# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a1d66a72-a382-5f71-8662-f75d50da8349
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-11-13
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 13.11.2017 602 2016 99
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2016-99_2017-11-13.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2016 99
602 2016 154

Arrêt du 13 novembre 2017

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-stagiaire: Chrystelle Jeanmonod

Parties A.________ et B.________, recourants,

C.________, recourant, 

tous représentés par Me Dominique Morard, avocat

contre

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée, 

PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée,  

D.________ SA, intimée, représentée par Me Albert Nussbaumer, 
avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 11 août 2016 contre les décisions du 18 mai 2016

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 19

considérant en fait

A. Le 11 mai 2010, anticipant l'épuisement du gisement de gravier qu'elle exploite sur une 
partie du site E.________, l'entreprise D.________ SA a déposé en demande préalable un dossier 
en vue de l'octroi d'un permis pour l'aménagement et l'exploitation d'une gravière, d'un volume de 
1.7 millions de mètres cube, en extension de l'exploitation actuelle, et a requis une modification du 
plan d'affectation des zones (PAZ) afin de réaliser son projet. Le même jour, l'ancienne Commune 
de F.________ (actuellement, après fusion, la Commune de G.________) a transmis ce dossier 
au Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) pour examen préalable et lui a fait part 
de son préavis positif, sous certaines conditions.

Le 4 avril 2011, le SeCA a émis un préavis de synthèse favorable avec conditions. A cette date, le 
secteur d'exploitation E.________ figurait encore en tant que gisement à exploiter en priorité au 
Plan sectoriel des aires de matériaux exploitables (PSAME, périmètre hhh) datant de 1994 et 
fondé sur un inventaire de 1990. Quelques jours plus tard, le 3 mai 2011, est entrée en vigueur 
une nouvelle planification comprenant des modifications du thème 21 "exploitation des matériaux" 
du Plan directeur cantonal (PDCant) ainsi qu'un nouveau Plan sectoriel pour l'exploitation des 
matériaux (PSEM) qui prévoit que le secteur E.________ est désormais classé comme ressources 
à préserver (gisements iii et jjj). Selon les dispositions transitoires instaurées à cette occasion, les 
demandes de permis qui ont été déposées en demande préalable en référence aux secteurs 
prioritaires du PSAME continueront à être examinées sur cette base pendant une durée de cinq 
ans après l'entrée en vigueur de la modification du plan directeur cantonal (PDCant, Thème 21, 
chap. 4, dispositions transitoires).

B. Par publication dans la Feuille officielle du 13 juillet 2012, la commune a mis à l'enquête 
publique le projet de modification du plan d'aménagement local (PAL) indispensable à la création 
de la nouvelle gravière. Simultanément, D.________ SA a également mis à l'enquête publique la 
demande de permis de construire concernant l'aménagement et l'exploitation de la gravière et la 
mise en œuvre d'une bande transporteuse hors zone à bâtir.

Dans le cadre de la procédure, D.________ SA a produit un rapport d'impact sur l'environnement 
(RIE) daté du 22 mai 2012.

C. Le 13 août 2012, B.________ et A.________, ainsi que C.________, propriétaires voisins 
du site prévu de la gravière, ont formé opposition à tous les objets mis à l'enquête.

Suite à la récusation du conseil communal, le 6 septembre 2013, le Préfet du district de la Sarine a 
rejeté l'opposition et a adopté la modification du PAL par décision du 15 mai 2014. Cette dernière 
a fait l'objet d'un recours des opposants auprès de la Direction de l'aménagement, de 
l'environnement et des constructions (DAEC), le 16 juin 2014.

Parallèlement, dans le cadre de la procédure d'approbation, le SeCA a constaté que la cohérence 
des plans qui lui étaient soumis n'était pas assurée (la délimitation du périmètre d'exploitation dans 
le dossier de permis ne correspondait à celui de la zone de gravière à inscrire au PAZ), de sorte 
que le dossier ne pouvait pas être mis en circulation pour examen final. Par décision du 17 octobre 
2014, au vu des vices affectant le dossier relevés par le SeCA, le préfet a annulé son prononcé du 
15 mai 2014. Un dossier complémentaire a été mis à l'enquête publique le 31 octobre 2014 
simultanément au dossier de modification de la demande de permis. Les mêmes voisins s'y sont 
opposés.

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 19

Derechef, le conseil communal s'est récusé, le 5 janvier 2015, et le dossier a été transmis au 
préfet pour décision. Après avoir rejeté les oppositions, cette autorité a procédé à l'adoption de la 
modification du PAL le 2 juillet 2015.

Un nouveau recours en matière de planification a été déposé auprès de la DAEC par les 
opposants déboutés, le 5 août 2015.

D. En ce qui concerne la procédure de demande de permis, celle-ci a obtenu des préavis 
favorables avec conditions de tous les services de l'Etat consulté. Le 7 août 2015, le Service de 
l'environnement (SEn) a accordé l'autorisation d'exploitation de la gravière en lien avec la 
protection des eaux et, le 11 mars 2016, la DAEC a délivré pour sa part l'autorisation d'exploitation 
proprement dite ainsi que l'autorisation spéciale d'aménager une bande transporteuse du gravier 
hors de la zone à bâtir. Afin de respecter le principe de coordination, la notification de ces 
autorisations "sectorielles" a été retardée pour intervenir simultanément avec celle du permis de 
construire du préfet et celle de la décision de la DAEC concernant la modification du PAL, encore 
à venir. 

Concrètement, l'autorisation d'exploitation a été délivrée sur la base des étapes définies dans le 
programme d'exploitation. Elle est valable pour les 5 prochaines années et ne concerne que 
l'étape 1 comprenant le décapage, l'extraction de graviers et le commencement du remblayage par 
des matériaux inertes d'excavation et de la remise en état.

Quant à l'autorisation spéciale, elle constate que l'implantation hors zone à bâtir de la bande 
transporteuse est indispensable à l'exploitation de la gravière et au transport des matériaux 
extraits jusque sur le site "K.________", pour leur traitement. Il s'agit dès lors d'une implantation 
imposée par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT. Se référant aux préavis des services 
spécialisés, valant rapport officiel, la DAEC a considéré, sans autre précision, qu'aucun intérêt 
prépondérant au sens de l'art. 24 let. b LAT ne s'opposait au projet.

E. Par décision du 18 mai 2016, la DAEC a approuvé la modification du PAL qui a pour objet:

 la création d'une zone de gravière sur les art. lll, mmm (partiel), nnn (partiel), ooo (partiel), 
ppp, qqq, rrr, sss et ttt (partiel) RF de la Commune de G.________ sur le site E.________, 

 l'adjonction d'un secteur à prescriptions spéciales à l'endroit de la zone de gravière sise 
sur l'art. uuu RF,

 l'adaptation correspondante de l'art. 20bis y relatif du règlement communal d'urbanisme 
(RCU),

 la création sur l'art. vvv RF d'une zone de protection de la nature (ZPN).

S'appuyant sur les préavis positifs des services spécialisés et sur le REI, la DAEC a considéré que 
le projet respecte les exigences de protection de l'environnement. En outre, dès lors qu'au moment 
où le SeCA a émis son préavis de synthèse pour le dossier préalable, le secteur d'exploitation 
figurait en tant que gisement à exploiter en priorité au PSAME, elle a admis que le projet bénéficie 
de la règlementation transitoire du PDCant, de sorte que sa mise en exploitation est conforme à la 
planification cantonale. Elle a constaté par ailleurs que la zone de gravière, précédemment en 
zone agricole, n'entre pas en conflit avec d'autres utilisations du sol (sous réserve du respect des 
conditions du RIE). En particulier, s'agissant de l'emprise de 15.46 ha sur les surfaces 
d'assolement (SDA), elle souligne que le projet n'implique pas une nouvelle mise en zone à bâtir et 
que, par conséquent, aucune compensation n'est nécessaire en application des art. 38a de la loi 

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 19

sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 52a de l'ordonnance sur l'aménagement du 
territoire (OAT; RS 700.1). Pour elle, seuls les principes généraux de la LAT en matière de 
protection des terres d'assolement (art. 3 al. 2 let. a LAT) sont applicables en l'espèce. Or, le projet 
est important pour le canton puisqu'il permet de répondre aux besoins d'approvisionnement en 
matériaux du district de la Glâne, région pauvre en ressources. De plus, le projet permet de 
rentabiliser l'utilisation de l'infrastructure de traitement existante. A son avis, les conditions 
formulées par les services et le RIE assurent une exploitation optimale et une remise en état des 
terrains agricole de qualité élevée. Dans ces conditions, la DAEC a estimé que la mise en zone 
justifiait une diminution temporaire du quota cantonal de SDA.

F. Le même jour, le 18 mai 2016, la DAEC a également rejeté le recours déposé par 
B.________ et A.________ et C.________ contre la décision préfectorale du 2 juillet 2015 
écartant leur opposition à la modification du PAL.

Après avoir constaté que la décision attaquée respectait le devoir de motivation et, partant le droit 
d'être entendu des recourants, l'autorité de recours a constaté que le PSEM n'est pas applicable à 
la présente affaire, qui doit être jugée uniquement en lien avec les règles de l'ancien PSAME 
conformément aux dispositions transitoires du PDCant. En conséquence, le fait que la nouvelle 
planification ne considère plus le gisement litigieux comme prioritaire ne joue aucun rôle dans 
l'appréciation du projet. Rappelant les règles applicables à la création d'une nouvelle zone 
d'exploitation de matériaux (art. 154 al. 2 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions; LATeC; RSF 710.1) et les exigences du PDCant, 
la DAEC a souligné que, face à un secteur prioritaire figurant au PSEM/PSAME, la commune ne 
dispose du pouvoir d'appréciation ordinaire reconnu au planificateur local que si un besoin en 
gravier est établi au niveau régional. Si tel n'est pas le cas, l'ouverture d'une gravière est exclue. 
En l'espèce, la DAEC s'est basée, sans mentionner aucun chiffre, sur les volumes indiqués dans 
l'introduction du PSEM pour indiquer que les besoins n'étaient couverts que pour une dizaine 
d'années (depuis 2005). Elle a repris l'information figurant dans le RIE selon laquelle le besoin 
régional était justifié par la spécificité du gisement du point de vue de la qualité des matériaux 
exploitables. Elle s'est référée en outre, toujours sans citer le moindre chiffre, à l'argumentaire 
développé par la requérante en novembre 2012 pour estimer que cette dernière avait démontré 
que l'autorisation d'extension de la gravière était nécessaire pour satisfaire à la fois le besoin en 
gravier du canton et plus particulièrement du district de la Glâne, ainsi que pour la survie de 
l'entreprise. Rappelant qu'au niveau cantonal, les réserves disponibles se concentrent sur un 
nombre restreint de grands gisements, la DAEC a admis qu'il peut en être déduit qu'un manque de 
qualité des granulats disponibles (du fait du manque de gisements variés) engendrera une 
augmentation du prix du béton, qui à son tour influencera négativement le marché de la 
construction. La requérante étant principalement fournisseuse du district de la Glâne (90% de sa 
productions selon ses dires), elle a estimé qu'il était légitime de se focaliser sur ce district, qui ne 
possède aucun secteur figurant au PSEM. De plus, vu sa situation géographique, la gravière 
litigieuse est, à son avis, la plus à même de desservir la Glâne puisqu'elle se situe sur l'axe 
Autigny-Romont constitué par des routes cantonales. Sur la base d'un calcul extrapolant la 
consommation annuelle moyenne de gravier par habitant, la DAEC a considéré que le district de la 
Glâne avait un besoin évalué à 73'000 m3 par an. Dans la mesure où la requérante distribue 
environ 30'000 m3 par an dans le district, elle a retenu que sa production permet de combler un 
besoin. Enfin, elle a rappelé que, dans un arrêt du 13 mai 2011 (602 2008 53), le Tribunal cantonal 
avait admis qu'une pénurie de gravier sera à attendre dans le district de la Sarine à partir de 2014. 
S'agissant de l'ouverture de la très importante gravière de "Grands-Champs", la DAEC a repris les 

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 19

affirmations de la requérante selon lesquelles ce gisement produisait un type de gravier différent 
du sien, puisqu'elle tend à extraire des matériaux destinés plutôt aux grandes industries alors que 
celle en cause traite des matériaux plus propices aux petites entreprises et aux particuliers. En 
outre, les gisements sont de type différent également quant à la nature des matériaux extraits. En 
définitive, la DAEC a estimé qu'un besoin général existe dans le canton, que la Sarine est 
actuellement en pénurie de gravier, tout comme le district de la Glâne, de sorte que la clause du 
besoin est remplie pour ce qui concerne le besoin régional. Elle l'est aussi, à son avis, sous l'angle 
du besoin de l'entreprise requérante dès lors que les réserves restantes sur le site adjacent qu'elle 
exploite dont devenues très faibles et se situent en-dessous de la production annuelle (soit moins 
de 30'000 m3), ce qui la contraint à s'approvisionner en matériaux sur d'autres gisements, 
notamment celui de W.________ - de mauvaise qualité - pour assurer une continuité à court et 
moyen terme de son offre. Compte tenu du prix et des frais de transport supplémentaire, la 
pérennité de l'entreprise ne peut pas être assurée sans l'ouverture de l'extension. L'alimentation du 
centre de traitement de gravier et de la centrale à béton n'est rentable que si elle peut se faire 
avec les graviers disponibles sur place. La DAEC a souligné par ailleurs qu'il ne s'agit pas de 
l'ouverture d'une nouvelle exploitation, mais bien de l'extension d'une exploitation existante, 
puisqu'un seul et même gisement est concerné par l'actuelle gravière et son extension souhaitée 
(gisement "hhh; PSAME). Du moment qu'il s'agit d'une simple extension, il n'y a pas lieu 
d'examiner si d'autres alternatives d'emplacement seraient plus opportunes.

La preuve du besoin étant, à son avis, établie, la DAEC a examiné ensuite si le projet d'extension 
respecte les buts et principes de l'aménagement du territoire. Elle a admis tout d'abord que la 
modification du PAL peut être approuvée malgré le principe de protection des SDA. Dans cette 
perspective, elle a estimé que les exigences actuelles du PSEM - qui exclut toute exploitation 
lorsque le volume exploitable sur l'ensemble du secteur est inférieur à 1.5 milllions de m3 et 
l'efficacité d'utilisation du sol est inférieure à 15 m3/m2 – ne sont pas applicables puisque le projet 
doit être examiné sous l'angle de l'ancien PSAME. Seuls les principes généraux de l'art. 3 al. 2 let. 
a LAT doivent ainsi être respectés. Après avoir rappelé que l'emprise sur les SDA n'est que 
temporaire (le sol d'une ancienne gravière remise en état dans les règles de l'art peut à nouveau 
être exploité par l'agriculture, même si sa fertilité après reconstitution n'atteint généralement pas 
celle d'un sol naturel), l'autorité a considéré que l'intérêt à ouvrir le gisement est prioritaire compte 
tenu du besoin en gravier qui a été établi. Elle a également rejeté les griefs des recourants en 
matière de bruit, les estimant insuffisamment motivés et prouvés, inaptes à remettre en cause les 
conclusions du RIE, qui sont confirmées expressément par le SEn, autorité spécialisée en la 
matière. Il en va de même en ce qui concerne le trafic et les horaires d'exploitation. Pour le 
surplus, la DAEC a constaté, s'agissant d'autres atteintes à l'environnement, que les recourants se 
limitent à renvoyer à leur opposition, sans développer aucune motivation, ce qui est irrecevable 
selon l'art. 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1). Enfin, elle a constaté que, dans la mesure où désormais un seul article du 
RCU traite de toutes les gravières sises sur le territoire communal, il n'y avait plus lieu de justifier 
pourquoi un traitement spécial était accordé à la gravière litigieuse, ni de démontrer que cette 
particularité s'inscrivait dans la logique de la révision générale du PAL.

G. Le 18 mai 2016 également, le préfet a accordé le permis de construire nécessaire pour 
procéder à l'extension de la gravière "X.________" au lieu-dit "E.________" et à installer une 
bande transporteuse sur les art. yyy et uuu RF situés en zone de gravière (partiellement pour l'art. 
zzz RF), sur les art. lll, aaaaaa et ooo RF, nouvellement affectés à la zone de gravière par décision 
de la DAEC du même jour, sur l'art. ababab RF (route cantonale) et sur l'art. acacac RF situé en 

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 19

zone agricole. Il a indiqué que les autorisations, spéciale et d'exploitation, de la DAEC du 11 mars 
2016 font partie intégrante du permis de construire.

Parallèlement, le préfet a écarté les oppositions à la demande de permis qui avaient été soulevées 
par B.________ et A.________ et AD.________. A titre préalable, il a constaté que le fait d'avoir 
déposé une demande de permis complémentaire en octobre 2014 et de n'avoir pas recommencé 
ab ovo toute la procédure n'était pas contraire au droit dès lors que les opposants avaient pu faire 
valoir leurs objections dans le cadre de la mise à l'enquête du permis complémentaire. Il n'y avait 
pas lieu d'intégrer la bande transporteuse dans la procédure complémentaire dès lors qu'elle 
n'avait pas fait l'objet de modification. D'ailleurs le préfet a examiné les griefs invoqués aussi bien 
dans l'opposition du 13 août 2012 que dans celle du 1er décembre 2014. Il a refusé cependant de 
revoir la question de l'existence d'un besoin de matériaux dans le cadre du permis de construire 
dès lors que celle-ci avait été traitée dans la procédure de modification du PAL. Il a considéré qu'il 
en allait de même des questions liées aux SDA, étant rappelé que des garanties ont été exigées 
pour le retour des SDA à l'issue de l'exploitation. Pour le surplus, le préfet a souligné que les 
opposants n'invoquaient aucun motif justifiant de s'écarter des préavis du Service de l'agriculture 
de celui du Sen ou de celui du Service de la nature et du paysage. En particulier, s'agissant du 
bruit, il a constaté, en accord avec le SEn, que l'étude acoustique disponible démontrait la 
conformité du projet avec la législation en vigueur, aussi bien en matière de bruit de l'exploitation 
qu'en matière de bruit du trafic routier, les valeurs de planification étant respectées. Abordant 
ensuite la réalisation de la bande transporteuse, le préfet a pris acte de l'octroi de l'autorisation 
spéciale par la DAEC, qui avait examiné les griefs des opposants relatifs au non-respect des 
conditions de l'art. 24 LAT. Il n'y avait donc plus lieu d'y revenir. Enfin, il n'est pas entrée en 
matière sur le reproche de perte de valeur des propriétés des opposants, cette problématique 
relevant de la compétence du juge civil.

H. Agissant le 11 août 2016 (procédure 602 2016 154), B.________ et A.________ et 
C.________ ont contesté devant le Tribunal cantonal les deux décisions prises le 16 mai 2016 par 
la DAEC, soit la décision d'approbation de la modification du PAL et celle rejetant leur recours 
contre la décision préfectorale rejetant leur opposition à la dite modification du PAL. Ils demandent, 
sous suite de frais et dépens, à l'annulation des décisions attaquées. Ils concluent au refus 
d'approbation de l'extension de la zone de gravière litigieuse ainsi qu'au refus de l'adaptation 
correspondante de l'art. 20bis RCU et sollicitent le renvoi des causes aux instances inférieures 
pour nouvelles décision dans le sens des considérants. 

Au titre de l'administration des preuves, ils requièrent, outre la production d'office des dossiers, la 
mise en œuvre d'une inspection des lieux, l'interrogatoire des parties et l'audition des principaux 
acteurs du projet, en particulier les auteurs du RIE. Ils demandent également la mise en œuvre 
d'une expertise en matière de protection de l'environnement (bruit, trafic, trépidations, air, eaux, 
autres nuisances) à confier au SEn ou à un mandataire neutre extérieur.

A l'appui de leurs conclusions, les recourants se plaignent tout d'abord d'une violation de leur droit 
d'être entendus. Ils estiment que, vu la spécificité de la cause tant sur le plan technique que 
juridique et vu les nombreux arguments invoqués dans le recours, un devoir accru de motivation 
incombait à l'autorité intimée. A leur avis, chacune de leurs objections devait être mise en balance 
avec les conclusions du RIE et l'autorité devait expliquer précisément pourquoi l'une l'emportait sur 
l'autre. Tel n'a pas été le cas. Les deux instances inférieures se sont contentées de considérations 
d'ordre purement général, et contestées. Elles n'ont pas tenu compte en particulier des exigences 

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 19

du SeCA et du SAgri qui demandaient des données chiffrées précises s'agissant du besoin 
régional.

Sur le fond, les recourants contestent la légalité du PAL dès lors qu'il ne respecte pas les 
exigences du PDCant, dont les principes se fondent sur les éléments contraignants du PSEM. A 
leur avis, la disposition transitoire du PDCant ne concerne que l'entrée en matière et signifie 
uniquement que les seuils d'exclusion du PSEM ne sont pas applicables à la présente affaire 
puisqu'à l'époque du dépôt de la demande préalable, le secteur était prioritaire selon le PSAME. 
En revanche, il ne saurait être question de continuer à appliquer les règles désuètes du PSAME 
pour statuer sur l'intérêt à ouvrir le nouveau gisement. Il n'était pas possible d'ignorer le principe de 
base du PDCant concernant l'utilisation parcimonieuse des ressources non renouvelables et celui 
de l'appréciation des besoins dans une projection de 15 ans. Il fallait tenir compte dans 
l'appréciation globale des intérêts du fait que le secteur litigieux est désormais considéré comme 
étant un périmètre de ressources à préserver. Les principes du PDCant concernant l'appréciation 
des besoins et la préservation des SDA devaient être respectés nonobstant la disposition 
transitoire.

Concrètement, ils rappellent que l'ouverture d'un gisement dans un secteur prioritaire (seul endroit 
où un tel projet est possible) est soumise à l'existence d'un besoin au niveau régional. Même si le 
district de la Sarine fournit les matériaux pour les districts de la Glâne et de la Veveyse, pauvres 
en la matière, cela ne signifie pas encore que l'exploitation litigieuse est indispensable. Les 
recourants estiment que les arguments invoqués par la DAEC pour admettre l'existence d'un 
besoin sont insuffisants et incomplets. A leur avis, les justifications retenues, soit la nécessité de 
nouvelles sources d'approvisionnement, la limitation des trajets, la spécificité du gisement, la 
commodité d'approvisionnement pour les entreprises locales, les régions desservies, l'existence 
d'installation déjà en place, le dépôt d'excavation et le rendement prévu ne sont que des 
généralités qui ne sont pas étayées par des faits. Il est prétendu que le rendement est bon, sans 
autre explication. Le sable fin lavé serait très demandé sur le marché, mais cette affirmation n'est 
pas démontrée et les principaux clients de la requérante ne sont pas identifiés. En quoi l'extension 
litigieuse est-elle essentielle aux entreprises régionales ? Quelles sont ses spécificités exactes ? 
Les nombreuses gravières existantes ne suffisent-elles pas d'ores et déjà à la production de tels 
matériaux ? Sans réponse précise à ces questions, le besoin ne peut être retenu. Les recourants 
soulignent aussi que, contrairement aux affirmations contenues dans le mémoire technique de mai 
2012, la prétendue absence de gravière en exploitation sur les terrasses de dépôts fluvioglaciaires 
entre AE.________ et AF.________ est contredite par l'existence de gravières à AG.________ 
(entre sss et 800 m à l'Est du projet), à AH.________ (1 ½ km au Nord-Est), à AI.________ 
(1 ½ km à l'Ouest), à W.________ (500 m au Nord) et surtout à AJ.________ (3 ½ km à l'Est). Vu 
les nombreuses exploitations environnantes, il ne peut être affirmé sans précision quelconque que, 
sans l'extension litigieuse, il serait nécessaire d'apporter des matériaux depuis d'autres gravières 
bien plus éloignées afin de garantir l'alimentation régionale.

Par ailleurs, s'agissant de la qualité des granulats, il est soutenu dans le rapport complémentaire 
de novembre 2012 que la requérante permet d'assurer la demande locale en bétons classiques ou 
simples. Toutefois le rapport n'indique pas, selon les recourants, en quoi les granulats en cause 
seraient spécifiques. Il ne s'agit à nouveau, à leur avis, de considérations d'ordre général qui 
n'abordent pas la production de la requérante ni son rôle effectif sur le marché. Ils estiment ainsi 
inadmissible de conclure que la non-extension engendrera un manque de qualité de granulats 
disponibles et une augmentation du prix du béton. En réalité, les recourants estiment qu'il n'est pas 

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 19

démontré que la région glânoise a spécifiquement besoin des granulats de la requérante, mais 
bien plutôt que cette dernière a besoin de celle-là en tant que cliente pour rentabiliser son 
exploitation. Quant à la situation géographique privilégiée de la nouvelle exploitation, les 
recourants se réfèrent aux autres gravières à proximité, déjà évoquées, pour conclure qu'elles sont 
tout aussi bien placées pour desservir la Glâne.

Ils reprochent également à l'autorité intimée d'avoir admis que la mise en zone litigieuse répondait 
à un besoin propre de la requérante en reprenant les conclusions du rapport complémentaire de 
2012 sans appréciation particulière. Elle n'a pas examiné si l'approvisionnement de l'exploitation 
ne pourrait pas être assuré par d'autres gravières. Au demeurant, les besoins propres de 
l'entreprise ne doivent pas, à leur avis, constituer un motif prépondérant justifiant la mise en zone. 
En l'absence d'un besoin régional, il n'y avait pas à autoriser l'exploitation "E.________".

Au-delà de la question du besoin, les recourants se plaignent d'atteintes élevées à l'environnement 
incompatibles avec une pondération conforme des intérêts préservés par l'art. 3 LAT. Ils estiment 
que l'autorité intimée n'a pas procédé à une véritable pesée globale des intérêts publics et privés, 
de sorte que sa décision est contraire au droit fédéral.

Ils indiquent, à ce propos, s'agissant de la préservation des SDA, qu'en dessous d'un potentiel de 
15 m3 de graviers par m2, l'intérêt public protégé par l'art. 3 al. 2 let. a LAT est prépondérant. Or, 
en l'occurrence, le rapport volume/surface est faible: 11.6 respectivement 8.7 m3/m2 avant 
extension; 10 respectivement 7.5 m3/m2 après extension. Même avec la modification 
complémentaire du PAL, le rapport ne dépasse pas 10.06 m3 de gravier pour 1 m2 de terrain.

En ce qui concerne le bruit, les recourants contestent que les griefs invoqués devant la DAEC 
aient été lacunaires sous prétexte qu'ils ont été largement repris d'écritures précédentes. Du 
moment qu'ils n'avaient pas été traités précédemment, il était juste de renvoyer à ces écritures 
existantes en se plaignant parallèlement d'une violation du droit d'être entendu. Au demeurant, dès 
l'instant où elle n'avait pas l'intention d'annuler la décision de première instance pour défaut de 
motivation, il appartenait à l'autorité de recours de pallier cette carence en application du principe 
de la guérison de la violation du droit d'être entendu. Les recourants estiment qu'il est impératif 
qu'il soit statué sur les éléments exposés dans les écritures antérieures et qui permettent de 
démontrer que le projet litigieux contrevient à la législation en matière de protection contre le bruit. 
Ils estiment d'ailleurs que le problème est le même avec les autres atteintes à l'environnement (air, 
préservation du paysage) qu'ils avaient aussi invoquées devant le préfet et qui n'avaient pas été 
traitées, en violation de leur droit d'être entendus. Le refus de la DAEC de se prononcer sur ces 
griefs constitue lui-même une nouvelle atteinte au droit d'être entendu.

En ce qui concerne le trafic, ils déplorent que l'examen de l'installation de la bande transporteuse 
n'ait pas été intégré dans le dossier de mise à l'enquête du PAL dès lors que le rapport explicatif 
devait en faire mention. En jugeant ne pas devoir s'attarder sur ce grief, l'autorité intimée aurait 
méconnu les dispositions réglant le contenu du PAL et plus particulièrement celui du rapport 
explicatif. Ils se plaignent également d'imprécisions concernant les horaires d'exploitation et la 
circulation des véhicules poids lourds, l'autorité intimée s'étant limitée à des généralités.

Enfin, les recourants font valoir qu'en lien avec la modification du RCU, la procédure de 
modification du PAL n'a pas été respectée non plus. Alors qu'à l'origine, il était prévu d'adopter un 
art. 20bis correspondant spécifiquement à la zone de gravière des "E.________", cette disposition 
s'est mutée en l'art. 25, qui réglemente désormais plus largement des différentes gravières du 

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 19

territoire communal. Or, ce changement n'a pas été traité dans le rapport explicatif de la 
modification du PAL en violation de l'art. 39 al. 2 LATeC. 

I. Parallèlement à la contestation de la modification du PAL, B.________ et A.________ ainsi 
que C.________ ont également déposé, le 11 août 2016, un recours (602 2016 99) auprès du 
Tribunal cantonal contre le permis de construire accordé par le préfet le 18 mai 2016 et contre 
l'autorisation spéciale de la DAEC du 11 mars 2016. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à 
l'annulation des décisions attaquées et au refus des autorisations en cause, ainsi qu'au renvoi des 
causes aux instances inférieures pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

En ce qui concerne tout d'abord l'autorisation spéciale de la DAEC, les recourants estiment qu'en 
se limitant à prendre en considération les avis des services spécialisés, cette autorité a violé son 
obligation d'effectuer une pondération de tous les intérêts en présence (art. 24 let. b LAT). Ils 
estiment que la motivation est sommaire et qu'elle n'expose pas les conclusions de la pesée des 
intérêts. Elle passe sous silence leurs intérêts privés alors que ceux-ci revêtent une importance 
primordiale puisqu'ils se rallient majoritairement à la protection de l'environnement, plus 
particulièrement à la protection contre le bruit et les nuisances.

S'agissant du permis de construire, les recourants déplorent que le préfet se soit contenté de 
considérer la dérogation au sens de l'art. 24 LAT pour octroyer les autorisations de construire et 
d'aménager la bande transporteuse. Ils font valoir que la demande de permis de construire ne 
satisfait pas aux directives de la DAEC du 19 mai 2010 d'application de l'art. 106 al. 2 du 
règlement cantonal du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et 
les constructions (RELATeC; RSF 710.11). Il manque, à leur avis, les plans de terrassement 
nécessaires pour représenter l'emprise des talus, les profondeurs d'extraction prévues, la position 
précise et la hauteur des digues de terre végétales envisagées et les cheminements des divers 
véhicules. Ils invoquent également une violation du principe de coordination dès lors qu'il n'est pas 
possible, selon eux, d'accorder un permis de construire et une autorisation d'exploitation avant que 
la modification du PAL soit entrée en vigueur. Enfin, les recourants reprennent les griefs 
concernant les atteintes à l'environnement et l'insuffisance du RIE déjà invoqués dans le recours 
contre le PAL. Ils estiment que leurs critiques (qu'ils ne renouvellent pas dans leur mémoire de 
recours) justifiaient de remettre en cause les conclusions du RIE.

J. Le 9 novembre 2016, la DAEC a déposé ses observations sur les deux recours. 

Elle conclut à l'irrecevabilité du recours contre l'autorisation spéciale du 11 mars 2016. Elle 
constate qu'en violation de leur devoir de motivation (art. 81 al. 1 CPJA), les recourants n'ont pas 
indiqué en quoi l'aménagement de la bande transporteuse leur causerait un préjudice. 

En ce qui concerne le recours en matière de modification du PAL, la DAEC conteste toute violation 
du droit d'être entendu. Elle estime qu'en l'occurrence, elle s'est penchée de manière approfondie 
sur les principaux griefs invoqués par les recourants. Certains d'entre eux, qui relevaient de la 
demande de permis de construire ont été déclarés irrecevables et ne méritaient pas 
d'argumentaire plus poussé. Ce n'est pas parce que l'autorité rejette les griefs des recourants que 
ceux-ci peuvent invoquer une insuffisance de la motivation. Pour le surplus, l'autorité intimée se 
réfère à sa décision pour conclure au rejet de ce recours.

K. Le 25 novembre 2016, les recourants ont produit une détermination spontanée suite à la 
communication des remarques de la DAEC du 9 novembre 2016.

Tribunal cantonal TC
Page 10 de 19

Ils affirment que leurs intérêts privés mis en péril consistent à se protéger contre le bruit et les 
nuisances que cause la bande transporteuse. Ils estiment que leurs intérêts privés se rallient 
majoritairement aux intérêts visés par la protection de l'environnement. Ils considèrent également 
que la non-conformité de l'installation à l'art. 24 LAT est largement établie et suffit à refuser 
l'autorisation spéciale. La démonstration expresse d'un préjudice particulier causé à des 
personnes privées, qui est en l'espèce évident, n'est pas requise. Ils maintiennent que l'autorité de 
décision devait procéder à une pondération complète des intérêts en présence sans se limiter à 
prendre en considération les préavis des services. Ils soulignent également que les critiques 
circonstanciées, détaillées et reposant sur des faits, sont contenues dans leur mémoire de recours 
du 11 août 2016. On ne peut pas leur reprocher un manque total d'argumentation, qui seul 
justifierait une irrecevabilité. Il en va de même en matière de PAL, la violation du droit d'être 
entendu étant largement abordée dans le mémoire du 11 août 2016.

L. Le 16 janvier 2017, D.________ SA a également déposé ses observations sur les recours 
dont elle conclut au rejet sous suite de frais et dépens.

En lien avec la modification du PAL, l'intimée fait valoir que le secteur litigieux est un secteur 
prioritaire du PSAME, encore applicable en vertu de la disposition transitoire du PDCant, de sorte 
que l'exploitation de matériaux n'y est pas exclue. Elle constate que les nouveaux principes du 
PDCant et PSEM ont été pris en compte en particulier dans l'appréciation du besoin et de la 
préservation des SDA. Sur la question du besoin, l'intimée se réfère à l'analyse circonstanciée de 
la DAEC. Elle rappelle avoir produit un rapport AK.________ de novembre 2012 sur ce point et 
dépose un rapport complémentaire 2017, fondé sur un message du SeCA du 6 janvier 2017 
annexé, qui confirme les chiffres de 2012. Elle cite le rapport AK.________ qui conclut que 
"l'extension de la gravière E.________ est principalement nécessaire pour l'approvisionnement du 
district de la Glâne qui ne dispose pas de gisement. Au niveau cantonal, le gisement E.________ 
contribue à sécuriser l'approvisionnement du canton. Il faut des gisement de différente qualité et 
de différente taille pour satisfaire le marché à la fois des grandes entreprises, mais aussi des 
entreprises locales, ce qui est avant tout le rôle du gisement E.________".

Pour ce qui est des besoins de l'entreprise, l'intimée rappelle que la DAEC a retenu que ces 
besoins étaient établis. Elle rappelle qu'elle n'a plus de gravier à extraire. Or, son chiffre d'affaires 
est composé à raison d'environ 50 % par la fourniture en béton et environ 50 % par la fourniture de 
gravier. Pour continuer à livrer ses clients en béton, afin de conserver sa clientèle, et aussi pour ne 
pas licencier ses employés, elle doit actuellement acheter du gravier à des tiers; il n'est pas certain 
que ces tiers continuent à lui livrer de la matière première. Elle pourrait se retrouver, du jour au 
lendemain, en cessation d'activité.

L'intimée souligne par ailleurs que la DAEC a intégré la protection des SDA dans la pondération 
des intérêts en présence et a considéré que cet intérêt particulier n'était pas prépondérant dès lors 
que l'atteinte n'est que temporaire.

Abordant ensuite le recours contre la bande transporteuse, l'intimée estime à son tour que les 
recourants n'ont pas indiqué quels étaient leurs intérêts privés à s'opposer à cet aménagement. Le 
simple fait de ne pas vouloir une construction à proximité de chez soi ne signifie pas encore 
bénéficier d'un intérêt digne de protection. En l'espèce, les conséquences de la construction ont 
été appréciées par les services spécialisées et l'autorité intimée ne viole pas son pouvoir 
d'appréciation en se référant à ces préavis. De même, les recourants, qui critiquent de prétendues 
insuffisances du RIE, n'indiquent pas quels seraient les éléments factuels ou chiffrés qui seraient 
erronés dans ce document. En particulier, elle souligne que le RIE constate expressément que la 

Tribunal cantonal TC
Page 11 de 19

bande transporteuse ne dégagera pas de poussière. En effet, cette installation dispose de bords 
en caoutchouc qui sont plus hauts que les matériaux transportés. Le vent ne peut ainsi pas 
directement les disperser.

M. Le 22 mai 2017, les recourants se sont prononcés sur les observations de l'intimée.

Ils reprennent leurs explications concernant le renvoi aux arguments figurant dans leurs 
oppositions. Du moment qu'ils n'ont pas été traités, ils se plaignent d'une violation de leur droit 
d'être entendus. A leur avis la disposition transitoire du PDCant ne prévoit l'applicabilité du PSAME 
que pour ce qui concerne l'entrée en matière pour laquelle les seuils nouveaux ne sont pas 
immédiatement des seuils d'exclusion. A part ce point, tous les autres principes tels qu'imposés 
par le PSEM sont contraignants, également pour les demandes préalables déposées en référence 
aux secteurs prioritaires du PSAME. Les recourants font valoir que les deux rapports produits par 
AK.________ en 2012 et en 2017 ne démontrent pas en quoi les granulats extraits de la gravière 
des "E.________", sont spécifiques et de meilleure qualité que ceux prélevés dans d'autres 
gisements. L'intimée soutient que son gisement permet de satisfaire le marché des entreprises 
locales, mais n'expose pas pourquoi. Il n'y a pas de réponse dans le dossier.

Les recourants contestent qu'il existe un manque de qualité et de diversité des granulats 
disponibles sur le marché fribourgeois. Même si aucune information n'a été donnée sur les types 
de gravier nécessaires à la région ni sur leur présence dans d'autres gisements, les recourants 
rappellent que l'intimée assure la demande locale en "bétons simples et classiques", soit pour des 
gravillons de type 0-4, 4-8, 8-16, 16-32. Or, les recourants constatent que ces offres sont déjà 
proposées par bon nombre d'exploitants, notamment par AL.________ SA, à AM.________, 
AN.________ SA, à AO.________ et AP.________ SA, à AQ.________, de sorte que les 
granulats produits par l'intimée n'ont rien de particulier et ne sont pas strictement indispensables.

Enfin, les recourants contestent que leurs critiques visant la bande transporteuse se soient limités 
à la question des poussières. Ils ont fait valoir un très probable dépassement des valeurs limites 
en ce qui concerne la protection contre le bruit, qu'ils ont détaillés par des calculs précis figurant 
dans leur opposition du 13 août 2012, censés entièrement reproduite dans la présente cause.

N. Le 29 septembre 2017, le Juge délégué a invité les parties à se déterminer sur le respect 
du délai fixé par la disposition transitoire du PDCant. En effet, dès lors que la modification du 
PCDant et l'entrée en vigueur du PSEM remontent au 3 mai 2011, le délai de 5 ans semblait échu 
lorsque la DAEC et le préfet se sont prononcés le 18 mai 2016.

Le 4 octobre 2017, les recourants ont réagi en estimant que le moratoire de 5 ans était venu à 
échéance lorsque la DAEC a approuvé la modification du PAL et le préfet a accordé le permis de 
construire. Ces autorités auraient donc dû appliquer le droit en vigueur et plus particulièrement le 
PSEM, qui exclut l'ouverture d'une gravière à cet endroit.

Le 13 octobre 2017, la DAEC s'est déterminée à son tour. Elle admet qu'au moment où elle s'est 
prononcée, le PSAME n'était plus applicable. Elle rappelle toutefois que sa décision d'approbation 
s'est fondée sur l'analyse technique faite par le service spécialisé dans le délai considéré. Ce n'est 
que pour des questions administratives liées à la finalisation du dossier que la DAEC a été 
contrainte de statuer plus d'un mois après l'établissement du préavis de synthèse du SeCA. Dans 
des circonstances aussi exceptionnelles, compte tenu du fait que toute l'analyse du dossier, soit 
l'examen de la demande si l'on se réfère au texte de la disposition transitoire, avait été réalisée 
avant le 3 mai 2016, la DAEC a estimé, après pondération de l'ensemble des intérêts en présence, 

Tribunal cantonal TC
Page 12 de 19

que la décision attaquée pouvait être prise sur la base du PSAME, toute la procédure ayant été 
menée, de manière conforme, sous cet angle.

Dans sa détermination du 13 octobre 2017 également, le préfet constate qu'en qualité d'autorité de 
première instance (en remplacement du conseil communal récusé), il a adopté la modification du 
PAL le 2 juillet 2015, soit dans le délai de 5 ans. Quant au permis de construire, il a été délivré le 
18 mai 2016 sur la base de la décision de 2015. Il souligne que toute la procédure s'est déroulée 
avant l'échéance du délai transitoire de 5 ans. Se référant à une jurisprudence relative à un 
rétablissement de l'état de droit (arrêt TF 1C_379/2016 du 13 juin 2017, consid. 5.1), il estime que 
si le droit change en cours de procédure, le nouveau droit doit être appliqué immédiatement 
uniquement si cela répond à un intérêt prépondérant, qui doit être un intérêt public majeur dont 
l'application ne souffre aucun délai.

Le 13 octobre 2017 toujours, l'intimée a déposé ses observations. Elle souligne que les 
dispositions transitoires du PDCant prévoient que les demandes en cause continueront à être 
examinées sur la base du PSAME pendant 5 ans. La disposition transitoire ne fixe pas un délai 
pour rendre une décision, mais fixe une durée pendant laquelle une demande doit continuer à être 
examinée en référence aux secteurs prioritaire du PSAME. Dès lors, jusqu'au 3 mai 2016, toute 
demande devait se faire sous cet angle. Et tel a bien été le cas en l'espèce. Rappelant que 
l'autorisation d'exploitation de la DAEC au sens de l'art. 155 LATeC a été accordée le 11 mars 
2016, l'intimée constate que l'examen de l'affaire  était complètement terminé le 6 avril 2016 
puisqu'à cette date, le SeCA a adressé un courrier à la préfecture lui transmettant l'autorisation 
d'exploitation ainsi que l'autorisation du SEn et l'autorisation spéciale afin que ces décisions soient 
notifiées simultanément avec la décision de permis de construire. Cette dernière n'est qu'une 
décision d'exécution, subordonnée à l'autorisation d'exploitation. Ainsi, les "demandes de permis" 
dont il est question dans les dispositions transitoires concernent les demandes de permis 
d'exploiter la gravière et non pas le permis de construire. Partant, non seulement tout l'examen du 
dossier a été fait pendant la durée de 5 ans, mais l'autorisation topique, soit l'autorisation 
d'exploiter la gravière, a également été rendue dans la période transitoire. Le fait que les décisions 
n'aient été notifiées qu'après relève uniquement du principe de coordination. Au demeurant, 
appliquer les règles du PSEM pour un dépassement aussi bref, alors que toute la procédure a été 
menée sous l'ancienne planification, constituerait un formalisme excessif, qu'aucun intérêt public 
ne justifie, et une violation du principe de la proportionnalité. L'intimée relève que le formalisme 
excessif et la violation du principe de la proportionnalité pourraient également découler de ce que 
la longue durée utilisée par les autorités cantonales pour finalement rendre la décision en question 
provient de retard et complications de procédure incompréhensibles, qui ne peuvent être imputés à 
D.________ SA, laquelle a toujours, tout au long de la procédure, donné suite rapidement et 
complètement aux demandes qui lui étaient faites par l'administration.

considérant

1. Compte tenu de la connexité évidente qui existe entre la procédure de permis de construire 
(602 2016 99) et celle relative à la modification de la planification locale (602 2016 154), il y a lieu 
d'ordonner la jonction de ces deux causes en application de l'art. 42 CPJA et de statuer sur 
l'ensemble du litige dans un seul et même arrêt.

Tribunal cantonal TC
Page 13 de 19

2. a) Il n'est pas contesté que, selon le PSEM - qui constitue l'étude de base déterminante sur 
laquelle se fonde la révision du PDCant du 3 mai 2011 - le secteur des "E.________" est défini 
comme ressources à préserver (gisements jjj et iii). Il ne s'agit plus d'un site prioritaire et il ne peut 
donc pas être exploité selon la planification directrice actuelle 

Cela étant, selon les dispositions transitoires du PDCant (Thème 21, chap. 4), les demandes de 
permis qui ont été déposées en demande préalable en référence aux secteurs prioritaires du 
PSAME continueront à être examinées sur cette base pendant une durée de cinq ans après 
l'entrée en vigueur de la modification du plan directeur cantonal.

S'il est établi qu'en l'espèce, une demande préalable a bien été déposée avant l'entrée en vigueur 
de la nouvelle planification du 3 mai 2011, il faut constater cependant que les décisions relatives à 
la modification du PAL indispensables pour procéder l'exploitation du gisement (décision 
d'approbation et décision de rejet des recours) ont été prises le 18 mai 2016, soit après l'échéance 
du délai de 5 ans prévu par la disposition transitoire.

Invitée à se déterminer à ce sujet, la DAEC reconnaît que le délai était échu, mais estime que les 
spécificités de l'affaire justifient d'appliquer encore l'ancienne planification dès lors que le préavis 
de synthèse du SeCA, ainsi que l'examen par tous les services spécialisés ont été établis pendant 
la période transitoire. Seules des questions de coordination des procédures ont provoqué un 
retard de 15 jours sur la date d'échéance.

Pour sa part, le préfet estime qu'il convient de se fonder sur la décision de planification de 
première instance qu'il a rendue le 2 juillet 2015, dans le délai transitoire.

L'intimée estime quant à elle que seule l'autorisation d'exploitation accordée le 11 mars 2016 est 
déterminante pour juger du respect du délai. Elle fait complètement l'impasse sur la procédure de 
PAL et rappelle que l'examen du dossier s'est déroulé de manière complète dans la période 
transitoire.

Quant aux recourants, ils font valoir que la DAEC devait appliquer le droit et les plans en vigueur 
lorsqu'elle s'est prononcée le 18 mai 2016.

b) Du moment que le périmètre litigieux n'était pas encore affecté en zone de gravière et 
que l'exploitation du site nécessite une modification de la planification locale, c'est à l'évidence 
cette planification qui constitue la procédure déterminante pour juger de l'admissibilité de 
l'ensemble du projet de l'intimée. L'autorisation d'exploitation, à l'instar des autres autorisations 
figurant au dossier, est strictement subordonnée à la modification du plan des zones. Peu importe 
que ces autorisations aient été délivrées avant la modification du PAL (arrêt TF 1C_511/2014 du 
13 mai 2016 consid. 4.3). C'est sur cette dernière procédure qu'il y a lieu de se concentrer pour 
examiner si les dispositions du PDCant, y compris ses règles transitoires, ont été respectées étant 
entendu que, dès son approbation par le Conseil d'état, le PDCant lie les autorités cantonales et 
communales (art. 18 al. 1 LATeC).

c) Dans cette perspective, la question se pose de savoir si la date décisive est constituée 
par la décision communale de première instance (en l'occurrence, la décision du préfet du 2 juillet 
2015 rendue suite à la récusation du conseil communal) ou par la décision d'approbation de la 
DAEC. 

A cet égard, il convient de rappeler que, selon l'art. 86 al. 3 LATeC, la DAEC examine et approuve 
les plans et leur réglementation du point de vue de la légalité, de l'opportunité et de leur 
concordance avec les plans cantonaux et régionaux. Compte tenu du rôle imparti par la loi à 

Tribunal cantonal TC
Page 14 de 19

l'autorité d'approbation - qui doit expressément s'assurer que la solution adoptée par le 
planificateur local est compatible notamment avec la réglementation cantonale en vigueur - il 
appartient à celle-ci de corriger une planification communale, même correcte, qui serait devenue 
obsolète entre le moment de son adoption et celui de son approbation. Tel est bien le cas en 
l'occurrence. Le fait que la décision communale initiale ait été rendue pendant la période transitoire 
ne dispensait pas la DAEC de tenir compte de l'écoulement du temps et d'adapter la situation 
juridique aux conditions légales applicables lors de l'approbation. Il n'était pas défendable sous cet 
angle d'approuver une planification dépassée qui contredit de manière frontale la planification 
directrice cantonale. Chargée expressément par le PDCant de veiller à l'application du PSEM dans 
le cadre de l'examen des mises en zone d'exploitation (PDCant, Thème 21, ch. 3 Répartition des 
tâches), la DAEC ne pouvait ignorer la volonté claire exprimée par le PDCant (en lien avec le 
PSEM) de réduire les sites prioritaires, trop nombreux, afin de ménager les réserves naturelles du 
canton. Le PSME a introduit une nouvelle appréciation de l'intérêt public éminent à préserver les 
ressources naturelles non renouvelables et a corrigé les erreurs du PSAME concernant la 
définition des besoins (cf. PSEM introduction). Au vu de cette contradiction manifeste entre les 
deux planifications successives, il ne saurait être question d'interpréter largement les dispositions 
transitoires qui ont été adoptées et qui limitent à 5 ans la prise en considération des secteurs 
prioritaires de l'ancien plan désuet. 

De ce point de vue, les remarques du préfet du 13 octobre 2017 ne sont pas pertinentes. Tout 
d'abord, il convient de souligner que si, à titre d'exemple, la LATeC a déterminé que, s'agissant 
des permis de construire, le moment topique pour juger de l'application des nouvelles règles était 
la date de la mise à l'enquête (art. 176 LATeC), elle a prévu en revanche que les nouvelles règles 
s'appliquaient directement aux plans et règlements approuvés avant son entrée en vigueur (art. 
174 LATeC). Par ailleurs, s'agissant de la jurisprudence du Tribunal fédéral citée (arrêt TF 
1C_379/2016), il faut remarquer qu'il s'agit à nouveau de permis de construire et non de 
planification et qu'en plus, en l'occurrence, ce n'est pas une autorité de recours judiciaire qui est 
concernée, mais en priorité une autorité d'approbation avec un plein pouvoir d'examen (quand bien 
même elle statue aussi parallèlement sur les recours). Il n'est donc pas possible d'en tirer des 
conclusions pour la présente affaire. Au contraire, sur une question de principe qui ne relève pas 
de l'autonomie du planificateur local, la position de l'autorité d'approbation est identique à celle 
d'une autorité administrative de recours qui doit appliquer le droit en vigueur lors de la prise de la 
décision sur recours (RFJ 1995 p. 412; voir aussi BOVAY, Procédure administrative, 2ème éd. 2015, 
p. 247 et 248).

En réalité, la disposition transitoire a prévu un délai particulièrement long qui laissait aux 
requérants un temps suffisant pour mener bien leur projet. Il ne faut pas oublier que ces 5 ans 
pendant lesquels il a été possible d'appliquer l'ancien plan malgré ses graves défauts 
correspondent à la moitié de la durée de validité prévue du PSEM, qui doit être revu tous les 
10 ans. Il n'est donc pas raisonnable, sous l'angle de l'intérêt public, de considérer que ce délai de 
5 ans ne concerne que la décision communale et d'admettre que la décision topique d'approbation, 
indispensable à l'entrée en vigueur de la planification (art. 86 al. 4 LATeC), puisse tomber encore 
après cette échéance. La DAEC ne pouvait pas continuer à appliquer l'ancien plan au-delà de 
5 ans alors même que, selon le PSEM, le secteur a été expressément sorti de la liste des sites 
prioritaires, manifestement en raison d'un indice d'efficacité de moins de 15 m3/m2 qui ne justifie 
pas l'atteinte qu'il implique aux SDA.

Tribunal cantonal TC
Page 15 de 19

d) Tout en étant consciente que le délai de 5 ans était échu lorsqu'elle s'est prononcée le 
18 mai 2016, la DAEC explique qu'elle a dérogé à la disposition transitoire et renoncé à appliquer 
la nouvelle planification parce que l'examen du dossier par toutes les instances avait été effectué 
et terminé sur la base de l'ancien plan. En particulier, le préavis de synthèse positif du SeCA du 
7 avril 2016 s'appuyait sans réserve sur le PSAME. Compte tenu de cette situation exceptionnelle, 
elle a estimé que le dépassement d'une quinzaine de jours seulement du délai transitoire lors de la 
prise de la décision formelle d'approbation ne justifiait pas une mise en œuvre des règles du 
PSEM. 

Dans le même sens, on peut encore ajouter que, le 11 mars 2016, la DAEC avait déjà accordé, 
mais pas notifié, l'autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir et l'autorisation 
d'exploiter la gravière, de sorte qu'il ne manquait plus que la décision finale d'approbation, retardée 
par des contingences de coordination des procédures. 

On doit donc se demander si le simple écoulement du temps, en l'occurrence d'une quinzaine de 
jours, au-delà de l'échéance du délai transitoire est suffisant pour faire basculer le projet, qui 
trouvait l'assentiment de toutes les autorités, dans une autre logique de planification qui en exclut 
la réalisation.

De ce point de vue, il est important tout d'abord d'écarter toute ambigüité sur la portée de la 
disposition transitoire. L'examen auquel se réfère celle-ci comporte aussi, bien évidemment, celui 
effectué par la DAEC elle-même. Même si, en matière de planification, le rôle du SeCA dans la 
procédure d'approbation est important, il n'en demeure pas moins qu'en tant qu'autorité de 
décision, la DAEC n'est pas liée par le préavis de ce service (arrêt TC FR 602 2013 117 du 
21 août 2014 consid. 3a). Or, en l'occurrence, il manquait encore l'examen à effectuer par cette 
autorité dans le cadre de la décision finale d'approbation. Le fait qu'avant l'échéance du délai de 
5 ans, elle se soit prononcée en faveur du projet ne la dispensait pas d'observer les règles du 
PDCant au moment de statuer formellement par décision d'approbation. Dès lors que le PDCant 
renvoyait désormais au PSEM qui exclut la modification du PAL requise pour ouvrir la nouvelle 
gravière, cette obligation s'imposait à elle conformément à l'art. 18 al. 1 LATeC.

e) Enfin, dès lors que le délai transitoire était échu au moment où la DAEC a statué le 
18 mai 2017, on ne voit pas pourquoi la constatation de cette échéance constituerait un 
formalisme excessif ou une violation du principe de la proportionnalité. La perte des frais investis 
par l'intimée dans la procédure n'est pas un motif pour renoncer à respecter l'exigence claire du 
PDCant, qui lui laissait 5 ans pour mener à terme son projet. L'intimée le savait et il lui incombait 
de prendre ses dispositions pour permettre aux autorités de traiter à temps sa requête. En 
particulier, il faut lui rappeler qu'elle a perdu une année en tergiversation suite au dépôt de plans 
défectueux lors de la mise à l'enquête de 2012. En lui-même, le délai de 5 ans était amplement 
suffisant pour terminer une procédure ouverte en 2010 sous l'empire de l'ancienne planification. 

Pour le surplus, la recourante ne peut pas se prévaloir d'une garantie des autorités selon laquelle 
elle obtiendrait gain de cause même au-delà du délai transitoire. 

En l'occurrence, les principes de la légalité et de la sécurité du droit commandaient de respecter 
l'échéance du délai transitoire. Le fait que celui-ci ne soit dépassé que de 15 jours n'est pas un 
motif suffisant pour y faire abstraction. A défaut, on devrait se demander à partir de quand son 
respect s'impose; un mois ? six mois ? une année ? Or, en fixant un délai de 5 ans  au lieu de s'en 
tenir à une règle plus simple qui prévoirait uniquement que les demandes préalables déposées 
avant l'entrée en vigueur du PSEM continuent à être traitée selon l'ancienne planification, le 

Tribunal cantonal TC
Page 16 de 19

Conseil d'Etat a limité dans le temps le champs d'application transitoire du PSAME et a clairement 
envisagé qu'une procédure puisse avorter après 5 ans. C'est donc à tort que la DAEC a appliqué 
le PSAME à la présente affaire. Elle devait prendre acte que l'exploitation du gisement litigieux 
n'est plus prioritaire selon le PSEM et refuser la modification du PAL.

f) Quoi qu'il en soit, l'examen du dossier montre que, même en admettant la survivance 
d'un secteur prioritaire selon l'ancien PSAME, les décisions de la DAEC du 18 mai 2016 ne 
répondent pas aux exigences posées en matière d'ouverture de gravière.

3. a) Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral sur l'exploitation des gravières 
(arrêt TF 1A.115/2003 du 23 février 2004 consid. 2.6, ATF 124 II 252 consid. 4) qui a montré la 
nécessité d'une planification non seulement formelle (adoption d'une zone de gravière), mais aussi 
matérielle (établissement d'un inventaire des réserves de gravier, détermination des besoins, des 
contraintes et des priorités) afin de garantir une utilisation mesurée du sol, le Canton de Fribourg a 
mis en place une politique foncière à plusieurs niveaux. 

Au stade du PDCant et du plan sectoriel (PSAME/PSEM), le Conseil d'Etat a défini à l'échelle du 
canton les secteurs prioritaires d'exploitation des matériaux, qui entrent seuls en considération 
pour la création d'une zone de gravière. Dans ce contexte, il a indiqué un nombre de gisements 
prioritaires suffisant pour que les besoins prévisibles du marché en gravier pendant 15 ans soient 
potentiellement couverts jusqu'à la prochaine mise à jour du plan sectoriel, prévue elle tous les 
10 ans. En d'autres termes, sous réserve du cas d'urgence non réalisé en l'espèce, les sites 
prioritaires ainsi désignés constituent le cadre général dans lequel s'expriment  ensuite les besoins 
du marché. 

Au stade de la loi, l'art. 154 al. 2 LATeC prévoit que "l'ouverture ou l'extension d'une exploitation 
de matériaux doit être justifiée par un besoin tant de la région que de l'exploitant ou l'exploitante". 
L'horizon à prendre en considération pour déterminer ce besoin est de 15 ans, conformément à la 
période usuelle de validité des planifications locales (Message du 20 novembre 2007 à l'appui du 
projet de LATeC; BGC 2008 p. 1290). La création d'une zone de gravière sur un gisement 
prioritaire n'est possible que si, à ce moment, les besoins en gravier ne sont pas couverts pour les 
15 prochaines années. Le besoin en gravier évolue donc au fil des années, de sorte que chaque 
nouvelle mise en zone de gravière impose une nouvelle appréciation de celui-ci. Ce besoin 
"roulant" dépend de la consommation annuelle comparée aux réserves autorisées qui restent à 
extraire et tient compte des fins d'exploitation comme aussi des nouvelles mises en zones. En 
particulier, du moment que les quantités de matériaux contenues dans les gisements prioritaires 
dépassent le besoin, il ne saurait être question d'exploiter simultanément tous les secteurs 
prioritaires, sauf en cas de pénurie grave dans le canton (BCG p. 1290). Les gisements prioritaires 
doivent être libérés progressivement au fur et à mesure de l'utilisation des réserves qu'ils 
constituent, de manière à répondre constamment à la marge d'un besoin de 15 ans.

Par ailleurs, compte tenu des réalités pratiques, la notion de besoin de la région ne saurait être 
réduite à l'échelle du district. Ainsi que le Tribunal cantonal a déjà eu l'occasion de le souligner 
(arrêt TC FR 602 2008 53 du 13 mai 2011 consid. 2b), il est aberrant de ne prendre en 
considération que la production d'un district vu les extractions disparates effectuées dans les 
différents districts et la proximité de ceux-ci ou, inversement, de tenir compte des matériaux 
extraits dans un district, mais exportés ailleurs pour couvrir d'autres besoins. Tout en constatant 
que le calcul du besoin devait être affiné et qu'il manquait une méthode de calcul claire, le Tribunal 
cantonal n'avait pas eu à tirer de conséquences à ce propos dans cette affaire dès lors qu'en 

Tribunal cantonal TC
Page 17 de 19

l'occurrence, les réserves autorisées ne couvraient que trois ans sur les 15 prévus et que 
l'existence manifeste d'un besoin pouvait donc être admise.

b) Dans le cas particulier, la constatation que le district de la Glâne ne dispose pas de 
gisement ne suffit pas à établir l'existence d'un besoin de la région qui devrait être couvert par la 
mise en zone litigieuse. Il faut rappeler que le gisement en cause se situe dans le district de la 
Sarine et qu'il n'a pas, à l'évidence, par lui-même vocation à s'adresser au district de la Glâne. On 
ne voit pas non plus pourquoi, il faudrait d'emblée ne pas tenir compte des réserves des gravières 
existantes en Sarine et dont l'éloignement est comparable. Ce ne sont pas des différences de 
quelques centaines de mètres, voire de quelques kilomètres qui justifient de traiter différemment 
les sites en cause.

En l'occurrence, il ressort de la décision attaquée que l'autorité intimée a fondé l'essentiel de son 
appréciation du besoin sur les chiffres figurant en introduction du PSEM. C'est ainsi qu'elle admet 
par exemple que le district de la Glâne a encore une réserve de 12'500 m3 tout en évaluant 
parallèlement que la consommation annuelle est de 73'000 m3 par an. Or, il faut constater que le 
PSEM, entré en vigueur en 2011, se rapporte à des données anciennes datant de 2005. Partant, il 
était exclu pour déterminer le besoin en 2016 de s'appuyer sur ces chiffres totalement dépassés 
qui ne correspondent plus à la réalité du terrain (cela fait un certain temps déjà qu'il n'y a plus de 
gisement en exploitation dans la Glâne). Ainsi qu'il a été indiqué précédemment, ce n'est pas le 
rôle du PSEM de définir le besoin "roulant" à 15 ans. Sa mission est de désigner au niveau du 
PDCant les sites prioritaires qui constituent les réserves à utiliser au fur et à mesure de l'évolution 
du besoin à 15 ans déterminé le jour où la DAEC se prononce sur une nouvelle mise en zone.

