# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 93ad864e-fdb7-564a-82d0-dad3a2ecb5a1
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-04-25
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 25.04.2024  VB.2023.00218
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2023-00218_2024-04-25.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2023.00218	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 25.04.2024
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 31.01.2025 abgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Abgaberecht ohne Steuern
	Betreff: 

	Gebühren

	
Gebühren.

[Baubewilligungs- und Kontrollgebühren sowie Abwasseranschlussgebühr.]

Beschwerdelegitimation der Empa (E. 2). Beschwerdelegitimation der Stadt Dübendorf; diese ist jedenfalls gestützt auf § 49 i.V.m. § 21 Abs. 2 lit. b VRG zu bejahen, verfügt die Stadt Dübendorf doch über Gemeindeautonomie, was die Bemessung von Baubewilligungsgebühren betrifft (E. 3). Das Baurekursgericht ist zu Recht zum Schluss gelangt, dass der Stadtrat Dübendorf die Baubewilligungs- und Kontrollgebühr im Rahmen des Wiedererwägungsbeschlusses materiell überprüft hat, ohne dass er sich dabei auf eine blosse Wiederholung des Inhalts der Ursprungsverfügung beschränkt hätte. Damit hat der Stadtrat den Rechtsmittelweg ein zweites Mal eröffnet, sodass nicht zu beanstanden ist, dass das Baurekursgericht uneingeschränkt auf den Rekurs der Empa eingetreten ist (E. 4). Grundsätze der Rechtsprechung zur Bemessung von Baubewilligungsgebühren (E. 5.6). Dem Gemeinwesen ist es nicht verwehrt, mit Baubewilligungsgebühren für bedeutende Geschäfte den Ausfall in weniger bedeutsamen Fällen auszugleichen. Das Äquivalenzprinzip setzt einem solchen Ausgleichsziel allerdings dort eine Schranke, wo bei hohen Bausummen ein starres Abstellen auf einen festen Gebührensatz zu einem offensichtlich übersetzten, durch den tatsächlichen Verwaltungsaufwand in keiner Weise mehr zu rechtfertigenden Abgabebetrag führt (E. 5.8). Das vorliegend geplante Gebäudevolumen beträgt ca. 110'000 m3 und ist somit gut 18-mal höher als das Volumen von 6'000 m3, ab dem gemäss dem Gebührenreglement der Stadt Dübendorf der tiefste Tarif anwendbar ist. Der Schluss des Baurekursgerichts, wonach der Aufwand für die Prüfung des Baugesuchs beim vorliegenden Gebäude nicht 18-mal grösser sei als z.B. bei einem 6'000 m3 grossen Mehrfamilienhaus, sondern erheblich tiefer liege, erweist sich grundsätzlich als nachvollziehbar: Erstens erscheint es angesichts des ausserordentlich grossen Volumens des vorliegenden Bauprojekts plausibel, dass ein starres Abstellen auf einen festen, bereits ab einem Bruchteil dieses Volumens linear verlaufenden Gebührensatz ohne Obergrenze zu einer Abgabe führt, die nicht mehr in einem sachlichen Verhältnis zum tatsächlichen Verwaltungsaufwand steht. Zweitens darf vermutet werden, dass die Unterlagen eines derart grossen Bauvorhabens professionell aufbereitet wurden, was den Prüfungsaufwand mindert. Drittens ist die Komplexität des Neubauprojekts bzw. der Prüfungsaufwand auch insoweit zu relativieren, als 45 % des gesamten Bauvolumens den Bau eines Parkhauses betreffen (E. 5.8.1). Dafür, dass die von der Stadt Dübendorf erhobene Bewilligungsgebühr massiv höher ist als der Verwaltungsaufwand, spricht sodann auch der Umstand, dass der minimale Regeltarif in der Gemeinde Dübendorf erheblich höher ist als in anderen grossen Gemeinden des Kantons Zürich, die den Tarif nach dem Gebäudevolumen bemessen (E. 5.8.2). Die Unrechtmässigkeit der vorinstanzlichen Gebührenreduktion lässt sich auch nicht aus dem Umstand ableiten, dass die auferlegte Baubewilligungsgebühr 4,68 Promille der Baukosten entspricht. Im Gegenteil erscheint dieser Anteil vor dem Hintergrund der Rechtsprechung als hoch (E. 5.8.3). Die Vorinstanz ist zu Recht zum Schluss gelangt, dass es nicht mehr im Ermessen der Stadt Dübendorf lag, die Baubewilligungsgebühr nach dem Regeltarif zu bemessen. Vielmehr hätte die Stadt Dübendorf gestützt auf das Äquivalenzprinzip bzw. das Gebührenreglement eine Gebührenreduktion vornehmen müssen (E. 5.8.5). Grundsätze der Rechtsprechung zur Bemessung von Abwasseranschlussgebühren. Es ist zulässig, auf das Gebäudevolumen abzustellen. Sodann ist zu beachten, dass nicht die effektive Nutzung massgeblich ist, sondern diejenige, die durch den Anschluss ermöglicht wird, und zwar auf Spitzenwerte ausgelegt. Mitberücksichtigt werden darf auch eine potenzielle zukünftige Nutzung (E. 6.8). Der Schluss der Vorinstanz, wonach das potenzielle Abwasserbelastungsvolumen des Parkhauses – unter Berücksichtigung von möglichen Nutzungsänderungen – nicht als "ausserordentlich niedrig" bezeichnet werden kann, ist nachvollziehbar. Demnach hat die Stadt Dübendorf das Äquivalenzprinzip nicht verletzt, indem sie die Abwasseranschlussgebühr der Empa für das geplante Parkhaus gestützt auf den Regeltarif bemessen hat bzw. indem sie darauf verzichtet hat, die Gebühr aufgrund der Härtefallklausel zu reduzieren (E. 6.9.5). Dies gilt umso mehr, als die Stadt Dübendorf selbst dann keine Gebührennachzahlung verlangen dürfte, wenn an der Stelle des geplanten Parkhauses dereinst ein volumengleicher Ersatzneubau erstellt würde (E. 6.9.6).

Abweisung der (vereinigten) Beschwerden.

			 	
				Stichworte:
	
						ABWASSER
ABWASSERANSCHLUSSGEBÜHR
ANSCHLUSSGEBÜHR
ÄQUIVALENZPRINZIP
BAUBEWILLIGUNGSGEBÜHR
BESCHWERDELEGITIMATION
GEBÄUDEVOLUMEN
GEBÜHREN
GEBÜHRENTARIF
GEMEINDEAUTONOMIE
GEMEINDELEGITIMATION
KONTROLLGEBÜHR
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
ÖFFENTLICH-RECHTLICHE ANSTALT
PARKHAUS
PRÄJUDIZIELLE WIRKUNG
VERWALTUNGSAUFWAND
WIEDERERWÄGUNG

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 50 Abs. I BV
§ 21 Abs. II lit. a VRG
§ 21 Abs. II lit. b VRG
§ 21 Abs. II lit. c VRG
§ 49 VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 2
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2023.00218

VB.2023.00219

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 25. April 2024

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Ersatzrichter Kaspar Plüss, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

VB.2023.00218 (I)

VB.2023.00219 (II)                                 In Sachen

 

 

 

Stadt
Dübendorf, vertreten durch den Stadtrat Dübendorf, dieser vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin
(I) und

            Beschwerdegegnerin
(II),

 

gegen

 

Empa
Materials Science & Technology, vertreten durch RA B, 

Beschwerdegegnerin
(I) und

Beschwerdeführerin
(II), 

 

 

betreffend Gebühren,

hat sich ergeben: 

I.  

Am 11. Februar 2021 erteilte der Stadtrat Dübendorf
der Empa – unter Auflage von Nebenbestimmungen – die baurechtliche Bewilligung
für den Abbruch diverser Gebäude und den Neubau eines Laborgebäudes, eines
Multifunktionsgebäudes sowie eines Parkhauses (Forschungscampus Empa, 1. Etappe)
auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01. Der Stadtrat auferlegte der Empa
Baubewilligungsgebühren in Höhe von Fr. 187'145.70 [recte: Fr. 187'154.70]
(Dispositivziffer 4) sowie Kontrollgebühren für den Rohbau und für die
Schlussabnahme in Höhe von Fr. 187'154.70 (Dispositivziffer 6).
Ferner erhob der Stadtrat von der Empa eine Abwasseranschlussgebühr in Höhe von
Fr. 1'125'716.50, wobei er festhielt, eine allfällige Reduktion dieser
Gebühr aufgrund der Versickerung werde im Zusammenhang mit der noch zu
erteilenden Abwasseranschlussbewilligung berücksichtigt (Dispositivziffer 5).

Mit Eingaben vom 23. März 2021 und vom 25. Juni
2021 ersuchte die Empa den Stadtrat darum, die am 11. Februar 2021
erhobenen Gebühren im Rahmen einer Wiedererwägung substanziell bzw. um zwei
Drittel zu reduzieren. Daraufhin beschloss der Stadtrat
am 28. Oktober 2021, die Baubewilligungsgebühr und die Kontrollgebühr
würden im Sinn der Erwägungen nicht reduziert. Die Abwasseranschlussgebühr
von Fr. 1'125'716.50 werde um Fr. 325'384.20 reduziert (Dispositivziffer 2).
Zur Begründung von Dispositivziffer 2 wurde ausgeführt, die
Abwasseranschlussgebühr sei – wie bereits im Beschluss vom 11. Februar
2021 in Aussicht gestellt worden sei – um 30 % bzw. um Fr. 337'714.95
zu reduzieren. Gleichzeitig sei die Gebühr aufgrund eines versehentlich nicht
berücksichtigten Nebengebäudes um Fr. 12'330.75 zu erhöhen. 

II.  

Am 2. Dezember 2021 erhob die Empa beim
Baurekursgericht Rekurs gegen den Beschluss des Stadtrats vom 28. Oktober
2021. Sie beantragte eine Reduktion der Baubewilligungs- und der
Baukontrollgebühr auf je höchstens Fr. 62'385.- (total: Fr. 124'770.-)
sowie der Abwasseranschlussgebühr auf höchstens Fr. 375'239.-. 

Am 8. März 2023 hiess das Baurekursgericht den Rekurs
teilweise gut. Das Gericht hob Dispositivziffer 1 des Beschlusses des
Stadtrats Dübendorf vom 28. Oktober 2021 auf und setzte die
Baubewilligungsgebühr einschliesslich der Kontrollgebühren neu auf Fr. 124'770.-
fest. Im Übrigen wies es den Rekurs ab (Dispositivziffer I). Die
Verfahrenskosten von Fr. 22'120.- auferlegte das Baurekursgericht zu drei
Vierteln der Empa und zu einem Viertel dem Stadtrat Dübendorf (Dispositivziffer II).
Umtriebsentschädigungen sprach es keine zu (Dispositivziffer III).

III.  

A. Am 24. April
2023 erhob die Stadt Dübendorf beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den
Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. März 2023. Sie beantragte, der
angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben, als das Baurekursgericht den
Rekurs der Empa gutgeheissen habe, sodass der Stadtratsentscheid vom 28. Oktober
2021 vollumfänglich zu bestätigen sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
(im Rekurs- und im Beschwerdeverfahren) zulasten der Empa. Das
Verwaltungsgericht wies der Beschwerde der Stadt Dübendorf die Geschäftsnummer
VB.2023.00218 zu.

B. Auch
die Empa erhob – ebenfalls am 24. April 2023 – beim Verwaltungsgericht
Beschwerde gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. März 2023. Sie
beantragte, der Rekursentscheid sei aufzuheben, soweit die vom Baurekursgericht
festgesetzte Abwasseranschlussgebühr das Parkhaus betreffe. Die für das
Parkhaus erhobene Abwasseranschlussgebühr sei um zwei Drittel bzw. um Fr. 242'233.90
zu reduzieren, sodass die Abwasseranschlussgebühr für das gesamte Bauprojekt
auf Fr. 558'098.40 festzusetzen sei. Eventualiter sei die Sache an den
Stadtrat Dübendorf zurückzuweisen, um die Abwasseranschlussgebühr für das
Parkhaus neu zu beurteilen. Die Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. 7,7 %
MWST) für das Rekurs- und für das Beschwerdeverfahren habe der Stadtrat
Dübendorf zu tragen. Das Verwaltungsgericht wies der Beschwerde der Empa die
Geschäftsnummer VB.2023.00219 zu.

C. Mit
Präsidialverfügung vom 25. April 2023 vereinigte das Verwaltungsgericht
die beiden Beschwerdeverfahren VB.2023.00218 und VB.2023.00219 unter der
Geschäftsnummer VB.2023.00218. 

D. Das
Baurekursgericht beantragte am 17. Mai 2023 ohne weitere Bemerkungen die
Abweisung der beiden Beschwerden. 

E. Mit
Beschwerdeantwort vom 25. Mai 2023 beantragte die Stadt Dübendorf die
Abweisung der Beschwerde der Empa, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Empa. Die Empa beantragte im Rahmen ihrer
Beschwerdeantwort vom 30. Mai 2023, die Beschwerde der Stadt Dübendorf sei
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Dübendorf.

F. Im
Rahmen des weiteren Schriftenwechsels hielten die Parteien an ihren Anträgen
fest (Stadt Dübendorf: Replik vom 6. Juli 2023 und Duplik vom 25. August
2023; Empa: Replik vom 14. Juli 2023, Duplik vom 25. August 2023 und
Stellungnahme vom 8. September 2023). 

Die Kammer erwägt:

1.
Zuständigkeit

Das Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 Abs. 1
in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für
die Behandlung der Beschwerden zuständig. Mit Blick auf den Fr. 20'000.-
übersteigenden Streitwert ist die Sache von der Kammer zu entscheiden (§ 38
Abs. 1 i. V. m. § 38b Abs. 1
lit. c e contrario VRG).

2.
Legitimation der Empa

Bei der Empa handelt es sich um eine autonome öffentlich-rechtliche
Anstalt des Bundes, die mit der geplanten Erstellung eines Forschungscampus
eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt (vgl. Art. 21 des ETH-Gesetzes vom 4. Oktober
1991 [SR 414.110] i. V. m. Art. 3 der
Verordnung des ETH-Rates vom 13. November 2003 über die
Forschungsanstalten des ETH-Bereichs [SR 414.161]). Als Trägerin
öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit ist die Empa
beschwerdeberechtigt, wenn sie durch eine Anordnung wie eine Privatperson
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat (§ 49 i. V. m. § 21 Abs. 2
lit. a VRG). Im vorliegenden Fall wehrt sich die Empa gegen die Höhe der
Abwasseranschlussgebühren, die ihr die Stadt Dübendorf im Rahmen eines
Baubewilligungsverfahrens auferlegt hatte, sodass sie wie eine private
Gebührenschuldnerin berührt ist (vgl. BGE 132 I 140 E. 1.3.3; BGr,
9. März 2021, 2C_1001/2020, E 1.2; Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 103). Ausserdem
hat sie ein schutzwürdiges Interesse an der von ihr beantragten Reduktion der
Abwasseranschlussgebühr. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde der Empa einzutreten. 

3.
Legitimation der Stadt Dübendorf

3.1 Gemeinden
sind unter anderem dann beschwerdeberechtigt, wenn sie die Verletzung von
Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt, oder
wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen
Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen
Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (§ 49 i. V. m. § 21 Abs. 2 lit. b und c
VRG). 

3.2 Was den
Legitimationsgrund gemäss § 49 i. V. m.
§ 21 Abs. 2 lit. c VRG betrifft, ist aufgrund von Art. 111
Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG;
SR 173.110) auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 89 BGG
zu beachten. Demnach ist die Legitimation einer Gemeinde zu bejahen, wenn sie
in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen
Aufgabe bzw. in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen
betroffen ist. Eine solche Betroffenheit wird in der Regel im Bereich der Sozialhilfe
sowie beim interkommunalen Finanzausgleich und ähnlichen Regelungen anerkannt.
Gleiches gilt auch, wenn die streitigen finanziellen Leistungen eine
beträchtliche Höhe erreichen und die Beantwortung der Streitfrage eine über den
Einzelfall hinausgehende präjudizielle Wirkung für die öffentliche
Aufgabenerfüllung mit insgesamt wesentlicher finanzieller Belastung hat, nicht
aber dann, wenn es bloss um eine einzelfallbezogene Beurteilung ohne
Grundsatzfragen geht (BGr, 21. September 2021, 2C_344/2021, E. 1.2.2,
mit Hinweis auf BGE 141 II 161 E. 2.3). Unter diesen Voraussetzungen kommt
grundsätzlich auch die Legitimation einer Gemeinde in ihrer Eigenschaft als
Gläubigerin von Kausalabgabe infrage. Die Legitimation setzt jedoch voraus,
dass die Streitigkeit eine präjudizielle Wirkung oder sonst eine besondere
Tragweite aufweist (BGr, 21. September 2021, 2C_344/2021, E. 1.3).
Das Bundesgericht verneinte die Legitimation in einem Fall, in dem eine
Gemeinde einen Anspruch auf Wasseranschlussgebühren in Höhe von Fr. 158'691.-
geltend gemacht hatte. Zur Begründung führte das Gericht zum einen aus, dass
die Gemeinde nicht vorgebracht hatte, dass die streitige Gebühr im Lichte des
Gemeindebudgets eine beträchtliche Höhe erreiche. Zum anderen sei die
Verordnung, auf die sich die umstrittene Praxis gestützt habe, nicht mehr in
Kraft, weshalb die Beurteilung dieser Praxis ohne präjudizielle Wirkung für die
künftige Gebührenerhebung wäre (BGr, 21. September 2021, 2C_344/2021, E. 1.3.1). 

3.3 Im
vorliegenden Fall macht die Stadt Dübendorf geltend, der angefochtene Entscheid
des Baurekursgerichts stelle die städtische Gebührenerhebung gestützt auf das
kommunale Gebührenreglement bei Grossbauprojekten grundsätzlich infrage. Da in
der Stadt regelmässig grössere Bauprojekte realisiert würden, hätte der
Entscheid einschneidende Konsequenzen für den Gemeindehaushalt: Eine tragende
Stütze der Einnahmen würde entfallen und müsste durch zusätzliche
Steuereinnahmen kompensiert werden. 

3.4 Mit diesen
Ausführungen hat die Stadt Dübendorf zwar nicht ziffernmässig dargelegt, welche
Auswirkungen der Entscheid des Baurekursgerichts auf den Finanzhaushalt der
Gemeinde hätte. Es erscheint indessen glaubhaft, dass der Entscheid nicht
lediglich finanzielle Auswirkungen im Einzelfall hätte, sondern zur Folge haben
könnte, dass die Stadt auch in künftigen Baubewilligungsverfahren, die
grossvolumige Bauprojekte betreffen, wesentlich geringere Baubewilligungs- und
Kontrollgebühren erheben dürfte, als gestützt auf die bisherige Auslegung des
kommunalen Gebührenreglements erhoben wurden. Hinzu kommt, dass die
verwaltungsgerichtliche Beurteilung der bisherigen Praxis präjudizielle Wirkung
auf die künftige Gebührenerhebung entfalten könnte, da das Gebührenreglement,
auf dem die Berechnung der umstrittenen Baubewilligungs- und Kontrollgebühr
beruht, weiterhin in Kraft ist – anders als es im vorerwähnten
Bundesgerichtsurteil 2C_344/2021 der Fall war. Berücksichtigt man schliesslich,
dass das Verwaltungsgericht in einem 2014 ergangenen Urteil bereits bei einem
Streitwert von Fr. 25'000.- – freilich in einer etwas kleineren Gemeinde –
davon ausgegangen ist, dass aufgrund der präjudiziellen Bedeutung des
betreffenden Falls ein wesentlicher Eingriff in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen
der Gemeinde vorliege (VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00393, E. 1.2),
so spricht dies dafür, auch im vorliegenden Fall von einem solchen Eingriff
auszugehen. 

3.5 Die Frage,
ob die Beschwerdelegitimation der Stadt Dübendorf gestützt auf § 49 i. V. m. § 21 Abs. 2 lit. c VRG
zu bejahen ist, kann im vorliegenden Fall aber letztlich offenbleiben, da die
Stadt Dübendorf ohnehin aufgrund von § 49 i. V. m.
§ 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde berechtigt ist, wie im
Folgenden dargelegt wird. 

3.6 Die
Beschwerdelegitimation gestützt auf § 49 i. V. m.
§ 21 Abs. 2 lit. b VRG ist u. a. dann zu bejahen, wenn sich eine Gemeinde auf
die Verletzung der Gemeindeautonomie i. S. v.
Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV;
SR 101) zu berufen vermag. Demnach ist zu prüfen, ob die Zürcher Gemeinden
über Gemeindeautonomie verfügen, wenn sie im Zusammenhang mit
Baubewilligungsverfahren Kausalabgaben erheben. Für die Bejahung der
Gemeindeautonomie spricht, dass keine kantonalrechtlichen Vorgaben bestehen,
die die Autonomie der Gemeinden bei der Bemessung von
baubewilligungsrechtlichen Kausalabgaben beschränken würden (vgl. BGr, 27. Februar
2007, 2P.286/2006, E. 2.5). Die kantonale Verordnung über die Gebühren der
Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966 (VOGG), die in lit. E
entsprechende Bemessungsvorschriften für die Gemeinden enthalten hatte, ist mit
dem Inkrafttreten des totalrevidierten Gemeindegesetzes am 1. Januar 2018
aufgehoben worden (vgl. Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,
6. A., Wädenswil 2019, S. 444). Gemäss der Rechtsprechung
verfügen die Gemeinden im Zusammenhang mit der Erhebung von
Baubewilligungsgebühren über ein beachtliches Ermessen (vgl. die in E. 5.6
zitierten Urteile). Das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip schränken die
kommunale Autonomie bei der Gebührenerhebung nicht generell ein, sondern nur
dann, wenn sie als Surrogat für eine formellgesetzliche Grundlage fungieren
(vgl. BGr, 22. Juni 2023, 9C_633/2022, E. 3.5, zur BGE-Publikation
vorgesehen). 

3.7 Da die
Stadt Dübendorf somit über Gemeindeautonomie verfügt, was die Bemessung von
Baubewilligungsgebühren betrifft, ist sie als beschwerdeberechtigt zu erachten.
Ob die Vorinstanz die Gemeindeautonomie der Stadt verletzt hat, indem sie eine
Korrektur der von der Gemeinde festgesetzten Gebühr vorgenommen hat, ist im
Rahmen der materiellen Ausführungen zu prüfen. 

3.8 Die
weiteren Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, sodass auf die Beschwerde der
Stadt Dübendorf einzutreten ist.

4.
Eintreten des Baurekursgerichts

4.1 Die Stadt
Dübendorf macht geltend, das Baurekursgericht hätte in Bezug auf die
Baubewilligungs- und Kontrollgebühren nicht auf den Rekurs der Empa eintreten
dürfen. Diese Gebühren seien im Rahmen des Stadtratsbeschlusses vom
11. Februar 2021 festgesetzt worden und hernach mangels Anfechtung in
Rechtskraft erwachsen. Im Rahmen des Wiedererwägungsbeschlusses des Stadtrats
vom 28. Oktober 2021 seien die Baubewilligungs- und Kontrollgebühren nicht
verändert worden, was einem diesbezüglichen Nichteintretensentscheid
entspreche. Da keine erneute materielle Prüfung der Baubewilligungs- und
Kontrollgebühr vorgenommen worden sei, habe der Wiedererwägungsentscheid keinen
nochmaligen Rechtsschutz eröffnet. Da das Baurekursgericht demnach zu Unrecht
auf den Rekurs eingetreten sei, erweise sich die im Rekursentscheid erfolgte
Reduktion der Baubewilligungs- und Kontrollgebühr als unrechtmässig. Bereits
aus diesem Grund sei die Beschwerde gutzuheissen bzw. sei die Baubewilligungs-
und Kontrollgebühr auf den ursprünglichen – am 11. Februar 2021
beschlossenen – Betrag festzusetzen. 

4.2 Gemäss
Lehre und Rechtsprechung steht das ordentliche Rechtsmittel offen, wenn eine
Behörde aufgrund eines Wiedererwägungsgesuchs eine neue Sachverfügung erlässt.
Das gilt auch dann, wenn aufgrund einer erneuten materiellen Prüfung an der
früheren Verfügung festgehalten wird (VGr, 23. März 2000, VB.1999.00394,
E. 3b [= RB 2000 Nr. 6]; 25. August 2010, VB.2010.00394, E. 1.2;
Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d, Rz. 21). Keine materielle
Neubeurteilung liegt dagegen vor, wenn die Verwaltung bloss die für die
frühere, formell rechtskräftig gewordene Verfügung ausschlaggebend gewesenen
Gründe wiederholt und unter Hinweis darauf darlegt, weshalb auf das
Wiedererwägungsgesuch nicht eingetreten werden kann (BGE 117 V 8 E. 2b/aa;
BGr, 7. Mai 2008, 9C_505/2007, E. 1.3.3). Sobald die Behörde ein
Gesuch – und sei es auch nur hilfsweise – aus materiell-rechtlichen
Überlegungen verwirft, öffnet sie den Weg für eine inhaltliche Kontrolle durch
die übergeordnete Instanz (Martin Tanner, Wiedererwägung, Zürich/Basel/Genf
2021, Rz. 478). 

4.3 Vor dem
Hintergrund dieser Rechtslage kann der Argumentation der Stadt Dübendorf nicht
gefolgt werden: Der Stadtrat Dübendorf hielt in Dispositivziffer 1 des
Wiedererwägungsbeschlusses vom 28. Oktober 2021 ausdrücklich fest, die
Baubewilligungsgebühr und die Kontrollgebühr würden "im Sinne der
Erwägungen nicht reduziert". Bereits diese Formulierung deutet darauf hin,
dass es sich um eine materielle (Neu-)Beurteilung der Baubewilligungs-
und Kontrollgebühr handelt. Die Erwägungen des Wiedererwägungsbeschlusses
enthalten zwar eingangs einige allgemeine Ausführungen zur Thematik des
Nichteintretens. Doch im Anschluss an diese Ausführungen wird in Bezug auf den
konkreten Fall auf detaillierte Weise begründet, wie und gestützt auf welche
Rechtsgrundlagen die Baubewilligungs- und Kontrollgebühr im konkreten Fall
bemessen wurde. Dabei handelte es sich nicht etwa um eine blosse Wiederholung
von Argumenten, die bereits im ursprünglichen Entscheid des Stadtrats enthalten
gewesen wären: Im Beschluss vom 11. Februar 2021 waren die
Baubewilligungs- und Kontrollgebühr lediglich im Rahmen des Dispositivs
festgesetzt worden, ohne dass die Gebührenhöhe in den Erwägungen hergeleitet
oder begründet worden wäre. Auf S. 3 des Wiedererwägungsbeschlusses hielt
der Stadtrat Dübendorf schliesslich fest, dass das Gesuch um Reduktion der
Baubewilligungsgebühr abgelehnt werde, weil die Beurteilung des Bauvorhabens
aufgrund seiner Natur mit sehr hohen Aufwänden in baurechtlicher und vor allem
feuerpolizeilicher Hinsicht verbunden gewesen sei. Die Kontrollgebühr werde
gemäss der einschlägigen Gebührenverordnung pauschal in Relation zur
Baubewilligungsgebühr erhoben. 

4.4 Vor diesem
Hintergrund ist das Baurekursgericht zu Recht zum Schluss gelangt, dass der
Stadtrat die Baubewilligungs- und Kontrollgebühr im Rahmen des
Wiedererwägungsbeschlusses von 28. Oktober 2021 materiell überprüft hat,
ohne dass er sich dabei auf eine blosse Wiederholung des Inhalts der
Ursprungsverfügung vom 11. Februar 2021 beschränkt hätte. Damit hat der
Stadtrat Dübendorf den Rechtsmittelweg ein zweites Mal eröffnet, sodass nicht
zu beanstanden ist, dass das Baurekursgericht uneingeschränkt auf den Rekurs
der Empa eingetreten ist. 

4.5 Die
Beschwerde der Stadt Dübendorf erweist sich in diesem Punkt als unbegründet. 

5.
Baubewilligungs- und Kontrollgebühr

5.1 Die Stadt
Dübendorf macht geltend, das Baurekursgericht habe die Baubewilligungs- und
Kontrollgebühren von Fr. 374'309.40 (= 2 x Fr. 187'154.70), die sie
der Empa auferlegt habe, zu Unrecht um 2/3 bzw. auf Fr. 124'770.- (= 2 x
Fr. 62'385.-) gekürzt. 

5.2 Gemäss
Ziff. 9.1.3.2 des allgemeinen Gebührenreglements der Stadt Dübendorf vom
1. Januar 2020 (Gebührenreglement, im Folgenden: GebR) werden
bewilligungspflichtige Bauvorhaben grundsätzlich gemäss den nachfolgenden
Ansätzen berechnet (Gebühr nach m3; SIA 416 / pro m3): a.
bis 320 m3: Fr. 1'600.- (Mindestansatz); b. bis 1'000 m3:
Fr. 4.80; c bis 2'000 m3: Fr. 4.60.; d. bis 3'000 m3:
Fr. 4.-; e. bis 4'000 m3: Fr. 2.90; f. bis 5'000 m3:
Fr. 2.40; g. bis 6'000 m3: Fr. 2.10; h. über 6'000 m3:
Fr. 1.70. Die Baubewilligungsgebühr hat das Äquivalenz- und
Kostendeckungsprinzip zu beachten. Sofern die Baubewilligungsgebühr nach den
vorstehenden Berechnungsmethoden gegen das Äquivalenzprinzip verstösst, ist sie
in begründeten Einzelfällen entsprechend zu reduzieren (Ziff. 9.1.4.9
GebR). Für reguläre bau- und feuerpolizeiliche Kontrollen, Abnahmen und
Auflagenbereinigungen (erste Bauphase bis und mit Stand Rohbau/Aufrichte,
zweite Phase bis Schlussabnahme, einschliesslich Bezug) werden bei allen
Verfahren anteilmässig pro Phase zusätzlich je 50 % der
Baubewilligungsgebühr als pauschale Gebühr erhoben (Ziff. 9.1.5.1 GebR). 

5.3 Die Stadt
Dübendorf hat die vorliegend umstrittenen Gebühren in der Verfügung vom
11. Februar 2021 wie folgt berechnet: Ausgehend von einem Gebäudevolumen
von 110'091 m3 wendete sie den Satz von Fr. 1.70/m3
an, der gemäss Ziff. 9.1.3.2 GebR ab einem Volumen von 6'000 m3 gilt,
sodass eine Baubewilligungsgebühr von Fr. 187'145.70 [recte: Fr. 187'154.70]
resultierte. Der gleiche Betrag – Fr. 187'154.70 – wurde gestützt auf
Ziff. 9.1.5.1 GebR als Kontrollgebühr erhoben (je Fr. 93'577.35 für
den Rohbau und für die Schlussabnahme; Dispositivziffer 6). Insgesamt
setzte die Stadt damit Baubewilligungs- und Kontrollgebühren in Höhe von Fr. 374'309.40
fest. 

5.4 Das
Baurekursgericht gelangte im angefochtenen Entscheid zum Schluss, dass die
Baubewilligungs- und Kontrollgebühren, die die Stadt Dübendorf festgesetzt
hatte, um 2/3 – auf Fr. 124'770.- [gerundet] – zu reduzieren seien. Zur
Begründung führte das Gericht aus, dass die von der Stadt erhobenen Gebühren
mit dem Äquivalenzprinzip nicht vereinbar seien, weshalb gestützt auf Ziff. 9.1.4.9
GebR eine Herabsetzung vorzunehmen sei. Zu berücksichtigen sei insbesondere,
dass das geplante Gebäudevolumen von 110'091 m3 mehr als 18-mal
höher sei als das Volumen von 6'000 m3, ab dem Ziff. 9.1.3.2
lit. h GebR der tiefste Tarif von Fr. 1.70/m3 gelte. Die
Anwendung dieses Tarifs habe dazu geführt, dass die von der Stadt erhobenen
Gebühren nicht mehr in einem vernünftigen Verhältnis stünden zum Aufwand, der
der Baupolizei und der Feuerpolizei (je etwa zur Hälfte) im Zusammenhang mit
dem Baubewilligungs- und Kontrollverfahren entstanden sei. Da davon auszugehen
sei, dass eine berufserfahrene Fachkraft der Baupolizei ca. Fr. 60.- pro
Stunde verdiene und ein externer feuerpolizeilicher Experte ca. Fr. 175.-
pro Stunde, würden die von der Stadt erhobenen Gebühren von Fr. 374'309.40
ungefähr 74 Arbeitswochen einer Baupolizeifachkraft entsprechen und zusätzlich
25 Arbeitswochen eines externen Feuerpolizeiexperten. Der effektive
Arbeitsaufwand der Bau- und Feuerpolizei habe jedoch nach aller Wahrscheinlichkeit
nur einen Bruchteil davon betragen. Das gelte umso mehr, als das vorliegende
grosse und bedeutsame Bauvorhaben detailliert und professionell vorbereitet
worden sein dürfte. Die umstrittene Baubewilligungs- und Kontrollgebühr sei
entsprechend als exorbitant hoch zu erachten. Reduziere man die Gebühren um 2/3
bzw. auf Fr. 124'770.-, so entspreche der Betrag einem Aufwand der
Baupolizei von 25 Arbeitswochen und der externen Feuerpolizei von 8
Arbeitswochen. Das sei zwar immer noch an der oberen Grenze des als vertretbar
zu erachtenden Aufwands, stehe aber nicht mehr in einem offensichtlichen
Missverhältnis zum Nutzen für die Bauherrschaft und zum Bewilligungsaufwand. 

5.5 Die Stadt
Dübendorf macht vor Verwaltungsgericht geltend, dass das Baurekursgericht die
Baubewilligungsgebühr, die die Stadt von der Empa erhoben habe, nicht hätte
reduzieren dürfen. Es bestehe kein Anlass, den niedrigsten, ab 6'000 m3
geltenden Gebührentarif von Fr. 1.70/m3 (Ziff. 9.1.3.2
lit. h GebR), noch weiter zu reduzieren, wenn das geplante Gebäudevolumen
– wie im vorliegenden Fall (110'091 m3) – sehr viel grösser als
6'000 m3 sei. Die (nicht-lineare) Abstufung in
Ziff. 9.1.3.2 GebR bis zu einem Volumen von 6'000 m3
genüge den Anforderungen des Äquivalenzprinzips. Die fehlende weitere
Tarifabstufung ab einem Volumen von 6'000 m3 widerspiegle den
Umstand, dass der Bewilligungs- und Kontrollaufwand ab einem bestimmten Volumen
nicht mehr stärker abnehme. Vielmehr bestehe ab einem Gebäudevolumen von 6'000 m3
ein lineares Verhältnis zwischen Aufwand und Volumen. Ob eine Korrektur des
Tarifs im Einzelfall gemäss Ziff. 9.1.4.9 GebR erforderlich sei, prüfe die
Stadt Dübendorf praxisgemäss anhand der Baukosten. Dabei stehe der Stadt ein
Ermessen zu. Insbesondere sei es zulässig, mit Gebühren für bedeutsame
Geschäfte den Ausfall in weniger bedeutenden Fällen auszugleichen. Im
vorliegenden Fall belaufe sich die Baubewilligungsgebühr (Fr. 187'154.70)
auf ca. 0,45 % der Baukosten (rund Fr. 40 Mio.), was einem eher
tiefen Anteil entspreche. Die Bewilligungs- und Kontrollgebühren stünden denn
auch in einem vernünftigen Verhältnis zum wirtschaftlichen Nutzen des
Bauvorhabens. Sie seien umso mehr gerechtfertigt, als der Bewilligungs- und
Kontrollaufwand aufgrund der Grösse und Komplexität des geplanten Neubaus enorm
hoch gewesen sei, was sich beispielsweise in den umfangreichen Baugesuchsplänen
und -akten widerspiegle; allein die feuerpolizeiliche Bewilligung umfasse 35 Seiten.
Entsprechend wären die Gebühren denn auch kaum beanstandet worden, wenn das
Bauvorhaben in mehrere Etappen bzw. Projekte unterteilt gewesen wäre. Die Stadt
habe auch das Kostendeckungsprinzip beachtet, zumal der Verwaltungsaufwand im
Zusammenhang mit der Bearbeitung der jährlich rund 300 Baugesuche regelmässig
erheblich höher ausfalle als die eingenommenen Gebühren. Die Steuerzahlenden
müssten ein noch höheres Defizit tragen, wenn die Stadt bei grossvolumigen
Bauten – wie im vorliegenden Fall – künftig nicht mehr den ordentlichen
Gebührentarif gemäss Ziff. 9.1.3.2 GebR anwenden dürfte. Die erhobenen
Gebühren müssten nicht zwingend exakt dem tatsächlichen Aufwand entsprechen;
massgebend sei vielmehr, dass die Gebühren nach sachlich vertretbaren Kriterien
bemessen würden. Die von der Vorinstanz vorgenommene "Umrechnung" der
erhobenen Gebühr in Arbeitswochen sei insoweit unzutreffend, als einzig
Personalkosten berücksichtigt worden seien, nicht aber Infrastrukturkosten
(Büro, Computer etc.). Entsprechend wäre es sachgerecht, auch bei den
verwaltungsinternen Angestellten den "externen Tarif" von Fr. 175.-
pro Stunde anzuwenden. Demnach entspreche die Baubewilligungsgebühr von Fr. 187'000.-
ungefähr 25 Arbeitswochen, was mit dem Äquivalenzprinzip ohne Weiteres
vereinbar sei. 

5.6 Aus der
Rechtsprechung ergeben sich die folgenden Grundsätze, was die Bemessung von
Baubewilligungsgebühren betrifft. 

5.6.1
Das Äquivalenzprinzip bedeutet, dass eine Gebühr nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der abzugeltenden Leistung
stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung
bemisst sich nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt,
oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum
gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs. Dabei darf auf
Durchschnittserfahrungen abgestellt werden, weshalb die Gebühren nicht in jedem
Fall genau dem erbrachten Verwaltungsaufwand entsprechen müssen. Sie sollen
jedoch nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht
Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind
(BGE 145 I 52 E. 5.2.3). Dem Gemeinwesen ist es nicht verwehrt, mit den
Gebühren für bedeutende Geschäfte den Ausfall in weniger bedeutsamen Fällen
auszugleichen. In Fällen mit starrem Tarif, der die Berücksichtigung des
Aufwandes nicht erlaubt, kann die Abgabe allerdings unverhältnismässig werden,
namentlich dann, wenn die Gebühr in Prozenten oder Promillen festgelegt wird
und eine obere Begrenzung fehlt (BGE 130 III 225 E. 2.3).

5.6.2
Im Urteil 2C_517/2007, welches die Höhe einer Baubewilligungsgebühr der
Gemeinde Niederrohrdorf betraf, hielt das Bundesgericht Folgendes fest: Für die
Bestimmung des abzugeltenden Aufwandes dürfe auf schematische Kriterien
abgestellt werden. Dabei sei es nicht unüblich, dass Baubewilligungsgebühren
nach einem Prozent- bzw. Promillesatz der geschätzten Bausumme (Baukosten) bzw.
des Gebäudeversicherungswertes festgelegt würden. Ein derartiges Kriterium
vereinfache die Gebührenbemessung. Es führe in den meisten Fällen schon deshalb
zu vertretbaren Ergebnissen, weil mit der Grösse eines Bauvorhabens tendenziell
auch der Prüfungsaufwand der Behörde wachse. Im Übrigen dürfe bei der Bemessung
von Verwaltungsgebühren innerhalb eines gewissen Rahmens auch dem involvierten
wirtschaftlichen Interesse der Pflichtigen Rechnung getragen werden. Es sei dem
Gemeinwesen nicht verwehrt, mit Gebühren für bedeutende Geschäfte den Ausfall
in weniger bedeutsamen Fällen auszugleichen. Dies sei im Grundsatz auch bei
Baubewilligungsgebühren zulässig. Wo allerdings bei hohen Bausummen ein starres
Abstellen auf einen festen Gebührensatz zu einem offensichtlich übersetzten,
durch den tatsächlichen Verwaltungsaufwand in keiner Weise mehr zu
rechtfertigenden Abgabebetrag führe, könne das Äquivalenzprinzip eine Korrektur
der Berechnungsweise gebieten (BGr, 15. August 2008, 2C_517/2007, E. 2.4).
Im konkreten Fall erachtete das Bundesgericht eine Baubewilligungsgebühr von
Fr. 13'333.35 als zulässig für ein Bauprojekt, das sechs
Mehrfamilienhäuser und eine Tiefgarage umfasste und eine Bausumme von Fr. 14
Mio. aufwies. Das Gericht hielt fest, die Gebühr sei mit dem Äquivalenzprinzip
vereinbar, da die Baubehörde den Gebührensatz flexibel und nicht starr
angewendet habe, und weil die Gebühr in einem vernünftigen Verhältnis zum
(unterdurchschnittlichen) Aufwand der Baubehörde stehe. Die einschlägige
Gebührenverordnung sah einen Normalsatz von 2 Promille der Bausumme vor,
jedoch mit einer Obergrenze von Fr. 20’000.-. Aufgrund des
unterdurchschnittlichen Prüfungsaufwands hatte die Baubehörde die
Bewilligungsgebühr um 1/3 reduziert, also auf Fr. 13'333.35, was 0,95 Promille
der Bausumme entsprach (vgl. BGr, 15. August 2008, 2C_517/2007, in: ZBl
110/2009 S. 640 ff., E. 2.5 und 2.6). 

5.6.3
Im Urteil 2P.286/2006, welches die Höhe von Baupolizeigebühren der Stadt
Chur betraf, hielt das Bundesgericht Folgendes fest: Wenn eine
Baubewilligungsgebühr unabhängig vom tatsächlichen Aufwand, der mit der
staatlichen Leistung verbunden sei, geschuldet werde, erhöhe sich die Gefahr
einer Verletzung des Äquivalenzprinzips, je grösser der als Bemessungsgrundlage
dienende Betrag – meist die Baukosten oder der Gebäudeversicherungswert – sei.
Dieser allein sage wenig über den Aufwand der Behörden im Bewilligungsverfahren
aus. Im Gegenteil zeige die Praxis, dass kleinere Vorhaben mehr Aufwand
verursachen könnten als grössere, insbesondere weil Letztere in der Regel
professionell vorbereitet würden. Sei bei der Bestimmung der Gebühr der Umfang
der Baute massgebend, so dürfe der Gebäudeversicherungswert, der sich im
Wesentlichen nach den Baukosten richte, wohl mitberücksichtigt werden. Dies
entspreche dem legitimen Bedürfnis nach Schematisierung und Vereinfachung der
Gebührenermittlung und führe in aller Regel oder zumindest in einer grossen
Anzahl von Fällen zu Gebühren, die nach der Wahrscheinlichkeit und den
Durchschnittserfahrungen ungefähr dem tatsächlichen Aufwand der
Bewilligungsbehörden entsprechen würden. Dennoch dürfe der zur Prüfung des
Vorhabens tatsächlich nötige Aufwand nicht in jedem Fall völlig ausser Acht
gelassen werden. Da bei kleineren Bauvorhaben oftmals nur ein Bruchteil des
Aufwandes berechnet werden könne, liege es nahe, zur Kompensation bei den
grösseren Bauvorhaben eine Gebühr zu verlangen, die den Aufwand übersteige. Die
Abgabe dürfe aber auch in diesen Fällen nie den Charakter einer Gebühr
verlieren, wie das der Fall wäre, wenn sie zu den wirklichen Kosten der
verlangten Verrichtung in keinem vernünftigen Verhältnis mehr stünde. Ein
Gebührentarif, der einzig auf den Gebäudeversicherungswert abstelle, erlaube
jedoch Gebühren, die in zahlreichen Fällen in keinem Verhältnis mehr zu den
Verrichtungen und dem Aufwand der Baupolizeibehörde stünden (BGr, 27. Februar
2007, 2P.286/2006, E. 4.4). Im konkreten Fall erachtete das Bundesgericht
die von der Behörde erhobene Baubewilligungsgebühr in der Höhe von Fr. 99'933.30
– nämlich 2,25 Promille der Neuwertschatzung von Fr. 44'414'800.- (die
sich im Wesentlichen nach den Baukosten richtete) – als zu hoch. Das Gericht beurteilte
diese Gebühr als nicht mehr vereinbar mit dem Äquivalenzprinzip, zumal die
Baubehörde den geltend gemachten Arbeitsaufwand (900 Stunden) mit ihren
skizzenhaften Darlegungen nicht hinreichend belegt hatte (vgl. BGr,
27. Februar 2007, 2P.286/2006, E. 5.3 und 5.4).

5.6.4
In einem 1997 ergangenen Beschwerdeentscheid erachtete die (damalige) Bau-,
Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) eine
Baubewilligungsgebühr von Fr. 28'279.50 – bzw. 1,5 Promille der
Baukosten von Fr. 18,853 Mio. – als nicht mehr mit dem
Äquivalenzprinzip vereinbar (BVR 1998 S. 163 ff.). Das Gericht
bemängelte, dass der starre Gebührentarif der Stadt Biel (1,5 Promille der
Bausumme) keine Anpassung der Gebühr an die Besonderheiten des Einzelfalls
erlaubte: Je höher die geschätzten Baukosten seien, desto höher werde die
Grundgebühr – unabhängig davon, welcher zeitliche Aufwand zur Prüfung des
Bauvorhabens nötig sei. Im konkreten Fall stehe die Gebühr in einem
offensichtlichen Missverhältnis zum Prüfungsaufwand der Behörde: Die Gebühr von
Fr. 28'279.50 entspreche einem Arbeitsaufwand von 27 Arbeitstagen bei
der Stellenkategorie 4 (Fr. 123.-/h, z. B. für die Abteilungsvorsteherin und für
wissenschaftliche Beamte) und einem Arbeitsaufwand von 37 Arbeitstagen bei
der Stellenkategorie 3 (90 Fr./h, z. B. für Dienstchefs und Fachbeamte; BVR 1998 S. 163 ff.,
E. 6b). 

5.7 Im
vorliegenden Fall stellt sich vorab die Frage, inwieweit sich der
Arbeitsaufwand der Stadt Dübendorf im Zusammenhang mit der Bearbeitung des
Baugesuchs der Empa konkretisieren lässt. 

5.7.1
Die Stadt Dübendorf macht geltend, der Bearbeitungsaufwand sei enorm hoch
gewesen. Als Beleg für diese Aussage erwähnt sie allerdings einzig die Grösse
und Komplexität des Neubaus sowie den grossen (seitenmässigen) Umfang der
feuerpolizeilichen Bewilligung. Daraus lässt sich jedoch kein – auch kein
ungefährer – stundenmässiger Bearbeitungsaufwand ableiten. Der grosse Umfang
der Gesuchsbearbeitung muss im Übrigen insoweit relativiert werden, als
aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vermutet werden darf, dass das
vorliegende grosse und bedeutsame Bauvorhaben detailliert und professionell
vorbereitet worden ist (vgl. vorn E. 5.6.3). Auch die hohe Komplexität des
Neubauprojekts ist zu relativieren, da – wie die Empa zu Recht vorbringt – 45 %
des gesamten Bauvolumens den Bau eines Parkhauses betreffen. Diese Hinweise
ändern allerdings nichts daran, dass die Akten keine konkreten Belege zur Frage
enthalten, wie gross der effektive Aufwand der Stadt Dübendorf für die
Bearbeitung des Baubewilligungsgesuchs war. 

5.7.2
Die Stadt Dübendorf macht geltend, das Baurekursgericht sei zu Unrecht
davon ausgegangen, dass die erhobenen Gebühren von Fr. 374'309.40 ungefähr
74 Arbeitswochen einer Baupolizeifachkraft entsprechen und zusätzlich 25 Arbeitswochen
eines externen Feuerpolizeiexperten. Sie beanstandet insbesondere, dass die
Vorinstanz von einem Stundenansatz einer berufserfahrenen Fachkraft der
Baupolizei von Fr. 60.- ausgegangen ist, ohne die Infrastrukturkosten zu
berücksichtigen. Diese Kritik erscheint nachvollziehbar, zumal das
Baurekursgericht den verwendeten gemeindeinternen Stundenansatz von Fr. 60.-
nicht näher begründet hat. Der vorstehend erwähnte Entscheid der Berner BVE
(vgl. E. 5.6.4) ging bereits im Jahr 1997 – bezogen auf die Stadt Biel –
von einem erheblich höheren Stundenansatz aus (Fr. 123.- für "wissenschaftliche
Beamte"). In Opfikon, einer Nachbargemeinde Dübendorfs, gilt im
Baubewilligungsverfahren ein Stundenansatz von Fr. 182.- für die Leitung
Bau und Infrastruktur, von Fr. 157.- für die Bereichsleitung Baurecht und
von Fr. 95.- für Strassenarbeiter/innen (vgl. Anhang zum Gebührentarif vom
1. Januar 2021 für Dienstleistungen der Abteilung Bau und Infrastruktur
der Stadt Opfikon). Wenn die Stadt Dübendorf vor diesem Hintergrund geltend
macht, dass bei berufserfahrenen Fachkräften der Baupolizei – gleich wie bei
den externen Feuerpolizeiexperten – von einem Stundenansatz von Fr. 175.-
auszugehen sei, so erscheint dieser Betrag jedenfalls eher gerechtfertigt als
der von der Vorinstanz verwendete Ansatz von Fr. 60.- pro Stunde. 

5.7.3
Die Frage des anwendbaren Stundenansatzes kann allerdings letztlich
offengelassen werden: Das angefochtene Urteil ist unabhängig von dieser Frage
als rechtmässig zu erachten, wie im Folgenden dargelegt wird. 

5.8 Die Stadt
Dübendorf macht grundsätzlich zu Recht geltend, dass es dem Gemeinwesen nicht
verwehrt ist, mit Baubewilligungsgebühren für bedeutende Geschäfte den Ausfall
in weniger bedeutsamen Fällen auszugleichen. Das Äquivalenzprinzip setzt einem
solchen Ausgleichsziel allerdings dort eine Schranke, wo bei hohen Bausummen
ein starres Abstellen auf einen festen Gebührensatz zu einem offensichtlich
übersetzten, durch den tatsächlichen Verwaltungsaufwand in keiner Weise mehr zu
rechtfertigenden Abgabebetrag führt (vgl. vorn E. 5.6.2). Ob die
Vorinstanz im vorliegenden Fall zu Recht von einer solchen Konstellation
ausging, ist im Folgenden zu prüfen.

5.8.1
Unbestritten ist, dass das vorliegend geplante Gebäudevolumen ca. 110'000 m3
beträgt und somit gut 18-mal höher ist als das Volumen von 6'000 m3,
ab dem gemäss Ziff. 9.1.3.2 lit. h GebR der tiefste Tarif von Fr. 1.70/m3
anwendbar ist. In diesem Zusammenhang erwog das Baurekursgericht, dass der
Aufwand für die Prüfung des Baugesuchs beim vorliegenden, gut 110'000 m3
grossen Gebäude nicht 18-mal grösser sei als z. B. bei einem 6'000 m3 grossen
Mehrfamilienhaus, sondern erheblich tiefer liege. Dieser Schluss erweist sich
vor dem Hintergrund der dargelegten Rechtsprechung grundsätzlich als
nachvollziehbar: Erstens erscheint es angesichts des ausserordentlich grossen
Volumens des vorliegenden Bauprojekts als plausibel, dass ein starres Abstellen
auf einen festen, bereits ab einem Bruchteil dieses Volumens linear
verlaufenden Gebührensatz ohne Obergrenze zu einer Abgabe führt, die nicht mehr
in einem sachlichen Verhältnis zum tatsächlichen Verwaltungsaufwand steht (vgl.
E. 5.6.2). Zweitens darf vermutet werden, dass die Unterlagen eines derart
grossen Bauvorhabens professionell aufbereitet wurden, was den Prüfungsaufwand
mindert (vgl. E. 5.6.3). Drittens ist die Komplexität des Neubauprojekts
bzw. der Prüfungsaufwand auch insoweit zu relativieren, als 45 % des
gesamten Bauvolumens den Bau eines Parkhauses betreffen. 

5.8.2
Für den Schluss der Vorinstanz, dass die von der Stadt Dübendorf im
vorliegenden Fall erhobene Bewilligungsgebühr massiv höher ist als der
Verwaltungsaufwand, spricht sodann auch der Umstand, dass der minimale
Regeltarif in der Gemeinde Dübendorf erheblich höher ist als in anderen grossen
Gemeinden des Kantons Zürich, die den Tarif nach dem Gebäudevolumen bemessen:
In der Stadt Zürich und in Wetzikon gilt ab einem Gebäudevolumen von 10'000 m3
der tiefste Regeltarif von 0.85 Fr./m3 (Art. 4 Abs. 1
Gebührenordnung des Stadtrats Zürich vom 4. Dezember 2002 für das
Baubewilligungsverfahren; AS 702.140) bzw. von 0.25 Fr./m3
(Ziff. 4.3.2 Gebührentarif Wetzikon vom 1. Januar 2018). In der Stadt
Bülach gilt ab einem Gebäudevolumen von 5000 m3 der tiefste
Regeltarif von Fr. 1/m3 (Art. 9 Abs. 1 der Verordnung
über die Gebühren im Bauwesen vom 13. November 2013 der Stadt Bülach). Aus
dem Umstand, dass die Regelgebühr im Fall von Grossbauten in der Stadt
Dübendorf doppelt so hoch ist wie in der Stadt Zürich und fast sieben Mal so
hoch wie in Wetzikon, kann zwar für sich allein nicht geschlossen werden, dass
Ziff. 9.1.3.2 lit. h GebR im Fall eines grossvolumigen Gebäudes gegen
das Äquivalenzprinzip verstösst. Es stellt jedoch ein Indiz für den
vorinstanzlichen Schluss dar, wonach die Baubewilligungsgebühr in solchen
Fällen nicht mehr in einem vernünftigen Verhältnis zum entstandenen Aufwand
steht. 

5.8.3
Entgegen der Auffassung der Stadt Dübendorf lässt sich die
Unrechtmässigkeit der vorinstanzlichen Gebührenreduktion auch nicht aus dem
Umstand ableiten, dass die auferlegte Baubewilligungsgebühr (Fr. 187'154.70)
4,68 Promille der Baukosten (ca. Fr. 40 Mio.) entspricht. Im
Gegenteil: Der Anteil von 4,68 Promille erscheint vor dem Hintergrund der
dargelegten Rechtsprechung als hoch: Die Gerichte erachteten im Zusammenhang
mit Grossbauprojekten Baubewilligungsgebühren in der Höhe von 2,25 Promille
der Baukosten (von Fr. 44.4 Mio.) und von 1,5 Promille der
Baukosten (von Fr. 18.6 Mio.). als zu hoch (vgl. E. 5.6.3 und
5.6.4). Als zulässig eingestuft wurde demgegenüber eine auf 0,95 Promille
der Bausumme (von Fr. 14 Mio.) reduzierte Baubewilligungsgebühr (vgl.
E. 5.6.2). Angesichts der Gemeindeautonomie, die bei der Bemessung der
Baubewilligungsgebühr besteht, kann aus der Rechtsprechung zwar nicht eine fixe
Grenze abgeleitet werden, die bzgl. Baukostenanteil nicht überschritten werden
darf. Im vorliegenden Fall sind jedoch keine Gründe ersichtlich, weshalb eine
Gebühr, die einem derart hohen Baukostenanteil entspricht (4,68 Promille),
noch als vertretbar erachtet werden könnte, zumal die Berechnung anhand eines
starren Tarifs erfolgte, der keine Obergrenze enthält. 

5.8.4
Dem vorstehenden Schluss steht nicht entgegen, dass in der Stadt Winterthur
der tiefste Regeltarif (ab einer Bausumme von Fr. 3,15 Mio.) 4 Promille
der Bausumme beträgt (Art. 1 Abs. 2 der Verordnung über die Gebühren
im Bauwesen vom 26. April 2004 der Stadt Winterthur). Denn dieser Tarif
gilt nicht starr, sondern kann im Fall von grossvolumigen Gebäuden massiv
reduziert werden: Pro Gebäude gilt eine Maximalgebühr von Fr. 40'000.-,
die um maximal 50 % erhöht oder ermässigt werden kann. Bei Gebäuden mit
einem Rauminhalt von mehr als 20'000 m3 besteht zwar die
Möglichkeit, nicht aber die Pflicht, Teilvolumen von je 20'000 m3
und ein allfälliges Restvolumen als jeweils ein Gebäude zu betrachten (vgl.
Art. 1 Abs. 2–4 der erwähnten Verordnung). 

5.8.5
Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen ist die Vorinstanz zu Recht zum
Schluss gelangt, dass es im vorliegenden Fall nicht mehr im Ermessen der Stadt
Dübendorf lag, die Baubewilligungsgebühr nach dem Regeltarif zu bemessen: Die
Stadt Dübendorf hätte gestützt auf das Äquivalenzprinzip bzw. auf Ziff. 9.1.4.9
GebR eine Gebührenreduktion vornehmen müssen. Wenn das Baurekursgericht die
Baubewilligungsgebühr von Fr. 187'154.70 um 2/3 auf Fr. 62'384.90
reduziert und damit den Baukostenanteil von 4,68 Promille auf 1,56 Promille
vermindert hat, ist dies nicht zu beanstanden: Dadurch hat die Vorinstanz die
Gebührenhöhe in die Nähe eines Bereichs gerückt, der von der Rechtsprechung –
in Fällen mit vergleichbaren Grossbauprojekten – als zulässig erachtet wurde
(vgl. E. 5.8.3). 

5.9 Nachdem
feststeht, dass die vorinstanzliche Korrektur der Baubewilligungsgebühr zur
Wahrung des Äquivalenzprinzips erforderlich war, erübrigt sich eine Erörterung
mit Argumenten der Stadt Dübendorf, die das Kostendeckungsprinzip betreffen:
Eine allenfalls fehlende Deckung der städtischen
Baubewilligungsverfahrenskosten des gesamten Verwaltungszweigs der Abteilung
Hochbau vermöchte die festgestellte Verletzung des Äquivalenzprinzips, welches
sich auf den konkreten Einzelfall bezieht, nicht zu rechtfertigen. Dass der
Abteilung Hochbau im konkreten Fall ein derart hoher Aufwand entstanden sei,
der aufgrund der vorinstanzlichen Reduktion der Baubewilligungsgebühr nicht
mehr gedeckt wäre, macht die Stadt Dübendorf nicht geltend.

5.10 Zusammenfassend
hat die Vorinstanz die Baubewilligungsgebühr, die die Stadt Dübendorf von der
Empa erhoben hat, zu Recht auf Fr. 62'385.- reduziert. Da unstrittig ist,
dass die Kontrollgebühr gleich hoch anzusetzen ist wie die
Baubewilligungsgebühr (vgl. Ziff. 9.1.5.1 GebR), erweist sich die von der
Vorinstanz gesamthaft festgesetzte Gebühr von Fr. 124'770.- als
rechtmässig. Die Beschwerde der Stadt Dübendorf erweist sich demnach als
unbegründet, was die Höhe der Baubewilligungsgebühr betrifft. 

6.
Abwasseranschlussgebühr

6.1 Die Empa
macht geltend, dass die Abwasseranschlussgebühr, die ihr die Stadt Dübendorf in
Bezug auf das geplante Parkhaus auferlegt habe, von Fr. 363'350.85 auf Fr. 121'116.95
reduziert werden müsse. 

6.2 Vorab ist
der Streitgegenstand in Bezug auf die Abwasseranschlussgebühr einzugrenzen: Vor
Baurekursgericht hatte die Empa – ohne Erfolg – verlangt, dass die
Abwasseranschlussgebühr, die von der Stadt Dübendorf auf Fr. 800'332.30
festgesetzt worden war, um zwei Drittel zu reduzieren sei. Vor
Verwaltungsgericht verlangt die Empa nur noch eine Reduktion jenes Teils der
Abwasseranschlussgebühr, der das Parkhausvolumen betrifft (49'636 m3
bzw. 45,4 % des gesamten Bauvolumens). Entsprechend beantragte die Empa im
Beschwerdeverfahren, die Abwasseranschlussgebühr für das Parkhaus von Fr.
363'350.85 (45,4 % von Fr. 800'332.30) sei um zwei Drittel bzw. um
Fr. 242'233.90 zu reduzieren, sodass die gesamte Gebühr Fr. 558'098.40
betrage. Im Umfang des Volumens des Labor- und Multifunktionsgebäudes, d. h. im Betrag von Fr. 436'981.45
(54,6 % von Fr. 800'332.30), ist die Abwasseranschlussgebühr somit nicht
angefochten. Im Vergleich zum Rekursverfahren gilt im Beschwerdeverfahren somit
ein reduzierter Streitgegenstand. In diesem Zusammenhang ist darauf
hinzuweisen, dass aus kausalabgaberechtlicher Sicht nichts
dagegenspricht, das Parkhaus – als eines von drei zu erstellenden Gebäuden –
isoliert zu betrachten, auch wenn in baurechtlicher Hinsicht der
Grundsatz der Einheit der Baubewilligung zu beachten ist (vgl. BGr, 27. April
2020, 1C_348/2019, E. 5.3). 

6.3 Gemäss
Art. 2 der Verordnung des Gemeinderats der Stadt Dübendorf über die
Abwassergebühren vom Dezember 1991 (Abwassergebührenverordnung, im Folgenden:
AGVO) haben Grundeigentümer eine Anschlussgebühr zu entrichten für den
Anschluss der Abwasseranlagen einer Liegenschaft an die öffentliche
Kanalisation. Die Anschlussgebühr berechnet sich aus "Gebäudevolumen
gemäss SIA-Norm 416 in m3 mal Fr. 8.80". Die Ansätze
sind indexiert. Basis ist der Index der Gebäudeversicherung von 1992 mit 880 %
(Art. 3 Abs. 1 AGVO). Bei hohen Räumen oder Teilen davon wird das
Volumen über einer Raumhöhe von 4,50 m vom Gebäudevolumen gemäss Art. 3
Abs. 1 AGVO abgezogen. Die für die Berechnung dieses Volumens massgebenden
Raumhöhen werden gemäss SIA-Norm 416 bestimmt (Art. 3 Abs. 2
AGVO). Wird der öffentlichen Kanalisation nur Schmutzwasser zugeführt (bei
Trennsystem keine direkte oder indirekte Einleitung von Meteorwasser in
öffentliche Meteorwasserkanäle), beträgt die Reduktion der Anschlussgebühr 30 %
(Art. 4 Abs. 2 AGVO). Eine Gebührennachzahlung hat zu erfolgen: a)
bei einer Vergrösserung des Gebäudevolumens (Berechnung nach SIA) oder durch
Wegfall der Voraussetzungen für den Volumenabzug gemäss Art. 3 Abs. 2
durch nachträgliche Verringerung der Raumhöhe; b) beim Wegfall der
Ermässigungsvoraussetzungen gemäss Art. 4 (Art. 5 Abs. 1 AGVO).
Werden an Stelle ganz oder teilweise abgebrochener oder zerstörter Gebäude neue
Bauten erstellt, so finden die Bestimmungen von Art. 5 eine sinngemässe
Anwendung. Bei abgebrochenen Bauten gilt als Gebäudevolumen dasjenige der
letzten Schätzung der Gebäudeversicherung (Art. 6 AGVO). Der Stadtrat kann
bei Vorliegen besonderer Verhältnisse die Anschlussgebühren erhöhen oder
herabsetzen (Art. 6a AGVO). 

6.4 Die Stadt
Dübendorf hat die Abwasseranschlussgebühr der Empa im Rahmen der
Baubewilligungsverfügung vom 11. Februar 2021 wie folgt berechnet: Das
massgebende Gebäudevolumen des geplanten Projekts beträgt – nach Abzug des
Volumens über 4,5 m Raumhöhe, das 1,8 % des gesamten Bauvolumens
ausmacht – 108'129 m3. Dieses Volumen wurde mit dem indexierten
Gebührenansatz gemäss Art. 3 AGVO, der heute Fr. 10.25/m3
beträgt, multipliziert. Nach Abzug eines Betrags für Abbruchvolumen (6'155 m3)
und Hinzurechnung der Mehrwertsteuer (7,7 %) ergab sich eine
Abwasseranschlussgebühr von Fr. 1'125'716.50. In Bezug auf die Abrechnung
wurde festgehalten, dass die Gebühr später – nach Erteilung der
Abwasseranschlussbewilligung – noch gemäss Art. 4 Abs. 2 AGVO
reduziert werde, falls sich dies aufgrund der Versickerung rechtfertige. 

6.5 In der
Wiedererwägung vom 28. Oktober 2021 hat die Stadt Dübendorf die
Abwasseranschlussgebühr der Empa gestützt auf Art. 4 Abs. 2 AGVO um
30 % bzw. um Fr. 337'714.95 gekürzt. Dies mit der Begründung, dass
mittlerweile eine Abwasseranschlussbewilligung erteilt worden sei, die eine
moderne Regenwasserbewirtschaftung vorsehe. Gleichzeitig erhöhte die Stadt die
Gebühr um Fr. 12'330.75 aufgrund des Volumens eines Nebengebäudes für
Veloabstellplätze (1'206 m3 x Fr. 10.25/m3),
das im ursprünglichen Entscheid fälschlicherweise nicht berücksichtigt worden
war. Insgesamt wurde die Abwasseranschlussgebühr von Fr. 1'125'716.50 um
Fr. 325'384.20 auf Fr. 800'332.30 reduziert (Dispositivziffer 2).
Eine darüber hinausgehende Gebührenreduktion lehnte die Stadt ab mit der
Begründung, dass keine besonderen Reduktionsgründe i. S. v. Art. 6a AGVO vorlägen. 

6.6 Das
Baurekursgericht erachtete die Abwasseranschlussgebühr von Fr. 800'332.30,
die die Stadt Dübendorf von der Empa erhoben hatte, als rechtmässig bzw. als
vereinbar mit dem Äquivalenzprinzip. Zur Begründung hielt das Gericht fest, der
geplante Forschungscampus der Empa, der in einer Zone für öffentliche Bauten
liege, sei nicht mit einer Industriebaute vergleichbar, die von der
Rechtsprechung regelmässig als Beispiel für ein tiefes Abwasserpotenzial
genannt werde. In Bezug auf das vorliegende Bauvorhaben – inkl. Parkhaus – sei
nicht davon auszugehen, dass extrem wenig Abwasser anfallen werde. Im Parkhaus
mit 264 Parkplätzen für Beschäftigte und Besucher der Empa sei gemäss der
Stammbaubewilligung auch die Empa-Flotte mit Tankstelle, Garage und Waschanlage
untergebracht. Es sei anzunehmen, dass das Parkhaus zwecks Reinigung von Zeit
zu Zeit mit Wasser ausgespritzt werden müsse. Im Übrigen handle es sich nicht
um ein Gebäude mit grossem geschlossenem Volumen, ohne dass dieser Raum zu
Lager- oder anderen Zwecken genutzt werde. 

6.7 Die Empa
macht geltend, dass die Abwasseranschlussgebührenbemessung anhand des
Parkhausvolumens gegen das Äquivalenzprinzip verstosse und deshalb gestützt auf
Art. 6a AGVO nach unten korrigiert werden müsse. Wenn die
Abwasseranschlussgebühr für das Parkhaus zum Regeltarif gemäss Art. 3 AGVO
erhoben werde, führe dies dazu, dass die Gebühr nicht mehr in einem
vernünftigen Verhältnis zur potenziellen Abwassermenge des Parkhauses stehe.
Die Rechtsprechung gehe beispielsweise auch bei Industriebauten, die einen
aussergewöhnlich tiefen Abwasseranfall hätten, davon aus, dass das
Äquivalenzprinzip eine Reduktion der ordentlichen Abwasseranschlussgebühr
gebiete. Das im vorliegenden Fall geplante Parkhaus generiere lediglich einen
geringen Wasserverbrauch. Trotz des Volumens von fast 50'000 m3
verfüge es nur über sechs Kaltwasseranschlüsse (je ein Anschluss für eine
WC-Spülung und für eine Waschstrasse, vier Anschlüsse für Waschtische). Für die
geplante Werkstatt und die Wasserstrasse sei nur mit einer Abwassermenge von 2 m3
pro Tag zu rechnen. Weitere – minime – Abwassermengen ergäben sich einzig
aufgrund der einfahrenden Fahrzeuge bei nasser Witterung. Über die Gebäudehülle
dringe kein Wasser – und schon gar kein Schmutzwasser – ein. Vergleiche man das
Parkhaus mit einem gleich voluminösen Wohngebäude, so wäre von einem
Abwasserverbrauch von rund 50'000 Litern pro Tag auszugehen (362 Personen à 142
Liter Wasser), während das Parkhaus nur gerade 2'000 Liter Abwasser pro Tag
verursache (25-mal weniger). Das Baurekursgericht sei ferner zu Unrecht davon
ausgegangen, dass der Bau einer Tankstelle geplant sei: Vorgesehen seien einzig
fünf Elektroschnelladestationen, die keinen Einfluss auf die Abwassermenge
hätten. Die Baubewilligung lasse für das Parkhaus keine andere Nutzung mit
einem erheblich höheren Wasserverbrauch zu. Falls dereinst tatsächlich eine
solche Nutzung zu bewilligen wäre, könne der Stadtrat im Rahmen der Bewilligung
zur Nutzungsänderung eine neue Anschlussgebühr erheben. Auch wenn der
Gebäudeversicherungswert bzw. die Baukosten herangezogen würden, die in vielen
anderen Gemeinden Kriterien zur Bemessung der Anschlussgebühren seien, müsse
die erhobene Gebühr reduziert werden, denn die Baukosten eines Parkhauses seien
nur halb so hoch wie jene für ein Wohnhaus. 

6.8 Aus der
Rechtsprechung ergeben sich die folgenden Grundsätze, was die Bemessung von
Abwasseranschlussgebühren betrifft. 

6.8.1
Eine – wie die vorliegend strittige – als Gebühr ausgestaltete, einmalige
Anschlussabgabe stellt das öffentlich-rechtliche Entgelt für den Anschluss an
die vom Gemeinwesen erstellte und betriebene öffentliche Abwasserversorgung
dar. Das in Art. 60a Abs. 1 des Gewässerschutzgesetzes vom
24. Januar 1991 (GSchG; SR 814.20) statuierte Verursacherprinzip
kommt für diese Art von Abgabe weniger zum Tragen als bei den periodisch zu
erhebenden Benutzungsgebühren; nach der Rechtsprechung dürfen sich
Anschlussgebühren nach dem Mass des Vorteils richten, welcher dem
Grundeigentümer aus der Abwasserentsorgung des Gebäudes erwächst und kann bei
der Bemessung dieser Gebühr auf andere kausalabgaberechtliche Kriterien
abgestellt werden. Der abzugeltende objektive Wert der Leistung ist dabei nicht
in jedem Einzelfall zu ermitteln, sondern es dürfen schematische, auf
Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt
werden. Solche sind für Kanalisationsanschlussgebühren – bei denen nicht primär
auf die effektiv produzierte Abwassermenge abgestellt werden muss, sondern auf
die Kapazität, die für die potenzielle Menge ausreicht – etwa die
Bruttogeschossfläche oder der Gebäudeversicherungswert. Diese weisen
regelmässig einen auch unter dem Gesichtspunkt des Verursacherprinzips
genügenden Bezug zur produzierten Abwassermenge auf (BGr, 12. Dezember
2022, 2C_533/2022, E. 4.3.1). Ein Abgehen von dieser Schematisierung ist
nach der Rechtsprechung mit Blick auf das Rechtsgleichheitsgebot nur angezeigt,
wenn die schematischen Kriterien zu unhaltbaren Ergebnissen oder zu
Unterschieden führen, die sich nicht mehr sachlich begründen lassen (BGr, 12. Dezember,
2022, 2C_533/2022, E. 4.3.2). Dies ist dann zu bejahen, wenn ein Gebäude
einen ausserordentlich hohen oder ausserordentlich niedrigen Wasserverbrauch
aufweist, wie dies etwa bei Industriebauten der Fall sein kann (BGr, 20. September
2014, 2C_1054/2013, in: ZBl 116/2015 S. 483 ff., E. 6.4; BGr, 8. September
2009, 2C_847/2008, E. 2.1 und 2.2). 

6.8.2
Auch das Gebäudevolumen – das im vorliegenden Fall gemäss Art. 3
AGVO relevant ist, um die Abwasseranschlussgebühr zu bemessen – gilt gemäss der
Rechtsprechung als abgaberechtlich grundsätzlich zulässig: Einerseits wächst
mit dem Volumen einer Baute in der Regel der Wert derselben und damit das
Interesse des Bauherrn an deren korrekter Entwässerung; andererseits ergeben
grössere Volumen auch grössere Nutzungsmöglichkeiten, was tendenziell zu mehr
Abwasser führt (BGr, 22. August 2007, 2C_101/2007, E. 4.4; BGr, 8. November
2010, 2C_722/2009, in: ZBl 113/2012 S. 85 ff, E. 3.3 und 3.4;
Luc Jansen, in: Kommentar zum Gewässerschutzgesetz, Zürich 2016, Art. 60a
GSchG Rz. 63). Ebenso wie die Bruttogeschossfläche oder der
Gebäudeversicherungswert sei jedoch auch das Gebäudevolumen als schematisches
Bemessungskriterium nur so lange zulässig, als keine sachwidrigen Ergebnisse
resultieren (vgl. BGr, 22. August 2007, 2C_101/2007, E. 4.3). Im
Zusammenhang mit einer umstrittenen, nach dem Gebäudevolumen bemessenen
Abwasseranschlussgebühr für ein Hochregallager erwog das Bundesgericht
Folgendes: Dem Umstand, dass Lagerhallen naturgemäss grosse Volumen aufwiesen,
ohne dass sie (vom Meteorwasser abgesehen) in der Regel eine ähnlich grosse
Abwassermenge erzeugten wie gleich dimensionierte Wohngebäude oder intensiv
genutzte Betriebsräumlichkeiten, trage das im konkreten Fall anwendbare
Abwasserreglement dadurch Rechnung, dass es den Gebührensatz für Lagerhallen ab
einem bestimmten Volumen (ab 500 m3) auf 30 % des für
andere Bauten geltenden Satzes reduziere. Diese Berechnungsweise lasse zwar
keinen Raum für die Berücksichtigung der Besonderheiten der einzelnen Arten von
Lagerhallen und ihrer Nutzung. Es handle sich aber um eine auf vernünftigen
Überlegungen beruhende und zu vertretbaren Ergebnissen führende
Schematisierung, wie sie im Kausalabgaberecht aus Gründen der Praktikabilität
zulässig sein müsse. Eine darüber hinausgehende Reduktion der Gebühr (gestützt
auf eine Härtefallklausel) wäre kausalabgaberechtlich nur dann geboten, wenn
ein Gebäude aus besonderen Gründen über ein grosses geschlossenes Volumen
verfügen würde, ohne dass dieser leere Raum zu Lager- oder anderen Zwecken
genutzt werden könnte (BGr, 22. August 2007, 2C_101/2007, E. 4.4).  

6.8.3
Im Zusammenhang mit der Erhebung von einmaligen Abwasseranschlussgebühren
ist sodann zu beachten, dass nicht die effektive Nutzung massgeblich ist,
sondern diejenige, die durch den Anschluss ermöglicht wird, und zwar auf
Spitzenwerte ausgelegt. Mitberücksichtigt werden darf auch eine potenzielle
zukünftige Nutzung. Deshalb kann es nicht allein auf die aktuelle Situation
bzw. auf die effektive aktuelle Belastung ankommen. Vielmehr soll mit der
Gebühr auch die zukünftige, während der Lebenszeit der Infrastrukturanlage
mögliche Belastung abgegolten werden (BGr, 20. September 2014,
2C_1054/2013, E. 6.3 und 6.4; vgl. BGE 109 Ia 325 E. 6b). Werden für
die Bemessung der Anschlussgebühr pauschale, liegenschaftsbezogene Faktoren
herangezogen (wie z. B.
das Gebäudevolumen im vorliegenden Fall), wird damit regelmässig nicht die
gesamte (maximal) mögliche bauliche Ausnützung einer Parzelle berücksichtigt,
sondern lediglich auf das tatsächlich errichtete Gebäude bzw. das Ausmass der
effektiven Nutzung im Moment des Anschlusses abgestellt. Bei einer derartigen
Bemessungsmethode erscheint es systemkonform und nach ständiger Rechtsprechung
zulässig, für die nachträgliche Erweiterung oder den Umbau einer bereits
angeschlossenen (und hierfür bereits mit einer Anschlussgebühr belasteten)
Baute eine ergänzende Anschlussgebühr ("taxe complémentaire") zu
erheben, wenn die massgebenden Vorschriften eine entsprechende Nachforderung
vorsehen (BGr, 8. November 2010, 2C_722/2009, E. 3.4; VGr, 13. April
2022, VB.2021.00153, E. 3.6; VGr BE, 12. Dezember 2017, VGE
100.2017.67 = URP 2018 S. 458, E. 3.7; Verwaltungsrekurskommission
St. Gallen, 19. August 2021, I/2_2020/61, E. 3b und 3c). Fehlt es
dagegen an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage für eine ergänzende Gebührennachforderung,
so bleibt für deren Erhebung im Fall einer späteren Bau- oder Nutzungsänderung
kein Raum (vgl. VGr, 25. März 2010, VB.2009.00639, E. 6.3). 

6.9 Vor dem
Hintergrund der dargelegten Rechtsprechung ist im vorliegenden Fall zu prüfen,
ob die Wasseranschlussgebühr des Parkhauses infolge des Äquivalenzprinzips bzw.
aufgrund eines tiefen Abwasserpotenzials von Fr. 363'350.85 auf Fr. 121'116.95
hätte reduziert werden müssen. 

6.9.1
Die Regelung der Abwassergebührenbemessung der Stadt Dübendorf ist
vergleichbar mit jener, die dem erwähnten Bundesgerichtsentscheid 2C_101/2007
zugrunde lag (vgl. E. 6.8.2): Die Gebührenbemessung gemäss Art. 3
Abs. 1 AGVO erfolgt nach dem Bauvolumen, berücksichtigt aber mit der
Reduktionsmöglichkeit gemäss Art. 3 Abs. 2 AGVO den Umstand, dass das
Abwasserpotenzial im Fall von grossen, gewerblich oder industriell genutzten
Gebäuden wie z. B.
Lagerhallen regelmässig nicht weiter ansteigt, wenn das Volumen aufgrund von
überhohen Räumen zunimmt. Im vorliegenden Fall wurde denn auch in jenen –
wenigen – Parkhausbereichen, die eine Raumhöhe von mehr als 4,5 m
aufweisen, eine Reduktion der Abwasseranschlussgebühr vorgenommen (vgl. E. 6.4).
Eine zwingende weitergehende Gebührenreduktion gestützt auf die Ausnahmeklausel
(Art. 6a AGVO) wäre entsprechend dem Urteil 2C_101/2007 nur dann geboten
gewesen, wenn das Parkhaus über ein
grosses geschlossenes Volumen verfügen würde, ohne dass dieser leere Raum zu
Lager- oder anderen Zwecken genutzt werden könnte. Eine solche Konstellation
liegt hier jedoch klarerweise nicht vor. 

6.9.2
Unbestritten ist, dass das fast 50'000 m3 umfassende
Parkhaus im Rahmen der aktuell vorgesehenen Nutzung weniger Abwasser generiert
als ein ähnlich voluminöses Wohngebäude. Die Empa macht in diesem Zusammenhang
geltend, dass das Parkhaus 2000 Liter Abwasser pro Tag verursache bzw. 25-mal
weniger als ein Wohngebäude mit gleichem Rauminhalt. Im Technischen Bericht zur
Gebäudeentwässerung wird die Abwassermenge der Werkstatt und Waschstrasse –
gestützt auf Angaben der Empa – auf 2 m3 pro Tag geschätzt; die
Schätzung beruht u. a.
auf der Annahme, dass maximal fünf Fahrzeuge pro Tag die Waschanlage benutzen.
Es fragt sich, inwieweit diese Zahlen als gesichert gelten können (vgl. dazu
BGE 106 Ia 241 E. 4d) und – falls die Angaben zutreffen – ob ein solcher
Wasserverbrauch mit jenem einer grossvolumigen Lagerhalle vergleichbar wäre
bzw. als "ausserordentlich niedrig" bezeichnet werden könnte. Diese
Fragen können jedoch offenbleiben, wie im Folgenden dargelegt wird. 

6.9.3
Eine Abwasseranschlussgebühr, die einmalig zur Finanzierung der kommunalen
Abwasserinfrastruktur erhoben wird, darf gemäss der Rechtsprechung auch eine potenzielle
zukünftige Nutzung des Grundstücks mitberücksichtigen, zumal die
Infrastruktur langfristig zu planen und auf Spitzenwerte auszulegen ist (vgl.
vorn E. 6.8.3). Massgebend ist im vorliegenden Fall demnach nicht, wie
gross die Abwassermenge ist, die mit der aktuell geplanten Parkhausnutzung
generiert wird. Vielmehr ist relevant, welche potenzielle Abwassermenge künftig
generiert werden könnte. Dabei ist zu berücksichtigen, dass im Fall von
künftigen Bau- und Nutzungsänderungen nur dann eine ergänzende Anschlussgebühr
erhoben werden darf, wenn eine entsprechende gesetzliche Grundlage besteht
(vgl. vorn E. 6.8.3). Im vorliegenden Fall kommt eine Gebührennachzahlung
gemäss Art. 5 Abs. 1 AGVO jedoch – abgesehen von hier nicht
relevanten Konstellationen – nur im Fall einer künftigen Volumenvergrösserung
infrage (vgl. E. 6.3). Demnach besteht entgegen der Auffassung der Empa
keine gesetzliche Grundlage, um im Fall einer Nutzungsänderung ohne
Volumenvergrösserung eine Gebührennachzahlung einzufordern – unabhängig davon,
ob es sich um eine bewilligungspflichtige oder um eine nicht
bewilligungspflichtige Nutzungsänderung handelt. In dieser Hinsicht
unterscheidet sich der vorliegende Fall von Urteilen zu anderen Gemeinden,
deren Rechtsgrundlagen es erlaubten, im Fall von Nutzungsänderung eine
Gebührennachzahlung zu verlangen (vgl. VGr BE, 12. Dezember 2017, VGE 100.2017.67
= URP 2018 S. 458, E. 3.7; Verwaltungsrekurskommission St. Gallen,
19. August 2021, I/2_2020/61, E. 3b und 3c). 

6.9.4
Aus den Akten geht zwar nicht zahlenmässig hervor, welches die
abwasserintensivste Nutzung ist, die im geplanten Parkhaus realisierbar sein
könnte. Es erscheint jedoch plausibel, dass die Parkhausnutzung in Zukunft –
auch ohne Volumenvergrösserung – erheblich mehr Abwasser generieren könnte als
heute, zumal alle Parkdecks an das Abwassersystem angeschlossen sind und die
Zonierung (Zone für öffentliche Bauten) ein breites Spektrum von Nutzungen
zulässt (vgl. § 60 PBG). Insbesondere macht die Stadt Dübendorf zu Recht
geltend, dass ungewiss sei, ob die geplante Waschstrasse effektiv –
entsprechend dem technischen Bericht zur Gebäudeentwässerung – höchstens von
fünf Fahrzeugen pro Tag genutzt werde, oder ob die Waschstrasse dereinst
beispielsweise von 50 Fahrzeugen pro Tag genutzt werde. Auch in weiteren
Bereichen ist eine Erhöhung des Abwassers denkbar, beispielsweise aufgrund
eines späteren Einbaus einer Tankstelle anstelle der heute vorgesehenen fünf
Elektroschnelladestationen. Nicht auszuschliessen ist schliesslich, dass neben
den aktuell geplanten sechs Wasseranschlüssen künftig weitere Wasseranschlüsse
hinzukommen werden. 

6.9.5
Vor diesem Hintergrund ist der Schluss der Vorinstanz nachvollziehbar, dass
das potenzielle Abwasserbelastungsvolumen des Parkhauses – unter
Berücksichtigung von möglichen Nutzungsänderungen – nicht als "ausserordentlich
niedrig" bezeichnet werden kann. Demnach hat die Stadt Dübendorf das
Äquivalenzprinzip nicht verletzt, indem sie die Abwasseranschlussgebühr der
Empa für das geplante Parkhaus gestützt auf den Regeltarif (Art. 3 AGVO)
bemessen hat bzw. indem sie darauf verzichtet hat, die Gebühr aufgrund der
Härtefallklausel (Art. 6a AGVO) zu reduzieren. 

6.9.6
Der vorstehende Schluss gilt umso mehr, als die Stadt Dübendorf selbst dann
keine Gebührennachzahlung verlangen dürfte, wenn an der Stelle des geplanten
Parkhauses dereinst ein volumengleicher Ersatzneubau erstellt würde (vgl. Art. 6
AGVO i. V. m. Art. 5
Abs. 1 AGVO). Die kommunale Gebührenregelung hat insoweit zur Folge, dass
die Abwasseranschlussgebühr – jedenfalls in der vorliegenden Konstellation –
Ähnlichkeiten zu einer Vorzugslast aufweist: Mit der Zahlung der Abgabe wird
die maximale Abwasserbelastung abgegolten, die durch einen rund 50'000 m3
grossen Bau in der Zone für öffentliche Bauten verursacht werden kann (vgl. BGE
109 Ia 325 E. 6b; BGE 106 Ia 241 E. 3b; Peter Karlen, Die Erhebung
von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, URP 1999 S. 539 ff., 568).
Der Umstand, dass die kommunale Abwasserinfrastruktur auf Spitzenbelastungen
ausgerichtet sein muss (vgl. vorn E. 6.8.3), spricht dafür, bei
abwasserarmen Neubauten auch das Abwasserpotenzial eines späteren,
abwasserintensiveren Ersatzneubaus mit gleichem Volumen mitzuberücksichtigen,
wenn es – wie hier – an einer Rechtsgrundlage fehlt, um in solchen Fällen eine
Gebührennachzahlung zu verlangen. Zwar dürfte der Vorteil der abgabepflichtigen
Person – der darin besteht, im Fall eines späteren volumengleichen
Ersatzneubaus keine Nachzahlung leisten zu müssen – im Zeitpunkt der Erstellung
eines Neubaus regelmässig als abstrakt und zeitlich fern erscheinen. Die
fehlende Nachzahlungspflicht legt es aber dennoch nahe, nur mit grosser
Zurückhaltung von reduktionsbegründenden "besonderen Verhältnissen"
i. S. v. Art. 6a AGVO
auszugehen. Damit wird die Sichtweise bestätigt, wonach das Abwasserpotenzial,
das vom vorliegend geplanten Parkhaus ausgeht, keinen Grund dafür darstellt,
die gemäss Art. 3 AGVO bemessene Regelgebühr herabzusetzen. 

6.9.7
Schliesslich besteht im vorliegenden Fall – entgegen der Auffassung der
Empa – kein Anlass, die Abwasseranschlussgebühr mit einer hypothetischen
Berechnung anhand des Gebäudeversicherungswerts zu überprüfen: Erstens handelt
es sich beim Gebäudevolumen wie dargelegt um ein Bemessungskriterium, das von
der Rechtsprechung als zulässig erachtet wird (vgl. E. 6.8.2). Zweitens
steht den Kantonen bzw. den Gemeinden bei der Wahl der Bemessungskriterien ein
erheblicher Spielraum zu (vgl. BGr, 22. August 2007, 2C_101/2007, E. 4.3).
Drittens wäre im vorliegenden Fall mangels gesetzlicher Regelung ohnehin
unklar, wie die Bemessung anhand des Gebäudeversicherungswerts konkret zu
erfolgen hätte. Unabhängig davon, zu welchem Ergebnis eine hypothetische
Gebührenberechnung führen würde, ist im Übrigen auf Folgendes hinzuweisen: Das
Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) empfiehlt den Zürcher Gemeinden
ausdrücklich, die Abwasseranschlussgebühren nicht nach dem
Gebäudeversicherungswert zu bemessen, u. a. weil dieser nur einen schwachen Zusammenhang
mit der anfallenden Abwassermenge aufweist (vgl. AWEL, Wegleitung der Vorlage
zur Siedlungsentwässerungsverordnung, 20. Januar 2022, S. 7,
publiziert unter
https://www.zh.ch/content/dam/zhweb/bilder-dokumente/themen/umwelt-tiere/wasser-gewaesser/gewaesserschutz/abwasserentsorgung/wegleitung_sevo_vorlage_jan22.pdf).
In der Literatur wird zudem festgehalten, dass sich das Kriterium des
Gebäudeversicherungswerts nicht besser bzw. nicht weniger schlecht als jenes
des Gebäudevolumens eignet, um dem Äquivalenzprinzip gerecht zu werden (vgl.
Thomas Kürsteiner, Erschliessungsabgaberecht, Eine Analyse am Beispiel des
Kantons Basel-Landschaft, Liestal 2020, Rz. 711 und 715; Adrian
Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 S. 505 ff.,
524). 

6.10 Zusammenfassend
erweisen sich die Vorbringen der Empa als unbegründet. 

7.
Ergebnis

Nach dem Gesagten sind beide Beschwerden abzuweisen. 

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den zwei
Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Da der Streitwert bei beiden
Beschwerden je etwas weniger als Fr. 250'000.- beträgt, rechtfertigt sich
die Auferlegung einer Gerichtsgebühr von je Fr. 10'000.- (vgl. § 3
Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli
2018 [GebV VGr; LS 175.252]). Der Stadt Dübendorf, die als
Beschwerdegegnerin I obsiegt hat, steht als Gemeinwesen praxisgemäss keine
Parteientschädigung gemäss § 17 VRG zu (vgl. VGr, 12. Oktober 2023,
VB.2023.00485, E. 5). Gleiches gilt für die Empa, bei der es sich – wie
dargelegt (vgl. E. 2) – um eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes
handelt, die mit der vorliegend geplanten Erstellung eines Forschungscampus
öffentliche Aufgaben wahrnimmt (vgl. BGE 137 II 58 E. 14.2.2; BGr, 2. März
2009, 1C_245/2008, E. 6; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 52).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die
Beschwerde der Stadt Dübendorf wird abgewiesen.

2.    Die
Beschwerde der Empa wird abgewiesen.

3.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf 

Fr.  20'000.-;  die übrigen Kosten betragen:

Fr.       295.--  Zustellkosten,

Fr.   20'295.--  Total der Kosten.

4.    Die
Kosten werden der Stadt Dübendorf und der Empa je zur Hälfte auferlegt. 

5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen. 

7.    Mitteilung an:

       a)    die Parteien;

       b)    das Baurekursgericht.