# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 03e0be8c-54d0-5d9f-83fc-4f0ab812815a
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-06-15
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 15.06.2006  VB.2006.00060
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2006-00060_2006-06-15.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2006.00060	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 15.06.2006
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Gesundheitswesen
	Betreff: 

	Bewilligung zur Führung einer Pflegewohngruppe

	
Bewilligung zur Führung einer (Pflege-)Wohngruppe gestützt auf das Gesundheitsgesetz

Gegen Bewilligungen zum Betrieb von Krankenhäusern kann direkt Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden (E. 1.1). Begriff des Krankenhauses nach dem Gesundheitsgesetz; die Wohngruppe ist - vom Begriff her - ein Pflegeheim und dieses ein Krankenhaus (E. 1.2, vgl. auch E. 3.2 mit weiteren Abgrenzungsfragen). Die Trägerschaft der Wohngruppe ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert (E. 1.3). Eine Sistierung des Beschwerdeverfahren ist nicht angezeigt, weil diese Beschwerde unabhängig von krankenversicherungsrechtlichen Fragen zu beurteilen ist (E. 1.4).
Konzept der Wohngruppe und dessen rechtliche Würdigung gemäss der Darstellung der Vorinstanz (E. 2.1, 2.3) bzw. der Beschwerdeführerin (E. 2.2).
Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen: Der Betrieb eines Pflegeheims ist eine Frage des kantonalen Rechts. Die Voraussetzungen der kantonalen Betriebsbewilligungen fallen nicht mit den Voraussetzungen zur Zulassung als Leistungserbringer gemäss Krankenversicherungsgesetz zusammen (E. 3.1, vgl. auch E. 4.2 mit Hinweis auf die Rechtsprechung, E. 4.1). 
Die Wohngruppe hat aufgrund der konkreten Situation nicht den Charakter und die Organisationsstruktur eines Krankenhauses (insbes. weil die Pflege nicht über 24 Stunden sichergestellt ist und insgesamt nur über eine Teilzeitstelle abgedeckt wird, E. 3.3).
Die Aufnahme in die Zürcher Pflegeheimliste (und damit die Zulassung als Leistungserbringer gemäss KVG) hängt nicht zwingend von der Erteilung einer Betriebsbewilligung gestützt auf das Gesundheitsgesetz ab (E. 4.2 f.).
Die Bewilligungsfähigkeit gestützt auf das Sozialhilfegesetz ist nicht in diesem Verfahren zu beurteilen (E. 5.3, vgl. auch E. 5.1 f. mit weiteren Abgrenzungsfragen).
Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin für andere Wohngruppen eine Betriebsbewilligung gestützt auf das Gesundheitsgesetz erhalten hat, führt angesichts der laufenden Überprüfung der Gesundheitsdirektion nicht dazu, dass auch in diesem Fall eine Bewilligung zu erteilen wäre (E. 6).
Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						BETRIEBSBEWILLIGUNG
KRANKENHAUS
LEISTUNGSERBRINGER (KVG)
PFLEGEHEIM
PFLEGEHEIMLISTE
PFLEGEWOHNGRUPPE
SPITAL
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
VERSICHERUNGSRECHT (EINSCHLIESSLICH SOZIALVERSICHERUNGEN)
WOHNGRUPPE
ZUSTÄNDIGKEIT
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS

					
	
	Rechtsnormen:
	
						§ 39 aGesundheitsG
§ 42 aGesundheitsG
§ 43 aGesundheitsG
Art. 117 BV
Art. 118 BV
Art. 39 KVG
§ 9 lit. c SHG
§ 9 Abs. I SHV
§ 19a Abs. II Ziff. 4 VRG

					
	
	Publikationen:
	
						RB 2006 Nr. 48

					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

I.  

A. Mit
Schreiben vom 8. April 2005 teilte die Stiftung A (im Folgenden: Stiftung)
der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich mit, in X die Wohngruppe C eröffnet
zu haben. Damit einhergehend stellte die Stiftung das Gesuch um Erteilung einer
Betriebsbewilligung für Heime im Sinn von § 43 Abs. 1 des
Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG, LS 810.1) und
ersuchte um prompte Bearbeitung, damit die Bewohner und Bewohnerinnen der
Wohngruppe Beiträge der Krankenversicherung geltend machen könnten. 

B. Am
25. April 2005 teilte die Gesundheitsdirektion der Stiftung mit, bei der
Wohngruppe C handle es sich um ein Behindertenheim. Die Erteilung einer
Betriebsbewilligung für Behindertenheime falle in die Zuständigkeit der
Direktion für Soziales und Sicherheit (ab 1. Mai 2006
Sicherheitsdirektion), weshalb die Gesuchsunterlagen dorthin weitergeleitet
würden. Sobald eine Betriebsbewilligung für die Wohngruppe C vorliege, könne
bei der Gesundheitsdirektion ein Gesuch um Aufnahme auf die Zürcher Pflegeheimliste
gestellt werden.

C. In der Folge
erklärte sich die Stiftung mit dieser Beurteilung nicht einverstanden und
stellte sich mit Schreiben vom 12. Mai 2005 weiterhin auf den Standpunkt,
bei der Wohngruppe C handle es sich um eine Pflegewohngruppe im Sinn von
§ 43 GesundheitsG, würden doch seitens der Stiftung Pflegeleistungen nach
dem Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG,
SR 832.10) bzw. der Krankenpflege-Leistungsverordnung vom
29. September 1995 (KLV, SR 832.112.31) erbracht.

D. Mit Schreiben
vom 14. Juni 2005 teilte die Gesundheitsdirektion der Stiftung mit, die
Kriterien für die Erteilung einer Bewilligung gemäss § 43 GesundheitsG
seien nicht erfüllt, zumal keine Pflege täglich und über 24 Stunden
gewährleistet sei. Vielmehr handle es sich um ein Heim nach § 9 des
Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1). 

E. Am
29. September 2005 ging bei der Gesundheitsdirektion ein Schreiben der
Stiftung ein, mit welchem diese um Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung mit
detaillierter Darlegung, weshalb dem Gesuch um Gewährung einer
Betriebsbewilligung gemäss § 43 GesundheitsG nicht stattgegeben werde,
ersuchte. Im Schreiben wurde gleichzeitig festgehalten, die von der
Gesundheitsdirektion angewandte Kriterienliste sei ausschliesslich auf die
Bedürfnisse von Menschen mit physischem Pflegebedarf ausgerichtet. Bei einer
Anwendung der Vorgaben in einer Einrichtung, welche schwergewichtig auf die
stationäre Pflege psychisch beeinträchtigter Menschen ausgerichtet sei, würden
dadurch aber enorme Kosten ohne Nutzen verursacht. Deshalb wolle die Stiftung
überprüfen lassen, ob durch die Anwendung der genannten Kriterienliste für
solche Institutionen die Absichten des Gesetzgebers tatsächlich umgesetzt
würden.

F. Mit Verfügung
vom 23. Dezember 2005 wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch der
Stiftung um Erteilung einer Bewilligung gemäss § 43 GesundheitsG für den
Betrieb der Wohngruppe C ab.

II.  

Dagegen erhob die Stiftung mit Eingabe vom 4. Februar
2006 Beschwerde, eventuell Rekurs, beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen um
Aufhebung der Verfügung vom 23. Dezember 2005 und um Erteilung der
Bewilligung zur Führung einer Pflegewohngruppe bezüglich der Pflegewohngruppe C
gemäss § 43 GesundheitsG. Eventuell sei unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung
die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit diese bundesrechtskonforme
Kriterien für die gesundheitspolizeiliche Bewilligung anwende. Subeventuell sei
der Prozess zu sistieren, bis die Direktion für Soziales und Sicherheit über
eine Betriebsbewilligung bzw. die Gesundheitsdirektion gestützt auf diese
Betriebsbewilligung entschieden haben, ob die Wohngruppe C auf die Zürcher
Pflegeheimliste aufzunehmen sei, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu
Lasten der Beschwerdegegnerin. 

Mit Beschwerdeantwort vom 27. März 2006
beantragte die Gesundheitsdirektion die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten-
und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Nach
§ 19a Abs. 2 Ziff. 4 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) können erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und
Ämter betreffend Bewilligungen zum Betrieb von Krankenhäusern unmittelbar beim
Verwaltungsgericht angefochten werden. Entgegen der Meinung der
Beschwerdeführerin handelt es sich dabei um eine Beschwerde und nicht um einen
Rekurs (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 19a N. 4, § 41 N. 29).

1.2 Die
Beschwerdeführerin wirft die Frage auf, ob unter die Formulierung "Bewilligungen
zum Betrieb von Krankenhäusern" gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 4
VRG auch die Bewilligung von Pflegeheimen bzw. Pflegewohngruppen zu subsumieren
sei. Ihrerseits stellt sie sich auf den Standpunkt, aufgrund der weiten Fassung
des Begriffs "Krankenhaus" im Gesundheitsgesetz sei dies zu bejahen.
Diese Auffassung wird auch von der Beschwerdegegnerin geteilt. 

In § 39 Abs. 1 GesundheitsG, welche Bestimmung
unter den Titel "V. Die Krankenhäuser" fällt, werden als Aufgabe des
Staates die Errichtung und Betreibung zentraler Kantonsspitäler, Heil- und
Pflegeanstalten für psychisch Kranke und Spezialkrankenhäuser, deren
Einzugsgebiet sich über den ganzen Kanton erstreckt, aufgelistet. Gemäss
§ 39 Abs. 2 GesundheitsG sind die Errichtung und der Betrieb anderer
Spitäler und Krankenheime Sache der Gemeinden. Als Krankenheime gelten auch
Pflegeabteilungen in Altersheimen. Dies  belegt somit, dass der Begriff
"Krankenhaus" nicht allzu eng ausgelegt werden darf. Vielmehr gehören
Pflegeheime bzw. Krankenheime im herkömmlichen Sinn – darauf wird noch
zurückzukommen sein – zu den Krankenhäusern, was denn auch anlässlich der kantonsrätlichen
Beratung im Zusammenhang mit der per 1. Januar 2003 in Kraft getretenen
Änderung des Sozialhilfe- und Gesundheitsgesetzes zum Ausdruck gekommen ist
(Prot. KR [1999-2003], S. 14117; unter anderem hatte die damalige Revision
die Übertragung der Kompetenz zur Erteilung von Bewilligungen für Altersheime
sowie Alters- und Pflegeheime von der Direktion für Soziales und Sicherheit
bzw. dem Sozialamt an die Gesundheitsdirektion zum Inhalt, was eine Änderung
von § 43 Abs. 1 GesundheitsG mit sich brachte). Der Präsident der
Redaktionskommission hatte angemerkt, nebst den Altersheimen sowie Alters- und
Pflegeheimen gemäss § 42 GesundheitsG gebe es noch eine dritte Kategorie –
das sei das Pflegeheim. Das Pflegeheim sei aber nicht aufgezählt, weil Pflegeheime
zu den Krankenhäusern gehörten.

Da es vorliegend um die Frage geht, ob die Wohngruppe C
als Pflegeheim im Sinn des Gesundheitsgesetzes zu gelten habe und herkömmliche
Pflegeheime zu den Krankenhäusern gehören, ist gestützt auf § 19a
Abs. 2 Ziff. 4 VRG das Verwaltungsgericht zur Behandlung der
Beschwerde zuständig. Im Folgenden wird somit darauf einzugehen sein, ob die
Wohngruppe die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt, um als Pflegeheim nach
§ 43 Abs. 1 GesundheitsG bewilligt werden zu können.

1.3 Die
Stiftung ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 70 in Verbindung mit
§ 21 lit. a VRG), weil die in diesem Verfahren zu beurteilende Frage
der Betriebsbewilligung nach § 43 GesundheitsG eng verknüpft ist mit der
Frage der Zulassung als Leistungserbringer gemäss KVG (vgl. dazu E. 4.2
a.E.).

1.4 Subeventuell
stellt die Beschwerdeführerin das Gesuch auf Sistierung des Prozesses, bis
gegebenenfalls die Direktion für Soziales und Sicherheit über eine
Betriebsbewilligung gemäss § 9 lit. c SHG bzw. die Beschwerdegegnerin
gestützt auf diese Betriebsbewilligung entschieden habe, ob die Wohngruppe C in
die Zürcher Pflegeheimliste aufzunehmen sei. Die Beschwerdegegnerin beantragt
die Abweisung des Sistierungsantrages, unter anderem mit dem Hinweis, das
Verwaltungsgericht sei bezüglich der Frage der Aufnahme in die Pflegeheimliste
bzw. zur Beurteilung der von einem Pflegeheim zu erfüllenden Voraussetzungen
für die Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenversicherung nicht zuständig,
sondern der Regierungsrat und letztlich der Bundesrat im Sinn von
Art. 53 KVG.

Die Sistierung ist sinnvoll, sobald der Entscheid einer
Verwaltungs- oder Verwaltungsrechtspflegeinstanz von einem anderen Entscheid
oder Urteil abhängt oder wesentlich beeinflusst wird. Das gilt etwa für den
Fall, dass der Ausgang eines anderen Verfahrens für das interessierende
Verfahren von präjudizieller Bedeutung ist, oder wenn in einem anderen
Verfahren über Sachumstände oder rechtliche Voraussetzungen entschieden wird,
die für den Ausgang des in Frage stehenden Verfahrens von massgebender
Bedeutung sind. Erforderlich ist allerdings, dass beide Verfahren einen
genügenden Sachzusammenhang aufweisen (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu
§§ 4-31, N. 29). 

Die hier zur Diskussion stehende kantonale Bewilligung
charakterisiert sich als Polizeierlaubnis und ist als eine Betriebsbewilligung
zu qualifizieren (VGr, 30. September 2004, VB.2004.00230, E. 3.2,
4.2, www.vgrzh.ch). Inwieweit die Voraussetzungen für die Erteilung der
Betriebsbewilligung erfüllt sind, beurteilt sich jedoch unabhängig davon, ob
das Wohnheim C als Leistungserbringer zulasten der sozialen Krankenversicherung
tätig sein kann (siehe nachfolgend E. 3.1 und E. 4), weshalb
vorliegend von einer Sistierung abzusehen ist. 

2.  

2.1 Die Gesundheitsdirektion hat in der
angefochtenen Verfügung vom 23. Dezember 2005 das Konzept der zu
bewilligenden Wohngruppe C wie folgt umschrieben, was grundsätzlich unwidersprochen
geblieben ist:

Den eingereichten Statuten der Beschwerdeführerin sei zu
entnehmen, dass sie die Schaffung von Wohngruppen für psychisch und physisch
Behinderte durch Zurverfügungstellung von Wohnungen mit spezifischer fachlicher
Betreuung und Unterstützung durch ausgebildetes Betreuungspersonal bezwecke.
Die vorgesehene Wohngruppe C werde als teilstationärer, sozialpsychiatrischer
Rehabilitationsbereich für unterstützungsbedürftige erwachsene Menschen in
einer Krisensituation bezeichnet, der sich an Frauen und Männer richte, die
nach einer stationären Behandlung in einer Psychiatrischen Klinik oder einer
Rehabilitationsklinik ein Anschlussprogramm suchten oder sich in einer
Lebenskrise befänden und Unterstützung bei einer Neuorientierung benötigten.
Das Angebot richte sich an Personen mit psychischer Behinderung/Erkrankung oder
einer leichten geistigen Behinderung und Menschen mit psychosozialen Problemen.
Nicht aufgenommen würden Menschen, bei welchen Suchtprobleme im Vordergrund
stünden oder Personen in akut psychotischem Zustand oder einer suizidalen
Gefährdung. Auch Menschen mit einer schweren körperlichen und/oder geistigen
Behinderung würden nicht in die Wohngruppe aufgenommen. Dem Konzept und den
Angaben auf dem Gesuchsformular sei im Weiteren zu entnehmen, dass die
Wohngruppe eine individuelle Betreuung, Begleitung und Unterstützung für die
Bewohnenden anbiete, wobei das Angebot die Vorbereitung und das Training auf
ein Leben ausserhalb der Stiftung umfasse. Mit den Betreuten werde eine
individuelle in- oder externe Tages- oder Halbtagesstruktur erarbeitet, wobei
die Wohngruppe von Montag bis Freitag während ca. sechs bis acht Stunden pro
Tag betreut und dafür insgesamt 0.7 oder 0.8 Stellen zur Verfügung stünden. In
der übrigen Zeit, mithin während der restlichen mindestens 16 Stunden an
Wochentagen sowie während 24 Stunden täglich an Wochenenden, seien die
Bewohnerinnen und Bewohner auf sich allein gestellt, wobei in dieser Zeit ein
rund um die Uhr besetzter telefonischer Hintergrunddienst angeboten werde, der
innert 30 Minuten vor Ort sein könne. Dem Konzept sei weiter zu entnehmen, dass
nicht nur keine Tagesstruktur angeboten werde, sondern die Bereitschaft zu
einer mindestens halbtäglichen Arbeitstagesstruktur und ein Arbeitsvertrag
vorhanden sein müssten, um überhaupt in die Wohngruppe aufgenommen werden zu
können. Ein solcher Arbeitsplatz könne zum Beispiel in der freien
Marktwirtschaft oder einer IV-Werkstätte sein. Da in der unmittelbaren Nähe der
Wohngruppe keine geeigneten Arbeitsstätten vorhanden seien, müsse zudem jede
Bewohnerin und jeder Bewohner den Einkauf und das Essen selbstständig organisieren,
wofür ein Haushaltsgeld ausbezahlt werde. Freizeitaktivitäten würden
grundsätzlich individuell gefördert. Die Gesundheit und deren Vorsorge würden
individuell thematisiert; alle zwei Wochen fände eine ärztliche Visite statt,
wobei auch ein anderer Arzt konsultiert werden könne. Medikamente würden vom
behandelnden Arzt an das Betreuungsteam geleitet und von diesem einmal
wöchentlich abgegeben. Hiezu hätten sich die Bewohnerinnen und Bewohner selbst
einen Medikamentendosierer anzuschaffen. 

Die Gesundheitsdirektion qualifizierte dieses Konzept als
nicht dem Bedarf pflegebedürftiger Bewohnerinnen und Bewohner eines
Pflegeheimes bzw. einer Pflegewohngruppe entsprechend. Massnahmen, welche auf
die Hilfe und Unterstützung der Bewohnerinnen und Bewohner in grundlegenden
Aktivitäten des Lebens abzielten und zum üblichen Angebot in Pflegeheimen
gehörten, wie etwa die Hilfe bei Mund- und Körperpflege, beim An- und
Auskleiden sowie beim Essen und Trinken oder bei weiteren grundlegenden Lebensverrichtungen,
würden in der Wohngruppe nicht angeboten. Auch die wöchentliche Verteilung der
von den behandelnden Ärztinnen und Ärzten verschriebenen Medikamente könne nicht
ernsthaft als Pflegemassnahme mit therapeutischer Zielsetzung betrachtet werden.
Die ständige, zur Gewährleistung der Sicherheit der Patientinnen und Patienten
vor Ort erforderliche medizinische Behandlung und Pflege sowie die dauernde
Überwachung durch Fachpersonal sei ebenfalls nicht gewährleistet. Ein
telefonischer Hintergrunddienst entspreche den Anforderungen an eine dauernde
Überwachung und Betreuung nicht. Zudem werde keine geregelte Tagesstruktur,
insbesondere mit gemeinschaftlichem Essen angeboten. Vielmehr hätten die
Bewohnerinnen und Bewohner mindestens einer halbtäglichen Arbeit nachzugehen
und hätten ihren Einkauf und ihr Essen selber zu organisieren. Bei dieser
Sachlage könne nicht die Rede davon sein, dass es sich um pflegebedürftige Personen
handle, welche einer Behandlung, Pflege und Betreuung in einem Pflegeheim im
Sinn einer Langzeitinstitution bedürften, weshalb die Voraussetzungen gemäss
§ 43 GesundheitsG nicht erfüllt seien. Es gehe nicht an, eine Wohngruppe,
welche sich als temporäre Lebensgemeinschaft auf dem Weg zum selbstständigen
Leben verstehe und vorwiegend soziale Hilfe und Betreuung anbiete, als
Pflegeheim im Sinn des Gesundheitsgesetzes zu betrachten, nur weil sie in
Einzelfällen tatsächlich medizinische Behandlung oder Pflege anbieten könnte. 

2.2 Die Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, die
Zürcher Pflegeheimliste vom 3. Dezember 1997 (RRB 2609/1997) sei
mit Regierungsratsbeschluss vom 17. März 2004 (RRB 399/2004)
geändert worden. Danach könnten neu die im Pflegebereich tätigen Invalidenheime
unter den gleichen Voraussetzungen wie die übrigen Pflegeinstitutionen in die
Pflegeheimliste aufgenommen werden, was der Fall sei, wenn die Dienstleistungs-
und Infrastrukturvoraussetzungen gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. a-c
KVG erfüllt seien. Gestützt darauf sei die Beschwerdeführerin davon
ausgegangen, die Pflegewohngruppe C könne Krankenversicherungsleistungen in
Anspruch nehmen. Die Pflegewohngruppe sei auch kein  Behindertenheim gemäss dem
Bundesgesetz vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung (IVG,
SR 831.20) und beziehe daher keine Subventionen nach Art. 73 f.
IVG. Vielmehr gehöre die Wohngruppe zu den "Anstalten und Werkstätten, die
der stationären Durchführung von medizinischen Massnahmen dienen"
(Art. 73 Abs. 1 zweiter Satz IVG). Die Wohngruppe falle auch
nicht unter § 4 des Gesetzes über die Beitragsleistungen des Staates für
Altersheime sowie Heime, Eingliederungsstätten und Werkstätten für Invalide vom
4. März 1973 (LS 855.1). Weiter hält die Beschwerdeführerin fest, die
von der Beschwerdegegnerin angewandte Kriterienliste für die Bewilligung zur
Führung von Pflegewohngruppen sei zu einengend, da sie auf somatisch bedingte
Langzeitpflegefälle ausgerichtet sei. Sie widerspreche daher den relativ weit
und flexibel gefassten bundesrechtlichen Vorgaben gemäss Art. 39
Abs. 1 lit. a-c KVG. Ob nämlich im konkreten Fall die Bedingungen
von Art. 39 Abs. 1 lit. a-c KVG erfüllt seien, könne einzig ein
validiertes, von den massgebenden Verbänden (zum Beispiel santésuisse)
anerkanntes und empfohlenes Pflegebedarf- und Überprüfungssystem aussagen. Im
Kanton Zürich seien die Systeme nach "BESA" (BewohnerInnen-Einstufungs-
und Abrechnungssystem) und "RAI-RUG" (Resident Assessment Instrument
bzw. Ressource Utilization Groups) anerkannt. Das Wohnheim C evaluiere nach dem
System RAI-RUG den Pflegeaufwand der Bewohner und Bewohnerinnen und sei
überdies nach den Normen ISO 9001-2000 (International Organization for
Standardization) durch die Schweizerische Vereinigung für Qualitäts- und Management-Systeme
(SQS) und BSV-IV 2000 (gemäss Bundesamt für Sozialversicherung) zertifiziert.
Die Bewohnerinnen und Bewohner des Wohnheims C seien aufgrund der nach dem
RAI-RUG-System erhobenen Pflegeleistungen nicht auf eine "ausgebaute"
Pflegeheimstruktur mit 24-Stunden-Überwachung vor Ort, Treppenlift und Ausguss
angewiesen. Die in Art. 7 Abs. 2 lit. c KLV aufgeführten
Pflegeleistungen könnten entweder zu Hause oder eben stationär erbracht werden,
wobei nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung leicht pflegebedürftige
Menschen nicht in ein teures Pflegeheim eingewiesen werden müssten
(BGE 131 V 178). Dasselbe Motiv könne angerufen werden, wenn es darum
gehe, dass nicht nur hochtechnisierte Einrichtungen als Pflegeheime akzeptiert
würden, sondern auch Pflegewohngruppen mit leichtem bis mittelschwerem
Pflegebedarf. Die Gesundheitsdirektion sei nicht befugt, den bundesrechtlich
abschliessenden Begriff der "Pflege" nach eigenem Gutdünken
einzuengen. Zwar handle es sich bei den Voraussetzungen für die Betriebsbewilligung
gemäss § 43 GesundheitsG und jenen für die Aufnahme in die Zürcher
Pflegeheimliste um zwei rechtlich getrennte Vorgänge. Faktisch seien sie aber
ein und dasselbe. Die Gesundheitsdirektion habe daher nur zu prüfen, ob die
konkrete Institution die Voraussetzungen nach Art. 39 Abs. 1
lit. a-c KVG erfülle und dürfe sich "an keine intransparenten
Eigenkreationen" halten. Bezüglich der Frage, ob gegebenenfalls ein Heim
im Sinn von Art. 9 lit. c SHG vorliege, stellt sich die
Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, dies könne nicht der Fall sein, da es in
der Pflegewohngruppe auch Bewohnende geben könne, die einen Pflegebedarf
hätten, der über der Stufe 1 nach BESA liege. Gemäss den Weisungen der
Direktion für Soziales und Sicherheit könnten in Behindertenheimen aber
"nur" Menschen bis BESA-Stufe 1 gepflegt werden. Liege ein höherer
Pflegebedarf vor, so handle es sich um ein gesundheitspolizeilich bewilligungspflichtiges
Pflegeheim. Ausserdem habe die Gesundheitsdirektion im Jahr 1999 drei
Pflegewohngruppen der Beschwerdeführerin die gesundheitspolizeiliche Bewilligung
erteilt und diese auf die Zürcher Pflegeheimliste aufgenommen.

2.3 Die Beschwerdegegnerin bejaht, dass der
Beschwerdeführerin bereits für drei Wohngruppen die Bewilligung erteilt worden
sei. Allerdings sei die Gesundheitsdirektion davon ausgegangen, dass die
Voraussetzung bezüglich Gewährleistung der Pflege den stationären Patienten
gegenüber während 24 Stunden gegeben sei. Anlässlich einer Besichtigung vom
13. März 2003 sei festgestellt worden, dass dem nicht so sei, weshalb der
Beschwerdeführerin der Entzug der Bewilligungen angedroht worden sei, falls die
Mängel nicht behoben würden. Aufgrund der Ausführungen der Beschwerdeführerin
sei davon auszugehen, dass die Betreuungen der Bewohnerinnen und Bewohner in
den bereits bestehenden Wohngruppen nicht abgeändert worden seien. Im Rahmen
der regelmässigen, bundesrechtlich geforderten Überprüfung der Pflegeheimliste
werde über das Verbleiben dieser Institutionen auf der Pflegeheimliste bzw. den
Fortbestand der Betriebsbewilligungen noch zu entscheiden sein. Interne
Vorbereitungen würden derzeit vorgenommen. In der Beschwerdeantwort ist im
Weiteren festgehalten, aus der Tatsache, dass die Beschwerdeführerin für die
Wohngruppe C keine Betriebsbeiträge der Invalidenversicherung bzw. keine Leistungen
gestützt auf das Gesetz über die Beitragsleistungen des Staates für Altersheime
sowie Heime, Eingliederungsstätten und Werkstätten für Invalide erhalte, könne
nicht hergeleitet werden, es liege deswegen kein Heim zur Unterbringung und
Betreuung Behinderter oder sonst wie betreuungsbedürftiger Personen vor. Die
Frage, ob die Direktion für Soziales und Sicherheit bzw. die
Gesundheitsdirektion für die Erteilung der Betriebsbewilligung zuständig sei,
richte sich nach dem vorgesehenen Zweck und der geplanten hauptsächlichen Tätigkeit
der vorgesehenen Institution. Stehe die ständige, rund um die Uhr garantierte
Pflege, Versorgung und Betreuung pflegebedürftiger und damit auch
hilfsbedürftiger Bewohnerinnen und Bewohner im Vordergrund, sei hiefür eine
Pflegeheimbewilligung nach § 43 GesundheitsG erforderlich. Stehe nicht die
Pflege, sondern die anderweitige Betreuung der Bewohnerinnen und Bewohner im
Vordergrund, sei eine Bewilligung der Direktion für Soziales und Sicherheit
nötig (vorbehältlich der heute noch in sehr geringer Zahl existierenden reinen
Altersheime, welche der Unterbringung und Betreuung betagter Menschen – ohne
Pflegebedarf – dienen und eine Betriebsbewilligung der Gesundheitsdirektion
benötigen). Die Beschwerdeführerin wolle die Abgrenzung jedoch
unzutreffenderweise aufgrund der Pflegebedürftigkeit der Bewohnenden und nicht
nach dem Heimzweck vornehmen. Vorliegend ergebe sich aber eindeutig, dass die
Wohngruppe C kein Pflegeheim sei. Weder das Haus selbst noch die während
einiger Stunden pro Tag garantierte Anwesenheit einer einzelnen
Betreuungsperson seien darauf ausgerichtet, Bewohnerinnen und Bewohner mit
einem regelmässigen Pflege- und Betreuungsbedarf im Rahmen der BESA-Stufen 2-4
aufzunehmen. Es gehe jedenfalls nicht an, allein aufgrund des Pflege- und
Betreuungsbedarfs einzelner Bewohnerinnen und Bewohner eine Institution zu
einem Pflegeheim zu erheben. Die von der Gesundheitsdirektion erlassene
Kriterienliste basiere allein auf kantonalem Recht. Die Gesundheitsdirektion
gehe aber davon aus, dass die in der Kriterienliste umschriebenen Anforderungen
ohnehin den in Art. 39 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 39
Abs. 1 lit. a-c KVG geforderten Dienstleistungs- und Infrastrukturvoraussetzungen
für die Zulassung eines Pflegeheims als Leistungserbringer entspreche oder
diese zumindest als Kerngehalt mit umfasse. Selbst wenn die in Art. 39
Abs. 1 lit. a-c KVG umschriebenen Zulassungsvoraussetzungen aus
bundesrechtlicher Sicht anders ausgelegt werden könnten, was allerdings
vehement bestritten werde, ergäbe sich daraus keine Änderung der in alleiniger
kantonaler Kompetenz festgelegten Voraussetzungen f. die Erteilung einer Betriebsbewilligung
für ein Pflegeheim. Im Kanton Zürich werde unter Pflegeheim seit jeher eine
stationäre, auf Langzeitbehandlungen ausgerichtete Institution verstanden,
welche zum Zweck habe, pflegebedürftige und damit weitgehend auch schutzbedürftige,
kranke Menschen aufzunehmen und sie in einer der Pflegebedürftigkeit
angepassten, geeigneten Unterkunft durch geeignetes, entsprechend organisiertes
Personal im erforderlichen Rahmen zu behandeln, pflegen, betreuen und
verpflegen. Zudem gelte im Kanton Zürich der Grundsatz, dass in einem
Pflegeheim die Möglichkeit gegeben sein müsse, Bewohnerinnen und Bewohner
grundsätzlich auch bei zunehmender Pflege- und Betreuungsbedürftigkeit bis zum
Tod betreuen zu können (RRB 2609/1997, S. 4). Auch das Bundesrecht
verstehe unter einem Pflegeheim eine stationäre Einrichtung, welche nicht nur
die dauernde Präsenz der Bewohner und Bewohnerinnen erfordere, sondern vor
allem die dauernde Präsenz einer Pflegeperson. Die Kriterienliste der
Gesundheitsdirektion lasse durchaus einen gewissen Spielraum für die konkrete
Ausgestaltung eines Pflegeheims offen. Zwingend einzuhalten seien jedoch
Vorschriften, welche gesundheitspolizeilich zum Schutz der Bewohnerinnen und
Bewohner unumgänglich seien. Dies seien insbesondere die Vorschriften bezüglich
der dauernden minimalen Präsenz vor Ort zur Überwachung und Sicherung der Bewohnerinnen
und Bewohner. Die von der Beschwerdeführerin aufgeführten BESA- und
RAI/RUG-Systeme dienten der Feststellung des individuell notwendigen
Pflegebedarfs einer pflegebedürftigen Person für die Berechnung der Leistungen
der Krankenversicherer, nicht aber um auf die erforderlichen Dienstleistungs-
und Infrastrukturvoraussetzungen der Wohngruppe C schliessen zu können. Ebenso
wenig lasse sich in diesem Zusammenhang aus den Zertifizierungen ISO 9001-2000
und BSV-IV 2000 ableiten. Die von der Beschwerdeführerin zitierte neue
Rechtsprechung des Bundesgerichts beziehe sich zudem auf die Krankenpflege von
psychisch erkrankten Menschen zu Hause. Es bleibe offen, inwieweit dasselbe
unbesehen auf die in Pflegeheimen erbrachte Pflegeleistungen übertragen werden
könne. 

3.  

3.1 Das Gesundheitswesen ist in der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) an verschiedenen Orten geregelt.
In der Lehre wird zum Teil das Fehlen einer konzeptionell überzeugenden
Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen kritisiert (Tomas Poledna in: Tomas
Poledna/Ueli Kieser [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Bd. VIII,
Gesundheitsrecht, Basel etc. 2005, S. 21 Rz. 19). Während dem Bund im
Bereich der Kranken- und Unfallversicherung gemäss Art. 117 BV eine
umfassende Gesetzgebungskompetenz zukommt –  daraus fliesst auch die
Verpflichtung an die Kantone zum Führen von Spitallisten (Art. 39
Abs. 1 lit. e KVG) – fällt der übrige Bereich des
Gesundheitswesens weitgehend in die Zuständigkeit der Kantone. Der Gesetzgeber
zählt die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Gebiet des Gesundheitsschutzes
in Art. 118 Abs. 2 BV nämlich abschliessend auf. Es handelt sich
dabei um den Umgang mit bestimmten Waren oder Gegenständen, welche die
Gesundheit gefährden können, die Bekämpfung bestimmter Krankheiten und den
Schutz vor ionisierenden Strahlen (Luzius Mader in: Bernhard Ehrenzeller u.a.
[Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich 2002,
Art. 118 Rz. 4; vgl. auch Margrith Bigler-Eggenberger bezüglich
Art. 41, Rz. 39). 

Es ergibt sich somit, dass Pflegeheime grundsätzlich unter
die Regelungskompetenz der Kantone fallen, soweit es nicht um Fragen der
Kranken- und Unfallversicherung geht. Für Pflegeheime bestehen besondere
kantonale Pflegeheimlisten; diese stellen ein Instrument für die Zulassung als
Leistungserbringer gemäss KVG dar (vgl. Tomas Poledna/Brigitte Berger,
Öffentliches Gesundheitsrecht, Bern 2002, N. 485, 488; zur Bedeutung der
Spitallisten: BGE 132 V 6 E. 2.4.1). Entsprechend ist die Erteilung
einer Bewilligung zum Betrieb eines Pflegeheims Sache der Kantone. Wegen der
umfassenden Kompetenzen, welche den Kantonen im Bereich des Schutzes der
Gesundheit zukommen, lässt sich auch nicht herleiten, Letztere dürften aufgrund
eines Diktats des Bundesrechts bei der Erteilung solcher Betriebsbewilligungen
lediglich prüfen, ob die betreffenden Institutionen die Voraussetzungen als
Leistungserbringer gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. a-c KVG erfüllen.
Zwar greifen die Bereiche des Gesundheitsschutzes (Art. 118 BV) und der
Kranken- und Unfallversicherung (Art. 117 BV) naturgemäss ineinander über,
weshalb sich die Voraussetzungen für die Erteilung einer
gesundheitspolizeilichen Betriebsbewilligung mit den Anforderungen gemäss
Art. 39 Abs. 1 lit. a-c KVG – es sind dies die Gewährleistung
einer ausreichenden ärztlichen Betreuung seitens der Einrichtung (lit. a),
das Verfügen über das erforderliche Fachpersonal (lit. b) sowie über
zweckentsprechende medizinische Einrichtungen und die Gewährleistung einer
zweckentsprechenden pharmazeutischen Versorgung (lit. c) – im Normalfall
(darauf wird noch zurückzukommen sein) decken. Dies kommt denn auch in den Erwägungen
des Regierungsrats zur Zürcher Pflegeheimliste zum Ausdruck, wird doch bezüglich
der in die Pflegeheimliste aufzunehmenden Institutionen auf die
Dienstleistungs- und Infrastrukturvoraussetzungen gemäss Art. 39
Abs. 1 lit. a-c KVG abgestellt und darauf hingewiesen, diese
Voraussetzungen seien die gleichen, wie sie der gesundheitspolizeilichen
Bewilligung der Gesundheitsdirektion für die Führung von Pflegebetten zugrunde
lägen (RRB 2609/1997, E. A; siehe auch RRB 399/2004, E. C).
Das bedeutet aber nicht, dass es sich bei der Betriebsbewilligung einerseits
und der Aufnahme einer Institution in die Pflegeheimliste andererseits faktisch
um ein und dasselbe handelt, wie dies von der Beschwerdeführerin geltend
gemacht wird. Dies ergibt sich allein schon aus den unterschiedlichen
gesetzgeberischen Zielsetzungen (gesundheitspolizeilich motivierte Betriebsbewilligung
gemäss kantonalem Recht/Zulassung als Leistungserbringer gestützt auf Bundesrecht),
was bei der im Folgenden vorzunehmenden Auslegung der massgebenden kantonalen
Gesetzesbestimmungen entsprechend zu berücksichtigen ist.

3.2 Die Erteilung einer Betriebsbewilligung für ein
Pflegeheim bezweckt primär die Gewährleistung der aus gesundheitlichen Gründen
über längere Zeit erforderlichen adäquaten Pflege der Bewohnerinnen und
Bewohner. Dabei werden als "Pflegeheime" Einrichtungen verstanden,
die Langzeitpatienten zur Pflege, medizinischen Betreuung und Rehabilitation aufnehmen.
Nach allgemeinem Sprachgebrauch sind dies die Pflegefälle, die für Patienten
und Angehörige meistens schwere Belastungen verursachen. Während die Pflegemassnahmen,
zum Beispiel die Hilfe beim Essen und Ankleiden sowie die medizinische
Betreuung gemäss Art. 25 Abs. 2 lit. a KVG zu Lasten der
Versicherung gehen, müssen die "Hotelkosten", d.h. die Kosten für
Unterkunft und Verpflegung in Pflegeheimen, vom Patienten getragen werden
(Alfred Maurer, Das neue Krankenversicherungsrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1996,
S. 70; vgl. auch Poledna/Berger, N. 481, 485; zur Definition
"Pflegeheim" vgl. Art. 39 Abs. 3 KVG sowie Botschaft
über die Revision der Krankenversicherung vom 6. November 1991, BBl 1992 I
166, 186). Als "Spitäler" werden dagegen Anstalten oder deren
Abteilungen bezeichnet, die der stationären Behandlung akuter Krankheiten oder
der stationären Durchführung von Massnahmen der medizinischen Rehabilitation dienen
(Art. 39 Abs. 1 KVG). 

Wie in Erwägung 1.2 ausgeführt, ist ein Pflegeheim im
herkömmlichen Sinn, das heisst eine auf die Pflege von stark pflegebedürftigen
Patienten und Patientinnen ausgerichtete Institution, im Kanton Zürich
bezüglich Aufsicht und Erteilung der Betriebsbewilligung durch die Gesundheitsdirektion
einem Krankenhaus gleichgestellt (vgl. auch § 2 Abs. 1 Ziff. 2
und 5 der Verordnung über die Staatsbeiträge an die Krankenpflege vom
26. Februar 1968, LS 813.21, wonach Krankenheime als
Krankenhäuser gelten). Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat denn auch im
Rahmen der Beantwortung einer Interpellation am 20. Oktober 1999
festgehalten, Krankenheime seien Heime, die ausschliesslich der stationären
Pflege von stark pflegebedürftigen Patientinnen und Patienten dienten; für die
Bewilligung der Krankenheime sei entsprechend ihrer Ausrichtung auf dauernde
pflegerische und medizinische Versorgung allein die Gesundheitsdirektion
zuständig (KR-Nr. 284/1999; RRB 1896/1999). Von dieser Auffassung ist
auch bei den Beratungen über das Gesetz über die Änderung des Sozialhilfegesetzes
und des Gesundheitsgesetzes (in Kraft getreten am 1. Januar 2003)
ausgegangen worden (Prot. KR [1999-2003], S. 14117). Aber auch aus dem
Umstand, dass im Gesundheitsgesetz die Heil- und Pflegeanstalten für psychisch
Kranke und Krankenheime unter dem Titel "Die Krankenhäuser"
aufgeführt sind (§ 39 Abs. 1 und 2 GesundheitsG), ergibt sich, dass
damit Kranken- bzw. Pflegeheime gemeint sind, welche den Charakter eines
Krankenhauses haben. Dies ist klarerweise der Fall bei den auf die stationäre
Pflege von stark pflegebedürftigen Patientinnen und Patienten ausgerichteten
Institutionen (sowie selbstverständlich eigentlichen Spitalbetrieben), während
"ähnliche Anstalten" nicht dazu gehören. So wird im Rahmen der
Abgrenzung der Krankenhäuser von ähnlichen Anstalten festgehalten, Säuglings-
und Kinderheime, Erziehungsheime, Erholungsheime, Heime für Behinderte und
ähnliche Einrichtungen würden nicht als Krankenhäuser gelten und unterstünden,
sofern sie nicht vom Staate geführt seien, in gesundheitspolizeilicher Beziehung
der Aufsicht der Gemeinden. Vorbehalten blieben abweichende Vorschriften
anderer Gesetze (Marginalie sowie § 42 Abs. 3 GesundheitsG).

Daraus ist zu schliessen, dass die Gesundheitsdirektion
grundsätzlich nur dann für die Erteilung einer Bewilligung zum Betrieb eines
Pflegeheims gemäss § 43 Abs. 1 GesundheitsG zuständig ist, wenn der
zu bewilligenden Institution der Charakter eines Krankenhauses zukommt. Dies
ergibt sich e contrario auch aus § 9 lit. c SHG, wonach Erteilung und
Entzug von Bewilligungen für den Betrieb privater, nicht unter die Zuständigkeit
einer anderen Behörde fallenden Heime, die der dauernden Unterbringung, Verpflegung
und persönlichen Betreuung von Behinderten oder sonstwie betreuungsbedürftigen
Personen dienen, der für das Fürsorgewesen zuständigen Direktion obliegen.
Anderweitige, nicht auf die Pflege stark pflegebedürftiger Patientinnen und
Patienten ausgerichtete Konzepte bzw. Konzepte ohne Krankenhaus-Charakter
fallen daher in der Regel nicht unter die Bewilligungspflicht gemäss
§ 43 GesundheitsG. Eine Ausnahme bilden lediglich Altersheime sowie
Alters- und Pflegeheime. Da die Gesundheitsdirektion an diese Einrichtungen
Staatsbeiträge ausrichtet, wurde aus verfahrensökonomischen Gründen mittels
ausdrücklicher Gesetzesänderung die Zuständigkeit für die Erteilung der Betriebsbewilligung
von der Direktion für Soziales und Sicherheit an die Gesundheitsdirektion
übertragen, was hier aber nicht weiter interessiert (Weisung des Regierungsrates
vom 14. November 2001 betreffend das Gesetz über die Änderung des
Sozialhilfe- und Gesundheitsgesetzes, ABl 2001, S. 1792, 1799).

In diesem Licht ist auch die Kriterienliste der
Gesundheitsdirektion für die Bewilligung zur Führung von Altersheimen, Alters-
und Pflegeheimen, Krankenheimen und Pflegewohngruppen zu sehen, welche nicht zu
beanstanden ist. Somit erübrigt sich auch die Rückweisung der Sache an die
Vorinstanz, damit diese "bundesrechtskonforme Kriterien für die
gesundheitspolizeiliche Bewilligung anwende", wie dies von der
Beschwerdeführerin eventuell beantragt wird. Wie dargelegt, werden in der
Kriterienliste unter anderem die Gewährleistung der Pflege vor Ort während 24
Stunden, eine Apotheke mit abschliessbarem Arzneischrank und ein Schwesternruf
verlangt, welche Voraussetzungen zweifelsohne bei einem Krankenhaus bzw. einer
Institution mit dem Charakter respektive der Organisationsstruktur eines
Krankenhauses erfüllt sein müssen. Diesen Typus von Institutionen hatte auch
der Regierungsrat bei der Festsetzung der Pflegeheimliste im Auge. So hat er
festgehalten, im Gegensatz zu Akutspitälern sei in Pflegeheimen nicht die
technische Ausstattung für den Behandlungserfolg massgebend, sondern vielmehr
die Qualifikation des Personals und das pflegerische Konzept. Pflegebedürftige
würden meistens an mehreren Gebrechen (Multimorbidität) leiden, und die
Pflegebedürftigkeit steige in der Regel während der Dauer des Heimaufenthaltes.
Die Pflegebedürftigen würden während ihrer Hospitalisation in der Regel immer
verschiedene Pflegestufen durchlaufen. Verlegungen von Patientinnen und Patienten
seien zumeist menschlich problematisch bzw. belastend und seien daher
grundsätzlich zu vermeiden. Die Heime sollten in der Lage sein, die Pflegebedürftigen
über alle Stufen hinweg bis zum Tode zu betreuen (RRB 2609/1997,
E. B.2).

3.3 Es zeigt sich somit, dass der Wohngruppe C
nicht der Charakter bzw. die Organisationsstruktur eines Krankenhauses im Sinn
der kantonalen Gesetzgebung zukommt. Dies ergibt sich allein schon aus der
Tatsache, dass keine Betreuung vor Ort während 24 Stunden gewährleistet ist. Es
versteht sich von selbst, dass ein telefonischer Hintergrunddienst in der Nacht
und an den Wochenenden den hohen gesundheitspolizeilichen Ansprüchen, welche an
ein Krankenhaus im umschriebenen Sinn gestellt werden, nicht genügen kann.
Ebenso wenig können entsprechende Pflegeanforderungen durch nur 0.7 oder 0.8
Stellen genügend abgedeckt werden. Atypisch für eine Institution mit
Krankenhauscharakter ist auch der Umstand, dass die Bewohnerinnen und Bewohner
zumindest teilweise werktätig sind. Auch die wöchentliche Medikamentenabgabe
entspricht nicht dem üblichen Vorgehen in einem Krankenhaus, ebenfalls nicht
das eigene Kochen durch die Bewohnenden. 

Aufgrund dieser Umstände kann die Wohngruppe C somit nicht
als Krankenhaus im Sinn von § 42 Abs. 1 bzw. § 43 Abs. 1
GesundheitsG qualifiziert werden; vielmehr gilt es als eine "ähnliche
Einrichtung" gemäss § 42 Abs. 3 GesundheitsG. Es ist daher nicht
zu beanstanden, wenn die Gesundheitsdirektion die Erteilung einer Betriebsbewilligung
gestützt auf § 43 Abs. 1 GesundheitsG verweigert hat. An dieser
Stelle ist jedoch zu betonen, dass deswegen die Bedeutsamkeit des integrativen
Behandlungskonzepts, welches die Beschwerdeführerin anstrebt, nicht in Frage
gestellt werden soll. Es ist nochmals darauf hinzuweisen, dass sich das Verwaltungsgericht
nur auf die Prüfung der Frage zu beschränken hat, ob die Wohngruppe C unter
§ 43 Abs. 1 GesundheitsG fällt. 

4.  

4.1 Dieses
Ergebnis hat allerdings nicht zwingend zur Folge, dass die Wohngruppe C nicht
dennoch in die Pflegeheimliste aufgenommen werden könnte. Immerhin hat es das
Bundesgericht offen gelassen, ob eine Klinik nur dann den Heilanstaltsbegriff
nach Art. 12 Abs. 2 Ziff. 2 des aufgehobenen Bundesgesetzes über
die Krankenversicherung vom 13. Juni 1911 (aKUVG) erfülle, wenn sie selber
eine vollständige, alle Mahlzeiten umfassende Verpflegungsmöglichkeit anbiete.
Das Bundesgericht hatte ausgeführt, ein vollständiger Verpflegungsservice
beschlage nicht notwendigerweise den Heilanstaltsbe­griff als solchen. Es
liesse sich durchaus auch erwägen, ob diese Frage im Falle einer Klinik, deren
Patienten weder bettlägrig noch selbst- oder fremdgefährlich seien, nicht
vielmehr Teilelement der spezifischen Spitalbedürftigkeit bilde. Mit dieser
Betrachtungsweise liesse sich modernen, offenen Behandlungskonzepten besser
Rechnung tragen, ohne dass im Falle einer therapeutisch gebotenen (oder nicht
kontraindizierten) Selbstsorge des Patienten für seine Verpflegung bereits der
Heilanstaltsbegriff als solcher fraglich wäre (BGE 120 V 200 E. 5g).
In einem älteren Entscheid hatte das Bundesgericht erwogen, ob das Heilen oder
Pflegen im Vordergrund stehe, sei für den Heilanstaltsbegriff im Sinn von
Art. 12 Abs. 2 Ziff. 2 aKUVG unerheblich. Dass die Heilanstalt
eine allgemeine Abteilung besitze, sei nicht erforderlich. Unerlässlich sei
hingegen, dass sie über genügend und fachgemäss ausgebildetes
Krankenpflegepersonal sowie über medizinische Einrichtungen verfüge, die den
ärztlichen bzw. therapeutischen Anforderungen genügten, welche die besondere
Zwecksetzung der Anstalt stelle. Wenn eine Anstalt neben Patienten, die auf
ärztliche Anordnung hin gepflegt würden, auch – eventuell sogar zur Hauptsache
– Personen aufnehme, die sich dort bloss zur Erholung oder Wiedergenesung
aufhielten, sei dies für sich allein genommen kein Grund zur Annahme, es handle
sich nicht um eine Heilanstalt. Gleichzeitig wurde auf ein Urteil des
Eidgenössischen Versicherungsgericht vom 4. August 1978 verwiesen, welches
bezüglich des Alters- und Pflegeheims Ebnat-Kappel unter anderem ausgeführt
hatte, es verfüge über einen Heimarzt, dem die ärztliche und administrative Leitung
obliege und der auch die ärztliche Betreuung der Insassen leite. Auch habe sich
ergeben, dass das Pflegeheim die erforderlichen medizinischen Einrichtungen zur
akut und chronisch geriatrischen Betreuung besitze; insbesondere sei es für
Notfallsituationen ausgerüstet und verfüge bei 50 Betten über drei
Krankenschwestern und sieben Krankenpflegerinnen. Damit verfüge das Pflegeheim
sowohl über die erforderlichen medizinischen Einrichtungen als auch über
genügend und fachgemäss ausgebildetes Krankenpflegepersonal, weshalb der Heilanstaltscharakter
zu Recht bejaht worden sei (BGE 107 V 54 E. 1, 2a). In einem anderen
Fall hat der Bundesrat hingegen ein Geburtshaus als nicht den Anforderungen
gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. a und c KVG genügend qualifiziert,
weil es nicht über Einrichtungen verfügte, die im Hinblick auf Komplikationen
bei der Geburt notwendig sind (z.B. Operationssaal für Kaiserschnitt und ein
Labor zu diagnostischen Zwecken) (VPB 66/2002 Nr. 68; Maurer, S. 69
FN 175).

In Anknüpfung an ein modernes bzw. offenes
Behandlungskonzept macht die Beschwerdeführerin geltend, die Wohngruppe C
erfülle die bundesrechtlichen Anforderungen, um als Leistungserbringer
anerkannt zu werden, zumal der Pflegeaufwand der Bewohnerinnen und Bewohner
nach dem RAI-RUG-System evaluiert werde und eine
ISO 9001-2000-Zertifizierung sowie eine solche gemäss BSV-IV 2000
vorlägen. Dass die Voraussetzungen für die Anerkennung als Leistungserbringer
erfüllt seien, ergebe sich auch aus der neusten bundesgerichtlichen
Rechtsprechung (BGE 131 V 178). 

Das Bundesgericht hat im soeben erwähnten Entscheid in
Bezug auf die spitalexterne Krankenpflege bei psychisch erkrankten Personen unter
anderem festgehalten, mit Art. 7 Abs. 2 lit. a, b und c
Ziff. 1 KLV habe auch eine Kostenübernahmepflicht für besondere Massnahmen
bei psychisch Erkrankten statuiert werden wollen. Für diese Auslegung sprächen
auch Sinn und Zweck der Verordnungsbestimmung, welche darin zu erblicken seien,
psychisch erkrankten Personen eine Krankenpflege zu Hause zu ermöglichen und
damit eine allenfalls notwendige stationäre Behandlung zu vermeiden. Im
Hinblick darauf, dass Art. 7 Abs. 2 lit. c Ziff. 1 KLV bei
der (nicht abschliessenden) Aufzählung der in Betracht fallenden Massnahmen
(unter anderem "Betten, Lagern", "Bewegungsübungen, Mobilisieren",
"Hilfe bei der Mund- und Körperpflege, beim An- und Auskleiden, beim Essen
und Trinken") unmittelbar auf alltägliche Lebensverrichtungen Bezug nehme,
sei Ziff. 2 der Verordnungsbestimmung in dem Sinne auszulegen, dass zur
psychiatrischen und psychogeriatrischen Grundpflege Massnahmen zu rechnen
seien, welche der Überwachung und Unterstützung psychisch erkrankter Personen
bei der Alltagsbewältigung dienten. Gegen­stand von Massnahmen der Grundpflege
nach Art. 7 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 KLV könnten allerdings
nur Beeinträchtigungen in den grundlegenden alltäglichen Lebensverrichtungen
bilden und nur so weit, als sie krankheitsbedingt seien. Es müsse sich zudem
um  Massnahmen der Personenhilfe und nicht der Sachhilfe (insbesondere
Haushalthilfe) handeln. Dabei gehe es vorab darum, dass die psychisch erkrankte
Person die alltäglichen Lebensverrichtungen wieder selbst zu besorgen vermöge
(BGE 131 V 178 E. 2.2.3).

4.2 Die genannten Entscheide des Bundesgerichts
bzw. des Bundesrates betreffen aber allesamt die komplexen Fragen der Zulassung
von Institutionen als Leistungserbringer (Art. 39 KVG) bzw. der
Leistungsvoraussetzungen (Art. 7 KLV), worüber das Verwaltungsgericht
nicht zu befinden hat. Eine allgemeingültige anderweitige Definition der Begriffe
wie "Heilanstalt", "Pflegeheim", "Krankenhaus"
etc., welche zu einer Neuinterpretation der massgebenden kantonalen Gesetzesbestimmungen
führte, lässt sich aus diesen Entscheiden nicht herleiten. Daher kann auch
nicht die Schlussfolgerung gezogen werden, die Anerkennung einer Einrichtung
als Leistungserbringer gemäss Art. 39 KVG habe zur Folge, dass es sich
deswegen auch um ein Krankenhaus bzw. ein Pflegeheim im Sinn der §§ 42
Abs. 1 und 43 Abs. 1 GesundheitsG handeln müsse. Dies ergibt sich
auch klar aus den Erwägungen des Regierungsrates im Zusammenhang mit der
Änderung der Zürcher Pflegeheimliste (RRB 399/2004). Mit diesem Beschluss
war die Gesundheitsdirektion ermächtigt worden, die Pflegeheimliste um im
Pflegebereich tätige Invalidenheime zu ergänzen, welche die Dienstleistungs-
und Infrastrukturvoraussetzungen gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. a-c
KVG erfüllen, bzw. um Institutionen zu bereinigen, die diese Voraussetzungen
nicht erfüllen. Gleichzeitig hatte der Regierungsrat festgehalten, bei der
Aufnahme von im Pflegebereich tätigen Invalidenheimen in die Pflegeheimliste
sei zu berücksichtigen, dass diese Institutionen grundsätzlich nicht über eine
Bewilligung der Gesundheitsdirektion zur Führung von Pflegebetten verfügen.
Deshalb könne nicht wie bei anderen Pflegeinstitutionen ohne weiteres davon
ausgegangen werden, dass die Dienstleistungs- und Infrastrukturvoraussetzungen
gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. a-c KVG erfüllt seien. Invalidenheime
bedürften gemäss § 43 des Gesundheitsgesetzes keiner Bewilligung der
Gesundheitsdirektion, sondern unterlägen nach § 9 lit. c SHG einer
Bewilligung durch die Direktion für Soziales und Sicherheit. Die Aufnahme von
im Pflegebereich tätigen Invalidenheimen in die Pflegeheimliste sei daher davon
abhängig zu machen, dass die Dienstleistungs- und Infrastrukturvoraussetzungen
gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. a-c KVG erfüllt seien, was eine
entsprechende Prüfung durch die Gesundheitsdirektion voraussetze, die für den
Vollzug der Pflegeheimlistenvorschriften des KVG zuständig sei
(RRB 399/2004, E. C).

Die Aufnahme in die Zürcher Pflegeheimliste hängt somit
nicht zwingend von der Erteilung einer Betriebsbewilligung durch die Gesundheitsdirektion 
bzw. der Definition als "Krankenhaus" im Sinn der zürcherischen
Gesetzgebung ab, wie sich dies am Beispiel der Invalidenheime zeigt. Auch
Institutionen, welche nicht über eine Betriebsbewilligung der
Gesundheitsdirektion verfügen, können die Voraussetzungen gemäss Art. 39
Abs. 1 lit. a-c KVG erfüllen, was gesondert (und nicht durch das
Verwaltungsgericht) zu prüfen ist. Bei Institutionen, welche über eine
Betriebsbewilligung der Gesundheitsdirektion verfügen, wird aber grundsätzlich
davon ausgegangen, dass sie die Anforderungen gemäss Art. 39 Abs. 1
lit. a-c KVG erfüllen, handelt es sich wie doch dabei wie ausgeführt um
Organisationen mit Krankenhauscharakter.

4.3 Selbst wenn die Wohngruppe C als
Leistungserbringer gemäss Art. 39 Abs. 1 lit. a-c KVG gelten
sollte oder gelten könnte, worüber hier aber mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
nicht zu befinden ist, hätte dies nicht zur Folge, dass deswegen die Betriebsbewilligung
durch die Gesundheitsdirektion erteilt werden müsste, da § 43 Abs. 1
GesundheitsG eigenständig auszulegen ist. Wie erwähnt, sind die Zulassung einer
Einrichtung als Leistungserbringer bzw. die Leistungsvoraussetzungen (vgl.
Art. 117 BV, Art. 39 KVG, Art. 7 KLV) bundesrechtlich definiert,
während die Erteilung einer Betriebsbewilligung mit der damit einhergehenden
Gesetzgebung Sache der Kantone ist (die Aufgaben des Bundes bezüglich
Gesundheitsschutz sind in Art. 118 BV abschliessend aufgeführt). Daher ist
es für das vorliegende Verfahren auch nicht weiter von Bedeutung, dass der Pflegeaufwand
der Bewohnerinnen und Bewohner der Wohngruppe C nach dem RAI-RUG-System
ermittelt wird bzw. Zertifizierungen nach ISO 9001-2001 sowie BSV-IV 2000 vorliegen.
Letzteres ist allenfalls für die Frage der Zulassung als Leistungserbringer
bzw. die Eruierung der Leistungsvoraussetzungen im Zusammenhang mit der Krankenversicherung
entscheidend, nicht aber für die Definierung der Wohngruppe als "Pflegeheim"
oder "Krankenhaus" im Sinn des Gesundheitsgesetzes. 

Somit lässt sich auch aus dem Bundesrecht bzw. der
dazugehörenden Rechtsprechung nicht herleiten, dass die Gesundheitsdirektion
zur Erteilung der Betriebsbewilligung verpflichtet wäre.

5.  

5.1 Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass
die Pflegewohngruppe kein Behindertenheim gemäss IVG sei und keine Subventionen
nach Art. 73 f. IVG beziehe. Sie falle auch nicht unter das Gesetz
über die Beitragsleistungen des Staates für Altersheime sowie Heime,
Eingliederungsstätten und Werkstätten für Invalide. Somit komme die Subsumtion
unter § 9 lit. c SHG nicht in Betracht. Dies ergebe sich auch aus den
entsprechenden Weisungen der Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons
Zürich, wonach in Behindertenheime "nur" Menschen bis BESA-Stufe 1
gepflegt würden. In der Wohngruppe könne es nämlich auch Bewohnende geben,
deren Pflegebedarf über der BESA-Stufe 1 liege.

Im erwähnten Leitbild der Direktion für Soziales und
Sicherheit mit dem Titel "Qualitative Bedingungen des Kantons Zürich für
den Betrieb von privaten Heimen", welches allerdings vom Januar 2002
datiert, somit noch vor dem Inkrafttreten der erwähnten Änderungen des
Sozialhilfe- und Gesundheitsgesetzes am 1. Januar 2003, ist unter dem
Untertitel "Unterstellung" Folgendes festgehalten:

"Der Heimaufsicht
unterstehen alle privaten Heime für Erwachsene im Kanton Zürich. Als Heime
gelten Institutionen, die mehr als vier Personen für die Dauer von mindestens
fünf Tagen in der Woche zur Pflege, Betreuung, Beobachtung oder
Resozialisierung aufnehmen und ihnen Unterkunft und Verpflegung gewähren. Dazu
gehören insbesondere Heime für Behinderte, Altersheime (ohne BESA 2 bis 4)
sowie Heime zur Betreuung sozial gefährdeter Personen."

5.2 Abgesehen davon, dass dieses Leitbild wegen der
genannten Gesetzesänderungen nicht mehr dem aktuellsten Stand entspricht (vgl.
§ 42 Abs. 2 und § 43 Abs. 1 GesundheitsG; Altersheime sowie
Alters- und Pflegeheime unterstehen der Aufsicht des Bezirksrates, während die
Gesundheitsdirektion in gesundheitspolizeilicher Beziehung die Oberaufsicht
ausübt und die Betriebsbewilligungen erteilt), führt es vorliegend zu keinem
anderen Ergebnis. Vielmehr definiert auch die Direktion für Soziales und
Sicherheit die Heime bzw. entsprechende Abgrenzungsfragen aufgrund des Pflegeangebots
bzw. Heimzwecks der jeweiligen Institutionen (vgl. auch § 9
Abs. 1 lit. b der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom
21. Oktober 1981, LS 851.11), ohne aber auf die konkrete Pflege-
und Betreuungsbedürftigkeit einzelner Bewohnerinnen und Bewohner
einzugehen. Letzteres wäre auch nicht praktikabel, muss doch die Unterstellung
der einzelnen Organisationen unter die Zuständigkeit der Direktionen gestützt
auf allgemeingültige Anforderungsprofile, welche an die Einrichtungen gestellt
werden, erfolgen. Bietet eine Institution beispielsweise einen der BESA-Stufe 2
entsprechenden Pflege- und Betreuungsgrad an, so soll grundsätzlich jeder
potenzielle Bewohnende jederzeit eine dieser Stufe entsprechende Pflege in
Anspruch nehmen können, wozu selbstverständlich die erforderliche Infrastruktur
von Anfang an vorhanden sein muss.

Im Papier der Direktion für Soziales und Sicherheit wird
die Abgrenzung bezüglich der Zuständigkeit gegenüber der Gesundheitsdirektion
gestützt auf die BESA-Stufen vorgenommen, wobei bei einem Pflegeangebot für
Personen in den BESA-Stufen 2 bis 4 eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion
einzuholen sei (Stufe 0 = keine Pflege- und Betreuungsleistungen; Stufe 1 =
gelegentlich geringe Pflege- und Betreuungsleistungen, Zeitaufwand pro Person
je 24 Stunden 10 bis 40 Minuten; Stufe 2 = regelmässige Pflege- und
Betreuungsleistungen, Pflegeaufwand je 24 Stunden 60 bis 90 Minuten; Stufe 3 =
ständige Pflege- und Betreuungsleistungen, Pflegeaufwand je 24 Stunden 110 bis
160 Minuten; Stufe 4 = umfassende intensive Pflege- und Betreuungsleistungen,
Pflegeaufwand je 24 Stunden über 180 Minuten). Es zeigt sich somit, dass
bereits bei einem Pflege- und Betreuungsgrad gemäss BESA-Stufe 2 von einem
täglichen mittleren Zeitaufwand von 60 bis 90 Minuten pro Person auszugehen
wäre, was bei mindestens fünf Bewohnenden, wie dies bei der Wohngruppe C der
Fall ist, einen täglichen Pflege- und Betreuungsaufwand von fünf Stunden oder
wöchentlich 35 Stunden im Minimum ausmachen würde, welcher aber durch
insgesamt 0.7 oder 0.8 zur Verfügung gestellte Stellen nicht abgedeckt werden
kann. Die Beschwerdeführerin geht somit selber nicht davon aus, dass die von
ihr zur Verfügung gestellte Infrastruktur auf einen Pflege- und Betreuungsgrad
gemäss BESA-Stufe 2 bezogen auf alle Bewohner und Bewohnerinnen
ausgerichtet ist. Entsprechend führt sie an, in der Pflegewohngruppe könne es
"auch Bewohnende geben, die einen Pflegebedarf haben, der über der Stufe 1
von BESA liegt". Wie dargelegt, kann dies aber nicht dazu führen, dass
deswegen eine Einrichtung als "Pflegeheim" im Sinn des Gesundheitsgesetzes
zu qualifizieren wäre. Vorliegend handelt es mangels genügender Infrastruktur
gerade nicht um ein solches, zumindest nicht im Sinn des Gesundheitsgesetzes.
Daran ändert auch nichts, dass die Wohngruppe keine Subventionen gemäss den
Art. 73 f. IVG bezieht, handelt es sich doch dabei um einen anderen
bundesrechtlichen Komplex, welcher die vorliegende kantonale
Zuständigkeitsfrage nicht weiter betrifft.

5.3 Der Klarheit halber ist an dieser Stelle
festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht nur darüber zu befinden hat, ob die
Gesundheitsdirektion der Beschwerdeführerin für die Wohngruppe C gestützt
auf § 43 Abs. 1 GesundheitsG eine Betriebsbewilligung hätte erteilen
müssen bzw. deren Erteilung zu Recht verweigert hat (§ 19a Abs. 2 Ziff. 4
VRG). Hingegen ist es nicht Sache des Verwaltungsgerichts, im Rahmen dieses
Verfahrens in Entscheide der Sozialbehörden vorzugreifen oder über allfällige
Kompetenzstreitigkeiten zwischen der Gesundheitsdirektion und der
Sicherheitsdirektion zu befinden (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 1
N. 39). Solche Streitigkeiten werden aber gar nicht behauptet noch ergeben
sich diesbezügliche Anhaltspunkte aus den Akten.

6.  

Die Beschwerdeführerin macht geltend, für andere
Wohngruppen die gesundheitspolizeiliche Betriebsbewilligung erhalten zu haben.
Diese seien auch in die Pflegeheimliste aufgenommen worden. Nach Angaben der
Gesundheitsdirektion wird derzeit geprüft, inwieweit diese Wohngruppen die
erforderlichen Voraussetzungen bezüglich Aufrechterhaltung der Betriebsbewilligungen
und Verbleib in der Pflegeheimliste (noch) erfüllen. 

Die anderen Wohngruppen der Beschwerdeführer bilden nicht
Gegenstand dieses Verfahrens. Da ausserdem eine Überprüfung jener Institutionen
auf Übereinstimmung mit den gesetzlichen Anforderungen durch die
Gesundheitsdirektion im Raum steht, lässt sich vorliegend auch nicht die
Schlussfolgerung ziehen, die Gesundheitsdirektion habe der Wohngruppe C die
Betriebsbewilligung gemäss § 43 Abs. 1 GesundheitsG zu erteilen, da
sie dies auch betreffend die anderen Wohngruppen der Beschwerdeführerin getan
habe.

7.  

Es ergibt sich somit, dass die Beschwerde abzuweisen ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen; eine Parteientschädigung steht ihr nicht zu. Der Gesundheitsdirektion
ist entgegen ihrem Antrag ebenfalls keine Parteientschädigung nach § 17
Abs. 2 VRG zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört mit zum
angestammten Aufgabenbereich der Behörde, was die Zusprechung einer
Parteientschädigung an diese bei Obsiegen zwar nicht ausschliesst, jedoch nur
dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Beantwortung mit einem
ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17
N. 19). Diese Voraussetzungen sind hier noch nicht erfüllt. Zwar handelt
es sich auch um komplexe Rechtsfragen, welche aber hauptsächlich die
Interpretation des der Beschwerdegegnerin vertrauten Gesundheitsgesetzes beschlagen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      60.--     Zustellungskosten,

Fr. 4'060.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Es werden
keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Mitteilung an …