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**Case Identifier:** 5d97a2b7-b017-53a2-9e19-a679c820d6b0
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-10-11
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 11.10.2016 A/4172/2015
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-4172-2015_2016-10-11.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/4172/2015-LOGMT ATA/847/2016  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 11 octobre 2016 

 

   dans la cause 

 

Madame et Monsieur A______ 
représentés par l’Association genevoise des locataires (ASLOCA), mandataire 

contre 

OFFICE CANTONAL DU LOGEMENT ET DE LA PLANIFICATION 
FONCIÈRE 
 

et 

RENTES GENEVOISES – ASSURANCE POUR LA VIEILLESSE, appelées en cause 
représentées par Me Julien BLANC, avocat 

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A/4172/2015 

EN FAIT 

1.  Madame et Monsieur A______ sont locataires d’un appartement sis______, 
av. B______ (bâtiment1______) à Genève, appartenant aux Rentes genevoises - 
Assurance pour la vieillesse (ci-après : Rentes genevoises).  

  Ce logement est soumis au régime des habitations à loyer modéré (ci-après : 
HLM). Il dispose de quatre pièces. 

2.  En rapport avec la construction de l’immeuble en 1996, le Conseil d’État a 
accordé à C______, ancienne propriétaire de l’immeuble constitué de deux allées 
(______et ______ avenue B______), par arrêté définitif du 5 juillet 2000, une 
subvention annuelle à l’exploitation dégressive pour une période de vingt ans dès 
les 1er mai 1997, égale, la première année, aux 2.93 % des 80 % du prix de revient 
(ci-après : PR), soit une subvention de CHF 373’985.-. Dès la 5ème année, soit dès 
le 1er mai 2001, cette subvention serait réduite de 1/9ème tous les deux ans, pour 
disparaître complètement la vingt-et-unième année, soit dès le 1er mai 2017. En 
outre, la propriétaire était exemptée, dès le 1er janvier 1998 des impôts cantonaux 
et communaux sur le revenu net et sur la fortune nette ainsi que de l’impôt 
immobilier complémentaire, ceci en totalité durant cinq ans, puis avec une 
réduction de ¼ tous les cinq ans pour disparaître entièrement dès la vingt et 
unième année, soit dès le 1er janvier 2018. La différence entre les charges 
annuelles budgétisées et le coût effectif de celles-ci constituait une réserve pour 
l’exécution de travaux d’entretien. 

  L’arrêté du Conseil d’État visait le plan financier établi pour la construction 
de l’immeuble dont il ressortait les éléments suivants : le PR total de l’opération 
immobilière était de CHF 15'955'000.-, pour la construction de 48 logements, soit 
165 pièces, financées entièrement par des fonds propres. L’état locatif maximal 
autorisé (ci-après : ELMA) était de CHF 782'676.-, soit CHF 645'996.- pour les 
logements (CHF 3'915.- par pièces) et CHF 136'680.- pour les parkings. Une 
subvention de CHF 372'466.- étant accordée, le rendement brut (ELMA plus 
subvention/PR) s’établissait à 7.24 %. Les charges, calculées à 1.25 % du PR 
étaient arrêtées à CHF 199'361.-. Après déduction de celles-ci, le rendement net 
des fonds propres correspondait à un rendement de 5.98 % de ceux-là 
(957’300/15'955'000). 

3.  Entre 1997 et 2015, l’office cantonal du logement, devenu depuis l’office 
cantonale du logement et de la planification foncières (ci-après : OCLPF), a 
autorisé des hausses de l’ELMA, selon le tableau ci-joint : 

   

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Date ELMA 

01.05.2001 687'612.- 

01.05.2003 729'096.- 

01.05.2005 770'712.- 

01.05.2007 812'196.- 

01.05.2009 853'812.- 

01.05.2011 912'972.- 

01.07.2012 930'588.- 

01.05.2013 972'204.- 

4.  La propriété de l’immeuble a été transférée aux Rentes genevoises vu 
l’entrée en liquidation de C______ et le transfert des actifs et passifs à son unique 
actionnaire selon acte de cession établi le 11 octobre 2007 et inscription au 
registre foncier de Genève le 17 octobre 2007. 

  Par arrêté du 23 juillet 2008, le Conseil d’État a pris acte du transfert de 
propriété et reconduit mutatis mutandis les effets de l’arrêté du 5 juillet 2000, à 
l’exception des dispositions concernant le régime fiscal qui étaient remplacées. 
Pour une période échéant au 31 décembre 2017, les Rentes genevoises étaient au 
bénéfice d’une exonération fiscale de 50 % de l’impôt immobilier complémentaire 
et bénéficiaient d’un taux d’imposition réduit pour les impôts cantonaux et 
communaux sur le revenu net et la fortune nette. Le pourcentage de réduction de 
la charge fiscale correspondante était fixé à 15 % du 1er octobre 2007 au 
31 décembre 2017, pour disparaître complétement dès le 1er janvier 2018. Les 
réserves pour entretien constituées au 30 septembre 2007 restaient attachées aux 
immeubles et devaient être transférées à la requérante.  

5.  Le 1er mai 2015, la propriétaire a demandé une modification de l’état locatif 
fondé sur la diminution de la subvention. 

6.  Le bail des époux A______ a débuté le 16 juin 2015 pour une durée initiale 
de un an et quinze jours, soit jusqu'au 30 juin 2016, renouvelable par la suite 
d'année en année.  

  Le loyer annuel était de CHF 20'772.-, provisions pour chauffage et eau 
chaude non incluses, soit le montant maximum autorisé à la conclusion du bail. La 
réduction progressive des prestations accordées avait commencé dès l’année 2001 

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et la date prévue pour la fin du contrôle sur l’immeuble était fixée au 
31 décembre 2017. 

7.  Le 20 juillet 2015, la régie de l’immeuble a transmis aux époux A______ un 
avis de modification de loyer. Ce dernier était porté, dès le 1er septembre 2015, à 
CHF 21'660.- par an. Les motifs annoncés étaient une diminution des prestations 
de l’État. 

  À cet avis était annexée une décision du 20 mai 2015 de l’office cantonal du 
logement et de la planification foncière (ci-après: OCLPF) autorisant la 
modification de l’état locatif de l’immeuble concerné.   

  La subvention était réduite de 1/9ème à compter du 1er mai 2015. L’état 
locatif maximum autorisé était porté à CHF 1'155'720.- dès le 1er juillet 2015. 
L'état locatif nominal, approuvé par l'OCLPF le 19 mai 2015, devait être respecté. 
La notification aux locataires du loyer autorisé devait être effectuée en conformité 
avec l’art. 42 al. 7 LGL. 

8.  Le 20 août 2015, les époux A______ par l’intermédiaire de l’association 
genevoise des locataires (ASLOCA) se sont adressés au service immobilier de 
l’OCLPF. Ils formaient réclamation contre l’avis de modification de loyer du 20 
juillet 2015 qui répercutait pour leur logement la hausse autorisée par l’OCLPF 
dès le 1er septembre 2015 faisant passer leur loyer annuel de CHF 20'772.- à CHF 
21’660.-. 

  Ils se référaient à un arrêt du Tribunal fédéral du 25 septembre 2014 
(1C_500/2013) qui interdisait les augmentations de loyers notifiées à un locataire, 
dès lors que le loyer majoré procurait à la bailleresse un rendement abusif. 
L’OCLPF était prié de remettre aux locataires le calcul de rendement et toutes les 
pièces nécessaires audit calcul. 

9.  Par décision sur réclamation du 26 octobre 2015, l'OCLPF a rejeté la 
réclamation des époux A______ et maintenu sa décision.  

  Le calcul de rendement prévu à l’art. 269 de la loi fédérale complétant le 
Code civil suisse du 30 mars 1911 (Livre cinquième : Droit des obligations - 
CO - RS 220) ne pouvait pas être transposé tel quel aux loyers d’un immeuble 
subventionné. Ce n’était pas un principe que les juges fédéraux avaient retenu 
dans l’arrêt en question. L’examen du rendement procuré devait se faire dans la 
durée et non pas à un moment déterminé du bail. En outre, le Tribunal fédéral 
n’avait pas indiqué le moment ni les conditions sous-tendant l’examen.  

  Dans le système genevois du contrôle des loyers, ceux-ci étaient fixés de 
manière nominale au moment de la mise en location de l’immeuble, ils n’étaient 
pas revus durant la période de contrôle. Il était nécessaire de prendre en compte 
les efforts fournis dans la durée par l’État de Genève dans le cadre de sa politique 

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du logement en termes notamment de taux d’effort applicable au locataire et du 
contrôle qui pouvait aller de dix à cinquante ans, voire plus selon la catégorie de 
logements sociaux. Devait être prise en considération l’atteinte à la liberté 
économique des propriétaires concernés qui devaient se soumettre à un contrôle 
des loyers en permanence. En outre, les fonds propres du propriétaire n’étaient pas 
réévalués au coût de la vie pendant toute la durée du contrôle.  

  L’OCLPF avait établi plusieurs tableaux qu’il annexait à sa décision. 
L’un, intitulé « calcul de rendement au 31 décembre 2014 », indiquait le 
rendement calculé par année entre 1997 et 2014 ; un autre intitulé « comparaison 
loyer LGL-CO » portait sur l’évolution des loyers de 1997 à 2014 ; un troisième 
intitulé « estimation des rendements sur fonds propres LGL et CO sur une durée 
de 25 ans ».  

  Il ressortait de ces tableaux que, sur la base d’une période de vingt-cinq ans 
représentant un cycle moyen de contrôle des loyers, le rendement net sur fonds 
propres admis pour des immeubles subventionnés et celui des immeubles à loyers 
libres en application du CO étaient similaires, ceci avant déduction des prestations 
étatiques pour les immeubles subventionnés. En outre, les loyers des logements 
contrôlés étaient sur la durée du contrôle plus bas que ceux à loyers libres grâce 
aux efforts fournis par l’État de Genève, notamment par le biais de la subvention à 
l’exploitation ou de l’aide personnalisée.  

  L’OCLPF avait examiné la situation de la locataire en fonction des 
caractéristiques du financement de l’immeuble. Selon l’arrêté, le montant de la 
subvention relatif au logement occupé par les locataires, versé depuis la mise en 
location de l’immeuble, se montait au 31 décembre 2014 à CHF 94’033.-. Il en 
découlait un rendement sur fonds propres de 4.23 - 4.75 % dans la durée. Ce taux 
de rendement ne rendait pas compte de la réserve négative de CHF 215'114.- au 
31 décembre 2014. En outre, si l’on comparait le loyer payé par les locataires 
depuis sa mise en location jusqu’au 31 décembre 2014 à un loyer qui aurait pu 
être payé durant la même période par la locataire dans un système de surveillance 
des loyers, en appliquant la méthode relative, il en ressortait une économie 
cumulée de CHF 73'708.- pour le logement contrôlé.  

  Le loyer des locataires n’était pas abusif au sens de l’art. 269 CO, et la 
réclamation devait être rejetée. 

10.  Par acte du 30 novembre 2015, les époux A______ ont recouru auprès de la 
chambre administrative de la Cour de justice (ci-après: la chambre administrative) 
contre la décision sur réclamation de l’OCLPF précitée, qu’ils avaient reçue le 29 
octobre 2015. 

  Ils concluaient à son annulation et au constat que le loyer qu’ils payaient 
était abusif au sens de l’art. 269 CO, le loyer annuel devait être diminué à 

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CHF 11'976.- dès le 1er septembre 2015. Ils concluaient également au versement 
d’une indemnité de procédure. 

  Le Tribunal fédéral, dans l’arrêt du 25 septembre 2014, précité, avait 
mentionné que la différence de méthode de calcul de rendement des loyers libres 
et des loyers subventionnés était susceptible d’entraîner des différences au 
détriment du locataire d’un immeuble subventionné.  À la lumière des pièces à 
leur disposition, l'état locatif admissible s'élevait à CHF 598'572.20, ce qui était 
largement inférieur à l'état locatif actuel autorisé par l'OCLPF. Si l'on rapportait ce 
calcul au loyer des locataires, on obtenait un loyer annuel par pièce de 
CHF 2'992.90, soit un loyer annuel de CHF 11'971.40 pour un appartement de 
quatre pièces. Le loyer actuel autorisé de CHF 21'660.- dépassait ainsi ce loyer de 
plus de 80 %. En soustrayant à l'état locatif actuel autorisé par l'OCLPF, les 
charges courantes, on obtenait un rendement net des fonds propres de 
CHF 930'782.-. Rapporté aux fonds propres et actualisés du propriétaire, cela 
correspondait à un rendement net de 5.6 %, soit plus du double du rendement net 
autorisé par l'art. 269 CO et la jurisprudence du Tribunal fédéral.  

11.  Dans sa détermination du 18 janvier 2016, l'OCLPF a conclu au rejet du 
recours des époux, sollicitant à titre préalable que les Rentes genevoises soient 
appelées en cause dans la procédure. 

  L’arrêt du Tribunal fédéral auquel les recourants se référaient, non destiné à 
la publication, n’était pas un arrêt de principe. En outre, il concernait une situation 
d’immeubles subventionnés particulière, puisqu’il s’agissait d’immeubles 
bénéficiant de subventions fédérales. Cet arrêt ne s’arrêtait pas à la situation du 
logement subventionné à Genève, ce d’autant plus qu’il ne définissait aucun 
critère à prendre en considération dans l’examen précité.  

  En tout état, on ne pouvait appliquer de manière directe le principe 
définissant comme abusif dans le cadre du logement à loyer libre, tout loyer 
apportant un rendement excédent de plus de ½ % le taux hypothécaire de 
référence. Pour une comparaison adéquate, il y avait lieu de prendre en 
considération les éléments suivants : le propriétaire de logements locatifs était 
soumis à un contrôle étatique complet, de la phase de construction (mode de 
financement, contrôle des prix du terrain et des coûts de construction, état locatif 
initial, respect de normes de construction, dans le but de mettre à disposition de la 
population des logements à des loyers adaptés à ses besoins) ; dans la phase de 
location, il n’y avait pas de possibilité d’augmenter le loyer sans en obtenir 
l’autorisation ; l’assiette de fonds propres sur laquelle le rendement était servi se 
réduisait au cours des années, celle-ci n’étant ni indexée, ni augmentée 
nominalement, à concurrence des amortissements ; un taux d’effort qui pouvait 
aller de dix à vingt-cinq ans selon le régime de logements subventionnés, voire 
plus en cas de logements pérennes. 

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  Dès lors, un calcul de rendement ne pouvait se faire que dans le cadre d’une 
appréciation sur la durée et non pas à un moment donné comme le soutenaient les 
recourants. L’OCLPF s’était livré à un tel exercice dans l’établissement des 
différents tableaux annexés à sa décision sur réclamation. Ses calculs avaient été 
effectués en fonction des éléments suivants :  

 - un examen de l’évolution du rendement sur une durée de vingt-cinq ans, en 
fonction de la durée moyenne du contrôle pour immeubles subventionnés, soit 
trente ans pour les immeubles HLM, avec possibilité de prolongement de cinq 
ans, vingt-cinq ans pour le immeubles HM et pérennes pour les immeubles de la 
catégorie HBM, de même que pour les logements d’utilité publique puisqu’il 
s’agissait d’une durée de cinquante ans, voire plus ; 

 - Il y avait lieu de déduire du loyer pris en considération le montant de la 
subvention versée au propriétaire du logement à titre de contribution aux frais 
d’exploitation ; 

 - la prise en compte des particularités du système genevois en accordant 
d’une part « une prime » liée à la restriction du choix des locataires qui doit 
respecter en continu un taux d’effort et un taux d’occupation légal et dont un 
pourcentage devait être choisi dans des populations en situation d’urgence 
sociale ; d’autre part, une « prime », tenant compte du système de contrôle des 
loyers bien plus contraignant que le système de surveillance prévalant sur le 
marché locatif libre et qui prohibait toute exagération constatée sur ledit marché.  

  Si une comparaison devait être faite, il y aurait lieu également de tenir 
compte de ce que les rendements autorisés étaient des rendements maximums et 
surtout des rendements nominaux, c’est-à-dire s’appliquant aux fonds-propres 
investis au 1er jour d’exploitation, sans indexation en cours de contrôle, sans tenir 
compte de l’amortissement de la dette en cours de contrôle.  

  En outre, les subventions à l’exploitation étaient comprises dans les taux de 
rendement. S’il y avait vente de l’immeuble, les revenus n’étaient pas modifiés 
pendant la période de contrôle. Enfin, les éléments de coûts qui dépassaient ceux 
admis dans le plan financier initial n’étaient pas pris en compte (terrains achetés 
trop cher, indemnités payées, ou travaux somptuaires).  

12.  Le 25 janvier 2016, le juge délégué a ordonné l’appel en cause des Rentes 
genevoises.  

13.  Dans leurs observations du 23 mars 2016, les Rentes genevoises ont conclu 
au rejet du recours des époux A______ et sollicité une indemnité équitable valant 
participation à leurs frais d'avocat.  

  En substance, leur argumentation rejoignait celle de l’OCLPF. 

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  La construction de l’immeuble avait été autorisée avec un rendement 
conforme à l’art. 269 CO. Le seul écoulement du temps ne saurait avoir rendu 
l’état locatif abusif alors même qu’année après année, les charges de l’immeuble 
étaient contrôlées. 

14.  Le 29 mars 2016, le juge délégué a imparti un délai aux parties pour 
formuler toute requête complémentaire et, pour les recourants, pour exercer leur 
droit à la réplique.  

15.  Le 31 mars 2016, l'OCLPF a indiqué qu'il n'avait pas d'observations 
complémentaires à formuler. 

16.  Le 8 avril 2016, les époux A______ ont persisté dans leurs conclusions.  

17.  Le 11 avril 2016, le juge délégué a informé les parties que la cause était 
gardée à juger.  

18.  Pour le surplus, les arguments des parties seront repris plus en détail en tant 
que besoin dans la partie en droit ci-après. 

EN DROIT 

1.  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est 
recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2.  Les recourants contestent la décision de fixation du loyer et demande que le 
loyer annuel soit fixé à CHF 11’976.- par an, provision pour charges et eau 
chaude non comprise, dès le 1er septembre 2015. 

3.  À Genève, les loyers des logements subventionnés sont fixés sur la base de 
la LGL.  

4. a.  Selon l'art. 1 LGL, l’État encourage la construction de logements d’utilité 
publique dans les limites et selon les critères fixés par la loi (al. 1). À cette fin, il 
favorise la construction de logements par voies notamment de cautions simples, 
d’emprunts hypothécaires, d’octrois de prêts avec ou sans intérêts, de subventions, 
d’avantages fiscaux (art. 1 al. 2 let. b LGL), et veille à l'économie des coûts de 
production et d'exploitation (art. 1 al. 2 let. d LGL in fine). 

   L'alinéa 3 de cette disposition précise que l'État instaure un contrôle des 
loyers sur tous les logements ou locaux construits par ou avec l'aide de l'État de 
Genève. Les logements et les locaux situés dans des immeubles construits avec 

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l’aide de l’État au sens de l’alinéa 2, lettre b LGL sont soumis à ce contrôle aussi 
longtemps qu’ils bénéficient de cette aide.  

 b.  Le chapitre 3 de la LGL, intitulé « encouragement à la construction de 
logements d'utilité publique », prévoit que le Conseil d'État détermine, dans 
chaque cas, la nature et la mesure de l'encouragement à la construction de 
logements d'utilité publique. Il peut octroyer chaque forme d'aide, partiellement 
ou totalement, séparément ou cumulativement. Sont notamment admis au bénéfice 
de la LGL les immeubles de catégorie 2, soit les immeubles d’habitation à loyers 
modérés (HLM ; art. 16 al. 1 let. b LGL). 

 c. Un arrêté de base du Conseil d’État fixe le montant de l’aide étatique et 
détermine l’état locatif initial autorisé en fonction des plans financiers qui lui sont 
soumis (art. 27 LGL). Par la suite, celui-ci ne peut être modifié qu’en raison de la 
diminution légale des prestations de l’état, de l’évolution des conditions 
d’exploitation des immeubles, notamment des variations du taux d’intérêt des 
dettes hypothécaires et du coût des travaux d’entretien et de réparations, sans 
préjudice des besoins d’alimentation des réserves pour l’entretien (art. 42 
al. 1 LGL). 

 d. Dans le cadre de son activité de contrôle, l’OCLPF a adopté des directives 
visant à codifier sa pratique notamment pour la détermination des éléments à 
prendre en compte dans l’établissement de l’état locatif autorisé des immeubles 
sous contrôle étatique. 

  La chambre de céans a déjà eu l’occasion de confirmer la conformité à la 
LGL de telles directives, qui constituent une base de gestion indispensable au 
traitement d’un grand volume de travail, l’examen au cas par cas de toutes les 
particularités de chaque dossier n’étant matériellement pas possible et de surcroît 
source d’insécurité juridique et d’inégalité de traitement (ATA/331/2011 du 
24 mai 2011 ; ATA/879/2010 du 14 décembre 2010). 

  Dans sa directive PA/SI/004.03, entrée en vigueur le 3 avril 2007, l’OCLPF        
vise à fixer les taux de rendement initiaux sur fonds propres maximum autorisés 
notamment pour les immeubles soumis à la LGL, en tenant compte de la relation 
entre la structure de financement et le risque encouru sur les fonds propres (effet 
de levier). Ainsi, par exemple, depuis une modification du 22 janvier 2014, cette 
directive prévoit, pour les HLM et HM, qu’un taux de 4.5 % est pris en compte 
pour un financement de 100 % en fonds propres, un taux de 5.0 % pour un 
financement comprenant 50 % de fonds étrangers et 50 % de fonds propres et de 
6.0 % pour un financement comprenant 80 % de fonds étrangers et 20 % de fonds 
propres. Ces taux étaient respectivement de 5.5 %, 6.0 % et 7.0 % en 2009 
(PA/SI/005.01 mise à jour du 14 janvier 2009). 

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5.  Lorsqu’il s’agit d’examiner la façon dont sont traités par une administration 
spécialisée, en fonction de la loi voire des directives existantes, l’état locatif 
autorisé d’un immeuble, la chambre de céans fait preuve de retenue. L’intimée est 
un service spécialisé chargé d’examiner les dossiers relatifs à tous les immeubles 
subventionnés par l’état, d’en mesurer tous les aspects financiers et techniques. 
Cette mission lui offre un champ de comparaison étendu et doit en principe 
l’amener à établir une pratique uniforme. La chambre de céans ne saurait de ce 
fait substituer son appréciation à celle d’un service spécialisé pour ce qui concerne 
les questions techniques. Dans un tel cas, le contrôle qu’il opère sur la façon dont 
l’autorité administrative applique la loi se limite à l’abus ou à l’excès du pouvoir 
d’appréciation (ATA/879/2010 du 14 décembre 2010 et les références citées). 

6.  En l’espèce, la conformité à la LGL de l’état locatif et du loyer n’est pas 
contestée, à juste titre, par les recourants qui estiment, en revanche, que le loyer 
est abusif au sens de l’art. 269 CO. 

7.  Selon l'art. 49 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est 
contraire. Ce principe constitutionnel de la primauté du droit fédéral fait obstacle à 
l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou 
qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens 
qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur 
fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 137 I 167 consid. 3.4 p. 174). 

  En principe, la réglementation de droit civil est exhaustive et les cantons ne 
peuvent adopter des règles de droit privé dans les domaines régis par le droit 
fédéral que si ce dernier leur en réserve la possibilité (art. 5 al. 1 du code civil 
suisse du 10 décembre 1907 - CCS - RS 210); ATF 137 I 135, consid. 2.5.1 
p. 139). En matière de bail à loyer, la réglementation fédérale est exhaustive, sous 
réserve de la compétence laissée aux cantons d'édicter certaines règles de droit 
privé complémentaires (art. 257e al. 4, art. 270 al. 2 CO). À défaut d'une telle 
réserve, il est interdit aux cantons d'intervenir dans les rapports directs entre les 
parties au contrat de bail (ATF 137 I 135 p. 139 consid. 2.5.1 p. 139). Une seule et 
même matière peut toutefois être saisie à la fois par des règles de droit privé 
fédéral et par des règles de droit public cantonal. Dans les domaines régis en 
principe par le droit civil fédéral, les cantons conservent la compétence d'édicter 
des règles de droit public en vertu de l'art. 6 CC, à condition que le législateur 
fédéral n'ait pas entendu régler une matière de façon exhaustive, que les règles 
cantonales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles n'éludent pas 
le droit civil, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 137 I 135 consid. 2.5.2 
p. 140; 135 I 106 consid. 2.1 p. 108). Ainsi des mesures destinées à combattre la 
pénurie dans le secteur locatif étaient admissibles dans la mesure où leur finalité 
n’était pas d’intervenir dans les rapports entre bailleur et preneur (ATF 137 I 135 
consid. 2.5.2 et les références citées). 

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8.  À teneur de l'art. 253b al. 3 CO, les dispositions relatives à la contestation 
des loyers abusifs ne s'appliquent pas aux locaux d'habitation en faveur desquels 
des mesures d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le 
loyer est soumis au contrôle d'une autorité. L'art. 2 al. 2 de l'ordonnance sur le bail 
à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux du 9 mai 1990 
(OBLF - RS 221.213.11) précise que seuls les art. 253 à 268b, 269, 269d al. 3, 
270e et 271 à 273c CO, ainsi que les art. 3 à 10 et 20 à 23 OBLF sont applicables 
aux appartements en faveur desquels des mesures d'encouragement ont été prises 
par les pouvoirs publics et dont le loyer est soumis au contrôle d'une autorité. 

9. a. Sont abusifs les loyers qui permettent au bailleur d’obtenir un rendement 
excessif de la chose louée ou qui résultent d’un prix d’achat manifestement 
exagéré (art. 269 CO). Selon les principes jurisprudentiels applicables en droit 
privé, la notion de loyer abusif vise le loyer permettant au bailleur d’obtenir un 
rendement excessif de la chose louée. Est ici visé le rendement net des fonds 
propres investis, rendement correspondant au rapport entre les revenus nets que 
procure la chose louée au bailleur après déduction de toutes les charges, et les 
fonds propres investis (arrêt du Tribunal fédéral 4A_559/2015 du 22 août 2016 
destiné à la publication, consid. 1.1). 

 b. La jurisprudence de droit privé en matière de loyers abusifs, s’agissant de 
loyers libres, retient comme excessif un taux de rendement net des fonds propres 
investis supérieur de plus de 0.5 % au taux hypothécaire de référence de 
l’art. 12a OBLF, publié trimestriellement par l’office fédéral du logement 
(ci-après : taux de rendement de référence). Au rendement net admissible 
s’ajoutent les charges immobilières annuelles, soit les charges financières (en 
particulier les intérêts hypothécaires dus sur les emprunts), les charges courantes 
(impôts, primes d’assurance, etc.) et les charges d’entretien. Le résultat représente 
alors l’état locatif global annuel admissible pour tout l’immeuble, qu’il s’agit 
ensuite de ventiler pour viser la chose louée, en principe par l’application du 
critère de la pièce ou de la surface (arrêt du Tribunal fédéral 4A_465/2015 du 
1er mars 2016 consid. 4.4.2 et les références citées).  

