# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** bf0a37a5-9e21-5115-b7a5-6e9f727d0b31
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-02-23
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Sonstiges 23.02.2022 21-711
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Publikationen/SG_KGN_999_21-711_2022-02-23.pdf

## Full Text

© Kanton St.Gallen 2024 Seite 1/20

Publikationsplattform

Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden

Fall-Nr.: 21-711

Stelle: Generalsekretariat Bau- und Umweltdepartement

Instanz: Bau- und Umweltdepartement

Publikationsdatum: 08.04.2022

Entscheiddatum: 23.02.2022

BUDE 2022 Nr. 014
Art. 12 Abs. 1, Art. 12 Abs. 2, Art. 14 Abs. 2, Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6, Anhang 
1 Ziff. 6, Anhang 1 Ziff. 64 Bst. c NISV; Art. 1 Abs. 1, Art. 1 Abs. 2, Art. 11, Art. 
38 Abs. 3 USG. Werden die in der NISV aufgestellten Grenzwerte von einer 
Mobilfunkantennenanlage eingehalten, ist eine Verletzung des 
Vorsorgeprinzips ausgeschlossen. Es obliegt den zuständigen 
Bundesbehörden, die internationale Forschung sowie die technische 
Entwicklung zu verfolgen, um allenfalls eine Anpassung der NISV-
Grenzwerte beim Bundesrat zu beantragen. Es ist weder an der 
Rekursinstanz noch am Verwaltungsgericht, den zuständigen 
Bundesbehörden vorzugreifen (Erw. 7.2). Für die Berechnung, welche der 
vorliegenden Baubewilligung zugrunde liegt, wurde mangels im Zeitpunkt 
der erstinstanzlichen Bewilligung noch nicht zur Anwendung gelangenden 
Nachtrags zur Vollzugshilfe vom 23. Februar 2021 im Sinn des "Worst Case" 
auf den bisher geltenden Betriebszustand abgestellt (Erw. 8 f.). Aus diesem 
Grund kann der Betrieb auch von adaptiven Antennen in diesem Fall in den 
bestehenden QS-Systemen korrekt dargestellt werden (Erw. 9.3).

BUDE 2022 Nr. 14 finden Sie im angehängten PDF-Dokument.

Kanton St.Gallen 

Bau- und Umweltdepartement 

 

 
 

  

 

 

 

 

 

21-711 

 

Entscheid Nr. 14/2022 vom 23. Februar 2022 

Rekurrentinnen und 

Rekurrenten 

  

 A.___ 

B.___ 

C.___ 

D.___ 

E.___ 

F.___ 

 

 

   

gegen 

 

 

Vorinstanz  Baubehörde Z.___ (Entscheid vom 24. November 2020) 

 

 

Rekursgegnerin 

 

 

 G.___AG 

 

 

Betreff  Baubewilligung (Umbau der bestehenden Mobilfunkanlage) 

 

 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 2/19 

 

Sachverhalt 

A.  

Die H.___AG, Y.___, ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grund-

buch Z.___, an der L.___strasse in Z.___. Das Grundstück liegt ge-

mäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z.___ vom 9. September 

2016 überwiegend in der Wohn-Gewerbezone WG3; ein kleiner Teil 

liegt in der Kernzone K4. Es ist mit zwei Bauten überbaut. Unmittelbar 

an der Südwestfassade des Betriebsgebäudes (Vers.-Nr. 002) betreibt 

die G.___AG, X.___, eine freistehende Mobilfunkantenne.  

 

Ausschnitt kommunaler Zonenplan (Geoportal SG) 

 

B.  

a) Mit Baugesuch vom 20. August 2019 beantragte die G.___AG 

bei der Baubehörde Z.___ die Baubewilligung für den Umbau der be-

stehenden Sendeanlage und Ersatz und Ausbau der Antennen mit 

Sendeleistungen in den Frequenzbändern 700 bis 900, 100 bis 2600 

und 3600 MHz. Bei den eingesetzten Antennen handelt es sich teil-

weise um adaptiv betreibbare Antennen.  

 

b) Innert der Auflagefrist vom 15. bis 28. Oktober 2019 erhoben 

A.___, W.___, mit 41 weiteren Beteiligten, sowie C.___, I.___, B.___ 

und J.___, alle W.___, sowie die K.___AG, V.___, Einsprache gegen 

das Bauvorhaben. Sie rügten, dass die betrieblichen und rechtlichen 

Voraussetzungen fehlten, um das Bauvorhaben, welches der Einfüh-

rung des neuen 5G-Mobilfunknetzes diene, technisch abschliessend 

zu prüfen und zu bewilligen. Ebenso fehlten die Vollzugsempfehlun-

gen für adaptive Antennen und ein akkreditiertes Messverfahren für 

Abnahmemessungen. Die Auswirkungen der Strahlenbelastung beim 

5G-Standard für die Gesamtbevölkerung und insbesondere für die zur 

Einsprache Berechtigten seien unbekannt. Internationale Studien gin-

gen von einer Gesundheitsgefährdung aus. Allerdings fehle eine ent-

sprechende Haftpflichtversicherung der G.___AG. Dem Bauvorhaben 

fehle die übergeordnete Planungsgrundlage nach Bundesrecht; aus-

serdem fehle eine Standortevaluation und alternative Standorte seien 

nicht überprüft worden. Die neu eingeführte Verordnungsbestimmung 

in Anhang 1 Ziff. 6 der eidgenössischen Verordnung über den Schutz 

vor nichtionisierender Strahlung (SR 814.710; abgekürzt NISV) lasse 

zu, dass anstelle des Spitzenwerts nur noch ein nicht näher definierter 

Mittelwert der Sendeleistung von adaptiven Antennen in die Berech-

nung der elektrischen Feldstärke an den höchstbelasteten Orten mit 

empfindlicher Nutzung (OMEN) einbezogen werde. Diese Bestim-

mung verletze übergeordnetes Recht (Vorsorgeprinzip). Unbestritte-

nermassen verursache das Bauvorhaben eine Wertminderung der Lie-

genschaften innerhalb des Einspracheperimeters. 

 

c) Mit Beschluss vom 24. November 2020 erteilte die Baubehörde 

Z.___ die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen und wies 

die Sammeleinsprache von A.___ und Mitbeteiligten sowie die 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 3/19 

 

Einsprachen von C.___, I.___, B.___ sowie der K.___AG ab und ver-

wies sie – soweit privatrechtlicher Natur – auf den Zivilrechtsweg. Die 

privatrechtliche Einsprache nach Art. 684 des Schweizerischen Zivil-

gesetzbuchs (SR 210) wurde ebenfalls abgewiesen. Die Einsprache 

von J.___ wurde wegen Rückzugs als gegenstandslos abgeschrieben. 

Die im Standortdatenblatt ausgewiesenen Berechnungen seien voll-

ständig und korrekt. Sowohl der Immissions- als auch der Anlage-

grenzwert sei an allen massgebenden Orten eingehalten. Die Anlage 

erfülle die Anforderungen an die Qualitätssicherung. Das Bundesge-

richt habe wiederholt bestätigt, dass die Grenzwerte nach dem gegen-

wärtigen Stand der Wissenschaft nicht zu beanstanden und insbeson-

dere verfassungs- und gesetzeskonform seien. Nachdem die Anten-

nenanlage in öffentlich-rechtlicher Hinsicht bewilligungsfähig sei, 

könne unter dem Gesichtspunkt des privatrechtlichen Immissions-

schutzes auch nicht mit einer "Angst vor Wertminderung" argumentiert 

werden. 

 

C.  

a) Gegen diesen Beschluss erhoben A.___, B.___, C.___, D.___, 

E.___ sowie F.___, alle W.___, mit Schreiben vom 22. Januar 2021 

Rekurs beim Baudepartement (seit 1. Oktober 2021: Bau- und Um-

weltdepartement). Mit Rekursergänzung vom 24. Januar 2021 werden 

folgende Anträge gestellt:  

 
1. Der Entscheid vom 24.11.2020 der Baubehörde Z.___ 

sei aufzuheben. 

2. Die Baubewilligung sei aufzuheben. 

3. Das Verfahren sei eventualiter zur vollständigen Sach-
verhaltsabklärung und Nachholen einer korrekten 
Publikation an die Vorinstanz zurückzuweisen. 

4. Die Verfassungs- und Gesetzwidrigkeit von Anhang 1 
Ziff. 63 der NISV sei festzustellen. 

5. Eventualiter sei das Verfahren zu sistieren bis die Voll-
zugsempfehlung vorliegt bzw. bis die massgeblichen 
Grundlagen über die Beurteilung adaptiver Antennen 
erarbeitet sind und ein auditiertes Qualitätssiche-
rungssystem (inkl. Auditierungsbericht) sowie ein 
taugliches Messverfahren für adaptive Antennen vor-
liegen. 

6. Unter o-/e-Kostenfolgen.  

Zur Begründung wird geltend gemacht, dass für die beantragte Mobil-

funkanlage weder ein rechtsgenügliches Qualitätssicherungssystem 

(QS-System), noch ein taugliches Messverfahren existierten. Effektive 

behördliche Kontrollen der Emissionen der Anlage seien zum jetzigen 

Zeitpunkt nicht möglich. Unzählige Studien und Berichte belegten die 

Schädlichkeit von nicht-ionisierender Strahlung auch unterhalb der 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 4/19 

 

geltenden Grenzwerte und die stark gepulste Strahlung von 5G-An-

tennen verstärke diese Effekte. Der angefochtene Entscheid sei daher 

nicht vereinbar mit Ziff. 63 Anhang 1 NISV, Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV, 

Art. 14 NISV sowie Art. 4 NISV, Art. 11 des Bundesgesetzes über den 

Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) und Art. 74 der Bundes-

verfassung (SR 101; abgekürzt BV). Ausserdem sei das rechtliche Ge-

hör der Rekurrentinnen und Rekurrenten verletzt worden. 

 

b) Mit ergänzender Eingabe vom 8. Februar 2021 machen die Re-

kurrentinnen und Rekurrenten geltend, dass die Liegenschaften in der 

Nähe einer 5G-Antenne an Wert verlören und die Wohnungen nicht 

mehr vermietet werden könnten. 

 

D.  

a) Mit Eingabe vom 22. Februar 2021 verzichtet die Vorinstanz auf 

eine Stellungnahme und hält am angefochtenen Beschluss fest.  

 

b) Mit Vernehmlassung vom 18. März 2021 beantragt die 

Rekursgegnerin, den Rekurs, die Eventualanträge und Verfahrensan-

träge unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Zur 

Begründung wird geltend gemacht, dass die vom Bundesamt für Um-

welt (BAFU) als Worst-Case-Beurteilung empfohlene Berechnungs-

methode ihre gesetzliche Grundlage in Art. 12 Abs. 2 NISV finde. Es 

handle sich dabei nicht um eine intertemporale Regelung im eigentli-

chen Sinn, sondern um eine zum aktuellen Zeitpunkt geeignete Be-

rechnungsmethode, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte sicher-

zustellen. Das Vorliegen einer Vollzugshilfe sei sodann ohnehin keine 

Bewilligungsvoraussetzung. Der Umstand, dass adaptive Antennen in 

der aktuell publizierten Fassung der Vollzugsempfehlung NISV nicht 

thematisiert würden und ein diesbezüglicher Nachtrag noch ausste-

hend sei, könnten mithin nicht pauschal zur Bauverweigerung der ge-

planten Mobilfunk-Antennenanlage und auch nicht zu einer Sistierung 

des Baugesuchs führen. Die verwendeten Antennendiagramme ent-

sprächen den Bestimmungen des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung 

zu Antennendiagrammen für adaptive Antennen. Mit dem gemäss In-

formationsschreiben des BAFU bei adaptiven Antennen anzuwenden-

den Worst-Case-Szenario werde der Beurteilung von adaptiven An-

tennen eine konservative Berechnung zugrunde gelegt. Aus rechtli-

cher Sicht könne diesem Vorgehen nichts entgegengehalten werden, 

zumal damit die Einhaltung der Grenzwerte sichergestellt sei und kein 

Widerspruch zu den Anliegen der Umweltschutzgesetzgebung vor-

liege. Es seien sämtliche Grundlagen vorhanden, um den streitigen 

Umbau der Mobilfunkanlage vollständig und rechtens zu beurteilen. 

Daher seien weder die Grundlagen für eine Sistierung noch für eine 

Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids gegeben; ebenso wenig 

seien weitere Sachverhaltsabklärungen und eine erneute Publikation 

vorzunehmen. Auch sei eine Pflicht zur Berücksichtigung der Variabi-

lität für die Bewilligung weder aus dem Wortlaut und Zweck des  

massgebenden Betriebszustands nach Anhang 1 Ziff. 63 NISV noch 

aus dem umweltschutzrechtlichen Vorsorgeprinzip abzuleiten. Das 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 5/19 

 

QS-System sei mithin ohne weiteres geeignet, zu prüfen bzw. sicher-

zustellen, dass die für die adaptiv betreibbaren Antennen bewilligten 

Parameter eingehalten würden. Zumal die einzuhaltenden und zu prü-

fenden Parameter von konventionellen und adaptiv betreibbaren An-

tennen bis zur Berücksichtigung der Variabilität bzw. bis zur Anwen-

dung des Korrekturfaktors identisch seien, erübrige sich damit auch 

eine diesbezügliche Prüfung des QS-Systems. Die Behauptung der 

Rekurrentinnen und Rekurrenten, dass keine anerkannte Messme-

thode bestehe, sei falsch. Der technische Bericht des Eidgenössi-

schen Instituts für Metrologie (METAS) trage den Herausforderungen 

bei der Messung der von adaptiv betreibbaren Antennen im Beamfor-

ming-Modus abgegebenen Strahlung Rechnung. Die Messmethode 

sehe insbesondere einen Antennen-Korrekturfaktor vor, der die Unter-

schiede bei den Antennengewinnen und Abstrahlcharakteristiken bei 

bewilligter Sendeleistung für jede Zelle im Messergebnis korrekt be-

rücksichtige. Auch die zurzeit anwendbare frequenzselektive Messme-

thode trage dem Vorsorgeprinzip der Umweltgesetzgebung bzw. dem 

Schutz der Bevölkerung hinreichend Rechnung. 

 

c) Mit Amtsbericht vom 5. Juni 2021 nimmt das Amt für Umwelt 

(AFU) zum Rekurs Stellung. Es kommt zum Schluss, dass die Vorbrin-

gen der Rekurrentinnen und Rekurrenten unbegründet seien. Es be-

stünden keine wissenschaftlich plausiblen Gründe, warum die 5G-

Technologie im Unterschied zu 2G, 3G oder 4G ein Gesundheitsrisiko 

sein könnte. Für die Berechnung sei auf den bisher geltenden Be-

triebszustand abgestellt worden. Ein Erleichterungsfaktor bzw. Korrek-

turfaktor komme vorliegend nicht zur Anwendung. 

 

E.  

Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten in den vor-

genannten Eingaben wird – soweit erforderlich – in den Erwägungen 

eingegangen.  

Erwägungen 

1.  

1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt 

sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 

(sGS 951.1; abgekürzt VRP).  

 

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 

VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP).  

 

1.3 Die Rekurrentinnen und Rekurrenten rügen eine Verletzung des 

rechtlichen Gehörs. 

 

1.3.1 Im Verwaltungsverfahren gilt zwar der Untersuchungsgrund-

satz, wonach die Verwaltungs- und Justizbehörden den Sachverhalt 

grundsätzlich von Amtes wegen abklären (Art. 12 Abs. 1 VRP). An der 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 6/19 

 

Verteilung der materiellen Beweislast bzw. an der Regelung der Fol-

gen der Beweislosigkeit ändert der Untersuchungsgrundsatz aber 

nichts. Das Untersuchungsprinzip findet seine Grenzen sodann in der 

Mitwirkungspflicht der Parteien. Im streitigen Verwaltungsverfahren 

wird der Untersuchungsgrundsatz noch weiter relativiert, indem die 

Behörden den Sachverhalt nicht weiter abklären, sondern sich damit 

begnügen können, die Stichhaltigkeit der Parteivorbringen zu überprü-

fen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 

8. Auflage, Zürich/St.Gallen 2020, N 988 ff.). Insofern besteht im Re-

kursverfahren eine Substanziierungslast bzw. eine gewisse Begrün-

dungspflicht (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 

St.Gallen, St.Gallen 2003, Rz. 604 ff.; VerwGE B 2012/275 vom 8. No-

vember 2013 Erw. 1.2; BDE Nr. 11/2019 vom 21. März 2019 Erw. 1.3).  

 

1.3.2 Der Rekursbegründung ist nicht zu entnehmen, inwiefern die 

Vorinstanz das rechtliche Gehör verletzt haben soll. Zwar wird in Ziff. 3 

der Rekursbegründung vom 24. Januar 2021 beantragt, dass das vor-

liegende Verfahren an die Vorinstanz zwecks Nachholen einer korrek-

ten Publikation zurückzuweisen sei. Daher ist anzunehmen, dass sich 

diese Rüge auf ein mangelhaftes Publikationsverfahren bezieht; es 

wird jedoch nicht dargetan, inwiefern dieses mangelhaft gewesen sein 

soll. Eine Begründung dazu fehlt. Vorliegend hätten die Rekurrentin-

nen und Rekurrenten in Bezug auf die geltend gemachten Verfahrens-

verletzungen zumindest das tatsächliche Fundament ihrer Behauptun-

gen selber vorbringen und aufzeigen müssen, worin die vorgehaltenen 

Verstösse gegen gesetzliche Vorschriften liegen sollen. Es ist nicht 

Aufgabe der Rekursinstanz, das Anzeige- und Auflageverfahren ohne 

konkrete Anhaltspunkte noch einmal auf seine Rechtsmässigkeit hin 

zu überprüfen und nach Gründen zu suchen, weshalb die Publikation 

des Bauvorhabens unrichtig sein könnte. Im Übrigen ist auch nicht er-

sichtlich, inwiefern das Verfahren hätte inkorrekt sein sollen, zumal die 

heutigen Rekurrentinnen und Rekurrenten rechtzeitig Einsprache er-

heben und damit ihre eigenen Interessen wahrnehmen konnten. Auf 

den Rekurs ist diesbezüglich nicht einzutreten.  

 

1.4 Die Rekurrentinnen und Rekurrenten machen eine Wertminde-

rung der umliegenden Liegenschaften geltend. 

 

1.4.1 Die Frage, ob das Errichten einer Mobilfunkanlage zu einer 

Wertminderung der umliegenden Immobilien führt, ist auf dem Zivil-

rechtsweg und nicht im öffentlich-rechtlichen Verfahren geltend zu ma-

chen und ist demzufolge nicht Gegenstand des Rekursverfahrens. Die 

Vorinstanz hat die Rekurrentinnen und Rekurrenten deshalb zu Recht 

auf den Zivilrechtsweg verwiesen. Auf den Rekurs ist diesbezüglich 

nicht einzutreten.  

 

1.4.2 Es bleibt aber anzumerken, dass nach verwaltungsgerichtlicher 

Rechtsprechung eine schwerere Verkäuflichkeit/Vermietbarkeit einer 

Liegenschaft – ausgehend vom Empfinden eines Durchschnittsmen-

schen in derselben Situation – nicht als dargetan gilt, dass diese Per-

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 7/19 

 

son einer Liegenschaft aufgrund der Nachbarschaft einer Mobilfunk-

anlage effektiv eine Wertminderung zumisst. Obwohl der Umstand, 

dass der Anblick von Mobilfunkanlagen – zu Recht oder zu Unrecht – 

bei Anwohnern als Bedrohung bzw. als Beeinträchtigung der Wohn-

qualität empfunden wird, was gemäss Bundesgericht als gerichtsnoto-

risch betrachtet werden darf (BGE 138 II 173 Erw. 7.4.3), erlaubt er für 

sich allein keine generalisierte Aussage zum Empfinden eines Durch-

schnittsmenschen in derselben Situation. Ein kausaler Zusammen-

hang zwischen Ursache (Mobilfunkantenne in der Nachbarschaft) und 

behaupteter Wirkung (Preisminderung) kann angesichts der Viel-

schichtigkeit der Faktoren für das Zustandekommen von Liegen-

schaftspreisen nicht als bewiesen gelten (VerwGE B 2014/130 vom 

27. November 2015 Erw. 4.2.5).  

 

1.4.3 Im Übrigen ist auf den Rekurs einzutreten.  

 

2.  

Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab-

gekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 

(nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a 

PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsent-

scheid erging am 24. November 2020. Mithin sind vorliegend grund-

sätzlich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss 

Anhang zum Kreisschreiben „Übergangsrechtliche Bestimmungen im 

PBG“ vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilun-

gen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen 

gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Bauregle-

ment zur Anwendung.  

 

3.  

Die Rekurrentinnen und Rekurrenten beantragen eventualiter eine 

Sistierung des Verfahrens, bis die Vollzugsempfehlung vorliegt bzw. 

bis die massgeblichen Grundlagen über die Beurteilung adaptiver An-

tennen erarbeitet sind und ein auditiertes QS-System sowie ein taug-

liches Messverfahren für adaptive Antennen vorliegen. 

 

3.1 Liegen keine im öffentlichen Recht begründeten Hindernisse 

vor, so ist die Baubewilligung zu erteilen (Art. 146 PBG). Die Baube-

willigung stellt eine sogenannte Polizeierlaubnis dar, mit der festge-

stellt wird, dass dem zu Grunde liegenden Bauvorhaben keine öffent-

lich-rechtlichen Hindernisse entgegenstehen. Sie muss erteilt werden, 

wenn alle Voraussetzungen ihrer Gutheissung gegeben sind 

(S. STAUB, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- 

und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 146 N 1 f.; 

B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 847).  

 

3.2 Eine Sistierung hingegen bedeutet eine Abweichung vom 

Grundsatz einer möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens 

und bedarf daher einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, 

wenn sie gesetzlich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 8/19 

 

anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zuläs-

sig ist die Verfahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen 

Gründen geboten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen 

oder privaten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, a.a.O., 

N 1093). Eine Sistierung ist somit unter anderem dann begründet, 

wenn das Ergebnis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfah-

rens abhängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu ei-

nem anderen Verfahren besteht.  

 

3.3 Wie im Folgenden in den Erw. 5.2 und 9.4 ausgeführt wird, lie-

gen einerseits ausreichende Grundlagen vor, um das streitige Bauge-

such auch ohne die Vollzugsempfehlung zu bewilligen, anderseits be-

stehen bereits ein Messverfahren und ein hinreichendes QS-System 

für adaptive Antennen. Auch ist das vorliegende Baugesuch von kei-

nem weiteren Verfahren abhängig, weshalb kein Raum für eine Sistie-

rung bleibt. Das Begehren um Sistierung des Verfahrens ist daher ab-

zuweisen. 

 

4.  

Die Rekurrentinnen und Rekurrenten stellen verschiedene 

verfahrensrechtliche Anträge. So sei die Rekursgegnerin zu 

verpflichten, das Audit und die Bewertung der aktuellen ISO-

Zertifizierung ihres QS-Systems einzureichen sowie ein Amtsbericht 

oder ein unabhängiges Gutachten zu den Fragen einzuholen, ob bei 

adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen durchgeführt 

worden könnten, und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von in 

Betrieb genommenen Anlagen den im Standortblatt prognostizierten 

Werten entsprächen. Es sei die Messmethode für Basisstationen 5G 

NR der Rekursgegnerin mitsamt Abnahmemessungen von anderen 

bereits in Betrieb genommenen Mobilfunkanlagen zu edieren. 

 

4.1 Eine Messmethode für die Strahlung von 5G-Basisstationen und 

adaptiven Antennen bis 6 GHz ist vom METAS erarbeitet und am 

18. Februar 2020 veröffentlicht worden. Das METAS schlägt dabei 

zwei verschiedene Messmethoden vor: Die codeselektive und die 

frequenzselektive Messmethode. Mit der codeselektiven 

Messmethode lässt sich die Konformität oder Nichtkonformität einer 

Anlage eindeutig nachweisen. Die frequenzselektive Methode 

bestimmt bei 5G-Basisstationen den Worst Case-Antennenfaktor. Die 

ersten Anwendungen der frequenzselektiven Methode haben in der 

Praxis in gewissen Situationen sodann auch eine deutliche 

Überschätzung gezeigt. Um diese Überschätzung zu vermeiden, hat 

das METAS mit Nachtrag vom 15. Juni 2020 Anpassungen an der 

frequenzselektiven Messmethode vorgenommen. Durch die 

Anpassungen werden die Überschätzungen der frequenzselektiven 

Methode zum Teil verhindert, aber in keinem Fall unterschätzt 

(METAS, Technischer Bericht: Messmethode für 5G-NR-

Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz sowie Nachtrag vom 

15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode für 5G-NR-

Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz, beides abrufbar un-

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 9/19 

 

ter <www.metas.ch>, Rubriken "Dokumentation", "Rechtliches", "Mes-

sen im Bereich nichtionisierender Strahlung [NISV]"). 

 

4.2 Damit ist festzuhalten, dass durchaus von der Fachbehörde des 

Bundes empfohlene Messverfahren für die Überprüfung der Strahlen-

belastung adaptiver 5G-Antennen bestehen (BRGE IV Nr. 0109/2020 

und 0110/2020 vom 16. Juli 2020 Erw. 7.2). Wenn auch derzeit keine 

codeselektiven Messgeräte zur Verfügung stehen, bleibt nach den obi-

gen Ausführungen die Möglichkeit der frequenzselektiven Methode 

(BDE Nr. 39/2021 vom 5. Mai 2021 Erw. 5.2). Mit der 

frequenzselektiven Messmethode lässt sich zwar lediglich die 

Konformität einer Anlage mit den Vorgaben bestätigen, nicht hingegen 

die Nichtkonformität, womit das METAS diese Messmethode nur als 

orientierende Messung empfiehlt (S. 4, 14 und 16). Dies bedeutet, 

dass bei einem grenzwertkonformen Messergebnis einer bestimmten 

Anlage diese die Grenzwerte in jedem Fall einhält. Der Schwachpunkt 

der frequenzselektiven Messung, dass die Nichtkonformität einer 

Anlage nicht abschliessend beurteilt werden kann, zeigt sich erst, 

wenn der Beurteilungswert über dem einzuhaltenden Anlagegrenzwert 

liegt, da nicht auszuschliessen ist, dass weitere Zellen miterfasst 

werden. In diesem Fall darf die Anlage nicht mit den ursprünglichen 

Sendeleistungen weiterbetrieben werden. Die Behörde hat eine 

Reduktion der Sendeleistung oder eine sonstige Anpassung der 

Anlage zu verfügen. Damit ist die Einhaltung der Grenzwerte 

wiederum sichergestellt (BRGE II Nr. 0206/2020 vom 20. Dezember 

2020 Erw. 16.2; Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Bern 

100.2020.27U vom 6. Januar 2021 Erw. 5.7). 

 

4.3 Schliesslich zeigt ein Blick in die Datenbank der Schweizeri-

schen Akkreditierungsstelle des Eidgenössischen Departementes für 

Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF), dass zahlreiche Messfir-

men hinsichtlich der frequenzselektiven Messung bereits akkreditiert 

sind (einsehbar unter <www.sas.admin.ch> Rubrik "Wer ist 

akkreditiert?", "Suche akkreditierte Stellen SAS"). Die stichprobenartig 

aufgerufenen Akkreditierungsdokumente verweisen in der Spalte 

"Prüfverfahren, Bemerkungen" auf den erwähnten technischen Bericht 

betreffend Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im 

Frequenzbereich bis zu 6 GHz. 

 

4.4 Somit ist festzuhalten, dass mit der frequenzselektiven Messme-

thode ein von der Fachbehörde des Bundes empfohlenes Messver-

fahren zur Verfügung steht und zahlreiche Messfirmen diesbezüglich 

bereits akkreditiert wurden. Das Einholen eines Gutachtens zur Frage, 

ob Abnahmemessungen bei adaptiven Antennen möglich sind, erüb-

rigt sich damit. Dasselbe gilt für das geforderte Einverlangen von 

Protokollen von bereits erfolgten Abnahmemessungen anderer 

Mobilfunkanlagen. Die vorgebrachte Akkreditierung der G.___AG 

bildet nicht Verfahrensgegenstand, so dass hierauf auch nicht 

einzugehen ist. Die Rügen in Zusammenhang mit 

Abnahmemessungen erweisen sich daher als unbegründet. 

 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 10/19 

 

4.5 Ebenso kann auf die beantragte Durchführung eines 

Augenscheins verzichtet werden. Der Augenschein ist die 

unmittelbare sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die 

entscheidende Instanz. Er dient der unmittelbaren Wahrnehmung von 

(in der Regel streitigen) Tatsachen und/oder dem besseren 

Verständnis des Sachverhalts. Ob ein Augenschein durchzuführen ist, 

liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden Instanz. Nur wo 

sich eine Tatsache nicht anders abklären lässt, wird eine Verpflichtung 

zur Durchführung eines Augenscheins bejaht. Die relevanten 

tatsächlichen Verhältnisse für die vorliegend zu beurteilenden 

Fragestellungen ergeben sich aus den Verfahrensakten, und ein 

Augenschein hätte zu keinem weiteren Erkenntnisgewinn geführt.  

 

4.6 Auf alle übrigen Beweisvorkehren kann in antizipierter 

Beweiswürdigung verzichtet werden. Die mit Blick auf die nachstehend 

zu schildernden Gegebenheiten entscheidrelevanten tatsächlichen 

Verhältnisse ergeben sich aus den Verfahrensakten (vgl. zu den nicht 

beweisbedürftigen notorischen Tatsachen etwa Urteil des 

Bundesgerichtes 1C_582/2018 vom 23. Dezember 2019 Erw 2.3 mit 

Hinweisen, insbesondere auf BGE 143 IV 380 Erw. 1.2, in: Pra 2018 

Nr. 61). Bezüglich der sich hier vorab stellenden Fragen rechtlicher 

und technischer Natur ist nicht ersichtlich, was der beantragte Beizug 

der Akten bzw. die beantragte Einholung von Gutachten an 

zusätzlichem Erkenntnisgewinn bringen würde (vgl. dazu BGE 144 II 

427 Erw. 3.1.3 und 6 mit Hinweis).  

 

5.  

Die Rekurrentinnen und Rekurrenten bringen vor, dass die streitige 

Anlage bewilligt worden sei, obwohl die notwendige Vollzugsempfeh-

lung nicht vorliege. Und es werde bestritten, dass die Änderung der 

NISV für adaptive Antennen nicht zur Anwendung gelange. 

 

5.1 Die bisher in der Schweiz eingesetzten Mobilfunkantennen wei-

sen eine Abstrahlcharakteristik auf, die räumlich konstant ist oder nur 

innerhalb begrenzter Bereiche manuell oder ferngesteuert bei Bedarf 

angepasst werden kann. Anfang 2019 hat der Bund zusätzliche Fre-

quenzen in den Bändern bei 700 MHz, 1400 MHz und 3500 MHz bis 

3800 MHz (= 3,5 Gigahertz [GHz] bis 3,8 GHz) für den Mobilfunk frei-

gegeben. Insbesondere im Frequenzband von 3,5 GHz bis 3,8 GHz 

gelangen seit kurzem und in Zukunft adaptiv betriebene Antennen  

oder Antennensysteme zum Einsatz, die ihre Senderichtung und/oder 

ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen 

ohne Veränderung der Montagerichtung anpassen können (sog. 

Beamforming). Dadurch soll die Strahlung bevorzugt in jene Richtun-

gen übertragen werden, wo sie durch die Endgeräte angefordert wird. 

Richtungen, in denen keine Endgeräte Daten anfordern, werden ten-

denziell weniger bestrahlt. Bei der Beurteilung von Mobilfunksendean-

lagen wurde bisher eine starre Worst-Case-Betrachtung herangezo-

gen, welche die spezifische Sendecharakteristik adaptiver Antennen 

nicht berücksichtigte. Am 17. April 2019 hat der Bundesrat deshalb 

eine Änderung der NISV verabschiedet, mit der die Beurteilung von 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 11/19 

 

adaptiven Antennen geregelt wird. Gemäss der revidierten Ziff. 63 von 

Anhang 1 NISV gilt auch bei adaptiven Antennen als massgebender 

Betriebszustand der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei ma-

ximaler Sendeleistung. Zusätzlich ist aufgrund ihrer speziellen Eigen-

schaften die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendia-

gramme zu berücksichtigen (BAFU, Nachtrag vom 23. Februar 2021 

zur Vollzugsempfehlung zur Verordnung über den Schutz vor nichtio-

nisierender Strahlung (NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen 

[nachfolgend: Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, S. 5, abrufbar unter 

<www.bafu.admin.ch>, Rubriken "Themen", "Thema Elektrosmog und 

Licht", "Fachinformationen", "Massnahmen Elektrosmog", "Mobilfunk: 

Vollzugshilfen"]). Somit ist neu dem Umstand Rechnung zu tragen, 

dass adaptive Antennen nicht gleichzeitig in alle Richtungen die maxi-

mal mögliche Sendeleistung abstrahlen können – was einem Worst-

Case-Szenario entsprechen würde. Mit dem bisher angewendeten 

Worst-Case-Szenario würden adaptive Antennen folglich strenger be-

urteilt als konventionelle Antennen (BAFU, Erläuterungen zu adapti-

ven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über 

den Schutz vor nicht-ionisierender Strahlung vom 23. Februar 2021 

[nachfolgend: "Erläuterungen zur Vollzugsempfehlung"], S. 12, abruf-

bar unter <www.bafu.admin.ch>, Rubriken "Themen", "Thema Elekt-

rosmog und Licht", "Fachinformationen", "Massnahmen Elektrosmog", 

"Mobilfunk: Vollzugshilfen"). 

 

5.2 Soweit die Rekurrentinnen und Rekurrenten vorbringen, dass 

die Anwendung des Worst-Case-Szenarios eine unzulässige Über-

gangsregelung darstelle, verkennen sie, dass das Vorliegen einer Voll-

zugsempfehlung nicht Bewilligungsvoraussetzung ist. Vollzugshilfen 

richten sich primär an Vollzugsbehörden und ihr Zweck liegt darin, un-

bestimmte Rechtsbegriffe von Gesetzen und Verordnungen zu kon-

kretisieren und eine einheitliche Vollzugspraxis zu ermöglichen. Die 

Rechtskonformität der Bewilligung kann aber auch anders gewährleis-

tet werden. Entscheidend ist vielmehr, ob das Vorgehen, wonach auch 

adaptive Antennen nach dem Worst-Case-Szenario behandelt wer-

den, mit den Vorgaben der NISV zu vereinbaren ist (K.S. GERMANIER, 

5G-Mobilfunkanlagen und das "Worst-Case"-Szenario, in: PBG 

2020/4, S. 35 mit weiteren Hinweisen; BRGE I Nr. 11/2020 vom 

7. Februar 2020 Erw. 5.2). 

 

5.3 Der streitige Umbau der bestehenden Mobilfunkantennenanlage 

auf Grundstück Nr. 492 bezweckt unter anderem, den Einsatz von 

adaptiv betriebenen Antennen zu ermöglichen. Der Beurteilung des 

streitigen Baugesuchs wurde der geänderte Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6, 

Ziff. 63 zweiter Satzteil und Ziff. 64 Bst. c NISV, welcher vom Bundes-

rat am 17. April 2019 erlassen und am 1. Juni 2019 – und damit vor 

der Einreichung des strittigen Baugesuchs vom 20. August 2019 – in 

Kraft trat (AS 2019 1491), zugrunde gelegt. Hingegen wurde die dies-

bezügliche Baubewilligung am 24. November 2020 vor der Publikation 

des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung erteilt. Die rechnerische Prog-

nose für das vorliegende Baugesuch wurde hinsichtlich der adaptiven 

Antennen entsprechend nicht nach den Vorgaben des Nachtrags zur 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 12/19 

 

Vollzugsempfehlung, sondern gemäss den vorläufigen Empfehlungen 

des BAFU vom 17. April 2019 und 31. Januar 2020 (Worst-Case-Sze-

nario) erstellt und bewilligt. Es ist anzunehmen, dass die Rekurrentin-

nen und Rekurrenten mit ihrer Rüge, es werde bestritten, dass die Än-

derung der NISV für adaptive Antennen nicht zur Anwendung gelange, 

darauf abzielen. Vorliegend bestand gestützt auf Art. 38 Abs. 3 USG 

in Verbindung mit Art. 12 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 NISV keine Ver-

pflichtung, die streitige Antennenanlage einer Beurteilung im Sinn des 

zwischenzeitlich veröffentlichen Nachtrags zur Vollzugsempfehlung zu 

unterziehen, da dieser erst nach Bewilligungserteilung publiziert 

wurde. Vielmehr stellt das Worst-Case-Szenario ohne Anwendung ei-

nes Korrekturfaktors grundsätzlich eine mit Anhang 1 Ziff. 63 NISV 

vereinbare Berechnungsmethode dar, um die Einhaltung der Anlage-

grenzwerte einer Mobilfunkanlage sicherzustellen (vgl. dazu Entscheid 

des Verwaltungsgerichtes des Kantons Zürich VB.2021.00048 vom 

3. Juni 2021 Erw. 5.1.2 f. mit Hinweisen, Urteil des Verwaltungsgerich-

tes des Kantons Bern 100.2020.27U vom 6. Januar 2021 Erw. 4.3; 

Entscheid des Verwaltungsgerichtes des Kantons Schwyz II 2021 50 

vom 26. August 2021 Erw. 4.1.3, siehe dazu auch LGVE 2021 IV Nr. 1 

Erw. 3.3).  

 

6.  

Die Rekurrentinnen und Rekurrenten beanstanden zudem, angesichts 

der neueren Studien und dem hier umstrittenen Einsatz von adaptiven 

Antennen dürfe nicht mehr davon ausgegangen werden, dass das 

Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnis-

stand über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsge-

fährdung ausreichend Rechnung trage. Das Vorsorgeprinzip werde 

verletzt. Ausserdem berücksichtigten die Antennendiagramme nicht 

den maximal möglichen Antennengewinn für jede Richtung bei maxi-

maler Sendeleistung. 

 

6.1 Das USG schützt den Menschen und seine natürliche Umwelt 

gegen schädliche und lästige Einwirkungen (Art. 1 Abs. 1 USG). Zu 

diesem Zweck sind im Sinn der Vorsorge Einwirkungen, die schädlich 

oder lästig werden könnten, frühzeitig zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2 

USG). Hinsichtlich zu erwartender Einwirkungen von Mobilfunkanten-

nenanlagen und zum Schutz der Menschen vor schädlicher oder läs-

tiger nichtionisierender Strahlung wurde die NISV erlassen. Der Bun-

desrat hat in dieser Verordnung im Rahmen des Vorsorgeprinzips ge-

mäss Art. 11 Abs. 2 USG die Anlagegrenzwerte so tief angesetzt, wie 

dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist, 

wobei er bezüglich möglicher Gesundheitsgefährdungen eine Sicher-

heitsmarge vorsah. Die in der NISV vorgeschriebenen Anlagegrenz-

werte sind deshalb keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche 

Emissionsbegrenzungen (vgl. Urteile des Bundesgerichtes 

1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.1 sowie 1C_97/2018 

vom 3. September 2019 Erw. 3.1 und 4). Der Schutz vor nichtionisie-

render Strahlung ist durch das Bundesrecht im Bereich des vorsorgli-

chen Immissionsschutzes somit abschliessend geregelt. Die Kantone 

und Gemeinden können demgemäss in diesem Zusammenhang keine 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 13/19 

 

darüber hinaus gehenden Bedingungen anordnen. Soweit die gesetz-

lichen Vorschriften (insbesondere die Strahlengrenzwerte) eingehal-

ten sind, kann die Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage nicht mit 

der Begründung verweigert werden, das allgemeine, im Bereich des 

Immissionsschutzes durch Art. 11 USG konkretisierte Vorsorgeprinzip 

sei verletzt. Der Erlass der Anlagegrenzwerte erfolgte gerade in der 

Absicht, im Interesse der Rechtssicherheit festzulegen, was zur vor-

sorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich ist (vgl. zum Ganzen 

VerwGE B 2019/22 vom 16. August 2019 Erw. 3.3, 3.5 und 4.1; 

VerwGE B 2014/55 vom 27. Oktober 2015 Erw. 3.4.1 und 4.1; 

VerwGE B 2014/130 vom 27. November 2015 Erw. 2.3; je mit Hinwei-

sen; vgl. auch BUDE Nr. 72/2021 vom 8. November 2021 Erw. 3.2, 

BDE Nr. 70/2019 vom 12. November 2019 Erw. 3.1.1).  

 

6.2 Für die Anwendung des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips ge-

mäss Art. 11 USG besteht neben den in der NISV geregelten Grenz-

werten kein Raum. Die Einhaltung der einschlägigen Grenzwerte der 

NISV hat das AFU geprüft und bestätigt. 

 

6.3 Entgegen der Auffassung der Rekurrentinnen und Rekurrenten 

bestehen im Weiteren keine Anhaltspunkte dafür, dass die Antennen-

diagramme im Standortdatenblatt vom 4. Juli 2019 nicht korrekt dar-

gestellt wären. Nach dem Worst-Case-Szenario dürfen adaptive An-

tennen überall nur mit der höchsten bewilligten Leistung senden. Der 

kurzfristig erhöhte Antennengewinn verbleibt damit auch bei voller fo-

kussierender Wirkung der adaptiven Sendewirkung innerhalb der um-

hüllenden Antennendiagramme. Selbst wenn die adaptiven Antennen 

darüber hinaus Reflexionen von Mehrwegverbindungen nutzten, müs-

sen die entsprechenden einzelnen Antennendiagramme bei der Beur-

teilung dieser Antennen nach dem Worst-Case-Szenario immer inner-

halb des bewilligten umhüllenden Antennendiagramms bleiben (vgl. 

dazu Erläuterungen zur Vollzugsempfehlung, S. 11 f.). Mit der von der 

Vorinstanz angeordneten Abnahmemessung innert drei Monaten nach 

Inbetriebnahme wird im Übrigen sichergestellt, dass sich die Strahlung 

auch tatsächlich unterhalb des Worst-Case bewegt. 

 

7.  

Die Rekurrentinnen und Rekurrenten machen geltend, dass der Be-

richt des Wissenschaftlichen Dienstes des Europäischen Parlaments 

wahrscheinliche Gesundheitsrisiken durch Pulsationen hervorhebe. 

Auch deuteten Indizien darauf hin, dass – auch gemäss dem neuesten 

Bericht der Beratenden Expertengruppe für nicht-ionisierende Strah-

lung des Bundes (BERENIS) – weit unterhalb unserer Immissions-

grenzwerte und bereits unterhalb der Anlagegrenzwerte bei besonders 

sensiblen oder vorbelasteten Personen Schäden aufträten. 

 

7.1 BERENIS führt in ihrer Newsletter-Sonderausgabe vom Januar 

2021 aus, dass die Mehrzahl der Tierstudien und mehr als die Hälfte 

der Zellstudien Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch HF-

EMF und NF-MF gebe. Dies beruhe auf Beobachtungen bei einer Viel-

zahl von Zelltypen, Expositionszeiten und Dosierungen (SAR oder 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 14/19 

 

Feldstärken), auch im Bereich der Anlagegrenzwerte. Gewiss seien 

einige Studien mit methodischen Unsicherheiten bzw. Schwächen be-

haftet oder seien wenig umfassend betreffend Expositionszeit, Dosis, 

Anzahl und quantitativer Analyse der verwendeten Biomarker, um nur 

einige zu nennen. Es zeichne sich aber ein Trend ab, der auch unter 

Berücksichtigung dieser methodischen Schwächen deutlich werde, 

nämlich, dass eine EMF-Exposition, sogar im niedrigen Dosisbereich, 

durchaus zu Veränderungen des oxidativen Gleichgewichts führen 

könne. Organismen und Zellen seien in der Lage auf oxidativen Stress 

zu reagieren und auch nach Befeldung war in vielen Studien eine 

Adaptation nach einer Erholungsphase zu sehen. Vorschädigungen, 

wie Immunschwächen oder Erkrankungen (Diabetes, neurodegenera-

tive Erkrankungen), kompromittierten die Abwehrmechanismen inklu-

sive der antioxidativen Schutzmechanismen des Organismus, und es 

sei daher zu erwarten, dass bei Individuen mit solchen Vorschädigun-

gen vermehrt Gesundheitseffekte aufträten. Zudem zeigten die Stu-

dien, dass sehr junge oder auch alte Individuen weniger effizient auf 

oxidativen Stress reagieren könnten, was selbstverständlich auch für 

andere Stressoren gelte, die oxidativen Stress hervorriefen (abrufbar 

unter <www.bafu.admin.ch>, Themen "Elektrosmog und Licht", 

"Newsletter", S. 8). Es wird aber im Folgenden eingeräumt, dass wei-

terführende Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen not-

wendig seien, um diese Phänomene und Beobachtungen besser zu 

verstehen und zu bestätigen (S. 8). Auch das Bundesgericht hat wie-

derholt festgehalten, dass (und weshalb) die aktuell festgelegten An-

lagegrenzwerte als vorsorgliche Emissionsbegrenzungen, welche die 

Strahlung auf das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaft-

lich tragbare Mass reduzieren sollen, gemäss bisherigem Wissens-

stand verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl. Urteil des Bundes-

gerichtes 1C_518/2018 vom 14. April 2020 Erw. 5; 1C_681/2017 vom 

1. Februar 2019 Erw. 4.3, in: BR 2019, S. 296; 1C_348/2017 vom 

21. Februar 2018 Erw. 4.3 ff., in: BR 2018, S. 293 f.; 1C_323/2017 

vom 15. Januar 2018 Erw. 2.5, in: BR 2018, S. 310, je mit Hinweis[en], 

insbesondere auf 1C_576/2016 vom 27. Oktober 2017 Erw. 3.5.2 mit 

Hinweisen, a.a.O., sowie BGE 126 II 399 Erw. 4).  

 

7.2 Vorliegend besteht kein Anlass, diese gefestigte bundesgericht-

liche Rechtsprechung in Frage zu stellen. Jedenfalls vermögen die Re-

kurrentinnen und Rekurrenten dafür keine stichhaltigen Argumente 

vorzutragen. Wie oben dargelegt handelt es sich bei den in der NISV 

vorgeschriebenen Anlagegrenzwerten um vorsorgliche Emissionsbe-

grenzungen. Die in der NISV aufgestellten Grenzwerte werden von der 

zu beurteilenden Anlage eingehalten. Damit ist eine Verletzung des 

Vorsorgeprinzips ausgeschlossen. Massgeblich für die Erteilung der 

Baubewilligung ist vorliegend die Einhaltung der Grenzwerte und Vor-

gaben der NISV. Auch die von den Rekurrentinnen und Rekurrenten 

zitierten Studien rechtfertigen eine Anpassung der NISV-Grenzwerte 

nicht. Es wäre ohnehin Sache der zuständigen Behörden des Bundes, 

die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu ver-

folgen und gegebenenfalls eine entsprechende Anpassung der Grenz-

werte der NISV beim Bundesrat zu beantragen. So ist es nicht an der 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 15/19 

 

Rekursinstanz (und auch nicht am Verwaltungsgericht; siehe 

VerwGE B 2021/50 vom 16. November 2021 Erw. 6) den weiteren Ab-

klärungen, welche die BERENIS für notwendig erachtet hat, vorzugrei-

fen. Die Rüge erweist sich somit als unbegründet. 

 

8.  

Weiter rügen die Rekurrentinnen und Rekurrenten, dass der sog. Er-

leichterungsfaktor eine Reduktion der messtechnisch ermittelten Sen-

deleistung erlaube, obwohl die Anlage effektiv viel stärker sende. Den-

noch müssten die adaptiven Antennen weniger strenge Vorgaben ein-

halten. 

 

Für die Berechnung, die der streitigen Baubewilligung zugrunde liegt, 

wurde mangels im Zeitpunkt der Bewilligungserteilung noch nicht zur 

Anwendung gelangenden Nachtrags zur Vollzugsempfehlung vom 

23. Februar 2021 auf den bisher geltenden Betriebszustand abgestellt. 

Ein Erleichterungsfaktor kommt vorliegend gar nicht zur Anwendung. 

Da die Beurteilung demnach nicht dem Nachtrag entsprechend vorge-

nommen wurde, und damit ausgeschlossen ist, dass selbst kurzzeitige 

Leistungsspitzen über der im Standortdatenblatt deklarierten Sende-

leistung ERPn auftreten werden, ist dem Vorwurf, dass adaptive An-

tennen weniger strenge Vorgaben einzuhalten hätten, nicht weiter 

nachzugehen. Sollte der Erleichterungsfaktor angewendet werden, 

würde dies ein überarbeitetes Standortdatenblatt bedingen. 

 

9.  

Weiter beanstanden die Rekurrentinnen und Rekurrenten, das bishe-

rige QS-System sei für adaptive Antennen untauglich, und es fehle an 

anerkannten Messmethoden bei Abnahmemessungen. 

 

9.1 Zur Gewährleistung der verlangten Kontrolle, dass die bewillig-

ten Parameter der Mobilfunkantennen im Betrieb eingehalten und die 

Grenzwerte der NISV nicht überschritten werden, hat das BAFU am 

16. Januar 2006 in einem Rundschreiben "Qualitätssicherung zur Ein-

haltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und 

drahtlose Teilnehmeranschlüsse" die Einrichtung eines QS-Systems 

auf den Steuerzentralen der Netzbetreiber empfohlen (nachfolgend: 

Rundschreiben, abrufbar unter <www.bafu.admin.ch>, Thema "Elekt-

rosmog und Licht", "Vollzugshilfen"). Das QS-System soll durch eine 

unabhängige Stelle periodisch überprüft und beglaubigt werden. Das 

BAFU führt in seinem Rundschreiben aus, gemäss Bundesgericht 

könne die Einhaltung der bewilligten äquivalenten Strahlungsleistung 

und der bewilligten Senderichtung entweder durch bauliche Begren-

zungen oder durch eine verlässliche Kontrolle der NIS-relevanten 

Hardwarekomponenten und Einstellungen gewährleistet werden. Das 

BAFU empfiehlt, die zweite vom Bundesgericht genannte Option zu 

verfolgen und diese in Form eines QS-Systems der Netzbetreiber um-

zusetzen. Zu diesem Zweck soll jede Netzbetreiberin eine oder meh-

rere Datenbanken implementieren, in denen für jede Sendeanlage 

sämtliche Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen, welche 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 16/19 

 

die Sendeleistung und -richtung beeinflussen, erfasst und laufend ak-

tualisiert werden. Das QS-System muss über eine automatisierte 

Überprüfungsroutine verfügen, die einmal je Arbeitstag die effektiv ein-

gestellten Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des 

betreffenden Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen 

vergleicht. Festgestellte Überschreitungen eines bewilligten Werts 

müssen innerhalb von 24 Stunden behoben werden, falls dies durch 

Fernsteuerung möglich ist, andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche. 

Stellt das QS-System solche Überschreitungen fest, wird automatisch 

ein Fehlerprotokoll erzeugt. Das QS-System muss von einer unabhän-

gigen, externen Prüfstelle periodisch auditiert werden (Rundschreiben, 

Ziff. 3). Sollte eine Netzbetreiberin ihre Verpflichtung zum Aufbau ei-

nes QS-System nicht einhalten, würden künftig für die NIS-Beurteilung 

die maximale installierte Sendeleistung und der maximal durch Fern-

steuerung einstellbare Winkelbereich zugrunde gelegt werden (Rund-

schreiben, Ziff. 6). 

 

9.2 Das Bundesgericht hat das QS-System in verschiedenen Ent-

scheiden als wirksames und ausreichendes Instrument zur Kontrolle 

der Emissionsbegrenzungen bezeichnet (vgl. statt vieler Urteil des 

Bundesgerichtes 1C_340/2013 vom 4. April 2014 Erw. 4 mit Hinwei-

sen, Urteil des Bundesgerichtes 1C_642/2013 vom 7. April 2014 

Erw. 6.1 mit Hinweisen). Wohl hatte es im Urteil 1C_97/2018 vom 

3. September 2019 das BAFU aufgefordert, im Rahmen seiner Aufga-

ben, den Vollzug der NISV zu überwachen und die Vollzugsmassnah-

men der Kantone zu koordinieren, erneut eine schweizweite Kontrolle 

des ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme durchführen 

zu lassen oder zu koordinieren. Dies dränge sich auch deshalb auf, 

weil sich die letzte dieser Kontrollen in den Jahren 2010/2011 auf die 

computergesteuerten Parameter und die Angaben in den Datenban-

ken beschränke und damals der Datenfluss bzw. die Datenübertra-

gung von der realen Anlage in die QS-Datenbank nicht vor Ort über-

prüft worden sei. Trotzdem kommt das Bundesgericht zum Schluss, 

dass die im Kanton Schwyz bei Mobilfunkantennen festgestellten Ab-

weichungen von bewilligten Einstellungen keine genügende Grund-

lage sei, um auf das generelle Versagen der QS-Systeme zu schlies-

sen, weil das Ausmass der Abweichungen sowie deren Auswirkungen 

auf die Belastung durch nichtionisierende Strahlung an OMEN nicht 

bekannt seien und auch entsprechende Feststellungen bezüglich an-

derer Kantone fehlen würden. Das Bundesgericht sah im Zeitpunkt 

des Urteils keine Veranlassung, bezüglich der Höhe und Senderich-

tung von Mobilfunkantennen eine Kontrolle durch bauliche Massnah-

men (Plombierungen) zu verlangen (Urteil des Bundesgerichtes 

1C_97/2018 vom 3. September 2019 Erw. 8.3; BDE Nr. 19/2021 vom 

19. Februar 2021 Erw. 6.3.2). 

 

9.3 Die bejahende Bundesgerichtsrechtsprechung zu den QS-

Systemen ist auf die adaptiven Antennen anzuwenden, da diese vor-

liegend wie konventionelle Antennen behandelt wurden. Ihr Betrieb 

kann aus diesem Grund in den bestehenden QS-Systemen der Mobil-

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 17/19 

 

funkbetreiber und der Datenbank des BAKOM korrekt dargestellt wer-

den (Informationsschreiben zu adaptiven Antennen und 5G vom 

31. Januar 2020, S. 2, abrufbar unter <www.bafu.admin.ch>, Themen 

"Elektrosmog und Licht", "Fachinformationen", "Massnahmen Elektro-

smog", "Mobilfunk: Vollzugshilfen zur NISV"). Anders verhält es sich in 

Bezug auf den künftigen, hier noch nicht zur Anwendung kommenden, 

massgebenden Betriebszustand. Für diesen benötigen die QS-

Systeme und die BAKOM-Datenbank Anpassungen. Dies betrifft indes 

das vorliegende Verfahren nicht.  

 

9.4 Es ist festzuhalten, dass ein von einer Fachbehörde des Bundes 

empfohlenes Messverfahren für adaptive Antennen vorliegt und das 

QS-System für adaptive Antennen als hinreichende Kontrolle fungiert. 

Daraus folgt, dass keine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV 

vorliegt.   

 

10.  

Zusammenfassend ergibt sich, dass die zu beurteilende Mobilfunkan-

tennenanlage alle massgeblichen Vorschriften einhält, und die  

Vorinstanz die Baubewilligung zu Recht erteilt hat. Der Rekurs erweist 

sich deshalb als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf ein-

zutreten ist.  

 

11.  

11.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die 

Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen 

werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des 

Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, 

sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die 

Rekurrentinnen und Rekurrenten die amtlichen Kosten unter 

solidarischer Haftung zu bezahlen (Art. 96bis VRP).  

 

11.2 Der von A.___ am 4. Februar 2021 geleistete Kostenvorschuss 

von Fr. 1'800.– ist anzurechnen. 

 

 

12.  

Die Rekurrentinnen und Rekurrenten sowie die Rekursgegnerin stel-

len ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten. 

 

12.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, 

soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-

messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Ent-

schädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Un-

terliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizeri-

schen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung 

(Art. 98ter VRP).  

 

12.2 Nicht anwaltlich vertretene Verfahrensbeteiligte haben grund-

sätzlich mangels eines besonderen Aufwands keinen Anspruch auf 

eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98ter VRP in Verbindung mit 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 18/19 

 

Art. 95 Abs. 3 Bst. c ZPO). Dass ihnen gleichwohl ersatzfähige Kosten 

für Umtriebe erwachsen, ist ungewöhnlich und bedarf deshalb einer 

besonderen Begründung. Eine Umtriebsentschädigung erfolgt somit 

nur ausnahmsweise, insbesondere wenn es sich um eine komplizierte 

Sache mit hohem Streitwert handelt, wenn der getätigte Aufwand er-

heblich ist und zwischen dem betrieblichen Aufwand und dem Ergeb-

nis der Interessenwahrung ein vernünftiges Verhältnis besteht. Nicht 

anwaltlich vertretenen Personen spricht das Bau- und Umweltdepar-

tement lediglich eine Umtriebsentschädigung ohne Bezugnahme auf 

den Anwalts- oder einen anderen Branchentarif zu, und zwar praxis-

gemäss in der Höhe von Fr. 300.– bis Fr. 500.– (vgl. 

VerwGE B 2013/178 vom 12. Februar 2014 Erw. 4.3 ff. und 5 ff., zu-

sammengefasst in: Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 

2014/I/6). 

 

12.3 Da die Rekurrentinnen und Rekurrenten mit ihren Anträgen un-

terliegen, haben sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausser-

amtliche Entschädigung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen. 

 

12.4 Die Rekursgegnerin obsiegt mit ihren Anträgen. Sie ist durch ih-

ren eigenen Rechtsdienst vertreten, und der Aufwand für das Rekurs-

verfahren übersteigt das übliche Mass nicht. Sodann fehlt es vorlie-

gend an einer Begründung, weshalb gleichwohl ersatzfähige Kosten 

entstanden wären. Vor diesem Hintergrund hat die Rekursgegnerin 

vorliegend keinen Anspruch auf eine Umtriebsentschädigung. Ihr Be-

gehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten ist abzuweisen.  

Entscheid 

1.  

Der Rekurs von A.___, B.___, C.___, D.___, E.___ und F.___, alle 

W.___, wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 

 

2.  

a) A.___, B.___, C.___, D.___, E.___ und F.___ bezahlen unter 

solidarischer Haftung eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.–. 

 

b) Der am 4. Februar 2021 von A.___ geleistete Kostenvorschuss 

von Fr. 1'800.– wird angerechnet. 

 

3.  

a) Das Begehren von A.___, B.___, C.___, D.___, E.___ und 

F.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird abgewiesen.  

 

b) Das Begehren der G.___AG, X.___, um Ersatz der ausseramt-

lichen Kosten wird abgewiesen. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 
 
 

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 14/2022), Seite 19/19 

 

Die Vorsteherin 

 

 

 

Susanne Hartmann 

Regierungsrätin 

 

	Publikationsplattform
	Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden
	BUDE 2022 Nr. 014
	Art. 12 Abs. 1, Art. 12 Abs. 2, Art. 14 Abs. 2, Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6, Anhang 1 Ziff. 6, Anhang 1 Ziff. 64 Bst. c NISV; Art. 1 Abs. 1, Art. 1 Abs. 2, Art. 11, Art. 38 Abs. 3 USG. Werden die in der NISV aufgestellten Grenzwerte von einer Mobilfunkantennenanlage eingehalten, ist eine Verletzung des Vorsorgeprinzips ausgeschlossen. Es obliegt den zuständigen Bundesbehörden, die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen, um allenfalls eine Anpassung der NISV-Grenzwerte beim Bundesrat zu beantragen. Es ist weder an der Rekursinstanz noch am Verwaltungsgericht, den zuständigen Bundesbehörden vorzugreifen (Erw. 7.2). Für die Berechnung, welche der vorliegenden Baubewilligung zugrunde liegt, wurde mangels im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Bewilligung noch nicht zur Anwendung gelangenden Nachtrags zur Vollzugshilfe vom 23. Februar 2021 im Sinn des "Worst Case" auf den bisher geltenden Betriebszustand abgestellt (Erw. 8 f.). Aus diesem Grund kann der Betrieb auch von adaptiven Antennen in diesem Fall in den bestehenden QS-Systemen korrekt dargestellt werden (Erw. 9.3).

		2024-05-26T22:00:09+0200
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