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**Case Identifier:** 7d85d379-cf80-5d19-bc5c-f1fb62068377
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 4f_07_184_07_11_08.pdf
**Docket/Reference:** 4f_07_184_07_11_08.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/4f_07_184_07_11_08.pdf

## Full Text

4F 2007-184 

Arrêt du 7 novembre 2008 

COUR FISCALE 

COMPOSITION 

Président : 
Assesseurs : 

Hugo Casanova 
Michael Hank, Geneviève Jenny,  
Berthold Buchs, Albert Nussbaumer 

PARTIES 

X., recourant,  

contre 

PREFECTURE, autorité intimée,  

COMMUNE, intimée. 

OBJET 

Contributions causales communales ; denier de naturalisation 

Recours  du  15  octobre  2007  contre 
la décision  préfectorale  du 
17 septembre 2007 relative à la perception du denier de naturalisation par 
la Commune.  

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

A. X., né en 1942, est établi dans le canton de Fribourg depuis 1982 et est domicilié dans la 
Commune  depuis  1994.  Il  a  déposé,  en  2003,  une  requête  de  naturalisation  auprès  du 
Service de l’Etat civil et des naturalisations du Canton de Fribourg (ci-après: le Service). 

B.  Le  2  décembre  2005,  l’administré  a  reçu  dudit  Service  une  facture  de  Fr.  5'000.-  par 
laquelle  étaient  perçues  le  denier  de  naturalisation  fixé  par  le  Conseil  d’Etat  à  Fr.  4'350.- 
d’une part, et un émolument de procédure de Fr. 650.- d’autre part. Le courrier précisait en 
outre que le dossier de naturalisation ne pouvait pas être présenté au Grand-Conseil pour 
la décision finale de naturalisation avant payement complet de ladite facture. 

Par lettre du 12 décembre 2005, X. a accusé réception du courrier du 2 décembre 2005. Il 
s’est  toutefois  déclaré  surpris  de  son  contenu  et  a  demandé  au  Service  l’annulation  de  la 
facture de Fr. 5'000.-. Selon lui, la nouvelle Constitution fribourgeoise, en vigueur depuis le 
1er  janvier  2005,  n’autorise  plus,  dans  le  cadre  d’une  procédure  de  naturalisation,  la 
perception  d’un  denier  de  naturalisation.  Seul  un  émolument  administratif  peut  être 
prélevé. La disposition constitutionnelle en question, soit l’art. 69 al. 3 de la Constitution du 
Canton  de  Fribourg  du  16  mai  2004  (ci-après:  Cst.;  RSF  10.1),  est  selon  lui  directement 
applicable et prévaut ainsi sur tout acte normatif inférieur.  

Le  Service  a  donné  suite  à  la  lettre  précitée  en  annulant  la  facture  de  Fr.  5'000.-  et  en 
adressant  une  nouvelle  facture,  datée  du  11  janvier  2006,  d’un  montant  de  Fr.  900.- 
correspondant à la perception d’un émolument administratif. 

C. La Commune, par décision de son Conseil général du 14 décembre 2005, a octroyé à X., 
ainsi qu’à son épouse, le droit de cité communal.  

Par décret du 3 octobre 2006, le Grand Conseil fribourgeois a entériné l’octroi à l’intéressé 
du  droit  de  cité  fédéral  et  cantonal.  Le  10  octobre  2006,  le  Conseil  d’Etat  a  délivré  à 
l’administré l’acte de naturalisation. 

D. Par courrier du 1er février 2007, le Conseil communal a transmis à X. ses félicitations et 
a joint une facture de Fr. 5'700.- correspondant au denier communal de naturalisation fixé 
par le législatif communal. 

Le 14 février 2007, X.  a contesté la perception dudit denier pour des raisons identiques à 
celles exposées au Service (cf. ci-dessus, let. B). 

