# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 81920121-f56e-522f-937d-263e7d047b40
**Source:** Wettbewerbskommission ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2025-03-25
**Language:** de
**Title:** NOVA-Nutzungsbedingungen und öV-Provisionsmodell: Schlussbericht vom 25. März 2025
**Docket/Reference:** NOVA-Nutzungsbedingungen%20und%20%C3%B6V-Provision
**URL:** https://www.weko.admin.ch/dam/weko/de/dokumente/2025/nova_nutzungsbedingungen_und_oev_provisionsmodell_schlussbericht_vom_21.05.2024.download.2024/NOVA-Nutzungsbedingungen%20und%20%C3%B6V-Provisionsmodell_Schlussbericht%20vom%2025.%20M%C3%A4rz%202025.2024

## Full Text

Wettbewerbskommission WEKO 
Commission de la concurrence COMCO 
Commissione della concorrenza COMCO 
Competition Commission COMCO 

 Schlussbericht des Sekretariats der WEKO 
vom 25. März 2025 

in Sachen Vorabklärung gemäss Art. 26 KG betreffend 

22-0520: NOVA-Nutzungsbedingungen und öV-
Provisionsmodell 

wegen unzulässiger Verhaltensweise eines marktbeherrschenden Unternehmens gemäss 
Art. 7 KG und unzulässiger Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 KG 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Inhaltsverzeichnis 

A 

Verfahren .................................................................................................................... 8 

A.1 
A.2 

Gegenstand ............................................................................................................... 8 
Verfahrensgeschichte .............................................................................................. 10 

B 

Sachverhalt .............................................................................................................. 10 

Änderung Personenbeförderungsgesetz .................................................................. 10 
B.1 
Entstehung NOVA-Nutzungsbedingungen ............................................................... 11 
B.2 
Vermittlung von öV-Tickets ...................................................................................... 13 
B.3 
Tarifpflicht und Tarifhoheit ........................................................................................ 15 
B.4 
Funktionsweise der NOVA-Plattform ........................................................................ 16 
B.5 
B.6 
Übereinkommen 500 ................................................................................................ 18 
B.6.1  Ue500 Version 2.9 (Ausgabe 1.1.2025) ................................................................. 18 
NOVA-NB 3.2: NOVA-Nutzungsbedingungen Version 3.2 ....................................... 31 
B.7 
B.7.1 
Ziel und Zweck der NOVA-NB 3.2 .......................................................................... 31 
B.7.2  Voraussetzungen für den Zugang zur NOVA-Plattform .......................................... 32 
B.7.3 
Freigegebenes NOVA-Sortiment ............................................................................ 32 
B.7.4  Aufnahme und Einstellung der Vermittlungs- / Vertriebstätigkeit ............................ 32 
B.7.5  Pflichten der Vermittler / Vertreiber ........................................................................ 33 
B.7.6  Entschädigungen ................................................................................................... 33 
B.7.7  Kosten .................................................................................................................... 33 
B.7.8  Standardvertrag «Zugang NOVA-Plattform» .......................................................... 34 
öV-Provisionsmodell ................................................................................................ 35 
B.8 

C 

Erwägungen ............................................................................................................. 37 

C.1  Geltungsbereich ....................................................................................................... 37 
C.1.1  Persönlicher Geltungsbereich ................................................................................ 37 
C.1.2  Sachlicher, örtlicher und zeitlicher Geltungsbereich ............................................... 43 
Vorbehaltene Vorschriften ........................................................................................ 44 
C.2 
C.2.1  Allgemeines ........................................................................................................... 44 
C.2.2  Personenbeförderungsregal ................................................................................... 45 
C.2.3  Auslegung Art. 15 PBG (Tarifpflicht) ....................................................................... 50 
C.2.4  Auslegung Art. 16 und 17 PBG (Besondere Rechte und Pflichten von 

Transportunternehmen beim Direkten Verkehr) ..................................................... 54 
C.2.5  Auslegung Art. 17a PBG (Gemeinsame Vertriebsinfrastruktur) .............................. 57 
C.2.6  Bestelltes Angebot im regionalen Personenverkehr (Art. 28 ff. PBG) ..................... 57 
Fazit zu den vorbehaltenen Vorschriften ................................................................ 58 
C.2.7 
Relevanter Markt ...................................................................................................... 59 
C.3 
C.3.1  Marktabgrenzung NOVA-NB 3.2 (inkl. Standardvertrag «Zugang NOVA-Plattform»)

 ............................................................................................................................... 60 
C.3.2  Marktabgrenzung öV-Provisionsmodell .................................................................. 61 
Unzulässige Verhaltensweise eines marktbeherrschenden Unternehmens .............. 64 
C.4 
C.4.1  Marktbeherrschende Stellung................................................................................. 64 
C.4.2  Unzulässige Verhaltensweisen ............................................................................... 65 
C.4.3  Ergebnis ................................................................................................................. 68 

2 

 
 
 
 
 
 
Unzulässige Wettbewerbsabrede ............................................................................. 69 
C.5 
C.5.1  Wettbewerbsabrede ............................................................................................... 69 
C.5.2  Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs .............................................................. 70 
C.5.3  Widerlegung der gesetzlichen Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung ................ 71 
C.5.4  Selbst-Wenn-Betrachtung: Erhebliche Beeinträchtigung des Wettbewerbs ............ 72 
C.5.5  Rechtfertigung aus Effizienzgründen ...................................................................... 72 
C.5.6  Ergebnis ................................................................................................................. 73 
Ergebnis................................................................................................................... 74 
C.6 

D 

E 

Kosten ...................................................................................................................... 74 

Schlussfolgerungen ................................................................................................ 75 

3 

 
 
 
 
 
 
 
 
Glossar/Abkürzungsverzeichnis 

Begriff 

Abkürzung  Bedeutung 

Alliance SwissPass 

Swisspass  Nationale Organisation (einfache Gesellschaft) zur Zusammenar-

beit der am Direkten Personenverkehr Teilnehmenden.1 

Bundesamt für Ver-
kehr 

BAV 

ch-integral 

Direkter Verkehr 

DV 

Das Bundesamt für Verkehr (BAV) setzt sich dafür ein, dass der 
öffentliche Verkehr und der Güterverkehr in der Schweiz nachhal-
tig betrieben werden und sich laufend an die sich verändernden 
Bedürfnisse und Entwicklungen anpassen. Die vier Hauptaufga-
ben des Amtes sind: Politik (politische Entscheide von Bundesrat, 
Parlament und Stimmvolk vorbereiten und umsetzen); Sicherheit 
(einen hohen, aber dennoch finanzierbaren Sicherheitsstandard 
für die Bahnen, Busse, Schiffe und Seilbahnen gewährleisten); 
Finanzierung (mit effizientem Mitteleinsatz qualitativ hochste-
hende Verkehrsangebote ermöglichen); Infrastruktur (sicherstel-
len, dass die nötigen Infrastrukturen rechtzeitig und vorschrifts-
konform erstellt werden).2 

Verein, welcher die Geschäftsstelle der Alliance SwissPass 
führt.3 

Direkter Verkehr gemäss Art. 16 PBG und Art. 56 VPB.4 Als DV 
gilt die durchgehende Beförderung von Personen und Gütern 
zwischen zwei oder mehreren Transportunternehmen aufgrund 
eines einzigen Transportvertrags und eines gemeinsamen Tarifes 
(für die ganze Strecke muss nur ein Billett gelöst werden).5 

Die Gesamtheit der 
am NDV Teilnehmen-
den 

Gesamtheit 
NDV 

Die Gesamtheit NDV sind in ihrem Bereich des NDV oberstes Or-
gan. Die Gesamtheit NDV und die VdV nehmen gemeinsam die 
Funktion des obersten Organs aller an Swisspass Teilnehmen-
den wahr.6 

Interner Verkehr 

Konferenz der kanto-
nalen Delegierten des 
öffentlichen Verkehrs8 

KKDöV 

Der interne Verkehr umfasst Transportleistungen, die im eigenen 
Leistungsnetz einer KTU ergehen sowie unternehmensspezifi-
sche Angebote.7 

Die Konferenz setzt sich zum Ziel, auf dem Gebiete des öffentli-
chen Verkehrswesens die Zusammenarbeit unter den Kantonen 
sowie zwischen den Kantonen und dem Bund wirksam zu fördern 
und die kantonalen Interessen im öffentlichen Verkehr zu wah-
ren.9 

Konferenz der kanto-
nalen Direktoren des 

KöV 

Regierungsmitglieder der Schweizer Kantone, die sich mit Aufga-
ben des öffentlichen Verkehrs befassen, bilden zusammen die 

1 Vgl. Übereinkommen der Alliance SwissPass - Nationale Organisation zur Zusammenarbeit der am 
Direkten Personenverkehr Teilnehmenden, Version 2.9, Ausgabe 1.1.2025, Stand 16.9.2024, nachfol-
gend: Ue500 2.9, Glossar, 55 ff. und Präambel. 
2 Vgl. BAV, Das öV-System weiterentwickeln, <https://www.bav.admin.ch/bav/de/home/das-bav/aufga-
ben-des-amtes.html> (24.6.2024). 
3 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Glossar, 55 ff. 
4 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Glossar, 55 ff. 
5 Vgl. BAV, Glossar, <https://www.bav.admin.ch/bav/de/home/glossar.html> (24.6.2024). 
6 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.1 Abs. 1. 
7 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 62. 
8 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Glossar, 55 ff. 
9 Vgl. <https://www.koev.ch/kkdoev/ueber-kkdoev> (28.1.2025). 

4 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Begriff 

Abkürzung  Bedeutung 

öffentlichen Ver-
kehrs10 

Konzessionierte 
Transportunterneh-
men 

KTU 

Konferenz der kantonalen Direktoren des öffentlichen Verkehrs 
(KöV).11 

Der Begriff KTU umfasst alle Unternehmen des öffentlichen Ver-
kehrs sowie die Eisenbahn-Infrastrukturbetreiberinnen. Eine Kon-
zession ist erforderlich für die regelmässige gewerbliche Perso-
nenbeförderung sowie für den Bau und Betrieb einer 
Eisenbahninfrastruktur. Der Begriff KTU unterscheidet nicht zwi-
schen den verschiedenen Verkehrsträgern und schliesst die Ei-
senbahn (einschliesslich Tram), die Autobusse, die Trolleybusse, 
die Schiffe und die Seilbahnen mit ein. Zudem sind auch alle Inf-
rastrukturbetreiber im Besitz einer Konzession. Der Güterverkehr 
unterliegt keiner Konzessionspflicht.12 

Nationaler Direkter 
Verkehr 

NDV 

Verbundübergreifende Verbindungen des DV und Verbindungen-
des DV in Gebieten ohne Verbünde.13 

Netzweite öV-Anbin-
dung 

NOVA-
Plattform 

Nationale Plattform für den Verkauf von Fahrausweisen.14 NOVA 
ist die Vertriebsdrehscheibe, die Datenbank für den öV Schweiz, 
über die fast alle öV-Fahrausweise verkauft werden. Unterschied-
liche Vertriebskanäle wie Mobile Apps, Ticketautomaten oder 
Busfahrer-Geräte beziehen die Verkaufsdaten von der NOVA-
Plattform. NOVA vereint aktuell Angebote von rund 250 beteilig-
ten Unternehmen. Entstanden ist NOVA aus einer gemeinsamen 
Initiative der Transportunternehmen und Verbünde des öffentli-
chen Verkehrs.15 

NOVA-
Nutzungsbedingungen 

NOVA-
Nutzungsbedingungen 
3.2 

NOVA-NB  Bedingungen für die Nutzung der NOVA-Plattform. 

Die NOVA-NB regeln die Rechte und Pflichten der Vermittler und 
sind darauf ausgerichtet die Einnahmen- und Qualitätssicherung 
im Vertrieb zu gewährleisten.16 

NOVA-NB 
3.2 

NOVA-NB in der Version 3.2 (Stand: 2. Dezember 2022) gemel-
det mit der Widerspruchsmeldung vom 7. November 2024.17 

NOVA-
Nutzungsbedingungen 
2.0 

NOVA-NB 
2.0 

NOVA-NB in der Version datiert 1. Juli 2023 und Stand Dezem-
ber 2019, als Anlage 12 zum Ue500 Stand 13. September 2023 
(Ausgabe 1. Januar 2024, Version 2.8). 

NOVA-
Nutzungsbedingungen 
vom 1. Januar 2025 
Stand Dezember 2019 

NOVA-NB 
2019 

NOVA-NB in der Version datiert 1. Januar 2025 und Stand De-
zember 2019, als Anlage 12 zum Ue500 Stand 16. September 
2024 (Ausgabe 1. Januar 2025, Version 2.9). 

Öffentlicher Verkehr 

öV 

Der öffentliche Verkehr umfasst verkehrliche Angebote mit regel-
mässigen Fahrten gemäss einem definierten Fahrplan, die von 

10 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.1 Bst. b) Anlage 1 (Organisationsreglement). 
11 Vgl. <https://www.koev.ch/koev> (28.1.2025) 
12 Vgl. BAV, Glossar, <https://www.bav.admin.ch/bav/de/home/glossar.html> (10.6.2024). 
13 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 40 und Ue500 2.9 (Fn 1), Glossar, 55 ff. 
14 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Glossar, 55 ff. 
15 Vgl. Die öV-Verkaufs- und Vertriebsplattform NOVA gewinnt einen Digital Economy Award, 
22.11.2018, <https://www.allianceswisspass.ch/de/asp/News/Newsmeldung?newsid=111&se-
archTerm=NOVA> (10.6.2024). 
16 Vgl. Widerspruchsmeldung, Beilage 1, Art. 1 Abs. 2 NOVA-NB 3.2; Ue500 2.9 (Fn 1), Anlage 12, 
Art. 1 Abs. 2 NOVA-NB 2019. 
17 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 4. 

5 

 
 
 
 
 
 
Begriff 

Abkürzung  Bedeutung 

Regionaler Direkter 
Verkehr 

RDV 

Standardvertrag «Zu-
gang NOVA-
Plattform» 

allen Personen aufgrund vorgegebener Beförderungsbestimmun-
gen genutzt werden können. In der Schweiz umfasst der öV nicht 
nur Verkehrsangebote mit Bahn, Tram und Bus, sondern auch 
per Schiff und Seilbahn.18 

Punkt-zu-Punkt-Verbindungen des DV mit sowohl Startpunkt als 
auch Ziel sowie Gesamtverlauf innerhalb eines Verbundperime-
ters.19 

Die Unterzeichnung des Standardvertrages ist für externe Ver-
mittler (sind nicht Swisspass-Mitglied bzw. keine KTU oder Ver-
bünde) Voraussetzung, um Zugang zur NOVA-Plattform zu ha-
ben.20 

Tarif 654 

T654 

Tarif für Generalabonnement und Halbtax, GA Night und Zusatz-
angebote 

Tarifverbund 

Transportunterneh-
men 

TU 

Einheitliches Tarifsystem im ganzen Verkehrsgebiet der einbezo-
genen Unternehmungen und gleichzeitige Regelung der Einnah-
menverteilung. Es besteht die Möglichkeit, einen integralen (alle 
Fahrausweise umfassenden) Tarifverbund oder einen solchen für 
einzelne Fahrausweisarten, z. B. Abonnemente zu realisieren. In 
der Regel finanzielle Verantwortung durch die öffentliche Hand.21 

Unter dem Begriff TU werden alle Unternehmungen zusammen-
gefasst, die gewerbsmässig Personen oder Güter befördern. 
Dazu gehören konzessionierte und nicht konzessionierte Trans-
portunternehmen.22 

Übereinkommen der 
Alliance SwissPass 
über die Nationale Or-
ganisation zur Zusam-
menarbeit der am Di-
rekten 
Personenverkehr Teil-
nehmenden 

Verbünde 

Verkehrsverbund 

Ue500 

Das Ue500 bildet die Grundlage für die branchenweite Zusam-
menarbeit von TU und Verbünden und soll im Wesentlichen den 
direkten Verkehr sicherstellen.23 

Regionaler DV; Tarifverbünde, Verkehrsverbünde gemäss Tari-
fen 651.xx.24 

Wesentliche Kompetenzen zur Sicherstellung eines einheitlichen 
Leistungsangebots werden einer besonderen Organisation (Ver-
bundgesellschaft) übertragen. Die Verkehrsunternehmungen blei-
ben rechtlich selbständig. Die Verbundgesellschaft nimmt die 
marktbezogenen Verkehrsaufgaben, wie Planung, Netz-, Fahr-
plan- und Tarifgestaltung sowie Öffentlichkeitsarbeit wahr. Sie übt 
die sogenannte Bestellerfunktion aus. Die Transportunterneh-
mungen sind zuständig für die betrieblichen Funktionen, wie die 

18 Vgl. BAV, Glossar, <https://www.bav.admin.ch/bav/de/home/glossar.html> (10.6.2024). 
19 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 40 und Ue500 2.9 (Fn 1), Glossar, 55 ff. 
20 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 228; Ue500 2.9 (Fn 1), Anlage 12, Art. 3 Abs. 4 NOVA-NB 2019. 
21 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Glossar, 54 ff. 
22 Vgl. BAV, Glossar, <https://www.bav.admin.ch/bav/de/home/glossar.html> (8.5.2024). 
23 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Präambel. 
24 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ue500 2.8, Glossar, 54 ff. 

6 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Begriff 

Abkürzung  Bedeutung 

Verband öffentlicher 
Verkehr 

VöV 

Versammlung der 
Verbünde 

VdV 

Vermittler 

Bereitstellung der Betriebsanlagen, der Fahrzeuge, die Personal-
vorhaltung, die eigentliche Leistungserstellung usw. Die finanzi-
elle Verantwortung liegt bei der öffentlichen Hand.25 

Der VöV ist der nationale Dachverband der Transportunterneh-
men des öffentlichen Verkehrs. Seine Mitglieder sind über 130 
Transportunternehmen sowie gut 180 Unternehmen aus Wirt-
schaft und Industrie. Der VöV wurde 1889 als Genossenschaft 
gegründet. Zweck: 

-  Vertretung der Interessen seiner Mitglieder gegenüber der Poli-

tik, Behörden und Dritten, 

-  Koordination der Transportunternehmen bei nationalen Aufga-

ben, 

-  Plattform für den Erfahrungsaustausch unter den Transportun-

ternehmen. 

-  Förderung eines kundenfreundlichen öffentlichen Verkehrs26 

Die VdV ist in ihrem Bereich der Verbünde oberstes Organ. Die 
Gesamtheit NDV und die VdV nehmen gemeinsam die Funktion 
des obersten Organs aller an Swisspass Teilnehmenden wahr.27 

Organisation, welche öV-Leistungen vertreibt. Darunter sind die 
vom BAV konzessionierten Transportunternehmen, die Schwei-
zer Tarif- und Verkehrsverbünde sowie an NOVA angeschlos-
sene Dritte zu verstehen.28 

Vorschriften 511 

V511 

Vorschriften über die Verteilung der Einnahmen im direkten Per-
sonen- und Gepäckverkehr.29 

Vorschriften 512 

V512 

Vorschriften über die Verteilung der gemeinsamen Kosten, Provi-
sionen und Vergütungen im direkten Personen- und Gepäckver-
kehr.30 

Vorschriften 570 

V570 

Vorschriften über den Verkauf im direkten Personenverkehr.31 

25 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1) 2.8, Glossar, 54 ff. 
26 Vgl. «Das ist der VöV», <https://www.voev.ch/de/verband/Das-ist-der-VoeV> (2.5.2024). 
27 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.1 Abs. 1. 
28 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Glossar Anlage 12 (NOVA-NB). 
29 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Anlage 12 (NOVA-NB), Anhang 2. 
30 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Anlage 12 (NOVA-NB), Anhang 2. 
31 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Anlage 12 (NOVA-NB), Anhang 2. 

7 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
A 

Verfahren 

A.1  Gegenstand 

Auslöser der Vorabklärung ist eine Meldung gemäss Art. 49a Abs. 3 Bst. a KG32 (nach-
1. 
folgend:  Widerspruchsmeldung).33  Die  Widerspruchsmeldung  erfolgte  durch  den  Verein  ch-
integral namens und im Auftrag der einfachen Gesellschaft Alliance SwissPass (nachfolgend: 
Swisspass) inklusive all ihrer Mitglieder.34 

2. 

Die Widerspruchsmeldung meldete folgende zwei Vorhaben von Swisspass:35 

1)  Einführung  neuer  Nutzungsbedingungen  inkl.  des  Standardvertrags  «Zugang  NOVA-
Plattform» für die von konzessionierten Transportunternehmen (nachfolgend: KTU) so-
wie  Tarif-  und  Verkehrsverbünden  des  öffentlichen  Verkehrs (nachfolgend:  Verbünde) 
entwickelte IT-Vertriebsinfrastruktur NOVA36 (nachfolgend: NOVA-NB 3.2). 

2)  Einführung eines Provisionsmodells für die Vermittlung von öV-Leistungen (nachfolgend: 

öV-Provisionsmodell). 

3. 
Beim Vorhaben 1) handelt es sich um den Entwurf der NOVA-Nutzungsbedingungen in 
der Version 3.2 vom 2. Dezember 2022 (nachfolgend: NOVA-NB 3.2). Die NOVA-NB 3.2 re-
geln die Rechte und Pflichten der Vermittler / Vertreiber im Zusammenhang mit der Vermittlung 
und dem Vertrieb des NOVA-Sortiments über die NOVA-Plattform und sind darauf ausgerich-
tet, die Einnahmen- und Qualitätssicherung zu gewährleisten.37 Der Begriff NOVA-Plattform 
bezeichnet die gemeinsame Vermittlungs- / Vertriebsinfrastruktur, welche den Transportunter-
nehmen (nachfolgend: TU), Verbünden und Dritten zur Verfügung gestellt wird (Vermittlungs-
/Vertriebsdrehscheibe öV Schweiz). Die NOVA-Plattform bündelt die Leistungen der TU und 
der Verbünde gegenüber den Kunden. Sie besteht aus den sechs Modulen Netz, Sortiment 
und  Tarife,  Personen,  Abrechnung,  Leistungen  und  Kontrolle.38  So  bündelt  die  NOVA-
Plattform alle Daten, welche für die Vermittlung und den Vertrieb von durchgängigen Fahraus-
weisen  benötigt  werden.  Sie  umfasst  das  gesamte  Sortiment  des  Nationalen  Direkten  Ver-
kehrs (nachfolgend: NDV), der regionalen direkten Verkehre (Verbünde; nachfolgend: RDV) 
und einiger TU im internen Verkehr sowie alle für die korrekte Preisberechnung erforderlichen 
Daten und Algorithmen.39 

4.  Gemäss Widerspruchsmeldung beträfen die NOVA-NB 3.2 alle Vertreiber und Vermittler 
mit direktem Zugang zur NOVA-Plattform, die mit ihren eigenen digitalen Schnittstellen ihre 
Verkaufssysteme mit NOVA verknüpft hätten resp. verknüpften, um so die für den Vertrieb und 
die Vermittlung von öV-Tickets notwendigen Daten von der NOVA-Plattform zu beziehen und 
die Verkäufe abzuwickeln.40 

32 Bundesgesetz vom 6.10.1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellge-
setz, KG; SR 251). 
33 Vgl. Widerspruchsmeldung. 
34 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 18 f. 
35 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 4, 35 und 209 ff. 
36 Netzweite öV-Anbindung: Nationale Plattform für den Verkauf von Fahrausweisen (vgl. Ue500 2.9, 
Fn 1, Glossar). 
37 Vgl. Widerspruchsmeldung, Beilage 1, Art. 1 Abs. 2 NOVA-NB 3.2. 
38 Vgl. Widerspruchsmeldung, Beilage 1, Glossar NOVA-NB 3.2. 
39 Vgl. Widerspruchsmeldung, Beilage 1, Art. 1 Abs. 1 NOVA-NB 3.2. 
40 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 124 f. 

8 

 
 
 
 
 
 
Die  Vermittlung  von  öV-Leistungen  via  die  NOVA-Plattform  wird  in  unterschiedlicher 
5. 
Weise provisioniert.41 Das im Vorhaben 2) aufgeführte öV-Provisionsmodell komme dabei für 
die Vermittlung von öV-Tickets im NDV zur Anwendung.42 Als direkter Verkehr (nachfolgend: 
DV) gilt die durchgehende Beförderung von Personen und Gütern zwischen zwei oder mehre-
ren  TU  aufgrund  eines  einzigen  Transportvertrags  und  eines  gemeinsamen  Tarifes  (für  die 
ganze Strecke muss nur ein Billett gelöst werden).43 Im Rahmen dieses Systems ist es mög-
lich, mit einem einzigen Ticket unterschiedliche Verkehrsmittel wie Bahn, Bus, Schiff und Seil-
bahnen  zu  benutzen.  Das  Ticket  kann  praktisch  an  jeder  Verkaufsstelle  bezogen  werden. 
«Eine Reise, ein Ticket» lautet einer der NDV-Grundsätze. Zum Beispiel ermöglicht der NDV 
ein durchgehendes Ticket für eine Fahrt von Ostermundigen nach Saas Fee erbracht durch 
die verschiedenen Transportunternehmen Schweizerische Bundesbahnen AG (nachfolgend: 
SBB), BLS AG (nachfolgend: BLS) und PostAuto AG (nachfolgend: Postauto).44 

6. 
Anders als im NDV gelange das öV-Provisionsmodell im RDV und im internen Verkehr 
grundsätzlich nicht zur Anwendung.45 Beim RDV handle es sich um Punkt-zu-Punkt-Verbin-
dungen mit sowohl Startpunkt als auch Ziel sowie Gesamtverlauf innerhalb eines Verbundpe-
rimeters.46 Ein Beispiel für RDV ist die Fahrt mit dem Zürcher Verkehrsverbund (nachfolgend: 
ZVV) innerhalb der Tarifzone 110.47 Der interne Verkehr umfasse Transportleistungen, die im 
eigenen Leistungsnetz eines KTU ergingen sowie unternehmensspezifische Angebote.48  

Bei den NOVA-NB 3.2 (inkl. Standardvertrag «Zugang NOVA-Plattform») handle es sich 
7. 
gemäss  Widerspruchsmeldung  um  neu  einzuführende  Nutzungsbedingungen  der  NOVA-
Plattform (vgl. Rz 2).49 Grundsätzlich bilden die NOVA-Nutzungsbedingungen die Anlage 12 
zum «Übereinkommen der Alliance SwissPass  über die Nationale Organisation zur Zusam-
menarbeit der am Direkten Personenverkehr Teilnehmenden» (nachfolgend: Ue500).50 Vom 
Ue500 ist in diesem Zeitpunkt die Version 2.9 des Ue500 mit Ausgabe datiert vom 1. Januar 
2025 in Kraft.51 

Zurzeit enthält das Ue500 die NOVA-NB mit Datum vom 1. Januar 2025 (Stand: Dezem-
8. 
ber 2019; nachfolgend: NOVA-NB 2019). Die NOVA-NB 2019 seien allerdings gemäss Anga-
ben von Swisspass formell nicht gültig. Die NOVA-NB müssten nach Art. 17 Abs. 3 PBG52 vom 
BAV genehmigt werden, bevor sie in Kraft treten könnten.53 

41 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 85 ff. 
42 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 126. 
43 Vgl. <https://www.bav.admin.ch/bav/de/home/glossar.html> (13.12.2023). 
44 Vgl. Bericht des Bundesrats in Erfüllung des Postulates 19.4199 (Reynard) vom 26. September 2019, 
Für einen erschwinglichen und gut eingespielten öffentlichen Verkehr, Ziff. 2.2 und 4.1.1. 
45 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 89. 
46 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 39 f. 
47 Vgl. Bericht des Bundesrats in Erfüllung des Postulates 19.4199 (Reynard) vom 26. September 2019, 
Für einen erschwinglichen und gut eingespielten öffentlichen Verkehr, Ziff. 2.3. 
48 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 62. 
49 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 209 ff. 
50 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Anlage 12. 
51 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1). Das Ue500 in der Version 2.9 und Ausgabe vom 1.1.2025 weist zudem den 
Stand 16.9.2024 auf. 
52 Bundesgesetz vom 20.3.2009 über die Personenbeförderung (Personenbeförderungsgesetz, PBG; 
SR 745.1). 
53 Vgl. Angaben Swispass (10.7.2024), Rz 17 und Angaben Swisspass (20.12.2024), Rz 40 f. 

9 

 
 
 
 
 
 
Die vorliegende Vorabklärung basiert auf dem seitens Swisspass und seiner Mitglieder 
9. 
eingeleiteten Widerspruchsverfahren. Gegenstand der vorliegenden Vorabklärung sind grund-
sätzlich lediglich jene Verhaltensweisen, welche im Rahmen des genannten Widerspruchsver-
fahrens gemeldet wurden. 

10.  Übergeordnetes Ziel der NOVA-NB 3.2 (inkl. Standardvertrag) und des öV-Provisions-
modells sei gemäss Widerspruchsmeldung der gleichberechtigte und diskriminierungsfreie Zu-
gang für alle Vertreiber und Vermittler von öV-Tickets zur NOVA-Plattform. Die NOVA-NB 3.2 
und das öV-Provisionsmodell sollten sich im Bereich der Vermittlung von öV-Tickets wettbe-
werbsfördernd auswirken.54 

11.  Wie ausgeführt sind ein erster Gegenstand dieser Vorabklärung die NOVA-NB 3.2 mit 
dem Standardvertrag «Zugang NOVA-Plattform». Beim zweiten Gegenstand dieser Vorabklä-
rung handelt es sich um das öV-Provisionsmodell für den NDV. Die Widerspruchsmeldung zu 
den NOVA-NB 3.2 mit dem Standardvertrag sowie das öV-Provisionsmodell hat der Verein ch-
Integral  eingereicht.  ch-integral  ist  der  Trägerverein,  der  die Geschäftsstelle  von  Swisspass 
führt. 

A.2 

Verfahrensgeschichte  

12.  Mit Schreiben vom 7. November 2023 reichte der Verein ch-integral im Namen und im 
Auftrag von Swisspass inklusive all ihrer Mitglieder (d. h. der 250 KTU und 18 Verbünde) eine 
Meldung gemäss Art. 49a Abs. 3 Bst. a KG ein.55 

13.  Mit Schreiben vom 2. April 2024 informierte das Sekretariat der Wettbewerbskommission 
(nachfolgend: Sekretariat) Swisspass über die Beurteilung der Widerspruchsmeldung und die 
Eröffnung einer Vorabklärung. 

14.  Swisspass erhielt mit Schreiben vom 3. Mai 2024 ein Auskunftsbegehren zur Beantwor-
tung. Swisspass antwortete darauf mit Schreiben vom 10. Juli 2024. 

15.  Mit Schreiben vom 13. August 2024 liess das Sekretariat dem BAV ein Amtshilfegesuch 
zur  Auslegung  des  Personenbeförderungsgesetzes  und  des  revidierten  Personenbeförde-
rungsgesetzes  sowie  mit  Fragen  zum  Bereich  Personenbeförderung  zukommen.  Das  BAV 
antwortete mit Schreiben vom 12. September 2024. 

16.  Swisspass machte mit Schreiben vom 20. Dezember 2024 eine zusätzliche Eingabe zu 
den NOVA-NB 3.2 und dem öV-Provisionsmodell. 

17.  Mit Schreiben vom 4. Februar 2025 reichte Swisspass eine Einschätzung des BAV be-
treffend Wettbewerb zwischen Angeboten im konzessionierten Personenverkehr ein. 

B 

Sachverhalt 

B.1 

Änderung Personenbeförderungsgesetz 

18.  Hintergrund der Widerspruchsmeldung bildete die Revision des Personenbeförderungs-
gesetzes, die neu den gesetzlichen Auftrag zum Betrieb einer gemeinsamen öV-Vertriebsinf-
rastruktur mit neu einem diskriminierungsfreien Zugang auch für Dritte vorsieht. 

54 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 127 f. 
55 Vgl. Widerspruchsmeldung. 

10 

 
 
 
 
 
 
19.  Ende des Jahres 2022 hatte das Parlament die Revision des Personenbeförderungsge-
setzes abgeschlossen. Im Zuge dieser Revision werden verschiedene Verordnungen ange-
passt.56 Gemäss Botschaft vom 4. Juni 2021 zur Änderung des Personenbeförderungsgeset-
zes  werden  mit  der  Änderung  des  Personenbeförderungsgesetzes  Regelungen  für  den 
öffentlichen Verkehr vereinfacht und an die Entwicklung der letzten Jahre angepasst.57 Das 
neue Gesetz und die damit verbundenen Verordnungen sind am 1. Januar 2025 in Kraft ge-
treten.58 

Im Rahmen der Änderung des Personenbeförderungsgesetzes erhalten die öV-Unter-
20. 
nehmen neu den gesetzlichen Auftrag zum Betrieb einer gemeinsamen öV-Vertriebsinfrastruk-
tur. Eine solche besteht bereits in Form der Vertriebsinfrastruktur NOVA, welche die öV-Bran-
che heute zur Umsetzung des direkten Verkehrs mit finanzieller Beteiligung der öffentlichen 
Hand über die Bestellungen im regionalen Personenverkehr betreibt.59 Die gesetzliche Veran-
kerung dieses Auftrages erfolgt in einem neuen Art. 17a PBG:60 

Art. 17a Gemeinsame Vertriebsinfrastruktur 

1 Die Unternehmen mit einer Konzession nach Artikel 6 betreiben eine gemeinsame Infrastruktur für 
den Vertrieb ihrer Angebote (Vertriebsinfrastruktur). 

2 Sie stellen die für den Vertrieb erforderlichen Sach- und Personendaten zeitgerecht zur Verfügung.  

3 Sie können für die Nutzung der Vertriebsinfrastruktur durch Dritte ein angemessenes Entgelt ver-
langen. 

4 Sie regeln die diskriminierungsfreien Bedingungen für die Nutzung der Vertriebsinfrastruktur durch 
Dritte. 

B.2 

Entstehung NOVA-Nutzungsbedingungen 

21.  Gemäss Widerspruchsmeldung habe die öV-Branche mit dem Ziel, dass alle Tarif- und 
Sortimentsdaten zentral gepflegt würden, zuerst die NOVA-Plattform realisiert. Die NOVA-NB 
hätten dann in einem zweiten Schritt eingeführt werden sollen. Die öV-Branche habe deshalb 
im April 2018 mit den NOVA-NB 1.0 eine erste brancheninterne Übergangslösung für die Nut-
zung  der  Nova-Plattform  verabschiedet.  Die  NOVA-NB  1.0  hätten  später  durch  die  NOVA-
NB 2.0  ersetzt  werden  sollen.  Diese  neuen  Nutzungsbedingungen  seien  insbesondere  die 
vom  Bundesrat  beabsichtigte Öffnung  der  öV-Vertriebsinfrastruktur für  branchenfremde  Un-
ternehmen  angegangen.  Die  NOVA-NB  2.0  seien  im  März  2019  durch  die  Instanzen  von 
Swisspass freigegeben worden. Im September 2019 hätte Swisspass die NOVA-NB 2.0 inkl. 
Standardvertrag zur Genehmigung an das BAV eingereicht.61 

22.  Mit  Schreiben  vom  Dezember  2019  habe  das  BAV  Swisspass  mitgeteilt,  dass  es  die 
NOVA-NB 2.0 inkl. Standardvertrag in der damals eingereichten Fassung nicht genehmigen 

56 Vgl. <https://www.bav.admin.ch/bav/de/home/publikationen/bav-news-blog/02-2023.html> 
(7.11.2024). 
57 Vgl. Botschaft vom 4. Juni 2021 zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes (Reform des re-
gionalen Personenverkehrs und der Rechnungslegung), BBl 2021 1485 (nachfolgend: Botschaft Ände-
rung PBG). 
58 Vgl. <https://www.bav.admin.ch/bav/de/home/publikationen/bav-news-blog/02-2023.html> 
(7.11.2024). 
59 Vgl. Botschaft Änderung PBG, 31 f. Ziff. 4.1.9. 
60 Vgl. Bundesgesetz über die Personenbeförderung (Personenbeförderungsgesetz, PBG) (Reform des 
regionalen  Personenverkehrs  und  der  Rechnungslegung),  Änderung  vom  16.  Dezember  2022,  BBl 
2022 3210.  
61 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 9 ff. 

11 

 
 
 
 
 
 
könne. Grund seien Zweifel an deren Konformität mit dem Wettbewerbsrecht gewesen. Das 
BAV habe anschliessend ein Rechtsgutachten zum «Verhältnis zwischen Personenbeförde-
rungs- und Wettbewerbsrecht mit Blick auf den Ticketvertrieb im öffentlichen Verkehr»62 (nach-
folgend: Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE) eingeholt.63 

23.  Mit Schreiben vom Juni 2020 habe das BAV Swisspass über die Erkenntnisse aus dem 
Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE informiert und habe dieser mitgeteilt, dass die kartellrechtliche 
Beurteilung der Gutachter einer Genehmigung der NOVA-NB 2.0 durch das BAV im Weg ste-
hen würde.64 

Im November 2020 habe Swisspass zu den im Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE behandel-
24. 
ten  Fragen  ein  Rechtsgutachten  von  Lenz  &  Staehelin 
(nachfolgend:  Gutachten 
MEINHARDT/SÜSLÜ65) eingeholt. Die Differenzen zwischen dem Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE 
und dem MEINHARDT/SÜSLÜ könnten wie folgt zusammengefasst werden:66 

-  Das  Gutachten  DIEBOLD/RÜTSCHE  unterscheide  im  Gegensatz  zum  Gutachten 
MEINHARDT/SÜSLÜ  nicht zwischen  dem  Vertrieb und  der  Vermittlung von  öV-Tickets. 
Diese Unterscheidung sei jedoch von zentraler Bedeutung, weil der Vertrieb von öV-
Tickets – im Gegensatz zur Vermittlung – unter das Personenbeförderungsregal (Art. 
1 Abs. 2 und Art. 4 PBG) falle und damit nicht vom Kartellgesetz erfasst werde (Art. 3 
Abs. 1 KG). Die Begriffe Vertrieb und Vermittlung würden in der öffentlichen Diskussion 
zuweilen auch vermischt und untechnisch verwendet. 

