# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3f0a52f7-385d-5290-b44a-a6e0eea08c11
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-04-03
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.04.2025 PS.2025.0004
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_PS-2025-0004_2025-04-03.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 3 avril 2025

  
	
  Composition

  	
  Mme Imogen Billotte, présidente; M. Fernand Briguet et
  Mme Isabelle Perrin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

  

 

	
  Recourant

  	
   

  	
  A.________, à ********,

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Direction générale de
  la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,   

  

   

	
  Autorité concernée

  	
   

  	
  CENTRE SOCIAL REGIONAL
  NYON-ROLLE, à Nyon.

  

   

 

	
  Objet

  	
         aide sociale  

  
	
   

  	
  Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction
  générale de la cohésion sociale (DGCS) du 19 décembre 2024 (refus du droit au
  revenu d'insertion).

  

 

Vu les faits suivants:

A.                    
A.________, né le ******** 1981, est inscrit au registre du commerce
comme administrateur de la société ********. Il ressort des statuts de la
société que son capital-actions est de 250'000 fr. divisé en 2500 actions, dont
un cinquième a été libéré, soit 50'000 francs. Selon l'acte constitutif de la
société du 23 août 2018, A.________ et les deux autres fondateurs ont déclaré souscrire
la totalité des actions. A.________ s'est engagé à effectuer un apport à la
société correspondant au prix d'émission de 833 actions.

Ne touchant plus d'indemnités de chômage depuis le
31 août 2023, A.________ a déposé une demande de revenu d'insertion (RI) auprès
du Centre social régional Nyon-Rolle (ci-après: le CSR) en date du 14 mai 2024.
Il a déclaré qu'il détenait des actions de ******** dont la valeur était nulle.

Constatant que certaines pièces manquaient au
dossier, le CSR a adressé un courrier à A.________ le 17 mai 2024 lui demandant
de produire divers documents.

Par courrier du 29 mai 2024, le CSR a de nouveau invité
l'intéressé à produire plusieurs pièces, notamment les documents suivants: la désinscription
en tant qu'indépendant à l'AVS, l'inscription en tant que personne sans
activité lucrative à l'AVS, les copies des démarches effectuées afin de se désinscrire
du registre du commerce, les statuts de la société ********, les copies des
bilans et comptes de pertes et profits des deux dernières années de la société,
les relevés de comptes bancaire et/ou postal de la société ******** pour la
période du 1er février 2024 au 30 avril 2024 ainsi que tout document
en lien avec la société ********.

Par courrier du 31 mai 2024, A.________ a fait
parvenir au CSR un certain nombre de documents en lien avec sa situation
personnelle (relevés bancaires privés, copie de la carte grise de sa moto,
explications quant à certains mouvements de comptes, etc.).

Par courrier du 11 juin 2024, A.________ a fourni l'acte
constitutif de la société ******** du 23 août 2018 avec ses statuts, un
document intitulé "La répartition des pertes et des profits" concernant
l'année 2020, montrant une perte reportée au 31.12.2020 de 111'649 fr. 73, ainsi
qu'un extrait d'un compte bancaire adressé à la société dont le solde était
négatif. Il a précisé que les bilans de 2021 à 2023 n'avaient pas été faits. Il
a également mentionné ne pas être inscrit en tant qu'indépendant à l'AVS dès
lors qu'il avait toujours été salarié. Il a aussi indiqué qu'il n'avait pas
encore effectué d'inscription à l'AVS en tant que personne sans activité
lucrative ni procédé à des démarches pour se désinscrire du registre du
commerce.

B.                    
Par décision du 13 juin 2024, le CSR a refusé à A.________ un droit au RI
au motif que le total de ses avoirs, notamment en lien avec la société ********,
excédait la limite de fortune autorisée.

C.                    
Le 9 juillet 2024, A.________ a interjeté recours à l'encontre de la
décision du CSR du 13 juin 2024 auprès de la Direction générale de la cohésion
sociale (DGCS). En substance, il déclarait ne pas comprendre la décision de
refus et concluait implicitement à son annulation. Il mentionnait qu'un
transfert partiel du capital-actions avait été effectué le 25 mars 2019 et que
la valeur de ces mêmes actions était déclarée et acceptée par l'Administration
cantonale des impôts (ACI) à leur valeur légale minimale. Il déplorait aussi le
manque d'écoute et de soutien personnalisé de la part du CSR.

Le 31 juillet 2024, le CSR a conclu au maintien de
sa décision ainsi qu'au rejet du recours.

Par courrier du 29 août 2024, A.________ a notamment
relevé qu'une enquête similaire avait été dirigée à son encontre lors de son
inscription à l'Office régional de placement en janvier 2022 qui, après étude, avait
confirmé son aptitude au placement et le droit aux indemnités en dépit de son
implication dans la société mise en cause, qui ne lui avait jamais versé aucune
rémunération depuis sa création.

