# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 430fd8d8-c553-5975-bada-b410191a5386
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-05-18
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 18.05.2022 602 2022 58
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-58_2022-05-18.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 58

Arrêt du 18 mai 2022

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________, recourante

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée,

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – Absence de potentiel 
d'agrandissement d'une construction existante en zone agricole

Recours du 9 février 2022 contre les décisions des 2 décembre 2021 
et 12 janvier 2022

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considérant en fait

A. A.________ a déposé une demande de permis de construire pour la création d'une chambre 
dans la villa familiale et d'un WC, la mise en conformité des surfaces habitables situées à l'étage et 
dans les combles, l'isolation d'une partie du bâtiment, la construction d'une véranda non chauffée et 
l'installation d'un poêle, d'un escalier, de stores extérieurs et d'un récupérateur de pluie sur l'article 
bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________. Cette parcelle est située en zone 
agricole selon le plan d'affectation des zones (PAZ) en vigueur.

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique, sans susciter d'opposition. Le 
conseil communal a émis un préavis favorable le 29 janvier 2021.

B. Le 26 août 2021, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a informé la 
requérante qu'il entendait préaviser défavorablement le projet à l'attention de la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction 
du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME), au 
motif notamment que le potentiel d'agrandissement prévu par l'art. 42 de l'ordonnance du 28 juin 
2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) était dépassé. Un délai a été imparti à la 
requérante pour se déterminer.

Le 23 septembre 2021, la requérante a produit divers documents, dont des plans modifiés. Les 
projets de véranda (y compris l'escalier extérieur), de palissade et d'aménagement du dépôt en 
surface habitable au rez-de-chaussée ont été abandonnés; cette dernière surface devait néanmoins 
être isolée et pourvue d'une salle de bain.

C. Par décision du 2 décembre 2021, la DIME a délivré une autorisation spéciale partielle, 
interdisant la pose de l'isolation intérieure et la création d'un WC au rez-de-chaussée ainsi que la 
mise en conformité des surfaces habitables réalisées sans permis dans les combles et de l'escalier 
qui mène à ces surfaces. A l'appui de sa décision, l'autorité a retenu que le potentiel 
d'agrandissement du bâtiment existant avait été épuisé dans le cadre de précédents permis de 
construire. Se référant à la feuille de calcul pour les transformations hors de la zone à bâtir jointe au 
dossier, elle a constaté que, malgré le redimensionnement du projet, l'agrandissement des surfaces 
brutes de plancher utiles (SBPu) dépassait, avec 55 %, la limite autorisée de 30 %.

D. Le 7 décembre 2021, le SeCA a émis un préavis défavorable du fait que la majeure partie du 
projet n'a pas été admise par la DIME.

Par décision du 12 janvier 2022, le Préfet du district de la Gruyère a autorisé la requérante à réaliser 
le changement de la porte du garage ainsi que des portes et fenêtres situées au rez-de-chaussée, 
à procéder à la mise en conformité des surfaces habitables aménagées à l'étage – y compris 
l'installation du poêle à bois et de stores en toile extérieurs – et à installer un récupérateur d'eau de 
pluie. Il a cependant refusé l'autorisation de procéder à la pose de l'isolation intérieure et la création 
d'un WC au rez-de-chaussée ainsi qu'à la mise en conformité des surfaces habitables réalisées sans 
permis dans les combles et de l'escalier qui mène à ces surfaces.

E. Par mémoire du 9 février 2022, la propriétaire a recouru contre les décisions de la DIME et du 
préfet auprès du Tribunal cantonal. Elle conclut à la mise en conformité des combles aménagés et 
à l'autorisation de la transformation du dépôt. Elle est d'avis que cela se justifie en vertu des principes 

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de la bonne foi, de la proportionnalité, de la pesée des intérêts et des droits acquis. Elle explique 
qu'au moment de l'achat de la maison en 1997, D.________ lui a vendu une partie d'une maison 
jumelée comprenant 5 pièces en lui assurant que le dépôt pouvait être rendu habitable; que la 
commune lui avait indiqué qu'il n'existait pas de plans mais qu'un pavillon et un garage construits 
sans permis devaient être démontés; qu'en 2005, dans le cadre d'un projet de transformation, elle a 
informé la commune de l'existence des pièces sous les combles; que ce n'est qu'en 2020 que la 
commune lui a transmis des plans d'un permis de 1975 sur lesquels le galetas ne comprend pas de 
pièces habitables; et qu'après avoir pris connaissance de ce fait, elle a en toute bonne foi entrepris 
les démarches pour légaliser cette situation. En ce qui concerne le dépôt, elle soutient qu'il se justifie 
de l'isoler pour des raisons écologiques, que cette modification ne change pas l'aspect extérieur et 
que ce dépôt était selon toute vraisemblance déjà utilisé à des fins non-agricoles avant 1972 puisque 
l'existence sur le plan de 1975 d'une porte communicante vers l'habitation et le garage exclut qu'il 
s'agissait d'un local pour des animaux ou du stockage de produits agricoles, de sorte qu'il faut 
l'inclure pour déterminer la surface brut de plancher utile permettant de calculer les possibilités 
d'agrandissement. La recourante se demande en outre sur quelle base la DIME a pu déterminer le 
potentiel d'agrandissement sans disposer des plans de l'entier de la maison jumelée. 

F. Par courrier du 24 mars 2022, la commune maintient la position exprimée dans son préavis 
du 29 janvier 2021.

Le 30 mars 2022, le préfet déclare qu'il n'a pas de remarques à formuler.

Dans ses observations du 28 avril 2022, la DIME conclut au rejet du recours, en se référant à sa 
décision. Elle souligne en particulier que les conditions de l'art. 24c de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) permettant des agrandissements des surfaces habitables 
en zone agricole ne sont manifestement pas satisfaites. Elle souligne que le potentiel 
d'agrandissement de la maison a entièrement été utilisé par la création, en 1974, de l'appartement 
actuellement propriété de la recourante. Elle explique en effet qu'à cette époque, la surface habitable 
était de 140 m2, permettant un agrandissement de 60 % à l'intérieur de la construction, utilisé pour 
la création de l'appartement de 82 m2 propriété de la recourante. En outre, l'autorité précise qu'elle 
n'a jamais donné, dans le domaine relevant de sa compétence, une quelconque assurance 
permettant de se fonder sur le principe de la bonne foi.

G. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

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1.2. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b).

2.

2.1. Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou 
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que, pour tous 
les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si 
ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 16a 
al. 1, 1ère phrase, LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions 
et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, tandis que 
les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir.

2.2. En l'occurrence, il n'est pas contesté que la recourante n'est pas agricultrice et que les 
travaux litigieux ne sont pas nécessaires à une exploitation agricole et n'ont pas de vocation agricole, 
de sorte que ceux-ci ne sont pas conformes à l'affectation de la zone. Partant, il convient d'analyser 
si une autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT peut être délivrée.

3.

L'examen des conditions des art. 24a, 24b, 24d et 24e LAT peut d'emblée être écarté étant donné 
qu'il ne s'agit pas d'un changement d'affectation ne nécessitant pas de travaux de transformation 
(art. 24a LAT), qu'il n'est pas question d'une activité accessoire à une exploitation agricole (art. 24b 
LAT), qu'il ne s'agit ni d'un bâtiment d'habitation agricole (art. 24d al. 1) ni d'une construction ou 
installation jugée digne d'être protégée (art. 24d al. 2) et que le bâtiment n'est pas destiné à détenir 
des animaux (art. 24e). Seule l'application de l'art. 24c LAT peut donc entrer en considération. Il 
convient partant de vérifier si les exigences fixées par cette disposition sont remplies en l'espèce.

4.

4.1. Aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui 
peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation 
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente 
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur 
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou 
transformés légalement (al. 2). Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des 
bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement 
avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil 
fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture (al. 3). Les 
modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage 
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à 
une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de 
l'aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5).

Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations sises hors de 
la zone à bâtir et qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de 
réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux constructions érigées ou 
transformées de manière conforme au droit matériel en vigueur à l'époque (art. 41 OAT; ATF 127 II 
209 consid. 2c).

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4.2. Selon l'art. 42 OAT, une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement 
est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords 
est respectée pour l'essentiel (al. 1, 1ère phrase). Le moment déterminant pour l'appréciation du 
respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-
fonds à un territoire non constructible (al. 2). 

D'après l'art. 42 al. 3 OAT, la question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est 
respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles 
suivantes doivent en tout cas être respectées:

" a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de 
plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur 
du volume bâti existant;

b. un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, 
al. 4, LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de 
la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher 
imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti 
existant ne comptent que pour moitié;

c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de 
bâtiments habités initialement de manière temporaire."

4.3. D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications 
projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas 
d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de 
l'environnement; les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant 
de la construction (cf. arrêt TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1 et les réf. cit.).

Pour déterminer si l'identité de la construction ou de l'installation est préservée, il s'agit de comparer 
son état au moment de l'attribution du bien-fonds à la zone de non-bâtir avec celui que vise à réaliser 
la demande d'autorisation de construire (cf. MUGGLI, in Commentaire pratique LAT: Construire hors 
zone à bâtir, 2017, art. 24c LAT n. 26). Des transformations partielles peuvent être effectuées d'un 
coup ou par étapes, pour autant que leur somme reste en deçà de la limite supérieure fixée par la 
loi, à savoir du point où l'identité de l'installation dans son ensemble n'est plus respectée (cf. MUGGLI, 
art. 24c LAT n. 28; cf. également arrêts TF 1C_480/2019 du 16 juillet 2020 consid. 4.1; 1C_49/2019 
du 11 novembre 2019 consid. 5 et les réf. cit.). 

Comme il n'existait encore aucune limite quantitative sous le régime de l'art. 24 al. 2 aLAT (c'est-à-
dire jusqu'en août 2000), on peut imaginer que les limites définies à l'art. 42 al. 3 OAT aient déjà été 
atteintes dans le cadre d'agrandissements autorisés antérieurement à leur introduction. Dans de tels 
cas, aucun nouvel agrandissement n'est plus possible (cf. MUGGLI, art. 24c LAT n. 34; arrêts TF 
1C_776/2013 du 3 mai 2016 consid. 4; 1C_347/2014 du 16 janvier 2015 consid. 3.5). 

Dans la pratique, la question se pose de savoir comment procéder lorsqu'on ne dispose pas de 
preuves suffisantes attestant que la construction était utilisée à des fins non agricoles avant le 
1er juillet 1972. Selon le principe inquisitoire prévalant dans les procédures de droit public, le fardeau 
de la preuve incombe aux autorités, qui doivent donc rechercher dans leurs archives des indications 
probantes. S'il n'est pas possible de prouver que la construction était autrefois utilisée à des fins 
contraires à l'affectation de la zone, l'art. 24c LAT ne peut être appliqué. Comme c'est le requérant 

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qui subit donc en fin de compte les conséquences d'une absence de preuve, celui-ci aura tout intérêt 
à collaborer à la constatation des faits (cf. MUGGLI, art. 24c LAT n. 20).

4.4. Il est encore précisé qu'en l'occurrence, il n'est pas contesté que, pour les chambres situées 
sous les combles, une autorisation spéciale formelle n'a jamais été octroyée pour l'affectation 
litigieuse. Pour cette partie de la demande de permis de construire, on se trouve ainsi en présence 
d'une procédure de mise en conformité en application de l'art. 167 de la loi fribourgeoise du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Dans 
une telle procédure de régularisation, l'autorisation ne peut être accordée que si la construction n'est 
pas matériellement illégale, cette question s'examinant en principe selon le droit applicable au 
moment où les travaux ont été effectués. On applique toutefois le droit en vigueur au moment où 
l'autorité statue si celui-ci est plus favorable au requérant (ATF 127 II 209 consid. 2b; 123 II 248 
consid. 3a/bb; 102 Ib 64 consid. 4). L'application du nouveau droit peut également être justifiée si 
des raisons impératives le commandent (ATF 125 II 591 consid. 5e/aa et les réf. cit.).

Dans ce contexte, il est relevé que la loi fédérale de 1971 sur la protection des eaux (RO 1972 958; 
cf. art. 20 LPEP) et l'ordonnance correspondante (cf. art. 25 OGPEP), qui introduisaient au niveau 
national la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire, 
comprenaient déjà des règles régissant les modifications dont pouvaient faire l'objet les 
constructions sises hors du périmètre du plan directeur des égouts (PDE). Selon ces dispositions, 
une transformation était encore considérée comme partielle et ne requérait donc pas que fût 
démontrée l'existence d'un besoin objectivement fondé, si les locaux utilisés à des fins contraires à 
l'affectation de la zone étaient agrandis d'au maximum un quart, ou si on ne les utilisait à d'autres 
fins que dans les mêmes proportions. Par la suite, la loi fédérale de 1979 sur l'aménagement du 
territoire (cf. art. 24 al. 2 aLAT) permettait aux cantons, dans un cadre juridique fédéral qui 
comprenait en particulier les notions de rénovation, de transformation partielle et de reconstruction, 
d'autoriser les modifications qui préservaient la substance et l'identité des constructions concernées. 
Dans le cadre de la révision partielle de la LAT de 1998, ces possibilités ont été redéfinies et 
considérablement élargies, en définissant dans l'ordonnance des limites chiffrées absolues pour 
l'agrandissement des constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise. Ces limites se 
retrouvent actuellement sous une forme modifiée, à l'art. 42 al. 3 OAT.

5.

5.1. La Cour de céans souligne d'emblée que les arguments avancés par la recourante en lien 
avec sa bonne foi, l'écoulement du temps et la proportionnalité ne sont pas déterminants dans le 
contexte de l'octroi d'une autorisation de construire (cf. notamment arrêts TC FR 602 2021 28 du 
9 août 2021 consid. 4; 602 2018 26 du 19 février 2019 consid. 3.4). En effet, la bonne foi ne peut 
pas remplacer l'autorisation spéciale.

La bonne foi peut uniquement être prise en compte quand il s'agit d'examiner s'il s'impose de 
procéder au rétablissement de l'état de droit. Dans ce contexte, il est en outre relevé qu'il revient à 
l'acquéreur de s’enquérir, lors de l'achat, des restrictions éventuellement applicables à la propriété 
ou au permis de construire et que l'absence d'une autorisation ne saurait être remplacée par le fait 
que la recourante n'a pas pu, au moment de l'acquisition du bien-fonds, mettre la main sur le permis 
de construire de 1975. 

Dans ce même ordre d’idée, le principe de la proportionnalité peut uniquement entrer en ligne de 
compte dans le contexte de la procédure de remise en état. 

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Finalement, selon une jurisprudence récente, en zone agricole – contrairement à la zone 
constructible –, un propriétaire ne peut pas se prévaloir d'un droit acquis qui se fonde sur le simple 
écoulement du temps (cf. ATF 147 II 309). Partant, la durée d'existence des chambres aménagées 
sous les combles ne saurait être prise en considération dans la procédure de permis de construire.

5.2. En ce qui concerne la situation concrète, il ressort d'un permis du 20 janvier 1975 que le 
préfet a autorisé la transformation de la maison sise sur l'ancien article eee RF (nouvel 
article bbb RF) par la création d'un nouvel appartement avec garages. Les transformations portaient 
sur un rural désaffecté, dans lequel un appartement de 140 m2 était déjà existant dans la partie 
ouest (cf. lettre de l'architecte du 1er octobre 1974; cf. également plan de situation du 27 septembre 
1974; fiche Construction: Moment de la modification du droit 1.7.1972). L'appartement autorisé en 
1975 a créé une nouvelle surface habitable de 82 m2 (cf. plan d'étage du 23 août 1974). Par la suite, 
l'ancienne parcelle a été divisée en deux parties, tenant compte de l'existence de cette maison 
mitoyenne. Ce partage n'a en revanche pas pour conséquence que les transformations sur la partie 
du bâtiment sise sur l'article fff.________ RF ne doivent pas être prises en considération pour le 
calcul du potentiel d'agrandissement puisque, en 1972, on se trouvait en présence d'un bâtiment 
indivisé comprenant un seul appartement. 

Dans le cadre de la demande de permis n° ggg, les SBPu n'ont pas été augmentées. De nouvelles 
surfaces annexes ont cependant été réalisées pour atteindre le maximum du potentiel autorisé. Dans 
l'autorisation spéciale délivrée le 24 mai 1989, il est indiqué que "toute nouvelle demande de permis 
d'agrandissement ou de constructions nouvelles ne pourrait être admise, les limites autorisées en la 
matière, concernant cette propriété située hors de la zone à bâtir, étant atteintes".

Or, le présent projet prévoit de mettre en conformité des SBPu supplémentaires réalisées sans 
permis, respectivement d'en ajouter dans le dépôt se situant au rez-de-chaussée. 

Sans devoir se prononcer sur le droit applicable au moment où les combles ont été rendues 
habitables, il est patent que les possibilités d'agrandissement ont entièrement été consommées par 
les différentes transformations ayant eu lieu en 1975 et en 1989 (renvoi est fait à la fiche 
Construction: Moment de la modification du droit 1.7.1972). La Cour de céans précise encore que 
les possibilités d'agrandissement ont été élargies dans l'art. 24c LAT actuellement en vigueur, de 
sorte que l'application de l'art. 42 OAT dans sa teneur actuelle pour l'ensemble du projet n'a pas 
désavantagé la recourante. Finalement, dans un tel contexte, on ne peut pas justifier la 
transformation du dépôt en surface habitable par des motifs liés à l'écologie (isolation) comme le 
soutient la recourante. Celle-ci peut en outre – si elle estime nécessaire d'isoler des conduites etc. 
– procéder à de telles mesures d'isolation sans devoir changer l'affectation de ce local.

C'est ainsi à bon droit que la DIME a considéré que l'entier du potentiel constructible offert par le 
droit avait été épuisé par les travaux antérieurs et qu'elle n'a par conséquent accordé qu'une 
autorisation spéciale partielle. 

6. 

Sur le vu de ce qui précède, c'est à juste titre que la DIME a partiellement refusé l'octroi de 
l'autorisation spéciale et que le préfet a partiellement refusé la délivrance du permis de construire 
litigieux.

Mal fondé, le recours doit être rejeté.

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7. 

Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA.

la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, les décisions de la DIME du 2 décembre 2021 et du Préfet du district de la Gruyère 
du 12 janvier 2022 sont confirmées.

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais versée.

III. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 18 mai 2022/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :