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**Case Identifier:** bf02633d-888e-59e1-8f7b-ac0f97c13508
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-08-22
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 22.08.2017 A/44/2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-44-2017_2017-08-22.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/44/2017-FPUBL ATA/1197/2017  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 22 août 2017 

 

   dans la cause 

 

Monsieur A______ 
représenté par Me Guillaume Fauconnet, avocat  

contre 

COMMUNE DE B______ 
représentée par Me Thomas Barth, avocat 

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A/44/2017 

EN FAIT 

1)  Monsieur A______, né en 1962, a été engagé le 1er avril 2004 par la 
commune de B______ (ci-après : la commune) en qualité d’agent de sécurité 
municipal (ci-après : APM). Le 1er avril 2007, il a été nommé fonctionnaire 
communal au sens des articles 5 et 16 des statuts du personnel de la Commune de 
B______ du 8 février 2001 - LC 13 151 (ci-après : le statut). 

2)  Le 15 février 2016, M. A______ a écrit à la commune pour demander à 
changer d’affectation. Il désirait cesser d’être APM et devenir garde auxiliaire 
communal au sens de la loi sur les agents de la police municipale, les contrôleurs 
municipaux du stationnement et les gardes auxiliaires des communes 
(LF 1 07 - LAPM). 

  La fonction d’APM avait été fortement modifiée depuis 1997, date à 
laquelle il avait intégré une police municipale dans le canton de Genève. Il 
critiquait cette évolution et l’organisation nouvelle qui en avait découlé, 
notamment l’augmentation des prérogatives, mais sans dotation des outils pour 
répondre à celles-ci. Personnellement, il ne se sentait plus capable d’assumer les 
tâches de l’agent de police moderne. Sa santé psychique et physique s’était altérée 
au fil des ans. Il ne pensait pas être dans la capacité de faire face à plus d’horaires 
irréguliers, notamment de nuit, qui se traduiraient par une augmentation inévitable 
des situations de conflits, avec recours à des mesures de contraintes. Il considérait 
que dans la fonction qu’il briguait, il pourrait continuer à exécuter la majorité de 
ses tâches actuelles au bénéfice de la commune, sans être astreint aux obligations 
nouvelles découlant de l’évolution législative. À ce courrier, il a joint un certificat 
médical du 4 février 2016 établi par la Doctoresse C______, psychiatre, attestant 
qu’il suivait une thérapie et que son état de santé ne lui permettait pas de gérer au 
mieux les situations de stress, d’agressivité et de violence qu’il pourrait rencontrer 
avec les nouvelles prérogatives décidées. Sa capacité d’adaptation était limitée. 

3)  Le 16 mars 2016, le sergent-major D______, supérieur de M. A______, à la 
demande du Conseil administratif, a pris position au sujet de cette requête. Il n’y 
était pas défavorable et confirmait les explications de ce dernier sur la fonction 
qu’un garde auxiliaire pourrait avoir au sein de la commune. Si la commune 
donnait suite à cette demande, le poste de M. A______ devrait être 
immédiatement repourvu. En outre, les nouvelles attributions légales faites aux 
APM, impliquaient d’en engager un supplémentaire. Il ne lui appartenait pas de 
commenter le certificat médical de la Dresse C______. 

4)  Le 4 mai 2016, le Conseil administratif de la commune a écrit à 
M. A______. Son courrier était consécutif à une rencontre du 28 avril 2016 au 
sujet de sa demande de mutation.  

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  Le Conseil administratif était conscient que les nouvelles prérogatives 
attribuées aux APM rendraient le travail de ces derniers difficile et qu’il 
correspondait de moins en moins aux missions d’une police de proximité telles 
que les autorités communales, à son instar, les concevaient. La demande de 
M. A______, si elle était acceptée, impliquerait cependant une modification 
fondamentale de la structure de la police municipale, soit la création de deux 
nouveaux postes, un pour lui-même et un autre pour garantir le travail en binôme 
qui était imposé par l’autorité cantonale. Le Conseil administratif avait décidé de 
faire procéder à une expertise externe, pour trouver la structure idéale que la 
police municipale devait avoir en rapport avec ses nouvelles missions. 

5)  M. A______ a dû cesser ses activités entre le 13 mai 2016 et le 31 août 2016 
en raison d’une incapacité totale de travailler pour cause de maladie, attestée par 
plusieurs certificats médicaux de la Dresse C______. Il a repris ses activités à 50 
% dès le 1er septembre 2016. Les derniers certificats médicaux de la Dresse 
C______ mentionnaient « soit quatre heures par jour à accomplir dans des tâches 
de police de proximité (pas dans la répression) ». 

6)  Le 12 septembre 2016, M. A______ a rencontré Messieurs E______, 
secrétaire général, et F______, secrétaire général adjoint, en rapport avec la 
reprise de ses activités. Aucun procès-verbal n’a été pris relatant le contenu de cet 
entretien.  

7) a. Le 28 octobre 2016, M. A______ a adressé un courriel au secrétaire général 
de la commune. Il donnait suit à une convocation du Conseil administratif pour 
assister, le 17 novembre 2016, à une présentation des résultats de l’audit au sujet 
des APM. Il ne pourrait pas être présent à la séance de présentation des résultats 
de l’audit et relevait qu’il n’avait jamais été contacté par l’auditeur. Il venait aux 
nouvelles à propos des suites de sa requête du 15 février 2016. Il était prêt à 
réduire son taux d’activité à 80 % dans le cadre de la conversion de son poste si la 
commune l’estimait nécessaire.  

 b. M. E______ lui a répondu. Le Conseil administratif lui avait déjà fait savoir 
le 28 avril 2016 qu’il ne pourrait pas donner une réponse favorable à sa demande 
tant qu’il n’aurait pas les résultats de l’audit, parce que cela nécessiterait une 
modification de la structure de la police municipale. Pour le surplus, M. A______ 
était, non pas invité, mais convoqué à la séance de présentation. S’il n’entendait 
pas y participer, il lui incombait de présenter un certificat médical. S’il n’avait pas 
été auditionné comme ses collègues, c’était parce que ces auditions s’étaient 
déroulées en mai 2016, alors qu’il était absent. 

 c. M. A______ lui a répondu dans la foulée. Il participerait à la séance de 
présentation précitée. Il maintenait avoir été écarté de l’audit, son nom n’ayant pas 
été communiqué à l’auditeur, bien que M. E______ lui ait dit qu’il le ferait après 
qu’il lui ait signalé cette omission.  

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8)  Le 17 novembre 2016, le Conseil administratif a présenté les résultats de 
l’audit du service de la police municipale aux collaborateurs de ce dernier. Il avait 
pris la décision de créer un poste supplémentaire d’APM et deux postes à 50 % de 
gardes auxiliaires.  

9)  Le 22 novembre 2016, le secrétaire général de la commune a adressé un 
courriel à M. A______. Il était convoqué pour participer, le 24 novembre 2016, à 
une rencontre avec le Conseil administratif à la suite de la présentation de l’audit. 
L’objet de cette rencontre était d’« aborder la suite de [ses] activités 
professionnelles » 

10)  Lors de la rencontre du 24 novembre 2016, qui n’a pas fait l’objet d’un 
procès-verbal, son licenciement lui a été annoncé oralement.  

11)  Cette décision lui a été confirmée par l’envoi d’un pli recommandé daté du 
25 novembre 2016, signé par Madame G______, maire de la commune. 

   Le Conseil administratif avait décidé de mettre un terme au « contrat de 
travail », avec effet au 28 février 2017, pour inaptitude à remplir les exigences du 
poste, motif prévu à l’art. 23 al. 1 let. c du statut. Il était dispensé de se présenter à 
son travail dès le 28 novembre 2016 jusqu’au terme de son contrat.  

  Dans son courrier du 15 février 2016, M. A______ avait indiqué ne plus se 
sentir capable d’assumer les tâches d’un APM moderne telles qu’elles avaient été 
décidées par l’organe politique du canton de Genève. Cette incapacité était 
corroborée par l’attestation de son médecin traitant du 4 février 2016 et les 
certificats médicaux fournis depuis le 1er septembre 2016. La commune 
n’envisageait pas de lui attribuer un poste de garde auxiliaire, car les missions 
fixées pour cette fonction impliquaient des actes de répression qu’il ne pourrait 
manifestement plus assumer. Aucun autre poste disponible au sein de 
l’administration communale ne pouvant lui être proposé, constat était fait qu’il 
n’était plus à même d’assurer l’ensemble des missions de son cahier des charges. 

