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**Case Identifier:** f1a1f795-27a8-55cd-a233-925907d4a9d6
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-10-12
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 12.10.2023 A/1296/2023
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-1296-2023_2023-10-12.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1296/2023-ABST ACST/34/2023 

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Arrêt du 12 octobre 2023 

 

dans la cause 

 

COMMUNE A______ 
représentée par Me Antoine BERTHOUD, avocat recourante 

contre 

GRAND CONSEIL intimé 
 

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 A/1296/2023   

EN FAIT 

A. a. La commune A______ (ci-après : la commune) est une commune à fort 
potentiel de ressources au sens de la loi sur le renforcement de la péréquation 
financière intercommunale et le développement de l’intercommunalité du 
3 avril 2009 (LRPFI - B 6 08). 

 Selon le rapport administratif et financier 2021-2022, les comptes de la commune 
pour l’année 2021 faisaient état de disponibilités et de placements à court terme 
de CHF 71'143'903.- et de fonds propres de CHF 291'273'960.-, dont un excédent 
au budget de CHF 276'717'752.-. Pour la péréquation intercommunale et son 
augmentation anticipée, ils faisaient état de CHF 31'197'162.- correspondant à 
l’addition d’une provision à court terme de CHF 16'029'015.- et d’une provision à 
long terme de CHF 15'168'447.-. 

 Le rapport des comptes de l’exercice 2022 de la commune approuvé par le 
Conseil municipal le 11 mai 2023 fait état d'un bénéfice de CHF 17'277'958.- par 
rapport au bénéfice projeté de CHF 16'114.- provenant de rentrée fiscales 
supplémentaires liées à l’impôt sur les personnes physiques (CHF 13'002'064.-) et 
d’un reliquat d’impôts lié à la dissolution d’une provision trop importante 
(CHF 4'104'663.-). Les fonds propres excédentaires de la commune au bilan au 
31 décembre 2022 étaient de CHF 293'953'274.-. En 2022, la commune a dissous 
la moitié d’une provision de CHF 30'000'000.- visant à permettre le paiement au 
régime péréquatif calculé sur la base des rentrées deux années avant l’année 
comptable, de sorte qu’au 31 décembre 2022, il lui restait une provision pour la 
péréquation financière non utilisée de CHF 15'000'000.- afin d’assumer les 
conséquences de la péréquation en 2023. 

 Dans son budget pour l’année 2023, la commune a fait état de revenus de 
CHF 64'189'605.- et d’un excédent final de CHF 17'378.-. 

 Les centimes additionnels communaux de la commune étaient de 31 en 2017, de 
29 de 2018 à 2020 et de 27 de 2021 à 2023. 

 Entre 2017 et 2021, le service des affaires communales (ci-après : SAFCO) a 
autorisé la commune à comptabiliser, à titre exceptionnel, des provisions 
annuelles pour la péréquation financière intercommunale, à payer respectivement 
annuellement entre 2019 et 2023. 

 b. La commune est membre de l’association des communes genevoises 
(ci-après : ACG), une corporation de droit public dotée de la personnalité 
juridique instituée par les art. 77 ss de la loi sur l’administration des communes du 

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13 avril 1984 (LAC - B 6 05). L’ACG est dirigée par un comité, dont l’un des 
membres actuels est un représentant de la commune. 

B. a. Le 3 septembre 2021, le Grand Conseil a adopté la loi sur l’aide aux 
personnes sans abri (LAPSA - J 4 11), entrée en vigueur le 6 novembre 2021, qui 
vise à garantir à toute personne sans abri la couverture de ses besoins vitaux 
(art. 1 LAPSA) et la collaboration du canton et des communes à cette fin 
(art. 2 LAPSA). 

 b. À la suite de la publication d’une étude mandatée par la Ville de Genève 
(ci-après : la ville) sur les besoins en matière d’hébergement d’urgence, des 
discussions ont été initiées entre l’ACG et la ville concernant un mécanisme de 
co-financement pérenne, la LAPSA ne fixant pas la contribution intercommunale. 
Pour l’année 2022, l’ACG avait ainsi alloué à la ville un montant de 
CHF 1'000'000.- prélevé sur le fonds intercommunal (ci-après : le fonds) instauré 
par l’art. 2 let. b LRPFI et régi par ses statuts du 3 avril 2009 (StFI - B 6 08.05), 
puis un montant supplémentaire de CHF 6'200'000.- voté par l’ACG en avril 2022 
afin de permettre la réouverture en urgence de places d’accueil précédemment 
fermées faute de moyens financiers. Cette dépense a mis en lumière la faible 
marge de manœuvre dont disposait le fonds pour soutenir des projets 
intercommunaux d’envergure. 

 c. En juin 2022, l’assemblée générale de l’ACG a adopté une proposition de 
modification de la LRPFI qui visait à inscrire dans ladite loi les mécanismes de 
financement des prestations communales dédiées à l’aide aux personnes sans abri, 
mais tendant également à renforcer le financement du fonds afin d’éviter un 
découvert et de lui donner des ressources supplémentaires pour des projets 
intercommunaux, et enfin à renforcer la péréquation générale des ressources entre 
les communes pour leur permettre d’assurer le financement de tâches pouvant leur 
être transférées à l’avenir par le canton. 

