# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** e07cb605-10e9-5538-a28f-a3cf07c8b9de
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2009-10-02
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 02.10.2009 A-1765/2009
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_A-1765-2009_2009-10-02.pdf

## Full Text

Abtei lung I
A-1765/2009
{T 1/2}

U r t e i l  v o m  2 .  O k t o b e r  2 0 0 9

Richter Beat Forster (Vorsitz), Richterin Kathrin Dietrich, 
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot, 
Gerichtsschreiberin Jana Mäder.

Engadin Airport AG, Plazza Aviatica 2, 7503 Samedan,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. LL.M. Heinrich 
Hempel, Schiller Rechtsanwälte AG, Kasinostrasse 2, 
Postfach 1507, 8401 Winterthur,
Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Winterdienst und Zustand Betriebsflächen 
Flughafen Samedan.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

A-1765/2009

Sachverhalt:

A.
Der im Oberengadin auf rund 1'700 m über Meer gelegene Regional-
flughafen Samedan ist gemäss eigenen Angaben der höchstgelegene 
Flugplatz  Europas. Land  und  Infrastrukturanlagen  gehören  seit  dem 
1. Januar 2004 dem Kanton Graubünden. Der Flughafen wird von der 
Engadin Airport AG betrieben. Für Flugzeuge steht eine 1'800 m lange 
und  40 m  breite  Start-  und  Landepiste  (Hartbelagspiste)  zur  Verfü-
gung, die nach Sichtflugregeln (Visual Flight Rules; VFR) angeflogen 
wird. 

B.
Am 6. Februar 2009 verunfallte ein Flugzeug auf der Landepiste, weil 
es nicht  genügend abgebremst werden konnte. Erst  30 m nach dem 
Pistenende kam es quer zur Pistenrichtung im Schnee zum Stillstand, 
wobei  die  Maschine beschädigt  wurde. Ein  weiterer  Unfall  ereignete 
sich am 12. Februar 2009,  als ein Flugzeug bei  einem missglückten 
Landemanöver  frontal  in  eine  Schneemauer  neben  der  Landepiste 
prallte. Bei dem Unglück wurden Pilot und Copilot tödlich und ein Flug-
zeuginsasse schwer  verletzt. Die Ursachen beider Unfälle  sind noch 
Gegenstand laufender Untersuchungen des Büros für Flugunfallunter-
suchungen (BFU). 

C.
Gestützt auf die vom BFU bekanntgemachten "Notification of an acci-
dent"  und in  Anschluss an die  telefonische Mitteilung des  BFU, wo-
nach die Abstände der Schneewälle von der Piste wohl kaum den in-
ternationalen Normen entsprechen würden, führte das Bundesamt für 
Zivilluftfahrt  (BAZL)  am  15.  Februar  2009  eine  Inspektion  auf  dem 
Flugplatz  Samedan  durch.  Dabei  wurde  unter  anderem  festgestellt, 
dass aktuell  die gesamten Hartbelagsflächen schnee- und eisfrei so-
wie  trocken  seien.  Hingegen  würden  die  Schneehaufen  seitlich  der 
Piste  die  gemäss  internationalen  Vorgaben  zulässige  Höhe  deutlich 
überschreiten und es seien keine weiteren Platzreserven für zukünfti-
ge Schneeräumungen vorhanden. Weiter sei fraglich, ob die Hindernis-
begrenzungsflächen (seitliche Übergangsfläche) und die Hindernisfrei-
haltefläche  (runway strip)  des  Snowparks  (Abstellfläche für  Luftfahr-
zeuge) auf Grund des Schneewalms und der Höhe der Luftfahrzeuge 
eingehalten seien. Zudem würden die flugplatzinternen Vorgaben be-
züglich  des  Ablaufs  der  Schneeräumung  (Lage  und  Abstände  des 

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Schnees,  Referenz  zu  Luftfahrzeugen)  nicht  mehr  dem  aktuellen 
Flugbetrieb  (operierende  Flugzeugtypen)  und  den  dazugehörenden 
Anforderungen  in  Samedan  entsprechen.  Die  festgestellten  Mängel 
müssten behoben werden.

D.
Auf Grund prognostizierter Schneefälle ordnete das BAZL am 16. Feb-
ruar  2009 die  Einstellung jeglichen Flugbetriebs  mit  Flächenflugzeu-
gen bis zur Wiederherstellung des vorschriftskonformen Zustandes an 
(Ziff. 1). Die Ziff. 2 Bst. a  und b der Verfügung hielten fest,  dass zur 
Wiederherstellung des vorschriftskonformen Zustandes die  seitlichen 
Schneewälme gemäss  den  Vorgaben  der  International  Civil  Aviation 
Organization  (ICAO)  abzutragen  seien  und  die  Engadin  Airport  AG 
dem  BAZL  ein  Standplatzkonzept  für  den  Snowpark  einzureichen 
habe. Gemäss Ziff. 2 Bst. c muss die Engadin Airport AG die internen 
Vorgaben bezüglich Pisten- und Rollwegräumung auf die Wintersaison 
2009/10 aktualisieren und bis am 1. September 2009 dem BAZL ein-
reichen. Zudem müsse generell die Hartbelagspiste schneefrei gehal-
ten werden, ansonsten der Flugbetrieb einzustellen sei (Ziff. 2 Bst. d). 
Widerhandlungen gegen diese Verfügung würden mit Haft oder Busse 
bis zu Fr. 20'000.- bestraft (Ziff. 3). Die Kosten von Fr. 8'000.- der Ver-
fügung wurden der Engadin Airport AG auferlegt (Ziff. 4).

E.
Mit einer weiteren Verfügung vom 17. Februar 2009 entzog das BAZL 
einer  allfälligen  Beschwerde  gegen  die  Verfügung  vom  16. Februar 
2009 die aufschiebende Wirkung.

F.
In Anschluss an einen Aufruf der Flughafenbetreiberin an die gesamte 
Region beteiligten sich in den folgenden Tagen zahlreiche Private und 
Unternehmen  sowie  Gemeinden  bei  der  angeordneten  Schneeräu-
mung.

G.
Am 20. Februar 2009 (10 Uhr) fand erneut eine Inspektion des Flugha-
fens Samedan durch das BAZL statt. Vor Ort wurde eine Instruktions-
verhandlung durchgeführt  und anschliessend verfügt, dass die Enga-
din  Airport  AG den  Flugbetrieb  mit  Flächenflugzeugen  ab  Kenntnis-
nahme  der  Verfügung  unter  gewissen  Auflagen  wieder  aufnehmen 
könne. Der  Vollzug  der  in  der  Verfügung  vom 20. Februar  2009  ge-
nannten Auflagen sei  dem BAZL per  E-Mail  zu  melden,  worauf  das 

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BAZL die Löschung des publizierten NOTAM (Notice to Airmen) veran-
lassen werde. Einer allfälligen Beschwerde gegen die Verfügung vom 
20. Februar 2009 wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Zudem 
wurde  ein  Wiedererwägungsgesuch  der  Engadin  Airport  AG  vom 
18. Februar 2009 als gegenstandslos abgeschrieben.

H.
Mit  E-Mail  vom  20. Februar  (14.39 Uhr)  meldete  die  Engadin  Air-
port AG dem BAZL die Erfüllung der Auflagen gemäss Verfügung vom 
20. Februar 2009. Kurz darauf veranlasste das BAZL die Anpassung 
des NOTAM, womit der Flughafen wieder normal betrieben wurde.

I.
Am 18. März 2009 (und ergänzend am 20. März 2009) erhebt die En-
gadin  Airport  AG  (nachfolgend:  Beschwerdeführerin)  Beschwerde 
beim  Bundesverwaltungsgericht  gegen  die  Verfügungen  des  BAZL 
vom 16.,  17. und 20. Februar  2009 und beantragt  deren Aufhebung. 
Eventuell  sei  deren  Widerrechtlichkeit  festzustellen. Zur  Begründung 
bringt  sie  im  Wesentlichen  vor,  dass  die  ICAO-Richtlinien  über  den 
Winterdienst  auf  Flugplätzen blosse Empfehlungen enthalten würden 
und die Richtwerte nicht immer und überall eingehalten werden müss-
ten. Das BAZL habe dies mit einer Technischen Mitteilung vom 1. Ja-
nuar 1986 zum Ausdruck gebracht. Der Winterdienst der Beschwerde-
führerin  sei  bis anhin nie beanstandet  worden und die tatsächlichen 
Verhältnisse wie auch die rechtlichen Grundlagen hätten sich in den 
letzten Jahren nicht verändert. Entscheidend sei, dass die Verhältnisse 
mit einem sog. SNOWTAM bekannt gemacht würden. Die angeordne-
ten  Massnahmen  und  insbesondere  die  sofortige  Schliessung  des 
Flughafens seien zudem unverhältnismässig,  verstiessen  gegen den 
Grundsatz von Treu und Glauben und beruhten auf falschen Sachver-
haltsfeststellungen. Des Weiteren rügt die Beschwerdeführerin die Ver-
letzung  von  Verfahrensvorschriften  wie  des  rechtlichen  Gehörs  und 
des Untersuchungsgrundsatzes. Auch habe das BAZL seine Kompe-
tenz überschritten. Überdies sei zweifelhaft, ob die unterzeichnenden 
Beamten zum Erlass der angefochtenen Verfügungen berechtigt gewe-
sen seien. 

J.
Mit Zwischenverfügung vom 24. April 2009 wies der Instruktionsrichter 
den Antrag der Beschwerdeführerin auf Wiederherstellung der entzo-
genen aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ab. 

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K.
Das BAZL beantragt mit Vernehmlassung vom 17. Juni 2009, auf die 
Beschwerde sei betreffend Schwarzräumung nicht einzutreten, eventu-
aliter sei  die Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen. Darüber hin-
aus  sei  die  Beschwerde  ebenfalls  abzuweisen.  Die  Schweizer  Luft-
fahrtpolitik sei vom Gebot "safety first" beherrscht, weshalb über das 
Mindestmass an Sicherheit hinaus Vorschriften zu definieren seien, die 
nicht bloss die anerkannten Regeln der Technik, sondern den aktuel-
len Stand der Technik im Sinne einer "best practice" wiedergeben wür-
den. Dazu zählten die ICAO-Empfehlungen. Diese Empfehlungen sei-
en  für  die  Mehrheit  der  in  der  Zivilluftfahrt  tätigen  Unternehmungen 
wirtschaftlich  tragbar.  Die  angeordnete  Abtragung  der  seitlichen 
Schneewälle sei geeignet, um das Ziel der Betriebssicherheit zu errei-
chen,  in  ihrem Ausmass erforderlich und für  die Beschwerdeführerin 
zumutbar. Hinsichtlich der Verhältnismässigkeit der Anordnungen beim 
Snowpark seien die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführe-
rin weniger hoch einzuschätzen als die Betriebssicherheit. Weil die Be-
schwerdeführerin  bei  der  Frage der  Schwarzräumung der  Piste  eine 
übereinstimmende Auffassung vertrete, sei insoweit auf die Beschwer-
de nicht einzutreten. Schliesslich erachtet die Vorinstanz auch die Pis-
tenschliessung als verhältnismässig und und sie ist der Ansicht, dem 
Erfordernis  des  rechtlichen Gehörs  ausreichend Rechnung getragen 
zu haben.

L.
In der Replik vom 14. Juli 2009 und der zweiten Vernehmlassung vom 
27. Juli 2009 halten die Beschwerdeführerin und die Vorinstanz an ih-
ren Anträgen und bisher gemachten Ausführungen fest. 

M.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird im Einzelnen, soweit 
erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Die 
Beschwerde vom 18. März  2009  richtet  sich  gegen die  Verfügungen 
des BAZL vom 16.,  17. und 20. Februar  2009. Das BAZL gehört  zu 
den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher eine Vorinstanz 
des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet 
angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG). Demnach ist das Bundesver-
waltungsgericht  für  die  Beurteilung  der  erhobenen  Beschwerde 
zuständig.

2.
Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der sie belastenden Verfü-
gungen  zur  Beschwerdeerhebung  grundsätzlich  legitimiert  (Art. 48 
Abs. 1 VwVG). 

2.1 Gemäss ständiger Rechtsprechung muss die Beschwerdeführerin 
auch noch im Urteilszeitpunkt ein aktuelles und praktisches Interesse 
an der Überprüfung der von ihr  erhobenen Rügen haben (Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichts  B-6110/2007  vom  22.  Dezember  2008 
E. 1.2.1 mit Hinweisen; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, 
Prozessieren  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht,  Basel  2008, 
Rz. 2.70; VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER,  in: Waldmann/Weissen-
berger,  Praxiskommentar  VwVG,  Zürich  2009,  Art. 48,  N. 15 f.).  Mit 
diesem Erfordernis soll  sichergestellt  werden, dass das Gericht über 
konkrete  und  nicht  bloss  theoretische  Fragen  entscheidet.  Ein  aktu-
elles und praktisches Interesse an der Überprüfung des angefochte-
nen Entscheids liegt nur dann vor, wenn der erlittene Nachteil im Zeit-
punkt der Beurteilung durch das Gericht noch besteht und durch die 
beantragte  Aufhebung  des  angefochtenen  Akts  beseitigt  würde.  Es 
fehlt  hingegen,  wenn der  angefochtene Akt  im Zeitpunkt  des  Urteils 
keine Rechtswirkungen mehr entfaltet, weil er in der Zwischenzeit aus-
ser Kraft getreten ist oder das Ereignis, auf welches er sich bezogen 
hatte, bereits stattgefunden hat (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Marcel Ale-
xander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kom-
mentar zum Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, Art. 89, N. 17; ISABELLE 
HÄNER,  in:  Christoph  Auer/Markus  Müller/Benjamin  Schindler  [Hrsg.], 

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Kommentar  zum  Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren 
[VwVG], Zürich 2008, Art. 48, N. 21). 

2.2 Vorliegend ficht die Beschwerdeführerin pauschal alle drei Verfü-
gungen an. Aus der Beschwerdebegründung geht hervor, dass sie die 
formellen Rügen der Verletzung des rechtlichen Gehörs, des Untersu-
chungsgrundsatzes  und  der  Begründungspflicht  sowie  der  Missach-
tung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes im Zusammenhang mit der 
Schliessung des Flughafens für Flächenflugzeuge vorbringt. 

2.3 Die Anordnungen 1 und 2a in der Verfügung vom 16. Februar 2009 
sowie die Auflagen 2.1 bis 2.4 in der Verfügung vom 20. Februar 2009 
in Verbindung mit  deren Anordnungen 1 und 4 bezogen sich auf die 
Pistenschliessung und legten die Bedingungen fest, die für eine Wie-
dereröffnung erfüllt sein mussten. Weil der Flughafen die Bedingungen 
und Auflagen in der Zwischenzeit erfüllt hat und insofern der Flugplatz 
seit  dem  20.  Februar  2009  wieder  uneingeschränkt  betrieben  wird, 
fehlt  es der Beschwerdeführerin  an einem aktuellen und praktischen 
Beschwerdeinteresse zur Überprüfung dieser Punkte. 

2.3.1 Auf  das  Erfordernis  des  aktuellen  und  praktischen  Interesses 
kann ausnahmsweise verzichtet werden, wenn sich die aufgeworfene 
Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stel-
len kann und wenn an deren Beantwortung ein hinreichendes öffentli-
ches Interesse besteht, dies namentlich dann, wenn sonst die Grund-
satzfrage  wegen  der  Dauer  des  Verfahrens  nie  rechtzeitig  beurteilt 
werden könnte (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.72; MARANTELLI-
SONANINI/HUBER, Praxiskommentar VwVG, Art. 48, N. 15). 

Diese Voraussetzungen sind  vorliegend nicht  erfüllt. Denn die  Frage 
der Pistenschliessung stand im Zusammenhang mit  einer meteorolo-
gisch und betrieblich bedingten besonderen Situation (schneereicher 
Winter, Anhäufung von Scheewällen entlang der Piste, keine Platzre-
serven für weitere Schneeräumungen, erwartete weitere Schneefälle), 
die einen Ausnahmefall darstellt. Zudem bildet die Frage, in welchem 
Ausmass  der  Schnee  entlang  der  Piste  zu  räumen ist,  Gegenstand 
des  vorliegenden  Verfahrens.  Entweder  wird  sich  die  bisherige 
Schneeräumung als rechtmässig erweisen oder künftig wird eine wei-
tergehende  Räumung erfolgen  müssen,  so  dass  sich  die  Frage der 
Pistenschliessung nicht mehr gleich stellen wird.

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2.3.2 Ob sich  das  Erfordernis  des  aktuellen  Rechtsschutzinteresses 
mit  dem Recht  auf eine wirksame Beschwerde im Sinne von Art. 13 
der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschen-
rechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) vereinbaren lässt und 
ob an diesem Erfordernis auch im Lichte der Rechtsweggarantie ge-
mäss Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) festgehalten werden kann, 
hat  das  Bundesverwaltungsgericht  bis  anhin  offen  gelassen  (vgl. 
BVGE  2007/12  E.  2.5;  zitiertes  Urteil  B-6110/2007  E.  1.2.1).  Diese 
Frage muss auch hier nicht beantwortet werden. Denn der Beschwer-
deführerin steht die Möglichkeit  offen, die allfällige Widerrechtlichkeit 
der sofortigen Schliessung des Flugplatzes in einem hinsichtlich des 
Rechtsschutzes gleichwertigen Haftungsverfahren überprüfen zu las-
sen  (vgl.  Urteil  des  Bundesgerichts  1A.253/2005  vom  17.  Februar 
2006 E. 2.1 ff.; BGE 126 I 144 E. 2a).

2.3.3 Soweit sich die Beschwerde gegen die vorübergehende Schlies-
sung des Flughafens für  Flächenflugzeuge und die Bedingungen für 
dessen Wiedereröffnung richtet, ist darauf nicht einzutreten.

2.4  Die in der Verfügung vom 17. Februar 2009 geregelte Frage der 
aufschiebenden Wirkung wurde bereits in der Zwischenverfügung des 
Bundesverwaltungsgerichts vom 24. April  2009 beurteilt. An einer er-
neuten Beantwortung dieser Frage besteht mit der Fällung des Sach-
urteils ohnehin kein Interesse mehr. In diesem Punkt ist die Beschwer-
de gegenstandslos geworden.

2.5 Die Androhung von Haft  und Busse bei  Widerhandlungen gegen 
die Verfügungen wurde nicht angefochten – was infolge der fehlenden 
unmittelbaren Rechtswirkung wohl auch nicht zulässig wäre – und eine 
selbständige  Überprüfung  des  Kostenentscheides  wurde  ebenfalls 
nicht verlangt. 

2.6 Damit  ist  auf  die  Beschwerde  nur  insoweit  einzutreten,  als  die 
Überprüfung der Ziffern 2b (Einreichung eines Standplatzkonzepts für 
den Snowpark), 2c (Aktualisierung der Vorgaben bezüglich Pisten- und 
Rollwegräumung) sowie 2d (Pistenzustand bei Flugbetrieb) der Verfü-
gung vom 16. Februar 2009 verlangt wird.

3.
In formeller Hinsicht bestreitet die Beschwerdeführerin die Zuständig-
keit  des  BAZL zum Erlass  der  angefochtenen  Verfügung(en). Weiter 

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bringt  sie  vor,  die  Verfügung(en)  seien  nicht  rechtsgenüglich  unter-
zeichnet worden.

3.1 Der Einwand, die verfügte Pistensperrung während mehrerer Tage 
komme  einem  Entzug  oder  einer  Suspendierung  der  Konzession 
gleich, weshalb die Vorinstanz Massnahmen getroffen habe, die in den 
Kompetenzbereich  des  Eidgenössischen  Departements  für  Umwelt, 
Verkehr,  Energie  und  Kommunikation  (UVEK) als  Konzessionsgeber 
fielen, ist nicht weiter zu prüfen, weil – wie bereits festgehalten – auf 
die  Pistenschliessung  nicht  einzutreten  ist.  Bei  den  noch  strittigen 
Massnahmen  (E. 2.6)  handelt  es  sich  um  betriebliche  Anordnungen 
zur Wahrung der Flugsicherheit, zu deren Erlass die Vorinstanz befugt 
ist  (Art.  15  des  Luftfahrtgesetzes  vom  21. Dezember  1948  [LFG, 
SR 748.0]). So überwacht die Vorinstanz bei den Infrastrukturanlagen 
der  Luftfahrt  unter  anderem  die  Einhaltung  der  luftfahrtspezifischen 
Anforderungen, führt  die erforderlichen Kontrollen durch und trifft  die 
notwendigen Massnahmen zur Aufrechtherhaltung oder Wiederherstel-
lung des rechtmässigen Zustandes (Art. 3b Abs. 1 und 2  der  Verord-
nung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL, 
SR 748.131.1]). Im Übrigen ist die Vorinstanz befugt, die Betriebsbe-
willigung – also das Recht,  ein Flugfeld zu betreiben (Art. 17 Abs. 1 
Bst. a VIL) – zu ändern oder entziehen, wenn die Voraussetzungen für 
eine  sichere  Benützung  nicht  (mehr)  gegeben  sind  (Art.  22  Abs.  1 
Bst. a VIL).

3.2 Die Beschwerdeführerin macht  weiter geltend, die Unterschriften 
des Vizedirektors und eines Sektionsleiters auf der Verfügung reichten 
nicht aus. Denn vom Inhalt her handle es sich um nicht delegierbare, 
komplexe Anordnungen, die eine umfassende Güter- und Interessen-
abwägung verlangt hätten. Sie seien nicht bloss flugtechnischer Natur, 
sondern wiesen heiklen politischen Inhalt auf. 

Die  Vorinstanz  hat  gestützt  auf  Art. 49  Abs. 3  des  Regierungs-  und 
Verwaltungsorganisationsgesetzes  vom  21. März  1997  (RVOG, 
SR 172.010) die Interne Weisung IW 014 vom 7. Juli 2008 erlassen, in 
welcher unter anderem die Unterschriftsbefugnisse geregelt sind. Vor-
liegend ist strittig, ob das Geschäft in Anwendung von Ziff. 3.2.1 dieser 
Weisung zwingend (auch) vom seinerzeitigen interimistischen Amtsdi-
rektor Matthias Suhr hätte unterzeichnet werden müssen. Dies ist zu 
verneinen. Zwar sind vom Direktor alle politisch heiklen und komplexen 
Fachgeschäfte  und  beispielsweise  auch  alle  Betriebsreglemente  zu 

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unterzeichnen. Nur bei Verfügungen mit rein technischem Inhalt reicht 
die  Mitunterzeichnung  durch  ein  Mitglied  der  Amtsleitung  (Ziff. 3.2.2 
IW 014). Vorliegend unterzeichneten Daniel Hügli als Vizedirektor und 
Leiter  der  Abteilung  Sicherheit  Infrastruktur  sowie  Sascha  Tarli  als 
Leiter Sektion Standardisierung und Sanktionswesen. Dies zu Recht, 
denn gemäss Ziff. 3.1 IW 014 ist die Amtsleitung dafür zuständig, die 
Zeichnungsberechtigung im BAZL zu regeln. Vorliegend hat  sie,  wie 
der heutige Amtsdirektor in der Vernehmlassung bestätigt hat, mit Be-
schluss vom 16. Februar 2009 die Abteilung Sicherheit  Infrastruktur, 
die  vom  Vizedirektor  Daniel  Hügli  geleitet  wird,  ermächtigt,  Sofort-
massnahmen für die Behebung der Sicherheitsrisiken auf  dem Flug-
platz  Samedan  auszuarbeiten.  Beschlossen  wurde  zudem  die  vor-
läufige Schliessung der Piste. Damit liegt entgegen der Auffassung der 
Beschwerdeführerin  eine  gültige  Beschlussfassung  und  Unterschrif-
tendelegation vor und die Beschwerde erweist  sich  in  diesem Punkt 
als unbegründet, soweit darauf einzutreten ist (vgl. E. 2.6).

4.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob sich die noch strittigen Anordnungen auf 
eine genügende Rechtsgrundlage abzustützen vermögen.

4.1 Flugplätze müssen so ausgestaltet,  organisiert  und geführt  wer-
den, dass insbesondere die Sicherheit für Personen und Sachen bei 
Starts und Landungen stets gewährleistet ist (Art. 3 Abs. 1 VIL). Die 
grundlegenden  Anforderungen  an  Flugplätze  und  deren  Benützung 
sind im Anhang 14  zum Übereinkommen vom 7. März 1944 über die 
internationale Zivilluftfahrt (Chicago-Übereinkommen, SR 0.748.0) so-
wie  in  zusätzlichen  technischen  Ausführungsvorschriften  geregelt. 
Massgebend ist  vorliegend der Teil I  des Anhangs 14 mit Regeln für 
die Ausgestaltung und den Betrieb von Flughäfen (derzeit gültig in der 
vierten Ausgabe vom Juli 2004; nachfolgend ICAO-Anhang 14/I). 

4.2 Anhänge zum Übereinkommen werden von der Internationalen Zi-
villuftfahrt-Organisation (ICAO) gestützt auf Art. 37 Abs. 2 i.V.m. Art. 54 
Bst. l des Übereinkommens herausgegeben. Sie  enthalten sogenann-
te  "Standards"  und  "Recommended  Practices"  bzw.  "Recommenda-
tions". Diese werden in der schweizerischen Gesetzgebung im deut-
schen Text mit den Begriffen "Normen" und "Verfahren" umschrieben 
(vgl. Art. 37 und 38 des Übereinkommens). Nachfolgend werden sie 
übereinstimmend mit der bisherigen Rechtsprechung als Normen und 

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Empfehlungen bezeichnet (vgl. BGE 125 I 182 E. 3c.aa; Verwaltungs-
praxis der Bundesbehörden [VPB] 44.127 E. 1.1). 

4.2.1 Normen enthalten im Sinne von Minimalanforderungen Regeln, 
deren einheitliche Anwendung in den Mitgliedstaaten aus Gründen der 
Sicherheit und der Regulierung der internationalen Flugsicherung als 
notwendig  erachtet  wird. Abweichende  Regelungen müssen die  Ver-
tragsstaaten  der  ICAO melden  (Art.  38  des  Übereinkommens  sowie 
Vorwort Ziff. 1a ICAO-Anhang 14/I). Mit den Normen wird demnach ein 
Mindestmass an Sicherheit definiert.

4.2.2 Die Einhaltung der Empfehlungen wird aus Gründen der Sicher-
heit  sowie  der  Regulierung  und  Effizienz  der  internationalen  Flugsi-
cherung lediglich als  wünschbar erachtet. Deshalb sind die Mitglied-
staaten  auch  nicht  verpflichtet,  Abweichungen  zu  melden  (Vorwort 
Ziff. 1a ICAO-Anhang 14/I). Empfehlungen legen ein über den Mindest-
standard hinausgehendes Sicherheitsniveau fest.

4.3 Damit stellt  sich die Frage nach der direkten Anwendbarkeit  und 
der innerstaatlichen Verbindlichkeit der Normen und Empfehlungen. 

4.3.1 Die ICAO-Anhänge sind entgegen ihrem Wortlaut nicht Bestand-
teile, die das Übereinkommen als verbindlichen völkerrechtlichen Ver-
trag  ergänzen,  sondern  es  sind  Beschlüsse,  die  vom Exekutivorgan 
der ICAO gefasst werden (Art. 54 Übereinkommen), ohne dass jedoch 
eine zusätzliche landesinterne Genehmigung durch die Vertragsstaa-
ten nötig  wäre (PETER BALTENSPERGER,  Untersuchung der  luft-  und ver-
kehrspolizeilichen Befugnisse des Flughafenhalters, Diss. Basel 1984, 
S. 45 f.). Sie werden erst nach dem in Art. 90 des Übereinkommens 
festgelegten Verfahren für  die Vertragsstaaten grundsätzlich verbind-
lich. Insofern und im Gegensatz zum Übereinkommen selber sind die 
ICAO-Anhänge somit nicht allgemein verbindlich bzw. absolut bindend 
(vgl. Botschaft  des Bundesrates vom 27. September 1946 betreffend 
Ratifikation des Übereinkommens durch die Schweiz, BBl 1946 III 608, 
S. 621 und 628). Als  Folge des unterschiedlichen Gehalts  zwischen 
Normen und Empfehlungen  stellt sich deshalb die Frage, ob hinsicht-
lich der innerstaatlichen Anwendbarkeit  und Verbindlichkeit  zu unter-
scheiden ist. Nach den von der Rechtsprechung entwickelten Grund-
sätzen  sind  völkerrechtliche  Bestimmungen  dann  direkt  anwendbar 
(sog. "self-executing"),  wenn  sie  inhaltlich  hinreichend bestimmt und 
klar sind, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides bilden zu kön-
nen. Bei blossen Programmartikeln und Bestimmungen, die eine Mate-

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rie nur in Umrissen regeln oder dem Vertragsstaat einen beträchtlichen 
Ermessens- oder Entscheidungsspielraum belassen, fehlen diese Vor-
aussetzungen (BGE 133 I 58 E. 4.2.3, BGE 126 I 240 E. 2b, BGE 125 I 
182 E. 3a).

4.3.2 ICAO-Normen  sind  für  die  Mitgliedstaaten  mit  Ausnahme  des 
Ablehnungsrechts,  einem  sog.  "opting  out",  verbindlich  (E.  4.2.1; 
BALTENSPERGER, a.a.O., mit Hinweisen). In Lehre und Rechtsprechung ist 
allerdings anerkannt, dass im landesinternen Recht auch von Normen 
im Sinne einer Verschärfung ohne weiteres abgewichen werden darf 
(VPB 44.127 E. 1.3; BGE 125 I  182 E. 3c.aa, je mit  Hinweisen). Die 
ICAO-Normen sind somit völkerrechtlich zwingend in Bezug auf weni-
ger strenges Landesrecht. Soweit  sie  hinreichend klar  und bestimmt 
und damit unmittelbar anwendbar sind, berechtigen oder verpflichten 
sie ihre Adressaten direkt. 

4.3.3 Bei den Empfehlungen ist es hingegen den Mitgliedstaaten über-
lassen, zu entscheiden, ob sie diese annehmen oder eine davon ab-
weichende  nationale  Lösung  zulassen  wollen  (E.  4.2.2;  REGULA 
DETTLING-OTT, Internationaler Luftverkehr, in: Georg Müller [Hrsg.], Ver-
kehrsrecht,  Band  IV,  Basel  2008,  S. 406  f.;  vgl.  auch   VPB  44.127 
E. 1.2). Ihnen geht damit bereits die Verbindlichkeit ab. In der Recht-
sprechung wird denn auch die Meinung vertreten, Empfehlungen seien 
grundsätzlich nicht bindend (BVGE 2008/41 E. 5.3.3; BGE 125 I 182 
E. 3c.aa). Überdies lassen die ICAO-Empfehlungen den Vertragsstaat-
en definitionsgemäss einen grossen Ermessens- und Entscheidungs-
spielraum, weshalb sie für eine unmittelbare Anwendbarkeit nicht aus-
reichend bestimmt sind. Daraus ist zu folgern, dass Empfehlungen im 
Landesrecht zuerst umgesetzt werden müssen. Zudem muss der Ge-
setzgeber definieren, in welchem Ausmass vom gebotenen Spielraum 
Gebrauch gemacht werden soll. Erst dann entfalten die ICAO-Empfeh-
lungen eine bindende Wirkung bei der Rechtsanwendung (in diesem 
Sinne  offenbar  nicht  differenzierend  DETTLING-OTT,  a.a.O.,  S. 406, 
Fn. 36).

4.4 Im Schweizer Luftfahrtrecht hat der Gesetzgeber mit Art. 6a LFG 
(in Kraft seit 1. Januar 1995, AS 1994 3010, S. 3024) eine formellge-
setzliche  Grundlage  geschaffen,  um  internationale  technische  Vor-
schriften ohne Umsetzung in eigene Erlasse ins Landesrecht überfüh-
ren zu können. Nach dessen Absatz 1 kann der Bundesrat ausnahms-
weise einzelne Anhänge zum Übereinkommen, einschliesslich zugehö-

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riger  technischer  Vorschriften,  als  unmittelbar  anwendbar  erklären. 
Nach  dem  Willen  des  Gesetzgebers  soll  davon  Gebrauch  gemacht 
werden,  wenn  die  Überführung  von Vorschriften  grösseren  Umfangs 
mit nur einem kleinen Kreis unmittelbar interessierter und verpflichten-
der Adressaten mit einem verhältnismässig grossen Aufwand verbun-
den ist (Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1991 über eine 
Änderung des Luftfahrtgesetzes, BBl 1991 607, S. 617). Eine umfas-
sende formellgesetzliche Grundlage, um an den Empfehlungen orien-
tierte  Sicherheitsanforderungen  im  Luftverkehr  festzulegen,  soll  der 
Bundesrat  mit  einem  neuen  Art.  108a  LFG  erhalten  (Botschaft  des 
Bundesrates vom 20. Mai 2009 zur Teilrevision 1 des Luftfahrtgesetz-
es, BBl 2009 4915, S. 4969 und 4999).

4.5 Von der Möglichkeit,  gestützt auf Art. 6a Abs. 1 LFG ausnahms-
weise einzelne ICAO-Anhänge für verbindlich zu erklären, hat der Bun-
desrat bisher rege Gebrauch gemacht. 

4.5.1 So sind die Normen und Empfehlungen gemäss Anhang 1 ein-
schliesslich  der  technischen  Vorschriften  direkt  anwendbar  und  ver-
bindlich  für  Fluglotsen,  Fluglotsinnen  und  Flugsicherungsangestellte 
(Art.  2  Abs. 2  der  Verordnung  des  UVEK vom 15. September  2008 
über die Ausweise für das Personal der Flugsicherungsdienste [VAPF, 
SR 748.222.3]). Für luftpolizeiliche Massnahmen gelten die verbindli-
chen Normen der Anhänge sowie das Sicherheitsniveau, das sich ins-
besondere aus den Empfehlungen des Anhangs 2 ergibt  (Art. 7 der 
Verordnung  vom  23.  März  2005  über  die  Wahrung  der  Lufthoheit 
[VWL, SR 748.111.1]). Im Zusammenhang mit dem Betrieb von Luft-
fahrzeugen sind einzelne Normen des Anhangs 6 unmittelbar anwend-
bar. Weiter kann das UVEK Empfehlungen des Anhangs 6 für verbind-
lich  erklären  und  das  BAZL  kann  zur  Umsetzung  der  Normen  und 
Empfehlungen weitere Weisungen erlassen (Art. 103a Abs. 2 – 5 der 
Verordnung  vom  14.  November  1973  über  die  Luftfahrt  [LFV, 
SR 748.01]). Bei Sicherheitsmassnahmen gelten von den Anhängen 9 
und 17 die unmittelbar anwendbaren Bestimmungen, zudem ist das Si-
cherheitsniveau, wie es sich insbesondere aus den Empfehlungen des 
Anhangs 17 ergibt, massgebend (Art. 122c Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 
sowie Art. 122 p Abs. 1 LFV). Untersuchungen von Flugunfällen richten 
sind  nach  den  Normen,  Empfehlungen  und  Handbüchern  der  ICAO 
(Art. 15 der Verordung vom 23. November 1994 über die Untersuchung 
von Flugunfällen und schweren Vorfällen [VFU, SR 748.126.3]) und da-
mit insbesondere nach den Regeln des Anhangs 13. Für die Durchfüh-

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rung der Flugsicherungsdienste sind die Normen und Empfehlungen in 
den  einschlägigen  Anhängen  mit  den  zugehörigen  technischen  Vor-
schriften  unmittelbar  anwendbar  (Art. 3  Abs. 1  der  Verordnung  vom 
18. Dezember  1995  über  den  Flugsicherungsdienst  [VFSD, 
SR 748.132.1]). 

