# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3e11e38c-98b3-5333-9126-86e06357e523
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-03-27
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 27.03.2013  VB.2012.00644
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2012-00644_2013-03-27.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2012.00644	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 27.03.2013
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Baubewilligung

	
Baubewilligung für Seerestaurant 

Die Baudirektion legte die Uferlinie im Bereich des strittigen Restaurantprojekts auf die Höhe des Hochwasserstands, wie er statistisch alle hundert Jahre zu erwarten ist, und die Gewässerabstandslinie fünf Meter davon entfernt fest. Dies basierte auf der bis Ende Dezember 2010 gültigen Fassung der Hochwasserschutzverordnung. Selbst wenn die Uferlinie nur entsprechend dem dreissigjährigen Hochwasser definiert würde, läge das Projekt noch vollständig innerhalb des übergangsrechtlich massgebenden 20 m breiten Gewässerraumstreifens (E. 2.3).
Für das strittige Projekt kommt nur eine Bewilligung für standortgebundene und im öffentlichen Interesse liegende Anlagen infrage (E. 3.1). Der Begriff der Standortgebundenheit ist im Sinn der Rechtsprechung zu Art. 24 RPG zu verstehen (E. 3.2.1). Die Ausgangslage bezüglich der Prüfung von Alternativstandorten hat sich aufgrund der Revision des Gewässerschutzgesetzes geändert. Die Vorinstanzen werden die Frage der Beanspruchung des Gewässerraums aufgrund der geänderten Rechtslage zu prüfen haben (E. 3.2.3).
Die Gerichtsgebühr des Baurekursgerichts erweist sich als angemessen und verunmöglicht dem Beschwerdeführer mit ideeller ökologischer Zielsetzung die Ausübung des Verbandsbeschwerderechts nicht übermässig (E. 4.2).

Teilweise Gutheissung und Rückweisung

			 	
				Stichworte:
	
						AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BAUBEWILLIGUNG
GERICHTSGEBÜHR
GEWÄSSERABSTAND
GEWÄSSERABSTANDSLINIE
GEWÄSSERRAUM
GEWÄSSERSCHUTZ
RESTAURANT
SEERESTAURANT
STANDORTGEBUNDENHEIT
UFERLINIE

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 1 lit. g GSchG
Art. 36a GSchG
Art. 41b GSchV
Art. 41c GSchV
§ 338 Abs. II PBG
Art. 24 RPG
§ 3 WasserwirtschaftsG
§ 21 WasserwirtschaftsG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3.
  Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2012.00644

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 27. März 2013

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber
Andreas Conne.

 

 

 

In Sachen

 

 

Vereinigung A, vertreten durch RA C, 

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

1.    Verein
G, vertreten durch RA D, 

2.    Baudirektion Kanton Zürich, 

3.    Stadtrat Uster, 

Beschwerdegegnerschaft,

 

 

betreffend Baubewilligung,

hat
sich ergeben: 

I.  

Der Verein G
plant, ein von Jean Nouvel für die Arteplage Murten konzipiertes
Restaurantgebäude als Seerestaurant F auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 am Seeweg in Niederuster
zu erstellen. Nachdem ein früheres Projekt sowohl in einer ersten als
auch in einer redimensionierten zweiten Version gescheitert
war, soll das neue Projekt reduziert und mit einem etwas gedrehten und verschobenen Restaurantgebäude realisiert werden. Es liegt
zusammen mit einer seitlichen sowie einer seeseitigen Terrasse innerhalb der
Grundwasserschutzzone III gemäss dem Schutzzonenreglement der Stadt Uster vom
14. Dezember 1993 (SZR), im Perimeter der
Verordnung der Baudirektion zum Schutz des Greifensees vom 3. März 1994 (SVO) und im Gewässerraum gemäss dem Bundesgesetz über den
Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (GSchG). 

Der Stadtrat Uster bewilligte das
Projekt am 24. Januar 2012 unter verschiedenen
Auflagen und Bedingungen und eröffnete dabei auch eine Verfügung der
Baudirektion, welche dem Vorhaben bereits am 21. November
2011 verschiedene kantonale Bewilligungen erteilt hatte, darunter auch die
gewässerschutzrechtliche Bewilligung für im
Gewässerraum liegende Bauten und die Ausnahmebewilligung für die
Unterschreitung des Gewässerabstands.

II.  

Gegen diese Entscheide erhoben die
beiden Vereinigungen A und B mit gemeinsamer Eingabe
Rekurs mit dem Antrag, die angefochtenen Entscheide seien aufzuheben. Das
Baurekursgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 29. August 2012 ab, auferlegte die Kosten den beiden rekurrierenden
Verbänden und verpflichtete diese zur Leistung einer Umtriebsentschädigung von
je Fr. 750.- an den Verein G.

III.  

Gegen diesen Rekursentscheid erhoben die
unterlegenen Verbände, die inzwischen zum neuen Verein A – B fusioniert hatten, am 4. Oktober
2012 Beschwerde mit dem Antrag, der Rekursentscheid sei aufzuheben und die nach
eidgenössischem und kantonalem Recht erforderlichen Bewilligungen seien zu
verweigern, eventualiter sei die Sache zur vertieften
Abklärung alternativer Standorte und
des öffentlichen Interesses zurückzuweisen; alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner.

Das Baurekursgericht beantragte am 16. Oktober 2012 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde;
denselben Antrag stellte die Baudirektion am 31. Oktober 2012. Die Stadt Uster beantragte am 8. November 2012, die Beschwerde sei unter Kostenfolgen zulasten der Beschwerdeführerin abzuweisen. Der Verein G beantwortete die Beschwerde am 20. November 2012 mit dem Antrag, diese sei
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin abzuweisen. 

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
gegen einen Entscheid des Baurekursgerichts erhobenen Beschwerde zuständig. Da
auch die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.

2.
 

Der Beschwerdeführer beanstandet, dass
das umstrittene Projekt im Gewässerraum liegt und rügt dementsprechend die
Verletzung von Art. 41c der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober
1998 (GSchV, in der Fassung
vom 4. Mai 2011, in Kraft seit 1. Juni 2011) bzw.
der Übergangsbestimmung zur Änderung der GSchV.

2.1 Nach Art. 36a
GSchG (Änderung vom 11. Dezember 2009, in Kraft seit 1. Januar 2011)
legen die Kantone nach Anhörung der betroffenen Kreise den Raumbedarf der oberirdischen
Gewässer (Gewässerraum) fest, der erforderlich ist für die Gewährleistung der natürlichen
Funktionen der Gewässer, des Schutzes vor Hochwasser und der Gewässernutzung (Abs. 1
lit. a–c). Der Bundesrat regelt die Einzelheiten (Abs. 2), und die
Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung
berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird (Abs. 3
Satz 1). 

Die Einzelheiten zur Festlegung und
Bedeutung des Gewässerraums ergeben sich aus den Art. 41a–41c GSchV. Nach Art. 41b GSchV muss die Breite des Gewässerraums für stehende Gewässer,
gemessen ab der Uferlinie, mindestens 15 m betragen
(Abs. 1). Diese Breite muss erhöht werden, soweit dies zur Gewährleistung
des Hochwasserschutzes, des für eine Revitalisierung erforderlichen Raums,
überwiegender Interessen des Natur- und Landschaftschutzes oder der
Gewässernutzung erforderlich ist (Abs. 2 lit a–d).
Die Breite des Gewässerraums kann in dicht überbauten Gebieten den baulichen
Gegebenheiten angepasst werden, soweit der Schutz vor Hochwasser gewährleistet
ist (Abs. 3). Unter gewissen, hier nicht weiter interessierenden
Bedingungen kann sodann auf die Ausscheidung eines Gewässerraums verzichtet
werden (Abs. 4). 

Die im Gewässerraum zulässige Nutzung
wird in Art. 41c GSchV geregelt. Nach Abs. 1
der Bestimmung dürfen im Gewässerraum nur standortgebundene, im öffentlichen
Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder
Brücken erstellt werden. In dicht überbauten Gebieten kann die Behörde für
zonenkonforme Anlagen Ausnahmen bewilligen, soweit keine überwiegenden
Interessen entgegenstehen. 

Nach den Übergangsbestimmungen zur
Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011 legen die
Kantone den Gewässerraum nach Art. 41b bis zum 31. Dezember 2018 fest (Abs. 1). Solange sie den Gewässerraum
nicht festgelegt haben, gelten die Vorschriften für Anlagen nach Art. 41c Abs. 1
und 2 entlang von Gewässern auf einem beidseitigen Streifen mit einer Breite
von 20 m bei stehenden Gewässern mit einer Wasserfläche von mehr als 0.5 ha (Abs. 2 lit. c). 

2.2 Diese neuste
Änderung des GSchG und der GSchV führten auf kantonaler Ebene zu einer Revision
der Hochwasserschutzverordnung vom 14. Oktober 1992 (HWSchV), die in den §§ 15
und 15a–15h das Verfahren zur Festlegung und Bemessung des Gewässerraums durch
die Baudirektion näher regelt. Für die Frage des kantonalen Gewässerabstands
bleibt jedoch weiterhin § 21 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni
1991 (WWG) massgebend, der verlangt, dass ober- und unterirdische Bauten und
Anlagen gegenüber offenen und eingedolten öffentlichen Oberflächengewässern
einen Abstand von 5 m einhalten (Abs. 1 Satz 1). Die Direktion
kann dieses Mass im Einzelfall erhöhen, wenn wasserbauliche Bedürfnisse dies
erfordern, oder eine Ausnahme der Unterschreitung des Mindestabstandes
gewähren, wenn besondere Verhältnisse dies rechtfertigen (Abs. 2). 

2.3 Der
Gewässerraum gemäss Art. 41b GSchV wird ab der Uferlinie gemessen. Ebenso
dürfte die Uferlinie die gewässerseitig massgebende Begrenzungslinie für die
übergangsrechtlich geltende vorläufige Gewässerraumbreite sein. Der Begriff der
Uferlinie wird allerdings weder im GSchG noch in der GSchV definiert. 

Die Baudirektion ging im vorliegenden
Fall davon aus, dass die Uferlinie im Bereich des strittigen Projekts auf der
Kote von 436.58 m ü.M. liege, dies entsprechend der Wasserlinie eines
Hochwasserstandes, wie er statistisch alle 100 Jahre zu erwarten ist (HQ100). Dementsprechend verlangte
die Direktion, dass die Gewässerabstandslinie 5 m entfernt von der
Schnittlinie dieser Kote mit dem Terrain festgelegt werde. Diese Einschätzung basierte allerdings noch auf § 15 der Hochwasserschutzverordnung in der bis 31. Dezember 2010 gültigen Fassung (HWSchV 2006) und den dazu erlassenen und inzwischen
aufgehobenen Richtlinien der Baudirektion für das Festlegen des Abstands von
ober- und unterirdischen Bauten und Anlagen von öffentlichen Gewässern vom 11. August 2009. Nach § 15 Abs. 2 HWSchV 2006 legten die
Gemeinden das Gewässergebiet nach den Richtlinien der Baudirektion im
Einzelfall oder gebietsweise fest. Massgebend für die Festlegung des
Gewässerabstands war die Gewässerdefinition nach § 3 WWG (§ 15 Abs. 1
HWSchV 2006), wo der Begriff des Oberflächengewässers und seiner Bestandteile
definiert wird. Dazu gehören das Gewässerbett, bestehend aus der dauernd oder
regelmässig von Wasser überdeckten Landoberfläche, Uferböschungen, Vorländer
und Dämme einschliesslich des darin stehenden oder fliessenden Wassers, das
darunter liegende Erdreich und die Luftsäule. Die Gewässerabstandsrichtlinien
der Baudirektion enthielten sodann eine Schutzzielmatrix, welche einen
statistischen Hochwasserstand in Verhältnis zum Schadenspotenzial bestimmter Objektkategorien setzte. Danach war bei
Einzelgebäuden und lokalen Infrastrukturanlagen ein vollständiger Hochwasserschutz
mit minimalen Schäden erst ab dem Bemessungshochwasser HQ100 gewährleistet.

Die Vorinstanzen und Beschwerdeparteien erachten
diese von der Baudirektion im dargelegten Sinn definierte Uferlinie im
fraglichen Bereich trotz veränderter Rechtsgrundlagen auch für die Ausscheidung
des Gewässerraums nach Art. 36a GSchG für massgebend. Ausgehend von dieser Annahme liegt das strittige
Projekt nicht nur klar innerhalb des Gewässerraums, sondern praktisch mit
seiner ganzen Fläche seeseitig der so definierten Uferlinie (Kote von 436.58 m
ü.M). Ob die Annahme allerdings zutrifft, ist nicht ganz klar. Nach dem
erläuternden Bericht des Bundesamts für Umwelt zur Änderung der GSchV vom 20. April 2011 ist bei der Bestimmung der Uferlinie stehender Gewässer in der Regel auf einen regelmässig wiederkehrenden
höchsten Wasserstand abzustellen, wobei den Kantonen ein gewisser Spielraum für
die Berücksichtigung der jeweiligen Gegebenheiten belassen wird (vgl. S. 13).
Ob ein Hochwasserstand, der statistisch nur alle 100 Jahre vorkommt, noch in diesem Sinn als regelmässig wiederkehrend
betrachtet werden kann, ist fraglich, kann aber offenbleiben. Denn selbst wenn
die Uferlinie nur entsprechend dem Bemessungshochwasser HQ30
definiert würde, so läge das Projekt noch vollständig innerhalb des übergangsrechtlich
massgebenden 20 m breiten Gewässerraumstreifens
(vgl. Naturgefahrenkartierung im GIS-Browser des Kantons Zürich).

3.
 

3.1 Nach Art. 41c
Abs. 1 GschV dürfen im Gewässerraum nur standortgebundene, im öffentlichen
Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder
Brücken erstellt werden. In dicht überbauten Gebieten kann die Behörde für
zonenkonforme Anlagen Ausnahmen bewilligen, soweit keine überwiegenden
Interessen entgegenstehen. Nach der übereinstimmenden und zutreffenden
Auffassung der Parteien ist im vorliegenden Fall nicht von einem dicht
überbauten Gebiet im Sinn von Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV
auszugehen. Die Vorinstanz hat in diesem Zusammenhang zu Recht darauf verwiesen,
dass der vorgesehene Standort innerhalb der mit der Verordnung zum Schutz des
Greifensees ausgeschiedenen Freihaltezone liege, und die Kriterien, welche die
Baudirektion gemäss ihren Richtlinien für die Umsetzung des Gewässerraums zur
Bestimmung eines dicht überbauten Gebiets entwickelt habe, nicht vorliegen. 

Demnach kommt für das strittige Projekt
nur eine Bewilligung für standortgebundene und im öffentlichen Interesse
liegende Anlagen infrage. Diese Voraussetzungen müssen
kumulativ erfüllt sein. 

3.2 Das
Baurekursgericht bejahte die Standortgebundenheit des Restaurants, da dieses
als Seerestaurant ähnlich wie ein Bergrestaurant im Berggebiet grundsätzlich
auf die besondere Lage am See angewiesen sei. Mit der Frage von
Alternativstandorten habe sich die Schutzverordnung auseinandergesetzt; sie sei
auch später immer wieder thematisiert worden. Aus der Gesetzesrevision und
deren Zielen könne kein Verbot eines Seerestaurants im Gewässerraum abgeleitet
werden, denn nach Art. 1 lit. g GSchG solle ein öffentliches Gewässer
auch der Erholung dienen. Der Beschwerdeführer macht dagegen im Wesentlichen
geltend, ein Restaurant gehöre grundsätzlich nicht in den Gewässerraum, Art. 36a
Abs. 1 GSchG lasse keinen Raum für andere Gewässerraumnutzungen ausserhalb
der Funktionen gemäss lit. a–c, worunter die Gewässernutzung im Sinn der
Wasserkraftnutzung zu verstehen sei. Die Einschränkung gehe damit bedeutend
weiter als etwa bei Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979 (RPG).

3.2.1
Art. 36a Abs. 1 GSchG regelt, welche drei Funktionen dem durch
die Kantone festzulegenden Gewässerraum zukommen sollen. Entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers lässt sich daraus jedoch kein generelles
Verbot für ein standortgebundenes Restaurantgebäude im Gewässerraum ableiten.
Vorab ist nicht nachzuvollziehen, weshalb die Gewässernutzung nach Art. 36a
Abs. 1 lit. c GSchG, wie der Beschwerdeführer vorbringt, nur im Sinn
der Wasserkraftnutzung zu verstehen sein sollte. Ein Gewässer kann in verschiedener
Weise gewässerschutzkonform im Sinn von Art. 1 GSchG genutzt werden, so
etwa für die Entnahme von Trink- und Brauchwasser (lit. b), für die
landwirtschaftliche Bewässerung (lit. f) oder die Erholungsnutzung (lit. g).
Gerade die Wasserkraftnutzung zur Gewinnung elektrischer Energie entspricht
aber nicht der primären Zielsetzung des GSchG, sondern untersteht aufgrund
ihrer möglichen Auswirkungen auf das Gewässer speziellen Bedingungen (Art. 29 ff.
GSchG). Der Beschwerdeführer kann denn auch seine spezifische Lesart des
Gesetzes nicht weiter begründen, noch ergibt sich eine solche aus der konkreten
Entstehungsgeschichte der Gesetzesrevision. Diese sollte als indirekter Gegenvorschlag
zu der vom Schweizerischen Fischerei-Verband eingereichten Volksinitiative
„Lebendiges Wasser“ unter anderem gerade die negativen Auswirkungen der
Wasserkraftnutzung einschränken und die Revitalisierung der Gewässer fördern
(vgl. Berichte der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des
Ständerats, BBL 2008, S. 8044 ff., 8059). 