Le 8 novembre 2024, la DGCS a demandé à A.________
de lui faire parvenir ses décisions de taxation des deux dernières années ainsi
que tous les documents permettant d'attester un éventuel transfert partiel du
capital-actions effectué le 25 mars 2019.

Le 18 novembre 2024, A.________ a produit les deux
décisions de taxation demandées ainsi que la copie d'un registre des actions de
la société ********, qui mentionne qu'il détient 375 actions sur 2500.

D.                    
Par décision du 19 décembre 2024, la DGCS a rejeté le recours interjeté
par A.________ et a confirmé la décision attaquée. Elle estimait que, dès lors
que A.________ était l'administrateur de la société ******** et que, selon le
registre des actions du 25 mars 2019 qu'il avait produit, il détenait à tout le
moins 375 actions, soit 37'500 fr., ceci excédait la limite de fortune autorisée.
De plus, A.________ n'aurait aucunement prouvé ses dires au sujet de l'état
financier de la société.

E.                    
Le 16 janvier 2025, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre
la décision du 19 décembre 2024 auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP), en demandant un
réexamen complet de sa situation. Sur le plan des faits, il relève qu'il n'a
jamais été salarié de ********. Il indique aussi qu'il a procédé à l'inscription
à l'AVS en tant que personne sans activité lucrative en date du 25 novembre 2024.
Il souligne que le registre des actions fait foi pour le capital-actions. Quant
à la comptabilité de l'entreprise, elle ne serait pas de sa responsabilité. En
résumé, il détiendrait uniquement 15 actions (sur 100), qui n'auraient aucune
valeur. Le recourant a notamment produit un contrat de cession d'actions du 25
mars 2019 selon lequel il cédait 458 actions de ******** à son père.

Invité à se déterminer, le CSR a conclu au rejet du
recours le 22 janvier 2025.

La DGCS (ci-après aussi: l'autorité intimée) s'est
déterminée le 30 janvier 2025 et a également conclu au rejet du recours. Elle
indique que, en l'absence de pièces probantes produites par le recourant, elle
s'est appuyée sur les statuts de ********, ainsi que sur le registre des
actions du 25 mars 2019 pour calculer la fortune du recourant.

Considérant en droit:

1.                     
Interjeté dans le délai de trente jours prévu par l'art. 95 de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36), le recours a été déposé en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière
sur le fond.

2.                     
a) aa) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV;
BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés
sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins
indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle
règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et
le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

bb) Selon l'art. 3 al. 1 LASV, l'aide
financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille
à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres
prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut,
le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur
prestations sociales.

Le RI comprend une prestation financière et peut,
cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures
d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation
financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément
correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31
al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un
barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de
son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une
vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2
LASV). Elle est versée selon les conditions de ressources prévues par la
Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS). La prestation
financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens
nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels
spécifiques importants (art. 34 LASV).

L'art. 18 du règlement d'application du 26
octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1) prévoit que le RI peut être
accordé lorsque le patrimoine du requérant comprend des actifs n'excédant pas
les limites de fortune prévues par la CSIAS, à savoir 4'000 fr. pour une personne
seule (art. 18 al. 1 RLASV). Selon l'art. 19 al. 1 let. b
RLASV, sont notamment considérés comme fortune les valeurs mobilières et
créances de toute nature telles que créances garanties par gage, les dépôts et
comptes bancaires ou postaux.

Les normes RI édictées par le Département de la
santé et de l'action sociale (intitulées "Complément indispensable à
l’application de la loi sur l’action sociale vaudoise/LASV et son règlement
d'application/RLASV", dans leur version 15, dernière modification au 1er
juin 2021, point 1.2.2.1) précisent expressément que la fortune est
constituée notamment des actions.

b) Aux termes de l'art. 38 LASV, la personne
qui sollicite une prestation financière ou qui en bénéficie déjà fournit des
renseignements complets sur sa situation personnelle et financière (al. 1).
Elle autorise les personnes et instances qu'elle signale à l'autorité
compétente, ainsi que les établissements bancaires ou postaux dans lesquels
elle détient des avoirs, sous quelque forme que ce soit, les sociétés
d'assurance avec lesquelles elle a contracté, et les
organismes d'assurances sociales qui lui octroient des prestations, celles
détenant des informations relatives à sa situation financière, à fournir les
renseignements et documents nécessaires à établir son droit à la prestation
financière (al. 2).

Ces dispositions posent clairement l'obligation pour
le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au
moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Si la procédure
administrative est régie par la maxime inquisitoire, impliquant que l'autorité
doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d’office
(cf. art. 28 al. 1 LPA-VD), ce principe n'est pas absolu. Lorsqu'il
adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre
de la présenter ou d'y renoncer, doit la motiver; il doit également apporter
les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à
l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est
mieux à même de connaître (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD). La sanction
d'un défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du
dossier constitué (cf. art. 30 al. 2 LPA-VD), considérant que le fait
en cause n'a pas été prouvé.

