# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 84025876-476a-5880-95a0-c761c28683e3
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-12-27
**Language:** de
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 27.12.2022 603 2022 74
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2022-74_2022-12-27.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2022 74

Urteil vom 27. Dezember 2022

III. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung Präsidentin: Anne-Sophie Peyraud 
Richter: Johannes Frölicher, Yann Hofmann
Gerichtsschreiber: Mischa Poffet

Parteien A.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Joanis 
Halter und/oder Claude Monnier

gegen

AMT FÜR DEN ARBEITSMARKT, Vorinstanz

Gegenstand Handel und Gastgewerbe – Sonntagsarbeit, Betriebe in Fremdenverkehrs-
gebieten

Beschwerde vom 11. Mai 2022 gegen den Einspracheentscheid vom 
29. März 2022

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Sachverhalt

A. Die A.________ (Beschwerdeführerin) betreibt in der Gemeinde Murten zwei Supermärkte, 
nämlich am Eingang der Murtner Altstadt an der B.________ (Verkaufsstelle C.________) und am 
D.________ (Verkaufsstelle E.________), sowie einen Tankstellenshop im F.________ 
(G.________). Die Verkaufsstelle C.________ ist seit 2017 jeweils von April bis Oktober auch am 
Sonntag geöffnet, der Tankstellenshop das ganze Jahr über.

B. Am 17. Februar 2021 bewilligte die Gemeinde Murten die Sonntagsöffnung der Verkaufsstelle 
E.________ während der touristischen Sommersaison 2021, wobei sie betreffend Beschäftigung 
von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen auf die arbeitsrechtlichen Bestimmungen verwies. Die 
Bewilligung wurde dem Amt für den Arbeitsmarkt (Vorinstanz) zur Kenntnisnahme zugestellt. Eine 
analoge Bewilligung erteilte die Gemeinde am 2. März 2022 für die Sommersaison 2022.

Mit Schreiben vom 4. März 2021 wandte sich die Vorinstanz an die Beschwerdeführerin und führte 
aus, dass die Gemeinde für die Bewilligung der Ladenöffnungszeiten zuständig sei, diese Bewilli-
gung aber nicht ausreiche, um Arbeitnehmer an Sonn- und Feiertagen beschäftigen zu können. 
Grundsätzlich müsse ein Bewilligungsgesuch bei ihr bzw. beim kantonalen Arbeitsinspektorat einge-
reicht werden, wobei die Bewilligungspflicht bei Betrieben in Fremdenverkehrsgebieten entfalle. 
Dabei müssten "gewisse Kriterien" erfüllt sein, weshalb die Vorinstanz der Beschwerdeführerin ein 
Treffen vorschlug, um über die "Situation bezüglich der Ladenöffnung an den Sonntagen während 
der Sommerzeit, insbesondere der Filiale F.________" zu diskutieren.

Am 8. Dezember 2021 ersuchte die Beschwerdeführerin die Vorinstanz formell um Bewilligung der 
Sonntagsarbeit in der Verkaufsstelle E.________ während der Tourismussaison, d.h. an sämtlichen 
Sonntagen vom 1. April bis 31. Oktober jeweils von 10.00 bis 18.00 Uhr.

C. Mit Entscheid vom 4. Februar 2022 wies das Arbeitsinspektorat das Gesuch mit der Begrün-
dung ab, beim Studium des Gesuchs sei festgestellt worden, dass der Betrieb ausserhalb des "Peri-
meters der Tourismuszone […] (Altstadt, Hafengebiet und Seeufer)" liege. Zudem sei das angebo-
tene Produktesortiment "zu breit und zu vielfältig" und entspreche nicht "dem spezifischen Bedürfnis, 
das auf Touristen zugeschnitten" sei.

Den Entscheid des Arbeitsinspektorats focht die Beschwerdeführerin mit Einsprache vom 1. März 
2022 bei der Vorinstanz an mit der Begründung, die Eingrenzung des touristischen Perimeters 
entbehre jeglicher rechtlichen Grundlage. Darüber hinaus verwies sie namentlich auf ein beigelegtes 
Argumentarium.

Mit Einspracheentscheid vom 29. März 2022 bestätigte die Vorinstanz den Entscheid des Arbeitsin-
spektorats.

D. Gegen diesen Einspracheentscheid erhebt die Beschwerdeführerin am 11. Mai 2022 
Beschwerde an das Kantonsgericht. Sie beantragt unter Kosten- und Entschädigungsfolge, der 
angefochtene Einspracheentscheid sei aufzuheben (Ziff. 1) und es sei festzustellen, dass die 
Verkaufsstelle E.________ Arbeitnehmer ohne Bewilligung an Sonn- und Feiertagen zwischen dem 
1. April bis zum 31. Oktober beschäftigen darf (Ziff. 2); eventualiter sei die Angelegenheit zu entspre-
chender Feststellung an die Vorinstanz zurückzuweisen; subeventualiter sei ihr eine entsprechende 
Bewilligung zu erteilen bzw. die Sache zur Bewilligungserteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 
Ziff. 2 sei zudem vorsorglich anzuordnen.

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Mit Verfügung vom 19. Mai 2022 wies das Kantonsgericht das Gesuch um Anordnung vorsorglicher 
Massnahmen ab.

In ihren Bemerkungen vom 24. August 2022 hält die Vorinstanz an ihrem Einspracheentscheid fest 
und beantragt die Abweisung der Beschwerde.

Am 22. September 2022 reichte die Beschwerdeführerin unaufgefordert eine Stellungnahme ein. 
Die Vorinstanz liess sich nicht mehr vernehmen.

E. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die 
Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1.

Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 108 Abs. 2 des kantonalen 
Gesetzes vom 6. Oktober 2010 über die Beschäftigung und den Arbeitsmarkt [BAMG; SGF 866.1.1] 
i.V.m. Art. 114 Abs. 2 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechts-
pflege [VRG; SGF 150.1]). Dass die Beschwerdeführerin am 8. Dezember 2021 formell um Bewilli-
gung statt um Feststellung ersuchte, obwohl vorliegend bewilligungsfreie Sonntagsarbeit (vgl. 
E. 3.1) streitig ist, schadet ihr nicht, zumal die Vorinstanz im angefochtenen Einspracheentscheid 
nicht eine Bewilligung verweigerte, sondern in Ziff. 2 des Dispositivs feststellte, die streitbetroffene 
Verkaufsstelle liege ausserhalb des "definierten Fremdenverkehrsgebiets". Wie die Beschwerdefüh-
rerin weiter richtigerweise hervorhebt, ist ein aktuelles Interesse an der Beurteilung der Angelegen-
heit gegeben, stellt sich doch auch für die Folgejahre die Frage, ob die Verkaufsstelle E.________ 
in einem Fremdenverkehrsgebiet liegt und deshalb während der Tourismussaison ihre Angestellten 
bewilligungsfrei am Sonntag beschäftigen kann. Die Beschwerdefrist wurde eingehalten und der 
Kostenvorschuss fristgerecht bezahlt (Art. 79 Abs. 1 und Art. 128 VRG). Auf die Beschwerde ist 
einzutreten.

2.

Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Über-
schreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung 
des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist vorliegend 
ausgeschlossen (Art. 77 f. VRG).

3.

3.1. Art. 18 des Bundesgesetzes vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und 
Handel (ArG; SR 822.11) statuiert für die dem Gesetz unterstellten Betriebe das Verbot der Sonn-
tagsarbeit. Ausnahmen sind möglich, aber grundsätzlich bewilligungsbedürftig (Art. 19 Abs. 1 ArG). 
Abgesehen davon können nach Art. 27 Abs. 1 ArG bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeit-
nehmern durch Verordnung ganz oder teilweise von gewissen gesetzlichen Arbeits- und Ruhezeit-
vorschriften ausgenommen und entsprechenden Sonderbestimmungen unterstellt werden, soweit 
dies mit Rücksicht auf ihre besonderen Verhältnisse notwendig ist. Solche Sonderbestimmungen 

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können gemäss Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG insbesondere für Betriebe erlassen werden, die den Bedürf-
nissen des Fremdenverkehrs dienen ("les entreprises qui satisfont aux besoins du tourisme").

Die Verordnung 2 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2; SR 822.112) regelt die Sonderbe-
stimmungen (Art. 3 ff. ArGV 2) sowie die unterstellten Betriebsarten und Arbeitnehmer (Art. 15 ff. 
ArGV 2). Zu diesen Sonderbestimmungen zählt unter anderem die bewilligungsfreie (ganze oder 
teilweise) Sonntagsarbeit nach Art. 4 Abs. 2 ArGV 2. Diese Bestimmung gilt gemäss Art. 25 Abs. 1 
ArGV 2 namentlich für Betriebe in Fremdenverkehrsgebieten (dazu E. 3.2), soweit sie der Befriedi-
gung spezifischer Bedürfnisse der Touristen dienen (E. 3.3), wobei dieses Regime auf die Saison 
beschränkt ist (E. 3.4).

3.2. Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 umschreibt den Begriff Betriebe in Fremdenverkehrsgebieten 
("entreprises situées en région touristique") als Betriebe in Kur-, Sport-, Ausflugs- und Erholungsor-
ten, in denen der Fremdenverkehr von wesentlicher Bedeutung ist und erheblichen saisonmässigen 
Schwankungen unterliegt. Entscheidend ist damit die Lage des Betriebs in einem bestimmten Ort 
("station"), der sich durch drei Merkmale auszeichnet (vgl. zum Ganzen BGE 140 II 46 [Migros 
Murten] E. 2.2.1; Urteile BGer 2C_44/2013 vom 12. Februar 2014 [Outlet Landquart] E. 5.3.3; 
2A.578/2000 vom 24. August 2001 [Migros Ouchy]; 2A.612/1999 vom 30. Juni 2000 [Coop 
Saignelégier]; für die kantonale Rechtsprechung siehe zuletzt Urteile KG FR 603 2021 88 und 603 
2021 99 [Estavayer-le-Lac] vom 27. Juni 2022 E. 3.1):

 Es handelt sich um einen Ort, an dem ein Angebot an Kuren, Sportaktivitäten oder Erho-
lungsaufenthalten besteht oder der ein Ausflugsziel darstellt.

 Der Fremdenverkehr ist von wesentlicher Bedeutung.

 Der Fremdenverkehr unterliegt erheblichen saisonmässigen Schwankungen.

Der Ortsbegriff des Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 ist nach konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung 
nicht derart eng zu verstehen, dass er sich einzig auf isolierte Tourismussiedlungen in abgelegenen 
Gebieten bezöge, sondern zeichnet sich primär durch das touristische Angebot aus. Das Vorliegen 
eines solchen Ortes darf jedoch nicht allzu leicht bejaht werden. Das Beherbergungsangebot (Hotel-
lerie und Parahotellerie), das Vorhandensein von Sport- und Erholungseinrichtungen sowie weitere 
objektive Kriterien spielen eine entscheidende Rolle. Daraus folgt, dass der Ortsbegriff des Art. 25 
Abs. 2 ArGV 2 durch die Lage und die Konzentration des touristischen Angebots und der touristi-
schen Infrastruktur gekennzeichnet und begrenzt wird. Nicht massgeblich ist, ob es sich um eine 
ganze Ortschaft oder Stadt oder um einen Stadtteil handelt. Ebenso wenig deckt sich der Ortsbegriff 
notwendigerweise mit dem Gebiet einer bestimmten politischen Gemeinde. Es ist – zumindest theo-
retisch – nicht ausgeschlossen, dass es sich um ein mehrere Ortschaften umfassendes Gebiet 
handeln kann (z.B. ein Skigebiet). Entscheidend ist in jedem Fall, dass der Ortsbegriff des Art. 25 
Abs. 2 ArGV 2 durch das touristische Angebot und die touristischen Anlagen örtlich klar begrenzt 
und damit auf die lokale Ebene ausgerichtet bleibt (vgl. zum Ganzen BGE 140 II 46 E. 2.2.1 und 
E. 5.1; Urteil BGer 2C_44/2013 vom 12. Februar 2014 E. 5.3.3 f.).

Liegt der Betrieb in einem Kur-, Sport-, Ausflugs- oder Erholungsort nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2, ist 
weiter zu klären, ob der Fremdenverkehr dort von wesentlicher Bedeutung ist und erheblichen 
saisonmässigen Schwankungen unterliegt. Dabei können tourismuswirtschaftliche Zahlen 
berücksichtigt werden, soweit sie Aufschlüsse über den nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 massgeblichen 
Ort zulassen. Diese statistischen Daten können sich namentlich auf das Beherbergungsangebot und 
die Übernachtungen sowie den Anteil des Tourismus an der Gesamtbeschäftigung beziehen. Das 

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Bundesgericht hat es abgelehnt, die "wesentliche Bedeutung" des Fremdenverkehrs von starren 
quantitativen Schwellenwerten abhängig zu machen. Vielmehr ist auch die Umschreibung des Orts-
begriffs im konkreten Fall zu berücksichtigen (vgl. BGE 140 II 46 E. 5.1; Urteil BGer 2C_44/2013 
vom 12. Februar 2014 E. 5.3.5).

3.3. Nebst der Lage in einem Fremdenverkehrsgebiet ist weiter zu prüfen, ob der Betrieb der 
Befriedigung spezifischer Bedürfnisse der Touristen ("répondant aux besoins spécifiques de 
touristes") im Sinne von Art. 25 Abs. 1 ArGV 2 dient. Darunter fallen jene Betriebe, die tatsächlich 
den Bedürfnissen des Fremdenverkehrs dienen. Diese Betriebe sind regelmässig in besonderer 
Weise von saisonmässigen Schwankungen im Tourismus betroffen. Nicht dazu zählen jene Betrie-
be, die in erster Linie oder gar ausschliesslich die Bedürfnisse der einheimischen Bevölkerung 
befriedigen (Urteil BGer 2A.578/2000 vom 24. August 2001 E. 5c mit Hinweis). Dabei können die 
spezifischen Bedürfnisse der Touristen nicht derart weit gefasst werden, dass das blosse Einkaufs-
erlebnis ("Einkaufstourismus") darunterfällt, ansonsten das Kriterium weitgehend leerlaufen würde 
(vgl. BGE 126 II 106 E. 5a). Dagegen wäre es verfehlt, die touristischen Bedürfnisse auf diejenigen 
Bedürfnisse beschränken zu wollen, die allein den Touristen eigen sind, wie Souvenirartikel oder 
Reiseführer. Vielmehr zählen nach konstanter bundesgerichtlicher Praxis auch Grundbedürfnisse 
des Menschen dazu, wie z.B. der Bedarf an Lebensmitteln oder Hygieneprodukten (BGE 140 II 46 
E. 2.3; 126 II 106 E. 4; Urteile BGer 2A.578/2000 vom 24. August 2001 E. 5; 2A.612/1999 vom 
30. Juni 2000 E. 5a).

Zur Abklärung, ob das Kriterium erfüllt ist, können neben dem Anteil der Touristen an der Kundschaft 
des betreffenden Betriebs auch Indizien wie namentlich die Umsatzentwicklung, der Gesamtein-
druck des angebotenen Sortiments und der übrige Marktauftritt angemessen Beachtung finden (vgl. 
Urteile BGer 2A.578/2000 vom 24. August 2001 E. 6; 2A.612/1999 vom 30. Juni 2000 E. 5b). Weiter 
gilt es in diesem Rahmen zu prüfen, inwiefern die Bedürfnisse der Touristen anderweitig abgedeckt 
werden (BGE 140 II 46 E. 5.2), was auch von den jeweiligen Tourismusformen abhängt. So hat das 
Bundesgericht etwa berücksichtigt, dass in den Franches-Montagnes (Jura) der Camping-Touris-
mus eine wichtige Rolle spielt und daher bei einer Anreise am Wochenende ein Bedarf besteht, 
Güter des täglichen Gebrauchs vor Ort einzukaufen (Urteil BGer 2A.612/1999 vom 30. Juni 2000 
E. 5b).

3.4. Schliesslich lässt Art. 25 Abs. 1 ArGV 2 Abweichungen vom Verbot der Sonntagsarbeit nur 
während der Saison zu. Dieses Kriterium dient der zeitlichen Eingrenzung und knüpft daran an, dass 
der Tourismus in Fremdenverkehrsgebieten erheblichen saisonmässigen Schwankungen unterliegt 
(Art. 25 Abs. 2 ArGV 2). In diesen Gebieten weist der Zustrom an Touristen mit anderen Worten 
saisonale Spitzen auf, während derer sich eine Abweichung vom Verbot der Sonntagsarbeit recht-
fertigt. Dabei schränkt der Wortlaut von Art. 25 Abs. 1 ArGV 2 die Sonderbestimmungen nicht auf 
eine einzige Saison pro Jahr ein. Fremdenverkehrsgebiete können denn auch mehrere zeitlich klar 
begrenzte Saisonspitzen pro Jahr verzeichnen (z.B. Sommer- und Wintersaison). In jedem Fall ist 
aber darauf zu achten, dass das gesetzliche Kriterium der Saisonalität nicht dadurch unterlaufen 
wird, dass die zeitlichen Grenzen der (Hoch-)Saison übermässig weit gezogen werden (Urteil BGer 
2C_44/2013 vom 12. Februar 2014 E. 5.5).

3.5. Generell gilt, dass Ausnahmen vom Verbot der Sonntags- bzw. Feiertagsarbeit restriktiv 
auszulegen sind, auch wenn sich die Erwartungen und das Verhalten der Konsumenten seit Erlass 
der diesbezüglichen Bestimmungen verändert haben sollten. Eine zu weite Auslegung durch das 
Gericht würde den in Art. 18 ArG explizit statuierten Grundsatz des Verbots der Sonntagsarbeit 
seiner Substanz entleeren (vgl. BGE 145 II 360 E. 3.4; 140 II 46 E. 2.4).

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4.

Zwischen den Parteien ist unbestritten, dass Murten grundsätzlich den Ortsbegriff des Art. 25 Abs. 2 
ArGV 2 erfüllt (vgl. angefochtener Entscheid S. 7 mit Hinweis auf Urteil KG FR 603 2015 13 vom 
17. August 2015). Streitig und zu prüfen ist hingegen, wie der Ort räumlich zu definieren ist und ob 
die Verkaufsstelle E.________ noch im Fremdenverkehrsgebiet liegt.

4.1. Die Vorinstanz hält diesbezüglich fest, es obliege dem kantonalen Arbeitsinspektorat den 
"touristischen Perimeter" und dessen Grenzen festzulegen. Dieser entspreche nicht automatisch 
dem Gemeindegebiet, sondern sei von diesem unabhängig. In seinem Urteil vom 17. August 2015 
habe das Kantonsgericht zwar erkannt, dass die H.________-Filiale an der I.________ in der 
"Tourismuszone" liege, es habe diese Zone indes nicht klar definiert. Entsprechend habe die Vorin-
stanz diese Begrenzung gemäss beigelegtem Plan selbst vorgenommen, wobei sich der Bereich am 
Seeufer vom Strandbad Murten bis zum Strandbad Muntelier erstrecke und in seiner südlichen 
Ausdehnung an die Bahnlinie grenze. Die Vorinstanz schloss sodann, dass die A.________-Filiale 
E.________ nicht im von ihr festgesetzten Gebiet liege (auf nachstehender Darstellung blau einge-
zeichnet), weshalb eine Ausnahme vom Bewilligungserfordernis für Sonntagsarbeit ausser Betracht 
falle.

Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, dass die Definition des touristischen Perimeters durch 
das Arbeitsinspektorat auf keiner gesetzlichen Grundlage basiere und damit das Legalitätsprinzip 
verletze. Die Rechtsetzung im Bereich des Arbeitnehmerschutzes liege abschliessend in der 

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Kompetenz des Bundes. Weiter sei der Perimeter in willkürlicher Weise definiert worden, da die 
Vorinstanz in keiner Weise darlege, von welchen Überlegungen sie sich habe leiten lassen bzw. 
welche sachlichen Argumente für eine entsprechende Eingrenzung sprechen würden. Die Umstän-
de, dass die Gemeinde Murten in Ziff. 5 des Anhangs der Verordnung vom 18. Februar 2015 über 
die Förderung der Beherbergungswirtschaft (SR 935.121) als Fremdenverkehrsgebiet und in Art. 4 
lit. a des kantonalen Reglements vom 14. September 1998 über die Ausübung des Handels (HAR; 
SGF 940.11) als touristisches Gebiet während der Sommersaison gelte, seien Indizien dafür, dass 
auch im Rahmen der arbeitsschutzrechtlichen Definition die ganze Gemeinde als Fremdenverkehrs-
gebiet gelten müsse. Sodann werde der städtische Bereich von Murten im kantonalen Richtplan als 
touristischer Entwicklungsschwerpunkt definiert und die Filiale liege an der touristisch wichtigen 
Route "Grand Tour of Switzerland". Als wesentlich erachtet die Beschwerdeführerin sodann, dass 
die Verkaufsstelle E.________ am Eingangstor und damit prominent am Ortseingang zu Murten 
liege. Wer Murten besuchen wolle, werde zwangsmässig an dieser Verkaufsstelle vorbeifahren, da 
sie direkt an der Autobahnausfahrt und damit an der Hauptachse, die unter anderem nach Murten 
führt, liege. Sämtliche Campingplatze, auf die das Kantonsgericht in seinem Urteil vom 17. August 
2015 betreffend die H.________-Filiale an der I.________ verwiesen habe, befänden sich in ähnli-
cher Distanz zur streitbetroffenen Verkaufsstelle. Insbesondere der Camping Muntelier liege in 
unmittelbarer Nähe, wobei der Campingtourismus seit der Pandemie an Gewicht gewonnen habe. 
Schliesslich würden die Verkaufszahlen belegen, dass ein touristischer Bedarf vorhanden sei. 
Dementsprechend liege die Verkaufsstelle im "Tourismusperimeter".

In ihren Bemerkungen macht die Vorinstanz geltend, sie habe sich für die "Lösung eines beständigen 
Plans" entschieden, weil damit Rechtssicherheit geschaffen werde. Die Region Murten sei zu weit-
läufig, als dass sie als Ausgangspunkt für die Bestimmung des Fremdenverkehrsgebiets dienen 
könne. Auch das Gebiet der Gemeinde Murten erscheine unter Berücksichtigung ihrer zahlreichen 
Ortschaften (Altavilla, Burg, Büchslen, Courlevon, Jeuss, Lurtigen, Salvenach, Gempenach, Galmiz, 
Clavaleyres) und allfälliger künftiger Gemeindefusionen als zu weiträumig. Touristen würden erfah-
rungsgemäss ein deutlich kleineres Gebiet besuchen. Nur die Altstadt von Murten zu berücksichti-
gen erscheine indes zu restriktiv, zumal die Attraktivität von Murten auch das Seeufer und dessen 
Umgebung erfasse. Mit Bezug auf das Gebiet des F.________ hält die Vorinstanz fest, der kantonale 
Richtplan spreche dem Gebiet F.________ keinerlei touristische Funktion zu; erwähnt würden 
Entwicklungspotenzial im Wirtschaftsbereich sowie das Vorhandensein einer Kläranlage. Von touris-
tischem bzw. mittelalterlichem Flair oder einem Seeufer-Ambiente könne keine Rede sein.

