# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c52fba64-bd4d-51c0-9d9d-dde63784344a
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-07-12
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 2. Kammer 12.07.2005 U 2005 50
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_002_U-2005-50_2005-07-12.pdf

## Full Text

U 05 50

2a Camera 

SENTENZA
del 12 luglio 2005

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente appalto

1. In data 19 aprile 2005, il Comune politico di … ha dato avvio ad una procedura 

d’appalto su invito per la realizzazione di due opere da capomastro nel 

contesto della realizzazione della struttura fognaria (collettore comunale) in 

zona Pian San Giacomo. 

L’invito a presentare le offerte per i lotti in questione, denominati “…” e “…”, è 

stato esteso a tre ditte indigene di …, rispettivamente alle imprese … SA, … 

SA e … SA.

Le aziende interpellate hanno presentato le proprie offerte entro il termine 

fissato per il 17 maggio 2005. In data 19 maggio 2005, le offerte sono state 

aperte pubblicamente con i seguenti risultati: 

Lotto …
1. … fr. 189'193.40 100.00%

2. … fr. 198'987.05 105.18%

3. … fr. 259'993.25 137.42%

Lotto …
1. … fr. 163'586.65 100.00%

2. … fr. 170'687.25 104.34%

3. … fr. 228'940.00 139.95%

2. Tramite decisione del 23 maggio 2005, comunicata il 25 maggio seguente, il 

Municipio di … ha assegnato ambedue i lotti alla ditta … SA per gli importi di 

fr. 189'193.40 (…) e fr. 163'586.65 (…), considerando ambedue le offerte quali 

valide nonché economicamente più vantaggiose. 

3. In data 6 giugno 2005, la ditta … SA ha presentato al Tribunale amministrativo 

un tempestivo ricorso contro ambedue i decreti d'appalto perorandone 

l’annullamento nonché rivendicando l’aggiudicazione dei lavori a sé stessa. 

A titolo di motivazione, la ricorrente adduce come le offerte della ditta 

aggiudicataria avrebbero dovuto essere considerate quali nulle e quindi 

escluse dalla gara d’appalto in applicazione dell’art. 22 Lap a causa di falsa 

indicazione in relazione al deposito, rispettivamente allo smaltimento del 

calcestruzzo proveniente dalla demolizione. 

In sostanza, il gravame si basa sulla compilazione della posizione 252.225 dei 

capitolati d’appalto dove doveva essere indicato il luogo di deposito del 

calcestruzzo di demolizione. Inserendo a titolo di deposito la dicitura: “…, 

discarica autorizzata”, l’aggiudicataria avrebbe appunto fornito al committente 

una indicazione palesemente falsa in quanto la ditta … non disporrebbe a … 

di alcuna discarica autorizzata per lo smaltimento del calcestruzzo di 

demolizione. Prevedendo lo smaltimento del calcestruzzo di demolizione in 

una discarica non autorizzata, la ditta convenuta avrebbe altresì posto le 

premesse per una lesione delle disposizioni sulla protezione dell’ambiente 

atta ad inficiare le offerte ai sensi dell’art. 22 lett. i Lap. 

I vizi delle offerte in questione non potrebbero essere sanati a posteriori e 

quindi implicherebbero, in sede di gravame, l’annullamento delle offerte 

stesse, sottoposte a giudizio unicamente in relazione alle informazioni e alle 

indicazioni presentate tramite il capitolato.

4. Tramite presa di posizione il Comune di … ha proposto di respingere 

integralmente il ricorso. 

Il comune sostiene come l’indicazione addotta dall’aggiudicataria alla voce 

252.225 di ambedue i capitolati non possa essere intesa quale inveritiera o, 

in ogni caso, destinata ad eludere le prescrizioni dei capitolati stessi. 

L’indicazione “…, discarica autorizzata” sarebbe stata interpretata dal comune 

quale conferma che il calcestruzzo di demolizione sarebbe stato trasportato a 

… presso la struttura della ditta … oppure in una discarica autorizzata. 

Ritenendo l’informazione sufficiente, lo stesso comune non avrebbe reputato 

necessario chiedere al concorrente ulteriori ragguagli sul significato 

dell’indicazione in oggetto.

Il carattere alternativo della dicitura contestata dalla ricorrente troverebbe 

un’ulteriore conferma dall’esame dei capitolati della ditta aggiudicataria nel 

loro insieme, dove sarebbero state indicate altre soluzioni alternative. Per 

esempio, alla voce no. 221.224, la ditta convenuta avrebbe indicato “impresa, 

…”, intendendo chiaramente quale luogo di deposito la sede della propria 

impresa oppure le strutture a … della ditta ... Secondo il comune, simili 

indicazioni di carattere alternativo sarebbero pienamente ammissibili. 

D’altro canto, la stessa ricorrente avrebbe fornito delle indicazioni sommarie 

e, in parte, contraddittorie, che non sarebbero state contestate in occasione 

dell’esame dei capitolati proprio perché ritenute, malgrado tutto, sufficienti per 

desumere il rispetto delle modalità di deposito e di smaltimento degli inerti di 

scarto conformemente alle norme sulla protezione dell’ambiente. Di 

conseguenza, l’esclusione dalla gara d’appalto delle offerte 

dell’aggiudicataria, in applicazione del principio dell’ugual parametro d’esame, 

implicherebbe pure l’esclusione delle offerte della ricorrente. 

Rinviando alla prassi del Tribunale amministrativo in merito alla completezza 

delle offerte, il comune convenuto, appellandosi al principio della 

proporzionalità, considera come, nel caso concreto, l’esclusione dell’offerta 

dell’aggiudicataria costituirebbe un atto di eccessivo formalismo. 

5. Nella propria presa di posizione la ditta … SA ha pure proposto di respingere 

integralmente il ricorso. 

A mente della convenuta, la formulazione della voce no. 252.225 dei capitolati 

non potrebbe essere intesa diversamente se non quale richiesta di 

indicazione del luogo di deposito del materiale, lasciando agli interessati la 

scelta su un’eventuale discarica per lo smaltimento di detto materiale. In tale 

contesto, la ditta convenuta precisa di aver semplicemente voluto indicare che 

il materiale sarebbe stato portato, ai fini del riciclaggio, presso il deposito … a 

… o, alternativamente, in una discarica autorizzata. L’indicazione in oggetto 

troverebbe la propria ragione nella circostanza che vede la ditta … SA gestire 

a … un deposito per la lavorazione d’inerti. Annesso a tale deposito sorge 

l’impianto di betonaggio della … SA. Il calcestruzzo della … SA, inutilizzato 

sui cantieri, verrebbe quindi depositato sul piazzale di detta ditta, 

rispettivamente su quello attiguo dell’azienda … SA, per poi essere riciclato e 

riutilizzato nella produzione del calcestruzzo. La ditta … SA, con l’esplicito 

consenso della ditta … SA, permetterebbe regolarmente alla ditta … SA di 

depositare sulla propria piazza quantitativi limitati di calcestruzzo di 

demolizione per poi riciclare lo stesso tramite l'apposito impianto.   

Normalmente, il calcestruzzo di demolizione proveniente dalla ristrutturazione 

delle strade si adatterebbe al riciclaggio senza problemi di sorta. 

Considerando però che, talvolta, il materiale risulta troppo sporco per essere 

riciclato, la convenuta, quale seconda variante, avrebbe previsto la possibilità 

di conferire parte del materiale in una discarica autorizzata, facendone 

indicazione nel capitolato. Indubbiamente, l’indicazione delle due varianti di 

smaltimento non colliderebbe con la richiesta del capitolato né, tantomeno, 

potrebbe essere considerata quale informazione falsa o inveritiera. 

La convenuta sostiene inoltre come, contrariamente alle proprie indicazioni, 

quelle della ricorrente sarebbero imprecise e contraddittorie, in modo tale da 

lasciar supporre uno smaltimento del calcestruzzo di demolizione e della 

miscela bituminosa in lesione delle direttive dell’Ufficio per la protezione 

dell’ambiente del Cantone dei Grigioni. 

Lo stesso comune appaltante avrebbe ritenuto le indicazioni oggetto del 

presente contenzioso quali conformi ai presupposti del capitolato e 

sufficientemente esaustive, rinunciando quindi ad una richiesta di spiegazioni 

ai sensi dell’art. 25 dell’Ordinanza cantonale sugli appalti pubblici (Oap). In 

effetti, qualora il comune avesse chiesto spiegazioni sul significato di quanto 

addotto alla voce 252.225 dei capitolati e la ditta convenuta avesse fornito le 

delucidazioni di cui sopra, l’offerta non sarebbe, in ogni caso, stata esclusa 

dalla gara d’appalto, né a titolo di indicazioni errate né a titolo di lesione delle 

disposizioni sulla protezione dell’ambiente. 

Considerando in diritto:

1. Il presente giudizio si occupa di due decreti di appalto emanati da un ente 

pubblico nell’ambito di una gara avente per oggetto commesse nell’edilizia 

principale. Sia i preventivi che le offerte per le due singole opere sono inferiori 

ai fr. 400’000.--. Conseguentemente, come peraltro condiviso dalle parti in 

causa, risultano applicabili la Lap e la relativa ordinanza.

Il contenzioso è limitato all’esame della conformità legale delle indicazioni 

addotte dalla convenuta alla voce 252.225 dei capitolati. La posizione in 

oggetto, che si occupa del calcestruzzo di demolizione, doveva essere 

riempita dai concorrenti tramite l’indicazione del deposito di detto materiale. 

La ditta convenuta, da parte sua, ha riempito la posizione indicando: “…, 

discarica autorizzata”. Mentre, da un canto, la ricorrente sostiene come, non 

disponendo la ditta … a … di una discarica autorizzata allo smaltimento del 

materiale in oggetto, l’aggiudicataria, con l’indicazione “discarica autorizzata”, 

avrebbe fornito una indicazione falsa atta a rendere le offerte passibili di 

esclusione ai sensi dell’art. 22 lett. e Lap, d’altro canto, il comune e 

l’aggiudicataria convenuti precisano come il testo riportato nel capitolato 

sarebbe chiaramente da intendere quale presentazione di due possibili 

soluzioni costituite da un deposito provvisorio sul piazzale della ditta … a …, 

in previsione del riciclaggio del materiale presso l’attigua struttura dell’azienda 

…, oppure, nel caso di materiale sporco, del deposito dello stesso in una 

discarica autorizzata per lo smaltimento

2. Ai sensi dell’art. 22 lett. e Lap, un’offerta viene esclusa dall’aggiudicazione se 

l’offerente ha fornito al committente informazioni false oppure ha compilato 

l’autocertificazione in modo non veritiero. In applicazione dell’art. 22 lett. i Lap, 

l’offerta viene pure esclusa se l’offerente non si attiene alle disposizioni sulla 

protezione dell’ambiente. 

Secondo la costante prassi dei Tribunali federale e amministrativo, 

l’esclusione di un’offerta dall’aggiudicazione persegue il fine prioritario della 

garanzia di una situazione di concorrenza corretta. I partecipanti alla gara 

d’appalto, infatti, non devono e non possono godere  di vantaggi ingiustificati 

derivanti dalla mancata osservanza delle disposizioni legali che reggono la 

loro attività aziendale, in generale, o delle prescrizioni del capitolato, in 

particolare. 

Di conseguenza, l’appaltante nello stesso interesse di una corretta 

esecuzione dell’opera, è tenuto a vagliare i criteri d’idoneità che caratterizzano 

i singoli concorrenti con la massima attenzione. L’art. 22 Lap, inoltre, prevede 

la possibilità per il committente di escludere dall’aggiudicazione quei 

concorrenti che non adempiono a ben precise premesse. Al riguardo, il potere 

discrezionale dell’appaltante, peraltro limitato dalle disposizioni della norma 

stessa, deve essere esercitato nel rispetto dei principi dell’oggettività, della 

parità di trattamento e della proporzionalità, tenendo debitamente conto del 

dovere di salvaguardia dell’interesse pubblico. Inoltre, la discrezionalità 

esercitata dal committente deve armonizzare con il senso e con il fine della 

normativa sugli appalti pubblici nel suo insieme. Alla luce della revisione della 

normativa sugli appalti pubblici che persegue l’incentivazione della libera 

concorrenza, la garanzia della parità di trattamento di tutti i partecipanti, la 

certezza della trasparenza della procedura d’appalto e l’oculata gestione del 

denaro pubblico impongono all’autorità appaltante un certo ritegno 

nell’esclusione delle offerte dall’aggiudicazione. Infatti, sarebbe 

sproporzionata e colliderebbe con lo spirito che tutt’oggi regge gli appalti 

pubblici l’esclusione dalla gara di offerte a causa di vizi irrilevanti o, in ogni 

caso, di entità minore. Una simile esclusione precluderebbe a concorrenti di 

per sé stessi idonei l’accesso al mercato degli appalti e costituirebbe una 

misura troppo drastica e inadeguata, collidendo quindi con i citati principi che 

reggono la procedura dei pubblici appalti. Il Tribunale amministrativo ha 

ripetutamente considerato come l’esclusione di un’offerta, di per sé stessa 

qualificabile quale economicamente più vantaggiosa, a causa di vizi di scarsa 

entità, falserebbe il principio della libera concorrenza e colliderebbe con il fine 

di un oculato impiego del denaro pubblico. Una simile esclusione, quindi, non 

potrebbe che essere considerata quale lesiva del principio della 

proporzionalità e sfocerebbe nell’eccessivo formalismo. Il quesito se un’offerta 

viziata sia da escludere dalla gara d’appalto non può essere risolto tramite 

premesse di carattere generico e di validità generale, ma deve essere oggetto 

d’esame, di caso in caso, nell’ottica della prassi descritta (cfr. STA U 04 95; U 

03 45; U 02 28; U 01 109; U 05 32).

3. In seguito ad esame delle voci no. 252.225 dei capitolati della convenuta, che 

del resto riguardano importi molto esigui di fr. 700.-- risp. 5.--, il Tribunale 

amministrativo è giunto alla conclusione di come nei confronti di quest'ultima 

non possa neppure essere sollevato il rimprovero di false informazioni o 

indicazioni. In effetti, giudicando la dicitura inserita dalla convenuta 

nell'apposito spazio previsto per l'indicazione del deposito del calcestruzzo di 

demolizione sia nell'ottica dello stretto tenore letterale che in quella teleologica 

del contesto del capitolato stesso, appare come l'interessata abbia inteso 

indicare due ubicazioni in alternanza, cioè presso il deposito della ditta … a 

… oppure presso una discarica autorizzata. Lo stesso comune convenuto, 

nella propria presa di posizione, ha confermato, a chiare lettere, di avere 

recepito in tal senso l'indicazione dell'aggiudicataria. Tale conferma appare 

plausibile, a maggior ragione tenendo conto che, alla luce della prassi 

precedentemente descritta, prima di poter escludere l'offerta 

dall'aggiudicazione, considerata la completezza e l'economicità della stessa, 

il comune, in applicazione dell'art. 25 Oap, avrebbe potuto e dovuto chiedere 

chiarimenti sul senso e sulla portata dell'indicazione stessa.

Giova, inoltre, rilevare che la voce del capitolato in giudizio chiedeva 

l'indicazione di un deposito e non di una discarica. In tal senso, costituirebbe 

un atto contrario alla buona fede misconoscere alla ditta convenuta la 

possibilità di indicare un deposito intermedio del materiale in preludio al 

riciclaggio dello stesso in maniera conforme alle disposizioni che reggono la 

protezione dell'ambiente. In effetti, come meglio illustrato dall'azienda 

convenuta nella propria presa di posizione, il deposito del calcestruzzo di 

demolizione presso le strutture della ditta … a … avverrebbe in preludio al 

riciclaggio di tale materiale da parte della ditta … SA, tramite l'impianto 

esistente sul luogo. La soluzione alternativa, che vede indicare il deposito in 

una discarica autorizzata, come credibilmente sostenuto dall'aggiudicataria, 

riguarda l'evenienza di un materiale troppo sporco per essere riciclato.

Alla luce di quanto considerato, perciò, la formulazione "…, discarica 

autorizzata" non può essere intesa nel senso per il quale la convenuta 

avrebbe voluto indicare quale luogo di deposito del calcestruzzo di 

demolizione una presunta discarica autorizzata della ditta … a ... Al contrario, 

appare corretta la lettura effettuata dal comune convenuto nel senso di due 

soluzioni alternative. Tale chiave di lettura appare ulteriormente confortata 

dalla circostanza che ha visto l'aggiudicataria fornire luoghi di depositi 

alternativi pure alla voce 252.215 del capitolato "…", dove ha pure presentato 

due ubicazioni, cioè presso il deposito del silo … a … e presso i magazzini 

dell'impresa stessa notoriamente ubicati a ...

Alla luce delle conclusioni addotte, alla ditta convenuta non può perciò essere 

mosso il rimprovero di aver fornito al committente informazioni false. Appare 

conseguentemente insostenibile pure il motivo di esclusione a causa del 

mancato rispetto delle disposizioni a protezione dell'ambiente perorato dalla 

ricorrente. Il ricorso deve perciò essere respinto.

4. Visto l'esito del ricorso, che viene integralmente respinto, le spese procedurali 

sono poste a carico della ricorrente che, in applicazione della costante prassi, 

deve rifondere al comune e all'aggiudicataria convenuti, ambedue patrocinati 

da un avvocato, un equo indennizzo a titolo di ripetibili (art. 75 LTA).

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è respinto.

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 3'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 198.--

totale fr. 3'198.--

il cui importo sarà versato dalla … SA entro trenta giorni dalla notifica della 

presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, 

Coira. 

3. La ditta … SA è tenuta a versare al Comune di … e alla ditta … SA l'importo 

di fr. 1’500.-- (IVA compresa) ciascuno a titolo di ripetibili.