  Ce calcul est issu de la jurisprudence du Tribunal fédéral antérieure au 
1er janvier 2008, date d’entrée en vigueur de l’art. 12a OBLF. Son application 
reste d’actualité parce que conforme à la volonté du législateur, malgré certaines 
critiques qui se sont élevées à son égard (arrêt 4A_465/2015 précité consid. 5.6 à 
5.9 ; notamment : interpellation 14.4246 au Conseil national du 12 décembre 2014 
- Suppression de la prise en compte du taux hypothécaire de référence dans le 
cadre du calcul du rendement admissible) implique de déterminer effectivement 
tous les coûts d’investissement financés par les fonds propres, peu importe à cet 
égard la date des investissements. Il s’agit de tenir compte non seulement du coût 
de l’acquisition de la chose louée, mais aussi des travaux à plus-value financés par 
des fonds propres (ATF 120 II 100 consid. 5 p. 101ss). 

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10.  Le Tribunal fédéral a récemment rappelé qu’en raison de la lettre de la loi, 
notamment de l’art. 2 al. 2 OBLF, de son but et de l’intention du législateur 
découlant des travaux préparatoires, l’art. 269 CO s’appliquait également aux 
loyers contrôlés par l’état. Les autorités administratives ne peuvent pas autoriser 
des loyers procurant au bailleur un rendement excessif des fonds propres investis 
dans l’immeuble ou résultant d’un prix d’achat manifestement exagéré. Toutefois, 
les autorités administratives ne doivent pas non plus prendre en compte d’autres 
critères de fixation du loyer que ceux relatifs aux coûts et qu’ils ne peuvent en 
particulier pas faire usage du critère des loyers comparatifs prévu à l’art. 269a 
let. a CO (arrêt du Tribunal fédéral 4A_559/2015 précité consid. 1.1 ; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_500/2013 du 25 septembre 2014 consid. 2.3 in 
SJ  2015 I 205). 

  Le Tribunal fédéral a précisé que dans l’hypothèse où un plan des loyers 
n’existait pas ou n’était pas connu du locataire à l’avance, un contrôle de 
conformité du loyer au droit fédéral pouvait intervenir en cours de bail (arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_500/2013 précité consid. 3.2.2). 

11.  Les recourants voudraient voir appliquer à leur loyer la jurisprudence du 
droit privé concernant le taux maximum de rendement applicable aux loyers 
libres, rappelée ci-dessus. 

  Comme l’a cependant rappelé le Tribunal fédéral, si le loyer d’un immeuble 
subventionné ne doit pas être abusif, il convient de prendre en compte dans 
l’examen de l’existence ou non d’un rendement excessif les circonstances 
pertinentes ainsi que les événements survenus pendant la période de contrôle des 
loyers (arrêt du Tribunal fédéral 1C_55/2013 précité consid. 3.2.2 et 3.3.). Il ne 
s’agit donc pas d’appliquer sans autre le calcul de rendement prévu par 
l’art. 269 CO mais de transposer le principe du rendement excessif contenu dans 
cette norme aux loyers des logements subventionnés. 

12.  La législation et la pratique genevoise, telles qu’elles ont été appliquées 
dans le cas d’espèce, prévoient la prise en compte dans l’établissement de l’état 
locatif autorisé initial d’un taux de rendement constant en cours de période de 
contrôle mais différencié en fonction de l’apport de fonds propres et supérieur au 
taux hypothécaire de référence. 

  Ce rendement supérieur est justifié selon l’intimée et la doctrine pour 
plusieurs raisons (David LACHAT, Rendement des immeubles subventionnés : un 
arrêt qui agite la Genève immobilière, in Regards de marathoniens sur le droit 
suisse, 2015 ; François BELLANGER/Valérie DÉFAGO GAUDIN, Les loyers 
contrôlés par l’État peuvent-ils être abusifs ?, SJ 2015 I p. 214). Ainsi, l’aide de 
l’État est subordonnée à des critères d’économie des coûts de production et 
d’exploitation, de qualité des logements et de leur environnement et en matière 
d’énergie, à des économies d’énergie et à une minimisation du recours aux 

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énergies non renouvelables (art. 1 al. 2 let. d et 15 al. 2 LGL). Non seulement le 
prix du terrain mais également les coûts de construction doivent respecter des 
normes strictes visant à atteindre les montants de loyers adaptés au besoin 
prépondérant d’intérêt général. La part excédant les montants admis ne justifie 
aucun rendement supplémentaire. 

  La typologie des appartements, leur surface maximale, l’équipement 
sanitaire et les espaces de rangement sont imposés (art. 1 à 4 du règlement 
d’exécution de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 
4 août 1992 - RGL - I 4 05.01). Ces contraintes vont au-delà des exigences 
découlant du droit de la construction. 

  Les mesures nécessaires doivent être prises pour garantir le bon état général 
des immeubles et de leur équipement, à défaut le service compétent fixe un délai 
au propriétaire pour y remédier (art. 28 LGL ; art. 3 al. 1 et 2 RGL).  

  Les frais d’entretien et de travaux courants doivent être pris en considération 
pour la fixation de l’état locatif autorisé. Tous les travaux importants, y compris 
ceux concernant les appartements, doivent être préalablement soumis pour 
approbation au service compétente (art. 3 al. 3 RGL).   

  La notion de réserve pour travaux d’entretien n’est pas définie dans la loi. 
Le propriétaire doit constituer des réserves et les déposer en banque sur un compte 
spécial. Il doit pouvoir en tout temps justifier l’utilisation de ces réserves qui 
restent attachées à l’immeuble en cas de transfert de celui-ci. Les dépenses 
effectives étant inférieures aux dépenses budgétées durant les premières années, il 
s’agit de constituer une réserve nécessaire destinée à financer des travaux liés à 
l’usure et au vieillissement dans les années qui précèdent la sortie du régime de 
contrôle (art. 4 al. 4 LGL ; ATA/879/2010 précité). 

  Les frais d’exploitation sont examinés dans leur genre et dans leur quotité 
par le service compétent avant de pouvoir être pris en compte (art. 5 al. 4 RGL).  

  Les logements doivent être impérativement offerts à des candidats locataires 
dont le revenu déterminant n’excède pas 90 % du barème d’entrée (art. 5 
al. 1 RGL). Ce n’est que si le bailleur apporte la preuve que, malgré des 
recherches diligentes, notamment par voie de presse, il n’est pas à même de 
présenter des candidats dont le revenu correspond au barème d’entrée, que le 
service compétent peut autoriser la conclusion de baux avec d’autres personnes 
dans les limites d’un autre barème (art. 8 al. 2 RGL).  

  Le choix des locataires est réservé au service compétent pour un cinquième 
au moins du nombre d’appartements et de pièces de chaque immeuble dans les 
différentes catégories de logements. Seuls de justes motifs, en particulier pour des 
raisons de solvabilité, permettent au bailleur de demander la modification de ce 

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A/4172/2015 

choix (art. 6 al. 2 RGL). Ce choix est également limité par les règles liées au taux 
d’occupation (art. 7 RGL). Toutefois, en cas de logements vacants, seul le bailleur 
en support les conséquences. 

  Le montant des fonds propres sur lesquels le rendement est servi n’est ni 
indexé pendant la durée de contrôle, ni nominalement augmenté à concurrence des 
amortissements, ce qui constitue une différence notable avec la situation d’un 
bailleur de logements à loyer libre. 

  Les loyers sont contrôlés a priori et de façon généralisée pour tous les 
logements d’un immeuble et ce pour une période de dix, vingt-cinq voire de façon 
pérenne, ce qui a une incidence non négligeable comparée à celle d’une 
surveillance telle que celle prévue par le CO qui touche uniquement le locataire 
contestant son loyer, sans répercussion sur l’ensemble des logements de 
l’immeuble. 

  Le taux de rendement fixé initialement par immeuble est calculé en incluant 
les subventions et il n’est pas modifié pendant la durée de la période de contrôle, 
indépendamment des variations du taux de rendement admissible dans le secteur 
libre. En cas de vente de l’immeuble en cours de période de contrôle, le 
rendement n’est pas adapté au prix de vente. 

  Toutes ces mesures constituent des atteintes plus ou moins importantes à la 
liberté économique des propriétaires concernés, qui sont tenus de se soumettre à 
des loyers fixés nominalement par l’autorité dans un système contrôlé d’un bout à 
l’autre de l’opération. Les restrictions imposées concernant les locataires 
accroissent également l’exposition au risque d’insolvabilité. 

  C’est pour tenir compte de ces différences et encourager la construction de 
logements à loyer modéré que le système genevois prévoit un rendement supérieur 
des fonds propres. 

13.  Le contrôle du loyer de logements subventionnés fondé sur l’art. 269 CO, ne 
s’intéresse pas au rendement global dont bénéficie le bailleur, à savoir celui qui 
inclut les subventions payées, le droit fédéral visant à limiter uniquement les 
rendements excessifs des fonds propres en tant que mesure de protection des 
locataires. Or les parties, dans leur argumentation, entretiennent une confusion 
entre rendement global et rendement locatif. Que le rendement global se situe au-
dessus du taux de rendement de référence admissible selon l’art. 269 CO n’est pas 
pertinent en l’espèce, seuls les loyers et le rendement que ceux-ci procurent aux 
bailleurs étant visés par le droit fédéral. Le fait de vouloir maintenir des avantages 
aux bailleurs de logements à loyer modéré pour inciter la construction de 
logements sociaux en admettant un rendement des fonds propres supérieur à celui 
autorisé pour les loyers privés ne saurait se faire par simple report des charges  sur 

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A/4172/2015 

le loyer payé par  les locataires mais bien par le biais des mécanismes prévus par 
la loi  ou la pratique administrative dont le subventionnement. 

14.  En l’espèce, l’immeuble a été mis en location dès le 1er mai 1997 avec un 
loyer pour le logement des recourants de CHF 13’812.-. Selon l’OCLPF le loyer 
libre admissible selon les critères du droit privé aurait pu être de CHF 21’808.- à 
cette date, soit 57.9 % de plus. Selon les recourants, le même calcul de rendement 
selon la méthode absolue effectué à la date de la hausse de loyer contestée, soit 
juillet 2015, donnerait comme loyer admissible CHF 11’971.-. Le loyer fixé dans 
la décision litigieuse étant de CHF 21’660.-, il serait largement au-dessus du loyer 
calculé en application de l’art. 269 CO.  

  De son côté, sans reprendre les chiffres des recourants, l’OCLPF admet 
qu’en 2014, soit même avant la hausse de loyer contestée, le rendement net sur 
fonds propres lié au loyer du logement était de 5.08 %, alors que le taux de 
rendement de référence était de 2.5 % (taux hypothécaire de référence du 
3 septembre 2013 au 2 juin 2015 majoré de 0.5 %). L’OCLPF admet dès lors que 
le loyer contesté procure effectivement un rendement excessif au sens de l’art. 269 
CO à la date de la hausse de loyer contestée, alors que ce rendement était 
largement inférieur en 1997 puisqu’il était de 3.79 % lorsque le taux de rendement 
de référence était de 5.5 % (taux hypothécaire de référence du 1er mai 1996 au 
1er mai 1997 majoré de 0.5 %), voire de 6 % en 1996 (taux hypothécaire de 
référence du 1er février 1996 au 1er mai 1996 majoré de 0.5 %), lorsque l’état 
locatif provisoire a été approuvé. 

  L’OCLPF écarte l’existence d’un rendement excessif, car il estime que 
l’entier de la période de subventionnement, voire une période de vingt-cinq ans 
s’agissant du taux hypothécaire de référence, doit être prise en compte. Selon lui, 
l’économie de loyer que représente pour le locataire un loyer LGL, tel qu’il 
apparaît en l’espèce dans les premières années de mise en location, devrait être 
compensée, d’une certaine manière, lorsque le loyer augmente, voire dépasse la 
limite fixée en application de l’art. 269 CO. À l’appui de son argumentation, il a 
produit des chiffres indiquant que sur une durée de vingt-cinq ans, les loyers LGL 
étaient en moyenne inférieurs aux loyers libres.  

15.  L’argumentation de l’OCLPF ne saurait être suivie. Il faut en effet 
distinguer d’une part, la stabilité que la LGL entend apporter aux bailleurs en leur 
procurant un rendement fixe sur toute la période de subventionnement et d’autre 
part, le droit de chaque locataire de payer un loyer non abusif qui découle du droit 
fédéral.  

  Le mécanisme de l’art. 269 CO implique la prise en compte du taux 
hypothécaire de référence, dont l’évolution ne peut être anticipée. Or, le système 
mis en place par l’OCLPF en application de la LGL répercute les diminutions des 
subventions sur les loyers de manière quasi automatique indépendamment des 

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variations du taux hypothécaire de référence et donc du taux de rendement de 
référence. Ce mécanisme a été prévu dans le but de faire coïncider les loyers LGL 
avec les loyers libres en fin de période de subventionnement pour éviter une trop 
forte hausse de loyer à ce moment-là (Richard BARBEY, Le contrôle officiel des 
loyers à Genève in RDAF 1981 p. 213). Ce système n’a de sens que lorsque le 
taux hypothécaire de référence varie peu ou augmente mais non si, comme dans le 
cas d’espèce, il passe de 5 % à 1.75 %, en moins de vingt ans.  

  L’application conjointe des mécanismes de la LGL et de la limite fixée par 
l’art. 269 CO implique que les loyers restent en dessous du seuil considéré comme 
abusif au sens de cette disposition pendant toute la période de subventionnement 
et cela même si ces derniers ne sont en définitive pas fixés selon les méthodes de 
calcul du rendement prévu par la jurisprudence, mais selon d’autres critères 
propres à la LGL.  

  De par la loi, lors de l’examen des demandes de modification de l’état 
locatif autorisé, l’administration peut mais n’a pas l’obligation d’adapter ce 
dernier. Elle bénéfice d’un large pouvoir d’appréciation dans l’usage de cette 
prérogative afin que le but d’intérêt public au maintien de logements sociaux soit 
préservé (art. 42 al. 5 LGL ; ATA/879/2010 précité). En outre, il a déjà été jugé 
que l’arrêté initial du Conseil d’État ne vaut pas garantie d’un rendement net des 
fonds propres au taux retenu mais qu’il s’agit d’un taux maximum 
(ATA/879/2010 précité).  

16.  En l’espèce, comme vu ci-dessus, la décision de l’OCLPF du 26 octobre 
2015 conduisant à la hausse de loyer contestée, fondée sur le seul motif d’une 
baisse de la subvention, n’est pas conforme au droit supérieur car elle conduit à 
autoriser un loyer abusif au sens de l’art. 269 CO. Elle doit ainsi être annulée.  

17.  Pour ces motifs, le recours sera partiellement admis. Le dossier sera renvoyé 
à l’OCLPF pour nouvelle décision déterminant le loyer autorisé au 1er septembre 
2015. Celui-ci devra cependant préalablement déterminer, après complément 
éventuel d’instruction quels sont les faits ou critères pertinents, parmi ceux qu’il a 
lui-même exposés notamment en rapport avec les efforts consentis par la 
propriétaire ou les pouvoirs publics, qui doivent être retenus dans le cas d’espèce 
pour fixer un loyer compatible avec les exigences du droit fédéral. Il n’est au 
demeurant pas exclu qu’un tel examen doive déboucher également sur une 
modification de la pratique administrative existante, voire sur des changements 
normatifs.  

18.  Vu l’issue du litige, aucun émolument ne sera mis à la charge des recourants 
(art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure de CHF 1'000.- leur sera allouée, 
à la charge de l’État de Genève (art. 87 al. 2 LPA).   

* * * * * 

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A/4172/2015 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 1er décembre 2015 par Madame et Monsieur 
A______ contre la décision sur réclamation de l'office cantonal du logement et de la 
planification foncière du 26 octobre 2015 ; 

au fond : 

l’admet partiellement ; 

annule la décision de l’office cantonal du logement et de la planification foncière du 
26 octobre 2015 ; 

renvoie le dossier à l’office cantonal du logement et de la planification foncière pour 
nouvelle décision au sens des considérants ; 

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ; 

alloue à Madame et Monsieur A______ une indemnité de procédure de CHF 1'000.- à la 
charge de l’État de Genève ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 
17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours 
qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en 
matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et 
moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être 
adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à l'association genevoise des locataires (ASLOCA), 
mandataire de Madame et Monsieur A______, à l'office cantonal du logement et de la 
planification foncière, ainsi qu'aux Rentes genevoise - Assurance pour la vieillesse.  

Siégeants : M. Verniory, président, M. Thélin, Mme Junod, M. Dumartheray, 
Mme Payot Zen-Ruffinen, juges. 

 

 

- 18/18 - 

A/4172/2015 

Au nom de la chambre administrative : 

 

la greffière-juriste : 
 
 

S. Hüsler Enz 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. Verniory 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :