# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** aff4bb11-3f4d-53a3-8cfe-0f37215d4fa5
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-09-15
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.09.2021 AC.2020.0349
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_AC-2020-0349_2021-09-15.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 15 septembre 2021

  
	
  Composition

  	
  M. Pascal Langone, président; MM. Bertrand Dutoit et Gilles Giraud,
  assesseurs; Mme Nicole Riedle, greffière.  

  

 

	
  Recourante

  	
   

  	
  A.________ à ******** représentée par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,  

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Municipalité de Lonay, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,   

  

   

	
  Autorité concernée

  	
   

  	
  Direction générale de
  l'environnement DGE-DIREV, Unité droit et études
  d'impact, à Lausanne,   

  

   

	
  Propriétaire

  	
   

  	
   B.________ à ******** 

  

   

 

	
  Objet

  	
  Permis de construire           

  
	
   

  	
  Recours A.________ c/ décision de la Municipalité
  de Lonay du 18 novembre 2020 refusant l'autorisation de construire une
  installation de communication mobile sur la parcelle n° 552, propriété de B.________,
  CAMAC 179337

  

 

Vu les faits suivants:

A.                         
B.________ est propriétaire de la parcelle n° 552
de la commune de Lonay, située à l'avenue de Morges 39. Cette parcelle, d'une
surface de 5'631 m2, est affectée en zone d'activités A selon le
plan de zones et le règlement communal sur le plan général d'affectation (ci-après:
RPGA) approuvés le 10 avril 2001 par le Département des infrastructures. 

La parcelle supporte trois bâtiments,
dont une habitation avec affectation mixte (n° ECA 851a) de 682 m2 au
sol et deux bâtiments industriels (nos ECA 798 et 925) de, respectivement,
1'002 m2 et 238 m2 au sol. Le bien-fonds est bordé, au
nord-ouest, par l'avenue de Morges et, au sud-est, par l'autoroute A1, cette
dernière jouxtant du côté sud les voies de chemins de fer CFF. 

B.                         
a) Le 17 août 2018, A.________ a déposé auprès de
la Municipalité de Lonay (ci-après: la municipalité) une demande de permis de
construire pour une nouvelle station de base de communication mobile,
comprenant notamment des antennes 5G, à accoler à l'extrémité sud-ouest du
bâtiment industriel n° ECA 925, implanté, pour ainsi dire, en bordure d'autoroute
A1. Le projet porte sur un mât de 21 m de haut avec antennes, ainsi qu'un
caisson technique de 1 m sur 2 m. 

Le dossier de demande de permis de construire
contient notamment une "fiche de données spécifique au site concernant les
stations de base pour téléphonie mobile et raccordement sans fil (WLL)" (révision
1.22) datée du 23 septembre 2020, remplaçant la fiche du 20 juin 2018 (révision
1.15). Il ressort de la fiche en question que la parcelle n° 554, sise à proximité
de la parcelle n° 552 et également colloquée en zone d'activités A, abrite une
installation de téléphonie mobile exploitée par l'opérateur C.________ (site
VD_6038B).

Mis à l'enquête publique du 5 octobre
au 4 novembre 2018, le projet a suscité de nombreuses oppositions.

b) Dans un communiqué du 13 décembre
2019 visant à préciser sa pratique en matière de téléphonie mobile, le Conseil
d'Etat a indiqué qu'il n'autorisait pas la construction de nouvelles antennes
5G sur le territoire vaudois, tant que la Confédération ne mettait pas à la disposition
des cantons certains outils permettant, notamment, de vérifier que ces installations
respectent les valeurs limites en matière de rayonnement.

Dans un communiqué subséquent (du 10
septembre 2020), le Conseil d'Etat a indiqué qu'il avait décidé de mener des
projets-pilotes sur des installations de téléphonie mobile 5G, afin notamment de
vérifier sur le terrain les procédures de mesures développées par la Confédération.
Neuf installations étaient retenues à cette effet, dont celle prévue à Lonay, objet
de la présente procédure.

Par communiqué du 20 mai 2021, le
Conseil d'Etat a exposé qu'il avait décidé de clôturer les projets-pilotes lancés
en septembre 2020 sur les antennes 5G. Le rapport d'évaluation des tests effectués
retenait en effet que la méthode de mesure des valeurs limites mise à
disposition par la Confédération pouvait valablement être appliquée sur le
terrain. A la lumière de ces enseignements, le Conseil d'Etat avait décidé de
lever immédiatement la suspension des autorisations pour les nouvelles installations
de téléphonie mobile 5G. 

c) La Centrale des autorisations en matière
de construction (CAMAC) a rendu une synthèse positive le 1er octobre
2020. Celle-ci comprend en particulier l'autorisation spéciale délivrée par la
Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Division Air, climat
et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC; ci-après:
la DGE).

C.                         
Par décision du 18 novembre 2020, la municipalité a
refusé de délivrer le permis de construire sollicité. A l'appui de sa décision,
elle a retenu les motifs suivants:

"1. Le projet
est situé sur la parcelle N° 552 du cadastre de la Commune de Lonay classée en zone
d'activités A, régie plus spécifiquement par le chapitre 7, art. 65 ss RPGA. L'antenne
culminerait à 21 m par rapport au niveau aménagé et serait accolée au bâtiment situé
à proximité de la limite Sud-Ouest de cette propriété. Même si cette zone est destinée
aux activités, telles qu'industrie, artisanat et commerces, il n'en reste pas
moins que plusieurs dispositions régissent les constructions. En particulier,
la distance entre bâtiments situés sur une même propriété est de 12 m (art. 69
RPGA) et la hauteur maximale est de 10 m (voire 13 m pour les bâtiments à toiture
à pans). Certes, il est admis que des dérogations soient octroyées pour de
telles installations vu leurs spécificités techniques.

Cependant,
conformément à l'art. 85 LATC, l'art. 7 RPGA ne permet l'octroi de dérogations
que si des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le
justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un intérêt
public ou à des intérêts prépondérants de tiers. Au vu de la hauteur de cette
installation, constituant au surplus un projet-pilote de téléphonie mobile 5G,
créant des nuisances potentielles du point de vue des rayons non ionisants,
mais aussi une atteinte visuelle certaine pour les bâtiments d'habitation situés
dans les zones d'habitations communales, sur le coteau, la Municipalité considère
qu'il n'y a pas de raison objective suffisante pour octroyer une telle
dérogation.

Dans la mesure où il
s'agit d'un projet-pilote, il n'y a pas non plus d'intérêt public conduisant à
l'octroi d'une telle dérogation, d'autres possibilités d'implantation de ce
type de projet-pilote devant certainement exister dans la région ou dans le
canton.

2. Etant donné qu'il
s'agit d'un projet-pilote et vu les incertitudes liées à la 5G, la Municipalité
considère qu'une telle intervention ne respecte pas l'art. 8 RPGA, selon lequel
toute intervention sur le territoire de la Commune de Lonay doit veiller à ne
pas hypothéquer l'avenir. Vu le caractère provisoire et d'essai de cette installation,
les objectifs de développement durable et de pérennité prévus par cette
disposition sont ignorés (cf. aussi art. 73 Cst.). 

3. De plus, les cautèles
prévues spécifiquement en zone d'activités ne sont pas respectées. Vu les
risques de nuisances et l'atteinte visuelle certaine, comme le montrent les
montages photographiques et le contrôle d'intégration prévu à l'art. 124 RPGA,
la Municipalité considère qu'une telle activité n'est pas conforme à l'art. 67
RPGA (cf. aussi art. 71 al. 4 RPGA).

4. Dans cette zone,
une attention particulière doit être apportée aux toitures qui doivent être architecturées
et conçues comme une cinquième façade en raison des vues plongeantes depuis le
coteau (art. 71 RPGA). Pour les secteurs très exposés à la vue des quartiers
d'habitation situés en amont, la Municipalité peut exiger un aménagement
spécial des toitures et des constructions hors gabarits (art. 71 al. 3 RPGA).

La disproportion
entre l'antenne et les constructions voisines, du fait d'une hauteur de plus du
double de celle admise pour les constructions à toit plat, et le fait qu'elle
se détache très nettement, pour les constructions d'habitation situées sur le coteau,
sur le dégagement dont elles bénéficient en direction du sud, du lac et des
Alpes, rend un tel projet inacceptable. Il va exactement à l'encontre de la
volonté du législateur communal de soigner les vues plongeantes sur les
bâtiments de la zone d'activités.

Pour ces raisons de
dimensions, au vu des risques de nuisances excluant toute dérogation, pour les
questions d'esthétique, vu les clauses positives figurant dans le règlement
communal et l'exigence d'une intégration spécifique en zone d'activités, après
pesée des intérêts en présence, la Municipalité admet les oppositions dirigées
contre le projet et refuse celui-ci."

D.                         
a) Par acte du 10 décembre 2020, A.________ (ci-après:
la recourante) a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP). Elle conclut,
principalement, à la réforme de cette décision, en ce sens que l'autorisation de
construire sollicitée est délivrée et, subsidiairement, à son annulation (sans
autres précisions).  A titre de mesure d'instruction, la recourante a requis la
tenue d'une inspection locale. 

La municipalité a déposé sa réponse le
29 janvier 2021, en concluant au rejet du recours. 

A la même date, la DGE a déposé des déterminations,
dont il ressort que les prévisions de rayonnement non ionisant effectuées montreraient
que l'installation projetée respecterait les normes applicables.

La recourante a répliqué le 30 mars
2021.

La municipalité a dupliqué par lettre
du 30 avril 2021.

b) Le tribunal a tenu une audience avec
inspection locale le 15 juin 2021. Le procès-verbal y relatif a la teneur
suivante: 

"L'audience est ouverte à 14h30 sur la parcelle n° 552. Il n'y a pas de
réquisitions d'entrée de cause.

A.________ produira
dans un d.ai au 14 juillet 2021 une nouvelle fiche de données spécifique au
site tenant compte de la nouvelle directive de l'OFEV de février 2021.

Me Kasser précise
qu'il ne s'agit pas d'un projet expérimental et que ce projet est nécessaire
pour couvrir une partie de l'autoroute, la ligne de chemin de fer et notamment
la zone d'activités au nord de l'autoroute. Selon Me Kasser, il y a un défaut
de couverture.

Me Bovay précise que,
compte tenu de la nouvelle fiche de données spécifique au site, la municipalité
exigera une mise à l'enquête complémentaire.

Il est constaté:

- l'emplacement
prévu pour l'antenne qui dépassera d'environ 16 m le bâtiment industriel qui
présente une hauteur de 4,50 m environ;

- que l'antenne
serait située à proximité immédiate de l'autoroute et des voies de chemin de
fer;

- qu'à l'ouest de la
parcelle n° 552 se trouve un pont qui passe au-dessus de l'autoroute et de la
voie de chemin de fer.

Le tribunal constate
également que le secteur est constitué de bâtiments industriels et artisanaux de
tailles différentes; il s'agit de bâtiments hétéroclites. 

Me Bovay précise
qu'il s'agit de bâtiments relativement anciens, développés au cours des années
1980.

Me Kasser précise
que beaucoup de superstructures qui se trouvent sur le toit des bâtiments environnants
(par exemple, l'enseigne ********) ont été réalisées postérieurement, ce qui
est contesté par la municipalité.

Il est constaté qu'au
droit de la parcelle n° 815 se trouve un pylône électrique situé de l'autre
côté de l'autoroute et au bord des voies de chemin de fer (lacet CFF). Cette
installation mesure entre 15 et 20 m.

Me Bovay précise que
le lacet ferroviaire se trouve en zone d'exploitation ferroviaire.

Me Kasser précise
que l'on aperçoit également les autres poteaux électriques d'une hauteur
d'environ 15 m.

Il est également
constaté qu'au droit de la parcelle n° 552 se trouve un portique d'autoroute (signalisation)
d'une hauteur d'environ 10 m.

Me Bovay relève que,
selon les photomontages produits par A.________, ces structures n'apparaissent pas,
à la différence de l'antenne qui est nettement émergente.

Il est constaté que
depuis la parcelle n° 552, on aperçoit trois antennes de C.________ qui sont
installées sur le toit du bâtiment situé sur la parcelle n° 554. La municipalité
ignore quand l'autorisation de construire a été délivrée. Selon la DGE, la
dernière modification des antennes date d'avant 2015.

Ces antennes
mesurent environ 5 m de haut.

Depuis le sol de la
parcelle n° 552, on n'aperçoit pas le coteau situé dans les hauts de Lonay. 

Il est constaté une
succession d'arbres et de bâtiments située de l'autre côté de l'avenue de Morges
qui masque la vue sur le coteau.

Me Kasser précise
que l'antenne prévue se trouve derrière le bâtiment ECA n° 798, qui présente
une hauteur au faîte d'environ 10 m.

Le tribunal se rend
au chemin des Vignes 16, où des nouveaux bâtiments d'habitation ont été
construits.

De ce point de vue,
on aperçoit distinctement le pylône électrique qui se trouve sur les voies CFF
(d'une hauteur de 15 à 20 m environ), ainsi que la toiture du bâtiment B.________
qui est situé devant l'emplacement prévu pour l'antenne.

Me Kasser relève que,
de ce point de vue, l'on aperçoit plusieurs candélabres qui, du point de vue de
la perspective, n'apparaissent pas moins hauts que l'installation prévue.

Mes Bovay et Kasser
prennent brièvement la parole.

Sur l'intervention
de M. Dutoit, il est précisé que si A.________ renonce à fournir une nouvelle
fiche de données spécifiques, elle écrira le plus vite possible au tribunal."

c) Par avis du 21 juin 2021, le juge
instructeur a donné la possibilité à la recourante de déposer une nouvelle
fiche de données spécifique au site, tenant compte de la nouvelle directive de
l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) de février 2021 (intitulée "Antennes
adaptatives, Complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution de
l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI)
concernant les stations de base  pour téléphonie mobile et raccordements sans
fil (WLL), OFEFP, 2002"), fournissant des recommandations sur la manière
de vérifier par calcul que les antennes adaptatives sont conformes aux
exigences légales. Par le même avis, la recourante et la DGE ont été invitées à
se déterminer sur la question de savoir si les antennes de l'opérateur C.________
du site VD_6038B (sis sur la parcelle n° 554) avaient été prises en considération
dans les calculs d'évaluation du rayonnement de l'installation projetée. 

Le 22 juin 2021, la recourante a
indiqué renoncer à déposer une fiche de données spécifique au site complétée et
dès lors renoncer "en l'état" à l'adaptativité de des antennes 5G projetées,
qui fonctionneraient donc de façon ordinaire. Elle soulignait toutefois que cela
ne signifiait pas que l'installation en cause pourrait être exploitée avec un
mât plus petit.

Par courrier du 24 juin 2021, la recourante
a précisé que les antennes de l'opérateur C.________ (site VD_6038B) n'avaient
pas à être prises en considération dans les calculs du rayonnement de
l'installation projetée, vu l'implantation de cette dernière hors du périmètre d'émission
des antennes C.________. A l'appui de son courrier, la recourante a produit la
fiche de données spécifique au site de l'installation C.________ concernée.

Le 29 juin 2021, la DGE a confirmé que
les antennes du site VD_6038B précité n'avaient pas à être prises en compte dans
les calculs d'évaluation du rayonnement de l'installation litigieuse.

L'autorité intimée s'est, quant à
elle, déterminée le 14 juillet 2021; elle a notamment relevé que la proximité entre
l'antenne projetée et les antennes de l'opérateur C.________ interpellait. 

E.                         
Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                          
Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues
par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité
pour en connaître. 

Rendue par la municipalité en
application de l'art. 115 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), la décision attaquée n’est
pas susceptible de recours devant une autre autorité. La CDAP est dès lors
compétente.

La demande de permis de construire a
été déposée par la recourante, qui exploite un réseau de téléphonie mobile au
bénéfice d'une concession fédérale, et comporte la signature de la propriétaire
du terrain. La recourante a donc qualité pour recourir au sens de l'art. 75 al.
1 let. a LPA-VD, applicable par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD.

Le mémoire de recours, déposé en temps
utile (art. 95 LPA-VD), satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles
de recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si
bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                          
Se référant au moratoire en matière d'installations
de téléphonie mobile 5G décidé par le Conseil d'Etat en 2019, l'autorité
intimée invoque un risque de nuisances pour la santé lié au rayonnement non ionisant.

a) aa) En vertu du principe de la primauté
du droit fédéral ancré à l'art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les cantons ne sont pas
autorisés à légiférer dans les matières exhaustivement réglementées par le
droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de
droit pour autant qu'elles ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral,
et qu'elles n'en compromettent pas la réalisation. Cependant, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine
donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine en particulier si elle
poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. Ce n'est que lorsque
la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier
que le canton perd toute compétence pour adopter des dispositions complétives,
quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient
même en accord avec celui-ci (ATF 145 IV 10 consid. 2.1 p. 11; arrêt TF 2C_425/2019
du 26 février 2020 consid. 4.1).

bb) A teneur de l'art. 92 Cst., les
services postaux et les télécommunications relèvent de la compétence de la
Confédération (al. 1). Celle-ci veille à ce qu'un service universel suffisant
en matière de services postaux et de télécommunications soit assuré à des prix
raisonnables dans toutes les régions du pays (al. 2). 

En application de cette disposition,
la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10) garantit qu'un
service de télécommunication universel sûr et d'un prix abordable soit fourni à
toutes les catégories de la population et dans tout le pays (art. 1 al. 2 let.
a LTC), notamment en permettant une concurrence efficace en la matière (art. 1
al. 2 let. c LTC). Les opérateurs téléphoniques qui se voient accorder une
concession en la matière ont ainsi, conformément aux dispositions
constitutionnelles et légales, une obligation de fournir de tels services (cf. art.
14 al. 2 LTC).

cc) Selon l'art. 74 Cst., la Confédération
légifère sur la protection de l’être humain et de son environnement naturel
contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (al. 1) et veille à prévenir
ces atteintes (al. 2). L’exécution des dispositions fédérales incombe aux
cantons dans la mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération par la loi
(al. 3). Cette disposition ménage à la Confédération une compétence "globale"
concurrente, non limitée aux principes, dotée d'un effet dérogatoire subséquent
et lui donne un mandat de légiférer (arrêt de la Chambre constitutionnelle de la
Cour de justice genevoise ACST/11/2021 du 15 avril 2021 consid. 7a et les
références citées).

La Confédération a concrétisé ce mandat
législatif en adoptant la loi fédérale sur la protection de l'environnement du
7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01), dont le but est de protéger les hommes, les
animaux et les plantes, leur biocénose et leurs biotopes contre les atteintes
nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources naturelles,
en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1
LPE). Elle prévoit que les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes
seront réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). L'art. 11
al. 2 LPE consacre ainsi le principe de prévention en prescrivant de limiter les
émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les
conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement
supportable. 

En application de ce principe repris à
l'art. 4 al. 1 de l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le
rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710), les installations concernées ne
doivent pas dépasser les valeurs limites d'installation prescrites par l'annexe
1 de l'ordonnance, dans les lieux à utilisation sensible (LUS - principalement
les locaux dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une
période prolongée; cf. art. 3 al. 3 ORNI), dans le mode d'exploitation
déterminant (ch. 65 annexe 1 ORNI). Par mode d'exploitation déterminant, on
entend le mode d'exploitation dans lequel un maximum de conversations et de
données est transféré, l'émetteur étant au maximum de sa puissance; s'agissant
des antennes adaptatives, la variabilité des directions d'émission et des
diagrammes d'antenne est prise en considération. La fiche de données spécifique
au site doit notamment contenir le mode d'exploitation déterminant au sens de l'annexe
1 (art. 11 al. 2 let. b ORNI).

S'agissant des stations émettrices
pour téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fil, les valeurs
limites de l'installation sont de 4,0 V/m pour les installations qui émettent
exclusivement dans la gamme de fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes
de fréquence plus basses, 6,0 V/m pour les installations qui émettent
exclusivement dans la gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes
de fréquence plus élevées et 5.0 V/m pour toutes les autres installations (ch.
64  annexe 1 ORNI). 

En outre, s'il est établi ou à prévoir
qu'une installation entraînera, à elle seule ou associée à d'autres installations,
des immissions dépassant une ou plusieurs valeurs limites d'immissions de l'annexe
2, l'autorité impose une limitation d'émissions complémentaires ou plus sévères
(art. 5 al. 1 ORNI, concrétisant l'art. 11 al. 3 LPE). Les valeurs limites
d’immissions au sens de l’annexe 2 doivent être respectées partout où des
personnes peuvent séjourner (art. 13 al. 1 ORNI). A noter que deux groupes
d'antennes émettent dans des conditions de proximité spatiale lorsqu'au moins
une antenne de chaque groupe se trouve dans le périmètre de l'autre groupe (ch.
62 al. 3 annexe 1 ORNI).

Les valeurs limites sont fixées par le
Conseil fédéral conformément aux critères de l'art. 11 al. 2 LPE que sont
l'état de la technique, les conditions d'exploitation ainsi que le caractère économiquement
supportable, sans référence directe aux dangers pour la santé prouvés ou
supposés, avec toutefois la prise en compte d'une marge de sécurité (arrêt 1A.134/2003
du 5 avril 2004 consid. 3.2, in DEP 2004 p. 228). 

De jurisprudence constante, le principe
de prévention est réputé respecté en cas de respect de la valeur limite de
l'installation dans les lieux à utilisation sensible où cette valeur s'applique.
Il appartient toutefois à l'autorité fédérale spécialisée, soit l'OFEV, de
suivre l'évolution de la recherche et des connaissances en la matière. Cela
étant, vu la marge de manœuvre dont dispose le Conseil fédéral s'agissant de
l'établissement des valeurs limites, seuls de solides éléments démontrant de
nouvelles connaissances fondées scientifiquement justifient de remettre en cause
ces valeurs. Le Tribunal fédéral a à cet égard encore récemment confirmé qu'en
l'état des connaissances actuelles, il n'existait pas d'indices en vertu
desquels ces valeurs limites devraient être modifiées (arrêt 1C_518/2018 du 14
avril 2020 consid. 5.1.1 et les références citées).

dd) De plus, comme le Tribunal fédéral
l'a rappelé par exemple dans l'arrêt 1C_318/2011 du 8 novembre 2011 (consid. 2),
les communes et les cantons, dans le cadre de leurs compétences en matière de
droit des constructions et de planification, sont habilités à édicter des
règles sur les constructions et les zones en rapport avec les installations
émettrices de télécommunications, ceci pour autant qu'ils respectent les
limites résultant du droit fédéral, limites qui ressortent en particulier du
droit fédéral de la protection de l'environnement et de la LTC, comme on vient
de le voir. La protection contre les rayons non ionisants est réglée de manière
exhaustive dans la LPE et dans l'ORNI, raison pour laquelle il n'y a plus de place
pour une réglementation communale ou cantonale. Les prescriptions de celle-ci
en matière de construction ou de planification ne doivent pas porter atteinte
aux intérêts publics concrétisés dans la législation sur les télécommunications,
ce qui signifie qu'elles doivent prendre en compte l'intérêt à une desserte de
téléphonie mobile de haute qualité et au fonctionnement de la concurrence entre
les opérateurs de téléphonie mobile (art. 1 LTC). Une interdiction étendue des antennes
de télécommunication dans le territoire urbanisé serait incompatible avec la LTC.

Le 3 mai 2019, l'OFEV et l'Office
fédéral de la communication (OFCOM) ont par ailleurs publié, sur le site
internet de l'OFEV (https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home.html), une prise de
position commune intitulée "moratoires cantonaux sur les antennes de
téléphonie mobile 5G et droit fédéral", par laquelle ils rappellent que la
Confédération a exercé ses compétences en matière de rayonnement non ionisant
en édictant la LPE et l'ORNI, si bien que les autorités cantonales et
communales ne disposent d'aucune marge de manœuvre leur permettant d'élaborer
des dispositions destinées à protéger la population contre le rayonnement des
installations de téléphonie mobile sans outrepasser leurs compétences. Selon dite
prise de position, les cantons sont en revanche responsables de l'octroi des
autorisations pour les installations de téléphonie mobile, dans le respect de
la procédure cantonale d'autorisation de construire. 

b) aa) En l'espèce, l'installation
litigieuse constitue une nouvelle installation fixe qui doit être aménagée et
exploitée de telle manière que la valeur limite de l'installation dans le mode
d'exploitation déterminant et les valeurs limites d'immissions au sens des annexes
1 et 2 de l'ORNI soient respectées en tous lieux à utilisation sensible (LUS),
respectivement dans les lieux de séjour momentané (art. 4 al. 1 ORNI, mis en relation
avec les ch. 64 et 65 annexe 1; art. 5 et 13 al. 1 ORNI, mis en relation avec
l'annexe 2). 

S'agissant du mode d'exploitation
déterminant, la recourante a expressément indiqué dans la présente procédure qu'elle
renonçait, en l'état, à l'adaptativité des antennes 5G en cause, qui fonctionneraient
dès lors de façon ordinaire. 

A la demande du tribunal, la DGE a pour
sa part confirmé (cf. déterminations du 29 juin 2021) que l'installation
existante de l'opérateur C.________ (VD_6038B), sise sur la parcelle n° 544,
n'avait pas à être prise en considération dans les calculs d'évaluation du rayonnement
de l'installation projetée. A cet égard, la DGE a exposé, d'une part, que l'installation
existante était distante de 85 m de l'installation projetée, ce qui avait
nécessité une coordination entre opérateurs, processus dont la conclusion
n'avait pas permis le partage de l'installation existante. D'autre part, elle a
exposé que le rayon de périmètre de l'installation projetée était de 104 m, alors
que celui de l'installation existante était de 81,4 m; elle a précisé que, le
rayon de périmètre de l'installation existante étant inférieur à la distance
entre les deux installations, les conditions de proximité définies au ch. 62
al. 3 annexe 1 ORNI n'étaient pas remplies et qu'il n'y avait dès lors pas lieu
de considérer l'installation existante dans l'évaluation de l'installation
projetée. En l'occurrence, le tribunal ne voit pas de raisons de s'écarter de ces
explications, qui ne sont du reste pas contestées par l'autorité intimée. 

La conformité de l'installation litigieuse
sera dès lors examinée en tenant compte de ces différentes considérations.

bb) Dès lors que l'installation projetée
émettra à la fois dans la gamme de fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes
de fréquence plus basses, et dans la gamme de fréquence autour de 1'800 MHz ou
dans des gammes de fréquence plus élevées, la valeur limite de l'installation
est fixée à 5,0 V/m (cf. ch. 64 let. c annexe 1 ORNI). La fiche de données
spécifiques au site produite par la recourante (datée du 23 septembre 2020) met
en évidence quatre lieux à utilisation sensible (LUS) les plus chargés, correspondant
aux immeubles d'habitation sis sur les parcelles nos 495 et 493,
ainsi qu'à l'immeuble d'habitation et travail sis sur la parcelle n° 599. Les
valeurs limites de l’installation y sont respectivement de 4,26 V/m, 4,16 V/m,
3,29 V/m et 3,54 V/m, ce qui est inférieur au seuil de 5,0 V/m
susmentionné. La station de téléphonie mobile projetée respecte donc la valeur
limite de l'installation dans le mode d'exploitation déterminant, ce qui n'est
pas contesté par l'autorité intimée.

Il ressort du reste de la synthèse
CAMAC que la DGE a délivré l'autorisation spéciale requise, en retenant que le projet
respectait tant la valeur limite de l'installation (LUS) que la valeur limite
d'immissions (LSM). Elle a néanmoins demandé que la recourante fasse procéder,
à ses frais, à des mesures de contrôle dans les six mois suivant la mise en exploitation
de l'installation, étant précisé que les résultats de ces mesures, effectuées
par un organisme indépendant et certifié, devraient lui être transmis pour
contrôle ainsi qu'à la commune. Elle a ajouté que si les mesures indiquaient
que la valeur limite de l'installation n'était pas respectée, il conviendrait
d'adapter l'installation de manière à ce que la valeur limite puisse être respectée
selon les normes en vigueur. L'autorité concernée a précisé qu'en cas de
création de nouveaux lieux à utilisation sensible, la recourante pourrait être
astreinte à modifier son installation afin de respecter les valeurs limites
définies par l'ORNI. La DGE a encore relevé que les emplacements de calculs
documentés dans la fiche de données spécifiques étaient beaucoup plus proches
et donc plus exposés que le domaine de la ******** et le collège des ********
situés respectivement à environ 140 m et 370 m. La DGE a enfin demandé que l'installation
soit intégrée à un système d'assurance qualité selon la circulaire du 16 janvier
2006 de l'OFEV, permettant de s'assurer qu'elle sera effectivement exploitée
conformément à l'autorisation délivrée et non à sa puissance maximale
(AC.2019.0069 du 24 juillet 2020 consid. 5c). 

Enfin, la DGE a précisé (cf.
déterminations du 29 janvier 2021) que l'analyse de la conformité de
l'installation litigieuse avait été effectuée au moyen d'un nouveau logiciel de
calcul du rayonnement ("NISMap") et avait permis de vérifier les
calculs fournis par la recourante. Elle a également relevé qu'"étant
donné que le rayonnement non ionisant atteint ou dépasse les 80% de la valeur
limite de l'installation applicable au droit de plusieurs lieux à utilisation
sensible, la DGE/DIREC-ARC a demandé que des mesures de réception soient
effectuées conformément à la pratique. Il convient de préciser que
l'installation projetée LOLM fait partie des installations qui ont été retenues
pour faire partie des "projets pilotes de mesures 5G". A ce titre, la
mesure de réception sera effectuée selon la nouvelle méthode de mesures des
stations de base 5G NR jusqu'à 6 GHz, du rapport technique, version 2.1, daté
du 20 avril 2020 (18 février 2020), publiée en juillet 2020 par l'Institut fédéral
de métrologie (METAS) et recommandé par l'OFEV." 

c) Il résulte de ce qui précède que l'installation
en cause - qui ne sera pas exploitée en mode adaptatif - respecte les conditions
posées par la LPE et l'ORNI. Dans cette mesure, les considérations évoquées par
l'autorité intimée, liées à d'éventuels risques pour la santé dus au rayonnement
non ionisant, ne sauraient faire obstacle à la délivrance du permis de
construire sollicité. En particulier, l'autorité intimée ne peut rien tirer du
moratoire invoqué - sur lequel les autorités cantonales sont d'ailleurs revenues
-, ni de l'interprétation qu'elle fait des art. 8 RPGA (selon lequel toute intervention
sur le territoire de la commune de Lonay devrait veiller à ne pas hypothéquer
l'avenir) et 67 RPGA (qui prévoit que les activités susceptibles de provoquer
des nuisances au-delà de la zone d'activités A sont interdites), faute de
compétence des autorités cantonales et communales en matière de protection
contre les rayons non ionisants (cf. consid. 2a/dd). Enfin, le fait que l'installation
en question fasse partie d'un projet-pilote, dans le cadre duquel des tests étaient
prévus au mois de mars 2021, ne constitue pas un élément déterminant dans l'examen
des conditions posées à la délivrance du permis de construire sollicité.

Partant, l'autorité intimée ne pouvait
refuser le permis sollicité en invoquant un risque de nuisances pour la santé.

3.                          
A l'appui de la décision attaquée, l'autorité
intimée invoque en outre le non-respect de dispositions réglementaires communales
régissant les constructions, ainsi que la clause générale d'esthétique.

a) aa) D'après l'autorité intimée, l'installation
contreviendrait, d'une part, aux règles relatives à la hauteur des
constructions et à la distance entre bâtiments et, d'autre part, aux règles relatives
à l'esthétique et à l'intégration. En substance, l'antenne litigieuse, d'une
hauteur de 21 m, dépasserait très largement les toitures des constructions
environnantes limitées à 10 m, voire à 13 m, dans la zone concernée, et se détacherait
nettement du reste de l'environnement bâti. Cela affecterait à la fois l'aspect
du bâti et la vue depuis le coteau en surplomb, donnant en direction du lac et
des Alpes. L'installation litigieuse serait en effet visible depuis de nombreux
points de vue sur le coteau, tels que la résidence hôtelière sur la parcelle n°
738, les villas au nord de l'avenue de Morges, ou encore les habitations en
amont, le long de la route de Roman. Il serait en outre notoire que les antennes
de téléphonie auraient un aspect perçu comme inesthétique par la grande
majorité de la population. 

L'autorité intimée fonde son argumentation
sur les art. 3, 4, 70, 71, 102, 124 et 128 RPGA.

bb) L'art. 86 LATC dispose que la
municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle
refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des
dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords
(al. 3).

Sur le plan communal, le RPGA contient
plusieurs dispositions, applicables à toutes les zones, relatives à l'esthétique
des constructions. 

L'art. 102 RPGA a la teneur suivante:

"La
Municipalité peut prendre toutes mesures pour garantir l'esthétique des
constructions sur le territoire de la Commune. 

Les constructions, les
agrandissements, les transformations de toutes espèces, les crépis et
peintures, les couleurs des façades, les affiches, etc., de nature à nuire
au bon aspect d'un lieu, sont interdits.

Sur l'ensemble du
territoire communal, principalement à proximité des routes, chemins et
sentiers, les installations et travaux soumis à autorisation, doivent avoir un
bon aspect."

Quant à l'art. 124 RPGA, il prévoit ce
qui suit: 

"Préalablement
à l'octroi d'un permis de construire, la Municipalité procède au contrôle de
l'intégration dans le site. Ce contrôle se fait à partir de points
d'observation usuels aux abords du ou des bâtiments concernés, à partir de tout
autre point que la Municipalité juge utile. [...]"

Pour ce qui est de l'art. 128 RPGA, il
a la teneur suivante:

"La Municipalité peut faire étudier par
l'auteur du projet une autre solution au cas où le projet ne satisferait pas
l'intérêt général ou à l'esthétique."

S'agissant des art. 3 et 4 RPGA figurant
dans le règlement parmi les dispositions générales, ils se lisent comme suit:

"Art. 3     Les
buts du plan général d'affectation    

Le plan général d'affectation
doit assurer un usage judicieux et mesuré du territoire en assurant un
aménagement de valeur au sens qualitatif, rationnel au sens quantitatif et clairement
structuré.

Art. 4      L'aménagement
qualitatif

Les dispositions qualitatives
priment les dispositions quantitatives. Les dispositions quantitatives ne
peuvent être pleinement atteintes que lorsque le projet est de bonne qualité.

Les dispositions
qualitatives ont trait à:

- 
l'intégration optimale de l'objet construit dans le
site naturel ou bâti;

- 
la recherche d'une architecture cohérente et de
valeur;

- 
la conservation et la réalisation d'espaces
extérieurs de qualité;

- 
la prise en compte et la maîtrise des nuisances sonores,
visuelles et atmosphériques.

Les dispositions
quantitatives traitent entre autres de:

- 
la densité par les indices d'utilisation, d'occupation
du sol et de masse;

- 
les distances aux limites;

- 
les périmètres d'implantation; 

- 
les hauteurs."

Enfin, les art. 70 et 71 RPGA,
applicables à la zone d'activités A et B et également invoqués par l'autorité
intimée, prévoient ce qui suit:

"art. 70    Hauteur

Pour les bâtiments à
toitures plates, la hauteur maximale à la corniche est de 10 m. Pour les
bâtiments à toiture à pans, la hauteur maximale au faîte est de 13 m. 

[...]

Art. 71    Toitures

En raison des vues
plongeantes depuis le coteau les toitures des bâtiments doivent être
architecturées et conçues comme une "5ème façade".

La Municipalité
encourage la réalisation des toitures végétalisées.

Pour des secteurs très
exposés à la vue de quartiers d'habitation situés en amont, la Municipalité
peut exiger un aménagement spécial des toitures et des constructions hors
gabarits.

Lors de
l'élaboration d'un projet de construction, un contrôle d'intégration des
toitures dans le site devra être réalisé.

[...]".

cc) Selon la jurisprudence, il incombe
au premier chef aux autorités communales de veiller à l'aspect architectural
des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir
d'appréciation (ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les références; 115 Ia 114
consid. 3d p. 118). Dès lors le tribunal s'impose une certaine retenue dans
l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas sans
autre sa propre appréciation à celle de l'autorité communale, mais se borne à
ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution
dépendant étroitement des circonstances locales (cf. arrêts TF 1C_565/2016 du
16 novembre 2017 consid. 2.2; 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.3;
CDAP AC.2019.0069 du 24 juillet 2020 consid. 6c).

Conformément à la jurisprudence du Tribunal
fédéral, les installations de téléphonie mobile peuvent être soumises aux
dispositions cantonales ou communales d'esthétique ou d'intégration. Ces normes
doivent toutefois être appliquées dans les limites du droit supérieur, en
particulier du droit fédéral de l'environnement d'une part et des
télécommunications d'autre part: elles ne peuvent notamment pas violer les intérêts
publics que consacre la législation sur les télécommunications et doivent tenir
compte de l'intérêt à disposer d'un réseau de téléphonie mobile de bonne
qualité et d'une concurrence efficace entre les fournisseurs de téléphonie mobile.
En particulier, l'application des normes d'esthétique ou de protection des
sites ne peut rendre impossible ou compliquer à l'excès la réalisation de
l'obligation de couverture qui incombe à l'opérateur en vertu du droit fédéral
(ATF 141 II 245 consid. 7.1 et 7.8 pp. 250 et 255 et les références citées; arrêt
TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2).

En d'autres termes, une intervention
de l'autorité communale ou cantonale sur la base de l'art. 86 LATC ou de
dispositions communales de portée analogue ne peut s'inscrire que dans la ligne
tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Elle doit se justifier
par un intérêt public prépondérant, tel que la protection d'un site ou d'un
ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables. Une clause
d'esthétique ne doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa
substance la réglementation sur les zones en vigueur, mais dans le respect du
principe de la proportionnalité à l'instar de toute restriction à la garantie
de la propriété et à la liberté économique (cf. arrêts TF 1C_340/2015 du 16
mars 2016 consid. 6.1.1; 1C_337/2015 du 21 décembre 2015 consid. 6.1.1 et les
références).

Par ailleurs, la jurisprudence précise
que les dispositions sur les hauteurs des bâtiments et les distances aux
limites ne sont pas applicables aux antennes de téléphonie mobile, car ces
règles ne concernent que de véritables bâtiments, ce que ne sont précisément
pas ces antennes. Tout au plus, la légalité des dimensions de l'antenne
projetée doit être examinée au regard des dispositions sur l'esthétique des constructions
(AC.2014.0193 du 4 mars 2015 consid. 5a et les références citées).

b) En l'espèce, le projet litigieux
porte sur l'installation d'une antenne de téléphonie mobile de 21 m de haut, à
accoler à l'extrémité sud-ouest du bâtiment industriel n° ECA 925, sis sur la
parcelle n° 552. On rappellera, à titre préalable, que dite parcelle est
colloquée en zone d'activités A, destinée aux activités telles que l'industrie,
l'artisanat et le commerce, selon l'art. 65 RPGA. 

S'agissant de l'intégration de l'installation
projetée dans l'environnement bâti, l'inspection locale a permis de constater que
le secteur concerné est constitué de bâtiments industriels et artisanaux de
taille différente, construits dans les années 1980 selon l'autorité intimée. Il
a en outre été constaté que l'antenne en cause prendrait place à proximité directe
d'infrastructures telles que l'autoroute A1, le pont passant au-dessus de celle-ci
(sis au sud-ouest de la parcelle n° 552) et les voies de chemin de fer. L'inspection
locale a par ailleurs permis de se rendre compte du fait que l'antenne litigieuse,
d'une hauteur de 21 m, dépasserait d'environ 16 m le bâtiment ECA n° 925 qui présente
une hauteur d'environ 4,50 m. A cet égard, le tribunal a toutefois observé que plusieurs
éléments de construction dépassent déjà - en l'état - la hauteur des bâtiments sis
aux abords de l'emplacement retenu pour l'antenne; en particulier, un pylône
électrique (lacet CFF) mesurant entre 15 et 20 m de haut se trouve au droit de
la parcelle n° 815 (laquelle jouxte la parcelle n° 552 à l'ouest) du côté sud de
l'autoroute, un portique d'autoroute d'une hauteur d'environ 10 m est situé au
droit de la parcelle n° 552 et trois antennes de l'opérateur C.________ d'une hauteur
d'environ 5 m sont installées sur le toit du bâtiment (ECA n° 618) situé sur la
parcelle n° 554. 

Pour ce qui est de l'impact de
l'installation projetée sur la vue depuis les terrains surplombant la parcelle
n° 552 et ses abords, l'inspection locale a permis de constater que, depuis la
parcelle n° 952 (chemin des Vignes 16), on aperçoit distinctement le pylône
électrique précité (lacet CFF), ainsi que la toiture du bâtiment industriel B.________
(n° ECA 708) situé devant l'emplacement prévu pour l'antenne et qui présente
une hauteur d'environ 10 m au faîte. Le conseil de la recourante a du reste relevé
que, depuis le même endroit (parcelle n° 952), l'on aperçoit plusieurs candélabres
qui, du point de vue de la perspective, n'apparaissent pas moins hauts que l'installation
prévue. 

Au regard de ces différentes constatations,
il apparaît que le secteur concerné par le projet, composé de constructions
hétéroclites de taille différente, présente un aspect résolument industriel, sans
qualités esthétiques particulières. On peut également retenir que la vue en
direction du sud, depuis les parcelles sises en amont de la parcelle n° 552, ne
sera pas modifiée de manière significative, étant relevé que plusieurs éléments
de constructions se détachent déjà - par leur hauteur - des autres
constructions existantes dans le secteur concerné par le projet. En d'autres termes,
l'antenne litigieuse - qui ne masquera à l'évidence pas la vue depuis les
parcelles sises en amont - se confondra avec les autres infrastructures existantes
dans le secteur (en particulier le lacet CFF et le portique d'autoroute). Dans
ces conditions, il est constant qu'on ne se trouve pas en présence d'un site ou
d'un ensemble bâti de qualité remarquable dont la protection constituerait un
intérêt public prépondérant susceptible de s'opposer au permis de construire
sollicité, qui lui, répond aux intérêts publics poursuivis par la législation
sur les télécommunications. 

Enfin, on relèvera que les règles
communales relatives à la hauteur et la distance entre bâtiments n'ont manifestement
pas vocation à s'appliquer dans le cas d'espèce, l'antenne projetée ne pouvant
être considérée comme un bâtiment. Ces dispositions ne permettent dès lors pas
non plus de justifier le refus du permis de construire sollicité.

En conclusion, force est de constater
que l'autorité intimée a excédé son pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer
l'autorisation sollicitée pour des motifs liés à l'esthétique.

4.                          
Partant, la décision attaquée doit être annulée et
le dossier renvoyé à l'autorité intimée afin que l'autorisation de construire
l'installation de téléphonie mobile 5G en cause - exploitable dans un mode
déterminant non adaptatif - soit délivrée. 

5.                          
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à
l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Succombant, l'autorité intimée supportera les frais de justice. Obtenant gain
de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la
recourante a droit à des dépens, qui seront mis à la charge de l'autorité intimée
(art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces
motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.                            
Le recours est admis.

II.                          
La décision rendue le 18 novembre 2020 par la Municipalité
de Lonay, refusant l'autorisation de construire une installation de télécommunication
mobile sur la parcelle n° 552, est annulée, le dossier étant renvoyé à cette
autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                        
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs
est mis à la charge de la commune de Lonay.

IV.                        
La commune de Lonay versera une indemnité de 3'000
(trois mille) francs à A.________, à titre de dépens.

Lausanne, le 15 septembre 2021

 

Le président:                                                                                            La
greffière:                                                                     

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de
l'environnement.

Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce
aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
(LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des
articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.