# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 20f5ac43-70f0-58b5-a9f2-70b3df5f0f34
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2012-12-11
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 11.12.2012 B 2012/179
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2012-179_2012-12-11.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2012/179

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 11.12.2012

Entscheiddatum: 11.12.2012

Urteil Verwaltungsgericht, 11.12.2012
Entscheid über Ausstandsbegehren, Rechtsweggarantie Art. 6 Ziff. 1 EMRK 
(SR 0.101), Art. 29 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 1 BV (SR 101), Art. 92 Abs. 1 BGG 
(SR 173.110).Der Entscheid einer Rekursinstanz, mit welchem ein 
Ausstandsbegehren abgewiesen worden ist, ist beim Verwaltungsgericht 
selbständig mit Beschwerde anfechtbar (Verwaltungsgericht, B 
2012/179).Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde ans Bundesgericht 
wurde mit Urteil vom 27. Juni 2013 gutgeheissen (Verfahren 1C_166/2013).

Entscheid über Ausstandsbegehren, RechtsweggarantieArt. 6 Ziff. 1 EMRK (SR 

0.101), Art. 29 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 1 BV (SR 101), Art. 92 Abs. 1 BGG (SR 

173.110).

Der Entscheid einer Rekursinstanz, mit welchem ein Ausstandsbegehren 

abgewiesen worden ist, ist beim Verwaltungsgericht selbständig mit Beschwerde 

anfechtbar (Verwaltungsgericht, B 2012/179).

 

Urteil vom 11. Dezember 2012

 

Anwesend:  Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter lic. iur. A. Linder, 

Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener, Dr. S. Bietenharder-Künzle; Gerichtsschreiberin lic. iur. 

R. Haltinner-Schillig

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In Sachen

H. und D. B.,

H. H.,

Beschwerdeführer,

beide vertreten durch Rechtsanwältin lic.iur. L. K.,

gegen

 

Baudepartement des Kantons St. Gallen, Rechtsabteilung, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 

9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

 

betreffend

Ausstandsbegehren und Gesuch um Überweisung

 

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Im Gebiet L. Nord, M., liegen fünf benachbarte Grundstücke: Nrn. 0000, 0001, 

0002, 0003, 0004. Das Grundstück Nr. 0000 befindet sich im Miteigentum von H. und 

D. B., M. Die beiden Grundstücke Nrn. 0001 und 0002 befinden sich im Miteigentum 

von H. und F. H., M. P. und E. G. sind Miteigentümer der Grundstücke Nrn. 0003 und 

0004. Ohne den östlichen Teil des Grundstücks Nr. 0000 bilden die fünf Grundstücke 

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zusammen ein Rechteck von rund 3'500 m . Gemäss Zonenplan der politischen 

Gemeinde O. vom 26. Mai 1994 sind sie der Landwirtschaftszone zugewiesen.

Auf den fünf Grundstücken im Gebiet L. Nord befinden sich zahlreiche Bauten und 

Anlagen und die Fläche ist überwiegend versiegelt. Die Halle auf dem Grundstück G., 

das Gebäude in dem H. B. einen Metallbaubetrieb führt, sowie ein weiteres Gebäude 

stehen Wand an Wand mit Gebäuden, die sich auf dem südlich angrenzenden 

Grundstück Nr. 0005 befinden, das in der Intensiverholungszone Reiten (IE R) liegt.

B./ Am 16. Februar 2009 erliess der Gemeinderat O. den Teilzonenplan L. I, M. 

(Teilzonenplan L. I), nachdem ihn das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation 

(AREG) als genehmigungsfähig erachtet hatte. Damit sollen die Grundstücke Nrn. 0005, 

0006 und 0007, die gemäss Zonenplan teilweise in der Landwirtschaftszone (LwZ) und 

teilweise in der IE R liegen, vollständig der IE R zugewiesen werden.

Gegen diesen Teilzonenplan erhoben H. und D. B. und H. H., vertreten durch 

Rechtsanwältin lic. iur. L. K., Einsprache beim Gemeinderat O. Sie beantragten, ihre 

eigenen Grundstücke (Nr. 0000 [B.] und Nr. 0002 [H.] seien ebenfalls einzuzonen, und 

zwar in die zweigeschossige Wohn- und Gewerbezone (WG2), eventuell sei das ganze 

Gebiet der WG2 zuzuordnen und subeventuell sei der Teilzonenplan L. I aufzuheben. 

Sodann reichten sie einen privat erarbeiteten Teilzonenplan L. I, M., Ergänzung 

(Teilzonenplan L. Nord) ein. Am 7. September 2009 wies der Gemeinderat O. die 

Einsprache mit der Begründung ab, der Teilzonenplan L. I sei recht- und zweckmässig. 

Er stellte in Aussicht, über einen Teilzonenplan L. Nord in einem separaten Verfahren zu 

beschliessen.

C./ Am 21. September 2009 entschied der Gemeinderat O., er befürworte die 

Umzonung verschiedener Grundstücke von der LwZ in die WG2 und damit den Entwurf 

des Teilzonenplans L. Nord, weshalb dieser dem AREG zur Vorprüfung eingereicht 

werde.

Am 29. Oktober 2009 erhoben H. und D. B. sowie H. H. durch ihre Rechtsvertreterin 

gegen den zustimmenden Entscheid der Bürgerschaft zum Teilzonenplan L. I Rekurs 

beim Baudepartement (Nr. 09-6301). In diesem Zusammenhang stellten sie 

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insbesondere auch bezüglich Dr. B. D.-S. ein Ausstandsbegehren wegen unzulässiger 

Vorbefassung. Die Rekurrenten beantragten u.a., der angefochtene Entscheid sei 

aufzuheben und das Rekursverfahren sei zufolge des Beschlusses des Gemeinderats 

O. vom 21. September 2009 zu sistieren. Anschliessend seien die beiden Rekurs- und 

Genehmigungsverfahren zu vereinigen.

Am 1. Februar 2010 wies der Gemeinderat O. das Umzonungsgesuch aufgrund der 

Erwägungen des AREG vom 8. Januar 2008 ab, worauf H. und D. B. sowie H. H. durch 

ihre Rechtsvertreterin gegen diesen Entscheid Rekurs beim Baudepartement erhoben 

(Nr. 10-1176). Sie beantragten, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das 

Rekursverfahren betreffend den Teilzonenplan L. Nord sei mit dem Rekursverfahren 

betreffend Teilzonenplan L. I zu vereinigen. Sodann sei im Rahmen des 

Rekursverfahrens auf den Einbezug des AREG zu verzichten, eventuell sei die 

Fachstelle eines Nachbarkantons für die planerische Beurteilung beizuziehen. Letzteres 

wurde damit begründet, Dr. A. N., Leiterin der Ortsplanung AREG, und P. R., 

Sachbearbeiter Ortsplanung AREG, seien vorbefasst.

Das Baudepartement lehnte es ab, den Rekurs im Hinblick auf einen Teilzonenplan L. 

Nord zu sistieren und entschied am 25. Oktober 201O über die Angelegenheit 

Teilzonenplan L. I (Nr. 64/2010). Das Rekursverfahren betreffend den Teilzonenplan L. I 

(Nr. 09-6301) wurde nicht mit demjenigen betreffend den Teilzonenplan L. Nord 

(Nr. 10-1176) vereinigt, und der Rekurs von H. und D. B. sowie H. H. betreffend den 

Teilzonenplan L. I wurde abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte. Das 

Baudepartement gelangte zum Ergebnis, dass keine Umstände ersichtlich seien, 

welche die beteiligten Personen als befangen erscheinen lassen könnten.

D./ Am 9. November 2010 erhoben H. und D. B. sowie H. H. durch ihre 

Rechtsvertreterin gegen den Entscheid des Baudepartements vom 25. Oktober 2010 

betreffend den Teilzonenplan L. I Beschwerde beim Verwaltungsgericht (B 2010/266). 

Am 17. Dezember 2010 sistierte der Präsident des Verwaltungsgerichts das Verfahren 

B 2010/266 bis zur Genehmigung des Teilzonenplans L. I und hob die Fristansetzung 

zur Beschwerdebegründung auf.

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E./ Am 10. Januar 2011 entschied das Baudepartement in der Angelegenheit 

Teilzonenplan L. Nord(Nr. 1/2011).Das Ausstandsbegehren gegen das AREGund gegen 

Mitarbeiter des AREG wurde abgewiesen. Sodann wurde der Rekurs abgewiesen, 

soweit darauf eingetreten werden konnte. Am 25. Januar 2011 erhoben H. und D. B. 

sowie H. H. durch ihre Rechtsvertreterin gegen den Entscheid des Baudepartements 

vom 10. Januar 2011 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (B 2011/19). Sie 

beantragten, die Beschwerdeverfahren betreffend den Teilzonenplan L. Nord sei mit 

demjenigen betreffend den Teilzonenplan L. I zu vereinigen, weil aufgrund der 

tatsächlichen Verhältnisse eine Gesamtbeurteilung stattzufinden habe. 

Dementsprechend sei das Beschwerdeverfahren betreffend den Teilzonenplan L. Nord 

bis zur Fortsetzung des Beschwerdeverfahrens betreffend den Teilzonenplan L. I zu 

sistieren. Sodann stellten sie u.a. das Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid 

des Baudepartements vom 10. Januar 2011 (Nr. 1/2011) betreffend den Teilzonenplan 

L. Nord sowie der dazugehörige Entscheid des Gemeinderats O. vom 1. Februar 2010 

seien aufzuheben (Ziff. 1). Zur Begründung wurde im Wesentlichen geltend gemacht, 

der angefochtene Entscheid sei unter Missachtung von Art. 30 Abs. 1 der 

Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) ergangen, weil von einer Vorbefassung des 

AREG für das nachfolgende Rekursverfahren auszugehen sei. Sodann bestehe ein 

Rechtsanspruch auf Umzonung, weil sich die fragliche Fläche als Bauland eigne, heute 

schon weitgehend überbaut sei und weil auch alle andern Voraussetzungen erfüllt 

seien.

Am 17. Februar 2011 lehnte es der Präsident des Verwaltungsgerichts ab, das 

Beschwerdeverfahren betreffend den Teilzonenplan L. Nord (B 2011/19) zu sistieren. 

Nachdem das Verwaltungsgericht einen Augenschein durchgeführt hatte, wurde die 

Beschwerde betreffend den Teilzonenplan L. Nord am 20. März 2012 abgewiesen.

Am 14. Mai 2012 erhoben H. und D. B. sowie H. H. durch ihre Rechtsvertreterin gegen 

den Beschwerdeentscheid vom 20. März 2012 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 

Angelegenheiten und subsidiär Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie 

stellten u.a. das Rechtsbegehren, das Urteil des Verwaltungsgerichts B 2011/19 vom 

20. März 2012, der Entscheid des Baudepartements Nr. 1/2011 vom 10. Januar 2011 

und der Beschluss des Gemeinderates O. vom 1. Februar 2010 seien aufzuheben und 

die Angelegenheit sei an den Gemeinderat O. zurückzuweisen. Sodann stellten die 

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Beschwerdeführer das Gesuch, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu 

erteilen. Sie machten geltend, es bestehe ein Rechtsanspruch auf Einzonung, weil sich 

die fragliche Fläche als Bauland eigne, heute schon weitgehend überbaut sei, 

unmittelbar an eine andere Bauzone angrenze und auch die anderen Voraussetzungen 

erfüllt seien. Sodann rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung der Pflicht zur 

Gleichbehandlung und des Willkürverbots, insbesondere weil sich die Vorinstanz in 

Widerspruch zu einem eigenen Entscheid setze, ohne dafür eine Begründung 

abzugeben. Am 11. Juni 2012 wies der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung 

das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab.

F./ Am 21. Februar 2011 brachte das AREG dem Verwaltungsgericht ein Schreiben an 

den Gemeinderat O. zur Kenntnis, wonach der Teilzonenplan L. I in engem 

koordinationsbedürftigem Zusammenhang mit dem Überbauungsplan L. I steht, 

weshalb letzterer ebenfalls zur Genehmigung einzureichen sei. Am 22. August 2011 

erliess der Gemeinderat O. die "Änderung bezüglich FFF zum Teilzonenplan L. I, M." 

und den Überbauungsplan L. I, M., und legte diese ab 7. September 2011 öffentlich auf 

(ABl 2011/2269).

Am 5. Oktober 2011 erhoben H. und D. B. sowie H. H. durch ihre Rechtsvertreterin 

Einsprache gegen den geänderten Teilzonenplan L. I und den Überbauungsplan L. I. 

Der Gemeinderat O. wies die Einsprache am 19. März 2012 ab. Am 11. April 2012 

erhoben H. und D. B. sowie H. H. durch ihre Rechtsvertreterin gegen den 

Einspracheentscheid Rekurs beim Baudepartement (Nr. 12-2088). Nachdem die 

Referendumsfrist unbenutzt abgelaufen war, lehnte das Baudepartement ein 

Sistierungsgesuch ab. Am 5. Juli 2012 wurde u.a. der Rekursantrag gestellt, der 

Entscheid der Bürgerschaft betreffend die Änderung des Teilzonenplans L. I (Änderung) 

sei aufzuheben, unter Einschluss des Einspracheentscheids vom 19. März 2012. Auf 

die Einzonung L. sei zu verzichten. H. und D. B. sowie H. H. stellen zudem das 

Begehren, an der Behandlung des Rekurses dürften keine Personen beteiligt sein, die 

bereits in den seit dem Jahr 2006 für das Gebiet L., M., durchgeführten 

Rekursverfahren mitgewirkt hätten. Weil die leitenden Mitarbeitenden der 

Rechtsabteilung des Baudepartements in dieser Angelegenheit vorbefasst seien und 

deshalb nach Art. 7 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1, 

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abgekürzt VRP) in den Ausstand zu treten hätten, sei die Verfahrensleitung dem 

Departement des Innern als stellvertretendem Departement zu übertragen.

G./ Am 16. Juli 2012 wies das Baudepartement das Ausstandsbegehren gegen den 

Leiter der Rechtsabteilung sowie die Leiter-Stellvertreterin ab (Nr. 32/2012).

Am 27. August 2012 erhoben H. und D. B. sowie H. H. durch ihre Rechtsvertreterin 

gegen die Abweisung des Ausstandsbegehrens Beschwerde beim Verwaltungsgericht 

(B 2012/179). Innert erstreckter Frist stellten sie am 18. Oktober 2012 die 

Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Bearbeitung des 

Rekurses sei dem Departement des Innern zu überweisen, obschon das 

Baudepartement den Rekurs Nr. 12-2088 am 2. Oktober 2012 materiell abgewiesen 

hatte, soweit darauf eingetreten werden konnte, und die Eröffnung des Entscheids 

gleichentags erfolgt war. Das Baudepartement nahm am 8. November 2012 Stellung 

und beantragte, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei die Beschwerde 

abzuweisen. Am 19. November 2012 ersuchten H. und D. B. sowie H. H. darum, es sei 

ihnen Frist für die Einreichung einer Stellungnahme zur Vernehmlassung der Vorinstanz 

einzuräumen (vgl. dazu E. 2 hienach).

H./ Wie erwähnt, wies das Baudepartement den Rekurs von H. und D. B. sowie H. H. 

betreffend die Änderung des Teilzonenplans L. I und den Überbauungsplan L. I (Nr. 

12-2088) am 2. Oktober 2012 ab, soweit darauf eingetreten werden konnte 

(Nr. 48/2012). Gegen diesen Entscheid erhoben H. und D. B. sowie H. H. durch ihre 

Rechtsvertreterin am 17. Oktober 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht (B 

2012/227). Am 4. November 2012 stellten sie das Begehren, das Verfahren sei vorläufig 

zu sistieren. Zur Begründung wurde im Wesentlichen geltend gemacht, Dr. B. D.-S., 

gegen die sich das Ausstandsbegehren richte, habe das Rekursverfahren weitergeführt 

und sämtliche Beweisanträge abgelehnt. Sodann sei der angefochtene Entscheid auf 

ihren Antrag hin erfolgt. Für den Fall, dass die Beschwerde betreffend 

Ausstandsbegehren geschützt werde, müsste auch der Entscheid des 

Baudepartements vom 2. Oktober 2012 aufgehoben werden. Am 8. November 2012 

beantragte das Baudepartement, das Sistierungsgesuch sei abzuweisen.

