# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 63af6622-c417-5dbc-a650-be1e14a062db
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-12-06
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 06.12.2022 U 2022 34
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2022-34_2022-12-06.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

U 22 34

1a Camera 

Presidenza Racioppi

Giudici Audétat, von Salis, Meisser e Pedretti

Attuario Paganini

SENTENZA

del 6 dicembre 2022

nella vertenza di diritto amministrativo

Consorzio A._____, composto dalle imprese:
B._____ SA, 
C._____ SA, 
patrocinate dall'avv. Fabrizio Keller,

ricorrenti

contro

Cantone dei Grigioni, 
patrocinato dal Dipartimento infrastrutture, energia e mobilità dei 
Grigioni,

convenuto
e

D._____ SA,
convocata

concernente appalto

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I. Ritenuto in fatto:

1. Il 27 gennaio 2022 l'Ufficio tecnico (UT) ha pubblicato i lavori da 

capomastro "E._____" in procedura aperta nel settore del mercato interno. 

2. Per la determinazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa sono 

stati indicati i seguenti criteri di aggiudicazione (ponderazione in percento):

- prezzo/prezzo veritiero (rischio costi supplementari) 50 %

- procedimento dei lavori/scadenze (rispetto delle direttive, fattibilità) 25 %

- qualità (referenze, GQ, sicurezza sul lavoro, dirigente di cantiere, 

  metodo di costruzione) 25 %

3. Quattro offerenti hanno inoltrato le loro offerte entro il termine d'inoltro. In 

occasione dell'apertura delle offerte del 22 febbraio 2022 si è presentato il 

seguente quadro: 

Consorzio A._____ (F._____), CHF 895'362.00

G._____ SA, CHF 947'059.35

D._____ SA, CHF 978'499.20

H._____ SA, CHF 1'468'105.00

4. Con circolare del 22 febbraio 2022 l'UT in sintesi ha reso noto a tutti gli 

offerenti di prestazioni edili per il Cantone che negli ultimi mesi si sarebbe 

riscontrato l'aumento di trasferimento di singoli prezzi unitari in altre 

posizioni di prezzi unitari oppure che singoli prezzi unitari sono tenuti 

volutamente bassi e altri invece aumentati. In questo modo le imprese si 

sarebbero discostate dalle regole per la fissazione dei prezzi. A causa dei 

trasferimenti o di sovraprezzi e riduzioni mirati, di regola il servizio 

aggiudicatore non sarebbe più in grado di svolgere una verifica seria delle 

offerte. Di conseguenza, conformemente al diritto in materia e alla 

giurisprudenza queste offerte rischierebbero di essere escluse dalla 

procedura. L'UT segnalava dunque che il Cantone quale committente 

escluderà dalla procedura di appalto le offerte con trasferimenti importanti 

di posizioni di prezzi unitari in altre posizioni oppure in caso di 

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constatazione di sovrapprezzi e riduzioni combinati di diverse posizioni 

unitarie, o almeno darà un giudizio meno positivo nel quadro dell'analisi 

delle offerte tramite il criterio di aggiudicazione della trasparenza dei 

prezzi. Inoltre, il Cantone si riserverà la possibilità di escludere un'offerta 

o di valutarla in modo meno positivo se gli offerenti, sulla base 

dell'interpretazione dei capitolati d'oneri, procedono ad accettazioni 

speculative delle prestazioni o a fissazioni dei prezzi che comportano un 

rischio importante dal punto di vista dei contratti d'opera o dei prezzi a 

carico della committenza.

5. In occasione del controllo delle offerte, lo studio d'ingegneria esterno ha 

valutato come alto il rischio di costi supplementari per il Consorzio 

A._____.  Esso ha appurato che le offerte del Consorzio A._____ e la 

G._____ SA presentano un numero elevato di prezzi unitari inferiori a 

CHF 0.50. Questo lascerebbe presumere che i costi di tali posizioni siano 

stati trasferiti su altre posizioni globali o su altre posizioni con prezzi unitari, 

rendendo difficile se non impossibile un confronto diretto delle offerte 

inoltrate. Lo studio d'ingegneria ha rilevato che il Consorzio A._____ in 102 

delle 240 posizioni indicate nel capitolato ha offerto prezzi unitari inferiori 

a CHF 0.50. Le altre imprese hanno offerto in 47 posizioni (G._____ SA) 

risp. 11 posizioni (D._____ SA) e 1 posizione (H._____ SA) prezzi unitari 

inferiori a CHF 0.50. L'importo totale delle 102 posizioni indicate nell'offerta 

del Consorzio A._____ ammonta a CHF 503.80. Nelle altre offerte il 

prezzo medio per le stesse 102 posizioni ammonta a CHF 568'865.05. 

Vista la presunta trasposizione dei costi tra le posizioni offerte lo studio 

d'ingegneria riteneva necessario dei chiarimenti d'offerta da parte delle 

imprese prima di procedere alla delibera. In più, lo studio d'ingegneria ha 

individuato delle speculazioni e/o posizioni con prezzi anomali nell'offerta 

del Consorzio A._____ (23 posizioni) nonché in quella della G._____ SA 

(2 posizioni). Per l'offerta della G._____ SA lo studio d'ingegneria non ha 

intravisto un rischio di aumento del costo del cantiere per il committente, 

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mentre per quella del Consorzio A._____ esso ha ipotizzato un aumento 

dei costi effettivi di ca. CHF 150'000.00. 

6. L'UT ha svolto ulteriori analisi per approfondire i calcoli degli studi 

d'ingegneria. Esso ha calcolato che tra l'importo totale delle 102 posizioni 

inserite nell'offerta del Consorzio A._____ e il prezzo medio delle posizioni 

delle altre offerte risulta una differenza par a ca. CHF 568'361.25. Rispetto 

all'importo totale dell'offerta delle ricorrenti, la differenza corrisponde al 

63.5 %. 

7. L'UT ha stimato che le riallocazioni effettuate dal Consorzio A._____ 

avrebbero comportato un elevato rischio di aggiudicazione e che sarebbe 

stato necessario attendersi costi supplementari inevitabili. Inoltre, l'offerta 

del Consorzio A._____ non avrebbe potuto essere comparata alle altre a 

seguito dell'elevato numero di prezzi speculativi. Per questi motivi, l'offerta 

del Consorzio A._____ è stata esclusa dalla procedura.

8. La seconda offerta più conveniente, ossia quella della G._____ SA, è stata 

esclusa dalla procedura a seguito della mancanza del rapporto tecnico, 

per cui la terza offerente più conveniente, D._____ SA, ha ottenuto 

l'aggiudicazione (decreto del Governo del 19 aprile 2022).

9. L'UT ha notificato questa decisione agli offerenti coinvolti con 

comunicazione di aggiudicazione del 21 aprile 2022. 

10. Il 26 aprile 2022 al Consorzio A._____ è stato concesso il diritto di 

prendere visione degli atti presso il Circondario 2 dell'UT a.

11. Contro la comunicazione di aggiudicazione del 21 aprile 2022, il 2 maggio 

2022 il Consorzio A._____, composto dalle imprese B._____ SA e 

C._____ SA (qui di seguito: ricorrenti) hanno presentato ricorso al 

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Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigione chiedendone la riforma 

nel senso che l'appalto sia assegnato al Consorzio A._____ risp. alle 

ricorrenti per l'importo di CHF 895'362.00. In via provvisionale e 

superprovvisionale le ricorrenti hanno chiesto che al ricorso sia conferito 

l'effetto sospensivo. 

12. Con decreto del 4 maggio 2022 il Giudice istruttore ha disposto che fino 

alla decisione sul conferimento dell'effetto sospensivo non può essere 

presa alcuna misura d'esecuzione, in particolare la conclusine del 

contratto. 

13. Nella presa di posizione del 3 giugno 2022 il Cantone del Grigioni (qui di 

seguito: convenuto) ha chiesto il rigetto del ricorso e ha dichiarato di non 

avere nulla da obiettare contro un'approvazione dell'effetto sospensivo. 

14. Nella replica del 6 luglio 2022 le ricorrenti hanno confermato i loro petiti 

del ricorso. 

15. Dopo la produzione di tutti gli atti che le ricorrenti avevano diritto di 

visionare, il 22 luglio 2022 le ricorrenti hanno inoltrato un complemento alla 

replica. 

16. Nella duplica del 2 settembre 2022 il convenuto ha mantenuto invariato la 

sua richiesta della presa di posizione del 3 giugno 2022. 

17. Il 12 settembre 2022 le ricorrenti hanno trasmesso delle osservazioni 

spontanee con invariati petiti. 

18. L'D._____ SA (qui di seguito: convocata) non ha preso parte alla presente 

procedura. 

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II. Considerando in diritto:

1.1. Oggetto d'impugnazione è la decisione di delibera del 21 aprile 2022 con 

cui la gara riguardo alla 3a tappa della strada I._____ è stata aggiudicata 

alla convocata e con cui l'offerta del consorzio delle ricorrenti è stata 

qualificata come non valida.   

1.2. La competenza del Tribunale amministrativo per giudicare il presente 

ricorso è pacifica (art. 25 cpv. 2 lett. c della Legge sugli appalti pubblici 

[Lap; CSC 803.300]). La legittimazione al ricorso delle ricorrenti è inoltre 

data (art. 50 della Legge sulla giustizia amministrativa [LGA; CSC 

370.100]). Infatti, se l'offerta delle ricorrenti fosse da ritenere valida, pur 

applicando una deduzione al criterio di aggiudicazione "prezzo", essa 

sarebbe molto verosimilmente la più vantaggiosa. 

1.3. La nuova legislazione in materia di appalti pubblici non è applicabile al 

caso di specie (cfr. art. 64 cpv. 1 Concordato intercantonale sugli appalti 

pubblici del 15 novembre 2019 (CIAP; CSC 803.710). Determinante è 

quindi il Concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 15 marzo 

2001 (vCIAP; CSC 803.510), la Legge sugli appalti pubblici (Lap; CSC 

803.300) e l'Ordinanza sugli appalti pubblici (Oap; CSC 803.310). 

1.4. L'esame di decisioni di aggiudicazione è limitato ai sensi dell'art. 16 cpv. 1 

vCIAP i.c.d. con l'art. 27 cpv. 1 Lap alle violazioni di diritto, compreso 

l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, nonché all'accertamento 

errato o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti. Il Tribunale 

amministrativo non può sostituire il proprio potere discrezionale a quello 

dell'istanza inferiore (cfr. art. 16 cpv. 2 vCIAP i.c.d. con l'art. 27 cpv. 2 Lap). 

Piuttosto, deve accettare le soluzioni dell'autorità aggiudicatrice che sono 

giustificabili su basi oggettive, anche se un'altra soluzione sembrerebbe 

più conveniente.

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2. Controverso è se il convenuto poteva ritenere non valida e quindi 

escludere l'offerta delle ricorrenti perché non conforme ai requisiti 

dell'avviso di gara (violazione delle regole sulla fissazione dei prezzi). 

3. Innanzitutto va valutato se una violazione delle regole sulla fissazione dei 

prezzi può comportare l'esclusione dell'offerta o se tale violazione va 

unicamente considerata nel criterio d'aggiudicazione "prezzo veritiero".

3.1. Le ricorrenti sostengono che la contestazione del convenuto relativa al 

prezzo veritiero e al rischio di costi supplementari rientra tra i criteri di 

aggiudicazione e non permette di qualificare un'offerta di non valida risp. 

di escluderla. La Lap e il CIAP non contemplerebbero la facoltà di 

escludere delle offerte in sottocosto. 

3.2. Secondo la giurisprudenza, le variazioni di prezzo possono costituire una 

violazione dei principi di verità dei costi e di trasparenza relativi alla 

presentazione delle offerte, nonché del divieto di distorsione della 

concorrenza. Eventualmente ciò può costituire un motivo di esclusione (ai 

sensi dell'art. 22 lett. c Lap i.c.d. con l'art. 24 lett. c Lap). Nel principio 

dell'accordo sui prezzi secondo prezzi unitari si presume che le variazioni 

di quantità si riflettano in corrispondenti variazioni di prezzo. Secondo la 

giurisprudenza, un'offerta in cui alcuni prezzi unitari sono deliberatamente 

mantenuti bassi e i costi di materiale e/o manodopera attribuibili a tali voci 

sono trasferiti ad altri prezzi unitari o a una voce di prezzo fissa contraddice 

il principio di un accordo sui prezzi secondo i prezzi unitari (violazione delle 

regole sulla fissazione dei prezzi). È vero che il calcolo dei prezzi d'offerta 

è di competenza dell'offerente e il modo in cui converte le spese in prezzi 

unitari è fondamentalmente a sua discrezione. Tuttavia, lo spostamento di 

parti di costo da alcuni prezzi unitari ad altre voci non deve ovviamente 

avere l'unico scopo di sfruttare eventuali errori nel capitolato d'appalto a 

scapito del committente. Infatti, nel caso di un'offerta così strutturata, il 

committente non beneficia dei risparmi sui costi in caso di eventuali 

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riduzioni di quantità. Inoltre, tale spostamento rende impossibile un'analisi 

corretta dei prezzi offerti e rende più difficile o addirittura impossibile un 

confronto diretto con le altre offerte presentate, il che costituisce una 

violazione del principio della trasparenza e della parità di trattamento (cfr. 

sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni [STA] U 

22 22 del 1° novembre 2022 consid. 2.2.3.2; sentenza del Tribunale 

amministrativo federale [STAF] B-7216/2014 del 18 marzo 2020 consid. 

8.2). Stando alla dottrina, un'offerta in cui diversi prezzi unitari sono stati 

aumentati e diminuiti in modo combinato in violazione delle norme di 

determinazione dei prezzi pertinenti, a prescindere dalla questione se 

l'offerente intendesse fare speculazioni, può essere esclusa mediante 

l'applicazione analoga delle norme sull'esclusione delle offerte che 

spostano il fatturato da voci di prezzo unitario a voci di importo forfettario, 

a condizione che la violazione della regola di fissazione dei prezzi 

attraverso uno spostamento del fatturato sia provata e non di poco conto 

e che vi sia un rischio non trascurabile che si verifichino effetti negativi non 

trascurabili per il committente (al di là dei suoi abituali rischi d'impresa) 

(cfr. BEYELER, Der Geltungs-anspruch des Vergaberechts, Berna 2012, 

n.2338 e 2369). 

3.3. Giusta l'art. 22 lett. c Lap un'offerta viene esclusa dall'aggiudicazione se 

l'offerente inoltra un'offerta incompleta o che non corrisponde ai requisiti 

dell'avviso di gara. Nella documentazione della gara in oggetto alla 

posizione CPN 102/R293.110 (Riallocazione dei prezzi, formazione dei 

prezzi) si è stabilito che "le offerte devono essere calcolate e inoltrate in 

modo tale che i costi corrispondano alle posizioni di prestazione che li 

riguardano. Riallocazione di voci di costi dei prezzi unitari, in particolare 

tra le singole posizioni di prestazione e l'impianto di cantiere, non sono 

ammessi. Le offerte con componenti di costo non ammissibili possono 

essere escluse dalla procedura di aggiudicazione."

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3.4. Come giustamente osservato dal convenuto, le ricorrenti disconoscono il 

fatto che un'offerta può essere esclusa dalla procedura non solo quando 

un criterio di idoneità non è adempito, bensì anche quando altri motivi 

giustificano un'esclusione. In questo caso l'offerta delle ricorrenti è stata 

esclusa con rimando all'art. 22 cpv. 1 lett. c Lap, siccome non 

corrisponderebbe ai requisiti dell'avviso di gara (a causa della violazione 

delle regole per la fissazione dei prezzi attraverso specifici aumenti e 

riduzioni dei prezzi). Una volta ammessa una violazione delle regole sulla 

fissazione dei prezzi e quindi dei requisiti dell'avviso di gara, entra dunque 

in considerazione un'esclusione dalla gara d'appalto. Nel seguito va 

analizzato se vi è stata una simile violazione e se l'entità della violazione 

e il rischio che ne deriva per il convenuto giustificano un'esclusione 

dell'offerta delle ricorrenti.  

4.1. A motivazione dell'invalidità dell'offerta, nella decisione impugnata il 

convenuto ha addotto che "l'offerta non corrisponde ai requisiti dell'avviso 

di gara (art. 22 lett. c Lap). Non adempie alle regole stabilite per la 

fissazione dei prezzi (102 posizioni su 240 posizioni a capitolato sono 

inferiori a CHF 0.50), impossibilità di confronto equo con le altre offerte, 

rischio di costi supplementari per il committente". In questa procedura il 

convenuto ha precisato la sua motivazione come segue: "nell'offerta delle 

ricorrenti è stato appurato un numero elevato di prezzi offerti in centesimi 

che indicano speculazioni o riallocazioni di prezzi. Una verifica delle 

posizioni ha mostrato che in caso di eventuali cambiamenti delle quantità 

l'ente aggiudicatore correrebbe un rischio importante di dover sostenere 

costi aggiuntivi. Per questo motivo l'offerta delle ricorrenti è stata dichiarata 

non valida […]". Secondo il convenuto occorrerebbe attendersi che la 

struttura dei prezzi scelta dalle ricorrenti possa provocare costi 

supplementari per il convenuto di almeno CHF 150'000.00. Già semplici 

variazioni minime delle quantità utilizzate per l'esecuzione dei lavori 

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potrebbero portare a un aumento massiccio dei costi effettivi rispetto 

all'offerta. Per questo l'offerta delle ricorrenti sarebbe stata esclusa.

4.2. Gli aumenti e le riduzioni mirate dei prezzi sono una forma di speculazione 

che rientra nella categoria delle speculazioni sui margini. La speculazione 

segue il principio di aumentare massicciamente il prezzo o il margine di 

una posizione nel capitolato per la quale si presume un utilizzo importante 

nel corso del progetto (applicazione di un sovrapprezzo) e 

contemporaneamente di ridurre massicciamente altre posizioni per le quali 

si presume un utilizzo contenuto o assente (applicazione di una riduzione 

del prezzo). Questa forma di speculazione sui margini presenta il 

vantaggio di poter compensare in buona misura la perdita in caso di 

assenza delle variazioni delle quantità ipotizzate in modo speculativo con 

il guadagno sulle posizioni con i sovrapprezzi. In altre parole, l'entità della 

perdita è trascurabile, mentre in caso di variazioni delle quantità su cui si 

è effettivamente speculato è possibile ottenere un guadagno speculativo 

molto elevato con lo stesso onere e senza vantaggio per il committente 

(cfr. BEYELER, op. cit., n. 2265 seg.). Accettando l'offerta speculativa, che 

contiene prezzi combinati al rialzo e al ribasso, il rischio di aggiudicazione 

abituale aumenta per l'autorità aggiudicatrice. Più è probabile che la 

variazione speculativa della quantità si manifesti e maggiore è la 

differenza tra il prezzo speculativo e il prezzo normale. Questo rischio 

esiste in linea di principio a causa della gamma di offerenti diversi che di 

solito si presenta in ogni aggiudicazione, ma è specificamente accresciuto 

dal profitto speculativo che può essere ottenuto, il che significa un 

aumento sproporzionato del prezzo del servizio complessivo per l'autorità 

aggiudicatrice. Questo perché la speculazione aumenta in modo 

sproporzionato i costi aggiuntivi irreali che si verificano comunque in caso 

di variazione della quantità e fa sì che la portata dei costi ridotti irreali che 

si verificano comunque a causa della divergenza di quantità si restringa in 

modo sproporzionato. Così aumenta anche il rischio che i costi aggiuntivi 

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sarebbero stati talmente inferiori in un'offerta priva di speculazioni, o i costi 

ridotti talmente superiori, che l'offerta avrebbe ottenuto l'aggiudicazione se 

si fosse tenuto conto delle quantità effettive. Delle speculazioni su piccole 

quantità e con un piccolo importo totale non soddisfano invece ancora la 

fattispecie di speculazione sotto forma di combinazione mirata di aumenti 

e riduzioni di prezzi (BEYELER, op. cit., n. 2274 seg.).

4.3. Va innanzitutto giudicato se i parametri per l'analisi di speculazioni risp. 

riallocazioni di prezzi applicati dal convenuto sono sostenibili. 

