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**Case Identifier:** 6d0c81b9-9bc6-562d-8591-bcfd83981a1d
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-06-19
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre constitutionnelle 19.06.2020 A/1981/2019
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_015_A-1981-2019_2020-06-19.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1981/2019-INIT ACST/15/2020  

COUR DE JUSTICE 

Chambre constitutionnelle 

Arrêt du 19 juin 2020 

 

dans la cause 

 

Monsieur A______ 
représenté par Me Guy Braun, avocat 

contre 

COMITÉ DE L’INITIATIVE « GENÈVE ZÉRO PUB : LIBÉRONS NOS RUES 
DE LA PUBLICITÉ COMMERCIALE » 

et 

CONSEIL D’ÉTAT 
 

 

 

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A/1981/2019 

EN FAIT 

1)  Monsieur A______, de nationalité suisse, est domicilié en Ville de Genève 
(ci-après : la ville), commune dans laquelle il exerce ses droits politiques. 

2) a. Par publication dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton 
de Genève (ci-après : FAO) du 7 juillet 2017, un comité d’initiative (ci-après : le 
comité) a lancé l’initiative populaire communale intitulée « Genève zéro pub – 
libérons nos rues de la publicité commerciale ! » (ci-après : l’initiative), dont la 
teneur était la suivante : 

« Les autorités de la ville de Genève sont chargées de mettre en œuvre une 
politique cohérente de gestion de l’affichage, dans le respect de la législation 
cantonale, en appliquant les principes suivants : 
1. privilégier la qualité du paysage urbain genevois en libérant l’espace public de la 
publicité commerciale par voie d’affichage ; 
2. faciliter la mobilité de tou-te-s, en particulier les personnes en situation de 
handicap, dont les malvoyant-e-s, en supprimant les panneaux qui font obstacle aux 
déplacements par leur emprise physique sur les espaces piétonniers ; 
3. mettre à disposition des associations et institutions locales des panneaux 
permettant la communication par voie d’affichage de leurs informations et activités, 
ainsi que d’évènements artistiques et culturels ; 
4. mettre à disposition des habitant-e-s des panneaux vierges destinés à l’expression 
libre, citoyenne et artistique ; 
5. conserver un équilibre entre expression libre et publicité associative, caritative, 
culturelle et événementielle sur l’espace public réservé à cet effet, en facilitant son 
accessibilité aux organisations à but non lucratif. 
Ces principes seront mis en œuvre dans les plus brefs délais possibles, compte tenu 
des contraintes légales, ainsi que des engagements contractuels en vigueur à la date 
d’adoption de la présente initiative ». 

 b. Selon l’exposé des motifs accompagnant l’initiative, la publicité 
commerciale nuisait à la qualité du paysage et de l’urbanisme dans l’espace 
public, constituait une pollution visuelle (mobilisation de l’attention sans 
consentement ni possibilité d’évitement), visait à stimuler des désirs de 
consommation (surconsommation, obsolescence programmée et surendettement), 
contribuait à aggraver l’impact des activités humaines sur l’environnement, en 
particulier sur les ressources naturelles et sur le réchauffement climatique, nuisait 
à la mobilité, notamment des personnes en situation de handicap, et fragilisait le 
tissu économique local (de nombreuses entreprises n’ayant pas les moyens d’y 
recourir). Les panneaux d’affichage laissés temporairement vierges en hiver 2017 
avaient libéré l’expression citoyenne et artistique, tout en stimulant les 
interactions sociales spontanées, ce qui avait conduit au renforcement de la 
cohésion sociale. D’autres grandes villes à travers le monde avaient fait le choix 
de se libérer de la publicité, tandis que d’autres collectivités publiques 
restreignaient sérieusement l’affichage ou étaient en train de le faire. 

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3)  Par arrêté du 24 janvier 2018, publié dans la FAO du 26 janvier 2018, le 
Conseil d’État a constaté que les signatures avaient été déposées dans le délai 
légal prescrit et en nombre suffisant, de sorte que l’initiative avait abouti. Par le 
même arrêté, il a fixé les délais de traitement de celle-ci. 

4)  Le 31 janvier 2018, l’organisation faîtière KS/CS Communication Suisse 
(ci-après : l’organisation) a écrit au Conseil d’État, lui indiquant que l’initiative ne 
portait pas sur des sujets susceptibles de faire l’objet d’une initiative au plan 
communal. 

5)  Le 12 mars 2018, la chancellerie d’État (ci-après : la chancellerie) a invité le 
comité à lui faire part de ses déterminations avant que le Conseil d’État ne statue 
sur la validité de l’initiative, notamment s’agissant de la manière dont les 
différents points traités par l’initiative s’inscrivaient dans le cadre légal des 
matières soumises au droit d’initiative communal et pourraient faire l’objet d’une 
délibération du conseil municipal, ainsi que sur la conformité de l’initiative au 
droit supérieur, en particulier à la loi sur les procédés de réclame du 9 juin 2000 
(LPR - F 3 20), et sur le respect du principe de l’unité de la matière. 

6)  Le même jour, la chancellerie a invité le conseil administratif de la ville 
(ci-après : le conseil administratif) à lui faire part de ses éventuelles observations 
sur la validité de l’initiative. 

7)  Le 26 mars 2018, le comité s’est déterminé au sujet de la validité de 
l’initiative, concluant à sa conformité au droit supérieur et au principe de l’unité 
de la matière. 

  L’initiative portait sur des objets correspondant, cumulativement ou 
alternativement, à ceux visés par l’art. 36 de la loi sur l’administration des 
communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05). Les points qu’elle traitait pouvaient 
faire l’objet d’une délibération du conseil municipal, en tant que l’établissement 
du nouveau concept directeur des procédés de réclame (ci-après : le concept 
directeur) en matière d’affichage voulu par l’initiative nécessiterait l’octroi d’un 
crédit adopté sous forme de délibération. La suppression de panneaux d’affichage 
était d’ailleurs déjà intervenue dans d’autres communes genevoises. L’initiative 
était également conforme à la LPR, qui attribuait aux communes la compétence de 
délivrer les autorisations et concessions en matière de procédés de réclame, de 
même que d’établir un concept directeur sur les domaines public et privé, de 
prendre des mesures en cas de violation de la loi et de déterminer l’emplacement 
des supports destinés aux procédés de réclame et à l’affichage sans but lucratif. 

8)  Le 28 mars 2018, le conseil administratif a indiqué qu’à première vue 
l’initiative ne lui paraissait pas poser de problème de légalité. 

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9)  Le 11 mai 2018, l’organisation s’est spontanément déterminée au sujet de 
l’initiative, qui devait être invalidée. 

  Elle emportait une ingérence injustifiée à la liberté économique, dans la 
mesure où elle interdisait toute publicité commerciale par voie d’affichage, ne 
répondait à aucun intérêt public et ne respectait pas le principe de 
proportionnalité. Au regard de la faible proportion de panneaux d’affichage par 
habitant, l’initiative n’était pas en mesure de limiter la pression exercée par la 
publicité commerciale ni de favoriser la mobilité, puisque les panneaux seraient 
conservés pour être utilisés à d’autres fins. Une limitation très importante de la 
publicité commerciale était d’ailleurs déjà effective en raison des concessions 
accordées. L’initiative engendrait également de graves inégalités de traitement 
entre concurrents, à savoir ceux disposant d’une vitrine et ceux n’en disposant 
pas, et mettait une barrière à l’entrée du marché pour les nouveaux commerçants 
non encore installés. Enfin, l’initiative ne respectait pas non plus le principe de 
l’unité de la matière, puisqu’elle poursuivait des buts différents sans liens entre 
eux. 

10)  Le 17 mai 2018, le comité s’est déterminé sur la prise de position de 
l’organisation, indiquant que les objections qui y étaient soulevées relevaient du 
débat de fond sur l’initiative. 

  L’initiative n’empêchait pas la publicité commerciale par d’autres moyens 
que l’affichage sur le domaine public et mettait au même niveau tous les acteurs 
économiques en supprimant les régulations actuelles et en assurant l’égalité de 
traitement entre concurrents, avec la précision que les commerces de proximité 
n’avaient quasiment jamais recours aux panneaux réservés à la publicité 
commerciale. L’initiative respectait également le principe de l’unité de la matière, 
puisqu’elle avait pour objet principal de libérer le domaine public de la ville de la 
publicité commerciale par voie d’affichage. 

11)  Par arrêté du 23 mai 2018, publié dans la FAO du 25 mai 2018, le Conseil 
d’État a déclaré l’initiative partiellement valide, annulant les ch. 1 et 2 de celle-ci 
au motif qu’ils n’entraient pas dans les objets soumis au droit d’initiative 
communal, contrairement aux ch. 3 à 5 de l’initiative qui étaient notamment 
conformes au droit supérieur. 

12)  Le 22 juin 2018, le comité a recouru auprès de la chambre constitutionnelle 
de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre cet arrêté, 
concluant à son annulation en tant qu’il invalidait les ch. 1 et 2 de l’initiative. 

13)  Par arrêt du 31 octobre 2018 (ACST/22/2018), la chambre constitutionnelle 
a partiellement admis le recours, annulé l’arrêté litigieux et renvoyé la cause au 
Conseil d’État, au sens des considérants. 

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  L’initiative tendait à l’établissement et à la mise en œuvre, à Genève, d’un 
concept directeur qui bannissait la publicité commerciale du domaine public et du 
domaine privé perceptible depuis le domaine public et soutenait l’affichage des 
informations et activités des institutions et associations locales et celui des 
expressions citoyennes et artistiques des habitants. Un tel concept directeur se 
rattachait à la notion large d’aménagement du territoire visée par l’art. 36 al. 1 
let. d LAC, dont l’étude pouvait être demandée par la voie d’une initiative 
populaire communale, pour autant qu’une délibération du conseil municipal 
puisse intervenir à un stade ultérieur de la procédure pour en concrétiser 
l’adoption. Tel était bien le cas, puisque l’initiative pouvait être concrétisée par un 
règlement en mesure de guider l’exécutif communal pour délivrer les 
autorisations, fixer les conditions et charges ainsi que pour prendre les mesures 
prévues par la LPR, actes qui continuaient à être de son ressort. C’était donc à tort 
que le Conseil d’État avait invalidé les ch. 1 et 2 de l’initiative, l’autorité intimée 
devant procéder à un nouvel examen de la validité de l’initiative, considérée dans 
son ensemble. 

14)  Contre cet arrêt, M. A______ a recouru auprès du Tribunal fédéral, qui a 
déclaré son recours irrecevable (arrêt du Tribunal fédéral 1C_637/2018 du 
10 décembre 2018). L’arrêt cantonal attaqué ne mettait pas un terme à la 
procédure de validation de l’initiative, dès lors que la cause était renvoyée au 
Conseil d’État pour qu’il se prononce sur le point de savoir si, considérée dans 
son ensemble, elle respectait les conditions de validité qu’étaient notamment 
l’unité de la matière et la conformité au droit supérieur. 

15)  Le 7 novembre 2018, la chancellerie a demandé au comité et à la ville de se 
déterminer au sujet de la validité de l’initiative, à la suite de l’ACST/22/2018. 

16)  Le 16 novembre 2018, la ville s’est référée à son précédent courrier, dont 
elle reprenait la teneur. 

17)  Le 30 novembre 2018, le comité a également persisté dans ses précédentes 
prises de position. 

18)  Le 11 mars 2019, M. A______ a transmis au Conseil d’État des 
déterminations spontanées au sujet de l’initiative, qui devait être invalidée. 

  En proscrivant la publicité commerciale sur l’ensemble du territoire 
communal, sans démonter tous les supports utilisés pour afficher ces contenus, le 
ch. 1 de l’initiative emportait une restriction grave à la liberté économique. Dans 
ce cadre, un règlement communal, au demeurant contraire à la LPR, ne pouvait 
être considéré comme une base légale formelle. Le ch. 1 de l’initiative ne 
poursuivait pas non plus d’intérêt public et était disproportionné, puisqu’il visait 
indistinctement l’ensemble des produits et services et ne participait pas à la 
résolution des problèmes qu’il dénonçait. Les ch. 3 et 5 de l’initiative étaient 

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également discriminatoires, dans la mesure où seules les associations et 
institutions locales seraient autorisées à faire de la publicité et que, parmi 
celles-ci, celles ne poursuivant pas de but lucratif seraient favorisées. 

19)  Le 14 mars 2019, la chancellerie a invité le comité à se déterminer sur la 
validité de l’initiative en lien avec le courrier de M. A______. 

20)  Le 29 mars 2019, le comité a conclu à la validité de l’initiative, laquelle 
défendait des intérêts publics prépondérants, répondait aux différents critères de la 
proportionnalité et respectait le principe de l’unité de la matière. 

21)  Par arrêté du 17 avril 2019, publié dans la FAO du 23 avril 2019, le Conseil 
d’État a déclaré l’initiative valide. 

  L’initiative, rédigée en termes généraux, respectait les principes d’unité de 
la matière et de clarté et n’était pas inexécutable. 

  Elle était également conforme au droit supérieur. Bien qu’elle ciblât 
uniquement la publicité sur le domaine public ou perceptible depuis le domaine 
public sans pour autant prohiber les autres formes de publicité, elle n’en réduisait 
pas moins le choix des annonceurs, de sorte qu’elle emportait une ingérence à la 
liberté économique, qui pouvait, globalement, être qualifiée de grave, étant donné 
qu’elle concernait, de manière durable, un certain nombre d’entités n’ayant plus 
de moyen de faire de la publicité commerciale pour leur compte et celui de tiers. 
Dans ce cadre, le règlement adopté par le conseil municipal – qui constituerait le 
concept directeur au sens de la LPR et pourrait être soumis au référendum 
communal – était une base légale suffisante. L’initiative poursuivait des intérêts 
publics admissibles, notamment de politique sociale, qui étaient atteints par la 
suppression de toute publicité par voie d’affichage, aucune mesure moins incisive, 
comme une diminution du nombre des affiches, n’étant envisageable. 
L’interdiction projetée plaçait en outre les entreprises au bénéfice d’une 
concession d’affichage sur un pied d’égalité par rapport à celles n’en ayant pas, de 
sorte que l’initiative était également conforme à la proportionnalité au sens étroit. 
De plus, l’initiative pouvait être interprétée comme accordant une certaine liberté 
d’appréciation au conseil municipal qui pouvait, le cas échéant, prévoir un régime 
d’exceptions à l’interdiction dans des cas précis. Pour les mêmes motifs, 
l’interdiction de la publicité commerciale sur le domaine privé mais visible depuis 
le domaine public ne portait pas non plus atteinte à la garantie de la propriété. 

  L’initiative était en outre conforme à la LPR, qui se contentait de prévoir un 
cadre normatif concernant l’emploi des procédés de réclame, fixant ainsi les 
limites de ce qui était admissible en ce domaine, sans pour autant prévoir de limite 
inférieure, ce qui laissait la possibilité aux communes d’interdire complètement la 
publicité sur leur territoire. 

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22)  Par acte du 23 mai 2019, M. A______ a recouru auprès de la chambre 
constitutionnelle contre cet arrêté, concluant à son annulation, à l’invalidation des 
ch. 1, 3 et 5 de l’initiative et à l’octroi d’une indemnité de procédure. 

  L’initiative privait toute personne physique ou morale exerçant une activité 
économique de la possibilité de promouvoir ses activités sur le territoire 
communal par voie d’affichage sur le domaine public ou perceptible depuis le 
domaine public, de même que tout sponsor d’événements culturels ou sportifs 
ainsi que les entreprises d’affichage et les propriétaires de biens immobiliers 
proposant de tels services sur le domaine privé. Le ch. 1 de l’initiative emportait 
ainsi une restriction grave à la liberté économique. Cette restriction ne reposait sur 
aucune base légale formelle, dès lors que le législateur cantonal ne permettait à la 
ville que d’adopter le concept directeur en matière d’affichage, qui s’apparentait à 
une ordonnance administrative interne, et ne poursuivait aucun intérêt public 
pertinent, étant précisé que ceux mentionnés par l’initiative étaient déjà réalisés 
par la LPR. Le principe de proportionnalité n’était pas non plus respecté, le 
Conseil d’État ayant au demeurant omis dans son examen l’ensemble des 
entreprises touchées par l’interdiction de la publicité par voie d’affichage et 
n’avait pas traité son caractère général, puisqu’elle visait toutes les activités 
économiques et l’ensemble des services et produits qui en découlaient, 
indépendamment du fait de savoir si la publicité participait ou non aux problèmes 
sur lesquels l’initiative entendait agir. Le ch. 1 de l’initiative et son titre devaient 
ainsi être annulés. 

  Dans la mesure où les propriétaires de biens immobiliers adaptés à 
l’affichage publicitaire étaient directement touchés par l’interdiction générale de 
toute publicité commerciale, l’initiative violait, pour les mêmes motifs, également 
la garantie de la propriété. 

  Le ch. 1 et le titre de l’initiative étaient aussi contraire à la LPR, qui laissait 
à l’exécutif communal le soin de sa mise en œuvre au moyen d’un instrument non 
contraignant, le législateur cantonal n’ayant pas voulu autoriser les communes à 
déroger aux objectifs de la loi en bannissant par exemple toute forme de publicité 
commerciale. Au contraire, il avait réglementé de manière contraignante pour 
l’ensemble du territoire cantonal les procédés de réclame. 

  Les ch. 3 et 5 de l’initiative comportaient une inégalité de traitement entre 
concurrents, puisque les organisations visées pouvaient continuer à faire ce qui 
était refusé à celles poursuivant un but lucratif dans les mêmes domaines 
événementiels, culturels ou artistiques, ce qui constituait une mesure de politique 
économique prohibée. Par ailleurs, aucun critère objectif ne pouvait justifier que 
les entreprises actives dans d’autres secteurs économiques et ne participant pas 
aux problèmes dénoncés par l’initiative soient traitées différemment des 
organismes actifs dans les secteurs culturels, artistiques ou événementiels. De 
plus, en exigeant la mise à disposition de panneaux d’affichages aux seules 

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associations et institutions locales, le ch. 3 de l’initiative était contraire au libre 
accès au marché intérieur. Quant aux organisations mentionnées qui poursuivaient 
un but lucratif, elles ne bénéficiaient d’aucun accès facilité aux espaces 
publicitaires, uniquement réservé à celles ne poursuivant pas un tel but. 

23)  Le 20 juin 2019, le Conseil d’État a persisté dans les conclusions et termes 
de son arrêté, indiquant n’avoir aucune observation supplémentaire à formuler sur 
le recours. 

24)  Le 21 juin 2019, le comité a conclu au rejet du recours. 

  L’initiative respectait le principe de proportionnalité, en l’absence de droit 
inconditionnel à l’usage du domaine public et au regard de sa portée limitée, 
puisqu’elle reléguait tous les acteurs économiques au même niveau, où la 
concurrence pouvait pleinement se réaliser. Par ailleurs, dans la mesure où le 
caractère d’intérêt général véhiculé par le sponsoring était prépondérant, la liberté 
économique n’était pas concernée. La suppression de la publicité commerciale 
dans l’espace public contribuait également à la réduction de la surconsommation 
et protégeait le développement des enfants. L’initiative concernant uniquement la 
publicité par voie d’affichage, seules pouvaient se prévaloir d’une restriction 
grave à la liberté économique les sociétés d’affichage concessionnaires, qui se 
verraient alors dans l’impossibilité de continuer leurs activités sur le territoire de 
la ville. Même dans cette situation, il suffisait toutefois à la ville de ne pas 
renouveler ces concessions à leur échéance et de reprendre, à l’interne, la gestion 
de l’affichage. 

  En matière de publicité par voie d’affichage, le rôle de la commune n’était 
pas seulement subsidiaire par rapport à celui du canton, puisque, indépendamment 
de l’outil utilisé, à savoir un concept directeur ou un règlement, la compétence 
décisionnelle restait communale, rien n’indiquant que l’interdiction projetée soit 
incompatible avec la LPR. La ville avait d’ailleurs déjà fait usage de sa 
prérogative, en inscrivant dans un concept directeur l’exclusion de l’affichage 
commercial de certaines zones, tout en octroyant une dérogation à l’affichage 
culturel. D’autres communes, comme celle de Puplinge, avaient en outre 
également proscrit sur leur territoire la publicité commerciale ou envisageaient de 
le faire. 

  La question posée par l’initiative intervenait en amont de celle de la 
concurrence, puisqu’elle concernait l’utilisation ou non du domaine public à des 
fins publicitaires. Elle permettait à la ville d’imposer des restrictions d’usage du 
domaine privé afin que celui-ci soit conforme à la destination à donner au 
domaine public au sens large. 

25)  Le 15 août 2019, M. A______ a répliqué, persistant dans les conclusions et 
termes de son recours. 

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26)  Les 23 août et 8 novembre 2019, le juge délégué a invité les parties à lui 
faire parvenir leurs éventuelles observations, après quoi la cause serait gardée à 
juger. 

27)  Les 10 septembre et 21 novembre 2019, le Conseil d’État a persisté dans les 
conclusions de son arrêté, n’ayant pas d’observations complémentaires à formuler. 

28)  Le 19 novembre 2019, M. A______ a également persisté dans les 
conclusions de son recours. 

29)  Le comité ne s’est pas déterminé. 

30)  Sur quoi, la cause a été gardée à juger. 

EN DROIT 

1) a. La chambre constitutionnelle est compétente pour connaître de recours 
interjetés, comme en l’espèce, contre un arrêté du Conseil d’État relatif à la 
validité d’une initiative populaire (art. 124 let. b de la Constitution de la 
République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - Cst-GE - A 2 00 ; art. 130B 
al. 1 let. c de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ – 
E 2 05 ; ACST/22/2018 précité consid. 1a). 

 b. Le recours a été interjeté en temps utile, le délai légal ordinaire de 
trente jours (art. 62 al. 1 let. a et d et 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10) s’appliquant en la matière, 
nonobstant le silence de la loi (ACST/17/2015 du 2 septembre 2015 consid. 3a). Il 
respecte les conditions de forme et de contenu prévues par les art. 64 al. 1 et 65 
al. 1 et 2 LPA. 

 c. Le recours contre une décision relative à la validité d’une initiative 
communale concerne le droit de vote des citoyens ainsi que les votations et 
élections au sens de l’art. 82 let. c de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110). Toute personne physique ayant le droit de vote 
dans l’affaire en cause est recevable à interjeter un tel recours, de même que les 
partis politiques et les organisations à caractère politique formées en vue d’une 
action précise, comme le lancement d’une initiative ou d’un référendum 
(ATF 139 I 195 consid. 1.4 ; 134 I 172 consid. 1.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 
1C_305/2012 du 26 février 2016 consid. 1.2 ; 1C_357/2009 du 8 avril 2010 
consid. 1.2). En l’espèce, le recours a été interjeté par M. A______, ressortissant 
suisse domicilié à Genève, commune dans laquelle il exerce ses droits politiques. 
Il a dès lors qualité pour recourir contre l’arrêté litigieux statuant sur la validité de 
l’initiative. 

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 d. Le recours doit donc être déclaré recevable. 

2)  Dans le canton de Genève, une initiative populaire municipale est toujours 
rédigée en termes généraux, même si elle peut comporter des vœux précis. En cas 
d’acceptation – par le conseil municipal (art. 73 al. 2 et 3 Cst-GE ; 
art. 36C ss LAC) ou le corps électoral (art. 75 Cst-GE ; art. 94 al. 2 et 3 de la loi 
sur l’exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 - LEDP - A 5 05 ; 
art. 36G LAC) –, elle doit être concrétisée (art. 73 al. 2 et 76 Cst-GE ; 
ACST/22/2018 précité consid. 2 et les références citées). 

  Le sens des propositions qu’énonce une initiative populaire communale se 
détermine néanmoins d’après les méthodes habituelles d’interprétation des 
normes. Il s’agit donc d’appliquer les méthodes d’interprétation dites littérale, 
historique, systématique et téléologique, dans toute la mesure où le permettent 
d’une part leur rédaction en termes généraux et d’autre part leur texte, qui est 
déterminant bien qu’une prise en compte des explications l’accompagnant le cas 
échéant puisse intervenir. Viennent en renfort les règles dites de l’interprétation la 
plus favorable aux initiants, qu’exprime l’adage in dubio pro populo, et de 
l’interprétation conforme au droit supérieur (ACST/22/2018 précité consid. 2 et 
les références citées). 

3)  En l’espèce, ainsi que l’exprime la phrase introductive du texte de 
l’initiative, voulant que soit mise en œuvre une « politique cohérente de gestion de 
l’affichage », et que cela ressort des principes que ledit concept directeur devrait 
appliquer, énumérés aux ch. 1 à 5 de l’initiative, l’objectif central poursuivi par 
l’initiative est que la ville fasse usage de la faculté que la LPR reconnaît aux 
communes d’établir un concept directeur. 

  Au nombre des principes dont l’initiative prévoit l’application, la 
« libération » de l’espace public de la publicité commerciale par voie d’affichage 
occupe une place prépondérante, dès lors que cette visée est intégrée dans 
l’intitulé même de l’initiative, est reprise explicitement à son ch. 1 et sous-tend ses 
ch. 3 à 5 par la seule mention d’autres types de publicité. Quant à la facilitation de 
la mobilité piétonnière voulue par le ch. 2 de l’initiative, elle constitue un objectif 
supplémentaire à réaliser par le biais de l’établissement d’un concept directeur et 
pourrait impliquer la démolition, voire le déplacement de supports publicitaires. 

  Bien que le comité ne l’ait pas précisé, la « politique cohérente de gestion de 
l’affichage » à mettre en œuvre par l’initiative doit non seulement porter sur le 
domaine public, mais également sur le domaine privé perceptible depuis le 
domaine public. On déduit cela du champ d’application de la LPR dans lequel 
l’initiative entend s’inscrire et du fait qu’une limitation au domaine public 
n’apporterait pas une solution satisfaisante aux problèmes auxquels le comité 
entend remédier. 

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  Malgré le large champ d’application de la LPR, laquelle a trait à tous les 
procédés de réclame, à savoir tous les moyens graphiques, plastiques, éclairés, 
lumineux, sonores, olfactifs ou autres (art. 2 LPR ; art. 1 du règlement 
d’application de la loi sur les procédés de réclame du 11 octobre 2000 - RPR - 
F 3 20.01), à l’exception de ceux mentionnés à l’art. 3 al. 2 LPR, l’initiative doit 
être comprise comme se limitant au seul affichage dit « papier », conformément à 
son texte, qui fait référence aux termes de « panneaux » et d’« affichage », ainsi 
qu’au sens des différentes invites qu’elle contient, notamment le fait de faciliter la 
mobilité et de permettre la communication des différentes informations et activités 
qu’elle mentionne, qui ne peuvent pas être réalisées en recourant par exemple à 
des enseignes lumineuses, non concernées par l’initiative. Cette dernière s’inscrit 
au demeurant dans le cadre du concept directeur, qui vise uniquement l’affichage 
dit « papier », selon différents formats (panneaux « F4 » culturels, commerciaux, 
colonnes [art. 3 à 5], « F200/200L » [art. 6 et 7], « plans de ville » [art. 8] et 
« F12 » [art. 9]), rétroéclairé ou non, s’agissant des procédés de réclame pour le 
compte de tiers au sens des art. 21 ss LPR. 

  Par conséquent, l’initiative tend à l’établissement et la mise en œuvre à 
Genève d’un concept directeur qui bannisse la publicité commerciale du domaine 
public et du domaine privé perceptible depuis le domaine public par voie 
d’affichage et qui y promeuve, dans les limites dictées par une facilitation de la 
circulation piétonnière et un souci d’équilibre, l’affichage concernant les 
informations et activités des institutions et associations locales et celui des 
expressions citoyennes et artistiques des habitants. 

4) a. De la Cst-GE résulte qu’une initiative populaire communale doit relever 
d’une matière définie par la loi comme matière possible d’exercice du droit 
d’initiative communale (art. 71 al. 2 Cst-GE), aboutir à une délibération du conseil 
municipal (art. 71 al. 1 Cst-GE), respecter l’unité de la matière (art. 72 
al. 2 Cst-GE) et être conforme au droit supérieur (art. 72 al. 3 Cst-GE). 

  En exécution de l’art. 71 al. 2 Cst-GE (repris de l’art. 68A al. 1 aCst-GE), le 
législateur a prévu, à l’art. 36 al. 1 LAC, que le droit d’initiative populaire 
communal s’exerce, dans les limites des lois fédérales et cantonales, sur la 
construction, la démolition et l’acquisition d’immeubles communaux (let. a), 
l’ouverture ou la suppression de rues ou de chemins communaux (let. b), les 
travaux d’utilité publique communaux (let. c), les études d’aménagement du 
territoire communal (let. d), la constitution de fondations d’intérêt communal de 
droit public ou privé (let. e) et les activités sociales, culturelles, sportives et 
récréatives, ainsi que leurs aménagements et installations (let. f). 

  Par ailleurs, de l’art. 71 al. 1 Cst-GE résulte l’exigence supplémentaire 
qu’une initiative populaire communale doit aboutir à une délibération du conseil 
municipal, autrement dit impliquer, pour sa concrétisation, l’exercice par le 
conseil municipal d’une de ses fonctions délibératives, telles que les énumère 

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l’art. 30 LAC. La délibération de concrétisation d’une initiative populaire 
communale peut consister tant en la mise en œuvre d’une des compétences 
spécifiques énumérées par l’art. 30 al. 1 LAC qu’en l’adoption, en application de 
l’art. 30 al. 2 LAC, de règlements ou d’arrêtés de portée générale régissant les 
domaines relevant de la compétence des communes (ACST/22/2018 précité 
consid. 5b et les références citées). 

 b. À ces exigences s’ajoutent, déduites de la liberté de vote garantie par les 
art. 34 al. 2 Cst. et 44 Cst-GE, celles de clarté du texte de l’initiative et 
d’exécutabilité de l’initiative (ATF 133 I 110 consid. 8 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_59/2018 du 25 octobre 2018 consid. 3.1 et 4.4 ; ACST/8/2020 du 
6 février 2020 consid. 3c et les références citées). 

 c. Il incombe au Conseil d’État d’examiner la validité des initiatives 
populaires communales (art. 72 al. 1 Cst-GE ; art. 92B LEDP ; art. 36C 
al. 1 LAC). L’initiative dont une partie n’est pas conforme au droit est déclarée 
partiellement nulle si la ou les parties qui subsistent sont elles-mêmes valides. À 
défaut, l’initiative est déclarée nulle (art. 72 al. 3 Cst-GE). 

 d. En l’espèce, dans son précédent arrêt rendu au sujet de l’initiative litigieuse 
(ACST/22/2018 précité consid. 5 ss), auquel il sera renvoyé, la chambre de céans 
a déjà jugé que celle-ci portait sur une étude d’aménagement du territoire 
communal au sens de l’art. 36 al. 1 let. d LAC et qu’elle était susceptible d’être 
concrétisée par le biais d’une délibération du conseil municipal, à savoir un 
règlement, en application de l’art. 30 al. 2 LAC, de sorte qu’elle respectait les 
exigences y relatives posées à l’art. 71 al. 1 et 2 Cst-GE, points non contestés en 
tant que tels par le recourant. 

  Le recourant considère, dans la présente cause, que l’initiative serait 
invalide en tant qu’elle serait contraire au droit supérieur, son ch. 1 et son intitulé 
portant atteinte à la liberté économique, à la garantie de la propriété ainsi qu’à la 
LPR, et ses ch. 3 et 5 comportant une inégalité de traitement, notamment entre 
concurrents. 

5) a. Aux termes de l’art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle 
comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité 
économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). La liberté économique, 
qui peut être invoquée tant par les personnes physiques que morales, protège toute 
activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production 
d’un gain ou d’un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1 et les références citées). 
Elle protège également le droit de faire de la publicité, en particulier le droit 
d’apposer de la publicité pour le compte d’un mandant (ATF 128 I 3 consid. 3a). 
L’art. 35 Cst-GE contient une garantie similaire. 

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  La liberté économique comprend le principe de l’égalité de traitement entre 
personnes appartenant à la même branche économique. Selon ce principe, déduit 
des art. 27 et 94 Cst., sont prohibées les mesures étatiques qui ne sont pas neutres 
sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la même activité 
économique (ATF 143 I 37 consid. 8.2). On entend par concurrents directs les 
membres de la même branche économique qui s’adressent avec les mêmes offres 
au même public pour satisfaire les mêmes besoins. Ne sont considérés comme 
concurrents directs que les entreprises situées dans la circonscription territoriale à 
laquelle s’applique la législation en cause (ATF 132 I 97 consid. 2.1). 

 b. Des restrictions à la liberté économique sont admissibles aux conditions 
prévues aux art. 36 Cst. et 43 Cst-GE. 

