# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6d185f75-305d-5d34-8d7b-761c82aa9db8
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-05-19
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 19.05.2016 602 2015 86
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2015-86_2016-05-19.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2015 86
602 2015 87

Arrêt du 19 mai 2016

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross
Greffière-stagiaire: Sophie Allred

Parties A.________, recourante, représentée par Me Jean-Christophe a 
Marca, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée,

B.________ SA, intimée, représentée par Me Catherine Morf, 
avocate,

COMMUNE DE C.________, intéressée  

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 11 septembre 2015 contre la décision du 16 juillet 2015

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. A.________ est propriétaire de l’art. ddd du Registre foncier (RF) de la Commune de 
C.________, parcelle jouxtant l’art. eee RF, propriété de B.________ SA (ci-après: la société ou 
l'intimée). Selon le plan d’aménagement local, ces immeubles sont affectés à la zone résidentielle 
à prescriptions spéciales. 

B. Le 17 janvier 2014, une première mise à l’enquête a été publiée dans la Feuille officielle du 
canton de Fribourg pour la construction, par la société, de trois immeubles d’habitation avec 
parking souterrain de 22 places sur l'art. eee RF.

A.________ a formulé une opposition, le 30 janvier 2014, en concluant à ce que la demande de 
permis de construire soit rejetée. Elle a précisé que son immeuble (art. ddd RF) était voisin des 
constructions projetées et protégé en vertu de la loi cantonale du 7 novembre 1991 sur la 
protection des biens culturels (LPBC; RSF 482.1) avec une valeur de protection B. Elle a relevé en 
substance que le projet de construction n’était pas conforme à l’art. 11 du règlement communal 
d’urbanisme (ci-après: RCU), puisqu’il comprenait plus de six logements par immeuble, que 
l’indice brut d’utilisation du sol (ci-après: IBUS) du projet était de 0,69 alors que la loi cantonale du 
2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) prévoit 
un maximum de 0,67, que l’exigence de toiture en tuile n’était pas respectée, que l’ampleur et la 
proximité du projet immobilier avec son immeuble protégé constituait une violation de l’art. 
22 LPBC, que la distance à la route n’était pas conforme, qu’une étude acoustique devait être 
réalisée au vu du bruit que génèreraient les cinq sondes géothermiques prévues et que l’exercice 
de son droit de source à charge des art. eee et fff RF risquait d’être compromis.    

Le 31 janvier 2014, une deuxième mise à l’enquête a eu lieu pour la construction de trois 
immeubles d’habitation avec parking souterrain de 22 places, dérogation à l’art. 11 RCU ch. 1 al. 2 
(nombre de logements), ch. 3 (taux d’occupation) et ch. 6 al. 3 (les couvertures). Par courrier du 
4 février 2014, la Commune de C.________ a confirmé que les plans mis à l’enquête étaient 
identiques à ceux déposés précédemment, seule la demande de dérogation avait été ajoutée. 

Le 5 février 2014, A.________ a, à nouveau, fait opposition, en concluant principalement au rejet 
de la demande de dérogation et du permis de construire et subsidiairement à l’octroi d’un délai de 
trente jours pour ouvrir action en indemnisation devant le juge de l’expropriation. Elle a relevé que 
la demande de dérogation n’était pas motivée et qu’aucune circonstance particulière ni intérêt 
privé ou public prépondérant ne la justifiait et elle a réitéré les arguments invoqués dans sa 
première opposition du 30 janvier 2014.

Par courrier du 18 février 2014, la commune a transmis le dossier au Service des constructions et 
de l’aménagement (ci-après: SeCA), assorti d'un préavis favorable de sa part.  

Le 18 juillet 2014, le projet de construction a été mis une troisième fois à l’enquête pour trois 
immeubles avec un parking souterrain de 25 places et une demande de dérogation à l’art. 11 RCU 
ch. 6 al. 3 (les couvertures).

Par opposition du 31 juillet 2014, A.________ a conclu à nouveau au rejet de la demande de 
dérogation et du permis de construire ainsi qu’à l’octroi d’un délai de trente jours pour ouvrir action 
en indemnisation devant le juge de l’expropriation. Elle a précisé que les conditions relatives à la 
procédure de dérogation n’étaient manifestement pas remplies. De plus, elle a soulevé différentes 
irrégularités relatives au projet, à savoir notamment la non-conformité de la toiture, l’absence 

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d’étude acoustique en lien avec la ventilation, l’absence de protection de son bien culturel, la 
distance insuffisante à la route et la construction contiguë des bâtiments. 