Par lettre du 2 mars 2007, le Conseil communal a confirmé  sa  facture du 1er février 2007 
en exposant, à titre d’information, ce qui suit: 

«Modification  de  la  loi  fédérale  sur  la  nationalité:  cette  modification,  adoptée  le  3.10.2003  par  les  Chambres 

fédérales, est entrée en vigueur, selon décision du Conseil fédéral le 01.01.2006. Dès cette date et sur la base des 

instructions  du  Service  de  l’Etat  civil  et  des  naturalisations  du  7.11.2005,  notre  Commune  ne  perçoit  plus  de 

denier  communal  de  naturalisation  pour  toutes  les  décisions  prises  après  le  01.01.2006;  seul  un  émolument 

administratif est perçu sur la base du règlement adopté par le Conseil général en 2006. 

Décision du Conseil général vous octroyant le droit de cité: la décision du Conseil général vous octroyant à vous-

même  et  à  votre  épouse,  le  droit  de  cité  a  été  prise  le  14.12.2005.  Vous  avez d’ailleurs  été  invités  à  assister  à 

 
 
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cette séance. La date de la décision faisant foi, nous avons donc appliqué dans votre cas le régime en vigueur à ce 

moment-là, soit le barème et les directives arrêtées par le Conseil général le 19.04.2000. 

Constitution fribourgeoise: par rapport aux dispositions «directement applicables», nous nous référons à l’art. 147 

alinéa 2: “Dans les domaines où les règles de la présente Constitution nécessitent des dispositions d’application, le 

droit  actuel  reste  en  vigueur  jusqu’à  l’adoption  de  ces  dispositions”.  Nous  pouvons  considérer  que  les  règles 

arrêtées par le Conseil général sont bel et bien des «dispositions d’application». 

Cette lettre ne mentionnait aucune voie de droit. 

En  date  du  16  mars  2007,  l’administré,  par  l’intermédiaire  de  son  représentant, 
Me Alexandre  Schwab,  avocat  à  Fribourg,  a  requis  de  la  Commune  qu’elle  procède  à 
l’annulation  de  la  décision  du  1er  février  2007  et  qu’elle  rende  à  ce  sujet  une  décision 
formelle avec un exposé des voies de droit. 

Par  décision  du  27,  respectivement  29  mars  2007,  le  Conseil  communal  a  rejeté  les 
arguments  de  X.  et  a  confirmé  la  facture  du  1er  février  2007.  L’autorité  communale  a 
également  précisé  que  cette  décision  pouvait  faire  l’objet  d’un  recours  auprès  du  Préfet 
dans un délai de 30 jours. 

E. Le 2 avril 2007, X., par l’intermédiaire de son représentant, a déposé, à l’encontre de la 
décision communale du 29 mars 2007, un recours à la Préfecture. 

A  l’appui  de  son  recours,  l’administré  a  invoqué  plusieurs  arguments  juridiques.  En 
substance,  il  estimait  qu’en  raison  du  fait  que  l’art.  69  al.  3  Cst.,  entré  en  vigueur  le 
1er janvier 2005, devait être déclaré d’application directe, les dispositions de la loi cantonale 
sur  le  droit  de  cité  fribourgeois  permettant  la  perception  d’un  denier  de  naturalisation 
étaient inconstitutionnelles et inapplicables depuis le 1er janvier 2005, en vertu du principe 
de  la  hiérarchie  des  normes.  De  plus,  X.  releva  que  la  loi  fédérale  sur  l’acquisition  et  la 
perte de la nationalité suisse, en son art. 38, dont le texte avait été modifié au 1er janvier 
2006,  n’octroyait  plus  aux  Communes  et  aux  Cantons  le  droit  de  prélever  un  denier  de 
naturalisation.  Dès  lors,  appliquer  une  législation  cantonale  contraire  à  une  loi  fédérale 
constitue une violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral. 

F. Le Lieutenant de Préfet a tout d’abord procédé à une instruction. Les éléments de cette 
dernière ont été joints au dossier. 