Manifestement, l'autorité intimée n'a pas procédé à cet examen concret de la situation et s'est 
fondée sur des informations périmées. Même le document de novembre 2012 intitulé "preuve du 
besoin en matériaux" établi par l'intimée n'était plus actuel lorsque la DAEC s'est prononcée quatre 
ans plus tard. Quant à prétendre que la qualité du gisement litigieux justifierait un besoin particulier 
de la région, il faut constater que l'autorité n'explique pas sa démarche. On ne voit pas en quoi la 
taille de l'entreprise invoquée dans le RIE ou dans la "preuve du besoin" aurait un effet sur la 
qualité des matériaux et en particulier, pourquoi les grandes entreprises ne pourraient pas 
satisfaire la demande dans le district de la Glâne. S'il est précisé dans le RIE que le gisement est 
spécifique puisqu'il fournit des "sables fins lavés" très demandés, en revanche, on cherche en vain 
pourquoi il faudrait le mettre en exploitation pour satisfaire la demande locale banale en "bétons 
classiques ou simples" à laquelle répond l'intimée. Il tombe sous le sens que cette dernière n'est 
pas la seule à répondre à cette demande et, si la DAEC voulait établir des distinctions en fonction 
de la qualité des matériaux, il lui appartenait de donner les critères qu'elle applique et de les mettre 
en perspective chiffrée avec les exploitations déjà autorisées.

Enfin, il faut constater qu'il n'appartient pas au Tribunal cantonal de corriger d'office les défauts 
affectant le calcul et l'appréciation du besoin. Si, dans l'arrêt de 2011, les ordres de grandeur en 
jeu permettaient d'éviter de renvoyer la cause à l'autorité spécialisée malgré les lacunes, tel n'est 
plus le cas dans la présente affaire. Les chiffres de 2015 concernant la consommation de gravier 
et les réserves autorisées dans le canton déposés par l'intimée en janvier 2017 sur la base 
d'informations du SeCA montrent que les besoins étaient couverts pour 14.73 ans sans le 
gisement litigieux et pour 16.85 ans avec. Compte tenu des cautèles accompagnant les 
informations du SeCA qui indique expressément que, vu les rapports manquants (4) ou incomplets 
(6), les volumes sont vraisemblablement en deçà de la réalité, notamment en ce qui concerne les 
réserves autorisées, il est probable qu'au moment où l'autorité a statué, le besoin à 15 ans était 

Tribunal cantonal TC
Page 18 de 19

encore couvert. Dans une telle situation à la limite de l'horizon de planification, il incombe à la 
DAEC de fixer les règles indispensables à la prise en compte du besoin (périodicité des mises à 
jour de la consommation, précision du calcul et marge admissible, traitement des requêtes 
prématurées et éventuelle mise en réserve jusqu'à actualisation, priorité et traitement des requêtes 
parallèles). Cette tache n'est pas le rôle de l'autorité de recours judiciaire, qui ne peut que 
constater les graves défauts ayant affecté la détermination du besoin par les autorités de 
planification et prendre acte que, selon les chiffres portés à sa connaissance, le besoin était 
vraisemblablement couvert lorsque la DAEC s'est prononcée. Il n'y a pas lieu dans ce contexte 
d'interpréter les chiffres de 2015 en fonction de l'écoulement du temps jusqu'à aujourd'hui dès lors 
que la Cour ne connaît pas l'évolution du secteur des matériaux qui a pu se produire dans 
l'intervalle.

c) Dans ces circonstances, même si le Tribunal cantonal n'avait pas retenu une 
impossibilité de mettre en zone de gravière le gisement litigieux en raison du dépassement de 15 
jours de l'échéance des dispositions transitoires du PDCant, il aurait, dans tous les cas, dû 
renvoyer la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Or, à cette occasion, ayant à 
procéder à une nouvelle appréciation globale de la situation, cette dernière n'aurait pu ignorer que 
le délai de 5 ans prévu par les dispositions transitoires est désormais largement échu, ce qui aurait 
conduit en fin de compte à refuser la modification du PAL.

4. On doit constater, par ailleurs, qu'au-delà de la détermination du besoin, la pondération des 
intérêts en présence - à effectuer une fois que la clause du besoin est satisfaite - était elle aussi 
viciée. En effet, en excluant de la liste des sites prioritaires les gisements ayant une efficacité 
insuffisante (moins de 15 m3/m2) qui ne justifie pas l'atteinte temporaire aux SDA que leur 
exploitation implique pendant une longue période (25 à 50 ans), le PSEM formalise la limite à partir 
de laquelle le PDCant considère que l'intérêt public à la préservation des bonnes terres agricoles 
prime une exploitation immédiate d'un gisement de matériaux. Du moment que, dans tous les cas 
de gravière portant atteinte aux SDA, la nature temporaire de celle-ci à moyen et long terme peut 
être invoquée, ce paramètre - comme aussi d'ailleurs celui de la remise en état du secteur à la fin 
de l'exploitation - a nécessairement déjà été intégré dans l'appréciation exprimée par le PDCant en 
fixant une limite d'efficacité minimale du gisement. Partant, il n'était pas possible de réduire l'intérêt 
public à la préservation des bonnes terres à la nature temporaire de l'atteinte et à la possibilité 
d'une restitution ultérieure à l'agriculture. Il fallait expliquer pourquoi une efficacité de seulement 
10 m3/m2, soit inférieure d'1/3 à celle admise comme limite par le PSEM, pouvait justifier en 
l'espèce de faire prévaloir l'intérêt public à l'exploitation de la gravière. Ayant minimisé l'intérêt 
public lié à la préservation des SDA jusqu'à l'incohérence par rapport à l'appréciation actuelle qui 
découle du PDCant, l'autorité intimée a faussé la pondération des intérêts en présence qu'elle 
devait effectuer. 

Il n'appartient pas à l'autorité de recours judicaire de procéder à cette opération qui relève de la 
compétence de l'autorité de planification, respectivement d'approbation, à qui l'affaire devrait être 
renvoyée. Or, il a été vu ci-dessus qu'une telle démarche est inutile dès lors qu'elle conduirait 
immanquablement à un refus de la mise en zone en raison de l'échéance de la disposition 
transitoire du PDCant.

5. Compte tenu de l'annulation de la modification du PAL en tant qu'elle prévoit la création 
d'une nouvelle zone de gravière, les autres points de la même modification, soit l'introduction d'une 
disposition sur les gravières dans le RCU, l'adjonction d'un secteur à prescriptions spéciales et la 
création d'une zone de protection de la nature tombent également.

Tribunal cantonal TC
Page 19 de 19

6. Par ailleurs, dès l'instant où la modification du PAL doit être annulée, l'autorisation de 
construire ainsi que les autorisations annexes qui ont été délivrées pour permettre l'exploitation du 
gisement litigieux ne peuvent subsister et doivent également être mises à néant (arrêt TF 
1C_511/2014 du 13 mai 2016 consid. 4.3).

7. Il appartient à l'intimée qui succombe (art. 131 CPJA) de supporter, par CHF 5'000.-, la 
moitié des frais de procédure (CHF 10'000.-). L'Etat de Fribourg, agissant par le préfet et la DAEC, 
est exonéré de l'autre moitié des frais (art. 133 CPJA).

Les recourants qui ont fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts ont droit à 
une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Celle-ci doit être mise à la charge de l'Etat de Fribourg et 
de l'intimée, à raison de CHF 4'573.75 chacun.

la Cour arrête:

I. Les procédures 602 2016 99 et 602 2016 154 sont jointes.

II. Le recours 602 2016 154 (planification) est admis.

Partant, les décisions de la DAEC du 18 mai 2016 sont annulées. La modification du PAL est 
refusée.

III. Le recours 602 2016 99 (permis de construire) est admis.

Partant, les décisions du préfet du 18 mai 2016, l'autorisation spéciale de la DAEC du 
11 mars 2016 ainsi que les autorisations d'exploitation du SEn et de la DAEC, sont annulées.

IV. Les frais de procédure sont mis par moitié, soit CHF 5'000.-, à la charge de l'intimée. Ce 
montant est compensé avec l'avance de frais effectuée (CHF 2'500.-), de sorte qu'il lui reste 
encore CHF 2'500 à payer.

V. Un montant de CHF 9'147.50 (y compris CHF 677.60 de TVA) à verser à Me Morard à titre 
d'indemnité de partie est mis à la charge de l'intimée par CHF 4'573.75 et à celle de l'Etat de 
Fribourg par CHF 4'573.75.

VI. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 13 novembre 2017/cpf

Président Greffière-stagiaire