# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ca69e262-1e85-5651-b8da-fd86252f3090
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-11-07
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 07.11.2016 602 2016 5
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2016-5_2016-11-07.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2016 5

Arrêt du 7 novembre 2016

IIe Cour administrative

Composition Président: Christian Pfammatter 
Juges: Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-stagiaire: Valentine Badan

Parties A.________, recourant, représenté par Me Francine Defferrard, 
avocate 

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée

COMMUNE DE B.________, représentée par Me Jean-Jacques 
Collaud, avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions

Recours du 15 janvier 2016 contre la décision du 5 janvier 2016

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considérant en fait

A. A.________ est propriétaire de l’art. ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de 
B.________. Au Nord-ouest de ladite parcelle est érigé un bâtiment (assurance n° 24) alors que la 
partie Est du terrain est occupée par 9 mobiles homes et quelques couverts et cabanons. Ces 
mobiles homes sont raccordés à la canalisation d’eaux usées de la commune et certains y 
évacuent également leurs eaux claires.

Le 18 mars 2011, A.________ a requis un permis de transformer le bâtiment n° 24. La demande 
portait sur le changement d’affectation du restaurant et de la boulangerie, la création de 9 
appartements dans le volume existant, la rénovation des appartements existants, la réalisation de 
16 places de parc extérieures et l’assainissement des eaux claires (EC) et usées (EU) sur la partie 
« mobiles homes ». Sous la rubrique « installations mécaniques » de la fiche technique 2.3, la 
demande faisait mention d’un lift d’escalier pour handicapés.

Dans son préavis favorable du 11 avril 2011, le Conseil communal a émis les conditions suivantes:

- Tous les raccordements EU et EC de la partie mobiles homes seront aménagés en système 
séparatif dans un délai fixé au 30 novembre 2011,

- La surface de la parcelle en zone village de 1880 m2 devra être affectée à l’immeuble transformé 
(création de places de parc visiteurs, place de jeux),

- Les places de parc ne devront pas déborder sur la chaussée publique (route communale),

- À poser deux compteurs d’eau délimitant la partie habitation et la partie mobiles homes,

- À convoquer les CC lors de la première séance de chantier pour fixer les raccordements EU et 
EC.

Les services cantonaux consultés se sont prononcés favorablement, parfois moyennant le respect 
de certaines conditions. Dans son préavis favorable avec conditions du 9 juin 2011, le Service de 
l’environnement (SEn) a exigé notamment que l’évacuation des EC et des EC se fasse en mode 
séparatif jusqu’en limite de parcelle. Le préavis favorable sous conditions de la Commission 
d’accessibilité du 28 juin 2011 prévoyait en substance que le projet devait respecter la norme SIA 
500 construction de la catégorie II et comporter un accès de plain-pied vers le bâtiment.

B. Le 9 août 2011, le permis de construire a été délivré par le Lieutenant de Préfet du district de 
la Broye moyennant l’observation stricte des plans et des conditions des préavis communaux et 
cantonaux. Le permis de construire indiquait expressément que si le projet était modifié, il devait 
être procédé à une nouvelle enquête selon les formes prescrites par la loi.

C. A.________ a requis le 10 mai 2012 un complément au permis de construire précité pour la 
construction de deux balcons au 1er étage et combles sur la façade Est du bâtiment et la pose de 
quatre velux en toiture.

Le permis de construire complémentaire a été accordé le 5 septembre 2012 par le Lieutenant de 
Préfet du district de la Broye.

D. Lors du contrôle des travaux, la Commune de B.________ a constaté que ces derniers ne 
respectaient pas l’autorisation délivrée. Elle a relevé qu’un studio avait été réalisé sans 

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autorisation et que le lift pour permettre l'accès aux personnes à mobilité réduite n’avait pas été 
installé, de sorte que les plans approuvés n'avaient pas été respectés. Elle a également constaté 
que la mise en séparatif des EC et EU ainsi que la récolte des eaux pluviales dans la partie 
mobiles homes n’étaient pas conforme aux exigences. La commune a donc invité le propriétaire, à 
réitérées reprises, à déposer un dossier de mise à l’enquête en vue d’une mise en conformité a 
posteriori des points précités.

E. Les irrégularités constatées lui ayant été dénoncées par la commune le 23 mai 2013, le 
préfet a procédé à une inspection des lieux le 1er juillet 2013 en présence des parties concernées. 
Il en ressort que:

- un studio a bel et bien été réalisé alors qu’il ne figurait pas explicitement sur les plans;

- la mise en séparatif des EC et EU avec récolte des eaux pluviales n’a pas été effectuée 
conformément aux prescriptions;

- la mise en place d’un lift pour garantir l’accès des personnes à mobilité réduite au sens de l’art. 
129 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 170.1) n’a pas non plus été réalisée.

Au terme de la séance, le préfet a invité le propriétaire à déposer auprès de l’administration 
communale de B.________, selon la procédure ordinaire, un dossier complémentaire portant sur 
la réalisation du studio, les modifications intérieures résultant de l’exécution des travaux, la 
solution pour la récolte des eaux claires ainsi que pour la réalisation d’un lift.

Le 7 août 2013, l'architecte du propriétaire a déposé ses observations sur le procès-verbal de la 
vision locale du 1er juillet 2013 en y joignant le certificat de conformité partiel établi le 17 octobre 
2012. Ce dernier porte uniquement sur la partie habitation et non pas sur la zone mobiles homes. 
Par rapport au studio litigieux, il a indiqué que la mise à l’enquête complémentaire relative à la 
demande du 10 mai 2012 parue le 15 juin 2012 dans la Feuille officielle (FO) mentionnait la 
typologie exacte des deux appartements ainsi que leur équipement. Il a encore précisé que la 
structure du bâtiment n’avait pas été touchée, si ce n’est pour l’objet principal du permis de 
construire, consistant en la construction de balcons. Il en a conclu que la réalisation des travaux 
était totalement conforme aux plans déposés faisant l’objet du permis de construire, bien 
qu’admettant toutefois que la titulature de la demande de permis aurait pu être plus précise en 
mentionnant qu’il s’agissait d’un « studio ».

Par lettre du 13 août 2013, le propriétaire a estimé que le dépôt d’un dossier complémentaire pour 
une nouvelle mise à l’enquête du studio n’était pas nécessaire car ce dernier était reporté tel qu’il a 
été réalisé sur les plans de la mise à l’enquête complémentaire du 15 juin 2012; on y voit le 
mobilier de cuisine et la salle de bain, seule l’appellation « appartement existant » aurait pu être 
remplacée par « studio existant ». Dès lors, il ne pouvait pas s’agir de « travaux de transformation 
importants », comme le prétendait le préfet lors de l’inspection locale, nécessitant une autorisation 
selon la procédure ordinaire. D’ailleurs, lors de la visite sur place le 20 juin 2012 en présence du 
syndic et du conseiller communal et lors de la visite de la commission du feu, il a été procédé à 
toutes les explications sur le concept du studio sans qu’aucune réserve ou remarque n’ait été 
émise par les représentants de la commune. Par ailleurs, le panneau de chantier, posé à la mi-
avril 2012, mentionnait l’existence du studio. L’autorité communale était donc au courant de la 
présence du studio mais n’a cependant jamais fait de remarque à ce sujet. Concernant la récolte 
des EC, le propriétaire a proposé de procéder par infiltration des eaux, conformément au rapport 

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établi par D.________ SA le 12 octobre 2012. Enfin, s’agissant de la réalisation du lift, il affirme 
que cette dernière est devenue impossible parce que sa position à l’arrêt dans les escaliers qui 
mènent au sous-sol n’est plus envisageable, en raison du rétrécissement desdits escaliers dû à la 
présence à cet endroit de la conduite d’introduction d’eau dans le bâtiment. Le raccordement de 
ladite conduite, qui était prévue initialement sur le E.________, a dû être déplacé dans les 
escaliers car le diamètre de la conduite communale mentionné sur les plans ne correspondait pas 
à la réalité. Enumérant d’autres solutions jugées non réalisables, l’intéressé est arrivé à la 
conclusion qu’il fallait renoncer à la réalisation du lift tel qu’il avait été prévu et qu’il convenait 
d’aménager une rampe sur les escaliers menant à l’appartement de 4 pièces au rez supérieur en 
renonçant à une accessibilité facilitée pour les autres habitations à l'étage.

Par courrier du 12 août 2015, la préfecture a réagi aux remarques formulées les 7 et 13 août 2013 
en indiquant qu’un dossier comprenant toutes les modifications envisagées devait être établi et mis 
à l’enquête publique.

A.________ ne s’est cependant pas exécuté et a demandé le 19 octobre 2015 une décision 
préfectorale ordonnant une légalisation de la situation étant convaincu que les modifications 
apportées en cours de projet ne nécessitaient pas de procédure complémentaire.

F. Par décision du 5 janvier 2016, le Préfet du district de la Broye a enjoint A.________ de 
déposer une demande de permis de construire pour la mise en conformité du studio, du lift pour 
personnes à mobilité réduite et de l’assainissement des EC et EU sur la partie mobiles 
homes dans un délai au 31 mars 2016. L’autorité a constaté que l’absence du lift constituait une 
modification du projet en contradiction avec les conditions du permis de construire, qui ne pouvait 
pas être admise sans nouvel examen du projet. De plus, il a rappelé qu'un studio avait été réalisé 
sans permis et donc sans droit. Enfin, il a souligné que la condition relative à la mise en séparatif 
des EC et EU, expressément indiquée dans le préavis communal et le préavis du SEn (et rappelée 
dans le permis de construire) n'avait pas été respectée.

Le préfet a ordonné en outre à la commune, passé le délai imparti, de procéder, par substitution, 
aux frais du propriétaire, à "l'élaboration d'un dossier pour la demande de mise en conformité et, 
par la suite, à sa concrétisation". Il a réservé également la procédure pénale au sens de l’art. 173 
LATeC.

G. Le 11 janvier 2016, le propriétaire a contesté devant le Tribunal cantonal la décision 
préfectorale du 5 janvier 2016. Il ressort des conclusions alambiquées qu'il a formulées qu'il 
demande la constatation de la nullité du chiffre 1 du dispositif attaqué (sommation de déposer une 
demande de permis de construire pour légaliser les travaux illégaux) ainsi que celle des chiffres 2 
(exécution par substitution), 4 (réserve de la procédure pénale) et 5 (indication des voies de droit). 
Parallèlement, il requiert l'annulation des chiffres 1 (sommation) et 3 (frais de procédure) de la 
décision litigieuse. Enfin subsidiairement, il conclut à l'annulation complète de cette décision; le 
tout sous suite de frais et dépens. 

A l’appui de ses conclusions, le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu car 
le prononcé contesté ne fait ni état de l’existence des déterminations de son architecte du 7 août 
2013, ni de celles de ses avocats du 13 août 2013 et 19 octobre 2015, violant ainsi l’obligation de 
motivation. 

Par ailleurs, le recourant indique que la pose du lift pour personnes handicapées, telle qu’elle avait 
été prévue, est devenue impossible, en raison d’informations erronées données par la commune 

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concernant la canalisation communale pour le raccordement du bâtiment entraînant alors la 
nécessité d’implanter la conduite d’introduction d’eau dans les escaliers où le lift était prévu. Selon 
le recourant, il est impossible d’installer un lift conforme à la norme SIA 500 au palier du rez-de-
chaussée, en raison de la hauteur entre le sol et le plafond qui n’est pas suffisante pour permettre 
de replier le lift quand il est à l’arrêt. Par ailleurs, la reconstruction de la cage d’escaliers 
entraînerait des frais manifestement disproportionnés par rapport au résultat escompté, puisque 
seuls deux logements sur les six seraient accessibles aux handicapés. Enfin, sur l’ensemble des 
bâtiments comprenant 13 logements, trois sont déjà accessibles pour les handicapés et un 
quatrième pourrait l’être moyennant la réalisation d’une rampe en lieu et place de l’escalier 
extérieur existant; cette réalisation n’est cependant pas nécessaire actuellement car les personnes 
occupant le logement concerné ne souhaitent pas la rampe, les escaliers existants étant plus 
pratiques selon eux. Ainsi, la non-installation du lift doit être approuvée et considérée comme une 
modification secondaire au sens de l’art. 97 al. 2 du règlement du 1er décembre 2009 d’exécution 
de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) n’exigeant 
pas le dépôt d’une demande de permis de construire en vue de sa mise en conformité.

Concernant la réalisation du studio sans permis, le recourant invoque une constatation inexacte et 
incomplète des faits et une appréciation arbitraire des preuves, car l’autorité intimée a déduit des 
faits insoutenables de la vision locale du 1er juillet 2013. De plus, la préfecture aurait totalement 
omis de faire état de la demande de permis complémentaire pour le même immeuble mise à 
l’enquête publique par le recourant le 15 juin 2012 qui démontrait l’existence du studio litigieux. 
Selon le recourant, il n’y a donc pas eu, contrairement à l’avis de l’autorité intimée, la création d’un 
studio en plus de l’appartement existant auparavant car l’ancien logement en duplex de 4½ pièces 
a été remplacé par un appartement de 3½ pièces au 1er étage ainsi qu’un studio d’une pièce dans 
les combles habitables. 

S’agissant de la mise en séparatif des EC et EU non conformes au permis, le recourant allègue 
que cette question ne relève pas de la présente procédure car lors de l’inspection du 1er juillet 
2013, le secteur mobiles homes a été exclu expressément de la procédure par la préfecture. 

Pour le surplus, le recourant invoque l’incompétence du préfet en matière d'exécution par 
substitution et souligne que le rappel de cette procédure ainsi que le rappel de la future procédure 
pénale sont des communications qui ne peuvent pas faire partie du dispositif de la décision 
querellée. Enfin, le recourant indique que l’autorité intimée a mentionné la voie de recours dans 
son dispositif; or, cette indication n’est pas une décision et ne saurait faire partie du dispositif, de 
sorte que, sous cet aspect, la décision est nulle.

H. Dans ses observations du 29 janvier 2016, l'autorité intimée conclut au rejet du recours. 
Selon elle, les plans initiaux n’ont pas été respectés et il en résulte une modification du projet 
entraînant la nécessité de déposer une demande de mise en conformité. En effet, à son avis, une 
construction non conforme ne peut pas le demeurer sous prétexte que la réalisation prévue est 
devenue impossible ou que les locataires actuels sont satisfaits de la situation. S’agissant du 
studio, l’autorité intimée considère que la scission d’un duplex en deux appartements ainsi que la 
modification de la cage d’escalier pour y permettre l’accès constituent des transformations 
soumises à l’obligation d’un permis de construire et donc, en l’espèce, à une demande de mise en 
conformité. Concernant le non-respect de la mise en séparatif, soit l’assainissement des EC et EU 
de la parcelle, la préfecture constate simplement qu’il s’agit de la violation du permis de construire. 
Enfin, l’autorité intimée rappelle que la procédure d’exécution par substitution n’influe en rien la 

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décision incidente mais pourrait entrer en ligne de compte et que la mention des éventuelles 
sanctions pénales affère à une procédure pénale distincte.  

I. Dans sa prise de position du 26 avril 2016, la commune conteste toute violation du droit 
d'être entendu du recourant en rappelant que le préfet a pris en compte les déterminations 
formulées par l’architecte le 7 août 2013 et celles de l’avocat du recourant du 13 août 2013 car 
précisément, il y a donné suite par courrier du 12 août 2015. De plus, en rendant la décision 
querellée, l’autorité intimée a répondu à la demande de l’avocate du recourant datant du 19 
octobre 2015 et a donc pris en compte ses déterminations. Pour le surplus, la commune considère 
que la décision préfectorale est suffisamment motivée, que la non-réalisation du lift entraîne une 
violation des plans initiaux et doit faire l’objet d’une mise en conformité, qu’aucun élément des 
plans ne laissait deviner la construction d’un appartement et d’un studio en lieu et place du duplex 
existant et que le permis de construire complémentaire ne porte que sur la construction de deux 
balcons et l’installation de quatre velux, ne mentionnant pas la création du studio; le recourant 
ayant d’ailleurs admis lors de l’inspection des lieux l’existence de 13 appartements à la place des 
12 appartements initialement prévus. Enfin, la mise en séparatif des EC et EU est une condition 
formulée par le SEn dans son préavis favorable avec conditions et constitue bel et bien un élément 
de la présente procédure puisqu’il s’agit d’une condition à l’octroi du permis de construire litigieux.

J. Dans sa détermination du 9 mai 2016, le recourant maintient que ses arguments n’ont pas 
été pris en compte par le préfet dans sa décision du 5 janvier 2016. De surcroît, l’impossibilité 
technique de la construction du lift pour handicapés est due aux informations erronées transmises 
par la commune, ce que cette dernière se cache bien de dire. S’agissant du studio litigieux, le 
recourant souligne qu’il n’a jamais admis lors de l’inspection locale que « l’immeuble comptait 13 
appartements au lieu des 12 appartements figurant sur les plans mis à l’enquête, et ce 
contrairement au permis délivré » et que, contrairement à ce que soutient la commune, les plan 
modifiés du 14 mai 2012, objets de la mise à l’enquête publique du 15 juin 2012, décrivent 
précisément l’affectation à l’endroit de l’ancien duplex, soit à l’étage 1 (chambre, cuisine/séjour, 
WC/bain, bureau), soit dans les combles habitables (appartement existant, avec indication/dessin 
sur le plan concerné de l’espace cuisine et des WC). Concernant la mise en séparatif des EC et 
EU non conforme au permis, le recourant prétend que les affirmations de la commune sont en 
contradiction avec le procès-verbal de l’inspection des lieux du 1er juillet 2013 car, selon ce dernier, 
la question du secteur mobiles homes ne fait pas l’objet de la présente procédure.

en droit

1. a) A l'examen, la décision attaquée se compose de deux parties principales. 

La première (chiffre 1 du dispositif) constitue une sommation de déposer une demande de permis 
de construire en application de l'art. 167 al. 2 LATeC. 

La seconde (chiffre 2 du dispositif) ordonne d'emblée une exécution par substitution à charge de la 
commune qui devra élaborer un dossier de demande de mise en conformité et, par la suite, le 
concrétiser, dans l'hypothèse où le propriétaire ne répond pas à la sommation dans le délai 
imparti.

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b) S'agissant de la sommation de déposer une demande de permis de construire, qui 
constitue clairement une décision incidente, il faut constater que, dans le cas d'espèce, celle-ci ne 
peut faire l'objet d'un recours que si elle est de nature à causer un préjudice irréparable à une 
partie conformément à l'art. 120 al. 2 CPJA (les autres hypothèses de l'art. 120 CPJA étant 
d'emblée exclues). Cette notion est la même qu’à l’art. ccc de la loi du 20 décembre 1968 sur la 
procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela suppose que le recourant doit avoir un intérêt 
digne de protection (juridique, de fait, économique) à l’annulation ou à la modification immédiate 
de la décision incidente. Il n'a pas d'intérêt si le recours vise à empêcher simplement la 
prolongation de la procédure ou son renchérissement. Si l’on peut exiger que le désavantage que 
doit subir le recourant présente un certain poids, il n’est pas nécessaire cependant que le préjudice 
soit d’une importance existentielle (arrêt TC 2A 2006 65 du 8 mars 2007).

Au vu de ce qui précède, il parait douteux que le recourant puisse faire valoir un intérêt digne de 
protection à l'annulation immédiate du chiffre 1 de la décision attaquée qui lui impose l'obligation 
de déposer une demande de permis de construire pour régulariser les modifications apportées à la 
construction litigieuse. A supposer que l'intéressé estime ne pas être soumis à l'obligation du 
permis de construire, il a la faculté de ne pas donner suite à l'injonction et pourra faire valoir ses 
droits dans la procédure subséquente de rétablissement de l'état de droit (art. 167 al. 3 LATeC). 
S'il s'y plie, les quelques frais liés à cette démarche administrative ne semblent pas d'une 
importance suffisante pour justifier que l'autorité de recours se prononce sur le champ, sans 
attendre l'issue de cette nouvelle procédure (cf. dans ce sens arrêt TF 1C_386/2013 du 28 février 
2014). 

Quoi qu'il en soit, du moment que les critiques visant la légalité de la sommation doivent de toute 
manière et à l'évidence être rejetées (cf. consid. 2b), la question de la recevabilité du recours sur 
ce point peut demeurer indécise.

c) En revanche, en tant qu'il vise le chiffre 2 du dispositif de la décision attaquée qui prévoit 
d'emblée une exécution par substitution déjà au niveau de la demande de mise en conformité, le 
recours est clairement recevable car cet aspect du prononcé est de nature à causer un préjudice 
irréparable au propriétaire qui se voit potentiellement privé des garanties légales liées à la 
procédure de rétablissement de l'état de droit.

d) Selon l’art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès 
ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2. Estimant que l'autorité intimée n'a pas expliqué correctement pour quels motifs elle exigeait 
le dépôt d'une nouvelle demande de permis de construire, le recourant se plaint d'une violation de 
son droit d'être entendu et en particulier de son droit d'obtenir une décision suffisamment motivée, 
conformément à l'art. 66 CPJA. 

a) Selon la jurisprudence, il découle des principes de l'Etat de droit qu'en règle générale, 
les motifs d'une décision administrative doivent être énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation 
des voies de droit et à l'autorité de recours l'exercice de son contrôle (GRISEL, Traité de droit 
administratif, 1984, vol. I, p. 386). Le destinataire peut ainsi connaître les raisons pour lesquelles la 
décision est prise et peut dès lors se déterminer en connaissance de cause sur l'opportunité d'un 
recours; de plus, il peut ainsi vérifier que son droit d'être entendu a été respecté et que ses 
arguments ont été effectivement examinés (MOOR, Droit administratif, vol. II, 2e éd., 2002, p. 299 
et la jurisprudence citée). Cela étant, le devoir de motiver n'est pas illimité. En effet, pour que la 

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motivation soit jugée suffisante, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs 
qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de façon que l'intéressé puisse en 
apprécier la portée et l'attaquer en connaissance de cause, s'il le souhaite. Il n'est pas nécessaire 
que l'autorité se prononce sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux questions 
décisives (ATF 134 I 83 consid. 4.1; 133 III 439, consid. 3.3; 130 II 530 consid. 4.3 et les arrêts 
cités). Autrement dit, il faut que les parties puissent se rendre compte de la portée de la décision 
prise à leur égard et, le cas échéant, recourir contre elle en connaissance de cause (GRISEL, p. 
387).

b) En l'espèce, la motivation de la décision attaquée est conforme aux exigences en la 
matière et ne viole pas le droit d'être entendu du recourant. Reprenant la présentation des griefs 
principaux (mise en conformité du studio, du lift et de l’assainissement des EC et EU), le préfet 
s'est déterminé sur chacun des points soulevés. Les explications qu'il a données sont en outre 
largement suffisantes au vu de la jurisprudence précitée. Il a expressément souligné que la 
renonciation au lift constituait une violation manifeste des plans et des conditions du permis au 
sens de l’art. 167 al. 1 LATeC ainsi qu’une violation de la législation (art. 129 LATeC et 97 al. 2 de 
règlement du 1er décembre 2009 d’exécution de la loi sur l’aménagement du territoire et les 
constructions [ReLATeC: RSF 710.11]). Par ailleurs, le préfet a indiqué que le propriétaire n'avait 
pas annoncé son intention de créer un studio en divisant l'appartement préexistant et que les plans 
ne mentionnaient pas formellement cet aménagement. Il a clairement souligné que la création du 
studio constituait une modification de la structure du bâtiment au sens de l’art. 84 ReLATeC. Enfin, 
s'agissant des canalisations, l’autorité intimée a rappelé que la condition formulée par le SEn et 
reprise dans le permis de construire n’avait pas été respectée. Se fondant sur ces constats, le 
préfet a tiré les conséquences de l’art. 97 al. 1 ReLATeC - qui prévoit que lorsqu’un projet est 
modifié pendant la procédure ou après décision de l’autorité compétente, il doit être procédé à une 
nouvelle enquête - pour juger que les aménagements litigieux étaient illégaux et qu'il fallait 
remédier à ce défaut conformément à l'art. 167 al. 2 LATeC.

Par ailleurs, le préfet a répondu le 12 août 2015 aux déterminations du recourant formulées le 7 
août 2013 et le 13 août 2013 estimant qu’une mise à l’enquête publique était malgré tout 
nécessaire afin de rendre les modifications conformes au droit. Le fait qu'il n'ait peut-être pas 
répondu de manière détaillée et exhaustive à chaque allégation du recourant justifiant la présence 
du studio, l’absence du lift pour handicapés et l’absence de l’assainissement des EC et EU, 
formulées par le biais de son architecte et de son avocat, n'a pas empêché l'intéressé de déférer la 
décision à l'instance supérieure en pleine connaissance de cause et ne viole dès lors pas son droit 
d'être entendu (ATF 124 II 146; JdT 1999 I 581 consid. 2a).

3. Le recourant considère par ailleurs que, liée par les exigences du principe de la 
proportionnalité, l’autorité intimée devait renoncer à la réalisation du lift pour handicapés au vu de 
l’impossibilité de le construire. Selon le propriétaire, cette renonciation à une accessibilité complète 
des locaux par les personnes handicapées est secondaire au sens de l’art. 97 al. 2 ReLATeC, de 
sorte qu’une nouvelle mise à l’enquête n'est pas nécessaire.

a) Aux termes de l’art. 129 al. 1 LATeC, en cas notamment de construction ou de 
rénovation de bâtiments d’habitations collectives comptant au moins huit logements, il doit être 
démontré que l’accès des personnes handicapées à ces ouvrages et aux prestations qui y sont 
fournies est possible sans difficulté. Cette règle est complétée par l’art. 74 ReLATeC, qui prescrit 
que de tels ouvrages doivent être conçus selon les normes techniques applicables en matière de 

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construction adaptée aux besoins des personnes handicapées. La norme technique pour de telles 
constructions est la norme SIA 500.

Pour le surplus, le droit fédéral est réservé (art. 129 al. 3 LATeC), de sorte que les dispositions de 
la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l'élimination des inégalités frappant les personnes 
handicapées (LHand; RS 151.3) viennent compléter la réglementation cantonale. Le but de la 
LHand est de prévenir, réduire ou éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées 
(art. 1 al. 1 LHand). Est notamment considérée comme inégalité, l’impossibilité ou la difficulté pour 
une personne handicapée d’accéder à une construction ou à une installation pour des raisons 
d’architecture (art. 2 al. 3 LHand). Cette loi s’applique, entre autres, aux habitations collectives de 
plus de huit logements pour lesquelles l'autorisation de construire ou de rénover est accordée 
après l'entrée en vigueur de la présente loi (art. 3 let. c LHand). Par « construire ou rénover », on 
entend l’action d’édifier des constructions et installations ou de les transformer, dans la mesure où 
cette action est soumise à une procédure, ordinaire ou simplifiée, d’autorisation cantonale (art. 2 
let. a de l’ordonnance du 19 novembre 2003 sur l'élimination des inégalités frappant les personnes 
handicapées [OHand: RS 151.31]). En d’autres termes, les changements d’affectation soumis à 
autorisation de construire entraînent, eux aussi, une obligation de prendre des mesures 
d’adaptation aux besoins des personnes handicapées, car ils équivalent, du point de vue 
fonctionnel, à une nouvelle construction ou à une transformation (SCHEFER / HESS-KLEIN, Droit de 
l'égalité des personnes handicapées, 2013, p. 15). Toutefois, selon l’art. 11 al. 1 LHand, 
l’élimination de l’inégalité n’est pas ordonnée lorsqu’il y a disproportion entre l’avantage qui serait 
procuré aux personnes handicapées et notamment la dépense qui en résulterait (let. a), l’atteinte 
qui serait portée à l’environnement, à la nature ou au patrimoine (let. b) ou l’atteinte à la sécurité 
du trafic ou de l’exploitation (let. c). Partant, il est nécessaire d’effectuer une pesée des intérêts, 
sur la base d’éléments concrets, afin de pouvoir déterminer si la construction (ou l’installation) est 
en conformité avec la LHand. 

Enfin, l'art. 165 al. 2 LATeC prévoit que les organes qui ont été appelés à donner un préavis ont la 
faculté de veiller au respect de la loi, des règlements, des plans et des conditions du permis; le cas 
échéant, ils requièrent l’intervention de la commune ou du préfet. Conformément à l'art. 6 LATeC, 
la compétence en matière de respect des normes de construction adaptée aux personnes 
handicapées incombe à la Commission d'accessibilité.

b) En l’occurrence, la création de neuf appartements et la rénovation des appartements 
existants nécessitent une autorisation de construire. Cette autorisation a été accordée le 9 août 
2011, soit après l’entrée en vigueur de la LHand (13 décembre 2002). Par conséquent, le projet du 
recourant est soumis à cette loi. Il est dès lors nécessaire pour le préfet de déterminer dans un 
premier temps s’il engendre une inégalité (au sens de l’art. 2 al. 3 LHand), puis cas échéant, si 
l’élimination de celle-ci peut être exigée en vertu du principe de la proportionnalité.

En l’espèce, constatant les difficultés d'accès à divers appartements pour les personnes à mobilité 
réduite, la Commission d’accessibilité avait exigé dans son préavis de prévoir un accès de plain-
pied aux logements. Le recourant indique que sur les 13 logements aménagés, trois sont déjà 
accessibles pour les handicapés et qu’un quatrième pourrait l’être moyennant la réalisation d’une 
rampe en lieu et place de l’escalier extérieur existant. Il est manifeste ainsi que la rénovation du 
bâtiment engendre une inégalité car les personnes handicapées ne peuvent pas bénéficier en 
l’état actuel de dix logements, soit de plus de 76% des logements dans leur ensemble. 
L'aménagement éventuel d'une rampe à la place de l’escalier extérieur proposée par le recourant 
pour permettre l’accès à un nouveau logement n’est pas réalisé et rencontre la réticence des 

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locataires actuels. En d'autres termes, avec l'abandon de la réalisation du lift, la condition formulée 
par la Commission d’accessibilité dans son préavis n’est effectivement pas respectée et, dans sa 
configuration actuelle, le bâtiment provoque une inégalité de traitement à l’encontre des personnes 
à mobilité réduite.

Contrairement aux affirmations du recourant, et vu l'intérêt public éminent poursuivi par la 
législation visant à éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées (arrêt TC FR 
602 2011 63 du 14 mars 2012 consid. 3c), il ne saurait être question d'évacuer l'examen des 
moyens de supprimer l'inégalité en cause sous prétexte que l'intention initiale de construire un lift 
ne peut pas se concrétiser. 

En réalité, la renonciation - pour quelque motif que ce soit - à la création d'un ascenseur et 
l'inégalité qui en découle pour les personnes à mobilité réduite constitue manifestement une 
modification importante du permis de construire initialement accordé, de sorte que, pour ce motif 
déjà, une nouvelle mise à l'enquête doit impérativement être réalisée. Il est exclu de considérer 
que la modification du projet serait secondaire au sens de l'art. 97 al. 2 LATeC.

Dans le cadre de la nouvelle procédure, il sera possible de déterminer, sur la base de données 
concrètes (devis), les coûts impliqués par les différentes alternatives possibles pour supprimer 
l'inégalité et de procéder à une véritable pesée des intérêts en présence.

C'est donc à juste titre que le préfet a exigé sur ce point une nouvelle mise à l'enquête.

4. C'est en vain également que le recourant prétend que la transformation d’un appartement de 
4½ pièces en un appartement de 3½ pièces et un studio d’une pièce ne requiert pas une nouvelle 
mise à l'enquête. Il erre tout autant lorsqu'il prétend que le studio litigieux bénéficierait du permis 
de construire complémentaire délivré le 5 septembre 2012 sous prétexte que cet aménagement 
avait été reporté sur les plans produits.

a) S'agissant de l'allégation selon laquelle le studio bénéficierait du permis de construire 
complémentaire du 5 septembre 2012, il saute aux yeux que, sur la base de la demande de permis 
du 10 mai 2012, cette autorisation ne se rapporte qu'à la construction de deux balcons au 1er étage 
et combles en façade Est du bâtiment, ainsi qu'à la pose de quatre velux en toiture. L'attention de 
l'autorité n'a jamais été attirée sur la transformation complète de l'appartement existant de 4½ 
pièces. De plus, les plans déposés ne mentionnent pas expressément la création du studio; au 
contraire, tout en dessinant le nouveau studio, ils portent la mention "appartement existant". Dans 
ces conditions, le recourant prétend à tort que le nouveau studio aurait été compris dans le permis 
complémentaire, qui ne s'y rapportait pas. On ne peut pas attendre des autorités compétentes 
qu'elles épluchent les plans soumis par les requérants pour tenter de déceler des ouvrages non 
annoncés ou les erreurs qu'ils pourraient contenir (arrêt TC FR 602 2011 63 du 14 mars 2012 
consid. 2b). Il s'ensuit, à l'évidence, que la création du studio n'était pas comprise dans le permis 
de construire complémentaire du 5 septembre 2012

b) Par ailleurs, l'existence antérieure de l'appartement de 4 ½ pièces n'implique pas que sa 
division en deux nouveaux appartements plus petits, dont le studio litigieux, ne serait pas soumise 
à l'obligation du permis de construire.

Selon la législation fédérale, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée 
sans autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 LAT). De même, selon le droit cantonal, 

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toutes les constructions conçues pour durer et qui ont un lien étroit avec le sol doivent bénéficier 
d'un permis de construire (art. 135 LATeC).

La création d'un nouveau logement implique le respect de nombreuses règles concernant 
notamment la conception énergétique, la sécurité et la salubrité (éclairage: art. 68 RELATeC, 
grandeur minimale des pièces: art. 69 RELATeC, vide d'étage: art. 70 RELATeC, ensoleillement: 
art. 71 RELATeC). Des normes doivent être respectées en matière de cuisines et locaux sanitaires 
(art. 72 RELATeC). Il tombe sous le sens qu'en cas de création d'un logement, par division d'une 
habitation existante, il n'est pas assuré que, dans la partie nouvellement aménagée, les conditions 
légales d'habitabilité susmentionnées soient respectées. Dans ces circonstances, un intérêt public 
important postule de soumettre la transformation à l'obligation du permis de construire, de manière 
à permettre à l'autorité compétente de contrôler la conformité au droit de la nouvelle habitation. Il 
ne fait donc aucun doute que la création d'un nouveau logement soit soumise à l'obligation de 
permis de construire, selon la procédure ordinaire. Ce qui n'a pas été fait par le recourant.

5. a) Ce dernier tente ensuite d'échapper à son obligation de déposer une demande de permis 
de construire afin de légaliser la mise en séparatif non conforme des EC et EU. Il invoque à cet 
égard le chiffre 4 de l'ordonnance d'instruction rendue par le préfet à l'issue de l'inspection des 
lieux du 1er juillet 2013 selon lequel "la question du secteur "camping" n'est pas l'objet de la 
présente ordonnance et sera traité séparément". Invoquant la protection de la bonne foi, le 
recourant estime que cet aspect du litige ne peut pas être englobé dans la sommation de mise en 
conformité contenue dans la décision attaquée puisqu'il en a été expressément exclu par le préfet. 

b) Découlant directement de l'art. 9 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS 101) 
et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la 
confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa 
conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de 
l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 
377 consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision 
erroné de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage 
contraire à la réglementation en vigueur, si plusieurs conditions sont remplies (ATF 131 II 627 
consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113 consid. 3b/cc et les références). Il faut notamment:

- que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées;

- qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences; en d'autres termes, 
l'administré ne pouvait ni ne devait se rendre compte de l'éventuelle incompétence de l'autorité;

- que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseigne-
ment obtenu;

- que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre 
des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice;

- que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée. 

Même lorsque toutes ces conditions sont remplies, le particulier ne pourra pas forcément invoquer 
avec succès le principe de la bonne foi. Il y a lieu de procéder à une pesée des intérêts en 
présence: l’intérêt à l’application correcte du droit, d’une part, et celui que représente la protection 
de la bonne foi, d'autre part. Si l’intérêt public à l’application du droit l’emporte, le particulier doit s’y 
soumettre.

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c) En l’espèce, on ne voit pas quelle disposition à laquelle il ne peut renoncer sans subir de 
préjudice le recourant aurait prise sur la base de la décision procédurale de scinder provisoirement 
la procédure.

Pour ce motif, déjà, les critiques de l'intéressé concernant la violation de la bonne foi sont dénuées 
de toute pertinence.

De plus, dans les faits, il ressort clairement du dossier que la récolte des eaux claires ne 
correspond pas à ce qui avait été exigé par le SEn dans son préavis du 9 juin 2011 et par la 
commune dans son préavis du 11 avril 2011. Plutôt que de récolter les eaux en système séparatif 
jusqu'en limite de parcelle, le recourant entend actuellement procéder à l'infiltration des eaux 
claires des mobiles-homes. Une telle modification n'est pas conforme au permis de construire 
délivré le 9 août 2011. Il ne s'agit pas non plus d'une adaptation secondaire du projet au sens de 
l'art. 97 al. 2 RELATeC qui pourrait être tolérée sans mise en conformité. Un intérêt public 
important commande de régler l'écoulement des eaux, y compris celui des eaux claires, pour 
s'assurer de leur traitement correct sous l'angle de la protection de l'environnement, en évitant 
notamment de charger les stations d'épuration d'eaux claires inutiles.

Du moment que cet aménagement "sauvage" est soumis à la procédure ordinaire de permis de 
construire (art. 84 let. f RELATeC), la sommation faite par le préfet de réparer cette informalité 
échappe à la critique. Peu importe que, dans ce cadre et après examen par les autorités 
compétentes, la solution choisie par le recourant puisse finalement s'avérer conforme au droit.

6. Selon le système légal mis en place à l'art. 167 al. 2 LATeC, en cas de travaux effectués 
sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le 
préfet peut, comme en l'occurrence, impartir un délai convenable au propriétaire pour déposer une 
demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués. Par la suite, l'art. 
167 al. 3 LATeC prévoit que si, le propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne 
peuvent être légalisés, le préfet engage une procédure de rétablissement de l'état de droit à l'issue 
de laquelle il décidera sur l'ampleur de la remise en état des lieux en fixant un délai au propriétaire 
pour effectuer les travaux nécessaires à la mise en conformité. En principe, ce n'est que si, à 
l'issue de ce dernier délai, le propriétaire n'a pas obtempéré que l'autorité compétente peut faire 
exécuter les travaux par un tiers aux frais du propriétaire (art. 171 LATeC).

Dans le cas particulier, le préfet a sauté une étape et a prévu d'emblée que, passé le délai fixé 
pour déposer une nouvelle demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux 
effectués, "la commune procédera, par substitution, aux frais de A.________, à l'élaboration d'un 
dossier pour la demande de mise en conformité et, par la suite, à sa concrétisation".

Un tel procédé n'est pas conforme au système légal. Contrairement à ce que semble croire 
l'autorité intimée, la nouvelle demande de permis de construire visant la légalisation des travaux 
non conformes (art. 167 al. 2 LATeC) n'implique pas forcément que le propriétaire choisisse le 
projet initial prévu par le permis de construire auquel il ne s'est pas tenu. Il peut proposer d'autres 
variantes, qui vont du simple maintien des travaux effectués sans droit à une transformation 
complète de l'aménagement, pour autant que cela reste compatible avec la loi. Cela signifie que, 
dans ce cadre, le propriétaire garde la liberté qui lui est reconnue par la législation en vigueur et il 
n'appartient pas à une autorité de se substituer à lui pour présenter à sa place une demande de 
permis de construire en effectuant les choix qui appartiennent à un propriétaire.

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En revanche, si le propriétaire n'obtempère pas à la sommation dans le délai ou si la demande 
déposée ne peut pas être admise, il n'y a plus lieu de procéder par le biais d'une procédure de 
permis de construire pour obtenir la mise en conformité, mais par une procédure formelle de 
rétablissement de l'état de droit. Celle-ci obéit à d'autres principes, avec notamment des règles sur 
le droit d'être entendu du perturbateur (art. 167 al. 3 LATeC).

Le préfet a donc violé l'art. 167 al. 2 et 3 LATeC en chargeant la commune de se substituer au 
propriétaire au stade de la demande de mise en conformité, si celui-ci ne respectait pas le délai 
imparti, et de se charger, par la suite, de sa concrétisation. Ce faisant, il a escamoté la phase du 
rétablissement de l'état de droit et privé le recourant des garanties que la loi lui accorde dans ces 
circonstances. Il n'est pas possible de passer directement de la sommation de l'art. 167 al. 2 
LATeC à une exécution par substitution au sens de l'art. 171 LATeC sans conduire préalablement 
une procédure de rétablissement de l'état de droit selon l'art. 167 al. 3 LATeC et sans laisser, cas 
échéant, par la suite un nouveau délai au propriétaire pour remettre les lieux en état. En 
contradiction avec le système légal en vigueur, le chiffre 2 du dispositif de la décision attaquée doit 
être annulé. Si le recourant devait ne pas déposer de demande de permis de construire pour 
légaliser les travaux non conforme dans le délai qui lui sera fixé ci-dessous par la Cour de céans 
(cf. consid. 8), le préfet devra engager une nouvelle procédure conformément à l'art. 167 al. 3 
LATeC.

7. Les autres griefs du recourant sont manifestement irrecevables.

Il n'a en effet aucun intérêt digne de protection à faire constater une prétendue nullité du chiffre 4 
du dispositif de la décision attaquée qui ne fait que réserver les éventuelles suites pénales de cette 
affaire conformément à l'art. 173 LATeC.

Pour le même motif, il n'a pas non plus d'intérêt à contester le fait que l'indication des voies de 
droit figure sous le chiffre 5 du dispositif de la décision attaquée plutôt qu'en dehors de celui-ci. Il 
s'agit d'un simple choix de mise en page du jugement qui n'a aucune influence sur la validité de 
celui-ci ou sur celle de l'indication de la voie de droit. 

8. Dans la mesure où il est recevable, le recours doit ainsi être partiellement admis puisqu'il 
conduit à l'annulation du chiffre 2 du dispositif de la décision attaquée. Cette dernière est 
confirmée pour le surplus.

Un nouveau délai au 31 janvier 2017 est imparti au recourant pour déposer une demande de 
permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués (art. 167 al. 2 LATeC). A 
défaut de respect de ce délai, le préfet engagera une procédure de rétablissement de l'état de droit 
(art. 167 al. 3 LATeC).

9. a) Compte tenu de l'issue du recours, il y a lieu de mettre les 4/5ème des frais de procédure à 
la charge du recourant qui succombe pour l'essentiel. La commune et le préfet, qui succombent 
aussi mais de manière secondaire, sont exonérés de leur part (1/5) des frais de procédure (art. 
133 CPJA).

b) Le recourant a droit à une indemnité de partie partielle (1/5) conformément à l'art. 138 al. 
2 CPJA. Celle-ci est mise par moitié à la charge de l'Etat (agissant par le préfet) et de la 
commune. 

On doit admettre en outre que la commune, directement impliquée dans un litige relativement ardu 
sur le plan juridique (cf. la complexité peu commune des conclusions du recours) et qui ne dispose 

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pas d'un service juridique, a aussi droit à une indemnité de partie partielle (4/5ème) pour les frais 
qu'elle a engagés afin de défendre ses intérêts (art. 139 in fine CPJA).

la Cour arrête:

I. Le recours est partiellement admis dans la mesure où il est recevable.

Le chiffre 2 du dispositif de la décision attaquée est annulé. Pour le surplus, cette décision 
est confirmée. Un délai au 31 janvier 2017 est imparti au recourant pour déposer une 
demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués sans droit 
(art. 167 al. 2 LATeC).

II. Les 4/5ème des frais de procédure, soit CHF 1'200.-, sont mis à la charge du recourant. Ils 
sont prélevés sur l'avance de frais effectuée, dont le solde CHF 300.- est restitué.

III. Un montant de CHF 1'435.60 (y compris CHF 106.40 de TVA) à verser à Me Defferrard à 
titre d'indemnité de partie partielle (1/5) est mis à charge de l'Etat de Fribourg et de la 
Commune de B.________ à raison de CHF 717.80 chacun.

IV. Un montant de CHF 2'578.95 (y compris CHF 191.10 de TVA) à verser à Me Jean-Jacques 
Collaud à titre d'indemnité de partie partielle (4/5) est mis à la charge du recourant.

V. Communication.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et des indemnités de parties peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 7 novembre 2016/cpf/vba

Président Greffière-stagiaire