# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9e1b623e-f718-509d-832b-345be9cfc457
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_01_29.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_01_29.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_2a_01_29.pdf

## Full Text

(cid:1)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:5)(cid:6)(cid:7)(cid:8)(cid:9)(cid:7)(cid:10)(cid:11)(cid:3)(cid:6)(cid:3)(cid:12)(cid:1)(cid:2)(cid:7)(cid:1)(cid:3)(cid:13)(cid:9)(cid:10)(cid:5)(cid:9)(cid:14)(cid:7)(cid:6)(cid:1)(cid:15)(cid:6)(cid:9)(cid:10)(cid:16)(cid:9)(cid:13)(cid:2)(cid:3)(cid:4)(cid:15)(cid:5)(cid:2)(cid:17)(cid:9)

(cid:3)(cid:3)(cid:18)(cid:9)(cid:14)(cid:15)(cid:5)(cid:2)(cid:9)(cid:7)(cid:10)(cid:11)(cid:3)(cid:6)(cid:3)(cid:12)(cid:1)(cid:2)(cid:7)(cid:1)(cid:3)(cid:19)(cid:16)(cid:9)

Séance du 13 avril 2005  

Statuant sur le recours interjeté le 6 avril 2001 
(2A 01 29) 

par 

les  époux  X.  et  par  leurs  fils  Y.  et  Z.,  à  Villars-sur-Glâne,  représentés  par  Me  A., 
avocat à Fribourg,  

contre 

la  décision  prise  le  6  mars  2001  par  la  Direction  de  l'aménagement,  de 
l'environnement et des constructions par laquelle elle a rejeté leur recours contre 
la décision du Conseil communal d'Avry-devant-Pont écartant leur opposition à la 
modification du plan d'aménagement local;  

(Modification du plan d'aménagement local et art. 24 LAT) 

 
 
 
 
 - 2 - 

C o n s i d é r a n t : 

En fait: 

A. 

La  Commune  d'Avry-devant-Pont  a  décidé  de  modifier  le  plan  d'affectation 
des zones et le règlement communal d'urbanisme (RCU). 

Selon le rapport de présentation du projet (juin 1999 / août 2000), il s'agit de 
prendre  des  mesures  tendant  à  résoudre  les  problèmes  posés  par 
l'aménagement  des  rives  du  lac  de  la  Gruyère  en  relation  avec  l'affectation 
des terrains riverains : 

•  légaliser,  par 

la  création  d'une  zone  d'intérêt  général  (ZIG), 

les 
installations et aménagements liés aux activités de la Société de pêche de 
la Basse Gruyère : 

  cette société, très active dans la région, est propriétaire de deux parcelles 
riveraines sur lesquelles a été aménagé un lieu de pique-nique fréquenté 
par  ses  membres  mais  aussi  par  d'autres  usagers.  Elle  projette  de 
construire  un  édicule  accueillant  des  sanitaires  publics,  cet  équipement 
faisant gravement défaut dans la région. 

•  légaliser,  par  la  création  d'une  zone  résidentielle  spéciale  (RS),  les 
terrains sur lesquels sont construites, depuis de très nombreuses années, 
des résidences de vacances : 

il s'agit de 8 maisons implantées en limite des rives du lac et qui jouxtent 
le  terrain  de  la  société  de  pêche.  Des  conditions  réglementaires  très 
strictes  sont  prévues  dans  le  RCU  en  vue  d'empêcher  toute  extension 
future  de  cette  zone.  Il  ne  s'agit,  en  aucun  cas,  de  créer  un  foyer 
d'urbanisation mais bien de confirmer la présence de constructions qui ne 
sont pas conformes à la zone agricole. 

•  créer  une  zone  riveraine  (ZR)  qui  occupe,  pour  l'essentiel,  les  terrains 

propriétés des Entreprises électriques fribourgeoises. 

Le  projet  de  modification  du  plan  d'aménagement  local  (PAL)  a  été  mis  à 
l'enquête  publique  par  avis  dans  la  Feuille  Officielle  du  18  juin  1999  et  du 
9 juin 2000. 

La  Société  de  pêche  de  la  Basse  Gruyère  est  propriétaire  de  l'article  155 
(anciennement 437) RF. 

 
B. 

 - 3 - 

Les époux X. étaient propriétaires de l'un des biens-fonds qui jouxtent celui 
de  la  société  de  pêche.  Depuis  lors,  ils  sont  devenus  titulaires  d'un  droit 
d'habitation  sur  cet  art.  153  (ancien  452)  du  Registre  foncier  (RF)  de  la 
Commune d'Avry-devant-Pont alors que leurs fils, Y. et Z., en ont acquis la 
propriété. 

Les époux X. se sont opposés au projet de modification du PAL, le 19 juillet 
1999. En substance, les opposants ont invoqué le PAL adopté par le Conseil 
d'Etat le 14 novembre 1994 ainsi que la convention passée le 26 avril 1984 
entre, notamment, les Communes de Gumefens et d'Avry-devant-Pont et les 
propriétaires des anciens articles 452 (nouveau 153) et 437 (155) et 451 qui 
prévoyait  la  possibilité  d'aménager  un  terrain  de  sports  et  de  jeux,  avec 
création  d'une  zone  d'intérêt  général,  moyennant  obligation  de  ne  pas 
affecter des fonds voisins à d'autres buts et inscription de servitudes de non 
construire  à  cet  égard.  Les  articles  (anciens)  437  et  458  font  même  l'objet 
d'une  inscription  particulière  en  étant  intégrés  en  zone  "d'arbres  et  haies 
protégées",  d'éventuels  abattages  devant  répondre  à  des  impératifs  très 
stricts (art. 17 RCU). La Société de pêche de la Basse Gruyère a acquis l'art. 
155  (ancien  437)  RF  peu  après  l'entrée  en  vigueur  du  PAL  de  1994.  Sans 
être au bénéfice d'une quelconque autorisation, elle a fait abattre de grands 
arbres pour aménager une cuisine, une grande cantine et une place de parc 
mis à disposition pour des fêtes. La modification du PAL a pour but avoué de 
légaliser une situation manifestement illégale, ce à quoi ils s'opposent. L'art. 
ancien 437 RF a été placé en zone agricole par les autorités communales en 
pleine connaissance de cause et la société de pêche était au courant de son 
affectation.  La  commune  ne  saurait 
l'existence 
d'installations  illégales  pour  motiver  un  classement  du  terrain  en  zone 
constructible. Aucune modification importante des circonstances au sens des 
art.  21  al.  2  de  la  loi  fédérale  sur  l'aménagement  du  territoire  et  les 
constructions  (LAT;  RS  700)  et  82  al.  2  de 
loi  cantonale  sur 
l'aménagement  du  territoire  et  les  constructions  (LATeC;  RSF  710.  1)  ne 
justifie une révision du PAL. La sécurité du droit et la pesée des intérêts en 
présence s'opposent également à cette solution. 

tirer  argument  de 

la 

Après  avoir  tenté,  en  vain,  la  conciliation,  le  conseil  communal  a,  par 
décision du 21 août 2000, écarté l'opposition. Il a estimé que l'intérêt général 
appelait  le  changement  d'affectation  dans  la  mesure  où  les  installations, 
édifiées  illégalement,  répondaient  au  moins  partiellement  aux  objectifs 
d'aménagement  des  rives  du  lac  de  la  Gruyère  consistant  à  organiser  des 
espaces d'accueil pour ceux qui veulent profiter des qualités offertes par ce 
site.  La  servitude  de  non construire  figurant  dans  la convention  de  1984 ne 
touche pas les parcelles litigieuses. Enfin, le concept de développement des 
rives du lac de Gruyère justifie la modification du PAL. 

C. 

 - 4 - 

lors 

(depuis 

implantées  des 

la  Direction  de 

Saisie d'un recours  des opposants et de leurs fils, Y.  et Z., la Direction des 
travaux  publics 
l'aménagement,  de 
l'environnement  et  des  constructions;  ci-après,  la  Direction)  l'a  rejeté  par 
prononcé  du  6  mars  2001.  En  bref,  l'autorité  a  jugé  que  la  modification  du 
PAZ  litigieuse  ne  viole  pas  l'art.  24  LAT,  plus  précisément  que  cette 
disposition  n'a  pas  été  éludée  par  l'adoption  du  nouveau  plan.  La 
modification du PAZ ne peut être assimilée à la création d'une petite zone à 
bâtir  dans  la  mesure  où  les  terrains  mis  en  ZIG  (art.  155  et  156  RF) 
constituent un ensemble bâti cohérent avec la surface affectée au ZIG selon 
le  PAL  en  vigueur  (terrain  de  football  et  buvette).  Par  ailleurs  la  mesure 
contestée s'inscrit dans un ensemble de mesures de planification impliquant 
le  territoire  riverain  du  lac  de  la  Gruyère,  soit  la  mise  en  zone  résidentielle 
(RS)  de huit  parcelles déjà construites, dont celle des  recourants, ainsi  que 
l'affectation à la zone riveraine (ZR) de terrains situés en bordure du lac. Il ne 
s'agit  pas d'assurer  un  développement  de la  zone  à  bâtir mais  de stabiliser 
une  situation  existante.  L'affectation  des  art.  155  et  156  RF  -  sur  lesquels 
installations  sanitaires  ouvertes  - 
seront  notamment 
correspond  à  un  objectif  d'intérêt  général.  Peu  importe  à  cet  égard  que  le 
propriétaire  des  installations  soit  une  société  privée  de  pêche.  Les  intérêts 
privés  des  recourants,  liés  essentiellement  aux  problèmes  de  nuisance 
provoquée  par  l'utilisation  des  installations  sises  sur  les  art.  155  et  156  RF 
relèvent du  droit privé ou  de mesures de  police  et non  pas  de la  procédure 
de  modification  du  PAL.  Le  fait  que  les  installations  érigées  sur  ces  biens-
fonds  soient  illégales  n'empêche  pas  le  changement  d'affectation.  Elles 
devront  faire  l'objet  d'une  procédure  ordinaire  de  permis  de  construire  afin 
d'être  légalisées,  cas  échéant.  Examinant  la  convention  passée  le  26  avril 
1984  et  le  plan  de  situation  pour  la  suppression  des  servitudes,  il  est 
manifeste pour la Direction  que les art. 155  et 156 RF ne sont pas touchés 
par  la  servitude  de  non  construire.  Par  conséquent,  les  recourants  ne 
peuvent en tirer argument. Enfin, elle a considéré que, dans le cas d'espèce, 
les conditions fixées par la jurisprudence pour admettre une modification du 
plan  en  raison  des  circonstances  (art.  21  al.  2  LAT)  sont  réalisées.  Le  fait 
que  le  plan  directeur  des  rives  du  lac  de  la  Gruyère  soit  encore  en  phase 
d'élaboration n'est pas de nature à empêcher l'approbation des modifications 
du  PAL  d'Avry-devant-Pont.  En  effet,  les  mesures  prévues  dans  le  PAL 
n'hypothèquent  nullement  la  mise  en  œuvre  de  celles  qui  découleront  du 
plan  directeur  précité,  en  particulier  elles  ne  fixent  aucune  nouvelle 
orientation pour le développement touristique et économique à long terme du 
secteur  Gumefens  -  Avry-devant-Pont  -  Le  Bry.  La  coordination  matérielle 
des deux procédures est, par conséquent, assurée. 

Le même jour, soit le 6 mars 2001, la Direction a approuvé la modification du 
plan  d'affectation  des  zones  et  du  règlement  communal  d'urbanisme  sous 
quelques réserves mineures, sans intérêt dans la présente procédure. 

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D. 

Agissant le 6 avril 2001, les époux X. et leurs fils Y. et Z. ont contesté devant 
le  Tribunal  administratif  la  décision  du  6  mars  2001  dont  ils  demandent 
l'annulation sous suite de frais et dépens. 

A  l'appui  de  leurs  conclusions,  les  recourants  reprennent  partiellement  les 
griefs  invoqués  dans  leur  opposition  auprès  de  la  commune  et  dans  leur 
recours  à  la  Direction.  Ils  maintiennent  que  la  modification  litigieuse  élude 
l'art. 24 LAT dans la mesure où les aménagements illégaux de la société de 
pêche  ne  sauraient  être  considérés  comme  imposés  par  leur  destination. 
Des  installations  comme  une  cuisine,  une  cantine  et  des  barbecues,  des 
tables et des bancs ne doivent pas nécessairement être réalisées en dehors 
de la zone à bâtir, pour des raisons techniques, des motifs d'exploitation ou 
relevant  de  l'état  du  terrain.  Partant,  une  des  conditions,  au  moins,  de  l'art. 
24 LAT n'est pas réalisée. Les recourants avancent un second grief tiré de la 
violation  des  art.  23  de la  loi  sur la  protection  de  l'environnement (LPE;  RS 
814. 01), 44 de l'Ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814. 
41)  et  3  al.  3  let.  b  LAT.  D'après  eux,  l'autorité  intimée  a  violé  ces 
dispositions en approuvant la constitution d'une zone d'intérêt général munie 
d'un  degré de sensibilité au bruit III, qui constitue  une enclave de  moins de 
55  mètres  de  large  au  milieu  d'une  zone  résidentielle  spéciale  à  faible 
densité  où  le  degré  de  sensibilité  applicable  est  de  niveau  II,  et  en  les 
renvoyant au juge civil ou de police pour se plaindre des immissions sonores 
excessives  provenant  des  installations  illégales  de  la  société  de  pêche.  Le 
droit  fédéral  impose  en  effet  aux  autorités  de  planification  qui  adoptent  ou 
modifient  un  plan  d'affectation  de  tenir  compte  des  principes  posés  par  le 
législateur fédéral en matière d'aménagement du territoire et de protection de 
l'environnement. Ils relèvent à cet égard l'absence d'un préavis de l'Office de 
la protection  de  l'environnement et  de  la  nature, section  bruit, permettant la 
mise en place  de  plusieurs  degré  de  protection  contre  le  bruit  sur  quelques 
dizaines de mètres seulement. 

E.  

La Direction conclut au rejet du recours en se référant, pour l'essentiel, aux 
considérants de sa décision attaquée. Contrairement à ce que prétendent les 
recourants,  le  dossier  a  été  transmis  à  l'OPEN  pour  préavis.  Ce  service  a 
précisé,  le  7  juin  2001,  que  l'attribution  d'un  degré  de  sensibilité  au  bruit  III 
est en parfaite conformité avec l'art. 43 OPB. Il n'a pas émis de préavis dans 
la mesure où rien ne permet de présager que l'utilisation des installations de 
pêche  sportive  génère  des  immissions  sonores  susceptibles  de  gêner  le 
confort  des  habitants  de  la  zone.  Il  reconnaît  cependant  que  l'exploitation 
d'une cantine sans respect d'un horaire ad hoc et d'un nombre d'occurrences 
réduit en période nocturne, constitue à n'en pas douter une source de conflits 
potentiels.  Il  ne  lui  appartient  pas  de  délivrer  les  patentes  et  autres 
autorisations  nécessaires  à  la  mise  sur  pied  de  telles  manifestations  et  le 
service  n'a  pas  été  consulté  lors  d'une  éventuelle  demande  de  permis  de 

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construire de la cantine incriminée. Enfin, il dit n'avoir reçu aucune plainte à 
ce jour. 

Pour  sa  part,  la  commune  conclut,  du  moins  implicitement,  au  rejet  du 
recours.  Elle  précise  avoir  passé  avec  la  société  de  pêche  une  convention 
fixant  notamment  les  modalités  d'exploitation  des  installations.  Seul  le  bloc 
sanitaire  est ouvert au public et les horaires d'utilisation sont, du dimanche 
au jeudi, jusqu'à 23h00, les vendredi et samedi jusqu'à 24h00. La commune 
dit  ne  pas  s'opposer  à  attribuer  un  degré de sensibilité  au  bruit  II à  la  zone 
d'intérêt  général,  si  cette  question  est  déterminante  pour  le  maintien  ou  le 
retrait du recours. 

En droit: 

1.   a)  Déposé dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable 

en vertu de l’art. 80a al. 3 LATeC. 

b)  Selon  l'art.  77  du  code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative  (CPJA; 
RSF  150.1),  lorsqu'est  contestée  -  comme  en  l'espèce  -  une  décision  de  la 
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions rejetant 
un  recours  en  matière  de  plan,  le  Tribunal  administratif  peut  revoir 
uniquement la  légalité de la  décision attaquée ainsi que la constatation des 
faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la 
loi,  y  compris  l'abus  ou  l'excès  du  pouvoir  d'appréciation,  ainsi  que  la 
constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits  pertinents.  Il  ne  peut  pas,  en 
revanche, revoir l'opportunité de la décision attaquée (art. 78 al. 2 a contrario 
CPJA).  

Dans  la  mesure  où  la  Direction  a  statué  sur  le  recours  contre  la  décision 
communale  avec  une  pleine cognition,  le fait  que  le  grief  d'inopportunité ne 
puisse pas être invoqué devant le Tribunal administratif ne viole pas l'art. 33 
al. 3 let. b LAT qui impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de 
recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123). 

2. 

Dans  l'accomplissement  de  leurs  tâches  d'aménagement  du  territoire  et  de 
détermination  des  zones,  les  autorités  de  planification  doivent  tenir  compte 
des  buts  et  principes  d'aménagement  définis  aux  art.  1  et  3  LAT  ainsi  que 
des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales (art. 45 ss LATeC) 
relatives  à  l'établissement  des  plans  d'affectation  (ATF  117  Ia  307,  115  Ia 
353). Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas 

 
 
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suffisant;  l'autorité  appelée  à  établir  une  planification  doit  procéder  à  une 
pondération  de  tous  les  intérêts,  privés  ou  publics,  susceptibles  d'intervenir 
dans  le  cas  d'espèce  (ATF  115  Ia  353  et  les  références).  Lorsqu'elle  se 
prononce  dans  ce  cadre,  l'autorité  communale  dispose  cependant  de  la 
liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 
LAT;  ATF  127 
II  238).  Le  Tribunal  administratif  n'interviendra,  par 
conséquent,  que  si  la  solution  finalement  retenue  par  la  commune  -  et 
confirmée  par  la  Direction  -  ignore  un  principe  important  de  l'aménagement 
du  territoire  ou  concrétise  un  abus  ou  un  excès  du  pouvoir  d'appréciation 
(RDAF 2003 p. 704). 

3.  a)  L'argument  principal  des  recourants  consiste  à  dire  que  l'art.  24  LAT  est 
éludé par la modification partielle  du PAL  d'Avry-devant-Pont, jurisprudence 
du Tribunal fédéral à l'appui. Citant également la jurisprudence, la Direction 
estime qu'en l'espèce cette disposition n'a pas été contournée. 

b)  Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, une autorisation de construire est délivrée si la 
construction  ou  l'installation  est  conforme  à  l'affectation  de  la  zone. 
Cependant, l'art. 24 LAT prévoit des exceptions hors de la zone à bâtir. Ainsi, 
des autorisations peuvent  être délivrées  pour de  nouvelles constructions  ou 
installations  ou  pour  tout  changement  d'affectation  si  l'implantation  de  ces 
constructions  ou  installations  hors  de  la  zone  à  bâtir  est  imposée  par  leur 
destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). 

Les  recourants,  dans  leur  recours  auprès  de  la  Direction  et  cette  dernière, 
dans  sa  décision  entreprise,  exposent  de  manière  correcte  et  identique  la 
jurisprudence du Tribunal fédéral au terme de laquelle sont limités à trois les 
cas où, dans le cadre d'un recours de droit administratif, il faut examiner de 
façon  plus  poussée,  si  les  exigences  matérielles  de  l'art.  24  LAT  ont  été 
éludées par l'adoption d'un plan à caractère de décision particulière. Il suffit, 
par conséquent, d'y renvoyer (ATF 117 Ib 9 consid. b aa, bb et cc p. 12 / 13). 

En  revanche,  selon  les  recourants,  c'est  à  tort  que  l'autorité  intimée  a  fait 
application de l'ATF 124 II 391 (JdT 1999 I 599) dans la mesure où l'état de 
fait retenu par le Tribunal fédéral à cette occasion est sensiblement différent 
du cas d'espèce. 

Dans l'arrêt précité, le Tribunal fédéral confirme tout d'abord que lorsque l'on 
modifie  le  plan  d'affectation  afin  de  permettre  la  réalisation  d'un  projet  de 
construction concret hors de la zone à bâtir, les autorités de planification ne 
sont pas dispensées de respecter au moins les mêmes exigences qu'en cas 
d'application  de  l'art.  24  LAT.  L'autorité  doit  donc  examiner  de  manière 
détaillée  si  l'implantation  du  projet  à  l'endroit  prévu  est  imposée  par  sa 
destination  et  procéder  à  une  pesée  de  tous les intérêts  en  présence.  Ceci 

 
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rappelé,  le  Tribunal  fédéral  précise  que  lors  d'une  modification  du  plan 
d'affectation  sous  forme  de  mise  en  zone  d'un  terrain  pour  un  projet  de 
construction concret, l'art. 24 LAT n'est pas éludé aussi longtemps que sont 
remplies les conditions de cette disposition pour l'octroi d'une dérogation. Le 
contraire  n'est  cependant  pas  vrai:  lorsque  les  conditions  à  l'octroi  d'une 
autorisation  exceptionnelle  selon  l'art.  24  LAT  ne  sont  pas  remplies,  la 
modification  du  plan  d'affectation  n'élude  pas  pour  autant  d'emblée  et  de 
manière inadmissible l'art. 24 LAT. Sinon, des extensions de la zone à bâtir 
comprises  dans  un  plan  d'affectation  ne  seraient  admissibles  que  si  les 
conditions de l'art. 24 LAT étaient également remplies, ce qui ne peut être le 
sens de la loi sur l'aménagement du territoire. On ne peut pas dire non plus 
qu'une extension de la zone à bâtir pour un projet de construction concret est 
en principe inadmissible, sauf si les conditions de l'art. 24 LAT sont remplies. 
Il  s'agit  plutôt  d'examiner  si  l'extension  est  conforme  aux  buts  et  aux 
principes de l'aménagement du territoire selon la loi. Si tel est le cas, elle est 
conforme  au  droit  et  n'élude  pas  l'art.  24  LAT,  même  si  une  autorisation 
exceptionnelle  au  sens  de  cette  disposition  était  exclue  pour  le  projet 
concerné,  faute  d'implantation  imposée  par  sa  destination.  Il  n'y  a  fraude  à 
l'art. 24 LAT que si la mesure de planification prévue a pour conséquence la 
création  d'une  petite  zone  à  bâtir  inadmissible  ou  si  elle  repose  de  toute 
autre  manière  sur  une  pesée  objectivement  injustifiable  des  intérêts  en 
présence (ATF 124 II 391 consid. 2c p. 393/394; JdT 1999 I 599 consid. 2c 
p. 600/601). 

c)  D'après  les  recourants,  cette  jurisprudence  ne  concerne  pas  le  cas  où  le 
classement en zone à bâtir a pour but essentiel de légaliser des éléments de 
construction qui ont été réalisées de façon illégale, comme en l'espèce. 

Avec  l'autorité  intimée,  le  Tribunal  administratif  ne  partage  pas  ce  point  de 
vue. En effet, il ressort clairement de la jurisprudence précitée que lorsqu'un 
projet est conforme aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire, 
même si  une  autorisation  exceptionnelle  n'avait  pu  être octroyée  parce  que 
le  dit  projet  n'était  pas  imposé  à  l'emplacement  prévu  par  sa  destination, 
l'autorité  ne saurait refuser la modification du plan  d'aménagement au motif 
que l'art. 24 LAT serait éludé. 

d)  En l'espèce, il n'est pas contesté que les installations de la société de pêche, 
édifiées sans autorisation,  ne remplissent pas les exigences relatives à une 
autorisation  spéciale  au  sens  de  l'art.  24  LAT.  Conformément  à  la 
jurisprudence  précitée,  cela  ne  signifie  pas  encore  que  la  modification  du 
plan  d'affectation  de  la  commune  élude  l'art.  24  LAT,  sous  peine  d'interdire 
de manière générale l'extension de la zone à bâtir au motif que le terrain est 
occupé par une construction illégale. 

 
 
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C'est  donc  à  juste  titre  que  l'autorité  intimée  a  examiné  si  la  modification 
entreprise respecte les principes et objectifs de l'aménagement du territoire, 
bien que les installations de la société de pêche aient été érigées sans droit. 

4.  a)  Aux termes de l'examen du dossier de présentation et après avoir procédé à 
la pesée des intérêts en présence, la Direction a jugé que le projet répondait 
aux  buts  poursuivis  par  l'aménagement  du  territoire.  En  particulier,  elle  a 
relevé  que  les  terrains  mis  en  ZIG  constituent  une  enclave  entre  deux 
groupes  de  terrains  construits  et  qu'ils  sont  pratiquement  attenants  à  une 
surface affectée elle aussi à la ZIG (terrain de football et buvette). Elle estime 
que les art. 155 et 156 RF peuvent être considéré comme faisant partie d'un 
ensemble  bâti  cohérent  qui  présente  une  mixité  entre  l'habitation  et  les 
activités d'intérêt général. L'autorité intimée considère par conséquent que la 
modification du PAZ ne peut être assimilée à la création d'une petite zone à 
bâtir inadmissible. Ce constat échappe à la critique, 

b) 

Il suffit de jeter un coup d'œil au nouveau plan d'affectation des zones pour 
s'en convaincre. Il apparaît, en effet, que les articles 155 et 156 RF ne sont 
séparés du terrain de football (art. 159 RF) que par un chemin. Par ailleurs, 
la zone d'activité litigieuse constitue une forme particulière de zone d'intérêt 
général  au  sens  de  l'art.  51  LATeC  dans  la  mesure  où  elle  est  réservée 
essentiellement  aux  activités  liées  à  la  pêche  de  loisir.  La  nouvelle  zone 
s'inscrit  manifestement  dans  le  prolongement  direct  de  la  ZIG  selon  le  plan 
en  vigueur.  La  création  du  centre  de  pêche  se  trouve  ainsi  en  cohérence 
avec la  zone sportive  existante;  elle complète l'infrastructure déjà  construite 
et  répond  quasiment  aux  mêmes  buts.  A  ce  titre,  malgré  ses  dimensions 
réduites,  la  nouvelle  zone,  qui  obéit  à  des  considérations  raisonnables 
d'aménagement,  ne  constitue  pas  une  tentative  de  contourner  l'interdiction 
d'implanter les constructions en ordre dispersé (ATF 124 II 391 ss). De plus, 
la  modification  s'inscrit  dans  un  ensemble  de  mesures  de  planification  du 
territoire  riverain  du  lac  de  la  Gruyère,  soit  la  mise  en  zone  RS  de  huit 
parcelles  déjà  construites,  dont  celle  des  recourants,  ainsi  que  de 
l'affectation à la ZR de terrains situés en bordure du lac. Il apparaît ainsi que 
la modification litigieuse a non seulement pour but - avoué - de légaliser les 
installations  litigieuses  mais  aussi  de  rendre  conforme  à  la  zone  les  huit 
résidences de vacances, dont celle des recourants, ce qu'ils se gardent bien 
de contester. Dans la pesée des intérêts, ceux des recourants exclusivement 
privés  et  de  pure  convenance,  sont  de  peu  de  poids  face  à  ceux  publics 
permettant  la  mise  en  valeur  d'un  espace  de  sport  et  de  détente  dont  non 
seulement  les  membres  de  la  société  de  pêche  mais  la  collectivité  pourra 
bénéficier.  Enfin,  le  PAL  litigieux,  qui  vise  en  réalité  à  maintenir  la  situation 
existante et non pas à fixer de nouvelles orientations pour le développement 
touristique et économique à long terme du secteur Gumefens - Avry-devant-

 
- 10 - 

Pont  -  Le  Bry,  n'hypothèque  pas  la  mise  en  œuvre  des  mesures  qui 
découleront du plan directeur des rives du lac de la Gruyère et ne met pas en 
cause  les  orientations  de  celui-ci.  Le  fait  que  le  plan  précité  soit  encore  en 
phase d'élaboration ne justifie pas de remettre en question la modification du 
PAL.  

Ainsi,  il  ressort  des  considérations  qui  précèdent,  que  le  conseil  communal 
n'a pas violé le droit, cantonal ou fédéral, en modifiant le PAL pour y intégrer 
la zone d'activité litigieuse, sans attendre l'adoption du plan directeur. 

c)  Le  fait  que  les  installations  litigieuses  et  le  bien-fonds  appartiennent  à  une 
société privée n'interdit pas de leur reconnaître une fonction d'intérêt public. 
Même  si  la  Société  de  pêche  de  la  Basse  Gruyère  utilisera  en  priorité  les 
infrastructures,  toutes  les  installations  seront  ouvertes  au  public.  Le  site  en 
cause est au moins aussi conforme à l'intérêt public que le terrain de football 
voisin. Il relève à cet égard de l'autonomie du planificateur de considérer que 
cette  activité  relativement  modeste  présente  un  intérêt  local  suffisant  pour 
justifier l'aménagement d'une zone particulière. Il y a lieu de respecter cette 
autonomie.  Telle  qu'elle  a  été  présentée  à  la  Direction,  l'activité  sportive  et 
les installations sanitaires et d'agrément qui lui sont liées sont suffisamment 
étoffées  (pêche,  WC,  buvette,  lieu  de  pique-nique,  etc.)  pour  justifier  la 
création d'une zone d'intérêt général. 

5.  a)  Les  recourants  invoquent  également  le  fait  que  l'adoption  d'un  degré  de 
sensibilité  III  à  une  zone  d'intérêt  général  de  si  petite  dimension  aura  pour 
conséquence  de  rendre  illusoire  l'attribution  d'un  degré  de  sensibilité  II  à  la 
zone résidentielle spéciale à faible densité. 

b)  Aux  termes  de  l'art.  43  OPB,  dans  les  zones  d'affectation,  le  degré  de 
sensibilité  II  est  à  appliquer  dans  les  zones  ou  aucune  entreprise  gênante 
n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation ainsi que dans celles 
réservées à des constructions et installations publiques (let. b) et le degré de 
sensibilité III dans les zones où sont admises des entreprises moyennement 
gênantes,  notamment  dans  les  zones  d'habitation  et  artisanale  (zones 
mixtes), ainsi que dans les zones agricoles (let. c). 

La  présence  et  l'utilisation  des  installations  de  pêche  sportive  en  tant  que 
telles, les équipements  et  espaces  d'utilité  publique  généreront  à l'évidence 
quelques  nuisances  sonores.  A  priori,  du  moins,  rien  ne  permet  cependant 
de  penser  que  ces  nuisances  seront  plus  importantes  que  celles  tolérées 
dans une zone mixte. De même, les valeurs d'immission ne devront pas être 
supérieures  aux  valeurs  limites  d'exposition  aux  bruits  fixées  pour  le  degré 
de sensibilité II. 

 
 
 
- 11 - 

Le problème est plus délicat s'agissant des nuisances que va inévitablement 
provoquer l'exploitation de la buvette et des installations annexes (barbecue 
etc.). 

Le Conseil fédéral n'a pas fixé de valeurs limites d'exposition - valeurs limites 
d'immission,  valeurs  de  planification  et  valeurs  d'alarme  -  au  bruit  des 
(bruits  de  vaisselle, 
restaurants  ou  d'autres  établissements  publics 
comportement des clients, musique, etc.). Les valeurs limites d'exposition au 
bruit  de  l'industrie,  des  arts  et  métiers  (annexe  6  OPB)  n'y  sont  pas 
applicables,  à  tout  le  moins  directement:  ces  prescriptions  ont  été  établies 
non pas pour toutes les entreprises commerciales, mais pour les installations 
industrielles,  artisanales  et  agricoles  (ch.  1  al.  1  let.  a  de  l'annexe  6  OPB), 
ainsi que pour les installations qui peuvent y être assimilées, tels les parcs à 
voitures  couverts,  les  installations  de  chauffage,  de  ventilation  et  de 
climatisation,  etc.  (ch.  1  al.  1  let.  d  &  e  et  al.  2  de  l'annexe  6  OPB).  Les 
installations qui ne sont pas visées par les différentes annexes de l'OPB sont 
néanmoins  soumises  aux  règles  du  droit  fédéral  sur  la  limitation  des 
émissions. L'art. 40 al. 3 OPB rappelle du reste expressément qu'à défaut de 
valeurs  limites  d'exposition,  l'autorité  d'exécution  évalue  les  immissions  de 
bruit au sens de l'art. 15 de la loi sur la protection de l'environnement (LPE; 
RS  814.01),  en  tenant  compte  des  art.  19  et  23  LPE  (ATF  123  II  74,  ATF 
1A.161/1997,  consid.  5  b)  dd).  Dans  ces  situations,  il  faut  se  fonder  sur 
l'expérience pour évaluer les immissions, en examinant si les nuisances sont 
propres  à  gêner  de  manière  sensible  la  population  dans  son  bien-être.  En 
retenant  ce  dernier  critère,  le  législateur  fédéral  a  adopté  un  point  de  vue 
objectif.  Il  faut  certes  tenir  compte  des  caractéristiques  de  la  zone  ou  du 
quartier  et ne pas  fixer  la  limite  du  tolérable en  faisant  abstraction  de  l'effet 
des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, 
mais  il  ne  suffit  pas  de  constater  que  certains  voisins  directs  se  déclarent 
incommodés pour qualifier le bruit d'excessif (DEP 1999 p. 734).  

c) 

Il  appartiendra  aux  autorités  compétentes  d'examiner  la  question  des 
nuisances  générées  par  l'utilisation  de  la  buvette  dans  le  cadre,  d'une  part, 
de  la  procédure  de  permis  de  construire  à  laquelle  doit  se  soumettre  la 
société de pêche et, d'autre part, lors de la procédure d'octroi de la patente 
indispensable à son exploitation. En particulier, elles devront fixer les heures 
d'ouverture  et  de  fermeture  de  la  buvette  et  la  nature  des  manifestations 
autorisées. Le Service de la protection de l'environnement, section bruit, sera 
alors  consulté  et  donnera  un  préavis.  Le  préfet  pourra  également  s'inspirer 
des recommandations de la directive du Cercle Bruit du 10 mars 1999. Etant 
précisé qu'en tant que telle, cette directive n'a pas valeur de réglementation 
d'exécution. Il s'agit d'une simple aide à la décision, qui ne constitue pas une 
règle de droit et qui ne lie pas le juge. L'autorité judiciaire peut prendre cette 
directive en considération si elle concerne des questions techniques et si les 

 
 
- 12 - 

principes posés n'excèdent pas le pouvoir d'appréciation accordé par le droit 
fédéral  sur  la  manière  d'évaluer  les  immissions  (A.-C.  FAVRE,  Le  bruit  des 
établissements publics, in: RDAF 2000 p. 15). 

Le  grief  tiré  de  la  violation  des  art.  23  LPE  et  3  LAT  n'a,  sur  les  points 
invoqués,  pas  de  portée  indépendante  et  se  confond  avec  celui  pris  de  la 
violation de l'art. 43 OPB.  

Cela  étant  précisé,  le  problème  des  nuisances  sonores  générées  par 
l'exploitation de la buvette n'a pas à être résolu dans la présente procédure. 

6. 

  Mal fondé, le recours doit être rejeté. 

Il  appartient  aux  recourants  qui  succombent  de  supporter  les  frais  de 
procédure en application de l'art. 131 CPJA. 

Pour  le  même  motif,  ils  n'ont  pas  droit  à  une  indemnité  de  partie  (art.  137 
CPJA). 

201.23.1; 201.29