Le 8 janvier 2015, la Commission des biens culturels (ci-après: CBC) a émis un préavis favorable 
avec conditions, tout en précisant qu’une justification argumentée de la dérogation au sens de l’art. 
148 LATeC devait être jointe à la demande de permis. Elle a rappelé que la dérogation devait être 
justifiée par des circonstances particulières, ne portant pas atteinte à des intérêts prépondérants 
publics ou privés. De plus, elle a réservé les conditions d’exécution, des matériaux et des teintes, 
devant être précisées au moment opportun et soumises pour approbation au Service des biens 
culturels (ci-après: SBC) et à la commune. 

Par courrier du 26 janvier 2015 adressé à la commune, la société a, par le biais des architectes en 
charge du projet, complété sa demande de permis de construire en déposant un justificatif de la 
demande de dérogation concernant les toitures plates. A son avis, ces dernières permettraient un 
gain énergétique d'environ 30 % lors de la mise en place de panneaux photovoltaïques et une 
diminution de la hauteur des bâtiments d’environ 3 mètres. 

C. Le 27 janvier 2015, la société a déposé une nouvelle demande de permis de construire pour 
trois immeubles d’habitation et un espace bien-être avec un parking de 25 places, un mur de 
soutènement et des panneaux solaires dans le jardin, un permis de démolition des abris voitures 
no 1c-1d et une demande de dérogation à l’art. 11 ch. 6 al. 3 RCU.

A.________ s'y est opposée le 13 février 2015, en concluant au rejet de la demande de 
dérogation, du permis de construire et du permis de démolition ainsi qu’à l’octroi d’un délai de 
trente jours pour ouvrir action en indemnisation devant le juge de l’expropriation. Elle a souligné, à 
nouveau, que les conditions relatives à la procédure de dérogation n’étaient manifestement pas 
remplies. De plus, s’agissant de la demande de permis de construire, elle a relevé que le dossier 
de mise à l’enquête ne comportait aucune indication sur le local destiné aux rencontres 
communautaires, que le projet dépassait l’indice IBUS prescrit, que la distance aux limites du 
fonds était largement inférieure à celle prescrite par l’art. 11 ch. 5 RCU, que le terrain naturel se 
trouvait substantiellement modifié par le projet, que le nombre de places de parc prévues ne 
correspondait pas à l’art. 15 RCU, que la distance à la route était insuffisante, que la construction 
contiguë des bâtiments était contraire à l’art. 11 ch. 4 RCU et que le projet était incomplet 
s’agissant de la question de l’arborisation des fonds et des matériaux utilisés pour la toiture et les 
façades. Elle a précisé également qu’elle craignait les désagréments importants qu’elle subirait 
s’agissant du bruit, de la circulation supplémentaire engendrée par le projet et pour son droit de 
source situé sur les fonds faisant l’objet des travaux projetés.   

D. Le 5 mars 2015, la CBC a rendu un préavis favorable avec conditions. Elle a exigé que les 
façades soient teintes de façon discrète en se référant aux couleurs traditionnelles, le bois en 
façade soit naturel (ni peint, ni teinté, hormis une couche de protection fongicide et insecticide) ou 
autoclavé (brun foncé ou gris moyen), la ferblanterie de type cuivre ou zinc prépatiné (pas de 
métal brillant du genre inox) et les garde-corps des balcons ne soient pas vitrés. De plus, elle a 
souligné que les installations solaires devaient se composer de cadres d’une seule teinte et que 
les surfaces minéralisées des aménagements extérieurs devaient être réduites au strict 
nécessaire. La CBC a laissé à l'Autorité compétente le soin de régler la question de la dérogation.

Le 10 mars 2015, le Service de la mobilité (ci-après: SMo) a préavisé défavorablement la 
demande de permis. Il a considéré que la géométrie des places de stationnement extérieures 
n’était pas conforme à la norme VSS SN 640 291a (largueur minimale de 2,35 mètres et longueur 

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minimale de 5 mètres). De plus, il a souligné que la largeur de l’allée de circulation entre l’abri de 
vélos et les places nos 2, 3 et 4 était insuffisante.

Le 24 mars 2015, la Commission d’accessibilité s'est prononcée défavorablement, constatant, en 
se référant à la norme SIA 500, qu’il n’y avait pas de place de parcage adaptée pour les clients et 
les visiteurs à mobilité réduite, que la disposition des appareils du local sanitaire de l’espace bien-
être n’était pas conforme et que les niveaux d’accès vers les balcons et les terrasses n’étaient pas 
précisés.    

