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**Case Identifier:** 8a36d983-106b-530f-af0f-02933a6ce9b0
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2020-08-18
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 18.08.2020 A/1381/2020
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1381-2020_2020-08-18.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1381/2020-EXPLOI ATA/762/2020  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 18 août 2020 

 

dans la cause 

 

Madame A______ 
représentée par Mes Olivier Peter et Raphaël Roux, avocats 

contre 

DÉPARTEMENT DE LA SÉCURITÉ, DE L'EMPLOI ET DE LA SANTÉ 
 

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A/1381/2020 

EN FAIT 

1)  Madame A______, née le ______1950, de nationalité suisse, est domiciliée 
au Grand-Lancy. 

2)  Par ordonnance 2 sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus du 
13 mars 2020 (ordonnance 2 COVID-19 - RS 818.101.24), le Conseil fédéral a 
décidé l’interdiction de toute manifestation de cent personnes ou plus dans le pays 
jusqu’au 30 avril 2020 ; le 16 mars 2020, le Conseil fédéral avait, par voie 
d’ordonnance également, interdit toute manifestation. La teneur du 30 avril 2020 
de l’ordonnance précitée a interdit tout rassemblement de plus de cinq personnes 
dans l’espace public, notamment sur les places publiques, sur les promenades et 
dans les parcs jusqu’au 10 mai 2020. La teneur en vigueur au 11 mai 2020 a 
maintenu l’interdiction de tout rassemblement de plus de cinq personnes, à 
l’exception des rassemblements d’élèves dans les cours de récréation, jusqu’au 7 
juin 2020. La teneur du 30 mai 2020 a autorisé les rassemblements de plus de 
trente personnes dans l’espace public, à l’exception des rassemblements d’élèves 
dans les cours de récréation, jusqu’au 7 juin 2020. La teneur du 20 juin 2020 a 
interdit toute manifestation de plus de trois cents personnes et maintenu 
l’interdiction de tout rassemblement de plus de trente personnes dans l’espace 
public, jusqu’au 5 juillet 2020. 

  Les interdictions de principe prévues avaient pour but de diminuer la 
fréquence de transmission, d’interrompre les chaînes de transmission et d’éviter 
ou d’endiguer des foyers locaux. Elles garantissaient une protection large de la 
santé de la population. L’autorité cantonale compétente pouvait accorder des 
autorisations exceptionnelles aux interdictions prévues par l’ordonnance si 
notamment des intérêts publics prépondérants le justifiaient. Les cantons devaient 
respecter les prescriptions de la Confédération. Ils n’avaient plus de marge de 
manœuvre dans les domaines couverts par l’ordonnance et remplissaient un 
mandat d’exécution de la Confédération. Ils ne pouvaient pas édicter des 
réglementations s’écartant de l’ordonnance 2 COVID-19. Les autorités cantonales 
d’exécution ne devaient également pas contourner l’ordonnance du Conseil 
fédéral par leurs actes d’exécution (Rapport explicatif concernant l’ordonnance 2 
du 13 mars 2020 sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus 
[ordonnance 2 COVID-19], p. 11 et 31, état au 19 mars 2020 ; p. 12 et 13, état au 
21 mars 2020 ; p. 3 et 27, état au 27 avril 2020 ; p. 20 et 33, état au 29 mai 2020). 

3)  Par demande du 5 mai 2020, précisée par courriel du 6 mai 2020, 
Mme A______ a requis du département de la sécurité, de l’emploi et de la santé 
(ci-après : DSES ou département), au nom du collectif Grève du climat, une 
autorisation pour une action devant se dérouler le vendredi 15 mai 2020, sur la 
Plaine de Plainpalais, de 11h45 à 12h30. 

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  Le rassemblement sans invitation publique, mais en présence des médias, 
comprendrait vingt-huit personnes dont vingt-quatre figurant(e)s en file d’attente, 
trois porte-parole, un photographe-vidéaste et trois ou quatre journalistes au 
maximum. La distance physique de deux mètres entre les personnes serait 
respectée et le masque serait porté par toutes les personnes participant. Des photos 
et des vidéos à poster sur les réseaux sociaux le 15 mai 2020, jour de la grève du 
climat, seraient pris. Le matériel à utiliser était constitué de pancartes tenues par 
des personnes et un mégaphone. Aucun parcours n’était prévu. 

4)  Par appel téléphonique du 6 mai 2020, le DSES a informé Mme A______ 
que la manifestation du 15 mai 2020 était interdite. 

  L’ordonnance 2 COVID-19 interdisait toutes les manifestations publiques et 
privées jusqu’au 7 juin 2020. Le rassemblement ne relevait pas d’un intérêt 
public. 

5)  Constatant que la manifestation n’avait pas été annulée, le DSES a, par 
décision du 11 mai 2020, refusé l’autorisation, interdit la manifestation, chargé 
Mme A______ de communiquer l’interdiction pour éviter tout rassemblement et 
fixé un émolument de décision de CHF 100.-. 

  Dans la situation sanitaire qui prévalait au moment de la demande de 
manifester, les revendications de justice climatique et sociale qui seraient 
exprimées ne relevaient pas d’un intérêt public prépondérant par rapport à celui de 
réduire les regroupements de personnes. D’autres moyens, tels les réseaux sociaux 
et la presse écrite étaient en outre à disposition du collectif pour s’exprimer et 
partager ses revendications. L’organisation de la manifestation avait au demeurant 
prévu de recourir à ces moyens. 

6)  Par acte expédié le 14 mai 2020, Mme A______ a recouru auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) 
contre cette décision en concluant principalement à son annulation et à ce qu’il 
soit dit et constaté que celle-ci violait la liberté de réunion pacifique. Elle a 
préalablement conclu à la confirmation de l’effet suspensif au recours. 

  Dans la mesure où l’ordonnance 2 COVID-19 restait en vigueur, la même 
situation était de nature à se reproduire à l’avenir. Elle avait dès lors un intérêt 
actuel au recours. 

  Le regroupement d’une trentaine de personnes constituait une réunion. La 
restriction de ce droit fondamental prononcée par le département ne reposait pas 
sur une base légale suffisante. La décision attaquée violait le principe de la 
proportionnalité sous son aspect de la nécessité. L’interdiction du rassemblement 
n’était pas nécessaire pour atteindre le but visé de santé publique. Toute personne 
prenant part à l’action devait garder une distance de deux mètres et porter un 

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masque. Aucun contact physique n’était prévu. Le risque de contagion par le virus 
était inexistant. 

  Dans de nombreux États du Conseil de l’Europe, touchés également par la 
pandémie, des rassemblements réunissant de nombreux manifestants avaient eu 
lieu. 

  Les autorités cantonales avaient autorisé la présence simultanée de plusieurs 
dizaines de personnes au même lieu pour exercer une activité économique, assurer 
le fonctionnement des institutions et se livrer à diverses activités sociales. Dans le 
secteur de la vente, le nombre de clients n’était pas limité. Les autorités 
imposaient uniquement un minimum de 10 m2 par personne et une distance de 
deux mètres entre les clients. Par ailleurs, dès le 11 mai 2020, les écoles étaient 
ouvertes et la concentration des enfants par établissement élevée. Le Grand 
Conseil avait également, à la même date, repris ses réunions présentielles. 

  L’autorité cantonale autorisait plus d’une trentaine de personnes à la fois à 
faire des achats, à se rendre à l’école ou à participer à des débats parlementaires. 
L’interdiction de manifester consacrait une inégalité de traitement entre des 
situations impliquant un risque analogue de contamination. Elle se fondait sur une 
mauvaise pesée des intérêts. Les critères fixés pour les manifestations étaient 
stricts comparés à ceux relatifs aux grands magasins. 

7)  Le 30 juin 2020, le DSES a conclu au rejet du recours. 

  La levée, le 6 juin 2020, de toute interdiction de manifester avait fait perdre 
à Mme A______ tout intérêt au recours. L’ordonnance 2 COVID-19 avait été 
abrogée le 22 juin 2020. 

  L’ordonnance 2 COVID-19 épuisait de manière exhaustive la question des 
manifestations publiques en les interdisant. Le département ne disposait d’aucune 
marge de manœuvre dans son appréciation. Malgré le plan sanitaire annoncé, la 
manifestation contrevenait à l’objectif d’éviter la propagation du virus visé par la 
réduction des regroupements de personnes. Elle était prévue un vendredi, soit un 
jour de marché, sur la Plaine de Plainpalais, à l’heure de la pause de midi, en 
présence de journalistes. Il était prévu une utilisation de pancartes et d’un 
mégaphone. Il n’y avait aucun intérêt public prépondérant à la tenue de la 
manifestation. 

8)  Dans sa réplique, Mme A______ a persisté dans ses conclusions. 

  Si le département souhaitait empêcher d’autres personnes à se joindre à la 
manifestation, il lui était loisible de proposer un lieu alternatif loin du marché, de 
demander à l’organisation de la manifestation de réduire le nombre de 
participant(e)s ou de prendre des mesures nécessaires pour éviter un 
rapprochement excessif de personnes non impliquées. 

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9)  Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure 
administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2)  La qualité pour recourir suppose un intérêt actuel au recours (ATF 135 I 79 
consid. 1 ; 131 II 361 consid. 1.2). La condition de l’intérêt actuel fait défaut en 
particulier lorsque, notamment, la décision attaquée a été exécutée et a sorti tous 
ses effets (ATF 125 I 394 consid. 4 ; 120 Ia 165 consid. 1a et les références 
citées). Il est toutefois renoncé à l’exigence d’un intérêt actuel lorsque cette 
condition de recours fait obstacle au contrôle de la légalité d’un acte qui pourrait 
se reproduire en tout temps, dans des circonstances semblables et qui, en raison de 
sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, échapperait ainsi toujours à 
la censure de l’autorité de recours (ATF 139 I 206 consid. 1.1 ; 135 I 79 
consid. 1 ; 131 II 361 consid. 1.2) et s'il existe un intérêt public suffisant pour une 
réponse en raison de son importance fondamentale (ATF 114 Ia 88 consid. 5b ; 
111 Ib 56 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_998/2019 du 7 juillet 2020 
consid. 1.4). 

  En l'espèce, la recourante a demandé une autorisation de manifester pour le 
15 mai 2020, date qui était déjà échue au moment du dépôt de son recours. En 
outre, l’interdiction des rassemblements de cinq personnes au plus a été levée le 
30 mai 2020. Il convient de se demander s’il existe encore un intérêt actuel au 
recours. 

  La pandémie de COVID-19 n’ayant pas encore été éradiquée, le Conseil 
fédéral pourrait à nouveau décider d’interdire les rassemblements dans l’espace 
public si les conditions sanitaires devaient se détériorer. La recourante conserve 
ainsi dans ce sens un intérêt actuel à son recours. Au demeurant, même si celui-ci 
n’était pas retenu, il serait renoncé à l’exigence d’un tel intérêt, puisque cette 
condition ferait obstacle au contrôle de la légalité d’un acte qui pourrait se 
reproduire en tout temps, dans des circonstances semblables, et qui, en raison de 
sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, échapperait ainsi à la censure 
de l’autorité de recours. Il y aurait par conséquent lieu de renoncer en l'espèce à 
l'exigence de l'intérêt actuel dans la mesure où à défaut, le refus de l’autorisation 
de manifester ne pourrait pas faire l'objet d'un examen par le juge, ce en 
contrariété avec la garantie d'accès au juge conférée par l'art. 29a de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). 

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3)  L'objet du litige porte sur le refus d’une autorisation de manifester en raison 
de la crise sanitaire de la COVID-19. 

 a. La recourante reproche à l’autorité intimée de ne pas avoir appliqué la 
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 
4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101) et le Pacte international relatif aux droits 
civils et politiques du 16 décembre 1966 (Pacte ONU II - RS 0.103.2) alors que le 
Conseil fédéral n’a pas fait une déclaration renonçant à l’application de ces actes 
internationaux. 

  En cas de guerre ou en cas d’autre danger public menaçant la vie de la 
nation, toute Haute Partie contractante peut prendre des mesures dérogeant aux 
obligations prévues par la présente Convention, dans la stricte mesure où la 
situation l’exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction 
avec les autres obligations découlant du droit international (art. 15 al. 1 CEDH ; 
l’art. 4 al. 1 Pacte ONU II prévoit la même possibilité de dérogation). L’État 
contractant qui exerce le droit de dérogation fait une déclaration respectivement 
au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, s’agissant de la CEDH, et au 
Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies, pour ce qui est du 
Pacte ONU II, informant des mesures prises et des motifs qui les ont inspirées 
ainsi que de la date à laquelle ces mesures cesseront d’être en vigueur (art. 15 
ch. 2 CEDH ; art. 4 ch. 3 Pacte ONU II). 

  Les États signataires ont la possibilité de restreindre l’exercice des droits en 
période ordinaire et celle de déroger à certaines obligations conventionnelles en 
temps de crise, cette dernière possibilité devant être utilisée en dernier ressort 
(Rusen ERGEC, Les droits de l’homme à l’épreuves des circonstances 
exceptionnelles : Étude sur l’article 15 de la Convention européenne des droits de 
l’homme, 2016, p. 34). Lorsqu’un État choisit de ne pas faire usage du régime 
dérogatoire, il décide de se soumettre au régime ordinaire des restrictions dont les 
garanties sont plus importantes (Moustapha AFROUKH, Covid-19 et droit de 
dérogation : les réponses du droit international des droits de l’homme, in Revue 
des droits et des libertés fondamentaux - RDLF, 2020 chron. n° 40, p. 2 
[www.revuedlf.com, consulté le 18 août 2020]). 

 b. En l’espèce, le Conseil fédéral n’a pas fait usage de la possibilité de déroger 
à certaines obligations découlant de la CEDH et du Pacte ONU II, moyennant une 
déclaration de dérogation. En revanche, il a édicté des interdictions de manifester 
en se fondant sur le régime ordinaire des restrictions aux droits fondamentaux 
(Réponse du Conseil fédéral à l’interpellation du Conseiller national Balthasar 
GLÄTTLI du 6 mai 2020, https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curia-
vista/geschaeft?AffairId=20203375, consulté le jour de l’arrêt). Il n’y a ainsi pas 
de conflit de normes, le droit international et le droit constitutionnel suisse 
garantissant la liberté de réunion pacifique et prévoyant la possibilité de la 
restreindre. 

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  Le grief de la recourante sera ainsi écarté. 

4)  La recourante conteste l’existence d’une base légale suffisante pour 
restreindre la liberté de réunion pacifique. 

 a. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté 
d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de 
s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts (art. 11 ch. 1 CEDH). Le 
droit de réunion pacifique est également reconnu par l’art. 21 Pacte ONU II. La 
liberté de réunion est par ailleurs garantie à l’art. 22 al. 1 Cst. L’art. 32 de la 
Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 
(Cst-GE - A 2 00) garantit aussi la liberté de réunion et d’association. 

  Sont considérées comme des réunions au sens de l’art. 22 Cst. les formes les 
plus diverses de regroupements de personnes dans le cadre d'une organisation 
déterminée, dans le but, compris dans un sens large, de former ou d'exprimer 
mutuellement une opinion (ATF 132 I 256 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_225/2012 du 10 juillet 2013 consid. 3.3). Les art. 11 CEDH (en relation avec 
l'art. 10 CEDH) et 21 Pacte ONU II offrent des garanties comparables (ATF 132 I 
256 consid. 3). 

  Il existe en principe, sur la base de la liberté d'opinion, d'information et de 
réunion, un droit conditionnel à l'usage accru du domaine public pour des 
manifestations avec appel au public (ATF 144 I 50 consid. 6.3 ; 138 I 274 
consid. 2.2.2 ; 132 I 256 consid. 3). De telles manifestations impliquent la mise à 
disposition d'une partie du domaine public, en limitent l'usage simultané par des 
non-manifestants et ne permettent plus, localement et temporairement, un usage 
commun. Cette situation exige qu'un ordre de priorité soit fixé entre les divers 
usagers et cela implique de soumettre la tenue de telles réunions à autorisation 
(ATF 132 I 256 consid. 3). 

 b. La CEDH et le Pacte ONU II prévoient que l’exercice des droits reconnus 
ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, 
constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité 
nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, 
à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés 
d’autrui (art. 11 ch. 2 CEDH ; art. 4 ch. 1 Pacte II ONU). En outre, la Constitution 
fédérale soumet toute restriction d’un droit fondamental à l’existence d’une base 
légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger 
sérieux, direct et imminent sont réservés (art. 36 al. 1 Cst.). 

 c. Abstraction faite des cas d’application de la clause générale de police, toute 
limitation apportée à un droit fondamental doit reposer sur une règle générale et 
abstraite, qui ne doit cependant pas forcément être du niveau d’une loi formelle. 
En revanche, une restriction grave doit être prévue par une loi formelle. La 

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distinction entre les atteintes simples et les atteintes graves tient à l’intensité de la 
restriction ; plus celle-ci est haute, plus le rang hiérarchique de la base légale doit 
être élevé. Une atteinte tend à être grave lorsqu’elle prive les titulaires d’un droit 
fondamental d’une grande partie ou d’un grand nombre des prérogatives 
subjectives que ce droit leur procure, selon une perception objective de la situation 
prenant en compte toutes les circonstances du cas d’espèce (Jacques DUBEY, 
Droits fondamentaux, vol. I, 2017, n. 424 ss ; Pascal MAHON, Droit 
constitutionnel, vol. II, 3ème éd., 2014, n. 33 ; Andreas AUER/Giorgio 
MALINVERNI/Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2013, 
n. 190 s.). La base légale requise, matérielle ou formelle, doit avoir un degré de 
précision suffisant pour que son application soit prévisible (Jacques DUBEY, 
op. cit., vol. I, n. 611 ss ; Pascal MAHON, op. cit., vol. II, n. 33 ; Andreas 
AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., vol. II, n. 192 s.). 

 d. Aux termes de l’art. 6 al. 1 de la loi fédérale sur la lutte contre les maladies 
transmissibles de l’homme du 28 septembre 2012 (loi sur les épidémies - LEp - 
RS 818.101), il y a une situation particulière lorsque les organes d’exécution 
ordinaires ne sont pas en mesure de prévenir et de combattre l’apparition et la 
propagation d’une maladie transmissible et qu’il existe un risque élevé d’infection 
et de propagation (let. a ch. 1), un risque spécifique pour la santé publique (ch. 2), 
un risque de graves répercussions sur l’économie ou sur d’autres secteurs vitaux 
(ch. 3) ; lorsque l’Organisation mondiale de la santé (ci-après : OMS) a constaté la 
présence d’une urgence sanitaire de portée internationale menaçant la santé de la 
population en Suisse (let. b). Le Conseil fédéral peut, après avoir consulté les 
cantons notamment ordonner des mesures visant des individus (art. 6 al. 2 let. a) 
et ordonner des mesures visant la population (let. b). Si une situation 
extraordinaire l’exige, il peut ordonner les mesures nécessaires pour tout ou partie 
du pays (art. 7 LEp). La Confédération et les cantons prennent les mesures visant 
à contrôler et à écarter ou atténuer les risques de transmission de maladies (art. 19 
al. 1 LEp). Le Conseil fédéral peut notamment enjoindre aux entreprises et aux 
organisateurs de manifestations dont les activités augmentent le risque de 
transmission de maladies de mettre à disposition du matériel de prévention et 
d’information et de respecter certaines règles de conduite (art. 19 al. 2 let. b LEp). 
Les autorités cantonales compétentes ordonnent les mesures nécessaires pour 
empêcher la propagation de maladies transmissibles au sein de la population ou 
dans certains groupes de personnes. Elles coordonnent leur action (art. 40 al. 1). 
Elles peuvent en particulier notamment prononcer l’interdiction totale ou partielle 
de manifestations (art. 40 al. 2 let. b LEp). Les mesures ordonnées ne doivent pas 
durer plus longtemps qu’il n’est nécessaire pour prévenir la propagation d’une 
maladie transmissible. Les mesures sont réexaminées régulièrement (al. 3). 

  En vertu de l'art. 7 LEp et des pouvoirs d'exception prévus à l'art. 185 al. 3 
Cst., le Conseil fédéral peut, si une situation extraordinaire l'exige, ordonner les 
mesures nécessaires pour tout ou partie du pays (Réponse précitée du Conseil 

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fédéral à l’interpellation du Conseiller national Balthasar GLÄTTLI du 6 mai 
2020). Ces mesures doivent être limitées dans le temps (art. 185 al. 3 Cst.). 

 e. Selon l’ordonnance COVID-19, les activités présentielles dans les écoles, 
les hautes écoles et les autres établissements de formation étaient interdites (art. 5 
al. 1 de l’ordonnance 2 COVID-19, état au 30 avril 2020). Toutes les 
manifestations publiques ou privées, y compris les manifestations sportives et les 
activités associatives, étaient interdites (art. 6 al. 1 ordonnance 2 COVID-19). 
L’autorité cantonale compétente pouvait déroger aux interdictions visées aux 
art. 5 et 6 si un intérêt public prépondérant le justifiait, par exemple pour les 
établissements de formation ou en cas de difficultés d’approvisionnement (art. 7 
let. a ordonnance 2 COVID-19), et si l’établissement de formation, l’organisateur 
ou l’exploitant présentait un plan de protection incluant des mesures de prévention 
visant à exclure les personnes malades ou qui se sentaient malades (let. b ch. 1), 
des mesures de protection des personnes vulnérables (ch. 2), des mesures 
d’information des personnes présentes sur les mesures de protection générales 
telles que l’hygiène des mains, l’éloignement social ou les règles d’hygiène à 
respecter en cas de toux ou de rhume (ch. 3). Les rassemblements de plus de cinq 
personnes dans l’espace public, notamment sur les places publiques, sur les 
promenades et dans les parcs, étaient interdits (art. 7c al. 1 ordonnance 2 
COVID-19). Lors de rassemblements de cinq personnes au plus, celles-ci devaient 
se tenir à au moins deux mètres les unes des autres (al. 2). Le 11 mai 2020, le 
Conseil fédéral a autorisé l’enseignement présentiel à l’école obligatoire et des 
rassemblements de plus de cinq élèves dans les cours de récréation (art. 5 al. 1 et 
7c al. 1 ordonnance 2 COVID-19). Dès le 30 mai 2020, il a autorisé des 
rassemblements de trente personnes au plus dans l’espace public (art. 7c al. 1 
ordonnance 2 COVID-19). 

5)  En l’espèce, la Constitution fédérale permet au Conseil fédéral d’édicter des 
ordonnances et de prendre des décisions en vue de parer à des troubles imminents 
menaçant gravement l’ordre public (art. 185 al. 3 Cst.), soit notamment la sécurité, 
la tranquillité, la santé et la moralité publique (ATF 110 Ia 99 consid 5a ; 108 Ia 
300 consid. 3 ; 107 Ia 226 consid. 5b). Les ordonnances édictées doivent être 
limitées dans le temps. Par ailleurs, l’art. 7 LEp permet au Conseil fédéral 
d’ordonner des mesures nécessaires si une situation extraordinaire l’exige. Le 
coronavirus a été déclaré par l’OMS comme une pandémie à l’échelle mondiale. 
Sur le plan sanitaire, il représente un danger sérieux, direct et imminent voire 
actuel pour la santé des populations des différents États. Il appelle des mesures 
immédiates de la part des autorités pour protéger la santé de leur population.  

  Le Conseil fédéral a dans un premier temps considéré la situation générée 
par le coronavirus comme particulière et a pris les premières mesures pour lutter 
contre sa propagation le 28 février 2020. Néanmoins, en raison non seulement de 
l’évolution défavorable de la situation sur le plan sanitaire interne, notamment 

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d’un risque de saturation rapide des infrastructures hospitalières, mais aussi à 
l’échelle mondiale entre autres dans les pays limitrophes de la Suisse, il a adapté 
les mesures prises le 28 février 2020 et a édicté l’ordonnance 2 COVID-19. 
Celle-ci comprend diverses restrictions qui touchent à plusieurs droits 
fondamentaux des citoyens de ce pays parmi lesquels la liberté de réunion 
pacifique. Limitée dans le temps, l’ordonnance a été régulièrement examinée par 
le Conseil fédéral. L’interdiction de manifester décidée a ainsi été limitée jusqu’au 
30 avril 2020, ensuite jusqu’au 10 mai 2020 et enfin jusqu’au 7 juin 2020 
moyennant une autorisation des rassemblements de cinq personnes au plus dans 
l’espace public.  

  Dans la situation de danger sérieux, direct et imminent pour la santé 
publique liée à la pandémie du coronavirus, le Conseil fédéral pouvait décider des 
mesures dans une ordonnance temporaire, celle-ci constituant une base légale 
suffisante fondée sur une délégation législative pour restreindre notamment la 
liberté de réunion pacifique en vue d’empêcher la propagation du virus et de 
protéger les personnes vulnérables. 

  Le grief de la recourante sera dès lors écarté. 

6)  La recourante ne conteste pas que l’interdiction de manifester poursuit un 
intérêt public de lutter contre la pandémie et de protéger la santé de la population. 
Elle soutient en revanche que cette interdiction viole le principe de la 
proportionnalité. 

 a. Toute restriction d’un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt 
public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (art. 36 al. 2 Cst.). Elle 
doit être proportionnée au but visé (al. 3). 

 b. Garanti par l’art. 5 al. 2 Cst., le principe de la proportionnalité, dont la 
violation peut être invoquée de manière indépendante (ATF 141 I 1 consid. 5.3.2 ; 
140 I 257 consid. 6.3.1 ; 134 I 153 consid. 4.1) exige qu’une mesure restrictive 
soit apte à produire les résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent être atteints 
par une mesure moins incisive. En outre, il interdit toute limitation allant au-delà 
du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou 
privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c et les références citées). 
Traditionnellement, le principe de la proportionnalité se compose des règles 
d’aptitude – qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé –, de 
nécessité – qui impose qu’entre plusieurs moyens adaptés, l’on choisisse celui qui 
porte l’atteinte la moins grave aux intérêts privés – et de proportionnalité au sens 
étroit – qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de 
l’administré et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public (ATF 136 
IV 97 consid. 5.2.2 ; 125 I 474 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_80/2018 
du 9 octobre 2018 consid. 4.4.1). 

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 c. Si les mesures portent atteinte aux droits fondamentaux, la Constitution 
fédérale exige non seulement que la base juridique soit adéquate, mais aussi que la 
mesure soit dans l'intérêt public, proportionnée et qu'elle respecte l'essence du 
droit fondamental concerné. De plus, les mesures qui ne s'avèrent pas 
indispensables ne sont pas prises et elles sont révoquées ou adaptées si elles ne 
sont plus nécessaires ou appropriées (Réponse précitée du Conseil fédéral à 
l’interpellation du Conseiller national Balthasar GLÄTTLI du 6 mai 2020). 

 d. En l’espèce, le Conseil fédéral a déterminé les mesures qu’il a jugées 
susceptibles de permettre d’atteindre le but d’intérêt public de protéger la santé de 
la population du pays. Il a également défini les critères à prendre en considération. 
Au moment du dépôt de la demande de manifester de la recourante, le nombre de 
manifestants autorisés dans l’espace public était limité à cinq. De plus, 
l’organisateur d’une manifestation devait présenter un plan sanitaire. Les gestes 
barrières de distance entre les personnes notamment devaient être aussi respectés. 
Certes, l’ordonnance 2 COVID-19 permet à l’autorité cantonale compétente de 
déroger aux interdictions visées aux art. 5 et 6 si un intérêt public prépondérant le 
justifie. Toutefois, cette compétence d’exécution des cantons ne leur permettait 
pas de prendre d’autres mesures que celles prévues dans l’ordonnance fédérale. 
Par ailleurs, dans sa demande de manifester, la recourante n’a pas invoqué 
d’intérêt public prépondérant, qui aurait pu être pris en considération lors de la 
pesée des intérêts que devait effectuer le département. Dans son recours, elle 
invoque a posteriori la crise économique et sociale générée par les dérèglements 
climatiques. Cependant, cet intérêt n’apparaît pas prépondérant par rapport à celui 
de protection de la santé de la population et notamment des personnes vulnérables 
dans le cas d’une crise sanitaire planétaire urgente qui a également d’importantes 
répercussions sociales et économiques. Par ailleurs, la pesée des intérêts en 
présence doit être effectuée à l’aune du contexte, temporaire, prévalant au moment 
de la prise de la décision querellée où l’urgence de la crise sanitaire, son ampleur 
et son évolution justifiaient que l’intérêt public visant à endiguer la propagation 
du virus l’emporte sur celui de manifester dans l’espace public. 

  En outre, la recourante disposait d’autres moyens pour défendre la cause du 
climat, notamment les réseaux sociaux auxquels elle avait prévu de recourir dans 
le cadre de la diffusion des images de la manifestation envisagée. Par ailleurs, la 
restriction au droit de réunion pacifique était limitée dans le temps, conformément 
à l’ordonnance 2 COVID-19 qui déployait ses effets jusqu’au 7 juin 2020. Elle 
n’était au demeurant pas absolue dans la mesure où une dérogation était possible 
et qu’un nombre limité de cinq personnes au plus était autorisé pour des 
rassemblements dans l’espace public. Dans la situation sanitaire qui prévalait au 
moment de la demande de manifester de la recourante, l’interdiction des 
rassemblements de plus de cinq personnes apparaissait comme un moyen 
permettant d’éviter la propagation du virus et de casser les chaînes de sa 
transmission. 

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  Le grief sera donc également rejeté. 

7)  La recourante se plaint également que le département n’a pas proposé un 
lieu alternatif de manifestation à la plaine de Plainpalais, demandé de réduire le 
nombre de participants ou de prendre des mesures nécessaires pour éviter un 
rapprochement excessif de personnes non impliquées. 

 a. L'organisation d'une manifestation sur le domaine public est soumise à une 
autorisation délivrée par le DSES (art. 3 de la loi sur les manifestations sur le 
domaine public du 26 juin 2008 - LMDPu - F 3 10). Lorsqu'il est saisi d'une 
demande d'autorisation, le département évalue l'ensemble des intérêts touchés et, 
notamment, le danger que la manifestation sollicitée pourrait faire courir à l'ordre 
public. Il se fonde notamment sur les indications contenues dans la demande 
d'autorisation, sur les expériences passées et sur la corrélation qui existe entre le 
thème de la manifestation sollicitée et les troubles possibles (art. 5 al. 1 LMDPu). 
Lorsqu’il délivre l’autorisation, le département fixe les modalités, charges et 
conditions de la manifestation en tenant compte de la demande d’autorisation et 
des intérêts privés et publics en présence. Il détermine en particulier le lieu ou 
l'itinéraire de la manifestation ainsi que la date et l'heure du début et de fin 
prévues de celle-ci (al. 2). Le règlement d'exécution de la LMDPu du 15 octobre 
2008 (RMDPu - F 3 10.01) précise que, dans la mesure du possible, le 
département fixe les modalités, charges et conditions de la manifestation d'entente 
avec le ou les organisateurs, en tenant compte des intérêts privés et publics en 
présence (art. 3 al. 2 RMDPu). 

 b. Dans le cadre de l'octroi des autorisations, l'autorité doit tenir compte d'une 
part des intérêts des organisateurs à pouvoir se réunir et s'exprimer et, d'autre part, 
de l'intérêt de la collectivité et des tiers à limiter les nuisances, notamment à 
prévenir les actes de violence (ATF 127 I 164 consid. 3 et les références citées). 
Plus simplement, il s'agit d'assurer l'utilisation adéquate des installations 
publiques disponibles dans l'intérêt de la collectivité et du voisinage ainsi que de 
limiter l'atteinte portée par la manifestation aux libertés des tiers non-manifestants 
(ATF 143 I 147 consid. 3 ; 132 I 256 consid. 3). 

  Lors de la procédure d'autorisation, il ne faut pas seulement examiner 
l'admissibilité ou l'inadmissibilité de la requête, mais aussi les conditions cadres, 
les éventuelles charges ainsi que les alternatives possibles. Les organisateurs ne 
peuvent dès lors pas exiger de pouvoir effectuer une manifestation à un endroit et 
à un moment déterminé ainsi qu'à des conditions cadres qu'ils auraient eux-mêmes 
définies. En revanche, ils ont droit à ce que l'effet d'appel au public qu'ils ont 
prévu soit pris en considération. L'autorité dispose ainsi d'une certaine liberté 
d'appréciation lorsqu'elle décide de l'octroi ou du refus d'une autorisation de 
manifester ; elle peut assortir celle-ci de charges et de conditions et exiger une 
collaboration active des organisateurs (ATF 132 I 256 consid. 3 et la 

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jurisprudence citée ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_360/2019 du 15 janvier 2020 
consid. 3.1). 

 c. En l’espèce, le 6 mai 2020, le département a annoncé par téléphone à la 
recourante que la manifestation envisagée était interdite, l’ordonnance 2 
COVID-19 interdisant toutes les manifestations publiques et privées jusqu’au 
7 juin 2020. Celle-ci, qui avait déposé une demandé détaillée notamment au sujet 
du nombre des participants et de la répartition de leurs rôles (figurants, 
porte-parole, photographe-vidéaste, journalistes), le lieu, l’heure et la date de la 
manifestation, et du matériel à utiliser comme le mégaphone et les pancartes 
tenues par des personnes, n’allègue pas avoir proposé à l’autorité intimée une 
adaptation de sa requête aux exigences fédérales, notamment la limitation à cinq 
du nombre de participants ou que le but poursuivi par la manifestation de défendre 
la cause du climat pouvait être atteint en respectant les exigences du droit fédéral. 
Il revenait à la recourante de se conformer à l’ordonnance fédérale précitée, et non 
au département, dont la marge de manœuvre était circonscrite par l’ordonnance 
fédérale, d’adapter la demande d’autorisation de manifester. Celui-ci ne pouvait 
fixer les modalités, les charges et les conditions de la manifestation qu’en tenant 
compte de la demande d’autorisation et des intérêts privés et publics en présence. 

  Par ailleurs, les mesures décidées par le Conseil fédéral pour éviter la 
propagation du COVID-19 touchaient plusieurs domaines. De nombreux secteurs 
étaient règlementés par des normes spécifiques en raison du genre d’activité 
considérée. Les mesures prises par l’autorité fédérale prenaient en considération le 
risque de propagation selon chaque secteur et en fonction des connaissances 
scientifiques disponibles sur la pandémie à ce moment-là. Ainsi, les marchés 
ouverts au public étaient régis par des dispositions spécifiques de l’ordonnance 
fédérale et soumis à des conditions spécifiques d’ouverture, les grandes surfaces 
commerciales également. La recourante ne peut dès lors pas être suivie lorsqu’elle 
invoque une inégalité de traitement. Elle ne saurait l’être non plus lorsqu’elle fait 
référence à la situation dans les écoles. Le 11 mai 2020, le Conseil fédéral avait 
décidé d’assouplir les mesures touchant aux écoles dispensant un enseignement 
obligatoire. 

  La comparaison, alléguée par la recourante, avec les autres pays notamment 
européens n’apparaît pas pertinente non plus dans la mesure où les pays ont été 
touchés de manière différente par la pandémie et ont adopté des mesures en 
réponse à leur situation sanitaire du moment. 

  Le grief de la recourante sera dès lors écarté. 

  Mal fondé, le recours sera rejeté 

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8)  Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 250.- sera mis à la charge de la 
reourante qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne 
lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 15 mai 2020 par Madame A______ contre la 
décision du département de la sécurité, de l’emploi et de la santé du 11 mai 2020 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 250.- à la charge de Madame A______ ; 

dit qu’aucune indemnité de procédure n’est allouée ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Mes Olivier Peter et Raphaël Roux, avocats de la 
recourante, ainsi qu'au département de la sécurité, de l'emploi et de la santé. 

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, Mme Krauskopf, MM. Verniory et 
Mascotto, Mme Tombesi, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

S. Hüsler Enz 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. Payot Zen-Ruffinen 
 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

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Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :