# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 83ccf32c-4086-5cf1-9e46-0ff9bf8b6d6b
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-08-20
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 20.08.2025  VB.2025.00081
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2025-00081_2025-08-20.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2025.00081	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 20.08.2025
	Spruchkörper: 	4. Abteilung/4. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Übriges Verwaltungsrecht
	Betreff: 

	Übertragung von Aufgaben der Gemeindeverwaltung

	
[Die Gemeinde A übertrug bestimmte Aufgaben der Finanzverwaltung durch Vertrag auf einen Privaten. Der zuständige Bezirksrat ordnete daraufhin im Rahmen seiner Aufsichtsfunktion unter anderem an, die Gemeinde A habe die Stellen der Finanzverwaltung mit Gemeindeangestellten zu besetzen und den Vertrag mit dem Privaten anzupassen, insbesondere die Kompetenzen des Privaten auf Hilfsaufgaben zu beschränken.] Mit Blick auf die konkret vorgesehenen Aufgabenübertragungen geht es bei der Erstellung der Budgetvorlage lediglich um die Aufbereitung der inhaltlichen Datengrundlagen aus den Vorjahren, die als Grundlage für die Budgetierung der verschiedenen Konten im nächsten Jahr dienen. Ebenso geht es auch bei der Erstellung der Finanzplanung einzig um die finanzhaushaltsrechtlich korrekte Zusammenstellung von Investitionen. Dabei werden keine finanziellen Entscheidkompetenzen übertragen. Die Führung der Gemeindebuchhaltung, die unter anderem Grundlage für die Erstellung von Budget und Jahresrechnung bildet, ist so betrachtet eine Hilfstätigkeit (E. 2. 4). Vorliegend muss die Gemeinde A zwecks Gewährleistung der recht- und zweckmässigen Aufgabenerfüllung nicht zwingend gemeindeeigenes Fachpersonal beschäftigen. Die Zweckmässigkeit der Aufgabenerfüllung kann es rechtfertigen, dass eine kleine Gemeinde wie die Gemeinde A auf die Anstellung von qualifizierten Finanzspezialisten verzichtet. Der Einkauf spezialisierter Dienstleistungen kann insbesondere einer kleinen Gemeinde nicht per se verwehrt sein. Die aufsichtsrechtlichen Anordnungen sind nicht gerechtfertigt (E. 2.4). Ausrichtung einer Parteientschädigung (E. 3). 

Gutheissung.

			 	
				Stichworte:
	
						AUFGABENÜBERTRAGUNG
FACHPERSONAL
FINANZBUCHHALTUNG
GEMEINDE
GEMEINDEAUFSICHT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art./§ 63 GG
Art./§ 64 Abs. 1 GG
§ 21 Abs. 2 lit. c VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  4. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2025.00081

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 4.
Kammer

 

 

 

vom 20. August 2025

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer,
Gerichtsschreiber Matthias Neumann.   

 

 

 

In Sachen

 

 

Gemeinde A, 

vertreten durch den
Gemeinderat A,

 

vertreten durch RA B, 

Beschwerdeführerin, 

 

 

gegen

 

 

Bezirksrat C, 

Beschwerdegegner, 

 

 

betreffend Übertragung
von Aufgaben der Gemeindeverwaltung,

hat sich
ergeben: 

I.  

Der Gemeinderat der Gemeinde A informierte den
Bezirksrat C im Frühjahr 2022 über das Vorliegen organisatorischer Mängel
in der Gemeindeverwaltung. Der Bezirksrat C führte in der Folge
engmaschige Aufsichtskontrollen durch. Im Sommer 2023 eröffnete der Bezirksrat C
zur Klärung der Rechtmässigkeit des Einsatzes von "Springerlösungen"
in verschiedenen Verwaltungsabteilungen der Gemeinde A ein separates
Aufsichtsverfahren. Die Gemeinde A führte dazu namentlich aus, dass auf
die Ausschreibung der Stelle der Leitung Finanzen verzichtet werde und
stattdessen Aufgaben der Finanzabteilung der D AG übertragen werden
sollen.

Mit Beschluss vom 2. November 2023 ordnete der
Bezirksrat C unter anderem Folgendes an:

"I. Der Gemeinderat A wird angewiesen,
für die Stelle der Leitung Finanzen sowie für die Stellen der Sachbearbeitenden
Finanzen unverzüglich intensive Bemühungen für die Besetzung der Stellen mit
Gemeindeangestellten (gemäss Stellenplan) vorzunehmen (...)

II. Dem Gemeinderat wird untersagt, den
Dienstleistungsvertrag mit der Firma D für die Führung des Bereich
Finanzen der Gemeinde A in der vorliegenden Entwurfform vorzulegen.

III. Der Gemeinderat wird angewiesen, den Vertrag
mit der Firma D im Sinne der Erwägungen anzupassen und insbesondere die
Kompetenzen der Firma D auf die Hilfsaufgaben zu beschränken und den
Vertrag befristet abzuschliessen, bis das Rekrutierungsverfahren für die
Leitung Finanzen gemäss Dispositiv Ziffer I erfolgreich abgeschlossen
werden konnte und die neuen Mitarbeitenden der Abteilung Finanzen von der Firma D
gründlich eingeführt werden konnten, längstens aber auf 12 Monate.

IV. Der Gemeinderat wird angewiesen, für den Fall,
dass ein gemäss Dispositiv Ziffer II angepasster Vertrag der
Gemeindeversammlung vorgelegt werden sollte, den Beleuchtenden Bericht dazu
sachlich und wahrheitsgemäss abzufassen und die gemäss obenstehenden Erwägungen
4.1-3 festgestellten irreführenden Ausführungen sachverhaltsentsprechend
vollständig darzulegen.

V. Der Gemeinderat wird aufgefordert, inskünftig
unverzüglich nach einer erfolgten Kündigung das Rekrutierungsverfahren für die
Suche eines Nachfolgers oder einer Nachfolgerin an die Hand zu nehmen und die
Suche nach neuen Mitarbeitenden intensiver ernsthafter zu betreiben."

II.  

Die Gemeinde A rekurrierte gegen den Beschluss des Bezirksrates C
vom 2. November 2023 beim Regierungsrat. Dieser wies den Rekurs mit
Beschluss vom 11. Dezember 2024 ab.

III.  

Dagegen erhob die Gemeinde A am 3. Februar 2025
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der
Beschlüsse des Regierungsrats und des Bezirksrates unter Entschädigungsfolge
(zzgl. MWST). Der Bezirksrat C verzichtete mit Eingabe vom 13. Februar
2025 auf Vernehmlassung; die Direktion der Justiz und des Innern beantragte
namens des Regierungsrats am 17. Februar 2025 die Abweisung der
Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Rekursentscheide
des Regierungsrats über aufsichtsrechtliche Anordnungen eines Bezirksrats
können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (vgl.
§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). 

1.2 Nach der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sind Aufsichtsmassnahmen nur dann mit
Beschwerde anfechtbar, wenn sie eine Anordnung beinhalten, sei es, dass der
Regierungsrat eine derartige Verfügung selber trifft oder dass er die Anordnung
eines Bezirksrats bestätigt (VGr, 4. November 2015, VB.2015.00398, E. 1.2;
Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 86). Die
Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Regierungsrats, womit
dieser gegenüber der Beschwerdeführerin getroffene aufsichtsrechtliche
Weisungen des Beschwerdegegners bestätigte.

Die Beschwerdeführerin wird
mit den Dispositiv-Ziffern I–III des Beschlusses des Beschwerdegegners im
Wesentlichen angewiesen, eine Finanzabteilung mit personalrechtlich
angestelltem Personal zu führen, da sie diese Kernaufgabe nach § 63 des Gemeindegesetzes
vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) nicht durch Vertrag auf einen
privaten Dritten übertragen dürfe. Diese Anweisungen sind auf konkrete
Rechtswirkungen ausgerichtet, sodass ein Rechtsschutzinteresse an ihrer
Überprüfung besteht bzw. ein Anfechtungsobjekt vorliegt (vgl. VGr, 4. November
2015, VB.2015.00398, E. 1.2; Lorenzo Marazzotta/Mischa Morgenbesser, in:
Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz
[Kommentar GG], 2. A., Zürich etc.
2025, § 168 N. 5).

Die Weisungen in
Dispositiv-Ziffern IV und V weisen hingegen keinen hinreichend bestimmten
und auf (unmittelbare) Rechtswirkungen gerichteten Gehalt auf, sodass dagegen
die Beschwerde mangels Anfechtungsobjekt bzw. Rechtsschutzinteresse nicht
offensteht.  

1.3 Die
Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführerin ist schliesslich gestützt auf
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG, wonach
Gemeinden zur Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert sind, wenn sie bei der
Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt
sind, zu bejahen: Die streitbetroffenen Anweisungen betreffen eine
grundsätzliche Frage der Organisation bzw. Aufgabenerfüllung durch die
Gemeindeverwaltung. Die Beschwerdeführerin beruft sich darüber hinaus auf ihre
durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BV, SR 101) und Art. 85 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 (LS 101) garantierte Gemeindeautonomie. Dazu ist sie
nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG
berechtigt. Ob der Beschwerdeführerin die beanspruchte Autonomie im fraglichen
Bereich tatsächlich zukommt, ist praxisgemäss nicht eine Frage des Eintretens,
sondern der materiellen Beurteilung.

1.4 Nach dem
Gesagten ist auf die Beschwerde mit den genannten Einschränkungen einzutreten. 

2.
 

Die streitbetroffenen aufsichtsrechtlichen Weisungen
betreffen im Wesentlichen die Frage, ob die Beschwerdeführerin durch
angestelltes, gemeindeeigenes Personal eine Finanzabteilung führen muss oder ob
sie bestimmte Aufgaben der Finanzverwaltung durch Vertrag auf einen Privaten
übertragen darf.

2.1 Nach § 63
Abs. 1 GG erfüllen die Gemeinden die Aufgaben selbst, die für ihre
Organisation, Selbstständigkeit und Leistungsfähigkeit notwendig sind. Andere
Aufgaben können sie Dritten übertragen oder in Zusammenarbeit mit anderen
Gemeinden erfüllen. Die Aufgabenübertragung an Dritte kann durch Vertrag oder
Ausgliederung erfolgen (§ 63 Abs. 2 lit. a und b GG). Die
Gemeinden gewährleisten, dass die Aufgaben recht- und zweckmässig erfüllt
werden (§ 64 Abs. 1 GG). 

2.2 Der
Regierungsrat erwägt, dass eine Gemeinde ein gewisses inhaltliches und
umfangmässiges Spektrum an Aufgaben selbst erfüllen müsse, damit sie als
demokratisches Gemeinwesen funktioniere und ihre Existenz als selbständiges
Gemeinwesen gerechtfertigt sei. Dazu gehörten Aufgaben der politischen
Gestaltung, Steuerung und Aufsicht (z. B. Erstellung des Budgets, Aufgaben- und Finanzplanung,
Durchführung von Wahlen). Die Gemeinde dürfe nicht sämtliche Aufgabenbereiche
übertragen und sich auf eine sogenannte Holdingfunktion beschränken. Mit
Ausgliederungen und anderen Formen von Aufgabenübertragungen (z. B. Anschlussverträge)
gingen demokratische Einflussmöglichkeiten verloren. Die Gemeinde dürfe sich
nicht ihrer gesamten operativen Tätigkeit entäussern, demokratische
Entscheidverantwortung ausschalten und dadurch zur organisatorischen Hülle
verkommen. Eine wirksame politische Gestaltung und Steuerung erfolge im engen
Austausch zwischen Gemeindevorstand und gemeindeeigenem Personal, das seinen
unmittelbaren Weisungen unterstehe.

Dem Entwurf des Dienstleistungsvertrags
sei zu entnehmen, dass das Springerunternehmen in den Bereichen Allgemeine
Funktionen, Kreditoren, Debitoren (ohne Steuern), Finanzbuchhaltung,
Anlagebuchhaltung, Investitionsprojekte, Jahresabschluss, Planung und
Controlling, Staatsbeiträge, Personal- und Lohnwesen, Arbeitszeitkontrolle,
Reporting sowie Cash- und Kreditmanagement Aufgaben übernehmen sollte. Dabei
handle es sich nicht nur um reine Buchhaltungsaufgaben, sondern auch um
Steuerungsaufgaben, womit wichtige operative Tätigkeiten abgegeben würden. Die
Schlusskontrolle und die Verantwortung würden zwar bei der Beschwerdeführerin
verbleiben, die jedoch ohne genügend gemeindeeigenes Fachpersonal nicht in der
Lage sei, ihrer Gewährleistungs- und Aufsichtspflicht nach § 64 Abs. 1
GG nachzukommen. Bei Abschluss des Dienstleistungsvertrages würde die Beschwerdeführerin
faktisch die Kompetenzen der Finanzverwaltung abgeben, zumal diese nicht einmal
beabsichtige, eine Leitung Finanzen anzustellen bzw. zu rekrutieren.

Der Regierungsrat kommt zum Schluss, dass der
Dienstleistungsvertrag wichtige Steuerungs- und Leitungsaufgaben im
Finanzbereich betreffe; dabei handle es sich um Kernaufgaben, die nicht an
Dritte ausgegliedert werden dürfen. Nach § 63 GG sei lediglich die
Übertragung von untergeordneten Aufgaben, d. h. Hilfsaufgaben wie etwa die Buchhaltung, an
Dritte zulässig. Und selbst bei der Übertragung von Hilfsaufgaben sei zwingend
erforderlich, dass genügend gemeindeeigenes Personal vorhanden sei, um diese
Aufgabenerfüllung zu beaufsichtigen.

2.3 Die
Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, dass durch den Dienstleistungsvertrag
nicht der Einsatz von "Springern" geregelt werde, sondern für eine
gewisse Zeit eine Aufgabenübertragung der Gemeindebuchhaltung erfolgen solle;
die vorgesehene Vertragspartnerin biete hierfür einen Treuhandservice. Dabei
handle sich um Hilfstätigkeiten im Hinblick auf die Erfüllung der Kernaufgaben
durch die Beschwerdeführerin. Dem ist beizupflichten.

2.4 Sowohl der Beschwerdegegner wie auch
der Regierungsrat verkennen die Abgrenzung zwischen den Buchhaltungsaufgaben, d. h. der Erfassung aller
finanzhaushaltrechtlich relevanter Vorgänge, und den politischen
Steuerungsaufgaben der gesetzlich zuständigen Gemeindeorgane. Wie die Beschwerdeführerin
zutreffend ausführt, geht es bei der Erstellung der Budgetvorlage einzig um die
Aufbereitung der inhaltlichen Datengrundlagen aus den Vorjahren, die den Verwaltungsabteilungen
als Grundlage dient, um die Budgetierung der verschiedenen Konten im nächsten
Jahr vorzunehmen. Das Zusammenstellen des Budgets erfolgt nach kantonalen
Vorgaben und liegt in der Verantwortung des Gemeindevorstands, welcher das
Budget erstellt und der Gemeindeversammlung zum Beschluss vorlegt (vgl. § 101
GG). Und auch bei der Finanzplanung geht es aufgrund der vorgesehenen
Aufgabenübertragung lediglich um finanzhaushaltsrechtlich korrekte
Zusammenstellungen von geplanten und rollenden Investitionen etc. Finanzielle
Entscheidkompetenzen werden keine übertragen.

Das kantonale Recht sieht für die Gemeinden ein umfassendes
Finanzhaushaltsrecht vor, das auf dem Harmonisierten Rechnungsmodell HRM2
basiert (§§ 84 ff. GG; Stefan Vogel, in: Kommentar GG, Vorbem. zu §§ 63-83,
N. 11); das Rechnungslegungsrecht ist kantonalrechtlich normiert und es
bleibt kein Raum für kommunale Vorschriften (vgl. §§ 118 ff. GG und §§ 17 ff.
der Gemeindeverordnung vom 29. Juni 2016 [LS 131.11]; VGr, 3. Dezember
2020, VB.2020.00654, E. 3.2). Bei der Führung der Gemeindebuchhaltung,
welche unter anderem die Grundlage für die Erstellung von Budget und
Jahresrechnung bildet, handelt es sich jedenfalls so betrachtet um eine
Hilfstätigkeit. Die Gemeinde ist zwar zur Haushaltsführung und Rechnungslegung
nach Massgabe der kantonalrechtlichen Vorschriften verpflichtet; dies erfolgt
aber nicht zum Selbstzweck. Vielmehr bildet die Haushaltsführung bzw. die
Führung der Gemeindebuchhaltung die Grundlage, damit die Gemeinde ihre
eigentlichen Sachaufgaben wahrnehmen kann. Die Beschwerdeführerin wendet daher zu
Recht ein, dass die Abteilung Finanzen die finanziellen Aufgaben koordiniere
und den Fachabteilungen die nötigen Informationen unter anderem zur Kontrolle
liefere. Die fachliche Verantwortung für die einzelnen Sachbereiche liegt
jedoch bei den jeweiligen ressortverantwortlichen Mitgliedern des Gemeindevorstands
und den Abteilungsleitungen der Gemeinde-verwaltung.

Fehl geht schliesslich auch die Auffassung des Regierungsrats,
dass die Beschwerdeführerin gemeindeeigenes Fachpersonal beschäftigen müsse,
damit gewährleistet sei, dass die Beschwerdeführerin ihre Aufgaben recht- und
zweckmässig erfülle (vgl. § 64 Abs. 1 GG). Zum einen müssen die
Gemeinden von Gesetzes wegen den Finanzhaushalt einer Prüfstelle vorlegen,
welche prüft, ob die Buchführung und die Rechnungslegung den rechtlichen
Vorschriften entspricht (vgl. §§ 142 ff. GG). Und die Zweckmässigkeit
der Aufgabenerfüllung kann es zum anderen rechtfertigen, dass jedenfalls eine
kleine Gemeinde wie die Beschwerdeführerin auf die Anstellung von
qualifizierten Finanzspezialisten verzichtet (etwa mangels Auslastung, wie es
die Beschwerdeführerin vorbringt). Der Einkauf spezialisierter Dienstleistungen
zur Gewährleistung der Aufgabenerfüllung kann gerade einer kleinen Gemeinde
nicht per se verwehrt sein. 

Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die
streitbetroffenen aufsichtsrechtlichen Anordnungen nicht gerechtfertigt sind.
Weder liegt eine (klare) Rechtsverletzung vor noch ist die ordnungsgemässe
Führungs- oder Verwaltungstätigkeit auf andere Weise gefährdet (vgl. § 167
GG). Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt sich die Einholung der von der
Beschwerdeführerin beantragten Amtsberichte anderer Bezirksräte, um
aufzuzeigen, dass die beabsichtigte Aufgabenübertragung in anderen Gemeinden
ebenfalls praktiziert werde.  

3.
 

Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als begründet,
soweit darauf einzutreten ist. Die aufsichtsrechtlichen Anordnungen, die
Stellen in der kommunalen Abteilung Finanzen mit angestelltem Personal zu
besetzen und für die beabsichtigte Aufgabenübertragung keinen
Dienstleistungsvertrag abzuschliessen, sind aufzuheben.

4.
 

Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdegegner
kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG).

Vorliegend wehrt sich eine
Gemeinde gegen aufsichtsrechtliche Anordnungen, sodass sich die Zusprechung
einer angemessenen Parteientschädigung für das Beschwerdefahren von Fr. 2'000.-
(inkl. Mehrwertsteuer) rechtfertigt (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der
Rekursentscheid des Regierungsrats vom 11. Dezember 2024 und Dispositiv-Ziff. I–III
und VII des Beschlusses des Bezirksrats C vom 2. November 2023 werden
aufgehoben. 

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.      70.--     Zustellkosten,

Fr. 2'070.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.

6.    Mitteilung an:

a)    die Parteien;

b)    den Regierungsrat.