# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 79a8cc89-9b28-52c7-947a-598419ba7dd1
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2018-08-30
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 30.08.2018 B-4086/2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-4086-2018_2018-08-30.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung II 

 

Postfach 

CH-9023 St. Gallen 

Telefon +41 (0)58 465 25 60 

Fax +41 (0)58 465 29 80 

www.bundesverwaltungsgericht.ch 

 

Geschäfts-Nr. B-4086/2018 

stm/fir 

 
  

 Z w i s c h e n v e r f ü g u n g  

v o m  3 0 .  A u g u s t  2 0 1 8  

 

Besetzung 
 Richter Marc Steiner, 

Gerichtsschreiber Reto Finger 

 

  In der Beschwerdesache 

   
Parteien 

 X._______ AG,  

Beschwerdeführerin, 

 

 

  gegen 

  
Schweizerische Bundesbahnen SBB,  

Konzerneinkauf Verbrauchsgüter,  

Vergabestelle,  

 

Gegenstand 
 Öffentliches Beschaffungswesen - Ausschreibung - Liefer-

auftrag für Reinigungs- und Pflegeprodukte zur Innenreini-

gung von Schienenfahrzeugen und Immobilien - 

SIMAP Meldungsnummer 1024725 (Projekt-ID: 172388), 

 

 

B-4086/2018 

Seite 2 

stellt das Bundesverwaltungsgericht fest: 

A.  

Am 18. Juli 2017 schrieben die Schweizerischen Bundesbahnen SBB 

(Konzerneinkauf Verbrauchsgüter; nachfolgend: Vergabestelle) einen Lie-

ferauftrag mit dem Projekttitel „Reinigungs- und Pflegeprodukte zur Innen-

reinigung von Schienenfahrzeugen und Immobilien“ im offenen Verfahren 

aus (Meldungsnummer 973607; Projekt-ID 157205). Dagegen erhob die 

X._______ AG am 12. Juli 2018 Beschwerde, welche mit Urteil B-

4387/2017 vom 8. Februar 2018 gutgeheissen wurde. Die Ausschreibung 

wurde aufgehoben und zur Verbesserung und erneuten Publikation im 

Sinne der Erwägungen an die Vergabestelle zurückgewiesen (BVGE 2018 

IV/2 "Produkte zur Innenreinigung I").  

B.  

Am 22. Juni 2018 schrieb die Vergabestelle den Lieferauftrag erneut im 

offenen Verfahren aus (Meldungsnummer 1024725; Projekt-ID 172388). 

Die Ausschreibung sah vor, dass bis zum 17. August 2018 schriftliche Fra-

gen gestellt und bis zum 22. August 2018 Angebote eingereicht werden 

konnten.  

C.  

Mit Eingabe vom 12. Juli 2018 erhob die X._______ AG (nachfolgend: Be-

schwerdeführerin) erneut Beschwerde. Sie beantragt namentlich, die Aus-

schreibung vom 22. Juni 2018 sei (inkl. Ausschreibungsunterlagen) aufzu-

heben und nach Vornahme der notwendigen Verbesserungen erneut zu 

publizieren. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu er-

teilen. 

Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin zusammenfassend aus, die 

ausgeschriebenen Produktmengen würden nicht dem effektiven Jahres-

verbrauch entsprechen, weshalb kein sachgerechtes Angebot möglich sei 

(Beschwerde Rz. 4, 5). Die geforderten Leistungen und die technischen 

Spezifikationen der einzelnen Produkte seien nicht in hinreichender Klar-

heit und Ausführlichkeit beschrieben (Beschwerde Rz. 7). Das Bewer-

tungsverfahren sei weiterhin intransparent und unklar. Die Qualität werde 

durch die gestufte Punktebewertung unzureichend berücksichtigt. Auf-

grund der hohen Anforderungen an die Reinigungsmittel müssten Pro-

dukte, welche weniger als eine Note 3 erhielten, zwingend ausgeschlossen 

werden (Beschwerde Rz. 3, 8, 12). Die Ausschreibung enthalte fehlerhafte 

B-4086/2018 

Seite 3 

Angaben zu den Transport- und Logistikkosten (Beschwerde Rz. 11). Zu-

dem sehe die Ausschreibung eine Ungleichbehandlung von heutigen und 

neuen Lieferanten vor (Beschwerde Rz. 13). 

D.  

Mit Instruktionsverfügung vom 17. Juli 2018 wurde die Vergabestelle er-

sucht, zu den prozessualen Anträgen Stellung zu nehmen. Das Gesuch um 

Erteilung der aufschiebenden Wirkung wurde zwar einstweilen abgewie-

sen, aber zugleich der Vergabestelle vorläufig untersagt, die zu erwarten-

den Offerten nach Eingang zu öffnen. Weiter wurde der Vergabestelle Ge-

legenheit gegeben, zu einer prima facie angezeigten Verschiebung der Of-

ferteingabefrist auf den 7. September 2018 Stellung zu nehmen. 

E.  

Am 19. Juli 2018 teilte die Vergabestelle dem Bundesverwaltungsgericht 

mit, dass sie den Offerteingabetermin auf den 7. September 2018, 17.30 

Uhr, verschoben habe, wobei die Änderung am 20. Juli 2018 auf simap.ch 

publiziert werde. 

F.  

Mit Eingabe vom 9. August 2018 reichte die Vergabestelle ihre ablehnende 

Stellungnahme zu den prozessualen Anträgen der Beschwerdeführerin 

ein. Sie habe nach dem ersten Verfahren (Meldungsnummer 973607; Pro-

jekt-ID 157205; BVGE 2018 IV/2 "Produkte zur Innenreinigung I") die Aus-

schreibung überprüft, angepasst und neu publiziert. Allgemein sei festzu-

halten, dass es Sache der Vergabestelle und nicht der Beschwerdeführerin 

sei, den Beschaffungsgegenstand zu definieren. Ein reiner Preiswettbe-

werb finde nicht statt. Die Vergabestelle habe im Rahmen des Gesetzes 

einen grossen Ermessensspielraum, wie sie die Zuschlagskriterien und 

das Bewertungsschema festlegen wolle. Bisher habe die Vergabestelle bei 

der Beschwerdeführerin sowie ca. 30 weiteren Lieferanten rund 500 Reini-

gungs- und Pflegeprodukte bezogen, welche teilweise für die spezifischen 

Bedürfnisse der Vergabestelle entwickelt worden seien. Eine vertiefte 

Marktforschungsanalyse habe ergeben, dass die Reinigung und Pflege der 

Schienenfahrzeuge (Innenbereich) und Immobilien der Vergabestelle mit 

Standardprodukten erfolgen könne und keine eigens für die Vergabestelle 

entwickelten Produkte notwendig seien. Es sei mit der Ausschreibung vom 

18. Juli 2017 bzw. 22. Juni 2018 ein bewusster Strategiewechsel erfolgt. 

Es sei im Sinne einer Sortimentsreduktion der Einsatz von 38 statt der bis-

her rund 500 Produkte vorgesehen, wobei künftig nur noch eine Lieferantin 

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Seite 4 

diese Produkte liefern können soll. Da die Produkte handelsübliche Stan-

dardprodukte seien, sei eine Gewichtung des Preises von 70% gerechtfer-

tigt. Ein Ermessensfehler liege nicht vor. In Bezug auf die Beurteilung der 

Qualität sei zutreffend, dass auch Produkte, welche die Anforderungen der 

Vergabestelle schlecht oder sehr schlecht erfüllten, noch immer Punkte er-

halten würden. Es sei bei einem Notensystem von 1-5 Punkten zwingend, 

dass die Vergabestelle definieren müsse, wann etwa die Note 4 („gute Er-

füllung“) gegeben sei. Die Logik dieser Bewertung seien gewisse „Band-

breiten“ innerhalb einer Note. Die Beschreibung des Zuschlagskriteriums 

ZK 2 Qualität/Grossversuche sei in den Ausschreibungsunterlagen klar be-

schrieben und lasse keinen Interpretationsspielraum zu. Die Behauptung, 

wonach falsche Mengenangaben publiziert worden seien, treffe nicht zu. 

Da die Beschwerdeführerin nicht die einzige Lieferantin von Reinigungs- 

und Pflegeprodukten sei, seien ihr die verbrauchten Mengen gar nicht be-

kannt. Auch der Vorwurf der unzureichenden technischen Spezifikation sei 

nicht nachvollziehbar. Die Behauptung, wonach Angaben zu den Trans-

port- und Logistikkosten nicht korrekt seien oder fehlen würden, sei eben-

falls nicht stichhaltig. Eine Ungleichbehandlung der verschiedenen Anbie-

ter sei nicht erfolgt. Mit Ziff. 2.14 der Ausschreibung solle einzig sicherge-

stellt werden, dass sich bisherige Lieferanten keinen Informationsvorteil 

gegenüber neuen Anbietern verschaffen könnten, weshalb der Kontakt zur 

Vergabestelle nur über das SIMAP-Frageforum und in der Verhandlungs-

phase über die definierten Personen der Vergabestelle erfolgen dürfe. Die 

Beschwerde sei in allen vorgebrachten Punkten von vornherein aussicht-

los. Selbst wenn das Bundesverwaltungsgericht die Aussichtslosigkeit wi-

der Erwarten verneinen sollte, sei vorliegend die aufschiebende Wirkung 

nicht zu gewähren, da das öffentliche Interesse an der sofortigen Fortfüh-

rung der Ausschreibung überwiege. Durch die Standardisierung der Pro-

dukte sei mit einer erheblichen Kostenreduktion zu rechnen, welche mög-

lichst rasch realisiert werden solle. 

G.  

Mit Instruktionsverfügung vom 13. August 2018 wurde die Stellungnahme 

der Vergabestelle zur aufschiebenden Wirkung sowie das Aktenverzeich-

nis der Beschwerdeführerin zur Kenntnis zugestellt und der Schriftenwech-

sel in Bezug auf den Zwischenentscheid zur aufschiebenden Wirkung ge-

schlossen. 

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien und die eingereichten Akten 

wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen Bezug genommen. 

B-4086/2018 

Seite 5 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1 Gegen Verfügungen betreffend die Ausschreibung steht im Anwen-

dungsbereich des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswe-

sen vom 16. Dezember 1994 (BöB, SR 172.056.1) die Beschwerde an das 

Bundesverwaltungsgericht offen (vgl. Art. 27 Abs. 1 i.V.m. Art. 29 Bst. b 

BöB). Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet auch über Gesuche um 

Erteilung der aufschiebenden Wirkung. 

1.2 Die Beschwerdeführerin beanstandet im vorliegenden Fall nicht nur die 

Ausschreibung selbst, sondern auch die Ausschreibungsunterlagen. Ein-

wände, welche die Ausschreibung betreffen, können im Rahmen eines Be-

schwerdeverfahrens gegen einen späteren Verfügungsgegenstand grund-

sätzlich nicht mehr vorgebracht werden, soweit Bedeutung und Tragweite 

der getroffenen Anordnungen ohne Weiteres erkennbar waren (Zwischen-

entscheid des Bundesverwaltungsgerichts B-738/2012 vom 14. Juni 2012 

E. 3.1 mit Hinweisen "Abfallentsorgung"). Dagegen sind behauptete Män-

gel in den Ausschreibungsunterlagen nach geltender Praxis des Bundes-

verwaltungsgerichts grundsätzlich nicht selbständig, sondern mit dem 

nächstfolgenden Verfahrensschritt, in der Regel dem Zuschlag, anzufech-

ten (BVGE 2014/14 E.4.4 mit Hinweisen "Suchsystem Bund"). Die Verfah-

rensökonomie gebietet es aber, im Rahmen der Beschwerde gegen die 

Ausschreibung auch gerügte Mängel gegen die gleichzeitig zur Verfügung 

stehenden Ausschreibungsunterlagen zu hören, welche zwar aus der Aus-

schreibung selbst nicht ersichtlich sind, aber zentrale Punkte des nachfol-

genden Vergabeverfahrens betreffen (BVGE 2018 IV/2 E. 1.1 mit Hinwei-

sen "Produkte zur Innenreinigung I"). In casu rügt die Beschwerdeführerin 

unter anderem, das in den Ausschreibungsunterlagen publizierte Verfahren 

zur Bewertung der Qualität sei fehlerhaft und unklar (vgl. E. 7 hiernach). 

Dabei handelt es sich zweifelsfrei um einen zentralen Punkt des gesamten 

Vergabeverfahrens, weshalb die Rügen gegen die Ausschreibungsunterla-

gen und die damit verbundenen prozessualen Anträge grundsätzlich zu hö-

ren sind. 

1.3 Das BöB erfasst nur Beschaffungen, welche dem GATT/WTO-Überein-

kommen vom 15. April 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen 

(Government Procurement Agreement [GPA, SR 0.632.231.422]) unter-

stellt sind (BVGE 2008/48 E. 2.1 mit Hinweisen "Areal- und Gebäudeüber-

wachung PSI"). Es ist anwendbar, wenn die Auftraggeberin dem Gesetz 

untersteht (Art. 2 Abs. 1 BöB), wenn der Beschaffungsgegenstand sachlich 

B-4086/2018 

Seite 6 

erfasst wird (Art. 5 BöB), der geschätzte Wert des zu vergebenden öffent-

lichen Auftrages den entsprechenden Schwellenwert von Art. 6 Abs. 1 BöB 

erreicht und keiner der Ausnahmetatbestände von Art. 3 BöB gegeben ist. 

1.3.1 Mit dem Inkrafttreten des bilateralen Abkommens vom 21. Juni 1999 

zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen 

Gemeinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswe-

sens (Bilaterales Abkommen Schweiz-EU, SR 0.172.052.68) auf den 

1. Juni 2002 wurden die Anbieter von Dienstleistungen des Schienenver-

kehrs den Regeln über das öffentliche Beschaffungswesen unterstellt (vgl. 

Art. 3 Abs. 2 Bst. d und Abs. 3 Bilaterales Abkommen Schweiz-EU sowie 

Anhang II B). Im Sektorenbereich Eisenbahnen (Bau und Betrieb von 

Eisenbahnanlagen) sind die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB AG), 

diejenigen Unternehmen, bei denen die SBB AG die Aktienmehrheit be-

sitzt, sowie die anderen Betreiber von Eisenbahnanlagen, welche unter 

dem beherrschenden Einfluss des Bundes stehen, dem BöB direkt unter-

stellt (vgl. Art. 2a Abs. 1 Bst. a der Verordnung vom 11. Dezember 1995 

über das öffentliche Beschaffungswesen [VöB, SR 172.056.11]; Urteil des 

BVGer B-6350/2015 vom 23. Februar 2016 E. 3.1 "Sanierung Geldwechsel 

SBB"). Ausgenommen sind die Tätigkeiten dieser Unternehmen, die nicht 

unmittelbar etwas mit dem Bereich Verkehr zu tun haben (vgl. Art. 2 Abs. 2 

BöB i.V.m. Art. 2a Abs. 2 Bst. b VöB). Es genügt, wenn die Leistungen dem 

Bahnbetrieb funktionell dienen, wobei der Begriff „unmittelbar“ dabei nicht 

zu eng, sondern im Lichte des übergeordneten Staatsvertragsrechts aus-

zulegen ist (Urteil des BVGer B-4958/2013 vom 30. April 2013 E. 1.5.4 

"Projektcontrollingsystem Alptransit"; vgl. auch PETER GALLI/ANDRÉ MO-

SER/ELISABETH LANG/MARC STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaf-

fungsrechts, 3. Auflage, Zürich 2013, Rz. 158). Vorliegend ist offensichtlich 

und unbestritten, dass die Lieferung der Reinigungs- und Pflegeprodukte 

für die Reinigung diverser Oberflächen von Fahrzeug- und Immobilienin-

nenräumen sowie die damit verbundenen Dosierstationen und deren War-

tung funktional mit dem Bereich Verkehr zu tun hat. Sie ist demnach nicht 

vom Anwendungsbereich des BöB ausgenommen. 

1.3.2 Gemäss Ziff. 1.8 der Ausschreibung wird vorliegend ein Lieferauftrag 

ausgeschrieben, der in sachlicher Hinsicht grundsätzlich dem staatsver-

traglichen Vergaberecht und damit auch dem BöB unterstellt ist (Art. I Ziff. 2 

GPA). 

1.3.3 Das ausgeschriebene Auftragsvolumen liegt deutlich über dem 

Schwellenwert für Lieferungen und Dienstleistungen von Fr. 700‘000.– 

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Seite 7 

(Art. 2a Abs. 3 Bst. b und Abs. 4 VöB in Verbindung mit Art. 1 Bst. d Ziffer 1 

der Verordnung des WBF über die Anpassung der Schwellenwerte im öf-

fentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2018 und 2019 

[SR 172.056.12]). 

