# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 548a413c-44aa-527a-b1d0-bd11ddebca8c
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-03-15
**Language:** de
**Title:** Graubünden Kantonsgericht Sonstige Kammern 15.03.2016 V 2015 2
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_KG_999_V-2015-2_2016-03-15.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 15 2
ses

1. Kammer als Verfassungsgericht

Vorsitz Audétat
RichterIn Racioppi, Stecher, Meisser und Moser

Aktuar Decurtins

URTEIL

vom 15. März 2016

in der verfassungsrechtlichen Streitsache

A._____ und 5 Mitbeteiligte, 

alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Otmar Bänziger,

Beschwerdeführer

gegen 

Grosser Rat des Kantons Graubünden,

Beschwerdegegner

betreffend Ungültigerklärung einer Initiative

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1. Am 27. November 2013 reichte das Initiativkomitee bei der Standeskanz-

lei des Kantons Graubünden die am 10. Mai 2013 im kantonalen Amts-

blatt publizierte kantonale Volksinitiative "Nur eine Fremdsprache in der 

Primarschule" (Fremdspracheninitiative) ein. Das in Form der allgemei-

nen Anregung eingereichte Initiativbegehren lautete folgendermassen:

"Das Gesetz für die Volksschulen des Kantons Graubünden ist so abzuändern und 

auszugestalten, dass in der Primarschule für den Fremdsprachenunterricht im ganzen 

Kanton folgende Regel gilt: In der Primarschule ist nur eine Fremdsprache obligato-

risch, je nach Sprachregion ist dies Deutsch oder Englisch."

2. Die Initianten begründeten ihre Forderung damit, dass die geltende Rege-

lung viele Schülerinnen und Schüler überfordere und benachteilige. Des-

halb sollten die Muttersprache und Mathematik stärker gefördert werden. 

Zudem werde in der Ostschweiz durchwegs Englisch als erste Fremd-

sprache gelehrt.

3. Mit Beschluss vom 10. Dezember 2013 stellte die Regierung des Kantons 

Graubünden fest, dass die Volksinitiative mit 3'709 gültigen Unterschriften 

zustande gekommen sei. Anschliessend wurde die Initiative zwecks wei-

terer Bearbeitung dem Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdeparte-

ment Graubünden (EKUD) überwiesen. Nachdem der Verein Pro Grigioni 

Italiano der Regierung am 4. Dezember 2013 ein Rechtsgutachten von 

Prof. Dr. Adriano Previtali hinsichtlich der Gültigkeit der Fremdsprachenin-

itiative hatte zukommen lassen, beauftragte das EKUD Prof. Dr. Bernhard 

Ehrenzeller mit der Erstellung eines weiteren Gutachtens zu dieser Frage. 

In seinem Gutachten vom September 2014 kam dieser zum Schluss, 

dass die Gesetzesinitiative in einem offensichtlichen Widerspruch zum 

übergeordneten Recht stehe, während die übrigen Gültigkeitsvorausset-

zungen wie insbesondere die Einheit der Form und der Materie sowie die 

Durchführbarkeit gegeben seien.

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4. Gestützt auf dieses Gutachten von Prof. Dr. Ehrenzeller stellte die Regie-

rung dem Grossen Rat in ihrer Botschaft vom 18. November 2014 den 

Antrag, auf die Vorlage einzutreten und diese für ungültig zu erklären. An-

lässlich seiner Frühjahrssession erklärte der Grosse Rat die Fremdspra-

cheninitiative am 20. April 2015 mit einem Resultat von 82:34 Stimmen für 

ungültig. Dieses Abstimmungsresultat wurde im Amtsblatt vom 30. April 

2015 publiziert.

5. Gegen diesen Beschluss erhoben A._____ und 5 Mitbeteiligte (nachfol-

gend Beschwerdeführer) am 8. Mai 2015 Verfassungsbeschwerde beim 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragten, der ange-

fochtene Beschluss des Grossen Rates sei aufzuheben, die Gültigkeit der 

Initiative festzustellen und die Sache zur Neubeurteilung an den Grossen 

Rat zurückzuweisen. Begründend führten sie aus, dass die Initiative einer 

verfassungskonformen Umsetzung durchaus zugänglich sei und somit 

nicht in offensichtlichem Widerspruch zu übergeordnetem Recht stehe. 

Überdies werde die Einheit der Form gewahrt.

6. In seiner Stellungnahme vom 2. Juli 2015 beantragte der Grosse Rat 

(nachfolgend Beschwerdegegner) die kostenfällige Abweisung der Be-

schwerde. Die Initiative verletze die Einheit der Form und stehe mit ver-

schiedenen formellen und materiellen Bestimmungen des übergeordneten 

Rechts in offensichtlichem Widerspruch. Aufgrund des sehr hohen Detail-

lierungsgrades des Initiativtextes gebe es keine Möglichkeit zur verfas-

sungskonformen Auslegung, ohne dabei den klar formulierten Willen der 

Initianten zu verfälschen. Offensichtlich verletzt würden insbesondere die 

eidgenössische und bündnerische Verfassungsordnung in Bezug auf die 

Mehrsprachigkeit.

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7. In ihrer Replik vom 17. August 2015 hielten die Beschwerdeführer an ih-

ren Anträgen fest und vertieften ihre Argumentation insbesondere hin-

sichtlich der Auslegung ihres Initiativbegehrens resp. der Möglichkeit der 

Einführung einer zweiten Fremdsprache auf Primarstufe als Freifach so-

wie der Einheit der Form. Zwecks Belegung ihrer Behauptung, wonach 

Schüler eine (zweite) Fremdsprache aufgrund vertiefter Kenntnisse der 

Muttersprache und der ersten Fremdsprache besser und effizienter lernen 

würden, legten sie überdies eine einschlägige wissenschaftliche Studie 

ins Recht.

8. Am 22. Oktober 2015 hielt auch der Beschwerdegegner duplicando an 

seinem Antrag fest und vertiefte seine bereits dargelegten Standpunkte 

unter Berücksichtigung der replizierenden Ausführungen der Beschwerde-

führer.

9. Am 3. November 2015 reichten die Beschwerdeführer ein Gutachten von 

Prof. Dr. Andreas Glaser vom 14. Oktober 2015 zu den Akten, welches im 

Auftrag des Luzerner Initiativkomitees "Eine Fremdsprache auf der Pri-

marstufe" zwecks Überprüfung der Gültigkeit der gleichnamigen Initiative 

im Kanton Luzern erstellt worden war.

10. Mit Eingabe vom 18. November 2015 verzichtete der Beschwerdegegner 

auf eine weitere Stellungnahme, äusserte jedoch Zweifel an der Zulässig-

keit der Einlage eines Gutachtens ohne damit einhergehende Tatsachen-

behauptungen und Beweiszuordnungen.

Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften sowie den im 

Recht liegenden Expertengutachten wird, soweit erforderlich, in den nach-

folgenden Erwägungen eingegangen.

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Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet der Beschluss des 

Grossen Rates vom 20. April 2015, mit welchem dieser die kantonale 

Volksinitiative "Nur eine Fremdsprache in der Primarschule" (Fremdspra-

cheninitiative) für ungültig erklärt hat. Die Ungültigerklärung einer Initiative 

durch den Grossen Rat stellt einen Eingriff in das verfassungsrechtlich 

geschützte Initiativrecht und damit das Stimmrecht dar. Dabei liegt eine 

Verletzung der politischen Rechte vor, wenn die Voraussetzungen für ei-

ne Ungültigerklärung nicht erfüllt sind. Aus diesem Grunde kann der ent-

sprechende Entscheid mittels Verfassungsbeschwerde beim Verwal-

tungsgericht als Verfassungsgericht angefochten werden (Art. 55 Abs. 2 

Ziff. 1 der Verfassung des Kantons Graubünden [KV; BR 110.100] sowie 

Art. 57 Abs. 1 lit. b und Art. 59 lit. a des kantonalen Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege [VRG; BR 370.100]). Zu einer solchen Be-

schwerde legitimiert ist jede Person, die im Kanton Graubünden stimmbe-

rechtigt ist (Art. 58 Abs. 2 VRG). Auf die form- und fristgerecht eingereich-

te Beschwerde vom 8. Mai 2015 ist deshalb vorbehaltlos einzutreten.

2. a) Art. 14 KV verpflichtet den Grossen Rat, eine Initiative ganz oder teilweise 

für ungültig zu erklären, wenn sie die Einheit der Form oder der Materie 

nicht wahrt (Abs. 1 Ziff. 1), in offensichtlichem Widerspruch zu übergeord-

netem Recht steht (Abs. 1 Ziff. 2), undurchführbar ist (Abs. 1 Ziff. 3) oder 

eine Rückwirkung vorsieht, die mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht 

vereinbar ist (Abs. 1 Ziff. 4). Diese Bestimmung vermittelt den Stimmbe-

rechtigten einen kantonalrechtlichen Anspruch, dass nur über rechtmäs-

sige Initiativen abgestimmt wird (vgl. SCHULER, in: BÄNZIGER/MENGIARDI/-

TOLLER&PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung des Kantons 

Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 14 N 4). Der Entscheid des 

Grossen Rates über die Gültigkeit einer Initiative ist gemäss Abs. 3 der 

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erwähnten Bestimmung an das Verwaltungsgericht weiterziehbar, dessen 

Urteil wiederum beim Bundesgericht angefochten werden kann.

b) Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob der 

Grosse Rat die Fremdspracheninitiative zur Recht für ungültig erklärt hat. 

Dabei wird insbesondere zu prüfen sein, ob die Initiative die Einheit der 

Form wahrt (vgl. nachfolgend Erwägung 4) und ob sie sich mit dem über-

geordneten Recht vereinbaren lässt (vgl. Erwägungen 6 ff.). Nicht näher 

einzugehen ist demgegenüber auf die weiteren Ungültigkeitsgründe nach 

Art. 14 KV, da diese unbestrittenermassen nicht vorliegen. Ebenfalls nicht 

zu beurteilen ist die Verfassungskonformität des gegenwärtigen Fremd-

sprachensystems im Kanton Graubünden.

3. a) Der materiellen Prüfung der Fremdspracheninitiative gilt es einige Bemer-

kungen zu den im Recht liegenden Gutachten vorauszuschicken. Bei den 

Abhandlungen von Prof. Dr. Adriano Previtali (Una sola lingua straniera 

nelle scuole elementari? Un parere giuridico vom 10. Mai 2013 resp. die 

übersetzte Fassung vom 27. Juli 2013, in: ZGRG 02/14 S. 75 ff. re-

sp. 93 ff. sowie in der beschwerdegegnerischen Beilage [Bg-act.] 2) und 

Prof. Dr. Bernhard Ehrenzeller (Gutachten zur Frage der Gültigkeit der 

kantonalen Volksinitiative "Nur eine Fremdsprache in der Primarschule" 

vom September 2014, vgl. Bg-act. 1) handelt es sich um zwei Rechtsgut-

achten, welche von der Pro Grigioni Italiano resp. dem EKUD im Hinblick 

auf die zu beurteilende Initiative in Auftrag gegeben worden sind und so-

wohl der Regierung im Rahmen der Vorprüfung als auch dem Grossen 

Rat bei der Beurteilung der Gültigkeit der Initiative vorgelegen haben 

(nachfolgend zitiert als PREVITALI, Gutachten 2013 resp. EHRENZELLER, 

Gutachten 2014). Folglich stellen diese Abhandlungen Parteigutachten 

dar, denen nicht dieselbe Beweiskraft wie etwa einem gerichtlich einge-

holten Sachverständigengutachten zukommen kann. Aus dem Grundsatz 

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der freien Beweiswürdigung ergibt sich jedoch, dass solchen Partei- oder 

Privatgutachten nicht schon aufgrund ihrer Herkunft, mithin weil sie von 

einer Partei stammen, der Beweiswert abgesprochen werden darf (vgl. 

BGE 137 II 266 E.3.2 sowie 125 V 351 E.3b/dd). Vielmehr sind sie eben-

falls in die Beweiswürdigung einzubeziehen, sofern sie als schlüssig er-

scheinen, nachvollziehbar begründet sowie in sich widerspruchsfrei sind 

und keine Indizien gegen ihre Zuverlässigkeit bestehen (vgl. hierzu etwa 

WALDMANN, in: WALDMANN/WEISSENBERGER [Hrsg.], Praxiskommentar 

Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., Zürich 2016, Art. 19 N 15 f. 

m.w.H.).

b) Seitens der Beschwerdeführer sind im Rahmen des Beschwerdeverfah-

rens ein Gutachten von Prof. Dr. Bernhard Waldmann (Besteht eine Bun-

deskompetenz zur Regelung des Fremdsprachenunterrichts?, in: Institut 

für Föderalismus (IFF), Newsletter 1/2015, vgl. beschwerdeführerische 

Beilage [Bf-act.] 6) sowie ein Gutachten von Prof. Dr. Andreas Glaser 

(Rechtsgutachten über die Gültigkeit der Volksinitiative "Eine Fremdspra-

che auf der Primarstufe" im Kanton Luzern vom 14. Oktober 2015, vgl. 

Eingabe vom 3. November 2015) eingereicht worden. Ersteres ist zwar 

nicht mit Blick auf eine konkrete Initiative verfasst worden und daher eher 

als fallunabhängige Lehrmeinung zu bezeichnen, doch sind die Aus-

führungen von Prof. Dr. Waldmann zur Regelungskompetenz des Bundes 

im Bereich des Fremdsprachenunterrichts vorliegend ohne weiteres ein-

schlägig. Demgegenüber handelt es sich beim Gutachten von Prof. Dr. 

Glaser um ein klassisches Rechtsgutachten, welches jedoch im Auftrag 

des Luzerner Initiativkomitees "Eine Fremdsprache auf der Primarstufe" 

zwecks Überprüfung der Gültigkeit der gleichnamigen Initiative im Kanton 

Luzern erstellt worden war. Dieses reichten die Beschwerdeführer mit se-

parater Eingabe vom 3. November 2015 ein, wobei sie ausführten, dass 

darin die wesentlichen Fragen beantwortet würden, welche sich auch im 

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vorliegenden Verfahren stellten. Den Zweifeln des Beschwerdegegners 

an der Zulässigkeit einer derartigen Einlage eines Gutachtens ohne damit 

einhergehende Tatsachenbehauptungen und Beweiszuordnungen ist ent-

gegenzuhalten, dass das vorliegende Verfahren gemäss Art. 11 VRG der 

Offizialmaxime untersteht, weshalb für das Gericht sämtliche Erkenntnis-

quellen nutzbar sind. Aus verfahrensrechtlicher Sicht steht einer Berück-

sichtigung dieses Gutachtens – soweit sich die darin enthaltenen Aus-

führungen auf die vorliegend zu beurteilende Konstellation übertragen 

lassen – demnach nichts im Wege. Da jedoch auch diese beiden Gutach-

ten von einer Partei ins Recht gelegt worden sind, ist hinsichtlich deren 

Beweiskraft auf die vorstehenden Ausführungen zu verweisen.

c) Aufgrund der Aktualität der Fremdsprachenthematik resp. der entspre-

chenden Vorstösse und Volksinitiativen in diversen Kantonen existieren 

zahlreiche allgemeine Fachberichte sowie konkrete Rechtsgutachten, 

welche nebst den von den Parteien beigebrachten Gutachten in den fol-

genden Ausführungen – im Sinne der Offizialmaxime – ebenfalls aufzu-

greifen sein werden. Zu bemerken gilt es indes, dass die Ausführungen in 

sämtlichen Rechtsgutachten insofern nur beschränkt von Relevanz sein 

können, als die Beantwortung von Rechtsfragen einzig und allein dem 

Verwaltungsgericht obliegt, welches hierfür nicht auf Rechtsgutachten an-

gewiesen ist (iura novit curia; vgl. BGE 132 II 257 E.4.4.1 m.w.H.).

