# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 21e800ea-eb57-5e75-8954-001dce713afe
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_3a_01_3.pdf
**Docket/Reference:** ac_3a_01_3.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf3/ac_3a_01_3.pdf

## Full Text

IIIe  Cour  administrative.  Séance  du  23  mars  2001.  Statuant  sur  le  recours 
interjeté  le  11  janvier  2001  (3A  01  3)  par  la  société  G.  SA,  à  Fribourg, 
représentée  par  Me,  avocat  à  Fribourg,  contre  la  décision  rendue  le  21 
décembre  2000  par  le  Service  de  la  police  du  commerce  et  des 
établissements publics par laquelle il a refusé de renouveler, pour l'année 
2001,  l'autorisation  d'exploiter  neuf  appareils  de  jeu  installés  dans  deux 
établissements  publics  et  un  salon  de  jeu  du  canton,  et  ordonné  leur  mise 
hors service à partir du 1er janvier 2001; (Renouvellement de l'autorisation 
d'exploiter des appareils de jeu; art. 60 LMJ, 135 OLMJ, 6 et 10 de la loi 
sur les appareils de jeu et les salons de jeu) 

En fait : 

A. 

B. 

C. 

Le  12  décembre  2000,  G.  SA,  société  exploitant  des  appareils  de  jeu  dans 
deux  établissements  publics  et  un  salon  de  jeu  du  canton,  a  demandé  au 
Service de la police du commerce et des établissements publics (ci-après: le 
service)  de  renouveler  pour  l'année  2001  les  autorisations  d'exploiter  dont 
elle  bénéficie.  La  demande  portait  sur  des  jeux  d'adresse  mais  également 
sur des jeux de hasard, à sous ou à jetons. 

le  21  décembre  2000, 

Statuant 
le  service  a  refusé  de  renouveler 
l'autorisation  d'exploiter  neuf  appareils  installés  dans  deux  établissements 
publics, X et Y, ainsi que dans le salon de jeu Z. Il a ordonné leur mise hors 
service  à  partir  du  1er  janvier  2001  et  invité  G.  SA  à  les  retirer  dans  les 
meilleurs  délais.  Considérant  que  ces  appareils  avaient  été  mis  en 
exploitation  dans  de  nouveaux  locaux,  il  a  estimé  qu'ils  tombaient  sous  le 
coup de l'art. 60 al. 2 de la loi du 18 décembre 1998 sur les jeux de hasard et 
maisons  de  jeu  (LMJ;  RS  935.52)  et  que,  par  conséquent,  leur  exploitation 
ne pouvait être admise. L'autorité administrative a retiré l'effet suspensif à un 
éventuel recours. 

Par mémoire du 11 janvier 2001, G. SA a saisi le Tribunal administratif. Elle 
conclut,  sous  suite  de  frais  et  dépens,  à  l'annulation  de  la  décision  du  21 
décembre  2000  et,  principalement,  au  renvoi  de  la  cause  au  service  pour 
instruction  et  nouvelle  décision  de  renouvellement  des  autorisations 
d'exploiter les neuf appareils litigieux dans les deux établissements publics et 
le  salon  de  jeu  concernés,  subsidiairement  cinq  machines  à  sous  dans  le 
salon  de  jeu  Z  et  deux  dans  le  restaurant  X.  Elle  sollicite  également  la 
restitution  de  l'effet  suspensif  au  recours  ou  d'être  autorisée,  par  voie  de 
mesures provisionnelles, à continuer l'exploitation des appareils visés par la 
décision attaquée. 

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En premier lieu, la recourante reproche au service de ne pas l'avoir informée, 
ni  d'ailleurs  son  administrateur  unique,  de  la  grave  décision  qu'elle  allait 
rendre.  Or,  cette  mesure  constitue  une  décision  de  révocation  des  droits 
acquis de parfaite bonne foi par un administré qui est de nature à entraîner 
pour  lui  un  dommage  extrêmement  important,  voire  des  répercussions 
fatales  dans  l'exploitation  commerciale  que  constitue  le  salon  de  jeu  Z.  Elle 
se plaint en particulier de n'avoir pas pu se déterminer sur la lettre adressée 
le  18  décembre  2000  par  la  Commission  fédérale  des  maisons  de  jeu 
(CFMJ)  qui  a  provoqué  la  décision  litigieuse.  Cette  violation  grave  du  droit 
d'être  entendu  ne  peut,  en  l'espèce,  être  réparée  dans  le  cadre  de  la 
procédure  de  recours  compte  tenu  du  contexte  historique  et  du  caractère 
extrêmement technique de la cause. Par conséquent, le renvoi de la cause à 
l'autorité intimée s'impose selon elle. En outre, la décision attaquée n'est pas 
suffisamment  motivée,  en  particulier  dans  la  mesure  où  l'autorité  intimée  a 
passé  sous  silence  toute  l'activité  administrative  qu'elle  a  déployée  durant 
plusieurs années en réitérant à trois reprises au moins le droit du recourant à 
jouir de la possibilité d'exploiter dans le salon de jeu Z des appareils à sous. 

La  recourante  fait  également  grief  à  l'autorité  intimée  de  ne  pas  avoir 
respecté  les  principes  de  la  bonne  foi  et  de  la  confiance  en  révoquant  de 
manière  irrégulière  des  actes  administratifs.  L'autorité  de  recours  peut 
pourtant, dans un tel cas, déroger à la loi, même s'il s'agit d'une loi fédérale, 
en  vertu  de  considérations  liées  au  sentiment  de  justice  et  d'équité.  Si  un 
intérêt public supérieur et manifeste interdit ce régime dérogatoire, il y a alors 
matière  à  indemnisation  de  l'administré.  S'agissant  du  salon  de  jeu  "Z",  le 
Directeur de la police et le responsable du service ont posé à l'endroit de la 
recourante  et  de  son  administrateur  unique  toute  une  série  d'actes 
administratifs  constituant 
formelles  que  des 
renseignements, respectivement des comportements dans un même dossier 
qui  ont  conforté  la  recourante  dans  des  prises  de  décisions  extrêmement 
graves auxquelles elle a dû faire face. Or toutes les conditions fixées par la 
jurisprudence  pour  qu'un  administré  puisse  bénéficier  des  principes  de  la 
protection  de  la  bonne  foi,  de  la  confiance  et  de  l'interdiction  des 
comportements  contradictoires  sont,  d'après  la  recourante,  réalisées.  Dans 
la pesée des intérêts en présence, l'intérêt privé de la recourante à pouvoir 
bénéficier  du  régime  transitoire  de  cinq  ans  prévu  par  la  loi  l'emporte 
manifestement  sur  un  éventuel  intérêt  public;  il  en  va  de  la  survie 
économique de l'exploitation de la recourante. 

tant  des  assurances 

Même si l'état de fait est sensiblement différent pour le restaurant X, et pour 
Y,  les  principes  juridiques  invoqués  pour  le  salon  de  jeu  Z  s'appliquent 
également pour les deux établissements publics. 

D. 

Par courrier du 29 décembre 2000, la Direction de la justice, de la police et 
des affaires militaires (la Direction) a prié le Tribunal administratif de se saisir 

 - 3 -

E. 

F. 

directement de la cause dans la mesure où elle était intervenue à différentes 
reprises  dans  le  contexte  de  l'affaire  et  qu'elle  estimait  dès  lors  ne  pas 
pouvoir statuer de manière indépendante sur le recours. 

Le  2  mars  2001,  l'autorité  intimée  a  déposé  ses  observations.  Elle  conclut, 
du  moins  implicitement,  au  rejet  du  recours.  D'après  elle,  la  recourante 
n'ignorait  pas  que  le  Département  de  la  police  avait  interprété  de  manière 
très large le prescrit fédéral pour ne pas prétériter une société dont l'activité 
n'avait  été  retardée  que  pour  des  motifs  ressortant  de  ses  rapports 
contractuels  avec  les  propriétaires  des  locaux  qu'elle  envisageait  de  louer. 
Par  conséquent,  elle  connaissait  aussi  le  risque  encouru  de  voir  cette 
application généreuse sanctionnée par une intervention de l'autorité fédérale 
chargée de veiller à son strict respect. En ce qui concerne l'établissement X, 
la  mise  en  exploitation  est  intervenue  après  le  1er  novembre  1997  et  celle 
des  appareils  de  jeu  est  postérieure  au  22  avril  1998.  Si  une  exploitation 
antérieure,  par  une  maison  de  jeu  concurrente,  a  eu  lieu  au  cours  des 
années  précédentes,  elle 
toute  vraisemblance,  sans 
l'a  été,  selon 
autorisation formelle et de toute manière pour un établissement différent de 
celui dont il est question en l'espèce. Quant au restaurant Y, l'exploitation de 
l'établissement  et  celle  des  machines  à  sous  ont  débuté  après  le  1er 
novembre 1997 et même après le 22 avril 1998. En définitive, le simple fait 
que  l'exécution  de  l'art.  60  LMJ  ait  été  expressément  limitée  à  cinq  ans 
justifie, sous l'angle de l'intérêt public, que l'application restrictive voulue par 
l'autorité  fédérale  intervienne  sans  délai  supplémentaire,  au  risque  de  vider 
cette  disposition  de  toute  substance.  Finalement,  l'autorité  intimée  estime 
que la pesée des intérêts en présence plaide en faveur d'une confirmation du 
retrait de l'effet suspensif. 

Egalement  consultée,  la  CFMJ  s'est  exprimée  sur  la  prétendue  violation  de 
l'art.  60  al.  2  LMJ.  En  substance,  elle  relève  que  les  installations  de  jeu 
litigieuses ont été mises en exploitation après le 30 octobre 1997. Or, l'art. 60 
LMJ ne laisse pas place à interprétation : les appareils servant aux jeux de 
hasard doivent avoir été mis en exploitation avant le 1er novembre 1997. Dès 
lors, bien qu'ayant été mis au bénéfice d'autorisations cantonales durant les 
années  1998,  1999  ou  2000,  leur  exploitation  est  contraire  à  la  nouvelle  loi 
fédérale et ils doivent ainsi être mis hors service. De plus, la CFMJ constate 
que  la  recourante,  qui  est  une  société  de  fourniture  d'appareils  servant  aux 
jeux de hasard, avait connaissance des nouvelles dispositions de la LMJ et 
de leur entrée en vigueur. Par ailleurs, les renouvellements ne peuvent être 
considérés  comme  des  promesses  faites  par  l'autorité  puisqu'ils  ne  sont 
valables  que  pour  une  année.  A  supposer  même  qu'ils  puissent  l'être,  ces 
promesses  seraient  intervenues  avant  le  changement  de  législation.  Par 
conséquent, la recourante ne peut se prévaloir de la bonne foi. 

 - 4 -

G. 

Par  décision  super-provisionnelle  du  4  janvier  2001,  le  Juge  délégué  à 
l'instruction  de  la  cause  a  autorisé  G.  SA  à  continuer  l'exploitation  des  neuf 
appareils  de  jeu  visés  par  la  décision  entreprise  jusqu'à  droit  connu  sur  la 
question de la restitution de l'effet suspensif au recours. 

En droit : 

1.  a)  A teneur de l'art. 6 al. 1 let. a de la loi sur les appareils de jeu et les salons 
de  jeu  (RSF  946.1),  le  service  est  l'organe  d'exécution  du  Département 
compétent pour octroyer et retirer l'autorisation des appareils de jeu. 

Aux termes de l'art. 118 du code de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA;  RSF  150.1),  le  recours  auprès  d'une  autorité  supérieure  n'est 
recevable  qu'après  épuisement  des  voies  préalables  de  réclamation  ou  de 
recours.  La  Direction  est  compétente  pour  se  saisir  des  recours  interjetés 
contre les décisions rendues par le service (art. 116 al. 1 CPJA). Cependant, 
lorsqu'une  autorité  qui,  si  elle  était  saisie  d'un  recours,  ne  statuerait  pas 
définitivement, a prescrit, dans un cas d'espèce, à une autorité inférieure de 
prendre  une  décision  déterminée  ou  lui  a  donné  des  instructions  sur  le 
contenu  d'une  décision,  le  recours  doit  être  interjeté  auprès  de  l'autorité  de 
recours immédiatement supérieure; l'attention des parties doit être attirée sur 
ce point dans l'indication des voies de droit (art. 119 al. 1 CPJA). 

En l'occurrence, la Direction, considérant qu'elle était intervenue à plusieurs 
reprises  dans  le  contexte  de  l'affaire,  estime  qu'il  appartient  au  Tribunal 
administratif de se saisir directement de la cause. 

Les  conditions  d'application  de  l'art.  119  al.  1  étant  en  l'espèce  remplies,  le 
présent  recours  ressortit  à 
la  compétence  du  Tribunal  administratif 
nonobstant l'absence d'indication de cette voie de droit. 

b)  Formé  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits  par  les  art.  79  ss  CPJA,  le 
recours de G. SA est recevable. Le Tribunal administratif peut donc entrer en 
matière sur ses mérites. 

  c)  En règle générale, le Tribunal administratif ne peut pas revoir l'opportunité de 
la  décision  entreprise,  en  vertu  de  l'art.  77  CPJA.  Cependant,  lorsque  - 
comme en l'espèce - les conditions de l'art. 119 al. 1 sont remplies, l'autorité 
de recours immédiatement supérieure jouit du même pouvoir d'examen que 
l'autorité  inférieure  non  saisie.  Par  conséquent,  le  Tribunal  administratif 
dispose dans le cas particulier de la pleine cognition. 

 
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2.  a)  La  recourante  se  plaint  en  premier  lieu  d'avoir  été  privée  de  la  possibilité 
le  non-

intimée  sur 

l'autorité 

d'exprimer  son  point  de  vue  devant 
renouvellement des autorisations litigieuses. 

Selon  l'art.  29  al.  2  Cst.,  les  parties  ont  le  droit  d'être  entendues.  Le  droit 
cantonal  fribourgeois  garantit  également  ce  droit  aux  parties  avant  qu'une 
décision  ne  soit  prise  (art.  57  al.  1  CPJA).  En  particulier,  les  parties  ont  le 
droit  d'alléguer  des  faits,  d'offrir  des  moyens  de  preuve  et  d'argumenter  en 
droit (art. 59 al. 1 CPJA). 

La  violation  du  droit  d'être  entendu  est  de  nature  formelle  et  conduit  en 
principe à l'annulation de la décision attaquée indépendamment des chances 
de succès du recours. Il est cependant possible, par économie de procédure, 
de  renoncer  à  une  annulation  et  à  un  renvoi  lorsque  cela  aurait  pour  seul 
résultat  d'allonger  inutilement  la  procédure.  La  guérison  d'une  violation  du 
droit d'être entendu doit cependant être admise exceptionnellement. Elle ne 
sera donc possible que si le vice constaté n'est pas trop grave, si l'autorité de 
recours  dispose  d'un  pouvoir  d'examen  étendu  et  si  les  parties  ont  eu 
connaissance  des  faits  essentiels  et  ont  pu  s'exprimer  à  leur  sujet;  en 
d'autres termes, il ne doit en résulter aucun préjudice pour les parties (ATF 
125 I 209, consid. 9 p. 219; ATF 126 I 68, consid. 2 p. 72). 

b)  En l'espèce, à supposer que le droit d'être entendu de la recourante ait été 
violé, cette transgression du principe constitutionnel a pu être corrigée par le 
dépôt  du  recours.  En  effet,    le  Tribunal  administratif  a  ici  plein  pouvoir  de 
cognition  (cf.  supra  consid.  1c).  Par  ailleurs,  il  ressort  de  l'ensemble  des 
pièces du dossier que l'autorité intimée a avisé l'intéressée des modifications 
législatives  et  lui  a  donné  l'occasion  de  s'exprimer  sur  la  question  (cf. 
notamment lettres des 9 septembre 1999 et 20 mars 200, pièces recourante 
nos 10 et 17). 

La recourante a pu s'exprimer dans son recours sur tous les éléments qui lui 
paraissent déterminants. Le Tribunal administratif pouvant en l'espèce porter 
son  examen  même  sur  l'opportunité  de  la  décision,  les  droits  de  la 
recourante  sont  dès  lors  entièrement  sauvegardés  dans  la  procédure  de 
recours. Rien ne justifie dès lors de renvoyer la cause à l'autorité intimée et, 
ainsi, de prolonger inutilement la procédure. On voit mal quelle autre solution 
que celle de confirmer sa décision litigieuse pourrait retenir l'autorité intimée, 
à  lire  les  observations  au  recours  qu'elle  a  déposées  et  les  conclusions 
qu'elle  a  prises.  Enfin,  ni  le  prétendu  contexte  historique  particulier  ni  le 
caractère  extrêmement  technique  de  la  cause  -  moyens  avancés  par  la 
recourante  sans  aucune  offre  de  preuve  -  justifient  le  renvoi  à  l'instance 
inférieure. En effet, les difficultés rencontrées par la recourante pour trouver 
un local pour son projet ont pu être évoquées dans la présente procédure et 
la décision entreprise n'a pas été rendue en fonction de critères techniques. 

 
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3.  a)  L  'art.  106  al.  1  et  2  de  la  nouvelle  Constitution  fédérale  du  18  avril  1999, 
entrée en vigueur le 1er janvier 2000 mais qui a pris effet à l'entrée en vigueur 
de  la  LMJ,  soit  le  1er  avril  2000  (cf.  art.  196  ch.  8  al.  1  Cst.),  a  la  teneur 
suivante : 

1 La législation sur les jeux de hasard et les loteries relève de la compétence 
de la Confédération. 

2 Une concession de la Confédération est nécessaire pour ouvrir et exploiter 
une  maison  de  jeu.  Lorsqu'elle  octroie  une  concession,  la  Confédération 
prend en considération les réalités régionales  et les dangers que présentent 
les jeux de hasard. 

L'art. 106 al. 1 et 2 Cst. correspond à la teneur de l'ancien art. 35 Cst. 

b)  Se fondant sur l'art. 35 aCst., le Conseil fédéral a adressé, le 26 février 1997, 
le Message relatif à la loi fédérale sur les jeux de hasard et les maisons de 
jeu (FF 1997 III 137-191). Selon le message, la nouvelle loi a pour objet de 
régler  les  jeux  de  hasard  qui  offrent  des  chances  de  réaliser  un  gain  en 
argent  ou  d'obtenir  un  autre  avantage  matériel,  ainsi  que  l'octroi  de 
concessions  aux  maisons  de  jeu,  leur  exploitation  et  leur  imposition.  Elle  a 
également  pour  objet  de  régler  l'admission  et  l'installation  des  appareils  à 
sous et a notamment pour but de prévenir la criminalité et les conséquences 
négatives du jeu sur le plan social, de garantir une exploitation des jeux sûre 
et  transparente  et  d'empêcher  le  blanchissage  d'argent  (p.  138).  La 
concentration  des  maisons  de  jeu  tend  à  permettre  une  meilleure  vue 
d'ensemble des jeux de hasard en Suisse (p 149-150). La pratique libérale a 
perdu sa justification et doit être abolie au profit d'une réglementation claire 
applicable  dans  toute  la  Suisse;  seuls  doivent  dès  lors  être  considérés 
comme  jeux  d'adresse  les  appareils  pour  lesquels  l'adresse  d'un  joueur 
moyen constitue un facteur de gain ou de perte réellement décisif (p. 152). 

En  vue  de  l'introduction  de  la  LMJ,  le  Conseil  fédéral  a  édicté  l'ordonnance 
concernant  les  appareils  automatiques  servant  aux  jeux  d'argent  (OAJA), 
entrée en vigueur le 22 avril 1998. Elle a pour objet un retour à une pratique 
conforme à la loi et à la Constitution, dans la perspective de la nouvelle LMJ 
(ATF  125  II  152  consid.  4a  p.  161;  cf.  également  ATF  non  publié  du  24 
novembre  1999  dans  la  cause  Automates  et  Jeux  Proms  SA  et  N.A  contre 
TA, consid. 3d p. 11). Elle prévoit notamment que les appareils automatiques 
servant  aux  jeux  d'argent  et  de  systèmes  de  jackpot  déjà  en  exploitation 
dans un kursaal, dans un salon de jeux ou dans un café ou restaurant avant 
l'entrée  en  vigueur  de  l'OAJA  pouvaient  continuer  à  être  exploités  dans  les 
mêmes  locaux  et  à  raison  du  même  nombre  (art.  10  OAJA).  En  d'autres 
termes, l'exploitation dans les mêmes locaux des jeux de hasard homologués 
comme des jeux d'adresse jusqu'au 22 avril 1998 ne tombaient pas sous le 

 
 - 7 -

coup de l'interdiction. Cependant, l'OAJA devait expirer à la date d'entrée en 
vigueur  de  la  LMJ,  en  particulier  de  ses  dispositions  transitoires  (cf.  art.  13 
OAJA). 

c)  Adoptée  le  18  décembre  1998  (FF  1998  V  5004  ss),  la  LMJ  est  entrée  en 
vigueur le 1er avril 2000. Elle vise à assurer une exploitation des jeux sûre et 
transparente,  d'empêcher  la  criminalité  et  le  blanchiment  d'argent  dans  les 
maisons  de  jeux  ou  par  leur  intermédiaire  et  de  prévenir  les  conséquences 
socialement dommageables du jeu (art. 2). Elle définit les jeux de hasard et 
d'adresse de manière générale (art. 3 al. 1 à 3) et charge le Conseil fédéral, 
après  consultation  des  cantons,  des  dispositions  sur  la  distinction  à  établir 
entre  jeux  de  hasard  et  d'adresse  (art.  3  al.  4  ).  Elle  prévoit  que  seules  les 
maisons de jeu qui bénéficient d'une concession peuvent proposer des jeux 
de  hasard  (art.  4  al.  1).  Selon  l'art.  60  LMJ,  les  appareils  à  sous  servant  à 
des  jeux  d'adresse  homologués  d'après  la  pratique  en  vigueur  qui  sont 
considérés comme des appareils servant à des jeux de hasard au sens de la 
nouvelle  législation,  ne  pourront  désormais plus être exploités que dans les 
grands casinos et les casinos (al. 1). En dehors des établissements précités, 
les  cantons  pourront  autoriser,  dans  un  délai  de  cinq  ans  à  compter  de 
l'entrée  en  vigueur  de  la  présente  loi,  la  continuation  de  l'exploitation  d'un 
maximum de cinq des appareils mentionnés à l'al. 1 dans les restaurants et 
autres  locaux,  pour  autant  que  ces  appareils  aient  été  mis  en  exploitation 
avant  le  1er  novembre  1997  (al.  2).  Après  l'expiration  de  ce  délai,  seuls  les 
appareils  à  sous  servant  aux  jeux  d'adresse  au  sens  de  la  présente  loi 
pourront encore être exploités dans les restaurants et autres locaux. 

d)  Dans deux arrêts rendus ce même jour (procédures 3A 00 233 et 3A 01 16), 
le Tribunal administratif a considéré que le législateur, en édictant l'art. 60 al. 
2  LMJ,  a  voulu  permettre  aux  cantons  d'autoriser  la  continuation  de 
l'exploitation des appareils de jeux de hasard homologués et exploités au 1er 
novembre 1997 à l'exclusion de toute autre date butoir, en particulier celle du 
22 avril 1998, mentionnée à l'art. 10 OAJA, abrogé à la suite de l'entrée en 
vigueur de la LMJ (cf. art. 13 al. 2 OAJA). 

Appliqués au cas d'espèce, on doit conclure des travaux du législateur que la 
recourante  peut  être  autorisée  à  continuer  l'exploitation  de  ses  appareils 
dans  les  restaurants  et  autres  locaux  pour  autant  qu'ils  aient  été  mis  en 
exploitation avant le 1er novembre 1997. 

e)  En  l'occurrence,  le  refus  de  renouveler  l'autorisation  d'exploiter  porte  sur  9 
appareils  servant  à  des  jeux  de  hasard  au  sens  de  la  LMJ.  Il  n'est  pas 
contesté que toutes ces machines ont été installées dans deux restaurants et 
un salon de jeu après le 1er novembre 1997. Par conséquent, elles tombent 
sous le coup de l'art. 60 al. 2 LMJ. Autrement dit, leur exploitation ne saurait 

 
 
 
 - 8 -

être poursuivie. A noter qu'elles sont toutes en exploitation depuis une date 
postérieure  au  22  avril  1998.  Ainsi,  la  continuation  de  l'exploitation  des 
appareils visés est illégale tant au regard de l'art. 60 al. 2 LMJ que de l'OAJA 
(abrogée), voire de l'art. 135 OLMJ. 

f)  Les  appareils  litigieux  de  la  recourante  ne  remplissant  pas  les  conditions 
justifiant une exception à l'interdiction de continuer leur exploitation dans les 
restaurants  et  salons  de  jeu,  le  service  ne  pouvait  pas,  par  principe, 
renouveler les permis requis. 

4. 

Par  conséquent,  la  seule  question  à  trancher  est  celle  de  savoir  si  la 
recourante,  à  la  suite  des  autorisations  délivrées  auparavant  et  des 
prétendues  promesses  données  par  l'autorité  intimée  et  la  Direction,  peut 
invoquer le principe de la bonne foi pour exiger le renouvellement des permis 
d'exploiter malgré les dispositions légales précitées. 

a)  Selon l'art. 9 Cst., toute personne a le droit d'être traitée par les organes de 
l'Etat  sans  arbitraire  et  conformément  aux  règles  de  la  bonne  foi.  La 
jurisprudence et la doctrine développées sous l'ancien art. 4 aCst. demeurent 
applicables  pour  la  nouvelle  disposition  (cf.  ETIENNE  GRISEL,  Egalité,  les 
garanties de la constitution fédérale du 18 avril 1999, Berne 2000, no 360 p. 
163  in  fine).  Valant  pour  l'ensemble  de  l'activité  étatique,  le  principe  de  la 
confiance  protège  le  citoyen  dans  la  confiance  légitime  qu'il  met  dans  les 
assurances  reçues  des  autorités  (ATF  124  II  265  consid.  4a  p.  269/270). 
Selon  la  jurisprudence  et  la  doctrine  (ATF  122  II  113  consid.  3b/cc  p.  123; 
121 II 473 consid. 2c p. 479 et les références citées; ANDRE GRISEL, op. cité, 
p.  388  ss;  BLAISE  KNAPP,  Précis  de  droit  administratif,  4ème  édit.,  no  509  ss; 
cf.  également  ULRICH  HÄFELIN  /  GEORG  MÜLLER,  Grundriss  des  Allgemeinen 
Verwaltungsrechts 3 Auflage, Zürich 1998, p. 128 ss), un renseignement ou 
une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à 
un  administré  un  avantage  contraire  à  la  réglementation  en  vigueur,  à 
condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard 
de  personnes  déterminées,  qu'elle  ait  agi  ou  soit  censée  avoir  agi  dans  les 
limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte 
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il 
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour 
prendre  des  dispositions  auxquelles  il  ne  saurait  renoncer  sans  subir  de 
préjudice,  et  que  la  réglementation  n'ait  pas  changé  depuis  le  moment  ou 
l'assurance a été donnée. Grisel y ajoute deux conditions: la promesse doit 
être  de  nature  à  inspirer  confiance  et  il  doit  y  avoir  identité  entre  les  faits 
envisagés comme décisifs et ceux qui subsistent (cf. op. cité p. 392 et 394). 

Cependant,  dès  lors  qu'il  protège  à  raison  d'assurances  données  dans  une 
situation  particulière  à  des  personnes  déterminées,  le  principe  de  la  bonne 

 
 
 
 - 9 -

foi  n'offre  évidemment  pas  une  protection  aussi  complète  à  l'égard  du 
législateur  ou  de  l'auteur  d'une  réglementation.  Il  ne  saurait  en  principe 
permettre  à  l'administré  de  s'opposer  à  un  changement  de  réglementation, 
ou  de  se  soustraire  au  nouveau  droit,  du  simple  fait  qu'il  a  pris  certaines 
dispositions en vertu du droit antérieur (ATF 122 V 405 consid. 3b/bb p. 409 
et  les  références  citées).  Le  principe  de  la  bonne  foi  ne  trouve  application, 
dans  ce  contexte,  que  lorsque  l'auteur  de  la  réglementation  a  lui-même 
donné  des  assurances  précises,  ou 
la 
réglementation porte atteinte à des droits acquis (ATF 102 Ia 331 consid. 3c 
p. 336). 

le  changement  de 

lorsque 

b)  En l'espèce, la recourante n'a reçu aucune promesse - et d'ailleurs elle ne le 
prétend  pas  -  de  la  part  du  Conseil  fédéral,  de  la  CFMJ  ou  d'une  autre 
autorité  fédérale  compétente,  ni  une  assurance  particulière  quant  au 
renouvellement  des  autorisations  litigieuses.  Au  contraire,  à  l'annonce  du 
moratoire décrété le 24 avril 1996, le Conseil fédéral a fait clairement savoir 
que  la  pratique  suivie  jusqu'alors  allait  être  modifiée.  La  réglementation 
transitoire  finalement  adoptée  a  été  esquissée  dans  un  communiqué  de 
presse du 28 mai 1996 (cf. ATF cité du 24 novembre 1999 consid. 5d). 

La  recourante  ne  prétend  pas  non  plus  se  trouver  au  bénéfice  d'un 
quelconque droit acquis. De tels effets ne pourraient au demeurant se fonder 
que  sur  une  loi,  un  acte  administratif  ou  un  contrat  de  droit  administratif; 
l'autorité doit avoir voulu exclure toute suppression ou restriction ultérieure du 
droit par une modification législative (SJ 1998 296 consid. 4b; ANDRE GRISEL, 
op. cité p. 590). Tel n'est pas le cas en l'espèce. 

5.  a)  La  recourante  invoque  la  protection  de  sa  bonne  foi  dans  la  mesure  où 
l'autorité  cantonale  d'exécution  lui  aurait  fait  des  promesses  sur  lesquelles 
elle ne saurait revenir. 

Dans  la  présente  cause,  trois  des  conditions  énumérées  sous  ch.  5a  des 
présents  considérants  méritent  d'être  analysées,  les  autres  paraissant 
remplies. 

b)  La  première  est  celle  de  la  promesse  effective.  Une  promesse  est 
l'assurance de faire, de ne pas faire ou de tolérer quelque chose. Qu'elle soit 
écrite ou verbale, son caractère ne change pas. Elle est expresse lorsqu'elle 
formulée  en  toutes  lettres.  Elle  peut  cependant  résulter  implicitement  des 
circonstances,  voire  de  la  passivité  de  l'autorité  (ANDRE  GRISEL,  op.  cité  p. 
390 et 391). 

S'agissant  des  cinq  appareils  installés  dans  le  salon  de  jeu  Z,  il  est 
indéniable  que  l'autorité  a  donné  des  promesses  formelles.  Consciente  des 

 
 
- 10 -

modifications  légales  en  cours,  la  recourante  s'est  adressée  à  plusieurs 
reprises  tant  auprès  du  service  que  de  la  Direction  pour  s'inquiéter  des 
conséquences  qu'elles  auraient  pour  son  établissement  de 
jeux  (cf. 
notamment lettres des 2 juin, 27 septembre et 15 décembre 1999, 14 mars 
2000, pièces recourante nos 9,11, 12, 16 et 18). Par courrier du 9 septembre 
1999,  le  service  a  déclaré  à  la  recourante  qu'il  tolérera  durant  le  délai 
transitoire fixé par Berne, soit durant cinq ans à partir du 1er janvier 2000, la 
poursuite de l'exploitation des jeux à jetons admis jusqu'ici dans un salon de 
jeu ou dans un établissement public (cf. pièce recourante no 10). Dans une 
lettre datée du même jour, le service a prié la recourante de requérir auprès 
du Directeur de la police une confirmation de sa décision initiale (cf. pièce no 
10 recourante). Le 4 octobre 1999, se référant aux problèmes de locaux de 
la recourante et pour éviter la rigueur excessive des mesures urgentes prises 
par le Conseil fédéral, le 22 août 1998, ce dernier a considéré qu'il serait trop 
restrictif  de  réduire  à  néant  le  projet  de  la  recourante  alors  que  ses 
démarches  avaient  débuté  plusieurs  années  auparavant.  Il  a  ainsi  admis  la 
mise en exploitation du salon de jeu Z tout en soulignant que l'établissement 
ne  devrait  pas  abriter  un  nombre  d'appareils  de  jeu  supérieur  à  celui 
annoncé en son temps au service compétent (cf. pièce recourante no 13). Le 
6  mars  2000,  le  service,  pour  donner  suite  à  une  demande  d'autorisation 
d'exploiter deux appareils, a attiré l'attention de la recourante sur l'entrée en 
vigueur de la nouvelle loi fédérale sur les jeux de hasard et les maisons de 
jeu. Il a cependant précisé que sa demande d'autorisation n'était en soi pas 
directement  touchée  dans  la  mesure  où  elle  porte  sur  un  salon  de  jeu 
existant. Finalement le service l'invitait à lui faire savoir: "quels sont les cinq 
jeux  de  hasard  précis,  homologués  comme  tels  par  le  Département  fédéral 
de  justice  et  de  police  que  vous  entendez  maintenir  en  exploitation  dans 
votre salon de jeu et pour lesquels vous sollicitez une autorisation" (cf. pièce 
recourante  no  17).  Le  28  mars  2000,  le service a demandé à la recourante 
de  préciser  pour  chacun  des  cinq  appareils 
type  et  numéro 
d'identification  "pour  être  à  même  de  délivrer  les  autorisations  nécessaires" 
(cf. pièce recourante no 19). Pour conclure, le 31 août 2000, le Département 
de la police a délivré à l'administrateur unique de la société recourante une 
patente  de  salon  de  jeu  pour  l'exploitation  du  Z.  Cette  patente  donne 
expressément  le  droit  d'exploiter  deux  machines  à  sous  au  maximum  (cf. 
pièce recourante no 23). 

leurs 

La  Cour,  considérant  que  les  promesses  de  l'autorité  étaient  réelles  et 
concrètes,  estime  que  la  recourante  pouvait,  à  bon  droit,  croire  qu'elle 
pourrait  bénéficier  du  renouvellement  de  l'autorisation  d'exploiter  à  tout  le 
moins deux appareils à sous dans le salon de jeu Z. Autrement dit, elle doit 
être mise au bénéfice de la protection de la bonne foi. 

 
- 11 -

c)  Au regard de la condition qui veut que la loi n'ait pas changé entre l'émission 
de  la  promesse  et  l'allégation  de  la  bonne  foi,  la  décision  du  service  est 
également insoutenable s'agissant du salon de jeu Z. 

Selon  l'art.  10  OAJA,  en  vigueur  du  22  avril  1998  au  1er  avril  2000,  les 
appareils en exploitation dans un café ou salon de jeu avant le 22 avril 1998 
pouvaient  continuer  à  être  exploités  dans  les  mêmes  locaux  et  à  raison  du 
même  nombre.  En  revanche,  l'art.  60  al.  2  LMJ  -  qui  a  remplacé  l'art.  10 
OAJA depuis le 1er avril 200 - laisse aux cantons la possibilité d'autoriser la 
continuation  de  l'exploitation  d'un  maximum  de  cinq  appareils  dans  les 
restaurants  et  autres  locaux  pour  autant  qu'ils  aient  été  mis  en  exploitation 
avant le 1er novembre 1997 et ce durant cinq ans à compter de cette dernière 
date.  Ainsi  par  rapport  à  l'ancienne  ordonnance,  la  loi  fixe  de  nouvelles 
conditions quant au nombre des machines à sous, la date de leur installation 
et le temps durant lequel elles pourront encore être exploitées. L'état de droit 
est donc sensiblement modifié. 

Cela étant, force est de constater que les multiples promesses données par 
le service ou la Direction ainsi que l'octroi de la patente pour l'exploitation de 
deux machines à sous, le 31 août 2000, ont été formulées alors que  l'OAJA 
était en vigueur puis lorsque la LMJ était applicable. Autrement dit, la loi n'a 
pas changé entre le moment où la recourante a reçu des garanties quant à la 
possibilité d'exploiter deux machines à sous, notamment le 30 août 2000, et 
l'entrée en vigueur de la LMJ. 

d)  Enfin,  il  est  manifeste  que  la  recourante  -  qui  s'est  inquiétée  à  plusieurs 
reprises  des  conséquences  des  modifications  légales  -  a  pu  de  bonne  foi 
conclure des promesses de l'autorité qu'elles étaient conformes au droit. Les 
atermoiements,  les  hésitations  et  finalement  les  contradictions  de  l'autorité 
administrative, qui a cédé à des pressions économiques et des interventions 
politiques pour délivrer, à tort, l'autorisation d'exploiter deux machines à sous 
dans  le  salon  de  jeu  Z,  constituent  des  éléments  objectifs  dont  peut  se 
prévaloir la recourante. 

e)  A juste titre, la recourante reproche également à l'autorité un comportement 
contradictoire. Ainsi que déjà dit, l'autorité a fourni des assurances formelles 
quant  au  renouvellement  des  autorisations  pour  l'année  2001.  Sa  décision 
subite de les refuser pour le salon de jeu Z est effectivement en contradiction 
avec les engagements donnés auparavant. 

6. 

Les  considérants  développés  sous  ch.  5  ci-dessus  ne  valent,  en  revanche, 
pas  pour  les  deux  autres  établissements  et  appareils  visés  par  la  décision 
litigieuse. 

 
 
 
- 12 -

a)  En  effet,  l'exploitation  des  restaurants  concernés  a  débuté  respectivement 
l'autorisation  d'installer  des  appareils  à  sous  a  été  délivrée  postérieurement 
au 1er novembre 1997. La patente B a été accordée pour le restaurant X, à 
Fribourg, le 16 janvier 1998, la première fois. L'établissement a été ouvert le 
9  août  1998  et  a  changé  très  rapidement  d'exploitant  responsable.  Une 
demande  d'exploitation  a  été  requise  par  la  recourante,  le  18  septembre 
1998.  En  ce  qui  concerne  le  restaurant  Y,  une  patente  B  d'établissement 
avec alcool a été accordée le 18 août 1998. L'installation de deux appareils 
de jeu à sous a été admise le 27 juillet 1998. 

Aucune  promesse  ni  garantie  n'a  été  accordée  par  l'autorité  quant  au 
renouvellement  des  autorisations  qui  ont  été  délivrées.  Elles  ont  été 
octroyées  non  pas  en  application  de  la  LMJ  -  qui  n'était  alors  pas  encore 
entrée  en  vigueur  -  mais  sous  l'empire  de  l'OAJA  et  conformément  à  la  loi 
cantonale  sur  les  appareils  de  jeu  et  les  salons  de  jeu.  Il  s'agit  par 
conséquent d'autorisations pour une période s'étendant du 1er janvier au 31 
décembre (cf. art. 10 al. 2 de la loi cantonale). La recourante ne pouvait en 
déduire un renouvellement tacite des autorisations. 

b)  De même au regard de la condition qui veut que la loi n'ait pas changé entre 
l'émission de la promesse et l'allégation de la bonne foi, les arguments de la 
recourante ne sont pas soutenables puisque précisément aucune promesse 
n'a été donnée par l'autorité s'agissant des appareils installés dans les deux 
restaurants.  D'ailleurs  même  si  l'octroi  des  autorisations  était  considéré 
comme  une  promesse,  force  est  de  constater que la loi avait changé après 
coup. 

c)  Enfin,  on  peut  très  sérieusement  douter  que  la  recourante,  qui  est  une 
société dont le but est la fourniture d'appareils servant à des jeux de hasard, 
ait  pu  de  bonne  foi  conclure  de  la  prétendue  promesse  tacite    de  l'autorité 
qu'elle  était  conforme  au  droit.  Par  ailleurs,  sachant,  ou  du  moins  devant  le 
savoir,  que  l'autorisation  d'exploiter  un  appareil  de  jeu  est  annuelle,  il 
appartenait à la recourante, en cas de doute, de s'informer sur la portée des 
modifications  de  la  loi  -  comme  elle  l'a  d'ailleurs  très  justement  fait  pour  le 
salon  de  jeu  Z.  A  tout  le  moins,  on  peut  raisonnablement  admettre  que  la 
recourante, en faisant preuve de la prudence élémentaire requise, aurait dû 
vérifier,  cas  échéant  faire  confirmer  par  l'autorité,  la  justesse  de  son 
interprétation.  Finalement,  les  atermoiements  de  l'autorité  administrative  qui 
a  cédé  à  des  pressions  économiques  et  des  interventions  politiques  pour 
prolonger illégalement des autorisations ne constituent pas une promesse. 

7. 

recourante 

La 
l'autorité  un  comportement 
contradictoire.  Les  considérations  émises  ci-dessus  quant  à  l'absence  de 
promesses  effectives  de  l'autorité  sont  également  valables  pour  ce  qui 

reproche  également  à 

 
 
 
- 13 -

8. 

9. 

10. 

concerne  les  appareils  installés  dans  les  restaurant  X  et  Y  (cf.  consid.  8a). 
L'autorité n'a fourni aucune assurance formelle quant au renouvellement des 
autorisations pour l'année 2001, voire plus. Au demeurant, elle se devait de 
changer sa pratique si, comme en l'espèce, le droit a changé (PIERRE MOOR, 
op.  cité,  p.  361/362  no  5.3.2.2;  cf.  également  ETIENNE  GRISEL,  op.  cité,  no 
391 p. 173). 

Il ressort des considérations qui précèdent que le recours de G. SA doit être 
admis s'agissant du refus de renouveler l'autorisation d'exploiter pour l'année 
2001 les appareils installés dans le salon de jeu Z. Il est, en revanche, rejeté 
pour les autres installations visées par la décision du 21 décembre 2000. La 
date de la mise hors service des machines se trouvant dans les restaurants 
X et Y, fixée initialement au 1er janvier 2001, est arrêtée au 31 mars 2001. La 
société G. SA devra les retirer jusqu'au 30 avril 2001. 

La  cause  étant  jugée,  la  demande  de  restitution  de  l'effet  suspensif  devient 
sans objet. 

La  recourante  n'obtenant  que  partiellement  raison,  les  frais  de  la  procédure 
sont mis à sa charge à raison de la moitié, en application de l'art. 131 CPJA 
et  fixée  selon  les  art.  1  et  2  du  tarif  du  17  décembre  1991  des  frais  de 
procédure et de juridiction administrative (RSF 150.12). 

Pour  le  même  motif,  elle  a  droit  à  une  indemnité  de  partie  réduite  dans  la 
même mesure (art. 137 al. 1 et 138 al. 2 CPJA). Selon l'art. 8 du tarif précité, 
les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont 
fixées  entre  200  et  5'000  francs.  Dans  les  affaires  d'une  ampleur  ou  d'une 
complexité  particulière,  le  maximum  s'élève  à  20'000  francs.  La  cause  ne 
présente pas de difficultés particulières ni n'est d'une importance telle qu'elle 
justifie  de  s'écarter  du  barème  ordinaire.  Par  conséquent,  l'octroi  d'une 
indemnité de partie réduite de 2'500 francs paraît équitable. 

Par ces motifs, 
la IIIème Cour administrative 
d é c i d e : 

1. 

Le recours de G. SA est partiellement admis dans le sens des considérants. 

 
 
 
 
- 14 -

2. 

3. 

4. 

5. 

Un  délai  au  31  mars  2001  est  imparti  à  la  recourante  pour  mettre  hors 
service  les  4  appareils  installés  dans  les  établissements  publics  X  et  Y. 
G. SA procédera à leur enlèvement jusqu'au 30 avril 2001. 

Les frais de procédure par 1'200 francs sont mis à la charge de la recourante 
à raison de la moitié, soit par 600 francs. 

Une indemnité de partie réduite de 2'690 francs (honoraires frs. 2'500.- TVA 
frs. 190.-) est octroyée à la recourante. 

La  présente  décision  peut  faire  l'objet  d'un  recours  de  droit  administratif 
auprès  du  Tribunal  fédéral,  à  Lausanne,  dans  le  délai  de  30  jours  dès  sa 
notification. 

6. 

Elle est communiquée: 

a)  à la recourante, par son mandataire, avec son dossier en retour; 

b)   à l'autorité intimée, avec son dossier en retour; 

c)   à la Direction de la justice, de la police et des affaires militaires; 

d)   à la Commission fédérale des maisons de jeu, à Berne. 

305;083