# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 909968ba-e7eb-5d3e-a86b-2f0fbb2cd0cc
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2003-12-02
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 02.12.2003 A/1315/2003
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1315-2003_2003-12-02.pdf

## Full Text

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 _____________ 
 
A/1315/2003-GC 

        

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 du 2 décembre 2003 

 

 

 

dans la cause 

 

 

COMMUNE DE M. 

représentée par Me Daniel Perren, avocat 

 

 

 

 contre 

 

 

 

 

GRAND CONSEIL 

 

  - 2 - 
 
 

 _____________ 
 
A/1315/2003-GC 

 EN FAIT 
 

 

1.  Dans le cadre de l'établissement du nouveau plan 
directeur cantonal (ci-après: plan directeur), appelé à 
remplacer celui de 1989, le Grand Conseil (ci-après: GC) 
a adopté le concept de l'aménagement cantonal (ci-après: 
concept de l'aménagement) le 8 juin 2000 et le schéma 
directeur cantonal (ci-après: schéma directeur) le 21 
septembre 2001. Le plan directeur a reçu l'approbation du 
Conseil Fédéral (ci-après: CF) le 14 mars 2003. 

 
2.  Par lettre du 12 mars 2001, le Conseiller d'état 

responsable du département de l'aménagement, de l'équi-
pement et du logement (ci-après: DAEL) a informé le 
Conseil administratif de la commune de M. (ci-après: 
conseil administratif) de la décision du Conseil d'Etat 
(ci-après: CE) de déclasser en zone de développement 4A 
une surface non bâtie (à l'exception d'une villa de 110 
m2) d'environ 46'600 m2 située jusque-là en zone de 
développement 5 (villas), au lieu dit "C.", feuille n° 25 
de la commune de M. (ci-après : la commune). 

 
  Sis le long de la route du Nant-d'Avril, entre la 

rue Alphonse-Large et la rue Emma-Kammacher, le secteur 
en cause est entouré, au sud, à l'est et au nord-est, par 
une zone de développement industriel et artisanal et, au 
nord/nord-ouest, par le reste de la zone de développement 
5, déjà construit, lequel est séparé d'une zone de 
développement 4B par la rue Edmond-Rochat et le chemin du 
Vieux-Bureau. 

 
  Ce périmètre est constitué de huit parcelles, dont 

deux sont propriété de l'Etat, quatre appartiennent à des 
propriétaires privés et deux sont des chemins d'accès du 
domaine public. Un degré de sensibilité III (ci-après : 
DS III) leur a été attribué par le projet de loi 
modifiant les limites de zones. 

 
  Cette mesure de déclassement répondait à l'un des 

objectifs fixés par le concept de l'aménagement, soit la 
densification de la zone villas par modification du 
régime des zones. 

 
3.  Le projet de modification des limites de zones 

n°29173-526, portant sur le lieu dit "C.", a été transmis 
à la commune en annexe de ce courrier, de même que 
l'avant-projet de loi et l'exposé des motifs y relatif.  

  - 3 - 
 
 

 

 
4.  Par courrier du 28 mars 2001, le conseil 

administratif a fait part au président du DAEL (ci-après: 
président) des raisons de son désaccord concernant ledit 
déclassement. 

 
  La zone villas ne représentait que 14% de la zone 

à bâtir de la commune, ce qui était faible comparé à la 
majorité des communes du canton. 

 
  Le conseil administratif était favorable à l'idée 

de densifier la zone en question à hauteur de 40%, ce qui 
permettait de maintenir son affectation initiale, 
l'adoption de cette mesure nécessitant toutefois au 
préalable diverses études de faisabilité. 

 
  Une densification plus importante poserait de gros 

problèmes en termes de gestion du trafic induit, 
d'insuffisance des équipements publics disponibles 
(notamment scolaires) et de carence dans la desserte du 
lieu par les transports publics. 

 
  Des problèmes de cohabitation ne manqueraient pas 

de surgir suite à l'enserrement de la zone villas déjà 
bâtie entre la zone de développement 4B et la nouvelle 
zone de développement 4A. Un tel encerclement 
apparaissait ainsi inopportun. 

 
  Enfin, le périmètre concerné par le déclassement 

représentait le seul endroit encore susceptible 
d'accueillir des villas sur la commune, constituant ainsi 
une réserve importante en vue de satisfaire une certaine 
demande de la population. 

 
  Une analyse concrète des conditions prévalant dans 

ce secteur de la commune conduisait dès lors au rejet de 
la mesure préconisée par le CE. 

 
5.  L'ensemble des services concernés au sein du DAEL 

et du département de l'intérieur, de l'agriculture et de 
l'environnement ont préavisé favorablement l'avant-projet 
du CE, à l'exception de trois d'entre eux : 

 
 - Compte tenu de l'affectation d'un DS III, le 

service cantonal de protection contre le bruit et les 
rayonnements non ionisants a donné un préavis favorable, 
sous réserve cependant de la création d'une zone tampon, 
affectée à des activités peu sensibles aux nuisances 
sonores, entre la route du Nant-d'Avril et la zone 

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d'habitation. 
 
 - L'office des transports et de la circulation 

(ci-après: OTC) s'est quant à lui déclaré réservé, dans 
l'attente d'un examen de la "vocation réelle" du secteur 
en cause.  

 
 - Quant au service cantonal de protection de l'air, 

il s'est déclaré favorable sous réserve, considérant que 
si l'on voulait prendre en compte l'appréciation des 
nuisances existantes par rapport à la qualité de l'air, 
le périmètre "C." ne devait pas être sélectionné. 

 
6.  L'avant-projet du CE a été mis à l'enquête 

publique du 2 mai au 2 juin 2001. 
 
7.  Par courrier du 17 mai 2001, le président a rejeté 

les arguments avancés par la commune. 
 
  L'intérêt supérieur du canton à trouver des 

solutions à la crise du logement devait l'emporter sur 
une analyse strictement communale des problèmes. 

 
8.  Répondant à cet envoi par lettre du 14 juin 2001, 

la commune a rappelé les efforts déjà consentis, ainsi 
que les autres projets en cours sur son territoire, mieux 
adaptés en termes d'équipements et de transports publics. 

   
  Il n'était pas envisageable d'aborder cette 

problématique sous un angle strictement cantonal, en 
faisant abstraction du contexte local. 

 
9.   Le 9 octobre 2001, le conseil municipal de M. 

(ci-après: conseil municipal) a adopté une délibération 
refusant la modification du régime des zones telle 
qu'elle figurait dans le plan n° 29173-526 et demandant 
au CE de tout mettre en oeuvre pour réaliser le plan 
localisé de quartier en force depuis 1994. 

 
10.  Le préavis défavorable de la commune a été suivi, 

le 4 décembre 2001, par une rencontre entre une 
délégation de plusieurs membres du CE et le conseil 
administratif. 

 
  Le CE a alors annoncé son intention de déposer un 

projet de loi portant sur le déclassement du périmètre en 
question. La surface de ce dernier avait cependant été 
légèrement réduite afin de permettre la construction de 
deux villas souhaitées par certains propriétaires. 

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11.  Le projet de loi n°8668 (ci-après: PL 8668) 

portant sur la modification des limites de zones de la 
commune selon le plan n° 29173A-526 annexé, accompagné de 
l'exposé des motifs, a été déposé auprès du secrétariat 
du GC le 21 décembre 2001. 

 
  En substance et en résumé, la politique de densi-

fication de la zone villas par modification des limites 
de zones s'appuyait sur l'objectif premier de la loi sur 
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 
700) visant à assurer une utilisation mesurée du sol, 
objectif réaffirmé dans le concept de l'aménagement, 
lequel prescrivait d'utiliser en priorité et de manière 
judicieuse les zones à bâtir existantes. 

 
  La situation de crise du logement actuelle 

nécessitait une réponse urgente pour mettre à disposition 
des zones rapidement constructibles, comme la 
densification des zones villas et, dans une mesure 
limitée, le déclassement de zones agricoles en continuité 
de zones à bâtir. 

 
  Le CE avait lancé un premier train de mesures de 

déclassement concernant 12 périmètres situés en zone 
villas, dont le périmètre "C.", représentant un potentiel 
de l'ordre de 3000 logements. Cette sélection s'appuyait 
sur l'inventaire des périmètres reportés dans le schéma 
directeur. 

 
12.  La procédure d'opposition a été ouverte du 25 

janvier au 25 février 2002. 
 
13.  Le 29 janvier 2002, le conseil municipal a adopté 

une résolution acceptant que l'indice d'utilisation du 
sol du secteur en cause soit porté à 40%. 

 
14.  Les propriétaires du quartier de M.-Village Ouest 

et l'association Pic-Vert, chargée de la protection des 
villas et de leur environnement, ont formé opposition, 
respectivement les 20 et 21 février 2002. 

 
15.  La commune a, quant à elle, formé opposition le 25 

février 2002, reprenant en substance les griefs exposés 
lors des différents échanges de correspondance avec le 
président. Elle s'étonnait par ailleurs de ce qu'aucune 
étude d'impact n'ait été menée à propos des influences du 
déclassement sur le trafic routier.  

 

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  L'attribution au périmètre concerné d'un DS II 
était impossible, compte tenu du bruit enregistré, raison 
pour laquelle le PL 8668 avait choisi un DS III, alors 
même qu'un DS II avait été attribué aux zones de 
développement 4A et 4B par les autres projets de loi 
portant sur des déclassements. Ainsi, le niveau de bruit 
enregistré aurait dû conduire le CE à constater que le 
site était impropre à la réalisation d'une zone 
d'habitations dense et à renoncer au déclassement. Au 
lieu de cela, le PL 8668 consacrait un contournement des 
exigences de protection prévues par la législation 
fédérale. 

 
  Le fait d'avoir déclassé le périmètre en zone de 

développement 4A (plutôt que 4B), laquelle autorisait 
l'accueil d'activités artisanales, permettait au CE de 
donner l'apparence du respect de ces normes. Cette 
classification n'avait cependant aucun rapport avec les 
motifs du PL 8668, soit la lutte contre la pénurie de 
logements, et ne visait qu'une conformité artificielle 
avec le droit fédéral. 

 
16.  Après avoir entendu la commune et l'association 

Pic-Vert, la commission d'aménagement chargée d'étudier 
le PL 8668 a déposé son rapport auprès du secrétariat du 
GC le 26 novembre 2002. 

 
 a. Malgré l'opposition de la commune, ainsi que le 

refus de vendre émis par les propriétaires des parcelles 
concernées, elle a voté les deux premiers articles du 
PL 8668, soit l'approbation du plan n° 29173A-526 et 
l'attribution d'un DS III aux biens-fonds compris dans le 
périmètre concerné. 

 
 b. Elle s'est ensuite prononcée sur les oppositions, 

qu'elle a rejetées.  
 
  Les dispositions 3 et 4 du PL 8668 ont dès lors 

été acceptées. 
 
17.  En prévision de la séance du GC du 30 janvier 

2003, la commune a réaffirmé son opposition au projet de 
loi dans une lettre adressée à son président le 28 
janvier 2003. 

 
18.  La loi modifiant les limites de zones sur le 

territoire de la commune (création d'une zone de 
développement 4A) (8668) a été adoptée par le GC le 27 
juin 2003, lequel faisait siens les motifs exposés par sa 

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commission d'aménagement à propos du traitement des 
oppositions. Elle a été publiée, par arrêté du CE, dans 
la feuille d'avis officielle (ci-après: FAO) du 4 juillet 
2003. 

 
19.  Le 30 juillet 2003, la commune, maintenant sa 

position, a formé recours contre cette loi auprès du 
Tribunal administratif. Elle a conclu à l'annulation et à 
la mise à néant de la loi susmentionnée n° 8668. Ses 
arguments seront analysés en tant que de besoin dans le 
raisonnement qui va suivre. 

 
20.  Aucun référendum n'ayant été déposé, le CE a 

promulgué la loi par arrêté du 19 août 2003, paru dans la 
FAO du 22 août 2003. 

 
21.  Dans sa réponse, déposée au greffe du Tribunal 

administratif le 10 octobre 2003, le GC a conclu au rejet 
du recours. Les arguments avancés seront analysés en tant 
que de besoin dans le raisonnement ci-après. 

 
22.  Sur demande du juge délégué du 28 octobre 2003, le 

GC, par l'intermédiaire du président du CE, a communiqué 
au tribunal de céans l'étude d'aménagement du périmètre 
en cause établie au printemps 2002. 

 
  Jugée incomplète en l'état par le président du CE, 

qui se basait sur le préavis intermédiaire de la 
commission d'urbanisme du 23 mai 2002, les suites à 
donner à cette étude allaient être évaluées par la 
direction de l'aménagement du territoire à l'issue du 
recours présentement soumis au Tribunal administratif. 

 
 EN DROIT 

 

 

1.  Le Tribunal administratif est compétent pour 
connaître des recours à l'encontre des lois par 
lesquelles le GC adopte les plans de zones (art. 35 al. 1 
de la loi d'application de la loi d'aménagement du 
territoire du 4 juin 1987; LaLAT - L 1 30). Le délai est 
de 30 jours dès la publication de l'arrêté de 
promulgation de la loi dans la FAO (art. 35 al. 2 LAT). 

 
  En l'espèce, le recours formé par la commune a été 

déposé au greffe de la Cour de justice le 30 juillet 
2003, lequel l'a transmis au tribunal de céans, alors que 
l'arrêté de promulgation de la loi n° 8668 a été publié 
le 22 août 2003. Partant, le recours a été déposé 

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prématurément. L'interdiction d'un formalisme excessif 
conduit cependant le tribunal de céans à ne pas tenir 
compte de cette précipitation. 

 
  Les autres conditions de recevabilité sont par 

ailleurs remplies (art. 35 al. 3 et 4 LaLAT), de sorte 
que le recours est recevable. 

 
2. a. Le pouvoir d'examen juridictionnel à propos des 

décisions appliquant les principes essentiels 
d'aménagement du territoire doit être reconnu de façon 
assez large, dans la mesure où la transgression de ces 
principes n'est pas seulement inopportune, mais constitue 
également une violation du droit (Office fédéral de 
l'aménagement du territoire, Études relatives à la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, 
p. 93). Cependant, la présence dans la LAT d'un nombre 
important de notions juridiques indéterminées laisse à 
l'autorité chargée de son application une marge 
d'appréciation limitée seulement, en fin de compte, par 
l'excès ou l'abus (ibid.). 

 
  Le pouvoir de contrôle que se reconnaît le 

Tribunal fédéral en cette matière se limite à admettre ou 
non le ou les intérêts publics justifiant une telle 
mesure d'aménagement (ATF 119 Ia 411, consid. 2c), ainsi 
qu'à se livrer à l'examen du respect du droit fédéral sur 
lequel se fonde ou aurait dû se fonder l'acte litigieux 
(ATF 121 II 430, consid. 1c; ATF 121 II 72, consid. 1a). 

 
  De plus, la délimitation des zones est une 

question qui relève surtout de la politique générale de 
l'aménagement du territoire (ATF 108 Ib 479, consid. 3c), 
et le  contrôle par le juge des choix opérés par le 
législateur dans ce domaine ne saurait par conséquent 
toucher aux pures questions d'opportunité (art. 61 al. 2 
de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 

 
  Le Tribunal fédéral a récemment rappelé que le GC, 

en tant qu'autorité cantonale supérieure de 
planification, possède un large pouvoir d'appréciation 
(ATF 1A.140/1998 - 1P.350/1998 du 27 septembre 2000, 
consid. 3; ATF 1P.444/2001 du 29 novembre 2001, consid. 
3b bb). 

  
  Telles doivent être les considérations réglant en 

matière de recours contre les plans d'affectation le 
pouvoir d'examen du tribunal de céans, qui, outre le 

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droit fédéral, contrôle aussi l'application du  droit 
cantonal (art. 69 al. 1 LPA). 

 
 b. S'agissant plus particulièrement de l'opportunité, 

il découle de l'article 33 alinéa 3 lettre b LAT que les 
plans d'affectation doivent pouvoir être soumis, sur 
recours, à une autorité jouissant d'un libre pouvoir 
d'appréciation. Le Tribunal administratif n'est cependant 
pas habilité à examiner l'opportunité des mesures 
d'aménagement dont il a à connaître sur recours (art. 61 
al. 2 LPA et 35 LaLAT; Jean-Charles PAULI, 
L'élargissement des compétences du Tribunal administratif 
en matière d'aménagement du territoire et ses premières 
conséquences sur la conduite des procédures à Genève, 
RDAF 2000, vol. I, p.526; Thierry TANQUEREL, Le 
contentieux de l'aménagement du territoire, in 3ème 
journée du droit de la propriété, 2000, p. 10). Le 
tribunal de céans ne peut donc revoir un plan 
d'affectation que sous l'angle de la légalité, son 
opportunité n'étant examinée qu'au stade de l'opposition, 
le GC ayant un plein pouvoir d'examen. 

 
3. a. Le plan directeur est obligatoire pour les 

autorités cantonales et communales dès son approbation 
par le GC (ATA C. du 21 janvier 2003); les autorités 
fédérales et celles des cantons voisins sont quant à 
elles liées par ce plan suite à son approbation par le CF 
(art. 11 al. 2 LAT). Ce dernier vérifie que le plan est 
conforme au droit fédéral, notamment aux buts et aux 
principes décrits par la LAT.  

 
  La force obligatoire du plan directeur s'applique 

aux autorités dans la mesure où elles exercent des 
activités ayant des effets sur l'organisation du 
territoire (art. 9 al. 1 LAT et art. 1 de l'ordonnance 
sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 - 
OAT - RS 700.1; art. 11A al. 1 LaLAT) et se limite au 
contenu minimum imposé par l'article 8 LAT (La force 
obligatoire des plans pour les autorités : une mise en 
oeuvre difficile, in : Territoire & Environnement 2001, 
ASPAN, mars 2002, pp. 45-46; Piermarco 
ZEN-RUFFFINEN/Christine GUY-ECABERT, Aménagement du 
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, 
§ 245, p.114 et § 247, p. 116). 

 
  A Genève, le plan directeur se compose du concept 

de l'aménagement et du schéma directeur, lequel est à son 
tour constitué de fiches de projets et de mesures, ainsi 
que d'une carte. L'effet obligatoire du plan directeur, 

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tel qu'il découle de l'article 8 LAT, doit ainsi être 
interprété comme s'attachant à l'ensemble des différents 
éléments susmentionnés. 

 
 b. Selon l'article 21 alinéa 2 LAT, les plans 

d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires 
lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. 

 
4.  A Genève, le plan directeur, dans sa teneur 

actuelle, est obligatoire pour les autorités cantonales 
et communales, dans les limites précédemment exposées, 
depuis le 21 septembre 2001. 

 
 a. En matière d'espace urbain, le concept de 

l'aménagement comprend plusieurs objectifs visant à 
répondre à la crise du logement qui sévit dans le canton 
et qui s'inscrivent dans le prolongement des principes 
prévus à l'article 11A alinéa 2 LaLAT, à savoir notamment 
:  

 
 -  Utiliser, en priorité et de manière judicieuse, 

les zones à bâtir existantes, tout en veillant à 
conserver les qualités et la diversité des secteurs 
urbanisés et à respecter les sites de valeur, la 
préférence étant donnée aux solutions qui prévoient un 
usage mesuré du sol (Plan directeur cantonal, Concept de 
l'aménagement cantonal, objectif 2.2, p. 27); 

 
 -  Densifier les zones à bâtir actuelles de manière 

différenciée (ibid., objectif 2.12, p. 36). 
 
  Parmi les moyens avancés pour atteindre ce dernier 

objectif, le concept de l'aménagement préconise, en 
périphérie urbaine :  

 
 -  De densifier les terrains libres qui s'y prêtent, 

situés en 5ème zone destinée aux villas, par modification 
du régime des zones; 

 
 -  D'encourager, dans d'autres secteurs, le recours à 

l'indice d'utilisation de 0.4; 
 
 -  De maintenir une faible densité dans les secteurs 

qui ont valeur de site; 
 
 -  De créer, dans des cas qui s'y prêtent, de 

nouvelles zones de développement sur certains secteurs 
déjà bâtis de la zone destinée aux villas; 

 

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 -  De favoriser une taille critique suffisante pour 
les nouveaux développements de manière à assurer leur 
accessibilité optimale par les transports collectifs.  

  
  (ibid., pp.36-37) 
 
  Le concept de l'aménagement explique ainsi que la 

5ème zone bénéficie encore d'une importante réserve à 
bâtir et ne doit, en principe, pas être étendue. Les 
réserves de taille importante, localisées près des axes 
de transports publics et proches de zones déjà denses, 
pourront dès lors être densifiées par modification du 
régime des zones (ibid., p. 38). 

 
 b. Chargé de préciser le concept de l'aménagement, le 

schéma directeur prescrit que "les possibilités de 
densification par modification de zones sur des terrains 
libres sont évaluées selon les critères suivants : 

 
 -  Terrain libre d'une certaine superficie (plus de 

3'000 m2); 
 
 -  Dévestiture existante ou potentielle par les 

transports publics; 
 
 -  Niveau des équipements; 
 
 -  Contiguïté avec une urbanisation ou une zone plus 

dense; 
 
 -  Caractéristiques du site (naturel/bâti), 

nuisances" 
 
 (Plan directeur cantonal, Schéma directeur cantonal, 

Projets et Mesures, fiche 2.03).  
 
 
  Il est en outre précisé que "dans certains cas, 

[ces périmètres] seront destinés à des activités compte 
tenu de leur situation, dans des secteurs soumis à des 
nuisances sonores, ou en contiguïté d'une zone 
industrielle, ou encore le long de voies urbaines 
structurantes" (ibid.). 

 
  Par ailleurs, "les équipements publics de 

quartier, ainsi que la desserte en transports publics, 
sont à planifier simultanément aux projets d'urbanisation 
(compétence communale)" (ibid.). 

 

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  La mise en oeuvre de la fiche 2.03 propose une 
série d'actions à mener et de mesures de coordination, 
dont notamment celles de prévoir les déclassements de la 
zone villas en priorité sur des terrains non ou peu 
construits et de prendre toutes les mesures pour assurer 
la mise en place simultanée des moyens de transports 
publics et de l'urbanisation (procédures, financement, 
contrats de prestations TPG). 

 
  Enfin, la carte du schéma directeur, qui 

répertorie les secteurs relevant de l'application des 
principes et mesures préconisés par le plan directeur, 
mentionne notamment, avec un renvoi à la fiche 2.03, le 
périmètre "C.". Ce dernier figure également dans la liste 
indicative annexée à cette même fiche.  

 
 c. Le CF a jugé que les principes arrêtés en matière 

d'urbanisation par le plan directeur étaient conformes 
aux buts et aux principes de la LAT (Département fédéral 
de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la 
communication - Office fédéral du développement 
territorial, Plan directeur du canton de Genève - 
Remaniement 2001 - Rapport d'examen du 7 février 2003, 
p.8). Les moyens retenus par le plan directeur pour 
répondre à la crise du logement (densification de la zone 
à bâtir existante) a par ailleurs été admis, sous l'angle 
de l'aménagement du territoire, par le Tribunal fédéral 
(ATF 1P.444/2001 du 29 novembre 2001, consid. 3b bb, et 
les jurisprudences citées; ATF 113 Ia 266, consid. 3a). 

 
5.  Reste à savoir si, dans le cas d'espèce, le 

déclassement en zone de développement 4A du périmètre 
"C." satisfait aux exigences de la LAT et du plan 
directeur.  

 
6.  Ce périmètre se situe en zone de fonds agricole et 

en zone de développement 5 depuis 1962. Il y a dès lors 
lieu d'admettre que la situation du logement à Genève 
s'est sensiblement modifiée au sens de l'article 21 
alinéa 2 LAT (cf. ATA A. du 15 mai 2001, confirmé par 
l'ATF 1P.444/2001 du 29 novembre 2001, consid. 3b aa). 
Deux plans directeurs se sont par ailleurs succédé depuis 
lors.  

 
7.  Le fait que le périmètre "C." figure sur la carte 

du schéma directeur adopté par le GC et approuvé par le 
CF entraîne nécessairement une forte présomption quant à 
sa validité au regard de l'un des intérêts publics 
poursuivis par le plan directeur (réponse à la crise 

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notoire du logement à Genève par l'utilisation 
rationnelle du potentiel existant de la zone à bâtir, 
respectivement de la zone villas), ainsi que des critères 
contenus dans le schéma directeur à sa fiche 2.03. 

 
  Il sied néanmoins de vérifier si ces critères ont 

été suffisamment pris en compte par le GC lors de 
l'adoption de la loi n° 8668, étant rappelé la marge 
d'appréciation importante laissée à cette autorité 
politique, et souligné par le fait qu'il s'agit en 
l'occurrence de critères et non de conditions. Ces 
derniers doivent ainsi servir, tout au plus, à évaluer 
une situation donnée au regard des buts d'aménagement 
poursuivis. 

 
8. a. Le premier critère (surface du terrain) ne pose 

pas de problèmes et n'est pas contesté. Le tribunal de 
céans relève simplement que de par sa superficie 
importante, le périmètre "C." est propre à constituer un 
élément très appréciable au regard des objectifs du 
concept de l'aménagement précédemment mentionnés. 

 
 b. Le tribunal de céans observe, à la lecture du plan 

de desserte produit par l'autorité intimée, que la ligne 
9 des TPG comprend deux arrêts situés à proximité du 
centre du périmètre "C.", soit respectivement dans un 
rayon d'environ 300 et 400 mètres. La ligne du RER 
(Cornavin-Satigny), quant à elle, se situe dans un rayon 
d'environ 400 mètres. Le déclassement du secteur en cause 
répond ainsi et en l'état de façon satisfaisante au 
critère de la dévestiture existante par les transports 
publics. 

 
  Cette desserte pourra, le cas échéant, être 

améliorée dans un stade ultérieur de la planification, 
comme le prescrit la fiche 2.03. Il n'appartient en effet 
pas à un plan d'affectation général, tel le plan de 
modification des limites de zones querellé, de régler de 
façon précise cette question, ce rôle étant assigné à un 
plan d'affectation spécial au sens de l'article 13 LaLAT. 

 
 c. S'agissant du niveau des équipements, la 

recourante invoque une carences des voies d'accès et des 
capacités d'accueil scolaire. Ces questions devront 
principalement être prises en compte lors de la phase de 
planification spéciale. Ainsi, à titre d'exemple, 
l'article 13 alinéa 2 LaLAT indique que les plans 
localisés de quartier, visés par l'alinéa 1, lettre a, de 
cette même disposition, comprennent les programmes 

  - 14 - 
 
 

 

d'équipements au sens de l'article 19 LAT, soit notamment 
les voies d'accès.  

 
  Pour le surplus, le périmètre de "C." est longé 

par un axe important, soit la route du Nant-d'Avril. Deux 
rues bordent ce terrain, respectivement la rue 
Alphonse-Large et la rue Emma-Kammacher, et deux voies 
pénètrent dans la zone, à travers les villas construites, 
depuis le chemin Edmond-Rochat. 

 
  Il apparaît dès lors que ce maillage est suffisant 

pour satisfaire le troisième critère d'évaluation du 
schéma directeur. 

 
 ca. La commune soulève le problème du trafic de 

transit. Cette question relève du domaine de 
l'opportunité dont l'examen n'appartient qu'au GC. On 
peut tout au plus remarquer qu'un aménagement de 
nouvelles voies d'accès à partir de la rue Alphonse-Large 
ou de la rue Emma-Kammacher, sans toutefois les connecter 
avec le chemin Alphonse-C. et la rue Virginio-Malnati, 
apparaît possible et permettrait de préserver cette zone 
du trafic entre la route de M. et celle du Nant-d'Avril. 
Il appartiendra, le cas échéant, d'analyser la 
faisabilité de tels aménagements dans un stade ultérieur, 
cette question ne devant pas être réglée au niveau de 
l'adoption d'un plan d'affectation général (ATF 113 Ia 
266, consid. 3c; ATF 1P.444/2001 du 29 novembre 2001, 
consid. 3b bb). 

 
 cb. Concernant les équipements scolaires, la commune 

dispose, dans un environnement proche, de l'école de 
Monthoux. Savoir si cet établissement aura la capacité 
d'accueillir les nouveaux élèves provenant du périmètre 
"C.", s'il faudra construire le deuxième groupe scolaire 
ou orienter les élèves vers les autres écoles, n'est pas 
nécessaire au stade du plan de zones, lequel ne peut être 
suffisamment précis pour permettre de répondre à ces 
questions. A nouveau, elle devront être résolues lors de 
la phase de planification spéciale. Le tribunal de céans 
relève néanmoins que cette école possède un potentiel 
d'agrandissement satisfaisant, aux dires de la commune 
elle-même. La question de sa budgétisation, quant à lui, 
sort manifestement du cadre du présent litige.  

 
 d. Selon le quatrième critère fixé par la fiche 2.03, 

le périmètre sujet au déclassement devrait se trouver en 
contiguïté avec une urbanisation ou une zone plus denses.  

   

  - 15 - 
 
 

 

  La rédaction de ce paramètre est quelque peu 
confuse et ouvre la voie à différentes interprétations. A 
sa lecture, il apparaît en effet que l'adjectif "denses", 
au pluriel, s'adresse tant au terme "urbanisation" qu'à 
celui de "zone". Ainsi, il devrait se lire comme 
"contiguïté avec une urbanisation plus dense ou une zone 
plus dense". Or, l'expression d'urbanisation plus dense 
n'a, en droit genevois, aucune signification. Cette 
imperfection dans l'intitulé du critère n'est cependant 
pas déterminante en l'espèce. 

 
  Le rôle d'un plan directeur est de tracer les 

lignes directrices de l'aménagement du territoire 
cantonal (art. 6 al. 1 LAT et 8 LAT), ce document doit 
ainsi être interprété de façon plus souple qu'un texte de 
loi, à plus forte raison lorsqu'il s'agit d'analyser des 
critères d'évaluation d'un projet et non des conditions 
formelles à son admissibilité. 

 
  En l'espèce, le périmètre "C." est entouré, à 

l'exception de la zone de développement 5 déjà 
construite, par une zone de développement industriel et 
artisanal déjà largement bâtie. Le critère de la densité 
est irrelevant pour ce type de zone. En outre, s'il est 
vrai que la zone villa résiduelle n'est pas une zone, ou 
une "urbanisation", plus dense que la zone 4A projetée, 
il n'en demeure pas moins qu'il s'agit là d'un simple 
critère d'évaluation qui, au vu des circonstances, ne 
peut raisonnablement permettre, à lui seul, de faire 
échec au déclassement de la zone. 

 
  Cela est d'autant plus vrai que l'alternative 

proposée par la commune, soit la densification de la zone 
villas sans modification des limites de zones, ne répond 
que partiellement et de façon insatisfaisante aux buts 
recherchés par le plan directeur. Le nombre de logements 
proposé est en effet bien inférieur à ce qui est 
envisageable dans une zone de développement 4A et ne 
permettrait en outre pas les aménagements, autorisés par 
l'article 19 alinéa 2 LaLAT, susceptibles de réduire les 
nuisances provenant de la zone industrielle environnante 
et de la route du Nant-d'Avril. 

 
  Ainsi, dans la mesure où les autres critères du 

plan directeur sont satisfaits, ajouté au fait que le 
périmètre en cause figure expressément sur la carte du 
schéma directeur (lequel a force obligatoire, dans les 
limites du droit fédéral, pour le pouvoir législatif 
exerçant ses compétences de planification) comme cas 

  - 16 - 
 
 

 

d'application de la fiche 2.03, le déclassement projeté 
devra être jugé conforme au droit fédéral et cantonal 
pertinent. 

 
 e. Enfin, le critère relatif aux caractéristiques du 

site et aux nuisances laisse une large place à 
l'appréciation de l'autorité de planification, de sorte 
que le tribunal de céans doit s'imposer une certaine 
retenue. 

 
  Il est simplement relevé que le périmètre "C." se 

situe en limite de zones et est entouré majoritairement 
par une zone de développement industriel et artisanal. La 
modification des limites de zones projetée, dont l'indice 
usuel sera de l'ordre de 0.8 (Plan directeur cantonal, 
Concept de l'aménagement cantonal, Mesures d'application 
de l'objectif 2.12, p.39), ne porte dès lors pas 
fondamentalement préjudice à la zone de développement 5 
résiduelle, ce d'autant moins que les aménagements qui 
seront décidés lors de la planification spéciale 
devraient permettre, au vu notamment des préavis des 
différents services du DAEL, de répondre de façon 
appropriée aux nuisances sonores. Le schéma directeur 
prévoit d'ailleurs expressément que certains secteurs 
visés par la fiche 2.03 seront destinés à des activités 
compte tenu de leur situation, notamment ceux soumis aux 
nuisances sonores ou situés en contiguïté d'une zone 
industrielle, comme c'est le cas en l'espèce. Ces 
aménagements ne seraient au contraire pas possibles dans 
le cas de l'alternative proposée par la commune. 

 
 f. Il apparaît ainsi que le plan n° 29173A-526 visé 

par la loi n° 8668 satisfait à la quasi totalité des 
critères d'évaluation prévus par le schéma directeur. Il 
répond en outre clairement aux buts d'aménagements du 
plan directeur, lesquels respectent les principes de la 
LAT. 

 
9. a. Pour ce qui est des autres questions soulevées par 

la recourante concernant l'article 1 alinéa 1 de la loi 
8668 du 27 juin 2003 (approbation du plan de déclassement 
du périmètre "C."), elles sont soit infondées, telles 
celles ayant trait au rôle "incontournable" de la commune 
en matière d'application de la LAT, de respect du plan 
directeur et de déclassement, ainsi que celles portant 
sur les nuisances relatives au trafic induit (absence 
d'étude d'impact), soit tirées de considérations 
d'opportunité exorbitantes de la compétence du tribunal 
de céans, tels les problèmes de cohabitation, 

  - 17 - 
 
 

 

d'enserrement des villas existantes, de conditions de vie 
des habitants de la zone de développement 5, d'apports 
financiers générés par les recettes fiscales de la zone 
villas et de coûts liés à la construction d'un deuxième 
groupe scolaire à Monthoux. 

  
 b. En particulier, la recourante fait une lecture 

erronée de l'article 11A alinéa 1 et 2 LaLAT, attribuant 
aux communes un rôle qu'elles n'ont pas. Ces normes 
prescrivent en effet que le canton et les communes 
veillent, dans leurs domaines de compétence respectifs, à 
la conformité des plans d'affectation avec le plan 
directeur, de même qu'à prendre les mesures nécessaires 
afin de promouvoir une utilisation rationnelle des 
réserves de terrains en 5ème zone de construction. Or, en 
matière de procédure de modification des limites de 
zones, l'article 16 LaLAT n'octroie qu'une compétence 
consultative à la commune. 

 
 c. S'agissant des problèmes liés au trafic induit par 

les futures constructions, ils entrent dans le champ 
d'application de l'étude d'impact sur l'environnement 
prévue par l'article 9 de la loi sur la protection de 
l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01). 
Cette disposition ne s'applique cependant pas aux 
procédures d'adoption ou d'adaptation des plans généraux 
d'affectation, le droit fédéral n'ayant pas prévu d'étude 
d'impact à ce stade (ATF 120 Ib 70, consid. 2). En 
particulier, la planification générale n'est pas une 
procédure décisive au sens de l'article 5 alinéa 3 de 
l'ordonnance relative à l'étude d'impact sur 
l'environnement du 19 octobre 1988 (OEIE - RS 814.011). 
Elle ne permet en effet pas de connaître de façon 
suffisamment précise les caractéristiques des 
constructions et des installations à réaliser pour 
permettre l'évaluation des immissions de bruit ou 
d'autres nuisances éventuelles (ATF 1P.81/2001 du 19 
avril 2001, consid. 2; Yves NICOLE, L'étude d'impact dans 
le système fédéraliste suisse, Lausanne 1992, pp. 168-169 
et pp. 188 et ss.; Pierre MOOR, Commentaire de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, 
ad. art. 14, § 27, p. 13). Ces questions seront abordées 
lors de l'adoption du plan localisé de quartier (plan 
d'affectation spécial) requis, en matière de zones de 
développement, par l'article 2 alinéa 1 lettre a de la 
loi générale sur les zones de développement du 29 juin 
1957 (LGZD - L 1 35). 

 
10.  Le plan n° 29173A-526 doit ainsi être admis et le 

  - 18 - 
 
 

 

recours rejeté sur ce point. 
 
11.  Reste la question de l'attribution au plan 

susmentionné d'un DS III prévu à l'article 2 de la loi 
querellée. 

 
 a. L'article 43 alinéa 1 de l'ordonnance sur la 

protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB - 
RS 814.41) fixe les degrés de sensibilité à appliquer aux 
zones d'affectation selon les articles 14 et suivants 
LAT, soit : 

 
 -  Le degré de sensibilité I dans les zones qui 

requièrent une protection accrue contre le bruit, 
notamment dans les zones de détente; 

 
 -  Le degré de sensibilité II dans les zones où 

aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans 
les zones d'habitation ainsi que dans celles réservées à 
des constructions et installations publiques; 

 
 -  Le degré de sensibilité III dans les zones où sont 

admises des entreprises moyennement gênantes, notamment 
dans les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) 
ainsi que dans les zones agricoles; 

 
 -  Le degré de sensibilité IV dans les zones où sont 

admises des entreprises fortement gênantes, notamment 
dans les zones industrielles. 

 
  Selon l'article 43 alinéa 2 OPB, il est possible 

de déclasser d'un degré les parties de zones 
d'affectation du degré de sensibilité I ou II, 
lorsqu'elles sont déjà exposées au bruit. 

 
  Les quatre zones auxquelles se réfère cette 

disposition ne coïncident pas avec les zones du droit 
fédéral, et encore moins avec celles du droit genevois. 
Cela résulte du caractère nécessairement schématique de 
la réglementation en matière de protection contre le 
bruit (ATF 120 Ib 456 = JdT 1996 I 478, consid. 4c). 

 
  C'est en premier lieu le niveau de nuisances 

compatible avec l'affectation de la zone, selon le droit 
cantonal, qui est déterminant pour l'attribution du degré 
de sensibilité. La situation de fait, telle que la faible 
ou forte exposition au bruit de la zone, n'entre donc en 
principe pas en considération, sous réserve du cas visé 
par l'article 43 alinéa 2 OPB (Anne-Christine FAVRE, La 

  - 19 - 
 
 

 

protection contre le bruit dans la loi sur la protection 
de l'environnement, Bâle 2002, p. 225). Toutefois, la 
fixation des degrés de sensibilité, en tant qu'elle 
s'insère dans la procédure de planification, participe à 
la mise en oeuvre du principe de prévention garanti tant 
par la LPE que par la LAT (Alain CHABLAIS, Protection de 
l'environnement et droit cantonal des constructions, 
Fribourg 1996, p. 134). L'article 43 OPB est une aide à 
l'orientation, un canton peut ainsi attribuer le DS II à 
une zone mixte avec forte proportion de logements ou le 
degré de sensibilité III à une zone de bâtiments et 
d'installations publics (Béatrice WAGNER PFEIFER, 
Umweltrecht I, Zurich 1999, p. 87). Une zone d'habitation 
mixte ne requiert ainsi pas nécessairement l'attribution 
d'un DS III si elle n'est pas destinée à des activités 
moyennement gênantes pour le voisinage (ATF 1A.322/2000 
du 1er juin 2001, consid. 2b). Lorsque l'affectation de 
la zone ne définit pas les activités qui lui sont 
compatibles, il convient de se fonder sur les activités 
effectivement déployées dans la zone et le niveau de 
bruit existant (cf. ATF 1A.322/2000 du 1er juin 2001, 
consid. 2c; Anne-Christine FAVRE, op. cit., p. 225). 
Enfin, la faculté offerte par l'article 43 alinéa 2 OPB 
ne doit être utilisée qu'avec retenue, sans quoi le but 
poursuivi par la LPE et l'OPB serait totalement détourné. 
Un assainissement ou l'octroi d'un allégement prime ainsi 
sur la possibilité de déclassement prévue par cette 
norme. L'autorité cantonal doit aussi envisager des 
modifications de l'affectation de la zone. Ce n'est que 
si aucune de ces variantes n'est envisageable ou 
suffisamment efficace qu'il sied de faire appel à 
l'article 43 alinéa 2 OPB (Anne-Christine FAVRE, op. 
cit., pp. 235 à 237). 

 
 b. En l'espèce, le déclassement du périmètre "C." en 

zone de développement 4 permet la construction de maisons 
d'habitation comportant en principe plusieurs logements. 
Lorsqu'elles ne sont pas susceptibles de provoquer des 
nuisances ou des inconvénients graves pour le voisinage 
ou le public, des activités artisanales peuvent également 
être autorisées (art. 19 al. 2 LAT et art. 1 LGZD). Selon 
le plan directeur, l'indice usuel de 0.8 devra, dans la 
mesure du possible, être respecté dans la zone 4A et 4A 
de développement, alors qu'il s'élève à 0.6 dans la zone 
4B et 4B de développement (Plan directeur cantonal, 
Concept de l'aménagement cantonal, Mesures d'applications 
de l'objectif 2.12, p.39). 

 
  Il ressort des préavis du service cantonal de 

  - 20 - 
 
 

 

protection contre le bruit et les rayonnements non 
ionisants que les valeurs limites d'immissions du DS III 
sont atteintes à une distance de 25 mètres par rapport à 
la route du Nant-d'Avril. Il préconisait ainsi la 
création d'une zone tampon, affectée à des activités peu 
sensibles aux nuisances sonores, entre la zone 
industrielle et la zone d'habitation. Cet aménagement est 
également prévu par la fiche 2.03 du schéma directeur. 

 
  La création d'une zone de développement 4A est dès 

lors celle qui correspond le mieux au contexte géogra-
phique du périmètre "C.", ainsi qu'au but d'aménagement 
poursuivi, soit la création d'un maximum de logements. En 
effet, comme le dit à raison l'autorité intimée, l'indice 
usuel en zone de développement 4A est supérieur à celui 
de la zone de développement 4B. Il l'est à plus forte 
raison à celui de la zone de développement 5. En outre, 
compte tenu des valeurs d'immissions prévalant sur une 
distance de 25 mètres depuis la route du Nant-d'Avril, 
supérieures à celles du DS III, la création 
d'installations moins sensibles au bruit, telle des 
activités artisanales, est rendue possible par 
l'affectation prévue, elle permet ainsi d'éviter le 
déclassement mentionné à l'article 43 alinéa 2 OPB et 
d'utiliser de façon rationnelle la partie du terrain qui 
longe la route du Nant-d'Avril. Enfin, cette affectation 
respecte l'article 43 alinéa 1 lettre c OPB, lequel est 
destiné en principe aux zones mixtes. 

 
  Pour le surplus, l'autorité intimée relève avec 

raison qu'il est possible, en fonction des solutions 
constructives retenues, d'adapter le DS dans le cadre 
d'un plan d'affectation du sol, au sens de l'article 13 
LaLAT, portant sur tout ou partie d'un même périmètre 
(art. 15 al. 2 de la loi d'application de la loi fédérale 
sur la protection de l'environnement du 2 octobre 1997; 
LaLPE - K 1 70). 

 
 c. L'article 2 de la loi querellée étant conforme à 

l'OPB, le recours est également infondé sur ce point. 
 
12.  La loi fédérale sur la protection de l'environne-

ment du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01) a pour but de 
protéger les hommes, les animaux et les plantes des 
atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1). Selon 
l'article 7 alinéa 3 LPE, par pollutions atmosphériques, 
on entend les modifications de l'état naturel de l'air 
provoquées notamment par (...), les odeurs, (...). 

 

  - 21 - 
 
 

 

  L'article 11 alinéa 2 LPE stipule qu'"indépen-
damment des nuisances existantes, il importe, à titre 
préventif, de limiter les émissions dans la mesure que 
permet l'état de la technique et les conditions 
d'exploitation et pour autant que cela soit 
économiquement supportable". Le Tribunal fédéral a 
souligné l'aspect préventif de ces dispositions, jugeant 
que l'autorité respectait le cadre légal lorsqu'elle 
visait à limiter les émissions nuisibles, par des mesures 
qui n'étaient pas excessivement contraignantes au plan 
économique (ATF du 26 novembre 1997 en la cause V.). 

 
  En l'espèce, le service d'écotoxicologie a relevé 

l'existence de nuisances olfactives existant actuellement 
dans le périmètre concerné, engendrées notamment par 
certaines activités industrielles qui s'y déroulent. Cela 
étant le service d'écotoxicologie n'a pas procédé à la 
détermination et à l'appréciation des émissions au sens 
des articles 27 et suivants de l'ordonnance sur la 
protection de l'air du 16 décembre 1985 (OPair - RS 
814.318.142.1). 

 
  De surcroît, ce préavis n'est nullement remis en 

cause par la recourante. 
 
  Il n'y a donc pas lieu de retenir en l'état que la 

loi disputée serait contraire à la LPE et à l'OPair. 
 
13.  Au vu de ce qui précède, le recours doit être 

rejeté.  
 
  La commune ayant agi, en l'espèce, dans l'intérêt 

de ses administrés, aucun émolument ne sera perçu. 
 
 
   PAR CES MOTIFS 
   le Tribunal administratif 
   à la forme : 
 
   déclare recevable le recours 

interjeté le 30 juillet 2003 par la Commune de M. contre 
la loi modifiant les limites de zones sur le territoire 
de la commune de M. (création d'une zone de 
développement 4A) (8668) adoptée par le Grand Conseil le 
27 juin 2003 ; 

 
   au fond : 
 
   le rejette ; 

  - 22 - 
 
 

 

 
   dit qu'il n'est pas perçu 

d'émolument ; 
 
   dit que, conformément aux articles 

97 et suivants de la loi fédérale d'organisation 
judiciaire, le présent arrêt peut être porté, par la voie 
du recours de droit administratif, dans les trente jours 
dès sa notification, par devant le Tribunal fédéral; le 
mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs 
et moyens de preuve et porter la signature du recourant 
ou de son mandataire; il est adressé en trois exemplaires 
au moins au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14; le 
présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyen de preuve, doivent être jointes à 
l'envoi ;  

   
   communique le présent arrêt à Me 

Daniel Perren, avocat de la recourante, ainsi qu'au Grand 
Conseil. 

 

Siégeants : M. Thélin, président, MM. Paychère, Schucani, 

Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, juges. 

 

 Au nom du Tribunal administratif : 

 la greffière-juriste : le président : 

 

 C. Del Gaudio-Siegrist   Ph. Thélin 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 

parties. 

 

Genève, le   la greffière : 

 

   Mme M. Oranci