 À terme, en plus du financement des prestations LAPSA, d’environ 
CHF 19'000'000.- par an dès 2023, du renforcement du fonds, de CHF 7'000'000.- 
par an dès 2023, la péréquation des ressources passerait dès 2025 de 2% du 
potentiel de ressources des communes à 3,5%, soit, si l’on appliquait les montants 
fondés sur les budgets 2023 des communes, près de CHF 70'000'000.- au lieu des 
quelque CHF 40'000'000.- actuellement. Plus précisément, il s’agissait 
d’augmenter le pourcentage lié à la contribution des communes à fort potentiel de 
ressources à hauteur de 3,5%, tout en rehaussant le facteur de multiplication de la 
valeur du centime de chaque commune servant à calculer l’attribution de 
l’ensemble des communes en faveur de la ville à concurrence de 0,75. 

 Selon le tableau « impacts chiffrés des modifications légales proposées » annexé, 
établi sur la base du budget 2023 des communes, la contribution de A______ pour 
2023 serait de CHF 1'025'977.- pour l’hébergement d’urgence, de CHF 377'992.- 

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pour l’augmentation de dotation du fonds, de CHF 4'155'555.- pour la péréquation 
des ressources de 2,5% et de CHF 116'777.- pour la contribution de ville-centre, 
soit au total un montant supplémentaire de CHF 5'676'301.- par rapport au budget 
LRPFI 2023. Les projections pour l’année 2024 sur la base du budget 2023 
seraient, pour la commune, une contribution de CHF 1'025'977.- pour 
l’hébergement d’urgence, de CHF 377'992.- pour l’augmentation de dotation du 
fonds, de CHF 7'838'598.- pour la péréquation des ressources de 3% et de 
CHF 233'554.- pour la contribution de ville-centre, soit au total un montant 
supplémentaire de CHF 9'476'121.- par rapport au budget LRPFI 2023. Les 
projections pour l’années 2025 sur la base du budget 2023 seraient, toujours pour 
la commune, une contribution de CHF 1'025'977.- pour l’hébergement d’urgence, 
de CHF 377'992.- pour l’augmentation de dotation du fonds, de CHF 11'154'495.- 
pour la péréquation des ressources de 3,5% et de CHF 350'331.- pour la 
contribution de ville-centre, soit au total un montant supplémentaire de 
CHF 12'908'796.- par rapport au budget LRPFI 2023. 

 d. Le 12 octobre 2022, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un projet 
de loi (ci-après : PL) modifiant la LRPFI, qui reprenait les propositions de l’ACG 
sous réserve de deux exceptions, dont l’entrée en vigueur du texte, initialement 
prévue au 1er janvier 2023 malgré son adoption ultérieure. Selon le Conseil d’État, 
il s’agissait d’une rétroactivité impossible à mettre en œuvre en pratique puisque 
les charges et revenus visés par le PL devaient être versés mensuellement dès le 
1er janvier 2023, sans garantie que la loi soit votée. Il convenait donc de remplacer 
cette disposition rétroactive par des dispositions transitoires, même s’il était 
compréhensible que les communes souhaitassent que les montants prévus pour 
2023 soient versés en totalité. Par ailleurs, il était précisé que le PL augmentait la 
péréquation intercommunale sans la lier intrinsèquement à de nouvelles charges, 
les communes ayant manifesté le souhait d’anticiper, par ce biais, les charges que 
les transferts de compétence qui seraient décidés à l’avenir représenteraient. 

 e. Le PL 13'193 a été renvoyé sans débat à la commission parlementaire des 
affaires communales, régionales et internationales (ci-après : la commission 
parlementaire), qui a rendu son rapport le 9 janvier 2023. Au cours de ses travaux, 
la commission parlementaire a notamment procédé à l’audition des représentants 
de l’ACG ainsi qu’à celle des représentants de la commune. 

 f. Le 27 janvier 2023, le Grand Conseil a adopté la loi 13'193 modifiant la 
LRPFI, qui contient notamment les dispositions suivantes : 

Art. 1 Modifications 
La loi sur le renforcement de la péréquation financière intercommunale et le 
développement de l’intercommunalité, du 3 avril 2009 (LRPFI – B 6 08), est modifiée 
comme suit : 
 
Art. 5, al. 1 (nouvelle teneur) 
1 Les communes à fort potentiel de ressources, apprécié en regard de la moyenne des 
communes, versent aux communes à faible potentiel de ressources une allocation dont le 
montant total équivaut à 3,5% de la somme des potentiels de ressources de chacune des 

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communes. 
 
Art. 13 (nouvelle teneur) 
La contribution à charge de chaque commune au sens de l’article 12 est calculée en 
multipliant par 0,75 la valeur du centime de la commune concernée. 
 
Art. 30, al. 2 et 3 (nouvelle teneur) 
2 Le montant des contributions des communes est calculé de manière à ce que le Fonds 
intercommunal encaisse annuellement un montant total de contributions de 30 millions 
de francs, réduit toutefois du montant total des contributions des communes pour le 
financement de la prise en charge des intérêts selon le chapitre III du titre II de la 
présente loi. 
3 A cet effet, la contribution de chaque commune est calculée en multipliant : 
a) la valeur de centime de chaque commune, au titre des centimes additionnels sur 

l’impôt cantonal sur le revenu et la fortune des personnes physiques et des centimes 
additionnels sur l’impôt cantonal sur le bénéfice net et le capital des personnes 
morales (compte tenu également des attributions à la commune concernée en 
provenance du fonds de péréquation intercommunale institué par l’article 295 de la 
loi générale sur les contributions publiques, du 9 novembre 1887) ; 

par 
b) le quotient obtenu en divisant, par la somme des valeurs de centime de toutes les 

communes, le montant de 30 millions de francs réduit de la somme des contributions 
des communes pour le financement de la prise en charge des intérêts selon le 
chapitre III du titre II de la présente loi. 

 
Art. 36, al. 3 à 8 (nouveaux) 

 Modifications du 27 janvier 2023 
4 En 2023, le pourcentage déterminant le calcul de la contribution des communes à fort 
potentiel de ressources, selon l’article 5, alinéa 1, est de 2,5%. Le facteur de 
multiplication déterminant le taux des contributions des autres communes en faveur de la 
Ville de Genève, au sens de l’article 13, est de 0,65. En 2024, le pourcentage est porté à 
3% et le facteur de multiplication à 0,7. Le pourcentage et le facteur de multiplication 
introduits par la modification du 27 janvier 2023 sont pleinement applicables dès 2025. 
5 L’année de l’entrée en vigueur de la modification du 27 janvier 2023, les montants 
versés et perçus par chaque commune sont calculés pour une année complète, quelle que 
soit la date d’entrée en vigueur de ladite modification. 
7 Les versements mensuels prévus à l’article 13 du règlement d’application de la présente 
loi, du 18 novembre 2009, sont adaptés, dès l’entrée en vigueur de la modification du 
27 janvier 2023, de manière à couvrir sur les mois restants de l’exercice budgétaire la 
totalité des sommes dues ou à percevoir par chaque commune. 
 
Art. 3 Entrée en vigueur 
Le Conseil d’État fixe l’entrée en vigueur de la présente loi. 

 g. Par arrêté du 22 mars 2023, publié dans la Feuille d’avis officielle de la 
République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 24 mars 2023, le Conseil 
d’État a promulgué la loi 13'193 modifiant la LRPFI, laquelle est entrée en 
vigueur le lendemain de ladite publication. 

C. a. Par acte expédié le 17 avril 2023, la commune a recouru auprès de la 
chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : chambre 
constitutionnelle) contre la loi 13'193 modifiant la LRPFI, concluant 
préalablement à l’octroi de l’effet suspensif au recours et principalement à 
l’annulation de l’art. 5 al. 1, de l’art. 13, de l’art. 30 al. 2 et 3 ainsi que de l’art. 36 
al. 4, 5 et 7 de ladite loi. 

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 Le financement de l’accueil d’urgence pour les personnes sans-abri, qui 
impliquait un supplément de charges annuelles estimé à CHF 1'025'977.-, n’était 
pas contesté, contrairement à la part qu’elle devait verser au titre d’augmentation 
de la dotation du fonds et à sa contribution en qualité de commune à fort potentiel 
de ressources en faveur des communes à faible potentiel de ressources. Dans ce 
cadre, elle invoquait une violation de l’autonomie communale, du principe de la 
proportionnalité, de l’art. 143 de la Constitution de la République et canton de 
Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00) ainsi que du principe de 
l’interdiction de la rétroactivité. 

 b. Par décision du 26 mai 2023, la chambre constitutionnelle a refusé 
d’octroyer l’effet suspensif au recours et a réservé les frais de la procédure jusqu’à 
droit jugé au fond. 

 c. Le 8 juin 2023, le Grand Conseil a conclu au rejet du recours. 

 d. Le 9 juin 2023, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 14 juillet 2023 
pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la 
cause serait gardée à juger.  

 e. Le 19 juin 2023, le Grand Conseil a indiqué ne pas avoir de requêtes ni 
d'observations complémentaires. 

 f. Le 14 juillet 2023, la commune a persisté dans ses conclusions. 

  Dans le cadre de son audition par la commission parlementaire, le président 
de l'ACG n'avait donné comme seul exemple de charge future qui serait attribuée 
aux communes et qui nécessiterait la mise en commun de ressources 
supplémentaires que celui de la Fondation genevoise pour l'animation socio-
culturelle (ci-après : FASe). Dans sa séance du 3 mai 2023, le Conseil d'État avait 
expressément renoncé à transférer la FASe aux communes. 

  Le 7 juin 2023, le Conseil d'État avait publié un arrêté approuvant les 
montants de la péréquation financière intercommunale pour l'année 2023. La 
contribution de la commune avait été fixée à CHF 37'267'288.- sur un total de 
CHF 86'746'165.-, ce qui correspondait à près de 43% du total des contributions. 

  Le vote ayant eu lieu lors de l'assemblée générale extraordinaire de l'ACG 
portait uniquement sur le choix entre trois modèles. La commune avait voté pour 
le scénario 1 « léger », alors que le résultat de vote pondéré avait permis au 
scénario 3 « fort » d'arriver en tête à une faible majorité. Le Grand Conseil 
semblait reprocher à la commune de ne pas s'être opposée à la décision de l'ACG 
en se référant à l'art. 79 de la loi sur l’administration des communes du 13 avril 
1984 (LAC - B 6 05), alors qu'il était pour le moins douteux que cette voie fût 
ouverte en l'espèce. Ce mécanisme devait impérativement passer par une 
modification de la loi, ce qui ouvrait le recours en contrôle abstrait des normes, 

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étant rappelé qu'en Suisse, l'État de droit protégeait les minorités lorsque leurs 
droits constitutionnels étaient en jeu. 

  Le seul fait qu'il y ait eu une évolution moyenne du revenu fiscal par 
habitant entre 2012 et 2021 ne justifiait pas l'augmentation substantielle du taux 
de contribution au mécanisme péréquatif. 

  Forcer une commune à augmenter le taux de son centime additionnel pour 
financer des dépenses indéterminées et n'étant liées à aucun transfert de 
compétence constituait manifestement une violation de son autonomie. 

  Enfin, la violation du principe de la proportionnalité découlait de la 
mauvaise formule de calcul, qui n'avait pas été analysée en détail par le Grand 
Conseil. D'après ce dernier, le départ d'un seul contribuable aurait pour effet de 
faire passer la contribution communale à partir de 2024 de CHF 41'057103.- à 
CHF 22'408'253.-. Dans un mécanisme péréquatif censément fondé sur la base 
d'un indice de ressources par habitant, on ne pouvait raisonnablement soutenir que 
le départ d'une seule personne sur 5'931 aboutissait à une réduction de presque la 
moitié de la contribution due. 

 g. Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées 
le 17 juillet 2023. 

 h. Le 5 octobre 2023, la commune a transmis à la chambre constitutionnelle un 
arrêté du Conseil d'État du 27 septembre 2023 approuvant les montants de la 
péréquation financière intercommunale pour l'année 2023, remplaçant celui du 
7 juin 2023 et fixant la contribution de la commune à CHF 37'188'968.-.  

 i. Les arguments des parties seront repris en tant que de besoin dans la partie 
en droit du présent arrêt. 

EN DROIT 

1) 1.1 La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 
let. a Cst-GE). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit des 
lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B al. 1 
let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). 

 1.2 Le recours est formellement dirigé contre les art. 5 al. 1, 13, 30 al. 2 et 3 et 
36 al. 4, 5 et 7 de la loi 13'193, à savoir une loi cantonale, et ce en l’absence de 
cas d’application (ACST/20/2023 du 9 mai 2023 consid. 1.2). Il a été interjeté 
dans le délai légal à compter de l’arrêté de promulgation de ladite loi, lequel a été 
publié dans la FAO du 24 mars 2023 (art. 62 al. 1 let. d et al. 3, art. 63 al. 1 let. a 

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LPA), et satisfait également aux réquisits de forme et de contenu prévus aux 
art. 64 al. 1 et 65 LPA. 

2) La recourante, qui est une collectivité publique, fonde sa qualité pour recourir sur 
l’art. 60 al. 1 let. d LPA, ce que l’autorité intimée conteste. 

 2.1 Selon cette disposition, ont qualité pour recourir les organes compétents des 
communes, établissements et corporations de droit public lorsqu’ils allèguent une 
violation de l’autonomie que leur garantit la loi et la Constitution. Cette 
disposition s’applique aussi au contrôle abstrait des normes (ACST/14/2018 du 
28 juin 2018 consid. 3a). 

 Sont en particulier visés les cas où les communes peuvent invoquer la garantie de 
leur autonomie communale, ancrée au niveau fédéral à l’art. 50 al. 1 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) 
et, en droit genevois, à l’art. 132 al. 2 Cst-GE. Il suffit à cet égard que la 
commune, touchée dans ses prérogatives de puissance publique par l’acte attaqué, 
fasse valoir de manière défendable une violation de son autonomie, le point de 
savoir si l’autonomie qu’elle invoque existe réellement étant une question de fond 
et non de recevabilité (ATF 146 I 36 consid. 1 ; ACST/20/2023 précité consid. 2.1 
et les références citées). 

 2.2 En l’espèce, la commune est touchée par la loi attaquée comme détentrice 
de la puissance publique et elle allègue de manière suffisamment vraisemblable 
une violation de son autonomie. Aussi faut-il lui reconnaître la qualité pour 
recourir contre la loi 13'193 pour se plaindre d’une violation de son autonomie, la 
question de savoir si elle est réellement autonome dans le domaine considéré 
relevant du fond du litige (ATF 143 I 272 consid. 2.3.2). Dans ce contexte, la 
recourante est également habilitée à se plaindre d’autres griefs en rapport 
suffisamment étroit avec celui de la violation de l’autonomie communale 
(ACST/14/2018 précité consid. 3b et les références citées). 

 La commune dispose également de la qualité pour recourir sur la base de la clause 
générale de l’art. 60 al. 1 let. a et b LPA, interprétée à l’aune de la jurisprudence 
du Tribunal fédéral relative à la disposition correspondante figurant à l’art. 89 
al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) 
et s’imposant sur le plan cantonal en vertu de l’art. 111 LTF, dès lors qu’elle se 
trouve affectée de manière qualifiée dans ses intérêts de puissance publique en 
présence d’un acte mettant en cause la péréquation intercommunale et des 
montants en question (ATF 140 I 90 consid. 1.2.2 et 1.2.4 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 2C_878/2020 du 26 octobre 2020 consid. 3.2). 

 Le recours est donc recevable. 

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3) La chambre constitutionnelle, lorsqu’elle se prononce dans le cadre d’un contrôle 
abstrait des normes, s’impose une certaine retenue et n’annule les dispositions 
attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit ou si, 
en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine 
vraisemblance qu’elles soient interprétées ou appliquées de façon contraire au 
droit supérieur. Pour en juger, il lui faut notamment tenir compte de la portée de 
l’atteinte aux droits en cause, de la possibilité d’obtenir ultérieurement, par un 
contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante et des 
circonstances dans lesquelles ladite norme serait appliquée. Le juge 
constitutionnel doit prendre en compte dans son analyse la vraisemblance d’une 
application conforme – ou non – au droit supérieur. Les explications de l’autorité 
sur la manière dont elle applique ou envisage d’appliquer la disposition mise en 
cause doivent également être prises en considération. Si une réglementation de 
portée générale apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des 
situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l’éventualité que, 
dans certains cas, elle puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe 
justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait (ATF 148 I 198 
consid. 2.2 ; 147 I 308 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_810/2021 du 
31 mars 2023 consid. 3.2 ; ACST/20/2023 du 9 mai 2023 consid. 3). 

4) Le recours porte sur la contribution à verser par les communes à fort potentiel de 
ressources en faveur de celles à faible potentiel de ressources (art. 5 al. 1 LRPFI), 
sur le taux de la contribution à charge des communes en faveur de la Ville de 
Genève (art. 13 LRPFI) ainsi que sur le montant à verser au fonds (art. 30 al. 2 et 
3 LRPFI) et les dispositions transitoires y relatives (art. 36 al. 3, 5 et 7 LRPFI). 

5) La recourante fait grief aux dispositions contestées de violer son autonomie 
communale. 

 5.1 Selon l’art. 50 al. 1 Cst., l’autonomie communale est garantie dans les 
limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie ainsi de la protection 
de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière 
exhaustive, mais laisse en tout ou partie dans la sphère communale, lui accordant 
une liberté de décision importante. Le domaine d’autonomie protégé peut 
consister dans la faculté d’adopter ou d’appliquer des dispositions de droit 
communal ou encore dans une certaine liberté dans l’application du droit fédéral 
ou cantonal. Pour être protégée, l’autonomie ne doit pas nécessairement concerner 
l’ensemble d’une tâche communale, mais uniquement le domaine litigieux. 
L’existence et l’étendue de l’autonomie communale dans une matière concrète 
sont déterminées essentiellement par la Constitution et la législation cantonales 
(ATF 145 I 52 consid. 3.1 ; 143 II 553 consid. 6.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 
8C_84/2020 du 28 janvier 2021 consid. 3.2). 

 5.2 Selon l’art. 132 Cst-GE, les communes sont des collectivités publiques 
territoriales dotées de la personnalité juridique (al. 1), leur autonomie étant 

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garantie dans les limites de la constitution et de la loi (al. 2). La loi fixe les tâches 
qui sont attribuées au canton et celles qui reviennent aux communes (art. 133 
al. 2 Cst-GE). 

 L’art. 2 al. 1 LAC précise que l’autonomie communale s’exerce dans les limites 
de l’ordre juridique et plus particulièrement des compétences cantonales et 
fédérales, ainsi que du pouvoir de surveillance auquel la commune est soumise. 
En particulier en matière fiscale, le conseil municipal est compétent pour délibérer 
du nombre de centimes additionnels communaux à percevoir, cette décision étant 
soumise à l’approbation du Conseil d’État (art. 30 al. 1 let. b LAC). 

 En effet, en application de l’art. 291 de la loi générale sur les contributions 
publiques du 9 novembre l887 (LCP - D 3 05), lorsque les recettes d’une 
commune, provenant de ses propres biens, des allocations ou des répartitions qui 
lui sont faites par l’État sur des taxes ou des impôts ou de ses autres ressources, ne 
lui permettent pas de subvenir à ses dépenses, elle est autorisée à percevoir des 
centimes additionnels et une taxe professionnelle. Le droit genevois ne permet 
ainsi pas aux communes d’introduire leurs propres impôts communaux mais 
seulement de prélever un supplément aux impôts cantonaux. Les communes 
disposent ainsi d’une compétence réduite, dès lors qu’elles sont dépendantes du 
droit cantonal, qui se concrétise par la perception de centimes additionnels en tant 
que multiples de l’impôt cantonal, et de la taxe professionnelle (ATA/920/2014 du 
25 novembre 2014 consid. 7c et les références citées). 

 L’art. 295 LCP institue un fonds de péréquation intercommunale alimenté par la 
perception de centimes additionnels sur 20% de l’impôt cantonal sur le bénéfice et 
le capital des personnes morales et dont les recettes sont réparties entre les 
communes, compte tenu des charges qu’elles doivent assumer et de leur capacité 
financière. 

 La LRPFI complète ce régime de péréquation au moyen de mécanismes 
supplémentaires, à savoir une contribution générale des communes à fort potentiel 
de ressources en faveur des communes à faible potentiel de ressources (art. 2 let. a 
ch. 1 et art. 5 ss LRPFI), une contribution de « ville-centre » en faveur de la ville, 
à la charge des autres communes (art. 2 let. a ch. 2, art. 12 et art. 13 LRPFI), une 
contribution destinée à la prise en charge des intérêts des dettes contractées par les 
communes à faible indice de capacité financière pour leurs équipements publics 
(art. 2 let. a ch. 3 et art. 14 ss LRPFI), une contribution destinée au financement 
partiel des frais de fonctionnement des structures d’accueil à plein temps pour la 
petite enfance et des places d’accueil familial de jour (art. 2 let. a ch. 4 et 
art. 17 ss LRPFI) ainsi qu’une contribution destinée au financement de l’accueil 
d’urgence des personnes sans abri (art. 2 let. a ch. 4 LRPFI). La LRPFI instaure en 
outre un fonds intercommunal participant, au moyen de contribution des 
communes, au financement de certains investissements et dépenses de 
fonctionnement relatifs à des prestations de caractère intercommunal assumées par 

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une entité intercommunale, des prestations assumées par une seule commune mais 
bénéficiant aux habitants d’autres communes ou des prestations incombant à 
l’ensemble des communes (art. 2 let. b et art. 27 ss LRPFI). 

 5.3 Les législations cantonales sur la péréquation financière intercommunale ne 
s’adressent en principe qu’aux communes. Toutefois, celles-ci ne sont 
normalement pas habilitées à prendre elles-mêmes les décisions fixant les 
contributions dues ou les prestations exigibles à ce titre, une telle compétence 
incombant exclusivement aux organes cantonaux. En ce sens, les communes n’ont 
donc aucun droit à déterminer librement la quotité de leurs propres contributions 
ou prestations. Au demeurant, soustraire de telles décisions du champ 
d’autonomie des communes n’est pas sans fondement. En effet, la péréquation 
financière intercommunale implique, à l’instar des questions de délimitation de 
souveraineté fiscale entre communes, un conflit d’intérêts entre des sujets de droit 
de même niveau, contestation que seul un organe de rang supérieur est apte à 
régler d’une manière contraignante pour les parties (ATF 119 Ia 214 consid. 3b). 
Certes, un canton peut attribuer expressément aux communes l’exécution de 
certains points du système de péréquation financière intercommunale, notamment 
en ce qui concerne l’utilisation des sommes allouées, de sorte qu’il est alors tenu 
de respecter la liberté d’action de la commune en cette matière, sous peine de 
violer son autonomie. Cependant, une telle latitude n’altère en rien la compétence 
des organes cantonaux quant à la détermination des contributions ou prestations 
annuelles. De même, s’il est vrai que la contribution réclamée affaiblit les 
finances des communes (y compris les ressources destinées aux activités relevant 
de leur champ d’autonomie), ce qui pourrait indirectement les obliger à augmenter 
leurs impôts, de telles conséquences ne constituent pas une atteinte à leur 
autonomie. D’une part, ces effets résultent nécessairement de toute obligation 
financière mise à la charge des communes et, d’autre part, celles-ci demeurent 
libres d’aménager leur budget et de choisir la manière dont elles entendent 
financer la contribution litigieuse (arrêt du Tribunal fédéral 2P.293/2004 du 
1er décembre 2005 consid. 5.2 et les références citées). 

 5.4 En l’espèce, même si les contributions à verser par la recourante au titre de 
la péréquation la touchent dans ses intérêts, il n’en demeure pas moins que les 
communes genevoises ne disposent d’aucune compétence constitutionnelle en 
matière de péréquation financière, du ressort du seul canton. La recourante ne peut 
ainsi se prévaloir d’une autonomie dont elle ne dispose pas pour contester la loi 
13'193. 

 Elle soutient toutefois que les prélèvements induits par la loi 13'193 seraient de 
nature à détériorer son budget, puisque la totalité de ses recettes seraient dédiées à 
la péréquation intercommunale, ce qui conduirait à l’augmentation du taux du 
centime additionnel, domaine dans lequel elle serait autonome. La recourante perd 
toutefois de vue que l’autonomie fiscale des communes n’est pas garantie de 

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manière illimitée, mais uniquement dans les limites du droit cantonal et que seules 
la LCP et la LAC, et non la Cst-GE, confèrent la faculté aux communes 
genevoises de percevoir des centimes additionnels. Par ailleurs, même si les 
contributions litigieuses peuvent avoir une influence indirecte sur les finances 
communales en amenant les communes à augmenter leurs impôts ou à recourir à 
des emprunts, celles en cause gardent néanmoins le choix du financement desdites 
contributions. Au vu toutefois de la situation financière de la recourante, rien ne 
permet d’affirmer qu’elle devrait recourir à de tels mécanismes, comme le 
rappelle au demeurant l’autorité intimée en indiquant qu’elle a constitué des 
provisions, que son centime additionnel est l'un des plus bas du canton et que sa 
situation financière est excellente. Ainsi, le seul fait qu’en raison de ces 
participations financières imposées, la recourante doive porter une charge 
supplémentaire dans son budget et qu’elle puisse, le cas échéant, être amenée à 
augmenter le taux de ses centimes additionnels ou recourir à des emprunts ne 
touche pas son autonomie fiscale. Le grief doit dès lors être écarté. 

6) La recourante se plaint d’une violation de l’art. 143 al. 1 Cst-GE. 

 6.1 Aux termes de cette disposition, la répartition des responsabilités financières 
tient compte du principe selon lequel chaque tâche est financée par la collectivité 
publique qui en a la responsabilité et qui en bénéficie. 

 6.2 En l’espèce, selon la recourante, l’augmentation annuelle de la dotation au 
fonds contreviendrait à l’art. 143 al. 1 Cst-GE, en l’absence respectivement 
d’implication des communes dans le processus d’engagement des dépenses et de 
charges supplémentaires. Il en irait de même de l’augmentation du taux de 
l’allocation versée par les communes à fort potentiel de ressources, qui la 
contraindrait à contribuer potentiellement à hauteur de la totalité de ses recettes 
fiscales. 

 À l’instar de l’autorité intimée, il y a lieu de nier l’application de l’art. 143 
al. 1 Cst-GE, et du principe de l’équivalence fiscale repris de l’art. 43a al. 2 et 
3 Cst., à la présente cause, en l’absence de nouvelles tâches confiées par la loi 
13'193 aux communes, comme le reconnaît du reste implicitement la recourante 
en se plaignant du fait que ladite loi ne confère pas de nouvelles prérogatives aux 
communes mais seulement de nouvelles charges financières. En effet, les 
dispositions contestées ne prévoient pas l’affectation des contributions à verser 
par les communes à des tâches spécifiques, mais se situent au niveau de la 
péréquation financière et visent à rééquilibrer les rentrées fiscales des communes, 
en leur permettant d’assumer leurs tâches, comme le rappelle l’art. 1 LRPFI, loi 
dont le but est notamment de renforcer les ressources des communes à faible 
capacité financière (let. a) et d’encourager le développement de 
l’intercommunalité (let. b). Outre le financement de l’accueil d’urgence des 
personnes sans abri, qui n’est pas contesté, la loi 13'193 vise ainsi seulement à 

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mieux répartir les ressources entre les communes pour leur permettre d’assumer 
leurs tâches, sans en établir de nouvelles. Le grief sera par conséquent écarté. 

7) La recourante soutient que les dispositions litigieuses seraient contraires au 
principe de la proportionnalité. 

 7.1 Le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.) exige qu’une mesure 
restrictive soit apte à produire les résultats d’intérêt public escomptés (règle de 
l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive 
(règle de la nécessité) ; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but 
visé et requiert un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou 
privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une 
pesée des intérêts ; ATF 146 I 157 consid. 5.4). Il peut être invoqué directement et 
de manière autonome (ATF 141 I 1 consid. 5.3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
2C_747/2022 du 14 février 2023 consid. 12.2). 

 7.2 En l’espèce, il n’est pas contesté que les modifications litigieuses de la 
LRPFI, par l’augmentation des contributions des communes à fort potentiel de 
ressources, dont fait partie la recourante, sont aptes à permettre une meilleure 
distribution des revenus fiscaux entre les communes ainsi qu’à les aider à assumer 
leurs tâches. 

 La recourante soutient toutefois que les motivations des modifications litigieuses, 
ne ressortiraient pas de l’exposé des motifs relatif au PL 13'193. Elle ne saurait 
toutefois être suivie sur ce point, dès lors que ledit exposé des motifs indique 
précisément les raisons de l’élaboration de la loi 13'193, qui a été effectuée sous 
l’égide de l’ACG, et qu'en qualité de membre de l’ACG, la commune y a 
pleinement participé, ses représentants ayant même été entendus par la 
commission parlementaire chargée de l’étude du PL 13'193. Elle ne peut ainsi 
arguer avoir été dans l’ignorance des motifs ayant conduit à l’élaboration des 
dispositions qu’elle conteste. La recourante ne peut pas davantage arguer de 
l’absence de besoins nouveaux clairement identifiés justifiant les contributions 
litigieuses, dès lors que, comme précédemment indiqué, la LRPFI ne vise pas à 
affecter spécifiquement les ressources versées par les communes à des tâches 
définies, mais à renforcer leurs contributions et à mieux répartir les revenus 
fiscaux des communes, ce qui constitue le principe même de la péréquation 
intercommunale, tel que rappelé à l’art. 1 LRPFI. Par ailleurs, comme l’indique 
l’autorité intimée, étant donné que certaines communes à fort potentiel ont vu 
leurs recettes fiscales par habitant massivement augmenter durant les dernières 
années, dont celles de la recourante, alors que d’autres ont vu ce même revenu 
fiscal moyen par habitant diminuer, un renforcement des contributions des 
premières en faveur des secondes s’avérait nécessaire, afin que ces dernières 
puissent assumer leurs charges malgré leur manque de moyens. 

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 La recourante se plaint du caractère déraisonnable des montants à sa charge, qui 
ne tiendraient pas compte de ses contributions à d’autres fonds intercommunaux 
ni du départ d’un important contribuable en 2022. Tel n’apparaît toutefois pas être 
le cas, en considération des capacités financières de la recourante, telles qu’elles 
ressortent de ses états financiers et de ses comptes, de sorte que les montants 
qu’elle doit verser au titre de la loi 13'193 lui permettent néanmoins de continuer à 
offrir les prestations qui sont à sa charge en faveur de ses habitants et de 
contribuer aux autres fonds intercommunaux. Par ailleurs, il ressort également du 
dossier qu’elle a été autorisée par le SAFCO à effectuer des provisions en lien 
avec la présence d’un important contribuable sur son territoire jusqu’à son départ 
en 2022. En outre, le fait que la contribution des communes ne soit pas plafonnée 
n’est pas pertinent, car, comme l’a expliqué l’autorité intimée, le mécanisme 
péréquatif vise précisément à empêcher une commune, comme la recourante, à 
trop fortement réduire son centime additionnel afin de ne plus devoir contribuer à 
la péréquation à hauteur de son potentiel. 

 Les dispositions litigieuses respectent dès lors le principe de la proportionnalité, 
de sorte que le grief doit être écarté. 

8) Selon la recourante, l’art. 36 al. 5 LRPFI contreviendrait au principe de la 
non-rétroactivité des normes. 

 8.1 En règle générale, la loi applicable est celle qui est en vigueur au moment 
où les faits pertinents doivent être régis (ATF 146 V 364 consid. 7.1). 

 Liée aux principes de sécurité du droit et de prévisibilité, l’interdiction de la 
rétroactivité des lois résulte du droit à l’égalité de traitement (art. 8 Cst.), de 
l’interdiction de l’arbitraire et de la protection de la bonne foi (art. 5 et 9 Cst.). 
L’interdiction de la rétroactivité (proprement dite) fait obstacle à l’application 
d’une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 147 
V 156 consid. 7.2.1), car les personnes concernées ne pouvaient, au moment où 
ces faits se sont déroulés, connaître les conséquences juridiques découlant de ces 
faits et se déterminer en connaissance de cause (ATF 144 I 81 consid. 4.2). Une 
exception à cette règle n’est possible qu’à des conditions strictes, soit en présence 
d’une base légale suffisamment claire, d’un intérêt public prépondérant, et 
moyennant le respect de l’égalité de traitement et des droits acquis. La 
rétroactivité doit en outre être raisonnablement limitée dans le temps (ATF 147 V 
156 consid. 7.2.1). En matière fiscale, il y a rétroactivité lorsque l’obligation 
imposée au contribuable se fonde sur des faits antérieurs et entièrement révolus 
lors de l’entrée en vigueur de la loi. La quotité d’un impôt peut en revanche être 
déterminée sur la base de faits antérieurs à la promulgation de la loi (arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_339/2021 du 4 mai 2022 consid. 4.1 et les références citées). 

 Il n’y a toutefois pas de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend 
réglementer un état de choses qui, bien qu’ayant pris naissance dans le passé, se 

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prolonge au moment de l’entrée en vigueur du nouveau droit ; cette rétroactivité 
improprement dite est en principe admise, sous réserve du respect des droits 
acquis (ATF 140 V 154 consid. 6.3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_520/2022 du 
1er décembre 2022 consid. 6.2). 

 8.2 En l’espèce, selon la recourante, l’art. 36 al. 5 LRPFI aboutirait au résultat 
que le Conseil d’État avait voulu éviter, à savoir fixer la date d’entrée en vigueur 
de la loi de manière rétroactive au 1er janvier 2023, ce qui serait contraire à 
l’interdiction de la rétroactivité, absolue en matière fiscale. 

 Ce point de vue ne saurait être suivi, dès lors que la présente cause ne relève pas 
du droit fiscal ni de la capacité de la recourante de prélever un impôt, compétence 
dont elle ne dispose du reste pas en droit genevois, mais de la péréquation 
horizontale entre les communes, plus précisément la distribution de la part 
d’impôt communal à chaque commune. La recourante ne saurait ainsi alléguer 
être dans une situation similaire à celle d’un contribuable qui doit verser des 
impôts et des taxes à l’État, puisque la loi litigieuse ne vise qu’à répartir les 
ressources fiscales entre les différentes entités publiques qui en bénéficiaient. La 
recourante ne peut pas davantage être suivie lorsqu’elle indique qu’elle ignorait 
l’effet de la loi 13'193 avant son entrée en vigueur, étant donné les provisions 
effectuées à ce titre, conformément à son rapport administratif et financier 
2021-2022, ainsi que sa participation à l’élaboration du PL 13'193 sous l’égide de 
l’ACG. 

 Au demeurant, même à admettre l’existence d’un effet rétroactif de l’art. 36 
al. 5 LRPFI, cet effet ne constituerait qu’une rétroactivité improprement dite, 
comme l’indique à juste titre l’autorité intimée, puisque la répartition 
intercommunale se base de toute manière sur des faits passés, soit les comptes 
communaux de l’année « N-2 », et qu’il importe ainsi peu que l’art. 36 
al. 5 LRPFI prévoie que les montants versés et perçus par chaque commune soient 
calculés pour une année complète, indépendamment de la date d’entrée en vigueur 
de la loi 13'193, puisque ce système est inhérent à celui mis en place par le 
législateur en matière de péréquation intercommunale. 

 Entièrement mal fondé, le recours sera par conséquent rejeté. 

9) Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 2'000.-, qui comprend la décision sur 
effet suspensif, sera mis à la charge de la recourante, qui succombe alors qu'elle 
conteste une norme qu'elle n'a pas elle-même adoptée (art. 87 al. 1 LPA), et 
aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

 

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PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 17 avril 2023 par la commune A______ contre 
la loi 13'193 modifiant la loi sur le renforcement de la péréquation financière 
intercommunale et le développement de l’intercommunalité du 3 avril 2009 
(LRPFI - B 6 08), promulguée par arrêté du Conseil d’État publié dans la FAO du 
24 mars 2023 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 2'000.- à la charge de la commune A______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par 
voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en 
possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à 
l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Antoine BERTHOUD, avocat de la recourante, ainsi 
qu’au Grand Conseil. 

Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Blaise PAGAN, Valérie LAUBER, 
Philippe KNUPFER, Claudio MASCOTTO, juges. 

Au nom de la chambre constitutionnelle : 

le greffier-juriste : 
 
 

J. PASTEUR 
 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. VERNIORY 
 

 

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Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 

 la greffière :