1.3.4 Ein Ausnahmetatbestand im Sinne von Art. 3 BöB liegt nicht vor. Die 

vorliegend angefochtene Ausschreibung fällt daher in den Anwendungsbe-

reich des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen, 

wovon im Übrigen auch die Vergabestelle ausgeht (vgl. zum Ganzen auch 

das Urteil B-4387/2017 vom 8. Februar 2018, auszugsweise publiziert als 

BVGE 2018 IV/2, nicht publizierte E. 1.2 "Produkte Innenreinigung I"). 

1.3.5 Das Bundesverwaltungsgericht ist daher prima facie für die Beurtei-

lung der vorliegenden Streitsache zuständig.  

2.  

2.1 Für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht sind die Vor-

schriften des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal-

tungsverfahren (VwVG, SR 172.021) massgebend, soweit das BöB und 

das Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 

(Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG, SR 173.32) nichts anderes bestimmen 

(Art. 26 Abs. 1 BöB und Art. 37 VGG). Gemäss Art. 31 BöB kann die Un-

angemessenheit vor dem Bundesverwaltungsgericht nicht gerügt werden. 

2.2 Über das Begehren um Erteilung der aufschiebenden Wirkung im Rah-

men der Anfechtung eines Zuschlags durch das Bundesverwaltungsgericht 

ist gemäss ständiger Praxis in Dreierbesetzung, über entsprechende Be-

gehren bei der Anfechtung einer Ausschreibung oder eines Abbruchs da-

gegen einzelrichterlich zu entscheiden (vgl. Zwischenentscheide des 

BVGer B-3644/2017 vom 23. August 2017 E. 1.5 "Tunnelorientierungsbe-

leuchtung " und B-3402/2009 vom 2. Juli 2009, auszugsweise publiziert in 

BVGE 2009/19, nicht publizierte E. 1.2 mit Hinweisen "Microsoft"). 

3.  

3.1 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren 

teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch 

die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges 

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (vgl. Art. 48 Abs. 1 des 

Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 ([VwVG, 

SR 172.021]). 

B-4086/2018 

Seite 8 

3.2 Das Erfordernis der formellen Beschwer spielt im Rahmen der Anfech-

tung einer Ausschreibung keine Rolle (BVGE 2009/17 E.2 mit Hinweisen 

"Hörgeräte"), da die Ausschreibung das Beschaffungsverfahren erst initi-

iert. Die Legitimation zur Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht rich-

tet sich nach Art. 48 Abs. 1 VwVG und setzt voraus, dass die Beschwerde-

führerin durch die angefochtene Ausschreibung besonders berührt ist und 

ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung bzw. Abänderung hat 

(Urteil des BGer 2C_563/2016 vom 30. Dezember 2016 E. 1.3.2 mit Hin-

weisen "Versicherungen BE"; BVGE 2009/17 E. 3 mit Hinweisen "Hörge-

räte").  

3.3 Die Beschwerdeführerin ist seit über 30 Jahren Hauptlieferantin von 

Reinigungsmittel an die Vergabestelle und tritt damit offensichtlich im rele-

vanten Markt auf. Damit ist die Beschwerdelegitimation ohne Weiteres ge-

geben, was die Vergabestelle auch nicht bestreitet. 

3.4 Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht (vgl. Art. 30 

BöB und Art. 52 Abs. 1 VwVG) und auch der Kostenvorschuss wurde in-

nerhalb der gesetzten Frist bezahlt (Art. 63 Abs. 4 VwVG). 

4.  

4.1 Gegenstand des vorliegenden Zwischenentscheids bildet der Antrag 

auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Im Unterschied zu Art. 55 

Abs. 1 VwVG sieht Art. 28 Abs. 1 BöB vor, dass der Beschwerde von Ge-

setzes wegen keine aufschiebende Wirkung zukommt. Demnach kann 

diese vom Bundesverwaltungsgericht nur auf Gesuch hin erteilt werden 

(Art. 28 Abs. 2 BöB). Vorliegend enthält die Beschwerde ein entsprechen-

des Begehren. 

4.2 Das BöB nennt keine Kriterien, welche für die Frage der Gewährung 

oder Verweigerung der aufschiebenden Wirkung zu berücksichtigen sind. 

Es können indes die Grundsätze übernommen werden, die die Rechtspre-

chung und Lehre zur Anwendung von Art. 55 VwVG entwickelt haben. Da-

nach ist anhand einer Interessenabwägung zu prüfen, ob die Gründe, die 

für eine sofortige Vollstreckbarkeit sprechen, gewichtiger sind als jene, die 

für die gegenteilige Lösung angeführt werden können (BGE 129 II 286 E. 3; 

Zwischenentscheid des BVGer B-6837/2010 vom 16. November 2010 

E. 2.1 mit Hinweisen "Lüftung Belchentunnel"). Dass der Gesetzgeber im 

BöB den Suspensiveffekt in Abweichung zum VwVG nicht von Gesetzes 

wegen gewährte, zeigt, dass er sich der Bedeutung dieser Anordnung im 

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Seite 9 

Submissionsrecht bewusst war und eine individuelle Prüfung dieser Frage 

als notwendig erachtete, nicht aber, dass er diesen nur ausnahmsweise 

gewährt haben wollte (vgl. zum Ganzen den Zwischenentscheid des 

BVGer B-3402/2009 vom 2. Juli 2009 "Microsoft", auszugsweise publiziert 

in BVGE 2009/19, E. 2.1 mit Hinweisen). 

4.3 Liegt ein Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung vor, so ist 

im Sinne einer prima facie-Würdigung der materiellen Rechtslage in einem 

ersten Schritt zu prüfen, ob aufgrund der vorliegenden Akten davon auszu-

gehen ist, dass die Beschwerde offensichtlich unbegründet ist. Ist dies der 

Fall, ist die aufschiebende Wirkung von vornherein nicht zu gewähren. 

Dasselbe gilt für den Fall, dass auf die Beschwerde aller Voraussicht nach 

nicht eingetreten werden kann (Zwischenentscheid des BVGer B-

5293/2015 vom 4. November 2015 E.3.1, "E-Mail-Services für Ratsmitglie-

der"). Werden der Beschwerde hingegen Erfolgschancen zuerkannt oder 

bestehen darüber Zweifel, so ist über das Begehren um aufschiebende 

Wirkung aufgrund der erwähnten Interessenabwägung zu befinden. In die 

Abwägung einzubeziehen sind nach der ständigen Praxis der Eidgenössi-

schen Rekurskommission für das öffentliche Beschaffungswesen (BRK), 

die sich das Bundesverwaltungsgericht mit dem Entscheid BVGE 2007/13 

(E. 2.2) "Vermessung Durchmesserlinie" im Grundsatz zu eigen gemacht 

hat, einerseits die Interessen der Beschwerdeführerin an der Aufrechter-

haltung der Möglichkeit, den Zuschlag zu erhalten, wobei zugleich ein ge-

wichtiges öffentliches Interesse an der Gewährung effektiven Rechtsschut-

zes besteht (Zwischenentscheid des BVGer B-6177/2008 vom 20. Oktober 

2008 E. 2 "Hörgeräte"). Diesen gegenüber stehen die öffentlichen Interes-

sen, die die Auftraggeberin wahrzunehmen hat. So wird in der GATT-Bot-

schaft 2 vom 19. September 1994 namentlich festgehalten, gegen den au-

tomatischen Suspensiveffekt spreche die Gefahr von Verzögerungen und 

erheblichen Mehrkosten (BBl 1994 IV 950 ff., insbes. S. 1197; vgl. auch 

S. 1199; vgl. zum Ganzen den Zwischenentscheid des BVGer  

B-3402/2009 vom 2. Juli 2009 "Microsoft", auszugsweise publiziert in 

BVGE 2009/19, E. 2.1). Entsprechend hält das Bundesgericht im Rahmen 

der Auslegung von Art. 17 Abs. 2 der Interkantonalen Vereinbarung über 

das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) fest, dass 

dem öffentlichen Interesse an einer möglichst raschen Umsetzung des 

Vergabeentscheides von vornherein ein erhebliches Gewicht zukommt (Ur-

teil des BGer 2P.103/2006 vom 29. Mai 2006 E. 4.2.1 mit Hinweisen; in 

diesem Sinne auch BVGE 2008/7 E. 3.3 "Prestations de planification à 

Grolley/FR"). Auch allfällige Interessen Dritter, namentlich der übrigen an 

einem Beschaffungsgeschäft Beteiligten, sind nach der ständigen Praxis 

B-4086/2018 

Seite 10 

zu berücksichtigen. Ausgangspunkt muss dabei – insbesondere auch in 

Anbetracht der Zielsetzung von Art. XX Ziff. 2 und 7 Bst. a GPA – die Ge-

währung eines effektiven Rechtsschutzes und die Verhinderung von Zu-

ständen sein, welche das Rechtsmittel illusorisch werden lassen (BVGE 

2007/13 E. 2.2 mit Hinweisen "Vermessung Durchmesserlinie"; vgl. zum 

Ganzen BVGE 2017 IV/3 E. 3.3 "Mobile Warnanlagen"). 

5.  

5.1 In materieller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin, die Ausschreibung 

und die Ausschreibungsunterlagen würden gegen die Verpflichtung der 

Vergabestelle verstossen, die ausgeschriebene Leistung klar und ausführ-

lich zu beschreiben. Die technischen Spezifikationen bzw. die Prüfkriterien 

seien pauschalisiert und aufgrund des Bewertungsrasters mangelhaft oder 

unklar, weshalb sie gegen Art. 16a Abs. 1 VöB verstossen würden. Die 

Vergabestelle habe es unterlassen, genügend produktspezifische Vorga-

ben zu machen (Beschwerde Rz. 7). 

5.2 Die Vergabestelle entgegnet, der Präzisierungs- und Detaillierungs-

grad nach Massgabe von Art. 12 BöB in Verbindung mit Art. 16a Abs. 1 

VöB sei auch in der vorliegenden Ausschreibung erfüllt. Zu diesem Schluss 

sei auch das Bundesverwaltungsgericht in BVGE 2018 IV/2 E.3.4 "Pro-

dukte zur Innenreinigung I" bereits für die erste Ausschreibung (Meldungs-

nummer 973607; Projekt-ID 157205) gekommen, die diesbezüglich na-

hezu identisch sei. 

5.3 Der öffentlichen Vergabebehörde steht es zu, frei darüber zu bestim-

men, was sie benötigt und welche konkreten Anforderungen sie bezüglich 

Qualität stellt (Zwischenentscheid des BVGer B-822/2010 vom 10. März 

2010 "Rohre für Kühlwasser"; Entscheid der BRK 2001-011 vom 16. No-

vember 2001, publiziert in Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 

66.38, E. 5a). Daraus folgt, dass die Vergabestelle bei der Festlegung der 

technischen Spezifikationen der zu beschaffenden Ware ein grosser Spiel-

raum zukommt, in welchen die Rechtsmittelinstanz nicht eingreift. Die 

Lehre spricht insoweit von trotz Vergaberecht "gesicherten Handlungs-

spielräumen" (BVGE 2017 IV/3 E. 4.3.3; Urteil des BVGer B-3526/2013 E. 

6.3 "HP-Monitore" mit Hinweis auf HUBERT STÖCKLI, Urteilsanmerkung S9 

zum Urteil des BGer 2P.282/1999 vom 2. März 2000, in: Baurecht 2001, S. 

65). 

B-4086/2018 

Seite 11 

5.4 Für den vorliegenden Fall ist weiter entscheidend, dass die Zielsetzung 

der wirtschaftlichen Verwendung der öffentlichen Mittel gemäss Art. 1 

Abs. 1 Bst. c BöB, auf welche sich die Beschwerdeführerin ausdrücklich 

beruft, dem Anbieter keinen Rechtsanspruch darauf gibt, die Beschaffung 

des – aus seiner Sicht – "richtigen" Produkts zu erstreiten. Nur am Rande 

sei vermerkt, dass sich auch die Vergabestelle auf dieselbe Bestimmung 

beruft, wenn sie auf die aufgrund der Neuausschreibung ihrerseits erwar-

tete Kosteneinsparung hinweist. Der strategische Entscheid der Vergabe-

stelle, das Reinigungs- und Pflegesortiment zu standardisieren und zu re-

duzieren, ist aus vergaberechtlicher Sicht grundsätzlich nicht zu beanstan-

den, auch wenn mit dieser Konzeption der Qualität der Produkte wohl we-

niger Bedeutung beigemessen wird als nach dem bisherigen Vorgehen. 

Dasselbe gilt trotz den Beanstandungen der Beschwerdeführerin (Be-

schwerde Rz. 10) auch für den Verzicht auf die Kleinversuche und die vor-

gesehenen Grossmengenversuche. Die Beschwerdeführerin macht im Üb-

rigen auch nicht geltend, dass die die Konzentration auf eine Lieferantin 

mit Blick auf die Wettbewerbszielsetzung des Vergaberechts (Art. 1 Abs. 1 

Bst. b BöB) ungünstige Auswirkungen auf den Anbietermarkt haben 

könnte.  

5.5 Entschliesst sich die Vergabestelle für die Beschaffung einer Ware, so 

hat sie diese im Rahmen der Leistungsbeschreibung nach Massgabe von 

Art. 16a VöB in hinreichender Klarheit und Ausführlichkeit zu umschreiben, 

wobei der Präzisierungs- und Detaillierungsgrad eines Ausschreibungstex-

tes jeweils von der Art des zu vergebenden Auftrages abhängt (BVGE 2017 

IV/3 E. 4.3.2 "Mobile Warnanlagen"; vgl. auch GALLI/MOSER/LANG/STEINER, 

a.a.O., Rz. 384 ff.) 

5.6 In den Ausschreibungsunterlagen sind die Spezifikationen „Reini-

gungs- und Pflegeprodukte“ aufgelistet. Darin werden sämtliche 38 Pro-

dukte in den Kategorien Einsatzgebiet, Oberflächen/Materialien, Ver-

schmutzungen, Reinigungsmethoden/Anwendung, Prüfkriterien für Gross-

versuche, spezifische Eigenschaften, Gebindegrössen/Applikationen und 

Bemerkungen auf 41 Seiten umschrieben (Anhang 6.4 der Ausschrei-

bungsunterlagen). Weitere Anforderungen werden durch die technischen 

Lieferbedingungen für Reinigungs- und Pflegeprodukte vorgegeben, u.a. 

gesetzliche Randbedingungen, verbotene Stoffe, Rezepturstabilität, Anfor-

derungen an die Qualifikation der Lieferanten, Produktedokumentation und 

technische Anforderungen (Anhang 6.5 der Ausschreibungsunterlagen). 

Zudem werden die Anforderungen an die Dosierstationen einzeln aufgelis-

tet (Anhang 6.6 der Ausschreibungsunterlagen). Schlussendlich leisten 

B-4086/2018 

Seite 12 

auch die technischen Lieferbedingungen weitere Hinweise zu verbotenen 

Inhaltsstoffen und übergeordneten gesetzlichen Grundlagen (Anhang 6.9 

der Ausschreibungsunterlagen). Soweit die Beschwerdeführerin geltend 

macht, eine sachgerechte Offertstellung sei wegen der fehlenden Pro-

duktspezifikation bzw. Leistungsbeschreibung nicht möglich, vermag sie 

dies nicht zu begründen. Insbesondere geht sie nicht auf den Umstand ein, 

dass die Vergabestelle die Spezifikationen überarbeitet und punktuell prä-

zisiert hat (vgl. Stellungnahme Rz. 3.1.7). Im Übrigen kann diesbezüglich 

auf das Urteil BVGE 2018 IV/2 E. 3.3 "Produkte zur Innenreinigung I" ver-

wiesen werden. Prima facie ist jedenfalls kein Verstoss gegen Art. 12 BöB 

in Verbindung mit Art. 16a Abs. 1 VöB zu erkennen. 

6.  

6.1 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die ausgeschriebene 

Produktmenge sei falsch bzw. irreführend. Von der Gesamtmenge an Rei-

nigungsmitteln weise die vorliegende Ausschreibung im Vergleich zur ers-

ten Ausschreibung über den nämlichen Beschaffungsgegenstand (Mel-

dungsnummer 973607; Projekt-ID 157205) eine Mengenabnahme von 

39% auf, was erstaune. Aufgrund der eigenen Erfahrungen als Hauptliefe-

rantin komme sie, die Beschwerdeführerin, zum Schluss, dass die korri-

gierten Mengen aber noch immer falsch seien. Die falschen Angaben wür-

den dazu führen, dass die Anbieter keine sachgerechten Angebote einrei-

chen könnten. Ein Anbieter ohne Vorwissen könne nicht korrekt offerieren, 

da er womöglich durch die falsch kalkulierten Mengen preisgünstiger offe-

riere, wogegen die bisherigen Lieferanten realistische Annahmen treffen 

müssten (Beschwerde, Rz. 4 ff.). Aufgrund der eigenen Erfahrung sei von 

nachfolgenden Abweichungen bei den notwendigen Mengen auszugehen 

(Beschwerde, Rz. 12): 

 Glasreiniger (ungefährer Jahresbedarf ca. 2.6-fach höher ausge-

schrieben als tatsächlicher Jahresbezug 2016) 

 Scheuermilch (ca. 6-7-fach höherer Jahresbedarf) 

 Saurer Schaumreiniger (ca. 1.5-fach höherer Jahresbedarf) 

 Kaugummientferner (Ausschreibung 2017: 1‘350 Liter, Ausschrei-

bung 2018: 90 Liter) 

B-4086/2018 

Seite 13 

 Raumduft (Ausschreibung 2017: 28‘170 Liter; Ausschreibung 2018: 

300 Dosen an 0.075 Liter = 22.5 Liter und zusätzliches Produkt 

Duftspray 14‘766 Liter, ca. 1.9-fach geringere Mengenangabe) 

 Schaumstopp (ca. 1.5-fach höherer Jahresbedarf) 

 Schaumseife (Ausschreibung 2017: 91‘680 Liter; Ausschreibung 

2018: 21‘330 Liter) 

 Sanitärreiniger (Ausschreibung 2017 und 2018 identisch; ca. 10-

fach höherer Jahresbedarf) 

6.2 Die Vergabestelle verteidigt sich mit dem Hinweis, sie habe die Men-

genangaben zwischen der ersten und der vorliegenden Ausschreibung 

nochmals nach bestem Wissen und Gewissen geschätzt. Es würden für 

alle Anbieterinnen die gleichen Mengenangaben gelten. Da die Beschwer-

deführerin nicht die einzige Lieferantin sei, kenne sie auch nicht die ver-

brauchten Gesamtmengen. Es bleibe deshalb unklar, worauf die Be-

schwerdeführerin ihre Vorwürfe stütze. Eine Beschwerde sei in diesem 

Punkt von vornherein aussichtlos (Stellungnahme Rz. 3.1.5). 

6.3 Die Vergabestelle ist zu einer genauen Bedürfnisabklärung verpflichtet, 

dient diese doch, im Rahmen des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes, dem op-

timalen Einsatz der öffentlichen Mittel (GALLI/MOSER/LANG/STEINER, 

a.a.O., Rz. 382). Soweit die Vergabestelle dazu festhält, dass für sämtliche 

Anbieterinnen die gleichen Mengenangaben und damit dieselben Bedin-

gungen gelten (Stellungnahme Rz. 3.1.5), ist darauf hinzuweisen, dass da-

mit je nach zu beurteilendem Fall das Risiko, dass eine Anbieterin aufgrund 

der Kenntnis der tatsächlichen Lage einen Vorteil hat, nicht gebannt ist. So 

oder anders sind die Anforderungen an die Bedarfsschätzung nicht zu 

überspannen. Schon allein durch die gewählte Strategie, sämtliche Reini-

gungsarbeiten neu mit 38 statt 500 Reinigungsmitteln zu bewerkstelligen, 

ergeben sich in nachvollziehbarer Weise gewisse Unsicherheiten. Der 

Vergabestelle ist auch zugute zu halten, dass sie die Mengenangaben auf-

grund der Beschwerde gegen die erste Ausschreibung „nach bestem Wis-

sen und Gewissen“ nochmals geschätzt hat (Stellungnahme Rz. 3.15). Für 

die Abweichung zur Mengenkalkulation der Beschwerdeführerin liefert sie 

im Übrigen eine plausible Erklärung: Diese ist zwar die grösste, aber nur 

eine von rund 30 weiteren Lieferantinnen, weshalb die Beschwerdeführerin 

keine umfassende Kenntnis über das benötigte Volumen an Reinigungs- 

B-4086/2018 

Seite 14 

und Pflegeprodukten besitzt. Im Übrigen kann vollumfänglich auf BVGE 

2018 IV/2 E. 4.3 "Produkte zur Innenreinigung I" verwiesen werden. 

6.4 Prima facie ist deshalb festzuhalten, dass die Vergabestelle bei den 

Bestellmengen ihren Handlungsspielraum nicht überschritten hat und eine 

Verletzung des Transparenzgebotes nicht zu erkennen ist. 

7.  

7.1 In der Hauptsache rügt die Beschwerdeführerin, es fände keine ausrei-

chende Beurteilung der Qualität statt, da selbst unbrauchbare Produkte 

noch eine Bewertung resp. hohe Fixpunktzahlen erhalten könnten (Be-

schwerde Rz. 3). Für die Note 2 beispielsweise, welche mit „schlechte Er-

füllung“ bzw. „ungenügend“ umschrieben werde, würden immer noch 50 

von insgesamt 125 Punkten verteilt. Das führe dazu, dass 40 % der Punkte 

für Qualität an ein Produkt verteilt würden, ohne dass dieses Produkt die 

Anforderungen der Ausschreibung erfülle. Die Bewertung der Qualität ver-

fälsche dadurch im Ergebnis die bekannt gegebene Gewichtung (Be-

schwerde Rz. 8). Insgesamt führe die Beurteilungsmatrix in Kombination 

mit der (nicht beanstandeten) Gewichtung des Preises von 70% zu einem 

reinen Preiswettbewerb. Hinzu komme, dass die Terminologie der Bewer-

tungen unterschiedlich sei, so werde beispielsweise die Note 2 für 

„schlechte“, aber auch „ungenügende“ Erfüllung vergeben (Beschwerde 

Rz. 8). Zudem würden Produkte mit unterschiedlicher Qualität durch die 

abgestufte Beurteilungskurve dieselben Noten erhalten, was vergaberecht-

lich nicht zulässig sei (Beschwerde Rz. 9). 

7.2 Die Vergabestelle hält dem entgegen, es sei zwar zutreffend, dass Pro-

dukte, welche die Qualitätsanforderungen sehr schlecht oder schlecht er-

füllten, Punkte erhalten würden. Jedoch würde dies die Beurteilung bzw. 

die Gewichtung der Qualität nicht verwässern. Die Umrechnung der finalen 

Punktzahl gemäss Ziff. 2.8.4.1.1 der Ausschreibungsunterlagen in die No-

ten 1-5 könne, worauf die Beschwerdeführerin mit Recht hinweise, bei-

spielsweise dazu führen, dass eine Lieferantin mit 332 Punkten die Note 4 

erhalte, eine Mitkonkurrentin mit 333 Punkten jedoch die Note 5. Bei einem 

Notensystem von 1-5 sei es aber zwingend, dass die Vergabestelle defi-

nieren müsse, ab wann statt einer Note 4 („gute Erfüllung“) eine Note 5 

(„sehr gute Erfüllung“) gegeben sei. Dasselbe gelte für die Bewertung des 

Zuschlagkriteriums „Nachhaltigkeit“. Auch hier müsse die Vergabestelle 

entscheiden, ob z. B. eine „gute“ oder „sehr gute Erfüllung“ vorliege. Ge-

B-4086/2018 

Seite 15 

wisse „Bandbreiten“ innerhalb einer Note seien immer die Folgen einer No-

tenskala. Die Beschreibung des ZK 2 Qualität/Grossversuche sei aber in 

den Ausschreibungsunterlagen klar beschrieben und lasse keinen Interpre-

tationsspielraum offen. Eine Beschwerde in diesem Punkt sei deshalb von 

vornherein aussichtslos.  

7.3 Die Zuschlagskriterien und ihre Beurteilungsmatrix sind gemäss Art. 27 

Abs. 1 VöB im Voraus bekannt zu geben. Dazu gehört auch die Bekannt-

gabe von Subkriterien, soweit diese nicht ausschliesslich dazu dienen, ein 

publiziertes Kriterium zu konkretisieren (Urteil des BVGer B-6837/2010 

vom 10. März 2011 E. 3.2 "Lüftung Belchentunnel"). Die Formulierung von 

sogenannten „Muss-Kriterien“ ist grundsätzlich zulässig (BVGE 2018 IV/2 

E. 6.2 "Produkte zur Innenreinigung I" mit Hinweisen), entspricht aber nicht 

dem Konzept der relativen Natur von Zuschlagskriterien (Urteil des BVGer 

B-4288/2014 vom 25. März 2015 E. 4.3 mit Hinweis "Strombeschaffung für 

die Post", Zwischenentscheid des BVGer B-7216/2014 vom 7. Juli 2016 

E. 10.4 "Casermettatunnel"; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 863). 

Soweit in der Evaluierung Versuche mit Mustern zur Qualitätsüberprüfung 

vorgenommen werden, sind auch diese Abläufe vorgängig bekannt zu ge-

ben (vgl. dazu GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O, Rz. 383). Ausserdem 

dürfen die Anbietenden darauf vertrauen, dass die Vergabestelle die aus-

gewählten Beurteilungskriterien im herkömmlichen Sinne versteht (BVGE 

2018 IV/2 E. 6.2 "Produkte zur Innenreinigung I"; BVGE 2017 IV/3 E. 4.5 

"Mobile Warnanlagen"; Urteil des BVGer B-4958/2013 E. 2.6.1 mit Hinwei-

sen "Projektcontrollingsystem AlpTransit"). 

7.3.1 Die Zuschlagskriterien sind in Ziff. 2.10 der Ausschreibung publiziert. 

Die Bewertungsmatrix sieht folgende Gewichtung vor: ZK 1 Preis 70%, 

ZK 2 Qualität/Grossversuche 25%, ZK 3 Nachhaltigkeit/Umweltschutz 5%. 

Das Verfahren zur Bewertung der Angebote wird sodann in Ziff. 2.8 der 

Ausschreibungsunterlagen genauer erläutert: Nach Abgabe der Angebote 

werden diese im Rahmen einer formellen Prüfung auf ihre Vollständigkeit 

überprüft (Ziff. 2.8.1 der Ausschreibungsunterlagen). Weiter sind gewisse 

„Musskriterien“ und Mindestanforderungen zu erfüllen (Ziff. 2.8.2 und 

2.8.3). Anders als bei der ersten Ausschreibung verzichtet die Vergabe-

stelle vorliegend auf die Durchführung von Kleinversuchen für eine ge-

wisse Anzahl der Produkte und auf ein separates Beschränkungsverfahren 

für die Zulassung zu den Grossversuchen (vgl. E. 5.4 hiervor). Zudem sieht 

sie, nachdem das Bundesverwaltungsgericht die erste Ausschreibung auf-

B-4086/2018 

Seite 16 

gehoben hat, neu die Möglichkeit von ungenügenden Qualitätsbewertun-

gen während der Grossversuche vor (vgl. dazu BVGE 2018 IV/2 E. 6.3 

"Produkte zur Innenreinigung I"). 

7.3.2 Für die hier strittige Bewertung von ZK 2 Qualität/Grossversuche sind 

anonymisierte Tests vorgegeben (Ziff. 2.8.4.1.1 der Ausschreibungsunter-

lagen). Den Ausschreibungsunterlagen ist zu entnehmen, dass 29 Pro-

dukte mit insgesamt 83 Prüfungskriterien beurteilt werden (Anhang 6.4). 

Dabei werden die Prüfungskriterien für jedes Produkt nach Massgabe ei-

nes vorgegebenen Bewertungsformulars (Fragebogen, Anhang 6.8) ein-

zeln geprüft und mit einer Note von 1-5 bewertet, woraus sich die Total-

punktzahl pro Fragebogen ergibt. Aus allen durchgeführten Bewertungen 

wird sodann der Durchschnittswert der Totalpunktzahl (finale Gesamt-

punktzahl) errechnet. Die finalen Gesamtpunktzahl wird wie folgt in Punkte 

umgewandelt: 

Finale Gesamtpunktzahl Note für ZK 2 Punkte für ZK 2: 

0-83 1 25 

84-166 2 50 

167-249 3 75 

250-332 4 100 

333-415 5 125 

 

7.4 Das wirtschaftlich günstigste Angebot wird gemäss Art. 21 Abs. 2 BöB 

ermittelt, indem verschiedene Kriterien berücksichtigt werden, insbeson-

dere Termin, Qualität, Preis, Wirtschaftlichkeit, Betriebskosten, Kunden-

dienst, Zweckmässigkeit der Leistung, Ästhetik und technischer Wert. An-

hand der Zuschlagskriterien wird der Begriff des wirtschaftlich günstigsten 

Angebots konkretisiert; diese sind im Einzelfall zu bestimmen und unter 

Angabe ihrer Gewichtung bekannt zu geben (Urteile des BVGer 

B-891/2009 vom 5. November 2009 E. 3.1 "Kurierdienst BAG I" und B-

4288/2014 vom 25. März 2015 E. 4.3, "Strombeschaffung für die Post"; 

MATTHIAS HAUSER, Zuschlagskriterien im Submissionsrecht, in: Aktuelle 

Juristische Praxis [AJP] 2001, S. 1405 ff., S. 1406; GALLI/MOSER/LANG/ 

STEINER, a.a.O., Rz. 831). Die Vergabestellen verfügen bei der Auswahl 

B-4086/2018 

Seite 17 

und Gewichtung der Zuschlagskriterien über einen erheblichen Spielraum 

(Urteil des BVGer B-4288/2014 vom 25. März 2015 E. 4.2 "Strombeschaf-

fung für die Post"). Dasselbe gilt auch in Bezug auf die Ausgestaltung der 

Bewertungsmethode (Zwischenentscheid des BVGer B-7216/2014 vom 

7. Juli 2016 E. 10.5, "Casermettatunnel"; vgl. auch Art. 31 BöB und dazu 

wiederum GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 1388 und 1390 mit Hin-

weisen). 

7.5 Nach herrschender Lehre und Rechtsprechung genügt bei der Bewer-

tung der Angebote anhand des Zuschlagkriteriums „Preis“ die blosse Be-

kanntgabe der Gewichtung noch nicht, um sicherzustellen, dass die Ange-

botspreise im Verhältnis zu den anderen Zuschlagskriterien in vergabe-

rechtskonformer Weise bewertet werden. Je nachdem wie hoch die Bewer-

tungsabzüge für höhere Angebotspreise im Verhältnis zum billigsten erfol-

gen, kann die gewählte Bewertungsmethode im Ergebnis die bekannt ge-

gebene Gewichtung der Zuschlagskriterien verfälschen. Mit anderen Wor-

ten kann durch die Art der Bewertung der Offerten bzw. die Preiskurve ein 

tatsächliches Gewicht bzw. eine „effektive Gewichtung“ resultieren, welche 

nicht der publizierten Gewichtung des Zuschlagskriteriums „Preis“ ent-

spricht (BGE 130 I 241 E. 6; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O, Rz. 884; 

vgl. zum Zusammenhang zwischen der Gefahr der Verzerrung der Gewich-

tung und der Frage nach der vorherigen Bekanntgabe der Preiskurve etwa 

TRÜEB, BöB-Kommentar, a.a.O., Rz. 18 zu Art. 21 BöB mit Hinweisen). 

Trägt die gewählte Preisbewertungsmethode der publizierten Gewichtung 

nicht genügend Rechnung, beispielsweise weil entgegen der bekannt ge-

gebenen (gleich hohen) Gewichtung zweier Zuschlagskriterien beim Preis 

im Vergleich zum wichtigsten qualitativen Kriterium sehr unterschiedliche 

Maximalpunktzahlen erreicht werden können, liegt ein rechtswidriger 

Verstoss gegen das Transparenzgebot vor (Urteil des Verwaltungsgerichts 

des Kantons Zürich VB.2015.00202 vom 16. Juli 2015 E. 4; vgl. zum Gan-

zen auch das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen  

B 2016/168 vom 26. Oktober 2016 E. 3.1 mit Hinweisen).  

7.6 Eine rechtswidrige Diskrepanz zwischen bekannt gegebener Gewich-

tung und „effektiver Gewichtung“ aufgrund der gewählten Bewertungsme-

thode kann sich nicht nur in Bezug auf das Zuschlagskriterium „Preis“ er-

geben. Vielmehr erweist sich das Vorgehen der Vergabestelle generell 

dann als unzulässig, wenn den Zuschlagskriterien durch die verwendete 

Bewertungsskala nicht die bekannt gegebene Gewichtung zukommen 

würde (Zwischenentscheid des BVGer B-7216/2014 vom 7. Juli 2016 

E. 10.5 mit Hinweisen "Casermettatunnel"; DANIELA LUTZ, Die fachgerechte 

B-4086/2018 

Seite 18 

Auswertung von Offerten – Spielräume, Rezepte und Fallstricke, in: Zuffe-

rey/Stöckli (Hrsg.), Aktuelles Vergaberecht 2008, Zürich 2008, S. 215 ff., 

S. 237). Die Bewertungsmatrix soll ausserdem dazu dienen, die Qualität 

differenziert zu beurteilen (Zwischenentscheid des BVGer B-7216/2014 

vom 7. Juli 2016 E. 10.10 "Casermettatunnel"; Urteil des Verwaltungsge-

richts des Kantons St. Gallen B 2016/116 vom 24. November 2016 E. 5.2). 

