrogée  à  l’entrée  en  vigueur  de  la  loi  fédérale  du 
24 janvier  1991  sur  la  protection  des  eaux,  soit  le  1er  novembre 

 
 
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1992)  qui  a,  pour  la  première  fois,  introduit  une  séparation  stricte 
des territoires constructibles et non constructibles; 

-  pour  les  territoires  qui  se  trouvaient  encore  en  zone  à  bâtir  après 

cette date, le classement en zone non constructible; 

-  dans les cantons qui connaissaient déjà une séparation claire entre 
territoires  constructibles  et  non  constructibles  avant  le  1er  juillet 
1972,  l’entrée  en  vigueur  des  normes  cantonales  ou  l’affectation  à 
une zone non constructible au sens de la législation cantonale. 

Pour que l’art. 24c LAT soit applicable, il faut encore que la construction ou 
l’installation destinée à un usage non agricole soit utilisable conformément à 
cette destination.  

c)  Dans sa décision du 28 novembre 2005, la DAEC a octroyé une autorisation 
spéciale  aux  requérants  en  application  de  l’art.  24c  LAT  précité,  dès  lors 
qu’elle  considère  le  projet  de  construction  de  ces  derniers  comme  une 
transformation partielle de la ferme qu’ils habitent. 

Dans son recours du 25 janvier 2006, X. reproche à la DAEC d’avoir délivré 
cette  autorisation  spéciale  en  vertu  de  cette  disposition.  Elle  considère  en 
effet  que  celle-ci  ne  peut  s’appliquer  qu’aux  constructions  et  installations 
déjà existantes, ce qui n’est pas le cas de l’abri à volailles qui fait l’objet du 
litige.    

l’art.  24c  al.  2  LAT, 

l’autorisation  spéciale  a  pour  objet 
la 
Selon 
transformation  partielle  ou 
l’agrandissement  d’une  construction  déjà 
existante. La doctrine définit l’agrandissement mesuré comme une forme de 
transformation  partielle,  à  l’instar  du  changement  d’affectation  partiel,  qui 
regroupe  des 
travaux  n’équivalant  pas  à  un  changement  complet 
d’affectation  (PIERMARCO  ZEN-RUFFINEN/CHRISTINE  GUY-ECABERT,  Aménage-
ment  du  territoire,  construction  et  expropriation,  Berne  2001,  p.  281);  par 
changement d’affectation, on entend l’utilisation d’une construction ou d’une 
initialement  autorisées  (ZEN-
installation  à  d’autres 
RUFFINEN/GUY-ECABERT,  op.  cit.,  p.  282).  En  l’espèce,  la Cour constate que 
la  réalisation  de  la  construction  projetée  n’aura  pas  pour  conséquence  de 
changer complètement l’affectation de la construction existante, dès lors que 
celle-ci demeurera destinée à l’habitation.  

fins  que  celles 

Il  faut  cependant  relever,  s’agissant  de  la  notion  d’agrandissement  d’une 
construction  existante,  que  la  jurisprudence  considère  que  les  nouvelles 
surfaces qui ont été aménagées à l’extérieur du volume existant en vertu de 
l’art.  24c  LAT  doivent  être  liées  corporellement  au  bâtiment  existant,  sauf 
circonstances exceptionnelles (ex. topographie du terrain) qui ne permettent 

 
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pas de les accoler à celui-ci (ATF 110 Ib 143 = JdT 1986 I 553; RJ ASPAN, 
no 856; RDAF 1989, p. 82). Or, selon les plans fournis par les intimés, l’abri 
à  volailles  projeté  sera  construit  à  une  distance  de  plusieurs  mètres  de  la 
ferme,  ce  qui  implique  que  cet  abri  devrait  être  considéré  comme  un  projet 
indépendant  ne  pouvant  bénéficier  d’une  dérogation  au  vertu  de  l’art.  24c 
LAT. 

Cette question peut néanmoins être laissée ouverte dès lors que, comme il 
sera  démontré  ci-dessous,  l’art.  24c  LAT  n’est  pas  applicable  au  cas 
d’espèce.  

3.  a)  L'art. 42 OAT qui précise l'art. 24c LAT a la teneur suivante: 

1 Les  constructions  et  installations  pour  lesquelles  l’art.  24c  LAT  est  applicable 
peuvent  faire  l’objet  de  modifications  si  l’identité  de  la  construction  ou  de 
l’installation  et  de  ses  abords  est  respectée  pour  l’essentiel.  Sont  admises  les 
améliorations de nature esthétique. 

