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**Case Identifier:** b5e43090-e9d4-5a1b-a4d6-34e831107601
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2016-10-04
**Language:** fr
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 04.10.2016 B-5586/2013
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-5586-2013_2016-10-04.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 
 

 

  

 

 Cour II 

B-5586/2013 

 

 
 

  A r r ê t  d u  4  o c t o b r e  2 0 1 6  

Composition 
 Jean-Luc Baechler (président du collège),  

Stephan Breitenmoser, Francesco Brentani, juges, 

Ivan Jabbour, greffier. 
 

 
 

Parties 
 A._______ SA, 

représentée par Maîtres Michèle Wassmer et Michel Barbey,  

recourante,  

 
 

 
contre 

 
 Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers 

FINMA,  

Laupenstrasse 27, 3003 Berne,    

autorité inférieure.  

 
 

 
 

Objet 
 Violation des obligations de diligence en matière de 

blanchiment d'argent. 

 

 

 

B-5586/2013 

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Faits : 

A.  

A._______ SA (ci-après : A._______ ou la recourante) est une société sise 

à Genève dont le but consiste selon l'inscription au registre du commerce 

en l'exploitation d'une banque de commerce et de gestion. Ses raisons 

sociales précédentes sont successivement B._______, C._______, 

D._______ et ensuite E._______ qui a fusionné en 2003 avec F._______ 

pour former G._______. 

B.  

Au début de l'année 2009, l'agence US Securities and Exchange 

Commission (SEC) a ouvert une action contre Robert Allen Stanford et les 

sociétés du Stanford Financial Group qu'il dirigeait au motif qu'ils avaient 

organisé une fraude selon un système pyramidal. Robert Allen Stanford et 

plusieurs sociétés de son groupe détenaient des comptes auprès de 

A._______. Le 19 février 2009, celle-ci a informé l'Autorité fédérale de 

surveillance des marchés financiers FINMA qu'elle avait bloqué tous les 

comptes concernés et informé le Bureau de communication en matière de 

blanchiment d’argent.  

C.  

Faisant suite à des clarifications entreprises en 2012, la FINMA a, par 

courrier du 18 mars 2013, averti la recourante qu'elle avait ouvert une 

procédure contraignante à son encontre pour soupçon de violation des 

obligations de diligence imposées par la législation anti-blanchiment. Ayant 

reçu de la recourante les documents et explications demandés, la FINMA 

lui a transmis, le 22 mai 2013, un projet d'état de fait provisoire sur lequel 

elle a pris position par courrier du 17 juin 2013 en déclarant notamment 

que l'ancienneté des relations bancaires concernées devait être prise en 

compte lors de l'appréciation des contrôles effectués en matière de 

blanchiment d'argent, exposant les démarches déployées à cet égard et 

expliquant les raisons qui l'avaient poussée à classer Robert Allen Stanford 

et les sociétés de son groupe en tant que risque faible. À la demande de 

la recourante, une séance s'est tenue le 20 août 2013 dans les locaux de 

la FINMA. 

D.  

Par décision du 30 août 2013, la FINMA a constaté que A._______ avait 

gravement violé le droit de la surveillance en matière de blanchiment 

d'argent (ch. 1 du dispositif), nommant une société d'audit afin de contrôler 

la mise en œuvre des mesures correctives entreprises par la recourante 

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(ch. 2 du dispositif), mettant les frais de procédure par 65'000 francs à la 

charge de celle-ci (ch. 3 du dispositif) et retirant l'effet suspensif d'un 

éventuel recours dirigé contre le ch. 2 du dispositif (ch. 4 du dispositif). 

La FINMA a relevé que A._______ – à l'époque B._______ – était entrée 

en contact avec Robert Allen Stanford en 1986 ; depuis lors et jusqu'en 

2008, celui-ci et des sociétés du Stanford Financial Group avaient ouvert 

14 comptes auprès de la recourante dont 9 étaient restés actifs jusqu'à leur 

blocage ou avaient été clôturés après le 1er avril 1998, date de l'entrée en 

vigueur de la loi sur le blanchiment d'argent. La FINMA a indiqué que le 

dossier de la banque concernant le compte n° 1._______ ouvert par 

Guardian International Bank Ltd – devenue Stanford International Bank Ltd 

(ci-après : SIBL) sise à Antigua-et-Barbuda – le 10 septembre 1986 ainsi 

que ses rubriques n° 2._______ – ouverte par SIBL le 17 septembre 2002 

et dont elle a confié la gestion à la société H._______ SA – et n° 3._______ 

– ouverte le 29 août 2005 et clôturée le 2 décembre 2005 – ainsi que 

n° 4._______ – ouverte le 30 Juin 1990 et clôturée le 30 décembre 1998 – 

contenait un Certificate of Incorporation and of Good Standing, document 

attestant de l'existence de la société, une copie de sa réglementation 

interne en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et les rapports 

annuels de SIBL des années 2002 à 2007 ; il n'y figurait cependant ni un 

profil client ni une actualisation des informations ou autre renseignement 

sur ces comptes. Selon la FINMA, il ressort d'un rapport du 5 septembre 

2000 établi par I._______ à la demande de A._______ que SIBL avait une 

réputation douteuse et avait été utilisée par des cartels de la drogue pour 

blanchir des fonds d'origine criminelle mais qu'elle n'avait jamais fait l'objet 

d'une action officielle ; le rapport mentionnait également qu'aucune 

accusation d'ordre pénal n'avait été portée contre Robert Allen Stanford ou 

des sociétés qu'il contrôlait. La recourante n'aurait toutefois pas effectué 

de démarches complémentaires en réaction à ce rapport ; par ailleurs, une 

recherche dans la base de données World-Check exécutée le 13 octobre 

2004 en lien avec l'ouverture d'un compte personnel par Robert Allen 

Stanford a révélé que celui-ci y figurait comme personne politiquement 

exposée (PPE). Les systèmes informatiques de contrôle mis en place par 

la recourante – nommés J._______ et K._______ – auraient généré depuis 

2004 trente-neuf alertes sur ce compte et ses rubriques concernant des 

transactions que la banque a qualifiées essentiellement de "transferts 

intergroupe" dans ses documents internes sans y joindre de document 

apte à corroborer ce classement. 

La FINMA a ensuite expliqué que le gestionnaire responsable du compte 

n° 5._______ ouvert le 7 avril 1987 par Stanford Financial Group Inc. (ci-

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après : SFG) sise elle aussi à Antigua-et-Barbuda avait rempli en 2003 le 

profil client de manière lacunaire en y joignant une brève note concernant 

la relation d'affaires de la banque avec les sociétés appartenant à Robert 

Allen Stanford ; figurent au dossier également les statuts de la société, le 

Certificate of Incorporation and of Good Standing, son rapport annuel 2003 

ainsi que des documents afférents à un crédit octroyé par la recourante à 

Robert Allen Stanford. La FINMA a relevé que le dossier ne contenait pas 

de pièces établissant un contrôle des informations par le service 

compliance de la banque, qu'une actualisation n'était pas intervenue au fil 

du temps et que la relation d'affaire n'avait pas été classée dans la 

catégorie des risques accrus. La FINMA a ajouté que depuis 2004, les 

systèmes J._______ et K._______ avaient généré trente-quatre alertes 

dont l'une concernait une transaction effectuée le 1er avril 2004 portant sur 

un montant de USD 24'999'990.- qui n'avait pas été clarifiée. Pour les 

autres alertes, les transactions auraient été brièvement justifiées sans 

cependant que, à une exception près, des documents soient joints aux 

notes internes afin de les corroborer. La banque n'aurait en outre pas 

demandé les raisons de versements effectués par la cliente à la société qui 

auditait les comptes des sociétés de Robert Allen Stanford ni les contrats 

qui les liaient. 

S'agissant du compte n° 6._______ ouvert par Bank of Antigua Ltd. (ci-

après : BOA) en date du 30 juillet 1993, la FINMA a également retenu que 

le gestionnaire avait rempli le profil client de manière lacunaire en 2003, 

que le dossier ne contenait pas de pièces démontrant un contrôle par le 

service compliance et que les informations n'avaient pas été mises à jour. 

Les services informatiques auraient généré cinq alertes depuis 2004 pour 

lesquelles aucun document n'a été classé permettant de confirmer les 

informations des notes internes. 

La FINMA a constaté que Robert Allen Stanford était du 23 septembre 

1996 au 19 novembre 1999 titulaire du compte n° 7._______ pour lequel il 

n'existait aucun profil client. Lors d'une visite à la banque le 11 octobre 

2004, ce client a ouvert le compte n° 8._______ dont le profil client n'a pas 

été entièrement rempli par le gestionnaire et n'a par la suite pas été signé 

par les personnes prévues dans le formulaire utilisé. Selon la FINMA, il est 

précisé dans la rubrique consacrée à l'origine des fonds que la recourante 

connaissait Robert Allen Stanford depuis 1986, que celui-ci ouvrait le 

compte en vue de l'octroi d'un prêt et que les fonds provenaient d'une 

"fortune considérable" ; dans la section intitulée "client à risque", il est 

indiqué que le client ne constituait pas une PPE. Ce dernier aurait fourni à 

la recourante des copies de lettres de recommandation en sa faveur dont 

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l'une établie par la société L._______ qui a déclaré avoir analysé les 

compagnies du groupe Stanford et être confiante du respect par celles-ci 

des réglementations bancaires ainsi qu'en matière de lutte contre le 

blanchiment d'argent. La recourante a par la suite octroyé un crédit d'un 

montant de USD 95'000'000 à Robert Allen Stanford en vue de l'acquisition 

d'une banque vénézuélienne, Banco Galicia, ainsi que d'investissements 

subséquents. Le crédit a été augmenté de USD 10'000'000 en 2007, puis 

remboursé le 16 décembre 2008 par un versement en provenance du 

compte n° 5._______. La FINMA a noté que la recourante n'avait pas 

requis du client le contrat d'acquisition de la banque vénézuélienne ou des 

documents complémentaires lors de l'augmentation du montant du crédit ; 

d'après elle, le but mentionné dans le contrat de crédit se trouve en outre 

en contradiction avec celui figurant dans la lettre de recommandation de la 

société L._______ et celle écrite par trois membres du Congrès américain 

qui consistait à permettre à Stanford Bank Holdings d'obtenir une licence 

bancaire internationale. Elle a noté que Robert Allen Stanford n'avait pas 

été classé comme PPE alors même qu'une recherche World-Check, 

effectuée le 13 octobre 2004 et annexée au profil client, le qualifiait de tel 

en ajoutant que le dossier ne contenait aucune note expliquant ce choix et 

n'avait pas été revu au fil du temps. Elle a enfin relevé que les systèmes 

J._______ et K._______ avaient généré douze alertes depuis 2004 sur ce 

compte. 

S'agissant du compte n° 9._______ ouvert par Stanford Bank (Panama) 

SA (ci-après : SBP) en date du 4 avril 2008, la FINMA a déclaré que le 

gestionnaire avait rempli le profil client en indiquant que l'ayant droit 

économique, à savoir Robert Allen Stanford, était bien connu de A._______ 

et que les fonds provenaient "certainement de Stanford Bank (Panama) 

SA" ; la question de savoir si la cliente se révélait une PPE avait été 

tranchée par la négative. Selon la FINMA, le dossier ne contenait pas de 

pièces faisant état d'un contrôle des informations par le service 

compliance ; il y figurait les comptes consolidés 2006 et 2007 de la cliente ; 

aucune actualisation n'était intervenue par la suite. Une recherche dans la 

base de données Lexis-Nexis n'avait livré aucune information d'importance 

tandis que des recherches World-Check effectuées avec les termes exacts 

"stanford bank (panama) sa" et "stanford international holdings (panama) 

sa" étaient demeurées sans résultat. Le compte a été bloqué le 19 février 

2009 et clôturé le 12 février 2010. Deux alertes avaient été générées par 

le système K._______ dont l'une a été qualifiée de "transfert liquidités 

intergroupe pour investissement" dans une note interne sans qu'un 

document ne fût produit en lien avec cette opération. 

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La FINMA a concentré son analyse sur le respect par A._______ des 

obligations en matière de blanchiment d'argent applicables entre 2003, 

année de l'entrée en vigueur de l'obligation de classification des relations 

d'affaires, et le blocage des comptes intervenu en 2009. Elle a estimé que 

la recourante ne s'était pas conformée à ses obligations de diligence faute 

d'avoir identifié ses relations avec SIBL, BOA et SBP comme comportant 

un risque accru car elle déployait en leur faveur des activités de banque 

correspondante ; en outre, bien que la recourante eût connaissance du 

rapport de I._______ faisant état des soupçons à l'encontre de SIBL, elle 

n'avait entrepris aucune démarche complémentaire alors qu'elle ne pouvait 

pas se contenter de considérer les accusations comme ne relevant que du 

passé. La FINMA a indiqué que la recourante aurait dû classer Robert Allen 

Stanford – et en conséquence les sociétés qu'il contrôlait – comme PPE 

en raison de ses liens avec le Premier ministre d'Antigua-et-Barbuda de 

l'époque sur la demande duquel il avait mis en place une nouvelle 

législation sur le blanchiment d'argent dans ce pays ; elle avait au contraire 

écarté cette qualification alors même que la recherche World-Check l'avait 

identifié comme PPE et n'a par la suite pas procédé à une revue annuelle 

de la relation. Les clarifications complémentaires, requises en présence 

d'un risque accru afin notamment de vérifier les informations fournies par 

les clients et comprendre l'arrière-plan des relations d'affaires, tout comme 

la documentation réunie dans ce cadre ont été jugées insuffisantes par la 

FINMA ; notamment, le dossier contenait deux organigrammes incomplets 

des sociétés du groupe. L'autorité a ensuite considéré que, tout comme 

pour les relations, la recourante n'avait pas identifié et clarifié de manière 

adéquate les transactions présentant un risque accru ; elle n'aurait ainsi 

pas donné le traitement qui convenait aux alertes générées par les 

systèmes informatiques en exigeant notamment des clients la production 

de pièces aptes à établir les motifs des transactions mais s'était contentée 

de les justifier par une brève note interne. Selon la directive de la 

recourante en matière de blanchiment d'argent dans sa version du 10 juillet 

2008, celle-ci se devait de charger un organisme externe de mener une 

enquête lorsque le montant des avoirs sur un compte ou d'une transaction 

dépassait la somme de 1'000'000 francs ; or, elle n'a rien fait de tel. 

La FINMA a jugé que les manquements constatés révélaient un déficit 

organisationnel de la recourante qui a pris des risques excessifs en 

acceptant les relations d'affaires de nature commerciale avec Robert Allen 

Stanford et les sociétés de son groupe – sortant du cadre de son activité 

de private banking – alors qu'elle ne détenait pas les compétences 

nécessaires pour les gérer. Cette organisation déficiente en matière de 

blanchiment d'argent à l'époque des faits ne permettait pas d'assurer le 

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respect des règles entourant l'activité bancaire. La FINMA a relevé que 

A._______ avait amélioré ses mesures anti-blanchiment dont il convenait 

toutefois de vérifier le fonctionnement en nommant une société d'audit 

chargée de contrôler le respect des normes en matière de blanchiment 

d'argent. En outre, la nature et le caractère répétitif des manquements 

matériels et formels constatés justifiaient de rendre une décision en 

constatation du fait que la recourante avait gravement violé le droit de la 

surveillance. 

E.  

Par mémoire du 3 octobre 2013, A._______ a formé recours contre cette 

décision devant le Tribunal administratif fédéral en concluant 

principalement, sous suite de frais et dépens, à son annulation ; à titre 

préalable, la recourante requiert l'octroi de l'effet suspensif au recours, à 

l'exception du ch. 2 du dispositif de la décision entreprise, ainsi qu'à ce qu'il 

soit fait interdiction à la FINMA de communiquer l'existence de la procédure 

à des tiers jusqu'à droit connu dans cette affaire. À l'appui de son recours, 

A._______ conteste avoir commis une violation grave du droit de la 

surveillance et invoque la constatation incomplète et erronée des faits par 

la FINMA ainsi qu'une violation du droit d'être entendu. 

La recourante déclare qu'à l'instar de nombreuses autres banques, elle a 

été trompée par un groupe financier qui apparaissait de premier plan. Elle 

rappelle qu'elle a immédiatement bloqué les comptes liés au groupe 

Stanford à la suite du dépôt d'une plainte pénale par la SEC le 17 février 

2009 notamment contre Robert Allen Stanford, fait spontanément une 

annonce au Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent 

(MROS) et informé la FINMA. La recourante estime que cette dernière 

aurait dû prendre en compte le contexte de l'époque et les circonstances 

d'ensemble des relations d'affaires qui la liaient aux membres du groupe 

au lieu de se focaliser a posteriori sur des transactions et des comptes 

individuels. 

La recourante déclare que ses relations bancaires avec SIBL, BOA, SFG 

et SBP relevaient de la gestion de fortune de sorte qu'elle ne pouvait être 

qualifiée de banque correspondante ; par ailleurs, cette conclusion de la 

FINMA, outre qu'elle se trouverait en contradiction avec les pièces du 

dossier, ne figurait pas dans le projet qui lui avait été soumis pour prise de 

position en violation de son droit d'être entendue. Elle explique qu'elle n'a 

pas entrepris de démarches à la suite du rapport I._______ étant donné 

qu'aucune charge pénale n'avait été retenue à l'égard de Robert Allen 

Stanford ou d'une société dont il avait le contrôle, que l'affaire liant SIBL à 

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un cartel de la drogue avait été réglée et que l'État d'Antigua-et-Barbuda 

avait fait des progrès en matière de lutte contre le blanchiment d'argent qui 

lui avaient valu de ne plus figurer dans la liste des pays non coopératifs. 

La directive FINCEN du Département du trésor américain du mois d'avril 

1999 appelant les instituts financiers à faire preuve d'une attention 

particulière en présence de transactions liées à Antigua-et-Barbuda a été 

retirée en août 2001 au motif que cet État avait entrepris des réformes 

importantes de son dispositif anti-blanchiment, fait que la FINMA n'a pas 

relevé. Dans la base de données World-Check, consultée en octobre 2004, 

Robert Allen Stanford figurait certes comme PPE en raison de ses liens 

avec un ancien Premier ministre d'Antigua et Barbuda, Lester Bird, qui 

l'avait chargé de déterminer des mesures aptes à renforcer la lutte contre 

le blanchiment d'argent dans le pays. La recourante déclare que Robert 

Allen Stanford ne pouvait toutefois être qualifié de PPE en fonction de la 

réglementation applicable au moment des faits pertinents : d'une part, il 

n'était selon elle pas proche de Lester Bird faute de relations d'affaires avec 

lui, d'autre part, celui-ci n'exerçait plus de fonctions publiques depuis mars 

2004. 

La recourante expose ses directives successives et son organisation au 

regard de l'évolution de la législation en matière de blanchiment d'argent 

et déclare qu'elle n'a pas classé la relation d'affaires avec SFG, BOA et 

SBP comme présentant un risque accru de manière conforme à sa 

directive interne de l'époque D(…)1, validée par des réviseurs externes. Le 

risque d'une relation était en particulier déterminé par une méthode de 

calcul prenant en considération trois critères soit la nationalité ou le lieu de 

résidence, le secteur d'activité et la somme des valeurs patrimoniales du 

client. Si la valeur calculée était supérieure à 2,25 sur 4, la relation devait 

être classée comme présentant un risque accru. Or, d'après ces critères et 

sur la base des informations dont la recourante disposait, les diverses 

relations avec Robert Allen Stanford ainsi que les sociétés de son groupe 

présentaient un ratio de 1.66 qui correspondait à un risque faible. En outre, 

la recourante estime que les relations avec SIBL, BOA et SFG n'étaient 

pas soumises à la LBA attendu que celles-ci étaient des intermédiaires 

financiers étrangers soumis – à Antigua-et-Barbuda comme au Panama – 

à une surveillance équivalente à celle de la Suisse ; si toutefois ces 

relations devaient être considérées comme assujetties à la LBA, le degré 

de diligence à l'égard de ses sociétés devait pour le moins être réduit 

compte tenu de leurs propres obligations en matière de blanchiment 

d'argent. 

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La recourante déclare qu'elle connaissait bien l'origine de la fortune ou les 

activités de Robert Allen Stanford qui ressortaient notamment des médias 

et se trouvaient confirmés par de nombreuses recommandations en sa 

faveur ; ajoutant que personne n'avait de doutes sur la nature des affaires 

du financier, la recourante estime que la FINMA lui reproche, dans un 

raisonnement a posteriori arbitraire, ne pas avoir vérifié ce qui était 

invérifiable et incontesté à l'époque. Elle estime avoir procédé à un suivi 

adéquat des relations litigieuses et respecté son obligation, conformément 

à ses directives, d'établir une fiche signalétique des sociétés du groupe 

Stanford puisqu'elle disposait d'un compliance package de BOA et SIBL, 

d'un organigramme expliquant les liens d'actionnariat et que la majorité des 

transactions ne requéraient pas l'établissement d'une telle fiche ou des 

clarifications complémentaires car elles consistaient en des transferts de 

compte à compte du même client ou, dans quelques cas, entre des 

sociétés appartenant au groupe. Elle déclare avoir établi une fiche sur 

l'arrière-plan économique (fiche APE) pour chacune des transactions 

identifiées par les systèmes d'alerte mis en place. En lien avec le reproche 

selon lequel elle n'aurait pas suffisamment clarifié et documenté l'utilisation 

du crédit octroyé à Robert Allen Stanford, la recourante explique qu'elle 

avait rencontré le client et rédigé une longue note manuscrite concernant 

l'utilisation des fonds, reçu ou consulté divers documents dont 12 lettres de 

recommandation en sa faveur ainsi que ses déclarations fiscales. À cet 

égard, elle conteste l'existence d'une contradiction entre le but du crédit et 

celui mentionné dans certaines lettres de recommandation. L'un des 

objectifs du crédit, à savoir l'achat d'une banque au Venezuela, aurait 

d'ailleurs par la suite été réalisé. La recourante ajoute que, s'agissant en 

l'occurrence d'un crédit lombard, elle n'avait pas l'obligation de vérifier 

l'utilisation des fonds contrairement aux règles qui valent pour les crédits 

commerciaux. Elle estime par conséquent qu'aucune violation de son 

devoir de documentation ne saurait être retenue à son encontre. 

La recourante conteste l'existence d'un déficit organisationnel qui se 

trouverait à l'origine des violations constatées, déclarant qu'elle avait mis 

en place les mécanismes nécessaires – département compliance, 

directives et autres mesures – et rappelant que les relations d'affaires 

portaient sur la gestion de fortune dans le cas de SIBL, BOA, SFG et SBP 

ainsi que sur l'octroi d'un crédit lombard pour Robert Allen Stanford et 

relevaient ainsi de son domaine d'activité. C'est donc à tort que la FINMA 

a considéré que la recourante n'était pas en mesure de gérer et surveiller 

ces relations. 

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Page 10 

Elle allègue une violation de pouvoir d'appréciation de la FINMA ainsi que 

du principe de la proportionnalité en lien avec la constatation que les 

violations étaient graves et met en doute la constitutionnalité de la 

procédure d'enforcement qui a eu pour conséquence une condamnation 

de nature pénale rendue en violation des droits de la défense tels le droit 

de ne pas s'incriminer et celui d'être informé au préalable sur la nature de 

l'accusation. 

F.  

Par décisions incidentes des 7 et 30 octobre 2013, le Tribunal administratif 

fédéral a constaté que le recours avait effet suspensif de par la loi, 

exception faite du ch. 2 de la décision attaquée auquel la FINMA avait retiré 

l'effet suspensif et que la conclusion de la recourante tendant à ce qu'il soit 

fait interdiction à la FINMA de communiquer l'existence de la procédure 

sortait de l'objet du litige. 

G.  

Dans sa réponse du 19 novembre 2013, la FINMA déclare que la 

recourante n'avait effectué une recherche spécifique sur Robert Allen 

Stanford que le 13 octobre 2004 alors qu'elle en avait l'obligation depuis le 

1er juillet 2003 et savait grâce au rapport de I._______ qu'il était un proche 

de Lester Bird, Premier ministre d'Antigua-et-Barbuda jusqu'à mars 2004. 

La recourante aurait ensuite écarté la qualification en tant que PPE de ce 

client malgré les résultats de la recherche World-Check du 13 octobre 

2004 ; elle aurait ainsi contrevenu à son devoir de déterminer les relations 

présentant un risque accru. La FINMA relève que la recourante a exécuté 

des transactions intra-groupe suscitant des alertes dans le cadre de 

relations d'affaires avec des banques étrangères qui doivent être qualifiées 

d'opérations de banque correspondante sortant du cadre d'un mandat de 

gestion de fortune et présentant un risque accru. Elle précise que, 

contrairement à ce que la recourante allègue, la LBA est bien applicable 

aux banques et donc à celle-ci. S'agissant du grief de violation du droit 

d'être entendu, la FINMA ajoute qu'elle a reçu les représentants de la 

recourante le 20 août 2013 ; la qualification de celle-ci en tant que banque 

correspondante relève de l'appréciation juridique et n'avait pas à ressortir 

du projet d'état de fait qu'elle lui avait transmis. 

  

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Page 11 

H.  

Dans ses observations du 9 décembre 2013, la recourante déclare que la 

FINMA n'avait pas remis en question ses arguments établissant l'absence 

de manquements quant à l'identification de la fortune de Robert Allen 

Stanford, l'examen régulier des comptes et le respect de son devoir de 

documentation et de ses directives internes ; elle reproche à la FINMA une 

appréciation arbitraire des faits. Elle maintient que, à l'époque 

déterminante, la notion de PPE ne s'appliquait pas aux personnes proches 

d'un ministre à la retraite. Elle conteste avoir fonctionné comme banque 

correspondante et maintient son grief de violation du droit d'être entendu. 

À titre subsidiaire, elle déclare que si une négligence dans le suivi des 

relations concernées devait être retenue à sa charge, elle ne saurait être 

qualifiée de grave au point de justifier une décision en constatation. 

Les arguments avancés de part et d'autre au cours de la présente 

procédure seront repris plus loin dans la mesure où cela se révèle 

nécessaire. 

Droit : 

1.  

Le Tribunal administratif fédéral examine d'office et librement la recevabilité 

des recours qui lui sont soumis (cf. ATAF 2007/6 consid. 1). 

1.1 À teneur des art. 31 et 33 let. e LTAF en relation avec l'art. 54 al. 1 

LFINMA (RS 956.1), le Tribunal administratif fédéral est compétent pour 

juger des recours contre les décisions rendues par la FINMA. L'acte 

attaqué constitue une décision au sens de l'art. 5 PA. Le Tribunal de céans 

peut donc connaître de la présente affaire. 

1.2 La recourante, qui a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure, 

est spécialement atteinte par le chiffre 2 du dispositif de la décision et a un 

intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. La qualité 

pour recourir doit dès lors lui être reconnue (art. 48 al. 1 let. a à c PA). 

1.3 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu 

du mémoire de recours ainsi qu'au paiement de l'avance de frais (art. 50 

al. 1, 52 al. 1 et 63 al. 4 PA) sont en outre respectées. 

Le recours est ainsi recevable. 

  

B-5586/2013 

Page 12 

2.  

Il convient de relever à titre liminaire que, au moment des faits et depuis 

que la décision attaquée a été rendue, certaines dispositions applicables 

ont été abrogées ou modifiées ; en particulier, l'ancienne ordonnance de la 

Commission fédérale des banques en matière de lutte contre le 

blanchiment d’argent (RS 955.022, RO 2003 554, OBA-CFB) du 

18 décembre 2002, entrée en vigueur le 1er juillet 2003, a introduit une 

définition de la notion de PPE (art. 1 al. 1 let. a OBA-CFB) en disposant 

que les relations d'affaires avec des PPE devaient dans tous les cas être 

considérées comme comportant des risques accrus (art. 7 al. 3 

OBA-CFB) ; auparavant déjà, les intermédiaires financiers devaient 

examiner avec une attention particulière s’ils voulaient entrer en relations 

d’affaires, accepter et garder des avoirs appartenant, directement ou 

indirectement, à des personnes exerçant des fonctions publiques 

importantes pour un État étranger ou à des personnes et sociétés qui, de 

manière reconnaissable, leur étaient proches (cf. Circulaire de la 

Commission fédérale des banques : Directives relatives à la prévention et 

à la lutte contre le blanchiment de capitaux du 26 mars 1998, cm. 9). En 

vertu de son art. 6 al. 1, les dispositions de l'ordonnance devaient 

s’appliquer également aux relations avec des banques correspondantes ce 

qui signifiait que de telles relations pouvaient aussi devoir être classées 

comme comportant des risques accrus (cf. Rapport de la Commission 

fédérale des banques relatif à son ordonnance sur le blanchiment d'argent 

du 18 décembre 2002, mars 2003, p. 35 ; ci-après : Rapport CFB 2002). 

Par modification du 20 décembre 2007 entrée en vigueur le 1er juillet 2008 

(RO 2008 2017), l'art. 7 al. 3 OBA-CFB a été complété en ce sens que les 

relations d’affaires avec des intermédiaires financiers étrangers pour 

lesquels un intermédiaire financier suisse effectue des opérations de 

banque correspondante devaient elles aussi être considérées dans tous 

les cas comme comportant des risques accrus. À titre de disposition 

transitoire, les intermédiaires financiers se sont vu octroyer un délai 

jusqu’au 1er janvier 2009 pour se conformer aux exigences prévues à cet 

article (art. 32a OBA-CFB). Avec effet à cette même date (RO 2008 5616 

et 5619), l'OBA-CFB est devenue l'ordonnance de l’Autorité fédérale de 

surveillance des marchés financiers sur la prévention du blanchiment 

d’argent et du financement du terrorisme dans le domaine des banques, 

des négociants en valeurs mobilières et des placements collectifs (OBA-

FINMA 1) sans autres changements substantiels. À son tour, celle-ci a été 

abrogée en 2010. 

Selon les principes généraux, on applique, en cas de changement de 

règles de droit, les dispositions en vigueur lors de la réalisation de l'état de 

B-5586/2013 

Page 13 

fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences 

juridiques (cf. ATF 137 V 105 consid. 5.3.1). L'examen du respect par la 

recourante de ses obligations en matière de lutte contre le blanchiment 

d'argent se fera ainsi à la lumière de la législation et de ses propres 

directives au moment des faits pertinents et en tenant compte de leur 

évolution. Dans les développements qui suivent et sauf indication 

contraire, il sera principalement fait référence à l'OBA-CFB dans sa version 

en vigueur du 1er juillet 2003 au 30 juin 2008. 

3.  

La recourante fait grief à la FINMA de ne pas avoir abordé la question de 

relation de banque correspondante avant qu'elle ne prenne sa décision et 

estime qu'elle a été privée de la possibilité de se prononcer à ce sujet en 

violation de son droit d'être entendue. 

3.1 Garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. et les art. 29 ss PA, le droit d'être entendu 

comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les 

éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa 

situation juridique, de produire des preuves appropriées, de participer à 

l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer 

sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre 

(cf. ATF 137 IV 33 consid. 9.2 et les réf. cit.). À l'inverse, il impose à 

l'autorité d'apprécier tous les allégués importants qu’une partie a avancés 

en temps utile avant de prendre la décision (art. 32 al. 1 PA) et d'admettre 

les moyens de preuve offerts par la partie s’ils paraissent propres à élucider 

les faits (art. 33 al. 1 PA). Le droit d'être entendu porte en principe 

uniquement sur les faits et non pas sur leur appréciation juridique ni, plus 

généralement, sur l'argumentation juridique à retenir. Cependant, ce droit 

doit être reconnu et respecté lorsque le juge envisage de fonder sa 

décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure 

antérieure et dont aucune des parties en présence ne s'est prévalue et ne 

pouvait supputer la pertinence in casu (cf. ATF 129 II 497 consid. 2.2 et les 

réf. cit., ATF 115 Ia 94 consid. 1b). 

3.2 En l'espèce, lorsque la FINMA a, dans son projet d'état de fait envoyé 

à la recourante le 22 mai 2013, exposé les relations existant entre celle-ci 

et les banques du groupe Stanford, elle ne les a effectivement pas 

qualifiées d'opérations de banque correspondante. Cependant, elle n'était 

en principe pas tenue de le faire puisqu'il s'agit de l'appréciation juridique 

des faits retenus sur lesquels la recourante a pu se prononcer. En effet, le 

projet contenait les informations essentielles sur les comptes et décrivait 

les transactions sur lesquelles la FINMA a fondé son analyse dans la 

B-5586/2013 

Page 14 

décision après avoir pris connaissance des commentaires que la 

recourante lui avait fait parvenir dans son courrier du 17 juin 2013. Quant 

à la notion de banque correspondante, elle figurait aux art. 6 et 7 OBA-CFB 

à l'époque des faits et ensuite aux mêmes articles de l'OBA-FINMA 1 au 

moment de l'échange d'écritures ; elle ne constituait pas une qualification 

inhabituelle à laquelle la recourante ne pouvait pas s'attendre. 

3.3 La FINMA pouvait par conséquent renoncer à inviter la recourante à se 

prononcer sur cette question sans violer son droit d'être entendue. Partant, 

ce grief doit être rejeté. 

4.  

La FINMA reproche à la recourante de ne pas avoir classifié ses relations 

d'affaires avec Robert Allen Stanford et ses sociétés comme présentant un 

risque accru ; selon l'autorité, le premier devait être considéré comme PPE 

tandis que les secondes bénéficiaient de services de banque 

correspondante. De la sorte, elle n'aurait pas respecté les obligations de 

diligence que lui impose la législation en matière de lutte contre le 

blanchiment d'argent. 

4.1 La LBA vise à régler la lutte contre le blanchiment d'argent et la 

vigilance accrue en matière d'opérations financières ainsi que – 

expressément depuis le 1er février 2009 (RO 2009 361, 362, 367) – le 

financement du terrorisme (art. 1 LBA). Elle soumet les intermédiaires 

financiers définis à l'art. 2 LBA à un certain nombre de devoirs dont en 

particulier des obligations de diligence (art. 3 à 8 LBA) qu'ils doivent 

respecter en permanence, tant lors de l'établissement d'une relation 

d'affaires que par la suite. L'intermédiaire financier doit notamment 

identifier ses cocontractants et les ayants droit économiques des valeurs 

dont il s'occupe (art. 3 et 4 LBA). Il doit également examiner les 

transactions de sa clientèle et identifier d'éventuelles transactions 

suspectes (cf. Message du Conseil fédéral du 17 juin 1996 relatif à la loi 

fédérale concernant la lutte contre le blanchissage d'argent dans le secteur 

financier, FF 1996 III 1057, 1083 ; ci-après : Message LBA) ; à cet effet, il 

doit fixer des critères permettant la détection des relations d'affaires et des 

transactions présentant des risques juridiques et des risques de réputation 

accrus (art. 7 et 8 OBA-CFB). Il est tenu de procéder à certaines 

clarifications dont l'étendue dépend du risque que représente le 

cocontractant (art. 6 al. 1 LBA) ; il doit en particulier clarifier l'arrière-plan 

et le but d'une transaction ou d'une relation d'affaires lorsque des indices 

laissent supposer que des valeurs patrimoniales proviennent d’un crime ou 

qu’une organisation criminelle exerce un pouvoir de disposition sur ces 

B-5586/2013 

Page 15 

valeurs (art. 6 let. b LBA dans sa version en vigueur jusqu'au 31 janvier 

2009, repris sans modification essentielle à l'art. 6 al. 2 let. b LBA) ; en 

présence de relations et de transactions à risque accru, des clarifications 

complémentaires doivent être entreprises (art. 17 ss OBA-CFB). 

L'intermédiaire est également soumis à un devoir de documentation : il doit 

établir des documents relatifs aux transactions effectuées ainsi qu'aux 

clarifications requises en vertu de la LBA de manière que des tiers experts 

en la matière puissent se faire une idée objective sur les transactions et les 

relations d'affaires ainsi que sur le respect des dispositions de la loi 

(art. 7 LBA et 23 OBA-CFB). Il doit enfin se conformer à des règles de 

comportement en cas de soupçon de blanchiment d'argent (art. 9 ss LBA 

et 24 ss OBA-CFB). Chaque intermédiaire financier doit prendre les 

mesures nécessaires pour empêcher le blanchiment d'argent et le 

financement du terrorisme ; il veille notamment à ce que son personnel 

reçoive une formation suffisante et à ce que des contrôles soient effectués 

(art. 8 LBA). La nature et la portée de ces mesures varient en fonction de 

la situation de chaque intermédiaire financier ; ce dernier doit en effet 

disposer d'une organisation qui corresponde à son activité (cf. Message 

LBA, FF 1996 III 1057, 1085). Il émet des directives internes en matière de 

lutte contre le blanchiment d'argent dans lesquelles il règle en particulier 

les critères d'identification des risques accrus déjà mentionnés, 

l'organisation et les compétences internes ainsi que la politique de 

l'entreprise en ce qui concerne les PPE (art. 10 OBA-CFB). Il met en place 

un système de surveillance efficace des transactions et un service interne 

de lutte contre le blanchiment (art. 11 s. OBA-CFB). Il convient de relever 

à ce stade que, contrairement à ce que la recourante allègue, la LBA lui 

est bien applicable : l'exception prévue à l'art. 2 al. 4 let. d LBA dont elle se 

prévaut ressortit aux intermédiaires financiers visés à l’al. 3 de cet article 

alors qu'elle, en tant que banque, fait partie des intermédiaires énumérés 

à l’al. 2. 

La liberté donnée aux intermédiaires financiers en matière de choix des 

critères à utiliser pour déterminer si la relation ou une transaction présente 

un risque accru est justifiée parce que le caractère accru du risque dépend 

aussi des informations et des ressources dont ils disposent en fonction de 

leur activité (cf. arrêt du TF 6B_729/2010 du 8 décembre 2011 

consid. 3.5.6 non publié dans ATF 138 IV 1). Ces mesures garantissent le 

respect et la mise en œuvre de la législation relative à la lutte contre le 

blanchiment d'argent. Il s'ensuit qu'une violation par l'intermédiaire 

financier de ses propres règles et directives en la matière constitue en 

principe une violation des devoirs de diligence au sens de la LBA. 

B-5586/2013 

Page 16 

La Directive de la recourante D(…)1 – Règles anti-blanchiment du 

1er janvier 2003, entrée en vigueur le 1er juillet 2003, définissait les 

compétences en matière de lutte contre le blanchiment (ch. 13) : ainsi, les 

gestionnaires étaient les premiers responsables du respect des standards 

en matière d'éthique et d'intégrité ; la cellule de contrôle compliance, dont 

les tâches ont été reprises par la suite par le département compliance, 

devait notamment veiller à la mise en œuvre par les gestionnaires des 

contrôles et vérifications nécessaires et procéder aux vérifications des 

informations recueillies auprès d'eux ; le fichier central était responsable 

entre autres de la tenue de l'ensemble de la documentation contractuelle, 

de vérifier l'intégralité des données de base relatives à la clientèle et de la 

régularisation des points à corriger ; enfin, le comité d'examen et 

d'acceptation des clients (CEAC) entérinait l'ouverture de nouveaux 

comptes à la clientèle par des gérants internes ou externes (cf. Directive 

M(…)5 du 28 septembre 2000, ch. 3). 

4.2 S'agissant de la qualification de Robert Allen Stanford comme PPE, la 

recourante estime que celui-ci n'avait pas à être considéré comme tel en 

vertu des règles applicables au moment des faits. 

4.2.1 Selon l'art. 1 al. 1 let. a OBA-CFB dans sa version en vigueur dès le 

1er juillet 2003, on entend par personnes politiquement exposées les 

personnes suivantes qui occupent des fonctions publiques importantes à 

l’étranger : les chefs d’État ou de gouvernement, les politiciens de haut 

rang au niveau national, les hauts fonctionnaires de l’administration, de la 

justice, de l’armée et des partis au niveau national, les plus hauts organes 

des entreprises étatiques d’importance nationale (ch. 1) ; les entreprises et 

les personnes qui, de manière reconnaissable, sont proches des 

personnes précitées pour des raisons familiales ou personnelles ou pour 

des raisons d’affaires (ch. 2). Lorsque les personnes qui contrôlent une 

entreprise (organes, actionnaires de contrôle ou ayants droit économiques) 

sont qualifiées de PPE, alors l'entreprise doit l'être de même puisqu'elle est 

susceptible d'être utilisée à des fins de blanchiment d'argent (cf. dans ce 

sens WYSS/ZOLLINGER, in : Kommentar Geldwäschereigesetz, 2e éd. 2009, 

n° 5a ad art. 1 GwV-FINMA 1 ; le même avis a été exprimé en lien avec 

l'OBA-CFB, cf. RALPH WYSS, Kommentar Geldwäschereigesetz, 2003, n° 5 

ad art. 1 GwV-EBK). Comme il a été mentionné plus haut, les relations 

d’affaires avec des personnes politiquement exposées doivent être 

considérées dans tous les cas comme comportant des risques accrus 

(art. 7 al. 3 OBA-CFB) et entraînent de ce fait des obligations de diligence, 

en particulier de clarification, accrues ; il y a notamment lieu, dans une 

mesure proportionnée aux circonstances, d'établir l'origine des valeurs 

B-5586/2013 

Page 17 

patrimoniales remises, à quelle fin elles sont retirées et la plausibilité des 

versements entrants importants (art. 17 OBA-CFB). Selon la disposition 

transitoire ancrée à l'art. 32 al. 2 OBA-CFB, les intermédiaires financiers 

devaient déterminer les relations d’affaires comportant des risques accrus 

et les désigner comme telles pour l’usage interne le 30 juin 2004 au plus 

tard. Cette disposition précisait qu'en principe, ils pouvaient se fonder sur 

des données actuelles et n'étaient pas tenus d’analyser rétroactivement les 

transactions. 

Dans sa directive D(…)1, la recourante définit les PPE comme "personnes 

qui exercent – ou qui ont exercé – des fonctions publiques importantes à 

l'étranger, soit des chefs d'État, des politiciens de haut rang, des hauts 

fonctionnaires (…) des organisations politiques (…) et tous ceux qui d'une 

manière ou d'une autre leur sont proches, qu'ils apparaissent en nom 

propre ou sous le couvert d'une société" (cf. Directive D(…)1, ch. 3b). À la 

suite de la révision de cette directive le 11 novembre 2004, la phrase "ou 

qui ont exercé" a été supprimée. La recourante stipule que les 

collaborateurs doivent respecter scrupuleusement – entre autres 

dispositions – les "Wolfsberg Principles" (cf. Directive D(…)1, ch. 2) ; selon 

les principes anti-blanchiment du Groupe de Wolfsberg dont la société-

mère de la recourante fait partie, les PPE doivent faire l'objet de 

vérifications plus poussées et sont définies comme des "individus qui 

exercent ou ont exercé des fonctions publiques, par exemple de hauts 

responsables gouvernementaux (…) ou d'importants responsables de 

partis politiques, etc., ainsi que leurs familles et les personnes qui leur sont 

étroitement associées" (cf. Directives mondiales anti-blanchiment pour les 

services bancaires privés, 1ère révision, mai 2002, ch. 2.2, accessible sous 

http://www.wolfsberg-principles.com/pdf/french/private-french.pdf). 

4.2.2 En l'espèce, il est incontesté que Lester Bird occupait la charge de 

Premier ministre d'Antigua-et-Barbuda jusqu'au mois de mars 2004. Ainsi, 

il se trouvait à ce poste pendant environ dix mois après l'entrée en vigueur 

de l'OBA-CFB et l'adoption de la définition de PPE dont il remplissait 

manifestement les conditions. La recourante déclare à plusieurs reprises 

que Robert Allen Stanford n'entretenait pas de relations d'affaires avec lui 

– mais uniquement une relation personnelle – afin d'expliquer pour quelle 

raison elle ne l'a pas considéré comme proche d'une PPE au sens du ch. 2 

de l'art. 1 al. 1 let. a OBA-CFB. Or, il ressort clairement du texte de cet 

article que la nature personnelle ou professionnelle de la relation n'est pas 

pertinente ; seul s'avère déterminant le degré de proximité entre les 

personnes concernées. Dans sa propre Directive D(…)1, la recourante 

assimile aux PPE les personnes qui "d'une manière ou d'une autre" leur 

B-5586/2013 

Page 18 

sont proches. Tant dans le rapport de I._______ (p. 9) que dans la fiche 

World-Check, il est mentionné expressément que Robert Allen Stanford 

était un "close associate" de Lester Bird. Cette description correspond à la 

terminologie utilisée dans les Directives du Groupe de Wolfsberg, à savoir 

les personnes étroitement associées (dans le texte anglais close 

associates) à des individus qui exercent ou ont exercé des fonctions 

publiques. Ainsi, contrairement à ce que déclare la recourante, Robert 

Allen Stanford peut en principe être qualifié de PPE. Cependant, compte 

tenu de la disposition transitoire de l'art. 32 al. 2 OBA-CFB qui octroyait un 

délai aux intermédiaires financiers afin d'identifier les relations comportant 

des risques accrus, on ne peut pas nécessairement en conclure, comme 

le fait la FINMA, que la recourante ait violé ses obligations de diligence 

depuis le 1er juillet 2003, date de l'entrée en vigueur de l'OBA-CFB et de la 

Directive D(…)1, jusqu'à la fin du mandat de Lester Bird en tant que 

Premier ministre en mars 2004. Toutefois, elle a manqué à ces devoirs 

après juin 2004 en raison de l'activité ultérieure de celui-ci. En effet, après 

avoir perdu les élections de 2004, il est resté à la tête de son parti, Antigua 

and Barbuda Labour Party, l'un des principaux partis du pays et celui qui a 

le plus souvent exercé le gouvernement 

(cf. http://thecommonwealth.org/our-member-countries/antigua-and-barbu 

da/constitution-politics, https://en.wikipedia.org/wiki/Antigua_Labour_ 

Party). Il devait donc être qualifié de PPE même après mars 2004 attendu 

que la définition de PPE selon l'OBA-CFB, mais aussi d'après la Directive 

D(…)1 et les principes de Wolfsberg, s'étendait également aux hauts 

fonctionnaires des partis au niveau national, ce que le gestionnaire ou les 

autres services compétents de la recourante auraient pu découvrir s'ils 

avaient procédé à une recherche sérieuse et une actualisation des 

informations sur le client. D'ailleurs, ils disposaient de renseignements leur 

permettant de soupçonner l'existence d'actes de corruption : dans la fiche 

World-Check concernant Robert Allen Stanford figure la phrase 

"Reportedly close associate of Former Antiguan Prime Minister Lester Bird 

– his financial and business dealings with the Antiguan Governement under 

Bird, including major loans, generated reports of influence peddling and 

campaign contributions" et plus loin "1999 – criticised by US State 

Department and Treasury officials for using his financial and political clout 

in Antigua to gain control of the government office that regulated his and 

other banks". En vertu de l'art. 4 OBA-CFB, il est interdit aux intermédiaires 

financiers d'accepter des valeurs patrimoniales dont ils savent ou doivent 

présumer qu'elles proviennent d'un crime, notamment de la corruption, 

d’un détournement de fonds publics, d’un abus d’autorité ou d’une gestion 

déloyale des intérêts publics. Dans ces circonstances, la recourante aurait 

dû tout au moins retenir l'existence d'indices laissant supposer que les 

B-5586/2013 

Page 19 

valeurs patrimoniales provenaient d'un crime et par conséquent clarifier 

l'arrière-plan et le but de la relation d'affaires (art. 6 LBA ; cf. infra 

consid. 6). Or, elle n'a mentionné nulle part l'existence de ces risques et 

n'a subséquemment pas entrepris de démarches spécifiques. Au lieu de 

cela, elle se contente de relever que Robert Allen Stanford n'avait pas fait 

l'objet d'une procédure pénale ; cependant, il ressort clairement, tant de 

l'esprit de la loi que de la teneur des articles 6 LBA et 4 OBA-FINMA, que 

la présence d'indices de possibles crimes à l'origine des valeurs 

patrimoniales suffit à fonder un devoir de clarification. 

4.2.3 Il découle de ce qui précède que la recourante a omis de qualifier 

Robert Allen Stanford – ainsi que les sociétés qu'il contrôle – de PPE à la 

suite d'une mauvaise application de la loi et des directives pertinentes. Elle 

a en outre ignoré les informations laissant supposer une origine criminelle 

des fonds acceptés. Cette relation d'affaires n'a pas été sérieusement 

analysée, ni par le gestionnaire responsable en premier lieu, ni par les 

services compliance qui auraient dû veiller au respect des devoirs de 

diligence dans le cas d'espèce. Il n'est pas étonnant dans ces conditions 

que le ratio de risque calculé selon le système mis en place par la 

recourante livre un résultat n'indiquant pas de risque accru ; si Robert Allen 

Stanford s'était vu attribuer la note 4 prévue pour les PPE, le ratio résultant 

aurait été nettement plus élevé. 

4.3 La recourante conteste également l'existence d'une relation de banque 

correspondante avec ses clientes et juge arbitraire la conclusion de la 

FINMA à cet égard. 

4.3.1 Selon l'art. 6 al. 1 OBA-CFB, les dispositions de cette ordonnance 

s’appliquaient également aux relations avec des banques 

correspondantes. Suite à la modification du 20 décembre 2007 entrée en 

vigueur le 1er juillet 2008, l'art. 7 al. 3 OBA-FINMA disposait que, outre les 

relations d’affaires avec des personnes politiquement exposées, celles 

avec des intermédiaires financiers étrangers pour lesquels un 

intermédiaire financier suisse effectue des opérations de banque 

correspondante devaient être considérées dans tous les cas comme 

comportant des risques accrus. À titre de disposition transitoire afférente à 

cette nouvelle version, l'art. 32a OBA-CFB fixait aux intermédiaires 

financiers délai au 1er janvier 2009 pour se conformer à cette nouvelle 

exigence. Selon la FINMA, la relation de banque correspondante s'utilisait 

pour l'exécution d'opérations de trafic des paiements, pour la gestion des 

liquidités ainsi que pour des prêts ou des placements à court terme ; ne 

constituait en revanche pas une relation de correspondance bancaire celle 

B-5586/2013 

Page 20 

utilisée pour la gestion du patrimoine de la clientèle de la banque auprès 

d'une autre banque (cf. FAQ CFB https://www.finma.ch/ 

FinmaArchiv/ebk/f/faq/faq9.html qui renvoie au Principes anti-blanchiment 

de Wolfsberg pour les banques correspondantes de 2002). La recourante 

a introduit la relation de banque correspondante comme catégorie de 

risques accrus dans la version du 10 juillet 2008 de sa Directive D(…)4 – 

Règles anti-blanchiment / lutte contre le financement du terrorisme (ch. 3a 

et 3j) entrée en force à cette même date.  

4.3.2 Se référant à la définition de relation de banque correspondante 

mentionnée par la FINMA, la recourante estime que ses prestations 

relevaient de la gestion de fortune et ne constituaient donc pas des 

services de banque correspondante. Il appert toutefois que les comptes ne 

servaient pas uniquement à gérer le patrimoine de la clientèle du groupe 

Stanford déposé auprès de la recourante mais que, compte tenu des 

versements fréquents entre divers comptes appartenant aux sociétés du 

groupe identifiés généralement comme "transferts intergroupe" – mais qui 

doivent être qualifiés plus précisément de transferts intra-groupe ou intra-

société – par la recourante, ils étaient également utilisés à des fins de 

gestion des liquidités des banques ; les fonds étaient en outre investis dans 

des valeurs mobilières pouvant être liquidées à court terme, notamment 

dans le marché monétaire au travers de placements call fiduciaires 

dénonciables sous 48 heures de sorte qu'il ne peut être conclu à un mandat 

de gestion de fortune à l'exclusion de toute autre utilisation tels des 

placements à court terme. Par conséquent, la recourante exerçait pour ses 

clientes membres du groupe Stanford – du moins en partie – la fonction de 

banque correspondante. La conclusion de la FINMA s'avère bien fondée et 

en aucun cas arbitraire ou découlant d'une constatation erronée des faits. 

La recourante aurait dû identifier ces relations comme présentant dans 

tous les cas un risque accru le 1er janvier 2009 au plus tard. Mais 

auparavant déjà, depuis l'adoption de l'OBA-CFB, les devoirs de diligence 

dictés par la LBA trouvaient application aux relations de banque 

correspondante ; cela signifie que ces relations ou les transactions 

effectuées par ce biais pouvaient comporter des risques accrus. La 

recourante aurait dû donc veiller à une surveillance adéquate de ces 

comptes de manière à se conformer aux exigences de la LBA ; or, il ne 

ressort pas du dossier – et la recourante ne le prétend pas non plus – que 

le gestionnaire ou les services compliance aient entrepris des démarches 

spécifiques à cette fin. Quant à la surveillance des transactions effectuées 

sur ces comptes, elle a été – malgré le système informatique mis en place 

– affaiblie par le manque de suivi des alertes générées comme il sera 

exposé plus bas (cf. infra consid. 5). 

B-5586/2013 

Page 21 

4.3.3 En omettant de qualifier ses relations d'affaires avec les banques 

clientes comme opérations de banque correspondante ou de les examiner 

avec l'attention nécessaire alors qu'elle avait l'obligation de veiller à une 

identification des risques accrus, la recourante n'a pas respecté son devoir 

de diligence. 

5.  

La FINMA reproche à la recourante de ne pas avoir identifié proprement 

les transactions à risque accru effectuées par les clientes ; en particulier, 

elle n'aurait pas su donner le traitement convenable aux alertes générées 

par ses systèmes informatiques. De son côté, la recourante estime que les 

versements ne comportaient pas de risque accru attendu qu'il s'agissait 

principalement de transferts d'un compte à l'autre de la même cliente ou 

entre les sociétés du groupe Stanford. 

5.1 Tout comme pour les relations d'affaires, les intermédiaires financiers 

doivent prendre les mesures nécessaires afin d'identifier les transactions 

présentant des risques accrus (art. 8 OBA-CFB ; cf. supra consid. 4.1). 

Entrent notamment en considération, selon le domaine d’activité de 

l’intermédiaire financier, les critères d'identification suivants : l’importance 

des entrées et sorties de valeurs patrimoniales ; l’existence de divergences 

significatives par rapport à la nature, au volume ou à la fréquence des 

transactions pratiquées habituellement dans le cadre de la relation 

d’affaires ou de relations d’affaires comparables (art. 8 al. 2 OBA-CFB). 

Sont considérées dans tous les cas comme présentant des risques accrus, 

les transactions qui présentent des indices de blanchiment selon l'annexe 

de l'ordonnance (art. 8 al. 3 let. b OBA-CFB) dont une structure 

économiquement absurde des relations d’affaires entre un client et la 

banque (grand nombre de comptes auprès du même établissement, 

transferts fréquents entre différents comptes, liquidités excessives, etc.) ou 

le retrait de valeurs patrimoniales peu de temps après que celles-ci ont été 

portées en compte (compte de passage) (cf. Annexe Indices de 

blanchiment d'argent, n° A20 et A30). Dans sa Directive D(…)1 du 

1er janvier 2003, la recourante a précisé que la surveillance des 

mouvements sur les comptes devait être effectuée de manière permanente 

et des clarifications devaient être entreprises et documentées par écrit 

notamment en présence d'indices figurant dans l'annexe à l'ordonnance 

OBA-CFB ou d'indices d'un comportement répréhensible du client ou de 

ses proches et partenaires (cf. Directive D(…)1 ch. 7). 

5.2 En l'espèce, la recourante conteste la nécessité d'une surveillance 

accrue des transactions en expliquant que la majorité des transferts étaient 

B-5586/2013 

Page 22 

internes aux clients ou au groupe Stanford. Toutefois, le fait que les 

versements interviennent entre divers comptes appartenant au même 

titulaire ou à des personnes physiques ou morales apparentées n'exclut ou 

ne diminue pas le risque de blanchiment d'argent. Il suffit pour s'en 

convaincre de généraliser le comportement de la recourante : si les autres 

banques auprès desquelles sont détenus des comptes prenant part aux 

transactions estiment elles aussi que celles-ci ne comportent par principe 

pas de risques accrus, alors la surveillance et les clarifications dont elles 

feront l'objet ne seront que minimales au départ tout comme à l'arrivée. En 

outre, de tels procédés peuvent compliquer une enquête ultérieure en 

allongeant le cheminement des flux financiers. Ces effets se révéleront 

encore plus importants en présence de juridictions connaissant une 

législation en matière de lutte contre le blanchiment d'argent moins sévère 

que celle de la Suisse, comme cela est fort probablement le cas s'agissant 

d'Antigua-et-Barbuda malgré les améliorations constatées notamment par 

le Département du trésor américain. D'ailleurs, si la FINMA et avant elle la 

CFB ont indiqué que le fait de disposer d'un grand nombre de comptes 

auprès du même établissement ainsi que l'exécution fréquente de 

transferts entre différents comptes constituaient un indice de blanchiment, 

on peut en conclure – indépendamment du cas d'espèce – que les 

transferts internes ne peuvent être sans autre qualifiés de non 

problématiques du point de vue du blanchiment d'argent. Il convient de 

noter que la recourante n'expose pas dans ses directives que les transferts 

internes pouvaient être considérés comme ne présentant jamais de risque 

accru et n'avaient pas à être examinés plus avant (cf. infra consid. 6.1). 

Enfin, comme il a été expliqué plus haut, la recourante disposait 

d'informations susceptibles d'être considérées comme indices d'un 

comportement répréhensible qui, selon ses propres directives, devaient 

l'amener à effectuer des clarifications supplémentaires. 

5.3 Par conséquent, il appert que la recourante a mal appliqué les critères 

en matière d'identification des transactions à risque accru. 

6.  

La FINMA reproche à la recourante d'avoir manqué à son devoir de 

clarification en lien avec les relations d'affaires et les transactions à risque 

accru et de ne pas avoir suffisamment documenté les démarches 

entreprises dans ce cadre. La recourante s'en défend en indiquant avoir 

effectué le nécessaire en fonction des circonstances. Elle déclare que les 

documents joints à la relation 1._______ et à ses rubriques 2._______ et 

3._______ ont été actualisés en 1992, 1994 et 2004 ; ceux du compte 

5._______ en 2004, dont le profil client n'a pas été rempli de manière 

B-5586/2013 

Page 23 

lacunaire selon elle ; ceux du compte 6._______ en 2000 et 2002, la 

recourante admettant que le profil client avait été rempli de manière 

succincte. Elle indique que les fiches d'arrière-plan économique n'avaient 

pas à être corroborées par des documents car elles concernaient des 

transferts intra-société ou intra-groupe ; pour ce même motif, les 

transactions n'avaient pas à être examinées par un organisme externe. 

Quant aux versements en faveur de la société de révision, ils n'étaient pas 

insolites et n'atteignaient pas le seuil de 1 million de francs requérant des 

clarifications selon ses directives internes. En ce qui concerne les 

organigrammes des sociétés du groupe Stanford qu'elle avait établis, elle 

précise qu'ils concernaient respectivement les entités du groupe régulé aux 

USA et ailleurs en juin 2002 ainsi que celles clientes de la recourante en 

octobre 2004. 

6.1 Comme il a déjà été exposé plus haut (cf. supra consid. 4.1), la LBA 

assujettit les intermédiaires financiers à des obligations de clarification et 

de documentation. Outre les obligations de clarification générales telles la 

vérification de l’identité du cocontractant et l'identification de l’ayant droit 

économique ainsi que l'indication des donneurs d’ordre lors de virements 

(art. 14 ss OBA-CFB), des clarifications complémentaires relatives aux 

relations ou transactions présentant des risques accrus sont exigées ; 

selon les circonstances, il y a lieu d’établir notamment à quelle fin les 

valeurs patrimoniales prélevées sont utilisées, si les versements entrants 

importants sont plausibles et si le cocontractant ou l’ayant droit 

économique sont des personnes politiquement exposées (art. 17 OBA-

CFB, en particulier al. 2 let. c, d et g). Les clarifications comprennent, 

également en fonction des circonstances, notamment la prise de 

renseignements écrits ou oraux auprès des cocontractants ou des ayants 

droit économiques, une consultation des sources et des banques de 

données accessibles au public ou le cas échéant, des renseignements 

auprès de personnes dignes de confiance (art. 18 OBA-CFB, en particulier 

al. 1 let. a, c et d). L’intermédiaire financier vérifie si les résultats des 

clarifications sont plausibles et les documente (art. 18 al. 3 OBA-CFB). 

Selon l'art. 7 al. 1 LBA, il doit établir des documents relatifs aux 

transactions effectuées ainsi qu’aux clarifications requises en vertu de la 

présente loi de manière que des tiers experts en la matière puissent se 

faire une idée objective sur les transactions et les relations d’affaires ainsi 

que sur le respect des dispositions de la présente loi. La recourante a repris 

la substance des art. 17 et 18 OBA-CFB aux ch. 7 et 9 de sa Directive 

D(…)1 dans lesquels elle précisait que le gestionnaire était tenu de 

procéder lui-même aux investigations et recherches complémentaires 

commandées par les circonstances et en transmettre les résultats à la 

B-5586/2013 

Page 24 

cellule de contrôle compliance – remplacée par le département compliance 

– qui devait en apprécier la plausibilité de même que la valeur probante 

des justificatifs rassemblés. L'obligation de documenter était définie au 

ch. 8 : toutes les informations pertinentes en possession du gestionnaire 

devaient faire l'objet d'un rapport écrit – tâche considérée comme un 

aspect important des règles dites "Know your Customer" – et les 

améliorations nécessaires apportées de manière permanente. La valeur 

probante des documents servant de justificatif aux opérations franchissant 

les seuils déterminés par les directives et les procédures internes, comme 

les contrats de vente ou les conventions de rémunération, devait être 

examinée avec attention. Selon le ch. 6 de la Directive D(…)1 dans sa 

version du 11 novembre 2004, toute opération atteignant les seuils fixés – 

à savoir notamment des transferts dont le montant excédait 1 million de 

francs (cf. Annexe 2 à la Directive relative aux règles anti-blanchiment 

révisée le 11 novembre 2004 – Critères de classification de la clientèle et 

de suivi des transactions, ch. 2.1) – devait faire l'objet d'une clarification 

écrite établie sur le formulaire prévu à cet effet (fiche APE). Le profil client 

des relations d'affaires dites à risque doit être revu par les gestionnaires au 

minimum une fois par année et faire l'objet d'une mise à jour (ch. 3.i) ; par 

ailleurs, s'agissant de l'obligation de documenter, cette directive indiquait 

que le gestionnaire devait apporter de manière permanente les 

améliorations nécessaires donnant de la solidité et de la rigueur au dossier 

du client (ch. 8). Selon les Directives mondiales anti-blanchiment pour les 

services bancaires privés du Groupe de Wolfsberg, la banque doit veiller à 

la mise à jour du fichier client (ch. 3, version de mai 2002 ; cf. supra 

consid. 4.2.1 in fine) ; cette règle ne se limitait pas aux risques accrus. Au 

ch. 4e de la version du 10 juillet 2008 de sa Directive D(…)4, la recourante 

prévoyait qu'une enquête par un organisme externe approuvé par le CEAC 

devait systématiquement être menée dans certains cas notamment 

lorsque le total des avoirs en compte ou le montant total des entrées et 

sorties avait dépassé le seuil de 1 million de francs. 

6.2 En l'espèce, faute d'avoir identifié les risques accrus présentés par les 

relations d'affaires et les transactions, la recourante n'a logiquement pas 

procédé aux clarifications qui devaient en découler en vertu de la loi et de 

ses directives. Ainsi, l'arrière-plan économique des transactions et leur 

plausibilité n'ont généralement pas été clarifiés mais celles-ci ont 

simplement été qualifiées d'internes sans qu'une suite y fût donnée. Dans 

quelques cas, la recourante a obtenu des documents corroborant la réalité 

et le but de l'opération effectuée, comme l'achat d'un immeuble par SFG et 

l'utilisation du crédit accordé à Robert Allen Stanford. Il ne peut 

nécessairement être conclu, comme le fait la FINMA, que la corroboration 

B-5586/2013 

Page 25 

de l'objectif de ce prêt et sa documentation étaient insuffisantes ; cela ne 

change toutefois rien au résultat compte tenu des autres manquements. Il 

convient au demeurant de noter sur ce dernier point que les 

renseignements collectés avaient certainement pour but principal de 

s'assurer de la solvabilité du preneur de crédit dans l'intérêt de la 

recourante et non pas à des fins de lutte contre le blanchiment d'argent. 

De la même manière, les rencontres et les visites qui ont eu lieu et les 

documents corporatifs joints aux dossiers font certes partie des démarches 

à effectuer à des fins de clarification mais s'avèrent elles aussi plutôt des 

mesures prises dans le cadre de la gestion usuelle des relations bancaires 

que spécifiques à la lutte contre le blanchiment d'argent. 

Cependant, les manquements ne peuvent être réduits à la conséquence 

directe du défaut de classification des clients en tant que PPE et de 

banques correspondantes ainsi que de la qualification des versements 

comme transactions internes au groupe ; elle n'a de manière générale pas 

satisfait à ses devoirs de clarification et de documentation concernant les 

relations d'affaires et transactions même si celles-ci devaient être 

qualifiées d'ordinaires. Ainsi, de nombreux formulaires n'ont pas été 

complètement remplis et n'ont pas été revus ou corrigés par le fichier 

central. À titre d'exemple, le profil client du compte n° 8._______ n'a pas 

été signé par le responsable de zone ou le chef de la succursale ni par la 

direction commerciale alors que leur signature est prévue dans le 

formulaire ; la case Lexis/Nexis est cochée sans qu'une fiche 

correspondante ne soit jointe au dossier ; dans la section consacrée aux 

relations avec d'autres comptes, seul le compte n° 5._______ est 

mentionné. Il ressort du procès-verbal de la séance du CEAC du 

14 octobre 2004 que le dossier devait être complété ce qui a été fait selon 

la recourante ; il ne peut être établi sur la base des pièces à disposition 

quels renseignements ont été jugés manquants et s'ils ont été recueillis par 

la suite ; il appert cependant que des lacunes subsistaient malgré l'examen 

du dossier par ce comité. Le profil client du compte n° 9._______ a été 

signé par le gestionnaire tant en cette qualité qu'en tant que responsable 

de zone ou de chef de la succursale ; il a certes aussi été signé par le 

fichier central mais cette double signature par le gestionnaire prive le 

dossier d'une vérification supplémentaire par une tierce personne de la 

pertinence et de la qualité de la documentation. Seule une page sur trois 

de la recherche Lexis/Nexis ne contenant aucune information d'intérêt 

particulier en termes de compliance a été jointe au dossier. Les recherches 

World-Check du 23 juin 2008 ne portaient que sur "stanford bank (panama 

sa)" et "stanford international holdings (panama) sa" alors que le 

B-5586/2013 

Page 26 

gestionnaire connaissait les liens de celle-ci avec Robert Allen Stanford 

qu'il aurait dû inclure dans la clarification. 

Les dossiers ne contiennent pas ou peu de pièces établissant un examen 

des informations recueillies par le service responsable de la compliance 

alors que l'activité de ce dernier ne saurait se limiter aux opérations jugées 

à risque accru par le gestionnaire puisqu'il doit veiller de manière générale 

au respect des normes en matière de lutte contre le blanchiment d'argent. 

La recourante n'a, de manière incompatible avec son devoir de 

documentation, expliqué nulle part dans le dossier du client pour quelle 

raison elle s'est écartée de l'analyse de I._______ et de la fiche World-

Check pour considérer que Robert Allen Stanford n'était pas une PPE alors 

que, sur le vu de ce qui précède, les informations disponibles permettaient 

de conclure que cette qualité devait ou du moins pouvait lui être attribuée. 

Dans une note interne du 25 octobre 2002 concernant les comptes 

n° 5._______ et 6._______ dont l'auteur n'est pas mentionné mais qui, 

selon une lettre de la recourante à la FINMA du 2 mai 2012, pourrait 

provenir du responsable du contrôle des opérations de l'époque, plusieurs 

"points à débattre" ont été identifiés notamment : "La controverse autour 

du fondateur du groupe et son exposition en tant que quasi-PEP dans une 

entité géographique posant problème", "Le côté inhabituel d'une banque 

entretenant un compte de gestion en tant que client dans une autre banque 

(par opposition à de simples relations de correspondants) et "La demande 

d'une enquête poussée sur le groupe pour parfaire la connaissance de 

l'APE général et étayer le dossier". À titre de "Risque identifié", la note 

mentionne la "survenance d'un problème politique majeur à Antigua et/ou 

offensive des autorités américaines". Il appert ainsi que les relations avec 

SFG et BOA ainsi qu'avec Robert Allen Stanford avaient été identifiées 

comme comportant des risques ; dans une autre note du 11 novembre 

2002, il est fait état d'un entretien avec le gestionnaire qui a répondu à 

certaines questions sans cependant que les risques identifiés ne soient 

examinés plus avant.  

Il convient par ailleurs de relever que la recherche effectuée sur World-

Check en octobre 2004 se trouvait en lien avec l'octroi d'un crédit personnel 

à Robert Allen Stanford ; il est donc hautement probable qu'elle ne serait 

intervenue à aucun moment au cours des relations d'affaires avec les 

clientes – hormis SBP qui a fait l'objet d'une telle recherche, 

quoiqu'incomplète, en 2008 – si ce crédit n'avait été demandé. Aucune 

autre recherche n'a été réalisée par la suite ce qui – même à admettre que 

l'actualisation n'avait pas à être exécutée chaque année comme la 

recourante l'a prévu pour les PPE – est insuffisant compte tenu des 

B-5586/2013 

Page 27 

importants montants et mouvements de fonds. Or, l'insuffisance des 

recherches comporte, en elle-même, le risque que des valeurs 

patrimoniales d'origine illicite ne soient pas découvertes (cf. arrêt du TF 

6B_729/2010 du 8 décembre 2011 consid. 4.4.5 non publié dans ATF 138 

IV 1). Il en va de même de l'examen des transactions par un organisme 

externe : la Directive D(…)4 ne prévoyait pas d'exception en faveur de 

versements internes à un client ou à un groupe permettant à la recourante 

de renoncer à faire effectuer une enquête. S'agissant des organigrammes 

du groupe Stanford, ils n'ont pas été actualisés depuis 2004 ; SBP n'y 

apparaît donc pas car elle était devenue cliente en 2008. Si la recourante 

s'en était tenue à ses directives et même en supposant que les relations 

relevaient de la gestion de fortune et non pas de l'activité de banque 

correspondante, elle aurait dû procéder à une actualisation des 

informations du dossier. Elle n'explique nullement en quoi la qualification 

du prêt en faveur de Robert Allen Stanford en tant que crédit lombard et 

non pas de crédit commercial la déchargerait de ses obligations de 

clarification. 

6.3 Les développements qui précèdent révèlent un manque de rigueur 

général de la part de la recourante dans la tenue des dossiers et la 

surveillance de ses relations avec Robert Allen Stanford et ses sociétés 

incompatible avec ses devoirs de diligence en matière de lutte contre le 

blanchiment d'argent. C'est donc à juste titre que la FINMA a conclu à une 

violation par la recourante des dispositions applicables en la matière. 

7.  

La FINMA a conclu sur la base des manquements constatés à un déficit 

organisationnel de la recourante en matière de lutte contre le blanchiment 

d'argent constituant une violation de l'art. 3 al. 2 let. a LB (RS 952.0). Celle-

ci aurait entretenu des relations d'affaires qu'elle n'était pas en mesure de 

gérer et surveiller. La recourante rétorque que ces relations relèvent de son 

domaine d'activité, à savoir la gestion de fortune, pour laquelle elle dispose 

de l'organisation nécessaire. Elle rappelle qu'elle s'était dotée d'un service 

de lutte contre le blanchiment et avait édicté des directives à cet effet. Elle 

estime avoir toujours entrepris les démarches appropriées dans la gestion 

des risques. 

7.1 En vertu de l'art. 3 al. 2 LB, l’autorisation d'exercer une activité en tant 

que banque est accordée notamment lorsque les statuts, les contrats de 

société et les règlements de la banque en définissent exactement le champ 

d’activité et prévoient l’organisation correspondant à cette activité ; lorsque 

son but social ou l’importance de ses affaires l’exige, la banque doit 

B-5586/2013 

Page 28 

instituer d’une part des organes de direction et, d’autre part, des organes 

préposés à la haute direction, à la surveillance et au contrôle, en délimitant 

les attributions de chacun d’entre eux de façon à garantir une surveillance 

appropriée de la gestion (let. a). Les conditions de l'autorisation doivent 

être respectées en tout temps (cf. arrêt du TF 2C_163/2014 du 15 janvier 

2015 consid. 2.3). Le conseil d’administration doit, à titre d'attribution 

intransmissible et inaliénable, exercer la haute surveillance sur les 

personnes chargées de la gestion pour s’assurer notamment qu’elles 

observent la loi, les statuts, les règlements et les instructions données 

(art. 716a al. 1 ch. 5 CO). Il incombe à la direction opérationnelle de mettre 

en place des systèmes et des processus internes appropriés pour assurer 

la compliance (respect des normes) au sein de l’établissement. À cet effet, 

elle prend toutes mesures et dispositions opérationnelles requises, veille 

notamment à ce qu’un ensemble adéquat d’instructions soit établi et 

organise l’implication de tous les collaborateurs, à tous les échelons, dans 

le maintien de la compliance (cf. Circulaire 2008/24 de la FINMA – 

Surveillance et contrôle interne dans le secteur bancaire du 20 novembre 

2008 entrée en vigueur le 1er janvier 2009, cm. 97 ss, qui a repris la teneur 

de la Circulaire 06/6 de la Commission fédérale des banques – 

Surveillance et contrôle interne du 27 septembre 2006, ch. 97 ss). Les 

normes applicables en matière de lutte contre le blanchiment d'argent font 

évidemment partie des dispositions dont la banque doit assurer le respect. 

7.2 En l'espèce, la conclusion de la FINMA peut sembler sévère en tant 

qu'elle ne se fonde concrètement que sur le cas d'espèce. Celui-ci 

concerne toutefois plusieurs clients détenant au fil du temps plusieurs 

comptes et s'étend sur une longue durée ; les sommes déposées et les 

transactions effectuées portaient sur des montants très importants et ne 

pouvaient être assimilés à des mouvements de compte usuels n'appelant 

pas d'attention particulière. L'affaire ne peut donc être réduite à un 

manquement ponctuel ou un cas isolé ne remettant pas en cause 

l'organisation de la banque en matière de compliance. Il est patent que le 

travail du gestionnaire des comptes n'a pas été revu d'un œil critique par 

un autre service, à commencer par les nombreuses lacunes manifestes 

constatées dans les dossiers qui n'ont pas été comblées. Si, en soi, les 

directives et les services nécessaires ont été mis en place, il semble que 

leur fonctionnement laissait à désirer ; or, la banque doit veiller à ce que 

les dispositions légales tout comme les règlements qu'elle édicte soient 

appliqués proprement et prendre les mesures organisationnelles utiles à 

cette fin, par exemple au travers d'une surveillance plus étroite par la 

direction des processus de lutte contre le blanchiment d'argent ou des 

décisions prises en première ligne par les gestionnaires. 

B-5586/2013 

Page 29 

7.3 Par conséquent, même s'il ne peut nécessairement être retenu, comme 

le fait la FINMA, que la recourante ne disposait pas des compétences ou 

de l'expérience nécessaires à la gestion d'affaires commerciales de 

l'envergure du cas d'espèce, il n'en demeure pas moins que les 

manquements avérés et leur aspect systématique révèlent une 

organisation déficiente en ce qui concerne le respect des principes de 

diligence en vertu de la LBA incompatible avec l'exigence ancrée à l'art. 3 

al. 2 let. a LB. 

8.  

Qualifiant de grave la violation par la recourante de ses devoirs de 

diligence, la FINMA a rendu une décision de constatation au sens de 

l'art. 32 LFINMA. La recourante déclare que, pour autant qu'il soit conclu à 

l'existence de manquements, ceux-ci n'atteindraient pas un degré de 

gravité justifiant la décision de la FINMA qui, pour ce motif, devrait être 

annulée. 

8.1 Si, dans le cadre de la surveillance qu'elle exerce conformément aux 

lois sur les marchés financiers dont la LBA (art. 6 al. 1 en relation avec 

art. 1 al. 1 let. f LFINMA), la FINMA apprend que les prescriptions légales 

sur les marchés financiers ont été enfreintes ou si elle constate d'autres 

irrégularités, elle prend les mesures nécessaires au rétablissement de 

l'ordre légal (art. 31 LFINMA). Lorsque la procédure révèle que l’assujetti 

a gravement enfreint le droit de la surveillance et qu’aucune mesure de 

rétablissement de l’ordre légal ne doit être prise, la FINMA peut rendre une 

décision en constatation (art. 32 LFINMA). La gravité d'une violation des 

normes applicables constitue une notion juridique indéterminée dont 

l'interprétation par la FINMA sera examinée avec réserve par le Tribunal de 

céans qui doit respecter la marge d'appréciation de l'autorité (cf. arrêt du 

TAF B-6815/2013 du 10 juin 2014 consid. 6.1 et les réf. cit.). Dans le choix 

des mesures à adopter, la FINMA doit se conformer aux principes généraux 

régissant toute activité administrative dont le principe de la proportionnalité. 

8.2 Comme le déclare la recourante, l'ampleur des pertes dues au système 

mis en place par Robert Allen Stanford ne doit pas être retenue à sa charge 

et ne doit donc pas entrer en ligne de compte lors de l'évaluation de la 

gravité des manquements constatés. Ce n'est qu'au regard du respect de 

son devoir de diligence que ces derniers doivent être mesurés ; 

l'importance des avoirs des clients et des transactions doit cependant être 

prise en considération. Ainsi qu'il a déjà été exposé plus haut, la recourante 

n'a pas identifié proprement les risques accrus et n'a pas fait vérifier les 

relations d'affaires et les transactions par les services de compliance de 

B-5586/2013 

Page 30 

manière adéquate. Il ressort de ses explications qu'elle a pratiqué, au 

moins dans le cas d'espèce, une application étroite des notions de risque 

accru et de PPE alors qu'elle bénéficiait des éléments et des instruments 

qui auraient dû l'amener à d'autres conclusions. Des mesures s'imposaient 

d'autant plus dans le cas d'espèce que les informations dont la banque 

disposait lui permettaient de conclure que le client se trouvait en lien avec 

un certain nombre de politiciens qui au long de leur carrière pouvaient 

exercer des fonctions les qualifiant de PPE. La seule mesure de 

clarification importante que l'on peut retenir est le rapport de I._______ qui 

a livré un certain nombre de détails dont certains s'avéraient rassurants 

quant à la régularité des affaires du groupe Stanford mais d'autres, tels les 

liens avec un cartel de la drogue et avec un homme politique d'Antigua-et-

Barbuda, appelaient un degré d'attention particulier. 

La recourante semble ainsi s'être fiée à l'intégrité d'un client de longue date 

et a omis – du moins à son égard et à celui de ses sociétés – de s'adapter 

concrètement à l'évolution des exigences en matière de lutte contre le 

blanchiment d'argent et de procéder réellement aux clarifications 

nécessaires alors même que ses propres directives le prévoyaient. Si l'on 

peut comprendre que la banque n'ait pas effectué autant de recherches sur 

un client qui lui était déjà connu que sur un nouveau, il n'en demeure pas 

moins qu'elle devait veiller à mettre à jour ses informations notamment en 

ce qui concerne l'existence potentielle de risques accrus pouvant 

apparaître ultérieurement au cours de la relation d'affaires ; à cette fin, elle 

aurait dû procéder régulièrement à des recherches dans des banques de 

données appropriées, ce qui ne nécessitait pas un effort particulièrement 

important mais aurait permis de détecter d'éventuelles évolutions de la 

situation du client. 

Sans préjuger de l'intentionnalité du comportement du gestionnaire, sa 

décision – non remise en question par la hiérarchie ou les cellules de 

contrôle – lui a épargné un effort non négligeable de recherches et de mise 

à jour des informations requises au détriment du respect du devoir de 

diligence auquel la banque est soumise. Les documents des comptes 

concernés ont généralement été établis de manière incomplète et avec peu 

de rigueur. Faute de documentation suffisante, il est difficile de vérifier a 

posteriori si les personnes responsables avaient envisagé ou non la 

possible existence de risques accrus dans les relations entretenues avec 

Robert Allen Stanford et son groupe. Ces manquements se sont étendus 

sur une longue période sans que les services compétents de la recourante 

ne les découvrent et les réparent. En outre, compte tenu des 

B-5586/2013 

Page 31 

circonstances, il y a lieu d'admettre que la situation aurait perduré si la 

fraude du groupe Stanford n'avait été découverte.  

8.3 Par conséquent, les violations par la recourante des devoirs de 

diligence peuvent être qualifiées de graves de sorte que la FINMA – qui n'a 

pour le reste pas ordonné de mesure de rétablissement de l’ordre légal 

mais uniquement nommé un chargé d'audit afin de vérifier la mise en 

œuvre des démarches entreprises par la recourante – était en droit de 

rendre une décision en constatation à leur sujet. S'agissant du respect du 

principe de la proportionnalité, il convient de relever que la mesure s'avère 

adéquate et nécessaire en tant qu'elle permet à l'autorité de constater une 

violation grave de la loi et de le signifier clairement à l'assujettie ; en même 

temps, elle constitue la mesure la plus douce à disposition de la FINMA 

dont l'impact sur la situation de la recourante ne l'emporte pas sur l'intérêt 

public à garantir une bonne application des devoirs de diligence en matière 

de blanchiment d'argent.  

Partant, le prononcé d'une décision en constatation s'avère justifié et 

conforme au principe de la proportionnalité. 

9.  

Dans un de ses derniers griefs et à titre de récapitulatif, la recourante 

reproche à la FINMA une constatation incomplète et inexacte des faits en 

lien avec le prétendu manque de compétences dans la gestion de relations 

bancaires sortant du cadre usuel de ses affaires, l'absence de mention de 

levée de l'alerte FINCEN en 2001, l'existence de prétendues relations de 

banque correspondante, l'absence de documentation relative au crédit 

octroyé à Robert Allen Stanford ainsi que la prétendue inexistence de 

l'identification de l'origine de la fortune de celui-ci. Elle se prévaut de 

l'interdiction de l'arbitraire à cet égard. 

La constatation des faits est incomplète au sens de l'art. 49 PA lorsque 

toutes les circonstances de fait et les moyens de preuve déterminants pour 

la décision n'ont pas été pris en compte par l'autorité inférieure ; elle est 

inexacte lorsque l'autorité a omis d'administrer la preuve d'un fait pertinent, 

a apprécié de manière erronée le résultat de l'administration d'un moyen 

de preuve, ou a fondé sa décision sur des faits erronés ; sont déterminants 

au sens de la disposition précitée les faits décisifs pour l'issue du litige 

(cf. arrêt du TAF B-921/2015 du 1er juin 2015 consid. 3.1 et les réf. cit.). 

Comme il a été exposé plus haut, la FINMA a correctement qualifié les 

opérations de la recourante en lien avec les comptes des clientes et n'a 

B-5586/2013 

Page 32 

pas prétendu que la documentation du crédit faisait entièrement défaut. La 

levée de l'alerte FINCEN en 2001 ne concernait qu'un argument 

secondaire et ne constitue pas un fait déterminant susceptible d'influer sur 

l'issue de l'affaire. Il en va de même de la déclaration – dont la portée a été 

exagérée par la recourante – selon laquelle elle n'aurait pas identifié 

l'origine de la fortune de Robert Allen Stanford, la FINMA ayant en réalité 

critiqué le caractère lacunaire des dossiers. S'agissant du manque de 

compétences dans la gestion des relations bancaires, il relève de 

l'appréciation juridique et non de la constatation des faits. 

Par conséquent, ce grief de la recourante doit être rejeté. 

10.  

La recourante allègue enfin une violation de l'art. 6 CEDH au motif que la 

décision en constatation constituerait une condamnation de nature pénale 

rendue en violation des droits de la défense notamment celui de ne pas 

s'incriminer, le droit d'être informé au préalable sur la nature et la cause de 

de l'accusation ainsi que l'absence de possibilité de solliciter des actes 

d'instruction à décharge. 

10.1 Même si l'art. 6 CEDH ne le mentionne pas expressément, le droit de 

garder le silence et de ne pas contribuer à sa propre incrimination (nemo 

tenetur se ipsum accusare) est une norme généralement reconnue qui est 

au cœur de la notion de procès équitable consacrée par l'art. 6 par. 1 

CEDH (cf. arrêt du TF 1B_439/2015 du 20 janvier 2016 consid. 2.5.2 ; arrêt 

du TF 2P.4/2007 / 2A.10/2007 du 23 août 2007 consid. 4.2). Les garanties 

découlant de la CEDH n'excluent pas le devoir de fournir à l'autorité des 

informations susceptibles de déboucher sur une procédure pénale ; elles 

interdisent l'exercice d'une coercition abusive (improper compulsion), à 

savoir un usage disproportionné de moyens de contrainte (cf. arrêt du TF 

2C_739/2015 du 25 avril 2016 consid. 3.3 et les réf. cit.). 

Selon la jurisprudence, une accusation revêt un caractère pénal lorsque, 

alternativement, le droit national qualifie la mesure de pénale, la nature ou 

la gravité de l'acte incriminé poussent à retenir un tel caractère ou encore 

le degré de sévérité de la sanction encourue appelle cette qualification 

(cf. arrêt du TF 2C_739/2015 du 25 avril 2016 consid. 3.4 et les réf. cit.). 

Le Tribunal fédéral a jugé que l'interdiction d'exercer ancrée à 

l'art. 33 LFINMA appartenait aux instruments de la surveillance prévus 

dans une législation réglementant l'octroi d'une autorisation de police. 

Nonobstant l'aspect répressif de cette interdiction, elle doit selon le droit 

interne être qualifiée de mesure administrative et non pénale. Elle ne 

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Page 33 

s'adresse pas au public de manière générale mais à un corps de métier 

spécifique qu'elle veut amener à se conformer au droit de la surveillance 

dans l'exercice de leur profession. Le prononcé d'une telle mesure ne tend 

ainsi pas à punir un acte jugé répréhensible. Le Tribunal fédéral l'a 

comparée à l’interdiction temporaire de pratiquer décidée par l’autorité de 

surveillance sur la base de l'art. 17 al. 1 let. d de la loi sur les avocats 

(RS 935.61, LLCA) en cas de violation de cette loi par un avocat. Le 

Tribunal fédéral a conclu que l'interdiction d'exercer de l'art. 33 LFINMA ne 

pouvait pas être qualifiée d'accusation en matière pénale au sens de l'art. 6 

CEDH (cf. arrêt du TF 2C_739/2015 du 25 avril 2016 consid. 3.4 et les 

réf. cit.). 

10.2 L'art. 32 LFINMA autorise explicitement la FINMA à constater par le 

biais d’une décision qu’un assujetti a gravement enfreint les règles 

prudentielles même si aucune mesure de rétablissement de l’ordre légal 

ne doit être prise. Il s’agit d’une décision en constatation prononcée d’office 

qui se fonde sur l’intérêt public défendu par l’autorité de surveillance, à 

savoir le respect intégral par les assujettis des règles prudentielles ; en ce 

sens, elle a un caractère de sanction ; l’autorité peut aussi l’associer à un 

avertissement (cf. Message du Conseil fédéral du 1er février 2006 

concernant la loi fédérale sur l’Autorité fédérale de surveillance des 

marchés financiers, FF 2006 2741, 2793). Sur la question de savoir si cette 

mesure doit être considérée comme accusation en matière pénale, il peut 

être renvoyé aux développements du Tribunal fédéral dans la 

jurisprudence précitée concernant l'interdiction d'exercer ; attendu que la 

décision en constatation constitue une mesure moins incisive que 

l'interdiction d'exercer, elle est encore moins susceptible d'être qualifiée 

d'accusation en matière pénale. La décision en constatation vise elle aussi 

à imposer des règles de comportement aux membres d'une profession 

spécifique. C'est à titre volontaire et en connaissance de cause que les 

intermédiaires financiers acceptent de se soumettre de manière durable 

aux obligations, notamment d'information, liées à l'obtention de 

l'autorisation de police qu'ils sollicitent et qui leur permet d'exercer une 

activité surveillée par l'État. Les objectifs primaires de la surveillance des 

marchés financiers sont la protection des investisseurs et la sauvegarde 

de la réputation de la place financière suisse en veillant au comportement 

correct et professionnel des intervenants ; il en découle certes la volonté 

et la nécessité de punir, au travers de sanctions pénales, les délits ou 

actions criminelles commis dans ce cadre mais également de prévenir et 

corriger, par des mesures d'ordre administratif, des comportements 

mettant en danger les intérêts protégés par la législation. En particulier, la 

décision en constatation au sens de l'art. 32 LFINMA fournit à l'autorité, 

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Page 34 

dans le contexte de la surveillance prudentielle, un instrument lui 

permettant de signifier de manière formelle à l'assujetti qu'un 

comportement a été jugé comme une violation grave de la législation 

applicable. Cet instrument, intervenant sous forme de décision, permet par 

ailleurs à l'assujetti de mettre en question la conclusion de la FINMA devant 

l'autorité de recours. Il s'avère comparable au blâme au sens de l'art. 17 

al. 1 let. b LLCA. Partant, la décision en constatation prononcée en vertu 

de l'art. 32 LFINMA ne peut être assimilée à une accusation en matière 

pénale au sens de l'art. 6 CEDH de sorte que les garanties procédurales 

découlant de cette disposition ne trouvent pas application. Au demeurant, 

la FINMA n'a en l'espèce exercé aucune mesure coercitive abusive ; la 

recourante connaissait l'objet de l'enquête et a également pu faire valoir 

des éléments à sa décharge. 

10.3 Il découle de ce qui précède que le grief de la recourante afférant à 

une violation des garanties de l'art. 6 CEDH doit être rejeté. 

11.  

Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que la 

décision entreprise ne viole pas le droit fédéral, ne relève pas d'une 

constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents et n'est pas 

inopportune (art. 49 PA). Dès lors, mal fondé, le recours doit être rejeté. 

12.  

Les frais de procédure comprenant l'émolument judiciaire et les débours 

sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA et art. 1 

al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et 

indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, 

RS 173.320.2]). L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur 

litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de 

procéder des parties et de leur situation financière (art. 2 al. 1 

1ère phrase FITAF). 

En l'espèce, la recourante a succombé dans l'ensemble de ses 

conclusions. En conséquence, les frais de procédure, lesquels s'élèvent à 

10'000 francs, doivent être intégralement mis à sa charge. Ils seront 

compensés dès l'entrée en force du présent arrêt par l'avance de frais du 

même montant versée par la recourante. 

Vu l'issue de la procédure, la recourante n'a pas droit à des dépens 

(art. 64 PA). 

 

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Page 35 

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce : 

1.  

Le recours est rejeté. 

2.  

Les frais de procédure, d'un montant de 10'000 francs, sont mis à la charge 

de la recourante. Cette somme sera compensée par l'avance de frais du 

même montant déjà versée dès l'entrée en force du présent arrêt. 

3.  

Il n'est pas alloué de dépens. 

4.  

Le présent arrêt est adressé : 

– à la recourante (acte judiciaire) ; 

– à l'autorité inférieure (n° de réf. G01002233 ; acte judiciaire). 

 

Le président du collège : Le greffier : 

  

Jean-Luc Baechler Ivan Jabbour 

 

Indication des voies de droit : 

La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 

1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans 

les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le 

mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les 

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision 

attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour 

autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF). 

Expédition : 13 octobre 2016