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**Case Identifier:** 6001f427-6974-55ab-8b20-8bc539707127
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-03-14
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 14.03.2022 A/2804/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-2804-2021_2022-03-14.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/2804/2021-ABST ACST/2/2022 

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Arrêt du 14 mars 2022 

 

dans la cause 

 

A______ SA 
représentée par Me Guillaume Barazzone, avocat 

contre 

CONSEIL D’ÉTAT 
 

 

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EN FAIT 

1)  A______ SA (ci-après : A______) est une société anonyme de droit suisse 
inscrite au registre du commerce du canton de Genève, qui a son siège à B______ 
et pour but statutaire notamment l’exploitation et la gestion de centres de tri de 
déchets et la valorisation ou le recyclage de tout type de déchets. 

2)  En 1993, le canton de Genève a mis en fonction l’usine d’incinération des 
Cheneviers, qui a remplacé celle précédemment construite en 1966, destinée au 
traitement des déchets urbains, agricoles, industriels et spéciaux et permettant la 
valorisation thermique de quelque 400'000 tonnes de déchets par an. 

3)  Depuis 2001, les services industriels de Genève (ci-après : SIG), 
établissement de droit public cantonal, exploitent l’usine des Cheneviers, dont ils 
sont propriétaires. 

4)  En 2002, le canton de Genève s’est doté d’un concept cantonal en matière 
de gestion des déchets (ci-après : CGD), qui définit les grands axes de la politique 
dans ce domaine au plan cantonal et constitue le cadre d’élaboration du plan 
cantonal de gestion des déchets (ci-après : PGD). Le CGD repose sur plusieurs 
objectifs principaux, dont le choix de procédés d’élimination protégeant 
l’environnement dans son ensemble et qui ne reportent pas la pollution à 
l’extérieur des limites cantonales. Sur ce dernier point, il prévoit que les 
opérations polluantes, telles que l’incinération et la mise en décharge, sont 
effectuées, dans la mesure du possible, sur le territoire cantonal. Des zones 
d’apport sont prévues pour les déchets urbains incinérables et compostables, dès 
lors qu’il s’agit de gros volumes de déchets dont le traitement est coûteux, de 
sorte que le risque est grand de voir les déchets partir vers des installations dont 
les taxes sont moins élevées, ce qui est dommageable pour l’environnement en 
raison des transports accrus et met en péril l’équilibre financier des installations 
ainsi délaissées. Pour les autres déchets en revanche, qui sont éliminés en principe 
par les entreprises privées, le marché est en concurrence. 

5)  Sur cette base, le Conseil d’État a adopté le PGD 2003-2007, qui définit les 
quantités de déchets et leur évolution future. En rapport avec des objectifs 
chiffrés, il propose un catalogue de mesures en vue de réduire les différents 
déchets, notamment en les valorisant, tout en définissant les filières pour les 
différents types de déchets et en fixant des zones d’apport. 

  Le PGD 2003-2007 prévoyait notamment que la zone d’apport de l’usine 
des Cheneviers, définie d’entente avec le canton de Vaud, correspondait au 
territoire cantonal et aux communes vaudoises limitrophes. Ladite zone concernait 
l’ensemble des déchets incinérables, à savoir les déchets urbains incinérables, les 

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balayures, les déchets de dégrillages, les plastiques d’entreprises, le bois usagé à 
problème, les boues d’épuration, les déchets de chantier incinérables et les déchets 
agricoles incinérables. 

6)  En décembre 2003, A______ a déposé auprès du département de l’intérieur, 
de l’agriculture, de l’environnement et de l’énergie, devenu depuis lors le 
département du territoire (ci-après : le département), une requête en autorisation 
d’exploiter une installation d’élimination des déchets à C______, dans laquelle il 
était indiqué que les déchets incinérables étaient acheminés à l’usine des 
Cheneviers. Le rapport d’impact sur l’environnement qui y était annexé 
mentionnait la prise en charge des déchets de chantier, des déchets industriels 
banals et des déchets encombrants, dont les sous-produits incinérables étaient 
éliminés à l’usine des Cheneviers. 

7)  Par décision du 14 juin 2004, le département a notamment autorisé 
A______ à exploiter à C______ une installation de tri de déchets encombrants 
issus de collectes communales, de déchets ordinaires des entreprises artisanales et 
industrielles et de déchets de chantier, ainsi qu’une installation de tri et de broyage 
de bois usagé et de déchets encombrants, se référant en particulier au rapport 
d’impact sur l’environnement et ses annexes qui faisaient partie intégrante de 
l’autorisation accordée. 

8)  En février 2009, le Conseil d’État a adopté le PGD 2009-2012, qui contenait 
les mêmes indications que le PGD 2003-2009 concernant la zone d’apport de 
l’usine des Cheneviers. 

9)  En mai 2011, le département a autorisé A______ à exploiter une autre 
installation de traitement de déchets. 

10)  À la suite d’une réduction importante de la production de déchets due à la 
généralisation du tri et du recyclage, l’usine des Cheneviers s’est révélée 
surdimensionnée et en partie obsolète, si bien que le canton a validé, en 2013, un 
projet de construction, sur le site de l’ancienne, d’une nouvelle usine 
d’incinération, dite « Cheneviers IV », d’une capacité d’incinération de 
160'000 tonnes de déchets par an, dont la mise en service était prévue dès 2023. 

11)  Le 25 mars 2015, le Conseil d’État a adopté le PGD 2014-2017. 

  Dans les éléments généraux, s’agissant des mouvements de déchets, des 
zones d’apport et des flux généraux, le PGD 2014-2017 indiquait qu’en principe 
les déchets genevois étaient éliminés à Genève. Des exceptions étaient néanmoins 
possibles s’agissant de matériaux recyclables rejoignant des marchés suisses ou 
européens, de déchets produits en petites quantités ou pour lesquels une 
installation genevoise n’était pas rentable, de déchets devant être mis en décharge 
en grande quantité et pour lesquels les volumes de décharge étaient insuffisants à 

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Genève, ainsi que de capacités de traitement provisoirement insuffisantes sur le 
territoire cantonal. À l’avenir, les capacités de traitement seraient dans toute la 
mesure du possible développées à Genève, de manière à répondre à une 
élimination locale des déchets. Actuellement, dans le canton, des zones d’apport 
étaient prévues pour les déchets urbains incinérables et les déchets urbains 
organiques produits par les ménages, les commerces, les industries, les 
administrations et les entreprises. Pour les autres déchets, il n’existait pas de zone 
d’apport. Le canton se réservait néanmoins, si nécessaire, le droit d’en définir, en 
application de l’art. 31c al. 2 de la loi fédérale sur la protection de 
l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE – RS 814.01). 

  Concernant les installations d’élimination des déchets urbains, à savoir les 
déchets urbains levés par les collectivités publiques (déchets urbains communaux) 
et les déchets urbains levés par les entreprises privées (déchets urbains des 
entreprises), la zone d’apport de l’usine des Cheneviers, définie d’entente avec le 
canton de Vaud, concernait l’ensemble des déchets urbains incinérables, à savoir 
les déchets urbains incinérables provenant des ménages, des commerces, des 
industries, des administrations et des entreprises, les balayures de routes, les 
déchets de dégrillages, les plastiques d’entreprises, le bois à problème, les déchets 
de chantier incinérables et les déchets agricoles incinérables. 

12)  Lors d’une séance du 20 septembre 2016, la commission globale de gestion 
des déchets (ci-après : CGGD) a pris acte de l’existence d’une erreur de plume 
dans le PGD 2014-2017 s’agissant de la définition de la zone d’apport, ladite 
erreur pouvant avoir « des conséquences importantes sur l’usine des Cheneviers », 
si bien qu’elle devait être corrigée. Selon les membres de la CGGD, ladite 
modification ne changeait toutefois rien par rapport à la situation actuelle, dès lors 
que les déchets incinérables devaient déjà être acheminés à l’usine des 
Cheneviers. 

  La modification proposée était libellée de la manière suivante : « cette zone 
d’apport [de l’usine des Cheneviers] concerne l’ensemble des déchets urbains 
incinérables, à savoir notamment les déchets urbains incinérables provenant des 
ménages, des commerces, des industries, des administrations et des entreprises, 
les balayures de routes, les déchets de dégrillages, les plastiques d’entreprises 
(dans la mesure où ils ne sont pas recyclables), le bois à problème, les déchets de 
chantier incinérables et les déchets agricoles incinérables ». 

13)  Le 22 février 2017, le Conseil d’État a adopté cette modification du 
PGD 2014-2017. 

14)  À la suite d’une requête en autorisation de construire et d’exploiter une 
installation de traitement de déchets déposée par A______ pour son site de 
D______, cette entreprise a remis au département, en juin 2017, un rapport 
d’impact sur l’environnement concernant ce nouveau centre de tri, qui indiquait la 

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prise en charge de déchets industriels, de déchets encombrants, de déchets urbains 
d’entreprise et de déchets de chantier, dont le produit incinérable était acheminé à 
l’usine des Cheneviers. 

15)  Par décision du 31 janvier 2018, le département a autorisé A______ à 
exploiter une installation de tri des déchets à D______ et a assorti ladite 
autorisation de plusieurs conditions, dont l’évacuation des déchets de bois usagés 
et de bois problématiques à l’usine des Cheneviers, tout comme l’acheminement à 
ladite usine des déchets urbains des entreprises qui ne pouvaient pas être triés. 

  Était annexée la liste des déchets autorisés dans le cadre de l’autorisation 
d’exploiter de A______, à savoir les déchets industriels et urbains à trier, les 
déchets urbains des entreprises, les déchets de bois, les déchets de chantier à trier, 
les déchets de chantier ou encore les déchets industriels. 

16) a. Le 23 juin 2021, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un projet de 
loi (ci-après : PL) 12'993 sur les déchets régissant la limitation et l’élimination des 
déchets, envoyé à la commission de l’environnement et de l’agriculture du 
Grand Conseil le 2 septembre 2021, qui prévoit notamment ce qui suit : 

« Art. 2 Principes 
1 La limitation et l’élimination des déchets s’inscrivent dans la politique de 
développement durable cantonale et respectent les principes suivants : 
a) la production de déchets doit être évitée ou limitée par des mesures actives à la source, 
notamment au moyen de l’utilisation de produits réutilisables ; 
b) les déchets dont la production n’a pas pu être évitée doivent faire l’objet d’une 
valorisation matière, dans la mesure du possible ; 
c) les déchets qui ne peuvent pas faire l’objet d’une valorisation matière doivent être 
incinérés dans les installations prévues à cet effet en vue d’une valorisation énergétique ; 
d) les autres déchets non valorisés doivent être stockés définitivement, après avoir au 
besoin subi un traitement adéquat. 
2 Afin de limiter au maximum les émissions, la solution la plus respectueuse pour 
l’environnement doit être privilégiée. 
(…) 
Art. 4                              ’élimination des déchets 
1 En tant qu’autorité  de surveillance de la gestion des déchets et si ces mesures facilitent 
la limitation et l’élimination de ceux-ci, le Conseil d’État peut notamment : 
a) imposer que certains types de déchets collectés fassent l’objet d’un tri dans une 
installation prévue à cet effet ; 
b) faciliter la coordination entre les entreprises d’élimination des déchets ; 
c) prévoir un nombre maximum d’autorisations délivrées à une requérante ou un 
requérant ; 
d) prévoir des zones d’apport ; 
e) surveiller, cas échéant faire adapter, les tarifs appliqués. 
(…) 
Art. 11 Plan cantonal de gestion des déchets 
1 Le plan cantonal de gestion des déchets est établi conformément à l’article 4 de 
l’ordonnance fédérale sur la limitation et l’élimination des déchets, du 4 décembre 2015. 
2 Il contient notamment les mesures visant à limiter les déchets, les mesures visant à les 
valoriser, les besoins en installations d’élimination des déchets, les besoins en volume de 
stockage définitif, les sites des décharges (plan cantonal de gestion des décharges) et les 
zones d’apport nécessaires. 
3 Les fractions valorisables sont déterminées par le plan cantonal de gestion des déchets. 
4 Le plan cantonal de gestion des déchets et ses mises à jour régulières sont adoptés par 
arrêté  du Conseil d’État, après consultation de l’Association des communes genevoises. 

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5 Il a force obligatoire pour les autorités. 
(…) 
Titre II Tri et élimination des déchets 

Chapitre II In         n  d’é  m n    n d  dé h    
Section 1 Généralités 

Art. 22 Autorisation d’exploiter 
1 Aucune installation d’élimination de déchets ou aucun projet pilote ne peut être 
construit puis mis en service ou être modifié sans avoir obtenu au préalable une 
autorisation d’exploiter délivrée par le département. 
(…) 
Art. 26 Concession 
1 Lorsqu’une zone d’apport est attribuée à une exploitante ou à un exploitant, une 
concession doit être délivrée par le Conseil d’État, qui peut déléguer cette compétence au 
département. 
2 La loi fédérale sur le marché intérieur, du 6 octobre 1995, est réservée. 
(…) 
Section 3 U  n  d’ n  né     n 
Art. 29 Zone d’apport et usine des Cheneviers 
1 Les déchets incinérables qui ne font pas l’objet d’une valorisation matière, produits sur 
l’ensemble du territoire cantonal, doivent être acheminés à l’usine des Cheneviers, pour 
traitement thermique. 
2 Cette zone d’apport est attribuée aux Services industriels de Genève. 
3 Le Conseil d’État peut prévoir des exceptions en application du principe figurant à 
l’article 2, alinéa 2. 
4 Les déchets sont acheminés à l’usine des Cheneviers par voie fluviale, par le chemin de 
fer ou par la route. Les transports sont organisés de la manière la plus respectueuse de 
l’environnement. 
(…) 
Art. 32 Exploitation 
1 L’autorisation d’exploiter est délivrée aux Services industriels de Genève, qui 
exploitent l’usine des Cheneviers sous leur responsabilité et dans le cadre de leur 
organisation. 
(…) 
Art. 59 Clause abrogatoire 
La loi sur la gestion des déchets, du 20 mai 1999, est abrogée ». 

 b. Selon l’exposé des motifs y relatif, la politique cantonale de gestion des 
déchets se fondait sur trois principes fondamentaux définis dans le droit fédéral de 
l’environnement, à savoir la limitation de la production des déchets, leur 
valorisation en tant que matière et leur élimination sur le territoire de façon 
respectueuse de l’environnement. En particulier, les déchets incinérables devaient 
être valorisés thermiquement sur le territoire cantonal afin de participer à la 
transition énergétique du canton et de limiter les impacts induits par les transports 
de déchets hors des frontières cantonales (p. 27). Les déchets non valorisables en 
tant que matière, mais combustibles, devaient ainsi faire l’objet d’une valorisation 
thermique à l’usine des Cheneviers afin de conserver les calories produites sur le 
territoire cantonal (p. 33). 

  L’art. 4 du PL concernait les mesures que le canton pouvait prendre afin de 
faciliter la limitation et l’élimination de tout type de déchets. S’agissant des autres 
types de déchets, au sens de l’art. 31c al. 2 LPE, les cantons étaient autorisés, par 
le droit fédéral, à prévoir des mesures propres à faciliter leur élimination. Ils 
pouvaient notamment prévoir des zones d’apport, mais également toute autre 

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mesure nécessaire et proportionnelle à assurer la sécurité de leur élimination 
(p. 38). 

  Le PGD visé à l’art. 11 du PL était un outil de planification et de mise en 
œuvre opérationnelle qui appliquait les dispositions de la loi et de son règlement 
d’application. Il définissait les différentes catégories de déchets, ainsi que leurs 
filières d’élimination, posait des objectifs cantonaux quinquennaux en matière de 
gestion des déchets et établissait un plan d’actions permettant de les atteindre. Il 
décrivait en outre les besoins en installations de traitement, intégrait le plan 
cantonal de gestion des décharges et fixait les zones d’apport pour certaines 
catégories de déchets. Il permettait également de suivre les changements amorcés, 
d’accompagner l’évolution du contexte et de répondre aux besoins en nouvelles 
infrastructures (p. 41). 

  L’art. 29 PL créait une zone d’apport correspondant à l’ensemble du 
territoire cantonal, comme l’art. 31c al. 2 LPE l’autorisait. En effet, les déchets 
qui quittaient le territoire cantonal pour être incinérés en cimenterie, voire dans 
d’autres usines d’incinération possédaient un bilan environnemental défavorable 
par rapport à ceux incinérés à l’usine des Cheneviers. De plus, les calories ainsi 
générées profitaient directement aux habitants du canton grâce au réseau existant, 
à développer la chaleur à distance et contribuer ce faisant à la transition 
énergétique. Cette zone d’apport concernait tous les types de déchets acceptables 
en usine d’incinération qui ne pouvaient pas faire l’objet de recyclage et destinés à 
l’incinération (p. 48 s). 

17)  Lors du point presse du 30 juin 2021, le Conseil d’État a présenté sa 
nouvelle politique de gestion des déchets fondée sur la réduction des déchets à la 
source, l’amélioration du recyclage et l’élimination des déchets sur le territoire 
cantonal. Dans ce cadre, les déchets devaient devenir une source d’énergie locale 
lorsqu’ils ne pouvaient pas être recyclés, de nouvelles installations planifiées ou 
en cours de construction, comme « Cheneviers IV », devant permettre une 
valorisation optimale desdits déchets et une minimisation de leur transport. Le 
PL 12'993, adopté dans ce sens, était complété par un PGD, en vigueur jusqu’en 
2025, qui avait force obligatoire pour les autorités communales et cantonales. 

18)  Le 30 juin 2021 également, le Conseil d’État a adopté le PGD 2020-2025. 
Selon ses termes, il consistait en un outil opérationnel décrivant l’organisation et 
les infrastructures mises en place pour gérer les déchets à Genève. Il définissait les 
différentes catégories de déchets et leurs filières d’élimination, énumérait et 
planifiait les installations de traitement, fixait les zones d’apports pour certaines 
catégories de déchets et précisait les objectifs de la gestion des déchets, ainsi que 
les mesures permettant de les atteindre. La nouvelle politique de gestion des 
déchets était orientée autour de la diminution des déchets à la source, de 
l’amélioration du tri et de la valorisation des déchets, ainsi que de leur élimination 
sur le territoire. 

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  Dans la partie consacrée aux déchets urbains, le PGD 2020-2025 indiquait 
que l’usine d’incinération des Cheneviers était au bénéfice d’une zone d’apport 
qui portait sur l’ensemble du territoire cantonal et concernait l’ensemble des 
déchets incinérables urbains et non urbains produits sur le territoire cantonal par 
les ménages, les entreprises ou encore les installations de traitement des déchets. 
Il s’agissait notamment des ordures ménagères, des déchets incinérables produits 
par des entreprises, les déchets d’arbres et de plantes malades, des fractions non 
minérales issues des centres de tri ne pouvant pas faire l’objet d’une valorisation 
matière, des matières plastiques ne pouvant pas non plus faire l’objet d’une 
valorisation matière, des balayures de routes, des déchets de dégrillages et de bois 
à problèmes. 

19)  Par acte du 27 août 2021, A______ a interjeté recours auprès de la chambre 
constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) 
contre le PGD 2020-2025, concluant préalablement à l’octroi de l’effet suspensif 
au recours et principalement à l’annulation de l’acte entrepris. 

  Le PGD 2020-2025, applicable par le biais du renvoi de la législation en 
vigueur, n’avait fait l’objet d’aucune publication officielle, hormis sur Internet, 
alors même qu’il s’agissait d’un acte général et abstrait, qui avait pour vocation de 
déployer des effets juridiques à son endroit, puisqu’elle avait désormais 
l’obligation d’acheminer tous les déchets incinérables non urbains issus de ses 
centres de tri à l’usine des Cheneviers, ce qu’elle faisait du reste déjà pour une 
partie d’entre eux. Ainsi, entre le 1er janvier et le 30 juin 2021, elle y avait livré 
6'398 tonnes de ces déchets, qu’elle avait payé au tarif de CHF 162.03 la tonne ; 
durant la même période, elle avait également acheminé des déchets vers d’autres 
usines d’incinération, situées dans d’autres cantons, pour un volume de 361, 3'950 
et 746 tonnes, aux tarifs qu’elle avait payés respectivement de CHF 130.-, 
CHF 110.- et CHF 110.- la tonne, soit des montants plus avantageux que ceux 
pratiqués à Genève. 

  En instaurant une nouvelle zone d’apport pour les « autres déchets » 
produits dans le canton, le PGD 2020-2025 consacrait une atteinte non justifiée à 
sa liberté économique. Ladite atteinte, grave, ne reposait sur aucune base légale 
formelle, ni fédérale, ni cantonale. L’art. 31c al. 2 LPE se limitait ainsi à donner 
aux cantons une simple faculté de définir des zones d’apport, sans revêtir un degré 
suffisant de précision permettant de justifier l’atteinte en cause, et aucune 
disposition du droit cantonal ne prévoyait l’existence d’une zone d’apport pour les 
« autres déchets » produits dans le canton, pas plus qu’un monopole de ce dernier 
concernant leur élimination. La mesure ne poursuivait pas d’intérêt public, le 
Conseil d’État s’étant limité à afficher sa volonté de traiter l’intégralité des 
déchets dans le canton. Il s’agissait, au contraire, d’une mesure à vocation 
protectionniste, qui visait à garantir l’acheminement d’une quantité plus 
importante de déchets à l’usine surdimensionnée des Cheneviers. À cela s’ajoutait 

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que l’approche suivie était exclusivement cantonale, alors même que la 
planification concernant l’élimination des déchets devait se faire au niveau 
régional. Le principe de la proportionnalité était également violé, sous ses 
différents aspects, puisque plusieurs usines d’incinération de la région étaient en 
mesure d’incinérer les déchets non urbains que le Conseil d’État avait inclus dans 
la nouvelle zone d’apport. L’instauration de celle-ci était en outre susceptible de 
générer des difficultés financières importantes aux détenteurs d’« autres déchets », 
qui étaient désormais contraints de les acheminer à l’usine des Cheneviers, dont 
les tarifs étaient sensiblement plus élevés que ceux pratiqués par les autres 
incinérateurs de la région, et qui étaient voués à augmenter lors de la mise en 
service de la nouvelle usine des « Cheneviers IV ». 

  Le PGD 2020-2025 violait également le droit des marchés publics, qui 
prévoyait l’obligation d’organiser un processus de mise en concurrence en vue de 
l’attribution d’une zone d’apport, ce qui n’avait pas été le cas, le canton s’étant 
contenté de déléguer une tâche publique aux SIG, dont la prestation revêtait un 
caractère onéreux. En tout état de cause, la loi fédérale sur le marché intérieur du 
6 octobre 1995 (LMI - RS 943.02) imposait l’organisation d’un appel d’offres 
avant l’attribution de l’exploitation d’un monopole en faveur des SIG, qui devait 
être qualifiée d’entreprise privée dans ce contexte. 

  Elle sollicitait l’audition de ses représentants, ainsi que celle du directeur 
général de l’office cantonal de l’environnement (ci-après : OCE), rattaché au 
département, et celle du directeur de la valorisation des déchets des SIG. 

20)  Par décision du 21 septembre 2021, la présidence de la chambre 
constitutionnelle a refusé d’octroyer l’effet suspensif au recours et réservé le sort 
des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond. 

21)  Le 14 octobre 2021, le Conseil d’État a répondu au recours, concluant à son 
irrecevabilité, subsidiairement à son rejet. 

  Le PGD était un outil de planification, adopté en vertu du droit fédéral, 
lequel obligeait les cantons à planifier la gestion de leurs déchets, qu’ils soient 
urbains, non urbains ou spéciaux, et à prévoir les zones d’apport nécessaires. Le 
PGD s’inscrivait par ailleurs dans les tâches de surveillance générale du canton en 
matière d’élimination des déchets, qui avait, dans ce cadre, soumis à autorisation 
d’exploiter toute installation active dans la gestion des déchets. Une autorité dotée 
d’un pouvoir de surveillance était ainsi compétente pour élaborer des plans 
destinés aux autorités, voire à des particuliers exerçant une activité soumise à un 
régime d’autorisation couplé à une surveillance particulière. Le droit cantonal 
prévoyait du reste que le PGD avait force obligatoire pour les autorités et qu’il 
constituait un outil d’aide à la décision, si bien qu’il ne déployait pas directement 
d’effets sur les particuliers. La raison d’être du PGD était d’assurer une gestion 
efficace des déchets et de veiller à la bonne répartition des différentes installations 

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afin de préserver au mieux les biens protégés par la LPE. Dès lors que le PGD ne 
pouvait être considéré comme un règlement du Conseil d’État, il ne pouvait faire 
l’objet d’un recours auprès de la chambre constitutionnelle. 

  L’art. 31c LPE confiait l’élimination des autres déchets au secteur privé et 
permettait aux cantons d’intervenir pour assurer une élimination respectueuse de 
l’environnement, sous l’angle des principes de prévention et de lutte contre les 
atteintes à la source. Il constituait une base légale permettant aux cantons de 
délimiter des zones d’apport, soit pour assurer la sécurité de l’élimination des 
déchets en cas de carence du secteur privé, soit pour assurer leur élimination de 
manière respectueuse de l’environnement. Une telle zone d’apport se justifiait au 
regard des pratiques de certaines entreprises de traitement des déchets, qui 
pouvaient être tentées de transporter ceux-ci dans d’autres cantons en vue de leur 
incinération, ce qui portait une importante atteinte à l’environnement, soustrayait 
au canton de Genève une source locale d’énergie renouvelable et mettait en 
danger la pérennité de l’usine d’incinération. Le principe de la proportionnalité 
était également respecté, les intérêts publics de la protection de l’environnement 
l’emportant sur les intérêts financiers de A______ à pouvoir réaliser des profits 
plus importants en transportant des déchets dans d’autres cantons. La restriction à 
la liberté économique qu’emportait la mesure litigieuse était par conséquent 
justifiée. 

  Le capital-actions des SIG étant détenu à 55 % par l’État de Genève, à 30 % 
par la ville et à 15 % par les communes, ladite entreprise était entièrement en 
mains publiques, si bien que les règles des marchés publics ne trouvaient pas 
application. Les SIG ne se voyaient pas non plus transmettre un monopole au sens 
de la LMI, puisqu’il ne s’agissait pas d’une entreprise privée. 

22)  Dans sa réplique du 9 novembre 2021, A______ a persisté dans son recours. 

  L’instauration d’une zone d’apport portant sur les autres déchets dans le 
PGD 2020-2025 était de nature protectionniste, aux fins de protéger les intérêts 
des SIG. Si le recours était déclaré irrecevable, les détenteurs d’autres déchets ne 
seraient alors pas tenus d’acheminer ceux-ci à l’usine des Cheneviers, puisque la 
zone d’apport ne leur serait pas opposable. 

  Contrairement à ce que prétendait le Conseil d’État, l’art 31c al. 2 LPE ne 
constituait pas une base légale suffisante permettant de restreindre la liberté 
économique, puisqu’elle conférait une simple faculté aux cantons en leur 
permettant de définir, à certaines conditions, des zones d’apport. Si lesdites 
conditions étaient réalisées, ladite zone d’apport devait être prévue par une base 
légale, ce qui n’était pas le cas de la LGD en vigueur. La délimitation de la 
nouvelle zone d’apport était bien une mesure générale et abstraite, qui devait 
figurer dans une loi et non dans des normes d’exécution, ce d’autant plus lorsqu’il 
s’agissait d’instaurer un monopole. 

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  Par ailleurs, alors qu’il se limitait initialement à afficher l’objectif 
d’atteindre une autonomie cantonale pour justifier l’obligation d’incinérer 
l’intégralité des « autres déchets » produits dans le canton à l’usine des 
Cheneviers, le Conseil d’État faisait valoir dans sa réponse au recours une 
justification environnementale à la mesure, ce qui relevait également du prétexte, 
puisqu’aucune démarche préalable à l’adoption du PGD n’avait été entreprise 
pour déterminer la manière par laquelle lesdits autres déchets étaient livrés aux 
usines hors du canton. En effet, le transport de ces déchets s’effectuait par le rail, 
ce qui provoquait beaucoup moins d’émissions qu’un acheminement par camions 
à l’usine des Cheneviers. 

  La mesure en cause ne respectait pas non plus le principe de 
proportionnalité, en l’absence de caractère subsidiaire de celle-ci. Une mesure 
moins incisive pouvait être prévue, comme une obligation d’acheminer les autres 
déchets à ladite usine pour autant que le transport par rail à d’autres incinérateurs 
ne puisse être effectué. 

23)  Le 21 janvier 2022, le Conseil d’État a dupliqué, précisant que, depuis 2003, 
les PGD successivement adoptés, y compris celui de 2014-2017 tel que modifié, 
prévoyaient un acheminement de l’ensemble des déchets incinérables, urbains et 
non urbains, à l’usine des Cheneviers, s’agissant d’une volonté et d’une 
orientation politique du canton, connues de A______. La situation de cette 
dernière n’avait par conséquent subi aucune modification du fait de l’adoption du 
PGD litigieux. 

  Il était erroné de prétendre que le bilan environnemental de l’acheminement 
des déchets incinérables dans d’autres cantons, de Vaud et du Valais, était 
meilleur qu’à l’usine des Cheneviers. 

  Le PGD constituait un outil de planification qui n’engageait que les 
collectivités publiques et non les tiers, si bien que la zone d’apport prévue valait 
comme aide à la décision pour l’administration cantonale et communale et n’avait 
pas vocation à créer des droits et obligations pour les particuliers. La mise en 
œuvre de ladite zone d’apport se faisait par le biais des autorisations d’exploiter 
des installations de traitement des déchets. L’art. 31c al. 2 LPE énumérait de 
manière non exhaustive les mesures que les cantons pouvaient prendre pour 
assurer une élimination des déchets respectueuse de l’environnement, qui 
pouvaient aller jusqu’à l’exploitation de leurs propres installations, et montrait 
l’intention des autorités fédérales de vouloir assurer la protection de 
l’environnement, ainsi que la sécurité de l’élimination des déchets, selon l’esprit 
de la loi mentionné à l’art. 11 LPE.  

  La protection de l’environnement constituait un intérêt public impérieux, 
qui devait être pris en compte et dans le cadre duquel la zone d’apport s’inscrivait, 
en permettant la limitation préventive des émissions, en évitant le transport sur de 

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longues distances de déchets, en favorisant les sources locales en énergies 
renouvelables et en assurant également la pérennité de l’usine d’incinération 
cantonale. La zone d’apport touchait en outre toutes les entreprises voulant faire 
incinérer leurs déchets dans le canton et, dans la mesure où les prix pratiqués par 
l’usine des Cheneviers pouvaient être répercutés sur la clientèle des entreprises, il 
était difficilement concevable que la viabilité financière de A______ soit 
menacée, comme elle le prétendait sans le démontrer. 

24)  Le 27 janvier 2022, la chambre constituionnelle a accordé aux parties un 
délai au 17 février 2022 pour formuler toutes requêtes ou observations 
complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger. 

25) a. Dans ses observations du 17 février 2022, A______ a persisté dans son 
recours et repris ses précédents arguments. 

  L’affirmation selon laquelle le PGD 2014-2017 prévoyait une zone d’apport 
portant sur les autres déchets était fausse, et, même à supposer qu’une 
modification avait été adoptée, celle-ci ne lui était pas imputable, en l’absence de 
toute publication. De plus, l’instauration d’une nouvelle zone d’apport n’avait pas 
non plus pour effet de réduire les émissions liées au transport par camions, dans la 
mesure où ces déchets pouvaient faire l’objet d’un transport par le rail. 

  Si, comme le prétendait le Conseil d’État, le PGD ne créait aucune 
obligation pour les particuliers, les détenteurs de déchets urbains et non urbains 
qui n’exploitaient pas une installation de traitement des déchets, soit l’immense 
majorité des déchets, ne seraient liés par aucune zone d’apport, ce qui n’était pas 
convaincant. 

 b. Elle a notamment produit un extrait d’un procès-verbal de la séance du 
14 octobre 2019 du comité de suivi du projet « Cheneviers IV », aux termes 
duquel il était indiqué que, s’agissant de l’usine des Cheneviers, il était constaté 
une baisse importante d’approvisionnement susceptible de ré-accroître le niveau 
de dettes si cette baisse se poursuivait, les démarches étant en cours pour « acter 
l’affectation ». 

26)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  La chambre constitutionnelle examine d’office la recevabilité des recours 
qui lui sont adressés (art. 11 al. 2 et 76 de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; ACST/18/2020 du 19 juin 2020 consid. 1). 

2)  La recourante conteste le PGD 2020-2025 en tant qu’il délimiterait une 
nouvelle zone d’apport, ce qui obligerait les détenteurs des « autres déchets » à les 

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remettre à l’usine des Cheneviers. Il s’agirait ainsi d’une mesure générale et 
abstraite, ouvrant la voie du recours auprès de la chambre de céans en vertu de 
l’art. 130B al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 
(LOJ - E 2 05), ce que l’autorité intimée conteste. 

  Il convient dès lors d’examiner la recevabilité du recours du point de vue de 
l’acte attaquable. 

3) a. La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur 
requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de 
la Constitution de la République et canton de Genève du 
14 octobre 2012 - Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette 
disposition, il s’agit des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du 
Conseil d’État (art. 130B al. 1 let. a LOJ introduit par la loi 11'311), ainsi que, à 
certaines conditions, des arrêtés du Conseil d’État (ACST/30/2021 du 
29 juin 2021 consid. 1a et les références citées). 

 b. En adoptant l’art. 130B al. 1 let. a LOJ, le législateur cantonal a eu une 
conception restrictive des actes normatifs visés par l’art. 124 let. a Cst-GE, 
estimant, à l’instar de l’exécutif (MGC en ligne [www.ge.ch/grandconseil/] ad 
PL 11'311, p. 12), que notamment les normes communales ne font pas partie des 
actes sujets à un contrôle abstrait. Il a cependant souligné que cette disposition 
mettait « clairement en évidence qu’il s’agit d’actes généraux et abstraits et non 
pas individuels et concrets » (MGC [en ligne], séance du 11 avril 2014 ; 
Arun BOLKENSTEYN, Le contrôle des normes, spécialement par les cours 
constitutionnelles cantonales, 2014, p. 291 ss ; Michel HOTTELIER / 
Thierry TANQUEREL, La Constitution genevoise du 14 octobre 2012, SJ 2014 II 
341 ss, 352 s. et 377 ss). 

  En effet, il ne suffit pas qu’un acte soit pris en la forme d’une loi ou d’un 
règlement pour qu’il soit attaquable devant la chambre constitutionnelle aux fins 
de contrôle de sa conformité au droit supérieur (ACST/43/2019 du 
20 décembre 2019 consid. 1a ; ACST/1/2015 du 23 janvier 2015 consid. 2c). 
Encore faut-il qu’il contienne des règles de droit, à savoir des mesures générales, 
destinées à s’appliquer à un nombre indéterminé de personnes, et abstraites, se 
rapportant à un nombre indéterminé de situations (ATF 139 V 72 consid. 2.2.1 ; 
135 II 328 consid. 2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_789/2021 du 
18 octobre 2021 consid. 3.1 ; 2C_1023/2017 du 21 décembre 2018 consid. 2.2), 
affectant au surplus la situation juridique des personnes concernées en leur 
imposant une obligation de faire, de s’abstenir ou de tolérer ou en réglant d’une 
autre manière et de façon obligatoire leurs relations avec l’État, ou alors ayant 
trait à l’organisation des autorités (art. 164 al. 1 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101 ; art. 22 al. 4 de la loi sur 
l’Assemblée fédérale du 13 décembre 2002 - LParl 171.10 ; Jacques DUBEY in 
Vincent MARTENET / Jacques DUBEY [éd.], Commentaire romand de la 

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Constitution fédérale, Bâle 2021, ad art. 164 Cst., p. 3053 s. n. 20). Des actes ou 
mesures qui, bien qu’adoptés selon la procédure législative, comportent une 
décision mais pas de règles de droit, à savoir des lois purement décisionnelles, ne 
peuvent être contestées devant la chambre de céans (ACST/43/2019 précité 
consid. 1a et les références citées). 

 c. Selon la jurisprudence de la chambre constitutionnelle, n’a pas un caractère 
décisionnel une loi qui a pour objet la délégation à une fondation de la tâche 
étatique de soutenir, par le biais de deniers principalement publics, la production 
indépendante et la réalisation d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles 
(ACST/12/2015 du 15 juin 2015 consid. 1b). Est de même un acte normatif un 
acte censé expliciter le sens et la portée d’une loi en matière de stationnement 
contre paiement, par lequel le Conseil d’État énonce le principe que toute 
acquisition et installation de parcomètres et horodateurs sur la voie publique sont 
du ressort du canton et que les recettes provenant de l’exploitation de ces appareils 
reviennent au canton (ACST/6/2017 du 19 mai 2017 consid. 1b et c), ainsi qu’une 
loi ayant pour objet de ratifier un contrat de prestations par lequel l’État confie à 
un établissement autonome de droit public le contrôle de l’ensemble du 
stationnement statique sur le domaine public et de fixer l’indemnité que l’État 
verserait à ladite fondation pour l’accomplissement de cette tâche (ACST/14/2018 
précité consid. 1b), ou encore une loi exigeant des employeurs affiliés à la caisse 
de pension de l’État de Genève un apport d’actifs et réglant ainsi leurs obligations 
en matière de recapitalisation de ladite caisse (ACST/43/2019 précité consid. 1b ; 
ACST/44/2019 du 20 décembre 2019 consid. 1b). 

  En revanche, la chambre constitutionnelle a nié que des lois purement 
décisionnelles soient sujettes à recours (ACST/12/2015 précité consid. 1b ; 
ACST/1/2015 précité consid. 2), mais aussi qu’un arrêté du Conseil d’État fixant 
l’entrée en vigueur d’une loi le soit, avec toutefois la précision que l’arrêté en 
question ne recelait pas de normes qui auraient dû être adoptées par voie légale ou 
réglementaire (ACST/9/2016 du 5 juillet 2016 consid. 4b). Dans le prolongement 
de ce dernier argument, elle a admis comme attaquable un arrêté du Conseil d’État 
contenant des règles de droit, et qui aurait dû être pris sous la forme d’un 
règlement (ACST/6/2017 précité consid. 1d). En outre, récemment, la chambre 
constitutionnelle s’est prononcée sur le caractère attaquable d’une ordonnance 
administrative, qu’elle a également nié (ACST/17/2020 et ACST/18/2020 du 
19 juin 2020 consid. 7, ce dernier arrêt ayant été confirmé par arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_454/2020 du 23 mars 2021). 

4) a. L’art. 74 al. 1 Cst. attribue à la Confédération une compétence législative 
globale en matière de protection de l’environnement, en lui donnant un mandat de 
légiférer (arrêt du Tribunal fédéral 2C_139/2009 du 13 août 2009 consid. 5.4). 

 b. Ce faisant, la Confédération a notamment adopté la LPE, qui a pour but de 
protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes 

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contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les 
ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol 
(art. 1 al. 1 LPE). 

  La LPE règle, en son chapitre 4, le sort des déchets, par quoi l’on entend les 
choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l’élimination est commandée 
par l’intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). L’art. 30 LPE fixe les principes généraux en 
la matière : non seulement la production de déchets doit être limitée et ces 
derniers valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les déchets 
doivent être éliminés d’une manière respectueuse de l’environnement et, pour 
autant que ce soit possible et approprié, sur le territoire national (al. 3). Il est par 
conséquent interdit d’incinérer les déchets ailleurs que dans une installation, à 
l’exception des déchets naturels, provenant des forêts, des champs et des jardins, 
si leur incinération n’entraîne pas d’immissions excessives (art. 30c al. 2 LPE). 

  Les art. 31b et 31c LPE répartissent les responsabilités pour l’élimination 
des déchets. En particulier, en vertu de l’art. 31b al. 1 LPE, les cantons doivent 
éliminer les déchets urbains, les déchets de la voirie et des stations d’épuration des 
eaux usées, ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être identifié ou est 
insolvable. Il s’agit d’un monopole étatique institué par le droit fédéral pour lequel 
le revers est l’existence d’une tâche publique obligatoire, que les cantons peuvent 
néanmoins déléguer aux communes (ATF 137 I 257 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_485/2019 du 14 octobre 2020 consid. 2.4). L’art. 31c al. 1 LPE 
dispose en revanche que les autres déchets doivent être éliminés par leur 
détenteur, qui peut charger un tiers d’assurer cette élimination. 

  La notion de déchets urbains contenue à l’art 31b al. 1 LPE a été précisée 
par l’art. 3 let. a de l’ordonnance sur la limitation et l’élimination des déchets du 
4 décembre 2015 (OLED - RS 814.600), entrée en vigueur le 1er janvier 2016. Il 
faut ainsi entendre depuis lors par déchets urbains les déchets produits par les 
ménages (ch. 1), ainsi que ceux provenant d’entreprises comptant moins de 
deux cent cinquante postes à plein temps (ch. 2) et d’administrations publiques 
(ch. 3), dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers en 
termes de matières contenues et de proportions (ch. 2 et 3). Cette précision avait 
pour but de lever partiellement le monopole étatique en vigueur pour l’élimination 
des déchets urbains, étant cependant relevé que 99.60 % des entreprises en Suisse 
comptaient moins de deux cent cinquante postes à plein temps et restaient dès lors 
soumises à ce monopole (office fédéral de l’environnement, Rapport explicatif 
concernant la révision totale de l’ordonnance sur le traitement des déchets du 
10 juillet 2014, p. 11 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_485/2019 précité consid. 2.4). 

  S’agissant de l’élimination des déchets, la LPE opère la même distinction 
entre « déchets urbains » et « autres déchets ». Ainsi, selon l’art. 31b al. 2 LPE, 
les cantons définissent des zones d’apport pour les déchets urbains et veillent à 
l’exploitation économique des installations d’élimination des déchets. Pour les 

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autres déchets, l’art. 31c LPE indique que, dans la mesure où cela est nécessaire, 
les cantons prennent des mesures propres à faciliter leur élimination et peuvent 
notamment définir des zones d’apport (al. 2). Si, à l’échelle nationale, 
l’élimination de ces déchets n’exige la définition que d’un petit nombre de zones 
d’apport, le Conseil fédéral peut les définir lui-même (al. 3). 

  L’art. 10 OLED précise en outre que les déchets urbains, les déchets de 
composition analogue, les boues d’épuration, les fractions combustibles des 
déchets de chantier et les autres déchets combustibles doivent être traités 
thermiquement dans des installations appropriées s’ils ne peuvent pas faire l’objet 
d’une valorisation matière. 

 c. À Genève, la loi sur la gestion des déchets du 20 mai 1999 (LGD - L 1 20), 
qui règle la gestion de l’ensemble des déchets résultant d’activités déployées sur 
le territoire cantonal ou éliminés à Genève (art. 1 LGD), reprend les mêmes 
principes et qualifie de déchets toutes les choses provenant de l’activité ménagère, 
artisanale, commerciale, industrielle ou agricole dont le détenteur se défait ou dont 
l’élimination est commandée par l’intérêt public (art. 3 al. 1 LGD). Tous les 
déchets dont l’élimination n’incombe pas aux collectivités publiques doivent être 
éliminés par leurs détenteurs dans des installations appropriées (art. 11 
al. 1 LGD). Selon l’art. 15 du règlement d’application de la LGD du 
28 juillet 1999 (RGD - L 1 20.01), les déchets ménagers incinérables et les 
déchets industriels ordinaires levés avec les collectes communales sont regroupés 
sous la dénomination de déchets urbains communaux (al. 2) ; les déchets 
industriels ordinaires livrés directement à l’usine d’incinération ou faisant l’objet 
de collectes privées sont regroupés sous la dénomination de déchets urbains 
industriels (al. 3) ; les déchets incinérables issus de centres de tri agréés sont 
regroupés sous la dénomination de déchets industriels banals (al. 4). S’agissant 
des déchets ménagers, l’art. 24 al. 2 RGD prévoit que les communes sont tenues 
d’acheminer les déchets incinérables à l’usine des Cheneviers. 

  Le chapitre III LGD concerne les installations d’élimination des déchets, à 
savoir toutes les choses mobilières ou immobilières, ainsi que leurs parties 
intégrantes et accessoires destinées à l’élimination des déchets (art. 3 al. 5 LGD), 
l’élimination des déchets étant leur tri, leur recyclage, leur valorisation, leur 
neutralisation ou leur traitement, y compris les stockages provisoires, mais à 
l’exception de leur collecte et de leur transport (art. 3 al. 4 LGD). Ainsi, selon 
l’art. 19 LGD, aucune installation d’élimination des déchets ne peut être créée, 
modifiée ou transformée sans faire l’objet d’une autorisation d’exploiter prévue 
par la LGD (al. 1 ; art. 38 al. 1 RGD). Dans ce cadre, le requérant peut demander 
préalablement au département de statuer notamment sur la conformité de 
l’installation projetée au PGD (al. 2 let. a ; art. 39 RGD). Cette décision est sujette 
à recours selon la procédure prévue par la LGD (al. 3).  

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  L’art. 20 LGD précise que la requête en autorisation d’exploiter doit 
respecter les exigences des législations fédérale et cantonale en matière de 
protection de l’environnement, de l’élimination des déchets et de l’énergie, doit 
pouvoir s’intégrer dans le PGD, doit répondre aux besoins en capacité 
d’élimination des types de déchets visés et doit comporter toutes les indications 
utiles concernant la nature, le volume et la provenance des déchets, le 
fonctionnement des installations, la destination et l’élimination prévue des 
sous-produits, ainsi que les mesures prévues contre la pollution de l’air, du bruit, 
de l’eau et du sol (art. 20 al. 1 LGD). Ladite requête contient notamment la 
description technique du fonctionnement de l’installation, y compris la destination 
et l’élimination des sous-produits (art. 40 al. 2 let. d RGD). Selon l’art. 43 RGD, 
le département décide de l’octroi ou du rejet de l’autorisation (al. 1). Il peut 
assortir l’autorisation d’exploiter de charges et conditions relatives à l’exploitation 
de l’installation ; l’autorisation est délivrée pour une durée maximale de cinq ans 
et peut être renouvelée (al. 3). 

5) a. Le devoir de planifier la gestion des déchets revient aux cantons, qui doivent 
notamment définir leurs besoins en installation d’élimination des déchets, éviter 
les surcapacités et fixer les emplacements de ces installations (art. 31 al. 1 LPE). 
Ils communiquent en outre leurs plans de gestion des déchets à la Confédération 
(art. 31 al. 2 LPE). Les cantons collaborent en matière de planification de la 
gestion des déchets, ainsi qu’en matière d’élimination et évitent les surcapacités 
en installations d’élimination des déchets (art. 31a al. 1 LPE). L’obligation de 
planifier la gestion des déchets s’étend à tous les déchets produits dans le canton, 
qu’ils soient régis par l’art. 31b LPE (déchets urbains) ou par l’art. 31c LPE 
(autres déchets ; message relatif à une révision de la LPE du 7 juin 1993, 
FF 1993 II 1337, p. 1387). 

  L’art. 4 OLED précise que le plan de gestion des déchets établi par les 
cantons doit notamment comprendre (al. 1) : les mesures visant à limiter (let. a) et 
à valoriser les déchets (let. b), les besoins en installations pour l’élimination des 
déchets urbains et d’autres déchets dont l’élimination est confiée aux cantons 
(let. c), ainsi que ceux en volumes de stockage définitif et les sites des décharges 
(let. d), de même que les zones d’apport nécessaires (let. e). Les cantons se 
consultent pour établir ledit plan et définissent au besoin des régions de 
planification supracantonales (al. 2). Ils vérifient leurs plans tous les cinq ans, les 
adaptent si nécessaire (al. 3) et les transmettent, de même que leurs révisions 
totales, à l’office fédéral de l’environnement (al. 4). 

 b. À Genève, l’art. 14 de la loi d’application de la loi fédérale sur la protection 
de l’environnement du 2 octobre 1997 (LaLPE - K 1 70) reprend ces principes et 
prévoit que le Conseil d’État adopte un PGD, dans le cadre duquel il veille 
notamment à la réutilisation des matières recyclées, ainsi qu’à la prise des mesures 
nécessaires pour limiter à la source la production de déchets (al. 1). Le Conseil 

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d’État organise la collaboration en matière de planification de la gestion des 
déchets, ainsi qu’en matière d’élimination, avec les communes, les cantons voisins 
et les régions frontalières (al. 2). 

  L’art. 7 al. 1 LGD définit les objectifs du PGD, qui sont : de réduire à la 
source la quantité de déchets produits et plus particulièrement celle des substances 
dangereuses pour l’environnement pouvant entrer dans le système de gestion des 
déchets (let. a) ; de promouvoir la séparation ou le non-mélange des déchets en 
vue de leur recyclage ou leur valorisation (let. b) ; d’encourager le développement 
et l’utilisation de produits respectueux de l’environnement (let. c) ; de mettre en 
place une récupération sélective des déchets, plus particulièrement des déchets 
nuisibles à l’environnement (let. d) ; de prévoir les modes de transport et 
d’élimination par des procédés respectueux de l’environnement (let. f) ; de définir 
les zones d’apport des différents types de déchets et les installations d’élimination 
appropriées (let. f). Le PGD et ses mises à jour régulières sont adoptés – sur 
proposition de la CGGD (art. 6 al. 1 let. b LGD) – par le Conseil d’État et 
communiqués à l’autorité fédérale compétente ; ils ont force obligatoire pour les 
autorités (art. 7 al. 2 LGD). Le département chargé de l’environnement (art. 2 
al. 1 RGD) veille à la mise en œuvre du PGD avec le concours des communes et, 
au besoin, avec les détenteurs d’installations d’élimination des déchets (art. 7 
al. 3 LGD). 

  Le RGD précise que le PGD constitue l’outil d’aide à la décision pour les 
mesures à prendre en application des dispositions fédérales et cantonales en 
matière de gestion des déchets (art. 12 RGD). Il décrit la localisation et 
l’organisation des centres d’élimination des déchets, leurs tonnages d’apport 
potentiels, les mesures pour réduire la production des déchets ou les impacts sur 
l’environnement (art. 13 al. 1 RGD). Il est réexaminé et mis à jour au minimum 
tous les quatre ans ou lorsque les données de base se sont sensiblement modifiées, 
des besoins nouveaux apparaissent ou lorsque les dispositions légales sont 
modifiées (art. 14 al. 1 RGD). Les modifications sont mises en consultation 
auprès des services de l’État, des communes et des milieux concernés. Le 
département effectue la synthèse des observations et propose un projet de plan à la 
CGGD, laquelle le soumet au Conseil d’État pour adoption (art. 14 al. 2 RGD). 

 c. Le PGD est un acte de planification que les cantons sont tenus d’établir en 
respectant les exigences minimales du droit fédéral, le droit cantonal contenant en 
principe une base légale spécifique qui précise, à des degrés divers, cette 
obligation. Il s’agit d’un plan-programme, à savoir un acte instrumentalisant un 
processus de planification, défini comme un processus formalisé, qui a pour objet 
de produire un résultat articulé sous la forme d’un système intégré de mesures, et 
a pour fonction notamment de diriger et de gérer une politique spécifique, 
d’orienter les compétences discrétionnaires des autorités, de coordonner des 
processus complexes, d’inciter à prendre des mesures, d’aider à choisir et à 

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combiner les divers instruments d’action de l’État, ainsi que de contrôler et de 
surveiller la mise en œuvre de la politique planifiée (Alexandre FLÜCKIGER in 
Pierre MOOR / Anne-Christine FAVRE / Alexandre FLÜCKIGER [éd.], Loi sur 
la protection de l’environnement [LPE], Berne, 2012, ad art. 31 LPE n. 7 s ; 
Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, p. 379 n. 
1'091). Il s’apparente à l’étude de base cantonale en matière d’aménagement du 
territoire selon l’art. 6 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 
1979 (LAT - RS 700), mais ne peut être considéré comme un plan directeur 
cantonal puisqu’il découle directement de la LPE et que le législateur fédéral n’a 
pas défini de clause d’impérativité directe, en laissant ce soin aux cantons. Sa 
portée juridique dépend ainsi du droit cantonal et il ne peut être qualifié 
matériellement dans sa globalité mais doit l’être dans ses composantes (Alexandre 
FLÜCKIGER, Le régime juridique des plans, l’exemple du plan de gestion des 
déchets, Berne, 1996, n. 1.4.3.1, 6.1.1 et 6.6). 

  Les plans programmatiques peuvent être assimilés à des actes administratifs 
au sens étroit, à savoir des actes qui peuvent être considérés comme juridiques, car 
ils visent un effet juridique, ou sont obligatoires pour l’autorité, sans constituer 
une norme, une décision ou un contrat. Tel est le cas des plans qui sont 
contraignants pour les autorités sans avoir d’effets obligatoires pour les 
administrés, car ils ne sont ni des décisions, faute de créer des droits ou des 
obligations pour les particuliers, ni des actes normatifs, faute d’être abstraits, mais 
s’intercalent entre la norme et la décision (Thierry TANQUEREL, op. cit., 
n. 680 s., p. 246). Cela étant, il ne peut être déduit du fait que le plan ne s’adresse 
expressément de manière impérative qu’aux autorités une absence d’effets 
juridiques sur les particuliers. En effet, ces derniers sont touchés dans leur sphère 
juridique si l’effet interne du plan est contraignant sur l’administration chargée de 
rendre une décision, si bien que le plan a alors un effet juridique externe indirect 
et doit pouvoir faire l’objet d’un contrôle direct, aux conditions auxquelles les 
ordonnances administratives peuvent l’être (Alexandre FLÜCKIGER, Le régime 
juridique des plans, op. cit., n. 2.4.1). 

6) a. En l’espèce, il n’est pas contesté que le droit fédéral oblige les cantons à 
planifier la gestion de leurs déchets, qui s’étend tant aux déchets urbains au sens 
de l’art. 31b LPE qu’aux autres déchets au sens de l’art. 31c LPE. L’art. 4 OLED 
précise le contenu de cette planification, qui doit notamment comprendre les 
zones d’apport nécessaires (art. 4 al. 1 let. e OLED), comme l’art. 7 al. 1 
let. f RGD l’indique également en prévoyant que le PGD définit les zones 
d’apport des différents types de déchets et les installations d’élimination 
appropriées. 

  Sur cette base, le canton de Genève a adopté plusieurs PGD successifs, à 
tout le moins à compter de 2002, à savoir les PGD 2003-2007, 2009-2012, 
2014-2017 et 2020-2025, lequel fait l’objet du présent recours. Les deux premiers 

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PGD indiquent que la zone d’apport de l’usine des Cheneviers correspond au 
territoire cantonal et concerne l’ensemble des déchets incinérables, à savoir les 
déchets urbains incinérables, les balayures, les déchets de dégrillages, les 
plastiques d’entreprises, le bois usagé à problèmes, les boues d’épuration, les 
déchets de chantier incinérables et les déchets agricoles incinérables. Le 
PGD 2014-2017 ne contient pas d’éléments différents, au regard de la correction 
qui y a été apportée par la CGGD, laquelle comprend au demeurant un 
représentant des milieux liés à la récupération et à la valorisation (art. 5 al. 3 
let. f LGD), et approuvée par le Conseil d’État le 22 février 2017. Tel qu’amendé, 
ce PGD prévoit ainsi que la zone d’apport de l’usine des Cheneviers concerne 
l’ensemble des déchets incinérables, à savoir notamment les déchets urbains 
incinérables provenant des ménages, des commerces, des industries, des 
administrations et des entreprises, les balayures de routes, les déchets de 
dégrillages, les plastiques d’entreprises (dans la mesure où ils ne sont pas 
recyclables), le bois à problèmes, les déchets de chantier incinérables et les 
déchets agricoles incinérables. S’agissant du PGD 2020-2025, même formulé de 
manière différente, il ne prévoit pas non plus autre chose lorsqu’il indique que 
l’usine d’incinération des Cheneviers est au bénéfice d’une zone d’apport qui 
porte sur l’ensemble du territoire cantonal et concerne l’ensemble des déchets 
incinérables urbains et non urbains produits sur le territoire cantonal par les 
ménages, les entreprises ou encore les installations de traitement des déchets, à 
savoir notamment les ordures ménagères, les déchets incinérables produits par des 
entreprises, les déchets d’arbres et de plantes malades, les fractions non minérales 
issues des centres de tri ne pouvant pas faire l’objet d’une valorisation matière, les 
matières plastiques ne pouvant pas non plus faire l’objet d’une valorisation 
matière, les balayures de routes, les déchets de dégrillages et le bois à problèmes. 

 b. Indépendamment de la question de savoir si les précédents plans 
prévoyaient déjà une zone d’apport pour l’ensemble des déchets incinérables, 
cette mention dans le PGD 2020-2025 n’ouvre pas pour autant un recours direct à 
son encontre. 

  Adopté par le Conseil d’État sur proposition de la CGGD (art. 6 al. 1 let. b 
et 7 al. 2 LGD), le PGD, librement accessible sur le site internet de l’État de 
Genève, ne fait l’objet d’aucune publication officielle, le PGD 2020-2025 ayant 
été présenté par le Conseil d’État lors d’un point presse du 30 juin 2021 dans le 
cadre duquel était dévoilée la nouvelle politique cantonale de gestion des déchets. 
En outre, l’art. 7 al. 2 LGD prévoit expressément que le PGD, de même que ses 
mises à jour, ont force obligatoire pour les autorités, l’art. 12 RGD précisant que 
le PGD constitue un outil d’aide à la décision pour les mesures à prendre en 
application des dispositions fédérales et cantonales en matière de gestion des 
déchets. Au vu de ces éléments déjà, il ne saurait être considéré qu’il produit des 
effets directs sur les particuliers. 

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  Certes, l’attribution d’une zone d’apport en faveur de l’usine des Cheneviers 
pour l’ensemble des déchets incinérables produits dans le canton peut avoir un 
effet indirect sur les détenteurs de ces déchets, puisqu’ils seraient tenus de les y 
acheminer. Il n’en demeure pas moins que ni la LGD, ni le RGD ne prévoient 
directement une telle obligation, contrairement à ce qui est le cas des déchets 
ménagers, comme l’indique l’art. 24 al. 2 RGD, selon lequel les communes sont 
tenues d’acheminer les déchets incinérables à l’usine des Cheneviers. À cela 
s’ajoute que le PL 12'993, à l’inverse du droit en vigueur, prévoit que les déchets 
incinérables qui ne font pas l’objet d’une valorisation matière, produits sur 
l’ensemble du territoire cantonal, doivent être acheminés à l’usine des Cheneviers 
pour traitement thermique (art. 29 al. 1 PL 12'993). Or, le présent recours ne 
saurait anticiper un éventuel futur recours dirigé contre la loi issue dudit PL, à 
supposer que le PL soit adopté tel quel par le Grand Conseil au terme du 
processus législatif. 

 c. Bien plus faut-il comprendre le PGD litigieux comme un outil d’aide à la 
décision, qui s’intercale entre celle-ci et la loi, en l’occurrence la LGD et son 
règlement d’application. Ces actes renvoient en particulier au PGD dans le cadre 
de l’autorisation d’exploiter une installation d’élimination des déchets, en 
prévoyant que la requête y relative doit pouvoir s’intégrer dans le PGD, y compris 
pour la destination et l’élimination des sous-produits (art. 20 al. 1 LGD), le 
requérant pouvant au demeurant demander préalablement au département de 
statuer sur la conformité de l’installation projetée au PGD (art. 19 al. 2 
let. a LGD). Sur cette base, l’autorité administrative compétente rend une décision 
(art. 19 al. 3 LGD ; art. 43 RGD), susceptible de recours, et peut assortir 
l’autorisation d’exploiter de charges et de conditions (art. 43 al. 3 RGD). 

  Ces dispositions confèrent dès lors un caractère contraignant indirect au 
PGD, non pas de manière générale mais dans chaque cas particulier dans lequel 
une décision doit être rendue. En tant qu’il sert à la mise en œuvre de décisions à 
rendre concernant les particuliers, le PGD déploie, dans ce cadre, des effets envers 
ceux-ci. Le cas d’espèce le démontre, dès lors que la recourante a été mise au 
bénéfice d’autorisations d’exploiter des installations de traitement des déchets, 
dans le cadre desquelles elle est conduite à acheminer les sous-produits 
incinérables, sans égard à leur origine, issus de ses centres de tri à l’usine des 
Cheneviers. 

 d. Comme la doctrine susmentionnée l’indique, les plans-programmes, comme 
le PGD, peuvent être assimilés à une ordonnance administrative et faire l’objet 
d’un contrôle direct, aux conditions fixées par la jurisprudence. Or, selon celle-ci, 
un effet externe desdites ordonnances n’est pas suffisant pour admettre leur 
contrôle abstrait. Elle exige, en sus, que leur application ne puisse pas se traduire 
dans une décision formelle contre laquelle l’administré pourrait recourir de 
manière efficace et raisonnable en invoquant ses droits fondamentaux 

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(ATF 136 II 415 consid. 1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_454/2020 précité 
consid. 2.2 et les références citées). Or, tel n’est pas le cas, puisque les 
autorisations d’exploiter prennent la forme d’une décision, sujette à recours. Le 
PGD ne saurait ainsi faire l’objet d’un recours direct. 

  Par ailleurs, même si le PGD ne constitue pas un plan au sens de la LAT 
puisqu’il se fonde sur la LPE, il n’en partage pas moins certaines similitudes avec 
la planification directrice, dans la mesure où, dans les deux cas, ces instruments 
n’ont pas force obligatoire pour les particuliers, mais pour les autorités. Or, la 
jurisprudence n’admet pas non plus qu’un plan directeur cantonal puisse faire 
l’objet d’un recours direct par des tiers, à défaut d’effets directement 
contraignants à leur égard, mais qu’il doit être mis en œuvre par l’adoption 
ultérieure d’une planification d’affectation, dans le cadre de laquelle les options 
du plan directeur peuvent être discutées à titre préjudiciel par les particuliers 
(ATF 143 II 276 consid. 4.2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_132/2016 du 
1er avril 2016 consid. 2.5 et les références citées). 

 e. Au regard de ce qui précède, l’acte attaqué ne peut faire l’objet d’un 
contrôle abstrait des normes. Il s’ensuit que le recours est irrecevable. Au vu de 
cette issue, il n’y a pas lieu de donner suite à la demande d’audition de témoins. 

7)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.-, qui comprend la 
décision sur effet suspensif, sera mis à la charge de la recourante, qui succombe 
(art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne sera octroyée (art. 87 
al. 2 LPA). 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

déclare irrecevable le recours interjeté le 27 août 2021 par A______ SA contre le plan 
cantonal de gestion des déchets 2020-2025 adopté le 30 juin 2021 par le Conseil d’État ; 

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de A______ SA ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

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communique le présent arrêt à Me Guillaume Barazzone, avocat de la recourante, ainsi 
qu’au Conseil d’État. 

Siégeant : M. Verniory, président, M. Pagan, Mmes Lauber et McGregor, M. Knupfer, 
juges. 

Au nom de la chambre constitutionnelle : 

la greffière-juriste : 
 
 

C. Gutzwiller 
 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. Verniory 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 

 la greffière :