# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** f7c63761-6c30-51b6-a616-30ddfb0d15b8
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-11-18
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 18.11.2016 601 2015 153
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2015-153_2016-11-18.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2015 153
601 2015 154

Arrêt du 18 novembre 2016

Ie Cour administrative

Composition Présidente:          Marianne Jungo
Juges:                  Anne-Sophie Peyraud, Christian Pfammatter
Greffier-stagiaire: Samuel Campiche  

Parties A.________, recourant, représenté par Me Laurent Pfeiffer, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA SARINE, autorité intimée

CONSEIL COMMUNAL DE B.________, autorité intéressée

Objet Droit de cité, établissement, séjour

Recours du 2 décembre 2015 contre la décision du 2 novembre 
2015

Tribunal cantonal TC
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considérant 

que A.________, ressortissant albanais né en 1975, est entré en Suisse le 19 septembre 2001 au 
bénéfice d’une autorisation de séjour pour études, régulièrement renouvelée jusqu'au 
30 septembre 2011;

que, par décision du 24 juin 2013, le Service de la population et des migrants (ci-après: le SPoMi) 
a prononcé le refus de renouvellement d’autorisation de séjour et renvoi à l’endroit du précité, 
motifs pris que le but de sa présence dans le pays devait être considéré comme atteint;

que le précité a recouru contre cette décision, par mémoire du 25 juillet 2013;

que le 7 octobre 2013, il a déposé une demande de naturalisation;

que le Service de l’état civil et des naturalisations (ci-après: le SECiN) l'a avisé, le 6 janvier 2014, 
de la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le recours formé contre le refus de 
prolongation de l'autorisation de séjour et qu'il a précisé, par courrier du 27 janvier 2014, que "la 
procédure de naturalisation est conditionnée à l'obtention d'un titre de séjour délivré par les 
autorités compétentes. Si d'aventure le titre de séjour ne devait pas être renouvelé, la procédure 
s'arrêtera toute seule";

que, par arrêt du 20 avril 2015 (arrêt TC FR 601 2013 84) le Tribunal cantonal a rejeté le recours 
formé contre le refus de renouvellement d'autorisation de séjour et renvoi, et que sa décision est 
entrée en force de chose jugée;

que, le 21 novembre 2014, le Conseil communal de B.________ a informé le précité du fait qu'il 
avait pris connaissance du dossier de naturalisation et constaté que les conditions d'acquisition du 
droit de cité communal n'étaient actuellement pas toutes remplies; partant, il a fixé un délai 
d'attente de durée indéterminée, et subordonné la poursuite de la procédure à "la production d’un 
contrat de travail de durée indéterminée, donc [à] l’obtention d’un emploi stable, cela dans le cadre 
d’un séjour légalement autorisé";

que, par courrier du 22 mai 2015, A.________ a requis du SECiN la reprise de la procédure de 
naturalisation;

que parallèlement, il a demandé au SPoMi la délivrance d'un permis de séjour provisoire;

que, dans sa réponse du 13 juillet 2015, le SPoMi a rejeté cette demande et enjoint l'intéressé à 
obtempérer à l'ordre de départ de Suisse, fixé au 24 mai 2015;

que, par mémoire du 24 août 2015, A.________ a formé recours pour déni de justice auprès du 
Préfet du district de la Sarine (ci-après: le Préfet), en concluant à ce que la Commune de 
B.________ soit invitée à statuer sans délai sur la demande de naturalisation déposée en octobre 
2013. A titre préjudiciel, il a demandé l'assistance judiciaire complète et requis que son séjour en 
Suisse soit toléré jusqu’à droit connu sur sa demande de naturalisation. Le recourant a fait valoir, 
pour l'essentiel, qu'il remplit les conditions de naturalisation, dans la mesure en particulier où il 
était légalement autorisé à séjourner dans le canton jusqu'à l'entrée en force de la décision du 
Tribunal cantonal, vu l'effet suspensif à son recours. Il se plaint pour le reste de la pratique 
communale, fréquente, de suspendre les demandes de naturalisation, dans le seul but de 

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décourager les prétendants à la nationalité suisse. En outre, la condition mise par la commune à la 
reprise de la procédure dépasse le cadre des conditions légales;

que, par décision incidente du 7 septembre 2015, le Préfet a rejeté les requêtes de mesures 
provisionnelles et d’assistance judiciaire et, par décision du 2 novembre 2015, il a rejeté le recours 
sur le fond. Il a retenu que l'autorisation de séjour du requérant était échue au moment du dépôt 
de la demande de naturalisation, nonobstant l’effet suspensif à son recours, de sorte que les 
conditions d'octroi du droit de cité communal n'étaient pas réalisées; par conséquent, il a constaté 
que l'autorité intimée n'avait commis aucun déni de justice en reportant une reprise de la 
procédure de naturalisation, à l'instar et pour les mêmes motifs que le SECin;

que le recourant a quitté la Suisse le 29 septembre 2015;

qu'agissant le 2 décembre 2015, A.________ a contesté la décision préfectorale auprès du 
Tribunal cantonal, en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et, principalement, 
à l’octroi de la naturalisation ou, subsidiairement, à ce que la cause soit renvoyée à l’autorité 
inférieure pour nouvelle décision et, préalablement, à l'octroi de l’assistance judiciaire totale, en 
raison de sa situation financière précaire. A l’appui de ses conclusions, le recourant fait valoir en 
particulier que le recours contre le refus de prolonger une autorisation de séjour a pour effet d'en 
étendre la validité durant la procédure de recours, de sorte qu'au moment du dépôt de sa 
demande de naturalisation, il était au bénéfice d'un permis de séjour valable. Dès lors que les 
autres conditions mises à l'octroi de la naturalisation étaient également réalisées, la commune se 
devait d'entrer en matière sur sa demande, ce qu'elle n'a pas fait, commettant ainsi un déni de 
justice. Au demeurant, la condition suspensive mise à la reprise de la procédure est contraire au 
droit, dans le mesure où elle exige implicitement du recourant qu’il soit au bénéfice d’un titre de 
séjour régulier durant la procédure;

que, dans sa détermination du 16 décembre 2015, le Préfet a proposé le rejet du recours en se 
référant à sa décision du 7 septembre 2015;

que, pour sa part, la commune intimée a souligné, dans ses observations du 19 janvier 2016, que 
le recourant n’étant plus au bénéfice d’une autorisation de séjour valable et, partant, n’étant pas 
autorisé à exercer un emploi, l’octroi du droit de cité communal ne pouvait entrer en ligne de 
compte. Aussi, plutôt que de rendre une décision négative, elle a préféré suspendre la procédure 
pour lui laisser la possibilité de régulariser ultérieurement sa situation;

en droit

que les décisions préfectorales peuvent faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal cantonal en 
vertu de l’art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1);

qu'interjeté dans le délai et formes prescrits (art. 89 ss CPJA), le recours est recevable à la forme;

que selon l'art. 111 CPJA, une partie peut recourir en tout temps auprès de l'autorité hiérarchique 
ou de surveillance lorsqu'une autorité inférieure refuse de statuer ou tarde à se prononcer (al. 1). 
Si elle admet le bien-fondé du recours, l'autorité supérieure statue sur le fond en lieu et place de 

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l'autorité inférieure. Toutefois, celle-ci conserve la compétence de statuer jusqu'à l'envoi de ses 
observations au mémoire de recours (al. 2);

que, selon la jurisprudence, celui qui demande en vain une décision peut agir pour déni de justice, 
même si l'autorité ne refuse pas expressément à statuer ou, par analogie, lorsque l'autorité décide 
formellement de reporter son jugement (ATF 120 III 143 consid. 1b). Cette règle s'applique 
essentiellement dans les cas où la suspension est prononcée sine die, pour une durée 
indéterminée, lorsque la reprise de la procédure paraît incertaine ou dépend d'évènements dont on 
ne sait pas s'ils se produiront et sur lesquels les parties n'ont aucune emprise (arrêt TF 1P. 
269/2000 du 18 mai 2000; 1P 536/2004 du 19 novembre 2004);

qu'en l'espèce, le recourant a formé recours devant le Préfet pour déni de justice en se plaignant 
du fait que l'autorité communale avait suspendu à tort l'examen de sa demande de droit de cité 
communal et soumis la reprise de la procédure à des conditions inacceptables;

que selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA);

que le Préfet ayant rejeté le recours pour déni de justice formé devant lui, il incombe à l'autorité de 
céans d'examiner si, ce faisant, il a violé le droit ou constaté les faits de manière inexacte ou 
incomplète;

que l'octroi de la naturalisation intervient au terme d'une procédure complexe, souvent longue, et 
lorsque toutes les conditions préalables mises à l'octroi du droit de cité communal et cantonal sont 
remplies;

qu'en particulier, l’art. 15 de la loi du 29 septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la 
nationalité suisse (LN; RS 141.0) prévoit que l'étranger ne peut demander la naturalisation que s’il 
a résidé en Suisse pendant douze ans, dont trois au cours des cinq années qui précèdent la 
requête;

que cette disposition exige du requérant qu'il soit titulaire d’un titre de séjour valable au moment du 
dépôt de la demande de naturalisation (arrêt TAF C-1126/2006 du 13 mars 2008 consid. 4);

que ce principe est concrétisé, sur le plan cantonal, par l'art. 8a al. 1 de la loi cantonale du 15 
novembre 1996 sur le droit de cité fribourgeois (LDCF; RSF 114.1.1), selon lequel le requérant à la 
naturalisation doit être au bénéfice d'un permis d'établissement, d'un permis de séjour ou d'un titre 
de séjour pour personnel diplomatique ou international;

que le règlement sur les naturalisations du 9 juin 2009 réglant l'octroi du droit de cité de la 
commune de B.________ (ci-après: le règlement communal) - approuvé par l'autorité cantonale 
compétente le 13 octobre 2009 - prévoit quant à lui, en son art. 2, que le droit de cité communal 
peut être accordé à l'étranger s'il est domicilié dans la Commune de B.________ depuis deux ans 
au moins et y a déposé ses papiers (let. c);

qu'en l'espèce, au moment du dépôt de sa demande de naturalisation, le 7 octobre 2013, le 
recourant s'était vu notifier trois mois plus tôt, le 24 juin 2013, une décision de refus de 
prolongation de son autorisation de séjour pour études dans le canton, et qu'une procédure de 
recours contre cette décision était pendante;

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que, dans ce contexte, la procédure de naturalisation a été suspendue, par décision du 21 
novembre 2014;

qu'en application de l'art. 42 al. 1 let. a CPJA, la suspension de cette procédure jusqu'à droit connu 
sur le recours en matière de police des étrangers était parfaitement justifiée, la question de la 
régularité du séjour dans le canton étant déterminante dans le cadre de l'examen d'une demande 
de naturalisation (cf. art. 8a al. 1 LDCF et art. 2 du règlement communal);

que cette question a été définitivement tranchée par le Tribunal cantonal, par arrêt du 20 avril 2015 
(arrêt TC FR 601 2014 84) qui confirme le refus de renouvellement de l'autorisation de séjour pour 
études, échue depuis le 30 novembre 2011;

qu'après cette dernière date et jusqu'à celle fixée de son renvoi - soit au 24 mai 2015 - le recourant 
n'a plus bénéficié d'autorisation de séjour régulière dans le canton, celle provisoire qu'il a sollicitée 
ayant au demeurant été refusée;

que, même si, en raison de l'effet suspensif lié au recours du 25 juillet 2013, le recourant n'a pas 
été contraint de se plier à l’ordre de départ assortissant la décision de refus de renouvellement de 
l'autorisation de séjour contestée (cf. arrêt TAF C-5867/2012 du 2 avril 2014 consid. 7.3.2), sa 
présence dans le pays durant cette procédure n’est pas un séjour régulier au sens des art. 15 LN 
et 8a al. 1 LDCF;

qu'en effet, de jurisprudence constante, le séjour permis par l’octroi de l’effet suspensif lié au 
recours n’est pas un séjour légal mais une simple tolérance (ATF 137 II 10 consid. 4.4; 130 II 281 
consid. 3.3; arrêt TAF C-5867/2012 du 2 avril 2014);

qu'autrement dit, force est de constater qu'au moment du dépôt de sa demande de naturalisation, 
le 7 octobre 2013, le recourant ne disposait plus d'autorisation de séjour dans le canton de sorte 
qu'une des conditions essentielles mises à l'octroi du droit de cité faisait défaut, comme l'ont à 
juste titre relevé les autorités précédentes;

qu'il faut reconnaître, dans ces circonstances, le refus de la commune de poursuivre en l'état la 
procédure constitue matériellement une décision de refus d'octroi du droit de cité communal;

que la lettre du 21 novembre 2014 que celle-ci a adressée au recourant ne laisse aucune 
ambiguïté sur ce point;

qu'en tant qu'il conclut à l'octroi du droit de cité, le recours, manifestement mal fondé, doit dès lors 
être rejeté et la décision préfectorale confirmée;

que les autres allégations du recourant - relatives notamment au calcul des années de présence 
dans le canton - sont sans incidence sur cette conclusion;

que le recourant considère par ailleurs que la commune a commis un déni de justice en 
subordonnant la reprise de la procédure de naturalisation à des conditions inacceptables, à savoir 
bénéficier d'un emploi stable dans le cadre d'un séjour autorisé;

qu'il sied cependant de souligner que la réserve émise par la commune est sans incidence aucune 
sur le refus de droit de cité - fondé uniquement sur l'absence d'autorisation de séjour au moment 
du dépôt de la demande - et qu'elle ne fait nullement obstacle au dépôt ultérieur d'une nouvelle 
demande de naturalisation, laquelle serait examinée à l'aune du droit applicable;

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que les conditions de reprise de la procédure fixées par la commune revêtent en fait une portée 
purement informative et qu'il n'y a pas lieu d'en examiner le bien-fondé dans le cadre de la 
présente procédure;

qu'en réalité, nonobstant les irrégularités formelles des décisions précédentes, il faut tenir pour 
établi que la procédure de naturalisation ouverte le 7 octobre 2013 est close et que le droit de cité 
communal est en l'état refusé au recourant;

que, pour l'ensemble des motifs qui précèdent, c'est à juste titre que le Préfet a rejeté le recours 
pour déni de justice;

que, dans la mesure où, au moment du dépôt du recours, une des conditions essentielles mises à 
l'octroi du droit de cité n'était manifestement pas remplie de sorte que le refus de droit de cité était 
manifestement bien-fondé, le recours était à l'évidence dénué de chances de succès. A cela 
s'ajoute que l'indigence du recourant n'est nullement démontrée;

que la requête d'assistance judiciaire doit dès lors être rejetée (art. 142 al. 2 CPJA);

qu'il appartient à la partie qui succombe de supporter les frais de procédure en application de l’art. 
131 CPJA. Il y a toutefois lieu de renoncer au prélèvement de ces frais en l'espèce, l'intéressé 
ayant quitté la Suisse depuis plus d'un an;

que, vu l'issue du recours, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA);

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La demande d’assistance judiciaire est rejetée.

III. Il n’est pas perçu de frais de procédure ni alloué d'indemnité de partie.

IV. Communication

Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 
jours dès sa notification. 

Fribourg, le 18 novembre 2016/mju

Présidente Greffier-stagiaire