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**Case Identifier:** d1af5d25-5e44-5323-8cec-c459b8d7c2a1
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-11-11
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 11.11.2014 2013/134
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_2013-134_2014-11-11.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: 2013/134

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 11.11.2014

Entscheiddatum: 11.11.2014

Urteil Verwaltungsgericht, 11.11.2014
Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG (SR 700). Art. 3, 4, 11 und 13 NISV (SR 814.710) 
Baurecht. Bewilligung einer Mobilfunkantenne in einer Bauzone (Wohnzone 
W4). Einhaltung des Anlage- und Emissionsgrenzwertes. Bestätigung der 
Schlussfolgerung der Vorinstanz, dass auf eine Dämmung des 
Dachaufgangs, welcher über das Treppenhaus (=Ort mit empfindlicher 
Nutzung, OMEN) erreicht wird, verzichtet werden kann. Die der 
Baubewilligung zugrunde liegende Strahlungsprognose ist aufgrund der 
getroffenen Annahmen naturgemäss mit Unsicherheiten behaftet und die 
tatsächliche Situation wird erst nach Vornahme der Abnahmemessung zu 
Tage treten. Fehlen von konkreten Anhaltspunkten, aufgrund welcher die 
Strahlungsprognose zum vornherein in Frage gestellt werden müsste. Das 
Qualitätssicherungssystem (QS-System) genügt den Anforderungen an eine 
wirksame Kontrolle der Emissionsbegrenzung. Beim QS-System geht es 
vorab um die Einhaltung der bewilligten (und nicht um eine vorsorgliche 
Verhinderung der maximal möglichen) Sendeleistung. Unangemeldete 
Stichprobenkontrollen erscheinen angesichts der konkreten Verhältnisse für 
die Gewährleistung der Qualitätssicherung nicht erforderlich. Art. 77bis und 
78 BauG (sGS 731.1). Die Technikbauten auf dem Dach dienen der 
Mobilfunkanlage und nicht dem Betrieb des Hochhauses, weshalb sie nicht 
als technisch bedingte Dachaufbauten gelten können. Antenne und 
Technikbauten sind den Höhenbestimmungen des Baureglementes nicht 
unterworfen. Die Anbringung von zwei Technikbauten stellt eine 
geringfügige Erweiterung dar. Eine dadurch bewirkte Zweckänderung ist 
nicht dargetan. Eine Vermehrung der Rechtswidrigkeit bzw. Verletzung 
zusätzlicher Vorschriften ist ebenfalls nicht ersichtlich. Eine Verstärkung der 
Rechtswidrigkeit liegt insofern nicht vor, als Antenne und Technikbauten 
den Höhenbestimmungen des Baureglements nicht unterliegen 
(Verwaltungsgericht, B 2013/134).

Entscheid vom 11. November 2014

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Besetzung

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Rufener, Bietenharder; 

Gerichtsschreiber Schmid

Verfahrensbeteiligte

A. und T.G.,

K. und K.A.,

F. und R.B.,

K.D.,

J.F.,

A. und M.H.,

I.H.,

D.J.,

W.K.,

Ri.K.,

R.K.,

V.M.,

B.M.,

D.M.,

H.N.,

G. und V.R.,

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M. und C.S.,

A.S.,

H.T.,

E.V.,

R.V.,

Beschwerdeführende,

alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Urs Hofstetter-Arnet, Weggisgasse 29, 

Postfach 2930, 6002 Luzern,

gegen

Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. 

Gallen,

Vorinstanz,

Q. SA,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Lorenzo Marazzotta, Mühlebachstrasse 32, 

Postfach 769, 8024 Zürich,

Beschwerdegegnerin 1,

und

D.K.,  

Beschwerdegegner 2,

sowie

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Baukommission X.,

Beschwerdebeteiligte,

Gegenstand

Baubewilligung (Neubau Mobilfunkanlage, GS-Nr. 0000)

Das Verwaltungsgericht stellt fest: 

A.            

a. D.K. ist Eigentümer des Grundstücks Nr. 0000. Dieses liegt in der Wohnzone W4 und 

ist mit einem 24.68 m hohen Hochhaus überbaut. In der näheren Umgebung befinden 

sich Wohnzonen sowie Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen mit den 

entsprechenden Nutzungen (Schule, Kindergarten, Alterswohnheim). Die Q. SA liess 

durch die Z. AG im November 2008 bei der Gemeinde X. ein Gesuch um Erteilung einer 

Baubewilligung für eine Mobilfunkanlage auf dem Flachdach des Hochhauses auf 

Grundstück Nr. 0000 einreichen. Das Projekt umfasst drei GMS/UMTS-Antennen mit 

einer Sendeleistung von zweimal 3'600 Watt und einmal 2'600 Watt (ERP; W ). Die 

Hauptstrahlungsrichtungen der Antennen (in Grad von Norden) betragen 355 Grad, 155 

Grad und 260 Grad. Der Zugang zur Mobilfunkanlage soll über den Technikraum der 

Liftanlage des Hochhauses erfolgen. Antennenmast (6 m hoch, einschliesslich 

Dachaufbau; vgl. act. G 10/13 Ansicht Süd 1:500) und Gebäude erreichen zusammen 

eine Höhe von 30.68 m. Der Standort der Mobilfunkantenne ist an der südöstlichen 

Ecke des 2.42 m hohen Liftaufbaus in der Mitte des Hochhaus-Flachdaches 

vorgesehen. Sodann sind zwei Technikbauten (Elektrokasten) von 0.62 m auf 1.56 m 

auf der Südseite des Liftaufbaus geplant (act. G 10/13 Beilagen).

b. Am 24. März 2009 erliess der Gemeinderat X. eine Planungszone mit einem 

generellen Verbot, auf dem ganzen Gemeindegebiet eine Mobilfunkanlage zu errichten 

bis zur Abänderung des Baureglements in dem Sinn, dass die Erstellung von 

Mobilfunkanlagen an eine nachvollziehbare Standortevaluation gebunden ist. Das 

erwähnte Baugesuch wurde mit Schreiben der Gemeinde X. vom 20. April 2009 

entsprechend sistiert (act. G 10/3 Beilagen). Den gegen den Entscheid des 

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Gemeinderates vom 30. Juni 2009 erhobenen Rekurs hiess das Baudepartement des 

Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 22. Januar 2010 gut und hob die Planungszone 

auf. In den anschliessenden Rechtsmittelverfahren wurde der Rekursentscheid 

bestätigt (Urteil des Verwaltungsgerichts B 2010/33 vom 11. Mai 2010; bestätigt durch 

das Bundesgericht).

c. Mit Schreiben vom 25. Mai 2011 liess die Q. SA der Bauverwaltung X. mitteilen, dass 

sie am Standort der Mobilfunkanlage gemäss Baugesuch festhalte. Das Amt für 

Umwelt und Energie (AFU) prüfte das Standortdatenblatt der Baugesuchstellerin und 

bestätigte mit Schreiben vom 18. Juli 2011 die Einhaltung der gesetzlich geforderten 

Immissions- und Anlagegrenzwerte (act. G 10/13 Beilagen). Innerhalb der öffentlichen 

Auflage des Baugesuchs wurden zahlreiche Einsprachen erhoben, welche die 

Baukommission X. mit Entscheid vom 3. September 2012 abwies, soweit sie darauf 

eintrat. Sie erteilte die Baubewilligung und verfügte, dass die Mobilfunkantenne nach 

den Vorgaben des Rundschreibens des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) vom 16. 

Januar 2006 betrieben werden müsse. Die Gesuchstellerin wurde verpflichtet, die 

Mobilfunkanlage in ihr Qualitätssicherungssystem einzubinden. Im Weiteren ordnete 

die Baukommission eine NIS-Abnahmemessung an den Orten mit empfindlicher 

Nutzung (OMEN) Nr. 03, 06, 07, 08 und 10 an (act. G 10/3 Beilage). Gegen diesen 

Entscheid erhoben 45 Personen Rekurs beim Baudepartement (act. G 10/1). Dieses 

wies, nachdem es am 16. Januar 2013 einen Augenschein durchgeführt hatte (act. G 

10/24-26), mit Entscheid vom 10. Juni 2013 unter anderen die Rekurse von A. und 

T.G., K. und K.A., F. und R.B., K.D., J.F., A. und M.H., I.H., D.J., W.K., Ri.K., R.K., V.M., 

B.M., D.M., H.N., G. und V.R., M. und C.S., A.S., H.T., E.V. sowie R.V. in 

öffentlichrechtlicher (act. G 2; Ziff. 1 Dispositiv) und privatrechtlicher Hinsicht (Art. 684 

ZGB; act. G 2 Ziff. 4 Dispositiv) ab.

B.          

a. Gegen diesen Rekursentscheid liessen die vorerwähnten Personen durch 

Rechtsanwalt lic. iur. Urs Hofstetter-Arnet, Luzern, am 1. Juli 2013 Beschwerde 

erheben mit folgenden Anträgen: Die Beschwerde sei gutzuheissen und der Entscheid 

sei aufzuheben (Ziff. 1 und 2). Das Baugesuch sei abzuweisen und die Baubewilligung 

sei zu verweigern (Ziff. 3). Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz 

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zurückzuweisen (Ziff. 4). Es sei ein Augenschein durchzuführen (Ziff. 5). Eventuell habe 

das Amt für Umwelt und Energie des Kantons St. Gallen (AFU) zu prüfen, ob die 

Anlagegrenzwerte der NISV an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) 

eingehalten seien. Dabei seien besonders die im Standortdatenblatt neu zu 

deklarierenden Leistungen und die Winkelbegrenzungen (Tilts) sowie deren Kontrolle im 

massgebenden Betrieb in die Prüfung miteinzubeziehen (Ziff. 6). Eventuell sei beim 

AFU ein Augenschein durchzuführen, an welchem den am Verfahren Beteiligten und 

den Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführern vorgeführt werde, wie eine 

unangemeldete Stichprobenkontrolle in einem konkreten Fall durchgeführt werde 

(Datenleitungen zur Steuerzentrale der Betreiberin, notwendige Hard- und Software). 

Dabei seien ohne Wissen der Antennenherstellerin in der Steuerzentrale der Betreiberin 

wesentliche Parameter (Erhöhung der Leistung, Änderung massgebender 

Abstrahlwinkel) so zu verändern, dass im Betrieb kurzfristig eindeutige 

Grenzwertüberschreitungen resultieren würden, um dadurch bestätigen zu lassen, dass 

solche Grenzwertüberschreitungen tatsächlich registriert würden (Alarmierung) und 

folglich die Tauglichkeit des QS-Systems plausibel erscheine (Ziff. 7). Eventuell sei eine 

Expertise anzuordnen über den Zeitbedarf und das technische Vorgehen bei 

Änderungen von Werkeinstellungen in den Steuerzentralen der Mobilfunkbetreiberinnen 

bei angemeldeten Stichprobenkontrollen (Ziff. 8). Den Beschwerdeführerinnen und 

Beschwerdeführern sei Gelegenheit zu geben, zu den Expertisen Stellung zu nehmen 

(Ziff. 9). Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin 

(Ziff. 11). In der Beschwerdebegründung vom 26. August 2013 beantragte der 

Rechtsvertreter zusätzlich, es seien die Baugesuchspläne zum Bau des Hochhauses 1 

beizuziehen und es sei eine Expertise anzuordnen, ob der Anlagegrenzwert der NISV 

an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten sei, im Besonderen im 

Standortgebäude, in der Wohnung im 9. OG (Omen 02; neue Ziff. 6). Es sei eine 

Expertise anzuordnen zu den Grundlagen des Baugesuchs, namentlich zu den 

Netzabdeckungskarten sowie zur Zonenkonformität der Anlage (neue Ziff. 7).

b. In der Vernehmlassung vom 16. September 2013 beantragte die Vorinstanz 

Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung verwies sie auf die Darlegungen im 

angefochtenen Entscheid, reichte einen Mitbericht des AFU vom 12. September 2013 

ein und nahm zu den Vorbringen des Rechtsvertreters der Beschwerdeführenden 

Stellung (act. G 9).

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c. Von der ihm am 19. September 2013 eingeräumten Gelegenheit zur Stellungnahme 

(act. G 11) machte der Beschwerdegegner 2 keinen Gebrauch. Am 26. September 

2013 gab die Beschwerdebeteiligte unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid 

den Verzicht auf eine Vernehmlassung bekannt (act. G 12). In der Beschwerdeantwort 

vom 8. Oktober 2013 beantragte Rechtsanwalt lic. iur. Lorenzo Marazzotta, Zürich, für 

die Beschwerdegegnerin 1 Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, 

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen einschliesslich Mehrwertsteuer zu Lasten der 

Beschwerdeführenden (act. G 13).

d. Mit Replik vom 12. Dezember 2013 bestätigte der Rechtsvertreter der 

Beschwerdeführenden seine Anträge und Ausführungen (act. G 18).

e. Auf die Vorbringen der Parteien in den Eingaben des vorliegenden Verfahrens wird, 

soweit für den Entscheid relevant, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1.            Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis 

Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP). Die 

Beschwerdeführenden sind entweder Eigentümer oder Mieter von Liegenschaften im 

Umkreis von 700 m der geplanten Anlage; sie haben auch am vorinstanzlichen 

Verfahren teilgenommen. Sie sind zur Ergreifung des Rechtsmittels befugt (Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 1. Juli 

2013 (act. G 1) erfolgte rechtzeitig und erfüllt zusammen mit der Ergänzung vom 26. 

August 2013 (act. G 6) die formellen Voraussetzungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 

Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.

Die Beschwerdeführenden lassen - ausschliesslich unter dem Titel der 

Verfahrenslegitimation - vorbringen, erfahrungsgemäss würden Grundeigentümer, 

deren Grundstücke sich in unmittelbarer Nähe von leistungsstarken Antennenanlagen 

befänden, auf ihren Liegenschaften beträchtliche Werteinbussen erleiden (act. G 6 Ziff. 

7). Es ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführenden die materielle Frage der 

Werteinbusse, auf die im vorliegenden Verfahren nicht eingetreten werden könnte (vgl. 

dazu Ausführungen im vorinstanzlichen Entscheid, act. G 3 S. 26, mit der 

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Schlussfolgerung, dass Wertminderungen auf dem Zivilrechtsweg und nicht im 

öffentlichrechtlichen Verfahren geltend zu machen sind), nicht zur Diskussion stellen 

wollen.

2.           

2.1.        Mobilfunkantennen sind als Infrastrukturbauten in Bauzonen nicht generell und 

unabhängig von ihrem Verwendungszweck zulässig. Verlangt wird ein Bezug zu den 

Zonenflächen, auf welchen sie erstellt werden sollen (Art. 22 Abs. 2 lit. a Bundesgesetz 

über die Raumplanung; SR 700, RPG). Innerhalb der Bauzonen sind sie grundsätzlich 

zonenkonform, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer 

unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet werden 

sollen, und im Wesentlichen Bauzonenland abdecken. Die Zonenkonformität einer 

Mobilfunkantenne kann unter Umständen auch bejaht werden, wenn sie der 

Ausstattung der Bauzone als Ganzem und nicht nur speziell dem in Frage stehenden 

Bauzonenteil dient (BGer 1C_106/2010 vom 19. Oktober 2010, E. 4.3 mit Hinweisen auf 

BGE 133 II 353, E. 4.2 und 133 II 321, E. 4.3.2). Erforderlich ist lediglich der Nachweis, 

dass die Anlage der lokalen Versorgung dient, d.h. einen funktionellen Bezug zur 

Wohnzone aufweist. Hierfür kann verlangt werden, dass die Anlage von ihren 

Dimensionen und ihrer Leistungsfähigkeit her der in reinen Wohnzonen üblichen 

Ausstattung entspricht, nicht dagegen, dass die Strahlung der Anlage an der 

Zonengrenze haltmacht (was bereits physikalisch unmöglich wäre) bzw. nur gerade die 

Wohnzone abdeckt (BGer 1C_449/2011 vom 19. März 2012, E. 5.4). In Art. 10 des 

Baugesetzes (sGS 731.1; BauG) sind die Zonen, welche mit einem Zonenplan 

ausgeschieden werden können, abschliessend aufgezählt (B. Heer, St. Gallisches Bau- 

und Planungsrecht, Bern 2003, S. 43). Nicht vorgesehen ist im st. gallischen Baurecht 

ein Kaskadenmodell, gemäss welchem Mobilfunkantennen in erster Linie in den 

Industrie- oder Gewerbezonen (1. Priorität) und in Zonen für öffentliche Bauten, in 

denen stark und mässig störende Betriebe zulässig sind (2. Priorität) erstellt werden 

sollen (vgl. BGer 1C_51/2012 vom 21. Mai 2012, E. 5; BGE 138 II 173).

2.2.        Mit der in der Wohnzone W4 geplanten Mobilfunkanlage sollen die 

umliegenden Wohnzonen mit Mobilfunkdiensten versorgt werden. Im angefochtenen 

Entscheid kam die Vorinstanz zum Schluss, ein funktionaler Zusammenhang zwischen 

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Standort und Versorgungsgebiet sei ohne Weiteres als gegeben zu erachten, womit 

auch die Zonenkonformität der Anlage zu bejahen sei (act. G 3 S. 12). Die 

Beschwerdeführenden lassen einwenden, dass die geplante Anlage in erster Linie für 

die Westumfahrung der Ortschaft X. und die Abdeckung der Hauptverkehrsachse in 

Richtung Y. und die Ortschaft Y. selbst bestimmt sei, gleichzeitig aber Wohngebiete 

mit Schulen und anderen öffentlichen Einrichtungen übermässig stark mit Strahlen 

belaste. In solchen Fällen reiche es wegen des an sich nicht gewünschten Bezugs zur 

umgebenden Wohnzone nicht, dass sich die Prüfung der Strahlenbelastung auf die 

Einhaltung der Grenzwerte gemäss Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender 

Strahlung (SR 814.710, NISV) beschränke. Auf der Karte mit Schulen und öffentlichen 

Institutionen sei unter anderem nicht ersichtlich, dass im Einzugsgebiet der Antenne 

700 Schüler die Schule besuchen würden. Eine exaktere Kartendarstellung werde 

daher zu den Akten gegeben (act. G 6 Ziff. 31-33 mit Kartenausschnitt, Beilage 4). 

Erfahrungsgemäss werde die Installation von grossen Mobilfunkanlagen in reinen 

Wohngebieten von Teilen der Bevölkerung zu Recht als Bedrohung bzw. 

Beeinträchtigung der Wohnqualität empfunden. Der angefochtene Entscheid verletze 

das Anliegen der Betroffenen nach einer guten Wohnqualität, und es seien auch keine 

Alternativstandorte geprüft worden. Die Beurteilung des AFU habe sich ausschliesslich 

auf die technischen Vorgaben der Betreiberin beschränkt. Es fehle somit eine 

Standortbegründung, welche eine umfassende Interessenabwägung voraussetze. In 

diesem Punkt habe die Vorinstanz den Sachverhalt nicht genügend geklärt. Die 

Beschwerdeführenden hätten in den vorinstanzlichen Verfahren Alternativstandorte auf 

der Hochspannungsleitung bezeichnet (act. G 6 Ziff. 34-37 mit Hinweis auf Beilage 5). 

Die Senderichtung 260° sei ganz klar für die Westumfahrung der Ortschaft X. bestimmt 

und habe zum geplanten Antennenstandort keinen Bezug. Die Senderichtung 355° sei 

für die Hauptverkehrsachse in Richtung Y. bestimmt und habe ebenfalls keinen Bezug 

zum geplanten Antennenstandort. Einzig der Senderichtung 155° könne ein Bezug zum 

Antennenstandort zugesprochen werden. Aber dort befänden sich Schulen und 

Kindergärten, welche einem besonderen Schutz unterstehen würden und gemäss den 

Anstandsregeln der Technik gemieden werden sollten, selbst dann, wenn dort die 

Strahlungswerte eingehalten seien. Der Bezug zur Wohnzone, in welcher sich der 

geplante Antennenstandort befinde, sei nur zu 30% gegeben. Im Übrigen würden sich 

die erstellten Netzabdeckungskarten für eine Beurteilung der Zonenkonformität als 

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ungenügend erweisen. Im Ergebnis erweise sich die Beurteilung der Vorinstanz, die 

Anlage sei zonenkonform, als falsch (act. G 6 Ziff. 38-43).

2.3.       

2.3.1.    Vorweg ist festzuhalten, dass für den Bau einer Mobilfunkantenne - innerhalb 

der Bauzone - grundsätzlich kein Bedürfnisnachweis erforderlich ist. Ohne 

entsprechende planungsrechtliche Vorschriften des Kantons oder der Gemeinden ist 

insbesondere nicht zu prüfen, ob bessere Alternativstandorte vorhanden sind (B. 

Wittwer, Bewilligungen von Mobilfunkanlagen, 2. Auflage 2008, S. 96-98). Die zwischen 

den Mobilfunkbetreibern und der Vereinigung der st. gallischen 

Gemeindepräsidentinnen und -präsidenten (VSGP) abgeschlossene "Vereinbarung 

über die Standortevaluation und -koordination" von 2011, stellt - wie die Vorinstanz zu 

Recht ausführt (act. G 9 Ziff. II./3.2) - keine planungsrechtliche Vorschrift dar, aus 

welcher sich ein klagbarer Anspruch auf einen Alternativstandort ableiten liesse. 

Überdies hatte die Gemeinde X. vorerst offenbar Bemühungen für die Evaluation eines 

anderen Standortes unternommen (act. G 9 Ziff. II./3.2); im vorliegenden Verfahren 

verweist sie jedoch auf die Darlegungen im angefochtenen Entscheid (act. G 12) und 

erklärt sich damit implizit auch mit dem nunmehrigen Standort einverstanden. Ein 

Anspruch der Beschwerdeführenden auf einen Alternativstandort lässt sich 

insbesondere nicht aus dem Umstand ableiten, dass der Anblick von Mobilfunkanlagen 

- zu Recht oder zu Unrecht - bei Anwohnern als Bedrohung bzw. als Beeinträchtigung 

der Wohnqualität empfunden wird. Subjektive Ängste und Gefühle des Unbehagens 

bilden keine tragfähige Grundlage für weitgehende Einschränkungen von im 

allgemeinen Interesse liegenden Infrastrukturanlagen. Dagegen ist, in Zonen, die in 

erster Linie für das gesunde und ruhige Wohnen bestimmt sind, die Errichtung von 

Betrieben und Anlagen, die ideelle Immissionen verursachen können, von einem 

funktionalen Zusammenhang zur jeweiligen Zone abhängig (BGE 138 II 173 E. 7.4.3). 

Nachstehend ist zu klären, inwiefern diese Voraussetzung als gegeben zu erachten ist.

2.3.2.    Wie dargelegt (E. 2.1) ist nach der Rechtsprechung nicht verlangt, dass eine 

Mobilfunkantenne ausschliesslich der Bauzone dient, in welcher sie errichtet werden 

soll. Dem Standortdatenblatt (act. G 10/13 Beilage) ist in diesem Zusammenhang zu 

entnehmen, dass der Sektor mit Hauptstrahlrichtung 260° einen kleineren vertikalen 

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Sendebereich (0 bis -4 Grad) aufweist als die beiden anderen Sektoren mit 

Hauptstrahlrichtung 155° und 355° (0 bis -18 Grad). In der Stellungnahme des AFU 

vom 12. September 2013 wurde hierzu vermerkt, es sei davon auszugehen, dass die 

Beschwerdegegnerin 1 für alle drei Sektoren den vollen vertikalen Sendebereich von 0 

bis -18° nutzen möchte, dies jedoch beim 260°-Sektor wegen des OMEN (Ort mit 

empfindlicher Nutzung) Nr. 10 nicht realisierbar sei. Bereits ein vertikaler Sendebereich 

von 0 bis -5° würde beim OMEN Nr. 10 eine rechnerische Überschreitung des 

Anlagegrenzwertes (vgl. dazu nachstehende E. 3.1) ergeben. Wie aus den 

Antennendiagrammen ersichtlich sei, würden die Antennen neben der 

Hauptstrahlenkeule auch sogenannte Nebenkeulen aufweisen. Diese würden früher auf 

den Boden auftreffen als die Hauptkeule (nach rund 40 m bei 1800 MHz bzw. 50 m bei 

2100 MHz und 0° vertikaler Senderichtung). Bei einer vertikalen Senderichtung von 

-18° treffe die Hauptkeule nach ca. 90 m auf den Boden (act. G 9 Beilage Ziff. 2). Wenn 

die Vorinstanz hieraus den Schluss zieht, wonach die Ausführungen der 

Beschwerdeführenden, dass die geplante Anlage nur zu 30 Prozent Wohnzone 

abdecke, unzutreffend sei (act. G 9 Ziff. II./2.5), so erscheint dies begründet, zumal die 

Sendeleistung einer Antenne sich naturgemäss nicht auf bestimmte Zonen begrenzen 

lässt. Nicht ausgeschlossen ist, dass auch weitere Gebiete in den Sendebereich der 

Antenne gelangen. Dieser Zweck steht aber insbesondere unter Berücksichtigung des 

vorgesehenen Standorts der Antenne offensichtlich nicht im Vordergrund. Aus dem 

Standortdatenblatt (act. G 10/13 Beilage) ergibt sich eine Azimut-Ausrichtung der 

einzelnen Antennen in der Weise, dass in erster Linie das betroffene Quartier mit der 

Mobilfunkdienstleistung beliefert wird. Deshalb ist insgesamt davon auszugehen, dass 

die Antenne hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren 

funktionellen Beziehung zum Ort steht, an dem sie errichtet werden soll, und in erster 

Linie dazu dient, Bauzonenland der Gemeinde X. abzudecken. Die weitere Feststellung 

der Vorinstanz, wonach eine Netzabdeckungskarte keine zwingend nötige Unterlage 

zur Beurteilung der Zonenkonformität darstelle und sich die erforderlichen Angaben 

aus dem Standortdatenblatt ergeben würden (act. G 9 II./1.4), erweist sich insofern als 

begründet, als wie erwähnt keine Pflicht zur Erbringung eines Bedürfnisnachweises 

oder Prüfung von Alternativstandorten besteht (vorstehende E. 2.3.1). Für die 

Anordnung einer von den Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang 

beantragten Expertise (Beschwerdeanträge Ziff. 7) fehlt es somit an einem Anlass. Mit 

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dem von den Beschwerdeführenden zitierten Urteil vom 24. August 2010 (B 2010/26) 

hatte das Verwaltungsgericht die dort streitige Angelegenheit wegen der nicht 

nachvollziehbaren unterschiedlichen Sendeleistung verschiedener Antennen und 

unzureichender Klärung der Senderichtung einer Antenne an die Vorinstanz 

zurückgewiesen. Den nach Vornahme von weiteren Abklärungen ergangenen 

abweisenden Rekursentscheid vom 16. Februar 2012 (Gesuchsbewilligung) bestätigte 

das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 24. Januar 2013 (B 2012/46). Für den hier 

streitigen Sachverhalt lässt sich aus diesen Urteilen nichts ableiten. Insbesondere mit 

Blick auf die erwähnten nachträglichen Darlegungen des AFU ist kein konkreter Anlass 

ersichtlich, eine weitere Abklärung der Zonenkonformität anzuordnen.  

3.             

3.1.        Immissionsgrenzwerte sollen für die Hochfrequenzstrahlung insgesamt und 

Anlagegrenzwerte für die einzelnen Anlagen Menschen vor übermässiger 

elektromagnetischer Strahlung schützen. Der Immissionsgrenzwert ist an allen Orten, 

und somit auch an jenen des kurzfristigen Aufenthalts (OKA), einzuhalten (Art. 13 Abs. 1 

NISV). Der Anlagegrenzwert ist demgegenüber nur an Orten mit empfindlicher Nutzung 

(OMEN) - sprich in Gebäuden und an Orten, wo sich Menschen regelmässig während 

längerer Zeit aufhalten oder im Bereich von Kinderspielplätzen (Art. 3 Abs. 3 NISV) - 

einzuhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV i.V.m. Ziff. 65 Anhang 1 NISV). Der Anlagegrenzwert gilt 

grundsätzlich nur jeweils für eine einzige Anlage (Art. 3 Abs. 6 NISV). Im 

Zusammenhang mit dem Anlagegrenzwert sind weitere Anlagen nur dann beachtlich, 

wenn sie sich innerhalb desselben Perimeters befinden (Ziff. 62 Anhang 1 NISV). 

Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung regelt das Verordnungsrecht die 

vorsorgliche Emissionsbegrenzung grundsätzlich abschliessend, so dass die 

rechtsanwendende Behörde nicht im Einzelfall gestützt auf den in Art. 11 Abs. 2 und 

Art. 12 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes (SR 814.01; USG) verankerten 

Vorsorgegrundsatz eine noch weitergehende Begrenzung verlangen kann. Der Erlass 

der Anlagegrenzwerte erfolgte gerade in der Absicht, im Interesse der Rechtssicherheit 

festzulegen, was zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung erforderlich ist. Hält die 

umstrittene Anlage die Anlagegrenzwerte ein, darf auf die Prüfung weiterer 

vorsorglicher Massnahmen grundsätzlich verzichtet werden (vgl. BGer 1A.62/2001 vom 

24. Oktober 2001).

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3.2.        Der Inhaber einer Mobilfunkanlage muss der Behörde im 

Bewilligungsverfahren ein Standortdatenblatt einreichen, das die aktuellen und 

geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage sowie Angaben über die 

von der Anlage erzeugte Strahlung enthält (Art. 11 Abs. 2 lit. a und c NISV; vgl. dazu 

BGer 1C_661/2012 vom 5. September 2013 E. 2.3). Wird bei den technischen Daten 

der Anlage ein Winkelbereich anstatt eines fixen Winkels für die vertikale Senderichtung 

eingetragen, muss die NIS-Berechnung unter Zugrundelegung der bezüglich der NIS-

Belastung ungünstigsten Senderichtung innerhalb des gewählten Winkelbereichs 

erfolgen, d.h. in der Regel mit dem steilsten Winkel. Nur so kann sichergestellt werden, 

dass der Anlagegrenzwert in allen bewilligten Einstellungen der Anlage eingehalten wird 

(vgl. BGer 1A.57/2006 vom 6. September 2006 E. 3.1). Nach der Rechtsprechung 

werden bei der Beurteilung des Immissionsgrenzwerts nach Anhang 2 NISV die 

Emissionen aller Quellen hochfrequenter Strahlen zusammengerechnet, und es muss 

deshalb grundsätzlich die Strahlung sämtlicher Mobilfunkanlagen in der Umgebung 

berücksichtigt werden. Das Bundesgericht hat aber gleichzeitig festgestellt, dass in 

Fällen, wo der Immissionsgrenzwert mit Sicherheit eingehalten wird, auf eine detaillierte 

Berechnung der kumulierten Strahlung verzichtet werden darf (zum Ganzen BGer 1A.

72/2004 vom 1. September 2004 E. 2.3.1). Auf überbauten Grundstücken genügt es, 

wenn die Anlagegrenzwerte an aktuell bestehenden OMEN eingehalten werden (vgl. 

Urteil 1C_148/2007 vom 15. Januar 2008, E. 2.2 mit Hinweisen).

3.3.        Anh. 2 der NISV definiert Grenzwerte für Immissionen mit einer einzigen 

Frequenz bzw. einem engen Frequenzband (Ziff. 11). Für Immissionen mit mehreren 

Frequenzen bestimmt Ziff. 21 Anh. 2 NISV, dass die Immissionen zunächst für jede 

Frequenz einzeln ermittelt werden; die so ermittelten Immissionen werden sodann nach 

Ziff. 22 mit einem frequenzabhängigen Faktor gewichtet und summiert. Der 

Immissionsgrenzwert für jede der nach Ziff. 22 berechneten Summen beträgt 1. Die 

Mobilfunkimmissionen sind gemäss den Summierungsformeln von Ziff. 222 und 223 

Anh. 2 NISV zu bewerten. Für GSM- und UMTS-Strahlung stellt dabei Ziff. 222 

aufgrund der Art der Funksignale in jedem Fall die strengere Beurteilung dar als Ziff. 

223, weshalb eine Beurteilung nach Ziff. 223 entfallen kann. Die drei 

Summierungsformeln unter Ziff. 222 wiederum sind bei Mobilfunkanlagen redundant; 

es genügt dort die Beurteilung einer der drei aufgeführten Feldgrössen; gemäss 

allgemeiner Praxis ist dies die elektrische Feldstärke. Für niederfrequente Strahlung (1 

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Hz - 10 MHz; z.B. Fahrleitungen, Hochspannungsleitungen) enthält Ziff. 221 eine 

Summierungsvorschrift. Es gibt dagegen keine Summierungsvorschrift, welche die sehr 

tiefe Frequenz von Fahrleitungsanlagen (16,7 Hz) und die hohen Frequenzbänder des 

Mobilfunks (900 - 2100 MHz) gleichzeitig einschliesst. Damit findet keine 

gesamtheitliche Betrachtung der nichtionisierenden Strahlung sämtlicher Frequenzen 

statt, sondern es wird die hochfrequente Strahlung einerseits und die niederfrequente 

Strahlung andererseits gesondert beurteilt (BGer 1A.140/2003 vom 18. März 2003, E. 

4.1).

4.           

4.1.        Die Beschwerdegegnerin 1 wies im Standortdatenblatt zehn OMEN und ein 

OKA aus und berechnete die Strahlenbelastung an diesen Orten (act. G 10/13 Beilage). 

Nach Art. 62 Abs. 1 Anhang 1 NISV umfasst eine Antennengruppe alle Sendeantennen, 

die am selben Mast oder an oder auf demselben Gebäude angebracht sind. 

Antennengruppen, die aus einem engen räumlichen Zusammenhang senden, gelten als 

eine Anlage, unabhängig davon, in welcher Reihenfolge sie erstellt oder geändert 

werden. Aus einem engen räumlichen Zusammenhang senden zwei Antennengruppen, 

wenn sich von jeder der beiden Antennengruppen mindestens eine Sendeantenne im 

Perimeter der anderen Antennengruppe befindet (Art. 62 Abs. 2 und 3 Anhang 1 NSIV). 

Im Amtsbericht vom 10. Dezember 2012 hielt das AFU unter anderem fest, die 

nächstgelegenen Antennen würden sich mit 970 m (A.) und 1340 m Entfernung (B.) 

ausserhalb des Anlageperimeters von 70 m bzw. 106 m (gemäss der am 1. September 

2009 in Kraft getretenen Änderung der NISV) befinden, weshalb die geplante 

Mobilfunkanlage als separate Anlage zu beurteilen sei. Diese halte sowohl den Anlage- 

als auch den Immissionsgrenzwert ein. Der exponierteste Ort für den kurzfristigen 

Aufenthalt von Menschen (OKA) sei richtig gewählt worden. Der Immissionsgrenzwert 

sei an dieser Stelle deutlich unterschritten. Mit der berechneten Maximalbelastung 

werde rund 68% des Immissionsgrenzwertes erreicht. Die Belastung durch weitere 

Mobilfunkanlagen in der Umgebung könne zum vornherein vernachlässigt werden, da 

ihre Distanz wesentlich grösser sei als diejenige der Anlage auf A. Durch die zusätzlich 

(Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 NISV verlangt lediglich drei OMEN) berechneten OMEN lasse 

sich das Auffinden der drei am meisten belasteten OMEN besser nachvollziehen. Die 

Berechnungen des Standortdatenblattes seien korrekt und vollständig. Der Nachweis 

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sei erbracht, dass an sämtlichen massgeblichen Orten (auch auf den Pausenplätzen) 

der Anlagegrenzwert eingehalten sei (act. G 10/18).

4.2.       

4.2.1.    Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid unter anderem aus, zur 

Beurteilung der Immissionen einer Mobilfunkanlage sei das AFU als Fachbehörde des 

Kantons zweifellos ausreichend qualifiziert. Weil hauptsächlich technische Fragen zu 

beantworten seien, welche sich im Zusammenhang mit Mobilfunkanlagen immer 

wieder stellen würden, sei das AFU in der Lage, diese Fragen sachgerecht zu 

beantworten. Die Anordnung eines Gutachtens sei nicht erforderlich (act. G 3 S. 15). 

Zum Einwand der Beschwerdeführenden, wonach der Anlagegrenzwert in der 

Wohnung unterhalb der Antennenanlage nicht eingehalten sei, hielt die Vorinstanz fest, 

die Beschwerdegegnerin 1 habe die Strahlenbelastung für die Wohnung im 9. 

Stockwerk des Hochhauses 1 in 23.4 m Höhe berechnet und eine elektrische 

Feldstärke der Anlage von 3.49 V/m berechnet (OMEN Nr. 02). Dieser Wert liege unter 

dem Anlagegrenzwert von 6 V/m. Dies sei nachvollziehbar, weil die Strahlenbelastung 

unterhalb der Antenne aufgrund ihrer Winkelausrichtung tiefer sei als im 

Hauptstrahlungsbereich der Antenne. Dies zeige z.B. die Berechnung von OMEN Nr. 10 

im 9. Stockwerk des Hochhauses 2 mit einem Wert von 5.83 V/m im 

Hauptstrahlungsbereich der Antenne. OMEN Nr. 10 halte den Anlagegrenzwert ein. 

Weitere Berechnungen seien daher nicht erforderlich (act. G 3 S. 17 f.). Zum Einwand 

der Beschwerdeführenden, wonach die Mehrfachbelastung durch nieder- und 

hochfrequente Strahlung (Eisenbahn) in der näheren Umgebung der geplanten 

Mobilfunkanlage die Gesundheit der Bevölkerung bedrohe, legte die Vorinstanz mit 

Hinweis auf das erwähnte Urteil des Bundesgerichts 1A.140/2003 (vgl. vorstehende E. 

3.3) dar, der Verordnungsgeber habe ersatzweise strenge vorsorgliche 

Emissionsbegrenzungen (Anlagegrenzwerte) festgelegt. Weil nach wie vor keine 

wissenschaftlichen Erkenntnisse zur Kombinationswirkung von nieder- und 

hochfrequenter Strahlung vorliegen würden, erscheine deren getrennte Beurteilung 

nach wie vor sachgerecht (act. G 3 S. 18 f.).

4.2.2.    Die Beschwerdeführenden machen mit Bezugnahme auf OMEN Nr. 02 geltend, 

aufgrund der vorhandenen Aufbauten und Durchbrüche sei davon auszugehen, dass 

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die angenommenen Dämpfungsfaktoren für Beton bei Abdeckungen aus Kunststoff 

völlig falsch seien. Bei einer Verkleidung mit PVC betrage die berechnete Feldstärke 

9.13 V/m, bei einer Abdeckung mit Eternit immer noch 6.46 V/m. Damit verletze der 

angefochtene Entscheid auf jeden Fall den Anlagegrenzwert gemäss NISV (act. G 6 

Begründung Ziff. 9). Im Bericht des AFU vom 12. September 2013 wurde hierzu 

festgehalten, die Erfahrung aus zahlreichen Abnahmemessungen unterhalb der 

Antennen im Standortgebäude zeige, dass die Berechnung höhere Resultate als die 

Wirklichkeit ausweise. Es sei deshalb von Seiten des Bundesamtes für Umweltschutz 

(BAFU) angedacht, für die maximale Richtungsabschwächung neu 20 dB (Faktor 100) 

vorzusehen (heute: 15 dB = Faktor 31.62). Kleinere Dachdurchlässe wie Lüftungsrohre 

oder Dachaufgänge über das Treppenhaus (welches als OKA gelte), seien deshalb 

erfahrungsgemäss in der Regel nicht relevant (act. G 9 Beilage Ziff. 1). Die Vorinstanz 

folgerte hieraus, dass auf eine Dämmung des Dachaufgangs verzichtet werden könne. 

Unterhalb der Antenne fänden sodann immer Abnahmemessungen statt. Die 

Vorbringen der Beschwerdeführenden seien daher unbegründet (act. G 9 Ziff. II./4.2). 

Diese Schlussfolgerung erscheint insofern nachvollziehbar, als die der Baubewilligung 

zugrunde liegende Strahlungsprognose aufgrund der getroffenen Annahmen 

naturgemäss mit Unsicherheiten behaftet ist und die tatsächliche Situation erst nach 

Vornahme der Abnahmemessung zu Tage treten wird. Eine allfällige Nachbesserung 

könnte im Nachgang zur Abnahmemessung immer noch realisiert werden. Konkrete 

Anhaltspunkte, aufgrund welcher die Strahlungsprognose (als Grundlage für die 

Erteilung der Baubewilligung) zum vornherein in Frage gestellt werden müsste, werden 

von den Beschwerdeführenden nicht geltend gemacht.

4.3.         

4.3.1.    Die Beschwerdeführenden machen im Weiteren geltend, da die potentiell 

mögliche Leistung einer Anlage in der Praxis durch die installierte Senderendstufe 

limitiert werde, im Baugesuch jedoch keine Angaben zur verwendeten Senderendstufe 

gemacht würden, erweise dieses sich als unvollständig. Aus der Kombination der 

fernsteuerbaren Parameter resultierten bei einer Vielzahl berechneter OMEN massive 

Verletzungen des Anlagegrenzwertes. Es bestehe die Möglichkeit von Manipulationen 

in Form von Abänderungen der Antennenparameter, welche zu einer Erhöhung der 

Sendeleistung führen könnten. Ein Standortdatenblatt, das keine Angaben zur 

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Senderendstufe mache, widerspreche Art. 11 Abs. 2 NISV. Die Kenntnis der 

verwendeten Senderendstufe sei zwingende Voraussetzung, damit die Behörde die 

gesetzliche Kontrollpflicht der Einhaltung der Emissionsbegrenzungen (Art. 12 NISV) 

erfüllen könne. Werde die Senderendstufe nicht berücksichtigt, könne der 

Anlagegrenzwert um bis das Doppelte oder mehr überschritten werden. Der 

angefochtene Entscheid sei wegen Verletzung von Bundesrecht aufzuheben, da der 

Anlagegrenzwert von 6.0 V/m bereits nach der unvollständigen und fehlerhaften 

Strahlungsprognose ausgeschöpft und überschritten sei (5.83 beim OMEN Nr. 10). 

Nicht berücksichtigt werde, dass die Leistung mit der Verwendung einer nicht bekannt 

gegebenen Senderendstufe massgeblich verändert werden könne (act. G 6 Ziff. 44-50). 

Die Einhaltung der technisch nicht ausgeschöpften Sendeleistung könne nicht erwartet 

werden. Technische Massnahmen zur Begrenzung der Sendeleistung seien nicht 

gegeben. Die behördlichen Überwachungsmöglichkeiten seien ungenügend (act. G 6 

Ziff. 55-70). Die Beschwerdeführenden würden daran festhalten, dass ein System 

implementiert werden müsse, welches die Sendeleistung bzw. die Winkeleinstellung 

automatisch zurückstelle bzw. das Überfahren grundsätzlich verhindere. Nur so könne 

eine Überschreitung der NISV und somit eine Aushöhlung der gesetzlichen Grenzwerte 

verhindert werden (act. G 6 Ziff. 82).

4.3.2.    Nach der Rechtsprechung stellt das vom BAFU empfohlene 

Qualitätssicherungssystem (QS) eine zulässige Alternative zur Kontrolle durch bauliche 

Vorkehrungen dar und genügt grundsätzlich den Anforderungen der 

bundesgerichtlichen Rechtsprechung an eine wirksame Kontrolle der 

Emissionsbegrenzungen. Mit den vorgeschriebenen Audits durch unabhängige, externe 

Prüfstellen muss nicht jeder einzelne Datenpunkt überprüft werden. Vielmehr soll das 

korrekte Funktionieren des gesamten QS-Systems, bestehend aus den Datenbanken, 

der Software, den Prozessen, der Zuständigkeit und dem Reporting, überprüft werden. 

Ist einmal der korrekte Ablauf der Systemfunktionen nachgewiesen, erübrigt sich die 

Kontrolle jedes einzelnen Datenelementes. Die Auditfirmen und bei Bedarf die 

Vollzugsbehörde können sich daher auf Stichprobenkontrollen beschränken. Insofern 

erscheinen die Befürchtungen der Beschwerdeführer, wonach das vorgesehene 

Kontrollsystem von vornherein nicht realisierbar sei und die Kapazitäten von 

Auditfirmen und kantonalen Vollzugsbehörden überschreite, unbegründet (vgl. BGer 

1A.129/2006 E. 3.3 mit vielen Hinweisen; bestätigt durch BGer 1C_118/2010 vom 20. 

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Oktober 2010, E. 5.2; BGer 1C_169/2013 vom 20. Juli 2013). Zum Einwand der 

Beschwerdeführenden, wonach die technisch mögliche Leistung der geplanten 

Antenne weit über die beantragte Leistung hinaus gehe und eine Leistungsbegrenzung 

nicht vorgesehen bzw. die Einhaltung der Grenzwerte nicht gesichert sei, hatte die 

Vorinstanz im angefochtenen Entscheid festgehalten, die Beschwerdegegnerin 1 habe 

(nach den Vorgaben des BAFU-Rundschreibens vom 16. Januar 2006 zur 

Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für 

Mobilfunk) bereits im Baubewilligungsverfahren die entsprechenden Zertifikate 

vorgelegt. Die Einwände gegen das QS-System würden sich daher als unbegründet 

erweisen. Bauliche Massnahmen zur Leistungsbegrenzung seien daher nicht 

vorzukehren (act. G 3 S. 19-20). Das AFU hielt in der Stellungnahme vom 

12. September 2013 (act. G 9 Beilage Ziff. 3) zu einem entsprechenden Einwand der 

Beschwerdeführenden (act. G 6 Ziff. 67) fest, die im Evaluationsbericht der 

Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air vom 10. April 2008 gemachte Aussage, dass an einer 

Sendeanlage nur etwa alle vier Monate eine NIS-relevante Änderung vorgenommen 

werde, beziehe sich auf Änderungen innerhalb der bewilligten Werte (z.B. 

Leistungserhöhung von 700 W  auf 1000 W  bei einer bewilligten Leistung von 

1500 W ). Hieraus kann demgemäss nicht abgeleitet werden, dass die Sendeleistung 

über das bewilligte Ausmass hinaus erhöht wird. Zum Einwand, wonach 

unangemeldete Stichprobenkontrollen durch das AFU zu erfolgen hätten (act. G 6 Ziff. 

70), führte das AFU aus, seit der Einführung der QS-Systeme hätten bereits zwei 

gesamtschweizerisch durchgeführte Kontrollen bei den Betreibern stattgefunden (mit 

Beteiligung des Kantons St. Gallen). Der Kanton St. Gallen führe bis jetzt wie der 

Kanton Zürich Stichprobenkontrollen anhand der Betriebs- und Bewilligungsdaten in 

der BAKOM-Datenbank durch, nicht jedoch in den Zentralen der Betreiber (act. G 9 

Beilage Ziff. 4).

4.3.3.    Beim QS-System (vgl. dazu BGer 1C_329/2013 vom 23. Oktober 2013, E. 6.1.) 

geht es vorab um die Einhaltung der bewilligten (und nicht um eine vorsorgliche 

Verhinderung der maximal möglichen) Sendeleistung und anderer NIS-relevanter 

Einstellungen (Bericht AFU vom 10. Dezember 2012; act. G 10/18 S. 2 Ziff. 2). Zu deren 

Kontrolle ist die Deklaration der Senderendstufe nicht notwendig bzw. nicht geeignet. 

Eine Überschreitung der bewilligten Sendeparameter zu verhindern, ist Aufgabe des 

Qualitätssicherungssystems. Die rein theoretisch mögliche Leistung der 

ERP ERP

ERP

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Mobilfunkanlage bzw. die Senderendstufe ist vor diesem Hintergrund nicht 

ausschlaggebend. Auch aus Art. 11 Abs. 2 NISV lässt sich eine Pflicht zur Deklaration 

der Senderendstufe nicht ableiten; verlangt sind vielmehr die aktuellen und geplanten 

technischen und betrieblichen Daten der Anlage, soweit sie für die Erzeugung von 

Strahlung massgebend sind (vgl. dazu BGer 1C_661/2012 vom 5. September 2013, E. 

2.3). Für eine Mangelhaftigkeit des Standortdatenblattes fehlt es unter diesen 

Umständen an begründeten Anhaltspunkten. Mit Bezug auf die von den 

Beschwerdeführenden monierte fehlende zuverlässige Messbarkeit der UMTS-

Strahlung (act. G 6 Ziff. 78-80) ist auf die Rechtsprechung (BGer 1C_118/2010 vom 20. 

Oktober 2010, E. 5.2) zu verweisen, wonach auf der Grundlage der Messempfehlungen 

für GSM- und UMTS-Basisstationen des BAFU und des Eidgenössischen Instituts für 

Metrologie METAS, mit welchen die Anforderungen an die Qualität einer 

Abnahmemessung umschrieben würden, - trotz gewisser Messunsicherheiten - sowohl 

die GSM- als auch die UMTS-Strahlung zuverlässig gemessen werden könnten. Des 

Weiteren hatte das Bundesgericht im Urteil 1C_132/2007 vom 30. Januar 2008, E. 4.5, 

festgehalten, dass Messunsicherheiten ohnehin nur relevant seien, wenn (Abnahme-) 

Messungen vorgenommen würden. Bei der Berechnung der Strahlungsprognose 

dagegen seien diese Unsicherheiten ohne Belang, da dies ansonsten auf eine 

Verschärfung des Anlagegrenzwerts hinausliefe (vgl. auch BGer 1C_452/2012 vom 18. 

November 2013, E. 5.4). Wesentliche Grundlage für die immissionsrechtliche 

Beurteilung der Mobilfunkanlage bildet das Standortdatenblatt vom 14. November 

2008 (act. G 10/13 Beilage). In dieses konnten die Beschwerdeführenden unbestritten 

Einsicht nehmen. Ein Anspruch auf Information bezüglich durchgeführter 

Kontrollmessungen nach Abschluss des Baubewilligungsverfahrens kann entgegen 

ihrer Auffassung (act. G 6 Ziff. 66) weder Art. 6 USG noch Art. 12 NISV entnommen 

werden.

4.3.4.    In BGer 1C_282/2008, E. 3.4 f. vom 7. April 2009 wurde mit Hinweis auf eine 

Vernehmlassung des BAFU bestätigt, dass alle Daten, die von der Netzzentrale aus 

gesteuert werden könnten (Sendeleistung und teilweise die Elevation) von dieser 

automatisch an die QS-Datenbank weitergegeben würden, weshalb insoweit 

fehlerhafte Eingaben ausgeschlossen seien. Die unbemerkte Erhöhung von nicht 

bewilligten, aber technisch möglichen Sendeleistungen ist von daher grundsätzlich 

verunmöglicht, da eine solche im Nachhinein zu Tage tritt. Selbst wenn keine Online-

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Datenübertragung stattfindet, wie die Beschwerdeführenden darlegen lassen (act. G 6 

Ziff. 74), hat als dargetan zu gelten, dass die Daten bei den Mobilfunkbetreibern 

automatisch (elektronisch) erfasst und danach - ebenfalls automatisch - an die QS-

Datenbank weitergeleitet werden (vgl. act. G 13 Ziff. 90). In diesem Zusammenhang 

erscheint der Hinweis der Beschwerdegegnerin 1 nachvollziehbar, dass das QS-

System über eine automatisierte Überprüfungsroutine verfügen müsse, welche einmal 

pro Arbeitstag die eingestellten ERP und die Senderichtungen sämtlicher Antennen mit 

den bewilligten Werten und Winkelbereichen vergleiche (act. G 13 Ziff. 91). 

Unangemeldete Stichprobenkontrollen, wie sie von den Beschwerdeführenden verlangt 

werden (act. G 6 Ziff. 71), erscheinen vor diesem Hintergrund für die Gewährleistung 

der Qualitätssicherung nicht erforderlich. Selbst wenn in Einzelfällen nicht bewilligte 

Leistungsüberschreitungen nicht gänzlich ausgeschlossen werden können (vgl. act. G 

6 Ziff. 59), vermag dies die Tauglichkeit des QS-Systems als solches nicht in Frage zu 

stellen. Das Bundesgericht hat sodann auch den Einwand geprüft und verworfen, dass 

das QS-System der Mobilfunkbetreiber deshalb ungenügend sei, weil die Steuer- und 

Überwachungszentrale des Mobilfunknetzes aus Kostengründen ins Ausland verlegt 

worden sei (act. G 6 Ziff. 61 und 74). Das Gericht schloss sich der Meinung des BAFU 

an, das in seinem im Januar 2012 vorgelegten Bericht "Stichprobenkontrollen von 

Mobilfunksendeanlagen und Überprüfung der Qualitätssicherungssysteme der 

Mobilfunkbetreiber Orange, Sunrise, Swisscom und SBB" zum Ergebnis gekommen 

war, dass für das ordnungsgemässe Funktionieren der QS-Systeme und deren 

Kontrolle der Standort der zugehörigen Rechner und Speichermedien nicht von Belang 

sei (BGer 1C_661/2012 vom 5. September 2013 E. 5.2 in Verbindung mit E. 5.1; BGer 

1C_329/2013 vom 23. Oktober 2013 E. 6.4; vgl. auch VerwGE B 2013/38 vom 16. April 

2014 E. 4.4). Wenn die Beschwerdeführenden im Weiteren vorbringen lassen, dass das 

QS-System den Rahmen des Prüfungsgegenstandes einer Baubewilligung sprenge 

(act. G 6 Ziff. 77), ist festzuhalten, dass das QS-System nicht der Behebung von 

allfälligen Mängeln einer Baueingabe bzw. des Standortdatenblattes dient, sondern der 

nachträglichen Sicherstellung der Einhaltung der bewilligten Werte.

4.3.5.    Angesichts dieser Sachlage genügt das angewandte QS-System den 

Anforderungen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung an eine wirksame Kontrolle 

der Emissionsbegrenzung. Es bedarf insofern keiner zusätzlichen Gesetzes- bzw. 

Verordnungsgrundlage (vgl. act. G 6 Ziff. 77), als es auf die NISV und diese wiederum 

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auf  Art. 12 Abs. 2, 13 Abs. 1, 16 Abs. 2, 38 Abs. 3 und 39 Abs. 1 USG und auf Art. 3 

des RPG abgestützt ist. Inwiefern Art. 12 Abs. 2 USG verletzt sein sollte, ist nicht 

ersichtlich. Es besteht sodann entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden 

(act. G 6 Ziff. 44 ff.) kein Anlass für die Anordnung eines Gutachtens betreffend 

Einhaltung der Strahlungsgrenzwerte (vgl. act. G 6 Anträge Ziff. 6). Die erforderlichen 

Angaben sind aus dem Standortdatenblatt ersichtlich. Auch fehlt es an einem Grund für 

einen weiteren Augenschein, zusätzlich zu dem am 16. Januar 2013 bereits 

durchgeführten (vgl. act. G 10/24-26), sowohl an Ort (act. G 6 Anträge Ziff. 5) als auch 

beim AFU (act. G 6 Anträge Ziff. 9). Im Übrigen ist zum Vorbringen, wonach die 

gesundheitsschädigenden Effekte durch die Mobilkommunikation genügend bewiesen 

seien (act. G 6 Ziff. 51), festzuhalten, dass ein Bericht im Auftrag der englischen 

Gesundheitsbehörde vom April 2012 "Health Effects from Radiofrequency 

Electromagnetic Fields, Report of the Independent Advisory Group on Non-Ionizing 

Radiation" zum Ergebnis kam, dass es trotz der erheblichen Forschungsanstrengungen 

weiterhin keine überzeugenden Belege für gesundheitliche Effekte von hochfrequenten 

elektromagnetischen Feldern unterhalb der geltenden Immissionsgrenzwerte gibt. Auch 

der im Auftrag des BAFU vom Schweizerischen Tropen- und Public Health-Institut 

(Swiss TPH) erstellte Synthesebericht "Elektromagnetische Hypersensibilität" vom Mai 

2012 hält zusammenfassend fest, dass es gegenwärtig keinen wissenschaftlichen 

Beleg dafür gibt, dass Personen, die sich als elektromagnetisch hypersensibel 

wahrnehmen, empfindlicher auf elektromagnetische Felder reagieren als die restliche 

Bevölkerung (vgl. BGer 1C_31/2012 vom 6. Juni 2012, E. 4.1). Das Verwaltungsgericht 

hat sich als Rechtsmittelinstanz darauf zu beschränken, über die Einhaltung des 

Ermessensspielraums zu wachen und schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr 

zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht hat (Cavelti/Vögeli, 

Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. A. 2003, Rz. 740). Dies bedeutet, 

dass es in einen Verwaltungsentscheid nur eingreifen darf, wenn Rechtsnormen und -

grundsätze verletzt werden. Soweit die Behörden ihr Ermessen - wie vorliegend - 

pflichtgemäss ausgeübt haben, ist dem Verwaltungsgericht eine Kontrolle verwehrt.

5.             

5.1.        Die geplante Mobilfunkantenne soll an der südöstlichen Ecke des 2.42 m 

hohen Liftaufbaus in der Mitte des Flachdaches des Hochhauses 1 errichtet werden. 

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Zwei Technikbauten (Elektrokästen) von 0.62 m auf 1.56 m sollen auf der Südseite des 

Liftaufbaus zu stehen kommen (vgl. Baueingabe in act. G 10/13). - Bauten und Anlagen 

im Sinn von Art. 78 BauG sind künstlich geschaffene und auf Dauer angelegte 

Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und die 

Nutzungsordnung zu beeinflussen vermögen, weil sie entweder den Raum äusserlich 

erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen 

(Heer, a.a.O., S. 255). Zur Einschränkung der Höhe von Bauten dienen die Vorschriften 

über die Gebäude- und Firsthöhe. Unter privatrechtlichen Aspekten besteht deren 

Zweck darin, Nachbarliegenschaften vor übermässigem Entzug von Sonnenstrahlung 

und Aussicht zu schützen. Als Anlage gelten die übrigen baulichen Massnahmen, die in 

Form, Gestalt und Ausmass derart in Erscheinung treten und auf die Nachbarn oder 

den öffentlichen Grund in der Weise einwirken, dass dadurch öffentliche Interessen 

berührt werden (Heer, a.a.O., S. 113).

5.1.1.    Die Beschwerdeführenden halten daran fest, dass die Mobilfunkanlage die 

baurechtlichen Höhenbeschränkungen einzuhalten habe. Die Betrachtungsweise der 

Vorinstanz, wonach die drei Antennen am 6 m hohen Mast als technische 

Infrastrukturanlage und die beiden Technikbauten am Fuss des Liftaufbaus als 

Dachaufbauten (und nicht als Anlage) zu beurteilen seien, sei falsch. Solche Antennen 

seien in Kombination mit den Apparateschränken regelmässig gesamthaft zu 

betrachten; sie hätten demnach als Dachaufbauten zu gelten (act. G 6 Ziff. 17-26). Die 

Vorinstanz hatte im angefochtenen Entscheid unter Hinweis auf ihre Praxis 

(Baudepartement St. Gallen, Juristische Mitteilungen 2004/IV/Nr. 39) dargelegt, bei 

einer Antennenanlage, bestehend aus Mast und Gerätekabine, die fest mit dem Boden 

verbunden sei, handle es sich um eine "eindimensionale" technische 

Infrastruktureinrichtung bzw. um eine Anlage, für die weder die Vorschriften über die 

Gebäudehöhe noch über die Dachaufbauten massgebend seien. Da von einer 

feingliedrigen Antenne weder die Belichtung noch die Fernsicht wesentlich tangiert 

werde, sei eine analoge Anwendung von Vorschriften über die Gebäudehöhe 

grundsätzlich nicht gerechtfertigt. Dazu komme, dass Mobilfunkanlagen technisch eine 

gewisse Höhe aufweisen bzw. die umliegenden Gebäude überragen müssten, damit sie 

ihre Funktion überhaupt erfüllen könnten. Die drei Antennen am 6 m hohen Mast 

würden eine Infrastrukturanlage darstellen. Da die Mobilfunkanlage nicht als Baute, 

sondern als Anlage zu qualifizieren sei, erweise sich der Einwand der Verletzung der 

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Gebäude- und Firsthöhe als unbegründet. Die zwei Technikbauten am Fuss des 

Liftaufbaus würden hingegen als Dachaufbauten und nicht als Anlage gelten. Es handle 

sich nicht um technisch bedingte Dachaufbauten, da sie nicht für den Betrieb des 

Hochhauses notwendig seien. Als gewöhnliche Dachaufbauten hätten sie sich an Art. 

27 Abs. 1 (richtig: Art. 26 Abs. 1) des Baureglementes der Gemeinde X. vom 28. April 

1999 (BauR) zu halten. Die Technikbauten würden diese Regelung ohne Weiteres 

einhalten, da sie weder den Charakter des Daches beeinträchtigen noch an eine 

Gebäudeseite reichen würden (act. G 3 S. 21 f.).

5.1.2.    An diesen begründeten Darlegungen vermögen die Ausführungen der 

Beschwerdeführenden, welche sich auf die Verwaltungsgerichtspraxis anderer Kantone 

stützen (act. G 6 Ziff. 21-24), nichts zu ändern. Die beiden Technikbauten dienen der 

Mobilfunkanlage und nicht dem Betrieb des Hochhauses, weshalb sie nicht als 

technisch bedingte Dachaufbauten im Sinn von Art. 27 Abs. 1 BauR gelten können und 

von der Vorinstanz zu Recht als Dachaufbauten im Sinn von Art. 26 BauR taxiert 

wurden. Als solche beeinträchtigen sie mit der vorgesehenen Platzierung bündig an der 

Südseite des vorbestehenden Liftaufbaus (2.42 m hoch) den Charakter des Daches 

nicht. Die Antenne und die Technikbauten sind dementsprechend den 

Höhenbestimmungen des BauR nicht unterworfen.

5.2.       

5.2.1.    Nach Art. 77  Abs. 2 BauG sind Umbauten, Zweckänderungen und 

Erweiterungen rechtmässig erstellter Bauten und Anlagen, die den geltenden 

Vorschriften oder Plänen widersprechen, zulässig, soweit dadurch die Rechtswidrigkeit 

weder vermehrt noch wesentlich verstärkt wird. Unwesentlich ist eine Verstärkung der 

Rechtswidrigkeit, wenn weder der Schutzzweck der Norm erheblich beeinträchtigt, 

noch die Erweiterung des bestehenden rechtswidrigen Teils für sich allein oder 

zusammen mit einem weiteren Gebäude als bedeutsam bezeichnet werden muss 

(Heer, a.a.O., S. 218). Im vorinstanzlichen Entscheid wurde ausgeführt, das Hochhaus 

rage mit einer Firsthöhe von 24.68 m über die zulässige Firsthöhe (W4) von 17 m 

hinaus (Art. 9 BauR). Jedoch sei es gestützt auf einen zwischenzeitlich aufgehobenen 

Überbauungsplan rechtmässig erstellt worden und geniesse Bestandesschutz nach 

Art. 77  Abs. 1 BauG. Im Verhältnis zur Mehrhöhe von 7 m sei eine Erweiterung von 

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© Kanton St.Gallen 2025 Seite 24/26

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zwei Technikbauten im Umfang von 0.62 m auf 1.56 m am Fuss des 2.42 m hohen 

Liftaufbaus als geringfügige Erweiterung zu sehen, welche nicht als schwere Verletzung 

des Schutzzwecks der Norm oder als übermässige Verstärkung der Rechtswidrigkeit 

betrachtet werden könne. Die Technikbauten seien daher auf dem Dach des 

Hochhauses bewilligungsfähig (act. G 3 S. 22 f.). Die Beschwerdeführenden lassen 

dagegen einwenden, entgegen der Darstellung der Vorinstanz habe das Hochhaus 

nicht eine Firsthöhe von 24.68 m, sondern eine solche von mindestens 25.53 m, da 

sich die Firsthöhe bei Flachdächern nach dem höchsten Punkt des Daches richte. 

Nach der Bestandesgarantie seien an Bauten, die in Widerspruch zum geltenden Recht 

stehen würden, grundsätzlich nur werterhaltende Unterhaltsarbeiten zulässig. 

Umbauten, Erweiterungen und Zweckänderungen seien nicht zulässig. Die Nutzung der 

rechtswidrigen    Dachaufbaute für gewerbliche Zwecke sei als unzulässige, von der 

Bestandesgarantie nicht gedeckte Zweckänderung zu beurteilen (act. G 6 Ziff. 15 f. mit 

Hinweis auf Heer, a.a.O., S. 215 N. 744). Die Kombination aus dem 6 m hohen Mast mit 

den Antennen und den Apparateschränken widerspreche Art. 77  BauG sowie Art. 26 

und 27 BauR.

5.2.2.    Zum vorerwähnten Punkt ist festzuhalten, dass sich die zitierte Literaturstelle 

auf die Bestandesgarantie nach Bundesrecht bezieht. Hiervon abweichend lässt die 

hier massgebende kantonale Regelung wie dargelegt Umbauten, Erweiterungen und 

Zweckänderungen zu, wenn dadurch die Rechtswidrigkeit weder vermehrt noch 

wesentlich verstärkt wird. Eine Vermehrung der Rechtswidrigkeit liegt vor, wenn die 

Änderung zu einer Verletzung zusätzlicher Vorschriften führt. Von einer Verstärkung der 

Rechtswidrigkeit ist auszugehen, wenn eine bereits verletzte Vorschrift in noch 

stärkerem Ausmass verletzt wird (Heer, a.a.O., S. 217). Mit der Vorinstanz (act. G 9 Ziff. 

II./7.2) ist von der Zulässigkeit der Erweiterung des Hochhauses mit einer 

Mobilfunkanlage, welche die Vorsorgung innerhalb der Bauzone sicherstellt oder 

verbessert, auszugehen. Eine dadurch bewirkte Zweckänderung ist nicht dargetan. 

Eine Vermehrung der Rechtswidrigkeit bzw. Verletzung zusätzlicher Vorschriften ist 

ebenfalls nicht ersichtlich. Eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit liegt insofern nicht 

vor, als Antenne (5.75 m, ohne Dachaufbau gemessen, bzw. 6 m einschliesslich 

Dachaufbau; vgl. act. G 10/13 Ansicht Süd 1:500) und Technikbauten (0.62 m auf 1.56 

m am Fuss der 2.42 m hohen vorbestehenden Liftaufbaute) den Höhenbestimmungen 

des BauR wie dargelegt nicht unterliegen. Nichts anderes lässt sich diesbezüglich aus 

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dem von den Beschwerdeführern in der Replik (act. G 18 S. 7 unten) zitierten Urteil des 

Verwaltungsgerichts B 2010/106 vom 26. Januar 2011 (= GVP 2011 Nr. 18), E. 5.3.5, 

ableiten.  

6.            

6.1.        (…).

6.2.        Die Beschwerdegegnerin 1 hat ausgangsgemäss Anspruch auf eine 

ausseramtliche Entschädigung zulasten der Beschwerdeführenden (Art. 98 Abs. 1 und 

Art. 98bis VRP). Im vorliegenden Fall ist eine Entschädigung von Fr. 3'000.-- 

angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b der Honorarordnung für Rechtsanwälte und 

Rechtsagenten, sGS 963.75). Weil die zu entschädigende Beschwerdegegnerin 1 

selber mehrwertsteuerpflichtig ist, kann sie die der Honorarrechnung ihres Anwalts 

belastete Mehrwertsteuer von ihrer eigenen Steuerschuld abziehen, ohne dass ihr 

dadurch eine Mehrbelastung entsteht. Die Mehrwertsteuer muss bei der Bemessung 

der ausseramtlichen Entschädigung daher nicht zusätzlich berücksichtigt werden (vgl. 

R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, 

Lachen/St. Gallen 2004, S. 194). Die Vorinstanz und die Beschwerdebeteiligte haben 

keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 825ff., 

829), zumal sie auch keinen entsprechenden Antrag stellten. Dies gilt auch für den 

Beschwerdegegner 2, der zum Verfahren keine Stellung nahm.

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht

1.            Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.             Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 4'000.-- bezahlen 

die Beschwerdeführenden zu gleichen Teilen, unter Verrechnung des 

Kostenvorschusses in gleicher Höhe.

3.            Die Beschwerdeführenden entschädigen die Beschwerdegegnerin 1 

ausseramtlich mit Fr. 3'000.-- (ohne Mehrwertsteuer), zu gleichen Teilen und unter 

solidarischer Haftbarkeit.

Der Präsident                            Der Gerichtsschreiber

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Eugster                                      Schmid

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	Urteil Verwaltungsgericht, 11.11.2014
	Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG (SR 700). Art. 3, 4, 11 und 13 NISV (SR 814.710) Baurecht. Bewilligung einer Mobilfunkantenne in einer Bauzone (Wohnzone W4). Einhaltung des Anlage- und Emissionsgrenzwertes. Bestätigung der Schlussfolgerung der Vorinstanz, dass auf eine Dämmung des Dachaufgangs, welcher über das Treppenhaus (=Ort mit empfindlicher Nutzung, OMEN) erreicht wird, verzichtet werden kann. Die der Baubewilligung zugrunde liegende Strahlungsprognose ist aufgrund der getroffenen Annahmen naturgemäss mit Unsicherheiten behaftet und die tatsächliche Situation wird erst nach Vornahme der Abnahmemessung zu Tage treten. Fehlen von konkreten Anhaltspunkten, aufgrund welcher die Strahlungsprognose zum vornherein in Frage gestellt werden müsste. Das Qualitätssicherungssystem (QS-System) genügt den Anforderungen an eine wirksame Kontrolle der Emissionsbegrenzung. Beim QS-System geht es vorab um die Einhaltung der bewilligten (und nicht um eine vorsorgliche Verhinderung der maximal möglichen) Sendeleistung. Unangemeldete Stichprobenkontrollen erscheinen angesichts der konkreten Verhältnisse für die Gewährleistung der Qualitätssicherung nicht erforderlich. Art. 77bis und 78 BauG (sGS 731.1). Die Technikbauten auf dem Dach dienen der Mobilfunkanlage und nicht dem Betrieb des Hochhauses, weshalb sie nicht als technisch bedingte Dachaufbauten gelten können. Antenne und Technikbauten sind den Höhenbestimmungen des Baureglementes nicht unterworfen. Die Anbringung von zwei Technikbauten stellt eine geringfügige Erweiterung dar. Eine dadurch bewirkte Zweckänderung ist nicht dargetan. Eine Vermehrung der Rechtswidrigkeit bzw. Verletzung zusätzlicher Vorschriften ist ebenfalls nicht ersichtlich. Eine Verstärkung der Rechtswidrigkeit liegt insofern nicht vor, als Antenne und Technikbauten den Höhenbestimmungen des Baureglements nicht unterliegen (Verwaltungsgericht, B 2013/134).

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