# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3f92acd1-dc92-5607-8090-6d24afb55077
**Source:** Vaud (VD)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-10-30
**Language:** fr
**Title:** Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.10.2023 GE.2023.0104
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/VD_Omni/VD_TC_031_GE-2023-0104_2023-10-30.html

## Full Text

TRIBUNAL CANTONAL

  COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

  
	
   

  	
  Arrêt du 30 octobre 2023

  
	
  Composition

  	
  M. Raphaël Gani, président;
  Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Fabia Jungo,
  greffière.

  

 

	
  Recourante

  	
   

  	
  A.________ à ******** représentée
  par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,  

  

   

	
  Autorité intimée

  	
   

  	
  Service de la promotion de
  l'économie et de l'innovation, (SPEI).  

  

   

 

	
  Objet

  	
  Divers    

  
	
   

  	
  Recours A.________ c/ décision sur réclamation du Service
  de la promotion de l'économie et de l'innovation du 21 avril 2023

  

 

Vu les faits suivants:

A.                    
A.________ (ci-après: la recourante) est inscrite au Registre du
commerce vaudois depuis le ******** 2013 et a notamment pour but l'exploitation
d'une entreprise générale de construction.

B.                    
Par décision du 7 septembre 2021 (n° CDR-********), le Service de la
promotion de l'économie et de l'innovation (ci-après: le SPEI ou l'autorité
intimée) a octroyé à la recourante une aide à fonds perdus de 711'614 fr. pour
la période du 1er janvier au 31 décembre 2020. Cette décision indiquait au
surplus au ch. 2 let. c de son dispositif que "le bénéficiaire présente de
son propre chef les états financiers 2020 à 2024 au Service de la promotion de
l'économie et de l'innovation au plus tard au 30 juin de l'année suivante,
toute autre mesure de suivi et contrôle étant au surplus réservée". Par
décision de révision (n° CDR-********) du 21 octobre 2021, le SPEI a
modifié la décision précitée du 7 septembre 2021 et a octroyé à la recourante
une aide à fonds perdus de 1'250'080 fr. toujours pour la période du 1er
janvier au 31 décembre 2020, sous déduction du montant de 711'614 fr. déjà
perçu. La même mention que précédemment figurait au ch. 2 let. c du dispositif
de cette dernière décision. 

C.                    
a) Par courriel du 4 mai 2022, le SPEI a requis de la recourante dans un
délai du 23 mai 2022 "une note explicative sur la différence entre les
chiffres d'affaires des états financiers définitifs communiqués au SPEI et les
chiffres d'affaires déclarés pour la TVA réalisés durant les exercices 2018,
2019 et 2020". Cette correspondance indiquait au surplus que "passé
ce délai, et conformément à l'article 17 alinéa 3 de l'Arrêté cantonal du 2
décembre 2020 et à l'article 29 al. 1 let. c de la Loi du 22 février 2005 sur
les subventions [..], l'absence de nouvelles de votre part pourrait constituer
un motif de révocation d'une ou des décision vous octroyant une aide pour cas
de rigueur". La recourante a transmis par courriel du 18 mai 2022 les
décomptes TVA 2018, 2019 et 2020 et les informations relatives aux états
financiers. Par courriel du 17 juin 2022, le SPEI a requis de la recourante
l'envoi des états financiers définitifs pour l'année 2021, avec un délai au 30
juin 2022. La recourante a transmis les comptes 2021 en date du 30 juin 2022. 

Par courriel du 8 juillet 2022, le SPEI a informé la
recourante qu'un contrôle des aides pour cas de rigueur aurait lieu afin de
vérifier la concordance entre les chiffres d'affaires déclarés pour l'obtention
des aides pour cas de rigueur et les chiffres d'affaires annoncés à
l'administration fiscale dans le cadre des décomptes TVA. À cet effet, il a
indiqué avoir mandaté plusieurs fiduciaires afin de contrôler les données
financières. Dit courriel mentionnait également que les bénéficiaires d'aide
étaient soumis à une obligation de collaborer et ajoutait: "En cas de
contravention à cette obligation, vous vous exposez à une révocation de
l'ensemble des aides cas de rigueur octroyées."