Lorsque les preuves font défaut, ou s'il ne peut
raisonnablement être exigé de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8
du code
civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) est applicable par
analogie. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve
incombe au requérant; en revanche, il appartient à l'autorité d'apporter la
preuve des circonstances dont elle entend se prévaloir pour supprimer le droit
à l'aide sociale ou exiger la restitution de celle-ci. Ces principes doivent
être appliqués conformément aux règles de la bonne foi (ATF 112 Ib 65
consid. 3 et les références; CDAP PS.2021.0022 du 29 juillet 2021
consid. 2b; PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3a/cc). Dans le
domaine spécifique des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf
dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de
manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire
qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit pas qu'un fait
puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; parmi tous les
éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant,
retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 144 V 427 consid. 3.2
et la référence; CDAP PS.2021.0010 du 21 mai 2021 consid. 3b; PS.2020.0090
précité consid. 3a/cc).

3.                     
a) En l'espèce, l'autorité intimée a retenu que le recourant détenait à
tout le moins 375 actions, équivalant à un montant de 37'500 fr., ce qui excédait
la limite de fortune autorisée. Elle estime que le recourant n'a pas prouvé que
ces actions n'auraient plus de valeur.

Le
recourant conteste tant le nombre des actions détenues que leur valeur. 

b)
Concernant le nombre d'actions détenues, le recourant souligne, dans son
recours, que le registre des actions fait foi pour le capital-actions. Cet
élément n'est pas contesté, dès lors que c'est sur ce registre que l'autorité
intimée s'est fondée pour constater que le recourant détenait 375 actions. Le
recourant ne dit pas autre chose lorsqu'il affirme qu'il ne détient plus que 15
actions sur 100 (ce qui est égal à 375 actions sur 2'500). Il a d'ailleurs
lui-même produit l'acte constitutif de la société du 23 août 2018, dont il
ressort qu'il s'est engagé à effectuer un apport à la société correspondant au
prix d'émission de 833 actions, élément dont on peut déduire qu'il possède 833
actions. Or selon le contrat de cession d'actions du 25 mars 2019, le recourant
a cédé 458 actions de ******** à son père. Le chiffre de 833 actions, diminué
de 458 actions cédées, donne un résultat de 375 actions, qui est celui qui
figure au registre des actions. C'est ainsi en se fondant sur les documents
produits par le recourant lui-même que l'autorité intimée a retenu que le
recourant détenait 375 actions de ********. Il y a lieu de confirmer ce calcul.

c) Est également contestée par le recourant la
valeur retenue par l'autorité intimée pour les actions de ********.

Le calcul de la valeur n'est pas aisé pour des
actions qui ne sont pas cotées en bourse. Sans se référer à une méthode
d'évaluation précise, le Tribunal relève qu'il s'agit d'un calcul qui doit se
fonder sur la situation économique de l'entreprise, qui se reflète en principe
dans ses comptes, sauf circonstances particulières.

aa) Selon
l'art. 957 al. 1 ch. 2 du code des obligations du 30 mars
1911 (CO; RS 220), les personnes
morales doivent tenir une comptabilité et présenter des comptes. A teneur de l'art. 957a
al. 1 CO, la comptabilité constitue la base de l’établissement des
comptes; elle enregistre les transactions et les autres faits nécessaires à la
présentation du patrimoine, de la situation financière et des résultats de
l’entreprise (situation économique). L'art. 958 CO dispose que les comptes
doivent présenter la situation économique de l'entreprise de façon qu'un tiers
puisse s'en faire une opinion fondée (al. 1). Les comptes sont présentés
dans le rapport de gestion qui contient les comptes annuels individuels
(comptes annuels) qui se composent du bilan, du compte de résultat et de
l’annexe (al. 2).

Selon l'art. 958a CO, les comptes sont établis
selon l’hypothèse que l’entreprise poursuivra ses activités dans un avenir
prévisible (al. 1). Si la cessation de tout ou partie de l’activité de
l’entreprise est envisagée ou paraît inévitable dans les douze mois qui suivent
la date du bilan, les comptes sont dressés sur la base des valeurs de
liquidation pour les parties concernées de l’entreprise et des provisions sont
constituées au titre des charges induites par la cessation ou la réduction de
l’activité (al. 2). 