Soll der Gewässerraum demnach unter
anderem auch die räumlichen Ansprüche der verschiedenen Arten der
Gewässernutzung abdecken, so umschreibt der Gesetzgeber damit eine relativ
weitgefasste Funktion, die speziell nach Ausführungsnormen im Sinn von Art. 36a
Abs. 2 GSchG verlangt. Wenn der Verordnungsgeber
dabei in Art. 41c GSchV den Begriff der
Standortgebundenheit verwendet, so liegt es nahe, diesen Begriff im Sinn der
Rechtsprechung zur Standortgebundenheit gemäss Art. 24 RPG zu verstehen,
wie dies das Baurekursgericht getan hat. 

3.2.2
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelten Bergrestaurants
ausserhalb der Bauzonen grundsätzlich als standortgebunden, da sie aus
betriebswirtschaftlichen Gründen auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen
sind. Dies bedeutet jedoch nicht, dass deshalb jeder Standort auf einem
Berggipfel beansprucht werden könnte; auch wird der Nachweis eines Bedürfnisses
sowie die Prüfung von Alternativstandorten verlangt (BGE 136 II 214
E. 2.2; BGr, 20. Juli 2011, 1C_533/2010, E. 3.2–3.4). 

Die in Art. 41c Abs. 1 GSchV enthaltene Aufzählung standortgebundener Anlagen im
Gewässerraum ist nicht abschliessend, sondern beispielhaft und schliesst
demnach ein Seerestaurant nicht von vornherein aus. Ein solches erfüllt den
Zweck, den See als Erholungsraum auch für diejenigen
Menschen erfahrbar zu machen, die sich an Tischen zum
Essen und Trinken niederlassen wollen. Es ist daher
grundsätzlich auf einen seenahen Standort angewiesen. Diese
Standortgebundenheit vermag allerdings noch nicht zu begründen, an welcher
spezifischen Stelle in Seenähe das Restaurant erstellt werden soll, noch lässt
sich daraus ableiten, das Gebäude müsse zwingend direkt im Gewässerraum oder
gar seeseitig der Uferlinie stehen. Bei einem wenig
schwankenden Wasserspiegel oder einem nicht ganz flachen Ufer und freier Lage
sollte auch ein Gebäude ausserhalb des Gewässerraums noch einen genügenden
Bezug zum See und seiner jeweiligen Wasserlinie aufweisen, um seiner
Erholungsfunktion gerecht zu werden. Denn anders als etwa eine Brücke oder
Badeanstalt, die zwingend auch bei einem tiefen Wasserstand unmittelbar bis zur Wasserlinie reichen müssen, kann ein
Seerestaurant ohne grosse Einbusse auch etwas zurückversetzt liegen. Die
Standortgebundenheit ist daher in jedem Einzelfall näher zu prüfen. 

3.2.3
Bezüglich Bedürfnis und Alternativstandorte verweist das Baurekursgericht
auf die Abklärungen und Resultate im Rahmen der Schutzverordnung. Dies
erscheint bezogen auf beide Aspekte als problematisch, ist doch die
Schutzverordnung Greifensee bald 20 Jahre alt. Sie berücksichtigt mit ihrer
Zonenausscheidung weder das zwischenzeitlich entstandene Angebot an Erholungs-
und Verpflegungsmöglichkeiten in der Nähe des Sees, noch beachtet sie den durch
die GSchG-Revision ausgelösten Bedarf an Gewässerraum samt dessen spezifischer
Funktion. Insbesondere das letzte Element kann einen gewichtigen neuen Faktor
der für die Zonenausscheidung notwendigen Interessenabwägung bilden. Gemäss Art. 36a
Abs. 2 GSchG sorgen die Kantone dafür, dass der Gewässerraum bei der
Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und
bewirtschaftet wird. Daraus kann ein Überprüfungsbedarf für die bald 20-jährige
Schutzverordnung entstehen. Wenn nun etwa die Uferlinie im fraglichen Bereich
tatsächlich auf der Kote von 436.58 m ü.M. (vgl. E. 2.3 vorstehend)
liegt, so läge nämlich der nördliche Ausläufer der Erholungszone VIB
grossenteils seeseits dieser Linie und würde sich daher in besonderem Mass als
extensiv genutzte Erholungszone (VIA) und nicht als eine solche mit intensiver
Nutzung (VIB) anbieten. Es kann daher nicht gesagt werden, mit der SVO sei die
nach Art. 36a Abs. 2 notwendige Gewässerraumplanung unter Berücksichtigung
aller Interessen bereits abschliessend erfolgt.

