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**Case Identifier:** 63411607-71af-5757-a447-31b4a1b9bd8b
**Source:** Schaffhausen (SH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-02-08
**Language:** de
**Title:** Schaffhausen Obergericht 08.02.2021 (publiziert) 60/2005/22
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SH_OG/SH_OG_001_60-2005-22_2021-02-08.pdf

## Full Text

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Art. 9 BV; Art. 38 Abs. 2 KV; Art. 35 Abs. 1 BSG; § 53 BSV; Art. 18 

Abs. 2 und Art. 36 Abs. 1 VRG. Ausrichtung von Kantonsbeiträgen an 

die Löschwasserversorgung der Gemeinden; Legitimation des Kantons 

zur Anfechtung von Rekurskommissionsentscheiden; Zulässigkeit der 

Beschränkung der Beitragsberechtigung in der Brandschutzverordnung 

auf Neuinvestitionen; Vertrauensprinzip in der Gesetzgebung (OGE 
60/2005/22 vom 24. März 2006) 

 

Veröffentlichung im Amtsbericht. 

 

 Der Kanton Schaffhausen ist als öffentlichrechtliche Körperschaft zur 

Wahrung seiner öffentlichen Interessen zur Erhebung einer Verwaltungs-

gerichtsbeschwerde berechtigt (E. 1b). 

 Die Regelung der Kantonsbeiträge an die Löschwasserversorgung in 

Art. 35 Abs. 1 BSG erfüllt die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage 

von Subventionsleistungen. Eine Ermächtigung des Regierungsrats zur Kon-

kretisierung der beitragsberechtigten Investitionen auf Verordnungsstufe ist 

grundsätzlich zulässig. Da der Regierungsrat bei der Schaffung des neuen 

Brandschutzgesetzes jedoch sinngemäss zugesichert hatte, dass sich am bis-

herigen System der Kantonsbeiträge an die kommunale Löschwasserversor-

gung nichts ändern werde, ist die Beschränkung der Subventionsberechtigung 

auf Neuinvestitionen in § 53 BSV rechtswidrig und im konkreten Fall nicht 

anwendbar (E. 2e–h).  

 

 Die Stadt Schaffhausen reichte der Feuerpolizei des Kantons Schaff-
hausen ein Subventionsgesuch ein für die Neuverlegung von Wasserhaupt-
leitungen. Die Feuerpolizei wies das Gesuch ab, da es sich um einen blossen 
Ersatz bestehender Anlagen handle. Auf Rekurs der Stadt Schaffhausen hin 
hob die kantonale Rekurskommission für die Gebäudeversicherung die Ver-
fügung der Feuerpolizei auf und hielt diese an, dem Subventionsgesuch der 
Stadt Schaffhausen zu entsprechen, falls sich die Investitionen – wie gesetz-
lich vorgesehen – im Rahmen der erforderlichen Planungen hielten. Gegen 
diesen Rekursentscheid erhob das kantonale Finanzdepartement für den Kan-
ton Schaffhausen Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Obergericht. Dieses 
wies die Beschwerde ab. 

 

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Aus den Erwägungen: 

 

 1.–  a)  ... 

 b)  Gegen den Entscheid der Rekurskommission ist gemäss Art. 41 
Abs. 2 des Gesetzes über den Brandschutz und die Feuerwehr vom 8. Dezem-
ber 2003 (Brandschutzgesetz, BSG, SHR 550.100) die Verwaltungsgerichts-
beschwerde an das Obergericht zulässig, wobei sich das Verfahren nach den 
Art. 34 ff. des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 
20. September 1971 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, SHR 172.200) 
richtet, jedoch auch die Angemessenheit des Entscheids überprüft werden 
kann. 

 Es stellt sich die Frage, ob der Kanton als Subventionszahler gemäss 
Art. 35 BSG zur Erhebung der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
legitimiert ist. Was die Rechtsmittelbefugnis von Gemeinwesen betrifft, wen-
det das Obergericht im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach konstanter 
Praxis Art. 18 Abs. 2 VRG sinngemäss an, wonach zur Wahrung öffentlicher 
Interessen das Rekursrecht der zuständigen Behörde der Gemeinde, der öf-
fentlich-rechtlichen Korporation oder der selbständigen öffentlich-rechtlichen 
Anstalt zusteht (vgl. Arnold Marti, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kan-
ton Schaffhausen, Diss. Zürich 1986, S. 181 ff., insbesondere S. 183 f.). Da 
der Kanton Schaffhausen ebenfalls eine öffentlich-rechtliche Körperschaft 
bildet, ist er somit nach der erwähnten Praxis zur Erhebung einer Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, wenn er – wie dies vorliegend der 
Fall ist – öffentliche Interessen, nämlich die Interessen des Kantons als Sub-
ventionsträger, wahrnimmt (anders die Praxis im Kanton Zürich zur gleich-
lautenden Bestimmung, was sich aber daraus ergibt, dass der Kantonsrat eine 
Rechtsmittelbefugnis des Regierungsrats ausdrücklich ablehnte; 
Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des 
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 Rz. 6, 74, S. 392, 425).  

 Die Beschwerdebefugnis des Kantons wäre im übrigen vorliegend auch 
aufgrund der allgemeinen Legitimationsumschreibung von Art. 36 Abs. 1 
VRG (Betroffenheit in schutzwürdigen eigenen Interessen) zu bejahen. Diese 
wird in der Praxis des Obergerichts im Sinn der Rechtsprechung des Bundes-
gerichts zu Art. 103 lit. a des Bundesgesetzes über die Organisation der Bun-
desrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG, SR 173.110) ausgelegt (Arnold 
Marti, Die Schaffhauser Verwaltungsrechtspflege – vorbildlicher Rechts-
schutz seit 30 Jahren, in: Verein Schaffhauser Juristinnen und Juristen 
[Hrsg.], Schaffhauser Recht und Rechtsleben, Festschrift zum Jubiläum 500 
Jahre Schaffhausen im Bund, Schaffhausen 2001, S. 359 ff., S. 370, Fn. 73, 
mit Hinweisen). Die Beschwerdelegitimation nach Art. 103 lit. a OG ist zwar 

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hauptsächlich auf Private zugeschnitten. Nach der Praxis des Bundesgerichts 
ist jedoch auch ein Gemeinwesen nach dieser Vorschrift zur Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde legitimiert, soweit es gleich oder ähnlich wie ein Privater 
betroffen ist, was insbesondere dann zutrifft, wenn es als materieller Ver-
fügungsadressat in seinen vermögensrechtlichen Interessen oder durch die 
angefochtene Verfügung in seinen hoheitlichen Befugnissen betroffen ist; le-
diglich ein blosses allgemeines Interesse an einer richtigen Rechtsanwendung 
genügt nach dieser Praxis nicht für eine Beschwerdeberechtigung (vgl. BGE 
124 II 417 E. 1e bb, mit Hinweisen). Als Subventionsträger wäre somit der 
Kanton Schaffhausen auch nach der allgemeinen Legitimationsumschreibung 
von Art. 36 Abs. 1 VRG zur Erhebung der vorliegenden Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde befugt. 

 c)  Auf die im übrigen form- und fristgerecht erhobene Beschwerde ist 
somit einzutreten. 

 2.–  Umstritten ist im vorliegenden Fall, ob die Bestimmung von § 53 
Abs. 1 der Verordnung über den Brandschutz und die Feuerwehr vom 14. De-
zember 2004 (Brandschutzverordnung, BSV, SHR 550.101), wonach nur an 
die erstmalige Erstellung und Beschaffung von Anlagen und Einrichtungen 
für die Löschwasserversorgung Kantonsbeiträge ausgerichtet werden, ge-
setzeskonform ist.  

 a)  Die Vorinstanz hat die Gesetzmässigkeit von § 53 Abs. 1 BSV auf 
Rekurs der Beschwerdegegnerin 1 hin verneint mit der Begründung, die bun-
desgerichtliche Rechtsprechung verlange für regelmässig wiederkehrende 
staatliche Leistungen, wie sie die vorliegend umstrittenen Subventionen dar-
stellten, eine spezialgesetzliche Normierung, welche Voraussetzungen und 
Zweck dieser Leistungen detailliert umschreibe. Nach dem bisherigen, bis 
31. Dezember 2004 geltenden Recht habe der Kanton an die Löschwasser-
versorgung der Gemeinden ohne irgendwelche Einschränkungen Beiträge von 
25 % bzw. für Hydranten 50 % ausgerichtet. In der Vorlage des Regierungs-
rats zum neuen Brandschutzgesetz vom 5. November 2002 werde ausgeführt, 
die Beiträge des Kantons sollten unverändert höchstens 25 % ausmachen (vgl. 
S. 17). Die neue Vorschrift von Art. 35 Abs. 1 BSG lasse denn auch in keiner 
Weise erkennen, dass die Voraussetzungen für die Gewährung von Kantons-
beiträgen gegenüber dem früheren Recht eine wesentliche Einschränkung er-
fahren sollten (abgesehen allenfalls davon, dass der Beitragssatz für Hydran-
ten nicht mehr 50 % betrage). Durch die Verordnungsbestimmung, wonach 
die Beiträge nur noch an die erstmalige Erstellung von Löschwasserversor-
gungen ausgerichtet werden, habe sich die Feuerpolizei erhebliche Ein-
sparungen erhofft. Nach Aussagen des Chefs der Feuerpolizei seien denn 
auch im Budget 2005 nur noch Kantonsbeiträge von rund 1,5 Mio. Franken 
eingesetzt worden, während bisher die Kantonsbeiträge jährlich ca. 2,05 Mio. 

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Franken ausgemacht hätten. Wenn aber die Kantonsbeiträge in diesem Aus-
mass eingeschränkt würden, müsse das Gesetz selber die Einschränkungen, 
welche zu diesen Einsparungen führen, klar benennen. Aus rechtsstaatlichen 
und demokratischen Gründen gehe es nicht an, dass derart gewichtige Kür-
zungen von Kantonsbeiträgen erst auf Verordnungsstufe eingeführt werden. 

 b)  Der Beschwerdeführer macht demgegenüber geltend, die Aussage des 
Chefs der Feuerpolizei sei falsch verstanden worden. Gegenüber den bis-
herigen Ausgaben ergebe sich durch das neue Gesetz keine Einsparung von 
1 Mio. Franken; die Beiträge des Kantons an die Löschwasserversorgung sei-
en vielmehr 2004 und 2005 praktisch gleich hoch; wegen der umfangreichen 
Erneuerungsarbeiten an der Wasserversorgung in Schaffhausen und Neu-
hausen hätte sich jedoch nach der alten Regelung in den kommenden Jahren 
eine hohe Mehrbelastung ergeben. Die Rekurskommission habe § 53 Abs. 1 
BSV im übrigen zu Unrecht als gesetzwidrig erklärt, zumal Art. 35 Abs. 1 
BSG nicht ausgelegt worden sei. Es sei zwar richtig, dass das Gesetzmässig-
keitsprinzip auch in der Leistungsverwaltung gelte, wobei aber zu berücksich-
tigen sei, dass es vorliegend nicht um das Verhältnis Staat-Private, sondern 
Kanton-Gemeinden gehe. Art. 35 Abs. 1 BSG bilde eine genügende Grund-
lage für die Umschreibung in § 53 Abs. 1 BSV. Wenn die Vorinstanz ausfüh-
re, Einschränkungen gegenüber der bisherigen Subventionsregelung müssten 
sich aus dem Gesetzestext selber ergeben, argumentiere sie zu Unrecht im 
Sinn der Rechtsprechung zu den Grundrechten, da es vorliegend nicht um die 
Einschränkung von Grundrechten oder ähnlichen Rechten gehe, sondern nur 
darum, ob die Konkretisierung der Subventionsanforderungen in § 53 Abs. 1 
BSV mit der gesetzlichen Regelung von Art. 35 Abs. 1 BSG vereinbar sei, 
was die Rekurskommission gar nicht geprüft habe.  

 c)  Es trifft zu, dass nach der neueren Rechtsprechung des Bundes-
gerichts das Gesetzmässigkeitsprinzip auch im Bereich der Leistungsverwal-
tung gilt. Die Anforderungen an die Bestimmtheit des Rechtssatzes und an 
das Erfordernis der Gesetzesform sind nach der Rechtsprechung des Bundes-
gerichts aber im Bereich der Leistungsverwaltung im allgemeinen weniger 
streng als in der Eingriffsverwaltung, vor allem wenn die gewährten Leistun-
gen nach Art und Umfang relativ bescheiden sind und der Empfängerkreis be-
schränkt ist. Unbestimmtheit bei der Festlegung der Begünstigten kann zudem 
ausgeglichen werden durch bestimmtere Regelung von Leistungsart und  
-umfang oder umgekehrt. Praktische Gesichtspunkte wie Anpassungsfähig-
keit, Komplexität und Technizität spielen bei den Anforderungen an die Nor-
mierungsdichte leistungsrechtlicher Regelungen eine vergleichsweise grosse 
Rolle (vgl. Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 
2002, Rz. 416, S. 87, und Georg Müller im Kommentar zur Bundesverfas-
sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, Ba-

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sel/Zürich/Bern 1987 ff., Stand Mai 1995, Art. 4 Rz. 10, S. 9 f., je mit weite-
ren Hinweisen). Beschlüsse über regelmässig auszurichtende Subventionen, 
wie sie vorliegend zur Diskussion stehen, bedürfen daher jedenfalls einer 
rechtssatzmässigen Grundlage; Stufe und Bestimmtheitsgrad der erforder-
lichen Regelung hängen aber von der Art der Materie, namentlich davon ab, 
ob es sich um einmalige oder wiederkehrende staatliche Leistungen handelt. 
Bei regelmässig wiederkehrenden Leistungen bedarf es für den sachgerechten 
und rechtsstaatlich befriedigenden Einsatz der Mittel meist einer spezial-
gesetzlichen Normierung, welche Voraussetzungen und Zweck dieser Leis-
tungen detailliert umschreibt. Für einmalige Vorhaben, bei denen sich keine 
Probleme der Gleichbehandlung und der Voraussehbarkeit stellen, können 
dagegen schon allgemeine Ziel- und Aufgabennormen in Verfassung oder 
Gesetz eine hinreichende Rechtsgrundlage bilden (BGE 118 Ia 61 f. E. 5b).  

 Hieraus ergibt sich, dass Subventionen als wiederkehrende Leistungen in 
Hinblick auf Gleichbehandlung und Voraussehbarkeit grundsätzlich einer 
hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage und einer Verankerung in einem 
formellen Gesetz bedürfen (vgl. in diesem Sinn auch OGE 60/2003/42 vom 
22. Juli 2005 betreffend Denkmalpflegebeiträge, insbesondere E. 2e, S. 10 f. 
[Amtsbericht 2005, S. 110 f.]). Inwieweit sich die Leistungsvoraussetzungen 
im einzelnen aus dem Gesetz selber ergeben müssen, lässt sich der bundes-
gerichtlichen Rechtsprechung jedoch nicht entnehmen; vielmehr besteht dies-
bezüglich ein Gestaltungsspielraum, bei dessen Handhabung auch praktische 
Gesichtspunkte wie Anpassungsfähigkeit, Komplexität und Technizität der 
Materie berücksichtigt werden dürfen. Entsprechend der Regelung von 
Art. 164 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sieht Art. 50 lit. e der Verfassung 
des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 (KV, SHR 101.000) für den Be-
reich des kantonalen Rechts jedoch vor, dass die grundlegenden Bestimmun-
gen über staatliche Leistungen in einem formellen Gesetz erlassen werden 
müssen (vgl. dazu Häfelin/Müller, Rz. 396 ff., S. 83 f., und Du-
bach/Marti/Spahn, Verfassung des Kantons Schaffhausen, Kommentar, 
Schaffhausen 2004, S. 147).  

 d)  Im früheren, bis Ende 2004 geltenden Recht fand sich die gesetzliche 
Grundlage der Kantonsbeiträge an die Löschwasserversorgung der Ge-
meinden in § 14 des Dekrets des Grossen Rates über die Prämien- und Feuer-
schutzbeiträge der kantonalen Gebäudeversicherung vom 14. Januar 1974 
(OS 23, S. 145 ff.). Danach waren die von der Gebäudeversicherung ge-
nehmigten Hochdruckwasserversorgungs- und Hydrantenanlagen sowie wei-
tere der Löschwasserversorgung dienende Einrichtungen beitragsberechtigt 
(Abs. 1). Soweit diese Anlagen auch noch anderen Zwecken dienten, be-
schränkte sich der Beitrag auf den Löschanteil (Abs. 2). Der Beitrag wurde 

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auf 25 % des Löschanteils bzw. 50 % bei Hydranten angesetzt (Abs. 3 und 4). 
Ausdrücklich festgehalten wurde, dass neben der Erstellung, dem Ausbau und 
der Erweiterung auch die Erneuerung und jede andere Verbesserung solcher 
Anlagen beitragsberechtigt sind (Abs. 5).  

 In der neuen, ab 2005 geltenden Regelung bestimmt Art. 35 BSG dem-
gegenüber folgendes: 

1 Der Kanton beteiligt sich mit 25 % an den Investitionen für die Löschwasser-
versorgung der Gemeinden und der von ihnen betrauten Körperschaften. 
2 Kantonsbeiträge setzen voraus, dass sich die Investitionen im Rahmen der 
kantonalen und regionalen Planungen und eines Gesamtkonzepts halten. 

 Diese Regelung wird in § 53 BSV näher ausgeführt. § 53 Abs. 1 BSV 
hält zunächst als Grundsatz fest, dass der Kanton nur Beiträge an die Kosten 
für die erstmalige Erstellung und Beschaffung von Anlagen und Einrichtun-
gen, die eine für die Brandbekämpfung ausreichende zonengerechte Er-
schliessung mit Löschwasser unter genügendem Druck sicherstellen. In § 53 
Abs. 2 BSV werden die subventionierten Kosten im einzelnen aufgezählt und 
festgehalten, dass auch die Erweiterung des Leitungsnetzes für die Versor-
gung der Hydranten mit Löschwasser beitragsberechtigt ist (lit. f). § 53 Abs. 3 
BSV sieht eine Kürzung der Beiträge um 50 % vor, wo die Anlagen und Ein-
richtungen überwiegend zur Verbesserung der Trink- und Brauchwasserver-
sorgung dienen. In § 53 Abs. 5 BSV wird sodann festgehalten, dass u.a. Be-
triebs-, Unterhalts- und Reparaturkosten nicht beitragsberechtigt sind (lit. j).  

 e)  Die neue Regelung erfüllt im Prinzip die heutigen Anforderungen an 
die gesetzliche Grundlage von Subventionsleistungen. Die grundlegende Be-
stimmung über die Subventionsberechtigung (Gemeinden und von ihnen 
betraute Körperschaften) sowie über Voraussetzung, Umfang und Zweck der 
Subventionsleistung (Beitrag an die Investitionskosten für die Löschwasser-
versorgung) finden sich im formellen Gesetz. Dessen Regelung wurde vom 
Regierungsrat gestützt auf die Ermächtigung durch Art. 42 Abs. 1 BSG in 
§ 53 BSV näher konkretisiert, wobei die Subventionsberechtigung grundsätz-
lich auf die erstmalige Erstellung und Beschaffung von Anlagen und Einrich-
tungen der Löschwasserversorgung beschränkt wurde (Abs. 1). Ferner wur-
den Betriebs-, Unterhalts- und Reparaturkosten von der Subventionsberechti-
gung ausdrücklich ausgeschlossen (§ 53 Abs. 5 lit. j BSV). Ausgeschlossen 
wird mit dieser Regelung aber grundsätzlich auch die Subventionierung des 
Ersatzes bestehender Anlagen durch entsprechende neue Anlagen. Dies ergibt 
sich einerseits aus dem Wortlaut von § 53 BSV, aber auch aus den Erläute-
rungen zum Vernehmlassungsentwurf, wonach zwar Beiträge an die Neuer-
stellung, Erweiterung und Verbesserung von Anlagen ausgerichtet werden, 
nicht aber an Reparaturen und den Ersatz bestehender Anlagen, was u.a. da-

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mit begründet wird, für den blossen Ersatz bestehender Wasserversorgungs-
anlagen stünden finanzielle Mittel aus den vorhergegangenen Abschreibungen 
zur Verfügung (vgl. Bericht des kantonalen Finanzdepartements zur Ver-
ordnung über den Brandschutz und die Feuerwehr [Brandschutzverordnung; 
BSV] vom 14. Dezember 2004, S. 6). 

 f)  Es stellt sich die Frage, ob sich der Regierungsrat beim Erlass der 
konkretisierenden Vorschriften im Rahmen der gesetzlichen Vorschrift von 
Art. 35 Abs. 1 BSG bzw. der ihm in Art. 42 Abs. 1 BSG erteilten Ermächti-
gung zum Erlass von Ausführungsbestimmungen gehalten hat bzw. ob die 
grundsätzliche Beschränkung der Subventionierung auf die erstmalige Er-
stellung und Beschaffung von Anlagen und Einrichtungen der Löschwasser-
versorgung nicht auf Gesetzesstufe hätte verankert werden müssen. Als In-
vestition im Sinn der Betriebswirtschaftslehre gilt die Anschaffung eines 
langfristig nutzbaren Produktionsmittels. Diese werden in der Bilanz in das 
Anlagevermögen aufgenommen und über den erwarteten Nutzungszeitraum 
abgeschrieben. Beim Begriff der Investitionskosten handelt es sich jedoch – 
entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers – insofern um einen un-
bestimmten, konkretisierungsbedürftigen Rechtsbegriff, als zwischen Brutto- 
und Nettoinvestitionen unterschieden werden muss. Nettoinvestitionen sind 
die effektiven Neuinvestitionen nach Abzug der Abschreibungen, die zur Fi-
nanzierung des Ersatzes des Verschleisses der bestehenden Anlagen dienen. 
Die Bruttoinvestitionen umfassen demgegenüber neben den Nettoinvestitio-
nen auch die sogenannten Ersatzinvestitionen, die der Ersetzung sich ab-
nutzender Anlagen dienen (vgl. http://de.wikipedia.org/wiki/Investitionen). 
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kann somit nicht gesagt 
werden, Investitionskosten würden stets nur wertvermehrende Aufwendungen 
umfassen. 

 Der Regierungsrat hat den Investitionsbegriff von Art. 35 Abs. 1 BSG in 
§ 53 Abs. 1 BSV i.S.v. Neu- bzw. Nettoinvestitionen konkretisiert, was – wie 
dargelegt – nicht zwingend war, zumal sich hiefür – entgegen der Auffassung 
des Beschwerdeführers – weder aus dem Wortlaut noch aus der Entstehungs-
geschichte oder dem gesetzgeberischen Ziel klare Hinweise ergeben. Es stellt 
sich daher zunächst die Frage, ob es zulässig war, diese Konkretisierung erst 
auf Verordnungsstufe vorzunehmen.  

 Obwohl es sich – wie der vorliegende Fall zeigt – um eine finanziell be-
deutsame Differenzierung handelt, kann nach Auffassung der Gerichts-
mehrheit und in Abweichung vom angefochtenen Entscheid der Rekurs-
kommission nicht gesagt werden, es handle sich um eine so grundlegende 
Frage, dass sie unbedingt im Gesetz geregelt werden müsse. Vielmehr geht es 
um eine gegenüber dem Grundsatz (Beitragsberechtigung der Investitionen 
für die Löschwasserversorgung) untergeordnete, eher finanztechnische Frage. 

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Die Delegation der näheren Umschreibung der subventionsberechtigten In-
vestitionskosten an den Regierungsrat lässt sich überdies auch damit be-
gründen, dass die Brandschutzaufwendungen des Kantons einerseits durch ei-
ne Brandschutzabgabe der Gebäudeeigentümer und andererseits durch Bei-
träge der privaten Versicherungsgesellschaften, nicht aber aus allgemeinen 
Mitteln finanziert werden müssen (Art. 37 BSG). Der Regierungsrat sollte 
daher nach Auffassung der Gerichtsmehrheit über einen gewissen Spielraum 
bei der Festsetzung der subventionsberechtigten Kosten verfügen, um einen 
Ausgleich zwischen Subventionsaufwendungen und den zu erhebenden Ab-
gaben zu ermöglichen. Die Regelung von § 53 Abs. 1 BSV wurde denn auch 
damit begründet, in den nächsten Jahren sei generell mit steigenden Kosten 
für den Ersatz alter Leitungen zu rechnen, weshalb die bisherige Sub-
ventionspraxis zwingend restriktiver gehandhabt werden müsse, um eine un-
zumutbar hohe Brandschutzabgabe für die Gebäudeeigentümer zu verhindern 
(vgl. den erwähnten Bericht des kantonalen Finanzdepartements zur BSV, 
S. 6). Im übrigen kann auch darauf hingewiesen werden, dass die Be-
schränkung der Subventionierung auf die erstmalige Erstellung sowie die Er-
weiterung und Verbesserung von Löschwasseranlagen offenbar auch der Re-
gelung in den meisten andern Kantonen entspricht und somit durchaus üblich 
ist, was unbestritten geblieben ist (vgl. dazu den erwähnten Bericht, a.a.O.). 
Insoweit kann denn auch nicht argumentiert werden, es handle sich bei der 
vom Regierungsrat vorgenommenen Konkretisierung um eine völlig un-
übliche Regelung, weshalb aus diesem Grund eine ausdrückliche Normierung 
im Gesetz selber nötig gewesen wäre (vgl. dazu BGE 128 I 122 E. 3c. mit 
Hinweisen). 

 Nach Auffassung der Gerichtsminderheit ist es demgegenüber nicht zu-
lässig, durch die vorgenommene Konkretisierung eine sehr grosse Kategorie 
von Anlagen (alle blossen Ersatzinvestitionen) von der Subventionsberechti-
gung auszunehmen. Ein derart eingeschränktes Verständnis des Begriffs der 
Investition bedürfte daher nach Auffassung dieser Gerichtsminderheit einer 
Verankerung im formellen Gesetz, weshalb die erhobene Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde schon aus diesem Grund abzuweisen wäre. 

 g)  Die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist jedoch auch nach 
einhelliger Auffassung des Gerichts aus einem weiteren Grund abzuweisen. 
Die Vorinstanz hat die Auffassung vertreten, eine entsprechende, finanziell 
sehr stark ins Gewicht fallende Einschränkung der Subventionierung im Ver-
gleich zur bisherigen Regelung hätte aus rechtsstaatlichen und demokrati-
schen Gründen im Gesetz selber, nicht erst in der Verordnung vorgenommen 
werden müssen, zumal beim Erlass des neuen Gesetzes der Eindruck erweckt 
worden sei, dass keine grundsätzliche Änderung hinsichtlich der Kantons-
beiträge an die Löschwasserversorgung eintreten werde. Unabhängig davon, 

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ob für die Konkretisierung des Begriffs der Investitionen gemäss Art. 35 
Abs. 1 BSG der vom Regierungsrat in Anspruch genommene Beurteilungs-
spielraum besteht oder nicht, ist der Regierungsrat bei der näheren Regelung 
von Art. 35 Abs. 1 BSG nach Treu und Glauben jedenfalls an allfällige Zu-
sicherungen gebunden, die im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich oder 
sinngemäss gemacht wurden (Art. 9 BV; Art. 7 Abs. 3 KV; vgl. Häfe-
lin/Müller, Rz. 622 ff., insbesondere Rz. 674 ff., S. 128 ff., zur Bedeutung des 
historischen Willens des Gesetzgebers auch Rz. 218, S. 43 f.).  

 Die Vorinstanz stützt ihre Annahme, es sei im Rahmen des Erlasses des 
BSG der Eindruck erweckt worden, dass bezüglich der beitragsberechtigten 
Kosten für die Löschwasserversorgung keine oder jedenfalls keine grund-
legende Änderung eintreten werde, auf die Aussage in der Vorlage des Regie-
rungsrats über das Gesetz über den Brandschutz und die Feuerwehr (Brand-
schutzgesetz, BSG) vom 5. November 2002, wonach die Beiträge des Kan-
tons unverändert höchstens 25 % ausmachen sollten (vgl. S. 17). Diese Aus-
sage ist jedoch nicht eindeutig, da sie sich grundsätzlich nur zum Beitragssatz, 
nicht aber zum Beitragsobjekt äussert. Eine weiterreichende Aussage aber 
wird in der Vorlage auf Seite 18 gemacht. Im Rahmen der Erläuterungen zum 
Abschnitt "Finanzierung" (Art. 37–40 BSG) wird hier nämlich ausdrücklich 
festgehalten, die Beiträge des Kantons an die Gemeinden und die Privaten 
würden nicht geändert. Entgegen der Darstellung in der Stellungnahme des 
Beschwerdeführers ... betrifft diese Aussage nicht nur die Frage des Beitrags-
satzes. Vielmehr findet sie sich – wie erwähnt – im Abschnitt über die Finan-
zierung des Brandschutzes und enthält keinerlei Einschränkungen. In den Ge-
setzesberatungen wurde diese Aussage unbestrittenerweise nicht präzisiert 
bzw. eingeschränkt. Vielmehr weist der Beschwerdeführer selber daraufhin, 
dass der Vertreter des sachzuständigen Finanzdepartements in der Kantons-
ratskommission ausgeführt hat, man könne sich überlegen, ob die aus-
führlichere Formulierung von § 14 des bisherigen Beitragsdekrets in Art. 35 
BSG aufzunehmen sei, oder ob man diese Details – wie vom Regierungsrat 
beabsichtigt – in der Verordnung aufliste. Dafür, dass der Gesetzgeber selber 
die Gewährung von Beiträgen an die Löschwasserversorgung im neuen Recht 
auf das Vorliegen echter (Neu-)Investitionen beschränken wollte, ergeben 
sich hieraus keinerlei Hinweise. Im Gegenteil wurde mit diesen Äusserungen 
tatsächlich der Eindruck erweckt, dass die bisherige Subventionsregelung 
trotz der Änderung im Wortlaut – jedenfalls im Prinzip – beibehalten werden 
sollte. Die erwähnten Aussagen stammen vom Regierungsrat selber bzw. vom 
zuständigen Departementssekretär, weshalb die Gesetzgebungsorgane und die 
interessierten Kreise nach dem Vertrauensprinzip davon ausgehen durften, 
dass der Regierungsrat die Konkretisierung von Art. 35 Abs. 1 BSG auf Ver-
ordnungsstufe im Sinn der bisherigen Regelung vornehmen und keine grund-
legenden Änderungen einführen werde. Dass der Einschränkung der Bei-

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tragsgewährung auf Neuinvestitionen im späteren Vernehmlassungsverfahren 
zur BSV seitens der Gemeinden keine Opposition erwuchs, vermag unter die-
sen Umständen nichts zugunsten des Beschwerdeführers zu ändern, da dies 
für die Frage der Schaffung eines Vertrauenstatbestands bei der Gesetzesbera-
tung im Kantonsrat nicht relevant ist. Damit aber erweist sich die Ein-
schränkung in § 53 Abs. 1 BSV, mit welcher die Subventionierung von Er-
satzinvestitionen im Unterschied zum bisherigen Recht ausgeschlossen wird, 
als rechtswidrig. 

 h)  Da die Frage der Rechtmässigkeit von § 53 Abs. 1 BSV nur akzesso-
risch zu prüfen war, kann die Bestimmung im vorliegenden Verfahren nicht 
aufgehoben werden (Marti [Verwaltungsgerichtsbarkeit], S. 235); nach Fest-
stellung ihrer Rechtswidrigkeit darf diese Verordnungsbestimmung jedoch 
nicht mehr angewandt werden (Art. 38 Abs. 2 KV und Dubach/Marti/Spahn, 
S. 118). Bis zur Vornahme einer neuen, rechtskonformen Konkretisierung der 
Investitionskosten i.S.v. Art. 35 Abs. 1 BSG in der BSV sind entsprechende 
Subventionsgesuche somit in diesem Punkt direkt gestützt auf die erwähnte 
Gesetzesvorschrift zu behandeln, wobei aus den dargelegten Gründen auch 
Ersatzinvestitionen beitragsberechtigt sind. In diesem Sinn hat daher die Re-
kurskommission Gebäudeversicherung zu Recht angeordnet, dass dem Sub-
ventionsgesuch der Stadt Schaffhausen für die Erneuerung und Erweiterung 
der Wasserleitung in der Brunnengasse/Ampelngasse vom 4. Januar 2005 zu 
entsprechen ist, falls sich die Investition im Rahmen der Planungen i.S.v. 
Art. 35 Abs. 2 BSG hält.  

 i)  Zwischen der Vorinstanz und dem Beschwerdeführer ist allerdings 
umstritten, ob und wann die planerischen Voraussetzungen gemäss Art. 35 
Abs. 2 BSG erfüllt sind. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz 
verkenne den Sinn der Bestimmung von Art. 35 Abs. 2 BSG. Gegenstand der 
Planungen nach Art. 35 Abs. 2 BSG sei zum einen die Umsetzung über-
kommunaler Aspekte der Wasserversorgung (z.B. durch Realisierung ge-
meindeübergreifender Verbundlösungen). Andererseits gehe es um die finan-
ziellen Konsequenzen der geplanten Vorhaben im Bereich der Wasserversor-
gung. Hingegen befassten sich diese Planungen nicht mit den eigentlichen 
Details der Löschwasserversorgung in den Gemeinden. Dies sei vielmehr Sa-
che der von den Gemeinden zu erlassenden Generellen Wasserversorgungs-
projekte (GWP). Die in Art. 35 Abs. 2 BSG vorbehaltenen Planungen seien 
deshalb für den Ersatz einer bestehenden Leitung in der Altstadt von Schaff-
hausen irrelevant, weshalb das Fehlen solcher Planungen für die Stadt Schaff-
hausen einer Subventionierung entgegen der Auffassung der Rekurskommis-
sion nicht entgegenstehe. Die Rekurskommission Gebäudeversicherung hält 
dem entgegen, die erwähnten Planungen bzw. Konzepte bildeten sowohl auf-
grund des Gesetzes als auch der Erläuterungen zur BSV eine Voraussetzung 

2006 

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für die Ausrichtung von Kantonsbeiträgen und müssten sich daher auch mit 
der Frage des Ersatzes bzw. der Erweiterung von Wasserleitungen befassen, 
wie sie vorliegend zur Diskussion stehen, zumal diesen Planungen offen-
sichtlich auch eine finanzpolitische Bedeutung zukomme. 

 Die zwischen der Vorinstanz und dem Beschwerdeführer umstrittene 
Frage der Auslegung und Anwendung von Art. 35 Abs. 2 BSG bildet jedoch 
grundsätzlich nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahren und ist durch die 
relativ summarischen Stellungnahmen der Beteiligten zu diesem Punkt auch 
nicht hinreichend geklärt worden. Im übrigen muss diese Frage jedoch nicht 
geklärt werden, weil sie zwischen dem Kanton und der Stadt Schaffhausen 
nicht umstritten ist. Es wird daher Sache der kantonalen Feuerpolizei als zu-
ständiger Subventionsbehörde sein, zur Handhabung von Art. 35 Abs. 2 BSG 
eine gesetzeskonforme und rechtsgleiche Praxis zu entwickeln, wobei darauf 
hinzuweisen ist, dass ihr bei der Konkretisierung und Anwendung der Be-
stimmung von Art. 35 Abs. 2 BSG ein nicht unerheblicher Entscheidungs-
spielraum zukommt, zumal lediglich verlangt wird, dass die Investitionen sich 
"im Rahmen" der kantonalen und regionalen Planungen und eines Gesamt-
konzepts halten. Zumindest dieses Gesamtkonzept sollte aber wohl Aussagen 
zum Ersatz bestehender Leitungen in bereits erschlossenen Gebieten ent-
halten, wenn die Bestimmung von Art. 35 Abs. 2 BSG einen Sinn haben soll. 
Damit bestünde für den Kanton auch die Möglichkeit, im Interesse einer 
sinnvollen Finanzplanung auf diese Kosten, mit deren Zunahme in den nächs-
ten Jahren gerechnet wird, Einfluss zu nehmen (vgl. dazu den erwähnten Be-
richt des Finanzdepartements zur BSV, S. 6). 

 j)  Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die vorliegende Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde im Ergebnis abzuweisen ist.