# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e09e2d2d-645d-5962-bb80-ac90db0906dd
**Source:** Neuchâtel (NE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-12-20
**Language:** fr
**Title:** Neuchâtel Tribunal Cantonal Cour Civile, Autorité de recours en matière civile 20.12.2023 ARMC.2023.87 (INT.2024.46)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/NE_Omni/NE_TC_004_ARMC-2023-87_2023-12-20.html

## Full Text

A.                           
Le 1er février 2023, le Service de la famille de Z.________
a adressé à X.________ une facture (no 11111)
d’un montant de 225.05 francs – découlant d’un décompte établi pour janvier 2023
– relative à des prestations de l’accueil de l’enfance dont la débitrice a
bénéficié, l’enjoignant de payer jusqu’au 28 février 2023 et indiquant les
voies de droit. 

B.                           
Le 24 mai 2023, le Service des finances de Z.________ a
adressé un dernier rappel avant poursuite concernant cette facture portant sur
le montant total de 245.05 francs, comprenant les frais de rappel de 20 francs
et enjoignant X.________ à verser le montant dû, ainsi que les frais
administratifs dans un délai de 10 jours. 

C.                           
a) Z.________ a fait notifier le 21 juin 2023 un commandement
de payer (no 22222) à X.________, lui réclamant de payer la facture no 11111 d’un montant de 225.05 francs,
avec intérêts à 5% l’an dès le 13 juin 2023, des émoluments de recouvrement (32
francs) et des frais de poursuite (33.30 francs).

b)
Le 23 juin 2023, la poursuivie a fait opposition totale. 

D.                           
Le 30 août 2023, l’Administration communale de Z.________ a
requis auprès du tribunal civil la mainlevée définitive de l’opposition. Elle a
notamment joint à sa requête le commandement de payer no 22222, la sommation de
paiement du 24 mai 2023, la facture du 1er février 2023, ainsi
qu’une attestation d’entrée en force du 25 août 2023 signé par le Conseil
communal de Z.________ concernant la facture no 11111. 

E.                           
Le 14 septembre 2023, le tribunal civil a chargé la Commune V________
de notifier la convocation d’audience à X.________. Initialement envoyée le 1er
septembre 2023, ladite convocation a été retournée au tribunal. Le 19 septembre
2023, X.________ a signé le récépissé, attestant avoir reçu la convocation. 

F.                           
Par décision du 23 octobre 2023, le tribunal civil a rejeté
la requête de mainlevée d’opposition du 30 août 2023, laissé les frais à la
charge de l’État et n’a pas alloué de dépens, au motif que l’attestation d’entrée
en force du 25 août 2023 versée au dossier n’a pas été établie par le Tribunal
cantonal, autorité judiciaire de recours, mais par le Conseil communal de Z.________,
autorité administrative qui n’était pas habilitée à délivrer une telle
attestation. 

G.                          
Le 2 novembre 2023, l’Administration communale de Z.________ recourt
contre la décision du 23 octobre 2023. Elle conclut à son annulation (conclusions
ch. 2) et au prononcé de la mainlevée définitive de l’opposition formée au
commandement de payer no 22222 pour le montant de la créance et des intérêts
(ch. 4) ; subsidiairement à ce que la cause soit renvoyée à la l’autorité
inférieure pour statuer au sens des considérants (ch. 5), avec suite de frais
et dépens. En substance, elle allègue qu’à la réception de la requête de
mainlevée transmise par le tribunal civil, l’intimée n’a soulevé aucune
objection quant à la validité de la notification de la décision administrative
litigieuse. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l’attestation de force
exécutoire peut être délivrée par l’autorité qui a rendu la décision et il n’y
a pas de raisons valables de poser des exigences différentes pour l’attestation
de force exécutoire des décisions administratives, d’une part, et des décisions
judiciaires, d’autre part. 

H.                           
Par courrier du 8 novembre 2023, la première juge a indiqué
qu’elle n’avait pas d’observations à formuler au sujet du recours. L’intimée
n’a pas procédé dans le délai qui lui avait été imparti. 

C
O N S I D E R A N T

1.                           
Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est
recevable à cet égard (art. 319 à 321 CPC).

2.                           
a) Selon l'article 80 al. 1 LP,
le créancier qui est au bénéfice d'un jugement exécutoire peut requérir du juge
la mainlevée définitive de l'opposition. Les décisions des autorités administratives suisses sont
assimilées aux jugements exécutoires (art. 80 al. 2 ch. 1 LP). L'article 81 al. 1 LP
précise que lorsque la poursuite est fondée sur un jugement exécutoire rendu
par un tribunal ou une autorité administrative suisse, le juge ordonne la
mainlevée définitive de l'opposition, à moins que l'opposant ne prouve par
titre que la dette a été éteinte ou qu'il a obtenu un sursis, postérieurement
au jugement, ou qu'il ne se prévale de la prescription.

                        b)
Comme le rappelle le Tribunal fédéral (notamment arrêt du TF du 25.02.2019
[5A_648/2018] cons. 3.2.1), le contentieux de la mainlevée de l'opposition,
soumis à la procédure sommaire (art. 251 let. a CPC), est un procès sur titres
(art. 254 al. 1 CPC), dont le but n'est pas de constater la réalité d'une
créance, mais l'existence d'un titre exécutoire. Le juge de la mainlevée
examine uniquement la force probante du titre produit par le créancier
poursuivant, sa nature formelle, et non pas la validité de la prétention
déduite en poursuite, et lui attribue force exécutoire si le poursuivi ne
prouve pas immédiatement par titre ses moyens libératoires.

                        c)
Constitue une décision d’une autorité administrative tout acte administratif
imposant de manière contraignante la prestation d'une somme d'argent à l'État
ou à une autre corporation publique. L’acte doit revêtir en tout cas les
caractéristiques matérielles d'une décision, selon des critères objectifs.
Constitue ainsi une décision, une facture établie par une autorité compétente,
astreignant le destinataire au paiement d'une contribution de droit public et
faisant état des voies de droit (ATF 143 III 162
cons. 2 ; arrêt du TF du 23.01.2020
[5A_567/2019] cons. 7.1.1 et 7.1.2 et la référence ; Abbet/Veuillet,
La mainlevée de l’opposition, 2e éd. 2022, art. 80 N 127a). 

                        d)
Le juge de la mainlevée doit vérifier d'office, sur la base des pièces qu'il
appartient à la partie poursuivante de produire, que la décision invoquée comme
titre de mainlevée définitive est assimilée par la loi à un jugement exécutoire
au sens de l'article 80 al. 2 ch.
2 LP, ce qui suppose qu'elle ait été notifiée au poursuivi, avec indication
des voie et délai de recours, et que le recourant n'ait pas fait usage de son
droit de recours ou que son recours ait été définitivement écarté ou rejeté
(arrêt du TF du 28.09.2018
[5A_231/2018] cons. 6.2.1). Par contre, il n'a ni à revoir, ni à
interpréter le titre de mainlevée qui est produit (ATF 143 III 564
cons. 4.3.1 ; cf. arrêt de l’Autorité de recours en matière civile du
21.09.2023 [ARMC.2023.24] cons. 4 et les références citées).

                        e)
Pour qu'une décision administrative puisse entrer en force, il faut d’abord
qu’elle ait été valablement notifiée, ce qu'il appartient à l'administration de
prouver ; cette preuve peut, en l'absence d'un envoi recommandé démontré
par des pièces, résulter de l'ensemble des circonstances, en particulier de la
correspondance échangée ou de l'absence de protestation à une mise en demeure ;
l'autorité supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que si
la notification ou sa date sont contestées et qu'il existe effectivement un
doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire
de l'envoi (arrêts du TF du 14.05.2018
[5A_38/2018] cons. 3.4.3 et du 20.04.2018
[5A_37/2018] cons. 6.3.2 ; cf. arrêt de l’Autorité de recours en
matière civile du 21.09.2023 [ARMC.2023.52]
cons. 6). Une attestation d'entrée en force de chose jugée ne suffit pas à
apporter cette preuve : l'absence de notification est a priori
impossible à démontrer pour le débiteur, alors que la preuve d'une notification
effective est relativement aisée pour les autorités impliquées ; en conséquence,
si l'on devait admettre que l'attestation d'entrée en force est suffisante à
démontrer le caractère exécutoire d'une décision, cela reviendrait à admettre
l'existence d'une fiction de notification qui serait à son tour impossible à
renverser pour le débiteur, notamment dans l'hypothèse où la décision aurait
été égarée par les services postaux avant d'être notifiée au débiteur ou
lorsque le timbre certifiant l'entrée en force d'une décision y aurait été
apposé par erreur (arrêt du TF du 05.07.2013
[5D_37/2013] cons. 4). Comme déjà relevé, la preuve de la notification
d’une décision administrative peut résulter de l’ensemble des circonstances,
notamment de l'attitude générale du poursuivi en procédure, qui constitue un
élément d'appréciation susceptible d'être déterminant pour retenir ou non que
cette notification a eu lieu ; ainsi, le poursuivi qui fait défaut à
l'audience de mainlevée, respectivement qui ne procède pas devant le juge de
première instance, alors que la décision invoquée comme titre de mainlevée
mentionne expressément être entrée en force et exécutoire, admet implicitement
l'avoir reçue ; il en va de même lorsque le poursuivi a procédé en
première instance sans soulever le moyen tiré de l'absence de notification (arrêt
de la Cour des poursuites et faillites vaudoise du 10.08.2018 [ML/2018/20]
cons. IIa ; cf. aussi arrêt du TF du 20.04.2018
[5A_40/2018] cons. 4, pour un cas où le poursuivi n’avait pas invoqué
l’absence de notification en procédure cantonale). 

                        f)
Une décision administrative est exécutoire lorsqu’elle n’est plus attaquable
par un moyen de droit (opposition, réclamation, recours), lorsque celui-ci n’a
pas d’effet suspensif ou que l’effet suspensif lui a été retiré (cf. art. 39
PA ; art. 25 LPJA/NE).
Si le poursuivi ne conteste pas avoir reçu ladite décision, le poursuivant peut
se contenter de produire une attestation de force exécutoire ou d’entrée en
force. Selon les juges fédéraux, aucun motif ne justifie de poser des exigences
fondamentalement différentes pour l’attestation exécutoire des décisions
administratives, d’une part, et celle des décisions judiciaires, d’autre part
(cf. art. 336 al. 2 CPC). A la suite de la doctrine récente, ils retiennent que
l’attestation de force exécutoire peut en règle générale être délivrée par
l’autorité qui a rendu la décision (arrêts du TF du 22.08.2018
[5A_389/2018] cons. 2.4 et références citées ; du 31.08.2018
[5D_23/2018] cons. 5.3), soit par l’autorité poursuivante elle-même, qui a
statué sur la créance (Chenal, Recouvrement des créances de droit public
selon la LP, 2022, p. 67s.). Le Tribunal fédéral a ainsi admis la validité des
attestations de force exécutoire émises par un Service vétérinaire du canton de
Lucerne (arrêt du du TF du 31.08.2018
[5D_23/2018]) ou par l’Office des impôts du canton de Zurich (arrêt du TF
du 22.08.2018
[5A_389/2018]). Cette attestation n'est toutefois pas indispensable lorsque
le caractère exécutoire résulte de la loi ou des circonstances, en particulier
du temps écoulé depuis la notification et du fait que le poursuivi ne prétend pas
avoir contesté la décision. Dans la mesure où l'attestation délivrée n'est pas
rendue au terme d'une procédure contradictoire, il ne s'agit pas d'une décision
mais d'un simple moyen de preuve qui ne dispense pas l'autorité d'exécution
d'examiner d'office si la décision est réellement exécutoire (Abbet/Veuillet,
La mainlevée de l’opposition, art. 80 N 149 ; BSK SchKG I-Staehelin,
art. 80 N 137).

3.                           
En l’espèce, la recourante n’a pas démontré, par titre, que
l’intimée aurait reçu la facture du 1er février 2023 et la sommation
du 24 mai 2023. Il ne ressort par ailleurs pas des deux documents, qu’ils
auraient été envoyés sous pli recommandé. L’intimée n’a quant à elle pas réagi,
sous réserve de l’opposition totale effectuée le 23 juin 2023 au commandement
de payer no 22222.

                        Il
ressort par contre du dossier que la requête de mainlevée (qui comprenait
également les annexes) déposée par la recourante a bel et bien été notifiée à
l’intimée. En effet, le tribunal civil a requis une notification en personne de
la requête en mainlevée ainsi que de la convocation à l’audience auprès de la
commune V________, ce qui a été effectué le 19 septembre 2023 à 11h44. Par
conséquent, la recourante était parfaitement informée du contenu de la facture
indiquant les voies de droit, de la sommation, de l’attestation d’entrée en
force délivré par le Conseil communal de Z.________, ainsi que de la procédure
introduite à son encontre. Elle n’a pourtant pas procédé devant le tribunal
civil pour contester la notification de la facture et a fait défaut à
l’audience de mainlevée. Par ailleurs, l’intimée a renoncé à s’exprimer devant
l’ARMC, de sorte que son comportement, de même que l’ensemble des
circonstances, démontrent qu’elle admet implicitement avoir reçu la facture,
laquelle constitue une décision administrative au sens de la jurisprudence
fédérale (cf. supra cons. 2c). 

4.                           
Il convient par conséquent d’examiner si la décision
administrative produite par la recourante est exécutoire. Au sens de l’article
43 de la loi neuchâteloise du 28 septembre 2010 sur l’accueil des enfants (LAE/NE ;
RS/NE 400.1), les décisions des communes peuvent faire l’objet d’un recours au
Tribunal cantonal, la loi neuchâteloise sur la procédure et la juridiction
administratives étant applicable (LPJA/NE ;
RS/NE 152.130) (art. 46 LAE).
Ainsi, le recours interjeté devant le Tribunal cantonal a un effet suspensif,
sauf exception (art. 40 LPJA/NE).
Selon la jurisprudence cantonale, lorsqu’une attestation de force exécutoire et
définitive est nécessaire, celle-ci doit être produite par l’autorité de
recours compétente en la matière (arrêt de l’ARMC du 09.05.2020 [ARMC.2020.15]
cons. 3i, publié au RJN 2020, p. 312 ss). Cette position est également partagée
par d’autres autorités judiciaires cantonales (arrêt de la IIe Cour d’appel
civil fribourgeoise du 04.10.2018 [102 2018 221] cons. 3.2 et du 22.03.2013
[102 2013-25] cons. 3c).

                        Le
tribunal civil a retenu en l’espèce que l’attestation d’entrée en force du 25
août 2023 n’avait pas été délivrée par l’autorité de recours, ainsi que l’exige
la jurisprudence cantonale en la matière, mais par le Conseil communal de Z.________.

                        Comme
on l’a vu, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui prend appui sur un
avis de doctrine récent (cf. supra cons. 2f), la distinction entre les
exigences requises pour l’attestation exécutoire des décisions administratives,
d’une part, et celles posées pour l’attestation exécutoire des décisions
judiciaires, d’autre part, n’est pas justifiée. L’attestation de force
exécutoire d’une décision administrative peut donc, en règle générale, être
délivrée par l’autorité qui a rendu la décision. Au regard de ce qui précède,
il convient de revenir sur la pratique actuelle de l’ARMC et de reconnaître la
compétence de délivrer des attestations de force exécutoire à l’autorité ayant
elle-même rendu la décision.

                        En
l’occurrence, le Service de la famille, qui est en charge de l’accueil
extrafamilial pour Z.________ et s’occupe des tâches administrative et
financière correspondantes, a rendu une décision le 1er février
2023. La recourante a présenté une attestation datée du 25 août 2023, signée
par le Conseil communal de Z.________, qui a, selon elle, qualité pour engager
la commune par sa signature. Si, formellement, l’autorité qui a prononcé la
décision est le Service de la famille, la validité de l’attestation d’entrée en
force du 25 août 2023 ne peut être niée au (seul) motif qu’elle n’émanerait pas
de ce service, mais du Conseil communal. Cela reviendrait à ignorer que les
dicastères, services et offices communaux ne sont que des divisions ou
subdivisions de l’administration communale (cf. art. 61 al. 1 du Règlement général
de Z.________ du 7 juin 2021, disponible en ligne sur le site www.xxxx.ch) et
que l’autorité en charge de l’administration de la commune et de ses biens est
le Conseil communal (cf. art. 30 LCo ;
RSN 171.1). D’ailleurs, si la décision a été prononcée par le Service de la
famille, le rappel de facture a été notifié par le Service des finances, les
deux services étant subordonnés au Conseil communal de Z.________ qui a « naturellement »
la compétence d’attester la force exécutoire d’une décision d’un de ses
services (cf. art. 93 ss du Règlement général précité). On observera encore à
cet égard que la jurisprudence fédérale évoquée plus haut vise à permettre à
l’autorité administrative (en l’espèce : le Service de la famille) ayant
rendu la décision d’attester le caractère exécutoire de celle-ci, mais il
n’exclut en aucun cas que cette attestation soit établie par l’autorité (en
l’espèce : le Conseil communal) dont le service dépend. 

                        On
relèvera au demeurant que, même si l’on admettait (par hypothèse) que,
formellement, l’attestation aurait dû être signée par le Service de la famille,
il conviendrait d’admettre que le caractère exécutoire résulte des
circonstances, en particulier du temps écoulé depuis la notification et du fait
que la poursuivie ne prétend pas avoir contesté la décision du 1er
février 2023 de ce service. Celle-ci indiquait la voie de droit et le délai de
recours et elle a été adressée au plus tard le 19 septembre 2023 par la commune
V________, au moment de la notification de la requête de mainlevée. Le délai
pour déposer un recours serait – dans cette hypothèse – échu (au plus tard) le
19 octobre 2023. Par ailleurs, la décision du 1er février 2023 rendue
par le Service de la famille fait mention qu’à défaut de recours auprès de la
Cour de droit public du Tribunal cantonal, la décision vaudra « titre
exécutoire au sens de la LP ». En outre, ni l’intimée, ni la
recourante n’ont indiqué qu’un potentiel recours à l’encontre de la décision du
1er février 2023 était en cours. Au contraire, les preuves au
dossier démontrent que le délai de recours est échu depuis plusieurs mois et
que l’intimée n’a à aucun moment contesté la notification de la décision ou le
contenu de l’attestation exécutoire signée par le Conseil communal. Elle était
pleinement informée du caractère exécutoire de la décision en cas de
renonciation à déposer un recours et son absence d’intervention tout au long de
la procédure permet de retenir – toujours dans l’hypothèse ici examinée – le
caractère exécutoire de la décision rendue par le Service de la famille.

5.                           
Il résulte des considérations qui précèdent que le recours
doit être admis, la décision attaquée annulée et réformée en ce sens que la
requête de mainlevée définitive du 2 novembre 2023 est admise pour le montant
de la créance et des intérêts (acte de recours, ch. 3 des conclusions) (art.
327 al. 3 let. b CPC). 

Lorsqu’il s’agit de répartir les frais d’une procédure de
recours, il est admis en doctrine que, pour certaines erreurs de procédure
manifestes commises par le juge (Justizpanne), les conditions de
l’article 107 al. 2 CPC sont remplies lorsque la partie intimée n’a ni
occasionné ni soutenu l’erreur (cf. Rüegg/Rüegg, in BSK ZPO, 2017, n. 5
ad art. 106, n. 11 ad art. 107 et les références citées). 

En l’espèce, si la décision de la première juge, mettant
correctement en œuvre une pratique adoptée par l’ARMC, ne consacre pas une
erreur de procédure (qui devrait être corrigée par celle-ci), la position de
l’intimée n’en est pas moins aussi défavorable puisque le présent arrêt, en
modifiant cette pratique, oblige l’intimée, qui succombe, à supporter les frais
de la procédure de recours (cf. art. 106 al. 1 CPC) alors qu’elle ignorait tout
du changement à venir et qu’elle ne s’est pas opposée à celui-ci. On ne peut en
aucun cas reprocher à l’intimée d’avoir tenu une position peu défendable en
fonction de la jurisprudence de l’ARMC existant au moment où elle s’est opposée
au commandement de payer la concernant (sur le critère, en lien avec l’art. 66
al. 1 LTF, cf. Corboz, in Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014,
n. 45 ad art. 66). Il se justifie dès lors de s’écarter des règles générales de
répartition des frais de l’article 106 CPC et de faire application de l’article
107 al. 2 CPC qui, en tant qu’il renvoie à l’équité, laisse au juge une
importante marge d’appréciation (cf. art. 4 CC). Partant, les frais de la
procédure de recours, arrêtés à 400 francs, sont mis à la charge de l’État.

Il n’y a pas lieu à l’octroi de dépens, la recourante
n’invoquant pas de frais ou d’autres dépenses qu’elle aurait dû supporter en
relation avec la procédure et les circonstances ne justifiant pas, au surplus,
l’allocation d’une telle indemnité (art. 95 CPC).

Par ces motifs,

L'AUTORITé DE RECOURS EN MATIERE CIVILE

1.    Admet le
recours.

2.    Annule la
décision sur requête en mainlevée d’opposition rendue par le Tribunal civil du
Littoral et du Val-de-Travers.

3.    Prononce la
mainlevée définitive de l’opposition faite par X.________ dans la poursuite no 22222,
à concurrence de 225.05 francs, plus intérêt à 5% dès le 13.06.2023. 

4.    Met les frais de
la procédure de première instance à la charge de X.________. 

5.    Laisse les frais
de la procédure de recours, arrêtés à 400 francs, à la charge de l’État. 

6.    Dit qu’il n’y a
pas lieu à allocation de dépens.

Neuchâtel, le 20 décembre 2023