Es ist zwar einzuräumen, dass die im
fraglichen Bereich ausgeschiedene Erholungszone VIB aufgrund der
Entstehungsgeschichte der SVO dem Seerestaurant einen einigermassen konkreten
Platz zuweist. Daraus lässt sich jedoch nicht länger auf eine
Zonenkonformität schliessen, die eine Prüfung alternativer Standorte
überflüssig macht. Insofern liegt durch das Inkrafttreten der Revision des GSchG
tatsächlich eine etwas andere Ausgangslage vor als im ersten Rechtsgang, als
das Verwaltungsgericht eine weitere Standortprüfung ablehnen konnte und das
Projekt weder am Landschaftsschutz noch an einer möglichen künftigen Änderung
der SVO messen musste (vgl. VGr, 7. Februar 2006, VB. 2005.00456,
E. 3.4). Daher kann hier auch entgegen den Erwägungen im Rekursentscheid
nicht darauf abgestellt werden, dass die Frage nach Alternativstandorten
bereits im Verlauf der beiden früheren Rechtsgänge verschiedentlich thematisiert
worden ist. 

Seit einigen Monaten ist nun auch ein neuer möglicher Standort für ein Seerestaurant im
Gespräch. So hat der Gemeinderat Uster auf Antrag des Stadtrats am 24. September 2012 einen Kredit für die Verlegung der Buswendeschlaufe
bei der Schifflände bewilligt. Dadurch könnte das Seerestaurant allenfalls auf
diesem Wendeplatz als Ersatz für die bestehende Kioskanlage erstellt werden.
Bei dieser Sachlage drängen sich jedenfalls vor einer
Bewilligung im Gewässerraum weitere Abklärungen durch die Beschwerdegegnerschaft 2 und 3 zum
Bedürfnis, Standort und möglichen Alternativen auf. 

Dies entspricht dem vom Beschwerdeführer gestellten
Eventualantrag auf Rückweisung. Dieser Eventualantrag ist entgegen dem
Dafürhalten des Beschwerdegegners 1 nicht etwa unzulässig oder verspätet erhoben worden, denn er
erweist sich als ein Minus zum bereits im Rekursverfahren verfolgten
Hauptantrag auf Aufhebung der Bewilligung. Er liegt auch innerhalb des bereits vor
Baurekursgericht aufgebrachten Prozessthemas "Verletzung des GSchG" und geht damit nicht über den Streitgegenstand des Rekursverfahrens hinaus. Auch stehen einer Rückweisung keine
Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes entgegen, wie dies Beschwerdegegner 3 unter Anrufung des ursprünglich eingereichten ersten Projekts
geltend macht, denn die seinerzeit erteilten Bewilligungen der verschiedenen
Instanzen konnten sich naturgemäss nicht zur Frage der
Beanspruchung des Gewässerraums gemäss der erst später greifenden GSchG-Revision äussern.

Die Beschwerde ist daher teilweise
gutzuheissen und die Sache zur weiteren Abklärung im Sinn der Erwägungen an die
Beschwerdegegnerschaft 2 und 3 zurückzuweisen.

4.
 

4.1 Bei diesem
Ausgang des Beschwerdeverfahrens bleibt offen, ob das Projekt am vorgesehenen
Standort realisiert werden kann oder nicht. Dies rechtfertigt es, die Kosten
des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer und dem
Beschwerdegegner 1 je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Gilt keine der Parteien als
unterliegend, so sind keine Parteienschädigungen geschuldet (§ 17 Abs. 2
VRG).

4.2
 

4.2.1
Das Baurekursgericht bemass die Gerichtsgebühr auf Fr. 6'000.- unter
Hinweis auf den Rahmen für Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert gemäss § 338
Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) und § 3 Abs. 3 der Gebührenverordnung
des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr). Der Beschwerdeführer
erachtet diese Gebühr angesichts der knappen Rekursschrift, der wenigen
Rechtsfragen und des geringen Schwierigkeitsgrads für unverhältnismässig und
ihm gegenüber als Verband mit ideeller ökologischer Zielsetzung gar als
prohibitiv. Er beantragt daher, die Gerichtsgebühr sei auf Fr. 1'000.- zu
reduzieren. 

4.2.2
Nach § 338 PBG legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach
seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und dem Streitwert oder
dem tatsächlichen Streitinteresse fest. Die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel
Fr. 500.- bis Fr. 50'000.- (vgl. auch § 2 und 3 GebV VGr). Der
Rekursentscheid betraf zwar einen in den Ausmassen beschränkten Einzelbau, er
behandelte aber verschiedene rechtliche Fragen, die als Folge der vorausgegangenen
Revision des GSchG einen gewissen Zeitaufwand erforderten, und hat bezüglich
der Beanspruchung von Gewässerraum auch präjudiziellen Charakter. Die auf Fr. 6'000.-
bemessene Gerichtsgebühr entspräche nach § 3 Abs. 1 GebV VGr einem
Streitwert von 100'000.- und liegt im unteren Anwendungsbereich des gesamten
Gebührenrahmens, der bei nicht bestimmbaren Streitwerten auch ohne das
Vorliegen eines besonders aufwendigen Verfahrens bis Fr. 50'000.- reicht.
Die Gebühr ist daher den konkreten Umständen des Falles angemessen. 

Die ideelle Zielsetzung des Beschwerdeführers verlangt
keinen davon abweichenden Gebührenansatz. Mit dem Rekursentscheid wären dem
Beschwerdeführer für das vorinstanzliche Verfahren Kosten und Entschädigungen
von insgesamt Fr. 7'620.- auferlegt worden. Dass diese
Kostenbelastung dem Beschwerdeführer die Ausübung des bundesrechtlich garantierten
Verbandsbeschwerderechts übermässig erschwert, kann
nicht angenommen werden. Nach der Praxis liegt eine Vereitelung des
Verbandsbeschwerderechts etwa bei einer Rekursgerichtsgebühr von Fr. 22'000.- für die Anfechtung einer
Baubewilligung für einen Fachmarkt (VGr, 30. Mai
2012, VB.2011.00624, E. 5.7)
oder bei Fr. 160'000.- bzw.
92'483.- für Kosten und Entschädigung von zwei kantonalen
Instanzen für die Beurteilung eines Nutzungsplans vor
(BGr, 21. September 2005, 1A.125/2005, E. 13.2; 19. September 2007, 1C_113/2007, E. 2.2). In derselben
Sache als nicht prohibitiv bezeichnete das Bundesgericht hingegen die auf Fr. 66'700.- reduzierten Gesamtkosten, wovon Fr. 38'667.-
Parteientschädigung (BGr, 22. Dezember
2008, 1C_381/2008, E. 2.3 und 2.5). Auch wenn der Rekursentscheid durch den
Ausgang des Beschwerdeverfahrens seinen Charakter als Endentscheid verliert,
erweist sich die Kostenbelastung für den Beschwerdeführer als zumutbar, halbiert sich doch mit dem vorliegenden Entscheid die ihn
treffende Kostenpflicht im Rekursverfahren und
entfällt damit auch seine Pflicht zur Leistung einer Parteientschädigung.

4.3 Der
vorliegende Rückweisungsentscheid ist ein Zwischenentscheid und kann nur unter
den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) weitergezogen werden.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Baurekursgerichts
vom 29. August 2012 und die Bewilligungen des Stadtrats Uster vom 24. Januar
2012 und der Baudirektion vom 21. November 2011 werden aufgehoben. Die
Sache wird zur weiteren Abklärung im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerschaft 2
und 3 zurückgewiesen.

2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 6'120.- werden dem Beschwerdeführer
und dem Beschwerdegegner 1 je zur Hälfte auferlegt. Parteienschädigungen
sind für das Rekursverfahren nicht geschuldet.

3.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf 

Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    220.--     Zustellkosten,

Fr. 4'220.--     Total der Kosten.

4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner 1 je
zur Hälfte auferlegt. 

5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.    Mitteilung an…