# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a60ec015-8044-502b-ac98-6cae2bbd30db
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2001-04-26
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale cantonale amministrativo 26.04.2001 50.1999.15
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TCA_001_50-1999-15_2001-04-26.html

## Full Text

Incarto n.

  50.1999.00015

   

  	
  Lugano

  26 aprile
  2001

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale cantonale amministrativo

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dei giudici:

  	
  Lorenzo Anastasi, presidente, 

  Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi

  

 

	
  segretario:

  	
  Leopoldo Crivelli

  

 

 

statuendo sul ricorso  15 dicembre 1999 di

 

 

	
   

  	
  __________

  patr. da: avv. __________  

   

  
	
   

  	
  Contro

  	 

 

	
   

  	
  la decisione 15 novembre 1999 (no. 394/75) del
  Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina, prolata in
  merito alla domanda d'indennizzo per titolo di espropriazione materiale
  inoltrata il 23 settembre 1992 dall'insorgente relativamente al proprio
  mappale no. __________ RF di __________ (ora __________); 

  

 

 

viste le risposte:

-    27 dicembre 1999 del
Tribunale di espropriazione;

-    27 gennaio 2000 del comune di __________;

-    29 gennaio 2000 dello
__________;

 

 

letti ed esaminati gli atti;

 

ritenuto,                           in
fatto

 

 

                                  A.   Nel 1985
__________ è diventata proprietaria dell'odierno mapp. __________ di
__________, un fondo di complessivi mq 1'145 nato dalla riunione dei contigui
mapp. __________ e __________ così censito a RF:

 

stalla                                mq          73

terreno annesso             mq      1072

 

La particella, pianeggiante e di forma
regolare, è posta ai piedi del collina sulla quale si erge la Chiesa di
__________ __________ e verso S-E confina con il campo sportivo comunale. La
costruzione esistente, un rustico in stato di deperimento, è situata sul lato
opposto, a diretto contatto con il confine N-O del fondo.

 

 

                                  B.   a) Con
decreto esecutivo 16 maggio 1990 fondato sugli allora vigenti art. 12 LMS e 24
RALMS il Consiglio di Stato ha stabilito un comprensorio di protezione del complesso
monumentale di __________ al fine di proteggere formalmente l'integrità, la
dignità e la visualità delle chiese di __________, di __________ e di
__________, nonché gli spazi adiacenti a questi edifici iscritti nell'elenco
dei monumenti storici ed artistici del Canton Ticino. All'interno del perimetro
del comprensorio di protezione sono state quindi fissate delle zone
edificabili, rispettivamente delle zone bandite alla costruzione.

La part. __________ è venuta a trovarsi
nella zona edificabile posta sotto la Chiesa di __________.

 

b) Il PR di __________ entrato in vigore il
9 gennaio 1990 si era limitato ad indicare il comprensorio oggetto del piano di
protezione cantonale, cosicché il Consiglio di Stato aveva invitato il comune a
presentare al più presto una variante per definire con esattezza le
caratteristiche delle zone genericamente ed indicativamente designate come
edificabili all'interno del CPM (cfr. risoluzione no. 57 del 9.1.1990, p. 7).

c) La modifica di PR è stata adottata dal
consiglio comunale di __________ il 2 aprile 1990 e approvata dal Governo il 1°
settembre 1992, con il conseguente inserimento della proprietà __________ in
zona NV. Le NAPR in vigore all'epoca (art. 27) specificavano che nella zona NV
erano ammesse trasformazioni, riattazioni e ricostruzioni di edifici esistenti,
accompagnate all'occorrenza da piccoli aumenti della volumetria nei limiti di
un opportuno inserimento dal profilo estetico-architettonico. La stessa norma
indicava inoltre che nuove costruzioni potevano sorgere unicamente se
contribuivano a completare il tessuto urbanistico del nucleo.

La proprietaria del mapp. __________ ha
impugnato tale assetto pianificatorio dolendosi dell'impossibilità di erigere
nuove costruzioni su un fondo perfettamente idoneo ad ospitarne, ma il suo
ricorso è stato respinto dal Consiglio di Stato contestualmente all'approvazione
della variante di PR.

 

d) Con messaggio dell'8 ottobre 1997 il
municipio ha nondimeno proposto al consiglio comunale l'adozione di una
modifica al PR volta ad assegnare la part. __________ alla zona __________.
Accolto il mese seguente dal legislativo, il progetto è stato tuttavia
avversato sin davanti al Tribunale federale dal marito di __________, a mente
del quale la popolazione non era stata debitamente informata riguardo alle
varianti presentate. Esaurito il contenzioso, il nuovo assetto pianificatorio è
infine entrato in vigore il 22 marzo 2000.

 

 

                                  C.   Preso atto
dell'inclusione del proprio fondo in zona NV, con istanza 23 settembre 1992
__________ ha convenuto in giudizio il comune di __________, lo __________ e la
Confederazione innanzi al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina,
postulando il riconoscimento di un congruo indennizzo per titolo di
espropriazione materiale.

In risposta il municipio di __________ ha
comunicato tra l'altro che lo statuto pianificatorio del mapp. __________
sarebbe stato riesaminato nell'ambito dell'imminente procedura di revisione del
PR.

All'udienza di conciliazione del 2 dicembre
1992 lo Stato ha contestato la propria legittimazione passiva, mentre il comune
si è impegnato ad allestire nei tempi più brevi possibili una variante per
collocare la proprietà __________ in zona __________, per cui le parti hanno
concordato una sospensione della causa.

Con scritto 31 gennaio 1994 l'attrice ha
sollecitato la riattivazione del procedimento, ribadendo le proprie pretese
risarcitorie. Il convenuto, di rimando, ha chiesto al Tribunale di
espropriazione di coinvolgere nel contenzioso il Cantone e la Confederazione.

Nel susseguente, duplice scambio di
allegati, all'udienza del 21 novembre 1996, così come in sede di conclusioni,
le parti le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive tesi,
allegazioni e domande. Lo __________, dal canto suo, ha sostenuto che eventuali
oneri espropriativi avrebbero dovuto essere assunti in toto dal comune quale
autore del proprio piano di utilizzazione.

 

 

                                  D.   Esaurite
tutte le formalità processuali, con sentenza 15 novembre 1999 il Tribunale di
espropriazione ha respinto l'istanza di __________ ritenendo che la part.
__________ era stata colpita da espropriazione materiale dal 1990 al 1992, ma
che la sua proprietaria non aveva subito alcun pregiudizio risarcibile.

Ammessa la tempestività della domanda
d'indennizzo ed evocata la definizione tradizionale di espropriazione materiale
scaturita dalla giurisprudenza del Tribunale federale, il primo giudice ha
stabilito che al momento dell'entrata in vigore del PR 1990 il mapp. __________
era stato colpito da espropriazione materiale siccome escluso dalla zona
edificabile e parzialmente gravato da un vincolo AP-EP, specificando che
eventuali indennità avrebbero dovuto essere versate dal comune quale ente
incaricato della pianificazione locale. A mente del Tribunale di
espropriazione, l'intera particella ha tuttavia riacquistato la propria
edificabilità a seguito della variante di PR approvata nel 1992 che l'ha collocata
in zona NV. Nessuna indennità sarebbe pertanto dovuta alla proprietaria.
Neppure per titolo di espropriazione materiale temporanea, poiché __________
non solo non ha subito danni in relazione al valore della proprietà, ma ha per
di più beneficiato dell'aumento di quel valore sul locale mercato immobiliare.

 

 

 

                                  E.   Avverso
questa pronunzia __________ è insorta mediante ricorso 15 dicembre 1999 innanzi
al Tribunale cantonale amministrativo, riproponendo a giudizio le richieste
avanzate in prima istanza.

Evocati i fatti e le tappe salienti del
tormentato iter che ha contraddistinto la pianificazione della sua proprietà,
la ricorrente ha rivendicato anche in questa sede un indennizzo per titolo di espropriazione
materiale quantificato in fr. 200'000.-, evidenziando la gravità della
restrizione provocata dall'inserimento della part. __________ in zona NV.
Questo collocamento renderebbe infatti impossibile lo sfruttamento a fini
edilizi dell'intero fondo, manifestamente destinato per posizione, ampiezza e
conformazione ad accogliere nuove costruzioni. Nella denegata ipotesi in cui
l'inserimento in zona NV non fosse da considerare particolarmente grave,
secondo l'insorgente si giustificherebbe comunque l'assegnazione di
un'indennità di espropriazione materiale per non farle sopportare un sacrificio
particolare in urto al principio della parità di trattamento. 

Quanto al debitore dell'indennizzo, la
ricorrente ha ribadito la volontà di convenire in causa il Cantone nella misura
in cui si dovesse accertare che la limitazione dell'edificabilità del mapp.
__________ è da ascrivere alle misure di protezione del complesso monumentale
di __________ adottate dallo Stato nel 1990.

 

 

                                  F.   Il
Tribunale di espropriazione si è opposto all'accoglimento del gravame, riconfermandosi
nella propria decisione e nelle motivazioni ivi contenute.

Ad identica conclusione è pervenuto il
comune di __________, il quale ha avversato le tesi dell'insorgente con
argomentazioni che verranno riprese - ove occorresse - in appresso.

Anche lo __________ ha proposto la reiezione
dell'impugnativa, contestando nuovamente la propria legittimazione passiva.

 

 

                                  G.   In fase
istruttoria questo Tribunale ha compulsato il piano delle zone originale approvato
dal Consiglio di Stato il 9 gennaio 1990, estraendone una fotocopia parziale
che è stata acquisita agli atti. Ha inoltre accertato d'ufficio gli accadimenti
che hanno interessato il mapp. __________ dopo l'inoltro dell'impugnativa,
segnatamente il fatto che il 22 marzo 2000 il Consiglio di Stato ha approvato
la variante di PR adottata il 13 novembre 1997 dal consiglio comunale di
__________ al fine di includere la proprietà __________ in zona __________.
Informato della situazione, il legale della ricorrente ha comunicato di
mantenere il gravame nell'intento di ottenere un risarcimento di fr. 100'500.-
a titolo di espropriazione materiale temporanea.

 

 

Considerato,                  in
diritto

 

 

                                   1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva
della ricorrente e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 50
cpv. 1 e 3 Lespr, nonché 43 e 46 PAmm grazie al rinvio di cui all'art. 70
Lespr.

Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e
può essere deciso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze degli
accertamenti esperiti d'ufficio in fase istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

 

 

