# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ac41b15e-ab95-59d3-accc-c4aafd8a74a2
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-04-23
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 23.04.2013 U 2010 36
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2010-36_2013-04-23.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT
DES KANTONS GRAUBÜNDEN

U 10 36

1. Kammer 

bestehend aus

Verwaltungsrichter Audétat als Vorsitzender, Vizepräsident Priuli 

und Verwaltungsrichterin Moser, Aktuar Gross

URTEIL
vom 23. April 2013

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

A._____,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Mauro Lardi, 

Kläger
und

Arbeitslosenkasse SYNA, 
Beigeladene

gegen 

B._____
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Fortunat L. Schmid, 

Beklagte

betreffend Lohnforderungen (Kündigung)

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1. Am 2. September 1998 unterzeichnete A._____ einen Arbeitsvertrag mit 

der B._____ als deren Chefarzt; der Arbeitsantritt wurde auf den 26. Ok-

tober 1998 festgelegt. Ein neuer, inhaltlich leicht modifizierter Vertrag vom 

12. September 2001 mit (Rück-)Wirkung ab 1. Juni 2001 ersetzte diesen 

ersten Arbeitsvertrag, welcher inhaltlich ein paar kleinere Änderungen mit 

sich brachte, welche vorliegend aber nicht von Interesse sind. Am 18. De-

zember 2008 kündigte die B._____ diesen Vertrag per 30. Juni 2009 und 

stellte A._____ per sofort frei. Nachdem SF DRS im Rahmen der am 16. 

Februar 2009 ausgestrahlten Sendung ‚Schweiz aktuell‘ die Problematik 

rund um die B._____ aufgriff und u.a. A._____ zu den Gründen seiner 

Entlassung interviewte, entliess ihn die B._____ mit Schreiben vom 20. 

Februar 2009 fristlos.

2. Mit Klage vom 17. März 2010 verlangte A._____ (hiernach Kläger) von 

der B._____ (Beklagte) unter verschiedenen Titeln (Lohn, Überzeit, Ge-

nugtuung) total rund Fr. 500‘000.--; weiter verlangte der Kläger die Her-

ausgabe von diversen persönlichen Gegenständen; verfahrensrechtlich 

verlangte der Kläger die Durchführung einer Hauptverhandlung, die Ein-

vernahme verschiedener Zeugen sowie die gerichtliche Hinterlegung der 

herausverlangten Gegenstände. 

3. Mit Eingabe vom 26. Mai 2010 erhob die Beklagte die Einrede fehlender 

sachlicher Zuständigkeit; entsprechend beantragte sie Nichteintreten auf 

die Klage. Gegen die Beiladung der Arbeitslosenkasse SYNA hatten die 

Parteien nichts einzuwenden. Diese liess sich denn auch mit Eingabe 

vom 7. Juni vernehmen. Auf Ersuchen der Klägerin und mit dem Einver-

ständnis der Beigeladenen sistierte der Instruktionsrichter das Verfahren 

am 18. Juni 2010 für die Dauer des Bestehens des Konkursentscheides 

gegenüber der Beklagten. Infolge Wiedereröffnung des Konkursverfah-

rens gegen die Beklage wurde auf Gesuch hin das Verfahren mit Korre-

spondenz vom 16. Oktober 2012 wieder aufgenommen. In seiner Replik 

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vom 1. November 2012 vertiefte der Kläger seinen Standpunk bezüglich 

der sachlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts; die Beigeladene 

verzichtete auf zusätzliche eigene Ausführungen. In seiner Duplik, datiert 

am 8. August 2011 (recte wohl 16. November 2012), ergänzte die Beklag-

te ihr bisheriges Rechtsbegehen mit dem Ersuchen, über die Zuständig-

keit vorab mittels Zwischenentscheides zu befinden.

4. Inhaltlich stellt sich der Kläger auf den Standpunkt, dass auf ihn die (heu-

te mittlerweile ausser Kraft stehende) kantonale Verordnung über die An-

stellungsbedingungen für die Chefärzte und Leitenden Ärzte der beitrags-

berechtigten Spitäler im Kanton Graubünden (Chefarztverordnung, BR 

506.700) Anwendung finde; entsprechend liege ein öffentlich-rechtliches 

Dienstverhältnis vor. Die Anwendbarkeit der Chefarztverordnung stützt 

der Kläger auf die Tatsachen, dass

- er von der B._____ als Chefarzt angestellt worden war; 

- das kantonale Krankenpflegegesetz (KPG; BR 506.000) in seinem Art. 

27 vorsehe, dass der Regierungsrat Regeln über die Anstellungsbe-

dingungen der beitragsberechtigten Institutionen erlassen dürfe, was er 

eben mit dem Erlass der Chefarztverordnung gemacht habe; 

- die B._____ während der Dauer des Anstellungsverhältnisses des Klä-

gers mit Ausnahme des Jahres 2004 im Einklang mit Art. 7 Abs. 2 KPG 

zum Kreis der beitragsberechtigten Institutionen gehörte und sich diese 

Beiträge über den genannten Zeitraum von ca. Fr. 23‘000.-- auf zuletzt 

rund Fr. 250‘000.- erhöhten, also namhafte Beträge der öffentlichen 

Hand an die B._____ flossen; 

- die privatrechtliche Rechtsform der B._____ für die Qualifikation des 

Arbeitsverhältnisses nicht entscheidend sei; 

- die Chefarztverordnung nicht nur bei Spitälern und Institutionen an-

wendbar sei, wo Beiträge an den Unterhalt und die Unterstützung am 

Bau gesprochen würden; 

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- der Sinn der Chefarztverordnung vielmehr darin zu erblicken sei, dass 

der Kanton dort, wo öffentliche Gelder eingesetzt würden, in Bezug auf 

die Betriebsführung, die Entschädigungen und die privatärztliche Tätig-

keit Einfluss beibehalten wollte; 

- die B._____ dank dem gesprochenen Beitrag bzw. dem damit einher-

gehenden Leistungsauftrag auf der Spitalliste figurierte, was dazu führ-

te, dass für die einheimischen Kinder der obligatorische Krankenkas-

sen-Beitrag gesichert war, darüber hinaus aber die Spitalliste einer Re-

ferenz öffentlich-rechtlicher Akkreditierung gleichkomme, sozusagen 

ein Gütesiegel mit Auswirkungen auf alle anderen Kantone samt Kran-

kenkassenbeiträge; in der Folge seien die Mittel zur Deckung der me-

dizinischen Leistungen durch die B._____ fast ausschliesslich aus Bei-

trägen der öffentlichen Hand und der obligatorischen Krankenversiche-

rung gedeckt worden; 

- sich die B._____ stets aktiv um den Erhalt der Beiträge der öffentlichen 

Hand bemühte, weshalb ihr Standpunkt, die Chefarztverordnung sei 

auf sie nicht anwendbar, widersprüchlich sei; 

- die Anwendung der Chefarztverordnung keinen unverhältnismässigen 

Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit bedeute, zumal die B._____ mit der 

Einforderung der Beiträge der öffentlichen Hand eben auch auf die 

freie Vertragsgestaltung bei einem Chefarzt verzichtet habe und die 

B._____ ihren Chefarzt ohnehin unter den in der Chefarztverordnung 

festgehaltenen Tarifen entlöhnt habe.

Zum Rechtsweg führt der Kläger schliesslich noch aus, dass eine Anfech-

tung der Kündigung im Beschwerdeverfahren nicht statthaft gewesen wä-

re, weil die Arbeitgeberin und Beklagte eine Person des Privatrechts sei 

(Stiftung), mit Hinweis auf VGU U 01 117. Entsprechend sei das Verwal-

tungsgericht sachlich zuständig für die Behandlung der Klage.

5. Dem hält die B._____ entgegen, dass 

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- bei privatrechtlichen Stiftungen auf deren Arbeitsverträge grundsätzlich 

die Normen des Privatrechts anzuwenden und die Zivilgerichte anzuru-

fen seien; 

- Art. 7 Abs. 1 des KPG die beitragsberechtigten Institutionen aufführe; 

gestützt auf Art. 7 Abs. 2 KPG könne zwar die Regierung den Kreis der 

beitragsberechtigten Institutionen ausdehnen, doch handle es sich da-

bei um eine Ausnahmeberechtigung, welche von der Regierung erlas-

sen und wieder entzogen werden könne; es handle sich somit nicht um 

eine gesetzliche Beitragsberechtigung wie bei den in Art. 7 Abs. 1 KPG 

aufgeführten Institutionen; 

- auch die Regierung in ihrem Beschluss vom 29. April 2003 (Protokoll 

Nr. 559) betont habe, dass sie bisher ohne gesetzliche Verpflichtung 

freiwillig Beiträge an die Beklagte ausgerichtet habe; 

- das KPG die Beiträge unter den Titeln ‚Beiträge an die Investitionen 

von Spitälern‘ und ‚Beiträge an den Betrieb von Spitälern‘ regle, wobei 

die Beklagte weder unter dem einen noch unter dem anderen Titel vom 

Kanton unterstützt werde; entsprechend seien die von der Regierung 

auf freiwilliger Basis zu Gunsten der Beklagten gesprochenen Beiträge 

auch – im Vergleich mit den unter Art. 7 Abs. 1 KPG aufgeführten Insti-

tutionen – äusserst gering ausgefallen; 

- folglich in der Spitalliste des Kantons Graubünden (Juli 2006) der Be-

klagten auch bloss ein Bett für Pädiatrie und ein Bett für pädiatrisch-

pneumologische Rehabilitation zugewiesen sei, bei voller Auslastung 

also 730 Pflegetage pro Jahr, was ein marginaler Anteil der Pflegetage 

der B._____ ausmache; dieser marginale Anteil wiederum lasse es 

nicht zu, die Chefarztverordnung mit ihren Einschränkungen auf die 

Beklagte anzuwenden; gerade die Möglichkeit, mit dem Chefarzt und 

leitenden Ärzten frei Lohnvereinbarungen treffen zu können, sei für die 

Beklagte, die sich im Gegensatz zu den öffentlichen Spitälern in der 

freien Marktwirtschaft bewege, überlebenswichtig; die Beschränkung 

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der Vertragsfreiheit mittels Chefarztverordnung rechtfertige sich nur 

dort, wo der Kanton die Institution zum überwiegenden Teil trage; 

- die Beklagte nie irgendwo als öffentliches Spital aufgeführt und auch 

nie einem Spitaltyp zugeordnet worden sei; deshalb seien die im KPG 

in Abschnitt II (Beiträge an die Investitionen von Spitälern, Art. 11 – 15 

KPG), Abschnitt III (Beiträge an den Betrieb von Spitälern, Art. 16 – 19 

KPG) und Abschnitt IV (Beiträge an Angebote für die stationäre Pflege 

und Betreuung von Langzeitpatienten und betagten Personen (Art. 20 

– 21e KPG) KPG festgehaltenen Beitragsberechtigungen auf die Be-

klagte nicht anwendbar; umgekehrt sei die Beklagte aber auch nicht 

den mit der Beitragsberechtigung der öffentlichen Spitäler verbundenen 

Pflichten wie z.B. die Notaufnahme von Kranken und Notfallpatienten 

(Art. 19 Gesundheitsgesetz), Angebot von Ausbildungsplätzen (Art. 22 

– 25bis KPG) etc. unterworfen; 

- es zudem nicht die Absicht des Parlaments gewesen sei, über Art. 7 

Abs. 2 KPG der Regierung die Kompetenz zu erteilen, per Regierungs-

ratsbeschluss darüber zu entscheiden, welche Spitäler öffentlich seien 

und welche nicht; vielmehr habe die Legislative die öffentlichen Spitä-

ler, deren Berechtigungen und Pflichten derart detailliert geregelt, und 

auch die als öffentlich eingestuften Spitäler nicht abstrakt, sondern in-

dividuell benannt, sodass auf eine abschliessende Regelung geschlos-

sen werden könne; 

- nach revidiertem KPG diese Trennlinie aus dem Gesetz klarer ersicht-

lich sei, indem der Gesetzgeber bei den beitragsberechtigten, nicht als 

öffentliche Spitäler bezeichneten Spitälern von ‚privaten‘ Spitälern 

spreche; 

- im Gegensatz zu den im Gesetz festgelegten Pflichten, welche mit der 

Beitragsberechtigung einhergehe, diese gegenüber der Beklagten in 

den Regierungsbeschlüssen individuell-konkret festgelegt worden sei-

en (Verweis auf klägerische Beilagen 4 zur Replik, S. 4 f. und klägeri-

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sche Beilage 5 zur Replik, S. 3 f.), allerdings nie in Verbindung mit ei-

ner Unterwerfung unter die Chefarztverordnung; 

- die Beklagte bei einem Betriebsaufwand von rund Fr. 6.8 Mio. Beiträge 

im Umfang von Fr. 0.25 Mio. erhalten habe; daraus und aus der Tatsa-

che, dass die Regierung der Beklagten in ihren Beschlüssen keinerlei 

Auflagen im Bereich von Personalfragen gemacht habe, sei ersichtlich, 

dass sie nicht wie die öffentlichen Spitäler der Chefarztverordnung un-

terstellt werden könne; 

- schliesslich die staatlich subventionierten Bauernbetriebe ja auch nicht 

der Personalverordnung unterworfen würden.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Bevor materiell über die Klage vom 17. März 2010 (betreffend Lohnforde-

rung, Überzeitentschädigung, Zusprechung einer Genugtuungssumme 

usw.) entschieden werden kann, stellt sich in formeller Hinsicht zunächst 

noch die Frage, ob das angerufene Verwaltungsgericht überhaupt sach-

lich zuständig für die Beurteilung dieser Klage ist. Ausgangspunkt dafür 

ist die rechtliche Qualifikation des ehemaligen Arbeitsverhältnisses zwi-

schen dem Kläger und der Beklagten. Nur wenn es sich dabei um ein sol-

ches öffentlich-rechtlicher Natur gehandelt hat, können die einschlägigen 

Zuständigkeitsbestimmungen für eine verwaltungsgerichtliche Klage 

gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. b und/oder lit. e des Gesetzes über die Verwal-

tungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) zur Anwendung kommen, wonach 

das Verwaltungsgericht im Klageverfahren sowohl Streitigkeiten aus öf-

fentlichtrechtlichen Verträgen (lit. b) als auch vermögensrechtliche An-

sprüche aus öffentlichem Dienstverhältnis, soweit keine andere Behörde 

bestimmt ist (lit. e), beurteilt. Wäre das fragliche Arbeitsverhältnis aber 

privatrechtlicher Natur, wären die Zivilgerichte für die Beurteilung dieser 

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Klage örtlich, sachlich und funktional zuständig, was im Resultat zu einem 

Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts führen müsste.

2. a) Ausgangspunkt für die Klärung der rechtlichen Qualifikation des ehemali-

gen Arbeitsverhältnisses zwischen dem Kläger und der Beklagten müs-

sen die zum Zeitpunkt des Bestehens der damaligen Arbeitsverträge vom 

2. September 1998 bzw. in leicht modifizierter Form vom 12. September 

2001 gültigen Gesetzesvorgaben im Spitalbereich sowie die zugehörigen 

Regierungsbeschlüsse für beitragsberechtigte Institutionen sein. 

b) Nach Art. 17 des Gesetzes über das Gesundheitswesen des Kantons 

Graubünden (Gesundheitsgesetz [GesG] vom 2. Dezember 1984; in Kraft 

gesetzt per 1. Januar 1985; BR 500.000) gelten als öffentliche Spitäler 

das kantonale Frauenspital Fontana, die Psychiatrischen Kliniken Wald-

haus und Beverin sowie die nach dem Krankenpflegegesetz als beitrags-

berechtigt anerkannte Spitäler. Gemäss Art. 18 GesG gelten als private 

Institutionen alle übrigen, von natürlichen oder juristischen Personen ge-

führten Spitäler, Kliniken und Heilbäder. Art. 19 GesG schreibt unter der 

Marginale „Notfallpatienten“ noch vor, dass die öffentlichen und die priva-

ten Spitäler verpflichtet sind, Kranke und Verunfallte auch ohne ärztliche 

Einweisung aufzunehmen. Die Aufnahmepflicht der öffentlichen Spitäler 

besteht – im Gegensatz zu den privaten Spitälern – rund um die Uhr.

c) In der damals wie heute noch gültigen Version des Gesetzes über die 

Förderung der Krankenpflege und Betreuung von betagten und pflegebe-

dürftigen Personen (Krankenpflegesetz [KPG] vom 2. Dezember 1979; in 

Kraft gesetzt per 1. Januar 1980; BR 506.000) werden in Art. 3 KPG die 

nichtkantonalen Leistungserbringer aufgezählt, welche vom Kanton unter-

stützt werden: So insbesondere die anerkannten Spitäler (Abs. 1 lit. a). In 

Art. 6 KPG werden die unterstützungsberechtigten Spitäler bzw. die aner-

kannten Spitaltypen noch funktionell definiert und einzeln aufgezählt: 

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1Zur Sicherstellung einer abgestuften Spitalversorgung mit einem ent-
sprechend abgestimmten Angebot an medizinischen und pflegerischen 
Leistungen werden zwei Spitaltypen festgelegt.
2Zentrumsversorger ist das Kantonsspital Graubünden in Chur.
3Spitäler der Grundversorgung sind das Kantonsspital Graubünden in 
Chur, das Kreisspital Oberengadin in Samedan, das Spital der Landschaft 
Davos in Davos, das Regionalspital Surselva in Ilanz, das Krankenhaus 
Thusis in Thusis, das Ospidal d’Engiadina bassa in Scuol, das Regional-
spital Prättigau in Schiers, das Kreisspital surses in Savognin, das Ospe-
dale San Sisto in Poschiavo, das Ospedale Asilo della Bregaglia in Pro-
montogno und das Ospidal Val Müstair in Sta. Maria V.M.

Die Arbeitgeberin der Klägers [B._____]) war und ist nach diesen gesetz-

lichen Vorgaben aber zu keinem Zeitpunkt ein anerkanntes und unterstüt-

zungsberechtigtes Institut im Sinne von Art. 3 und Art. 6 KPG gewesen. 

Bereits diese Feststellung spricht vorliegend eher für ein privatrechtliches 

als ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis.  

d) Gemäss des nur damals (vor 2011) gültigen aArt. 7 KPG galt zudem:
1Beitragsberechtigt sind folgende Institutionen:
a) Spitäler, deren Leistungsangebot ihrem zugeordneten Spitaltyp ent-

spricht; [weitere Aufzählung lit. b-g].
2Sofern ein offensichtliches Bedürfnis nachgewiesen ist, kann die Regie-
rung
a) die Beitragsberechtigung auf weitere Institutionen ausdehnen.

Dieser aArt. 7 KPG wurde gesamthaft per 1. Januar 2011 – gemäss Re-

gierungsbeschluss vom 21. Dezember 2010 - wieder aufgehoben (vgl. 

dazu: Grossratsprotokoll [GRP] 2010/2011 S. 84). 

Von der damals in aArt. 7 Abs. 2 lit. a KPG gesetzlich ausdrücklich vorge-

sehen Delegationsbefugnis an die Regierung, den Kreis der beitragsbe-

rechtigten Institutionen je nach Bedürfnis auszudehnen, wurde in der Fol-

ge – wie nachfolgend in Erw. 2.f dargetan wird – Gebrauch gemacht.

e) Die Grundsätze für die Betriebs- und Rechnungsführung wurden/werden 

in Art. 27 KPG wie folgt stipuliert:

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1Die Regierung kann nötigenfalls Vorschriften über die Betriebs- und 
Rechnungsführung, die Rechnungsablage, die Taxgestaltung, die Stellen- 
und Einreihungspläne sowie über die Anstellungsbedingungen für das 
Personal der beitragspflichtigen Institutionen erlassen.[…].
2Die beitragsberechtigten Institutionen sind zu sparsamer, ihren Aufgaben 
beziehungsweise ihren Spitaltypen angemessener Betriebsführung auf 
gemeinnütziger Basis verpflichtet. 

Gestützt auf Art. 27 KPG wurde eigens noch die Verordnung über die 

Anstellungsbedingungen für die Chefärzte und Leitenden Ärzte der bei-

tragsberechtigten Spitäler im Kanton Graubünden vom 6. September 

1994 geschaffen (BR 506.700; in Kraft gesetzt 1. Oktober 1994, in der 

Zwischenzeit aber wieder aufgehoben bzw. ersatzlos gestrichen; vgl. da-

zu überdies die früheren Regierungsbeschlüsse vom 6. September 1994 

[RB Protokoll Nr. 2283] und vom 11./27. April 1995 [RB Protokoll Nr. 

903]).   

f) Im Regierungsbeschluss vom 21./23. Dezember 2004 (RB Protokoll Nr. 

1864) wurde unter dem Titel Anerkennung der B._____, als beitragsbe-

rechtigte Institution laut Art. 7 Abs. 2 KPG festgehalten:

1. Die B._____ ist auf der Spitalliste des Kantons Graubünden mit einem 
Bett im Akutbereich und einem Bett im Rehabereich (pädiatrische-
pneumologische Reha) aufgeführt.
2. Mit Beschluss vom 29. April 2003 (Prot. Nr. 559) hat die Regierung die 
mit Regierungsbeschluss vom 12. September 1988 (Prot. Nr. 2403) vor-
genommene Anerkennung der B._____ als beitragsberechtigte Institution 
im Sinne von Art. 7 Abs. 2 KPG auf den 1. Januar 2004 aufgehoben.
3. Mit Beschluss vom 23. März 2004 (Prot. Nr. 382) hat die Regierung 
gestützt auf diese Ausgangslage die Tagespauschale für die allgemeine 
Abteilung der B._____ ab dem 1. Januar 2004 auf Fr. 653.-- festgelegt.
4. Der Grosse Rat hat anlässlich der Budgetdebatte am 7. Dezember 
2004 beschlossen, einen Beitrag in der Höhe von Fr. 125‘000.-- für die 
B._____ in das Kantonsbudget 2005 aufzunehmen. Die Regierung wurde 
in diesem Zusammenhang aufgefordert, die B._____ für die Jahre 2005 
und 2006 wieder als beitragsberechtigte Institution im Sinne von Art. 7 
Abs. 2 KPG anzuerkennen. Der Grosse Rat ging bei seinem Beschluss 
davon aus, dass sich die Landschaft Davos hälftig an den durch die Aner-
kennung dem Kanton erwachsenen Aufwendungen beteiligt.

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5. Aufgrund dieser Ausgangslage beschliesst die Regierung, die B._____ 
für die Jahre 2005 und 2006 als beitragspflichtige Institution im Sinne von 
Art. 7 Abs. 2 KPG anzuerkennen. Da die Landschaft C._____ stark von 
der Anwesenheit der B._____ profitiert und auch über 50 % (33 von 59 
Patienten im Jahr 2003) der Bündner Patienten stellt, erscheint entspre-
chend den Erwartungen des Grossen Rates eine hälftige Beteiligung der 
Landschaft C._____ am Anteil der Betriebserträge der öffentlichen Hand 
angezeigt. Die Anerkennung der B._____ als beitragsberechtigte Instituti-
on erfolgt entsprechend unter der Bedingung, dass sich die Landschaft 
C._____ hälftig an den dem Kanton erwachsenen Aufwendungen betei-
ligt.
6. Sobald die Erklärung der Landschaft C._____ zur Übernahme der hälf-
tigen Aufwendungen des Kantons vorliegt, wird die Regierung ihren Be-
schluss vom 23. März 2004 (Prot. Nr. 382) betreffend Festlegung der Ta-
gespauschale für die allgemeine Abteilung der B._____ mit Wirkung ab 1. 
Januar 2005 aufheben und eine Tagespauschale von Fr. 326.-- festlegen.

Die Tatsache, dass die Bündner Regierung – offensichtlich je nach der 

momentanen Finanzlage des Kantons – die B._____ im Jahre 2003 noch 

als unterstützungsberechtigte Institution anerkannte, danach für das Jahr 

2004 diese Anerkennung aber wieder aufhob, um die Anerkennung in der 

Folge (2005-2006) erneut zu gewähren, zeigt deutlich, dass die Qualifika-

tion des fraglichen Arbeitsverhältnisses sicherlich nicht von den erwähn-

ten Regierungsbeschlüssen abhängig gemacht werden kann, da ein- und 

dasselbe Arbeitsverhältnis sonst innerhalb der Zeitspanne 2003-2006 

mehrfach die Rechtsnatur geändert hätte (so 2003: öffentlich-rechtlich; 

2004: privatrechtlich; 2005/06: wiederum öffentlich-rechtlich usw.). Aus 

der von der Regierung - gestützt auf aArt. 7 Abs. 2 lit. a KPG - ausgeüb-

ten Delegationsbefugnis bezüglich Anerkennung oder Aufhebung der Ar-

beitgeberin des Klägers als unterstützungsberechtigtes Institut lässt sich 

vorliegend somit ebenfalls nichts zu Gunsten eines öffentlich-rechtlichen 

Arbeitsverhältnisses herleiten.  

g) Aus grundsätzlichen Überlegungen gilt es für die Qualifikation, ob ein pri-

vates oder öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis vorliegt, zunächst noch 

klarzustellen, dass sämtliche Vorschriften des Kantons oder anderer Ge-

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meinwesen – insbesondere auch Regelungen zur Entlöhnung von Chef-

ärzten und anderen leitenden Ärzten bei privaten Institutionen (zu denen 

ohne Zweifel auch die Arbeitgeberin des Klägers als privatrechtliche Stif-

tung zu zählen ist) – grundsätzlich einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit 

im Sinne von Art. 27 der Bundesverfassung (BV; SR 101) darstellt; also in 

die Freiheit und in das Selbstbestimmungsrecht dieser Institutionen, wich-

tige Bereiche der Anstellungsbedingungen frei aushandeln zu können. 

Solche Eingriffe in die verfassungsmässig geschützten Grundrechte kön-

nen aber unter den üblichen Voraussetzungen im Sinne von Art. 36 BV – 

Vorliegen gesetzlicher Grundlage, öffentliches Interesse und Wahrung der 

Verhältnismässigkeit - zulässig sein. Vorliegend scheitert der Eingriff des 

Klägers gegenüber der Wirtschaftsfreiheit der Beklagten bereits an einer 

hinreichenden gesetzlichen Grundlage (vgl. dazu bereits Erw. 2.c und 2.f 

am Schluss). Eine solche Rechtsgrundlage wäre für die in aArt. 7 Abs. 1 

KPG aufzählten Institutionen - unter denen die Beklagte aber gerade nicht 

figuriert – sicherlich zu bejahen gewesen. Auch die in aArt. 7 Abs. 2 KPG 

stipulierte Delegationsnorm an den Regierungsrat, die Beitragsberechti-

gung auf weitere Institutionen auszudehnen, vermag daran nichts zu än-

dern, da es sich dabei nur um die Ausnahmen von der Regel handelt und 

diese Delegationsnorm in der Zwischenzeit sogar aufgehoben wurde. Der 

Zusprechung von Beiträgen auf der Basis eines Regierungsbeschlusses 

kommt zudem nicht dieselbe Bedeutung zu wie die Aufnahme einer Insti-

tution in die Aufzählung in einem kantonalen Gesetz. Der Gesetzgeber 

hat sich vielmehr (abschliessend) festgelegt, welche Institutionen im öf-

fentlichen Interesse die medizinische Grundversorgung für die Bevölke-

rung zu erbringen haben und deshalb berechtigt sind, Beiträge der öffent-

lichen Hand zu erhalten. Gleichzeitig wurde der Regierung die Möglichkeit 

eröffnet, bei Bedarf weitere Institutionen zu unterstützen (vgl. aArt. 7 Abs. 

2 lit. a KPG). Diese ergänzende Unterstützung hat allerdings eine ganz 

andere Qualität und auch andere Motive gehabt, nämlich nicht primär die 

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Förderung und Erhaltung der medizinischen Grundversorgung (so Art. 19 

GesG in Verbindung mit Art. 3 und Art. 6 KPG), sondern vielmehr den Er-

halt und die Sicherung von Arbeitsplätzen. Ob eine Institution in der hier 

massgeblichen Zeitspanne (ab Stellenantritt 1998/2001 bis zur fristlosen 

Kündigung des Klägers im Februar 2009) durch einen entsprechenden 

Regierungsbeschluss unterstützt wurde oder nicht, hing nicht zuletzt von 

der Situation der Staatskasse ab. So wurde die Beklagte im Jahre 2004 

mit Hinweis auf die angespannte Finanzlage des Kantons nachweislich 

nicht berücksichtigt (vgl. dazu vorne Erw. 2.f Ziff. 2 und 4). Die ergänzen-

de Unterstützung der Regierung gemäss aArt. 7 Abs. 2 KPG hatte somit 

einen gewissen aleatorischen Charakter. Ein derartig „gelenkter Zufall“ 

rechtfertigt aber keine Eingriffsmöglichkeit des Kantons in die Vertragsge-

staltung der betroffenen Institutionen mit ihrem Chefarzt bzw. mit anderen 

Leitenden Ärzten, weshalb die Anwendung der damals gültigen Chefarzt-

verordnung anhand der damaligen Regierungsbeschlüsse betreffend An-

erkennung der Beklagten als beitragsberechtigte Institution nicht sachge-

recht bzw. statthaft wäre; dem ist hier umso mehr zuzustimmen, als die 

Rechtsnatur des Arbeitsverhältnisses in der Vergangenheit sonst mehr-

fach – bei identischem Sachverhalt – geändert hätte (vgl. dazu vorne be-

reits Erw. 2.f in fine). Jede gegenteilige Betrachtungsweise würde sowohl 

dem Sinn und Zweck des KPG als auch der ehemals gestützt darauf er-

lassenen Chefarztverordnung widersprechen. Das Gericht kann sich da-

her der Argumentation der Beklagten anschliessen, wonach sich die 

Chefarztverordnung einzig auf die in Art. 6 Abs. 2 KPG (abschliessend) 

aufgezählten öffentlichen Spitäler beziehen konnte. Aus dem genau glei-

chen Grunde kann auch kein Widerspruch zu früheren Urteilen des Ver-

waltungsgerichts hergeleitet werden (vgl. zum Ganzen: PVG 2011 Nr. 9; 

VGU 06 7 vom 8. Juli 2010, U 05 108/U6 117 je vom 21. August 2007, 

sowie U 01 117 vom 22. Februar 2002, worin nur auf die Organisations-

form [Stiftung des Privatrechts] abgestellt wurde). Vorliegend besteht für 

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das Gericht kein Zweifel, dass die Beklagte nicht als öffentliches Spital 

bzw. als beitragsberechtigte Institution nach Art. 6 Abs. 2 KPG bezeichnet 

werden kann. Es kann hier daher letztlich sogar offengelassen werden, ob 

der zitierte Regierungsbeschluss vom 21./23. Dezember 2004 (RB Proto-

koll Nr. 1864) gestützt auf aArt. 7 Abs. 2 KPG überhaupt eine genügende 

gesetzliche Grundlage dargestellt hätte, um den im Kern zu beurteilenden 

Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beklagten effektiv zu rechtfertigen.

h) Selbst wenn man hier aber bezüglich des Vorliegens einer hinreichenden 

Gesetzesgrundlage noch anderer Meinung wäre, liesse sich der Eingriff in 

die verfassungsmässig geschützte Wirtschafts- und Vertragsfreiheit nicht 

mit dem Hinweis der Existenz eines (gewichtigen) öffentlichen Interesses 

an der Qualifikation für ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis rechtfer-

tigen. Die aleatorische Unterstützungshilfe durch den Kanton zielte näm-

lich offenkundig nicht in erster Linie auf die Erteilung eines medizinischen 

Angebots (vgl. vorne Erw. 2.b; Art. 17-19 GesG) ab, sondern vielmehr auf 

den Erhalt von qualifizierten Arbeitsplätzen mit regionaler Wertschöpfung. 

In diesem Sinne wurde im Regierungsbeschluss vom 28. Oktober 2008 

(RB Protokoll Nr. 1428, klägerische Beilage Replik Nr. 6, Ziff. 5, S. 2) fest-

gehalten: „Die B._____ ist für die Landschaft C._____ von wirtschaftlicher 

Bedeutung. Sie weist zurzeit ca. 60 Vollstellen aus. Die durch die Klinik in 

die Wege geleitete Neupositionierung zur Behandlung adipöser Kinder ist 

ein zukunftsträchtiges Gebiet und verspricht Zuwachsraten. Die Wert-

schöpfung der B._____ liegt zurzeit bei ca. 5 Mio. Franken.“ Vor diesem 

Hintergrund wäre der Eingriff des Kantons mittels Chefarztverordnung in 

die Vertragsfreiheit der Beklagte aber sicherlich problematisch; ein öffent-

liches Interesse an einer einheitlichen Regelung der Arbeitsbedingungen 

von Chefärzten und leitenden Ärzten an öffentlichen Spitälern und priva-

ten Kliniken wäre nur dann gegeben, wenn sich die öffentliche Hand sub-

stantiell und auch langfristig verbindlich an den Betriebskosten, allenfalls 

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auch Investitionen, beteiligen würde, was im konkreten Fall gerade nicht 

der Fall ist. Auch unter diesem Blickwinkel ist hier demzufolge eher auf 

ein privatrechtliches denn auf ein öffentlich-rechtliches Arbeits- und 

Dienstverhältnis zu schliessen.

i) Zudem wäre auch die Eingriffsvoraussetzung der Verhältnismässigkeit im 

engeren Sinne nicht erfüllt gewesen. Die Regierung hätte ihre ergänzen-

de Gewährung von Beitragsberechtigungen nach aArt. 7 Abs. 2 KPG im 

Sinne einer milderen Massnahme nämlich fallbezogen auch lediglich mit 

„Auflagen“ (z.B. betreffend Lohn, Arbeitszeiten, Patientenversorgung etc.) 

verknüpfen können, was sie in Bezug auf die Beklagte aber gerade nicht 

getan hat. Eine schablonenhafte und starre Anwendung der Chefarztver-

ordnung auf alle Institutionen, welche gestützt auf aArt. 7 Abs. 2 KPG un-

besehen von deren Höhe Beiträge gesprochen erhalten, wäre daher auch 

unter diesem erweiterten Aspekt im Ergebnis nicht sachgerecht gewesen.

j) Auch ein Ausblick auf die herrschende Rechtsprechung und Literatur gibt 

zu keinen anderen Schlussfolgerungen Anlass. Das Verwaltungsgericht 

des Kantons Neuenburg hatte am 10. September 1999 (vgl. RDAF 2000 I 

S. 81) bereits ein ähnliches Urteil gefällt: Die privatrechtliche Stiftung Spi-

tal Val-de-Ruz hatte keinen von der Allgemeinheit erlassenen Auftrag zur 

medizinischen Grundversorgung, sondern übte lediglich Funktionen aus, 

die ihr den Status „nützliche Institution“ einbrachte. Die Arbeitsverhältnis-

se der in diesem Spital angestellten Personen wurden ebenfalls als privat-

rechtlich eingestuft. Das erwähnte Verwaltungsgericht hielt unter Verweis 

auf seine früheren Urteile vom 26. Juli 1995 und 16. Mai 1995 fest, dass 

weder die Entsendung von Stiftungsräten durch die öffentliche Hand in 

eine privatrechtliche Stiftung  noch die Subventionierung der privaten Stif-

tung durch die öffentliche Hand noch die Zuerkennung des Status einer 

nützlichen Institution gestützt auf das kantonale Spitalhilfegesetz und das 

Gesundheitsgesetz die Arbeitsverhältnisse dieser Stiftung zu öffentlich-

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rechtlichen Dienstverhältnissen mache (zu undifferenziert hingegen: JEAN-

DANIEL RUPF, Médecins et patients dans les hôpitaux publics, en particu-

lier la responsabilité civile à raison des actes médicaux, Diss. Lausanne 

1991, S. 23 und 43, wonach die Arbeitsverhältnisse einer privaten Stiftung 

unbesehen der Einflussnahme des kantonalen Rechts nie öffentlich-

rechtlich sein können). Für das Vorliegen eines privatrechtlichen Arbeits-

verhältnisse spricht auch nachfolgende Lehrmeinung: Im rechtlichen Kon-

text kann frühestens dann von einem öffentlichen Spital gesprochen wer-

den, wenn im Rahmen der staatlichen Leistungsverwaltung ein öffentli-

cher Dienst (service public) erbracht wird und wenn das Spital dadurch 

vom Geltungsbereich öffentlich-rechtlicher Normen erfasst wird (THOMAS 

EICHENBERGER, Die Rechtsstellung des Arztes am öffentlichen Spital, 

Diss. Bern 1995, S. 36). 

3. a) Zusammengefasst ergibt sich demnach, dass die ehemalige Chefarztver-

ordnung auf (B._____) nicht zur Anwendung kommt und deswegen das 

fragliche Arbeitsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten privat-

rechtlicher Natur gewesen ist. Das streitberufene Verwaltungsgericht ist 

damit aber für die eingereichte Klage sachlich nicht zuständig. Auf die 

Klage kann das Gericht deshalb materiell zum vornherein nicht eintreten; 

die Konsequenz daraus muss der Erlass eines Nichteintretensentschei-

des sein (vgl. auch Erw. 1 hiervor).

b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Gerichtskosten gestützt 

auf Art. 73 Abs. 1 VRG dem Kläger auferlegt. Dieser hat die Beklagte zu-

dem gestützt auf Art. 78 Abs. 1 VRG aussergerichtlich angemessen zu 

entschädigen. Es kann in diesem Sachzusammenhang grundsätzlich auf 

die Honorarnote des Anwaltes der Beklagten vom 16. November 2012 

abgestellt und dieselbe (ohne Interessenwertzuschlag) betragsmässig im 

Umfange von Fr. 9‘128.-- (plus 8 % MWST: Fr. 730.25), insgesamt also 

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Fr. 9‘858.25 (Stundenansatz Fr. 240.--; Arbeitsaufwand 38.02 Std.; zu-

züglich 8 % Mehrwertsteuer), übernommen werden. Was den geltend 

gemachten Interessenwert anbelangt, korrespondiert der geltend ge-

machte Betrag von Fr. 15‘000.-- in keiner Weise mit dem Zeitaufwand, der 

(beschränkten) Komplexität des Verfahrens und keinesfalls mit der damit 

verbundenen Verantwortung. Er wird deshalb gesamthaft nicht zugespro-

chen.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Auf die Klage wird nicht eingetreten. 

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 2‘000.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 390.--

zusammen Fr. 2‘390.--

gehen zulasten von A._____ und sind innert 30 Tagen seit Zustellung die-

ses Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, 

zu bezahlen.

3. Aussergerichtlich hat A._____ die B._____ mit insgesamt Fr. 9‘858.25 

(inkl. 8 % MWST) zu entschädigen. 

4. [Rechtsmittelbelehrung]

5. [Mitteilungen]