# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 5976b5f3-2ed0-5129-bad3-d884a302d0f4
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-03-15
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 15.03.2016 V 2015 2
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_V-2015-2_2016-03-15.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

V 15 2
ses

1. Kammer als Verfassungsgericht

Vorsitz Audétat
RichterIn Racioppi, Stecher, Meisser und Moser

Aktuar Decurtins

URTEIL

vom 15. März 2016

in der verfassungsrechtlichen Streitsache

A._____ und 5 Mitbeteiligte, 

alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Otmar Bänziger,

Beschwerdeführer

gegen 

Grosser Rat des Kantons Graubünden,

Beschwerdegegner

betreffend Ungültigerklärung einer Initiative

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1. Am 27. November 2013 reichte das Initiativkomitee bei der 

Standeskanzlei des Kantons Graubünden die am 10. Mai 2013 im 

kantonalen Amtsblatt publizierte kantonale Volksinitiative "Nur eine 

Fremdsprache in der Primarschule" (Fremdspracheninitiative) ein. Das in 

Form der allgemeinen Anregung eingereichte Initiativbegehren lautete 

folgendermassen:

"Das Gesetz für die Volksschulen des Kantons Graubünden ist so abzuändern und 

auszugestalten, dass in der Primarschule für den Fremdsprachenunterricht im ganzen 

Kanton folgende Regel gilt: In der Primarschule ist nur eine Fremdsprache 

obligatorisch, je nach Sprachregion ist dies Deutsch oder Englisch."

2. Die Initianten begründeten ihre Forderung damit, dass die geltende 

Regelung viele Schülerinnen und Schüler überfordere und benachteilige. 

Deshalb sollten die Muttersprache und Mathematik stärker gefördert 

werden. Zudem werde in der Ostschweiz durchwegs Englisch als erste 

Fremdsprache gelehrt.

3. Mit Beschluss vom 10. Dezember 2013 stellte die Regierung des Kantons 

Graubünden fest, dass die Volksinitiative mit 3'709 gültigen Unterschriften 

zustande gekommen sei. Anschliessend wurde die Initiative zwecks 

weiterer Bearbeitung dem Erziehungs-, Kultur- und 

Umweltschutzdepartement Graubünden (EKUD) überwiesen. Nachdem 

der Verein Pro Grigioni Italiano der Regierung am 4. Dezember 2013 ein 

Rechtsgutachten von Prof. Dr. Adriano Previtali hinsichtlich der Gültigkeit 

der Fremdspracheninitiative hatte zukommen lassen, beauftragte das 

EKUD Prof. Dr. Bernhard Ehrenzeller mit der Erstellung eines weiteren 

Gutachtens zu dieser Frage. In seinem Gutachten vom September 2014 

kam dieser zum Schluss, dass die Gesetzesinitiative in einem 

offensichtlichen Widerspruch zum übergeordneten Recht stehe, während 

die übrigen Gültigkeitsvoraussetzungen wie insbesondere die Einheit der 

Form und der Materie sowie die Durchführbarkeit gegeben seien.

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4. Gestützt auf dieses Gutachten von Prof. Dr. Ehrenzeller stellte die 

Regierung dem Grossen Rat in ihrer Botschaft vom 18. November 2014 

den Antrag, auf die Vorlage einzutreten und diese für ungültig zu erklären. 

Anlässlich seiner Frühjahrssession erklärte der Grosse Rat die 

Fremdspracheninitiative am 20. April 2015 mit einem Resultat von 82:34 

Stimmen für ungültig. Dieses Abstimmungsresultat wurde im Amtsblatt 

vom 30. April 2015 publiziert.

5. Gegen diesen Beschluss erhoben A._____ und 5 Mitbeteiligte 

(nachfolgend Beschwerdeführer) am 8. Mai 2015 

Verfassungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons 

Graubünden und beantragten, der angefochtene Beschluss des Grossen 

Rates sei aufzuheben, die Gültigkeit der Initiative festzustellen und die 

Sache zur Neubeurteilung an den Grossen Rat zurückzuweisen. 

Begründend führten sie aus, dass die Initiative einer 

verfassungskonformen Umsetzung durchaus zugänglich sei und somit 

nicht in offensichtlichem Widerspruch zu übergeordnetem Recht stehe. 

Überdies werde die Einheit der Form gewahrt.

6. In seiner Stellungnahme vom 2. Juli 2015 beantragte der Grosse Rat 

(nachfolgend Beschwerdegegner) die kostenfällige Abweisung der 

Beschwerde. Die Initiative verletze die Einheit der Form und stehe mit 

verschiedenen formellen und materiellen Bestimmungen des 

übergeordneten Rechts in offensichtlichem Widerspruch. Aufgrund des 

sehr hohen Detaillierungsgrades des Initiativtextes gebe es keine 

Möglichkeit zur verfassungskonformen Auslegung, ohne dabei den klar 

formulierten Willen der Initianten zu verfälschen. Offensichtlich verletzt 

würden insbesondere die eidgenössische und bündnerische 

Verfassungsordnung in Bezug auf die Mehrsprachigkeit.

- 4 -

7. In ihrer Replik vom 17. August 2015 hielten die Beschwerdeführer an 

ihren Anträgen fest und vertieften ihre Argumentation insbesondere 

hinsichtlich der Auslegung ihres Initiativbegehrens resp. der Möglichkeit 

der Einführung einer zweiten Fremdsprache auf Primarstufe als Freifach 

sowie der Einheit der Form. Zwecks Belegung ihrer Behauptung, wonach 

Schüler eine (zweite) Fremdsprache aufgrund vertiefter Kenntnisse der 

Muttersprache und der ersten Fremdsprache besser und effizienter lernen 

würden, legten sie überdies eine einschlägige wissenschaftliche Studie 

ins Recht.

8. Am 22. Oktober 2015 hielt auch der Beschwerdegegner duplicando an 

seinem Antrag fest und vertiefte seine bereits dargelegten Standpunkte 

unter Berücksichtigung der replizierenden Ausführungen der 

Beschwerdeführer.

9. Am 3. November 2015 reichten die Beschwerdeführer ein Gutachten von 

Prof. Dr. Andreas Glaser vom 14. Oktober 2015 zu den Akten, welches im 

Auftrag des Luzerner Initiativkomitees "Eine Fremdsprache auf der 

Primarstufe" zwecks Überprüfung der Gültigkeit der gleichnamigen 

Initiative im Kanton Luzern erstellt worden war.

10. Mit Eingabe vom 18. November 2015 verzichtete der Beschwerdegegner 

auf eine weitere Stellungnahme, äusserte jedoch Zweifel an der 

Zulässigkeit der Einlage eines Gutachtens ohne damit einhergehende 

Tatsachenbehauptungen und Beweiszuordnungen.

Auf die weiteren Ausführungen in den Rechtsschriften sowie den im 

Recht liegenden Expertengutachten wird, soweit erforderlich, in den 

nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

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Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet der Beschluss des 

Grossen Rates vom 20. April 2015, mit welchem dieser die kantonale 

Volksinitiative "Nur eine Fremdsprache in der Primarschule" 

(Fremdspracheninitiative) für ungültig erklärt hat. Die Ungültigerklärung 

einer Initiative durch den Grossen Rat stellt einen Eingriff in das 

verfassungsrechtlich geschützte Initiativrecht und damit das Stimmrecht 

dar. Dabei liegt eine Verletzung der politischen Rechte vor, wenn die 

Voraussetzungen für eine Ungültigerklärung nicht erfüllt sind. Aus diesem 

Grunde kann der entsprechende Entscheid mittels 

Verfassungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht als Verfassungsgericht 

angefochten werden (Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 der Verfassung des Kantons 

Graubünden [KV; BR 110.100] sowie Art. 57 Abs. 1 lit. b und Art. 59 lit. a 

des kantonalen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; 

BR 370.100]). Zu einer solchen Beschwerde legitimiert ist jede Person, 

die im Kanton Graubünden stimmberechtigt ist (Art. 58 Abs. 2 VRG). Auf 

die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde vom 8. Mai 2015 ist 

deshalb vorbehaltlos einzutreten.

2. a) Art. 14 KV verpflichtet den Grossen Rat, eine Initiative ganz oder teilweise 

für ungültig zu erklären, wenn sie die Einheit der Form oder der Materie 

nicht wahrt (Abs. 1 Ziff. 1), in offensichtlichem Widerspruch zu 

übergeordnetem Recht steht (Abs. 1 Ziff. 2), undurchführbar ist (Abs. 1 

Ziff. 3) oder eine Rückwirkung vorsieht, die mit rechtsstaatlichen 

Grundsätzen nicht vereinbar ist (Abs. 1 Ziff. 4). Diese Bestimmung 

vermittelt den Stimmberechtigten einen kantonalrechtlichen Anspruch, 

dass nur über rechtmässige Initiativen abgestimmt wird (vgl. SCHULER, in: 

BÄNZIGER/MENGIARDI/TOLLER&PARTNER [Hrsg.], Kommentar zur 

- 6 -

Verfassung des Kantons Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 14 

N 4). Der Entscheid des Grossen Rates über die Gültigkeit einer Initiative 

ist gemäss Abs. 3 der erwähnten Bestimmung an das Verwaltungsgericht 

weiterziehbar, dessen Urteil wiederum beim Bundesgericht angefochten 

werden kann.

b) Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob der 

Grosse Rat die Fremdspracheninitiative zur Recht für ungültig erklärt hat. 

Dabei wird insbesondere zu prüfen sein, ob die Initiative die Einheit der 

Form wahrt (vgl. nachfolgend Erwägung 4) und ob sie sich mit dem 

übergeordneten Recht vereinbaren lässt (vgl. Erwägungen 6 ff.). Nicht 

näher einzugehen ist demgegenüber auf die weiteren Ungültigkeitsgründe 

nach Art. 14 KV, da diese unbestrittenermassen nicht vorliegen. Ebenfalls 

nicht zu beurteilen ist die Verfassungskonformität des gegenwärtigen 

Fremdsprachensystems im Kanton Graubünden.

3. a) Der materiellen Prüfung der Fremdspracheninitiative gilt es einige 

Bemerkungen zu den im Recht liegenden Gutachten vorauszuschicken. 

Bei den Abhandlungen von Prof. Dr. Adriano Previtali (Una sola lingua 

straniera nelle scuole elementari? Un parere giuridico vom 10. Mai 2013 

resp. die übersetzte Fassung vom 27. Juli 2013, in: ZGRG 02/14 S. 75 ff. 

resp. 93 ff. sowie in der beschwerdegegnerischen Beilage [Bg-act.] 2) und 

Prof. Dr. Bernhard Ehrenzeller (Gutachten zur Frage der Gültigkeit der 

kantonalen Volksinitiative "Nur eine Fremdsprache in der Primarschule" 

vom September 2014, vgl. Bg-act. 1) handelt es sich um zwei 

Rechtsgutachten, welche von der Pro Grigioni Italiano resp. dem EKUD 

im Hinblick auf die zu beurteilende Initiative in Auftrag gegeben worden 

sind und sowohl der Regierung im Rahmen der Vorprüfung als auch dem 

Grossen Rat bei der Beurteilung der Gültigkeit der Initiative vorgelegen 

haben (nachfolgend zitiert als PREVITALI, Gutachten 2013 resp. 

- 7 -

EHRENZELLER, Gutachten 2014). Folglich stellen diese Abhandlungen 

Parteigutachten dar, denen nicht dieselbe Beweiskraft wie etwa einem 

gerichtlich eingeholten Sachverständigengutachten zukommen kann. Aus 

dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung ergibt sich jedoch, dass 

solchen Partei- oder Privatgutachten nicht schon aufgrund ihrer Herkunft, 

mithin weil sie von einer Partei stammen, der Beweiswert abgesprochen 

werden darf (vgl. BGE 137 II 266 E.3.2 sowie 125 V 351 E.3b/dd). 

Vielmehr sind sie ebenfalls in die Beweiswürdigung einzubeziehen, sofern 

sie als schlüssig erscheinen, nachvollziehbar begründet sowie in sich 

widerspruchsfrei sind und keine Indizien gegen ihre Zuverlässigkeit 

bestehen (vgl. hierzu etwa WALDMANN, in: WALDMANN/WEISSENBERGER 

[Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., Zürich 

2016, Art. 19 N 15 f. m.w.H.).

b) Seitens der Beschwerdeführer sind im Rahmen des 

Beschwerdeverfahrens ein Gutachten von Prof. Dr. Bernhard Waldmann 

(Besteht eine Bundeskompetenz zur Regelung des 

Fremdsprachenunterrichts?, in: Institut für Föderalismus (IFF), Newsletter 

1/2015, vgl. beschwerdeführerische Beilage [Bf-act.] 6) sowie ein 

Gutachten von Prof. Dr. Andreas Glaser (Rechtsgutachten über die 

Gültigkeit der Volksinitiative "Eine Fremdsprache auf der Primarstufe" im 

Kanton Luzern vom 14. Oktober 2015, vgl. Eingabe vom 3. November 

2015) eingereicht worden. Ersteres ist zwar nicht mit Blick auf eine 

konkrete Initiative verfasst worden und daher eher als fallunabhängige 

Lehrmeinung zu bezeichnen, doch sind die Ausführungen von Prof. Dr. 

Waldmann zur Regelungskompetenz des Bundes im Bereich des 

Fremdsprachenunterrichts vorliegend ohne weiteres einschlägig. 

Demgegenüber handelt es sich beim Gutachten von Prof. Dr. Glaser um 

ein klassisches Rechtsgutachten, welches jedoch im Auftrag des 

Luzerner Initiativkomitees "Eine Fremdsprache auf der Primarstufe" 

- 8 -

zwecks Überprüfung der Gültigkeit der gleichnamigen Initiative im Kanton 

Luzern erstellt worden war. Dieses reichten die Beschwerdeführer mit 

separater Eingabe vom 3. November 2015 ein, wobei sie ausführten, 

dass darin die wesentlichen Fragen beantwortet würden, welche sich 

auch im vorliegenden Verfahren stellten. Den Zweifeln des 

Beschwerdegegners an der Zulässigkeit einer derartigen Einlage eines 

Gutachtens ohne damit einhergehende Tatsachenbehauptungen und 

Beweiszuordnungen ist entgegenzuhalten, dass das vorliegende 

Verfahren gemäss Art. 11 VRG der Offizialmaxime untersteht, weshalb für 

das Gericht sämtliche Erkenntnisquellen nutzbar sind. Aus 

verfahrensrechtlicher Sicht steht einer Berücksichtigung dieses 

Gutachtens – soweit sich die darin enthaltenen Ausführungen auf die 

vorliegend zu beurteilende Konstellation übertragen lassen – demnach 

nichts im Wege. Da jedoch auch diese beiden Gutachten von einer Partei 

ins Recht gelegt worden sind, ist hinsichtlich deren Beweiskraft auf die 

vorstehenden Ausführungen zu verweisen.

c) Aufgrund der Aktualität der Fremdsprachenthematik resp. der 

entsprechenden Vorstösse und Volksinitiativen in diversen Kantonen 

existieren zahlreiche allgemeine Fachberichte sowie konkrete 

Rechtsgutachten, welche nebst den von den Parteien beigebrachten 

Gutachten in den folgenden Ausführungen – im Sinne der Offizialmaxime 

– ebenfalls aufzugreifen sein werden. Zu bemerken gilt es indes, dass die 

Ausführungen in sämtlichen Rechtsgutachten insofern nur beschränkt von 

Relevanz sein können, als die Beantwortung von Rechtsfragen einzig und 

allein dem Verwaltungsgericht obliegt, welches hierfür nicht auf 

Rechtsgutachten angewiesen ist (iura novit curia; vgl. BGE 132 II 257 

E.4.4.1 m.w.H.).

- 9 -

4. a) In materieller Hinsicht gilt es zunächst zu prüfen, ob die 

Fremdspracheninitiative das in Art. 14 Abs. 1 Ziff. 1 KV statuierte 

Gültigkeitserfordernis der Einheit der Form wahrt. Gemäss Art. 13 Abs. 1 

KV kann eine Initiative entweder als allgemeine Anregung oder in Form 

eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht werden. Da die Form einer 

Initiative für die Weiterbehandlung deren Begehren und insbesondere für 

deren konkrete Umsetzung wichtig ist, verlangt der Grundsatz der Einheit 

der Form, dass sich eine Initiative eindeutig der einen oder der anderen 

Form zuordnen lässt. Mit anderen Worten muss Klarheit darüber 

bestehen, ob die Initianten einen definitiven Text vorlegen, der ohne 

ergänzende oder korrigierende Eingriffe des Parlaments in die 

Rechtsordnung eingefügt werden kann, oder ob sie das Parlament zur 

Ausarbeitung einer Vorlage entsprechend ihren Vorstellungen 

beauftragen wollen. Mischformen sind insofern unzulässig, als eine 

Verletzung der Einheit der Form gemäss Art. 14 Abs. 1 Ziff. 1 KV zu einer 

vollständigen oder teilweisen Ungültigkeit der Initiative führt. Sodann hat 

ein Volksbegehren den spezifischen Anforderungen an die jeweilige 

Initiativform zu genügen (vgl. zum Ganzen SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 3 

und Art. 14 N 15, CAVIEZEL, Die Volksinitiative im Allgemeinen und unter 

besonderer Berücksichtigung des Kantons Graubünden, Diss., Freiburg 

1990, S. 95 ff. sowie HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in 

Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 

2000, Rz. 2108). Wenn ein Begehren trotz seiner Bezeichnung als 

allgemeine Anregung ein ausgearbeiteter Entwurf ist  oder umgekehrt, so 

ist es vom Parlament entsprechend seiner tatsächlichen Form zu 

behandeln (falsa demonstratio non nocet, vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., 

Rz. 2110 sowie SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 38 ff.).

b) Die zur Diskussion stehende Fremdspracheninitiative ist bewusst als 

allgemeine Anregung eingereicht und auch explizit als solche bezeichnet 

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worden (vgl. Unterschriftenbogen in Bg-act. 4). Aus dem Erfordernis der 

Abstimmungsfreiheit ergibt sich, dass eine allgemein anregende Initiative 

einen gewissen Detailierungsgrad, mithin eine minimale Bestimmtheit 

aufzuweisen hat. Nur eine genügende Kenntnis über Gegenstand und 

Ziel des Begehrens ermöglicht nämlich einerseits den Stimmberechtigten 

eine unverfälschte Meinungsbildung und -äusserung und andererseits 

den Behörden eine inhaltsgetreue Umsetzung der Initiative. Im Falle einer 

Annahme der Initiative wäre es nämlich die Aufgabe des Grossen Rates, 

einen Gesetzesentwurf auszuarbeiten, welcher die Anliegen der Initiative 

aufnimmt und umsetzt. Bei dieser gesetzgeberischen Umsetzung handelt 

der Grosse Rat jedoch nicht völlig frei, sondern in Ausübung eines 

Mandats, welches ihm durch das Volk erteilt worden ist. So ist dieser 

sowohl inhaltlich als auch hinsichtlich des Umfangs an den Gegenstand 

der Initiative gebunden und darf in der gleichen Vorlage keine weiteren 

Punkte regeln, welche in keinem sachlichen Zusammenhang mit der 

Initiative stehen (vgl. BGE 115 Ia 148 [=Pra 79 Nr. 134] E.4b, Urteil des 

Bundesgerichts [BGer] 1C_312/2014 vom 27. Mai 2015 E.5.3 sowie 

SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 28 und 33 f. und HANGARTNER/KLEY, a.a.O., 

Rz. 2054 f.). Auf der anderen Seite darf dieser Detailierungsgrad aber 

nicht zu hoch sein, um den notwendigen Handlungsspielraum der 

umsetzenden Behörde nicht übermässig zu beschränken (vgl. hierzu 

PREVITALI, Gutachten 2013, S. 5). Vorliegend moniert der 

Beschwerdegegner denn auch, dass die Fremdspracheninitiative drei 

konkrete, zwingende Anordnungen enthalte und deshalb über das 

Erfordernis der minimalen Bestimmtheit hinausgehe. Damit werde der 

Handlungsspielraum des Gesetzgebers auf ein Minimum reduziert, 

weshalb die in der Form einer allgemeinen Anregung eingereichte 

Initiative aufgrund ihres ausserordentlich hohen Detailierungsgrades den 

Grundsatz der Einheit der Form verletze (vgl. Stellungnahme des 

- 11 -

Beschwerdegegners vom 2. Juli 2015 S. 4 ff. sowie nachfolgend 

Erwägung 6).

c) Hinsichtlich des höchstzulässigen Konkretisierungsgrades von Initiativen 

in der Form der allgemeinen Anregung gehen die Lehrmeinungen 

auseinander. Gemäss einer strengeren Auffassung darf der Initiativtext 

nicht zu genau ausfallen, sondern muss eine gewisse "Abstraktionshöhe" 

wahren und dem Parlament bei der Umsetzung der Initiative einen 

ausreichenden Gestaltungsspielraum belassen. Dieser Lehrmeinung 

folgend darf eine Initiative bloss Grundgedanken, Leitlinien oder 

rechtspolitische Postulate enthalten (so für den Kanton Graubünden etwa 

CAVIEZEL, a.a.O., S. 85 f. sowie 95 ff.). Die grosszügigere Gegenmeinung 

verzichtet demgegenüber auf das Kriterium des Konkretisierungsgrades 

im Sinne einer begrifflichen Schranke und akzeptiert präzise und 

detaillierte Normelemente als zulässige Bestandteile einer allgemeinen 

Anregung. Demnach ist für eine Initiative in der Form der allgemeinen 

Anregung massgebend, dass sie zwar den thematischen Inhalt, nicht aber 

die redaktionelle Umsetzung vorgibt (vgl. hierzu SCHULER, a.a.O., Art. 13 

N 23 ff., TSCHANNEN, Die Formen der Volksinitiative und die Einheit der 

Form, in: ZBl 1/2002, S. 2 ff., 11 f. sowie EHRENZELLER, Gutachten 2014, 

S. 7, je mit weiteren Hinweisen auf diverse Autoren). Die 

Bundesbehörden und das Bundesgericht scheinen sich in ihrer Praxis 

rhetorisch zwar der engeren Lehrmeinung anzuschliessen, folgen ihr im 

Ergebnis aber nicht (vgl. die entsprechende Darstellung bei TSCHANNEN, 

a.a.O., S. 12 ff.). Im Kanton Graubünden war der zulässige 

Konkretisierungsgrad einer allgemein anregenden Initiative bisher erst 

selten ein Thema, wobei in der Praxis jedoch der offeneren Auslegung 

gefolgt wurde (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 26 unter Darlegung eines 

einschlägigen Falles aus dem Jahre 1980). Ausgehend von dieser 

bisherigen (wenn auch spärlichen) Praxis im Kanton und der neueren 

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Lehre lässt sich die Form der allgemeinen Anregung mit SCHULER als 

Begehren umschreiben, das vom Parlament noch als Rechtssatz zu 

formulieren ist, wobei die inhaltlichen Vorgaben ziemlich bestimmt sein 

dürfen. Demgegenüber erweist sich die frühere kantonale Lehrmeinung 

von CAVIEZEL als zu strikt und heute nicht mehr zutreffend (vgl. SCHULER, 

a.a.O., Art. 13 N 27).

d) Auf dem Unterschriftenbogen haben die Initianten ihre 

Fremdspracheninitiative ausdrücklich als "Begehren in Form der 

allgemeinen Anregung" bezeichnet. Auch wenn eine solche Bezeichnung 

für die Qualifizierung der Initiativform nicht ausschlaggebend sein kann 

(vgl. soeben Erwägung 4a), lässt sich daraus immerhin die 

entsprechende Absicht der Initianten klar erkennen. Der Hauptteil der 

Initiative besteht sodann aus dem kurzen und prägnanten Satz "In der 

Primarschule ist nur eine Fremdsprache obligatorisch, je nach 

Sprachregion ist dies Deutsch oder Englisch", der als Regel im ganzen 

Kanton eingeführt werden soll. Damit trägt der Initiativtext dem 

Gesetzgeber eindeutig auf, das Volksschulgesetz im Sinne der Initiative 

"so abzuändern und auszugestalten, dass in der Primarschule für den 

Fremdsprachenunterricht im ganzen Kanton folgende Regel gilt". Dass 

und inwiefern dem Gesetzgeber bei der Umsetzung der vorliegenden 

Initiative gewisse Spielräume offenstehen, wird nachfolgend in Erwägung 

6 aufzuzeigen sein. Ohnehin ergibt sich bereits aus dem Initiativtext, dass 

sich dieser in der vorliegenden Form und Version gar nicht direkt ins 

Schulgesetz einfügen liesse. Überdies gibt die Initiative nicht vor, wo der 

entsprechende Satz einzufügen ist und welche Artikel des Schulgesetzes 

gleichzeitig aufgehoben oder geändert werden müssten. Damit ist mit 

EHRENZELLER und den Beschwerdeführern festzuhalten, dass die 

vorliegende Gesetzesinitiative in der Form der allgemeinen Anregung 

nicht gegen das Gebot der Einheit der Form verstösst (vgl. EHRENZELLER, 

- 13 -

Gutachten 2014, S. 15, Beschwerde S. 5 ff. sowie auch Botschaft der 

Regierung an den Grossen Rat zur Fremdspracheninitiative vom 

18. November 2014, Heft Nr. 10/2014-2015 in Bg-act. 3, S. 591).

e) Selbstverständlich ist es dem Beschwerdegegner unbenommen, 

hinsichtlich der Vereinbarkeit der vorliegenden Initiative mit dem Gebot 

der Einheit der Form eine andere Auffassung zu vertreten als die 

Regierung und EHRENZELLER (vgl. die entsprechende Kritik in der Replik 

S. 3 sowie Duplik S. 3). Seine diesbezüglichen Vorbringen, welche sich in 

erster Linie auf PREVITALI sowie die bedingt einschlägigen Urteile des 

Bundesgerichts 1P.531/2006 vom 8. November 2006 und BGE 124 I 107 

stützen, vermögen an den vorstehenden Feststellungen indes nichts zu 

ändern. Zwar ist es in der Tat unbehelflich, wenn die Beschwerdeführer 

mit der angeblich inkonsequenten Behandlung der ebenfalls allgemein 

anregenden Initiativen "80 Grossräte sind genug" und "Ja zu sauberem 

Strom ohne Kohlekraft" sowie mit Äusserungen im Rahmen der 

parlamentarischen Debatte zur Sonderjagdinitiative argumentieren (vgl. 

hierzu Beschwerde S. 8 sowie Replik S. 6). Soweit der 

Beschwerdegegner unter Verweis auf PREVITALI dahingehend 

argumentiert, dass die Initianten den Grossen Rat durch eine dermassen 

detaillierte Formulierung des Initiativtextes dazu zwingen würden, in 

einem sehr wichtigen Bereich auf die Ausübung seiner eigenen 

verfassungsmässigen Kompetenz zu verzichten (vgl. Stellungnahme S. 6 

ff. mit Verweis auf PREVITALI, Gutachten 2013, S. 7), so ist ihnen unter 

Bezugnahme auf das vorstehend Gesagte entgegenzuhalten, dass dem 

Gesetzgeber nach Auffassung des Gerichts ein ausreichender 

Umsetzungsspielraum verbleibt. Überdies bringt es die Konstruktion der 

allgemeinen Anregung naturgemäss mit sich, dass das Parlament seine 

angestammte Rolle als freier Gesetzgeber vorübergehend ablegt (vgl. zur 

Bindung des Parlaments vorstehend Erwägung 4b sowie TSCHANNEN, 

- 14 -

a.a.O., S. 18 mit Verweis auf BGE 115 Ia 148 [=Pra 79 Nr. 134] E.4b). 

Sodann beschlägt das Vorbringen, dass der Detaillierungsgrad des 

Initiativtextes der Möglichkeit entgegenstehe, allfällige Widersprüche mit 

dem übergeordneten Recht mit einer gesetzeskonformen Auslegung 

abzufedern (vgl. Stellungnahme S. 4 sowie PREVITALI, Gutachten 2013, 

S. 5 f.), nicht in erster Linie die Einheit der Form, sondern vielmehr die 

Frage nach der Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht (vgl. hierzu 

sogleich die Erwägungen 5 ff.).

5. a) Sodann bleibt zu prüfen, ob die Fremdspracheninitiative in einem 

offensichtlichen Widerspruch zu übergeordnetem Recht steht und damit 

im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV für ungültig zu erklären ist. Zum 

übergeordneten Recht zählen nach einhelliger Lehre und Praxis das 

Völkerrecht, das gesamte Bundesrecht inkl. Verordnungen des 

Bundesrates  oder eines eidgenössischen Departementes, das 

interkantonale Recht sowie – im Falle einer Gesetzesinitiative wie der 

vorliegenden – die Kantonsverfassung (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 36 

sowie HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2118 f.). Eine kantonale 

Gesetzesinitiative kollidiert mit übergeordnetem Recht, wenn sie den 

gleichen Normbereich betrifft und dabei für das gleiche Problem eine 

andere Antwort als das höherrangige Recht vorsieht. Zwar darf eine 

kantonale Initiative grundsätzlich andere Ziele verfolgen, als es der 

allgemeinen Zielsetzung des Bundesrechts entspricht. Wenn jedoch 

zwischen den Zielen der Initiative und dem übergeordneten Recht ein 

unauflösbarer Widerspruch besteht, muss die Initiative für ungültig erklärt 

werden (vgl. BGE 125 I 227 [=Pra 89 Nr. 79] E.4e/bb). Dabei ist gestützt 

auf Art. 49 Abs. 1 der Schweizerischen Bundesverfassung (BV; SR 101) 

festzuhalten, dass Bundesrecht entgegenstehendem kantonalen Recht 

vorgeht, weshalb nicht nur Normenkonflikte, sondern auch Verstösse 

gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung zur Ungültigkeit einer 

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Initiative führen können (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 43 ff. sowie 

HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2118 ff.).

b) Die Frage, ob ein Initiativbegehren gegen übergeordnetes Recht 

verstösst, kann erst nach Auslegung des übergeordneten Rechts 

einerseits und des Initiativbegehrens andererseits beantwortet werden. 

Diese hat in beiden Fällen nach den üblichen Auslegungsregeln zu 

erfolgen (vgl. hierzu nachfolgend Erwägung 6). Die bundesgerichtliche 

Rechtsprechung zur Auslegung von Volksinitiativen ist vom Gedanken 

getragen, die Ungültigkeit mittels verfassungs- und 

bundesrechtskonformer Auslegung nach Möglichkeit zu verhindern, um 

nicht übermässig in die politischen Rechte einzugreifen ("in dubio pro 

populo", vgl. BGE 138 I 131 [=Pra 101 Nr. 99] E.3 m.w.H.). Entscheidend 

ist demnach, ob der betreffenden Norm nach den anerkannten 

Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit 

höherrangigem Recht als vereinbar erscheinen lässt. Eine Initiative 

verstösst nämlich nur gegen übergeordnetes Recht und ist ungültig, wenn 

sie keiner vertrags- oder bundesrechtskonformen Auslegung zugänglich 

ist (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 48 und HANGARTNER/KLEY, a.a.O., 

Rz. 2126, je mit weiteren Hinweisen). Mit anderen Worten ist eine 

Initiative dann als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu 

unterstellen, wenn ihr ein Sinn beigemessen werden kann, der sie nicht 

klarerweise als unzulässig erscheinen lässt (vgl. BGE 139 I 292 E.5.7 

m.w.H.). Entgegen der Auffassung von PREVITALI schadet es denn auch 

nicht, dass die vorliegende Initiative keinen expliziten Vorbehalt 

zugunsten des übergeordneten Rechts enthält (vgl. PREVITALI, Gutachten 

2013, S. 3). Gemäss den soeben dargelegten Grundsätzen ist eine 

Initiative ohnehin nach Möglichkeit – und soweit dies vom Willen der 

Initianten gedeckt ist – im Einklang mit dem übergeordneten Recht 

auszulegen. So hat auch das Bundesgericht festgehalten, dass ein 

- 16 -

allgemeiner Vorbehalt zugunsten des Bundesrechts für sich alleine nicht 

genüge, um die Übereinstimmung einer Initiative mit dem höherrangigen 

Recht zu gewährleisten (vgl. BGE 129 I 392 E.3.3 sowie 125 I 227 [=Pra 

89 Nr. 79] E.4)

c) Vorliegend gilt es zu beachten, dass die zu beurteilende 

Fremdspracheninitiative in der Form einer allgemeinen Anregung im 

Sinne von Art. 13 Abs. 1 KV eingereicht worden ist. Auch wenn der 

Grosse Rat bei der Umsetzung an die inhaltlichen Vorgaben sowie den 

Gegenstand der Initiative gebunden ist (vgl. vorstehend Erwägung 4b), ist 

es zulässig und sogar geboten, dass die Vorlage zur Umsetzung Aspekte 

enthält, die zwar nicht formell Gegenstand der Initiative sind, für deren 

korrekte – mithin bundesrechtskonforme – Umsetzung aber angepasst 

werden müssen (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 34; zum 

Umsetzungsspielraum vgl. nachfolgend Erwägung 6). Dem Initiativtext 

lässt sich denn auch nicht entnehmen, welche Bestimmungen des 

kantonalen Schulgesetzes abgeändert oder inwieweit neue 

Bestimmungen geschaffen werden müssten, um das Initiativbegehren 

umzusetzen resp. die gewünschte "Regel" einzuführen. Überdies ist es 

als Ausfluss des hierarchischen Stufenbaus der Rechtsetzung nicht 

ausgeschlossen, dass die Umsetzung der Initiative gesetzgeberischen 

Anpassungs- und/oder Umsetzungsbedarf auf nachgeordneter Stufe zur 

Folge hat (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 13 N 31). Sodann ist festzuhalten, 

dass für den Entscheid über die materielle Rechtmässigkeit eines 

Initiativbegehrens die Rechtslage im Zeitpunkt der Beurteilung durch das 

Parlament massgebend ist (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2145). 

Damit ist es ausgeschlossen, die Rechtmässigkeit einer Initiative unter 

der hypothetischen Annahme noch zu schaffender gesetzlicher 

Grundlagen zu beurteilen oder sich dabei von entsprechenden Absichten 

des Bundesgesetzgebers leiten zu lassen.

- 17 -

d) Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 KV sieht insofern eine eingeschränkte Prüfungs- und 

Entscheidkompetenz des Parlaments vor, als nur ein offensichtlicher 

Verstoss gegen übergeordnetes Recht die Ungültigkeit einer Initiative zur 

Folge hat. Der Terminus "offensichtlich" zielt aber nicht auf die Schwere 

des Verstosses gegen das übergeordnete Recht, sondern vielmehr auf 

die Erkennbarkeit resp. die Wahrscheinlichkeit eines solchen Verstosses 

ab. Eine Initiative ist demnach nur ungültig, wenn kein (begründeter) 

Zweifel an ihrer Widerrechtlichkeit besteht. Sofern an der Vereinbarkeit 

mit dem übergeordneten Recht demgegenüber Zweifel bestehen, ist die 

Initiative für gültig zu erklären und zur Abstimmung zu bringen (vgl. 

SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 50 mit Verweis auf PVG 1987 Nr. 1 E.2). 

Insofern ist der Auffassung von PREVITALI zuzustimmen, wonach eine 

allfällige doktrinale Divergenz zugunsten der Gültigkeit der Initiative 

auszulegen ist (vgl. PREVITALI, Gutachten 2013, S. 11), mithin die 

"Offensichtlichkeit" eines Verstosses gegen übergeordnetes Recht 

ausschliesst. Wie es sich diesbezüglich mit einer isolierten Praxis oder 

einer vereinzelten entgegenstehenden Lehrmeinung verhält, kann und 

braucht an dieser Stelle nicht abschliessend und allgemeingültig 

festgehalten werden (vgl. hierzu Replik S. 6 sowie Duplik S. 8). 

Zurückhaltung bei der Ungültigerklärung von Initiativen drängt sich 

insbesondere dann auf, wenn ihr Gegenstand – wie im vorliegenden Fall 

– ein kantonales Gesetz ist. Ein solches kann gemäss Art. 55 Abs. 3 KV 

nämlich auch noch später – mithin nach der Volksabstimmung – mittels 

Verfassungsbeschwerde beim Verwaltungsgericht sowohl unmittelbar 

angefochten (sog. abstrakte Normenkontrolle) als auch im konkreten 

Anwendungsfall auf die Vereinbarkeit mit dem übergeordnetem Recht 

überprüft werden (sog. konkrete Normenkontrolle; vgl. SCHULER, a.a.O., 

Art. 14 N 6 m.w.H. sowie Beschwerde S. 10).

- 18 -

Das Bundesgericht hat diesbezüglich in einem Urteil vom 28. Februar 

2007 in Bezug auf den Kanton Genf festgehalten, der Grosse Rat könne 

eine Initiative nur für ungültig erklären, wenn der Widerspruch zu 

übergeordnetem Recht ins Auge springe und vernünftigerweise nicht 

verneint werden könne ("Ce n'est que dans l'hypothèse où 

l'inconstitutionnalité «saute aux yeux et ne peut raisonnablement être 

niée» que le Grand Conseil est tenu de la déclarer invalide", vgl. Urteil 

des Bundesgerichts [BGer] 1P.451/2006 vom 28. Februar 2007 E.2.2 

m.w.H.). Damit soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass sich 

der Grosse Rat als politisches Organ zur Beurteilung von komplexen 

Rechtsfragen wenig eignet. Durch die Beschränkung auf die 

offensichtliche Verletzung von übergeordnetem Recht soll es ihm erspart 

bleiben, sich abschliessend zu komplexen rechtlichen Fragen im Rahmen 

der Verfassungsgerichtsbarkeit äussern zu müssen (vgl. BGer 

1P.451/2006 E.2.2; SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 49 und HANGARTNER/KLEY, 

a.a.O., Rz. 2138).

e) Die Beschränkung der Ungültigkeit von Initiativen auf offensichtliche 

Widersprüche zu übergeordnetem Recht gilt auch für die kantonalen oder 

eidgenössischen Gerichte, wenn sie Beschwerden gegen entsprechende 

Parlamentsentscheide zu beurteilen haben. Die Kognition des 

Verwaltungs- resp. des Bundesgerichts kann nicht über jene des Grossen 

Rates hinausgehen, weshalb auch die Rechtsmittelinstanzen nur 

offensichtliche Verstösse gegen übergeordnetes Recht sanktionieren 

können. Im Rahmen der vorliegenden Stimmrechtsbeschwerde ist 

demnach lediglich zu kontrollieren, ob der Grosse Rat die Prüfung der 

Initiative innerhalb seiner verfassungsmässigen Kompetenzen 

vorgenommen hat (vgl. BGE 132 I 282 [=Pra 96 Nr. 75] E.1.3 sowie 

SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 51).

- 19 -

f) Mit der Einschränkung der Kognition auf offensichtliche Verstösse gegen 

übergeordnetes Recht ist indes noch nichts darüber ausgesagt, wie 

vertieft sich der Grosse Rat und im Anfechtungsfalle die 

Rechtsmittelinstanzen mit der Materie zu befassen haben. Mit anderen 

Worten stellt sich die Frage, ob die Formulierung "offensichtlich" bedeutet, 

dass die Unvereinbarkeit quasi prima vista und ohne weitere 

Auseinandersetzung mit den rechtlichen Grundlagen erkennbar sein resp. 

"ins Auge springen" muss, oder ob der offensichtliche Verstoss auch erst 

nach einer eingehenden Prüfung der Rechtsalge und Auslegung der 

betroffenen Bestimmungen als solcher erkennbar sein kann.

aa) Auch wenn in der Lehre stets von einer eingeschränkten 

Prüfungskompetenz und einer damit verbundenen Beschleunigung der 

Behandlung einer Initiative die Rede ist, kann mit der 

Kognitionsbeschränkung auf offensichtliche Unvereinbarkeit nicht gemeint 

sein, dass sich der Grosse Rat resp. die Rechtsmittelinstanzen nur 

summarisch mit der Thematik aufzuhalten haben und mit der 

Ungültigerklärung nur Verstösse sanktionieren sollen, welche sich bereits 

aus der Lektüre des Initiativtextes ergeben  oder auch für einen Laien 

ohne weiteres erkennbar wären. Dies liesse sich nicht mit dem aus Art. 14 

Abs. 1 KV fliessenden Anspruch der Stimmbürger vereinbaren, dass nur 

über rechtmässige Initiativen abgestimmt wird. Letztlich dient es nämlich 

– trotz der erwähnten Möglichkeit von nachgelagerten Normenkontrollen – 

dem Schutz der staatspolitisch bedeutungsvollen Volksrechte und der 

direkten Demokratie, dass die Stimmberechtigten nicht über Begehren zu 

befinden haben, welche zu einem rechtswidrigen Beschluss führen und 

deshalb letztlich keine Rechtswirkung erzielen können. Insofern ist der 

Grosse Rat des Kantons Graubünden nicht nur ermächtigt, sondern auch 

verpflichtet, die Rechtmässigkeit von Initiativen zu prüfen und diese 

gegebenenfalls für ungültig zu erklären (vgl. SCHULER, a.a.O., Art. 14 N 4 

- 20 -

und 35 m.w.H. sowie BGE 105 Ia 11 E.2c zum kantonalrechtlichen 

Anspruch auf Überprüfung der inhaltlichen Rechtmässigkeit einer 

Initiative). Wenn es ihm als Konsequenz der restriktiven Kognitionsformel 

nicht möglich wäre, ein Volksbegehren mit der nötigen Tiefe zu 

behandeln, könnte er dieser Verpflichtung von vornherein gar nicht 

hinreichend nachkommen (vgl. zum Ganzen auch HANGARTNER/KLEY, 

a.a.O., Rz. 2134 ff.). Mit anderen Worten ergibt sich aus der 

Kognitionsbeschränkung nicht, dass die Prüfung der Initiative durch den 

Grossen Rat zwingend summarischer Natur sein muss resp. dass die 

Unvereinbarkeit mit übergeordnetem Recht ohne eingehendere 

Auseinandersetzung erkennbar sein muss. Damit ist es nicht zu 

beanstanden, dass das zuständige EKUD zur Beurteilung der 

Vereinbarkeit der Initiative mit dem übergeordneten Recht ein 

verwaltungsexternes Rechtsgutachten eingeholt hat und dass die daraus 

gewonnenen Erkenntnisse sowie das von der Pro Grigioni Italiano 

eingereichte Gutachten von Prof. Dr. Previtali in die Botschaft der 

Regierung an den Grossen Rat und somit in die parlamentarische 

Debatte eingeflossen sind. Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen 

kann die Tatsache, dass ein Rechtsgutachten für nötig befunden und das 

Ungültigkeitserkenntnis erst aufgrund eines ausgedehnten 

Auslegungsprozesses gewonnen worden ist, entgegen der Auffassung 

der Beschwerdeführer folglich nicht gegen die "Offensichtlichkeit des 

Verstosses" sprechen. Gleichzeitig schadet es nicht resp. stellt es keine 

Missachtung der eingeschränkten Kognition dar, wenn in der 

parlamentarischen Debatte vereinzelt ergänzend auch inhaltliche resp. 

politische Argumente für oder gegen das Volksbegehren vorgetragen 

worden sind (vgl. etwa Grossratsprotokoll zur Beratung der 

Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 742 ff.). Im Ergebnis lässt sich der 

angefochtene Entscheid nämlich ohne weiteres auf grundsätzlich 

- 21 -

zulässige Ungültigkeitsgründe zurückführen und damit begründen. Ob 

solche auch materiell vorliegen, wird im Folgenden zu prüfen sein.

bb) Aus den gleichen Überlegungen hat sich auch das streitberufene 

Verwaltungsgericht – dessen Kognition wie gesehen nicht über jene des 

Grossen Rates hinausgehen kann (vgl. vorstehend Erwägung 5e) – nicht 

darauf zu beschränken, den angefochtenen Entscheid lediglich 

summarisch oder anhand des Wissensstandes des Grossen Rates zum 

Zeitpunkt der Beschlussfassung zu überprüfen. Die gegenteilige 

Auffassung würde bedeuten, dass das Resultat der 

Stimmrechtsbeschwerde und damit die Gültigkeit der Initiative davon 

abhängen würde, wie intensiv sich der Grosse Rat mit der Initiative 

befasst hat und wie die parlamentarische Debatte verlaufen ist. Folglich 

bleibt es dem Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz unbenommen, 

das übergeordnete Recht auszulegen und auf dieser Grundlage zu 

prüfen, ob die Fremdspracheninitiative in einem offensichtlichen 

Widerspruch zu diesem steht.

6. a) Um zu beurteilen, ob sich die Fremdspracheninitiative mit dem 

übergeordneten Recht vereinbaren lässt, ist zunächst mittels Auslegung 

des Initiativtextes zu erörtern, ob und inwieweit dem Grossen Rat bei der 

Umsetzung der Initiative Spielräume zukommen, welche im Rahmen einer 

bundesrechtskonformen Umsetzung allenfalls auszuschöpfen wären. 

Diesbezüglich führt der Beschwerdegegner unter Verweis auf PREVITALI 

aus, dass dieser Umsetzungsspielraum in Anbetracht der drei konkreten, 

zwingenden Anordnungen auf ein Minimum reduziert sei. Bereits aus der 

gewählten Formulierung des Initiativtextes ergäben sich die ersten beiden 

Verpflichtungen, nämlich dass in den ersten sechs Schuljahren nur eine 

einzige Fremdsprache zu unterrichten sei und dass Englisch als erste 

Fremdsprache in den deutschsprachigen Regionen und Deutsch als erste 

- 22 -

Fremdsprache in den italienisch- und romanischsprachigen Regionen 

gelte. Daraus resultiere sodann eine dritte Verpflichtung, nämlich das 

Verbot, in deutschsprachigen Gebieten auf Primarstufe Italienisch zu 

unterrichten (vgl. Stellungnahme S. 4 sowie PREVITALI, Gutachten 2013, 

S. 3). Die Starrheit des mit der Initiative anvisierten 

Fremdsprachensystems werde zudem dadurch verstärkt, dass weder 

Ausnahmeregelungen noch Vorbehalte zugunsten des übergeordneten 

Rechts vorgesehen seien. Der Wortlaut der Initiative sei derart detailliert 

ausgearbeitet, dass eine allfällige "Korrektur" desselben zwecks 

Anpassung an das übergeordnete Recht nicht erfolgen könne, ohne dabei 

den Willen der Befürworter entscheidend zu verändern. Der einzige 

Punkt, welcher in die Gestaltungsfreiheit des Grossen Rates falle – 

nämlich die Festlegung des Beginns des Fremdsprachenunterrichts – sei 

vollkommen marginaler Natur (vgl. PREVITALI, Gutachten 2013, S. 3, 6 und 

11 f.). Demgegenüber stellen sich die Beschwerdeführer auf den 

Standpunkt, dass die Initiative nur den obligatorischen Teil der 

Fremdsprachen in der Primarschule regeln wolle, nicht jedoch die 

Freifächer. In diesem Bereich bleibe dem Grossen Rat genügend Raum, 

um den berechtigten Anliegen der Italienisch- und Romanischbündner in 

optimaler Form Rechnung zu tragen. Wenn die Primarschulen nämlich 

verpflichtet würden, in den italienisch- und romanischsprachigen Gebieten 

mit Deutsch gleichzeitig Englisch als Freifach anzubieten (und analog in 

deutschsprachigen Primarschulen Italienisch oder Romanisch), dann 

könnten die Schüler davon ohne Zwang und angepasst auf ihre 

individuellen Fähigkeiten Gebrauch machen. Insofern würde dem 

Gesetzgeber folglich nicht der (für eine bundesrechtskonforme 

Umsetzung) benötigte Spielraum genommen (vgl. Beschwerde S. 7).

b) Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass die vorliegende Initiative einzig auf 

den Fremdsprachenunterricht auf der Primarstufe abzielt. Nicht erfasst 

- 23 -

wird demgegenüber der Fremdsprachenunterricht auf der Oberstufe, 

weshalb dieser im Rahmen einer bundesrechtskonformen Umsetzung der 

Initiative je nach Bedarf modifiziert werden könnte. Zu denken wäre etwa 

an die Anpassung der Stundendotationen oder die Einführung von 

getrennten Englisch-Klassen mit verschiedenen Sprachniveaustufen (vgl. 

nachfolgend Erwägung 8).

c) Um zu erörtern, welcher Umsetzungsspielraum dem Gesetzgeber im 

Falle einer Annahme der Initiative in Bezug auf den 

Fremdsprachenunterricht auf Primarstufe verbleiben würde, ist die 

Initiative auszulegen. Wie bereits dargelegt, hat die Auslegung eines 

Initiativbegehrens nach den üblichen Auslegungsregeln zu erfolgen (vgl. 

vorstehend Erwägung 5b). Ein Initiativbegehren ist nicht anders zu 

interpretieren als etwa ein vom Parlament aufgestelltes Gesetz. Mit 

anderen Worten ist eine Initiative in erster Linie nach ihrem Wortlaut, d.h. 

"aus sich selbst heraus", und nicht nach dem subjektiven Willen der 

Initianten zu interpretieren. Die Initianten können somit nicht verbindlich 

bestimmen, wie der Initiativtext zu verstehen ist. Massgeblich ist vielmehr, 

wie der Initiativtext von den Stimmberechtigten und den späteren 

Adressaten des vorgeschlagenen Erlasses vernünftigerweise verstanden 

werden muss. Deren Erläuterungen – insbesondere die Begründung auf 

dem Unterschriftenbogen – stellen jedoch einen wichtigen Aspekt im 

Rahmen der entstehungsgeschichtlichen Auslegung dar (vgl. SCHULER, 

a.a.O., Art. 14 N 47 sowie HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2124 f., je mit 

weiteren Hinweisen sowie BGE 121 I 334 E.2c und BGer 1C_586/2013 

vom 7. Oktober 2014 E.3.2). Auch spätere Meinungsäusserungen der 

Initianten sind zu berücksichtigen, auch wenn dabei insofern erhöhte 

Vorsicht geboten ist, als Initianten im Laufe der Unterschriftensammlung, 

der Behandlung im Parlament oder während des Abstimmungskampfes 

oft dazu neigen, ihr Begehren zu verharmlosen und umzudeuten, um auf 

- 24 -

diese Weise Widerständen zu begegnen (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., 

Rz. 2125). Die nachträgliche Umdeutung einer Initiative, welche dem 

ursprünglichen Textverständnis und den durch sie geweckten 

Erwartungen zuwiderläuft, ist folglich insofern unzulässig, als dadurch der 

Wille der Unterzeichnerinnen und Unterzeichner der Initiative verfälscht 

werden könnte (vgl. hierzu BGE 112 Ia 240 E.5b mit Verweis auf 109 Ia 

134 E.5d). Vor diesem Hintergrund sind das Informationsschreiben der 

Initianten an die Mitglieder des Grossen Rates vom 26. März 2015 sowie 

die bei dieser Gelegenheit eingereichte erste Beurteilung der 

Fremdspracheninitiative von Dr. iur. Otmar Bänziger vom 5. März 2015 

(vgl. Bg-act. 5 und 6) mit entsprechender Zurückhaltung zu würdigen.

d) Zunächst stellt sich die Frage, ob es die Fremdspracheninitiative zulassen 

würde, auf Primarstufe eine zweite Fremdsprache als Freifach, mithin auf 

freiwilliger Basis anzubieten. Ausgangspunkt hierfür bildet selbstredend 

der eigentliche Initiativtext, welcher folgendermassen lautet:

"Das Gesetz für die Volksschulen des Kantons Graubünden ist so abzuändern und 

auszugestalten, dass in der Primarschule für den Fremdsprachenunterricht im ganzen 

Kanton folgende Regel gilt:

In der Primarschule ist nur eine Fremdsprache obligatorisch, je nach Sprachregion ist 

dies Deutsch oder Englisch."

Ebenfalls zu berücksichtigen gilt es sodann die auf der Rückseite des 

Unterschriftenbogens wiedergegebene Begründung (vgl. Bg-act. 4):

"Die geltende Gesetzgebung im Kanton Graubünden verlangt, dass auf der Primarstufe 

mindestens eine Kantonssprache sowie Englisch als Fremdsprachen unterrichtet 

werden.

Viele Schülerinnen und Schüler werden mit diesen Anforderungen benachteiligt. Die 

Konzentration auf eine Fremdsprache erlaubt die verstärkte Förderung von 

Muttersprache und Mathematik. In der Ostschweiz wird durchwegs Englisch als erste 

Fremdsprache unterrichtet.

[…]"

- 25 -

Die Beschwerdeführer heben die Bedeutung des Wortes "obligatorisch" 

hervor und halten fest, dass gemäss dem klaren und eindeutigen Wortlaut 

nur der Unterricht einer zweiten obligatorischen Fremdsprache verboten 

sei (vgl. Replik S. 3). Demgegenüber hält der Beschwerdegegner unter 

Verweis auf den Titel sowie die Begründung der Initiative dafür, dass die 

Betonung auf "nur noch eine" Fremdsprache liege. In ihrem 

Informationsschreiben an sämtliche Grossräte vom 26. März 2015 hätten 

die Initianten das Wort "eine" gar selbst fett hervorgehoben (vgl. 

Stellungnahme S. 8 ff. unter Wiedergabe des Votums von 

Kommissionspräsident Tenchio, Grossratsprotokoll zur Beratung der 

Fremdspracheninitiative in der Session vom 20. April bis 22. April 2015, 

5/2014-2015 in Bf-act. 3, S. 734 f. sowie Informationsschreiben der 

Initianten an die Mitglieder des Grossen Rates vom 26. März 2015 in Bg-

act. 5). Da beide Auffassungen nachvollziehbar sind und eine rein 

grammatikalische Auslegung des Initiativtextes ohnehin kaum zielführend 

sein kann, ist auf die Begründung auf der Rückseite des 

Unterschriftenbogens zurückzugreifen. Aus dieser geht klar hervor, dass 

die Initianten mit ihrem Begehren diejenigen Schülerinnen und Schüler 

schützen wollen, welche mit den Anforderungen des geltenden 

Fremdsprachenkonzeptes benachteiligt werden, mithin mit dem Erlernen 

von zwei Fremdsprachen auf Primarstufe überfordert sind. Das Ziel der 

Initiative liegt also offensichtlich in der Entlastung der Schülerinnen und 

Schüler und nicht etwa in einer Vereinheitlichung oder Standardisierung 

des Fremdsprachenunterrichts auf dem ganzen Kantonsgebiet. Entgegen 

der Auffassung des Beschwerdegegners steht diese Zielsetzung dem 

fakultativen Angebot einer zweiten Fremdsprache auf Primarstufe nicht 

entgegen. Vielmehr könnten die Schülerinnen und Schüler von einem 

Fremdsprachenangebot auf freiwilliger Basis je nach ihren individuellen 

Fähigkeiten Gebrauch machen: Während lernschwächere Schüler – ganz 

im Sinne der Initiative – vor einer damit zusammenhängenden 

- 26 -

Überforderungen bewahrt würden, stünde es sprachbegabteren oder 

ambitionierteren Kindern nach wie vor offen, bereits auf Primarstufe erste 

Kenntnisse in einer weiteren Fremdsprache zu erlangen. Überdies steht 

das extracurriculare, fakultative Angebot einer weiteren Fremdsprache 

der verstärkten Förderung von Muttersprache und Mathematik, welche 

ebenfalls als Ziel der Initiative genannt wird, nicht entgegen. Insofern 

liesse es sich mit der angestrebten Entlastung vereinbaren, wenn die 

Primarschulen in den italienisch und -romanischsprachigen Gebieten 

neben dem obligatorischen Deutschunterricht gleichzeitig Englisch und in 

deutschsprachigen Gebieten analog Italienisch oder Romanisch als 

Freifach anbieten würden oder – falls eine bundesrechtskonforme 

Umsetzung der Initiative dies erfordern sollte – hierzu gar verpflichtet 

würden. Entgegen dem beschwerdeführerischen Dafürhalten ist es zwar 

nicht zutreffend, dass ein geplantes generelles Verbot, weitere 

Fremdsprachen auf freiwilliger Basis anzubieten, zwingend im Initiativtext 

hätte zum Ausdruck gebracht werden müssen. Es ist jedoch nicht als 

gegen den Willen der Initianten und der Unterzeichnerinnen und 

Unterzeichner der Initiative verstossend zu betrachten, dass das Angebot 

einer zweiten Fremdsprache in der Primarschule auf freiwilliger Basis 

resp. gar eine entsprechende Verpflichtung der Schulträgerschaften im 

Falle einer Annahme der Initiative zulässig wäre. Insofern enthält die 

Initiative entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners kein Verbot, 

in deutschsprachigen Gebieten auf Primarstufe Italienisch zu unterrichten.

e) Sodann ist zu klären, ob die Fremdspracheninitiative für mehrsprachige 

Gemeinden oder Gemeinden mit besonderer Nähe zu einer anderen 

Sprachregion Ausnahmeregelungen zulässt. Diesbezüglich weist der 

Beschwerdegegner zutreffend darauf hin, dass sich die Initiative vom 

Wortlaut her ausdrücklich auf das ganze Kantonsgebiet beziehe und 

keine Ausnahmen für mehrsprachige Gemeinden vorsehe (vgl. Votum 

- 27 -

Tenchio, Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 738 

sowie EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 34 ff.).

aa) Anknüpfend an die vorstehenden Ausführungen ist in diesem 

Zusammenhang festzuhalten, dass in sprachlicher Hinsicht speziellen 

Konstellationen über das Angebot von Freifächern, welches von der 

Initiative nicht ausgeschlossen wird, im Sinne von Ausnahmeregelungen 

Rechnung getragen werden kann. Auch im Falle einer Annahme der 

Initiative stünde es einer Gemeinde demnach offen, aufgrund ihrer Nähe 

zu einer anderen Sprachregion oder zwecks Berücksichtigung von 

angestammten Minderheitensprachen auf der Primarschule eine zweite 

Fremdsprache auf fakultativer Ebene anzubieten. Insofern verhindert die 

Initiative nicht, dass auch in Zukunft flexible, der konkreten Situation 

einzelner Schulen angepasste Lösungen möglich sind.

bb) In Berücksichtigung der Argumentation des Beschwerdegegners ist 

sodann zu konstatieren, dass die Fremdspracheninitiative die im 

geltenden Recht bestehende Möglichkeit, in mehrsprachigen und 

deutschsprachigen Gemeinden im Interesse der Erhaltung der 

angestammten Sprache zweisprachige Volksschulen einzuführen (Art. 20 

Abs. 2 des Sprachengesetzes des Kantons Graubünden [SpG GR; 

BR 492.100]), nicht beschneidet. Dies ergibt sich bereits daraus, dass es 

sich hierbei um eine die Schulsprache betreffende Spezialregelung 

handelt, welche keinen (direkten) Einfluss auf die Ausgestaltung des 

Fremdsprachenunterrichts hat, und dass die Fremdspracheninitiative 

lediglich auf eine Abänderung des kantonalen Schulgesetzes abzielt. 

Überdies ist in Anbetracht der vorerwähnten Ziele der Initiative nicht 

davon auszugehen, dass die Initianten und die Unterstützer der Initiative 

die unter geltendem Recht bestehende Möglichkeit von zweisprachigen 

Schulen – auch wenn diese im Initiativbegehren nicht thematisiert wird – 

- 28 -

haben ausschliessen wollen. Dass sich im Falle von derartigen 

Immersion-Konzepten ein gewisser Anpassungsbedarf hinsichtlich der 

ordentlichen Stundentafeln und damit auch der Ausgestaltung des 

Fremdsprachenunterrichts ergibt, liegt auf der Hand. Bei deutsch-

/italienisch- oder deutsch-/romanischsprachigen Schulen im Sinne dieser 

Bestimmung handelt es sich beim Italienischen resp. Romanischen 

jedoch nicht um eine erste Fremdsprache, sondern um eine zweite 

Schulsprache. Demnach liesse sich auch in solchen Schulen – 

entsprechend der von der Initiative geforderten Regel – das Englische als 

erste Fremdsprache einführen.

cc) Soweit sich der Beschwerdegegner auf den Standpunkt stellt, dass es 

Gemeinden mit einem Anteil von mehr als zehn Prozent der 

angestammten Minderheitensprache im Falle einer Annahme der Initiative 

verunmöglicht würde, auf diese Minderheitensprache angemessen 

Rücksicht zu nehmen (vgl. Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur 

Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 738), bezieht er sich auf den 

geltenden Art. 20 Abs. 3 SpG GR. Dieser auferlegt Gemeinden mit einem 

Anteil von mindestens zehn Prozent von Angehörigen einer 

angestammten Sprachgemeinschaft – welche gemäss Art. 16 Abs. 3 SpG 

GR folglich als einsprachige Gemeinden gelten – die Pflicht, während der 

obligatorischen Schulzeit Rätoromanisch oder Italienisch anzubieten. 

Analog zu den vorstehenden Ausführungen zur Möglichkeit von 

zweisprachigen Klassenzügen ist auch hierzu festzuhalten, dass die 

Fremdspracheninitiative die Weitergeltung dieser sprachgesetzlichen 

Sonderregelung nicht beschlägt. Es ist mit Blick auf die Ziele der Initiative 

auch nicht anzunehmen, dass mit dieser eine Aufhebung dieser 

Bestimmung beabsichtigt wird. Da es die Fremdspracheninitiative bei 

korrekter Auslegung nicht verbietet, dass nebst der obligatorisch zu 

unterrichtenden ersten Fremdsprache im Rahmen von Wahl-  oder 

- 29 -

Freifächern eine weitere Fremdsprache angeboten wird (vgl. hiervor 

Erwägung 6d), wäre es einer Gemeinde entgegen der Auffassung des 

Beschwerdegegners (vgl. Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur 

Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 738) nicht verunmöglicht, auf diese 

Minderheitensprachen – wie unter geltendem Recht – angemessen 

Rücksicht zu nehmen. Wie sich aus der Botschaft zum kantonalen 

Sprachengesetz ergibt, kann dieses gemäss Art. 20 Abs. 3 SpG GR 

zwingend zu schaffende Unterrichtsangebot nämlich als Wahlfach, 

Wahlpflichtfach oder Pflichtfach ausgestaltet sein (vgl. Botschaft der 

Regierung an den Grossen Rat zum Sprachengesetz des Kantons 

Graubünden vom 16. Mai 2006, Heft Nr. 2/2006-2007 S. 110).

f) Damit ist festzuhalten, dass sich die Fremdspracheninitiative lediglich auf 

den obligatorischen Fremdsprachenunterricht bezieht und es demnach 

nicht ausschliesst, dass gewisse Schulträgerschaften auf Primarstufe eine 

zweite Fremdsprache auf fakultativer Ebene anbieten resp. hierzu unter 

Umständen gar verpflichtet werden. Der Handlungsspielraum des 

Gesetzgebers beschränkt sich folglich nicht auf die redaktionelle 

Umsetzung, die Festlegung des Beginns des Fremdsprachenunterrichts 

sowie die Definition des Begriffs "Sprachregion". Vielmehr hat dieser im 

Rahmen einer verfassungskonformen Umsetzung auch festzulegen, ob 

und allenfalls unter welchen Voraussetzungen die Schulträgerschaften 

auf Primarstufe Fremdsprachenunterricht auf freiwilliger Basis anbieten 

können oder müssen resp. welche Sonderregelungen sich für 

mehrsprachige Gemeinden oder Sprachgrenzgebiete aufdrängen. 

Ausserdem kann der Gesetzgeber den Fremdsprachenunterricht auf der 

Oberstufe – falls dies im Rahmen einer bundesrechtskonformen 

Umsetzung vonnöten sein sollte – etwa mittels Anpassung der 

Stundendotationen oder der Einführung von getrennten Englisch-Klassen 

mit verschiedenen Sprachniveaustufen modifizieren. Dass derartige 

- 30 -

Massnahmen mit praktischen Schwierigkeiten und erheblichen 

finanziellen Folgen verbunden sind (vgl. Votum Tenchio, 

Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 737), mag 

allenfalls ein Grund für die Ablehnung der Initiative darstellen. Für die 

Gültigkeit der vorliegenden Initiative sind solche Faktoren indes nicht von 

Relevanz.

7. Um zu prüfen, ob sich die Fremdspracheninitiative mit dem 

übergeordneten Recht vereinbaren lässt, ist in einem nächsten Schritt die 

massgebende Rechtslage darzutun und auszulegen. Dabei geht es auf 

eidgenössischer Ebene insbesondere um das in Art. 8 Abs. 2 BV 

statuierte Diskriminierungsverbot (vgl. sogleich Erwägung 8), die in den 

Art. 61a ff. BV enthaltene Bildungsverfassung (vgl. Erwägungen 9 f.) 

sowie Art. 15 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Landessprachen und 

die Verständigung zwischen den Sprachgemeinschaften 

(Sprachengesetz, SpG; SR 441.1; vgl. Erwägung 11). Zu erörtern sind 

des Weiteren Art. 70 BV (vgl. Erwägung 12), die bestehenden 

interkantonalen Harmonisierungsbestrebungen (vgl. Erwägungen 9 f.) 

sowie die Art. 2 und 3 KV (vgl. Erwägungen 13 ff.). Unbestrittenermassen 

nicht (unmittelbar) verletzt und deshalb nicht weiter erörterungsbedürftig 

sind demgegenüber die Bestimmungen der EMRK, der Europäischen 

Charta der Regional- oder Minderheitensprachen und des 

Rahmenübereinkommens des Europarates zum Schutz nationaler 

Minderheiten sowie die Art. 4 und 18 BV (vgl. hierzu EHRENZELLER, 

Gutachten 2014, S. 19 ff.). Sodann wird zu prüfen sein, ob sich die 

Fremdspracheninitiative – unter Ausschöpfung der soeben dargelegten 

Umsetzungsspielräume – auf eine Weise auslegen resp. umsetzen lässt, 

welche mit den Vorgaben des übergeordneten Rechts zu vereinbaren ist. 

Wenn eine verfassungs- resp. bundesrechtskonforme Umsetzung 

zweifellos nicht möglich wäre, würde die Fremdspracheninitiative 

- 31 -

offensichtlich gegen übergeordnetes Recht verstossen und wäre vom 

Beschwerdegegner demnach zu Recht für ungültig erklärt worden.

8. a) Umstritten ist zunächst die Vereinbarkeit der Initiative mit dem in Art. 8 

Abs. 2 BV statuierten Diskriminierungsverbot, gemäss welchem niemand 

diskriminiert werden darf, namentlich nicht wegen seiner Herkunft oder 

seiner Sprache. Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine Person allein 

aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche 

historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell 

ausgegrenzt oder als minderwertig angesehen wird, eine ungleiche 

Behandlung erfährt. Die (direkte) Diskriminierung stellt eine qualifizierte 

Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, 

indem sie eine Benachteiligung von Menschen bewirkt, die als 

Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an 

Unterscheidungsmerkmale anknüpft, die einen wesentlichen und nicht 

oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betroffenen 

Personen ausmachen. Art. 8 Abs. 2 BV schliesst indes die Anknüpfung an 

ein verpöntes Merkmal nicht absolut aus. Eine solche begründet zunächst 

lediglich den blossen Verdacht einer unzulässigen Differenzierung, 

welcher durch eine qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden 

kann. Eine indirekte oder mittelbare Diskriminierung liegt demgegenüber 

vor, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung von 

spezifisch gegen Diskriminierung geschützten Gruppen enthält, in ihren 

tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders 

benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (vgl. BGE 138 I 

305 E.3.3 m.w.H. sowie SCHWEIZER, in: 

EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die 

schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., 

Zürich/St. Gallen 2014, Art. 8 N 49 ff.).

- 32 -

b) Gemäss der vom Beschwerdegegner vertretenen Auffassung bedeutet 

dies im vorliegenden Kontext, dass alle Kinder im Kanton – unabhängig 

vom Sprachgebiet – die gleiche oder eine gleichwertige Sprachausbildung 

erfahren können sollen. Damit eine weitgehende Chancengleichheit und 

die Gleichbehandlung aller Schülerinnen und Schüler im Kanton 

gewährleistet werden könne, sollten – gemäss geltender Regelung des 

Fremdsprachenunterrichts – alle Schülerinnen und Schüler beim Übertritt 

in die Oberstufe das gleiche Englischniveau aufweisen. Durch die 

vorliegende Initiative sei diese Zielvorgabe nicht mehr erreichbar resp. 

werde die Erreichung durch den Zwang zu einer einzigen Fremdsprache 

auf Primarstufe geradezu verunmöglicht, zumal in den italienisch- und 

romanischsprachigen Gebieten nur noch Deutsch als Fremdsprache 

obligatorisch unterrichtet werden dürfe. Diese Vorgabe führe nicht nur zu 

ganz unterschiedlichen Sprachkompetenzen am Ende der Primarschule, 

sondern bedeute auch für die Schülerinnen und Schüler aus den 

italienisch- und romanischsprachigen Sprachgebieten eine nicht zu 

verkennende Benachteiligung beim Übertritt in die Oberstufe, sei dies im 

Kanton selbst oder – noch akzentuierter – beim Wechsel in einen anderen 

Kanton. Diese unterschiedliche rechtliche und faktische Behandlung, 

welche solche Kinder aufgrund der mit der Initiative beabsichtigten 

Fremdsprachenregelung im Rahmen des jeweiligen Übertritts wie auch 

bei der Gestaltung des lehrplanmässigen Unterrichts erfahren müssten, 

stelle eine Diskriminierung aufgrund der Sprache dar (vgl. Stellungnahme 

S. 13 ff. mit auszugsweiser Wiedergabe von EHRENZELLER, Gutachten 

2014, S. 19 f., PREVITALI, Gutachten 2013, S. 20 ff., WALDMANN, a.a.O., 

S. 7 Fn. 39 sowie diverser Voten anlässlich der grossrätlichen Debatte).

c) Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass die Annahme der 

Fremdspracheninitiative je nach Sprachgebiet systembedingt einen 

unterschiedlichen Stand der Fremdsprachenkompetenz Englisch am 

- 33 -

Ende der Primarschule zur Folge hätte. Im Hinblick auf die geltend 

gemachte Verletzung des Diskriminierungsverbots stellt sich jedoch die 

Frage, ob die Fremdsprachenkompetenzen der Schülerinnen und Schüler 

aus verschiedenen Sprachgebieten am Ende der Primarschule überhaupt 

vergleichbar sein müssen.

aa) Vor dem Hintergrund der anzustrebenden Harmonisierung des 

Volksschulsystems und der Erhöhung dessen Durchlässigkeit (vgl. hierzu 

nachfolgend Erwägung 9) ist es zwar nachvollziehbar, dass die Regierung 

bei der Einführung der geltenden Fremdsprachenlösung unterschiedliche 

Fremdsprachenkompetenzen in Englisch am Ende der Primarschule hat 

verhindern wollen. Wie sich aus der Botschaft zum Schulgesetz ergibt, 

hat man sich auch aus organisatorischen Gründen für diese Lösung 

entschieden. Andernfalls wären die Schulträgerschaften damals nämlich 

gezwungen gewesen, auf der Oberstufe verschiedene Sprach-

Niveaustufen anzubieten, um den unterschiedlichen, von der jeweiligen 

Sprachregion abhängigen Vorkenntnissen der Schülerinnen und Schüler 

Rechnung zu tragen (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat 

zur Teilrevision des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons 

Graubünden [Schulgesetz] und der Vollziehungsverordnung zum 

Schulgesetz vom 27. November 2007, Heft 10/2007-2008, S. 533 ff.). 

Ausserdem zieht sich die Unterteilung der obligatorischen Schulzeit in 

eine Primar- und eine Oberstufenschulzeit konsequent durch das 

Schulsystem, und am Ende der Primarstufe stehen gewisse 

Weichenstellungen im Hinblick auf den weiteren Verlauf der Schulzeit 

(Real- oder Sekundarschule, Mittelschule) an. So wurde in der 

grossrätlichen Debatte zur vorliegenden Initiative denn auch ausgeführt, 

dass es in Anbetracht dieser Tatsachen "weder abwegig noch 

rechtswidrig" wäre, die Rechtslage im Zeitpunkt des Übertritts in die 

- 34 -

Oberstufe zu überprüfen (vgl. Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur 

Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 736).

bb) Dem halten die Beschwerdeführer jedoch zutreffend entgegen, dass die 

erwähnte Zielvorgabe des geltenden Systems, wonach alle Schülerinnen 

und Schüler beim Übertritt in die Oberstufe das gleiche Englischniveau 

aufweisen sollten, keinesfalls dem verfassungsrechtlichen 

Diskriminierungsverbot entspringe, sondern von der Regierung im 

Rahmen der Einführung des Englischen in der Primarschule vielmehr aus 

rein praktischen Erwägungen definiert worden sei (vgl. Beschwerde 

S. 11). In der Tat ist keine Vorschrift ersichtlich, welche beim Übertritt in 

die Oberstufe ein einheitliches Englisch-Niveau oder allgemein 

vergleichbare Fremdsprachenkompetenzen verlangen würde. Im 

Gegenteil: Aus dem Sprachenkonzept der EDK sowie dem 

eidgenössischen Sprachengesetz ergibt sich, dass die 

Fremdsprachenkompetenzen am Ende der obligatorischen Schulzeit 

vergleichbar sein müssen. Art. 15 Abs. 3 SpG sieht nämlich explizit vor, 

dass sich Bund und Kantone im Rahmen ihrer Zuständigkeit für einen 

Fremdsprachenunterricht einsetzen, der gewährleistet, dass die 

Schülerinnen und Schüler am Ende der obligatorischen Schulzeit über 

Kompetenzen in mindestens einer zweiten Landessprache und einer 

weiteren Fremdsprache verfügen (vgl. hierzu nachfolgend Erwägung 11). 

Insofern ist es zwar nachvollziehbar, aber im Lichte des übergeordneten 

Rechts keineswegs zwingend, dass die Fremdsprachenkenntnisse am 

Ende der Primarschulzeit, mithin beim Übertritt in die Oberstufe, 

vergleichbar sein müssen. Wenn als Referenzzeitpunkt für die 

Vergleichbarkeit der Fremdsprachenkenntnisse – im Sinne einer 

verfassungskonformen Auslegung der Initiative und gestützt auf die EDK-

Sprachenstrategie und Art. 15 Abs. 3 SpG – auf das Ende der 

obligatorischen Schulzeit abgestellt wird, so kann es entgegen der 

- 35 -

Auffassung des Beschwerdegegners keinen offensichtlichen Verstoss 

gegen das Diskriminierungsverbot darstellen, wenn mit der Initiative beim 

Übertritt in die Oberstufe systembedingte Unterschiede in den 

Fremdsprachenkompetenzen bestehen. Da folglich nicht zwingend auf die 

Englischkenntnisse zum Zeitpunkt des Übertritts in die Oberstufe 

abzustellen ist, kann in diesem Zusammenhang offen bleiben, ob es 

diskriminierend wäre, wenn Kinder in den italienischen und romanischen 

Teilen Graubündens die englische Sprache in ihrer Freizeit erlernen 

müssten (so die Stellungnahme S. 21 f. mit auszugsweiser Wiedergabe 

des Votums von Regierungsrat Jäger, Grossratsprotokoll zur 

Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 753).

d) In Bezug auf die Fremdsprachenkompetenzen am Ende der 

obligatorischen Schulzeit ist mit den Beschwerdeführern festzuhalten, 

dass die entsprechenden bundesrechtlichen Vorgaben – mithin dass die 

Schülerinnen und Schüler dannzumal über Kompetenzen in mindestens 

einer zweiten Landessprache und einer weiteren Fremdsprache verfügen 

(Art. 15 Abs. 3 SpG) – auch im Falle einer Annahme der Initiative erfüllt 

werden könnten. Insbesondere steht es dieser Zielerreichung nicht 

entgegen, dass die deutschsprachigen Schüler mit dem 

Italienischunterricht resp. die italienisch- und romanischsprachigen 

Schüler mit dem Englischunterricht erst auf der Oberstufe beginnen 

würden. Anerkanntermassen lernen Schülerinnen und Schüler eine 

(zweite) Fremdsprache aufgrund vertiefter Kenntnisse der Muttersprache 

und der ersten Fremdsprache nämlich besser und effizienter, und zwar 

sowohl auf der Primar- als auch auf der Oberstufe (vgl. Replik S. 9, Duplik 

S. 11 f. sowie die Studie des wissenschaftlichen Kompetenzzentrums für 

Mehrsprachigkeit der Universität Fribourg "Alter und schulisches 

Fremdsprachenlernen" aus dem Jahre 2014 in Bf-act. 8 S. 23 f.). Wie der 

Beschwerdegegner zutreffend einwendet, geht aus der erwähnten Studie 

- 36 -

zwar nicht explizit hervor, dass alle Schülerinnen und Schüler am Ende 

der obligatorischen Schulzeit über vergleichbare Sprachkenntnisse 

verfügen, wenn sie die erste Fremdsprache in der Primarschule, die 

zweite aber erst auf der Oberstufe zu lernen beginnen (vgl. Duplik 

S. 11 f.). Dass dieses Ziel erreicht werden kann, ergibt sich jedoch aus 

der soeben erwähnten Tatsache, dass eine zweite Fremdsprache 

aufgrund vertiefter Kenntnisse der Muttersprache und der ersten 

Fremdsprache – welche ja umso fundierter sind, je später der Unterricht 

in der zweiten Fremdsprache einsetzt – besser und effizienter gelernt 

werden kann. Dies bedingt zwar, dass der Fremdsprachenunterricht auf 

der Oberstufe derart ausgestaltet wird, dass der spätere Beginn mit der 

zweiten Fremdsprache durch eine höhere Lektionendotation und eine 

höhere Effizienz des Fremdsprachenunterrichts kompensiert werden 

kann. Wie vorstehend in Erwägung 6b dargelegt, steht die Initiative einer 

entsprechenden Anpassung des Fremdsprachenunterrichts auf der 

Oberstufe aber nicht entgegen. Folglich erscheint es mit einer 

verfassungskonformen Umsetzung der Initiative möglich, dass am Ende 

der obligatorischen Schulzeit Kompetenzen in zwei Fremdsprachen 

vorhanden sind resp. dass dannzumal gleichwertige 

Fremdsprachenkompetenzen wie mit dem jetzigen System erreicht 

werden können. Insofern halten die Beschwerdeführer zu Recht fest, dass 

die Initiative insgesamt nicht zu schlechteren Italienisch- oder 

Englischkenntnissen am Ende der obligatorischen Schulzeit führen würde 

(vgl. Replik S. 9). Mit anderen Worten könnte mit einer 

verfassungskonformen Umsetzung der Initiative erreicht werden, dass alle 

Schülerinnen und Schüler – unabhängig von ihrer sprachlichen Herkunft 

sowie dem Beginn und der Dauer des Fremdsprachenunterrichts – eine 

gleichwertige Sprachausbildung erfahren. Entgegen der Auffassung des 

Beschwerdegegners ist folglich auch diesbezüglich – trotz 

- 37 -

unterschiedlicher Ausgangslagen – keine offensichtliche Verletzung des 

Diskriminierungsverbots auszumachen.

e) Überdies stellt es entgegen einer anlässlich der parlamentarischen 

Debatte geäusserten Auffassung keine Diskriminierung dar, wenn zwei 

Schüler aus unterschiedlichen Sprachgebieten auf der Oberstufe die 

englische Sprache mit unterschiedlichen Stundendotationen erlernen (vgl. 

hierzu Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, 

a.a.O., S. 736, der von einem "diskriminierenden Dauerzustand" aufgrund 

unterschiedlicher Ausgangspositionen spricht sowie PREVITALI, Gutachten 

2013, S. 21). Die Stundendotationen lassen sich ohne weiteres 

diskriminierungsfrei festsetzen, zumal alle Schüler auf der Oberstufe mit 

einer zweiten Fremdsprache – die deutschsprachigen Schüler mit 

Italienisch oder Romanisch, die italienisch- und romanischsprachigen mit 

Englisch – beginnen. Bereits im heutigen System existieren für die 

verschiedenen Sprachgruppen sowohl für das Fach Englisch als auch für 

die Kantonssprachen unterschiedliche Stundentafeln (vgl. die Voten 

Kollegger und Jäger, Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, 

a.a.O., S. 749 sowie 752 f.). Ob dies gerechtfertigt oder zwecks Wahrung 

der unterschiedlichen Bedürfnisse der einzelnen Sprachgruppen gar 

notwendig ist, braucht an dieser Stelle nicht entschieden zu werden. 

Jedenfalls kann nicht von einer offensichtlich diskriminierenden 

Ungleichbehandlung die Rede sein, wenn das Erlernen derjenigen 

Sprache, welche die Schülerinnen und Schüler in der Primarschule noch 

nicht gelernt haben, auf der Oberstufe – im Hinblick auf die 

Gleichwertigkeit der Fremdsprachenkompetenzen am Ende der 

obligatorischen Schulzeit – stundenmässig forciert wird, während die 

bereits auf der Primarstufe erlangten Kenntnisse der anderen 

Fremdsprache mit stundenmässig geringerem Aufwand weiterentwickelt 

werden.

- 38 -

f) Ein gewisses Diskriminierungspotential besteht demgegenüber in 

Gebieten, in welchen auf der Oberstufe Schülerinnen und Schüler aus 

verschiedenen Sprachgebieten und demzufolge mit unterschiedlichen 

(Fremd-)Sprachenkompetenzen zusammenkommen. Auch die 

Beschwerdeführer anerkennen, dass es diskriminierend wäre, solche 

Schülerinnen und Schüler in denselben Oberstufenklassen in den 

Fremdsprachen zu unterrichten. Da sich die Initiative nur auf den 

Fremdsprachenunterricht auf Primarstufe bezieht, ist es jedoch möglich, 

die Schulträgerschaften im Rahmen einer verfassungskonformen 

Umsetzung der Initiative zu verpflichten, den unterschiedlichen 

Vorkenntnissen der Schülerinnen und Schüler auf der Oberstufe mit der 

Einführung von getrennten Englisch-Klassen mit unterschiedlichen 

Sprachniveaustufen Rechnung zu tragen (vgl. vorstehend Erwägung 6b 

sowie Replik S. 9).

g) Den Vorbringen des Beschwerdegegners folgend ist schliesslich zu 

klären, ob die Fremdspracheninitiative eine Diskriminierung hinsichtlich 

der interkantonalen Mobilität zur Folge hätte. Dabei kann selbstredend 

nicht damit argumentiert werden, dass eine Diskriminierung nur dann 

vorliegen könne, wenn die interkantonale Mobilität im geltenden Recht 

uneingeschränkt gewährleistet wäre (vgl. Beschwerde S. 13 sowie 

Stellungnahme S. 23). Aus der Bezugnahme der Beschwerdeführer auf 

die eingeschränkte Mobilität im geltenden System ergibt sich aber, dass 

der Kanton Graubünden, welcher im Gegensatz zu den anderen 

Kantonen Italienisch und nicht Französisch als obligatorische 

Fremdsprache vorsieht, mit den Schulsystemen der anderen Kantone 

nicht kompatibel ist. Wer von Graubünden in einen anderen Kanton 

wechselt, sieht sich demnach ohnehin mit einer anderen 

Zusammensetzung und Abfolge von erster und zweiter Fremdsprache 

- 39 -

und allenfalls auch einer anderen Unterrichtssprache konfrontiert. Dass 

eine generelle Durchlässigkeit in diesem Bereich gar nicht möglich ist 

(vgl. hierzu WALDMANN, a.a.O., S. 16 sowie SCHEFER/RÜEGGER, Die Pflicht 

der Kantone zur Koordination des Sprachenunterrichts [Art. 62 BV], in: 

recht, Heft 4/2015, S. 231 f. und GLASER, Die Kompetenz der Kantone zur 

Regelung des Fremdsprachenunterrichts in der Primarschule, in: ZBl 

3/2016, S. 145), scheint auch der Beschwerdegegner anzuerkennen (vgl. 

Stellungnahme S. 22 sowie PREVITALI, Gutachten 2013, S. 14). Aus 

diesen Gründen kann die Initiative hinsichtlich der interkantonalen 

Mobilität keine entscheidende Verschlechterung mit sich bringen und 

demnach nicht zu einer offensichtlichen Verletzung des 

Diskriminierungsverbots führen.

h) Sodann sieht PREVITALI den aus Art. 8 Abs. 1 BV fliessenden 

Gleichbehandlungsgrundsatz insofern verletzt, als der Mangel an 

Flexibilität des mit der Initiative vorgeschlagenen Systems eine 

Ungleichbehandlung von Ungleichem, mithin eine Berücksichtigung der 

Bedürfnisse der sprachlichen Minderheiten und insbesondere der 

Schülerinnen und Schüler aus den Randregionen des Kantons, 

verhindere (vgl. PREVITALI, Gutachten 2013, S. 21 f.). Diesen 

nachvollziehbaren Bedenken ist unter Verweis auf die vorstehenden 

Ausführungen in Erwägung 6 entgegenzuhalten, dass die 

Fremdspracheninitiative einer ausreichenden Berücksichtigung der 

Minderheitensprachen – etwa unter Ausschöpfung der nach wie vor 

bestehenden Möglichkeiten des kantonalen Sprachengesetzes oder über 

das Angebot von weiteren Fremdsprachen auf fakultativer Basis – nicht 

entgegensteht.

i) Wenn – dem Ansatz des EDK-Sprachenkonzeptes sowie Art. 15 Abs. 3 

SpG folgend – eine allfällige Diskriminierung mit Blick auf die 

- 40 -

Fremdsprachenkompetenzen am Ende der obligatorischen Schulzeit 

beurteilt und – in dubio pro populo – davon ausgegangen wird, dass bei 

entsprechender Ausgestaltung des Fremdsprachenunterrichts auf der 

Oberstufe dannzumal gleichwertige Fremdsprachenkompetenzen in 

Englisch sowie einer zweiten Landessprache vorliegen, steht die 

Fremdspracheninitiative nicht in einem offensichtlichen Widerspruch zum 

Diskriminierungsverbot. Insgesamt kann ein System, das auf 

gleichwertige Fremdsprachenkenntnisse am Ende der obligatorischen 

Schulzeit ausgerichtet ist, nämlich nicht offensichtlich diskriminierend 

sein. Damit kann offen bleiben, ob die mit der Initiative angestrebte 

Entlastung der Schülerinnen und Schüler, mithin das Kindeswohl, eine 

qualifizierte Rechtfertigung für eine direkte resp. eine sachliche 

Begründung für eine indirekte Diskriminierung darstellen würde (vgl. 

hierzu Beschwerde S. 12 f.).

9. a) Des Weiteren ist zu prüfen, ob die Fremdspracheninitiative mit der in den 

Art. 61a ff. BV statuierten sogenannten Bildungsverfassung zu 

vereinbaren ist. Art. 61a BV verpflichtet Bund und Kantone, im Rahmen 

ihrer Zuständigkeiten für eine hohe Qualität und Durchlässigkeit des 

Bildungsraumes Schweiz zu sorgen (Abs. 1). Dabei haben diese ihre 

Anstrengungen zu koordinieren und ihre Zusammenarbeit durch 

gemeinsame Organe und andere Vorkehren sicherzustellen (Abs. 2). Das 

Oberziel der Durchlässigkeit bezieht sich auf den schweizerischen 

Bildungsraum und das Bildungssystem als Ganzes und auf dessen Teile. 

Erfasst sind somit sowohl die Durchlässigkeit innerhalb und zwischen den 

kantonalen Bildungsräumen sowie auch die Durchlässigkeit differenziert 

nach Bildungsstufen und -bereichen (vgl. EHRENZELLER/SAHLFELD, in: 

EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die 

schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., 

Zürich/St. Gallen 2014, Art. 61a N 12 f.). Als Ziel- und Programmnorm 

- 41 -

kann Art. 61a BV indes nicht für sich alleine gelesen werden, sondern 

dient als Rahmenartikel für die gesamte Bildungsverfassung, welche den 

3. Abschnitt des 2. Kapitels der BV umfasst. Aus diesem Grunde kann 

sich aus der Fremdspracheninitiative noch keine direkte Verletzung dieser 

Bestimmung ergeben (vgl. EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 22).

b) Nach Art. 62 Abs. 1 BV sind die Kantone für das Schulwesen zuständig. 

Die Bildungsverfassung geht allerdings davon aus, dass in diesem 

Bereich eine gewisse Harmonisierung erfolgt. So lautet Art. 62 Abs. 4 BV 

folgendermassen:

"Kommt auf dem Koordinationsweg keine Harmonisierung des Schulwesens im Bereich 

des Schuleintrittsalters und der Schulpflicht, der Dauer und der Ziele der Bildungsstufen 

und von deren Übergängen sowie der Anerkennung von Abschlüssen zustande, so 

erlässt der Bund die notwendigen Vorschriften."

Damit greift der Bund direkt in die kantonale Schulautonomie ein und 

begrenzt diese. Mit Blick auf die beabsichtigte Erleichterung der 

interkantonalen Mobilität und Schaffung eines kohärenten, 

flächendeckenden und qualitativ hochstehenden Bildungsraumes 

Schweiz werden die Kantone angehalten, auf dem Koordinationsweg die 

Eckwerte des Schulwesens zu harmonisieren. Gefordert wird somit keine 

einheitliche Ausgestaltung der kantonalen Schulsysteme, sondern 

vielmehr und ausschliesslich die Harmonisierung der im Verfassungstext 

genannten Bereiche, namentlich u.a. die Harmonisierung des 

Schuleintrittsalters sowie die Dauer und Ziele der Bildungsstufen. Für den 

Fall, dass ihnen diese gesamtschweizerische Koordination nicht – oder 

nur teilweise oder in nicht genügendem Ausmass – gelingt, statuiert 

Art. 62 Abs. 4 BV eine subsidiäre und sachlich beschränkte 

Bundeskompetenz. Dieser kommt vorerst eine präventive Wirkung zu, 

indem sie die Kantone unter einen gewissen Erfolgsdruck setzt. Falls die 

Kantone das Harmonisierungsziel aber nicht erreichen, ist der Bund 

- 42 -

verpflichtet (und nicht bloss ermächtigt), die notwendigen Vorschriften zu 

erlassen (vgl. hierzu EHRENZELLER, in: 

EHRENZELLER/SCHINDLER/SCHWEIZER/VALLENDER [Hrsg.], Die 

schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., 

Zürich/St. Gallen 2014, Art. 62 N 45 ff. sowie HÄNNI, in: 

WALDMANN/BELSER/EPINEY [Hrsg.], Basler Kommentar zur 

Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 62 N 39 ff.).

c) Als Grundlage für die koordinierte Weiterentwicklung des vorliegend 

interessierenden Fremdsprachenunterrichts, von dem die Durchlässigkeit 

des schweizerischen Bildungsraumes massgeblich abhängt (vgl. Urteil 

des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen B 2014/216 vom 

28. April 2015 E. 4.2.1), hat die EDK mit ihrem Strategiebeschluss vom 

25. März 2004 – im Lichte der nationalen Kohäsion und der 

Durchlässigkeit des Bildungssystems – ein gesamtschweizerisches 

Lösungskonzept verabschiedet. Dieser Beschluss stellt einen 

Kompromiss dar, der sicherstellen soll, dass die vielfältigen Interessen 

und Anforderungen eines mehrsprachigen Landes und die aktuellen 

Bedürfnisse der Gesellschaft in Übereinstimmung gebracht werden 

können. Er sieht vor, dass bis zum 5. Schuljahr der Unterricht von 

mindestens zwei Fremdsprachen einsetzen soll, wobei die Reihenfolge 

der zu unterrichtenden Sprachen (zweite Landessprache oder Englisch) 

regional zu koordinieren ist (vgl. Sprachenunterricht in der obligatorischen 

Schule: Strategie der EDK und Arbeitsplan für die gesamtschweizerische 

Koordination. Beschluss der Plenarversammlung der EDK vom 25. März 

2004, http://edudoc.ch/record/30008/files/Sprachen_d.pdf, zuletzt besucht 

am 2. Mai 2016). Die Eckwerte dieser Sprachenstrategie, welche am 

31. Oktober 2014 von der EDK bestätigt worden ist, haben sodann auch 

Eingang gefunden in das sogenannte HarmoS-Konkordat vom 14. Juni 

2007, welches den Koordinationsauftrag von Art. 62 Abs. 4 BV in 

- 43 -

genereller Weise umsetzt und für die Konkordatsmitglieder in Bezug auf 

die Regelung der Fremdsprachen im Grundschulunterricht eine 

verbindliche Vorgabe darstellt (vgl. EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 22 

f.). Gestützt auf die EDK-Sprachenstrategie wurde für die 21 deutsch- und 

mehrsprachigen Kantone überdies der "Lehrplan 21" ausgearbeitet, mit 

welchem der Harmonisierungsauftrag von Art. 62 BV für alle Stufen der 

Volksschule – vom Kindergarten bis zum Ende der obligatorischen 

Schulzeit – umgesetzt werden soll (vgl. hierzu PREVITALI, Gutachten 2013, 

S. 16 ff.).

d) Bisher sind 15 Kantone dem HarmoS-Konkordat beigetreten, und die 

meisten der Nichtmitglied-Kantone halten sich an die EDK-Fremdspra-

chenstrategie. So sind die Eckwerte jener Strategie gegenwärtig in 23 

Kantonen eingeführt. Damit wird deutlich, dass die Entwicklungsschritte 

im Hinblick auf eine gesamtschweizerische Harmonisierung weit 

fortgeschritten sind und dass diese – bis auf den Sprachenunterricht, bei 

dem Abweichungstendenzen zu beobachten sind (vgl. die 

entsprechenden Bestrebungen in diversen Kantonen in Bundesamt für 

Kultur [BAK], Harmonisierung des Sprachenunterrichts, Bericht zuhanden 

der WBK-S vom 17. Februar 2015 in Bg-act. 8 S. 8 ff. sowie GLASER, 

a.a.O., S. 140) – in allen übrigen in Art. 62 Abs. 4 BV genannten 

Bereichen als gelungen angesehen wird (vgl. LIENHARD/NUSPLIGER, 

Kantonale Fremdspracheninitiativen im Kontext übergeordneten 

Bundesrechts, in: ZBl 3/2016, S. 135 mit übersichtsartiger Darstellung 

sowie Bilanz 2015 der EDK, Harmonisierung der verfassungsmässigen 

Eckwerte [Art. 62 Abs. 4 BV] für den Bereich der obligatorischen Schule 

vom 18. Juni 2015, http://www.edudoc.ch/sta-

tic/web/arbeiten/harmos/bilanz2015_bericht_d.pdf, zuletzt besucht am 

2. Mai 2016). Im Kanton Graubünden präsentiert sich die Situation 

dergestalt, dass sich das Stimmvolk im Jahre 2008 gegen einen HarmoS-

- 44 -

Beitritt ausgesprochen hat. Bei der Ausgestaltung des 

Fremdsprachenunterrichts hat man sich jedoch an der EDK-Strategie 

orientiert. So sind auf der Primarstufe gemäss Art. 30 des Gesetzes für 

die Volksschulen des Kantons Graubünden (Schulgesetz; BR 421.000) 

mindestens eine Kantonssprache sowie Englisch als Fremdsprachen zu 

unterrichten, wobei der Unterricht in der ersten Fremdsprache (welche 

vom jeweiligen Sprachgebiet abhängig ist) in der 3. und der Unterricht in 

Englisch in der 5. Primarklasse beginnt. Ab dem Schuljahr 2018/2019 soll 

zudem der "Lehrplan 21 GR" (mit angepassten Sprachlehrplänen für die 

drei Sprachregionen) in Kraft gesetzt werden (vgl. Beschluss der 

Regierung des Kantons Graubünden Nr. 246 vom 15. März 2016).

10. a) Wie einleitend erwähnt, verlangt die vorliegend zu beurteilende 

Fremdspracheninitiative eine dahingehende Abänderung des 

Schulgesetzes, dass in der Primarschule nur eine Fremdsprache 

obligatorisch sei, und zwar je nach Sprachregion Deutsch oder Englisch. 

Es liegt auf der Hand, dass eine derartige Ausgestaltung des 

Fremdsprachenunterrichts auf der Primarstufe der vorerwähnten EDK-

Sprachenstrategie resp. den entsprechenden 

Harmonisierungsbemühungen zuwiderlaufen würde. Es stellt sich deshalb 

die Frage, ob und inwieweit diese interkantonalen 

Harmonisierungsbestrebungen für den Kanton Graubünden verbindlich 

sind (vgl. sogleich lit. b) und ob ein Aussteigen aus diesem 

gesamtschweizerischen Kompromiss verfassungsrechtlich zulässig wäre 

(vgl. sodann lit. c ff.).

b) Hinsichtlich der Verbindlichkeit dieser Harmonisierungsinstrumente als 

solchen ist festzuhalten, dass ein Kanton nicht zu einem HarmoS-Beitritt 

verpflichtet werden kann und dass das HarmoS-Konkordat – entgegen 

der Auffassung von EHRENZELLER (vgl. EHRENZELLER, a.a.O., Art. 62 N 64) 

- 45 -

– für Nichtmitglied-Kantone in keiner Weise rechtsverbindlich ist. Auch die 

EDK-Sprachenstrategie aus dem Jahre 2004 stellt kein rechtssetzender 

Akt dar, welcher als interkantonales Recht im Sinne von Art. 48 Abs. 5 BV 

dem kantonalen Recht vorgehen würde. Insbesondere liefert Art. 62 

Abs. 4 BV keine Grundlage, um der Regelung von Art. 4 des HarmoS-

Konkordates oder der EDK-Sprachenstrategie über eine (subsidiäre) 

Bundesregelung Allgemeinverbindlichkeit zu verschaffen. Hierfür stünde 

der Mechanismus der Allgemeinverbindlicherklärung gemäss Art. 48a 

Abs. 1 lit. b BV zur Verfügung, gemäss welcher der Bund – unter hier 

nicht zu vertiefenden Voraussetzungen – interkantonale Verträge im 

Bereich des Schulwesens für allgemeinverbindlich erklären oder nicht 

vertragswillige Kantone zur Beteiligung an solchen Verträgen verpflichten 

kann (vgl. zum Ganzen WALDMANN, a.a.O., S. 13 f. sowie auch GLASER, 

a.a.O., S. 139 f. sowie 144 ff. m.w.H. und LIENHARD/NUSPLIGER, 

Rechtsgutachten zur Luzerner Fremdspracheninitiative, abgedruckt in der 

Botschaft des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 22. September 

2015 in Bg-act. 10, S. 21 f.) Eine solche ist jedoch unbestrittenermassen 

nicht erfolgt. Mit BIAGGINI ist festzuhalten, dass ein autonomer 

Nachvollzug des EDK-Fremdsprachenkompromisses eines Nicht-

HarmoS-Kantons zwar möglich und erwünscht, nicht aber 

verfassungsrechtlich vorgeschrieben ist (vgl. BIAGGINI, Kommentar zum 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen B 2014/216 vom 

28. April 2015, in: ZBl 11/2015, S. 598). Überdies wären die in Art. 62 

Abs. 4 BV vorgesehene Kompetenzverlagerung zum Bund sowie die 

Möglichkeit der Allgemeinverbindlicherklärung unnötig und wohl keine 

Austrittsmöglichkeit aus dem HarmoS-Konkordat vorgesehen, wenn eine 

de-facto-Bindung an den Inhalt des HarmoS-Konkordats bestehen würde 

(vgl. GLASER, a.a.O., S. 147 sowie BIAGGINI, a.a.O., S. 598). Gleich verhält 

es sich mit dem Lehrplan 21, welcher ebenfalls kein interkantonales 

Konkordat darstellt und damit keine unmittelbar anwendbaren 

- 46 -

Rechtsnormen für die Kantone enthält. Dieser legt vielmehr gemeinsame 

Unterrichtsziele fest, welche von den einzelnen Kantonen umzusetzen 

sind. Diesbezüglich gilt es jedoch zu bedenken, dass eine allfällige 

Annahme der vorliegenden Initiative der auf das Schuljahr 2018/2019 

geplanten Implementierung der entsprechenden Stundentafeln 

dannzumal in zentralen Punkten (zwei Fremdsprachen auf Primarstufe, 

wobei eine davon eine Landessprache sein soll) entgegenstehen und 

eine abermalige Anpassung des Schulgesetzes nach sich ziehen würde 

(vgl. hierzu PREVITALI, Gutachten 2013, S. 16 ff). Aus den bereits 

erreichten interkantonalen Harmonisierungsstandards ergeben sich für 

den Kanton Graubünden folglich keine unmittelbaren Verpflichtungen, 

weshalb die Annahme der Fremdspracheninitiative keinen interkantonalen 

Rechtspflichten zuwiderlaufen würde und diesbezüglich kein 

offensichtlicher Verstoss gegen übergeordnetes Recht vorliegen kann.

c) In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen zur Bildungsverfassung 

bleibt im Folgenden jedoch zu klären, inwieweit der Kanton Graubünden 

aus verfassungsrechtlicher Sicht an die erwähnten 

Harmonisierungsbestrebungen gebunden ist, mithin ob ein "Ausscheren" 

aus dem gesamtschweizerischen Harmonisierungskonzept gegen die aus 

Art. 62 Abs. 4 i.V.m. Art. 61a Abs. 2 BV fliessende Koordinations- und 

Harmonisierungspflicht verstossen würde. Diesbezüglich hält der 

Beschwerdegegner unter Bezugnahme auf EHRENZELLER fest, dass sich 

der Kanton Graubünden im Falle einer Annahme der 

Fremdspracheninitiative in Bezug auf den Fremdsprachenunterricht im 

Grundschulbereich vom gesamtschweizerischen Harmonisierungskonzept 

verabschieden und einen eigenen Weg gehen würde. Ein derartiges 

Ausscheren aus der gemeinsam erarbeiteten Lösung stelle einen 

offensichtlichen Verstoss gegen die aus Art. 62 Abs. 4 i.V.m. Art. 61a 

Abs. 2 BV fliessende Koordinations- und Harmonisierungspflicht der 

- 47 -

Kantone dar (vgl. Stellungnahme S. 23 ff. mit auszugsweiser Wiedergabe 

von EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 22 ff., PREVITALI, Gutachten 2013, 

S. 14 f., des Urteils des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen B 

2014/216 vom 28. April 2015 sowie des Votums Tenchio, 

Grossratsprotokoll zur Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 738 f. und 

Duplik S. 12 ff. mit auszugsweiser Wiedergabe von LIENHARD/NUSPLIGER, 

Rechtsgutachten zur Luzerner Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 22 ff.). 

Dem halten die Beschwerdeführer unter Verweis auf WALDMANN 

entgegen, dass hinsichtlich dieser Koordinations- und 

Harmonisierungspflicht divergierende Lehrmeinungen bestünden, 

weshalb nicht von einem offensichtlichen Verstoss gegen übergeordnetes 

Recht die Rede sein könne (vgl. Beschwerde S. 13 f. mit Verweis auf 

WALDMANN, Besteht eine Bundeskompetenz zur Regelung des 

Fremdsprachenunterrichts?, in: Institut für Föderalismus (IFF), Newsletter 

1/2015 in Bf-act. 6).

d) In der Tat gehen die Lehrmeinungen hinsichtlich der in Art. 62 Abs. 4 

i.V.m. Art. 61a Abs. 1 BV statuierten Koordinations- und 

Harmonisierungspflicht stark auseinander. Auf der einen Seite hält 

EHRENZELLER fest, dass Art. 62 Abs. 4 BV zwar keinen Kanton zum 

Konkordatsbeitritt verpflichte, dass ein Nichtmitglied-Kanton wie 

Graubünden seiner Harmonisierungspflicht auf dem Koordinationsweg 

jedoch nur dadurch nachkommen könne, dass er seine kantonale 

Regelung an dem gemeinsam erarbeiteten – und nun im Konkordat zum 

Ausdruck gebrachten – Harmonisierungsstandard ausrichte. Insofern 

seien kantonale Alleingänge seit dem Erlass der neuen 

Bildungsverfassung nicht mehr zulässig (vgl. EHRENZELLER, Gutachten 

2014, S. 22 f.). Auch im St. Galler-Kommentar zur BV hält dieser dafür, 

dass die vorliegend zu beurteilende Initiative den bundesrechtlichen 

Harmonisierungsvorgaben zuwiderlaufe und dass einzelne Kantone nicht 

- 48 -

aus der Harmonisierungspflicht aussteigen und eigene, vom 

Harmonisierungsstandard abweichende Fremdsprachenregelungen für 

die Grundschule treffen könnten (vgl. EHRENZELLER, a.a.O., Art. 62 N 66). 

LIENHARD/NUSPLIGER, welche sich mit der Gültigkeit der Luzerner 

Volksinitiative "Eine Fremdsprache auf der Primarstufe" und damit 

ebenfalls mit dem Harmonisierungsgebot befasst haben, schliessen sich 

dieser Auffassung an. Sie kommen zum Schluss, dass ein kantonaler 

Alleingang, mithin eine Entharmonisierung des 

Fremdsprachenunterrichts, den Koordinationsauftrag von und Art. 62 

Abs. 4 i.V.m. Art. 61a Abs. 2 BV verletze. Dies gelte jedenfalls dann, 

wenn ein Kanton (wie Luzern) von sechs Nachbarkantonen umgeben sei, 

in denen der Unterricht in der zweiten Fremdsprache bereits auf 

Primarstufe beginne (vgl. LIENHARD/NUSPLIGER, Kantonale 

Fremdspracheninitiativen, a.a.O., S. 136 f.).

Demgegenüber kommen diverse andere Autoren zum Schluss, dass ein 

"kantonaler Alleingang" nicht als verfassungswidrig zu qualifizieren wäre. 

So spricht etwa WALDMANN im Zusammenhang mit Art. 62 Abs. 4 BV nicht 

von einer Rechtspflicht, sondern vielmehr von einer Obliegenheit zur 

Harmonisierung. Wenn die gesamtschweizerische Harmonisierung über 

die interkantonale Zusammenarbeit misslinge, habe der 

Bundesgesetzgeber die notwendigen Regelungen zu treffen. Insofern 

bestehe kein unmittelbarer Harmonisierungsauftrag, aber immerhin ein 

indirektes Druckmittel. Daran vermöge auch die allgemeine 

Koordinations- und Kooperationspflicht von Art. 61a Abs. 2 BV nichts zu 

ändern, zumal daraus für den Einzelfall keine einklagbaren Pflichten 

abgeleitet werden könnten. Vor diesem Hintergrund könnten kantonale 

Volksinitiativen, welche mit bereits erreichten interkantonalen 

Harmonisierungsstandards in Widerspruch stünden, nicht wegen 

Verletzung von Art. 61a Abs. 2 oder Art. 62 Abs. 4 BV für ungültig erklärt 

- 49 -

werden (vgl. WALDMANN, a.a.O., S. 7 und 13 f.). Die gleiche Meinung 

vertritt auch BIAGGINI, der in einer Kommentierung zum vorerwähnten 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen festhält, dass ein 

autonomer Nachvollzug des EDK-Fremdsprachenkompromisses eines 

Nicht-HarmoS-Kantons zwar möglich und erwünscht, nicht aber 

verfassungsrechtlich vorgeschrieben sei. Eine Verpflichtung der Kantone 

von derartiger Tragweite lasse sich nicht aus Art. 61a BV ableiten und 

bedürfte ohnehin einer spezifischen Rechtsgrundlage. Ein "kantonaler 

Alleingang" sei unter Umständen zwar HarmoS-widrig (so im erwähnten 

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen B 2014/216 vom 

28. April 2015 E.4.2.2), nicht jedoch bundesverfassungswidrig. So hält 

BIAGGINI abschliessend fest, dass das Ausscheren eines Kantons aus 

dem EDK-Fremdsprachenkompromiss gewiss eine unschöne und 

unerwünschte Inselbildung im "Bildungsraum Schweiz" wäre und dass die 

Verärgerung im "Haus der Kantone" (und nicht nur dort) verständlich und 

berechtigt wäre. Trotzdem begründe ein solcher unfreundlicher kantonaler 

Akt nicht per se einen Bundesrechtsverstoss (vgl. BIAGGINI, a.a.O., 

S. 598 ff.). Zum gleichen Ergebnis gelangen auch SCHEFER/RÜEGGER, 

welche den von der EDK vertretenen Standpunkt, wonach diese den 

Gehalt der Koordinationspflicht verbindlich festlege, für kaum tragfähig 

erachten (vgl. SCHEFER/RÜEGGER, a.a.O., S. 230 f. und 234) sowie 

GLASER, welcher die gegenteilige Auffassung von EHRENZELLER mit 

ausführlicher Begründung wiederlegt (vgl. GLASER, a.a.O., S. 144 ff.).

e) Entgegen dem Vorbringen des Beschwerdegegners (vgl. Stellungnahme 

S. 31) befasst sich WALDMANN in seiner Abhandlung – auch wenn er darin 

grundsätzlich nach dem Bestehen einer Bundeskompetenz zur Regelung 

des Fremdsprachenunterrichts forscht – sehr wohl mit der Vereinbarkeit 

von Initiativen wie der vorliegenden mit der Koordinations- und 

Harmonisierungspflicht. Seine Ausführungen beziehen sich zwar 

- 50 -

allgemein auf "kantonale Volksinitiativen, die mit bereits erreichten 

interkantonalen Harmonisierungsstandards in Widerspruch stehen", doch 

lassen sich seine vorstehend wiedergegebenen Schlussfolgerungen 

unmittelbar auf die vorliegend zu beurteilende Initiative übertragen. 

Zudem setzt er sich gar mit den gegenteiligen Auffassungen der mit Blick 

auf die vorliegende Initiative erstellten Gutachten von EHRENZELLER und 

PREVITALI auseinander (vgl. WALDMANN, a.a.O., S. 7 Fn. 39). Sodann 

vermag die Bezugnahme auf das St. Galler-Urteil den Ausführungen des 

Beschwerdegegners nicht mehr Gewicht zu verleihen. Abgesehen von 

der unterschiedlichen Ausgangslage (St. Gallen ist einerseits HarmoS-

Mitglied und setzt andererseits für eine Ungültigkerklärung keinen 

"offensichtlichen" Verstoss gegen übergeordnetes Recht voraus) stützt 

das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen seine Schlussfolgerung, 

wonach ein Ausscheren aus der gemeinsam erarbeiteten Lösung nicht 

mit der Koordinationspflicht der Kantone zu vereinbaren sei (vgl. E.4.2.1), 

ausschliesslich auf die vorliegend thematisierten Gutachten von 

EHRENZELLER und PREVITALI und liefert dementsprechend keine 

weiterführenden Argumente. Ebenfalls unbehelflich ist die Bezugnahme 

auf das aus BGE 124 I 101 E.4 abgeleitete "Entharmonisierungsverbot", 

zumal sich dieser Entscheid auf ein anderes Rechtsgebiet mit einer 

unterschiedlichen Ausgangslage der Harmonisierung bezieht.

f) In Anbetracht der soeben dargelegten doktrinalen Divergenz – welche an 

dieser Stelle nicht abschliessend entschieden zu werden braucht – kann 

es zur Begründung eines offensichtlichen Verstosses gegen 

übergeordnetes Recht nicht ausreichen, dass die von EHRENZELLER in 

seinem Gutachten geäusserte Auffassung "mit guten Gründen" vertreten 

werden kann (so das Votum Tenchio, Grossratsprotokoll zur 

Fremdspracheninitiative, a.a.O., S. 739, vgl. Replik S. 10 f.). Wie 

vorstehend dargelegt, gibt es nämlich auch gewichtige Lehrmeinungen 

und ebenso gute Gründe, weshalb ein "Ausscheren" aus dem 

- 51 -

gesamtschweizerischen Fremdsprachenkompromiss nicht gegen die aus 

Art. 62 Abs. 4 i.V.m. Art. 61a Abs. 2 BV fliessende Koordinations- und 

Harmonisierungspflicht verstosse. Vor diesem Hintergrund wäre es nicht 

zwangsläufig als ein Verstoss gegen die Bildungsverfassung zu 

qualifizieren, wenn sich der Kanton Graubünden im Falle einer Annahme 

der Fremdspracheninitiative in Bezug auf den Fremdsprachenunterricht 

von den interkantonalen Harmonisierungsbestrebungen verabschieden 

würde. Folglich steht die Fremdspracheninitiative auch diesbezüglich 

nicht in einem offensichtlichen Widerspruch zu übergeordnetem Recht.

g) Sodann steht es der Gültigkeit der vorliegenden Initiative nicht entgegen, 

dass der Bund ein Ausscheren aus dem interkantonal erarbeiteten 

Fremdsprachenkompromiss als Misslingen der 

Harmonisierungsbestrebungen resp. als Nichterreichung des 

vorgegebenen Harmonisierungsziels qualifizieren und von seiner 

subsidiären Bundeskompetenz gemäss Art. 62 Abs. 4 BV Gebrauch 

machen könnte. Mithin können aus dem Tatbestand einer 

Bundeskompetenz keine konkreten Pflichten zulasten der Kantone 

abgeleitet werden (vgl. hierzu GLASER, a.a.O., S. 146). An dieser Stelle 

braucht nicht beurteilt zu werden, wie wahrscheinlich ein solches 

Eingreifen des Bundesgesetzgebers im Falle einer Annahme der Initiative 

erscheint, welches Ermessen dem Bund in Bezug auf die Feststellung 

des Misslingens der Koordinationsbemühungen zukommt und welche 

Vorschriften er gegebenenfalls erlassen dürfte (vgl. die divergierenden 

Auffassungen bei EHRENZELLER, Gutachten 2014, S. 23 f. und DERS., 

a.a.O., Art. 62 N 66 sowie GLASER, a.a.O., S. 149 ff., WALDMANN, a.a.O., 

S. 8 ff., HÄNNI, a.a.O., Art. 62 N 45 ff. und LIENHARD/NUSPLIGER, a.a.O., 

S. 122 mit einer übersichtsweisen Darstellung der Haltung des 

Bundesrates). Ein Einschreiten des Bundes hätte – je nach Ausgestaltung 

einer entsprechenden bundesrechtlichen Regelung betreffend den 

- 52 -

Fremdsprachenunterricht auf Primarstufe – unter Umständen zwar zur 

Folge, dass der Kanton Graubünden das von der Fremdspracheninitiative 

betroffene Schulgesetz bei einer allfälligen Annahme der Initiative in 

wenigen Jahren einer neuerlichen Revision unterziehen müsste. Da die 

Ungültigkeit der Initiative jedoch anhand der momentanen Rechtslage zu 

beurteilen und insbesondere nicht von Absichten und unterschiedlichen 

Zielvorstellungen des Bundesgesetzgebers abhängig ist (vgl. vorstehend 

Erwägungen 5a und c), vermag ein zu befürchtendes Eingreifen des 

Bundesgesetzgebers keine Unvereinbarkeit mit übergeordnetem Recht zu 

begründen. Aus dem gleichen Grunde sind die aktuellen 

parlamentarischen Vorstösse auf Bundesebene zur Modifizierung von 

Art. 15 Abs. 3 SpG – welche sich auf die Gesetzgebungskompetenz von 

Art. 62 Abs. 4 BV abstützen – für die Beurteilung der vorliegenden 

Initiative nicht von Relevanz (vgl. GLASER, a.a.O., S. 150 Fn. 65 sowie 

Bundesamt für Kultur [BAK], Harmonisierung des Sprachenunterrichts, 

Bericht zuhanden der WBK-S vom 17. Februar 2015 in Bg-act. 8). Aus 

diesen parlamentarischen Verstössen, welche das "Erlernen einer 

zweiten Landessprache ab der Primarschule" gesetzlich verankern und 

die diesem Ziel zuwiderlaufenden aktuellen Bestrebungen einiger 

deutschschweizerischen Kantone unterbinden wollen, ist jedoch immerhin 

abzuleiten, dass sich dem geltenden Recht keine Pflicht zur Vermittlung 

von zwei Fremdsprachen auf der Primarschulstufe entnehmen lässt (vgl. 

hierzu sogleich Erwägung 11).

11. a) Einen weiteren offensichtlichen Verstoss gegen übergeordnetes Recht 

ortet der Beschwerdegegner sodann bei Art. 15