# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b0533feb-78d9-5c0d-b917-d2beaf5a1b3f
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-10-25
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 25.10.2023 601 2023 75
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2023-75_2023-10-25.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2023 75

Arrêt du 25 octobre 2023

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Stéphanie Colella, Dina Beti 
Greffier : Pascal Tabara 

Parties A.________, recourant, représenté par Me Isabelle Théron, avocate

contre

DIRECTION DE LA SÉCURITÉ, DE LA JUSTICE ET DU SPORT, 
autorité intimée 

Objet Agents des collectivités publiques – Licenciement ordinaire

Recours du 25 mai 2023 contre la décision du 27 avril 2023

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considérant en fait

A. A.________ est entré au service de la Police cantonale le 1er janvier 1993. Dès son 
engagement, il a exercé ses fonctions de policier au sein de la police de la circulation. Il a ensuite 
travaillé auprès du poste d’intervention de B.________. En 2002, A.________ a été muté à la police 
mobile, C.________. En 2013, il a été affecté à la police de proximité, D.________. Il y a exercé ses 
activités de policier jusqu’à son licenciement. Dans sa dernière affectation, A.________ était placé 
au poste de police de E.________, à B.________. Jusqu’au 30 septembre 2020, il occupait la 
fonction complémentaire de conducteur de chiens en sus de ses activités ordinaires au sein de la 
police de proximité. Il a ensuite occupé la fonction complémentaire d'agent REGULO, soit une 
activité de régulation du trafic routier, avant de solliciter son exemption en 2021. Dans son dernier 
poste, A.________ était principalement chargé du service au guichet, de l’accueil du public et de 
l’enregistrement des plaintes. Il avait également des tâches logistiques secondaires. Au besoin, il 
pouvait être engagé pour différents services, comme notamment le service d’ordre et le service de 
la circulation.

Durant sa carrière, A.________ a bénéficié de deux promotions: la première en 2002 pour le grade 
de caporal et la seconde en 2006 pour le grade de sergent.

B. Le 25 janvier 2022, A.________ a fait l'objet d'une évaluation par sa hiérarchie. Le même jour, 
le Commandant de la Police cantonale lui a adressé une lettre d’avertissement se fondant sur le 
rapport d'évaluation dressé plus tôt dans la journée. Cette lettre mentionnait qu’il ne montrait pas la 
motivation et l’engagement attendus d’un policier. Il lui était reproché de faire preuve de suffisance 
dans son activité, de manquer de compréhension et d’empathie vis-à-vis des personnes se 
présentant au guichet, ainsi que d’un manque de collaboration avec les collègues du service, de 
volonté de travailler en équipe et de volonté d’engagement. Au terme d’une période d’observation 
échéant le 30 juin 2022, la situation ferait l’objet d’une nouvelle appréciation, deux objectifs précis 
étant fixés à l'intéressé. En ce qui concernait les activités au guichet, il lui était demandé d'assurer 
une prise en charge professionnelle de toutes les demandes selon les horaires d'ouverture du 
guichet, l'objectif étant considéré comme rempli s'il ne faisait l'objet d'aucune remarque. S'agissant 
du devoir d'exemplarité, il devait adopter en toutes circonstances un comportement cohérent avec 
la fonction de policier et agir en adéquation avec la charte, les directives et les règlements 
applicables. L'objectif était considéré comme rempli si les aptitudes personnelles étaient évaluées 
avec une note de 3 au terme du délai d'épreuve. La lettre d’avertissement relevait que cette nouvelle 
appréciation pourrait avoir comme conséquence l’ouverture d'une procédure de licenciement 
ordinaire.

Le 14 juillet 2022, la hiérarchie de A.________ l'a évalué une nouvelle fois. Dans le rapport faisant 
suite à cette évaluation, il était mentionné que la prise en charge des citoyens avait été assurée 
sans qu'aucune remarque ne lui soit adressée et que les documents qu'il avait établis étaient 
complets. En revanche, l'absence d'attitude proactive et son manque de motivation étaient à 
nouveau relevés. Il était également noté que l'intéressé faisait preuve de suffisance dans l'entreprise 
et qu'il n'adaptait pas ses horaires à ceux du guichet. Les objectifs fixés dans la lettre d'avertissement 
du 25 janvier 2022 ont été considérés comme atteints s'agissant du second, mais insuffisants 
s'agissant du premier. En conclusion de l'évaluation, l'appréciation globale des prestations de 
A.________ était une nouvelle fois considérée comme insuffisante.

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Après réception du rapport d’évaluation de A.________ du 14 juillet 2022, la Direction de la sécurité, 
de la justice et du sport (DSJS) a informé ce dernier de l’ouverture de la procédure de licenciement 
ordinaire le 17 octobre 2022. A.________ a en outre été convoqué à une audition au siège de la 
DSJS. En date du 26 octobre 2022, la DSJS a annulé sur requête de A.________ l’audition prévue 
le 27 octobre 2022 en raison de son arrêt maladie. Elle a également décidé que son droit d’être 
entendu s’exercerait par écrit.

Par acte du 17 novembre 2022, A.________ a déposé ses observations concernant la procédure 
de licenciement ouverte à son encontre. Dans son écrit, il conteste en substance les constatations 
du rapport d’évaluation du 14 juillet 2022 et requiert une nouvelle audition.

La DSJS a fait droit à la requête de nouvelle audition, laquelle a eu lieu le 20 décembre 2022. Lors 
de cette séance, une convention a été proposée à A.________, laquelle prévoyait son engagement 
comme agent de sécurité publique et le classement de la procédure de licenciement. Il a également 
été convenu de demander des renseignements aux ressources humaines de la Police cantonale au 
sujet des tâches que A.________ exerçait en qualité de policier et qu’il ne pourrait plus exercer en 
tant qu’agent de sécurité publique.

Le 9 janvier 2023, les ressources humaines de la Police cantonale ont transmis les clarifications 
demandées. Il ressort en substance de celles-ci que les plaintes ne nécessitant aucune investigation 
peuvent être reçues par les agents de sécurité publique. En revanche, les auditions ne peuvent être 
conduites que par des policiers. En raison de la création d’un commissariat de cybercriminalité, le 
cahier des charges des agents de sécurité publique pourrait être revu pour inclure l’enregistrement 
de certaines plaintes dans ce domaine.

Le 16 janvier 2023, A.________ a informé la DSJS qu’il n’était pas opposé au principe d’une 
convention, mais qu’il refusait la proposition d’agent de sécurité publique au poste de E.________ 
à B.________. Le 27 du même mois, A.________ a adressé à la DSJS une liste de questions 
complémentaires à l’attention des ressources humaines de la Police cantonale. Le 7 février 2023, la 
DSJS a partiellement admis la liste de questions. Par courrier du 28 février 2023, les ressources 
humaines de la Police cantonale ont déposé les renseignements complémentaires sollicités. Il en 
ressort que A.________ n'est plus capable de faire la majorité des tâches attendues d'un policier, 
que le guichet du poste de police de E.________ est desservi en priorité par des agents de sécurité 
publique, que les policiers ne remplissent ce rôle qu'en l'absence de tous les agents et que le nombre 
de plaintes protocolées par l'intéressé est inférieur à une par jour alors qu'il est affecté à temps plein 
au guichet. Ce courrier retrace également les aménagements dont a bénéficié A.________ depuis 
2014. Il mentionne que la motivation de ce dernier ne correspond pas à ce que la Police cantonale 
est en droit d'attendre de ses collaborateurs et ce, malgré la prise en compte de ses problèmes 
personnels et les aménagements mis en place. Au terme de leur écrit, les ressources humaines 
concluent que A.________ n'est plus apte à assumer les compétences métier d'un policier en raison 
de contraintes qu'il s'est lui-même fixées, comme le fait de ne plus travailler dehors, de ne plus 
travailler le soir et de ne plus être confronté aux citoyens hors du poste de police.

Le 2 mars 2023, la DSJS a imparti un délai à A.________ pour déposer des contre-observations au 
courrier des ressources humaines de la Police cantonale du 28 février 2023 et pour indiquer s’il 
maintenait son refus s’agissant de la proposition de convention formulée lors de l’audition du 
20 décembre 2022. L'intéressé y a donné suite le 21 mars 2023. Dans ses contre-observations, il 
conteste les conclusions des ressources humaines de la Police cantonale. Il réfute le fait qu'il n'aurait 
plus toutes les compétences requises d'un policier. Il fait également état des postulations internes 

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demeurées infructueuses et rappelle son cahier des charges défini en octobre 2020. Il conteste avoir 
refusé des engagements et soutient qu'on ne lui en a plus soumis. Il souligne enfin que les 
compétences d'agent de sécurité publique et celles de policier affecté au même poste que lui ne 
sont pas les mêmes, en particulier parce que les tâches qu'il assume, en particulier les auditions, ne 
peuvent être accomplies que par un policier breveté. De ce fait, il maintient son refus de passer la 
convention proposée par la DSJS.

Par décision du 27 avril 2023, dite autorité a prononcé le licenciement ordinaire de A.________ avec 
effet au 31 juillet 2023, au motif qu’il ne répond plus aux exigences de sa fonction. Il a également 
été libéré de son obligation de travailler jusqu’à cette date.

C. Par mémoire du 25 mai 2023, A.________ recourt au Tribunal cantonal contre la décision du 
27 avril 2023. Il sollicite à titre préjudiciel l’effet suspensif. Au fond, il conclut principalement à sa 
réintégration au sein de la Police cantonale. Subsidiairement, il réclame une indemnité pour 
licenciement injustifié correspondant à une année et demie de traitement. En substance, le recourant 
estime que la DSJS ne s'est pas basée sur les critères d'évaluation annoncés dans la lettre 
d'avertissement du 25 janvier 2022 et qu'elle n'a pas ou pas suffisamment pris en considération les 
appréciations positives contenues dans le rapport d'évaluation du 14 juillet 2022. Il dénonce 
également la validité même de ce rapport d'évaluation, dans la mesure où ses prestations n'ont pas 
été jugées exclusivement à l'aune des objectifs fixés dans la lettre d'avertissement du 
25 janvier 2022. Il conteste n'avoir rempli que partiellement les exigences du premier objectif. Selon 
lui, en retenant qu'il a atteint les objectifs fixés et en excluant les autres éléments retenus par la 
DSJS, il remplit les exigences de son poste. Enfin, il estime que, même si ses prestations devaient 
être jugées insuffisantes, la résiliation des rapports de service est disproportionnée et l'envoi d'une 
nouvelle lettre d'avertissement ou un transfert au sens de l'art. 34 al. 1 let. d de la loi cantonale du 
17 octobre 2001 sur le personnel de l’Etat (LPers; RSF 122.70.1) aurait été adéquat.

Le 15 juin 2023, la DSJS s’est déterminée sur la requête d’effet suspensif en concluant à son rejet.

Par décision du 28 juin 2023, la Juge déléguée à l’instruction a refusé d’octroyer l’effet suspensif au 
recours du 25 mai 2023. Le recourant a interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour. 
Statuant le 17 août 2023, la Cour a rejeté ce recours (arrêt TC FR 601 2023 105 du 17 août 2023).

Le 9 août 2023, la DSJS a déposé ses observations sur le fond de l'affaire. Elle conclut au rejet du 
recours dès lors elle n’avait pas à se substituer aux supérieurs hiérarchiques du recourant dans leur 
appréciation de ses qualifications professionnelles. Quant au contenu de la lettre d’avertissement, 
elle relève que A.________ ne l’a pas contesté et que, en sus des objectifs posés, ce dernier devait 
adopter un véritable changement dans son comportement et dans son attitude, ce qu’il n’a pas fait. 
La DSJS réfute tout manquement dans la procédure de licenciement et conteste que le recourant 
aurait été dans l’incapacité de comprendre la teneur et la portée de l’avertissement.

Aucun autre échange d'écriture n'a eu lieu entre les parties.

Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

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en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des 
art. 114 al. 1 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1) et 132 al. 1 de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l’Etat 
(LPers; RSF 122.70.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour 
ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). L'art. 96a al. 1 CPJA 
précise en outre que l'autorité de recours examine avec retenue les décisions d'une autorité à 
laquelle la législation accorde une large marge d'appréciation. Tel est le cas en particulier des 
décisions relatives à l'évaluation du travail, des aptitudes et du comportement d'une personne 
(art. 96a al. 2 let. a CPJA).

2.

Aux termes de l’art. 37 LPers, le contrat de durée indéterminée est résiliable pour la fin d’un mois 
moyennant un préavis de trois mois. La résiliation ordinaire des rapports de service a lieu lorsque le 
collaborateur ne répond plus aux exigences de la fonction sous l’angle des prestations, du 
comportement ou des aptitudes (art. 38 al. 1 LPers).

Entrée en vigueur le 1er janvier 2022, la réforme partielle de la LPers a modifié la procédure de 
licenciement ordinaire. Désormais, le licenciement est précédé d'une lettre d'avertissement écrite et 
motivée, du chef de service, donnée suffisamment tôt pour permettre au collaborateur de répondre 
aux exigences du poste (art. 39 al. 1 LPers). La lettre d'avertissement consiste en une mise en garde 
adressée au collaborateur ou à la collaboratrice qui ne répond pas aux exigences de sa fonction 
selon l'article 38 LPers, afin de lui donner la possibilité de s'améliorer avant l'éventuel prononcé 
d'une décision de résiliation (art. 39 al. 2 LPers). Cette lettre d’avertissement n’est pas sujette à 
recours, le collaborateur pouvant toutefois présenter par écrit, à l'autorité d'engagement, une 
demande de réexamen motivée contre la lettre d'avertissement (art. 39 al. 3 LPers). La décision de 
l’autorité d’engagement sur la demande de réexamen n’est pas sujette à recours (art. 39 al. 4 LPers).

La procédure à suivre pour effectuer un renvoi ordinaire est détaillée à l’art. 29 du règlement 
fribourgeois du 17 décembre 2002 du personnel de l'Etat (RPers; RSF 122.70.11). Selon cette 
disposition, la procédure de licenciement ne peut être introduite qu'après qu'une lettre 
d'avertissement ait été adressée au collaborateur ou à la collaboratrice, donnée par le chef ou la 
cheffe de service (art. 29 al. 1 RPers). Cette lettre d’avertissement doit indiquer clairement où se 
situent les carences constatées et donner un délai raisonnable pour y remédier (art. 29 al. 2 RPers). 
À l’encontre de cette lettre d’avertissement, le collaborateur peut présenter à l'autorité 
d'engagement, par écrit, dans un délai de dix jours, une demande de réexamen motivée. L'autorité 
d'engagement notifie par écrit sa détermination, en la motivant sommairement (art. 29 al. 2bis RPers). 
Au terme du délai fixé dans la lettre d’avertissement, si les insuffisances constatées persistent, 
l'autorité d'engagement ou la personne désignée par elle ouvre la procédure de licenciement et, le 
cas échéant, procède aux mesures d'instruction nécessaires en vue de compléter le dossier (art. 29 

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al. 3 RPers). Le collaborateur est ensuite entendu, en principe oralement, par l’autorité 
d’engagement ou la personne par elle désignée. Un délai est en outre imparti au collaborateur pour 
consulter le dossier et faire ses remarques par écrit (art. 29 al. 4 RPers). Selon l’art. 29 al. 5 RPers, 
aux termes de la consultation du dossier, l’autorité d’engagement rend sa décision, qui peut 
consister dans une résiliation avec trois mois d'avance pour la fin d'un mois, conformément à l'art. 
37 LPers (let. a), un transfert au sens de l'art. 34 al. 1 let. d LPers (let. b), l'envoi d'une nouvelle lettre 
d'avertissement (let. c) ou la renonciation à la prise d'une mesure, en d’autres termes le classement 
de la procédure de licenciement ordinaire (let. d).

Il résulte de ces nouvelles dispositions légales que la procédure de licenciement ordinaire est 
simplifiée en ce sens que la lettre d’avertissement n’est plus sujette à recours, mais qu'elle peut 
uniquement faire l'objet d'une simple procédure de réexamen interne à l’administration, au contraire 
de l’avertissement selon l’ancien droit, qui constituait une véritable décision sujette à recours. Hormis 
cette modification, la lettre d’avertissement prévue par le nouveau droit remplit le même rôle que 
l’avertissement sous l’ancien droit. Dans ces conditions, la jurisprudence de la Cour relative à 
l’avertissement peut être reprise sous l’empire du nouveau droit. Selon celle-ci, la lettre 
d’avertissement constitue un rappel adressé à l'agent, une mise en garde destinée à éviter les 
conséquences désagréables d'un licenciement. Il s'agit, en d'autres termes, d'une mesure visant à 
protéger l'intéressé puisqu'une résiliation ordinaire ne pourra intervenir qu'après une lettre 
d’avertissement écrite restée infructueuse. En prévoyant l'obligation de la lettre d'avertissement, le 
législateur a voulu laisser au collaborateur concerné la possibilité de rétablir une situation 
compromise. Il concrétise le principe constitutionnel de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Ce 
principe postule que les mesures prises par l’administration doivent être propres et nécessaires à 
atteindre le but d’intérêt public poursuivi. C’est-à-dire que, avant de résilier les rapports de service, 
l’État-employeur doit prendre toutes les mesures pouvant raisonnablement être exigées de lui pour 
garder le collaborateur ou la collaboratrice à son service (arrêt TC FR 601 2022 151 du 28 juillet 2023 
consid. 5.2).

3.

Dans un grief d’ordre formel qu’il convient d’examiner en premier lieu, le recourant dénonce une 
violation de son droit d’être entendu. 

3.1. Garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et les 
art. 57 ss CPJA, le droit d’être entendu comprend, de manière générale, le droit pour la personne 
concernée de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, le droit pour l'intéressé 
de prendre connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables 
offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat 
lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (arrêt TC FR 601 2021 185 du 
27 juin 2022 consid. 3.1). Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment 
le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses 
offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. L'autorité 
peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées 
lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une 
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces 
dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; arrêt TF 
6B_816/2023 du 9 octobre 2023 consid. 1.1).

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3.2. Le recourant reproche à la DSJS d’avoir déclaré aux ressources humaines de la Police 
cantonale qu’elle n’était pas tenue de répondre à certaines des questions formulées dans son 
courrier du 27 janvier 2023, car elles sortaient du cadre des précisions qui lui étaient nécessaires 
pour se déterminer sur la proposition de convention du 20 décembre 2022. En particulier, il fait valoir 
que la question no 1 était en lien direct avec la lettre d’avertissement et qu’elle aurait dû être admise.

La DSJS estime que le recourant a pu exercer convenablement son droit d’être entendu. Il a en effet 
pu s’expliquer à plusieurs reprises, déposer des observations écrites et poser des questions 
complémentaires.

3.3. En l’espèce, le recourant s'est déterminé à trois reprises sur l’ensemble de la procédure, soit 
par écrit le 17 novembre 2022, par oral le 20 décembre 2022, puis une dernière fois par écrit le 
21 mars 2023. Il a également pu déposer, en date du 27 janvier 2023, une liste de questions 
complémentaires à l’attention des ressources humaines de la Police cantonale. Les questions 
adressées aux ressources humaines de la Police cantonale avaient pour but de permettre au 
recourant de soupeser la proposition de convention faite par l’autorité intimée et non de rouvrir une 
instruction que la DSJS estimait close. Dans la mesure où le recourant avait d'ores et déjà expliqué 
dans son courrier de 8 pages du 17 novembre 2022 en quoi il contestait le rapport d'évaluation du 
14 juillet 2022 ainsi que l'ouverture formelle de la procédure de licenciement ordinaire, la DSJS 
pouvait, sans violer le droit d'être entendu de l'intéressé, considérer, par appréciation anticipée des 
preuves, que l'instruction sur ces questions était suffisante, d'autant que le recourant n'avait pas 
requis l'administration de preuves supplémentaires. C'est dans ce contexte que doit être compris le 
courrier du 7 février 2023 de la DSJS invitant les ressources humaines de la Police cantonale à 
répondre aux questions du recourant, hormis les questions 1, 3, 5, 6, 9 et 13 qui tendaient à contester 
le rapport d'évaluation du 14 juillet 2022. Quant à la question de savoir si le contenu de ce rapport 
d'évaluation est conforme à la réalité, il s’agit d’un grief relevant du fond du litige et de l'appréciation 
des moyens de preuves et non du droit d’être entendu. Ce grief sera examiné ci-après.

4.

4.1. En premier lieu, le recourant se plaint d'une constatation inexacte et incomplète des faits. Il 
fait valoir, d'une part, que les bases d'évaluation mentionnées dans les objectifs fixés le 
25 janvier 2022 pour déterminer s'il avait rempli lesdits objectifs n'ont pas été prises en considération 
dans le rapport d'évaluation du 14 juillet 2022. D'autre part, il reproche à l'autorité de ne pas avoir 
retenu qu'il avait assuré la prise en charge des personnes au guichet, qu'aucune remarque inhérente 
à sa posture et à son attitude n'était à déplorer et que, de manière générale, les documents qu'il 
avait établis étaient complets et que les mesures d'urgence avaient été prises.

En l'espèce, la décision attaquée, qui reprend les appréciations contenues dans le rapport 
d'évaluation du 14 juillet 2022, mentionne que le recourant n'a pas fait l'objet de doléances, mais 
qu'il manquait de proactivité, d'engagement et travaillait selon un horaire qui n'était pas en 
adéquation avec les activités d'un guichet. Ce faisant, même si la DSJS n'a pas expressément 
rappelé sur quoi s'était fondée l'évaluation des objectifs fixés dans la lettre d'avertissement du 
25 janvier 2022, il ressort implicitement de sa décision que les pointages du supérieur hiérarchique 
quant à la présence du recourant au guichet, les notes de l'entretien d'évaluation et l'appréciation 
générale de son supérieur hiérarchique, ont constitué les éléments à la base de l'évaluation du 
premier objectif fixé. Par ailleurs, contrairement à ce que prétend le recourant, la DSJS a 
expressément mentionné l'absence de remarque négative à l'encontre du recourant et le fait que les 
documents qu'il avait établis étaient complets.

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Au vu de ce qui précède, la décision attaquée n'est pas fondée sur un état de fait incomplet ou 
inexact.

4.2. Le recourant soutient ensuite que l'évaluation à l'issue du délai d’épreuve aurait dû se 
mesurer uniquement à l’aune des objectifs fixés en annexe de la lettre d’avertissement du 
25 janvier 2022.

Il doit être concédé au recourant qu’une lecture rapide du premier paragraphe de la deuxième page 
de la lettre d’avertissement peut suggérer qu'il serait évalué exclusivement sur la base des objectifs 
fixés en annexe. Cela étant, la lettre d’avertissement doit être lue dans son ensemble. Or, il ressort 
d’emblée de son introduction que la dernière évaluation globale des prestations du recourant 
constate qu’il ne remplit que partiellement les exigences du poste. La liste des carences va dans le 
même sens. Enfin, la conclusion de la lettre d’avertissement demande expressément au recourant 
un véritable et durable changement dans son comportement pour démontrer qu’il est toujours en 
mesure de répondre aux exigences du métier de policier.

En sus des éléments intrinsèques à la lettre d’avertissement, doit également être prise en 
considération la méthodologie des évaluations faites par la Police cantonale, laquelle était 
nécessairement connue du recourant après plus de 30 ans de service en son sein. La Police 
cantonale fixe systématiquement des objectifs spécifiques à remplir par l’agent au cours de la 
période de contrôle suivante. À la fin de celle-ci, la réalisation des objectifs est mesurée et de 
nouveaux objectifs sont fixés. Toutefois, il ne s’agit que d’un point d’évaluation parmi d’autres. 
L’agent demeure évalué sur l’ensemble de ses prestations, notamment son attitude, sa motivation 
et ses compétences métier et non uniquement sur les objectifs fixés. Il est encore souligné que la 
rubrique no 8 du rapport d’évaluation du 25 janvier 2022 renvoie expressément aux objectifs fixés 
dans la lettre d’avertissement du même jour. Au vu de la méthode d’évaluation pratiquée par la 
Police cantonale, le recourant ne pouvait pas en conclure qu’il serait examiné uniquement sur la 
base des objectifs fixés dans la lettre d’avertissement, alors que tel n’a jamais été le cas pour les 
précédentes évaluations annuelles.

Dans ces circonstances, il n’est pas soutenable de considérer que les prestations du recourant 
devait être examinées exclusivement selon les objectifs fixés en annexe de la lettre d'avertissement, 
à l’exclusion de tout autre critère d’évaluation, au risque de vider de son sens une grande partie du 
but visé par dite lettre d’avertissement.

4.3. Le recourant conteste enfin la note de 2 ("remplit les attentes et exigences de manière 
partielle") obtenue dans l’un des objectifs fixés par la lettre d’avertissement, à savoir celui des 
activités au guichet du poste de E.________ à B.________ (ci-après: objectif no 1). Il dénonce le fait 
que la DSJS a tenu compte d’éléments extérieurs aux critères d’évaluation des objectifs mentionnés 
dans la lettre d’avertissement. En appliquant strictement ces critères, une note de 3 ("remplit les 
attentes et les exigences") aurait dû lui être attribuée de sorte que les deux objectifs fixés devraient 
être tenus pour réussis. En outre, il reproche à la DSJS de n’avoir pas tenu compte de l’entier des 
bases d’évaluation des objectifs. Il fait encore valoir que l'autorité intimée a omis de retenir 
qu’aucune remarque n’avait été formulée à son encontre et que les documents établis par ses soins 
étaient complets. Enfin, il s’inscrit en faux contre la critique portée à son égard sur le fait qu’il n’avait 
pas adapté ses horaires à celui du guichet, ce qu’il n’avait pas à faire en raison de son horaire 
flexible.

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4.3.1. En l’espèce, en ce qui concerne l’objectif no 1, le rapport d’évaluation du 14 juillet 2022 relève 
que le recourant ne se montre pas proactif dans les périodes de basse intensité et qu’il n’a pas 
adapté ses horaires de manière à être en meilleure adéquation avec le service au public. Il 
mentionne cependant également que le recourant n’a fait l’objet d’aucune doléance ou remarque 
durant la période d’observation. Ainsi, l’on comprend, à travers les explications protocolées du 
supérieur hiérarchique du recourant, que son attitude générale n’a pas été considérée comme 
suffisante. L'on ne voit pas en quoi une telle appréciation s'écarterait des bases d'évaluation fixées 
dans la lettre d'avertissement du 25 janvier 2022, laquelle mentionne les pointages du supérieur 
hiérarchique ainsi que les notes d'entretien. En outre, le texte du deuxième point de l’objectif no 1 
indique que le recourant doit desservir le guichet de la réception selon les horaires d’ouverture. Dès 
lors qu’il est relevé dans l’évaluation qu'il n’a pas respecté ce point, l’on ne voit pas en quoi la 
constatation que les exigences sont partiellement remplies serait erronée. Quant à l'argument des 
horaires flexibles, le planning des horaires hebdomadaires mentionné dans le cahier des charges 
du 8 octobre 2020 ne prévoit en aucun cas que le recourant aurait l’autorisation de ne pas être 
présent lors des heures d'ouverture du guichet. Il fixe uniquement les jours où l’horaire flexible est 
garanti et les jours où l’horaire jusqu’à 19 heures est ou peut être imposé. Dans la mesure où la 
première tâche du cahier des charges du recourant est le service au guichet et l’accueil du public, 
l’on voit mal comment il pourrait effectuer sa tâche convenablement s’il n’est pas présent aux heures 
d’ouverture du guichet. L’horaire flexible ne peut que concerner les périodes précédant et suivant 
les heures d’ouverture du guichet. Au demeurant, les horaires imposés par le supérieur hiérarchique 
du recourant au terme de l'évaluation du 14 juillet 2022, à savoir 8h00 – 12h00 et 13h30 – 17h00, 
correspondent aux heures d'ouverture au public du poste de police de E.________.

Concernant l'absence de remarque à l'endroit du recourant, ce dernier joue à nouveau sur les mots. 
La phrase "L'objectif [1] est rempli si, durant le délai d'épreuve, le sergent F.________ ne fait l'objet 
d'aucune remarque." ne peut pas être comprise dans le sens que l'objectif no 1 est réussi du seul 
fait que le recourant n'a fait l'objet d'aucune doléance des citoyens. Une telle lecture aurait pour 
conséquence que le respect des heures d'ouverture serait évalué uniquement au travers du retour 
des citoyens, ce qui serait absurde. Cette phrase signifie simplement que le recourant doit être 
irréprochable sur l'objectif no 1 – tant aux yeux de ses supérieurs que des citoyens – pour qu'il soit 
considéré comme atteint.

En conclusion, il doit être constaté que le recourant n'a pas rempli l'objectif no 1. Ce constat scelle 
également le sort de ses griefs qui reposent sur la prémisse que l'autorité intimée a prononcé un 
licenciement ordinaire malgré la réussite des deux objectifs fixés dans la lettre d'avertissement, 
puisque tel n'est pas le cas.

4.3.2. En ce qui concerne le fond de l'évaluation du 14 juillet 2022, il n'appartient pas à la Cour de 
se substituer au supérieur hiérarchique du recourant, lequel est mieux à même, par ses 
connaissances du cahier des charges de la fonction occupée par le recourant et par sa 
connaissance de son subordonné, d'évaluer s'il remplit les exigences du poste. Il doit être relevé 
néanmoins que la problématique de l'absence de motivation et de l'attitude générale du recourant 
n'est pas nouvelle, comme en témoignent les rapports d'évaluation du 17 novembre 2020, du 
4 novembre 2019, du 21 février 2017 et du 4 février 2013. De plus, il faut admettre, avec la DSJS, 
que le recourant ne remet pas fondamentalement le rapport d'évaluation du 14 juillet 2022 en 
question, se contentant bien plutôt de jouer sur les formulations figurant dans les documents de son 
dossier administratif pour en tirer des interprétations audacieusement favorables à sa cause. Dans 
ces circonstances et au vu de la retenue que doit s'imposer la Cour, s'agissant du comportement 

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d'un collaborateur (cf. art. 96a CPJA), il n'y a pas lieu de remettre en question le contenu du rapport 
d'évaluation du 14 juillet 2022 selon lequel le recourant n'a pas rempli l'objectif no 1 et ne répond 
que partiellement aux exigences du poste, en particulier sous l'angle des compétences liées au 
métier de policier. Par ailleurs, le rapport d'évaluation du 14 juillet 2022 est corroboré par le courrier 
du 28 février 2023 des ressources humaines de la Police cantonale, lequel confirme le manque de 
motivation et d'engagement de l'intéressé malgré les aménagements mis en place en sa faveur. Il 
confirme également que celui-ci n'est plus apte à accomplir les tâches du métier de policer, 
notamment parce qu'il n'ose plus être confronté à des situations imprévues alors même qu'il s'agit 
du quotidien d'un policer. Il n'occupe du reste plus aucune fonction complémentaire alors que ceci 
est pourtant une exigence élémentaire des policiers affectés à la gendarmerie. Ainsi, les carences 
constatées dans la lettre d'avertissement du 25 janvier 2022 n'avaient pas disparu à l'échéance du 
délai imparti pour y remédier. Sur le principe, le licenciement au motif que le recourant ne répond 
plus aux exigences de sa fonction est donc fondé.

5.

Reste à examiner si la décision litigieuse est conforme aux principes généraux de l'activité 
administrative, en particulier au principe de la proportionnalité.

5.1. Conformément à l'art. 9 CPJA, l'autorité exerce son pouvoir d'appréciation en se fondant sur 
des critères objectifs et raisonnables. Elle choisit la mesure la plus appropriée aux circonstances. 
L'art. 8 al. 1 CPJA exige en outre de l'autorité qu'elle pourvoie à la réalisation de l'intérêt public, dans 
le respect des droits des particuliers. L'autorité commet un abus de son pouvoir d'appréciation, tout 
en respectant les conditions et les limites légales, si elle ne se fonde pas sur des motifs sérieux et 
objectifs, se laisse guider par des éléments non pertinents ou étrangers au but des règles, ou viole 
des principes généraux tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité, la bonne foi, ou le principe de 
la proportionnalité (arrêt TC FR 601 2018 304 du 11 juillet 2019 consid. 3.1). 

Le principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.) exige qu'une mesure officielle soit appropriée et 
nécessaire à la réalisation d'un objectif d'intérêt public ou privé et qu'elle soit raisonnable et 
proportionnée pour les personnes concernées eu égard à la gravité de la restriction des droits 
fondamentaux. Une relation raisonnable entre le but et les moyens est nécessaire. Une mesure est 
disproportionnée si l'objectif peut être atteint avec une atteinte moins grave aux droits fondamentaux. 
Il s'agit du moyen le plus doux possible, dont l'efficacité pour la réalisation de l'objectif doit être jugée 
équivalente à celle de la mesure prise (arrêt TC FR 601 2018 304 du 11 juillet 2019 consid. 3.1.1).

Selon une jurisprudence constante, une décision n'est pas arbitraire si une autre solution apparaît 
également justifiable ou même préférable. Au contraire, une décision ne peut être annulée pour 
cause d'arbitraire que si elle est manifestement intenable, si elle contredit clairement la situation 
réelle, si elle viole de manière flagrante une disposition ou un principe de droit non controversé ou 
si elle va à l'encontre crasse de l'idée de la justice. Il ne suffit pas que les motifs de la décision 
attaquée s'avèrent insoutenables. L'annulation n'est justifiée que si la décision est également 
insoutenable dans son résultat (ATF 146 II 111 consid. 5.1.1; arrêt TC 601 2018 304 du 11 juillet 
2019 consid. 3.1.2).

5.2. L'art. 29 al. 5 RPers expose les décisions que l’autorité d’engagement peut prendre après 
avoir donné au collaborateur la possibilité de consulter le dossier et de faire ses remarques par écrit. 
Elle peut ainsi résilier le contrat, transférer le collaborateur, lui envoyer une nouvelle lettre 
d'avertissement ou renoncer à toute mesure.

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La renonciation à toute mesure (art. 29 al. 5 let. d RPers) correspond à un classement de la 
procédure de licenciement. Elle doit être prononcée lorsqu'au terme du délai fixé par l'autorité 
d'engagement, il s'avère que le collaborateur respecte à nouveau les exigences du poste.

L'envoi d'une nouvelle lettre d'avertissement (art. 29 al. 5 let. c RPers) présuppose une amélioration 
notable du collaborateur, bien qu'insuffisante pour retenir que celui-ci remplit à nouveau l'entier des 
exigences de sa fonction. Celle-ci permet d'octroyer un temps supplémentaire au collaborateur qui 
a fourni des efforts sérieux pour pallier les carences constatées dans la première lettre 
d'avertissement. Cette possibilité évite le dilemme du tout ou rien dans les cas limite, en ce sens 
qu'il permet à l'autorité de surseoir à sa décision jusqu'à l'échéance d'un nouveau délai au sens de 
l'art. 29 al. 2 RPers et au collaborateur de poursuivre ses efforts pour remplir les exigences du poste. 
L'envoi d'une nouvelle lettre d'avertissement a ainsi pour but d'éviter les cas de rigueur. Elle se 
justifie pour autant que l'intéressé soit objectivement et subjectivement en mesure d'atteindre les 
objectifs fixés. Durant le nouveau délai, la procédure de licenciement ordinaire est suspendue 
jusqu'à son expiration. 

Le transfert au sens de l'art. 34 al. 1 let. d LPers (art. 29 al. 5 let. b RPers) et la résiliation (art. 29 
al. 5 let. a RPers) constituent les mesures les plus incisives, puisque le collaborateur n'est pas 
maintenu dans sa fonction. L'art. 35 al. 3 LPers précise en effet expressément que le transfert 
constitue un licenciement suivi d'un réengagement. En application de l'art. 35 al. 5 LPers, il entraîne 
une adaptation du traitement, ce qui correspond en règle générale à une réduction de salaire. Le 
transfert est subordonné au fait que le collaborateur possède les capacités suffisantes pour remplir 
les exigences d'une autre fonction au sein de l'autorité d'engagement. Quant à la résiliation, elle 
supprime les rapports de service à l'échéance du délai de congé prévu à l'art. 37 LPers. Elle doit 
être prononcée lorsque les autres mesures ne sont pas envisageables.

5.3. Le recourant soutient à titre subsidiaire qu'un nouvel avertissement ou un transfert au sens 
de l'art. 34 al. 1 let. d LPers auraient dû être prononcés à son encontre si l'autorité d'engagement 
considérait que des lacunes subsistaient dans son comportement. Il fait valoir que, âgé de 58 ans 
et proche de l'âge de la retraite anticipée dans la Police cantonale fixé à 60 ans, il rencontrerait des 
difficultés à se reconvertir dans une autre profession, ce d'autant plus qu'il y a effectué l'entier de sa 
carrière et y travaille depuis plus de 30 ans. Son certificat fédéral de capacité de menuisier, obtenu 
en 1987, est obsolète. Ses chances de retrouver un travail jusqu'à sa retraite seraient par 
conséquent quasiment nulles. Aussi, son intérêt à demeurer en poste jusqu'à la date de sa retraite 
anticipée devrait prévaloir sur l'intérêt de l'autorité à prononcer son licenciement.

En l'espèce, un nouvel avertissement n'entrait pas en ligne de compte dans la mesure où le 
recourant n'a pas fourni un effort notable pour pallier les carences constatées dans la lettre 
d'avertissement du 25 janvier 2022 (voir consid. 4.3 ci-avant). Un autre avertissement, alors qu'il 
faut admettre que le collaborateur n'était subjectivement pas disposé à tout mettre en œuvre pour 
atteindre les objectifs fixés, ne lui aurait très vraisemblablement pas permis de remplir à nouveau 
les exigences du poste et n'aurait que retardé l'inéluctable, ceci sans parler de l'ensemble des 
mesures dont il a déjà bénéficié par le passé de la part de son employeur (cf. ci-après).

En outre, il ressort du dossier qu'une convention a été envisagée entre les parties pour modifier le 
contrat de travail du recourant en ce sens qu'il occuperait désormais le poste d'agent de sécurité 
publique. Il apparaît également que le Service du personnel et de l'organisation avait préavisé 
favorablement ce transfert sous l'angle des capacités du collaborateur à remplir les exigences du 

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poste. Un transfert au sens de l'art. 34 al. 1 let. d LPers était par conséquent envisageable aux yeux 
de la DSJS.

Cela étant, le recourant a refusé la convention qui lui a été proposée. Il est également établi que les 
supérieurs hiérarchiques avaient déjà consenti à de nombreux aménagements en faveur du 
recourant. En effet, à sa demande, il avait été transféré du poste de G.________ au poste de 
E.________ à B.________, car il ne se sentait plus à l'aise avec les patrouilles pédestres. Il a 
également mis un terme à sa fonction complémentaire de conducteur de chiens à la suite d'une 
morsure alors même que l'enquête du service vétérinaire a été close par un avertissement sans frais 
et qu'aucune responsabilité ne lui a été imputée. Enfin, il a également été dispensé du service de 
circulation, car il ne se sentait plus à l'aise au milieu d'un carrefour. Ces éléments montrent que les 
supérieurs hiérarchiques ont témoigné une bienveillance certaine à l'endroit du recourant. Son âge 
et sa longue carrière au sein de la Police cantonale ont à l'évidence justifié les aménagements dont 
il a bénéficié, ce qu'atteste la détermination complémentaire des ressources humaines de la Police 
cantonale du 28 février 2023. Ces considérations sont encore renforcées par le fait que la DSJS a 
proposé, durant la procédure de licenciement, une convention pour requalifier le poste du recourant 
en agent de sécurité publique. Il est également relevé que les problèmes de motivation du recourant 
existent depuis 2013 au moins. Les ressources humaines de la Police cantonale ont aussi constaté 
que le recourant n'était capable de remplir qu'une poignée des tâches ordinaires d'un policier 
breveté. Dans ces circonstances, une décision de transfert alors que le recourant refusait la 
convention proposée, était également vouée à l'échec. Enfin, il tombe sous le sens que la LPers 
n'octroie pas de droit au maintien de l'emploi d'un collaborateur lorsque ses prestations sont 
insuffisantes au regard de l'art. 38 LPers. 

En conclusion, la DSJS n'a ni commis d'arbitraire ni abusé de son pouvoir d'appréciation en 
prononçant le licenciement ordinaire du recourant, lequel est proportionné en tous points.

Le recours est par conséquent rejeté et la décision confirmée.

6.

Selon l’art. 134a al. 2 CPJA, des frais de procédure sont perçus lorsque la valeur litigieuse égale au 
moins celle des prud’hommes, fixée à CHF 30'000.- (art. 113 al. 2 let. d et 114 let. c CPC). En 
l’occurrence, considérant que le recourant a notamment demandé qu'il lui soit versé une indemnité 
équivalente à une année et demie de traitement, il y a lieu de conclure que la valeur litigieuse est 
clairement supérieure à CHF 30'000.-, de sorte que des frais de procédure doivent être perçus (art. 
134a al. 2 CPJA a contrario). 

Vu le sort du recours, les frais de procédure, arrêtés à CHF 2'000.-, sont mis à la charge du recourant 
qui succombe (art. 131 al. 1 CPJA et art. 1 al. 1 Tarif JA). Le solde de l'avance de frais versée lui 
sera restitué.

Pour le même motif, il ne lui est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA a contrario).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision de la Direction de la sécurité, de la justice et du sport du 27 avril 2023 est 
confirmée.

II. Les frais de la procédure de recours, arrêtés à CHF 2'000.-, sont mis à la charge de 
A.________. Le solde de l'avance de frais versée lui est restitué.

III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 25 octobre 2023/pta

La Présidente Le Greffier