2 Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la 
construction  ou  de  l’installation  au  moment  de  la  modification  de  la  législation  ou 
des plans d’aménagement. 

3 La  question  de  savoir  si  l’identité  de  la  construction  ou  de  l’installation  est 
respectée  pour 
l’ensemble  des 
l’essentiel  est  à  examiner  en 
circonstances. Elle n’est en tout cas plus respectée: 

fonction  de 

a.  lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone 
est  agrandie  de  plus  de  30 %,  les  agrandissements  effectués  à  l’intérieur  du 
volume bâti existant comptant pour moitié; ou 

b.  lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone 
à  l’intérieur  ou  à  l’extérieur  du  volume  bâti  existant  est  agrandie  de  plus  de 
100 m2 au total. 

4  Ne  peut  être  reconstruite  que  la  construction  ou  l’installation  qui  pouvait  être 
utilisée  conformément  à  sa  destination  au  moment  de  sa  destruction  ou  de  sa 
démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Si des raisons objectives 
l’exigent,  l’implantation  de  la  construction  ou  installation  de  remplacement  peut 
légèrement différer de celle de la construction ou installation antérieure. 

S’agissant  des  transformations  partielles  et  des  agrandissements  modérés, 
le  mode  de  calcul  des  valeurs  mentionnées  à  l’art.  43  al.  3  let.  a  et  b  fait 
l’objet  d’une  Directive  de  l’Office  fédéral  du  développement  territorial  (cf. 
Autorisations  au  sens  de  l’art.  24c  LAT:  modifications  apportées  aux 

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constructions  et  installations  devenues  contraires  à  l’affectation  de  la  zone 
de l’Office fédéral du développement; Directive ODT).  

Selon  cette  Directive  -  dont  la  conformité  au  droit  a  été  reconnue  par  le 
Tribunal  fédéral  (TF  1A.10/2005;  1A.298/2004;  1A.289/2004;  1A.290/2004; 
1A.78/2004)  -,  la  surface  de  référence  qui  permet  de  déterminer  si  les 
valeurs  mentionnées  aux  let.  a  et  b  de  l’art.  42  al.  3  OAT  sont  respectées 
ensuite  d’un  agrandissement,  est  donnée  par  la  somme  de  toutes  les 
surfaces  en-dessous  et  en-dessus  du  sol  de  la  construction  existante  qui 
sont  utilisables  en  permanence  pour  l’habitation  ou  le  travail;  à  cela,  il  faut  
ajouter  la  somme  des  surfaces  annexes,  comme  les  caves  et  les  garages 
(cf.  Directive  ODT,  ch.  3.2  et  annexe  1).  La  Directive  précitée  prévoit  en 
outre que la surface de référence permettant d’effectuer les calculs prévus à 
l’art.  42  al.  3  let.  a  et  b  OAT  est  définie  par  la  somme  des  surfaces 
habitables  et  des  surfaces  annexes  déjà  existantes  au  moment  de  la 
modification déterminante du droit (cf. Directive ODT, ch. 3.2). 

b)  En  l’espèce,  il  ressort  de  l’instruct ion  de  la  cause  que  l’état  de  référence 
déterminant pour la mise en œ uvre de l’art. 24c LAT, soit la non-conformité 
de  la  construction  à  l’affectation  de  la  zone,  remonte  à  une  période 
antérieure  à  la  première  autorisation  spéciale  délivrée  par  la  DAEC  le 
31 août  1983.  En  effet,  dans  son  courrier  du  4  octobre  2006,  le  SeCA  a 
précisé que la surface de référence de 69,66 m(cid:31) était une surface supposée, 
dès lors qu’il ne dispose pas de plans antérieurs à la demande de permis de 
construire  effectuée  en  1983.  Il  n’est  ainsi  pas  exclu  que  la  propriété  des 
époux  B.  ait  bénéficié  d’autorisations  spéciales  d’agrandissement 
antérieures à celle octroyée en 1983; dans ce cas, la surface de référence, 
et  par  conséquent  les  possibilités  d’agrandissement,  seraient  donc  moins 
importantes.   

Dans  le  doute,  la  Cour  de  céans  se  basera  sur  une  surface  d’origine  de 
69.66 m(cid:31) pour déterminer si les conditions prévues par l’art. 42 al. 3 let. a et 
b  OAT  sont  respectées,  la  prise  en  compte  de  cette  surface  étant  au 
demeurant favorable aux intimés. 

4.  a)  Dans  sa  décision  du  28  novembre  2005,  la  DAEC  s’est  basée  sur  ses 
Directives  du  31  octobre  2000  relatives  à  la  transformation  partielle  de 
constructions  non  agricoles  sises  hors  de  la  zone  à  bâtir  pour  octroyer une 
autorisation  spéciale  aux  époux  B..  En  effet,  la  DAEC  considère  que  les 
Directives  précitées  ne  prévoient  pas  la  prise  en  compte  des  surfaces  de 
locaux  annexes liés à l’habitation ou aux loisirs (cave, garage, remise, etc.) 
dans  le  calcul  de  l’agrandissement  admissible,  ce  qui  implique  que  l’abri  à 

 
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volailles  peut  être  construit  nonobstant 
d’agrandissement.  

l’épuisement  des  possibilités 

Or, la faculté de transformer partiellement une construction existante ou une 
installation  bénéficiant  de  la  situation  acquise  relève  du  droit  fédéral  (ZEN-
RUFFINEN/GUY-ECABERT,  op.  cit.,  p.  279).  Les  Explications  relatives  à  l’OAT 
de l’Office fédéral du développement territorial précisent en effet que le droit 
fédéral fixe de manière contraignante les transformations admises et que le 
droit  cantonal  ne  peut  donc  être  plus  sévère,  ni  plus  souple  (Explications 
ODT, ch. 2.4.4, p. 44). La jurisprudence confirme d’ailleurs que la définition 
de la rénovation, de la transformation partielle, de l’agrandissement mesuré 
et de la reconstruction sont des notions de droit fédéral que le droit cantonal 
ne peut pas étendre (ATF 113 Ib 305 = JdT 1989 I 459; ATF 112 Ib 95 = JdT 
1988 I 444).  

Il  s’agit  donc  d’appliquer  la  Directive  de  l’Office  fédéral  du  développement 
territorial  intitulée  Autorisations  au  sens  de  l’art.  24c  LAT:  modifications 
apportées  aux  constructions  et 
installations  devenues  contraires  à 
l’affectation  de  la  zone  (Directive  ODT)  pour  déterminer  si  les  valeurs 
mentionnées à l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT ne sont pas dépassées.  

b)  La  Directive  ODT  pose  certains  principes  de  base  qui  peuvent  se  résumer 

comme suit: 

•  par rapport au 1er juillet 1972, la surface brute de plancher utile 

(SPBu) ne peut être augmentée: 

-  de plus de 30 % (les nouvelles surfaces à l’intérieur du volume 

bâti existant comptent pour moitié) et 

-  de  plus  de  100  m(cid:31)  (les  surfaces  à  l’intérieur  du  volume  bâti 

existant sont à comptabiliser intégralement); et 

•  par rapport au 1er juillet 1972, la SPBu et les surfaces annexes 

comptées ensemble ne peuvent pas être augmentées: 

-  de plus de 30 % (les nouvelles surfaces à l’intérieur du volume 

bâti existant comptent pour moitié) et 

-  de  plus  de  100  m(cid:31)  (les  surfaces  à  l’intérieur  du  volume  bâti 

existant sont à comptabiliser intégralement). 

L’annexe  1  de  cette  Directive  définit  la  surface  brute  de  plancher  utile 
comme  la  somme  de  toutes  les  surfaces  des  étages  en-dessous  et  en-
dessus du sol utilisables en permanence pour l’habitation et le travail. Quant 

 
 
- 11 -

à  la  surface  annexe  (SA),  il  s’agit  de  la  définition  de  la  surface  utile 
secondaire  au  sens  de  la  norme  SIA  416  (1993),  soit  la  partie  de  surface 
utile  qui  est  affectée  à  des  fonctions  complétant  celle  de  la  surface  utile 
principale  (en  l’espèce  la  SPBu);  cette  surface  utile  secondaire  est 
déterminée  en  fonction  de  la  destination  particulière  de  l’immeuble.  Dans 
l’exemple  de  la  maison  d’habitation,  les  surfaces  utiles  secondaires  sont 
notamment la buanderie, le grenier, la cave, les débarras, les garages et les 
locaux à poubelles. 

La  surface  de  référence  se  compose  de  la  SPBu  existante  lors  de  la 
modification  du  droit,  ainsi  que  des  locaux  annexes  existants  (surfaces 
annexes)  qui  sont  reliés  directement  et  par  un  lien  fonctionnel  au logement 
servant à un usage non-conforme à l’affectation de la zone. En revanche, les 
locaux qui ne sont pas utilisés systématiquement de manière non-conforme 
à  l’affectation  de  la  zone ne doivent pas être comptabilisés dans la surface 
de référence.   

La  Directive  précise  en  outre  que  toutes  les  nouvelles  surfaces  projetées 
sont à attribuer soit à la SPBu, soit aux SA, même si elles restent inutilisées. 
Demeurent  réservées  les  surfaces  non  utilisables,  soit  les  surfaces  d’une 
hauteur inférieure à un mètre.  

Les constructions ouvertes nouvellement réalisées (balcon, abri pour voiture, 
terrasse,  etc.)  ne  sont  pas  incluses  dans  la  comparaison  des  surfaces  au 
sens de l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT. 

5.  a)  Selon  la  jurisprudence,  les  agrandissements  peuvent  s’effectuer  en  étapes 
successives  échelonnées  dans  le  temps  et  faire  l’objet  d’autorisations 
distinctes,  à  condition  que,  dans  leur  ensemble,  ils  ne  dépassent  pas  la 
limite fixée par l’art. 42 al. 3  LAT (ATF 113 Ib 224 = JdT 1989 I 463; Extraits 
1990,  p.  121).  Or,  les  époux  B.  ont  bénéficié  par  le  passé  de  plusieurs 
autorisations  spéciales  de  la  DAEC  au  sens  des  art.  25  al.  2  LAT  et  59 
LATeC. Il convient donc de tenir compte des travaux réalisés en vertu de ces 
autorisations  afin  de  déterminer  si  les  possibilités  de  transformation  et 
d’agrandissement n’ont pas déjà été épui sées lors des travaux précédents. 

Selon le SeCA, la surface de référence de 69,66 m(cid:31) a été agrandie de 56 m(cid:31) 
lors  des  transformations intérieures de la maison d’habitation effectuées en 
1983; un garage de 18 m(cid:31) ainsi qu’un couvert de jardin en bois de 20,64 m(cid:31) 
ont également été érigés en 1985, respectivement en 2002. Quant à l’abri à 
volailles projeté, il devrait couvrir une surface de 3,36 m(cid:31). 

b)  Partant, le calcul prévu par l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT est le suivant: 

 
 
- 12 -

- Travaux en 1983:  SPBu  initiale  =  69.66  m(cid:31);  SPBu  supplémentaire  à 
l’intérieur  du  volume  existant  =  56  m(cid:31);  total  agrandissement  SPBu  < 
100 m(cid:31); augmentation imputable: (56 m(cid:31) / 2) / 69,66 m(cid:31) =  40,19 % > 30%. 

Au  vu  de  ce  qui  précède,  force  est  de  constater  que  les  transformations 
les  possibilités 
réalisées  en  1983  ont  épuisé  (et  même  dépassé) 
d’agrandissement prévues par l’art. 42 OAT.  

Le  SeCA,  qui  considère  également  que  les  limites  admissibles  d’extension 
sont  dépassées,  a  cependant  précisé  qu’à  son  sens,  les  Directives  de  la 
DAEC du 31 octobre 2000 ne prévoient pas la prise en compte des surfaces 
de  locaux  annexes  liés  à  l’habitation  ou  aux  loisirs  (cave,  garage,  remise, 
etc.)  dans  le  calcul  de  l’agrandissement  admissible.  La  construction 
querellée 
spéciale, 
indépendamment  du  respect  des  valeurs  d’extensions  admissibles  de  l’art. 
42  OAT;  les  surfaces  du  garage  et  du  couvert  de  jardin  aménagés 
respectivement  en  1985  et  en  2002  n’ont  d’ailleurs  pas  été  comptabilisés 
dans le calcul de la surface d’agrandissement admissible. 

autorisation 

bénéficier 

pouvait 

d’une 

donc 

Contrairement à l’avis du SeCA, le droit cantonal ne peut être plus sévère, ni 
plus souple que le droit fédéral car celui-ci fixe de manière contraignante les 
transformations  admises.  Or,  les  Explications  relatives  à  l’OAT  de  l’ODT 
disposent  que  seule  l’ampleur  réelle  de  l’agrandissement,  même  si  celui-ci 
consiste  en  la  réalisation  de  garages,  locaux  de  chauffages,  etc.,  est 
déterminante pour la comparaison des surfaces. Ce principe a été confirmé 
à  plusieurs  reprises  par  le  Tribunal  fédéral  (TF  1A.10/2005;  1A.298/2004; 
1A.289/2004; 1A.290/2004; 1A.78/2004). 

Dans  une  affaire  similaire  au  cas  particulier,  le  Tribunal  fédéral  a  en  effet 
considéré,  s’agissant  de  la  garde  de  deux  chevaux  à  titre  de  loisir,  que  la 
surface  d’une  écurie  nouvellement  bâtie  entrait  dans 
le  calcul  des 
agrandissements admissibles en tant que surface annexe supplémentaire à 
l’extérieur du volume existant (TF 1A.298/2004). 

La  surface  de  3,36  m(cid:31)  de  l’abri  à  volailles  doit  donc  être  intégrée  dans  le 
calcul  de  l’extension  admissible;  or,  comme  relevé  plus  haut,  la  possibilité 
d’agrandissement de la surface existante de 30 % a déjà été utilisée, si bien 
qu’une  autorisation  spéciale  ne  peut  plus  être  délivrée  pour  une  telle 
construction.  

Au demeurant, il convient de rappeler que la jurisprudence considère que les 
nouvelles  surfaces  qui  ont  été  aménagées  à  l’extérieur  du  volume  existant 
en  vertu  de  l’art.  24c  LAT  doivent  être  liées  corporellement  au  bâtiment 
existant,  sauf  circonstances  exceptionnelles (ex. topographie du terrain) qui 
ne  permettent  pas  de  les  accoler  à  celui-ci  (ATF  110  Ib  143  =  JdT  1986 

 
- 13 -

I 553;  RJ  ASPAN,  no  856;  RDAF  1989,  p.  82).  En  l’espèce,  cette condition 
fait  défaut,  dès  lors  qu’il  n’existe  pas  de  lien  architectural  entre  la 
construction projetée et le bâtiment existant.  

Par  conséquent,  la  construction  de  l’abri  à  volailles  objet  de  la  mise  à 
l’enquête  ne  peut  être  réalisée  du  fait  que  les  conditions  d’agrandissement 
de l’art. 42 OAT ne sont pas remplies.  

6.  a)  Le recours doit ainsi être admis. Partant, la décision rendue le 28 novembre 
2005  par  la  DAEC  octroyant  une  autorisation  spéciale  de  construire  une 
installation  hors  de  la  zone  à  bâtir  aux  époux  B.  ainsi  que  le  permis  de 
construire y relatif délivré par le Préfet de la Broye en date du 14 décembre 
2005 sont annulés. 

Par  courrier  du  14  juin  2006,  la  recourante  a  produit  une  photographie  qui 
semble indiquer que la construction querellée était déjà en partie réalisée. Si 
tel  est  le  cas,  il  incombera  au  Préfet  de  la  Broye  de  statuer  sur  le  sort  de 
cette  construction,  notamment  pour  ce  qui  concerne  la  remise  en  état  des 
lieux, comme le prévoit l’art. 193 LATeC. 

b) 

Il appartient aux parties qui succombent de supporter les frais de procédure 
(art.  131  CPJA),  qui  s’élèvent  en  l’espèce  à  1'000.-  fr.  Les  époux  B. 
supporteront la moitié des frais, l’Etat de Fribourg - qui répond de l’activité de 
la  DAEC  et  de  la  Préfecture  -  étant  exonéré  de  sa  part  aux  frais  en 
application de l’art. 133 CPJA.  

c)  La recourante qui a fait appel à un avocat pour la défense de ses intérêts a 
droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Celle-ci est mise à la charge 
des époux B. et de l’Etat de Fribourg par moitié. 

d)  Le  droit  étant  dit,  la  Cour  de  céans  se  doit  cependant  de  constater  que  la 
réglementation  fédérale  -  qu’elle  doit  appliquer  -  n’est  absolument  pas 
adaptée  au  cas  d’espèce.  La  solution  qu’elle  impose,  après  une  procédure 
lourde  et  onéreuse,  n’est  pas  en  rapport  avec  l’importance  minime  de  la 
construction  en  cause  et  s’avère  de  nature  à  écœ urer 
inutilement 
l’administré  qui  entend  respecter  la  loi.  En  l’occurrence,  en  interdisant 
l’aménagement d’un minuscule abri à volailles de 3 m 2 en pleine campagne, 
la rigidité de la loi confine à l’absurde. 

201.23