# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8e7368be-0f95-50ef-9df6-a68bdf66913a
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-02-24
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale cantonale delle assicurazioni 24.02.2016 35.2015.44
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TCAS_001_35-2015-44_2016-02-24.html

## Full Text

Raccomandata

  	
  

  	
  

  	
   

  	 

	
  Incarto
  n.

  35.2015.44

   

  mm

  	
  Lugano

  24 febbraio 2016

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  Ticino

  	 

	
  Il Tribunale cantonale delle assicurazioni

  
	
   

  
	
   

  
	
  composto dei giudici:

  	
  Daniele Cattaneo, presidente,

  Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici

  
						

 

	
  redattore:

  	
  Maurizio Macchi, vicecancelliere

  

 

	
  segretario:

  	
  Gianluca Menghetti

  	
   

  

 

 

 

statuendo sul ricorso del 20 aprile 2015 di

 

	
   

  	
  RI 1 

  rappr. da: RA 1  

   

  
	
   

  	
  contro 

  	 

 

	
   

  	
  la decisione su opposizione del 24 febbraio 2015 emanata
  da

  
	
   

  	
  CO 1 

  rappr. da: RA 2 

   

   

  in materia di assicurazione contro gli infortuni

  
	
   

  	
   

  	 

				

 

 

ritenuto,                          in fatto

 

                               1.1.   In data 15 gennaio 2003, RI 1,
dipendente della ditta __________ di __________ in qualità di impiegata e,
perciò, assicurata d’obbligo contro gli infortuni presso l’CO 1, é rimasta
vittima di un incidente della circolazione stradale (tamponamento), avvenuto in
territorio del Comune di __________ e ha riportato una distorsione al rachide
cervicale, nonché uno stiramento muscolare (cfr. doc. 11).

                                         L’Istituto assicuratore ha
assunto il caso e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge. 

 

                               1.2.   Esperiti gli accertamenti
medico-amministrativi del caso, con decisione formale del 3 settembre 2010, poi
confermata in sede di opposizione (cfr. doc. 439), l’amministrazione ha
dichiarato estinto il proprio obbligo a prestazioni a far tempo dal 28 febbraio
2010 (cfr. doc. 381).

 

                               1.3.   In data 28 febbraio 2011,
l’avv. RA 1 per conto dell’assicurata ha inoltrato all’CO 1 una domanda di risarcimento,
facendo valere una serie di danni (torto morale, perdita di guadagno e
pregiudizio dell’avvenire economico, nonché costi e onorario legati al
patrocinio) che sarebbero stati causati dall’agire illecito dell’assicuratore.
In quella sede, era stato chiesto all’assicuratore di soprassedere
all’emanazione di una decisione formale “… fintantoché non saranno prodotti i
menzionati documenti nonché le valutazioni dei sanitari interpellati …” (doc.
3/fasc. 5). 

 

                                         Con scritto datato 2 marzo
2011, l’amministrazione ha informato il patrocinatore che la procedura relativa
alla domanda di risarcimento sarebbe rimasta sospesa sino al termine della
procedura riguardante le prestazioni (cfr. doc. 4/fasc. 5). 

 

                               1.4.   Con sentenza 35.2012.12 del 9
aprile 2014, il TCA ha respinto il ricorso interposto da RI 1 contro la
decisione su opposizione del 13 gennaio 2012 (cfr. doc. 7/fasc. 5).

 

                                         La pronunzia appena
menzionata è nel frattempo cresciuta incontestata in giudicato. 

 

                               1.5.   Nel mese di settembre 2014,
l’avv. RA 1 ha ripresentato all’CO 1 una domanda di risarcimento di un danno
ammontante a fr. 376'150.- (cfr. doc. 8/fasc. 5). 

 

                               1.6.   Con decisione del 24 febbraio
2015, l’istituto assicuratore ha respinto la domanda di risarcimento danni
presentata dall’assicurata (cfr. doc. 11/fasc. 5). 

 

                               1.7.   Con tempestivo ricorso del 20
aprile 2015, RI 1, sempre rappresentata dall’avv. RA 1, ha chiesto che
l’amministrazione venga condannata a riconoscergli la somma di fr. 207'727.- a
titolo di risarcimento per la ritardata giustizia da essa commessa.

                                         A sostegno della propria
pretesa riscorsuale - per quanto riguarda la condizione dell’illiceità -
l’insorgente rimprovera all’amministrazione una gestione prolungata del caso
e dei ritardi nei pagamenti delle indennità giornaliere (cfr. doc. I, p. 6:
“Si muove alla CO 1 nuovamente la censura di avere trascinato per ben oltre 7
anni la gestione della pratica d’infortunio dell’assicurata, contribuendo così
alla cronicizzazione dei disturbi fisici e psichici, provocando un palese aggravamento
delle patologie psichiche e neuropsicologiche. (…). Si osserva che la predetta
censura è stata sollevata più volte da parte della __________ (in seguito
denominata __________), quale assicuratore RC del veicolo, condotto dalla
Signora __________, che ha tamponato il 15.01.2003 la vettura della mia
assistita. In effetti, nei diversi colloqui avuti con il lic. iur__________,
incaricato di liquidare per conto di __________ le pretese risarcitorie di
danno diretto, vantate dalla mia patrocinata, è stata sollevata a più riprese
una colpa concomitante della CO 1, per avere trascinato per 7 anni la pratica
LAINF. (…). A tale riguardo deve essere tenuto conto del fatto che __________
aveva sostenuto durante dette trattative che l’infortunio del 15.01.2003, di
cui era stata vittima l’assicurata, deve essere classificato fra gli infortuni
di gravità media e di conseguenza il danno alla salute, riportato dalla mia
assistita in seguito a detto infortunio, doveva essere considerato solo per 3 ½
anni al massimo per 4 anni in relazione di causalità con l’evento del
15.01.2003. (…). Non c’è chi non veda come nello specifico sia stato
manifestamente leso il principio di celerità, in quanto, pur tenendo conto
delle particolari circostanze del caso della mia assistita, questa pratica
assicurativa avrebbe dovuto essere chiusa in 3 ½ - 4 anni. In effetti, la
circostanza che la pratica della mia patrocinata sia durata il doppio rispetto
ad un caso analogo di tamponamento di un veicolo, in occasione del quale la
conducente aveva accusato un importante danno alla salute, avvalora la tesi di
una ritardata giustizia. (…). Il fatto che vi siano stati dei palesi ed
ingiustificati ritardi nel pagamento delle indennità giornaliere, avvalora la
tesi che vi siano stati pure dei ritardi nella gestione degli aspetti medici
relativi alla pratica della mia mandante. Detta constatazione è suffragata
dalla circostanza che era stato impedito a RI 1 nonostante le sue continue
richieste – di essere visitata regolarmente da un medico di circondario. La mia
assistita fu visitata una o due volte dal medico di circondario della CO 1 in
cinque anni. L’allora collaboratore della CO 1, sig. __________, si era
rifiutato di sottoporre la mia assistita ad ulteriori visite mediche dicendole
testualmente “ulteriori esami non sono necessari, si accontenti di quanto le
versa la CO 1 ogni fine mese.”), come pure di non aver disposto accertamenti
radiologici e simili (doc. I, p. 8: “Si rimprovera alla CO 1 di non
avere predisposto alcun accertamento radiologico, dopo la mielo-TC del rachide
cervicale, effettuata il 16.04.2004 presso l’__________ a __________. Questa
circostanza unitamente ai rapporti medici assunti agli atti tra il 20.04.2004,
data del referto del Dr. med. __________, ed il 18.07.2005, data del referto
del Dr. med. __________, suffragano la tesi di una ritardata giustizia. In
effetti, la CO 1 avrebbe potuto incaricare già nell’estate un istituto,
riconosciuto a livello svizzero, di sottoporre l’assicurata ad una valutazione
pluridisciplinare. Deve essere quindi dedotto che nello specifico si è
verificata una palese ritardata giustizia, poiché per ben 5 anni la CO 1 non
aveva più predisposto alcun esame medico, ossia sino al ricovero dal 20.05 al
28.05.2009 presso lo __________.”). 

                                         Per quanto concerne invece
il nesso di causalità naturale tra l’atto illecito e il danno,
trattandosi di una questione prettamente medica, l’insorgente chiede
l’allestimento di una perizia giudiziaria, precisando che, una volta chiarito
tale aspetto, “potrà essere in una seconda fase affrontato l’aspetto
dell’adeguatezza di detto nesso.” (doc. I, p. 9).

                                         Infine, a proposito del danno,
la ricorrente fa valere che il TCA dovrebbe “… predisporre una valutazione
peritale giudiziaria alfine di stabilire, sulla base di una valutazione
somatica come pure sulla base di una valutazione psichiatrica, il grado
d’incapacità lavorativa addebitabile unicamente alla cronicizzazione dei
disturbi fisici e di quelli psichici, …” (doc. I, p. 9 s.). 

                                         D’altro canto, nell’ottica
di stabilire un valore litigioso provvisorio, ella sostiene che ci si dovrebbe
fondare “… sui ragionamenti compiuti nell’ambito della responsabilità civile
…”. In questo senso, l’assicurata osserva che “… se non fosse insorto il danno
alla salute, (…) avrebbe potuto conseguire nell’anno 2010 presso la __________,
suo ultimo datore di lavoro, un reddito lordo di CHF 65'000.- ossia un reddito
netto annuo di CHF 56'550.- pari a: 65'000.- (65'000 x 13%). Per tenere conto
nell’ambito RC dei fattori preesistenti e degli aspetti psichici, sono stati
applicati i principi posti nella DTF 113 II 86 rispettivamente nella DTF 131
III 12 e si è quindi ritenuto che il reddito computabile in RC fosse il 30% del
reddito netto annuo, conseguibile dall’assicurata nell’anno 2010. Il danno per
perdita di guadagno netta, subito dall’assicurata in seguito all’incidente del
15.01.2013, ammonta a CHF 131'309.- (…).” (doc. I, p. 10).

 

                                         Inoltre, “considerato che
non è stata riconosciuta dalla CO 1 all’assicurata un’indennità per menomazione
all’integrità, s’impone di stabilire il danno a titolo di torto morale in CHF
30'000.- e di conseguenza la parte a carico della CO 1 sussistendo una colpa
concomitante in misura del 50% dell’assicuratore LAINF è a tale titolo di CHF
15'000.-“ (doc. I, p. 11). 

                                         Infine, sempre secondo
l’insorgente, “… deve essere pure tenuto conto del fatto che nell’ambito della
pretesa risarcitoria era stato fatto valere il danno domestico, subito dalla
mia mandante nel periodo dal 15.01.2003 al 30.09.2005 e dal 1.10.2005 al 28.02.2010.
Per quanto concerne questa posta di danno si rinvia per semplicità alla pretesa
fatta valere con scritto del 17.10.2011 indirizzato ad __________, di cui si
allega copia, che costituisce parte integrante del presente gravame. Date
queste premesse il danno domestico dal 15.01.2003 al 30.09.2005, nonché dal
01.10.2005 al 28.02.2010 ammonta complessivamente a CHF 122'836.- (= CHF 39'480
+ CHF 83'356), e tenuto conto di una colpa concomitante del 50%, questa posta
di danno a carico della Suva ammonta a CHF 61'418.-“ (doc. I, p. 11). 

 

                               1.8.   L’CO 1, in risposta, ha chiesto
che l’impugnativa venga respinta con argomenti di cui si dirà, per quanto
occorra, nei considerandi di diritto (doc. IV).

 

                               1.9.   Nel mese di maggio 2015, RI 1
ha prodotto documentazione a sostegno della propria domanda di assistenza
giudiziaria (doc. VI + allegati). 

 

                             1.10.   In data 18 giugno 2015,
l’assicurata ha versato agli atti copia dell’istanza di conciliazione inoltrata
alla Pretura di __________ nei confronti dell’assicuratore RC e, d’altra parte,
ha chiesto che la lite venga denunciata alla __________, che vengano richiamati
gli incarti relativi alla procedura risarcitoria da lei promossa, che si
proceda all’audizione testimoniale del lic. iur. __________, dell’avv. __________
e dei signori __________ e __________, come pure che venga indetto un pubblico
dibattimento (cfr. doc. IX). 

 

                                         L’amministrazione si è
pronunciata in proposito il 29 giugno 2015 (cfr. doc. XI + allegati). 

 

                             1.11.   Il 25 giugno 2015, l’insorgente
ha trasmesso a questo Tribunale copia dell’istanza di conciliazione presentata
alla Pretura di __________ (territorialmente competente) e della relativa
citazione (doc. XII + allegati). 

                             1.12.   In data 19 agosto 2015,
l’assicurata ha confermato i mezzi di prova presentati nel giugno 2015 (doc.
XV). 

 

                             1.13.   Nel mese di ottobre 2015, RI 1
ha informato il TCA di rinunciare alla chiamata in causa della __________, come
pure all’audizione dei testi __________ e __________. Inoltre, ella ha comunicato
di avere nel frattempo concluso un accordo transattivo con la __________, con
riconoscimento da parte di quest’ultima di fr. 80'000 a titolo di risarcimento
danni e fr. 13'000 a titolo di costi e onorario di patrocinio. Al riguardo,
ella ha precisato che sulla posta di danno casalingo è stata applicata una
riduzione del 70%, ciò che consentirebbe di concludere che “… detto
assicuratore RC aveva ritenuto una manifesta colpa concomitante della CO 1 per
avere palesemente ed in modo del tutto ingiustificato procrastinato l’evasione
della pratica LAINF (…). In effetti, detta pratica d’infortunio avrebbe potuto
essere chiusa in 3½ od al massimo 4 anni, trattandosi delle conseguenze di un
infortunio per “colpo di frusta” alla cervicale.” (doc. XVI + allegati). 

 

                                         in diritto

 

                               2.1.   L’insorgente ha chiesto al
TCA d’indire un pubblico dibattimento (cfr. doc. IX e doc. XV). 

 

                            2.1.1.   Ai sensi dell'art. 29 cpv. 2
Cost. le parti hanno diritto di essere sentite. Per costante giurisprudenza,
dal diritto di essere sentito deve in particolare essere dedotto il diritto per
l'interessato di esprimersi prima della resa di una decisione sfavorevole nei
suoi confronti, quello di fornire prove circa i fatti suscettibili di influire
sul provvedimento, quello di poter prendere visione dell'incarto, quello di
partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di
determinarsi in proposito (DTF 129 II 497
consid. 2.2; 127 I 54 consid. 2b; 127 III 576 consid.
2c; 126 V 130 consid. 2a). ll diritto di essere sentito di cui all'art. 29
cpv. 2 Cost. comprende inoltre l'obbligo per l'autorità di motivare le proprie
decisioni.

 

                                         Secondo l'art. 6 CEDU ogni
persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole,
davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, alfine
della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere
civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta.

 

                                         L’obbligo di organizzare
un pubblico dibattimento ai sensi di quest’ultima disposizione, presuppone che
una corrispondente domanda sia stata formulata in maniera chiara e
inequivocabile. Semplici domande di assunzione di prove, come ad esempio
istanze di audizione personale - nella misura in cui si traducono in una
richiesta di interrogatorio nel senso di una assunzione di prove, ma non invece
se tendono a esporre il proprio punto di vista personale sulle risultanze
probatorie davanti a un tribunale indipendente (STF 2C_100/2011 del 10 giugno
2011 consid. 2) - o di interrogatorio di parti o di testimoni, oppure richieste
di sopralluogo, non bastano per creare un simile obbligo (DTF 122 V 47 consid. 3a).

 

                                         Confrontato con una
richiesta di pubblico dibattimento, il giudice cantonale deve di principio
darne seguito. Egli può tuttavia astenersi nei casi previsti dall’art. 6 § 1
seconda frase CEDU, ossia quando la domanda é abusiva, quando appare
chiaramente che il ricorso é infondato, irricevibile o, al contrario,
manifestamente fondato oppure quando l’oggetto litigioso concerne delle
questioni altamente tecniche (cfr. DTF 122 V 47 consid. 3b). 

                                         Nella DTF 136 I 279
consid. 3, il Tribunale federale ha però precisato che non é possibile
rinunciare al pubblico dibattimento per il motivo che la procedura scritta
sarebbe più adeguata per discutere una questione di natura medica, anche se
l’oggetto del litigio verte essenzialmente sul confronto di pareri
specialistici riguardanti lo stato di salute e l’incapacità lavorativa di un
assicurato in materia di assicurazione per l’invalidità. 

 

                            2.1.2.   Nel caso di specie, secondo questo
Tribunale, già a una prima lettura dell’atto ricorsuale, le pretese ivi fatte
valere appaiono destinate ad essere respinte e, nella misura in cui si sostiene
che il fatto di aver corrisposto troppo a lungo le prestazioni configurerebbe
un atto illecito dell’amministrazione (cfr. il consid. 2.6.), persino fondate
su argomenti al limite della temerarietà. 

 

                                         Pertanto, in ossequio
all’art. 6 § 1 seconda frase CEDU, sono dati i presupposti per rinunciare
al pubblico dibattimento chiesto dall’assicurata. 

 

                               2.2.   L’oggetto della lite é
circoscritto alla questione di sapere se l’CO 1 era legittimato a respingere la
domanda di risarcimento danni presentata da RI 1, oppure no. 

 

                                         Secondo l’art. 78 cpv. 1
LPGA, gli enti di diritto pubblico, gli organismi fondatori privati e gli
assicuratori rispondono, in qualità di garanti dell'attività degli organi
d'esecuzione delle assicurazioni sociali, per i danni causati illecitamente a
un assicurato o a terzi da parte degli organi d'esecuzione o dei loro
funzionari.

 

                                         Le condizioni dell’azione
di responsabilità sono l’esistenza di un danno, un atto illecito, ossia la
violazione di una norma scritta o non scritta da parte dell’amministrazione, e
un nesso di causalità tra i due (cfr. U. Kieser, Haftung der
Sozialversicherungsträger nach Art. 78 ATSG, in Sozialversicherungsrechtstagung 2013. – St. Gallen: Institut für Rechtswissenschaft und Rechtspraxis,
2014, p. 116-121). 

                                         L’art. 78 cpv. 1 LPGA
istituisce una responsabilità causale e non presuppone dunque una colpa di un
organo dell’istituto assicuratore (cfr. U. Kieser, ATSG-Kommentar, Zurigo 2009,
n. 25 ad art. 78). 

                                         La responsabilità é
inoltre sussidiaria nel senso che essa può intervenire soltanto se la pretesa
invocata non possa essere ottenuta attraverso le procedure amministrativa e
giudiziaria ordinarie in materia di assicurazioni sociali oppure in assenza di
una norma speciale di responsabilità del diritto delle assicurazioni sociali,
come ad esempio gli articoli 11 LAI, 6 cpv. 3 LAINF o ancora 18 cpv. 6 LAM
(cfr. DTF 133 V 14 consid. 5; Kieser, ATSG-Kommentar, n. 3 e 4 ad art. 78). 

 

                                         Affinché una
responsabilità secondo l’art. 78 LPGA possa essere ammessa, occorre dunque
valutare se sussiste un atto illecito e, nell’affermativa, un danno come pure
un legame di causalità tra questi due elementi.

 

                               2.3.   La condizione
dell’illiceità ai sensi dell’art. 3 cpv. 1 LResp (a cui rinvia l’art. 78
cpv. 4 LPGA), suppone che lo Stato, attraverso i suoi organi e i suoi agenti,
abbia violato delle prescrizioni destinate a proteggere un bene giuridico.
Un’omissione può pure costituire un atto illecito, a condizione che esistesse,
al momento determinante, una norma giuridica che sanzionava esplicitamente
l’omissione commessa o che imponeva allo Stato di prendere la misura omessa a
favore del leso; un tale motivo di responsabilità presuppone dunque che lo
Stato abbia una posizione di garante nei confronti del leso e che le
prescrizioni determinanti la natura e l’estensione di questo dovere siano state
violate. 

                                         La giurisprudenza ha parimenti
ritenuto illecita la violazione di principi generali del diritto (cfr. DTF 133
V 14 consid. 8.1 e riferimenti ivi citati), come ad esempio l’obbligo, per
colui che crea una situazione di pericolo, di prendere i provvedimenti atti a
prevenire un danno (cfr. DTF 89 I 483 consid. 6e). 

 

                                         Se l’atto dannoso consiste
nella violazione di un diritto assoluto (quale la vita o la salute, oppure il
diritto di proprietà), l’illiceità é realizzata a priori, senza che sia
necessario verificare se e in quale misura l’autore abbia violato una specifica
norma di comportamento. Al riguardo, si parla d’illiceità nel risultato. Se,
per contro, l’atto dannoso consiste in una violazione di un altro interesse (ad
esempio, il patrimonio), l’illiceità presuppone che l’autore abbia violato una
norma di comportamento avente lo scopo di proteggere il bene giuridico in
questione. Eccezionalmente, l’illiceità dipende dalla gravità della violazione.
Ciò é il caso se l’illiceità risulta da un atto giuridico (una decisione, una
sentenza). In questo caso, la violazione di una prescrizione importante dei
doveri di funzione é di per sé suscettibile d’impegnare la responsabilità dello
Stato (cfr. DTF 132 II 317 consid. 4.1, 123 II 582 consid. 4d/dd). 

 

                                         A titolo di esempio, il
Tribunale federale ha qualificato d’illecito il fatto che, contrariamente alla
prescrizione di cui all’art. 85bis cpv. 2 OAI, un ufficio AI abbia omesso di
trasmettere al datore di lavoro il formulario per la restituzione d’anticipi,
nonostante che il datore di lavoro avesse informato l’ufficio che desiderava
riceverne un esemplare (cfr. DTF 133 V 14). 

 

                                         In una sentenza 5A.8/2000
del 6 novembre 2000 consid. 3, riguardante il caso di un’assicurata che
pretendeva un indennizzo di fr. 50'000 a titolo di riparazione morale per il
ritardo con il quale era stata trattata la sua domanda di riqualifica
professionale in ambito AI, il Tribunale federale ha ammesso che il ritardo
ingiustificato a decidere costituisce un atto illecito e che può ledere la
personalità, esprimendo le seguenti considerazioni a proposito della misura del
relativo risarcimento:

 

" (…). 

Le retard injustifié à statuer constitue un acte
illicite (ATF 107 Ib 155 consid. 2 et 3 p. 158 s. et 160 consid. 3d p. 166;
Egli, L'activité illicite du juge, cause de responsabilité pécuniaire à l'égard
des tiers, in Hommage à Raymond Jeanprêtre, p. 18, ch. 4.3). Il peut en outre
porter atteinte à la personnalité. Cependant, d'après l'art. 6 al. 2 LRCF, la
Confédération ne doit en répondre qu'en cas de faute du fonctionnaire et pour
autant que la gravité de l'atteinte le justifie et que l'auteur n'ait pas donné
satisfaction à l'intéressé autrement. A cet égard, toute procédure induit des
conséquences d'ordre tant psychologique que financier, d'autant plus
lorsqu'elle porte, comme en l'espèce, sur un problème de reclassement
professionnel. Même si elles peuvent être importantes, ces répercussions liées
à l'incertitude de l'issue et de la durée de la procédure doivent être
supportées par le justiciable (arrêt non publié du 18 février 2000 dans la
cause 5A. 27/1999, consid. 4). Dans le cas particulier toutefois, les autorités
n'ont pas conduit la procédure avec toute la célérité requise et ont ainsi
exposé la recourante à des désagréments en partie inutiles, dans une cause qui
revêtait au demeurant une importance certaine pour elle.

En admettant que cette atteinte à la personnalité
soit grave, elle se trouve compensée par le constat des retards injustifiés des
organes de la Confédération. La constatation du comportement illicite constitue
en effet une forme de réparation (ATF 122 IV 103 consid. I/4
p. 111; Mark Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2e
éd., n. 243 p. 155 s.; Max Sidler, Die Genugtuung und ihre Bemessung, in: Schaden,
Haftung, Versicherung, Bâle 1999, n. 10.40). Il se
justifie en outre de tenir également compte de la violation du principe de la
célérité, en réglant spécialement les frais et dépens de la présente procédure
(cf. infra, consid. 4) et en libérant la recourante du paiement de l'émolument
judiciaire mis à sa charge par le Département. Le chiffre deux du dispositif de
la décision attaquée doit ainsi être annulé, ce qui rend sans objet le chef de
conclusions subsidiaire fondé sur l'absence de base légale des frais perçus. On
peut néanmoins préciser qu'il paraît douteux que celle-là existe (ATF 125 I 173
consid. 9 p. 179 ss). La réparation morale ne saurait aller au-delà de ces
mesures. De ce point de vue, le recours est dès lors mal fondé.“

 

                               2.4.   Il danno
giuridicamente riconosciuto consiste nella diminuzione involontaria del
patrimonio. Esso corrisponde alla differenza tra l’ammontare attuale del
patrimonio del leso e l’ammontare che avrebbe questo stesso patrimonio qualora
l’atto dannoso non si fosse prodotto (DTF 128 III 22 consid. 2e/aa; 127 III 73
consid. 4a, 403 consid. 4a, 543 consid. 2b). 

                                         Il danno può presentarsi
sotto forma di una diminuzione dell’attivo, di un aumento del passivo, di un
mancato aumento dell’attivo oppure di una mancata diminuzione del passivo (DTF
128 III 22 consid. 2e/aa). 

 

                                         La nozione di danno
nell’ambito del diritto pubblico della responsabilità é di principio uguale a
quella vigente nel diritto privato (cfr. STF 2A.362/2000 del 10 dicembre 2001
consid. 3.3 e i riferimenti ivi menzionati). Nel diritto della responsabilità
civile, i costi che la vittima sopporta per la consultazione di un avvocato prima
dell’apertura del processo civile, nella misura in cui questo passo sia
necessario e adeguato, possono costituire una posta del danno, a condizione che
essi non siano stati inclusi nelle ripetibili. Ciò vale anche per i costi
risultanti da un’altra procedura, come per esempio una procedura penale. Se
questa procedura permette d’ottenere delle ripetibili, non é più possibile far
valere una pretesa di risarcimento dei costi di patrocinio nel quadro di
un’ulteriore azione di responsabilità civile (DTF 4C.51/2000 del 7 agosto 2000
consid. 2 pubblicato in SJ 2001 I 153; DTF 117 II 101 consid. 5; 112 Ib
353 consid. 3a). 

 

                               2.5.   La responsabilità ex art. 78
LPGA presuppone infine la dimostrazione dell’esistenza di un nesso di
causalità naturale e adeguata.

 

                                         Il nesso di causalità
adeguata é dato se, secondo il corso ordinario delle cose e l’esperienza
generale della vita, l’agire illecito é atto a causare oppure a favorire il
risultato che si é effettivamente prodotto (cfr. Kieser, ATSG-Kommentar, n. 30
ad art. 78).

                                         La relativa giurisprudenza
non é oltremodo rigida. Non é richiesta una prova rigorosa ma é sufficiente che
il tribunale maturi la convinzione che un determinato andamento dei fatti
s’impone con verosimiglianza preponderante (cfr. Kieser, Haftung …, p. 120). 

 

                                         Il nesso di causalità
adeguata può essere escluso, ovvero interrotto, quando un’altra causa
concomitante - la forza maggiore, la colpa di un terzo oppure la colpa della
vittima - costituisce una circostanza assolutamente eccezionale o appare
straordinaria al punto tale da non essere prevedibile. Di per sé,
l’imprevedibilità dell’atto concomitante non é sufficiente per interrompere il
rapporto di causalità adeguata. È inoltre necessario che questo atto abbia
un’importanza tale da imporsi quale causa più probabile e più immediata
dell’evento considerato, relegando in secondo piano tutti gli altri fattori che
hanno contribuito a produrlo, in particolare il comportamento dell’autore (DTF
133 V 14 consid. 10.2 e riferimenti ivi citati). 

 

                               2.6.   Nella concreta
evenienza, la ricorrente sostiene che, con il proprio agire, l’istituto
assicuratore resistente le avrebbe causato un danno alla salute psichica
e neuropsicologica, di cui ora chiede il risarcimento nella forma di un
indennizzo della perdita di guadagno, del danno domestico e del torto morale.

 

                                         Questa
Corte constata che gli atti illeciti che la ricorrente imputa all’CO 1,
consistono essenzialmente in omissioni. In effetti, l’assicurata
rimprovera all’assicuratore di non aver chiuso il suo caso d’infortunio a tempo
debito e di non aver disposto accertamenti medici, perlomeno sino alla perizia della
cui esecuzione é stato incaricato il __________ di __________ (cfr. doc. I, p.
6: “Non c’è chi non veda come l’avere i funzionari della CO 1 omesso di
prendere in casu tempestivamente le necessarie misure volte ad evitare una
cronicizzazione dei disturbi accusati dall’assicurata, abbia contribuito ad un
peggioramento dello stato di salute.” – il corsivo è del redattore). 

 

                                         Ora, se è vero che, come
lo sostiene l’insorgente (cfr. doc. I, p. 5), quando il fatto dannoso consiste
nella lesione di un diritto assoluto, qual’é la vita o la salute umana,
l’illiceità è data a priori (cosiddetta “illiceità nel risultato” - cfr.
STF 8C_510 del 3 ottobre 2008 consid. 7.1 e riferimenti ivi menzionati), è però
altrettanto vero che, in determinati casi, nonostante si sia in presenza di una
lesione di un diritto assoluto, la questione della violazione di un dovere deve
essere esaminata, come ad esempio in caso di danno provocato da un’omissione
(cfr. G. Biaggini, I. Häner, U. Saxer, M. Schott (ed.),
Verwaltungsrecht, Zurigo 2015, p. 1231 n. 29.87). 

 

                                         Fatta questa premessa, il TCA rileva che la ricorrente rimprovera innanzitutto
all’amministrazione una violazione del principio di celerità, nella
misura in cui essa avrebbe tenuto “aperta” troppo a lungo la sua pratica
d’infortunio - ben 7 anni, anziché 3 ½, al massimo 4 anni –, ciò che
avrebbe comportato una cronicizzazione dei disturbi fisici e psichici.
Riferendosi a quanto sarebbe emerso nel quadro delle trattative con
l’assicuratore RC, trattandosi di un infortunio di media gravità, il danno alla
salute da lei riportato in quell’occasione avrebbe dovuto essere “… considerato
solo per 3 ½ anni al massimo per 4 anni in relazione di causalità …” (cfr. doc.
I, p. 7).

 

                                         Chiamato
a pronunciarsi in proposito, questo Tribunale constata innanzitutto che non vi
è alcuna norma legale che imponga a un assicuratore d’interrompere il
versamento delle proprie prestazioni trascorso un determinato periodo di tempo,
e non potrebbe essere altrimenti visto che la relativa decisione dipende dalle
peculiarità di ogni singola fattispecie, segnatamente dal decorso del danno
alla salute. 

 

                                         Inoltre e soprattutto, l’atteggiamento
della ricorrente risulta palesemente contraddittorio, tanto da apparire pretestuoso,
nella misura in cui, in questa sede, rimprovera all’istituto assicuratore di
non aver chiuso anticipatamente il proprio caso d’infortunio (ciò che avrebbe
contribuito a cronicizzare i disturbi alla salute) mentre, con il suo ricorso
del 14 febbraio 2012, aveva chiesto che l’CO 1 riconoscesse l’esistenza di un
nesso di causalità naturale e adeguata con l’evento assicurato anche dopo il 18
febbraio 2010 e, quindi, il suo ulteriore obbligo a prestazioni (cfr. doc. 441,
p. 22: “…, è fatto ordine alla CO 1 di ripristinare con effetto retroattivo al
1.03.2010 il versamento delle indennità giornaliere.”). 

                                         In questo contesto, è pure
utile ricordare che, nel novembre 2005, trascorsi poco meno di tre anni
dall’infortunio, l’amministrazione aveva comunicato la propria intenzione di
dichiarare estinto il diritto alle prestazioni con effetto immediato (cfr. doc.
182). A fronte delle obiezioni sollevate dall’allora patrocinatore
dell’assicurata, il quale aveva in particolare richiamato il parere
espresso dal Prof. dott. __________ e preannunciato la produzione di una
perizia pluridisciplinare di parte (cfr. doc. 184), l’CO 1 aveva però
soprasseduto alla chiusura del caso (e continuato a corrispondere le
prestazioni). 

 

                                         Ora, nel
caso concreto, é possibile che il caso d’infortunio avrebbe potuto essere chiuso
precedentemente, a dipendenza del momento in cui lo stato di salute
infortunistico si è stabilizzato (è infatti soltanto a quel momento che,
secondo la giurisprudenza federale, si può procedere all’esame
dell’adeguatezza, in presenza di disturbi che non trovano sufficiente
giustificazione sul piano oggettivo). Tuttavia, il fatto che l’assicuratore
convenuto abbia riconosciuto il proprio obbligo a prestazioni sino al febbraio
2010, a tutto vantaggio dell’assicurata, non può (ovviamente) essere giudicato
un atto illecito ai sensi della giurisprudenza citata al considerando 2.3., di
modo che non può neppure essere ammessa una sua responsabilità giusta l’art. 78
LPGA. 

 

                                         Visto quanto
precede, questo Tribunale non ritiene che sia necessario procedere
all’audizione testimoniale del lic. iur. __________, incaricato dall’__________
di liquidare il danno patito dalla ricorrente, e dell’avv. __________,
responsabile del Settore regressi dell’CO 1.

 

                               2.7.   Quale altro
atto illecito commesso dall’amministrazione, RI 1 invoca la circostanza che
essa avrebbe omesso di disporre i necessari accertamenti medici (cfr.
doc. I, p. 8). 

 

                                         Al riguardo,
il TCA osserva che, secondo l’art. 43 cpv. 1 LPGA, l’assicuratore esamina le
domande, intraprende d’ufficio i necessari accertamenti e raccoglie le informazioni
di cui ha bisogno.

                                         In base
all’art. 43 cpv. 1 LPGA, la messa a disposizione delle basi mediche della
decisione, spetta dunque in primo luogo all’assicuratore sociale. Al riguardo,
esso decide con quali mezzi va accertata la fattispecie giuridicamente
rilevante. L’amministrazione gode di un ampio margine d’apprezzamento
nel decidere se in base agli atti a disposizione si può già procedere a una
valutazione giuridicamente sufficiente oppure se sono indicati ulteriori
accertamenti, come pure nel scegliere il tipo di accertamento da eseguire (cfr.
STF 8C_828/2013 del 19 marzo 2014 consid. 2.1, 8C_733/2010 del 10 dicembre 2010
consid. 5.2 e 9C_28/2010 del 12 marzo 2010 consid. 4.1). 

 

                                         Secondo la
giurisprudenza, deve essere considerato come illecito il fatto, per un funzionario,
di commettere un eccesso oppure un abuso qualificato del potere d’apprezzamento
che gli è conferito dalla legge (“im Sinne eines qualifizierten
Ermessensfehlers”; cfr. STF 2C_1150/2014 del 9 giugno 2015 consid. 3.2 e
riferimenti ivi citati). 

                                         In definitiva, l’illiceità del comportamento di un funzionario
nell’esercizio del potere decisionale presuppone dunque un’inosservanza
qualificata, che non si realizza per il semplice fatto che una decisione si
rivela a posteriori priva di fondamento oppure contraria alla legge (cfr. DTF
120 Ib 248 consid. 2b, 118 Ib 163 consid. 2, 112 Ib 446 consid. 3b). 

 

                                         Nella
concreta evenienza, attentamente vagliato l’insieme della documentazione a
disposizione, questo Tribunale non ravvede nell’agire dell’CO 1 alcun errore,
men che meno qualificato, in relazione all’accertamento della fattispecie. 

 

                                         In effetti, va
rilevato che, a breve distanza dall’infortunio, l’insorgente è stata sottoposta
a una TAC cervicale, che non ha evidenziato alterazioni di rilievo (cfr. doc. 19).
Quindi, in occasione della visita fiduciaria di controllo del 4 luglio 2003, il
chirurgo ortopedico dott. __________ ha disposto l’esecuzione di un’artro-TAC
della spalla destra (risultata nella norma – cfr. doc. 60), di un soggiorno di
riabilitazione presso il __________ di __________ (che ha avuto luogo
dal 14 luglio all’8 agosto 2003 – cfr. doc. 69), come pure la prosecuzione
della presa a carico psicologica (cfr. doc. 55, p. 2). Nell’ottobre 2003, l’assicurata
ha consultato il Prof. dott. __________, responsabile della chirurgia
vertebro-midollare presso la __________ di __________, il quale ha ordinato una
mielo-TAC (cfr. allegato al doc. 105), esame che non ha mostrato nulla di
particolare, eccezion fatta per una minima anterolistesi a livello C6/C7 (cfr.
doc. 110). A margine del consulto del 30 agosto 2004, il Prof. dott__________,
responsabile del Centro per la terapia del dolore presso la __________, ha poi dichiarato
di non aver alcun dubbio circa il fatto che la ricorrente soffriva di una sindrome
miofasciale con cefalea cervicogenica, consigliando quindi di continuare con la
fisioterapia (doc. 146, p. 2). 

 

                                         Ora, dati
questi presupposti, è comprensibile che l’istituto resistente si sia astenuto
dal disporre ulteriori accertamenti radiologici (in questo senso, si veda anche
la sentenza 35.2012.12 del 9 aprile 2014 consid. 2.16., in cui questa Corte ha
giudicato di particolare rilievo “… la circostanza che le indagini strumentali
eseguite nei mesi successivi all’infortunio non abbiano posto in luce alcunché
di patologico a livello del rachide cervicale, proprio perché, a quel momento,
le conseguenze del preteso trauma midollare avrebbero dovuto essere
particolarmente ben visibili.”). 

                                         È vero che,
da più parti (in primo luogo, dal Prof. __________), era stato auspicato che
l’assicurata si sottoponesse a una risonanza magnetica cervicale. Così come è già
stato sottolineato nella pronunzia appena menzionata, non era però stato
possibile eseguire tale esame, in quanto ella è portatrice di un bendaggio
gastrico con sonda in acciaio (cfr. inoltre il doc. 91).

                                         Del resto,
la scelta dell’assicuratore di non ordinare ulteriori esami si è rivelata
corretta anche a posteriori, visto che, sebbene RI 1 si sia nel
prosieguo sottoposta, di sua iniziativa, a un’infinità di accertamenti
(ripetute TAC cervicali, potenziali evocati multimodali, esami
elettrofisiologici, ecc.), la sintomatologia denunciata dalla stessa è (sempre)
rimasta priva di sostrato organico oggettivabile (cfr. STCA 35.2012.12 consid.
2.16.). 

 

                                         Per quanto attiene invece alla
pretesa assenza di una valutazione medica pluridisciplinare, secondo
il TCA, all’assicuratore non può in realtà essere rimproverata alcuna
omissione. Dalle tavole processuali si evince in effetti che, successivamente
all’evento infortunistico, le condizioni di salute dell’insorgente sono state
indagate da ogni possibile profilo (radiologico [cfr. doc. 19, 60 e 110],
neurologico [cfr. doc. 14, 98 e 154], ortopedico [cfr. doc. 85, 95 e 170],
reumatologico [doc. 100], psichiatrico [doc. 146] e della terapia del dolore [doc.
171]). 

                                         Alla luce di
quanto precede, non può dunque essere preteso che, sino alla perizia
pluridisciplinare affidata al __________ di __________ (nel gennaio 2009), la
sintomatologia lamentata dalla ricorrente non sarebbe stata adeguatamente approfondita.
Gli atti testimoniano infatti del contrario e dimostrano inoltre che, proprio
in base alle risultanze di questi accertamenti, era stata impostata la terapia.
In questo contesto, merita di essere nuovamente sottolineato che, sino alla
chiusura del caso, RI 1 ha ininterrottamente beneficiato delle
prestazioni assicurative (cura medica e indennità giornaliere). 

 

                                         Anche in questo caso,
facendo difetto un atto illecito, non può essere ammessa una responsabilità
dell’istituto resistente fondata sull’art. 78 LPGA.

 

                               2.8.   Con il proprio ricorso,
l’insorgente rimprovera infine all’CO 1 di aver tardato nel pagare le indennità
giornaliere durante un determinato periodo, ciò che avrebbe influito
negativamente sul suo stato psichico (cfr. doc. IX, p. 4). 

 

                                         In proposito, va rilevato,
in occasione di un incontro avvenuto il 13 novembre 2007, l’amministrazione
stessa ha ammesso che da parte del funzionario incaricato vi era stata una
gestione “poco professionale” della pratica (cfr. doc. 235). 

                                         Da un esame della
documentazione agli atti risulta che, in due occasioni – il 23 luglio (cfr.
doc. 222) e il 21 settembre 2007 (cfr. doc. 225) –, l’assicurata si era in
effetti vista costretta a sollecitare il pagamento dell’indennità giornaliera
(altri solleciti sono stati necessari affinché l’assicuratore le trasmettesse
il formulario per annunciare il sinistro occorsole nel dicembre 2006). 

 

                                         Ora, qualora fosse provato
che l’addebito imputato all’istituto assicuratore ha effettivamente pregiudicato
lo stato di salute psichica dell’assicurata, data la lesione di un diritto
assoluto, occorrerebbe ammettere l’esistenza di un atto illecito (cfr. la
giurisprudenza citata al considerando 2.6.). 

 

                                         Questo Tribunale non
ritiene però che ciò sia il caso. 

 

                                         In effetti, dalle carte
processuali non emerge alcun elemento a dimostrazione del fatto che il
pregiudizio alla salute fatto valere da RI 1 sarebbe conseguenza, anche solo
parziale, proprio dei ritardi con cui, in alcune circostanze, ella ha percepito
l’indennità giornaliera. 

                                         Al proposito, va osservato
che, nell’ambito della perizia pluridisciplinare elaborata presso il __________
di __________, lo psichiatra dott. __________ ha proceduto a un esame
approfondito dello stato psichico dell’insorgente. 

                                         Per quanto riguarda la
patogenesi dell’affezione, il dott. __________ ha segnatamente segnalato che
“l’incidente del 2003 si è verificato in questo periodo di crisi personale, di
percezione dei propri bisogni, dell’ammissione a se stessa degli anni fuggiti e
delle nuove prospettive professionali del nuovo ambiente e dopo aver scelto
consapevolmente il bendaggio gastrico, rifiutato dal marito, con un
corrispondente calo ponderale. L’incidente e le relative conseguenze hanno
interrotto questo processo verso l’autonomia della perizianda e hanno
nuovamente scosso il rapporto con la sua immagine di sé. Si deve presumere che
in questa situazione siano venute meno anche le possibilità di compensazione
alla base dei tratti di personalità narcisistica-insicura di sé. Andavano
rimossi anche probabili desideri di dipendenza latenti e inconsci ora non più
adeguati. Da un punto di vista psicodinamico si presume che le strane “perdite
di coscienza” o alterazioni sensoriali, siano di tipo dissociativo. Per la
perizianda stessa i dolori rappresentano di fatto prima di tutto la causa della
sua profonda disperazione e della “perdita di controllo”; lei oscilla tra
resistenza e adattamento alla sua situazione. (…). Sulla base dell’anamnesi,
del decorso e dei riscontri dei diversi specialisti qui allo __________ e anche
in precedenza, è più probabile la presenza di un disturbo di personalità
combinato piuttosto che una semplice accentuazione dei tratti di personalità.
Già dalla sua infanzia, quindi prima dell’infortunio del 2003, la perizianda
presentava una particolare relazione con la propria persona con un disturbo del
comportamento alimentare fin dalla giovinezza e un disturbo nei confronti delle
proprie persone di riferimento.” (doc. 340, p. 30 ss.). 

 

                                         Nemmeno dalla perizia
pluridisciplinare SAM del 21 maggio 2010, risultano peraltro elementi atti a
supportare quanto sostenuto dalla ricorrente. 

 

                                         In queste condizioni,
considerato che lo stato di salute psichica di RI 1 é già stato in passato
oggetto di approfondite valutazioni specialistiche, il TCA ritiene di potersi
esimere dall’ordinare l’atto istruttorio da lei richiesto (perizia
giudiziaria). 

 

                                         In esito a tutto quanto
precede, non essendo dimostrata, con un sufficiente grado di verosimiglianza, l’esistenza
di un nesso di causalità naturale tra i ritardi nel percepimento dell’indennità
giornaliera e il danno alla salute (cosicché può rimanere aperta la questione
riguardante l’adeguatezza del nesso causale), non può parimenti essere ammessa
una responsabilità dell’CO 1 fondata sull’art. 78 LPGA. 

 

                               2.9.   Deve ancora essere verificato
se la ricorrente può essere posta al beneficio dell’assistenza giudiziaria con
il gratuito patrocinio dell’avv. RA 1 (cfr. doc. I, p. 12 s.). 

 

                                         I presupposti (cumulativi)
per la concessione dell’assistenza giudiziaria sono in principio dati se
l’istante si trova nel bisogno, se l’intervento dell’avvocato é necessario o
perlomeno indicato e se il processo non é palesemente privo di esito positivo
(DTF 125 V 202 consid. 4a, 372 consid. 5b e riferimenti).

 

                                         Il requisito della
probabilità di esito favorevole difetta quando le possibilità di vincere la
causa sono così esigue che una persona di condizione agiata, dopo ragionevole
riflessione, rinuncerebbe al processo in considerazione delle spese cui si
esporrebbe (cfr. STFA U 220/99 del 26 settembre 2000; RAMI 1994 p. 78; DTF 125
II 275 consid. 4b; DTF 119 Ia 251).

                                         A tal proposito, si
osserva che per valutare la probabilità di esito favorevole non si deve
adottare un criterio particolarmente severo: è infatti sufficiente che, di
primo acchito, il gravame non presenti notevolmente meno possibilità di essere
accolto che di essere respinto, ovvero che non si debba ammettere che un
ricorrente ragionevole non lo avrebbe finanziato con i propri mezzi (STFA K
75/05 del 9 agosto 2005; STFA I 173/04 del 10 agosto 2005; STFA I 422/04 del 29
agosto 2005; STFA non pubbl. del 29 giugno 1994 in re A.D.; DTF 125 II 275; DTF
124 I 304 consid. 2c). 

                                         Inoltre, quando le
prospettive di successo e i rischi di perdere il processo si eguagliano o le
prime sono soltanto leggermente inferiori rispetto ai secondi, le domande non
possono essere considerate senza esito favorevole (cfr. DTF 125 II 275; DTF 124
I 304 consid. 2c; DTF 122 I 267 consid. 2b).

 

                                         Nel caso concreto, visti
i chiari principi che risultano dalla giurisprudenza pubblicata sia nella
Raccolta ufficiale che nel sito web della Confederazione, rispettivamente in
quello del Cantone Ticino, al patrocinatore di RI 1 doveva apparire evidente che
il rischio di perdere il processo era palesemente maggiore rispetto alle
propettive di un successo, ragione per la quale il requisito della probabilità
di esito favorevole va giudicato inadempiuto.

 

                                         In queste condizioni, non
essendo adempiuto uno dei tre presupposti cumulativi, la domanda di assistenza
giudiziaria deve essere respinta.

 

 

 

Per questi motivi

 

dichiara e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso é respinto.

 

                                   2.   L'istanza
tendente alla concessione dell'assistenza giudiziaria è respinta.

 

                                   3.   Non si percepisce tassa di
giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.

 

                                   4.   Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla
comunicazione. 

                                         L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante. 

Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.

 

 

Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni 

Il presidente                                                          Il
segretario

 

Daniele Cattaneo                                                 Gianluca
Menghetti