4.2. Der Einwand der Beschwerdeführerin, für die Erstellung des Perimeters mangle es an einer 
gesetzlichen Grundlage, greift zu kurz. Der Vorinstanz ist es grundsätzlich unbenommen grafisch 
darzustellen, wie sie den Ortsbegriff nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 im Hinblick auf den konkreten Fall 
räumlich feststellt. Ob sie dabei zu Recht zum Schluss gekommen ist, dass die Verkaufsstelle 
E.________ ausserhalb des Fremdenverkehrsgebiets liegt, ist Streitpunkt des vorliegenden Verfah-
rens. Soweit die Vorinstanz aber in ihren Bemerkungen einen "beständigen Plan" erwähnt, ist sie 
darauf hinzuweisen, dass der so definierte Perimeter gerade nicht beständig ist, sondern es eben 
nur darum geht, den Ortsbegriff mit Rücksicht auf den vorliegenden Fall zu veranschaulichen.

4.3. Auch von einer willkürlichen Feststellung des Fremdenverkehrsgebiets kann keine Rede 
sein:

Zwar äussert sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid tatsächlich nicht dazu, von welchen 
objektiven Kriterien sie sich bei der räumlichen Begrenzung des Ortsbegriffs nach Art. 25 ArGV 2 
hat leiten lassen. Sie fasst lediglich kurz zusammen, von wo bis wo sich der Perimeter ihrer Ansicht 

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nach erstrecke. Wohl verweist sie auch auf das Urteil des Kantonsgerichts 603 2015 13 vom 
17. August 2015, doch fällt bei dessen Lektüre auf, dass die "zone touristique" (E. 4c) von Murten 
gerade nicht räumlich begrenzt wurde. Dem zitierten Urteil kann über die Feststellung hinaus, dass 
sich die H.________-Filiale an der I.________ aufgrund ihrer unmittelbarer Nähe zur Altstadt zwei-
felsfrei im Fremdenverkehrsgebiet befinde, nichts zu dessen konkreter Ausdehnung entnommen 
werden.

Damit ist indes noch nicht gesagt, dass der Schluss der Vorinstanz, die Verkaufsstelle E.________ 
liege ausserhalb des Fremdenverkehrsgebiets, gegen Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 verstösst.

4.3.1. Wie die Vorinstanz in ihren Bemerkungen mit Blick auf die restriktive Auslegung (vgl. E. 3.2 
und 3.5) zutreffend vorbringt, vermag offensichtlich nicht die gesamte Murtenseeregion den Ortsbe-
griff nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 zu erfüllen. Ebenfalls erscheint das gesamte Gemeindegebiet 
Murten als zu weiträumig, hat sich dieses doch durch diverse Gemeindefusionen über das Gebiet 
der ursprünglichen Ortschaft Murten hinaus erheblich vergrössert. Die Vorinstanz hat sich somit 
stattdessen richtigerweise am Zentrum des touristischen Angebots und der touristischen Infrastruk-
tur orientiert (vgl. E. 3.2).

4.3.2. Die Hauptattraktionen des Fremdenverkehrsgebiets Murten sind unzweifelhaft die Altstadt 
mit ihrer Ringmauer und das Seeufer. In der südlichen Ausdehnung leuchtet ein, das Bahnhofareal 
miteinzubeziehen, reisen doch gerade Tagestouristen gerne mit dem öffentlichen Verkehr an und 
sind in unmittelbarer Nähe des Bahnhofs auch Übernachtungsmöglichkeiten vorhanden. Als westli-
che Begrenzung des Fremdenverkehrsgebiets hat die Vorinstanz das Hallen-, Schwimm- und 
Strandbad Murten ausgemacht, im Osten das Strandbad Muntelier. Da sich der Ortsbegriff nach 
Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 nicht zwangsläufig mit dem Gebiet einer politischen Gemeinde zu decken 
braucht (vorne E. 3.2), ist nichts daran auszusetzen, dass die Vorinstanz das Strandbad Muntelier –
 welches im Gemeindegebiet von Muntelier liegt – in das Fremdenverkehrsgebiet von Murten 
miteinbezogen hat.

4.3.3. Was den Standort der Verkaufsstelle E.________ anbelangt, liegt dieser mit einer Gehdis-
tanz von rund 16 Minuten (Strandbad Muntelier) bzw. 19 Minuten (Camping Muntelier) und einer 
Entfernung von rund 1 km nicht in unmittelbarer Nähe des Murtenseeufers. Noch grösser ist die 
Entfernung zur Altstadt von Murten mit rund 2.3 km bzw. 30 Gehminuten. Gleichzeitig liegt das 
Gebiet in der Nähe zu Industrie und Gewerbe sowie diversen Verkehrsträgern, namentlich der 
Hauptstrasse und der Autobahn A1. Von einem touristischen Angebot in unmittelbarer Nähe der 
Verkaufsstelle kann somit keine Rede sein. Der Umstand, dass es sich um einen wichtigen 
Verkehrsknotenpunkt der Region handelt (ein "Eingangstor" gemäss der Beschwerdeführerin), lässt 
den Standort nicht Teil des Tourismusortes Murten werden: Ein solcher funktionaler Ansatz wider-
spricht der ursprünglichen Stossrichtung des Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG und den konkretisierenden 
Kriterien auf Verordnungsstufe, wonach der Ortsbegriff des Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 durch das touris-
tische Angebot und die touristischen Anlagen örtlich klar begrenzt und damit auf die lokale Ebene 
ausgerichtet ist (vgl. Urteil BGer 2C_44/2013 vom 12. Februar 2014 E. 6.2 f.). Sodann kann die 
Beschwerdeführerin auch mit dem Hinweis auf die Gesetzgebung zur Förderung der Beherber-
gungswirtschaft nichts zu ihren Gunsten ableiten, da letztere einen regionalen Ansatz verfolgt, der 
keine so scharfen örtlichen Grenzen aufweist wie der Ortsbegriff nach Art. 25 Abs. 2 ArGV 2 (BGE 
140 II 46 E. 5.1).

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4.4. Nach dem Gesagten ist der Schluss der Vorinstanz, dass die Verkaufsstelle E.________ 
nicht im Fremdenverkehrsgebiet von Murten liegt, im Ergebnis nicht zu beanstanden. Bereits 
deshalb ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

Eine Ausnahme vom Sonntagsarbeitsverbot würde sodann auch am Kriterium der Befriedigung der 
Bedürfnisse des Fremdenverkehrs scheitern (Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG i.V.m. Art. 25 Abs. 1 ArGV 2).

5.1. Diesbezüglich hält die Vorinstanz im angefochtenen Einspracheentscheid fest, dass sich das 
Produktesortiment auf gängige Lebensmittel wie Früchte und Frischgemüse, Alkohol und Grillge-
richte, Holzkohle oder Gas, Hygiene- und Sonnenschutzprodukte, Reinigungsmittel, Insektenschutz-
mittel und Kioskartikel zu beschränken habe. Das Angebot für die Touristen in Murten sollte demje-
nigen entsprechen, das für die Coop-Filiale in Saignelégier in den Franches-Montagnes definiert 
wurde (vgl. Urteil BGer 2A.612/1999 vom 30. Juni 2000). Schweizer Touristen würden Campingplät-
ze und Bed-and-Breakfast-Betriebe bevorzugen und sich bei ihrer Ankunft am Wochenende mit 
Grundnahrungsmitteln und Getränken eindecken. Es handle sich nicht um internationale Kund-
schaft, die sich für typisch schweizerische Produkte wie Schokolade, Uhren und Messer interessiere. 
Weiter bezieht sich die Vorinstanz auf das Urteil des Kantonsgerichts vom 17. August 2015 und stellt 
fest, dass es im streitbetroffenen Einkaufszentrum einerseits vergleichbare Produkte wie in der 
Migros-Filiale an der I.________ gebe, die als touristischen Bedürfnissen dienend anerkannt seien, 
darüber hinaus jedoch auch "Rasenmäher, Werkzeuge, Töpfe" und "Do-It und Bastelmaterial" ange-
boten würden. Diese Produkte entsprächen nicht mehr dem Sortiment für Touristen. Sodann stellt 
die Vorinstanz fest, dass sich im Fremdenverkehrsgebiet bereits die A.________-Filiale an der 
B.________, die H.________- und J.________-Filiale sowie die K.________ AG an der I.________ 
und die Bäckereien in der Altstadt befänden. Sie verweist zudem auf die unmittelbar neben der 
Verkaufsstelle E.________ liegende G.________-Filiale.

Die Beschwerdeführerin argumentiert, die Vorinstanz anerkenne, dass die Verkaufsstelle 
E.________ ähnliche Produkte anbiete wie die H.________-Filiale an der I.________. Was die 
Produktsparte L.________ (heute M.________) anbelange, so befriedige diese sehr wohl auch 
touristische Bedürfnisse, nämlich diejenigen der Campingtouristen, aber auch solche von Fischern 
und Wassersportlern. Nebst den üblichen Produkten, welche die allgemeinen Lebensbedürfnisse 
und damit auch die allgemeinen Bedürfnisse der Touristen abdecken würden, sei das Sortiment 
insbesondere auch auf den für die Region charakteristischen Tourismus ausgelegt. Was die 
Möglichkeit der Touristen sich anderweitig zu verpflegen anbelangt, würden die Auswertungen der 
Beschwerdeführerin aufzeigen, dass ein deutlich anderes Konsumverhalten während den Sommer-
monaten und insbesondere an Sonntagen vorliege. Daraus lasse sich ableiten, dass die Bedürfnisse 
der Touristen real seien und es sich rechtfertige, dass die Verkaufsstelle E.________ in der Zeit von 
April bis Oktober auch an Sonn- und Feiertagen geöffnet bleibe. Mit dem Bereich P.________ habe 
die Beschwerdeführerin ein Angebot, das in der Region Murten einzigartig und insbesondere auf 
Campingtouristen zugeschnitten sei.

5.2. Wie gesehen sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung einerseits der Anteil der 
Touristen an der Kundschaft des betreffenden Betriebs, andererseits die Umsatzentwicklung, der 
Gesamteindruck des angebotenen Sortiments und der übrige Marktauftritt angemessen zu berück-
sichtigen (vgl. E. 3.3). Ebenfalls ist zu prüfen, ob die Bedürfnisse der Touristen nicht anderweitig 
abgedeckt werden können. Die Vorinstanz hat sich auf die letzten drei Kriterien (Gesamteindruck, 
Marktauftritt, Ausweichangebote) beschränkt und ist den beiden ersteren unter Verweis auf die 

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fehlende Beweiskraft der von der Beschwerdeführerin präsentierten Zahlen nicht weiter nachgegan-
gen.

Zwischen den Parteien ist zunächst unbestritten, dass die A.________-Filiale E.________ unter 
anderem die gleichen Produktsparten anbietet wie die H.________-Filiale an der I.________ in 
Murten (vgl. BGE 140 II 46 und Urteil KG FR 603 2015 13 vom 17. August 2015) bzw. die Coop-
Filiale in Saignelégier (vgl. Urteil BGer 2A.612/1999 vom 30. Juni 2000), womit sie – auch, aber nicht 
ausschliesslich – touristische Bedürfnisse abdeckt. Weiter ist festzustellen, dass die streitbetroffene 
Filiale über ein deutlich diverseres Angebot verfügt als die beiden vorgenannten Filialen, was bereits 
die wesentlich grössere Verkaufsfläche (insgesamt über 6000 m2 [siehe Geschäftsbericht 
N.________, S. 31 f., abrufbar unter O.________, zuletzt besucht am 21. Dezember 2022] gegen-
über rund 3000 m2 der H.________-Filiale in Murten [gemäss Grundbuchauszug, abrufbar unter 
https://www.rf.fr.ch/rfpublic] bzw. rund 1000 m2 der Coop-Filiale in Saignelégier 
[https://www.lqj.ch/articles/la-coop-renovee-de-saignelegier-sera-inauguree-ce-mercredi-33040, 
zuletzt besucht am 21. Dezember 2022]) sowie die von der Beschwerdeführerin hervorgehobene, in 
der Region einzigartige Produktsparte P.________ belegen.

Soweit die Vorinstanz im vorliegenden Verfahren den Zahlen der Beschwerdeführerin die Beweis-
kraft mit Verweis auf deren nichtöffentlichen Charakter abspricht, kann ihr nicht gefolgt werden. Bei 
detaillierteren Angaben zu den Besuchs- und Verkaufszahlen sowie zur Umsatzentwicklung wird es 
sich naturgemäss stets um private Dokumente handeln. Dies ändert nichts daran, dass diese nach 
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als Indizien herangezogen werden können.

Letztendlich ist aber am Schluss der Vorinstanz, die Filiale E.________ diene nicht der Befriedigung 
der spezifischen Bedürfnisse des örtlichen Tourismus, nichts auszusetzen, wie nachfolgend aufge-
zeigt wird.

5.3. Mit der sonntäglichen Einkaufsmöglichkeit an der I.________ in den Filialen von J.________, 
K.________ und H.________ sowie der Verkaufsstelle der Beschwerdeführerin an der B.________ 
– von den übrigen Einkaufsmöglichkeiten wie Bäckereien, Bahnhofsgeschäften und Tankstellen-
shops einmal abgesehen – wird der vorhandene touristische Bedarf in Murten sonntags bereits zur 
Genüge abgedeckt. Den Besuchern des Tourismusortes Murten steht mit diesen Geschäften eine 
breite Palette an Produkten zur Auswahl, wie sie auf dem Campingplatz oder Festivalgelände, beim 
Baden, Biken, Wandern oder Wassersport oder auch nur bei einem einfachen Tagesausflug mit 
Picknick nachgefragt werden. Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die Verkaufsstelle 
E.________ im Fremdenverkehrsgebiet zu liegen käme, müsste bei der Beurteilung der Befriedi-
gung touristischer Bedürfnisse auch deren genaue Lage berücksichtigt werden: So befinden sich die 
vorerwähnten Geschäfte deutlich zentraler im Tourismusort Murten und insbesondere auch näher 
an dessen Hauptattraktionen, d.h. der Altstadt und dem Seeufer. Die Bedürfnisse des Fremdenver-
kehrs werden damit bereits hinreichend abgedeckt.

Auch aus ihrem breiteren Warensortiment kann die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten 
ableiten: Beim Kauf eines Grills, eines Liegestuhls oder eines Pflanzentopfs handelt es sich nicht 
mehr um spezifische Bedürfnisse der Touristen. Zu diesen zählen zwar wie gesehen rechtspre-
chungsgemäss auch die Grundbedürfnisse. Deren Befriedigung dienen die obgenannten Güter 
jedoch gerade nicht. Unter Berücksichtigung des Gesamteindrucks des angebotenen Sortiments, 
d.h. der Produktbreite und -tiefe, sowie des Marktauftritts – beim Betrieb der Beschwerdeführerin in 
E.________ handelt es sich um ein eigentliches Einkaufszentrum mit über 6000 m2 Verkaufsfläche 
– erscheint damit erstellt, dass das streitbetroffene Geschäft primär den Bedürfnissen der lokalen 

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Bevölkerung dient bzw. das "Einkaufserlebnis" im Vordergrund steht (vgl. Urteil BGer 2C_44/2013 
vom 12. Februar 2014 E. 6.4).

Bereits aus diesen Gründen ist festzustellen, dass die Verkaufsstelle E.________ nicht spezifischen 
touristischen Bedürfnissen im Sinne von Art. 25 Abs. 1 ArGV 2 dient. Dieser Schluss drängt sich 
umso mehr auf, als nach dem Gesagten Ausnahmen vom gesetzlichen Verbot der Sonntagsarbeit 
nur restriktiv anzunehmen sind (vgl. E. 3.5). Auch sind der Grundsatz der Wettbewerbsneutralität 
und das Gleichbehandlungsgebot (vgl. BGE 142 I 162 E. 3.7) vorliegend nicht tangiert, verfügt die 
Beschwerdeführerin in Murten doch bereits über eine Verkaufsstelle, die sonntags Arbeitnehmer 
beschäftigt, und kann das Angebot des streitbetroffenen Betriebs nach dem Gesagten nicht mit 
demjenigen der Konkurrenz verglichen werden.

5.4. Die von der Beschwerdeführerin präsentierten Q.________- und Verkaufszahlen (vgl. 
Beschwerdebeilagen 5 und 9) ändern an diesem Ergebnis nichts. So könnte allein aus dem 
Umstand, dass ein konkretes Angebot ebenfalls von Touristen effektiv genutzt würde, nicht nachge-
wiesen werden, dass das Angebot spezifische touristische Bedürfnisse befriedigt. Entsprechend hat 
eine Gesamtwürdigung zu erfolgen, wie sie vorne unter E. 5.3 vorgenommen wurde. Bezogen auf 
den vorliegenden Fall ist ohne Weiteres vorstellbar, dass – nebst der lokalen Bevölkerung – auch 
die Touristen ihre Einkäufe sonntags in demjenigen Geschäft tätigen, das über ein grösseres Ange-
bot verfügt, obschon eigentlich hinreichende Ausweichoptionen bestünden, die ihren Bedarf eben-
falls zu befriedigen vermöchten.

5.5. Auch bei genauerer Betrachtung der Zahlen der Beschwerdeführerin drängt sich kein ande-
rer Schluss auf.

5.5.1. Wo sich die Analyse der Beschwerdeführerin undifferenziert auf die gesamte Sommersai-
son – unabhängig des Wochentags – bezieht (vgl. Beschwerdebeilage 5 und Beschwerdebeilage 9, 
Folien 5–7), ist damit nicht widerlegt, dass mit den vorne unter E. 5.3 aufgelisteten bestehenden 
Einkaufsmöglichkeiten die touristischen Bedürfnisse sonntags nicht hinreichend abgedeckt wären. 
Die Daten vermögen – wenn überhaupt – nur zu belegen, dass Murten einen touristischen Ort 
verkörpert, was vorliegend aber unbestritten ist.

5.5.2. Konkret auf das Einkaufsverhalten am Sonntag beziehen sich einige der Zahlen, die im Argu-
mentarium vom 5. Mai 2022 präsentiert werden (Beschwerdebeilage 9, Folien 3 und 4). So habe der 
Anteil Kunden ohne Q.________ im Zeitraum April bis Juni 2021 an Sonntagen 34.6 % betragen 
(Rest der Woche: 19.9 bis 28.8 %). Bei den Warenkörben liege der Wert sogar bei 40.5 % (Rest der 
Woche: 23.5 bis 33.9 %). Zudem seien an Sonntagen die mit Einkäufen ohne Q.________ 
gemachten Umsätze etwas stärker auf sämtliche Produktkategorien verteilt.

Die Abweichungen der gemessenen Werte der Q.________-Zahlen vom Sonntag zum jeweils zweit-
höchsten, am Montag gemessenen Wert (5.8 und 6.6 Prozentpunkte) sind nicht dermassen gewich-
tig, dass allein daraus auf einen erhöhten touristischen Bedarf geschlossen werden könnte, der es 
rechtfertigen würde, einen Betrieb von der Grösse eines Einkaufszentrums vom Sonntagsarbeits-
verbot auszunehmen. Dies umso mehr nicht, weil aufgrund der Q.________-Daten der Anteil der 
touristischen Kundschaft nicht nachgewiesen werden kann, was die Beschwerdeführerin auch selbst 
eingesteht. Es sind verschiedene Gründe denkbar, weshalb eine Person Einkäufe ohne das Vorwei-
sen einer Kundenkarte tätigt. So kann es z.B. sein, dass die lokale Bevölkerung sonntags spontan 
kleinere Einkäufe erledigt, bei denen die Q.________ öfter vergessen geht als bei grösseren Einkäu-
fen, die eher samstags oder unter der Woche getätigt werden. Sodann macht auch der Umstand, 

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dass eine Person über gar keine Kundenkarte verfügt, aus ihr noch nicht zwangsläufig eine Touristin, 
da wohl ein gewisser Bevölkerungsanteil aus Prinzip keine Kundenkarten benutzen dürfte.

Ebenfalls fällt auf, dass die Beschwerdeführerin bei ihrer Analyse jeweils nur auf Prozentsätze 
hinweist. Ein anderes Bild zeigt sich, wenn man die absoluten Zahlen untersucht: Sowohl beim 
Nettoumsatz als auch bei den Warenkörben weist der Sonntag jeweils den zweittiefsten Wert 
(Kunden ohne Q.________) bzw. den tiefsten Wert (Kunden mit Q.________) der Woche auf. Der 
Sonntag scheint damit generell einen umsatzschwachen Tag – schwächer noch als Montag und 
Dienstag – darzustellen. Wenn die Verkaufsstelle am Sonntag angeblich aufgrund ihrer Bedeutung 
als Betrieb in einer Fremdenverkehrszone geöffnet haben soll und Touristen nach Ansicht der 
Beschwerdeführerin eher ohne Q.________ einkaufen würden, spricht der Umstand, dass am Sonn-
tag in absoluten Zahlen gemessen der Umsatz mit Kunden ohne Q.________ im Durchschnitt tiefer 
ist als von Montag bis Freitag, zwar nicht gegen die von der Beschwerdeführerin vertretene Position, 
vermag sie aber auch nicht zu stützen. Zahlenmässig ähnelt der Sonntag einem umsatzschwachen 
Wochentag.

5.5.3. Soweit die Beschwerdeführerin mit Bezug auf die Sparte P.________ sinngemäss geltend 
macht, diese würde eine Marktlücke des touristischen Bedarfs am Sonntag darstellen, vermag sie 
diesen Schluss ebenfalls nicht mit Zahlen zu untermauern. Der äusserst geringe Anteil des Umsat-
zes aus dem Bereich P.________ (CHF 77'000.-) am Gesamtumsatz (CHF 9'228'000.-) in der Peri-
ode April bis Juni 2021 (vgl. Beschwerdebeilage 9, Folie 7) indiziert vielmehr, dass dieses Produkt-
segment für die Verkaufsstelle E.________ in der Tourismussaison von untergeordneter Bedeutung 
ist.

Die von der Beschwerdeführerin angeführten Indizien vermögen somit am vorinstanzlichen Schluss, 
die Verkaufsstelle E.________ diene nicht der Befriedigung spezifischer Bedürfnisse der Touristen 
im Sinne von Art. 25 Abs. 1 ArGV 2, keine Zweifel zu erwecken.

6.

Zusammenfassend hat die Vorinstanz damit zu Recht festgestellt, dass das Ausnahmeregime von 
Art. 27 Abs. 2 lit. c ArG i.V.m. Art. 4 und 25 ArGV 2 auf die A.________-Filiale E.________ keine 
Anwendung findet. Die Beschwerde ist abzuweisen und der angefochtene Einspracheentscheid ist 
zu bestätigen.

7.

Die Gerichtskosten, die auf CHF 2'500.- festgelegt werden, sind dem Verfahrensausgang entspre-
chend der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss zu verrech-
nen (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfah-
renskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [Tarif VJ; SGF 150.12]). Eine Parteient-
schädigung ist nicht geschuldet (Art. 137 Abs. 1 VRG).

(Dispositiv auf der nächsten Seite)

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Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird abgewiesen.

II. Die Gerichtskosten von CHF 2'500.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem 
geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

III. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

IV. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten ist innert 30 Tagen die 
Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides 
angefochten wird (Art. 148 VRG).

Freiburg, 27. Dezember 2022/mpo

Die Präsidentin: Der Gerichtsschreiber: