# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 11b946d5-f49d-5391-8338-e026747d8f1a
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-03-19
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 19.03.2025 602 2024 85
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2024-85_2025-03-19.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2024 85
602 2024 86

Arrêt du 19 mars 2025

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann 
Greffier-rapporteur : Julien Delaye 

Parties A.________ et B.________,  C.________ et D.________, 
E.________ et F.________, G.________, H.________ et I.________, 
J.________, K.________, recourants, représentés par Me Guillaume 
Vionnet, avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée 

L.________, intimé, représenté par Me Thomas Meyer, avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions – Espace réservé aux 
eaux

Recours du 6 juin 2024 contre la décision du 7 mai 2024

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. Le 8 juin 2022, L.________ a déposé une demande de permis de construire (dossier FRIAC 
no mmm) en vue de la démolition et de la reconstruction du bâtiment-assurance no nnn, sis sur l'art. 
ooo du registre foncier (RF) de la Commune de P.________, secteur Q.________. Cette parcelle, 
propriété de la commune, fait l'objet notamment du droit distinct et permanent (DDP) no rrr. Elle est 
située en zone résidentielle et touristique (ZRT) du plan d'aménagement local (PAL), dans le secteur 
"S.________".

La demande de permis de construire a fait l'objet de deux mises à l'enquête publique, les 
T.________ et U.________. Plusieurs propriétaires de droits distincts et permanents situés dans le 
voisinage, à savoir B.________ et A.________D.________ et C.________, F.________ et 
E.________, G.________, I.________ et H.________, J.________ et K.________, ont formé 
opposition au projet.

La commune a émis un préavis défavorable le 22 mai 2023, motivé notamment par le non-respect 
de la distance à la roselière et par l'exigence d'une reconstruction à l'identique dans les limites de 
l'espace réservé aux eaux.

Le 6 juin 2023, l'association de V.________ a émis un préavis favorable assorti de conditions, 
estimant que les travaux n'auraient pas d'incidence sur la réserve naturelle. 

Le 12 juin 2023, le Service des forêts et de la nature (SFN) a également émis un préavis favorable 
assorti de conditions. Le SFN a notamment justifié sa position en expliquant que les bâtiments 
environnants étaient, eux aussi, implantés à une distance inférieure aux 15 mètres réglementaires 
de la roselière et que le projet s'alignait sur ces constructions existantes.

L'Établissement cantonal d'assurance des bâtiments (ECAB) a, en revanche, émis un préavis 
défavorable le 20 juin 2023, considérant que le projet ne respectait pas les exigences de protection 
contre les risques d'inondation. 

Dans son préavis du 26 juin 2023, le Service de l'environnement (SEn) s'est également prononcé 
défavorablement pour le même motif, tout en admettant la possibilité de construire dans l'espace 
réservé aux eaux.

Le 27 juin 2023, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis de 
synthèse défavorable, motivé par les préavis négatifs précités et par l'absence de dérogations aux 
limites de construction à la roselière et à la route, en ce qui concerne une place de stationnement.

Les 17 et 23 août 2023, le requérant a versé au dossier des demandes de dérogation concernant la 
distance à la roselière et à la route, ainsi que des plans de détail relatifs au mode de construction.

Sur cette base, le SEn a émis un préavis complémentaire favorable le 28 septembre 2023. Le SFN 
a réitéré son préavis favorable le 11 décembre 2023. Le 12 décembre 2023, le SeCA a ainsi émis 
un préavis de synthèse complémentaire favorable, accordant l'effet anticipé aux plans. 

Le 3 avril 2024, la commune a également émis un préavis complémentaire favorable, accordant 
l'effet anticipé positif aux plans et une dérogation à la distance à la route communale pour une place 
de stationnement.

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B. Par décision du 7 mai 2024, le Lieutenant de préfet du district de la Broye a accordé le permis 
de construire sollicité, sous réserve des droits des tiers, notamment ceux relevant du droit privé, 
ainsi que du strict respect des plans et des conditions émises dans les préavis communaux et 
cantonaux. 

Par décision du même jour, le Lieutenant de préfet a également rejeté les oppositions formées par 
les propriétaires voisins. Il a notamment considéré que les distances aux fonds voisins étaient 
respectées, que l'association de V.________ ainsi que le SFN avaient émis un préavis favorable, 
de sorte que les préoccupations des opposants relatives à la protection de la réserve naturelle et à 
l'espace réservé aux eaux s'avéraient infondées, que la réglementation communale applicable 
admettait le projet dans ses caractéristiques actuelles (hauteur, dimensions, indices, distances aux 
fonds voisins), et, partant, que celui-ci ne saurait être interdit au motif qu'il déplairait aux voisins, 
d'autant plus que la commune n'avait pas fait valoir le non-respect de son règlement communal 
d'urbanisme (RCU);  enfin,  il a souligné que la construction, située dans un secteur sans 
caractéristique spécifique à protéger, ne violait pas la clause d'esthétique.

C. Par acte du 6 juin 2024, les opposants déboutés interjettent recours (602 2024 85) auprès du 
Tribunal cantonal contre les décisions précitées. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, 
principalement à leur réforme, en ce sens que le permis de construire sollicité et les autorisations y 
relatives soient refusés. Ils demandent également que l'effet suspensif soit accordé au recours 
(602 2024 86).

À l'appui de leurs conclusions, ils font d'abord valoir que l'effet anticipé positif des plans ne peut pas 
être accordé, car il est apparaît acceptable que le constructeur attende l'approbation définitive du 
PAL, et qu'il faut être particulièrement attentif à ne pas compromettre les objectifs d'une nouvelle 
planification. Ils se réfèrent à une motion déposée au Grand Conseil, tendant à modifier la loi 
cantonale sur les eaux, qui risque de conduire à une modification du PAL en redéfinissant les limites 
de constructions. 

Les recourants rappellent ensuite que le projet se situe – partiellement au moins – dans l'espace 
réservé aux eaux selon l'ancien et le nouveau PAL, ainsi que dans les limites de construction de la 
réserve naturelle. Une nouvelle construction est, selon eux, impossible, car la garantie de la situation 
acquise ne s'applique pas au requérant. Les conditions permettant d'aggraver la situation ne sont, 
à leur avis, aucunement satisfaites. La parcelle se trouve également en zone à risque de crues avec 
un danger qualifié de "moyen".

Un permis de construire ne peut, selon eux, pas être accordé en se référant à l'art. 41c de 
l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201), qui permet des 
dérogations pour des installations conformes à l'affectation de la zone en dehors des zones 
densément bâties, sur des parcelles isolées non construites situées entre plusieurs parcelles 
construites. L'interprétation de la préfecture va, selon les recourants, à l'encontre de la protection 
visée par la norme, dont le principe est l'interdiction de toute construction non essentielle de par sa 
destination dans l'espace réservé aux eaux. Par ailleurs, aucune circonstance particulière ne saurait 
justifier une dérogation à la distance à la roselière.

Enfin, les recourants estiment que le projet ne s'intègre pas dans le quartier existant, composé de 
chalets sur pilotis. Ils ajoutent finalement que la dérogation à la distance à la route n'est pas motivée 
et que le bâtiment leur coupe la vue.

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D. Le 13 juin 2024, la Juge déléguée à l'instruction a interdit, à titre de mesure 
superprovisionnelle, toute exécution du permis de démolir et de construire jusqu'à droit connu sur la 
requête d'effet suspensif (602 2024 88).

Dans ses observations du 28 juin 2024, le Lieutenant de préfet confirme qu'au terme de la procédure 
d'instruction, tous les préavis des services spécialisés se sont avérés favorables, certains étant 
assortis de conditions, lesquelles ont été reprises dans le permis de construire. Il conclut, par 
conséquent, à la confirmation des décisions litigieuses. 

Le 9 septembre 2024, l'intimé dépose une demande de sûretés pour un montant de CHF 3'000.- 
(602 2024 175) et conclut au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. Il soutient que l'effet 
anticipé des plans a été accordé à juste titre, puisque le secteur dans lequel s'implantera le projet 
n'est pas concerné par les modifications du PAL en cours d'instruction auprès de la Direction du 
développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME). 

Il se réfère, en outre, au préavis du SEn qui, se fondant sur un rapport du 16 août 2023 du bureau 
W.________, a pu délivrer un préavis positif et a ainsi constaté qu'aucun intérêt prépondérant public 
ne s'opposait au projet et à l'application de l'art. 41c OEaux, permettant, à certaines conditions, des 
constructions dans l'espace réservé aux eaux. 

L'intimé souligne que les parcelles voisines bénéficient également de cette situation et que plusieurs 
parcelles ont été récemment construites dans des conditions similaires. Il est ainsi parfaitement 
justifié d'accorder une dérogation, dès lors que les bâtiments voisins se trouvent à la même distance 
que le projet litigieux, soit à 10.50 mètres. Cette argumentation vaut, selon lui, également pour la 
distance à la roselière.

Concernant la place de stationnement, il est d'avis que les conditions de l'ancienne loi sur les routes, 
applicables au projet, permettent l'octroi de la dérogation, puisqu'il s'agit de moduler la construction 
en fonction du besoin objectif et que les buts assignés à la règle concernant la distance à la route 
sont respectés. La clause d'esthétique ne saurait enfin servir à interdire la construction au vu des 
caractéristiques du quartier existant et de l'absence de prescriptions particulières pour cette parcelle.

Le 12 septembre 2024, la commune indique qu'elle n'a pas d'observations particulières à formuler 
sur les différents points soulevés dans le recours, lesquels ne justifient pas, selon elle, une remise 
en cause de son préavis favorable.

E. Le 8 novembre 2024, les recourants contestent la demande de sûretés et réitèrent leur 
demande d’octroi de l'effet suspensif au recours. 

Le 2 décembre 2024, la Juge déléguée à l'instruction a rejeté la demande de sûretés formée par 
l'intimé (602 2024 175).

F. Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.

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en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 à 81, 114 
al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1) et 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire 
et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Les opposants, propriétaires de parcelles, pour certaines 
directement voisines, sont atteints en particulier par la décision rejetant leur opposition. Ils peuvent 
se prévaloir d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 76 
let. a CPJA), sans qu'il soit nécessaire d'examiner la qualité pour recourir de chacun des recourants 
individuellement. L'avance de frais ayant en outre été versée dans le délai imparti, le Tribunal 
cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.

2.

Selon l'art. 77 CPJA, l'autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée, ainsi que la 
constatation des faits par l'autorité intimée. Cela signifie qu'elle peut sanctionner la violation de la 
loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, de même que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.

3.

3.1. Selon l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), 
une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est 
conforme à l'affectation de la zone; tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec celle de la zone 
concernée (cf. arrêt TF 1C_18/2022 du 9 mai 2023 consid. 3.1.2).

Par le permis de construire, l'État vérifie ainsi la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux 
règles de la construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité 
des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire et le requérant a droit à 
son obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet du permis de construire est donc de 
constater que le projet de construction respecte le droit public (cf. ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt 
TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4).

Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de construire, l'autorité compétente 
ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la 
compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre 
solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (cf. arrêt TC FR 
602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1).

La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de 
propriété garanti par l'art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Son exercice 
se fait à la guise du propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit 
de la police des constructions.

3.2. Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont 
soumis aux différents services de l'État. Les avis des services spécialisés de l'État constituent des 
rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou 

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une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances 
spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et 
circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de 
souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut 
lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas 
d'indices concerts et sérieux qui en diminuent la valeur probante (cf. ATF 132 II 257 consid. 4; arrêts 
TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; TC FR 602 2020 49 du 25 août 2020 consid. 2.2).

4.

Dans un premier grief, les recourants soutiennent que le permis n'aurait pas dû être délivré, le PAL 
étant en cours de révision.

4.1. Aux termes de l'art. 91 LATeC, dès la mise à l'enquête publique des plans et règlements et 
jusqu'à leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus 
sur des terrains compris dans le plan (al. 1). Toutefois, moyennant l'accord préalable de la commune 
et du Service, l'autorité compétente en matière de permis de construire peut autoriser des 
constructions et installations conformes au plan pour éviter des retards dommageables (al. 2). 
L'art. 91 al. 1 LATeC traite ainsi de l'effet anticipé négatif, qui neutralise l'application du droit actuel 
jusqu'à l'entrée en vigueur du droit futur. Un tel effet permet à l'autorité de refuser une autorisation 
de construire lorsqu'une demande est conforme à la planification en vigueur, mais contraire à la 
planification projetée. Il se présente sous deux variantes: l'interdiction temporaire de bâtir 
(art. 91 LATeC) ou la suspension de l'examen des demandes d'autorisation de construire (art. 92 
LATeC; ZUFFEREY, Droit public de la construction, 2024, n° 314).

Selon la jurisprudence, lorsqu'une commune adopte une nouvelle réglementation, celle-ci est dotée 
d'un effet anticipé positif et, dans cette mesure, s'applique conjointement avec la réglementation 
antérieure, toujours en vigueur, jusqu'à son approbation; pendant cette phase, peuvent en principe 
être autorisées les constructions qui sont à la fois conformes à l'actuelle et à la future 
réglementations (cf. arrêts TF 1C_427/2018 du 22 octobre 2019; TC FR 602 2020 112 du 2 juillet 
2021; 602 2017 130 du 28 juin 2018; 602 2018 36 du 5 juin 2018).

Il n'est pas nécessaire que le plan soit incontesté pour avoir un effet anticipé. Il est possible que cet 
effet soit reconnu quand bien même la mise à l'enquête publique a provoqué des oppositions, puis 
des recours, qui n'ont pas encore été tranchés. Il appartient aux autorités compétentes (la commune 
et le SeCA) de pondérer les risques liés à cette situation lorsqu'elles donnent leur accord formel à 
un effet anticipé (cf. arrêts TC FR 602 2022 61 du 23 août 2022 consid. 4.1; 602 2022 3 du 2 août 
2022 consid. 4.2). Selon la doctrine, il convient toutefois de se montrer particulièrement prudent 
dans l'appréciation des circonstances et de l'art. 91 al. 2 LATeC (cf. RAMUZ, Quelques questions 
sensibles liées à l'application du droit fribourgeois sur l'aménagement du territoire et les 
constructions, in RFJ 2012 p. 97 ss, spéc. p. 129; cf. ég. BESSE, Le régime des plans d'affectation, 
en particulier le plan de quartier, 2012, p. 263 s.; BIANCHI, La révision du plan d'affectation 
communal, 1990, ch. 6.3.2). En effet, si le but de l'art. 91 LATeC est de s'assurer que des 
constructions futures ne vont pas compromettre les mesures de planification envisagées, c'est dans 
l'idée que des permis de construire ne puissent être délivrés que lorsqu'il ne fait pratiquement aucun 
doute que la planification sera finalement approuvée (cf. RAMUZ, p. 128). L'appréciation de la 
conformité au futur PAL s'effectue à un stade où celui-ci est encore susceptible d'être modifié. La 
décision d'accorder un permis de construire risque donc de compromettre d'éventuelles 
modifications ultérieures du plan à l'enquête, car l'autorité compétente hésitera à modifier un plan 

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ayant déjà fait l'objet d'un début d'exécution. En outre, cette prérogative de préjuger d'une partie de 
l'avenir du plan risque d'obérer les attributions de l'autorité cantonale d'approbation (cf. BESSE, 
p. 262; arrêt TC FR 602 2023 3 du 10 octobre 2024 consid. 2.3).

4.2. En l'espèce, le dossier d'adaptation aux conditions d'approbation et d'harmonisation du PAL 
de la commune a été mis à l'enquête publique le 3 septembre 2021 et la DIME n'a pas encore statué 
sur le dossier.

Dans son préavis du 12 décembre 2023, le SeCA indique que la zone résidentielle et touristique 
(ZRT) et le DDP concernés par le projet ne sont pas touchés par les modifications en cours 
d'approbation auprès de la DIME et qu'il y a dès lors lieu d'accorder un effet anticipé positif aux plans 
au sens de l'art. 91 LATeC. La commune a fait de même le 3 avril 2024.

La Cour ne voit – au regard des prescriptions régissant la zone dans l'ancien et le nouveau plan 
d'affectation des zones (PAZ), et du RCU y relatif – aucune raison de s'écarter de ces préavis et de 
la pesée des intérêts effectuée par le Lieutenant de préfet et lesdites autorités. En effet, 
contrairement à ce que soutiennent les recourants, le SeCA a bel et bien procédé à une pesée des 
intérêts relative au risque que le futur plan puisse être compromis par l'octroi du permis: celle-ci 
réside précisément dans le fait que l'ancien et le nouveau plans sont respectés par le projet, et que 
cette partie de la planification locale ne fait pas partie des objets contestés et des modifications 
soumises pour approbation. En outre, la Cour ne comprend pas pour quelle raison les recourants 
renvoient à la motion 2023-GC-80, conduisant éventuellement à une modification future de la loi 
fribourgeoise du 18 décembre 2009 sur les eaux (LCEaux; RSF 812.1) ou du plan directeur cantonal 
(PDCant), dès lors que le but de cette motion est d'assouplir les règles. La construction sur la 
parcelle litigieuse ne saurait être repoussée jusqu'à ce que d'éventuelles modifications législatives 
hypothétiques entrent en vigueur et modifient, tout aussi hypothétiquement, les conditions de 
constructibilité. Le risque de modification du PAL, en cours d'approbation, ne peut pas être qualifié 
comme étant de nature à devoir interdire la construction sur la parcelle litigieuse.

Les recourants font en outre une interprétation erronée de l'art. 91 al. 1 LATeC lorsqu'ils soutiennent 
qu'il est inapplicable à défaut de la présence d'un retard dommageable pour le constructeur. 
À l'évidence, le fait de ne pas pouvoir réaliser un projet sur une propriété constitue déjà un retard 
dommageable pour celui-ci et est suffisant au regard de cette disposition. Rien n'exige, comme le 
laissent entendre les recourants, que le constructeur doive prouver un besoin urgent de pouvoir 
disposer d'une habitation.

Mal fondés, les griefs tirés de l'application de l'effet anticipé des plans doivent donc être rejetés.

5.

Les recourants sont ensuite d'avis que la construction litigieuse doit être interdite, puisqu'elle 
s'implante partiellement dans l'espace réservé aux eaux.

5.1. Selon l'art. 36a al. 1 de la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; 
RS 814.20), les cantons déterminent, après consultation des milieux concernés, l'espace nécessaire 
aux eaux superficielles (espace réservé aux eaux) pour garantir leurs fonctions naturelles (let. a), la 
protection contre les crues (let. b) et leur utilisation (let. c). Le Conseil fédéral règle les modalités 
(art. 36a al. 2 LEaux). 

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Aux termes de l'art. 41c al. 1 OEaux, ne peuvent être construites dans l'espace réservé aux eaux 
que les installations dont l'implantation est imposée par leur destination et qui servent des intérêts 
publics, tels que les chemins pour piétons et de randonnée pédestre, les centrales en rivières et les 
ponts. Si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose, les autorités peuvent en outre notamment 
autoriser les installations conformes à l'affectation de la zone dans les zones densément bâties (let. 
a) et en dehors des zones densément bâties sur des parcelles isolées non construites situées entre 
plusieurs parcelles construites (let. abis). Aussi longtemps que les cantons n'ont pas déterminé 
l'espace réservé aux eaux, ces prescriptions s'appliquent le long des eaux à une bande de chaque 
côté large de 20 m concernant les étendues d'eau d'une superficie supérieure à 0.5 ha (al. 2 let. a 
des dispositions transitoires de la modification de l'OEaux du 4 mai 2011).

L'art. 41c al. 1 1re phrase OEaux prescrit une implantation relativement imposée par la destination. 
Il n'est pas nécessaire qu'aucun autre lieu ne puisse absolument pas entrer en considération; il doit 
toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui permettent de considérer le 
lieu d'implantation choisi comme présentant nettement plus d'avantages que d'autres 
emplacements. L'autorité de planification dispose d'une marge d'appréciation dans le choix de la 
variante en question (cf. arrêt TF 1C_17/2021 du 26 août 2021 consid. 5.2).

En zone à bâtir, le législateur a expressément souligné que "aucune nouvelle construction ou 
installation ne [devait] être réalisée dans l'espace réservé aux eaux"; de même, il convenait de 
démolir et de renoncer à reconstruire les bâtiments se trouvant dans cet espace et qui ont été 
endommagés par des crues ("Initiative parlementaire. Protection et utilisation des eaux. Rapport de 
la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil des 
États", FF 2008 7324 ch. 3.1; cf. ég. OFEV, Rapport explicatif du 20 avril 2011 - Initiative 
parlementaire Protection et utilisation des eaux (07.492) - Modification des ordonnances sur la 
protection des eaux, l'aménagement des cours d'eau et l'énergie, de même que de l'ordonnance 
relative à la loi fédérale sur la pêche, p. 15 s.).

La possibilité, prévue à l'art. 41c al. 1 let. abis OEaux, d'ériger des installations conformes à 
l'affectation de la zone en dehors des zones densément bâties a été introduite dans l'ordonnance le 
1er mai 2017. Elle traduit la volonté de ne pas entraver l'utilisation de parcelles non construites 
lorsque, du fait de l'environnement bâti déjà existant, l'espace disponible pour les eaux est 
durablement atteint, au point qu'empêcher toute construction nouvelle n'est pas d'une grande utilité 
pour les fonctions des eaux à long terme (cf. DTAP/CDCA/OFEV/ARE/OFAG, Espace réservé aux 
eaux - Guide modulaire pour la détermination et l'utilisation de l'espace réservé aux eaux en Suisse, 
2019, module 3.2, ch. 2.2. p. 4). Dans ce cas de figure, lorsqu'aucun intérêt prépondérant ne s'y 
oppose, les installations conformes à la zone sont admissibles du point de vue de l'espace réservé 
aux eaux; celui-ci doit toutefois être sollicité le moins possible (cf. ibidem, p. 5). Cette situation est 
réalisée lorsque la portion non construite représente une brèche au cœur de parcelles déjà bâties 
qui restreignent sensiblement et sur le long terme l'espace réservé aux eaux (cf. arrêts TF 
1C_217/2018 du 11 avril 2019 consid. 3.6; 1C_630/2020 du 6 décembre 2021 consid. 3).

Le Tribunal fédéral a refusé de reconnaître ce contexte de parcelle isolée non construite, sise en 
zone non densément bâtie entre plusieurs parcelles construites, dans le cas où, dans un périmètre 
de 5'000 m², l'espace réservé aux eaux était entièrement libre de constructions, à l'exception d'un 
seul bâtiment sis sur la parcelle voisine de la parcelle litigieuse, qui empiétait légèrement sur l'espace 
réservé aux eaux (cf. arrêt TF 1C_41/2021 du 1er avril 2021 consid. 3.3). De même, il a considéré 
que cette situation n'était pas réalisée dans le cas d' un terrain bordé, sur la même rive du cours 

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d'eau litigieux, de grandes zones non développées, dans un secteur inscrit à l'inventaire fédéral des 
sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) avec un objectif de préservation 
A, lequel signifie que les constructions nouvelles ne sont généralement pas autorisées (cf. arrêt TF 
1C_282/2020 du 10 février 2021 consid. 7.2). Enfin, ce statut n'a pas non plus été retenu, s'agissant 
d'une parcelle déjà partiellement construite, entourée, sur la même rive, d'une zone verte supportant 
des jardins familiaux, d'une zone d'équipement de sports et de loisirs supportant un terrain de sport 
en gazon naturel, ainsi que d'une zone réservée (non construite), alors que l'autre rive du cours 
d'eau litigieux était constituée de zones de travail largement construites (cf. arrêt TF 1C_217/2018 
du 11 avril 2019 consid. 3).

5.2. En l'espèce, la Cour de céans constate que la parcelle litigieuse, sur laquelle est projetée la 
nouvelle construction, est située dans la zone résidentielle et touristique (ZRT) du PAL. La notion 
de "conforme à l'affectation de la zone", au sens de l'art. 41c al. 1 let. abis OEaux, désigne des 
constructions ou installations qui correspondent à l'utilisation prévue pour la zone concernée, telle 
que définie par les plans d'affectation. En l'occurrence, s'agissant d'une maison d'habitation, le projet 
est conforme à la zone résidentielle. On ne saurait suivre les recourants lorsqu'ils prétendent que la 
conformité à l'affectation de la zone implique également le respect des distances par rapport à la 
surface d'eau. À ce stade, il suffit que le projet soit conforme à l'affectation résidentielle et touristique 
de la zone. Les règles invoquées par les recourants – qui, selon eux, ne seraient pas respectées – 
relèvent des prescriptions de constructibilité applicables à cette zone et non de l'affectation de la 
parcelle.

La parcelle étant située dans une zone non densément bâtie, il convient donc d'examiner si la 
situation remplit les critères d'exception prévus par l'art. 41c al. 1 let. abis OEaux. Les recourants 
soutiennent que cette disposition ne s'applique qu'aux parcelles isolées et non construites. Selon 
eux, le fait que la parcelle soit déjà bâtie exclurait l'application de cette disposition. Or, bien que le 
législateur ait prévu cette possibilité principalement pour des parcelles non construites, le Tribunal 
fédéral a jugé que l'art. 41c al. 1 let. abis OEaux s'applique également aux parties de parcelles encore 
non construites, respectivement partiellement construites (cf. arrêts TF 1C_282/2020 du 10 février 
2021 consid. 7.1; 1C_217/2018 du 11 avril 2019 consid. 3.6). Il en résulte que ce n'est pas l'utilisation 
actuelle des indices d'une parcelle qui limite sa constructibilité dans l'espace réservé aux eaux. 
Autrement dit, l'utilisation actuelle de la parcelle ne constitue pas un critère limitant la constructibilité 
dans l'espace réservé aux eaux. Dès lors, on ne saurait renoncer à l'application de l'art. 41c al. 1 
let. abis OEaux en raison de la démolition de l'ancien chalet. Toutefois, suivant le principe selon 
lequel les dérogations fondées sur l'art. 41c OEaux doivent être admises de manière restrictive 
(cf. ATF 140 II 428 consid. 7), il convient d'examiner si l'on se trouve véritablement en présence 
d'une brèche dans un tissu bâti, c'est-à-dire face à une succession de parcelles déjà construites 
altérant durablement la fonction de l'espace réservé aux eaux.

5.3. En l'occurrence, on constate que la rive est bordée par une zone constructible comprenant 
plusieurs bâtiments et jardins. Le DDP concerné est entouré, des deux côtés, de plusieurs autres 
DDP construits. Les bâtiments sur ces emplacements sont partiellement situés dans l'espace 
réservé aux eaux, avec des implantations similaires à celle du projet contesté. La rive est constituée 
d'une roselière, comme pour les emplacements voisins.

(plan supprimé)

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Il convient encore de relever que la majeure partie de la nouvelle construction se situe en dehors de 
l'espace réservé aux eaux. Il n'en va pas autrement des constructions voisines, et le bâtiment projeté 
ne se rapprochera pas davantage de l'espace réservé aux eaux, puisqu'il restera aligné sur les 
immeubles voisins.

(plan supprimé)

Dans ces circonstances, force est d'admettre que l'espace réservé aux eaux n'exerce plus ici aucune 
fonction de protection des eaux. En d'autres termes, conformément à l'esprit du législateur dans le 
cadre de l'art. 41c al. 1 let. abis OEaux, l'espace disponible pour les eaux est ici durablement atteint, 
au point qu'il n'est pas d'une grande utilité pour la préservation des eaux à long terme d'y empêcher 
toute construction nouvelle. Dans ces conditions très particulières, on peut concevoir qu'une 
construction prenne place dans l'espace réservé aux eaux, au sens de la disposition précitée, 
indépendamment d'une implantation imposée par la destination du bâtiment au sens de l'art. 41c al. 
1 1re phr. OEaux, la conformité à la zone étant alors suffisante selon l'art. 41c al. 1 let. abis OEaux.

Dès lors que la Cour constate que l'espace réservé aux eaux a perdu sa fonction à cet endroit de la 
rive, il devient inutile d'examiner plus avant si l'empiétement dans cette zone s'est accru par la 
construction litigieuse. En d'autres termes, en l'absence de cette fonction de protection, il ne saurait 
y avoir en principe d'aggravation de l'atteinte. S'y ajoute toutefois, en la présente occurrence, que le 
plan de situation met en évidence que la majeure partie de la nouvelle habitation est implantée hors 
de l'espace réservé aux eaux; cela étant, il n'est pas certain que cette parcelle aurait pu accueillir 
un bâtiment de cette taille, compte tenu de l'ensemble des prescriptions applicables à la zone, sans 
devoir empiéter également partiellement sur l'espace réservé aux eaux (cf. arrêt TF 1C_282/2020 
du 10 février 2021 consid. 7.3 a contrario). De plus, la nouvelle construction s'éloigne de la rive par 
rapport au chalet existant.

Cette analyse est manifestement partagée par le service spécialisé. En effet, dans son préavis du 
26 juin 2023, le SFN a constaté qu'en raison de la démolition de l'ancienne construction, la 
reconstruction ne pouvait pas reposer sur la garantie de la situation acquise. Il a cependant admis 
la possibilité offerte par l'art. 41c al. 1 let. abis OEaux de construire de nouveaux bâtiments dans 
l'espace réservé aux eaux. Son préavis s'est limité à exiger que l'étanchéité du bâtiment soit 
démontrée et conforme aux exigences de l'ECAB. Toute autre interprétation de ce préavis avancée 
par les recourants est erronée. Le 28 septembre 2023, ce service a d'ailleurs confirmé sa position 
sur ce point.

5.4. Dans ces conditions, on ne comprend pas pourquoi les recourants insistent sur le fait que la 
démolition de l'ancien chalet aurait fait perdre à l'intimé le bénéfice de la garantie de la situation 
acquise. Ce point n'est pas contesté mais, comme il vient d'être démontré, il est sans incidence sur 
la possibilité de construire dans l'espace réservé aux eaux. L'art. 41c OEaux ne conditionne pas son 
application à la présence d'une construction préexistante bénéficiant de la garantie de la situation 
acquise.

Les recourants se réfèrent aux art. 10 (ancienne version) et 9 (version en cours d'approbation) du 
RCU, qui prévoient que les constructions légales existantes dans l'espace réservé aux eaux sont 
soumises au régime de garantie de la situation acquise (art. 69 ss LATeC). Il convient toutefois de 
relever que cette dernière disposition n'interdit pas l'application de l'exception prévue par 
l'ordonnance fédérale. Elle démontre, au contraire, qu'il n'existe pas, à cet endroit, de volonté de 
libérer l'espace réservé aux eaux de toute construction pour lui restituer sa fonction naturelle.

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Dans la mesure où la commune ne soutient pas que la limitation des possibilités de construire à des 
situations couvertes par la garantie de la situation acquise repose sur un intérêt public prépondérant 
non couvert par la disposition fédérale et que de nouvelles constructions, en première ligne à 
distance équivalente de l'espace réservé aux eaux, ont été admises dans le passé (not. les 
bâtiments-assurances no xxx [DDP yyy] et zzz [DDP aaaaaa.________]), il n'est pas possible de 
conclure que le planificateur local aurait voulu réglementer la constructibilité de manière encore plus 
stricte. On note finalement, dans ce contexte, que l'art. 9 ch. 1 RCU réserve explicitement l'art. 41c 
OEaux: "L'utilisation et l'exploitation de l'espace réservé aux eaux doivent être conformes aux 
prescriptions définies aux art. 25 LCEaux, 56 RCEaux et 41c OEaux".

5.5. Dans le même sens, il n'est pas non plus déterminant que le droit cantonal prévoit, dans un 
but de protection de la nature et de prévention des dangers de crue, une limite des constructions à 
une distance de 4 mètres de la limite de l'espace réservé aux eaux (art. 9 ch. 2 RCU, version 2021; 
cf. en rouge sur les plans reproduits ci-dessus). L'interprétation donnée par les recourants, qui 
soutiennent que cette règle interdit la réalisation du projet litigieux, conduirait à vider l'art. 41c al. 1 
let. abis OEaux de sa substance. En effet, puisque l'exception prévue au niveau fédéral ouvre, à 
certaines conditions, la possibilité de construire à l'intérieur même de l'espace réservé aux eaux, il 
va de soi qu'une distance supplémentaire introduite par le canton ne peut pas déployer d'effet 
contraire. En l'espèce, le respect de cette distance générale fixée par le droit cantonal n'est pas 
nécessaire au motif de la protection contre les crues (cf. infra consid. 5.6) ou de la protection 
écologique (cf. infra consid. 6), de sorte qu'il peut y être dérogé.

5.6. Il est en effet incontesté que l'emplacement litigieux se trouve en zone à risque de crues. Ce 
projet est situé à proximité du lac, dans l'emprise de la zone inondable de la crue tricennale, à une 
altitude de 431.65 m. Or, les services spécialisés, soit le SEn ainsi que l'ECAB, ont soumis la 
construction à des exigences techniques relatives à son étanchéité. Un rapport technique, daté du 
16 août 2023, de W.________, a également été élaboré; il confirme qu'en tenant compte de 
certaines modifications, le projet peut résister en cas de crue. Les conditions de ce rapport ont été 
intégrées dans le permis de construire. Partant, les explications des recourants, soulignant que 
l'ancien bâtiment sur pilotis résisterait mieux à ce danger, sont sans incidence et ne reflètent pas 
l'état de la technique. Dans ces conditions, l'intérêt public résidant dans la protection contre les 
dangers naturels, et qui a conduit notamment le législateur cantonal à prévoir une limite de 
construction à partir de l'espace réservé aux eaux, ne justifie pas, dans le cas d'espèce, qu'il ne 
puisse pas y être légalement dérogé et ne nécessite pas d'interdire la construction litigieuse.

6.

Les recourants s'opposent à ce que le constructeur puisse bénéficier d'une dérogation concernant 
la distance à la roselière.

6.1. En application de l'art. 18 RCU (version 2021; art. 78 ch. 4, version 2018), la distance 
minimale entre une construction ou une installation et la limite de la roselière (telle que définie par 
le plan d'affectation cantonal [PAC] des réserves naturelles sur la rive AB.________) est de 
15 mètres. Toute construction située à une distance inférieure nécessite une demande de 
dérogation à adresser à la Direction. Les bâtiments sis dans le secteur "S.________" qui dérogent 
au présent article pourront, en cas de démolition, être reconstruits selon leur implantation actuelle 
par rapport à la roselière.

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6.2. En vertu de l'art. 148 al. 1 LATeC, des dérogations aux dispositions de la loi et du règlement 
d'exécution ou aux plans et à leur réglementation peuvent être accordées, à condition qu'elles soient 
justifiées par des circonstances particulières et qu'elles ne portent pas atteinte à des intérêts 
prépondérants publics ou privés. 

Le Message no 43 du 20 novembre 2007 du Conseil d'Etat au Grand Conseil accompagnant le projet 
de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions précise explicitement que le passage 
de la compétence au préfet, introduit avec la nouvelle LATeC, permet de renforcer le principe selon 
lequel la dérogation doit rester l'exception. Dans la pratique, il est en effet apparu que certaines 
communes ont eu tendance à vouloir en faire la règle lorsque les prescriptions de leur règlement 
communal d'urbanisme ne leur semblaient plus adaptées ou que leur application avait des effets 
non voulus à l'origine. Les conditions principales, communes à tous les cas de dérogation, sont 
l'existence de circonstances spéciales et l'absence d'un intérêt prépondérant (public ou privé) 
opposé à l'octroi de la dérogation. Cette formulation donne une marge d'appréciation suffisante aux 
autorités qui devront néanmoins se montrer cohérentes dans leurs différentes décisions et garder à 
l'esprit que les dérogations doivent être sérieusement motivées et envisageables (ch. 3.10, p. 16).

Selon la jurisprudence, les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires, telles que l'art. 148 
al. 1 LATeC, ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les 
méthodes d'interprétation ordinaire. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable 
pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit 
servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci. L'autorisation exceptionnelle doit 
permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté 
au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose tout d'abord une situation exceptionnelle et ne 
saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire 
se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. 
Il implique ensuite une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions 
dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé à l'octroi d'une dérogation, étant 
précisé que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution 
architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à justifier une 
dérogation (cf. arrêts TF 1C_279/2018 du 17 décembre 2018 consid. 4.1.3; 1C_458/2011 du 
29 février 2012 consid. 4.4). En revanche, l'autorisation dérogatoire se justifie lorsque l'application 
d'une prescription irait à l'encontre du but visé ou causerait au propriétaire un préjudice excessif 
(cf. ATF 117 Ib 125 consid. 6d; arrêt TC FR 602 2008 117 du 15 juin 2010 consid. 4b). De même, 
l'inadéquation des prescriptions légales à la forme, la situation ou la topographie d'une parcelle 
pourrait en principe fonder la délivrance d'une dérogation. Il en irait de même lorsque la solution 
strictement légale aurait pour effet la réalisation d'un ouvrage mal intégré ou disharmonieux 
(cf. arrêts TC FR 602 2023 73 du 10 janvier 2025 consid. 13.2; 602 2017 98 du 13 février 2018 
consid. 4a; TA FR 2A 2001 8 du 13 mars 2001 consid. 3; pour le tout, 602 2011 43 du 8 février 2012 
consid. 5).

La dérogation ne doit pas servir à corriger une réglementation en vigueur qui ne reposerait plus sur 
des considérations sérieuses et objectives. Il convient en pareil cas de réviser le PAL selon la 
procédure suivie pour son adoption (cf. arrêt TF 1C_197/2007 du 27 février 2008 consid. 5.5). D'une 
manière générale, une dérogation ne saurait être motivée par la volonté de légaliser une construction 
érigée en violation du droit (cf. arrêts TC FR 602 2023 73 du 10 janvier 2025 consid. 13.2; 602 
2021 5 du 14 juillet 2021).

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6.3. En l'espèce, le projet est implanté à une distance de 10.5 mètres de la limite de la roselière 
et ne respecte donc pas la distance de 15 mètres. Le SEn a toutefois rappelé que cette distance de 
10.5 mètres étant la même que celle des autres chalets de la rive et cette dernière étant supérieure 
à celle de l'ancien bâtiment, cette distance pouvait être acceptée (cf. ég. les extraits de plans ci-
dessus pour une comparaison entre l'emplacement de l'ancien et du nouveau bâtiment). Le service 
a en outre formulé des conditions précises relatives à la protection de la roselière (cf. ses préavis 
du 11 décembre 2023 et du 12 juin 2023).

Dans son préavis du 7 juin 2023, l'association de V.________ précise en outre que le projet, qui 
prévoit la destruction de l'habitation existante et la construction d'une nouvelle habitation plus 
grande, est directement voisin du PAC des réserves naturelles sur la rive AB.________ et de la 
réserve naturelle de AC.________. Toutefois, aucun périmètre de biotope ou de paysage 
d'importance nationale n'est affecté par les travaux.

Le SeCA, dans son préavis du 12 décembre 2023, a également admis l'octroi d'une dérogation.

En pareilles circonstances, la Cour ne voit pas pour quel motif elle devrait s'écarter des préavis des 
autorités spécialisées. En effet, la représentation ci-dessous met en évidence que le projet est aligné 
avec les constructions voisines, toutes également situées à une distance inférieure à 15 mètres de 
la roselière. De plus, la nouvelle construction s'implantera légèrement en retrait par rapport au chalet 
existant. Il ne saurait ainsi être fait reproche au Lieutenant de préfet, qui, en application de l'art. 147 
LATeC, a accordé la dérogation. Celle-ci est également conforme à la volonté du planificateur 
communal qui rappelle que les bâtiments sis dans le secteur et qui dérogent à cette distance 
peuvent, en cas de démolition, être reconstruits selon leur implantation actuelle (cf. art. 18 RCU 
précité).

(plan supprimé)

La Cour constate ainsi que la situation a été examinée sur la base de la situation concrète et à la 
lumière de critères permettant le constat que la roselière ne sera pas compromise par la nouvelle 
construction. Dans de telles conditions, les voisins recourants ne sauraient se prévaloir du 
désagrément qu'une nouvelle construction leur occasionnerait pour exiger le strict respect d'une 
distance de 15 mètres. En effet, contrairement aux distances relatives aux limites des parcelles, le 
RCU protège la roselière et ses fonctions, et n'a pas pour objectif de protéger la propriété des 
voisins. 

Partant, si le projet respecte notamment les prescriptions relatives à la hauteur, aux limites du fonds 
voisin, à l'indice d'occupation du sol, et aux indices brut d'utilisation et d'occupation du sol, ce qui 
n'est pas contesté, les voisins ne peuvent pas mettre en balance leur propre intérêt à maintenir une 
certaine intimité avec l'intérêt du constructeur à l'utilisation de son fonds. Seuls des intérêts liés à la 
préservation de la roselière et de ses fonctions sont susceptibles d'entrer en ligne de compte pour 
motiver le refus d'une telle dérogation. Il est, certes, recevable d'invoquer la violation d'une 
disposition de droit public, comme le respect des distances, dans le but d'obtenir un avantage 
pratique de l'annulation du permis de construire (comme celui de préserver son intimité), mais cela 
ne signifie pas encore, dans le cadre de l'examen matériel de la pesée des intérêts, que cet intérêt 
pratique doit être pris en compte (cf. arrêt TC FR 602 2018 141 du 15 avril 2019 consid. 3.2). Encore 
récemment, la Cour a rappelé qu'une dérogation à la distance à la route ne pouvait être refusée 
pour des motifs manifestement étrangers aux objectifs poursuivis par le respect de ces 

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distances (cf. arrêt TC FR 602 2024 78 du 24 février 2025 consid. 4.2.3). De tels principes 
s'appliquent également en l'espèce.

7.

Les recourants reprochent encore à l'autorité intimée le fait qu'un examen détaillé des différentes 
conditions d'octroi de la dérogation, liées à la place de stationnement, n'a pas été effectué par la 
commune.

7.1. L'ancienne loi fribourgeoise du 15 décembre 1967 sur les routes (aLR; RSF 741.1), 
désormais abrogée, a été remplacée, dès le 1er janvier 2023, par la loi fribourgeoise du 5 novembre 
2021 sur la mobilité (LMob; RSF 780.1). De jurisprudence constante, les projets de construction mis 
à l'enquête avant l'entrée en vigueur de la Lmob, comme en l'espèce, restent toutefois soumis aux 
anciennes règles (cf. not. arrêts TC FR 602 2023 104 du 3 juin 2024 consid. 8.2; 602 2023 117 du 
29 mai 2024 consid. 4.2; pour le raisonnement détaillé de la Cour, cf. arrêt TC FR 602 2021 183 du 
24 janvier 2023 consid. 3.2).

Conformément à l'art. 115 al. 1 aLR, les limites de construction déterminent les limites au-delà 
desquelles des bâtiments, installations et autres ouvrages peuvent être construits de part et d'autre 
de la route. 

Pour les routes à une voie, comme c'est le cas en l'espèce de la route S.________, la distance entre 
les limites de construction est fixée à 14 mètres (art. 116 al. 1 let. a aLR), soit 7 mètres de part et 
d'autre de l'axe de la route. La commune n'a prévu aucune exception dans son RCU, fondée 
notamment sur l'art. 117 aLR.

Selon l'art. 93 aLR, les fonds privés ou publics avoisinant la route ne doivent pas être dotés de 
constructions, d'installations, de dépôts ou de plantations susceptibles de créer un danger pour la 
circulation, ni être le lieu d'activités pouvant constituer un tel danger (al. 1). L'utilisation de ces fonds 
ne doit, notamment, pas restreindre la visibilité pour les usagers de la route et des accès, ni porter 
une ombre excessive sur la route, ni aggraver des nuisances pour les voisins (al. 2). Dans la mesure 
où les circonstances locales de sécurité le justifient, la Direction peut, sur préavis de la commune, 
fixer des conditions ou aggraver les règles prévues aux art. 93a à 114. Elle peut aussi ordonner la 
suppression d'une cause de danger existante (al. 3). Des dérogations peuvent être accordées, par 
la Direction pour les routes cantonales, par le conseil communal pour les routes communales, 
lorsqu'elles sont justifiées par des circonstances spéciales, qu'elles ne sont pas contraires à l'intérêt 
public et ne causent pas de préjudice aux voisins. Ceux-ci sont préalablement entendus (al. 4).

S'agissant plus spécifiquement d'une dérogation à la distance à la route, il ne s'agit pas de permettre 
une utilisation optimale de la parcelle, mais bien de moduler la construction en fonction de besoins 
objectifs, qui, à défaut de dérogation, ne pourraient pas être satisfaits. Du moment que les buts 
assignés à la règle concernant la distance à la route sont respectés – visibilité suffisante, absence 
d'ombre excessive, limitation des nuisances (art. 93 al. 2 aLR), auxquels on peut ajouter l'éventuelle 
nécessité de garder une bande de terrain non construite en vue de l'agrandissement de la route –, 
les circonstances spéciales de l'art. 93 al. 4 aLR peuvent aussi consister à permettre des 
aménagements utiles, qui, sinon, ne trouveraient pas leur place dans le projet de construction 
(cf. arrêts TC FR 602 2021 180 du 24 janvier 2023 consid. 3.1; 602 2021 55 du 1er novembre 2021 
consid. 4).

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7.2. En l'occurrence, la Cour constate que la place de parc consiste en un revêtement en dur. La 
question qui se pose, d'une manière générale, est celle de savoir si un tel aménagement nécessite 
l'octroi d'une dérogation (cf. arrêt TC FR 602 2024 55 du 23 octobre 2023 consid. 4.2.3). Or, dans 
le cas présent, où aucun problème de visibilité ou de sécurité n'est relevé, ni par les recourants, ni 
par le service spécialisé, et où cet aménagement n'entrave pas non plus un futur élargissement de 
la route, il est manifeste que cette place de stationnement pouvait être autorisée. Ceci est d'autant 
plus vrai que la construction de l'habitation devait, autant que possible, s'éloigner de la rive et de la 
roselière, ce qui limite les possibilités pour prévoir les places de stationnement.

8.

Les recourants estiment encore que la clause d'esthétique a été violée et que le projet ne s'intègre 
pas dans le site bâti.

8.1. L'art. 3 al. 2 let. b LAT prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire 
doivent notamment tenir compte de la nécessité de préserver le paysage et de veiller à ce que les 
constructions, prises isolément ou dans leur ensemble, ainsi que les installations, s'intègrent dans 
le paysage. La portée de cette disposition dépend avant tout du degré de protection que requiert le 
paysage en question. S'il s'agit d'un site sensible, porté à l'inventaire ou présentant des 
caractéristiques particulières, une exigence plus élevée d'intégration peut se justifier qu'en présence 
d'un paysage de moindre intérêt (cf. WALDMANN/HENNI, Raumplanungsgesetz, 2006, art. 3 LAT 
no 27). Pour qu'un projet puisse être interdit sur la base de l'art. 3 al. 2 let. b LAT, il doit porter une 
atteinte grave à un paysage d'une valeur particulière qui serait inacceptable dans le cadre d'une 
appréciation soigneuse des divers intérêts en présence (cf. arrêt TF 1C_82/2008 du 28 mai 2008 
consid. 6.3, non publié in ATF 134 II 117). Une clause générale d'esthétique dans le cadre de la 
procédure d'autorisation de construire peut renforcer la mise en œuvre de ce principe (TSCHANNEN, 
Commentaire de la LAT, art. 3 LAT no 50).

En droit cantonal, selon l'art. 125 LATeC, les constructions, installations et aménagements 
extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, doivent être conçus et entretenus dans un souci 
d'harmonisation avec l'environnement construit et paysager, de façon qu'un aspect général de 
qualité soit atteint. Pour être valable, une telle mesure doit respecter notamment le principe de la 
proportionnalité et être justifiée par un intérêt public prépondérant (cf. ATF 126 I 219 consid. 2c; 
arrêt TC FR 602 2021 103 du 14 février 2022 consid. 4.1). Selon la jurisprudence, l'application d'une 
clause d'esthétique ne doit toutefois pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur 
les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Lorsqu'un plan de zones prévoit que des 
constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction 
de construire fondée sur une clause d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du 
bâtiment projeté, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. L'art. 125 LATeC ne 
vise en effet pas à remplacer une mesure d'aménagement, mais sert uniquement à éviter une 
utilisation déraisonnable des possibilités de construire (cf. arrêt TC FR 602 2020 58 du 5 mars 2021). 
La disposition n'interdit pas des réalisations architecturales et urbanistiques, le cas échéant, 
médiocres. Elle se limite aux seuls cas dans lesquels l'impact du projet dépasse clairement ce que 
l'intégrité du site peut supporter. Il faut donc que l'utilisation des possibilités de construire 
réglementaires apparaisse déraisonnable. Tel sera par exemple le cas s'il s'agit de protéger un site, 
un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables, qui 
font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction (cf. arrêt TF 1C_520/2012 
du 13 juillet 2013 consid. 2.3). Les autorités jouissent, dans ce contexte, d'une grande latitude de 

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jugement (cf. arrêts TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5; 1C_133/2010 du 4 juin 2010 
consid. 2.2).

8.2. En l'occurrence, le RCU ne prévoit aucune règle spécifique quant à l'aspect des bâtiments 
dans la zone résidentielle et touristique (ZRT), ni ne désigne, à l'endroit de l'implantation de la 
construction, de périmètre particulier nécessitant une protection spéciale. Le secteur ne présente, 
par conséquent, aucune particularité à sauvegarder. Les recourants font tout au plus valoir que le 
projet s'éloignerait des bâtiments et chalets avoisinants. Il convient cependant de rappeler que le 
projet prévoit la création d'une habitation individuelle conforme aux prescriptions de la zone 
régissant la hauteur, l'IBUS et l'IOS, sans particularité spécifique, ce qui rend difficilement 
compréhensible en quoi il ne s'intégrerait pas dans le paysage environnant.

(photos supprimées)

En outre, comme le démontre les photographies ci-dessus produites par le constructeur, on ne peut 
que confirmer l'appréciation du Lieutenant de préfet selon laquelle le grief des recourants est dénué 
de pertinence. Il est en effet pour le moins difficile de confirmer que le quartier est caractérisé par 
une homogénéité des constructions. Il existe donc bien toutes sortes de bâtiments nouvellement 
construits ou rénovés, avec des styles différents, avec ou sans pilotis.

De plus, la commune et les services consultés ont émis un préavis favorable au projet, sans formuler, 
par ailleurs, la moindre critique quant à son intégration dans le contexte bâti existant. Les recourants 
expriment donc avant tout leur propre appréciation subjective de l'esthétique du projet. En ce qui 
concerne notamment leur critique selon laquelle les matériaux et teintes ne sont pas définis, rien 
n'indique que la commune n'ait pas approuvé, dans son préavis favorable, en toute connaissance 
de cause, l'unité et l'harmonie des teintes des façades et toitures prévues. En effet, il convient de 
rappeler que, dans le cadre de l'examen du projet, la commune a contrôlé le formulaire RCU en date 
du 22 mai 2023, apposant la mention "Conforme" aux points "Façades: matériaux, couleurs" et 
"Toitures: matériaux, couleurs".

Ainsi, compte tenu de la large marge d'appréciation dont disposent les autorités en la matière, la 
Cour ne discerne aucun motif justifiant son intervention, d'autant plus qu'une construction doit 
apparaître déraisonnable pour justifier l'interdiction d'utiliser les possibilités de construire 
aménagées par le RCU. 

9.

Les recourants se plaignent enfin de ce que la nouvelle construction va impacter négativement la 
vue depuis les propriétés voisines.

9.1. Les règles sur les distances aux limites peuvent être considérées comme des règles mixtes, 
tendant à protéger tant l'intérêt public que l'intérêt des voisins (cf. ATF 127 I 44 consid. 2d; 118 Ia 232 
consid. 1b), notamment par rapport aux émissions et, plus spécifiquement encore, à leur garantir un 
minimum de tranquillité, de vue ou d'ensoleillement. Au-delà des dispositions sur les distances aux 
limites, la hauteur et le volume, le droit public de la construction ne comporte pas de règle qui protège 
un droit des voisins au soleil et à la vue (cf. arrêt TC FR 602 2015 38 et 39 du 17 juillet 2015 
consid. 4).

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9.2. Ainsi, dans la mesure où le projet litigieux respecte les règles du droit public relatives à la 
hauteur, à la volumétrie et aux distances à la limite de parcelle et aux constructions voisines, les 
griefs des recourants concernant la vue sont sans pertinence.

10.

Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le recours (602 2024 85) est entièrement mal fondé 
et doit être rejeté. 

Au surplus, on ne discerne pas en quoi les réquisitions de preuve des recourants, à savoir la tenue 
d'une inspection des lieux ou la réalisation d'une expertise, seraient susceptibles de modifier les 
conclusions auxquelles la Cour est parvenue, ni en quoi elles apporteraient des éléments de fait 
nouveaux et décisifs pour l'issue du litige. Partant, par appréciation anticipée des preuves, il y a lieu 
de les rejeter formellement.

L'affaire étant jugée au fond, la requête d'effet suspensif (602 2024 86), devenue sans objet, est 
rayée du rôle.

11.

11.1. Les frais de la procédure doivent être mis solidairement à la charge des recourants qui 
succombent (art. 131 CPJA). Ils sont fixés à CHF 2'500.- conformément aux art. 1 et 2 du tarif 
fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et les indemnités en matière de 
juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Ils sont compensés par l'avance de frais de même 
montant versée par les recourants le 17 juin 2024.

11.2. Le constructeur intimé, qui a fait appel aux services d'un avocat, a droit à une indemnité de 
partie (art. 137 CPJA).

Conformément à l'art. 8 al. 1 Tarif JA, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance 
de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une 
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre 
de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la 
conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 Tarif JA). Pour les photocopies 
effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 Tarif JA).

La liste des frais présentée par l'intimé est conforme au Tarif JA. Celle-ci fait état de 22h05 de travail, 
ce qui ne paraît pas excessif, compte tenu du nombre important de griefs soulevés par les 
recourants. Sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-, le montant des honoraires s'élève ainsi à 
CHF 5'520.85. S'y ajoutent des débours pour un montant de CHF 172.-, correspondant aux frais de 
copies et d'envois, soit un total de CHF 5'692.85 hors TVA. Le supplément pour la TVA de 8.1% se 
monte à CHF 461.10. En conséquence, le montant de l'indemnité de partie à laquelle l'intimé peut 
prétendre s'élève à CHF 6'153.95. Conformément à l'art. 141 al. 1 CPJA, elle est mise solidairement 
à la charge des recourants et doit être versée directement au mandataire de l'intimé.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours (602 2024 85) est rejeté.

II. La requête d'octroi de l'effet suspensif (602 2024 86), devenue sans objet, est rayée du rôle.

III. Des frais de procédure, d'un montant de CHF 2'500.-, sont mis solidairement à la charge des 
recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant déjà versée.

IV. Un montant de CHF 6'153.95 (dont CHF 461.10 de TVA au taux de 8.1%) est alloué à l'intimé, 
à verser à Me Thomas Meyer. Il est mis solidairement à la charge des recourants.

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 19 mars 2025/jfr

Le Président Le Greffier-rapporteur