  Toute restriction doit ainsi être fondée sur une base légale, les restrictions 
graves devant être prévues par la loi (art. 36 al. 1 Cst. ; art. 43 al. 1 Cst-GE). 

  Du point de vue de l’intérêt public (art. 36 al. 2 Cst. ; art. 43 al. 2 Cst-GE), 
sont autorisées les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les 
mesures dictées par la réalisation d’autres intérêts publics (ATF 125 I 322 
consid. 3a), comme l’aménagement du territoire ou la politique environnementale 
(ATF 140 I 218 consid. 6.2 et les références citées). La jurisprudence définit les 
mesures dites sociales ou de politique sociale comme celles qui tendent à procurer 
du bien-être à l’ensemble ou à une grande partie des citoyens ou à accroître ce 
bien-être par l’amélioration des conditions de vie, de la santé ou des loisirs 
(ATF 143 I 403 consid. 5.2 et les références citées). Sont en revanche prohibées 
les mesures de politique économique ou de protection d’une profession qui 
entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches 
professionnelles ou certaines formes d’exploitation (ATF 131 I 223 consid. 4.2). 

  Le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; art. 43 al. 3 Cst-GE) 
exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats escomptés (règle 
de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par une mesure moins 
incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà 
du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics 
ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant 
une pesée des intérêts ; ATF 142 I 49 consid. 9.1 et les références citées). 

6) a. En l’espèce, en tant que l’initiative, dans son ch. 1, vise à libérer l’espace 
public de la publicité commerciale par voie d’affichage (cf. supra consid. 3), elle 
emporte une ingérence à la liberté économique des personnes physiques ou 
morales souhaitant faire, dans un but commercial, de la publicité pour leurs 
produits et/ou services par ce biais, tant sur le domaine public de la ville que sur le 
domaine privé perceptible depuis le domaine public. Il en va de même des 
entreprises actives dans le domaine de l’affichage au sens large, qui se verront de 

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cette manière restreintes dans l’exercice de leur activité sur le territoire 
communal. 

  Étant donné que l’interdiction en cause vise toute publicité commerciale, le 
ch. 1 de l’initiative ne comporte aucune inégalité de traitement entre concurrents 
directs, puisque ceux-ci se voient tous traités de la même manière et empêchés de 
faire de la publicité pour leurs produits et/ou services. Il en va de même du ch. 5 
de l’initiative, qui a trait aux organisations à but non lucratif, lesquelles ne sont 
pas titulaires de la liberté économique et ne se trouvent pas dans une situation de 
concurrence avec les entités commerciales en l’absence de poursuite d’un but à 
caractère économique, mais idéal, même si dans ce cadre la question d’une 
inégalité de traitement au sens de l’art. 8 Cst. pourrait se poser, ce qui sera 
examiné par la suite (cf. infra consid. 9). Le même raisonnement s’applique 
s’agissant des associations et institutions locales visées au ch. 3 de l’initiative, 
lesquelles doivent pouvoir bénéficier de panneaux d’affichage leur permettant de 
communiquer leurs informations et activités. Quant au ch. 3 in fine de l’initiative, 
il doit être interprété de manière large, conformément à l’esprit de l’initiative, en 
tenant compte du domaine visé, à savoir les événements artistiques et culturels, et 
non pas de l’entité, à but lucratif ou non, qui propose de tels événements et pour 
lesquels elle recourt à la publicité. L’on ne voit ainsi pas de ce point de vue 
d’ingérence à la liberté économique ni de problème en lien avec l’égalité entre 
concurrents, pas davantage qu’avec la loi fédérale sur le marché intérieur du 
6 octobre 1995 (LMI - RS 943.02), qui ne s’applique qu’aux activités lucratives 
ayant pour but un gain (art. 1 al. 3 LMI). 

 b. Le recourant conteste l’existence d’une base légale, indiquant que, selon la 
LPR, la commune serait seulement habilitée à établir un concept directeur, qui 
équivaudrait à l’adoption d’une ordonnance administrative. 

  Il est vrai que la LPR attribue aux communes la compétence d’établir un 
concept directeur en matière de procédés de réclame pour compte de tiers (art. 24 
al. 1 LPR), à savoir des lignes directrices non contraignantes rendant compte des 
intentions à court, moyen et long termes des autorités municipales, qui constitue 
un outil d’aide à la décision (MGC 2000 I 793 ; MGC 2000 V 4772), dont l’étude 
peut être demandée par la voie d’une initiative populaire communale 
(ACST/22/2018 précité consid. 8). 

  Il n’en demeure pas moins, comme l’a jugé la chambre de céans, que la 
concrétisation de l’initiative devra passer par l’adoption d’un règlement par le 
conseil municipal, sous la forme d’une délibération, en application de l’art. 30 
al. 2 LAC (ACST/22/2018 précité consid. 10). En effet, l’initiative devrait être 
concrétisée par le biais d’un règlement, dont une disposition fondamentale 
consisterait à bannir la publicité commerciale, en exécution du ch. 1, une autre à 
poser des règles sur la densité, le genre et les conditions d’installation de 
panneaux d’affichage sur les voies publiques de façon à faciliter la mobilité des 

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personnes en situation de handicap, en exécution du ch. 2. D’autres règles 
générales et abstraites devront entrer en considération pour que les procédés de 
réclame soient autorisés, en ville, de manière à assurer la protection des sites et 
l’esthétique des lieux, une bonne intégration dans le paysage urbain, le respect de 
critères techniques, de façon possiblement nuancée selon des périmètres à définir 
le cas échéant. Un règlement devrait également préciser les principes énoncés aux 
ch. 3 à 5 de l’initiative, en particulier en prévoyant l’existence de panneaux 
vierges destinés à la libre expression et à la publicité des habitants et associations 
ou institutions locales et l’équilibre à maintenir entre ces deux aspects. De telles 
règles, générales et abstraites, guideront ainsi l’exécutif communal et son 
administration pour délivrer les autorisations, fixer les conditions et charges ainsi 
que prendre les mesures prévues par la LPR, actes qui continueront à être de leur 
ressort (ACST/22/2018 précité consid. 10). Cette délibération, qui sera adoptée 
par le conseil municipal, à savoir l’autorité législative communale 
(art. 140 Cst-GE), sera soumise au référendum sur le plan communal (art. 77 
al. 1 Cst-GE ; art. 29 al. 2 et 33 al. 1 LAC). Elle répond ainsi à l’exigence d’une 
base légale suffisante pour retreindre valablement la liberté économique. 

  Le recourant soutient toutefois que même à admettre l’existence d’une base 
légale, cette condition ne serait en l’espèce pas remplie en présence d’une 
restriction particulièrement grave à la liberté économique. Il perd toutefois de vue 
que la mesure envisagée au ch. 1 de l’initiative ne limite que partiellement la 
possibilité pour les personnes physiques et morales souhaitant faire connaître leurs 
produits et/ou services de faire de la publicité commerciale, puisqu’elle 
n’empêche pas une telle publicité par de nombreux autres canaux ni l’exercice 
d’une activité économique, seul étant concerné l’affichage publicitaire sur le 
domaine public et sur le domaine privé perceptible depuis le domaine public. 
Quant aux entreprises actives dans le domaine de l’affichage au sens large, si elles 
peuvent certes subir une atteinte importante dans l’exercice de leur activité, il n’en 
demeure pas moins qu’elles peuvent continuer celle-ci en dehors, d’une part, de 
l’affichage papier et, d’autre part, de la publicité commerciale, ainsi que dans 
d’autres communes, voire d’autres cantons, étant précisé qu’en tout état de cause, 
elles ne disposent d’aucun droit à l’obtention ni au renouvellement d’une 
concession faisant, comme en l’espèce, l’objet d’un monopole (art. 25 LPR) car la 
collectivité publique reste libre d’exercer elle-même l’activité en cause (arrêt du 
Tribunal fédéral 2C_82/2019 du 18 septembre 2019 consid. 4.3 et les références 
citées). Dans ce cadre, l’initiative indique expressément que les principes qu’elle 
contient devront être mis en œuvre dans le respect des engagements contractuels 
en vigueur, ce qu’a également confirmé le comité. Il s’ensuit que des exigences 
trop élevées ne sauraient être posées s’agissant de la base légale requise pour 
restreindre la liberté économique, cette condition étant réalisée dans le cas présent. 

 c. Par ailleurs, dès lors qu’elle n’empêche ni la commercialisation, ni la 
possibilité de toute publicité, ni l’exercice d’une activité économique, 

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conformément à ce qui précède, la restriction en cause n’appartient pas au noyau 
intangible de la liberté économique, pour autant du reste qu’une telle notion ait 
une quelconque portée sur le plan juridique (ACST/35/2019 du 21 novembre 2019 
consid. 6 et les références citées). 

 d. Le recourant conteste l’existence d’un intérêt public admissible au 
bannissement de toute publicité commerciale par voie d’affichage sur le territoire 
de la ville. 

  Il ressort du ch. 1 de l’initiative que la mesure envisagée veut « privilégier la 
qualité du paysage urbain genevois en libérant l’espace public de la publicité 
commerciale par voie d’affichage ». Bien que, conformément à la jurisprudence, 
une telle réglementation de l’affichage puisse répondre à un intérêt général, 
notamment pour assurer la protection des sites urbains et du paysage 
(ATF 100 Ia 445 consid. 5b ; arrêt du Tribunal fédéral 2P.161/2005 du 
17 octobre 2005 consid. 6.2), le contenu de l’affichage, commercial ou non, se 
révèle sans pertinence, alors que l’initiative vise précisément le bannissement de 
l’affichage commercial. Si elle sous-tend certes la réduction du nombre de 
panneaux d’affichages, voire leur suppression, l’initiative ne le fait toutefois 
qu’aux fins de favoriser la mobilité des personnes dans l’espace public selon le 
ch. 2, qui n’est pas contesté par les initiants. 

  Le ch. 1 de l’initiative poursuit des buts de politique environnementale et 
sociale, admissibles pour restreindre la liberté économique, comme 
l’accroissement du bien-être de la population en permettant à celle-ci de se 
soustraire à une exposition non désirée à la publicité commerciale dans l’espace 
public ou éviter la surconsommation, l’obsolescence programmée et le 
surendettement (ATF 120 Ia 299 consid. 3b) induits par ladite publicité qui en 
seraient les conséquences. 

  Il ne poursuit en revanche aucun but de politique économique ou de 
protection d’une profession, puisqu’en prohibant toute publicité commerciale sur 
le territoire communal, il place l’ensemble des personnes physiques et morales 
offrant des produits et/ou services, ainsi que les sociétés au bénéfice d’une 
concession d’affichage et celles n’en bénéficiant pas au même niveau. 

 e. Le recourant doute de la conformité du ch. 1 de l’initiative au principe de 
proportionnalité sous ses différents aspects. 

  S’agissant des intérêts de politique environnementale et sociaux poursuivis 
par l’initiative, en arguant que celle-ci n’a pas pour effet de réduire la 
consommation, le recourant minimise l’efficacité de la publicité, alors même que 
le but de celle-ci est de promouvoir les ventes et d’augmenter le chiffre d’affaires, 
ce qui a pour effet d’augmenter également la consommation (Message du Conseil 
fédéral concernant la modification de la loi fédérale sur l’alcool du 

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11 décembre 1978, FF 1979 I 57, p. 82). Certes, l’évaluation des effets de la 
publicité sur la consommation peut dépendre de connaissances techniques plus 
détaillées, qui sont sujettes à controverse. Il n’en demeure pas moins que, 
conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, il suffit, dans une telle 
situation, sous l’angle du principe de proportionnalité, que l’inaptitude de la 
mesure envisagée à atteindre le résultat recherché ne paraisse pas manifeste 
(ATF 128 I 295 consid. 5b/cc), comme en l’espèce. En effet, l’on ne saurait voir 
dans le bannissement de la publicité commerciale par voie d’affichage sur le 
domaine public et le domaine privé visible depuis le domaine public une mesure 
complètement inapte à atteindre les buts de politique sociale voulus par les 
initiants, tendant à soustraire la population à une exposition non désirée à la 
publicité ainsi qu’à lutter contre la surconsommation et ce qu’elle induit, comme 
l’obsolescence programmée et le surendettement. En ce sens, la condition de 
l’aptitude de la mesure envisagée par l’initiative est remplie. 

  Tel est également le cas de la condition de la nécessité. Ainsi, une mesure 
moins incisive, qui limiterait par exemple les lieux d’installation des panneaux 
d’affichage à certaines zones, comme actuellement s’agissant de certains 
périmètres de la ville, conformément au concept directeur, ne permettrait pas 
d’atteindre les résultats escomptés, puisqu’elle se contenterait de déplacer et de 
contourner les problèmes visés par l’initiative et non de les résoudre. Il en irait de 
même d’une simple réduction des supports d’affichage sur lesquels serait admise 
la publicité commerciale, étant précisé que l’initiative prévoit déjà une réduction 
des panneaux qui font obstacle aux déplacement par leur emprise physique sur les 
espaces piétonniers. Par ailleurs, le fait que le seul territoire de la ville soit 
concerné par le bannissement de la publicité, et non les autres communes, résulte 
de la volonté des initiants, qui n’ont pas voulu étendre l’interdiction au plan 
cantonal. Cet élément n’apparaît au demeurant pas déterminant et ne réduit pas 
l’efficacité de la mesure envisagée, même si à l’extérieur du territoire communal 
la publicité pourra subsister. Il n’en demeure pas moins, comme l’a relevé le 
comité, que des mesures similaires ont vu le jour dans d’autres communes, de 
sorte que de ce point de vue, la ville ne serait pas un îlot isolé sur le territoire 
duquel aucune publicité commerciale par voie d’affichage ne pourrait plus être 
effectuée. Quant à une interdiction ciblée liée au contenu de la publicité, elle ne 
permet pas non plus d’atteindre les buts visés par l’initiative, puisque, par 
définition, la surconsommation concerne tous les produits et/ou service 
disponibles sur le marché et pour lesquels la publicité est employée. 

  La mesure envisagée par l’initiative est, enfin, également conforme à la 
proportionnalité au sens étroit, au regard des intérêts de l’ensemble de la 
population de la ville de ne pas être confrontée à la publicité commerciale face à 
ceux, plus limités, des acteurs économiques pouvant être touchés par l’interdiction 
en cause, dont les intérêts sont purement commerciaux (ATF 126 I 133 
consid. 4d). Elle ne concerne en particulier qu’un seul support publicitaire, à 

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savoir l’affichage papier, lequel n’est banni qu’à certains endroits, soit le domaine 
public et le domaine privé visible depuis le domaine public (ATF 128 I 295 
consid. 5b/cc). Elle n’empêche ainsi pas la publicité par d’autres biais ni à 
d’autres endroits, ce qui limite les effets de la mesure tant pour les personnes 
physiques ou morales souhaitant faire, dans un but commercial, de la publicité 
pour leurs produits et/ou services que pour les divers acteurs actifs dans le 
domaine de l’affichage au sens large. À cela s’ajoute que, s’agissant plus 
particulièrement des sociétés d’affichage concessionnaires, qui disposent d’une 
situation privilégiée par rapport à celles ne bénéficiant pas d’une telle concession, 
leur nombre est limité et leur intérêt ne saurait pas non plus prévaloir sur celui, 
idéal, de l’entier de la population de la ville. Il en va de même des personnes ou 
entreprises disposant d’emplacements sur le domaine privé visibles depuis le 
domaine public. L’initiative vise au demeurant tous les concurrents actifs dans la 
même branche, sans distinction, lesquels ne se voient pas empêchés d’exercer leur 
activité mais seulement restreints dans la possibilité de faire de la publicité 
commerciale par voie d’affichage. Il existe par conséquent un rapport raisonnable 
entre les buts de politique sociale poursuivis par l’initiative et les intérêts 
compromis, étant précisé qu’au regard de la marge d’appréciation dont il bénéficie 
pour concrétiser l’initiative, le conseil municipal pourrait également envisager des 
exceptions dans des cas précis, comme l’a retenu le Conseil d’État sur la base du 
principe in dubio populo. 

  Il s’ensuit que l’initiative respecte également le principe de proportionnalité, 
comme l’a, à juste titre, retenu le Conseil d’État, lequel s’est au demeurant livré à 
une analyse circonstanciée de cette condition, qui ne prête pas le flanc à la 
critique. 

 f. La restriction à la liberté économique étant justifiée, le grief du recourant en 
lien avec la violation de cette liberté sera écarté. 

7)  Le recourant affirme que le ch. 1 et l’intitulé de l’initiative ne respecteraient 
pas la garantie de la propriété, protégée par les art. 26 Cst. et 34 Cst-GE. 

  S’il est vrai que cette garantie, qui s’étend à la propriété des biens meubles 
et immeubles, aux droits réels restreints, aux droits contractuels, aux droits de la 
propriété intellectuelle, à la possession ainsi qu’aux droits acquis des citoyens face 
à la collectivité (ATF 128 I 295 consid. 6a), peut être touchée du fait de 
l’interdiction de toute publicité commerciale sur le domaine privé perceptible 
depuis le domaine public, ce grief doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux 
précédemment mentionnés. En particulier, la mesure en cause ne touche que de 
manière limitée les possibilités d’exploiter les biens-fonds privés aux fins de 
publicité, puisque seuls sont concernés ceux perceptibles depuis le domaine public 
et que les procédés de réclame pour compte propre au sens des art. 18 ss LPR 
demeurent réservés. En tout état de cause, la réglementation adoptée en vue de 

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concrétiser l’initiative pourrait prévoir des exceptions, comme précédemment 
mentionné. 

8) a. Selon le recourant, le ch. 1 et l’intitulé de l’initiative seraient contraires à la 
LPR, qui n’autoriserait pas les communes à prendre des mesures comme celles 
envisagées. 

 b. L’autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit 
cantonal (art. 50 Cst. ; art. 132 al. 2 Cst-GE). Selon la jurisprudence, une 
commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de 
manière exhaustive et dans lesquels il lui laisse une liberté de décision importante, 
soit en lui attribuant la compétence d’édicter et d’appliquer ses propres 
prescriptions, soit en lui réservant une latitude équivalente dans l’application du 
droit cantonal ou fédéral (ATF 139 I 169 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_535/2019 du 4 novembre 2019 consid. 2.3). 

 c. Selon l’art. 2 al. 1 LAC, l’autonomie communale s’exerce dans les limites 
de l’ordre juridique et plus particulièrement des compétences cantonales et 
fédérales, ainsi que du pouvoir de surveillance auquel la commune est soumise. 

  De jurisprudence constante, les communes genevoises jouissent, en vertu du 
droit cantonal, d’une importante liberté d’appréciation dans la gestion de leur 
domaine public et, plus particulièrement, dans l’octroi ou le refus d’une 
permission d’utiliser le domaine public communal excédant l’usage commun 
(ATA/382/2018 du 24 avril 2018 consid. 3c et les références citées). 

 d. L’emploi des procédés de réclame est régi par la LPR, qui vise à assurer la 
sécurité routière, la protection des sites et l’esthétique des lieux, ainsi que l’ordre 
public (art. 1 LPR). Elle s’applique à tous les procédés de réclame, perceptibles 
depuis le domaine public, qu’ils soient situés sur le domaine public ou privé (art. 3 
al. 1 LPR), lesquels doivent faire l’objet d’une autorisation (art. 4 LPR) délivrée 
par la commune du lieu de situation du procédé de réclame (art. 5 al. 1 LPR). 

  Les procédés de réclame pour comptes de tiers, soit ceux qui ne présentent 
aucun rapport de lieu et de connexité entre leur emplacement et les entreprises, les 
produits, les prestations de services ou les manifestations pour lesquels ils font de 
la réclame (art. 21 LPR), sont interdits hors des localités (art. 22 al. 1 LPR). En 
cette matière, les communes peuvent établir un concept directeur visant tant le 
domaine public que le domaine privé (art. 24 al. 1 LPR), qui tend en particulier à 
assurer une cohérence et une harmonie des procédés de réclame sur tout ou partie 
du territoire communal, à définir les critères esthétiques et techniques permettant à 
la commune de statuer sur l’implantation de supports publicitaires, à définir la 
densité et les types de procédés de réclame admis en fonction de zones 
particulières, à permettre l’intégration des procédés de réclame dans le paysage 
urbain et leur coordination avec le mobilier urbain, ainsi qu’à préserver les sites 

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(art. 5 RPR). Un tel concept directeur habilite les communes à mentionner où les 
affiches peuvent être placées, ainsi que leur type et leur taille 
(MGC 2000 II 1359 ; ACST/22/2018 précité consid. 9b). 

  Les communes peuvent en outre octroyer, par le biais d’une concession, un 
droit exclusif d’employer des procédés de réclame sur le domaine public à une ou 
plusieurs sociétés (art. 25 al. 1 LPR), à l’octroi et au renouvellement duquel 
celles-ci n’ont aucun droit (arrêt du Tribunal fédéral 2C_82/2019 précité 
consid. 4.3). 

 e. En l’espèce, contrairement à ce que soutient le recourant, la LPR laisse une 
marge de manœuvre étendue aux communes en matière de procédés de réclame 
pour le compte de tiers à l’intérieur du cadre qu’elle fixe, non seulement 
décisionnel mais également réglementaire, par le biais du concept directeur 
qu’elles peuvent adopter, sans toutefois y être tenues (art. 24 al. 1 LPR ; 
MGC 2000 10/II 1370 ss ; MGC 2000 30/V 4776 ss). Si les communes ne peuvent 
certes pas, par exemple, autoriser l’affichage de publicités en faveur de l’alcool ou 
du tabac, expressément prohibés à l’art. 9 al. 2 LPR, ni autoriser des procédés de 
réclame hors des localités (art. 22 al. 1 LPR), aucune disposition dans cette loi ne 
leur interdit de bannir la publicité commerciale de leur territoire. Certaines d’entre 
elles l’ont d’ailleurs déjà fait, en interdisant la publicité commerciale sur 
l’ensemble de leur territoire, ou sur une partie de celui-ci. Tel est le cas de la ville, 
qui, dans son concept directeur, prévoit que différents secteurs de la commune ne 
comportent aucun affichage commercial, comme la Vieille-Ville (art. 15 du 
concept directeur) ou les zones de verdure (art. 16 du concept directeur). En outre, 
si la LPR offre aux communes la possibilité d’octroyer des concessions 
d’affichage, elle ne les y oblige pas non plus, au regard de la teneur potestative de 
l’art. 25 al. 1 LPR, de sorte qu’elles peuvent faire le choix de ne pas y recourir, 
voire de renoncer à tout affichage commercial sur leur territoire. Il s’ensuit que ce 
grief sera également écarté. 

9) a. Selon le recourant, les ch. 3 et 5 de l’initiative contiendraient une inégalité 
de traitement. 

 b. Un arrêté de portée générale viole le principe de l’égalité de traitement 
consacré à l’art. 8 al. 1 Cst. lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se 
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à 
réglementer ou qu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des 
circonstances. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte 
à une situation de fait importante. Le législateur dispose d’un large pouvoir 
d’appréciation dans le cadre de ces principes (ATF 145 I 73 consid. 5.1 et les 
références citées). 

 c. En l’espèce, en tant qu’il permet, en dérogation à son ch. 1, la mise à 
disposition des associations et institutions locales de panneaux permettant la 

- 21/25 - 

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communication par voie d’affichage de leurs informations et activités, le ch. 3 de 
l’initiative n’est constitutif d’aucune inégalité de traitement, les situations n’étant 
pas semblables. En effet, contrairement aux entités visées au ch. 1 de l’initiative, 
celles mentionnées à son ch. 3 poursuivent une vocation idéale et sont d’intérêt 
général. Quant aux événements artistiques et culturels indiqués au ch. 3 in fine de 
l’initiative, comme précédemment mentionné (cf. supra consid. 6a), rien ne 
permet d’affirmer qu’ils ne pourraient être le fait que d’entités à but non lucratif, 
comme le soutient le recourant. Ils pourraient également être organisés par des 
entités à buts lucratifs, ce qu’il appartiendra du reste au règlement à adopter de 
concrétiser et de préciser, lequel pourrait également prévoir des exceptions, 
notamment en matière de sponsoring qui, en tant que tel, n’est pas prohibé et que 
l’art. 22 al. 2 LPR réserve comme exception à l’interdiction de la publicité hors 
des localités (MGC 1999 32/VI 4917 s.). 

  Le ch. 5 de l’initiative ne contient pas davantage d’inégalité de traitement 
pour les mêmes motifs, étant précisé qu’il se limite à fixer le principe d’un juste 
équilibre entre les différents types d’affichage prévus aux ch. 3 et 4, en mettant 
l’accent sur l’aspect d’intérêt général de la publicité associative que l’initiative 
entend privilégier par rapport à la publicité commerciale. Ce grief sera également 
écarté. 

10)  Il s’ensuit que le recours sera rejeté. 

11)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du 
recourant, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée au comité, lequel n’a pas pris de conclusions dans ce sens, ni 
d’ailleurs au Conseil d’État qui dispose de son propre service juridique (art. 87 
al. 2 LPA). 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 23 mai 2019 par Monsieur A______ contre 
l’arrêté du Conseil d’État du 17 avril 2019 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de Monsieur A______ ; 

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dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les 
trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du 
recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Guy Braun, avocat du recourant, au comité de 
l’initiative « Genève zéro pub : libérons nos rues de la publicité commerciale », ainsi 
qu’au Conseil d’État. 

Siégeant : M. Verniory, président, M. Pagan, Mmes Lauber et McGregor, M. Knupfer, 
juges. 

Au nom de la chambre constitutionnelle : 

la greffière-juriste : 
 
 

C. Gutzwiller 
 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. Verniory 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 

 la greffière : 
 
 
 
 

 

  

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OPINION SÉPARÉE 
(art. 119 Cst-GE et 28 al. 4 et 5 du règlement de la Cour de Justice – RCJ – 

E 2 05.47) 

 

  Je ne puis me rallier à la majorité de la chambre constitutionnelle s'agissant 
de l'issue du recours, qui aurait à mon sens dû être admis, l'initiative n'étant pas 
conforme au droit supérieur. 

  À titre liminaire, la question de savoir si l'initiative est conforme à la LPR 
me semble moins évidente que ne le suggère l'arrêt. Ladite loi a pour but de régler 
l’emploi des procédés de réclame, afin d’assurer la sécurité routière, la protection 
des sites et l’esthétique des lieux, ainsi que l’ordre public. Dès lors, comme pour 
toute législation qui entend pondérer deux intérêts contradictoires – ici la liberté 
économique, qui inclut le droit de faire de la publicité, et les trois intérêts publics 
précités –, il semble difficile de dire que la mise à l'écart complète de l'un de ces 
deux aspects puisse être conforme à la loi, en tout cas à son esprit. 

  Le grief soulevé par le recourant en lien avec l'égalité de traitement me 
semble également pertinent. De nombreux acteurs culturels (cinémas, théâtres, 
musées privés,…), quand bien même ils sont subventionnés, n'en poursuivent pas 
moins un but également commercial, si bien qu'ils seront probablement traités 
plus favorablement que les entreprises commerciales sans but culturel. 

  La contrariété au droit supérieur de l'initiative me semble toutefois résulter 
principalement de l'examen du respect de la liberté économique. Les intérêts 
publics mis en avant par les initiants, quand bien même ils sont en soi acceptables, 
sont de nature éminemment programmatique. C'est ainsi à mon sens sur le plan de 
la proportionnalité, et plus particulièrement de l'adéquation, que pèche l'initiative. 

  Les intérêts publics poursuivis sont de trois ordres : a) privilégier la qualité 
du paysage urbain, b) favoriser la mobilité des personnes dans l’espace public, en 
particulier des personnes handicapées, et c) accroître le bien-être de la population 
en permettant à celle-ci de se soustraire à une exposition non désirée à la publicité 
commerciale dans l’espace public ou éviter la surconsommation, l’obsolescence 
programmée et le surendettement. 

  S'agissant du premier objectif, selon le rapport du conseil administratif IN-6 
du 11 juin 2019 (ci-après : rapport IN-6) – quand bien même ledit rapport se 
prononce sur le fond de l'initiative et non sur sa validité –, la réglementation 
applicable en matière d'installation des supports d'affichage tient (déjà) compte 
des impératifs d'intégration dans le paysage, de l'urbanisme de la ville et des 
impératifs de conservation du patrimoine (rapport IN-6, p. 2 in fine), si bien que la 
mesure proposée au point 1 de l'initiative ne sera pas de nature à atteindre les 
objectifs souhaités par le comité d'initiative (rapport IN-6, p. 6). 

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  S'agissant du deuxième objectif, le même rapport note que les associations 
et représentants des personnes à mobilité réduite consultés par la ville avaient 
confirmé que les supports d'affichage, tels que conçus et mis en place, ne posaient 
pas de problèmes particuliers (rapport IN-6, p. 7). De plus, il ressort de 
l'argumentation des initiants que la publicité commerciale bannie est appelée à se 
voir remplacée par de l'affichage culturel et associatif ou par de l'expression libre 
(ils citent notamment l'expérience vécue en janvier et février 2017). Dans cette 
mesure, les supports actuels devraient être intégralement conservés, ou presque, 
en cas de succès de l'initiative, si bien que la mobilité des personnes ne s'en verra 
en rien améliorée. 

  Le troisième objectif est multiple. La mise en œuvre de l'initiative ne 
permettrait en fait à mon sens pas à la population de se soustraire à une exposition 
non désirée à la publicité, pour diverses raisons. Déjà, la publicité par voie 
d'affichage, telle que mise en place à Genève, n'est que très peu agressive : pas 
d'affiche de très grand format, ni d'affiches apposées sur les immeubles, etc. Elle 
est, pour ne prendre qu'un exemple, nettement moins intrusive que certaines 
formes plus modernes de publicité, comme celle qui tend à s'étendre de manière 
extensive (et fort peu régulée) sur Internet. Comme l'a également relevé le conseil 
administratif, une grande partie des emplacements d'affichage en Ville de Genève 
sont déjà dévolus à de l'affichage associatif et culturel et non à de l'affichage 
purement commercial (rapport IN-6, p. 7). En outre, et l'arrêt le retient à juste 
titre, seul l'affichage papier est concerné : les enseignes lumineuses resteront en 
place, ce qui est positif pour la protection des sites dès lors que ce sont de telles 
enseignes qui confèrent à la rade de Genève son cachet nocturne bien connu. En 
sus des enseignes lumineuses, d'autres procédés de réclame subsisteront (ce qui 
rend au demeurant le titre de l'initiative mensonger) sur lesquels les entreprises 
commerciales pourront reporter leurs besoins publicitaires, tels que la publicité sur 
les véhicules des transports publics ou les véhicules privés (rapport IN-6, p. 6) ; 
mode de publicité commerciale qui n'est d'ailleurs même pas appréhendé par la 
LPR (art. 3 al. 2 let. f LPR). Enfin, le public restera exposé à la publicité 
commerciale par voie d'affichage dans les lieux strictement privés, ou dans des 
lieux tels que la gare Cornavin. 

  S'agissant de l'objectif visant à éviter la surconsommation, l’obsolescence 
programmée et le surendettement, il s'agit clairement de pétitions de principe, et 
l'on peine à voir en quoi le succès de l'initiative pourrait véritablement contribuer 
à lutter contre ces trois problèmes. L'obsolescence programmée ne concerne que 
quelques catégories de biens, en particulier dans le domaine de l'électronique, des 
meubles ou des vêtements : toute la publicité commerciale ne concerne pas 
forcément l'une d'entre elles, et peut au contraire vanter des biens durables. De 
plus, on ne voit pas en quoi l'interdiction publicitaire par la seule voie de 
l'affichage public et dans la seule Ville de Genève pourrait résoudre le problème 
posé. Il en va de même pour le surendettement. 

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  Il résulte de tout ce qui précède que l'initiative contestée n'est pas à même 
d'atteindre les buts qu'elle s'est fixés. Dans la mesure où l'interdiction qu'elle 
contient constitue une atteinte, sinon grave au sens de la jurisprudence, du moins 
assez sérieuse à la liberté économique, elle ne respecte pas le principe de la 
proportionnalité et aurait dès lors dû être invalidée pour non-conformité au droit 
supérieur, en l'occurrence l'art. 36 Cst. 

* * * * * * *