4.5.2 Was den hier interessierenden Anhang 14 angeht, so sind des-
sen  Normen  und  Empfehlungen  sowie  die  dazugehörenden  techni-
schen Vorschriften – ebenso wie jene der Anhänge 3, 4, 10, 11 und 15 
– gestützt auf Art. 3 Abs. 1bis VIL für Flugplätze, Luftfahrthindernisse, 
das Vermessen des Geländes und den Bau von Flugsicherungsanla-
gen unmittelbar anwendbar, unter Vorbehalt hier nicht weiter interes-
sierender,  nach  Art. 38  des  Chicago-Übereinkommens  von  der 
Schweiz gemeldeter Abweichungen. 

4.5.3 Der Bundesrat hat somit im Rahmen von Art. 6a Abs. 1 LFG und 
damit in zulässiger Weise (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.557/2000 
vom 4. Mai 2001 E. 4a) hinsichtlich der Anforderungen an die Ausge-
staltung und den Betrieb von Flughäfen auf die Normen und Empfeh-
lungen des Anhangs 14 sowie die zugehörigen technischen Vorschrif-
ten verwiesen und diese für direkt anwendbar erklärt. 

4.6 Es fragt sich weiter, ob der Gesetzgeber definiert hat, in welchem 
Ausmass  vom gebotenen  Spielraum  Gebrauch  zu  machen  ist,  bzw. 
wie der erhebliche Ermessensspielraum, der sich bei der Anwendung 
der über das Mindestmass an Sicherheit hinausgehenden Empfehlun-
gen bietet, von der rechtsanwendenden Behörde, hier dem BAZL, zu 
füllen ist.

4.6.1 Nach Einschätzung des Bundesrates bestand in der schweizeri-
schen  Zivilluftfahrt  auf  Grund  einer  grossen  Eigenverantwortlichkeit 
der  beteiligten  Unternehmungen  bisher  ein  aussergewöhnlich  hoher 
Sicherheitsstandard  (Bericht  vom 10. Dezember  2004  über  die  Luft-
fahrtpolitik der Schweiz 2004 [Bericht], BBl 2005 1781, S. 1812). Um 
dieses Sicherheitsniveau trotz der Liberalisierung im Luftverkehr bei-
behalten zu können, erachtete der Bundesrat einen Paradigmawechsel 
in  der  Aufsichtsphilosophie als erforderlich. In  seinem Bericht  hat  er 
deshalb  festgehalten,  dass  im  Hinblick  auf  eine  Optimierung  der 
schweizerischen Luftfahrtsicherheit  Normen zu definieren bzw. anzu-
wenden seien, die über die anerkannten Regeln der Technik (im Sinne 
von  Standards)  hinausgehen  und  den  aktuellen  Stand  der  Technik 
(„best  practice“  im  Sinne  der  Empfehlungen)  widerspiegeln  würden, 

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sofern es sachlich angezeigt, sicherheitsmässig notwendig sowie wirt-
schaftlich tragbar sei  und der Gesetzgeber  einen Spielraum belasse 
(Bericht, a.a.O., S. 1801 und 1812). 

4.6.2 Im  Hinblick  darauf  hat  der  Bundesrat  in  einem  ersten  Schritt 
Art. 3 Abs. 3 VIL neu formuliert (in Kraft seit 15. März 2008, AS 2008 
595). Danach kann das BAZL zur Konkretisierung der internationalen 
Normen und Empfehlungen Vorgaben (Richtlinien und Weisungen) für 
einen hochstehenden Sicherheitsstandard erlassen. Werden diese um-
gesetzt,  so  wird  vermutet,  dass  die  Anforderungen  nach  den 
internationalen Normen und Empfehlungen erfüllt  sind. Wird von den 
Vorgaben abgewichen, so muss dem Bundesamt nachgewiesen wer-
den,  dass  die  Anforderungen  auf  andere  Weise  erfüllt  werden.  Den 
entsprechenden Erläuterungen vom 10. Januar 2008 kann ergänzend 
entnommen werden, dass sich das BAZL bei der Konkretisierung des 
internationalen Rechts in Safety-Fragen am aktuellen Stand der Tech-
nik („best practice“) zu orientieren habe, wobei es für unterschiedliche 
Gruppen von Flugplätzen unterschiedliche Vorgaben als „best practice“ 
bestimmen könne. Die Möglichkeit, luftfahrtspezifische Anforderungen 
(im Einzelfall) zu verfügen, bleibe weiterhin bestehen, auch wenn dies 
nicht mehr explizit erwähnt werde (Erläuterungen, S. 2). 

4.6.3 In einem weiteren Schritt ist vorgesehen, im Rahmen der bereits 
genannten  Teilrevision  des  Luftfahrtgesetzes  mit  einem  neuen 
Art. 108a LFG eine allgemeine Rechtsgrundlage für die Festlegung ei-
nes  insbesondere  an  den  Empfehlungen  orientierten  Sicherheitsni-
veaus zu schaffen (vgl. E. 4.4). Auch dann wird eine Interessenabwä-
gung vorzunehmen und damit  nicht  nur der internationale Stand der 
(Sicherheits)technik,  sondern  auch  die  wirtschaftliche  Tragbarkeit  zu 
berücksichtigen sein (BBl 2009 4915, S. 4943 f. und 4969 f.). 

4.6.4 Festzuhalten ist  somit,  dass nach heutiger  Rechtslage für  den 
Flugplatzbetrieb neben den einschlägigen Bestimmungen des Schwei-
zer Luftfahrtrechts und den Normen des ICAO-Anhangs 14 auch des-
sen Empfehlungen sowie die zugehörigen technischen Vorschriften un-
mittelbar anzuwenden und damit zu beachten sind. Bei deren Anwen-
dung hat sich das BAZL am empfohlenen höheren Sicherheitsniveau 
im Sinne der "best  practice"  zu orientieren. Seine Vorgaben müssen 
gestützt auf die allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätze die Gebote 
der  Verhältnismässigkeit  und  der  Rechtsgleichheit  beachten  (vgl.  in 
diesem Sinne auch  DETTLING-OTT, a.a.O., S. 417). Damit wird zugleich 

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dem erheblichen Ermessens- und Entscheidungsspielraum der Emp-
fehlungen Rechnung getragen. Abweichungen muss das BAZL zulas-
sen, soweit das geforderte Sicherheitsniveau nachweislich auf andere 
Art erfüllt wird. Abweichungen von Normen müssen der ICAO gemel-
det werden.

4.7 Die Beschwerdeführerin teilt die Auffassung, dass neben den Nor-
men auch Empfehlungen in der Schweiz unmittelbar anwendbar und 
insofern verbindlich sind, als sie von Betroffenen und Behörden beach-
tet werden müssen. 

4.7.1 Der  Vorinstanz  wirft  die  Beschwerdeführerin  hingegen  vor,  sie 
übersehe,  dass  weiterhin  zwischen  Normen  und  Empfehlungen  un-
terschieden  werden  müsse. Denn  Rechtsnatur,  Inhalt  und  rechtliche 
Tragweite der Empfehlungen hätten sich nicht  geändert. Diese seien 
nicht  starre  Vorschriften,  die  zwingend  anzuwenden  seien.  Wo  die 
Empfehlungen Ermessen einräumten,  bestehe weiterhin  auch in An-
wendung von Art. 3 Abs. 1bis VIL ein Entscheidungsspielraum für die 
Behörde. Best practice könne von den Betroffenen nur erwartet wer-
den,  soweit  dies  für  sie  wirtschaftlich  tragbar  sei.  Zudem müsse  es 
sich bei den Vorgaben nach Art. 3 Abs. 3 VIL zur Konkretisierung der 
Normen und Empfehlungen um generell-abstrakte Bestimmungen han-
deln. Verfügungen stellten keine solchen abstrakten Vorgaben dar. Oh-
nehin sei die Vorinstanz mit Art. 3 Abs. 3 VIL nur ermächtigt worden, 
Normen und Empfehlungen zu konkretisieren, nicht aber, davon abwei-
chende strengere Sicherheitsstandards festzusetzen. Genau dies ma-
che aber die Vorinstanz, indem sie die Empfehlungen als zwingend an-
zuwendendes Recht,  von denen keine Abweichung geduldet  werden 
könne, erachte. 

4.7.2 Die  Vorinstanz  hält  dem entgegen,  auch sie  sei  der  Meinung, 
dass die ICAO-Empfehlungen (und Normen) der rechtsanwendenden 
Behörde Ermessen einräumten. Von diesem Ermessen habe sie ver-
hältnismässig und damit rechtmässig Gebrauch gemacht.

4.7.3 Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin darf innerstaat-
lich ein über die ICAO-Normen und Empfehlungen hinausgehendes Si-
cherheitsniveau definiert und eingefordert werden (vgl. E. 4.3.2). Dies 
müsste  allerdings  durch den  Gesetzgeber  im Rahmen des Erlasses 
generell-abstrakter  Normen  erfolgen.  Für  die  Umsetzung  der  ICAO-
Empfehlungen im Einzelfall durch das BAZL hingegen sind, soweit die-
se direkt anwendbar und hinreichend klar definiert sind, grundsätzlich 

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keine zusätzlichen generell-abstrakten Vorgaben im Sinne von Richtli-
nien erforderlich. Denn Art. 3 Abs. 3 VIL umfasst weiterhin das Recht 
der Vorinstanz, im Einzelfall die luftfahrtspezifischen Anforderungen im 
Rahmen der unmittelbar anwendbaren ICAO-Normen und Empfehlun-
gen zu verfügen (vgl. E. 4.6.2). Damit ist nachfolgend zu untersuchen, 
ob die Vorinstanz über Ermessens- und Entscheidungsspielräume bei 
der Anordnung der strittigen Ziff. 2b, 2c und 2d verfügt und diese auch 
korrekt genutzt hat.

5.  
Die  Beschwerdeführerin  hat  gemäss  Ziff.  2b  der  Verfügung  vom 
16. Februar  2009  ein  Standplatzkonzept  für  den  Snowpark  einzurei-
chen,  das  die  Mindestabstände  einhält  und  den  Höhen  sowie  den 
Operationen  der  verschiedenen  Flugzeugentypen  in  diesem Bereich 
Rechnung trägt. 

5.1 Der Begründung kann entnommen werden, dass der Abstand von 
der Pistenmittellinie  zum Rand der Abstellfläche rund 40 m betrage, 
was dem halben Pistenstreifen (runway strip; vgl. E. 6.1) entspreche. 
Business Jets und Helikopter würden pistenseitig (Heck gegen Piste) 
und Kleinflugzeuge auf der gegenüberliegenden Seite aufgestellt. Die 
Einhaltung der Hindernisbegrenzungsflächen (seitliche Übergangsflä-
che) sowie der Hindernisfreihalteflächen (runway strip) sei auf Grund 
des Schneewalms und der Höhe der Luftfahrzeuge fraglich. In der Ver-
nehmlassung führt  die Vorinstanz ergänzend aus, fast alle parkierten 
Flugzeuge durchstiessen mindestens mit ihren Heckflossen die seitli-
che  Hindernisbegrenzungsfläche  und  bildeten  auf  einer  Länge  von 
rund 150 m ein fast ununterbrochenes und permanentes Luftfahrthin-
dernis. Die Anordnung sei geeignet und erforderlich, um das Ziel der 
Betriebssicherheit zu erreichen und für die Beschwerdeführerin zumut-
bar. Wirtschaftliche Interessen seien weniger hoch einzustufen als die 
Betriebssicherheit.

5.2 Die Beschwerdeführerin hat zwar am 19. Februar 2009 ein überar-
beitetes  und  von  der  Vorinstanz  offenbar  genehmigtes  "Konzept 
Snowpark"  eingereicht.  Dieses  sieht  eine  Parkierung  der  Flugzeuge 
auf der von der Start- und Landepiste abgewendeten Seite der Abstell-
fläche, die parallel  zur Piste verläuft,  vor. Zudem sind die Flugzeuge 
quer zur Piste eingezeichnet, wobei jeweils die Flugzeugnase der Pis-
te  zugewendet  und  das  Heck  der  Piste  abgewendet  ist  (sog.  "Mar-
shaller Push-Back").

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Gegen die  Anordnung  der  Vorinstanz  bringt  die  Beschwerdeführerin 
vor, dass sich die Kapazität des Snowparks von 30 auf 14 Flugzeuge 
reduziere, was Einnahmeausfälle zur Folge habe. Weiter kämen nicht 
weniger Fluggäste ins Engadin, die Piloten würden aber nach dem Ab-
setzen der Passagiere auf einen anderen Flugplatz fliegen, das Flug-
zeug dort abstellen und später dann wieder nach Samedan fliegen, um 
die Passagiere abzuholen. Diese massive Erhöhung der Flugbewegun-
gen führe zu einer erheblichen Mehrbelastung der Umwelt. Auch sei es 
widersprüchlich, 20 m vom Pistenrand eine Schneehöhe von 3 m zu 
erlauben, nicht aber die hinter der Schneewand abgestellten Flugzeu-
ge, zumal die Normen nur geringfügig nicht eingehalten worden seien. 
Zudem sei nicht ersichtlich, dass die Anordnung die Sicherheit erhöhe. 
Denn es sei nicht erkennbar, wie ein startendes oder landendes Flug-
zeug mit pistenseitig abgestellten Flugzeugen in Kontakt kommen kön-
ne. So  habe  das  im Rahmen des  Sicherheits-Management-Systems 
eingesetzte Safety Board bereits im Dezember 2007 festgestellt, dass 
der  Snowpark  zwar  zu  nahe  an  der  Piste  liege.  Es  sei  aber  zum 
Schluss gekommen, dass dadurch keine relevanten Sicherheitsrisiken 
bestehen würden, da sich die parkierten Flugzeuge bei Anflügen auf 
die Piste 03 (von Süden her) vor der Aufsetzzone und bei Landungen 
auf die Piste 21 (von Norden her) hinter der Ausrollzone befinden wür-
den. Gemäss Ziff. 4.2.4 ICAO-Anhang 14/I  könne von den Vorgaben 
abgewichen werden, wenn eine Luftfahrtstudie (aeronautical study) er-
gebe, dass dadurch die Sicherheit  nicht oder nicht wesentlich beein-
trächtigt werde. Falls das Safety Board für den Nachweis der Sicher-
heit nicht genüge, sei dem Flughafen Gelegenheit zu geben, eine ex-
terne Studie anzufertigen. Insgesamt seien Vermögensinteressen und 
Umweltschutz höher zu gewichten als das Risiko, dass ein Flugzeug 
beim  Rollen  wegen  fehlerhafter  Manipulationen  beschädigt  werden 
könnte. Die Anordnung sei damit unverhältnismässig. 

5.3 Hindernisbegrenzungsflächen sind Flächen, die den für die Flugsi-
cherheit in der Regel erforderlichen hindernisfreien Luftraum nach un-
ten abgrenzen (Art. 2 Bst. h VIL). Solche Flächen sind für einen Flug-
platz, eine Flugsicherungsanlage oder einen Flugweg nach ICAO-An-
hang 14/I  und den zugehörigen Ausführungsvorschriften auf  Entwurf 
des  Flugplatzhalters  hin  in  einem amtlichen Kataster  auszuscheiden 
(Art. 2 Bst. i i.V.m. Art. 61 Abs. 1 VIL). Die Vorinstanz beruft sich auf 
Ziff. 4.2.1 des ICAO-Anhangs 14/I. Danach ist auf einem Flugplatz un-
ter anderem eine sog. "transitional surface" (Übergangsfläche) auszu-
arbeiten. Ziff. 4.2.2 und 4.2.3 bestimmen Folgendes:

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4.2.2. The heights and slopes of the surfaces shall not be greater than, and 
their other dimensions not less than, those specified in Table 4-1.

4.2.3 New objects  or  extensions of  existing objects shall  not  be permitted 
above an approach or transitional surface except when, in the opinion of the 
appropriate authority, the new object or extension would be shielded by an 
existing immovable object.

Gemäss Tabelle 4-1 beträgt der Winkel der Übergangsfläche für Pisten 
der  Klassierung  2  20%. Der  entsprechende  Sicherheitswinkel  ist  im 
"Konzept  Snowpark"  eingetragen  und  ist  nicht  Gegestand  der  Be-
schwerde. Die  von  der  Beschwerdeführerin  bisher  praktizierte  Flug-
zeugparkierung  (Business  Jets  und  Helikopter  heckseitig  gegen  die 
Piste  und  Kleinflugzeuge auf  der  gegenüberliegenden Seite  der  Ab-
stellfläche) führt dazu, dass pistenseitig Flugzeugteile in den freizuhal-
tenden Luftraum hineinragen. Unbestritten ist  nur die eingezeichnete 
Flugzeugparkierung mit den freizuhaltenden Übergangsflächen verein-
bar. Als Folge davon stehen der Beschwerdeführerin weniger Abstell-
plätze zur Verfügung. 

5.4 Bei den Ziff. 4.2.2 und 4.2.3 des ICAO-Anhangs 14/I in Verbindung 
mit den Vorgaben gemäss Tabelle 4-1 handelt es sich formal und in-
haltlich  um Normen. Sie  sind  hinreichend klar  bestimmt  und  bereits 
deshalb unmittelbar anwendbar. Sie beinhalten Mindestanforderungen 
an die Sicherheit, die von den Flugplatzbetreibern zwingend einzuhal-
ten sind  (E. 4.3.2),  soweit  nicht  der  Nachweis erbracht  wird,  die  Si-
cherheit könne auch auf andere Weise erfüllt  werden, was dann von 
der Schweiz der ICAO zu melden wäre (E. 4.3.1). 

5.4.1 Vorliegend bestehen unbestritten keine solchen gemeldeten Ab-
weichungen.  Allerdings  beruft  sich  die  Beschwerdeführerin  auf 
Ziff. 4.2.4 ICAO-Anhang 14/I. Diese Bestimmung sieht – im Sinne einer 
Empfehlung – vor, dass die Behörde Objekte innerhalb von Hindernis-
begrenzungsflächen  zulassen  kann,  wenn  mit  einer  luftfahrttechni-
schen Studie ("aeronautical  study")  nachgewiesen wird,  dass die Si-
cherheit nicht nachteilig und der Flugbetrieb nicht erheblich beeinflusst 
werden. Ziff. 4.2.4 bezieht sich jedoch nicht auf die hier massgebende 
und von der Norm 4.2.3 erfasste "transitional surface", sondern auf die 
"conical  surface"  und  die  "inner  horizontal  surface"  und  ist  deshalb 
nicht anwendbar. Ohnehin erfüllt eine vom Flughafen selber ausgear-
beitete und unterzeichnete "Safety Board / Safety Documentation" die 
Anforderungen an eine luftfahrttechnische Studie im Sinne eines unab-
hängigen Sachverständigengutachtens nicht. Zudem geht aus der Ab-
bildung  5  des  Inspektionsberichts  der  Vorinstanz  vom  15.  Februar 

Seite 19

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2009 hervor, dass dannzumal ein wesentlicher Teil des Snowparks im 
Bereich der Aufsetz- bzw. Ausrollzone lag. Weil somit  kein nachweis-
lich  sicherheitsadäquates  Parkierungskonzept  geltend  gemacht  wird, 
ist an den Anforderungen von Ziff. 4.2.2 und 4.2.3 festzuhalten, selbst 
wenn die Vorgaben nur geringfügig nicht eingehalten wären. 

5.4.2 Als  direkt  anwendbare  völkerrechtliche  Verpflichtung  (bzw. ge-
stützt auf Art. 6a LFG i.V.m. Art. 3 Abs. 1bis VIL) verfügen die Anforde-
rungen über eine hinreichende gesetzliche Grundlage, um die Eigen-
tums-  oder  Wirtschaftsinteressen  der  Beschwerdeführerin  zu  be-
schränken.  Weiter  ist  die  Anordnung  der  Vorinstanz  eine  geeignete 
und erforderliche Massnahme,  um die  verlangte minimale  Sicherheit 
des Flugplatzbetriebes zu gewährleisten. Schliesslich gehen die Inter-
essen an einem sicheren Flugplatzbetrieb den entgegenstehenden pri-
vaten finanziellen  Interessen der  Beschwerdeführerin  vor,  zumal  der 
Beschwerdeführerin  eine  sinnvolle  Nutzung  des  Flugplatzes  nicht 
übermässig erschwert wird. Auch ist anzunehmen, dass ihr die Mög-
lichkeit offen steht, den Snowpark von der Piste weg zu verschieben. 
Dass eine Reduktion der Abstellflächen zu Mehrverkehr führen soll, ist 
schliesslich nicht  weiter  belegt  und wäre  aus  Sicherheitsgründen im 
Rahmen des Zulässigen gemäss SIL-Objektblatt  in Kauf zu nehmen. 
Die  Anordnung  ist  demach  verhältnismässig  und  allfällige 
Grundrechtseingriffe  sind  als  zulässig  zu  erachten  (Art.  36  BV). Die 
Beschwerde ist demzufolge in diesem Punkt als unbegründet abzuwei-
sen. 

6.
Mit  Ziff. 2c  der  Verfügung vom 16. Februar  2009 verlangt  die  Vorin-
stanz  von der  Beschwerdeführerin,  die  internen  Vorgaben  bezüglich 
Pisten- und Rollwegräumung zu aktualisieren und schriftlich einzurei-
chen. Der Begründung kann ergänzend entnommen werden, dass die 
Vorinstanz einerseits  die Ziff. 3.4.2 des ICAO-Anhangs 14/I  über  die 
Verlängerung  von  Pistenanfang  und  –ende  sowie  dessen  Ziff. 3.4.6 
über die Hindernisfreiheit auf den Pistenstreifen auch für die Schnee-
räumung als massgebend erachtet. Weiter  beruft  sich die Vorinstanz 
auf Ziff. 7.3.5 des Airport Services Manual Part 2, welche die Schnee-
höhen seitlich der Piste in Abhängigkeit des Abstands zum Pistenrand 
vorgibt. Das entsprechende Querprofil  gelte  nur  für  die  erste  Phase 
der  Schneeräumung,  wenn  die  Niederschläge  aufgehört  hätten  und 
die  ersten  prioritären  Räumungsarbeiten  abgeschlossen  seien.  An-
schliessend müsse die Flughafenhalterin alles daran setzen, die Anfor-

Seite 20

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derungen gemäss den Ziff. 3.4.2 und 3.4.6 ICAO-Anhang 14/I einzu-
halten. 

6.1 Eine  Start-  und  Landebahn  umfasst  mehrere  Zonen.  Vorliegend 
sind folgende Bereiche massgebend (vgl. zu den Definitionen Ziff. 1.1 
ICAO-Anhang 14/I): Die sog. „runway“ ist  eine befestigte rechteckige 
Piste,  die  dem  Starten  und  Landen  der  Flugzeuge  dient.  Der  sog. 
„Stopway“ ist eine befestigte rechteckige Verlängerung der Start- und 
Landepiste, die im Falle eines Startabbruches als zusätzliche Piste für 
den Bremsvorgang zur Verfügung steht (NIELS KLUSSMANN / ARNIM MALIK, 
Lexikon der Luftfahrt, 2. Aufl., Düsseldorf 2007, S. 281). Bei dem sog. 
“Shoulder” handelt  es sich um einen leicht  befestigten Bereich  links 
und rechts  der  Start-  und Landepiste. Er  verhindert  einerseits,  dass 
die Triebwerke eines Flugzeuges loses Material ansaugen, wenn das 
Flugzeug seitlich versetzt  zur  Mittellinie  aufsetzt. Zum anderen sorgt 
dieser Bereich für einen weicheren Übergang zwischen der befestigten 
Piste und dem weitgehend unbefestigten Streifen (vgl. auch KLUSSMANN/
MALIK, a.a.O., S. 258). Der sog. „Runway Strip“ ist ein Sicherheitsstrei-
fen, der die Start- und Landepiste inklusive deren Schultern und Stop-
way umrandet. Der Pistenstreifen ist meist als Rasenfläche ausgeführt 
und dient dazu, den Schaden an Flugzeugen, die bei Starts oder Lan-
dungen von der Piste abkommen, zu begrenzen sowie darüber fliegen-
de, landende und startende Flugzeuge zu schützen (KLUSSMANN/MALIK, 
a.a.O., S. 282).

6.2 Hinsichtlich des Pistenstreifens lassen sich im Zusammenhang mit 
der  vorliegenden  Streitsache  und  unter  Berücksichtigung,  dass  der 
Flughafen Samedan eine Start- und Landepiste der Klassierung 2 auf-
weist, dem ICAO-Anhang 14/I folgende Bestimmungen entnehmen:

Length of runway strips
3.4.2 A strip shall extend before the threshold and beyond the end of the run-
way or stopway for a distance of at least:
- 60 m where the code number is 2, 3 or 4;
(…).

Width of runway strips
3.4.5 Recommendation.--- A strip including a non-instrument runway should 
extend on each side of the centre line of the runway and its extended centre 
line throughout the length of the strip, to a distance of at least:
- (…)
- 40 m where the code number is 2.

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Objects on runway strips
3.4.6 Recommendation.--- An object situated on an runway strip which may 
endanger aeroplanes should be regarded as an obstacle and should, as far  
as practicable, be removed.

Grading of runway strips
3.4.9 Recommendation.---  That portion of a strip of a non-instrument run-
way within a distance of at least:
(…)
- 40 m where the code number is 2;
from the centre line of the runway and its extended centre line should pro-
vide a graded area for aeroplanes which the runway is intended to serve in  
the event of an aeroplane running off the runway.

6.3 Ziff.  3.4.2  ist  formal  und  inhaltlich  eine Norm. Allerdings  enthält 
diese Norm lediglich eine Vorgabe über die  Länge der Streifens vor 
der Landeschwelle (threshold) bzw. ab Pistenende oder Stoppfläche. 
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz kann ihr nicht entnommen wer-
den, dass dieser Streifen schneefrei zu halten ist. Auch der Ziff. 3.4.6 – 
eine Empfehlung – können keine Vorgaben hinsichtlich der Schneeräu-
mung auf den Pistenstreifen entnommen werden. Erfasst werden von 
dieser Bestimmung einzig Luftfahrthindernisse im Sinne von unbeweg-
lichen oder beweglichen Objekten (vgl. Definition in Ziff. 1.1 ICAO-An-
hang 14/I). Auch nach Schweizer Luftfahrtrecht  gelten Bauten,  Anla-
gen oder Bepflanzungen als  Luftfahrthindernisse (Art. 2 Bst. m VIL), 
nicht  aber Ablagerungen wie Schneehaufen. Dem ICAO-Anhang 14/I 
können  mit  Ausnahme  der  Definition  der  verschiedenen  Arten  von 
Schnee  in  Ziff.  1.1  somit  keine  Bestimmungen  über  die  Schneeräu-
mung entnommen werden. Auch Ziff. 3.4.9 ist  einzig als Empfehlung 
zur Gestaltung der Oberfläche der Pistenstreifen zu verstehen.

6.4 Anwendung findet dagegen Teil 2 des Airport Services Manual der 
ICAO (Doc 9137, 4. Ausgabe 2002; nachfolgend: Manual), welches im 
Sinne von Orientierungs- bzw. Handlungshilfen (Guidance) zum ICAO-
Anhang 14/I  Bestimmungen über  den Zustand der  Belagsoberfläche 
der Pisten (Pavement Surface Conditions) enthält. Dieses Manual ist 
als technische Ausführungsvorschrift gestützt auf Art. 3 Abs. 1bis VIL di-
rekt  anwendbar. Es  enthält  keine  formale  Unterscheidung  zwischen 
Normen und Empfehlungen. Im Manual wird die Reibungscharakteris-
tik  von Flugzeugreifen  auf  der  Pistenoberfläche in  Abhängigkeit  von 
Ablagerungen  oder  Verschmutzungen  durch  Schnee,  Eis,  stehendes 
Wasser, Schlamm, Staub, Öl oder Gummi sowie Abfällen oder losen 
Materialien umschrieben und es werden Anleitungen für deren Beseiti-
gung  gegeben. Das  Kapitel  7  ist  unter  anderem der  Schneebeseiti-

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gung entlang der Pisten, Rollwege und Abstellflächen gewidmet. Die 
hier strittige Ziff. 7.3.5 hält Folgendes fest:

The height of a snowbank on an area adjacent to a runway, taxiway or apron 
should be reduced so far as is practicable so as to provide wing overhang 
clearance and preclude operational problems caused by ingestion of ice into 
turbine engines. Figure 7-1 shows the maximum snow height profile allowa-
ble during initial snowclearing operations on such an area. This is the desired 
profile that should be obtained after snow has ceased to fall and after time 
and conditions permit clearance equipment to be diverted from higher-priori-
ty work. When conditions permit, the profile shown in figure 7-1 should be re-
duced in height in order to facilitate future snow removal operations and to 
reduce the possibility of snow ingestion into jet engines. Complete removal 
down to ground level should be the aim in areas where snow removal equip-
ment can work, such as on shoulders. (…).

In Abbildung 7-1 wird die zulässige Schneehöhe in Abhängigkeit vom 
Abstand zum Rand der Piste, des Rollwegs oder der Abstellfläche fest-
gelegt. Sie beträgt für Pisten wie jene in Samedan 0.6 m im seitlichen 
Abstand von 5 m, 1 m im Abstand von 10 m, 1.5 m im Abstand von 
15 m und 3 m im Abstand von 20 m zum Pistenrand. 

6.5 Die  Reduktion  der  Schneehöhen  entlang  von Pisten,  Rollwegen 
und Abstellflächen dient  unbestritten  der  Flugsicherheit.  Sie  mindert 
vorab – wie in Ziff. 7.3.5 Manual ausdrücklich festgehalten – das Risi-
ko, dass die Flügel von breiten Flugzeugen oder von solchen, die nicht 
in der Mitte der Piste landen oder starten, Schneeablagerungen berüh-
ren. Weiter soll die Gefahr verkleinert werden, dass aufgewirbelte Eis-
stücke oder Schnee in Flugzeugturbinen gelangen. Darüber hinaus ge-
währleistet die Schneeabtragung entlang der Piste in grundsätzlicher 
Weise  die  Schutzfunktion  von  Pistenschulter  und  Pistenstreifen  für 
Flugzeuge, die von der Piste abkommen (E. 6.1). Was das Ausmass 
der Schneereduktion angeht,  so lässt Ziff. 7.3.5 Manual den Schluss 
zu, dass die maximal zulässigen Schneehöhen in Abbildung 7-1 unter 
Berücksichtigung überhängender Flugzeugflügel festlegt wurden. Die-
ses Schneehöhenprofil  gilt  für  die erste Schneeräumung der  Pisten-
ränder und sollte angestrebt werden, sobald die Schneefälle nachge-
lassen haben und vorrangige Räumungsarbeiten erledigt sind. Soweit 
die  Verhältnisse  es  zulassen,  sind  die  Schneehöhen  anschliessend 
weiter  zu  reduzieren,  um  künftige  Schneeräumungen  zu  erleichtern 
und um die Gefahr für  Flugzeugturbinen (weiter)  zu vermindern. Als 
Zielvorgabe umschreibt Ziff. 7.3.5 die vollständige Schneeräumung in 
jenen Bereichen, die maschinell (vgl. zum „snow removal equipement“ 
Ziff. 7.4 und 7.5 Manual) bearbeitet werden können.

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6.6 Unbestritten ist, dass die Vorinstanz am 1. Januar 1986 eine sog. 
"Technische Mitteilung" erliess, die offenbar an alle Flugplatzbetreiber 
gerichtet war. Darin wurden die Flugplatzbetreiber aufgefordert, beim 
Schneeräumen der  Belagsflächen  die  Spannweite  und  Flügelboden-
freiheit  der  auf  ihrem Flugplatz  verkehrenden  Flugzeuge  zu  berück-
sichtigen und es wurde auf das Schneehöhenprofil gemäss Abbildung 
7-1 des Manuals aufmerksam gemacht. Weiter hielt das BAZL folgen-
des fest:

Vielleicht  finden Sie diese allgemeine Richtlinie für Ihre Verhältnisse über-
trieben. Wir möchten es in diesem Fall Ihnen überlassen, die für Ihre Verhält-
nisse zweckmässige Schneeverteilung festzulegen.

Entgegen der  Ansicht  der  Beschwerdeführerin  steht  diese Mitteilung 
der hier strittigen Forderung der Vorinstanz, die Schneeräumung ent-
sprechend Abbildung 7-1 Manual vorzunehmen, nicht entgegen. Selbst 
wenn das Verhalten der Vorinstanz, den Umfang der Schneeräumung 
der Pistenränder den Flugplatzhaltern zu überlassen, als frühere Pra-
xis und die jetzige Vorgabe als deren Änderung anzusehen wäre, wäre 
dies  als  zulässig  zu  erachten  (vgl.  zu  den  Voraussetzungen  ULRICH 
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  Allgemeines  Verwaltungsrecht, 
5. Auflage, Zürich/St. Gallen 2006, Rz. 509 ff.,  PIERRE TSCHANNEN/ULRICH 
ZIMMERLI,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  2. Auflage,  Bern 2005,  § 23, 
Rz. 15). So wurden Anhang 14 (bzw. dessen Empfehlungen) sowie die 
zugehörigen  technischen  Vorschriften,  wozu  auch  das  Manual  Doc 
9137  gehört,  erst  mit  dem  Inkrafttreten  der  VIL  und  dessen  Art. 3 
Abs. 1 am 1. Januar 1995 (Art. 75 VIL) direkt anwendbar. Die mit dem 
Paradigmawechsel  verbundene  neue  Praxis  der  Vorinstanz,  gestützt 
auf Art. 3 Abs. 3 VIL einen möglichst hohen Sicherheitsstandard durch-
zusetzen, gilt seit dem 15. März 2008. Damit liegt zumindest  eine ge-
änderte Rechtsanschauung vor und es sprechen ernsthafte und sach-
liche  Gründe  für  die  neue  Praxis.  Gegen  Änderungen  der  materiell-
rechtlichen Praxis gibt es keinen allgemeinen Vertrauensschutz (Urteil 
des Bundesgerichts 4A_466/2007 vom 23. Januar 2008 E. 3.4 mit Ver-
weis auf BGE 103 Ib 197 E. 4a; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts 
B-2676/2008  vom  23. Januar  2009  E. 6.1).  Der  Vertrauensschutz 
kommt im Übrigen auch ausnahmsweise nicht  zum Tragen,  weil  An-
haltspunkte dafür, dass die Vorinstanz die von der Beschwerdeführerin 
vorliegend  als  ausreichend  erachtete  Schneeräumung  ausdrücklich 
oder  stillschweigend  toleriert  hätte,  nicht  vorliegen.  Dies  zumal  der 
Winter 2008/2009 auf der Alpensüdseite und im Oberengandin extrem 
schneereich  war (Meteoflash MeteoSchweiz  vom 2. März  2009)  und 

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damit bei der Schneehöhe und der Schneeräumung Verhältnisse vorla-
gen, die mit früheren Jahren nicht vergleichbar waren. 

6.7 Die Vorgaben von Ziff. 7.3.5  des Manuals  bezüglich  Schneeräu-
mung und damit verbunden die zulässigen Schneehöhen gemäss Ab-
bildung 7-1 sind gestützt auf Art. 3 Abs. 1bis VIL somit ebenfalls direkt 
anwendbar  und  damit  zu  beachten.  Zweck  und  Formulierung  von 
Ziff. 7.3.5 Manual  deuten weiter  darauf  hin,  dass es sich beim Profil 
gemäss Abbildung 7-1 um eine Art Minimalbedingung für einen siche-
ren Flugbetrieb handelt. In diesem Sinne ist die am 15. Februar 2009 
angetroffene Situation mit bis zu 4 m hohen Schneewänden in 8 m Ab-
stand zur Piste (an Stelle der gemäss Schneehöhenprofil  zulässigen 
rund  0.85 m)  zweifellos  als  unrechtmässiger  Zustand  zu  werten. 
Soweit  die  Vorinstanz  die  entsprechende  Räumungspraxis  der  Be-
schwerdeführerin  als  unzulässig  bezeichnet  hat  und  von  ihr  vom 
Grundsatz her  die Einhaltung der Profils  gemäss Abbildung 7-1 des 
Manuals als Voraussetzung für einen sicheren Flugbetrieb verlangt, ist 
die angefochtene Verfügung an sich nicht zu beanstanden. 

6.7.1 Allerdings stellt sich die Frage, ob auf Grund besonderer Verhält-
nisse  allenfalls  vorübergehend  davon  abgewichen  werden  darf  oder 
muss. Auch eine weitergehende Schneeräumung, die zweifellos einem 
höheren Sicherheitsniveau dient  und damit im Interesse der Flugsic-
herheit  liegt,  darf  nicht  unbesehen  der  konkreten  Verhältnisse  und 
ohne  Abwägung  entgegenstehender  wirtschaftlicher  Interessen  der 
Flugplatzbetreiberin  angeordnet  werden.  Dies  folgt  bereits  aus 
Ziff. 7.3.5  Manual,  die  der  Behörde  diesbezüglich  –  analog  zu  den 
ICAO-Empfehlungen  –  einen  erheblichen  Ermessens-  und  Entschei-
dungsspielraum zugesteht. In diesem Sinne geht es bei der Frage, ob 
und in  welchem Umfang weitergehende Schneeräumungen durchzu-
führen sind, um die  Definition eines über die minimale Sicherheit hin-
ausgehenden Sicherheitsniveaus. Demnach hat die Vorinstanz bei ih-
ren  Anordnungen  auch  gestützt  auf  Art.  3  Abs. 3  VIL  insbesondere 
dem Gebot der Verhältnismässigkeit Rechnung zu tragen und sie muss 
unter anderem prüfen, ob die Massnahmen wirtschaftlich tragbar sind. 
Zudem hat die Vorinstanz der Betroffenen die Möglichkeit  zu geben, 
nachzuweisen,  dass  die Sicherheitsanforderungen auf  andere Weise 
erfüllt werden können (vgl. E. 4.6.4).  

6.7.2 In diesem Zusammenhang wirft die Beschwerdeführerin der Vor-
instanz vor, von ihrem Ermessen keinen Gebrauch gemacht zu haben. 

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Sie habe offensichtlich die Empfehlungen als zwingendes Recht, von 
denen keine Abweichung geduldet werden könne, erachtet.  

Unberücksichtigt sei geblieben, dass auf dem Flugplatz Samedan we-
gen  den  aussergewöhnlichen  Winterbedingungen  die  Empfehlungen 
nicht immer vollumfänglich eingehalten werden könnten. Dies sei auch 
nicht nötig, denn die Flügelfreiheit stelle auf dem Flugplatz Samedan 
kein Problem dar, sei doch die Piste 10 m breiter als für eine Piste der 
Kategorie 2 verlangt und schon bisher seien links und rechts der Piste 
zusätzlich 8 m schneefrei geräumt worden. Die angeordnete Massnah-
me sei somit für die Aufrechterhaltung der Sicherheit weder geeignet 
noch erforderlich. Sie sei auch wirtschaftlich nicht tragbar.  Der Flugha-
fen  verfüge  über  zwei  Schneefräsen,  je  einen  grossen  und  kleinen 
Lastwagen mit Pflug sowie ein Reinigungsfahrzeug. Dieser Maschinen-
park genüge nicht,  um den Schnee entsprechend den Vorgaben der 
Vorinstanz kontinuierlich zu räumen. Vielmehr müssten zusätzlich eine 
weitere Schneefräse (Kostenpunkte Fr. 600'000.-), eine Pistenmaschi-
ne (Fr. 600'000.-),  ein Pneulader (Fr. 350'000.-) und ein LKW Kipper 
(Fr. 300'000.-) angeschafft werden. Zu den Investitionskosten von 1,85 
Mio. Franken kämen jährliche Betriebskosten von Fr. 470'000.- für Ab-
schreibungen, Amortisation,  Unterhalt,  Garagierung und zusätzliches 
Personal hinzu. Der Flughafen sei aber bereits defizitär. Um diese Aus-
lagen zu finanzieren, müssten die ohnehin schon hohen Landegebüh-
ren  wohl  praktisch  verdoppelt  werden  oder  das  Geld,  das  für  die 
Schneeräumung ausgegeben werde, fehle anderswo, wo es dringen-
der benötigt werde. 

Die Sicherheit könne hingegen mit anderen Mitteln gewährleistet wer-
den. So sehe Ziff. 2.9.9 ICAO-Anhang 14/I vor, dass der Pistenzustand 
zu überwachen sei und die Piloten darüber zu informieren seien. Für 
diese Infomationen stehe das sog. SNOWTAM zur  Verfügung. Damit 
würden auch kritische Schneewände und weitergehende Schneeräu-
mungen mitgeteilt, woraus zu schliessen sei, dass auch gelandet und 
gestartet werden könne, wenn die Richtwerte für die Schneeräumung 
nicht eingehalten seien. Item L und M des SNOWTAM zeigten darüber 
hinaus, dass es im Ermessen des Flughafens liege, inwieweit weitere 
Räumungen erfolgen würden. Damit würden die Piloten die Schneebe-
dingungen kennen und könnten entscheiden, ob sie Samedan anflie-
gen wollten oder nicht. 

Weiter  sei  nicht  nachvollziehbar,  weshalb  die  Vorinstanz  festgestellt 

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habe, die flugplatzinternen Vorgaben bezüglich Schneeräumung wür-
den nicht mehr dem aktuellen Flugbetrieb bzw. den operierenden Flug-
zeugtypen entsprechen. Art und Umfang des zivilen Flugbetriebs hät-
ten sich in den vergangenen Jahren nicht erheblich geändert. Auch die 
Flugzeugtypen, die den Flughafen benutzten, seien dieselben geblie-
ben. Inwieweit eine allfällige Veränderung der Flugzeugtypen die Risi-
kobeurteilung  beeinflusse,  sei  auch  nicht  ersichtlich.  Insoweit  liege 
eine mangelhafte Begründung vor. 

Die Vorinstanz verlange auch, dass die Flächen bis 60 m vor den bei-
den Landeschwellen (Threshold) schneefrei seien. Die Einhaltung die-
ser Regel bereite dem Flughafen keine Probleme. Allerdings sei ein si-
cherer Flugbetrieb auch dann möglich, wenn diese Regel nicht einge-
halten sei. Dies müsse erst recht für den Flugplatz Samedan gelten, 
dessen  Landebahn  länger  sei,  als  für  einen  Flugplatz  der  Klassie-
rung 2 verlangt. Die Flugzeuge würden damit  über hinreichend Platz 
verfügen, um im Falle eines Startabbruchs oder bei Landeproblemen 
zum Stillstand zu kommen. Auf den zusätzlichen Streifen von 60 m sei-
en sie damit nicht angewiesen.

6.7.3 Die  Vorinstanz  hat  zwar  im  Rahmen  der  Vernehmlassung  zur 
Frage der Verhältnismässigkeit der Anordnung 2c Stellung genommen. 
Allerdings blieb eine Auseinandersetzung mit den Flugplatzverhältnis-
sen, den betrieblichen Bedingungen und der Interessenlage des Flug-
platzes vollständig aus. Die Vorinstanz liess es bei der Feststellung be-
wenden, die verlangte Schneeräumung sei zumutbar. Einzig bezüglich 
des SNOWTAM (dringliche Informationen in Form von Codes über die 
Pistenbedingungen im Winter  auf  einem Flugplatz; vgl. zum NOTAM 
KLUSSMANN/MALIK,  a.a.O.,  S. 207)  hielt  sie  fest,  dieses  würde  die  Be-
schwerdeführerin  nicht  davon  entbinden,  einen  dauerhaften,  ICAO-
konformen Flugbetrieb zu gewährleisten. 

6.7.4 Die Vorinstanz hat somit den ihr zustehenden Ermessensspiel-
raum  beim  Entscheid  darüber,  welche  Massnahme  anzuordnen  ist, 
nicht pflichtgemäss ausgeübt, indem sie im Rahmen der erforderlichen 
Verhältnismässigkeitsprüfung die konkreten Verhältnisse nicht ausrei-
chend  abgeklärt  und  keine  umfassende  Interessenabwägung  vorge-
nommen hat. Ziff. 2c der Verfügung vom 16. Februar 2009 ist deshalb 
infolge  Rechtsverletzung  (Art.  49  Bst.  a  und  b  VwVG)  aufzuheben 
(vgl. OLIVER ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER,  Praxiskommentar  VwVG,  Art.  49, 
Rz. 27 und 31). Weil es, wie die Beschwerdeführerin zu Recht festge-

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halten hat, nicht Aufgabe des Gerichts ist, an Stelle der Vorinstanz die 
tatsächlichen Verhältnisse zu erheben und die unterbliebene Güterab-
wägung vorzunehmen, zumal dabei im erheblichen Masse besondere 
fachliche und technische Kenntnisse erforderlich sind, ist die Sache in 
Anwendung von Art. 61 Abs. 1 VwVG an die Vorinstanz zur erneuten 
Prüfung zurückzuweisen. Insoweit ist die Beschwerde gutzuheissen.

6.7.5 Die Vorinstanz wird vorab zu prüfen haben, ob die besonderen 
klimatischen Verhältnisse im Oberengadin und damit verbunden der fi-
nanzielle Aufwand für die Schneeräumung sowie die technischen Mög-
lichkeiten  es  überhaupt  erlauben,  das  geforderte  Schneehöhenprofil 
ausnahmslos einzufordern. Weiter wird zu prüfen sein, ob besondere 
Verhältnisse wie die offenbar über die Mindestmasse hinausgehenden 
Pistenlänge und -breite oder die eingesetzten Flugzeuge es zulassen, 
vom geforderten Schneehöhenprofil  abzuweichen und ob die Sicher-
heit in Kombination mit anderen Mitteln wie insbesondere dem SNOW-
TAM ausreichend gewährleistet werden kann. Diese Aspekte sind auch 
im Hinblick auf  die  Anordnung weitergehender  Schneeräumungen in 
Betracht zu ziehen, wobei zusätzlich die Durchführbarkeit solcher Räu-
mungen und die dadurch entstehenden Zusatzkosten zu erheben und 
abzuwägen sind. Ebenso wird die Vorinstanz zur Frage Stellung neh-
men müssen, ob die Schneeräumung des 60 m breiten Streifens am 
Anfang und am Ende der Piste von den Vorschriften der ICAO verlangt 
und aus Gründen der  Sicherheit  notwendig ist. Zudem wird sich  die 
Vorinstanz dazu zu äussern haben, wieweit die flugplatzinternen Vor-
gaben  bezüglich  der  operierenden  Flugzeugtypen  zu  aktualisieren 
sind. Bei seinem neuen Entscheid wird die Vorinstanz auch zu beach-
ten haben, dass die Begründung umso dichter und ausführlicher aus-
zufallen  hat,  je  grösser  der  Entscheidungsspielraum  ist  (ZIBUNG/HOF-
STETTER, a.a.O., Art. 49, Rz. 27, mit Hinweisen).

7.
Mit Ziff. 2d schliesslich verlangt die Vorinstanz, bei Flugbetrieb auf der 
Piste sei generell die Hartbelagspiste schneefrei zu halten, ansonsten 
der Flugbetrieb einzustellen sei. 

7.1 In  der  Vernehmlassung führt  die Vorinstanz  ergänzend aus,  Ziel 
dieser Anordnung sei es, dass der Pilot bei seinem Endanflug genü-
gend optische Referenzen habe. Denn in Samedan seien der Pisten-
rand, die Schwellen- und die Mittellinienmarkierungen die einzigen op-
tischen Hilfen, verfüge doch der Flugplatz über keine Befeuerungsan-

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lagen oder andere zusätzlichen Orientierungs- und Anflugshilfen. Des-
halb sei es unerlässlich, dass die Piste für den Piloten im Endanflug 
als homogene schwarze und seitlich klar begrenzte Fläche erkennbar 
sei.  Bei  der  Betriebsfreigabe  nach  den  Schneeräumungsarbeiten 
müssten die  beiden Pistenränder  in  symmetrischem,  regelmässigem 
und ICAO-konformem Abstand zur Mittellinie verlaufen, damit ein ein-
heitliches Bild der verfügbaren Pistenbreite entstehe. Verwehter trocke-
ner  Schnee  könne akzeptiert  werden,  sofern  dadurch  die  Norm ge-
mäss Ziff. 10.2.8  des ICAO-Anhangs 14 zur  Pistenoberfläche einge-
halten werde und ein homogener  Reibungskoeffizient  sowie  das  be-
schriebene Bild der Piste für den Piloten gewährleistet bleibe. Weil die-
ses  Verständnis  von  "Schneefreiheit"  mit  jenem  des  "Schwarzräu-
mens"  der  Beschwerdeführerin  übereinstimme,  sei  auf  diesen  Be-
schwerdepunkt nicht einzutreten.

7.2 Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, Ziff. 10.2.8 des ICAO-An-
hangs  14/I  verlange  nur  gute  Reibungs-  und  Rolleigenschaften  des 
Belags,  nicht  aber  eine  Schwarzräumung. Während Schneefalls  und 
Schneeräumungen sei der Flughafen Samedan geschlossen, ebenso 
bei  Vereisung der Piste. Landungen würden erst  wieder  zugelassen, 
wenn die Piste geräumt sei. Die Piste bleibe offen, solange die "Center 
Line" schneefrei und die Konturen der Piste gut erkennbar seien. Die 
Reibung werde durch etwas Schnee auf der Piste nicht beeinträchtigt, 
weil der Schnee im Engadin wegen den tiefen Temperaturen regelmäs-
sig sehr trocken sei. Der Pilot  kenne die Bremseigenschaften seines 
Flugzeuges und die benötigte Anhaltestrecke. Er müsse nur noch wis-
sen, wie die Piste im Zeitpunkt der Landung beschaffen sei. Diese In-
formation erhalte er vor seinem Abflug über das SNOWTAM. Vor der 
Landung könne er zudem über das ATIS (Automated Terminal Informa-
tion System) des Flughafens den aktuellen Zustand der Piste abfra-
gen. Letzte  aktuelle  Informationen erhalte  er  schliesslich  unmittelbar 
vor  der  Landung  vom FISO (Flight  Information  Service  Officer). Ge-
stützt darauf  könne er entscheiden,  ob er in  Samedan landen wolle. 
Mehr zu verlangen sei unverhältnismässig und führe zu einer erhöhten 
Umweltbelastung  durch  zusätzlichen  Einsatz  von  Chemikalien  oder 
wegen  der  Umleitung  von  Flugzeugen  in  Warteräume  bzw. zu  Aus-
weichflughäfen. Die Klarstellung der Vorinstanz in der Vernehmlassung 
sei zu begrüssen. Nicht ersichtlich sei jedoch, weshalb ein "homoge-
ner Reibungskoeffizient" verlangt werde. Ziff. 10.2.8 lasse Starts und 
Landungen auch zu, wenn kleinere "Ice Patches" auf der Piste seien, 
solange die Reibungseigenschaften gut seien. Insofern bedürfe es be-

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züglich der Schwarzräumung einer Klarstellung. Damit sei es weiterhin 
nötig,  Ziff. 2d aufzuheben oder zumindest unmissverständlich festzu-
stellen, dass die Piste benutzt werden dürfe, wenn sie als solche klar 
erkennbar und Ziff. 10.2.8 ICAO-Anhang 14/I eingehalten sei.

7.3 Der Zustand der Belagsoberflächen wird im Kapitel 10.2 ICAO-An-
hang 14/I umschrieben. Ziff. 10.2.8 hält folgendes fest:

10.2.8 The surface of a paved runway shall be maintained in a condition so 
as to provide good fricition characteristics and low rolling resistance. Snow, 
slush,  ice,  standing water, mud, dust,  sand, oil,  rubber deposits and other 
contaminants shall be removed as rapidly and completely as possible to mi-
nimize accumulation.

Bei  dieser Bestimmung handelt  es sich um eine ICAO-Norm. Soweit 
Schnee-  und Eisablagerungen nicht  vermieden werden können,  ver-
weist die an Ziff. 10.2.8 anschliessende Note zur Bestimmung der Rei-
bungseigenschaften auf Beilage A Teil 6 zum ICAO-Anhang 14/I sowie 
auf das Manual. Aus diesen geht hervor, dass der Ermittlung des Rei-
bungskoeffizienten  zentrale  Bedeutung  zukommt  im  Hinblick  auf  die 
Beurteilung des Bremsverhaltens eines Flugzeuges. Um die Reibungs-
eigenschaften zu erheben, wird jede Piste in drei Bereiche unterteilt. 
Für  jeden Bereich  wird  in  der  Regel  auf  Grund von Messungen der 
Durchschnittswert ermittelt (vgl. insb. Ziff. 6.7 Beilage A zum ICAO-An-
hang 14/I) und diese drei Werte werden unter anderem im SNOWTAM 
bekannt gegeben (Item H). 

7.4 Mittlerweile unbestritten ist, dass der Pistenbetrieb nicht davon ab-
hängt, ob der Belag im Winter schnee- oder eisfrei ist. Entscheidend 
ist vielmehr, ob die von den ICAO-Vorschriften geforderten Reibungs-
eigenschaften  und  der  verlangte  Rollwiderstand  gewährleistet  sind. 
Beim Flugplatz  Samedan kommt auf  Grund der  fehlenden optischen 
Orientierungs- und Anflughilfen hinzu, dass die Piste für Piloten deut-
lich  erkennbar  sein  muss und  ein  einheitliches  Bild  der  verfügbaren 
Pistenbreite gewährleistet ist. 

Soweit die Vorinstanz fordert, es müsse ein "homogener Reibungsko-
effizient" vorhanden sein, kann ihr hingegen nicht gefolgt werden. Eine 
solche Voraussetzung kann dem ICAO-Anhang 14/I  und den techni-
schen  Ausführungsbestimmungen  nicht  entnommen  werden.  Im  Ge-
genteil  deuten  die  Ermittlungsmethoden  zur  Bestimmung  der  Rei-
bungseigenschaften (3 Abschnitte mit jeweiligen Durchschnittswerten) 
darauf hin, dass nicht immer einheitliche Bedingungen bestehen kön-

Seite 30

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nen und in solchen Fällen die Durchschnittswerte massgebend sind. 
Im Sinne einer Klarstellung ist deshalb die Auflage Ziff. 2d der Verfü-
gung vom 16. Februar 2009 wie folgt neu zu formulieren: 

Der  Flugbetrieb  auf  der  Start-  und  Landepiste  ist  einzustellen,  wenn Rei-
bungseigenschaften  und  Rollwiderstand  nicht  den  Anforderungen  von 
Ziff. 10.2.8  des  ICAO-Anhangs  14/I  und  den  entsprechenden  technischen 
Ausführungsbestimmungen entsprechen oder wenn die Piste nicht über die 
ganze Breite als homogene schwarze und seitlich klar begrenzte Fläche er-
kennbar ist. 

Die Beschwerde ist deshalb auch in diesem Punkt gutzuheissen.

8.
Gestützt  auf  vorstehende  Erwägungen  ist  die  Beschwerde  insoweit 
gutzuheissen, als Ziff. 2c der Verfügung vom 16. Februar 2009 aufzu-
heben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an 
die Vorinstanz zurückzuweisen und Ziff. 2d im Sinne vorstehender Er-
wägung  neu  zu  formulieren  ist.  Darüber  hinausgehend  ist  die  Be-
schwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

9.
Die Beschwerdeführerin als teilweise unterliegende Partei wird in die-
sem Umfang kostenpflichtig (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Kosten sind 
der Vorinstanz aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der Kostenanteil 
der  Beschwerdeführerin  ist  gemessen  an  ihrem Unterliegen  auf  die 
Hälfte des gerichtlichen Aufwands und demnach auf Fr. 1'250.- festzu-
setzen (Art. 3 Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die 
Kosten  und  Entschädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht 
[VGKE,  SR  173.320.2]).  Der  Restbetrag  des  geleisteten  Kostenvor-
schusses ist ihr aus der Gerichtskasse zurückzuerstatten.

10.
Im Rahmen des Obsiegens steht der Beschwerdeführerin eine Partei-
entschädigung zu, die der Vorinstanz zur Bezahlung aufzuerlegen ist 
(Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG). Der Rechtsvertreter der Beschwerdefüh-
rerin hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die Entschädigung auf 
Grund  der  Akten  zu  bestimmen  ist  (Art.  14  Abs.  2  VGKE).  Unter 
Berücksichtigung von Umfang und Schwierigkeit  der Sache und dem 
damit verbundenen notwendigen Zeitaufwand für den Vertreter ist die 
um die Hälfte gekürzte Entschädigung auf Fr. 9'000.- festzusetzen. 

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A-1765/2009

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetre-
ten wird.

2.
Ziff. 2c der Verfügung vom 16. Februar 2009 wird aufgehoben und die 
Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz 
zurückgewiesen.

3.
Ziff. 2d der Verfügung vom 16. Februar 2009 wird wie folgt geändert:

Der  Flugbetrieb  auf  der  Start-  und  Landepiste  ist  einzustellen,  wenn Rei-
bungseigenschaften  und  Rollwiderstand  nicht  den  Anforderungen  von 
Ziff. 10.2.8  des  ICAO-Anhangs  14/I  und  den  entsprechenden  technischen 
Ausführungsbestimmungen entsprechen oder wenn die Piste nicht über die 
ganze Breite als homogene schwarze und seitlich klar begrenzte Fläche er-
kennbar ist. 

4.
Der Beschwerdeführerin werden um die Hälfte reduzierte Verfahrens-
kosten von Fr. 1'250.- auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kos-
tenvorschuss von Fr. 2'500.- verrechnet. Der Restbetrag wird der Be-
schwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils 
aus der Gerichtskasse zurückerstattet.

5.
Die Vorinstanz hat  der Beschwerdeführerin  nach Eintritt  der  Rechts-
kraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 9'000.- 
zu bezahlen.

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6.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 62-04.002; Einschreiben)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde) 

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Beat Forster Jana Mäder

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert  30 Tagen nach Eröffnung beim 
Bundesgericht,  1000  Lausanne  14,  Beschwerde  in  öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt  werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die 
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren,  deren Begründung mit  Angabe der  Beweismittel  und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel 
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (vgl. Art. 42 BGG).

Versand: 

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