  Ce courrier ne comportait pas de mention expresse de voie de droit, mais 
une référence à l’art. 96 al. 1 du statut, à teneur duquel, un fonctionnaire licencié 
pouvait saisir le « Tribunal administratif », d’un recours sans préciser dans quel 
délai. 

12)  Par acte déposé au guichet du greffe de la chambre administrative de la 
Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) le 6 janvier 2017, 
M. A______ a formé un recours contre la décision du 25 novembre 2016, en 
concluant à sa nullité et au constat que les rapports de service étaient maintenus. 

  La procédure de licenciement n’avait pas été respectée. Son droit d’être 
entendu avait été violé, car il n’avait pas pu s’exprimer par écrit sur les motifs 
invoqués contre lui, et n’avait pas été entendu par le Conseil administratif, comme 

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le prévoyait l’art. 23 al. 4 du statut. Il n’avait en outre jamais été prévenu du 
contenu du rendez-vous du 24 novembre 2016 avant celui-ci, en particulier de 
l’intention du Conseil administratif de mettre un terme à son engagement. 
Jusqu’au 24 novembre 2016, jamais la commune n’avait évoqué un quelconque 
projet de licenciement. La décision de licenciement était nulle, subsidiairement 
elle devait être annulée. En outre, le licenciement contrevenait au principe de la 
bonne foi en tant que réponse à sa demande de changement d’affectation. La 
procédure de licenciement n’avait pas été respectée, car aucune démarche n’avait 
été entreprise par la commune pour tenter de le déplacer dans une autre fonction 
en son sein. Or, un poste d’auxiliaire était disponible qui lui conviendrait. La 
commune partait du principe qu’un reclassement était impossible en interprétant 
au-delà de leur portée ses propos au sujet de ses capacités de travail futures et en 
extrapolant de manière exagérée sur ce que son médecin traitant avait résumé dans 
ses certificats médicaux à propos de sa capacité à tenir un poste dans la police 
municipale. De son point de vue, il considérait être en mesure d’assurer un tel 
poste.  

  Préalablement, M. A______ concluait à ce que la chambre administrative 
constate que son recours déployait un effet suspensif.  

13)  Le 9 janvier 2017, le juge délégué a écrit à M. A______ avec copie à la 
partie intimée, à laquelle le recours avait été transmis. La chambre administrative 
n’entendait pas statuer sur sa demande en constat de l’effet suspensif, puisque 
celui-ci découlait de la loi, la décision attaquée n’ayant pas été déclarée exécutoire 
nonobstant recours. 

14)  Le 16 janvier 2017, la commune a constitué un avocat, lequel a demandé un 
délai au 22 février 2017 pour répondre au recours, report que le juge délégué a 
accepté le 17 janvier 2017.  

15)  Le 30 janvier 2017, par l’intermédiaire de son conseil, la commune a écrit à 
la chambre administrative. Elle sollicitait le retrait de l’effet suspensif au recours 
interjeté par M. A______. Ce licenciement concernait un agent public et le statut 
ne permettrait pas à la chambre administrative d’imposer sa réintégration en cas 
d’admission du recours. Il y avait dès lors lieu d’appliquer a contrario la 
jurisprudence de la chambre administrative, qui refusait de restituer l’effet 
suspensif au recours d’un agent public lorsque les dispositions applicables à son 
licenciement ne permettaient pas la réintégration. La commune était solvable, 
aucun intérêt privé prépondérant ne s’opposait à la mesure sollicitée. Au contraire, 
si l’intéressé voyait la décision confirmée, la commune aurait des difficultés à 
recouvrer les montants qu’elle aurait dû continuer de lui payer, dans la mesure où 
il résidait en France. 

16)  Dans sa détermination du 10 février 2017, M. A______, qui concluait au 
rejet de cette requête, a signalé que lorsqu’un fonctionnaire communal était en 

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arrêt de travail, la commune bénéficiait d’une assurance perte de gain couvrant 
son salaire. Il joignait à sa détermination un certificat médical mentionnant une 
incapacité de travail à 100 % jusqu’au 28 février 2017, ré-évaluable avant cette 
date. Contrairement à ce qu’elle affirmait, la commune n’était exposée à aucun 
dommage.  

17)  Par décision du 22 février 2017, la présidence de la chambre administrative 
a refusé de retirer l’effet suspensif au recours. Il ne ressortait pas des pièces 
versées à la procédure, notamment par l’autorité intimée qui requérait le retrait de 
l’effet suspensif, que la procédure prévue par l’art. 23 al. 4 du statut ait été 
respectée, ce qui était susceptible de constituer un vice entrainant la non-
conformité au droit du licenciement. Dans ces circonstances, l’intérêt privé du 
recourant à pouvoir bénéficier, au-delà du 28 février 2017, de son salaire ou des 
prestations pour perte de gain auxquelles il a droit en cas d’incapacité de travail 
pour cause de maladie, selon les art. 67 et 69 du statut, prévalait sur l’intérêt de la 
commune à ne pas subir un préjudice financier dans l’hypothèse où sa décision 
venait à être confirmée. 

  Cette décision n’a pas fait l’objet d’un recours. 

18)  Le 23 février 2017, la commune a conclu, sur le fond, au rejet du recours. 
La décision de se séparer de son collaborateur était fondée en droit. Lors de la 
présentation des résultats de l’audit et suite à l’annonce de la création de deux 
postes d’auxiliaires à 50 %, celui-ci avait fait montre de sa déception car cette 
création de poste ne correspondait pas à sa demande de changement de statut. 
Suite à cela, le secrétaire général de la commune l’avait convoqué pour rencontrer 
le Conseil administratif le 24 novembre 2016. Lors de cette réunion, il lui avait 
signifié son congé, faute de pouvoir répondre à sa demande de changement 
d’affectation. L’intéressé avait rendu ses effets professionnels mais pas ses clés. 
Par la suite, il avait encore transmis deux certificats médicaux confirmant son 
incapacité de travail jusqu’à la fin du mois de février 2017. 

  À propos du droit applicable, la commune, qui ne disposait pas d’un service 
juridique, avait commis une erreur en fondant le licenciement sur l’art. 23 al. 1 
let. c du statut. Celui-ci était en réalité fondé sur l’art. 24 dudit statut, soit sur 
l’incapacité de travailler pendant une période durable du recourant, soit durant 
plus de six mois, car, s’il avait repris son poste en septembre 2016, c’était à 50 % 
et il n’avait pas pu reprendre à son taux d’activité antérieur. 

  Si d’aventure la chambre administrative considérait que le licenciement 
devait être examiné au regard des conditions de l’art. 23 du statut, ledit 
licenciement resterait conforme au droit. 

  Pour le surplus, toute violation du droit d’être entendu serait susceptible 
d’être réparée devant la chambre de céans. 

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19)  Le 27 février 2017, la commune a requis à nouveau le retrait de l’effet 
suspensif, en raison des éléments nouveaux qu’elle avait exposés dans ses 
écritures responsives du 23 février 2017, notamment le fait que le licenciement 
était en réalité fondé sur l’art. 24 du statut. 

20) a. Le 27 mars 2017, le juge délégué a procédé à l’audition des parties.  

 b. Selon le recourant, l’origine de son courrier du 15 février 2016 résidait dans 
le constat que la modification du rôle attribué aux APM à la suite de changements 
législatifs engendrait une implication plus grande dans les activités de répression 
pénale. Il avait en effet suivi des cours de perfectionnement qui lui avaient révélé 
qu’il n’était pas à l’aise dans ce nouveau rôle. Après avoir pris connaissance de la 
nouvelle organisation, il avait préféré ne pas rester APM, mais devenir agent 
auxiliaire, avec la diminution de salaire que cela pouvait impliquer. Cette fonction 
correspondait plus à sa vision du rôle de l’agent municipal. En cas d’échec de sa 
demande de changement d’affectation du 15 février 2016, il serait resté APM, 
dont il considérait pouvoir tout de même remplir le cahier des charges. 

  Après la réponse négative de la commune, il avait repris ses activités 
d’APM. Il avait ainsi eu à participer à une enquête pour vol à l’étalage, infraction 
à la législation sur les stupéfiants et à celle sur les étrangers, ce qui avait impliqué 
une poursuite dans la rue, une arrestation et le passage de menottes. Il avait mal 
vécu cet épisode en raison notamment d’une absence de collaboration des 
gendarmes. Cela lui avait confirmé son sentiment qu’il n’était pas fait pour ce 
type de fonction. 

  Il s’était ouvert de ses difficultés à la psychiatre qui le suivait depuis 2013 à 
la suite d’un « burn out ». Il était trop « bileux », ce qui entraînait des insomnies, 
des pertes de poids et des angoisses. Il s’en était également ouvert à son supérieur. 
En 2013, il avait déjà été confronté à des difficultés lors d’une intervention 
policière. Il s’était retrouvé seul face à quinze jeunes après avoir été abandonné 
par un collègue.  

  Après sa mise en arrêt de travail en juin 2016, il avait repris ses fonctions à 
mi-temps dès le mois de septembre 2016. Les conditions qu’avaient fait figurer 
son médecin traitant dans son certificat médical de reprise à temps partiel 
n’avaient pas pu être respectées par la commune. Son supérieur lui ayant expliqué 
qu’il n’y avait pas assez de personnel pour pouvoir adapter son poste de travail.  

  Il avait rencontré le secrétaire communal et le secrétaire adjoint en 
septembre 2016, peu après sa reprise de travail. Ceux-ci lui avaient demandé 
comment il voyait la suite de sa carrière au sein de la commune. Il leur avait 
répondu qu’il n’avait pas de réponse et attendait que la commune se détermine sur 
sa démarche de février 2016, à la suite de la remise de l’audit. Il avait indiqué à 
M. E______ qu’il n’entendait pas démissionner, et celui-ci lui avait répondu 

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qu’on n’en était pas là. À aucun moment, avant la rencontre du 24 novembre 2016 
et le courrier du 25 novembre 2016, la question d’un licenciement n’avait été 
évoquée. Lors de la rencontre précitée, Mme G______, lui avait dit qu’il n’y avait 
pas la possibilité de l’engager comme agent auxiliaire, vu son certificat médical, 
et lui avait annoncé son licenciement.  

  Trois mois après son arrêt de travail de mai 2016, il avait formé une requête 
auprès de l’assurance-invalidité (ci-après : AI) à la suggestion de l’assurance-perte 
de gain de la commune. Il s’agissait d’une démarche obligatoire demandée par 
celle-ci après un certain temps d’arrêt maladie. Il savait que la personne qui l’avait 
suivi à l’AI, après le dépôt de cette requête, Monsieur H______, avait eu des 
contacts avec M. F______. Bien que la mairie ait été mise en possession de 
certificats médicaux, son cahier des charges n’avait pas été adapté pour en tenir 
compte.  

  Suite à son licenciement, il avait été à nouveau en arrêt complet de travail, 
car il avait été « cassé » par cette décision. Il avait reçu le 100 % de son salaire 
jusqu’en février 2017. 

  Selon le secrétaire adjoint représentant la commune à l’audience, lors de 
l’entretien du 28 avril 2016, M. A______ avait assuré au Conseil administratif que 
la commune pouvait continuer à compter sur lui dans l’attente des résultats de 
l’audit. Cela n’avait pas été le cas, puisque la commune avait reçu le 12 mai 2016 
un certificat d’arrêt de travail. Lui-même n’avait rien su des raisons de cet arrêt de 
travail telles qu’elles venaient d’être expliquées à l’audience. Le Conseil 
administratif de la commune n’avait pas apprécié cet arrêt de travail qui ne 
respectait pas l’engagement pris. Il confirmait le contact avec M. H______ et la 
réponse négative qu’il lui avait apportée quant à la poursuite des rapports de 
service. Il confirmait la tenue de l’entretien du 12 septembre 2016 avec 
M. A______, en compagnie du secrétaire général de la commune. Il lui avait dit 
que la situation ne pouvait pas perdurer, car il n’était pas possible de maintenir 
une fonction d’APM sans tâches de répression. 

  Le 17 novembre 2016, les employés municipaux avaient été convoqués pour 
la présentation de l’audit. Lui-même n’y avait pas participé. Avant la séance du 
24 novembre 2016, M. E______ l’avait informé oralement que la commune 
voulait licencier le recourant. Si M. A______ n’avait pas été invité à se déterminer 
par écrit sur les motifs invoqués contre lui, c’était parce que la commune avait 
commis une erreur dans son courrier de licenciement. Il ne s’agissait en effet pas 
d’un licenciement pour motifs fondés, mais d’un licenciement pour raisons de 
santé.  

  La commune n’avait pas demandé à son médecin-conseil, le Dr I______ de 
prendre contact avec le médecin traitant du recourant, ni demandé à M.A______ 
de faire en sorte que la Dresse C______ ait un contact avec le médecin-conseil de 

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la commune. Son collègue M. E______ avait cependant pris contact avec le 
Docteur J______, qui était le médecin-conseil de la police cantonale, lequel lui 
avait dit que le problème du recourant était « personnel » et non pas médical. 
Dans cette mesure, la commune avait renoncé à mettre sur pied une visite 
médicale supplémentaire. Cela figurait dans une note manuscrite de M. E______ 
qu’il produirait. 

  En cas de maladie, le personnel communal était assuré pendant sept cent 
vingt jours à 80 % selon ses souvenirs. Aucun conseiller administratif n’était 
juriste, et le secrétariat général n’en disposait pas. C’était la commune qui avait 
payé le recourant depuis qu’il était en arrêt pour maladie. Elle se faisait 
rembourser ensuite par l’assurance.  

  Si le recourant n’avait pas été invité à se déterminer par écrit sur son 
licenciement, c’est en raison de l’erreur sur les motifs qui avait été commise. Le 
Conseil administratif excluait de réintégrer le recourant. Un reclassement de 
l’intéressé au sein de l’administration communale était impossible en raison de 
son état de santé. Cela avait été précisé dans la décision du 25 novembre 2016. 

21)  Le 30 mars 2017, la commune a transmis un certificat médical de la 
Dresse C______ confirmant l’incapacité de travail du recourant jusqu’au 
31 mars 2017, ainsi qu’un courriel du 29 septembre 2016, du secrétaire général de 
la commune au Dr J______, sollicitant son avis médical externe au sujet de la 
situation du recourant dans les termes suivants :  

  « Nous sommes confrontés à un problème avec l’un de nos APM qui est 
en absence maladie de longue durée pour des raisons psychologiques. Il a 
présenté un certificat médical mentionnant qu’il n’était pas (plus) en mesure 
de supporter des situations de stress, d’agressivité et de violence qu’il 
pourrait rencontrer dans l’exercice de ses fonctions, en particulier avec les 
nouvelles prérogatives légales qui viennent d’entrer en vigueur. Dans ce 
certificat, il est également mentionné que sa capacité d’adaptation était 
limitée. 

  Face à cette situation, le Conseil administratif souhaite obtenir un avis 
médical externe et neutre pour savoir si l’intéressé est toujours apte à 
assumer sa fonction d’APM et si cela représente des dangers pour lui ou 
pour les personnes qu’il est amené à fréquenter professionnellement. La 
question était de savoir si nous pouvons vous mandater en tant que 
médecin-conseil pour fournir un rapport médical ».  

  Sur ce document figurait la transcription manuscrite d’une réponse 
téléphonique de ce dernier faite à une date non précisée, à teneur de laquelle le 
praticien était d’avis à première vue qu’il s’agissait d’un problème de ressources 
humaines. Il n’était pas à même d’effectuer une expertise de ce cas qui lui 

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semblait clair. Les teneurs du certificat médical étaient précises. Il s’agissait plus 
d’un problème personnel que médical. Selon l’auteur de la note, les deux 
interlocuteurs  avaient « d’un commun accord renoncé à mettre sur pied une visite 
médicale ». 

22)  Le 4 avril 2017, le recourant s’est plaint de ne pas avoir reçu son salaire du 
mois de mars 2017, et a demandé au juge délégué d’intervenir auprès de la 
commune, ce que ce dernier a fait par courrier du 5 avril 2017, en lui demandant 
d’y apporter la suite qui convenait. 

23)  Par décision du 18 avril 2017, la présidence de la chambre administrative a 
rejeté la requête en retrait de l’effet suspensif au recours du 27 février 2017.  

24) a. Sur requête du recourant, le juge a procédé le 21 juin 2017 à l’audition, à 
titre de témoin de M. H______, psychologue et conseiller en réadaptation à l’AI. 

  Il avait la fonction de prendre en charge des personnes qui étaient en 
incapacité de travail et qui avait formulé une demande de prestations auprès de 
l’AI. Dans ce cadre, en 2014, il avait déjà eu à prendre en charge la situation du 
recourant, ceci à la demande de l’assurance perte de gain de l’employeur. Cette 
assurance avait invité l’intéressé à signer une demande de prestations AI. 
L’incapacité de travail était justifiée par un certificat médical émanant de la 
Dresse C______, médecin psychiatre. À cette occasion, le témoin n’avait pas pris 
contact avec l’employeur, mais s’était limité à suivre la reprise du travail.  

  En été 2016, s’était produite une nouvelle incapacité de travail, ce qu’il avait 
constaté lorsque le dossier de l’intéressé lui avait été à nouveau attribué en 
octobre/novembre 2016. C’était son médecin psychiatre qui avait demandé au 
recourant de solliciter des prestations AI. Le témoin avait eu un contact avec que 
la Dresse C______ quelques jours avant de recevoir le recourant. Celle-ci était 
d’avis que l’intéressé devrait exercer une autre fonction que celle qu’il occupait, 
soit une activité adaptée à son état de santé qui l’empêchait de remplir son cahier 
des charges. À la suite de cela, il avait contacté M. F______ à la fin du mois de 
novembre 2016 pour proposer son soutien dans le cadre des mesures usuelles de 
réadaptation. Celui-ci lui avait répondu que la commune avait décidé de se séparer 
de son collaborateur. Lorsqu’il avait rencontré le recourant dans la semaine du 
8 décembre 2016, celui-ci avait été licencié. Selon ce qu’il avait constaté lors de 
ce contact « l’intéressée n’allait pas bien » et cela ne permettait pas à cette date de 
mettre en place des mesures de réadaptation extérieures. Ce constat avait été 
confirmé à la fin du mois de janvier 2017 par une expertise médicale demandée 
par l’assurance perte de gain de l’employeur. L’instruction médicale du cas du 
recourant se poursuivait. Il était dans l’attente d’un avis médical sur la possibilité 
d’instaurer des mesures de réadaptation.  

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25) a. Comme la commune était représentée à cette audience par son secrétaire 
général, M. E______, le juge délégué a procédé à son audition et à celle de M. 
F______ dans le cadre d’une suite de comparution personnelle des parties. 

 b. Selon M. F______, l’assurance perte de gain de la commune avait 
remboursé le salaire du recourant jusqu’en juin 2017, et continuerait à le faire 
jusqu’à ce que l’intéressé cesse d’être leur employé. 

 c. Selon M. E______, le Conseil administratif lui avait demandé de prendre 
contact avec le Dr J______, conseillé par la gendarmerie cantonale, pour lui 
soumettre le cas du recourant. Cette démarche était fondée sur les certificats 
médicaux de la Dresse C______. Il s’agissait de vérifier auprès d’un psychiatre si 
le contenu des certificats médicaux produits était compatible avec l’exercice de la 
fonction d’APM. Il avait eu un seul contact téléphonique avec le Dr J______ à qui 
il avait expliqué précédemment la situation dans le courriel du 29 septembre 2016. 
Il ne pouvait certifier lui avoir transmis une copie des certificats médicaux de la 
Dresse C______. Selon le Dr J______, il s’agissait d’un problème de ressources 
humaines, mais pas d’un problème médical. Il ignorait si ce médecin avait 
contacté la Dresse C______. 

  En rapport avec le reclassement du recourant, il a confirmé que la commune 
avait placé dans la Tribune de Genève, trois semaines auparavant, une annonce 
pour un poste d’APM à 100 % et pour deux postes de contrôleurs du 
stationnement à 50 %. L’ouverture du poste d’APM à 100 % n’était pas en lien 
avec le licenciement du recourant. C’était un poste supplémentaire voté par le 
Conseil municipal, de même que celui des deux contrôleurs du stationnement, 
consécutivement à l’audit de 2016. Le cahier des charges des contrôleurs du 
stationnement était en train d’être élaboré. 

 d. Selon le recourant, il était disposé à travailler comme contrôleur du 
stationnement à 50 %. Il était en effet au pied du mur. Il avait vu l’annonce, mais 
n’avait pas postulé, pensant qu’il n’avait pas la possibilité de le faire en raison de 
la procédure. 

  Suite à cette intervention, M. E______ a précisé que pour entrer en matière 
sur sa candidature, il serait encore nécessaire de contrôler que son état de santé 
était compatible avec la fonction. 

26) a. Le 21 juillet 2017, le recourant et l’intimée se sont déterminés après 
enquêtes, en persistant dans leurs conclusions. 

 b. Selon le recourant, le changement de motif de licenciement invoqué par la 
commune était non seulement inadmissible, mais une telle substitution dans le 
cadre du recours était irrecevable. Elle l’était également sous l’angle du respect de 
son droit d’être entendu. Pour le surplus, ce changement de motif n’était d’aucun 

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secours à la commune pour lui permettre de valider sa décision. En effet, elle 
n’avait pas non plus respecté la procédure prévue par cette disposition légale. 

  La décision du 25 novembre 2016 prononçant son licenciement en 
application de l’art. 23 du statut violait son droit d’être entendu, par la procédure 
utilisée. En outre, les enquêtes confirmaient son caractère arbitraire, en raison des 
circonstances dans lesquelles elle avait été prise, à un moment où il se trouvait 
devoir affronter des problèmes de santé, sur lesquels il s’était ouvert en toute 
bonne foi. Au lieu de chercher à tout entreprendre pour lui permettre de changer 
de fonction, alors que des possibilités existaient du fait des résultats de l’audit, la 
commune l’avait licencié sans aucune autre forme de procès, et sans même avoir 
pris la peine de solliciter un avis médical, afin de vérifier s’il ne serait pas possible 
de lui confier une des nouvelles fonctions moins astreignante que celles d’APM, 
en fonction de postes qui s’ouvraient dans la commune. Par son comportement, 
elle avait manqué à son devoir de protection de sa personnalité au sens de l’art. 
328 de la loi fédérale du 30 mars 1911, complétant le Code civil suisse (CO - 
Code des obligations - RS 220), dont il y avait lieu de s’inspirer par analogie, en 
l’absence de précision sur ce point dans le statut. Il était âgé de cinquante-cinq ans 
au moment de son licenciement et aurait pu faire valoir ses droits à la retraite dès 
l’âge de cinquante-huit ans, s’il avait pu conserver un poste au sein de 
l’administration communale, conformément au statut de la caisse de prévoyance 
CAP. 

  Si la décision de licenciement n’était pas déclarée nulle ou annulée, et si la 
commune refusait de le réintégrer, elle devrait être condamnée à lui verser une 
indemnité équivalant à vingt-quatre mois de traitement brut à CHF 9'587.-, soit de 
CHF 230'088.-. Le montant de CHF 9'587.- incluait le salaire mensuel, la part du 
13ème salaire mensualisé et les prestations accessoires, soit l’indemnité « police 
municipale » de CHF 404.40 et la participation à l’assurance-maladie de 
CHF 70.-. 

 c. La commune a persisté dans ses conclusions en rejet du recours.  