Le 2 avril 2015, prenant acte des avis défavorables déjà rendus par les services susmentionnés, le 
SeCA a établi un préavis de synthèse négatif. Cela étant, sous l'angle de la police des 
constructions, il a indiqué que le projet était conforme à l’art. 11 RCU, à l’exception de la règle 
exigeant des couvertures en tuiles et pour laquelle une demande de dérogation avait été faite 
conformément à l’art. 148 LATeC. Au vu des oppositions et du préavis de la CBC, il a renoncé à se 
prononcer à ce sujet et a laissé à l’autorité compétente la décision d’octroi ou non de la 
dérogation. 

E. Par courrier du 21 avril 2015, le Préfet du district de la Glâne a informé la société des préavis 
défavorables des services en lui impartissant un délai de trente jours afin de se déterminer et, le 
cas échéant, transmettre de nouveaux plans. Il a également requis ses observations quant aux 
oppositions déposées, dont celle de A.________. 

Le 22 mai 2015, la société a produit sa détermination. Elle a annexé de nouveaux plans, datés du 
19 mai 2015, faisant figurer des places de parc pour les clients, adaptant le local sanitaire de 
l’espace bien-être aux normes et précisant la géométrie des places de parc extérieures. De plus, 
elle a établi une nouvelle fiche de calcul de l’IBUS et souligné que tous les autres éléments 
mentionnés par les différents Services de l’Etat seraient respectés lors de l’établissement des 
plans d’exécution.  

Les 1er, 3 et 16 juin 2015, le SMo, la Commission d’accessibilité et le SeCA ont émis des préavis 
positifs annulant et remplaçant leur précédente prise de position négative. Le SeCA ne s'est pas 
prononcé cependant sur la légalité de la dérogation demandée et a laissé cette appréciation à 
l'autorité de permis de construire. 

F. Par décision du 16 juillet 2015, le préfet a accordé le permis de construire et autorisé la 
société à construire trois immeubles d’habitation et un espace bien-être avec un parking de 25 
places, à démolir les abris-voitures no 1c-1d, un mur de soutènement et des panneaux solaires 
dans le jardin et à déroger à l’art. 11 ch. 6 al. 3 RCU pour les couvertures des toits sur la parcelle 
art. eee RF. 

Par décision du même jour, le préfet a rejeté les oppositions, dont celle de A.________. Dans la 
mesure où les divers Services de l’Etat avaient tous émis des préavis favorables, moyennant 
certaines conditions, après un examen approfondi du projet, il a estimé qu'il n’y avait pas lieu de 
s’en écarter, de sorte que seuls les griefs relatifs à la dérogation aux toitures restaient à examiner. 
Le préfet a considéré qu’en l’espèce, l’application stricte des règles prévues dans le RCU 
engendrerait une intégration disharmonieuse des nouvelles constructions. En effet, la suppression 
des toitures permettait d’une part la diminution de la hauteur des nouveaux bâtiments et une mise 
en valeur des bâtiments protégés existants d’autre part. De plus, il a rappelé que le SeCA était 
arrivé à la conclusion que la première condition de l’art. 148 LATeC était remplie, de sorte que le 
préfet ne pouvait que constater qu’ils existaient des circonstances particulières justifiant l’octroi 
d’une dérogation. Dans un second temps, il s’est référé à la clause d’esthétique afin d’examiner, 
objectivement et selon une valeur générale, si le projet de la requérante, qui prévoit des toitures 

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plates, était de nature à porter atteinte à son environnement bâti et au paysage et, partant, si son 
implantation apparaissait déraisonnable. Il a constaté que les futures constructions avaient un 
caractère architectural contemporain, que les toitures plates, diminuant la hauteur des bâtiments, 
permettaient une diminution de l’importance des nouveaux immeubles mettant ainsi en valeur les 
bâtiments existants protégés, qu’à proximité immédiate de la parcelle de la société se trouvait une 
villa avec un caractère architectural clairement contemporain, dont les deux pans de la toiture 
n’étaient ni alignés, ni à même hauteur, ni de même largeur. Ainsi, il a considéré que l’impact 
négatif des toitures plates du projet dans le paysage environnant n'atteignait pas un niveau 
d’intensité intolérable et que la dérogation à l’art. 11 ch. 6 al. 3 RCU ne portait pas atteinte à des 
intérêts publics prépondérants.   

G. En même temps que ses prononcés du 16 juillet 2015, le préfet a également notifié aux 
parties une autorisation du Service de l'environnement (SEn) du 25 février 2015 d'effectuer des 
travaux de forage pour sondes terrestres verticales prise sur délégation de la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions. Cette autorisation rendue en application 
de l'art. 19 al. 2 de la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) rappelle 
que les travaux de forage sont entrepris sous l'entière responsabilité du maître de l'ouvrage (ch. 6). 
Elle prévoit également qu'en cas de phénomènes géologiques ou hydrogéologiques imprévus 
(artésianisme, perturbation ou tarissement de sources captées, etc.), les lieux doivent être remis 
en état et les lésés par d'éventuels dommages doivent être indemnisés (ch. 9). Les droits privés 
des tiers sont réservés au cas où les travaux leur occasionneraient des dommages, par ex. la 
coupure d'une source privée(ch. 12).  

H. Agissant le 11 septembre 2015, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal les 
décisions préfectorales du 16 juillet 2015 et l'autorisation du SEn du 25 février 2015 en concluant à 
leur annulation, sous suite de frais et dépens. 

A l’appui de ses conclusions, elle fait valoir que les conditions relatives à l’octroi d’une dérogation 
ne sont manifestement pas remplies, la demande de dérogation n’étant nullement étayée. Elle 
reprend par ailleurs les critiques déjà formulées sur les autres aspects du projet et se plaint d'une 
violation de son droit d'être entendue. En particulier, s'agissant de l'autorisation de forage, elle 
estime que le SEn s'est prononcé sans disposer des informations techniques indispensables et 
sans tenir compte du fait qu'en plus des sondes géothermiques, il est prévu d'aménager des 
constructions souterraines dans le périmètre de protection des sources.

I. Le 16 octobre 2015, le Juge délégué à l’instruction du recours a informé les parties que, 
jusqu’à droit connu sur la demande d’effet suspensif jointe au recours, toute mesure d’exécution 
de la décision attaquée était interdite. 

J. Le 17 novembre 2015, le préfet a déposé ses observations en concluant au rejet du recours. 
En raison de l’importance du projet, à savoir au total la construction de trois bâtiments pour une 
surface au sol de 1'352 m2, il reste d’avis qu’il est judicieux d’abandonner les toits à deux pans 
couverts de tuiles au profit de toits plats végétalisés afin de diminuer leur impact sur le périmètre 
voisin figurant à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en 
Suisse (ci-après: ISOS), solution par ailleurs préconisée par la CBC. Il s'est prononcé par ailleurs 
sur les autres griefs de nature technique et procédurale soulevés par la recourante pour les rejeter.

K. L'intimée a déposé ses observations le 3 décembre 2015, en concluant, sous suite de frais et 
dépens, principalement à ce que le recours soit déclaré irrecevable, subsidiairement à ce qu’il soit 
rejeté et que les décisions du 16 juillet 2015 soient confirmées. A l'appui de ses conclusions, elle 
conteste tout d’abord la qualité d’opposante, respectivement la qualité pour recourir de la 

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recourante, précisant que ni la proximité géographique ni la valeur de protection B de la maison 
sous l'angle des biens culturels ne sont en soi suffisantes pour la lui reconnaître. En réalité, le 
projet litigieux n’aurait aucun impact sur la propriété voisine dès lors que les constructions ne sont 
pas visibles depuis le bâtiment protégé. De plus, selon l'intimée, la recourante ne peut pas se 
prévaloir de son droit d’eau sur la parcelle pour conclure à un intérêt privé digne de protection à 
l’annulation du permis de construire, dès l'instant où le SEn s'est déjà préoccupé de la question.

Sur le fond, l'intimée affirme que son projet est investi d’un intérêt public par les autorités 
communales et les citoyens de la commune, dans la mesure où il concrétise les réflexions menées 
par les citoyens et la jeunesse communale sur le thème « C.________ dans 20 ans », dans le 
cadre d’une initiative immobilière privée. Il répond à la Charte « G.________» signée par le conseil 
communal en janvier 2008, en offrant à la population locale a) un lieu de rencontre favorisant les 
relations intergénérationnelles dans la grande salle de l’ancien restaurant qu’était le bâtiment 
existant, sis sur l’art. eee RF; b) des appartements en location pour les jeunes qui souhaitent 
rester ou revenir au village pour y fonder une famille; c) des appartements protégés qui permettent 
aux personnes âgées de rester au village; d) un bâtiment consacré au bien-être. De plus, l’intimée 
rappelle qu'elle a effectué de nombreuses modifications au cours des quatre procédures de mise à 
l’enquête pour satisfaire les Services de l’Etat ainsi que les opposants. A son avis, elle peut se 
prévaloir d'un intérêt public et privé prépondérant à la réalisation de son projet de construction.

Reprenant les arguments déjà développés par le préfet, elle fait valoir par ailleurs que la 
dérogation à l’art. 11 ch. 6 al. 3 RCU pour les toitures plates de ses nouvelles constructions n’a 
aucun impact sur la propriété de la recourante, dont les intérêts ne sont pas atteints, et s'avère 
conforme à l’intérêt public relatif au périmètre ISOS. 

Elle se prononce en outre sur les critiques de nature technique et procédurale invoqués par la 
recourante en matière de hauteur, d'excavation, de respect de l'ordre non contigu, de distance à la 
route communale, de bruit, de protection des sources et de modification des plans en cours de 
procédure.

en droit

1. a) Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l’avance de frais ayant été versée en 
temps utile – le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l’art. 141 al. 1 LATeC. Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

b) En particulier, il faut constater que, contrairement aux affirmations de l'intimée, la 
recourante a manifestement un intérêt digne de protection au sens de l'art. 76 let. a CPJA à 
pouvoir contester la décision attaquée. L'examen du plan de situation montre clairement que son 
terrain n'est séparé du périmètre prévu pour la construction des immeubles litigieux que par la 
route communale des Oches et qu'il se situe ainsi dans la proximité immédiate d'un projet 
immobilier relativement important. La recourante est potentiellement touchée plus que la généralité 
des administrés par l'octroi du permis qu'elle conteste, que ce soit sous l'angle des nuisances ou 
des accès au site (ATF 133 II 249 consid. 1.3.1; cf. ATF 120 Ib 431 consid. 1) et aucun motif ne 
justifie de s'écarter de la règle qui reconnaît en principe au voisin direct la qualité pour agir (ATF 
121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c). Le simple fait qu'une façade borgne de son 
immeuble donne sur la construction litigieuse n'est à l'évidence pas suffisant pour considérer 

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qu'elle n'est pas touchée par le projet de l'intimée. Il apparaît en outre que des mesures ont été 
prises dans la procédure du permis de construire pour éviter qu'il soit porté atteinte au droit de 
source dont elle dispose sur le terrain où sont prévus plusieurs forages destinés aux pompes à 
chaleur équipant les nouvelles constructions. Dans ces conditions, il est évident que la recourante 
dispose de la qualité pour recourir contre l'octroi du permis de construire afin de tenter de 
s'opposer à cette décision, dont l'exécution (forages) peut, cas échéant, mettre ses droits en péril. 

c) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en 
outre en matière de permis de construire. 

2. a) Selon l'art. 11 ch. 6 al. 3 RCU relatif à la zone résidentielle à prescriptions spéciales (RS), 
il est prévu qu’"en vue de respecter le site bâti, les couvertures en tuiles sont exigées". Cette 
norme communale d'aménagement du territoire exclut par conséquent la construction de toits plats 
dans la zone en question. Face à cette interdiction, l'intimée a sollicité et obtenu du préfet une 
dérogation lui permettant de passer outre et de construire quand même des toits plats.

De l'avis de la recourante, les conditions légales pour accorder une telle exception ne sont pas 
remplies en l'espèce.

b) En vertu de l’art. 148 al. 1 LATeC, des dérogations aux dispositions de la loi et du 
règlement d’exécution ou aux plans et à leur réglementation peuvent être accordées, à condition 
qu’elles soient justifiées par des circonstances particulières et qu’elles ne portent pas atteinte à 
des intérêts prépondérants publics ou privés.

Selon la jurisprudence, les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires, telles que l’art. 148 al. 1 
LATeC, ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les 
méthodes d’interprétation ordinaire. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable 
pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit 
servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci. L’autorisation exceptionnelle 
doit permettre d’adopter une solution reflétant l’intention présumée du législateur s’il avait été 
confronté au cas particulier. L’octroi d’une dérogation suppose tout d'abord une situation 
exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l’autorité compétente pour délivrer 
des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa 
pratique dérogatoire. Il implique ensuite une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au 
respect des dispositions dont il s’agirait de s’écarter et les intérêts du propriétaire privé à l’octroi 
d’une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l’intention d’atteindre la 
meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles 
seules à justifier une dérogation (arrêt TF 1C_458/2011 du 29 février 2012 consid. 4.4 et les 
références citées). 

Seuls des cas particuliers peuvent justifier des dérogations, soit uniquement lorsqu’une application 
de la réglementation aboutirait à des solutions que le législateur ne peut pas avoir voulues. 
Cependant, même dans le cas de l’octroi d’une autorisation exceptionnelle, le but de la 
réglementation ordinaire doit être respecté. En effet, une dérogation ne saurait être délivrée si elle 
s’oppose au sens et au but de la norme. Les buts d’intérêts publics à la base de la réglementation 
doivent être mis en balance avec les intérêts privés opposés. Un cas particulier est admis 
uniquement lorsque la balance penche contre la mise en œuvre de la réglementation générale 
(RUCH, in Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 3e éd. 2010, art. 23 
n. 9 ss). 

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c) En l’occurrence, l’intimée a déposé une demande de dérogation le 27 janvier 2015 afin 
de doter les immeubles de toits plats non recouverts de tuiles et non conforme au RCU pour y 
installer des capteurs solaires et des panneaux photovoltaïques ainsi qu’un toit végétalisé destiné 
à devenir un « belvédère ». 

La demande de dérogation répond principalement à des objectifs économiques, écologiques et 
architecturaux. Les toits plats permettraient, de l’avis de l’intimée, une diminution de l’importance 
des nouvelles constructions mettant ainsi en valeur les bâtiments protégés existant dans le 
voisinage, une diminution de la hauteur des bâtiments d’environ 3 mètres et une augmentation 
sensible de la production d’énergie renouvelable, étant rappelé que l’utilisation et la production 
d’énergies renouvelables, plus spécifiquement l’énergie solaire, constituent un intérêt public (privé) 
important (art. 89 Cst.). 

d) A titre préalable, il convient de constater qu'il n’y a pas d’exemple de toit plat ou non 
recouvert de tuiles dans le village. Au contraire, les exigences du RCU sont parfaitement 
respectées, de sorte qu’aucun précédent ne peut être invoqué par l’intimée pour justifier ses toits 
plats. La norme de l'art. 11 ch. 6 al. 3 RCU n'est pas désuète et n'a pas fait l'objet jusqu'à ce jour 
d'une interprétation large de la part des autorités dont l'intimée pourrait se prévaloir sous l'angle de 
l'égalité de traitement (arrêt TC 602 2014 75 du 9 novembre 2015, consid. 3).

e) D’après l’intimée, la pose de capteurs solaires et de panneaux photovoltaïques sur des 
toits plats augmenterait le rendement énergétique d’environ 30 %. Compte tenu de l’orientation 
des bâtiments, seuls des toits plats permettraient une production de chaleur et d’électricité 
maximale.

Il faut constater d'emblée que l'intimée n'a jamais établi l'importance réelle des prétendus 
avantages énergétiques qu'elle invoque et se contente d'affirmer avoir procédé à des calculs 
montrant une amélioration de 30 % avec des toits plats. La Cour constate à cet égard que, dans 
une autre affaire qui posait exactement la même question (arrêt TC FR 602 2014 75 du 9 
novembre 2015), les expertises produites concernant une orientation similaire du bâtiment 
arrivaient à une différence de rendement de 15 % seulement.

Quoi qu'il en soit, s'il n'est pas contestable que, selon l’orientation et l’inclinaison du toit, une 
certaine amélioration de la rentabilité des installations solaires puisse survenir, ce gain d’efficacité 
ne constitue pas un motif pour déroger à une norme d'aménagement fixée dans un RCU, dûment 
approuvée à l'issue d'une procédure complète. Il faut rappeler en effet que des considérations 
d’ordre économique constituent des motifs d’ordre général que l’on trouve pratiquement toujours. 
Elles ne créent pas automatiquement des situations particulières qui légitimeraient l’octroi d’une 
autorisation exceptionnelle (ATF 107 Ia 214 consid. 5). La simple volonté du propriétaire de 
garantir une efficacité optimale des installations solaires ne permet pas d'admettre que la 
réglementation en vigueur n'est pas adaptée et qu'on se trouve en présence d'une situation très 
particulière qui impose une autre solution que celle voulue par la loi. Il n'est d'ailleurs pas contesté 
que les installations solaires en cause pourraient être installées sur un toit à pans, surtout si l'on 
rappelle que le RCU ne fixe une pente minimale à un tel toit. 

En réalité, il incombe au planificateur local de modifier sa règlementation s'il entend favoriser ce 
genre d'énergie. En revanche, ce n'est pas le rôle de l'autorité d'exécution de vider la norme de sa 
substance par le biais d'une dérogation qui pourra être invoquée par tous les propriétaires désirant 
échapper à l'obligation de poser une couverture en tuiles (arrêt TC FR 602 2014 75 du 9 novembre 
2015 consid. 3e; arrêt TA VD AC.2008.0162 du 22 janvier 2009 consid. 3b). Ce n'est donc pas 
pour des motifs de politique énergétique qu'il est possible d'accorder une exception à l'intimée.

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f) Cette dernière justifie également la pose des toits plats par une diminution de la hauteur 
des bâtiments d’environ 3 mètres. A ce propos, l’art. 11 ch. 5 al. 2 RCU prescrit que la hauteur 
maximum au faîte est fixée à 10,50 mètres pour les habitations collectives. D’après les plans, les 
bâtiments A et C culminent à une hauteur d'environ 8,50 mètres. En d'autres termes, l'intimée 
négocie une dérogation à l'interdiction des toits plats en échange d'une renonciation de sa part à 
utiliser le maximum de la hauteur des bâtiments prévue par le RCU.

Un tel procédé n'est pas admissible. Aucun motif ne justifie de renoncer à l'application d'une 
norme en vigueur sous prétexte qu'en compensation, le bénéficiaire de la dérogation choisit une 
solution architecturale qui n'épuise pas les possibilités légales dont il dispose dans un autre 
domaine. Il appartient au propriétaire d'organiser ses constructions dans le cadre légal en vigueur 
et l'art. 148 LATeC n'a pas été institué pour permettre à l'autorité de transiger sur la portée d'une 
norme, quel que soit l'avantage que le bénéficiaire de la dérogation promet en échange. Du 
moment que le planificateur local a admis une hauteur maximale de 10.50 mètres dans la zone en 
question, on ne voit pas en quoi la renonciation volontaire à ce maximum par l'intimée constituerait 
un motif spécial justifiant une dérogation à l'interdiction des toits plats. Les arguments liés à la 
protection des biens culturels voisins qui seraient mis en valeur par des bâtiments moins hauts 
sont sans aucune pertinence sous l'angle de l'art. 148 LATeC. On ne déroge pas à une règle 
impérative du droit des constructions en échange d'un avantage factuel consenti par le bénéficiaire 
de l'exception. A défaut, on pourrait tout aussi bien accorder une dérogation contre simple 
paiement.

D'ailleurs, il n'est pas exclu qu'avec la possibilité de construire des toits plats, l'intimée gagne en 
rentabilité sous l'angle de la hauteur même en limitant volontairement la hauteur des immeubles à 
8.50 mètres. 

De plus, si l'on considère les bâtiments protégés alentours, il faut constater qu'il s'agit d'anciennes 
bâtisses peu élevées avec des toits à pans recouverts de tuiles. Au vu de cette situation, il est très 
douteux que l'impact des nouveaux bâtiments sur le site soit moindre s'ils ont une hauteur de 8.50 
mètres avec un toit plat ou s'ils sont construits jusqu'au maximum légal avec des toits recouverts 
de tuiles. Il faut remarquer à cet égard que si, dans son préavis du 5 mars 2015, la CBC s'est 
montrée réceptive à l'idée des toitures plates, elle s'est bien gardée de se prononcer sur la 
justification de la dérogation. Or, la renonciation à une hauteur maximale selon le RCU est une 
décision architecturale relevant de l'autonomie du constructeur et ne peut pas justifier une 
dérogation à l'interdiction des toits plats.

Il faut constater par conséquent qu'il n'existe pas en l'espèce de circonstance particulière au sens 
de l'art. 148 LATeC qui autorise la dérogation litigieuse.

g) Du moment que la volonté d’aménager un toit plat n'est pas fondée sur des motifs 
objectifs exceptionnels et qu'ainsi, la première condition de l'art. 148 LATeC n'est pas remplie, il 
n'y a pas lieu d'examiner si la deuxième condition est satisfaite, à savoir si la dérogation porte 
atteinte à des intérêts prépondérants privés ou publics.

Tout au plus convient-il d'émettre les doutes les plus sérieux sur les affirmations selon lesquelles 
un intérêt supérieur justifierait d'ignorer la règle d'aménagement en vigueur. La volonté du 
législateur communal, au moment de l’adoption du RCU, d’éviter les toits plats et non recouverts 
de tuiles répond à des considérations urbanistiques qui relèvent clairement des compétences 
reconnues au planificateur local. Il est admis également que ce genre de limitation n’a rien 
d’extraordinaire et se retrouve fréquemment dans les RCU. En l’espèce, cette exigence n’apparaît 
pas déraisonnable, compte tenu de la configuration des lieux, en hameau avec une harmonie du 

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milieu bâti particulièrement élevée et préservée, comme en atteste l'inscription du périmètre à 
l'ISOS. La création d’un toit plat pour de simples questions de meilleure efficacité énergétique des 
panneaux solaires ne justifie pas de mettre à néant les efforts consentis par le planificateur local 
pour préserver le site. Par ailleurs, les considérations de l'intimée liées à la prétendue mauvaise 
intégration de bâtiments construits avec des toits conformes à l'art. 11 ch. 6 al. 3 RCU ne sont pas 
convaincantes (cf. consid. 2f) et n'ont jamais été soutenues par la CBC. Cette dernière s'est limitée 
à déclarer que des toits plats ne portaient pas préjudice au site, mais on cherche en vain dans ses 
préavis une indication selon laquelle il ne serait pas possible de respecter l'harmonie du périmètre 
protégé avec des toits à pans. Au demeurant, si un projet conforme à l'interdiction des toits plats 
devait ne pas s'intégrer dans le périmètre, il serait possible d'exiger le respect du site en 
application de l'art. 125 LATeC, sans recourir à la dérogation litigieuse. Il n’appartient pas dès lors 
à l’autorité d’exécution de vider l’art. 11 ch. 6 al. 3 RCU de l'essentiel de sa substance en délivrant 
une dérogation pour de simples motifs de convenance personnelle, motifs qui pourront être 
invoqués par n’importe quel autre propriétaire désireux de construire un toit dans le secteur. 

h) Il apparaît dès lors que le préfet a violé l’art. 148 LATeC en accordant la dérogation 
litigieuse. Le recours doit ainsi être admis et le permis de construire refusé. Partant, il est inutile de 
se prononcer sur les autres griefs de la recourante, quelle que soit, par ailleurs, leur pertinence.

3. A titre accessoire, la recourante a également recouru contre l'autorisation de forage 
accordée le 25 février 2015 par le SEn en soulignant qu'il n'était pas possible de permettre des 
forages dans un secteur particulièrement menacé selon l'art. 19 LEaux et 29 OEaux sans disposer 
préalablement des informations géologiques nécessaires.

Ce faisant, elle perd de vue la portée de l'autorisation qu'elle conteste. A sa lecture, on constate 
qu'il s'agit d'une permission standard qui est accordée lorsque le projet se situe dans un secteur 
admis selon la carte cantonale des périmètres aptes aux forages de sondes géothermique. Elle ne 
va pas au-delà et est étroitement liée au permis de construire, qui, lui, fixe des conditions 
extrêmement strictes pour l'intervention dans le périmètre. Dès l'instant où ce permis doit être 
refusé, il faut constater que l'autorisation de forage est devenue sans objet.

a) Au vu de l'issue du procès, aucun frais de procédure n'est mis à la charge de la 
recourante qui obtient gain de cause. L’avance de frais qu'elle a versée, par CHF 2'500.-, lui est 
restituée. Elle a droit en outre à une indemnité de partie pour les frais qu'elle a consentis dans la 
défense de ses intérêts (art. 137 CPJA). Considérant la liste de frais qu'elle a produite, cette 
indemnité est fixée à CHF 3'472,90 (y compris CHF 257,25 de TVA).

Dans la mesure où l'Etat de Fribourg, agissant par le préfet, est une partie défenderesse (art. 11 
al. 2 CPJA) aux côtés de la société intimée, il y a lieu de répartir avec cette dernière les frais de 
justice (arrêt TF 2C_1136/2014 du 15 juin 2015). La demande de dérogation ayant été déposée 
par l'intimée, qui seule retirait un bénéfice de cette autorisation extraordinaire, il se justifie d'arrêter 
à 4/5 – 1/5 la répartition des frais entre l'intimée et l'Etat de Fribourg.

Partant, 4/5 des frais de procédure d'un total de CHF 2'500, soit CHF 2'000, sont mis à la charge 
de B.________ SA, l'Etat de Fribourg étant exonéré de sa part des frais conformément à l'art. 133 
CPJA.

Par ailleurs, selon la même répartition, il incombe à l'intimée de verser un montant de 
CHF 2'778,30 au mandataire de la recourante à titre d'indemnité de partie. Pour sa part, l'Etat de 
Fribourg lui versera au même titre un montant de CHF 694,60.

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la Cour arrête:

I. Le recours est admis.

Partant, les décisions du Préfet du district de la Glâne du 16 juillet 2015 sont annulées. La 
dérogation litigieuse et le permis de construire sont refusés. Il est constaté que l'autorisation 
de forage du 25 février 2015 est devenue sans objet.

II. Les frais de procédure sont mis partiellement (4/5) à la charge de B.________ SA à raison 
de CHF 2'000. 

L’avance de frais, par CHF 2'500.-, versée par la recourante lui est restituée.

III. Un montant de CHF 3'472,90 (y compris CHF 257,25 de TVA) à verser à Me a Marca à titre 
d’indemnité de partie est mis à la charge de B.________ SA par 4/5, soit CHF  2'778,30 et à 
la charge de l’Etat de Fribourg par 1/5, soit CHF 694,60.

IV. Communication.

Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification. 

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l’objet d’une réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA). 

Fribourg, le 19 mai 2016/cpf

Président Greffière-stagiaire