# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b049f507-20eb-5fc3-ba8b-fdc5c8f93d81
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-03-31
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 31.03.2022  VB.2022.00139
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2022-00139_2022-03-31.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2022.00139	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 31.03.2022
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Volksinitiative "Begegnungszone Bülacher Altstadt"

	
[Die Vorinstanz hiess einen Rekurs eines ortsansässigen Vereins gegen die Zulassung der Volksinitiative "Begegnunszone Bülacher Altstadt" gut, weil deren Titel irreführend sei.]

Nichtinitianten sind nicht legitimiert, gegen den Entscheid einer Behörde über die Vorprüfung einer Initiative Stimmrechtsrekurs zu erheben. Das Vorprüfungsverfahren nach § 124 GPR führt lediglich zu einem ersten Vor- bzw. Zwischenentscheid im Hinblick auf weitere Vorkehren und Entscheidungen, weshalb die (nicht direkt betroffenen) Stimmberechtigten mit der Zulassung einer Initiative zur Unterschriftensammlung (noch) nicht in ihren politischen Rechten betroffen sind (zum Ganzen E. 2.2). Hier kommt hinzu, dass es sich beim Beschwerdegegner um einen Verein handelt, der keine politischen Ziele verfolgt. Er ist daher als juristische Person in Stimmrechtssachen von vornherein nicht rekursberechtigt (zum Ganzen E. 2.3).
Entgegen der Vorinstanz ist der Titel der strittigen Initiative nicht irreführend (E. 3).

Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						INITIATIVE
INITIATIVTITEL
IRREFÜHRUNG
IRREFÜHRUNG DER STIMMBERECHTIGTEN
JURISTISCHE PERSON
POLITISCHE RECHTE
POLITISCHER ZWECK
REKURSLEGITIMATION
STIMMRECHT
STIMMRECHTSREKURS
VORPRÜFUNG
VORPRÜFUNGSVERFAHREN

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 34 Abs. 1 BV
Art. 34 Abs. 2 BV
Art. 124 GPR
Art. 124 Abs. 2 GPR
§ 21a Abs. 1 VRG
§ 21a Abs. 1 lit. b VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2022.00139

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 31. März 2022

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.   

 

 

 

In Sachen

 

 

Initiativkomitee Begegnungszone Bülacher Altstadt, 

Beschwerdeführer, 

 

 

gegen

 

 

bülachSTADT, 

Beschwerdegegner, 

 

 

und

 

 

Stadtrat Bülach, 

Mitbeteiligter,

 

 

betreffend Volksinitiative
"Begegnungszone Bülacher Altstadt",

hat sich ergeben:

I.  

Am 17. Januar 2022 reichte das Initiativkomitee
"Begegnungszone Bülacher Altstadt" der Stadt Bülach die
Unterschriftenliste für die kommunale Volksinitiative "Begegnungszone
Bülacher Altstadt" zur Vorprüfung nach § 124 des Gesetzes über die
politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) ein. 

Mit Beschluss vom 26. Januar 2022 stellte der
Stadtrat von Bülach fest, dass "[d]ie durch das Initiativkomitee 'Begegnungszone
Bülacher Altstadt' eingereichte Unterschriftenliste […] die gesetzlichen
Vorgaben [§§ 122, 123 und 126 GPR]" erfülle.

II.  

Dagegen reichte der Verein "bülachSTADT",
vertreten durch den Präsidenten A, am 2. Februar 2022 einen
"Stimmrechtsrekurs zum Titel der kommunalen Volksinitiative
'Begegnungszone Bülacher Altstadt'" beim Bezirksrat Bülach ein. Dieser hob
mit Beschluss vom 2. März 2022 – in Gutheissung des Rechtsmittels – den
angefochtenen Entscheid vom 26. Januar 2022 auf, wies "die Sache zur
Bereinigung des Titels unter Einbezug des Initiativkomitees sowie zur
anschliessenden erneuten Publikation an den Stadtrat Bülach" zurück
(Dispositiv-Ziff. I) und erklärte die bereits gesammelten Unterschriften
für ungültig (Dispositiv-Ziff. II); auf die Erhebung von Verfahrenskosten
verzichtete der Bezirksrat (Dispositiv-Ziff. III).

III.  

Am 8. März 2022 erhob das Initiativkomitee "Begegnungszone
Bülacher Altstadt" Beschwerde beim Verwaltungsgericht und ersuchte um
Aufhebung des Rekursentscheids des Bezirksrats Bülach vom 2. März 2022.

Der Bezirksrat Bülach verzichtete am 11. März 2022
unter Hinweis auf die Begründung seines Entscheids auf eine Vernehmlassung. Der
mitbeteiligte Stadtrat von Bülach verwies mit Eingabe vom 15. März 2022
auf seine Stellungnahme im Rekursverfahren und erklärte, sich nicht weiter ins Verfahren
einbringen zu wollen. Der Verein "bülachSTADT" reichte keine
Beschwerdeantwort ein.

Die Kammer erwägt:

1.
 

Das Verwaltungsgericht ist
für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in
Stimmrechtssachen zuständig (§ 161
Abs. 1 GPR in Verbindung mit §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Das Beschwerderecht steht in Stimmrechtssachen gemäss § 49
in Verbindung mit § 21a VRG nicht nur den in der betreffenden
Angelegenheit stimmberechtigten (natürlichen) Personen (§ 21 Abs. 1
lit. a VRG), sondern namentlich auch politischen Parteien und Gruppierungen wie
Initiativ- und Referendumskomitees zu, die im betreffenden Wahl- oder
Abstimmungskreis tätig sind (§ 21 Abs. 1 lit. b VRG). Der
beschwerdeführende Verein, welcher die Volksinitiative "Begegnungszone
Bülacher Altstadt" lanciert und damit den strittigen Initiativtitel sowie
-text formuliert hat, ist daher gestützt auf § 49 in Verbindung mit
§ 21a Abs. 1 lit. b VRG ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert
(vgl. auch BGE 147 I 206 E. 2.5, 145 I 282 E. 2.2.4 [je mit
Hinweisen]; BGr, 22. Mai 2020, 1C_39/2019, E. 1.2.3; VGr, 5. Dezember
2018, VB.2018.00612, E. 1.2).

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.
 

2.1 Das
Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen (auch)
bei der Vorinstanz gegeben waren (Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57).
Näherer Prüfung bedarf dabei vorliegend die Frage, ob der Beschwerdegegner zur
Erhebung eines Stimmrechtsrekurses legitimiert war.

2.2 Nach dem
vorzitierten § 21a Abs. 1 VRG steht die Rekurslegitimation im Bereich
der politischen Rechte jeder Person zu, die im betreffenden Wahl- oder
Abstimmungskreis stimmberechtigt ist, auch wenn sie über keine weitere
Betroffenheit verfügt, das heisst, es ist insbesondere kein persönliches
rechtliches Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Aktes vorausgesetzt (vgl.
BGE 147 I 206 E. 2.5, 138 I 171 E. 1.3; Bertschi, § 21a
N. 4). Diese Ordnung zeigt, dass der Stimmrechtsrekurs grundsätzlich in
einem weiten Ausmass gewährt werden soll.

Anfechtungsobjekt im vorinstanzlichen Verfahren bildete
hier allerdings der Entscheid einer politischen Gemeinde, mit welchem
namentlich der Titel sowie die (auf den Unterschriftenlisten aufgeführte)
Begründung einer Volksinitiative genehmigt wurden, weshalb sich fragt, ob auch
dagegen jeder beliebige Stimmberechtigte bzw. jede beliebige Stimmberechtigte
ein Rechtsmittel erheben können soll. So führt das Vorprüfungsverfahren nach
§ 124 GPR lediglich zu einem ersten Vor- bzw. Zwischenentscheid im
Hinblick auf weitere Vorkehren und Entscheidungen wie die definitive
Einreichung der Initiative oder die Beurteilung von deren Gültigkeit. Insoweit
handelt es sich im jetzigen Zeitpunkt nicht um eine Wahl oder Abstimmung oder
um eine unmittelbare Vorbereitungshandlung zu einer solchen. Geprüft wird in
diesem (ersten) Verfahrensstadium bloss, ob die eingereichte
Unterschriftenliste den gesetzlichen Formvorgaben nach § 123 Abs. 1
in Verbindung mit § 126 GPR entspricht und Titel und Begründung der
Initiative nicht irreführend, ehrverletzend oder übermässig lang sind sowie
keine kommerzielle oder persönliche Werbung enthalten und zu keinen
Verwechslungen Anlass geben (§ 123 Abs. 2 GPR). Dabei ist anzumerken, dass
das durch das kantonale Recht gewährte und von Art. 34 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) geschützte Initiativrecht
den Initianten grosse Freiheiten bei der Wahl des Titels und der Begründung
einer Initiative einräumt. Es liegt daher nahe, dass ihnen auch die Möglichkeit
offenstehen muss, gegen einen negativen Vorprüfungsentscheid vorzugehen (so
explizit Art. 80 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die politischen
Rechte vom 17. Dezember 1976 [SR 161.1]). 

Gelangt die Behörde im Rahmen der Vorprüfung jedoch zum
Schluss, der Titel und die Begründung einer Initiative genügten den
gesetzlichen Anforderungen, und lässt sie die Initiative zur
Unterschriftensammlung zu, sind die nicht direkt beteiligten Stimmberechtigten
(noch) nicht in ihren politischen Rechten betroffen. Der diesbezügliche Schutz
des Stimmrechts greift erst nach dem Sammelstadium (vgl. mindestens zweifelnd Michel
Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Diss. Bern 2002, S. 71 ff.;
Lukas Schaub, Titel von Volksinitiativen: Zwischen privatem
Gestaltungsanspruch, Oppositionsfunktion und unverfälschter Willensbildung der
Stimmbürgerschaft, ZBl 12/2016, S. 623 ff., S. 635 ff.). Die
Stimmberechtigten können (und müssen) mithin erst dann, wenn die Initiative mit
diesem Titel auch wirklich zur Abstimmung gebracht wird, ein Rechtsmittel
erheben mit dem Argument, der Titel bzw. die Begründung sei irreführend und
verstosse deshalb gegen Art. 34 Abs. 2 BV (anders zur altrechtlichen
Staatsrechtlichen Beschwerde noch BGr, 12. Februar 2007, 1P.338/2006 und
1P.582/2006, E. 4).

Nichtinitianten wie der Beschwerdegegner sind somit nicht
zum Rekurs gegen den Entscheid über die Vorprüfung der Unterschriftenliste
einer Volksinitiative zuzulassen.

2.3 Die Rekurslegitimation
des Beschwerdegegners ist sodann auch aus einem anderen Grund zu verneinen:

Wie aufgezeigt (vorn E 1), sind grundsätzlich auch
juristische Personen in Stimmrechtssachen rekursberechtigt, obschon sie nicht
Trägerinnen der politischen Rechte sind (§ 21a Abs. 1 lit. b
VRG). Es muss sich allerdings um politische Parteien oder Gruppierungen mit
politischem Charakter handeln, die im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens
tätig sind. Organisationen, die andere als politische Ziele verfolgen und ihre
Mitglieder nicht vorwiegend in deren Eigenschaft als Stimmberechtigte
auswählen, sind praxisgemäss zum Stimmrechtsrekurs nicht legitimiert. Es reicht
nicht aus, wenn die Abstimmung eine Sachfrage betrifft, welche unter die
Zweckbestimmung der rekurrierenden Vereinigung fällt (zum Ganzen Bertschi,
§ 21a N. 16; ferner BGE 147 I 206 E. 2.5 mit Hinweisen; BGr,
22. Mai 2020, 1C_39/2019, E. 1.2.3). Damit ist die Rekurslegitimation
des Beschwerdegegners zu verneinen, handelt es sich bei ihm doch um einen Verein,
dessen statutarischer Zweck (einzig) die Wahrung und Förderung der
"wirtschaftlichen und ideellen Interessen der aktiven
Vereinsmitglieder" sowie die Pflege "freundschaftliche[r]
Beziehungen" unter diesen ist (Art. 2 der Statuten des Vereins "bülachSTADT"
vom 5. Juli 2018, auch zum Folgenden). Er wird in den Vereinsstatuten zudem
explizit als "politisch neutral" bezeichnet.

Zwar ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass das
Bundesgericht seine Praxis bezüglich der Anerkennung der
Rechtsmittellegitimation juristischer Personen in den letzten Jahren
dahingehend ausgeweitet zu haben scheint, als es auch Organisationen mit einem
unpolitischen Zweck zubilligte, sich für die von ihnen (mit)ergriffenen
Initiativen und Referenden zu wehren (vgl. BGr, 6. Oktober 2010, 1C_22/2010,
E. 1.2; ferner BGr, 14. Dezember 2010, 1C_174/2010, E. 1.2). In
einem Entscheid aus dem Jahr 2004 anerkannte das Bundesgericht zudem die
Beschwerdelegitimation zweier Vereine, deren statutarischer Zweck darin
bestand, die beruflichen und politischen Interessen ihrer Mitglieder zu
vertreten, zur Erhebung eines Rechtsmittels im Zusammenhang mit einer
Abstimmung in ihrem Tätigkeitsbereich (BGE 130 I 290 E. 1.3). Der
Beschwerdegegner hat jedoch gerade nicht bei der Ergreifung der infrage
stehenden Initiative mitgewirkt, und von dem letztgenannten – dem
Beschwerdegegner insofern eher dienlichen – Entscheid hat das Bundesgericht in
jüngeren Entscheiden ausdrücklich Abstand genommen (BGr, 4. März 2019,
1C_346/2018, E. 3.2 mit Hinweisen; ferner BGE 147 I 206 E. 2.5 mit
Hinweisen). 

2.4 Die
Vorinstanz hätte demzufolge auf den Rekurs des Beschwerdegegners mangels
Rekurslegitimation nicht eintreten dürfen. Schon dies führt zur Gutheissung der
Beschwerde. 

3.
 

Die Beschwerde dringt auch in der Sache durch:

Gemäss § 123 Abs. 1 GPR dürfen der Titel und die
Begründung einer Initiative nicht irreführend sein. Der Titel der
streitgegenständlichen Initiative lautet "Begegnungszone Bülacher
Altstadt". Die Vorinstanz erachtet diesen Titel als irreführend, weil die
Begegnungszone im strassenverkehrsrechtlichen Sinn Strassen kennzeichnet, auf
denen die Fussgänger und Benützer von fahrzeugähnlichen Geräten die ganze
Verkehrsfläche benutzen dürfen und die Höchstgeschwindigkeit 20 km/h
beträgt (Art. 22b der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979
[SSV, SR 741.21]). Die Initiative fordere demgegenüber eine vollständige
Sperrung eines bestimmten Strassenabschnitts für den motorisierten Verkehr.
Titel und Text der Initiative wiesen damit nicht "die gleiche
Stossrichtung" auf und die Stimmberechtigten könnten "beim Lesen des
Titels zu erheblich anderen Schlüssen über die Absicht der Initianten verleitet
werden, als sie der […] Initiativtext enthält"; der Titel der Initiative
sei deshalb "offensichtlich irreführend". 

Dem lässt sich nicht folgen. Zunächst findet der Begriff der
Begegnungszone nicht einzig im Strassenverkehrsrecht Verwendung, sondern wird
er umgangssprachlich viel umfassender verstanden und entsprechend verwendet.
Ist im Rahmen einer Zentrumsplanung von einer Begegnungszone die Rede, dürfte
denn auch ein Raum für gegenseitige Begegnung und nicht ein Verkehrsregime im
Vordergrund stehen. Zwar könnte der Titel im vorliegenden Fall auf den ersten
Blick deswegen problematisch erscheinen, weil in der Bülacher Altstadt
anscheinend bereits eine Begegnungszone gemäss Art. 22b SSV besteht.
Gerade dies spricht aber dagegen, dass der Initiativtitel den Begriff in diesem
Sinn verwendet, weil nicht anzunehmen ist, dass eine Initiative die
Beibehaltung des Status quo fordert. Das Wort "Begegnungszone" im
Initiativtitel führt deshalb nicht zwingend zum Schluss, die Initiative wolle
(weiterhin) eine Zulassung des motorisierten Verkehrs in der Bülacher Altstadt.
Es kommt hinzu, dass sich aus dem aus einem einzigen Satz bestehenden
Initiativtext mit aller Klarheit ergibt, dass die Initiative eine Sperrung des
fraglichen Strassenabschnitts für den motorisierten Verkehr bezweckt. 

4.
 

In Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine
Gerichtskosten auferlegt. Die Kosten des vorliegenden Verfahrens sind deshalb
auf die Gerichtkasse zu nehmen.

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und II des Beschlusses
des Bezirksrats Bülach vom 2. März 2022 werden aufgehoben.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    105.--     Zustellkosten,

Fr. 2'105.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5.    Mitteilung an …