  Les enquêtes confirmaient l’incapacité du recourant à remplir son cahier des 
charges. Cela lui posait un très gros problème, car elle n’était dotée que de cinq 
postes d’APM pour 9’000 habitants. Depuis le 24 novembre 2016, soit depuis la 
notification de son congé, le recourant était en incapacité de travail à 100 %, et 
surtout, il était incapable d’assumer le cahier des charges d’un APM, qui 
comportait l’exécution d’actes de répression, des situations de stress ou de gestion 
de conflits, ainsi qu’en convenaient la Dresse C______ et M. H______. Les 
conditions de l’art. 24 du statut étaient réalisées. L’intéressé avait été incapable de 
travailler à 100 % en raison de problèmes de santé, pendant six mois sur une 
année civile. Cette disposition, à l’inverse de l’art. 23 du statut, ne prévoyait pas 
que l’employé puisse se déterminer par écrit avant le prononcé du licenciement, 
même si, en tout état, cette condition avait été respectée. En effet, le recourant 

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devait déduire de l’entretien du 12 septembre 2017 avec les membres du 
secrétariat communal, qu’un licenciement était envisagé. De même, il devait 
inférer du courriel du 22 novembre 2016 que la séance du 24 novembre 2016 
pouvait conduire à une telle issue. Lors de ces différents contacts, il avait pu 
s’exprimer avant de recevoir sa lettre de congé. Quant au contact entre le 
médecin-conseil de la commune et le médecin traitant, cette condition été réalisée 
par la façon dont la commune s’était référée à un psychiatre qui conseillait la 
police cantonale. Sur cette base, elle avait à bon droit considéré qu’une 
consultation par le médecin-conseil ne s’imposait pas. La position du médecin 
traitant était connue par le biais de ses certificats médicaux. Dès lors, le 
licenciement respectait les conditions de l’art. 24 du statut, et devait être confirmé. 

27)  Le 4 août 2017, le recourant a répliqué en persistant dans ses conclusions. 
La commune entretenait la confusion concernant le motif sur lequel elle fondait 
juridiquement le licenciement. Elle ne l’avait jamais informé avant le 
24 novembre 2016 de sa volonté de mettre un terme à son engagement, et elle 
avait violé son droit d’être entendu. Les certificats médicaux qu’il avait produits 
mentionnaient qu’il était apte à accomplir des tâches de police de proximité, y 
compris celles comportant une dimension répressive, lorsqu’elles s’inscrivaient 
dans des tâches de police de proximité. En refusant d’entrer en matière sur le 
reclassement et en procédant à un licenciement abrupt, elle avait violé le statut. 
Elle ne pouvait s’abriter derrière le fait de ne pas bénéficier de juriste au sein de 
son exécutif, ou de son administration pour justifier des violations du droit 
commises à son encontre. 

28)  Suite à cela, la cause a été gardée à juger, ainsi que les parties en avaient été 
informées. 

EN DROIT 

1) a. La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en 
matière administrative (art. 132 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). Elle statue sur les recours formés contre les 
décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 
al. 1 let. d et 57 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 
(LPA - E 5 10),  sauf exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ). 

 b. À teneur de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions au sens 
de l’art. 1 LPA, les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les 
cas d’espèce fondés sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour 
objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a), de 
constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits 
(let. b) et de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, 
modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Sont notamment 

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réputées autorités administratives au sens de l’art. 1 LPA, les autorités 
communales, les services et les institutions qui en dépendent (art. 5 let. f  LPA). 

  En l'espèce, le courrier du 25 novembre 2016 met fin aux rapports de 
service entre la commune et le recourant au 28 février 2017, et indique les 
conséquences financières particulières que cela emporte. Sa teneur répond 
clairement à la définition susmentionnée, de sorte qu'il doit être qualifié de 
décision, ce que l'intimée ne conteste pas.  

2)  L’art. 46 al. 1 LPA prévoit que les décisions doivent être désignées comme 
telles, motivées et signées, et indiquer les voies ordinaires et les délais de recours. 
L’art. 47 LPA précise qu’une notification irrégulière ne peut entraîner aucun 
préjudice pour les parties. 

  La décision querellée comporte une indication erronée de l’instance de 
recours en fonction de l’art. 96 du statut qui n’a pas été modifié à la suite du 
changement de nom du Tribunal administratif, et de son rattachement à la Cour de 
justice en tant que chambre administrative. En outre, elle ne comporte aucune 
indication concernant le délai de recours. 

   Ces informalités n’ont cependant eu aucune conséquence pour le recourant 
qui s’est adressé à la bonne autorité de recours et a agi dans le délai légal de 
l’art. 62 al. 1 let. a LPA. Le recours est recevable à tous points de vue.  

3)  Engagé comme agent municipal au sein de la commune, le recourant est 
soumis aux dispositions du statut, dans le cadre d’un rapport ressortant au droit 
public, comme le rappelle l’art. 2 du statut.  

  Les communes disposent d’une grande liberté de décision dans la définition 
des modalités concernant les rapports de service qu’elles entretiennent avec leurs 
agents (arrêts du Tribunal fédéral 8C_78/2012 du 14 janvier 2013 consid. 6.1 ; 
2P.46/2006 du 7 juin 2006 consid. 2.2 ; ATA/87/2017 du 3 février 2017  
consid. 4d ; ATA/623/2016 du 19 juillet 2016 ; ATA/653/2015 du 23 juin 2015). 

  Ainsi, l’autorité communale doit bénéficier de la plus grande liberté 
d’appréciation pour fixer l’organisation de son administration et créer, modifier ou 
supprimer des relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celles-ci. 
Cette liberté ne signifie pas que l’autorité est libre d’agir comme bon lui semble, 
dès lors qu’elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des 
principes constitutionnels que sont ceux de la légalité (art. 5 al. 1 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101), 
de l’égalité de traitement (art. 8 Cst.), de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.) et de 
l’interdiction de l’arbitraire (art. 9 Cst.) (ATA/161/2012 du 27 mars 2012 ; 
ATA/223/2010 du 30 mars 2010), auxquels il y lieu d’ajouter en l’espèce celui de 

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la bonne foi (art. 9 et 5 al. 3 Cst.), ainsi que le respect du droit d’être entendu 
garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. 

  Ces principes sont à respecter lors du licenciement de tout agent public. 

4)  Selon l’art. 61 LPA, le pouvoir d’examen de la chambre administrative se 
limite à la violation du droit, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation 
(al. 1 let. a) ; la juridiction de céans ne peut pas revoir l’opportunité de la décision 
litigieuse (al. 2). 

  Constitue un abus du pouvoir d'appréciation le cas où l'autorité reste dans le 
cadre fixé par la loi, mais se fonde toutefois sur des considérations qui manquent 
de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales 
applicables, ou même en respectant le principe de la légalité au sens strict, viole 
les autres principes généraux du droit rappelés ci-dessus (ATF 137 V 71 ; 
Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 171).  

5) a. Il est admis que le recourant a le statut de fonctionnaire communal (art. 2 
let. c et 5 du statut). Il ne peut être licencié, hormis l’hypothèse non réalisée en 
l’espèce d’une suppression de poste, qu’aux conditions des art. 23 ou 24 du statut. 

 b. Selon l’art. 23 al. 1 du statut, les fonctionnaires peuvent être licenciés, trois 
mois d’avance pour la fin d’un mois, lorsqu’il est constaté que la poursuite des 
rapports de service est rendue difficile en raison de l’insuffisance des prestations 
(let. a), du manquement grave ou répété aux devoirs de service (let. b), de 
l’inaptitude à remplir les exigences du poste (let. c), de l’attitude négative dans 
l’accomplissement des tâches ou des difficultés relationnelles avec les collègues 
ou les supérieurs. 

  Le licenciement ne peut toutefois être prononcé que s’il est impossible de 
déplacer l’intéressé dans une fonction existante qu’il peut exercer convenablement 
(art. 23 al. 2 du statut). 

  Il ne peut être décidé qu’après que l’intéressé ait pu s’exprimer par écrit sur 
les motifs invoqués contre lui et ait été entendu par le Conseil administratif s’il en 
a fait la demande (art. 23 al. 3 du statut). 

6)  Selon l’art. 24 al. 1 du statut, l’agent communal incapable de travailler 
pendant une période durable pour des motifs de santé peut être licencié pour la fin 
d’un mois moyennant le respect des délais prévus à l’art. 22 du statut (soit les 
délais raccourcis appliqués au licenciement des auxiliaires et des employés). 

  Est réputée durable l’incapacité de travail pour motifs de santé qui s’est 
prolongée conformément à l’art. 336c CO, soit si cette incapacité de travail totale 
ou partielle non imputable au travailleur a duré trente jours et plus au cours de la 
première année de service, durant nonante jours et plus de la deuxième à la 

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cinquième année de service et durant cent quatre-vingt jours et plus à partir de la 
sixième année de service, ou qu’elle a duré six mois au moins dans une année 
civile, lorsqu’une reprise du travail au taux d’activité antérieur n’est pas assurée 
dans le mois suivant, aux dires concordants du médecin-conseil de la commune et 
du ou des médecins traitants de l’intéressé (art. 24 al. 2 du statut).  

  Dans le cas d’un fonctionnaire, il ne peut être mis fin aux rapports de 
service que s’il s’est avéré impossible de classer [recte : reclasser] l’intéressé dans 
une fonction existante, le cas échéant avec une diminution du taux d’activité 
(art. 24 al. 3 du statut). 

7)  Le texte de l’art. 23 al. 1 du statut est repris directement de celui des art. 21 
al. 1 et 22 de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale, du 
pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 
(LPAC - B 5 05), applicables aux membres de l’administration cantonale, mais 
dans leur teneur antérieure à l’entrée en vigueur le 31 mai 2007 de la novelle qui 
les a modifiés dans le sens d’un assouplissement. L’employeur étatique n’a plus la 
nécessité de démontrer que la poursuite des rapports de service est rendue difficile 
du fait de l’existence du motif fondé, ainsi que le prévoyait l’ancien texte, mais 
seulement qu’elle n’est plus compatible avec le bon fonctionnement de 
l’administration (MGC 2006-2007/VI A 4529). Le critère de l’intérêt public au 
bon fonctionnement de l’administration cantonale devient déterminant en la 
matière et sert désormais de base à la notion de motif fondé pour justifier un 
licenciement dans la fonction publique. Le motif fondé devient indépendant de la 
faute du membre du personnel (MGC 2005-2006/XI A 10420). Toutefois, suivant 
ce nouveau droit, les éléments constitutifs d’un motif fondé de résiliation doivent 
être dûment établis lors d’entretiens de service au sens de l’art. 44 du règlement 
d’application de la loi générale relative au personnel de l’administration 
cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 
24 février 1999 (RPAC - B 5 05.01), et un reclassement selon l’art. 21 al. 3 LPAC 
doit être proposé, pour autant qu’un poste soit disponible au sein de 
l’administration et que l’intéressé au bénéfice d’une nomination dispose des 
capacités nécessaires pour l’occuper (art. 46A al. 1 RPAC).  

8)  De son côté, le texte de l’art. 24 du statut reprend en grande partie celui de 
l’art. 26 LPAC dans sa teneur antérieure au 1er juin 2010, qui prévoyait que 
l’employeur étatique pouvait mettre fin aux rapports de service lorsqu'un 
fonctionnaire n'était plus en mesure, pour des raisons de santé ou d'invalidité, de 
remplir les devoirs de sa fonction (al. 1), et dans la mesure où il s'était avéré 
impossible de reclasser l'intéressé (al. 2). L'incapacité de remplir les devoirs de 
service, à moins qu'elle ne soit reconnue d'un commun accord par l’employeur 
étatique, la caisse de prévoyance et l'intéressé, devait être constatée à la suite d'un 
examen médical approfondi pratiqué par le médecin-conseil de l'État ou de 

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l'établissement, en collaboration avec le médecin de la caisse de prévoyance et le, 
ou les médecins traitants. 

9)  Le principe du reclassement que l’on retrouve exprimé aux art. 23 et 24 du 
statut, applicable aux seuls fonctionnaires, est l’une des expressions du principe de 
la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). Il impose à l’État de s’assurer, avant qu’un 
licenciement ne soit prononcé, qu’aucune mesure moins préjudiciable pour 
l’administré ne puisse être prise (arrêt du Tribunal fédéral 1C_309/2008 du 
28 janvier 2009 consid. 2.2 ; ATA/1343/2015 du 15 décembre 2015 consid. 9a ; 
ATA/223/2010 du 30 mars 2010 consid. 10 ; ATA/434/2009 du 
8 septembre 2009).  

10) a. L’autorité intimée a licencié le recourant en invoquant son inaptitude à 
remplir les exigences du poste au sens de l’art. 23 al. 1 let. c du statut. En cours de 
procédure de recours, elle a exposé qu’elle avait commis une erreur en se fondant 
sur cette disposition, et qu’en réalité, elle voulait se prévaloir des motifs de santé 
affectant le recourant, sous l’angle de l’art. 24 al. 1 du statut. 

  Le recourant s’insurge contre cette substitution de motifs qui serait 
problématique, tant au regard de son droit d’être entendu, qu’au regard de 
l’obligation de se comporter de bonne foi qui incombe aux parties. 

 b. Tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 Cst, le droit d’être entendu comprend 
le droit pour les parties de faire valoir leur point de vue avant qu’une décision ne 
soit prise, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, 
d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves, d’en prendre 
connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 138 II 252 consid. 2.2 
p. 255 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_588/2014 du 22 juin 2015 consid. 2.1 ; 
8C_269/2013 du 25 février 2014 consid. 5.2 ; 8C_866/2010 du 12 mars 2012 
consid. 4.1.1 ; 8C_643/2011 du 9 mars 2012 consid. 4.3 et les références citées ; 
1C_161/2010 du 21 octobre 2010 consid. 2.1 ; ATA/414/2015 du 5 mai 2015 
consid. 11 et les arrêts cités). En l’occurrence, tant les art. 23 que 24 du statut 
imposent que, préalablement à la décision, le fonctionnaire communal ait 
connaissance des motifs de son licenciement et qu’il ait la possibilité de se 
déterminer sur ceux-ci, par écrit selon la première de ces dispositions. 

  Si le recourant a appris le 24 novembre 2016 qu’il allait être licencié en 
vertu de l’art. 23 du statut, il ne lui a pas été dit que, d’une part, il était licencié en 
raison même des problèmes de santé qui avaient induit l’incapacité de travail du 
12 mai 2016, et que, d’autre part, son employeur la tenait pour durable. Accepter 
sans autre un changement de motif ou de nature du licenciement en cours de 
procédure, ne peut être admis, sauf à vider de son sens la garantie procédurale qui 
donne le droit à un fonctionnaire de se déterminer efficacement avant que son 
employeur prenne sa décision. 

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 c. De même, le principe de la bonne foi entre administration et administré, 
exprimé aujourd’hui aux art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l’une et l’autre se 
comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration 
doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait 
tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa 
part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 p. 53 ; 129 I 161 consid. 4 p. 170 ; 129 II 361 
consid. 7.1 p. 381 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_18/2015 du 22 mai 2015 
consid. 3 ; 2C_970/2014 du 24 avril 2015 consid. 3.1 ; 1C_534/2009 du 
2 juin 2010 ; 9C_115/2007 du 22 janvier 2008 consid. 4.2 ; ATA/141/2012 du 
13 mars 2012 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 193 n. 568). 

  En l’espèce, l’instruction du recours a mis en évidence que la commune a eu 
des contacts avec un médecin au sujet de l’état de santé du recourant. Elle n’en 
n’a pas informé ce dernier, et ne lui a pas directement exprimé ses interrogations 
sur la durabilité de ses problèmes de santé. Admettre qu’elle puisse, au stade de sa 
détermination sur le recours, changer de motif en se fondant sur une approche tue 
jusque-là au recourant, contreviendrait également au principe de la bonne foi à 
l’égard des administrés.  

  C’est donc en fonction des motifs exposés dans la décision querellée que la 
conformité au droit de celle-ci sera examinée. 

11) a. Le recourant conteste que les conditions matérielles de l’art. 23 du statut 
soient réalisées. Préalablement, il conteste que la procédure utilisée ait respecté 
son droit d’être entendu  et relève qu’en outre la décision de licenciement n’a été 
précédée d’aucune tentative de reclassement. 

 b.  Le contenu du droit d’être entendu, sous l’angle du droit de l’administré à 
pouvoir se déterminer préalablement à une décision, a été rappelé plus haut. En 
matière de licenciement, l’exercice de ce droit a été précisé dans la disposition 
statutaire précitée : la personne dont le licenciement est envisagé doit, à teneur de 
texte, être informée de l’intention de l’employeur communal et doit avoir la 
possibilité de s’exprimer par écrit au sujet des motifs invoqués contre lui. En 
l’occurrence, cette procédure n'a pas été respectée. Le recourant a été convoqué 
pour un entretien le 24 novembre 2016, par un courriel qui ne précisait pas cet 
objet, alors même que l’intention du Conseil administratif de se séparer de son 
collaborateur était déjà arrêtée avant cette date, ce que M. F______ a admis en 
audience, indiquant qu’il en avait été informé en même temps que le secrétaire 
général, par un membre de l’exécutif. 

   La jurisprudence du Tribunal fédéral, en matière de rapports de travail de 
droit public est stricte. Si, lorsqu’aucun texte ne règle spécialement la question, le 
droit d’être entendu peut être respecté par des occasions relativement informelles 
de s'exprimer avant le licenciement, cela n’est admissible que pour autant que la 
personne concernée ait compris qu'une telle mesure pouvait entrer en ligne de 

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compte à son encontre (arrêt du Tribunal fédéral 8C_243/2015 du 17 mars 2016 et 
les références citées). La personne concernée ne doit pas seulement connaître les 
faits qui lui sont reprochés, mais doit également savoir qu’une décision allant dans 
une certaine direction est envisagée à son égard (arrêt du Tribunal fédéral 
8C_62/2014 du 29 novembre 2014 consid. 2.3.1 ; 8C_269/2013 du 
25 février 2014 consid. 5.2). Le Tribunal fédéral a récemment jugé qu’en cette 
matière, le droit d’être entendu doit par principe s’exercer avant le prononcé de la 
décision (ATF 142 II 218 consid.2.3). Selon lui, en matière de rapports de travail 
de droit public, il n’est pas admissible, sous l’angle du droit d’être entendu, de 
remettre à l’employé une décision de résiliation des rapports de service en se 
contentant de lui demander de s’exprimer s’il le désire. Sauf cas d’urgence, le 
collaborateur doit pouvoir disposer de suffisamment de temps pour préparer ses 
objections. En l’absence de délai uniformisé, un délai de huit à dix jours est 
raisonnable (arrêt du Tribunal fédéral 8C_615/2016 du 15 juillet 2017 
consid. 3.2.1 et jurisprudence citée ; Gabrielle STEFFEN, Le droit d’être entendu 
du collaborateur de la fonction publique : juste une question de procédure, in 
RJN 2005, p. 51ss, p. 64). 

  En l’occurrence, le 24 novembre 2016, contrairement à ce que le statut 
instaurait précisément, le recourant a été placé devant le fait accompli, sans 
possibilité de se déterminer par écrit avant que son sort n’ait été décidé par le 
Conseil administratif. C’est une première informalité qui frappe la validité 
juridique de la décision attaquée, prise au terme d’une procédure qui contrevient 
aux droits procéduraux que l’art. 23 du statut accorde au recourant.  

 c. Si, dans certains cas, la jurisprudence admet que la violation du droit d’être 
entendu puisse être réparée devant l’instance de recours, notamment lorsque 
celle-ci jouit du même pouvoir d’examen que l’autorité intimée (137 I 195 
consid. 2.3.2 p. 190 ss ; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204 ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_533/2012 du 12 septembre 2013 consid. 2.1 ; 1C_51/2013 du 9 août 2013 
consid. 2.1 ; 1C_572/2011 du 3 avril 2012 consid. 2.1 et les références citées ; 
1C_161/2010 du 21 octobre 2010 consid. 2.1 ; 8C_104/2010 du 29 septembre 
2010 consid. 3.2 ; ATA/177/2015 du 17 février 2015 consid. 2a et les arrêts cités), 
la réparation dépend cependant de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée 
audit droit, et elle doit rester l'exception (ATF 126 I 68 consid. 2 p. 72 et les arrêts 
cités ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_641/2012 du 31 avril 2013 consid. 3.4 ; 
ATA/666/2015 du 23 juin 2015 consid. 2b). 

   En l’espèce, dans la mesure où l’exercice dudit droit était réglé précisément 
par l’article 23 du statut, la lésion au droit d’être entendu du recourant est grave et 
cette gravité rend impossible une réparation dans le cadre de la procédure de 
recours, tant il était important d’assurer que le recourant puisse s’exprimer avant 
la prise de toute décision. 

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12)  En outre, contrairement à ce que prévoit l’art. 23 al. 2 du statut, le Conseil 
administratif a renoncé d’entrée de cause à toute procédure de reclassement de 
l’intéressé avant de le licencier, en partant du principe que ce reclassement était 
impossible en raison de son état de santé. Dans la mesure où il n’a procédé à 
aucune investigation, soit directement, soit via un médecin-conseil pour 
déterminer l’exacte situation de son employé, il ne peut se prévaloir d’une telle 
impossibilité. En particulier, en 2016, le principe de l’engagement de gardes 
auxiliaires a été arrêté par la commune. Toutefois, d’emblée et sans examiner si 
un transfert dans ce corps serait réalisable, alors que le recourant le souhaitait, la 
commune a écarté un tel reclassement, sans même notamment procéder 
sérieusement à une évaluation de la compatibilité de cette nouvelle fonction avec 
l’état de santé du recourant. C’est ce que le secrétaire général a reconnu lors de 
son audition, lorsqu’il a indiqué qu’une telle compatibilité devrait en tout état être 
examinée, si le recourant postulait. Sur ce dernier point, il ne peut être reproché au 
recourant de ne pas avoir postulé à une telle fonction à la suite de l’ouverture 
récente des candidatures. Tout d’abord, par son courrier de février 2016, il avait 
indiqué son intérêt à un tel poste. Ensuite, dans l’hypothèse où la commune 
désirait le licencier, c’est à elle qu’il appartenait d’examiner, sans a priori, si les 
conditions d’un reclassement par ce biais n’étaient pas concrètement possibles. Ce 
qui peut être retenu à ce stade de la procédure, c’est que non seulement, ce 
changement de poste correspond aux désirs du recourant, mais que le cahier des 
charges potentiel de cette fonction est susceptible d’être compatible avec son état 
de santé. En tout état, dans la situation qui prévalait en novembre 2016, l’absence 
totale de procédure de reclassement constitue une seconde violation de la 
procédure de licenciement prévue par l’art. 23 du statut. 

13)  Sur le fond, la commune a invoqué des inaptitudes du recourant à remplir 
les exigences du poste. Il est indéniable que ce dernier, qui le reconnait, a 
rencontré des difficultés à accomplir l’entier des charges liées au nouveau statut 
des APM. Toutefois, le fait qu’il ait été contraint, sur ordre médical, d’interrompre 
ses activités, ne permet pas de retenir d’emblée comme un fait établi que ses 
problèmes de santé rendraient difficiles la poursuite des rapports de service. Cette 
question ne peut être abordée, comme le fait l’intimée, sous l’angle du seul bon 
fonctionnement de l’administration du fait du contenu même du texte de l’art. 23 
al. 1 du statut qui ne correspond pas à celui de l’art. 22 LPAC actuel, mais à celui, 
plus strict, de l’ancien texte de cette disposition. Lorsqu’il a été licencié, le 
recourant avait repris le travail à temps partiel. En l’absence d’investigations 
particulières, notamment sur le plan médical, il n’était pas possible, le 
25 novembre 2016, de décréter comme établie définitivement une inaptitude du 
recourant à exercer sa fonction. Selon le secrétaire général, le Conseil 
administratif a été heurté par le fait que peu après la rencontre du 28 avril 2016, 
lors de laquelle il aurait pris des engagements de poursuivre sa fonction, le 
recourant se soit mis en arrêt de travail. Un arrêt de travail résulte d’un ordre 
médical. En outre, la décision a été prise à la suite d’un épisode professionnel mal 

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vécu par le recourant, dont le secrétaire général ignorait l’existence, ainsi qu’il l’a 
admis lors de son audition. Si le droit d’être entendu de l’intéressé avait été 
respecté, il aurait pu en faire état avant que soit prise la décision attaquée. 
Quoiqu’il en soit, l’art. 23 du statut n’autorise pas l’intimée à licencier 
brusquement le recourant pour inaptitude à sa fonction sur la seule base d’un 
courrier par lequel celui-ci exprimait sans restriction son malaise, et de certificats 
médicaux laconiques. Il lui revenait de déterminer plus clairement si ce dernier 
était définitivement et objectivement inapte, sans autre solution qu’un 
licenciement. L’existence d’un motif fondé n’étant pas établie, le licenciement 
n’est pas conforme au droit pour cette troisième raison. 

14)  Au demeurant, force est de constater – même si ce motif ne peut se 
substituer aux motifs invoqués dans la lettre de licenciement du 
25 novembre 2016 – que les conditions de l’art. 24 du statut ne sont également pas 
réalisées. Si l’incapacité de travail pour motifs de santé du recourant s’est 
prolongée entre le mois de juin et le 2 novembre 2016, le recourant a repris son 
activité à temps partiel depuis le mois de septembre 2016. Il n’était aucunement 
établi, au moment de prendre la décision litigieuse, que l’incapacité de travail était 
assurée dans le mois suivant, comme le demande cette disposition, en l’absence 
d’un accord sur ce point entre le médecin-conseil de la commune et le médecin 
traitant de l’intéressé. En effet, pour autoriser un licenciement pour motif médical, 
au sens de l’art. 24 du statut, l’avis du médecin-conseil, concordant avec celui du 
médecin traitant, est important. Sous cet angle, il n’est pas admissible de 
considérer qu’un tel avis ait été valablement recueilli, lorsque cela résulte d’un 
simple téléphone entre un membre de l’administration communale et le médecin 
consulté, sans même que celui-ci ait reçu l’entier du dossier du collaborateur, 
notamment les certificats médicaux remis à l’employeur, et sans même que 
l’intéressé ait été informé de la démarche, ni encore ait été reçu ou examiné par ce 
médecin, ou sans que ce dernier ait eu un contact avec le médecin traitant pour 
vérifier si leurs constats médicaux sont communs, concernant les possibilités de 
reprise du travail. 

15)  Le licenciement prononcé par la commune n’est ainsi pas conforme au droit 
à plusieurs égards : les violations du droit être entendu du recourant, l’absence de 
recherche d’un reclassement, mais aussi l’absence d’un motif fondé au sens de 
l’art. 23 du statut.  

  Il s’agit de déterminer les conséquences juridiques qui se rattachent à ces 
constats, le recourant soutenant que la décision attaquée est nulle, subsidiairement 
qu’étant non conforme au droit, elle lui donne droit à une indemnisation. 

16)  Selon l’art. 96 al. 2 du statut, si l’instance de recours retient que la décision 
contestée est contraire au droit, elle peut proposer la réintégration du 
collaborateur. Si le Conseil administratif rejette cette proposition, l’instance de 
recours fixe une indemnité dont le montant ne peut être inférieur à un mois, ni 

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supérieur à vingt-quatre mois du dernier traitement brut, à l’exclusion de tout 
autre élément de rémunération. 

17) a. La jurisprudence retient cependant des conséquences particulières au constat 
de la violation du droit d’être entendu de l’agent public licencié, lorsqu’il n’est 
pas réparable dans le cadre de la procédure de recours. En l’état de celle-ci, un tel 
constat peut aller jusqu’à entraîner la nullité de la décision, même si en principe, 
l’issue reste l’annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances du 
recourant sur le fond (ATF 140 I 68 consid. 9.3 p. 75 ; 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 
285 ; 133 III 235 consid. 5.3 p. 250 ; arrêts du Tribunal fédéral 5A_681/2014 du 
14 avril 2015 consid. 3.1 ; 2C_489/2013 du 27 août 2013 consid. 2.2 ; 2D_1/2013 
du 1er mars 2013 consid. 4.1 ; 8C_104/2010 du 29 septembre 2010 consid. 3 ; 
ATA/89/2015 du 20 janvier 2015 consid. 4 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de 
droit administratif, Genève 2011 ch. 916, p. 312).  

 b. La décision nulle est censée n’avoir jamais existé. Une décision nulle n’a 
que l’apparence de la décision. La possibilité de la nullité d’une décision crée une 
grande insécurité juridique. Une telle issue ne peut donc être admise 
qu’exceptionnellement. Elle n’est reconnue que si le vice dont la décision est 
entachée est particulièrement grave, s’il est manifeste ou du moins facilement 
décelable, et si en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en 
danger la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 3.1. ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_34/2013 du 21 janvier 2013 consid. 6.3). Ces conditions sont cumulatives et 
elles ont pour conséquence que la nullité n’est que très rarement admise (Thierry 
TANQUEREL, op. cit. p. 312, n.916).  

 c. De son côté, le principe de l’annulabilité signifie que tant que la décision n’a 
pas été cassée ou réformée par une autorité de recours, elle déploie valablement 
ses effets, sauf si le recours est assorti d’un effet suspensif (Thierry 
TANQUEREL, op. cit. p. 309, n. 906). 

18)  Dans le cas particulier, indépendamment des autres griefs qui peuvent être 
retenus contre la décision attaquée, la violation du droit d'être entendu dans la 
procédure qui a conduit au licenciement du recourant est particulièrement grave. 
Or, ce vice était non seulement facilement décelable par la commune, compte tenu 
du caractère essentiel et notoire du respect de cette garantie procédurale par les 
autorités administratives dans le cadre de leurs rapports avec leurs agents, mais 
surtout il pouvait être prévenu par une simple lecture de l’art. 23 du statut. Dans le 
cas d’espèce, contrairement à la situation qui prévalait dans l’ATA/195/2014 du 
1er avril 2014 (consid. 5b a contrario), la constatation de la nullité ne mettrait pas 
en danger la sécurité du droit, dès lors que, dans le cadre de ses compétences 
organisationnelles, la commune n’a pas encore pris des dispositions la liant à des 
tiers pour remplacer le recourant et que la situation juridique de ce dernier n’a pas 
évolué depuis la décision litigieuse, son recours déployant en outre un effet 
suspensif. 

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  Dans ces circonstances, le contentieux ne peut pas être réglé par le seul 
constat de la non-conformité au droit de la décision attaquée, et le litige ne peut 
pas être réglé par le seul biais d’une indemnisation, en application de l’art. 96 al. 2 
du statut. Vu la gravité de l’atteinte au droit d’être entendu, seul s’impose le 
constat de la nullité de la décision de licenciement, à défaut de quoi cette garantie 
procédurale serait vidée de toute substance. 

19)  La nullité de la décision de licenciement du 25 novembre 2016 sera 
constatée. Conformément à la pratique de la chambre administrative, le recours 
sera déclaré irrecevable (ATA/1135/2017 du 2 août 2017). 

20)  Malgré cette issue, aucun émolument ne sera mis à la charge de la commune 
qui défend l’une de ses propres décisions (art. 87 al. 1 LPA). En revanche, une 
indemnité de procédure de CHF 2'000.- sera allouée au recourant, à la charge de 
l’intimée. 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

constate la nullité de la décision du 25 novembre 2016 de la commune de B______  
prononçant le licenciement de Monsieur A______ ; 

déclare irrecevable le recours interjeté par Monsieur A______ à l’encontre de ladite 
décision ; 

dit qu’il n’est pas prélevé d’émolument ; 

alloue à Monsieur A______ une indemnité de procédure de CHF 2'000.-, à la charge de 
la commune de B______ ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt (la présente décision) peut être 
porté(e) dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ; 

- par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail 
entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ; 

- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à 
CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ; 

- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les 
art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ; 

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le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et 
porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique 
aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt (la présente décision) et les pièces en 
possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 
l’envoi ;  

communique le présent arrêt à Me Guillaume Fauconnet, avocat du recourant, ainsi qu'à 
Me Thomas Barth, avocat de commune de B______. 

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Thélin, Dumartheray, Verniory 
et Pagan, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

D. Werffeli Bastianelli 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Payot Zen-Ruffinen 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

Genève, le        la greffière :