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**Case Identifier:** 1bd59d94-76c6-5943-a5ee-9e21bdbdd66d
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-01-12
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 12.01.2023 R 2021 107
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2021-107_2023-01-12.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GRAUBÜNDEN
DRETGIRA ADMINISTRATIVA DAL CHANTUN GRISCHUN
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DEL CANTONE DEI GRIGIONI

R 21 107

5. Kammer 

Vorsitz Meisser

RichterInnen Audétat, von Salis, Pedretti und Bergamin

Aktuarin Maurer

URTEIL

vom 12. Januar 2023

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

Gemeinde A._____,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Duri Pally,

Beschwerdeführerin

gegen

Kanton Graubünden, vertreten durch die Regierung,

wiedervertreten durch das Departement für Volkswirtschaft und

Soziales Graubünden,

Beschwerdegegner

betreffend Ortsplanungsrevision

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I. Sachverhalt:

1. Per 1. Januar 2014 schlossen sich die ehemaligen Gemeinden B._____, 

C._____, D._____, E._____, F._____, G._____, H._____, I._____, 

J._____, K._____, L._____, M._____ sowie die Stadt N._____ zur neuen 

Gemeinde A._____ zusammen.

2. Infolge der Fusion der 13 Gemeinden zur neuen Gemeinde A._____ 

werden die bestehenden 13 Ortsplanungen mittels einer Gesamtrevision 

der Ortsplanung zu einer gemeinsamen Grundordnung zusammengeführt. 

Die Ortsplanungsrevision umfasst sechs Phasen; Phase IV beinhaltet 

insbesondere die technische Bearbeitung der Ortsplanung, d.h. die 

Harmonisierung und Anpassung von Baugesetz, Zonenplan, Generellem 

Gestaltungsplan und Generellem Erschliessungsplan. Nach erfolgter 

Vorprüfung durch den Kanton im Juni 2017, zwei öffentlichen 

Mitwirkungsauflagen im Februar/März 2018 und September/Oktober 2018 

sowie der Beratung in der vorberatenden Kommission und der 

anschliessenden Verabschiedung im kommunalen Parlament im 

September 2019, die jeweils zu Anpassungen der Pläne und des 

Baugesetzes führten, beschlossen die Stimmberechtigten der Gemeinde 

A._____ an der Urnenabstimmung vom 9. Februar 2020 die Teilrevision 

der Ortsplanung (erste Genehmigungsetappe der Gesamtrevision), wobei 

das revidierte Baugesetz der neuen Gemeinde A._____ und diverse 

weitere Planungsmittel verabschiedet wurden. Die öffentliche 

Bekanntgabe des Gemeindebeschlusses erfolgte am 6. März 2020. Am 

17. August 2020 ersuchte der Gemeindevorstand A._____ unter Beilage 

des Planungs- und Mitwirkungsberichtes vom Dezember 2019 um 

Genehmigung der Revisionsvorlage im Rahmen von Art. 49 KRG.

3. Mit Beschluss vom 12., mitgeteilt am 14. Oktober 2021, genehmigte die 

Regierung des Kantons Graubünden die von den Stimmberechtigten der 

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Gemeinde A._____ am 9. Februar 2020 beschlossene Teilrevision der 

Ortsplanung teilweise mit direkten Korrekturen, Vorbehalten, Auflagen, 

Anordnungen, Anweisungen, Anliegen, Hinweisen und Empfehlungen. 

Nicht genehmigt wurden unter anderem Art. 40 Abs. 2 bis 4 und Art. 41 

Abs. 2 bis 4 sowie der Passus "und 2" in Art. 57 Abs. 3 des revidierten 

Baugesetzes der Gemeinde A._____ (BG).

4. Dagegen erhob die Gemeinde A._____ (nachfolgend 

Beschwerdeführerin) am 12. November 2021 Beschwerde an das 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit folgenden Anträgen:

1. Freihaltezonen (Nichtgenehmigung Art. 41 Abs. 2 bis 4 BG):
1.1. Ziff. 1 lit. i des Regierungsbeschlusses vom 12. Oktober 2021 sei 

aufzuheben. Art. 41 BG (sowie die Legende der entsprechenden 

Zonenpläne) seien gestützt auf Art. 49 Abs. 3 KRG ohne inhaltliche 

Änderung von "Freihaltezone" in "Zone für Freiräume" umzubenennen und 

dementsprechend wie folgt anzupassen (Änderungen rot markiert):

"Art. 41 Freihaltezone Zone für Freiräume

1 Für die Zone für Freiräume gelten grundsätzlich die einschlägigen 

Bestimmungen in Art. 35 KRG.

2 Innerhalb der Zone für Freiräume sind vorbehältlich Abs. 3 und 4 nur 

Bauten und Anlagen gestattet, welche im Generellen Gestaltungsplan, 

im Generellen Erschliessungsplan oder in einem Arealplan festgelegt 

sind.

3 Für überlagernde Zonen für Freiräume im Baugebiet gelten die 

Bestimmungen der Zone für Grünräume Art. 40 Abs. 2 bis 4 

sinngemäss.

4 Ausserhalb der Bauzonen dürfen bestehende landwirtschaftliche 

Betriebe – sofern die entsprechenden Voraussetzungen des 

Raumplanungsgesetzes eingehalten werden – um maximal 1'200 m2 

(Fläche der Bauten und Anlagen) in die Zone für Freiräume erweitert 

werden. Die Erweiterung hat, unter Berücksichtigung betrieblicher 

Aspekte, so zu erfolgen, dass die Landschaft soweit möglich geschont 

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wird und wertvolle Ortsansichten nicht übermässig beeinträchtigt 

werden."

1.2. Eventualantrag 1: Es seien die in den Zonenplänen festgesetzten 

"Freihaltezonen" als Ganzes nicht zu genehmigen und zur Überarbeitung 

an die Gemeinde zurückzuweisen.

1.3. Eventualantrag 2: Ziff. 1 lit. i des Regierungsbeschlusses vom 12. Oktober 

2021 sei aufzuheben, und es sei die Angelegenheit zur Neuentscheidung 

gemäss Ziff. 1.1 oder Ziff. 1.2 an die Regierung zurückzuweisen.

2. Zone für Grünflächen (Nichtgenehmigung Art. 40 Abs. 2 bis 4 BG):
2.1. Ziff. 1 lit. h des Regierungsbeschlusses vom 12. Oktober 2021 sei 

aufzuheben. Art. 40 BG (sowie die Legende der entsprechenden 

Zonenpläne) seien gestützt auf Art. 49 Abs. 3 KRG ohne inhaltliche 

Änderung von "Zone für Grünflächen" in "Zone für Grünräume" 

umzubenennen und dementsprechend anzupassen (Änderungen rot 

markiert):

"Art. 40 Zone für Grünflächen Grünräume

1 Für die Zone für Grünräume gelten grundsätzlich die einschlägigen 

Bestimmungen in Art. 30 KRG.

2 In der Zone für Grünräume sind Bauten und Anlagen der 

Gartengestaltung wie Wege, Treppen, Brunnen, Gartenhäuschen und 

Pavillons zulässig.

3 Ebenfalls zulässig in der Zone für Grünräume sind Zufahrten, 

untergeordnete versickerungsfähige Parkierungsflächen sowie 

unterirdische Bauten und Teile von Bauten.

4 Bauten und Anlagen gemäss Abs. 2 und 3 sind gut in den Bestand zu 

integrieren. Abs. 2 und 3 gelten vorbehältlich strengerer Festlegungen 

im Generellen Gestaltungsplan."

2.2. Eventualantrag 1: Es sei im Rahmen der Erwägungen "festzustellen", dass 

in der Zone für Grünflächen gemäss Art. 30 KRG Bauten und Anlagen der 

Gartengestaltung und namentlich Zufahrten im vorerwähnten Sinn 

grundsätzlich zulässig sind.

2.3. Eventualantrag 2: Es seien die in den Zonenplänen festgesetzten "Zonen 

für Grünflächen" als Ganzes nicht zu genehmigen und zur Überarbeitung 

an die Gemeinde zurückzuweisen.

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2.4. Eventualantrag 3: Ziff. 1 lit. h des Regierungsbeschlusses vom 

12. Oktober 2021 sei aufzuheben, und es sei die Angelegenheit zur 

Neuentscheidung gemäss Ziff. 2.1, 2.2 oder 2.3 an die Regierung 

zurückzuweisen.

3. Geschützte Bauten (Teilweise Nichtgenehmigung von Art. 57 Abs. 3 BG):
3.1. Ziff. 1 lit. n des Regierungsbeschlusses sei ersatzlos aufzuheben.

3.2. Eventualantrag 1: Es sei die Festsetzung folgender Stallscheunen als 

"partiell geschützte" Bauten in den Generellen Gestaltungsplänen 

aufzuheben und zur Überarbeitung an die Gemeinde zurückzuweisen:

3.3. Eventualantrag 2: Ziff. 1 lit. n des Regierungsbeschlusses sei aufzuheben, 

und es sei die Angelegenheit zur Neuentscheidung gemäss Ziff. 3.1 oder 

3.2 an die Regierung zurückzuweisen.

4. Unter gesetzlicher Kosten- und Entschädigungsfolge.

Zur Begründung ihrer Hauptanträge betreffend Art. 40 Abs. 2 bis 4 BG und 

Art. 41 Abs. 2 bis 4 BG (Aufhebung Dispositiv Ziff. 1 lit. h und lit. i des 

Regierungsbeschlusses sowie Umbenennung von Art. 40 und Art. 41 BG) 

führte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen an, dass sie gestützt auf 

Art. 26 Abs. 3 Satz 2 KRG sowie gemäss verwaltungsgerichtlicher 

Rechtsprechung in ihrer Grundordnung selbständige – vom Inhalt des 

KRG abweichende – kommunale Zonen erlassen dürfe. Betreffend die 

Nichtgenehmigung des Passus "und 2" von Art. 57 Abs. 3 BG macht die 

Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend, dass die Regierung Art. 9 

ZWG falsch ausgelegt habe, weshalb die Korrektur von Art. 57 Abs. 3 BG 

aufzuheben sei. Unter anderem gemäss klarem Gesetzeswortlaut, Sinn 

und Zweck von Art. 9 ZWG und Art. 57 Abs. 2 BG, der 

Gesetzessystematik von Art. 9 ZWG und Art. 35b KRVO, der 

Praxisfestlegung der Regierung des Kantons Graubünden und der 

Lehrmeinung könnten auch "partiell geschützte Bauten" als "geschützt" im 

Sinne von Art. 9 ZWG bezeichnet werden.

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5. Mit Vernehmlassung vom 6. Januar 2022 beantragte der Kanton 

Graubünden (nachfolgend Beschwerdegegner), vertreten durch die 

Regierung, wieder vertreten durch das Departement für Volkswirtschaft 

und Soziales Graubünden, die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. 

Zur Begründung verwies er auf die Erwägungen im angefochtenen 

Genehmigungsbeschluss vom 12. Oktober 2021 und äusserte sich 

ergänzend zu den Vorbringen in der Beschwerde.

6. Am 27. Januar 2022 hielt die Beschwerdeführerin replicando an ihren 

Anträgen fest und vertiefte ihre Argumentation.

7. Am 9. Februar 2022 hielt der Beschwerdegegner an seinem Antrag fest, 

unter Verzicht auf die Einreichung einer Duplik.

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften, den 

angefochtenen Regierungsbeschluss vom 12., mitgeteilt am 14. Oktober 

2021, sowie die vorliegenden Akten wird, soweit erforderlich, in den 

nachstehenden Erwägungen eingegangen.

II. Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den 

Genehmigungsbeschluss vom 12., mitgeteilt am 14. Oktober 2021, mit 

welchem die Regierung des Kantons Graubünden die am 9. Februar 2020 

vom Stimmvolk der Gemeinde A._____ beschlossene Teilrevision der 

Ortsplanung im Sinne der Erwägungen mit direkten Korrekturen, 

Vorbehalten, Auflagen, Anordnungen, Anweisungen, Anliegen, Hinweisen 

und Empfehlungen teilweise genehmigte. Dabei wurde das am 9. Februar 

2020 beschlossene vollständig revidierte Baugesetz der Gemeinde 

A._____ – mit Ausnahme der Artikel Art. 40 Abs. 2 bis 4 und Art. 41 Abs. 2 

bis 4 BG sowie des Passus "und 2" in Art. 57 Abs. 3 BG – mit direkten 

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Korrekturen (Korrekturen gemäss Art. 49 KRG im Einvernehmen mit der 

Gemeinde) sowie Vorbehalten und Empfehlungen genehmigt (vgl. Akten 

der Beschwerdeführerin [Bf-act.] 1 S. 39 = Akten des Beschwerdegegners 

[Bg-act.] 3). Nach Art. 102 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den 

Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100) i.V.m. Art. 49 Abs. 1 lit. d des 

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) können 

unter anderem Entscheide der Regierung über die Genehmigung von 

kommunalen Grundordnungen mit Beschwerde an das 

Verwaltungsgericht weitergezogen werden. Somit ist das angerufene 

Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zur Beurteilung der 

vorliegenden Angelegenheit örtlich und sachlich zuständig. Das 

Verwaltungsgericht entscheidet gemäss Art. 43 Abs. 2 lit. a VRG in 

Fünferbesetzung über Beschwerden gegen Entscheide der Regierung, 

womit das vorliegende, in Fünferbesetzung ergangene Urteil auch 

hinsichtlich der funktionellen Zuständigkeit die gesetzlichen Vorgaben 

erfüllt. Entscheide der Regierung über die Genehmigung von kommunalen 

Grundordnungen können unter anderem von den betroffenen Gemeinden 

und Regionen als Träger der Orts- bzw. Regionalplanung mit Beschwerde 

beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Art. 102 Abs. 2 KRG). Die 

vorliegend betroffene Beschwerdeführerin ist somit zur 

Beschwerdeerhebung an das angerufene Gericht legitimiert. Auf die im 

Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 52 

Abs. 1 und Art. 38 f. VRG) ist somit einzutreten.

2. Nach Art. 33 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung 

(Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) hat das kantonale Recht 

wenigstens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die 

sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen 

Ausführungsbestimmungen stützen, vorzusehen. Zu gewährleisten ist die 

volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde (Art. 33 

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Abs. 3 lit. b RPG). Die Regierung des Kantons Graubünden amtete im 

vorinstanzlichen Verfahren als Genehmigungsbehörde, nicht aber als 

Rechtsmittelbehörde (vgl. Genehmigungsbeschluss Nr. 874/2021 vom 

12. Oktober 2021 [Bg-act. 3 S. 4]). Aufgrund der Nichtgenehmigung der 

Bestimmungen des revidierten Baugesetzes durch die Regierung wurde 

die Beschwerdeführerin in ihren schutzwürdigen Interessen berührt und 

veranlasst, das Rechtsmittel gemäss Art. 102 Abs. 1 KRG dagegen zu 

ergreifen. Dementsprechend ist das vorliegende Verfahren das erste 

kantonale Rechtsmittelverfahren (vgl. PVG 1999 Nr. 44; Urteile des 

Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden [VGU] R 19 28 vom 

16. Juni 2020 E.2.2, R 16 68 vom 8. Juni 2017 E.2b). Aufgrund der 

bundesrechtlichen Vorgabe zur zumindest einmaligen vollen Überprüfung 

von Anwendungsakten, die sich auf das RPG und die kantonalen und 

eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen, verfügt das 

Verwaltungsgericht in der vorliegenden Angelegenheit grundsätzlich über 

eine umfassende Kognition, die nicht auf die Rechts- und 

Sachverhaltskontrolle im Sinne von Art. 51 Abs. 1 VRG beschränkt ist. Im 

Rahmen dieser vollen Überprüfungsbefugnis auferlegt sich die 

Rechtsmittelinstanz aber regelmässig eine gewisse Zurückhaltung, 

welche sich aus ihrer Kontrollfunktion ergibt. Sie ist nicht Planungs-, 

sondern Rechtsmittel-instanz. Die Überprüfung hat aber so weit zu greifen, 

dass die von den Kantonen zu sichernden Interessen einen 

angemessenen Platz erhalten (vgl. AEMISEGGER/HAAG, in: 

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum 

Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 33 

Rz. 77).

3. Streitig und nachfolgend zu prüfen ist, ob die Regierung die im Rahmen 

der Teilrevision der Ortsplanung der Gemeinde A._____ verabschiedeten 

Bestimmungen im Baugesetz, Art. 40 Abs. 2 bis 4 ("Zone für 

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Grünflächen"), Art. 41 Abs. 2 bis 4 ("Freihaltezone") und den Passus "und 

2" in Art. 57 Abs. 3 ("Geschützte und partiell geschützte Bauten und 

Anlagen, zu erhaltende Bauvolumen"), zu Recht nicht genehmigt hat.

3.1. Nach Art. 3 Abs. 1 KRG ist die Ortsplanung Sache der Gemeinden, welche 

diese im Rahmen des übergeordneten Rechts autonom erfüllen (vgl. auch 

Art. 65 der Verfassung des Kantons Graubünden [KV; BR 110.100] und 

Art. 22 Abs. 1 und 3 KRG). Im Bereich der Rechtsetzung sind die 

Gemeinden dann autonom, wenn sie zum Erlass eigener Rechtserlasse 

ermächtigt oder verpflichtet sind, das übergeordnete (kantonale) Recht 

keine oder keine abschliessende Regelung enthält und den Gemeinden 

eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt (vgl. TOLLER, in 

Bänziger/Mengiardi/Toller & Partner [Hrsg.], Kommentar zur Verfassung 

des Kantons Graubünden, Chur/Glarus/Zürich 2006, Art. 65 Rz. 14; vgl. 

auch BGE 147 I 136 E.2.1 und 129 I 410 E.2.1 mit Hinweisen). Nach 

Art. 49 Abs. 1 KRG bedürfen das Baugesetz, die Pläne der Grundordnung 

sowie Reglemente, soweit diese Bestandteile der Grundordnung bilden, 

wie auch Änderungen dieser Erlasse der Genehmigung durch die 

Regierung (vgl. auch Art. 26 Abs. 1 RPG). Die Genehmigung wird erteilt, 

wenn keine Vorschriften verletzt sind (Art. 49 Abs. 2 KRG). Im Rahmen 

des Genehmigungsverfahrens hat die Genehmigungsbehörde den 

Ermessensspielraum der nachgeordneten Behörde zu wahren (Art. 2 

Abs. 3 RPG), die Genehmigungsbehörde darf also nicht anstelle der 

kommunalen Behörde eine eigene Planung durchführen (vgl. DUSSY, in: 

Griffel/Liniger/Rausch/ Thurnherr [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches 

Baurecht, Zürich/Basel /Genf 2016, Rz. 7.77).

3.2. Das vom Stimmvolk der Gemeinde A._____ am 9. Februar 2020 

beschlossene vollständig revidierte Baugesetz bestimmt in Art. 40 "Zone 

für Grünflächen" Folgendes:

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1 Für die Zone für Grünflächen gelten grundsätzlich die einschlägigen 

Bestimmungen im KRG.1

2 In der Zone für Grünflächen sind Bauten und Anlagen der Gartengestaltung wie 

Wege, Treppen, Brunnen, Gartenhäuschen und Pavillons zulässig.

3 Ebenfalls zulässig in der Zone für Grünflächen sind Zufahrten, untergeordnete 

versickerungsfähige Parkierungsflächen sowie unterirdische Bauten und Teile 

von Bauten.

4 Bauten und Anlagen gemäss Abs. 2 und 3 sind gut in den Bestand zu integrieren. 

Abs. 2 und 3 gelten vorbehältlich strengerer Festlegungen im Generellen 

Gestaltungsplan.

--------------------------
1 Art. 30 Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100).

Der revidierte Art. 41 BG "Freihaltezone" lautet wie folgt:

1 Für die Freihaltezone gelten grundsätzlich die einschlägigen Bestimmungen im 

KRG.2

2 Innerhalb der Freihaltezone sind vorbehältlich Abs. 3 und 4 nur Bauten und 

Anlagen gestattet, welche im Generellen Gestaltungsplan, im Generellen 

Erschliessungsplan oder in einem Arealplan festgelegt sind.

3 Für überlagernde Freihaltezonen im Baugebiet gelten die Bestimmungen der 

Zone für Grünflächen Art. 40 Abs. 2 bis 4 sinngemäss.

4 Ausserhalb der Bauzonen dürfen bestehende landwirtschaftliche Betriebe – 

sofern die entsprechenden Voraussetzungen des Raumplanungsgesetzes 

eingehalten werden – um maximal 1'200 m2 (Fläche der Bauten und Anlagen) in 

die Freihaltezone erweitert werden. Die Erweiterung hat, unter Berücksichtigung 

betrieblicher Aspekte, so zu erfolgen, dass die Landschaft soweit möglich 

geschont wird und wertvolle Ortsansichten nicht übermässig beeinträchtigt 

werden.

-----------------------------
2 Art. 35 Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden (KRG; BR 801.100)

3.3. Die Beschwerdeführerin führt zur Hauptbegründung an, es sei richtig, dass 

sie der Unterscheidung zwischen kantonaler und kommunaler 

Zonenvorschrift im Rahmen der beschlossenen Ortsplanung versehentlich 

zu wenig Rechnung getragen und für die strittigen Zonenvorschriften im 

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Baugesetz dieselben Titel wie für die entsprechenden Zonenvorschriften 

im KRG gewählt habe. Aus der Systematik, der teleologischen Auslegung 

und namentlich dem klaren Willen des Gesetzgebers ergebe sich aber, 

dass die Beschwerdeführerin inhaltlich vom KRG abweichende, 

selbständige kommunale Zonen habe erlassen wollen. Damit dränge sich 

die bereits im Anhörungsschreiben vorgeschlagene Korrektur der 

Bestimmungen des Baugesetzes auf, wonach die besagten 

Zonenvorschriften als selbständige kommunale Zonen interpretiert und 

gestützt auf Art. 49 Abs. 3 KRG ohne inhaltliche Änderung formell 

entsprechend angepasst würden. Diese Korrektur entspreche der 

Gesetzessystematik wie auch Sinn und Zweck der Planung, d.h. der 

Stärkung des Ortsbildschutzes durch Ausscheidung grosszügiger 

Freihaltezonen und der Sicherstellung der Überlebensfähigkeit der 

Landwirtschaft durch angemessene Entwicklungsmöglichkeiten. Die 

Gemeinde habe bereits im Zonenplan mitten in der Bauzone zahlreiche 

"Zonen für Grünflächen" ausgeschieden, wobei zahlreiche Grundstücke 

nur über diese "Zone für Grünflächen" erschlossen werden könnten bzw. 

bei zahlreichen Grundstücken zwecks vernünftiger Erschliessung die 

"Zone für Grünflächen" sogar mehrheitlich versiegelt werde. Der 

Beschwerdegegner übersehe, dass Zonenvorschriften nicht isoliert 

betrachtet werden könnten, sondern zusammen mit den konkreten 

Festsetzungen im Zonenplan eine Einheit bildeten. Im Rahmen der 

Planung seien zudem zahlreiche sehr grosszügige "Freihaltezonen" 

ausgeschieden worden. Für landwirtschaftliche Betriebe innerhalb dieser 

grossflächig ausgeschiedenen Freihaltezonen seien nur sehr kleine 

Aussparungen vorgesehen, die jede künftige Betriebserweiterung 

ausschliessen würden, weshalb für diese Landwirtschaftsbetriebe in 

Absatz 4 von Art. 41 BG eine Betriebserweiterung von maximal 1'200 m2 

vorgesehen sei. Die Streichung der Absätze 2 bis 4 in Art. 41 BG führe in 

Kombination mit den konkreten Festsetzungen in den Zonenplänen zu 

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einer unzweckmässigen und offensichtlich nicht genehmigungsfähigen 

Planung.

Im Weiteren seien die Freihaltezonen und die Grünzonen mit den 

betroffenen Grundeigentümern im Vorfeld zur Urnenabstimmung intensiv 

diskutiert worden. Aufgrund dessen habe die Beschwerdeführerin die 

Ausnahmen in Art. 40 Abs. 2 bis 4 und Art. 41 Abs. 2 bis 4 BG definiert 

und in Form von Zusicherungen auch regelmässig kommuniziert. Das so 

geschaffene Vertrauen wiege umso schwerer, da die 

Ortsplanungsrevision mit einer sehr knappen Stimmendifferenz 

angenommen worden sei bzw. die Ortsplanungsrevision ohne diese 

Präzisierung und Zusicherungen voraussichtlich verworfen worden wäre. 

Zusammenfassend habe der Beschwerdegegner mit der angefochtenen 

Anordnung die ihm im Rahmen der Genehmigung nach Art. 26 RPG 

zustehende Überprüfungsbefugnis überschritten, und der vorliegende, 

unbestrittene Fehler im Genehmigungsverfahren sei gestützt auf den 

Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechend dem 

Korrekturvorschlag gemäss Art. 49 Abs. 3 KRG zu beheben.

3.4. Der Beschwerdegegner begründete die Nichtgenehmigung von Art. 40 

Abs. 2 bis 4 und Art. 41 Abs. 2 bis 4 BG im angefochtenen Entscheid 

damit, dass die unmittelbar anwendbaren Bestimmungen des KRG, u.a. 

Art. 30 KRG, gestützt auf Art. 107 Abs. 2 KRG abweichenden 

kommunalen Vorschriften vorgingen und somit diesbezügliche 

kommunale Bestimmungen unnötig seien. Darüber hinaus seien solche 

kommunalen Bestimmungen aus Sicht der Rechtssicherheit auch 

problematisch und zumindest dann unzulässig, wenn sie sich nicht auf 

eine gefestigte kantonale Praxis und Rechtsprechung stützen könnten. Es 

könne nicht im kommunalen Baugesetz geregelt werden, ob in einer Zone 

für Grünflächen beispielsweise ein Gartenhäuschen oder ein Pavillon 

zulässig sei oder ob Bauten und Anlagen dem Zonenzweck in der 

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Freihaltezone nicht widersprechen würden, dies sei vielmehr im konkreten 

Fall zu beurteilen. Auch dem Antrag der Beschwerdeführerin, die beiden 

Zonen einfach umzubenennen, womit es sich neu um kommunale 

Spezialzonen im Sinne von Art. 49 Abs. 3 KRG handle, könne nicht gefolgt 

werden, sehen doch Art. 40 Abs. 1 bzw. Art. 41 Abs. 1 BG ausdrücklich 

vor, dass für diese Zonen grundsätzlich die einschlägigen Bestimmungen 

des KRG anzuwenden seien und damit nicht kommunale Spezialzonen 

bezweckt worden seien (vgl. Bg-act. 3 S. 8 f.). In seiner Vernehmlassung 

führt der Beschwerdegegner weiter an, die Bestimmungen in Art. 40 

Abs. 2 und 3 BG, die eine Liste von pauschal zulässigen Vorhaben 

enthielten, stünden auch im Widerspruch zur raumplanerisch 

differenzierten Zielsetzung von Art. 30 KRG, dessen Normzweck eine 

Einzelfallbeurteilung anhand der konkreten Situation verlange. Das 

Argument der Beschwerdeführerin, dass die Grünflächen vielerorts als 

Zufahrten erforderlich seien, überzeuge nicht, sollte doch grundsätzlich 

auch die Feinerschliessung in derselben Bauzone liegen wie die Baute 

selbst; andernfalls sei eine mangelhaft abgewogene Zonenzuweisung 

vorgenommen worden. Auch bei der Freihaltezone sei der jeweilige 

Kontext für die Beurteilung der zulässigen baulichen Massnahmen 

massgebend. Entsprechend sei eine pauschale Freigabe von 

Erweiterungen um 1'200 m2 wie sie in Art. 41 Abs. 4 BG vorgesehen sei, 

fachlich und sachlich nicht gerechtfertigt, würde doch damit der Zweck der 

Freihaltezone ausgehöhlt. Auch hier sei eine allfällige Erweiterung der 

bestehenden Landwirtschaftsbauten im Einzelfall zu prüfen. Bezüglich des 

gegenüber den Grundeigentümern geschaffenen Vertrauens führte der 

Beschwerdegegner an, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen der 

Vorprüfung durch die Fachstelle – was vorliegend unterlassen worden sei 

– auf die Nichtgenehmigungsgründe hingewiesen worden wäre.

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3.5. Die Beschwerdeführerin ist der (bestrittenen) Auffassung, dass mit den 

Zonenvorschriften für die kommunale "Zone für Grünflächen" und der 

"Freihaltezone" nach dem Willen des Gesetzgebers selbständige 

kommunale Zonen geschaffen worden seien. Es obliegt ihr demnach, 

aufzuzeigen und anhand der Planung zu belegen, weshalb ein 

spezifisches kommunales Regelungsbedürfnis vorliegen soll bzw. warum 

eine über das kantonale Recht hinausgehende Regelung benötigt wird. 

Die Beschwerdeführerin hat dabei die massgebenden Interessen an den 

festgesetzten Bereichen gemäss Zonenplänen, d.h. weshalb auf dem 

Gemeindegebiet besondere Bedürfnisse vorliegen, die einer speziellen 

Regelung bedürfen, hinreichend aufzuzeigen und in den 

Planungsberichten darzulegen.

3.5.1. Zum übergeordneten Recht, das die Gemeinden beim Erlass der 

Grundordnung zu beachten haben, gehört in erster Line das KRG selbst 

mit seinen verbindlichen Bau-, Verfahrens- und sonstigen Bestimmungen 

und seinen Vorgaben. Gemäss Art. 26 Abs. 3 KRG gelten in den im KRG 

umschriebenen Zonen ausschliesslich die kantonalen Vorschriften, soweit 

die Gemeinden nicht ausdrücklich ermächtigt oder verpflichtet werden, 

abweichende oder ergänzende Bestimmungen zu erlassen. Art. 30 und 

Art. 35 KRG enthalten keine solche Ermächtigung zuhanden der 

Gemeinden. Absatz 3 von Art. 26 KRG enthält die grundlegende 

Bestimmung für die mit der KRG-Revision angestrebte Entlastung der 

kommunalen Baugesetze durch Vereinheitlichung von Zonenvorschriften. 

Eine solche Harmonisierung bzw. Vereinheitlichung der Zonenvorschriften 

ist insbesondere bei einigen wichtigen Nichtbauzonen (Schutzzonen und 

weiteren Zonen) vorgesehen. Beabsichtigt ist, dass die Gemeinden bei der 

Ausscheidung von Schutz- oder weiteren Zonen im Zonenplan darauf 

verzichten, dazugehörige Zonenvorschriften in das Baugesetz 

aufzunehmen. Für die ausgeschiedenen Zonen gelten vielmehr direkt die 

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Zonenvorschriften des KRG. Sofern die im kantonalen Recht 

umschriebenen Zonen trotz direkter Geltung in das Baugesetz 

übernommen werden, muss im Sinne der Klarheit und Eindeutigkeit der 

Festlegungen der Wortlaut der Vorschriften des KRG übernommen 

werden. Scheiden die Gemeinden dagegen Bau-, Schutz- oder weitere 

Zonen aus, die nicht im KRG umschrieben sind, erlassen sie die 

erforderlichen Zonenvorschriften selbst (siehe Botschaft der Regierung an 

den Grossen Rat vom 11. Mai 2004 zur Revision des 

Raumplanungsgesetzes des Kantons Graubünden [KRG-Revision], Heft 

Nr. 3/2004 – 2005 [nachfolgend Botschaft KRG 2004], S. 309; Arbeitshilfe 

des Departements für Volkswirtschaft und Soziales [DVS] zum KRG 

[nachfolgend Arbeitshilfe DVS], Stand 1. Dezember 2020, S. 32 und 38 f.).

3.5.2. Gemäss Art. 30 KRG dienen Zonen für Grünflächen der Erhaltung und 

Schaffung von Freiräumen zur Strukturierung der Überbauung innerhalb 

oder am Rand der Bauzonen (Abs. 1). Bauten und Anlagen dürfen dem 

Zonenzweck nicht widersprechen (Abs. 2). Diese Zone ist für Flächen 

bestimmt, die sich innerhalb oder wenigstens am Rand der Bauzone und 

damit im unmittelbaren Siedlungsraum bzw. weitgehend überbauten 

Raum befinden. Unterirdische Bauten und Anlagen dürften in der Regel 

zulässig sein (siehe Botschaft KRG 2004, S. 311; Arbeitshilfe DVS, S. 35). 

Grünzonen dienen insbesondere dem öffentlichen Interesse der 

Begrünung der Siedlungsgebiete (Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG).

3.5.3. Nach Art. 35 KRG umfassen Freihaltezonen Flächen, die zum Schutz des 

Orts- und Landschaftsbildes und von Aussichtslagen sowie zur Gliederung 

von Siedlungsgebieten freizuhalten sind (Abs. 1; siehe dazu auch den 

kantonalen Richtplan Bereich Siedlung [KRIP-S] vom 20. März 2018, 

Unterkapitel 5.4, abrufbar unter: https://www.gr.ch/DE/institutionen/ 

verwaltung/dvs/are/dienstleistungen/richtplanung/Seiten/KRIP-S.aspx, 

letztmals besucht am 12. Januar 2023). Bauten und Anlagen dürfen dem 

- 16 -

Zonenzweck nicht widersprechen (Abs. 2). Freihaltezonen sind 

grundsätzlich nicht für die unbeschränkte Bebauung vorgesehene 

überlagernde Ortsbildschutzzonen (siehe dazu Ziff. 7.1.2 des Planungs- 

und Mitwirkungsbericht der STW AG für Raumplanung, Chur, vom 

Dezember 2019 zur Zusammenführung und Revision der Ortsplanung der 

Gemeinde A._____ [nachfolgend Planungs- und Mitwirkungsbericht, Bg-

act. 5]; vgl. Ziff. 7.3.3 des minimalen Geodatenmodell "Nutzungsplanung" 

des Bundesamtes für Raumentwicklung [ARE], abrufbar unter: 

http://www.are.admin.ch/BZDim, Dokument "Minimale Geodatenmodelle: 

Nutzungsplanung – Modelldokumentation Version 1.2", Stand 

22. September 2021), die diverse Funktionen innehaben können, 

beispielsweise die Erholung der Bevölkerung, die Bewahrung von 

Objekten des Natur- und Heimatschutzes oder die Trennung und 

Gliederung des Siedlungsgebietes bzw. der Bauzonen (vgl. GRIFFEL, 

Raumplanungs- und Baurecht in a Nutshell, 4. Aufl., Zürich/St. Gallen 

2021, S. 71). Gemäss Planungs- und Mitwirkungsbericht wurden wertvolle 

Ortsansichten, unter Berücksichtigung des Inventars der schützenswerten 

Ortsbilder der Schweiz, erfasst und mittels Freihaltezone nachhaltig 

gesichert (vgl. Ziff. 5.2 und 11.4 des Planungs- und Mitwirkungsberichts 

[Bg-act. 5]; siehe auch den Bericht Freihaltung Ortsbilder). Der Planungs- 

und Mitwirkungsbericht hält in Ziff. 7.4.2 zur "Zone für Grünflächen" und 

"Freihaltezonen" weiter fest, "Zusätzlich zu den vergleichbaren Zonen 

gemäss den Zonenplänen der ehemaligen Gemeinden wurden 

vergleichbare Festsetzungen des Generellen Gestaltungsplans 

(Freihaltebereiche, wertvolle Gärten, etc.) ebenfalls in den Zonenplan als 

Zone für Grünflächen überführt, sofern sie sich in einer Zone ohne 

maximale Ausnützungsziffer befanden. Grünflächen in Zonen mit einer 

maximalen Ausnützungsziffer wurden als überlagerte Freihaltezonen 

festgelegt, damit entsprechende Nutzungsübertragungen weiterhin 

möglich bleiben. Der Generelle Gestaltungsplan beinhaltet somit keine 

- 17 -

Festlegungen zum Zweck der Freihaltung mehr, sondern nur noch 

weitergehende spezifische Festlegungen zu den Freiräumen (wertvolle 

Gärten, etc.)." (Bg-act. 5).

3.6.1. Vorliegend hat der Beschwerdegegner die Absätze 1 von Art. 40 und 

Art. 41 BG samt des hinzugefügten "grundsätzlich" vorbehaltlos 

genehmigt. Das Gericht ist der Auffassung, dass mit dem Einschub 

"grundsätzlich" nicht der exakte Wortlaut von Art. 30 und 35 KRG 

übernommen wurde und damit eine vorbehaltlose Genehmigung nicht 

hätte erfolgen dürfen (siehe dazu Botschaft KRG 2004 S. 309; Arbeitshilfe 

DVS, S. 32 und 38 f.). Indessen ist das Verwaltungsgericht nach Art. 56 

Abs. 1 VRG, unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen, an die 

Anträge der Parteien gebunden, weshalb es sich dazu auch nicht weiter 

äussert. Immerhin ist dazu festzuhalten, dass die (rechtskräftige) 

Genehmigung der Absätze 1 von Art. 40 und Art. 41 BG mit dem Einschub 

"grundsätzlich" nicht zur Folge hat, dass geringfügigere Anforderungen an 

die Anwendung von Art. 30 und 35 KRG gestellt werden können.

3.6.2. Die Beschwerdeführerin stützt sich beim Vorbringen der selbständigen 

kommunalen Zonen u.a. auf den verwaltungsgerichtlichen Entscheid 

(VGU) R 16 24 vom 4. April 2017 E.3c, worin festgehalten wurde "Wie sich 

aus dem Wortlaut von Art. 30 KRG und Art. 22 BG ergibt, liegen der 

kantonalen Zone für Grünflächen und der kommunalen Grünzone 

unterschiedliche Zielsetzungen zu Grunde. (…). Während die Zone für 

Grünflächen nach Art. 30 KRG somit ausschliesslich der Erhaltung und 

Schaffung von Freiräumen zur Strukturierung der Überbauung innerhalb 

des Siedlungsgebiets dient, geht es bei der kommunalen Grünzone 

gemäss Art. 22 BG primär um die Erhaltung bzw. den Schutz des 

Ortsbildes. Die beiden Zonen sind somit nicht deckungsgleich. Vielmehr 

wurde mit der kommunalen Grünzone gemäss Art. 22 BG eine 

selbständige kommunale Zone geschaffen, für welche die Gemeinde 

- 18 -

gestützt auf Art. 26 Abs. 3 KRG die erforderlichen Zonenvorschriften 

selbst erlassen kann und für welche die kantonalen Bestimmungen von 

Art. 30 KRG nicht gelten. (…)."

3.6.3. Gemäss Wortlaut liegen den kantonalen "Zonen für Grünflächen" und 

"Freihaltezonen" sowie den vorliegenden kommunalen "Zonen für 

Grünflächen" und "Freihaltezonen" aber keine unterschiedlichen 

Zielsetzungen – wie in VGU R 16 24 gegeben – zu Grunde. Vielmehr 

beziehen sich die kommunalen Bestimmungen Art. 40 BG (Abs. 1: "Für 

die Zone für Grünflächen gelten grundsätzlich die einschlägigen 

Bestimmungen im KRG [Art. 30 KRG]) wie auch Art. 41 BG (Abs. 1: "Für 

die Freihaltezone gelten grundsätzlich die einschlägigen Bestimmungen 

im KRG [Art. 35 KRG]") sogar explizit auf die kantonalen Bestimmungen 

des KRG, so dass die beschwerdeführerische Behauptung, dass "der 

Unterscheidung zwischen kantonaler und kommunaler Zonenvorschrift im 

Rahmen der beschlossenen Ortsplanung versehentlich zu wenig 

Rechnung getragen worden sei und für die strittige Zonenvorschrift im 

Baugesetz dieselben Titel wie für die entsprechenden Zonenvorschriften 

im KRG gewählt habe", nicht zu überzeugen vermag. Hätte sich die 

Beschwerdeführerin auf Grund der örtlichen Verhältnisse indes 

gezwungen gesehen, für einzelne Zonen eigene Vorschriften zu erlassen 

und dabei inhaltlich von den Zonenbestimmungen des kantonalen Rechts 

abzuweichen, hätte sie jeweils einen eigenen Zonentyp schaffen und 

diese Zone anders benennen müssen, was vorliegend nicht der Fall ist 

(vgl. Arbeitshilfe DVS S. 38 f.). Zudem wären die Gründe und 

Abwägungen der Interessen im Bericht gemäss Art. 47 RPG darzulegen 

gewesen (vgl. auch nachstehende Erwägung 3.7.1).

3.6.4. Der explizite Verweis in den Absätzen 1 von Art. 40 und Art. 41 BG auf die 

Bestimmungen des KRG ist nach Auffassung des Gerichts nicht 

auslegungsbedürftig. So ergibt sich – wie bereits in obiger Erwägung 3.6.3 

- 19 -

ausgeführt – aus den kommunalen Bestimmungen kein unterschiedlicher 

Zweck bzw. keine solche diverse Zielsetzung, sondern lediglich eine 

Präzisierung, welche Bauten möglich sein sollen. Die Regierung hat die 

Zonenpläne, und allenfalls die Generellen Gestaltungspläne (GGP), 

vorliegend unter der Prämisse genehmigt, wie wenn die Zone für 

Grünflächen und Freihaltezone gemäss KRG gelten würden. Diese 

(parzellenscharfe) Festsetzung der Parzellen gemäss Genehmigung der 

Regierung gewährleistet, dass die Schutzregelungen des KRG 

angewendet werden. Mit einer blossen Umbenennung der Legenden in 

den Zonenplänen und der kommunalen Bestimmungen Art. 40 und 41 BG 

bestünde weiterhin eine gewisse Verwechslungsgefahr, heben sich diese 

kommunalen Bestimmungen mit dem expliziten Verweis auf die 

Bestimmungen des übergeordneten Rechts doch nicht genügend von 

jenen im KRG ab. Hinzu kommt, dass mit einer blossen Umbenennung die 

notwendige Interessensabwägung der konkreten Zonenplanfest-

setzungen nicht sichergestellt wäre. Nach dem Gesagten kann den 

Anträgen der Beschwerdeführerin gemäss Beschwerde (vgl. Ziff. 1.1 und 

2.1 [Gerichtsakten A1]), die beiden Regelungen gestützt auf Art. 49 Abs. 3 

KRG sowie die Legenden der entsprechenden Zonenpläne, ohne 

inhaltliche Änderung anzupassen, nicht entsprochen werden.

3.7. Damit gilt es noch den Willen des kommunalen Gesetzgebers anhand der 

Entstehungsgeschichte der Bestimmungen Art. 40 und Art. 41 BG zu 

eruieren. Im Vorprüfungsbericht vom 7. Juni 2017 wies das kantonale Amt 

für Raumentwicklung (ARE GR) u.a. betreffend Thema "Freihaltebereich, 

Gärten, Platzbereiche" darauf hin, "Abs. 3 soll damit ergänzt werden, dass 

bei den ausgeschiedenen wertvollen Gärten und Baumgärten allfällige 

bauliche Massnahmen (unterirdische Parkierungen, etc.) die 

Gestaltungsberatung resp. Denkmalpflege beigezogen werden muss" 

sowie betreffend Thema 3.6 "Freihaltezonen", "(…). Ausserdem 

- 20 -

entsprechen Freihaltezonen gemäss Art. 35 KRG nur bedingt den 

Anforderungen, da Bauten und Anlagen erstellt werden dürfen, wenn sie 

dem Zonenzweck nicht widersprechen. (…). Bei einigen Ortsbildern reicht 

eine Freihaltezone gemäss Art. 35 KRG nicht aus, weshalb eine 

zusätzliche, kommunale Freihaltezone mit einer entsprechenden 

Bestimmung, welche ein weitgehend vollständiges Hochbauverbot 

beinhaltet, im Baugesetz geschaffen werden sollte" (vgl. Bg-act. 10, 

Kapitel 2 Art. 55 und Kapitel 3 Ziff. 3.6). Gestützt darauf führte die 

Beschwerdeführerin eine Erhebung der wichtigsten Freiräume zur 

Freihaltung der Ortsansichten durch und wurden die entsprechenden 

Bereiche im Zonenplan mittels Freihaltezonen gesichert (siehe Botschaft 

des Gemeindeparlaments zuhanden der Urnenabstimmung vom 

9. Februar 2020 [Bf-act. 7 S. 5] und Kommunales räumliches Leitbild der 

Gemeinde A._____ vom 6. April 2021 S. 18). Aufgrund der ersten 

Mitwirkungsauflage im Februar/März 2018 wurde Art. 41 BG um den 

neuen Absatz 4 ergänzt, welcher bei der Erweiterung bestehender 

landwirtschaftlicher Betriebe die beschränkte Inanspruchnahme von Land 

in der Freihaltezone ermöglicht (vgl. Bg-act. 7 Ziff. 5.3). Die erneute 

Überarbeitung des Baugesetzes aufgrund der zweiten Mitwirkungsauflage 

von September/Oktober 2018 wie auch die Anpassungen aufgrund der 

Behandlung im Parlament im September 2019 führten zu keinen 

Änderungen an den hier im Fokus liegenden Art. 40 f. und Art. 57 BG 

(Bg-act. 8 Ziff. 4 und Bg-act. 9). Bereits im Anhörungsschreiben vom 

3. November 2020 wies das ARE GR die Beschwerdeführerin darauf hin, 

dass Art. 40 wie auch Art. 41 BG gegen Art. 26 Abs. 3 KRG verstossen 

würden und deshalb nicht zur Genehmigung unterbreitet werden könnten. 

Es begründete dies damit, dass die Gemeinde mit Art. 40 BG eine 

ergänzende Bestimmung zur Zone für Grünflächen einführe, welche mit 

den Absätzen 2 und 3 vordergründig lediglich eine Konkretisierung der 

kantonalen Bestimmung darstelle. Diese Bestimmung könne dazu führen, 

- 21 -

dass die Vorgaben von Art. 30 KRG ausgehebelt würden, lasse sich doch 

nicht pauschal behaupten, dass ein Gartenhäuschen oder ein Pavillon in 

jedem Fall im Einklang mit dem Zonenzweck stehe, vielmehr sei dies im 

Einzelfall zu prüfen. Bezwecke die Gemeinde damit, allfällige 

Diskussionen in einzelnen Baubewilligungsverfahren zu vermeiden, 

müsste sie im Rahmen der Berichterstattung nach Art. 47 der 

eidgenössischen Raumplanungsverordnung (RPV; SR 700.1) für die 

einzelnen Zonen für Grünflächen entsprechende Erläuterungen 

aufnehmen. Zu Art. 41 BG hielt das ARE GR weiter fest, dass mit Absatz 4 

die Zweckbestimmung von Art. 35 KRG offensichtlich gelockert werde 

(siehe Anhörung der Gemeinde A._____ vom 3. November 2020 [Bg-act. 

1 S. 3]). Bereits in ihrer Stellungnahme vom 20. Mai 2021 zum Schreiben 

des ARE GR vom 3. November 2020 führte die Beschwerdeführerin aus, 

dass der Wille des Gesetzgebers ohne Weiteres umgesetzt werden 

könne, indem die beiden Zonen statt als Zonen nach KRG als eigene 

kommunale Zonen "Art. 40 Zone für Grünräume" und "Art. 41 Zone für 

Freiräume" ausgeschieden würden. Um einen Leerlauf mit einer erneuten 

Urnenabstimmung zu vermeiden, beantragte die Beschwerdeführerin, die 

beiden Regelungen gestützt auf Art. 49 Abs. 3 KRG sowie die Legende 

der entsprechenden Zonenpläne "ohne inhaltliche Änderung" anzupassen 

(vgl. Bg-act. 2 S. 2).

3.7.1. Der Normzweck von Art. 30 KRG wie auch derjenige von Art. 35 KRG 

verlangt eine Einzelfallbeurteilung der geplanten Bauten und Anlagen 

anhand der konkreten Situation, so dass dem Eventualantrag 1 zu Art. 40 

BG gemäss Beschwerde (Ziff. 2.2 [Gerichtsakten A1]), es sei im Rahmen 

der Erwägungen "festzustellen", dass in der Zone für Grünflächen gemäss 

Art. 30 KRG Bauten und Anlagen der Gartengestaltung und namentlich 

Zufahrten grundsätzlich zulässig seien, nicht entsprochen werden kann. 

Ist doch eine solche generelle Festlegung über das gesamte 

- 22 -

Gemeindegebiet bzw. flächendeckende Festsetzung in den Zonenplänen 

ohne Einzelfallbeurteilung mit dem Charakter der Grünzone nicht 

vereinbar. Würden doch damit unbesehen der konkreten Verhältnisse 

allenfalls weitergehende Bauten für zulässig erklärt. Die planfestsetzende 

Behörde hat bei der Einreichung der Nutzungspläne zur Genehmigung an 

die Regierung die Vorschrift über den Mindestinhalt der Berichterstattung 

in Art. 47 der eidgenössischen Raumplanungsverordnung (RPV; SR 

700.1) zu beachten. Sie hat darzulegen, wie die Nutzungspläne die Ziele 

und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen 

aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte 

des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan berücksichtigen und wie sie 

den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der 

Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Die Beschwerdeführerin 

hätte demnach betreffend die (beabsichtigten) kommunalen selbständigen 

einzelnen Zonen für Grünflächen entsprechende Erläuterungen 

aufnehmen und anhand der Interessensabwägung aufzeigen müssen, wo 

sich solche vorgesehenen Lockerungen auf dem Gemeindegebiet 

aufdrängten bzw. notwendig wären (vgl. RUCH, in: 

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar Nutzungs-

planung [Praxiskommentar NUP 2016], Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 26 

Rz. 14 f.).

3.7.2. Im Weiteren erschliesst sich aus den edierten Unterlagen der 

Ortsplanungsrevision zu Art. 41 BG ("Freihaltezone") der für das Vorliegen 

einer eigenständigen kommunalen Bestimmung gemäss Art. 26 Abs. 3 

KRG vorausgesetzte Sinn und Zweck bzw. eine solche Zielsetzung nicht. 

Daran vermag auch dessen beantragte Umbenennung in "Zone für 

Freiräume" nichts zu ändern. Der nicht genehmigte Absatz 4 von Art. 41 

BG hebelt in dieser Absolutheit Art. 35 Abs. 2 KRG aus, wonach Bauten 

und Anlagen dem Zonenzweck nicht widersprechen dürfen. Zudem 

- 23 -

unterliegen Bauten und Anlagen nach Sinn und Zweck der Freihaltezone, 

namentlich, wenn sie ausserhalb der Bauzone liegen, generell einer 

Einzelfallbeurteilung, so dass nicht bereits im Baugesetz vorab 

entschieden werden kann, welche Bauten und Anlagen mit dem 

Zonenzweck konform sind bzw. diesem nicht widersprechen. Der 

genannte Absatz 4 steht deshalb in dieser Absolutheit in einem gewissen 

Widerspruch zu Art. 34 RPV betreffend allgemeine Zonenkonformität von 

Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone (Art. 16a RPG). So darf 

die Bewilligung von zonenkonformen Bauten und Anlagen in der 

Landwirtschaftszone nur erteilt werden, wenn diese für die in Frage 

stehende Bewirtschaftung nötig sind (lit. a), und kollidiert zudem mit der 

Vorschrift von lit. b, wonach einer solchen Baute oder Anlage am 

vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen 

dürfen, was wiederum einer Einzelfallbeurteilung bedarf. Nach dem 

Gesagten ist bezüglich die "Freihaltezone" gemäss Art. 41 BG kein 

legitimer Zweck einer eigenständigen kommunalen Bestimmung 

ersichtlich, weist diese Bestimmung doch mit den Absätzen 2 bis 4 kaum 

mehr Freihaltecharakter auf. Der Sinn und Regelungszweck der 

"Freihalteräume" wird mit der vorgesehenen kommunalen Bestimmung 

vielmehr ausgehöhlt (Schutzzone). Die Beschwerdeführerin hat das 

Bedürfnis nach einer solchen selbständigen kommunalen Regelung 

betreffend das gesamte flächendeckende Gemeindegebiet vorliegend 

nicht hinreichend aufgezeigt. Nach dem Gesagten erweist sich der 

Entscheid des Beschwerdegegners deshalb diesbezüglich als rechtens.

3.7.3. In Bezug auf die "Zonen für Grünflächen" nach Art. 40 BG ergibt sich 

hingegen anhand der Entstehungsgeschichte gemäss Genehmigungs-

dossier, dass der Gesetzgeber eine eigenständige kommunale 

Bestimmung beabsichtigt hat. So ergibt sich dessen Sinn und Zweck bzw. 

die deutliche Zielsetzung indirekt aus den Zonenplänen und den darin 

- 24 -

festgesetzten "Zonen für Grünflächen". Eine Rechtsbeständigkeit der 

Planung bzw. der integral genehmigten Zonenpläne würde für die 

Gemeinde zu einer potentiell problematischen Erschliessung der 

bebaubaren Grundstücke führen, da die erforderlichen Zufahrten mittels 

(alleiniger) Regelung nach dem KRG allenfalls nicht gewährleistet wären 

(siehe dazu u.a. Zonenplan 1:2000 L._____ und die von einer Grünzone 

umschlossene Parzelle 13123 [Bg-act. 16 Dossier 11]. Ein legitimes 

Interesse liegt demnach in Bezug auf die Zufahrten zu den Grundstücken 

vor, was auch der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entspricht, 

wonach einerseits die Zonenordnung eigentlich dazu führen sollte, dass 

Grundstücke in der Bauzone planmässig erschlossen werden und keine 

Wegenot entstehen kann und sich andererseits die Zufahrten nach den 

zonengerechten Baumöglichkeiten jener Flächen zu richten haben, die sie 

erschliessen sollen (BGE 136 III 130 E.3.3.1 f.). Nach Art. 19 Abs. 2 RPG 

ist denn auch das Gemeinwesen verpflichtet, die Bauzonen fristgerecht zu 

erschliessen (siehe JEANNERAT, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen 

[Hrsg.], Praxiskommentar NUP 2016, Art. 19 Rz. 45 und 52). Eine 

hinreichende Zufahrt besteht, wenn die Zugänglichkeit sowohl für die 

Benützer als auch für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste (Feuerwehr, 

Krankenwagen, Kehrichtabfuhr, Elektrizitäts- und Wasserwerke etc.) 

gewährleistet ist (vgl. BGE 136 III 130 E.3.3.2; Urteile des Bundesgerichts 

1C_57/2021 vom 3. Februar 2022 E.3.1, 1C_627/2019 vom 6. Oktober 

2020 E.6.3). Die Zufahrt muss die örtlichen Verhältnisse berücksichtigen 

und die Verkehrssicherheit aller Benützer gewährleisten (siehe Urteile des 

Bundesgerichts 1C_319/2021, 1C_320/2021 vom 8. April 2022 E.2.1, 

1C_291/2015 vom 16. Oktober 2015 E.2.1; siehe dazu auch VGU R 21 47 

E.5.1). Daraus ergibt sich, dass die Zonenpläne, so wie sie vorliegen, nicht 

hätten genehmigt werden dürfen, bilden sie doch das im Baugesetz 

Definierte entsprechend ab bzw. bilden die Zonenvorschriften im 

Baugesetz zusammen mit den konkreten Festsetzungen im Zonenplan 

- 25 -

eine Einheit. Nach Auffassung des Gerichts hat die Beschwerdeführerin 

das erforderliche spezifische Regelungsbedürfnis betreffend das 

Vorliegen von eigenständigen kommunalen Grünzonen nach dem Willen 

des Gesetzgebers hinreichend dargetan. Damit kann gestützt auf die 

Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin dem Eventualantrag 2 

gemäss Beschwerde (vgl. Ziff. 2.3 [Gerichtsakten A1]) entsprochen 

werden, wonach die in den Zonenplänen festgesetzten "Zonen für 

Grünflächen" als Ganzes nicht zu genehmigen und zur Überarbeitung an 

die Beschwerdeführerin zurückzuweisen seien, womit der 

Beschwerdeführerin Gelegenheit dazu eingeräumt wird, ihren 

Planungsfehler zu beheben. Dabei ist festhalten, dass es der 

Beschwerdeführerin bei der Neufestsetzung der Zonenpläne, unter 

Berücksichtigung einer hinreichenden Erschliessung der Grundstücke, 

obliegt, in diesem Zusammenhang allenfalls eine eigenständige 

kommunale Bestimmung im Sinne von Art. 26 Abs. 3 KRG im Baugesetz 

zu erlassen. Eine rein redaktionelle Änderung im Sinne von Art. 49 Abs. 3 

KRG, wie sie von der Beschwerdeführerin beantragt wird, kommt 

hingegen nach dem Gesagten nicht in Betracht. Wurde doch das 

Verhältnis zur flächendeckenden Anwendung der kommunalen 

Bestimmung in den Zonenplänen nicht thematisiert bzw. mangelt es an 

einer hinreichenden Begründung der Beschwerdeführerin dafür, weshalb 

flächendeckend über das gesamte Gemeindegebiet lockerere 

Bestimmungen nach dem Baugesetz erforderlich sein sollen. Deshalb hat 

sich eine allfällige eigenständige kommunale Bestimmung vielmehr auf 

Flächen zu beschränken, bei denen sich die Problematik der 

hinreichenden Zufahrt stellt.

3.7.4. Schliesslich vermag die Beschwerdeführerin mit dem Vorbringen, das 

mittels Zusicherungen gegenüber den betroffenen Grundeigentümern 

geschaffene Vertrauen wiege umso schwerer, da die Ortsplanungs-

- 26 -

revision nur mit einer sehr knappen Stimmendifferenz angenommen 

worden sei bzw. ohne die Präzisierungen und Zusicherungen im 

Zusammenhang mit der Grünzone und der Freihaltezone voraussichtlich 

verworfen worden wäre, nicht durchzudringen. Stehen doch 

Ortsplanungsbeschlüsse der Gemeinde gemäss Art. 49 KRG 

unbestrittenermassen stets unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch 

die Regierung und treten das betreffende Baugesetz und die Pläne der 

Grundordnung damit erst mit dem Genehmigungsbeschluss in Kraft, so 

dass allfällige vorgängige Zusicherungen zu Lasten der 

Beschwerdeführerin gehen. Aus den Unterlagen zur Ortsplanungsrevision 

geht hervor, dass nach Ergehen des Vorprüfungsberichts des ARE GR 

vom 7. Juni 2017 aufgrund zahlreicher Eingaben bzw. Anträge 

insbesondere betreffend die Ausscheidung der Freihaltezonen und die 

Ausscheidung von Zonen für Grünflächen, zwei Mitwirkungsauflagen und 

eine Vorberatung durch das Parlament erfolgten, die zu umfangreichen 

Änderungen u.a. im revidierten Baugesetz führten (vgl. Ziff. 2.7 Planungs- 

und Mitwirkungsbericht [Bg-act. 5]). Damit bringt der Beschwerdegegner 

auch zu Recht vor, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen einer 

(erneuten) Vorprüfung der Fachstelle im Sinne von Art. 12 der 

Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden (KRVO; BR 

801.110) allenfalls auf die Nichtgenehmigungsgründe hingewiesen 

worden wäre.

4.1. Im Weiteren moniert die Beschwerdeführerin die Nichtgenehmigung des 

Passus "und 2" in Art. 57 Abs. 3 BG. Der vom Stimmvolk der Gemeinde 

A._____ am 9. Februar 2020 beschlossene Art. 57 BG "Geschützte und 

partiell geschützte Bauten und Anlagen, zu erhaltende Bauvolumen" lautet 

wie folgt:

1 Als geschützte Bauten und Anlagen bezeichnet der Generelle Gestaltungsplan 

Bauten und Anlagen, die wegen ihrer Architektur, Bausubstanz (sowie allenfalls 

- 27 -

ihrer Lage und Gestalt) von hohem siedlungsbaulichem und bauhistorischem 

Wert sind. Sie sind grundsätzlich zu erhalten und dürfen weder abgebrochen 

noch ausgekernt werden. Erneuerungen und Umbauten sind unter 

grösstmöglicher Wahrung der historischen Bausubstanz zulässig. Allfällige 

Anbauten dürfen das Schutzziel nicht nennenswert beeinträchtigen.

2 Als partiell geschützte Bauten und Anlagen bezeichnet der Generelle 

Gestaltungsplan Bauten und Anlagen, die wegen ihrer Architektur, Bausubstanz 

(sowie allenfalls ihrer Lage und Gestalt) von siedlungsbaulichem und 

bauhistorischem Wert sind. Die wesentliche äussere Bausubstanz sowie 

allenfalls wichtige historische Bausubstanz im Gebäudeinnern sind zu erhalten. 

Teilabbrüche können bewilligt werden, sofern sie sich für die bessere Nutzung 

des Gebäudes als unerlässlich erweisen und dem Erhaltungsziel nicht 

widersprechen.

3 Bauten gemäss Abs. 1 und 2 gelten als geschützt im Sinne von Art. 9 Abs. 1 

ZWG.

[…].

Mit Beschluss vom 12., mitgeteilt am 14. Oktober 2021, verweigerte der 

Beschwerdegegner die Genehmigung des Passus "und 2" von Art. 57 

Abs. 3 BG mit der Begründung, dass "partiell geschützte" Bauten und 

Anlagen nicht als geschützt oder ortsbildprägend im Sinne von Art. 9 ZWG 

gelten könnten, da sie nicht von "hohem" Wert seien und auch nicht dem 

Grundsatz der Unveränderbarkeit unterlägen, deshalb auch nicht integral, 

also aussen wie innen, erhalten werden müssten (vgl. Bg-act. 3 S. 13 und 

39).

4.2. Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, das Erfordernis 

des "unveränderten, integralen Erhalts innen und aussen" gemäss 

Regierung gehe weit über das Erfordernis in Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG 

hinaus ("im Wesentlichen unverändert bleiben") und widerspreche 

Art. 35b Abs. 1 lit. b KRVO bzw. der Praxisfestlegung gemäss 

Regierungsbeschluss vom 31. Mai 2016 dazu. Die sich aus Satz 3 von 

Art. 57 Abs. 2 BG für partiell geschützte Bauten ergebende Vorgabe, 

- 28 -

Eingriffe dürften "dem Erhaltungsziel nicht widersprechen", entspreche 

inhaltlich vollumfänglich der Forderung in Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG, "keine 

Beeinträchtigung des Schutzwerts, äussere Erscheinung und 

Grundstruktur müssen im Wesentlichen unverändert bleiben". Das 

Schutzniveau in Art. 9 Abs. 1 Ingress und in Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG sei 

nicht identisch, was systembedingt gar nicht möglich sei. Weiter führt die 

Beschwerdeführerin an, dass gemäss Rechtsauffassung der Kantone 

Wallis und Bern "partiell geschützte Bauten" gemäss Art. 57 Abs. 2 BG als 

"geschützte Bauten" im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG gelten würden. Die 

Rechtsauffassung der Regierung widerspreche schliesslich auch der 

heute massgeblichen Lehrmeinung von WOLF/PFAMMATTER, wonach sogar 

"erhaltenswerte Bauten" gemäss Art. 10a Abs. 3 BG-Bern als geschützte 

oder ortsbildprägende Bauten im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG zu 

qualifizieren seien. Die Regelung gemäss Art. 57 Abs. 2 BG entspreche 

mithin vollumfänglich Sinn und Zweck von Art. 9 ZWG. Damit könne auch 

das befürchtete Missbrauchspotenzial ausgeschlossen werden, zumal für 

alle Baubewilligungen zwingend die kantonale Denkmalpflege 

beizuziehen sei und die Baubewilligungen dem Bundesamt für 

Raumentwicklung zu eröffnen seien. Die Regierung habe vorliegend die 

bundesrechtskonforme Planung in Art. 57 Abs. 2 und 3 BG nicht 

genehmigt, wobei sie ihr Planungsermessen an Stelle desjenigen der 

Beschwerdeführerin gesetzt und damit die ihr zustehende 

Überprüfungsbefugnis überschritten habe.

In ihrer Replik hielt die Beschwerdeführerin weiter fest, entgegen der 

Auffassung des Beschwerdegegners seien Teilabbrüche einzig und allein 

dann zulässig, wenn sie dem Erhaltungsziel nicht widersprechen würden. 

Die neue Argumentation des Beschwerdegegners in seiner 

Vernehmlassung, dass über Teilabbrüche nur im Einzelfall im 

Baubewilligungsverfahren entschieden werden dürfe, stehe im 

- 29 -

Widerspruch zum Genehmigungsentscheid, worin in der Ortsplanung ein 

integraler, 100 %-iger Schutz innen und aussen verlangt worden sei. 

Dementsprechend dürfe ein Gebäude in der Ortsplanung auch nur partiell 

geschützt werden. Der konkrete Schutzumfang und Schutzinhalt von 

"partiell geschützten Bauten" sei gar nicht abschliessend im Baugesetz 

definiert. Es sei sachlich nicht gerechtfertigt, bei Gebäuden, welche über 

einen grossen Anteil bauhistorisch wertvoller Bausubstanz verfügten, den 

bauhistorisch wertlosen Teil zu schützen. Für den konkreten Schutz im 

Baubewilligungsverfahren werde das entsprechende Gebäudeinventar 

der Denkmalpflege beigezogen.

4.3. Der Beschwerdegegner argumentiert in seiner Vernehmlassung dagegen, 

dass die Beschwerdeführerin mit Art. 57 Abs. 2 Satz 3 BG den Schutzwert 

von "partiell geschützten" Bauten in Abhängigkeit zur beabsichtigten 

Nutzung der entsprechenden Gebäude stelle, wodurch Zweck (Erhaltung 

von kulturhistorisch oder städtebaulich wertvollen Bauten) und Mittel 

(Anreiz durch zweitwohnungsrechtlich unbeschränkte Nutzungs-

möglichkeit) von Art. 9 ZWG umgedreht würden und damit die Absicht des 

Gesetzgebers ad absurdum geführt werde. Art. 57 BG stehe somit im 

Widerspruch zur ratio legis von Art. 9 ZWG, weshalb "partiell geschützte" 

Bauten im Sinne von Art. 57 Abs. 2 BG nicht unter die zweitwohnungs-

rechtliche Privilegierung fallen könnten. Der Schutzwert im Sinne von 

Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG ergebe sich aus der kommunalrechtlichen Schutz-

anordnung, so dass die beschwerdeführerische Argumentation, Art. 9 

Abs. 1 Ingress ZWG und Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG wiesen "systembedingt" 

unterschiedliche Schutzniveaus auf, nicht zu überzeugen vermöge. Als 

nicht sachgerecht im Kontext der Zweitwohnungsgesetzgebung erweise 

sich zudem, dass die Beschwerdeführerin mit der Schaffung einer 

Kategorie von "partiell geschützten" Bauten in Art. 57 Abs. 2 BG, welche 

per se teilweise abgebrochen werden könnten, eine generelle Wertung 

- 30 -

vornehme. Vielmehr müsse gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. c ZWG im Rahmen 

des Bewilligungsverfahrens in jedem Einzelfall eine Interessenabwägung 

vorgenommen werden. Ein allfällig zulässiger Teilabbruch, der den 

Schutzwert nicht beeinträchtigen dürfe, sei jedenfalls im Einzelfall zu 

prüfen und könne nicht im Rahmen der Planfestlegung durch die blosse 

Kategorisierung als "partiell geschützte" Baute vorweggenommen werden. 

Fraglich sei, weshalb die Beschwerdeführerin zwischen "geschützten" und 

"partiell geschützten" Bauten unterscheide. Sollte der Abbruch von nicht 

dem Schutzwert unterstellten Gebäudeteilen tatsächlich bereits im 

Rahmen von Art. 9 ZWG möglich sein, gäbe es keinen Grund für die 

Kategorie "partiell geschützte" Bauten. Der entscheidende Unterschied 

zwischen Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG und Art. 57 Abs. 2 Satz 3 BG liege 

allerdings darin, dass die Beschwerdeführerin die Möglichkeit des 

Teilabbruchs von "partiell geschützten" Bauten von der Nutzung abhängig 

mache, was mit dem Normzweck von Art. 9 ZWG nicht vereinbar sei.

4.4. Unbestritten blieb die Behauptung, dass die im Generellen 

Gestaltungsplan der Gemeinde A._____ als "geschützt" festgelegten 

Bauten und Anlagen auch als geschützt im Sinne von Art. 9 Abs. 1 des 

Bundesgesetzes über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsgesetz, ZWG; 

SR 702) gelten (vgl. Bf-act. 1 S. 12). Ebenso unbestritten blieb, dass die 

Bewilligungsbehörde, unter Anhörung der Denkmalpflege, zu beurteilen 

hat, ob der entsprechende, kommunal definierte Schutzwert durch das 

konkrete Vorhaben beeinträchtigt wird; dass das ZWG keine nähere 

Umschreibung für "geschützte Bauten" enthält und den Gemeinden nach 

Art. 35c KRV die Kompetenz zugewiesen wird, in ihrer Grundordnung 

Bauten unter Schutz zu stellen. Bestritten wird indes, dass "partiell 

geschützte Bauten und Anlagen" gemäss Art. 57 Abs. 2 BG als geschützt 

oder ortsbildprägend im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG gelten.

- 31 -

4.5.1. Die Vorschriften des ZWG über den Bau und die Nutzung von 

Zweitwohnungen sind raumplanerischer bzw. baurechtlicher Natur und 

bilden wesentlichen Bestandteil der kommunalen Grundordnung 

(Ortsplanung), die grundsätzlich in die Autonomie der Gemeinden fällt 

(siehe Art. 3 Abs. 1 und Art. 22 Abs. 3 KRG). Kantone bzw. Gemeinden 

sind nach Art. 3 Abs. 2 ZWG befugt, Vorschriften zu erlassen, die die 

Erstellung, Änderung oder Nutzung von Wohnungen stärker einschränken 

als das ZWG (Art. 22a KRG; siehe auch die Vollzugshilfe des 

Departements für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden [DVS] zum 

ZWG und zur Zweitwohnungsverordnung [ZWV; SR 702.1], Stand Februar 

2022, zu Art. 3 ZWG S. 14, [nachfolgend Vollzugshilfe zum ZWG], 

abrufbar unter: https://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/dvs/ds/

Projekte/zweitwohnungen/Seiten/default.aspx; letztmals besucht am 

12. Januar 2023).

4.5.2. Nach Art. 6 Abs. 1 ZWG dürfen in Gemeinden, in denen der 

Zweitwohnungsanteil über 20 % liegt, keine neuen Zweitwohnungen 

bewilligt werden. Vorbehalten bleibt einzig die Erstellung neuer 

Wohnungen nach den Art. 7, 8, 9, 26 oder 27 ZWG (Art. 6 Abs. 2 ZWG). 

Art. 9 Abs. 1 ZWG sieht vor, dass in derartigen Gemeinden innerhalb der 

Bauzonen in geschützten oder ortsbildprägenden Bauten neue 

Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkung nach Art. 7 Abs. 1 ZWG 

(Erstwohnungen oder touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen) 

bewilligt werden, wenn die Baute in ihrem Schutzwert nicht beeinträchtigt 

wird, insbesondere die äussere Erscheinung und die bauliche 

Grundstruktur des Gebäudes im Wesentlichen unverändert bleiben (lit. a); 

eine dauernde Erhaltung der Baute nicht anders sichergestellt werden 

kann (lit. b); und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. c). 

Grund für die Privilegierung gemäss Art. 9 ZWG ist das öffentliche 

Interesse an der Erhaltung der Baute. Durch die zweitwohnungsrechtlich 

- 32 -

unbeschränkten Nutzungsmöglichkeiten wird dem Eigentümer der 

wirtschaftliche Anreiz verschafft, die Baute zu erhalten. Dieser Gedanke 

findet sich auch bereits in den Umnutzungsmöglichkeiten schützenswerter 

Bauten ausserhalb der Bauzone nach Art. 24d Abs. 2 RPG (siehe 

STALDER/HEIM, in: Wolf/Pfammatter [Hrsg.], Zweitwohnungsgesetz [ZWG] 

– unter Einbezug der Zweitwohnungsverordnung [ZWV], 2. Aufl., Bern 

2021, Art. 9 ZWG Rz. 3). Massgebend für die Anwendung von Art. 9 ZWG 

im Baubewilligungsverfahren ist die rechtsgültige Nutzungsplanung (vgl. 

STALDER/HEIM, a.a.O., Art. 9 ZWG Rz. 1 ff. und 14).

4.5.3. Art. 9 ZWG findet Anwendung auf neue Wohnungen in geschützten 

oder ortsbildprägenden Bauten. Das ZWG definiert die Begriffe 

"geschützt" und "ortsbildprägend" nicht. Als geschützte Bauten im Sinne 

von Art. 9 Abs. 1 ZWG gelten Bauten, die im formellen Verfahren nach der 

jeweiligen kantonalen bzw. kommunalen Gesetzgebung unter Schutz 

gestellt worden sind. Eine solche Unterschutzstellung kann durch eine 

Schutzverfügung bzw. einen Unterschutzstellungsvertrag oder im 

Rahmen der Nutzungsplanung (kommunale Grundordnung, i.d.R. im GGP 

gestützt auf ein Gebäudeinventar als "schützenswert" oder "geschützt" 

klassiert) erfolgen (vgl. Art. 7 Abs. 1 Gesetz über den Natur- und 

Heimatschutz im Kanton Graubünden [KNHG; BR 496.000]; Vollzugshilfe 

zum ZWG, S. 30; STALDER/HEIM, a.a.O., Art. 9 ZWG Rz. 17; siehe auch 

Botschaft des Bundesrates zum ZWG vom 19. Februar 2014, BBl 2014 

2287, 2308). Auf kantonaler Ebene hat die Bündner Regierung mit Bezug 

auf das ZWG per 1. Juli 2016 zusätzliche Bestimmungen zu den 

geschützten und ortsbildprägenden Bauten in der Raumplanungs-

verordnung für den Kanton Graubünden erlassen (Art. 35a – 35e KRVO). 

Nach Art. 35c KRVO gelten Bauten als geschützt im Sinne des ZWG, 

wenn sie in der kommunalen Grundordnung oder gestützt auf die Natur- 

- 33 -

und Heimatschutzgesetzgebung unter Schutz gestellt werden (vgl. 

STALDER/HEIM, a.a.O., Art. 9 ZWG Rz. 20).

4.5.4. Nach Art. 6 Abs. 1 der Zweitwohnungsverordnung (ZWV; SR 701.1) 

gelten als "ortsbildprägende Bauten" im Sinne von Art. 9 Abs. 1 ZWG 

Gebäude, die durch ihre Lage und Gestalt wesentlich zur erhaltenswerten 

Qualität des Ortsbildes und zur Identität des Ortes beitragen. Dabei muss 

es sich nicht um geschützte Bauten handeln, aber immerhin um 

qualitätsvolle Bauten und Ensembles, beispielsweise ein zentrales Ofen- 

oder Waschhaus oder eine homogene Gruppe von Stallbauten (vgl. 

Erläuterungen des Bundesamtes für Raumentwicklung vom 

18. November 2015 zur Zweitwohnungsverordnung [Erläuterungen ARE 

ZWV], S. 7 zu Art. 6 ZWV; Vollzugshilfe zum ZWG, S. 30). Die Kantone 

sorgen für ein Verfahren zur Bestimmung der ortsbildprägenden Bauten 

(Art. 6 Abs. 2 ZWV). Nach Art. 35a Abs. 1 KRVO erfolgt die Bestimmung 

der ortsbildprägenden Bauten grundsätzlich im Verfahren für die 

kommunale Grundordnung, also im Rahmen einer Ortsplanungsrevision. 

Dazu muss ein Gesamtkonzept über das Ortsbild vorliegen, um die 

ortsbildprägenden Bauten sachgerecht einordnen zu können (vgl. dazu 

Wegleitung geschützte und ortsbildprägende Bauten – Nutzungsplanung 

des ARE GR vom 22. Oktober 2018 [nachfolgend Wegleitung geschützte 

und ortsbildprägende Baute], S. 10, abrufbar unter: https://www.gr.ch

/DE/institutionen/verwaltung/dvs/are/dienstleistungen/nutzungsplanung/

Seiten/wegleitungen.aspx; letztmals besucht am 12. Januar 2023). Unter 

bestimmten Voraussetzungen kann ausnahmsweise die 

Baubewilligungsbehörde nach Art. 35b KRVO eine Baute ohne 

vorgängige Bezeichnung in der Nutzungsplanung als ortsbildprägend 

bezeichnen (vgl. Vollzugshilfe zum ZWG, S. 30; Wegleitung Geschützte 

und ortsbildprägende Bauten, S. 33; Urteil des Verwaltungsgerichts des 

Kantons Graubünden [VGU] R 17 29 vom 29. November 2017 E.9c).

- 34 -

4.5.5. Das Musterbaugesetz für Bündner Gemeinden der Bündner Vereinigung 

für Raumentwicklung (BVR) zeigt den Gemeinden eine möglichst breite 

Palette von Regelungsmöglichkeiten in den kommunalen Baugesetzen 

und damit eine zweckmässige Arbeits- und Diskussionsgrundlage auf 

(siehe MBauG 2020, Stand 13. November 2020, abrufbar unter: 

https://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/dvs/are/nutzungsplanung/

MBauG 2020.pdf; letztmals besucht am 12. Januar 2023). Es stellt aber 

keine zwingend zu befolgenden Handlungsempfehlungen der BVR dar. Es 

ist vielmehr Sache der Gemeinden, ihren Spielraum sinnvoll zu nutzen und 

die von ihnen zu erarbeitenden Baugesetze an die jeweiligen örtlichen 

Verhältnisse und Bedürfnisse anzupassen. Die Beschwerdeführerin hat in 

ihrem Baugesetz und den GGP keine Unterscheidung zwischen 

"geschützte" oder "ortsbildprägende" Baute getroffen, wie es das MBauG 

2020 vorsieht, sondern führt in Art. 57 Abs. 1 und 2 BG lediglich den 

Begriff "geschützte Bauten und Anlagen" an. Sie legt die Abweichung zu 

Art. 69 Musterbaugesetz 2020, der u.a. die Begriffe "geschützte Bauten" 

und "ortsbildprägende Bauten" aufführt, hingegen nicht den Begriff der 

"partiell geschützten Bauten", nicht nachvollziehbar dar. Mangels 

Unterscheidung bzw. Regelung im Baugesetz bleibt die Abgrenzung der 

"ortsbildprägenden Bauten" von den "partiell geschützten" Bauten unklar, 

werden doch die ortsbildprägenden Bauten gemäss Art. 9 ZWG erst im 

nachgelagerten Verfahren festgesetzt sowie die entsprechende 

Ergänzung des Baugesetzes nachträglich erfolgen, wie dies Art. 116 BG 

impliziert.

4.5.6. Indem Art. 116 Abs. 3 BG vorsieht, dass erst in der zweiten Planungs-

phase, und damit nach der hier zu beurteilenden Phase IV, die 

Ausscheidung der ortsbildprägenden Bauten gemäss Art. 9 ZWG sowie 

die entsprechende Ergänzung des Baugesetzes erfolgt, und sich die 

Beschwerdeführerin überdies vorbehält, den GGP mit weiteren 

- 35 -

Gestaltungsobjekten gemäss Art. 57 BG zu ergänzen und der 

Ortsplanungsrevision diesbezüglich keine Planbeständigkeit zukommt, ist 

nach Auffassung des Gerichts vorliegend auch die umfassende 

Interessensabwägung nicht gewährleistet; sind doch die ortsbild-

prägenden Bauten im Sinne des ZWG gestützt auf ein Gesamtkonzept 

über das Ortsbild zu bestimmen (Art. 35a Abs. 1 KRVO).

4.5.7. Nach Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG darf die Baute durch die Umnutzung in 

Wohnnutzung in ihrem Schutzwert nicht beeinträchtigt werden; 

insbesondere müssen die äussere Erscheinung und die bauliche 

Grundstruktur im Wesentlichen unverändert bleiben. Diese Bestimmung 

entspricht im Wesentlichen Art. 24d Abs. 3 lit. b RPG für die vollständige 

Zweckänderung von schützenswerten Bauten ausserhalb der Bauzone, so 

dass betreffend Verständnis auf diese zurückgegriffen werden kann (vgl. 

STALDER/HEIM, a.a.O., Art. 9 ZWG Rz. 31). Als Schutzobjekte geschützter 

Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone kommen Einzelobjekte oder 

Baugruppen (Ensemble) in Betracht, eine partielle Unterschutzstellung 

wird dort nicht genannt (Art. 24d Abs. 2 und 3 RPG; Art. 39 Abs. 2 und 3 

RPV).

Der Schutzwert der geschützten oder ortsbildprägenden Baute ergibt sich 

aus der jeweiligen kantonal- oder kommunalrechtlichen Schutzanordnung. 

Aus dieser geht idealerweise hervor, gestützt auf welche fachlichen 

Überlegungen und mit Blick auf welche Bauteile bzw. Umgebungsaspekte 

der Schutz ausgesprochen wurde. Die Beurteilung, ob der Schutzwert der 

Baute durch das Vorhaben beeinträchtigt wird, obliegt der 

Bewilligungsbehörde (vgl. STALDER/HEIM, a.a.O., Art. 9 ZWG Rz. 32). 

Art. 9 Abs. 1 lit. c verlangt eine umfassende Interessenabwägung im 

Einzelfall (siehe Botschaft zum ZWG, BBl 2014 2287, 2308; 

STALDER/HEIM, a.a.O., Art. 9 ZWG Rz. 39). Nach STALDER/HEIM statuiert 

Art. 9 Abs. 1 ZWG kein Veränderungsverbot; die äussere Erscheinung 

- 36 -

und die bauliche Grundstruktur sind lediglich "im Wesentlichen" zu 

wahren. Demnach ist es dem Eigentümer – unter bestmöglicher Wahrung 

der Schutzanforderungen – zu ermöglichen, zeitgemäss ausgestatteten 

Wohnraum zu erstellen, wobei das Verhältnismässigkeitsgebot zu wahren 

ist. Nicht vereinbar mit lit. a ist aber ein Abriss und die Neuerrichtung einer 

Baute (vgl. STALDER/HEIM, a.a.O., Art. 9 ZWG Rz. 34 f.). Hinsichtlich der 

Frage, welche Gebäudeteile unter Schutz zu stellen sind, hat das 

Bundesgericht in seiner Rechtsprechung zum Denkmalschutz stets 

betont, ein Bauwerk werde nach den praktizierten Grundsätzen der 

Denkmalpflege grundsätzlich als Ganzes betrachtet, zu dem auch weniger 

bedeutungsvolle Räume gehören können. Nach seiner Auffassung 

entsprach der Schutz einzelner Bauteile ohne Rücksicht auf das 

Zusammenwirken von Innerem und Äusserem nicht mehr den (damaligen) 

Auffassungen über den Denkmalschutz (siehe BGE 120 Ia 270 E.4b; 

Urteile 1C_368/2019 vom 9. Juni 2020 E.11.3, 1C_300/2011 vom 

3. Februar 2012 E.5.1.2; 1P.79/2005 vom 13. September 2005 E.4.3).

4.5.8. Zutreffend ist die Auffassung der Beschwerdeführerin, dass das 

Bundesrecht für geschützte und ortsbildprägende Bauten gemäss Art. 9 

Abs. 1 Ingress ZWG nicht in jedem Fall einen unveränderten, integralen 

Erhalt innen und aussen fordert – wie der Beschwerdegegner noch im 

angefochtenen Entscheid zur Begründung vorgebracht hat – was sinn- 

und zwecklos wäre und jeglicher Veränderung einer Baute 

entgegenstehen würde. Das Mass der Veränderung hängt vielmehr davon 

ab, ob der Schutzwert beeinträchtigt wird, was im Einzelfall zu beurteilen 

ist (Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG).

4.5.9. Art. 75b BV sieht ein umfassendes Verbot von neuen Zweitwohnungen in 

Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 % vor (vgl. auch 

BGE 145 II 83 E.7.2). Aufgrund des Verfassungsinteresses an der 

Limitierung der Zweitwohnungen soll die Möglichkeit, geschützte Bauten 

- 37 -

mittels einer Umnutzung zu Zweitwohnungszwecken zu erhalten, nur 

subsidiär zu anderen Nutzungsmöglichkeiten gewährt werden (siehe 

Botschaft zum ZWG, BBl 2014 2287, 2308). Die Umnutzung unbewohnter 

Bauten zu Zweitwohnungszwecken muss restriktiv gehandhabt werden 

(siehe zum Beispiel Urteil des Bundesgerichts 1C_62/2018 vom 

12. Dezember 2018 E.7.2). Die Gemeinden sind lediglich zum Erlass von 

Vorschriften ermächtigt, welche die Erstellung, Änderung oder Nutzung 

von Wohnungen stärker einschränken als die Bundesgesetzgebung (Art. 3 

Abs. 2 ZWG). Eine Ausdehnung von integral geschützten Bauten auf 

partiell geschützte Bauten würde demnach der ratio legis von Art. 9 ZWG 

widersprechen. Unter diesem Aspekt hat der Bundesgesetzgeber hier 

nach Auffassung des streitberufenen Gerichts mit Rücksicht auf den Erhalt 

bestehender schutzwürdiger Bauten eine gemäss Normzweck eng 

auszulegende Ausnahme vorgesehen, so dass eine Gemeinde diese nicht 

auf "partiell geschützte Bauten und Anlagen" und damit auf weitere 

(weniger einschränkende) Tatbestände ausdehnen kann, womit auch 

keine Aufweichung der übergeordneten Bestimmungen möglich ist.

4.5.10. Art. 9 ZWG ist zudem so konzipiert, dass aufgrund des Schutzwerts eines 

Gebäudes eine entsprechende Nutzung möglich ist, d.h. die Nutzung dem 

Schutz folgt. Die Vollzugshilfe zum ZWG hält dazu fest, dass zunächst der 

Schutzstatus pro Objekt festzulegen ist, und sich erst danach die Fragen 

der Nutzung stellen. Nicht vereinbar mit dem ZWG ist hingegen ein 

umgekehrtes Vorgehen, bei dem zuerst festgelegt wird, ob eine 

Umnutzung in eine Erstwohnung oder Zweitwohnung erfolgen soll und in 

einem zweiten Schritt gestützt auf die Nutzungsabsichten erst die 

Klassifizierung vorgenommen wird (vgl. Vollzugshilfe zum ZWG, S. 31). 

Absatz 2 von Art. 57 BG bezieht sich auf das grundsätzlich unzulässige 

Vorgehen, wenn er festhält "Teilabbrüche können bewilligt werden, sofern 

sie sich für die bessere Nutzung des Gebäudes als unerlässlich erweisen 

- 38 -

und (…)". Dass die Nutzung unter Beachtung des Schutzwerts realisiert 

werden darf, ergibt sich aus Art. 9 Abs. 1 lit. a ZWG. Der Beschwerde-

gegner führt demnach im angefochtenen Entscheid zu Recht an, dass die 

Unterschutzstellungen immer aus rein orts-/städtebaulichen und 

kulturhistorischen Gründen erfolgen – unbesehen von damit allfällig 

verbundenen Umnutzungsmöglichkeiten. Aufgrund des Gesagten ist 

somit die Streichung des Passus in Art. 57 Abs. 3 BG "und 2" nicht zu 

beanstanden. In Nachachtung des Bundesrechts erweist sich der 

angefochtene Entscheid in dieser Hinsicht als rechtens.

4.5.11. Die Beschwerdeführerin geht mit ihrem Vorbringen fehl, dass der 

Beschwerdegegner sein Planungsermessen an Stelle desjenigen der 

Beschwerdeführerin gesetzt habe. Der Beschwerdegegner hat sowohl 

Absatz 1 mit der entsprechenden Festsetzung genehmigt wie auch 

Absatz 2 von Art. 57 BG. Nicht genehmigt hat er indes, dass "partiell 

geschützte" Festsetzungen in den GGP als "geschützte Bauten" gemäss 

Art. 9 ZWG gelten sollen. Dabei hat der Beschwerdegegner in erster Linie 

den unbestimmten bundesrechtlichen Begriff der "geschützten Bauten" 

ausgelegt, wobei es nicht um eine eigentliche Frage des (Planungs-) 

Ermessens, sondern vielmehr um die Auslegung des ZWG und damit 

Bundesrecht geht. Die Überprüfungsbefugnis der Genehmigungsbehörde 

beinhaltet denn auch insbesondere die Einhaltung der bundesrechtlichen 

Vorschriften, des kantonalen Rechts und der Richtplankonformität (Art. 49 

Abs. 2 KRG; vgl. dazu VGU R 16 68 vom 8. Juni 2017 E.2a).

4.6.1. Die Beschwerdeführerin hat bereits im Rahmen der Anhörung eventualiter 

die Rückweisung der Festsetzung aller Stallscheunen als "partiell 

geschützte" Bauten zur Überarbeitung gestellt (siehe Stellungnahme der 

Beschwerdeführerin vom 20. Mai 2021 [Bg-act. 2 S. 16]). Das vorliegende 

Ergebnis könnte durchaus nachvollziehbare Auswirkungen auf die in den 

GGP festgesetzten Stallscheunen als "partiell geschützte Bauten" haben. 

- 39 -

In einer Gesamtbetrachtung erscheint es deshalb durchaus als angezeigt 

und gerechtfertigt, die in den GGP als "partiell geschützte Bauten" 

festgesetzten Stallscheunen aufzuheben und die Angelegenheit an die 

Beschwerdeführerin zur Neufestsetzung zurückzuweisen, damit sie der 

neuen Ausgangslage betreffend die Schutzwürdigkeit Rechnung tragen 

kann.

4.6.2. Zusammenfassend ist die Beschwerde vom 12. November 2021 teilweise 

gutzuheissen und der Beschluss des Beschwerdegegners vom 12., 

mitgeteilt am 14. Oktober 2021, insoweit aufzuheben, als dass 

entsprechend dem Eventualantrag Ziff. 2.3 gemäss Beschwerde die in 

den Zonenplänen festgesetzten "Zonen für Grünflächen" als Ganzes nicht 

zu genehmigen und im Sinne der Erwägungen zur Überarbeitung an die 

Beschwerdeführerin zurückzuweisen sind sowie entsprechend dem 

Eventualantrag Ziff. 3.2 gemäss Beschwerde die Festsetzung der 

Stallscheunen als "partiell geschützte" Bauten in den Generellen 

Gestaltungsplänen aufzuheben und ebenfalls an die Gemeinde zu neuem 

Entscheid zurückzuweisen ist (vgl. Gerichtsakten A1 S. 3 f.). Im Übrigen 

ist die Beschwerde abzuweisen.

5. Schliesslich ist auch noch über die Kosten- und Entschädigungsregelung 

für das verwaltungsgerichtliche Verfahren zu befinden. Gemäss Art. 73 

Abs. 1 VRG hat im Rechtsmittel- und Klageverfahren in der Regel die 

unterliegende Partei die Kosten zu tragen. Der Kanton Graubünden 

(Regierung) amtete vorliegend als Genehmigungsbehörde im Sinne von 

Art. 49 und Art. 101 Abs. 1 KRG. In diesem Zusammenhang ist 

festzuhalten, dass der Kanton bzw. die Regierung in dieser Eigenschaft in 

der Regel keine Verfahrenskosten zu tragen hat und auch nicht 

entschädigungspflichtig wird (vgl. dazu etwa VGU R 21 51 vom 

26. Oktober 2021 E.7.1, R 20 33 vom 16. Juni 2020 E.3.1). Davon 

abzuweichen besteht vorliegend kein Anlass. Die Verfahrenskosten gehen 

- 40 -

gemäss Praxis des Verwaltungsgerichts damit zulasten der teilweise 

unterliegenden Planungsträgerin, vorliegend der Beschwerdeführerin (vgl. 

dazu VGU R 16 14 vom 23. Februar 2016 E.2b). Die Staatsgebühr beträgt 

höchstens CHF 20'000.--, sie richtet sich nach dem Umfang und der 

Schwierigkeit der Sache sowie nach dem Interesse und der 

wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Kostenpflichtigen (Art. 75 Abs. 2 

VRG). Die Staatsgebühr ist in Anwendung von Art. 75 Abs. 2 VRG auf 

CHF 3'000.-- festzusetzen. Um dem teilweisen Obsiegen der 

Beschwerdeführerin, die jedoch mit ihren Hauptanträgen nicht 

durchgedrungen ist, Rechnung zu tragen, ist der Beschwerdeführerin 

entsprechend eine reduzierte Gerichtsgebühr von CHF 2'000.-- 

aufzuerlegen.

Vorliegend obsiegen die Beschwerdeführerin wie auch der 

Beschwerdegegner teilweise in ihrem amtlichen Wirkungskreis, womit 

ihnen in der Regel keine Parteientschädigung zusteht (Art. 78 Abs. 2 

VRG). Davon abzuweichen, besteht vorliegend kein Anlass.

III. Demnach erkennt das Gericht:

1.1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss der 

Regierung des Kantons Graubünden vom 12., mitgeteilt am 14. Oktober 

2021, insoweit aufgehoben, als dass die Regierung die in den 

Zonenplänen festgesetzten "Zonen für Grünflächen" als Ganzes 

genehmigte (Prot. Nr. 874, Dispositiv-Ziff. 2). Die Angelegenheit wird im 

Sinne der Erwägungen zu neuem Entscheid darüber an die Gemeinde 

A._____ zurückgewiesen.

1.2. Weiter wird in teilweiser Gutheissung der Beschwerde die seitens der 

Regierung genehmigte Festsetzung der Stallscheunen gemäss Auflistung 

im Eventualantrag 3.2 als "partiell geschützte" Bauten in den Generellen 

- 41 -

Gestaltungsplänen (Prot. Nr. 874, Dispositiv-Ziff. 3) aufgehoben und die 

Angelegenheit im Sinne der Erwägungen an die Gemeinde A._____ zu 

neuem Entscheid darüber zurückgewiesen.

1.3. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten, bestehend aus

- einer Staatsgebühr von CHF 2'000.--

- und den Kanzleiauslagen von CHF 788.--

zusammen CHF 2'788.--

gehen zulasten der Gemeinde A._____.

3. [Rechtsmittelbelehrung] 

4. [Mitteilung]