 

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Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen:

1.1. Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung von Beschwerden gegen Entscheide 

des Baudepartements zuständig (Art. 59bis Abs. 1 VRP). Sodann sind H. und D. B. 

sowie H. H. zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 

VRP). Weiter entsprechen die Eingaben vom 27. August 2012 und vom 18. Oktober 

2012 zeitlich und formal den gesetzlichen Anforderungen (Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 

Abs. 1 und 2 VRP).

1.2. Zu prüfen ist, ob ein selbständig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht 

anfechtbarer Entscheid vorliegt. Das Baudepartement verneint dies unter Berufung auf 

Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, 

Rz. 565, und hält fest, es handle sich um eine Zwischenverfügung, die nach st. 

gallischem Recht nur mit der Hauptsache angefochten werden könne.

Zwischenverfügungen der zur Diskussion stehenden Art sind nach innerkantonalem 

Recht nicht selbständig anfechtbar. Aus Sicht von Cavelti/Vögeli handelt es sich dabei 

um eine unbefriedigende Ordnung, weshalb prüfenswert sei, ob die Anfechtung nicht 

analog der bundesrechtlichen Regelung zugelassen werden müsste (Cavelti/Vögeli, 

a.a.O, Rz. 566).

Nach Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) ist die Beschwerde 

gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und 

über Ausstandsbegehren zulässig, auch wenn sie ein Verfahren nicht im Sinn eines 

Endentscheids abschliessen (F. Uhlmann, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger, 

Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Rz. 9 zu Art. 92). Die Garantie eines durch Gesetz 

geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und unparteiischen Gerichts ergibt sich aus 

Art. 30 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (SR 

0.101) und Art. 14 Abs. 1 UNO-Pakt II sowie für Verwaltungsbehörden aus Art. 29 Abs. 

1 BV (Uhlmann, a.a.O., Rz. 10 zu Art. 92). Nach Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person auch 

in Verfahren vor Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. 

Auch wenn die Grundsätze der richterlichen Unabhängigkeit nicht unbesehen auf nicht 

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richterliche Behörden bzw. auf Art. 29 Abs. 1 BV übertragen werden dürfen (BGE 127 I 

198 E. 2b mit Hinweisen, G. Steinmann, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/

Vallender (Hrsg.), St. Galler Kommentar BV, 2. Aufl. 2008, N 18 zu Art. 29 BV), ist es 

sachgerecht, einen Entscheid einer Rekursinstanz, mit welchem ein 

Ausstandsbegehren abgewiesen worden ist, als selbständig mit Beschwerde beim 

Verwaltungsgericht anfechtbaren Entscheid entgegenzunehmen. Diese Voraussetzung 

ist vorliegend erfüllt.

1.3. Zu prüfen ist weiter, inwieweit die Beschwerdeführer der Begründungspflicht 

nachgekommen sind. Die Begründung ist Gültigkeitserfordernis der Beschwerde, an 

Qualität und Ausgestaltung werden in der Regel aber keine hohen Anforderungen 

gestellt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 921).

Die Beschwerdeführer beantragen, der Entscheid des Baudepartements vom 16. Juli 

2012, mit welchem das Ausstandsbegehren gegen den Leiter der Rechtsabteilung, R. 

C., sowie die Leiter-Stellvertreterin, Dr. B. D.-S., abgewiesen worden ist, sei 

aufzuheben und die Leitung des Rekursverfahrens sei dem Departement des Innern zu 

übertragen (was überdies die Aufhebung des Rekursentscheids Nr. 12-2088 vom 

2. Oktober 2012 bedingen würde). Sie begründen aber nicht näher, inwiefern der Leiter 

der Rechtsabteilung mit der Angelegenheit befasst gewesen sein soll und aus ihrer 

Sicht deshalb befangen erscheint. Die Tatsache allein, dass sie sich auf den 

Standpunkt stellen, bei R. C. handle es sich um eine gegenüber dem 

Departementsvorsteher des Baudepartements "visumsberechtigte Person", genügt den 

Anforderungen an die Begründung einer Beschwerde gegen ein abgewiesenes 

Ausstandsbegehren jedenfalls nicht. Soweit die Beschwerdeführer die Auffassung 

vertreten, dem Ausstandsbegehren hätte auch bezüglich des Leiters der 

Rechtsabteilung entsprochen werden müssen, kann auf die Beschwerde deshalb nicht 

eingetreten werden.

1.4. Auf die Beschwerde ist im Sinn der Erwägungen einzutreten.

2. Mit Schreiben vom 19. November 2012 ersuchen die Beschwerdeführer das 

Verwaltungsgericht darum, es sei ihnen unter Zustellung der Vorakten eine Frist für die 

Einreichung einer Stellungnahme zur Vernehmlassung des Baudepartements vom 8. 

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November 2012 einzuräumen. Sie begründen dies damit, einerseits enthalte die 

Vernehmlassung neue Argumente und andererseits sei unklar, inwieweit die Vorinstanz 

den Beweisanträgen nachgekommen sei bzw. nachkommen wolle.

Die Vernehmlassung des Baudepartements enthält keine neuen Argumente, die eine 

neuerliche Stellungnahme der Beschwerdeführer und die Zustellung der Vorakten 

erforderlich machen könnten. Mit dem angefochtenen Entscheid über die 

Ausstandspflicht hat das Baudepartement bereits zum Ausdruck gebracht, aus seiner 

Sicht handle es sich dabei um einen Zwischenentscheid, der nicht selbständig 

anfechtbar sei (vgl. E. 5 und die Rechtsmittelbelehrung). Hinzu kommt, dass das 

Verwaltungsgericht diese Auffassung nicht teilt (vgl. E. 1.2 hievor). Was die Frage der 

Befangenheit anbetrifft, wird in der Vernehmlassung vom 8. November 2012 sodann 

auch auf E. 2.3 des Rekursentscheids des Baudepartements Nr. 64/2010 vom 

25. Oktober 2010 verwiesen. Die Erwägungen zu diesem Entscheid sind den 

Beschwerdeführern und ihrer Rechtsvertretung bekannt, haben sie ihn doch am 

9. November 2010 mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten. Schliesslich 

ist nicht ersichtlich, welchen Beweisanträgen das Baudepartement, das den Rekurs der 

Beschwerdeführer betreffend die Änderung des Teilzonenplans L. I und des 

Überbauungsplans L. I mit Entscheid Nr. 48/2012 am 2. Oktober 2012 abgewiesen hat, 

soweit darauf eingetreten werden konnte, Beweisanträgen stattgeben sollte.

3. Die Beschwerdeführer beantragen, es seien verschiedene Personen als Zeuge oder 

als Auskunftsperson zu befragen und es seien Akten zu edieren, die in dieser 

Angelegenheit ergangen sind.

Der Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet, dass rechtzeitig und formrichtig 

angebotene Beweismittel abzunehmen sind, es sei denn, diese betreffen eine nicht 

erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die streitige Tatsache 

Beweis zu erbringen (BGE 124 I 242 E. 2; 117 Ia 268 E. 4b).

Im vorliegenden Fall ergeben sich die rechtserheblichen Tatsachen aus den Akten, 

weshalb auf die Abnahme der angebotenen Beweise verzichtet werden kann.

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4. Die Beschwerdeführer machen geltend, der angefochtene Entscheid vom 16. Juli 

2012 müsse aufgehoben werden, weil er vom Vorsteher des Baudepartements gefällt 

worden sei, gegen den sich das Ausstandsbegehren ebenfalls gerichtet habe. Sie 

begründen dies damit, mit der Rekursbegründung vom 5. Juli 2012 hätten sie 

beantragt, dass sich an der Behandlung des neuerlichen Rekursverfahrens keine 

Personen beteiligen dürften, die bereits in den seit dem Jahr 2006 für das Gebiet L., 

M., durchgeführten Rekursverfahren mitgewirkt hätten (Ziff. II 4 der Eingabe). Weil die 

leitenden Mitarbeitenden der Rechtsabteilung in dieser Angelegenheit als "vorbefasst" 

im Sinn von Art. 7 VRP zu gelten hätten, sei beantragt worden, die Verfahrensleitung für 

das Rekursverfahren dem Departement des Innern zu übertragen. Hinzu komme, dass 

der Vorsteher des Baudepartements über das Ausstandsbegehren nicht hätte 

entscheiden dürfen, weil davon auszugehen sei, der angefochtene Entscheid sei 

vorgängig vom Leiter oder von der Leiter-Stellvertreterin der Rechtsabteilung visiert 

worden.

4.1. Wie ausgeführt (E. 1.2 hievor) können die Grundsätze der richterlichen 

Unabhängigkeit nicht unbesehen auf nichtrichterliche Behörden bzw. auf Art. 29 Abs. 1 

BV übertragen werden. Verwaltungsbehörden sind nicht nur zur neutralen 

Rechtsanwendung berufen, sie haben auch öffentliche Aufgaben zu erfüllen. Von daher 

können sie nicht im eigentlichen Sinn als unparteilich bezeichnet werden (Steinmann, 

in: a.a.O., Rz. 18 zu Art. 29 BV mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat entschieden, 

wenn die amtliche Mehrfachbefassung systembedingt und damit unvermeidlich sei, so 

liege grundsätzlich keine unzulässige Vorbefassung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV vor 

(Urteil 1C_150/2009 vom 8. September 2009 mit Hinweis auf Urteil 1P.48/2007 vom 11. 

Juni 2007 und Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Diss. Zürich 

2002, S. 150 ff.). In einem Urteil vom 8. September 2011 (1C_225/2011) hat das 

Bundesgericht festgehalten, es entspreche der Praxis des Baudepartements des 

Kantons St. Gallen und sei auch in anderen Kantonen üblich, auf Ämter und Mitarbeiter 

abzustellen, anstatt externe Gutachten einzuholen, die nicht nur zusätzliche Kosten 

verursachen, sondern in der Regel auch die Verfahrensdauer verlängerten. Der 

Umstand, dass der Sachbearbeiter des Hochbauamtes bereits in einem früheren 

Baugesuchsverfahren des Beschwerdegegners einen Amtsbericht verfasst habe, 

begründe für sich allein noch keine unzulässige Vorbefassung (vgl. dazu VerwGE 

2011/19 vom 20. März 2012 E. 5.1. i.S. Teilzonenplan L. Nord bezüglich eines 

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Ausstandsbegehrens der Beschwerdeführer hinsichtlich des AREG). Im 

verwaltungsinternen Verfahren bejaht das Bundesgericht eine Ausstandspflicht deshalb 

in der Regel nur dann, wenn das betreffende Behördenmitglied oder der Beamte ein 

persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat. Indessen ist in jedem 

Fall eine Beurteilung aller konkreten Umstände nötig. Auch in der Literatur wird daran 

festgehalten, dass sich ein Ausstandsbegehren immer gegen eine (oder mehrere) 

natürliche Personen zu richten hat, wobei es sich auch um Personen handeln kann, 

welche an einem Entscheid in irgend einer Form mitwirken oder auf den Ausgang des 

Verfahrens Einfluss nehmen können, sei es beratend oder instruierend (Schindler, 

a.a.O., S. 74 ff.). Eine Ausstandspflicht besteht demnach dann, wenn die Person selbst 

Partei des Verfahrens ist oder ein persönliches Interesse am Verfahrensgegenstand hat 

und insoweit in "eigener Sache" entscheidet (VerwGE B 2011/182 vom 3. Juli 2012, 

E. 3.2., abrufbar unter www.gerichte.sg.ch mit Hinweisen).

4.2. Art. 7 Abs. 1 lit. c VRP bestimmt, dass Behördemitglieder sowie öffentliche 

Angestellte und amtlich bestellte Sachverständige von sich aus in den Ausstand zu 

treten haben, wenn sie aus anderen Gründen befangen erscheinen. Es genügt, dass 

das betroffene Mitglied befangen sein könnte oder befangen erscheint. Ein 

ausschliesslich persönliches Empfinden einer Partei reicht dafür jedoch nicht aus. 

Vernünftige Gründe müssen das Misstrauen in die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit 

objektiv rechtfertigen. Eine Beeinträchtigung der Unparteilichkeit ist in der Regel nicht 

gegeben, wenn eine Richterin oder ein Richter in einer anderen Sache derselben Partei 

bereits früher entschieden hat oder wenn über eine sich stellende Rechtsfrage schon 

einmal ein Entscheid getroffen wurde (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 191 und 194).

4.3. Die Beschwerdeführer beantragen mit der Rekursbegründung vom 5. Juli 2012 

pauschal, alle im Baudepartement arbeitenden Personen, die seit dem Jahr 2006 mit 

der Angelegenheit L. befasst gewesen seien, hätten im Zusammenhang mit der 

Bearbeitung des Rekurses betreffend die Änderung des Teilzonenplans L. I und des 

Überbauungsplans L. I in den Ausstand zu treten. Abgesehen davon, dass eine 

systembedingte Vorbefassung, auf die sich die Beschwerdeführer berufen haben, keine 

unzulässige Vorbefassung im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung darstellt, 

wird dieses Ausstandsbegehren ausschliesslich damit begründet, die leitenden 

Mitarbeitenden der Rechtsabteilung seien in dieser Angelegenheit im Sinn von Art. 7 

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VRP vorbefasst. Regierungsrat Willi Haag durfte deshalb davon ausgehen, das 

Ausstandsbegehren richte sich ausschliesslich gegen die namentlich genannten R. C. 

und Dr. B. D.-S., und nicht auch gegen ihn selber und gegen andere im 

Baudepartement beschäftigte Personen, abgesehen davon, dass ein 

Ausstandsbegehren betreffend den Departementsvorsteher an die Regierung zu richten 

gewesen wäre. Hinzu kommt, dass der Departementsvorsteher berechtigt und 

verpflichtet war, darüber zu entscheiden, ob bezüglich dieser beiden Mitarbeitenden 

von einer unzulässigen Vorbefassung auszugehen sei. Nicht nur die 

Entscheidkompetenz bezüglich des Ausgangs von Rekursverfahren (Art. 43bis Abs. 1 

VRP), sondern auch diejenige bezüglich der Begründetheit von Ausstandsbegehren 

betreffend den Leiter und die Leiter-Stellvertreterin der Rechtsabteilung (Art. 7bis Abs. 

1 lit. e VRP) bleibt dem Departementsvorsteher vorbehalten, der an keine 

departementsinternen Vorgaben gebunden ist. Der Leiter der Rechtsabteilung und 

seine Mitarbeitenden haben im Rahmen von Rekursverfahren keine materiellen 

Entscheidkompetenzen. Der Leiter der Rechtsabteilung entscheidet lediglich für den 

Fall, dass bei einer Verfahrensabschreibung Kosten zu erheben und zu verlegen sind 

(Art. 2 lit. b der Ermächtigungsverordnung, sGS 141.41, abgekürzt ErmV). Die 

Mitarbeitenden der Rechtsabteilung können ausschliesslich verfahrensleitende 

Anordnungen treffen (Art. 3 ErmV).

4.4. Die Rüge, der Vorsteher des Baudepartements sei nicht zuständig gewesen, den 

angefochtenen Entscheid vom 16. Juli 2012 zu fällen, weshalb er aufzuheben sei, 

erweist sich somit als unbegründet.

5. Die Beschwerdeführer berufen sich weiter darauf, Dr. B. D.-S. habe objektiv den 

Anschein der Befangenheit erweckt. Sie halten dafür, die Leiter-Stellvertreterin der 

Rechtsabteilung habe der R. L. GmbH im Jahr 2008 persönlich zu einer "Blanko-

Einzonung" in Form des ursprünglichen Teilzonenplans L. I verholfen. Entgegen der 

Meinung des AREG sei der Teilzonenplan mit Rekursentscheid Nr. 64/2010 vom 

25. Oktober 2010 als recht- und zweckmässig bezeichnet worden, wobei Dr. B. D.-S. 

für diesen Entscheid verantwortlich gewesen sei. Demzufolge müsse davon 

ausgegangen werden, dass der Rekurs der Beschwerdeführer betreffend den 

bezüglich FFF überarbeiteten Teilzonenplan L. I und den Überbauungsplan L. I nicht 

unvoreingenommen beurteilt werde (bzw. beurteilt worden sei), zumal damit die 

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Nutzungsmöglichkeiten gegenüber dem ursprünglichen Teilzonenplan L. I geringer 

seien. Die Beschwerdeführer begründen ihren Standpunkt im Wesentlichen damit, das 

AREG habe es ursprünglich im Rahmen einer Vorprüfung abgelehnt, die illegal 

vergrösserte Reitanlage zonenrechtlich zu legalisieren und der Gemeinderat O. habe 

am 1. Oktober 2007 ein entsprechendes Begehren abgewiesen. Im Rahmen des 

Rekursverfahrens habe die Leiter-Stellvertreterin der Rechtsabteilung am 16. April 2008 

einen Augenschein durchgeführt. In der Folge habe sie das AREG angewiesen, der 

Umzonung zuzustimmen und das AREG habe der Weisung Folge geleistet. Der Rekurs, 

den die Beschwerdeführer gegen den ablehnenden Einspracheentscheid des 

Gemeinderats O. vom 7. September 2009 betreffend den Teilzonenplan L. I beim 

Baudepartement eingereicht hätten (Nr. 09-6301), sei unter Leitung von Dr. B. D.-S. 

von verschiedenen Praktikanten geführt worden. Während vorerst ein Augenschein in 

Aussicht gestellt und eine Terminumfrage gemacht worden sei, sei von Seiten des 

Baudepartements am 24. März 2010 mitgeteilt worden, ein Augenschein sei bereits (im 

vorangegangenen Verfahren) durchgeführt worden, weshalb es genüge, dass sich die 

Beschwerdeführer zum Augenscheinprotokoll äussern könnten. In der Folge sei der 

Rekurs der Beschwerdeführer am 25.Oktober 2010 abgewiesen worden. Später habe 

der Teilzonenplan L. I aber im Zusammenhang mit FFF überarbeitet werden müssen 

und zudem sei ein Überbauungsplan erforderlich gewesen. Der Rekurs, den die 

Beschwerdeführer am 11. April 2012 in diesem Zusammenhang beim Baudepartement 

erhoben hätten, sei trotz eines Ausstandsbegehrens erneut von Dr. B. D.-S. behandelt 

worden, die sämtliche Beweisanträge, so auch die Durchführung eines Augenscheins, 

abgelehnt und sich auf den Standpunkt gestellt habe, sie sei als Sachbearbeiterin 

berechtigt, den Referendumsentscheid der Bürgerschaft gemäss Art. 30 Abs. 3 des 

Baugesetzes (sGS 731.1, abgekürzt BauG) mitzuteilen.

5.1. Unbestritten ist, dass Dr. B. D.-S. das erste "Rekursverfahren betreffend 

Umzonung" als zuständige Sachbearbeiterin der Rechtsabteilung betreut hat und dass 

sie heute als Stellvertreterin des Leiters der Rechtsabteilung gegenüber juristischen 

Mitarbeitern weisungsberechtigt ist. Fest steht ebenfalls, dass dieses Rekursverfahren 

zufolge Gegenstandslosigkeit abgeschrieben werden konnte bzw. dass kein Entscheid 

in der Sache erging. Somit war Dr. B. D.-S. damals gar nicht mit der Vorbereitung eines 

Rekursentscheides befasst. Weil überdies auch sonst keine Anhaltspunkte bestehen, 

wonach sie ein persönliches Interesse daran gehabt haben könnte, dem 

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Reitsportzentrum in ungerechtfertigter Weise zonenrechtliche Vorteile zu verschaffen, 

ist nicht von einer Vorbefassung auszugehen. Hinzu kommt, dass keine Anhaltspunkte 

bestehen, wonach die Sachbearbeiterin der Rechtsabteilung das AREG unter Druck 

gesetzt haben könnte, einem überarbeiteten Teilzonenplan unter Auflagen 

zuzustimmen. Dafür, dass das AREG in Eigenverantwortung gehandelt hat und handelt, 

spricht auch, dass das Amt im Hinblick auf die Genehmigungsfähigkeit des 

Teilzonenplans L. I in der Folge weitere Abklärungen in die Wege geleitet und beim 

Gemeinderat O. eine Änderung dieses Teilzonenplans gefordert hat. Gegenstand dieser 

Änderung war, dass die ursprünglich gesamthaft mit einer Nutzungsbeschränkung 

gemäss Art. 28octies BauG überlagerte Fläche um diejenige, deren FFF-Qualität nicht 

mehr gegeben ist, reduziert wurde. Sodann wurde wohl ebenfalls auf Veranlassung des 

AREG der Überbauungsplan L. I erlassen, dessen besondere Vorschriften die 

einzuzonende Fläche in die Bereiche "Bauen", "Sandplatz" und "Nicht-Bauen" einteilt 

und dafür entsprechende Nutzungs- und Baubeschränkungen festlegt (vgl. dazu 

Entscheid des Baudepartements Nr. 48/2012 vom 2. Oktober 2012 E. C). Aus diesem 

Verfahrensablauf kann nicht geschlossen werden, Dr. B. D.-S. habe im Hinblick auf das 

von den Beschwerdeführern am 11. April 2012 anhängig gemachte Rekursverfahren 

Nr. 12-2088 betreffend die Änderung des Teilzonenplans L. I und den 

Überbauungsplan L. I den Anschein von Befangenheit erweckt, zumal das 

Baudepartement bereits mit Entscheid Nr. 64/2010 vom 25. Oktober 2010, mit 

welchem das erste Rekursverfahren betreffend den Teilzonenplan L. I zum Abschluss 

gebracht worden ist, entschieden hat, die Einzonung der Grundstücke Nrn. 0005, 0007 

und 0006 in die IE R sei zulässig. Unbestritten geblieben ist weiter, dass die anderen 

das Gebiet L. betreffenden Rekursverfahren nicht dieselben Rechtsfragen zum 

Gegenstand hatten. Einerseits ging es um die nachträgliche Bewilligungsfähigkeit von 

bereits errichteten oder umgenutzten Bauten und Anlagen der Beschwerdeführer, 

andererseits um die Zulässigkeit der Einzonung von Grundstücken der 

Beschwerdeführer in die zweigeschossige Wohn- und Gewerbezone. Auch diese 

Verfahren sind somit nicht geeignet, eine unzulässige Vorbefassung der Leiter-

Stellvertreterin der Rechtsabteilung bezüglich des Rekursverfahrens betreffend die 

Änderung des Teilzonenplans L. I und des Überbauungsplans L. I zu begründen.

5.2. Auch aus der Tatsache, dass im Rekursverfahren 09-6301 betreffend den 

Teilzonenplan L. I ein Augenschein mit der Begründung abgesagt worden ist, ein 

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solcher habe bereits stattgefunden, kann nicht auf eine unzulässige Vorbefassung der 

Leiter-Stellvertreterin der Rechtsabteilung geschlossen werden, auch wenn dieser 

Entscheid auf ihre Veranlassung hin erfolgt ist. Der Augenschein ist die unmittelbare 

sinnliche Wahrnehmung von Tatsachen durch die entscheidende Instanz. Ob ein 

Augenschein durchzuführen ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen der urteilenden 

Instanz. Ergibt sich eine Tatsache zweifelsfrei aus den Akten, so braucht sie nicht 

durch einen Augenschein überprüft zu werden (Cavelti/Vögeli, a.a.O, Rz. 966 mit 

Hinweisen). Unbestritten geblieben ist, dass Dr. B. D.-S. im Rahmen des von der R. L. 

GmbH und Mitbeteiligten anhängig gemachten Rekursverfahrens Nr. 07-4956, das 

später abgeschrieben werden konnte, das aber dasselbe Einzonungsbegehren betraf, 

am 16. April 2008 einen Augenschein durchgeführt hat. Weil ein Augenscheinprotokoll 

vorhanden ist (vgl. act. 3 der Beschwerdeführer), war es nicht erforderlich im Rahmen 

des Rekursverfahrens Nr. 09-6301 betreffend den Teilzonenplan L. I zwecks 

Feststellung des Sachverhalts die tatsächlichen Verhältnisse vor Ort erneut in 

Augenschein zu nehmen. Der Leiter-Stellvertreterin der Rechtsabteilung kann deshalb 

nicht Voreingenommenheit bezüglich des Rekursverfahrens Nr. 12-2088 vorgeworfen 

werden. Dasselbe gilt für die unbestritten gebliebene Tatsache, dass die Mitteilung 

über den Ausgang des Referendumsverfahrens gemäss Art. 30 Abs. 3 BauG durch die 

Rechtsabteilung des Baudepartements und nicht durch den Gemeinderat O. erfolgt ist, 

was aus Sicht der Beschwerdeführer nicht zulässig ist. Selbst wenn die 

Rechtsauffassung der Beschwerdeführer zutreffen sollte - was offen bleiben kann - ist 

das Vorgehen von Dr. B. D.-S. in diesem Zusammenhang ebenfalls nicht geeignet, den 

Anschein von Befangenheit entstehen zu lassen.

6. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf 

eingetreten werden kann.

6.1. (…).

 

Demnach hat das Verwaltungsgericht

 

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zu Recht erkannt:

1./  Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.

2./  Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'500.-- bezahlen die 

Beschwerdeführer unter solidarischer Haftung. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.-- 

wird angerechnet. Der verbleibende Betrag von Fr. 1'000.-- wird bei H. B. erhoben.

3./  Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.

 

V.          R.           W.

 

Der Präsident:           Die Gerichtsschreiberin:

 

Versand dieses Entscheides an:

-   die Beschwerdeführer (durch Rechtsanwältin lic. iur. L. K.)

-   die Vorinstanz

 

am:

 

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen 

diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim 

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

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	Urteil Verwaltungsgericht, 11.12.2012
	Entscheid über Ausstandsbegehren, Rechtsweggarantie Art. 6 Ziff. 1 EMRK (SR 0.101), Art. 29 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 1 BV (SR 101), Art. 92 Abs. 1 BGG (SR 173.110).Der Entscheid einer Rekursinstanz, mit welchem ein Ausstandsbegehren abgewiesen worden ist, ist beim Verwaltungsgericht selbständig mit Beschwerde anfechtbar (Verwaltungsgericht, B 2012/179).Die gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde ans Bundesgericht wurde mit Urteil vom 27. Juni 2013 gutgeheissen (Verfahren 1C_166/2013).

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