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**Case Identifier:** ee06168d-9f4c-508a-858f-8c58b71f2249
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-06-28
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 28.06.2018 A/4939/2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-4939-2017_2018-06-28.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/4939/2017-ABST ACST/15/2018  

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Arrêt du 28 juin 2018 

 

dans la cause 

 

Monsieur A______ 

et 

Monsieur B______ 

et 

Monsieur C______ 
représentés par Me Damien Chervaz, avocat  

contre 

GRAND CONSEIL 
 

 

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A/4939/2017 

EN FAIT 

1)  Messieurs A______, B______ et C______ sont membres du personnel de 
l’aéroport international de Genève (ci-après : AIG) et représentants du personnel 
au sein de son conseil d’administration. 

2) a. Le 15 juin 2010, le Conseil d’État a déposé auprès du Grand Conseil le 
projet de loi (ci-après : PL) 10679 sur l’organisation des institutions de droit 
public, dont l’art. 39 al. 4 prévoyait que le représentant du personnel n’était pas 
rémunéré mais recevait une décharge en temps afin de préparer les séances du 
conseil d’administration. 

 b. Selon l’exposé des motifs y relatif, dès lors que le représentant du personnel 
était nécessairement membre de l’institution, il recevait son salaire en cette qualité 
et il n’y avait ainsi pas de raison qu’il soit rémunéré de manière supplémentaire. 
Toutefois, afin de lui permettre d’exercer correctement ses devoirs, une décharge 
en temps était prévue (exposé des motifs relatif au PL 10679, p. 84). 

3)  Lors des travaux de la commission législative chargée d’étudier le PL 
(ci-après : la commission), la teneur initiale de l’art. 39 al. 4 du PL 10679 a été 
modifiée afin de préciser que le représentant du personnel recevait une décharge 
en temps non seulement pour préparer les séances du conseil, mais également y 
participer. Le contenu de cette disposition a finalement été repris à l’art. 22 al. 2 
du PL 10679. 

4)  Lors de sa séance du 18 novembre 2011, le Grand Conseil a adopté la loi 
10679, y compris son art. 22 al. 2 tel qu’issu des travaux en commission. 

5)  À la suite d’une demande de référendum, la loi 10679 a été soumise au vote 
du corps électoral genevois le 17 juin 2012, qui l’a refusée à 55.9 %. 

6) a. Le 14 février 2014, le Conseil d’État a déposé auprès du Grand Conseil le 
PL 11391 sur l’organisation des institutions de droit public, dont l’art. 22 al. 2 
avait la même teneur que l’art. 22 al. 2 de la loi 10679. 

 b. Selon l’exposé des motifs y relatif, dès lors que le représentant du personnel 
devait nécessairement être membre de l’institution, il recevait son salaire comme 
collaborateur de celle-ci. Il n’y avait donc pas de raison de le rémunérer de 
manière supplémentaire. Toutefois, afin de lui permettre d’exercer correctement 
ses devoirs, une décharge en temps était prévue (exposé des motifs relatif au 
PL 11391, p. 54). 

7)  Le 13 mars 2014, le Grand Conseil a renvoyé sans débat le PL 11391 à la 
commission. 

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8) a. Le 27 septembre 2016, la commission a rendu son rapport concernant le 
PL 11391-A, laissant l’art. 22 al. 2 inchangé. 

 b. Durant ses travaux, la commission a procédé à plusieurs auditions, en 
particulier celle, le 24 avril 2015, de Messieurs D______, président de 
l’Intersyndicale des services industriels de Genève (ci-après : SIG), E______, 
représentant du personnel aux SIG, F______, président de l’association du 
personnel de la Ville de Genève et des SIG, G______, président du syndicat des 
employés d’administration, et H______, président du syndicat chrétien des SIG. Il 
en ressortait que la règle relative à la rémunération des représentants du personnel 
devait être modifiée, dès lors que les différences de rémunération, telles que 
résultant de l’art. 22 al. 2 du PL 11391, étaient contraires au principe d’égalité de 
traitement ainsi qu’à la liberté syndicale. En l’état, les représentants du personnel 
des SIG percevaient un forfait annuel de CHF 5'000.-, auquel s’ajoutaient des 
jetons de présence de CHF 500.- par séance, la durée moyenne d’une séance étant 
de quatre heures (p. 6 s du rapport). 

 c. Une députée a proposé un amendement à l’art. 22 al. 2 du PL 11391, selon 
lequel les représentants du personnel pouvaient être rémunérés ou recevoir une 
décharge en temps afin de préparer les séances du conseil d’administration et d’y 
participer, indiquant ainsi répondre aux préoccupations des syndicats auditionnés 
par la commission. Cet amendement a été accepté en deuxième débat (p. 27 du 
rapport). Lors du troisième débat, un amendement visant à revenir au libellé initial 
de l’art. 22 al. 2 du PL 11391 a toutefois été accepté (p. 49 du rapport). 

 d. Selon le rapport de la première minorité, la pratique des décharges en temps 
n’était pas d’un usage aisé et s’appliquait plus facilement lorsque la personne 
devant en bénéficier exerçait des tâches ne pouvant faire l’objet d’un report 
d’échéance. Ce qui était accompli en son absence ne venait ainsi pas s’ajouter à sa 
masse de travail. Dans les cas d’activités en flux tendu ou en situation de 
surcharge avérée, la récupération du temps en décharge était impossible ou 
générait une accélération du rythme de travail, voire la production d’heures 
supplémentaires, ce qui était préjudiciable non seulement au collaborateur, mais 
également à l’organisation du travail. Il allait de soi qu’il ne pouvait être question 
d’une double rémunération, mais bien d’une alternative. C’est pourquoi il 
convenait de conserver la possibilité de choisir le mode de compensation le mieux 
adaptée à la situation du collaborateur (p. 224 s du rapport). 

9)  Lors de sa séance du 14 octobre 2016, le Grand Conseil a renvoyé le 
PL 11391 en commission. 

10) a. Le 28 février 2017, la commission a rendu son rapport concernant le 
PL 11391-B, l’art. 22 al. 2 ayant fait l’objet d’un nouvel amendement qui 
prévoyait que le représentant du personnel pouvait être rémunéré ou recevoir une 

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décharge en temps afin de préparer les séances du conseil d’administration et d’y 
participer. 

 b. La députée ayant présenté cet amendement indiquait qu’il s’agissait d’un 
système alternatif, qui ne concernait que les membres du conseil d’administration 
qui représentaient le personnel, un cumul de jetons de présence et de décharge en 
temps n’étant pas possible. Un autre député relevait que la nature de la fonction de 
membre élu par le personnel était ambiguë, et qu'il fallait déterminer si cette 
activité devait être considérée comme du temps de travail dans l’institution, 
auquel cas la personne devait bénéficier d’une rémunération, et non d’une 
décharge en temps. Une autre députée indiquait que la fonction de membre élu par 
le personnel était une tâche supplémentaire, qui n’entrait pas dans le cahier des 
charges d’un employé (rapport, p. 21 s). 

11)  Le 22 septembre 2017, le Grand Conseil a adopté la loi 11391 sur 
l’organisation des institutions de droit public (LOIDP - A 2 24), dont l’art. 22 a la 
teneur suivante : 

« Art. 22 Rémunération 
1Le Conseil d’État détermine, par voie réglementaire, le montant et les modalités de la 
rémunération des membres du conseil, conformément aux principe de rémunération de la 
fonction publique et en respectant le principe d’égalité de traitement. Le montant de la 
rémunération de chaque membre du conseil, y compris de toutes éventuelles indemnités 
forfaitaires pour frais, est public. La rémunération ne peut dépasser pro rata temporis 
toutes indemnités comprises le maximum de la classe 33 annuité 22 de la loi concernant le 
traitement et les diverses prestations allouées aux membres du personnel de l’État, du 
pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers, du 21 décembre 1973. 
2Le représentant du personnel, s’il existe, peut être rémunéré ou recevoir une décharge en 
temps afin de préparer les séances du conseil et d’y participer. 
3Lorsque des membres du conseil siègent, à titre de représentants de l’institution, dans 
d’autres institutions publiques ou privées, ladite rémunération est publique. Elle est 
reversée à l’institution, pour éviter une double rémunération. » 

12)  Par arrêté du 15 novembre 2017, publié dans la FAO du 17 novembre 2017, 
le Conseil d’État a promulgué la LOIDP pour être exécutoire dans tout le canton 
dès le lendemain de sa publication, son entrée en vigueur devant être fixée 
ultérieurement. 

13)  Par acte expédié le 14 décembre 2017, MM. A______, B______ et 
C______ (ci-après : les recourants) ont recouru auprès de la chambre 
constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) 
contre l’art. 22 al. 2 LOIDP, concluant à son annulation, subsidiairement à son 
interprétation conforme ainsi qu’à l’octroi d’une indemnité de procédure. 

  L’art. 22 al. 2 LOIDP consacrait une violation du principe d’égalité de 
traitement, dès lors qu’il traitait de manière différente, en termes de rémunération, 
les membres du conseil d’administration intervenant en qualité de représentants 
du personnel des autres membres du même conseil, alors que leurs prérogatives et 

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leurs responsabilités étaient identiques. Il n’y avait pas lieu de péjorer les 
représentants du personnel au conseil d’administration en leur imposant une 
compensation en temps plutôt qu’en les rémunérant de manière identique aux 
autres administrateurs. 

  L’art. 22 al. 2 LOIDP n’était pas non plus conforme à la loi fédérale sur 
l’information et la consultation des travailleurs dans les entreprises du 
17 décembre 1993 (loi sur la participation - RS 822.14), en tant qu’il permettait au 
Conseil d’État de supprimer unilatéralement la rémunération des représentants du 
personnel et d’exiger de ceux-ci qu’ils exercent leur mandat durant les heures de 
travail. Il défavorisait également les représentants du personnel contraints 
d’accomplir leur mandat sur leur temps de travail sans rémunération 
supplémentaire, ce qui aurait un effet dissuasif sur leur volonté de s’engager pour 
un mandat de ce type. 

14)  Le 18 décembre 2017, neuf employés des SIG ont également recouru auprès 
de la chambre constitutionnelle contre l’art. 22 al. 2 LOIDP, la cause ayant été 
enregistré sous n° A/5011/2017. 

15)  Le 20 décembre 2017, les recourants ont complété leur recours, indiquant 
également invoquer une violation de leur liberté syndicale, l’art. 22 al. 2 LOIDP 
ayant été adopté sans qu’ils aient été entendus. 

16)  Le 7 février 2018, le Grand Conseil a répondu au recours, concluant 
préalablement à ce que la cause soit jointe à la n° A/5011/2017 et principalement 
à son rejet. 

  La situation des représentants du personnel était différente de celle des 
autres membres du conseil d’administration, dès lors qu’ils n’étaient pas des 
administrateurs externes, mais étaient élus en leur qualité de collaborateurs de 
l’institution afin de défendre les intérêts communs des travailleurs, ce qui justifiait 
l’existence d’un traitement différent. Dès lors que le représentant du personnel 
était membre de l’institution, il recevait son salaire comme collaborateur de celle-
ci et n’avait pas à être rémunéré de manière supplémentaire, sauf à exercer son 
mandat en dehors des heures de travail. En revanche, afin de lui permettre 
d’exercer correctement ses devoirs, une décharge en temps était prévue, qui était 
une modalité permettant de libérer l’employé afin qu’il puisse exécuter 
correctement son mandat dans le cadre de son travail. En réalité, les recourants 
critiquaient davantage l’absence de choix offert aux représentants du personnel 
que la violation du principe d’égalité de traitement. 

  Dès lors que l’AIG était une entreprise publique relevant du droit cantonal, 
la loi sur la participation ne lui était pas applicable. En tout état de cause, 
l’art. 22 al 2 LOIDP était conforme à celle-ci, puisqu’il octroyait une décharge en 
temps, pendant laquelle les représentants du personnel percevaient leur salaire, ce 

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qui leur permettait d’exercer leur mandat, sans qu’il soit compromis, durant les 
heures de travail. 

  Contrairement aux allégués des recourants, plusieurs représentants 
syndicaux avaient été auditionnés par la commission dans le cadre de ses travaux, 
de sorte que leur prise de position était connue de celle-ci et du Grand Conseil, 
lequel n’avait aucune obligation de procéder à l’audition des recourants. 

17)  Le 20 février 2018, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 
23 mars 2018 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, 
après quoi la cause serait gardée à juger. 

18)  Le 26 février 2018, le Grand Conseil a persisté dans ses écritures, indiquant 
qu’il n’avait pas d’observations complémentaires à formuler. 

19)  Dans leurs observations du 23 mars 2018, les recourants ont également 
persisté dans les conclusions et termes de leur recours. 

20)  Le 1er mai 2018, la LOIDP est entrée en vigueur. 

21)  Le 1er juin 2018, le règlement sur l’organisation des institutions de droit 
public du 16 mai 2018 (ROIDP - A 2 24.01) est également entré en vigueur, 
lequel ne contient aucune disposition d’exécution de l’art. 22 LOIDP. 

22)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de 
la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - 
Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit 
des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État 
(art. 130B al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05). 

2) a. Le recours est formellement dirigé contre une loi cantonale, à savoir la loi 
11391 sur l’organisation des institutions de droit public, et en particulier son 
art. 22 al. 2, en l’absence de cas d’application (ACST/2/2018 du 5 mars 2018 
consid. 1a ; ACST/13/2017 du 3 août 2017 consid. 2a et les références citées). 

 b. Interjeté dans le délai légal à compter de la promulgation de l’acte 
susmentionné, qui a eu lieu par arrêté du Conseil d’État du 15 novembre 2017, 
publié dans la FAO du 17 novembre 2017, et dans les formes prévues par la loi, le 

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recours est recevable sous cet angle (art. 62 al. 1 let. d et al. 3 et 65 de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

3) a. A qualité pour recourir toute personne touchée directement par une loi 
constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’État ou une décision et a un 
intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié 
(art. 60 al. 1 let. b LPA). Il ressort de l’exposé des motifs relatif à la loi 11311 
modifiant la LOJ que l’art. 60 al. 1 let. b LPA dans sa teneur actuelle, adoptée le 
11 avril 2014 et entrée en vigueur le 14 juin 2014, formule de la même manière la 
qualité pour recourir contre un acte normatif et en matière de recours ordinaire. 
Cette disposition ouvre ainsi largement la qualité pour recourir, tout en évitant 
l’action populaire, dès lors que le recourant doit démontrer qu’il est susceptible de 
tomber sous le coup de la loi constitutionnelle, de la loi ou du règlement attaqué 
(ACST/2/2018 précité consid. 2a et les références citées). 

 b. En application de l’art. 111 al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le droit cantonal ne peut pas définir la qualité 
de partie devant l’autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral de 
manière plus restrictive que ne le fait l’art. 89 LTF. Aux termes de cette 
disposition, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque 
a pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou a été privé de la 
possibilité de le faire (al. 1 let. a), est particulièrement atteint par la décision ou 
l’acte normatif attaqué (al. 1 let. b) et a un intérêt digne de protection à son 
annulation ou à sa modification (al. 1 let. c). 

  Lorsque le recours est dirigé contre un acte normatif, la qualité pour recourir 
est conçue de manière plus souple et il n’est pas exigé que le recourant soit 
particulièrement atteint par l’acte entrepris. Ainsi, toute personne dont les intérêts 
sont effectivement touchés par l’acte attaqué ou pourront l’être un jour a qualité 
pour recourir ; une simple atteinte virtuelle suffit, à condition toutefois qu’il existe 
un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer 
les dispositions contestées (ATF 141 I 78 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_196/2017 du 22 novembre 2017 consid. 2.1). 

  La qualité pour recourir suppose en outre un intérêt actuel à obtenir 
l’annulation de l’acte entrepris, cet intérêt devant exister tant au moment du dépôt 
du recours qu’au moment où l’arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 ; 
arrêt du Tribunal fédéral 2C_437/2017 du 5 février 2018 consid. 1.4.2 et les 
références citées). 

 c. En l’espèce, les recourants, en tant que membres du personnel de l’AIG, 
auquel la LOIDP est applicable, et de représentants du personnel au sein de son 
conseil d’administration se voient directement appliquer l’art. 22 al. 2 LOIDP. Ils 
ont dès lors qualité pour recourir. 

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4)  À l’instar du Tribunal fédéral, la chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se 
prononce dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, s’impose une certaine 
retenue et n’annule les dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune 
interprétation conforme au droit ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait 
craindre avec une certaine vraisemblance qu’elles soient interprétées ou 
appliquées de façon contraire au droit supérieur. Pour en juger, il lui faut 
notamment tenir compte de la portée de l’atteinte aux droits en cause, de la 
possibilité d’obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une 
protection juridique suffisante et des circonstances dans lesquelles ladite norme 
serait appliquée. Le juge constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse 
la vraisemblance d’une application conforme - ou non - au droit supérieur. Les 
explications de l’autorité sur la manière dont elle applique ou envisage 
d’appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en 
considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme 
défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le 
législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, dans certains cas, elle puisse se 
révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge 
au stade du contrôle abstrait (arrêt du Tribunal fédéral 2C_380/2016 du 
1er septembre 2017 consid. 2 et les arrêts cités ; ACST/3/2018 du 5 mars 2018 
consid. 9b et les arrêts cirés). 

5) a. Les recourants se plaignent de ce que la disposition litigieuse a été adoptée 
au mépris de leur liberté syndicale. 

 b. L’art. 28 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101) garantit la liberté syndicale et prévoit que les 
travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour 
la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d’y adhérer ou non. 
L’art. 36 Cst-GE garantit également la liberté syndicale et prévoit que nul ne doit 
subir de préjudice du fait de son appartenance ou de son activité syndicale (al. 1 et 
2). L’art. 11 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés 
fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101) garantit expressément le 
droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la 
défense de ses intérêts. Quant aux art. 8 du Pacte international relatif aux droits 
économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966 (Pacte I - RS 0.103.1) et 
22 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 
1966 (Pacte II - RS 0.103.2), ils obligent les États parties à assurer à toute 
personne le droit de former avec d’autres des syndicats et aux syndicats le droit de 
former des fédérations et des organisations syndicales internationales. 

 c. Jurisprudence et doctrine distinguent la liberté syndicale individuelle de la 
liberté syndicale collective. La liberté syndicale individuelle donne au particulier 
le droit de contribuer à la création d’un syndicat, d’adhérer à un syndicat existant 
ou de participer à son activité (liberté syndicale positive), ainsi que celui de ne pas 

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y adhérer ou d’en sortir (liberté syndicale négative), sans se heurter à des entraves 
étatiques. Quant à la liberté syndicale collective, elle garantit au syndicat la 
possibilité d’exister et d’agir en tant que tel, c’est-à-dire de défendre les intérêts 
de ses membres. Elle implique notamment le droit de participer à des négociations 
collectives et de conclure des conventions collectives (ATF 143 I 403 consid. 6.1 ; 
140 I 257 consid. 5.1 p. 261 et les références citées). 

 d. Un syndicat de la fonction publique peut, à certaines conditions, se prévaloir 
de la liberté syndicale collective. Il ne s’ensuit toutefois pas que les syndicats 
puissent tirer de l’art. 28 al. 1 Cst. le droit de participer à l’élaboration des projets 
de lois et de règlements concernant les conditions de travail de leurs membres ; 
la reconnaissance d’un tel droit se heurterait en effet à la souveraineté de l’État en 
matière législative et réglementaire. Même si leur avis ne lie pas les autorités, en 
particulier le législateur, les syndicats du secteur public ont toutefois le droit 
d’être entendus sous une forme appropriée en cas de modifications 
significatives - législatives ou réglementaires – touchant le statut de leurs 
membres (ATF 140 I 257 consid. 5.1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_589/2016 
du 8 mars 2017 et les références mentionnées). En cela, la jurisprudence du 
Tribunal fédéral est conforme à celle rendue par la Cour européenne des droits de 
l’Homme (ci-après : CourEDH) en application de l’art. 11 CEDH (ATF 140 I 257 
consid. 5.1.2 et les références citées). 

  Par ailleurs, l’art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas aux citoyens le droit d’être 
entendus dans une procédure législative. Une exception n’est admise que lorsque 
certaines personnes (destinataires dits « spéciaux ») sont touchées de façon 
sensiblement plus grave que le plus grand nombre des destinataires « ordinaires », 
par exemple lorsqu’un décret de portée générale ne touche concrètement qu’un 
très petit nombre de propriétaires (ATF 137 I 195 consid. 2.4 ; 134 I 269 
consid. 3.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_589/2016 précité consid. 6.3 et les 
références citées). 

6)  En l’espèce, indépendamment du fait de savoir si les recourants, qui ne 
prétendent pas représenter un syndicat, peuvent se prévaloir de la liberté syndicale 
sous son aspect collectif, ils ne sauraient se plaindre de la violation de leur droit 
d’être entendu dans la procédure législative ayant conduit à l’adoption de la 
LOIDP, en particulier son art. 22 al. 2, puisque plusieurs syndicats ont été 
auditionnés, par le biais de leur représentants, par la commission chargée d’étudier 
le PL 11391. Les représentants syndicaux ont ainsi été en mesure de faire valoir, 
de manière appropriée, leur point de vue au sujet de la disposition litigieuse, leur 
position ayant été connue des autorités législatives au moment de l’adoption de la 
loi. S’agissant plus particulièrement des recourants, qui n’ont pas personnellement 
été entendus, ils ne peuvent pas davantage invoquer une violation de leur droit 
d’être entendus, puisqu’ils ne sont pas touchés de manière sensiblement plus 
grave que les autres destinataires de la disposition querellée. 

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  Il s’ensuit que le grief tiré de la violation de la liberté syndicale sera écarté. 

7) a. Les recourants soutiennent que l’art. 22 al. 2 LOIDP serait contraire à la loi 
sur la participation, en particulier ses art. 12 et 13. Ce faisant, ils allèguent 
implicitement une violation de la primauté du droit fédéral ancré à l’art. 49 
al. 1 Cst. 

 b. En vertu de ce principe, les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les 
matières exhaustivement réglementées par le droit fédéral. Dans les autres 
domaines, ils peuvent édicter des règles de droit pour autant qu’elles ne violent ni 
le sens ni l’esprit du droit fédéral, et qu’elles n’en compromettent pas la 
réalisation (ATF 143 I 109 consid. 4.2.2 et les références citées). Cela concerne en 
particulier les règles de droit public cantonal qui sont en concours avec le droit 
civil fédéral, dans leurs rapports avec ce droit. De telles règles, que les cantons 
peuvent édicter en vertu de l’art. 6 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 
(CC - RS 210), ne sont admissibles qu’à la triple condition que le législateur 
fédéral n’ait pas entendu réglementer la matière de manière exhaustive, que les 
règles cantonales soient justifiées par un intérêt public pertinent et, enfin, 
qu’elles n’éludent ni ne contredisent le sens ou l’esprit du droit civil fédéral 
(ATF 143 I 403 consid. 7.1 et les références citées). 

  L’existence ou l’absence d’une législation fédérale exhaustive constitue 
donc le premier critère pour déterminer s’il y a conflit avec une règle cantonale. 
Toutefois, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans 
un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine si elle 
poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. Ce n’est que lorsque 
la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que 
le canton perd la compétence pour adopter des dispositions complétives, quand 
bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en 
accord avec celui-ci (ATF 143 I 403 consid. 7.1 et les références citées). 

 c. La répartition des compétences entre la Confédération et les cantons en 
matière de droit du travail résulte de l’art. 110 Cst. pour le droit public et de 
l’art. 122 Cst. pour le droit civil. En effet, les rapports de travail sont soumis à 
toutes sortes de prescriptions de droit public, adoptées par les cantons ou la 
Confédération, afin d’assurer une protection minimale des travailleurs. Ainsi, 
selon l’art. 110 al. 1 let. b Cst., qui a repris la teneur de l’ancien art. 34ter al. 1 
let. b de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874 
(aCst.), la Confédération peut légiférer sur les rapports entre employeurs et 
travailleurs, notamment la réglementation en commun des questions intéressant 
l’entreprise et le domaine professionnel. En cette matière, la Confédération 
dispose de compétences concurrentes non limitées aux principes, dont elle a 
notamment fait usage en adoptant la loi sur la participation, ainsi que la loi 
fédérale sur le travail dans l’industrie, l’artisanat et le commerce du 13 mars 1964 
(LTr - RS 822.11), laquelle n’empêche cependant pas l’adoption de mesures qui, 

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sans avoir pour but principal de protéger les travailleurs, ont accessoirement un 
effet protecteur (ATF 143 I 403 consid. 7.5.1 et 7.5.2 et les références citées). 

 d. Lors de l’élaboration de la loi sur la participation s’est posée la question de 
savoir si celle-ci pouvait se baser sur l’art. 34ter al. 1 let. b aCst., ce qui a suscité 
un certain nombre de controverses. Alors que certains estimaient que la réponse 
devait être négative, aussi bien au niveau de l’exploitation (décisions sur les 
conditions de travail, de salaire, etc.) que de la gestion économique de l’entreprise 
(choix stratégiques, investissements, etc.), d’aucuns étaient d’avis que la 
disposition constitutionnelle restait ouverte, en n’excluant pas la compétence de la 
Confédération, même pour la participation à la gestion (Jean-François 
AUBERT/Pascal MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, ad art. 110, p. 855 s n. 17, et les 
références citées). Lors de la mise à jour de la Cst., la question a été 
laissée ouverte (Message relatif à une nouvelle constitution fédérale du 
20 novembre 1996, FF 1997 I 1, p. 326). 

 e. La loi sur la participation, qui s’applique à toutes les entreprises privées 
occupant, en Suisse, des travailleurs en permanence (art. 1 de la loi sur la 
participation), établit des dispositions-cadre en matière du droit des travailleurs 
d’être informés et consultés sur le plan de l’exploitation, et non de la gestion de 
l’entreprise (Message sur l’adaptation du droit fédéral au droit de l’EEE, message 
complémentaire II au message relatif à l’Accord EEE, du 15 juin 1992, FF 1992 V 
506, p. 620). Bien que son champ d’application soit délimité afin de permettre une 
application large de ses dispositions, elle ne concerne pas les entreprises et les 
administrations publiques (Message, op. cit., FF 1992 V 506, p. 628). 

  Elle prévoit en particulier que la représentation des travailleurs a le droit 
d’être informée en temps opportun et de manière complète sur toutes les affaires 
dont la connaissance lui est nécessaire pour s’acquitter convenablement de ses 
tâches, l’employeur étant tenu de l’informer au moins une fois par an sur les 
conséquences de la marche des affaires sur l’emploi et pour le personnel (art. 9 de 
la loi sur la participation). La représentation des travailleurs dispose de droits de 
participation en matière de sécurité au travail, de transfert de l’entreprise, de 
licenciement collectifs et d’affiliation à une institution de la prévoyance 
professionnelle et la résiliation d’un contrat d’affiliation (art. 10 de la loi sur la 
participation). 

  Selon l’art. 12 de la loi sur la participation, l’employeur n’a pas le droit 
d’empêcher les représentants des travailleurs d’exercer leur mandat (al. 1). Il ne 
doit pas défavoriser les représentants des travailleurs, pendant ou après leur 
mandat, en raison de l’exercice de cette activité. Cette protection est également 
étendue aux personnes se portant candidates à l’élection dans une représentation 
des travailleurs (al. 2). Cette disposition a un caractère impératif et protège les 
représentants des travailleurs dans l’exercice régulier de leur mandat, lesquels ne 

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doivent pas être entravés dans leur travail ni défavorisés (Message, op. cit., 
p. 633). L’art. 13 de la loi sur la participation prévoit quant à lui que les 
représentants des travailleurs peuvent exercer leur mandat durant les heures de 
travail à condition que ce mandat l’exige et que leurs activités professionnelles le 
permettent. 

 f. Établissement de droit public doté de la personnalité juridique (art. 1 de la 
loi sur l’Aéroport international de Genève du 10 juin 1993 - LAIG - H 3 25), 
l’AIG a pour mission de gérer et d’exploiter l’aéroport et ses installations en 
offrant, au meilleur coût, les conditions optimales de sécurité, d’efficacité et de 
confort pour ses utilisateurs (art. 2 al. 1 LAIG). 

  L’AIG est géré par un conseil d’administration formé notamment de trois 
membres élus par le personnel de l’établissement (art. 7 let. g LAIG). Selon 
l’art. 13 LAIG, en plus des attributions confiées par la LOIDP, le conseil 
d’administration a en particulier les compétences suivantes : il fixe, sous réserve 
des compétences de l’autorité fédérale, les tarifs, émoluments et redevances 
aéroportuaires (let. e), il arrête les programmes de travaux de sa compétence et 
contrôle l’emploi des sommes prévues pour leur exécution (let. g), il décide des 
opérations d’acquisition et d’aliénation d’actions, parts sociales, participation ou 
obligations (let. h), il décide, dans les limites de ses compétences, de tous les 
appels de fonds destinés au financement de l’établissement (let. i), il prend toutes 
les dispositions pour l’exécution de la mission de l’AIG, ordonne toutes études et 
tous actes que requièrent la bonne administration de l’établissement et le 
développement de son activité (let. j). 

  L’art. 40 LOIDP, applicable aux établissements de droit public principaux 
qu’est notamment l’AIG (art. 3 al. 1 let. b LOIDP), prévoit que le conseil 
d’administration est le pouvoir supérieur de l’institution (al. 1). Il est chargé de la 
stratégie de l’institution et a notamment les attributions suivantes (al. 2) : il établit 
les instructions nécessaires à son mode de fonctionnement et de représentation 
ainsi qu’à l’exercice de la surveillance de l’institution (let. a), il organise le 
fonctionnement général de l’institution (let. d), il veille à l’élaboration d’une 
planification financière et adopte chaque année le projet de budget d’exploitation 
et d’investissement, les états financiers et le rapport de gestion (let. j). 

8)  En l’espèce, la loi sur la participation ne s’applique pas aux entreprises et 
aux administrations publiques, comme l’AIG. Au surplus, il ressort des 
développements susmentionnés qu’en édictant cette loi, la Confédération n’a que 
partiellement utilisé sa compétence, dès lors qu’elle n’a réglementé que 
l’exploitation de l’entreprise, et non pas sa gestion. Or, la réglementation 
litigieuse concerne ce dernier aspect, au regard des tâches dévolues au conseil 
d’administration, à qui il appartient de décider notamment des stratégies à adopter 
et des investissements à effectuer dans le cadre de la gestion de l’entreprise. 
La Confédération n’ayant pas épuisé la matière en ce domaine, les cantons 

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demeurent ainsi compétents, l’art. 22 al. 2 LOIDP étant conforme à la répartition 
des compétences. L’on ne voit au demeurant pas dans quelle mesure il serait 
contraire aux dispositions de la loi sur la participation dont se prévalent les 
recourants, dès lors qu’il ne les oblige pas à accomplir leur mandat durant leurs 
heures de travail, ce qui ne serait du reste pas contraire à l’art. 13 de la loi sur la 
participation, ni ne les défavoriserait d’une quelconque manière en raison de 
l’exercice de cette activité. 

  Ce grief sera par conséquent également écarté. 

9) a. Les recourants se plaignent d’une violation du principe de l’égalité dans la 
loi en tant que l’art. 22 al. 2 LOIDP créerait des inégalités inadmissibles entre les 
membres du conseil d’administration. 

 b. Selon la jurisprudence, une décision ou un arrêté viole le principe de 
l’égalité de traitement consacré à l’art. 8 al. 1 Cst. lorsqu’il établit des distinctions 
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation 
de fait à réglementer ou qu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu 
des circonstances. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se 
rapporte à une situation de fait importante. L’inégalité consiste ainsi à traiter de 
manière inégale ce qui devrait l’être de manière semblable ou inversement 
(ATF 141 I 153 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_779/2015 du 
8 août 2016 consid. 9.2 et les références citées). La question de savoir s’il existe 
un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses différentes 
suivant les époques et les idées dominantes. Le législateur dispose d’un large 
pouvoir d’appréciation dans le cadre de ces principes (ATF 137 I 167 consid. 3.4). 

 c. Selon l’art. 8 al. 2 Cst., nul ne doit subir de discrimination du fait 
notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa 
situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, 
philosophiques ou politiques ni du fait d’une déficience corporelle, mentale ou 
psychique. Une discrimination au sens de l’art. 8 al. 2 Cst. est réalisée lorsqu’une 
personne est juridiquement traitée de manière différente, uniquement en raison de 
son appartenance à un groupe déterminé historiquement ou dans la réalité sociale 
contemporaine, mise à l’écart ou considérée comme de moindre valeur. 
La discrimination constitue une forme qualifiée d’inégalité de traitement de 
personnes dans des situations comparables, dans la mesure où elle produit sur un 
être humain un effet dommageable, qui doit être considéré comme un avilissement 
ou une exclusion, car elle se rapporte à un critère de distinction qui concerne une 
part essentielle de l’identité de la personne intéressée ou à laquelle il lui est 
difficilement possible de renoncer. Toutefois, l’interdiction de la discrimination au 
sens du droit constitutionnel suisse ne rend pas absolument inadmissible le fait de 
se fonder sur un critère prohibé tel que ceux énumérés de manière non exhaustive 
par l’art. 8 al. 2 Cst. L’usage d’un tel critère fait naître une présomption de 
différenciation inadmissible qui ne peut être renversée que par une justification 

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qualifiée : la mesure litigieuse doit poursuivre un intérêt public légitime et 
primordial, être nécessaire et adéquate et respecter dans l’ensemble le principe de 
la proportionnalité (ATF 143 I 129 consid. 2.3.1 et les références citées). 

10)  En l’espèce, quoi qu’en disent les recourants, bien que tous les membres du 
conseil d’administration exercent une activité identique, les représentants du 
personnel se trouvent dans une situation particulière par rapport aux autres 
membres de celui-ci, étant donné leur lien avec l’institution, dont ils sont salariés. 
Ils sont ainsi élus en leur qualité de collaborateurs de celle-ci afin de défendre les 
intérêts communs des travailleurs. Dans ce cadre, seuls les représentants du 
personnel peuvent obtenir une décharge en temps. Celle-ci leur permet d’exercer 
leur activité au sein du conseil d’administration, sans qu’ils n’en subissent de 
préjudice par rapport aux autres membres du conseil, même si elle n’entre pas 
dans leur cahier des charges et que la fonction ne constitue pas du temps de 
travail. En l’absence de situation comparable, l’art. 22 al. 2 Cst. n’est ainsi 
constitutif d’aucune inégalité de traitement, pas plus que d’une discrimination à 
l’égard des recourants, qui n’allèguent du reste pas faire partie d’un groupe 
protégé par l’art. 8 al. 2 Cst. 

  Il n’en demeure pas moins que dans le cas de postes à responsabilités ou de 
surcharge de travail, une décharge en temps peut se révéler impossible à réaliser 
ou seulement partiellement, de sorte à rendre vaine l’application de l’art. 22 
LOIDP si aucune rémunération n’est accordée. Cette situation peut être de nature 
à créer une inégalité de traitement par rapport aux autres membres du conseil 
d’administration, qui se verraient rétribués, alors que le représentant du personnel 
concerné ne serait ni indemnisé, ni ne pourrait être déchargé en temps pour 
accomplir son activité ou alors devoir, en sus, effectuer des heures 
supplémentaires pour l’accomplissement de son travail. Pour ce motif, l’art. 22 
al. 2 LOIDP doit être interprété de manière à laisser au représentant du personnel 
concerné, et non aux autorités, le choix quant à la manière dont il entend être 
rétribué pour ses activités au sein du conseil d’administration, en temps ou en 
argent, en fonction de sa situation, ces deux modes pouvant être panachés mais 
non cumulés. 

11)  Mal fondé, le recours sera par conséquent rejeté, malgré les conclusions 
subsidiaires des recourants en interprétation conforme, dès lors que le recours, en 
matière de contrôle abstrait des normes, porte principalement sur l’annulation de 
la disposition contestée (ATF 137 I 167 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_862/2015 
du 7 juin 2016 ; ACST/7/2016 du 19 mai 2016). 

12)  Il n’y a au demeurant pas lieu de joindre la présente cause à la 
n° A/5011/2017, les parties n’étant pas les mêmes. 

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13)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge des 
recourants, pris solidairement, qui succombent (art. 87 al. 1 LPA), et aucune 
indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 14 décembre 2017 par Messieurs A______, 
B______ et C______ contre l’art. 22 al. 2 de la loi 11391 sur l’organisation des 
institutions de droit public, promulguée par arrêté du Conseil d’État du 15 novembre 
2017 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Messieurs A______, B______ et 
C______, pris solidairement ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente 
jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de 
preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au 
Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Damien Chervaz, avocat des recourants, ainsi qu’au 
Grand Conseil. 

Siégeants : M. Verniory, président, Mmes Galeazzi, Payot Zen-Ruffinen et Tapponnier, 
M. Martin, juges. 

 

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Au nom de la chambre constitutionnelle : 

La greffière-juriste : 
 
 

C. Gutzwiller 
 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. Verniory 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 

 la greffière :