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**Case Identifier:** 0a4966b8-864d-51fe-b203-c449bb7cd144
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 602_2010_44_27_01_11.pdf
**Docket/Reference:** 602_2010_44_27_01_11.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf28/602_2010_44_27_01_11.pdf

## Full Text

602 2010-44 

Arrêt du 27 janvier 2011 

IIe COUR ADMINISTRATIVE 

COMPOSITION 

Président : 
Juges : 
Greffier-stagiaire : 

Christian Pfammatter 
Gabrielle Multone, Marianne Jungo 
Baptiste Morard 

PARTIES 

X.,  recourant,  représenté  par  Me  Pierre  Perritaz,  avocat,  bd  de  Pérolles 
21, case postale 656, 1701 Fribourg,  

contre 

PREFECTURE  DU  DISTRICT  DE  LA  SARINE,  Grand-Rue  51,  case 
postale 96, 1702 Fribourg, autorité intimée,  

Les époux Z., intimés,  

OBJET 

Aménagement du territoire et constructions 

Recours du 17 juin 2010 contre la décision du 12 mai 2010 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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c o n s i d é r a n t   e n   f a i t  

X.  est  propriétaire  de  l'art.  no  _______  du  registre  foncier  (ci-après,  RF)  de  la 
A. 
Commune.  La  parcelle  se  situe  en  zone  mixte  avec  un  degré  III  de  sensibilité  au  bruit. 
Cette  zone  est  réservée,  d'après  le  règlement  communal  d'urbanisme  (ci-après,  RCU) 
actuellement en vigueur, à l'habitation, aux commerces  et aux constructions artisanales 
ne comportant pas de  nuisances excessives.  En 2008, dans le cadre  de l'exploitation de 
son entreprise de construction, X. a utilisé son terrain pour créer un dépôt de matériaux 
graveleux.  

Le 15 octobre 2008, faisant suite à une plainte formée par les époux Z. qui contestaient 
la  régularité  du  dépôt,  la  commune  est  intervenue  auprès  de  X.  afin  de  lui  signaler  que 
les  travaux  d'aménagement  effectués  sur  sa  parcelle  avaient  été  réalisés  sans 
autorisation  et  que  seule  l'obtention  d'un  permis  de  construire  pouvait  régulariser  la 
situation. 

B. 
Suite  à  une  nouvelle  plainte  des  époux  Z.,  laquelle  dénonçait  la  poursuite  des 
activités  de  l'entreprise  X.,  le  Préfet  du  district  de  la  Sarine  a  notifié,  par  décision  du 
30 octobre 2008, un ordre de suspension des travaux réalisés sur l'art. no _____ RF. 

Le  4  novembre  2008,  X.  a  déposé  une  demande  de  permis  de  construire  pour 
l'aménagement d'un dépôt provisoire de matériaux et de machines (mise en conformité). 

Pendant la mise à l'enquête publique de cette demande, le 18 novembre 2008, les époux 
Z. ont formé opposition, en faisant valoir l'absence d'information au sujet de l'affectation 
du  terrain,  de  la  durée  de  l'aménagement  provisoire,  du  type  de  matériaux  entreposés, 
des nuisances provoquées par leurs manipulations, de l'accès utilisé, du type d'horaire à 
respecter  ainsi  que  de  l'hypothétique  moins-value  occasionnée  sur  la  valeur  vénale  de 
leur maison.  

C. 
Le  11  décembre  2008,  la  Commune  a  transmis  le  dossier  au  Service  des 
constructions  et  de  l'aménagement  (ci-après  SeCA)  avec  un  préavis  positif,  pour  autant 
que  le  règlement  d'application  de  la  zone  mixte  soit  respecté.  Ce  même  jour,  la 
commune a écrit à X. pour lui rappeler l'ordre de suspension des travaux qui lui avait été 
intimé par le préfet le 30 octobre 2008.  

Le  26  mai  2009,  les  époux  Z.  sont  intervenus  pour  dénoncer  l'entreprise  de  X.  qui 
utilisait  à  nouveau  l'art.  no  _____  RF  pour  y  stocker  des  matériaux.  Le  15  novembre 
2009, ils se sont plaints une nouvelle fois, dossier filmographique à l'appui, des activités 
litigieuses que leur voisin avait poursuivies malgré l'ordre de suspension des travaux du 
30 octobre 2008. 

D.   Le  8  mars  2010,  le  SeCA  a  émis  un  préavis  négatif  concernant  la  demande 
d'autorisation  de  construire.  Précisant  que  la  zone  mixte  est  caractérisée  par  la  mixité 
des  affectations  afin  qu'elles  puissent  coexister  en  harmonie  dans  un  ensemble  bâti,  le 
service spécialisé de l'Etat a considéré que l'activité exercée par l'entreprise X., de par les 
nuisances qu'elle provoque, ne correspond pas à l'objectif visé par ce type d'affectation.  

E.  
Le 12 mai 2010, le préfet a refusé d'octroyer l'autorisation de construire sollicitée le 
4  novembre  2008  et  ordonné  le  rétablissement  de  l'état  des  lieux.  Il  a  considéré  qu'en 
cas  de  délivrance  du  permis  de  construire,  l'entreprise  X.  disposerait  d'une  assise 

 
 
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disproportionnée  par  rapport  à  l'équilibre  habitation/activités  prévu  par  le  RCU  et 
déploierait  un  impact  négatif  sur  la  cohésion  de  cette  partie  du  territoire  communal.  Le 
seuil  admissible  des  activités  artisanales  tolérées  par  le  RCU  serait  alors  dépassé  et  la 
tranquillité des lieux ainsi que la sécurité des piétons se verraient entravées par le trafic 
des véhicules de l'entreprise.  

F.   Par  recours  du  17  juin 2010,  X.  a  contesté  devant  le  Tribunal  cantonal la  décision 
préfectorale du 12 mai 2010 dont il demande l'annulation, sous suite de frais et dépens. 
A l'appui de ses conclusions, il avance en premier lieu que la décision du préfet est basée 
sur  une  constatation  inexacte  des  faits,  qu'il  n'est  pas  question  d'augmenter  l'assise  de 
l'entreprise par une construction ayant un impact disproportionné pour la zone mais bien 
de  l'aménagement  d'un  tas  de  gravier  de  10  m3  et  du  stationnement  sporadique  de 
quelques véhicules. 

Deuxièmement, il fait valoir que le centre d'activité de son entreprise n'est pas au cœur 
de la zone mixte, ni entouré d'habitations. Le recourant insiste sur le fait que les seules 
habitations qui se trouvent à proximité de la parcelle sont  situées à l'est,  et que, parmi 
celles-ci,  seuls les  époux  Z.  par  leur  opposition,  ont  fait  valoir les  désagréments  causés 
par l'activité litigieuse.  

Le  recourant  conteste  que  l'entreprise  X.  serait  à  l'origine  de  nuisances  sonores  par 
moment  élevées.  En  effet,  à  la  connaissance  du  recourant,  aucune  mesure  n'a  été  faite 
en  vu  d'appuyer  les  affirmations  du  préfet.  En  outre,  la  route  du  Poyet  n'étant  pas 
l'unique  chemin  d'accès  à  la  parcelle,  le  recourant  relativise  l'argument  selon  lequel  les 
véhicules  de  l'entreprise  porteront  davantage  atteinte  à  la  tranquillité  des  lieux  et  à  la 
sécurité des piétons.  

Au  surplus,  il  invoque  une  double  violation  du  droit  d'être  entendu.  En  effet,  il  affirme 
n'avoir pas pu participer à la vision locale organisée par le préfet ni avoir été auditionné 
dans  le  cadre  de  la  procédure  liée  à  l'autorisation  de  construire.  De  plus,  il  n'a  pas  été 
entendu avant que le préfet ne lui intime l'ordre de remettre les lieux en état.  

Enfin,  le  recourant  met  en  exergue  le  fait  que  le  préfet,  en  se  fondant  sur  une 
constatation  erronée  des  faits  et  sur  la  position  du  SeCA  sans  en  relever  les 
inconsistances, a excédé son pouvoir d'appréciation. 

G.  Dans  ses  observations  du  22  juillet  2010,  la  Préfecture  de  la  Sarine  a  conclu  au 
rejet  du  recours  en  se  référant  intégralement  à  la  décision  attaquée.  Le  6  décembre 
2010, le SeCA a fait valoir à son tour que le dépôt n'étant pas conforme à l'affectation de 
la zone, la décision préfectorale avait été rendue à bon droit. 

Le 17 novembre 2010, le Juge délégué à l'instruction de la cause a procédé à une 

H. 
inspection des lieux. 

e n   d r o i t  

1. 
a)  Déposé  dans  le  délai  et  les  formes  prescrits  et  l'avance  des  frais  de  procédure 
ayant été versée en temps utile, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c 
du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 

 
 
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b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation  inexacte  ou  incomplète  des  faits  pertinents  (let.  b).  En  revanche,  à  défaut 
d’habilitation  légale  expresse,  le  Tribunal  cantonal  ne  peut  pas  examiner  en  l'espèce  le 
grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 

c)  Dans  la  mesure  où  la  demande  de  permis  de  construire  a  été  mise  à  l'enquête 
publique  avant  le  1er  janvier  2010,  date  de  l'entrée  en  vigueur  de  la  nouvelle  loi  sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), la présente affaire 
reste soumise à l'ancien droit (art. 176 LATeC), à savoir à la loi du 9 mai 1983 (aLATeC). 
Les  procédures  de  rétablissement  de  l'état  de  droit  ainsi  que  les  questions  relevant  du 
respect des droits acquis sont, quant à elles, soumises au nouveau droit (ATC 602 2008-
106 du 28 janvier 2010) 

2. 
a)  Dans  la  décision  attaquée,  l'autorité  intimée  a  correctement  exposé  les  règles 
applicables  en  matière  de  conformité  d'une  construction  à  une  zone  mixte  et  les 
exigences spéciales qui découlent du caractère particulier de ce genre d'affectation. 

La zone mixte fait coexister l'habitation et certaines activités (principalement artisanales 
et tertiaires). Elle offre l'avantage de maintenir des quartiers vivants, de jour comme de 
nuit,  et  de  limiter  les  déplacements  pendulaires,  mais  induit  des  problèmes  de 
cohabitation: elle exige un équilibre entre les deux affectations, de sorte que l'une ne se 
développe  pas  au  détriment  de  l'autre  (P.  ZEN-RUFFINEN,  C.  GUY-ECABERT,  Aménagement 
du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 523). 

En l'occurrence, l'inspection des lieux du 17 novembre 2010 et l'examen du PAL montrent 
clairement  que  l'entreprise  du  recourant,  située  au  cœur  de  la  zone  mixte,  a  pris  au  fil 
des  années  une  telle  importance  que  l'équilibre  entre  habitation  et  activité  est 
compromis. Les entrepôts, dépôts, et garages du recourant constituent la base logistique 
de  son  entreprise  et  marquent  de  manière  prédominante  le  caractère  industriel  de  la 
zone mixte en question. Il ne fait aucun doute qu'actuellement déjà, sans l'aménagement 
litigieux du dépôt de gravier, l'emprise des installations artisanales voire industrielles du 
recourant se situe à la limite de ce qui est tolérable pour une zone mixte. 

Face  à  cette  situation  qui  met  en  péril  la  coexistence  harmonieuse  entre  les  deux 
affectations  principales  de  la  zone,  il  y  a  lieu  de  se  montrer  restrictif  lorsque  la 
composante  industrielle  ou  artisanale  tend  à  accroître  encore  sa  prédominance  dans  le 
secteur.  Il  convient  d'éviter  que  le  développement  territorial  excessif  des  activités  ne 
dénature le caractère de la zone mixte au détriment de l'habitation. 

b) Contrairement à ce  que prétend le recourant, l'aménagement du  dépôt litigieux 
ne  constitue  pas  simplement  un  tas  de  gravier  de  quelques  m3  qui  ne  devrait  déranger 
personne.  La  demande  d'autorisation  ne  contient  aucune  limite  au  dépôt  provisoire.  Le 
fait  que  la  grandeur  de  ce  dernier  puisse  dépendre  des  besoins  hebdomadaires  ou 
journaliers de l'entreprise en gravier ne change rien à cette constatation. En cas d'octroi 
du  permis  requis,  rien  n'empêchera  le  recourant  d'utiliser  pleinement  la  capacité  de  sa 
parcelle  pour  créer  un  dépôt  d'une  ampleur  conséquente.  Les  intimés  ont  d'ailleurs 
indiqué  que  la  grandeur  restreinte  du  dépôt  le  jour  de  l'inspection  des  lieux  ne 
correspondait pas à ce qui avait déjà été entreposé sur place précédemment. 

Dans  ces  conditions,  le  stockage  de  matériaux  graveleux  dans  le  quartier,  à  proximité 
d'habitations, constitue une péjoration de la situation qui dépasse ce qui est supportable 

 
 
 
 
 
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dans  cette  zone  mixte.  Il  s'agit  d'une  nouvelle  activité  qui  n'était  pas  exploitée 
précédemment  et  qui  accentue  gravement  le  déséquilibre  dans  la  répartition  des 
affectations. La présence de tas de graviers, de trax pour le chargement des camions va 
plus loin en intensité industrielle que les dépôts de matériels existants. Elle constitue un 
cran  supplémentaire  et  inacceptable  vers  une  dénaturation  de  la  zone  mixte.  Compte 
tenu  de  la  répartition  existante  des  affectations  -  où  la  limite  du  supportable  est  déjà 
atteinte - ce type d'activité nouvelle n'a pas sa place. 

C'est donc à juste titre que, suivant le préavis du SeCA, le préfet a refusé l'autorisation 
nécessaire  à  une  légalisation  des  travaux  effectués  sans  droit.  Il  n'a  commis  ce  faisant 
aucun excès ou abus de son pouvoir d'appréciation et n'a pas violé la loi.  

Comme il vient d'être vu ci-dessus, les prétendues erreurs qu'il aurait commises dans la 
constatation  des  faits  n'ont  eu  aucune  influence  sur  le  bien-fondé  de  sa  décision.  Peu 
importe également que le recourant n'ait pas participé à l'inspection des lieux organisée 
par la préfecture dès lors qu'il a pu faire valoir ses arguments sur place lors de la vision 
locale ordonnée par le Tribunal cantonal, qui a en la matière une pleine cognition en fait 
comme en droit. 

3. 
a)  L'art.  167  al.  3  LATeC  prévoit  que  si  les  travaux  effectués  sans  permis  ne 
peuvent  être  légalisés,  le  préfet  peut,  après  avoir  entendu les  personnes  et  les  organes 
intéressés,  ordonner,  sans  préjudice  des  sanctions  pénales,  les  modifications  ou  les 
adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du sol.  

b)  Dans  le  cas  particulier,  même  s'il  a  laissé  aux  parties  la  possibilité  de  se 
déterminer sur le litige (cf. lettre du 12 mars 2010 invitant le recourant à se déterminer 
sur  le  préavis  défavorable  du  SeCA),  le  préfet  ne  les  a  pas  averties  formellement  qu'il 
entendait  statuer  non  seulement  sur  l'autorisation  de  construire,  mais  également  sur  le 
rétablissement  de  l'état  de  droit.  Il  n'a  donc  pas  respecté  le  droit  d'être  entendu  des 
personnes et organes intéressés garanti par l'art. 167 al. 3 LATeC. 

Le  droit  d'être  entendu  est  une  garantie  constitutionnelle  de  nature  formelle  dont  la 
violation doit en principe entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment 
des chances de succès du recours sur le fond (ATF 135 I 187 consid. 2.2 p. 190; 132 V 
387 consid. 5.1 p. 390). Toutefois, la jurisprudence admet qu'une violation de ce droit en 
instance  inférieure  puisse  être  réparée  lorsque  l'intéressé  a  eu  la  faculté  de  se  faire 
entendre en instance supérieure par une autorité disposant d'un plein pouvoir d'examen 
en fait et en droit (ATF 134 I 331 consid. 3.1 p. 335; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 130 
II 530 consid. 7.3 p. 562 et les arrêts cités). Une telle réparation dépend de la gravité et 
de  l'étendue  de  l'atteinte  portée  au  droit  d'être  entendu  et  doit  rester  l'exception  (ATF 
126 I 68 consid. 2 p. 72 et les arrêts cités). Elle peut également se justifier en présence 
d'un  vice  grave  lorsque  le  renvoi  constituerait  une  vaine  formalité  et  aboutirait  à  un 
allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; ATF du 7 octobre 
2009 en la cause 1C_265/2009, consid. 2.3). 

En  l'espèce,  en  matière  de  rétablissement  de  l'état  de  droit,  le  Tribunal  cantonal  a  le 
même  pouvoir  de  cognition  que  l'autorité  intimée,  en  fait  et  en  droit.  Il  peut  donc  en 
principe réparer une informalité procédurale commise devant l'instance inférieure.  

Par ailleurs, il faut constater que, dans sa détermination du 22 juillet 2010, le préfet se 
réfère  expressément  aux  considérants  de  sa  décision,  de  sorte  qu'en  cas  de  renvoi  de 

 
 
 
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l'affaire pour nouvelle décision, cette autorité rendra exactement la même décision sur la 
question du rétablissement de l'état de droit. 

Partant,  dans  la  mesure  où  le  recourant  a  pu  se  prononcer  en  détail  dans  son  recours 
devant  le  Tribunal  cantonal  sur  le  rétablissement  de  l'état  de  droit  ordonné  par  la 
préfecture,  on  doit  considérer  que  la  violation  du  droit  d'être  entendu  garanti  par  l'art. 
167 al. 3 LATeC a été réparée dans le cadre de la présente procédure. Il n'y aurait aucun 
sens,  actuellement,  de  renvoyer  la  cause  devant  l'autorité  intimée  pour  qu'elle  rende  la 
même décision après avoir entendu formellement le recourant. Le principe de l'économie 
de la procédure s'oppose à un tel allongement inutile du procès. 

c)  Le  fait  qu’une  construction  soit  illégale  ne  signifie  pas  encore  qu'elle  doive  être 
automatiquement  démolie.  Le  constructeur  peut  se  voir  dispenser  de  démolir  l'ouvrage, 
lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible 
avec  l'intérêt  public  ou  encore  lorsque  l'intéressé  a  pu  croire  de  bonne  foi  qu'il  était 
autorisé à  édifier l'ouvrage  et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des 
intérêts publics prépondérants (ATF 111 Ib 213 = JdT 1987 I 564, consid. 6; ATF 123 II 
248  consid.  4a).  Une  mesure  de  rétablissement  de  l'état  de  droit  impose  à  l'autorité 
d'effectuer  une  appréciation  circonstanciée  de  la  situation,  fondée  sur  le  respect  du 
principe de la proportionnalité (ATC du 11 mars 2008, 2A 07 70). 

En l'occurrence, le recourant a fait fi de tous les avertissements qui lui ont été donnés. Il 
a  notamment  continué  ses  activités  litigieuses  alors  qu'un  ordre  de  suspension  des 
travaux lui avait été intimé. Il ne peut se prévaloir du fait qu'il ait pu croire de bonne foi 
qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage. De plus, la remise en état peut être exécutée par 
l'entreprise du recourant évitant ainsi le recouvrement de frais excessifs. La pondération 
de  tous  les  intérêts  en  présence  montre  que  la  décision  préfectorale  de  remise  en  état 
des lieux est une mesure apte à atteindre le but visé, nécessaire et proportionnelle.  

Par  conséquent,  le  rétablissement  de  l'état  de  droit  qui  a  été  ordonné  est  conforme  au 
droit. 

a)  Au  vu  des  considérations  qui  précèdent,  le  recours  doit  être  rejeté  dans  son 

4. 
intégralité. 

b)  Les  frais  de  procédure  sont  mis  à  la  charge  du  recourant  qui  succombe,  en 
application  des  art.  131  CPJA  et  1,  2  et  3  du  Tarif  des  frais  de  procédure  et  des 
indemnités  en  matière  de  juridiction  administrative  (Tarif;  RSF  150.12).  Pour  le  même 
motif, il n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).  

 
 
 
 
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l a   C o u r   a r r ê t e :  

I. 

Le recours est rejeté. 

Partant, la décision rendue le 12 mai 2010 par la Préfecture du district de la Sarine 
est confirmée. 

II. 

Les frais de procédure sont mis par 2000 francs à la charge du recourant. Ils sont 
compensés par l'avance de frais versée. 

III. 

Il n'est pas octroyé d'indemnité de partie. 

Cette  décision  peut  faire  l'objet  d'un  recours  auprès  du  Tribunal  fédéral,  à  Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. 

201.11