# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ee4f459d-eb12-5f32-bcb6-3c44e1e8c512
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-02-11
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Steuergerichtshof 11.02.2022 604 2021 112
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_010_604-2021-112_2022-02-11.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

604 2021 112

Arrêt du 11 février 2022

Cour fiscale

Composition Président : Marc Sugnaux 
Juges : Christian Pfammatter, Dina Beti
Greffière : Melany Madrid 

Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me Chiara Bottaro, 
avocate

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée,

et

COMMUNE DE B.________, intimée

Objet Contributions publiques communales; taxe de raccordement aux 
canalisations publiques; taxe d’équipement pour les systèmes de 
collecte centralisée; principe de l’équivalence; principe de l’égalité de 
traitement; surfaces de parkings

Recours du 16 septembre 2021 contre la décision de la Préfecture de 
la Gruyère du 16 août 2021

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Le 9 novembre 2017, A.________ SA (la recourante) a été mise au bénéfice d’un permis de 
construire pour la construction d’un bâtiment de logements avec surfaces commerciales et 
administratives sur l’art. ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de B.________ (la Commune).

En date du 27 août 2018, la Commune a adressé à la recourante une facture relative à la taxe de 
raccordement aux égouts publics pour un montant de CHF 860'855.75 et une autre portant sur la 
taxe d’équipement pour les zones équipées de systèmes de collecte centralisée de CHF 61'216.40.

Le 28 septembre 2018, la recourante a formé deux réclamations à l’encontre des factures 
susmentionnées. Elle a soulevé que la surface de plancher des bâtiments démolis devait être 
déduite. A cet effet, elle a joint une pièce établie par le bureau C.________ SA qui indiquait une 
correction de la surface de plancher à 31'177 m2 au lieu des 35'525 m2 pris en considération par la 
Commune. En outre, elle a allégué que la surface de plancher relative aux trois niveaux du parking 
souterrain, de 10'832 m2, ne devait pas être prise en compte dans les calculs des taxes précitées.

Par décision du 25 mars 2020, la Commune a ordonné la jonction des causes et a partiellement 
admis les réclamations. Elle a considéré que la surface de plancher des bâtiments démolis devait 
effectivement être déduite de la base de calcul des taxes concernées. Elle a ramené la taxe de 
raccordement à CHF 620'647.64 et la taxe d’équipement à CHF 44'134.94. La Commune a en 
revanche confirmé le maintien de la surface de plancher des parkings souterrains.

B. Le 18 mai 2020, la recourante a interjeté recours auprès de la Préfecture de la Gruyère contre 
la décision précitée. Elle a conclu à ce que les factures pour la taxe de raccordement et pour la taxe 
d’équipement arrêtées par décisions du 25 mars 2020 soient annulées, à ce qu’il soit procédé à un 
nouveau calcul de ces taxes en faisant abstraction de la surface de parking et en procédant à la 
pondération des surfaces commerciales, administratives et de dépôt dans le cadre du calcul relatif 
à la taxe de raccordement au réseau des eaux usées. Elle a relevé en substance que la prise en 
compte de la surface de plancher des parkings de 10'832 m2 conduisait à un résultat choquant au 
niveau de la taxation étant donné que lesdits parkings n’étaient pas raccordés au réseau 
d’évacuation des eaux usées. Elle a ajouté que ledit parking comprenait un parking public et qu’en 
rapport à la surface de plancher totale de 31'177 m2, celle des parkings représentait 35% du projet. 
S’agissant de la taxe d’équipement, la recourante a également soutenu que la surface de plancher 
des parkings ne devait pas être prise en compte car les véhicules ne produisent pas de déchets 
ménagers. En outre, elle a contesté le règlement communal qui ne différencierait pas les surfaces 
commerciales, administratives et de dépôt de celles des logements. Finalement, elle a indiqué que 
la notion d’IUS n’englobait pas les surfaces de parking, si bien que l’intégration de la nouvelle notion 
d’IBUS dans le règlement ne saurait aboutir à une solution différente.

Le 23 juillet 2020, la Commune a déposé ses observations sur le recours. Elle a conclu au rejet du 
recours, ainsi qu’à la confirmation de sa décision sur réclamation du 25 mars 2020 et des factures 
y relatives. Elle a notamment indiqué que le premier niveau du parking était raccordé au réseau 
d’évacuation des eaux usées et que les autres niveaux n’étaient pas directement raccordés. Dans 
ce dernier cas toutefois, si les sprinklers devaient être activés, l’eau devait être dirigée vers les 
collecteurs communaux à l’instar de l’eau amenée par les véhicules en cas de pluie ou de neige. 
Elle a soutenu que de toute manière, indépendamment du fait que les parkings soient raccordés ou 

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non aux égouts publics, la taxe en question devait être perçue étant donné que le règlement 
communal prévoyait la perception de ladite taxe dès que le fonds était raccordé au réseau 
d’évacuation et d’épuration des eaux, ce qui était le cas en l’espèce. En outre, elle a expliqué 
qu’aucune pondération ne devait avoir lieu au sujet des surfaces commerciales compte tenu de la 
complexité du calcul à effectuer et de son effet très relatif, voire nul. Par ailleurs, elle a soutenu que 
compte tenu de l’importance du coût total de la construction, à savoir de CHF 58'000'000.-, les taxes 
en cause n’étaient pas choquantes. Finalement, elle a allégué que les surfaces de parking étaient 
bel et bien comprises dans la base de calcul conformément à l’IBUS.

En date du 28 septembre 2020, la recourante a déposé ses contre-observations. Elle a maintenu 
ses conclusions. Elle a indiqué que le parking souterrain de l’ouvrage était réparti sur quatre niveaux, 
à savoir le sous-sol -3, le sous-sol -2, le sous-sol -1 et le rez inférieur, et a relevé à nouveau que les 
parkings n’étaient pas reliés au réseau d’évacuation des eaux usées, expliquant que le système mis 
en place pour évacuer les eaux ne dépendait pas des égouts publics. Elle a joint une pièce établie 
par D.________ Sàrl du 22 septembre 2020. Elle a mentionné que quand bien même le règlement 
communal prévoyait que le raccordement du fonds déclenchait la taxe, celle-ci devrait être conforme 
aux principes de la proportionnalité, de l’équivalence et de l’égalité de traitement et que cette 
conformité s’analysait en fonction du cas concret. Dès lors, alors que l’impact réel du parking sur le 
réseau d’évacuation des eaux était nul, en prenant le seul critère de l’IBUS pour le calcul de la taxe, 
les surfaces de plancher desdits parkings pesaient excessivement et de manière disproportionnée 
sur le résultat final de la taxation. Par ailleurs, elle a soulevé que le règlement communal 
n’établissait, à tort, aucune différence de traitement entre les surfaces de parking, d’habitation, 
commerciales, administratives et de dépôt, alors que tel aurait dû être le cas en raison des 
spécificités de chacune de ces surfaces. Elle a donc maintenu qu’une pondération s’imposait dans 
le cas d’espèce. Finalement, elle a précisé que plus le montant des taxes était important, plus il 
fallait en tenir compte afin de s’écarter du schématisme prévu par le règlement communal et que les 
Recommandations émises par le Service de l’environnement (Sen) et le Service des communes 
(SComm) n’avaient qu’une valeur normative réduite ne dispensant pas l’autorité d’examiner les 
circonstances individuelles et concrètes de chaque cas.

Le 19 novembre 2020, la Commune a déposé ses contre-observations. Elle a conclu au rejet du 
recours et à la confirmation de sa décision sur réclamation du 25 mars 2020. Elle a maintenu que 
les parkings concernés étaient raccordés au réseau d’évacuation des eaux usées. Elle a joint des 
photos des lieux. Elle a notamment ajouté qu’au vu du Règlement communal, la surface de plancher 
du parking en cause devait être intégrée dans le calcul de la taxe.

En date du 3 décembre 2020, la recourante s’est déterminée spontanément. Elle a maintenu ses 
conclusions et a notamment donné des explications quant aux installations prévues sur le bâtiment.

Par décision du 16 août 2021, le recours a été rejeté. La Préfecture de la Gruyère a retenu que la 
taxe de raccordement et la taxe d’équipement étaient conformes aux principes d’équivalence, de 
proportionnalité et d’égalité de traitement. Par ailleurs, elle a relevé que la notion d’IBUS incluait la 
surface de plancher des parkings souterrains. Elle a ainsi implicitement confirmé la décision sur 
réclamation émise le 25 mars 2020 par la Commune, ainsi que les factures y relatives.

C. En date du 16 septembre 2021, la recourante a interjeté recours contre la décision précitée de 
la Préfecture de la Gruyère.

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Elle conclut à l’annulation de la décision préfectorale du 16 août 2021, et des art. 1, 4 et 5 de la 
décision du 25 mars 2020 de la Commune et des factures y relatives, à ce que la taxe de 
raccordement aux canalisations publiques soit fixée sans tenir compte de la surface de plancher du 
parking souterrain, soit à CHF 358'161.20, à ce que la taxe d’équipement pour les systèmes de 
collecte centralisée des déchets soit fixée sans tenir compte de la surface de plancher du parking 
souterrain, soit à CHF 25'469.24, et à ce que la cause soit renvoyée à la Commune pour 
établissement des taxes concernées dans le sens des considérants. Elle fait valoir que la décision 
préfectorale contrevient aux principes de l’équivalence, de la proportionnalité et de l’égalité de 
traitement. Elle relève en substance que les parkings souterrains ne sont pas reliés au réseau 
d’évacuation des eaux usées et qu’ils disposent simplement de rigoles qui récoltent les très faibles 
quantités d’eau amenées par les véhicules en cas de pluie ou de neige, l’eau séchant sur place. Elle 
estime que les autorités précédentes n’ont pas pris en compte cet argument principal et que de ce 
fait elles ont violé son droit d’être entendue.

L’avance de frais, fixée à CHF 14'000.- par ordonnance du 22 septembre 2021, a été versée dans 
le délai imparti.

Le 2 novembre 2021, la Préfecture de la Gruyère a produit son dossier et a conclu au rejet du recours 
en se référant aux motifs de la décision attaquée.

Les arguments détaillés des parties seront repris dans les considérants en droit pour autant que cela 
soit utile à la résolution du litige.

en droit

1.

Procédure 

1.1. Conformément à l’art. 114 al. 1 let. c du Code de procédure et de juridiction administrative 
du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1), le Tribunal cantonal connaît en dernière instance des recours 
contre les décisions prises par les préfets.

Le recours du 16 septembre 2021 contre la décision de la Préfecture de la Gruyère du 16 août 2021 
a été interjeté en temps utile ainsi que dans les formes requises (art. 79 et 81 CPJA), par un 
contribuable ayant qualité pour recourir (art. 76 let. b CPJA et art. 155 de la loi du 25 septembre 
1980 sur les Communes [LCo; RSF 140.1]).

Partant, le recours est recevable.

1.2. L’art. 77 CPJA prévoit que le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès 
ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). Il peut aussi être formé pour inopportunité si l’affaire concerne le domaine des 
contributions publiques (art. 78 CPJA).

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2.

La taxe de raccordement unique aux canalisations publiques

2.1. Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent 
traditionnellement entre les impôts et les contributions causales (voir ATF 138 II 70 consid. 5.1 p. 73 
et les références). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la 
collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'État. 
Les contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou 
d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'État. Elles reposent ainsi sur 
une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (voir ATF 135 I 130 consid. 2 et les 
références). En font notamment partie les taxes de raccordement aux canalisations publiques (voir 
arrêt TF 2C_173/2013 du 17 juillet 2013 consid. 5.1). Les taxes de raccordement aux canalisations 
publiques sont exigées des propriétaires qui relient leur immeuble aux conduites d'amenée d'eau, 
de gaz et d'électricité ou d'évacuation des eaux usées; la prestation de l'Etat implique l'octroi du droit 
d'utiliser ces installations publiques et d'en tirer profit (voir arrêt TF 2C_153/2007 du 10 octobre 2007 
consid. 4).

Les conditions justifiant juridiquement le prélèvement d'une taxe de raccordement se déterminent 
en principe au moment où le raccordement est achevé (voir ATF 102 Ia 69 consid. 3 = JT 1978 I 
108 consid. 3). En outre, une telle taxe doit être prélevée sur la base du tarif en vigueur au moment 
du raccordement (voir arrêt TF 2C_341/2009 du 17 mai 2010 consid. 5.1).

Les contributions causales doivent respecter notamment les principes de la légalité, de l'égalité de 
traitement, de la proportionnalité (en particulier les principes de couverture des frais et 
d'équivalence) et de non-rétroactivité. 

Le principe de la légalité prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment 
la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Ces 
exigences valent en principe pour les impôts comme pour les contributions causales. La 
jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines contributions 
causales. La compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée plus facilement à l'exécutif, 
lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels 
contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité 
ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération 
telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique 
(voir ATF 135 I 130 consid. 7.2).

Les taxes causales doivent, en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la 
couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des 
prestations fournies ou des avantages économiques retirés (principe de l'équivalence; voir arrêt TF 
2C_467/2008 du 10 juillet 2009 consid. 3.2.2). Selon le principe de l'équivalence, le montant de la 
contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la 
prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). Ce principe concrétise l'interdiction 
de l'arbitraire en matière de contributions causales. Dans ce contexte, une redevance doit être 
fondée sur des critères appropriés et objectifs et ne pas créer des différences qui ne seraient pas 
justifiées par des motifs pertinents (voir ATF 138 II 70 consid. 7.2). Le montant de chaque redevance 
doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites 
raisonnables (voir ATF 130 III 225 consid. 2.3; arrêt TF 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 5.1). 

http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=17.07.2013_2C_173/2013
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=10.10.2007_2C_153/2007
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=17.05.2010_2C_341/2009
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=10.07.2009_2C_467/2008
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=03.10.2011_2C_816/2009

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L'interdiction de l'arbitraire et le droit à l'égalité de traitement, exigent en outre d'établir les 
contributions selon des critères objectifs et de s'abstenir de créer des différences qui ne seraient 
pas justifiées par des motifs pertinents (arrêt TF 2C_754/2019 du 2 avril 2020 consid. 5.1 et les 
références). 

2.2. En matière de contributions liées à l’évacuation et à l’épuration des eaux, aujourd’hui fondé 
sur l’art. 76 Cst., l’art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 
814.20) dispose, sous la note marginale « principe de causalité », que celui qui est à l’origine d’une 
mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais. A cet égard, conformément à l’art. 60a 
LEaux, les cantons doivent veiller à ce que les coûts de construction, d’exploitation, d’entretien, 
d’assainissement et de remplacement des installations d’évacuation et d’épuration des eaux 
concourant à l’exécution de tâches publiques soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou 
d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de la production d’eaux usées. Entre autres 
critères de répartition, le prélèvement des taxes doit tenir compte du type et de la quantité d’eaux 
usées produites et des besoins financiers, en particulier des provisions, amortissements et intérêts 
relatifs à la construction, à l’entretien, à l’assainissement et à l’amélioration des installations.

Les principes des art. 3a et 60a LEaux sont concrétisés dans la loi fribourgeoise du 18 décembre 
2009 sur les eaux (LCEaux; RSF 812.1). Sous le titre « Taxes communales – Principe », 
l'art. 40 LCEaux dispose ainsi que les Communes prélèvent des taxes auprès des propriétaires, des 
superficiaires ou des usufruitiers ou usufruitières des fonds bâtis ou non bâtis, en tenant compte 
équitablement de l’affectation des immeubles et des bâtiments ainsi que du type et de la quantité 
d’eaux usées produites (al. 1). Les taxes communales – qui comprennent notamment la taxe de 
raccordement – couvrent les coûts des installations communales d’évacuation et d’épuration (al. 2 
et al. 3 let. a).

D’après l'art. 44 LCEaux, les modalités de calcul et de perception des taxes de base annuelle et 
d'exploitation sont fixées dans un règlement communal, au sens de l’art. 9 al. 1 let. e LCEaux.

Selon l’art. 100 al. 1 de la loi cantonale sur l’aménagement du territoire et les constructions du 
2 décembre 2008 (LATeC; RSF 710.1), les propriétaires fonciers sont tenus de participer aux frais 
d’équipement comme les installations nécessaires à l’évacuation et à l’épuration des eaux par des 
contributions, selon le principe de la couverture des frais effectifs et en fonction des avantages retirés 
(art. 94 al. 1 let. c LATeC). La perception des contributions s’effectue sur la base d’un règlement 
communal et ce règlement doit fixer le type de contributions selon les genres d’équipement, les 
dépenses à répartir, les principes et les taux de répartition, le mode de perception ainsi que la 
procédure (art. 101 al. 1 et 2 LATeC).

2.3. Le 21 mai 2012, le Conseil général de la Commune de B.________ a adopté le règlement 
relatif à l’évacuation et à l’épuration des eaux (REE), qui a été approuvé par la Direction de 
l’aménagement, de l’environnement et des constructions le 26 octobre 2012 et est entré en vigueur 
le 1er janvier 2013.

Le REE a pour but d’assurer, dans les limites du périmètre des égouts publics défini par le plan 
général d’évacuation des eaux (PGEE), l’évacuation et l’épuration des eaux polluées, ainsi que 
l’évacuation des eaux non polluées s’écoulant de fonds bâtis et non bâtis (art. 1). Le périmètre des 
égouts publics englobe notamment les zones à bâtir et les autres zones dès qu’elles sont équipées 
d’égouts (art. 1 al. 2 let. a et b).

https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19910022/index.html

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Par eaux polluées, il faut entendre les eaux usées par suite d’usage domestique, industriel, artisanal, 
ainsi que les eaux pluviales polluées qui proviennent des voies de communication (route principales) 
et des places de transvasement (art. 2 let. a). Tandis que par eaux non polluées, il faut entendre les 
eaux pluviales provenant des toits, des voies d’accès, des chemins, des aires de stationnement et 
d’autres surfaces de ce type, les eaux parasites à écoulement permanent ou saisonnier telles que 
les eaux de sources, les eaux de fontaine et les eaux de refroidissement (non polluées) (art. 2 let. 
b).

Le REE s'applique à tous les bâtiments et à tous les fonds raccordés ou raccordables aux 
installations publiques d'évacuation et d'épuration des eaux (art. 3).

A son chapitre IV, intitulé « Financement et taxes » il dispose que les propriétaires de bien-fonds 
sont astreints à participer au financement de la construction, de l’entretien, de l’utilisation et du 
renouvellement des installations publiques d’évacuation et d’épuration des eaux s’écoulant de leurs 
fonds bâtis ou non bâtis, situés dans le périmètre des égouts publics (art. 23). La commune finance 
les installations publiques d’évacuation et d’épuration des eaux. A cette fin, elle dispose des 
ressources suivantes : a) taxes uniques (taxe de raccordement et charge de préférence); b) taxes 
périodiques (taxe de base, taxe d’exploitation, taxes spéciales); c) subventions et contributions de 
tiers (art. 24 al. 1).

Pour un fond construit dans la zone à bâtir, la taxe de raccordement aux égouts publics est calculée 
selon les critères suivants : a) CHF 22.50 par m2 de surface de la parcelle x l'indice brut d'utilisation 
du sol fixé pour la zone à bâtir considérée dans le règlement communal d'urbanisme (RCU); ou 
CHF 0.80 par m3 (surface en m2 de la parcelle x le coefficient de masse fixé) pour les zones 
d'activités; ou CHF 3.40 par m3 (surface de la parcelle x l'indice de masse fixé) pour la zone de gare; 
ou CHF 4.50 par m3 (surface de la parcelle x l'indice de masse fixé) pour les zones d'intérêt général; 
ou CHF 10.35 par m2 de surface de routes publiques ou privées cadastrées comme telles (art. 29 
let. a-c).

La taxe de raccordement unique aux canalisations publiques, prévue à l’art. 29, est perçue dès le 
moment ou le fonds est raccordé au réseau public d’évacuation et d’épuration des eaux (art. 33 al. 
1).

2.4. Conformément aux principes de calcul des taxes édités par le Service de l’environnement et 
le Service des communes (voir www.fr.ch, rubrique énergie, agriculture et environnement, eau, 
évacuation des eaux, documentation, financement de l’évacuation des eaux – recommandations, 
principes de calcul des taxes), la taxe de raccordement est en quelque sorte l’« achat » du droit 
d’utiliser les installations publiques existantes. Elle est encaissée auprès de tous les propriétaires 
afin de garantir l’équité de traitement dans l’ensemble du périmètre des égouts publics. On doit en 
conclure, a contrario, qu’aucune taxe de raccordement n’est due lorsque l’évacuation des eaux a 
lieu exclusivement par infiltration, sans recours aucun aux canalisations communales (arrêt TC FR 
604 2020 68 du 9 novembre 2020 consid. 2.1.3).

2.5. Les taxes uniques de raccordement n'ont ni fonction écologique, ni incitative. Elles ne sont 
pas fixées en fonction de l'utilisation des installations, mais de l'avantage que le propriétaire retire 
du raccordement de son bien-fonds aux canalisations, ou de la possibilité de le raccorder. Comme 
le territoire suisse est maintenant presque entièrement équipé, les taxes uniques perdent en 
importance. Les critères utilisés pour le calcul de la taxe unique sont généralement la surface de 
plancher brute, le volume de l'immeuble, la valeur fiscale ou éventuellement la valeur d'assurance 

http://www.fr.ch

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incendie de l'immeuble. Contrairement aux taxes uniques, la taxe périodique doit être en rapport 
avec le volume d'eau à traiter. Cependant, tout comme en matière d'élimination des déchets, la taxe 
de base peut être calculée en fonction de critères schématiques. Il s'agit en effet de couvrir des 
coûts fixes, indépendants du volume d'eau à traiter. Ainsi, la surface de la parcelle, le nombre de 
pièces, ou encore le nombre de logement que comprend l'immeuble sont des critères admis par le 
Tribunal fédéral (FAVRE/MEYER/ENGEL, L'élimination des déchets urbains et l'évacuation des eaux 
claires et usées, ainsi que leur financement, RDAF 2012 I 239 ss, p. 266 et les références).

2.6. En l’espèce, la recourante invoque une violation de l’art. 40 LCEaux qui imposerait aux 
communes de tenir compte équitablement de l’affectation des immeubles et des bâtiments, ainsi 
que du type et de la quantité d’eaux usées produites. Elle indique que le REE n’opère aucune 
distinction « selon l’affectation des surfaces, de type et de quantité d’eaux usées » et que par 
conséquent, il viole le principe de la légalité, de l’équivalence et de l’égalité de traitement. Elle estime 
qu’une distinction doit être opérée entre les surfaces utiles principales, telles que les logements et 
les autres types de surfaces, précisant que les rejets en eaux usées produits par les occupants 
d’appartements sont supérieurs aux rejets provenant des surfaces de parkings souterrains, surfaces 
qui représenteraient dans le cas concret 35% de la surface de plancher totale.

Or, le Tribunal fédéral a jugé à maintes reprises qu’il est admissible, pour fixer la clé de répartition 
du coût des installations publiques entre les propriétaires des immeubles situés à l’intérieur du 
périmètre, d’utiliser des critères schématiques fondés sur des moyennes d’expérience et s’appuie 
sur l’opinion de la doctrine qui reconnait que le critère de la surface d’un bien-fonds est un critère 
approprié pour déterminer la participation financière des propriétaires (voir notamment arrêt 
TF 2C_754/2019 du 2 avril 2020 consid. 5.1 et les références; FAVRE/MEYER/ENGEL, p. 266 et les 
références; BUFFAT, Les taxes liées à la propriété foncière, 1989, p. 159 ss). La Cour fiscale du 
Tribunal cantonal a également jugé, dans un arrêt désormais relativement ancien, qu’une répartition 
du coût de construction des canalisations publiques entre les propriétaires fonciers, calculée en 
fonction de la surface du bien-fonds, est certes schématique, mais respecte les principes de 
l’équivalence et d’égalité de traitement ainsi que la LCEaux (voir arrêt TA FR 4F 1992 19 du 27 mars 
1992 in RFJ 1992, p. 181 ss). 

Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la recourante, en prenant en considération l’indice brut 
d’utilisation du sol (IBUS), il est tenu compte de l’affectation des bien-fonds. En effet, cet indice a 
pour but de mesurer l’intensité de l’utilisation du sol (densité) et constitue également un élément 
permettant de définir le type de constructions d’une zone (voir notamment Commentaire AIHC du 
3 septembre 2013, p. 19).

En outre, comme la taxe en cause est une taxe de raccordement unique, exigée en contrepartie du 
droit d’utiliser les installations publiques et d’en tirer profit, elle est destinée à couvrir le coût de ces 
canalisations publiques. Dès lors qu’il ne s’agit pas d’une taxe périodique, elle n’a donc pas à inclure 
dans sa base de calcul le type et la consommation d’eau pour être conforme aux principes de 
l’équivalence et de l’égalité de traitement. Le respect de ces deux principes n’exige en effet pas que 
la taxe litigieuse soit calculée en fonction des critères du type et de la consommation d’eau. En tant 
qu’elle est fixée sur la base des critères de surface et d’indice d’utilisation, elle respecte la 
jurisprudence (voir arrêt TF 2C_417/2007 du 11 janvier 2008 consid. 5.1).

Vu ce qui précède, les critères de calculs prévus dans le REE reposent sur des éléments objectifs, 
à savoir la surface de la parcelle, l’IBUS et le multiplicateur de CHF 22.50. 

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Au surplus, dans l’arrêt TA FR 4F 1992 19 précité, il a été notamment relevé que l'utilisation du 
critère de la surface utilisable des immeubles ne permettait pas toujours de tenir compte de manière 
appropriée de l'affectation et des particularités du bâtiment construit sur la parcelle de telle sorte que 
cela pourrait être une source d'inégalité de traitement. Toutefois, lorsqu'une commune établit son 
règlement et détermine les modalités de perception des taxes de raccordement, elle ignore souvent 
quelle sera l'affectation réelle des bâtiments qui seront construits. Or, les communes doivent 
dimensionner leurs installations en fonction du plus grand nombre possible d'utilisateurs. On ne peut 
donc voir, dans le fait de ne pas prendre suffisamment en considération les caractéristiques de 
chaque immeuble ou de chaque bâtiment lors de la détermination de la taxe unique de 
raccordement, une violation du principe d'équivalence. Cela est d'autant plus vrai que la simple 
possibilité de raccorder un immeuble aux canalisations publiques crée une plus-value justifiant, 
selon la doctrine et la jurisprudence, la perception de contributions. Cet élément de plus-value 
apportée à l'immeuble ne doit pas être ignoré lorsqu'il s'agit de déterminer si le montant d'une taxe 
de raccordement est dans un rapport raisonnable avec l'avantage procuré au propriétaire de 
l'immeuble par la possibilité de le raccorder aux installations publiques. Par ailleurs, le montant élevé 
de la contribution unique de raccordement est, dans ces cas particuliers, généralement compensé 
par la modicité de la taxe annuelle d'utilisation, fixée sur la base du volume d'eau consommé. Cela 
signifie qu'à long terme, l'égalité de traitement est respectée entre les propriétaires fonciers. Par la 
conjugaison des effets de la taxe unique de raccordement et de la taxe annuelle d'utilisation, la règle 
prévue à l'art. 40 LCEaux et le principe de l'égalité de traitement sont respectés.

2.7. La recourante se prévaut de l’arrêt TC FR 604 2020 68 du 9 novembre 2020 qui conclut 
qu’aucune taxe de raccordement n’est due lorsque l’évacuation des eaux a lieu exclusivement par 
infiltration, sans recours aucun aux canalisations communales. Elle allègue que les parkings 
souterrains de l’ouvrage en question ne sont pas reliés au réseau d’évacuation des eaux si bien que 
lesdites surfaces de parkings ne doivent pas être prises en considération dans le cadre du calcul de 
la taxe concernée.

La recourante ne peut pas être suivie. Dans un premier temps, les états de faits et les taxes ne sont 
pas comparables. L’arrêt précité portait sur une taxe supplémentaire d’une surface d’exposition 
engazonnée qui appartenait à une parcelle dont la surface totale avait été soumise au préalable à 
une taxe de raccordement. Ensuite, il ressort du dossier de la cause, et cela n’est pas contesté par 
la recourante, que le fonds concerné est situé dans le périmètre des égouts et est effectivement relié 
au réseau d’évacuation des eaux. Il n’est dès lors pas pertinent de savoir si les parkings souterrains 
sont eux reliés ou non audit réseau dans la mesure où seul le fait qu’il y ait utilisation du réseau 
d’évacuation des eaux par le bien-fonds en question justifie le prélèvement de la taxe de 
raccordement.

2.8. La recourante s’appuie encore sur la note technique de D.________ Sàrl du 22 septembre 
2020 qui indique que « les faibles quantités d’eaux usées amenées par les véhicules en cas de pluie 
ou de neige sont récoltées en surface par les pentes et dévers des places vers une rigole, ces eaux 
s’évacuent par évaporation naturelle ».

Dans la pratique, s’agissant de sous-sols de garages et de parkings souterrains, le Tribunal fédéral 
a indiqué que les véhicules amenaient de la neige et de la glace en hiver, et de manière générale, 
de l’eau et de la boue en cas de pluie, qui se mélangeaient aux résidus d’huile et d’essence, ce qui 
constituait d’importantes eaux usées déversées dans les canalisations (voir arrêt TF 2P.285/2004 
du 12 août 2005 consid. 2.5 et les références).

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Les trois niveaux de parkings souterrains en question représentent, selon les pièces figurant au 
dossier, 10'832 m2 (niveau -3, -2 et -1). Cette surface considérable permet l’accès à de nombreux 
véhicules aptes à amener une importante quantité d’eaux usées, au sens de la jurisprudence et 
contrairement à ce qui ressort de la note technique de D.________ Sàrl. Au demeurant, l’on notera 
qu’il n’est pas certain que les niveaux de parkings souterrains concernés ne doivent pas être 
raccordés, compte tenu des quantités d’eaux usées et des substances qu’elles comportent (huile et 
essence). Il est en effet douteux que de telles eaux usées puissent s’évaporer naturellement. Quoi 
qu’il en soit, il ressort du dossier que le collecteur d’eaux usées est utilisé dans les parkings 
souterrains (voir note technique de D.________ Sàrl précitée) et que le bien-fonds est bel et bien 
relié au réseau d’évacuation, comme mentionné plus haut. Il se justifie donc que la recourante 
contribue au financement du réseau des égouts par le biais de la taxe de raccordement. 

Il importe en outre de relever que le législateur cantonal a laissé aux communes la compétence de 
fixer les modalités de calcul et de perception des taxes de raccordement (voir art. 44 LCEaux). Ainsi, 
au regard du principe de la séparation des pouvoirs, l'autorité judiciaire ne saurait se substituer à 
l'assemblée législative communale dans le choix des critères de perception d'une taxe, de sorte 
qu'elle ne peut imposer à la commune intimée un calcul prenant en compte différents types de 
surfaces, à l’instar de ce que préconise la recourante.

3.

La taxe d’équipement pour les systèmes de collecte de déchets centralisée

3.1. Les art. 32 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; 
RS 814.01) régissent le financement de l’élimination des déchets. Concernant les déchets urbains, 
l’art. 32a al. 1 LPE dispose que les cantons veillent à ce que les coûts de l’élimination des déchets 
urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou 
d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de ces déchets. En outre, le montant des 
taxes est fixé en particulier en fonction a) du type et de la quantité de déchets remis, b) des coûts 
de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets, c) des 
amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations, d) des intérêts, 
e) des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces 
installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur 
exploitation. 

3.2. Selon la jurisprudence, l'art. 32a LPE constitue une disposition cadre, qui pose uniquement 
des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des 
déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser dans leur législation. Il est par 
conséquent dépourvu d'application immédiate et ne constitue pas une base légale suffisante pour 
percevoir des contributions en la matière. Il laisse aux cantons et aux communes une grande liberté 
dans l'aménagement des taxes (arrêt 2C_56/2020 du 2 juillet 2020 consid. 4.1; ATF 141 II 113 
consid. 5.5.1; 138 II 111 consid. 5.3.4; arrêt TF 2C_957/2015 du 25 mai 2016 consid. 4.1; ATF 137 
I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 2.2 et 3.2 et les références). Cette grande liberté s'inscrit 
néanmoins dans des limites légales. La première ressort de la let. a de l'art. 32a al. 1 LPE selon 
laquelle le montant est fixé en fonction « du type et de la quantité de déchets remis ». Comme l'art. 
32a LPE n'impose pas l'instauration d'une taxe qui soit strictement proportionnelle à la quantité de 
déchets, la jurisprudence a admis la possibilité de combiner une taxe liée à la quantité de déchets 
avec une taxe de base indépendante des quantités et n'ayant aucun effet incitatif (aussi nommée 
taxe de mise à disposition; cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1 in fine; arrêts 

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2C_1034/2017 précité consid. 4.2.1 et les références; 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 4.4). 
Dès lors que la taxe de base est destinée à couvrir des coûts fixes, notamment ceux de l'entretien 
des infrastructures de traitement de déchets, qui surviennent indépendamment de la quantité de 
déchets produits, le Tribunal fédéral a souligné qu'un certain schématisme dans la détermination 
d'une telle taxe ne violait pas les principes de causalité et d'équivalence, si bien que celle-ci pouvait 
être prélevée directement auprès des propriétaires immobiliers et se fonder notamment sur la 
surface habitable, sur le volume bâti, ou encore sur le nombre de pièces habitables (arrêt 
2C_56/2020 du 2 juillet 2020 consid. 4.2 et les références). Le Tribunal fédéral a en outre relevé que 
les collectivités publiques pouvaient opter pour une combinaison de taxes individuelles en fonction 
de la quantité de déchets produite et d'une taxe de base (taxe de mise à disposition de l'infrastructure 
de collecte et de tri des déchets), qui pouvait être perçue indépendamment de l'utilisation effective 
de cette dernière (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les 
références citées). La mise en place d'un tel système est même recommandée par l'Office fédéral 
de l'environnement (OFEV) et par la doctrine (voir Directive de l'OFEV sur le financement de 
l'élimination des déchets, 2018; FAVRE/MEYER/ENGEL, p. 261 ss et les références). Une deuxième 
limite résulte indirectement de l'art. 32a al. 2 LPE. La liberté dont jouissent les collectivités dans 
l'aménagement des taxes de l'art. 32a LPE ne saurait aller jusqu'à la mise sur pied de taxes qui 
auraient pour effet de compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la 
protection de l'environnement. Sous cet angle, il ne s'agit pas seulement de respecter le principe 
d'équivalence mais également d'aménager la taxe d'élimination des déchets de façon à éviter le 
risque d'élimination sauvage (ATF 137 I 257 consid. 6.1.2).

3.3. Conformément à l'art. 13 al. 1 de la loi cantonale du 13 novembre 1996 sur la gestion des 
déchets (LGD; RSF 810.2), les communes sont tenues d’éliminer les déchets urbains, les déchets 
de la voirie communale et les déchets des stations publiques d’épuration des eaux. La notion de 
déchet et ses différentes catégories sont définies par le droit fédéral (art. 2 LGD). Afin d’accomplir 
les tâches qui leur incombent en vertu de la présente loi, les communes établissent un règlement 
relatif à la gestion des déchets (art. 10 al. 1 LGD).

Sous le titre 4 « Financement », l'art. 23 prévoit que la commune prélève une taxe couvrant au moins 
70% des frais d’élimination des déchets urbains; la moitié de cette taxe au moins doit être 
proportionnelle à la quantité de déchets, calculée selon leur volume ou leur poids.

3.4. A teneur des art. 100 al. 1 et 94 al. 1 let. c LATeC, les propriétaires fonciers sont tenus de 
participer aux frais d'équipement, notamment aux installations nécessaires à la collecte des déchets, 
par des contributions, selon le principe de la couverture des frais effectifs et en fonction des 
avantages retirés. La perception des contributions s'effectue sur la base d'un règlement communal 
(art. 101 al. 1 LATeC).

3.5. Le 26 mai 2008 et le 18 mars 2013, la Commune de B.________ a adopté un règlement relatif 
à la gestion des déchets (RGD). Ce règlement approuvé par la Direction de l’aménagement, de 
l’environnement et des constructions, est entré en vigueur le 11 juin 2013. Il prévoit que la Commune 
a pour tâche d’éliminer les déchets urbains, les déchets de la voirie communale, les déchets des 
stations publiques d’épuration des eaux et ceux dont le détenteur est inconnu et insolvable (art. 2 
al. 1 RGD). Pour financer le service public des installations de ramassage et d’élimination des 
déchets qui lui incombe, la Commune dispose des ressources suivantes : les taxes d’élimination 
(taxes de bases et taxes proportionnelles); les recettes de la vente des matières valorisables 
récupérées; les recettes fiscales; les émoluments (art 13 al. 1 RGD). Dans les zones équipées, ou 

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http://www.lexfind.ch/dtah/79293/3/

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prévues de l’être, de systèmes de collecte de déchets centralisée, une taxe calculée par surface 
brute de plancher est perçue. Elle est due au moment de la délivrance du permis d’habiter (art. 13 
al. 3 RGD). Les taxes sont déterminées de manière à permettre la couverture minimum de 70% des 
dépenses occasionnées par les frais d’information, de fonctionnement (frais d’exploitation et frais 
financiers) du service de collecte et des équipements d’élimination des déchets (art. 15 RGD). Le 
50% au moins des recettes des taxes provient des taxes proportionnelles. La taxe d’équipement 
pour les zones équipées de collecte centralisée couvre les frais d’installation de ceux-ci (art. 21 
RGD). Dans les limites fixées par le conseil général, le conseil communal fixe dans le règlement 
d’exécution : les taxes d’élimination (taxe de base et taxe proportionnelle), les émoluments dus pour 
les prestations spéciales et la taxe d’équipement pour les zones équipées de système de collecte 
centralisée (art. 16 RGD). 

L’ordonnance d’application du 7 octobre 2014 prévoit que dès le 1er janvier 2015, la taxe de base, 
hors TVA est de CHF 60.- par personne, dès la 21ème année, que la taxe au sac, hors TVA, se monte 
à CHF 1.39 pour les sacs de 17 litres, à CHF 2.32 pour les sacs de 35 litres, à CHF 3.35 pour les 
sacs de 60 litres et à CHF 6.60 pour les sacs à 110 litres et que la taxe d’équipement, hors TVA, est 
de CHF 1.60 par m2 de surface de plancher.

Il ressort du procès-verbal de la séance du Conseil général de la Commune de B.________ du 
18 mars 2013 que la taxe d’équipement telle que prévue à l’art. 13 et 21 RGD est une taxe unique, 
perçue au moment de la construction.

3.6. En l’espèce, la recourante se plaint d’une violation du principe de l’équivalence et de l’égalité 
de traitement. Elle allègue que la taxe d’équipement attaquée prend en compte la surface de 
plancher et comprend à tort les surfaces de parking quand bien même les véhicules ne produisent 
pas de déchets ménagers. 

Le Tribunal fédéral a jugé que le recours notamment au critère du volume bâti, dans le cadre de la 
taxe de base, n’était pas problématique sous l’angle du principe de l’équivalence et de l’égalité de 
traitement (voir notamment arrêts TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 et 2C_446/2016 du 24 mai 
2015). Ou encore, dans le cadre de la taxe de raccordement aux canalisations publiques, qui est 
une taxe unique liée aux coûts de son installation, à l’instar de la taxe d’équipement pour les 
systèmes de collecte de déchets centralisée concernée, il a estimé que la surface de plancher était 
un critère admissible. L’on ne voit dès lors pas pourquoi le critère relatif aux m2 de surface de 
plancher, tel que retenu à l’art. 21 RGD, constituerait un schématisme inadmissible sous l’angle du 
principe de l’équivalence et de l’égalité de traitement. Par ailleurs, cette taxe d’équipement est 
perçue indépendamment de son utilisation effective. Ainsi, l’argument de la recourante selon lequel 
les véhicules ne produiraient pas de déchets n’est pas pertinent. Au demeurant, s’il peut être admis 
que les véhicules ne génèrent en tant que tels que peu de déchets, leurs occupants au contraire en 
déposent directement lors de leur passage et en causent également indirectement, par l’activité 
commerciale qu’ils génèrent et qui est dès lors favorisée par les surfaces de parking mises à 
disposition.

4.

Les allégués et les offres de preuves des parties

Finalement, la recourante se plaint d’une violation de son droit d’être entendue en ce sens que 
l’autorité intimée n’a pas pris en compte son argument principal, à savoir l’absence de raccordement 

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des surfaces de parking au réseau communal d’évacuation des eaux usées et le fait que lesdites 
surfaces de parking soient comprises à tort dans le calcul de la taxe d’équipement de collecte de 
déchets centralisée alors que les véhicules ne produisent pas de déchets ménagers.

En vertu de l'art. 45 CPJA, l'autorité procède d'office aux investigations nécessaires pour établir les 
faits pertinents, sans être limitée par les allégués et les offres de preuves des parties (al. 1). Elle 
apprécie les allégués des parties et les preuves selon sa libre conviction (al. 2).

La recourante se fourvoie en invoquant une violation de son droit d’être entendue. L’appréciation de 
la pertinence d’une allégation relève de la libre conviction de l’autorité et ne constitue pas une 
violation du droit d’être entendu. 

5.

Sort du recours 

Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté.

Frais et dépens

6.

6.1. Selon les art. 144 al. 1 LIFD et 131 CPJA, les frais de procédure doivent être mis à la charge 
de la recourante déboutée. Le montant de l'émolument est fixé compte tenu du temps et du travail 
requis, de l'importance de l'affaire ainsi que, dans les affaires de nature pécuniaire, de la valeur 
litigieuse en cause (art. 144 al. 5 LIFD et art. 2 du Tarif du 17 décembre 1991 des frais de procédure 
et des indemnités en matière de juridiction administrative, RSF 150.12; Tarif JA). Il peut être compris 
entre CHF 100.- et CHF 50'000.- (art. 1 Tarif JA).

En l'espèce, les frais doivent être mis à la charge de la recourante déboutée. Compte tenu de la 
valeur litigieuse et de l’ensemble des circonstances, ils seront fixés à CHF 14’000.- et prélevés sur 
l’avance de frais du même montant. 

6.2. Vu le sort du recours, il n’est pas alloué de dépens.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

1. Le recours est rejeté.

Partant, la décision de la Préfecture de la Gruyère du 16 août 2021 est confirmée.

2. Un émolument de CHF 14'000.- est mis à la charge de la recourante au titre de frais de justice. 
Il est compensé avec l’avance de frais payée par celle-ci.

3. Il n’est pas alloué de dépens.

4. Notification.

Conformément aux art. 146 LIFD, 73 LHID et 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF; RS 173.110), le présent arrêt peut être porté devant le Tribunal fédéral à Lausanne dans 
les 30 jours qui suivent sa notification par la voie du recours en matière de droit public.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 11 février 2022/mma

Le Président : La Greffière :