-  Weil  der  Vertrieb  von  öV-Tickets  den  KTU  vorbehalten  sei,  könnten  entgegen  dem 
Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE auch kein Grosshandelsmarkt oder Grosshandelspreise 
für öV-Tickets existieren bzw. eingeführt werden. Branchenfremde Unternehmen könn-
ten nicht als Wiederverkäufer, sondern nur als Vermittler von öV-Tickets tätig werden. 

-  Die NOVA-NB seien vor diesem Hintergrund nur insoweit einer kartellrechtlichen Be-
urteilung zugänglich, als sie die Vermittlung von öV-Tickets zum Gegenstand hätten. 

-  Als 

kartellrechtlich 

das  Gutachten 
DIEBOLD/RÜTSCHE als auch das Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ folgende Regelungen in 
den NOVA-NB 2.0: 

problematisch 

identifizierten 

sowohl 

o  Nichtgewährung eines Direktzugangs zur NOVA-Plattform an ausländische ex-

terne Vermittler; 

o  Einschränkung des NOVA-Sortiments gegenüber externen Vermittlern; und 

o  Nichtgewährung von Provisionen an externe Vermittler. 

- 

zum  Gutachten  DIEBOLD/RÜTSCHE  habe  das  Gutachten 
Im  Gegensatz 
MEINHARDT/SÜSLÜ keine weiteren, kartellrechtlich problematischen Regelungen in den 
NOVA-NB 2.0 identifiziert. 

62  Vgl.  Widerspruchsmeldung,  Beilage  5,  NICOLAS  DIEBOLD/BERNHARD  RÜTSCHE,  Verhältnis  zwischen 
Personenbeförderungs- und Wettbewerbsrecht mit Blick auf den Ticketvertrieb im öffentlichen Verkehr, 
2020, verfügbar z. B. auch unter <https://www.unilu.ch/fakultaeten/rf/professuren/diebold-nicolas/mitar-
beitende/prof-dr-nicolas-diebold/#tab=c58832> (7.11.2024). 
63 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 12 f. 
64 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 14. 
65 Vgl. Widerspruchsmeldung, Beilage 6, MARCEL MEINHARDT/SINEM SÜSLÜ, Kartellrechtliche Beurteilung 
Ticketvertrieb im öffentlichen Verkehr, 2020. 
66 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 15 f. 

12 

 
 
 
 
 
 
25.  Aufgrund der Erkenntnisse aus dem Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ habe Swisspass die 
ursprünglichen NOVA-NB 2.0 inkl. Standardvertrag überarbeitet und die drei als kartellrecht-
lich problematisch identifizierten Bestimmungen aufgehoben. Zusätzlich habe Swisspass zwi-
schenzeitlich ein Modell für die Entrichtung von Provisionen bei der Vermittlung von öV-Leis-
tungen, das öV-Provisionsmodell, verabschiedet.67 

26.  Die Kompetenz von Swisspass, die NOVA-NB 3.2 nach Genehmigung durch das BAV 
zu verabschieden, ergebe sich aus der gesetzlichen Kooperationspflicht.  Die NOVA-NB 3.2 
seien Teil des Ue500. Das Ue500 sei die Branchenregelung, welche die Zusammenarbeit der 
KTU und Verbünde im direkten Verkehr nach Art. 16 i. V. m. Art. 17 PBG regle. Zur Gewähr-
leistung des NDV hätten sich die KTU in der Branchenorganisation Swisspass zusammenge-
schlossen.68 

B.3 

Vermittlung von öV-Tickets 

27.  Gemäss Widerspruchsmeldung würden die KTU als Beförderer Transportdienstleistun-
gen für Reisende erbringen. Sie treffe eine Transportpflicht (Art. 12 PBG). Um die Transport-
dienstleistung  der  KTU  in  Anspruch  nehmen  zu  können,  müssten  Reisende  einen  gültigen 
Fahrausweis, d. h. ein öV-Ticket besitzen (Art. 57 VPB69). Den KTU komme damit eine Ver-
triebspflicht zu. Sie verkauften öV-Tickets für die von ihnen erbrachten Transportdienstleistun-
gen in eigenem Namen und auf eigene Rechnung über ihre eigenen Verkaufskanäle an Rei-
sende («Vertrieb» gemäss Terminologie Widerspruchsmeldung).70 

28. 
Im sog. Direkten Verkehr bestehe sodann eine Kooperationspflicht (Art. 16 i. V. m. Art. 
17 PBG). Die KTU seien gesetzlich verpflichtet, öV-Tickets für Transportdienstleistungen an-
zubieten, die durch sie selbst und mindestens ein weiteres KTU erbracht würden. So erfasse 
der Direkte Verkehr verbundübergreifende Verbindungen und Verbindungen in Gebieten ohne 
Verbünde (NDV) sowie Punkt-zu-Punkt-Verbindungen mit sowohl Startpunkt als auch Ziel so-
wie Gesamtverlauf innerhalb eines Verbundperimeters (RDV).71 

29.  Ziel des Direkten Verkehrs sei, dass Reisende für die Beförderung über Netze verschie-
dener  KTU  nur  einen  durchgehenden  Transportvertrag  abschliessen  müssten  und  folglich 
auch nur ein einziges öV-Ticket für die gesamte Beförderungsdienstleistung benötigten, die 
von verschiedenen KTU erbracht werde, («Eine Reise, ein Ticket, ein Preis»). Die KTU erstell-
ten dafür gemeinsame Fahrausweise, d. h. öV-Tickets (Art. 16 Abs. 2 PBG).72 

30.  Für die Zwecke des RDV hätten sich die KTU im Rahmen ihrer Kooperationspflicht in 
Verbünde zusammengeschlossen. Zur Gewährleistung des NDV hätten sich die KTU und die 
Verbünde in der Organisation Alliance Swisspass zusammengetan (Art. 16 i. V. m. Art. 17 Abs. 
1 PBG).73 

31.  Die gemeinsamen Fahrausweise des Direkten Verkehrs vertrieben die KTU bzw. Ver-
bünde ebenfalls über ihre eigenen Verkaufskanäle an Reisende. Sie kauften die öV-Tickets 
dabei nicht gegenseitig als Wiederverkäufer auf einer Grosshandelsebene ein, um diese dann 

67 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 17. 
68 Vgl. Widerspruchsmeldung, Fn 96. 
69 Verordnung vom 4.11.2009 über die Personenbeförderung (VPB, SR 745.11). 
70 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 36 ff. 
71 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 39 f. 
72 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 40 f. 
73 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 42. 

13 

 
 
 
 
 
 
an Reisende weiterzuverkaufen, sondern handelten im Rahmen ihrer gesetzlich vorgegebe-
nen gegenseitigen Vertriebspflicht als Vertreiber.74 Alle KTU seien von Gesetzes wegen Ver-
treiber von öV-Tickets.75 

32.  So sei bspw. im NDV ein Einzelticket für die Strecke zwischen den Haltestellen Langnau 
i.E. – Engelberg via Luzern, bei der die Transportdienstleistung von der BLS und der Zentral-
bahn  erbracht  werde,  über  die Verkaufskanäle  dieser  beiden  Transportunternehmen  erhält-
lich.76 

33.  Die KTU und Verbünde könnten aber auch als Vermittler von öV-Tickets bzw. den damit 
verbundenen Transportdienstleistungen agieren. Dies sei der Fall, wenn sie selbst nicht in die 
zu erbringende Transportdienstleistung involviert seien. Sie handelten in solchen Konstellati-
onen stellvertretend im Namen und auf Rechnung der leistungserbringenden KTU und Ver-
bünde.77 

34.  Die Vermittlungstätigkeit zeichne sich dadurch aus, dass der Vermittler keine öV-Tickets 
von den KTU und Verbünden erwerbe, um diese dann selbst an Reisende weiterzuverkaufen. 
Der (Ver-)Kauf der Transportdienstleistung erfolge vielmehr direkt zwischen dem Reisenden 
und den leistungserbringenden KTU bzw. Verbünden zu den von diesen festgesetzten End-
kundenpreisen.78 

35.  Als Vermittler im Bereich des NDV handle bspw. der ZVV, wenn er über seinen Webshop 
ein Billett für die Strecke zwischen den Haltestellen Langnau i.E. – Engelberg via Luzern ver-
kaufe. Die Transportdienstleistung auf dieser Strecke werde von der BLS und der Zentralbahn 
erbracht. Der ZVV vermittle das öV-Ticket an den Reisenden stellvertretend für diese KTU.79 

36.  Externe Vermittler, d. h. branchenfremde Unternehmen könnten ebenfalls als Vermittler 
von  öV-Tickets  und  den  damit  verbundenen  Transportdienstleistungen  tätig  sein.  Auch  sie 
handelten  diesfalls  im  Namen  und  auf  Rechnung  der  leistungserbringenden  KTU  und  Ver-
bünde.80 

37.  Bis anhin seien externe Vermittler für die Aufnahme dieser Vermittlungstätigkeit auf die 
bilaterale Kooperation mit einem KTU und/oder einem Verbund angewiesen gewesen, das/der 
sie mit der Vermittlung beauftragt habe und ihnen die Schnittstelle (Schnittstellenprodukte) zur 
NOVA-Plattform und/oder zu anderen Vertriebssystemen zur Verfügung gestellt habe.81 

38.  Neben  den  Anbindungsmöglichkeiten  von  Schnittstellenprodukten  an  die  NOVA-
Plattform werde zukünftig ergänzend die Möglichkeit zur Verfügung stehen, dass externe Ver-
mittler die NOVA-NB und den Standardvertrag Zugang NOVA-Plattform unterzeichneten und 
damit direkten Zugang zur NOVA-Plattform erhielten. Sie müssten damit kein KTU bzw. keinen 
Verbund mehr dazwischenschalten (Schnittstellenprodukt), um als Vermittler tätig zu werden. 
Aus NOVA-Sicht bestünden innerhalb der Kategorie «externe Vermittler» keine weiteren Un-
terkategorien.82 

74 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 43. 
75 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 138. 
76 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 44. 
77 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 45 und 139. 
78 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 46. 
79 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 47. 
80 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 48. 
81 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 49. 
82 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 50 f. 

14 

 
 
 
 
 
 
39.  Das Modell zur Vermittlung von öV-Tickets könne wie in folgender Abbildung 1 darge-
stellt werden.83 

Abbildung 1: Modell Vermittlung von öV-Tickets 

40.  Vom oben dargestellten Modell abzugrenzen sei das sog. Merchant-Modell, bei dem ein 
Wiederverkäufer  öV-Tickets  und  die  damit  verbundenen  Transportdienstleistungen  bei  den 
KTU und Verbünden einkaufen würde, um diese dann selbst in eigenem Namen und auf ei-
gene Rechnung unter Aufschlag einer Marge auf den Ticketpreis an Reisende weiterzuver-
kaufen. Ein solcher Vertrieb von öV-Tickets durch Wiederverkäufer sei jedoch ausgeschlos-
sen, weil der Vertrieb von öV-Tickets vom Personenbeförderungsregal erfasst und damit den 
KTU vorbehalten sei. Die geschäftlichen Risiken, die KTU, Verbünde und Dritte aus ihrer Tä-
tigkeit als Vermittler tragen würden, beschränkten sich auf das Delkredererisiko.84 

B.4 

Tarifpflicht und Tarifhoheit 

41.  Gemäss Widerspruchsmeldung müssten die KTU für ihre Beförderungsdienstleistungen 
Tarife aufstellen, welche der Erzielung angemessener Erträge dienen würden (Art. 15 Abs. 1 
und Abs.  2  Satz  2  PBG).  Damit  gelte  eine  Tarifpflicht.  Die KTU  hätten  die vollständige  und 
alleinige  Entscheidungsbefugnis  über  die  Höhe  und  Struktur  der  Tarife  sowie  der  Fahraus-
weissortimente im öffentlichen Verkehr. Das bedeute, dass die Tarifhoheit bei den KTU liege.85 

42.  Hinsichtlich der Tarifpflicht stelle das Personenbeförderungsgesetz für den Direkten Ver-
kehr  weitergehende  Vorgaben  auf.  So  müssten  die  KTU  im  Direkten  Verkehr  gemeinsame 
Tarife und Fahrausweise stellen (Art. 16 Abs. 2 PBG) und zu diesem Zweck ihre gegenseitigen 
Beziehungen regeln (Art. 17 Abs. 1 PBG).86 

83 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 52. 
84 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 53 ff. 
85 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 56 f. 
86 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 59. 

15 

 
 
 
 
 
 
Ihre gegenseitigen Beziehungen im NDV würden die KTU in der Branchenorganisation 
43. 
Swisspass regeln. Damit die KTU im NDV nach den Vorgaben von Art. 16 Abs. 2 i. V. m. Art. 
17 Abs. 1 PBG gemeinsame Tarife und Fahrausweise stellen könnten, übten sie ihre Tarifho-
heit gemeinsam über Swisspass aus.87 

44.  Für die Gewährleistung des RDV hätten sich die KTU in regionalen Tarifverbünden zu-
sammengetan. In diesen übten die KTU ihre Tarifhoheit gestützt auf Art. 16 Abs. 2 und Art. 17 
Abs. 1 PBG i. V. m. Art. 56 Abs. 1 VPB gemeinsam aus.88 

Im sog. internen Verkehr verbleibe die Tarifhoheit bei den KTU selbst. Der interne Ver-
45. 
kehr umfasse Transportleistungen, die im eigenen Leistungsnetz einer KTU ergingen sowie 
unternehmensspezifische Angebote. Es stehe den KTU dabei frei, Produkte des internen Ver-
kehrs,  welche  auf  der  NOVA-Plattform  gepflegt  seien,  auch  über  andere  Kanäle  wie  bspw. 
über einen proprietären Webshop anzubieten.89 

B.5 

Funktionsweise der NOVA-Plattform 

46.  Gemäss Widerspruchsmeldung erfolge der Vertrieb und die Vermittlung von öV-Tickets 
über die von den KTU und Verbünden eigens dafür entwickelte IT-Vertriebsinfrastruktur, die 
NOVA-Plattform. Auf dieser fänden sich alle zentralen Elemente für den Vertrieb und die Ver-
mittlung von öV-Leistungen:90 

-  Die importierten Netz- und Fahrplandaten aller Transportunternehmen aus INFO+; 

- 

sämtliche öV-Sortimente, Anwendungsbereiche und Tarifbestimmungen; 

-  die Kundendatenbank; 

-  Abrechnungsgrundsätze, welche die Verteilung der Einnahmen und Kosten auf die be-

teiligten und berechtigten Transportunternehmen gewährleisteten; 

-  die Swisspass-Daten inkl. der darauf vorhandenen öV-Leistungen; 

-  alle für die Kontrolle in den Fahrzeugen nötigen Daten; und 

-  öV-Reporting. 

47.  Die NOVA-Plattform führe Preisdaten mit den dazugehörigen Fahrplandaten und weite-
ren öV-Daten zusammen, bereite diese auf und stelle sie den angebundenen Unternehmen 
zur Verfügung. Sie umfasse zudem ein System zur Abrechnung der Ticketverkäufe und Pro-
visionen.91 

48.  Es seien alle relevanten Produkte, die das Kerngeschäft des öffentlichen Verkehrs be-
treffen  würden,  auf  der NOVA-Plattform  hinterlegt.  Den  KTU  und  Verbünden  werde in ihrer 
Rolle  als  Tarifeigner  empfohlen,  auch  Spezialangebote  sowie  interne  Sortimente  auf  der 
NOVA-Plattform zu pflegen. Sie sind dazu jedoch nicht verpflichtet. Es handle sich bei Spezi-
alangeboten  und  internen  Sortimenten  um  Nischenprodukte  bzw.  Drittprodukte,  welche teil-
weise so geringe Absätze aufweisen würden, dass sich eine Integration auf NOVA finanziell 
nicht lohne oder das Produkt in nächster Zeit das Ende des Lebenszyklus erreichen werde.92 

87 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 60. 
88 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 61. 
89 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 62 f. 
90 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 64. 
91 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 65. 
92 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 66. 

16 

 
 
 
 
 
 
49.  An  die  NOVA-Plattform  angebundene  Unternehmen  könnten  für  alle  auf  der  NOVA-
Plattform  hinterlegten  Strecken  und  Fortbewegungsmittel  öV-Tickets  vertreiben  und  vermit-
teln. Ein Zugang zur Vermittlung von Spezialangeboten und internen Sortimenten der KTU sei 
grundsätzlich mit Abschluss bilateraler Verträge möglich.93 

50.  Der  Zugang  der  externen  Vermittler  zur  NOVA-Plattform  könne  inskünftig  direkt  oder 
indirekt sein.94 

51.  Beim direkten Zugang könnten Vermittler über ihre eigenen digitalen Schnittstellen ihre 
Verkaufssysteme (Schalter-Software, Billettautomaten, Apps etc.) mit NOVA verknüpfen, um 
so die für die Vermittlung von öV-Tickets notwendigen Daten von der NOVA-Plattform zu über-
mitteln und die Verkäufe abzuwickeln. Sie erhielten diesfalls von der NOVA-Plattform Rohda-
ten, d. h. sie müssten die öV-Tickets anhand dieser Rohdaten erst noch erstellen.95 

52.  Beim  indirekten  Zugang  sei  dagegen  ein  KTU  und/oder  ein  Verbund  dazwischenge-
schaltet, das/der dem externen Vermittler seine digitale Schnittstelle für die Anbindung an die 
NOVA-Plattform  zur  Verfügung  stelle.  So  vermittle  bspw.  search.ch öV-Tickets  –  und  damit 
Transportdienstleistungen – für die BLS […]. In diesem Fall erhalte der Vermittler keine Roh-
daten, sondern ein bereits durch das KTU erstelltes öV-Ticket.96 

53.  Die Funktionsweise der NOVA-Plattform könne wie folgt dargestellt werden:97 

Abbildung 2: Funktionsweise NOVA-Plattform 

54.  Die Abwicklung einer verkauften Leistung über NOVA erfolge über folgende Schritte:98 

93 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 67. 
94 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 68. 
95 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 69. 
96 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 70. 
97 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 71; Eidgenössische Finanzkontrolle, Prüfung der IT-Plattform NOVA 
für den öffentlichen Verkehr – Schweizerische Bundesbahnen, 2. Juli 2019, 16. 
98 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 72; Eidgenössische Finanzkontrolle, Prüfung der IT-Plattform NOVA 
für den öffentlichen Verkehr – Schweizerische Bundesbahnen, 2. Juli 2019, 16. 

17 

 
 
 
 
 
 
 
-  Angebotsabfrage: Über einen Verkaufskanal (wie Online-Shop, Mobile App, Billettau-
tomat, Schalter oder im Fahrzeug) wird vom öV-Kunden oder einer Verkaufsstelle ein 
Angebot abgefragt. 

-  Angebotsberechnung und Ausgabe von Varianten: «NOVA-Anbieter»99 berechne ein 
Angebot, basierend auf den passenden Produkten und Tarifregeln für die Anfrage. Da-
bei wende NOVA programmierte Vorgaben und Rahmenbedingungen an und nutze die 
hinterlegten Stammdaten. 

-  Auswahl und Kauf eines Angebotes und Billett-/Produktausgabe: Nach erfolgreichem 
Verkauf  sende  NOVA  Produktinformationen  (Ticket,  Abo)  via  Verkaufskanal  an  den 
Kunden. 

-  Abrechnung des Verkaufsumsatzes und der Verkaufsprovisionen: Schliesslich rechne 
NOVA den Umsatz sowie die Verkaufsprovisionen ab und berechne die Umsatzanteile 
je  Transportunternehmen  oder  je  Verbund.  Über  eine  Schnittstelle  von  «NOVA-
Abrechnung» würden die entsprechenden Informationen an SAP zur weiteren Verar-
beitung in den Finanzprozessen geliefert. 

55.  Die  NOVA-Plattform  enthalte  damit  alle  öV-Daten,  Tarife  und  Funktionalitäten,  die  für 
den Vertrieb und die Vermittlung von öV-Tickets erforderlich seien.100 

B.6 

Übereinkommen 500 

56.  Die NOVA-NB sind eine Anlage zum Ue500.101 Bei dem mit der Widerspruchsmeldung 
eingereichten Ue500 handelt es sich um die Version 2.7 mit Ausgabedatum 1. Juli 2023.102 
Allerdings trat während der Widerspruchsfrist bereits die Version 2.8 des Ue500 mit Ausgabe 
datiert vom 1. Januar 2024 in Kraft.103 Seit dem 1. Januar 2025 ist schliesslich die Version 2.9 
gültig. Im Folgenden ist auszugsweise die aktuelle Version 2.9 des Ue500 datiert vom 1. Ja-
nuar 2025 dargestellt.104 Diese auszugsweise Darstellung erfolgt mit Blick auf die NOVA-NB 
3.2 und das öV-Provisionsmodell. 

B.6.1  Ue500 Version 2.9 (Ausgabe 1.1.2025) 

57.  Gemäss Ue500 sei der Grund für eine Zusammenarbeit von TU im Rahmen des Ue500 
die gesetzliche Verpflichtung zur Gewährleistung eines direkten Verkehrs. Hierfür hätten die 
TU unter anderem gemeinsame Tarife zu erstellen.  Das Gesetz verpflichte die TU, ihre ge-
genseitigen Beziehungen in bestimmten Bereichen zu regeln.105 

58.  Auf nationaler Ebene arbeiteten die am DV Teilnehmenden in einer einfachen Gesell-
schaft zusammen, die im Ue500 geregelt sei. Auf regionaler Ebene hätten sich die TU in Tarif- 

99 «NOVA-Anbieter» sei die zentrale IT-Anwendung der Plattform und umfasse mehrere Module. Als 
Kernfunktionalitäten bearbeite «NOVA-Anbieter» Anfragen von verschiedenen Kanälen und berechne, 
basierend  auf  den  Sortimenten  und  Tarifen,  Angebote  und  Leistungen  für  die  öV-Kunden  (Wider-
spruchsmeldung, Fn 35). 
100 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 73. 
101 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Anlage 12. 
102 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 7 und Beilage 3. 
103 Vgl. Widerspruchsmeldung. Das Ue500 in der Version 2.8 und Ausgabe vom 1. Januar 2024 weist 
zudem den Stand 13. September 2023 auf. 
104 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1). Das Ue500 in der Version 2.9 und Ausgabe vom 1. Januar 2025 weist zudem 
den Stand 16. September 2024 auf. 
105 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Präambel. 

18 

 
 
 
 
 
 
bzw. Verkehrsverbünden organisiert, die auf dem entsprechenden Gebiet die Tarife für sämt-
liche zugehörigen TU verbindlich festlegen würden. Die Rechtsformen der Verbünde reichten 
von einfachen Gesellschaften über Vereine und Genossenschaften bis hin zu öffentlich-recht-
lichen Anstalten.106 

59.  Das Ue500 bilde die Grundlage der branchenweiten Zusammenarbeit von TU und Ver-
bünden. Diese erfolge unter dem Dach einer einzigen, gemeinsamen Organisation Swisspass 
und stelle über den direkten Verkehr gemäss Art. 16 und 17 PBG bzw. Art. 56 VPB hinaus 
sicher, dass branchenweit mindestens einheitliche Tarifnebenbestimmungen und Standards 
zur Anwendung gelangten.107 

60.  Swisspass setze sich zum Ziel, die Integration zwischen dem NDV und den Verbünden 
sowie der Verbünde untereinander, unter Berücksichtigung des Grundsatzes der fiskalischen 
Äquivalenz, weiter voranzutreiben.108 

B.6.1.1  Rahmenbestimmungen Ue500 

61.  Als Gegenstand des Übereinkommens führt das Ue500 die Zusammenarbeit im Rahmen 
des DV auf. In Bezug auf den Geltungsbereich erfasse das Ue500 den NDV und die RDV der 
Verbünde. Das Ue500 sei mit gewissen Ausnahmen (in Form besonderer Bestimmungen für 
die jeweiligen Verkehre) auf beide Verkehre anwendbar.109 

62.  Bei der Teilnahmeberechtigung unterscheidet das Ue500 zwischen den zwei Bereichen 
Verbünde und NDV. Im Bereich der Verbünde können an Swisspass grundsätzlich Tarif- und 
Verkehrsverbünde  teilnehmen.  Die  teilnehmenden  Verbünde  handeln  im  Rahmen  von 
Swisspass  im  Namen  ihrer  Gesellschafter/Mitglieder.  Im  Bereich  des  NDV  können  an 
Swisspass grundsätzlich KTU teilnehmen.110 

63.  Die  Zusammenarbeit  im  Rahmen  von  Swisspass  bezwecke  insbesondere  folgende 
Ziele:111 

-  Gewährleistung des DV im Sinne von Art. 16 PBG und Art. 56 VPB; 

-  Verbesserung  der  tarifarischen  Transparenz  für  die  öV-Kunden  im  schweizerischen 
Binnenverkehr und im grenzüberschreitenden Verkehr mit grenznahen bzw. angren-
zenden ausländischen TU und Verbünden; 

-  Harmonisierung und Vereinfachung tarifarischer Benutzungsbestimmungen für die öV-
Kunden, eine Minimierung potenzieller Kundenfallen und generell ein Abbau von öV-
Eintrittshürden im schweizerischen Binnenverkehr und im grenzüberschreitenden Ver-
kehr mit grenznahen TU bzw. angrenzenden ausländischen Verbünden; 

-  Festlegung gemeinsamer Standards sowie deren Einhaltung (Compliance); 

-  Gewährleistung der Einnahmensicherung und Abrechnung; 

-  Strategische Weiterentwicklung des öV in den Bereichen Preis und Sortiment, Vertrieb, 

Marktbearbeitung, Kundeninformation, Einnahmensicherung und Kontrolle. 

106 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Präambel. 
107 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Präambel. 
108 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Präambel. 
109 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 2.1 Abs. 1. 
110 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 2.2. 
111 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 2.4. 

19 

 
 
 
 
 
 
B.6.1.2  Organisation 

64.  Die Aufgaben von Swisspass werden innerhalb einer gemeinsamen Organisationsstruk-
tur  aller  Teilnehmenden  wahrgenommen.  Dabei  werden  drei  Geschäftsfelder  unterschie-
den:112 

Geschäftsfeld 
NDV 

Verbünde 

Geschäfte, die ausschliesslich 
den NDV betreffen. 

Geschäfte, die ausschliesslich 
die Verbünde betreffen. 

öV 

Geschäfte, die alle am Ue500 
Teilnehmenden betreffen und 
Geschäfte der nationalen Kun-
deninformation, die alle am 
Ue500 Teilnehmenden plus die 
nicht am Ue500 teilnehmenden 
TU mit einer Personenbeförde-
rungskonzession betreffen. 

65.  Die Gesamtheit der am NDV Teilnehmenden (nachfolgend: Gesamtheit NDV) und die 
Versammlung der Verbünde (nachfolgend: VdV) sind in ihren jeweiligen Bereichen (NDV bzw. 
Verbünde) die obersten Organe. Gemeinsam nehmen sie die Funktion des obersten Organs 
aller an Swisspass Teilnehmenden wahr.113 Gemeinsam befinden die Gesamtheit NDV und 
die  VdV  unter  anderem  insbesondere  über  den  Erlass  und  Änderungen  der  NOVA-
Nutzungsbedingungen.114 Dabei beschliessen die Gesamtheit NDV und die VdV jeweils sepa-
rat über den Erlass und Änderungen der NOVA-NB. Der Beschluss kommt zustande, wenn 
beide Organe nach den für sie geltenden Beschlussfassungsregeln beschlossen haben.115 

B.6.1.2.1  Gesamtheit NDV 

66.  Die Gesamtheit NDV ist oberstes Organ im Bereich des NDV. So befindet die Gesamt-
heit  NDV  zum  Beispiel  über  die  Grundsätze  der  Einnahmen-  und  Kostenverteilung im  NDV 
oder über Geschäfte, die ihr zum Beschluss vorgelegt werden.116 

67.  Die Gesamtheit NDV tagt nicht physisch. Die Entscheide erfolgen im Rahmen schriftli-
cher Umfragen (E-Mail oder Postweg) auf Antrag des Strategierates (nachfolgend: Gesamt-
umfrage).117 

In der Gesamtheit NDV sind alle am gesamten NDV Teilnehmenden stimmberechtigt. 

68. 
Jede Stimmberechtigte verfügt über eine Stimme.118 

69.  Ein Antrag ist von der Gesamtheit NDV angenommen, wenn ihm innert der gesetzten 
Frist 2/3 der Abstimmenden zustimmen. Stimmen weniger als 2/3, aber mehr als die Hälfte der 
jeweils Abstimmenden zu, so gilt die Vorlage als angenommen, wenn diese Abstimmenden 
zusammen mindestens 50 % der Ertrags- respektive Kostenanteile im betreffenden Geschäft 
auf sich vereinen. Abweichende Regelungen in anderen Bestimmungen des Ue500 bleiben 
vorbehalten.119 

112 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.1 Bst. c. 
113 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.1 Abs. 1. 
114 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.1 Abs. 2. 
115 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.1 Abs. 3. 
116 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.2.1. 
117 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.2.2 Abs. 1. 
118 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.2.2 Abs. 2 und 3. 
119 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.2.3 Abs. 1. 

20 

 
 
 
 
 
 
 
B.6.1.2.2  VdV 

70.  Als oberstes Organ im Bereich der Verbünde befindet die VdV über besondere Bestim-
mungen für die Verbünde sowie beispielsweise über Zusatzvereinbarungen unter Verbünden 
oder die Bestimmung von Kostenanteilen bezüglich Geschäftsstelle.120 

71.  Die  VdV  wird  durch  ein  vom  Strategierat  delegiertes,  stimmberechtigtes  Mitglied  des 
Strategierats geleitet. An der Versammlung sind alle Verbünde der Schweiz, die an ihnen be-
teiligten TU, der Bund (vertreten durch das BAV), die Kantone (vertreten durch die Konferenz 
der kantonalen Delegierten des öffentlichen Verkehrs, nachfolgend: KKDöV), der Verein ch-
integral sowie der VöV teilnahmeberechtigt.121 

72.  Stimmberechtigt  sind  nur  die  am  Ue500  teilnehmenden  Verbünde  gemäss  Anlage  19 
des Ue500.122 Jeder stimmberechtigte Verbund hat eine Stimme.123 

73. 
Im Rahmen der Beschlussfassung ist ein Antrag vom VdV angenommen, wenn ihm 2/3 
der Abstimmenden zustimmen. Stimmen weniger als 2/3, aber mehr als die Hälfte der jeweils 
Abstimmenden zu, so gilt die Vorlage als angenommen, wenn diese Abstimmenden zusam-
men mindestens 50 % der Ertrags- respektive Kostenanteile im betreffenden Geschäft auf sich 
vereinen. Abweichende Regelungen in anderen Bestimmungen des Ue500 bleiben vorbehal-
ten. Eine Mehrheit von 2/3 der Abstimmenden ist jedoch zwingend erforderlich für Änderungen 
der Methode zur Bestimmung der Anteile pro Verbund an den Geschäftsstellen-Kosten des 
Geschäftsfelds «Verbünde».124 

B.6.1.2.3  Strategierat 

74.  Dem Strategierat obliegen die Oberleitung und Oberaufsicht von Swisspass sowie deren 
strategische Führung. Zu den Aufgaben des Strategierates gehören etwa die Bestimmung der 
strategischen Stossrichtungen in den drei Geschäftsfeldern von Swisspass (öV, NDV und Ver-
bünde; vgl. Rz 64), Vertretung von Swisspass gegenüber der Öffentlichkeit und anderen An-
spruchsgruppen, Antragsstellung an die Gesamtheit NDV und die Versammlung der Verbünde 
betreffend Geschäfte in deren Zuständigkeit sowie die Abgabe von Empfehlungen in verschie-
dener Hinsicht.125 

75.  Der  Strategierat  besteht  aus  8  bis  13  stimmberechtigten  Mitgliedern,  die  sich  zusam-
mensetzen aus 

-  Vertretungen von am NDV Teilnehmenden mit festem Sitz 

-  und Spartenvertretungen von am NDV Teilnehmenden aus den Sparten Fernverkehr 
(selbsttragende  Finanzierung),  Regionalverkehr  (Bestellter  Verkehr  gemäss  PBG), 

120 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.3.1. 
121 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.3.2 Abs. 1 und 2. 
122  Vgl.  Ue500  2.9  (Fn  1),  Ziff.  3.2.3.2  Abs.  3.  Dabei  handelt  es  sich  um  folgende  Verbünde  (Stand 
4.7.2024): Bündner Generalabonnement (BÜGA), Communauté tarifaire intégrale fribourgeoise (Frimo-
bil), Communauté tarifaire intégrale unireso, Communauté tarifaire neuchâteloise Onde Verte, Commu-
nauté tarifaire  VagABOnd,  Communauté tarifaire vaudoise  CTV (Mobilis), Comunità tariffale  Arcoba-
leno,  ITV  engadin  mobil,  Libero-Tarifverbund,  Tarifverbund  A-Welle,  Tarifverbund  Davos  (TVD), 
Tarifverbund Klosters (TVK), Tarifverbund für den Lebens- und Wirtschaftsraum Zürich (Z-Pass), Tarif-
verbund  OSTWIND,  Tarifverbund  Passepartout,  Tarifverbund  Schwyz  (TVSZ),  Tarifverbund  Zug 
(TVZG), TNW Tarifverbund Nordwestschweiz, TransReno, Zürcher Verkehrsverbund ZVV. 
123 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.3.2 Abs. 3. 
124 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.3.3 Abs. 2. 
125 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.4.1 Abs. 1 und 2. 

21 

 
 
 
 
 
 
Ortsverkehr (Bestellter Verkehr des Stadt- und Nahverkehrs) und touristischer Verkehr 
(Verkehr ohne Erschliessungsfunktion gemäss PBG).126 

76.  Der Strategierat setzt sich gemäss Widerspruchsmeldung aus folgenden KTU und Ver-
bünden zusammen: BERNMOBIL (nachfolgend: Bernmobil), Postauto, Transports Publics Ge-
nevois (nachfolgend: TPG), ZVV, Transports publics fribourgeois Holding (TPF) SA (nachfol-
gend: TPF), Verkehrsbetriebe St. Gallen (nachfolgend: VBSG), Jungfraubahnen Management 
AG (nachfolgend: Jungfraubahnen), Matterhorn Gotthard Bahn (nachfolgend: MGB), SBB und 
Aargau Verkehr AG (nachfolgend: AVA).127 

77.  Hierzu ist festzustellen, dass am NDV Teilnehmende, die als systemrelevant gelten, mit 
einem  festen  Sitz  im  Strategierat  vertreten  sind  (vgl.  Rz  75  und  Rz  103).  Bei  den  KTU  mit 
festem Sitz handelt es sich um SBB, ZVV und Postauto128. Die anderen Sitze im Strategierat 
sind nicht fest zugeteilt (vgl. Rz 75 und Rz 104). Nicht fest zugeteilte Sitze wechseln für die 
Besetzung demnach unter den am NDV Teilnehmenden KTU ab. So sind gemäss Webseite 
von Swisspass beispielsweise die Jungfraubahnen nicht mehr im Strategierat vertreten  und 
neu nehmen beispielsweise die BLS AG (nachfolgend: BLS) oder die Zugerland Verkehrsbe-
triebe AG (nachfolgend: ZVB) Einsitz im Strategierat.129 

78.  Der Strategierat ist beschlussfähig, wenn mindestens acht Mitglieder (bzw. ihre Stellver-
tretungen) anwesend sind, wobei die Mitglieder mit festem Sitz (bzw. ihre Stellvertretungen) 
zu den Anwesenden zählen müssen. Sofern die Mindestanzahl an anwesenden Mitgliedern 
nicht gegeben ist oder bei Abwesenheit von Mitgliedern mit festem Sitz (bzw. ihrer Stellvertre-
tungen) werden alle traktandierten Geschäfte beraten und über beschlussreife Geschäfte wird 
eine Konsultativabstimmung durchgeführt. Die verbindliche Beschlussfassung durch den Stra-
tegierat hat in diesen Fällen innert 14 Kalendertagen nach der Sitzung im Korrespondenzver-
fahren zu erfolgen.130 

79.  Jedes  Mitglied  besitzt  eine  gewichtete  Stimme.  Für  die  Beschlussfassung  zählen  alle 
abgegebenen Stimmen. Enthaltungen werden nicht mitgezählt. Die Stimmen werden so ge-
wichtet, dass die Mitglieder mit festem Sitz zusammen das gleiche Stimmgewicht haben wie 
die übrigen anwesenden Mitglieder zusammen. Einzelheiten sind im Organisationsreglement 
festgehalten. Ein Antrag ist angenommen, wenn er die Mehrheit der abgegebenen, gewichte-
ten Stimmen auf sich vereinigt.131 Hierzu gilt unter anderem folgende Ausnahme: Für Anträge 
an die Gesamtheit NDV bzw. die VdV betreffend die Auflösung von Swisspass und Änderun-
gen des Ue500 ist eine qualifizierte Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen gewichteten 
Stimmen erforderlich.132 

126 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.4.2 Abs. 1. 
127 Vgl. Widerspruchsmeldung, Fn 5. 
128 Vgl. <https://www.allianceswisspass.ch/de/ueberuns/gremien> (8.11.2024); Widerspruchsmeldung, 
Fn 5. 
129 Vgl. <https://www.allianceswisspass.ch/de/ueberuns/gremien> (11.11.2024). 
130 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.4.3 Abs. 1. 
131 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.4.3 Abs. 2 bis 4. 
132 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.4.3 Abs. 5. 

22 

 
 
 
 
 
 
B.6.1.2.4  Kommissionen 

80.  Das Ue500 regelt die Arbeitsweise und Aufgabengebiete von drei Kommissionen.133 Die 
Kommission Kundeninformation definiert, unter anderem basierend auf strategischen Vorga-
ben des Strategierates, verbindliche Standards für alle KTU.134 Der Kommission Markt (nach-
folgend: KoM) und der der Kommission Vertrieb (nachfolgend: KoV) obliegt die operative Ver-
antwortung  in  den  vom  Ue500  erfassten  Fachbereichen.  Zu  den  Fachbereichen  der  KoM 
gehören Preis und Sortiment, Vermarktung, Einnahmenverteilung, Entschädigungsmodelle im 
Vertrieb.  Der  KoV  sind  die  Fachbereiche  Vertriebsprozesse,  -services  und  -systeme,  Zah-
lungsmittel, Einnahmensicherung, Clearing, Fahrausweiskontrolle zugeteilt.135 

B.6.1.2.5  Geschäftsstelle 

81. 
Im Rahmen eines Mandatsvertrages des Strategierates führt der Verein ch-integral die 
Geschäftsstelle von Swisspass. Die Geschäftsstelle ist unabhängig von einzelnen TU und Ver-
bünden. Die Geschäftsstelle erfüllt insbesondere folgende Aufgaben:136 

-  administrative und fachliche Unterstützung der Organe; 

-  Koordination der Arbeit der Kommissionen und der Mandatsträger; 

- 

Interaktion mit den Verwaltungen von Bund und Kantonen im Rahmen ihrer Kompe-
tenzen; 

-  politischer  und  medialer  Auftritt  auf  nationaler  und  regionaler  Ebene  im  Auftrag  des 

Strategierates; 

-  Leitung von Projekten mit dem Zweck der tarifarischen Integration zwischen Verbün-

den und NDV. 

B.6.1.2.6  Mandate 

82.  Swisspass  kann  zur  Ausübung  gemeinsamer,  operativer  Aufgaben  Mandate  verge-
ben.137 

B.6.1.3  Grundlegende Tarifkompetenzen 

B.6.1.3.1  Grundsatz 

83.  Gemäss Grundsatz zu den Tarifkompetenzen anerkennen die am Ue500 Teilnehmen-
den  gegenseitig  ihre  grundlegenden  Tarifkompetenzen  im  Bereich  des  DV  gemäss  Art.  16 
PBG und Art. 56 VPB innerhalb ihres jeweiligen Zuständigkeitsbereichs. Gleichzeitig anerken-
nen sie, dass über den DV gemäss Art. 16 PBG hinaus gewisse Tarifvorgaben schweizweit 
einheitlich geregelt werden müssen, um die einfache, kundenfreundliche Nutzung des öV zu 
gewährleisten.  

133 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.5. 
134 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.5.1. 
135 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.5.2 Abs. 1. 
136 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.8 Abs. 1 und 2. 
137 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.2.10 Abs. 1. 

23 

 
 
 
 
 
 
B.6.1.3.2  National festgelegte Tarifbestimmungen 

84.  Die Zuständigkeit für national festgelegte Tarifbestimmungen liegen beim Strategierat. 
Der Strategierat erlässt die Bestimmungen des NDV. Zudem erlässt der Strategierat für den 
NDV und die Verbünde geltende Tarif-Nebenbestimmungen und Standards.138 Diese Zustän-
digkeit betrifft die Preisbildungsvorschriften und Preise im NDV (z. B. Anwendung von Stre-
cken  und/oder  Zonentarifen  mit  entsprechenden  Tarifstufen  oder  Preisdifferenzierungen  im 
Zeitverlauf), das Sortiment im Einzelreiseverkehr (z. B. Einzelbillete oder Tageskarten), das 
Sortiment Pendlerverkehr und Stammkunden, die Bezeichnung von Artikeln (mit identischen 
tarifarischen Eigenschaften), die Abrechnungen und Entschädigungen gemeinwirtschaftlicher 
Aufgaben der Teilnehmenden sowie Einnahmen- und Kostenverteilung und die Marktbearbei-
tung für die Sortimente.139 

85.  Zusätzlich zu den national festgelegten Tarifbestimmungen legt der Strategierat die ge-
meinsamen Tarif-Nebenbestimmungen fest. Tarif-Nebenbestimmungen sind die Bestimmun-
gen in einem Tarif des öV, welche nicht das Sortiment, die Preisbildung (u. a. aufgrund von 
Strecken oder Tarifzonen respektive Tarifstufen sowie der zeitlichen Gültigkeit) und die Preise 
der Fahrausweise respektive der Fahrtberechtigungen betreffen.140 Darüber hinaus definiert 
der Strategierat landesweit gültige Standards.141 

B.6.1.3.3  Regional festgelegte Tarifbestimmungen 

86.  Die Verbünde sind zuständig für ihren jeweiligen RDV.142 Im Rahmen ihres RDV legen 
die Verbünde Preisbildungs- und Preisverknüpfungsmechanismen sowie die entsprechenden 
Preise autonom fest. Insbesondere entscheiden die Verbünde zum Beispiel über die Anwen-
dung eines Strecken- und/oder Zonentarifes mit entsprechenden Tarifstufen oder den Einsatz 
von Lokalnetzen oder Kurzstrecken.143 

87.  Die Verbünde bestimmen im Rahmen ihres RDV auch über das Sortiment. Das Sorti-
ment betrifft im Rahmen des RDV zum Beispiel den Einzelreiseverkehr, den Pendlerverkehr 
oder Stammkunden.144 

In  ihrem  Zuständigkeitsbereich  bestimmen  die  Verbünde  auch  autonom  über  Abrech-
88. 
nungen sowie Kostenentschädigungen und betreiben die Marktbearbeitung der Sortimente.145 

B.6.1.4  Besondere Bestimmungen für den NDV 

89.  Die am NDV Teilnehmenden sichern sich gegenseitig eine enge partnerschaftliche Zu-
sammenarbeit auf der Grundlage der Solidarität und der Wirtschaftlichkeit zu, mit dem Ziel, die 
Gesamtattraktivität des öV zu erhöhen; dies insbesondere in den Bereichen wie beispielsweise 
Preis-  und  Tarifgestaltung,  Sortimentsgestaltung,  Vermarktung,  Marktforschung  oder  IT-
Entwicklung.146 Mit der Teilnahme an Tarifen des NDV anerkennen die Teilnahmeberechtigten 

138 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 4.2.1. 
139 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 4.2.2.1-4.2.2.6. 
140 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 4.2.3 Abs. 1 und 2. 
141 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 4.2.4 Abs. 1 Bst. f und h. 
142 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 4.3.1. 
143 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 4.3.2. 
144 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 4.3.3.1 und 4.3.3.2. 
145 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 4.3.3.4 und 4.3.3.5. 
146 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 5.1. 

24 

 
 
 
 
 
 
die  Bedingungen  des  Ue500  sowie  der  Vorschriften  und  der  für  sie  relevanten  Tarife  des 
NDV.147  

B.6.1.5  Allgemeine Rechte und Pflichten der am NDV oder an einzelnen Tarifen des 

NDV Teilnehmenden 

90.  Die von den einzelnen Teilnehmenden getroffenen Massnahmen dürfen den Interessen 
des NDV nicht zuwiderlaufen. Massnahmen, die den Verkehrsanteil oder den Ertrag anderer 
Teilnehmenden beeinträchtigen, können nur nach gegenseitiger Absprache mit den entspre-
chenden Teilnehmenden getroffen werden.148 Alle Teilnehmenden stellen eine den Bedürfnis-
sen des Einzugsgebietes angemessene Verkaufsinfrastruktur einschliesslich Kundendienst si-
cher oder leisten daran einen angemessenen Beitrag.149 Die Teilnehmenden beteiligen sich 
an den Kosten des NDV gemäss Ziff. 7.3 Ue500.150 

B.6.1.6  Weitere Bestimmungen der Zusammenarbeit innerhalb des NDV 

B.6.1.6.1  Preisbildungsvorschriften 

91.  Zur Preisbildung sind bestimmte Regeln zu berücksichtigen. Zum Beispiel können  die 
durchgehenden Fahrpreise durch Kilometeranstoss mit gemeinsamer Preistabelle oder durch 
Preisanstoss berechnet werden oder beim Tarif für Streckenabonnemente sind die Preise mit 
Kilometeranstoss und gemeinsamer Preistabelle zu berechnen.151 

B.6.1.6.2  Entschädigungen 

92.  Die am NDV Teilnehmenden oder Dritte erhalten für ihre gemäss den in den Vorschriften 
570 (nachfolgend: V570) definierten Kriterien erbrachten Beratungs- und Serviceleistungen im 
Sinne eines Deckungsbeitrags eine Entschädigung an die Beratungs- und Serviceaufwände 
von bedienten Verkaufspunkten und qualifizierten Service-Center. Die genauen Bedingungen 
und Voraussetzungen dafür sind in der Vorschrift 512 (nachfolgend: V512) geregelt.152 

B.6.1.6.3  Einnahmenverteilung 

93.  Die  Einnahmenverteilung  richtet  sich  nach  den  Vorschriften  511.  Sofern  dazu  Verteil-
schlüssel nötig werden, beteiligen sich die am NDV Teilnehmenden an deren Kosten im Ver-
hältnis der Ertragsanteile, die sie aus diesem Schlüssel zugesprochen erhalten.153 

B.6.1.7  Gemeinsame Bestimmungen der an der Alliance SwissPass Teilnehmenden 

B.6.1.7.1  Grundlegende Rechte der Teilnehmenden 

94.  Zu den grundlegenden Rechten der Teilnehmenden gehören zunächst eigene Initiativen 
und  selbstständiges  Handeln  im  Sinne  der  Fahrgäste  wie  auch  zur  Weiterentwicklung  von 

147 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 5.2.1. 
148 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 5.3.1 Abs. 1. 
149 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 5.3.3.1. 
150 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 5.3.4.1. 
151 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 5.4.1. 
152 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 5.4.2. 
153 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 5.4.3. 

25 

 
 
 
 
 
 
Swisspass.154 Weiter haben die an Swisspass Teilnehmenden das Recht zur Teilnahme an 
Gestaltungs-,  Entwicklungs-  und  Entscheidungsprozessen  im  Rahmen  der  vorgesehenen 
Gremien.155 

B.6.1.7.2  Grundlegende Pflichten der Teilnehmenden156 

95.  Die an Swisspass Teilnehmenden sind verpflichtet, die Beschlüsse der Organe einzu-
halten.157 Dann sind die Teilnehmenden verpflichtet, Vorschriften und Tarife einzuhalten wie 
beispielsweise die gemeinsamen Tarif-Nebenbestimmungen und Standards sowie weitere ge-
mäss den Bestimmungen zur Anwendung gelangenden Tarife und Vorschriften.158 

96.  Zu  den  Pflichten  gehören  auch  die  Beteiligung  an  den  Kosten  von  Swisspass.159 
Schliesslich sind die Teilnehmenden verpflichtet, Änderungen, welche thematischen Bezug zu 
Swisspass haben, der Geschäftsstelle bekannt zu geben. Die Teilnehmenden tauschen ge-
genseitig wichtige Informationen aus.160 

B.6.1.7.3  Finanzierung 

97.  Die Teilnehmenden beteiligen sich an den Kosten der gemeinsamen Organisation sowie 
an den übrigen aus der Zusammenarbeit im Rahmen von Swisspass entstehenden Kosten. 
Wo dies mit vernünftigem Aufwand möglich ist, wird pro Kostenart ein verursachergerechter 
Kostenschlüssel berechnet und angewendet. Im Übrigen richtet sich die Kostenverteilung nach 
der V512.161 

B.6.1.7.4  Vertrieb 

98.  Der  Verkauf  von  Fahrausweisen  richtet  sich  nach  den  NOVA-NB.  Soweit  die  an 
Swisspass Teilnehmenden Fahrausweise auf dem Papier des NDV ausgeben, haben sie die 
Bestimmungen des Pflichtenhefts Verkauf von Fahrausweisen des NDV sowie der V570 ein-
zuhalten.162 

B.6.1.8  Anlage 1 Ue500: Organisationsreglement 

B.6.1.8.1  Allgemeines 

99.  Ziel des Organisationsreglements (Organisationsreglement, OrgRegl Ue500) ist es, die 
Organisation der Zusammenarbeit und die Abstimmung zwischen den Organen des Ue500 im 
Detail zu regeln.163 

154 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 7.1.1. 
155 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 7.1.2. 
156 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 7.2. 
157 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 7.2.1. 
158 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 7.2.2 Abs. 1. 
159 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 7.2.3. 
160 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 7.2.4 Abs. 1. 
161 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 7.3.1. 
162 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 7.4. 
163 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 1 Abs. 1 Anlage 1 (Organisationsreglement). 

26 

 
 
 
 
 
 
B.6.1.8.2  Organisation 

100.  Gemäss Ue500 bestehen zum Zweck der Zusammenarbeit der am NDV Teilnehmenden 
und den Verbünden folgende Organe:164 

-  Gesamtheit der am NDV Teilnehmenden; 

-  VdV; 

-  Strategierat; 

-  Kommissionen: 

o  KoM, 

o  KoV; 

-  Nationale Prüfgruppe Konsumkennzahlen NPK; 

-  Revisionsstelle; 

-  Geschäftsstelle mit den Geschäftsfeldern «öV», «NDV», «Verbünde»; 

-  Compliance & Governance Board; 

-  Mandatsträger; 

-  Arbeitsgruppen. 

164 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 2 Abs. 1 Anlage 1 (Organisationsreglement). 

27 

 
 
 
 
 
 
101.  Die Hauptorganisation der gemeinsamen Führungsstruktur ist in folgender Abbildung 3 
dargestellt. 

Abbildung 3: Hauptorganisation gemeinsame Führungsstruktur Swisspass1 

B.6.1.8.3  Zusammensetzung des Strategierates und der Kommissionen 

102.  Die Mitglieder des SR und gegebenenfalls ihre Stellvertretungen müssen für am Natio-
nalen DV Teilnehmende tätig sein, welche mindestens am T654 (Halbtax) beteiligt und auch 
Mitglieder des Vereins ch-integral sind.165 

103.  Am NDV Teilnehmende, welche die folgenden Anforderungen erfüllen, gelten als sys-
temrelevant und haben deswegen Anrecht auf einen festen Sitz im Strategierat:166 

a)  sind in mindestens drei von vier Sparten tätig (Fernverkehr, Regionalverkehr, Ortsver-

kehr, touristischer Verkehr)  

b)  und 

i.  betreiben ein Verkehrsangebot in mindestens 50 % der Kantone oder 

ii.  erzielen mindestens 500 Mio. Franken Tarifeinnahmen pro Jahr. 

104.  Für die Besetzung der nicht fest zugeteilten Strategierats-Sitze müssen zwingend und 
jederzeit folgende Mindestanforderungen kumulativ erfüllt werden:167 

165 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.1.1 Abs. 1 Anlage 1 (Organisationsreglement). 
166 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.1.1.1 Abs. 1 Anlage 1 (Organisationsreglement). Zurzeit erfüllen die 
SBB, Postauto und der ZVV diese Anforderungen und verfügen daher über einen festen Sitz.  
167 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.1.1.2 Abs. 1 Anlage 1 (Organisationsreglement). 

28 

 
 
 
 
 
 
a)  maximal zwei Vertretungen von am NDV Teilnehmenden mit Haupt-Einnahmenanteil 

(Verkehrseinnahmen) aus der Sparte Fernverkehr; 

b)  mindestens zwei Vertretungen von am NDV Teilnehmenden mit Haupt-Einnahmenan-

teil (Verkehrseinnahmen) aus der Sparte Regionalverkehr; 

c)  mindestens zwei Vertretungen von am NDV Teilnehmenden mit Haupt-Einnahmenan-

teil (Verkehrseinnahmen) aus der Sparte Ortsverkehr; 

d)  mindestens  eine  bis  maximal  zwei  Vertretungen  von  am  NDV  Teilnehmenden  mit 
Haupt-Einnahmenanteil (Verkehrseinnahmen) aus der Sparte touristischen Verkehr; 

e)  mindestens zwei Vertretungen von am NDV Teilnehmenden mit Hauptsitz in der latei-

nischsprachigen Schweiz; 

f)  maximal  eine  Vertretung  eines  am  NDV  Teilnehmenden mit  Haupt-Einnahmenanteil 

(von allen Verkehrseinnahmen) aus demselben Verbund; 

g)  keine Vertretung einer am NDV teilnehmenden TU aus einem Verbund, welcher bereits 

durch eine eigene Verbund-Vertretung Einsitz hat und umgekehrt. 

105.  Sind mehrere am NDV Teilnehmende in Konzern-, Holding- oder Verkehrsverbundstruk-
turen organisiert, steht diesen maximal ein Sitz als Strategierats-Mitglied zu.168 

106.  Weiter ist bei der Besetzung der Sitze eine angemessene Vertretung der folgenden Ei-
genschaften anzustreben:169 

a)  Am NDV Teilnehmende des Regional- und Ortsverkehrs aus Agglomerations- und Ver-

bundgebieten; 

b)  Am NDV Teilnehmende des Regionalverkehrs mit ausgeprägter touristischer Nutzung; 

c)  Verschiedene Verkehrsträger (Schiene, Strasse, Bergbahnen/Schiff). 

107.  Folgende Institutionen delegieren jeweils eine Vertretung mit beratender Stimme in den 
Strategierat:170 

d)  BAV; 

e)  KöV oder KKDöV; 

f)  VöV; 

g)  ch-integral (Vertretung der Geschäftsstelle). 

108.  Als besondere Funktionen übernehmen ein Mitglied des Strategierates eine Präsidiums-
funktion und ein Mitglied ein Vizepräsidiumsfunktion. Dem Präsidium obliegt die Leitung des 
Strategierates im Interesse von Swisspass. Es sorgt im Zusammenwirken mit der Geschäfts-
stelle für eine rechtzeitige Information des Strategierates über alle für dessen Tätigkeit erheb-
lichen Aspekte. Das Präsidium vertritt den Strategierat sowohl innerhalb von Swisspass als 
auch  gegen  aussen  und  fungiert  insbesondere  als  Bindeglied  des  Strategierates  zur  Ge-
schäftsstelle sowie zu den am Ue500 Teilnehmenden.171 

168 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.1.1.2 Abs. 2 Anlage 1 (Organisationsreglement). 
169 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.1.1.2 Abs. 3 Anlage 1 (Organisationsreglement). 
170 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.1.2 Anlage 1 (Organisationsreglement). 
171 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.1.4 Anlage 1 (Organisationsreglement). 

29 

 
 
 
 
 
 
B.6.1.9  Anlage 2 Ue500: Pflichtenheft Strategierat 

109.  Zu den übergeordneten Aufgaben des Strategierates gehören Strategie und Planung:172 

a)  Oberleitung und Oberaufsicht von Swisspass; 

b)  Festlegung der strategischen Stossrichtungen von Swisspass als Ganzes; 

c)  Genehmigung  der  Jahresplanung,  der  Budgets  und  der  Jahresrechnungen  der  Ge-

schäftsstelle für die Geschäftsfelder «öV», «NDV» und «Verbünde»; 

d)  Genehmigung der Mittelfristplanungen sämtlicher Mandate inkl. Geschäftsstelle. 

110.  Im Rahmen der Organisation übernimmt der Strategierat:173 

a)  Vergabe des Mandats für die Führung der Geschäftsstelle mit den Geschäftsfeldern 

«VöV», «NDV» und «Verbünde» sowie Controlling der Geschäftsstelle; 

b)  Erlass und Änderung der Pflichtenhefte der Kommissionen und der Geschäftsstelle; 

c)  Unterbreiten von Wahlvorschlägen für Strategierat-Mitglieder ohne festen Sitz; 

d)  Wahl und Abberufung der Mitglieder der Kommissionen; 

e)  Abgabe einer Empfehlung bei der Wahl der Geschäftsführung des Vereins ch-integral; 

f)  Antragstellung an die Gesamtheit der am NDV Teilnehmenden und die VdV betreffend 

Wahl der Mitglieder des Compliance & Governance Boards; 

g)  Vergabe von Mandaten an Mandatsträger oder Dritte sowie Erlass und Änderung der 

entsprechenden Pflichtenhefte. 

111.  Die operativen Aufgaben sind:174 

a)  Vertretung von Swisspass gegenüber der Öffentlichkeit und anderen Anspruchsgrup-

pen; 

b)  Definition und Umsetzung von Massnahmen aufgrund von Empfehlungen des Compli-

ance & Governance Boards; 

c)  Koordination mit dem VöV. 

B.6.1.10 Pflichtenhefte verschiedener Kommissionen und Einheiten von Swisspass 

112.  Wie für den Strategierat besteht ein Pflichtenheft für die KoM, für die KoV, für die NPK, 
für  die  Geschäftsstelle  und  für  das  Compliance  &  Governance  Board.175  Die  Pflichtenhefte 

172 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.1.1 Anlage 2 (Pflichtenheft Strategierat). 
173 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.1.2 Anlage 2 (Pflichtenheft Strategierat). 
174 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 3.1.3 Anlage 2 (Pflichtenheft Strategierat). 
175 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Anlage 3 (Pflichtenheft Kommission Markt KoM) Ue500, Anlage 4 (Pflichten-
heft Kommission Vertrieb KoV) Ue500, Anlage 7 (Pflichtenheft Pflichtenheft Nationale Prüfgruppe 
Konsumkennzahlen NPK) Ue500, Anlage 8 (Pflichtenheft der Revisionsstelle NDV) Ue500 und Anlage 
9 (Pflichtenheft Geschäftsstelle) Ue500 und Anlage 10 (Pflichtenheft Compliance & Governance 
Board). 

30 

 
 
 
 
 
 
legen die Grundlagen der jeweiligen Kommission oder Einheit dar und regeln die Organisation 
und die Aufgaben.176 

113.  Zudem regelt das Ue500 mit einem Pflichtenheft die Mandate, die Swisspass an Unter-
nehmen und Organisationen erteilt.177 

B.7 

NOVA-NB 3.2: NOVA-Nutzungsbedingungen Version 3.2 

114.  Erstes in der Widerspruchsmeldung gemeldetes Vorhaben ist die Einführung der NOVA-
NB 3.2. Es handle sich gemäss Widerspruchsmeldung um neue Nutzungsbedingungen inkl. 
des  Standardvertrags  «Zugang  NOVA-Plattform»  für  die  von  KTU  sowie  Verbünden  entwi-
ckelte IT-Vertriebsinfrastruktur NOVA (vgl. Rz 2 f. und 7). Daher sind im Folgenden die NOVA-
NB 3.2 in der Version vom 2. Dezember 2022 und der dazu gemeldete Standardvertrag «Zu-
gang NOVA-Plattform» dargestellt. 

115.  An dieser Stelle ist hervorzuheben, dass die NOVA-NB 3.2 gemäss Widerspruchsmel-
dung für alle Vertreiber und Vermittler gelten (vgl. Rz 4).178 Demgegenüber soll der Standard-
vertrag  nur für  Drittvermittler  zur  Anwendung  gelangen  (vgl.  auch  Rz  0). Die KTU  und Ver-
bünde würden die  Voraussetzungen  für  den Zugang  zur  NOVA-Plattform  per  se  erfüllen.179 
Diese  Hervorhebung  ist  insofern  bedeutend,  als  dass  die  Widerspruchsmeldung  und 
Swisspass  in  den  NOVA-NB  3.2  (vgl.  Rz  119)  eine  Unterscheidung  zwischen  Vertrieb  und 
Vermittlung von  öV-Tickets  betonen.  Die  Widerspruchsmeldung  und  Swisspass  bezeichnen 
die Herausgabe von öV-Tickets, bei denen die KTU die Transportleistung selber oder in Kom-
bination mit mindestens einem weiteren KTU erbringen, als Vertrieb.180 Hingegen bezeichnen 
die  Widerspruchsmeldung  und  Swisspass  die  Herausgabe  von  öV-Tickets  als  Vermittlung, 
wenn das vermittelnde Unternehmen nicht an der Transportleistung beteiligt ist.181 

B.7.1  Ziel und Zweck der NOVA-NB 3.2 

116.  Die NOVA-Plattform bündelt alle Daten, welche für die Vermittlung und den Vertrieb von 
durchgängigen  Fahrausweisen  benötigt  werden.  Sie  umfasst  das  gesamte  Sortiment  des 
NDV,  der  RDV  (Verbünde)  und  einiger  TU  im  internen  Verkehr  sowie  alle  für  die  korrekte 
Preisberechnung erforderlichen Daten und Algorithmen.182 

117.  Die NOVA-NB 3.2 regeln die Rechte und Pflichten der Vermittler / Vertreiber im Zusam-
menhang  mit  der  Vermittlung  und  dem  Vertrieb  des  NOVA-Sortiments  über  die  NOVA-
Plattform und sind darauf ausgerichtet, die Einnahmen- und Qualitätssicherung zu gewährleis-
ten (vgl. Rz 3).183 

176 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Ziff. 1 - 3 Anlage 3 (Pflichtenheft Kommission Markt), Ziff. 1 - 3 Anlage 4 
(Pflichtenheft Kommission Vertrieb), Ziff. 1 - 3 Anlage 7 (Pflichtenheft Pflichtenheft Nationale Prüf-
gruppe Konsumkennzahlen NPK) Ue500, Ziff. 1 - 3 Anlage 8 (Pflichtenheft der Revisionsstelle NDV) 
Ue500, Ziff. 1 Anlage 9 (Pflichtenheft Geschäftsstelle) Ue500 und Ziff. 1, 2, 4 Anlage 10 (Pflichtenheft 
Compliance & Governance Board). 
177 Vgl. Ue500 2.9 (Fn 1), Anlage 11 (Pflichtenheft Mandate Alliance SwissPass). 
178 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 124. 
179 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 228 ff. 
180 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 137 f. 
181 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 45 und 139. 
182 Vgl. Widerspruchsmeldung, Ziff. 1 Abs. 1 Beilage 1 (NOVA-NB 3.2). 
183 Vgl. Widerspruchsmeldung, Ziff. 1 Abs. 2 Beilage 1 (NOVA-NB 3.2). 

31 

 
 
 
 
 
 
B.7.2  Voraussetzungen für den Zugang zur NOVA-Plattform 

118.  Zur Anbindung an die NOVA-Plattform zugelassen sind die am Ue500 Teilnehmenden, 
die Betreiber einer Eisenbahninfrastruktur gemäss Schweizer Recht (nachfolgend Typ «TU / 
Verbünde») sowie juristische Personen (Unternehmen) ausserhalb der Branche (nachfolgend 
Typ «Dritte»).184 

119.  Der Vertrieb von Fahrausweisen ist vom Personenbeförderungsregal gemäss Art. 4 ff. 
PBG erfasst. Aus diesem Grund sind TU / Verbünde zum Vertrieb von Fahrausweisen berech-
tigt und verpflichtet. Dritte können ausschliesslich als Vermittler von Fahrausweisen tätig wer-
den.185 

120.  […] 

121.  […] 

122.  TU / Verbünde erfüllen die Voraussetzung für den Zugang zur NOVA-Plattform per se. 
Für  Dritte  ist  die  Unterzeichnung  des  Standardvertrags  «Zugang  NOVA-Plattform»,  in  wel-
chem die Voraussetzungen für die Anbindung an die NOVA-Plattform im Detail geregelt wer-
den, Bedingung für die Zulassung.186 

B.7.3  Freigegebenes NOVA-Sortiment 

123.  […] 

124.  […] 

B.7.4  Aufnahme und Einstellung der Vermittlungs- / Vertriebstätigkeit 

B.7.4.1  Allgemeines 

125.  Die KTU sind gemäss Art. 16 PBG verpflichtet, den direkten Verkehr sicherzustellen. Zu 
diesem Zweck wurde die NOVA-Plattform geschaffen. […]187 

125.-134. […]  

B.7.4.2  Aufnahme und Einstellung der Vertriebstätigkeit 

135.-136. […] 

B.7.4.3  Aufnahme und Einstellung der Vermittlungstätigkeit 

B.7.4.3.1  Aufnahme der Vermittlungstätigkeit 

137.-138. […] 

B.7.4.3.2  Einstellung der Vermittlungstätigkeit 

139.  […] 

184 Vgl. Widerspruchsmeldung, Ziff. 2 Abs. 1 Beilage 1 (NOVA-NB 3.2). 
185 Vgl. Widerspruchsmeldung, Ziff. 2 Abs. 2 Beilage 1 (NOVA-NB 3.2). 
186 Vgl. Widerspruchsmeldung, Ziff. 2 Abs. 5 Beilage 1 (NOVA-NB 3.2). 
187 Vgl. Widerspruchsmeldung, Ziff. 4.1 Abs. 1 Beilage 1 (NOVA-NB 3.2). 

32 

 
 
 
 
 
 
B.7.5  Pflichten der Vermittler / Vertreiber 

B.7.5.1  Einhaltung der Tarife und Vorschriften 

140.-142. […] 

B.7.5.2  Bezugspreise / Rabatte und Zuschläge / Preistransparenz 

143.-144. […] 

B.7.5.3  Sicherstellung der Beratungs- und Serviceleistungen sowie des Service 

après-vente (SAV) 

146.-147. […] 

B.7.5.4  Datennutzung in Onlineshops für SAV 

148.-149. […] 

B.7.5.5  Einlieferung von Kundendaten 

150.-155. […] 

B.7.5.6  Pflichtgemässe Bearbeitung der Kundendaten / Datenschutz 

156.  […] 

B.7.5.7  Abrechnung und Reporting 

157.-160. […] 

B.7.6  Entschädigungen 

161.  […] 

B.7.7  Kosten 

B.7.7.1  Anschlusskosten 

162.  […] 

B.7.7.2  Betriebskosten 

B.7.7.2.1  Vermittler / Vertreiber Typ «TU / Verbünde» 

163.  […] 

33 

 
 
 
 
 
B.7.7.2.2  Vermittler Typ «Dritte» 

164.  Dritte sind von der Pflicht, die Investitions- und Betriebskosten sowie Abschreibungen 
und Reinvestitionen anteilig mitzutragen, befreit, solange die Anzahl der vermittelten / vertrie-
benen Fahrausweise pro Kalenderjahr […] nicht übersteigt. Wird dieser Schwellenwert über-
schritten, ist ein Nutzungsentgelt in der Höhe von […] für das jeweilige Jahr geschuldet.188 

165.  Von der vorstehenden Regelung nicht betroffen sind Kosten, die auf Seite der Dritten 
entstehen (z. B. aufgrund neuer Releases). Diese Kosten sind in jedem Fall durch die Dritten 
selbst zu tragen.189 

B.7.7.3  Rückbaukosten 

166.  […] 

B.7.8  Standardvertrag «Zugang NOVA-Plattform» 

167.  Wie oben erläutert (vgl. Rz 122 und 125) erfüllen TU und Verbünde die Voraussetzung 
für den Zugang zur NOVA-Plattform per se. Für Dritte ist hingegen die Unterzeichnung des 
Standardvertrags «Zugang NOVA-Plattform», in welchem die Voraussetzungen für die Anbin-
dung an die NOVA-Plattform im Detail geregelt werden, Bedingung für die Zulassung. […] Der 
Standardvertrag  regelt  die  Anbindung  und  Nutzung  der  NOVA-Plattform.190  Unter  anderem 
hält der Standardvertrag Nachfolgendes fest. 

B.7.8.1  Präambel 

168.-169. […] 

B.7.8.2  Vertragsgegenstand und Bestandteile 

170.-171. […] 

B.7.8.3  Keine Exklusivität 

172.  […] 

B.7.8.4  Finanzielles 

B.7.8.4.1  Sicherheitsleistung191 

173.  Zur Sicherstellung sämtlicher Rechte und Forderungen […] hat der Vermittler vor Ver-
tragsunterzeichnung eine Sicherheitsleistung […] beizubringen. […] 

174.-175. […] 

B.7.8.4.2  Entschädigungen für den Vermittler 

176.  […] 

188 Vgl. Widerspruchsmeldung, Ziff. 7.2.2 Abs. 1 Beilage 1 (NOVA-NB 3.2). 
189 Vgl. Widerspruchsmeldung, Ziff. 7.2.2 Abs. 2 Beilage 1 (NOVA-NB 3.2). 
190 Vgl. Widerspruchsmeldung, Titelblatt Beilage: Standardvertrag, Beilage 1 (NOVA-NB 3.2). 
191 Vgl. Widerspruchsmeldung, Ziff. 6.3, Beilage: Standardvertrag, Beilage 1 (NOVA-NB 3.2). 

34 

 
 
 
 
 
 
B.7.8.4.3  Abrechnung und Saldierung 

177.-179. […] 

B.8 

öV-Provisionsmodell 

180.  Das  öV-Provisionsmodell  für  den  NDV  ist  gemäss  Swisspass  vom  Strategierat  von 
Swisspass zu Händen der KTU und Verbünde verabschiedet worden. Es sei als verbindliche 
Vereinbarung im Sinne des Obligationenrechts192 zwischen den KTU und Verbünden im NDV 
zu qualifizieren.193 Das öV-Provisionsmodell soll bei der Vermittlung von öV-Tickets gelten (vgl. 
Rz 5).194 Somit gelangt das öV-Provisionsmodell zur Anwendung, wenn das öV-Ticket-heraus-
gebende Unternehmen nicht an der Transporterbringung beteiligt ist. Dies folgt aus der Be-
trachtungsweise gemäss dem Verständnis der Widerspruchsmeldung und von Swisspass bei 
ihrer strikten Unterscheidung zwischen Vermittlung und Vertrieb (vgl. auch Rz 115). Beim Ver-
trieb von öV-Tickets – das herausgebende KTU ist an der Transporterbringung beteiligt – gilt 
das  öV-Provisionsmodell  demnach  nicht.  Allerdings  erweist  sich  die  Widerspruchsmeldung 
diesbezüglich als widersprüchlich, da im Beispiel 4 auf Seite 23 der Widerspruchsmeldung die 
BLS der Zentralbahn eine Provision bezahlt. Mit anderen Worten bezahlt dabei das vertrei-
bende  leistungserbringende  KTU  dem  nicht  vertreibenden  leistungserbringenden  KTU  eine 
Provision.195 

181.  Gemäss Widerspruchsmeldung habe Swisspass das öV-Provisionsmodell für direkt an 
die NOVA-Plattform Angebundene verabschiedet. Dieses sei aufgrund des Widerspruchsver-
fahrens noch nicht in Kraft.196 Zur Verabschiedung führt Swisspass im Rahmen eines späteren 
Auskunftsbegehrens  aus,  das  öV-Provisionsmodell  sei  bis  anhin  nur  durch  den  Strategierat 
freigegeben worden. Dies ausschliesslich mit Blick auf die Widerspruchsmeldung zuhanden 
des WEKO-Sekretariats. Die Freigabe des ÖV-Provisionsmodells durch die Gesamtheit NDV, 
die VdV und das BAV stehe nach wie vor aus.197 

182.  Zum  Geltungsbereich  des  öV-Provisionsmodells  führt  die  Widerspruchsmeldung  aus, 
dass gemäss NOVA-NB 3.2 die Vermittler von öV-Tickets – unabhängig davon, ob es sich um 
Dritte oder um einen Verbund bzw. ein KTU handle – neu eine vom «Tarifeigener» festgelegte 
Provision erhalten sollten. Als «Tarifeigner» gelte die Instanz, welche gemäss Art. 15 Abs. 1 
PBG die Tarifhoheit habe. Im NDV übten die KTU und Verbünde aufgrund ihrer gesetzlichen 
Kooperationspflicht die Tarifhoheit über Swisspass aus. Die gesetzlich vorgeschriebene Ko-
operation diene der Sicherstellung des Direkten Verkehrs (Art. 17 Abs. 1 PBG).198  

183.  Im Zusammenhang mit dem öV-Provisionsmodell ist der Widerspruchsmeldung zu ent-
nehmen, dass die KTU und Verbünde bereits ein Entschädigungsmodell anwenden. Es handle 
sich dabei um ein für auf die digitale Welt angepasstes Entschädigungsmodell für Service und 
Beratungsaufwände (nachfolgend: EMNDV). Bei der Entwicklung des EMNDV sei es darum 
gegangen,  physische  (kostenintensive)  Services  und  Beratungsaufwände  angemessen  zu 
vergüten. Das EMNDV sei seit 2020 in Kraft und bleibe auch nach Einführung des öV-Provisi-
onsmodells als dessen Bestandteil anwendbar. […] Die gültige EMNDV-Berechnung erfolge 

192  Bundesgesetz  vom  30.3.1911  betreffend  die  Ergänzung  des  Schweizerischen  Zivilgesetzbuches 
(Fünfter Teil: Obligationenrecht) (OR; SR 220). 
193 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 307. 
194 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 126. 
195 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 115. 
196 Widerspruchsmeldung, Rz 86. 
197 Vgl. Angaben Swisspass (10.7.2024), Rz 35. 
198 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 83 f. 

35 

 
 
 
 
 
 
anhand der Vorschrift V512 «Vorschriften über die Verteilung der gemeinsamen Kosten, Ent-
schädigungen und Vergütungen in der Alliance SwissPass» (nachfolgend: V512).199 Die Vor-
schrift V512 regle die Verteilung gemeinsamer Kosten, welche direkt mit dem Vertrieb oder 
der  Entschädigung  entsprechender  Aufwände  zusammenhängen  würden.200  Gemäss  BAV 
regle  die  Vorschrift  V512  Aspekte,  die  der  Sicherstellung  des  NDAV  dienten  und  sei  daher 
vom BAV zu genehmigen bzw. wurde in der Vergangenheit vom BAV genehmigt.201 

184.  Swisspass regle aufgrund der gesetzlichen Kooperationspflicht sämtliche Belange des 
NDV. Dies gelte auch für die Provisionsregeln für Vermittler. Die Vermittlung von öV-Tickets 
über eine indirekte NOVA-Anbindung, d. h. über ein Schnittstellenprodukt eines KTU oder Ver-
bundes, sei vom öV-Provisionsmodell nicht erfasst.202 […] 

185.  Auf externe Vermittler, die indirekt über Schnittstellenprodukte der KTU (z. B. […]) an 
die NOVA-Plattform angebunden seien, fänden die zwischen den Transportunternehmen (z. 
B.  […])  und  dem  jeweiligen  externen  Vermittler  (Vermittlerkette)  abgeschlossenen  Verträge 
Anwendung. Die Inhalte solcher bilateralen Vereinbarungen über den indirekten Anschluss an 
die NOVA-Plattform seien vertraulich und innerhalb von Swisspass nicht zugänglich bzw. ein-
sehbar.203 

186.  Ebenso wenig gelte das öV-Provisionsmodell im RDV und im internen Verkehr. Es sei 
somit kein einheitliches öV-Provisionsmodell für sämtliche über die NOVA-Plattform vertriebe-
nen öV-Tickets vorgesehen. Dies liege insbesondere an der unterschiedlichen Finanzierung 
des NDV und RDV. Beim RDV finanzierten neben dem Bund die Kantone und Gemeinden den 
öffentlichen Verkehr. Dementsprechend übten sie ihr Mitspracherecht aus. Dies auch bei den 
Provisionen, weil diese die Höhe von Abgeltungen mitbeeinflussen würden. KTU und Verbün-
den stehe es selbstverständlich frei, das öV-Provisionsmodell auch für ihren RDV oder inter-
nen Verkehr zu übernehmen.204 

187.  Das öV-Provisionsmodell diene letztlich der Sicherstellung des NDV. Die KTU seien im 
Bereich des NDV zur Zusammenarbeit verpflichtet (Art. 16 und 17 PBG). Die gesetzliche Ko-
operationspflicht  schliesse  die  Festsetzung  der  Höhe  von  Tarifen  und  ihrer  Struktur  mit  ein 
(Art. 16 Abs. 2 PBG).205 

188.  Mit dem öV-Provisionsmodell wolle die öV-Branche zudem ihren Beitrag zu der Zielvor-
gabe des BAV leisten, wonach stärkere Anreize für Drittvermittler geschaffen werden sollten, 
öV-Tickets zu vermitteln, um damit zusätzliche Reisende für den öffentlichen Verkehr zu ge-
winnen und letztlich eine maximale Auslastung der KTU sicherzustellen. Der Preisüberwacher 
habe  es  in  seinem  jüngsten  Jahresbericht  wie  folgt  formuliert:  «Viele  Zahler  =  tiefe  Preise, 
wenig Zahler = hohe Preise. Das Wohl und Wehe des öV hängt also ganz wesentlich von der 
Nutzerzahl ab.»206 

189.-209. […] 

210.  Die Provisionen würden bei der Abrechnung über die NOVA-Plattform automatisch vom 
Betrag  abgezogen,  der  dem  leistungserbringenden  KTU  bzw.  Verbund  gutzuschreiben  sei, 
und an den Vermittler weitergegeben. Die Provisionen seien damit unmittelbar an den Tarif 

199 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 105. 
200 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 119. 
201 Vgl. Angaben BAV, Ziff. 9 und 17. 
202 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 85 ff. 
203 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 88. 
204 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 89. 
205 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 90. 
206 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 91. 

36 

 
 
 
 
 
 
geknüpft, der gemäss Art. 16 Abs. 2 PBG von den KTU und Verbünden gemeinsam festgelegt 
werden müsse. Es bestehe ein Junktim zwischen Tarif und Provisionen. Deshalb sei bei der 
Festlegung  von  Provisionen  auch  die  Rentabilität  der  KTU  und  Verbünde  zu  berücksichti-
gen.207 

211.  Zur Illustration der Funktionsweise des öV-Provisionsmodells enthält die Widerspruchs-
meldung folgendes Beispiel:208 Der ZVV verkauft über seinen Webshop ein Billett für die Stre-
cke zwischen den Haltestellen Langnau i.E. – Engelberg via Luzern. Die Transportdienstleis-
tung auf dieser Strecke wird von der BLS und der Zentralbahn erbracht. Der ZVV vermittelt 
das öV-Ticket an den Reisenden stellvertretend für diese KTU. Den Tarif für diese Transport-
leistungen legt Swisspass im Rahmen der an sie delegierten Tarifkompetenz nach Art. 16 Abs. 
2 PBG fest. Der gemeinsam festgesetzte Tarif lautet 18.50 Franken. Die Provision des ZVV 
als Vermittler wird auf Basis des gemeinsamen Tarifs von 18.50 Franken berechnet. 

[…] 

212.  Bei  einem  Fahrausweis  des  NDV,  wovon  eine  Teilstrecke  im  Gebiet  eines  Verbunds 
verlaufe, der das öV-Provisionsmodell nicht übernehme, und der durch einen Dritten vermittelt 
werde,  handle  es  sich  um  ein  Billett  des  NDV.  Es  würde  damit  eine  Provision  […]  an  den 
Vermittler ausbezahlt. Hinzu komme, dass im NDV den Vermittlern mit dem öV-Provisionsmo-
dell immer derselbe Prozentsatz an Provision ausbezahlt werde.209 

C 

Erwägungen 

C.1  Geltungsbereich 

C.1.1  Persönlicher Geltungsbereich 

213.  Das KG gilt in persönlicher Hinsicht für Unternehmen des privaten und des öffentlichen 
Rechts (Art. 2  Abs. 1 KG).  Als  Unternehmen  im  Sinne des  KG  gelten  sämtliche  Nachfrager 
oder Anbieter von Gütern und Dienstleistungen im Wirtschaftsprozess, unabhängig von ihrer 
Rechts- oder Organisationsform (Art. 2 Abs. 1bis KG). Als Unternehmen im Sinne des Kartell-
gesetzes sind daher alle wirtschaftlich selbständigen Organisationseinheiten zu qualifizieren, 
die  ungeachtet  ihrer  Rechts-  und  Organisationsform  als  Teilnehmer  am  Wirtschaftsprozess 
auftreten.210 

214.  Das KG folgt damit einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise: Es sollen wirtschaftliche 
Tatsachen  aus  funktionaler  und  wirtschaftlicher  Sicht  und  unabhängig  von  ihrer  rechtlichen 
Struktur erfasst werden.211  

215.  Die wirtschaftliche Selbständigkeit stellt praxisgemäss eine konstitutive Voraussetzung 
des Unternehmensbegriffs von Art. 2 Abs. 1bis KG dar.212 Das heisst, dass Gebilde, die sich 

207 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 112. 
208 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 113 
209 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 115 f. 
210 BVGer, B-831/2011 vom 18.12.2018 E. 36 f., DCC, m.w.H. 
211 BVGer, B-2977/2007 vom 27.4.2010 E. 4.1, Publigroupe; vgl. auch RETO HEIZMANN/MICHAEL MAYER 
in: DIKE-Kommentar, Kartellgesetz, Zäch/Arnet/Baldi/Kiener/Schaller/Schraner/Spühler (Hrsg.), 2018 
(zit. DIKE KG-AUTOR/IN), Art. 2 N 7 m.w.H.; VINCENT MARTENET/PIERRE-ALAIN KILLIAS, in: Commentaire 
Romand, Droit de la concurrence, Martenet/Bovet/Tercier (Hrsg.), 2. Aufl. 2013 (zit. CR Concurrence-
AUTOR/IN), Art. 2 LCart N 21 f. 
212 Vgl. etwa BGer, 2C_596/2019 vom 2.11.2022 E. 7.2.3, DCC; vgl. etwa ROGER ZÄCH/RETO 
HEIZMANN, Schweizerisches Kartellrecht, 3. Aufl. 2023, Rz 298. 

37 

 
 
 
 
 
 
nicht autonom am Wirtschaftsprozess beteiligen, auch nicht als Unternehmen im Sinne des 
KG  zu  qualifizieren  sind.213  Von  Bedeutung  ist  dies  namentlich  in  Konzernverhältnissen214: 
Liegt ein Konzern vor, sind nicht die einzelnen Konzerngesellschaften als Unternehmen i.S.v. 
Art. 2 Abs. 1bis KG zu betrachten, sondern es gilt der Konzern als Ganzes als Unternehmen.215 

216.  Das Kartellrecht enthält keine eigene Definition des Konzernbegriffs.216 Die Beurteilung 
nach  KG  stimmt  mit  derjenigen  von  Art. 963  Abs. 2  OR  überein:  Demnach  kontrolliert  eine 
juristische Person ein anderes Unternehmen, wenn sie alternativ: 1. direkt oder indirekt über 
die Mehrheit der Stimmen im obersten Organ verfügt; 2. direkt oder indirekt über das Recht 
verfügt, die Mehrheit der Mitglieder des obersten Leitungs- oder Verwaltungsorgans zu bestel-
len  oder  abzuberufen;  oder  3.  aufgrund  der  Statuten,  der  Stiftungsurkunde,  eines  Vertrags 
oder vergleichbarer Instrumente einen beherrschenden Einfluss ausüben kann. Insofern be-
schränkt sich Art. 963 Abs. 2 OR auf das sogenannte Kontrollprinzip, d. h., er verzichtet auf 
das  Erfordernis  der  tatsächlichen  Ausübung  der  Beherrschung  im  Sinne  des  Leitungsprin-
zips.217  Auch  gemäss  Rechtsprechung  zum  KG  ist  entsprechend  dem  Kontrollprinzip  die 
blosse Möglichkeit zu einer Kontrolle durch die Konzernobergesellschaft ausreichend.218 Das 
Kontrollprinzip wird daher für die nachfolgende Prüfung zugrundegelegt. 

217.  Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind die NOVA-NB und das öV-Provisionsmo-
dell. Bei den NOVA-NB und dem öV-Provisionsmodell handelt es sich um in der Widerspruchs-
meldung gemeldete Verhaltensweisen (vgl. Rz 2).  

C.1.1.1  Unternehmen in Bezug auf die NOVA-NB 

218.  Für  die  NOVA-NB  ist  aufgrund  der  Angaben  der  Widerspruchsmeldung  darauf  zu 
schliessen, dass nach Genehmigung durch das BAV die Kompetenz zur Erlassung der NOVA-
NB bei Swisspass liegt. Dies ergebe sich aus der gesetzlichen Kooperationspflicht, umgesetzt 
in der Branchenregelung Ue500, welche die Zusammenarbeit der KTU und Verbünde im di-
rekten Verkehr nach Art. 16 i. V. m. Art. 17 PBG regle. Die NOVA-NB seien Teil des Ue500. 
Dabei habe der Strategierat die Oberleitung und Oberaufsicht von Swisspass und sei für deren 
strategische Führung verantwortlich.219 

219.  Betreffend  die  KTU  und  die  Verbünde  ist  vorliegend  unbestritten,  dass  alle  KTU  und 
Verbünde Unternehmen im Sinne von Art. 2 Abs. 1bis KG darstellen.220 In Bezug auf Swisspass 
vertritt die Widerspruchsmeldung die Ansicht, Swisspass sei kein Unternehmen im Sinne von 

213 BGE 148 II 321 E. 6.2, Flammarion; BVGer, B-2977/2007 vom 27.4.2010 E. 4.1, Publigroupe; 
vgl. DIKE KG-HEIZMANN/MAYER (Fn 211), Art. 2 N 20 m.w.H. 
214 Vgl. etwa BGE 139 I 107 E. 10.4.1, Publigroupe; BGE 148 II 321 E. 6.2 f., Flammarion; BVGer, B-
3882/2021 vom 16.2.2023 E. 9.3, Obligation de renseigner. 
215 BVGer, B-831/2011 vom 18.12.2018 E. 48, DCC. Vgl. auch BGer, 2C_484/2010 vom 29.6.2012 
E. 3 (nicht publizierte Erwägung in BGE 139 I 72), Publigroupe; BVGer, B-823/2016 vom 2.4.2020 
E. 7.1.1 m.w.H., Flügel und Klaviere; BVGer, B-581/2012 vom 16.9.2016 E. 4.1.3, Nikon; BVGer, B-
2977/2007 vom 27.4.2010 E. 4.1, Publigroupe; zum Ganzen statt vieler auch PETER GEORG PICHT,  in: 
Schweizerisches Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht V/2, Kartellrecht, Ducrey/Zimmerli (Hrsg), 
2. Aufl. 2023 (zit. AUTOR/IN in SIWR V/2), Rz A.33 ff.; DIKE KG-HEIZMANN/MEYER (Fn 211), Art. 2 N 31; 
MARC AMSTUTZ/RAMIN SILVAN GOHARI, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz, Amstutz/Reinert (Hrsg.), 
2. Aufl. 2021 (zit. BSK KG-AUTOR/IN), Art. 2 N 113 m.w.H.; CR Concurrence-MARTENET/KILLIAS 
(Fn 211), Art. 2 LCart N 30 f. 
216 Vgl. BGer, 2C_596/2019 vom 2.11.2022 E. 7.2.3 m.w.H., DCC. 
217 Botschaft vom 21.12.2007 zur Änderung des Obligationenrechts, BBl 2008 1589, 1723. 
218 BVGer, B-831/2011 vom 18.12.2018 E. 44, DCC; offengelassen in BGer, 2C_596/2019 vom 
2.11.2022 E. 7.2.3, DCC. 
219 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 7 ff. 
220 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 153 f. 

38 

 
 
 
 
 
 
Art. 2 Abs. 1bis KG.221 Daher verbleibt die Frage, ob Swisspass den Unternehmensbegriff ge-
mäss  Art.  2  Abs.  1bis  KG  erfüllt.  Mithin  ist  zu  prüfen,  ob  sich  Swisspass  autonom  am  Wirt-
schaftsprozess beteiligt. 

C.1.1.1.1  Organisation Swisspass 

220.  Zur autonomen Tätigkeit und damit den Kontrollverhältnissen bei Swisspass ist festzu-
stellen, dass gemäss Ue500 zum Zweck der Zusammenarbeit der am NDV Teilnehmenden 
und den Verbünden verschiedene Organe bestehen (vgl. Rz 100 f.). 

221.  Gemäss Antwort auf das Auskunftsbegehren vom 3. Mai 2024 können Aufbau und Struk-
tur von Swisspass folgendermassen dargestellt werden: 

Abbildung 4: Aufbau und Struktur von Swisspass222 

222.  Allerdings sind die Darstellung der Organisation von Swisspass in Abbildung 3 (gemäss 
Ue500) und die Darstellung in Abbildung 4 (gemäss Swisspass) nicht völlig deckungsgleich. 
Die vorliegende Beurteilung stützt sich auf die Angaben im Ue500; zumal die Antworten von 
Swisspass auf das Ue500 verweisen.223 

C.1.1.1.2  Beteiligung am Wirtschaftsprozess 

223.  Zur  Beteiligung  von  Swisspass  am  Wirtschaftsprozess  ist  grundsätzlich  festzustellen, 
dass Swisspass gemäss Ue500 die Dachorganisation für die Umsetzung des Ue500 ist, das 
wiederum die Grundlage der branchenweiten Zusammenarbeit von TU und Verbünden dar-
stellt. Diese Zusammenarbeit gewährleistet über den direkten Verkehr gemäss Art. 16 und 17 
PBG bzw. Art. 56 VPB hinaus, dass branchenweit mindestens einheitliche Tarifnebenbestim-
mungen und Standards zur Anwendung gelangten (vgl. Rz 59). Damit übernimmt Swisspass 
die Umsetzung des Ue500, was einer Dienstleistung an die KTU und Verbünde gleichkommt. 

221 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 157 ff. und Angaben Swisspass (20.12.2024), Rz 14. 
222 Vgl. Angaben Swispass (10.7.2024), Rz 2. 
223 Vgl. Angaben Swispass (10.7.2024), Rz 1. 

39 

GesamtheitderamNationalen Direkten Verkehr TeilnehmendenVersammlungder VerbündeStrategierat (SR)KontrollinstanzenRevision NDVNPKPrüfstelle ComplianceGeschäftsstelle (ch-integral)Teilmandate SBB/PostAutoKommissionenMarkt (KoM)Vertrieb (KoV)Kundeninformation (KKI) 
 
 
 
 
 
 
 
224.  Weiter kann Swisspass gemäss Ue500 zur Ausübung gemeinsamer, operativer Aufga-
ben Mandate vergeben (vgl. Rz 82). So besteht beispielsweise ein PostAuto-Mandat für den 
Betrieb sowie die Weiterentwicklung des zentralen Informationssystems «SynServ» zur Erfas-
sung von Reisenden ohne bzw. mit teilgültigem Fahrausweis oder Swisspass vergibt ein Man-
dat zum Betrieb der NOVA-Plattform.224 

225.  Zudem gibt Swisspass die SwissPass-Karte heraus.225 

226.  Dann bietet Swisspass auf der SwissPass-Karte Zusatzdienstleistungen von Partnerfir-
men an, welche die Kundinnen und Kunden über das Internetportal www.swisspass.ch buchen 
können. So können der Zugang zu PublikBike, SchweizMobil oder MobilityCarsharing sowie 
Skipässe von verschiedenen Schweizer Skidestinationen auf die Karte geladen werden.226 

227.  Schliesslich  tritt  Swisspass  als  Anbieterin  der  mittels  der  NOVA-Plattform  erbrachten 
Dienstleistungen am Markt auf. Die NOVA-Plattform umfasst das gesamte Sortiment des NDV, 
der RDV (Verbünde) und einiger TU im internen Verkehr sowie alle für die korrekte Preisbe-
rechnung erforderlichen Daten und Algorithmen (vgl. Rz 116). Sie enthält und bündelt damit 
alle Daten, die für die Vermittlung und den Vertrieb von Fahrausweisen benötigt werden und 
stellt diese Daten (indirekt und künftig auch direkt; vgl. Rz 50 ff.) Dritten zur Verfügung, die im 
Bereich des Vertriebs und der Vermittlung von Fahrausweisen tätig sind. 

228.  Vorangehende Ausführungen zeigen, dass sich Swisspass als Anbieterin von diversen 
Dienstleistungen am Wirtschaftsprozess beteiligt.  

C.1.1.1.3  Autonomie von Swisspass 

229.  Angesichts der Struktur von Swisspass stellt sich die Frage, ob Swisspass sich autonom 
am Wirtschaftsprozess beteiligt oder durch ein oder mehrere andere Unternehmen kontrolliert 
wird.  

230.  Von  den  Organen  übernimmt  der  Strategierat  die  Oberleitung  und  Oberaufsicht  von 
Swisspass sowie deren strategische Führung. Zu den Aufgaben des Strategierates gehören 
etwa die Bestimmung in den drei Geschäftsfeldern von Swisspass, Vertretung von Swisspass 
gegenüber der Öffentlichkeit und anderen Anspruchsgruppen, Antragsstellung an die Gesamt-
heit  NDV  und  die  VdV  betreffend  Geschäfte  in  deren  Zuständigkeit  sowie  die  Abgabe  von 
Empfehlungen in verschiedener Hinsicht (vgl. Rz 74). 

231.  Gemäss Ue500 befinden die Gesamtheit NDV und die VdV über den Erlass und Ände-
rungen der NOVA-NB. Dabei beschliessen die Gesamtheit NDV und die VdV jeweils separat. 
Der Beschluss kommt zustande, wenn beide Organe zugestimmt haben (vgl. Rz 65).  

232.  Gemeinsame  Kontrolle  besteht,  wenn  zwei  oder  mehr  Unternehmen  gemeinsam  die 
Möglichkeit haben, einen bestimmenden Einfluss auf die Tätigkeit des Gemeinschaftsunter-
nehmens auszuüben. Eine gemeinsame Kontrolle liegt insbesondere vor, wenn die Mutterge-
sellschaften bei allen wichtigen Entscheidungen, die das Gemeinschaftsunternehmen betref-
fen,  Übereinstimmung  erzielen  müssen.  Entscheidend  für  das  Vorliegen  von  gemeinsamer 
Kontrolle  ist,  dass  keine  wechselnden  Koalitionen  unter  den  Muttergesellschaften  möglich 
sind. Wenn es in den Entscheidungsverfahren keine feste Mehrheit gibt und die Mehrheit von 

224 Vgl. <https://www.allianceswisspass.ch/de/ueberuns/Mandate-Alliance-SwissPass> (2.7.2024). 
225 Vgl. <https://www.allianceswisspass.ch/de/informationen-ov-nutzende/SwissPass> (30.7.2024). 
226 Vgl. <https://www.allianceswisspass.ch/de/informationen-ov-nutzende/SwissPass> (4.7.2024). 

40 

 
 
 
 
 
 
Fall zu Fall unter den Muttergesellschaften verschieden ausfallen kann, ist nicht davon auszu-
gehen, dass die Muttergesellschaften das Zielunternehmen gemeinsam kontrollieren.227 

233.  Da wie erwähnt in Bezug auf den Erlass und Änderungen der NOVA-NB Einstimmigkeit 
zwischen der Gesamtheit NDV und der VdV erforderlich ist, kann grundsätzlich von gemein-
samer Kontrolle dieser beiden Organe ausgegangen werden. Allerdings ist nicht ersichtlich, 
dass die Gesamtheit NDV oder die VdV als Nachfrager oder Anbieter von Gütern und Dienst-
leistungen im Wirtschaftsprozess auftreten. Der Gesamtheit NDV und der VdV dürfte es daher 
an der Unternehmenseigenschaft fehlen, weshalb ihnen keine gemeinsame Kontrolle in zuvor 
beschriebenen Sinn zukommt. 

234.  Im Rahmen der Gesamtheit NDV erfolgt die Beschlussfassung auf Antrag des Strategie-
rates (vgl. Rz 67). Es ist nicht ersichtlich, dass die Gesamtheit NDV ohne Antrag des Strate-
gierats  den  Erlass  oder  eine  Änderung  der  NOVA-NB  beschliessen  könnte.  Ebenso  wenig 
ergibt sich aus dem Ue500, dass die Gesamtheit NDV den Strategierat verpflichten könnte, ihr 
einen bestimmten Antrag oder überhaupt einen Antrag zu unterbreiten. 

235.  Im Rahmen der der VdV können nur Beschlüsse zu traktandierten Themen gefasst wer-
den (vgl. Rz 72). Aus dem Ue500 ist nicht gänzlich klar, wer die Traktandierung bestimmt. Es 
ist indes davon auszugehen, dass der Strategierat aufgrund seines Antragsrechts (vgl. Rz 74) 
zumindest Einfluss darauf hat. 

236.  Damit  ist  darauf  zu  schliessen,  dass  der  Strategierat  einen  gewissen  Einfluss  auf  die 
Beschlussfassung der Gesamtheit NDV und der VdV hat. 

237.  Kontrolle im kartellrechtlichen Sinn kann positiv oder negativ sein. Positiv ist sie, wenn 
die kontrollierende Einheit ihre Vorstellungen über die Strategie der kontrollierten Einheit nach 
ihren Wünschen bzw. ohne Zustimmung anderer durchsetzen kann. Negativ ist die Kontrolle, 
wenn die kontrollierende Einheit ihre Wünsche zwar nicht alleine durchsetzen kann, aber die 
wichtigen  strategischen  Entscheide  der  kontrollierten  Einheit  durch  ihr  Veto  verhindern 
kann.228 

238.  Zwar kann der Strategierat nicht selbst den Erlass oder Änderungen der NOVA-NB be-
schliessen.  Dem  Strategierat  kommt  kein  Vetorecht  im  Sinne  des  zuvor  Beschriebenen  zu. 
Ohne  sein  Zutun  scheinen  aber  auch  die  anderen  beiden  Gremien  keinen  entsprechenden 
Beschluss fassen zu können. Insofern dürfte dem Antragsrecht eine mit einem Veto vergleich-
bare Stellung zukommen. Es kann damit grundsätzlich von negativer Kontrolle des Strategie-
rats hinsichtlich des Erlasses oder der Änderungen der NOVA-NB ausgegangen werden.  

239.  Allerdings ist nicht ersichtlich, dass der Strategierat selbst als Nachfrager oder Anbieter 
von Gütern und Dienstleistungen im Wirtschaftsprozess auftritt. Wie der Gesamtheit NDV und 
der VdV fehlt es daher wohl auch dem Strategierat an der Unternehmenseigenschaft. 

240.  Es bleibt zu prüfen, ob die Gesamtheit NDV, die VdV oder der Strategierat ihrerseits von 
Unternehmen kontrolliert werden. 

227 Vgl. RPW 2024/1, 92 Rz 18 ff., Meldepflicht Städtekooperation Mobility as a Service; RPW 2006/3, 
480 Rz 37, Atel - EOSH-Aktiven; Konsolidierte Mitteilung der Kommission zu Zuständigkeitsfragen ge-
mäss der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates über die Kontrolle von Unternehmenszusammen-
schlüssen, Berichtigung, ABl. C 43 vom 21.02.2009, Rz 80, welche auch für die Schweizer Praxis her-
angezogen werden kann (vgl. Botschaft zum KG 1995, BBl 1995 I 471, 481 und 531). 
228  Vgl.  zum  Ganzen:  JACOBS/GIGER  in  SIWR  V/2  (Fn  215),  S.  324  ff.;  BSK  KG-REINERT/VISCHER 
(Fn 215), Art. 4 Abs. 3 N 119 ff. und N 223 ff.; DIKE KG-SÜSLÜ (Fn 211), Art. 4 Abs. 3 N 79 ff. 

41 

 
 
 
 
 
 
(i) 

Beschlussfassung Gesamtheit NDV 

241.  Ein Antrag ist von der Gesamtheit NDV angenommen, wenn ihm innert der gesetzten 
Frist 2/3 der Abstimmenden zustimmen. Stimmen weniger als 2/3, aber mehr als die Hälfte der 
jeweils Abstimmenden zu, so gilt die Vorlage als angenommen, wenn diese Abstimmenden 
zusammen mindestens 50 % der Ertrags- respektive Kostenanteile im betreffenden Geschäft 
auf sich vereinen (vgl. Rz 69). 

242.  In der Gesamtheit NDV sind alle am NDV Teilnehmenden stimmberechtigt. Jede Stimm-
berechtigte verfügt über eine Stimme (vgl. Rz 68). 

243.  Es sind keine Vetorechte ersichtlich. Es ist davon auszugehen, dass hinsichtlich der Be-
schlussfassung der Gesamtheit NDV wechselnde Koalitionen möglich sind. So kann beispiels-
weise auch ein grosses KTU wie die SBB überstimmt werden. Insgesamt ist daher die Ge-
samtheit NDV nicht als von einem oder mehreren Unternehmen kontrolliert anzusehen. 

(ii) 

Beschlussfassung VdV 

244.  Ein  Antrag  ist  vom  VdV  angenommen,  wenn  ihm  2/3  der  Abstimmenden  zustimmen. 
Stimmen weniger als 2/3, aber mehr als die Hälfte der jeweils Abstimmenden zu, so gilt die 
Vorlage als angenommen, wenn diese Abstimmenden zusammen mindestens 50 % der Er-
trags- respektive Kostenanteile im betreffenden Geschäft auf sich vereinen (vgl. Rz 73). 

245.  In der VdV sind derzeit 19 Verbünde stimmberechtigt. Jeder stimmberechtigte Verbund 
hat eine Stimme (vgl. Rz 72). 

246.  Es sind keine Vetorechte ersichtlich. Es ist auch hier davon auszugehen, dass hinsicht-
lich der Beschlussfassung wechselnde Koalitionen möglich sind. Auch die VdV ist daher nicht 
als kontrolliert im Sinne des Kartellgesetzes anzusehen. 

(iii) 

Beschlussfassung Strategierat 

247.   Ein Antrag ist vom Strategierat angenommen, wenn er die Mehrheit der abgegebenen, 
gewichteten  Stimmen  auf  sich  vereinigt.  Für  Anträge  an  die  Gesamtheit  NDV  und  die  VdV 
betreffend  die  Auflösung  von  Swisspass  und  Änderungen  des  Ue500  ist  eine  qualifizierte 
Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen gewichteten Stimmen erforderlich (vgl. Rz 79). 

248.  Jedes  Mitglied  besitzt  eine  gewichtete  Stimme.  Für  die  Beschlussfassung  zählen  alle 
abgegebenen Stimmen. Enthaltungen werden nicht mitgezählt. Die Stimmen werden so ge-
wichtet, dass die Mitglieder mit festem Sitz zusammen das gleiche Stimmgewicht haben wie 
die übrigen anwesenden Mitglieder zusammen (vgl. Rz 79). 

249.  Der Strategierat besteht derzeit aus 11 Mitgliedern (vgl. Rz 76 f.). Zwar ist es denkbar, 
dass je nach Zusammensetzung aufgrund der Stimmengewichtung einem Mitglied faktisch ein 
Veto zukommt (bspw. wenn nur ein Mitglied ohne festen Sitz an der Abstimmung teilnimmt). 
Grundsätzlich  ist  aber  davon  auszugehen,  dass  hinsichtlich  der  Beschlussfassung  wech-
selnde Koalitionen möglich sind, weshalb der Strategierat nicht als kontrolliert im Sinne des 
Kartellgesetzes anzusehen ist. 

C.1.1.1.4  Zwischenergebnis 

250.  Swisspass  beteiligt  sich  als  Anbieterin  von  Dienstleistungen  am  Wirtschaftsprozess. 
Swisspass wird dabei von keinem anderen Unternehmen im Sinne des Kartellgesetzes kon-
trolliert, da sich die Gremien beziehungsweise Organe nicht am Wirtschaftsprozess beteiligen 
oder in den Gremien bzw. Organen wechselnde Koalitionen möglich sind. Das Kriterium der 
wirtschaftlichen Selbständigkeit als konstitutive Voraussetzung des Unternehmensbegriffs von 

42 

 
 
 
 
 
Art. 2  Abs. 1bis  KG  kann  als  erfüllt  betrachtet  werden.  Es  ist  davon  auszugehen,  dass 
Swisspass in Bezug auf die NOVA-NB ein Unternehmen gemäss Art. 2 Abs. 1bis KG ist. 

C.1.1.2  Unternehmen in Bezug auf das öV-Provisionsmodell 

251.  Gemäss Widerspruchsmeldung regle Swisspass aufgrund der gesetzlichen Kooperati-
onspflicht sämtliche Belange des NDV. Dies gelte auch für die Provisionsregeln für Vermittler 
(vgl. Rz 184). Das öV-Provisionsmodell für den NDV sei gemäss Widerspruchsmeldung vom 
Strategierat von Swisspass zu Händen der KTU und Verbünde verabschiedet worden. Es sei 
als verbindliche Vereinbarung im Sinne des Obligationenrechts zwischen den KTU und Ver-
bünden im NDV zu qualifizieren (vgl. Rz 180). 

252.  Somit hat zwar der Strategierat das öV-Provisionsmodell entwickelt und verabschiedet. 
Allerdings ist die Genehmigung durch die Gesamtheit NDV und die VdV ausstehend. Unab-
hängig davon  sind  es die  an  Swisspass  angeschlossenen  KTU  und  Verbünde,  die  das  öV-
Provisionsmodell anwenden werden (vgl. Rz 180). Bei den KTU und Verbünden handelt es 
sich um Unternehmen im Sinne von Art. 2 Abs. 1bis KG (vgl. Rz 219). So geht auch die Wider-
spruchsmeldung davon aus, dass es sich um eine Vereinbarung zwischen den KTU und Ver-
bünde handelt (vgl. Rz 181). 

C.1.1.3  Fazit persönlicher Geltungsbereich 

253.  Hinsichtlich  der  Verhaltensweise  NOVA-NB  ist  Swisspass  als  Unternehmen  gemäss 
Art. 2 Abs. 1bis KG zu qualifizieren. 

254.  In  Bezug  auf  das  öV-Provisionsmodell  sind  die  KTU  und  Verbünde  als  Unternehmen 
gemäss Art. 2 Abs. 1bis KG zu qualifizieren. 

255.  Auch gemäss Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE stellten sämtliche Organisationen, die zwar 
nicht selber Transportdienstleistungen erbringen, jedoch sonstige Angebote auf dem Gebiet 
des Personenverkehrs bereitstellen, indem sie solche Angebote koordinieren, Fahrpläne erar-
beiten, Tarife festlegen oder Tickets vertreiben, ohne dabei hoheitlich aufzutreten, Unterneh-
men  im  Sinne von  Art. 2  Abs. 1bis  KG  dar.  Entsprechend seien  die Organisation Swisspass 
(ehemals  ch-direct),  der  Verband  öffentlicher  Verkehr  VöV  oder  die  Betreiberin  der  NOVA-
Plattform ebenfalls geeignet, den kartellrechtlichen Unternehmensbegriff zu erfüllen. Hinsicht-
lich der NOVA-Plattform selbst zeige sich die Teilnahme am Wirtschaftsprozess im Sinne von 
Art. 2 Abs. 1bis KG darin, dass diese Plattform Dienstleistungen im Zusammenhang mit dem 
Ticketvertrieb erbringe, indem sie die Preisdaten zusammen mit den dazugehörigen Fahrplan-
daten und allenfalls weiteren Vertriebs-, Betriebs- und auch Geodaten zusammenführe, auf-
bereite und in lesbarer Form zur Verfügung stelle. Insgesamt seien somit nebst den KTU auch 
alle weiteren Organisationen, die im Bereich des Personenverkehrs Dienstleistungen erbräch-
ten,  wie  namentlich  die  Betreiberin  der  NOVA-Plattform,  Unternehmen  im  Sinne  von  Art. 2 
Abs. 1bis KG.229 

C.1.2  Sachlicher, örtlicher und zeitlicher Geltungsbereich 

256.  Der Geltungsbereich in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht ist jeweils gegeben 
und gibt zu keinen Bemerkungen Anlass. 

229 Vgl. Gutachten DIEBOLD/ RÜTSCHE (Fn 62), Rz 10 f. 

43 

 
 
 
 
 
 
C.2 

Vorbehaltene Vorschriften 

C.2.1  Allgemeines 

257.  Dem KG sind Vorschriften vorbehalten, die auf einem Markt für bestimmte Waren oder 
Leistungen Wettbewerb nicht zulassen, insbesondere Vorschriften, die eine staatliche Markt- 
oder Preisordnung begründen oder die einzelne Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher Auf-
gaben mit besonderen Rechten ausstatten (Art. 3 Abs. 1 KG). Ebenfalls nicht unter das Gesetz 
fallen Wettbewerbswirkungen, die sich ausschliesslich aus der Gesetzgebung über das geis-
tige  Eigentum  ergeben.  Hingegen  unterliegen  Einfuhrbeschränkungen,  die  sich  auf  Rechte 
des geistigen Eigentums stützen, der Beurteilung nach diesem Gesetz (Art. 3 Abs. 2 KG).  

258.  Mit Art. 3 Abs. 1 KG sieht der Gesetzgeber vor, dass wegen Marktversagens oder sozial 
unerwünschten  Verteilungen  der  Markt  als  Regelsystem  der  Wirtschaftsbeziehungen  durch 
«Die sichtbare Hand des Rechts» ersetzt wird, allerdings nur so weit, als die staatlichen Vor-
schriften auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen Wettbewerb nicht zulassen. 
Insofern ist nicht nur zu prüfen, ob staatliche Marktregulierungen den Wettbewerb in einem 
bestimmten Bereich ausschliessen, sondern vor allem auch, wieweit sie dies tun. Für die Be-
urteilung der Reichweite sind nur solche staatliche Regulierungen zu berücksichtigen, welche 
darauf  abzielen,  ein  Marktversagen  oder  sozial  unerwünschte  Verteilungen  mit  Hilfe  eines 
staatlich verordneten Ausschlusses des Wettbewerbs zu korrigieren. Wann ein Marktversagen 
bzw. sozial unerwünschte Verteilungen vorliegen, bestimmt der Gesetzgeber. Entsprechend 
der Intention der Revision und des Wortlauts («soweit ... nicht zulassen») des Kartellgesetzes 
von 1995 ist dem Vorbehalt von Art. 3 Abs. 1 KG nur in restriktiver Weise Geltung zu verschaf-
fen. Dasselbe ergibt sich entsprechend der Berücksichtigung der Grundsätze der Wirtschafts-
verfassung (Art.  94  Abs.  4  und Art.  96  Abs.  1 BV230)  auch aus  dem  Zweck  und  der  verfas-
sungskonformen Auslegung von Art. 3 Abs. 1 KG. Ein Ausschluss ist deshalb nur gestützt auf 
eine  klare  gesetzliche  Grundlage möglich,  die  ein  wettbewerbsbehinderndes  Verhalten  ver-
ordnet oder zulässt. Sofern und soweit die vorbehaltenen Vorschriften Raum für Wettbewerb 
lassen, bleibt das KG anwendbar. Die Reichweite des Ausschlusses von Wettbewerb ist durch 
Gesetzesauslegung zu ermitteln. Es ist zu prüfen, ob das Gesetz den Wettbewerb ausschlies-
sen wollte. Massgebend ist der aufgrund aller Auslegungselemente eruierte Normsinn; es geht 
mithin um die Auslegung einer generell-abstrakten Norm, die für einen bestimmten Markt für 
Waren oder Leistungen möglicherweise Anwendung finden soll.231  

259.  Der Kartellgesetzgeber hat bereits auf Gesetzesebene die vorbehaltenen Vorschriften 
mit zwei Beispielen konkretisiert: zum einen mit Vorschriften, die eine staatliche Markt- oder 
Preisordnung begründen (Art. 3 Abs. 1 Bst. a KG); eine solche liegt dann vor, wenn die mas-
sgeblichen ökonomischen Parameter in entscheidender Weise durch zwingende Vorschriften 
festgelegt werden; staatliche Markt- und Preisordnungen schliessen den Wettbewerb in einem 
bestimmten  Wirtschaftsbereich praktisch  vollständig aus; zum  anderen mit  Vorschriften,  die 
einzelne Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Rechten ausstatten 
(Art. 3 Abs. 1 Bst. b KG). Entscheidend ist dabei, dass solchen Unternehmen durch rechtliche 
Vorschriften  eine  wettbewerbliche  Sonderstellung  zukommt.  Besondere  Rechte  sind  insbe-
sondere staatliche Monopole und Regale.232  

260.  Im Zusammenhang mit Art. 3 Abs. 1 KG sind normtheoretisch zwei Arten von Normen 
zu unterscheiden: zum einen Normen, welche den gleichen Sachverhalt unter gleichen Ge-
sichtspunkten unterschiedlich beurteilen; es liegt eine klassische Normkollision vor; zum an-
deren  Normen,  welche  einen  Sachverhalt  nach  unterschiedlichen  Gesichtspunkten  regeln, 

230 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18.4.1999 (BV; SR 101). 
231 Vgl. BGE 141 II 66 E. 2.2, Hors-Liste-Medikamente I, m. w. H; BGer, 2C_395/2021 vom 9.5.2023 
E. 7.1, Supermédia. 
232 Vgl. BGE 141 II 66 E. 2.3.1, Hors-Liste-Medikamente I, m. w. H. 

44 

 
 
 
 
 
 
d. h.  Rechtsfolgen an  unterschiedliche  Tatbestandsmerkmale  anknüpfen oder unterschiedli-
che Ziele verfolgen; es liegt eine positive oder kumulative Normenkonkurrenz bzw. Normen-
kumulation  vor.  Art.  3  Abs.  1  KG  behält  nur  Normen  vor,  welche  den  gleichen  Sachverhalt 
unter gleichen Gesichtspunkten unterschiedlich beurteilen (auf einem Markt für bestimmte Wa-
ren  oder  Leistungen  sind  Wettbewerb  bzw.  Modifikationen  des  Wettbewerbs  [bis  zum  Aus-
schluss] vorgesehen), wenn also eine Normkollision vorliegt.233 

261.  Normen,  welche  demgegenüber  einen  Sachverhalt  nach  unterschiedlichen  Gesichts-
punkten regeln, gelangen nebeneinander zur Anwendung und schliessen sich nicht gegensei-
tig aus. Sie haben demzufolge nicht eine preis- und wettbewerbsrechtliche Ordnung zum Re-
gelungsgegenstand,  sondern  eine  andere  Ordnung  (als  Beispiel:  BGE  137  II  199: 
Fernmelderecht neben Kartellrecht). Die Normen, welche zum KG hinzutreten, müssen des-
halb nicht vorbehalten werden, da sie ohnehin unabhängig vom KG Anwendung finden. Da 
nur  wettbewerbsmodifizierende  Normen  in  Konflikt mit  dem  KG  kommen  können, muss  nur 
zwischen  diesen  eine  Lösung  gefunden  werden.  Nicht  wettbewerbsrechtliche  Regelungen, 
welche  zum  KG  hinzutreten,  stellen  insofern  keine  neue  Kategorie  der  in  Art.  3  Abs.  1  KG 
vorbehaltenen  Vorschriften  dar,  sondern  sind  Normen,  welche  parallel  zum  KG  anwendbar 
sind und auch vollumfängliche Anwendbarkeit zwecks Erfüllung ihres Verfassungsauftrags (z. 
B. Gesundheitsschutz) erheischen. Auch wenn parallel anwendbare Normen nicht vorbehalten 
sind, ist es theoretisch nicht ausgeschlossen, dass diese «wettbewerbshindernd» sein können. 
Allerdings bilden die parallel anwendbaren Normen in der Regel die Rahmenordnung, inner-
halb derer Wettbewerb stattzufinden hat. In jedem Fall wird die parallele Ordnung nicht vorbe-
halten; diese und das KG sind beide anwendbar und im Einzelfall ist zu prüfen, inwiefern beide 
Rechtsnormen bei der Anwendung verwirklicht werden können.234 

262.  Vorliegend sind die Vorschriften zum Personenbeförderungsregal (vgl. Abschnitt C.2.2), 
zur Tarifpflicht (vgl. Abschnitt C.2.3), zum direkten Verkehr (vgl. Abschnitt C.2.4), zur gemein-
samen Vertriebsinfrastruktur (vgl. Abschnitt C.2.5) sowie zum bestellten Angebot im regiona-
len Personenverkehr (vgl. Abschnitt C.2.6) näher zu betrachten. U. a. im Zusammenhang mit 
der Frage nach vorbehaltenen Vorschriften liessen das BAV (Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE) 
sowie Swisspass (Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ) je ein Rechtsgutachten erstellen, auf welche 
nachfolgend jeweils eingegangen wird.  

C.2.2  Personenbeförderungsregal 

C.2.2.1  Allgemeines 

263.  Aufgrund von Art. 87 BV (Eisenbahnen und weitere Verkehrsträger) und Art. 92 BV (Per-
sonenbeförderung als Teil des Postregals) verfügt der Bund über umfassende Kompetenzen 
im  Bereich  der  Personenbeförderung.  Nach  Art. 4 PBG  hat  der  Bund  das  ausschliessliche 
Recht, Reisende mit regelmässigen und gewerbsmässigen Fahrten zu befördern, soweit die-
ses Recht nicht durch andere Erlasse oder völkerrechtliche Verträge eingeschränkt ist (Perso-
nenbeförderungsregal).  Der  Bund  kann  Unternehmen  Personenbeförderungskonzessionen 
erteilen (vgl. Art. 6 PBG).235 

264.  Das Personenbeförderungsregal (Art. 4 PBG) und das damit verbundene Konzessions-
system (Art. 6 PBG) begründen im Bereich der gewerbsmässigen Personenbeförderung eine 
staatliche Marktordnung, die dem Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit und damit dem freien 
wirtschaftlichen Wettbewerb entzogen ist. Entsprechend gelten Art. 4 i. V. m. Art. 6 PBG im 

233 Vgl. BGE 141 II 66 E. 2.4.1, Hors-Liste-Medikamente I, m.w.H. 
234 Vgl. BGE 141 II 66 E. 2.4.1, Hors-Liste-Medikamente I, m.w.H; BVGer, B-807/2012, B-771/2012, B-
880/2012 und B-829/2012 vom 25.6.2018 E. 4, Strassen- und Tiefbau im Kanton Aargau 
235 Vgl. BGer, 2C_230/2020 vom 25.3.2021 E. 4.1, m.w.H. 

45 

 
 
 
 
 
 
Grundsatz als vorbehaltene Vorschriften im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a KG. Dies bedeutet 
allerdings  nicht,  dass  sämtliche  Tätigkeiten  im  Zusammenhang  mit  der  regelmässigen  und 
gewerbsmässigen  Personenbeförderung  vom  Anwendungsbereich  des  Kartellrechts  ausge-
schlossen sind (vgl. Rz 258). Soweit das Personenbeförderungsrecht mit Bezug auf einzelne 
Bereiche der Personenbeförderung Wettbewerb zulässt oder gar fördert, bleibt auch das Kar-
tellrecht anwendbar. Dies ist soweit unbestritten.236  

265.  Strittig ist hingegen die Frage nach der Tragweite des Personenbeförderungsregals, vor 
allem ob der Vertriebsmarkt vom Personenbeförderungsregal erfasst wird oder nicht. Die Wi-
derspruchsmeldung und das Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ gelangen dabei zum Schluss, dass 
der gesamte Ticketvertrieb unter das Personenbeförderungsregal fällt.237 Gemäss der Wider-
spruchsmeldung ergibt es sich insgesamt aus dem Ziel der zweckmässigen und wirtschaftli-
chen landesweiten Verkehrsversorgung, der Tarifpflicht und den Bestimmungen über den Di-
rekten  Verkehr,  dass  der  Vertrieb  von  öV-Tickets  vom  Personenbeförderungsregal  erfasst 
wird.238 Nicht unter das Personenbeförderungsregal falle dagegen die Vermittlung von öV-Ti-
ckets.239 

266.  Das Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE vertritt demgegenüber die Ansicht, dass nur die Fest-
legung der Tarife und die für die Sicherstellung des Direkten Verkehrs erforderliche Koordina-
tion des Ticketvertriebs unter den KTU vorbehaltene Vorschriften darstellen, während im Üb-
rigen in Bezug  auf  den Ticketvertrieb  das  Kartellgesetz  zur  Anwendung gelange.240  Bei  der 
Frage nach der Tragweite des Personenbeförderungsregals sei der Vertrieb von öV-Tickets 
von der eigentlichen Personenbeförderung zu differenzieren. Der Vertrieb umfasse dabei ins-
besondere die Festsetzung der Ticketpreise, die Modalitäten des Ticketverkaufs wie Verkaufs-
kanäle (Verkaufsstellen, online-Verkauf, Verkauf via Apps), Verkaufsstrategien (z. B. kombi-
nierte Verkäufe wie Verkauf von Zugtickets und Konzerttickets) und Werbung. Zum Vertrieb 
zu zählen seien zudem Dienstleistungen im Zusammenhang mit dem Ticketvertrieb wie das 
Sammeln und Bereitstellen von vertriebsrelevanten Daten durch die NOVA-Plattform.241 

267.  Um die Tragweite des Personenbeförderungsregals zu eruieren, sind die entsprechen-
den Gesetzesbestimmungen nachfolgend auszulegen. 

C.2.2.2  Auslegung von Art. 1 und Art. 4 PBG (Personenbeförderungsregal) 

C.2.2.2.1  Grammatikalische Auslegung 

268.  Art. 1 Abs. 2 PBG hält fest, dass das Personenbeförderungsregal die regelmässige und 
gewerbsmässige Personenbeförderung auf Eisenbahnen, auf der Strasse und auf dem Was-
ser sowie mit Seilbahnen, Aufzügen und anderen spurgeführten Transportmitteln umfasst. In 
Art. 4 PBG wird sodann aufgeführt, dass der Bund das ausschliessliche Recht hat, Reisende 
mit  regelmässigen  und  gewerbsmässigen  Fahrten  zu  befördern,  soweit  dieses  Recht  nicht 
durch andere Erlasse oder völkerrechtliche Verträge eingeschränkt ist. Die beiden Artikel nen-
nen nur die Personenbeförderung an sich und äussern sich nicht ausdrücklich zum Vertrieb. 
Aus dem Wortlaut kann daher nicht geschlossen werden, dass der Ticketvertrieb vom Perso-
nenbeförderungsregal mitumfasst wird.  

236 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 168; Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 24 ff.; Gutachten 
MEINHARDT/SÜSLÜ (Fn 65), Rz 39, 42 ff. 
237 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 186; Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ (Fn 65), Rz 93. 
238 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 169. 
239 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 187. 
240 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 61. 
241 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 30. 

46 

 
 
 
 
 
 
C.2.2.2.2  Systematische Auslegung 

269.  Gemäss Art. 19 Abs. 1 PBG verpflichtet sich das KTU mit dem Personentransportver-
trag, Reisende gegen Entgelt zwischen bestimmten Stationen zu transportieren. Der Trans-
portvertrag kommt mit anderen Worten zwischen dem oder den den fraglichen Transport aus-
führenden KTU und dem Endkunden zustande.242 Im Fern-, Regional- und Ortsverkehr bieten 
die Unternehmen in der Regel der Kundschaft für Verbindungen, die über das Netz verschie-
dener  KTU  führen,  einen  einzigen  Transportvertrag  an  (Art.  16.  Abs.  1  PBG).  Sie  erstellen 
dafür gemeinsame Tarife und Fahrausweise (Art. 16. Abs. 1 PBG). 

270.  Da der Transportvertrag stets zwischen dem oder den transportierenden KTU und der 
zu transportierenden Person zustande kommt, ist ein Vertrieb im Sinne eines Wiederverkaufs 
ausgeschlossen. Ein Dritter kann nicht von einem KTU eine Transportleistung einkaufen und 
diese anschliessend an die zu transportierende Person weiterverkaufen. In Frage kommt dies-
falls ausschliesslich eine Vermittlung des zwischen dem ausführenden KTU und dem Endkun-
den zustandekommenden Transportvertrags. 

C.2.2.2.3  Historische Auslegung 

271.  In  historischer  Hinsicht  weisen  beide  Gutachten  darauf  hin,  dass  die  Materialien  den 
Ticketvertrieb nicht thematisieren, da sich der Gesetzgeber zum Zeitpunkt des Erlasses des 
PBG der Frage nicht explizit bewusst gewesen sei, zumal erst aufgrund der technologischen 
Entwicklungen  der  letzten  Jahre  die  Entkoppelung  von  Vertrieb  und  Personenbeförderung 
überhaupt möglich gewesen sei.243 

272.  In der Botschaft zum revidierten Personenbeförderungsgesetz wird nun aber immerhin 
explizit festgehalten, dass der Vertrieb von Angeboten des öV nicht unter das Personenbeför-
derungsregal falle. Dieses beschränke sich auf den eigentlichen Transport, weshalb beim Ti-
cketvertrieb das Kartellgesetz grundsätzlich anwendbar sei.244 

C.2.2.2.4  Teleologische Auslegung 

273.  In teleologischer Hinsicht sind gemäss beiden Gutachten in erster Linie die Vorausset-
zungen für die Erteilung einer Konzession heranzuziehen. Aus diesen ergebe sich, dass mit 
dem  Personenbeförderungsregal  eine  möglichst  zweckmässige  und  wirtschaftliche  landes-
weite Verkehrsversorgung erreicht werden solle und zwar mit möglichst gering ausfallenden 
ungedeckten Kosten.245  

274.  Gemäss dem Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ spreche der Aspekt, dass ungedeckte Kos-
ten, die aus dem Staatsbetrieb finanziert werden müssten, möglichst gering ausfallen sollten, 
dafür, dass das Personenbeförderungsregal den Vertrieb mitumfasse. Die KTU seien gemäss 
den bestehenden Regelungen verpflichtet, im Sinne des Reisenden Dienstleistungen zu er-
bringen – auch für andere Transportunternehmen (z. B. Pflicht, durchgehende Fahrausweise 
auszugeben).  Diese  kundenfreundliche  Lösung  habe  ihren  Preis  und  funktioniere  solange 
beide Seiten die gleichen Leistungen erbringen müssten. Die Transportunternehmen würden 
beispielsweise gerne auf das Aufstellen von Billettautomaten an Kleinstbahnhöfen verzichten, 
wo täglich unter zehn Tickets verkauft würden. Sie seien aber verpflichtet, den Reisenden eine 
Kaufmöglichkeit mit den gesetzlichen Zahlungsmitteln anzubieten. Im Falle einer Öffnung des 
Vertriebs für Wiederverkäufer könnte ein «Cherry picking» entstehen: Einfache und lukrative 
Geschäftsfälle würden die Wiederverkäufer übernehmen (z. B. Online-Verkäufe oder via App), 

242 Zu diesem Schluss kommt auch Swisspass (vgl. Angaben Swisspass, 20.12.2024, Rz 38). 
243 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 51. 
244 Vgl. Botschaft Änderung PBG, 31 f. Ziff. 4.1.9. 
245 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 34; Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ (Fn 65), Rz 53 ff. 

47 

 
 
 
 
 
 
die aufwendigen, nicht lukrativen Prozesse wie Beratung, Service après-vente (z. B. Umbu-
chungen  oder  Rückerstattungen),  Kundeninformation  usw.  müssten  die  KTU  tragen.  Dies 
führe zu höheren Kosten für die Transportunternehmen und letztlich auch für die Reisenden 
bzw. die öffentliche Hand. Bei der Vermittlung von öV-Tickets sei diese Gefahr nicht im glei-
chen Mass ersichtlich. Die Vermittler würden im Namen und auf Rechnung der konzessionier-
ten  Transportunternehmen  und  Verbünde tätig. Das bedeute  auch,  dass  sie  öV-Tickets  nur 
stellvertretend und unter den Rahmenbedingungen, die ihnen von den KTU und Verbünden 
vorgegeben würden, an Reisende verkaufen könnten.246  

275.  Gemäss  dem  Gutachten  DIEBOLD/RÜTSCHE  habe  ein  frei  zugänglicher  Vertriebsmarkt 
demgegenüber vielmehr das Potenzial, dass insgesamt mehr Tickets verkauft und Verkehrs-
infrastrukturen besser ausgelastet würden, was für die dem Personenbeförderungsregal zu-
grundeliegenden  versorgungspolitischen  Interessen  förderlich  wäre.  Allerdings  spreche  die 
Zielsetzung  der  Wirtschaftlichkeit  des  Verkehrsangebots  dafür,  die  Festlegung  der  Endver-
kaufspreise für öV-Tickets als Bestandteil des Monopols zu betrachten. Ein Preiswettbewerb 
im Bereich des Vertriebs von öV-Tickets könne dazu führen, dass die konzessionierten Ver-
kehrsangebote nicht mehr wirtschaftlich im Sinne eines günstigen Verhältnisses von Kosten 
und Erträgen erbracht werden könnten. Der Gesetzgeber statuiere denn auch explizit in Art. 15 
Abs. 2 Satz 2 PBG, dass die Tarife der Erzielung angemessener Erträge dienen müssten. Mit 
Blick  auf  die  vom  Personenbeförderungsregal  verfolgte  Zielsetzung  wirtschaftlicher  öffentli-
cher Verkehrsangebote sei somit zu schliessen, dass sich das Regal auf die Festsetzung der 
Ticketpreise erstrecke. Die Festlegung der Ticketpreise sei demnach mit der Personenbeför-
derungskonzession  verknüpft.  Abgesehen  von  der  Preisfestsetzung  gäbe  es  aus  teleologi-
scher Sicht hingegen keine Gründe, den Ticketvertrieb insgesamt, unter Einschluss der Ver-
sowie 
(Verkaufskanäle,  Verkaufsstrategien,  Werbung 
triebsmodalitäten 
vertriebsbezogener Dienstleistungen (z. B. Sammlung und Bereitstellung von Vertriebsdaten) 
als Teil des Personenbeförderungsregals zu verstehen.247 

a.) 

u. 

276.  Letzterer Ansicht ist vorliegend zu folgen. Insgesamt scheint es nicht erforderlich, dass 
der gesamte Vertrieb dem Personenbeförderungsregal unterstellt wird, sondern es genügt für 
eine zweckmässige und wirtschaftliche landesweite Verkehrsversorgung mit möglichst gering 
ausfallenden ungedeckten Kosten, wenn die Festlegung des Endverkaufspreises vom Perso-
nenbeförderungsregal mitumfasst wird. Die Pflicht bspw. physische Verkaufsstellen zu betrei-
ben  oder  Billettautomaten  aufzustellen  ergibt  sich  weder  direkt  aus  der  Personenbeförde-
rungskonzession noch aus der Tarifpflicht, sondern allenfalls aus den Vorschriften des direkten 
oder bestellen Verkehrs (vgl. dazu nachfolgend Abschnitte C.2.4 und C.2.6). Der Argumenta-
tion von MEINHARDT/SÜSLÜ kann damit in diesem Punkt nicht gefolgt werden. Vom Resultat 
her  dürfte  es  zudem  unbestritten  sein,  dass  Dritte  nicht  verpflichtet  sind  oder  sein  werden, 
physische  Verkaufsstellen  zu  betreiben  oder  Billettautomaten  aufzustellen.  Das  genannte 
«Cherry picking» findet demnach so oder so statt. Der Mehraufwand, den die KTU und Ver-
bünde durch physische (kostenintensive) Services und Beratungsaufwände  haben, wird zu-
dem ohnehin über das EMNDV […] abgegolten.248 

277.  Der Zweck des Personenbeförderungsregals erfordert somit insbesondere nicht die Mit-
umfassung der Vertriebsmodalitäten und vertriebsbezogenen Dienstleistungen wie insbeson-
dere  Sammlung  und  Zurverfügungstellung  von  Vertriebsdaten  unter  das  Regal.  Gerade  die 

246 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 171; Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ (Fn 65), Rz 53 ff. 
247 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 34 f. 
248 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 133. 

48 

 
 
 
 
 
 
Daten bilden schliesslich die Basis von multimodalen Mobilitätsdienstleistungen, welche mit 
der zur Rede stehenden Gesetzesrevision angestrebt werden.249  

C.2.2.2.5  Verfassungskonforme Auslegung 

278.  Gemäss DIEBOLD/RÜTSCHE stelle die Schaffung eines rechtlichen Monopols wie desje-
nigen in Art. 4 PBG einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 und 94 
BV dar. Eine Auslegung, wonach der Vertrieb von öV-Tickets vom Personenbeförderungsregal 
nicht erfasst sei, entspreche daher der Wirtschaftsfreiheit besser als eine extensive Interpre-
tation des Regals. Zugleich existiere keine verfassungsrechtliche Bestimmung, die eine exten-
sive Auslegung von Art. 4 PBG nahelegen würde. Nach der verfassungskonformen Auslegung 
von  Art.  4  PBG  sei  der Ticketvertrieb  –  abgesehen  von  der  Preisbildung  –  somit  nicht  zum 
Personenbeförderungsregal  zu  zählen.250  Das  Gutachten  MEINHARDT/SÜSLÜ  äussert  sich 
hierzu nicht. Insgesamt kann den Ausführungen von DIEBOLD/RÜTSCHE zugestimmt werden. 
Dies entspricht auch dem Grundsatz, wonach sofern und soweit die vorbehaltenen Vorschrif-
ten Raum für Wettbewerb lassen, das Kartellgesetz anwendbar bleibt (vgl. Rz 258). 

C.2.2.2.6  Gelebte Rechtspraxis 

279.  Gemäss  DIEBOLD/RÜTSCHE  hätten  bereits  heute  verschiedene  KTU  nicht-konzessio-
nierte Unternehmen zum Verkauf und Vertrieb von öV-Tickets ermächtigt. Wenn der Vertrieb 
von öV-Tickets generell dem rechtlichen Monopol nach Art. 4 PBG zugeordnet wäre, so wäre 
auch das Vertriebsrecht inhärent mit der Personenbeförderungskonzession nach Art. 6 PBG 
verbunden  und  dürfte  ohne Zustimmung  des  BAV  nicht  auf  nicht-konzessionierte  Personen 
übertragen werden (Art. 6 Abs. 4 PBG; Art. 18 VPB). Daher sei auch mit Blick auf die gelebte 
Praxis  davon  auszugehen,  dass  der  Vertrieb  von  öV-Tickets  nicht  dem  Personenbeförde-
rungsregal nach Art. 4 PBG unterstehe und somit ohne Konzession frei zugänglich sei, soweit 
es nicht um die Festlegung der Ticketpreise gehe.251 

280.  Gemäss  dem  Gutachten  MEINHARDT/SÜSLÜ  sehe  das  heutige  öV-System  keinen  Ver-
trieb von öV-Tickets durch Wiederverkäufer vor. Die KTU und Verbünde würden ihre öV-Ti-
ckets entweder selber vertreiben oder sie seien als Vermittler tätig und würden stellvertretend 
für  andere  KTU  und  Verbünde  öV-Tickets  an  Reisende  verkaufen.  Die  KTU  hätten  ver-
schiedentlich  branchenfremde  Unternehmen  mit  der  Vermittlung  von  öV-Tickets  beauftragt. 
Sie seien hierfür individuelle Verträge mit ausgewählten Kooperationspartnern eingegangen, 
welche die zu erbringenden Leistungen, Qualitätsstandards und Sortimente sowie Entschädi-
gungen definieren würden. Beispiele dafür seien Stationshalter, Poststellen, Avec oder Migro-
lino Shops. Ferner gebe es Kooperationen mit Partnern im Ausland, bei denen diese die Ver-
marktungsaktivitäten 
(v.a.  bei 
touristischen  Angeboten  wie  den  Jungfraubahnen,  der  Matterhorn  Gotthard  Bahn  oder  der 
RhB). Entgegen dem Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE würde es sich bei diesen Kooperationen 
nicht um eine Übertragung der Konzession handeln. Die Kooperationspartner würden als Ver-
mittler vielmehr im Namen und auf Rechnung der KTU tätig. Die gelebte Rechtspraxis, in der 
branchenfremde Unternehmen lediglich als Vermittler von öV-Tickets eingesetzt werden wür-
den, lasse damit ohne Weiteres den Schluss zu, dass auch der Vertrieb von öV-Tickets vom 
Personenbeförderungsregal erfasst sei. Umgekehrt sei die gelebte Rechtspraxis ein starkes 

für  die  Transportunternehmen  wahrnehmen  würden 

249 Vgl. Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens Multimodale Mobilitäts-
dienstleistungen des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunika-
tion (UVEK) vom 7. Dezember 2018 (Erläuternder Bericht UVEK), S. 2 und 6, <https://www.newsd.ad-
min.ch/newsd/message/attachments/54975.pdf> (6.11.2023). 
250 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 36. 
251 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 37. 

49 

 
 
 
 
 
 
Indiz dafür, dass die Vermittlung von öV-Tickets durch branchenfremde Unternehmen durch 
das Personenbeförderungsregal nicht ausgeschlossen sei.252 

281.  Insgesamt lässt sich damit in Bezug auf die gelebte Rechtspraxis festhalten, dass unbe-
strittenermassen bereits zum aktuellen Zeitpunkt und damit vor der mit dem vorliegenden Ver-
fahren  im  Zusammenhang  stehenden  Gesetzesrevision  öV-Tickets  durch  Dritte  vertrieben 
werden. Dies allerdings ohne direkte Anbindung an die NOVA-Plattform. Ob dieser Vertrieb 
nun als Vertrieb oder als Vermittlung bezeichnet wird, spielt dabei für die vorliegende Beurtei-
lung keine Rolle. Insgesamt kann zumindest festgehalten werden, dass die Vermittlung von 
Tickets durch Dritte (Fremdvertrieb) bereits unter dem geltenden Recht möglich ist.  

C.2.2.2.7  Fazit 

282.  Als Fazit der Auslegung von Art. 4 PBG lässt sich damit festhalten, dass die genannte 
Bestimmung  nur  die  Beförderung  ausdrücklich  dem  Regal  unterstellt.  Der  Verkauf  von  öV-
Tickets  wird  dabei  nicht  erwähnt.  Auch  aus  dem  Sinn  und  Zweck  und  der  Entstehungsge-
schichte von Art. 4 PBG sowie der gelebten Rechtspraxis ergeben sich keine Hinweise dafür, 
dass  der  gesamte  Vertrieb  von  öV-Tickets  unter  das  Personenbeförderungsregal  fällt.  Viel-
mehr fallen – nebst der Beförderung an sich – lediglich jene Verhaltensweise unter das Per-
sonenbeförderungsregal und sind damit vom Kartellgesetz ausgenommen, welche die Festle-
gung der Ticketpreise betreffen (vgl. dazu auch nachfolgend Abschnitt C.2.3). 

C.2.3  Auslegung Art. 15 PBG (Tarifpflicht) 

283.  Art. 15 PBG regelt die sog. Tarifpflicht. Absatz 1 hält dabei fest: «Die Unternehmen stel-
len  für  ihre  Leistungen  Tarife  auf.  Der  Tarif  nennt  die  Voraussetzungen,  unter  welchen  ein 
bestimmter Preis für die Beförderung und damit zusammenhängende Leistungen zur Anwen-
dung kommt.» Gemäss Absatz 2 richten sich die Tarife nach dem Umfang und der Qualität 
der  Leistung  und  nach  den  Kosten  des  Angebots.  Sie  dienen  der  Erzielung  angemessener 
Erträge. Die Tarife müssen sodann gegenüber allen gleich angewendet werden (Art. 15 
Abs. 5 PBG). 

284.  Das Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE führt zur Tarifpflicht aus, dass sich diese ausschliess-
lich  an  die  KTU  richte  und  die Tariffestsetzung damit  Teil  des  Personenbeförderungsregals 
sei. Die in Art. 15 Abs. 2 PBG genannte Erzielung angemessener Tarife stehe im Bereich der 
Grundversorgung zudem im Zusammenhang mit dem öffentlichen Interesse, die ungedeckten 
Kosten zu minimieren. Die Tarifpflicht solle weiter verhindern, das Reisende ausgebeutet wür-
den und sie solle auch eine Diskriminierung der Reisenden verhindern. So müssten gemäss 
Art. 15 Abs. 5 PBG die Tarife gegenüber allen Nutzern gleich angewendet werden und indivi-
duelle  Ermässigungen  seien  grundsätzlich  nicht  zulässig.  Das  mit  der  Tarifpflicht  einherge-
hende Diskriminierungsverbot schliesse indessen die Möglichkeit der TU nicht aus, verschie-
dene Angebote zu entwickeln und Vergünstigungen anzubieten. Tarifdifferenzierungen, etwa 
in  Form  von  Halbtax-Abonnementen,  Sparbilleten,  Kinderbilleten  oder  Aktionen  (z. B. 
Snow’n‘Rail) seien zulässig, soweit sie allen Reisenden unter gleichen Voraussetzungen of-
fenstehen würden. Die Tarife und ihre Differenzierungen müssten dabei aufgrund des Gleich-
behandlungsgebots nach Art. 15 Abs. 5 PBG und im Sinne des verfassungsrechtlichen Gebots 
der Einheitlichkeit (Art. 92 Abs. 2 Satz 2 BV) von allen konzessionierten Transportunterneh-
men, die Tickets verkaufen, gleich angewendet werden. Damit schliesse die Tarifpflicht beim 
Verkauf von öV-Tickets an Kundinnen und Kunden einen eigentlichen Preiswettbewerb in Be-
zug auf die einzelnen Ticketangebote aus.253 Es handle sich somit um eine Regelung, die im 

252 Vgl. Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ (Fn 65), Rz 77 ff. 
253 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 45 ff 

50 

 
 
 
 
 
 
Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a KG eine staatliche Markt- und Preisordnung begründe und dem-
entsprechend als vorbehaltene Vorschriften zu qualifizieren  sei. Demzufolge seien Abreden 
oder markbeherrschende Verhaltensweisen konzessionierter Transportunternehmen in Bezug 
auf die Endverkaufspreise von öV-Tickets (Tarife) vom Anwendungsbereich des Kartellgeset-
zes ausgenommen.254  

285.  Zu  diesem  Schluss  gelangt  grundsätzlich  auch  das  Gutachten  MEINHARDT/SÜSLÜ.255 
Darüber hinaus würden aber auch zumindest Teile des Vertriebs in die Tarifhoheit fallen und 
damit vom Anwendungsbereich des Kartellgesetzes ausgenommen sein. Oft werde der «Ta-
rif» mit dem Preis gleichgesetzt. Unter dem Begriff «Tarif» seien gemäss dem BAV aber nicht 
nur die Ticketpreise, sondern auch die Bedingungen für die Transportausführung zu verstehen 
(Benützungsvorschriften, Fahrausweissortiment, Geltungsdauer der Fahrausweise und Rege-
lung der Rückerstattung usw.). Dabei enthalte der Tarif auch Elemente des Vertriebs. So de-
finiere der Tarif zum Beispiel, wo Sortimente verkauft werden sollen und mache etwa Vorga-
ben zum Vertriebsprozess wie zum Beispiel in Bezug auf die Überprüfung von Kundendaten 
bei rabattierten Produkten oder in Bezug auf die Vorgaben zur Abrechnung, zum Ticketlayout 
und  zu  den  Fahrausweismedien.  Der  Begriff  Tarif  umfasse  daher  auch  Elemente  des  Ver-
triebs.256  

286.  Einigkeit  zwischen  den  beiden  Gutachten  herrscht  in  Bezug  auf  die  Tarifpflicht  somit 
insofern, als dass zumindest die Festsetzung der Endverkaufspreise unter das Personenbe-
förderungsregal fällt und damit vom Anwendungsbereich des KG ausgenommen ist. Die bei-
den Gutachten vertreten jedoch unterschiedliche Ansichten darüber, ob und inwieweit der Ver-
trieb der öV-Tickets von der Tarifpflicht und damit vom Personenbeförderungsregal mitumfasst 
wird. MEINHARDT/SÜSLÜ machen geltend, dass «zumindest Teile des Vertriebs in die Tarifho-
heit» fallen würden. Demgegenüber vertritt DIEBOLD/RÜTSCHE die Ansicht, dass es abgesehen 
von der Preisfestsetzung aus teleologischer Sicht keine Gründe gäbe, den Ticketvertrieb ins-
gesamt, unter Einschluss der Vertriebsmodalitäten (Verkaufskanäle, Verkaufsstrategien, Wer-
bung  u.  a.)  sowie  vertriebsbezogener  Dienstleistungen  (z. B.  Sammlung  und  Bereitstellung 
von Vertriebsdaten) als Teil des Personenbeförderungsregals zu verstehen.257 

287.  Aus dem Gesetzeswortlaut von Art. 15 PBG ergibt sich grundsätzlich, dass die Begriffe 
«Tarif»  und  «Preis»  im  Sinne  des  PBG  nicht  genau  gleichbedeutend  sind.  So  umfasst  der 
Begriff «Tarif» gemäss Abs. 1 neben dem Preis auch die «Voraussetzungen» und «Leistun-
gen», damit ein bestimmter Preis zur Anwendung gelangt. In Art. 62 VPB wird sodann bspw. 
festgehalten, dass die Tarife (auch) regeln, welche Gegenstände als Handgepäck mitgenom-
men  werden  dürfen  und  somit  welche  mit  der  Beförderung  zusammenhängende  Leistung 
ebenfalls im gemäss Tarif zu bezahlenden Preis inbegriffen ist. Weiter wird in Art. 57 Abs. 2 
VPB etwa festgehalten, dass die Tarife die Reisenden verpflichten können, ihre Fahrausweise 
zu entwerten. Damit werden die Bedingungen für einen bestimmten Preis vorgegeben.  

288.  Der Begriff «Tarif» im Sinne von Art. 15. Abs. 1 PBG umfasst daher neben dem Preis 
auch die Leistungen, die in diesem Preis inbegriffen sind und die Bedingungen, unter denen 
der  Preis  angewandt  wird.  Es  deutet  aber  nichts  darauf  hin,  dass  der  Begriff  «Tarif»  noch 
weiter zu fassen ist und insbesondere auch Vertriebsmodalitäten (Verkaufskanäle, Verkaufs-
strategien, Werbung u. a.) und vertriebsbezogene Dienstleistungen (z. B. Sammlung und Be-
reitstellung von Vertriebsdaten) davon erfasst werden. Die genannten Ziele wie insbesondere 
Kostendeckung,  Verhinderung  von  Ausbeutung  und  Diskriminierung  werden  auch  dann  er-
reicht,  wenn das  Personenbeförderungsregal  den  Vertrieb  von  öV-Tickets  nicht  mitumfasst, 

254 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 52. 
255 Vgl. Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ (Fn 65), Rz 61. 
256 Vgl. Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ (Fn 65), Rz 59 f. Vgl. auch Widerspruchsmeldung, Rz 58. 
257 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 35. 

51 

 
 
 
 
 
 
sondern nur die Festsetzung der Endverkaufspreise und damit einhergehend, welche Leistun-
gen in diesem Preis inbegriffen sind und unter welchen Bedingungen er gewährt wird. 

289.   Das Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE schliesst sodann aus dem Umstand, dass das Per-
sonenbeförderungsrecht  einen  Vertriebsmarkt  nicht  vollumfänglich  ausschliesse,  dass  mit 
Blick  auf  die  Preissetzung  für  öV-Tickets  zwischen  Endverkaufs-  und  Grosshandelspreisen 
unterschieden werden müsse. Mit Grosshandelspreisen seien im Bereich der Personenbeför-
derung die Preise gemeint, die allfällige Mobilitätsdienstleister ohne Konzession für den Kauf 
der  öV-Tickets  von  den konzessionierten  Transportunternehmen  bezahlen  würden.  Bei  den 
Endverkaufspreisen handle es sich um die Preise, welche die Kundinnen und Kunden für die 
Transportleistungen  bezahlen  müssten.  Ein  Preiswettbewerb  würde  die  Ticketpreise  soweit 
hinunterdrücken können, dass es den Transportunternehmen nicht mehr möglich wäre, ange-
messene  Erträge  zu  erzielen  (Art.  15  Abs.  2  Satz  2  PBG),  um  ihre  Verkehrsangebote  wirt-
schaftlich zu betreiben. Daraus folge, dass die Gestaltung der Endverkaufspreise Teil des Per-
sonenbeförderungsregals sein müsse.258 

des 

aufgrund 

290.  Die Gestaltung der Endverkaufspreise für öV-Tickets sei somit von vorbehaltenen Vor-
schriften im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG abgedeckt. Daraus folge, dass Preisvorgaben oder 
Preisempfehlungen  von  Tarifeignern  in  Bezug  auf  den  Ticketverkauf  an  Endkunden  weder 
Wettbewerbsabreden noch eine Ausübung von Markmacht darstellen würden, deren Zulässig-
keit  nach  Kartellgesetz  zu  prüfen  wäre.  Anders  präsentiere  sich  die  Situation  in  Bezug  auf 
Grosshandelspreise, die konzessionierte Transportunternehmen von Drittanbietern für öV-Ti-
ckets verlangen würden. Dies würde durch das Personenbeförderungsregal nicht geregelt. Es 
sei  auch  kaum  erforderlich,  die  Wirtschaftlichkeit  des  Personenbeförderungsangebots  über 
Grosshandelspreise sicherzustellen. Ein Druck auf Grosshandelspreise für öV-Tickets und da-
mit eine mögliche Gefährdung der wirtschaftlichen Leistungserbringung durch Transportunter-
nehmen könnte sich höchstens dann ergeben, wenn aussenstehende Mobilitätsvermittler bzw. 
Vertriebsplattformen eine gewisse Marktmacht entwickeln würden (wie etwa online-Buchungs-
plattformen im Bereich der Hotellerie). Dies sei jedoch insofern unwahrscheinlich, als der Wett-
bewerb im Markt für gewerbsmässige Personenbeförderung zwischen den Transportunterneh-
men 
restriktiven 
Personenbeförderungsregals 
Konzessionsvoraussetzungen stark eingeschränkt sei. Aufgrund der gezielten Nachfrage der 
Reisenden nach bestimmten Personenbeförderungsangeboten bestünden auch für die Nach-
frager von öV-Tickets auf Grosshandelsebene keine Ausweichmöglichkeiten, so dass sich auf 
den Grosshandelspreis kaum Wettbewerbsdruck entfalten werde. Wenn beispielsweise eine 
Kundin bei Mobilitätsvermittlern ein Ticket für die Fahrstrecke Bern-Zürich nachfragt, so könn-
ten  die Mobilitätsvermittler mangels  alternativer Bezugsquellen  kaum  Druck auf  den Gross-
handelspreis  der  SBB  ausüben.  Die  Preisgestaltungsfreiheit  der  Transportunternehmen  auf 
Grosshandelsebene werde im Übrigen auch durch die Vorschriften über die Tarifplicht (Art. 15 
PBG) und den Direkten Verkehr (Art. 16 und 17 PBG) nicht eingeschränkt; diese Vorschriften 
würden sich aufgrund ihres Wortlauts und mit Blick auf ihre Zielsetzungen ausschliesslich auf 
Endverkaufspreise beziehen. Dies führe im Ergebnis dazu, dass die konzessionierten Trans-
portunternehmen ihre Grosshandelspreise frei bestimmen und Mobilitätsvermittlern öV-Tickets 
zu tieferen Preisen als solchen auf dem Endkundenmarkt verkaufen müssten. Tiefere Gross-
handelspreise könnten betriebswirtschaftlich insbesondere dadurch gerechtfertigt sein, dass 
Transportunternehmen durch den Drittvertrieb eigene Vertriebskosten einsparen würden. Zu-
gleich werde den Mobilitätsvermittlern dadurch ermöglicht, auf dem Endverkaufspreis eine Ge-
winnmarge zu erzielen. Mangels spezialgesetzlicher Vorschriften zu den Grosshandelspreisen 
untersteht deren Bildung folglich dem Kartellgesetz.259 

und 

der 

291.  Swisspass wie auch das Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ führen demgegenüber aus, dass 
kein Grosshandelsmarkt existiere. Die Tatsache, dass der Vertrieb von öV-Tickets unter das 

258 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 56 f. 
259 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 58 ff. 

52 

 
 
 
 
 
 
Personenbeförderungsregal falle, habe zur Folge, dass nur KTU öV-Tickets in eigenem Na-
men und auf eigene Rechnung an Reisende vertreiben dürften. Das Personenbeförderungs-
regal schliesse damit einen Vertrieb von öV-Tickets durch Wiederverkäufer und damit auch 
einen Grosshandelsmarkt für öV-Tickets aus. Selbst wenn aber das Kartellgesetz auf den Ver-
trieb anwendbar wäre, so könnten durch das Kartellgesetz die KTU nicht verpflichtet werden, 
ihr gesamtes Vertriebssystem zu ändern und einen Grosshandel einzuführen.260 

292.  Für  die  Klärung  der  Frage,  ob  ein  Grosshandelsmarkt  für  öV-Tickets  existiert,  ist  zu-
nächst ein Blick auf die gesetzliche Konzeption des Transportvertrages zu richten. Gemäss 
Art. 19 Abs 1 PBG verpflichtet sich ein KTU mit dem Personentransportvertrag, Reisende ge-
gen  Entgelt  zwischen  bestimmten  Stationen  zu  transportieren.  Der  Transportvertrag  kommt 
mit anderen Worten stets zwischen dem oder den transportierenden KTU und dem Reisenden 
zustande (vgl. Rz 269 f.). Die Transportpflicht des KTU ergibt sich indes nicht allein aus dem 
Transportvertrag,  sondern  stellt  eine  Grundpflicht  der  KTU  dar.  So bestimmt  Art.  12  Abs.  1 
PBG: Die Unternehmen führen jeden Transport aus, wenn: a. die reisende oder absendende 
Person die Gesetzes- und Tarifbestimmungen einhält; b. der Transport mit dem Personal und 
mit den Transportmitteln möglich ist, die zur Bewältigung des normalen Verkehrs ausreichen; 
c. der Transport nicht durch Umstände verhindert wird, die das Unternehmen nicht vermeiden 
und deren Folgen es nicht abwenden kann. 

293.  Gemäss Art. 57 Abs. 1 PBV müssen die Reisenden gültige Fahrausweise besitzen. Sie 
müssen sie für die Dauer der Fahrt aufbewahren und auf Verlangen den Kontrollberechtigten 
vorweisen.  Es  stellt  sich  damit  die  Frage  nach  dem  Verhältnis  zwischen  Fahrausweis  und 
Transportpflicht bzw. der Rechtsnatur der Fahrausweise.  

294.  Die Rechtsnatur bzw. der Inhalt des Fahrausweises werden weder im PBG noch in der 
PBV definiert. Aus Art. 57 Abs. 1 PBV in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 PBG und Art. 19 Abs. 1 
PBG ergibt sich aber, dass der Fahrausweis dazu dient, den Nachweis des Reisenden über 
die Einhaltung der Tarifbestimmungen (Art. 12 Abs. 1 PBG) bzw. die Bezahlung eines Entgel-
tes (Art. 19 Abs 1 PBG) zu erbringen. Der Fahrausweis hat mit anderen Worten in erster Linie 
Beweisfunktion.261 Es kann sich in der Folge die Frage stellen, ob es sich beim Fahrausweis 
um ein Wertpapier im Sinne von Art. 965 ff. OR handelt. Nach Art. 965 OR ist ein Wertpapier 
jede Urkunde, mit der ein Recht derart verknüpft ist, dass es ohne die Urkunde weder geltend 
gemacht noch auf andere übertragen werden kann. Wesensmerkmal des Wertpapiers ist, dass 
der  Schuldner  aus  einem  Wertpapier  nur  gegen  Aushändigung  der  Urkunde zu leisten  ver-
pflichtet ist (Art. 966 Abs. 1 OR). 

295.  Die Transportpflicht gemäss Art. 12 Abs. 1 PBG und Art. 19 Abs 1 PBG ist nicht an die 
Aushändigung einer Urkunde geknüpft. Daran ändert auch nichts, dass gemäss Art. 57 Abs. 1 
PBV die Reisenden gültige Fahrausweise mit sich führen müssen. So geht aus Art. 20 Abs. 1 
PBG hervor, dass das KTU der Transportpflicht auch dann nachzukommen hat, wenn der Rei-
sende keinen gültigen Fahrausweis vorweisen kann, sofern jener seine Identität ausweist so-
wie den Fahrpreis und einen Zuschlag bezahlt oder eine entsprechende Sicherheit leistet. Ein 
Ausschluss von der Weiterfahrt ist erst möglich, wenn weder Fahrpreis und Zuschlag bezahlt 
noch eine entsprechende Sicherheit geleistet wird. 

296.  Gleichwohl wird in der Literatur – in erster Linie aus praktischen Überlegungen – postu-
liert, den Fahrausweis als Wertpapier, genauer als Inhaberpapier, zu qualifizieren. So genüge 
das blosse Vorweisen des Billetts als Nachweis des Beförderungsanspruchs. Der Beförderer 
dürfe die (sich aus dem Transportvertrag ergebende) Berechtigung des Passagiers nicht nach-
prüfen. Eine Prüfung der Berechtigung sei im Massenverkehr praktisch auch kaum möglich. 

260 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 188 ff.; Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ (Fn 65), Rz 108 ff. 
261 Vgl. MICHAEL HOCHSTRASSER, Der Beförderungsvertrag – Die Beförderung von Personen und Gütern 
nach  schweizerischem  Recht  und  im  Vergleich  mit  ausgewählten  internationalen  Übereinkommen, 
2015, Rz 410. 

53 

 
 
 
 
 
 
Gehe der Fahrausweis verloren oder werde er zerstört, sei aufgrund des geringen Werts und 
der fehlenden Individualisierbarkeit von einer Kraftloserklärung abzusehen. Der Beförderer sei 
nicht verpflichtet, ein Ersatzdokument auszustellen; denn er wäre nicht in der Lage zu über-
prüfen, ob ein Dritter den Fahrausweis finde und verwende.262 

297.  Soweit der Fahrausweis kein Wertpapier darstellt, kann grundsätzlich nur der Reisende 
(oder dessen Stellvertreter i. S. von Art. 32 ff. OR) einen Fahrausweis erwerben. Zwar können 
Fahrausweise übertragen werden, sofern sie nicht auf den Namen des Reisenden lauten (vgl. 
Art. 57 Abs. 3 PBV, e contrario). Ein Dritter, der nicht Reisender ist, könnte aber diesfalls kei-
nen Fahrausweis von einem KTU erwerben. Ein vom Transportvertrag losgelöster Erwerb ei-
nes Fahrausweises mit der Möglichkeit des Wiederverkaufs existiert folglich in dieser Situation 
nicht. Die Tickets können daher von Dritten, welche nicht selbst die Transportleistung in An-
spruch nehmen wollen (abgesehen von Fällen der Stellvertretung), bloss vermittelt werden. 

298.  Ist der Fahrausweis demgegenüber als Wertpapier zu qualifizieren, steht einem Erwerb 
durch  einen  nichtreisewilligen  Dritten  grundsätzlich  nichts  entgegen.  Ebenso  wenig  ist  der 
Dritte daran gehindert, den Fahrausweis weiterzuverkaufen. Auch hindert den Dritten diesfalls 
nichts daran, den Fahrausweis zu einem höheren Preis weiter zu verkaufen, als er ihn einge-
kauft hat. Tatsächlich wird aber kaum jemand bereit sein, einen über den ordentlichen Tarif 
gemäss Art. 15 PBG hinausgehenden Preis zu bezahlen. Andererseits ist das KTU beim «Erst-
verkauf» an den Tarif gemäss Art. 15 PBG gebunden. Damit verbliebe bei einem Wiederver-
käufer faktisch keine Marge. 

299.  Je nach Qualifikation des Fahrausweises als Wertpapier erscheint daher die Existenz 
eines  Grosshandelsmarkts  für  öV-Tickets  nicht  als  per  se  ausgeschlossen.  Eine  abschlies-
sende Beurteilung kann indes offenbleiben, zumal selbst wenn ein Wiederverkauf eines öV-
Tickets möglich wäre, dieser faktisch nur zum vom Tarif vorgegebenen Preis möglich wäre. 
Vor diesem Hintergrund dürfte ein allenfalls theoretisch existierender Grosshandelsmarkt nicht 
von Relevanz sein. Für die Zwecke der vorliegenden Analyse ist einzig von einem Markt für 
Vermittlungsdienstleistungen auszugehen (vgl. Abschnitt C.3). 

300.  Insgesamt ist festzuhalten, dass sich die Tarifpflicht lediglich auf die Preissetzung und 
die damit direkt verbundenen Leistungen und Bedingungen bezieht. Ob solche direkt verbun-
dene Leistungen und Bedingungen vorliegen, ist einzelfallweise zu beurteilen. Unter das Per-
sonenbeförderungsregal fällt somit auf jeden Fall die Festsetzung der Endverkaufspreise. 

C.2.4  Auslegung Art. 16 und 17 PBG (Besondere Rechte und Pflichten von 

Transportunternehmen beim Direkten Verkehr) 

301.  Gemäss Art. 16 Abs. 1 PBG bieten im Fern-, Regional- und Ortsverkehr die Unterneh-
men in der Regel der Kundschaft für Verbindungen, die über das Netz verschiedener Unter-
nehmen führen, einen einzigen Transportvertrag an (sog. Direkter Verkehr). Im gestützt auf 
Art. 28 Abs. 1 PBG bestellten regionalen Personenverkehr (vgl. dazu Abschnitt C.2.6) sowie 
im Fernverkehr müssen die Unternehmen Direkten Verkehr anbieten (Art. 56 Abs. 2 PBG). Die 
Unternehmen  erstellen  für  den  Direkten  Verkehr  gemeinsame  Tarife  und  Fahrausweise 
(Art. 16 Abs. 2 PBG). Zur Sicherstellung des Direkten Verkehrs regeln die Unternehmen ge-
mäss  Art.  17  Abs.  1  PBG  ihre  gegenseitigen  Beziehungen.  Der  Direkte  Verkehr  wird  somit 
mittels Branchenübereinkommen umgesetzt. Der Gesetzgeber bestimmt teilweise selbst, was 
Gegenstand der Übereinkommen ist (Art. 17 Abs. 1 Bst. b–e PBG), und verpflichtet im Übrigen 
die Transportunternehmen, die Bereiche der Zusammenarbeit festzulegen (Bst. a). Die Trans-
portunternehmen  haben ihre  Zusammenarbeit  gemäss  Widerspruchsmeldung  auch  auf  den 

262 Vgl. HOCHSTRASSER (Fn 261), Rz 412. 

54 

 
 
 
 
 
 
Ticketvertrieb erstreckt. Ein Beispiel der Zusammenarbeit der Transportunternehmen im Be-
reich  des  Ticketvertriebs  sei  die  Entwicklung  der  NOVA-Plattform.263  Aufgrund  der  gesetzli-
chen Kooperationspflicht  im  Nationalen  Direkten Verkehr  seien  sodann  alle  Transportunter-
nehmen im abgeltungsberechtigten Personenverkehr mit Erschliessungsfunktion gestützt auf 
Art. 17 Abs. 1 PBG zu einer Mitgliedschaft in Swisspass verpflichtet.264 

302.  Gemäss  dem  Gutachten  MEINHARDT/SÜSLÜ  schliesse  die  gesetzliche  Kooperations-
pflicht gemäss Art. 16 und 17 PBG die Festsetzung der Tarife sowie den Ticketvertrieb mit ein. 
Einen freien Markt für den Vertrieb von öV-Tickets gebe es aufgrund der Vorschriften im Rah-
men des Direkten Verkehrs nicht. Gemäss UVEK hätten öV-Unternehmen aufgrund der Tarif-
hoheit und des Direkten Verkehrs eine «implizite Vertriebspflicht». Die Regelungen zum Di-
rekten Verkehr würden sich gezielt gegen den Wettbewerb richten, um die Sicherstellung des 
Direkten Verkehrs und seiner Ziele zu gewährleisten. Es gebe im Vertriebsmarkt keinen Leis-
tungs- oder Qualitätswettbewerb zwischen den konzessionierten Transportunternehmen. Es 
bestehe vielmehr eine Art «Zwangskartell». Die Regelungen des Direkten Verkehrs würden 
damit eine staatliche Markt- und Preisordnung nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a KG begründen. Somit 
seien nicht nur Abreden zwischen konzessionierten Transportunternehmen zur Sicherstellung 
des Direkten Verkehrs vom Anwendungsbereich des Kartellgesetzes ausgenommen, sondern 
auch der Vertrieb selbst, die Vertriebsmodalitäten sowie vertriebsbezogene Dienstleistungen 
wie das Sammeln und Bereitstellen von Vertriebsdaten.265 

303.  Demgegenüber vertreten DIEBOLD/RÜTSCHE die Ansicht, dass die vorliegende Konstel-
lation an sich geeignet sei, im Vertriebsmarkt einen Leistungs- und Qualitätswettbewerb zwi-
schen  den  Transportunternehmen  zu  ermöglichen.  Denn  die  Gewährleistung  des  Direkten 
Verkehrs setze voraus, dass sich die konzessionierten Transportunternehmen gegenseitig das 
Vertriebsrecht einräumen würden. Der Direkte Verkehr habe damit zur Folge, dass bestimmte 
Tickets  für  bestimmte  Fahrstrecken  eines  Transportunternehmens  auch  bei  allen  anderen 
Transportunternehmen erworben werden können. Lediglich der Wettbewerb auf dem Endver-
kaufspreis sei aufgrund des Verbots der Preisdifferenzierungen ausgeschlossen.266 

304.  Das BAV führt im Rahmen der Amtshilfe aus, sowohl aus Art. 17 Abs. 1 PBG als auch 
aus Art. 18 Abs. 1 Bst. a PBG ergebe sich eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit der KTU, 
welche einen Direkten Verkehr anbieten würden.267 Zur Formulierung «Sicherstellung des di-
rekten Verkehrs» in Art. 17 Abs.1 PBG führt das BAV aus, die Transportunternehmen müssten 
sicherstellen, dass die öV-Kundschaft die Fahrausweise über mehrere Transportunternehmen 
hinweg kaufen könne und sich somit entsprechend organisieren.268 Die Bereiche der Zusam-
menarbeit  gemäss  Art. 17  Abs.1  Bst.  a  PBG  seien  auf Gesetzesstufe  nicht  weiter  definiert. 
Auch  das  BAV  mache  diesbezüglich  keine  Vorgaben.  Die  Transportunternehmen  müssten 
sich selbst organisieren. Die Grundlage der branchenweiten Zusammenarbeit von TU und Ver-
bünden bilde das Ue500.269 Die Liste betreffend Umfang der Zusammenarbeit in Art. 17 Abs. 
1 PBG sei nicht abschliessend.270 

305.  Zur Frage des Sekretariats, ob Art. 17 Abs. 1 PBG eine einheitliche Vereinbarung vor-
schreibt, die für alle am Direkten Verkehr Teilnehmenden gleichermassen gilt, führt das BAV 

263 Vgl. zum Ganzen auch Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 49 f. 
264 Vgl. Widerspruchsmeldung, Fn 9. 
265 Vgl. Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ (Fn 65), Rz 64 f; Widerspruchsmeldung, Rz 178.  
266 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 51 f. 
267 Vgl. Angaben BAV, Ziff. 1. 
268 Vgl. Angaben BAV, Ziff. 2. 
269 Vgl. Angaben BAV, Ziff. 3. 
270 Vgl. Angaben BAV, Ziff. 4. 

55 

 
 
 
 
 
 
aus, aus Sinn und Zweck der Bestimmung ergebe sich, dass eine einzige Vereinbarung inso-
weit erforderlich sei, als unterschiedliche Vereinbarungen ungeeignet wären, um den Direkten 
Verkehr sicherzustellen.271 

306.  Art. 17 PBG verpflichtet die KTU demnach zur Zusammenarbeit, soweit sie zur Sicher-
stellung des Direkten Verkehrs notwendig ist. Eine Wettbewerbsbeschränkung liegt vor, wenn 
das einzelne Unternehmen auf seine unternehmerische Handlungsfreiheit verzichtet und so 
das freie Spiel von Angebot und Nachfrage einschränkt. Die KTU haben vorliegend indes auf-
grund von Art. 17 PBG gar keine Wahl, ob sie sich koordinieren wollen oder nicht. D. h. eine 
Nicht-Koordination  steht  als  Handlungsmöglichkeit  gar  nicht  zur  Verfügung.272  Mit  anderen 
Worten lässt Art. 17 PBG diesbezüglich Wettbewerb nicht zu. Die Pflicht zur Koordination der 
KTU ist daher als vorbehaltene Vorschrift i. S. von Art. 3 Abs. 1 KG zu qualifizieren. 

307.  Was den Inhalt der Zusammenarbeit angeht, wird dieser von den KTU weitgehend selbst 
bestimmt. Die daraus hervorgehenden Übereinkommen sind dem BAV jedoch zur Genehmi-
gung vorzulegen (Art. 17 Abs. 3 PBG). So hat das BAV in der Vergangenheit  das gesamte 
Ue500 inkl. seinen Anhängen geprüft und (befristet) genehmigt.273 Gemäss BAV würden auch 
die V511274 und V512275 Aspekte regeln, die der Sicherstellung des nationalen Direkten Ver-
kehrs dienten. Daher seien auch die beiden Vorschriften vom BAV zu genehmigen.276 

308.  Gemäss Rechtsprechung soll von der Einschätzung einer Fachbehörde nur aus triftigen 
Gründen abgewichen werden.277 Betreffend PBG ist das BAV zweifellos als Fachbehörde im 
Sinne der Rechtsprechung anzusehen. 

309.  Aus den vorangehenden Ausführungen folgt, dass Art. 17 PBG eine vorbehaltene Vor-
schrift i. S. von Art. 3 Abs. 1 KG hinsichtlich Abreden zwischen den KTU darstellt, soweit diese 
zur Sicherstellung des Direkten Verkehrs notwendig sind. Die Frage der Notwendigkeit ist vom 
BAV als Fachbehörde im Rahmen der Genehmigung gemäss Art. 17 Abs. 3 PBG zu prüfen. 
Die Wettbewerbsbehörden können von dieser Einschätzung nicht ohne triftigen Grund abwei-
chen. Demzufolge sind vom BAV im Rahmen von Art. 17 Abs. 3 PBG zu genehmigende Ab-
reden zwischen den KTU und Verbünden vom Anwendungsbereich des Kartellgesetzes aus-
genommen, sofern sie nicht den Rahmen von Art. 17 Abs. 1 PBG sprengen. Im Rahmen der 
Amtshilfe bestätigte das BAV, dass es sich bei den NOVA-NB grundsätzlich um vom BAV zu 
genehmigende Vorschriften handelt.278 

310.  Erfasst wird von Art. 17 Abs. 1 PBG jedoch nur die Regelung der «gegenseitigen Bezie-
hungen» der KTU. Nicht erfasst wird demgegenüber die Beziehung zu Dritten, insbesondere 
Drittvermittlern. Vom BAV genehmigt wurden in der Folge auch lediglich  Provisionen in den 
Vorschriften über die Verteilung der gemeinsamen Kosten, Entschädigungen und Vergütun-
gen in der Alliance SwissPass (V512) unter den KTU.279 

271 Vgl. Angaben BAV, Ziff. 5. 
272 Vgl. dazu RPW 2018/4, 722 Rz 32, Beratung Wettbewerbsabrede gemäss Artikel 4 Absatz 1 KG. 
273 Vgl. Angaben BAV, Ziff. 8. 
274 Vorschriften über die Verteilung der Einnahmen im direkten Personen- und Gepäckverkehr. 
275 Vorschriften über die Verteilung der gemeinsamen Kosten, Provisionen und Vergütungen im direkten 
Personen- und Gepäckverkehr. 
276 Vgl. Angaben BAV, Ziff. 9. 
277 Vgl. BGer, 2C_698/2021 vom 5.3.2024 E. 11.5, Swisscom WAN-Anbindung. 
278 Vgl. Angaben BAV, Ziff. 1. 
279 Vgl. Angaben BAV, Ziff. 16 f. 

56 

 
 
 
 
 
 
C.2.5  Auslegung Art. 17a PBG (Gemeinsame Vertriebsinfrastruktur) 

311.  Gemäss revidiertem Personenbeförderungsgesetz betreiben die Unternehmen mit einer 
Konzession  eine  gemeinsame  Infrastruktur  für  den  Vertrieb  ihrer  Angebote  (Vertriebsinfra-
struktur) (Art.  17a Abs. 1 PBG280).  Sie  stellen  die für  den  Vertrieb  erforderlichen Sach-  und 
Personendaten zeitgerecht zur Verfügung (Art. 17a Abs. 2 PBG). Die KTU können für die Nut-
zung  der  Vertriebsinfrastruktur  durch  Dritte  ein  angemessenes  Entgelt  verlangen  (Art.  17a 
Abs. 3 PBG). Sie regeln die diskriminierungsfreien Bedingungen für die Nutzung der Vertriebs-
infrastruktur durch Dritte (Art. 17a Abs. 4 PBG). 

312.  Bei der Frage, ob Art. 17a PBG für die am direkten Verkehr Teilnehmenden eine gesetz-
liche Verpflichtung oder eine Berechtigung zum Betrieb einer gemeinsamen Infrastruktur sei, 
vertritt das BAV die Ansicht, der Betrieb einer gemeinsamen Infrastruktur sei für alle TU mit 
einer Konzession grundsätzlich eine Verpflichtung.281 Weiter schreibe Art. 17a PBG eine ein-
heitliche Regelung für alle KTU vor.282 

313.  Somit sind die nach dem Personenbeförderungsgesetz konzessionierten TU gesetzlich 
angehalten, für den Betrieb einer Vertriebsinfrastruktur zusammenzuarbeiten. Die KTU müs-
sen in diese Vertriebsinfrastruktur alle Daten einspeisen, so dass über diese Infrastruktur die 
Angebote aller KTU vertrieben werden können. Weiter ist gesetzlich festgelegt, dass die KTU 
gegenüber Dritten für die Nutzung der Vertriebsinfrastruktur eine angemessene Abgeltung ver-
langen können, aber nicht müssen. Die diskriminierungsfreie Nutzung der Infrastruktur durch 
Dritte regeln die KTU untereinander. Wie bei Art. 17 PBG müssen sich die KTU für den Betrieb 
der Vertriebsinfrastruktur koordinieren (vgl. Rz 306). Deshalb ist auch diese Pflicht der KTU 
zur Koordination des Betriebs der Verkehrsinfrastruktur als vorbehaltene Vorschrift i. S. von 
Art. 3 Abs. 1 KG zu qualifizieren. 

314.  In  Bezug  zum  Verhältnis  der  KTU  und  Verbünde  zu  Dritten  kann  Art.  17a  PBG  nicht 
weitergehen als Art. 17 Abs. 1 PBG. Mit anderen Worten  ist auch im Rahmen von Art. 17a 
PBG nur die Regelung der «gegenseitigen Beziehungen» der KTU im Sinne von Art. 17 Abs. 
1 PBG vom Kartellgesetz ausgenommen. Nicht ausgenommen werden demgegenüber Rege-
lungen für Beziehungen zu Dritten, insbesondere Drittvermittlern. Dementsprechend hält auch 
die Botschaft zum revidiertem Personenbeförderungsgesetz ausdrücklich fest, dass der Ver-
trieb  von  öV-Tickets  grundsätzlich  diskriminierungsfrei  auch  Dritten  offenstehen  müsse  und 
diese die Möglichkeit hätten, sich nach den Bestimmungen des Kartellgesetzes an die Wett-
bewerbsbehörden zu wenden.283  

315.  Damit wird klargestellt, dass durch Art. 17a PBG nicht sämtliche koordinierten Tätigkei-
ten der KTU in Bezug auf den Betrieb der NOVA-Plattform dem Kartellgesetz vorbehalten sind. 
Anwendbar bleibt das Kartellgesetz gemäss dem klaren Wortlaut der Botschaft insbesondere 
auf den Bereich des Vertriebs von öV-Tickets durch Dritte (Vermittlung). 

C.2.6  Bestelltes Angebot im regionalen Personenverkehr (Art. 28 ff. PBG) 

316.  Gemäss Art. 81a Abs. 1 BV haben Bund und Kantone für ein ausreichendes Angebot an 
öffentlichem Verkehr auf Schiene, Strasse, Wasser und mit Seilbahnen in allen Landesgegen-
den zu sorgen. Der Bund hat somit dafür zu sorgen, dass die Grundversorgungsleistungen im 
Bereich der Personenbeförderung ausreichend, preiswert und in allen Landesgegenden ver-
fügbar sind. Die Grundversorgung macht einen wesentlichen Teil der regelmässigen und ge-
werbsmässigen  Personenbeförderung  aus.  Das  PBG  bezeichnet  die  Grundversorgung  als 

280 In Kraft per 1.1.2025. 
281 Vgl. Angaben BAV, Rz 13. 
282 Vgl. Angaben BAV, Rz 14. 
283 Vgl. Botschaft Änderung PBG (Fn 57), S. 32, Ziff. 4.1.9. 

57 

 
 
 
 
 
 
«bestelltes Angebot» (Art. 28 ff. PBG). Gestützt auf Art. 31a Abs. 1 PBG werden das von Bund 
und Kantonen bestellte Verkehrsangebot und die entsprechende Abgeltung im regionalen Per-
sonenverkehr, d.h. Inhalt und Umfang der Grundversorgung, aufgrund von Planrechnungen 
der konzessionierten Transportunternehmen im Voraus in einer schriftlichen Angebotsverein-
barung festgelegt.284 Die Angebotsvereinbarung regelt zwischen den Bestellern und den kon-
zessionierten Unternehmen gemäss Art. 31a Abs. 4 PGB insbesondere: 

a)  das Angebotskonzept und den Fahrplan; 

b)  den Verkauf samt den Verkaufsstellen und deren Bedienung; 

c)  das Angebot im Transport von Reisegepäck; 

d)  die Tarife. 

317.  Insgesamt übertragen damit Bund und Kantone mit der Bestellung des Verkehrsange-
bots des regionalen Personenverkehrs die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe an die konzes-
sionierten Transportunternehmen. Zur Erfüllung dieser Aufgabe erhalten die Transportunter-
nehmen  eine  Personenbeförderungskonzession  und  haben  das  Recht  auf  Abgeltung  der 
ungedeckten Kosten. Das heisst, sie werden mit Monopolrechten ausgestattet. Damit wird ge-
zielt Einfluss auf den Wettbewerb im Markt des regionalen Personenverkehrs genommen. So-
mit haben Art. 28 ff. PGB die Regelung des Wettbewerbs zum Gegenstand und sind grund-
sätzlich als vorbehaltene Vorschriften im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. b KG zu qualifizieren.285 
Art. 31a Abs. 4 PGB regelt dabei den Inhalt der Angebotsvereinbarung zwischen Besteller und 
Transportunternehmen.  Die  mit  den  spezialgesetzlich  geregelten  Angebotsvereinbarungen 
verbundenen Abreden sind somit unbestrittenermassen vom Kartellgesetz ausgenommen.286 
Darüberhinausgehend  wird  im  Gutachten  MEINHARDT/SÜSLÜ geltend  gemacht,  dass  mit  der 
Bestimmung von Art. 31a Abs. 4 PBG zumindest im Bereich des bestellten regionalen Perso-
nenverkehrs in Bezug auf den Vertrieb von öV-Tickets ein Monopol für Transportunternehmen 
bestehe.287 Dem kann so nicht gefolgt werden. Da jedoch auch Art. 31a Abs. 4 PBG die vor-
liegend zur Diskussion stehende Vermittlung von öV-Tickets unbestrittenermassen nicht aus-
schliesst288, kann an  dieser  Stelle auf  eine  eingehendere  Analyse dieses Artikels  verzichtet 
werden.  

C.2.7  Fazit zu den vorbehaltenen Vorschriften  

318.  Die Bestimmungen über das Personenbeförderungsregal (Art. 4 ff. PBG) umfassen  in 
erster Linie die Beförderung an sich und haben nicht zur Folge, dass sämtliche Tätigkeiten im 
Zusammenhang mit der regelmässigen und gewerbsmässigen Personenbeförderung vom An-
wendungsbereich des Kartellgesetzes ausgenommen sind. Im Zusammenhang mit dem Ver-
trieb von öV-Tickets fällt lediglich die Festsetzung der Ticketpreise (Tarif) unter das Personen-
beförderungsregal; im Übrigen wird der Ticketvertrieb vom Regal nicht erfasst (vgl. Abschnitt 
C.2.2, insb. Rz 288).  

319.  Der Begriff «Tarif» im Sinne von Art. 15. Abs. 1 PBG umfasst neben dem Preis auch die 
Leistungen, die in diesem Preis inbegriffen sind und die Bedingungen, unter denen der Preis 
angewandt  wird.  Es  deutet  aber  nichts  darauf  hin,  dass  der  Begriff  «Tarif»  noch  weiter  zu 
fassen ist und insbesondere auch Vertriebsmodalitäten (Verkaufskanäle, Verkaufsstrategien, 

284 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 39 f. 
285 Vgl. dazu auch Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 41; Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ (Fn 65), 
Rz 88. 
286 Vgl. Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 42; Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ (Fn 65), Rz 89. 
287 Vgl. Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ (Fn 65), Rz 90. 
288 Vgl. Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ (Fn 65), Rz 96. 

58 

 
 
 
 
 
 
Werbung u. a.) und vertriebsbezogene Dienstleistungen (z. B. Sammlung und Bereitstellung 
von Vertriebsdaten) davon erfasst werden (vgl. Abschnitt C.2.3, insb. Rz 288). 

320.  Aufgrund der für den gesamten Monopolbereich geltenden Regelungen zur Tarifpflicht 
(Art.  15  PBG) und  zum Direkten  Verkehr  (Art.  16  und 17  PBG)  sind  wettbewerbsbeschrän-
kende Verhaltensweisen der KTU untereinander in Bezug auf die Tarife sowie vom BAV ge-
nehmigte  Vereinbarungen  der  KTU  zur  Sicherstellung  des  Direkten  Verkehrs  vom  Anwen-
dungsbereich  des  Kartellgesetzes  ausgenommen.  Im  Übrigen  gelangt  das  Kartellgesetz 
jedoch zur  Anwendung. Damit  sind  nicht  sämtliche  Vertriebsmodalitäten und  vertriebsbezo-
gene  Dienstleistungen  vom  Anwendungsbereich  des  Kartellgesetzes  ausgeschlossen.  Dies 
hat u.a. zur Folge, dass Drittanbieter ohne Konzession zwar nicht die Endverkaufspreise der 
Tickets,  jedoch  die  Vertriebsmodalitäten  wie  Verkaufskanäle,  Verkaufsstrategien  und  Wer-
bung frei bestimmen können (vgl. Abschnitt C.2.4). 

321.  Hinsichtlich der vom BAV im Rahmen von Art. 17 Abs. 3 PBG zu genehmigenden NOVA-
NB  (inkl.  Standardvertrag  «Zugang  NOVA-Plattform»)  liegen  vorbehaltene  Vorschriften  vor, 
soweit es dabei um die Regelung der gegenseitigen Beziehungen der KTU und Verbünde geht 
(vgl. Abschnitt C.2.4). Zudem liegen vorbehaltene Vorschriften in Bezug auf den Betrieb einer 
gemeinsamen Vertriebsinfrastruktur im Rahmen von Art. 17a PBG vor (vgl. Abschnitt C.2.5). 

322.  Für  die  Sicherstellung  des  Direkten  Verkehrs nicht  notwendig sind  hingegen  Abreden 
unter den KTU betreffend ihre Beziehungen zu Dritten. Für das öV-Provisionsmodell bestehen 
damit keine vorbehaltenen Vorschriften i. S. von Art. 3 Abs. 1 KG, soweit darin Provisionen an 
Drittvermittler geregelt sind. Deshalb bestehen auch keine vorbehaltenen Vorschriften in Be-
zug  auf  Dritte gemäss  Art.  17a  Abs.  3 und  4 PBG (angemessenes Entgelt  und diskriminie-
rungsfreier Zugang; vgl. C.2.5). 

323.  Die Bestimmungen über den bestellten Verkehr (Art. 28 ff. PGB) haben die Regelung 
des Wettbewerbs zum Gegenstand und sind grundsätzlich als vorbehaltene Vorschriften im 
Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. b KG zu qualifizieren.289 Art. 31a Abs. 4 PGB regelt dabei den 
Inhalt  der  Angebotsvereinbarung  zwischen  Besteller  und  Transportunternehmen.  Die  damit 
verbundenen Abreden sind somit vom Kartellgesetz ausgenommen. Die vorliegend zur Dis-
kussion stehende Vermittlung von öV-Tickets wird durch Art. 31a Abs. 4 PBG jedoch unbe-
strittenermassen  nicht  von  der  Anwendung  des  Kartellgesetzes  ausgeschlossen  (vgl.  Ab-
schnitt C.2.6). 

C.3  Relevanter Markt 

324.  Bei der Bestimmung des kartellrechtlich relevanten Marktes ist – in analoger Anwendung 
von Art. 11 Abs. 3 VKU290 – zu bestimmen, welche Waren oder Dienstleistungen für die Markt-
gegenseite in sachlicher, örtlicher und allenfalls zeitlicher Hinsicht austauschbar sind.291 

325.  Der sachlich relevante Markt umfasst alle Waren oder Leistungen, die von der Marktge-
genseite  hinsichtlich  ihrer  Eigenschaften  und  ihres  vorgesehenen  Verwendungszwecks  als 

289 Vgl. dazu auch Gutachten DIEBOLD/RÜTSCHE (Fn 62), Rz 41; Gutachten MEINHARDT/SÜSLÜ (Fn 65), 
Rz 88. 
290 Verordnung vom 17.6.1996 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (VKU; 
SR 251.4). 
291 BGE 139 I 72 E. 9.1 m.w.H., Publigroupe; BGE 129 II 497 E. 6.3.1, Entreprises Electriques Fribour-
geoises (EEF); BGer, 2C_113/2017 vom 12.2.2020 E. 5.1, Hallenstadion; BGE 129 II 18 E. 7.2 und 
7.3.1, Buchpreisbindung. 

59 

 
 
 
 
 
 
substituierbar  angesehen  werden  (Art. 11  Abs. 3  Bst. a  VKU,  der  hier  analog  anzuwenden 
ist).292 

326.  Der räumlich relevante Markt umfasst das Gebiet, in welchem die Marktgegenseite die 
den sachlichen Markt umfassenden Waren oder Leistungen nachfragt oder anbietet (Art. 11 
Abs. 3 Bst. b VKU, der hier analog anzuwenden ist).293 

327.  Auf der Grundlage der Angaben in der Widerspruchsmeldung und den Schlussfolgerun-
gen zu den vorbehaltenen Vorschriften gemäss Art. 3 Abs. 1 KG stehen bei dieser Vorabklä-
rung zwei Verhaltensweisen im Vordergrund. Bei einer ersten Verhaltensweise handelt es sich 
um  die  auf  Dritte  bezogenen  Regelungen  für  eine  gemeinsame  Vertriebsinfrastruktur.  Dies 
sind die NOVA-NB inkl. Standardvertrag, solange es Dritte betrifft. Die zweite Verhaltensweise 
stellt das öV-Provisionsmodell dar. 

328.  Bei den NOVA-NB 3.2 inklusive Standardvertrag «Zugang NOVA-Plattform» handle es 
sich gemäss Widerspruchsmeldung um neu einzuführende Nutzungsbedingungen der NOVA-
Plattform (vgl. Rz 7). Folglich sind die NOVA-NB 3.2 und der zugehörige Standardvertrag noch 
nicht in Kraft. Auch seien die NOVA-NB 2019 gemäss Swisspass formell noch nicht in Kraft 
(vgl. Rz 8). Weiter sei auch das öV-Provisionsmodell gemäss Angaben in der Widerspruchs-
meldung  noch  nicht  in  Kraft  (vgl.  Rz  181).  Weil  diese  Regelungen  noch nicht  in  Kraft  sind, 
bestehen für die NOVA-NB 3.2 (inkl. Standardvertrag «Zugang NOVA-Plattform») und das öV-
Provisionsmodell noch keine Folgen und Erfahrungen im Umgang damit. Trotzdem erfolgt im 
Sinne einer Arbeitshypothese die vorläufige Abgrenzung relevanter Märkte, um auf die Frage 
einer etwaigen kartellrechtlichen Unzulässigkeit der NOVA-NB 3.2 (inkl. Standardvertrag «Zu-
gang NOVA-Plattform») und des öV-Provisionsmodells eingehen zu können. 

C.3.1  Marktabgrenzung NOVA-NB 3.2 (inkl. Standardvertrag «Zugang NOVA-

Plattform») 

329.  Die NOVA-NB 3.2 regeln die Rechte und Pflichten der Vermittler / Vertreiber im Zusam-
menhang  mit  der  Vermittlung  und  dem  Vertrieb  des  NOVA-Sortiments  über  die  NOVA-
Plattform und sind darauf ausgerichtet, die Einnahmen- und Qualitätssicherung zu gewährleis-
ten (vgl. Rz 3 und 117). Beim Unternehmen, das die NOVA-NB (inkl. Standardvertrag «Zugang 
NOVA-Plattform») ausarbeitet und beschliesst, handelt es sich um Swisspass (vgl. Rz 250). 
Swisspass  regelt  mit  den  NOVA-NB  (inkl.  Standardvertrag  «Zugang  NOVA-Plattform»)  den 
Zugang zur und die Verwendung der NOVA-Plattform. Diesen Zugang zum NOVA-Sortiment 
über die NOVA-Plattform fragen die KTU, Verbünde und Dritte nach, die öV-Tickets vertreiben 
und vermitteln. Damit stellen die vertreibenden und vermittelnden KTU, Verbünde und Dritte 
(nachfolgend zusammen: Vertreiber und Vermittler) die Marktgegenseite dar. 

330.  Die Marktgegenseite Vertreiber und Vermittler fragen den Zugang zur NOVA-Plattform 
bzw. die dort hinterlegten Daten und Informationen aller Schweizer KTU und Verbünde nach, 
um gegenüber Reisenden (Endkunden) Mobilitätsleistungen anzubieten. Hierzu sind der Zu-
gang zu etwa Verkehrsdaten (mit Angebotsdetails), Buchungsmöglichkeiten von öV-Tickets, 
Reservierungen, Fahrpläne, Informationen zur Gültigkeit von öV-Tickets, Stornierungsbedin-
gungen  oder  Informationen  zur  Gepäckbeförderung  zu  zählen.  Mobilitätsleistungen  können 
kombinierte  Transportleistungen  bestehend  aus  verschiedenen  Transportmitteln  wie  bspw. 
Bahn, Bus, Auto oder Fahrrad oder einzelne Transportleistungen wie das Zurücklegen einer 

292 Vgl. BGE 139 I 72, 93 E. 9.2.3.1, Publigroupe; BVGer, B-3618/2013 vom 24.11.2016 E. 52, Hallen-
stadion; BVGer, B-7633/2009 vom 14.9.2015 E. 269, ADSL II; DIKE KG-STÄUBLE/SCHRANER (Fn 211), 
Art. 4 II N 30. 
293 Vgl. BGE 139 I 72 E. 9.2.1 m.w.H., Publigroupe; BGE 129 II 18 E. 7.2, Buchpreisbindung; BVGer, B-
7633/2009 vom 14.9.2015 E. 302, ADSL II; BVGer, B-506/2010 vom 19.12.2013 E. 9.2, Gaba. 

60 

 
 
 
 
 
 
bestimmten Strecke mit nur der Bahn sein sowie die Bereitstellung zugehöriger Informationen 
wie beispielsweise Fahrpläne, Verspätungen, Streckenstörungen oder Spezialangebote. 

331.  In diesem Zusammenhang sind Dritte zu erwähnen, die mit neuen, durch technologische 
Möglichkeiten entwickelten, Angeboten als Vermittler auftreten. Beispielsweise unternimmt der 
Bund Anstrengungen zur Förderung der multimodalen Mobilität.294 Der Bund unterstützt die 
Bereitstellung, den Zugang zu und den Austausch von Mobilitätsdaten. Mobilitätsdaten seien 
ein unverzichtbares Element für das Funktionieren des Mobilitätssystems in der zunehmend 
digitalen  Gesellschaft  und  Wirtschaft.295  Vor  allem  Dritte  sollen  öV-Tickets  im  Rahmen  von 
Angeboten mit multimodaler  Mobilität  vermitteln. Bei  multimodaler  Mobilität  können  die ver-
schiedenen  Bevölkerungsgruppen  mit  auf  sie  zugeschnittenen  Anwendungen  (u.  a.  Apps) 
kombinierte Angebote mit mehreren Verkehrsmitteln (wie öV, motorisierter Individualverkehr, 
Sharing-Autos/-Bikes/-Miniscooter, Mitfahrgelegenheiten, Taxis sowie Fuss- und Veloverkehr) 
zusammenstellen und diese im Idealfall auf einfache Weise direkt kaufen.296 Folglich ist beab-
sichtigt, dass Vermittler den Zugang zur NOVA-Plattform als Inputfaktor verwenden, um dann 
multimodale Mobilitätsleistungen gegenüber Reisenden anbieten zu können. 

332.  In räumlicher Hinsicht genügt für die Zwecke der Vorabklärung eine schweizweite Markt-
abgrenzung. Die NOVA-Plattform scheint die einzige Vertriebsplattform mit allen Daten und 
Informationen der schweizerischen KTU und Verbünde zu sein. Weil die NOVA-Plattform alle 
Daten und Informationen bündelt, welche für die Vermittlung und den Vertrieb von durchgän-
gigen Fahrausweisen in der ganzen Schweiz benötigt werden, dürfte im vorliegenden Fall eine 
weitere räumliche Unterteilung aus Sicht der Vertreiber und Vermittler keinen Unterschied dar-
stellen. 

333.  Als relevanter Markt kann somit ein schweizweiter Markt für den Zugang zu einer Ver-
triebsinfrastruktur mit öV-Tickets zugrunde gelegt werden. 

334.  Eine vergleichbare Marktabgrenzung hat auch das Bundeskartellamt in einem Verfahren 
gegen die Deutsche Bahn AG wegen missbräuchlicher Verhaltensweisen gegenüber digitalen 
Mobilitätsplattformen vorgenommen. Unter anderem hat das Bundeskartellamt einen bundes-
weiten  Markt  für  Daten  und  Buchungsanwendungen  im  Schienenpersonenverkehr  abge-
grenzt. Dieser Markt umfasst Tarif- und Fahrplandaten sowie Buchungsanwendungen (Prog-
nosedaten sind nicht Teil dieses Marktes).297 

C.3.2  Marktabgrenzung öV-Provisionsmodell 

335.  Mit der Einführung des öV-Provisionsmodells beabsichtigen die KTU und Verbünde eine 
Vereinbarung über die gemeinsame Berechnung der Entschädigung bei der Vermittlung von 
öV-Tickets  im  NDV  durch  andere  Unternehmen.  Die  leistungserbringenden  KTU  und  Ver-
bünde  entschädigen  anhand  des  gemeinsam  festgelegten  Berechnungsmechanismus  die 
KTU, Verbünde und Dritte, die die öV-Tickets vermitteln (vgl. Rz 180 ff.). Die Vermittlung ge-
genüber den Reisenden erfolgt im Namen und auf Rechnung der leistungserbringenden KTU 
und Verbünde (vgl. Rz 119 und 169).298 Das öV-Provisionsmodell ist ausschliesslich für den 

294 Vgl. BAV, Konzeptpapier Multimodale Mobilität / Mobilitätsdateninfrastrukturen des Bundes - Basis-
dokument zum gesamtheitlichen Überblick der Inhalte zur multimodalen Mobilität mit Blick auf die Recht-
setzungsvorlage zu den relevanten Mobilitätsdaten und den Mobilitätsdateninfrastrukturen des Bundes, 
insbesondere der NaDIM (zit. Konzeptpapier Multimodale Mobilität), 10. Mai 2021, Aktenzeichen: BAV-
011-11/13/1/1/4/7. 
295 Vgl. BAV, Konzeptpapier Multimodale Mobilität (Fn 294), S. 6. 
296 Vgl. BAV, Konzeptpapier Multimodale Mobilität (Fn 294), S. 6. 
297 Vgl. Bundeskartellamt, B9-144/19, 26.6.2023, Rz 272 ff., Deutsche Bahn AG. 
298 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 45, 48 und 139. 

61 

 
 
 
 
 
 
NDV vorgesehen (vgl. Rz 180). Oder kurz formuliert: Es ist vorgesehen, dass die leistungser-
bringenden KTU und Verbünde im NDV das öV-Provisionsmodell gegenüber den vermitteln-
den KTU, Verbünden und Dritten (nachfolgend zusammen: Vermittler) anwenden. Somit stel-
len die Vermittler die Marktgegenseite der leistungserbringenden KTU und Verbünde dar. 

336.  Bei Dritten, die in den letzten drei Jahren regelmässig mit einer indirekten Anbindung an 
die NOVA-Plattform über ein KTU oder einen Verbund öV-Tickets im NDV vermittelt haben, 
handle es sich gemäss Swisspass um: […], verschiedene Unternehmen wie Kioske, Gemein-
den,  Tourismusorganisationen,  Reisebüros,  Buchungs-Plattformen  und  Hotelketten.299  Dies 
sind zusammengefasst Unternehmen mit digitalen Mobilitätslösungen, Minishops, Gemeinden 
und Unternehmen im Tourismusbereich (vgl. Rz 335). Auch hier sind Drittanbieter von Ver-
mittlungsleistungen zu erwähnen (vgl. Rz 331). Wie die Widerspruchsmeldung ausführt, leiste 
das öV-Provisionsmodell einen Beitrag zur Zielvorgabe des BAV, wonach stärkere Anreize für 
Drittvermittler geschaffen werden sollten, öV-Tickets zu vermitteln, um damit zusätzliche Rei-
sende für den öffentlichen Verkehr zu gewinnen und letztlich eine maximale Auslastung der 
KTU sicherzustellen (vgl. Rz 188). 

337.  Vor dem Hintergrund einer beabsichtigten Provisionszahlung an die Vermittler kann die 
Situation so aufgefasst werden, dass die leistungserbringenden KTU und Verbünde die Ver-
mittlung ihrer öV-Tickets für die von ihnen jeweils bedienten Strecken und Verbundgebiete bei 
den Vermittlern nachfragen. Damit treten die KTU und Verbünde, welche das öV-Provisions-
modell anwenden, auf der Nachfrageseite auf. Die für die Marktabgrenzung relevante Markt-
gegenseite bilden damit die anbietenden Vermittler. Es ist folglich aus Sicht der Vermittler zu 
betrachten, ob die nachfragenden KTU und Verbünde Substitute darstellen. 

338.  Aus Sicht der Vermittler kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass diese bei 
den leistungserbringenden KTU und Verbünden den Zugang zu öV-Tickets nachfragen, um 
die öV-Tickets an Reisende zu vermitteln (vgl. Abschnitt C.3.1). Hierzu ist zu bedenken, dass 
die Vermittler durch die Regulierung im revidierten Personenbeförderungsgesetz für den Be-
trieb  einer  gemeinsamen  Vertriebsinfrastruktur  beziehungsweise  durch  die  NOVA-Plattform 
grundsätzlich Zugang zum gesamten öV-Sortiment haben (vgl. Rz 311 ff.). Dies auch dann, 
wenn  ein  KTU  oder  ein Verbund  keine  Vermittlung  des  eigenen  öV-Angebots  wünscht  und 
nachfragt. Durch die Regulierung müssen KTU und Verbünde ihre Angebote zur Vermittlung 
gegenüber den Reisenden zur Verfügung stellen. Mit anderen Worten sind die Vermittler für 
die Vermittlungsdienstleistung  gegenüber  den  Reisenden nicht  auf  die  Nachfrage  durch  die 
transportierenden KTU und Verbünde angewiesen. Aus diesem Grund braucht es hier keine 
zusätzliche  Marktabgrenzung  für  die  Berücksichtigung  einer  Nachfrage  der  Vermittler  nach 
vermittelbaren öV-Tickets. Dieser Aspekt ist bereits durch die vorangehende Abgrenzung ei-
nes schweizweiten Marktes für den Zugang zu einer Vertriebsinfrastruktur mit öV-Tickets im-
plizit abgedeckt (vgl. Rz 333 ff.). Für die Beurteilung des öV-Provisionsmodell ist somit grund-
für  Vermittlungsdienstleistungen  abzugrenzen,  bei  welchem  die 
sätzlich  ein  Markt 
leistungserbringenden KTU und Verbünde die Vermittlung ihrer öV-Tickets bei den Vermittlern 
nachfragen. 

339.  Hinsichtlich Substituierbarkeit der Nachfrage der KTU und Verbünde nach der Vermitt-
lungsleistung der Vermittler sind verschiedene Szenarien und Entwicklungen denkbar; nach 
derzeitigem Informationsstand lässt sich keines dieser Szenarien oder keine dieser Entwick-
lungen per se ausschliessen. So liesse sich etwa argumentieren, dass die KTU und Verbünde 
die Vermittlung von öV-Tickets jeweils für eine bestimmte Strecke (analog sog. «O&D»-Ansatz 
mit «point of origin» und «point of destination») nachfragen. Es liesse sich für dieses Szenario 
als relevante Märkte Vermittlungsmärkte für öV-Tickets für die einzelnen jeweils von den KTU 
und Verbünden bedienten Strecken abgrenzen. Dies stellt eine sehr enge oder allenfalls sogar 
die engste Marktabgrenzung dar. 

299 Vgl. Angaben Swispass (10.7.2024), Rz 6 ff. und Beilage 1. 

62 

 
 
 
 
 
 
340.  In diesem Sinne stellt sich Swisspass auf den Standpunkt, dass die KTU und Verbünde 
weder in ihrer Rolle als Transportdienstleister noch als Vermittler von öV-Tickets miteinander 
im  Wettbewerb  stehen würden.300  Mit  der  Konzession  werde  dem  KTU  ein Ausschliesslich-
keitsrecht für die konzessionierte Strecke eingeräumt und das KTU sei nach Art. 9 Abs. 2 Bst. 
b  PBG  vor  Konkurrenz  geschützt.  Es  bestehe  ein  Konkurrenzierungsverbot.  Damit  bestehe 
kein Wettbewerb zwischen den Transportunternehmen. Es gebe zwar gewisse geografische 
Überschneidungen zwischen den Tätigkeiten der KTU. Diese würden jedoch angesichts der 
Konzessionsvoraussetzung von Art. 9 Abs. 2 Bst. b PBG unterschiedliche Bedürfnisse befrie-
digen  und  liessen  nicht  auf  ein  Wettbewerbsverhältnis  zwischen  den  KTU  und  Verbünden 
schliessen. Als Beispiel wird die Strecke Biel-Bern genannt. Hier besitze die SBB die Fernver-
kehrskonzession;  im regionalen  Personenverkehr  bediene  dagegen  die BLS  diese  Strecke. 
Die Züge unter der Fernverkehrskonzession der SBB und diejenigen der BLS im regionalen 
Personenverkehr würden zeitlich versetzt fahren (Taktfahrplan) und unterschiedliche Reise-
zeiten aufweisen. Die beiden Angebote seien damit ergänzend. Der Reisende wähle auf dieser 
Strecke gestützt auf seine Reisepräferenzen die für ihn passendste Verbindung. Der Ticket-
preis  spiele  bei  der  Auswahl  des  KTU  keine  Rolle,  da  der  Preis  bei  der  SBB  und  BLS  der 
gleiche sei. Dies sei regulatorisch so gewollt und werde durch die Tarifpflicht sowie die Pflicht, 
im Direkten Verkehr gemeinsame Tarife und Fahrausweise zu erstellen (Art. 16 Abs. 2 PBG), 
vorgegeben. Es bestehe damit kein Wettbewerbsverhältnis zwischen verschiedenen KTU bei 
der  Erbringung  von  Transportleistungen.  Dies  selbst  dann  nicht,  wenn  zwei  KTU  dieselbe 
Fahrstrecke bedienen würden. In einer solcher Konstellation seien die Angebote der KTU nicht 
konkurrenzierend, sondern gemäss den Konzessionsvoraussetzungen von Art. 9 Abs. 2 Bst. b 
PBG  ergänzend.301  Die  Direktion  des  BAV  habe  Swisspass  im  Rahmen  eines  Treffens  am 
11. Dezember 2024 ebenfalls bestätigt, dass zwischen den KTU bei der Erbringung von Trans-
portleistungen kein Wettbewerbsverhältnis bestehe.302 

341.  Hierzu ist allerdings in Erinnerung zu rufen, dass es vorliegend nicht um eine Substitu-
ierbarkeit aus Sicht einer Nachfrageseite geht. Es geht mithin nicht um die Frage, ob die Leis-
tungen der einzelnen KTU durch die Leistungen anderer KTU substituierbar sind. Oder anders 
ausgedrückt, es geht nicht um die Frage, ob der Transport eines Reisenden auf der Strecke 
von A nach B durch den Transport auf der Strecke A nach B via C oder gar durch den Transport 
auf der Strecke C nach D substituierbar ist (vgl. Rz 338 f.). 

342.  Vielmehr geht es vorliegend um eine Substituierbarkeit aus Sicht der Angebotsseite, d. 
h. um die Frage, ob aus Sicht der Vermittler die Nachfrage des KTU X nach Vermittlung der 
Transportdienstleistung auf der Strecke von A nach B durch die Nachfrage des KTU Y nach 
Vermittlung der Transportdienstleistung auf der Strecke von C nach D substituierbar ist. Be-
ziehungsweise ob aus Sicht der Vermittler die von den KTU und Verbünden nachgefragte Ver-
mittlungsdienstleistung von der Transportstrecke zu abstrahieren ist und es mithin nur um die 
Vermittlungstätigkeit an sich geht. 

343.  Ginge man davon aus, dass die Nachfrage der einzelnen KTU und Verbünde nach Ver-
mittlung aus Sicht der Vermittler nicht durch die Nachfrage anderer KTU und Verbünde sub-
stituieren lässt, hätte dies zur Folge, dass sich die KTU in ihrer Funktion als Nachfragerinnen 
nicht konkurrenzieren würden. Damit könnte eine nachfrageseitige Wettbewerbsabrede (vgl. 
Rz 378 ff.) im Allgemeinen bereits ausgeschlossen werden. 

344.  Auf der anderen Seite kann jedoch auch nicht ausgeschlossen werden, dass die Märkte 
anhand der Tätigkeitsgebiete der KTU und Verbünde abzugrenzen sind. Oder grundsätzlich 
gar – als wohl weitest denkbare Marktabgrenzung  – aus Sicht der Vermittler die Nachfrage 
aller KTU und Verbünde untereinander substituierbar ist, zumal, wie erwähnt, die Vermittler 

300 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 204; Angaben Swisspass (20.12.2024), Rz 45. 
301 Vgl. Angaben Swisspass (20.12.2024), Rz 51 ff. 
302 Vgl. Angaben Swisspass (20.12.2024), Rz 61; vgl. auch Angaben Swisspass (4.2.2025), Beilage 2. 

63 

 
 
 
 
 
 
durch die Regulierung auch ohne Nachfrage der KTU und Verbünde Zugang zum öV-Sorti-
ment haben. Zudem ist auch eine Marktabgrenzung bezogen nur auf den NDV naheliegend. 

345.  Wie bereits erwähnt, kann und muss im Rahmen der vorliegenden Vorabklärung nicht 
abschliessend geklärt werden, welches der verschiedenen Szenarien und welche der mögli-
chen Entwicklungen künftig tatsächlich zutreffen wird und wie der relevante Markt abzugren-
zen ist. Da das öV-Provisionsmodell bis heute nicht umgesetzt worden ist, lässt sich – wie sich 
nachfolgend zeigt – diesbezüglich die Eröffnung einer Untersuchung gemäss Art. 27 KG nicht 
rechtfertigen; dies ungeachtet der Frage, ob es sich beim öV-Provisionsmodell überhaupt um 
eine unzulässige Wettbewerbsabrede handelt. 

346.  Für den Fall einer Umsetzung des öV-Provisionsmodells ist auf etwaige kartellrechtliche 
Risiken hinzuweisen. Deshalb wird für die Frage einer etwaigen Unzulässigkeit nachfolgend 
eine Marktabgrenzung zugrunde gelegt, die Wettbewerb unter den KTU und Verbünden nicht 
von vornherein ausschliesst. Es ist daher im Sinne einer Arbeitshypothese ein schweizweiter 
Markt  für  Vermittlungsdienstleistungen  im  NDV  der  Vermittler  an  die  leistungserbringenden 
KTU und Verbünde abzugrenzen. 

C.4 

Unzulässige Verhaltensweise eines marktbeherrschenden 
Unternehmens 

347.  Marktbeherrschende Unternehmen verhalten sich unzulässig, wenn sie durch den Miss-
brauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung 
des Wettbewerbs  behindern  oder  die  Marktgegenseite benachteiligen (Art. 7  Abs. 1  KG).  In 
Art. 7 Abs. 2 KG werden solche Verhaltensweisen exemplarisch aufgezählt, wobei im Einzel-
fall zu prüfen ist, ob eine Verhaltensweise nach Art. 7 Abs. 2 KG eine Behinderung bzw. Be-
nachteiligung im Sinne des Art. 7 Abs. 1 KG darstellt.303 

348.  Wie sich vorangehend gezeigt hat, sind die NOVA-NB 3.2 (inkl. Standardvertrag «Zu-
gang NOVA-Plattform») als Verhaltensweise dem Unternehmen Swisspass zuzurechnen (vgl. 
Rz 253). Es stellt sich deshalb die Frage, ob Hinweise auf eine missbräuchliche Verhaltens-
weise  von  Swisspass  als  gegebenenfalls  marktbeherrschendes  Unternehmen  auf  dem 
schweizweiten  Markt  für  den  Zugang  zu  einer  Vertriebsinfrastruktur  mit  öV-Tickets  (vgl. 
Rz 333) bestehen. Dabei ist festzuhalten, dass die NOVA-NB gegenüber Dritten noch nicht in 
Kraft getreten sind und somit deren abschliessende Beurteilung zum aktuellen Zeitpunkt nicht 
möglich ist. Die nachfolgenden Ausführungen stellen daher lediglich eine vorläufige Beurtei-
lung gestützt auf die bisher bekannten Umstände dar. 

C.4.1  Marktbeherrschende Stellung 

349.  Als marktbeherrschende Unternehmen gelten einzelne oder mehrere Unternehmen, die 
auf einem Markt als Anbieter oder Nachfrager in der Lage sind, sich von anderen Marktteil-
nehmern (Mitbewerbern, Anbietern oder Nachfragern) in wesentlichem Umfang unabhängig 
zu verhalten (Art. 4 Abs. 2 KG). 

350.  Swisspass  ist  mit  der  NOVA-Plattform  die  einzige  Anbieterin  mit  einer  Plattform,  die 
schweizweit alle Daten und Informationen bündelt, welche für die Vermittlung und den Vertrieb 
von durchgängigen Fahrausweisen in der ganzen Schweiz benötigt werden. Nach derzeitigem 
Kenntnisstand besteht folglich kein aktueller Wettbewerb auf dem schweizweiten Markt für den 
Zugang zu einer Vertriebsinfrastruktur mit öV-Tickets. 

303 BGer, 2C_113/2017 vom 12.2.2020 E. 6.1, Hallenstadion; BGE 146 II 217 E. 4.2, Preispolitik 
Swisscom ADSL II; BGE 139 I 72 E. 10.1.2, Publigroupe; BGE 129 II 497 E. 6.5.1, Buchpreisbindung. 

64 

 
 
 
 
 
 
351.  Der erfolgreiche Betrieb einer Vertriebsinfrastruktur mit öV-Tickets erfordert die Bereit-
stellung der entsprechenden Daten der KTU und Verbünde (vgl. Rz 330). Da die KTU gemäss 
Art.  17a  Abs.  1  PBG  verpflichtet  sind,  eine  gemeinsame  Infrastruktur  für  den  Vertrieb  ihrer 
Angebote zu betreiben und sie dieser Verpflichtung über Swisspass bzw. der NOVA-Plattform 
nachkommen, ist nicht davon auszugehen, dass seitens der KTU Interesse an einer alternati-
ven Plattform besteht. Ein potenzieller Konkurrent dürfte nur schwer an die für eine entspre-
chende Vertriebsinfrastruktur erforderlichen Daten kommen. Es kann sich gar die Frage stel-
len, ob der Gesetzgeber in Art. 17a Abs. 1 PBG nicht ein rechtliches Monopol geschaffen hat. 
So wird etwa in der Botschaft Änderung PBG ausgeführt: «Zusätzlich wird in dieser Vorlage 
mit dem neuen Artikel 17a PBG statuiert, dass die öV-Unternehmen eine Vertriebsinfrastruktur 
betreiben, wie sie mit NOVA bereits besteht.»304 Und weiter: «Artikel 17a PBG legt im Interesse 
eines effizienten und nachhaltigen öV neu gesetzlich fest, dass alle Unternehmen mit einer 
Personenbeförderungskonzession  nach Artikel  6  PBG  die Vertriebsinfrastruktur  gemeinsam 
betreiben, wie dies heute mit NOVA faktisch der Fall ist. Mit der Aufnahme ins PBG sollen die 
Investitionen der Besteller in NOVA nachhaltig geschützt werden.»305 

352.  Die Frage nach einem gesetzlichen Monopol braucht indes nicht abschliessend beurteilt 
zu werden, zumal so oder anders bereits aufgrund der nur schwer zu beschaffenden Daten-
grundlage der Eintritt eines Drittanbieters auf dem Markt äusserst unrealistisch ist. Es ist auch 
aufgrund der Angaben in der Widerspruchsmeldung nicht davon auszugehen, dass der Aufbau 
einer alternativen Plattform möglich scheint. Folglich ist auch nicht von potenziellem Wettbe-
werb auf dem schweizweiten Markt für den Zugang zu einer Vertriebsinfrastruktur mit öV-Ti-
ckets auszugehen. Vor diesem Hintergrund und den Angaben der Widerspruchsmeldung kann 
man die Frage aufwerfen, ob es sich bei der NOVA-Plattform um eine wesentliche Einrichtung 
(«essential facility») handelt oder sie zumindest Merkmale einer solchen aufweist. 

353.  Weiter bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die hier relevante Marktgegenseite der 
Vermittler  in  der  Lage  wären,  Swisspass  zu  disziplinieren.  Die  vermittelnden  KTU  und  Ver-
bünde sind in den Entscheidprozess von Swisspass eingebunden (vgl. Rz 218 ff.). Entspre-
chend wird von diesen kein Wettbewerbsdruck auf Swisspass zu erwarten sein. Zudem ist die 
NOVA-Plattform beziehungsweise Swisspass nicht auf die Drittvermittlung angewiesen. Es ist 
nicht ersichtlich inwiefern Drittvermittler Swisspass zu disziplinieren vermöchten. 

354.  Zusammenfassend  ist  nach  derzeitigem  Informationsstand  davon  auszugehen,  dass 
Swisspass  mit  der  NOVA-Plattform  auf  dem  schweizweiten  Markt  für  den  Zugang  zu  einer 
Vertriebsinfrastruktur mit öV-Tickets eine marktbeherrschende Stellung zukommt. 

C.4.2  Unzulässige Verhaltensweisen 

355.   Mit den NOVA-NB regelt Swisspass den Zugang zur NOVA-Plattform (vgl. Rz 114 ff.). 
Soweit dies gegenüber KTU und Verbünden erfolgt, besteht mit Art. 17 Abs. 1 PBG eine vor-
behaltene Vorschrift im Sinne von Art. 3 Abs. 1 KG (vgl. Rz 321). Zu prüfen ist folglich, ob die 
NOVA-NB  3.2  (inkl.  Standardvertrag  «Zugang  NOVA-Plattform»)  gegenüber  Drittvermittlern 
ein missbräuchliches Verhalten darstellen können. Im Vordergrund stehen dabei allenfalls eine 
Diskriminierung von Handelspartnern gemäss Art. 7 Abs. 2 Bst. b KG sowie unangemessene 
Geschäftsbedingungen gemäss Art. 7 Abs. 2 Bst. c KG. Allerdings könnten die NOVA-NB 3.2 
(inkl. Standardvertrag «Zugang NOVA-Plattform») im konkreten Einzelfall allenfalls auch an-
dere Tatbestandsvarianten von Art. 7 Abs. 2 KG erfüllen. 

304 Vgl. Botschaft Änderung PBG, 21 Ziff. 4.1. 
305 Vgl. Botschaft Änderung PBG, 31 Ziff. 4.1.9. 

65 

 
 
 
 
 
 
C.4.2.1  Diskriminierung von Handelspartnern bei Preisen oder sonstigen 

Geschäftsbedingungen (Art. 7 Abs. 2 Bst. b KG) 

356.  Nach Art. 7 Abs. 2 Bst. b KG fällt als Verhaltensweise nach Art. 7 Abs. 1 KG «die Diskri-
minierung von  Handelspartnern bei  Preisen  oder  sonstigen Geschäftsbedingungen»,  in Be-
tracht. Voraussetzung von Art. 7 Abs. 2 Bst. b KG ist insbesondere das Vorliegen einer Un-
gleichbehandlung  bezüglich  Preisen  oder  sonstigen  Geschäftsbedingungen.306  Eine 
Ungleichbehandlung liegt vor, wenn ein marktbeherrschendes Unternehmen seine Handels-
partner bei gleichem Sachverhalt ungleich behandelt oder bei ungleichem Sachverhalt gleich 
behandelt. Die zu vergleichenden Sachverhalte müssen dabei nicht identisch, sondern ledig-
lich gleichwertig sein.307 

357.  Hinsichtlich  des  Tatbestands  der  Diskriminierung  von  Handelspartnern  im  Sinne  von 
Art. 7 Abs. 2 Bst. b KG fallen insbesondere zwei Elemente der NOVA-NB 3.2 in Betracht: das 
Nutzungsentgelt für Dritte sowie die Klausel betreffend Sicherheitsleistung im Standardvertrag 
«Zugang NOVA-Plattform». 

C.4.2.1.1  Nutzungsentgelt für Dritte 

358.  Die  NOVA-NB  3.2 sehen  vor,  Dritte bzw.  externe Vermittler  bis  zu  einem  bestimmten 
Schwellenwert von der Pflicht zu befreien, die Investitions- und Betriebskosten sowie Abschrei-
bungen  und  Reinvestitionen  anteilig  mitzutragen.  Sobald  die  Anzahl  der  vermittelten  öV-Ti-
ckets pro Kalenderjahr […] übersteigt, wird dieser Schwellenwert überschritten. Dann ist ein 
Nutzungsentgelt in der Höhe von […] für das jeweilige Jahr geschuldet (vgl. Rz 164).308 

359.  Aus  dem  Sachverhalt  ergeben  sich  zwei  Ungleichbehandlungen:  Erstens  behandelt 
Swisspass bzw. die NOVA-NB Drittvermittler, welche ein Nutzungsentgelt bezahlen müssen, 
anders als vermittelnde KTU und Verbünde, welche kein eigentliches Nutzungsentgelt bezah-
len müssen. Zweitens behandelt Swisspass bzw. die NOVA-NB Drittvermittler, welche mehr 
als […] öV-Tickets pro Kalenderjahr vermitteln und folglich ein Nutzungsentgelt zu bezahlen 
haben  anders  als  Drittvermittler,  welche  unter  diesem  Schwellenwert  bleiben  und  kein  Nut-
zungsentgelt entrichten müssen. 

360.  Was die erste Ungleichbehandlung anbelangt, ist festzustellen, dass die vermittelnden 
KTU und Verbünde bereits aufgrund ihrer Eigenschaft als KTU bzw. Verbünde gemäss den 
Bestimmungen der Vorschrift V512 verpflichtet sind, die System- und Prozesskosten, die Kos-
ten für den Betrieb und die Weiterentwicklung sowie die Abschreibungen der NOVA-Plattform 
anteilsmässig mitzutragen (vgl. Rz 164). Es kann damit nicht von einer Ungleichbehandlung 
gleichartiger Situationen ausgegangen werden. Im Übrigen ist dazu anzumerken, dass auch 
die gesetzliche Bestimmung von Art. 17a Abs. 3 PBG ein Nutzungsentgelt nur für Dritte, nicht 
jedoch für KTU und Verbünde vorsieht. 

361.  Hinsichtlich der zweiten Ungleichbehandlung liegt zwar keine identische Situation vor, 
indem  die  eine  Gruppe mehr  als  […]  öV-Tickets  pro  Kalenderjahr  vermittelt  und  die  andere 
weniger. Allerdings sind die Drittvermittler grundsätzlich in derselben Situation. Dies wird umso 
augenfälliger, je näher sich die Dritten an der Grenze von […] vermittelter öV-Tickets befinden. 
Dem  Schwellenwert  ist  auch  eine  gewisse  Beliebigkeit  immanent,  indem  kein  zwingender 
Grund ersichtlich ist, weshalb dieser genau bei […] liegt. 

306 Vgl. zum Ganzen RPW 2020/2, 572 Rz 843, Geschäftskunden Preissysteme für adressierte Brief-
sendungen; BVGer, B-4003/2016 vom 10.5.2022 E. 9.3.1, Sport im Pay-TV; ebenso, wenn auch et-
was weniger deutlich, BGE 139 I 72 E. 10.2.2, Publigroupe; BSK KG-AMSTUTZ/CARRON (Fn 215), 
Art. 7 N 300 ff. 
307 Vgl. RPW 2024/1, 171 Rz 388, Deponie Höli. 
308 Vgl. auch Widerspruchsmeldung, Rz 287. 

66 

 
 
 
 
 
 
362.  Missbräuchlich ist eine Ungleichbehandlung jedoch nur dann, wenn dafür kein sachlicher 
Grund vorliegt.309 

363.  Die Festsetzung des Schwellenwerts basiere auf Erfahrungswerten und sei hoch ange-
setzt. Damit hätten Dritte Anreize als Vermittler tätig zu werden. Das Nutzungsentgelt von […] 
beruhe auf Expertenschätzwerten.310 Vermittler, welche den Schwellenwert erreichen würden, 
wären wegen der Anzahl vermittelter öV-Tickets durch die Entrichtung des Nutzungsentgelts 
nicht im Wettbewerb behindert. Die Botschaft zur PBG-Revision halte fest, dass das Entgelt 
nur unangemessen wäre, wenn es in keinem angemessenen Verhältnis zum wirtschaftlichen 
Wert der erbrachten Leistung stehen würde.311 Überdies decke das Nutzungsentgelt der ex-
ternen  Vermittler  nur  einen  zu  vernachlässigenden  Teil  der  Betriebskosten  der  NOVA-
Plattform.312 

364.  Dass für Drittvermittler erst ab einem Schwellenwert von […] vermittelter öV-Tickets ein 
Nutzungsentgelt fällig wird liegt mit anderen Worten darin begründet, dass seitens Swisspass 
Anreize für die Vermittlung geschaffen werden sollen. Immerhin stellt die Entgeltlichkeit keine 
Schlechterstellung der «Vielvermittler» dar, zumal das Nutzungsentgelt für Dritte schon im Ge-
setz in Art. 17a Abs. 3 PBG vorgesehen ist. Vielmehr handelt es sich um eine Besserstellung 
der «Wenigvermittler». Es erscheint als nachvollziehbar, dass das Interesse an einem Anreiz 
für die Vermittlung unterhalb einer bestimmten Schwelle das Interesse an einer Kostenbeteili-
gung übersteigt, da bei einer geringen Anzahl Transaktionen die Kosten weniger ins Gewicht 
fallen  dürften.  Insgesamt  dürfte  sich  daher  die  Ungleichbehandlung  der  «Vielvermittler»  ge-
genüber  den  «Wenigvermittlern»  sachlich  begründen  lassen.  Es  bestehen  mithin keine  An-
haltspunkte  dafür,  dass  die  in  den  NOVA-NB  3.2  vorgesehenen  Bestimmungen  zum  Nut-
zungsentgelt  bei  Umsetzung  eine  Diskriminierung  im  Sinne  von  Art.  7  Abs.  2  Bst.  b  KG 
darstellen könnten. 

C.4.2.1.2  Sicherheitsleistung (Klausel im Standardvertrag «Zugang NOVA-Plattform») 

365.  Die Anwendung der NOVA-NB 3.2 gegenüber Dritten erfolgt über den Standardvertrag 
Zugang NOVA-Plattform (vgl. Rz 1 f. und 21 f.). Für den Zugang hat der Vermittler zur Sicher-
stellung sämtlicher Rechte und Forderungen […] vor Vertragsunterzeichnung eine Sicherheits-
leistung zu hinterlegen […] (vgl. Rz 173). 

366.  Hieraus ergibt sich eine Ungleichbehandlung der Drittvermittler gegenüber den vermit-
telnden KTU und Verbünden. Gemäss Widerspruchsmeldung sei die Sicherheitsleistung er-
forderlich, weil externe Vermittler im Gegensatz zu den KTU und Verbünden nicht im Besitz 
der öffentlichen Hand seien und Letztere damit keine Garantie für deren Bonität hätten.313 

367.  Zwar kann die Bonität dazu führen, dass ungleiche Situationen oder zumindest ein sach-
licher  Grund  für  die  Ungleichbehandlung  vorliegen.  Allerdings  überzeugt  das  in  der  Wider-
spruchsmeldung vorgebrachte Argument nicht. Dies zumal auch Drittvermittler in Frage kom-
men, welche ihrerseits ebenso im Besitze der öffentlichen Hand sind oder bei welchen es sich 
gar um Gemeinwesen handelt. 

368.  Relevant erscheint demgegenüber der Umstand, dass sich die KTU gestützt auf Art. 17a 
Abs.  3  PBG  von  Gesetzes  wegen  an  der  gemeinsamen  Vertriebsinfrastruktur  zu  beteiligen 
haben. Swisspass kann deren Beteiligung daher von vornherein nicht von der Leistung einer 

309 Vgl. RPW 2024/1, 175 Rz 410, Deponie Höli. 
310 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 289 f. 
311 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 292. 
312 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 294. 
313 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 246. 

67 

 
 
 
 
 
 
Sicherheit  abhängig  machen.  Zudem  ist  wiederum  daran  zu  erinnern,  dass  KTU  bzw.  Ver-
bünde gemäss den Bestimmungen der Vorschrift V512 verpflichtet sind, die System- und Pro-
zesskosten, die Kosten für den Betrieb und die Weiterentwicklung sowie die Abschreibungen 
der  NOVA-Plattform  anteilsmässig mitzutragen  (vgl.  Rz  164).  Swisspass  macht  zudem  gel-
tend, dass die KTU und Verbünde beim Mandatsträger Guthaben aus GA- und Halbtaxschlüs-
seln sowie aus weiteren Verkehrserträgen hätten. Daher sei deren Bonität im Unterschied zu 
den externen Vermittlern  immer  sichergestellt.  Deshalb  sähen  die NOVA-NB  3.2 keine  ent-
sprechende Bestimmung für KTU und Verbünde vor, die als Vermittler tätig würden.314 Insofern 
befinden sich die vermittelnden KTU und Verbünde nicht in derselben Situation wie Drittver-
mittler. Damit scheint mithin keine Ungleichbehandlung gleichartiger Situationen vorzuliegen. 
Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass die in den NOVA-NB 3.2 vorgesehenen Bestimmun-
gen zur Sicherheitsleistung bei Umsetzung eine Diskriminierung im Sinne von Art. 7 Abs. 2 
Bst. b KG darstellen könnten. 

C.4.2.2  Erzwingung unangemessener Preise oder sonstiger unangemessener 

Geschäftsbedingungen (Art. 7 Abs. 2 Bst. c KG) 

369.  Hinsichtlich  des  Tatbestands  der  Erzwingung  unangemessener  Preise  oder  sonstiger 
Geschäftsbedingungen im Sinne von Art. 7 Abs.  2 Bst. c i. V. m. Abs.  1 KG fallen wiederum 
insbesondere das Nutzungsentgelt für Dritte sowie die Klausel betreffend Sicherheitsleistung 
im Standardvertrag «Zugang NOVA-Plattform» in Betracht. 

C.4.2.2.1  Nutzungsentgelt für Dritte 

370.  Zum Nutzungsentgelt gilt es zu berücksichtigen, dass gemäss Art. 18a PBG das BAV 
die  notwendigen  Verfügungen  erlässt,  sofern  die  KTU  ihren  sich  aus  Art.  17a  Abs.  3  PBG 
ergebenden Grundpflichten nicht nachkommen. Damit kann sich ein Drittvermittler bei einem 
unangemessenen Entgelt an das BAV wenden und um Erlass einer entsprechenden Verfü-
gung ersuchen. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts entfällt folglich das Tatbestand-
selement  der  Erzwingung,  weil  dadurch  eine  Ausweichmöglichkeit  besteht.315  Unter  diesen 
Voraussetzungen kann nicht davon ausgegangen werden, Swisspass würde das Nutzungs-
entgelt für Dritte im Sinne von Art. 7 Abs. 2 Bst. c KG erzwingen.316 

C.4.2.2.2  Sicherheitsleistung (Klausel im Standardvertrag «Zugang NOVA-Plattform») 

371.  Die Hinterlegung einer Sicherheitsleistung stellt potenziell eine Erzwingung unangemes-
sener Geschäftsbedingungen nach Art. 7 Abs. 2 Bst. c KG dar. Allerdings ist auch hierzu fest-
zustellen, dass die Gewährleistung von diskriminierungsfreien Bedingungen für die Nutzung 
der Vertriebsinfrastruktur durch Dritte gemäss Art. 17a Abs. 4 PBG zu den Grundpflichten der 
KTU gehört, weshalb auch hierüber das BAV nach Art. 18a PBG die notwendigen Verfügungen 
erlassen kann. Dementsprechend ist auch hier das Tatbestandselement des Erzwingens von 
vornherein nicht gegeben (vgl. Rz 370). 

C.4.3  Ergebnis 

372.  Da die NOVA-NB gegenüber Dritten bisher noch nicht umgesetzt wurden, ist eine ab-
schliessende  kartellrechtliche  Beurteilung  vorliegend  nicht  möglich.  Gestützt  auf  die  bisher 
vorliegenden Informationen kann jedoch Folgendes festgehalten werden: 

314 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 254. 
315 Vgl. BGE 137 II 199, E. 5.4, Terminierung Mobilfunk. 
316 Vgl. BGE 137 II 199, E. 5.5, Terminierung Mobilfunk. 

68 

 
 
 
 
 
 
373.  Hinsichtlich Nutzungsentgelt für Dritte bestehen keine Anhaltspunkte für eine unzuläs-
sige Ungleichbehandlung der vermittelnden KTU und verbünde einerseits sowie der Drittver-
mittler andererseits. Die gegebenenfalls vorliegende Ungleichbehandlung zwischen verschie-
denen  Drittvermittlern  scheint  sich  sachlich  begründen  zu  lassen.  Sodann  bestehen  auch 
betreffend Sicherheitsleistung im Standardvertrag «Zugang NOVA-Plattform» keine Anhalts-
punkte für eine Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 7 Abs. 2 Bst. b KG. 

374.  Das  Nutzungsentgelt  sowie  die  Klausel  betreffend  Sicherheitsleistung  kommen  zwar 
grundsätzlich als unangemessene Geschäftsbedingungen im Sinne von Art. 7 Abs. 2 Bst. c 
KG in Betracht. Aufgrund der gesetzlichen Regelung in Art. 18a PBG, wonach das BAV bei 
Streitigkeiten über das Nutzungsentgelt und die Zugangsbedingungen entscheidet, kann ent-
sprechend  der  bundesgerichtlichen  Rechtsprechung  nicht  davon  ausgegangen  werden, 
Swisspass würde das Nutzungsentgelt und die Zugangsbedingungen für Dritte im Sinne von 
Art. 7 Abs. 2 Bst. c KG erzwingen. 

375.  Da  Anhaltspunkte  für  eine  marktbeherrschende  Stellung  von  Swisspass  bestehen,  ist 
jedoch darauf hinzuweisen, dass Swisspass eine besondere Verantwortung für sein Marktver-
halten tragen dürfte.317 

C.5 

Unzulässige Wettbewerbsabrede 

376.  Abreden, die den Wettbewerb auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen 
erheblich beeinträchtigen und sich nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz recht-
fertigen lassen, sowie Abreden, die zur Beseitigung wirksamen Wettbewerbs führen, sind 
nach Art. 5 Abs. 1 KG unzulässig. 

377.  Gemäss Art. 5 Abs. 3 KG wird die Beseitigung wirksamen Wettbewerbs bei folgenden 
Abreden vermutet, sofern sie zwischen Unternehmen getroffen werden, die tatsächlich oder 
der Möglichkeit nach miteinander im Wettbewerb stehen: 

a.  Abreden über die direkte oder indirekte Festsetzung von Preisen; 

b.  Abreden über die Einschränkung von Produktions-, Bezugs- oder Liefermengen; 

c.  Abreden über die Aufteilung von Märkten nach Gebieten oder Geschäftspartnern. 

C.5.1  Wettbewerbsabrede 

378.  Als Wettbewerbsabreden gelten rechtlich erzwingbare oder nicht erzwingbare Vereinba-
rungen  sowie  aufeinander  abgestimmte  Verhaltensweisen  von  Unternehmen  gleicher  oder 
verschiedener  Marktstufen,  die  eine  Wettbewerbsbeschränkung  bezwecken  oder  bewirken 
(Art. 4 Abs. 1 KG). 

379.  Eine Wettbewerbsabrede im Sinne von Art. 4 Abs. 1 KG definiert sich daher durch fol-
gende Tatbestandselemente: a) mindestens zwei Unternehmen auf gleicher Marktstufe oder 
auf verschiedenen Marktstufen, b) eine Verhaltenskoordination im Sinne eines bewussten und 
gewollten Zusammenwirkens (als Oberbegriff, der die Vereinbarung und die aufeinander ab-
gestimmten Verhaltensweisen umfasst) und c) das Bezwecken oder Bewirken einer Wettbe-
werbsbeschränkung.318 

380.  Das öV-Provisionsmodell für den NDV sei vom Strategierat von Swisspass zu Händen 
der KTU und Verbünde verabschiedet worden. Es sei als verbindliche Vereinbarung im Sinne 

317 Vgl. BGE 146 II 217 E. 4.1, Preispolitik Swisscom ADSL II. 
318  Vgl.  BGE  147 II  72  E. 3.1,  Hors-Liste-Medikamente II;  BGer,  2C_43/2020  vom  21.12.2021  E. 7.2 
(nicht publiziert in BGE 148 II 25), Dargaud; BGE 148 II 321 E. 6.2, Flammarion, jeweils unter Hinweis 
auf BGE 144 II 246 E. 6.4, Altimum. 

69 

 
 
 
 
 
 
des Obligationenrechts zwischen den KTU und Verbünden im NDV zu qualifizieren.319 Das öV-
Provisionsmodell soll bei der Vermittlung von öV-Tickets gelten (vgl. Rz 5 und 180). Somit sind 
alle KTU und Verbünde an der Verhaltensweise beteiligt. 

381.  Das öV-Provisionsmodell wird von den leistungserbringenden KTU und Verbünden an-
gewendet. Sie treten auf dem schweizweiten Markt für Vermittlungsdienstleistungen auf der 
Nachfrageseite  auf  (vgl.  Rz  354).  Die  leistungserbringenden  KTU  und  Verbünde  fragen  die 
Vermittlung ihrer öV-Tickets für die von ihnen jeweils bedienten Strecken und Verbundgebiete 
bei  den  Vermittlern  nach  (vgl.  Rz 337).  Damit sind  die KTU  und  Verbünde auf  der  gleichen 
Marktstufe tätig. Sie stehen in einem horizontalen Verhältnis zueinander.320 

382.  Unbestritten ist, dass das öV-Provisionsmodell als verbindliche Vereinbarung im Sinne 
des Obligationenrechts zwischen den KTU und Verbünden im NDV zu qualifizieren ist (vgl. Rz 
180). Damit besteht eine Verhaltenskoordination im Sinne eines bewussten und gewollten Zu-
sammenwirkens. 

383.  Was das Bezwecken oder Bewirken einer Wettbewerbsbeschränkung angeht, ist fest-
zustellen, dass die KTU und Verbünde mit dem öV-Provisionsmodell vereinbaren, bei der Ver-
mittlung von öV-Tickets das gleiche Provisionsmodell für die Entschädigung […] zu verwen-
den.  […]  Mit  dieser  vereinbarten  Vorgehensweise  ist  die  Handlungsfreiheit  der  KTU  und 
Verbünde hinsichtlich der Provisionen an Vermittler und somit des Preises für die Vermittlung 
im NDV so eingeschränkt, dass dadurch die zentralen Funktionen des Wettbewerbs vermin-
dert bzw. eingeschränkt werden.321 Die Vereinbarung über das öV-Provisionsmodell ist für eine 
Ausschaltung oder Begrenzung der Wettbewerbsvariable Preis ursächlich. Es ist bei Umset-
zung des öV-Provisionsmodells von einer Wirkung in naher Zukunft mit hinreichender Wahr-
scheinlichkeit auszugehen. 

384.  Aus  vorangehenden  Ausführungen  folgt,  dass  das  öV-Provisionsmodell  als  Wettbe-
werbsabrede gemäss Art. 4 Abs. 1 KG anzusehen ist. 

C.5.2  Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs 

385.  Das öV-Provisionsmodell bezieht sich auf die Entschädigung, mithin den Preis, bei der 
Vermittlung. Daher ist das öV-Provisionsmodell als Preisabrede zu qualifizieren.322 Indem das 
öV-Provisionsmodell  die  Vorgehensweise  für  die  Berechnung  der  Vermittlungsprovisionen 
vorgibt sowie Minimal- und Maximalbeträge vorgegeben sind, lässt sich auf die Eignung zur 
Entfaltung einer preisharmonisierenden Wirkung schliessen.323 Zudem führt die Widerspruchs-
meldung  aus,  im  NDV  werde den  Vermittlern  mit  dem  öV-Provisionsmodell  immer  derselbe 
Prozentsatz an Provision ausbezahlt.324 

386.  Damit ist das öV-Provisionsmodell als Preisabrede gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. a KG zu 
qualifizieren. Es greift die gesetzliche Vermutung gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. a KG, wonach das 
öV-Provisionsmodell den wirksamen Wettbewerb beseitigt. 

319 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 307. 
320 Je nach Marktabgrenzung könnten auch vertikale oder konglomerate/diagonale Abreden bestehen. 
321 Vgl. BGE 147 II 72 E. 3.5, Hors-Liste-Medikamente II; BVGer, B-3618/2013 vom 24.11.2016 E. 303, 
Hallenstadion;  BVGer,  B-3332/2012  vom  13.11.2015  E. 2.2.3,  BMW;  BVGer,  B-506/2010  vom 
19.12.2013 E. 3.2.3, Gaba; BVGer, B-463/2010 vom 19.12.2013 E. 3.2.6, Gebro.  
322 Vgl. BGE 129 II 18 E. 6.5.5, Buchpreisbindung; BVGer, B-4596/2019 vom 5.6.2023 E. 6.2.1, Lea-
sing/CA Auto Finance; BVGer, B-7756/2015 vom 16.8.2022 E. 9.3.1, VPVW Stammtische/Projekt Repo 
2013. 
323 Vgl. BVGer, B-4596/2019 vom 5.6.2023, E. 6.2.1.9, Leasing/CA Auto Finance; BVGer, B-807/2012 
vom 25.6.2018, E. 10.2.3, Strassen- und Tiefbau Kanton Aargau/Erne. 
324 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 116. 

70 

 
 
 
 
 
 
C.5.3  Widerlegung der gesetzlichen Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung 

387.  Die Behandlung der Widerlegung der gesetzlichen Vermutung erfolgt anhand des nach 
heuristischen  Prinzipen  abgegrenzten  schweizweiten  Marktes  für  Vermittlungsdienstleistun-
gen im NDV der Vermittler an die leistungserbringenden KTU und Verbünde im NDV (vgl. Rz 
346). 

388.  Gemäss Widerspruchsmeldung seien alle KTU und Verbünde im abgeltungsberechtig-
ten Personenverkehr mit Erschliessungsfunktion Mitglieder von Swisspass bzw. des Vereins 
ch-integral. Es gebe in diesem Sinne keine «Konkurrenten», die nicht am öV-Provisionsmodell 
beteiligt  seien.325  Daraus  folgt,  dass  alle  leistungserbringenden  KTU  und  Verbünde  der 
Schweiz an der Wettbewerbsabrede über das öV-Provisionsmodell teilnehmen. 

389.  Potenzielle Konkurrenz durch allenfalls neu eintretende leistungserbringende KTU und 
Verbünde erscheint als kaum vorhanden. Die Hürden für einen Markteintritt dürften eher hoch 
sein. Zudem müsste ein neu eintretendes KTU wegen der Regulierung des öffentlichen Ver-
kehrs Swisspass beitreten. Mit einem Beitritt übernähme das neu eintretende Unternehmen 
automatisch das öV-Provisionsmodell. Durch diesen Mechanismus besteht keine potenzielle 
Konkurrenz. 

390.  Es besteht somit kein aktueller und potenzieller Aussenwettbewerb. 

391.  Innenwettbewerb durch an der Abrede beteiligte Wettbewerber könnte insofern beste-
hen, als das öV-Provisionsmodell nur bei der Vermittlung von öV-Tickets im NDV zur Anwen-
dung  gelangt.  Demgegenüber  erfasst  der  hypothetisch  abgegrenzte  schweizweite Markt  für 
Vermittlungsdienstleistungen der Vermittler an die leistungserbringenden KTU und Verbünde 
auch Strecken, die nicht dem NDV zuzuordnen sind. 

392.  Zur Abschätzung der Aufteilung kann für die Zwecke dieser Vorabklärung auf die Auftei-
lung zwischen NDV und RDV beziehungsweise NDV und anderem Verkehr auf die Aufteilung 
des gesamten öV abgestellt werden. Gesamthaft erzielte der öV im Jahr 2023 einen Umsatz 
von 6.374 Milliarden Franken. Davon erzielte der NDV 4.147 Milliarden Franken. Der Umsatz 
der Verbünde betrug 2.227 Milliarden Franken.326 Folglich macht der NDV in Umsatz gemes-
sen ungefähr 65 % des öV aus. 

393.  Für die Zwecke dieser Vorabklärung kann davon ausgegangen werden, dass sich diese 
Aufteilung  zwischen  NDV  und  RDV  oder  anderem  Verkehr  auf  den  Markt  für  Vermittlungs-
dienstleistungen übertragen lässt. In diesem Fall setzt sich das vermittelbare Volumen auf dem 
relevanten Markt aus ungefähr 65 % NDV und 35 % RDV oder anderem Verkehr zusammen. 

394.  Dies wiederum bedeutet, dass die Wettbewerbsabrede in Form des öV-Provisionsmo-
dells schätzungsweise 65 % des Marktvolumens betrifft. Unabhängig von den Grössenverhält-
nissen  erscheint  es  als  unwahrscheinlich,  dass  ein  etwaiger  Innenwettbewerb  bei  NDV-
fremder Vermittlung eine Disziplinierung auf den Wettbewerb bei der Provisionierung bezüg-
lich NDV haben könnte. Unabhängig von den Provisionen für NDV-fremden Vermittlung sind 
die leistungserbringenden KTU und Verbünde zur Anwendung des öV-Provisionsmodells ver-
pflichtet. Eine Anpassung der Provisionshöhe im öV-Provisionsmodell könnte nur über einen 
Mehrheitsbeschluss aller KTU und Verbünde erfolgen. Da es sich bei den Nachfragern von 
Vermittlungsleistungen  betreffend  NDV  aber  im  Wesentlichen  um  dieselben  Unternehmen 
handeln dürfte, welche Vermittlungsleistungen für RDV und internen Verkehr nachfragen, ist 
nicht von einer Disziplinierung auszugehen. 

325 Vgl. Widerspruchsmeldung, Rz 141. 
326 Vgl. Medienmitteilung Swispass vom 6.3.2024 zu öV-Umsätzen im Jahr 2023. 

71 

 
 
 
 
 
 
395.  Zudem sind die Vermittler an einer möglichst hohen Anzahl vermittelter öV-Tickets inte-
ressiert. Deshalb ist nicht davon auszugehen, dass die Vermittler ihr Angebot für die Vermitt-
lung von öV-Tickets im NDV durch die Vermittlung von öV-Tickets im RDV und im internen 
Verkehr ersetzen. Unter Umständen wäre aus diesem Grund der relevante Markt sogar auf 
die Vermittlung von öV-Tickets im NDV einzugrenzen. Diese Frage kann vorliegend allerdings 
offenbleiben, weil es am Resultat nichts ändern würde. 

396.  Mit den vorhandenen Informationen ist eine Widerlegung der Vermutung der Beseitigung 
des wirksamen Wettbewerbs auf dem schweizweiten Markt für Vermittlungsdienstleistungen 
nicht zu erwarten. 

C.5.4  Selbst-Wenn-Betrachtung: Erhebliche Beeinträchtigung des Wettbewerbs 

397.  An dieser Stelle erfolgt im Sinne einer Selbst-Wenn-Betrachtung eine Einschätzung, falls 
das öV-Provisionsmodell zu keiner (vermutungsweisen) Beseitigung des wirksamen Wettbe-
werbs führen würde. 

398.  Abreden, welche wirksamen Wettbewerb nicht beseitigen, sind unzulässig, wenn sie den 
Wettbewerb auf einem Markt für bestimmte Waren oder Leistungen erheblich beeinträchtigen 
und sich nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz rechtfertigen lassen (Art. 5 Abs. 1 
KG). 

399.  Beim  öV-Provisionsmodell  handelt  es  sich  vor  dem  Hintergrund  eines  schweizweiten 
Marktes  für  Vermittlungsdienstleistungen  der  Vermittler  an  die  Leistungserbringer  um  eine 
Wettbewerbsabrede nach Art. 5 Abs. 3 KG. Eine Wettbewerbsabrede, die unter Art. 5 Abs. 3 
KG fällt, ist grundsätzlich bereits aufgrund ihres Gegenstands eine erhebliche Wettbewerbs-
beschränkung, eines quantitativen Elements bedarf es dafür regelmässig nicht.327 

400.  Vorliegend sind keine Hinweise auf einen Bagatellfall ersichtlich. Somit beschränkt die 
vorliegende horizontale Abrede nach Art. 5 Abs. 3 Bst. a KG – das öV-Provisionsmodell – den 
Wettbewerb erheblich. Sie ist vorbehältlich einer Rechtfertigung unzulässig.  

C.5.5  Rechtfertigung aus Effizienzgründen 

401.  Wettbewerbsabreden sind gemäss Art. 5 Abs. 2 KG durch Gründe der wirtschaftlichen 
Effizienz gerechtfertigt, wenn sie: 

a.  notwendig sind, um die Herstellungs- oder Vertriebskosten zu senken, Produkte oder 
Produktionsverfahren zu verbessern, die Forschung oder die Verbreitung von techni-
schem oder beruflichem Wissen zu fördern oder um Ressourcen rationeller zu nut-
zen; und 

b.  den beteiligten Unternehmen in keinem Fall Möglichkeiten eröffnen, wirksamen Wett-

bewerb zu beseitigen. 

402.  Rechtfertigungsgründe  für  das  öV-Provisionsmodell  macht  die  Widerspruchsmeldung 
nicht geltend. Die Wettbewerbsbehörde ist ungeachtet des Untersuchungsgrundsatzes nicht 
verpflichtet, von Amtes wegen nach Gründen zur Rechtfertigung eines wettbewerbswidrigen 
Verhaltens gemäss Art. 5 Abs. 2 KG zu forschen. Es obliegt den an der Abrede beteiligten 
Unternehmen, die Aspekte darzulegen und nachvollziehbar zu begründen, welche zur Recht-
fertigung herangezogen werden sollten.328 

327 BGE 143 II 297 E. 5.2.5, Gaba, bestätigt in BGE 144 II 194 E. 4.3.1, BMW; BGE 144 II 246 
E. 10.1 f., Altimum; BGer, 2C_44/2020 vom 3.3.2022 E. 11.2 (nicht publiziert in BGE 148 II 321), 
Flammarion. 
328 Vgl. BVGer, B-787/2014 vom 16.11.2022 E. 13.3.2, Abreden im Bereich Luftfracht. 

72 

 
 
 
 
 
 
403.  Aus den Angaben in der Widerspruchsmeldung könnte allenfalls aus dem Vorbringen, 
das öV-Provisionsmodell diene der Sicherstellung des NDV, ein Rechtfertigungsgrund abge-
leitet werden (vgl. Rz 187). Zu diesem Vorbringen ist festzustellen, dass derzeit das System 
NDV funktioniert; dies ohne öV-Provisionsmodell. Deshalb ist nicht ersichtlich, inwiefern das 
öV-Provisionsmodell notwendig ist, um den NDV zu gewährleisten. Ausserdem würde das öV-
Provisionsmodell diesfalls unter Art. 17 Abs. 1 PBG fallen und damit der Genehmigungspflicht 
des BAV unterliegen (vgl. Rz 306 ff.). Das BAV konnte sich bisher jedoch nicht festlegen, ob 
das öV-Provisionsmodell der Genehmigungspflicht unterliegt.329 

404.  Weiter könnte ein Rechtfertigungsgrund allenfalls auch aus dem Vorbringen abgeleitet 
werden, wonach das öV-Provisionsmodell der Gewinnung zusätzlicher Reisender diene und 
damit eine maximale Auslastung der KTU sicherstelle (vgl. Rz 188). Dieses Vorbringen beträfe 
am  ehesten  den  Rechtfertigungsgrund  der  rationelleren  Nutzung  von  Ressourcen  gemäss 
Art. 5 Abs. 2 Bst. a KG. Wirtschaftlich effizient können Abreden sein, welche zu einer ökolo-
gisch sinnvollen oder gesellschaftspolitisch erwünschten rationelleren Nutzung von Ressour-
cen oder von öffentlichen Gütern führen. Insbesondere können Abreden effizient sein, die der 
Optimierung des unternehmerisch erforderlichen Einsatzes natürlicher Ressourcen oder des 
Gebrauchs öffentlicher Güter dienen.330  

405.  Dazu ist anzuführen, dass die Widerspruchsmeldung keine Angaben macht, inwiefern 
eine maximale Auslastung der KTU im Zusammenhang mit einer rationelleren Nutzung von 
Ressourcen steht. Weiter ist nicht ersichtlich, dass nur eine gemeinsame Verwendung des öV-
Provisionsmodells bei allen KTU gleichzeitig eine maximale Auslastung sicherstellt. Die Not-
wendigkeit der Festlegung einer einheitlichen Provision zur Erreichung des allfälligen Effizienz-
ziels dürfte kaum gegeben sein. Vielmehr erscheint, zumindest auf den ersten Blick, ein indi-
viduelles Vorgehen der KTU als zielführender; sofern überhaupt alle KTU gleichermassen eine 
maximale Auslastung zum Ziel haben. Deshalb ist nicht ersichtlich, inwiefern das öV-Provisi-
onsmodell notwendig ist, um bei allen KTU eine maximale Auslastung sicherzustellen. 

C.5.6  Ergebnis 

406.  Da das öV-Provisionsmodell bisher noch nicht umgesetzt wurde, ist eine abschliessende 
Marktabgrenzung und damit Beurteilung vorliegend weder möglich noch notwendig. Beim Sze-
nario einer sehr engen Marktabgrenzung, das heisst wenn die relevanten Märkte als Vermitt-
lungsmärkte für öV-Tickets für die einzelnen jeweils von den KTU und Verbünden bedienten 
Strecken abgrenzt würden, wäre das Vorliegen eines Wettbewerbsverhältnisses zwischen den 
KTU und damit eine Wettbewerbsabrede kaum denkbar (vgl. Rz 346). Unter Annahme eines 
schweizweiten  Marktes  für  Vermittlungsdienstleistungen  im  NDV  der  Vermittler  an  die  leis-
tungserbringenden KTU und Verbünde würden für das öV-Provisionsmodell hingegen Anhalts-
punkte für eine unzulässige Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 3 KG bestehen. Selbst 
wenn  eine  Widerlegung  der  gesetzlichen  Vermutung  der  Wettbewerbsbeseitigung  gelingen 
sollte, wäre von einer erheblichen Wettbewerbsbeschränkung durch das öV-Provisionsmodell 
auszugehen. Eine mögliche Rechtfertigung aus Gründen der Effizienz wäre aufgrund der vor-
handenen Informationen nicht ersichtlich. Das öV-Provisionsmodell könnte damit bei Umset-
zung eine unzulässige Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 1 KG darstellen. 

329 Vgl. Angaben BAV, Rz 16 f. 
330 Vgl. BGE 129 II 18, E. 10.3.3, Sammelrevers. 

73 

 
 
 
 
 
 
C.6 

Ergebnis 

407.  Diese Vorabklärung ist eine Folge einer Widerspruchsmeldung des Vereins ch-integral. 
Gegenstand ist die geplante Einführung der NOVA-NB 3.2 für den Zugang zur NOVA-Plattform 
und des öV-Provisionsmodells. 

408.  In  Bezug  auf  die  vom  BAV  im  Rahmen  von  Art.  17  Abs.  3  PBG  zu  genehmigenden 
NOVA-NB  (inkl.  Standardvertrag  «Zugang  NOVA-Plattform»)  ergibt  die  Vorabklärung,  dass 
vorbehaltene Vorschriften gemäss Art. 3 Abs. 1 KG vorliegen, soweit es dabei um die Rege-
lung der gegenseitigen Beziehungen der KTU und Verbünde geht. Zudem liegen vorbehaltene 
Vorschriften in Bezug auf den Betrieb einer gemeinsamen Vertriebsinfrastruktur im Rahmen 
von Art. 17a PBG vor. Nicht vom KG ausgenommen werden darüber hinausgehende Rege-
lungen für Beziehungen zu Dritten, insbesondere Drittvermittlern. Die Vorabklärung zeigte im 
Zusammenhang mit dem Betrieb der NOVA-Plattform zwar Anhaltspunkte für eine marktbe-
herrschende Stellung von Swisspass, jedoch nicht dafür, dass sich diese durch die Umsetzung 
der NOVA-NB 3.2 im Sinne von Art. 7 KG unzulässig verhält, namentlich indem sie Drittver-
mittler diskriminieren oder ihnen unangemessene Geschäftsbedingungen aufzwingen würde. 
Entsprechend bestehen aus kartellrechtlicher Sicht keine Einwände gegen die Umsetzung der 
NOVA-NB 3.2 (inkl. Standardvertrag «Zugang NOVA-Plattform»). 

409.  In Bezug auf das öV-Provisionsmodell kann die Frage der kartellrechtlichen Zulässigkeit 
nicht  abschliessend  beurteilt  werden.  Die  Zulässigkeit  hängt  massgeblich  von  der  Marktab-
grenzung  ab.  Es  stehen  mehrere  gleichermassen  mögliche  Marktabgrenzungen  im  Raum. 
Weil das öV-Provisionsmodell noch nicht umgesetzt ist, steht allerdings im Voraus noch keine 
dieser möglichen Marktabgrenzungen im Vordergrund. Die verfügbaren Informationen erlau-
ben keine Abschätzung, welche Marktabgrenzung der zukünftigen Entwicklung am nächsten 
käme. Die vorliegende Beurteilung kommt deshalb zum Schluss, dass das öV-Provisionsmo-
dell  je  nach  Marktabgrenzung  eine  unzulässige  Wettbewerbsabrede  darstellen  kann.  Aller-
dings besteht aufgrund der ungewissen Marktabgrenzung gegenwärtig kein kartellrechtliches 
Verbot. Die KTU und die Verbünde tragen jedoch bei der Umsetzung des öV-Provisionsmodell 
potenziell ein Sanktionsrisiko, auf das es hinzuweisen gilt, und das sie anhand des vorliegen-
den Berichts je nach eintretendem Szenario einschätzen und vermeiden können. 

D 

Kosten 

410.  Für die Behandlung der Meldung einer Wettbewerbsbeschränkung nach Art. 49a Abs. 3 
Bst. a KG erheben die Wettbewerbsbehörden Gebühren (Art. 1 Abs. 1 Bst. b GebV-KG). Pra-
xisgemäss werden die Kosten einer der Widerspruchsmeldung nachfolgenden Vorabklärung 
dem Widerspruchsverfahren zugerechnet.331 Soweit das meldende Unternehmen am gemel-
deten Verhalten festhält, dieses jedoch (noch) nicht umgesetzt hat, ist die Eröffnung einer Un-
tersuchung mangels Auswirkungen in der Regel von Vornherein ausgeschlossen. Die Vorab-
klärung  dient  diesfalls  wie  das  eigentliche  Widerspruchsverfahren  dazu,  dem  meldenden 
Unternehmen eine Einschätzung der von ihm geplanten Verhaltensweise zu ermöglichen.332 

411.  Gebührenpflichtig  ist,  wer  das  Widerspruchsverfahren  verursacht  hat  (Art.  2  Abs.  1 
GebV-KG). Die Meldung wurde vom Verein ch-integral, eingereicht. Folglich trifft ihn die Ge-
bührenpflicht. 

412.  Gemäss Art. 4 Abs. 1 GebV-KG bemisst sich die Gebühr nach Zeitaufwand. Es gilt ein 
Stundenansatz  von  100–400  Franken.  Dieser  richtet  sich  namentlich  nach  der  Dringlichkeit 
des Geschäfts und der Funktionsstufe des ausführenden Personals (Art. 4 Abs. 2 GebV-KG). 

331 Vgl. RPW 2020/4a, 1573 f. Rz 248 ff., SwissZinc AG. 
332 Vgl. BGE 135 II 60, E. 3.4, Maestro Interchange Fee. 

74 

 
 
 
 
 
 
Auslagen für Porti sowie Telefon- und Kopierkosten sind in den Gebühren nach Aufwand ein-
geschlossen (Art. 4 Abs. 4 GebV-KG). 

413.  Die Kostenbestimmung erfolgt nach der Bereinigung der Geschäftsgeheimnisse. 

E 

Schlussfolgerungen 

Das Sekretariat der Wettbewerbskommission, gestützt auf den bekannten Sachverhalt und 
die vorangehenden Erwägungen, 

stellt in Bezug auf die gemeldeten NOVA-NB 3.2 (inkl. Standardvertrag «Zugang 

1. 
NOVA-Plattform») fest, dass unter den gegebenen Umständen keine Anhaltspunkte dafür 
bestehen, dass bei deren Umsetzung eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung gemäss 
Art. 7 KG vorliegt; 

2. 
stellt in Bezug auf das gemeldete öV-Provisionsmodell fest, dass unter der Annahme 
eines schweizweiten Marktes für Vermittlungsdienstleistungen im NDV der Vermittler an die 
leistungserbringenden KTU und Verbünde Anhaltspunkte dafür bestehen würden, dass bei 
Umsetzung des öV-Provisionsmodells eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung gemäss 
Art. 5 KG vorliegen könnte; 

stellt in Bezug auf das gemeldete öV-Provisionsmodell weiter fest, dass dieses bis 

3. 
heute nicht umgesetzt wurde und damit aktuell ungeachtet der Frage der Marktabgrenzung 
keine Anhaltspunkte für eine bestehende Wettbewerbsbeschränkung gemäss Art. 5 KG vor-
liegen; 

verzichtet derzeit unter den gegebenen Umständen darauf, bei einem Mitglied des Prä-

4. 
sidiums die Eröffnung einer Untersuchung gemäss Art. 27 KG zu beantragen. 

5. 

beschliesst, diesen Schlussbericht zu publizieren. 

75