# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d4565ca5-cb53-5d67-9bbb-d1694052d6c0
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-02
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 02.02.2021 (publiziert) 60/2017/35
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-2017-35_2021-02-02.pdf

## Full Text

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Entzug der aufschiebenden Wirkung im Rekursverfahren – Art. 23 VRG. 

An die Dringlichkeit im Sinne von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 VRG ist kein allzu strikter 

Massstab anzulegen. Insbesondere ist die Vorsitzende der Rekursinstanz nicht nur 

dann zu gegenteiligen Verfügungen berechtigt, wenn sich die Kollegialbehörde 

nicht innert nützlicher Frist versammeln liesse (E. 2.3). 

An die zum Entzug der aufschiebenden Wirkung berechtigenden Gründe sind re-

lativ hohe Anforderungen zu stellen, da grundsätzlich von der gesetzlichen Ord-

nung auszugehen ist. Es muss sich um besonders qualifizierte und zwingende, 

hingegen nicht um ganz ausserordentliche Gründe handeln (E. 5.2). Die Aussich-

ten auf den Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache können ins Gewicht fallen; 

sie müssen allerdings eindeutig sein (E. 5.6). 

OGE 60/2017/35 vom 28. August 2018  

Veröffentlichung im Amtsbericht 

Sachverhalt 

Der Gemeinderat X. verfügte auf zwei Fuss- und Wanderwegen ein Fahrverbot für 

Fahrräder und Motorfahrräder. Dagegen erhoben unter anderem A., B. und C. Ein-

sprache. Der Gemeinderat wies die Einsprache von A. ab und trat auf die Ein-

sprachen von B. und C. nicht ein. Er entzog in allen drei Verfahren einem allfälligen 

Rekurs die aufschiebende Wirkung. Dem von A., B. und C. erhobenen Rekurs ge-

währte die Regierungspräsidentin des Kantons Schaffhausen die aufschiebende 

Wirkung. Die dagegen gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Ge-

meinde X. wies das Obergericht ab. 

Aus den Erwägungen 

2.1. Gemäss Art. 23 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungs- 

sachen vom 20. September 1971 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, 

SHR 172.200) hat der Rekurs aufschiebende Wirkung, wenn die Vorinstanz nicht 

aus besonderen Gründen etwas anderes anordnet (Abs. 1). Die Rekursinstanz 

kann eine gegenteilige Verfügung treffen. Bei Kollegialbehörden ist in dringlichen 

Fällen der Vorsitzende hierzu ermächtigt (Abs. 2). 

2.2. Die Beschwerdeführerin rügt, es habe kein dringlicher Fall im Sinne der ge-

nannten Bestimmung vorgelegen. Der Regierungspräsidentin hätte es – so die Be-

schwerdeführerin weiter – möglich sein müssen, dem Gesamtregierungsrat den 

Antrag auf Gewährung der aufschiebenden Wirkung innert den zwei Monaten zwi-

schen Eingang der Rekursschrift und Erlass der Verfügung zu unterbreiten. Sie sei 

damit nicht zur Gewährung der aufschiebenden Wirkung ermächtigt gewesen. 

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2.3. Eine systematische, insbesondere auch eine verfassungskonforme Ausle-

gung legt nahe, einen nicht allzu strikten Massstab an die Dringlichkeit im Sinne 

von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 VRG anzulegen: Der Wortlaut stimmt zwar mit demjeni-

gen von Art. 4 VRG überein, wonach die Behörde zur Sicherung bedrohter rechtli-

cher Interessen vorsorgliche Massnahmen treffen kann und bei Kollegialbehörden 

in dringlichen Fällen der Vorsitzende hierzu ermächtigt ist. Festzuhalten ist aber, 

dass diese Bestimmung von der für Gerichtsbehörden geltenden Regelung ab-

weicht. Nach dieser kann im Gegenteil die beziehungsweise der Vorsitzende oder 

die Instruktionsrichterin beziehungsweise der Instruktionsrichter die notwendigen 

verfahrensleitenden Entscheide (einschliesslich derjenigen über vorsorgliche 

Massnahmen) treffen, wenn für die Beurteilung einer hängigen Sache das Gesamt-

gericht oder eine Kammer zuständig ist (Art. 53 Abs. 1 des Justizgesetzes vom 

9. November 2009 [JG, SHR 173.200]). Ähnlich kann der Regierungspräsident 

nach Art. 22 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Organisation der Regierungs- und 

Verwaltungstätigkeit vom 18. Februar 1985 (Organisationsgesetz, SHR 172.100) 

vorsorgliche Massnahmen auch in nicht dringlichen Fällen anordnen. Für diese 

Regelungen sprechen auch das verfassungsrechtlich ausgewiesene Anliegen der 

Verfahrensbeschleunigung (Art. 29 Abs. 1 BV; Art. 18 Abs. 1 KV), sowie das Be-

dürfnis nach Praktikabilität (vgl. Regina Kiener, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar 

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich/Ba-

sel/Genf 2014, § 6 N. 25, S. 134).  

Jedenfalls kann die Bestimmung nicht so verstanden werden, dass der Vorsitzende 

nur dann zu gegenteiligen Verfügungen gemäss Art. 23 Abs. 2 VRG berechtigt 

wäre, wenn sich die Kollegialbehörde nicht innert nützlicher Frist versammeln 

liesse (so noch Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege- 

gesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 6 N. 21, S. 109; nach der Revision 

von § 25 VRG ZH nun anders: Kiener, § 6 N. 25, S. 134). Allenfalls drängt sich eine 

striktere Handhabung auf, wenn denkbar ist, dass eine vorsorgliche Anordnung 

gestützt auf das Vertrauensprinzip eine Bindungswirkung entwickelt. Wo dies aber, 

wie hier, ausgeschlossen erscheint, kann das Kriterium der zeitlichen Dringlichkeit 

im Sinne von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 VRG nicht derart eng verstanden werden, wie 

dies die Beschwerdeführerin sinngemäss verlangt. Der vom Gemeinderat verfügte 

Entzug der aufschiebenden Wirkung wurde sofort rechtswirksam: Der Rekurs ge-

gen eine Anordnung über den Entzug der aufschiebenden Wirkung hat seinerseits 

keine aufschiebende Wirkung (vgl. VGer ZH VB.2009.00469 vom 1. Oktober 2009 

E. 2). Bis zu einem gegenteiligen regierungsrätlichen Entscheid war die Signalisa-

tionsverfügung somit vollstreckbar. Vor diesem Hintergrund kann die Dringlichkeit 

bejaht werden und war die Regierungspräsidentin – als "Vorsitzende" des Regie-

rungsrats (vgl. Art. 19 f. Organisationsgesetz) – zum Erlass der angefochtenen 

Verfügung ermächtigt. 

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3. […] 

4. […] 

5.1. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet lediglich die Gewäh-

rung der aufschiebenden Wirkung. 

5.2. Wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zutreffend ausführt, ist 

ein Entzug der aufschiebenden Wirkung zulässig, wenn öffentliche oder private In-

teressen an der sofortigen Wirksamkeit einer Verfügung die gegenteiligen Interes-

sen klar überwiegen. Letzteres ist insbesondere dann der Fall, wenn eine schwere 

und unmittelbare Gefährdung wichtiger öffentlicher Interessen besteht (vgl. Kiener, 

§ 25 N. 26, S. 743 f. mit Hinweisen; Arnold Marti, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit 

im Kanton Schaffhausen, Diss. Zürich 1986, S. 203; siehe auch 

BGer 2C_720/2016 vom 18. Januar 2017 E. 2.1). An die zum Entzug der aufschie-

benden Wirkung berechtigenden Gründe sind relativ hohe Anforderungen zu stel-

len, da grundsätzlich von der gesetzlichen Ordnung auszugehen ist. Es muss sich 

um besonders qualifizierte und zwingende Gründe handeln, ohne dass allerdings 

ganz ausserordentliche Gründe vorliegen müssten (vgl. VGer ZH VB.2010.00079 

vom 31. März 2010 E. 3.1). Dies zeigt, dass an die Dringlichkeit in diesem Zusam-

menhang höhere Anforderungen zu stellen sind als bei der Frage, ob der Vorsit-

zende einer Kollegialbehörde gemäss Art. 23 Abs. 2 VRG zum Erlass einer (ge-

genteiligen) Verfügung berechtigt ist (dazu vorangehende E. 2.3). 

Im Allgemeinen wird die Rekursinstanz ihren Entscheid auf den Sachverhalt stüt-

zen, der sich aus den vorhandenen Akten ergibt, ohne zeitraubende weitere Erhe-

bungen anzustellen. Bei der Abklärung der Gründe für und gegen die sofortige 

Vollstreckbarkeit können auch die Aussichten auf den Ausgang des Verfahrens in 

der Hauptsache ins Gewicht fallen; sie müssen allerdings eindeutig sein 

(BGer 6B_1305/2016 vom 29. November 2016 E. 2.1 mit Hinweisen). 

5.3. Der Regierungsrat begründet die Gewährung der aufschiebenden Wirkung 

damit, dass zwischen der Publikation der Signalisation und dem Einsprache- 

entscheid zwei Jahre lägen. Das Argument der zeitlichen Dringlichkeit vermöge 

daher nicht zu überzeugen. Überdies sei eine schwere Bedrohung von Polizei- 

gütern nicht ersichtlich, wenn auf einem Fuss- und Wanderweg auch noch Fahr-

räder und Motorfahrräder zirkulierten. 

5.4. Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, dass gegen die Signalisations-

verfügung 146 Einsprachen aus dem In- und Ausland eingegangen seien. Weiter 

habe der Gemeinderat das Kantonsforstamt um Vernehmlassung ersuchen und 

einen Einigungsversuch mit einem Einsprecher durchführen müssen. Bei der ge-

mäss Art. 12 des Strassengesetzes vom 18. Februar 1980 (StrG, SHR 725.100) 

erforderlichen Interessenabwägung stehe der Gemeinde bei der Einschränkung 

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des Gemeingebrauchs an Strassen ein erheblicher Beurteilungs- und Ermessens-

spielraum zu. In zwei Schreiben vom 23. Oktober 2017 beziehungsweise vom 

2. November 2015 habe der Kanton unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, 

dass die angefochtene Verkehrsanordnung keine kantonalen Interessen tangiere. 

Dieser Spielraum müsse den kommunalen Behörden auch dann zugestanden wer-

den, wenn es um die Beurteilung der Dringlichkeit von den Gemeingebrauch ein-

schränkenden Anordnungen gehe. 

Dringender Handlungsbedarf bestehe, weil die Biker-Aktivitäten in der zweiten 

Hälfte des Jahres 2017 äussert stark zugenommen hätten. Es sei davon auszuge-

hen, dass sich diese Entwicklung auch im laufenden Jahr fortsetzen werde. Ein 

Nebeneinander von Fussgängern und Fahrrädern sei entgegen der Vorinstanz 

nicht immer möglich, sondern hänge stark von den örtlichen Verhältnissen ab. 

Überdies dürften gemäss Art. 43 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes vom 

19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01) Wege, die sich für den Verkehr mit Fahr-

rädern nicht eignen oder offensichtlich nicht dafür bestimmt sind (wie Fuss- und 

Wanderwege), mit solchen Fahrzeugen nicht befahren werden. Es gebe keine we-

niger weit gehenden Massnahmen zur Entschärfung der Situation; diese Strecken 

schlössen ein Nebeneinander von Radfahrern und Wanderern aus. Überdies könn-

ten sich Radfahrer im Kanton Schaffhausen mangels gesetzlicher Regelung im 

Wald auch abseits von Strassen und Wegen grundsätzlich frei bewegen, sodass 

sich die Anordnung als verhältnismässig erweise. 

5.5. Im Rahmen einer zur Beurteilung der aufschiebenden Wirkung vorgesehe-

nen vorläufigen Prüfung ist zur Interessenabwägung Folgendes auszuführen: Es 

besteht ein gewichtiges öffentliches (Sicherheits-)Interesse an einer gefahrlosen 

Benutzung der betroffenen Wege. Der Beschwerdeführerin ist sodann darin Recht 

zu geben, dass allein aus Art. 33 Abs. 4 Satz 2 der Signalisationsverordnung vom 

5. September 1979 (SSV, SR 741.21) – der einen gemeinsamen Rad- und Fuss-

weg vorsieht – nicht geschlossen werden kann, ein gefahrloses Nebeneinander 

von Fussgängern und Radfahrern sei immer möglich. Entsprechend schreibt auch 

Art. 43 Abs. 1 SVG vor, dass Wege, die sich für Fahrräder nicht eignen oder offen-

sichtlich nicht dafür bestimmt sind, wie Fuss- und Wanderwege, nicht befahren 

werden dürfen. Als Fuss- oder Wanderweg gekennzeichnete Strassen schliessen 

den Fahrradverkehr aber nicht von vornherein aus – es ist auch in diesen Fällen 

zu prüfen, ob sich der Weg für den Fahrradverkehr nicht eignet oder er offensicht-

lich nicht dafür bestimmt ist (vgl. Nina Rindlisbacher, in: Niggli/Probst/Waldmann 

[Hrsg.], Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 4. A., Basel 2014, Art. 43 

N. 10, S. 776; René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenver-

kehrsrechts, 2. A., Bern 2002, Rz. 930, S. 426). Entscheidend sind mithin die örtli-

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chen Verhältnisse. Die Beschwerdeführerin führte im A. betreffenden Einsprache-

entscheid hierzu im Wesentlichen aus, es handle sich um schmale und steile, teil-

weise ausgesetzte Wege, auf denen Ausweichmanöver praktisch unmöglich oder 

mit einer grossen Unfallgefahr verbunden seien. Die Wege würden von Wanderern 

häufig und oft in grosser Zahl begangen. 

Die kantonale Fachstelle für Wanderwege (Kantonsforstamt) sowie die kantonale 

Fachstelle für Langsamverkehr sehen eine solche Gefährdung indes nicht. Es wird 

im Gegenteil befürchtet, dass durch das Fehlen von Alternativrouten auf das an-

grenzende Waldareal ausgewichen würde, was "sowohl für den Wald als auch für 

die Wanderer eine schlechte Lösung" sei. 

Damit ist eine "schwere und unmittelbare Gefährdung" des öffentlichen Sicher-

heitsinteresses gestützt auf die vorhandenen Akten (vorangehende E. 5.2) nicht 

hinreichend dargetan. Daran ändert nichts, wenn die Beschwerdeführerin gefährli-

che "Begegnungen zwischen Wanderern und Bikern" erwähnt oder ausführt, "dass 

ein beachtlicher Teil der Mountain-Biker die zum Teil sehr gefährlichen Strecken-

abschnitte […] mit hoher Geschwindigkeit, grossem Risiko und wenig bis gar keiner 

Bereitschaft zur Rücksichtnahme auf Wanderer" befährt. Umgekehrt bestehen ge-

wichtige Interessen an der Beibehaltung des bisherigen Zustands bis zum Ent-

scheid in der Sache. Dazu gehört das in Art. 14 Abs. 1 des Bundesgesetzes über 

den Wald vom 4. Oktober 1991 (Waldgesetz, WaG, SR 921.0), Art. 15 Abs. 1 des 

Kantonalen Waldgesetzes vom 17. Februar 1997 (SHR 921.100) und Art. 699 

Abs. 1 ZGB zum Ausdruck gebrachte Interesse, dass der Wald der Allgemeinheit 

zugänglich ist. Ebenso besteht ein Interesse am bewilligungslosen und unent- 

geltlichen Gemeingebrauch der Strasse (vgl. Art. 11 Abs. 1 StrG; siehe auch 

Art. 82 Abs. 3 BV). 

5.6. Die Frage, ob die von der Beschwerdeführerin hauptsächlich vorgebrachte 

Gemeindeautonomie verletzt wurde, ist im Rahmen des Entscheids in der Sache 

zu beantworten. Vorliegend ist diesbezüglich einzig relevant, ob die Prozessaus-

sichten eindeutig sind, sodass sie berücksichtigt werden können. Dies ist nicht der 

Fall, wie eine summarische Prüfung zeigt: Zunächst ist fraglich, wie weit die Kog-

nition des Regierungsrats durch die Gemeindeautonomie beschränkt ist. In Frage 

steht eine Verkehrsanordnung, die gestützt auf Vorschriften des kantonalen Rechts 

erging (Art. 12 f. StrG). Art. 19 Abs. 1 VRG hält fest, dass mit dem Rekurs alle 

Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Anordnung gerügt werden können. 

Gemäss Art. 13 Abs. 2 StrG kann das kantonale Baudepartement Einschränkun-

gen auf Gemeindestrassen anstelle der zuständigen Instanz der Gemeinde nach 

deren Anhörung anordnen, ändern oder aufheben, soweit es das kantonale Inte-

resse gebietet (vgl. auch OGE 60/2013/4 vom 11. April 2014 E. 3d/aa). Es scheint 

nicht ausgeschlossen, dass vorliegend kantonale Interessen an der Offenhaltung 

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der betroffenen Strecken für Fahrräder bestehen, auch mit Blick auf Art. 14 Abs. 1 

WaG. Gegenteiliges ist auch nicht zwingend aus den zwei Schreiben des Kantons 

vom 23. Oktober 2017 beziehungsweise vom 2. November 2015 zu folgern. Um-

gekehrt geht es um die Berücksichtigung örtlicher Verhältnisse, sodass sich wohl 

jedenfalls eine besondere Berücksichtigung der kommunalen Entscheidgründe 

rechtfertigen dürfte (vgl. OGE 60/2013/4 vom 11. April 2014 E. 3d/aa). Zusammen-

gefasst lässt sich der mutmassliche Prozessausgang, auch mit Blick auf Art. 43 

Abs. 1 SVG, bei summarischer Prüfung nicht mit hinreichender Deutlichkeit ab-

schätzen. 

5.7. Das öffentliche Sicherheitsinteresse vermag im Lichte des in E. 5.5 Ausge-

führten das Interesse am Befahren dieser (Wald-)Strassen mit Fahrrädern einst-

weilen nicht zu überwiegen. Aufgrund vorläufiger Prüfung ist die Gefahr nicht als 

derart hoch einzustufen, als dass sich eine sofortige Vollstreckung der in Frage 

stehenden Signalisationsverfügung aufdrängt. Eine nur ausnahmsweise zu erfol-

gende Abweichung der den gesetzlichen Regelfall darstellenden Gewährung der 

aufschiebenden Wirkung ist nicht angezeigt. 

6. Entsprechend erweist sich die Beschwerde als unbegründet; sie ist abzu-

weisen.