# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 765ca7a2-9673-564c-8bca-3a09225658a4
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-01-25
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 25.01.2018 602 2016 144
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2016-144_2018-01-25.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2016 144

Arrêt du 25 janvier 2018

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-stagiaire: Chrystelle Jeanmonod

Parties A.________, recourant, représenté par Me Pierre Mauron, avocat 

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée 

DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée 

B.________, intimé, représenté par Me Jillian Fauguel, avocate

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 14 novembre 2016 contre les décisions du 10 octobre 
2016 et du 12 octobre 2016

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considérant en fait

A. Par avis publié dans la Feuille officielle (FO), B.________ a mis à l’enquête publique, après 
avoir procédé à une enquête préalable, la construction d’un prolongement de la halle à poulets 
existante avec zone extérieure couverte pour un total de 10'000 places sur l’article ccc du Registre 
foncier (RF) de la Commune de D.________. Le projet se situe en dehors de la zone à bâtir du 
plan d’aménagement local (ci-après: PAL) de la Commune de D.________, secteur E.________.

Le 3 octobre 2015, A.________, propriétaire de l’art. fff RF attenant l’art. ccc RF, a déposé une 
simple déclaration d'opposition, sans motivation, qui avait la teneur suivante: 

"Je m’oppose à la mis e à l'enquête publique des plans déposés par B.________ pour la parcelle n° ccc, fin 
de la Golaye, prolongement de la halle à poulets avec zone extérieure couverte. Pour des motifs divers qui 
pourront être discutés lors d'une séance avec la présence de B.________. Dans l'attente de nouvelles de 
votre part, veuillez agréer, Monsieur le Syndic et les conseillers (ères) communaux, mes salutations 
distinguées".

B. Le 9 novembre 2015, A.________ et B.________ ont été invités à une séance de 
conciliation par le Conseil communal de D.________. A cette occasion, A.________ a motivé son 
opposition en alléguant qu’il ne voulait pas subir les nuisances tant sonores qu’olfactives qui 
résulteraient du prolongement de la halle à poulets. Les partis se sont mises d’accord que le 
requérant s’informera pour trouver une solution à ce problème et qu'il avisera son voisin de la suite 
de l’affaire.

C. Le 11 novembre 2015, la Commune a préavisé favorablement la requête sans se prononcer 
sur l'opposition et a communiqué le dossier aux services spécialisés de l'Etat.

Parmi ces derniers, le Service de l'environnement (SEn) et l'Inspection cantonale du feu ont émis 
un préavis négatif, le premier, le 22 novembre 2015, en raison de manquements au niveau de 
l’évacuation des eaux et de la protection de l’air, la seconde, le 23 novembre 2015, estimant 
qu’une nouvelle sortie ou sortie de secours devait être créée.

Le 26 avril 2016, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a demandé au 
requérant de se déterminer sur les préavis négatifs et de procéder aux modifications demandées.

Le 25 juillet 2016, B.________ – par l'intermédiaire de l'auteur des plans – a complété son projet et 
a déposé des plans modifiés tenant compte des remarques du SEn et de l’Inspection cantonale du 
feu.

Sur la base des modifications apportées par le requérant, l’Inspection cantonale du feu et le SEn 
ont rendu, le 6 respectivement le 13 septembre 2016, un nouveau prévis favorable avec 
conditions.

D. Par décision du 10 octobre 2016, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (DAEC) a délivré à B.________ une autorisation spéciale de construire hors de la 
zone à bâtir pour le projet en question. Elle a relevé, en se référant notamment au préavis du 
Service de l’agriculture (SAgri), que le projet était conforme à l'affectation de la zone agricole et 
que les critères liés à la nécessité, à la pesée des intérêts et à la viabilité de l'exploitation agricole 

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étaient remplis. Elle a par ailleurs considéré l’opposition irrecevable, car cette dernière n’était pas 
motivée.

Le même jour, le SeCA a émis un préavis favorable à l'octroi du permis de construire par le préfet.

E. Par décision du 12 octobre 2016, le Préfet du district de la Broye a délivré le permis de 
construire en se référant à l’autorisation spéciale et a déclaré l’opposition irrecevable.

F. Agissant le 14 novembre 2016, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la 
décision préfectorale du 12 octobre 2016 et celle de la DAEC du 10 octobre 2016 dont il demande 
l'annulation sous suite de frais et dépens. Il conclut principalement au refus des autorisations 
nécessaires au projet et, subsidiairement, au renvoi de la cause à la DAEC pour instruction 
complémentaire et nouvelle décision. A l'appui de ses conclusions, le recourant relève que son 
droit d’être entendu a été violé durant la procédure d’autorisation. Il allègue qu’il n’a pas pu motiver 
son opposition en raison de la pose tardive des gabarits. Par ailleurs, il se plaint que le Conseil 
communal a émis un préavis favorable au projet contesté deux jours après la séance du 
9 novembre 2015 sans l’en informer, alors qu’il avait été convenu qu’il puisse se déterminer sur le 
projet après modification dans le sens de ses critiques. A son avis, le procès-verbal de la séance 
au cours de laquelle il a exposé ses motifs par oral vaut motivation de son opposition.

Sur le fond, il conteste que le projet puisse être considéré comme un développement interne de 
l’exploitation du requérant. Par ailleurs, il souligne que les conditions de la nécessité et de la 
viabilité du projet à long terme sont impossibles à vérifier, dès lors que le dossier ne contient 
quasiment aucune information sur ce point. Il estime également que le préfet n’a pas procédé à 
une pondération des intérêts en présence, en ne retenant notamment pas le fait qu’il a déjà 
déposé une demande préalable pour la construction d’une maison sur sa parcelle à proximité 
immédiate de l’art. ccc RF. En outre, sous l'angle de la protection des eaux, le recourant craint que 
la moindre fuite de purin ne vienne polluer de manière importante les sources de G.________. Il 
estime que le SEn n'a pas pris ce risque en considération et qu'une nouvelle évaluation de la 
situation s'impose. Il relève encore la nécessité d’une étude d’impact, dès lors qu’il existe un lien 
spatial étroit entre l’habitation et la halle à poulets projetée. Enfin, en matière de protection contre 
le bruit et protection de l’air, il est d’avis que le SEn n’a pas tenu compte des constructions 
projetées dans l’estimation de la distance aux habitations et que les distances minimales à 
respecter en fonction des émissions d’odeurs n’ont pas été calculées de manière concrète lors 
d’une inspection des lieux. L’évaluation devrait donc selon lui être complétée en conséquence.

G. Dans ses observations du 21 décembre 2016, la Commune de D.________, a expliqué que 
la séance du 9 novembre 2015 avait pour unique but d’entendre les deux partis. 

Pour sa part, le 22 décembre 2016, le Préfet a proposé le rejet du recours. Il se réfère à la 
motivation des décisions attaquées et précise qu’il se remet à justice concernant les vices 
formelles de l’opposition du recourant.

Dans sa détermination du 13 février 2017, la DAEC a conclu également au rejet du recours. Elle 
précise qu’en déclarant l’opposition irrecevable et en faisant entièrement droit aux conclusions 
prises par le requérant, elle n’avait pas le devoir de développer et de démontrer formellement le 
respect de chaque condition nécessaire à l‘obtention de l’autorisation requise. Elle souligne à ce 
sujet que l’opposition aurait dû être motivée par écrit et qu’au demeurant une séance de 
conciliation n’était pas obligatoire. Elle est enfin d’avis que, s’il y a lieu de constater une violation 

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du droit d’être entendu, cette dernière a pu être réparée devant l’autorité de recours. Sur le fond, 
elle produit en annexe à son écriture des prises de position du SEn du 13 janvier 2017 et du SAgri 
du 19 janvier 2017, auxquelles elle déclare se rallier. 

H. Dans sa réponse du 13 mars 2017, l'intimé conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du 
recours. Il estime que l’opposition a été à juste titre déclarée irrecevable et que partant les autres 
arguments du recourant doivent être considérés comme tardifs. A ce sujet, bien qu’il admette que 
la pose de gabarit a eu lieu après la publication à la FO, soit le 28 septembre 2015, il allègue que 
ce retard n’a pas désavantagé le recourant. Il souligne à ce sujet que le précité ne se plaint pas de 
n’avoir pas pu se faire une idée suffisante de l’envergure du projet et qu’il n’a ni complété son 
opposition dans les quatorze jours dès la pose effective des gabarits ni déposé un complément 
écrit lors de la séance du 9 novembre 2015. Par ailleurs, il est d’avis que la ladite séance doit être 
considérée comme une tentative de conciliation, dans laquelle aucune promesse n’a été ou pu 
être faite au vu du manque de compétence de la commune.

En ce qui concerne la nécessité de la construction projetée, l'intimé relève que l’agrandissement 
de la halle à poulets est notamment important pour garder la production de poulets qu’il réalise 
chez H.________ et la seule alternative possible au vu des locaux existants. Pour ce qui a trait à la 
viabilité à long terme, il rappelle qu'une étude a été réalisée par I.________ permettant au SAgri 
de démontrer la viabilité de l’exploitation. Concernant la pesée des intérêts, il indique que le SEn a 
procédé à toutes les vérifications exigées au titre de la protection de l’environnement, que le projet 
a pour but d’impacter au minimum le paysage existant et qu’une proximité entre la zone 
d’habitation et la zone agricole est admissible en raison de la vocation principalement rurale de la 
commune. A propos de l’étude d’impact, il rappelle que le seuil pour imposer une telle étude est de 
125 unités gros bétail (UGB), alors qu’en l’espèce le nombre d’UGB est inférieur à 66. S'agissant 
de la protection des eaux, il est d'avis que le SEn a procédé à tous les contrôles utiles et au 
surplus exigé un contrôle d’étanchéité de la fosse et des tuyaux. Enfin, concernant la limitation des 
émissions, l’intimé indique que le SEn dans sa détermination du 13 janvier 2017 a vérifié les 
distances en application des recommandations les plus récentes en la matière.

I. Le 6 juillet 2017, le recourant a déposé une réplique spontanée. Il estime que, dans la 
mesure où il a pu exposer oralement les motifs de son opposition lors de la séance du 9 novembre 
2015 comme convenu avec la commune, la DAEC et le préfet ont violé son droit d’être entendu en 
ne tenant pas compte de l’effet guérisseur du procès-verbal de ladite séance. Il est en outre d’avis 
que les deux autorités précitées ont violé le principe de la bonne foi en retenant que l’opposition 
n’a pas été motivée et en n’analysant pas les motifs invoqués.

en droit

1. a) Selon la jurisprudence, lorsque l'autorité a déclaré une opposition ou un recours 
irrecevable, le justiciable concerné par ce refus d'entrer en matière a qualité pour faire contrôler 
par l'autorité ordinaire de recours si c'est à tort ou à raison que l'irrecevabilité a été prononcée 
(arrêt TC FR 602 2011 2 du 13 mai 2011 consid. 1b; cf. concernant la règle identique de droit 
fédéral: ATF 124 II 180 consid. 1b). Partant, le présent recours qui conteste la non-entrée en 
matière sur l'opposition et qui a été interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du 

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code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1) 
est en principe recevable.

Cela étant, en cas de recours contre une décision d’irrecevabilité, seule la question de la 
recevabilité est en principe l’objet du litige. Le recourant ne peut faire valoir que des arguments 
relatifs à la recevabilité de son premier acte. Les autres griefs visant des éléments de fond sont 
irrecevables (arrêts TC FR 1A 06 116 du 12 février 2007, 602 2011 2 du 13 mai 2011).

b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès ou 
l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne 
peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

2. a) Aux termes de l'art. 140 al. 1, 1ère phrase, de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), toute demande de permis de 
construire faisant l'objet de la procédure ordinaire doit être mise à l'enquête publique, par insertion 
dans la Feuille officielle, durant quatorze jours. L’art. 140 al. 3 LATeC, 1ère phrase, prévoit que, 
pendant le délai d’enquête, toute personne intéressée peut faire opposition par le dépôt d’un 
mémoire motivé auprès du secrétariat communal. 

Selon la jurisprudence, le non-respect de l'obligation légale de motiver une opposition dans le délai 
fixé entraîne l'irrecevabilité de celle-ci (RFJ 1993 p. 351 consid. 2a). En outre, à l'instar de 
l'obligation analogue de motiver un recours prévue par l'art. 81 CPJA, il a été jugé qu'il n'est pas 
possible de réparer ultérieurement cette informalité par le biais de l'art. 82 al. 1 CPJA, cette faculté 
étant réservée aux situations mentionnées par l’art. 81 al. 2 CPJA, soit uniquement lorsque les 
moyens de preuve, les pièces ou la signature manquent (RFJ 1993 p. 351 consid. 2c). Instituée 
sous l'empire de l'ancienne LATeC du 9 mai 1983, cette règle stricte fondée sur des considérations 
de sécurité juridique est encore valable actuellement dès lors que la loi actuelle de 2008 n'a pas 
modifié le régime de l'opposition.

b) Il y a lieu cependant de réserver les cas dans lesquels l’absence de motivation est due à 
l’impossibilité pour l'opposant de motiver son acte en raison d’un vice de la procédure de mise à 
l’enquête. Dans une pareille situation, il appartient à l'autorité saisie de la demande de permis de 
construire de permettre à l'opposant de formuler une opposition dans des conditions régulières soit 
en ordonnant une nouvelle mise à l'enquête soit en accordant, cas échéant, une restitution de 
délai. Si, en revanche, la procédure de mise à l’enquête a été observée, l’opposition non motivée 
ne pourra pas être prise en considération et devra être déclarée irrecevable (RFJ 1993 p. 351 
consid. 2d).

c) Dans le cas particulier, il n'est pas contesté que l'opposition déposée le 3 octobre 2015 
n'est pas motivée. Le recourant estime cependant qu’il n’a pas pu motiver son acte en raison de la 
pose tardive des gabarits et que, quoi qu’il en soit, le procès-verbal de la séance du 9 novembre 
2015, retranscrivant ses motifs exposés oralement, a réparé le vice formel affectant son 
opposition.

3. a) Selon l'art. 91 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), la pose des gabarits 
indiquant les profils de la construction est obligatoire. Elle doit se faire au plus tard le jour de la 

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publication dans la Feuille officielle (al. 1). Les gabarits ne peuvent pas être enlevés avant l’octroi 
du permis de construire, à moins que l’autorité compétente ne l’autorise (al. 2).

Selon la jurisprudence, la pose de gabarits, obligatoire dans le canton de Fribourg, fait partie des 
mesures qui signalent immédiatement à tout passant - et non seulement aux voisins - qu'une 
demande d'autorisation de construire a été présentée pour le fonds où se trouvent les gabarits. 
Ainsi, la pose de gabarits a une fonction de publicité, permettant l'observation du délai 
d'opposition, qui découle du droit d'être entendu (ATF 115 Ia 21 consid. 3a; arrêt TF 
1C_289/2007du 27 décembre 2007 consid. 3.1). Il n’est pas nécessaire que chaque partie du 
bâtiment soit représentée: le voisin doit consulter les plans mis à l’enquête s’il veut connaître le 
projet avec précision. Mais il faut une indication suffisante des éléments qui sont susceptibles de 
toucher le droit des tiers. Le voisin doit pouvoir compter sur cette indication; si elle est insuffisante, 
on ne pourra pas lui reprocher de ne pas avoir consulté les plans (cf. directive du SeCA du 15 
novembre 2011 concernant le Guide des constructions, partie générale IV Procédure, point 5.b.3). 

Le délai pour former une opposition ne peut commencer à courir que depuis la mise en place des 
gabarits (cf. arrêt TF 1C_385/2013 du 7 février 2014, consid. 2.4.3 et ses références citées, voir 
aussi arrêt TF 1C_154/2015 du 22 décembre 2015 consid. 4.3). Les tiers, qui ont été ainsi 
empêchés de faire valoir leur opposition en raison de l’absence de gabarits, peuvent, une fois que 
ces derniers sont en place, s’opposer à la demande dans le délai ordinaire d’opposition. L’absence 
de perches gabarits n'entraîne néanmoins l'annulation de l'autorisation de construire que si les 
recourants n'ont pas eu l'occasion de se faire une idée de l'envergure du projet (ZEN-
RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, 
n° 918, p. 403; arrêt TC FR 602 2014 149 du 15 juin 2015).

b) En l'espèce, il est admis que les gabarits n'étaient pas posés lors de la publication dans 
la Feuille officielle, le 25 septembre 2015. Ils l'ont été le 28 septembre 2015 selon l'intimé ou 
"seulement quelques jours avant la fin du délai de mise à l'enquête", selon le recourant.

S'il y a eu ainsi une irrégularité sous l'angle de la publicité du projet qui a pu retarder la prise de 
conscience de l'impact réel de celui-ci par le recourant, cet inconvénient n'a cependant pas duré 
puisque la situation a été rétablie avant la fin du délai de mise à l'enquête. Concrètement, 
conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus, le seul effet de l'implantation tardive des 
gabarits est d'avoir reporté d'autant le début du délai pour former opposition. Or, même si l'on 
prend en considération les allégations du recourant relatives au moment de la mise en place des 
gabarits et que l'on retient que leur pose a eu lieu le 9 ou le 10 octobre 2015, il faut constater qu'au 
moment où le recourant a motivé son opposition lors de la séance de conciliation du 9 novembre 
2015, le délai d'opposition prolongé était largement échu. Du moment que le recourant a formé 
une opposition non motivée le 3 octobre 2015 et qu'il connaissait dès lors l'existence du projet de 
son voisin, le principe de la légalité et celui d'égalité de traitement interdisent de lui accorder un 
passe-droit lui permettant de disposer de plus de 14 jours dès la pose effective des gabarits pour 
motiver son opposition.

L'informalité liée à la pose des gabarits ne justifie donc pas de considérer que la motivation de 
l'opposition énoncée dans le procès-verbal de la séance de conciliation du 9 novembre 2015 a 
complété valablement et dans le délai légal la simple déclaration d'opposition du 3 octobre 2015. Il 
est frappant d'ailleurs de constater qu'à aucun moment, le recourant n'a invoqué un problème de 
publicité lié aux gabarits pour justifier une impossibilité de motiver l'opposition conformément aux 

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exigences légales. Ses critiques actuelles ne sont que de pure circonstance et ne visent qu'à 
masquer son erreur dans la rédaction de l'opposition.

4. Le recourant se retranche par ailleurs derrière le procès-verbal de la séance de conciliation 
du 9 novembre 2015 pour affirmer que l'irrégularité qu'il a commise en ne motivant pas son 
opposition a été réparée à cette occasion.

Il perd de vue que le délai pour déposer une opposition motivée est un délai légal qu'aucune 
autorité ne peut prolonger ou modifier, si ce n'est par le biais d'une restitution de délai au sens de 
l'art. 31 CPJA. Cette disposition prévoit qu'un délai inobservé peut être restitué si la partie ou son 
représentant a été empêché sans faute de sa part d'agir dans le délai fixé.

En l'occurrence, aucun empêchement n'a fait obstacle au dépôt d'une opposition motivée dans le 
délai de 14 jours dès la pose effective des gabarits. Du moment que le recourant n'a pas produit 
de motivation dans ce délai, son acte imparfait du 3 octobre 2015 est irrecevable et ne pouvait plus 
être complété hors délai par le procès-verbal de la séance de conciliation. 

5. De même, le recourant ne peut rien tirer du fait qu'il a annoncé dans sa déclaration 
d'opposition que celle-ci était formulée "pour des motifs divers qui pourront être discutés lors d'une 
séance avec la présence de B.________". L'obligation de motiver une opposition relève de la 
responsabilité de son auteur. Il ne peut pas s'en décharger en annonçant unilatéralement à la 
commune qu'il respectera la loi ultérieurement, après échéance du délai d'opposition. Dans cette 
perspective, il importe peu qu'à réception de cet acte, la commune n'ait pas attiré son attention sur 
le risque d'irrecevabilité que sa démarche comportait. Elle n'avait pas l'obligation de l'avertir sur ce 
point dès lors que l'exigence de motivation ressort expressément de la loi. Son silence n'implique 
aucune violation des règles de la bonne foi. 

6. Enfin, le recourant reproche à la commune d'avoir transmis le dossier aux services de l'Etat, 
avec son préavis positif, deux jours seulement après la séance de conciliation sans l'avertir de 
cette communication alors qu'il avait été convenu que le projet serait revu par le requérant et que 
lui-même serait informé des suites de l'affaire.

Contrairement à ce que semble croire l'intéressé, le procès-verbal de la séance de conciliation ne 
contient aucune promesse de la commune ou de l'intimé selon laquelle ses critiques relatives au 
projet seraient admises. Partant, à défaut de tout accord sur le fond pris en cours de séance de 
conciliation, le fait que le recourant n'ait pas été informé immédiatement de la transmission du 
dossier aux services de l'Etat par la commune n'a aucune importance sur le sort du litige. Il en a 
d'autant moins qu'il a été vu ci-dessus que le recourant n'a pas qualité d'opposant dans cette 
affaire.

7. Manifestement dénué de pertinence, le recours doit ainsi être rejeté.

Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de l'art. 
131 CPJA. 

Il lui incombe également de verser une indemnité de partie à l'intimé qui a fait appel aux services 
d'une avocate pour défendre ses intérêts (art. 137 CPJA).

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la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

II. Les frais de procédure, fixés à CHF 2’500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés par l'avance de frais versée.

III. Un montant de CHF 5'221.50 (y compris CHF 385.75 de TVA), à verser à Me Fauguel à titre 
d'indemnité de partie, est mis à la charge du recourant.

IV. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30  jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 25 janvier 2018/cpf/cje

Président Greffière-stagiaire