# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3874be37-62f0-51e9-b282-b31bfbdbbf7f
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-08-06
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 06.08.2014 BVGE 2014/42
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_BVGE-2014-42_2014-08-06.pdf

## Full Text

Öffentlichkeitsprinzip 2014/42 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 727 

 

42 

Auszug aus dem Urteil der Abteilung I 
i.S. Swissstaffing und Verein Paritätischer Vollzug 

gegen Schweizerische Unfallversicherungsanstalt SUVA 
A‒5111/2013 vom 6. August 2014 

Öffentlichkeitsprinzip. Auskunftsgesuch. Schutz von Personendaten. 

Frage des Vorrangs sozialversicherungsrechtlicher Geheimhaltungs-

normen. Interessenabwägung. 

Art. 4 Bst. a und Art. 9 BGÖ. Art. 33 ATSG. Art. 97 UVG. Art. 19 

Abs. 1bis DSG. 

1. Die sozialversicherungsrechtlichen Geheimhaltungsnormen die-
nen dem Schutz der Persönlichkeit der versicherten Personen 

und können daher im vorliegenden Zusammenhang keinen Vor-

rang beanspruchen (E. 4.4). Restriktive Auslegung dieser Nor-

men im Lichte des grundsätzlich freien Zugangs zu Informa-

tionen, wie er im BGÖ vorgesehen ist (E. 4.5). 

2. Voraussetzungen der Bekanntgabe von Personendaten nach 
Art. 19 Abs. 1bis DSG. Abschluss und Allgemeinverbindlich-

erklärung eines GAV entsprechen einem öffentlichen Interesse. 

Konsequente Durchsetzung und Einhaltung des GAV, Wahrung 

des Arbeitsfriedens und Verhinderung unlauterer Wettbewerbs-

vorteile stellen gewichtige öffentliche Interessen dar (E. 7.4.2). 

Betriebe, welche sich der Unterstellung unter den GAV bewusst 

entziehen, sind nicht zu schützen (E. 7.4.3). Keine milderen 

Massnahmen; Verhältnismässigkeit der Auskunftserteilung 

(E. 7.4.4). Einschränkung des Zugangs zu den Personendaten auf 

Personen, welche mit dem Vollzug des GAV betraut sind 

(E. 7.4.5). 

Principe de la transparence. Demande de renseignements. Protection 

des données personnelles. Examen de la primauté des normes du 

droit des assurances sociales relatives à la confidentialité. Pesée des 

intérêts. 

Art. 4 let. a et art. 9 LTrans. Art. 33 LPGA. Art. 97 LAA. Art. 19 

al. 1bis LPD. 

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1. Les normes du droit des assurances sociales relatives à la confi-
dentialité servent à protéger la personnalité des personnes 

assurées et ne sauraient pour ce motif primer dans le cas d'espèce 

(consid. 4.4). Interprétation restrictive de ces normes à la lumière 

du principe de libre accès aux informations, tel qu'il est prévu 

dans la LTrans (consid. 4.5). 

2. Conditions pour la communication de données personnelles selon 
l'art. 19 al. 1bis LPD. La conclusion et la déclaration de force 

obligatoire générale d'une CCT répondent à un intérêt public. 

L'application rigoureuse d'une CCT et son respect, la garantie de 

la paix du travail, et la prévention d'avantages concurrentiels 

déloyaux constituent des intérêts publics prépondérants 

(consid. 7.4.2). Les entreprises qui sciemment se soustraient à 

l'application d'une CCT ne sont pas dignes de protection 

(consid. 7.4.3). Pas de mesures moins intrusives; proportionnalité 

de la communication des renseignements (consid. 7.4.4). Restric-

tion de l'accès à des données personnelles aux personnes chargées 

de l'exécution de la CCT (consid. 7.4.5). 

Principio della trasparenza. Richiesta di informazioni. Protezione dei 

dati personali. Questione della preminenza delle norme del diritto 

delle assicurazioni sociali relative alla confidenzialità. Ponderazione 

degli interessi. 

Art. 4 lett. a e art. 9 LTras. Art. 33 LPGA. Art. 97 LAINF. Art. 19 

cpv. 1bis LPD. 

1. Le norme sulla confidenzialità previste dal diritto delle assicura-
zioni sociali servono a proteggere la personalità degli assicurati, 

ragione per cui esse non possono prevalere nel caso concreto 

(consid. 4.4). Interpretazione restrittiva delle predette norme alla 

luce del principio del libero accesso alle informazioni sancito 

dalla LTras (consid. 4.5). 

2. Presupposti per la comunicazione di dati personali ai sensi 
dell'art. 19 cpv. 1bis LPD. La conclusione e la dichiarazione di ob-

bligatorietà generale di un CCL rispondono ad un interesse 

pubblico. L'applicazione rigorosa e il rispetto del CCL, la salva-

guardia della pace del lavoro e l'impedimento di vantaggi 

concorrenziali di carattere sleale costituiscono importanti inte-

ressi pubblici (consid. 7.4.2). Le aziende che si sottraggono deli-

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beratamente all'assoggettamento al CCL non meritano di essere 

tutelate (consid. 7.4.3). Mancata adozione di misure meno in-

cisive; proporzionalità della comunicazione di informazioni 

(consid. 7.4.4). Accesso ai dati personali circoscritto alle sole per-

sone incaricate dell'attuazione del CCL (consid. 7.4.5). 

 

Am 13. Dezember 2011 hat der Bundesrat den am 17. März 2009/15. Juli 

2011 zwischen dem Verband Swissstaffing und den Gewerkschaften Unia 

und Syna, dem Kaufmännischen Verband Schweiz sowie dem Verband 

Angestellte Schweiz abgeschlossenen Gesamtarbeitsvertrag für den 

Personalverleih (nachfolgend: GAV) allgemeinverbindlich erklärt. Die 

Allgemeinverbindlicherklärung gilt für Betriebe, die Inhaber einer 

eidgenössischen oder kantonalen Arbeitsverleihbewilligung nach Arbeits-

vermittlungsgesetz sind und in der Klasse 70C SUVA-versichert sind und 

pro Kalenderjahr eine Lohnsumme von mindestens Fr. 1 200 000.‒ auf-

weisen (Art. 2 Abs. 2 Bundesratsbeschluss vom 13. Dezember 2011 über 

die Allgemeinverbindlicherklärung des GAV für den Personalverleih). 

Der Beschluss des Bundesrates trat am 1. Januar 2012 in Kraft und galt 

bis zum 31. Dezember 2014. 

Am 3. Januar 2012 stellte Georg Straub als Direktor von Swissstaffing 

und Vizepräsident der Schweizerischen Paritätischen Berufskommission 

Arbeitsverleih (SPKA) über seinen Rechtsanwalt ein Auskunftsgesuch 

nach Art. 10 ff. des Öffentlichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 

(BGÖ, SR 152.3) an die SUVA. Um folgende Auskünfte an die SPKA 

wurde ersucht:  

1. Welche Personalverleihbetriebe sind gemäss Art. 66 UVG in der 

Klasse 70C SUVA-versichert? 

2. Welche Personalverleihbetriebe weisen bezüglich der verliehenen 

Arbeitnehmenden pro Kalenderjahr eine Lohnsumme von min-

destens 1 200 000.‒ Franken auf? 

Die SUVA hat am 21. Januar 2012 eine Auskunftserteilung abgelehnt. 

Am 10. Februar 2012 stellte der Verband Swissstaffing beim Eidge-

nössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein 

Schlichtungsgesuch nach Art. 13 BGÖ. 

Am 4. Juli 2013 erliess der EDÖB eine Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

zum Schlichtungsantrag von Swissstaffing und empfahl der SUVA, dem 

Antragsteller Zugang zu den verlangten Informationen zu gewähren. An-

dernfalls solle sie innert 20 Tagen eine Verfügung erlassen. 

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In Anwendung von Art. 15 BGÖ erliess die SUVA (nachfolgend: Vor-

instanz) am 23. Juli 2013 eine Verfügung und wies das Auskunftsgesuch 

des Verbandes Swissstaffing ab. 

Gegen diese Verfügung erheben Swissstaffing (nachfolgend: Beschwer-

deführer 1) und der Verein Paritätischer Vollzug (nachfolgend: Be-

schwerdeführer 2) am 11. September 2013 Beschwerde beim Bundesver-

waltungsgericht. 

Das Bundesverwaltungsgericht heisst die Beschwerde im Sinne der 

Erwägungen gut und hebt die Verfügung vom 23. Juli 2013 auf.  

Aus den Erwägungen: 

3.  
3.1 Am 1. Juli 2006 ist das Öffentlichkeitsgesetz in Kraft getreten, 
welches die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die 

Tätigkeit der Verwaltung fördern will (Art. 1 BGÖ). Durch die Schaffung 

eines Rechtsanspruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, welcher 

unabhängig vom Nachweis besonderer Interessen besteht, wurde hin-

sichtlich der Verwaltungstätigkeit ein Paradigmenwechsel vom Geheim-

haltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum Öffentlichkeits-

prinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt vollzogen (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. 

dazu BGE 133 II 209 E. 2.1; MAHON/GONIN, in: Öffentlichkeitsgesetz, 

2008, Art. 6 Rz. 11 ff., nachfolgend: Kommentar BGÖ; LUZIUS MADER, 

La loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration, in: 

La mise en œuvre du principe de transparence dans l'administration, 

2006, S. 16 f.). Das Prinzip soll Transparenz schaffen, damit Bürgerinnen 

und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst 

Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funk-

tionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht wer-

den (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; statt vieler aus der 

neueren Praxis: Urteil des BVGer A‒2064/2013 vom 9. Dezember 2013 

E. 3). 

Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzu-

sehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Doku-

mente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Damit wird jeder Person ein 

generelles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die 

Verwaltung verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachge-

wiesen werden müsste (BGE 136 II 399 E. 2.1; 133 II 209 E. 2.1; BVGE 

2011/52 E. 3; statt vieler: Urteil des BVGer A‒4962/2012 vom 22. April 

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2013 E. 4). Es obliegt entsprechend nicht mehr dem freien Ermessen der 

Behörden, ob sie Informationen oder Dokumente zugänglich machen 

wollen oder nicht. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten kann jedoch 

eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn überwie-

gende private oder öffentliche Interessen an der Geheimhaltung einer 

Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall 

gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt (s. auch BGE 136 II 399 E. 2). 

3.2 Das Öffentlichkeitsgesetz gilt auch für Organisationen des öf-
fentlichen Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie 

Erlasse oder erstinstanzliche Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG 

erlassen (Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Erfasst werden nur jene Bereiche, in 

denen Organisationen hoheitlich tätig sind (THOMAS SÄGESSER, Kom-

mentar BGÖ, Art. 2 Rz. 30). Gemäss Art. 1 Abs. 1 UVG (SR 832.20) 

kann die SUVA Verfügungen nach Art. 49 ATSG (SR 830.1) erlassen und 

untersteht damit vorbehältlich spezialgesetzlicher Bestimmungen dem 

Öffentlichkeitsgesetz (SÄGESSER, Kommentar BGÖ, Art. 2 Rz. 37; Bot-

schaft vom 12. Februar 2003 zum Öffentlichkeitsgesetz, BBl 2003 1963, 

1987, nachfolgend: Botschaft zum BGÖ). 

3.3 Eine Ausnahme, was den sachlichen Geltungsbereich gemäss 
Art. 3 BGÖ betrifft, liegt nicht vor. Folglich fällt die vorliegende Ange-

legenheit in den persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des Öf-

fentlichkeitsgesetzes. Nachfolgend ist zu prüfen, ob das BGÖ im vorlie-

genden Fall anwendbar ist.  

4.  
4.1 Nach Art. 4 Bst. a BGÖ werden spezielle Bestimmungen an-
derer Bundesgesetze, die bestimmte Informationen als geheim be-

zeichnen, vorbehalten. Unter den Begriff Bundesgesetze fallen dabei nur 

formelle Gesetze, das heisst vom Bundesparlament erlassene generell-

abstrakte Vorschriften gemäss Art. 163 Abs. 1 BV. Folglich gilt der 

Vorbehalt in Art. 4 BGÖ nicht für Geheimhaltungsnormen, die durch 

Verordnungen oder Vorschriften unterhalb der Verordnungsstufe einge-

führt wurden. (BERTIL COTTIER, Kommentar BGÖ, Art. 4 Rz. 7; Bot-

schaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1989). Oft sind die spezialgesetzlichen 

Geheimhaltungsnormen breit formuliert und ihre Tragweite nicht ohne 

Weiteres klar. Welche Informationen konkret zu schützen sind, ist in Ko-

ordination mit dem BGÖ und durch Auslegung festzustellen (COTTIER, 

Kommentar BGÖ, Art. 4 Rz. 10). Nachfolgend ist zu prüfen, ob die von 

der Vorinstanz geltend gemachten sozialversicherungsrechtlichen Ge-

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heimhaltungsnormen den allgemeinen Bestimmungen des Öffentlich-

keitsgesetzes vorgehen. 

4.2 Gemäss Art. 33 ATSG haben Personen, die an der Durchführung 
sowie der Kontrolle oder der Beaufsichtigung der Durchführung der So-

zialversicherungsgesetze beteiligt sind, gegenüber Dritten Verschwiegen-

heit zu bewahren. Die Schweigepflicht als allgemeiner sozialversiche-

rungsrechtlicher Grundsatz hat den Schutz der Persönlichkeit derjenigen 

Person zum Ziel, über welche Informationen vorliegen. Ferner werden 

Personen oder Stellen wie Abklärungsstellen, Ärzte oder Auskunftsper-

sonen geschützt, welche die betreffende Kenntnis vermittelt haben (UELI 

KIESER, ATSG-Kommentar, 2. Aufl. 2009, Art. 33 N. 3). Ausnahmen von 

der allgemeinen Schweigepflicht sind bei Vorliegen einer gesetzlichen 

Grundlage im ATSG oder einer einzelgesetzlichen Regelung zulässig 

(KIESER, a.a.O., Art. 33 N. 15). Für den Bereich der Unfallversicherung 

finden sich die Voraussetzungen zur Datenbekanntgabe in Art. 97 UVG. 

Gemäss Art. 97 Abs. 6 UVG dürfen Daten in Abweichung von Art. 33 

ATSG an Dritte bekannt gegeben werden, wenn es sich um nicht per-

sonenbezogene Daten handelt und die Bekanntgabe einem überwiegen-

den Interesse entspricht (Bst. a) oder bei Personendaten (Bst. b), sofern 

die betroffene Person im Einzelfall schriftlich eingewilligt hat oder, wenn 

das Einholen der Einwilligung nicht möglich ist, diese nach den Um-

ständen als im Interesse des Versicherten vorausgesetzt werden darf.  

4.3 Art. 33 ATSG und Art. 97 UVG regeln die Bekanntgabe bezie-
hungsweise Geheimhaltung gewisser Daten detailliert und könnten des-

halb grundsätzlich als Spezialbestimmungen dem BGÖ vorgehen (Art. 4 

Bst. a BGÖ). Die beiden Bestimmungen wurden vor Inkrafttreten des 

BGÖ erlassen und sind mit dem BGÖ nicht geändert worden. Für die 

Rangordnung zwischen Normen der gleichen Erlassstufe sind zwei Re-

geln massgebend: Der Vorrang der lex posterior gegenüber der lex prior 

sowie der Vorrang der lex specialis gegenüber der lex generalis. Diese 

beiden Regeln führen im Falle eines älteren Spezialgesetzes zu wider-

sprüchlichen Ergebnissen. Im vorliegenden Fall spricht der mit dem 

Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes verbundene Paradigmenwechsel 

(vgl. E. 3.1) klar für die Anwendung der lex-posterior-Regel. Weil die 

älteren sozialversicherungsrechtlichen Geheimhaltungsbestimmungen je-

doch offensichtlich bewusst nicht geändert wurden (vgl. Botschaft zum 

BGÖ, BBl 2003 1963, 1990), ist mittels Auslegung zu prüfen, ob diese 

im vorliegenden Fall als lex specialis trotzdem Vorrang gegenüber dem 

neueren BGÖ haben (CHRISTA STAMM-PFISTER, in: Basler Kommentar 

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Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, Art. 4 BGÖ N. 2, 

nachfolgend: Basler Kommentar BGÖ; FORSTMOSER/VOGT, Einführung 

in das Recht, 5. Aufl. 2012, Rz. 276 ff.; Urteil des BVGer A‒5781/2007 

vom 18. Juni 2008 E. 7.2; BGE 123 II 534 E. 2d). 

4.4 Wie bereits ausgeführt, dienen die Bestimmungen zur Geheim-
haltung im ATSG hauptsächlich dem Schutz der Persönlichkeit derje-

nigen Person, über welche Informationen vorliegen. Art. 33 ATSG dient 

somit in erster Linie dem Persönlichkeitsschutz der versicherten Person. 

Die Schweigepflicht bezieht sich auf schützenswerte Informationen aus 

der Privatsphäre, insbesondere auf den Gesundheitszustand der ver-

sicherten Person (COTTIER, Kommentar BGÖ, Art. 4 Rz. 9 f.). Insoweit 

konkretisiert Art. 33 ATSG das in Art. 28 ZGB geschützte Persönlich-

keitsrecht der betreffenden Person (KIESER, a.a.O., Art. 33 N. 3). Art. 97 

UVG ist zwar nuancierter als Art. 33 ATSG und sieht in Abweichung von 

Art. 33 ATSG in bestimmten, klar definierten Fällen Ausnahmen von der 

Geheimhaltung vor (COTTIER, Kommentar BGÖ, Art. 4 Rz. 11). Doch 

auch bei dieser Bestimmung geht es um den Schutz der versicherten 

Person beziehungsweise des Verunfallten (vgl. Die Schweizer Privatver-

sicherungen, Wegleitung zur obligatorischen Unfallversicherung UVG, 

3. Aufl. 2004, S. 86), zumal die Bestimmung eine Ausnahmebestimmung 

zu Art. 33 ATSG darstellt (vgl. Urteil des BVGer A‒4962/2012 E. 6.1.3). 

Im vorliegenden Fall geht es demgegenüber um Daten, welche den 

Arbeitgeber der Versicherten betreffen, also nicht um persönliche Daten 

der versicherten beziehungsweise verunfallten Person, welche durch die 

Geheimhaltungsnormen besonders geschützt werden. Folglich regeln die 

erwähnten Bestimmungen zur Geheimhaltung im Sozialversicherungs-

recht den vorliegenden Sachverhalt gerade nicht und können deshalb im 

vorliegenden Fall nicht als Spezialnormen im Sinne von Art. 4 BGÖ 

gelten. 

4.5 Zum selben Ergebnis gelangt man, wenn man die Bestim-
mungen zur Geheimhaltung im Sozialversicherungsrecht im Lichte des 

grundsätzlich freien Zugangs zu Informationen, wie er im BGÖ vor-

gesehen ist, auslegt (vgl. STAMM-PFISTER, Basler Kommentar BGÖ, 

Art. 4 BGÖ N. 9). Auch unter diesem Aspekt rechtfertigt es sich, die 

Regeln der Geheimhaltung im Sozialversicherungsrecht nach Inkraft-

treten restriktiv auszulegen und diese wie erwähnt auf den Schutz der 

Persönlichkeit und die persönlichen Daten der versicherten Person zu 

beschränken (vgl. COTTIER, Kommentar BGÖ, Art. 4 Rz. 10). 

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4.6 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass Art. 33 ATSG und Art. 97 
UVG zumindest für den vorliegenden Fall keine Spezialbestimmungen 

darstellen, die dem BGÖ vorgehen. 

5.  
5.1 Das BGÖ regelt den Zugang zu amtlichen Dokumenten. Darun-
ter fällt gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Information, die auf einem belie-

bigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer 

Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist 

(Bst. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c). 

Als amtliche Dokumente gelten auch solche, die durch einen einfachen 

elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt wer-

den können, welche die Anforderungen nach Bst. b und c erfüllen (Art. 5 

Abs. 2 BGÖ). Folglich fallen die bereits elektronisch existierenden, aber 

noch nicht auf Informationsträger aufgezeichneten Informationen eben-

falls unter den Begriff des amtlichen Dokuments (ROBERT BÜHLER, 

Basler Kommentar BGÖ, Art. 5 BGÖ N. 17). Von einer Behörde zu 

erstellende Auszüge aus einer Datenbank zur Beantwortung von Aus-

künften sind vom Recht auf Zugang erfasst, wenn ein einfacher elek-

tronischer Vorgang es erlaubt, das Dokument aus vorhandenen Informa-

tionen zu erstellen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1996). 

5.2 Im vorliegenden Fall ersuchten die Beschwerdeführenden bei 
der Vorinstanz um Auskunft in Form einer Liste mit Namen und Adres-

sen aller bei der Vorinstanz in der Klasse 70C versicherten Arbeitgeber 

beziehungsweise Personalverleihbetrieben mit einer Lohnsumme von 

über Fr. 1 200 000.‒. Weil die Vorinstanz zweifelsfrei über die geforder-

ten Angaben verfügt und im Übrigen nicht substanziiert darlegt, weshalb 

die Erstellung eines Auszugs aus ihrer Datenbank nicht mittels eines 

einfachen elektronischen Vorgangs möglich wäre, erfüllt die beantragte 

Auskunft die Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 2 BGÖ ohne Weiteres, da 

die Vorinstanz im Bereich der obligatorischen Unfallversicherung eine 

öffentliche Aufgabe erfüllt (Art. 58 ff. UVG; vgl. Art. 117 BV). Die 

beantragte Information ist somit als amtliches Dokument im Sinne des 

BGÖ zu behandeln. 

5.3 Da wie oben ausgeführt (E. 4) keine Spezialbestimmungen ge-
mäss Art. 4 BGÖ anwendbar sind, sind nach dem Gesagten für die Aus-

kunftserteilung im vorliegenden Fall die Bestimmungen des Öffentlich-

keitsgesetzes anzuwenden. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz 

das Auskunftsgesuch der Beschwerdeführenden zu Recht abgelehnt hat. 

Öffentlichkeitsprinzip 2014/42 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 735 

 

6.  
6.1 Jede Person hat das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und 
von den Behörden Auskünfte über deren Inhalt zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 

BGÖ). Der Zugang zu amtlichen Dokumenten kann jedoch einge-

schränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn überwiegende pri-

vate oder öffentliche Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung 

entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 

BGÖ vorliegt (vgl. zum Ganzen E. 3.1). Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 

BGÖ festgeschriebenen Öffentlichkeitsprinzips besteht eine Vermutung 

zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Dies führt zu 

einer Umkehr der Beweislast. Zur Widerlegung der Vermutung des freien 

Zugangs muss deshalb die Behörde beweisen, dass die in Art. 7 und 8 

BGÖ aufgestellten Ausnahmefälle gegeben sind (vgl. Art. 12 Abs. 4 

BGÖ; BVGE 2011/52 E. 6; eingehend aus der neueren Praxis: Urteil des 

BVGer A‒5489/2012 vom 8. Oktober 2013 E. 4–7; MAHON/GONIN, 

Kommentar BGÖ, Art. 6 Rz. 11; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 

2002). Die Vorinstanz äussert sich nicht über das Bestehen möglicher 

Ausnahmefälle im Sinne von Art. 7 oder 8 BGÖ. Sie macht jedoch gel-

tend, das Interesse am Schutz der Personendaten würde im vorliegenden 

Fall überwiegen (vgl. Art. 7 Abs. 2 BGÖ). 

6.2 Zum Schutz von Personendaten sind amtliche Dokumente, wel-
che Personendaten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu 

anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Wenn ein Dokument nicht anony-

misiert werden kann, kommt Art. 19 DSG (SR 635.1) zur Anwendung 

(Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Der Begriff « Personendaten » deckt sich dabei mit 

der Definition in Art. 3 Bst. a DSG (BVGE 2011/52 E. 7.1). Personen-

daten gemäss DSG sind alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder 

bestimmbare Person beziehen, wobei es sich um natürliche und juris-

tische Personen handeln kann. Mit « Angaben » ist jede Art von Infor-

mation oder Aussage gemeint, und zwar jeder Art, jeden Inhalts und jeder 

Form (DAVID ROSENTHAL, in: Handkommentar zum Datenschutzgesetz, 

2008, Art. 3 Bst. a N. 6 ff., nachfolgend: Handkommentar DSG). Bei der 

von den Beschwerdeführenden verlangten Auskunft, welche eine Liste 

mit Namen und Adressen von Personalverleihbetrieben und ihren Lohn-

summen beinhaltet, handelt es sich um Personendaten im Sinne des 

DSG. Da die Beschwerdeführenden gerade an den Namen der Personal-

verleihbetriebe interessiert sind, kommt eine Anonymisierung dieser An-

gaben im vorliegenden Fall nicht in Frage. Wenn Namen und Adressen 

der Betriebe, welche die Voraussetzungen erfüllen, eingeschwärzt wer-

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den, würde die Liste unbrauchbar. Die konkreten Lohnsummen der ein-

zelnen Betriebe können jedoch durchaus abgedeckt werden, da die 

Beschwerdeführenden nur wissen wollen, welche Betriebe eine Lohn-

summe von Fr. 1 200 000.‒ übersteigen. Da eine umfassende Anony-

misierung nicht möglich ist, ist folglich Art. 19 DSG anzuwenden. 

7.  
7.1 Gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG, mit welchem eine Koordina-
tionsnorm für die Regelung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten mit 

Personendaten geschaffen wurde, dürfen Bundesorgane gestützt auf das 

Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn diese im Zu-

sammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und 

an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht 

(Bst. b; vgl. auch Art. 7 Abs. 2 BGÖ; YVONNE JÖHRI, Handkommentar 

DSG, Art. 19 Abs. 1bis N. 31; ALEXANDRE FLÜCKIGER, Kommentar 

BGÖ, Art. 9 Rz. 47; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2033). Die 

erstgenannte Voraussetzung trägt dem Zweckbindungsgebot Rechnung 

und ergibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition 

des Begriffs « amtliches Dokument » in Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ 

(ISABELLE HÄNER, Basler Kommentar BGÖ, Art. 9 BGÖ N. 12; JÖHRI, 

Handkommentar DSG, Art. 19 Abs. 1bis N. 54; Botschaft zum BGÖ, BBl 

2003 1963, 2033). Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Ab-

wägung der konkret auf dem Spiel stehenden Interessen. Mittels Verhält-

nismässigkeitsprüfung muss ein überwiegendes öffentliches Interesse an 

der Bekanntgabe festgestellt werden. Teilweise wird gefordert, Art. 19 

Abs. 1bis DSG restriktiv auszulegen und ein qualifiziertes öffentliches 

Interesse zu verlangen (JENNIFER EHRENSPERGER, Basler Kommentar 

BGÖ, Art. 19 DSG N. 45 m.H.; JÖHRI, Handkommentar DSG, Art. 19 

Abs. 1bis N. 66). Bei der Interessenabwägung im Einzelfall spielt auch die 

Qualifikation der Daten eine Rolle. Geht es um die Beurteilung des Zu-

gangs zu besonders schützenswerten Personendaten im Sinne von Art. 3 

Bst. c DSG oder Persönlichkeitsprofilen im Sinne von Art. 3 Bst. d DSG, 

dürfte die Güterabwägung eher zugunsten der Privatsphäre Dritter erfol-

gen (BVGE 2011/52 E. 7.1.1 m.H.; EHRENSPERGER, Basler Kommentar 

BGÖ, Art. 19 DSG N. 46; HÄNER, Basler Kommentar BGÖ, Art. 19 

BGÖ N. 13; JÖHRI, Handkommentar DSG, Art. 19 Abs. 1bis N. 45). Das 

öffentliche Interesse am Zugang kann aber gemäss Art. 6 Abs. 2 der 

Öffentlichkeitsverordnung vom 24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) über-

wiegen, wenn die Zugänglichmachung einem besonderen Informations-

interesse der Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund wichtiger Inte-

Öffentlichkeitsprinzip 2014/42 

 

 

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ressen (Bst. a), die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer 

öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem Schutz der öffentlichen 

Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit (Bst. b), oder 

die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträch-

tigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden 

Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr 

bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c). Denkbar ist ein Zugang, wenn es 

sich um Dokumente handelt, welche im Zusammenhang mit der Gewäh-

rung namhafter wirtschaftlicher Vorteile an Einzelne stehen, wenn Inha-

ber von Bewilligungen und Konzessionen betroffen sind oder wenn es 

sich um Verträge handelt, die der Staat mit Privaten abgeschlossen hat 

oder wenn die Angabe der Daten freiwillig und ohne behördlichen oder 

gesetzlichen Zwang erfolgt ist (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 

2033; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 72 

und 82). Unproblematisch ist zudem eine Publikation, bei welcher es 

nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls unwahrscheinlich ist, 

dass sie die Privatsphäre der betroffenen Person beeinträchtigt (BVGE 

2011/52 E. 7.1.1; JÖHRI, Handkommentar DSG, Art. 19 Abs. 1bis N. 48). 

7.2 In jedem Fall sind die allgemeinen Datenschutzgrundsätze, na-
mentlich der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, einzuhalten. An die 

Notwendigkeit und Erforderlichkeit der Bekanntgabe von Personendaten 

sind hohe Anforderungen zu stellen (JÖHRI, Handkommentar DSG, 

Art. 19 Abs. 1bis N. 53). Der Zugang zu amtlichen Dokumenten kann ein-

geschränkt, aufgeschoben, verweigert oder – in Ausnahmefällen – mit 

Auflagen oder Bedingungen verbunden werden (Botschaft zum BGÖ, 

BBl 2003 1963, 2005 und 2007). Das Gebot der Verhältnismässigkeit 

verlangt, dass die gewählten Verwaltungsmassnahmen für das Erreichen 

des gesetzten Ziels geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumut-

bar sind. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis 

zu den eingesetzten Mitteln beziehungsweise zu den zu seiner Verfol-

gung notwendigen Beschränkungen stehen, die den Privaten auferlegt 

werden. Die Verwaltungsmassnahme darf in sachlicher, räumlicher, zeit-

licher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als erforder-

lich und hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere 

Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde (BGE 130 I 16 

E. 5; 128 II 292 E. 5.1; Urteile des BVGer A‒3443/2010 vom 

18. Oktober 2010 E. 4 und A‒3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.6 

m.w.H.). 

2014/42 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

738 BVGE / ATAF / DTAF 

 

7.3 Da es sich bei der beantragten Auskunft um ein amtliches Do-
kument im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ handelt (vgl. E. 5.2), liegt ein 

hinreichender Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben 

nach Art. 19 Abs. 1bis Bst. a DSG vor (eingehend BVGE 2011/52 E. 7.1.1 

und aus der neusten Praxis Urteile des BVGer A‒5489/2012 E. 7.2.3 und 

A‒2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 10.1, je m.w.H.).  

7.4 Nachfolgend sind die im vorliegenden Fall geltend gemachten 
öffentlichen und privaten Interessen an der Erteilung oder Verweigerung 

der Auskunft gegeneinander abzuwägen. Weiter ist zu prüfen, ob über-

mässige öffentliche Interessen die Auskunftserteilung rechtfertigen und 

ob diese verhältnismässig ist. 

7.4.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, eine grosse Zahl 
von Personalverleihbetrieben mit einer erheblichen Lohnsumme entziehe 

sich der Unterstellung unter den GAV Personalverleih. Die Durchsetzung 

des GAV sei im öffentlichen Interesse und ein Vollzug des GAV durch 

die paritätischen Organe nur möglich, wenn die fehlbaren Betriebe be-

kannt seien. Sich dem GAV entziehende Unternehmungen würden keinen 

Schutz verdienen und ihre Interessen seien nicht zu berücksichtigen. Die 

Vorinstanz verweigerte die Auskunftserteilung mit der Begründung, die 

Durchsetzung der Versicherungspflicht als öffentliche Aufgabe sei ge-

fährdet, wenn Daten der versicherten Unternehmen ohne Einverständnis 

weitergegeben würden. Die Betriebe würden darauf vertrauen, dass die 

Vorinstanz die Daten nur für den Vollzug der Unfallversicherung erhebe 

und verwende. Zudem sei sie auf die freiwillige Mitwirkung der Betriebe 

angewiesen. Im vorliegenden Fall gehe es nicht um öffentliche Interes-

sen, sondern um die Interessen des Berufsverbandes. Die Herausgabe der 

Daten sei zudem gar nicht nötig, weil alle Personalverleiher eine Be-

willigung benötigen würden und deshalb in einer vom Staatssekretariat 

für Wirtschaft SECO geführten Liste aufgeführt seien. Eine Kontaktauf-

nahme beziehungsweise das Einholen einer Einwilligung für die Aus-

kunftserteilung sei auf diesem Weg möglich. 

7.4.2 In den Sozialzielen der Bundesverfassung ist verankert, dass 
sich Bund und Kantone für den Schutz der Arbeitnehmenden einsetzen. 

Erwerbsfähige sollen ihren Lebensunterhalt durch Arbeit zu angemes-

senen Bedingungen bestreiten können (Art. 41 Abs. 1 Bst. d BV; vgl. 

Art. 34 aBV, BS 1 3). Dementsprechend hat der Bund die Kompetenz, 

Massnahmen zum Schutz von Arbeitnehmenden zu erlassen und Gesamt-

arbeitsverträge allgemeinverbindlich zu erklären (Art. 110 Abs. 1 Bst. d 

und Abs. 2 BV). Das Bedürfnis nach Allgemeinverbindlicherklärung er-

Öffentlichkeitsprinzip 2014/42 

 

 

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gibt sich aus dem Ziel, bei schlechter Wirtschaftslage « Schmutzkon-

kurrenz » oder « Sozialdumping » zu vermeiden (THOMAS GÄCHTER, in: 

Die schweizerische Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, Art. 110 N. 29). 

Mit einem Gesamtarbeitsvertrag soll den Verbänden eine reale Einfluss-

möglichkeit auf die Gestaltung der Arbeitsverhältnisse in die Hand gege-

ben werden, um minimale Arbeits- und Sozialbedingungen für die einzel-

nen Arbeitnehmer festzulegen. Der Gesamtarbeitsvertrag bezweckt, die 

schwächere Partei zu schützen, eine einheitliche Behandlung der Arbeit-

nehmer zu sichern, sozialen Konflikten vorzubeugen und die Anstel-

lungsbedingungen mit relativ flexiblen Normen zu ordnen (BGE 121 III 

168 E. 3a m.H.). Gemäss Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 28. Sep-

tember 1956 über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeits-

verträgen (AVEG, SR 221.215.311) kann der Geltungsbereich eines 

zwischen Verbänden abgeschlossenen GAV auf Antrag aller Vertrags-

parteien durch Anordnung der zuständigen Behörde auf Arbeitgeber und 

Arbeitnehmer des betreffenden Wirtschaftszweiges ausgedehnt werden, 

die am Vertrag nicht beteiligt sind. Ist das Gebiet mehrerer Kantone be-

troffen, ist der Bundesrat für die Allgemeinverbindlicherklärung zustän-

dig (Art. 7 AVEG). Die Allgemeinverbindlicherklärung eines Gesamt-

arbeitsvertrags will einheitliche Mindestarbeitsbedingungen für die auf 

dem gleichen Markt tätigen Unternehmen schaffen und damit verhindern, 

dass ein Unternehmen durch schlechtere Arbeitsbedingungen einen Wett-

bewerbsvorteil erlangen kann, der als unlauter gilt (Urteil des BGer 

4A_377/2009 vom 25. November 2009 E. 3.1). Die einheitliche Rege-

lung der Arbeitsbedingungen in einem Betrieb oder in einer Branche 

dient insbesondere der Wahrung und Förderung des Arbeitsfriedens (vgl. 

Botschaft vom 29. Januar 1954 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über 

den Gesamtarbeitsvertrag und dessen Allgemeinverbindlichkeit, BBl 

1954 I 125, 131). Folglich entsprechen der Abschluss und die Allgemein-

verbindlicherklärung eines GAV durchaus einem öffentlichen Interesse. 

Damit die im öffentlichen Interesse liegenden Ziele auch erreicht werden 

können, ist nach der Allgemeinverbindlicherklärung die konsequente 

Durchsetzung und flächendeckende Einhaltung der Bestimmungen des 

GAV durch die unterworfenen Betriebe erforderlich. Die Beschwerde-

führenden machen folglich zu Recht geltend, die Durchsetzung des GAV 

liege im öffentlichen Interesse. Die Wahrung des Arbeitsfriedens, der Ar-

beitnehmerschutz und die Verhinderung des unlauteren Wettbewerbs stel-

len gewichtige und anerkannte öffentliche Interessen dar. 

7.4.3 Was die Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen im 
Sinne von Art. 19 Abs.1bis Bst. b DSG anbelangt, ist nicht ersichtlich, 

2014/42 Öffentlichkeitsprinzip 

 

 

740 BVGE / ATAF / DTAF 

 

inwiefern durch die Aushändigung einer Liste mit Personalverleihbe-

trieben, welche bei der SUVA versichert sind und über eine Lohnsumme 

von mindestens Fr. 1 200 000.‒ verfügen, eine Persönlichkeitsverletzung 

bei den aufgezeigten Unternehmen riskiert wird respektive für diese 

mehr als eine « geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenz » ent-

stehen könnte (BVGE 2011/52 E. 7.1.2; Urteil des BVGer A‒3609/2010 

vom 17. Februar 2011 E. 4.4; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Kommen-

tar BGÖ, Art. 7 Rz. 58). Entziehen sich gewisse Betriebe, obwohl sie die 

Kriterien erfüllen, bewusst der Unterstellung unter den GAV und den 

damit im öffentlichen Interesse liegenden Zielen, so verdient dieses Ver-

halten keinen Schutz und darf in der Interessenabwägung nicht berück-

sichtigt werden. Dies gilt umso mehr, als keine Veröffentlichung von sen-

siblen Personendaten zur Diskussion steht. Für die Beschwerdeführenden 

geht es nur darum, alle Namen der Betriebe zu kennen, welche aufgrund 

der festgelegten Kriterien dem GAV unterstehen, um diese zu kontaktie-

ren und die Einhaltung des GAV zu überprüfen sowie allfällige Mass-

nahmen und Sanktionen ergreifen zu können. Bezüglich Lohnsumme 

geht aus der von den Beschwerdeführenden verlangten Liste lediglich 

hervor, dass die Grenze von Fr. 1 200 000.‒ bei den aufgeführten Betrie-

ben überschritten ist. Über die effektive Höhe der Lohnsumme wird kei-

ne Auskunft erteilt. Insgesamt ist somit das öffentliche Interesse an der 

Erteilung der gewünschten Auskunft, welche Betriebe die Unterstel-

lungskriterien erfüllen, höher zu gewichten als das allgemeine Interesse 

der Vorinstanz an der Durchsetzung der Unfallversicherungsgesetzge-

bung. 

7.4.4 Die Auskunftserteilung durch die SUVA und damit die Kenntnis 
aller Personalverleihbetriebe, welche die Kriterien für die Unterstellung 

unter den GAV Personalverleih erfüllen, ermöglicht es den Beschwerde-

führenden, die Einhaltung der im GAV festgelegten Arbeitsbedingungen 

zu überprüfen und im Falle des Nichteinhaltens Sanktionen zu ergreifen 

(Art. 32 ff. GAV). Die Massnahme ist folglich geeignet, das im öffent-

lichen Interesse liegende Ziel zu erreichen. Entgegen den Vorbringen der 

Vorinstanz ist die Auskunftserteilung durch die Vorinstanz für die Be-

schwerdeführenden die einzige Möglichkeit, mit verhältnismässigem 

Aufwand an die erforderlichen Daten für den Vollzug des allgemeinver-

bindlichen GAV zu gelangen. Es liegen keine milderen Massnahmen vor. 

Die vom SECO geführte und auf der Website des SECO aufgeschaltete 

Liste aller Bewilligungsinhaber im Personalverleih ist für die Überprü-

fung der Einhaltung des GAV ungeeignet, da sie keine Informationen zur 

Lohnsumme der Betriebe enthält. Es ist zudem klar, dass die Kontaktauf-

Öffentlichkeitsprinzip 2014/42 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF 741 

 

nahme zu allen rund 6 000 auf der SECO-Liste aufgeführten Personal-

verleihbetrieben mit der Aufforderung zur Selbstdeklaration der Lohn-

summe für die Beschwerdeführenden nicht zumutbar und insbesondere 

nicht zielführend ist. Denn genau diejenigen Betriebe, welche aktuell den 

GAV nicht einhalten, werden auch in Zukunft den Vollzugsorganen des 

GAV keine brauchbaren beziehungsweise wahrheitsgemässen Informa-

tionen zu ihrer Lohnsumme liefern. Aus demselben Grund sind auch das 

Angebot der SUVA (…), die potenziell unterstellten Betriebe über den 

GAV zu informieren und sie aufzufordern, der Schweizerischen Paritä-

tischen Berufskommission Personalverleih die notwendigen Angaben für 

den Vollzug des Vertrags zu liefern, sowie die von der Vorinstanz geltend 

gemachte gegenseitige Kontrolle in der Branche, nicht geeignet. Aus den 

gleichen Gründen wäre es im Übrigen den Beschwerdeführenden nicht 

zuzumuten, bei allen Personalverleihbetrieben Einverständniserklärungen 

für die Veröffentlichung beziehungsweise Weitergabe ihrer Daten einzu-

holen (vgl. Art. 19 Abs. 1 Bst. b DSG). Die Auskunftserteilung erweist 

sich folglich als verhältnismässig. 

7.4.5 Allerdings rechtfertigt es sich im vorliegenden Fall, den Zugang 
zu den gewünschten – wenn auch nicht besonders sensiblen – Personen-

daten ausnahmsweise einzuschränken (vgl. E. 7.2). Mit dem Vollzug des 

GAV Personalverleih ist der Beschwerdeführer 2 betraut (Art. 7 Abs. 3 

GAV). Dem Beschwerdeführer 1 fehlen die entsprechenden Befugnisse. 

Folglich ist es angebracht, den Zugang zu den gewünschten Auskünften 

lediglich dem Beschwerdeführer 2 zu gewähren. Wie bereits ausgeführt, 

ist zudem die Auskunft dahingehend zu beschränken, dass dem Be-

schwerdeführer 2 nur die Namen und Adressen der bei der SUVA in der 

Klasse 70C versicherten Personalverleihbetriebe mit einer Lohnsumme 

über Fr. 1 200 000.‒ mitzuteilen sind. Andere Betriebe oder Details der 

Lohnsummen sind nicht in der Liste aufzuführen. 

7.5 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass ein überwiegendes öffent-
liches Interesse an der Herausgabe der nicht anonymisierten Personen-

daten der Personalverleihbetriebe an den Beschwerdeführer 2 besteht und 

dass diese verhältnismässig ist. Gestützt auf Art. 9 Abs. 2 BGÖ in 

Verbindung mit Art. 19 Abs. 1bis DSG hat die Vorinstanz folglich die 

Auskünfte mit den erwähnten Einschränkungen zu erteilen. Bei diesem 

Ergebnis kann offenbleiben, ob im vorliegenden Fall eine Auskunfts-

erteilung auch gestützt auf Art. 97 Abs. 6 UVG möglich wäre.