# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6daadd11-b3d9-5ae0-a17b-b1d003e025b3
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-07-16
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 16.07.2020 601 2020 20
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2020-20_2020-07-16.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2020 20

Arrêt du 16 juillet 2020

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Marianne Jungo 
Juges : Anne-Sophie Peyraud 

Christian Pfammatter
Greffière-stagiaire : Magalie Bapst

Parties A.________, recourant, représenté par Me Alain Ribordy, avocat

contre

PRÉFET DU DISTRICT DE LA SARINE, autorité intimée

Objet Affaires communales – Recours contre une décision de clôture 
d'enquête administrative et son rapport (158 LCo) - Intérêt au 
recours

Recours du 28 janvier 2020 contre la décision du 18 décembre 2019

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considérant en fait

A. Par décision du 17 janvier 2018, le Préfet de la Sarine (ci-après: le Préfet) a instauré un 
conseil communal intérimaire pour assurer la gestion de la commune de B.________ afin de 
garantir le bon fonctionnement et la stabilité de la commune, à la suite de plusieurs démissions de 
conseillers et employés communaux.

Suite au rapport du 17 septembre 2018 du conseil communal intérimaire, le Préfet a décidé, le 
9 octobre 2018, de maintenir la mesure prononcée le 17 janvier 2018 et de confirmer dans leur 
fonction les conseillers communaux intérimaires. 

Par décision du 5 décembre 2018, le Préfet a ordonné l'ouverture d'une enquête administrative 
concernant le fonctionnement de l'ancien conseil communal de B.________ et a nommé un 
enquêteur. Le 30 octobre 2019, ce dernier a mis en consultation ses conclusions sous la forme 
d'un rapport provisoire auprès de toutes les personnes concernées. Trois déterminations, dont 
celle de A.________, ancien Syndic de la commune de B.________, ont été déposées, sans 
toutefois qu'elles ne contiennent de demandes de complément d'enquête. Le rapport final a été 
remis au Préfet le 16 décembre 2019.  

B. Le 18 décembre 2019, le Préfet a rendu une ordonnance de clôture d'enquête administrative, 
laquelle constate des dysfonctionnements et des irrégularités non qualifiés, ainsi que des tensions 
au sein du conseil communal. Toutefois, au vu des circonstances, notamment en raison du fait que 
l'essentiel des membres du conseil communal en fonction lors de la période couverte par l'enquête 
a démissionné depuis lors, le Préfet a estimé que la poursuite du mandat du conseil communal 
intérimaire devait suffire à maintenir le calme et la sécurité jusqu'à l'entrée en fonction, au 
1er janvier 2020, des nouvelles autorités de la commune fusionnée, sans qu'aucune autre mesure 
ne soit prise. Le dispositif de la décision est le suivant: 

" 1. L'enquête administrative ouverte le 5 décembre 2018 concernant le fonctionnement de l'ancien Conseil 
communal de B.________ est close.

2. La dénonciation de Me C.________ du 6 décembre 2018 pour le compte de D.________ est transmise 
au Ministère public, comme objet de sa compétence.

3. Le mandat de Conseillers communaux ad interim de E.________, F.________ et G.________ prendra 
fin le 31 décembre 2019 à minuit.

4. Les frais de l'enquête administrative, à la charge de la commune de B.________, font l'objet d'une 
ordonnance séparée.

5. (…)."

C. Par mémoire du 28 janvier 2020, A.________, ancien Syndic de la commune, recourt auprès 
du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant, sous suite de frais et dépens, à 
l'annulation du ch. 1 du dispositif de la décision, à la nullité du "ch. 2 Tensions personnelles" du 
rapport du conseil communal intérimaire du 17 septembre 2018 et au renvoi de la cause à 
l'autorité intimée pour corrections et compléments du rapport d'enquête du 16 décembre 2019, 
avec publication d'un nouveau communiqué de presse, dans le sens des considérants.

À l'appui de ses conclusions, le recourant fait valoir que la décision attaquée et le rapport 
d'enquête administrative sont gravement lacunaires au motif qu'ils ignorent l'origine des difficultés 
de fonctionnement du conseil communal. A son sens, le rapport d'enquête déforme la réalité en 

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ramenant les difficultés de fonctionnement de l'ancien conseil communal à un simple conflit de 
personnes, dont il serait considéré comme le principal responsable. Il estime qu'il est par ailleurs 
tenu arbitrairement coresponsable de l'omission d'une demande de permis de construire pour la 
dalle de l'ancienne ferme communale. Le recourant se plaint également de l'absence de mention, 
dans le rapport d'enquête, de la plainte pénale déposée à l'encontre de H.________ et de la 
convention passée avec ce dernier, suite à un courriel au contenu diffamatoire que celui-ci avait 
envoyé à la Préfecture. Il est également surpris de s'être vu refuser l'accès au rapport du conseil 
communal intérimaire. Il émet de plus des doutes quant à la réalité de la prolongation du délai 
imparti à celui-ci pour le déposer et requiert de la part du Préfet la production des documents 
l'attestant. Par ailleurs, il reproche au conseil communal intérimaire un parti pris et invoque une 
violation grossière du devoir de récusation dès lors que H.________ a participé aux discussions 
relatives à l'établissement dudit rapport. A son sens, les décisions prises le 27 juillet 2018, 
notamment sur le rapport à fournir à la préfecture au sujet des tensions personnelles, sont nulles.

D. Dans ses observations du 20 février 2020 relatives à la recevabilité du recours, le Préfet 
rappelle que la procédure de l'enquête administrative comporte des spécificités régies par les 
art. 73c ss du règlement d'exécution du 28 décembre 1981 de la loi sur les communes (RELCo; 
RSF 140.11). L'art. 73f al. 2 RELCo offre la possibilité aux personnes concernées par l'enquête 
administrative de se déterminer sur le résultat de cette dernière et de demander un complément 
d'enquête. Une lecture systématique des normes légales en vigueur permet de retenir que les 
voies de recours sont ouvertes à l'encontre des ordonnances de clôture d'enquête administrative, 
en particulier si elles contiennent le prononcé de mesures touchant des personnes concernées par 
l'enquête. En revanche, il n'est pas envisageable de recourir contre un rapport d'enquête. 
Formellement, l'autorité relève que si l'intéressé conteste certes l'ordonnance de clôture, les griefs 
soulevés et les conclusions formulées portent essentiellement sur le rapport d'enquête. Le recours 
doit ainsi être déclaré irrecevable; subsidiairement, ce sont les conclusions qui ont trait au rapport 
d'enquête qui doivent être considérées comme irrecevables. De plus, le Préfet est d'avis que le 
recourant n'a pas non plus la qualité pour recourir puisque seul le membre révoqué du conseil 
communal peut saisir les voies de droit. Aussi, dès lors qu'aucune mesure touchant le recourant 
n'a été prise, il n'a pas d'intérêt digne de protection à recourir au sens de l'art. 76 du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 
Finalement, le Préfet ajoute que le fait d'être membre d'une autorité communale au sein de 
laquelle des tensions ont été constatées n'est pas en soi attentatoire au droit de la personnalité et 
n'est pas de nature à faire ombrage aux compétences professionnelles et académiques du 
prénommé. 

E. Le 8 avril 2020, le recourant explique avoir recouru contre l'ordonnance de clôture dès lors 
qu'aucune voie de droit n'est ouverte contre le rapport d'enquête. Il se prévaut du système instauré 
au niveau fédéral: si une décision incidente n'est pas recevable parce qu'elle ne cause pas un 
préjudice irréparable, elle peut encore être attaquée par le biais d'un recours déposé contre la 
décision finale, dans la mesure où la première a une influence sur le contenu de la seconde (cf. 
art. 93 al. 3 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral, LTF; RS 173.110). Il fait également 
valoir que ses conclusions sont recevables, dans la mesure où elles demandent l'annulation de la 
décision de clôture d'enquête et le renvoi de la cause pour corrections et compléments du rapport, 
le Préfet ayant clos l'enquête sans ordonner les compléments et corrections comme pourtant 
demandés dans sa détermination du 19 novembre 2019. Il prétend encore que l'art. 158 de la loi 
fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1) n'exclut pas la qualité 

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pour recourir d'autres personnes que le conseiller communal ou le membre du comité de direction 
révoqué, ne serait-ce que par le biais de l'art. 29a Cst. 

L'échange d'écritures a été transmis pour information à la commune de B.________.

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties. 

Il sera fait état des arguments, développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Aux termes de l'art. 158 LCo, les décisions prises, dans l'exercice de leur pouvoir de 
surveillance, par le Conseil d'Etat, la Direction en charge des communes, les préfets, le Service 
des communes et les autorités désignées par la législation spéciale peuvent être attaquées par la 
commune, ou par le membre du conseil communal ou du comité de direction révoqué, 
conformément au CPJA.

Il y a lieu de relever que l'art. 158 LCo ne dit mot sur une quelconque voie de droit en vue de 
contester une ordonnance de clôture d'enquête administrative par un conseiller communal qui n'a 
pas été révoqué. De même, cette disposition ne prévoit pas de voie de droit pour contester le 
rapport d'enquête y relatif. Les art. 73 ss RELCo ne prévoient pas non plus de voie de droit pour 
contester l'ordonnance de clôture d'enquête administrative ainsi que le rapport d'enquête. L'art. 73f 
al. 2 RELCo octroie uniquement aux personnes concernées par l'enquête administrative la 
possibilité de se déterminer sur le résultat de l'enquête et de demander un complément d'enquête.

1.2. Sur la base de l'art. 158 LCo, la Cour de céans a admis la qualité pour recourir à un syndic 
suspendu de ses fonctions de chef de l'exécutif communal. Elle a reconnu qu'il pouvait se prévaloir 
d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 76 CPJA, en se référant au Message no 237 du 
6 décembre 2005 accompagnant le projet de loi modifiant la loi sur les communes (ci-après: 
Message; cf. http://appl.fr.ch/ofl/cst2004/mce_237_surveillance_communes.pdf), lequel envisage 
expressément que les mesures prises par le préfet dans le cadre de son pouvoir de surveillance 
peuvent faire l'objet d'un recours à l'autorité de céans (p. 6, 7 et 20) (cf. arrêt TC FR 601 2012 32 
du 11 mai 2012, p. 3). 

1.3. L'art. 151c al. 2 LCo énumère les différentes mesures pouvant être prises par le préfet au 
terme d'une enquête administrative : avertissement (let. a), transmission du dossier au Ministère 
public (let. b), mesures de réorganisation du conseil communal ou autres mesures propres à 
rétablir le bon fonctionnement du conseil communal ou de l'administration communale (let. c), 
transmission du dossier au Conseil d'Etat si l'une des mesures envisagées entre dans la sphère de 
compétences de cette autorité (let. d), fixation du montant des frais d'intervention de l'autorité de 
surveillance (let. e). 

1.4.

Dans le cas d'espèce, il est manifeste que la voie de droit prévue par l'art. 158 LCo ne s'applique 
pas aux revendications du recourant. 

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En effet, le Message prévoit que seules les mesures prises par le préfet dans le cadre de son 
pouvoir de surveillance peuvent faire l'objet d'un recours à l'autorité de céans. En l'occurrence, le 
Préfet a pris une seule et unique mesure dans son ordonnance de clôture d'enquête: il s'agit de la 
transmission au Ministère public de la dénonciation à l'encontre de H.________. Pour le reste, 
aucune mesure de l'ordre de celles mentionnées à l'art. 151c al. 2 LCo n'a été décidée par le 
Préfet dans le cadre de son pouvoir de surveillance. L'ordonnance de clôture d'enquête 
administrative se contente de constater des dysfonctionnements et irrégularités non qualifiés au 
sein du conseil communal, ainsi que des tensions entre ses membres, mais elle n'inflige toutefois 
aucune mesure à l'encontre des membres du conseil communal alors en fonction. Dès lors que le 
recourant ne conteste pas la transmission de la dénonciation évoquée ci-dessus et qu'aucune 
autre mesure n'a par ailleurs été prise à son encontre, l'objet du litige est ainsi réduit à néant. Ceci 
sans parler du fait que l'intéressé n'a pas été révoqué non plus par le biais de la décision 
entreprise alors même que la teneur de la disposition de l'art. 158 LCo n'autorise que les 
conseillers communaux révoqués à recourir.

En particulier, le recourant ne peut pas non plus, par le biais de son recours, s'en prendre au 
rapport d'enquête, qui n'est pas circonscrit par les deux points évoqués ci-dessus, seuls objets de 
la contestation, dès lors que le dispositif de l'ordonnance attaquée ne renvoie pas à ce rapport 
d'enquête. Les conclusions y relatives sont ainsi irrecevables. 

De plus, ce rapport ne constitue aucunement une décision, à défaut de consister en une mesure 
obligatoire destinée à créer, modifier ou annuler des droits ou des obligations ou à en constater 
l'existence, l'inexistence ou l'étendue. Contrairement à ce que prétend le recourant, un tel acte est 
un document dépourvu de force contraignante inhérent à la procédure en question et destiné à 
permettre à l'autorité d'envisager, cas échéant, une mesure. Celle-ci, en tant que décision, pourra 
en revanche faire l'objet d'un recours, aux conditions de l'art. 158 LCo. L'invocation de l'art. 93 al. 3 
LTF, qui vise principalement des décisions incidentes ne causant aucun préjudice irréparable, 
n'est ainsi d'aucun secours au recourant. Dans le Message, p. 20, on trouve confirmation de ce qui 
précède, via un schéma de la procédure à suivre en matière d'irrégularités commises dans une 
commune, dans lequel les décisions susceptibles de recours sont suivies d'un astérisque, lequel 
fait défaut au stade de l'enquête.

Enfin, si le rapport d'enquête n'est pas une décision, il est néanmoins soumis aux personnes 
concernées qui peuvent se déterminer à cet égard et demander un complément d'enquête, en 
vertu de l'art. 73f RELCo. Le recourant a fait usage de son droit d'être entendu et s'est déterminé 
sur le rapport en question; relevons qu'il n'a pas demandé un complément d'enquête, 
contrairement à ce qu'il affirme dans ses écritures. Il ne pouvait toutefois pas prétendre à ce que 
des corrections soient apportées au rapport litigieux, le législateur lui donnant uniquement 
l'opportunité de s'exprimer, en tant que personne concernée. Il n'y a pas de raison qu'il en aille 
différemment par le biais du recours qui a pour seul objet l'ordonnance de clôture. Enfin, 
contrairement à ce que l'intéressé prétend, la détermination précitée, intervenue dans le cadre 
d'une étape intermédiaire non contentieuse de la procédure, ne peut pas impliquer sa qualité de 
partie dans le cade de la présente procédure (contentieuse) de recours.

2.

Cela étant, quand bien même il faudrait considérer qu'une voie de droit lui était ouverte sur la base 
de l'art. 158 LCo, voire même de l'art. 29a Cst., comme l'intéressé s'en prévaut, encore faudrait-il 
qu'il puisse se prévaloir d'un intérêt digne de protection pour recourir. Soulignons que c'est 

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d'ailleurs dans ce sens que l'art. 158 LCo a été rédigé: seul le conseiller communal révoqué, soit la 
personne directement touchée par la mesure, peut saisir le Tribunal cantonal d'un recours.

2.1. Selon l'art. 76 let. a CPJA a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision 
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. 

La jurisprudence a précisé qu'un intérêt digne de protection existe lorsque la situation de fait ou de 
droit du recourant peut être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours 
procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 125 V 339 
consid. 4a; 124 II 409 consid. 1e/bb et 3b). L'intérêt doit être direct. Pour que des effets de fait de 
la décision constituent une atteinte propre à léser un intérêt digne de protection, il faut un préjudice 
porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant (ATF 125 V 339 consid. 4a). 
En outre, l'intérêt digne de protection du recourant doit être pratique, c'est-à-dire que sa situation 
de fait ou de droit est susceptible d'être avantageusement influencée par l'issue du recours (ATF 
125 II 417 consid. 2; arrêt TC FR 601 2011 797 et 601 2012 127 du 17 juin 2014; BOVAY, 
Procédure administrative, 2000, p. 351; DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, 
no 2084). Enfin, l’intérêt digne de protection doit être actuel, soit présent aussi bien au moment du 
dépôt du recours qu’au moment du prononcé (DUBEY/ZUFFEREY, no 2084). Si cette dernière 
condition disparaît en cours de procédure, le recours déposé devient sans objet et est rayé du rôle 
(ATF 137 I 23, consid. 1.3.1; arrêt TF 9C_831/2008 du 12 décembre 2008 consid. 1.2; 
DUBEY/ZUFFEREY, no 2084). Il est fait exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un intérêt 
actuel, lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques 
ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et 
que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la 
solution de la question litigieuse (ATF 137 I 23 consid. 1.3.1 et les références citées; arrêt TC FR 
601 2012 29 du 29 janvier 2013, p. 4).

2.2. En l'espèce, le recourant invoque une violation de son droit à la protection de la personnalité 
du fait que le rapport constate des tensions au sein de la commune, ce qui porterait atteinte à sa 
réputation professionnelle et à sa considération sociale. 

Pour que la condition de l'intérêt pratique du recourant soit admise, il faut que l'issue du recours lui 
soit favorable, c'est-à-dire qu'elle puisse lui procurer un avantage économique, matériel ou idéal. Il 
faut aussi que soit établie l'existence d'un préjudice porté de manière immédiate à sa situation 
personnelle. Comme mentionné précédemment, aucune mesure administrative n'a été prise à 
l'encontre de l'intéressé. La décision attaquée ne renvoie pas non plus, dans son dispositif au 
rapport d'enquête, de telle sorte que celui-ci n'en fait pas partie. Le dispositif de l'ordonnance ne 
peut dès lors être modifié d'aucune manière. Le recourant ne peut ainsi rien obtenir en s'attaquant 
à l'ordonnance de clôture d'enquête et n'a, partant, aucun intérêt à recourir. S'agissant du 
préjudice lié à sa réputation professionnelle en rapport avec l'ordonnance de classement, celui-ci 
n'est au demeurant nullement démontré ou établi, le recourant se bornant à affirmer que la 
présentation des faits, tels qu'ils ressortent du communiqué de presse du Préfet, repris dans deux 
quotidiens de la presse écrite, le fait passer pour le responsable des problèmes de la commune 
entraînant un tort sérieux à sa réputation professionnelle, lui qui est à la tête d'une quinzaine de 
personnes au sein de l'administration fédérale. Il lui appartenait en particulier d'expliciter en quoi 
les considérations émises sur son activité politique au sein de l'exécutif communal devraient 
entacher sa réputation professionnelle. En réalité, ce sont bien plus des articles parus dans la 
presse dont l'intéressé semble vouloir se plaindre. Rien ne l'empêchait d'exiger un droit de 
réponse s'il entendait rectifier certains points. Ce n'est toutefois pas en s'en prenant à l'ordonnance 

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attaquée qu'il peut y parvenir. Dans ces circonstances, l'on ne peut pas considérer que 
l'ordonnance de clôture d'enquête a porté de manière immédiate un quelconque préjudice à sa 
situation socio-professionnelle. Au vu de ce qui vient d'être dit, force est d'admette que le 
recourant n'a pas d'intérêt pratique à recourir. 

Le recourant ne démontre pas non plus un quelconque intérêt actuel, étant donné qu'il a 
démissionné de sa fonction de syndic le 3 novembre 2017, avant même que toute mesure de 
surveillance n'ait été prise par le Préfet. Il ne démontre pas non plus les liens à faire, selon lui, 
avec la situation existante, comme indiqué ci-dessus.

À défaut d'intérêt actuel et pratique, force est d'admettre que le Tribunal cantonal n'a pas à entrer 
en matière sur le recours dont il est saisi.

3.

Pour tous ces motifs, le recours est déclaré irrecevable.

Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA).

Pour les mêmes motifs, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA).

la Cour arrête :

I. Le recours est irrecevable.

II. Les frais de procédure, par CHF 1'000.-, sont mis à la charge du recourant et compensés 
avec l'avance de frais versée, le solde de CHF 500.- lui étant restitué.

III. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 16 juillet 2020/ape/mab

La Présidente : La Greffière-stagiaire :