4.3.1. Secondo il convenuto il criterio d'analisi applicato, il quale tiene conto dei 

prezzi unitari inferiori a CHF 0.50, è applicato in modo identico a tutte le 

offerte per cui non sarebbe arbitrario. Le ricorrenti criticano invece che il 

rilievo dei prezzi unitari inferiori a CHF 0.50 sarebbe un criterio arbitrario, 

che non fornisce alcun dato d'analisi definitivo. Vi sarebbero prezzi unitari 

molto bassi anche per importi superiori a CHF 0.50. A mente delle 

ricorrenti, quale criterio oggettivo per un'analisi di rilevamento di sottocosti 

si sarebbe semmai dovuto fissare una differenza percentuale: si sarebbe 

dovuto indicare quando una posizione (di prezzo unitario) andava 

considerata eccessivamente bassa in rapporto alle altre offerte (ad es. 100 

% inferiore al prezzo medio delle altre offerte). Applicando questo criterio, 

l'offerta della convocata presenterebbe dei rischi molto più elevati di quelli 

rilevati dallo studio d'ingegneria incaricato del controllo in applicazione del 

criterio "prezzo inferiore a CHF 0.50". Solo con un'analisi dei prezzi per 

ogni posizione e un confronto con le offerte delle altre concorrenti si 

potrebbe procedere a una valutazione dell'attendibilità del prezzo offerto.

4.3.2. Secondo questo Tribunale il criterio applicato dal convenuto risp. dallo 

studio d'ingegneria incaricato del controllo delle offerte non è inusuale. 

Applicando questo criterio si è potuto rilevare che la differenza tra la 

somma delle posizioni con prezzi unitari inferiori a CHF 0.50 offerti dalle 

ricorrenti e la somma media dei prezzi delle stesse posizioni offerti dagli 

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altri concorrenti ammonta a più di CHF 0.5 Mio. E ciò di fronte a un'offerta 

complessiva inferiore a un CHF 1.00 Mio. Siccome questo criterio di 

valutazione appare valido, il Tribunale non può intervenire imponendo al 

convenuto l'applicazione di un metodo di valutazione che ritiene più 

adeguato, come potrebbe eventualmente esserlo quello proposto dal 

convenuto tenente conto della differenza percentuale di un'offerta rispetto 

al prezzo medio delle altre offerte. 

4.4. Va ora esaminato se, in applicazione del suddetto criterio d'analisi, il 

convenuto poteva ritenere che l'offerta delle ricorrenti lede le regole sulla 

fissazione dei prezzi e se la violazione può essere ritenuta tale da 

giustificare un'esclusione dalla gara.  

4.4.1. Come si evince dalla tabella del 4 marzo 2022 dello studio di ingegneria 

(doc. 7 convenuto) in 102 su 240 posizioni le ricorrenti hanno inserito 

prezzi unitari vistosamente bassi (inferiori a CHF 0.50). La differenza tra 

l'importo totale delle 102 posizioni (con prezzi in centesimi inferiori a 

CHF 0.50) offerte dalle ricorrenti e il prezzo medio per le stesse posizioni 

offerte dagli altri concorrenti ammonta a più di CHF 0.5 Mio.

4.4.2. Come osservato dal convenuto, il fatto sollevato dalle ricorrenti secondo 

cui la somma dei prezzi molto bassi corrisponde soltanto a CHF 503.80 

(ovvero al 0.05 % della loro offerta di CHF 895'362.00), non invalida il 

sospetto di aumenti e riduzioni di prezzi illeciti bensì lo rafforza. Dette 

posizioni rappresentano una parte così insignificante dell'offerta proprio 

perché i prezzi sono troppo bassi. Rilevante è piuttosto il confronto con le 

offerte delle concorrenti: la differenza tra l'importo di suddette 102 

posizioni offerte dalle ricorrenti e il prezzo medio di queste posizioni offerte 

dalle altre concorrenti è di oltre CHF 0.5 Mio. (ossia di oltre il 60 %).

4.4.3. In base a quanto sopra, va ritenuto che vi sia stata una violazione delle 

regole sulla fissazione dei prezzi da parte delle ricorrenti. La violazione 

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riscontrata nell'offerta delle ricorrenti non appare di poco conto. L'offerta 

delle ricorrenti non appare quindi comparabile alle altre offerte inoltrate. In 

più, appare dato un notevole rischio di costi supplementari. In rispetto del 

margine di apprezzamento del convenuto, non può quindi essere 

contestato il fatto che il convenuto abbia scelto di dichiarare non valida 

risp. escludere l'offerta delle ricorrenti piuttosto che considerare questa 

violazione con una riduzione nel criterio d'aggiudicazione "prezzo 

veritiero".

4.4.4.1. Le ricorrenti invocano una violazione del principio dell'uguaglianza di 

trattamento. Stando ad esse, non si sarebbe accertato, con criterio 

oggettivo, se per gli altri concorrenti vi è una presunzione di riallocazioni 

di fronte alle posizioni con costi superiori/inferiori alla media (come da 

esempi citati dalle ricorrenti). Le ricorrenti rimproverano che a differenza 

di quanto avvenuto con loro, il convenuto non avrebbe proceduto a un 

calcolo dell'aumento dell'offerta (rischio di costi supplementari) della 

convocata (e delle altre offerenti) per le possibili speculazioni contenute 

nella sua offerta, benché vi sarebbe un pari numero di riallocazioni 

imputabili alla convocata con caratteristiche analoghe a quelle 

rimproverate alle ricorrenti. Il convenuto non avrebbe rilevato che la 

convocata ha offerto più posizioni a un prezzo molto inferiore a quello di 

mercato (tra replica, complemento alla replica e osservazioni spontanee, 

le ricorrenti hanno esposto in tutto 26 esempi, non esaustivi, in cui la 

convocata per una determinata posizione CPN ha offerto un prezzo 

unitario in percentuale nettamente inferiore a quello medio di tutti gli altri 

offerenti). Il convenuto non avrebbe nemmeno rilevato le posizioni per le 

quali la convocata presenta un costo nettamente superiore agli altri 

offerenti (che sarebbero 44). Quindi non ci sarebbe stata un'oggettiva 

verifica di possibili riallocazioni nell'offerta della convocata. Nelle 

osservazioni spontanee del 12 settembre 2022 le ricorrenti hanno elencato 

delle posizioni nell'offerta della convocata con prezzi vistosamente elevati. 

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Le ricorrenti evidenziano che la posizione per il materiale di scavo (CPN 

211.711.217) presenta una differenza tra il prezzo medio e quello della 

convocata di CHF 26'557.12. Quindi i rischi dell'offerta della convocata 

sarebbero per il convenuto molto elevati.

4.4.4.2. Dapprima va segnalato che appare dubbia la legittimazione delle ricorrenti 

a chiedere l'esclusione dalla gara della convocata, dal momento che 

l'esclusione delle ricorrenti appare sostenibile. Ad ogni modo, la domanda 

se un'offerta debba essere esclusa in base a un sospetto di speculazione 

risp. riallocazioni dei prezzi spetta fondamentalmente al committente. A 

titolo abbondanziale si osserva quanto segue: come rilevato dal 

convenuto, l'offerta della convocata contiene (solo) 11 posizioni inferiori a 

CHF 0.50 e il valore medio di queste posizioni nelle offerte degli altri 

concorrenti ammonta a CHF 5'732.20. Secondo il convenuto, se vengono 

semplicemente offerti prezzi bassi senza compensazione in altre posizioni 

tramite "sovraprezzi", si tratterebbe di speculazioni usuali che l'offerente 

può effettuare nel quadro della composizione della sua offerta. Questa 

argomentazione può essere seguita. È vero che le ricorrenti hanno 

elencato degli esempi di posizioni in cui la convocata, rispetto alla media 

degli altri offerenti, ha offerto prezzi chiaramente più bassi. Tuttavia, come 

detto sopra, il Tribunale non può sostituire il proprio apprezzamento a 

quello del convenuto. Anche volendo ritenere più adeguato il metodo 

d'analisi proposto dalle ricorrenti (tenente conto della differenza in 

percentuale rispetto al prezzo medio di ogni posizione), il Tribunale non 

potrebbe procedere a una nuova analisi. Fanno dunque stato i rilevamenti 

del convenuto appena descritti sopra. Inoltre, il convenuto nell'offerta della 

convocata non ha riscontrato posizioni con prezzi notevolmente elevati 

rispetto a quelli degli altri offerenti (nelle quali potrebbero essere avvenute 

delle riallocazioni). Riguardo alle ricorrenti, invece, il convenuto ha 

menzionato quattro esempi di posizioni con prezzi elevati rispetto al 

prezzo medio degli altri offerenti per la stessa posizione. Il convenuto 

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osserva che già solo queste quattro posizioni ammontano a 

CHF 190'544.00 nell'offerta delle ricorrenti, mentre il prezzo medio 

arrotondato offerto dagli altri offerenti ammonta a CHF 30'000.00. Il 

convenuto ha esposto altre otto posizioni in cui nell'offerta delle ricorrenti 

vi sono prezzi vistosamente elevati rispetto al prezzo medio degli altri 

offerenti. Le ricorrenti dal canto loro hanno elencato diverse posizioni in 

cui la convocata ha, a loro dire, presentato prezzi vistosamente elevati. 

Questo paragone delle ricorrenti si basa sul prezzo offerto dalla convocata 

per determinate posizioni e quello medio per le stesse posizioni offerto 

dalle altre concorrenti (cfr. osservazioni spontanee del 12 settembre 2022 

pag. 3). Diverse delle posizioni menzionate dalle ricorrenti concernono 

tuttavia delle posizioni in cui le ricorrenti, a differenza delle altre 

concorrenti, hanno offerto un prezzo in centesimi e quindi vistosamente 

basso, per cui la media del prezzo offerto dagli altri offerenti, riferita nel 

rispettivo elenco delle ricorrenti, è influenzata dal fatto che tra i prezzi degli 

"altri offerenti" vi è pure il prezzo offerto in centesimi dalle ricorrenti (cfr. 

tabella "Confronto offerte" [doc. 6 convenuto]). Inoltre, in alcune delle 

posizioni elencate dalle ricorrenti la differenza non appare importante. Va 

dunque ritenuto che per l'offerta della convocata non vi sia stata una 

violazione delle regole sulla fissazione dei prezzi. 

4.4.5.1. Le ricorrenti invocano inoltre una violazione del principio dell'uguaglianza 

di trattamento rispetto ad altri casi: l'UT praticherebbe una chiara 

discriminazione a carico del consorzio delle ricorrenti pretendendo che 

un'offerta, nella quale vi sono un numero rilevante in percentuale di 

posizioni con una cifra inferiore a CHF 0.50, costituisca motivo d'invalidità 

laddove in casi analoghi questo criterio non sarebbe affatto applicato, anzi 

non risulterebbe che sia stato applicato in altri casi. Il rilievo di sottocosto 

con il presente metodo non rispetterebbe il principio dell'uguaglianza. E 

nemmeno si sarebbe accertato, con criterio oggettivo, se per gli altri 

- 16 -

concorrenti c'è una presunzione di riallocazioni di fronte alle posizioni con 

costi superiori/inferiori alla media (come da esempi citati dalle ricorrenti). 

4.4.5.2. Il convenuto ha esposto le motivazioni che hanno condotto alla 

conclusione che nei casi presentati dalle ricorrenti un'esclusione non 

sarebbe stata giustificata per cui si sarebbe proceduto solamente a 

deduzioni nel criterio d'aggiudicazione "prezzo veritiero". Il convenuto ha 

spiegato che, in occasione di ogni aggiudicazione, esso verifica se 

bisogna attendersi un rischio di costi supplementari a seguito della 

violazione delle regole per la fissazione dei prezzi e individua l'entità di tale 

rischio. A seconda del risultato, esclude l'offerta dalla procedura oppure 

valuta la violazione delle regole per la fissazione dei prezzi nel quadro del 

criterio d'aggiudicazione "prezzo veritiero". Il convenuto ha assicurato che 

l'UT stabilisce questo modo di procedere per tutte le gare d'appalto 

pubblicate a partire dal 2022. Non è dunque ravvisabile una disparità di 

trattamento. Visto il potere di apprezzamento del convenuto nella scelta 

se a causa del riscontro di riallocazioni si debba escludere un'offerta o 

soltanto applicare una deduzione nel criterio d'aggiudicazione "prezzo 

veritiero", per la valutazione della presente fattispecie non è indispensabile 

un confronto con altri progetti. Non appare perciò indicato consegnare gli 

incarti relativi a procedure di aggiudicazione passate in giudicato. 

4.4.6.1. Le ricorrenti osservano inoltre che la modifica di progetto e dei quantitativi 

non avrà un impatto solo sulle posizioni con costo fino a CHF 0.50 ma su 

tutte le posizioni. Esse fanno notare che per la delibera dei lavori alla 

convocata – con offerta di CHF 978'499.20 – il Governo ha stanziato un 

credito totale di CHF 1'076'000.00 in considerazione di un rischio di 

supplementi pari a CHF 97'500.00. Procedendo a un confronto con 

l'offerta delle ricorrenti di CHF 895'362.00 maggiorata del rischio di costi 

supplementari valutato dall'ingegnere di CHF 150'000.00 il credito 

complessivo necessario sarebbe stato di CHF 1'045'362.00, quindi 

inferiore a quello deciso per l'assegnazione dell'opera alla convocata. 

- 17 -

Secondo le ricorrenti, la decisione impugnata violerebbe pertanto il 

principio di proporzionalità. La soluzione scelta penalizzerebbe un 

concorrente senza alcun vantaggio economico per il committente qui 

convenuto: pur tenendo conto del rischio di aumento di prezzo, la 

differenza di prezzo tra l'offerta delle ricorrenti (CHF 895'362.00) e quella 

della convocata (CHF 978'499.20) con aggiunta per entrambe del rischio 

di aumento di prezzo calcolato dall'ingegnere di CHF 150'000.00 risp. CHF 

97'500.00, sarebbe comunque ancora di CHF 30'638.00. 

4.4.6.2. A questo confronto il convenuto ribatte che il fatto che nel quadro delle 

aggiudicazioni di lavori venga considerata una riserva del 10 % per il 

calcolo del credito rientra nella prassi costante. Ciò non significherebbe 

che il credito approvato venga necessariamente anche sfruttato. Questa 

argomentazione del convenuto va condivisa. Come affermato dal 

convenuto, attraverso l'integrazione degli imprevisti evidentemente 

s'intende semplicemente evitare che in caso di eventuali superamenti lievi 

del credito si debba richiedere una nuova approvazione del credito. La 

decisione del convenuto non appare quindi sproporzionata. 

4.4.7. Secondo le ricorrenti il comportamento dell'UT risp. del convenuto 

violerebbe pure il principio di un'aggiudicazione imparziale e di 

trasparenza in quanto a seconda della gara verrebbero introdotti criteri mai 

utilizzati prima con il malcelato scopo di escludere i concorrenti meno 

amati dall'UT. Nel presente caso l'UT avrebbe trasformato un criterio di 

aggiudicazione in uno di idoneità. Il convenuto ha respinto queste 

insinuazioni con il valido argomento secondo cui se l'UT davvero non 

volesse assegnare incarichi alle ricorrenti, allora queste non verrebbero 

certamente coinvolte in procedure a trattativa privata, come invece è 

avvenuto negli ultimi anni. Il Tribunale non ravvisa un'imparzialità del 

convenuto nei confronti delle ricorrenti. Tantomeno si può parlare di 

mancanza di trasparenza da parte del convenuto, dal momento che questi 

- 18 -

ha reso noto agli offerenti nel capitolato di gara il motivo in discussione 

che poteva portare a un'esclusione dalla procedura. 

4.4.8.1. Le ricorrenti eccepiscono inoltre una violazione del diritto di essere sentiti, 

siccome l'UT avrebbe dovuto permettere alle ricorrenti di esprimersi risp. 

di dimostrare che era in grado di eseguire l'opera al prezzo proposto risp. 

che a causa di questa insignificante somma delle posizioni inferiori a 

CHF 0.50 non era messa in discussione la corretta esecuzione dell'opera 

nel suo insieme. Le ricorrenti evidenziano che lo studio d'ingegneria 

incaricato del controllo ha riferito che "riguardo alla presunta trasposizione 

dei costi tra le posizioni offerte riteniamo necessario che il committente 

richieda dei chiarimenti d'offerta alle imprese, prima di procedere alla 

delibera" (cfr. rapporto di controllo dello studio d'ingegneria, pag. 2 punto 

8 [doc. 5 convenuto]). Secondo le ricorrenti, per le posizioni per le quali 

erano ipotizzate delle riallocazioni sarebbe dunque stato necessario 

chiedere ai concorrenti un'analisi del prezzo della singola posizione. 

4.4.8.2. Secondo l'art. 25 cpv. 1 prima frase Oap il committente può chiedere agli 

offerenti spiegazioni circa la loro idoneità e la loro offerta. Secondo 

l'art. 26 Oap un committente che riceve un'offerta insolitamente più bassa 

delle altre può chiedere spiegazioni all'offerente per accertarsi che 

quest’ultimo rispetti le condizioni di partecipazione e sia in grado di 

soddisfare le condizioni della commessa. Trattandosi di disposizioni 

potestative, rientra nell'apprezzamento del convenuto decidere se occorre 

richiedere chiarimenti sull'offerta o meno. Il convenuto ha affermato che la 

richiesta di un'analisi dei prezzi dalle ricorrenti per le posizioni espresse in 

centesimi risulterebbe superflua: le riallocazioni sarebbero talmente 

evidenti che un'analisi dei prezzi non riuscirebbe a spiegare. Ad ogni 

modo, la rinuncia a chiedere ulteriori chiarimenti non porta alla violazione 

del diritto di essere sentiti.

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4.4.9. Le ricorrenti osservano infine che il convenuto ha riferito che secondo la 

successiva verifica interna dell'UT è probabile che nelle posizioni in 

questione vi saranno dei cambiamenti delle quantità in una direzione o 

nell'altra. A mente dei ricorrenti, l'UT avrebbe quindi allestito un capitolato 

che non corrisponde a quanto si dovrà realmente realizzare. Viste queste 

modifiche, si sarebbe dovuto annullare la gara, aggiornare le posizioni del 

capitolato, modificare il progetto e procedere con una nuova gara. Qui 

invece, in spregio alla buona fede si procederebbe a una valutazione 

dell'offerta che non si fonda sui documenti preparati dall'UT ma su ipotesi 

di posizioni e quantità diverse. Il convenuto respinge il rimprovero secondo 

il quale l'UT avrebbe redatto un capitolato d'oneri che non corrisponde ai 

lavori da eseguire. Il convenuto osserva giustamente che si tratta di 

valutare il rischio di costi supplementari: se dovessero esserci delle 

variazioni delle quantità, in caso di variazioni nelle posizioni in cui sono 

stati effettuati aumenti o diminuzioni dei prezzi queste acquisterebbero 

particolare importanza. Le relative censure delle ricorrenti appaiono perciò 

infondate. 

4.4.10. Riassumendo, la decisione del convenuto qui impugnata di escludere 

l'offerta del consorzio delle ricorrenti dalla gara perché lesiva delle regole 

sulla fissazione dei prezzi non può essere contestata. Il ricorso va pertanto 

respinto.

5.1. Visto l'esito di questa procedura i costi processuali – fissati a CHF 8'000.00 

in considerazione di una commessa dal valore di ca. 1 Mio. – sono posti a 

carico delle ricorrenti soccombenti in causa (art. 73 cpv. 1 LGA). 

5.2. Non sono assegnate ripetibili dacché la convocata non ha partecipato alla 

procedura e siccome il convenuto vince la causa nell'esercizio delle sue 

attribuzioni ufficiali (cfr. art. 78 cpv. 2 LGA). 

- 20 -

III. Per questi motivi il Tribunale giudica:

1. Il ricorso è respinto. 

2. Vengono prelevate le seguenti spese processuali:

- una tassa di Stato di CHF 8'000.00

- e le spese di cancelleria di CHF 447.00

totale CHF 8'447.00

Tali spese sono poste in solido a carico della B._____ SA e della C._____ 

SA. 

3. [Vie di diritto]

4. [Comunicazioni]

[Con sentenza 2C_94/2023 del 23 aprile 2024 il Tribunale federale ha dichiarato inam-
missibile il ricorso in materia di diritto pubblico. Il ricorso sussidiario in materia costitu-
zionale è respinto.]