# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 773c4323-84f8-5c85-999f-27077f45859d
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-09-18
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 18.09.2023 A-5018/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-5018-2021_2023-09-18.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-5018/2021 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  1 8 .  S e p t e m b e r  2 0 2 3  

Besetzung 
 Richter Maurizio Greppi (Vorsitz), 

Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,  

Richter Jérôme Candrian,    

Gerichtsschreiber Stephan Metzger. 
 

 
 

Parteien 
 1. A. _______,  

2. B. _______,  

3. C. _______,  

4. D. _______,  

5. E. _______,  

6. F. _______,  

7. G. _______,  

8. H. _______,  

9. I. _______,  

10. J. _______,  

11. K. _______, 

12. L. _______,  

13. M. _______,  

14. N. ______,  

15. O. _______,  

16. P. _______,  

17. Q. _______,  

18. R. _______,  

19. S. _______,  

 

 

 

 

 

 

 

alle vertreten durch  

MLaw Hans-Jacob Heitz,  

Weingartenstrasse 44, Postfach 1027,  

8708 Männedorf,  

Beschwerdeführende,  

  
 

 
gegen 

 
 

Skyguide, schweizerische Aktiengesellschaft für zivile 

und militärische Flugsicherung,  

8602 Wangen b. Dübendorf,   

Beschwerdegegnerin,  

 

Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL,  

Postfach, 3003 Bern,    

Vorinstanz.  

  
 

 
 

Gegenstand 
 Plangenehmigung Mastersatz für Flugfunk-Antennen. 

A-5018/2021 

Seite 3 

Sachverhalt: 

A.  

A.a Die Schweizerische Aktiengesellschaft für zivile und militärische Flug-

sicherung (Skyguide AG) betreibt am Standort Waltikon seit ihrer Erstellung 

im Jahr 1988 eine Flugfunk-Antenne mit zugehöriger Infrastruktur für die 

Funk-Kommunikation zwischen Piloten und Flugverkehrsleitern. Mit die-

sem Standort wird hauptsächlich der östliche obere Luftraum über der 

Schweiz bedient. Die Funkstation besteht aus einem Gebäude (Eigentum 

Kanton Zürich) mit dazugehörigem Antennenmast (Eigentum Skyguide 

AG) und ist ein integraler Teil des Radio-Systems des Flugsicherungscen-

ters in Dübendorf.  

Regelmässige Kontrollen zeigten ein zunehmendes Rostproblem im unte-

ren Teil des Masts. Eine Statikstudie hat ergeben, dass weder der Mast 

noch das Fundament die heute gültigen SIA-Normen erfüllen. Zudem sind 

die auf dem Mast montierten Antennensysteme für den Flugfunk seit den 

Achtzigerjahren in Betrieb und erreichen demnächst das Ende ihrer Le-

bensdauer. Um das Risiko von Ausfällen zu minimieren sowie um die 

neuen SIA-Vorschriften erfüllen zu können, müssen laut Skyguide AG so-

wohl der Mast als auch die Antennen-Systeme ersetzt werden.  

A.b Am 26. Januar 2021 reichte die Skyguide AG beim Bundesamt für Zi-

villuftfahrt (BAZL) ein Baugesuch für den Ersatz des heutigen Masts für 

Flugfunk-Antennen am Standort Waltikon ein. Demnach sollte der beste-

hende Rohrmast mit einer Höhe von knapp 48 m durch einen Gittermast 

mit einer Rohrnadel und einer Gesamthöhe von rund 52 m ersetzt werden. 

Es ist vorgesehen, den Ersatzmast – wie der heute bestehende Mast – für 

mehrere Dienste zu nutzen. Diese umfassen den zivilen Flugfunk (ATC, 

betrieben durch die Skyguide AG), den militärischen Flugfunk (ATC Luft-

waffe, betrieben durch die Skyguide AG), den Sicherheitsfunk POLYCOM 

(betrieben von der Kantonspolizei Zürich) sowie den Mobilfunk (betrieben 

von Swisscom Mobile). 

A.c Das BAZL führte für das Vorhaben ein ordentliches Plangenehmi-

gungsverfahren durch. Während der Auflagefrist gingen Einsprachen von 

Anwohnerinnen und Anwohnern in der Nähe der Flugfunk-Antenne ein. Mit 

Verfügung vom 15. Oktober 2021 genehmigte das BAZL das Plangeneh-

migungsgesuch mit gewissen Auflagen und wies die in den Stellungnah-

men und Einsprachen gestellten Anträge im Sinne der Erwägungen ab, so-

weit diese nicht als Auflage in die Verfügung aufgenommen wurden. 

A-5018/2021 

Seite 4 

B.  

B.a Gegen diese Verfügung erheben verschiedene in der Stockwerkeigen-

tümergemeinschaft "[…]" organisierte Privatpersonen sowie weitere An-

wohner (nachfolgend: Beschwerdeführende) mit Eingabe vom 16. Novem-

ber 2021 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragen, es 

sei der Plangenehmigungsentscheid des BAZL vom 15. Oktober 2021 auf-

zuheben, eventualiter die Angelegenheit an das BAZL zwecks Durchfüh-

rung eines korrekten Plangenehmigungsverfahrens zurückzuweisen.  

Sie begründen ihr Begehren im Wesentlichen damit, der neue Mast sei 

nicht ein blosser Ersatz für die alte Flugfunk-Antenne, sondern stelle eine 

neue Anlage dar. Insbesondere sei er mehr als vier Meter höher, trage die 

Antennen von verschiedenen Unternehmen und Diensten, stehe rund 30 m 

vom alten Standort entfernt und sei in seiner neuen Ausführung als Gitter-

mast nicht mit dem alten schlanken Rohrmast zu vergleichen. Mit den 

neuen Antennen werde auch die Strahlungssituation verändert und mit sei-

ner neuen Gestalt und den neu vorgesehenen Beleuchtungskörpern stelle 

der neue Mast einen massiven Eingriff in die Wohn- und Lebensqualität der 

benachbarten Anwohner dar. 

B.b Das BAZL (nachfolgend Vorinstanz) beantragt mit Vernehmlassung 

vom 16. Dezember 2021 die Abweisung der Beschwerde. Dies begründet 

es im Wesentlichen damit, dass die gerügte Installation einer Hindernisbe-

feuerung im Einspracheverfahren nie zur Sprache gekommen sei und dass 

die nichtionisierende Strahlung der neuen Anlage gemäss Berechnungen 

unter den Immissions- und Anlagegrenzwerten bleibe. Ausserdem sei der 

neue Mast aus technischen Gründen an einen Standort in unmittelbarer 

Nähe zum Betriebsgebäude gebunden und könne nicht an den von den 

Beschwerdeführenden vorgeschlagenen Ort verlegt werden. Eine Prüfung 

dieses Alternativstandorts erübrige sich auch deshalb, da die Anlage die 

Anlagegrenzwerte einhalte.  

B.c Die Skyguide AG (nachfolgend Beschwerdegegnerin) beantragt mit 

Beschwerdeantwort vom 16. Dezember 2021 ebenfalls die Abweisung der 

Beschwerde und zugleich den Entzug der aufschiebenden Wirkung der Be-

schwerde. Sie begründet ihr Begehren im Wesentlichen damit, der durch 

die Beschwerdeführenden weitgehend nicht spezifizierte Alternativstandort 

sei technisch nicht machbar. Der neue Ersatzmast könne sodann aufgrund 

neuer gesetzlicher Bestimmungen nicht mehr gleich gebaut werden, wie 

der alte und die neue Lichtbefeuerung würde den gesetzlichen Grundlagen 

A-5018/2021 

Seite 5 

entsprechen. Bezüglich des Gesuchs um Entzug der aufschiebenden Wir-

kung der Beschwerde führt sie insbesondere aus, die existierende Mast-

anlage sei sanierungsbedürftig und die Statistikanforderungen für Bauten 

hätten sich seit dem Bau des Masts im Jahr 1988 verschärft. Dies mache 

eine entsprechende Sanierung des Masts erforderlich und es bestehe die 

Gefahr, dass die Funkanlage in absehbarer Zeit nicht mehr betriebssicher 

sei. Aufgrund der Bedeutung der Anlage Waltikon für den oberen östlichen 

Luftraum sei sie von zentraler Bedeutung für die Infrastruktur des Flugfunk-

systems des Flugsicherungscenters in Dübendorf. 

C.  

C.a Mit Stellungnahme vom 30. Dezember 2021 beantragen die Be-

schwerdeführenden die Abweisung des Gesuchs um Entzug der aufschie-

benden Wirkung. 

C.b Mit Gesuch vom 4. Januar 2022 beantragen die Beschwerdeführen-

den die Sistierung des Verfahrens für die Dauer von sechs Monaten 

zwecks Durchführung einer Mediation und des beantragten Augenscheins. 

Eventualiter sei eine Fristerstreckung zur Einreichung der Replik in der 

Hauptsache bis 28. Februar 2022 unter der Möglichkeit weiterer Erstre-

ckungen zu gewähren. 

C.c Mit Vernehmlassung vom 7. Januar 2022 nimmt die Vorinstanz zum 

Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde Stellung 

und beantragt unter Verweis auf die Sicherheitsfunktion der Anlage für den 

Luftverkehr und deren dringenden Sanierungsbedarf dessen Gutheissung. 

C.d Mit Replik vom 20. Januar 2022 zum Gesuch um Entzug der aufschie-

benden Wirkung der Beschwerde hält die Beschwerdegegnerin an ihren 

mit Beschwerdeantwort vom 16. Dezember 2021 gestellten Rechtsbegeh-

ren fest und beantragt, das Sistierungsgesuch sei abzuweisen.  

C.e Mit Zwischenverfügung vom 31. Januar 2022 heisst das Bundesver-

waltungsgericht das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung der 

Beschwerde gut und gewährt den Beschwerdeführenden die beantragte 

Fristerstreckung bis zum 24. Februar 2022. 

D.  

Mit Replik vom 14. Februar 2022 halten die Beschwerdeführenden an ihren 

Rechtsbegehren fest und machen weitere Ausführungen zu den gerügten 

Verfahrensmängeln, so im Wesentlichen zur Verletzung des Anspruchs auf 

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Seite 6 

rechtliches Gehör, zur falschen Aussteckung des Baugespannes und zur 

Durchführung des Bewilligungsverfahrens. In materieller Hinsicht bean-

standen sie erneut, der Ersatz des Funkmasts entspreche einer neuen An-

lage (aliud), die Wohnhygiene werde durch die neue Hindernisbefeuerung 

in unverhältnismässiger Weise beeinträchtigt, der Alternativstandort sei un-

genügend berücksichtigt worden und es habe keine ausreichende Interes-

sen- beziehungsweise Güterabwägung stattgefunden.  

E.  

Mit Fachbericht vom 21. April 2022 äussert sich das Bundesamt für Umwelt 

(BAFU) zum Ausführungsprojekt, insbesondere bezüglich der nichtionisie-

renden Strahlung und der Lichtemissionen. Es führt im Wesentlichen aus, 

die Voraussetzungen für die Einhaltung von Anlage- und Immissionsgrenz-

werte sei beim projektierten Funkmast eingehalten, weshalb es keine Rolle 

spiele, ob das geplante Bauvorhaben als Änderung einer bestehenden 

oder Bau einer neuen Anlage qualifiziert werde. Das BAFU vertritt im Wei-

teren die Ansicht, dass für die transparente Deklaration der nichtionisieren-

den Strahlung umhüllende Antennendiagramme zu verwenden seien, wel-

che die Strahlungswerte auch für den Fall der innerhalb des für jede An-

tenne festgelegten Frequenzbandes vorgesehenen Frequenzwechsel ab-

bilden würden. Ausserdem vertritt das BAFU die Ansicht, dass auf eine 

Hindernisbefeuerung verzichtet werden sollte, zumal der Mast nicht die 

Höhe von 60 m erreiche, ab welcher eine Markierung durch Lichter vorge-

schrieben sei. 

F.  

Mit Schreiben vom 7. Juni 2022 rügen die Beschwerdeführenden, die Be-

schwerdegegnerin habe eigenmächtig das Aussteckungsprofil für den 

Funkmast entfernt. Dies stelle eine widerrechtliche Einschränkung ihrer 

Rechte dar und verletze ihren Anspruch auf das rechtliche Gehör. 

G.  

Mit Duplik vom 20. Juni 2022 hält die Beschwerdegegnerin an ihren mit 

Beschwerdeantwort vom 16. Dezember 2021 gestellten Rechtsbegehren 

fest. Sie führt zum Fachbericht des BAFU im Wesentlichen aus, dieses 

habe bezüglich der Deklaration der Strahlungswerte seine frühere Meinung 

geändert und spreche sich für umhüllende Antennendiagramme aus. Die 

im Standortdatenblatt festgehaltenen Werte würden sich jedoch als korrekt 

erweisen und es würden keine rechtlich verbindlichen Regelungen zur Be-

rechnungs- oder Messmethodik von Flugsicherungsanlagen bestehen. Be-

züglich der Hindernisbefeuerung sei anzumerken, dass sich auch das 

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Seite 7 

BAFU für die Einhaltung sicherheitstechnischer Beleuchtungsnormen aus-

spreche und dass durch die Hindernisbefeuerung die Sicherheit des Flug-

verkehrs – speziell bezüglich des Sichtflugs, der in dieser Gegend regel-

mässig auch bei Dunkelheit vorkomme – erhöht werde. Ausserdem bestä-

tigt die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen ihre bereits gemachten Aus-

führungen. 

H.  

Mit Eingabe vom 27. Juni 2022 äussert sich die Vorinstanz zum Fachbe-

richt des BAFU und hält fest, dass dieser die Anforderungen an die nicht-

ionisierende Strahlung als erfüllt bestätige. Sie erachte es auch nicht als 

sinnvoll, die Berechnungen aufgrund von einzelnen Frequenzen durchzu-

führen, verändere sich die Strahlenbelastung aufgrund eines Frequenz-

wechsels doch nur minim. Aus diesem Grund könne sie die im vorinstanz-

lichen Verfahren gemachten Ausführungen der Beschwerdegegnerin nach-

vollziehen und halte an ihrem Entscheid fest. Betreffend die Lichtemissio-

nen sei anzumerken, dass diese im Vorverfahren nicht thematisiert worden 

seien, weshalb sie sich auch nicht dazu veranlasst gesehen hätten, sich in 

der angefochtenen Verfügung damit auseinanderzusetzen. Die vom BAFU 

vorgelegte Beurteilung überzeuge jedoch nicht, würde ein Hindernisfeuer 

doch keinesfalls eine Blendwirkung bei den Anwohnern haben. Ausserdem 

beantragt die Vorinstanz, es sei auf die Beschwerde in Bezug auf die im 

Beschwerdeverfahren neu auftretenden Beschwerdeführenden nicht ein-

zutreten. Die angefochtene Verfügung verletze kein Bundesrecht, weshalb 

die Beschwerde abzuweisen sei, sofern überhaupt darauf eingetreten 

werde. 

I.  

In ihren Schlussbemerkungen vom 21. Juli 2022 halten die Beschwerde-

führenden an ihren Begehren und den betreffenden Begründungen fest. 

Bezüglich des Fachberichtes des BAFU äussern sie sich dahingehend, 

dass sich die Fachbehörde zu Recht für umhüllende Antennendiagramme 

ausgesprochen habe, und dass sich die Hindernisbefeuerung als wider-

rechtlich erweise. 

J.  

Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die bei den Akten liegenden 

Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwä-

gungen eingegangen. 

 

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Seite 8 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-

tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden 

gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 

20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern eine Vorinstanz im Sinne 

von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG 

gegeben ist. 

Die angefochtene Plangenehmigung ist eine Verfügung im genannten Sinn 

und ist von einer zulässigen Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d VGG erlas-

sen worden. Da keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bun-

desverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde auf-

grund von Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. De-

zember 1948 (Luftfahrtgesetz, LFG, SR 748.0) in Verbindung mit Art. 31 

VGG und Art. 5 VwVG zuständig. 

1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach 

dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 

1.3  

1.3.1 Die Beschwerdeführenden führen in ihrer Eingabe vom 16. Novem-

ber 2021 betreffend ihre Legitimation aus, sie alle hätten sich am Ein-

spracheverfahren direkt beteiligt und seien als Besitzer von Wohneigentum 

in der Nähe zum projektierten Flugfunkmast direkt sowie unmittelbar be-

troffen und deshalb in ihren Rechten berührt. Mit Eingabe vom 30. Dezem-

ber 2021 führen sie sechs weitere, bisher weder per anwaltliche Vollmacht 

im Einspracheverfahren als Mitglieder der Stockwerkeigentümergemein-

schaft ausgewiesene natürliche Personen, noch in der Beschwerdeschrift 

vom 16. November 2021 als beteiligte aufgeführte Parteien, auf. Sie führen 

mit Replik vom 14. Februar 2022 im Weiteren aus, die Stockwerkeigentü-

mergemeinschaft "[…]" trete nicht als Beschwerdepartei auf. 

1.3.2 Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung vom 16. Dezember 

2021 aus, die Beschwerdeführenden würden eine formale Ungenauigkeit 

der angefochtenen Verfügung rügen, indem natürliche Personen als Ein-

sprecher unterschlagen worden seien. Diese Personen seien jedoch alle-

samt als Mitglieder der als Einsprecherin aufgeführten Stockwerkeigentü-

mergemeinschaft aufzufassen. Im Übrigen sei auf die Beschwerde 

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Seite 9 

bezüglich der Beschwerdeführenden 14-19 nicht einzutreten, sei doch de-

ren Prozessbeitritt verspätet erfolgt und gebe es keinen Grund, welcher die 

verspätete Beschwerdeführung rechtfertige. 

1.3.3  

1.3.3.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am 

Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat, durch die angefochtene 

Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an de-

ren Aufhebung oder Änderung besitzt. Verlangt ist nebst der formellen Be-

schwer, dass der Beschwerdeführer über eine besondere Beziehungsnähe 

zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung 

oder Abänderung der angefochtenen Verfügung zu ziehen vermag (vgl. 

BGE 137 II 30 E. 2.2.2).  

1.3.3.2 Weiter sind ein besonderes Berührtsein durch das Projekt und ein 

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung erforder-

lich. Als schutzwürdig gelten dabei rechtliche, aber auch bloss tatsächliche 

Interessen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer]  

A-7365/2009 vom 9. November 2010 E. 2.2). Bei Bauvorhaben muss die 

Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand insbesondere in räumlicher 

Hinsicht gegeben sein (BGE 139 II 499 E. 2.2 und 137 II 30 E. 2.2.2). Als 

wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit dient die räumliche 

Distanz zum umstrittenen Bauvorhaben. Es darf jedoch nicht schematisch 

auf einzelne Kriterien (insbesondere Distanzwerte) abgestellt werden. Er-

forderlich ist eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten Verhältnisse, 

wobei nebst quantitativen Kriterien auch solche qualitativer Natur zu be-

rücksichtigen sind (Urteile des Bundesgerichts [BGer] 1C_101/2016 vom 

21. November 2016 E. 3.2 f. und 1C_559/2015 vom 22. Dezember 2015 

E. 3.1; Urteil des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 1.2). Im 

Zusammenhang mit dem Bau von Mobilfunkanlagen bejaht das Bundes-

gericht die Einsprache- beziehungsweise Beschwerdeberechtigung, wenn 

die beschwerdeführende Partei innerhalb eines Radius wohnt, in dem die 

nichtionisierende Strahlung mehr als 10 % des Anlagegrenzwerts beträgt 

(Urteil des BGer 1C_11/2016 vom 10. Juni 2016 E. 1 mit Hinweis auf BGE 

128 II 168 E. 2).  

1.3.3.3 Die Beschwerdeführenden 1-4 sind Anwohner oder Eigentümer 

von Liegenschaften in unmittelbarer Nähe zum projektierten Funkmast. 

Gemäss der bei den Akten befindlichen Berechnung für die elektrische 

Feldstärke an den höchstbelasteten Orten mit empfindlicher Nutzung  

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Seite 10 

(OMEN) beträgt diese jeweils im Abstand von rund 100 m am Wohnort der 

Beschwerdeführenden 1 und 2 mit 2.66 V/m, das heisst 88.66 %, bezie-

hungsweise am Wohnort der Beschwerdeführenden 3 und 4 mit 2.61 V/m, 

das heisst 87 % des Anlagegrenzwertes von 3.00 V/m. Damit wohnen die 

Beschwerdeführenden 1-4 innerhalb des mit 1072.83 m von der Beschwer-

degegnerin bezüglich des Flugfunks errechnen Legitimationsperimeters. 

Für die Mobilfunkanlage betragen diese Werte bei den OMEN der Be-

schwerdeführenden 1 und 2 für die elektrische Feldstärke 3.74 V/m, das 

heisst 74.8 % des Anlagegrenzwertes von 5.00 V/m beziehungsweise bei 

den Beschwerdeführenden 3 und 4 3.99 V/m, was 79.8 % des Anlage-

grenzwertes entspricht. Auch der diesbezüglich errechnete Legitimations-

perimeter von 846.97 m berechtigt die Beschwerdeführenden 1-4 zur Be-

schwerde (vgl. BGE 133 II 409 E. 1.3.1, 128 II 168 E. 2.3). Ausserdem 

besteht eine Sichtbeziehung der Beschwerdeführenden 1-4 zum Ausfüh-

rungsprojekt, welches mit einer projektierten Höhe von 52 m gut sichtbar 

ist. Ein schutzwürdiges Interesse erscheint demnach zumindest glaubhaft 

und eine besondere Betroffenheit ist damit gegeben. Sie haben am Ein-

spracheverfahren teilgenommen und sind als Adressaten der Verfügung 

formell sowie als Anwohner im erwähnten Radius auch materiell be-

schwert. Die Beschwerdeführenden 1-4 sind deshalb im Sinne von Art. 48 

VwVG zur Beschwerde legitimiert.  

1.3.4 Stockwerkeigentümergemeinschaften sind dann zu einer Be-

schwerde legitimiert, wenn sie ihre eigenen Interessen vertreten, das 

heisst, wenn diesbezüglich ein Beschluss ihrer Mitglieder vorliegt, welcher 

deren Interessenwahrung an die Gemeinschaft respektive deren Verwalter 

überträgt (vgl. ALFRED KOLLER, Wesen und Strukturen des schweizeri-

schen Stockwerkeigentums, in: AJP 2004 S. 933, 942 f.; STEFAN 

GÄUMANN/RENÉ BÖSCH, Art. 712l, in: Geiser/Wolf [Hrsg.], Basler Kommen-

tar, Zivilgesetzbuch II, Art. 457-977 ZGB, 7. Aufl., Basel 2023 [nachfolgend: 

BSK-ZGB II]. Rz. 11 f., 14, GÄUMANN/BÖSCH, Art. 714m, in: BSK-ZGB II, 

Rz. 2 ff.). Ein solcher Beschluss geht vorliegend nicht aus den Akten her-

vor, weshalb sich die Aufnahme der Stockwerkeigentümergemeinschaft 

"[…]" als Einsprecherin durch die Vorinstanz ins Einspracheverfahren nicht 

als richtig erweist. Da die Stockwerkeigentümergemeinschaft "[…]" im vor-

liegenden Beschwerdeverfahren nicht mehr als Beschwerdeführerin auf-

tritt, können weitere Ausführungen betreffend deren Legitimation unterblei-

ben.  

1.3.5 Hingegen nahmen die Beschwerdeführenden 5-13 als Einspre-

chende am vorinstanzlichen Verfahren teil. Sie sind als natürliche 

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Seite 11 

Einzelpersonen in ihrer Einsprache vom 10. März 2021 aufgeführt und leg-

ten entsprechende Vollmachten zugunsten des Rechtsvertreters vor. 

Fälschlicherweise wurden sie jedoch im Plangenehmigungsverfahren nicht 

als Einspracheparteien aufgeführt, sondern einzig durch die Vorinstanz un-

ter der Einsprache der Stockwerkeigentümergemeinschaft "[…]" zusam-

mengefasst. Dies kann ihnen aber nicht nachteilig ausgelegt werden. Viel-

mehr wohnen auch sie innerhalb der errechneten Legitimationsperimeter 

(vgl. oben E. 1.3.3) und sind sowohl formell als auch materiell vom Projekt 

betroffen.  

1.3.6 Was die Beschwerdeführenden 14-19 betrifft, so geht aus den Akten 

nicht hervor, dass sich diese am vorinstanzlichen Einsprache- und Plange-

nehmigungsverfahren beteiligt haben. Wie bereits erwähnt liegt auch kein 

Beschluss der Stockwerkeigentümergemeinschaft "[…]" vor, mit welchem 

sie (neben weiteren Mitgliedern) die Interessenvertretung an die Gemein-

schaft übertragen hätten. Selbst die Beschwerde vom 16. November 2021 

wurde nicht in ihrem Namen erhoben. Vielmehr räumt ihr Rechtsvertreter 

in seiner Eingabe vom 10. Dezember 2021 ein, die Beschwerdeführenden 

14-19 hätten aufgrund der in der Beschwerdeschrift angesprochenen Kom-

munikationspanne zu spät vom Bauvorhaben erfahren (vgl. dazu unten E. 

5.3.2.2), würden jedoch die erhobene Beschwerde unterstützen. Damit 

wird bestätigt, dass die Beschwerdeführenden 14-19 nicht am Einsprache-

verfahren teilgenommen haben und dass sie somit formell nicht von der 

angefochtenen Verfügung beschwert sind Infolgedessen sind sie nicht zur 

Beschwerde im vorliegenden Verfahren legitimiert (vgl. ausdrücklich in Art. 

37f Abs. 1 LFG so festgehalten), weshalb auf die Beschwerde in Bezug auf 

die Beschwerdeführenden 14-19 nicht einzutreten ist.  

1.4 Im Weiteren ist zu prüfen, ob die von den Beschwerdeführenden vor-

gebrachten Rechtsbegehren und Rügen vom Streitgegenstand erfasst 

sind.  

1.4.1 Einziges Anfechtungsobjekt im Verfahren vor Bundesverwaltungsge-

richt bildet der vorinstanzliche Entscheid, welcher den möglichen Umfang 

des Streitgegenstandes begrenzt. Es kann demnach nur Gegenstand des 

Beschwerdeverfahrens sein, was Gegenstand des erstinstanzlichen Ver-

fahrens war. Der Streitgegenstand bestimmt sich anhand der Beschwerde-

anträge, die sich ihrerseits im Rahmen des Anfechtungsobjekts, das heisst 

des Dispositivs des angefochtenen Entscheids, bewegen müssen. Er kann 

sich im Laufe des Beschwerdeverfahrens nur verengen, darf hingegen 

nicht erweitert oder qualitativ verändert werden. Neue Anträge sind im 

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Seite 12 

Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht deshalb grundsätz-

lich unzulässig. Die obere Instanz soll Gegenstände, über welche die Vo-

rinstanz nicht entschieden hat, nicht beurteilen, da sonst in die funktionelle 

Zuständigkeit der Letzteren eingegriffen wird (vgl. BGE 136 II 165 E. 5; 

BVGE 2016/13 E. 1.3.4; OLIVER ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER, Art. 49, in: 

Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrens-

gesetz, 3. Aufl. Zürich 2023 [nachfolgend: Praxiskommentar VwVG], 

Rz. 51; FRANK SEETHALER/FABIA PORTMANN, Art. 52, in: Praxiskommentar 

VwVG, Rz. 38; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER/ 

MARTIN KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl., 

Basel 2022, Rz. 2.7 f., 2.208 und 2.213 f.; JÉRÔME CANDRIAN, Introduction 

à la procédure administrative fédérale, 2013, Rz. 182).  

1.4.2 Dies gilt auch für Beschwerden, welche sich gegen einen Plangeneh-

migungsentscheid betreffend die Erstellung oder Änderung von Infrastruk-

turprojekten zugunsten des Luftverkehrs – das heisst gegen einen im spe-

zialgesetzlichen Einspracheverfahren gemäss Art. 27a ff. der Verordnung 

über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 (VIL, SR 

748.131.1) getroffenen Entscheid – richten. Sämtliche Begehren bezie-

hungsweise Einwände gegen das Auflageprojekt müssen demnach zumin-

dest sinngemäss bereits innerhalb der Auflagefrist im Einspracheverfahren 

erhoben werden und können im Beschwerdeverfahren nicht mehr nachge-

tragen werden (vgl. BGE 133 II 30 E. 2.4, 135 II 35 E. 2; ebenso Urteile 

des BVGer A-5000/2018 vom 5. Mai 2020 E. 1.5 und A-5292/2017 vom 10. 

April 2019 E. 1.2.1 je mit Hinweisen, A-2332/2014 vom 18. Januar 2016 

E. 1.3.1; ZIBUNG/HOFSTETTER, Art. 49, in: Praxiskommentar VwVG, Rz. 5.). 

1.4.3 Die Beschwerdeführenden machen mit Eingabe vom16. November 

2021 unter anderem geltend, die für den Ersatzmast vorgesehene Hinder-

nisbefeuerung beeinträchtige sie in ihrer Lebensqualität, da die Lichtemis-

sionen in ihre Wohn- und Schlafräume eindringen würden. Im Weiteren 

wird gerügt, die Aussteckung des Bauprojektes habe die Höhe des Ersatz-

masts nicht korrekt wiedergegeben, weshalb der Sachverhalt unrichtig 

festgestellt worden sei.   

Diese beiden Vorbringen wurden – wie den Akten zu entnehmen ist – im 

Einspracheverfahren von den Beschwerdeführenden noch nicht vorge-

bracht, weshalb sich die Vorinstanz in der angefochtenen Plangenehmi-

gungsverfügung vom 15. Oktober 2021 auch nicht veranlasst sah oder se-

hen musste, diesbezügliche Erwägungen anzustellen und darüber zu ent-

scheiden (vgl. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER ANDREAS BÄRTSCHI, 

A-5018/2021 

Seite 13 

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., 

Zürich 2013, Rz. 687). Vielmehr wurde die Hindernisbefeuerung aufgrund 

der vorgelegten – und in diesem Punkt nicht angefochtenen – Gesuchsun-

terlagen im Rahmen der Plangenehmigung genehmigt. Auch die Ausste-

ckung des Projektes war während der öffentlichen Auflage im Gelände 

sichtbar und wurde in den Gesuchsunterlagen spezifiziert. Dennoch blieb 

sie in den Einsprachen der späteren Beschwerdeführenden unbestritten 

und wurde erst im vorliegenden Beschwerdeverfahren gerügt. Die beiden 

Vorbringen sind folglich vor dem BVGer vom Streitgegenstand nicht er-

fasst, weshalb auf die Beschwerde diesbezüglich nicht einzutreten ist. 

1.5 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist im Übrigen 

einzutreten (vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG). 

2.  

Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf 

Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-

stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-

übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). 

Es auferlegt sich allerdings eine gewisse Zurückhaltung, wenn technische 

Fragen zu beurteilen sind oder die Vorinstanz gestützt auf eigene beson-

dere Fachkompetenz oder die ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fach-

behörden entschieden hat. Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist in-

des, dass im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder 

unvollständige Sachverhaltsfeststellung vorliegen und davon ausgegan-

gen werden kann, die Vorinstanz habe die für den Entscheid wesentlichen 

Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und 

umfassend vorgenommen. Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, 

sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige 

Fachbehörde abweichen (BGE 139 II 185 E. 9.3 und 133 II 35 E. 3; Urteil 

BGer 2C_60/2018 vom 31. Mai 2019 E. 3.3 und 1C_556/2013 vom 

21. September 2016 E. 5.2; Urteile BVGer A-296/2020 vom 3. November 

2020 E. 2.2 und A-645/2020 vom 19. August 2020 E. 2). 

3.  

3.1 Mit Eingabe vom 4. Januar 2022 stellen die Beschwerdeführenden den 

Antrag, es sei gestützt auf Art. 33b Abs. 1 VwVG das Beschwerdeverfahren 

für 6 Monate zu sistieren und es sei – unter dem Vorbehalt einer vom Bun-

desverwaltungsgericht einzuberufenden lnstruktionsverhandlung – ge-

stützt auf Art. 33b Abs. 2 VwVG eine fachkundige natürliche Person als 

A-5018/2021 

Seite 14 

Mediator zu berufen, unter anderem zur Durchführung des formell mit der 

Beschwerde beantragten Augenscheins, wobei den Parteien aufzutragen 

sei, zeitnah eine Lösung anzustreben, mit denen beide beziehungsweise 

alle beteiligten Parteien zufrieden sein können; eventualiter sei den Be-

schwerdeführenden die Frist zu den Beschwerderepliken erstmals mit der 

Möglichkeit weiterer Fristerstreckungen bis zum 28. Februar 2022 zu er-

strecken. Sie begründen ihr Begehren mit ihrer Bereitschaft, zusammen 

mit der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz eine einvernehmliche und 

verfahrensökonomisch sinnvolle Lösung zu erarbeiten. Die Vorinstanz 

habe bereits mit Schreiben vom 1. November 2021 zugesichert, sich nicht 

gegen eine Sistierung zu diesem Zwecke auszusprechen. Anlässlich des 

Augenscheins während dem Einspracheverfahren hätten sich die Parteien 

bereits ausgetauscht und um eine Lösung bemüht. Dabei hätten die Be-

schwerdeführenden eine technisch machbare Verschiebung des Standor-

tes um 50-80 m vorgeschlagen, wobei eine Zeitverzögerung durch eine 

allenfalls notwendige Neuauflage des Plangenehmigungsgesuchs vertret-

bar sei. Zu einer Einigung sei es allein aufgrund des Zeitdrucks nicht ge-

kommen.  

3.2 Die Vorinstanz äussert sich in ihrer Stellungnahme vom 7. Januar 2022 

nicht zur beantragten Sistierung. Hingegen beantragt die Beschwerdegeg-

nerin mit Stellungnahme vom 20. Januar 2022, das Sistierungsbegehren 

sei abzuweisen und begründet dies damit, sie sei ausdrücklich nicht mit 

einem Vorgehen gemäss Art. 33b Abs. 1 VwVG einverstanden. Der von 

den Beschwerdeführenden anlässlich des Augenscheins vom 16. Oktober 

2021 vorgeschlagene Ersatzstandort sei für sie nämlich keine Option und 

es sei auch nicht erkennbar, dass die Beschwerdeführenden eine andere 

Lösung als ihr eigener Vorschlag akzeptieren würden. Ein neuer Standort 

sei ausserdem mit einer Neuplanung und Neuauflage des Projektes ver-

bunden, wodurch sich der Mastersatz um rund 3 Jahre verzögern würde. 

3.3 Art. 33b Abs. 1 VwVG sieht vor, dass die Behörde das Verfahren im 

Einverständnis mit den Parteien sistieren kann, damit sich diese über den 

Inhalt der Verfügung einigen können. Diese Bestimmung schafft die Vor-

aussetzung für eine gütliche Einigung der Parteien im Rahmen eines Me-

diationsverfahrens. Ein solches beruht auf dem Prinzip der Freiwilligkeit 

und setzt voraus, dass die Parteien ohne äusseren Zwang bereit sind, ein 

Verfahren zur gütlichen Einigung durchzuführen. Daraus leitet sich ab, 

dass die Behörde das ordentliche Verfahren nur mit dem Einverständnis 

der Parteien sistieren kann. 

A-5018/2021 

Seite 15 

Da sich die Beschwerdegegnerin ausdrücklich gegen ein Verfahren nach 

Art. 33b Abs. 1 VwVG ausspricht, ist diese Voraussetzung vorliegend nicht 

gegeben. Der Antrag der Beschwerdeführenden auf Sistierung des Be-

schwerdeverfahrens ist demzufolge abzuweisen. Dem Eventualantrag auf 

Fristerstreckung wurde mit Zwischenverfügung des BVGer vom 31. Januar 

2022 indessen entsprochen. 

4.  

4.1 Die Beschwerdeführenden rügen in ihrer Beschwerde vom 15. Oktober 

2021, die Vorinstanz sei in der vorliegenden Sache nicht unabhängig. Auf-

grund ihrer Funktion und der Aufgaben, welche sie in der Schweizer Luft-

fahrt wahrnehme, habe sie ein eigenes direktes Interesse am Erlass der 

Plangenehmigungsverfügung respektive am Bau des Funkmasts und sei 

nicht in der Lage, den Sachverhalt und die Rechtslage objektiv zu würdi-

gen. Aus diesem Grund habe sie als befangen zu gelten.  

4.2 Die Vorinstanz verweist in ihrer Vernehmlassung vom 16. Dezember 

2021 hingegen darauf, dass sie gemäss gesetzlicher Grundlage die ein-

zige Behörde sei, welche Plangenehmigungen für Flugsicherungsanlagen 

erlasse. Im Übrigen könne nicht eine gesamte Behörde abgelehnt werden 

und im erstinstanzlichen Einspracheverfahren sei auch kein entsprechen-

der Ablehnungsantrag gegen die am Verfahren beteiligten Mitarbeiteenden 

eingegangen. In diesem Sinne äussert sich auch die Beschwerdegegnerin 

in ihrer Beschwerdeantwort vom 16. Dezember 2021. 

4.3 Rechtliche Folgen leiten die Beschwerdeführenden aus ihrer Rüge  

nicht ab und stellen diesbezüglich auch kein ausdrückliches Rechtsbegeh-

ren. Dennoch stellen sie die Unabhängigkeit der Vorinstanz in Frage und 

machen somit einen formellen Mangel der angefochtenen Plangenehmi-

gungsverfügung geltend. 

4.3.1 Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-

senschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) gewährleistet den Anspruch auf 

gleiche und gerechte Behandlung durch nichtrichterliche Behörden – wie 

hier durch die Vorinstanz und deren Mitarbeitenden. Das Gebot der Unbe-

fangenheit bildet einen Teilgehalt dieses Grundrechts (vgl. BGE 140 I 326 

E. 5.2). Art. 10 VwVG konkretisiert diese allgemeinen Verfahrensvoraus-

setzungen, indem er den Ausstand in Verwaltungsverfahren des Bundes 

regelt (vgl. BGE 132 II 485 E. 4.2). Demnach müssen Personen bei der 

Vorbereitung und dem Erlass einer Verfügung in den Ausstand treten, die 

A-5018/2021 

Seite 16 

an der Sache ein persönliches Interesse haben (Art. 10 Abs. 1 Bst. a 

VwVG), mit einer Partei durch Ehe, Partnerschaft, Lebensgemeinschaft 

oder verwandtschaftlich besonders verbunden sind (Art. 10 Abs. 1 Bst. b 

und bbis VwVG), sich mit der Sache als Parteivertreter bereits beschäftigt 

haben (Art. 10 Abs. 1 Bst. c VwVG) oder aus anderen Gründen in der Sa-

che befangen sein könnten (Art. 10 Abs. 1 Bst. d VwVG). 

4.3.2 Behörden der Bundesverwaltung sind regelmässig mit der Aufsicht in 

spezifischen Fachbereichen beauftragt. So ist auch das BAZL als speziali-

sierte Bundesbehörde aufgrund der diesbezüglichen Kompetenz des Bun-

desrates für die unmittelbare Aufsicht über die zivile Luftfahrt in der 

Schweiz und die Luftfahrtentwicklung zuständig (Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 

LFG). Im Weiteren nimmt es als Bewilligungs- und Plangenehmigungsbe-

hörde (vgl. Art. 3 Abs. 2, 36b ff., 37 Abs. 2 Bst. b LFG) eine Vielzahl von 

Aufgaben und Funktionen im Bereich der Luftfahrt wahr, welche sachlich 

und örtlich ineinander übergreifen können. Es ist somit systemimmanent, 

dass das BAZL in einem Bewilligungsverfahren, welches den Fachbereich 

der Luftfahrt beschlägt, als Vorinstanz tätig ist und dass es sich bereits 

anderweitig mit der betreffenden Thematik im Zusammenhang mit Sach- 

und Fachfragen beschäftigt hat. Auch lässt es sich nicht vermeiden, dass 

die Vorinstanz in anderen Bewilligungsverfahren oder im Zusammenhang 

mit dem Betrieb der Luftfahrt in der Schweiz mit Unternehmen, welche die 

Abwicklung des Luftverkehrs gewährleisten (wie z.B. die Beschwerdegeg-

nerin) oder Leistungen im Bereich des Luftfahrverkehrs anbieten, den in-

tensiven beruflichen Kontakt pflegt. Eine unzulässige Vorbefassung oder 

eine grundsätzliche Befangenheit der Mitarbeitenden der Vorinstanz las-

sen sich jedoch daraus nicht ableiten oder erblicken: Als staatliche Be-

hörde bleibt sie dazu verpflichtet, bei ihrer Arbeit das geltende Recht un-

abhängig von Interessen anzuwenden und stets entgegenstehende Inte-

ressen privater sowie öffentlicher Natur abzuwägen (ULRICH HÄFELIN/MAR-

KUS MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. Zü-

rich/St.Gallen 2020, Rz. 409, 497, 555 ff.).  

Dies gilt auch in Bezug auf das vorliegend zu beurteilende Ausführungs-

projekt. Gemäss Art. 2 Bst. j VIL ist die Vorinstanz die zuständige Behörde 

zur Beaufsichtigung von betrieblichen, baupolizeilichen sowie umweltspe-

zifischer Vorschriften im Rahmen eines Plangenehmigungsverfahrens (vgl. 

Art. 40f LFG i.V.m. Art. 37-37t LFG, Art. 1 VIL, Art. 3b Abs. 1 VIL, Art. 27a 

Abs. 1 VIL). Als Genehmigungsbehörde ist sie demnach berufen, auch 

über Einsprachen im Bereich des Baus, des Ersatzes oder der Änderung 

von Flugsicherungsanlagen zu befinden. Aus der Tatsache, dass sich die 

A-5018/2021 

Seite 17 

Vorinstanz als Fachbehörde mit luftfahrtspezifischen Themen befasst, 

kann weder deren Befangenheit abgeleitet, noch kann ihr die Vertretung 

eigener Interessen unterstellen werden. Da sich ein Ausstandsbegehren 

entsprechend dem Gesetzeswortlaut gegen Personen, also gegen ein oder 

mehrere Behördenmitglieder zu richten hat, kann die Vorinstanz selbst als 

Behörde ohnehin nicht insgesamt als befangen abgelehnt werden. 

4.4 Hingegen ist das Vorbringen der Beschwerdeführenden als Ableh-

nungsgesuch gegen die mit der angefochtenen Plangenehmigungsverfü-

gung vom 15. Oktober 2021 befassten Mitarbeitenden der Vorinstanz an 

die Hand zu nehmen (RETO FELLER/PANDORA KUNZ-NOTTER, Art. 10, in: 

Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfah-

ren, Kommentar VwVG, 2. Aufl., Zürich/St.Gallen 2019, Art. 10 Rz. 6). Ob 

diese tatsächlich voreingenommen erscheinen, entscheidet sich nach den 

konkreten Umständen des Einzelfalls (vgl. BGE 140 I 326 E. 5.2; BGE 125 

I 119 E. 3f; Urteil des BGer 2C_912/2017 vom 18. Dezember 2017 E. 2.3). 

Dabei wird eine Ausstandspflicht in der Regel nur dann bejaht, wenn das 

betreffende Behördenmitglied ein persönliches Interesse an dem zu be-

handelnden Geschäft hat (Urteil des BGer 1C_278/2010 vom 31. Januar 

2011 E. 2.2), wobei Ablehnungs- und Ausstandsbegehren gegen Perso-

nen, die an einem Verwaltungsentscheid in irgendeiner Form mitwirken, im 

Interesse einer beförderlichen Rechtspflege nicht leichthin gutzuheissen 

sind (zum Ganzen Urteil des BVGer A-7010/2015 vom 19. Mai 2016 E. 3 

m.w.H.). 

4.5 Im vorliegenden Fall geht aus den Akten nicht hervor, dass die betref-

fenden Mitarbeitenden der Vorinstanz die Interessen der Beschwerdegeg-

nerin an der Erneuerung des Flugfunkmasts teilen oder ein Ausstands-

grund im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. a-c VwVG vorliegt. Ebenso ist nicht 

ersichtlich, dass sich die betreffenden Mitarbeitenden gegenüber den Be-

schwerdeführenden bereits im Vorfeld des Entscheides in einer unverrück-

baren Art festgelegt hätten. Auch keine anderweitigen Befangenheits-

gründe im Sinne von Art. 10 Abs. 1 Bst. d VwVG sind ersichtlich und die 

Beschwerdeführenden machen keine solchen substantiiert geltend. Eine 

Befangenheit – oder wenigstens deren Anschein – kann deshalb auch in 

dieser Hinsicht nicht erkannt werden und die Rüge ist demzufolge insge-

samt nicht stichhaltig.  

A-5018/2021 

Seite 18 

5.  

5.1 Die Beschwerdeführenden beantragen mit Eingabe vom 16. November 

2021, es sei die Beschwerdegegnerin anzuhalten, dem Gericht alle mass-

geblichen Verfahrensakten durchnummeriert mit Inhaltsverzeichnis einzu-

reichen und es sei ihnen eine angemessene Frist anzusetzen, um darauf-

hin die Beschwerdeschrift allenfalls ergänzen zu können. Im Weiteren ma-

chen sie eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs geltend, indem sie – ent-

gegen einer gängigen Gepflogenheit – im Vorfeld des Plangenehmigungs-

gesuchs nicht informiert und eingeladen worden seien, sich zu dem Bau-

vorhaben zu äussern. So hätten sie nämlich erst durch die öffentliche Aus-

schreibung von dem Bauprojekt erfahren. Ebenso sei ihr rechtliches Gehör 

im Einspracheverfahren selbst eingeschränkt worden, da sich weder die 

Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz zum Antrag, es sei ein Experte 

beizuziehen, geäussert hätten, die Stellungnahme der Baudirektion des 

Kantons Zürich zum Vorhaben nicht amtlich publiziert worden sei und sie 

sich dadurch im Plangenehmigungsverfahren nicht dazu hätten äussern 

können. Insgesamt sei ihnen damit von vorneherein ein faires Verfahren 

verwehrt worden. 

5.2 Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung vom 16. Dezember 2021 

im Wesentlichen aus, es seien sämtliche vor Erlass der angefochtenen 

Verfügung zusammengetragenen Akten zwecks Stellungnahme an die Be-

schwerdeführenden respektive deren Rechtsvertreter zugestellt worden, 

doch hätten diese es unterlassen, fehlende Projektunterlagen zu rügen. 

Gesuchsunterlagen würden sodann nach Abschluss der Instruktion den 

Parteien nicht mehr zugestellt, da diese im Zuge der öffentlichen Auflage 

einsehbar gewesen seien, im Kanton Zürich sogar online. Es entspreche 

sodann der Praxis, dass diese Unterlagen nach Ablauf der Auflage- und 

Einsprachefrist vom Netz genommen würden, wobei den Parteien kein er-

kennbarer Nachteil erwachsen sei. Im Übrigen hätte der Rechtsvertreter 

der Beschwerdeführenden auch während der Beschwerdefrist ohne Wei-

teres Einsicht in die Akten verlangen können, um seine Eingabe formulie-

ren zu können. Der Antrag auf Ergänzung der Beschwerde sei deshalb un-

zulässig. 

Ebenso hält die Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort vom 

16. Dezember 2021 im Wesentlichen fest, sämtliche Akten hätten den Be-

schwerdeführenden zur Verfügung gestanden und seien während der Ein-

sprachefrist zur Einsicht aufgelegen. Sie hätten es jedoch unterlassen, ein 

Einsichtsgesuch zu stellen. 

A-5018/2021 

Seite 19 

5.3 Das Begehren respektive die Rügen betreffend die Verletzung des 

rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführenden beziehen sich sowohl auf 

die Phase des Plangenehmigungs- und Einspracheverfahrens als auch auf 

das Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht. 

5.3.1 Aus dem in Art. 29 Abs. 2 BV verankerten Grundrecht auf rechtliches 

Gehör und dessen Konkretisierung für das Bundesverwaltungsverfahren in 

Art. 29 ff. VwVG ergibt sich das Recht beziehungsweise die Pflicht, dass 

die verfügende Behörde von den Äusserungen der Parteien Kenntnis 

nimmt, sich damit auseinandersetzt (Art. 32 VwVG) und ihre Verfügung be-

gründet (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Der Anspruch auf Berücksichtigung gebie-

tet, dass die Behörde die rechtserheblichen Vorbringen der Betroffenen 

auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfin-

dung berücksichtigt. Ob im konkreten Fall die Äusserung einer Partei zur 

Kenntnis genommen worden ist, lässt sich regelmässig nur anhand der 

Verfügungsbegründung beurteilen, weshalb sich eine allfällige Missach-

tung von Art. 32 VwVG häufig in einer Verletzung der Begründungspflicht 

gemäss Art. 35 VwVG äussert (FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHILLING-

SCHWANK, Art. 32, in: Praxiskommentar VwVG, Rz 17 f.). Welchen Anfor-

derungen eine Begründung im Einzelnen zu genügen hat, hält Art. 35 

VwVG nicht fest. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts 

muss die Begründung jedoch zumindest so abgefasst sein, dass sich der 

Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn 

in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In 

diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, 

von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid 

stützt (BGE 142 II 324 E. 3, 140 II 262 E. 6.2, 134 I 83 E. 4.1 und 129 I 232 

E. 3.2 mit Hinweisen). Dabei hat stets eine Auseinandersetzung mit dem 

konkret zu beurteilenden Sachverhalt zu erfolgen, da Erwägungen allge-

meiner Art ohne Bezugnahme auf den Einzelfall nicht genügend sind (LO-

RENZ KNEUBÜHLER/RAMONA PEDRETTI, Art. 35, in: Kommentar VwVG, 

Rz. 7). 

Auch das Recht auf Akteneinsicht bildet einen Teilgehalt des verfassungs-

mässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; BGE 140 V 

464 E. 4.1) und findet grundsätzlich im gesamten Verwaltungsverfahren 

Anwendung. Es soll den Parteien ermöglichen, sich im betreffenden Ver-

fahren wirkungsvoll zu äussern und geeignete Beweise führen oder be-

zeichnen zu können (vgl. BVGE 2015/44 E. 5.1). Für das Verfahren vor 

dem Bundesverwaltungsgericht wird das Recht auf Akteneinsicht in den 

Bestimmungen von Art. 26-28 VwVG ergänzt und konkretisiert. Das 

A-5018/2021 

Seite 20 

Akteneinsichtsrecht bezieht sich auf alle verfahrensbezogenen Akten, das 

heisst Aktenstücke, die im betreffenden Verfahren erstellt, eingebracht 

oder beigezogen werden und damit geeignet sind, Grundlage des bevor-

stehenden Entscheides zu bilden (BGE 132 V 387 E. 3.2; Urteil des BGer 

8C_738/2014 vom 15. Januar 2015 E. 6.2). Dazu gehören namentlich alle 

von den Parteien eingereichten Eingaben sowie die als Beweismittel offe-

rierten Beilagen (Art. 26 Abs. 1 Bst. a und b VwVG). 

5.3.2 Die Beschwerdeführenden rügen, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör 

sei bereits während des Plangenehmigungsverfahrens verletzt worden. 

5.3.2.1 Das Plangenehmigungsverfahren richtet sich gemäss Art. 37a 

Abs. 1 LFG nach dem VwVG, soweit das LFG nicht davon abweicht. Ge-

mäss Art. 37i Abs. 1 Bst. a LFG (e contrario in Bezug auf die Bestimmbar-

keit der Betroffenen) in Verbindung mit Art. 27a Abs. 1 VIL kommen für das 

vorliegende Projekt betreffend eine Flugsicherungsanlage die Bestimmun-

gen des ordentlichen Plangenehmigungsverfahrens gemäss Art. 37b LFG 

zur Anwendung. Dabei wird das Baugesuch bei der Genehmigungsbe-

hörde eingereicht (Art. 27abis Abs. 1 VIL), welche die betroffenen Kantone 

einlädt, innerhalb von drei Monaten dazu Stellung zu nehmen (Art. 37d 

Abs. 1 LFG) und das Gesuch in den amtlichen Publikationsorganen der 

betroffenen Kantone und Gemeinden publiziert sowie während 30 Tagen 

öffentlich auflegt (Art. 37d Abs. 2 LFG). Wer nach den Vorschriften des 

VwVG Partei ist, kann während der Auflagefrist bei der Genehmigungsbe-

hörde Einsprache erheben (Art. 37f Abs. 1 LFG). 

5.3.2.2 Aus diesen gesetzlichen Grundlagen geht klar hervor, dass einzig 

eine Publikation des Baugesuchs gefordert wird, einhergehend mit einer 

Einladung des betroffenen Kantons zur Stellungnahme. Das Gesetz sieht 

weder eine Publikationspflicht für weitere Dokumente oder der kantonalen 

Stellungnahme noch die direkte Einladung von allenfalls durch das Projekt 

in irgendeiner Weise Betroffenen und zur Einsprache Legitimierten vor. 

Dies deckt sich mit der gängigen kantonalen Praxis, wie sie beispielsweise 

im Kanton Zürich zum Tragen kommt (CHRISTOPH FRITSCHE/PETER 

BÖSCH/THOMAS WIPF, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 5. Aufl., 

Zürich 2011, Ziffer 6.7.4 ff.). Hintergrund dieses Vorgehens ist der Ge-

danke, dass das Interesse von am Projekt oder einer Einsprache interes-

sierten Personen durch die Aussteckung des Bauprojektes geweckt wer-

den soll. Auf jeden Fall wird davon ausgegangen, dass die interessierten 

Personen von sich aus aktiv werden und sich bei der Behörde melden müs-

sen, um sich am Verfahren zu beteiligen, sei es auch nur – wie im Zürcher 

A-5018/2021 

Seite 21 

Baurecht – durch eine Aufforderung, mit den relevanten Entscheiden be-

schickt zu werden. Auf jeden Fall liegt keine "Bringschuld" der Behörde vor, 

wie dies die Beschwerdeführenden aus einer angeblichen – und unbeleg-

ten – Gepflogenheit ableiten wollen. Wie die Vorinstanz und die Beschwer-

degegnerin korrekt argumentieren, lagen die Projektunterlagen öffentlich 

auf und die Verfahrensakten hätten jederzeit mittels Einsichtsgesuch kon-

sultiert werden können. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Ge-

hör kann jedenfalls weder in einer entfallenen Kontaktaufnahme der Be-

hörde mit den Beschwerdeführenden, noch durch eine angeblich fehlende 

Publikation der Stellungnahme der Baudirektion des Kantons Zürich er-

blickt werden. 

5.3.2.3 Wenn die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz habe sich 

nicht zu ihrem Begehren, es sei ein Expertenbericht zu erstellen, geäus-

sert, so rügen sie eine Verletzung des Rechts auf eine Begründung des 

Entscheides respektive eine Verletzung des Anspruchs auf Prüfung aller 

vorgebrachten und rechtserheblichen Anträge und Stellungnahmen durch 

die entscheidende Instanz. Diese beiden Ansprüche gelten als Teilaspekte 

des Anspruchs auf rechtliches Gehör (vgl. oben E. 5.3.1; vgl. 

KÖLZ/HÄNER/BÄRTSCHI, a.a.O., Rz. 214).  

Die Beschwerdeführenden beziehen sich mit ihrer Rüge wohl auf ihr mit 

den Einsprachen vom 10., 15. beziehungsweise 16. März 2021 gestellte 

Eventualbegehren, es sei – bei Abweisung ihres Antrags auf eine ordentli-

che Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bezüglich der Antennenanlagen 

– die Beschwerdegegnerin zwecks Erhebung der Abstrahlungsgrenzwerte 

zu verpflichten, von Amtes wegen ein unabhängiges Gutachten in Auftrag 

zu geben. Ein anderweitiger Antrag betreffend den Beizug von externen 

Experten ist jedenfalls nicht ersichtlich. Die Vorinstanz nahm in ihrer Plan-

genehmigungsverfügung vom 15. Oktober 2021 diesen Eventualantrag auf 

und behandelte diesen auf den Seiten 25-27. Sie verneinte aufgrund ihrer 

Erwägungen eine UVP-Pflicht und kam im Wesentlichen zum Schluss, 

dass aufgrund der Umsetzung von Anträgen des BAFU sowie der Baudi-

rektion des Kantons Zürich (Koordination Bau und Umwelt) in Form von 

Auflagen in der Verfügung unter anderem auch dem Antrag bezüglich eines 

Gutachtens betreffend die Einhaltung von Abstrahlungsgrenzwerten Rech-

nung getragen worden sei. Die Vorinstanz sah damit diesen Antrag sinn-

gemäss als erfüllt an.  

A-5018/2021 

Seite 22 

5.3.2.4 Damit ist dargelegt, dass die Vorinstanz das Vorbringen der Be-

schwerdeführenden aufgegriffen und ihren diesbezüglichen Entscheid im 

Zusammenhang mit der Abhandlung weiterer Anträge begründet hat. Dass 

sie das Begehren – gemäss Darstellung der Beschwerdeführenden – mit 

keinem Wort erwähnt, ja sogar "totgeschwiegen" habe, entspricht demnach 

nicht den Tatsachen. Selbst wenn sich die Erwägungen betreffend den An-

trag als kurz erweisen, so hat die Vorinstanz das Begehren gehört, geprüft 

und in ihrer Entscheidfindung berücksichtigt (vgl. Art. 32 Abs. 1 VwVG). 

Indem sie das Begehren mit der Übernahme der fachbehördlichen Anträge 

im Sinne von Auflagen in die Plangenehmigungsverfügung als erfüllt beur-

teilte, hat sie ihren Entscheid im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtspre-

chung ausreichend begründet. Jedenfalls gab es angesichts der Auffas-

sung der Vorinstanz, sie entspreche den Begehren der Beschwerdeführen-

den, keinen Anlass für sie, ihren Entscheid ausführlicher zu begründen. 

Letztendlich waren die Beschwerdeführenden in der Lage, die Verfügung 

anzufechten und ihren Standpunkt zu vertreten. (vgl. BGE 134 I 83 E. 4.1; 

MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., Rz. 3.103 ff.; KÖLZ/HÄNER/ 

BÄRTSCHI, a.a.O., Rz. 629 ff.). Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs auf-

grund einer fehlenden Begründung oder einer Nicht-Behandlung des Be-

gehrens ist somit nicht zu erkennen und die entsprechende Rüge unbe-

gründet. 

5.3.3 Im Weiteren sehen die Beschwerdeführenden ihre Verfahrensrechte 

im Verfahren vor BVGer verletzt. Wenn sie das Rechtsbegehren stellen, 

die Beschwerdegegnerin sei anzuhalten, dem Gericht alle massgeblichen 

Verfahrensakten durchnummeriert und mit Inhaltsverzeichnis einzureichen 

und es sei ihnen eine angemessene Frist anzusetzen, um daraufhin die 

Beschwerdeschrift allenfalls ergänzen zu können, so machen sie implizit 

geltend, ihnen sei keine Klarheit über die Aktenlage ermöglicht respektive 

ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden.  

5.3.3.1 Das Recht, die vollständigen Verfahrensakten – vorbehältlich Do-

kumente, welche gerechtfertigten Geheimhaltungsinteressen unterliegen – 

einzusehen, geht im Allgemeinen aus dem rechtlichen Gehör hervor 

(Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 VwVG), ist explizit aber auch aufgrund Art. 26 

Abs. 1 VwVG umfassend gewährt. Das Verfahren vor dem Bundesverwal-

tungsgericht sieht – unter anderem zur Ermittlung des Sachverhaltes von 

Amtes wegen (vgl. Art. 12 VwVG) – vor, dass die Akten der Vorinstanz so-

wie der weiteren Parteien eingefordert werden und dass Rechtsschriften 

allen Verfahrensbeteiligten zur Stellungnahme oder Kenntnisnahme zuge-

stellt werden (Art. 57 VwVG). Mit der Aufforderung zur Einreichung der 

A-5018/2021 

Seite 23 

Verfahrensakten wird in der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts aus 

Praktikabilitätsgründen mit dem Hinweis verbunden, die Akten zu paginie-

ren und in ein Aktenverzeichnis aufzunehmen (vgl. JULIA BERIGER, Art. 57, 

in: Praxiskommentar VwVG, Rz. 9 ff.). 

5.3.3.2 Was die Beschwerdeführenden prozessual beantragen, entspricht 

der Praxis des Bundesverwaltungsgerichts und wurde auch im vorliegen-

den Fall umgesetzt. In Bezug auf die Aufforderung zur Erstellung eines Ak-

tenverzeichnisses sowie der Paginierung besteht kein durchsetzbarer An-

spruch, handelt es sich doch allein um eine Massnahme zur Vereinfachung 

der Arbeit mit den Akten. Es ist denn auch nicht erkennbar, dass den Be-

schwerdeführenden aus einem allenfalls fehlenden Aktenverzeichnis ein 

gravierender Nachteil entstanden wäre und sie machen auch nicht geltend, 

die Abfassung ihrer Beschwerdeschrift sei durch fehlende Aktenkenntnis 

nicht möglich gewesen. Wie die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin 

ausserdem festhalten, stand den Beschwerdeführenden jederzeit die Mög-

lichkeit offen, ein Akteneinsichtsgesuch zu stellen. Ein solches ist allerdings 

nicht eingegangen, weder beim Bundesverwaltungsgericht, noch im Vor-

verfahren bei der Vorinstanz oder bei der Beschwerdegegnerin. Es ist nicht 

ersichtlich, dass den Beschwerdeführenden hinsichtlich Akteneinsicht ein 

Nachteil entstanden wäre, weshalb ihnen nicht gefolgt werden kann, wenn 

sie eine Verletzung ihrer Verfahrensrechte geltend machen und eine ange-

messene Nachfrist zur Ergänzung ihrer Beschwerdefrist beantragen. Die 

Beschwerde ist demzufolge in diesem Punkt abzuweisen. 

6.  

6.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, aufgrund der verschiede-

nen an der Antenne beteiligten Unternehmen müsse ein neues Plangeneh-

migungsverfahren korrekt durchgeführt werden, das heisst die verschiede-

nen Antennen seien teilweise in kantonalen Bewilligungsverfahren zu be-

urteilen. Insbesondere würden durch das Plangenehmigungsverfahren ge-

mäss LFG nur die Antennen zugunsten des Flugsicherungsdienstes er-

fasst, nicht jedoch jene des Mobil- und Polizeifunks. Diese würden nämlich 

auch keine "funktionale Einheit" bilden, seien sie doch auf verschiedene 

spezifische Bedürfnisse ausgerichtet. So sei denn auch nicht der eigentli-

che Mast zu bewilligen, sondern all die Spezialfunkantennen müssten pro 

Dienstleister (Flugfunk, Luftwaffe, Kantonspolizei und Mobilfunk) gewürdigt 

und im Ergebnis bewilligt werden. Ein ordentliches kantonales Bewilli-

gungsverfahren dränge sich deshalb auf, welches es nachzuholen gelte 

und mit einem Baugesuch bei der Standortgemeinde beginne.  

A-5018/2021 

Seite 24 

6.2 Die Beschwerdegegnerin bezeichnet diese Ansicht der Beschwerde-

führenden als unzutreffend und verweist in erster Linie auf den angefoch-

tenen Entscheid der Vorinstanz, wobei das Plangenehmigungsverfahren 

als konzentriertes Entscheidverfahren durchgeführt werde. Das Gebot der 

möglichst geringen Anzahl von Sendemasten impliziere im Übrigen, dass 

auch verschiedene Betreiber ihre Sendeanlagen an einem einzigen Mast 

betreiben könnten.  

6.3 Der Bau und die wesentliche Änderung von Flugsicherungsanlagen un-

terliegen – von den Parteien vorliegend nicht bestritten – der Pflicht zur 

Plangenehmigung durch das zuständige Bundesamt. Damit erteilt die Vor-

instanz sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen. Kanto-

nale Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich (Art. 40f Abs. 1 f. LFG 

i.V.m. Art. 37 Abs. 3 f. LFG). Die Konzentration der Entscheidkompetenzen 

bei der Leitbehörde besteht seit dem 1. Januar 2000 und bezweckt, mate-

riellrechtliche Vorschriften, welche eng miteinander zusammenhängen, 

von einer einzigen Instanz selbständig und abschliessend beurteilen zu 

lassen. Dabei ist das kantonale Recht insoweit zu berücksichtigen, als es 

Bau und Betrieb der Luftfahrtanlagen nicht unverhältnismässig einschränkt 

(Art. 40f Abs. 2 i.V.m. Art. 37 Abs. 4 LFG; Urteil des BGer 1C_419/2017 

vom 28. März 2019 E. 5.1; Urteil des BVGer A-3837/2018 vom 20. Mai 

2019 E. 3.4.1; BBl 1998 2596, 2598; Bundesgesetz über die Koordination 

und Vereinfachung von Entscheidverfahren vom 18. Juni 1999 [Koordina-

tionsgesetz; AS 1999 3071; BBl 1998 2591];) vgl. STEFAN VOGEL, in: Grif-

fel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Bau-

recht, 2016, Rz. 5.26 ff. mit Hinweisen). 

Das Bundesgericht schliesst in seiner Rechtsprechung dennoch nicht aus, 

dass neben dem bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren allenfalls 

für gesonderte Teile auch kantonale Bewilligungsverfahren zum Tragen 

kommen, was in einer einzelfallbezogenen Betrachtung zu klären ist. Diese 

Frage stellt sich insbesondere bei sogenannten gemischten Anlagen, wel-

che verschiedenen Nutzungen betriebsbezogener und betriebsfremder Art 

dienen. Das Bundesgericht zieht separate Verfahren dann in Betracht, 

wenn einzelne Bauteile zwar einen baulichen Zusammenhang mit der 

Hauptanlage aufweisen, funktional und betrieblich aber von dieser unab-

hängig sind und keine Einheit bilden. Rechtfertigt sich eine einheitliche Be-

trachtung, ist die gemischte Anlage in demjenigen Verfahren zu bewilligen, 

welchem auch der Betrieb unterworfen ist, dem sie überwiegend dient (vgl. 

BGE 148 II 139 E. 7.3; Urteil des BGer 1C_419/2017 vom 28. März 2019 

A-5018/2021 

Seite 25 

E. 5.4 m.w.H; ebenso Urteil des BVGer A-3480/2016 vom 8. Juni 2017 

E. 7.5.5.4m.w.H. und A-3837/2018 vom 20. Mai 2019 E. 3.4.3).  

6.4 Im vorliegend zu beurteilenden Fall betreiben drei verschiedene Unter-

nehmen ihre Anlagen am projektierten Mast. Schwergewichtig dient der 

Mast dem zivilen und militärischen Flugfunk durch die Beschwerdegegne-

rin, was bereits aus der Festlegung der Anlage Waltikon im Sachplan Ver-

kehr, Teil Infrastruktur Luftfahrt vom 26. Februar 2020 (SIL) als Anlage der 

Flugsicherung hervorgeht. Im Übrigen dient der Mast den Antennen von 

Swisscom Mobile und der Kantonspolizei Zürich (Polycom) als Stütze. 

Dadurch ist eine Einheit der Antennenanlage in baulicher Hinsicht offen-

kundig gegeben. Sämtliche Antennen dienen der drahtlosen Kommunika-

tion und erbringen funktional dieselbe Dienstleistung, wenn auch in ver-

schiedenen Frequenzbereichen und zugunsten unterschiedlicher Kunden. 

Ein funktionaler Zusammenhang der Antennen ist demzufolge gegeben, 

was im Übrigen nicht nur eine verfahrenseffiziente gemeinsame Beurtei-

lung der Anlage zulässt, sondern insgesamt auch sachlich gerechtfertigt 

erscheint, gerade im Hinblick auf die Beurteilung der nichtionisierenden 

Strahlung. Ebenso ist in betrieblicher Hinsicht klar eine Einheit ersichtlich, 

besteht doch zum Mast ein Betriebsgebäude, welches die Aggregate sämt-

licher Dienstleister am selben Ort beherbergt. Die Anlage ist demzufolge 

als Einheit und Gesamtbauwerk zu verstehen, weshalb es sich rechtfertigt, 

sämtliche Sendeanlagen in demselben Verfahren zu behandeln. Da der 

Hauptzweck der Anlage darin besteht, den Flugfunk im östlichen oberen 

Luftraum der Schweiz sicherzustellen, hat die Vorinstanz in ihrer Eigen-

schaft als Leitbehörde zu Recht einzig das luftfahrtrechtliche Plangeneh-

migungsverfahren durchgeführt. Dieses Vorgehen wird im Übrigen auch 

dadurch bestätigt, dass gerade im Hinblick auf die von den Beschwerde-

führenden beanstandete nichtionisierende Strahlung auf eine antennen-

übergreifende Messung zur Berechnung der Immissions- und Anlagen-

grenzwerte abzustellen ist (vgl. E. 8.6; Art. 14 Abs. 4 der Verordnung über 

den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 

[NISV, SR 814.710], Anhang 1 Ziffern 62 Abs. 1 f. und 63 Abs. 1 NISV sowie 

Ziffern 72 Abs. 1 und 73 NISV). Ausserdem wird dem Grundsatz, Infrastruk-

turanlagen landschaftsschonend an möglichst wenigen Standorten zu kon-

zentrieren, Rechnung getragen (vgl. dazu z.B. Urteil des BGer 

1C_560/2010 vom 14. Juli 2011 E. 5.2; Generalsekretariat UVEK, Zukunft 

der nationalen Infrastrukturnetze in der Schweiz, Bericht des Bundesrates 

vom 17. September 20210, Ziffern 7.1.4, 8.1).  

A-5018/2021 

Seite 26 

6.5 Das Eventualbegehren, es sei die Sache an die Vorinstanz zurückzu-

weisen und es sei ein korrektes Plangenehmigungsverfahren respektive es 

seien die kantonalen Baubewilligungsverfahren für die verschiedenen An-

tennen der einzelnen Dienstanbieter durchzuführen, ist demzufolge abzu-

weisen. 

7.  

7.1 Die Beschwerdeführenden rügen im Weiteren, der massgebliche Sach-

verhalt sei unvollständig respektive falsch erhoben worden. Sie machen 

geltend, das Bauvorhaben werde fälschlicherweise als Ersatzbau beurteilt, 

tatsächlich handle es sich aber um einen Neubau, also ein sogenanntes 

"aliud" in Bezug auf Standort, Gestaltung und Ausrüstung. Es sei offen-

sichtlich, dass der neue Mast an einem neuen Standort zu stehen komme, 

dass der neue Gittermast höher und voluminöser in Erscheinung trete und 

dass er mit einer Reihe von neuen zusätzlichen Antennen für weitere 

Dienste von vier völlig unabhängigen Unternehmen ausgerüstet sei. Es 

handle sich deshalb auch nicht um eine funktionale und betriebliche Ein-

heit. Auch bestreiten die Beschwerdeführenden mit Replik vom 14. Februar 

2022 eine Standortgebundenheit des Ersatzmasts und bringen im Weite-

ren vor, die von ihnen vorgeschlagene – und mit weniger Eingriffen in das 

Naherholungsgebiet verbundene – Variante für den Standort sei nicht aus-

reichend geprüft worden. In diesem Zusammenhang stellen die Beschwer-

deführenden die Anträge, es sei ein Augenschein durchzuführen und es sei 

auf Kosten der Beschwerdegegnerin zwecks rechtlicher Prüfung der neuen 

Anlage eine unabhängige Expertise zu allen rechtsrelevanten technischen 

Werten wie beispielsweise der Leistung und Strahlung je Antenne in Auf-

trag zu geben.  

7.2 Die Vorinstanz äussert sich in ihrer Vernehmlassung vom 16. Dezem-

ber 2021 dahingehend, unter dem Begriff des Standortes sei die unmittel-

bare Umgebung des Betriebsgebäudes zu verstehen. Der heutige Mast 

stehe in einem Abstand von 10 m auf dessen Nordost-Seite, der Ersatz-

standort befinde sich 6 m vom Gebäude entfernt auf der Nordwest-Seite. 

Wie die Stellungnahmen der kantonalen Fachstellen und des Bundesam-

tes für Raumentwicklung (ARE) ergeben hätten, sei nichts gegen den 

Standort des Ersatzmasts einzuwenden. Dieser unterliege sodann auch 

nicht einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des Bundesgesetzes 

über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG, 

SR 700), da der Standort mit dem SIL festgelegt sei. Auf eine 

A-5018/2021 

Seite 27 

Variantenprüfung zur Evaluation eines Alternativstandortes habe sodann 

verzichtet werden können, da die NISV-Grenzwerte eingehalten seien. 

7.3 Die Beschwerdegegnerin verweist im Wesentlichen auf die angefoch-

tene Plangenehmigungsverfügung vom 15. Oktober 2021 und führt in ihrer 

Stellungnahme vom 16. Dezember 2021 aus, der Ersatzmast lasse sich 

aufgrund aktueller rechtlicher Bestimmungen nicht mehr in gleicher Aus-

führung erstellen, wie der bestehende Mast aus dem Jahr 1988. Es sei 

sodann auch nicht korrekt, dass kein Alternativvorschlag geprüft worden 

sei. Die Verlegung des Masts an das andere Ende des Grundstücks, wie 

es die Beschwerdeführenden vorschlagen würden, sei unter anderem an-

lässlich des im Einspracheverfahren durchgeführten Augenscheins geprüft 

aber aufgrund verschiedener Unwägbarkeiten im Plangenehmigungsver-

fahren abgelehnt worden. Die Realisierung des Bauprojektes am weiter 

entfernt liegenden Alternativstandort habe ausserdem aus bautechnischen 

Gründen einen grösseren Eingriff in die Landschaft zur Folge und sei aus 

funktechnischen Gründen mit erheblich grösseren Aufwendungen in Bezug 

auf Leitungsbau, Stromversorgung, Signaldämpfung, etc. verbunden. Am 

bestehenden Ort bilde der Mast hingegen eine Einheit mit dem Betriebs-

gebäude. Was die Anzahl der Sendeanlagen am Ersatzmast betreffe, so 

folge das Projekt dem Gebot einer möglichst geringen Anzahl von Sende-

masten. Dies impliziere, dass auch verschiedene Betreiber Sendeanlagen 

an einem einzelnen Mast betreiben könnte, weshalb es sich beim Ersatz-

mast – wie bereits beim bestehenden Mast – um eine gemischte Anlage 

handle. Bezüglich der grösseren Masthöhe führte die Beschwerdegegnerin 

bereits im Plangenehmigungsverfahren aus, diese diene der besseren Se-

paration der verschiedenen Antennen der Flugfunksendeanlagen, was im 

Endeffekt unnötige Abstrahlung vermeide.  

7.4 Gemäss Art. 12 VwVG gilt sowohl im vorinstanzlichen Verfahren, wie 

auch im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, der Untersu-

chungsgrundsatz. Demnach hat die Vorinstanz von Amtes wegen für die 

richtige und vollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts 

zu sorgen, wobei eine Verletzung dieser Pflicht gemäss Art. 49 Bst. b 

VwVG einen Beschwerdegrund darstellt. Inhalt und Umfang dieser Sach-

verhaltsermittlung bestimmen sich nach dem pflichtgemässen Ermessen, 

wobei die Behörde im Rahmen des Zumutbaren einzig die entscheiderheb-

lichen Umstände zu ergründen hat (vgl. BGE 138 V 218 E. 6; BVGE 

2009/50 E. 5.1; PATRICK L. KRAUSKOPF/MARKUS WYSSLING, Art. 12, in: Pra-

xiskommentar VwVG, Rz. 27 f., 65; ZIBUNG/HOFSTETTER, Art. 49, in: Pra-

xiskommentar VwVG, Rz. 36 ff.).  

A-5018/2021 

Seite 28 

Eine Verletzung von Art. 49 Bst. b VwVG liegt dann vor, wenn eine der 

Untersuchungsmaxime unterworfene Behörde den Sachverhalt fehlerhaft 

respektive unrichtig oder unvollständig erhoben hat. Als unrichtig gilt die 

Sachverhaltsfeststellung, wenn der angefochtenen Verfügung ein falscher 

und aktenwidriger Sachverhalt zugrunde gelegt wurde oder entscheidrele-

vante Gesichtspunkte nicht geprüft oder Beweise falsch gewürdigt wurden. 

Als unvollständig gilt sie, wenn nicht über alle rechtserheblichen Umstände 

Beweis geführt wurde oder eine entscheidrelevante Tatsache zwar erho-

ben, jedoch nicht gewürdigt wurde und nicht in den Entscheid einfloss (vgl. 

KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1043; Urteil des BVGer A-3542/2018 

vom 28. August 2019 E. 5; ZIEBUNG/HOFSTETTER, Art. 49, in: Praxiskom-

mentar VwVG, Rz. 39 f.; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER/KAYSER, a.a.O., 

Rz. 2.188 ff., 3.119 ff., JÉRÔME CANDRIAN, a.a.O., Rz. 59, S. 43).  

7.5  

7.5.1 Die Beschwerdeführenden machen insbesondere geltend, es handle 

sich beim Bauprojekt nicht um einen Ersatz für den alten Flugfunkmast. 

Mehrere Merkmale würden nämlich dafür sprechen, dass es sich um einen 

Neubau, das heisst um eine gänzlich andere Baute, als der bestehende 

Mast, handle. So befinde sich der Standort fast 30 m vom alten Mast ent-

fernt, dieser werde rund 4 m, das heisst 11% höher und die Ausführung als 

Gittermast bewirke eine viel voluminösere Erscheinung als der bestehende 

schlanke Betonmast. Der neue Mast erweise sich deshalb auch als mass-

geblich störender im Landschaftsbild und bedeute einen schwerwiegenden 

Eingriff in das Naherholungsgebiet.  

7.5.2 Tatsächlich sieht die Planung vor, dass der projektierte Mast ca. 6 m 

vom bestehenden Betriebsgebäude entfernt in nordwestlicher Richtung zu 

stehen kommt, wohingegen der bestehende Mast in einer Distanz von 10 

m zum Betriebsgebäude in nordöstlicher Richtung steht. Daraus ergibt sich 

tatsächlich eine Distanz von rund 30 m zwischen den beiden Antennen-

standorten. Diese erweist sich gemäss der nachvollziehbaren Begründung 

der Beschwerdegegnerin sodann als notwendig, da der Ersatzmast wäh-

rend dem laufenden Betrieb des bestehenden Flugfunksenders erstellt 

werden muss, der Funkbetrieb während der Arbeiten nicht gestört werden 

darf und jederzeit aufrechterhalten werden muss. Ein Parallelaufbau des 

projektierten Masts ist unter Einhaltung eines minimalen Sicherheitsab-

stands notwendig, sodass der bestehende Mast vor dem Beginn seines 

Rückbaus nahtlos in seiner Aufgabe abgelöst wird. Der neue Standort ist 

sodann auch nicht zu beanstanden: Einerseits liegt er näher am 

A-5018/2021 

Seite 29 

Betriebsgebäude und andererseits weiter von den Liegenschaften der Be-

schwerdeführenden entfernt als der bestehende Standort. In beiden As-

pekten erfolgt die Verschiebung des Standortes – wenn auch rein technisch 

gesehen und kaum wahrnehmbar – zugunsten der Beschwerdeführenden. 

Bezüglich der Erhöhung des Masts um ca. 4 m gilt es anzumerken, dass 

eine solche Erweiterung ohne gravierende Änderung der Charakteristik ei-

nes Bauwerks im Rahmen einer nicht wesentlichen Änderung einer beste-

henden Anlage liegt und in Anbetracht der gesamten Ausmasse des Masts 

auch nicht auf den ersten Blick wahrgenommen wird (vgl. zu wesentlichen 

Änderungen BGE 141 II 483 E. 4). Was die Entfernung der Standorte von 

30 m zueinander anbelangt, so vermag dieses Argument nicht zu überzeu-

gen: Wenn es darum geht, die Einheit des Objektes zu beurteilen ist auf 

den Abstand des Masts zum Betriebsgebäude abzustellen und nicht auf 

den Abstand zwischen den beiden möglichen Standorten. Eine solche Ein-

heit ist beim vorliegenden Projekt gegeben, da der projektierte Mast in un-

mittelbarer Nähe zum Betriebsgebäude zu stehen kommt, zu welchem in 

funktioneller Hinsicht eine Abhängigkeit besteht. Der Abstand von 6 m liegt 

im Rahmen der Toleranz, fällt dieser doch bei einer Masthöhe von 52 m 

nicht augenscheinlich ins Gewicht. Das Objekt bildet deshalb auch mit sei-

ner räumlichen Ausdehnung in baulicher Hinsicht eine Einheit. Die Tatsa-

che, dass der projektierte Mast in Gitterbauweise erstellt wird, geht gemäss 

den Ausführungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin auf neuere 

gesetzliche Bestimmungen zurück, welche zwingend einzuhalten sind und 

mit der Statik sowie anderen Vorschriften für das Bauwesen (insbesondere 

SIA-Normen) zusammenhängen. Zwar geht aus den Akten hervor, dass 

der Ersatzmast in Gitterbauweise breiter gebaut wird als sein Vorgänger – 

dies aber auch nur bis etwa in halbe Höhe (28 m) – und deshalb wohl auch 

mehr wahrgenommen werden wird. Zumal sich aber die projektierte Aus-

führung des Masts als Folge gesetzlicher Bestimmungen erweist, kann sie 

nicht der Beschwerdegegnerin zur Last gelegt werden. Was die Ausfüh-

rung und den neuen Standort angeht handelt es sich – wie dargelegt – 

nicht um eine völlig neue Anlage ("aliud") sondern um einen Ersatz des 

bestehenden Masts mit Anpassungen in Ausführung und Dimension.  

7.5.3 Wenn die Beschwerdeführenden vorbringen, auch die Ausrüstung 

des projektierten Masts entspreche einem neuen Mast – das heisst, einem 

"aliud" – weshalb diese neuen Antennen verschiedener Dienstanbieter und 

Unternehmen einzelnen Bewilligungsverfahren zu unterziehen seien, so 

bezieht sich diese Frage nicht auf die unrichtige oder unvollständige Fest-

stellung des rechtserheblichen Sachverhaltes: Die Frage des Bewilligungs-

verfahrens wurde bereits in E. 6 geklärt. Was die Ausrüstung des Masts 

A-5018/2021 

Seite 30 

betrifft, so ist den Akten zu entnehmen, dass sich die Ausrüstung des Er-

satzmasts nicht als grundlegend neu erweist, selbst wenn technisch fort-

geschrittene Anlagen installiert werden. Die drei beteiligten Unternehmen 

betreiben bereits heute ihre Antennen zur Erbringung derselben Dienstleis-

tung, welche ab dem Ersatzmast erbracht wird. Im Weiteren ist der ange-

fochtenen Plangenehmigungsverfügung zu entnehmen, dass kein Ausbau 

der vorhandenen Funkdienste, insbesondere keine Erweiterung der Mobil-

funkdienste vorgesehen sei und die Sendeleistung der Antennen mit dem 

Wechsel nicht erhöht wird. Auch damit ist erstellt, dass es sich beim Er-

satzmast nicht um eine neue Anlage im Sinne eines "aliud" handelt und 

dass die Vorinstanz ihrem Entscheid diesbezüglich den Sachverhalt voll-

ständig und korrekt zu Grunde legte. 

7.5.4 Was die Beanstandung einer mangelhaften Variantenprüfung in Be-

zug auf einen Standort weiter westlich am anderen Ende des Grundstücks 

betrifft, so erweist sich die Klärung dieser Frage in dem Sinne als rechtser-

heblich, als sie im Zusammenhang mit dem durch die Beschwerdeführen-

den gerügten schwerwiegenden Eingriff in das Landschaftsbild steht. Der 

Einbezug von Varianten in die Überlegungen ermittelt sodann Elemente 

des Sachverhaltes und bildet damit Grundlage der Interessenabwägung, 

welche unter anderem eine Bewertung von Varianten umfasst (vgl. unten 

E. 9; Urteil des BVGer A-4112/2021 vom 5. Juli 2023 E. 3.3, 4.5). 

7.5.4.1 Die Vorinstanz prüfte die ursprünglich von den Beschwerdeführen-

den 1-4 vorgebrachte Variante eines Standortes welchen diese "in grösse-

rer westlicher Entfernung zu den Wohngebieten Richtung Golfplatz oder 

angrenzende landwirtschaftliche Flächen" beantragten, allerdings ohne 

diesen in ihren Einsprachen vom 15. beziehungsweise 16. März 2021 zu 

spezifizieren oder das Begehren substanziiert zu begründen. Erst anläss-

lich des Augenscheins vom 28. Oktober 2021 – und in der Beschwerde-

schrift vom 16. November 2021 wiederholt – wurde die geforderte Variante 

näher ausgeführt, wobei eine "Versetzung des Masts um 50-80 m in die 

Tiefe des Raums in nordwestlicher Richtung" vom projektierten Standort 

beim Betriebsgebäude vorgeschlagen wurde. In ihrer Beschwerdeschrift 

vom 16. November 2021 beantragen die Beschwerdeführenden im Rah-

men eines Eventualantrags die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz 

sowie die "Abklärung und Bestimmung eines anderen weniger störenden 

Standorts", ohne diesen jedoch weiter zu spezifizieren, oder zu begründen.  

Die Vorinstanz hielt sodann auch die Position der Beschwerdegegnerin 

fest, die eine Verlegung des Ersatzmasts an das andere Ende des 

A-5018/2021 

Seite 31 

Grundstücks mit der Erstellung eines neuen Betriebsgebäudes verbunden 

sieht. Aufgrund der notwendigen technischen Dämpfung der Flugfunk-An-

tennenkabel sei der Abstand des Masts zum Betriebsgebäude nämlich auf 

maximal 30 m begrenzt. Dass sich sowohl der bestehende und projektierte 

Standort sowie auch der sehr allgemein vorgeschlagene Alternativstandort 

ausserhalb der Bauzone befinden, war hingegen nicht bestritten. 

In Abwägung der Positionen der Parteien sowie der Baudirektion des Kan-

tons Zürich (Koordination Bau und Umwelt) kam die Vorinstanz in ihrer 

Plangenehmigungsverfügung vom 15. Oktober 2021 schliesslich zum Er-

gebnis, dass technische und betriebliche Gründe für eine Standortgebun-

denheit des Ersatzmasts beim Betriebsgebäude sprechen würden. In der 

Folge wies sie das Begehren, den Mast an einem Alternativstandort zu er-

richten, ab. Aufgrund des Detaillierungsgrades war es sodann der Vor-

instanz möglich, ihre Überlegungen auszuführen und plausibel darzulegen, 

weshalb sie zur Erkenntnis gelangte, dass eine Standortgebundenheit vor-

liegt und die vorgeschlagene Variante verworfen werden musste. Damit ist 

gezeigt, dass die Vorinstanz den Sachverhalt bezüglich Alternativstandort 

– selbst wenn dieser durch die Beschwerdeführenden erst vage bezeichnet 

wurde – im Rahmen ihrer summarischen Prüfung korrekt und vollständig 

erhob. 

7.6 Es steht somit fest, dass der rechtserhebliche Sachverhalt durch die 

Vorinstanz vollständig und korrekt erhoben wurde. Die diesbezügliche 

Rüge der Beschwerdeführenden erweist sich demzufolge als unbegründet.  

7.7  

7.7.1 Die Beschwerdeführenden begründen ihren Antrag, es sei ein Augen-

schein durchzuführen im Wesentlichen damit, das Bundesverwaltungsge-

richt könne sich auf diese Weise vor Ort ein Bild zu ihren Einwänden ma-

chen. Insbesondere könne es dadurch, die Möglichkeit eines alternativen 

technisch sowie gemessen an den Bedürfnissen der Beschwerdegegnerin 

und der anderen Mast-Nutzer gleichwertigen Standortes beurteilen. Der 

Augenschein erweise sich bei der Erhebung des rechtserheblichen Sach-

verhaltes als zweckdienliches und zielführendes Instrument, auch bei der 

Beurteilung der Verhältnismässigkeit des Bauvorhabens.  

7.7.2 Der Augenschein ist ein Mittel zur Beweiserhebung im Rahmen der 

Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen gemäss Art. 12 Bst. d VwVG 

durch eigene unmittelbare Sinneswahrnehmung. Bei der Ansetzung eines 

A-5018/2021 

Seite 32 

Augenscheins verfügt die Behörde über ein weites Ermessen. Der Augen-

schein muss in jedem Fall geeignet und tauglich sein, um die erwarteten 

zusätzlichen Informationen zu vermitteln und ist insbesondere dann gebo-

ten, wenn sich diese nicht auf andere Weise abklären lassen (vgl. KRAUS-

KOPF/WYSSLING, Art. 12, in: Praxiskommentar VwVG, Rz. 133 ff.).  

7.7.3 Da sich der für den vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sach-

verhalt – wie oben dargestellt (E. 7.4 ff.) – mit hinreichender Klarheit aus 

dem angefochtenen Entscheid sowie aus den vorliegenden Akten ergibt, 

kann auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet werden. Im Üb-

rigen wurde bereits im vorinstanzlichen Verfahren ein Augenschein durch-

geführt, wobei unter anderem auch ein Alternativstandort Gegenstand war 

und durch die Beschwerdegegnerin in der Folge geprüft wurde. Es ist zu-

lässig, wenn sich das Bundesverwaltungsgericht auf die betreffenden Er-

kenntnisse, welche in die Plangenehmigungsverfügung vom 15. Oktober 

2021 eingeflossen sind, abstützt (vgl. Urteile des BGer 1C_567/2020, 

1C_568/2020 vom 1. Mai 2023 E. 3 und 1C_293/2017 vom 9. März 2018 

E. 1.2; KRAUSKOPF/WYSSLING, Art. 12, in Praxiskommentar VwVG, Rz. 

140). Der entsprechende Antrag und damit die Beschwerde sind in diesem 

Punkt abzuweisen  

7.8  

7.8.1 Im Weiteren beantragen die Beschwerdeführenden die Erstellung ei-

nes Expertengutachtens durch eine unabhängige – vom Gericht zu bestim-

mende – Person und auf Kosten der Beschwerdegegnerin. Sie begründen 

dieses Begehren damit, es würden den Akten einige und zudem umfang-

reiche äusserst technische Aktenstücke wie beispielsweise die Standort-

blätter beiliegen. Dabei dränge sich die unabhängige Beurteilung des Bau-

vorhabens auf, da es den Beschwerdeführern verwehrt sei, diese tech-

nisch anspruchsvollen Dokumente im Detail – zum Beispiel bezüglich Leis-

tung und Strahlung je Antenne – analysieren und würdigen zu können. 

7.8.2 Auch Expertengutachten dienen der Feststellung des rechtserhebli-

chen Sachverhaltes gemäss Art. 12 Bst. e VwVG. Sie werden durch sach-

verständige Personen erstellt, welche selber nicht am Verfahren beteiligt 

sind. Sie haben Tatsachenfeststellungen und deren Würdigung im Zusam-

menhang mit Fragen, welche die zuständige Behörde mangels eigener 

Sachkenntnis nicht beantworten kann, zum Gegenstand. Erfordert die Auf-

klärung des Sachverhaltes besondere Sachkenntnisse, kann die Behörde 

ein Sachverständigengutachten einholen. Eine Pflicht dazu besteht jedoch 

A-5018/2021 

Seite 33 

grundsätzlich nicht. Es muss von Fall zu Fall entschieden werden, ob ein 

solches notwendig ist, wobei der entscheidenden Instanz ein erhebliches 

Ermessen zusteht. Im Rechtsmittelverfahren ist die Einholung eines Gut-

achtens geboten, sofern die Feststellungen der vorinstanzlichen Fachstel-

len Anlass zu Zweifeln geben (vgl. KRAUSKOPF/WYSSLING, Art. 12, in Pra-

xiskommentar VwVG, Rz. 148, 150, 159 ff.).  

7.8.3 Wenn die Beschwerdeführenden ein Sachverständigengutachten be-

antragen, um in erster Linie fachtechnische Erläuterungen zu erlangen, so 

zielt ihr Begehren am Zweck von Art. 12 Bst. e VwVG vorbei, da es nicht 

Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts sein kann, einer Partei auf Kos-

ten der Gegenpartei, Fachkenntnisse zu verschaffen. Was die Erhebung 

des Sachverhaltes betrifft, so zog bereits die Vorinstanz eine Fachbehörde 

bei, um die Auswirkungen der Funkanlage auf die Umwelt zu erörtern. Das 

Bundesverwaltungsgericht selbst holte ausserdem erneut eine Stellung-

nahme beim BAFU ein, um den Sachverhalt von einer Fachbehörde beur-

teilen zu lassen. Es ist sodann ohne weiteres zulässig, bei der Prüfung 

naturwissenschaftlicher und technischer Fragen auf die Berichte und Stel-

lungnahmen der vom Gesetzgeber beigegebenen sachkundigen Instanzen 

– zu welchen das BAFU zu zählen ist – abzustellen. Ergänzende Beweis-

erhebungen in Form von Expertisen sind denn auch nur ausnahmsweise 

und nur dort vorzunehmen, wo die Klärung der umstrittenen Sachverhalts-

frage für die rechtliche Beurteilung unabdingbar ist. Das Bundesverwal-

tungsgericht sieht sich deshalb in der Lage aufgrund des erhobenen Sach-

verhaltes beziehungsweise der Fachberichte in der Sache zu entscheiden 

(vgl. Urteile des BGer 1E.1/2006 vom 12. April 2006 E. 5 und 1A.280/2004 

vom 27. Oktober 2005 E. 2.4; Urteil des BVGer A-604/2017 vom 22. März 

2018 E.6.5 f.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 537).  

7.8.4 Selbst wenn die Beschwerdeführenden geltend machen, es sei eine 

Erhöhung der Sendeleistung, allenfalls ein Ausbau auf den 5G-Mobilfunk-

standard wahrscheinlich, was jedoch aus den Akten nicht hervorgehe, nir-

gends erfasst sei und deshalb nach einer unabhängigen Expertise ver-

lange, so kann ihrem Begehren nicht gefolgt werden. Derartige Untersu-

chungen betreffen nicht die im vorliegenden Verfahren zu beurteilende Be-

willigung zum Ersatz des Flugfunkmasts. Auch in Anbetracht der eingehal-

tenen Vorgaben der Vorschriften betreffend die nichtionisierende Strahlung 

sowie der Auslegung der relevanten Datenblätter (vgl. unten E. 8.7 ff.) be-

steht insgesamt keine Veranlassung, insbesondere zur Klärung des Sach-

verhaltes ein Expertengutachten einzuholen. Das Begehren der 

A-5018/2021 

Seite 34 

Beschwerdeführenden erweist sich somit als unbegründet und der Verfah-

rensantrag ist in diesem Punkt abzuweisen. 

8.  

In materieller Hinsicht stellen sich insbesondere Rechtsfragen betreffend 

die Belastung durch die nichtionisierende Strahlung der Anlage. 

8.1 Die Beschwerdeführenden machen sinngemäss geltend, der neue 

Funkmast werde neben den neuen Flugfunkantennen auch mit neuen An-

tennen von weiteren Diensten der Luftwaffe, der Kantonspolizei und der 

Swisscom bestückt. Bereits durch den Ersatz der alten Antennen mit neuen 

sei aufgrund des neuen technischen Standes darauf zu schliessen, dass 

eine Erhöhung der Sendeleistung der Anlage vorgesehen sei. Gleiches 

gelte für die grössere Höhe, welche mit der Verhinderung von Interferenzen 

zwischen den einzelnen Antennen begründet werde. Wahrscheinlich sei 

sogar eine Aufrüstung auf den 5G-Mobilfunkstandard geplant. Dies verän-

dere auf jeden Fall die Strahlungssituation. In ihrer Replik vom 14. Februar 

2022 bestreiten die Beschwerdeführenden, dass den OMEN Rechnung ge-

tragen wird und dass die NISV-Vorschriften eingehalten werden. Eine ge-

plante Erhöhung der Sendeleistung gehe sodann aus dem Standortdaten-

blatt vom 11. Dezember 2019 hervor, was im Widerspruch zur Zusicherung 

der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz stehe. Deshalb seien die 

Standortdatenblätter als nicht aktuell, widersprüchlich oder unklar zu rü-

gen.  

8.2 Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung vom 16. Dezember 2021 

zum Thema der nichtionisierenden Strahlung aus, im Rahmen des Plange-

nehmigungsverfahrens seien die Standortdatenblätter durch die kantona-

len und eidgenössischen Fachstellen ordnungsgemäss geprüft und nicht 

beanstandet worden. Insbesondere seien dabei die Immissions- und Anla-

gegrenzwerte unter Vorbehalt der Beachtung einiger Auflagen als einge-

halten festgestellt worden. Sodann seien im Hinblick auf die Berechnung 

der nichtionisierenden Strahlung im Rahmen des Projektes auch Messun-

gen an den relevanten OMEN innerhalb von drei Monaten nach Inbetrieb-

nahme – mit entsprechender Pflicht zur Sanierung bei Nichteinhaltung des 

Anlagegrenzwertes – angeordnet worden. Zumal sich die Vorgaben der 

NISV als eingehalten erwiesen, habe es keine Veranlassung gegeben, 

eine Expertise erstellen zu lassen oder das Bauprojekt nicht zu bewilligen. 

8.3 Mit Fachbericht vom 21. April 2022 hält das BAFU im Wesentlichen 

fest, das vorliegend zu beurteilende Bauprojekt erfülle die Voraus-

A-5018/2021 

Seite 35 

setzungen des Immissionsschutzes hinsichtlich nichtionisierender Strah-

lung. Auch hätten die Betreiber die in der Bewilligung festgesetzten Sen-

deleistungen einzuhalten, ansonsten für deren Erhöhung oder Umrüstung 

eine neue Bewilligung erforderlich sei. Im Weiteren beanstandet das BAFU 

jedoch, dass die Deklaration der Frequenzen in den vorgelegten Standort-

datenblätter nicht korrekt sei. Es sei nämlich für alle Antennen dasselbe 

Frequenzband angegeben worden, was die tatsächlich verwendeten Fre-

quenzen nicht wiedergebe und sich auf die Genauigkeit der Berechnung 

der elektrischen Feldstärke respektive der nichtionisierenden Strahlung 

auswirke. Es müssten demnach entweder die effektiv genutzten Frequen-

zen genannt werden, was bei einem Frequenzwechsel die Nachreichung 

eines neuen Standortdatenblattes zur Folge habe oder es müssten soge-

nannte umhüllende Antennendiagramme verwendet werden, welche die 

Antennendiagramme aller vorgesehenen Frequenzen umschliessen wür-

den.  

8.4 Die Beschwerdegegnerin bestreitet die Darstellung der Beschwerde-

führenden und entgegnet, die Erhöhung des Ersatzmasts diene tatsächlich 

der Verhinderung von Interferenzen, was sich aber entgegen der Meinung 

der Beschwerdeführenden in einer reduzierten Strahlenbelastung aus-

wirke. Was die Beanstandung widersprüchlicher Standortdatenblätter be-

treffe, so sei festzuhalten, dass diese Formulare der Swisscom auf unbe-

grenzte Fälle ausgelegt seien, wobei mit fixen Formulierungen gearbeitet 

werde, welche auf den individuellen Fall angewählt werden könnten. Die 

Option "Sendeleistung der Anlage wird erhöht" sei sodann eben gerade 

nicht angewählt worden. Was die Verwendung umhüllender Antennendia-

gramme betrifft, hält die Beschwerdegegnerin fest, sie habe sich an die 

Empfehlung des BAFU aus dem Vorverfahren gehalten und jeweils die un-

tere und die obere Grenze des möglichen Frequenzbereichs deklariert. Die 

Antennendiagramme in den Standortdatenblättern würden sodann den 

umhüllenden Abstrahldiagrammen in dem von ihr tatsächlich verwendeten 

Frequenzbereich entsprechen. Im Übrigen entspreche die verwendete Be-

rechnungsmethode auch den Betriebsbedingungen. 

8.5 Insofern als die Beschwerdeführenden beanstanden, es seien der Pro-

jektbeurteilung widersprüchliche oder veraltete Standortdatenblätter zu 

Grunde gelegt worden, so kann ihnen nicht gefolgt werden. Wie die Be-

schwerdegegnerin ausführt, handelt es sich bei den Standortdatenblättern 

um standardisierte Arbeitsgrundlagen für eine Vielzahl von Fällen, welche 

ausgefüllt und auf den individuellen Fall angepasst werden. Bei genauer 

Betrachtung fällt auf, dass Textblöcke verwendet werden, welche bei der 

A-5018/2021 

Seite 36 

Anpassung ergänz oder gelöscht werden sollten. Dies wurde im Fall der 

Bestätigung der Kantonspolizei Zürich sowie der Swisscom offenbar ver-

säumt, weshalb der – tatsächlich widersprüchliche – Eindruck entstehen 

kann, es werde eine Erhöhung der Sendeleistung angestrebt. Dem ist aber 

nicht so, wie aus der Bestätigung der Beschwerdegegnerin hervorgeht. Die 

Standortdatenblätter und Antennendiagramme sind als taugliche Unterla-

gen für die angestellten Berechnungen zu betrachten. Die Beschwerdefüh-

renden machen sodann auch nicht geltend, die Berechnungen seien auf-

grund falscher Erhebungen erfolgt oder an sich unrichtig durchgeführt wor-

den.  

Ebenso gilt es der Vollständigkeit halber festzuhalten, dass das BAFU in 

seinem Fachbericht bestätigte, das zu beurteilende Ausführungsprojekt un-

terliege nicht der UVP-Pflicht. Zur Begründung führte es aus, eine UVP-

Pflicht sei erst ab einer Sendeleistung von 500 kW gegeben. Bei der pro-

jektierten Anlage bleibe die Gesamtleistung jedoch – unabhängig von der 

Berücksichtigung von verschiedenen Senderichtungen der Mobilfunkanla-

gen und der Kumulation der Flugfunk- und Mobilfunkanlage weit unter die-

ser Schwelle. Diesbezügliche Rügen wurden sodann durch die Beschwer-

deführenden – im Gegensatz zum Einsprache- beziehungsweise Plange-

nehmigungsverfahren – im Beschwerdeverfahren nicht mehr erhoben, 

weshalb weitergehende Ausführungen unterbleiben können.  

8.6  

8.6.1 Das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 

(Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01) bezweckt im Bereich des Immis-

sionsschutzes, Menschen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen zu 

schützen (Art. 1 Abs. 1 USG); zudem sollen im Sinne der Vorsorge Einwir-

kungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig begrenzt wer-

den. Diese beiden Schutzzwecke werden in Art. 11 ff. USG aufgegriffen: 

Gemäss Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen unabhängig von der beste-

henden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, 

als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist; die 

Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwar-

ten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden 

Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG; BGE 

128 I 59 E. 2bb). Zu diesen Einwirkungen zählt auch die von Funkantennen 

ausgehenden nichtionisierende Strahlung (vgl. Art. 7 Abs. 1 USG; BGE 128 

II 378 E. 6.2), weshalb den beiden Schutzzwecken diesbezüglich in der 

NISV Rechnung getragen wird. Sie hält einerseits die vom Gesetzgeber 

A-5018/2021 

Seite 37 

mit dem Ziel der Schutzfunktion (Gefahrenabwehr) festgelegten Immissi-

onsgrenzwerte (vgl. Anhang 2 NISV) fest und bestimmt andererseits die 

der vorsorglichen Emissionsbegrenzung dienenden Anlagegrenzwerte 

(vgl. Anhang 1 NISV).  

8.6.2 Am projektierten Ersatzmast kommen verschiedene Funkdienstleis-

tungen verbunden mit unterschiedlichen Technologien zum Einsatz: Auf die 

Flugfunkantennen kommen die Bestimmungen für Sendeanlagen des 

Rundfunks zur Anwendung (vgl. Anhang 1 Ziffer 7 NISV), auf die Mobilfunk- 

sowie die Polycom-Anlage jene des Mobilfunks (vgl. Anhang 1 Ziffer 6 

NISV). Für sie sind im Rahmen der Beurteilung der Erfüllung der Voraus-

setzungen der NISV die jeweiligen Anlagegrenzwerte ausschlaggebend. 

Was die projektierten Richtfunkanlagen betrifft, so gilt für sie nicht der An-

lagegrenzwert (vgl. Anhang 1 Ziffer 61 Abs. 1 Bst. a NISV sowie Anhang 1 

Ziffer 71 Abs. 2 NISV), sondern der Immissionsgrenzwert.  

Sowohl neue als auch alte Mobilfunk- und Rundfunkanlagen müssen im 

massgebenden Betriebszustand bei OMEN den Anlagegrenzwert nach An-

hang 1 Ziffer 64 respektive Ziffer 74 einhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV i.V.m. 

Anhang 1 Ziffer 65 und Ziffer 75 Abs. 1 NISV). Die in Anhang 2 NISV fest-

gelegten Immissionsgrenzwerte müssen überall dort eingehalten werden, 

wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Gemäss bun-

desgerichtlicher Rechtsprechung sind die Regelungen in der NISV ab-

schliessend und zwar nicht nur hinsichtlich des Schutzes vor schädlicher 

und lästiger Strahlung, sondern auch im Bereich des vorsorglichen Immis-

sionsschutzes. Eine weitergehende Begrenzung kann im Einzelfall nicht 

verlangt werden. Die in der NISV festgelegten Grenzwerte sind verfas-

sungs- und gesetzeskonform (BGE 126 II 399 E. 3c; Urteile BGer 

1C_348/2017 vom 21. Februar 2018 E. 4.3 und 1C_576/2016 vom 27. Ok-

tober 2017 E. 3.5.2). 

8.7 Wie den Standortdatenblättern entnommen werden kann, wurde für die 

Beurteilung der Flugfunkanlage der Anlagegrenzwert mit 3.00 V/m zu 

Grunde gelegt (das angegebene Frequenzband von 100-2000 MHz ent-

spricht nicht den Lang- und Mittelwellensendern, sondern den VHF und 

UHF-Frequenzen, welche von den "übrigen Sendeanlagen" gemäss An-

hang 1 Ziffer 74 Bst. b NISV erfasst werden). Errechnet wurde bei dem am 

stärksten betroffenen OMEN (Beschwerdeführende 1 und 2) eine elektri-

sche Feldstärke von 2.66 V/m. Desgleichen wurde für die Mobilfunk- und 

Polycom-Anlage bei einem festgelegten Anlagegrenzwert von 5.0 V/m (An-

hang 1 Ziffer 64 Bst. c NISV) bei dem durch die Beschwerdeführenden 3 

A-5018/2021 

Seite 38 

und 4 bewohnten – und am stärksten betroffenen – OMEN eine elektrische 

Feldstärke von 3.99 V/m errechnet. Was die Richtfunkantennen betrifft, so 

gehen aus den Akten keine Berechnungen hervor. Dies ist sodann auch 

nicht notwendig: Die durch Richtfunkanlagen einzuhaltenden Immissions-

grenzwerte können grundsätzlich nur dann überschritten werden, wenn 

sich ein Mensch in unmittelbarer Nähe der Antenne und direkt im Richt-

strahl befindet. Richtfunkantennen werden deshalb ausserhalb der Reich-

weite von Menschen installiert, womit auch die Immissionsgrenzwerte als 

eingehalten gelten (vgl. dazu BAFU, https://www.bafu.admin.ch => The-

men => Elektrosmog und Licht => Weitere Elektrosmogquellen => Richt-

funk, abgerufen am 23. August 2023). Im Falle des vorliegend zu beurtei-

lenden Bauprojektes sind die Richtfunkanlagen in einer Höhe von 12.70 m 

beziehungsweise 13.30 m über dem zugänglichen Boden installiert und die 

Betreiber bestätigen, dass keine Personen in den Bereich unmittelbar vor 

den Richtfunkantennen gelangen können. Der Immissionsgrenzwert ist 

deshalb als eingehalten zu betrachten. 

Daraus geht insgesamt hervor, dass – wie bereits die Vorinstanz in ihrer 

Plangenehmigungsverfügung vom 15. Oktober 2021 und das BAFU als 

Fachbehörde grundsätzlich festgehalten hat – in Anbetracht der eingehal-

tenen relevanten Grenzwerte die Voraussetzungen der NISV durch das 

Bauprojekt hinsichtlich der nichtionisierenden Strahlung eingehalten wer-

den. Die diesbezügliche Rüge der Beschwerdeführenden ist demnach un-

begründet. 

8.8  

8.8.1 Das BAFU führt in seinem Fachbericht vom 21. April 2022 aus, es sei 

nicht ersichtlich, ob es sich bei den Antennendiagrammen in den Standort-

datenblättern um sogenannt "umhüllende Antennendiagramme" handle. Es 

empfiehlt deshalb, im Sinne der Transparenz gegenüber der Öffentlichkeit, 

solche umhüllenden Antennendiagramme zu verwenden, um alle vorgese-

henen Frequenzen abzubilden, ohne dass bei einem Frequenzwechsel für 

jede einzelne verwendete Frequenz erneut ein neues Standortdatenblatt 

eingereicht werden müsste. Diese Anmerkungen des BAFU beziehen sich 

einzig auf die 14 Flugfunk-Antennen, welche die Beschwerdegegnerin für 

die Erbringung ihrer Dienstleistung einsetzt, nicht auf die Mobilfunkanlagen 

der übrigen Dienstleister. Wie aus den Akten hervorgeht – und wie das 

BAFU auch ausführt – wurde in den Standortdatenblättern für die OMEN 

jeweils ein Frequenzband von 100-2000 MHz und eine Frequenz von 100 

MHz angegeben, wobei in den Antennendiagrammen jeweils eine 

https://www.bafu.admin.ch/

A-5018/2021 

Seite 39 

Arbeitsfrequenz von 118 oder 220 MHz aufgeführt ist. Die Beschwerdegeg-

nerin führt sodann in ihrer Duplik vom 20. Juni 2022 aus, dass die verwen-

deten Antennen zwar – wie das BAFU korrekt ausführe – Frequenzen ab-

decken könnten, welche weit über den in den Standortdatenblättern dekla-

rierten Frequenzen liegen würden. In der Praxis habe dies jedoch keine 

Bedeutung, könnten doch nur Frequenzbereiche von 117.975 bis 137 MHz 

verwendet werden. Diese Beschränkung basiere auf den Regelungen der 

Internationalen Zivilluftfahrt-Behörde (ICAO), welche die für die zivile Luft-

fahrt zu verwendenden Frequenzbereiche verbindlich festlege. Für die mi-

litärische Flugsicherung gelte der nationale Frequenzzuweisungsplan ge-

mäss der Verordnung über die Nutzung des Funkfrequenzspektrums vom 

18. November 2020 (VNF, SR 784.102.1). Demnach würden hier Fre-

quenzbereiche von 138-144 MHz und 220-260 MHz verwendet werden. 

Nur diese genannten Frequenzbereiche könnten somit für den Flugfunk 

verwendet werden und genau diese Frequenzbereiche seien deshalb auf 

dem Standortdatenblatt ausgewiesen. Die den Standortdatenblättern bei-

gelegten Antennendiagramme würden sodann den umhüllenden Abstrahl-

diagrammen im verwendeten Frequenzbereich entsprechen. Die im Flug-

funk verwendeten Frequenzbereiche zwischen 117.975 bis 137 MHz, 138-

144 MHz und 220-260 MHz seien sodann durch die Standortdatenblätter 

erfasst und in den Abstrahldiagrammen korrekt wiedergegeben. Die be-

rechneten Werte würden deshalb dem theoretisch erreichbaren Maximum 

entsprechen. 

8.8.2 Die Ausführungen der Beschwerdegegnerin erweisen sich als über-

zeugend und nachvollziehbar. Die Einhaltung des Anlagegrenzwertes der 

Flugfunkanlage ist durch die Fachbehörde grundsätzlich bestätigt. Ange-

sichts der soeben gemachten Ausführungen und der Erkenntnis der Fach-

behörde, dass bei einer Berechnung aufgrund der umhüllenden Antennen-

diagramme vorliegend nur mit minimen Abweichungen der Werte für die 

nichtionisierende Strahlung zu rechnen wäre und deshalb die Wahrschein-

lichkeit von Grenzwertüberschreitungen als tief einzuschätzen ist, erweist 

es sich nicht als notwendig, weitere und weiterreichende Antennendia-

gramme einzufordern. Im Übrigen stützt sich das BAFU auf seine Vollzugs-

empfehlung zur NISV für Rundfunk- und Funkrufsendeanlagen vom 6. Juli 

2005 (Entwurf), welche keine Rechtsverbindlichkeit zu beanspruchen ver-

mögen. 

8.9 Ausserdem machen die Beschwerdeführenden geltend, es sei offen-

sichtlich geplant, die Sendeleistung zu erhöhen, eventuell sogar die Mobil-

funkantennen auf den 5G-Mobilfunkstandard umzurüsten. Wie oben 

A-5018/2021 

Seite 40 

gezeigt wurde, erfüllt die projektierte Anlage aufgrund der Gesuchsunterla-

gen die rechtlichen Voraussetzungen. Wenn die Beschwerdeführenden 

aufgrund von äusseren Anzeichen wie der Höhe des Masts oder des Tech-

nologiestandes der Antennen eine mutmassliche Erhöhung der Sendeleis-

tung oder den Ausbau der Anlage ausmachen, so betreffen diese Fragen 

nicht die hier zu beurteilende Baubewilligung, welche durch die angefoch-

tene Plangenehmigungsverfügung vom 15. Oktober 2021 beurteilt wird. 

Vielmehr betreffen diese Fragen den zukünftigen Betrieb der Anlage, wes-

halb sie mit anderen Worten nicht Gegenstand der Baubewilligung sind. 

Die Plangenehmigungsverfügung bestätigt denn auch, dass im Rahmen 

des beantragten Projektes zur Erneuerung des Masts kein Ausbau der vor-

handenen Funkdienste vorgesehen ist und dass insbesondere das Projekt 

der Beschwerdegegnerin keine Erweiterung der Swisscom Mobile Dienste 

umfasse. Dies wird durch die beteiligten Unternehmen auf den Standort-

datenblättern bestätigt (vgl. oben E. 8.5). Im Übrigen hat die Vorinstanz in 

ihrem Plangenehmigungsentscheid vom 15. Oktober 2021 die Auflage ver-

fügt, dass im Nachgang zur Inbetriebnahme innerhalb von drei Monaten 

durch ein akkreditiertes Messbüro Abnahmemessungen bei den OMEN 2-

5 durchzuführen seien, der Vorinstanz ein Prüfbericht vorzulegen und die 

Anlage im Falle von überschrittenen Anlagegrenzwerten zu sanieren sei. 

Ebenso wurde verfügt, dass die Mobilfunk-Basisstation im weiteren Betrieb 

mit einem System zur Qualitätssicherung zur laufenden Einhaltung der 

Grenzwerte der NISV zu überwachen und bei Überschreitung der Anlage-

grenzwerte bei bestehenden oder zukünftigen OMEN zu sanieren sei. Das 

Vorbringen erweist sich demnach als unbegründet.  

8.10 Insgesamt sind demnach die Rügen betreffend die Verletzung der 

NISV, die ungenauen oder widersprüchlichen Standortdatenblätter sowie 

unzureichende Antennendiagramme unbegründet. Ebenso gibt es keine 

Anhaltspunkte für eine Leistungs