# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2a967c97-8268-5e5a-9c39-3c7364ffd3cf
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-03-20
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 20.03.2025 602 2024 187
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2024-187_2025-03-20.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2024 187
602 2025 17

Arrêt du 20 mars 2025

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Dominique Gross, Anne-Sophie Peyraud
Greffier-rapporteur : Julien Delaye 

Parties A.________ et B.________, C.________ et D.________, 
E.________ et F.________, G.________ et H.________, I.________, 
J.________ et K.________, L.________ et M.________, 
N.________ et O.________, P.________ et Q.________, 
R.________ et S.________, T.________ et U.________, V.________ 
et W.________, X.________, recourants, représentés par 
Me Jean-Christophe a Marca, avocat

contre

DIRECTION DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – Approbation d'un plan 
d'aménagement de détail – Recours contre une décision incidente de 
suspension de la procédure

Recours du 25 novembre 2024 contre la décision du 12 novembre 
2024

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considérant en fait

A. A.________ et B.________, C.________ et D.________, E.________ et F.________, 
G.________ et H.________, I.________, J.________ et K.________, L.________ et M.________, 
N.________ et O.________, P.________ et Q.________, R.________ et S.________, T.________ 
et U.________, V.________ et W.________, et X.________, sont copropriétaires des art. yyy et zzz 
du registre foncier (RF) de la Commune de AA.________. 

Ces parcelles, situées en zone de centre (ZC), sont grevées des bâtiments assurances noababab et 
acacac. Elles sont soumises au plan d'aménagement de détail (PAD) AD.________, adopté par le 
Conseil communal le 28 juin 1998, et dont la dernière modification a été approuvée le 22 février 
2006 par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; 
actuellement et ci-après: la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité 
et de l'environnement, DIME).

La Commune de AA.________ a procédé à la mise à l'enquête publique d'une nouvelle modification 
du PAD AD.________, par avis publié dans la Feuille officielle (FO) n°aeaeae. A la suite de la 
première enquête publique, une correction du périmètre du PAD a été apportée et publiée dans la 
FO n°afafaf.

Les 1er octobre 2018 et 17 mai 2019, les propriétaires précités ont formé opposition à l'encontre de 
cette modification et de son adaptation.

Le 14 février 2023, le Conseil communal a adopté la modification du PAD AD.________. Par 
décision séparée du même jour, il a rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, l'opposition formée 
par les propriétaires.

La commune a transmis le dossier du PAD à la DIME pour approbation le 27 février 2023.

Le 20 mars 2023, les opposants déboutés ont interjeté recours auprès de la DIME contre la décision 
d'adoption du PAD et la décision de rejet de leur opposition par la commune.

Par courrier du 8 novembre 2023, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a 
communiqué son préavis de synthèse d'examen final à la commune, l'informant que le 
PAD AD.________ nécessitait des modifications pour être approuvé. Ces modifications 
concernaient notamment le report des chiffres de trafic dans le rapport explicatif, la certification du 
PAD par un géomètre et l'ajout d'un calcul global de toutes les surfaces de plancher bâties et celles 
disponibles. Au cours d'une séance tenue le ababab janvier 2024 entre des représentants de la 
commune et des services cantonaux concernés, il a été précisé qu'un plan devait être retravaillé sur 
des éléments formels, qu'une chronologie était souhaitée et que les surfaces de plancher devaient 
être définies globalement dans les périmètres d'évolution. Sur le plan procédural, le dossier ainsi 
complété devait faire l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête.

Par courrier du 28 mars 2024, la commune a sollicité de la DIME la suspension de la procédure 
d'approbation et de recours afin de mettre le PAD en conformité avec les remarques formulées par 
le SeCA. Le 10 mai 2024, les opposants déboutés ont déclaré ne pas adhérer à cette demande. 
Dans ce cadre, ils ont notamment requis un accès aux différents préavis.

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B. Par décision du 12 novembre 2024, la DIME a suspendu la procédure d'approbation des plans 
du PAD AD.________, ainsi que la procédure de recours associée. Elle a estimé que cette 
suspension était nécessaire pour permettre à la commune de modifier le PAD, modifications 
susceptibles de rendre le recours des opposants sans objet. La DIME a souligné que les procédures 
devaient être coordonnées et qu'elles ne pouvaient pas être analysées séparément. La DIME a 
également rejeté la demande d'accès des opposants aux différents préavis des services et organes 
consultés. Elle a précisé que le dossier, incluant ces derniers, serait accessible à la consultation 
publique dans les trente jours suivant la publication officielle des mesures envisagées par la DIME. 
Elle a donc estimé qu'il était prématuré d'autoriser l'accès à ces documents à ce stade de la 
procédure.

C. Par acte du 25 novembre 2024, les opposants interjettent recours contre cette décision devant 
le Tribunal cantonal. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à son annulation en tant qu'elle 
prononce la suspension de la procédure d'approbation et de la procédure de recours y relative. 

À l'appui de leurs conclusions, les recourants soutiennent que les motifs invoqués par l'autorité ne 
justifient pas la suspension des procédures précitées. Ils arguent du fait que les modifications 
requises par les services de l'État étaient connues depuis la consultation préalable et que la 
commune aurait donc pu les intégrer plus tôt. Ils estiment, de ce fait, que la commune n'agit pas de 
bonne foi en demandant la suspension de la procédure à ce stade. Ils considèrent en outre que, en 
sollicitant la suspension de manière aussi tardive, la commune a violé le principe de l'effet dévolutif 
du recours. Ils avancent également que la suspension n'est pas nécessaire, la procédure actuelle 
pouvant se poursuivre. En effet, la commune aurait la possibilité d'initier ultérieurement une nouvelle 
procédure, distincte, pour prendre en compte les préavis des services consultés. Les recourants 
allèguent que l'action de la commune est motivée par la volonté de favoriser l'intérêt privé d'un 
promoteur immobilier au détriment de l'intérêt général. Enfin, ils reprochent à la DIME d'avoir fait 
preuve d'arbitraire en accédant à la requête de suspension tardive de la commune, en dépit de 
prescriptions claires et incontestables.

D. Le 20 janvier 2025, la commune conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours, 
et au maintien de la décision attaquée. Elle fait valoir qu'elle a entretenu des contacts réguliers avec 
le SeCA afin d'intégrer ses remarques relatives au PAD. Elle soutient que cette démarche relève de 
son autonomie communale. Elle allègue, à l'inverse de ce que prétendent les recourants, que ce 
sont ces derniers qui cherchent à prolonger la procédure par tous les moyens procéduraux 
possibles, démontrant ainsi, selon elle, leur intention dilatoire. Elle requiert, à ce titre, la levée de 
l'effet suspensif au recours (602 2025 17).

Le 24 janvier 2025, les recourants répliquent aux allégations de la commune, estimant que leur 
nature et le ton employé justifient impérativement une réponse. Ils sollicitent, par conséquent, 
l'autorisation de consulter le dossier en possession du Tribunal.

Le 28 janvier 2025, le Juge délégué à l'instruction précise que le délai accordé à la DIME pour la 
production de son dossier n'a pas encore expiré. Il autorise néanmoins les recourants à prendre 
contact avec le greffe du Tribunal pour consulter le dossier disponible, une fois celui-ci complété par 
les pièces de la DIME.

Le 7 février 2025, la DIME conclut au rejet du recours et se réfère, pour l'essentiel, aux considérants 
de la décision attaquée. Elle précise toutefois que les points litigieux soulevés dans le cadre du 
recours pendant devant elle (établissement du terrain de référence, parkings souterrains, report 

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d'indices) sont distincts des points que la commune a indiqué vouloir modifier dans sa requête de 
suspension. La DIME conteste, par conséquent, la qualité pour recourir des recourants contre la 
décision de suspension. Sur le fond, elle estime que les conditions d'une suspension de la procédure 
sont remplies. Elle fait valoir que la décision d'adoption du PAD par la commune, une fois le dossier 
modifié, est susceptible d'influencer, d'une part, la décision d'approbation de la DIME et, d'autre part, 
la décision sur le recours contre la décision d'adoption du PAD. La suspension, en permettant la 
correction du dossier, garantit une économie de procédure. En l'absence de ces corrections, la 
décision d'approbation aurait dû être assortie de conditions, comme le soulignent les remarques du 
SeCA. La DIME affirme, en conclusion, que la suspension vise à assurer la qualité et la conformité 
légale du processus d'aménagement, et non à porter préjudice aux recourants.

Par courrier du 21 février 2025, les recourants réfutent les allégations de l'autorité intimée et 
contestent toute interprétation de leur silence comme un aveu tacite. Ils affirment leur intérêt à 
recourir contre la décision de suspension de la procédure et en contestent le bien-fondé.

E. Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.

en droit

1.

1.1. La décision attaquée, ne mettant pas fin à la procédure, revêt un caractère incident. Le 
recours a été interjeté dans le délai de dix jours prescrit par l'art. 79 al. 2 du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), et dans les formes 
prescrites. L'avance de frais a également été versée dans le délai imparti.

1.2. Selon l'art. 120 al. 2 CPJA (en lien avec l'al. 1), les décisions incidentes – autres que celles 
relatives à la compétence, à la récusation, à la langue de procédure, à l'effet suspensif et à 
l'assistance judiciaire – ne peuvent faire l'objet d'un recours séparé que si elles sont susceptibles de 
causer un préjudice irréparable ou si l'admission immédiate du recours permet d'aboutir à une 
décision finale et d'éviter ainsi une procédure probatoire longue et coûteuse.

La notion de préjudice irréparable est identique à celle figurant à l'art. 46 de la loi du 20 décembre 
1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). La jurisprudence fédérale en la matière est 
donc applicable par analogie au droit cantonal. Il est généralement admis que la condition du 
préjudice irréparable est remplie lorsque le recourant justifie d'un intérêt digne de protection à 
l'annulation ou à la modification immédiate de la décision incidente contestée (cf. GYGI, 
Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983, p. 142). Cet intérêt peut être de nature juridique ou factuelle, 
et inclut les intérêts économiques de la partie, pour autant que le recours ne vise pas uniquement à 
éviter une prolongation ou un renchérissement de la procédure (cf. ATF 135 II 30 consid. 1.3.4 et 
116 Ib 344 consid. 1b; arrêts TC FR 602 2022 111 du 4 mai 2023 consid. 2.1 et 602 2019 92 du 
12 septembre 2019 consid. 4). Le désavantage subi par le recourant doit revêtir une certaine 
importance, il n'est pas nécessaire qu'il soit existentiel. Le dommage encouru doit toutefois être 
établi ou, à tout le moins, rendu vraisemblable; une simple éventualité ne suffit pas (cf. arrêt TC FR 
602 2022 111 du 4 mai 2023 consid. 2.1).

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Lorsque l'on examine la portée d'une décision de suspension et ses effets pour les parties au procès, 
il faut prendre en considération deux situations différentes: d'une part celle où la partie, estimant que 
sa cause n'a pas été jugée dans un délai raisonnable, se plaint d'une violation de l'art. 29 al. 1 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) ou d'une autre 
garantie correspondante, l'objet du recours pouvant alors être soit une décision expresse – le cas 
échéant une ordonnance de suspension –, soit le silence ou l'inaction de l'autorité; d'autre part, celle 
où la partie conteste la suspension de la procédure non pas en invoquant la garantie du jugement 
dans un délai raisonnable (ou le principe de la célérité), mais en présentant d'autres griefs, par 
exemple l'inopportunité de cette mesure. Dans la première hypothèse, le Tribunal fédéral considère 
que la condition du préjudice irréparable est réalisée. Cette jurisprudence s'applique essentiellement 
aux cas où la suspension de la procédure a été prononcée sine die, pour une durée indéterminée, 
ou lorsque la reprise de la procédure dépendait d'un événement incertain, sur lequel l'intéressé 
n'avait aucune prise (cf. ATF 138 IV 258 consid. 1.1; 134 IV 43 consid. 2; arrêt TF 8C_479/2015 du 
18 décembre 2015 consid. 2.4).

1.3. En l'espèce, la décision attaquée suspend la procédure d'approbation des plans du 
PAD AD.________, afin de permettre à la commune de procéder à des adaptations, conformément 
aux remarques et conditions formulées par les différents services. Or, la simple prolongation de la 
procédure ne constitue pas un préjudice d'une intensité suffisante pour admettre la possibilité de 
contester immédiatement la décision incidente. Le fait que les recourants s'exposent à devoir 
supporter davantage de frais de procédure et à devoir prendre d'autant plus à leur charge les frais 
liés aux interventions de leur mandataire n'est pas non plus suffisant conformément à la 
jurisprudence précitée. En ce sens, les recourants ne démontrent pas de manière convaincante en 
quoi ils subiraient un préjudice irréparable au sens de l'art. 120 al. 2 CPJA. 

Partant, leur recours est irrecevable

2.

Cela étant, même s'il y avait lieu d'admettre que les recourants puissent se prévaloir d'un autre 
dommage irréparable, quand bien même les recourants ne prétendent pas non plus qu'il y aurait, de 
ce fait, un quelconque retard à statuer – ce qu'ils n'expliquent toutefois pas – le recours est 
manifestement mal fondé et devrait, dans tous les cas, être rejeté.

2.1. En effet, conformément à la procédure établie aux art. 83 ss de la loi fribourgeoise du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), les plans 
d'affectation des zones, les plans d'aménagement de détail et leur réglementation sont mis à 
l'enquête publique pendant trente jours, par dépôt au secrétariat communal et à la préfecture. L'avis 
d'enquête est publié dans la Feuille officielle, au pilier public ainsi que, éventuellement, par tout autre 
moyen de communication disponible. La commune met à la disposition de tout ou toute intéressé-e 
les plans et leur réglementation, sous forme électronique. Les documents mis à disposition sous 
cette forme sont dépourvus de la foi publique (art. 83 al. 1 LATeC). Les plans et leur réglementation 
sont sujets à opposition (art. 83 al. 2 LATeC). Le conseil communal statue, par une décision motivée, 
sur les oppositions non liquidées (art. 85 al. 1 LATeC). Il adopte les plans et leur réglementation 
(art. 85 al. 2 LATeC).

Une fois les plans adoptés par la commune, le Service établit un préavis de synthèse à l'intention 
de la Direction, après avoir consulté, au besoin, les services et organes intéressés (art. 86 al. 1 
LATeC). Lorsque la Direction entend ne pas approuver des mesures prévues dans les plans et les 

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règlements adoptés ou prendre dans sa décision d'approbation des mesures qui ne figuraient pas 
dans le dossier d'enquête publique, les intéressés sont préalablement entendus, selon les modalités 
fixées dans le règlement d'exécution (art. 86 al. 2 LATeC). La Direction examine et approuve les 
plans et leur réglementation du point de vue de la légalité, de l'opportunité et de leur concordance 
avec les plans cantonaux et régionaux (art. 86 al. 3 LATeC). Les décisions communales sur les 
oppositions peuvent faire l'objet d'un recours à la Direction (art. 88 al. 1 LATeC). Simultanément à 
sa décision d'approbation ou de non-approbation des plans et des règlements, la Direction statue 
sur les recours interjetés contre les décisions communales sur les oppositions (art. 88 al. 2 LATeC).

Conformément à l'art. 89 LATeC, la modification de plans ou de règlements intervenant dans le 
cours de la procédure d'approbation est soumise à une nouvelle procédure d'enquête et d'opposition 
(al. 1). Il en va de même des modifications consécutives à l'approbation (al. 2 1re phrase). Selon 
l'art. 92 al. 1 LATeC, la commune ou la Direction peut suspendre la procédure d'un plan 
d'aménagement de détail au moyen d'une décision incidente, lorsque le plan à établir risque de 
compromettre des mesures d'aménagement en cours d'étude.

2.2. Lorsque les plans sont approuvés sous conditions, la procédure d'adaptation aux conditions 
d'approbation s'inscrit dans le prolongement de la procédure d'approbation. L'objet de cette 
procédure subséquente demeure donc lié à la procédure principale. La procédure d'adaptation ne 
constitue pas un moyen de réaliser des modifications substantielles et inédites de l'aménagement 
local; elle doit, en principe, se limiter à des mesures ayant déjà fait l'objet d'un débat. Si des 
modifications de détail, non discutées initialement, peuvent être introduites par le planificateur local 
lors de l'adaptation, leur portée doit rester limitée (cf. arrêt TC FR 602 2024 77 du 14 janvier 2025 
consid. 4.1).

2.3. En l'espèce, il convient de rappeler que, dans son préavis de synthèse d'examen final, le 
SeCA a présenté à la commune deux options: poursuivre la procédure d'approbation, puis, le cas 
échéant, engager la procédure d'adaptation aux conditions d'approbation qui seraient fixées, ou 
modifier les plans dans le cadre de la procédure d'approbation principale, conformément à l'art. 89 
al. 1 LATeC. L'argument des recourants selon lequel la commune n'était pas habilitée à opérer ce 
choix est donc dénué de tout fondement et contredit le texte clair de la loi cantonale. 

Il ne peut, par conséquent, être reproché à la commune d'avoir souhaité modifier immédiatement 
les plans du PAD AD.________, de les soumettre à une nouvelle enquête publique, puis de les 
présenter à la DIME pour approbation, après leur adoption par le conseil communal et le traitement 
des oppositions éventuelles. 

Dans ces circonstances, la DIME était d'abord fondée, conformément à l'art. 92 al. 1 LATeC, à 
suspendre la procédure d'un plan d'aménagement de détail par une décision incidente. Cette 
disposition spéciale précise et complète le régime général de l'art. 42 al. 1 CPJA, qui permet à 
l'autorité de suspendre une procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à 
prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait en être influencée de manière 
déterminante.

2.4. Si les recourants soutiennent alors qu'une "suspension" ne se justifiait pas, s'agissant de la 
modification de plans dans le cadre d'une seule procédure d'approbation, il y a lieu de rappeler que 
les plans approuvés par la DIME sont d'abord adopté par l'autorité communale. Il incombait donc 
bien à la commune de lui demander de surseoir à statuer afin de lui permettre de modifier les plans, 
de les adopter et de traiter les éventuelles oppositions. Ce n'est qu'à l'issue de cette étape que la 

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DIME pourra statuer sur l'approbation, avec ou sans conditions, ou la non-approbation des 
modifications du PAD AD.________.

Partant, la suspension de la procédure devant la DIME pour permettre à la commune de procéder à 
la procédure de mise à l'enquête et d'adoption des plans est donc également conforme à l'art. 42 al. 
1 let. a CPJA (cf. ég. ATF 130 V 90 consid. 5). Les recourants se contentent d'affirmer qu'aucun 
motif sérieux ne justifie la suspension de la procédure de recours, sans démontrer en quoi il ne serait 
pas tolérable de la suspendre pour permettre à la commune de tenir compte des remarques et 
conditions du SeCA et des services consultés. Une telle démarche, en plus d'être prévue par l'art. 89 
al. 1 LATeC, est conforme aux principes d'économie de la procédure et de célérité, puisqu'elle 
permet d'intégrer directement les modifications requises par les services cantonaux spécialisés dans 
la procédure principale d'approbation, évitant ainsi une procédure d'adaptation ultérieure. En ce 
sens, la suspension ordonnée satisfait à la condition précitée et est susceptible d'influencer de 
manière déterminante l'issue du litige; elle repose donc sur des motifs objectifs au sens de l'art. 42 
al. 1 let. a CPJA, d'autant plus qu'aucun retard intolérable n'en résulte pour les recourants.

2.5. Il n'apparaît donc pas que l'autorité communale ait adopté un comportement contradictoire 
et contraire à la bonne foi. L'argument selon lequel le principe de l'effet dévolutif du recours, principe 
général de la procédure administrative, empêcherait la commune de modifier les plans durant la 
procédure d'approbation devant la Direction est manifestement infondé, cette faculté découlant 
expressément de la loi spéciale régissant la procédure d'approbation des plans. Quant aux 
allégations selon lesquelles l'action de la commune serait motivée par la volonté de favoriser des 
intérêts particuliers, il convient de rappeler que la commune a déclaré agir principalement pour se 
conformer aux remarques et conditions des services cantonaux consultés. Les arguments avancés 
par les recourants à cet égard apparaissent donc dénués de toute substance. La décision attaquée 
n'apparaît, par conséquent, nullement entachée d'arbitraire.

3.

Eu égard à l'ensemble de ce qui précède, le recours (602 2024 187) est irrecevable. 

Partant, la requête de retrait d'effet suspensif (602 2025 17) devient sans objet et doit être rayée du 
rôle.

4.

Vu l'issue du recours, les frais de la procédure doivent être solidairement mis à la charge des 
recourants qui succombent (art. 131 CPJA). Ils sont fixés à CHF 1'500.- conformément aux art. 1 
et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et les indemnités en matière 
de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Ils sont compensés par l'avance de frais de 
CHF 2'000.- versée par les recourants. Le solde de CHF 500.- leur est restitué.

Il n'y a pas lieu d'allouer d'indemnité de partie (art. 137 ss CPJA).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours (602 2024 187) est irrecevable.

II. La requête de retrait de l'effet suspensif (602 2025 17), devenue sans objet, est rayée du rôle.

III. Des frais de procédure, d'un montant de CHF 1'500.-, sont mis solidairement à la charge des 
recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais de CHF 2'000.- déjà versée. Le solde de 
CHF 500.- leur est restitué.

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 20 mars 2025/jud

Le Président Le Greffier-rapporteur