4. a) In materieller Hinsicht gilt es zunächst zu prüfen, ob die Fremdsprachen-

initiative das in Art. 14 Abs. 1 Ziff. 1 KV statuierte Gültigkeitserfordernis 

der Einheit der Form wahrt. Gemäss Art. 13 Abs. 1 KV kann eine Initiative 

entweder als allgemeine Anregung oder in Form eines ausgearbeiteten 

Entwurfs eingereicht werden. Da die Form einer Initiative für die Weiter-

behandlung deren Begehren und insbesondere für deren konkrete Um-

setzung wichtig ist, verlangt der Grundsatz der Einheit der Form, dass 

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sich eine Initiative eindeutig der einen oder der anderen Form zuordnen 

lässt. Mit anderen Worten muss Klarheit darüber bestehen, ob die Initian-

ten einen definitiven Text vorlegen, der ohne ergänzende oder korrigie-

rende Eingriffe des Parlaments in die Rechtsordnung eingefügt werden 

kann, oder ob sie das Parlament zur Ausarbeitung einer Vorlage entspre-

chend ihren Vorstellungen beauftragen wollen. Mischformen sind insofern 

unzulässig, als eine Verletzung der Einheit der Form gemäss Art. 14 

Abs. 1 Ziff. 1 KV zu einer vollständigen oder teilweisen Ungültigkeit der In-

itiative führt. Sodann hat ein Volksbegehren den spezifischen Anforde-

rungen an die jeweilige Initiativform zu genügen (vgl. zum Ganzen SCHU-

LER, a.a.O., Art. 13 N 3 und Art. 14 N 15, CAVIEZEL, Die Volksinitiative im 

Allgemeinen und unter besonderer Berücksichtigung des Kantons 

Graubünden, Diss., Freiburg 1990, S. 95 ff. sowie HANGARTNER/KLEY, Die 

demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eid-

genossenschaft, Zürich 2000, Rz. 2108). Wenn ein Begehren trotz seiner 

Bezeichnung als allgemeine Anregung ein ausgearbeiteter Entwurf ist  

oder umgekehrt, so ist es vom Parlament entsprechend seiner tatsächli-

chen Form zu behandeln (falsa demonstratio non nocet, vgl. HANGART-

NER/KLEY, a.a.O., Rz. 2110 sowie SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 38 ff.).

b) Die zur Diskussion stehende Fremdspracheninitiative ist bewusst als all-

gemeine Anregung eingereicht und auch explizit als solche bezeichnet 

worden (vgl. Unterschriftenbogen in Bg-act. 4). Aus dem Erfordernis der 

Abstimmungsfreiheit ergibt sich, dass eine allgemein anregende Initiative 

einen gewissen Detailierungsgrad, mithin eine minimale Bestimmtheit 

aufzuweisen hat. Nur eine genügende Kenntnis über Gegenstand und 

Ziel des Begehrens ermöglicht nämlich einerseits den Stimmberechtigten 

eine unverfälschte Meinungsbildung und -äusserung und andererseits 

den Behörden eine inhaltsgetreue Umsetzung der Initiative. Im Falle einer 

Annahme der Initiative wäre es nämlich die Aufgabe des Grossen Rates, 

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einen Gesetzesentwurf auszuarbeiten, welcher die Anliegen der Initiative 

aufnimmt und umsetzt. Bei dieser gesetzgeberischen Umsetzung handelt 

der Grosse Rat jedoch nicht völlig frei, sondern in Ausübung eines Man-

dats, welches ihm durch das Volk erteilt worden ist. So ist dieser sowohl 

inhaltlich als auch hinsichtlich des Umfangs an den Gegenstand der Initia-

tive gebunden und darf in der gleichen Vorlage keine weiteren Punkte re-

geln, welche in keinem sachlichen Zusammenhang mit der Initiative ste-

hen (vgl. BGE 115 Ia 148 [=Pra 79 Nr. 134] E.4b, Urteil des Bundesge-

richts [BGer] 1C_312/2014 vom 27. Mai 2015 E.5.3 sowie SCHULER, 

a.a.O., Art. 13 N 28 und 33 f. und HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2054 f.). 

Auf der anderen Seite darf dieser Detailierungsgrad aber nicht zu hoch 

sein, um den notwendigen Handlungsspielraum der umsetzenden Behör-

de nicht übermässig zu beschränken (vgl. hierzu PREVITALI, Gutachten 

2013, S. 5). Vorliegend moniert der Beschwerdegegner denn auch, dass 

die Fremdspracheninitiative drei konkrete, zwingende Anordnungen ent-

halte und deshalb über das Erfordernis der minimalen Bestimmtheit hin-

ausgehe. Damit werde der Handlungsspielraum des Gesetzgebers auf ein 

Minimum reduziert, weshalb die in der Form einer allgemeinen Anregung 

eingereichte Initiative aufgrund ihres ausserordentlich hohen Detailie-

rungsgrades den Grundsatz der Einheit der Form verletze (vgl. Stellung-

nahme des Beschwerdegegners vom 2. Juli 2015 S. 4 ff. sowie nachfol-

gend Erwägung 6).

c) Hinsichtlich des höchstzulässigen Konkretisierungsgrades von Initiativen 

in der Form der allgemeinen Anregung gehen die Lehrmeinungen ausein-

ander. Gemäss einer strengeren Auffassung darf der Initiativtext nicht zu 

genau ausfallen, sondern muss eine gewisse "Abstraktionshöhe" wahren 

und dem Parlament bei der Umsetzung der Initiative einen ausreichenden 

Gestaltungsspielraum belassen. Dieser Lehrmeinung folgend darf eine In-

itiative bloss Grundgedanken, Leitlinien oder rechtspolitische Postulate 

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enthalten (so für den Kanton Graubünden etwa CAVIEZEL, a.a.O., S. 85 f. 

sowie 95 ff.). Die grosszügigere Gegenmeinung verzichtet demgegenüber 

auf das Kriterium des Konkretisierungsgrades im Sinne einer begrifflichen 

Schranke und akzeptiert präzise und detaillierte Normelemente als zuläs-

sige Bestandteile einer allgemeinen Anregung. Demnach ist für eine In-

itiative in der Form der allgemeinen Anregung massgebend, dass sie 

zwar den thematischen Inhalt, nicht aber die redaktionelle Umsetzung 

vorgibt (vgl. hierzu SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 23 ff., TSCHANNEN, Die For-

men der Volksinitiative und die Einheit der Form, in: ZBl 1/2002, S. 2 ff., 

11 f. sowie EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 7, je mit weiteren Hinweisen 

auf diverse Autoren). Die Bundesbehörden und das Bundesgericht schei-

nen sich in ihrer Praxis rhetorisch zwar der engeren Lehrmeinung anzu-

schliessen, folgen ihr im Ergebnis aber nicht (vgl. die entsprechende Dar-

stellung bei TSCHANNEN, a.a.O., S. 12 ff.). Im Kanton Graubünden war der 

zulässige Konkretisierungsgrad einer allgemein anregenden Initiative bis-

her erst selten ein Thema, wobei in der Praxis jedoch der offeneren Aus-

legung gefolgt wurde (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 26 unter Darlegung 

eines einschlägigen Falles aus dem Jahre 1980). Ausgehend von dieser 

bisherigen (wenn auch spärlichen) Praxis im Kanton und der neueren 

Lehre lässt sich die Form der allgemeinen Anregung mit SCHULER als Be-

gehren umschreiben, das vom Parlament noch als Rechtssatz zu formu-

lieren ist, wobei die inhaltlichen Vorgaben ziemlich bestimmt sein dürfen. 

Demgegenüber erweist sich die frühere kantonale Lehrmeinung von CA-

VIEZEL als zu strikt und heute nicht mehr zutreffend (vgl. SCHULER, a.a.O., 

Art. 13 N 27).

d) Auf dem Unterschriftenbogen haben die Initianten ihre Fremdsprachenin-

itiative ausdrücklich als "Begehren in Form der allgemeinen Anregung" 

bezeichnet. Auch wenn eine solche Bezeichnung für die Qualifizierung 

der Initiativform nicht ausschlaggebend sein kann (vgl. soeben Erwägung 

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4a), lässt sich daraus immerhin die entsprechende Absicht der Initianten 

klar erkennen. Der Hauptteil der Initiative besteht sodann aus dem kurzen 

und prägnanten Satz "In der Primarschule ist nur eine Fremdsprache ob-

ligatorisch, je nach Sprachregion ist dies Deutsch oder Englisch", der als 

Regel im ganzen Kanton eingeführt werden soll. Damit trägt der Initiativ-

text dem Gesetzgeber eindeutig auf, das Volksschulgesetz im Sinne der 

Initiative "so abzuändern und auszugestalten, dass in der Primarschule 

für den Fremdsprachenunterricht im ganzen Kanton folgende Regel gilt". 

Dass und inwiefern dem Gesetzgeber bei der Umsetzung der vorliegen-

den Initiative gewisse Spielräume offenstehen, wird nachfolgend in Erwä-

gung 6 aufzuzeigen sein. Ohnehin ergibt sich bereits aus dem Initiativtext, 

dass sich dieser in der vorliegenden Form und Version gar nicht direkt ins 

Schulgesetz einfügen liesse. Überdies gibt die Initiative nicht vor, wo der 

entsprechende Satz einzufügen ist und welche Artikel des Schulgesetzes 

gleichzeitig aufgehoben oder geändert werden müssten. Damit ist mit EH-

RENZELLER und den Beschwerdeführern festzuhalten, dass die vorliegen-

de Gesetzesinitiative in der Form der allgemeinen Anregung nicht gegen 

das Gebot der Einheit der Form verstösst (vgl. EHRENZELLER, Gutachten 

2014, S. 15, Beschwerde S. 5 ff. sowie auch Botschaft der Regierung an 

den Grossen Rat zur Fremdspracheninitiative vom 18. November 2014, 

Heft Nr. 10/2014-2015 in Bg-act. 3, S. 591).

e) Selbstverständlich ist es dem Beschwerdegegner unbenommen, hinsicht-

lich der Vereinbarkeit der vorliegenden Initiative mit dem Gebot der Ein-

heit der Form eine andere Auffassung zu vertreten als die Regierung und 

EHRENZELLER (vgl. die entsprechende Kritik in der Replik S. 3 sowie Du-

plik S. 3). Seine diesbezüglichen Vorbringen, welche sich in erster Linie 

auf PREVITALI sowie die bedingt einschlägigen Urteile des Bundesgerichts 

1P.531/2006 vom 8. November 2006 und BGE 124 I 107 stützen, vermö-

gen an den vorstehenden Feststellungen indes nichts zu ändern. Zwar ist 

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es in der Tat unbehelflich, wenn die Beschwerdeführer mit der angeblich 

inkonsequenten Behandlung der ebenfalls allgemein anregenden Initiati-

ven "80 Grossräte sind genug" und "Ja zu sauberem Strom ohne Kohle-

kraft" sowie mit Äusserungen im Rahmen der parlamentarischen Debatte 

zur Sonderjagdinitiative argumentieren (vgl. hierzu Beschwerde S. 8 so-

wie Replik S. 6). Soweit der Beschwerdegegner unter Verweis auf PREVI-

TALI dahingehend argumentiert, dass die Initianten den Grossen Rat 

durch eine dermassen detaillierte Formulierung des Initiativtextes dazu 

zwingen würden, in einem sehr wichtigen Bereich auf die Ausübung sei-

ner eigenen verfassungsmässigen Kompetenz zu verzichten (vgl. Stel-

lungnahme S. 6 ff. mit Verweis auf PREVITALI, Gutachten 2013, S. 7), so 

ist ihnen unter Bezugnahme auf das vorstehend Gesagte entgegenzuhal-

ten, dass dem Gesetzgeber nach Auffassung des Gerichts ein ausrei-

chender Umsetzungsspielraum verbleibt. Überdies bringt es die Konstruk-

tion der allgemeinen Anregung naturgemäss mit sich, dass das Parlament 

seine angestammte Rolle als freier Gesetzgeber vorübergehend ablegt 

(vgl. zur Bindung des Parlaments vorstehend Erwägung 4b sowie 

TSCHANNEN, a.a.O., S. 18 mit Verweis auf BGE 115 Ia 148 [=Pra 79 Nr. 

134] E.4b). Sodann beschlägt das Vorbringen, dass der Detaillierungs-

grad des Initiativtextes der Möglichkeit entgegenstehe, allfällige Wider-

sprüche mit dem übergeordneten Recht mit einer gesetzeskonformen 

Auslegung abzufedern (vgl. Stellungnahme S. 4 sowie PREVITALI, Gutach-

ten 2013, S. 5 f.), nicht in erster Linie die Einheit der Form, sondern viel-

mehr die Frage nach der Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht 

(vgl. hierzu sogleich die Erwägungen 5 ff.).

5. a) Sodann bleibt zu prüfen, ob die Fremdspracheninitiative in einem offen-

sichtlichen Widerspruch zu übergeordnetem Recht steht und damit im 

Sinne von Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV für ungültig zu erklären ist. Zum über-

geordneten Recht zählen nach einhelliger Lehre und Praxis das Völker-

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recht, das gesamte Bundesrecht inkl. Verordnungen des Bundesrates  

oder eines eidgenössischen Departementes, das interkantonale Recht 

sowie – im Falle einer Gesetzesinitiative wie der vorliegenden – die Kan-

tonsverfassung (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 36 sowie HANGART-

NER/KLEY, a.a.O., Rz. 2118 f.). Eine kantonale Gesetzesinitiative kollidiert 

mit übergeordnetem Recht, wenn sie den gleichen Normbereich betrifft 

und dabei für das gleiche Problem eine andere Antwort als das höherran-

gige Recht vorsieht. Zwar darf eine kantonale Initiative grundsätzlich an-

dere Ziele verfolgen, als es der allgemeinen Zielsetzung des Bundes-

rechts entspricht. Wenn jedoch zwischen den Zielen der Initiative und 

dem übergeordneten Recht ein unauflösbarer Widerspruch besteht, muss 

die Initiative für ungültig erklärt werden (vgl. BGE 125 I 227 [=Pra 89 

Nr. 79] E.4e/bb). Dabei ist gestützt auf Art. 49 Abs. 1 der Schweizerischen 

Bundesverfassung (BV; SR 101) festzuhalten, dass Bundesrecht entge-

genstehendem kantonalen Recht vorgeht, weshalb nicht nur Normenkon-

flikte, sondern auch Verstösse gegen die bundesstaatliche Kompetenz-

ordnung zur Ungültigkeit einer Initiative führen können (vgl. SCHULER, 

a.a.O., Art. 14 N 43 ff. sowie HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2118 ff.).

b) Die Frage, ob ein Initiativbegehren gegen übergeordnetes Recht ver-

stösst, kann erst nach Auslegung des übergeordneten Rechts einerseits 

und des Initiativbegehrens andererseits beantwortet werden. Diese hat in 

beiden Fällen nach den üblichen Auslegungsregeln zu erfolgen (vgl. hier-

zu nachfolgend Erwägung 6). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur 

Auslegung von Volksinitiativen ist vom Gedanken getragen, die Ungültig-

keit mittels verfassungs- und bundesrechtskonformer Auslegung nach 

Möglichkeit zu verhindern, um nicht übermässig in die politischen Rechte 

einzugreifen ("in dubio pro populo", vgl. BGE 138 I 131 [=Pra 101 Nr. 99] 

E.3 m.w.H.). Entscheidend ist demnach, ob der betreffenden Norm nach 

den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, 

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der sie mit höherrangigem Recht als vereinbar erscheinen lässt. Eine In-

itiative verstösst nämlich nur gegen übergeordnetes Recht und ist ungül-

tig, wenn sie keiner vertrags- oder bundesrechtskonformen Auslegung 

zugänglich ist (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 48 und HANGARTNER/KLEY, 

a.a.O., Rz. 2126, je mit weiteren Hinweisen). Mit anderen Worten ist eine 

Initiative dann als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unter-

stellen, wenn ihr ein Sinn beigemessen werden kann, der sie nicht klarer-

weise als unzulässig erscheinen lässt (vgl. BGE 139 I 292 E.5.7 m.w.H.). 

Entgegen der Auffassung von PREVITALI schadet es denn auch nicht, dass 

die vorliegende Initiative keinen expliziten Vorbehalt zugunsten des über-

geordneten Rechts enthält (vgl. PREVITALI, Gutachten 2013, S. 3). 

Gemäss den soeben dargelegten Grundsätzen ist eine Initiative ohnehin 

nach Möglichkeit – und soweit dies vom Willen der Initianten gedeckt ist – 

im Einklang mit dem übergeordneten Recht auszulegen. So hat auch das 

Bundesgericht festgehalten, dass ein allgemeiner Vorbehalt zugunsten 

des Bundesrechts für sich alleine nicht genüge, um die Übereinstimmung 

einer Initiative mit dem höherrangigen Recht zu gewährleisten (vgl. BGE 

129 I 392 E.3.3 sowie 125 I 227 [=Pra 89 Nr. 79] E.4)

c) Vorliegend gilt es zu beachten, dass die zu beurteilende Fremdsprachen-

initiative in der Form einer allgemeinen Anregung im Sinne von Art. 13 

Abs. 1 KV eingereicht worden ist. Auch wenn der Grosse Rat bei der Um-

setzung an die inhaltlichen Vorgaben sowie den Gegenstand der Initiative 

gebunden ist (vgl. vorstehend Erwägung 4b), ist es zulässig und sogar 

geboten, dass die Vorlage zur Umsetzung Aspekte enthält, die zwar nicht 

formell Gegenstand der Initiative sind, für deren korrekte – mithin bundes-

rechtskonforme – Umsetzung aber angepasst werden müssen (vgl. SCHU-

LER, a.a.O., Art. 13 N 34; zum Umsetzungsspielraum vgl. nachfolgend Er-

wägung 6). Dem Initiativtext lässt sich denn auch nicht entnehmen, wel-

che Bestimmungen des kantonalen Schulgesetzes abgeändert oder in-

- 16 -

wieweit neue Bestimmungen geschaffen werden müssten, um das Initia-

tivbegehren umzusetzen resp. die gewünschte "Regel" einzuführen. 

Überdies ist es als Ausfluss des hierarchischen Stufenbaus der Rechtset-

zung nicht ausgeschlossen, dass die Umsetzung der Initiative gesetzge-

berischen Anpassungs- und/oder Umsetzungsbedarf auf nachgeordneter 

Stufe zur Folge hat (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 31). Sodann ist fest-

zuhalten, dass für den Entscheid über die materielle Rechtmässigkeit ei-

nes Initiativbegehrens die Rechtslage im Zeitpunkt der Beurteilung durch 

das Parlament massgebend ist (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2145). 

Damit ist es ausgeschlossen, die Rechtmässigkeit einer Initiative unter 

der hypothetischen Annahme noch zu schaffender gesetzlicher Grundla-

gen zu beurteilen oder sich dabei von entsprechenden Absichten des 

Bundesgesetzgebers leiten zu lassen.

d) Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV sieht insofern eine eingeschränkte Prüfungs- und 

Entscheidkompetenz des Parlaments vor, als nur ein offensichtlicher Ver-

stoss gegen übergeordnetes Recht die Ungültigkeit einer Initiative zur 

Folge hat. Der Terminus "offensichtlich" zielt aber nicht auf die Schwere 

des Verstosses gegen das übergeordnete Recht, sondern vielmehr auf 

die Erkennbarkeit resp. die Wahrscheinlichkeit eines solchen Verstosses 

ab. Eine Initiative ist demnach nur ungültig, wenn kein (begründeter) 

Zweifel an ihrer Widerrechtlichkeit besteht. Sofern an der Vereinbarkeit 

mit dem übergeordneten Recht demgegenüber Zweifel bestehen, ist die 

Initiative für gültig zu erklären und zur Abstimmung zu bringen (vgl. SCHU-

LER, a.a.O., Art. 14 N 50 mit Verweis auf PVG 1987 Nr. 1 E.2). Insofern ist 

der Auffassung von PREVITALI zuzustimmen, wonach eine allfällige doktri-

nale Divergenz zugunsten der Gültigkeit der Initiative auszulegen ist (vgl. 

PREVITALI, Gutachten 2013, S. 11), mithin die "Offensichtlichkeit" eines 

Verstosses gegen übergeordnetes Recht ausschliesst. Wie es sich dies-

bezüglich mit einer isolierten Praxis oder einer vereinzelten entgegenste-

- 17 -

henden Lehrmeinung verhält, kann und braucht an dieser Stelle nicht ab-

schliessend und allgemeingültig festgehalten werden (vgl. hierzu Replik 

S. 6 sowie Duplik S. 8). Zurückhaltung bei der Ungültigerklärung von In-

itiativen drängt sich insbesondere dann auf, wenn ihr Gegenstand – wie 

im vorliegenden Fall – ein kantonales Gesetz ist. Ein solches kann 

gemäss Art. 55 Abs. 3 KV nämlich auch noch später – mithin nach der 

Volksabstimmung – mittels Verfassungsbeschwerde beim Verwaltungsge-

richt sowohl unmittelbar angefochten (sog. abstrakte Normenkontrolle) als 

auch im konkreten Anwendungsfall auf die Vereinbarkeit mit dem überge-

ordnetem Recht überprüft werden (sog. konkrete Normenkontrolle; vgl. 

SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 6 m.w.H. sowie Beschwerde S. 10).

Das Bundesgericht hat diesbezüglich in einem Urteil vom 28. Februar 

2007 in Bezug auf den Kanton Genf festgehalten, der Grosse Rat könne 

eine Initiative nur für ungültig erklären, wenn der Widerspruch zu überge-

ordnetem Recht ins Auge springe und vernünftigerweise nicht verneint 

werden könne ("Ce n'est que dans l'hypothèse où l'inconstitutionnalité 

«saute aux yeux et ne peut raisonnablement être niée» que le Grand 

Conseil est tenu de la déclarer invalide", vgl. Urteil des Bundesgerichts 

[BGer] 1P.451/2006 vom 28. Februar 2007 E.2.2 m.w.H.). Damit soll dem 

Umstand Rechnung getragen werden, dass sich der Grosse Rat als politi-

sches Organ zur Beurteilung von komplexen Rechtsfragen wenig eignet. 

Durch die Beschränkung auf die offensichtliche Verletzung von überge-

ordnetem Recht soll es ihm erspart bleiben, sich abschliessend zu kom-

plexen rechtlichen Fragen im Rahmen der Verfassungsgerichtsbarkeit 

äussern zu müssen (vgl. BGer 1P.451/2006 E.2.2; SCHULER, a.a.O., 

Art. 14 N 49 und HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2138).

e) Die Beschränkung der Ungültigkeit von Initiativen auf offensichtliche Wi-

dersprüche zu übergeordnetem Recht gilt auch für die kantonalen oder 

eidgenössischen Gerichte, wenn sie Beschwerden gegen entsprechende 

- 18 -

Parlamentsentscheide zu beurteilen haben. Die Kognition des Verwal-

tungs- resp. des Bundesgerichts kann nicht über jene des Grossen Rates 

hinausgehen, weshalb auch die Rechtsmittelinstanzen nur offensichtliche 

Verstösse gegen übergeordnetes Recht sanktionieren können. Im Rah-

men der vorliegenden Stimmrechtsbeschwerde ist demnach lediglich zu 

kontrollieren, ob der Grosse Rat die Prüfung der Initiative innerhalb seiner 

verfassungsmässigen Kompetenzen vorgenommen hat (vgl. BGE 132 I 

282 [=Pra 96 Nr. 75] E.1.3 sowie SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 51).

f) Mit der Einschränkung der Kognition auf offensichtliche Verstösse gegen 

übergeordnetes Recht ist indes noch nichts darüber ausgesagt, wie ver-

tieft sich der Grosse Rat und im Anfechtungsfalle die Rechtsmittelinstan-

zen mit der Materie zu befassen haben. Mit anderen Worten stellt sich die 

Frage, ob die Formulierung "offensichtlich" bedeutet, dass die Unverein-

barkeit quasi prima vista und ohne weitere Auseinandersetzung mit den 

rechtlichen Grundlagen erkennbar sein resp. "ins Auge springen" muss, 

oder ob der offensichtliche Verstoss auch erst nach einer eingehenden 

Prüfung der Rechtsalge und Auslegung der betroffenen Bestimmungen 

als solcher erkennbar sein kann.

aa) Auch wenn in der Lehre stets von einer eingeschränkten Prüfungskompe-

tenz und einer damit verbundenen Beschleunigung der Behandlung einer 

Initiative die Rede ist, kann mit der Kognitionsbeschränkung auf offen-

sichtliche Unvereinbarkeit nicht gemeint sein, dass sich der Grosse Rat 

resp. die Rechtsmittelinstanzen nur summarisch mit der Thematik aufzu-

halten haben und mit der Ungültigerklärung nur Verstösse sanktionieren 

sollen, welche sich bereits aus der Lektüre des Initiativtextes ergeben  

oder auch für einen Laien ohne weiteres erkennbar wären. Dies liesse 

sich nicht mit dem aus Art. 14 Abs. 1 KV fliessenden Anspruch der 

Stimmbürger vereinbaren, dass nur über rechtmässige Initiativen abge-

- 19 -

stimmt wird. Letztlich dient es nämlich – trotz der erwähnten Möglichkeit 

von nachgelagerten Normenkontrollen – dem Schutz der staatspolitisch 

bedeutungsvollen Volksrechte und der direkten Demokratie, dass die 

Stimmberechtigten nicht über Begehren zu befinden haben, welche zu ei-

nem rechtswidrigen Beschluss führen und deshalb letztlich keine Rechts-

wirkung erzielen können. Insofern ist der Grosse Rat des Kantons 

Graubünden nicht nur ermächtigt, sondern auch verpflichtet, die Recht-

mässigkeit von Initiativen zu prüfen und diese gegebenenfalls für ungültig 

zu erklären (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 4 und 35 m.w.H. sowie BGE 

105 Ia 11 E.2c zum kantonalrechtlichen Anspruch auf Überprüfung der 

inhaltlichen Rechtmässigkeit einer Initiative). Wenn es ihm als Konse-

quenz der restriktiven Kognitionsformel nicht möglich wäre, ein Volksbe-

gehren mit der nötigen Tiefe zu behandeln, könnte er dieser Verpflichtung 

von vornherein gar nicht hinreichend nachkommen (vgl. zum Ganzen 

auch HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2134 ff.). Mit anderen Worten ergibt 

sich aus der Kognitionsbeschränkung nicht, dass die Prüfung der Initiative 

durch den Grossen Rat zwingend summarischer Natur sein muss resp. 

dass die Unvereinbarkeit mit übergeordnetem Recht ohne eingehendere 

Auseinandersetzung erkennbar sein muss. Damit ist es nicht zu bean-

standen, dass das zuständige EKUD zur Beurteilung der Vereinbarkeit 

der Initiative mit dem übergeordneten Recht ein verwaltungsexternes 

Rechtsgutachten eingeholt hat und dass die daraus gewonnenen Er-

kenntnisse sowie das von der Pro Grigioni Italiano eingereichte Gutachten 

von Prof. Dr. Previtali in die Botschaft der Regierung an den Grossen Rat 

und somit in die parlamentarische Debatte eingeflossen sind. Vor dem 

Hintergrund dieser Ausführungen kann die Tatsache, dass ein Rechtsgut-

achten für nötig befunden und das Ungültigkeitserkenntnis erst aufgrund 

eines ausgedehnten Auslegungsprozesses gewonnen worden ist, entge-

gen der Auffassung der Beschwerdeführer folglich nicht gegen die "Offen-

sichtlichkeit des Verstosses" sprechen. Gleichzeitig schadet es nicht resp. 

- 20 -

stellt es keine Missachtung der eingeschränkten Kognition dar, wenn in 

der parlamentarischen Debatte vereinzelt ergänzend auch inhaltliche re-

sp. politische Argumente für oder gegen das Volksbegehren vorgetragen 

worden sind (vgl. etwa Grossratsprotokoll zur Beratung der Fremdspra-

cheninitiative, a.a.O., S. 742 ff.). Im Ergebnis lässt sich der angefochtene 

Entscheid nämlich ohne weiteres auf grundsätzlich zulässige Ungültig-

keitsgründe zurückführen und damit begründen. Ob solche auch materiell 

vorliegen, wird im Folgenden zu prüfen sein.

bb) Aus den gleichen Überlegungen hat sich auch das streitberufene Verwal-

tungsgericht – dessen Kognition wie gesehen nicht über jene des Gros-

sen Rates hinausgehen kann (vgl. vorstehend Erwägung 5e) – nicht dar-

auf zu beschränken, den angefochtenen Entscheid lediglich summarisch 

oder anhand des Wissensstandes des Grossen Rates zum Zeitpunkt der 

Beschlussfassung zu überprüfen. Die gegenteilige Auffassung würde be-

deuten, dass das Resultat der Stimmrechtsbeschwerde und damit die 

Gültigkeit der Initiative davon abhängen würde, wie intensiv sich der 

Grosse Rat mit der Initiative befasst hat und wie die parlamentarische 

Debatte verlaufen ist. Folglich bleibt es dem Verwaltungsgericht als 

Rechtsmittelinstanz unbenommen, das übergeordnete Recht auszulegen 

und auf dieser Grundlage zu prüfen, ob die Fremdspracheninitiative in ei-

nem offensichtlichen Widerspruch zu diesem steht.

6. a) Um zu beurteilen, ob sich die Fremdspracheninitiative mit dem überge-

ordneten Recht vereinbaren lässt, ist zunächst mittels Auslegung des In-

itiativtextes zu erörtern, ob und inwieweit dem Grossen Rat bei der Um-

setzung der Initiative Spielräume zukommen, welche im Rahmen einer 

bundesrechtskonformen Umsetzung allenfalls auszuschöpfen wären. 

Diesbezüglich führt der Beschwerdegegner unter Verweis auf PREVITALI 

aus, dass dieser Umsetzungsspielraum in Anbetracht der drei konkreten, 

- 21 -

zwingenden Anordnungen auf ein Minimum reduziert sei. Bereits aus der 

gewählten Formulierung des Initiativtextes ergäben sich die ersten beiden 

Verpflichtungen, nämlich dass in den ersten sechs Schuljahren nur eine 

einzige Fremdsprache zu unterrichten sei und dass Englisch als erste 

Fremdsprache in den deutschsprachigen Regionen und Deutsch als erste 

Fremdsprache in den italienisch- und romanischsprachigen Regionen gel-

te. Daraus resultiere sodann eine dritte Verpflichtung, nämlich das Verbot, 

in deutschsprachigen Gebieten auf Primarstufe Italienisch zu unterrichten 

(vgl. Stellungnahme S. 4 sowie PREVITALI, Gutachten 2013, S. 3). Die 

Starrheit des mit der Initiative anvisierten Fremdsprachensystems werde 

zudem dadurch verstärkt, dass weder Ausnahmeregelungen noch Vorbe-

halte zugunsten des übergeordneten Rechts vorgesehen seien. Der Wort-

laut der Initiative sei derart detailliert ausgearbeitet, dass eine allfällige 

"Korrektur" desselben zwecks Anpassung an das übergeordnete Recht 

nicht erfolgen könne, ohne dabei den Willen der Befürworter entschei-

dend zu verändern. Der einzige Punkt, welcher in die Gestaltungsfreiheit 

des Grossen Rates falle – nämlich die Festlegung des Beginns des 

Fremdsprachenunterrichts – sei vollkommen marginaler Natur (vgl. PRE-

VITALI, Gutachten 2013, S. 3, 6 und 11 f.). Demgegenüber stellen sich die 

Beschwerdeführer auf den Standpunkt, dass die Initiative nur den obliga-

torischen Teil der Fremdsprachen in der Primarschule regeln wolle, nicht 

jedoch die Freifächer. In diesem Bereich bleibe dem Grossen Rat genü-

gend Raum, um den berechtigten Anliegen der Italienisch- und Roma-

nischbündner in optimaler Form Rechnung zu tragen. Wenn die Primar-

schulen nämlich verpflichtet würden, in den italienisch- und romanisch-

sprachigen Gebieten mit Deutsch gleichzeitig Englisch als Freifach anzu-

bieten (und analog in deutschsprachigen Primarschulen Italienisch oder 

Romanisch), dann könnten die Schüler davon ohne Zwang und ange-

passt auf ihre individuellen Fähigkeiten Gebrauch machen. Insofern wür-

- 22 -

de dem Gesetzgeber folglich nicht der (für eine bundesrechtskonforme 

Umsetzung) benötigte Spielraum genommen (vgl. Beschwerde S. 7).

b) Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass die vorliegende Initiative einzig auf 

den Fremdsprachenunterricht auf der Primarstufe abzielt. Nicht erfasst 

wird demgegenüber der Fremdsprachenunterricht auf der Oberstufe, 

weshalb dieser im Rahmen einer bundesrechtskonformen Umsetzung der 

Initiative je nach Bedarf modifiziert werden könnte. Zu denken wäre etwa 

an die Anpassung der Stundendotationen oder die Einführung von ge-

trennten Englisch-Klassen mit verschiedenen Sprachniveaustufen (vgl. 

nachfolgend Erwägung 8).

c) Um zu erörtern, welcher Umsetzungsspielraum dem Gesetzgeber im Fal-

le einer Annahme der Initiative in Bezug auf den Fremdsprachenunterricht 

auf Primarstufe verbleiben würde, ist die Initiative auszulegen. Wie bereits 

dargelegt, hat die Auslegung eines Initiativbegehrens nach den üblichen 

Auslegungsregeln zu erfolgen (vgl. vorstehend Erwägung 5b). Ein Initia-

tivbegehren ist nicht anders zu interpretieren als etwa ein vom Parlament 

aufgestelltes Gesetz. Mit anderen Worten ist eine Initiative in erster Linie 

nach ihrem Wortlaut, d.h. "aus sich selbst heraus", und nicht nach dem 

subjektiven Willen der Initianten zu interpretieren. Die Initianten können 

somit nicht verbindlich bestimmen, wie der Initiativtext zu verstehen ist. 

Massgeblich ist vielmehr, wie der Initiativtext von den Stimmberechtigten 

und den späteren Adressaten des vorgeschlagenen Erlasses vernünfti-

gerweise verstanden werden muss. Deren Erläuterungen – insbesondere 

die Begründung auf dem Unterschriftenbogen – stellen jedoch einen wich-

tigen Aspekt im Rahmen der entstehungsgeschichtlichen Auslegung dar 

(vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 47 sowie HANGARTNER/KLEY, a.a.O., 

Rz. 2124 f., je mit weiteren Hinweisen sowie BGE 121 I 334 E.2c und 

BGer 1C_586/2013 vom 7. Oktober 2014 E.3.2). Auch spätere Meinungs-

- 23 -

äusserungen der Initianten sind zu berücksichtigen, auch wenn dabei in-

sofern erhöhte Vorsicht geboten ist, als Initianten im Laufe der Unter-

schriftensammlung, der Behandlung im Parlament oder während des Ab-

stimmungskampfes oft dazu neigen, ihr Begehren zu verharmlosen und 

umzudeuten, um auf diese Weise Widerständen zu begegnen (vgl. HAN-

GARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2125). Die nachträgliche Umdeutung einer In-

itiative, welche dem ursprünglichen Textverständnis und den durch sie 

geweckten Erwartungen zuwiderläuft, ist folglich insofern unzulässig, als 

dadurch der Wille der Unterzeichnerinnen und Unterzeichner der Initiative 

verfälscht werden könnte (vgl. hierzu BGE 112 Ia 240 E.5b mit Verweis 

auf 109 Ia 134 E.5d). Vor diesem Hintergrund sind das Informations-

schreiben der Initianten an die Mitglieder des Grossen Rates vom 

26. März 2015 sowie die bei dieser Gelegenheit eingereichte erste Beur-

teilung der Fremdspracheninitiative von Dr. iur. Otmar Bänziger vom 

5. März 2015 (vgl. Bg-act. 5 und 6) mit entsprechender Zurückhaltung zu 

würdigen.

d) Zunächst stellt sich die Frage, ob es die Fremdspracheninitiative zulassen 

würde, auf Primarstufe eine zweite Fremdsprache als Freifach, mithin auf 

freiwilliger Basis anzubieten. Ausgangspunkt hierfür bildet selbstredend 

der eigentliche Initiativtext, welcher folgendermassen lautet:

"Das Gesetz für die Volksschulen des Kantons Graubünden ist so abzuändern und aus-

zugestalten, dass in der Primarschule für den Fremdsprachenunterricht im ganzen Kan-

ton folgende Regel gilt:

In der Primarschule ist nur eine Fremdsprache obligatorisch, je nach Sprachregion ist 

dies Deutsch oder Englisch."

Ebenfalls zu berücksichtigen gilt es sodann die auf der Rückseite des Un-

terschriftenbogens wiedergegebene Begründung (vgl. Bg-act. 4):

"Die geltende Gesetzgebung im Kanton Graubünden verlangt, dass auf der Primarstufe 

mindestens eine Kantonssprache sowie Englisch als Fremdsprachen unterrichtet wer-

den.

- 24 -

Viele Schülerinnen und Schüler werden mit diesen Anforderungen benachteiligt. Die 

Konzentration auf eine Fremdsprache erlaubt die verstärkte Förderung von Mutterspra-

che und Mathematik. In der Ostschweiz wird durchwegs Englisch als erste Fremdspra-

che unterrichtet.

[…]"

Die Beschwerdeführer heben die Bedeutung des Wortes "obligatorisch" 

hervor und halten fest, dass gemäss dem klaren und eindeutigen Wortlaut 

nur der Unterricht einer zweiten obligatorischen Fremdsprache verboten 

sei (vgl. Replik S. 3). Demgegenüber hält der Beschwerdegegner unter 

Verweis auf den Titel sowie die Begründung der Initiative dafür, dass die 

Betonung auf "nur noch eine" Fremdsprache liege. In ihrem Informations-

schreiben an sämtliche Grossräte vom 26. März 2015 hätten die Initianten 

das Wort "eine" gar selbst fett hervorgehoben (vgl. Stellungnahme S. 8 ff. 

unter Wiedergabe des Votums von Kommissionspräsident Tenchio, 

Grossratsprotokoll zur Beratung der Fremdspracheninitiative in der Sessi-

on vom 20. April bis 22. April 2015, 5/2014-2015 in Bf-act. 3, S. 734 f. so-

wie Informationsschreiben der Initianten an die Mitglieder des Grossen 

Rates vom 26. März 2015 in Bg-act. 5). Da beide Auffassungen nachvoll-

ziehbar sind und eine rein grammatikalische Auslegung des Initiativtextes 

ohnehin kaum zielführend sein kann, ist auf die Begründung auf der 

Rückseite des Unterschriftenbogens zurückzugreifen. Aus dieser geht klar 

hervor, dass die Initianten mit ihrem Begehren diejenigen Schülerinnen 

und Schüler schützen wollen, welche mit den Anforderungen des gelten-

den Fremdsprachenkonzeptes benachteiligt werden, mithin mit dem Er-

lernen von zwei Fremdsprachen auf Primarstufe überfordert sind. Das Ziel 

der Initiative liegt also offensichtlich in der Entlastung der Schülerinnen 

und Schüler und nicht etwa in einer Vereinheitlichung oder Standardisie-

rung des Fremdsprachenunterrichts auf dem ganzen Kantonsgebiet. Ent-

gegen der Auffassung des Beschwerdegegners steht diese Zielsetzung 

dem fakultativen Angebot einer zweiten Fremdsprache auf Primarstufe 

nicht entgegen. Vielmehr könnten die Schülerinnen und Schüler von ei-

- 25 -

nem Fremdsprachenangebot auf freiwilliger Basis je nach ihren individuel-

len Fähigkeiten Gebrauch machen: Während lernschwächere Schüler – 

ganz im Sinne der Initiative – vor einer damit zusammenhängenden Über-

forderungen bewahrt würden, stünde es sprachbegabteren oder ambitio-

nierteren Kindern nach wie vor offen, bereits auf Primarstufe erste Kennt-

nisse in einer weiteren Fremdsprache zu erlangen. Überdies steht das ex-

tracurriculare, fakultative Angebot einer weiteren Fremdsprache der ver-

stärkten Förderung von Muttersprache und Mathematik, welche ebenfalls 

als Ziel der Initiative genannt wird, nicht entgegen. Insofern liesse es sich 

mit der angestrebten Entlastung vereinbaren, wenn die Primarschulen in 

den italienisch und -romanischsprachigen Gebieten neben dem obligato-

rischen Deutschunterricht gleichzeitig Englisch und in deutschsprachigen 

Gebieten analog Italienisch oder Romanisch als Freifach anbieten würden 

oder – falls eine bundesrechtskonforme Umsetzung der Initiative dies er-

fordern sollte – hierzu gar verpflichtet würden. Entgegen dem beschwer-

deführerischen Dafürhalten ist es zwar nicht zutreffend, dass ein geplan-

tes generelles Verbot, weitere Fremdsprachen auf freiwilliger Basis anzu-

bieten, zwingend im Initiativtext hätte zum Ausdruck gebracht werden 

müssen. Es ist jedoch nicht als gegen den Willen der Initianten und der 

Unterzeichnerinnen und Unterzeichner der Initiative verstossend zu be-

trachten, dass das Angebot einer zweiten Fremdsprache in der Primar-

schule auf freiwilliger Basis resp. gar eine entsprechende Verpflichtung 

der Schulträgerschaften im Falle einer Annahme der Initiative zulässig 

wäre. Insofern enthält die Initiative entgegen der Auffassung des Be-

schwerdegegners kein Verbot, in deutschsprachigen Gebieten auf Pri-

marstufe Italienisch zu unterrichten.

e) Sodann ist zu klären, ob die Fremdspracheninitiative für mehrsprachige 

Gemeinden oder Gemeinden mit besonderer Nähe zu einer anderen 

Sprachregion Ausnahmeregelungen zulässt. Diesbezüglich weist der Be-

- 26 -

schwerdegegner zutreffend darauf hin, dass sich die Initiative vom Wort-

laut her ausdrücklich auf das ganze Kantonsgebiet beziehe und keine 

Ausnahmen für mehrsprachige Gemeinden vorsehe (vgl. Votum Tenchio, 

Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 738 sowie EH-

RENZELLER, Gutachten 2014, S. 34 ff.).

aa) Anknüpfend an die vorstehenden Ausführungen ist in diesem Zusam-

menhang festzuhalten, dass in sprachlicher Hinsicht speziellen Konstella-

tionen über das Angebot von Freifächern, welches von der Initiative nicht 

ausgeschlossen wird, im Sinne von Ausnahmeregelungen Rechnung ge-

tragen werden kann. Auch im Falle einer Annahme der Initiative stünde es 

einer Gemeinde demnach offen, aufgrund ihrer Nähe zu einer anderen 

Sprachregion oder zwecks Berücksichtigung von angestammten Minder-

heitensprachen auf der Primarschule eine zweite Fremdsprache auf fakul-

tativer Ebene anzubieten. Insofern verhindert die Initiative nicht, dass 

auch in Zukunft flexible, der konkreten Situation einzelner Schulen ange-

passte Lösungen möglich sind.

bb) In Berücksichtigung der Argumentation des Beschwerdegegners ist so-

dann zu konstatieren, dass die Fremdspracheninitiative die im geltenden 

Recht bestehende Möglichkeit, in mehrsprachigen und deutschsprachigen 

Gemeinden im Interesse der Erhaltung der angestammten Sprache zwei-

sprachige Volksschulen einzuführen (Art. 20 Abs. 2 des Sprachengeset-

zes des Kantons Graubünden [SpG GR; BR 492.100]), nicht beschneidet. 

Dies ergibt sich bereits daraus, dass es sich hierbei um eine die Schul-

sprache betreffende Spezialregelung handelt, welche keinen (direkten) 

Einfluss auf die Ausgestaltung des Fremdsprachenunterrichts hat, und 

dass die Fremdspracheninitiative lediglich auf eine Abänderung des kan-

tonalen Schulgesetzes abzielt. Überdies ist in Anbetracht der vorerwähn-

ten Ziele der Initiative nicht davon auszugehen, dass die Initianten und die 

- 27 -

Unterstützer der Initiative die unter geltendem Recht bestehende Mög-

lichkeit von zweisprachigen Schulen – auch wenn diese im Initiativbegeh-

ren nicht thematisiert wird – haben ausschliessen wollen. Dass sich im 

Falle von derartigen Immersion-Konzepten ein gewisser Anpassungsbe-

darf hinsichtlich der ordentlichen Stundentafeln und damit auch der Aus-

gestaltung des Fremdsprachenunterrichts ergibt, liegt auf der Hand. Bei 

deutsch-/italienisch- oder deutsch-/romanischsprachigen Schulen im Sin-

ne dieser Bestimmung handelt es sich beim Italienischen resp. Romani-

schen jedoch nicht um eine erste Fremdsprache, sondern um eine zweite 

Schulsprache. Demnach liesse sich auch in solchen Schulen – entspre-

chend der von der Initiative geforderten Regel – das Englische als erste 

Fremdsprache einführen.

cc) Soweit sich der Beschwerdegegner auf den Standpunkt stellt, dass es 

Gemeinden mit einem Anteil von mehr als zehn Prozent der angestamm-

ten Minderheitensprache im Falle einer Annahme der Initiative verunmög-

licht würde, auf diese Minderheitensprache angemessen Rücksicht zu 

nehmen (vgl. Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitia-

tive, a.a.O., S. 738), bezieht er sich auf den geltenden Art. 20 Abs. 3 SpG 

GR. Dieser auferlegt Gemeinden mit einem Anteil von mindestens zehn 

Prozent von Angehörigen einer angestammten Sprachgemeinschaft – 

welche gemäss Art. 16 Abs. 3 SpG GR folglich als einsprachige Gemein-

den gelten – die Pflicht, während der obligatorischen Schulzeit Rätoroma-

nisch oder Italienisch anzubieten. Analog zu den vorstehenden Aus-

führungen zur Möglichkeit von zweisprachigen Klassenzügen ist auch 

hierzu festzuhalten, dass die Fremdspracheninitiative die Weitergeltung 

dieser sprachgesetzlichen Sonderregelung nicht beschlägt. Es ist mit 

Blick auf die Ziele der Initiative auch nicht anzunehmen, dass mit dieser 

eine Aufhebung dieser Bestimmung beabsichtigt wird. Da es die Fremd-

spracheninitiative bei korrekter Auslegung nicht verbietet, dass nebst der 

- 28 -

obligatorisch zu unterrichtenden ersten Fremdsprache im Rahmen von 

Wahl-  oder Freifächern eine weitere Fremdsprache angeboten wird (vgl. 

hiervor Erwägung 6d), wäre es einer Gemeinde entgegen der Auffassung 

des Beschwerdegegners (vgl. Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur 

Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 738) nicht verunmöglicht, auf diese 

Minderheitensprachen – wie unter geltendem Recht – angemessen Rück-

sicht zu nehmen. Wie sich aus der Botschaft zum kantonalen Sprachen-

gesetz ergibt, kann dieses gemäss Art. 20 Abs. 3 SpG GR zwingend zu 

schaffende Unterrichtsangebot nämlich als Wahlfach, Wahlpflichtfach 

oder Pflichtfach ausgestaltet sein (vgl. Botschaft der Regierung an den 

Grossen Rat zum Sprachengesetz des Kantons Graubünden vom 16. Mai 

2006, Heft Nr. 2/2006-2007 S. 110).

f) Damit ist festzuhalten, dass sich die Fremdspracheninitiative lediglich auf 

den obligatorischen Fremdsprachenunterricht bezieht und es demnach 

nicht ausschliesst, dass gewisse Schulträgerschaften auf Primarstufe eine 

zweite Fremdsprache auf fakultativer Ebene anbieten resp. hierzu unter 

Umständen gar verpflichtet werden. Der Handlungsspielraum des Ge-

setzgebers beschränkt sich folglich nicht auf die redaktionelle Umsetzung, 

die Festlegung des Beginns des Fremdsprachenunterrichts sowie die De-

finition des Begriffs "Sprachregion". Vielmehr hat dieser im Rahmen einer 

verfassungskonformen Umsetzung auch festzulegen, ob und allenfalls un-

ter welchen Voraussetzungen die Schulträgerschaften auf Primarstufe 

Fremdsprachenunterricht auf freiwilliger Basis anbieten können oder 

müssen resp. welche Sonderregelungen sich für mehrsprachige Gemein-

den oder Sprachgrenzgebiete aufdrängen. Ausserdem kann der Gesetz-

geber den Fremdsprachenunterricht auf der Oberstufe – falls dies im 

Rahmen einer bundesrechtskonformen Umsetzung vonnöten sein sollte – 

etwa mittels Anpassung der Stundendotationen oder der Einführung von 

getrennten Englisch-Klassen mit verschiedenen Sprachniveaustufen mo-

- 29 -

difizieren. Dass derartige Massnahmen mit praktischen Schwierigkeiten 

und erheblichen finanziellen Folgen verbunden sind (vgl. Votum Tenchio, 

Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 737), mag al-

lenfalls ein Grund für die Ablehnung der Initiative darstellen. Für die Gül-

tigkeit der vorliegenden Initiative sind solche Faktoren indes nicht von Re-

levanz.

7. Um zu prüfen, ob sich die Fremdspracheninitiative mit dem übergeordne-

ten Recht vereinbaren lässt, ist in einem nächsten Schritt die massge-

bende Rechtslage darzutun und auszulegen. Dabei geht es auf eidgenös-

sischer Ebene insbesondere um das in Art. 8 Abs. 2 BV statuierte Diskri-

minierungsverbot (vgl. sogleich Erwägung 8), die in den Art. 61a ff. BV 

enthaltene Bildungsverfassung (vgl. Erwägungen 9 f.) sowie Art. 15 

Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Landessprachen und die Verständi-

gung zwischen den Sprachgemeinschaften (Sprachengesetz, SpG; SR 

441.1; vgl. Erwägung 11). Zu erörtern sind des Weiteren Art. 70 BV (vgl. 

Erwägung 12), die bestehenden interkantonalen Harmonisierungsbestre-

bungen (vgl. Erwägungen 9 f.) sowie die Art. 2 und 3 KV (vgl. Erwägun-

gen 13 ff.). Unbestrittenermassen nicht (unmittelbar) verletzt und deshalb 

nicht weiter erörterungsbedürftig sind demgegenüber die Bestimmungen 

der EMRK, der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheiten-

sprachen und des Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz 

nationaler Minderheiten sowie die Art. 4 und 18 BV (vgl. hierzu EHRENZEL-

LER, Gutachten 2014, S. 19 ff.). Sodann wird zu prüfen sein, ob sich die 

Fremdspracheninitiative – unter Ausschöpfung der soeben dargelegten 

Umsetzungsspielräume – auf eine Weise auslegen resp. umsetzen lässt, 

welche mit den Vorgaben des übergeordneten Rechts zu vereinbaren ist. 

Wenn eine verfassungs- resp. bundesrechtskonforme Umsetzung zweifel-

los nicht möglich wäre, würde die Fremdspracheninitiative offensichtlich 

- 30 -

gegen übergeordnetes Recht verstossen und wäre vom Beschwerdegeg-

ner demnach zu Recht für ungültig erklärt worden.

8. a) Umstritten ist zunächst die Vereinbarkeit der Initiative mit dem in Art. 8 

Abs. 2 BV statuierten Diskriminierungsverbot, gemäss welchem niemand 

diskriminiert werden darf, namentlich nicht wegen seiner Herkunft oder 

seiner Sprache. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person allein 

aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche histo-

risch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausge-

grenzt oder als minderwertig angesehen wird, eine ungleiche Behandlung 

erfährt. Die (direkte) Diskriminierung stellt eine qualifizierte Ungleichbe-

handlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine 

Benachteiligung von Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder 

Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an Unterscheidungsmerkmale an-

knüpft, die einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren 

Bestandteil der Identität der betroffenen Personen ausmachen. Art. 8 

Abs. 2 BV schliesst indes die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal nicht 

absolut aus. Eine solche begründet zunächst lediglich den blossen Ver-

dacht einer unzulässigen Differenzierung, welcher durch eine qualifizierte 

Rechtfertigung umgestossen werden kann. Eine indirekte oder mittelbare 

Diskriminierung liegt demgegenüber vor, wenn eine Regelung, die keine 

offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung ge-

schützten Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehö-

rige einer solchen Gruppe besonders benachteiligt, ohne dass dies sach-

lich begründet wäre (vgl. BGE 138 I 305 E.3.3 m.w.H. sowie SCHWEIZER, 

in: EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die schweize-

rische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/-

St. Gallen 2014, Art. 8 N 49 ff.).

- 31 -

b) Gemäss der vom Beschwerdegegner vertretenen Auffassung bedeutet 

dies im vorliegenden Kontext, dass alle Kinder im Kanton – unabhängig 

vom Sprachgebiet – die gleiche oder eine gleichwertige Sprachausbildung 

erfahren können sollen. Damit eine weitgehende Chancengleichheit und 

die Gleichbehandlung aller Schülerinnen und Schüler im Kanton gewähr-

leistet werden könne, sollten – gemäss geltender Regelung des Fremd-

sprachenunterrichts – alle Schülerinnen und Schüler beim Übertritt in die 

Oberstufe das gleiche Englischniveau aufweisen. Durch die vorliegende 

Initiative sei diese Zielvorgabe nicht mehr erreichbar resp. werde die Er-

reichung durch den Zwang zu einer einzigen Fremdsprache auf Primar-

stufe geradezu verunmöglicht, zumal in den italienisch- und romanisch-

sprachigen Gebieten nur noch Deutsch als Fremdsprache obligatorisch 

unterrichtet werden dürfe. Diese Vorgabe führe nicht nur zu ganz unter-

schiedlichen Sprachkompetenzen am Ende der Primarschule, sondern 

bedeute auch für die Schülerinnen und Schüler aus den italienisch- und 

romanischsprachigen Sprachgebieten eine nicht zu verkennende Benach-

teiligung beim Übertritt in die Oberstufe, sei dies im Kanton selbst oder – 

noch akzentuierter – beim Wechsel in einen anderen Kanton. Diese un-

terschiedliche rechtliche und faktische Behandlung, welche solche Kinder 

aufgrund der mit der Initiative beabsichtigten Fremdsprachenregelung im 

Rahmen des jeweiligen Übertritts wie auch bei der Gestaltung des lehr-

planmässigen Unterrichts erfahren müssten, stelle eine Diskriminierung 

aufgrund der Sprache dar (vgl. Stellungnahme S. 13 ff. mit auszugsweiser 

Wiedergabe von EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 19 f., PREVITALI, Gut-

achten 2013, S. 20 ff., WALDMANN, a.a.O., S. 7 Fn. 39 sowie diverser Vo-

ten anlässlich der grossrätlichen Debatte).

c) Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass die Annahme der Fremd-

spracheninitiative je nach Sprachgebiet systembedingt einen unterschied-

lichen Stand der Fremdsprachenkompetenz Englisch am Ende der Pri-

- 32 -

marschule zur Folge hätte. Im Hinblick auf die geltend gemachte Verlet-

zung des Diskriminierungsverbots stellt sich jedoch die Frage, ob die 

Fremdsprachenkompetenzen der Schülerinnen und Schüler aus ver-

schiedenen Sprachgebieten am Ende der Primarschule überhaupt ver-

gleichbar sein müssen.

aa) Vor dem Hintergrund der anzustrebenden Harmonisierung des Volks-

schulsystems und der Erhöhung dessen Durchlässigkeit (vgl. hierzu nach-

folgend Erwägung 9) ist es zwar nachvollziehbar, dass die Regierung bei 

der Einführung der geltenden Fremdsprachenlösung unterschiedliche 

Fremdsprachenkompetenzen in Englisch am Ende der Primarschule hat 

verhindern wollen. Wie sich aus der Botschaft zum Schulgesetz ergibt, 

hat man sich auch aus organisatorischen Gründen für diese Lösung ent-

schieden. Andernfalls wären die Schulträgerschaften damals nämlich ge-

zwungen gewesen, auf der Oberstufe verschiedene Sprach-Niveaustufen 

anzubieten, um den unterschiedlichen, von der jeweiligen Sprachregion 

abhängigen Vorkenntnissen der Schülerinnen und Schüler Rechnung zu 

tragen (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat zur Teilrevision 

des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden [Schulge-

setz] und der Vollziehungsverordnung zum Schulgesetz vom 27. Novem-

ber 2007, Heft 10/2007-2008, S. 533 ff.). Ausserdem zieht sich die Unter-

teilung der obligatorischen Schulzeit in eine Primar- und eine Oberstufen-

schulzeit konsequent durch das Schulsystem, und am Ende der Primar-

stufe stehen gewisse Weichenstellungen im Hinblick auf den weiteren 

Verlauf der Schulzeit (Real- oder Sekundarschule, Mittelschule) an. So 

wurde in der grossrätlichen Debatte zur vorliegenden Initiative denn auch 

ausgeführt, dass es in Anbetracht dieser Tatsachen "weder abwegig noch 

rechtswidrig" wäre, die Rechtslage im Zeitpunkt des Übertritts in die 

Oberstufe zu überprüfen (vgl. Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur 

Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 736).

- 33 -

bb) Dem halten die Beschwerdeführer jedoch zutreffend entgegen, dass die 

erwähnte Zielvorgabe des geltenden Systems, wonach alle Schülerinnen 

und Schüler beim Übertritt in die Oberstufe das gleiche Englischniveau 

aufweisen sollten, keinesfalls dem verfassungsrechtlichen Diskriminie-

rungsverbot entspringe, sondern von der Regierung im Rahmen der Ein-

führung des Englischen in der Primarschule vielmehr aus rein praktischen 

Erwägungen definiert worden sei (vgl. Beschwerde S. 11). In der Tat ist 

keine Vorschrift ersichtlich, welche beim Übertritt in die Oberstufe ein ein-

heitliches Englisch-Niveau oder allgemein vergleichbare Fremdsprachen-

kompetenzen verlangen würde. Im Gegenteil: Aus dem Sprachenkonzept 

der EDK sowie dem eidgenössischen Sprachengesetz ergibt sich, dass 

die Fremdsprachenkompetenzen am Ende der obligatorischen Schulzeit 

vergleichbar sein müssen. Art. 15 Abs. 3 SpG sieht nämlich explizit vor, 

dass sich Bund und Kantone im Rahmen ihrer Zuständigkeit für einen 

Fremdsprachenunterricht einsetzen, der gewährleistet, dass die Schüle-

rinnen und Schüler am Ende der obligatorischen Schulzeit über Kompe-

tenzen in mindestens einer zweiten Landessprache und einer weiteren 

Fremdsprache verfügen (vgl. hierzu nachfolgend Erwägung 11). Insofern 

ist es zwar nachvollziehbar, aber im Lichte des übergeordneten Rechts 

keineswegs zwingend, dass die Fremdsprachenkenntnisse am Ende der 

Primarschulzeit, mithin beim Übertritt in die Oberstufe, vergleichbar sein 

müssen. Wenn als Referenzzeitpunkt für die Vergleichbarkeit der Fremd-

sprachenkenntnisse – im Sinne einer verfassungskonformen Auslegung 

der Initiative und gestützt auf die EDK-Sprachenstrategie und Art. 15 

Abs. 3 SpG – auf das Ende der obligatorischen Schulzeit abgestellt wird, 

so kann es entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners keinen of-

fensichtlichen Verstoss gegen das Diskriminierungsverbot darstellen, 

wenn mit der Initiative beim Übertritt in die Oberstufe systembedingte Un-

terschiede in den Fremdsprachenkompetenzen bestehen. Da folglich 

- 34 -

nicht zwingend auf die Englischkenntnisse zum Zeitpunkt des Übertritts in 

die Oberstufe abzustellen ist, kann in diesem Zusammenhang offen blei-

ben, ob es diskriminierend wäre, wenn Kinder in den italienischen und 

romanischen Teilen Graubündens die englische Sprache in ihrer Freizeit 

erlernen müssten (so die Stellungnahme S. 21 f. mit auszugsweiser Wie-

dergabe des Votums von Regierungsrat Jäger, Grossratsprotokoll zur 

Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 753).

d) In Bezug auf die Fremdsprachenkompetenzen am Ende der obligatori-

schen Schulzeit ist mit den Beschwerdeführern festzuhalten, dass die 

entsprechenden bundesrechtlichen Vorgaben – mithin dass die Schüle-

rinnen und Schüler dannzumal über Kompetenzen in mindestens einer 

zweiten Landessprache und einer weiteren Fremdsprache verfügen 

(Art. 15 Abs. 3 SpG) – auch im Falle einer Annahme der Initiative erfüllt 

werden könnten. Insbesondere steht es dieser Zielerreichung nicht ent-

gegen, dass die deutschsprachigen Schüler mit dem Italienischunterricht 

resp. die italienisch- und romanischsprachigen Schüler mit dem Englisch-

unterricht erst auf der Oberstufe beginnen würden. Anerkanntermassen 

lernen Schülerinnen und Schüler eine (zweite) Fremdsprache aufgrund 

vertiefter Kenntnisse der Muttersprache und der ersten Fremdsprache 

nämlich besser und effizienter, und zwar sowohl auf der Primar- als auch 

auf der Oberstufe (vgl. Replik S. 9, Duplik S. 11 f. sowie die Studie des 

wissenschaftlichen Kompetenzzentrums für Mehrsprachigkeit der Univer-

sität Fribourg "Alter und schulisches Fremdsprachenlernen" aus dem Jah-

re 2014 in Bf-act. 8 S. 23 f.). Wie der Beschwerdegegner zutreffend ein-

wendet, geht aus der erwähnten Studie zwar nicht explizit hervor, dass al-

le Schülerinnen und Schüler am Ende der obligatorischen Schulzeit über 

vergleichbare Sprachkenntnisse verfügen, wenn sie die erste Fremdspra-

che in der Primarschule, die zweite aber erst auf der Oberstufe zu lernen 

beginnen (vgl. Duplik S. 11 f.). Dass dieses Ziel erreicht werden kann, er-

- 35 -

gibt sich jedoch aus der soeben erwähnten Tatsache, dass eine zweite 

Fremdsprache aufgrund vertiefter Kenntnisse der Muttersprache und der 

ersten Fremdsprache – welche ja umso fundierter sind, je später der Un-

terricht in der zweiten Fremdsprache einsetzt – besser und effizienter ge-

lernt werden kann. Dies bedingt zwar, dass der Fremdsprachenunterricht 

auf der Oberstufe derart ausgestaltet wird, dass der spätere Beginn mit 

der zweiten Fremdsprache durch eine höhere Lektionendotation und eine 

höhere Effizienz des Fremdsprachenunterrichts kompensiert werden 

kann. Wie vorstehend in Erwägung 6b dargelegt, steht die Initiative einer 

entsprechenden Anpassung des Fremdsprachenunterrichts auf der Ober-

stufe aber nicht entgegen. Folglich erscheint es mit einer verfassungskon-

formen Umsetzung der Initiative möglich, dass am Ende der obligatori-

schen Schulzeit Kompetenzen in zwei Fremdsprachen vorhanden sind 

resp. dass dannzumal gleichwertige Fremdsprachenkompetenzen wie mit 

dem jetzigen System erreicht werden können. Insofern halten die Be-

schwerdeführer zu Recht fest, dass die Initiative insgesamt nicht zu 

schlechteren Italienisch- oder Englischkenntnissen am Ende der obligato-

rischen Schulzeit führen würde (vgl. Replik S. 9). Mit anderen Worten 

könnte mit einer verfassungskonformen Umsetzung der Initiative erreicht 

werden, dass alle Schülerinnen und Schüler – unabhängig von ihrer 

sprachlichen Herkunft sowie dem Beginn und der Dauer des Fremdspra-

chenunterrichts – eine gleichwertige Sprachausbildung erfahren. Entge-

gen der Auffassung des Beschwerdegegners ist folglich auch diesbezüg-

lich – trotz unterschiedlicher Ausgangslagen – keine offensichtliche Ver-

letzung des Diskriminierungsverbots auszumachen.

e) Überdies stellt es entgegen einer anlässlich der parlamentarischen Debat-

te geäusserten Auffassung keine Diskriminierung dar, wenn zwei Schüler 

aus unterschiedlichen Sprachgebieten auf der Oberstufe die englische 

Sprache mit unterschiedlichen Stundendotationen erlernen (vgl. hierzu 

- 36 -

Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O., 

S. 736, der von einem "diskriminierenden Dauerzustand" aufgrund unter-

schiedlicher Ausgangspositionen spricht sowie PREVITALI, Gutachten 

2013, S. 21). Die Stundendotationen lassen sich ohne weiteres diskrimi-

nierungsfrei festsetzen, zumal alle Schüler auf der Oberstufe mit einer 

zweiten Fremdsprache – die deutschsprachigen Schüler mit Italienisch 

oder Romanisch, die italienisch- und romanischsprachigen mit Englisch – 

beginnen. Bereits im heutigen System existieren für die verschiedenen 

Sprachgruppen sowohl für das Fach Englisch als auch für die Kantons-

sprachen unterschiedliche Stundentafeln (vgl. die Voten Kollegger und 

Jäger, Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 749 so-

wie 752 f.). Ob dies gerechtfertigt oder zwecks Wahrung der unterschied-

lichen Bedürfnisse der einzelnen Sprachgruppen gar notwendig ist, 

braucht an dieser Stelle nicht entschieden zu werden. Jedenfalls kann 

nicht von einer offensichtlich diskriminierenden Ungleichbehandlung die 

Rede sein, wenn das Erlernen derjenigen Sprache, welche die Schülerin-

nen und Schüler in der Primarschule noch nicht gelernt haben, auf der 

Oberstufe – im Hinblick auf die Gleichwertigkeit der Fremdsprachenkom-

petenzen am Ende der obligatorischen Schulzeit – stundenmässig forciert 

wird, während die bereits auf der Primarstufe erlangten Kenntnisse der 

anderen Fremdsprache mit stundenmässig geringerem Aufwand weiter-

entwickelt werden.

f) Ein gewisses Diskriminierungspotential besteht demgegenüber in Gebie-

ten, in welchen auf der Oberstufe Schülerinnen und Schüler aus ver-

schiedenen Sprachgebieten und demzufolge mit unterschiedlichen 

(Fremd-)Sprachenkompetenzen zusammenkommen. Auch die Be-

schwerdeführer anerkennen, dass es diskriminierend wäre, solche Schü-

lerinnen und Schüler in denselben Oberstufenklassen in den Fremdspra-

chen zu unterrichten. Da sich die Initiative nur auf den Fremdsprachenun-

- 37 -

terricht auf Primarstufe bezieht, ist es jedoch möglich, die Schulträger-

schaften im Rahmen einer verfassungskonformen Umsetzung der Initiati-

ve zu verpflichten, den unterschiedlichen Vorkenntnissen der Schülerin-

nen und Schüler auf der Oberstufe mit der Einführung von getrennten 

Englisch-Klassen mit unterschiedlichen Sprachniveaustufen Rechnung zu 

tragen (vgl. vorstehend Erwägung 6b sowie Replik S. 9).

g) Den Vorbringen des Beschwerdegegners folgend ist schliesslich zu 

klären, ob die Fremdspracheninitiative eine Diskriminierung hinsichtlich 

der interkantonalen Mobilität zur Folge hätte. Dabei kann selbstredend 

nicht damit argumentiert werden, dass eine Diskriminierung nur dann vor-

liegen könne, wenn die interkantonale Mobilität im geltenden Recht un-

eingeschränkt gewährleistet wäre (vgl. Beschwerde S. 13 sowie Stellung-

nahme S. 23). Aus der Bezugnahme der Beschwerdeführer auf die einge-

schränkte Mobilität im geltenden System ergibt sich aber, dass der Kan-

ton Graubünden, welcher im Gegensatz zu den anderen Kantonen Italie-

nisch und nicht Französisch als obligatorische Fremdsprache vorsieht, mit 

den Schulsystemen der anderen Kantone nicht kompatibel ist. Wer von 

Graubünden in einen anderen Kanton wechselt, sieht sich demnach oh-

nehin mit einer anderen Zusammensetzung und Abfolge von erster und 

zweiter Fremdsprache und allenfalls auch einer anderen Unterrichtsspra-

che konfrontiert. Dass eine generelle Durchlässigkeit in diesem Bereich 

gar nicht möglich ist (vgl. hierzu WALDMANN, a.a.O., S. 16 sowie SCHE-

FER/RÜEGGER, Die Pflicht der Kantone zur Koordination des Sprachenun-

terrichts [Art. 62 BV], in: recht, Heft 4/2015, S. 231 f. und GLASER, Die 

Kompetenz der Kantone zur Regelung des Fremdsprachenunterrichts in 

der Primarschule, in: ZBl 3/2016, S. 145), scheint auch der Beschwerde-

gegner anzuerkennen (vgl. Stellungnahme S. 22 sowie PREVITALI, Gutach-

ten 2013, S. 14). Aus diesen Gründen kann die Initiative hinsichtlich der 

interkantonalen Mobilität keine entscheidende Verschlechterung mit sich 

- 38 -

bringen und demnach nicht zu einer offensichtlichen Verletzung des Dis-

kriminierungsverbots führen.

h) Sodann sieht PREVITALI den aus Art. 8 Abs. 1 BV fliessenden Gleichbe-

handlungsgrundsatz insofern verletzt, als der Mangel an Flexibilität des 

mit der Initiative vorgeschlagenen Systems eine Ungleichbehandlung von 

Ungleichem, mithin eine Berücksichtigung der Bedürfnisse der sprachli-

chen Minderheiten und insbesondere der Schülerinnen und Schüler aus 

den Randregionen des Kantons, verhindere (vgl. PREVITALI, Gutachten 

2013, S. 21 f.). Diesen nachvollziehbaren Bedenken ist unter Verweis auf 

die vorstehenden Ausführungen in Erwägung 6 entgegenzuhalten, dass 

die Fremdspracheninitiative einer ausreichenden Berücksichtigung der 

Minderheitensprachen – etwa unter Ausschöpfung der nach wie vor be-

stehenden Möglichkeiten des kantonalen Sprachengesetzes oder über 

das Angebot von weiteren Fremdsprachen auf fakultativer Basis – nicht 

entgegensteht.

i) Wenn – dem Ansatz des EDK-Sprachenkonzeptes sowie Art. 15 Abs. 3 

SpG folgend – eine allfällige Diskriminierung mit Blick auf die Fremdspra-

chenkompetenzen am Ende der obligatorischen Schulzeit beurteilt und – 

in dubio pro populo – davon ausgegangen wird, dass bei entsprechender 

Ausgestaltung des Fremdsprachenunterrichts auf der Oberstufe dannzu-

mal gleichwertige Fremdsprachenkompetenzen in Englisch sowie einer 

zweiten Landessprache vorliegen, steht die Fremdspracheninitiative nicht 

in einem offensichtlichen Widerspruch zum Diskriminierungsverbot. Ins-

gesamt kann ein System, das auf gleichwertige Fremdsprachenkenntnis-

se am Ende der obligatorischen Schulzeit ausgerichtet ist, nämlich nicht 

offensichtlich diskriminierend sein. Damit kann offen bleiben, ob die mit 

der Initiative angestrebte Entlastung der Schülerinnen und Schüler, mithin 

das Kindeswohl, eine qualifizierte Rechtfertigung für eine direkte resp. ei-

- 39 -

ne sachliche Begründung für eine indirekte Diskriminierung darstellen 

würde (vgl. hierzu Beschwerde S. 12 f.).

9. a) Des Weiteren ist zu prüfen, ob die Fremdspracheninitiative mit der in den 

Art. 61a ff. BV statuierten sogenannten Bildungsverfassung zu vereinba-

ren ist. Art. 61a BV verpflichtet Bund und Kantone, im Rahmen ihrer Zu-

ständigkeiten für eine hohe Qualität und Durchlässigkeit des Bildungs-

raumes Schweiz zu sorgen (Abs. 1). Dabei haben diese ihre Anstrengun-

gen zu koordinieren und ihre Zusammenarbeit durch gemeinsame Orga-

ne und andere Vorkehren sicherzustellen (Abs. 2). Das Oberziel der 

Durchlässigkeit bezieht sich auf den schweizerischen Bildungsraum und 

das Bildungssystem als Ganzes und auf dessen Teile. Erfasst sind somit 

sowohl die Durchlässigkeit innerhalb und zwischen den kantonalen Bil-

dungsräumen sowie auch die Durchlässigkeit differenziert nach Bildungs-

stufen und -bereichen (vgl. EHRENZELLER/SAHLFELD, in: EHRENZEL-

LER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die schweizerische Bun-

desverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, 

Art. 61a N 12 f.). Als Ziel- und Programmnorm kann Art. 61a BV indes 

nicht für sich alleine gelesen werden, sondern dient als Rahmenartikel für 

die gesamte Bildungsverfassung, welche den 3. Abschnitt des 2. Kapitels 

der BV umfasst. Aus diesem Grunde kann sich aus der Fremdsprachenin-

itiative noch keine direkte Verletzung dieser Bestimmung ergeben (vgl. 

EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 22).

b) Nach Art. 62 Abs. 1 BV sind die Kantone für das Schulwesen zuständig. 

Die Bildungsverfassung geht allerdings davon aus, dass in diesem Be-

reich eine gewisse Harmonisierung erfolgt. So lautet Art. 62 Abs. 4 BV 

folgendermassen:

"Kommt auf dem Koordinationsweg keine Harmonisierung des Schulwesens im Bereich 

des Schuleintrittsalters und der Schulpflicht, der Dauer und der Ziele der Bildungsstufen 

- 40 -

und von deren Übergängen sowie der Anerkennung von Abschlüssen zustande, so er-

lässt der Bund die notwendigen Vorschriften."

Damit greift der Bund direkt in die kantonale Schulautonomie ein und be-

grenzt diese. Mit Blick auf die beabsichtigte Erleichterung der interkanto-

nalen Mobilität und Schaffung eines kohärenten, flächendeckenden und 

qualitativ hochstehenden Bildungsraumes Schweiz werden die Kantone 

angehalten, auf dem Koordinationsweg die Eckwerte des Schulwesens zu 

harmonisieren. Gefordert wird somit keine einheitliche Ausgestaltung der 

kantonalen Schulsysteme, sondern vielmehr und ausschliesslich die 

Harmonisierung der im Verfassungstext genannten Bereiche, namentlich 

u.a. die Harmonisierung des Schuleintrittsalters sowie die Dauer und Ziele 

der Bildungsstufen. Für den Fall, dass ihnen diese gesamtschweizerische 

Koordination nicht – oder nur teilweise oder in nicht genügendem Aus-

mass – gelingt, statuiert Art. 62 Abs. 4 BV eine subsidiäre und sachlich 

beschränkte Bundeskompetenz. Dieser kommt vorerst eine präventive 

Wirkung zu, indem sie die Kantone unter einen gewissen Erfolgsdruck 

setzt. Falls die Kantone das Harmonisierungsziel aber nicht erreichen, ist 

der Bund verpflichtet (und nicht bloss ermächtigt), die notwendigen Vor-

schriften zu erlassen (vgl. hierzu EHRENZELLER, in: EHRENZEL-

LER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die schweizerische Bun-

desverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, 

Art. 62 N 45 ff. sowie HÄNNI, in: WALDMANN/BELSER/EPINEY [Hrsg.], Basler 

Kommentar zur Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 62 N 39 ff.).

c) Als Grundlage für die koordinierte Weiterentwicklung des vorliegend in-

teressierenden Fremdsprachenunterrichts, von dem die Durchlässigkeit 

des schweizerischen Bildungsraumes massgeblich abhängt (vgl. Urteil 

des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen B 2014/216 vom 

28. April 2015 E. 4.2.1), hat die EDK mit ihrem Strategiebeschluss vom 

25. März 2004 – im Lichte der nationalen Kohäsion und der Durchlässig-

- 41 -

keit des Bildungssystems – ein gesamtschweizerisches Lösungskonzept 

verabschiedet. Dieser Beschluss stellt einen Kompromiss dar, der sicher-

stellen soll, dass die vielfältigen Interessen und Anforderungen eines 

mehrsprachigen Landes und die aktuellen Bedürfnisse der Gesellschaft in 

Übereinstimmung gebracht werden können. Er sieht vor, dass bis zum 

5. Schuljahr der Unterricht von mindestens zwei Fremdsprachen einset-

zen soll, wobei die Reihenfolge der zu unterrichtenden Sprachen (zweite 

Landessprache oder Englisch) regional zu koordinieren ist (vgl. Spra-

chenunterricht in der obligatorischen Schule: Strategie der EDK und Ar-

beitsplan für die gesamtschweizerische Koordination. Beschluss der Ple-

narversammlung der EDK vom 25. März 2004, http://edudoc.ch/record/-

30008/files/Sprachen_d.pdf, zuletzt besucht am 2. Mai 2016). Die Eck-

werte dieser Sprachenstrategie, welche am 31. Oktober 2014 von der 

EDK bestätigt worden ist, haben sodann auch Eingang gefunden in das 

sogenannte HarmoS-Konkordat vom 14. Juni 2007, welches den Koordi-

nationsauftrag von Art. 62 Abs. 4 BV in genereller Weise umsetzt und für 

die Konkordatsmitglieder in Bezug auf die Regelung der Fremdsprachen 

im Grundschulunterricht eine verbindliche Vorgabe darstellt (vgl. EHREN-

ZELLER, Gutachten 2014, S. 22 f.). Gestützt auf die EDK-Sprachenstrate-

gie wurde für die 21 deutsch- und mehrsprachigen Kantone überdies der 

"Lehrplan 21" ausgearbeitet, mit welchem der Harmonisierungsauftrag 

von Art. 62 BV für alle Stufen der Volksschule – vom Kindergarten bis 

zum Ende der obligatorischen Schulzeit – umgesetzt werden soll (vgl. 

hierzu PREVITALI, Gutachten 2013, S. 16 ff.).

d) Bisher sind 15 Kantone dem HarmoS-Konkordat beigetreten, und die 

meisten der Nichtmitglied-Kantone halten sich an die EDK-Fremdspra-

chenstrategie. So sind die Eckwerte jener Strategie gegenwärtig in 23 

Kantonen eingeführt. Damit wird deutlich, dass die Entwicklungsschritte 

im Hinblick auf eine gesamtschweizerische Harmonisierung weit fortge-

- 42 -

schritten sind und dass diese – bis auf den Sprachenunterricht, bei dem 

Abweichungstendenzen zu beobachten sind (vgl. die entsprechenden Be-

strebungen in diversen Kantonen in Bundesamt für Kultur [BAK], Harmo-

nisierung des Sprachenunterrichts, Bericht zuhanden der WBK-S vom 

17. Februar 2015 in Bg-act. 8 S. 8 ff. sowie GLASER, a.a.O., S. 140) – in 

allen übrigen in Art. 62 Abs. 4 BV genannten Bereichen als gelungen an-

gesehen wird (vgl. LIENHARD/NUSPLIGER, Kantonale Fremdspracheninitia-

tiven im Kontext übergeordneten Bundesrechts, in: ZBl 3/2016, S. 135 mit 

übersichtsartiger Darstellung sowie Bilanz 2015 der EDK, Harmonisierung 

der verfassungsmässigen Eckwerte [Art. 62 Abs. 4 BV] für den Bereich 

der obligatorischen Schule vom 18. Juni 2015, http://www.edudoc.ch/sta-

tic/web/arbeiten/harmos/bilanz2015_bericht_d.pdf, zuletzt besucht am 

2. Mai 2016). Im Kanton Graubünden präsentiert sich die Situation derge-

stalt, dass sich das Stimmvolk im Jahre 2008 gegen einen HarmoS-

Beitritt ausgesprochen hat. Bei der Ausgestaltung des Fremdsprachenun-

terrichts hat man sich jedoch an der EDK-Strategie orientiert. So sind auf 

der Primarstufe gemäss Art. 30 des Gesetzes für die Volksschulen des 

Kantons Graubünden (Schulgesetz; BR 421.000) mindestens eine Kan-

tonssprache sowie Englisch als Fremdsprachen zu unterrichten, wobei 

der Unterricht in der ersten Fremdsprache (welche vom jeweiligen 

Sprachgebiet abhängig ist) in der 3. und der Unterricht in Englisch in der 

5. Primarklasse beginnt. Ab dem Schuljahr 2018/2019 soll zudem der 

"Lehrplan 21 GR" (mit angepassten Sprachlehrplänen für die drei Sprach-

regionen) in Kraft gesetzt werden (vgl. Beschluss der Regierung des Kan-

tons Graubünden Nr. 246 vom 15. März 2016).

10. a) Wie einleitend erwähnt, verlangt die vorliegend zu beurteilende Fremd-

spracheninitiative eine dahingehende Abänderung des Schulgesetzes, 

dass in der Primarschule nur eine Fremdsprache obligatorisch sei, und 

zwar je nach Sprachregion Deutsch oder Englisch. Es liegt auf der Hand, 

- 43 -

dass eine derartige Ausgestaltung des Fremdsprachenunterrichts auf der 

Primarstufe der vorerwähnten EDK-Sprachenstrategie resp. den entspre-

chenden Harmonisierungsbemühungen zuwiderlaufen würde. Es stellt 

sich deshalb die Frage, ob und inwieweit diese interkantonalen Harmoni-

sierungsbestrebungen für den Kanton Graubünden verbindlich sind (vgl. 

sogleich lit. b) und ob ein Aussteigen aus diesem gesamtschweizerischen 

Kompromiss verfassungsrechtlich zulässig wäre (vgl. sodann lit. c ff.).

b) Hinsichtlich der Verbindlichkeit dieser Harmonisierungsinstrumente als 

solchen ist festzuhalten, dass ein Kanton nicht zu einem HarmoS-Beitritt 

verpflichtet werden kann und dass das HarmoS-Konkordat – entgegen 

der Auffassung von EHRENZELLER (vgl. EHRENZELLER, a.a.O., Art. 62 N 64) 

– für Nichtmitglied-Kantone in keiner Weise rechtsverbindlich ist. Auch die 

EDK-Sprachenstrategie aus dem Jahre 2004 stellt kein rechtssetzender 

Akt dar, welcher als interkantonales Recht im Sinne von Art. 48 Abs. 5 BV 

dem kantonalen Recht vorgehen würde. Insbesondere liefert Art. 62 

Abs. 4 BV keine Grundlage, um der Regelung von Art. 4 des HarmoS-

Konkordates oder der EDK-Sprachenstrategie über eine (subsidiäre) 

Bundesregelung Allgemeinverbindlichkeit zu verschaffen. Hierfür stünde 

der Mechanismus der Allgemeinverbindlicherklärung gemäss Art. 48a 

Abs. 1 lit. b BV zur Verfügung, gemäss welcher der Bund – unter hier 

nicht zu vertiefenden Voraussetzungen – interkantonale Verträge im Be-

reich des Schulwesens für allgemeinverbindlich erklären oder nicht ver-

tragswillige Kantone zur Beteiligung an solchen Verträgen verpflichten 

kann (vgl. zum Ganzen WALDMANN, a.a.O., S. 13 f. sowie auch GLASER, 

a.a.O., S. 139 f. sowie 144 ff. m.w.H. und LIENHARD/NUSPLIGER, Rechts-

gutachten zur Luzerner Fremdspracheninitiative, abgedruckt in der Bot-

schaft des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 22. September 

2015 in Bg-act. 10, S. 21 f.) Eine solche ist jedoch unbestrittenermassen 

nicht erfolgt. Mit BIAGGINI ist festzuhalten, dass ein autonomer Nachvoll-

- 44 -

zug des EDK-Fremdsprachenkompromisses eines Nicht-HarmoS-

Kantons zwar möglich und erwünscht, nicht aber verfassungsrechtlich 

vorgeschrieben ist (vgl. BIAGGINI, Kommentar zum Urteil des Verwal-

tungsgerichts des Kantons St. Gallen B 2014/216 vom 28. April 2015, in: 

ZBl 11/2015, S. 598). Überdies wären die in Art. 62 Abs. 4 BV vorgese-

hene Kompetenzverlagerung zum Bund sowie die Möglichkeit der Allge-

meinverbindlicherklärung unnötig und wohl keine Austrittsmöglichkeit aus 

dem HarmoS-Konkordat vorgesehen, wenn eine de-facto-Bindung an den 

Inhalt des HarmoS-Konkordats bestehen würde (vgl. GLASER, a.a.O., 

S. 147 sowie BIAGGINI, a.a.O., S. 598). Gleich verhält es sich mit dem 

Lehrplan 21, welcher ebenfalls kein interkantonales Konkordat darstellt 

und damit keine unmittelbar anwendbaren Rechtsnormen für die Kantone 

enthält. Dieser legt vielmehr gemeinsame Unterrichtsziele fest, welche 

von den einzelnen Kantonen umzusetzen sind. Diesbezüglich gilt es je-

doch zu bedenken, dass eine allfällige Annahme der vorliegenden Initiati-

ve der auf das Schuljahr 2018/2019 geplanten Implementierung der ent-

sprechenden Stundentafeln dannzumal in zentralen Punkten (zwei 

Fremdsprachen auf Primarstufe, wobei eine davon eine Landessprache 

sein soll) entgegenstehen und eine abermalige Anpassung des Schulge-

setzes nach sich ziehen würde (vgl. hierzu PREVITALI, Gutachten 2013, 

S. 16 ff). Aus den bereits erreichten interkantonalen Harmonisierungs-

standards ergeben sich für den Kanton Graubünden folglich keine unmit-

telbaren Verpflichtungen, weshalb die Annahme der Fremdspracheninitia-

tive keinen interkantonalen Rechtspflichten zuwiderlaufen würde und 

diesbezüglich kein offensichtlicher Verstoss gegen übergeordnetes Recht 

vorliegen kann.

c) In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen zur Bildungsverfassung 

bleibt im Folgenden jedoch zu klären, inwieweit der Kanton Graubünden 

aus verfassungsrechtlicher Sicht an die erwähnten Harmonisierungsbe-

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strebungen gebunden ist, mithin ob ein "Ausscheren" aus dem gesamts-

chweizerischen Harmonisierungskonzept gegen die aus Art. 62 Abs. 4 

i.V.m. Art. 61a Abs. 2 BV fliessende Koordinations- und Harmonisie-

rungspflicht verstossen würde. Diesbezüglich hält der Beschwerdegegner 

unter Bezugnahme auf EHRENZELLER fest, dass sich der Kanton Graubün-

den im Falle einer Annahme der Fremdspracheninitiative in Bezug auf 

den Fremdsprachenunterricht im Grundschulbereich vom gesamtschwei-

zerischen Harmonisierungskonzept verabschieden und einen eigenen 

Weg gehen würde. Ein derartiges Ausscheren aus der gemeinsam erar-

beiteten Lösung stelle einen offensichtlichen Verstoss gegen die aus 

Art. 62 Abs. 4 i.V.m. Art. 61a Abs. 2 BV fliessende Koordinations- und 

Harmonisierungspflicht der Kantone dar (vgl. Stellungnahme S. 23 ff. mit 

auszugsweiser Wiedergabe von EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 22 ff., 

PREVITALI, Gutachten 2013, S. 14 f., des Urteils des Verwaltungsgerichts 

des Kantons St. Gallen B 2014/216 vom 28. April 2015 sowie des Votums 

Tenchio, Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 738 f. 

und Duplik S. 12 ff. mit auszugsweiser Wiedergabe von LIENHARD/NUS-

PLIGER, Rechtsgutachten zur Luzerner Fremdspracheninitiative, a.a.O., 

S. 22 ff.). Dem halten die Beschwerdeführer unter Verweis auf WALDMANN 

entgegen, dass hinsichtlich dieser Koordinations- und Harmonisierungs-

pflicht divergierende Lehrmeinungen bestünden, weshalb nicht von einem 

offensichtlichen Verstoss gegen übergeordnetes Recht die Rede sein 

könne (vgl. Beschwerde S. 13 f. mit Verweis auf WALDMANN, Besteht eine 

Bundeskompetenz zur Regelung des Fremdsprachenunterrichts?, in: In-

stitut für Föderalismus (IFF), Newsletter 1/2015 in Bf-act. 6).

d) In der Tat gehen die Lehrmeinungen hinsichtlich der in Art. 62 Abs. 4 

i.V.m. Art. 61a Abs. 1 BV statuierten Koordinations- und Harmonisie-

rungspflicht stark auseinander. Auf der einen Seite hält EHRENZELLER fest, 

dass Art. 62 Abs. 4 BV zwar keinen Kanton zum Konkordatsbeitritt ver-

- 46 -

pflichte, dass ein Nichtmitglied-Kanton wie Graubünden seiner Harmoni-

sierungspflicht auf dem Koordinationsweg jedoch nur dadurch nachkom-

men könne, dass er seine kantonale Regelung an dem gemeinsam erar-

beiteten – und nun im Konkordat zum Ausdruck gebrachten – Harmoni-

sierungsstandard ausrichte. Insofern seien kantonale Alleingänge seit 

dem Erlass der neuen Bildungsverfassung nicht mehr zulässig (vgl. EH-

RENZELLER, Gutachten 2014, S. 22 f.). Auch im St. Galler-Kommentar zur 

BV hält dieser dafür, dass die vorliegend zu beurteilende Initiative den 

bundesrechtlichen Harmonisierungsvorgaben zuwiderlaufe und dass ein-

zelne Kantone nicht aus der Harmonisierungspflicht aussteigen und eige-

ne, vom Harmonisierungsstandard abweichende Fremdsprachenregelun-

gen für die Grundschule treffen könnten (vgl. EHRENZELLER, a.a.O., Art. 62 

N 66). LIENHARD/NUSPLIGER, welche sich mit der Gültigkeit der Luzerner 

Volksinitiative "Eine Fremdsprache auf der Primarstufe" und damit eben-

falls mit dem Harmonisierungsgebot befasst haben, schliessen sich dieser 

Auffassung an. Sie kommen zum Schluss, dass ein kantonaler Allein-

gang, mithin eine Entharmonisierung des Fremdsprachenunterrichts, den 

Koordinationsauftrag von und Art. 62 Abs. 4 i.V.m. Art. 61a Abs. 2 BV ver-

letze. Dies gelte jedenfalls dann, wenn ein Kanton (wie Luzern) von sechs 

Nachbarkantonen umgeben sei, in denen der Unterricht in der zweiten 

Fremdsprache bereits auf Primarstufe beginne (vgl. LIENHARD/NUSPLIGER, 

Kantonale Fremdspracheninitiativen, a.a.O., S. 136 f.).

Demgegenüber kommen diverse andere Autoren zum Schluss, dass ein 

"kantonaler Alleingang" nicht als verfassungswidrig zu qualifizieren wäre. 

So spricht etwa WALDMANN im Zusammenhang mit Art. 62 Abs. 4 BV nicht 

von einer Rechtspflicht, sondern vielmehr von einer Obliegenheit zur 

Harmonisierung. Wenn die gesamtschweizerische Harmonisierung über 

die interkantonale Zusammenarbeit misslinge, habe der Bundesgesetz-

geber die notwendigen Regelungen zu treffen. Insofern bestehe kein un-

- 47 -

mittelbarer Harmonisierungsauftrag, aber immerhin ein indirektes Druck-

mittel. Daran vermöge auch die allgemeine Koordinations- und Kooperati-

onspflicht von Art. 61a Abs. 2 BV nichts zu ändern, zumal daraus für den 

Einzelfall keine einklagbaren Pflichten abgeleitet werden könnten. Vor 

diesem Hintergrund könnten kantonale Volksinitiativen, welche mit bereits 

erreichten interkantonalen Harmonisierungsstandards in Widerspruch 

stünden, nicht wegen Verletzung von Art. 61a Abs. 2 oder Art. 62 Abs. 4 

BV für ungültig erklärt werden (vgl. WALDMANN, a.a.O., S. 7 und 13 f.). Die 

gleiche Meinung vertritt auch BIAGGINI, der in einer Kommentierung zum 

vorerwähnten Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen 

festhält, dass ein autonomer Nachvollzug des EDK-Fremdsprachen-

kompromisses eines Nicht-HarmoS-Kantons zwar möglich und er-

wünscht, nicht aber verfassungsrechtlich vorgeschrieben sei. Eine Ver-

pflichtung der Kantone von derartiger Tragweite lasse sich nicht aus 

Art. 61a BV ableiten und bedürfte ohnehin einer spezifischen Rechts-

grundlage. Ein "kantonaler Alleingang" sei unter Umständen zwar Har-

moS-widrig (so im erwähnten Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons 

St. Gallen B 2014/216 vom 28. April 2015 E.4.2.2), nicht jedoch bundes-

verfassungswidrig. So hält BIAGGINI abschliessend fest, dass das Aus-

scheren eines Kantons aus dem EDK-Fremdsprachenkompromiss gewiss 

eine unschöne und unerwünschte Inselbildung im "Bildungsraum 

Schweiz" wäre und dass die Verärgerung im "Haus der Kantone" (und 

nicht nur dort) verständlich und berechtigt wäre. Trotzdem begründe ein 

solcher unfreundlicher kantonaler Akt nicht per se einen Bundesrechts-

verstoss (vgl. BIAGGINI, a.a.O., S. 598 ff.). Zum gleichen Ergebnis gelan-

gen auch SCHEFER/RÜEGGER, welche den von der EDK vertretenen 

Standpunkt, wonach diese den Gehalt der Koordinationspflicht verbindlich 

festlege, für kaum tragfähig erachten (vgl. SCHEFER/RÜEGGER, a.a.O., 

S. 230 f. und 234) sowie GLASER, welcher die gegenteilige Auffassung von 

- 48 -

EHRENZELLER mit ausführlicher Begründung wiederlegt (vgl. GLASER, 

a.a.O., S. 144 ff.).

e) Entgegen dem Vorbringen des Beschwerdegegners (vgl. Stellungnahme 

S. 31) befasst sich WALDMANN in seiner Abhandlung – auch wenn er darin 

grundsätzlich nach dem Bestehen einer Bundeskompetenz zur Regelung 

des Fremdsprachenunterrichts forscht – sehr wohl mit der Vereinbarkeit 

von Initiativen wie der vorliegenden mit der Koordinations- und Harmoni-

sierungspflicht. Seine Ausführungen beziehen sich zwar allgemein auf 

"kantonale Volksinitiativen, die mit bereits erreichten interkantonalen 

Harmonisierungsstandards in Widerspruch stehen", doch lassen sich sei-

ne vorstehend wiedergegebenen Schlussfolgerungen unmittelbar auf die 

vorliegend zu beurteilende Initiative übertragen. Zudem setzt er sich gar 

mit den gegenteiligen Auffassungen der mit Blick auf die vorliegende In-

itiative erstellten Gutachten von EHRENZELLER und PREVITALI auseinander 

(vgl. WALDMANN, a.a.O., S. 7 Fn. 39). Sodann vermag die Bezugnahme 

auf das St. Galler-Urteil den Ausführungen des Beschwerdegegners nicht 

mehr Gewicht zu verleihen. Abgesehen von der unterschiedlichen Aus-

gangslage (St. Gallen ist einerseits HarmoS-Mitglied und setzt anderer-

seits für eine Ungültigkerklärung keinen "offensichtlichen" Verstoss gegen 

übergeordnetes Recht voraus) stützt das Verwaltungsgericht des Kantons 

St. Gallen seine Schlussfolgerung, wonach ein Ausscheren aus der ge-

meinsam erarbeiteten Lösung nicht mit der Koordinationspflicht der Kan-

tone zu vereinbaren sei (vgl. E.4.2.1), ausschliesslich auf die vorliegend 

thematisierten Gutachten von EHRENZELLER und PREVITALI und liefert 

dementsprechend keine weiterführenden Argumente. Ebenfalls unbehel-

flich ist die Bezugnahme auf das aus BGE 124 I 101 E.4 abgeleitete 

"Entharmonisierungsverbot", zumal sich dieser Entscheid auf ein anderes 

Rechtsgebiet mit einer unterschiedlichen Ausgangslage der Harmonisie-

rung bezieht.

- 49 -

f) In Anbetracht der soeben dargelegten doktrinalen Divergenz – welche an 

dieser Stelle nicht abschliessend entschieden zu werden braucht – kann 

es zur Begründung eines offensichtlichen Verstosses gegen übergeord-

netes Recht nicht ausreichen, dass die von EHRENZELLER in seinem Gut-

achten geäusserte Auffassung "mit guten Gründen" vertreten werden 

kann (so das Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitia-

tive, a.a.O., S. 739, vgl. Replik S. 10 f.). Wie vorstehend dargelegt, gibt es 

nämlich auch gewichtige Lehrmeinungen und ebenso gute Gründe, wes-

halb ein "Ausscheren" aus dem gesamtschweizerischen Fremdsprachen-

kompromiss nicht gegen die aus Art. 62 Abs. 4 i.V.m. Art. 61a Abs. 2 BV 

fliessende Koordinations- und Harmonisierungspflicht verstosse. Vor die-

sem Hintergrund wäre es nicht zwangsläufig als ein Verstoss gegen die 

Bildungsverfassung zu qualifizieren, wenn sich der Kanton Graubünden 

im Falle einer Annahme der Fremdspracheninitiative in Bezug auf den 

Fremdsprachenunterricht von den interkantonalen Harmonisierungsbe-

strebungen verabschieden würde. Folglich steht die Fremdspracheninitia-

tive auch diesbezüglich nicht in einem offensichtlichen Widerspruch zu 

übergeordnetem Recht.

g) Sodann steht es der Gültigkeit der vorliegenden Initiative nicht entgegen, 

dass der Bund ein Ausscheren aus dem interkantonal erarbeiteten 

Fremdsprachenkompromiss als Misslingen der Harmonisierungsbestre-

bungen resp. als Nichterreichung des vorgegebenen Harmonisierungs-

ziels qualifizieren und von seiner subsidiären Bundeskompetenz gemäss 

Art. 62 Abs. 4 BV Gebrauch machen könnte. Mithin können aus dem Tat-

bestand einer Bundeskompetenz keine konkreten Pflichten zulasten der 

Kantone abgeleitet werden (vgl. hierzu GLASER, a.a.O., S. 146). An dieser 

Stelle braucht nicht beurteilt zu werden, wie wahrscheinlich ein solches 

Eingreifen des Bundesgesetzgebers im Falle einer Annahme der Initiative 

erscheint, welches Ermessen dem Bund in Bezug auf die Feststellung 

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des Misslingens der Koordinationsbemühungen zukommt und welche 

Vorschriften er gegebenenfalls erlassen dürfte (vgl. die divergierenden 

Auffassungen bei EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 23 f. und DERS., 

a.a.O., Art. 62 N 66 sowie GLASER, a.a.O., S. 149 ff., WALDMANN, a.a.O., 

S. 8 ff., HÄNNI, a.a.O., Art. 62 N 45 ff. und LIENHARD/NUSPLIGER, a.a.O., 

S. 122 mit einer übersichtsweisen Darstellung der Haltung des Bundesra-

tes). Ein Einschreiten des Bundes hätte – je nach Ausgestaltung einer 

entsprechenden bundesrechtlichen Regelung betreffend den Fremdspra-

chenunterricht auf Primarstufe – unter Umständen zwar zur Folge, dass 

der Kanton Graubünden das von der Fremdspracheninitiative betroffene 

Schulgesetz bei einer allfälligen Annahme der Initiative in wenigen Jahren 

einer neuerlichen Revision unterziehen müsste. Da die Ungültigkeit der 

Initiative jedoch anhand der momentanen Rechtslage zu beurteilen und 

insbesondere nicht von Absichten und unterschiedlichen Zielvorstellungen 

des Bundesgesetzgebers abhängig ist (vgl. vorstehend Erwägungen 5a 

und c), vermag ein zu befürchtendes Eingreifen des Bundesgesetzgebers 

keine Unvereinbarkeit mit übergeordnetem Recht zu begründen. Aus dem 

gleichen Grunde sind die aktuellen parlamentarischen Vorstösse auf 

Bundesebene zur Modifizierung von Art. 15 Abs. 3 SpG – welche sich auf 

die Gesetzgebungskompetenz von Art. 62 Abs. 4 BV abstützen – für die 

Beurteilung der vorliegenden Initiative nicht von Relevanz (vgl. GLASER, 

a.a.O., S. 150 Fn. 65 sowie Bundesamt für Kultur [BAK], Harmonisierung 

des Sprachenunterrichts, Bericht zuhanden der WBK-S vom 17. Februar 

2015 in Bg-act. 8). Aus diesen parlamentarischen Verstössen, welche das 

"Erlernen einer zweiten Landessprache ab der Primarschule" gesetzlich 

verankern und die diesem Ziel zuwiderlaufenden