En outre, toute une série de nouvelles dispositions
du droit des sociétés sont entrées en vigueur au 1er janvier 2023.
Les art. 725 ss CO imposent diverses mesures à charge du conseil d'administration
face à un risque d’insolvabilité de même qu'en cas de perte de capital ou de
surendettement.

bb) En l'espèce, le recourant n'a pas produit les
comptes de la société ********. Il indique que les comptes n'ont pas été
établis pour 2021, 2022 et 2023. Cette situation viole les prescriptions du CO
en matière de tenue des comptes des personnes morales. Le recourant ne saurait en
tirer aucun avantage. Le recourant n'a pas non plus produit de comptes pour les
années 2018 à 2020, pour des raisons non expliquées. Pour ce qui concerne
l'année 2020, il a produit uniquement un document intitulé "La
répartition des pertes et des profits", qui indique une perte reportée
de 111'649 fr. 73, mais pas de compte de pertes et profits complet, ni de
bilan. Certes le document précité fait état d'une perte conséquente, mais en
l'absence de bilan – qui renseignerait sur le montant des actifs et des passifs
– il ne permet pas encore de constater que la société n'a aucune valeur. Le
recourant n'a par ailleurs pas indiqué que le conseil d'administration aurait
pris les mesures prescrites par la loi en cas de surendettement. Le dossier est
ainsi dépourvu de toute information qui permettrait de savoir quelle est la
situation économique de l'entreprise ********.

On ne saurait toutefois se fonder, comme l'a fait
l'autorité intimée, sur la seule valeur nominale des actions, soit 100 fr. par
action, pour évaluer la fortune du recourant à 37'500 fr. (375 x 100), pour
retenir que celle-ci excède la limite de fortune autorisée par l'art. 18 RLASV.
Il convient au contraire d'évaluer la valeur de l'action en tenant compte du
montant du capital-actions libéré de 20% seulement (50'000 fr.), ce qui
implique une dette des actionnaires envers la société à concurrence de 80%, soit
de 200'000 fr., ainsi que de la perte reportée précitée. Ainsi, en déduisant
ces deux montants du capital-actions de 250'000 fr.  (250'000 – 200'000 –
111'649 fr. 73 arrondi à 111'650), on obtient une valeur négative globale de
61'650 francs. La valeur des actions détenues par le recourant pourrait donc
s'avérer négative de 9'250 fr. (61'650 fr. x 15%).

Un tel calcul se fonde uniquement sur les quelques
informations lacunaires produites par le recourant pour l'année 2020 et ne
permettent pas de déterminer si la société dispose d'autres fonds propres ou de
réserves latentes. Dans ces circonstances, c'est à juste titre que l'autorité
intimée a refusé au recourant le droit au RI, faute de disposer d'informations
complètes sur la situation financière de ce dernier.

d) Le recourant expose que la valeur de ses actions a
été déclarée et acceptée par l'ACI à leur valeur légale minimale de 1 centime
par action.

La décision de taxation pour l'année 2022 retient un
montant de fortune de 150 fr. sous la rubrique "Titres et autres
placements / gains de loterie", celle pour l'année 2023 un montant de
500 francs. Le dossier ne contient pas d'autres précisions au sujet de ces
taxations. Quoi qu'il en soit, dans le cadre d'une procédure de taxation de
masse, l'autorité fiscale se fonde pour l'essentiel sur les déclarations des
contribuables sans nécessairement vérifier tous les éléments déclarés. En
l'occurrence, il n'apparaît pas que l'autorité fiscale aurait procédé à un
examen particulier de la valeur des actions détenues par le recourant. 

Au surplus, l'appréciation de l'autorité fiscale
pour une année n'est pas nécessairement valable pour l'année suivante. En
effet, en matière fiscale, en application du principe
de l'étanchéité (ou de l'indépendance) des exercices comptables et des périodes
fiscales, l'autorité n'est pas liée pour l'avenir par une taxation notifiée
pour une période fiscale déterminée; à ce défaut, elle risquerait de se trouver
indéfiniment liée par une erreur ou une omission qu'elle aurait pu commettre
initialement (ATF 147 II 155 consid. 10.5.1; arrêt TF 2C_888/2014 du 7
juin 2015 consid. 7.2). Ainsi par exemple, il n'y a pas de violation du
principe de la bonne foi lorsque l'administration fiscale procède à un examen
de la justification commerciale de la provision, alors qu'un tel examen n'a pas
eu lieu l'année précédente (CDAP FI.2024.0120 du 19 décembre 2024
consid. 5a et les références citées). 

Au vu de ce qui précède,
les taxations fiscales des années 2022 et 2023 ne lient aucunement les
autorités d'application de la LASV.

4.                     
Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision
attaquée de la DCGS confirmée. 

La procédure dans les affaires de prestations
sociales étant gratuite, il n'est pas perçu de frais (cf. art. 4 al. 3
du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et dépens en matière
administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). L'allocation de dépens n'entre pas en
considération.

 

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.                      
Le recours est rejeté. 

II.                     
La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 19
décembre 2024 est confirmée. 

III.                   
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 3 avril 2025

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                  

Le présent arrêt est
communiqué aux participants à la procédure.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision
attaquée.