                                   2.   In prima
istanza l'insorgente ha esplicitamente fondato le proprie pretese sulla base di
una presunta espropriazione materiale realizzatasi il 1° settembre 1992 conseguentemente
all'inclusione del mapp __________ in zona NV (cfr. doc. 6, notifica di pretese
23.9.1992). In sentenza, il Tribunale di espropriazione ha negato che l'inserimento
della proprietà __________ in zona NV avesse cagionato espropriazione
materiale, ma è giunto alla conclusione che tale aggravio si era però
verificato nel 1990, allorquando il terreno era stato collocato parte in zona
AP-EP e parte al di fuori della zona edificabile. Sennonché il primo giudice ha
interpretato erroneamente la situazione pianificatoria venutasi creare con
l'approvazione del primo PR di __________, poiché nel 1990 i fondi
"edificabili" posti all'interno del comprensorio di protezione
istituito dal Cantone non sono stati oggetto di azzonamento, concretizzatosi
solo nel 1992 con la variante che ha designato le singole zone di utilizzazione
comprese in quella porzione di territorio. Nella sua risoluzione di
approvazione del PR 90 di __________ il Governo aveva infatti annotato che il
comprensorio di protezione era stato ripreso nel piano delle zone a titolo
prettamente indicativo (sotto forma di zona speciale protezione monumenti
storici; zona ZS), donde la direttiva impartita al comune di presentare al più
presto una variante per definire con esattezza le caratteristiche delle zone
che nel 1990 erano state genericamente indicate come edificabili all'interno
del CPM (cfr. risoluzione no. 57 del 9.1.1990, p. 7 e il piano delle zone del
PR 90). Ne segue che contrariamente a quanto supposto dal Tribunale di
espropriazione il PR del 1990 non ha per nulla interessato lo statuto del mapp.
__________, rimasto inalterato proprio in funzione della mancata pianificazione
di dettaglio delle zone classificate come edificabili nel __________. Questa
constatazione circa l'assenza di un intervento pianificatorio e di un qualsiasi
mutamento rispetto al pregresso assetto del fondo porta immediatamente ad
escludere che nel 1990 si sia verificato un evento costitutivo di
espropriazione materiale. Non per nulla la ricorrente, perfettamente al
corrente degli avvenimenti e della loro portata quale moglie dell'allora
segretario comunale, ha sempre sostenuto che l'espropriazione materiale era
stata ingenerata dalla variante entrata in vigore nel 1992.

 

 

                                   3.   In questa
sede __________ ribadisce fermamente tale posizione, ammettendo tuttavia che
l'espropriazione materiale è venuta meno con il recente inserimento del mapp.
__________ in zona R__________. Trattasi dunque di esaminare se all'insorgente
debba essere corrisposta un'indennità per le restrizioni di cui sarebbe stato
oggetto il fondo dal 1° settembre 1992 al 22 marzo 2000. Il riconoscimento di
un qualsiasi indennizzo presuppone che il fondo sia stato colpito da
un'espropriazione materiale in seguito decaduta. In simile evenienza, la
dottrina e la giurisprudenza che si sono espresse sull'argomento concordano nel
ritenere che così come previsto dalla legge in caso di rinuncia all'espropriazione
formale (cfr. art. 7 cpv. 3 e 5 Lespr), l'espropriato ha diritto al
risarcimento del danno subito, segnatamente al rimborso delle spese di
patrocinio sopportate nel corso della procedura espropriativa. I proprietari
che recuperano la componente edilizia dei loro fondi e beneficiano nel contempo
dell'aumento del valore venale dei terreni sul mercato immobiliare possono
aspirare al riconoscimento di un indennizzo di maggior ampiezza solo se provano
che senza la restrizione avrebbero potuto trarre dal fondo un profitto
superiore, in particolare edificandolo o vendendolo. La semplice possibilità di
edificare o alienare il terreno non è però sufficiente. Soltanto la comprovata
vanificazione di un progetto concreto può entrare in linea di conto (Catenazzi,
Rinuncia ad un vincolo pianificatorio e retrocessione del bene espropriato in
Il Ticino e il diritto, p. 222 e rinvii; Scolari, Commentario, N. 104 ad art. 6
LALPT; DTF 120 Ib 465 consid. 5e; 109 Ib 20 consid. 4, 268 consid. 2; RDAT
II-1999 N. 39, I-1991 N. 53).

 

 

                                   4.   Posto che
a tutt'oggi il mapp. __________ è certamente edificabile e fruisce di un
assetto pianificatorio e di parametri edificatori definiti in modo tanto chiaro
quanto stabile, occorre quindi accertare se nel 1992 il fondo è stato
effettivamente oggetto di una restrizione della proprietà equivalente ad
espropriazione. Circostanza, questa, negata dalla prima istanza.

 

                                         4.1.
Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente
all'art. 22 ter cpv. 3 VCost., in caso di restrizione della proprietà
equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo
principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non
contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione
materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una
veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale
(DFGP/UPT, Commento LPT, p. 50).

                                         La legge
rinvia dunque alla giurisprudenza del Tribunale federale, che ha coniato il
concetto di espropriazione materiale nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re W.) e
lo ha affinato negli anni seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale
inaugurata con la celeberrima sentenza Barret (DTF 91 I 329). Secondo questa
definizione, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il
prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente
grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali
derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor importanza può
ugualmente costituire espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un
numero limitato di proprietari in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo
- essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da
violare il principio d'uguaglianza (teoria del "Sonderopfer"). In
ambo i casi premessa al riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità del
fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro
(vedi da ultimo DTF 125 II 431 consid. 3a e giurisprudenza ivi richiamata).

                                         L'avverarsi
di un'espropriazione materiale è comunque da negare quando un divieto di
costruzione parziale lascia intatta la possibilità di usare convenientemente e
in modo economicamente ragionevole la parte non colpita del fondo: ad esempio
quando un azzonamento riguarda solo un quarto della particella o un vincolo di
inedificabilità colpisce solo un terzo dell'immobile (DTF 114 Ib 121 e
riferimenti ivi citati; RDAT II-1994 N. 63). D'altra parte, il Tribunale
federale ha già avuto modo di accertare che l'obbligo di conservare l'aspetto
esteriore di uno stabile non costituisce una grave restrizione del diritto di
proprietà e non comporta quindi espropriazione materiale se il proprietario può
continuare a fare dell'edificio un uso conforme alla sua destinazione e
economicamente razionale (DTF 117 Ib 262 e rinvii).

 

                                         4.2. Di
norma, il momento determinante per stabilire se la fattispecie integra gli estremi
di un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento
pianificatorio che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid.
3d). In casu la sussistenza di un'eventuale espropriazione materiale deve
essere apprezzata secondo le circostanze di fatto e di diritto esistenti nel
settembre del 1992, allorquando il Consiglio di Stato ha approvato la variante
di PR che ha portato all'inclusione del mapp. __________ in zona NV. Il PR del
1990 non è invece di alcun rilievo per le ragioni anticipate al consid. 2 del
presente giudizio. Il primo strumento pianificatorio conforme alle esigenze
costituzionali ed ai principi dedotti dalla LPT che ha influito direttamente
sulla proprietà __________ è infatti la nota modifica di PR entrata in vigore
il 2 settembre 1992, con la quale i fondi edificabili posti nel __________ sono
stati attribuiti ad una precipua zona residenziale.

 

                                         4.3. Come
ha evidenziato il Tribunale di espropriazione ripercorrendo l'iter pianificatorio
di __________, nel 1973 la part. __________ è stata collocata nei territori protetti
a titolo provvisorio in applicazione del DFU del 17 marzo 1972. Contemporaneamente
è stata esclusa dal PGC provvisorio emanato in base alla LIA dell'8 ottobre
1971 ed alla relativa ordinanza di applicazione (OPA), art. 15 in particolare.
Scaduta il 31 dicembre 1979 la validità del DFU, il Consiglio di Stato,
avvalendosi dell'art. 36 LPT, ha emanato il DEPT, in base al quale (art. 8) in
data 17 marzo 1980 il Dipartimento dell'ambiente ha messo in vigore per il
comune di __________ un piano delle zone edificabili provvisorie e zone di
pianificazione che ha inserito la proprietà __________ in una zona di
pianificazione corrispondente al futuro comprensorio di protezione del
complesso monumentale, con le conseguenze di cui all'art. 20 DEPT; per essere
più precisi, il terreno (eccettuata quindi la stalla) è stato assegnato al settore
di maggior tutela, dove non era ammessa l'edificazione di tutto quanto potesse
modificare la situazione esistente. Dopo le note vicissitudini del '90, il 1°
settembre 1992 la part. 705 è stata assegnata alla zona NV, ovvero ad una zona
edificabile ai sensi degli art. 15 LPT e 28 cpv. 2 lett. a LALPT (Flückiger,
Commentaire LAT, N. 3 ss. ad art. 15; Brandt/Moor, N. 14 ad art. 18) nella
quale era consentito erigere nuove costruzioni soltanto se contribuivano a
completare il tessuto urbanistico del nucleo, ma era comunque possibile
effettuare trasformazioni, riattazioni e ricostruzioni di edifici esistenti,
accompagnate all'occorrenza da piccoli aumenti della volumetria nei limiti di
un opportuno inserimento dal profilo estetico-architettonico (cfr. art. 27
NAPR). In sostanza, questo ordinamento avrebbe permesso alla ricorrente di rinnovare
completamente, ampliandolo, il rustico presente sul fondo, come previsto ad
esempio nel progetto fatto allestire nel 1984. O di vendere la proprietà ad una
persona interessata ad eseguire quel genere di operazione. Certo, una simile
disciplina edilizia non le ha dato facoltà di insediare in loco una nuova costruzione
previa demolizione della vecchia stalla, ma tale sorta di restrizione non ha
integrato gli estremi di un'espropriazione materiale per almeno due buone
ragioni. Innanzi tutto perché il PR ha lasciato intatta la possibilità di usare
in modo economicamente ragionevole la parte settentrionale del mappale e nel complesso
non ne ha compromesso l'uso in misura tale da privare la proprietaria di una
della facoltà discendenti dal suo diritto di proprietà; l'ha tutt'al più
limitata nell'esercizio di detto diritto, ma non con una incidenza notevole ed
insopportabile idonea a far insorgere un'espropriazione materiale.
Secondariamente perché la limitazione vera e propria ha avuto una durata tutto
sommato contenuta, e più precisamente sino all'approvazione della variante che
il consiglio comunale di __________ aveva adottato nel 1997 al fine di
includere il mapp. __________ in zona __________.

                                         Quanto al
sacrificio particolare che __________ sostiene di aver sopportato, per
escluderlo basta rinviare alla pertinenti argomentazioni della sentenza
impugnata, aggiungendo che l'intensità dell'aggravio in discussione non è molto
diversa da quella subita in tutto il Ticino da proprietari di fondi parzialmente
edificati collocati in zona nucleo.

                                         Se ne
deve dedurre, insieme al Tribunale di espropriazione, che nel settembre del
1992 l'azzonamento di cui è stato oggetto la part. __________ non ha generato espropriazione
materiale e quindi non può essere riconosciuta indennità di sorta alla sua
proprietaria. Questa conclusione solleva peraltro il Tribunale dall'esame
dell'eccezione di carenza di legittimazione passiva invocata da entrambe le
parti (comune di __________ e __________) convenute in causa dalla ricorrente.

 

 

                                   5.   Stante
quanto precede, il ricorso dev'essere respinto con la conseguente conferma del
giudizio impugnato.

                                         La tassa
di giudizio e le ripetibili seguono la soccombenza dell'insorgente (art. 28 e
31 PAmm per il rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).

 

 

 

Per questi motivi,

visti gli art. 26 Cost.; 3, 5, 15 LPT; 7, 39, 50,
70 Lespr; 27 NAPR '90 di __________; 18, 28, 

31, 43 e 46 Pamm;

 

 

dichiara e pronuncia:

 

 

                                   1.   Il ricorso
è respinto.

                                   2.   La tassa
di giudizio di fr. 1'000.- è posta a carico della ricorrente, con l'ulteriore obbligo
di versare al comune di __________ identico importo per titolo di ripetibili.

 

                                   3.   Nella
misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale, contro la presente
decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di
Losanna entro 30 giorni dalla sua intimazione.

 

	
   

                                      4.   Intimazione
  a:

  	
   

  __________

  	 

	
   

  	
   

  

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                             Il
segretario