# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3aa9f34f-4f46-5e28-861d-7dcfbca236d4
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1996-08-26
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 26.08.1996 90.1995.57
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1995-57_1996-08-26.html

## Full Text

Incarto n.

  90.95.00057

  	
  Lugano

  26 agosto 1996

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Daniela Regazzi

  

 

visto
il ricorso del 13 maggio 1992 rispettivamente del 26 aprile 1995
del

 

	
   

  	
  Municipio di __________,
  __________,  

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la decisione __________marzo 1992 no. __________del
  Consiglio di Stato che approvava il Piano Regolatore del Comune di __________
  ma teneva in sospeso l’approvazione di alcune scelte pianificatorie non
  condivise dal Governo, rispettivamente la decisione __________marzo 1995 no.
  __________ del Consiglio di Stato di approvazione definitiva del PR di
  __________;

   

  viste le risposte __________ marzo 1995, messaggio no. __________, e __________
  giugno 1995, messaggio no. __________, del Consiglio di Stato;

   

  letti ed esaminati gli atti;

   

  esperiti i necessari accertamenti;

   

   

  

 

r
i t e n u t o

 

in
fatto

 

                                   a.   Il __________marzo
1992 il Consiglio di Stato ha approvato il Piano Regolatore di __________.

Nell’ambito di questa approvazione il Governo ha espresso l’intenzione di non
confermare alcuni comparti della zona edificabile prevista dal Comune. In
particolare trattasi delle seguenti aree:

- la zona residenziale R2 in località “__________ __________ __________ ”
concernente i mappali no. __________, __________, __________, __________,
__________, __________e __________ (cfr. punto
__________.__________.__________.__________lett. a decisione governativa e
planimetria allegata no. __________); 

- il comparto edificabile previsto a valle della strada cantonale per
__________ in località “__________ ”, suddiviso in zona residenziale intensiva
R5 (i.s. 0,8), in zona residenziale intensiva R4 (i.s. 0,7), in zona
residenziale estensiva R2 (i.s. 0,4) ed in zona artigianale, per il quale è
stato imposto il riesame dell’intera situazione con conseguente adozione di una
variante e rispettivamente l’istituzione di una zona di pianificazione (cfr.
punto ____________________ lett. a), pag. 42,43 della decisione impugnata e
planimetria no. __________);

- la zona residenziale R2 sempre in località “__________ ” riguardante i fondi
no. __________ e __________ (cfr. punto __________lett. b della decisione e
planimetria allegata no. __________);

- la zona artigianale-industriale in località “__________ ” concernente le
particelle no. __________, __________, __________e __________ (cfr. punto __________lett.
c della decisione e planimetrie allegate no. __________e __________);

- e da ultimo la zona delle cave in località “__________ __________ __________
” ) riguardante il fondo no. __________ (cfr. punto __________lett. c  della
decisione e planimetria allegata no. __________). 

Il Governo ha ordinato al Municipio di procedere alla pubblicazione di questi
suoi intenti per un periodo di 30 giorni per dare facoltà agli interessati di
inoltrare eventuali osservazioni in merito a salvaguardia del loro diritto di
essere sentiti prima dell’emanazione di una decisione finale (cfr. decisione
governativa pag. 70 punto 7).

 

                                  b.   In data 13 maggio
1992 il Comune di __________ ha inoltrato un primo ricorso contro la suddetta
decisione governativa, rilevando tutta una serie di censure. In particolare è
stata contestata la tendenza ad un sovradimensionamento della zona agricola a
discapito di una necessaria estensione della zona edificabile, ciò che
costituisce a mente del Comune una violazione della propria autonomia in
materia pianificatoria. 

Esso ha quindi chiesto il mantenimento del perimetro della zona edificabile
così come deciso dal Consiglio comunale in data 12 febbraio 1988, compreso
quello previsto per la zona __________ a nord del paese, come pure il mantenimento
della zona cave sul particellare no. __________. Per il comparto in località
“__________ ”, esso ha ammesso la necessità di una sua ridefinizione, fermo
restando la volontà di conservare i mappali no. __________e __________in zona
artigianale.

                                         Medesime contestazioni
sono poi state riproposte dall’esecutivo comunale con osservazioni del 1
ottobre 1992 in risposta alle osservazioni presentate dai singoli proprietari
interessati. 

 

                                   c.   Con decisione no
__________del __________marzo 1995 il Consiglio di Stato ha definitivamente
risolto di non approvare le porzioni di zona edificabile R2, __________ e
__________ in località “__________ __________ __________ ”, “__________ ”
“__________ ” e “__________ __________ __________ ” e meglio come indicato negli
allegati no. __________e __________.

In sostanza in questa risoluzione governativa sono state riprese le medesime
argomentazioni già espresse nella precedente decisione del 24 marzo 1992 di
approvazione del PR. 

 

                                  d.   Dissentendo da questa
definitiva decisione, il Municipio di __________ è nuovamente insorto in data
25 aprile 1995 davanti a questo Tribunale ribadendo la violazione
dell’autonomia comunale in materia, come pure la necessità per il comune di far
capo a nuove aree edificabili, siano esse destinate ad attività
artigianali-industriali, oppure ad insediamenti abitativi. Esso chiede quindi
che vengano integralmente confermate le scelte pianificatorie decise dal
Consiglio di Stato ed in particolare chiede:

- il mantenimento del comparto di terreno in località “__________ __________
__________ ” nella zona edificabile R2;

- il mantenimento dei mappali no. __________e __________in località “__________
” nella zona edificabile R2;

- Il mantenimento del comparto di terreno sul mappale __________interessato al
biotopo in zona __________, tramite lo spostamento dell’oggetto naturalistico
in altro luogo. Il Municipio si impegna a studiare un sito appropriato quando
verrà accettato il principio dello spostamento;

- il mantenimento dei mappali no. __________e __________nella zona __________ 

- il mantenimento del mappale no. __________in località “__________ __________
__________ ” 

                                         in zona delle __________
(__________).

 

                                   e.   Con risposta del 14
giugno 1995 al ricorso, il Consiglio di Stato chiede la reiezione
dell’impugnativa del Municipio , riconfermandosi nelle argomentazioni già
addotte con la risoluzione impugnata.

                                    f.   In data 3 ottobre
1995 è stato esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

 

c o n s i d e r a t o

 

in diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).

                                         La legittimazione
ricorsuale del Municipio di __________ è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett.
a LALPT.

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv.
3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il
Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116
Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in
der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in
part. 55).

                                         Il TPT non dispone,
contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in
applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una
modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la
violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione
di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,
l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere,
la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento
inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3
LALPT). 

 

                                   3.   Scopo essenziale
della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo
e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
Obiettivo primo, la netta separazione tra territorio abitato e non.

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio oltre a garantire la
difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio dev’essere tutelato sia
mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrandovi
armoniosamente gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi
ricreativi e permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli
insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati
nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni
nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi
e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. 

                                         Si tratta di esigenze
spesso contrastanti, di una realtà talvolta troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.

                                         In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura, il paesaggio e più specificamente
l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni
della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia
461 consid. 5a). Il principio trova la sua consacrazione all’art. 3 OPT
(Obbligo di ponderazione) ai cui sensi “se dispongono di margini d’azione
nell’adempimento e coordinamento dei compiti d’incidenza territoriale, le
autorità ponderano i diversi interessi.” In tale contesto esse: “a) verificano
gli interessi toccati; b) valutano gi interessi verificati considerandone in
particolare la compatibilità con lo sviluppo territoriale auspicato e con le
implicazioni possibili; c) tengono conto di tali interessi nel miglior modo
possibile, sulla base della loro valutazione.” Infine “nella motivazione delle
decisioni esse presentano la ponderazione degli interessi.”

                                         L’assenza o carenza della
ponderazione porta alla violazione dell’art. 4 Cost. (DTF 114 Ia 376).

 

                                   4.   Giusta l'art.
22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire
dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e
una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

                                         Secondo quest'ultima legge
la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice,
pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse
stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte
adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
- viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg.,
26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1
cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita
protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4
LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende
vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD
(art. 21 cpv. 1 LPT).

 

                                   5.   Come già rilevato
nei fatti, in concreto il Comune contesta alcune modifiche d’ufficio operate
dal Consiglio di Stato al momento dell’approvazione del PR. 

La validità di queste modifiche verrà esaminata in dettaglio qui di seguito.

Preliminarmente vanno evidenziati alcuni principi pianificatori che trovano
applicazione nella fattispecie.

                                5.1   Innanzitutto per
quanto riguarda la zona edificabile va rilevato che giusta l’art. 15 LPT le
zone edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione già edificati in
larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessari all’edificazione e
urbanizzati entro quindici anni (lett. b).

                                         Va tenuto presente che
l’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona
edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia
l’azzonamento è escluso, per definizione. Non basta, per converso, che i
requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, 
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.

                                         Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a). 

                                         Tranne, dunque, nella misura
in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno
alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.

                                         

                                         a.   L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si           presta per le sue
caratteristiche naturali (morfologiche,                 topografiche,
climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del        suolo.

                                              La sua attribuzione a
zona edificabile deve peraltro rispettare            i principi pianificatori
degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in        particolare compatibile con
l’esigenza di creare e conservare                       insediamenti
accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b), consentire una  razionale ripartizione
delle abitazioni e delle attività       lavorative, offrire un sufficiente
accesso attraverso la rete        viaria pubblica, preservare l’abitato dalle
immissioni nocive o   moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a. e b., 24 LPA). Deve
inoltre tener                                       adeguatamente conto delle
necessità delle

                                               infrastrutture
pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c). 

 

                                         b.  Per stabilire
se i terreni sono già ampiamente edificati si tien            conto delle
costruzioni già esistenti, della natura della loro         utilizzazione, delle
infrastrutture presenti, delle licenze   edilizie già rilasciate per progetti
pubblici e privati, dell’attività                      edificatoria fin lì
intrapresa, ecc. Entrano in considerazione       solo le costruzioni che per la
loro tipologia e l’impiego fattone       appartengono di per sé alla zona
edificabile, ad eccezione     segnatamente delle costruzioni agricole.
Determinanti non                sono però le singole costruzioni, né le singole
particelle. Il       requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il       comprensorio.
Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di            case effettivamente
abitato e utilizzato, purché non lo sia a         scopo agricolo. Né basta
peraltro la semplice presenza di un                    gruppo di case: queste
devono presentare assieme il  carattere di un insediamento unitario, formare un
      agglomerato sufficientemente concluso, avere una fisionomia            abbastanza
marcata, un minimo di coerenza formale e        funzionale, che ne faccia un
nucleo vitale e non una casuale                                       disseminazione
di case più o meno ravvicinate. Dipenderà                                          dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria       minima. In certe
zone potrà essere ammessa una certa       dispersione, in altre solo la
contiguità sarà significativa.          Facenti parte dell’insediamento possono
pure essere            considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali
vuoti                              che presenta il suo tessuto (__________), o
quelle adiacenze                     non costruite che però attengono
all’insieme e non devono                                      per prevalenti motivi
avere altra attribuzione. 

                                              Si terrà conto che
l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti   siano strutturati secondo i
bisogni della popolazione e limitati   nella loro estensione pone il principio
della concentrazione    delle aree edificabili e, implicitamente, della
densificazione       edificatoria. L’edificazione sparsa (__________) è      condannata,
per lo spreco di terreno e l’irrazionalità                                      dell’assetto
territoriale che ne consegue; la creazione di                                    piccole
zone lontano dall’abitato può essere considerata non                                        solo
indesiderata ma addirittura contraria alla diritto federale                                (DTF
116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).

                                              Va tuttavia
considerato che il criterio della preesistenza di      un’ampia edificazione,
come gli altri dell’art. 15 LPT, può       assumere valenza assoluta solo in
senso negativo, serve                                       cioè a escludere
l’attribuzione a zona edificabile solo di quei                                          terreni
che incontrovertibilmente non presentino i requisiti     necessari. Negli altri
casi si dovrà procedere a ponderazione       (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4
d)da).

 

                                         c.   Il requisito
più delicato è quello della prevedibile necessità di             far capo a
determinati fondi, per l’edificazione, nell’arco di       quindici anni.

                                              Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare qual è   stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se           ne estrapola quindi il trend per
pronosticare il fabbisogno dei                             prossimi quindici
anni; nel contempo si rileva l’evoluzione      demografica degli ultimi anni,
ricavandone una prognosi di       sviluppo per i prossimi quindici. Si
confronta infine questi dati            con la contenibilità del piano. Il
metodo è stato ritenuto      compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116                                Ia 230). Un altro metodo basa
la prognosi dell’art. 15 sul                                         rapporto
tra superfici costruite e rimaste libere all’interno                                       della
zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso                                      di
utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se                            ne
calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo                                     metodo
ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF                                       114
Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la       riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla       popolazione pronosticata.
Una volta fatto il raffronto tra            contenibilità e presumibile fabbisogno
rimane da stabilire se         la prima è ragionevolmente commisurata al
secondo. Il                                   Tribunale federale ha giudicato
che il fattore due, ossia il       raddoppio del numero degli abitanti nel
termine di 15 anni,       poteva essere accertato quale principio pianificatorio,
purché            si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona   edificabile
ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non                                  invece
se dovesse valere quale generale licenza di       aumentare la zona edificabile
si da contenere il doppio della       popolazione (DTF 116 Ia 230). Il
Tribunale federale ha             condannato l’eccessivo schematismo di simili
formule.

      Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto       che
la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art   15 LPT, avverte il
Tribunale federale, non ha carattere di                                assolutezza,
non è da solo determinante. L’azzonamento                              deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un                               insediamento
equilibrato, commisurato allo sviluppo che si                         vuole
imprimere al paese.

      Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti, di     tutti
gli interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia        232, 114 Ia
369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).

                               5.2.   Ai sensi dell’art. 16
LPT le zone agricole comprendono percontro i terreni idonei all’utilizzazione
agricola o all’orticoltura e i terreni che, nell’interesse generale, devono
essere utilizzati dall’agricoltura, con l’avvertenza che, per quanto possibile,
devono essere delimitate ampie superfici contigue.

                                         Va tenuto presente che i
terreni agricoli hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, il
che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelli
superstiti e ciò per tutta una serie di motivi, che vanno dalle necessità
dell’agricoltura stessa, all’esigenza di assicurare l’approvvigionamento
alimentare del paese in caso di grave crisi, alla riserva di aree
impregiudicate per le prossime generazioni e infine alla protezione del
paesaggio. 

                                         Come rileva il Tribunale
federale, le finalità della zona agricola sono molteplici: travalicano l’ambito
meramente agricolo per invadere la politica dell’alloggio, del mercato
immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La zona agricola è
l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è chiamata a contrastare
l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere anche aree mediocremente
idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre considerazioni di essere
conservate. Questa funzione protettiva non può essere svolta dalle zone di
protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio queste tutelano solo
i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la protezione di paesaggi
“normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone agricole (sentenza 4.6.1993
della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band 95/1994 pag. 133 seg., trad.
libera). E’ in effetti innegabile che l'uso agricolo del suolo è uno dei
fattori che maggiormente determinano le fattezze di un paesaggio (DTF 113 Ia
200). Non a caso, nel porre il rispetto del paesaggio tra i principi pianificatori
fondamentali,  l’art. 3 cpv. 2 LPT precisa alla lett. a) che a questo fine
occorre “mantenere per l’agricoltura superfici coltive idonee.” 

 

                                   6.   Fatte queste
premesse occorre ora applicare questi principi alle contestate modifiche
pianificatorie operate dal Consiglio di Stato, onde esaminarne la legalità.

 

                                6.1   Come prima censura il
Comune contesta la decisione del Governo di escludere il comparto formato dalle
particelle no.__________. __________, __________. __________,__________,
__________sito in località “__________ __________ __________ ”, dalla zona
residenziale R2, attribuendolo alla zona agricola.

Trattasi in concreto di un’area che non può essere assolutamente definita, come
già largamente edificata. In effetti dagli atti risulta che dei sette fondi che
la compongono, uno solo è edificato e per di più con un’autorimessa adibita
alla vendita e alla riparazione di autoveicoli (che mal si concilierebbe
comunque con la zona residenziale), mentre il resto del comparto è costituito
da prati prevalentemente utilizzati a scopo agricolo (cfr. risoluzione
governativa impugnata pag. 14 e rapporto della commissione speciale per lo
studio del PR del 1986 pag. 11). Ne risulta che l’assegnazione di quest’area
alla zona edificabile sulla scorta dell’art. 15 lett. a LPT sarebbe
evidentemente ingiustificata.

Per quel che riguarda il criterio dell’idoneità all’edificazione, nella
fattispecie non è contestato e del resto non pone particolari problemi, quindi
lo si dà per adempiuto.

Resta però da esaminare se l’edificabilità di questo terreno s’impone per
soddisfare le esigenze edificatorie del comune nei prossimi quindici anni.
Questo Tribunale ritiene che, nel caso in esame, questa ipotesi può essere
esclusa. Infatti la contenibilità teorica del PR di __________ supera
largamente le prevedibili necessità di sviluppo demografico ed edilizio
nell’arco di tempo suddetto. A questo proposito si ponga mente al fatto che
dalla relazione tecnica risulta che la contenibilità del PR a pieno
sfruttamento è di __________unità insediative di cui __________ abitanti, ossia
di ben __________abitanti in più rispetto alla popolazione attuale, che a fine
1993 contava __________abitanti (cfr. Annuario statistico ticinese 1994, pag.
66). Ciò significa che per sfruttare a pieno il potenziale edificatorio
consentito dal PR nei prossimi 10, 15 anni si dovrebbe verificare un aumento
della popolazione pari al 73% di quella attuale. Situazione questa
difficilmente ipotizzabile, specialmente se si considera che nell’ultimo
decennio (dal 1980 al 1990) la popolazione di __________ è aumentata solo del
6,5%, pari a 76 abitanti (cfr. Annuario statistico 1994 pag. 51). Quindi anche
volendo considerare un potenziale afflusso di gente nel comune a causa dei
lavori per la realizzazione dell’Alp Transit , il potenziale edificatorio
previsto appare comunque nettamente sovradimensionato. Da non dimenticare che
nel calcolo sovraesposto non sono state computate le unità insediative previste
con la realizzazione del piano di quartiere “__________ ”, pianificato sulla
particella no. __________in località Predaglie allo scopo di promuovere
l’abitazione primaria a carattere sociale, che da solo permette all’incirca
l’insediamento di __________nuovi abitanti (cfr. decisione impugnata pag. 14,
rispettivamente risposta governativa pag. 6). 

Alla luce di queste considerazioni si deve concludere che l’estensione della
zona edificabile così come previsto in località “__________ __________
__________ ” dall’autorità comunale disattende i principi e gli scopi
pianificatori espressi nei considerandi precedenti, ragion per cui la decisione
del Consiglio di Stato di ridurre in questo punto il comprensorio edificabile
appare corretta e rispettosa dell’autonomia comunale. Ciò ancor più se si
considera che al momento dell’adozione del nuovo PR si era disquisito a lungo
sull’opportunità di estendere la zona edificabile a questi fondi.  La speciale
commissione comunale allora allestita per lo studio del PR, si era in effetti
opposta a questa scelta e aveva proposto, anziché un’estensione
dell’edificazione su questi fondi, ovvero verso sud, un’estensione a nord del
paese sul comparto soggetto al riordino fondiario onde sfruttare al meglio
l’opera di ricomposizione particellare là in corso. 

                                         Ma non solo per motivi
inerenti all’art. 15 LPT si giustifica l’esclusione di quest’area dalla zona
edificabile.

Al momento della definizione delle zone edificabili va pure ricordata la
necessità di rispettare e tutelare, in conformità all’art 3 cpv. 2 LPT, il
paesaggio e le superfici agricole, alle quali, giusta la legge cantonale sulla
conservazione del territorio agricolo (LTAgr.) ed in particolare l’art. 5 lett.
c, vanno assegnati oltre le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla
campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, anche i terreni
agricoli sussidiari che nell’interesse generale devono essere utilizzati
dall’agricoltura. Infatti, come sopra rilevato, le finalità della zona agricola
sono molteplici e spesso travalicano l’ambito meramente agricolo per svolgere
altre funzioni tra cui quella di protezione dell’ambiente e del paesaggio. 

In concreto il comparto all’esame risulta inserito in una fascia di terreno a
diretto contatto di una vasta zona agricola pregiata particolarmente importante
per il comune. Permettere l’edificazione in questo luogo sarebbe come intaccare
la bellezza omogenea di questo vasto comprensorio verde. Quindi,
indipendentemente dal fatto che esso non risulta assegnato alla zona SAC, una
sua attribuzione alla zona agricola appare senz’altro opportuna viste le
circostanze e ciò malgrado che nel comune di __________ la zona agricola
risulti già estesa.

 

                               6.2.   Analoghe
considerazioni vanno espresse in merito alla censura dello stralcio dalla zona
residenziale R2 prevista sui particellari no. __________e __________in località
“__________ ”.

                                         Anche in questo caso la
contestazione va risolta alla luce dell’art. 15 lett.b LPT e del principio
pianificatorio fondamentale, che, prescrivendo un uso moderato e razionale del
suolo (cfr. art. 22 quater Cost., 1 e 2 LPT), si oppongono ad un
sovradimensionamento della zona edificabile. Come già diffusamente enunciato al
paragrafo precedente, il potenziale edificatorio previsto dal PR di __________
appare nettamente superiore rispetto alle previsioni di sviluppo della popolazione
per i prossimi 10- 15 anni. Giustificata appare pertanto la decisione del
Consiglio di Stato di operare, là dove risulta opportuno, degli stralci, onde
contenere il più possibile l’estensione del comparto edificabile.

Inoltre quest’area risulta situata proprio a ridosso di una vasta zona agricola
pregiata, inserita a Piano Direttore come zona SAC, che costituisce una base
agricola territoriale di rilievo per tutto il Cantone ( cfr. rapporto della
Sezione agricoltura del 2 aprile 1990, pag. 14 decisione impugnata). Quindi
permettere l’edificazione in questo luogo senza che vi sia un effettivo e reale
bisogno capace di giustificare il sacrificio del pregiato territorio agricolo,
non è assolutamente conforme ai principi pianificatori applicabili in concreto.
Giustamente pertanto l’esecutivo cantonale non ha approvato l’inserimento in
zona edificabile delle particelle in esame che vengono in definitiva
perfettamente ad integrare una zona agricola fra le più pregiate del Comune.

Anche in questo caso la censura del Comune non merita conferma.

 

                                         Sempre
in riferimento alla località “__________ ”, il Comune ha pure contestato (con
la prima impugnativa del 13 maggio 1992) la mancata approvazione
dell’azzonamento, con conseguente rinvio degli atti, previsto per l’area posta
a valle della strada cantonale per Cresciano formata dai particellari no.
__________,__________, __________, __________, __________, __________e
__________ (vedi planimetria dell’allegato no. __________della decisione
governativa del 24 marzo 1992). 

A riguardo di questa censura va dapprima esaminato se su questo punto la
decisione governativa costituisce una decisione finale, capace di porre fine
alla procedura, oppure se trattasi di una semplice decisione incidentale,
ovvero di una decisione resa nel corso della procedura che rappresenti solo una
semplice tappa della stessa (cfr. DTF 117 Ia 253 consid. 1a, 398 consid. 1, 116
Ia 43 consid. 1b e rinvii). La distinzione è importante perché mentre la prima
può sempre essere impugnata davanti all’autorità superiore, la seconda può
esserlo solo se provoca al ricorrente un danno non altrimenti riparabile ( art.
44 Lappa, rispettivamente, art. 45 PA).

Al proposito va rilevato che la decisione mediante la quale gli atti vengono
rinviati alla precedente istanza affinché abbia nuovamente a determinarsi, è
una decisione incidentale  (“Rückweisungsentscheide gelten nach ständiger
Rechtsprechung als Zwischenentscheide”, cfr DTF 117 Ia 398 consid. 1 e rinvii,
rispettivamente DTF 117 Ia 253 consid. 1a).

Nel caso concreto, come detto, il Consiglio di Stato ha deciso per quanto
riguarda l’azzonamento in località __________, di ritornare gli atti al Comune
affinchè provvedesse allo studio di una più omogenea soluzione pianificatoria,
e quindi ad un nuovo azzonamento. Il Governo non ha però dato indicazioni
precise al riguardo e soprattutto non ha imposto alcun tipo di zona. In
particolare, a mente di questo Tribunale, non ha categoricamente escluso
l’istituzione in loco di una zona artigianale (cfr. risposta no. __________del
__________marzo 1995 del Consiglio di Stato al ricorso) limitandosi a
contestare l’assetto del comparto nel suo insieme, ritenuto troppo
diversificato e disordinato e perlopiù non sufficientemente curante della
futura destinazione abitativa dell’adiacente quartiere __________ (part. no.
147). Lasciando quindi aperte ampie possibilità di regolamentazione del
comparto, la decisione impugnata presenta un evidente carattere di rinvio e,
non ponendo fine alla procedura, costituisce una decisione incidentale.

                                         Resta quindi da esaminare
se, in concreto, questo rinvio provoca all’autorità comunale “un danno non
altrimenti riparabile”, circostanza che renderebbe la decisione impugnabile
giusta l’art. 44 LPamm. 

Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale sussiste un danno irreparabile
per il Comune qualora con la decisione di rinvio l’autorità comunale venisse
obbligata a conformarsi, attraverso l’adozione di una nuova decisione, a ben
precise disposizioni e scelte dettate dall’autorità di ricorso, che non
trovando però consenso a livello comunale imporrebbero al Comune d’impugnare
una sua propria decisione (cfr. DTF 116 Ia 225 consid. 1d. aa, 44 consid. 1b).

In concreto questo presupposto non é tuttavia adempiuto.

Come già rilevato, il Consiglio di Stato con il rinvio non ha imposto al comune
un preciso nuovo azzonamento per il comparto in questione. Esso ha chiesto un
riesame dell’intera situazione lasciando all’autorità comunale ampia libertà
scelta e di decisione e di conseguenza pure la possibilità di ricorrere a
questo Tribunale per violazione della propria autonomia qualora il Governo
dovesse nuovamente rifiutare la sua nuova futura scelta. Del resto il Comune
nelle sue osservazioni ha ammesso la necessità di procedere ad un nuovo studio
pianificatorio, pur ribadendo la volontà di mantenere un certo spazio alla zona
artigianale, circostanza alla quale il Consiglio di Stato, considerata la sua
risposta no. __________del __________marzo 1995 all’impugnativa, non
sembrerebbe totalmente contrario.

In conclusione l’azzonamento di questo comparto è ancora totalmente da
definire, ragion per cui l’impugnativa del Municipio su questo punto è quindi
da ritenersi irricevibile. 

Spetterà ora al comune procedere al più presto allo studio di una variante che
coordini i vari aspetti e problemi che la situazione concreta presenta e
soprattutto che tenga conto delle risultanze del preavviso del 2 aprile 1990
della Sezione agricoltura, dalle quali scaturisce un’evidente importanza
agricola del particellare no. __________assieme ai fondi no.__________ e
__________antistanti (cfr. allegato al preavviso della SA, pag 19 della
decisione impugnata).

 

                               6.4.   In merito alla
richiesta di mantenimento del mappale no. __________sito in località
“__________ __________ __________ ”in zona delle __________, anziché in zona
agricola come deciso d’ufficio dal Consiglio di Stato, va ribadito quanto già
sancito da questo Tribunale con altro giudizio sull’impugnativa avanzata dai
proprietari del fondo medesimo, ovvero che la modifica governativa merita
conferma. 

L’esame degli atti processuali e il sopralluogo hanno in effetti evidenziato
che l’attribuzione del fondo no. __________ alla zona delle cave non
s’inserisce in un disegno pianificatoriamente coerente e razionale. Infatti
benché sul mappale è presente un capannone nel quale viene svolta la
lavorazione del granito, il fondo medesimo risulta inserito in un vasto
comprensorio di notevole pregio agricolo che il Piano Direttore ha assegnato
alle superfici per l’avvicendamento colturale (SAC).

Ora giusta la Legge cantonale sulla conservazione del territorio agricolo
(LTAgr), creata con il preciso intento di salvaguardare il più possibile le
aree agricole che negli ultimi decenni in Ticino hanno registrato una drastica
diminuzione, i Comuni sono tenuti ad assegnare alla zona agricola dei loro PR
il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel PD (art. 4 cpv.
1), del quale fanno pure parte, come precisato nell’art. 5 lett. a della
medesima legge, le superfici SAC. Ne risulta che un diverso azzonamento di
questi comparti è possibile solo per motivi di ordine pianificatorio
particolarmente importanti, ovvero per reali bisogni che non permettono un
diverso azzonamento.

Ciò non risulta essere il caso nella fattispecie concreta.

La medesima attività che viene svolta su questo particellare può in effetti
essere esercitata anche all’interno della zona industriale prevista a PR, nella
quale sussiste senz’altro ancora spazio per nuovi insediamenti. Non esiste del
resto nel Comune la necessità di creare nuovi spazi industriali-artigianali,
specialmente se concernono singoli particellari sparsi qua e là. Inoltre
l’istituzione di una zona cave in questo comparto imporrebbe al Comune la
realizzazione di determinate infrastrutture che provocherebbe dei costi non
giustificabili dalle circostanze, ritenuto che l’intero comparto circostante è
adibito alla zona agricola. 

Va pertanto concluso che l’interesse pubblico volto da un lato ad un uso
parsimonioso del suolo, rispettivamente alla concentrazione delle attività sul
territorio e dall’altro alla tutela del paesaggio attraverso il mantenimento di
sufficienti superfici coltive idonee all’agricoltura, è in concreto sicuramente
preminente rispetto all’interesse del singolo proprietario volto esclusivamente
alla possibilità di poter potenziare la loro attività. Interesse quest’ultimo
peraltro soddisfatto, ritenuto che recentemente ai proprietari del fondo è
stata rilasciata una licenza edilizia per un ampliamento del capannone sito sul
mapple no. __________.

Quindi l’impugnativa del Municipio non merita conferma neppure su questo punto.                                        

 

                               6.5.   Parimenti anche la
censura volta al mantenimento dei mappali no. __________e __________siti in
località “__________ ” in zona artigianale-industriale non può venir accolta,
come del resto già deciso da questo Tribunale in separata sede.

Anche in questo caso l’esame degli atti processuali e il sopralluogo hanno
evidenziato che l’attribuzione dei fondi no. __________e __________alla zona
____________________ non s’inserisce in un disegno pianificatoriamente coerente
e razionale. Infatti benché questi fondi confinino con una parte della zona
industriale posta a nord del paese, essi fanno parte di un vasto comprensorio
di notevole pregio agricolo che il Piano Direttore ha assegnato alle superfici
per l’avvicendamento colturale (SAC), azzonamento questo pure confermato dal
Gran Consiglio nella sua decisione del 

7 dicembre 1993 statuente sul ricorso del Comune di __________ presentato
contro il PD.

Ora, come già rilevato nel paragrafo precedente, giusta la Legge cantonale
sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr), i Comuni sono tenuti ad
assegnare alla zona agricola dei loro PR il territorio agricolo cantonale
rappresentato graficamente nel PD (art. 4 cpv. 1), del quale fanno pure parte,
come precisato nell’art. 5 lett. a della medesima legge, le superfici SAC. Come
detto un diverso azzonamento di questi comparti è possibile solo per motivi di
ordine pianificatorio particolarmente importanti, ovvero per reali bisogni che
non permettano un diverso azzonamento, che però nel caso concreto non si
verificano. Dalla relazione tecnico economica del pianificatore non risultano
dati concreti comprovanti un’effettiva e reale necessità di sedimi industriali
nel Comune. Soprattutto non risulta che il comparto all’esame rappresenti
veramente l’unica zona, sull’intero territorio comunale, ancora disponibile per
l’insediamento d’infrastrutture artigianali, come asserito dal Comune. Semplici
asserzioni in questo senso non possono ovviamente essere tenute in
considerazione, in quanto una diminuzione di terreno agricolo pregiato quale
quello delle SAC, e oltretutto nella misura prevista (circa 8000 mq), deve
poggiare su un esame puntuale della situazione reale, capace di dimostrare
l’effettiva esigenza di potenziamento della zona artigianale-industriale. 

Ne risulta che la decisione del Consiglio di Stato volta alla tutela di
quest’area di terreno agricolo pregiato, oltretutto pianeggiante e libero da
costruzioni, merita di essere confermata. Del resto va pur detto che
l’importanza agricola di questo comparto era già stata rilevata al momento
dall’esame preliminare del PR, all’occasione del quale la Sezione agricoltura
del Dipartimento aveva evidenziato l’importanza cantonale del territorio
agricolo presente nel comune di __________, chiedendo la rinuncia ad un diverso
azzonamento di tutte quelle aree, tra cui appunto quella all’esame, che
risultano idonee all’agricoltura.

A tutto ciò va aggiunto il fatto che, come già detto, nelle immediate vicinanze
del fondo no. __________ è stato rilevato un biotopo, la cui presenza necessita
tutela e protezione che con la creazione di una zona artigianale-industriale
direttamente a contatto non può ovviamente venir garantita. 

                                6.6   È in questo contesto
che va inserita l’ultima censura sollevata dal Municipio, volta
all’annullamento dello stralcio dalla zona artigianale su quella porzione di
terreno del mappale no. __________che corrisponde al rilevato biotopo.

La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale
dall'art. 24 sexies Cost (approvato in votazione popolare il 27.5.1961) che ne
affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di
rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio,
l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i
monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un
interesse generale e preponderante.

                                         Il paesaggio è pure
protetto dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno
1979 (LPT), fondata sull'art. 22quater Cost. (accettato in votazione popolare
il 14.9.1969). L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere
rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali.
Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art. 17 LPT prevede
l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro i “paesaggi
particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale”
(lett. b), nonché “i siti caratteristici e i monumenti naturali e culturali”
(lett. c). Il diritto cantonale può però prevedere altre misure adatte, al
posto delle zone di protezione.

La protezione del paesaggio è specificamente trattata dall'apposita legge, la
legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1.7.1966,
fondata sul citato art. 24sexies Cost.

                                         Giusta l'art. 5 cpv. 1 LPN
“il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti
d’importanza nazionale; all’uopo, può fare capo a quelli di istituzioni
pubbliche e d’associazioni di protezione della natura e del paesaggio”. L’art.
6 LPN precisa che l’iscrizione di un oggetto d’importanza nazionale in un
inventario federale significa “che esso merita specialmente di essere conservato
intatto e, in ogni caso, rispettato per quanto sia possibile”.

                                         Anche la legislazione
cantonale prevede la difesa di particolari bellezze naturali e del paesaggio.
Il Decreto esecutivo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio
(DLBN), del 16 gennaio 1940, protegge infatti “le cose immobili che concorrono
a costituire la bellezza naturale del paese; il suo aspetto caratteristico e
particolarmente i monumenti naturali, sia d’interesse scientifico sia
d’interesse estetico” (art. 1 lett. a).

                                         A sua volta, il R di
applicazione del DLBN, del 22 gennaio 1974, precisa che la protezione delle
bellezze naturali e del paesaggio comprende, in modo particolare, “i monumenti
naturali, vale a dire elementi del paesaggio che sono di notevole interesse
estetico o scientifico, come bolle, paludi, torbiere o altri biotopi, rupi,
sorgenti, cascate, rarità geografiche o geologiche, alberi o gruppi di alberi
(art. 2 lett. a).

In concreto dagli atti risulta che sul mappale no. 3181 attribuito alla zona __________,
è stata rilevata la presenza di un biotopo inventariato come sito di
riproduzione di anfibi d’importanza nazionale (oggetto no. __________).

Il Consiglio di Stato, considerato il preavviso redatto dall’Ufficio della
protezione della natura in merito, ha deciso di escludere dalla zona
artigianale -industriale quella porzione di terreno sul quale era presente
questo oggetto naturalistico, attribuendolo di conseguenza alla zona di
protezione della natura (cfr. decisione governativa del 24 marzo 1992, pagg.
41,42, rispett. allegato no. __________).

                                         Il Municipio ora censura
questa scelta. Pur riconoscendo la presenza e l’importanza del biotopo, rileva
come esso sia ubicato in un luogo inopportuno trovandosi a confine con un
piazzale sul quale viene svolta la lavorazione del granito, attività fonte di
emissioni nocive che mal si conciliano con lo scopo perseguito con la
salvaguardia del biotopo. Dichiarandosi disposto a verificare la possibilità di
trasferire questo oggetto naturalistico in un luogo più appropriato, esso
chiede il mantenimento del comparto interessato nella zona artigianale. A
questo proposito il Dipartimento dell’Ambiente, Sezione beni monumentali e
ambientali, pur non opponendosi a questa proposta comunale, riconferma la
necessità di stralciare l’area dalla zona __________, fintanto che non venga
effettivamente trovata un’appropriata alternativa (cfr. scritto del 9 giugno
1993 agli atti).

Ciò ritenuto questo Tribunale non può che confermare la modifica d’ufficio
operata dal Consiglio di Stato. In effetti in attesa che venga trovata una
soluzione migliore, risulta di estrema importanza proteggere il biotopo e a
questo scopo risulta sicuramente corretta la prevista istituzione di una zona
di protezione della natura.

Nella ponderazione degli interessi contrastanti in gioco risulta infatti
preminente l’interesse pubblico volto alla conservazioni e alla protezione di
quei siti atti alla riproduzione degli anfibi, rispetto all’interesse privato
del proprietario del fondo no. __________a poter disporre artigianalmente
dell’intero suo particellare, tra l’altro per gran parte comunque attribuito
alla zona __________.

Per questi motivi,

visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il ricorso nella misura in cui
è ricevibile, è respinto.

 

                                   2.   Non si prelevano né tasse
né spese.

 

                                   3.   Intimazione:                  

                                       - Municipio di __________ 

                                       - Consiglio di Stato, _____________

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             ____________

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario