# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c98b0e3a-ed4b-5a6d-b148-d38358cbdc50
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-08-21
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 21.08.2009 BVGE 2009/43
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_BVGE-2009-43_2009-08-21.pdf

## Full Text

Verwaltungsverfahren  2009/43

43
Auszug aus dem Urteil der Abteilung I

i. S. Z. gegen die Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen
im Bereich Informations- und Objektsicherheit

A-3627/2009 vom 21. August 2009

Formeller  und  materieller  Verfügungsbegriff.  Personensicherheits-
prüfung. Eröffnung der Risikoverfügung gegenüber der ersuchenden 
Behörde nur mit Kurzbegründung.

Art. 5  VwVG.  Art. 19  Abs. 3,  Art. 21  Abs. 4  BWIS.  Art. 15  Abs. 1 
Bst. a, Art. 21 PSPV.

1. Verfügungsqualität eines E-Mail angesichts besonderer Umstän-
de bejaht (E. 1.1.4 ff.).

2. Grundrechtseingriff  durch  Offenbarung  von  Personendaten  in 
der  Risikoverfügung  einer Personensicherheitsüberprüfung be-
jaht (E. 3).

3. Art. 21 Abs. 4 BWIS bietet eine genügende gesetzliche Grundlage 
für  eine  Begründung  (E. 4.3).  Öffentliches  Interesse  bejaht 
(E. 4.4).  Eine  ausführliche  Begründung  ist  zwar  geeignet 
(E. 4.5.1), aber nicht erforderlich (E. 4.5.2) und wäre somit un-
verhältnismässig. Eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme 
bietet  an  deren  Stelle  eine  Kurzbegründung,  welche  stich-
wortartig auf die Art des Sicherheitsrisikos hinweist (E. 4.5.3).

4. Die zu prüfende Person muss einerseits der Durchführung der 
Sicherheitsprüfung  als  solcher  (Art. 19  Abs. 3  BWIS)  und  an-
dererseits der dazu erforderlichen Datenerhebung (Art. 15 Abs. 1 
Bst. a PSPV) zustimmen. Diese Zustimmung kann jederzeit wi-
derrufen werden. Angesichts dieses Widerrufsrechts erweist sich 
eine Kurzbegründung vorliegend als zumutbar (E. 4.5.4–4.5.8).

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Critères  formels  et  matériels  de  la  décision.  Contrôle  de  sécurité 
relatif à des personnes. Communication, à l'autorité qui l'a requise, 
de la décision sur le risque seulement avec une courte motivation. 

Art. 5 PA. Art. 19 al. 3, art. 21 al. 4 LMSI. Art. 15 al. 1 let. a, art. 21 
OCSP.

1. Qualité de décision reconnue à un courrier électronique au vu 
des circonstances particulières du cas (consid. 1.1.4 ss).

2. La révélation − dans la motivation d'une décision sur le risque − 
de données personnelles collectées lors d'un contrôle de sécurité 
relatif  à  une personne constitue une atteinte aux droits fonda-
mentaux (consid. 3).

3. L'art. 21 al. 4 LMSI constitue une base légale suffisante pour une 
telle motivation (consid. 4.3). La condition de l'intérêt public est 
remplie (consid. 4.4). Une motivation détaillée est certes appro-
priée  (consid. 4.5.1),  mais  non  nécessaire  (consid. 4.5.2)  et,  en 
conséquence, disproportionnée. Par contre, une motivation cour-
te, indiquant par des mots-clés le type de risque présent, consti-
tue  une  mesure  tout  aussi  appropriée,  mais  moins  intrusive
(consid. 4.5.3).

4. La personne assujettie au contrôle doit consentir, d'une part, à 
l'exécution du contrôle de sécurité (art. 19 al. 3 LMSI) et, d'autre 
part, à la collecte des données nécessaires à cet effet (art. 15 al. 1 
let. a OCSP). Ce consentement peut être révoqué à tout moment. 
Eu égard à ce droit de révocation, une motivation courte s'avère 
en l'espèce raisonnablement exigible (consid. 4.5.4–4.5.8). 

Criteri formali e materiali di una decisione. Controllo di sicurezza 
relativo alle persone. Comunicazione della decisione sui rischi all'au-
torità decisionale accompagnata solo da una breve motivazione.

Art. 5  PA. Art. 19  cpv. 3,  art. 21  cpv. 4  LMSI. Art. 15  cpv. 1  lett. a, 
art. 21 OCSP.

1. Ammessa la qualificazione di decisione di un e-mail a fronte delle 
circostanze particolari del caso in esame (consid. 1.1.4 segg.).

2. Ammessa l'ingerenza nei diritti fondamentali per la rivelazione 
di  dati  personali  nella  motivazione  della  decisione  sui  rischi 
nell'ambito di un controllo di sicurezza relativo alle persone (con-
sid. 3).

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3. L'art. 21 cpv. 4 LMSI offre una base legale sufficiente per detta 
motivazione  (consid. 4.3).  Ammesso  l'interesse  pubblico  (con-
sid. 4.4).  Una  motivazione  dettagliata  è  certamente  adeguata 
(consid. 4.5.1),  ma non necessaria (consid. 4.5.2) e sarebbe per-
tanto  sproporzionata.  Una  motivazione  breve  che  indica  con 
parole chiave il tipo di rischio per la sicurezza (consid. 4.5.3) è 
meno incisiva e altrettanto adeguata.

4. La persona sottoposta al controllo deve acconsentire, da un lato, 
all'esecuzione del  controllo  di  sicurezza  in  quanto  tale  (art. 19 
cpv. 3 LMSI) e,  dall'altro,  alla raccolta dei dati  necessari  a tal 
scopo (art. 15 cpv. 1 lett. a OCSP). Questo consenso può essere 
revocato in  ogni  momento.  Visto  questo diritto  di  revoca,  una 
breve motivazione nel caso in esame è ragionevolmente esigibile 
(consid. 4.5.4–4.5.8).

Anfangs 2007 beantragte der zuständige Offizier als ersuchende Behörde 
bei der Fachstelle für Personensicherheitsprüfungen im Bereich Informa-
tions-  und Objektsicherheit  (nachfolgend:  Fachstelle)  eine  Personensi-
cherheitsprüfung von Z. Die Fachstelle kam in der Folge zum Schluss, 
dieser stelle ein erhöhtes Sicherheitsrisiko dar. Anlässlich seiner Anhö-
rung  beantragte  Z.,  das  Ergebnis  der  Sicherheitsprüfung  sei  der  er-
suchenden Behörde in unbegründeter Form zu eröffnen, weil eine Offen-
barung  des  Prüfungsergebnisses  seine  Persönlichkeitsrechte  krass 
verletzen würde. Der ersuchenden Behörde würde die Mitteilung des Er-
gebnisses  (Sicherheitsrisiko  Ja oder  Nein)  ausreichen,  um die  Konse-
quenzen für das Arbeitsverhältnis zu ziehen. Die Fachstelle solle über 
diesen Antrag in einer separaten Zwischenverfügung befinden.

Im Mai 2009 teilte die Fachstelle Z. in einem E-Mail mit, dass sie die Ri-
sikoverfügung entgegen seinem Antrag in begründeter Form zu eröffnen 
gedenke. Die gesetzlichen Grundlagen schrieben klar vor, dass das Er-
gebnis der Sicherheitsprüfung der ersuchenden Behörde in einer schrift-
lichen Beurteilung mitzuteilen sei.

Dagegen hat Z. (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 4. Juni 2009 beim 
Bundesverwaltungsgericht (BVGer) Beschwerde erhoben und beantragt, 
es sei festzustellten, dass die Fachstelle (nachfolgend: Vorinstanz) nicht 
berechtigt sei, das Ergebnis der Sicherheitsprüfung in begründeter Form 
der  ersuchenden Behörde zu eröffnen.  Die Vorinstanz sei  demzufolge 
anzuweisen, ihre Verfügung lediglich im Dispositiv zu eröffnen. Gleich-

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zeitig beantragte der  Beschwerdeführer  eine superprovisorische Verfü-
gung im Sinne seiner Anträge.

Angesichts der drohenden und nicht wieder gutzumachenden Nachteile 
untersagte das BVGer der Vorinstanz am 8. Juni 2009 superprovisorisch, 
der ersuchenden Behörde eine begründete Verfügung über das Ergebnis 
der Personensicherheitsprüfung des Beschwerdeführers zu eröffnen.

Im nachfolgenden Schriftenwechsel haben die Parteien an ihren Stand-
punkten und Anträgen festgehalten.

Das BVGer heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut. 

Aus den Erwägungen:

1.
1.1 Gemäss  Art. 31  des  Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17. Juni 
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das BVGer Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5  des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über 
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme 
nach Art. 32 VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten die in Art. 33 VGG 
genannten Behörden. Die Fachstelle ist eine Vorinstanz gemäss Art. 33 
Bst. d  VGG.  Damit  ist  das  BVGer grundsätzlich  zuständig  zur  Beur-
teilung der vorliegenden Beschwerde. Da fraglich ist, ob die Vorinstanz 
überhaupt eine anfechtbare Verfügung erlassen hat, gilt es eingehender 
zu untersuchen, ob eine solche vorliegt oder ob allenfalls wegen unrecht-
mässiger Verweigerung einer Verfügung auf die Beschwerde einzutreten 
ist (Art. 46a VwVG).

1.1.1 Als anfechtbare Verfügung kommt vorliegend das E-Mail  der 
Vorinstanz vom 25. Mai 2009 in Frage. Ist das E-Mail als Verfügung zu 
qualifizieren,  kann  sie  als  selbständig  anfechtbare  Zwischenverfügung 
im Sinne  von  Art. 46  Abs. 1  Bst. a  VwVG angefochten  werden,  weil 
beim Entscheid, ob die Risikoverfügung der Vorinstanz begründet oder 
unbegründet der ersuchenden Behörde eröffnet werden soll, nicht wieder 
gut zu machende Nachteile (insbes. Verletzung der Persönlichkeitsrech-
te)  des  Beschwerdeführers  auf  dem  Spiel  stehen.  Diesfalls  hätte  das 
BVGer die vorliegende Beschwerde materiell zu überprüfen. 

1.1.2 Ist das E-Mail der Vorinstanz keine Verfügung, stünde allenfalls 
die  Rechtsverweigerungsbeschwerde  im  Sinne  von  Art. 46a  VwVG 
offen,  welche  das  Verweigern  oder  Verzögern  einer  Verfügung  einer 
solchen  gleichstellt  (vgl.  MARKUS MÜLLER,  in:  Christoph  Auer/Markus 
Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über 

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das Verwaltungsverfahren [VwVG],  Zürich 2008, [nachfolgend: Kom-
mentar VwVG], N. 7 zu Art. 46a). Diesfalls könnte das  BVGer nicht in 
der Sache selbst entscheiden, sondern bloss – bei Gutheissung der Be-
schwerde – die Vorinstanz anweisen, eine Verfügung zu erlassen (vgl. 
ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,  Verwaltungsverfahren  und  Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,  Zürich 1998, S. 255;  MÜLLER, Kom-
mentar VwVG, N. 3 zu Art. 46a).

1.1.3 Der Beschwerdeführer geht davon aus, dass das E-Mail der Vor-
instanz  mangels  entsprechender  Form  keine  Verfügung  ist.  Die  Vor-
instanz nimmt dazu keine Stellung.

1.1.4 Verfügungsbegriff  und  Verfügungsform  sind  auseinander  zu 
halten.  Eine Verfügung liegt  vor,  wenn eine Verwaltungshandlung die 
vom Verfügungsbegriff geforderten Strukturmerkmale aufweist. Eine mit 
Formmängeln  behaftete  Verfügung  bleibt  eine  Verfügung,  sofern  die 
Strukturmerkmale von Art. 5 VwVG gegeben sind. Danach ist eine Ver-
fügung  eine  Anordnung  einer  Behörde  im Einzelfall,  die  ein  Rechts-
verhältnis einseitig und verbindlich regelt und sich auf öffentliches Recht 
des Bundes stützt (vgl.  PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 28 Rz. 1 f. und § 29 Rz. 3). Die 
Verfügung  wirkt  in  der  Regel  also  rechtsgestaltend.  Eine  Ausnahme 
davon bildet die Feststellungsverfügung, mit welcher die Behörde eine 
Rechtslage lediglich feststellt. Feststellungsverfügungen sind gestützt auf 
Art. 25  VwVG  « normalen » Verfügungen gleichgestellt  (vgl.  MÜLLER, 
Kommentar  VwVG,  N. 39  und  57  zu  Art. 5;  ULRICH HÄFELIN/GEORG 
MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  5. Aufl., 
Zürich/Basel/Genf  2006,  Rz. 854).  Behörde  im  Sinne  des  VwVG  ist 
jeder Verwaltungsträger,  der mit der Erfüllung von Staatsaufgaben be-
traut ist. Die Verwaltungsbefugnis schliesst grundsätzlich auch die Verfü-
gungsbefugnis ein. Die Verfügung regelt Rechte und Pflichten im Einzel-
fall,  somit für einen einzelnen oder mehrere Adressaten und mit Blick 
auf einen bestimmten Lebenssachverhalt. Ein Rechtsverhältnis liegt vor, 
wenn  die  Anordnung  einer  Behörde  auf  die  Herbeiführung  eines 
rechtlichen Erfolgs im Verhältnis zwischen Staat und Bürger gerichtet ist 
(vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI, a. a. O., § 28 Rz. 16 ff.).

1.1.5 Indem die Vorinstanz in ihrem E-Mail vom 25. Mai 2009 fest-
stellte, dass sie aufgrund der Rechtslage keinen Anlass dazu sehe, die Ri-
sikoverfügung  den  Beschwerdeführer  betreffend  unbegründet  der  er-
suchenden  Behörde  zu  eröffnen,  traf  sie  als  Behörde  eine  einseitige 
Anordnung im Einzelfall,  die  sich  auf  öffentliches  Recht  des  Bundes 
stützt. Die Regelung eines Rechtsverhältnisses ist darin zu sehen, dass 

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die  Vorinstanz  durch  die  Darstellung  ihrer  Rechtsauffassung dem Be-
schwerdeführer die Wahrung seiner Persönlichkeitsrechte im konkreten 
Einzelfall absprach resp. diese den öffentlichen Interessen unterordnete. 
Verbindlich ist die Anordnung insofern, als die Vorinstanz damit unwi-
derruflich  festlegte,  in  die  Rechtsposition  des  Beschwerdeführers  ein-
greifen zu wollen. Damit sind die Strukturmerkmale des Verfügungsbe-
griffs erfüllt.

1.1.6 Wie bereits erwähnt, ist die Frage nach der Form der Verfügung 
vom  Verfügungsbegriff  zu  trennen.  Art. 34  VwVG  schreibt  Schrift-
lichkeit vor, wobei Zwischenverfügungen unter Umständen auch münd-
lich  ergehen  können.  Schriftform  bedeutet  grundsätzlich  Papierform, 
Unterschrift,  Ort  und  Datum.  Art. 35  VwVG verlangt  weiter  die  Be-
zeichnung  der  Verfügung  als  solche,  deren  Begründung  sowie  eine 
Rechtsmittelbelehrung.  Dazu  kommt  schliesslich  die  Bezeichnung  der 
verfügenden Behörde und des Adressaten sowie die Formulierung eines 
Dispositivs (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI, a. a. O., § 29 Rz. 10).

1.1.7 Hält eine Behörde die Formvorschriften des VwVG nicht ein, so 
liegt ein Eröffnungsmangel vor. Aus einer mangelhaften Eröffnung darf 
den Parteien kein Nachteil  erwachsen (Art. 38 VwVG).  So kann zum 
Beispiel  der Lauf der  Rechtsmittelfrist  durch eine mangelnde Begrün-
dung gehemmt werden oder die fehlende Unterschrift die Rechtswirk-
samkeit der Verfügung hemmen, wenn der Adressat berechtigte Zweifel 
an  der  Identität  der  verfügenden  Behörde  haben  durfte 
(TSCHANNEN/ZIMMERLI,  a. a. O.,  § 29  Rz. 20).  Formfehlerhafte  Verfügun-
gen sind anfechtbar, in seltenen Fällen gar nichtig. Eine mit formellen 
Mängeln behaftete Verfügung bleibt aber – abgesehen vom seltenen Fall 
der  Nichtigkeit  –  eine  Verfügung  (TSCHANNEN/ZIMMERLI,  a. a. O.,  § 28 
Rz. 18). Hat die Verfügung trotz ihres Mangels den Zweck erfüllt – das 
heisst dem Bürger ist kein Nachteil aufgrund des Formfehlers entstanden 
–  bleiben  die  Formfehler  hingegen  folgenlos,  da  sich  der  Sinn  des 
Formzwanges  im  Schutz  des  Bürgers  erschöpft  (TSCHANNEN/ZIMMERLI, 
a. a. O., § 29 Rz. 2 und 20).

1.1.8 Bei der genannten E-Mail der Vorinstanz ist fraglich, ob sie – 
trotz Textformat – das Erfordernis der Schriftlichkeit zu erfüllen vermag 
(vgl.  LORENZ KNEUBÜHLER, in:  Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin 
Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungs-
verfahren [VwVG], Zürich 2008, N. 4 zu Art. 34). Es fehlen die Bezeich-
nung  als  Verfügung,  das  Dispositiv,  die  Unterschrift  sowie  auch  eine 
Rechtsmittelbelehrung. Hingegen stellt die Vorinstanz ihre Rechtsauffas-
sung betreffend Begründung der Risikoverfügung relativ ausführlich dar 

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und es ist mit genügender Deutlichkeit erkennbar, wie sie zu entscheiden 
gedenkt. Damit weist die Verfügung der Vorinstanz klare formelle Män-
gel auf. Diese sind indessen nicht derart gravierend, dass die Verfügung 
als  nichtig  angeschaut  werden müsste (vgl.  eingehend zur  Nichtigkeit 
von Verfügungen: TSCHANNEN/ZIMMERLI, a. a. O., § 31 Rz. 16 ff.).

1.1.9 Es  ist  davon  auszugehen,  dass  die  formellen  Mängel  keinen 
Nachteil für den Beschwerdeführer bewirkten. Ihm ist es trotz Mangel-
haftigkeit gelungen, die Verfügung rechtzeitig anzufechten. Aufgrund der 
Begründung sind ihm zudem die Argumente der verfügenden Behörde 
ausreichend bekannt, so dass er der gegnerischen Position in seiner Be-
schwerde umfassend entgegentreten kann. Aus diesen Gründen bleiben 
die formellen Mängel der vorinstanzlichen Verfügung folgenlos.

1.1.10 Im Ergebnis hat die Vorinstanz mit ihrem E-Mail vom 25. Mai 
2009 eine anfechtbare Verfügung erlassen. Diese ist wie bereits erwähnt 
(E. 1.1.1)  als  anfechtbare  Zwischenverfügung  im  Sinne  von  Art. 46 
Abs. 1  Bst. a  VwVG  entgegenzunehmen.  Da  mit  dieser  Verfügung 
(noch) nicht rechtsgestaltend in die Rechtsposition des Beschwerdefüh-
rers eingegriffen, sondern alleine die Rechtslage festgestellt wird, ist die 
Verfügung zudem als Feststellungsverfügung zu qualifizieren. Das von 
Art. 25 Abs. 2 VwVG geforderte schutzwürdige Interesse besteht dann, 
wenn die  gesuchstellende  Person  ohne  die  verbindliche  und  sofortige 
Feststellung  des  Bestandes,  Nichtbestandes  oder  Umfangs  öffentlich-
rechtlicher Rechte und Pflichten Gefahr liefe, dass sie oder die Behörde 
ihr nachteilige Massnahmen treffen oder ihr günstige unterlassen würde 
(vgl. KÖLZ/HÄNER, a. a. O., S. 75 mit Hinweisen). Die das schutzwürdige 
Interesse begründende Massnahme besteht vorliegend in der drohenden 
Eröffnung potenziell  persönlichkeitsverletzender  Daten  an  eine  andere 
Behörde. Das schutzwürdige Feststellungsinteresse ist damit gegeben.

1.1.11 Auf eine Überprüfung der Voraussetzungen der Rechtsverzö-
gerungsbeschwerde  kann  verzichtet  werden,  da  eine  solche  mangels 
Rechtsschutzinteresse ausgeschlossen ist, wenn eine anfechtbare Verfü-
gung vorliegt (vgl. MÜLLER, Kommentar VwVG, N. 11 zu Art. 46a). Das 
BVGer ist  damit  zuständig,  über  die  vorliegende  Beschwerde  in  der 
Sache zu befinden.

1.2 Nach Art. 37  VGG richtet  sich  das  Verfahren  vor  dem  BVGer 
nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt.

1.3 Zur Beschwerde ist  nach Art. 48 Abs. 1  VwVG berechtigt,  wer 
vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit 
zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders 
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder 

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Änderung hat. Als (formeller) Verfügungsadressat hat der Beschwerde-
führer ein aktuelles, schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der Ver-
fügung der Vorinstanz vom 25. Mai 2009. Er ist zur Beschwerde legi-
timiert.

1.4 Auf  die  im  Übrigen  frist-  und  formgerecht  eingereichte  Be-
schwerde (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist einzutreten.

2.
2.1 Das  Bundesgesetz  vom  21. März  1997  über  Massnahmen  zur 
Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS, SR 120) dient der Sicherung der 
demokratischen  und  rechtsstaatlichen  Grundlagen  der  Schweiz  sowie 
dem Schutz der Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung (Art. 1 BWIS).  Der 
Bundesrat hat in der Botschaft dazu ausgeführt, eine der heikelsten und 
intensivsten Bedrohungen der inneren Sicherheit entstehe dann, wenn an 
besonders  wichtigen  Schlüsselpositionen  eingesetzte  Personen  Verrat 
übten,  gegen  den  Staat  selber  arbeiteten  oder  seine  Institutionen  auf 
rechtswidrige Art verändern wollten. Es sollten dort nur Personen ein-
gesetzt werden, die nicht erpressbar seien und Gewähr bieten würden, 
das ihnen entgegengebrachte Vertrauen nicht zu missbrauchen (Botschaft 
des Bundesrates zum Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der 
inneren Sicherheit und zur Volksinitiative « S.o.S. Schweiz ohne Schnüf-
felpolizei »  vom 7. März  1994,  BBl  1994 II  1147,  nachfolgend:  Bot-
schaft zum BWIS).

2.2 Nach  Art. 20  Abs. 1  BWIS  werden  im  Rahmen  der  Personen-
sicherheitsprüfung  sicherheitsrelevante  Daten  über  die  Lebensführung 
der betroffenen Person erhoben, insbesondere über ihre engen persön-
lichen Beziehungen und familiären Verhältnisse,  ihre finanzielle Lage, 
ihre Beziehungen zum Ausland und Aktivitäten, welche die innere und 
äussere Sicherheit in rechtswidriger Weise gefährden könnten. Über die 
Ausübung  verfassungsmässiger  Rechte  werden  keine  Daten  erhoben. 
Ziel  der  Personensicherheitsprüfung  ist  es,  bei  Personen,  welche  eine 
nach Art. 19 Abs. 1 Bst. a–e BWIS sensible Arbeit verrichten oder ver-
richten  würden,  Sicherheitsrisiken  aufzudecken.  Als  Sicherheitsrisiken 
gelten nach der Praxis der Vorinstanz insbesondere Terrorismus, verbote-
ner Nachrichtendienst, gewalttätiger Extremismus, kriminelle Handlun-
gen,  Korruption,  finanzielle  Probleme,  Abhängigkeiten,  Erpressbarkeit 
und exzessiver Lebenswandel (vgl. Urteil des BVGer A-7512/2006 vom 
23. August 2007 E. 2.2 mit Hinweisen).

2.3 Die Vorinstanz unterbreitet ihre Beurteilung des Sicherheitsrisikos 
schriftlich der Behörde, die für die Wahl oder die Übertragung der Funk-
tion zuständig ist  (Art. 21 Abs. 4  Satz 1  BWIS).  Dazu erlässt  sie  eine 

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Verfügung über das Ergebnis der Sicherheitsprüfung. Sie kann eine po-
sitive Risikoverfügung, eine Risikoverfügung mit Auflagen, eine negati-
ve Risikoverfügung oder  eine Feststellungsverfügung erlassen (Art. 21 
Abs. 1 Bst. a–d der Verordnung vom 19. Dezember 2001 über die Perso-
nensicherheitsprüfungen [PSPV, SR 120.4]). Die entscheidende Instanz 
ist  nicht  an  die  Verfügung  der  Vorinstanz  gebunden  (Art. 21  Abs. 4 
Satz 2 bzw. Art. 24 Abs. 1 PSPV).

3.
3.1 Der  Beschwerdeführer  stellt  die  Rechtmässigkeit  der  an  seiner 
Person durchgeführten Sicherheitsprüfung nicht  in  Frage.  Auch gegen 
die Eröffnung des Prüfungsergebnisses an die ersuchende Stelle  bezie-
hungsweise die entscheidende Instanz hat er im Grundsatz nichts einzu-
wenden. Er wehrt sich aber dagegen, dass die Gründe, die zum Prüfungs-
ergebnis  geführt  haben,  der  ersuchenden  Stelle  beziehungsweise der 
entscheidenden  Instanz  offengelegt  werden.  Gegenstand  des  vorlie-
genden Streites bildet somit die Frage, ob die Risikoverfügung – wie von 
der  Vorinstanz  gefordert  –  auch  der  ersuchenden  Stelle  begründet  er-
öffnet werden muss und damit die aufgedeckten sensiblen Daten bekannt 
gegeben werden dürfen.

3.2 Nach Auffassung des Beschwerdeführers würde es seine grund-
rechtlich geschützte Privatsphäre (im Sinne von Art. 13 der Bundesver-
fassung  der  Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom  18. April  1999 
[BV, SR 101]) und seine Würde (Art. 7 BV) unwiderruflich verletzen, 
wenn  die  Vorinstanz  die  Risikoverfügung  der  ersuchenden  Stelle  mit 
einer Begründung eröffnete. Die Ausführungen der Vorinstanz enthielten 
intimste Details aus seinem Privatleben und seien zudem ehrverletzend, 
da sie ihn als illoyalen und unvertrauenswürdigen Menschen darstellten. 

3.3 Wie dem Schreiben der Vorinstanz vom 11. März 2009 zu entneh-
men ist,  wurden mit  der Personensicherheitsprüfung in der  Tat  intime 
Details aus dem Privatleben des Beschwerdeführers – insbesondere zu 
seinem Sexualleben und seiner Gesundheit – aufgedeckt. Es bedarf an 
dieser Stelle keiner eingehenderen Erörterung, um festzustellen, dass die 
Weitergabe dieser Daten an eine andere Behörde in die Grundrechte des 
Beschwerdeführers eingreifen würde. Zu denken ist dabei insbesondere 
an die informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV; vgl. dazu: 
JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., 
Bern 2008, S. 164 ff.).  Ob die Ausführungen der Vorinstanz ehrverlet-
zend sind, kann im vorliegenden Verfahren offen bleiben. Fest steht, dass 
die Eröffnung einer begründeten Risikoverfügung zumindest den Schutz-

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bereich  des  Grundrechts  auf  Privatsphäre  (Art. 13  BV)  tangiert  und 
damit einen relevanten Grundrechtseingriff darstellt.

Aus dem Erwogenen geht zudem hervor, dass vorliegend unterschieden 
werden muss zwischen der dem Beschwerdeführer und der der ersuchen-
den Stelle zu eröffnenden Verfügung. Dem beschwerdebefugten Betrof-
fenen ist  die  Verfügung zur  Wahrung des  rechtlichen  Gehörs  stets  zu 
begründen (vgl. Art. 21 Abs. 3 BWIS und Art. 35 Abs. 1 VwVG). Dies 
ist auch vorliegend unstrittig. Umstritten ist alleine die Frage, ob die der 
ersuchenden  Behörde  beziehungsweise der  entscheidenden  Instanz  zu 
eröffnende Verfügung mit einer Begründung zu versehen ist, weil damit 
–  wie  soeben  dargelegt  –  in  die  Grundrechte  des  Beschwerdeführers 
eingegriffen würde.

Aufgrund des Gesagten ist nachfolgend die Grundrechtskonformität des 
Eingriffs zu prüfen.

4.
4.1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen 
Grundlage, müssen im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig 
sein (Art. 36 BV; REGINA KIENER/WALTER KÄLIN, Grundrechte, Bern 2007, 
§ 9).

4.2 Der  Beschwerdeführer  vertritt  die  Ansicht,  der  Grundrechtsein-
griff, mithin die Begründung der Verfügung, scheitere schon an der feh-
lenden gesetzlichen Grundlage. Die Vorinstanz hält dem entgegen, dass 
mit  Art. 21  Abs. 4  BWIS  eine  solche  bestehe  und  sich  auch  aus  den 
übrigen einschlägigen Bestimmungen ergebe, dass die Risikoverfügung 
zu begründen sei. 

Schwere  Grundrechtseingriffe  wie  der  vorliegende  bedürfen  gemäss 
Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV einer Regelung in einem formellen Gesetz. Die 
wesentlichen Punkte des Eingriffs müssen darin klar und unzweideutig 
formuliert sein (vgl. KIENER/KÄLIN, a. a. O., S. 88). Das BWIS ist ein Ge-
setz im formellen Sinn. Die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage 
sind  demnach  erfüllt,  wenn  die  Möglichkeit  einer  Begründung  aus 
Art. 21 Abs. 4 BWIS mit genügender Deutlichkeit hervorgeht. Zur Be-
antwortung dieser Frage ist die genannte Bestimmung auszulegen.

4.2.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestim-
mung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen 
möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach 
seiner wahren Tragweite gesucht werden. Dabei dienen die Gesetzesma-
terialien als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Das Bun-
desgericht  hat  sich  bei  der  Auslegung  von  Erlassen  stets  von  einem 

612 BVGE / ATAF / DTAF

Verwaltungsverfahren  2009/43

Methodenpluralismus leiten lassen und nur dann allein auf das gramma-
tische  Element  abgestellt,  wenn  sich  daraus  zweifelsfrei  die  sachlich 
richtige Lösung ergab (vgl. BGE 134 II 249 E. 2.3, BGE 133 V 9 E. 3.1, 
je mit Hinweisen). Danach sollen all jene Methoden kombiniert werden, 
die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein vernünftiges und prakti-
kables  Ergebnis  am  meisten  Überzeugungskraft  haben  (HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a. a. O., Rz. 217).

4.2.2 Der  Wortlaut  von  Art. 21 Abs. 4  BWIS besagt,  dass  die  Vor-
instanz ihre Beurteilung des Sicherheitsrisikos schriftlich der ersuchen-
den Stelle beziehungsweise entscheidenden Instanz zu eröffnen hat. Das 
Gesetz  spricht  nicht  wortwörtlich  von  « Begründung »,  sondern  von 
« Unterbreitung der Beurteilung des Sicherheitsrisikos ». Diese Formu-
lierung umfasst – wie der Beschwerdeführer selber einräumt – unzwei-
felhaft die eigentliche Empfehlung, ob die beurteilte Person ein Sicher-
heitsrisiko darstellt oder nicht. Aus dem Wortlaut alleine geht hingegen 
nicht zweifelsfrei hervor,  ob damit auch eine umfassende Begründung 
mit Offenlegung aller Prüfungsinhalte im Sinne von Art. 20 BWIS ge-
meint ist. Der Text ist folglich nicht ganz klar und es sind verschiedene 
Interpretationen möglich.  Aus diesem Grund sind  die weiteren  Ausle-
gungsmethoden heranzuziehen.

4.2.3 Im  Sinne  einer  teleologischen  Auslegung  erläutert  die  Vor-
instanz den Umstand, dass die Risikoverfügung lediglich empfehlenden 
Charakter  habe  und  die  entscheidende  Instanz  gemäss  Art. 21  Abs. 4 
BWIS beziehungsweise Art. 24 Abs. 1 PSPV nicht an die Verfügung ge-
bunden sei. Die entscheidende Instanz, welche gemäss Art. 24 PSPV ab-
schliessend  über  das  Sicherheitsrisiko  (und  die  daraus  fliessenden  ar-
beitsrechtlichen Konsequenzen) entscheiden müsse, sei deshalb auf die 
Beurteilung der Vorinstanz angewiesen, um sich ein Bild für ihren Ent-
scheid machen zu können. Zudem könne der Arbeitgeber eine Entlas-
sung  –  falls  die  Risikobeurteilung  zu  einer  solchen  führe  –  nur  mit 
Kenntnis der Sicherheitsprüfung begründen.

Ziel der Personensicherheitsprüfung ist das Aufdecken von Sicherheits-
risiken bei Personen, die in sensiblen Bereichen arbeiten (vgl. E. 2.2). 
Der Beschwerdeführer weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass 
das  BWIS  der  Sicherung  der  demokratischen  und  rechtsstaatlichen 
Grundlage  der  Schweiz  sowie  dem  Schutz  der  Freiheitsrechte  ihrer 
Bevölkerung diene (Art. 1  BWIS) und  die Personensicherheitsprüfung 
eine von verschiedenen vorbeugenden Massnahmen zur frühzeitigen Er-
kennung und Bekämpfung von Gefährdungen sei  (Art. 2 Abs. 4 Bst. c 
BWIS). Die Personensicherheitsprüfung sei hingegen kein arbeitsrecht-

BVGE / ATAF / DTAF 613

2009/43  Verwaltungsverfahren

liches Kontrollinstrument. Dieser Auffassung ist zuzustimmen. Die Vor-
instanz geht zu weit, wenn sie Art. 21 Abs. 4 BWIS so auslegt, dass nach 
Sinn und Zweck der Norm ihre Ausführungen zur Sicherheitsprüfung für 
die  entscheidende  Instanz  eine  unverzichtebare  Beurteilungsgrundlage 
seien.  Nach Sinn und Zweck von Art. 21 Abs. 4  BWIS muss die ent-
scheidende Instanz die Beurteilung der Vorinstanz soweit erfahren, als es 
zum Erkennen des Risikos und Treffen der vorbeugenden Massnahmen 
erforderlich ist. Damit lässt sich aufgrund der teleologischen Auslegung 
nicht eindeutig beantworten,  ob die Risikoverfügung in jedem Fall  zu 
begründen ist oder nicht.

4.2.4 In Anwendung der historischen Auslegung beruft sich die Vorin-
stanz  auf  die  Botschaft  zum BWIS  vom 7. März  1994  (BBl  1994  II 
1188),  welcher  zu entnehmen ist,  dass keine Begründung zu erfolgen 
habe,  wenn die Sicherheitserklärung erteilt  werde.  Eine Verweigerung 
oder  das Anbringen eines Vorbehaltes müsse dagegen summarisch be-
gründet werden. Diese Passage zeigt, dass der Gesetzgeber an die Mög-
lichkeit einer Begründung gedacht hat und eine solche grundsätzlich als 
zulässig erachtet. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist dies jedoch 
kein  eindeutiger  Hinweis  auf  eine  Begründungspflicht  in  jedem  Fall. 
Vielmehr ist zu vermuten, dass der Gesetzgeber an dieser Stelle die Be-
gründungspflicht vor allem zur Sicherstellung des rechtlichen Gehörs des 
Betroffenen im Hinblick auf sein Beschwerderecht (vgl. Art. 21 Abs. 3 
BWIS) erwähnte, nicht aber unbedingt die Eröffnung gegenüber der er-
suchenden  Stelle  beziehungsweise die  entscheidende Instanz  im Auge 
hatte.  Letztere  ist  nicht  beschwerdeberechtigt  und  bedarf  der  Zustim-
mung des Betroffenen, wenn sie Einsicht in die Prüfungsunterlagen neh-
men  will  (Art. 24  Abs. 5  PSPV).  Im  Ergebnis  beantworten  die  Ma-
terialien  die  Frage  nicht  abschliessend,  ob  eine  negative  oder  mit 
Auflagen  versehene  Risikoverfügung zwingend begründet  zu  erfolgen 
hat oder nicht, gehen aber grundsätzlich von einer Begründung aus.

4.2.5 Vergleicht  man  die  einschlägigen  Bestimmungen  schliesslich 
systematisch, fällt auf, dass weder der Gesetzes- noch der Verordnungs-
geber einen Unterschied zwischen der dem Geprüften und der der ersu-
chenden Instanz zu eröffnenden Verfügung macht. Nach Art. 21 PSPV ist 
die Verfügung der betroffenen Person, der ersuchenden Stelle, der ent-
scheidenden  Instanz,  bei  Dritten  dem Arbeitgeber  und  allfälligen  Be-
schwerdeberechtigten gleichermassen zu eröffnen. Damit lässt auch die 
systematische Auslegung Raum sowohl für eine begründete wie auch für 
eine unbegründete Eröffnung.

614 BVGE / ATAF / DTAF

Verwaltungsverfahren  2009/43

4.3 Zusammenfassend liegt mit Art. 21 Abs. 4 BWIS jedenfalls eine 
hinreichende gesetzliche Grundlage für eine Begründung vor, nicht aber 
eine Vorschrift,  welche eine Begründung zwingend verlangt.  Der Ent-
scheid, ob sich eine Begründung rechtfertigt, ist vielmehr im einzelnen 
Fall – und wie sich nachfolgend zeigen wird – vor allem im Rahmen der 
Verhältnismässigkeit zu beurteilen.

Somit sind nachfolgend die weiteren Voraussetzungen von Art. 36 BV, 
d. h. das öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit, zu prüfen.

4.4 Grundrechtseingriffe,  die  auf  einer  genügenden  gesetzlichen 
Grundlage beruhen, müssen sich im Einzelfall auch mit legitimen Moti-
ven, d. h. öffentlichen Interessen, rechtfertigen lassen (vgl. KIENER/KÄLIN, 
a. a. O., S. 99). Vorliegend besteht das öffentliche Interesse darin, die de-
mokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen der Schweiz sowie die 
Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung zu schützen, indem Personen, die in 
sensiblen  Bereichen  arbeiten,  geprüft  werden,  um  Sicherheitsrisiken 
frühzeitig  zu erkennen und ihnen vorzubeugen.  Kurz:  Das öffentliche 
Interesse besteht in der Wahrung der inneren Staatssicherheit (vgl. E. 2). 
In diesem Sinne ist auch jede Massnahme, welche die Verfolgung dieses 
Ziels unterstützt, grundsätzlich als im öffentlichen Interessen liegend zu 
sehen.  Die  Weitergabe  von  Informationen  an  die  ersuchende  Stelle 
beziehungsweise die entscheidende Instanz betreffend eines möglichen 
Sicherheitsrisikos ist von diesem Motiv eindeutig gedeckt. Ob sich die 
Weitergabe dieser Informationen jedoch auch im Einzelfall rechtfertigt, 
ist nach den Grundsätzen der Verhältnismässigkeit zu beurteilen.

4.5 Verhältnismässigkeit  bedeutet,  dass  ein  Grundrechtseingriff  im 
Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich 
sein  muss und  zu  unterbleiben  hat,  wenn  eine  gleich  geeignete,  aber 
mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Aus-
serdem muss die Massnahme zumutbar sein, d. h. der angestrebte Zweck 
muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die 
dem Beschwerdeführer auferlegt werden (BGE 131 V 107 E. 3.4.1, BGE 
130 I 65 E. 3.5.1, je mit Hinweisen; Urteil des BVGer A-802/2007 vom 
3. Dezember 2007 E. 7, Urteil des BVGer A-7512/2006 vom 23. August 
2007  E. 4.2;  KIENER/KÄLIN,  a. a. O.,  S. 102;  ULRICH HÄFELIN/WALTER 
HALLER/HELEN KELLER,  Schweizerisches  Bundesstaatsrecht,  7. Aufl., 
Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 320 ff.). 

4.5.1 Unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit ist als erstes zu prü-
fen, ob die Massnahme geeignet ist, den im öffentlichen Interessen ver-
folgten  Zweck  herbeizuführen.  Durch  Eröffnung  der  Begründung  der 
Risikoverfügung  werden  der  ersuchenden  Stelle  beziehungsweise der 

BVGE / ATAF / DTAF 615

2009/43  Verwaltungsverfahren

entscheidenden Instanz Informationen zur Verfügung gestellt, welche ihr 
im Hinblick auf die Zielsetzung des BWIS behilflich sein könnten. Inso-
fern ist der Vorinstanz zuzustimmen, wenn sie vorbringt, dass die ent-
scheidende Instanz mit Kenntnis der Hintergründe der Risikoverfügung 
den Interessen aller Beteiligten adäquater Rechnung tragen und differen-
zierter entscheiden könne. Aus diesen Gründen ist die Geeignetheit der 
Massnahme zu bejahen.

4.5.2 Des Weiteren muss die Massnahme im Hinblick auf den anges-
trebten Zweck erforderlich sein. Unter diesem Aspekt ist zu prüfen, ob 
nicht auch eine mildere Massnahme ausreichen würde, um das personelle 
Sicherheitsrisiko zu erkennen beziehungsweise die entscheidende Instanz 
in die Lage zu versetzen, der inneren Sicherheit mit ihrem Entscheid aus-
reichend Rechnung zu tragen. Unter diesem Blickwinkel fällt auf, dass 
die entscheidende Instanz vorliegend auch aufgrund einer unbegründeten 
Risikoverfügung  entscheiden  könnte.  Ziel  der  Personensicherheitsprü-
fung ist das Erkennen von personellen Sicherheitsrisiken und das Ergrei-
fen von vorbeugenden Massnahmen. Dieses Ziel wird grundsätzlich auch 
ohne Begründung erreicht. Da die entscheidende Instanz nicht verbind-
lich an das Ergebnis der Prüfung gebunden ist (Art. 21 Abs. 4 BWIS und 
Art. 24 Abs. 1 PSPV), kann sie den Umstand, dass der Beschwerdeführer 
die  Hintergründe  der  Risikoverfügung  nicht  bekannt  geben  will,  frei 
würdigen. Der Beschwerdeführer muss unter diesen Umständen aber da-
mit rechnen, dass ihm die entscheidende Instanz nicht mehr genügend 
Vertrauen entgegenbringt, um ihn weiterzubeschäftigen. Damit trägt vor-
liegend hauptsächlich der Betroffene die Nachteile einer zurückgehalte-
nen Begründung. Aus diesen Gründen erweist sich eine Begründung – 
zumindest in ausführender Form – als nicht erforderlich und damit als 
unverhältnismässig. Fraglich ist indessen, ob eine Risikoverfügung ohne 
jegliche Begründung noch geeignet ist, das gesetzliche Ziel zu erreichen 
oder ob dieses nicht doch mehr erfordert.

4.5.3 Zu beachten ist nämlich, dass gemäss Praxis der Vorinstanz ins-
besondere  Terrorismus,  verbotener  Nachrichtendienst,  gewalttätiger 
Extremismus, kriminelle Handlungen, Korruption, finanzielle Probleme, 
Abhängigkeiten, Erpressbarkeit und exzessiver Lebenswandel als mög-
liche  Sicherheitsrisiken  gelten  (vgl.  E. 2.2).  Angesichts  der  grossen 
Bandbreite von Gefahrenquellen und deren unterschiedlichen Bedeutung 
für die innere Sicherheit erscheint es erforderlich, dass die entscheidende 
Instanz zumindest erfährt, welche Art von Sicherheitsrisiko die geprüfte 
Person darstellt. So wird auf einen Angestellten, der verbotenen Nach-
richtendienst  betreibt,  anders  zu  reagieren  sein  als  auf  einen,  der 
« bloss » finanzielle  Probleme hat.  Dem Bedürfnis der  entscheidenden 

616 BVGE / ATAF / DTAF

Verwaltungsverfahren  2009/43

Instanz, die Art des Sicherheitsrisikos zu erfahren, kann mit einer Kurz-
begründung (z. B.  « die Fachstelle beurteilt  die Person als Sicherheits-
risiko  wegen  Erpressbarkeit »)  Rechnung  getragen  werden.  Mit  einer 
Kurzbegründung lässt sich das Sicherheitsrisiko besser und differenzier-
ter erkennen, ohne dass dabei (unnötige) Ausführungen zu Details aus 
der  Privatsphäre gemacht  werden müssten.  Die Kurzbegründung stellt 
damit eine im Hinblick auf das Erreichen des im öffentlichen Interesse 
liegenden Ziels gleich geeignete, aber mildere Massnahme dar als eine 
ausführende. Im Gegensatz zu Letzteren ist sie somit erforderlich.

4.5.4 Obwohl eine Risikoverfügung mit Kurzbegründung nach dem 
Gesagten als geeignet und erforderlich erachtet wird, rechtfertigt sich der 
mit dieser Massnahme verbundene Grundrechtseingriff nur dann, wenn 
er zumutbar ist, d. h. der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen 
Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Beschwerdeführer aufer-
legt werden (vgl. E. 4.5). Um diese Frage beurteilen zu können, sind die 
öffentlichen und die betroffenen privaten Interessen gegeneinander abzu-
wägen. Wiegt das private Interesse schwerer als das öffentliche, ist die 
Massnahme  nicht  zumutbar  (vgl.  HÄFELIN/HALLER/KELLER,  a. a. O., 
Rz. 323). Vorliegend bedeutet dies eine Abwägung des öffentlichen In-
teresses an der inneren Sicherheit gegen das private Interesse am Schutz 
der Privatsphäre.

4.5.5 In diesem Zusammenhang ist das Vorbringen des Beschwerde-
führers, er habe aufgrund des Zustimmungserfordernisses zur Personen-
sicherheitsprüfung das Recht,  eine unbegründete Verfügung zu verlan-
gen, zu würdigen.

4.5.6 Die zu prüfende Person muss einerseits der Durchführung der 
Sicherheitsprüfung als solcher (Art. 19 Abs. 3 BWIS) und andererseits 
der dazu erforderlichen Datenerhebung (Art. 15 Abs. 1 Bst. a PSPV) zu-
stimmen. Die Ermächtigung zur Datenerhebung ist während sechs Mo-
naten gültig und kann von der betroffenen Person jederzeit  schriftlich 
widerrufen  werden  (Art. 15  Abs. 3  PSPV).  Zur  Frage,  ob  auch  die 
Zustimmung zur Durchführung der Sicherheitsprüfung als solche wider-
rufen werden kann, äussern sich weder das BWIS noch die PSPV aus-
drücklich. In der Botschaft wird indessen klargestellt,  dass die Sicher-
heitserklärung ohne Zustimmung des Betroffenen nicht abgegeben wer-
den kann (Botschaft zum BWIS, BBl 1994 II 1186).  Das Gesetz lässt 
also den Grundrechtseingriff ausdrücklich nur dann zu, wenn die betrof-
fene  Person  zustimmt.  Der  Betroffene  hat  somit  die  Wahl,  auf  sein 
Grundrecht zu verzichten oder nicht. Die Lehre leitet die Möglichkeit, 
auf Grundrechte zu verzichten, aus dem allen Grundrechten inhärenten 

BVGE / ATAF / DTAF 617

2009/43  Verwaltungsverfahren

Selbstbestimmungsrecht  ab  (vgl.  HÄFELIN/HALLER/KELLER,  a. a. O., 
Rz. 334). Selbstbestimmung bedeutet Unabhängigkeit von jeder Art der 
Fremdbestimmung. Bezogen auf das Zustimmungserfordernis zur Perso-
nensicherheitsprüfung  kann  dies  nur  bedeuten,  dass  die  Zustimmung 
jederzeit zurückgezogen werden kann. Den Fall, in welchem eine Beur-
teilung des Sicherheitsrisikos überhaupt nicht möglich ist, sieht Art. 21 
Abs. 1  Bst. d  PSPV  ausdrücklich  vor  (vgl.  auch  Urteil  des  BVGer 
A-7512/2006 vom 23. August 2007 E. 5.4). Dem staatlichen Sicherheits-
bedürfnis muss die entscheidende Instanz in solchen Fällen durch freie 
Würdigung  der  verweigerten  Zustimmung  Rechnung  tragen  (vgl. 
Botschaft zum BWIS, BBl 1994 II 1186).

4.5.7 Das Selbstbestimmungsrecht über den Grundrechtseingriff be-
deutet  indessen  nicht,  dass  die  geprüfte  Person  gewissermassen  nach 
Belieben über den Verfahrensausgang bestimmen kann. Sie hat alleine 
die Wahl zwischen Zustimmung und deren Verweigerung. Stimmt sie zu, 
wird die Prüfung durchgeführt. Die Zulässigkeit des Eingriffs bestimmt 
sich in  diesem Fall  nach Art. 36 BV. Verweigert  sie die  Zustimmung, 
zieht dies die entsprechenden Konsequenzen, d. h. die freie Würdigung 
durch die ersuchende Instanz, nach sich.

4.5.8 Dem Beschwerdeführer steht es somit offen, seine Zustimmung 
zur Personensicherheitsprüfung zurückzuziehen. Damit kann er mit Si-
cherheit  die Offenlegung der anlässlich der Prüfung aufgeckten Daten 
verhindern. Diese Widerrufsmöglichkeit wirkt sich indessen auf die ein-
gangs erwähnte (vgl. E. 4.5.4) Interessenabwägung aus. Die Möglichkeit 
des Beschwerdeführers, eine Verletzung der Privatsphäre jederzeit voll-
ständig zu verhindern, lässt das private Interesse weniger gewichtig er-
scheinen als das  öffentliche.  Solange der  Beschwerdeführer  seine Zu-
stimmung nicht  ganz  zurückzieht,  muss  er  in  Kauf  nehmen,  dass  die 
ersuchende  Instanz  zumindest  im  Rahmen  einer  Kurzbegründung  die 
Gründe für eine negative oder mit Auflagen behaftete Risikoverfügung 
erfährt. Der angestrebte Zweck der inneren Sicherheit steht angesichts 
des Widerrufsrechts in einem vernünftigen Verhältnis zur Belastung, die 
dem  Beschwerdeführer  durch  die  Ausstellung  einer  Kurzbegründung 
auferlegt wird, und ist ihm damit zumutbar.

4.6 Im Ergebnis erweist sich ein Eröffnen der Risikoverfügung mit 
einer ausführenden Begründung gegenüber der ersuchenden Stelle bezie-
hungsweise entscheidenden Instanz als nicht erforderlich und damit als 
unverhältnismässig. Das Anbringen einer Kurzbegründung ist jedoch im 
Hinblick  auf  die  im  öffentlichen  Interesse  liegende  innere  Sicherheit 

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Verwaltungsverfahren  2009/43

erforderlich und stellt keinen unzumutbaren Eingriff in die Privatsphäre 
des Beschwerdeführers dar.

5. Die  Vorbringen  des  Beschwerdeführer  erweisen  sich  als  über-
wiegend begründet und die Beschwerde ist im Sinne der  Erwägungen 
gutzuheissen.

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