Le 17 septembre 2007, il a rejeté le recours de X. A l’appui de sa décision, le lieutenant de 
Préfet  s’est  borné  à  relever  que  l’applicabilité  immédiate  de  l’art.  69  al.  3  Cst.  n’était  pas 
évidente. Il estime au contraire que cette disposition constitutionnelle nécessitait l’adoption 
d’une  disposition  d’application.  Sur  le  motif  d’une  éventuelle  violation  du  principe  de  la 
force obligatoire du droit fédéral, la décision préfectorale est demeurée silencieuse. 

G.  Par  mémoire  déposé  le  15  octobre  2007,  X.  a  interjeté  recours  à  l’encontre  de  la 
décision préfectorale en déposant les conclusions suivantes: 

«  […] plaise au Tribunal administratif: 

1.  d’admettre le recours interjeté par M. X.  

2.  d’annuler la décision du Lieutenant de Préfet datée du 1er février 2007, car elle viole l’art. 69 al. 3 de la 

Cst/FR et le principe de la force obligatoire du droit fédéral. 

 
 
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3.  de dire que la taxe figurant dans la décision de la Commune du 2 mars 2007, confirmée le 29 mars 2007, 

n’est pas due. 

4.  de mettre les frais et les dépens à charge de l’autre partie.» 

A  l’appui  de  son  recours,  X.  reprend  les  arguments  développés  dans  le  recours  à  la 
Préfecture  (cf.  ci-dessus,  let.  E).  En  plus,  il  critique  la  décision  du  Lieutenant  de  Préfet, 
constatant  notamment  qu’il  n’avait  pas  pris  la  peine  de  se  pencher  sur  le  grief  relatif  à 
l’application du droit fédéral. Finalement, le recourant exprime l’avis que, formellement, en 
application  de  la  jurisprudence  du  Tribunal  fédéral,  aucune  décision  de  prélever  un  denier 
de  naturalisation  n’a  été  prise  avant  la  notification,  par  la  Commune,  de  la  facture  du 
1er février 2007. 

H.  Par  courrier  du  16  octobre  2007,  la  Cour  de  céans  a  octroyé  un  délai  échéant  au 
16 novembre 2007 pour verser une avance de frais de Fr. 300.- sous peine d’irrecevabilité 
du recours. X. s’est acquitté de ladite avance dans le délai imparti. 

I.  Le  30  octobre  2007,  le  Lieutenant  de  Préfet  a  déposé  des  observations  par  lesquelles  il 
relève que le Service a annulé sa facturation du denier cantonal sans motivation aucune, en 
se bornant à annuler une facture par l’envoi d’une nouvelle. Il n’a notamment pas procédé 
à  un  examen  de  la  question  de  l’applicabilité  directe  de  l’art.  69  al. 3  Cst.  La  Commune 
intimée a, selon lui, pris la décision de percevoir le denier communal en conformité avec les 
directives cantonales en la matière. 

J.  Le  recourant  a  rédigé  des  contre-observations,  datées  du  25  novembre  2007.  Il  y 
mentionne  que,  contrairement  à  l’opinion  exprimée  par  le  Lieutenant  de  Préfet,  il  est 
évident que si le Service a annulé la décision relative au denier cantonal, c’est en raison du 
fait  qu’il  a  effectué  le  contrôle  de  constitutionnalité.  En  plus  des  arguments  déjà 
mentionnés,  X.  affirme  que  la  facturation  qui  lui  a  été  notifiée  constitue  une  décision  de 
taxation  et  que  les  directives  auxquelles  se  réfère  l’autorité  intimée  n’ont  aucune  valeur 
juridique. 

K. Par lettre du 10 décembre 2007, le Lieutenant de Préfet du district a déposé ses ultimes 
remarques.  Il  y  conteste  la  version  du  recourant  exposé  dans  les  contre-observations 
(cf. ci-dessus, let. J). De plus, il invite l’autorité déléguée à l’instruction à interroger le Chef 
du  Service  de  l’Etat  civil  et  des  naturalisations  sur  les  raisons  ayant  poussé  ce  dernier  à 
annuler la perception du denier cantonal. Ce document a été transmis, pour information, au 
recourant en date du 11 décembre 2007. 

L.  Le  28  décembre  2007,  l’autorité  déléguée  à  l’instruction  a  informé  l’autorité  intimée 
qu’elle  ne  donnait  pas  suite  à  sa  demande  tendant  à  une  audition  du  Chef  du  Service  de 
l’Etat  civil  et  des  naturalisations,  le  dossier  de  la  cause  contenant  déjà  un  échange  de 
courriers, respectivement datés des 20 avril et 9 mai 2007, entre le Chef dudit Service et le 
Lieutenant  de  Préfet,  précisément  sur  la  question  soulevée,  soit  celle  de  la  raison  de 
l’annulation de la perception du denier cantonal. Par ce courrier, l’échange des  écritures a 
été clos. 

M. Dès le 1er janvier 2008, le Tribunal administratif du Canton de Fribourg a été intégré au 
Tribunal  cantonal  en 
(cf.  Loi  cantonale  du 
tant  que  section  administrative 
14 novembre 2007 d'organisation du Tribunal cantonal: LOTC; RSF 131.1.1). 

 
 
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e n   d r o i t  

a)  Conformément  à  l’art.  114  al.  1  let.  c  du  code  de  procédure  et  de  juridiction 
1. 
administrative  (CPJA;  RSF  150.1),  le  Tribunal  cantonal  connaît  en  dernière  instance  des 
recours contre les décisions prises par les préfets. 

b) Le recours du 15 octobre 2007 contre la décision du Préfet du 17 septembre 2007 
a été interjeté en temps utile et dans les formes légales prescrites. Directement touché par 
la  décision  attaquée,  le  recourant  a  qualité  pour  recourir.  Partant,  son  recours  peut  être 
déclaré recevable. 

2. 
a)  La  loi  cantonale  sur  le  droit  de  cité  fribourgeois  (ci-après:  LDCF;  RSF  114.1.1), 
dans  sa  version  en  vigueur  au  moment  des  faits,  autorisait  les  Communes,  dans  le  cadre 
des procédures de naturalisation, à requérir un denier de naturalisation dont le montant ne 
pouvait  toutefois  dépasser  le  montant  maximum  du  denier  cantonal,  soit  Fr.  10'000.- 
(art. 18 al. 1 et 4 LDCF). 

b) La Constitution fribourgeoise a subi, au début de la présente décennie, une révision 
totale.  Le  16  mai  2004,  le  Peuple  fribourgeois  a  accepté  le  nouveau  texte,  lequel  a  pu 
entrer en vigueur le 1er janvier 2005 (Cst.cant.; RSF 10.1). La Constitution fribourgeoise a 
obtenu la garantie fédérale par décisions du Conseil des Etats le 8 juin 2005 et du Conseil 
national le 13 juin 2005. Sous le titre IV, intitulé «tâches publiques», les Constituants ont 
adopté l’art. 69 Cst.cant. concernant spécifiquement les étrangers: 

«  1  L’Etat et les communes prennent des mesures pour accueillir et intégrer les étrangères et les étrangers, dans 

la reconnaissance mutuelle des identités et le respect des valeurs fondamentales de l’Etat de droit. 

  2  L’Etat et les communes facilitent la naturalisation des étrangères et des étrangers. La loi prévoit un droit de 

recours contre le refus de naturalisation. 

  3  Pour l’octroi du droit de cité, ils ne prélèvent qu’un émolument administratif». 

L’Assemblée  constituante  a  adopté,  dans  l’ultime  partie  du  texte,  des  dispositions  finales, 
dont,  notamment,  du  droit  transitoire.  Ainsi,  l’art.  147  Cst.cant.,  fixant  les  principes  dudit 
droit, est libellé comme suit: 

«  1  Le  droit  actuel  doit  être  adapté  sans  retard  à  la  présente  Constitution.  Les  adaptations  doivent  entrer  en 

vigueur au plus tard le 1er janvier 2009. 

  2  Dans les domaines où les règles de la présente Constitution nécessitent des dispositions d’application, le droit 

actuel reste en vigueur jusqu’à l’adoption de ces dispositions». 

c)  Le  Grand  Conseil  du  Canton  de  Fribourg  a  approuvé,  le  9  mai  2007,  une  loi 
modifiant  certaines  dispositions  de  la  LDCF.  Ce  texte,  combattu  par  référendum,  a  été 
adopté  par  le  Peuple  fribourgeois  en  votation  le  1er  juin  2008.  L’art.  18  LDCF,  mentionné 
plus haut, a ainsi été abrogé. Ces modifications sont en vigueur depuis le 1er juillet 2008. 

a)  En  l’espèce,  le  recourant  estime,  dans  un  premier  et  principal  grief,  que  l’art.  69 
3. 
al. 3  Cst.cant.  est  d’application  directe.  Ainsi,  à  son  avis,  en  vertu  des  principes  de  la 
primauté  des  constitutions  cantonales  sur  les  autres  actes  cantonaux  d’une  part,  et  de  la 
hiérarchie  des  normes  d’autre  part,  ni  l’Etat  de  Fribourg,  ni  les  Communes  n’étaient  en 

 
 
 
 
 
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droit,  dès  le  1er  janvier  2005,  date  de  l’entrée  en  vigueur  de  la  nouvelle  Charte 
fondamentale, de prélever un denier de naturalisation. 

Doivent  dès  lors  être  examinées  les  questions  de  l’applicabilité  directe  de  l’art.  69  al.  3 
Cst.cant. et de ses éventuelles conséquences sur la présente cause. 

b) La nouvelle Constitution fribourgeoise contient, comme précédemment mentionné, 
des  dispositions  transitoires.  Celles-ci  ont  été  examinées,  lors  d’une  séance  de  la 
Commission n° 4 de la Constituante, le 29 octobre 2003. Le rapport de ladite Commission 
expose  les  principes  régissant  la  transition  (cf.  également  à  ce  sujet  P.  SCYBOZ,  Pouvoirs 
législatif  et  exécutif:  règles  générales,  organisation  et  fonctionnement  in  La  nouvelle 
Constitution  fribourgeoise,  RFJ  Numéro  spécial  2005,  p.  267  s.),  en  particulier  une 
explication  de  l’art.  161  de  l’avant-projet,  lequel  deviendra  l’art.  147  de  la  version  finale: 
«Les  principes  régissant  la  transition  sont  les  suivants:  obligation  d’adapter  sans  retard  le 
droit actuel à la nouvelle Constitution (art. 161 al. 1 in initio); délai d’adaptation maximal 
général de 4 ans dès l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution – étant précisé que les 
adaptations  doivent  entrer  en  vigueur  et  pas  seulement  être  adoptées  dans  le  délai  en 
question (art. 161 al. 1 in fine); lorsque les règles de la nouvelle Constitution ne sont pas 
directement  applicables  et  nécessitent  donc  des  dispositions  d’application,  maintien  en 
vigueur  du  droit  jusqu’à  l’adoption  de  ces  dispositions  –  par  impossible,  aussi  au-delà  du 
1er janvier 2009 (art. 161 al. 2)». 

Le Conseil d’Etat a précisé, dans le cadre de son rapport n° 170 du 15 novembre 2004 sur 
la mise en œuvre de la nouvelle Constitution cantonale (ci-après: le rapport n° 170; publié 
in:  Bulletin  des  séances  du  Grand  Conseil  2004,  BGC,  p.  1716  à  1737),  qu’en  présence 
d’une  nouvelle  Constitution,  il  fallait  distinguer  deux  types  de  dispositions:  celles  qui  sont 
directement  applicables  et  celles  qui  ne  le  sont  pas.  Les  dispositions  constitutionnelles 
directement  applicables  peuvent  être  directement  invoquées  par  le  citoyen  et  appliquées 
par une autorité ou un juge dès l’entrée en vigueur de la Constitution. Elles ne nécessitent 
pas  de  législation  d’application.  Les  dispositions  constitutionnelles  qui  ne  sont  pas 
directement  applicables  nécessitent  des  dispositions  d’application.  Dans  l’attente  de  ces 
dernières,  l’ancien  droit  reste  en  vigueur  (art.  147  al.  2  Cst.cant.).  L’ensemble  du  droit 
cantonal  doit  cependant  être  adapté  à  la  nouvelle  Charte  dans  un  délai  de  quatre  ans 
(art. 147  al.  1  Cst.cant.).  Le  gouvernement  cantonal  n’expose  par  contre  pas  ce  qu’il  faut 
entendre par «dispositions directement applicables». 

De  plus,  l’Exécutif  cantonal  relève  que  «l’article  69  [Cst.cant.]  demande  aux  collectivités 
publiques  de  faciliter  la  naturalisation,  notamment  en  ne  prélevant  qu’un  émolument 
administratif auprès des candidats (al. 3) et en introduisant un droit de recours en cas de 
refus  de  naturalisation (al.  2).  Il  est  donc  nécessaire  d’y  adapter  la loi  sur  le  droit de  cité 
fribourgeois,  notamment  en  supprimant  le  denier  de  naturalisation»  (cf.  BGC  2004, 
p. 1721). 

c)  Par  analogie  avec  la  théorie  de  l’applicabilité  directe  en  droit  international  public, 
l’applicabilité directe se définit comme l’aptitude d’une règle constitutionnelle à conférer par 
elle-même aux particuliers, sans requérir aucune mesure interne d’exécution, des droits et 
des  obligations  dont  ils  peuvent  se  prévaloir  devant  les  autorités  où  cette  règle  est  en 
vigueur. Ne sont en revanche pas directement applicables les dispositions-programmes, qui 
ne  confèrent  pas  directement  des  droits  et  des  obligations  aux  particuliers,  mais 
s’adressent à l’Etat en laissant une marge appréciable de liberté au législateur (cf. A. AUER / 
G.  MALINVERNI  /  M.  HOTTELIER,  Droit  constitutionnel  suisse,  Vol.  1,  Berne  2006,  n°  1307; 

 
 
 
 
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CH. WILHELM,  Introduction  et  force  obligatoire  des  traités  internationaux  dans  l’ordre 
juridique suisse, Zurich 1993, p. 131 ss). 

Dans  le  cadre  de  l’entrée  en  vigueur  de  la  Constitution  zurichoise,  le  1er  janvier  2006, 
CAMPRUBI  exprime  l’avis,  dans  son  commentaire  des  dispositions  finales,  que  les  articles 
suffisamment précis et n’ayant pas de contenu programmatique doivent être appliqués par 
toutes  les  autorités  dès  l’entrée  en  vigueur  (M.  CAMPRUBI,  in:  I. HÄNER  /  M.  RÜSSLI  / 
E. SCHWARZENBACH  [édit],  Kommentar  zur  Zürcher  Kantonsverfassung,  Vorb.  zu  Art.  135-
145, n° 13). Cette position, bien que concernant la Constitution du Canton de Zürich, peut 
être utilisée au cas présent par analogie, exposant un principe général. 

d)  Afin  de  répondre  à  la  question  de  l’applicabilité  directe  de  l’article  constitutionnel 
objet de la présente procédure, la Cour de céans juge indispensable, à la lecture du texte 
de  l’article  69  Cst.cant.,  de  distinguer  les  alinéas  1  et  2  d’une  part,  de  l’alinéa  3  d’autre 
part. Il paraît ainsi évident que les deux premiers alinéas ne peuvent en aucune façon être 
déclarés  d’application  directe.  En  effet,  le  premier  alinéa  et  la  première  phrase  du  second 
alinéa sont de pures dispositions-programmes à l’attention de l’Etat et des communes. Une 
grande  liberté  est  ainsi  laissée  aux  différentes  législateurs  pour  trouver  les  solutions  les 
plus  efficaces  et  opportunes  pour  accueillir  et  intégrer  les  personnes  venant  dans  notre 
canton  d’une  part  et  pour  faciliter  la  procédure  de  naturalisation  d’autre  part.  La  seconde 
phrase  du  second  alinéa  octroie  quant  à  elle  un  droit  de  recours  contre  une  décision  de 
refus  de  naturalisation.  Dans  ce  cas,  les  Constituants  ont  voulu  poser  un  principe  devant 
être  concrétisé  dans  le  détail  par  le  législateur  cantonal  à  qui  il  revient  de  déterminer, 
notamment, les instances de recours. 

Le troisième alinéa, dont le texte est parfaitement clair, ne laisse pour sa part pas de place 
à  l’interprétation  et  n’octroie  aucune  liberté  aux  législateurs  cantonal  et  communal.  Il  ne 
contient aucune disposition de nature programmatique et est suffisamment clair pour être 
objectivement  appliqué  aussitôt  son  entrée  en  force.  Cette  norme  ne  nécessitait  aucune 
disposition  d’application.  Seule  une  simple  adaptation  de  la  législation  était  nécessaire. 
Pour  preuve,  cette  affirmation  est  d’une  part  corroborée  par  un  courrier  de  Monsieur  le 
Conseiller  d’Etat  Pascal  Corminboeuf,  Directeur  du  département  des  institutions,  de 
l’agriculture  et  des  forêts  (DIAF)  à  l’attention  du  Service  de  législation,  daté  du 
17 octobre 2005  (courrier  reproduit  partiellement  dans  une  lettre  du  Service  de  l’état  civil 
et des naturalisations versée au dossier), par lequel est précisé que l’art. 69 al. 3 Cst.cant. 
ne  nécessite  pas,  «au  sens  strictement  juridique  du  terme,  de  dispositions  d’application». 
D’autre  part,  dans  le  cadre  de  la  révision  de  la  LDCF,  qui  verra  la  suppression  de 
l’art. 18 LDCF,  le  Conseil  d’Etat,  par  son  message  du  2  octobre  2006,  affirme:  «Cette 
suppression  n’appelle  pas  de  grand  commentaire.  Elle  découle  du  texte  de  la  nouvelle 
Constitution  cantonale  et  également  de  la  volonté  du  législateur  fédéral»  (cf.  Message 
n° 287 du 2 octobre 2006 accompagnant le projet de loi modifiant la loi sur le droit de cité 
fribourgeois, publié in: BGC 2007, p. 95 à 104). 

Finalement,  l’applicabilité  directe  de  cette  disposition  constitutionnelle  ne  pouvait 
raisonnablement  poser  d’insurmontables  problèmes  administratifs,  étant  donné  qu’elle 
entraînait  la  cessation  d’une  pratique,  concrétisée  par  le  fait  que  l’Etat  et  les  Communes 
devaient  s’abstenir  de  prélever  le  denier  de  naturalisation.  En  outre,  des  difficultés 
administratives,  notamment  liées  à  des  aspects  budgétaires,  éléments  par  ailleurs 
prévisibles, ne  sauraient influer sur le sort à donner à la question de  l’applicabilité directe 
d’une disposition constitutionnelle. 

 
 
 
- 8 -

Au  regard  de  ce  qui  précède,  la  Cour  de  céans  juge  que  l’art.  69  al.  3  Cst.cant.  est 
d’application  directe,  ce  qui  avait  pour  conséquence  que,  dès  le  1er  janvier  2005, 
l’art. 18 LDCF était contraire au texte de la Charte fondamentale. La perception d’un denier 
de  naturalisation  devenait  ainsi  immédiatement 
la  Constitution 
cantonale primant, en vertu du principe de la primauté des Constitutions cantonales sur les 
autres actes normatifs cantonaux, la LDCF. 

inconstitutionnelle, 

e)  En conséquence de  ce qui précède, le recours  est admis, la Commune ne pouvait 

en effet, dès le 1er janvier 2005, imposer le paiement d’un denier de naturalisation. 

4.  Le  recourant  invoque,  dans  un  second  grief,  une  violation  du  droit  fédéral,  plus 
précisément de l’art. 38 de la loi fédérale sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse 
(ci-après: LN; RS 141.0) ainsi que, dans un troisième grief, une violation de l’obligation de 
motivation  corolaire  du  droit  d’être  entendu.  Le  recours  devant  être  admis  sur  la  base  de 
l’argumentaire  contenu  au  considérant  3,  le  sort  de  ces  griefs  complémentaires  peut 
demeurer indécis. 

5.   a)  Conformément  à  l'art.  131  CPJA,  en    cas  de  recours,  la  partie  qui    succombe 
supporte  les  frais  de  la  procédure.  Toutefois,  des  frais  de  procédure  ne  peuvent  pas  être 
exigés de la Confédération, de l'Etat, des communes et d'autres personnes de droit public, 
ainsi  que  des  particuliers  et  des  institutions  privées  chargées  de  tâches  de  droit  public,  à 
moins que leurs intérêts patrimoniaux ne soient en cause (art. 133 CPJA). 

En l'espèce, même si le recours est admis, des frais ne peuvent pas être mis à la charge de 
la  collectivité  publique  dans  la  mesure  où  les  contributions  publiques  ne  font  pas  partie, 
selon la jurisprudence, des intérêts patrimoniaux d'une collectivité publique dans le sens de 
l’art. 133 CPJA (RFJ 1992 p. 199). 

  b) Selon l’article 137 al. 1 CPJA, notamment en cas de recours devant une autorité 
statuant  en  dernière  instance  cantonale,  l’autorité  de  la  juridiction  administrative  alloue, 
sur requête, à la partie qui obtient gain de cause une indemnité pour les frais nécessaires 
qu’elle  a  engagés  pour  la  défense  de  ses  intérêts.  Lorsqu'une  partie  n'obtient  que 
partiellement gain de cause, l'indemnité est réduite en proportion (art. 138 al. 2 CPJA). 

En l’espèce, le recourant demande à ce que les dépens soient mis à la charge de la partie 
adverse. La Cour de céans ne peut admettre cette requête. En  effet, l’indemnité de partie 
ne  peut  que  concerner  la  procédure  devant  le  Tribunal  cantonal.  C’est  en  principe 
uniquement  à  partir  de  la  notification  de  la  décision  attaquée  que  les  frais  indemnisables 
sont  pris  en  considération  (C.  PFAMMATTER,  in:  RFJ  1993,  p.  131).  Il  n’y  a  ainsi  pas  de 
dépens  alloués  dans  le  cadre  de  la  procédure  devant  le  Préfet  et,  devant  le  Tribunal 
cantonal, le recourant n’a pas eu de frais indemnisables. 

 
 
 
 
- 9 -

l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours est admis. 

Partant, la décision préfectorale du 17 septembre 2007  et la décision communale du 
29 mars 2007 sont annulées. 

II. 

Il n’est pas perçu de frais de justice. L’avance de frais prestée par le recourant lui est 
restituée. 

III. 

Il n’est pas alloué d’indemnité de partie. 

Conformément aux articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral 
(LTF;  RS  173.110),  le  présent  arrêt  peut  être  porté  devant  le  Tribunal  fédéral  dans  les 
30 jours qui suivent sa notification par la voie du recours en matière de droit public. 

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