# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 717375d9-abfd-51d9-9bb7-c05fadb07d4b
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-01-04
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 04.01.2022 602 2021 143
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2021-143_2022-01-04.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2021 143

Arrêt du 4 janvier 2022

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________ SA, recourante, représentée par Me Jillian Fauguel, 
avocate

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – prolongation de la durée 
de validité du permis de construire

Recours du 24 septembre 2021 contre la décision du 24 août 2021

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attendu

que, par décision du 11 mars 2015, le Préfet du district de la Gruyère a délivré à la société 
A.________ SA (ci-après: la société) un permis de construire pour la construction d'un bâtiment en 
bois (bureau avec PAC eau-eau ) sur l'article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de 
C.________;

qu'en juin 2015, des travaux ont débuté pour déplacer une ligne électrique souterraine appartenant 
à la société D.________ AG et une servitude a été inscrite à charge de la propriétaire, ce qui aurait 
retardé, selon cette dernière, l'exécution du permis de construire jusqu'au printemps 2017;

que, le 8 mars 2017, la société a adressé un courrier recommandé à la Commune de C.________ 
pour lui indiquer qu'elle allait débuter les travaux d'ici à l'échéance du permis de construire délivré 
le 11 mars 2015. Elle a également adressé une copie de ce courrier à la préfecture; 

que le début des travaux de terrassement pour le bâtiment sans sous-sol et le chemin d'accès ont 
débuté le 10 mars 2017. Ils ont duré environ un mois. Suite aux travaux, deux conduites d'eaux 
claires et usées ont été découvertes dans la partie nord de la parcelle sous le chemin d'accès 
planifié, lesquelles ne faisaient l'objet d'aucune servitude ni n'étaient mentionnées sur aucun plan. 
La société a réexaminé la question des canalisations et de l'accès et est entrée en discussion avec 
la commune. Les travaux d'exécution du permis de construire ont été repoussés au printemps 2018;

que, suite à l'information donnée par la commune le 15 février 2018 que les travaux allaient 
continuer, le préfet a averti la société le 28 février 2018 que le permis délivré le 11 mars 2015 était 
échu et que les travaux entrepris avant l'échéance du permis ne pouvaient pas être considérés 
comme un début d'exécution de celui-ci;

que, le 25 mai 2018, la société a contesté cette interprétation auprès de la préfecture; 

que, suite à une dénonciation de la commune du 4 juin 2018, le préfet a ordonné – par mesure 
superprovisionnelle du 5 juin 2018 – l'arrêt immédiat de tous les travaux sur l'article bbb RF; 

que la société s'est encore déterminée les 18 mai 2020, 17 août 2020, 30 octobre 2020 et 9 avril 
2021 en produisant au dossier des pièces relatives aux travaux exécutés. Une inspection des lieux 
s'est tenue le 28 avril 2021 et la commune et la société se sont prononcées le 20 mai 2021;

que, par décision du 24 août 2021, le préfet a déclaré que le permis délivré le 11 mars 2015 était 
échu et confirmé la décision d'ordre d'arrêt des travaux rendue le 5 juin 2018. A l'appui de sa 
décision, il a retenu qu'au vu de l'attitude de la constructrice tout au long de la présente procédure, 
celle-là n'avait pas démontré sa volonté sérieuse de poursuivre sans retard l'exécution des travaux; 

que, par mémoire du 24 septembre 2021, la société a recouru contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à ce qui suit:

- principalement, le permis de construire est toujours valable. Partant, la recourante est autorisée à 
poursuivre les travaux;

- subsidiairement, le permis de construire est prolongé de deux ans dès le prononcé de la décision 
du Tribunal cantonal; 

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- très subsidiairement, le dossier de la cause est renvoyé à la préfecture pour nouvelle décision au 
sens des considérants; 

qu'à l'appui de ses conclusions, la recourante conteste que l'on puisse considérer que les travaux 
n'ont pas débuté au sens de l'art. 100 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution 
de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) et qu'elle n'a 
pas démontré sa volonté sérieuse de poursuivre sans retard leur exécution. Elle souligne que, 
compte tenu des circonstances spéciales et des deux découvertes fortuites consécutives de 
conduite électrique, puis de canalisations d'eau et d'épuration en service traversant la parcelle mais 
non inscrites au registre foncier – lesquelles ont à chaque fois entraîné un retard dans les travaux 
de la construction –, il aurait sans nul doute pu être obtenu une, voire deux prolongation(s) du permis 
de construire sur la base de l'art. 145 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement 
du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Selon elle, les autorités ont fait preuve de 
formalisme excessif et violé le principe de la bonne foi en n'interprétant pas sa démarche du 8 mars 
2017 comme une demande de prolongation, et encore plus en entrant en discussion sur l'exécution 
d'un permis sans communiquer que la préfecture le considérait déjà échu; 

que, le 17 novembre 2021, la commune conclut implicitement du moins au rejet du recours en 
insistant sur le fait qu'aucune raison valable n'explique le retard dans l'exécution du permis;

que, le 26 novembre 2021, la préfecture renonce à formuler des observations;

que, dans sa détermination spontanée du 10 décembre 2021, la recourante maintient ses 
conclusions;

considérant

que déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée 
en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 
LATeC;

que le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours;

que selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce;

qu'en application de l'art. 145 LATeC, les travaux doivent être entrepris dans les deux ans qui suivent 
la délivrance du permis, sous peine de déchéance (al. 1). Sur le préavis de la commune, le préfet 
peut, à la demande écrite du requérant ou de la requérante, accorder deux prolongations pour de 
justes motifs et dans la mesure où les conditions de l'octroi du permis n'ont pas changé. Au besoin, 
il peut requérir le préavis du Service (al. 2);

que, selon l'art. 100 ReLATeC, les travaux sont réputés avoir débuté lorsqu'il y a commencement 
concret et sérieux de travaux d'une certaine ampleur démontrant que le ou la propriétaire a engagé 
des frais importants pour leur début et leur poursuite, tels que notamment d'importants travaux de 

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terrassement, d'exécution de fondations, de démolition d'un bâtiment en vue d'une nouvelle 
construction, d'exécution de canalisation (al. 1). En cas d'avancement insuffisant des travaux, le ou 
la bénéficiaire du permis peut démontrer par d'autres moyens sa volonté sérieuse de poursuivre 
sans retard leur exécution (al. 2). La notion de début des travaux est déterminante pour juger de la 
validité d'un permis et d'une demande de prolongation de celui-ci. Les éléments fixés par cette 
disposition s'inspirent de la doctrine et de la jurisprudence selon le rapport explicatif accompagnant 
le projet de ReLATeC;

que, selon l'art. 8 CPJA, l'autorité pourvoit à la réalisation de l'intérêt public, dans le respect des 
droits des particuliers (al. 1). Elle observe les principes suivants: la légalité, l'égalité de traitement, 
la proportionnalité, la bonne foi, l'interdiction de l'arbitraire (al. 2). Elle est tenue de statuer dans un 
délai raisonnable et de s'abstenir de tout excès de formalisme (al. 3);

qu'aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir conformément 
aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement 
contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce principe découle notamment le droit de 
toute personne à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat, consacré à l'art. 9 in 
fine Cst. L'art. 9 in fine Cst. protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les 
assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des 
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. A certaines conditions, le principe 
de la bonne foi confère au citoyen le droit d'exiger des autorités qu'elles se conforment aux 
promesses ou assurances précises qu'elles lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu'il a 
légitimement placée dans ces dernières (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2; 141 V 530 consid. 6.2);

que la jurisprudence a tiré à la fois du principe de la bonne foi et de l'interdiction du formalisme 
excessif le devoir qui s'impose à l'administration, dans certaines circonstances, d'informer d'office le 
plaideur qui commet ou s'apprête à commettre un vice de procédure, à condition que le vice soit 
aisément reconnaissable et qu'il puisse être réparé à temps (ATF 142 V 152 consid. 4.3; 124 II 265 
consid. 4a);  

qu'en l'occurrence, par lettre du 8 mars 2017, la recourante a informé la commune du début des 
travaux. Elle a adressé copie de cette lettre à la préfecture, compétente pour, cas échéant, accorder 
une prolongation du permis de construire au sens de l'art. 145 al. 2 LATeC;

qu'il en résulte qu'elle a – avant l'expiration du permis de construire – signalé sa volonté claire 
d'exécuter le permis;

que la lettre du 8 mars 2017 ne peut ainsi qu'être interprétée dans le sens d'une demande de 
prolongation du permis;

qu'en effet, si la loi prévoit une prolongation de la validité du permis de construire à deux reprises 
pour de justes motifs, sans que le début de l'exécution en soit une condition, on ne saurait interpréter 
l'annonce, par écrit, du début des travaux dans le délai de validité du permis de construire autrement 
que comme une demande de prolongation de celui-ci;

qu'en pareilles circonstances, l'autorité compétente était ainsi, eu égard au principe de la bonne foi, 
non seulement tenue d'examiner le dossier à la lumière de l'art. 100 ReLATeC, mais elle se devait 
de plus de clarifier, si – pour le cas où elle considérait les travaux insuffisants à la lumière de cette 
disposition – le permis pouvait être prolongé en application de l'art. 145 al. 2 LATeC;

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qu'en effet, afin de ne pas tomber dans le formalisme excessif, contraire au principe de la bonne foi, 
elle aurait dû demander à la recourante si elle souhaitait prolonger le permis de construire et vérifier 
si cela était possible ou non. En s'abstenant de le faire, malgré l'intention manifeste de la propriétaire 
de mener à bien sa construction, l'autorité a agi contre la bonne foi dont la violation doit être réparée;

que cela est d'autant plus vrai qu'il ressort du dossier que la commune a poursuivi les discussions 
avec la recourante concernant les conduites, tout en sachant que la préfecture considérait le permis 
comme échu, ce qui consiste en un comportement contradictoire;

qu'il n'incombe cependant pas au Tribunal cantonal d'examiner si les conditions concrètes 
permettant la prolongation du permis de construire sont satisfaites;

qu'il sied en revanche déjà à ce stade de préciser que les circonstances exposées par la recourante 
ne paraissent pas dénuées de pertinence et qu'en l'espèce, les travaux ont été interdits, par décision 
préfectorale, depuis le 5 juin 2018, soit indépendamment de la volonté de la constructrice;

que, partant, le recours doit être admis dans le sens de la conclusion formulée d'une manière très 
subsidiaire;

que la décision du 24 août 2021 doit être annulée et le dossier renvoyé à la préfecture pour examen 
de la demande de prolongation du permis de construire;

que vu l'issue du litige, il n'est pas perçu de frais de procédure, l'avance de frais étant restituée à la 
recourante;

qu'obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'une avocate pour défendre ses intérêts, 
la recourante a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif 
fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la 
partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité 
particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a 
lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la conduite de 
l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies effectuées 
par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif);

que, sur la base de la liste de frais produite par la mandataire de la recourante, l'indemnité de partie 
est fixée à CHF 3'238.75 (honoraires et débours: CHF 3'007.20; TVA 7.7%: CHF 231.55). Elle est 
mise à la charge de l'Etat de Fribourg;

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est admis.

Partant, la décision du 24 août 2021 de la Préfecture du district de la Gruyère est annulée et 
le dossier renvoyé à la préfecture pour nouvelle décision au sens des considérants.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure, l'avance de frais d'un montant de CHF 1'500.- étant 
restituée à la recourante.

III. Un montant de CHF 3'238.75 (dont CHF 231.55 au titre de la TVA), à verser à Me Jillian 
Fauguel, à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'Etat de Fribourg.

IV. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 4 janvier 2022/jfr/vth

Le Président : La Greffière-rapporteure :