Das für die Preisbewertung geltende Verbot einer „effektiven Gewichtung“ 

durch die Bewertungsmethode, welche der bekannt gegebenen Gewich-

tung im Ergebnis widerspricht bzw. diese verwässert, gilt somit auch für die 

Methode, welche zur Bewertung der Qualität angewandt wird (BVGE 2018 

IV/2 E. 7.4 "Produkte zur Innenreinigung I"; CHRISTOPH JÄGER, Realistische 

Spanne der Angebote auch bei der Bewertung von Qualitätskriterien, in: 

Baurecht 2017, Ziff. 2c S. 233; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 

914). Nachfolgend ist deshalb zu prüfen, ob im vorliegenden Fall von einer 

solchen Verwässerung der Qualität auszugehen ist. 

7.7  

7.7.1 Soweit die Beschwerdeführerin rügt, dass die unterschiedliche Be-

schreibung der jeweiligen Noten gemäss Ziff. 2.8.4.1.1 der Ausschrei-

bungsunterlagen einerseits und dem Anhang 6.8 anderseits („sehr 

schlechte Erfüllung“ und „unbrauchbar“ für Note 1, „schlechte Erfüllung“ 

und „ungenügend“ für Note 2, „normale, durchschnittliche Erfüllung“ und 

„genügend“ für Note 3, „gute Erfüllung“ und „gut“ für Note 4, „sehr gute 

Erfüllung“ und „sehr gut“ für Note 5) zu einer falschen Bewertung der Qua-

lität führen würden, ist dem zu widersprechen. Es handelt sich hierbei um 

ein redaktionelles Versehen ohne Einfluss auf die Punkt- und Noten-

vergabe, welches sich als nicht fallentscheidend erweist. 

7.7.2 Für die Beurteilung der Qualität entschied sich die Vergabestelle für 

ein Bewertungssystem mit einer gestufter Beurteilungskurve (25 Punkte für 

eine Gesamtpunktzahl von 0-83, 50 Punkte für eine Gesamtpunktzahl von 

84-166, 75 Punkte für eine Gesamtpunktzahl von 167-249, 100 Punkte für 

eine Gesamtpunktzahl von 250-332, 125 Punkte für eine Gesamtpunktzahl 

von 333-415). Das kann dazu führen – worauf beide Parteien zu Recht 

hinweisen – dass Angebote von 250 bis 332 Punkte dieselbe Bewertung, 

jedoch ein Angebot mit 332 und ein Angebot mit 333 Punkten eine andere 

Bewertung für ihre Qualität erhalten. Entgegen den Ausführungen der Be-

schwerdeführerin ist eine gestufte Beurteilung der Qualität aber nicht per 

se vergaberechtswidrig; die Vergabestelle ist nicht zu einer eigentlichen ei-

ner Preiskurve vergleichbaren Qualitätskurve als Beurteilungsmethode 

B-4086/2018 

Seite 19 

verpflichtet. Vielmehr hat die Vergabestelle bei der Auswahl und der Ge-

wichtung der einzelnen Zuschlagskriterien einen breiten Ermessensspiel-

raum, in welchen das Bundesverwaltungsgericht nur unter qualifizierten 

Voraussetzungen eingreift (Urteile des BVGer B-5452/2015 vom 19. Juni 

2018, B-4288/2014 vom 25. März 2015 E. 4.2 "Strombeschaffung Post" 

und B- 6742/2011 vom 2. September 2013 E. 2.2 "6-Streifen-Ausbau Här-

kingen-Wiggertal"). Mit der vorliegenden Bewertung der Qualität durch No-

ten von 1-5 für insgesamt 83 Prüfkriterien ist dieser Ermessenspielraum 

jedenfalls nicht überschritten (vgl. dazu den Zwischenentscheid des BVGer 

B-7216/2014 vom 7. Juli 2016 E. 10.10 "Casermettatunnel“). 

7.7.3 Um sicher zu stellen, dass die Bewertung der Qualität nicht auf einer 

vergleichsweise zu flachen Kurve beruht, ist es erforderlich, dass auch bei 

der Qualität – ähnlich wie beim Preis – von einer realistischen Spanne der 

durchschnittlichen Bewertungen ausgegangen wird. Ebenso wenig wie 

beim Preis sehr teure Angebote eine noch relativ hohe Punktzahl erzielen 

sollen, dürfen relativ schlecht bewertete Angebote nicht relativ hohe Punkt-

zahlen erreichen. Die Vergabestelle muss daher bei der Festsetzung der 

Kurve von einer realistischen Qualitätsspanne ausgehen (CHRISTOPH JÄ-

GER, Realistische Spanne der Angebote auch bei der Bewertung von Qua-

litätskriterien, in: Baurecht 2017, Ziff. 2 S. 232; Urteil des Verwaltungsge-

richts des Kantons St. Gallen vom 26. Oktober 2016 E. 3.2.1). 

7.7.4 Bei der von der Vergabestelle in casu gewählten Qualitätsspanne ist 

diesbezüglich festzuhalten, dass die niedrigste Punktzahl von 25 für die 

Beurteilung der Qualität eines Angebotes nicht sehr wahrscheinlich er-

scheint. Wird ein einziger der 83 angekündigten Qualitätstests gemäss An-

hang 6.4 mit mindestens Note 2 bewertet, führt dies unweigerlich zu min-

destens 50 von 125 Punkten für das entsprechende Angebot. Aufgrund 

dieser Überlegung wäre es denkbar gewesen, die gewählte Bandbreite zu 

verengen (vgl. dazu Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen 

vom 26. Oktober 2016 E. 3.2.1). Allerdings ist auch hier der grosse Ermes-

sensspielraum bei der Ausgestaltung der Bewertung der Zuschlagskrite-

rien keinesfalls überschritten. Eine Korrektur des Punktesystems durch das 

Bundesverwaltungsgericht käme nur dann in Betracht, wenn sich diese 

nicht nur als möglicherweise unangemessen, sondern vielmehr als rechts-

fehlerhaft erweisen würde (vgl. E. 7.4 hiervor; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, 

a.a.O., Rz. 1388). Zugunsten der Vergabestelle wirkt sich diesbezüglich 

aus, dass eine Notenskala von 1 bis 5 eine bessere Differenzierung erlaubt 

als etwa eine solche von 1 bis 3 (vgl. dazu den Zwischenentscheid des 

BVGer B-7216/2014 vom 7. Juli 2016 E. 10.10 "Casermettatunnel“ sowie 

B-4086/2018 

Seite 20 

THOMAS FERBER, Bewertungskriterien und-matrizen im Vergabeverfahren, 

Köln 2015, S. 105 f.). Die Respektierung des vorinstanzlichen Ermessens 

gebietet sich auch vor dem Hintergrund, dass das Bundesgericht zwar eine 

Mindestgewichtung des Preises verlangt, nicht aber eine solche in Bezug 

auf die Qualität. So gesehen muss die Rechtsprechung bei tiefer Gewich-

tung des Preises wohl genauer auf die Möglichkeiten einer Verzerrung ach-

ten als bei der Qualität (Urteil des Bundesgerichts 2P.136/2006 vom 

30. November 2006 E. 3.4 mit Hinweisen „Kantonsblatt und Gesetzes-

sammlung LU“; vgl. zum Ganzen CLAUDIA SCHNEIDER-HEUSI, Die Bewer-

tung des Preises, in: Zufferey/Beyeler/Scherler (Hrsg.), Aktuelles Vergabe-

recht 2018, Zürich 2018, S. 327 f., insb. S. 345 mit Hinweisen).  

7.8 Zusammenfassend ergibt sich, dass die von der Beschwerdeführerin 

vorgebrachten Einwände prima facie kein rechtsfehlerhaftes Überschreiten 

des Ermessens durch die Vergabestelle in Bezug auf die vorgesehene Me-

thode zur Beurteilung der Qualität erkennbar werden. Ob sich der Ermes-

sensspielraum der Vergabestellen aufgrund der laufenden Totalrevision 

des BöB und dem damit verbundenen Paradigmenwechsel im Sinne einer 

deutlicheren Betonung des Qualitätswettbewerbs de lege ferenda allenfalls 

verengen könnte, ist im vorliegenden Zusammenhang nicht zu erörtern. 

8.  

8.1 Die Beschwerdeführerin rügt ausserdem, dass die Angaben zu den 

Transport- und Logistikkosten nicht korrekt seien oder fehlen würden, was 

dazu führe, dass keine angemessene Offerte eingereicht werden könne 

(Beschwerde, Rz. 11). Bei Ausschreibungen zu Logistikdienstleistungen in 

Bezug auf Gefahrstoffe, welche auch Produkte aus dem Sortiment Reini-

gungs- und Pflegeprodukte umfassten, seien die Anzahl der jeweiligen Ge-

bindegrössen pro Produkt und der Jahresverbrauch je Standort, welche zur 

Berechnung der Transport- und Logistikkosten benötigt werden, angege-

ben worden, weshalb diese Ungenauigkeit erstaune (Beschwerde, Rz. 12). 

8.2 Die Vergabestelle hält dieser Rüge entgegen, dass sie die Angaben 

zum Transport und der Logistik im Vergleich zur ersten Ausschreibung 

(Meldungsnummer 973607; Projekt-ID 157205) präzisiert habe. Neu seien 

im Preisblatt insbesondere auch die überarbeiteten Angaben zum ungefäh-

ren Jahresbedarf (Spalte E) und zu den Abrufen pro Jahr und Produkt 

(Spalte G) zu finden. Es läge in der Natur der Sache, dass bei einer Sorti-

mentsreduktion von 500 auf 38 Produkte, die schweizweit geliefert werden 

müssten, weitere Erfahrungswerte fehlten (Vernehmlassung, Rz. 3.1.8). 

B-4086/2018 

Seite 21 

8.3 Wie bereits erwähnt (vgl. E. 6.3 hiervor) ist die Vergabestelle zu einer 

genauen Bedürfnisabklärung verpflichtet, dient diese doch, im Rahmen 

des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes, dem optimalen Einsatz der öffentlichen 

Mittel (GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 382). Allerdings bleibt ihr, 

auch bezüglich der zu beschaffenden Menge, ein erheblicher Ermessens-

spielraum (Zwischenentscheid des BVGer B-822/2010 vom 10. März 2010 

"Rohre für Kühlwasser").  

8.4 Gemäss Art. 4 der „AGB der SBB AG für die Beschaffung von Gütern“ 

(Anhang 7) in Verbindung mit Art. 11.3 und Art. 11.6 des Rahmenvertrages 

(Anhang 2) hat ein künftiger Lieferant nach den Incoterms 2010 (DDP) an 

den von der Vergabestelle vorgegebenen Lieferort zu liefern. In Anhang 6.7 

der Ausschreibungsunterlagen sind die 71 Standorte für die Dosierstatio-

nen gelistet. Für jeden einzelnen Standort sind zudem die Anzahl Dosier-

stationen sowie die Anzahl zu dosierender Produkte erwähnt. Die Verga-

bestelle hat zusätzlich den ungefähren Jahresbedarf für sämtliche 38 Pro-

dukte (Preisblatt, Spalte E) sowie die Abrufe pro Jahr und Produkt (Preis-

blatt, Spalte G) neu geschätzt. Damit hat sie, anders als in der ersten Aus-

schreibung, ungefähre Angaben bezüglich der Standorte, der Dosierstatio-

nen sowie der Abrufe pro Jahr geliefert (vgl. dazu BVGE 2018 IV/2 E. 8.3 

"Produkte zur Innenreinigung I"). Zudem ist die Begründung, nicht noch 

detailliertere Angaben machen zu können, nachvollziehbar. Aufgrund der 

Reduktion des Sortiments fehlen derzeit weiterführende Erwahrungswerte.  

8.5 Prima facie liegt nach dem Gesagten auch hinsichtlich der Transport- 

und Logistikkosten kein Verstoss gegen das Klarheits- und Transparenz-

gebot vor. 

9.  

9.1 Schliesslich wirft die Beschwerdeführerin der Vergabestelle vor, dass 

aus Ziff. 2.14 der Ausschreibungsunterlagen eine Ungleichbehandlung zwi-

schen den bestehenden Lieferanten und neuen Anbietern resultiere, da die 

dort enthaltenen „Verhaltensregeln für heutige Lieferanten“ nur den beste-

henden Lieferanten auferlegt worden seien (Beschwerde, Rz. 13). 

9.2 Nach Ansicht der Vergabestelle zielt diese Rüge ins Leere. Da durch 

die Vorgaben ein Informationsvorteil von bestehenden Lieferanten verhin-

dert werden solle, dürfe der Kontakt bisheriger Lieferanten mit der Verga-

bestelle nur via SIMAP-Frageforum und in der Verhandlungsphase über 

die definierten Personen der Vergabestelle erfolgen. Diese Vorgabe habe 

B-4086/2018 

Seite 22 

man in Erinnerung gerufen, da die Vergabestelle den Eindruck erhalten 

habe, diese Regel sei in der Vergangenheit allenfalls in Vergessenheit ge-

raten (Vernehmlassung, Rz. 3.1.9). 

9.3 Ziff. 2.14 der Ausschreibungsunterlagen lautet: 

„Verhaltensregeln für heutige Lieferantinnen 

Lieferantinnen bzw. Anbieterinnen, die bereits Reinigungsmittel an die 

SBB liefern, sind verpflichtet, während der Ausschreibungsphase (ab der 

Publikation der Ausschreibung auf www.simap.ch bis zur Rechtskraft des 

Zuschlages) bei Fragen und Anliegen betreffend die heutigen Lieferungen 

ausschliesslich mit folgenden Personen in Kontakt zu treten (Ausnahmen 

bleiben vorbehalten und werden zentral verwaltet): 

(…).“ 

9.4 Aus den Ausschreibungsunterlagen geht hervor, dass sich Ziff. 2.14 auf 

die Kontaktaufnahme zu den „heutigen Lieferungen“ bezieht. Damit sind 

die Lieferungen gemeint, welche auf bestehenden Verträgen beruhen. Der 

Zweck von Ziff. 2.14 liegt darin, dass eine Bevorteilung von bestehenden 

Lieferantinnen bzw. Anbieterinnen verhindert werden soll. Da sich Ziff. 2.14 

einzig auf die Kontaktaufnahme für bestehende Verträge bezieht, hat die 

Beschwerdeführerin jedenfalls nicht rechtsgenüglich dargelegt, inwiefern 

ihr diese „Verhaltensregel“ für die vorliegende Vergabe zum Nachteil gerei-

chen soll. Eine Ungleichbehandlung von bestehenden und neuen Anbie-

tern durch Ziff. 2.14 der Ausschreibungsbedingungen ist jedenfalls prima 

facie nicht zu erkennen. 

10.  

Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde gegen die Ausschreibung 

als offensichtlich unbegründet. Das Gesuch um Erteilung der aufschieben-

den Wirkung ist demnach abzuweisen, ohne dass eine Interessenabwä-

gung vorzunehmen wäre (vgl. E. 4.3 hiervor). Damit ist auch nicht weiter 

auf die mit der Neuausschreibung erwartete Kostenersparnis einzugehen. 

11.  

Die Beschwerdeführerin hat bisher kein Akteneinsichtsgesuch gestellt, 

sondern lediglich Anträge auf gerichtlichen Beizug von Akten formuliert, 

weshalb sich im vorliegenden Zusammenhang entsprechende Ausführun-

gen erübrigen. Weitergehende Anordnungen für das Hauptverfahren blei-

ben vorbehalten. 

B-4086/2018 

Seite 23 

12.  

Über die Kosten- und Entschädigungsfolgen dieses Zwischenentscheids 

ist mit dem Entscheid in der Hauptsache zu befinden. Die weiteren Instruk-

tionen für das Hauptverfahren erfolgen mit separater Verfügung. 

 

Demnach verfügt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erteilung der aufschiebenden 

Wirkung wird abgewiesen. 

2.  

Anordnungen betreffend den Schriftenwechsel im Hauptverfahren erfolgen 

mit separater Verfügung. 

3.  

Über die Kostenfolge der vorliegenden Zwischenverfügung wird mit dem 

Endentscheid befunden. 

4.  

Diese Verfügung geht an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde, vorab in elektronischer 

Form) 

– die Vergabestelle (Ref-Nr. SIMAP-Projekt-ID 172388; Gerichtsurkunde, 

vorab in elektronischer Form an […]) 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der Instruktionsrichter: Der Gerichtsschreiber: 

  

Marc Steiner Reto Finger 

 

  

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Seite 24 

 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-

schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren 

Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. 

Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be-

schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG). 

 

Versand: 

- vorab per Fax bzw. in elektronischer Form: 30. August 2018 

- per Post: 31. August 2018