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**Case Identifier:** 5d04b6f1-d323-5238-af7e-2ab305da9eb1
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-04-01
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 01.04.2025 A/1918/2024
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1918-2024_2025-04-01.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1918/2024-LOGMT ATA/366/2025  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 1er avril 2025 

2ème section 

    dans la cause  

 

A______ recourante 
représentée par Me Pascal PÉTROZ, avocat 

contre 

OFFICE CANTONAL DU LOGEMENT ET DE LA PLANIFICATION 
FONCIÈRE intimé 
 
et 
 
B______  appelé en cause 

 

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A/1918/2024 

EN FAIT 

A.     a. A______ (ci-après : A______) est une société d'investissement à capital variable, 
inscrite le 12 octobre 2017 au registre du commerce (ci-après : RC) du canton de 
Vaud qui a pour but la gestion de sa fortune ou de ses compartiments sous forme 
de placement collectif de capital selon la législation sur les placements collectifs 
ainsi que la constitution de capital-actions des investisseurs et la distribution de leur 
actions d'investisseurs.  

b. Depuis fin 2023, elle est propriétaire des immeubles des nos ______, ______A et 
______B, route C______, occupant les parcelles nos 8'851, 8'856 et 8'857 de la 
commune de D______.  

Ces immeubles sont soumis à la loi générale sur le logement et la protection des 
locataires du 4 décembre 1977 (LGL - I 4 05), en catégorie 4, immeubles 
d’habitation mixte (ci-après : HM), comprenant des logements avec subvention 
proportionnelle aux revenus des locataires et des logements sans subvention, 
jusqu'au 30 juin 2027.  

B.     a. Le 6 octobre 2023, E______ SA (ci-après : E______), ancienne propriétaire des 
immeubles précités, a déposé auprès de l’office cantonal du logement et de la 
planification foncière (ci-après : OCLPF) une demande de modification de l'état 
locatif autorisé, dès le 1er janvier 2024, en raison de l'augmentation des taux 
d'intérêts.  

b. Par décision du 30 octobre 2023, communiquée à la représentante de E______, 
l'OCLPF a autorisé la modification de l'état locatif des immeubles précités.  

L'état locatif maximum autorisé était porté à CHF 413'532.- dès le 1er janvier 2024. 
Il devait être respecté et la notification au locataire du loyer autorisé devait être 
effectuée conformément aux dispositions légales.  

c. Le 1er novembre 2023, l'OCLPF a indiqué que le plan financier, daté du 
18 octobre 2023 et signé par A______, était admis.  

d. Par acte notarié du même jour, E______ a vendu à A______ les immeubles 
précités pour un montant de CHF 8'673'000.-. La réquisition pour le registre foncier 
a été enregistrée le 18 décembre 2023. 

e. Par avis de modification de loyer du 8 novembre 2023, E______ a notifié à 
B______, locataire au ______, route C______, son nouveau loyer annuel applicable 
dès le 1er janvier 2024 en raison de la variation du taux hypothécaire. Son loyer 
annuel passait de CHF 17'628.- à CHF 19'308.-.  

f. Le 29 novembre 2023, B______ a formé réclamation contre cet avis, demandant 
qu'un calcul de rendement soit effectué sur la base du prix d'achat de l'immeuble.  

La modification portait son loyer mensuel à CHF 1'609.-, hors charges. Son ancien 
loyer s'élevait à CHF 1'469.- par mois, hors charges. Il s'agissait d'une augmentation 

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de presque 10%, notifiée seulement cinq mois après son emménagement dans 
l'appartement et la fixation du loyer initial.  

Il estimait que la hausse était constitutive d'un rendement des fonds propres 
supérieur à celui fixé par le Conseil d'État. La hausse devait être soit « retirée » ou 
soit adaptée, le cas échéant.  

g. Le 29 janvier 2024, A______ s'est déterminée sur la réclamation précitée, 
indiquant à l'OCLPF que la modification de loyer avait été appliquée en conformité 
avec les dispositions légales de la LGL et avait été dûment avalisée par lui. 
La hausse devait être maintenue.  

h. Le 22 mars 2024, l'OCLPF a informé A______ que le revenu net actuel des 
loyers, subvention pondérée déduite, correspondrait à CHF 169'392.-. Elle 
s'avérerait supérieure au revenu maximum admissible, soit CHF 162'180.-. 

En effet, l'état locatif initial des immeubles considérés avait été agréé par arrêté 
départemental du 26 octobre 2005. Selon le plan financier définitif, le prix de 
revient des immeubles en question s'était élevé à CHF 7'350'000.-, financés à raison 
de CHF 2'940'000.- par les fonds propres engagés, soit 40% du prix de revient. 

Le revenu net initial des loyers correspondait à CHF 176'400.- et le rendement net 
autorisé sur fonds propres initiaux à 6%, conformément au plan financier.  

Eu égard à l'indexation des fonds propres à l'indice suisse des prix à la 
consommation (ci-après : ISPC), le montant des fonds propres déterminant 
ascendait à CHF 3'343'925.-.  

En tenant compte de l'indexation des fonds propres, le taux de rendement admissible 
à ce jour pour l'opération immobilière considérée, financée à hauteur de 43% de 
fonds propres, s'avérait être de 4,85%, conformément aux taux de rendement 
admissibles fixés dans l'arrêté fixant les rendements admissibles dans les plans 
financiers des opérations de logement soumis à la loi générale sur les zones de 
développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), à la LGL et à la loi pour la 
construction de logements d’utilité publique du 24 mai 2007 (LUP - I 4 06) du 
21 février 2018 (ArRPFOL - L 1 35.06).  

La moyenne des montants versés par l'État de Genève durant les années 2020 à 
2022 au titre de la subvention personnalisée, mesure d'encouragement à la 
construction, s'élevait à CHF 20'698.-.  

Dès lors que les locataires des immeubles en question ne percevaient pas tous une 
telle prestation étatique, il s'imposait de pondérer les sommes acquittées à ce titre 
en fonction de la proportion des locataires en bénéficiant pour chacune des années 
pertinentes, de sorte que la moyenne en résultant correspondait à CHF 7'008.-.  

Le tableau suivant exposait le calcul opéré :  

Calcul :   

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L'augmentation de l'état locatif agréé des immeubles considérés visée dans la 
décision du 30 octobre 2023 devait donc être réduite de CHF 7'212.-, portant ainsi 
l'état locatif de CHF 377'544.- à CHF 406'320.- depuis le 1er janvier 2024.  

En particulier, le loyer annuel autorisé afférent au logement d'B______ devrait être 
porté à CHF 18'972.- et non pas à CHF 19'308.-. 

Un délai de 30 jours était accordé à A______ pour faire valoir ses éventuelles 
observations.  

i. Le 9 avril 2024, A______ a relevé que dans la mesure où le loyer de CHF 19'308.- 
avait été autorisé par l'OCLPF et avait fait l'objet d'une décision le 30 octobre 2023, 
celui-ci devait être appliqué.  

j. Par décision sur réclamation du 6 mai 2024, l'OCLPF a notamment modifié l'état 
locatif des immeubles sis ______, ______A et ______B, route C______ à D______ 
et l'a porté à CHF 406'320.-, avec effet au 1er janvier 2024 et a confirmé sa décision 
du 30 octobre 2023 pour le surplus.  

L'OCLPF a repris les considérations détaillées dans son courrier du 22 mars 
précédent.  

C.     a. Par acte du 5 juin 2024, A______ a interjeté recours auprès de la chambre 
administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la 
décision précitée, concluant, préalablement, à ce que l'OCLPF motive de façon 
compréhensible sa décision de calcul de l'état locatif et à ce qu'un délai lui soit 
octroyé pour se déterminer. Principalement, la décision querellée devait être 
annulée et celle du 30 octobre 2023 être confirmée en tant qu'elle autorisait l'état 
locatif porté à CHF 413'532.- dès le 1er janvier 2024. 

Rien dans la réclamation d'B______ ne pouvait mener l'OCLPF à penser que sa 
décision du 30 octobre 2023 était erronée. L'autorité administrative était revenue 
sur sa décision sans aucune raison. Le locataire en question s'était uniquement dit 

Entrée moyenne des locataires (ci-après EML) 01.07.2002 
Prix de revient CHF 7'350'000.- 
Fonds propres initiaux (ci-après : FP) CHF 2'940'000.- 
Revenu net initial CHF 176'400.- 
Rendement net maximum admis initial 6% 
Indexation des fonds propres CHF 2'940'000.- 
Fonds propres réévalués 
Rendement net maximum admis selon PA/SI/004.04 
Revenu net maximum admis actualisé 
Revenu net initial 
Économie d'intérêts sur amortissement 
Revenu net actuel 
Subvention 
Revenu net actuel provenant des loyers  
 

CHF 3'343'925.- 
4,85% 
CHF 162'180.- 
CHF 176'400.- 
CHF 0.- 
CHF 176'400.- 
CHF 7'008.- 
CHF 169'392 
 
En tout : - CHF 7'212.- 

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surpris de constater une augmentation de loyer cinq mois après son emménagement. 
Aucun intérêt public n'exigeait que l'autorité réexamine d'office sa décision sur la 
base d'un courrier qui n'était pas motivé. Un tel comportement contradictoire 
procédait d'une violation de la bonne foi. L'art. 42 al. 6 LGL était violé et l'OCLPF 
avait commis un abus de droit. 

A______ avait acquis les immeubles sis ______, ______A et ______B, route 
C______ en raison du fait que l'OCLPF avait accepté, le 1er novembre 2023, le plan 
financier daté du 18 octobre 2023. Le prix d'achat avait été fixé en fonction de l'état 
locatif agréé par l'OCLPF à la suite d'une analyse complète du dossier. Elle s'était 
donc fondée de bonne foi sur les assurances données par l'autorité compétente pour 
prendre des mesures qui lui étaient aujourd'hui préjudiciables. L'ensemble des 
conditions relatives à la protection de la bonne foi étaient réunies et l'OCLPF était 
tenu par les assurances données.  

L'OCLPF avait commis un excès négatif de son pouvoir d'appréciation. La directive 
codifiant la pratique administrative intitulée : « taux de rendement nets initiaux 
admis en fonction du type de financement » du 3 avril 2007, modifiée pour la 
dernière fois le 21 février 2018 (ci-après : directive PA/SI/004.04) permettait à 
l'OCLPF d'appliquer un taux de rendement admissible allant jusqu'à 6%. La 
décision n'indiquait pas que les plafonds des loyers ne seraient pas respectés. La 
décision violait l'ArRPFOL, lequel prévoyait exclusivement des paliers de 
rendement en fonction des fonds propres, sans offrir de possibilité de moduler le 
taux de rendement au pro rata.  

L'OCLPF semblait retenir une majoration d'un demi-point du taux de rendement 
admissible. Si cela était encore valable en 2019, le Tribunal fédéral avait depuis lors 
rendu un arrêt le 26 octobre 2020 modifiant sa pratique sur deux points. Les fonds 
propres investis devaient être revalorisés à 100% selon l'ISPC et non pas à hauteur 
de 40% comme auparavant. De plus, le taux de rendement admissible était de 2% 
en sus du taux hypothécaire de référence – et non plus 0,5% –, lorsque ce taux 
hypothécaire de référence était égal ou inférieur à 2%. À considérer, par impossible, 
que le taux de rendement admissible fût de 4,85% et non de 6%, ce taux aurait dû 
être majoré de 2% et non de 0,5% dans la mesure où le taux hypothécaire de 
référence était de 1,75% depuis le 2 décembre 2023.  

La moyenne des subventions entre 2020 et 2022 s'élevait à CHF 20'698.- pour les 
immeubles concernés. A______ ne comprenait pas la raison justifiant la 
pondération des sommes acquittées au titre de subvention en proportion des 
bénéficiaires. Cela laissait penser que l'OCLPF faisait du sur-mesure (appartement 
par appartement) en lieu et place de faire l'analyse des immeubles dans leur 
globalité. Il serait ainsi imaginable que l'OCLPF ne procède qu'à l'analyse de 
l'appartement du locataire ayant fait réclamation et qu'il ne réduise le loyer que de 
ce dernier. Cette appréciation à géométrie variable était inacceptable. L'OCLPF ne 
pouvait pas prendre pour référence l'immeuble s'agissant des revenus, mais certains 
locataires seulement s'agissant des subventions.  

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b. Le 8 juillet 2024, l'OCLPF a conclu, préalablement, à l'appel en cause d'B______ 
et, principalement, au rejet du recours.  

Même si la réclamation ne consistait qu'en un bref courrier, sommairement motivé, 
le locataire, qui agissait seul, avait expressément manifesté son désaccord avec la 
décision du 30 octobre 2023 en se prévalant d'un rendement des fonds propres 
supérieur à celui fixé par le Conseil d'État et la volonté de voir effectuer un calcul 
de rendement en vue d'annihiler ou de réduire la hausse de loyer. Il ne s'agissait pas 
d'une simple et unique expression de surprise quant à l'augmentation de son loyer. 
Sa réclamation était donc recevable. L'OCLPF n'avait donc pas procédé à un nouvel 
examen de son propre chef.  

L'OCLPF devait fixer les critères permettant de répondre aux injonctions de la 
jurisprudence, en particulier, d'en mesurer tous les aspects financiers et techniques. 
Dans ce cadre, il établissait, sur la base du champ de comparaison étendu qui était 
le sien, des pratiques qui constituaient une base de gestion indispensable au 
traitement d'un grand volume de travail, l'examen au cas par cas de toutes les 
particularités de chaque dossier n'étant matériellement pas possible, source 
d'insécurité juridique et d'inégalité de traitement. Il avait ainsi fixé les critères 
permettant de donner corps à la notion juridique indéterminée qui était celle de 
« loyer à caractère abusif » dans le complexe des loyers contrôlés. Cette notion 
n'était pas la même que la notion de « loyer abusif » selon les règles du droit privé. 
L'ensemble du système de subvention du logement social à Genève était fondé sur 
la stabilité de l'ensemble des coûts d'exploitation des immeubles. Cette stabilité à 
long terme montrait un résultat global favorable des locataires qui en bénéficiaient. 
Remettre en question les fondements de ce système, notamment l'instruction du 
plan financier, lequel était arrêté au début de la période de contrôle et n'était pas 
sujet aux variations de la conjecture, mettait en péril les fondements de la politique 
sociale du logement à Genève et les loyers globalement plus bas (que les loyers 
libres) que celle-ci permettait de pratiquer. Il n'était ainsi pas possible de 
simplement comparer les taux hypothécaires admis selon le droit du bail et les taux 
retenus dans les plans financiers pour les rendements servis sur les fonds propres et 
de parvenir à la conclusion que les loyers des logements sous contrôle de l'État 
auraient un « loyer abusif » au motif de cette seule différence de rendement admis. 
Il fallait au contraire tenir compte des éléments objectifs que l'OCLPF avait retenus 
et appliqués pour fixer l'état locatif de l'immeuble en cause.  

Le 18 décembre 2015, le Conseil d'État avait instauré une commission d'estimation 
tripartite (représentants de l'État, professionnels de l'immobilier, représentants des 
locataires) dont la tâche était de proposer à intervalles réguliers les rendements 
admissibles pour les nouvelles opérations immobilières. Dans le cadre de ses 
travaux, ladite commission avait retenu que les rendements admissibles pour les 
opérations faisant l'objet d'un contrôle sur la base de plans financiers arrêtés au 
début de la période de contrôle devaient, compte tenu de l'exigence de devoir 
vérifier le « caractère non abusif » des loyers ainsi déterminés, tenir compte dans 

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une certaine mesure de l'évolution des taux d'intérêts sur la durée. Elle avait ainsi 
considéré que lesdits taux devaient entrer en considération non pas dans une valeur 
nominale arrêtée à un jour déterminé, mais eu égard à une valeur moyenne lissée 
dans le temps. La période déterminante avait été arrêtée à 20 ans, compte tenu de la 
durée de contrôle valant pour l'essentiel des opérations entraînant un blocage des 
loyers. La commission avait considéré que les taux de rendement admis dans les 
plans financiers, fixés dans la pratique administrative applicable, devaient être 
revus à la baisse compte tenu de la baisse des taux hypothécaires depuis les 
vingt dernières années. Sur la base de ces travaux, le Conseil d'État avait pris, le 
21 février 2018, un arrêté fixant les taux de rendements applicables aux immeubles 
neufs, non encore au bénéfice d'un accord de principe. Ces taux de rendement 
étaient le fruit du taux hypothécaire moyen ou lissé sur 20 ans, auquel un demi-point 
était ajouté pour tenir compte du risque locatif ; s'y ajoutait un pourcentage allant 
d'un demi-point à 2,4 points pour tenir compte de la compensation de la restriction 
à la liberté économique du propriétaire, selon la quantité de fonds propres investis 
dans l'opération afin de tenir compte de l'effet de levier. Cet arrêté avait été traduit 
dans la pratique administrative PA/SI/004.04 « Taux de rendement nets initiaux 
admis en fonction du type de financement » du 21 février 2018. Les taux fixés 
étaient de 4% pour des immeubles financés à 100% de fonds propres, 4,5% pour 
des immeubles financés par 50% de fonds propres et 6% pour des immeubles 
financés par 20% de fonds propres.  

L'OCLPF avait élaboré une méthode de « calcul de rendement » du montant des 
loyers contrôlés. Cette méthode de calcul s'inspirait autant que possible du calcul 
de rendement selon le droit du bail. Elle tenait compte du fait que les rendements 
des immeubles sous contrôle étaient déterminés dans l'état locatif initial autorisé, et 
ce pour toute la durée du contrôle ainsi que des dispositions légales et 
réglementaires relatives à la prise en compte des charges d'exploitation dans l'état 
locatif. Différents éléments étaient pris en compte. Il en découlait, pour les 
opérations financées entièrement en fonds propres, une perte de 8% de l'état locatif 
réduisant le rendement net de 0,45% (arrondi à 0,5%), pour les opérations financées 
à 50% de fonds propres une perte de 8% de l'état locatif réduisant le rendement net 
de 0,96% (arrondi à 1%), pour les opérations financées à 20% de fonds propres une 
perte de 8% de l'état locatif réduisant le rendement net de 2,40% (arrondi à 2,5%). 
La prime de rendement s'ajoutait à un demi-point couvrant le risque locatif de sorte 
que pour les opérations financées entièrement en fonds propres, la marge totale était 
de 1%, pour les opérations financées à 50% de fonds propres, la marge totale était 
de 1,5%, pour les opérations financées à 20% de fonds propres, la marge totale était 
de 3%. S'agissant d'un calcul de loyer fondé sur les coûts, les fonds propres investis 
étaient indexés au jour du calcul à raison de 40% d'entre eux au maximum. Il 
s'agissait enfin de comparer le rendement net initial découlant du plan financier 
définitif avec celui obtenu selon la méthode de calcul. Si le rendement net initial, 
subvention déduite, s'avérait supérieur à celui constaté au contrôle opéré par le 

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service compétent, l'état locatif agréé était réduit à concurrence de la différence 
considérée.  

Selon le plan financier du 18 octobre 2023, le prix de vente des immeubles avait été 
déterminé en fonction de leur prix de revient découlant de l'arrêté rendu le 
26 octobre 2005 par le Conseil d'État, augmenté, d'une marge brute de vente de 18% 
(CHF 1'323'000.-) et des frais d'acquisition d'un montant de CHF 304'200.-. 
A______ ne pouvait donc pas soutenir avoir acquis ces biens en fonction de l'état 
locatif agréé par l'OCLPF dans sa décision du 30 octobre 2023. Son courrier du 1er 
novembre 2023 ne constituait pas une assurance de voir garantir le montant de CHF 
413'532.- au titre de l'état locatif agréé. La décision du 30 octobre 2023 n'était pas 
entrée en force. L'état locatif d'un montant global de CHF 413'532.- n'était pas 
définitif.  

L'investissement de fonds propres à raison de 43% du financement total de 
l'opération, indexation à l'ISPC comprise, autorisait un taux de rendement compris 
entre 4,5 et 6%, ce dernier taux étant exclusivement admis pour une proportion 
exacte de 20% de fonds propres. Entre 20 et 50% de fonds propres, chaque 
augmentation de 1% de fonds propres correspondait à un rendement abaissé de 
0,05% par rapport au plafond de 6%. Entre 50 et 100% de fonds propres, chaque 
augmentation de 1% de fonds propres correspondait à un rendement abaissé de 
0,01% par rapport au plafond de 4,5%. Ainsi, un financement à raison de 43% de 
fonds propres autorisait un taux de rendement sur fonds propres maximal de 4,85%.  

Le changement de jurisprudence, s'agissant du taux de rendement admis, concernait 
les immeubles régis par le droit privé. Le demi-point retenu par la commission 
consultative tripartite au titre du risque locatif dans le cadre des rendements 
admissibles relevait du droit public et avait été jugé suffisant par le Conseil d'État. 
Les taux de rendement admis dans le cadre de la LGL étaient supérieurs à ceux 
actuellement admis par le droit du bail. Leur modification ne pouvait être faite par 
la simple adaptation d'une variable de droit privé sans tenir compte des objectifs de 
la politique sociale du logement qui visaient à fournir dans la durée des logements 
dont les loyers répondaient aux besoins de la population et à permettre une 
exploitation saine et durable du parc de logements contrôlés. Enfin, le législateur 
n'avait pas prévu un système dualiste de la disposition légale relative à la protection 
contre les loyers abusifs. Les mécanismes du droit privé s'effaçaient devant le 
contrôle d'office par l'autorité administrative, jugé plus incisif.  

L'OCLPF avait versé, au titre de la subvention personnalisée durant les trois 
dernières années, CHF 23'873.85 en 2021, CHF 22'067.15 en 2022 et 
CHF 16'153.30 en 2023. Seule une partie minoritaire des locataires des immeubles 
en question avaient perçu une subvention personnalisée (35,71% en 2021 et 2022 
et 28,57% en 2023). Pour chaque année, l'OCLPF avait pondéré le montant global 
des subventions personnalisées versées par le pourcentage de locataires en ayant 
bénéficié. Ainsi, une moyenne pondérée arrondie à CHF 7'008.-, à soustraire au 
revenu net initial en vue de le comparer avec celui admissible, déterminé selon le 

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taux de rendement maximal selon l'ArRPFOL et la proportion des fonds investis. 
L'OCLPF n'avait pas adopté une approche personnalisée pour chacun des locataires 
des immeubles considérés mais s'était limité à tenir compte de la spécificité du 
régime HM. Si l'ensemble des locataires des lieux s'étaient bien acquittés du loyer, 
seul environ un tiers s'était vu accorder une aide en vue de réduire sa charge 
locative. Ce raisonnement était exempt d'arbitraire et correspondait au système 
particulier découlant de la catégorie HM.   

c. Le 12 août 2024, A______ a répliqué, persistant dans ses conclusions. 

L'OCLPF avait procédé à une révision, dont les conditions n'étaient pas réalisées.  

Faute pour l’OCLPF de motiver de manière compréhensible sa décision, A______ 
n'avait pas d'autres choix que de persister dans ses conclusions préalables.  

L'OCLPF n'ayant pas été partie prenante aux négociations privées intervenues dans 
le cadre de la vente des biens immobiliers, ledit service ne pouvait pas soutenir que 
l'état locatif n'avait pas été un élément déterminant pour A______. Elle avait attendu 
les décisions de modification des états locatifs des différents immeubles soumis à 
la LGL afin de connaître le niveau total des revenus locatifs auquel elle pouvait 
s'attendre.  

Même si A______ avait acquis l'immeuble sans avoir la certitude que l'état locatif 
découlant de la décision du 30 octobre 2023 ne ferait pas l'objet d'un recours des 
locataires, elle ne pouvait pas savoir que l'OCLPF opérerait « en deux temps », soit 
avec une méthodologie de calcul dans le cadre de la demande de modification d'état 
locatif et une méthodologie de calcul différente à l'occasion d'une réclamation d'un 
locataire. L'OCLPF, étant revenu quasiment spontanément sur son calcul en 
appliquant une autre méthode, il avait contrevenu à des assurances données dans le 
cadre de sa décision du 30 octobre 2023. 

Ni l'ArRPFOL, ni la directive PA/SI/004.04 ne parlaient d'une fixation du taux 
admissible au pro rata. Il était question de trois bornes uniquement. De plus, si les 
rédacteurs de l'ArRPFOL et de la directive PA/SI/004.04 avaient souhaité laisser 
une marge de manœuvre au pro rata, ils auraient fixé uniquement un plancher et un 
plafond. Enfin, l'OCLPF ne répondait toujours pas à la question de savoir si les 
plafonds des loyers l’empêchaient d'aller jusqu'au taux de 6%.  

La jurisprudence du Tribunal fédéral concernant le calcul du rendement admissible 
ne précisait pas qu'elle serait applicable aux immeubles régis par le droit privé 
exclusivement. L'interprétation de l'OCLPF contrevenait à la jurisprudence de la 
chambre administrative. Le service aurait dû majorer de 2 points le taux de 
rendement lissé sur vingt ans dans la mesure où le taux hypothécaire de référence 
était alors de 1,75% (<2%).  

Selon les chiffres de l'OCLPF, celui-ci avait versé une moyenne de CHF 20'698.- 
de subventions personnalisées alors que 35,71% des locataires en 2021 et 2022 et 
28,57% en 2023 auraient bénéficié de ces subventions. Si ces sommes avaient été 
versées, il conviendrait de les considérer dans leur intégralité. A______ ignorait si 

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ces pourcentages étaient calculés en fonction du fait que l'on considérait un 
immeuble sur trois. Le calcul était trouble et il manquait certaines données aux fins 
de pouvoir se prononcer. L'OCLPF devait motiver et expliquer clairement son 
calcul.  

d. Par décision du 5 décembre 2024, B______ a été appelé en cause.  

Il n'a présenté aucune détermination.  

e. Le 10 janvier 2025, A______ a relevé qu'B______ s'était désintéressé de la 
procédure. La procédure reposait, en réalité, sur une intervention d'office de 
l'OCLPF. Or, les conditions du « réexamen d'office » n'étaient pas réalisées.  

f. Le 5 février 2025, l'OCLPF a relevé que la réclamation déposée par le locataire 
avait eu pour effet d'obliger l'autorité à se prononcer à nouveau sur l'affaire. En 
vertu du principe jura novit curia, il avait dû examiner le droit d'office et tenir 
compte des arguments juridiques pertinents même si ceux-ci n'avaient pas été 
invoqués. Il lui appartenait ainsi de procéder au calcul de rendement imposé par le 
droit fédéral conformément à la méthode approuvée par la chambre administrative.  

La méthode de calcul liée au contrôle du rendement des fonds propres investis 
initialement avait été exposée dans la décision sur réclamation. Le revenu net actuel 
des loyers, subventions pondérées à la personne déduites, s'avérait être supérieur de 
CHF 7'212.- au revenu maximum admissible selon les critères retenus par l'OCLPF 
et admis par la chambre administrative dans sa jurisprudence.  

A______ ne documentait pas que l'état locatif de l'immeuble aurait été un élément 
déterminant pour elle dans le cadre des négociations liées à l'acquisition des 
immeubles en question. L'OCLPF avait d'ailleurs démontré que le prix de vente 
autorisé et effectif avait été fixé en fonction de leur prix de revient découlant de 
l'arrêté rendu le 26 octobre 2005 par le Conseil d'État, augmenté d'une marge brute 
de vente de 18% et des frais d'acquisition, et non en fonction de leur état locatif. 
L'OCLPF n'était pas revenu sur un supposé calcul de rendement avant de rendre sa 
décision du 30 octobre 2023 mais y avait procédé pour la première fois à la suite de 
la réclamation du locataire avec la même méthode que celle systématiquement mise 
en œuvre depuis le cas visé par la chambre administrative (ATA/59/2019 du 
22 janvier 2019).  

Les taux de rendement admis étaient sous-tendus notamment par un risque financier 
induit par onze contraintes découlant du contrôle étatique et traduit en prime de 
rendement en fonction de la proportion de fonds propres engagés par le propriétaire 
pour tenir compte d'un effet de levier. L'ArRPFOL prévoyait une borne 
intermédiaire dans la mesure où l'intervalle en-deçà et au-delà de cette dernière 
n'impliquait pas la même réduction du taux de rendement à chaque augmentation 
des fonds propres à raison de 1%. A______ ne pouvait pas prétendre à un taux de 
rendement de 6% compte tenu des taux approuvés par le Conseil d'État dans 
l'ArRPFOL et fixés sur la base des critères admis par la chambre administrative. 
Ces taux de rendement étaient l'addition d'un taux hypothécaire lissé sur une durée 

- 11/25 - 

A/1918/2024 

de vingt ans, d'une marge admise pour les risques locatifs, et d'une compensation 
pour les restrictions à la liberté économique des investisseurs dans ce type de 
logement, compris entre 0,48% et 2,40% selon le pourcentage de fonds propres 
investis initialement.  

Les taux de rendement admis dans l'ArRPFOL découlaient notamment d'un taux 
hypothécaire moyen ou lissé, étant précisé que l'application directe du taux de 
référence pour l'année concernée ne permettait pas la prise en compte des efforts 
consentis dans la durée. Dès lors que le taux de référence lissé – pertinent in casu 
et retenu dans l'ArRPFOL – correspondait à 3,04% et qu'il était supérieur à 2%, 
l'argumentation de l'intéressée tombait à faux.  

Les motifs de droit civil justifiant la hausse du pourcentage à titre de rémunération 
des fonds propres différaient des objectifs poursuivis par la LGL et la LGZD. Il 
n'était ainsi pas question d'assurer un rendement suffisant aux caisses de pension 
devant servir des rentes à leurs assurés ni aux propriétaires exposés aussi à des 
risques. En outre, le calcul du rendement ne faisait qu'instaurer un plafond (le loyer 
abusif) et rien n'interdisait de prévoir un loyer inférieur. Enfin, il appartenait au 
Conseil d'État exclusivement, sur la base des recommandations de la commission 
consultative tripartite, de modifier les prémisses des taux de rendement admis.  

g. Dans une réplique spontanée du 17 février 2025, A______ a relevé que l'OCLPF 
reconnaissait avoir procédé à un examen d'office et être intervenu spontanément.  

L'OCLPF ne justifiait toujours pas son calcul. Ni jurisprudence, ni doctrine, ni 
directives ne justifiaient un rendement net admissible au pro rata des valeurs 
retenues par l'ArRPFOL (de 4,85% en l'occurrence). Dès lors que les fonds investis 
étaient inférieurs à 50%, la directive PA/SI/004.04 permettait à l'OCLPF 
d'appliquer un taux allant jusqu'à 6% « pour autant que les plafonds de loyers soient 
respectés », ce qui était le cas. Compte tenu du principe de la confiance, il convenait 
de retenir un taux de rendement de 6% au regard de la première décision rendue. 

S'agissant de la majoration de 2 points du taux de rendement, il était inadmissible 
que l'OCLPF soutienne que la nouvelle jurisprudence du Tribunal fédéral ne 
trouvait pas application. La jurisprudence de la chambre administrative rappelait 
que le taux de rendement lissé sur vingt ans était majoré « d'un demi-point 
conformément à ce qui était admis en droit du bail ».  

Par rapport à la pondération des prestations étatiques, l'OCLPF n'expliquait pas les 
raisons qui l'avaient amené à considérer un appartement en lieu et place de 
l'immeuble dans son ensemble. 

A______ remettait bien en question les éléments chiffrés. La moyenne des 
subventions entre 2020 et 2022 s'élevait à CHF 20'698.- pour les immeubles 
concernés et non à CHF 7'008.-.  

h. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger. 

- 12/25 - 

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EN DROIT 

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable 
(art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; 
art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 
1985 - LPA - E 5 10). 

2. La recourante demande à ce que l'intimé motive de façon compréhensible sa 
décision de calcul de l'état locatif et à ce qu'un délai lui soit octroyé pour se 
déterminer. 

2.1 La jurisprudence déduit du droit d’être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), 
le droit d’obtenir une décision motivée (ATF 148 III 30 consid. 3.1 ; 142 II 154 
consid. 4.2). L’autorité n’est toutefois pas tenue de prendre position sur tous les 
moyens des parties ; elle peut se limiter aux questions décisives, mais doit se 
prononcer sur celles-ci (ATF 143 III 65 consid. 5.2 ; 142 II 154 consid. 4.2). Il 
suffit, du point de vue de la motivation de la décision, que les parties puissent se 
rendre compte de sa portée à leur égard et, le cas échéant, recourir contre elle en 
connaissance de cause (ATF 148 III 30 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 
1C_548/2021 du 24 février 2023 consid. 5.2 ; ATA/936/2021 du 14 septembre 2021 
consid. 5b et les références). 

2.2 En l'occurrence, dans une réponse de 25 pages, l'intimé a expliqué et détaillé 
son calcul de l'état locatif comme il sera exposé ci-dessous. La recourante a 
également pu répliquer le 12 août 2024 et produire également d'autres écritures les 
10 janvier et 17 février 2025.  

Force est donc de constater que la recourante s'est vu offrir la possibilité de 
s'exprimer sur ce calcul – lequel figurait déjà dans la décision attaquée – et de faire 
valoir ses arguments, lesquels seront discutés ci-après.  

3. Le litige porte sur le bien-fondé de la décision de l’OCLPF modifiant l'état locatif 
des immeubles, propriétés de la recourante, avec effet au 1er janvier 2024.  

4. Conformément à l’art. 61 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y 
compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (al. 1 let. a), et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (al. 1 let. b) ; les juridictions 
administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision 
attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2). 

Il n’en résulte toutefois pas que l’autorité est libre d’agir comme bon lui semble 
(ATA/211/2018 du 6 mars 2018 consid. 4). L’autorité commet un abus de son 
pouvoir d’appréciation tout en respectant les conditions et les limites légales, si elle 
ne se fonde pas sur des motifs sérieux et objectifs, se laisse guider par des éléments 
non pertinents ou étrangers au but des règles ou viole des principes généraux tels 
que l’interdiction de l’arbitraire et de l’inégalité de traitement, le principe de la 
bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATA/189/2018 du 27 février 2018 
consid. 3 ; ATA/38/2018 du 16 janvier 2018 consid. 6a et les références citées). 

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5. La recourante soutient que l'intimé a commis un abus de droit en réexaminant 
d'office sa décision du 30 octobre 2023.  

5.1 Selon l’art. 1 LGL, l’État encourage la construction de logements d’utilité 
publique et s’efforce d’améliorer la qualité de l’habitat dans les limites et selon les 
critères fixés par la loi (al. 1). Il encourage la construction de logements, en 
particulier à but non lucratif, par voie notamment de caution simple d’emprunts 
hypothécaires, d’octroi de prêts avec ou sans intérêt, de subventions, d’avantages 
fiscaux, de mises à disposition, dans la mesure des disponibilités, de terrains à bâtir 
en droit de superficie, d’aide à l’équipement de terrains à bâtir. Il peut également 
faire usage des aides et moyens que les lois et ordonnances fédérales fournissent 
aux cantons dans le même dessein (al. 2 let. b). Il construit des logements par 
l’intermédiaire de fondations de droit public (al. 2 let. c) et veille à la qualité des 
logements et de leur environnement, ainsi qu’à l’économie des coûts de production 
et d’exploitation (al. 2 let. d). Il instaure un contrôle des loyers sur tous les 
logements ou locaux construits par ou avec son aide. Les logements et les locaux 
situés dans des immeubles construits avec son aide au sens de l’al. 2 let. b sont 
soumis à ce contrôle aussi longtemps qu’ils bénéficient de cette aide (al. 3). 

Sont entre autres admis au bénéfice de la LGL les immeubles de catégorie HM 
(art. 16 al. 1 let. d LGL), ce qui est le cas des immeubles qui sont la propriété de la 
recourante. Il s'agit d'immeubles d'habitations mixtes, comprenant des logements 
avec subvention proportionnelle au revenu des locataires et des logements sans 
subvention.  

5.2 L’art. 42 LGL prévoit que pendant toute la durée du contrôle des loyers institué 
par l’art. 1 al. 3 l’état locatif agréé de l’immeuble ne peut être modifié qu’en raison 
de la diminution légale des prestations de l’État et de l’évolution des conditions 
d’exploitation des immeubles, notamment des variations du taux des intérêts des 
dettes hypothécaires et du coût des travaux d’entretien et de réparation, sans 
préjudice des besoins d’alimentation des réserves pour l’entretien (al. 1). Aussi 
longtemps que les logements sont au bénéfice de la LGL, le propriétaire ne peut les 
louer à un loyer supérieur au loyer autorisé (al. 2). Le service compétent statue sur 
les demandes de modification de l’état locatif agréé présentées par le propriétaire 
et autorise ou refuse la demande (al. 3). Le propriétaire doit signaler au service 
compétent toute diminution des frais d’exploitation des immeubles, notamment les 
baisses du taux des intérêts des dettes hypothécaires (al. 4). Le service compétent 
peut diminuer l’état locatif agréé, en cas de réduction des charges d’exploitation, 
du taux des intérêts des dettes hypothécaires, ou d’un rendement des fonds propres 
supérieur à celui fixé par le Conseil d’État (al. 5). Les décisions du service 
compétent sont prises soit d’office, soit sur demande du propriétaire ou d’un 
locataire. Elles sont motivées et indiquent la voie et le délai de réclamation prévus 
par la loi (al. 6). Le propriétaire notifie au locataire le loyer autorisé par le service 
compétent en utilisant, à cette fin et sous peine de nullité, une formule officielle 
mentionnant notamment les motifs de la modification du loyer, le droit à obtenir 

- 14/25 - 

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une allocation de logement aux conditions fixées par la loi en s’adressant à l’autorité 
compétente, ainsi que la voie et le délai de réclamation prévus par la loi. Une copie 
conforme de la décision relative au nouveau loyer doit y être jointe (al. 7). La 
formule avise en outre le locataire qu’il est autorisé à consulter, auprès du service 
compétent, les pièces du dossier sur la base desquelles le loyer a été fixé (al. 8). 

5.3 Selon l'art. 44 LGL, si le bail porte sur un logement, le locataire peut, dans le 
délai de 30 jours, déposer une réclamation auprès du service compétent, contre les 
décisions visées à l’art. 42 LGL et plus particulièrement contre les avis notifiés sur 
formule officielle par le propriétaire (al. 1). La réclamation est motivée par écrit et 
comporte, s’il y a lieu, toutes pièces justificatives. Le service compétent informe le 
propriétaire du dépôt de la réclamation et lui impartit un délai de dix jours pour 
intervenir à la procédure et faire ses observations écrites sur la réclamation, s’il s’y 
croit fondé, en précisant que la décision sur réclamation lui est opposable, qu’il soit 
ou non intervenu (al. 2). Le délai de 30 jours pour déposer une réclamation ne 
commence à courir que dès réception de la décision ou de la notification faite par 
le propriétaire en vertu de l’art. 42 al. 7 (al. 3). Le service compétent statue sur la 
réclamation et notifie sa décision motivée aux parties à la procédure avec indication 
de la voie et du délai de recours (al. 4). 

5.4 L’interdiction du formalisme excessif commande de ne pas se montrer trop 
strict dans la formulation des conclusions et de les interpréter, cas échéant, à la 
lumière de la motivation (ATF 142 III 364 consid. 1.2). 

5.5 L’interdiction de l’abus de droit se déduit du principe de la bonne foi (art. 2 al. 2 
du Code civil suisse du 10 décembre 1907 - CC - RS 210 et art. 9 Cst.) et s’étend à 
l’ensemble des domaines juridiques (ATF 131 I 185 consid. 3.2.3 ; 130 IV 72 
consid. 2.2). L’interdiction de l’abus de droit s’applique ainsi, tout comme la notion 
de fraude à la loi qui en constitue une composante, en droit administratif 
(ATF 142 II 206 consid. 2.3). Elle vise non seulement les particuliers, mais aussi 
l’administration (ATF 110 Ib 332 consid. 3a). L’abus de droit consiste à utiliser une 
institution juridique à des fins étrangères au but même de la disposition légale qui 
la consacre, de telle sorte que l’écart entre le droit exercé et l’intérêt qu’il est censé 
protéger soit manifeste (ATF 130 IV 72 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 
8C_658/2021 du 15 mars 2022 consid. 4.2.1). 

5.6 En l'espèce, dans son courrier du 29 novembre 2023, intitulé « Réclamation », 
le locataire a clairement indiqué qu'il s'opposait à la hausse de son loyer (10 %) du 
8 novembre 2023, intervenue cinq mois seulement après son emménagement. De la 
même façon, il s'est prévalu de l'art. 42 al. 5 LGL opposant à cette hausse un 
rendement des fonds propres supérieur à celui fixé par le Conseil d'État et sollicitant 
un calcul de rendement sur la base du prix d'achat de l'immeuble. Il a également 
demandé à ce que la hausse soit « retirée » ou adaptée le cas échéant. Compte tenu 
de ces éléments, la chambre de céans retiendra que le courrier du locataire est 
motivé à satisfaction de droit et répond aux réquisits de l'art. 44 al. 2 LGL. De plus, 
le locataire pouvait difficilement indiquer que la décision du 30 octobre 2023 était 

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erronée ou infondée dans la mesure où il n'était pas le destinataire de celle-ci. Seul 
l'avis de modification de loyer lui a été notifié (art. 47 al. 2 LGL). À titre 
superfétatoire, l'art. 42 al. 6 LGL prévoit que les décisions de l'intimé peuvent être 
prises d'office. Pour ces motifs, c'est de manière conforme au droit que l'intimé est 
entré en matière sur la réclamation du locataire. 

Le grief est infondé.  

6. La recourante considère que l'OCLPF a violé le principe de la bonne foi. Elle avait 
acquis les immeubles en question en raison du fait que ce service avait admis le 
1er novembre 2023 le plan financier daté du 18 octobre 2023. 

6.1 Le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aux 
art. 9 et 5 al. 3 Cst. exige que l'une et l'autre se comportent réciproquement de 
manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de toute attitude 
propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des 
conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 
consid. 8.3 ; 129 I 161 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_227/2015 du 31 mai 
2016 consid. 7 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, 
n. 568). 

Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met 
dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des 
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration 
(ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 137 I 69 consid. 2.5.1). 

Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés par les 
autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions 
cumulatives suivantes sont remplies. Tout d'abord, on doit être en présence d'une 
promesse concrète effectuée à l'égard d'une personne déterminée. Il faut également 
que l'autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la 
personne concernée n'ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de 
l'inexactitude du renseignement fourni, qu'elle se soit fondée sur ce renseignement 
pour prendre des dispositions qu'elle ne peut ensuite modifier sans subir de 
préjudice et, enfin, que la loi n'ait pas subi de changement depuis le moment où la 
promesse a été faite (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 ; ATA/1385/2021 du 
21 décembre 2021 consid. 13). 

6.2 Le droit administratif connaît le principe de la force et de l’autorité de la chose 
décidée, auxquels correspondent, après jugement, la force et l’autorité de la chose 
jugée. Une décision, rendue par une autorité devient définitive à l’échéance du délai 
de recours, dès lors qu’aucun recours n’a été interjeté. Dès ce moment, elle a acquis 
la force de chose décidée, ce qui signifie qu’elle ne peut plus être remise en cause 
devant une autorité administrative ou judiciaire, et elle a acquis l’autorité de chose 
décidée par l’effet juridique qu’elle génère par son contenu (ATA/102/2025 du 
28 janvier 2025 consid. 5.4.3).  

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6.3 En l'occurrence, le courrier de l'intimé du 1er novembre 2023 informe que le 
plan financier du 18 octobre 2023 signé par la recourante est admis. Ce courrier ne 
constitue toutefois pas une assurance de voir le montant de CHF 413'532.-, au titre 
de l'état locatif agréé, garanti. En effet, parallèlement, par décision du 30 octobre 
2023, le service a notifié à l'ancienne propriétaire une modification de l'état locatif 
des immeubles. Or, cette décision n'était pas en force, dans la mesure où le loyer 
autorisé devait encore faire l'objet d'une notification auprès des locataires avec 
l'éventualité d'une réclamation de la part de ces derniers (art. 44 LGL). Le contenu 
de l'information contenue dans le courrier du 1er novembre 2023 ne pouvait ainsi 
pas revêtir la qualité d'assurance.  

Le grief est mal fondé.  

7. La recourante estime que l'intimé a mésusé de son pouvoir d'appréciation en 
appliquant un taux de rendement admissible erroné.  

7.1 Pour être admis au bénéfice de la LGL, les immeubles doivent répondre à 
différentes conditions énoncées à l'art. 25 LGL. Ils doivent comprendre 
essentiellement des logements dont les loyers soient compatibles avec la destination 
de logements d'utilité publique (let. a) ; ils doivent comporter un équipement 
confortable et répondent par leur conception et leurs caractéristiques aux besoins 
de la population (let. b) ; ils doivent être construits conformément aux règles de l'art 
et avec des matériaux de bonne qualité (let. c) ; ils doivent être de qualité, y compris 
pour leur environnement, et construits dans le souci de l'économie des coûts de 
production et d'exploitation (let. d, qui renvoie à l'art. 1 al. 2 let. d LGL). 

Les plans techniques et financiers, notamment les normes applicables à l'état locatif, 
doivent être préalablement agréés par le Conseil d'État, qui peut déléguer cette 
compétence à un département. Toute modification qui intervient en cours de 
construction doit être signalée et faire, le cas échéant, l'objet d'un nouvel agrément 
(art. 27 LGL). 

7.2 Selon l’art. 42 al. 1 LGL, pendant toute la durée du contrôle des loyers, l’état 
locatif agréé de l’immeuble ne peut être modifié qu’en raison de la diminution 
légale des prestations de l’État et de l’évolution des conditions d’exploitation des 
immeubles, notamment des variations du taux des intérêts des dettes hypothécaires 
et du coût des travaux d’entretien et de réparation, sans préjudice des besoins 
d’alimentation des réserves pour l’entretien. L’art. 42 al. 2 LGL prévoit qu’aussi 
longtemps que les logements sont au bénéfice de la LGL, le propriétaire ne peut les 
louer à un loyer supérieur au loyer autorisé. En vertu de l’art. 42 al. 5 LGL, le 
service compétent peut diminuer l’état locatif agréé, en cas de réduction des charges 
d’exploitation, du taux des intérêts des dettes hypothécaires, ou d’un rendement des 
fonds propres supérieur à celui fixé par le Conseil d’État. À teneur de cette 
disposition-ci, l’administration « peut » mais n’a pas l’obligation d’adapter l’état 
locatif autorisé ; elle bénéficie ainsi d’un large pouvoir d’appréciation dont elle doit 
faire usage dans cette perspective afin que le but d’intérêt public au maintien de 
logements sociaux soit préservé (ATA/331/2011 du 24 mai 2011 consid. 5). 

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7.3 Selon l’art. 5 al. 4 du règlement d'exécution de la loi générale sur le logement 
et la protection des locataires du 24 août 1992 (RGL - I 4 05.01), les loyers tiennent 
compte des conditions d’exploitation de l’immeuble et des frais qui en découlent, 
dans la mesure où ces frais sont admis par le service compétent tant dans leur genre 
que dans leur quotité, à l’exception du chauffage et de l’eau chaude qui sont fournis 
au prix coûtant selon pièces justificatives tenues à la disposition des locataires à la 
fin de chaque période annuelle de chauffage. Le bailleur ne peut exiger d’un 
locataire une prestation autre que le loyer et la participation aux frais de chauffage 
et de fourniture d’eau chaude, hormis le paiement, cas échéant, de parts sociales 
dans le cadre de coopératives d’habitation. 

7.4 Dans l'arrêté de base fixant le montant de l'aide étatique, le Conseil d'État 
détermine l'état locatif initial autorisé en fonction des plans financiers qui lui sont 
soumis (art. 27 LGL). Le contrôle du loyer comporte l'examen de l'ensemble des 
éléments financiers qui s'y rapportent, à savoir le contrôle du prix du terrain, de la 
construction et du rendement des fonds. Dans le cadre de son activité de contrôle, 
l'OCLPF a adopté des directives visant à codifier sa pratique notamment pour la 
détermination des éléments à prendre en compte dans l'établissement de l'état locatif 
autorisé des immeubles sous contrôle étatique (par exemple : pratique 
administrative de l'OCLPF, prix admis dans les plans financiers pour les terrains sis 
en zone de développement, PA/SI/001.05 ; coûts de construction admis dans les 
plans financiers des immeubles soumis à la LGZD ou à la LGL, PA/SI/036.01 ; 
taux de rendement nets initiaux admis en fonction du type de financement, 
PA/SI/004.03 ; loyers maximums par pièce pour accord de principe, PA/SI/005.03). 

7.5 La chambre administrative a déjà eu l'occasion de confirmer la conformité à la 
LGL de telles directives, qui constituent une base de gestion indispensable au 
traitement d'un grand volume de travail, l'examen au cas par cas de toutes les 
particularités de chaque dossier n'étant matériellement pas possible et de surcroît 
source d'insécurité juridique et d'inégalité de traitement (ATA/585/2017 du 23 mai 
2017 consid. 7a et les références citées). 

7.6 Conformément à l’ArRPFOL dans sa teneur au 21 février 2018, les rendements 
admissibles pour les immeubles contrôlés en application de la LGZD, de la LGL et 
de la LUP sont fixés à 4% pour des immeubles financés par 100% de fonds propres, 
4,5% pour des immeubles financés par 50% de fonds propres et 6% pour des 
immeubles financés par 20% de fonds propres.  

7.7 Selon l’art. 45 LGL, les locataires de logements ou de locaux soumis à la LGL 
bénéficient, à l’exception des règles relatives à la fixation des loyers dans les 
logements, de la protection instituée par le titre huitième de la loi fédérale du 
30 mars 1911, complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220) 
(bail à loyer). Les art. 31 à 31C LGL sont réservés. 

7.8 Dans l’arrêt 1C_500/2013 du 25 septembre 2014, le Tribunal fédéral a jugé que 
l’art. 269 CO s’appliquait également aux loyers contrôlés par l’État. Cette 
disposition prévoit que les loyers sont abusifs lorsqu’ils permettent au bailleur 

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d’obtenir un rendement excessif de la chose louée ou lorsqu’ils résultent d’un prix 
d’achat manifestement exagéré. Selon le Tribunal fédéral, les autorités 
administratives ne peuvent pas autoriser des loyers procurant au bailleur un 
rendement excessif des fonds propres investis dans l’immeuble ou résultant d’un 
prix d’achat manifestement exagéré ; elles ne doivent pas non plus prendre en 
compte d’autres critères de fixation du loyer que ceux relatifs aux coûts, en 
particulier les loyers comparatifs (art. 269a let. a CO). 

Sur la base des éléments factuels du cas d’espèce relatifs au système vaudois, le 
Tribunal fédéral a considéré qu’en matière de locaux d’habitation en faveur 
desquels des mesures d’encouragement ont été prises par les pouvoirs publics, un 
examen de la conformité du loyer à l’art. 269 CO uniquement à un moment 
déterminé du bail ferait l’impasse sur les efforts consentis sur la durée par les 
pouvoirs publics et le cas échéant par la propriétaire (consid. 3.2). Comme, dans 
cette affaire, la locataire ne semblait pas avoir disposé des éléments nécessaires 
pour lui permettre de faire contrôler, pour la durée de l’aide des pouvoirs publics, 
la conformité des loyers prévus avec l’art. 269 CO, qu’un contrôle devait intervenir 
et qu’il ne pouvait, en l’état du dossier, pas être effectué par le Tribunal fédéral, 
celui-ci a renvoyé la cause au Tribunal cantonal vaudois pour que lui-même – ou 
sur renvoi à l’autorité de première instance – établisse les faits utiles à la solution 
du litige et qu’il vérifie ensuite si, compte tenu des efforts consentis par la 
propriétaire et les pouvoirs publics et des autres circonstances pertinentes, le loyer 
prévu pendant la période de contrôle violait le droit fédéral (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_500/2013 précité consid. 3.2.3 et 3.3). 

7.9 Dans les états de faits ayant donné lieu aux ATA/845/2016 et ATA/847/2016 
du 11 octobre 2016 et ATA/989/2016 du 22 novembre 2016, l'OCLPF avait procédé 
à une augmentation de l’état locatif maximum autorisé, en raison d’une diminution 
de la subvention que le Conseil d’État avait octroyée aux propriétaires respectives 
des immeubles concernés et qui était annuelle et dégressive sur une durée de 20 ans. 
Le système mis en place par l’office en application de la LGL répercutait les 
diminutions des subventions sur les loyers de manière quasi automatique, 
indépendamment des variations du taux hypothécaire de référence et donc du taux 
de rendement de référence. Ce mécanisme avait été prévu dans le but de faire 
coïncider les loyers LGL avec les loyers libres en fin de période de 
subventionnement pour éviter une trop forte hausse de loyer à ce moment-là. Ce 
système n’avait de sens que lorsque le taux hypothécaire de référence variait peu 
ou augmentait mais non s’il baissait de 5% à 1,75% en moins de 20 ans. 

La chambre administrative a considéré que le fait de vouloir maintenir des 
avantages aux bailleurs de logements à loyer modéré pour inciter la construction de 
logements sociaux en admettant un rendement des fonds propres supérieur à celui 
autorisé pour les loyers privés, ne saurait se faire par simple report des charges sur 
le loyer payé par les locataires mais bien par le biais des mécanismes prévus par la 
loi ou la pratique administrative dont le subventionnement. L’application conjointe 

- 19/25 - 

A/1918/2024 

des mécanismes de la LGL et de la limite fixée par l’art. 269 CO impliquait que les 
loyers restent en dessous du seuil considéré comme abusif au sens de cette 
disposition pendant toute la période de subventionnement, et cela même si les loyers 
étaient en définitive fixés par des critères propres à la LGL. 

Sur la base de l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_500/2013 précité, la chambre de céans 
a également estimé qu’il ne s’agissait pas d’appliquer sans autre le calcul de 
rendement prévu par l’art. 269 CO mais de transposer le principe du rendement 
excessif contenu dans cette norme aux loyers des logements subventionnés 
(ATA/845/2016 et ATA/847/2016 précités). 

7.10 Pour donner suite à ces arrêts, le Conseil d’État a décidé de maintenir sa 
pratique et d’instituer une commission d’estimation tripartite – regroupant des 
représentants de l’État, des professionnels de l’immobilier et des locataires – 
chargée d’établir à intervalle régulier des recommandations en matière de 
rendement admissible dans les plans financiers des opérations de logements soumis 
entre autres à la LGL (Point de presse du Conseil d’État du 18 février 2015, p. 6 s). 
En effet, après consultation d’experts et des milieux intéressés, le Conseil d’État 
observait que dans le régime contractuel, le rendement admis était basé sur le taux 
hypothécaire de référence de la Banque nationale suisse, qui était conjoncturel 
(à savoir 2% en février 2015). Il ne serait pas envisageable d’ajuster les loyers à une 
valeur précise fixée à court terme, pouvant varier tous les trois mois, comme le taux 
hypothécaire de référence. Les logements soumis au contrôle de l’État retenaient 
ainsi un taux hypothécaire moyen basé sur une observation de longue durée 
(plusieurs décennies), augmenté d’une marge pour absorber l’inflation ainsi qu’une 
juste compensation pour les restrictions objectives à la liberté économique des 
investisseurs dans ce type de logements (en particulier limitation du choix du 
locataire, contrôle régulier des conditions d’exploitation, contraintes financières). 
Il ressortait d’une analyse rétrospective de cas concrets que les loyers moyens en 
régime subventionné étaient 30% moins élevés qu’en régime libre et que des 
locataires avaient économisé plus de CHF 100'000.- pour le logement qu’ils 
occupaient dans le cadre du régime LGL par rapport à ce qu’ils auraient payé dans 
un régime régi par le droit privé (Point de presse du Conseil d’État du 18 février 
2015, p. 6). 

7.11 Dans sa jurisprudence, la chambre administrative a confirmé le mode de 
fixation des taux de rendements selon les critères fixés dans l’ArRPFOL 
(ATA/59/2019 précité consid. 9 et 10). 

7.12 La chambre de céans fait preuve de retenue lorsqu'il s'agit d'examiner la façon 
dont sont traités par une administration spécialisée, en fonction de la loi voire des 
directives existantes, certains frais d'exploitation courants ou extraordinaires ou 
dont elle établit le budget, voire l'état locatif autorisé d'un immeuble. L'office est un 
service spécialisé chargé d’examiner les dossiers relatifs à tous les immeubles 
subventionnés par l'État et, en particulier, d'en mesurer tous les aspects financiers 
et techniques. Cette mission lui offre un champ de comparaison étendu et doit en 

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principe l'amener à établir une pratique uniforme. La chambre de céans ne saurait 
de ce fait substituer son appréciation à celle d'un service spécialisé en ce qui 
concerne les questions techniques. Son contrôle se limite à l'abus ou à l'excès du 
pouvoir d'appréciation (ATA/190/2018 du 27 février 2018 et les références citées). 
Toutefois, afin que ce contrôle puisse être effectué, le locataire puis la chambre de 
céans doivent avoir été mis en mesure de comprendre sur quels éléments 
exactement l’autorité s’est fondée pour arrêter sa décision. 

7.13 En l'espèce, il est vrai que l’ArRPFOL permet d'appliquer un taux de 
rendement pouvant aller jusqu'à 6%, pour autant toutefois que le financement 
comprenne 80% de fonds étrangers et 20% de fonds propres. 

Dans sa réponse au recours, l'intimé a présenté un calcul tenant notamment compte 
de onze contraintes auxquelles il a attribué un coût propre, correspondant à un taux 
de l’état locatif : 

 

Contrôle et orientation sur les coûts de construction et 
d’exploitation  

1% 

Mesures générales sur l’obligation d’entretien des immeubles  0,5% 
Frais d’exploitation examinés dans leur genre et quotité  0,5% 
Travaux importants soumis à approbation  0,5% 
Limitation dans le choix des locataires (taux d’occupation et 
d’effort)  

1% 

Contingent d’attribution étatique  0,5% 
Contrôle de tous les loyers  2% 
Obligation d’annoncer toute économie en cours d’exploitation  0,5% 
Modification de l’état locatif suite à un examen d’office de l’État  0,5% 
Date à laquelle intervient l’État ne porte pas préjudice au locataire 
(mise en réserve)  

1% 

Absence de garantie locative  1% 

 

Selon ses explications, le risque financier est traduit en prime de rendement compte 
tenu de la proportion des fonds propres engagés par le propriétaire. Pour un 
rendement brut de 6% valeur issue de l'analyse d'un échantillon d'immeubles sous 
régime LGL, avec un état locatif de 6% pour un prix de revient de 100, une perte 
de 1% de l'état locatif (0,06) fait passer le rendement net de 4,5%, soit le taux initial 
autorisé à l'accord de principe pour un financement de 100% fonds propres, à 4,4%, 
soit une différence de 0,06 point de pourcent. Partant, une perte de 8% de l'état 
locatif réduit le rendement net de 0,48 point de pourcent, arrondi à 0,5 point de 
pourcent.  

Pour les opérations financées entièrement en fonds propres, une perte de 8% de 
l'état locatif réduit le rendement net de 0,48% (arrondi à 0,5%). Pour les opérations 
financées à 50% de fonds propres, une perte de 8% de l'état locatif réduit le 

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rendement net de 0,96% (arrondi à 1%). Pour les opérations financées à 20% de 
fonds propres, une perte de 8% de l'état locatif réduit le rendement net de 2,40% 
(arrondi à 2,5%).  

La prime de rendement s'ajoute à un demi-point couvrant le risque locatif, de sorte 
que pour les opérations financées entièrement en fonds-propres, la marge totale est 
de 1%. Pour les opérations financées à 50% de fonds propres, la marge totale est de 
1,5% et pour les opérations financées à 20% de fonds propres, la marge totale est 
de 3%.  

Les fonds propres investis sont indexés au jour du calcul à raison de 40% d'entre 
eux au maximum.  

Enfin, il faut comparer le rendement net initial découlant du plan financier définitif 
avec celui obtenu selon cette méthode. Si le rendement net initial, subvention 
déduite, s'avère supérieur à celui constaté au contrôle opéré, l'état locatif agréé est 
réduit à concurrence de la différence constatée.  

En l'occurrence, la recourante ne conteste pas que l'investissement de fonds propres 
est de 43% pour l'opération. Comme vu ci-dessus, l’ArRPFOL fixe trois échelons. 
Un tel investissement, indexation à l'ISPC comprise, autorise un taux de rendement 
compris entre 4,5% et 6%. Pour une opération engageant une proportion 
intermédiaire de fonds propres, entre 20 et 50% de fonds propres, chaque 
augmentation de 1% de fonds propres correspond à un rendement abaissé de 0,05% 
(1,50 [6% - 4,5%] : 30 [50% - 20%] par rapport au plafond de 6%. Par conséquent, 
avec un financement à raison de 43% de fonds propres, le taux de rendement sur 
fonds propres maximal est de 4,85% (6% - [(43% - 20%) x 0,05%]), comme l'a 
correctement fixé l'intimé.  

La recourante perd de vue que dans la mesure où son financement de fonds propres 
est supérieur à 20%, elle ne peut pas revendiquer un taux de rendement admissible 
de 6%. De plus, la directive PA/SI/004.04 précise que les taux fixés par arrêté du 
Conseil d'État le 21 février 2018 sont des maxima. Cela signifie que l'intimé peut 
moduler le taux de rendement admissible s'il demeure dans la fourchette arrêtée 
correspondant au pourcentage du financement en fonds propres. Ainsi, compte tenu 
de ces éléments et dans la mesure où la chambre de céans ne saurait substituer son 
appréciation à celle d'un service spécialisé en ce qui concerne les questions 
techniques, c'est de manière conforme au droit que l'OCLPF a fixé le taux de 
rendement admissible à 4,85%. 

Le grief est mal fondé.  

8. La recourante estime que l'intimé aurait mésusé de son pouvoir d'appréciation en 
majorant seulement d'un demi-point le taux de rendement admissible. Selon elle, le 
taux de rendement admissible aurait dû être majoré de 2% et non de 0,5% dans le 
mesure où le taux hypothécaire de référence est de 1,75% depuis le 2 décembre 
2023. 

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8.1 Dans le cadre de la méthode du rendement net (art. 269 CO), le loyer admissible 
est calculé en additionnant le rendement des fonds propres aux charges 
immobilières (soit les intérêts hypothécaires, les frais d'entretien et les frais 
d'exploitation effectifs) (arrêts du Tribunal fédéral 4A_288/2020 du 13 janvier 2021 
consid. 5.1 et 4A_239/2018 du 19 février 2019 consid. 5.2.2). Le rendement des 
fonds propres correspond aux fonds propres investis, multipliés par le taux 
hypothécaire de référence auquel on ajoute un supplément. Ce supplément a été 
pendant longtemps de 0,5% jusqu'à ce que le Tribunal fédéral le porte à 2% en 2020, 
tant que le taux hypothécaire de référence est inférieur ou égal à 2% (ATF 147 III 14 
consid. 8.4). 

8.2 Comme l’a cependant rappelé le Tribunal fédéral, si le loyer d’un immeuble 
subventionné ne doit pas être abusif, il convient de prendre en compte dans 
l’examen de l’existence ou non d’un rendement excessif les circonstances 
pertinentes ainsi que les événements survenus pendant la période de contrôle des 
loyers (arrêt du Tribunal fédéral 1C_500/2013 précité consid. 3.2.2 et 3.3.). Il ne 
s’agit donc pas d’appliquer sans autre le calcul de rendement prévu par l’art. 269 
CO mais de transposer le principe du rendement excessif contenu dans cette norme 
aux loyers des logements subventionnés. 

Or, comme il ressort de la réponse de l'intimé du 8 juillet 2024, les 
recommandations de la commission consultative tripartite ont validé une durée de 
lissage du taux hypothécaire de référence de 20 ans. Le taux hypothécaire moyen 
ou lissé sur 20 ans à fin 2017 a donc été arrêté à 3,04%. Ainsi, dans la mesure où le 
taux de référence lissé (3,04%) est supérieur à 2%, la jurisprudence invoquée par la 
recourante ne trouverait en toute hypothèse pas application en l'espèce et son 
argumentation tombe à faux.  

Le grief est infondé. 

9. La recourante se plaint que l'intimé a abusé de son pouvoir d'appréciation en 
pondérant arbitrairement les prestations étatiques en proportion des locataires.  

9.1 L'art. 23B al. 1 LGL prévoit que le Conseil d'État autorise, pour les immeubles 
de la catégorie 4 (HM), une subvention personnalisée au logement aux locataires 
respectant les conditions fixées à l’art. 30 LGL, pour une durée ne pouvant excéder 
25 ans, à compter de la mise en exploitation de l’immeuble. 

Dans les immeubles de catégorie 4 (HM), les 60% au moins des logements sont 
destinés, lors de la première location, à des locataires pouvant bénéficier d’une 
subvention personnalisée au sens de l’art. 30A LGL; en cas de relocation, la priorité 
doit être donnée à un locataire respectant les conditions fixées à l’art. 30A LGL, si 
les 60% au moins des logements ne sont plus occupés par des locataires bénéficiant 
d’une subvention personnalisée (art. 30 al. 1 2e phr. LGL).  

9.2 En l'occurrence, si la subvention à la pierre est acquittée en main directe des 
propriétaires d'immeubles de catégories HBM ou HLM et qu'elle permet de réduire 
les loyers de l'ensemble des locataires dans la même proportion, il en va autrement 

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des immeubles de catégorie 4 (HM) puisque ceux-ci abritent des logements avec 
subvention proportionnelle aux revenus des locataires et des logements sans 
subvention (art. 16 al. 1 let. d LGL).  

Au vu du régime particulier découlant de cette catégorie d'immeuble, il convient, 
comme l'a fait l'autorité intimée, de pondérer le montant global des subventions 
personnalisées versées par le pourcentage de locataires en ayant bénéficié, étant 
rappelé que la chambre administrative ne peut pas substituer son appréciation à celle 
d'un service spécialisé en ce qui concerne les questions techniques.  

Ainsi, en 2021, l'OCLPF a versé au titre de la subvention personnalisée un montant 
de CHF 23'873.85, de CHF 22'067.15 en 2022 et de CHF 16'153.30 en 2023. En 
tenant compte des locataires ayant perçu une telle subvention pour l'année en 
question (35,71% en 2021 et 2022 et 28,57% en 2023), la moyenne des subventions 
pondérées versées est de CHF 7'008.-. 

Le calcul est le suivant : 

[(CHF 23'873.85 x 35,71%) + (CHF 22'067.15 x 35,71%) + (CHF 16'153.30 x 
28,57%)] : 3 = CHF 7'008.-. 

Ce montant est à soustraire du revenu net initial (CHF 176'400.- - CHF 7'008.- = 
CHF 169'392.-) en vue de le comparer avec celui admissible, déterminé selon le 
taux de rendement maximal selon l'ArRPFOL et la proportion de fonds investis 
(CHF 162'180.-). Il en découle que le revenu net actuel des loyers, subvention 
pondérée déduite, correspond à CHF 169'392.- et s'avère ainsi supérieur au revenu 
maximum admissible, soit CHF 162'180.- (- CHF 7'212.-).  

Le grief est mal fondé.  

Au vu de ce qui précède, l'OCLPF a, sans violer la loi ni commettre d’abus de son 
pouvoir d’appréciation, modifié l'état locatif maximum autorisé, dès le 1er janvier 
2024, le fixant à CHF 406'320.- (CHF 413'532.- - CHF 7'212.-). 

Mal fondé, le recours sera ainsi rejeté. 

10. Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la 
recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne 
sera allouée (art. 87 al. 2 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

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déclare recevable le recours interjeté le 5 juin 2024 par A______ contre la décision sur 
réclamation de l'office cantonal du logement et de la planification foncière du 6 mai 2024 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______ ; 

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent 
sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit 
public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve 
et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal 
fédéral suisse, av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie 
électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession 
des recourants, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Pascal PÉTROZ, avocat de la recourante, à l'office 
cantonal du logement et de la planification foncière ainsi qu'à B______. 

Siégeant : Florence KRAUSKOPF, présidente, Jean-Marc VERNIORY, Claudio 
MASCOTTO, juges. 

 

 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

S. HÜSLER ENZ 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. KRAUSKOPF 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 

 la greffière : 
 
 
 
 

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