# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 2374dd54-6cb6-5c32-b2f8-b7efffe3d185
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-04-13
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.04.2022 PS.2021.0073
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_PS-2021-0073_2022-04-13.html

## Full Text

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  TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 13 avril 2022

  
	
  Composition

  	
  M. Serge Segura, président;
  Mme Isabelle Perrin, assesseure, M. Marcel-David Yersin, assesseur; Marie-Christine
  Bernard, greffière.

  

 

	
  Recourante

  	
   

  	
   A.________ à ******** représentée
  par Me Olivier CARRE, avocat, à Lausanne,  

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Direction générale de la cohésion
  sociale (DGCS), Unité juridique, à Lausanne

  

   

	
  Autorité concernée

  	
   

  	
  Centre social régional de Lausanne
  Service social Lausanne, Unité juridique, à Lausanne

  

   

 

	
  Objet

  	
  aide sociale  

  
	
   

  	
  Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de
  la cohésion sociale (DGCS) du 23 septembre 2021 (remboursement d'un trop-perçu
  de mai 2012 à décembre 2017)

  

 

Vu les faits suivants:

A.                    
A.________ (ci-après également : l'intéressée) est née le ********. De
nationalité suisse, elle est titulaire d'un diplôme d'ingénieur chimiste de
l'EPFL et d'un MBA. Elle parle six langues. Entre le 1er septembre
2006 et le 31 décembre 2017, elle a bénéficié de prestations du revenu d'insertion
(RI). Aujourd'hui, elle reçoit une rente de la part de l'assurance-invalidité
en raison de problèmes de santé.

En particulier, A.________ souffre de divers troubles
psychiques, selon attestation du Dr H.________ du 15 juillet 2015. Il posait
alors les diagnostics de trouble affectif bipolaire, de personnalité
émotionnellement labile, type borderline, de trouble dépressif récurrent et de
boulimie. Il relevait en outre l'impact de ces troubles dans le cadre des
relations sentimentales de l'intéressée.

B.                    
B.________, dont la nature de la relation avec l'intéressée est le cœur du
présent litige, vit à Gryon. Selon une décision de taxation du 29 septembre
2017, celui-ci disposait en 2016 d'un revenu imposable de 88'100 fr. et d'une
fortune imposable de 222'000 francs. Les revenus étaient constitués de diverses
rentes et du produit des immeubles propriétés d'B.________. Selon décision de
taxation du 28 novembre 2016, en 2015, ce dernier a réalisé un revenu imposable
de 75'000 fr. et sa fortune imposable ascendait à 172'000 francs. S'agissant de
l'année 2014, selon une décision de taxation du 28 septembre 2015, le revenu
imposable était de 93'600 fr. et la fortune imposable de 178'000 francs. En 2013,
selon décision de taxation du 30 juin 2014, le revenu imposable était de 92'000
fr. et la fortune imposable de 235'000 francs. Enfin, pour l'année 2012, selon
décision de taxation du 8 juillet 2013, le revenu imposable était de 60'300 fr.
et la fortune imposable de 245'000 francs.

Les décisions de taxation pour les années 2013 à 2016
ont été adressées, par l'administration fiscale, en copie à A.________.

C.                    
En 2012, une première enquête a été menée, alors par l'Unité de contrôle
et de conseils (UCC) du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS,
aujourd'hui Direction générale de la cohésion sociale – DGCS), concernant la
situation d'A.________. Durant cette procédure, l'intéressée a été entendue à
deux reprises.

Le rapport d'enquête du 23 avril 2012 faisait état
de ressources non annoncées et que l'intéressée avait fait mettre son courrier
en poste restante du 14 décembre 2006 au 10 janvier 2007, du 21 avril 2007 au 2
mai 2007, du 9 juillet 2008 au 19 juillet 2008, du 24 juillet 2008 au 13 août
2008, du 22 octobre 2008 au 4 novembre 2008, du 19 décembre 2008 au 8 janvier
2009, du 7 août au 28 août 2009 et du 20 septembre 2010 au 7 octobre 2010. En
outre, elle avait requis la réexpédition de son courrier chez B.________ du 11
décembre 2009 au 30 janvier 2010, du 5 juin au 10 août 2010, du 20 septembre au
7 octobre 2010, du 6 décembre 2010 au 11 février 2011, du 3 juin au 8 août
2011, du 9 août au 26 août 2011 et du 30 novembre 2011 au 30 janvier 2012. Lors
de l'une de ses auditions, A.________ expliquait passer en moyenne, depuis
2007, une centaine de jours par année dans le chalet de son ami, ce dernier
passant approximativement autant de temps à Lausanne dans l'appartement de l'intéressée.

Quant à la relation entre cette dernière et B.________,
le rapport d'enquête relevait ce qui suit :

"Il est aussi nécessaire de
statuer sur la situation familiale d'A.________ [ndr : A.________], étant donné
la présence de son ami à ses côtés. Il nous semble en effet évident, ce qui
n'est d'ailleurs pas contesté, que les intéressés entretiennent une relation
de couple, qui s'est inscrite dans la durée, tout en gardant deux domiciles
et une certaine autonomie, tout du moins du côté d'A.________. Il ne demeure
pas moins que cette dernière et B.________ [ndr : B.________] passent beaucoup
de temps ensemble (environ 200 jours par année et ceci depuis environ 5 ans),
qu'ils voyagent fréquemment les deux et que leurs avoirs bancaires sont fortement
liés (comptes privés du CS et de la Banque COOP au nom d'A.________, visiblement
aussi utilisés par B.________, et cpte d'B.________ auprès de la banque Pekao
crédité par les avoirs de la mère dA.________)."

A la suite de ce rapport le Centre social régional
de Lausanne (CSR) a rendu une décision le 15 janvier 2014 demandant à
l'intéressée, en raison de la dissimulation de ressources, le remboursement de
54'059 fr. 50 au titre du RI indûment perçu entre les mois de septembre 2006 et
octobre 2007 ainsi qu'entre les mois de février 2009 et novembre 2011, lui
infligeant une sanction consistant en la réduction de son forfait de 25% pendant
12 mois et ordonnant, à l'échéance de la sanction, le remboursement du montant
indu par le biais de prélèvements de 15% du forfait mensuel. A.________ a recouru
auprès du SPAS à l'encontre de cette décision. Ce dernier a statué par décision
du 15 mars 2016, a admis très partiellement le recours et a réformé la décision
du 15 janvier 2014 en ce sens que le montant indûment perçu s'élevait à 52'924
fr. 50.

D.                    
Lors d'une audition devant le Ministère public de Lausanne le 22 août
2017, A.________, alors assistée de son précédent conseil, a exposé avoir un
ami intime en la personne d'B.________. Elle précisait que celui-ci était
malvoyant, précédemment bénéficiaire de l'assurance-invalidité et, au moment de
l'audition, de prestations de l'AVS compte tenu de son âge. Elle expliquait en
outre avoir reçu des montants d'B.________, entre février 2009 et janvier 2012,
correspondant à des avances effectuées pour lui. Elle admettait toutefois possible
que ces versements aient été faits par elle mais avec l'argent de son ami.

E.                    
A partir du 9 mai 2017, une enquête a été effectuée par le CSR quant à
la situation de A.________, qui a pu se déterminer à plusieurs reprises. Un
rapport a été établi le 13 décembre 2017. Il en ressort notamment ce qui suit :

"[…]

2. Investigations

Une première
enquête menée par l'UCC en 2012 […] avait conclu à un indu de CHF 52'924.50,
essentiellement pour la dissimulation de ressources provenant d'une activité
indépendante. Dès lors, nous avons repris nos investigations dès le mois de mai
2012.

La gestion des
finances de la mère par notre bénéficiaire n'avait pas été retenue comme frauduleuse
précédemment. En effet, Mme A.________ avait fourni des explications, notamment
le fait qu'elle avait été nommée tutrice ultérieurement.

Les documents
reçus en décembre 2016 étant rédigés en polonais, nous avons dû attendre d'en
obtenir une traduction conforme le 1er mars 2017. Selon celle-ci, il
est confirmé que l'intéressée est nommée tutrice de sa mère. Concernant le
versement de 161'296.00 PLN, soit approximativement CHF 44'140.00
effectué sur le compte d'B.________ [ndr : B.________] auquel Madame a accès,
il s'agirait d'un remboursement d'avances faites par B.________ à la mère de
l'intéressée entre 2004 et 2011, mais nous n'en avons pas la preuve. De
plus, cet élément fait partie intégrante de l'enquête précédente et nous n'y
reviendrons pas. En 2012, la mère de Mme A.________ avait rédigé un document
intitulé "Déclaration" écrit en polonais qui confirmait les dires de
l'intéressée, à savoir qu'elle avait viré de l'argent sur les comptes de sa
fille et d'B.________ par peur des démarches de son fils, sans autre précision.
Elle a également précisé que cet argent lui appartenait et que sa fille
l'utilisait pour subvenir aux dépenses liées à sa propre personne.

Nous avons
procédé à une exploration bancaire de laquelle il est ressorti que la
bénéficiaire détient le compte UBS 240-359389.29 T, seul compte connu du
CSR. L'analyse des écritures mises à disposition – soit de janvier 2015 à mars
2017 – n'a rien révélé de pertinent, les salaires répertoriés ayant tous
été annoncés. Cependant, nous avons relevé, pour la période analysée, que le
compte susmentionné n'était utilisé que pour recevoir le versement du RI et les
remboursements de la caisse maladie. Les débits sont effectués par ordres permanents
ou par e-banking. Il n'y a aucun mouvement pour des achats alimentaires ou
autres. Cette analyse nous a donné l'impression que Madame pouvait disposer
d'un autre compte dissimulé et qu'elle n'utilise le compte UBS que pour
ses paiements de base. Il est aussi envisageable que son ami de longue date
subvienne en partie à ses besoins, mais il nous est impossible de le confirmer.

Il y a également
lieu de préciser que lors de la précédente enquête Mme A.________ détenait des
comptes auprès de la banque PEKAO en Pologne, à savoir :

-    
48 1240 1037 1111 0010 1915 5927, au nom de A.________ ;

-    
30 1240 1037 1111 0010 4280 3008, au nom de A.________ ;

-    
52 1240 1037 1111 0000 2894, au nom de C.________, mère de Madame
et géré par l'intéressée ;

-    
19 1240 1037 1111 010 0420 0407 (idem que ci-dessus) ;

-    
51 1240 6061 1111 0010 3987 1948, au nom d'B.________, l'ami de
Madame, mais géré par cette dernière ;

Nous avons alors sollicité la gestionnaire de prestations, Mme
E.________, le 5 juillet 2017, pour qu'elle demande à la bénéficiaire de
fournir les extraits bancaires des 5 comptes susmentionnés, pour la période de janvier
2013 à décembre 2016 ou, à défaut, la date de clôture. L'intéressée a
finalement apporté ces documents le 15 septembre 2017, à l'exception toutefois
de l'extrait du compte 52 1240 1037 1111 0000 2894, au nom de Mme C.________.
Le 22 suivant, Mme est passée au CSR pour modifier sa déclaration de fortune. Elle
a indiqué ne posséder que le compte UBS et 2 comptes polonais à son nom (annexes
1 à 74). Son avocate lui ayant dit que le CSR n'avait pas le droit de
prendre connaissance des autres comptes qui ne lui appartiennent pas, mais sur
lesquels elle a accès en tant que tutrice. Nous avons tout de même analysé les
relevés et constaté que Mme A.________ avait prélevé des sommes importantes du
compte de sa mère ; sommes qui ont ensuite été transférées sur le compte d'B.________
ou d'elle-même en Pologne. Ainsi, à plusieurs reprises, Mme A.________I s'est
trouvée, avec les 3 comptes ci-après (19 1240 1037 1111 010 0420 0407, 51 1240
6061 1111 0010 3987 1948 et 30 1240 1037 1111 0010 4280 3008), au-dessus des
normes de fortune autorisées, soit CHF 4'000.00 pour une personne seule,
ou CHF 8'000.00 pour un couple. En effet, si Mme A.________ s'occupe de
la gestion des biens de sa mère et s'acquitte du paiement de l'EMS dans lequel
elle réside, ainsi que des frais annexes, nous estimons que les prélèvements
opérés depuis les comptes polonais sont disproportionnés. En effet, le paiement
mensuel de la pension à l'EMS est de 2482.26 PLN, soit approximativement CHF
682.15. Mme C.________ perçoit une rente AVS de 690.26 PLN, soit CHF 189.70 qui
vient en déduction du montant dont Mme A.________ doit s'acquitter envers l'EMS.
Les dépenses mensuelles devraient donc être de l'ordre de CHF 500.00 par mois,
alors qu'elles sont largement supérieures.

En ce qui concerne
le concubinage évoqué dans le courrier porté à notre connaissance, il n'avait
pas été retenu en 2012, car il n'y avait alors que 5 ans de relation entre eux
et cet élément avait été admis lors de l'enquête précédente. Lors de son
audition du 13 mars 2012, Mme A.________ avait déclaré à l'enquêteur entretenir
une relation avec B.________ depuis 2007, sans autre précision. Aujourd'hui, la
relation entre B.________ et Mme A.________ est claire et pérenne depuis 10
ans. Nous avons alors soumis la situation à notre juriste, Mme F.________.
Celle-ci a estimé que dans ce cas, le concubinage devait être retenu, malgré le
fait que chacun a son propre logement. En effet, ils vivent la majorité de
l'année ensemble alternativement chez l'un et l'autre. Par ailleurs, leurs avoirs
bancaires sont fortement liés. Ils font leurs courses ensemble et partent en vacances
ensemble. Compte tenu de ce qui précède et des rapports finaux d'enquête UCC du
23 avril 2012 […] et 15 novembre 2017 […] nous devons les considérer comme des
concubins depuis le mois de mai 2012, le couple ayant une relation suivie
depuis 2007. La totalité de l'aide devra donc être réclamée depuis mai 2012
et le droit supprimé.

Les données contenues
dans son extrait de compte individuel AVS nous ont appris que Mme A.________I
avait travaillé pour le compte des Etats de Vaud et de Genève entre 2012 et
2016. Précisons que les gains dégagés de ces activités ont correctement été
annoncés.

La consultation
du profil facebook de Mme A.________ a révélé que celle-ci annonçait vivre à
Varsovie et non à Lausanne. Nous ne savons pas quel crédit accorder à cette
déclaration, mais vu que la mère de Madame habite Varsovie, il est assez logique
qu'elle s'y rende pour la visiter. Toutefois, il nous est impossible de
quantifier ses éventuels séjours en Pologne.

Le solde des
vérifications administratives – soit l'Office des poursuites du district de
Lausanne, le service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud, les
registres foncier et du commerce vaudois et le SI RDU – n'a rien révélé de
pertinent.

Le 7 novembre
2017, nos constats ont été soumis à la bénéficiaire (annexe 75), laquelle
a mandaté son avocate pour obtenir une copie des pièces du dossier enquête.
Après avoir contacté Mme F.________ de notre unité juridique, celle-ci s'est
chargée de transmettre les documents à Me G.________ dans les meilleurs délais,
laquelle a produit les déterminations de sa cliente le 11 décembre 2017, mais
sans apporter d'éléments de nature à remettre en cause les constats de
l'enquête (annexes 76 et 77). Le droit d'être entendu ayant été respecté,
une suppression des aides doit être notifiée à la bénéficiaire.

3. Conclusion/s

La situation de
concubinage avec B.________ n'avait pas été retenue lors de l'enquête de 2012,
car la relation entre eux n'était que de 5 ans. Aujourd'hui, elle est pérenne
depuis 10 ans. B.________ a accès au compte de Madame et vice-versa ; ce qui
démontre une complicité certaine. Après avoir soumis le cas à la juriste,
celle-ci a estimé que, dans ce cas, le concubinage devait être retenu, malgré
le fait que chacun à [sic] son propre logement. En effet, ils vivent la majorité
de l'année ensemble alternativement chez l'un et l'autre. Par ailleurs, leurs
avoirs bancaires sont fortement liés. Ils font leurs courses ensemble et
partent en vacances ensemble.

Mme A.________ s'est régulièrement trouvée au-dessus des normes
de fortune autorisées, soit CHF 8'000.00 pour un couple, depuis le mois
de juillet 2013. Le concubinage étant retenu, la totalité de l'aide depuis mai
2012 devra être réclamée et le droit au RI supprimé.

Au vu de ce qui
précède, il y a lieu d'émettre une décision de restitution à charge d'A.________
pour le montant figurant sur le décompte d'indu joint au présent rapport (annexe
A).

Nous tenons en
outre à relever que si la gestion déloyale des biens de Mme C.________, mère de
l'intéressée, avait été écartée lors de l'enquête de 2012, du fait que Mme A.________
avait été nommée tutrice de sa mère ultérieurement et officialisé cette
situation, les documents bancaires obtenus au cours de la présente enquête
tendent à démontrer le contraire.

Les investigations
effectuées à ce jour ont permis de détecter des prélèvements importants depuis
le compte polonais numéro 19 1240 1037 1111 0010 0420 0407 appartenant à Mme C.________
et géré par sa fille. Les transferts ont été ordonnés par la bénéficiaire en sa
propre faveur ou celle d'B.________. Un faisceau d'indices laisse également penser
que Madame pourrait détenir ou avoir accès à un autre compte bancaire dont nous
n'avons pas connaissance. En effet, le compte UBS connu n'est utilisé
que pour recevoir les prestations du RI ainsi que les remboursements de
l'assurance-maladie. Il n'y a aucun retrait pour des achats alimentaires ou
autres. Quant aux paiements, ils sont tous effectués par ordres permanents ou
par e-banking.

Toutefois,
l'intégralité des aides versées depuis mai 2012 étant déjà demandée en
remboursement en raison du concubinage, aucun calcul d'indu n'est effectué en
relation avec l'utilisation du patrimoine de la mère de Madame.

[…]"

F.                    
Par décision du 18 décembre 2017, le CSR a supprimé le droit au RI d'A.________
aux motifs qu'elle avait dissimulé des ressources et qu'elle vivait en concubinage.
Cette décision n'a pas été contestée.

G.                    
Le 10 janvier 2018, B.________ a rédigé une attestation dont la teneur
était notamment la suivante :

"Grâce au CSR, j'apprends que
je suis concubin … En effet, je partage la pluspart (sic) des weekend (sic)
avec A.________, mais nous avons des domiciles séparés, A.________ à Lausanne
et moi-même à Gryon. Or il me paraît très étrange que l'on ne m'ait jamais
contacté, ni interrogé. Tout cela me laisse perplexe."

H.                    
Par décision du 14 mai 2018, le Centre social régional de Lausanne (ci-après
: le CSR) a requis de l'intéressée le remboursement de 127'128 fr. 75
correspondant aux aides versées depuis le mois de mai 2012 jusqu'au jour de la
décision. En substance, cette autorité retenait que A.________ et B.________
étaient concubins dès et y compris le mois de mai 2012, étant précisé que la relation
avait débuté en 2007 et que l'autorité tenait compte d'un délai de 5 ans pour
admettre une présomption de vie commune. La décision mentionnait également que
les revenus et fortune d'B.________ excédaient les barèmes autorisés pour un
couple, respectivement que l'intéressée disposait dès juillet 2013 des avoirs
propres suffisants pour considérer que l'entier des aides allouées à partir de
ce mois avaient été indûment perçues.

Par acte de son conseil du 14 juin 2018, A.________
a recouru contre cette décision auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales
(aujourd'hui : Direction générale de la cohésion sociale [DGCS]) et a conclu à
son annulation. Elle se plaignait en substance d'une part de ne pas avoir eu
accès à la dénonciation mentionnée dans le rapport d'enquête du 13 décembre 2017
et, d'autre part, contestait tout concubinage qualifié avec B.________.

Après instruction, la DGCS (ci-après : l'autorité
intimée) a, par décision du 23 septembre 2021, rejeté le recours formé par
A.________ et maintenu la décision du CSR du 14 mai 2018, en précisant que la
période d'indu s'étendait de mai 2012 à décembre 2017. En substance, l'autorité
intimée a retenu l'existence d'un concubinage qualifié entre A.________ et B.________.
Elle s'est fondée sur les éléments suivants : les fréquentes réexpéditions
du courrier de la première chez le second; les environ 200 jours par année
passés au domicile de l'un ou de l'autre; les avances effectuées par B.________
à l'intéressée entre février 2009 et janvier 2012; la déclaration de l'intéressée
indiquant que celui-ci était son ami intime; la déclaration de l'intéressée que
son compte auprès du Crédit Suisse était utilisé ou appartenait à B.________; les
versements depuis 2012 effectués depuis ou en direction du compte détenu par ce
dernier provenant ou à destination soit de l'intéressée, soit de sa mère; la
relation entretenue par les deux prénommés depuis 2007; le lien fort entre leurs
avoirs bancaires; les vacances et courses en commun; les nombreuses opérations bancaires
effectuées en Pologne. L'autorité intimée relevait en outre que les revenus du
concubin entre 2012 et 2016, respectivement sa fortune, permettaient de subvenir
aux besoins de l'intéressée.

I.                      
Par acte de son conseil du 25 octobre 2021, A.________ (ci-après : la
recourante) a recouru contre la décision du 23 septembre 2021 et conclu avec
suite de frais et dépens à l'admission du recours, à l'annulation de la
décision rendue par l'autorité intimée le 23 septembre 2021, à l'annulation de
la décision du CSR du 14 mai 2018, et qu'il soit dit qu'A.________ n'est pas tenue
à restitution de la somme de 127'128 fr. 75 pour des prestations perçues depuis
mai 2012 inclus.

Dans ce cadre, elle a notamment produit une attestation
émanant de D.________ ayant la teneur suivante : "Je soussignée, D.________,
née le ******** et domiciliée à Pully (VD), déclare par la présente avoir de
longue date une relation sentimentale avec M. B.________, sculpteur, à Gryon.
Le cas échéant, je suis disposée à confirmer ce fait par un témoignage de vive
voix."

L'autorité intimée s'est déterminée sur le recours le
12 novembre 2021 en concluant à son rejet.

Par courrier du 15 novembre 2021, le CSR a indiqué
ne pas avoir de réquisitions ni de nouvel élément à porter à la connaissance du
tribunal.

A la demande du juge instructeur, l'autorité intimée
s'est déterminée sur des questions complémentaires par courrier du 30 novembre
2021.

Le 31 janvier 2022, dans le délai prolongé à cet
effet, la recourante, par son conseil, s'est déterminée complémentairement et a
produit des pièces.

Le 17 février 2022, le CSR a renoncé à déposer des déterminations
supplémentaires et s'est référé à ses précédentes écritures.

L'autorité intimée ne s'est pas exprimée dans le
délai imparti.

La recourante, par son conseil, a encore produit des
pièces le 15 mars 2022.

J.                     
Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                     
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux
conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a
lieu d'entrer en matière.

2.                     
Le litige porte sur la question de savoir si l’autorité intimée était
fondée à ordonner la restitution des prestations versées à la recourante du 1er
mai 2012 au 31 décembre 2017, par 127'128 fr. 75.

a) aa) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise
(LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des
difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de
leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité
humaine; elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention,
l'appui social et le RI (art. 1 al. 1 et 2 LASV).

Le RI comprend une prestation financière et peut, le
cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures
d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière
est composée d'un montant forfaitaire pour l’entretien, d'un montant forfaitaire
destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément
correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art.
31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un
barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de
son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une
vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 2 LASV).
L'art. 17a du règlement du 26 octobre 2005 d’application de la LASV (RLASV; BLV
850.051.1) précise que sont présumées comme menant de fait une vie de couple au
sens de l'art. 31 al. 2 LASV les personnes qui ont un ou plusieurs enfants
communs avec la personne avec qui elles vivent (let. a) ou qui vivent ensemble dans
le même ménage depuis au moins cinq ans (let. b).

bb) Selon la jurisprudence de la Cour de céans, la
relation entre le requérant et la personne qui mène de fait une vie de couple
avec lui, au sens de l'art. 31 al. 2 LASV, équivaut à un concubinage stable ou
qualifié, justifiant un devoir d'assistance mutuel, tel que l'entend la jurisprudence
fédérale (arrêts CDAP PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3b/bb; PS.2019.0015
du 23 avril 2020 consid. 3b; PS.2018.0028 du 13 février 2019 consid. 1c/bb). De
jurisprudence constante, le Tribunal fédéral considère que la relation de concubinage
stable justifiant un devoir d’assistance mutuel doit être comprise comme une
communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, entre deux personnes, à
caractère en principe exclusif, qui présente une composante tant spirituelle
que corporelle et économique, et qui est parfois désignée comme une communauté
de toit, de table et de lit (ATF 145 I 108 consid. 4.4.6, et les références). Ces
différentes caractéristiques n'ont pas à être réalisées cumulativement. Il n'est
en particulier pas nécessaire que les partenaires vivent constamment ensemble
ou que l'un des deux soit constamment assisté par l'autre de manière
significative. S'il manque la cohabitation ou la composante économique, mais que
les deux partenaires vivent tout de même une relation à deux stable et exclusive
et s'accordent une assistance réciproque, l'on doit ainsi admettre qu'il s'agit
d'une communauté de vie assimilable à un mariage (ATF 138 V 86 consid. 4.1; 137
V 383 consid. 4.1; 134 V 369 consid. 7 et 7.1). Il n'est alors pas arbitraire
de tenir compte d'une telle communauté dans l'évaluation des besoins
d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque
d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de
tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement
assistance. Cela étant, il a été jugé arbitraire de reconnaître l'existence
d'un concubinage stable entre deux partenaires sur la seule base du fait que
ceux-ci venaient d'emménager dans un même logement. Le fait qu'une personne fasse
ménage commun avec son partenaire constitue un simple indice, mais non la
preuve de l'existence de liens aussi étroits que ceux qui unissent des époux. Il
en découle que, dans plusieurs domaines du droit, la portée du concubinage a
été appréhendée en fonction de sa durée. Cependant, en l'absence de règle
légale précise, on ne saurait retenir une durée prédéfinie pour admettre un
concubinage stable. Si plusieurs années de vie commune sont certes un élément
parlant en faveur d'une relation de concubinage stable, elles ne sont pas à
elles seules décisives. Le juge doit au contraire procéder dans chaque cas à
une appréciation de l'ensemble des circonstances de la vie commune afin d'en
déterminer la qualité et si celle-ci peut être qualifiée de relation de concubinage
stable (ATF 145 I 108 consid. 4.4.6, et les références).

cc) S'agissant de l'établissement des faits, lorsque
les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de
l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du Code civil suisse du
10 décembre 1907 (CC; RS 210) est applicable. Pour les faits constitutifs d'un
droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant. En revanche, il revient à
l'autorité d'apporter la preuve des circonstances dont elle entend se prévaloir
pour supprimer le droit à l'aide sociale ou exiger la restitution de celle-ci.
Ces principes doivent être appliqués conformément aux règles de la bonne foi
(ATF 140 I 50 consid. 4.4; 112 Ib 65 consid. 3 p. 67). Au plan cantonal, l'art.
17a RLASV introduit cependant une présomption de vie de couple dans certaines
circonstances déterminées. Cette présomption, réfragable, peut être renversée.
Dans un tel cas, il appartient aux requérants, s'ils estiment ne pas vivre en
concubinage, bien qu'ils se trouvent dans l’une des situations prévues à l'art.
17a RLASV, d'apporter les éléments permettant d'établir que, malgré les
circonstances, ils ne mènent pas de fait une vie de couple (arrêts CDAP PS.2020.0090
du 14 mai 2021 consid. 3b/cc; PS.2019.0015 du 23 avril 2020 consid. 3c;
PS.2018.0085 du 11 avril 2019 consid. 2f; PS.2018.0028 du 13 février 2019 consid.
2).

Dans le domaine des assurances sociales, le juge
fonde généralement sa décision sur les faits qui, faute d'être établis de
manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire
qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas
qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; parmi
tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas
échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 144 V 427
consid. 3.2; 139 V 176 consid. 5.3; arrêts CDAP PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid.
3b/cc; PS.2019.0008 du 17 janvier 2020 consid. 3b).

b) aa) Dans son recours, la recourante conteste
toute relation de couple avec B.________. Elle se prévaut à cette fin de l'attestation
rédigée par D.________ le 20 octobre 2021 par laquelle celle-ci indique avoir
une relation sentimentale avec B.________. Au-delà de ce document, il convient
de constater que les propos de la recourante dans son recours ne correspondent
manifestement ni à ses précédentes déclarations ni aux autres éléments du dossier.
En effet, lors de son audition devant le Ministère public de Lausanne le 22
août 2017, elle indiquait qu'B.________ était son ami intime. Surtout, dans le
cadre de la procédure en lien avec la décision du CSR du 14 mai 2018, son
conseil écrivait, dans un courrier du 11 décembre 2017, qu'elle formait une union
avec la personne prénommée. Dans son recours du 14 juin 2018 contre la décision
précitée, elle tenait des propos qui ne laissaient pas de doute quant à la nature
de sa relation avec la personne prénommée. En effet, elle évoquait alors le
couple qu'elle formait avec lui malgré le fait qu'elle contestait le
concubinage allégué par le CSR. La teneur de l'écriture du 14 juin 2018 ne laisse
donc aucun doute sur le fait que la recourante estimait alors former un couple
avec B.________. Une telle relation n'a d'ailleurs jamais été contestée par ce
dernier. Certes, il n'a pas été entendu sur ce point par le CSR ou l'autorité
intimée. Toutefois, il a spontanément délivré une attestation le 10 janvier 2018,
soit postérieurement à la décision du CSR, document dans lequel il conteste
être en concubinage avec la recourante sans aucunement invalider la position de
l'autorité quant à la relation sentimentale existant entre eux. Il lui était
pourtant loisible de le faire, si leur lien ne relevait que de l'amitié. L'attestation
fournie par D.________ ne saurait amener un autre éclairage. En effet, si
celle-ci évoque une relation sentimentale avec B.________, elle ne précise pas
depuis quand et de quelle nature. En outre ce document, postérieur à la décision
querellée, paraît avoir été rédigé de manière opportuniste. On peut en effet
s'interroger sur la raison pour laquelle cette relation n'a jamais été
mentionnée précédemment – par exemple dans l'attestation d'B.________ ou encore
dans les multiples écritures du précédent conseil de la recourante. 

Au vu de ce qui précède, il est donc suffisamment
établi que la recourante et B.________ sont, ou au moins étaient durant la période
litigieuse soit de 2012 à 2017, liés par une relation sentimentale allant au-delà
d'une simple amitié.

Cela n'implique cependant pas automatiquement que les
conditions d'un concubinage qualifié seraient réalisées.

bb) La DGCS retient l'existence d'un concubinage
qualifié en se fondant en particulier sur des éléments ressortant du rapport
d'enquête du 23 avril 2012, soit le fait que le couple vivrait 200 jours par
année dans l'un ou l'autre des logements ou les réexpéditions de courrier au
domicile d'B.________, des vacances communes ou des déclarations portant sur des
années antérieures à 2012 (avances reçues).

La DGCS n'a toutefois pas procédé à une
actualisation de ces informations. La lecture du dossier ne permet pas de
déterminer si, pour la période litigieuse, soit entre 2012 et 2017, la recourante
et B.________ partageaient régulièrement le même logement, ou encore s'ils ont
passé des vacances ensemble. De même, il n'apparaît pas que des investigations
ont été menées pour déterminer si le courrier de la recourante avait à nouveau
été régulièrement conservé en poste restante ou réexpédié au domicile d'B.________.
A défaut d'actualisation de ces éléments, il paraît périlleux de les utiliser à
l'appui d'un concubinage existant à la période précitée. 

Les indices supplémentaires évoqués par l'autorité
intimée, et postérieurs à 2012, ne sont pas de nature – à eux seuls – à
emporter la conviction quant à l'existence du concubinage qualifié. Il s'agit
en effet de l'interprétation de mouvements bancaires entre les comptes polonais
d'B.________ et de la recourante, respectivement de celui de sa mère. Or, si
l'on peut considérer curieux qu'autant de démarches financières aient lieu
entre des personnes qui n'entretiendraient pas une relation d'une grande
proximité, cela est insuffisant à justifier d'un concubinage, de plus qualifié.
En effet, même si les explications données par la recourante quant à ses
transferts d'argent – en particulier l'acquisition de "miles" – ne
sont pas particulièrement convaincantes au regard de la complexité des
transferts et de leur nombre, cet élément est clairement insuffisant à fonder
le concubinage retenu. Il convient également de relever que les déclarations de
la recourante relatives aux avances effectuées par B.________ devant le
Ministère public de l'arrondissement de Lausanne le 22 août 2017 portaient sur
la période allant jusqu'en 2012 et ne permettent donc pas de retenir cet élément
pour les années suivantes.

Le fait que la recourante ait reçu en copie les décisions
de taxation fiscale d'B.________ entre 2013 et 2016 interpelle également. Ce
point n'a toutefois fait l'objet d'aucune instruction de la part de l'autorité
intimée.

La recourante allègue en outre que sa santé a des
conséquences sur la réalisation d'un éventuel concubinage. Il est vrai que les éléments
médicaux produits par la recourante nécessitent des investigations
complémentaires. En effet, d'une part il peuvent laisser planer un doute sur sa
capacité à nouer une relation formant une communauté de vie stable. D'autre
part, il en ressort que la recourante a eu plusieurs relations sentimentales
dans sa vie, dont un mariage, ce qui ne paraît pas exclure une telle communauté.
L'impact éventuel des troubles psychologiques de la recourante sur sa possibilité
de mener une vie de couple communautaire doit donc être éclairci.

En définitive, la situation de la recourante entre
2012 et 2017 et l'existence alors d'un concubinage entre elle et B.________ ne
peut être déterminée sur la base des éléments lacunaires figurant au dossier.

L'instruction étant incomplète, il convient de
renvoyer la cause à l'autorité intimée afin qu'elle procède aux investigations
nécessaires permettant d'établir l'existence d'un concubinage – ou non – durant
la période litigieuse. Notamment, mais non exclusivement, elle est invitée à
requérir des indications postales et à entendre le couple, respectivement des
tiers, pour établir ses modalités de vie. Elle examinera également les pièces
médicales produites par la recourante en annexe à son recours et l'influence
éventuelle de son état de santé sur la possibilité de mener une vie en
concubinage.

3.                     
Au vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu d'examiner les autres arguments
soulevés par la recourante, en lien avec la capacité d'B.________ de
l'entretenir.

                   Il en va de même de la question du train
de vie de la recourante et de l'utilisation des prélèvements effectués sur les
comptes de sa mère. En effet, si cet élément est abordé dans le rapport
d'enquête du 13 décembre 2017, il n'a pas fait l'objet d'investigations
complémentaires et n'est pas mentionné à l'appui de la décision querellée. Le
cas échéant il reviendra à l'autorité intimée de procéder aux mesures d'instruction
supplémentaires nécessaires.

4.                     
Les considérants qui précèdent entraînent l'admission du recours,
l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à l'autorité
intimée pour nouvelle instruction et nouvelle décision. L'arrêt doit être rendu
sans frais (art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais et dépens en matière
administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). La recourante, qui a procédé assistée
d'un conseil, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD ainsi que 10 et 11 TJDA).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.                      
Le recours est admis.

II.                     
La décision rendue par la Direction générale de la cohésion sociale le
23 septembre 2021 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour nouvelle
instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                   
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. 

IV.                   
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Direction générale de la
cohésion sociale, versera à A.________ une indemnité de 1'000 (mille) francs à
titre de dépens.

Lausanne, le 13 avril 2022

 

Le président :                                                                                                 La
greffière:    

 

 

Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de
la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi
l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.