# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 34ccd138-784b-50d7-ae6d-84987cc570f0
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2024-05-22
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 22.05.2024 A-2176/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-2176-2021_2024-05-22.pdf

## Full Text

B u n d e s v e r w a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b un a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b un a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 

Entscheid bestätigt durch BGer mit  

Urteil vom 21.02.2025 (1C_390/2024) 

 
 
    
 

 

 

  

 

 Abteilung I 

A-2176/2021 

 

 
 

  U r t e i l  v o m  2 2 .  M a i  2 0 2 4  

Besetzung 
 Richter Jürg Marcel Tiefenthal (Vorsitz), 

Richter Alexander Misic, Richterin Christine Ackermann,    

Gerichtsschreiber Andreas Kunz. 
 

 
 

Parteien 
 Stadt Dübendorf,  

Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf,   

Beschwerdeführerin,  

  
 

 
gegen 

 
 

Schweizerische Bundesbahnen SBB,  

K-RC-I Bau, Michel Clerc, 

Vulkanplatz 11, 8048 Zürich,   

Beschwerdegegnerin,  

 

Bundesamt für Verkehr BAV,  

Abteilung Infrastruktur,  

Mühlestrasse 6, 3063 Ittigen,    

Vorinstanz.  

  
 

 
 

Gegenstand 
 Bahninfrastruktur; Plangenehmigung betreffend Anpassung 

Rampe Fussgängerzugang Süd. 

 

 

 

A-2176/2021 

Seite 2 

Sachverhalt: 

A.  

Unter dem viergleisigen Bahnhof der Stadt Dübendorf befindet sich eine 

Personenunterführung (PU). Diese ermöglicht nicht nur Bahnreisenden 

den Zugang zum Mittelperron (Gleise 3 und 4), sondern stellt für Fussgän-

ger und Velofahrende eine der Verbindungen zwischen den Stadtteilen 

nördlich und südlich des Bahnhofs dar. Erschlossen wird die PU durch zwei 

Zugangsrampen. Dem Veloverkehr ist es gestattet, die Rampen und die 

PU zur Durchfahrt zu benutzen (Mischverkehr). Unter dem «Nordplatz» be-

findet sich ein verwinkelter Bereich mit Läden (kommerzieller Bereich). Die 

abfallende südseitige, weitgehend nicht überdachte Zugangsrampe (GB 

Dübendorf Nr. 5961; nachfolgend: Südrampe) sowie ein Teil der sich daran 

anschliessenden PU (GB Dübendorf Nr. 8762) stehen im Eigentum der 

Stadt Dübendorf. Der restliche, sich vor allem unter den Gleisen befindliche 

und sich bis zum kommerziellen Bereich erstreckende Teil der PU, gehört 

den Schweizerischen Bundesbahnen SBB (GB Dübendorf Nr. 14664). Die 

Swisscanto Anlagestiftung ist Eigentümerin des kommerziellen Bereichs 

(GB Dübendorf Nr. 17318; vgl. zum Ganzen www.maps.zh.ch > Karte: Amt-

liche Vermessung in Farbe > Eigentümer und Grundbuchauskunft). An ge-

wissen Stellen weist die Südrampe eine Neigung von mehr als 10 % auf. 

Sie genügt deshalb den Vorgaben des Behindertengleichstellungsgeset-

zes vom 13. Dezember 2002 (BehiG, SR 151.3) nicht. 

B.  

Mit Verfügung vom 6. Februar 2020 genehmigte das Bundesamt für Ver-

kehr BAV das inzwischen rechtskräftige Projekt der SBB «BZU 23 Ost; Dü-

bendorf, P55 Gleis 3 + 4». Im Wesentlichen umfasste es die Erhöhung des 

Mittelperrons, um einen stufenlosen und behindertengerechten Einstieg in 

die Züge sicherzustellen. Die Südrampe war nicht Gegenstand des Pro-

jekts.  

 

In ihrer Planvorlage hatten die SBB diesbezüglich bemerkt, dass die Stadt 

Dübendorf die Erstellung eines neuen Busbahnhofs plane, in dessen Rah-

men die PU verbreitert werden solle (nachfolgend: Entwicklungsprojekt). 

Dadurch ergäben sich komplett neue Bahnzugänge. Gemäss aktuellem 

Planungshorizont sollte die Verbreiterung der PU vorgängig bis 2030 aus-

geführt werden. Eine regelkonforme Anpassung der Südrampe erachteten 

die SBB in Anbetracht des kurzen Nutzungszeitraums bis zum ohnehin ge-

planten Neubau als unverhältnismässig.  

A-2176/2021 

Seite 3 

Dem hielt das BAV in seinen Erwägungen entgegen, dass bis Ende 2023 

grundsätzlich alle Bahnhöfe den Bestimmungen des BehiG genügen 

müssten. Es forderte deshalb die SBB auf, ihm für die Anpassung der Süd-

rampe zu einem späteren Zeitpunkt ein separates Plangenehmigungsge-

such einzureichen. 

C.  

Die SBB reichten dem BAV mit E-Mail vom 15. Dezember 2020 die Plan-

vorlage «Anpassung Rampe Fussgängerzugang Süd» zur Genehmigung 

ein. Diese sieht im Wesentlichen die Senkung der Rampenneigung auf 

durchgehend 10 % sowie die Ausstattung mit neuen Geländern vor. Im 

E-Mail führten die SBB aus, dass der bestehende Mischverkehr einer Be-

hiG konformen Anpassung der Rampe entgegenstehe. Um den normge-

rechten Mischverkehr zu erlauben, müsste die Rampenbreite aufgeweitet 

und mit baulichen Massnahmen womöglich entflechtet werden. Ausserdem 

wäre eine Erhöhung der lichten Höhe im Portalbereich der PU nötig. Sie 

schlugen dem BAV jedoch vor, in Rücksicht auf das Entwicklungsprojekt 

und aus Gründen der Verhältnismässigkeit nur die Rampenneigung anzu-

passen. Die Stadt Dübendorf habe ihr Einverständnis dazu gegeben.  

D.  

Das BAV genehmigte die Planvorlage der SBB im vereinfachten Verfahren 

mit Verfügung vom 8. April 2021 unter Auflagen. Zwei dieser Auflagen hat-

ten – entgegen den Anregungen der SBB – Folgendes zum Gegenstand. 

2.2.2 Die SBB haben die vorgesehene Betriebsform (Trennung des Fuss-

gänger- und Veloverkehrs oder Mischverkehr) auf der Rampe und in 

der Bahnhofunterführung festzulegen und dem BAV bis spätestens ei-

nen Monat nach Erhalt der Plangenehmigung das begründete, im Falle 

des Mischverkehrs mit den erforderlichen Nachweisen versehene, 

nachvollziehbare Ergebnis zur Kenntnis einzureichen. 

2.2.3 Die SBB haben allfällige bauliche und betriebliche Elemente im Falle 

einer Trennung der Verkehre (beispielsweise Veloschikanen, Gelän-

der, Bodenmarkierungen, Verbotsschilder) in einem Situationsplan dar-

zustellen und diesen dem BAV bis spätestens einen Monat nach Erhalt 

der Plangenehmigung zur Kenntnis einzureichen. 

In diesem Zusammenhang hielt es fest, dass die lichten Breiten der Rampe 

und der Bahnhofunterführung für den Mischverkehr ungenügend seien. 

Das Befahren der Bahnhofunterführung mit Velos sei demnach nicht ge-

stattet, sofern keine Trennung des Fussgänger- und Veloverkehrs erfolge. 

A-2176/2021 

Seite 4 

E.  

In der Folge setzten sich die SBB mit der Stadt Dübendorf in Verbindung. 

Letztere opponierte gegen die Beendigung des Mischverkehrsregimes. 

Eine frühere Trennung des Verkehrs sei vor Jahren aufgehoben worden, 

da eine vermeintliche Sicherheit suggeriert worden sei, die zu gefährlichen 

Situationen geführt hätten. Ausserdem sprach sie sich gegen ein allfälliges 

Fahrverbot mit Umleitung der Veloroute aus. Stattdessen wollte sie die 

heutige Situation beibehalten, bis die ohnehin geplante Verbreiterung der 

PU umgesetzt wird. Die SBB unterrichteten das BAV über ihren Austausch 

mit der Stadt Dübendorf mit E-Mail vom 22. April 2021. Ergänzend führten 

die SBB an, dass eine Trennung der Fahrspur nicht alleine im Bereich der 

Rampe, sondern in der PU selber fortgeführt werden müsste. Dabei würde 

es zu lokalen Konfliktstellen, z. B. bei Kreuzungspunkten bei Zugängen 

kommen. Ausserdem entstünden Zielkonflikte mit den aktualisierten takti-

len Linien, basierend auf der mit dem Behindertenverband ausgehandelten 

und im Rahmen des BZU 23 Projekts umgesetzten, lückenlosen Führungs-

kette. Darauf antwortete das BAV mit E-Mail vom 29. April 2021, dass es 

auf einem Fahrverbot auf der Südrampe und der PU bestehe, falls keine 

baulichen Anpassungen vorgenommen würden. Weiter wies es darauf hin, 

dass die Plangenehmigung nur durch Deduktion zum Schluss führe, dass 

die einzige Lösung ein Fahrverbot sei. Es wäre wohl am sinnvollsten, wenn 

die SBB zur Erfüllung der Auflagen 2.2.2 und 2.2.3 einen Bericht sowie 

einen Plan einreichen würden, in welchem die Situation dargelegt bzw. das 

zu erstellende Fahrverbot eingezeichnet werde. Sie würde danach das 

Fahrverbot verfügen. Damit wäre ein anfechtbarer Titel vorhanden, den die 

Stadt Dübendorf an ein Gericht weiterziehen könne.  

F.  

Gegen die Plangenehmigung des BAV (nachfolgend: Vorinstanz) erhob die 

Stadt Dübendorf (nachfolgend: Beschwerdeführerin) mit Schreiben vom 

7. Mai 2021 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Darin bean-

tragte sie die ersatzlose Aufhebung der Dispositivziffern 2.2.2 und 2.2.3 der 

Plangenehmigung. Eventualiter sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zu 

neuem Entscheid zurückzuweisen. Zur Begründung führte die Beschwer-

deführerin unter anderem aus, die Vorinstanz habe mit ihren Auflagen im-

plizit ein Fahrverbot erlassen, da aufgrund der Breite der Südrampe und 

der PU von vorneherein kein Mischverkehr und aufgrund der Umstände 

faktisch keine Trennung des Verkehrs möglich sei.  

G.  

Mit E-Mail vom 11. Mai 2021 beantragten die SBB (nachfolgend: Be-

A-2176/2021 

Seite 5 

schwerdegegnerin) dem BAV, den beigefügten Signalisierungs- und Um-

leitungsvorschlag zu verfügen. Dieses sah ein allgemeines Fahrverbot für 

die PU und die Zugangsrampen sowie eine Umleitung der Veloroute über 

die Neuhof- und Ueberlandstrasse vor. Aufgrund des hängigen Beschwer-

deverfahrens verzichtete die Vorinstanz vorerst auf den Erlass einer ent-

sprechenden Verfügung. 

H.  

Im Nachgang zur Beschwerdeerhebung kamen die Beschwerdeführerin 

und die Beschwerdegegnerin überein, die mit der Beschwerde aufgewor-

fenen Fragen direkt mit der Vorinstanz zu bereinigen. Auf deren Gesuch 

hin sistierte der Instruktionsrichter mit Zwischenverfügung vom 24. Juni 

2021 das Beschwerdeverfahren bis 30. November 2021. In der Folge 

wurde die Verfahrenssistierung mehrmals verlängert.  

I.  

Für die Prüfung der Veloführung beauftragte die Beschwerdegegnerin die 

SNZ Ingenieure und Planer AG mit der Erarbeitung eines Variantenstudi-

ums. Der darauf erstellte Kurzbericht «Signalisationskonzept Veloführung 

PU Bahnhof Dübendorf» vom 23. November 2021 (nachfolgend: Signali-

sationskonzept) reichte die Beschwerdegegnerin der Vorinstanz mit E-Mail 

vom 16. Dezember 2021 im Sinne eines Wiedererwägungsgesuchs zur 

Prüfung ein. Die darin favorisierte Lösung – im Wesentlichen ergänzende 

Markierungsmassnahmen (Ansatz 2) – erachtete die Vorinstanz mit Schrei-

ben vom 24. Mai 2022 als ungenügend. Sie wies die Beschwerdegegnerin 

darauf hin, es seien Massnahmen zu treffen, die dafür sorgten, dass in vier 

neuralgischen Bereichen (Eingang Rampe Nord, Bereich Lift, Bereich 

Kommerz, Treppe und Rampe zum Mittelperron) das Velo nur «gestossen» 

werden dürfe. Die Massnahmen seien ihr zur Kenntnis einzureichen.  

J.  

Mit unaufgeforderter Beschwerdeantwort vom 26. Oktober 2022 forderte 

die Beschwerdegegnerin die Aufhebung der Verfahrenssistierung und die 

Wiederaufnahme des Verfahrens. Die Beschwerdeführerin habe trotz ihrer 

Aufforderungen keine Anstalten gemacht, in der Angelegenheit etwas un-

ternehmen zu wollen. In der Sache beantragte sie die vollumfängliche Ab-

weisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die von der Vor-

instanz geforderten Massnahmen liefen auf ein Fahrverbot für Velofah-

rende hinaus. Soweit ihr Eigentum davon betroffen sei, sei sie damit ein-

verstanden. 

A-2176/2021 

Seite 6 

K.  

Mit Zwischenverfügung vom 2. November 2022 hob der Instruktionsrichter 

die Sistierung des Beschwerdeverfahrens auf.  

L.  

Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 29. November 2022 

die Abweisung der Beschwerde. Darin bestätigt sie, dass mit der Plange-

nehmigung implizit ein Fahrverbot verfügt worden sei. Zudem legte sie in 

einem Plan dar, dass sie zum Schutz der neuralgischen Stellen (vgl. oben 

Bst. I). je ein Signal «Allgemeines Fahrverbot in beiden Richtungen» am 

Eingang der Nordrampe sowie südlich der Aufgänge zum Mittelperron ver-

lange.  

M.  

In ihrer Replik vom 9. Januar 2023 hielt die Beschwerdeführerin an ihren 

Beschwerdeanträgen fest. 

N.  

Die Beschwerdegegnerin verzichtete mit Schreiben vom 11. Januar 2023 

auf eine Stellungnahme zur Replik der Beschwerdeführerin. Gleichermas-

sen sah die Vorinstanz mit Schreiben vom 18. Januar 2023 von der Erstat-

tung einer Duplik ab. Die Beschwerdeführerin nahm darauf die ihr gebo-

tene Gelegenheit auf Einreichung von Schlussbemerkungen nicht wahr. 

O.  

Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den 

Akten befindlichen Schriftstücke wird – soweit relevant – in den nachfol-

genden Erwägungen eingegangen 

 

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

1.  

1.1  

Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung gemäss 

Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG 

erlassen wurde. Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das 

Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig. 

A-2176/2021 

Seite 7 

1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach 

dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). 

1.3  

1.3.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der 

Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-

nahme erhalten hat (Bst. a [formelle Beschwer]), durch die angefochtene 

Verfügung besonders berührt ist (Bst. b [materielle Beschwer]) und ein 

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). 

Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch 

kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen an-

gefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie eine Privatperson (z. B. als 

Grundeigentümer) betroffen ist oder aber in spezifischer Weise in der 

Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird und nicht nur das 

Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend macht (BGE 141 II 

161 E. 2.1). So ist eine Gemeinde gestützt auf Art. 48 Abs. 1 VwVG zur 

Beschwerde befugt, wenn sich eine auf Bundesrecht gestützte Verfügung 

erheblich auf ein von ihr autonom zu wahrendes Interesse auswirkt (Urteil 

des Bundesgerichts [BGer] 1C_30/2018 vom 11. Mai 2018 E. 3.2). Ge-

meinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht 

diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der 

Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Ent-

scheidungsfreiheit einräumt. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kom-

munalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendba-

ren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 142 I 177 E. 2 

und 136 I 395 E. 3.2.1). 

1.3.2 Das Erfordernis der formellen Beschwer gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst. a 

VwVG wird für das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren im 

Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957 (EBG, SR 742.101) konkreti-

siert (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-3814/2014 vom 

9. Juli 2015 E. 1.2). Bei bestimmten Vorhaben besteht – wie unbestritte-

nermassen im vorliegenden Fall – die Möglichkeit, ein vereinfachtes Plan-

genehmigungsverfahren durchzuführen (vgl. Art. 18i Abs. 1 EBG). In sol-

chen Verfahren unterbreitet die Genehmigungsbehörde die Planvorlage 

den Betroffenen, soweit sie nicht vorher schriftlich ihre Einwilligung gege-

ben haben. Die Genehmigungsbehörde kann bei Kantonen und Gemein-

den Stellungnahmen einholen (vgl. Art. 18i Abs. 3 EBG).  

A-2176/2021 

Seite 8 

Der Plangenehmigung war ein vereinfachtes Plangenehmigungsverfahren 

vorgelagert. Die Beschwerdeführerin hatte im Vorfeld als Eigentümerin der 

Südrampe ihr Einverständnis zur entsprechenden Planvorlage gegeben, 

die den impliziten Antrag auf Beibehaltung des Mischverkehrs beinhaltete. 

Die Beschwerdegegnerin übermittelte ihre Zustimmung mit E-Mail vom 

15. Dezember 2020 (vgl. oben Bst. C). Aus diesem Grund verzichtete die 

Vorinstanz – wie sie selber in ihrer Plangenehmigung darlegte – auf die 

Anhörung der Beschwerdeführerin. Die Vorinstanz folgte indes deren An-

sinnen, auf eine Änderung des Mischverkehrs zu verzichten, nicht. Vor die-

sem Hintergrund darf der Beschwerdeführerin wegen ihres Verzichts kein 

Nachteil erwachsen. Ihre formelle Beschwer ist zu bejahen. 

1.3.3 Materiell beschwert ist in erster Linie der materielle (primäre) Adres-

sat einer Verfügung, dessen Rechtsstellung durch Verfügung oder Ent-

scheid direkt beeinträchtigt wird (statt vieler Urteil BVGer C-1652/2018 vom 

19. Dezember 2018 E. 2.1.3.1 m. H.). Dritte haben, um materiell beschwert 

zu sein, durch den angefochtenen Entscheid stärker als die Allgemeinheit 

betroffen zu sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Bezie-

hung zur Streitsache zu stehen (statt vieler BGE 145 II 259 E. 2.3). Die 

angefochtenen Auflagen richten sich direkt an die Beschwerdegegnerin 

und nicht an die Beschwerdeführerin. Letztere ist nicht direkte Adressatin 

dieser Auflagen. Als Eigentümerin der Südrampe und eines Teils der PU 

weist sie indes ein enges Verhältnis zur Streitsache auf. Ausserdem sind 

die Südrampe und die PU Bestandteil einer von ihr in einem kommunalen 

Richtplan festgelegten Veloroute (vgl. dazu unten E. 4.7.4). Zwar ist auf 

den ersten Blick fraglich, ob die Beschwerdeführerin mit diesen Auflagen 

als solche bereits in ihrem Verfügungsrecht als Eigentümerin (vgl. Art. 641 

Abs. 1 ZGB i. V. m. Art. 702 ZGB) eingeschränkt oder in ihrer Gemeinde-

autonomie betroffen ist, soweit diese ihr Recht auf Festsetzung von kom-

munalen Velowegen betrifft (vgl. Art. 104 Abs. 1 und Abs. 2 der Verfassung 

des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [SR 101]; § 2 Bst. c des Pla-

nungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 

[PBG ZH, SR 700.1]; § 31 Abs. 2 PBG ZH]; ferner Urteil BVGer A-428/2021 

vom 17. Juli 2023 E. 1.3.3.4). Denn die Beschwerdegegnerin wird lediglich 

verpflichtet, der Vorinstanz die vorgesehene Betriebsform sowie einen Si-

tuationsplan mit den allfälligen baulichen und betrieblichen Elementen zur 

Kenntnis einzureichen. Dies lässt theoretisch Raum offen für Massnah-

men, die die Interessen der Beschwerdeführerin nicht berührten bzw. mit 

denen sie einverstanden wäre, wie z. B. mit dem vorgeschlagenen An-

satz 2 (vgl. oben Bst. I). Alle Parteien stimmen jedoch (zu Recht) darin 

überein, dass aufgrund der Umstände bereits mit den Auflagen ein 

A-2176/2021 

Seite 9 

implizites Fahrverbot verfügt worden ist. Durch ein solches ist die Be-

schwerdeführerin zweifellos materiell beschwert, nachdem dieses einen 

definitiven Eingriff in ihren kommunal festgesetzten Radweg bedeutet. 

Zwar regte die Vorinstanz die Beschwerdegegnerin an, ein Fahrverbot zu 

beantragen, damit sie ein solches verfügen und damit der Beschwerdefüh-

rerin einen anfechtbaren Titel verschaffen könnte (vgl. oben Bst. E). Die 

Beschwerdeführerin auf die Anfechtung der eigentlichen Verbotsverfügung 

zu verweisen, erscheint jedoch angesichts der bereits langen Verfahrens-

dauer als nicht prozessökonomisch.  

1.3.4 Nachdem die Aufhebung der beiden Auflagen offensichtlich von prak-

tischem und aktuellem Nutzen für die Beschwerdeführerin wäre, ist 

schliesslich ein schutzwürdiges Interesse gegeben. Die Beschwerdeführe-

rin ist zur Beschwerde legitimiert. 

1.4 Im Übrigen geben die weiteren Beschwerdevoraussetzungen (Art. 50 

Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) keinen Anlass zu Bemerkungen. Dem-

nach ist auf die Beschwerde einzutreten. Zu prüfen sein wird jedoch nur 

die grundsätzliche Zulässigkeit eines Fahrverbots auf der Südrampe und 

der PU, jedoch nicht die konkrete Ausdehnung des Fahrverbots (vgl. oben 

Bst. L). Letztere wurde nicht mit den Auflagen festgelegt und bildet somit 

nicht Streitgegenstand. 

2.  

Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf 

Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-

stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-

übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG). 

Im letzten Punkt auferlegt es sich eine gewisse Zurückhaltung, wenn tech-

nische Fragen zu beurteilen sind oder die Vorinstanz gestützt auf eigene 

Fachkompetenz oder die ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachbehör-

den entschieden hat. Die Zurückhaltung setzt allerdings voraus, dass im 

konkreten Fall der Sachverhalt vollständig und richtig abgeklärt worden ist 

und die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte ge-

prüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorge-

nommen hat (BGE 136 I 184 E. 2.2.1; Urteil BGer 1C_583/2021 vom 

31. August 2023 E. 2.6; statt vieler Urteil BVGer A-1910/2021 vom 15. März 

2024 E. 2). Im Übrigen braucht sich das Bundesverwaltungsgericht nicht 

mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand 

auseinanderzusetzen; es kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen 

Gesichtspunkte beschränken (statt vieler BGE 133 I 270 E. 3.1).  

A-2176/2021 

Seite 10 

3.  

Die Beschwerdeführerin stellt die Zuständigkeit der Vorinstanz für den Er-

lass der Auflagen in Frage. 

3.1 Hierzu führt die Beschwerdeführerin aus, die Kompetenz der Vor-

instanz reiche insoweit, als es sich bei der Südrampe um eine Nebenan-

lage zum Eisenbahnbetrieb handle. Die Vorinstanz habe deshalb die An-

passung der Rampenneigung verfügen dürfen. Soweit die Südrampe je-

doch nicht dem Zugang zum Bahnhof diene, sondern eine Verkehrsverbin-

dung innerhalb ihres Gebiets darstelle, unterstehe deren Nutzung ihrer Pla-

nungshoheit als Gemeinde. Eine Änderung der Nutzung respektive ein 

gänzliches Fahrverbot sei für die erforderlichen Zugänge nicht notwendig 

und liege somit nicht in der Entscheidungskompetenz der Vorinstanz. Die 

PU sei ausserdem gar nicht Bestandteil des Vorhabens der Beschwerde-

gegnerin gewesen. An dieser erfolgten nicht einmal Änderungen. Darüber 

hinaus falle die Signalisation (dauernde Verkehrsanordnungen) und damit 

der Erlass eines allgemeinen Fahrverbots in die Zuständigkeit der Kantons-

polizei auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde. Falls dem nicht so 

sei, hätte bezüglich der streitbetroffenen Auflagen zumindest eine Koordi-

nation mit den zuständigen kantonalen und kommunalen Stellen erfolgen 

müssen. 

3.2 Die Vorinstanz entgegnet, bei der Südrampe handle es sich um eine 

eisenbahnrechtliche Anlage oder zumindest um eine Mischbaute, die über-

wiegend dem Eisenbahnbetrieb diene. Sie sei nicht nur für die Umsetzung 

der BehiG-Kompatibilität zuständig, sondern auch für die Durchsetzung si-

cherheitsrechtlicher Vorschriften. 

3.3  

3.3.1 Bauten und Anlagen sind im eisenbahn- und damit bundesrechtlichen 

Plangenehmigungsverfahren zu bewilligen, wenn sie ganz oder überwie-

gend dem Bau und Betrieb der Eisenbahn dienen (sog. Eisenbahnanlage; 

Art. 18 Abs. 1 EBG). Andernfalls unterstehen sie dem kantonalen Recht 

(sog. Nebenanlage; vgl. Art. 18m Abs. 1 EBG). Um zu entscheiden, ob ein 

Vorhaben ganz oder überwiegend dem Bahnbetrieb dient, greift eine funk-

tionelle Betrachtung Platz. Von einer ganz oder überwiegend dem Bahn-

betrieb dienenden Anlage kann nur gesprochen werden, wenn diese sach-

lich und räumlich notwendig und eng mit dem Bahnbetrieb zusammen-

hängt (BGE 145 II 218 E. 4.1 m. H.; Urteil BGer 1C_221/2019 vom 17. April 

2020 E. 3). Bei gemischten Anlagen, die naturgemäss zugleich dem 

https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22Art.+18+Abs.+1+EBG%22&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F145-II-218%3Ade&number_of_ranks=0#page218

A-2176/2021 

Seite 11 

Bahnbetrieb wie auch einer bahnbetriebsfremden Zwecksetzung dienen, 

ist eine gesonderte Prüfung der Zweckbestimmung einzelner Bauteile ab-

zulehnen, wenn diese Anlagen baulich, betrieblich und funktionell als Ein-

heit erscheinen. Vielmehr sind sie in einem einzigen Verfahren zu bewilli-

gen, wobei das eisenbahnrechtliche Plangenehmigungsverfahren nur 

dann zum Zuge kommt, wenn das Gesamtbauwerk überwiegend dem 

Bahnbetrieb dient (BGE 127 II 227 E. 4; Urteil BGer 1C_248/2016 vom 15. 

Februar 2017 E. 2.3; ausführlich Urteil BVGer A-3266/2019 vom 23. Sep-

tember 2020 E. 4.4.7). Bei Personenunterführungen ist darauf abzustellen, 

zu welchem Zweck der Personenverkehr diese überwiegend benutzt (vgl. 

Urteil BGer 1A.147/1994 vom 23. Mai 1995 E. 3.a, Schweizerisches Zent-

ralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 97/1996, S. 373, 377).  

3.3.2 Genehmigungsbehörde von Eisenbahnanlagen ist das BAV (Art. 18 

Abs. 2 EBG). Mit der Plangenehmigung werden sämtliche nach Bundes-

recht erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 18 Abs. 3 EBG). Die Plange-

nehmigung kann im Sinne von Nebenbestimmungen Auflagen umfassen. 

Auflagen konkretisieren die mit einer Verfügung festgelegten Rechte und 

Pflichten und sollen im Regelfall die Erreichung des gesetzeskonformen 

Zustands gewährleisten (statt vieler Urteil BVGer A-6841/2016 vom 

6. März 2018 E. 9.2; ALAIN GRIFFEL, Bauen im Spannungsfeld zwischen 

Eigentumsgarantie und Bauvorschriften, ZBl 103/2002 S. 169, 177 Fn. 44).  

Eine der Bewilligungen im Sinne von Art. 18 Abs. 3 EBG stellt die Betriebs-

bewilligung dar (vgl. Art. 18w Abs. 1 EBG). Letztere ist erforderlich für die 

Inbetriebnahme einer Eisenbahnanlage nach signifikanten Änderungen 

(Art. 8 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über Bau und Betrieb der Eisenbahnen 

vom 23. November 1983 [EBV, SR 742.141.1]) Sie wird erteilt, wenn die 

Gesuchstellerin den Sicherheitsnachweis erbracht hat und das Vorhaben 

den massgebenden Vorschriften entspricht (Art. 18w Abs. 2 EBG). In den 

übrigen Fällen entscheidet das BAV bei der Plangenehmigung darüber, ob 

die Inbetriebnahme eine Betriebsbewilligung erfordert (Art. 8 Abs. 2 EBV). 

Ist keine Betriebsbewilligung erforderlich, so kann das BAV die Umsetzung 

der Auflagen jederzeit an der Anlage oder am Fahrzeug selbst überprüfen, 

das Eisenbahnunternehmen zur Bestätigung auffordern oder die Prüfung 

durch eine sachverständige Person anordnen (Art. 8 Abs. 5 EBV). Unab-

hängig davon beurteilt das BAV in Bewilligungsverfahren die sicherheitsre-

levanten Aspekte risikoorientiert auf der Grundlage von Sicherheitsgutach-

ten oder Stichproben (vgl. Art. 17c Abs. 1 EBG i.V.m. Art. 2a EBV). 

A-2176/2021 

Seite 12 

3.3.3 Aufsichtsbehörde über Bau und Betrieb ist ebenfalls das BAV (Art. 10 

Abs. 1 und Abs. 2 EBG). Es überwacht die Einhaltung der Sicherheitsan-

forderungen. Gegebenenfalls ordnet es die Herstellung des vorschriftsge-

mässen Zustandes an (Art. 9 Abs. 1 EBV). Es kann Kontrollen durchführen 

sowie Unterlagen, Nachweise und Gutachten verlangen, soweit dies für 

seine Aufsichtstätigkeit erforderlich ist (Art. 9 Abs. 2 EBV).  

3.4  

3.4.1 Das EBG macht die hoheitliche Zuständigkeit über eine als bauliche, 

betriebliche und funktionelle Einheit erscheinende Anlage, nicht gesondert 

von der jeweiligen Nutzungsart abhängig. Entscheidend ist, welche Nut-

zungsart überwiegt und ob diese dem Bahnbetrieb oder bahnbetriebsfrem-

den Zwecken zuzurechnen ist (vgl. oben E. 3.3.1). Der Annahme der Be-

schwerdeführerin, sie sei für die Regelung des Betriebs der Südrampe so-

wie der PU zuständig, soweit diese als öffentlicher Verkehrsweg zwischen 

den Stadtteilen dienten, ist deshalb nicht zu folgen.  

3.4.2 Den aktenkundigen Plänen zufolge ermöglichen die Südrampe und 

die PU den Zugang zum Mittelperron (via Treppe und Rampe) vom südli-

chen Stadtteil her. Sie sind somit sachlich und räumlich notwendig, damit 

die Bahnreisenden überhaupt auf das überdachte Mittelperron gelangen 

können. Ein Zusammenhang der Südrampe und der PU mit dem Bahnbe-

trieb ist offensichtlich. Gleichzeitig dienen diese Anlagen als direkte Verbin-

dung für den Fussgänger- sowie Veloverkehr zwischen den Stadtteilen 

nördlich und südlich des Bahnhofs Dübendorf und damit auch einem bahn-

betriebsfremden Zweck. Es handelt sich folglich bei der Südrampe und der 

PU um gemischte Anlagen. 

3.4.3 Im Signalisationskonzept wurde unter dem Titel «Ein- und Ausstei-

ger» der durchschnittliche Tagesverkehr DTV in der PU auf 7'990 Personen 

(Datenbasis 2016) beziffert. Dieser muss sich auf das Mittelperron (Gleise 

3 und 4) beziehen, nachdem die Gleise 1 und 2 als Nebengleise für Ran-

giertätigkeiten und nicht für den Bahnzugang verwendet werden. Die Vor-

instanz legte in ihrem Schreiben vom 24. Mai 2022 dar, dass der DTV aller 

Nutzergruppen der PU (Velofahrende, Zugreisende, Fussgänger, die die 

Unterführung als Quartierverbindung nutzen, Blinde und sehbehinderte 

Personen, mobilitätseingeschränkte Personen) ca. 7'850 Personen und 

der durchschnittliche werktägliche Verkehr DWV ca. 9'300 Personen be-

trage (beides Datenbasis 2018). Sowohl nach dem Signalisationskonzept 

als auch nach den Angaben der Vorinstanz werden täglich ca. 300 

A-2176/2021 

Seite 13 

Velofahrten durch die PU unternommen. Wie viele der verbleibenden Nut-

zer die Südrampe und die PU ebenfalls lediglich als Durchgangsverbin-

dung benutzen, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Die Bemerkungen 

im Signalisationskonzept, wonach das Fussgängeraufkommen vor allem 

abhängig von den ankommenden S-Bahnlinien (S 9, S 14) und deren Takt 

sei, und sich dieses mit der Ankunft der S-Bahn sowie den Bussen in den 

Hauptverkehrszeiten pulkartig erhöhe, lässt darauf schliessen, dass der 

Grossteil der Fussgänger die Südrampe und PU in Anspruch nimmt, um 

vom Mittelperron weg oder zu diesem zu gelangen. Dafür spricht auch der 

unbestrittene Umstand, wonach der Bahnhof Dübendorf gemäss den Dar-

legungen der Vorinstanz mit dem aktuellen Personenaufkommen deutlich 

zu den stärker frequentierten Bahnhöfen der Schweiz gehört. Schliesslich 

hält selbst die aktenkundige vertiefte Vorstudie der Beschwerdeführerin 

zum Ausbau der PU des Bahnhofs Dübendorfs vom 4. November 2020 

(nachfolgend: Vorstudie) fest, dass die PU hauptsächlich als ÖV-Anbin-

dung durch den Fussverkehr genutzt werde. 

3.4.4 Nach dem Gesagten dient die Südrampe und die PU überwiegend 

dem Bahnbetrieb, indem sie den Reisenden den Zugang zu diesem sicher-

stellen. Bei diesen Anlagen handelt es sich daher um eine Eisenbahnan-

lage im Sinne von Art. 18 Abs. 1 EBG. Die Vorinstanz war folglich für die 

Genehmigung der Anpassung der Rampenneigung zuständig (vgl. oben 

E. 3.3.1 f.), was unbestritten ist. Zudem durfte sie die Südrampe anlässlich 

des Bewilligungsprozesses gleichzeitig einer sicherheitstechnischen Über-

prüfung unterziehen (vgl. oben E. 3.3.2). Dies drängte sich bei der Beurtei-

lung der Frage, ob die Südrampe den Bedürfnissen von Menschen mit Be-

hinderungen entspricht, auf. Insofern ist es nicht zu beanstanden, dass die 

Vorinstanz mit der Plangenehmigung die streitbetroffenen Auflagen erliess, 

um auf eine für den Personenverkehr sichere Ausgestaltung der Südrampe 

hinzuwirken (vgl. ebenda).  

3.4.5 Keine Rolle spielt zudem der Umstand, dass die ebenfalls von den 

Auflagen betroffene PU nicht Gegenstand der Planvorlage war. Als Auf-

sichtsbehörde darf die Vorinstanz jederzeit Massnahmen ergreifen, um ei-

nen nicht rechtskonformen Zustand, den sie von Amtes wegen feststellt, zu 

beseitigen (vgl. oben E. 3.3.3). Es ist denn auch nachvollziehbar, dass 

nicht nur die Südrampe einer sicherheitstechnischen Überprüfung unterzo-

gen wurde, hängt diese doch untrennbar mit der nachfolgenden PU zusam-

men. Die Vorinstanz durfte deshalb zusätzlich die PU zum Gegenstand ih-

rer Auflagen machen (vgl. diesbezüglich auch BGE 131 II 420 E. 4.2.1). 

Ohnehin geht es hierbei um betriebsbewilligungsrechtliche Aspekte, die die 

A-2176/2021 

Seite 14 

gesamte Eisenbahnanlage betreffen können. Bezeichnenderweise wurde 

anlässlich der internen Überprüfung der Betriebsvorschriften vermerkt, 

dass betreffend die Erfüllung der Auflagen im Sinne von Art. 8 Abs. 2 EBV 

keine Betriebsbewilligung notwendig sei (vgl. oben E. 3.3.2).  

3.4.6 Schliesslich darf die Vorinstanz in alleiniger Kompetenz Verkehrsan-

ordnungen, die sich auf Eisenbahnanlagen beziehen, erlassen (vgl. analog 

Urteil BGer 1C_112/2014 vom 25. September 2014 E. 2.2 zum natio-

nalstrassenrechtlichen Plangenehmigungsverfahren). Inwiefern es hierfür 

noch eine materielle Koordination mit eigenständigen kantonalen Bewilli-

gungen, insbesondere der Kantonspolizei bedarf, ist nicht ersichtlich und 

wird nicht näher dargetan (vgl. zum Überblick über den Koordinations-

grundsatz in eidgenössischen Plangenehmigungsverfahren Urteil BVGer 

A-486/2021vom 17. Juli 2023 E. 8.3). Im Übrigen konnten die kantonalen 

Behörden ihr Interesse im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens ge-

stützt auf Art. 18i Abs. 3 EBG einbringen. So wurde ihnen mit Schreiben 

vom 19. Januar 2021 das Plandossier zugestellt, welches das E-Mail vom 

15. Dezember 2020 enthielt (vgl. oben Bst. C). Den kantonalen Behörden 

musste demnach bewusst sein, dass die Vorinstanz entgegen der Forde-

rung der Beschwerdegegnerin auf eine Anpassung des Betriebs auf der 

Südrampe – bis hin zu einem Fahrverbot – und damit auf eine Einschrän-

kung des Veloverkehrs bestehen könnte. Gemäss E-Mail vom 24. Februar 

2021 lud der Kanton Zürich die Baudirektion, die für die Raumplanung zu-

ständig ist, als auch das Amt für Verkehr, das den Veloverkehr verantwor-

tet, zur Stellungnahme ein. Bemerkungen oder Anträge gingen keine ein. 

Auch gegen die Plangenehmigung, die dem Kanton Zürich eröffnet wurde, 

wurde keine Beschwerde eingereicht. Hätte ein Koordinationsbedarf be-

standen, so ist anzunehmen, dass ein solcher angemeldet worden wäre.  

3.4.7 Zusammengefasst war die Vorinstanz für den Erlass der angefochte-

nen Auflagen zuständig und wäre dies auch hinsichtlich eines zu verfügen-

den allgemeinen Fahrverbots. Der Beschwerdeführerin ist in diesem Punkt 

nicht zu folgen. 

4.  

Weiter moniert die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz würde mit dem im-

pliziten Fahrverbot dem kantonalen Recht und den damit verbundenen hö-

herrangigen Interessen zu wenig Beachtung schenken.  

4.1 Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, es seien die planerischen Fest-

legungen der kantonalen, regionalen und kommunalen Richtplanung zu 

A-2176/2021 

Seite 15 

beachten. Insbesondere die im regionalen Richtplan geplante, jedoch fak-

tisch bereits bestehende kantonale Velo-Nebenverbindung Nr. 02-169 sei 

eine wichtige Anbindung an die kantonale Hauptverbindung in der Wan-

genstrasse (Route-Nr. 02-159) und werde künftig die Anbindung an die ge-

plante Veloschnellroute (Route-Nr. 02-002) sicherstellen. Geplant sei ledig-

lich die Schwachstellenbehebung in der heute schmalen PU. Bestehende 

Radwege auf dieser Strecke aufzuheben, sei nicht mit der übergeordneten 

Planung vereinbar. Durch die PU führe ausserdem eine Route von 

SchweizMobil. Auf kommunaler Ebene sei sie ihrer Verpflichtung gemäss 

übergeordneter Planung nachgekommen und habe die verbindlichen kom-

munalen Velowege festgelegt. Die PU (inkl. streitgegenständlicher Rampe) 

sei eine wichtige Verkehrsverbindung zwischen Dübendorf Nord und Süd. 

Dies sei auf kantonaler, regionaler und kommunaler Ebene entsprechend 

festgelegt worden. Die Beeinträchtigung und insbesondere eine Aufhebung 

des durchgehenden Veloverkehrs würde sämtlichen Planungsgrundlagen 

widersprechen. Die Beschwerdegegnerin werde in der Erfüllung ihrer Auf-

gaben demgegenüber nicht unverhältnismässig eingeschränkt. Der erfor-

derliche Zugang zum Mittelperron sei in geeigneter Form (nach Anpassung 

der Neigung der Rampe) gegeben. 

Weiter habe es die Vorinstanz unterlassen, deren Sicherheitsinteressen 

gegen die vorliegend entgegenstehenden, höherrangigen Interessen ab-

zuwägen. Das Interesse an der Erhaltung des durchgehenden Velowegs 

sei offensichtlich. Durchgehende Velowege machten die Nutzung dieser 

Verkehrswege attraktiver und förderten den Langsamverkehr. Dies komme 

nicht nur der Entlastung der übrigen Verkehrswege, sondern auch der Um-

welt zugute. 

4.2 Die Beschwerdegegnerin schliesst sich bezüglich der materiellen Be-

urteilung des Streitgegenstands dem Standpunkt der Vorinstanz an und 

verweist diesbezüglich auf die Ausführungen in der Plangenehmigung und 

auf deren Erörterungen in der Beurteilung des Wiedererwägungsgesuchs 

vom 24. Mai 2022.  

4.3 Die Vorinstanz entgegnet, als höherrangigeres öffentliches Interesse 

sei die Sicherheit der Benutzer der Südrampe und der PU zu gewichten. 

Die lichten Breiten der PU sowie der Rampe und die lichte Höhe der PU 

seien für die Betriebsform «Mischverkehr» nach den einschlägigen gesetz-

lichen Grundlagen völlig ungenügend. Die Abmessungen und Gestaltung 

der Anlagen (Kurven und ungenügende Sichtweite) führten zu inakzeptab-

len Unfallrisiken zwischen den Velofahrenden und den übrigen 

A-2176/2021 

Seite 16 

Nutzergruppen, speziell im Bereich der neuralgischen Stellen (vgl. oben 

Bst. I). Wegen ihrer deutlich unterschiedlichen Geschwindigkeiten und 

Wegcharakteristik stellten Velos ein zu hohes Risiko gegenüber den Fuss-

gängern dar. Die Velofahrenden würden die Fussgängerströme, die beson-

ders nach Ankunft der Züge plötzlich auftreten, kreuzen. Aufgrund der Ent-

wicklung der Velo-Mobilität in den letzten Jahren sei die Unfallgefahr deut-

lich gestiegen. E-Bikes mit einer zulässigen Geschwindigkeit von 25 km/h 

oder 45 km/h dürften heute die Unterführung befahren. Dies sei ein inak-

zeptables Risiko. 

4.4 In ihrer Replik kritisiert die Beschwerdeführerin, dass selbst in der Ver-

nehmlassung keine Auseinandersetzung mit ihren Interessen und den 

dazu erfolgten Ausführungen in der Beschwerde erfolgt sei. Bereits aus 

diesem Grund seien die Auflagen ersatzlos aufzuheben bzw. die Sache an 

die Vorinstanz zurückzuweisen. Zwar bestreite sie die grundsätzlichen 

Ausführungen der Vorinstanz zur Dimensionierung und Gestaltung von 

Rampen und Zugängen nicht. Indes sei die grosse Trennwirkung der Gleis-

anlage, die mitten durch Dübendorf führe, zu berücksichtigen. Die PU stelle 

eine direkte Verlängerung der Bahnhofstrasse – der zentralsten Achse Dü-

bendorfs – dar. Zudem gewinne diese Verbindung im Zusammenhang mit 

der zu erwartenden Entwicklung in Dübendorf Nord (Wangenstrasse/Inno-

vationspark) noch zusätzlich an Bedeutung. 

4.5 Die Plangenehmigung stellt eine Polizeierlaubnis dar, welche einzig 

zum Ziel hat, festzustellen, dass keine öffentlichen Interessen der Erstel-

lung des Werkes in der geplanten Form entgegenstehen (BGE 124 II 146 

E. 3a; Urteil BGer 1C_76/2008 vom 5. September 2008 E. 4.1). Kantonale 

Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich (Art. 18 Abs. 4 Satz 1 EBG); 

allenfalls entgegenstehendes kantonales Recht wird durch das Bundes-

recht derogiert (vgl. Urteil BVGer A-1040/2020 vom 8. Februar 2021 

E. 6.5.1 m.H.). Mithin können das von den Kantonen und Gemeinden kom-

petenzgemäss erlassene Recht sowie ihre entsprechenden Bewilligungs-

befugnisse einer eidgenössischen Plangenehmigung nicht entgegenste-

hen (BGE 121 II 378 E. 9a m. H.). Das kantonale Recht ist jedoch zu be-

rücksichtigen, soweit es das Eisenbahnunternehmen in der Erfüllung sei-

ner Aufgaben nicht unverhältnismässig einschränkt (Art. 18 Abs. 4 Satz 2 

EBG). Es darf die Erfüllung der bundesrechtlichen Aufgabe nicht vereiteln 

oder übermässig erschweren (vgl. Urteil BVGer A-1706/2023 vom 19. Feb-

ruar 2024 E. 11.3; Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesge-

setz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsver-

fahren, BBl 1998 III 2591, 2618). Diesbezüglich ist eine Interessen-

A-2176/2021 

Seite 17 

abwägung vorzunehmen, welche die durch kantonale oder kommunale 

Normen erfassten Interessen und die eisenbahnbetrieblichen sowie übri-

gen öffentlichen Interessen berücksichtigt. Dabei kann und muss den auf 

kantonales Recht gestützten Anträgen nicht durchwegs entsprochen wer-

den (BGE 121 II 378 E. 9a m. H.; Urteil BGer 1C_605/2019 vom 24. Sep-

tember 2020 E. 3.1; Urteil BVGer A-3828/2020 vom 17. Juni 2021 E. 9.4; 

Urteil A-1040/2020 E. 6.5.1). Zum kantonalen Recht gehören die kantonale 

und kommunale Nutzungsplanung sowie alle weiteren Anliegen zur Erhal-

tung und Gestaltung des Lebensraums, für die nach der rechtlich massge-

benden Aufgabenteilung die Kantone bzw. Gemeinden allein oder zusam-

men mit dem Bund verantwortlich sind. Insbesondere sind auch die kanto-

nalen Richtpläne zu berücksichtigen (Urteil A-1040/2020 E. 6.5.1; Urteil 

BVGer A-373/2014 vom 31. Juli 2014 E. 8). Bei der Beurteilung der Ver-

hältnismässigkeit allfälliger Einschränkungen verfügt die Bewilligungsbe-

hörde über einen gewissen Beurteilungsspielraum. Eine weitergehende In-

teressenabwägung ist aber in diesem Zusammenhang nicht angezeigt (vgl. 

Urteil 1C_76/2008 E. 4.2). 

4.6 Bezüglich des impliziten Vorwurfs, die Vorinstanz habe ihre Begrün-

dungspflicht und damit das rechtliches Gehör verletzt (vgl. BGE 142 II 324 

E. 3.6), ist es zutreffend, dass in der Plangenehmigung nicht auf die raum-

planerischen Interessen der Beschwerdeführerin eingegangen wurde. In-

des bemerkte die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung, dass sie die Sicher-

heit der Benutzer der Rampe und der PU als höherrangiges öffentliches 

Interesse gewichtet. Bereits in ihrem Schreiben vom 24. Mai 2022 unter-

strich sie, sie stelle den Schutz der Fussgänger an erster Stelle. Damit be-

zog sie sich auf die geltend gemachten Interessen der Beschwerdeführe-

rin. Sowohl die Interessen der Beschwerdeführerin wie der Vorinstanz wur-

den ausreichend dargetan. Zudem gilt es zu berücksichtigen, dass kanto-

nales Recht nur in relativ beschränktem Umfang beachtet werden kann 

(vgl. oben E. 4.5). Gerade wenn bundesrechtliche Normen betroffen sind, 

die den Schutz von Polizeigütern bezwecken, dürfte dem Spielraum für die 

Berücksichtigung von kantonalem Recht – und damit dem Umfang der In-

teressenabwägung – enge Grenzen gesetzt sein. Ob die Vorinstanz zu 

Recht die Interessen der Fussgänger höher gewichtete, lässt sich ohne 

Weiteres überprüfen. Dafür bedarf es keiner Rückweisung an die Vor-

instanz. Es ist deshalb zu beurteilen, ob und allenfalls inwieweit kantonales 

und kommunales Recht in der vorliegenden Sache zu beachten ist. Dafür 

sind zunächst die Aufgaben der Beschwerdegegnerin im Sinne von Art. 18 

Abs. 4 Satz 2 EBG zu eruieren, die ihr in Bezug auf die Sicherheit der Nut-

zer der Südrampe und der PU zukommen.  

A-2176/2021 

Seite 18 

4.6.1 Eisenbahnanlagen sind nach den Anforderungen des Verkehrs, des 

Umweltschutzes und gemäss dem Stande der Technik zu erstellen, zu be-

treiben, zu unterhalten und zu erneuern (vgl. Art. 17 Abs. 1 Satz 1 EBG). 

Der Bundesrat erlässt Vorschriften über Bau und Betrieb im Eisenbahnwe-

sen (vgl. Art. 17 Abs. 2 EBG). Die Bauten und Anlagen müssen so geplant 

und gebaut werden, dass sie sicher betrieben und sachgerecht instand ge-

halten werden können (vgl. Art. 2 Abs. 1 EBV). Den Belangen der Raum-

planung, des Umweltschutzes und des Natur- und Heimatschutzes ist be-

reits bei der Planung und Projektierung Rechnung zu tragen (Art. 3 Abs. 1 

EBV). Die Bedürfnisse mobilitätsbehinderter Menschen sind beim Bau und 

Betrieb von Eisenbahnanlagen angemessen zu berücksichtigen (vgl. 

Art. 17 Abs. 1 Satz 2 EBG i. V. m. Art. 3 Abs. 2 EBV). Die den Fahrgästen 

dienende Einrichtungen, die mit dem öffentlichen Verkehr in einem unmit-

telbaren funktionalen Zusammenhang stehen, müssen für Behinderte si-

cher benützbar sein (vgl. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über die behinder-

tengerechte Gestaltung des öffentlichen Verkehrs vom 12. November 2003 

[VböV, SR 151.34]). Art. 34 EBV enthält allgemeine Bestimmungen zu den 

Stationen. 

4.6.2 Die Ausführungsbestimmungen bezeichnen die technischen Nor-

men, die geeignet sind, Vorschriften der Eisenbahngesetzgebung zu kon-

kretisieren (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 EBV). Danach sind Perronzugänge als ko-

härentes System mit den Perrons anzuordnen und zu dimensionieren. Als 

Perronzugänge gelten Treppen, Rampen, Personenunter- und überführun-

gen, Fusswege, Rolltreppen, Lifte und ähnliche Anlagen, die den Weg zum 

und vom Perron ermöglichen (vgl. AB 34.4 Ziff. 1.4 der Ausführungsbestim-

mungen der Eisenbahnverordnung [AB-EBV 742.141.11]). Die Anordnung 

und Dimensionen der Perronzugänge sind auf der Basis der langfristig ab-

sehbaren Nutzung festzulegen. Dabei ist sowohl das Personenaufkom-

men, die Personenverteilung und die Art von Begegnungsfällen gemäss 

der VSS-Norm 40 238 und deren Häufigkeit zu berücksichtigen. Sofern das 

Personenaufkommen zusammen mit den massgebenden Begegnungsfäl-

len kein grösseres Mass bedingen, sind für die Perronzugänge (Bauten mit 

seitlicher Begrenzung) folgende Mindestwerte der lichten Breite einzuhal-

ten: 

a. Personenunterführungen: in Abhängigkeit von der Länge und der Be-

triebsform gemäss VSS-Norm 40 246, Tabelle 2 

b. Treppen und Rampen aus/zu einer Personenunterführung oder -über-

führung: 

A-2176/2021 

Seite 19 

- 2.50 m 

- 2.75 m mit örtlicher Erschliessungsfunktion 

Ausnahmsweise sind in begründeten Fällen für solche Treppen und Ram-

pen geringere Breiten bis 2.00 m möglich (Art. 34.4 Ziff. 1.4.2 AB-EBV). 

Der Mindestwert der lichten Höhe bei Personenunterführungen ist in Ab-

hängigkeit von der Länge gemäss VSS-Norm 40 246, Tabelle 6, einzuhal-

ten (vgl. AB 34.4 Ziff. 1.4.3 AB-EBV).  

4.6.3 Nach der VSS Norm 40 238 «Fussgänger- und leichter Zweiradver-

kehr – Rampen, Treppen und Treppenwege» sind bei Rampen, die vom 

Fussgänger- und leichten Zweiradverkehr genutzt werden, bei Mischver-

kehr die Begegnungsfälle F (Rollstuhl oder Fussgänger mit Gepäck – Fuss-

gänger – leichtes Zweirad), G (Fussgänger – leichtes Zweirad – leichtes 

Zweirad) oder H (Fussgänger – Fussgänger – leichtes Zweirad – leichtes 

Zweirad) massgebend. Empfohlen wird als minimale lichte Breite, ohne Be-

rücksichtigung der Neigung, bei Rampen mit seitlicher Begrenzung in den 

Begegnungsfällen F und G mindestens 4.00 m und bei H mindestens 

5.00 m (vgl. Ziff. 6.2.1 f. und Tabelle 2 VSS Norm 40 238). Bei leichtem 

Zweiradverkehr sind die erforderlichen Bewegungsspielräume abhängig 

von der Neigung der Rampe. Zu den erwähnten Mindestbreiten sind bei 

den Begegnungsfällen F, G und H pro leichtes Zweirad bei einer Neigung 

von mindestens 8% ein Zuschlag von 0.60 m anzubringen (vgl. Ziff. 6.2.3 

VSS Norm 40 238).  

Gemäss der Tabelle 2 der VSS-Norm 40 246 «Anlagen des Fuss- und Ve-

loverkehrs – Unterführungen», Ausgabe 2022-04, ist bei Mischverkehr und 

einer Länge des Tunnels von über 25 m eine minimale lichte Breite von neu 

mindestens 7.0 m in einer PU vorzusehen (vgl. Ziff. 22.1 VSS-Norm 40 

246). Gemäss den Ausführungen der Vorinstanz, betrug diese Breite bei 

der vorangegangenen Ausgabe 2019-09, auf welche die AB-EBV verweist, 

noch 6 m. Die lichte Höhe muss gemäss Tabelle 6 für den Fuss- und Velo-

verkehr bei einer Tunnellänge von über 25 m 3.5 m betragen (vgl. Ziff. 22.2 

VSS-Norm 40 246). 

4.6.4 Des Weiteren sind Verwaltungsverordnungen zu berücksichtigen, so-

fern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung 

der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (statt vieler BGE 

149 II 290 E. 3.3.2). Darunter fallen die Handbücher des Bundesamtes für 

Strassen ASTRA (vgl. Urteil BGer 1C_99/2012 vom 5. Juli 2012 E. 3.2), 

A-2176/2021 

Seite 20 

wie das einschlägige Handbuch Infrastruktur «Veloverkehr in Kreuzun-

gen», Vollzugshilfe Nr. 17, 1. Aufl. 2021 (nachfolgend: HB Veloverkehr). 

Dieses wurde unter anderen auf der Grundlage der VSS Normen 40 238 

und 40 246 erstellt (vgl. Ziff.  7.1 HB Veloverkehr). Danach sollen Unterfüh-

rungen in ihrer Gesamtheit überblickt werden können (Ziff. 7.3.6 HB Velo-

verkehr). Zu beachten ist, dass sowohl Velofahrende wie auch zu Fuss Ge-

hende einen Abstand zu Geländern und Mauern einhalten. Die nutzbare 

Breite entspricht also nicht der baulichen Breite. Bei Anlagen mit starkem 

Publikumsverkehr (auch kurzzeitige Spitzenbelastungen, auch in Pulks 

auftretend), z. B. bei Bahnhöfen oder bei Hauptverbindungen des Fuss- 

und Veloverkehrs in Städten, ist die Breite mittels Personenfluss-Studien 

zu bestimmen. Fuss- und Veloverkehr sind in diesen Situationen getrennt 

zu führen. Zudem soll die Höhe von Unterführungen mindestens 2.50 m 

betragen (vgl. Ziff. 7.4.1 HB Veloverkehr). Die Abmessungen von die Un-

terführungen erschliessenden Rampen sollen den Dimensionen der Brü-

cken und Unterführungen und den zuführenden Strecken entsprechen 

(Ziff. 7.4.2 HB Veloverkehr). 

4.6.5 Die Eisenbahnunternehmen, mithin die Infrastrukturbetreiberinnen 

und Eisenbahnverkehrsunternehmen (vgl. Art. 2 Bst. a und Bst. b EBG), 

sind im Rahmen der Vorschriften für den sicheren Betrieb der Eisenbahn-

anlagen und Fahrzeuge verantwortlich. Sie haben die für einen sicheren 

Betrieb erforderlichen Vorschriften aufzustellen und dem BAV vorzulegen 

(vgl. Art. 17 Abs. 4 EBG i. V. m. Art. 10 Abs. 1 EBV). Namentlich haben sie 

die Vorkehren zu treffen, die gemäss den Vorschriften des Bundesrates 

und den mit den genehmigten Plänen verbundenen Auflagen zur Sicherheit 

des Baues und Betriebes der Eisenbahn sowie zur Vermeidung der Gefahr 

für Personen und Sachen notwendig sind (Art. 19 Abs. 1 Satz 1 EBG). 

Art. 17 Abs. 4 und Art. 19 Abs. 1 EBG beziehen sich primär auf eisenbahn-

seitige Sicherheitsmassnahmen, d. h. auf Massnahmen, welche überhaupt 

im Einflussbereich der Bahn stehen (Urteil BGer 2C_434/2019 vom 

17. März 2021 E. 6.2.2). Mit einer Ausnahmebewilligung können zwar im 

Einzelfall Härten und offensichtliche Unzweckmässigkeiten, d. h. offen-

sichtlich ungewollte Wirkungen der notwendigerweise generalisierenden 

und schematisierenden Normen, die mit dem Erlass nicht beabsichtigt wa-

ren, beseitigt werden. Ausnahmebewilligungen dürfen jedoch nur aufgrund 

einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage erteilt werden (vgl. Urteil 

BVGer A-4394/2020 vom 7. April 2022 E. 7.3.2 m. w. H.). Solche finden 

sich in Art. 5 EBV. Danach kann das BAV in Ausnahmefällen Abweichun-

gen von Vorschriften der EBV und ihrer Ausführungsbestimmungen anord-

nen, um Gefahren für Menschen, Sachen oder wichtige Rechtsgüter 

A-2176/2021 

Seite 21 

abzuwenden (Art. 5 Abs. 1 EBV). Ausserdem kann es in Einzelfällen Ab-

weichungen bewilligen, wenn der Gesuchsteller nachweist, dass die In-

teroperabilität im grenzüberschreitenden und im nationalen Verkehr 

dadurch nicht beeinträchtigt wird und der gleiche Grad an Sicherheit ge-

währleistet ist (Art. 5 Abs. 2 Bst. a EBV), oder kein inakzeptables Risiko 

entsteht und alle verhältnismässigen risikoreduzierenden Massnahmen er-

griffen werden (Art. 5 Abs. 2 Bst. b EBV). 

4.6.6  

4.6.6.1 Bei den soeben genannten baurechtlichen Bestimmungen (vgl. 

oben E. 4.6.1 – 4.6.5) handelt es sich um baupolizeirechtliche Vorschriften, 

die zum Schutze der Polizeigüter bei Eisenbahnanlagen, insbesondere der 

Sicherheit aufgestellt wurden (vgl. PETER HÄNNI, Planungs- Bau- und be-

sonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 307). Sie betreffen die An-

forderungen an die Rampen und die PU, damit die für ihre Zwecke notwen-

dige Sicherheit für Personen gewährleistet ist (vgl. HÄNNI, a. a. O., S. 318). 

Vorliegend geht es nicht um den Bau einer neuen PU und einer neuen 

Rampe, bei denen die Bedürfnisse der kantonalen und kommunalen 

Raumplanung hätten berücksichtigt werden können. Vielmehr existieren 

diese schon. Von deren baulichen Ausmassen ist daher die zulässige Nut-

zung abzuleiten, die für die Nutzergruppen dieser Anlagen praxisgemäss 

als sicher gilt. Stimmen die von der Beschwerdegegnerin aufgestellten Vor-

schriften mit der diesbezüglich angezeigten Nutzungsform überein, erfüllt 

sie ihre Sicherheitsaufgaben, die ihr in Bezug auf die Nutzergruppen der 

PU und Rampen zukommen.  

4.6.6.2 Gemäss den unbestrittenen Ausführungen der Vorinstanz ist die 

PU zwischen den beiden Zugangsrampen 150 m lang. Die Mindestbreite 

gemäss der Tabelle 2 der VSS-Norm 40 246 beträgt bei Mischverkehr da-

mit 6 m bzw. gemäss deren neusten Auflage 7 m. Damit unterschreitet die 

ebenfalls unbestrittene lichte Breite der PU von weitgehend 4 m (im kom-

merziellen Bereich zwischen 5 und 8 m) die rechtlich geforderte Breite um 

2 m bzw. 3 m. Ob aufgrund des Personenaufkommens, der Personenver-

teilung, der Art von Begegnungsfällen gemäss der VSS-Norm 40 238 und 

deren Häufigkeit noch eine grössere Breite angezeigt wäre, kann vor die-

sem Hintergrund offen bleiben (vgl. oben E. 4.6.3). Ausserdem wäre die 

unbestrittene lichte Höhe der PU von 2.4 m gemäss den heutigen Bestim-

mungen für Bahnhofunterführungen für den Fuss- und Veloverkehr von 

3.5 m nicht mehr zulässig (vgl. oben E. 4.6.3). Sie unterschreitet zudem, 

wenn auch minim, die Höhe von 2.5 m, die generell für Unterführungen, die 

A-2176/2021 

Seite 22 

vom Veloverkehr benutzt werden, empfohlen wird. Alsdann zeigen die ak-

tenkundigen Bilder der PU die engen und vor allem die zeitweise unüber-

sichtlichen Verhältnisse auf. Bereits gestützt darauf erscheint eine ge-

mischte Nutzung unter dem Aspekt der Sicherheit mehr als fraglich. Weiter 

sehen die AB-EVB und die VSS Normen keinen Ausnahmetatbestand vor, 

der es erlauben würde, eine geringere lichte Breite für den Mischverkehr 

vorzusehen. Auch gestützt auf Art. 5 EBV kann eine geringere Breite, ins-

besondere im Bereich der neuralgischen Stellen, nicht als zulässig erachtet 

werden. Aufgrund der doch grossen Differenz der tatsächlichen Breite zu 

jener, die als sicher für die Benutzer der PU angesehen wird, stellt der heu-

tige Zustand eine beträchtliche Gefahr für letztere dar. Eine gleichwertige 

Sicherheit mag die heutige lichte Breite nicht zu bieten. Soweit die Vor-

instanz das Risiko aufgrund der Umstände als nicht akzeptabel bewertet, 

ist dies nachvollziehbar und nicht zu beanstanden (vgl. oben E. 4.6.5). Zu-

sammengefasst widerspricht die heutige gemischte Nutzung in der PU den 

Sicherheitsvorschriften. Das Befahren der PU durch den Veloverkehr hat 

die Beschwerdegegnerin grundsätzlich zu untersagen, damit sie ihre Si-

cherheitsaufgaben erfüllt. Ob eine ausnahmsweise Nutzung ausserhalb 

der neuralgischen Stellen, vom Ende der Südrampe bis zum Mittelperron, 

zulässig wäre, braucht nicht geklärt zu werden (vgl. oben E. 1.4).  

4.6.6.3 Die lichte Breite der Südrampe beträgt unbestrittenermassen eben-

falls 4 m. Gemäss einer aktenkundigen Querschnittsgraphik ist auf der 

Rampe der Begegnungsfall G (Fussgänger – leichtes Zweirad – leichtes 

Zweirad) zu berücksichtigen. Dieser verlangt eine Mindestbreite von 4 m 

sowie aufgrund der Neigung der Rampe von über 8 % und den beiden 

leichten Zweirädern einen Zuschlag von insgesamt 1.20 m (vgl. oben 

E. 4.6.3). Die sich damit ergebenden 5.20 m sind jedoch nur ein Kriterium, 

das neben dem Personenaufkommen, der Personenverteilung und der 

Häufigkeit der Begegnungsfälle für die Definition der Breite zu berücksich-

tigen sind. Diesbezüglich verfügt die Vorinstanz über ein technisches Er-

messen, das es grundsätzlich zu respektieren gilt (vgl. oben E. 2). Was 

dieses anbelangt, erweisen sich die Aussagen der Vorinstanz als wider-

sprüchlich. Während sie die lichte Breite der Südrampe für Mischverkehr 

in ihrer Plangenehmigung und in ihrem Schreiben vom 24. Mai 2022 als 

ungenügend erachtet, scheint sie in ihrer Vernehmlassung auf ein allge-

meines Fahrverbot auf der Südrampe nicht mehr zu bestehen (vgl. oben 

Bst. L). Zu prüfen ist vorliegend jedoch nur, ob ein solches grundsätzlich 

zulässig wäre. Dies kann angesichts der eigentlich erforderlichen Aus-

gangsbreite von 5.20 m und insbesondere dem hohen Personenaufkom-

men sowie den Begegnungsfällen von täglich bis zu 300 Velofahrenden 

A-2176/2021 

Seite 23 

bejaht werden. Dafür spricht auch die gemäss Signalisationskonzept ein-

geschränkte Sicht im Kurvenbereich bei der Einfahrt in die PU. Falls sich 

die Vorinstanz somit für ein Fahrverbot auf der Südrampe entscheiden 

würde, wäre dies nicht zu beanstanden. Ob sie im Rahmen ihres Ermes-

sens eine Ausnahme davon machen dürfte, braucht nicht beurteilt zu wer-

den (vgl. oben E. 1.4).  

4.6.7 Zusammengefasst ist der gemischte Verkehr auf der Südrampe und 

in der PU grundsätzlich nicht zulässig. Die Beschwerdegegnerin hätte die-

sen zu verbieten, um ihren Sicherheitsaufgaben nachzukommen. 

4.7 Sodann sind die dem geplanten Fahrverbot entgegenstehenden, durch 

kantonale oder kommunale Normen erfassten Interessen, zu eruieren.  

4.7.1 Bund, Kantone und Gemeinden stimmen ihre raumwirksamen Tätig-

keiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwick-

lung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung (Art. 1 Abs. 1 Satz 

2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG, 

SR 700]). Sie erarbeiten die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Pla-

nungen und stimmen sie aufeinander ab (Art. 2 Abs. 1 RPG). Dabei sollen 

mitunter Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden (Art. 3 

Abs. 3 Bst. c RPG). Der Grundsatz erinnert an die Anliegen der schwächs-

ten Verkehrsteilnehmer. Die Raumplanung muss mit ihren Mitteln attraktive 

Alternativnetze zu den bestehenden Strassen bewusst fördern, z. B. mit 

der Förderung von Velorouten (PIERRE TSCHANNEN, in: Aemiseg-

ger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und 

Sachplanung, Interessenabwägung, 2019 [nachfolgend: PK RPG], Rz. 72 

zu Art. 3 RPG). Jeder Kanton erstellt einen Richtplan (vgl. Art. 8 Abs. 1 

RPG). Diese sind für die Behörden verbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG). Sie bin-

den Bund und Kantone gleichermassen; in erster Linie die Regierungen 

mitsamt den unterstellten Verwaltungsbehörden. Bedeutung erlangt der 

Richtplan insbesondere im Zuge sachgesetzlicher Plangenehmigungen 

(vgl. Urteil A-486/2021 E. 6.3.2 m. H.). Die Bindungswirkung eines Richt-

plans ist indes von rechtlich und sachlich beschränkter Tragweite. Zum ei-

nen bezieht sich diese auf das gesetzlich verfasste Ermessen. Der Richt-

plan ändert allgemeinverbindliche Vorschriften nicht aus eigener Kraft ab; 

er zeigt lediglich an, in welcher Weise von Handlungsspielräumen Ge-

brauch gemacht werden soll, die das Recht zu Verfügung stellt. Mithin for-

muliert dieser lediglich Ermessensdirektiven. Aus ihm lassen sich keine Be-

fugnisse oder Bindungen, Pläne oder Entscheide ableiten, die nicht schon 

durch das anwendbare Sachgesetz gestützt wären. Rechtsgrundlage einer 

A-2176/2021 

Seite 24 

Plangenehmigung bleibt somit stets das in der Sache anwendbare Recht 

(vgl. TSCHANNEN, PK RPG, a. a. O., Rz. 24 f. zu Art. 9 RPG m. w. H; Urteil 

BGer 1C_98/2012 vom 7. August 2012 E. 5.1; Urteil A-486/2021 E. 6.3.2; 

Urteil BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 18.2). Zum anderen 

äussert sich der Richtplan allein zu räumlichen Anliegen des Gemeinwe-

sens. Die im Einzelfall notwendige Abwägung mit weiteren (privaten und 

nicht-räumlichen öffentlichen) Interessen bleibt noch vorzunehmen. Der 

Richtplan füllt die Ermessensspielräume des anwendbaren Rechts somit 

nicht umfassend aus, sondern belegt davon nur einen sachlichen Teilas-

pekt (TSCHANNEN, PK RPG, a. a. O., Rz. 27 zu Art. 9 RPG; vgl. Urteil BGer 

1A.154/2002 vom 22. Januar 2003 E. 4.2; Urteil A-486/2021 E. 6.3.2; Urteil 

BVGer A-1112/2012 vom 27. Mai 2013 E. 7.4). 

4.7.2 Im Kanton Zürich ist der Regierungsrat zuständig zur Festsetzung 

der vom Staat aufzustellenden Richtpläne (vgl. Art. 10 Abs. 1 RPG i. V. m. 

§ 2 Bst. a PBG ZH) und die Gemeinden zur Festsetzung kommunaler 

Pläne (§ 2 Bst. c PBG ZH). Die Planungen unterer Stufen haben denjeni-

gen der oberen Stufen zu entsprechen (vgl. § 16 Abs. 1 PBG ZH). Der kan-

tonale Richtplan besteht aus aufeinander abgestimmten Teilrichtplänen; 

mitunter dem Verkehrsplan (§ 20 Abs. 1 Bst. b PBG ZH). Der regionale 

Richtplan erfasst Gebiete, die nach ihrer Lage, nach den wirtschaftlichen 

und sozialen Verhältnissen, nach der Erschliessung, Versorgung und Aus-

stattung sowie nach ihrer mutmasslichen Entwicklung einer abgestimmten 

Raumordnung bedürfen und zugänglich sind (§ 30 Abs. 1 PBG ZH). Er um-

fasst die gleichen Bestandteile und ordnet sinngemäss die nämlichen 

Sachbereiche wie der kantonale Richtplan; er kann jedoch die räumlichen 

und sachlichen Ziele enger umschreiben oder bei Bedarf weitergehende 

Angaben enthalten (§ 30 Abs. 2 PBG ZH). Namentlich enthält der (regio-

nale) Verkehrsplan Rad-, Fuss-, Reit- und Wanderwege unter Einbezug 

historischer Verkehrswege (§ 30 Abs. 4 Bst. d PBG ZH). Der kommunale 

Richtplan kann sich auf einzelne Teilrichtpläne beschränken (§ 31 Abs. 1 

Satz 1 PBG ZH). Auf den Verkehrsplan mit den kommunalen Strassen für 

die Groberschliessung und den Wegen von kommunaler Bedeutung darf 

jedoch nicht verzichtet werden (§ 31 Abs. 2 PBG ZH). Genehmigt werden 

kommunale Richtpläne von der zuständigen (kantonalen) Direktion (§ 2 

Bst. b PBG ZH). 

4.7.3 Gemäss dem zuletzt genehmigten Richtplan des Kantons Zürich ist 

ein zusammenhängendes und durchgängiges Velowegnetz mit Anschluss 

an den öffentlichen Verkehr zu fördern (vgl. Ziff. 4.4.1 des Richtplans Kan-

ton Zürich, genehmigt vom Bund am 3. Februar 2023 [nachfolgend: RP 

A-2176/2021 

Seite 25 

ZH]). Im Richtplan werden kartographisch die interkantonal und kantonal 

bedeutenden Radrouten festgehalten. Für deren genauere Darstellung 

wird auf die Richtplankarten der regionalen Richtpläne verwiesen (vgl. 

Ziff. 4.4.2 RP ZH). In letzteren wird das gemeindeübergreifend koordinierte 

Fuss- und Velowegnetz unter Einbezug historischer Verkehrswege sowie 

rollstuhlgängiger Wege bezeichnet (Ziff. 4.4.3 Bst. b RP ZH). Die Gemein-

den fördern den Fuss- und Veloverkehr entsprechend den örtlichen Gege-

benheiten (Ziff. 4.4.3 Bst. c RP ZH). Der regionale Richtplan Glatttal, zu-

letzt genehmigt vom Regierungsrat am 17. November 2021 (nachfolgend 

RP GT), unterscheidet drei Arten von Veloverbindungen: Veloschnellrou-

ten, Haupt- und Nebenverbindungen. Veloschnellrouten sind längere und 

durchgängige Routen, auf welchen der Veloverkehr möglichst störungsfrei 

und ungehindert (genügende Breite, kreuzungsarm) vorankommt. Die 

Hauptverbindungen ermöglichen dem Alltags- und Freizeitveloverkehr zu-

sammenhängende Verbindungen zwischen den wichtigen Quellen und Zie-

len. Sie sind durchgängig eigentrassiert (Velostreifen oder -wege) oder 

werden auf kommunalen oder kantonalen Strassen geführt und sind mög-

lichst hindernisarm resp. erlebnisreich. Mit den Nebenverbindungen wer-

den alle relevanten Ziele des Alltagsveloverkehrs angebunden. Die Verbin-

dungen können ausserorts mit Fusswegen kombiniert werden. Als Neben-

verbindungen sind auch die unabhängig von den Hauptverbindungen ge-

führten Routen des Freizeitverkehrs bezeichnet (vgl. Ziff. 4.4.2 Bst. a RP 

GT).  

4.7.4 Durch die PU führt die kantonale Velo-Nebenverbindung Nr. 01-169, 

die Dübendorf Bahnhof und Dübendorf Wil miteinander verbindet (vgl. RP 

GT, S. 126 sowie die entsprechende Richtplankarte). Ebenfalls als Velo-

weg wurden die PU und die Rampen im kommunalen Richtplan Verkehr, 

Fuss- und Radwege, der Stadt Dübendorf vom 4. Dezember 2006 festge-

legt, der von der kantonalen Baudirektion am 4. Juni 2007 genehmigt 

wurde. Das kantonale Recht erachtet somit den betreffenden Veloweg als 

wichtigen Bestandteil des Alltagsveloverkehrs. Darüber hinaus ist er für 

den Freizeitverkehr relevant, zumal er Teil der Veloroute Nr. 45 «Wyland-

Downtown» von SchweizMobil ist. Ein raumplanrechtliches kantonales In-

teresse am Erhalt bzw. an der möglichst hindernisfreien Benutzung dieser 

Veloverbindung ist folglich zu bejahen. Relativierend zu berücksichtigen ist, 

dass die Verbindung Nr. 01-169 je nach Sichtweise am Bahnhof Dübendorf 

beginnt oder endet. Eine Unterbrechung der Route durch ein Fahrverbot 

ist vor diesem Hintergrund aus Sicht des Fahrflusses weit weniger proble-

matisch, als an einer anderen Stelle. Zudem handelt es sich lediglich um 

eine Velo-Nebenverbindung, bei welcher im Unterschied zu 

A-2176/2021 

Seite 26 

Veloschnellrouten und Hauptverbindungen Hindernisse eher in Kauf ge-

nommen werden (vgl. oben E. 4.7.3). Diese übergeordnete Festlegung ist 

bei der Interessensabwägung zu berücksichtigen. 

4.8 Es bleibt zu prüfen, ob die Berücksichtigung der kantonalen Interessen 

an der Beibehaltung des durchgehenden Mischverkehrs durch die PU und 

über die Südrampe die Beschwerdegegnerin in der Erfüllung ihrer Aufga-

ben nicht unverhältnismässig einschränken würde (vgl. oben E. 4.5). Die 

Ausmasse der PU und die darin herrschenden Verhältnisse mit den un-

übersichtlichen Stellen genügen nicht, um einen für alle Nutzergruppen si-

cheren Mischverkehr zu gewährleisten. Je nach Ausgabe der VSS-Norm 

müsste dafür die PU um zwei bzw. drei Meter breiter sein. Den Veloverkehr 

weiterhin durch die PU zuzulassen, würde die Beschwerdegegnerin in der 

Erfüllung ihrer Sicherheitsaufgaben unverhältnismässig einschränken, 

nachdem sie die Sicherheit nicht mehr in genügendem Masse garantieren 

könnte. Würde ein schwerer Unfall passieren, könnte der Beschwerdegeg-

nerin aufgrund der massiv zu engen Verhältnisse zu Recht ein Vorwurf ge-

macht werden. Das Gleiche trifft, wenn auch aufgrund der besseren Über-

sichtlichkeit und mangels neuralgischer Stelle, im geringeren Massen auf 

die Südrampe zu. Das Interesse der werktäglich ca. 9'300 Personen (u. a. 

gebrechliche, gehbehinderte, sehbehinderte Personen, Familien mit Klein-

kindern und Kinderwagen) an der Wahrung ihrer physischen Integrität ist 

klar höher zu gewichten, als das raumplanerische Interesse an der Auf-

rechterhaltung des Velowegs und die persönlichen Interessen der Velofah-

renden. In diesem Zusammenhang ebenfalls zu beachten ist der Umstand, 

dass nur ein kurzer Abschnitt am Anfang bzw. Ende einer Velo-Nebenver-

bindung betroffen ist, bei welchem ein Fahrverbot nicht zwangsläufig deren 

Neuverlegung bedeuten muss (vgl. dazu unten E. 6.5.3). Im Ergebnis ver-

letzt die Vorinstanz kein Bundesrecht, wenn sie den raumplanrechtlichen 

Interessen der Beschwerdeführerin am ungehinderten Zugang des Velo-

verkehrs durch die PU nicht den Vorrang einräumt (vgl. dazu auch BGE 

121 II 8 E. 3b, wonach bei der Berücksichtigung kantonaler Interessen die 

Sicherheit des Bahnbetriebs stets den Vorrang geniesst). 

5.  

Des Weiteren hält die Beschwerdeführerin der Vorinstanz die Bestandes-

garantie entgegen. 

5.1 Die Beschwerdeführerin bemerkt, die bestehende Nutzung der PU sei 

rechtmässig festgesetzt und im Laufe der Zeit wiederholt überprüft worden. 

Insbesondere habe der Umbau des Bahnhofs Nord «Inside» (2010 – 

A-2176/2021 

Seite 27 

2012), der auch Teile der PU tangiert habe, dazu geführt, dass Markierun-

gen teilweise gefehlt hätten und/oder nicht mehr sichtbar gewesen seien. 

Diesem Umstand sei in ihrem Veloförderungskonzept 2010 – 2014 im Rah-

men der konzeptionellen Überprüfung der nord- und südseitigen Zugänge 

zur PU besondere Beachtung geschenkt worden. Die Fachleute seien zum 

Schluss gekommen, dass ein Mischverkehr (mit guter Ausleuchtung und 

Auffrischung der Wände) die beste Lösung darstelle. Diese Massnahmen 

seien im Jahr 2013 umgesetzt worden. Aufgrund von Graffitis in der Unter-

führung habe diese bereits 2015 wieder gemalt werden müssen. Dabei sei 

ein Graffiti-Schutz aufgetragen und beidseits grosse Sicherheitshinweise 

«langsam Fahren» und Tafeln montiert worden. Der Mischverkehr habe 

seit seinem Bestand zu keinen Beanstandungen Anlass gegeben. Die be-

stehende Nutzung der in ihrem Eigentum stehenden Rampe sei zu schüt-

zen.  

5.2 Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin äussern sich nicht zu die-

sem Einwand. 

5.3 Der Bestandesschutz resp. die Besitzstandsgarantie leitet sich aus der 

Eigentumsgarantie und aus dem Prinzip des Vertrauensschutzes ab. Sie 

gewährleistet im Baurecht, dass nach früherem Recht erstellte Bauten oder 

gemäss früherem Recht zulässige Nutzungen unter neuem Recht fortbe-

stehen dürfen. Werden an einer Anlage keine baulichen oder nutzungs-

mässigen Veränderungen vorgenommen, entfaltet die Besitzstandsgaran-

tie nahezu absolute Wirkung. Anpassungen an geänderte Vorschriften 

müssen grundsätzlich nicht vorgenommen werden (Urteile BVGer 

A-1186/2022 vom 13. Dezember 2023 E. 8.5.1 und A-2940/2017 vom 

26. November 2018 E. 6.2.3; GRIFFEL, a. a. O., S.169, S 181 f.). Anpas-

sungen können lediglich dann verlangt werden, wenn erhebliche polizeili-

che Missstände vorliegen, d. h. Gefahren für die Gesundheit, für Leib und 

Leben oder für bedeutende Sachwerte. Die zuständige Behörde kann die 

Beseitigung derartiger Missstände angesichts des überwiegenden öffentli-

chen Interesses unabhängig von einem Änderungsgesuch des Eigentü-

mers anordnen. Im Bereich der polizeilich motivierten Gefahrenabwehr tritt 

der Schutz des Besitzstandes also zurück (vgl. GRIFFEL, a. a. O., S.169, 

S. 182). 

5.4 Die Beschwerdeführerin legt keine Bewilligung der Vorinstanz ins 

Recht, die die Benutzung der Rampe oder der PU durch Velofahrende einst 

erlaubte. Und selbst wenn eine derartige Benutzung nach früherem Recht 

oder aufgrund früherer Verhältnisse zulässig gewesen wäre, so könnte sich 

A-2176/2021 

Seite 28 

die Beschwerdeführerin aufgrund der Missstände, die bezüglich der Si-

cherheit auf der Südrampe und in der PU heute bestehen, nicht darauf be-

rufen. Der Schutz der physischen Integrität der anderen Nutzergruppen ist 

klar höher zu gewichten, als die Bedürfnisse des Veloverkehrs (vgl. oben 

E. 4.8). Bezeichnenderweise sieht die EBV vor, dass die Vorinstanz jeder-

zeit einschreiten und Verbesserungen anordnen kann, wenn sie Sicher-

heitsmängel an einer Eisenbahnanlage feststellt (vgl. oben E. 3.3.3). Der 

Verweis auf den Bestandesschutz ist deshalb unbehelflich.  

6.  

Alsdann erachtet die Beschwerdeführerin ein Fahrverbot für unverhältnis-

mässig.  

6.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie anerkenne zwar das Inte-

resse an der Sicherheit der Verkehrsteilnehmenden durch eine Änderung 

der Verkehrsführung. Diesem werde mit ihrem Entwicklungsprojekt voll-

ständig entsprochen. Die Planung der neuen PU sei bereits fortgeschritten; 

die Ausführung sollte bis 2030 abgeschlossen werden. Im Übrigen bestehe 

in der heutigen Situation kein solch gravierendes Sicherheitsrisiko, das in-

akzeptabel wäre. Ansonsten wäre bereits eingegriffen worden. Eine er-

zwungene Umleitung der Velowege müsste vollständig um den Bahnhof 

entlang teils ungesichert auf der Strasse und entlang der stark befahrenen 

Neuhof-/Ueberlandstrasse geführt werden. Deren Befolgung sei aufgrund 

der Gewöhnung der Velowegnutzer an die Durchfahrt durch den Bahnhof 

nicht zu erwarten. Tagtäglich müsste mit vielen Konflikten gerechnet wer-

den und diese würden eine hohe Polizeipräsenz auslösen. Vor dem Hin-

tergrund des klar definierten Entwicklungsprojekts, welches sämtlichen In-

teressen gerecht werde, sei eine Änderung des heutigen Zustands, wel-

cher nur noch begrenzte Zeit bestehen werde und keine gravierenden Si-

cherheitsrisiken berge, schlicht unverhältnismässig. 

6.2 Die Vorinstanz bemerkt, es vergingen somit noch mindestens sieben 

Jahre, in welchen eine widerrechtliche Situation beibehalten und die reelle 

Gefährdung von Bahnbenutzern in Kauf genommen werden sollte, was 

nicht angehe. 

6.3 Replikweise bemängelt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz setze 

sich nicht mit den Erläuterungen im Signalisationskonzept und dem darin 

zu favorisierenden Ansatz 2 auseinander. Letzteren hält diese ohne Be-

gründung für ungenügend. Das Signalisationskonzept zeige die Vor- und 

Nachteile der Ansätze 2 (Optimierung des Ist-Zustands) und 3 (Verlegung 

A-2176/2021 

Seite 29 

der Radroute) auf. Der Ist-Zustand (Ansatz 1) diene als Referenzzustand. 

Beim Ansatz 2 sollte mit ergänzenden Markierungen (Einfärbungen Belag, 

Quermarkierungen und Anbringen von Velo-Piktogrammen mit Hinweis 

«SCHRITTTEMPO») auf Gefahrenstellen und den Konflikt Velo/Fussgän-

ger aufmerksam gemacht werden. Die direkte Verbindung zwischen Dü-

bendorf Nord und Süd bleibe auf diese Weise erhalten. Diese Massnah-

men liessen sich zeitnah und kostengünstig umsetzen. Mit der Verlegung 

der Veloroute (Ansatz 3) werde zwar das Konfliktpotential zwischen Velo 

und Fussgänger bei der Rampe und der PU verringert. Doch zeige der Be-

richt, dass mit der neuen Linienführung neue Gefahrenstellen geschaffen 

würden. So würde die Führung entlang der Neuhofstrasse im Mischverkehr 

mit einem hohen DTV von ca. 15'500 Motorfahrzeugen, bei Tempo 30, er-

folgen. In Richtung Norden (Wagenstrasse) müsste ein stark befahrener 

Kreisel passiert werden (Ueberlandstrasse). Die neue Linienführung würde 

zudem eine Umwegfahrt von 300 m bedeuten. Dies entspreche mehr als 

einer Verdoppelung der heutigen Distanz (ca. 530 m statt 230 m). Ein wei-

terer Nachteil des Ansatzes 3 liege in der Planungszeit für die Verlegung 

des Radwegs sowie im erhöhten Risiko von Einsprachen.  

Betreffend die Unfallrisiken würde der Ansatz 2 zu einer Verbesserung des 

heutigen Zustands führen. Alsdann hätten sich in den letzten zehn Jahren 

gerade einmal zwei polizeilich registrierte Unfälle ereignet, bei welchen ein 

Zusammenhang mit der im Mischverkehr geführten PU bestanden habe. 

Aufgrund dieser Unfallstatistik bestehe kein unmittelbarer Handlungsbe-

darf. Die von der Vorinstanz in allgemeiner Weise geltend gemachte Zu-

nahme der Unfallgefahr zeige sich bei der PU offensichtlich nicht. Im Übri-

gen würden zeitliche Unsicherheiten bei der Umsetzung des Ansatzes 3 

ebenfalls bestehen. Aufgrund der Nachteile, die sich mit der Verlegung des 

Velowegs und des damit einhergehenden Fahrverbots für die PU ergeben 

würden, sei dessen Umsetzung als unverhältnismässig zu beurteilen. 

Schliesslich seien für die Korrektur der Rampenneigung nur geringfügige 

Anpassungen notwendig. Dagegen sei für die Zielerreichung – Umsetzung 

der Vorgaben nach BehiG – kein Fahrverbot für die gesamte PU erforder-

lich. 

6.4 Staatlich angeordnete Sicherheitsmassnahmen wie Verkehrsanord-

nungen haben verhältnismässig zu sein (Art. 5 Abs. 2 BV; Urteil BGer 

2C_905/2010 vom 22. März 2011 E. 3.3.1; Urteil BVGer A-1231/2012 vom 

18. Dezember 2023 E. 5.2), d. h. sie müssen sich im Hinblick auf das im 

öffentlichen Interesse angestrebte Ziel als geeignet, erforderlich und zu-

mutbar erweisen (statt vieler BGE 148 II 475 E. 5). Die behördliche 

A-2176/2021 

Seite 30 

Massnahme hat für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Inte-

resse liegenden Zieles dienlich bzw. zwecktauglich zu sein. Ungeeignet ist 

eine Massnahme, wenn sie keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den ange-

strebten Zweck entfaltet oder die Erreichung des Zieles erschwert oder gar 

verhindert – sie mit anderen Worten zur Zielerreichung völlig ungeeignet 

erscheint (BGE 148 II 392 E. 8.2.2 und 144 I 126 E. 8.1). Die Massnahme 

ist nicht erforderlich, wenn das angestrebte Ziel mit einem weniger schwe-

ren Eingriff erreicht werden kann – sie in sachlicher, räumlicher, zeitlicher 

und personeller Hinsicht über das Notwendige hinausgeht. Es ist das mil-

destmögliche Mittel zu wählen, welches noch ebenso wirksam hinsichtlich 

der Zielverfolgung ist wie die zu vergleichende Massnahme (vgl. BGE 148 

II 392 E. 8.2.3 und 140 I 2 E. 9.2.2). Das vernünftige Verhältnis zwischen 

Eingriffszweck und Eingriffswirkung (Zweck-Mittel-Relation) setzt im Rah-

men der Zumutbarkeit schliesslich eine wertende Interessenabwägung vo-

raus (BGE 148 II 392 E. 8.3.3). 

6.5  

6.5.1 Ein Fahrverbot ist geeignet, um Begegnungsfälle zwischen Velofah-

renden und den übrigen Nutzergruppe der Südrampe und der PU zu ver-

meiden. Dass sich gewisse Velofahrende nicht an das Verbot halten dürf-

ten, ändert nichts an der Geeignetheit der Massnahme. Dafür müsste das 

Verbot völlig ungeeignet sein, um den angestrebten Zweck zu erreichen 

(vgl. oben E. 6.4). Davon ist nicht ausgehen; ein verbotskonformes Verhal-

ten der (meisten) Velofahrer darf vorausgesetzt werden. 

6.5.2 Bezüglich der Erforderlichkeit des Fahrverbots ist darauf hinzuwei-

sen, dass dieses nicht – wie es die Beschwerdeführerin annimmt – im Zu-

sammenhang mit der Umsetzung der Vorgaben nach BehiG steht, sondern 

mit der Gewährleistung der allgemeinen Sicherheit auf der Südrampe und 

der PU. In sachlicher Hinsicht erscheint ein solches als erforderlich, um 

Begegnungsfälle zu verhindern. Dass sich in der Vergangenheit nur we-

nige aktenkundige Unfälle ereignet haben, vermag an der potenziellen Ge-

fährlichkeit der Anlage nichts zu ändern, wie auch nicht die Anbringung von 

zusätzlichen Markierungen (Ansatz 2). Eine verordnete Reduktion des 

Fahrtempos auf «Schritttempo» im Sinne eines milderen Mittels würde 

wohl unterschiedlich interpretiert. Insbesondere bei pulkartigem Auftreten 

von Personenmengen wären Zusammenstösse auch dann nicht auszu-

schliessen. Selbst im Signalisationskonzept wird eingeräumt, dass immer 

noch ein Konfliktpotenzial mit Fussgängern bestehen würde. Dabei wird 

dieses – zu Recht – als besonders problematisch für Personen mit 

A-2176/2021 

Seite 31 

eingeschränkter Mobilität eingestuft, da der Bahnhof Dübendorf eigentlich 

behindertengerecht umgebaut worden sei. Der Zeitverlust wäre zudem 

praktisch gleich hoch, wie wenn das Velo gestossen werden müsste. Ein 

Fahren im Schritttempo würde deshalb von vorneherein kein milderes Mit-

tel darstellen. In räumlicher Hinsicht lässt sich der Vernehmlassung der  

Vorinstanz zwar entnehmen, dass sie mit einer allgemeinen Fahrverbots-

zone vom Anfang der Nordrampe bis nach der Treppe/Rampe beim Mittel-

perron einverstanden wäre. Vom Fahrverbot wären damit die Südrampe 

und der südliche Teil der PU nicht betroffen. Streitgegenstand des Be-

schwerdeverfahrens ist indes nur die allgemeine Zulässigkeit eines Fahr-

verbots (vgl. oben E. 1.4). Ein solches wäre aus Sicht des Bundesverwal-

tungsgerichts jedenfalls sowohl auf der Südrampe als auch in der PU zu-

lässig (vgl. oben E. 4.8). Schliesslich ist es angezeigt, das Fahrverbot auf-

grund der bestehenden Sicherheitsmängel zeitnah zu verfügen. Damit bis 

mindestens ins Jahr 2030 zu warten, wäre nicht angebracht.  

6.5.3 Schliesslich ist die Massnahme für die Velofahrenden zumutbar. Zu-

nächst leuchtet es nicht ein, weshalb der Zwang, das Velo über die Süd-

rampe und die PU schieben zu müssen, nicht mit der Veloroute vereinbar 

wäre. So ist es nicht unüblich, dass der «Fahrfluss» einer Route zeitweise 

unterbrochen wird. Dies mag sich wohl auf die Qualität der Route auswir-

ken, nicht jedoch auf deren Bestand (vgl. ASTRA, Planung von Velorouten, 

Handbuch, 2008, S. 24 ff.). Selbst der Fachverband «Pro Velo Schweiz» 

empfiehlt, ein Fahrverbot für Velos mit einem Zusatz wie z. B. «100 m Velo 

schieben» zu versehen, falls eine Veloroute nicht anders verknüpft werden 

kann (FUSSVERKEHR SCHWEIZ/PRO VELO SCHWEIZ, Fuss- und Veloverkehr 

auf gemeinsamen Flächen, Empfehlungen für die Eignungsbeurteilung, 

Einführung, Organisation und Gestaltung von gemeinsamen Flächen in in-

nerörtlichen Situationen, 2007, S. 19). Ein solches Vorgehen scheint umso 

angezeigter, als selbst die Vorstudie der Beschwerdeführerin den Teil der 

regionalen Veloverbindung, der durch die PU führt, als «sehr unattraktive 

Veloverbindung, da im Mischverkehr» und mit «hohem Konfliktrisiko mit 

Zufussgehenden» bezeichnet. Im Übrigen handelt es sich um eine kanto-

nale Velo-Nebenverbindung, bei der Hindernisse eher vorkommen als bei 

anderen Routen (vgl. oben E. 4.7.3). Und selbst wenn dies nicht möglich 

wäre, so würde das Interesse der übrigen Nutzergruppen an ihrer Sicher-

heit die Verlegung der Route gemäss Ansatz 3 als tragbar erscheinen. So 

wird eine Umwegfahrt von 300 m allgemein als akzeptabel erachtet; erst 

ein Umweg ab 400 m gilt im Siedlungsgebiet als nicht mehr velogerecht 

(vgl. HB Veloverkehr, S. 131). Ausserdem wäre der Umweg nicht mit un-

verhältnismässigen Sicherheitsrisiken für die Velofahrenden verbunden. 

A-2176/2021 

Seite 32 

Von Süden her auf der Bahnhofstrasse fahrend, auf welcher Tempo 30 

herrscht, müssten die Velofahrenden ca. 60 m vor der Südrampe nordwest-

lich in die Neuhofstrasse einbiegen. Auf dieser gilt ebenfalls Tempo 30. 

Etwa 140 m später fängt ein offizieller Velostreifen auf einem gegenüber 

dem Strassenkörper erhöhten Veloweg an, der anschliessend entlang der 

Ueberlandstrasse auf der Hauptveloverbindung 02-163 unter den Gleisen 

hindurch und dann auf der Veloschnellroute 02-002 bis zum Nordplatz des 

Bahnhofs Dübendorf führt. Inwiefern die bis zum Veloweg zu überbrücken-

den 140 m in einer Tempo 30 Zone ein nicht zumutbares Sicherheitsrisiko 

darstellen sollten, ist nicht ersichtlich. Schon auf der Bahnhofstrasse, die 

mit der Neuhofstrasse kreuzt und damit ebenfalls von 15'500 Motorfahr-

zeugen täglich befahren werden dürfte, sind keine separierte Velowege 

ausgewiesen, was nicht gegen die Errichtung der Velo-Nebenverbindung 

sprach. Schliesslich erscheint das Befahren des Kreisels, um von der 

Ueberlandstrasse in die Wangenstrasse zu gelangen, als vertretbar. Insbe-

sondere ein mehrstreifiger Verkehrskreisel wird als nicht velogerecht ange-

sehen; vorliegend handelt es sich jedoch um einen einstreifigen (vgl. HB 

Veloverkehr, S. 131). Alternativ befindet sich nach der östlichen Kreiselaus-

fahrt ein Fussgängerstreifen, den die Velofahrenden gehend benützen kön-

nen, um ihre Fahrt in der Wangenstrasse fortzusetzen. Der soeben be-

schriebene Umweg lässt sich aufgrund der Bodenmarkierungen in die ent-

gegengesetzte Richtung befahren, mit dem Unterschied, dass der Velo-

streifen auf der anderen Seite der Neuhofstrasse hindurchführt (vgl. zum 

Ganzen www.map.geo.admin.ch > Zeichnen & Messen auf der Karte > 

Messen; https://maps.zh.ch > Karte: Velonetz Alltag). Die Velofahrenden 

könnten den Bahnhofbereich demnach bereits heute auf alternative Weise 

und vergleichsweise sicher – entweder das Velo schiebend durch die PU 

auf der bestehenden Route oder zum grössten Teil auf Velowegen via die 

Neuhof- und Ueberlandstrasse – queren. Vor diesem Hintergrund sind die 

Nachteile, die eine förmliche Verlegung des Velowegs mit sich bringen 

würde (Planungszeit und Risiko von Einsprachen), zu relativieren. Insbe-

sondere ist der diesbezügliche Zeitaufwand angesichts des Umstands, 

dass nur im besten Fall die neue PU im Jahr 2030 bereits verfügbar ist, 

vertretbar. Sie vermögen jedenfalls die Sicherheitsinteressen der übrigen 

Nutzergruppen – insbesondere der mobilitätseingeschränkten Personen – 

nicht zu überwiegen. 

6.5.4 Im Ergebnis erweist sich das Fahrverbot als verhältnismässig. 

7.  

Zusammengefasst war die Vorinstanz für den Erlass des impliziten 

A-2176/2021 

Seite 33 

Fahrverbots zuständig (vgl. oben E. 3.4.7) und das kantonale und kommu-

nale Raumplanungsrecht (vgl. oben E. 4.8) sowie der Bestandesschutz 

(vgl. oben E. 5.4) stehen diesem nicht entgegen. Überdies ist es mit dem 

Verhältnismässigkeitsgrundsatz vereinbar (vgl. oben E. 6.5.4). Dem Haupt-

antrag der Beschwerdeführerin auf Aufhebung der beiden Auflagen ist des-

halb nicht zu folgen. Weiter besteht kein Grund – wie eine gravierende Ge-

hörsverletzung oder die Notwendigkeit weiterer Sachverhaltsabklärungen 

– für eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz. Folglich ist dem 

Eventualantrag ebenfalls nicht zu entsprechen. Die Beschwerde ist abzu-

weisen. 

8.  

Es bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever-

fahrens zu entscheiden. 

8.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der 

Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrens-

kosten werden Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegen-

den Bundesbehörden auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Be-

schwerde führen und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, so-

weit sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften 

oder autonomen Anstalten dreht (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Ohne vermö-

gensrechtliche Interessen handeln namentlich Gemeinden, die – meist im 

Rahmen von Plangenehmigungsverfahren – ihnen missliebige Infrastruk-

turprojekte bekämpfen (vgl. Urteil A-1186/2022 E. 11.1.1; Urteil BVGer 

A-5105/2020 vom 18. November 2021 E. 13.1). 

Die unterliegende Beschwerdeführerin strebte ihre Beschwerde aus raum-

planrechtlichen Interessen an. Verfahrenskosten sind ihr deshalb keine 

aufzuerlegen. 

8.2 Ganz oder teilweise obsiegenden Parteien ist von Amtes wegen oder 

auf Begehren eine Entschädigung für ihnen erwachsene notwendige und 

verhältnismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i. V. m. 

Art. 7 ff. des Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem 

Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Keinen Anspruch auf 

Parteientschädigung haben Bundesbehörden (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE). 

Die Beschwerdegegnerin ist zwar obsiegend, weshalb sie grundsätzlich 

Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung hätte (vgl. Urteil 

A-2176/2021 

Seite 34 

BGer 2C_26/2019 vom 22. Dezember 2021 E. 22.2.2). Mangels anwaltli-

cher Vertretung ist ihr jedoch keine zu entrichten.  

(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.) 

  

A-2176/2021 

Seite 35 

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht: 

1.  

Die Beschwerde wird abgewiesen. 

2.  

Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 

3.  

Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 

4.  

Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin 

und die Vorinstanz. 

 

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen. 

 

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber: 

  

Jürg Marcel Tiefenthal Andreas Kunz 

 

 

  

A-2176/2021 

Seite 36 

Rechtsmittelbelehrung: 

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-

desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-

legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist 

gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim 

Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen 

Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-

tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat 

die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un-

terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 

sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen 

(Art. 42 BGG). 

  

A-2176/2021 

Seite 37 

Zustellung erfolgt an: 

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde) 

– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde) 

– die Vorinstanz (Ref-Nr. BAV-411.1-45/59/1/8 / 2018/0646-01; Einschrei-

ben) 

– das UVEK (Gerichtsurkunde)