# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ef4731ce-b923-55bf-bb20-7bff3e17c5b6
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2004-09-28
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 4. Kammer 28.09.2004 R 2004 36
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_004_R-2004-36_2004-09-28.pdf

## Full Text

R 04 36

4. Kammer 

URTEIL
vom 28. September 2004

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Ortsplanungsrevision

1. …, …, …, …, sowie die beiden im Gebiet „…“ über Grundeigentum 

verfügenden … (Parz. 1289) und … (Parz. 1594) sind alle in der Gemeinde 

… wohnhaft und stimmberechtigt. Im Herbst 2002 stimmte der Souverän von 

… einer Revision der kommunalen Ortsplanung zu. 

2. Mit Entscheid vom 6. April, mitgeteilt am 8. April 2004, genehmigte die 

Bündner Regierung als zuständige Prüfungsbehörde das neue Baugesetz 

und die Zonenpläne 1:2'000 …, Zentrum, … und Zonenplan 1:10'000 mit 

Gestaltungselementen, u.a. mit nachfolgenden Hinweisen bzw. Anmerkungen 

im Dispositiv (Ziff. 2.m und n):

Die Grünzone auf der Parzelle Nr. 1231 wird nicht genehmigt, und die 
entsprechende Fläche wird neu der Kernzone A zugewiesen 
(Beschwerdeergebnis).
Die Genehmigung der Zonenfestlegung im Gebiet „…“ erfolgt mit dem 
Hinweis, dass die Ortsplanung in diesem Bereich unter Umständen kurzfristig 
eine grundlegende Änderung erfahren könnte. 

Zur Begründung hielt die Regierung fest, dass im Teilgebiet … die 

Realisierung einer grossen, ungefähr 6 Hektaren umfassenden Wellness-

Resort-Anlage (u.a. mit einem 4-Stern-Hotel und einem Dorfhotel) zur 

Diskussion stehe und daher ein entsprechender Hinweis angebracht sei. 

Bezüglich der Umzonung im Dorfzentrum verwies sie auf einen separaten 

Entscheid vom 6./8. April 2004 (Beschwerdeergebnis), worin sie eine 

entsprechende Beschwerde der … gutgeheissen hatte. Sie erwog darin, dass 

ein Rückbehalt des nördlichen Grundstückstreifens von Parz. 1231 in der 

Grünzone unverhältnismässig und aus erschliessungstechnischen Gründen 

überdies nicht sinnvoll gewesen wäre. Am 23. April 2004 wurde der 

regierungsrätliche Genehmigungsbeschluss in der … Zeitung amtlich 

publiziert.  

3. Dagegen erhoben die erwähnten Stimmbürger und Grundeigentümer am 13. 

Mai 2004 gemeinsam Rekurs beim Verwaltungsgericht mit den Begehren, der 

Hinweis unter Ziff. 2.n) im Regierungsentscheid betreffend allfällige 

kurzfristige und grundlegende Änderung der Ortsplanung im Gebiet … sei 

kostenfällig aufzuheben bzw. ersatzlos zu streichen; sodann sei auch Ziff. 

2.m) aufzuheben, die Grünzone auf Parz. 1231 zu belassen und die 

Messregel in der Kernzone A zu präzisieren bzw. zu ergänzen; eventuell sei 

die Sache betreffend Grünzone auf Parz. 1231 zur Überarbeitung an die 

Gemeinde zurückzuweisen. Ihre Rekurslegitimation leiteten sie dabei direkt 

aus ihrer Eigenschaft als Stimmbürger, Grundeigentümer oder Nachbarn der 

Planmassnahmen ab. Durch die Aufhebung der Grünzone „…“ auf Parz. 1231 

im Dorfzentrum sowie den Hinweis auf eine mögliche Nutzungsänderung im 

Gebiet … seien sie zweifelsfrei mehr als unbeteiligte Dritte berührt, was 

ausreiche, um ihnen ein faktisches Interesse an der Anfechtung und 

Aufhebung der bemängelten Ziffern zugute zu halten. Auf den Rekurs sei 

daher in jeder Beziehung einzutreten. Materiell machten sie geltend, dass die 

Grünzone bereits seit 1967 existiere und eine wichtige Funktion für das 

Dorfbild (Erhalt des freien Ausblicks bzw. Sichtpanoramas auf die 

gegenüberliegende Bergwelt; Vermeidung von überhöhten 

Gebäudemassierungen in der Kernzone A) wahrnehme. Zum Hinweis 

bezüglich eines allfällig erweiterten Siedlungsgebiets … brachten sie vor, 

dass ein solcher schon darum nicht zulässig gewesen sei, weil das dahinter 

steckende Bau- und Nutzungsprojekt (Wellness-Resort-Anlage mit neuen 

Hotelbauten) nie Gegenstand der vom Stimmvolk im Herbst 02 

angenommenen Ortsplanungsrevision gewesen sei. Würden solche Hinweise 

toleriert, liefe dies auf eine unerlaubte Beeinflussung des Souveräns bei einer 

künftigen Revision hinaus. In diesem Sinne wirke der kritisierte Hinweis 

präjudizierend, weshalb er ersatzlos zu streichen sei. Das Ausbauvorhaben 

… würde zudem wegen seiner grosszügigen Dimensionierung die 

Baulandreserven in der Gemeinde auf 25-30 Jahre hinaus belasten. Im 

Resultat würden dadurch der Grundsatz der Planbeständigkeit ausgehöhlt 

und das Prinzip eines behördlichen Verhaltens nach Treu und Glauben zu 

Lasten der betroffenen Anwohner verletzt. Ausserdem sei jener Hinweis auch 

mit dem kantonalen Richtplan und dem kommunalen Leitbild unvereinbar.

4. Am 26. Mai 2004 erklärte die Gemeinde … (Rekursgegnerin 2) ihren Verzicht 

auf die Einreichung einer Stellungnahme.

5. In ihrer Vernehmlassung beantragte die Regierung (Rekursgegnerin 1) 

Nichteinteten auf den Rekurs; eventuell Abweisung desselben unter 

gesetzlicher Kostenfolge. Zur Begründung brachte sie vor, dass „Hinweise“ 

[wie namentlich jener unter Ziff. 2.n)] grundsätzlich keine anfechtbaren 

Verfügungen darstellten, weshalb dagegen auch nicht rekurriert werden 

könnte. Mit dem erwähnten Hinweis sei die Rechtsstellung der Betroffenen 

(sei es als Grundstücksnachbarn oder als Stimmberechtigte) in keiner Art 

beeinflusst oder verändert worden. Damit sei einzig bezweckt worden, allfällig 

interessierte Kreise frühzeitig darauf aufmerksam zu machen, dass die 

Grundordnung im Teilgebiet … in Anbetracht der laufenden Diskussionen um 

eine neue Wellness-Resort-Anlage vielleicht schon bald wieder ändern 

könnte. Solche Informationen seien jedoch nicht anfechtbar und zwar 

unabhängig davon, ob sie nun aus Transparenzgründen angebracht oder 

unnötig gewesen seien. Ferner stehe es der Ortsgemeinde frei, ihre 

Nutzungsplanung bei Bedarf anzupassen, worauf sich die Regierung als 

Genehmigungsbehörde erneut mit der Zulässigkeit einer solchen Teilrevision 

zu befassen hätte. Abgesehen davon, dass die Anforderungen an eine 

Teilrevision von Gesetzes wegen umso höher seien, je neuer die Planung sei, 

gebe es keine Vorschrift, die das Gemeinwesen bei der Revision der 

Ortsplanung einschränken würde. Falls das Gericht wider Erwarten trotzdem 

auf den Rekurs eintreten sollte, wäre er abzuweisen, da nicht ersichtlich sei, 

wieso Hinweise auf mögliche künftige Entwicklungen rechtswidrig sein sollten. 

Zur Anfechtung der zusätzlich als unstatthaft gerügten Ziff. 2.m) betreffend 

Änderung von Parz. 1231 (Aufhebung Grünzone Hohenfels; neu Kernzone A) 

seien die Rekurrenten mangels spezieller Beziehungsnähe oder besonderer 

Betroffenheit offensichtlich bereits zum vorneherein nicht legitimiert gewesen. 

Einzig ihre Eigenschaft als Stimmbürger bzw. als Einwohner der Gemeinde 

reiche für sich jedenfalls noch nicht aus, um zur Rekurserhebung berechtigt 

zu sein.

6. Am 7. Juli 2004 liess die … (Rekursgegnerin 3) durch ihren Anwalt 

kostenfällige Abweisung des Rekurses gegen die auf ihren ausdrücklichen 

Wunsch (Beschwerdeergebnis) und unmittelbar zu ihrem Vorteil erfolgte 

Umnutzung der Parz. 1231 gemäss Ziff. 2.m) beantragen. Begründet wurde 

dieser Antrag damit, dass die Regierung ihr Ermessen keineswegs 

überschritten habe, als sie den Reststreifen der Parz. 1231 den örtlichen 

Umständen viel besser entsprechend von der Grünzone Hohenfels (auf 

Beschwerde hin) neu in die Kernzone A umgezont habe.

7. Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels wurde den Parteien nochmals 

die Gelegenheit geboten, sich zu den gegensätzlichen Standpunkten zu 

äussern. Die Rekursgegnerin 3 betonte dabei, dass die Rekurslegitimation der 

Gegner betreffend Ziff. 2.m) auch aus ihrer Sicht fehle.

 

8. Am 17. September 2004 erklärte der Anwalt der Rekurrenten, dass der 

Rekurs betreffend Grünzone Hohenfels (Rechtsbegehren Ziff. 2 und 3) 

zurückgezogen werde. 

 

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Formell gilt es zunächst festzuhalten, dass der Rekurs infolge Rückzugs der 

Rechtsbegehren Ziff. 2 und 3 [= Genehmigungsentscheid Ziff. 2.m)] zum Teil 

gegenstandslos geworden ist und daher im Sinne von Art. 48 Abs. 2 des 

Verwaltungsgerichtsgesetzes (VGG, BR 370.100) diesbezüglich als erledigt 

betrachtet werden kann.

2. Nach Art. 37 Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden 

(KRG, BR 801.100) bedürfen Baugesetze, Zonenpläne, Generelle 

Gestaltungs- und Erschliessungspläne der Genehmigung durch die 

Regierung.  Sie treten erst mit dem konstitutiven Genehmigungsbeschluss in 

Kraft. Die Regierung erteilt die Genehmigung, falls keine gesetzlichen 

Vorschriften verletzt und die öffentlichen Interessen im Rahmen des 

pflichtgemässen Ermessens wahrgenommen worden sind. Sie darf dabei 

nicht ihr eigenes Ermessen an die Stelle haltbaren kommunalen Ermessens 

setzen. Die Grundlage dieser Kompetenzvorschrift basiert auf dem 

öffentlichen Recht des Bundes (Art. 26 Abs. 1 RPG, SR 700). Strittig ist hier 

einzig der unter Ziff. 2.n) von der Regierung als Überprüfungs- und 

Genehmigungsbehörde gemachte „Hinweis“ einer künftig allenfalls 

denkbaren Nutzungsänderung im Gebiet … (Wellness-Resort-Anlage samt 

Hotelbauten) geblieben. Dieser Hinweis hatte zuvor weder Gegenstand der 

kommunalen Informations- und Abstimmungsunterlagen noch der im Herbst 

2002 vom Stimmvolk der Gemeinde genehmigten Ortsplanungsrevision 

gebildet. 

3. Gegenstand der Verwaltungsrechtspflege bilden grundsätzlich alle 

Verfügungen bzw. rechtsverbindlichen Anordnungen von Behörden im 

Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht stützen und die Begründung, 

Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, die Feststellung des 

Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder Pflichten oder 

die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder 

Feststellung von Rechten oder Pflichten oder das Nichteintreten auf solche 

Begehren zum Gegenstand haben (vgl. die Legaldefinition in Art. 5 VwVG, SR 

172.021). Eine Verfügung bzw. ein derartiger Erlass der Behörden ist 

demnach ein individueller, an den einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den 

ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder 

feststellend für den Verfügungs- bzw. Erlassadressaten in verbindlicher, 

einseitiger und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 121 II 477 E. 2.a). 

Nach gefestigter Lehre und Rechtsprechung werden durch blosse Hinweise, 

Ermahnungen, Belehrungen, Empfehlungen und Voranzeigen indessen keine 

Rechtsfolgen verbindlich festgelegt. Sie entbehren vielmehr ausdrücklich 

jeder unmittelbaren Rechtswirkung. Solche Mitteilungen stellen demnach 

keine Verfügungen dar und sind daher auch zum vorneherein nicht mit einem 

förmlichen Rechtsmittel anfechtbar (zum Ganzen: Imboden/Rhinow, 

Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Basel 1976, Nr. 35 B. II. c 

S. 215 und Nr. 56, B I. S. 320; Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen 

Recht, Basel 1983, § 18 III. B S. 280; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und 

Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. , Zürich 1998, N 503 S. 181; 

Häfelin/Müller, 4. Aufl., Zürich 2002, N 878 S.182; sowie BGE 121 II 479 E. 

2c, 120 Ia 326 f.). Ebenso verhält es sich bezüglich des Hinweises [Ziff. 2.n)] 

im angefochtenen Genehmigungsbeschluss der Regierung.

4. Richtig ist zunächst, dass Gegenstand des regierungsrätlichen 

Genehmigungsbeschlusses nur die vom Stimmvolk beschlossene 

Zoneneinteilung sein kann. Auf dem … wurden die dort an die Kernzone B 

der MFH (… A-C) nördlich angrenzenden Grundstücke der Bürgergemeinde 

Chur (Parz. 244 und 1288) revisionsgemäss im Herbst 2002 der 

Landwirtschaftszone [überlagert mit einer Wintersportzone] zugewiesen bzw. 

in dieser Nichtbauzone unverändert belassen. Diese Einteilung bzw. 

nutzungsrelevante Bestätigung wurde vom Stimmvolk der Ortsgemeinde 

gutgeheissen und von der Regierung im Frühling 2004 anstandslos 

übernommen bzw. genehmigt. Darüber hinaus bemühte sich die Regierung 

mit dem rechtlich unverbindlichen und unpräjudiziellen Hinweis [Ziff. 2.n)] nur 

noch, den allgemein seit Herbst 2002 auch in der breiten Bevölkerung und 

den Medien aufgekommenen Diskussionen über eine (theoretisch denkbare) 

veränderte Nutzung auf dem … gebührend Rechnung zu tragen. Ein solches 

Vorgehen, welches einzig die volle Transparenz allfällig bevorstehender 

Planungsschritte aufzeigt und im Kern nur eine möglichst frühzeitige 

Information aller interessierten und davon betroffenen Einwohnerkreise 

bezweckt, kann aber weder als vermeintlich unzulässige 

Ermessensbetätigung der Regierung (Verstoss gegen Art. 26 Abs. 1 RPG und 

Art. 37 Abs. 3 KRG) noch als rechtskräftig durchsetzbare Anordnung im 

Einzelfall mit einseitig, hoheitlich erzwingbarem Verfügungscharakter 

gewertet werden. Entgegen den Behauptungen der Adressaten des 

Beschlusses zeugt eine solche Vorgehensweise vielmehr von einer 

nachvollziehbaren Grundhaltung der Genehmigungsbehörde, dem 

kommunalen Stimmvolk keinesfalls künftige Strömungen im betreffenden 

Teilgebiet verschweigen zu wollen. Diese Kommunikationspolitik bzw. der 

entsprechende Hinweis unter Ziff. 2.n) der Vorinstanz ändert insbesondere 

nichts daran, dass eine Umzonung im … im skizzierten Sinne auf jeden Fall 

erneut Gegenstand einer separaten Teilrevision mit der dafür erforderlichen 

Abstimmung vor dem Stimmvolk bilden müsste und erst jene neuerliche 

Revision von der Regierung sodann genehmigt und in die Realität umgesetzt 

werden könnte. Allein aufgrund des Hinweises unter Ziff. 2.n) ist nach dem 

Gesagten aber nicht ersichtlich, inwiefern das Stimmvolk, die unmittelbaren 

Nachbarn auf dem … oder noch weiter entfernt gelegene Grundeigentümer 

bzw. Liegenschaftsbesitzer der Ortsgemeinde dadurch irgendwie beschwert 

und für die Zukunft belastet sein könnten. Die bereits heute erhobenen Rügen 

einer Verletzung ihres kommunalen Stimmrechts oder eines rechtswidrigen 

Verstosses gegen übergeordnetes Bundesrecht (namentlich Art. 21 RPG, 

Grundsatz der Planbeständigkeit) erweisen sich damit als verfrüht und folglich 

als noch gar nicht justiziabel.   

5. a) Zusammengefasst ergibt sich, dass es den Beschwerdeführern bereits an 

einem vor Verwaltungsgericht anfechtbaren Verfügungsakt bzw. an einem 

einseitig rechtsverbindlichen und erzwingbaren Anfechtungsobjekt gefehlt 

hat, was zur Konsequenz hat, dass auf den Rekurs in Bezug auf den 

bemängelten Hinweis unter Ziff. 2.n) zum vorneherein gar nicht eingetreten 

werden kann. Der angefochtene Genehmigungsbeschluss der Regierung ist 

demnach in jeder Beziehung rechtens und haltbar, was zu seiner Bestätigung 

führt.

b) Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten gestützt auf Art. 

75 VGG vollumfänglich (unter solidarsicher Haftung) und anteilsmässig (je zu 

gleichen Teilen) den Rekurrenten aufzuerlegen. Eine aussergerichtliche 

Entschädigung an die obsiegende, von Amtes wegen hoheitlich tätige 

Rekursgegnerin 1 wird praxisgemäss nicht gewährt. Dasselbe gilt bezüglich 

der Rekursgegnerin 2, zumal diese am 26. Mai 2004 auf eine eigene 

Stellungnahme in dieser Streitsache ausdrücklich verzichtete. Es rechtfertigt 

sich hingegen, der anwaltlich vertretenen Rekursgegnerin 3 eine 

angemessene Parteienentschädigung zu Lasten der Rekurrenten 

zuzusprechen.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Auf den Rekurs wird nicht eingetreten, soweit er infolge Rückzugs nicht 

bereits gegenstandslos geworden ist. 

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 220.--

zusammen Fr. 2'720.--

gehen zu je einem Sechstel und unter solidarischer Haftung zulasten von …, 

…, …, …, … sowie … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung dieses 

Entscheids an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, zu 

bezahlen.

3. Die Rekurrenten haben die … je zu einem Sechstel und unter solidarischer 

Haftung aussergerichtlich mit Fr. 1'500.-- (inkl. MwSt.) zu entschädigen.