Par courriel du 13 juillet 2022, B.________ SA
(ci-après: la fiduciaire mandatée) a pris contact avec la recourante afin
d'obtenir des informations complémentaires. Elle a notamment requis la
production d'un certain nombre de documents, tels que les décomptes TVA 2021,
les extraits des grands livres de 2018 à 2022 ainsi que les balances des comptes
de 2016 à 2021. À cet effet, elle a imparti un délai au 20 juillet 2022 à la
société pour produire lesdits documents. Par courriel du 15 juillet 2022, la
fiduciaire précitée a accordé un délai supplémentaire au 1er août
2022, à la requête de la recourante, afin de produire les documents nécessaires
au contrôle de l'aide. Par courriel du 28 juillet 2022, cette dernière a
produit les décomptes TVA 2021, les extraits des grands livres de 2018 à 2022 ainsi
que les balances des comptes de 2018 à 2021 Ces échanges se sont encore poursuivis dans
plusieurs courriels au mois d'août 2022, entre la fiduciaire mandatée et la recourante,
concernant divers montants à réconcilier, notamment concernant des factures
liées à des travaux en cours en 2019. Finalement, par courriel du 6 septembre
2022, la fiduciaire mandatée a requis le détail du compte ********, notamment
concernant le libellé "Variation TC" d'un montant de 3'361'942 fr. en
date du 31 décembre 2019 (n° d'écriture ********).

Dans un document daté également du 6 septembre 2022,
la fiduciaire mandatée a transmis son rapport à l'autorité intimée indiquant
notamment ce qui suit sous la rubrique "Bases pour la conclusion avec
réserve": "Vu la baisse significative des travaux en cours sur
2020, nous attirons votre attention sur le fait que dans le cadre de notre
revue, nous n'avons pas été en mesure de revoir en détail les montants des
travaux en cours à la fin de chaque exercice. Sur la base de notre discussion
avec le comptable et les rapports de révision, nous comprenons cependant que la
même méthode de valorisation des travaux en cours a été appliquée sur les
périodes sous revue." Sous l'intitulé "Conclusion avec réserve",
ledit rapport indiquait au surplus: "Selon notre appréciation, à
l'exception des constations mentionnées dans le paragraphe "Bases pour la
conclusion avec réserve", nous constatons une absence de divergences
significatives et non expliquées entre (i) les chiffres déclarés à
l'Administration fédérale des contributions (AFC) dans le cadre de leurs
déclarations TVA et (ii) les chiffres d'affaires déclarés au SPEI en vue
d'obtenir l'aide en cas de rigueur."

Par courriel du 12 septembre 2022, la recourante a transmis
le détail du compte 1280 pour les exercices 2018 et 2020. Ce message indiquait
au surplus: "Malheureusement pour 2019 je n'arrive pas a [sic] trouver
dans nos fichiers informatique [sic] ce détail. En effet, ces travaux avaient
été effectués par notre Directeur financier qui ne travaille plus dans notre
entreprise depuis septembre 2020 et ces fichiers ont été supprimés par erreur.
En espérant avoir quand même répondu à votre demande, je vous souhaite,
Monsieur, mes meilleures salutations." Il n'y a plus eu d'autres
échanges subséquents entre la fiduciaire mandatée et la recourante.

b) Parallèlement à ces évènements, le SPEI avait
diffusé le 30 juin 2022 sur le site internet de l'Etat de Vaud une
"Directive relative au contrôle des aides octroyées" qui visait à
informer les entreprises ayant reçu une ou plusieurs aides pour cas de rigueur
des dispositions et des modalités applicables en matière de contrôle des aides
perçues. Ensuite, en date du 5 octobre 2022, le Conseil d'Etat a adopté un
règlement concernant le contrôle des aides octroyées, qui annule et remplace la
Directive précitée (BLV 900.05.051022.1; ci-après: le règlement). 

Le règlement prévoit plusieurs assouplissements du
dispositif de contrôle et un report du délai intimé pour la remise des
documents, initialement fixé au 31 octobre 2022, au 31 décembre 2022. Les
entreprises concernées, parmi lesquelles la recourante, ont été informées de ce
report de délai par courrier recommandé du 13 octobre 2022.

D.                    
Par décision du 1er novembre 2022 (n° CDR-********),
l'autorité intimée a révoqué les décisions des 7 septembre 2021 et 21 octobre
2021 et a requis la restitution d'un montant de 1'250'080 fr. au motif que la recourante
n'avait pas produit les documents requis dans le cadre du contrôle des
décomptes TVA avec les chiffres d'affaires annoncés au SPEI.

Par courrier daté du 9 novembre 2022, la recourante
a déposé une réclamation contre la décision du 1er novembre 2022, estimant
disposer d'un délai au 31 décembre 2022 pour produire les documents conformément
au courrier du 13 octobre 2022 de l'autorité intimée. Elle relève en outre
avoir toujours collaboré dans la production des documents nécessaires au
contrôle de l'aide.

Par décision sur réclamation du 21 avril 2023,
l'autorité intimée a rejeté la réclamation et a confirmé sa décision du 1er
novembre 2022.

E.                    
La recourante a déféré cette dernière décision devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 26 mai 2023 concluant
en substance et sous suite de frais et dépens à sa réforme, subsidiairement à
son annulation. En annexe de son recours (pièces n° 26 et 27), la recourante a
produit le détail des écritures comptables liées aux travaux en cours pour
l'exercice 2019 ainsi que le courriel par lequel elle a transmis ces éléments à
la fiduciaire mandatée en date du 15 mai 2023.

L'autorité intimée a répondu au recours en date du
14 août 2023 concluant, à titre préalable, à la suspension de la cause et, au
fond, au rejet du recours. A l'appui de sa requête en suspension, elle
invoquait le dépôt d'une plainte pénale contre la recourante pour escroquerie
en lien avec l'obtention par cette dernière des aides aux cas de rigueur. Le
recourante a conclu au rejet de la requête de suspension par courrier du 4
septembre 2023. L'autorité s'est encore déterminée sur sa requête et sur le
fond en date du 25 septembre 2023. La recourante en a fait de même par courrier
du 3 octobre 2023.

Considérant en droit:

1.                     
La décision attaquée, rendue sur réclamation et qui n’est pas
susceptible de recours devant une autre autorité, peut faire l’objet d’un
recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA‑VD; BLV 173.36). Le recours,
déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD) et formé par la requérante de la
subvention qui dispose d’un intérêt digne de protection à la réforme de la
décision attaquée (cf. art. 75 let. a LPA-VD), est recevable. Il y a donc lieu
d'entrer en matière.

2.                    
L'autorité intimée requiert la suspension de la procédure jusqu'à
droit connu sur la procédure pénale en cours après le dépôt par elle d'une
plainte pénale contre la recourante. 

a) L'art. 25 LPA-VD permet à l'autorité, d'office ou
sur requête, de suspendre la procédure, lorsque la décision à prendre dépend de
l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière
déterminante. La suspension de procédure comporte toutefois le risque de
retarder inutilement la procédure, de sorte qu'elle ne doit intervenir qu'à
titre exceptionnel, eu égard à l'exigence de célérité posée par l'art. 29 al. 1
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.;
RS 101). De manière générale, la décision de suspension d'une procédure relève
du pouvoir d'appréciation du juge saisi; ce dernier procédera à la pesée des
intérêts des parties, l'exigence de célérité l'emportant dans les cas limites
(ATF 130 V 90 consid. 5; 119 II 386 consid. 1b; arrêt 9C_640/2021 du 15 juin
2022 consid. 3.2). Dans ce cadre, le juge possède un large pouvoir
d'appréciation. Il y a abus de ce pouvoir lorsque l'autorité, bien que restant
dans les limites du pouvoir d'appréciation qui lui est conféré, se laisse
guider par des considérations non objectives, étrangères au but visé par les
dispositions applicables, ou viole des principes généraux du droit tels
l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi ou la
proportionnalité (cf. ATF 147 V 194 consid. 4.3; 143 V 369 consid. 5.4.1, III
140 consid. 4.1.3 et les arrêts cités).

b) En l'espèce, l'objet du litige consiste à
déterminer si les aides aux cas de rigueur attribuées à la recourante pouvaient
être révoquées. L'autorité intimée motive sa requête de suspension en indiquant
que si elle s'était fondée sur les chiffres d'affaires communiqués par la
recourante à l'Administration fédérale des contributions (AFC) pour la TVA,
aucune aide n'aurait pu lui être attribuée. Ainsi, elle justifie la suspension
par le fait qu'en tranchant le litige au fond, sans savoir quelle sera la décision
du juge pénal, la cour de céans risque de rendre un jugement contradictoire. Toutefois,
ce risque n'existe pas si, comme en l'espèce, la cour arrive à la conclusion
que le recours doit être admis et que la cause doit être renvoyée à l'autorité
intimée pour un complément d'instruction. Or, comme on le verra, tel est bien
le cas en l'espèce. Cette dernière est en effet libre, une fois le dossier de
retour chez elle, de suspendre l'instruction. La requête de suspension de la
procédure de l'autorité intimée doit dès lors être rejetée.    

3.                     
La recourante conteste la révocation totale de l'aide pour cas de
rigueur que l'autorité intimée lui avait initialement octroyée par décision du 21 octobre 2021.

a) On rappellera ici qu'en lien avec l'épidémie de
COVID-19, la Confédération a adopté des bases légales prévoyant la possibilité
de participer aux coûts des mesures cantonales de soutien financier aux
entreprises particulièrement touchées par les conséquences de l'épidémie en
raison de la nature même de leur activité économique, notamment celles actives
dans le secteur de la restauration ("cas de rigueur"; cf. art.
12 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur les bases légales des
ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de COVID-19 [Loi
COVID-19; RS 818.102], ainsi que l'ordonnance fédérale du 25 novembre 2020
concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en
lien avec l'épidémie de COVID-19 [OMCR 20; RS 951.262]). Cette aide pour les
cas de rigueur visait à atténuer les effets économiques de la crise. Elle était
destinée à toutes les entreprises particulièrement touchées par les
conséquences de l'épidémie de COVID-19: l'éligibilité à l'aide dépendait de la
seule situation financière de l'entreprise et non de son secteur d'activité
(Exposés des motifs et projets de Décrets notamment sur les mesures économiques
destinées à lutter contre les effets du coronavirus [COVID-19] par un soutien
aux entreprises, dans des cas de rigueur, décembre 2020, p. 15). 

Dans le canton de Vaud, l'aide pour cas de rigueur
était régie par le décret du Grand Conseil du 15 décembre 2020 sur les mesures
économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par
un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur (ci-après: Décret CR; BLV
900.05.151220.5). Ce décret a repris la teneur de l'arrêté du Conseil d'Etat du
2 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les
effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises dans des cas de
rigueur (ci-après: l'Arrêté CR; BLV 900.05.021220.5). L'art. 21 Décret CR
dispose que le Conseil d'Etat est chargé de l'exécution du décret, qu'il en
publiera le texte et le mettra en vigueur, par voie d'arrêté. L'art. 19 Décret
CR confère au Conseil d'Etat la compétence d'adapter le dispositif afin de
tenir compte d'une éventuelle modification du droit fédéral et pour augmenter
l'enveloppe financière dédiée aux cas de rigueur (al. 1); il lui permet
également d'adapter si nécessaire le dispositif d'aide afin notamment de
réduire les effets de seuil découlant du droit fédéral (cf. al. 2). Il en
découle que les dispositions fédérales ont été reprises en droit cantonal
d'abord par l'Arrêté CR (art. 5 dans sa teneur le 2 décembre 2020), puis, par
la suite, par le Décret CR (art. 5; cf. Exposé des motifs et projet de loi du 2
décembre 2020, p. 15).

b) L'art. 17 de l'Arrêté CR prévoit s'agissant
du contrôle des aides octroyées que les bénéficiaires d'aide sont tenus de
présenter à l'autorité intimée toutes informations et toutes pièces nécessaires
au suivi et au contrôle des aides, notamment leurs pièces comptables et tout
autre document jugé pertinent. En application de ces principes, l'art. 13 al. 4
Arrêté CR prévoit ce qui suit: "Le Service est autorisé à exiger de
l'entreprise qu'elle lui fournisse, dans des délais raisonnables, les
compléments ou clarifications nécessaires au traitement de la demande. Si
l'entreprise ne fournit pas les renseignements demandés dans le délai imparti,
la demande est réputée retirée." Selon l'art. 13 al. 6 Arrêté CR, le
Service peut s'adjoindre les services de tiers mandatés afin de traiter les
demandes.

Enfin, les dispositions de la loi du 22 février 2005
sur les subventions (LSubv; BLV 610.15) relatives à leur suivi, leur contrôle
et leur révocation, ainsi qu'à la prescription et aux dispositions pénales,
sont applicables par analogie aux aides octroyées en application du présent
arrêté. Sous le titre marginal "révocation des
subventions", l’art. 29 LSubv régit la suppression ou la réduction des
subventions. L'art. 29 al. 1 let. d LSubv prévoit que l'autorité supprime
ou réduit la subvention ou en exige la restitution totale ou partielle,
lorsqu'elle a été accordée indûment, que ce soit sur la base de déclarations
inexactes ou incomplètes ou en violation du droit.

4.                     
a) Il résulte du dossier que l'autorité intimée, ou pour elle la
fiduciaire qu'elle avait mandatée, a procédé au contrôle de la concordance
entre les chiffres d'affaires déclarés pour l'obtention des aides par la
recourante avec les chiffres d'affaires annoncés à l'AFC dans le cadre des
décomptes TVA. Lors de ce contrôle, la recourante a fourni plusieurs éléments
de renseignements, ce que l'autorité intimée ne conteste pas. Cette dernière
estime cependant que malgré la requête du 6 septembre 2022 tendant à
l'obtention du détail du compte 1280 et la variation des travaux en cours, la
recourante n'aurait pas fourni la pièce comptable propre à assurer
l'exhaustivité du chiffre d'affaires déclaré par la recourante dès lors que les
travaux en cours impactent ce résultat comptable. Pour l'autorité, la condition
à laquelle l'aide aux cas de rigueur était subordonnée n'a ainsi pas été respectée,
d'où sa révocation. Elle se réfère avant tout au ch. 2 let. c du dispositif des
décisions d'octroi des aides, ainsi qu'aux avertissements figurant dans le
courriel du 13 juillet 2022.

La recourante soutient à l'inverse d'une part que le
courrier reçu le 13 octobre 2022 par l'autorité intimée était de nature à la
conforter dans l'idée que la procédure suivait son cours. D'autre part, et
surtout, elle avance avoir entièrement rempli les obligations qui étaient les
siennes dans le cadre de l'octroi de l'aide en cas de rigueur, en particulier
lorsqu'elle a transmis le 12 septembre 2022 les détails du compte 1280 pour les
exercices 2018 et 2020, expliquant pourquoi ceux liés à l'exercice 2019
n'étaient pas disponibles et offrant à tout le moins implicitement de
poursuivre les recherches pour retrouver la pièce manquante.

b) Il est important de souligner que la demande de
détails du 6 septembre 2022 intervenait à la fin d'un échange de demandes et de
réponses déjà important. Cet échange avait débuté le 4 mai 2022 lorsque
l'autorité intimée avait imparti à la recourante un délai au 23 mai 2022 pour
produire une première explication sur la différence entre les chiffres
d'affaires des états financiers définitifs qu'elle lui avait communiqués et les
chiffres d'affaires déclarés pour la TVA réalisés durant les exercices 2018,
2019 et 2020. Puis, avec les différents courriels entre le 13 juillet 2022 et
le 12 septembre 2023 (cf. supra Faits, let. C). Au total, il sied de retenir
que la recourante a fourni au cours de ces échanges les renseignements que
l'autorité lui demandait, à l'exception du détail du compte des travaux en
cours encore demandé le 6 septembre 2023. Or, les avertissements contenus dans
les courriels ou demandes de renseignements de l'autorité intimée,
respectivement sa représentante, sont intervenus en lien avec des demandes que
la recourante pouvait légitimement considérer comme ayant été satisfaites.
Ainsi, l'autorité se fonde sur l'indication fournie dans le dispositif de la
décision d'octroi des aides qui indique que "le bénéficiaire présente de
son propre chef les états financiers 2020 à 2024 au Service de la promotion de
l'économie et de l'innovation au plus tard au 30 juin de l'année suivante,
toute autre mesure de suivi et contrôle étant au surplus réservée". Toutefois,
la recourante pouvait de bonne foi considérer avoir répondu aux demandes des
courriels des 4 mai 2022 et 13 juillet 2022, lesquels contenaient un
avertissement qu'en cas d'absence de collaboration, l'aide pourrait être
révoquée, puisqu'elle a répondu à chacune de ces deux demandes.

La révocation paraît en outre en l'espèce
injustifiée à deux autres égards. D'une part, l'autorité intimée fonde son
refus sur le fait que la fiduciaire mandatée n'aurait pas pu contrôler la
concordance des chiffres d'affaires. Or, celle-ci a rendu son rapport le 6
septembre 2022 sans attendre la réponse de la recourante à la demande de
détails qu'elle lui avait adressée le jour-même. Il paraît donc délicat pour
l'autorité intimée de se fonder sur ce rapport qui n'a pas pris en
considération les éléments apportés par la recourante par courriel du 12
septembre 2022, à savoir le détail des travaux en cours à la fin 2018 et 2020,
respectivement la perte du détail de ce compte pour la période 2019. Si l'enjeu
était effectivement de contrôler la permanence de la méthode comptable adoptée
pour évaluer les travaux en cours, les détails des exercices 2028 et 2020
étaient susceptibles d'apporter des éléments intéressants. En outre, si
véritablement la pièce requise le 6 septembre 2022 par la fiduciaire mandatée
était si importante, on peine à comprendre pourquoi cette dernière a établi son
rapport sans attendre le résultat de sa requête. Lorsqu'elle a établi son
rapport, elle ne savait en effet pas encore que la recourante serait dans
l'impossibilité – momentanée – de produire le détail du compte 1280 pour
l'exercice 2019. Force est de constater au surplus que la décision de
révocation du 1er novembre 2022 n'a pas du tout pris en considération la
coopération de la recourante entre le mois de mai 2022 et le dernier échange
des 6 et 12 septembre 2022. Ce n'est que dans la décision sur réclamation, dont
est recours, que l'autorité intimée a motivé sa décision en la rattachant au
fait que la recourante n'avait pas été en mesure de produire le document requis
ensuite du mail du 6 septembre 2022.

D'autre part, le rapport sur
lequel se fonde l'autorité intimée ne conclut pas d'une manière aussi
apodictique qu'elle le soutient à l'absence de concordance des différents
chiffres d'affaires. Il mentionne en effet, au 6 septembre 2022,
l'impossibilité d'un contrôle absolu de la variation des travaux en cours entre
les périodes 2019 et 2020, tout en concluant que cette évaluation a été faite
de manière constante sur les périodes sous revue. En outre, ledit rapport
conclut à une absence de divergences significatives.

c) Or l'autorité doit établir les faits d'office
(art. 28 al. 1 LPA-VD). Selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en
particulier en droit public, elle définit les faits pertinents et ne tient pour
existants que ceux qui sont dûment prouvés; cette maxime oblige notamment les
autorités compétentes à prendre en considération d'office l'ensemble des pièces
pertinentes qui ont été versées au dossier (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1;
arrêt TF 2C_104/2016 du 28 novembre 2016 consid. 5.2; CDAP GE.2021.0017 du
29 septembre 2021 consid. 3a) et ce, même si elles ont été alléguées ou
produites tardivement (arrêts du TF 2C_95/2019 du 13 mai 2019 consid. 3.2 et
2C_633/2018 du 13 février 2019 consid. 5.1.1; Benoit Bovay, Procédure
administrative, 2e éd., 2015, p. 222 ; Raphaël Bagnoud, La théorie du
carrefour, in: OREF [édit.], Au carrefour des contributions - Mélanges de droit
fiscal en l'honneur de Monsieur le Juge Pascal Mollard, 2020, p. 492; cf. aussi
par analogie, Patrick Sutter, in: Auer/Müller/Schindler [édit.], Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2e éd., 2019 n° 10 ad art. 32).

Si la procédure administrative fait prévaloir la
maxime inquisitoriale impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits
réels qu'elle est tenue de rechercher d'office (cf. art. 28 al. 1 LPA-VD), ce
principe n'est toutefois pas absolu. Ainsi, l'art. 30 al. 1 LPA-VD prévoit que
les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits dont elles
entendent déduire des droits. S'agissant en particulier de faits ayant trait à
leur situation personnelle, elles sont en effet mieux à même de les connaître
que l'autorité. La sanction d'un défaut de collaboration consiste en ce que
l'autorité statue en l'état du dossier constitué (art. 30 al. 2 LPA-VD),
considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (cf. Pierre Moor /
Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II, Les actes administratifs et
leur contrôle, 3e éd., Berne 2011, ch. 2.2.6.3, p. 294 s. et les références
citées; cf. également entre autres arrêts GE.2020.0032 du 9 juin 2021 consid.
4; PS.2020.0035 du 25 janvier 2021 consid. 2b).

Ainsi, l'autorité devait établir d'elle-même les
faits, dans la mesure qu'exige l'application correcte de la loi. Elle ne
saurait attendre que l'administré lui fournisse spontanément les renseignements
et preuves adéquats. C'est en effet elle qui a la charge d'instruire la cause,
c'est-à-dire de définir quels faits elle considère comme pertinents et
d'ordonner l'administration des preuves nécessaires à l'établissement de ces
faits. Il lui appartenait en conséquence également de fixer à la recourante un
délai pour qu'elle s'exécute, en l'avertissant des conséquences d'un défaut de
collaboration (ATF 130 I 258 consid. 5 ; arrêt du TF 5A_43/2019 du 16 août 2019
consid. 4) et ce au moment où elle a répondu de manière incomplète le 12
septembre 2022. Le devoir de collaborer de l'administré, de même que le fait
que celui-ci supporte le cas échéant la charge de la preuve, ne libère par
ailleurs nullement l'autorité de son devoir d'instruire les faits d'office (cf.
ATF 130 I 258 consid. 5; Moser/Beusch/Kneubühler/Kayser, Prozessieren
vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3ème éd., 2022, n. marg. 1.52 ;
Clémence Grisel, L'obligation de collaborer des parties en procédure
administrative, 2008, n. marg. 159 ss).

Il est vrai qu'en faisant preuve de la diligence
qu'il est possible d'attendre d'une société assujettie à la TVA et qui a reçu
pour plus d'un million de francs d'aide de l'Etat, la recourante aurait pu,
respectivement dû, se rendre compte plus tôt, soit dès la réception de la décision
du 1er novembre 2022, que l'autorité intimée considérait qu'elle avait failli à
ses obligations de collaboration et qu'elle devait produire la pièce requise.
Or la recourante n'a pas réagi dans le cadre de la procédure administrative. Ce
n'est que peu de temps avant le dépôt du recours, le 15 mai 2023, que la
recourante a transmis à l'autorité intimée, respectivement la fiduciaire
mandatée, la pièce litigieuse. 

Quoi qu'il en soit, le tribunal constate que la
pièce litigieuse a désormais été produite. En outre, le manque de diligence de
la recourante ne saurait avoir pour conséquence que celle-ci doive supporter
les conséquences d'une révocation de l'aide sans examen matériel de cette
preuve. En effet, les devoirs de collaboration et de diligence incombant à la
recourante ne libéraient nullement le SPEI de son devoir d'instruire d'office
la cause. Il ne parait en outre pas d'emblée exclu que la production de la
pièce puisse permettre la vérification de la concordance ou non des chiffres
d'affaires. On observe cependant que le chiffre indiqué pour les travaux en
cours en 2019 (n° d'écriture 35252 de 336'942 fr.) que la recourante devait
justifier ne se retrouve pas immédiatement dans le tableau de la pièce 26. Il
n'est ainsi pas possible à la cour de céans de procéder par elle-même à
l'examen de la concordance. Il n'appartient en effet pas à la cour de céans
d'établir les faits ab ovo. Dans le cadre de la procédure de recours, il s'agit
bien plus de vérifier les faits établis par l'autorité inférieure. S'il
apparaît que celle-ci a procédé à une constatation incomplète des faits
pertinents, comme en l'espèce puisque la pièce produite n'a pas pu être prise
en compte, il convient en règle générale de lui renvoyer la cause pour
instruction complémentaire. Aussi et bien que l'autorité de céans dispose,
comme l'autorité inférieure, d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit,
il y a lieu de constater que l'examen de la concordance des chiffres d'affaires
ne peut pas être entrepris dans le cadre de la présente procédure. 

5.                     
En résumé, la révocation de l'aide en l'occurrence,
à raison de l'absence de production par la recourante d'une pièce certes
importante mais qui n'a jamais fait l'objet d'une sommation formelle apparaît
comme contraire au cadre légal. Tel semble également être le cas de la
révocation totale de l'aide octroyée à la recourante au motif qu'elle s'était
contentée d'indiquer ne pas pouvoir récupérer le détail de la pièce comptable
tout en indiquant qu'elle espérait avoir répondu à la demande, par les détails
fournis pour les exercices 2018 et 2020, et qu'au surplus aucune demande de
renseignement ne contenait de mise en garde en cas de défaut de collaboration. Ce
d'autant plus que l'autorité intimée semble se fonder sur un rapport rendu par
la fiduciaire le jour même où elle avait demandé à la recourante la production
de la pièce sur laquelle tout paraît reposer. Quoi qu'il en soit cependant, dès
lors que la pièce requise a été transmise en cours de procédure, il sied
d'annuler la décision attaquée en ce qu'elle révoque entièrement la décision
d'octroi d'une aide pour cas de rigueur et de renvoyer la cause à l'autorité
inférieure pour instruction complémentaire et nouvelle décision à cet égard.
Cette solution permet de sauvegarder le droit de la recourante à une double
instance. Enfin, un renvoi apparaît également justifié au regard des
compétences spécifiques dont disposent le SPEI et ses mandataires. 

6.                     
Il suit de ce qui précède que le recours doit être admis et la
décision sur réclamation attaquée, annulée. La cause doit être renvoyée à
l'autorité intimée pour qu'elle mette en œuvre les compléments d'instruction
requis et qu'elle statue à nouveau. Il est statué sans frais. La recourante,
qui obtient partiellement gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit
à des dépens (art. 55 LPA-VD), qui seront cependant réduits pour tenir compte
de la production uniquement au stade du recours de la pièce comptable requise
depuis le 6 septembre 2022.

 

Par ces motifs

 la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

 

I.                      
La demande de suspension de la procédure est rejetée. 

II.                     
Le recours est admis.

III.                   
La décision sur réclamation du Service de la promotion de l'économie et
de l'innovation du 21 avril 2023 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour
complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. 

IV.                           
Il est statué sans frais. 

V.                    
Le Service de la promotion de l'économie et de l'innovation versera à la
recourante une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 30 octobre 2023

 

Le
président:                                                                                            La
greffière:         

                                                                                                                  

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.