# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9a301a16-a9f8-5a89-9aa2-aa360d5cd1ca
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2018-12-10
**Language:** de
**Title:** Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (EDÖB) Empfehlungen nach BGÖ 10.12.2018
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_EDOEB/CH_EDÖB_006_Empfehlung-X-NDB-vom_2018-12-10.pdf

## Full Text

Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter 

EDÖB  

 

 Feldeggweg 1, 3003 Bern 

Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 

www.edoeb.admin.ch 

 

 

 

Bern, 10. Dezember 2018 

 
 
 

Empfehlung 
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes 

 
im Schlichtungsverfahren zwischen 

 
X 

(Antragsteller) 
 

und 
 

Nachrichtendienst des Bundes NDB 
 

I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest: 

1. Der Antragsteller (Journalist) wandte sich am 28. August 2018 mit zwei Fragen zu den im 

Bundesgesetz über den Nachrichtendienst (Nachrichtendienstgesetz, NDG; SR 121) geregelten 

genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen an den Nachrichtendienst des Bundes 

NDB. Er wollte insbesondere wissen, wie oft die Massnahme «Eindringen in Computersysteme» 

vom NDB bisher angewendet wurde. Der NDB verwies den Antragsteller daraufhin auf die in 

seinem aktuellen Lagebericht «Sicherheit Schweiz 2018» veröffentlichten Zahlen1 und lehnte es 

ab, weitere Informationen zu dieser Thematik bekannt zu geben. 

2. In der Folge stellte der Antragsteller gestützt auf das Bundesgesetz über das 

Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim NDB ein 

formelles Gesuch um Zugang zu folgenden Informationen: 

 Aktuelle Liste der vom NDB eingesetzten genehmigungspflichtigen 

Beschaffungsmassnahmen im Inland, aufgeschlüsselt nach den verschiedenen 

Beschaffungsmassnahmen entsprechend Art. 26 Abs. 1 NDG, inklusive der Information «in 

wie viele Operationen diese Massnahmen fielen sowie in welchen Aufgabenbereich 

(Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, NBC-Proliferation, Angriffe auf kritische 

Infrastrukturen)»;  

 Anzahl der vom Bundesverwaltungsgericht nicht genehmigten Massnahmen. 

3. Am 14. September 2018 nahm der NDB zum Zugangsgesuch Stellung und erklärte, dass die 

verlangten Informationen nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen würden, da die 

nachrichtendienstliche Informationsbeschaffung gemäss Art. 67 NDG vom Öffentlichkeitsgesetz 

ausgenommen sei. Folglich könne auf das Gesuch nicht eingetreten werden. 

4. In der Folge reichte der Antragsteller am 24. September 2018 einen Schlichtungsantrag beim 

Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. 

                                                   
1  Abrufbar unter: https://www.vbs.admin.ch/content/vbs-internet/de/verschiedene-themen-des-vbs/die-

nachrichtenbeschaffung-des-bundes/wirtschaftsspionage-in-der-schweiz1.download/vbs-

internet/de/documents/nachrichtendienst/lageberichte/NDB-Lagebericht-2018-d.pdf (zuletzt besucht am 27.11.2018). 

https://www.vbs.admin.ch/content/vbs-internet/de/verschiedene-themen-des-vbs/die-nachrichtenbeschaffung-des-bundes/wirtschaftsspionage-in-der-schweiz1.download/vbs-internet/de/documents/nachrichtendienst/lageberichte/NDB-Lagebericht-2018-d.pdf
https://www.vbs.admin.ch/content/vbs-internet/de/verschiedene-themen-des-vbs/die-nachrichtenbeschaffung-des-bundes/wirtschaftsspionage-in-der-schweiz1.download/vbs-internet/de/documents/nachrichtendienst/lageberichte/NDB-Lagebericht-2018-d.pdf
https://www.vbs.admin.ch/content/vbs-internet/de/verschiedene-themen-des-vbs/die-nachrichtenbeschaffung-des-bundes/wirtschaftsspionage-in-der-schweiz1.download/vbs-internet/de/documents/nachrichtendienst/lageberichte/NDB-Lagebericht-2018-d.pdf

 

 

 

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5. Auf Ersuchen des Beauftragten reichte der NDB am 11. Oktober 2018 eine detailliert 

begründete Stellungnahme zur Frage der Nichtanwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes auf 

die vom Antragsteller verlangten Informationen ein. 

6. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des NDB sowie auf die eingereichten 

Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. 

II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: 

A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 

7. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim NDB ein. Dieser 

verweigerte den Zugang zu den verlangten Informationen mit dem Argument, diese würden 

nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen. In Fällen, in denen wie vorliegend nicht bereits von 

Beginn weg zweifelsfrei feststeht, ob das Öffentlichkeitsgesetz zur Anwendung gelangt, tritt der 

Beauftragte auf einen form- und fristgerecht eingereichten Schlichtungsantrag ein.2  

8. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren folglich zur 

Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der 

Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 

20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht 

(Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 

9. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder 

allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.3 

Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, 

ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der 

Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.  

B. Materielle Erwägungen  

10. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der 

Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die 

Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.4 

11. Der NDB publizierte in seinem Lagebericht «Sicherheit Schweiz 2018» die Anzahl Operationen, 

in denen genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen eingesetzt wurden 

(aufgeschlüsselt nach den einzelnen Aufgabengebieten Terrorismus, verbotener 

Nachrichtendienst, NBC-Proliferation, Angriffe auf kritische Infrastrukturen gemäss Art. 6 NDG), 

sowie die Anzahl der bewilligten einzelnen genehmigungspflichtigen Massnahmen des Jahres 

2017. Der NDB stellte dem Antragsteller zudem in Aussicht, dass die Zahlen des laufenden 

Jahres im Frühling 2019 im nächsten Lagebericht des NDB veröffentlicht würden. Der 

Antragsteller verlangt jedoch eine weitergehende Aufschlüsselung der publizierten Zahlen nach 

Art der genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen (entsprechend Art. 26 NDG) sowie 

in zeitlicher Hinsicht zusätzlich die aktuellen Zahlen des laufenden Jahres. Er verlangt ebenfalls 

die Anzahl der vom Bundesverwaltungsgericht nicht genehmigten Massnahmen. 

                                                   
2  Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, 

BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 1990. 
3 BBl 2003 2024. 
4 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), 

Art. 13, Rz 8. 

 

 

 

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12. Der NDB lehnte dieses Ersuchen ab, da diese Informationen seiner Ansicht nach aufgrund von 

Art. 67 NDG nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen. Gegenüber dem Beauftragten 

begründete der NDB seine Haltung insbesondere damit, dass eine nach Art der 

genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen aufgeschlüsselte Liste, wie sie der 

Antragsteller wünscht, Angaben aus verschiedenen amtlichen Dokumenten zur 

Informationsbeschaffung, die nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstünden, in einem neuen 

Dokument zusammenführe. Wenn jedoch die einzelnen Dokumente nicht dem 

Öffentlichkeitsgesetz unterstünden, so müsse dies auch gelten für den Zugang zu Dokumenten, 

die sich darauf beschränkten, ohne jede Weiterung Teilaspekte aus nicht dem 

Öffentlichkeitsgesetz unterliegenden Dokumenten zusammenzuführen. Der NDB betonte, dass 

nicht nur diejenigen Teile von amtlichen Dokumenten vom Öffentlichkeitsgesetz ausgenommen 

seien, die der Informationsbeschaffung dienten, sondern es vielmehr sämtliche amtlichen 

Dokumente seien, welche die Informationsbeschaffung betreffen würden. 

13. Mit dem Inkrafttreten des neuen Nachrichtendienstgesetzes am 1. September 2017 wurde die 

nachrichtendienstliche Informationsbeschaffung dem Anwendungsbereich des 

Öffentlichkeitsgesetzes entzogen. Es handelt sich dabei gemäss Botschaft um eine «sachliche 

Ausnahme für die Unterlagen über die nachrichtendienstliche Informationsbeschaffung».5 

Art. 67 NDG besagt, dass das Öffentlichkeitsgesetz nicht gilt für den Zugang zu amtlichen 

Dokumenten betreffend die Informationsbeschaffung nach dem Nachrichtendienstgesetz. Die 

Informationsbeschaffung ist im 3. Kapitel des NDG geregelt, wobei die genehmigungspflichtigen 

Beschaffungsmassnahmen dessen 4. Abschnitt bilden. Sie gründen auf einem gerichtlichen 

Genehmigungsverfahren vor Bundesverwaltungsgericht und – sofern gutgeheissen – auf einem 

daran anschliessenden politischen Freigabeverfahren. 

14. Die vom Zugangsgesuch betroffenen Informationen sind – wie soeben erwähnt – Teil der 

Informationsbeschaffung gemäss dem 3. Kapitel des NDG. Folglich dürfte zumindest jedes 

einzelne unmittelbar bei der Anordnung und Umsetzung einer solchen Massnahme anfallende 

Dokument von der Ausnahme nach Art. 67 NDG erfasst werden. Fraglich ist nun, ob diese 

Ausnahme auch zum Tragen kommt, wenn wie vorliegend lediglich um Zugang zu rein 

quantitativen Angaben der eingesetzten genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen 

verlangt wird.  

15. Wie der NDB zu Recht vorbringt, beschränkt sich eine solche Statistik auf das blosse 

Zusammenführen von einzelnen, nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Dokumenten. 

Der Schlussfolgerung des NDB, dass aus logischen Überlegungen demnach auch diese 

zusammengeführten Informationen nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen können, kann 

sich der Beauftragte dennoch nicht anschliessen. Entscheidend ist seiner Ansicht nach 

vielmehr, ob auch diese zusammengeführten Angaben bzw. Zahlen vom Schutzzweck von 

Art. 67 NDG abgedeckt sind respektive Schlüsse zulassen, welche diesen Schutzzweck 

vereiteln. 

16. Nach Einschätzung des Beauftragten würde eine nach den verschiedenen 

genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen aufgeschlüsselte Statistik, wie sie der 

Antragsteller verlangt, Hinweise darauf geben, welche Methoden der NDB bei der 

Informationsbeschaffung konkret bzw. schwerpunktmässig einsetzt. Ebenso könnten durch die 

Bekanntgabe von allenfalls vom Bundesverwaltungsgericht nicht genehmigter Massnahmen 

Möglichkeiten und insbesondere Grenzen der nachrichtendienstlichen Informationsbeschaffung 

ersichtlich werden. So änderte denn auch das Bundesverwaltungsgericht gleichzeitig mit 

Inkrafttreten des Nachrichtendienstgesetzes sein Informationsreglement dahingehend, dass 

                                                   
5  Botschaft zum Nachrichtendienstgesetz, BBl 2014 2161. 

 

 

 

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Entscheide über genehmigungspflichtige Beschaffungsmassnahmen nicht veröffentlicht 

werden.6 Selbst die vom NDB in seinem jährlichen Lagebericht veröffentlichte Statistik mit der 

blossen Anzahl der Operationen und der in diesem Rahmen eingesetzten Massnahmen würde 

es jeder interessierten Person erlauben, mit regelmässigen Zugangsgesuchen in kurzen 

zeitlichen Abständen in Verbindung mit anderen öffentlich zugänglichen Informationen wie 

Medienberichten unter Umständen auf aktuelle laufende Aktivitäten des NDB zu schliessen. Die 

vom Antragsteller verlangten Informationen ermöglichen folglich hinreichend konkrete 

Rückschlüsse auf das Vorgehen bzw. die Arbeitsweise des NDB in der 

Informationsbeschaffung. In diesem Sinne handelt es sich in diesem vorliegenden Fall, trotz den 

nur zahlenmässigen Angaben, um Informationen mit einem Aussagegehalt über die Art und 

Weise der Informationsbeschaffung des NDB, also denjenigen Tätigkeitsbereich, den der 

Gesetzgeber ohne Einschränkung oder Berücksichtigung der tatsächlichen Sensibilität der 

Informationen vom Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen hat. 

Folglich gelangt auch der Beauftragte zum Schluss, dass die vom Antragsteller verlangten 

Informationen – auch wenn an diesen ein öffentliches Interesse besteht – aufgrund von 

Art. 67 NDG nicht dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen. 

17. Mangels Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes oder anderer spezialgesetzlicher 

Veröffentlichungspflichten erfolgt eine Publikation von Zahlen zu den genehmigungspflichtigen 

Beschaffungsmassenahmen nach Art. 26 NDG durch den NDB daher im Rahmen seiner 

allgemeinen aktiven Informationstätigkeit, die vom Öffentlichkeitsgesetz nicht erfasst wird.7 Es 

steht folglich im Ermessen des NDB, ob und in welchem Umfang und zu welchem Zeitpunkt er 

Angaben zu den genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen veröffentlicht.8 

III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und 

Öffentlichkeitsbeauftragte:  

18. Der Nachrichtendienst des Bundes kann mangels Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes 

an seiner Zugangsverweigerung festhalten. 

19. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim 

Nachrichtendienst des Bundes den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes 

über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, 

wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 

20. Der Nachrichtendienst des Bundes erlässt eine Verfügung, wenn er mit der Empfehlung nicht 

einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 

21. Der Nachrichtendienst des Bundes erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser 

Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung 

(Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 

22. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am 

Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 

VBGÖ). 

 

 

                                                   
6  Art. 5 Abs. 1 des Informationsreglements für das Bundesverwaltungsgericht (SR 173.320.4). 
7  BBl 2003 1977. 
8  BRUNNER/MADER, Handkommentar BGÖ, Einl. Rz. 86 ff. 

 

 

 

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23. Die Empfehlung wird eröffnet: 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

X 

 

- Einschreiben mit Rückschein (R) 

Nachrichtendienst des Bundes 

Papiermühlestrasse 20 

3003 Bern 

 

 

 

 

 

 

 

 
Adrian Lobsiger