# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4f29b0f8-58e4-5e02-af83-caa4bf633624
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-01-15
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 15.01.2015 601 2014 144
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2014-144_2015-01-15.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2014 144

Arrêt du 15 janvier 2015

Ie Cour administrative

Composition Présidente: Marianne Jungo
Juges: Christian Pfammatter, Gabrielle Multone
Greffier-stagiaire: Leonardo Roux

Parties A.________, recourant     

contre

COMMUNE DE DOMDIDIER, autorité intimée     

Objet Droits politiques

Recours du 3 octobre 2014 contre la décision du 28 septembre 2014

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 7

attendu

que, le 26 juin 2014, les Conseils communaux de Domdidier, Dompierre, Léchelles et Russy ont 
approuvé une convention de fusion aux fins de former la nouvelle Commune de Belmont-Broye;

que, le 4 juillet 2014, ces communes ont convoqué, par la Feuille Officielle du Canton de Fribourg 
(FO) n° 27, le corps électoral de chacune d'elles en vue de la votation populaire communale du 
dimanche 28 septembre 2014. Les citoyens étaient invités à répondre à la question suivante: 
"Acceptez-vous la fusion des communes de Domdidier, Dompierre, Léchelles et Russy avec effet 
au 1er janvier 2016"; 

que, dans la même FO, lesdites communes ont publié le texte suivant:

"En date du 26 juin 2014, les Conseils communaux de Domdidier, Dompierre, Léchelles et Russy ont signé 
une convention de fusion qui sera soumise à la votation populaire le 28 septembre 2014. En cas 
d'acceptation, la fusion de nos quatre communes sera effective dès le 1er janvier 2016.

Le texte de la convention peut être consulté en tout temps sur les sites Internet www.belmont-broye.ch et 
ceux respectifs de chaque commune, ainsi qu'aux bureaux de l'Administration durant les heures d'ouverture.

La population des quatre villages est invitée à prendre part à une séance d'information et de présentation de 
la convention de fusion le jeudi 28 août 2014, à 20 heures, à la halle des sports de Domdidier…"

que la séance d'information annoncée a eu lieu comme prévu et la convention de fusion a été 
présentée par des représentants des quatre conseils communaux aux quelque 220 personnes 
présentes;  

que, moins d'une semaine plus tard, une table ronde était organisée par le principal opposant à la 
fusion; 

que la votation a eu lieu le 28 septembre 2014. Pour la Commune de Domdidier (ci-après: la 
Commune), les électeurs inscrits étaient au nombre de 2'035 et les bulletins rentrés à celui de 
1'194. Le décompte des bulletins donne le résultat suivant: bulletins blancs: 18; bulletins nuls: 16; 
bulletins valables: 1'160; 597 électeurs ont voté oui et 563 non; 

qu'agissant le 3 octobre 2014, A.________, citoyen de Domdidier, a recouru auprès du Tribunal 
cantonal, en concluant à l'annulation de la votation et de son résultat qui ne sont à son avis pas 
valides. A l'appui de ses conclusions et après avoir notamment souligné que seules 34 voix 
séparaient les votes positifs de ceux négatifs, il allègue que, dans la Commune, le Bureau 
électoral a fonctionné en l'absence du Syndic et du Secrétaire communal le dimanche 
28 septembre 2014, entre 10 et 12 heures, que les votants n'étaient pas systématiquement biffés 
du registre électoral au fur et à mesure des votes, qu'aucun opposant à la fusion n'était représenté 
au sein du Bureau électoral, que la documentation remise pour le vote était unilatéralement en 
faveur de la fusion, que l'insertion d'un argumentaire contre celle-ci a été refusée, qu'enfin et 
surtout la convention de fusion n'a pas été publiée dans la FO dans les 30 jours dès sa signature 
comme l'exige l'art. 134d al. 4 de la loi sur les communes (LCo; RSF 140.1); 

que, le 15 octobre 2014, la Commune a déposé ses observations, en les accompagnant 
notamment du procès-verbal du 28 septembre 2014 du résultat du vote, des bulletins de vote et 
des certificats de capacité civique. Elle indique que le Syndic était effectivement absent, mais il ne 

http://www.belmont-broye.ch

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 7

faisait pas partie du Bureau électoral. Le président en était Johann Pury, conseiller général. Le 
Secrétaire communal était présent mais il n'était pas visible car il officiait dans le bureau de 
dépouillement, qui se trouve dans un local indépendant. C'est Stéphanie Joye, responsable du 
contrôle de l'habitant et membre du Bureau électoral, qui officiait dans le bureau de vote. 
Concernant le certificat de capacité civique, la Commune indique qu'il dispose d'un code-barres 
depuis mars 2012, de sorte que le nom du votant n'est plus biffé à la main mais par un lecteur de 
code-barres. En revanche, les votes des étrangers sont biffés à la main car leurs certificats ne 
disposent pas de code-barres, solution qui permet d'effectuer un contrôle des personnes ayant 
droit de vote uniquement sur le plan communal. Par ailleurs, la Commune précise que le choix des 
membres du Bureau électoral a été confirmé lors de la séance du Conseil communal du 25 août 
2014. A moins qu'un opposant déclaré demande de participer à ce bureau - mais le principal 
opposant connu ne s'est pas manifesté dans ce sens - il n'est pas d'usage de demander aux 
six membres du bureau ce qu'ils vont voter. L'autorité intimée affirme encore qu'elle n'a pas reçu 
de demande tendant à ce qu'un argumentaire défavorable à la fusion soit inséré dans le matériel 
de vote; tel n'a pas non plus été le cas pour les autres communes concernées. Certes, 
B.________ a sollicité un avis du Préfet de la Broye concernant cette question. Le préfet lui a 
répondu le 7 juillet 2014 et le précité n'a pas poursuivi de démarche. Quant à la convention de 
fusion, la population a pu y avoir accès dès sa publication dans la FO du 4 juillet 2014; elle a en 
outre été affichée au pilier public du 4 juillet au 28 septembre 2014; elle a été annexée dans la 
documentation pour le vote et elle a été expliquée et détaillée lors de la séance d'information du 
28 août 2014. La Commune précise qu'elle a procédé selon le protocole qui lui avait été indiqué 
par le Service des communes et la Préfecture de la Broye;  

que, le 28 octobre 2014, le recourant a déposé des contre-observations. Il affirme que les 
demandes du principal opposant, B.________, ont reçu une fin de non-recevoir. Dans ces 
conditions, sa présence au Bureau électoral aurait permis une représentation plus équilibrée des 
factions. L'intéressé allègue en outre que cet opposant a cherché à insérer un argumentaire 
contradictoire et le préfet, qui lui a répondu, lui aurait indiqué qu'il lui appartenait d'organiser lui-
même la distribution de son matériel, ce qui équivaut dans les faits à une fin de non-recevoir. Les 
quatre communes concernées s'en sont en outre remises à la réponse du préfet. Le recourant 
conteste encore la date de la distribution du matériel de vote; il affirme que celui-ci a été distribué 
le 29 août 2014, soit 28 jours avant le scrutin, à savoir tardivement selon lui. Enfin, le recourant 
maintient que la convention de fusion n'a pas été publiée dans le FO dans les 30 jours dès sa 
signature. La publication dans la FO du 4 juillet 2014 n'avait qu'un seul objet, la convocation des 
citoyens au vote. Aussi, compte tenu de toutes ces critiques, il confirme ses conclusions;

que, le 17 novembre 2014, la Commune a adressé ses ultimes remarques. Elle précise que le 
système à code-barres est en vigueur depuis 2012, et non depuis le scrutin sur la fusion. Elle 
souligne qu'aucun recours n'a été interjeté contre sa décision, publiée dans la FO 4 juillet 2014, 
selon laquelle le matériel serait distribué entre le 29 août et le 5 septembre 2014 au plus tard; 

que, dans une intervention non sollicitée du 26 novembre 2014, le recourant relève notamment 
que l'expression d'un point de vue différent, dans le matériel de vote, se serait aussi justifié au 
regard du résultat si étriqué du scrutin et que le refus de le communiquer démontrerait que le droit 
n'a pas été respecté ni dans sa forme ni dans son esprit; 

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 7

considérant

que, selon l'art. 134d al. 5, dernière phrase, LCo, en cas de vote sur une fusion, la loi sur l'exercice 
des droits politiques est applicable par analogie (al. 5); 

que l'art. 1 de la loi sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSF 115.1) indique la loi a pour 
objet les votations et élections populaires en matière cantonale et communale (al. 1 let. a). Elle est 
applicable par analogie aux associations de communes et aux agglomérations, conformément à la 
législation spéciale (al. 2);

que la LEDP:

- donne au Tribunal cantonal la compétence de statuer sur les recours en matière de 
votations et d’élections cantonales et communales (art. 150 al. 1 LEDP);

- prévoit que la procédure de recours est régie en principe par le code de procédure et de 
juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), sous réserve d'exceptions (art. 151 LEDP);

- précise que toute personne ayant l'exercice des droits politiques a la qualité pour recourir 
et que le délai pour recourir est de dix jours dès la publication des résultats dans la FO ou, 
dans le cas de votations et élections communales, dès l'affichage des résultats au pilier 
public (art. 152 al. 1 et 2 LEDP);

qu'en l'espèce, le recours a été interjeté auprès du Tribunal compétent pour en connaître, dans le 
délai de dix jours prévus par la LEDP, par un citoyen ayant l'exercice des droits politiques dans 
l'une des communes concernées par la fusion. En outre, il respecte les formes prescrites par l'art. 
81 CPJA. Partant, la Cour de céans peut en examiner les mérites;  

que l'art. 34 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101) garantit de manière générale et 
abstraite les droits politiques, tant sur le plan fédéral que sur le plan cantonal ou communal. Selon 
l'art. 34 al. 2 Cst., qui codifie la jurisprudence du Tribunal fédéral établie sous l'empire de la 
Constitution fédérale du 29 mai 1874 (Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à 
une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I 191; ATF 124 I 55 consid. 2a p. 57; 121 I 138 
consid. 3 p. 141, 187 consid. 3a p. 190), cette garantie protège la libre formation de l'opinion des 
citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté. Une formation et 
expression libres de la volonté des électeurs supposent que les objets soumis au vote soient 
portés à temps et de façon adéquate à leur connaissance (ATF 104 Ia 236 consid. 2c p. 239, 360 
consid. 3a p. 363; 98 Ia 602 consid. 9 p. 610; arrêt du Tribunal fédéral 1P.120/1996 du 
12 septembre 1996, consid. 5b, publié in ZBl 98/1997 p. 362; P. TSCHANNEN, Stimmrecht und 
politische Verständigung, Bâle et Francfort 1995, p. 425; P. MAHON, L'information par les 
autorités, RDS 118/1999 II p. 199, ch. 25, p. 232). La manière dont l'information des citoyens doit 
intervenir découle avant tout du droit cantonal. Les dispositions de ce droit qui règlent le devoir 
d'information des autorités ne sont pas de simples prescriptions d'ordre (ATF 98 Ia 602 consid. 9 
p. 610; arrêt du Tribunal fédéral 1P.120/1996 du 12 septembre 1996, consid. 5b, publié in ZBl 
98/1997 p. 362);

que le recourant se plaint tout d'abord de ce que le texte de la convention de fusion des quatre 
communes concernées n'a pas été régulièrement publié; 

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 7

que, selon l'art. 134d LCo qu'il a cité, la convention de fusion est publiée par les conseils 
communaux des communes concernées dans la Feuille officielle, dans le délai de trente jours dès 
la signature de la convention. Les conseils communaux réunis présentent ensuite la convention de 
fusion et son contenu aux personnes habitant dans le périmètre désigné si possible lors d’une 
manifestation commune (al. 4);

qu'en l'espèce, le dossier révèle que la convention de fusion a été approuvée par les quatre 
communes concernées le 26 juin 2014 et que, dans la FO du 4 juillet 2014, soit dans les trente 
jours dès sa signature, il a été indiqué aux citoyens qu'ils pouvaient en consulter le texte sur le site 
Internet www.belmont-broye.ch, de même que sur ceux respectifs de chaque commune, ainsi 
qu'aux bureaux de l'Administration durant les heures d'ouverture. Par ailleurs, la population des 
quatre villages a été invitée à prendre part à une séance d'information et de présentation de la 
convention fixée au 28 août 2014 à Domdidier, où des exemplaires de ce texte ont également été 
mis à disposition et au cours de laquelle les citoyens ont pu poser toutes leurs questions et 
émettre toutes leurs réticences, voire présenter leurs critiques. Le texte a en outre été affiché au 
pilier public du 4 juillet au 28 septembre 2014. Aussi, l'esprit de l'art. 134d LCo a dans tous les cas 
été respecté;  

que cela étant, dès lors que le recourant conteste en l'occurrence le résultat d'une votation, c'est à 
l'aune des exigences de la LEDP, ici déterminante, qu'il convient d'examiner si les délais prescrits 
par cette loi ont été respectés; 

qu'à cet égard, il importe de noter qu'en vertu de l'art. 12 al. 1 LEDP, avant tout scrutin fédéral, 
cantonal ou communal, chaque personne habile à voter reçoit, par l’intermédiaire du secrétariat 
communal: a) le certificat de capacité civique comprenant les mentions prévues dans le règlement 
d’exécution; b) le matériel de vote et d’information prévu dans le règlement d’exécution; 

que l'art. 10 al. 1 let. c du règlement sur l'exercice des droits politiques (REDP; RSF 115.11) 
prescrit que le matériel de vote et d’information comprend, pour les votations communales, 1. la 
documentation relative à l’acte soumis à votation; 2. une enveloppe de vote; 3. un bulletin de vote 
en blanc;

que dans le cas particulier, force est de constater que le matériel de vote remis à chaque votant 
respectait le prescrit de ces dispositions. Il contenait, outre une enveloppe et un bulletin de vote, le 
matériel de vote et d'information, dont une édition de la convention ainsi que les explications 
essentielles des autorités communales, aptes à permettre aux citoyens de se forger une opinion. 
Le recourant ne le nie pas, ni n'émet en soi de critique quant au contenu lui-même du document 
explicatif envoyé à chaque votant; 

qu'enfin, le respect du délai pour la réception de ce matériel - au plus tôt vingt-huit jours avant le 
jour du scrutin mais au plus tard vingt et un jours avant cette date lors des votations fédérales, 
cantonales et communales (art. 12 al. 2 let. a LEDP et 10 al. 1 let. c REDP) - a été respecté, quoi 
qu'en dise l'intéressé; 

que le recourant se plaint toutefois de ce que les arguments défavorables à la fusion n'ont pas été 
diffusés par la Commune. Or, il n'allègue pas qu'il lui aurait demandé, mais en vain, d'insérer dans 
le matériel de vote un argumentaire d'opposition. On doit en outre relever que l'opposant qu'il cite 
paraît s'être satisfait des explications qui lui ont été données par le Préfet de la Broye, lequel lui 
avait indiqué que les communes n'étaient pas tenues de distribuer son argumentaire. Cet 
opposant a ainsi mené sa propre campagne, en envoyant 1'500 flyers aux habitants des quatre 

http://www.belmont-broye.ch

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 7

communes, en plantant un panneau, en organisant une séance d'information et en diffusant ses 
convictions par divers médias électroniques. Au surplus, tous ceux qui souhaitaient exprimer une 
opinion divergente ont eu l'occasion de le faire en tous les cas lors de la séance publique du 
28 août 2014;

qu'aussi, à défaut de disposer officiellement d'un texte explicitant de manière claire les raisons 
d'une opposition à la fusion, la Commune ne peut se voir reprocher de n'avoir pas diffusé un 
argumentaire contradictoire;

qu'en tout état de cause, on doit admettre que, sur le vu de la campagne qui a été menée de part 
et d'autre, les votants ont largement disposé de tous les éléments nécessaires pour se forger une 
conviction. Au demeurant, le résultat relativement serré du scrutin, qui conduit à un écart de 
34 voix sur 1'160 votes effectifs, démontre précisément que l'opinion des citoyennes et des 
citoyens a pu se former en connaissance de cause et librement;

que le recourant critique cependant encore la composition du Bureau électoral, estimant 
notamment qu'il devait comprendre au moins la participation d'un opposant;

que, selon l'art. 149 LEDP, toute personne ayant l’exercice des droits politiques ainsi que tout parti 
ou groupe d’électeurs et électrices organisé corporativement peut contester la composition d’un 
bureau électoral (al. 1). Est compétent pour statuer: a) le préfet, dans le cas de la contestation 
contre un bureau électoral communal…(al. 2). La contestation doit être faite dans le délai de cinq 
jours dès la nomination du bureau électoral. Il n’y a pas de féries (al. 3). La décision est 
susceptible de recours conformément aux articles 150 et suivants (al. 4). Pour le reste, la 
procédure est régie par le code de procédure et de juridiction administrative (al. 5);

qu'au vu de cette disposition légale, le recours - outre qu'il n'a pas été adressé au préfet - est tardif 
dès lors qu'il n'a pas été interjeté dans le délai de cinq jours dès la nomination des membres du 
Bureau électoral. Il doit dès lors être déclaré manifestement irrecevable en tant qu'il met en cause 
la composition de ce bureau;

que, cela étant, il n'est pas allégué que le recourant ou le principal opposant ou d'autres encore 
ont cherché à faire partie du bureau et qu'ils auraient été évincés (cf. art. 7 al. 2 LEDP précisé par 
l'art. 5 REDP). A cela s'ajoute que la Commune dit qu'elle n'a pas demandé à chacun des 
membres du bureau ce qu'il allait voter, de sorte qu'il est possible qu'un opposant à la fusion a pu 
en faire partie. La composition du bureau apparaît ainsi à l'abri de la critique;  

que, pour le reste, aucun élément au dossier ni dans les écritures ne permet de mettre en doute 
les explications de la Commune lorsqu'elle affirme que les membres du Bureau électoral étaient 
présents le jour du scrutin, que le Secrétaire communal était en fonction dans le local de 
dépouillement, indépendant et dès lors non visible par les votants, et que Stéphanie Joye, 
responsable du contrôle de l'habitant de la commune et membre du bureau, a vérifiée le scrutin; 

que le recourant critique enfin le fait que la liste des votants n'a pas été biffée au fur et à mesure 
des votes;

que la Commune rétorque que, depuis mars 2012, elle fait usage d'un système de lecteur de code-
barres, de sorte que le nom du votant n'est plus biffé à la main mais électroniquement dès le 
passage du certificat sous le lecteur. Le tableau de contrôle des votes des étrangers reste quant à 
lui biffé à la main. Dans ce cas, il n'est pas fait usage du code-barres pour permettre d'assurer le 
contrôle des personnes ayant droit de vote uniquement sur le plan communal; 

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 7

que ce système n'est en soi pas critiquable au regard de l'art. 13 REDP et, dans le mesure où 
aucun élément ne vient démontrer qu'il n'aurait pas fonctionné, le scrutin ne saurait être remis en 
cause;  

que, pour l'ensemble des motifs qui précèdent, il y a lieu de constater que rien ne permet de 
mettre en doute la validité du vote concernant la fusion des quatre communes concernées. 
Partant, le recours doit être rejeté dans la mesure du recevable;  

qu'il n'est pas perçu de frais de procédure en application de l'art. 129 let. c CPJA; 

la Cour arrête:

I. Le recours est rejeté, pour autant que recevable.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure.

III. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 
jours dès sa notification.

Fribourg, le 15 janvier 2015/gmu

Présidente Greffier-stagiaire