# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 9615b1d5-c731-50d8-8a6e-66b6508cea84
**Source:** Basel-Stadt (BS)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-10-24
**Language:** de
**Title:** Basel-Stadt Appellationsgericht 24.10.2016 VD.2015.153 (AG.2016.847)
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/BS_Omni/BS_APG_001_VD-2015-153_2016-10-24.html

## Full Text

Appellationsgericht

  
  des Kantons Basel-Stadt

  

  als Verwaltungsgericht

  Kammer

   

  

 

VD.2015.153

 

URTEIL

 

vom 24. Oktober 2016

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz), Dr.
Stephan Wullschleger, 

Dr. Marie-Louise Stamm, Dr. Andreas Traub, 

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller 

und Gerichtsschreiber Dr. Alexander
Zürcher

 

 

 

Beteiligte

 

Schweizer
Heimatschutz                                                             Rekurrent
1

Villa Patumbah,
Zollikerstrasse 128, 8008 Zürich

vertreten durch Heimatschutz
Basel, 

Hardstrasse 45,
4052 Basel

vertreten durch [...]

 

 

Heimatschutz Basel                                                                      Rekurrent
2

Hardstrasse 45,
4052 Basel

vertreten durch [...]

 

 

Freiwillige Basler
Denkmalpflege                                          Rekurrentin 3

Gerbergasse 48,
4001 Basel

vertreten durch [...]

 

 

gegen

 

Grosser Rat des Kantons
Basel-Stadt                                Rekursgegner

Marktplatz 9, Postfach, 4001
Basel

vertreten durch das Bau- und
Verkehrsdepartement

des Kantons Basel-Stadt,
Münsterplatz 11, 4001 Basel

 

 

Universitätsspital Basel                                                          Beigeladene
1

Rechtsdienst & Compliance, 

Klingelbergstrasse 23,
4051 Basel

vertreten durch [...]

 

 

Healthcare Infra AG                                                                  Beigeladene
2

c/o Universitätsspital Basel,
Hebelstrasse 32, 4056 Basel

vertreten durch [...]

 

 

 

Gegenstand

 

Rekurs gegen einen
Entscheid des Grossen Rates vom 20. Mai 2015

 

betreffend Ratschlag Campus Gesundheit
betreffend Festsetzung eines neuen Bebauungsplanes für das Areal des
Universitätsspitals, Geviert Petersgraben, Spitalstrasse, Schanzenstrasse,
Klingelbergstrasse und Hebelstrasse (Areal Universitätsspital) und Aufhebung
des Bebauungsplanes Nr. 107 vom 23. Oktober 1969

Sachverhalt

 

Nach
mehrjährigen Vorarbeiten mit einer Testplanung, einem Masterplan und einem
Projektwettbewerb erfolgte mit Publikation im Kantonsblatt Basel-Stadt vom
29. März 2014 die öffentliche Planauflage für die Aufhebung des
Bebauungsplans Nr. 107 vom 23. Oktober 1969 und die Festsetzung
eines Bebauungsplans im Bereich Petersgraben, Spitalstrasse, Schanzenstrasse,
Klingelbergstrasse und Hebelstrasse (Areal Universitätsspital). Hiergegen
erhoben der Heimatschutz Basel und der Schweizer Heimatschutz gemeinsam am
22. April 2014 Einsprache. Am 28. April 2014 erhob auch die
Freiwillige Basler Denkmalpflege Einsprache. Am 9. Juli 2014
unterbreitete der Regierungsrat dem Grossen Rat den Ratschlag Campus Gesundheit
betreffend Festsetzung eines neuen Bebauungsplans für das Areal des
Universitätsspitals unter Aufhebung des Bebauungsplans Nr. 107 vom
23. Oktober 1969. Darin beantragte der Regierungsrat die Abweisung
der Einsprachen, soweit darauf einzutreten sei. Am 20. Mai 2015
beschloss der Grosse Rat die Festsetzung des neuen Bebauungsplans mit einem
Perimeter A und einem Perimeter B unter Aufhebung des Bebauungsplans
Nr. 107. Die eingegangenen Einsprachen wies er ab.

 

Hiergegen haben
der Schweizer Heimatschutz (Rekurrent 1), der Heimatschutz Basel (Rekurrent 2)
und die Freiwillige Basler Denkmalpflege (Rekurrentin 3), am
24. Juli 2015 gemeinsam beim Appellationsgericht als
Verwaltungsgericht Rekurs mit den folgenden Rechtsbegehren erhoben:

"1.   Es sei festzustellen, dass die Einspracheentscheide
vom 20. Mai 2015 mangelhaft eröffnet worden sind, weshalb die Entscheide
neu in gehöriger Weise durch die Vorinstanz zu eröffnen seien.

2.    Es sei festzustellen, dass Rekurrentin 1
(recte: Rekurrent 1) einsprache- und rekursbefugt ist. Entsprechend sei
die Streitsache in Bezug auf Rekurrentin 1 (recte: Rekurrent 1) an
die Vorinstanz zur materiellen Beurteilung zurückzuweisen.

3.    Eventualiter seien die Einspracheentscheide des
Grossen Rates vom 20. Mai 2015 sowie der Grossratsbeschluss vom
20. Mai 2015 betreffend Festsetzung des Bebauungsplans 'Areal
Universitätsspital' aufzuheben.

4.    Subeventualiter sei die Sache an die Vorinstanz
zurückzuweisen.

5.    Unter o/e-Kostenfolge zu Lasten des Staates."

Ausserdem
haben die Rekurrenten folgende Verfahrensanträge gestellt:

"1.   Es sei dem Rekurs die aufschiebende
Wirkung zu erteilen.

2.    Es sei die Vorinstanz zu verpflichten, den
Rekurrenten umfassend Akteneinsicht in die Verfahrensakten zu gewähren und
insbesondere sämtliche Fachgutachten, Stellungnahmen und Protokolle der Kantonalen
Denkmalpflege betreffend Denkmalschutz und Ortsbildschutz im Zusammenhang mit
dem Bebauungsplan vollständig zu edieren.

3.1  Es sei den Rekurrenten Frist für die
Rekursbegründung nach Zustellung der Verfahrensakten und Edition
sämtlicher Fachgutachten oder Stellungnahmen der Kantonalen Denkmalpflege
gemäss vorstehender Ziffer 2 zu gewähren.

3.2  Eventualiter sei den Rekurrenten die Frist für
die Rekursbegründung so zu erstrecken, dass hinreichend Zeit für die
Akteneinsicht in die Verfahrensakten und sämtliche Fachgutachten,
Stellungnahmen und Protokolle der Kantonalen Denkmalpflege sowie Ausarbeitung
der Rekursbegründung besteht.

4.    Es sei den Rekurrenten nach Zustellung einer
allfälligen Vernehmlassung Gelegenheit zur Stellungnahme zu gewähren."

 

Mit
verfahrensleitender Verfügung vom 28. Juli 2015 hat der
Instruktionsrichter dem Rekurs die aufschiebende Wirkung erteilt. Mit Verfügung
vom 3. August 2015 ist den Rekurrenten die Frist zur Rekursbegründung
vorläufig abgenommen und dem Grossen Rat Frist zur Vernehmlassung zu den Verfahrensanträgen
der Rekurrenten gesetzt worden. Am 10. September 2015 hat das Bau-
und Verkehrsdepartement (BVD) in Vertretung des Grossen Rats seine
Stellungnahme zu den rekurrentischen Verfahrensanträgen mit insgesamt
31 Beilagen eingereicht, welche den Rekurrenten zur Einsicht vorgelegt
werden könnten. Seine Stellungnahme hat das BVD mit den Anträgen verbunden,
dass darauf zu verzichten, das Departement zur Edition weiterer Unterlagen zu
verpflichten, wie darauf, in Bezug auf die Verfahrensanträge einen mehrfachen
Schriftenwechsel durchzuführen. Ausserdem hat das BVD darum ersucht, das
Universitätsspital Basel als Bauherrschaft zum Rekurs beizuladen. Mit Verfügung
vom 14. September 2015 hat der Instruktionsrichter das
Universitätsspital Basel zum Verfahren beigeladen und den Rekurrenten unter
Zustellung der vom BVD eingereichten Unterlagen Frist zur Rekursbegründung
gesetzt. Mit Eingabe vom 27. Oktober 2015 hat [...] die
Mandatsübernahme für das Universitätsspital Basel (USB) angezeigt und
gleichzeitig um Beiladung der Healthcare Infra AG, einer
Tochtergesellschaft des Universitätsspitals, ersucht, welche Eigentümerin der
Parzellen sei, auf welchen das Bauprojekt realisiert werden solle. Mit
Verfügung vom 2. November 2015 hat der Instruktionsrichter auch die
Healthcare Infra AG zum Verfahren beigeladen. Am
13. November 2015 haben die Rekurrenten die Rekursbegründung
eingereicht, welche die gleichen Rechtsbegehren enthält wie die Rekursanmeldung.
Mit Rekursantwort vom 17. Dezember 2015 beantragt das BVD mit Bezug
auf den Rekurrenten 1 die Abweisung des Rekurses und mit Bezug auf die
Rekurrenten 2 und 3 die Abweisung des Rekurses, soweit darauf
einzutreten sei. In gleicher Weise beantragen die beiden Beigeladenen in ihrer
Stellungnahme vom 18. Dezember 2015 die Abweisung des Rekurses des
Rekurrenten 1 wie auch die Abweisung des Rekurses der Rekurrenten 2
und 3, soweit darauf einzutreten sei.

 

Am
24. Oktober 2016 hat das Verwaltungsgericht rund um das Geviert des
Bebauungsplans sowie auf dem Areal des Universitätsspitals Basel einen
Augenschein genommen und im BVD das Stadtmodell von Basel besichtigt. Die
Vertreter der Rekurrenten, des BVD und der Beigeladenen haben daran teilgenommen
und sich zu den tatsächlichen Verhältnissen vor Ort äussern können. In der
anschliessen Gerichtsverhandlung sind sie zum Vortrag gelangt. Des Weiteren
sind die Auskunftspersonen vor Ort und im Gerichtssaal befragt worden. Für ihre
Ausführungen wird auf das Protokoll verwiesen. Die Tatsachen und Standpunkte
der Beteiligten ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung
sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Angefochten
ist vorliegend ein Beschluss des Grossen Rats vom 20. Mai 2015, mit
welchem dieser für das Areal des Universitätsspitals einen neuen Bebauungsplan
festsetzte und die dagegen erhobenen Einsprachen abwies. Gegen Verfügungen und
Entscheide im Planfestsetzungsverfahren kann nach den allgemeinen Bestimmungen
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) Rekurs erhoben
werden, wobei der Rekurs an das Verwaltungsgericht auch gegen Beschlüsse des
Grossen Rat zulässig ist (§ 113 Abs. 1 und 2 des Bau- und
Planungsgesetzes [BPG; SG 730.100]. Nach den Vorschriften von
§ 16 VRPG ist der Rekurs binnen zehn Tagen nach der Zustellung der
Verfügung schriftlich beim Verwaltungsgericht anzumelden (Abs. 1) und
binnen 30 Tagen, vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet, schriftlich zu
begründen (Abs. 2). Bei Planfestsetzungsbeschlüssen des Grossen Rats, mit
welchen eine Einsprache abgewiesen wird, beginnt diese Frist, wenn gegen den
grossrätlichen Beschluss kein Referendum erhoben worden ist, mit der
individuellen Eröffnung des abweisenden Einspracheentscheids an die Einsprecher
nach der Publikation der Verfügung der Staatskanzlei im Kantonsblatt, dass der
Erlass in Rechtskraft erwachsen ist (vgl. § 37 des Gesetzes betreffend
Initiative und Referendum [IRG; SG 131.100]). Vorliegend erklärte die
Staatskanzlei den Grossratsbeschluss betreffend Festsetzung des Bebauungsplans
für das Areal des Universitätsspitals mit Publikation vom
11. Juli 2015 im Kantonsblatt für rechtskräftig, woraufhin sie den
Einspracheentscheid des Grossen Rats den Rekurrenten mit Post vom
16. Juli 2015 persönlich zukommen liess. Mit Eingabe vom
24. Juli 2015 meldeten die Rekurrenten ihren Rekurs innert gesetzlicher
Frist an. Die Begründung der Rekurse erfolgte ebenfalls fristgerecht. Auf die
Rekurse ist somit grundsätzlich einzutreten (vgl. aber nachfolgend E. 2).

 

1.2      Zuständig
zum Entscheid ist vorliegend die Kammer des Verwaltungsgerichts, nachdem der Präsident
der öffentlich-rechtlichen Abteilung mit Verfügung vom 15. August 2016
im Interesse der Rechtsfortbildung die Beurteilung der Rekurse durch die Kammer
angeordnet hatte, weil vorliegend grundsätzliche Fragen des denkmalrechtlichen
Umgebungsschutzes in der Kernstadt aufgeworfen werden (§ 91 Abs. 1
Ziff. 6 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG; SG 154.100]).

 

1.3      Die
Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich vorliegend nach der allgemeinen
Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach ist zu prüfen, ob die Vorinstanz den
Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- und Verfahrensvorschriften
verletzt oder das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet hat.
Gemäss § 113 Abs. 3 BPG prüfen die Rekursinstanzen auch die
Angemessenheit der angefochtenen Planungsmassnahme. Soweit es um Fragen des
Denkmalschutzes geht, gilt die freie Ermessenskontrolle auch aufgrund von
§ 28 des Gesetzes über den Denkmalschutz (DSchG; SG 497.100; in
ständiger Praxis etwa VGE VD.2010.277 vom 27. Dezember 2011
E. 1.2 mit Hinweisen).

 

1.4      Nach
der allgemeinen Vorschrift von § 13 Abs. 1 VRPG ist zum Rekurs
berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat oder wer durch
besondere Vorschriften zum Rekurs ermächtigt ist. Die Rekurslegitimation der
Rekurrenten 2 und 3 ist vorliegend unbestritten. Gemäss
§ 29 DSchG sind private Organisationen im Kanton, die sich statutengemäss
seit mindestens fünf Jahren der Denkmalpflege, der Archäologie oder ähnlichen
idealen Zielen widmen, rekursberechtigt. Der Regierungsrat hat die
rekursberechtigten Organisationen im Anhang der Verordnung betreffend die
Denkmalpflege (DSchV; SG 497.110) bezeichnet. Sowohl der Rekurrent 2
wie auch die Rekurrentin 3 sind in dieser Liste aufgenommen, so dass beide
die subjektive Rekursvoraussetzung erfüllen. Die Rekurrenten 2 und 3
sind daher zum Rekurs legitimiert, soweit sie die Verletzung von Denkmalschutzrecht
durch den Bebauungsplan rügen (vgl. VGE 718/2008 vom
26. Juni 2009 E. 1.2.1). Strittig ist hingegen die Frage, ob der
Rekurrent 1 zur Einsprache gegen den Bebauungsplan im Rahmen der
öffentlichen Planauflage legitimiert war. Im Ratschlag Campus Gesundheit des
Regierungsrats Nr. 14.0993.02 vom 9. Juli 2014, S. 35
(Beilage 23 zur Vernehmlassung des BVD zu den Verfahrensanträgen
[(nachfolgend Vernehmlassungsbeilage]) war dessen Einsprachebefugnis verneint
worden, welcher Beurteilung der Grosse Rat mit der Abweisung der Einsprachen in
seinem Bebauungsplanfestsetzungsbeschluss vom 20. Mai 2015 gefolgt
ist. Hat der Rekursgegner die Einsprachelegitimation des Rekurrenten 1 abgelehnt,
ist dieser insofern in seinen Interessen zweifellos berührt und daher zum
Rekurs dagegen an das Verwaltungsgericht legitimiert. Es ist daher nachfolgend
zu prüfen, ob die Einsprachebefugnis des Rekurrenten 1 im Planauflageverfahren
zu Recht verneint worden ist.

 

2.

2.1      Der
regierungsrätliche Ratschlag (S. 35 [Vernehmlassungsbeilage 23]) hat
zur Einsprachelegitimation des Rekurrenten 1 unter Verweis auf § 110
Abs. 2 BPG bzw. die bundesgerichtliche Rechtsprechung ausgeführt,
dass nicht ersichtlich sei, welche besondere Vorschrift den Rekurrenten 1
vorliegend zum Rekurs (recte: Einsprache) ermächtigen würde. Das Erheben einer
ideellen Verbandsbeschwerde komme demnach nicht in Betracht. Auch sei der
Rekurrent 1 vom geplanten Neubau nicht persönlich betroffen. Er habe
Mitglieder aus der ganzen Schweiz. Es sei augenscheinlich, dass nicht ein
grosser Teil davon vom Vorhaben in Basel betroffen sei und selbst Einsprache
erheben könnte. Der Rekurrent 1 erkennt demgegenüber seine Legitimation in
Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG;
SR 451) in Verbindung mit der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich
des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten
Organisationen (VBO; SR 814.076), in deren Anhang der Rekurrent 1
namentlich genannt wird (Rekursbegründung, Rz I.6 ff.).

 

2.2      Das
NHG räumt in Art. 12 Abs. 1 lit. b  in Verbindung mit
Abs. 2 gesamtschweizerischen Organisationen, die sich seit mindestens zehn
Jahren statutarisch festgelegt dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der
Denkmalpflege oder verwandten Zielen widmen, das Recht zur Verbandbeschwerde
ein. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts steht die
Verbandbeschwerde jedoch nur soweit offen, wie der angefochtene Entscheid in
Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und
Art. 2 NHG ergeht (statt vieler BGE 139 II 271
E. 3 S. 272 f. mit Hinweisen; BGer 1C_700/2013 vom
11. März 2014 E. 2.1 und 1C_179/2015 / 1C_180/2015 vom
11. Mai 2016 E. 2.1). Gemäss Art. 78 Abs. 1 BV
sind für den Natur- und Heimatschutz grundsätzlich die Kantone zuständig.
Bundeskompetenzen bestehen demgegenüber im Bereich des Biotop- und
Artenschutzes (Abs. 4) und zum Schutz von Mooren und Moorlandschaften von
besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung (Abs. 5).
Art. 78 Abs. 2 BV verpflichtet den Bund, bei der Erfüllung
seiner Aufgaben auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes Rücksicht zu
nehmen und Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und
Kunstdenkmäler zu schonen. Wenn es das öffentliche Interesse gebietet, ist er
zu ihrer ungeschmälerten Erhaltung verpflichtet.

 

Was unter der
Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV zu
verstehen ist, definiert Art. 2 Abs. 1 NHG in nicht
abschliessender Weise ("insbesondere"): die Planung, Errichtung und
Veränderung von Werken und Anlagen durch den Bund, seine Anstalten und
Betriebe, wie Bauten und Anlagen der Bundesverwaltung oder der Schweizerischen
Bundesbahnen, Nationalstrassen (lit. a), die Erteilung von Konzessionen
und Bewilligungen, wie zum Bau und Betrieb von Verkehrsanlagen und
Transportanstalten, Werken und Anlagen zur Beförderung von Energie,
Flüssigkeiten oder Gasen oder zur Übermittlung von Nachrichten sowie
Bewilligungen zur Vornahme von Rodungen (lit. b) sowie die Gewährung von
Beiträgen an Planungen, Werke und Anlagen wie Meliorationen, Sanierungen landwirtschaftlicher
Bauten, Gewässerkorrektionen, Anlagen des Gewässerschutzes und Verkehrsanlagen
(lit. c). Eine Bundesaufgabe in diesem Sinne liegt nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesgerichts auch dann vor, wenn eine kantonale Behörde in
Vollziehung von Bundesaufgaben verfügt (BGE 139 II 271
E. 9.2 S. 273 f. mit Aufzählung). Voraussetzung ist demnach,
dass die Verfügung eine Rechtsmaterie betrifft, die in den
Zuständigkeitsbereich des Bundes fällt, bundesrechtlich geregelt ist und einen
Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist. Das ist einerseits
der Fall, wenn die bundesrechtliche Regelung (zumindest auch) den Schutz von
Natur, Landschaft oder Heimat bezweckt. Andererseits ist eine Bundesaufgabe zu
bejahen, wenn der bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der Beeinträchtigung
schützenswerter Natur, Orts- und Landschaftsbilder in sich birgt und deshalb
die Rücksichtnahme auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes
sichergestellt werden muss (BGer 139 II 271 E. 9.3 f.
S. 274 f.; BGer 1C_700/2013 vom 11. März 2014
E. 2.2 und 1C_179/2015 / 1C_180/2015 vom 11. Mai 2016
E. 2.2).

 

2.3      Mit
dem neuen Bebauungsplan auf dem Areal des Universitätsspitals werden die
planungsrechtlichen Grundlagen für die Ersetzung des bestehenden
Klinikums 2 durch einen Neubau geschaffen (näher dazu Ratschlag, S. 4 ff.).
Im Perimeter A darf innerhalb der definierten Mantellinien im Baufeld
Petersgraben ein Gebäude für Spitalnutzungen mit einer maximalen Höhe von
23 m bzw. 60 m (Bettenturm) errichtet werden (Bebauungsplan,
Ziff. I.2.1).

 

2.3.1   Die
Rekurrenten halten dafür, dass es sich bei der Errichtung und beim Betrieb
eines Universitätsspitals um eine Bundesaufgabe handelt. Sie begründen dies zunächst
mit den Beiträgen des Bundes an die Hochschulen gemäss dem Hochschulförderungs-
und -koordinationgesetz, ohne die ein Universitätsspital-Standort und
insbesondere auch ein starker Ausbau eines bestehenden Standorts nicht
verwirklicht werden könne (Rekursbegründung, Rz I.7). Dieser Auffassung
kann nicht gefolgt werden.

 

Das
Gesundheitswesen ist ein Rechtsbereich, der weitgehend in die Zuständigkeit der
Kantone fällt (vgl. Poledna, in:
Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung. St. Galler
Kommentar, 3. Auflage, Art. 118 N 5; Dubler-Baretta, Gesundheitswesen in: Buser [Hrsg.], Neues
Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt,
S. 873 ff., 876). Dies gilt insbesondere auch für die
Gesundheitsversorgung. § 26 der Kantonsverfassung (KV; SG 111.100)
verpflichtet den Staat denn auch ausdrücklich, für eine allen zugängliche und
bedarfsgerechte medizinische Versorgung zu sorgen (Dubler-Baretta, a.a.O., S. 896). § 27 KV
auferlegt ihm entsprechend, öffentliche Spitäler zu betreiben. Grundlage für
die Spitalversorgung bildet heute das Gesetz über die öffentlichen Spitäler des
Kantons Basel-Stadt (ÖSpG; SG 331.100), das die Rechtsstellung, die
Organisation und die Aufgaben der öffentlichen Spitäler, namentlich auch des
Universitätsspitals, regelt (§ 1 Abs. 1 ÖSpG). Die Errichtung
und der Betrieb des Universitätsspitals ist somit fraglos eine Aufgabe, die in
den Zuständigkeitsbereich des Kantons und nicht des Bundes fällt. Das von den
Rekurrenten zitierte Bundesgesetz über die Förderung der Hochschulen und die
Koordination im schweizerischen Hochschulbereich (Hochschulförderungs- und
-koordinationsgesetz [HFKG; SR 414.20]) beschlägt das Bildungswesen und
nicht die Spitalplanung. Insbesondere weist das Hochschulförderungs- und
-koordinationsgesetz keinerlei Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz
auf, so dass sich aus diesem Gesetz keine Bundesaufgabe im Sinne von
Art. 2 Abs. 1 NHG ableiten lässt. Selbst wenn es nicht
ausgeschlossen erscheint, dass gestützt auf das HFKG für den Spitalneubau
Bundesgelder gesprochen werden könnten, würde das nicht ausreichen, im
vorliegenden Zusammenhang von der Erfüllung einer Bundesaufgabe nach Massgabe
von Art. 2 Abs. 1 lit. c NHG zu sprechen. Denn nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedarf es hierzu, dass die Inanspruchnahme
von Bundesmitteln tatsächlich erfolgt oder zumindest vorgesehen ist
(BGer 1C_700/2013 vom 11. März 2014 E. 2.5). Von einer
tatsächlichen oder möglichen Inanspruchnahme von Bundesbeiträgen aus dem
Bildungswesen ist – wenigstens bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt – jedoch keine
Rede (vgl. Ratschlag, S. 8 [Vernehmlassungsbeilage 23] und Bericht
der Bau- und Raumplanungskommission [BRK] zum Ratschlag Campus Gesundheit,
Ziff. 3.1 [Vernehmlassungsbeilage 28]).

 

2.3.2   Ebensowenig
kann entgegen den Vorbringen der Rekurrenten (Rekursbegründung, Rz I.8)
aus dem Bundesgesetz über die Transplantation von Organen, Geweben und Zellen
(Transplantationsgesetz; SR 810.21) beim vorliegenden Spitalneubau von der
Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 Abs. 1 NHG
gesprochen werden. Dieses Gesetz will den missbräuchlichen Umgang mit Organen,
Geweben oder Zellen bei der Anwendung der Transplantationsmedizin beim
Menschen, insbesondere den Handel mit Organen, verhindern und die
Menschenwürde, die Persönlichkeit und die Gesundheit schützen (Art. 1
Abs. 3 Transplantationsgesetz; Art. 119a Abs. 1 BV). Ein
Zusammenhang dieses Gesetzes mit dem Natur- und Heimatschutz ist jedoch in
keiner Weise erkennbar. Soweit Art. 28 Transplantationsgesetz dem
Bundesrat die Kompetenz zur Beschränkung der Anzahl der Transplantationszentren
einräumt, ist dies nur zum Zweck der Angebotsplanung im Bereich der
Spitzenmedizin geschehen, falls die Bestrebungen der Kantone zur Koordinierung
ihrer Angebote scheitern würden (dazu Botschaft zum Transplantationsgesetz,
BBl 2009 29, 157). Ein wie auch immer gearteter Bezug des
Transplantationsgesetzes zum Natur-, Landschafts- oder Heimatschutz fehlt
indessen gänzlich (vgl. BGE 139 II 271 E. 9.4 S. 275).

 

2.3.3   Der
Rekurrent 1 leitet gemäss dem Vortrag seines Rechtsvertreters in der Rekursverhandlung
seine Einsprachelegitimation auch aus der Bestimmung von Art. 53 des
Bundesgesetzes über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (BZG;
SR 520.1) ab. Nach dieser Bestimmung sorgen die Spitalträgerschaften für
die Erstellung, die Ausrüstung, den Unterhalt und die Erneuerung der
geschützten Spitäler. Es ist richtig, dass die Erstellung von Zivilschutzbauten
durch die Kantone nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Bundesaufgabe ist
(vgl. die Hinweise in BGE 139 II 271 E. 10.3 S. 276).
Weder aus dem regierungsrätlichen Ratschlag noch aus den (Mit-)Berichten der
vorberatenden Kommissionen ergibt sich indessen, dass mit dem beschlossenen
Bebauungsplan auch die planungsrechtlichen Grundlagen für die Erstellung eines
geschützten Spitals im Sinne von Art. 53 BZG geschaffen werden
sollen. Die bestehende geschützte Operationsstelle (GOPS) findet sich im
untersten Geschoss des öffentlichen Cityparkings, welches zwar im Planungsperimeter
liegt, in baulicher Hinsicht vom neuen Bebauungsplan jedoch nicht erfasst wird.
Ohnehin wird die bestehende GOPS, wie der Leiter Direktionsstab USB anlässlich
der Verhandlung ausgeführt hat (Verhandlungsprotokoll, S. 12), derzeit ausser
Betrieb genommen (s. dazu auch Basler Zeitung vom 24. August 2016,
S. 17). Von einem Neubau der GOPS im Zusammenhang mit der vorliegenden
Ersetzung des Klinikums 2 ist wie gesagt nicht auszugehen. Der
Rekurrent 1 kann somit auch hierauf gestützt keine Einsprachelegitimation
geltend machen.

 

2.3.4   Der
Rekurrent 1 leitet eine Einsprachelegitimations schliesslich aus dem
Entscheid Rüti des Bundesgerichts (BGE 135 II 209) ab. In diesem
Entscheid habe das Bundesgericht bestätigt, dass für die Kantone und Gemeinden
eine Pflicht zur Berücksichtigung von Bundesinventaren auch bei der Erfüllung
von kantonalen Aufgaben bestehe. Werde eine Verletzung von Art. 6
Abs. 1 NHG durch den Kanton gerügt, so bestehe gegen eine derartige
Verfügung der kantonalen Behörde ein Verbandsbeschwerderecht gemäss Art. 12
Abs. 1 lit. b NHG. Die Erfüllung einer Bundesaufgabe sei im
Falle des ISOS gleichzusetzen mit dem Vorliegen einer
bundesverwaltungsrechtlichen Grundlage, auf welche sich eine kantonale
Verfügung oder Nutzungsplanung stütze oder hätte stützen müssen. Bei raumrelevanten
Projekten, welche die nach Art. 5 NHG inventarisierten Landschaften
und Ortsbilder tangierten, treffe das immer dann zu, wenn diese Objekte bereits
von kantonalen Schutzbestimmungen erfasst worden seien und letztere wieder
aufgehoben oder abgeschwächt werden sollen. Die Beschwerdelegitimation des
Rekurrenten 1 sei also auch dann zu bejahen, wenn eine
Nichtberücksichtigung von Bundesinventaren bei der Erfüllung von kantonalen
Aufgaben gerügt werde (Plädoyernotizen, S. 3). Mit diesen Vorbringen
ziehen die Rekurrenten Schlüsse aus dem ins Feld geführten Entscheid Rüti, die
darin keine Grundlage finden.

 

Es ist zwar
richtig, dass das aufgrund von Art. 5 Abs. 1 NHG erstellte
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) auch bei der
Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben, insbesondere auch bei der
Nutzungsplanung, von Bedeutung ist (dazu BGE 135 II 209
E. 2.1 S. 212 f.). Die Aufnahme einer Baute in dieses Inventar
bedeutet indessen nicht, dass ihr Schutz oder der Schutz der zugehörigen
inventarisierten Baugruppe damit zur Bundesaufgabe würde. Die konkrete
Umsetzung des ISOS in der Form einer allgemein verbindlichen Regelung des
Ortsbild- und Denkmalschutzes bleibt dem kantonalen Recht überlassen.
(BGer 1C_700/2013 vom 11. März 2014 E. 2.3). Eine kantonale
Planungsmassnahme wie vorliegend der Bebauungsplan stützt sich ungeachtet der
Tatsache, dass durch den Bebauungsplan auch ins ISOS aufgenommene Bauten bzw.
Baugruppen tangiert sind, ausschliesslich auf kantonales Recht. Aus ihrer
Verzeichnung im Bundesinventar kann deshalb vorliegend nicht auf die Erfüllung
einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG geschlossen werden, so
dass sich daraus auch nicht eine Beschwerdelegitimation des Rekurrenten 1
ableiten lässt (BGer 1C_700/2013 vom 11. März 2014 E. 2.4
mit Hinweis und 1C_179/2015 / 1C_180/2015 vom 11. Mai 2016 E. 2.2).

 

2.4      Zusammenfassend
ist festzustellen, dass nur die Rekurrenten 2 und 3 zur Einsprache
gegen den Bebauungsplan berechtigt waren (E. 1.4). Demgegenüber fehlte dem
Rekurrenten 1 sowohl nach kantonalem Recht wie auch nach dem NHG die
Legitimierung zur Einsprache. Insoweit ist der Beschwerdegegner richtigerweise
nicht auf dessen Einsprache eingetreten. Damit ist der Rekurs des Rekurrenten 1
abzuweisen.

 

3.

Die Rekurrenten
erheben verschiedene Rügen in formeller Hinsicht.

 

3.1      Die
Rekurrenten rügen zunächst eine fehlerhafte Eröffnung der Einspracheentscheide.
Ihnen sei ein Bündel von Dokumenten zugestellt worden. Diesem Bündel sei ein Begleitschreiben
beigelegt worden, in welchem auf die Rechtsmittelbelehrung im
Grossratsbeschluss hingewiesen worden sei. In seiner Stellungnahme zu den
rekurrentischen Verfahrensanträgen habe das BVD ausgeführt, dass auf das
Ausarbeiten separater Einspracheentscheide praxisgemäss verzichtet worden sei.
Diese Praxis verletze die Vorgaben an eine ordnungsgemässe Eröffnung einer
Verfügung respektive eines Einspracheentscheids. Aus einem Bündel von
150 Seiten müssten sie sich den Einsprachentscheid zusammensetzen. Die
Begründung sei im Ratschlag des Regierungsrats enthalten, die Entscheidformel
und die Rechtsmittelbelehrung im Grossratsbeschluss. Die dortige
Rechtsmittelbelehrung sei zudem fehlerhaft. Da aus der mangelhaften Eröffnung
ihnen kein Nachteil erwachsen dürfte, seien die Entscheide in gehöriger Weise
neu durch die Vorinstanz zu eröffnen (Rekursbegründung, Rz II.16).

 

Entgegen diesen
Vorbringen ist von einer korrekten Eröffnung der Einspracheentscheide
auszugehen. Es ist zwar richtig, dass die Frist zur Erhebung des Rekurses an
das Verwaltungsgericht nicht wie im Grossratsbeschluss angegeben mit dem
unbenützten Ablauf der Referendumsfrist (bzw. im Falle eines Referendums nach
Annahme in der Volksabstimmung) abläuft, sondern erst mit der individuellen Eröffnung
des Einspracheentscheids an die Einsprechenden nach der im Kantonsblatt zu
veröffentlichenden Erklärung der Staatskanzlei, dass der Grossratsbeschluss
rechtskräftig sei (oben E. 1.1). Es ist aber nicht ersichtlich, inwiefern
die Rekurrenten durch die unrichtige Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen
Entscheid einen Rechtsnachteil erlitten haben sollen, zumal auf ihre Rekurse wie
vorstehend ausgeführt (E. 1.1) als fristgerecht angemeldet und begründet
eingetreten wird.

 

Dass sich die
Erwägungen zu den Einsprachen der beiden Rekurrenten nicht aus dem Grossratsbeschluss
selber, sondern lediglich aus dem Ratschlag des Regierungsrats
(Vernehmlassungsbeilage 23) und dem Bericht der grossrätlichen Bau- und
Raumplanungskommission (Vernehmlassungsbeilage 28) mitsamt dem Mitbericht
der Gesundheits- und Sozialkommission (GSK; Vernehmlassungsbeilage 29) ergeben,
ist nicht zu beanstanden (so ausdrücklich auch schon VGE VD.2014.43 vom
2. Februar 2015 E. 2 und VD.2014.57 vom 2. Februar 2015
vom 2. Feb­ruar 2015 E. 2). Mit ihren Vorbringen rügen die
Rekurrenten implizit eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Der Anspruch auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verlangt, dass die Behörde die
Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen hört, prüft
und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Verpflichtung der
Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es aber nicht erforderlich,
dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und
jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich abhandelt. Vielmehr kann sie sich auf
die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so
abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids
Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz
weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen
genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich
ihr Entscheid stützt (BGer 1C_893/2013 vom 1. Oktober 2014
E. 4; BGE138 I 232 E. 5.1 S. 237, 137 II 266
E. 3.2 S. 270 und 136 I 229 E 5.2 S. 236, je mit
Hinweisen; aus der Literatur etwa Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016,
Rz 1070 ff.). Die Überlegungen, welche zum angefochtenen Beschluss
geführt haben, werden im Ratschlag des Regierungsrats in überschaubarer,
eingehender und verständlicher Weise dargelegt. Im Ratschlag finden sich über
sechs Seiten hinweg detaillierte Ausführungen zur Einsprachelegitimation der
Rekurrenten (S. 35 f.) und zu ihren einzelnen Einwendungen,
namentlich zu denkmalpflegerischen Aspekten im Zusammenhang mit der
Predigerkirche und dem Markgräflerhof (S. 38 f.), zu Hochhäusern
innerhalb der Stadtmauern um 1400 (S. 39 f.), zur Interessenabwägung
zwischen Spitalnutzung und Denkmalschutz (S. 37), zum Helikopterlandeplatz
(S. 39) und zum zweitrangierten Wettbewerbsprojekt (S. 40). Auch die
BRK hat sich eingehend mit den Vorbringen der Rekurrenten in ihren beiden
Einsprachen befasst, als sie deren Vertretern anlässlich einer Anhörung am
3. Dezember 2014 Gelegenheit bot, ihre Vorbringen noch persönlich zu
begründen. Gestützt hierauf nahm die BRK eine Beurteilung denkmalschützerischer
Aspekte und eine Interessenabwägung zwischen den verschiedenen tangierten
öffentlichen Interessen (Gesundheitsversorgung, städtbauliche Fragen,
Denkmalschutz) vor, die ihren Niederschlag einlässlich im Kommissionsbericht
gefunden haben (Ziff. 3.6.2 und 3.7 [Vernehmlassungsbeilage 28).
Der Entscheid des Grossen Rats stützt sich entsprechend sowohl auf die
Ausführungen im Ratschlag wie auch auf diejenigen im Kommissionsbericht. Soweit
der Grosse Rat dem Antrag des Regierungsrats bzw. der vorberatenden Kommission
gefolgt ist, hat er sich auch deren Überlegungen zu eigen gemacht (VGE VD.2014.43
vom 2. Februar 2015 E. 2.2 und VD.2014.57 vom
2. Februar 2015 E. 2.2). Sowohl der Ratschlag wie auch der
Kommissionsbericht wurden den Rekurrenten unbestrittenermassen mit der
individuellen Eröffnung des grossrätlichen Bebauungsplanbeschlusses nach
unbenutztem Ablauf der Referendumsfrist zugestellt (vgl. Beilagen 4
und 5 zur Rekursanmeldung). Es war ihnen somit ohne Weiteres möglich, die
Begründung des angefochtenen Entscheid zu erfassen und sich mit dem
vorliegenden Rekurs dagegen zu wehren. Von einer mangelhaften Eröffnung des
Bebauungsplanbschlusses beziehungsweise einer Verletzung des rechtlichen Gehörs
kann unter diesen Umständen keine Rede sein.

 

3.2      Die
Rekurrenten monieren sodann, dass der Sachverhalt ungenügend ermittelt worden
sei, weil keine Bauprofile gestellt und kein Gutachten bei der Eidgenössischen
Kommission für Denkmalpflege (EKD) eingeholt worden seien (Rekursbegründung, Rz II.19
und 25). Entsprechende Beweisanträge seien von ihnen im Rahmen einer
Anhörung vor der BRK gestellt worden. In der Folge sei jedoch ohne Begründung auf
die Abnahme der beantragten Beweise verzichtet worden, was ihren Anspruch auf
rechtliches Gehör verletze (Rekursanmeldung, Rz 6.2; Rekursbegründung,
Rz II.35 und 37).

 

3.2.1   Zunächst
stellt sich die Frage, ob die Rekurrenten ihre beiden Beweisanträge rechtzeitig
gestellt haben. Wie das BVD richtig bemerkt hat (Vernehmlassung, Rz 33 und
Rekursantwort, Rz 23), finden sich weder in der Einsprache des
Rekurrenten 2 vom 22. April 2014 (Vernehmlassungsbeilage 20)
noch in derjenigen der Rekurrentin 3 vom 28. April 2014
(Vernehmlassungsbeilage 21) entsprechende Vorbringen. Erst anlässlich der
Anhörung der Rekurrenten im Rahmen der Sitzung der BRK vom
3. Dezember 2014 verlangte der Vertreter der Rekurrentin 3 das Stellen
von Bauprofilen und ein Gutachten der EDK zur Klärung der geplanten Bebauung
auf die Baudenkmäler. Zwischen den Parteien ist strittig, ob es sich bei dieser
Anhörung um eine förmliche Einspracheverhandlung gehandelt hat, in welcher die
Rekurrenten prozessual noch rechtzeitig Beweisanträge gestellt haben, oder ob
es sich bei diesen Vorbringen nicht eher um Wünsche innerhalb des politischen
Meinungsbildungsprozesses gehandelt hat (Vernehmlassung, Rz 34 f.;
Rekursbegründung, Rz II.13 f.; Rekursantwort, Rz 22 ff.). Sollten
die erste Frage negativ bzw. die zweite positiv beantwortet werden, wären die
Vorbringen der Rekurrenten heute als verspätet zu erachten und könnten im
verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren nicht mehr berücksichtigt werden
(§ 110 Abs. 3 in Verbindung mit § 113 Abs. 4 BPG;
VGE VD.2013.223 vom 19. September 2014 E. 2.2 a.E.).
Die Fragen können indessen offen bleiben, wie sich aus den nachfolgenden
Erwägungen ergibt.

 

3.2.2   Wie
sich mit Bezug auf die Bauprofile sowohl aus dem seitens der Rekurrenten als
Plädoyer bezeichneten Papier der Rekurrentin 3 mit der Überschrift
"Anhörung zum Ratschlag Nr. 14.0993.02 Campus Gesundheit vom
3. Dezember 2014" ("Wir verlangen [a] das Stellen von
Bauprofilen, … zur Klärung des Einflusses der geplanten Bebauung auf die
Denkmäler. Nur so ist eine weitere fundierte [politische] Diskussion bzw.
Güterabwägung möglich." [Ziff. 6 der Notiz,
Rekursbegründungsbeilage 4]) wie auch aus dem Protokoll zur
36. BRK-Sitzung vom 3. Dezember 2014 ("Die Freiwillige Basler
Denkmalpflege wünscht sich, dass vor Ort Bauprofile angebracht werden … Nur so
scheint eine fundierte politische Diskussion möglich." [S. 11 des
Protokolls, Vernehmlassungsbeilage 26] hervorgeht, handelte es sich bei
dem Vorbringen der Rekurrentin 3, Bauprofile zu stellen, um eine
Forderung, mit welcher es den Mitgliedern des Grossen Rats ermöglicht werden
sollte, sich ihre Meinung auch mit Hilfe von Bauprofilen zu bilden. Die
Rekurrenten machten damit aber nicht geltend, dass es ihnen selbst aufgrund der
fehlenden Bauprofile verunmöglicht gewesen wäre, die Auswirkungen des
Bauvorhabens auf die Denkmäler zu beurteilen und entsprechend ihre Einsprachen
zu verfassen. Hat der Grosse Rat unter diesen Umständen davon abgesehen,
Bauprofile stellen zu lassen, sondern sich bei der Beurteilung der Vorlage mit
den vorhandenen Plänen und Visualisierungen begnügt, so ist dies nicht zu beanstanden.
Es liegt im eigenen Ermessen des Grossen Rats und seiner entsprechenden
Kommissionen, darüber zu entscheiden, ob aufgrund der vorliegenden Unterlagen
und Dokumente über den Antrag des Regierungsrats befunden werden kann. Im
Vorfeld des heutigen Augenscheins wurden einerseits auf dem Dach an der Ostecke
des bestehenden Sockelbaus ein Bauprofil gestellt, mit welchem die Mantellinien
des Neubaus an dieser Stelle angezeigt wurden. Andererseits wurden an der
Nordostfassade wie auch an der Südecke des bestehenden Bettenturms rote
Markierungen angebracht, mittels welcher die Höhe des künftigen Sockelbaus
gekennzeichnet wurde. Die Parteien wie auch das Gericht konnten am heutigen
Augenschein somit einen direkten Eindruck vom Ausmass wenigstens des neuen
Sockelbaus und seiner Beziehung zu den benachbarten Denkmälern, namentlich der
Predigerkirche und dem Markgräflerhof, gewinnen. Insofern ist den Forderungen
der Rekurrenten inzwischen Folge geleistet worden.

 

3.2.3   Entgegen
den rekurrentischen Vorbringen bestand auch keine Notwendigkeit zur Einholung eines
Gutachtens der EDK. Da der Erlass eines Bebauungsplans im Rahmen der kantonalen
Nutzungsplanung keine Bundesaufgabe darstellt, entfällt nach ständiger
bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine obligatorische Begutachtung durch die
EDK nach Art. 7 NHG (BGE 139 II 209 E. 3
S. 217; BGer 1C_398/2015 vom 9. August 2016 E. 3.2).
Zwar kann nach Art. 25 Abs. 1 lit. e der Verordnung über den
Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) die EDK besondere Gutachten gemäss
Art. 17a NHG erstatten, sofern ein Vorhaben, das keine Bundesaufgabe
nach Art. 2 NHG darstellt, ein ISOS-Objekt beeinträchtigten könnte.
Hierzu bedarf es nach Art. 17a NHG indessen der Zustimmung des
Kantons, die jedoch in casu unbestreitbar nicht vorliegt. Die Zustimmung des
Kantons zu einer freiwilligen Begutachtung durch die EDK kann aber nicht durch
das Verwaltungsgericht angeordnet werden (vgl. BGer 1C_426/2009 vom
17. März 2010 E. 2 und 1C_398/2015 vom 9. August 2015
E. 3.2).

 

Zwar lassen sich
weder dem Ratschlag des Regierungsrat noch dem Bericht der vorberatenden BRK
Ausführungen zu einer allfälligen Begutachtung des Spitalneubaus durch die EDK entnehmen.
Die BRK hat sich indessen an ihrer Sitzung vom 3. Dezember 2014,
anlässlich welcher Vertreter der Rekurrenten ihre Anliegen persönlich vortragen
konnten, mit dieser Frage befasst. Die Einholung eines Gutachtens hat sie
jedoch nicht als sinnvoll erachtet (vgl. Protokoll der 36. BRK-Sitzung vom
3. Dezember 2014, S. 11 f., 14 und 18 f.; ferner auch
Protokoll der 34. BRK-Sitzung vom 5. November 2014, S. 9
[Vernehmlassungsbeilagen 26]). Aber selbst wenn man von einem form- und
fristgerechten Antrag der Rekurrenten auf Einholung eines Gutachtens bei der
EDK ausginge und mangels Ausführungen hierzu auch im Grossratsbeschluss eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs bejahen würde, wäre die Sache nicht an den
Rekursgegner zum neuen Entscheid zurückzuweisen. Denn dies käme einem formalen
Leerlauf gleich, nachdem im Ratschlag wie oben im Zusammenhang mit der
Einsprachelegitimation des Rekurrenten 1 ausgeführt (E. 2.1) das
Vorliegen einer Bundesaufgabe verneint worden war, was nach dem vorstehend
Gesagten mutatis mutandis auch zur Verneinung einer obligatorischen
Begutachtung durch die EDK führen muss.

 

4.

4.1      Die
Rekurrenten beklagen eine Verletzung des Denkmalschutzgesetzes. Sie bemängeln
die gravierende Beeinträchtigung des Umgebungsschutzes mehrerer ein­getragener Baudenkmäler,
namentlich der Predigerkirche wie auch des Markgräflerhofs durch den neuen
Sockelbau von 23 Metern Höhe und das Bettenhochhaus von 60 Metern
Höhe des Projektes ARCADIA (Rekursbegründung, Rz II.17 ff.). Die Predigerkirche
am Totentanz 19 ist als besonders erhaltenswürdige Sakralbaute im
Denkmalverzeichnis aufgenommen (§ 14 DSchG in Verbindung mit
Denkmalverzeichnis [SG 497.300]). Sie entstand als Teil einer längst nicht
mehr bestehenden Klosteranlage des Dominikanerordens zwischen 1233
und 1237. Ebenfalls benachbart zum Bauvorhaben liegt als Profanbaute der
Markgräflerhof, der als erster Barockpalais der Schweiz 1698 an der heutigen
Hebelstrasse 2/4 errichtet wurde. An der gleichen Strasse und ebenso
innerhalb des Bebauungsplanperimeters liegt der als barocker Landsitz 1752
erstellte Holbeinerhof (Hebelstrasse 32). Als letztes Denkmal steht auf
dem Spitalareal das als Zeuge der Moderne 2009 ins Verzeichnis aufgenommene
Klinikum 1 (Spitalstrasse 21). Unbestritten ist seitens der
Rekurrenten, dass durch den Neubau nicht in die historische Bausubstanz der
genannten Denkmäler eingegriffen wird und auch deren Massstäblichkeit gewahrt bleibt
(Rekursbegründung, Rz II.18.2). Gerügt wird indessen eine Verletzung ihres
Umgebungsschutzes durch den geplanten Neubau.

 

4.2      Gemäss
§ 19 Abs. 1 DSchG dürfen eingetragene Denkmäler nicht durch
bauliche Veränderungen in ihrer Umgebung beeinträchtigt werden. Als Umgebung
gilt dabei der nähere Sichtbereich des Denkmals. Nach der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts hat die Auslegung des Begriffs des Beeinträchtigens nach
objektiven, allgemein gültigen Kriterien zu erfolgen. Das subjektive Empfinden
Einzelner muss demnach ohne Berücksichtigung bleiben. Nicht massgeblich ist
daher, wenn ein besonders sensibler Betrachter am Projekt Anstoss nimmt. Nicht
jede noch so geringfügige Beeinträchtigung, die schon allein durch die
ungewohnte Veränderung eines vertrauten Umgebungsbildes entstehen kann, vermag
die Abweisung eines Bauvorhabens zu rechtfertigen. Auf der anderen Seite reicht
eine Beeinträchtigung als solche. Eine eigentliche Verunstaltung des Denkmals ist
nicht notwendig. Damit kommt zum Ausdruck, dass der Gesetzgeber das öffentliche
Interesse an der ungestörten Wirkung der Denkmäler bzw. der historisch oder
künstlerisch wertvollen Bausubstanz hoch einstuft (VGE 739/2004 vom
21. Dezember 2005 E. 4.1 betr. Museum der Kulturen, 718/2008 vom
26. Juni 2009 E. 3.3 betr. Lautengartenstrasse/Berri-Haus). Bei
der Prüfung, inwiefern ein eingetragenes Denkmal durch ein Bauvorhaben
beeinträchtigt wird, ist auch der jetzige Zustand zu berücksichtigen
(VGE 739/2004 vom 21. Dezember 2005 E. 4.4.2). Je stärker
bestehend das Spannungsverhältnis zwischen dem Denkmal und seiner Umgebung ist,
desto weniger kann von einer Beeinträchtigung des Denkmals im Sinne von
§ 19 Abs. 1 DSchG durch ein Bauprojekt gesprochen werden (vgl.
VGE vom 21. Juni 1995 E. 5.a betr. Eintragung Wolfgottesacker in
Denkmalverzeichnis, in: BJM 1997 S. 152 ff., 161; VGE 718/2008
vom 26. Juni 2009 E. 3.3). Tangiert ein Bauvorhaben gleich
mehrere Denkmäler ist eine Gesamtschau vorzunehmen. Demzufolge können
Beeinträchtigungen im Bereich eines Denkmals mit Aufwertungen im Bereich eines
anderen Denkmals verglichen und gegebenenfalls aufgewogen werden
(VGE 739/2004 vom 21. Dezember 2005 E. 4.5). Soweit eine
Beeinträchtigung eines oder mehrerer Denkmäler zu bejahen ist, ist zum
Entscheid darüber, ob das Baugesuch bzw. die mit dem Bebauungsplan vorgesehene
Bebauung der planbetroffenen Parzellen zulässig ist, eine Interessenabwägung
zwischen den sich in concreto entgegenstehenden öffentlichen Interessen
vorzunehmen (VGE 713/2000 vom 19. Oktober 2001 E. 3
und 4 betr. Rheinuferweg bei der Pfalz; ferner VD.2015.224 vom
7. September 2016 E. 3.4 und VD.2010.120 vom
21. Juni 2012 E. 3.7.3.2). Vorliegend stehen sich einerseits das
öffentliche Interesse an einem wirksamen Umgebungsschutz der betroffenen Denkmäler,
andererseits die öffentlichen Interessen an der Ersetzung des Klinikums 2 am
bestehenden Standort und an der Nutzung des Spitalgartens als öffentlich
zugängliche Grünanlage gegenüber.

 

4.3

4.3.1   Beim
Markgräflerhof stellt sich die Frage nach einer Beeinträchtigung des Denkmals
nur hinsichtlich seiner rückwärtigen Seite. Der Palais entfaltet seine Wirkung
zwar vornehmlich an seiner Vorderseite. Aufgrund der Höhe des Baus und der
vergleichsweisen Schmalheit der Hebelstrasse verschwinden der neue Sockelbau
wie auch der neue Bettenturm für den hier stehenden Betrachter jedoch komplett hinter
dem Dachfirst. Mangels Sichtverbindung zwischen Denkmal und Bauvorhaben wird
der Marktgräflerhof deshalb, was die Frontseite angeht, in keiner Weise
beeinträchtigt. Desgleichen entfällt auch hinsichtlich der gartenseitigen
Fassade eine Beeinträchtigung, steht ihr Betrachter im Garten doch mit dem
Rücken zum Neubau. Ausserdem erfährt der Gartenraum gegenüber dem heutigen Zustand
eine deutliche Vergrösserung, werden mit dem Neubau doch die hässliche
Fussgängerrampe zum Bettenturm und die Ausfahrt der unterirdischen Anlieferung
ersatzlos entfernt (vgl. Ratschlag, S. 20, wonach im 2. Untergeschoss
des City-Parking für die Anlieferung eine Wendeschlaufe geschaffen wird, um auf
die Ausfahrt am Petersgraben verzichten zu können
[Vernehmlassungsbeilage 23]). Dadurch öffnet sich der Blick vom Petersgraben
in den Spitalgarten hinein. Der neue Sockelbau ist mit seiner Höhe von
23 Metern zwar höher als der gegenwärtige. Zu beachten ist aber, dass die
heutige Situation massgeblich durch den auf der Höhe des Hauptgebäudes
stehenden Bettenturm mit seiner Höhe von rund 35 Metern dominiert wird.
Der neue Bettenturm wird Richtung Nordwesten ins Arealinnere hinein und damit
auf die Höhe des westlichen Seitenflügels gerückt, so dass die bestehende
Situation visuell fraglos entlastet wird. Entscheidend ist dabei, dass die
Fassade des neuen Sockelbaus im Verhältnis zur Fassadenflucht des
Markgräflerhofs rechts wegflieht, so dass der – an dieser Stelle ohnehin nur
spitzwinklinge – Blick vom Standort Eingang Garten/Petersgraben aus auf die
rückwärtige Fassade des Marktgräflerhofs letztlich ungestört ist. Der
Umgebungsschutz ist für diese Ansicht, wie der Rekursgegner richtig anmerkt
(Rekursantwort, Rz 60), demzufolge unproblematisch. Dank der klaren Aufwertung
des Hofgartens ist somit gegenüber dem status quo insgesamt von einer
Verbesserung des Umgebungsschutzes für den Marktgräflerhof zu sprechen.

 

4.3.2   Der
Umgebungsschutz der Predigerkirche ist aus der Sicht verschiedener Perspektiven
zu beurteilen (dazu auch die verschiedenen Visualsierungen, welche als Anhänge
ins Recht gelegt wurden zum Ratschlag des Regierungsrat
[Vernehmlassungsbeilage 23], zum Bericht der BRK [Vernehmlassungsbeilage 28]
und zu den Plädoyernotizen der Vertreterin des BVD):

 

Aus der
Distanzsicht von Süden her (Standort Petersgraben Höhe Eingang Spitalgarten)
ist von der Peterskirche heute praktisch nur der Chorabschluss zu sehen. Aufgrund
der Rückversetzung und Ausgestaltung der Fassadenflucht des Neubaus mit einem
Rücksprung wird inskünftig ein grösserer Teil des Chores zu erkennen sein.
Infolge der grösseren Höhe des neuen Sockelbaus wird jedoch ein grösserer Teil
des Kirchturms, welcher etwa in der Mitte des Kirchenschiffs steht, hinter dem
Neubau verschwinden. In der Distanzansicht wiegen sich Gewinn und Verlust daher
in etwa auf.

 

Der südliche
Nahbereich der Kirche wird grössere Änderungen erfahren. Namentlich wird die
Fassade parallel zur Kirche um etwa 2,5 Meter zurückversetzt. Bei der
Notfallaufnahme werden einerseits der bis zur Kirchenmauer anschliessende Anbau
und andererseits die Rampe für die Zu- und Wegfahrt entfernt. Dadurch entsteht
ein durchgehender Freiraum zwischen Kirche und Spitalbau ohne Niveauunterschied
zum Kirchgarten. Der Kirche wird künftig jedoch ein wesentlich höherer
Sockelbau (23 Meter hoch) gegenüberstehen, welcher sie kleiner erscheinen
lassen wird. Immerhin hat der Sockelbau, nachdem bei der Überarbeitung des
Gewinnerprojekts auf dessen Auskragung bis zur Ecke Peterskirche verzichtet
worden ist, an Wuchtigkeit verloren (vgl. dazu die frühere, in der
Stellungnahme der Kantonalen Denkmalpflege wiedergegebene Kritik am
Siegerprojekt [Rekursantwortbeilage 22]). Zu beachten ist, dass auch der
bestehende Bettenturm, welcher sich mit seinen 40 Metern Höhe etwas weiter
hinten über dem alten Sockelbau erhebt, bedrohlich nahe an der Predigerkirche
steht. Der neue Bettenturm wird dagegen in der Nahsicht bei der Zufahrt Notfallaufnahme
wenn überhaupt, nur noch marginal hinter dem höheren Sockelbau in Erscheinung
treten. Insgesamt darf deshalb erwartet werden, dass der Neubau mit seiner
vergleichsweise feinen Fassadengliederung trotz grösserer Höhe zu einer
Beruhigung der Situation an der Südseite der Kirche und damit zu einer
Aufwertung des Denkmals beiträgt.

 

Den geeignesten
Anblick für eine gesamthafte Perspektive bietet der Standort an der Ecke Blumenrain/St.
Johanns-Rheinweg bzw. am Totentanz 1. Beim Blick Richtung Petersgraben
hinauf fällt das Auge des Betrachters zwar auch auf den Sockelbau. Bereits
heute fällt der Sockelbau in dieser Perspektive aber vergleichsweise
zurückhaltend auf. Da die Fassadenflucht des neuen Klinikums 2 im
Vergleich zum bestehenden Bau zurückversetzt wird, wird der neue Sockelbau von
diesem Standort aus nur noch im entfernteren Teil in Erscheinung treten,
während der nähere Teil hinter dem Chor verborgen bleibt. Da die Höhe des neuen
Sockelbaus, wie anlässlich des heutigen Augenscheins nochmals bestätigt worden
ist, den Dachfirst der Predigerkirche nicht überschreiten wird, wird die
Oberkante des Neubaus perspektivisch für den Betrachter von diesen Standorten
aus unterhalb der Dachtraufe liegen. Insofern wahrt auch der neue Sockelbau die
Massstäblichkeit der Kirche. Ebenso wenig soll nach den Visualisierungen des
Rekursgegners auch der neue Bettenturm aufgrund seiner Rückversetzung ins
Arealinnere die Kirche von diesem Standort aus überragen.

 

Bewegt man sich
am Totentanz rheinabwärts, treten, wie schon heute, auf der Höhe etwa der Liegenschaft
Nr. 9 sowohl der Sockelneubau wie auch der neue Bettenturm erstmals
dominanter hinter bzw. neben der Predigerkirche in Erscheinung. Am stärksten
werden die Neubauten in etwa auf der Höhe der Liegenschaft Nr. 14
hervorstechen, wobei bereits heute von diesem Standort aus das Auge des Betrachters
auf den Bettenturm des Klinikums 2 fällt, während der neue Bettenturm
infolge seiner Rückversetzung ins Arealinnere sich von hier aus deutlicher von
der Kirche absetzen wird. Zu bemerken gilt ausserdem, dass ein vollständiger
Blick auf die Predigerkirche vom Totentanz her nur in der Winterzeit möglich
ist, wenn die Bäume auf dem Platz dazwischen kein Laub tragen. In den anderen
Jahreszeiten wird der Blick auf das Denkmal zumindest partiell durch das
Blattwerk verdeckt. Der Spitalbau selber bleibt dann komplett hinter den Bäumen
verborgen. Lediglich auf der Höhe der Liegenschaften Totentanz 15/16, wo
keine Bäume mehr stehen, wird der Blick wie heute wieder auf den Sockelbau
fallen. Der neue Bettenturm wird von dieser Perspektive aus aber deutlich abgesetzt
von der Predigerkirche erscheinen.

 

Bei der
Betrachtung der Predigerkirche von der Spitalstrasse her fällt der Blick auf
die Westfassade mit dem Kirchenportal. Der neue Sockelbau wird für den
Betrachter, der etwa auf der Höhe der Liegenschaft Schanzenstrasse 4
steht, nachteiliger in Sichtbeziehung zum Denkmal treten, da er höher ist als
der bestehende Bau. Die Rückversetzung des Neubaus und seine verfeinerte
Fassadengliederung werden diese Wirkung zweifelsohne mildern. Und durch die Tieferlegung
der Zufahrt zur Notaufnahme wird der Raum zwischen Predigerkirche und Spital
klarer geordnet, wodurch das Denkmal ein eigenständigeres Erscheinungsbild
gewinnen wird. Die Massstäblichkeit der Kirche bleibt insofern gewahrt, als
auch aus dieser Perspektive der Neubau den Kirchendachfirst nicht überragen
wird. Steht der Betrachter jedoch auf der gegenüberliegenden Trottoir vor dem
(derzeit noch in Bau befindlichen) Operationstrakt Ost, wird die Sicht auf das
Denkmal dank des neu geschaffenen Freiraums zum Sockelbau praktisch nicht mehr beeinträchtigt.

 

4.3.3   Im
Bebauungsplanperimeter B steht der Holsteinerhof. Dessen Sichtbereich wird
durch den Neubau nicht tangiert, da aufgrund des dazwischen stehenden Zen­trums
für Lehre und Forschung keine Sichtbeziehung zwischen den beiden Gebäu­den besteht.
Eine Verletzung des Umgebungsschutzes entfällt somit (VGE 739/2004 vom
21. Dezember 2005 E. 4.3). Dass der Umgebungsschutz des
ebenfalls als Denkmal eingetragenen Klinikums 1 durch das neue
Klinikum 2 betroffen wäre, haben die Rekurrenten nicht geltend gemacht und
ist auch nicht ersichtlich.

 

4.3.4   Als
Zwischenfazit ist festzustellen, dass das Denkmal Markgräflerhof durch den vorgesehenen
Neubau des Klinikums 2 eine klare Aufwertung erfahren wird. Dank der
Entfernung der bestehenden Fussgängerrampe wie auch der Ausfahrtrampe wird der
Zugang zum Hofgarten geöffnet. Dadurch erhält der Markgräflerhof ein Stück des
früheren Schlossgartens zurück. Der Blick auf die rückwärtige Fassade des
Denkmals wird durch den Neubau nicht beeinträchtigt, da dieser im Rücken des
Beobachters steht. Bezüglich der Predigerkirche wird künftig in der
Distanzsicht von Süden her ein grösserer Teil des Chores zu sehen sein,
währenddessen der Kirchturm vermehrt hinter dem Sockelbau verschwinden wird. Im
südlichen Nahbereich entsteht mit dem Neubau ein Freiraum zum Denkmal ohne Anbauten
und Niveauunterschiede zur Notfallaufnahme. Mit der markanten Erhöhung des
Sockelbaus auf 23 Meter werden zwar im Vergleich zum bestehenden Sockelbau
die Grössenverhältnisse zu Ungunsten der Kirche verändert. Zu beachten ist aber,
dass bereits heute mit dem Bettenturm von 35 Metern ein hohes Gebäude über
der Kirche thront. Der neue Bettenturm wird ins Arealinnere versetzt und somit
in der südlichen Nahsicht nicht mehr zu sehen sein. Will man hier insgesamt
nicht gar von einer Aufwertung sprechen, so heben sich Auf- und Abwertung
gegenseitig wenigstens auf. Ob der Neubau von Norden her zu sehen sein wird,
hängt vom Standort des Betrachters beim Totentanz ab. Steht der Betrachter an
der Ecke Totentanz 1/St. Johanns-Rheinweg bleibt der Neubau hinter
der Predigerkirche verborgen. Nur den Petersgraben hinauf wird der Sockelbau,
nachdem er gegenüber dem heutigen Bau zurückversetzt wird, im entfernteren
Teil, wenn auch mit höherer Fassade noch zu sehen sein. Wie schon heute, wo der
Bettenturm auf der Höhe der Liegenschaft Totentanz 9 deutlicher in
Erscheinung tritt, wird der Bettenturm künftig an dieser Stelle in der Höhe
markanter, dafür aber infolge seiner Rückversetzung ins Arealinnere abgesetzter
erscheinen. Insgesamt werden sich aus der nördlichen Sicht keine wesentlichen
Änderungen in der Perspektive auf das Denkmal ergeben. Desgleichen halten sich
beim Blick vom Westen her Gewinn und Verlust in etwa die Waage. Zweifelsohne
wird die höhere Fassade des Sockelbaus negative Auswirkungen auf die
Massstäblichkeit der Predigerkirche haben. Im Gegenzug gewinnt das Denkmal
durch die Schaffung eines Freiraums zur Spitalbaute und den Ausgleich des
bestehenden Niveauunterschieds zwischen Kirchgarten und Notfallaufnahmezufahrt.
Insgesamt kann mit Bezug auf die Situation bei der Predigerkirche festgehalten
werden, dass die Erhöhung der Sockelbaute sich grundsätzlich ungünstig auf die
Sichtbeziehung zum Denkmal auswirkt. Durch die Rückversetzung der Fassaden und
deren feineren Gliederung einerseits und der Schaffung eines durchgehenden
Freiraums im Bereich der Notfallaufnahme andererseits wird die Eigenwirkung der
Predigerkirche jedoch gestärkt. Zu beachten ist, dass der Bettenturm, welcher
heute mit seinen 35 Metern Höhe die Kirche zu erdrücken droht, mit dem
Neubau ins Arealinnere verschoben wird, wodurch er von den meisten Standorten
aus nicht mehr oder nur noch zurückhaltend in Sichtbeziehung zum Denkmal treten
wird. Aufgewogen werden die genannten Nachteile zusätzlich durch die erwiesene
Aufwertung des Markgräflerhofs, der mit der Entfernung der Rampen einen Teil
seines früheren Gartens zurückgewinnt.

 

4.4      Die
gegen diese Beurteilung des denkmalschutzrechtlichen Umgebungsschutzes
vorgebrachten Einwendungen der Rekurrenten verfangen nicht.

 

4.4.1   Die
Rekurrenten rügen eine Verletzung von § 13 DSchG. Die Predigerkirche
wie auch der Markgräflerhof würden in der Stadt- und Dorfbildschutzzone liegen,
in der gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung der nach aussen sichtbare
historische oder künstlerische Charakter der bestehenden Bebauung nicht
beeinträchtigt werden dürfe, insbesondere sollten Baukubus und Massstäblichkeit
gewahrt bleiben. Durch die neuen Bauvolumen im Bebauungsplanperimeter würden
der nähere Sichtbereich der beiden Denkmäler gravierend beeinträchtigt und die
Masstäblichkeit der in der Schutzzone stehenden Baudenkmäler sehr stark
beeinträchtigt (Rekursbegründung, Rz II.18.2). Die Rekurrenten sind nach
der verwaltungsgerichtlichen Praxis zwar legitimiert, über die Bestimmung von
§ 13 DSchG eine Verletzung der Vorschriften des BPG über die Schutz-
und Schonzonen geltend zu machen (vgl. VGE 739/2004 vom
21. Dezember 2005 E. 2 und 718/2008 vom 26. Juni 2009
E. 1.2.1). Sie verkennen aber, dass nach der ständigen Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts Bauten in der Schutzzone im Gegensatz zu Denkmälern keinen
Umgebungsschutz geniessen (VGE 718/2008 vom 26. Juni 2009
E. 3.2, VD.2010.120/140/143 vom 21. Juni 2012 E. 3.7.2 und
VD.2012.111 vom 26. April 2013 E. 3.2). Die Predigerkirche und
der Markgräflerhof sind beide im Denkmalverzeichnis als schützenswerte
Denkmäler eingetragen. Sie sind soweit auch in ihrer Umgebung als Denkmal
geschützt (§ 19 DSchG). Aufgrund ihrer Zuweisung zur Schutzzone geniessen
sie jedoch keinen weitergehenden denkmalschutzrechtlichen Schutz. Daran ändert
auch die Berufung der Rekurrenten auf die Bestimmung von § 37
Abs. 4 BPG nichts (vgl. Plädoyernotizen, S. 11). Nach dieser
Vorschrift sind Um-, Aus- und Neubauten in der Schutzzone nur zulässig, wenn
keine nach aussen sichtbare historische oder künstlerisch wertvolle Substanz
beeinträchtigt wird. Ausnahmen können neben anderen zu erfüllenden Voraussetzungen
zugelassen werden, wenn der historische oder künstlerische Charakter der
Bebauung nicht beeinträchtigt wird. Es trifft zu, dass das Verwaltungsgericht
im Entscheid VGE 743/2004 vom 21. Dezember 2005 unter
E. 3.7.1 hierzu ausgeführt hat, dass bei der Beurteilung von Baugesuchen
aufgrund dieser Norm nicht nur die Baute selbst, sondern auch deren Umgebung
erfasst werde, mit der Folge, dass sich das Neue gut ins Bisherige einfügen
müsse und nicht als Fremdkörper empfunden werden dürfe. Die Rekurrenten
übergehen indessen die Tatsache, dass die Bestimmung von § 37
Abs. 4 BPG den Fall regelt, in welchem Baugesuche für Bauten zu beurteilen
sind, die in der Schutzzone selbst stehen. Vorliegend geht es jedoch um die
Beurteilung eines Bauvorhabens in der benachbarten Zone für Nutzungen im
öffentlichen Interesse (NöI). Auf dieses Projekt finden ausschliesslich die in
dieser Zone geltenden Vorschriften Anwendung. In diesem Sinne vermag die
Schutzzone mit der Predigerkirche und dem Markgräflerhof keine Schutzwirkung
über die Zonengrenze hinaus zu entfalten. Daran ändert nichts, dass der
Perimeter A des Baubungsplans auch den Markgräflerhof mitumfasst. Der
Palais selbst ist jedoch von keinerlei baulichen Änderungen betroffen.

 

4.4.2   Die
Rekurrenten bemängeln, dass den beiden Denkmälern über Gebühr Tageslicht
entzogen werde. Dabei werde eine Verschlechterung im Verhältnis zum heutigen
Bau bewusst in Kauf genommen. Liege der Lichteinfallswinkel bei der
Predigerkirche und beim Markgräflerhof heute bei 45°, so werde dieser
Lichteinfallswinkel neu nur noch 60° betragen. Aus wohnhygienischen Gründen
werde in der Wohnzone ein Lichteinfallswinkel von 45° vorgeschrieben. Für die
hochkarätigen Baudenkmäler werde somit ein höherer Lichteinfallswinkel gewährt
und damit eine stärkere Beschattung als bisher in Kauf genommen
(Rekursbegründung, Rz II.19). Auf diese Vorbringen kann nicht eingetreten
werden.

 

Wie die
Rekurrenten selber ausführen, dienen die Bestimmungen von §§ 23 f.
und 64 BPG über den Lichteinfallswinkel der Wohnhygiene. Sie sollen in
Zonen mit Wohnnutzung die ausreichende Belichtung der Wohnräume gewährleisten. Des
Gleichen ist Beschattungsschutz Gesundheitsschutz für die Bewohner von
Wohnliegenschaften (VD.2010.86 vom 16. August 2011 E. 3.3.4.2).
Die genannten Vorschriften sind ausschliesslich baurechtlicher Natur. Da die
Rekurrenten nach dem unter E. 1.4 oben Gesagten vorliegend nur soweit zum
Rekurs berechtigt sind, wie sich ihre Rügen auf Bestimmungen des
Denkmalschutzrechts beziehen, können sie keine Verletzung von Bestimmungen
rügen, die im Bau- und Planungsgesetz verankert sind.

 

Selbst wenn auf
diese Vorbringen eingetreten werden könnte, wäre darauf hinzuweisen, dass weder
der Markgräflerhof noch die Predigerkirche Gebäude mit Wohnnutzung sind. Die
einschlägigen Bestimmungen des BPG zur Sicherung ausreichender Belichtung für
Wohnliegenschaften wären demzufolge auch nicht für die vorliegenden Situationen
anwendbar.

 

Soweit man aber
aus den hier gegebenen Lichteinfallswinkeln Rückschlüsse auf die Nähe der
Bauten und die damit verbundenen Lichtverhältnisse ziehen will, ist die Lage
differenziert zu betrachten. Mit Bezug auf die Predigerkirche liegt der
Lichteinfallswinkel für den neuen Sockelbau bei 60 , wie sich aus
Schnitt C-C in der Beilage "Schnitte + Ansichten" zum regierungsrätlichen
Ratschlag (Vernehmlassungsbeilage 23) ergibt. Dies führt zweifelsohne dazu,
dass das Denkmal im Schatten des Neubaus stehen wird. Der bestehende Sockelbau
ist zwar um einiges niedriger als der neue. Doch wird die Kirche bereits heute
vom benachbarten, 35 Meter hohen Bettenturm beschattet. Der neue
Bettenturm hingegen wird ins Arealinnere weggerückt, so dass von ihm nur eine
geringfügige Verschattung des Denkmals ausgehen wird. Wie im Ratschlag,
S. 25 f. (Vernehmlassungsbeilage 23) ausgeführt wird, ver-schattet
der neue Bettenturm nach dem sog. 2-Stunden-Schatten nur die Baurechtsparzelle
selbst und die darauf bestehenden Gebäude mit öffentlicher Nutzung. Im Übrigen
zeigt das Schattendiagramm (Abb. 12), dass die Peterskirche nur ganz im
Westen (Pforte) vom 2-Stunden-Schatten getroffen wird. Dass damit eine
Gefährdung der Bausubstanz verbunden wäre, legen die Rekurrenten nicht näher
dar und ist auch nicht ersichtlich, zumal sich die Christkatholische Kirche als
Eigentümerin des Denkmals sich bislang nicht gegen den Neubau gewehrt hat.

 

Gegenüber dem
Markgräflerhof hält der Sockelneubau den 45°-Lichteinfallswinkel ohne Weiteres
ein (Schnitte C-C und D-D [Beilage "Schnitte + Ansichten"
zum Ratschlag (Vernehmlassungsbeilage 23)]). Der neuen Bettenturm wahrt
demgegenüber bloss den höheren Lichteinfallswinkel von 60°. Jedoch ist damit
entgegen den Vorbringen der Rekurrenten keine stärkere Beschattung verbunden,
liegt der Bettenturm doch nördlich des Markgräflerhofs.

 

4.4.3   Bezüglich
des Helikopterlandeplatzes auf dem Spital bemängeln die Rekurrenten, dass die
Lage des Helikopterlandeplatzes im Bebauungsplan hätte festgelegt werden
müssen. Denn es sei offensichtlich, dass der Umgebungsschutz von Denkmälern
auch durch die Lage eines Landeplatzes stark beeinträchtigt werden könne,
insbesondere wenn in unmittelbarer Nähe zu einem Kirchenbau mit entsprechendem
Lärm an- und weggeflogen werde und Fallwinde entstünden (Rekursbegründung,
Rz II.29; Plädoyernotizen, S. 10). Die Bestimmung von § 19
Abs. 1 DSchG bezweckt nach ihrem Wortlaut, eingetragene Denkmäler vor
der Beeinträchtigung durch bauliche Veränderungen in ihrer Umgebung wirksam zu
schützen. Umgebungsschutz heisst in diesem Zusammenhang, dass das Denkmal möglichst
in seiner optischen und aesthetischen Wahrnehmung nicht beeinträchtigt werden soll
(vgl. oben E. 4.2). Es ist daher kein Raum für die Subsumierung von Lärm
und anderen Emissionen, welche von einem Bauvorhaben in der Nachbarschaft eines
Denkmals ausgehen, unter den Begriff eines visuell ausgelegten
Umgebungsschutzes nach § 19 Abs. 1 DSchG. Der Schutz vor Lärm
und Fallfinden durch an- und wegfliegende Helikopter bildet ausschliesslich
Gegenstand des Umweltschutzrechts bzw. der einschlägigen
Sicherheitsbestimmungen des Luftfahrtrechts. Mangels einer grundsätzlichen
Relevanz von durch Helikopterflüge verursachten Immissionen für den
Denkmalschutz entfällt auch die Legitimation der Rekurrenten zur Rüge, die Lage
des Helikopterlandeplatzes könnte auch die Predigerkirche in ihrem
Umgebungsschutz beeinträchtigen. Entsprechend sind die Rekurrenten auch nicht
befugt, die Rüge zu erheben, die Lage des Landeplatzes hätte aufgrund der
Pflicht zur materiellen Koordination in der Nutzungsplanung (Art. 25a des
Raumplanungsgesetzes [RPG; SR 700]) bereits mit dem Bebauungsplan
festgelegt werden müssen (vgl. Plädoyernotizen, S. 4).

 

4.5

4.5.1   Die
Rekurrenten bringen vor, dass der Bebauungsplan ein Gebiet innerhalb der
historischen Stadtmauern betreffe. Der Planungsperimeter sei mehrheitlich von
der Stadt- und Dorfbild-Schutzzone umgeben. Damit rage er wie ein Riegel in die
geschützte Altstadt hinein und führe zu einer massiven Störung der
Altstadtsilhouette. Namentlich rage der neue Bettenturm hoch über der kraft
ISOS geschützten Rheinsilhouette auf der Grossbasler Seite des Flusses hinaus (Rekursbegründung,
Rz II.1, II.21 ff. und II.26 ff.; Plädoyernotizen,
S. 10 ff.). Auf diese Vorbringen kann nicht eingetreten werden. Denn
die Rekurrenten rügen damit eine Verletzung des Ortsbildschutzes nach dem NHG. Wie
oben unter E. 1.4 dargelegt worden ist, sind sie jedoch nur befugt, Rügen
betreffend Verletzung von Denkmalschutzrecht zu erheben. Aus dem Umstand, dass
etwa die St. Johanns-Vorstadt mit ihrer Rheinfront ins ISOS-Verzeichnis
aufgenommen worden ist, lässt sich keine Befugnis ableiten, eine Verletzung des
Ortsbildschutzes geltend zu machen (oben E. 2.3.4). Die Rekurrenten sind
daher grundsätzlich nicht legitimiert, eine Beeinträchtigung des Stadtbildes zu
rügen (VGE 718/2009 vom 26. Juni 2009 E. 3.2).

 

4.5.2   Gleichwohl
gilt es die Frage der Beeinträchtigung des Stadtbildes zu prüfen, wenn auch auf
anderer als von den Rekurrenten genannten Grundlage. In der von ihnen
angesprochenen Rheinfront auf der Grossbasler Seite stehen mehrere
denkmalgeschützte Liegenschaften mit einem grösseren Gebäudevolumen, namentlich
das Hotel Les Trois Rois (Blumenrain 2-10) und der Seidenhof (Blumenrain 34).
Nach § 19 Abs. 1 DSchG wird die Umgebung eines Denkmals nur in
seinem näheren Sichtbereich geschützt. Zwar wird der neue Bettenturm nicht im
Nahbereich der beiden erwähnten Denkmälern zu stehen kommen. Doch wird er dem
Betrachter, welcher am gegenüberliegenden Rheinufer oder auf der Mittleren
Brücke bei der Kleinbasler Seite steht, infolge seiner Höhe ins Auge fallen.
Insofern wird der Neubau auch in Sichtbeziehung zu den beiden grossvolumigen
Denkmälern treten. Es gilt aber zu bedenken, dass bereits heute der Bettenturm
mit seiner groben, kantigen Form wie ein Klotz hinter der Grossbasler
Rheinfront erscheint. Der neue Bettenturm wird mit seinen 60 Metern Höhe
zwar um einiges höher ausfallen als der bestehende (35 Meter). Mit seinem
bloss halb so grossen Grundriss und dem quadratischen Kubus wird er aber zweifelsohne
gefälliger über der Rheinsilhouette in Erscheinung treten. Ausserdem wird der
neue Bettenturm ins Arealinnere zurückversetzt, so dass er für den Betrachter
von der Kleinbasler Seite her um einiges abgesetzter und schmäler als bisher
wahrzunehmen sein wird. Entgegen den Vorbringen der Rekurrenten kann deshalb
nicht von einer erheblichen Verschlechterung der Flussansicht gesprochen
werden. Das Bild der Grossbasler Rheinfront wird fraglos eine Veränderung
erfahren, Vor- und Nachteile dieser Veränderung werden sich indessen mindestens
die Waage halten.

 

4.5.3   Die
Rekurrenten machen in diesem Zusammenhang geltend, dass Hochhäuser im
historischen Bereich der Stadtmauern um 1400 nicht akzeptabel seien. Mit dem
geplanten Bau entstehe ein Hochhaus in der Innerstadt. Die über Jahrzehnte
geltende Regel, dass im Bereich der Innerstadt keine Hochhausbauten entstehen
sollen, werde mit dem vorliegenden Bebauungsplan aufgehoben (Rekursbegründung,
Rz II.26 f.; Plädoyernotizen, S. 11 f.). Wie der
Rekursgegner richtig bemerkt (Rekursantwort, Rz 78), definierte das
frühere Hochbautengesetz tatsächlich eine hochhausfreie Zone. Das
seit 2001 geltende BPG kennt indessen keine entsprechende Bestimmung mehr.
Es gibt auch keinen allgemein gültigen Grundsatz, wonach auf dem Gebiet innerhalb
der früheren Stadtmauern keine Hochhäuser entstehen sollten. So wurden mit dem
Bebauungsplan im Geviert Lautengartenstrasse, Malzgasse und Beim Goldenen Löwen
und damit wie vorliegend im Vorstadtbereich die Grundlagen für die Errichtung
von Hochhäusern von 29,5 und 32,5 Metern geschaffen (vgl.
VGE 718/2008 vom 26. Juni 2009 E. 3.1). Auch anderenorts
stehen im Innerstadtbereich Hochhäuser (Heuwaage). Insofern gilt es zwischen
der Altstadt mit ihren engen Strassen und Gassen und den Vorstädten mit weniger
kleinräumigen Verhältnissen zu unterscheiden. Das Klinikum 2 liegt nicht
in der Altstadt selbst, sondern in der Vorstadt (worauf auch der frühere Name "Neue
Vorstadt" der heutigen Hebelstrasse verweist). Im Kantonalen Richtplan
(S. 62 [Auszug als Rekursbegründungsbeilage 6]) ist das Spitalareal
auch explizit als für Hochhäuser (verstanden als Gebäude mit Höhen über
25 Metern) geeignetes Gebiet ausgewiesen, so dass der neue Bettenturm an
diesem Standort auch unter diesem Aspekt nicht zu beanstanden ist.

 

4.6      Wie
ausgeführt (E. 4.3 vorstehend) wird der Umgebungsschutz von Predigerkirche
und Markgräflerhof in einer Gesamtbewertung verbessert. Allerdings wird die architektonische
Wirkung der beiden Denkmäler auch künftig beeinträchtigt bleiben, so dass eine
Interessenabwägung zwischen den sich in concreto entgegenstehenden öffentlichen
Interessen vorzunehmen ist (oben E. 4.2).

 

4.6.1   Wie
von Seiten des Rekursgegners (Rekursantwort, Rz 90) wie auch der
Beigeladenen (Rekursantwort, Rz 18) dargelegt worden ist, hat sich mit der
vor 10 Jahren aufgenommenen Spitalplanung deutlich gezeigt, dass mit der
Zunahme der Nachfrage im stationären und ambulanten Bereich und der
Technisierung medizinischer Leistungen, aber auch aufgrund neuer gesetzlicher
Vorschriften in den Bereichen Brandschutz oder Tageslicht am Arbeitsplatz
künftig mit enorm höheren Hauptnutzungsflächen (HNF) zu rechnen ist. Deshalb
sollen im Perimeter A nach der Bedarfsplanung Flächen von insgesamt
39'000 m2 HNF realisiert werden. Der Flächenbedarf des USB wird im
Ratschlag des Regierungsrats (vgl. S. 6 f.) plausibel aufgezeigt und
begründet. Sodann besteht virulenter Erneuerungsbedarf, hat das
Klinikum 2, welches aus dem Beginn der 1970er Jahre stammt, doch die
Lebensdauer eines Spitals überschritten. Die bestehenden baulichen und
betrieblichen Strukturen entsprechen längst nicht mehr den Anforderungen eines
zeitgemässen Spitals (Ratschlag, S. 7). Die bestehende bauliche Substanz
lässt die dringend notwendigen Anpassungen der Infrastruktur nicht mehr zu.
Einzig ein Neubau bietet auch nach Auffassung der grossrätlichen Gesundheits-
und Sozialkommission die Voraussetzungen für eine auf die heutigen Bedürfnisse
von Patienten und Personal ausgerichtete Gesundheitsversorgung und für die
Fortführung eines geordneten Spitalbetriebs (Mitbericht, Ziff. 3.2 [Vernehmlassungsbeilage 29).
Eine Gesamtsanierung des Klinikums 2 bei laufendem Betrieb erscheint
ausgeschlossen, ebenso wenig reichen partielle Instandhaltungsarbeiten aus. Der
Erneuerungsbedarf ist denn auch seitens der Rekurrenten nicht bestritten.

 

4.6.2   Die
Rekurrenten haben indessen in Frage gestellt, ob der ausgewiesene Flächenbedarf
gänzlich am bestehenden Standort des USB abgedeckt werden muss oder ob einzelne
Bereiche ausgelagert werden können. Mit dem Rekursgegner (Rekursantwort,
Rz 101) ist zunächst festzustellen, dass eine Aufteilung der Spitalnutzung
auf verschiedene Standorte aus betrieblicher Sicht keinen Sinn macht. Die stationäre
Medizin ist heute mehr denn je polydisziplinär geprägt. Für die möglichst
effiziente Gestaltung der betrieblichen Abläufe ist es unabdingbar, dass die
verschiedenen Abteilungen räumlich eng miteinander verbunden sind. Mit Blick
auf die Qualität seiner Leistungen wie auf die nationale und internationale
Ausstrahlung des USB als Universitätsspital erscheint auch die Nähe zur
universitären Lehre und Forschung zentral, ebenso vor dem Hintergrund der
Basler Standortpolititik als Life Science-Zentrum die unmittelbare
Nachbarschaft zum Campus Schällemätteli mit dem Biozentrum und dem Department
of Biosystems, Science and Engineering der ETH als Schlüsselstandortfaktor
(vgl. Ratschlag, S. 7). Für die Konzentration der Spitalnutzung an einem Ort
spricht sodann, dass das zentral gelegene USB für Patienten und ihre Angehörigen
leicht und schnell mit privaten und öffentlichen Verkehrsmitteln erreichbar ist.
Schliesslich gilt es zu beachten, dass der heutige Spitalstandort mit der
Unterschutzstellung des Klinikums 1 im Jahre 2009 selbst eine
denkmalpflegerische Bedeutung erhalten hat. Es liegt daher auch im
denkmalpflegerischen Interesse, dass dieser Standort, der seit der Mitte des
19. Jahrhunderts für Spitalzwecke genutzt wird, beibehalten wird. Wie in
der Vergangenheit soll die Spitalnutzung an diesem historisch gewachsenen Ort aber
weiterentwickelt werden können, um sie an die Bedürfnisse der heutigen Zeit
anpassen zu können. Entgegen den Vorbringen der Rekurrenten (Rekursbegründung,
Rz II.31; Plädoyernotizen, S. 15) kann die strategische Raumplanung
des USB aus dem Jahre 2007 aufgrund der letzten Monat von den beiden
Regierungen der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft kommunizierten Bildung
einer gemeinsamen Spitalgruppe mit dem USB und dem Kantonsspital Baselland
(vgl. dazu die Medienmitteilung der beiden Regierungen vom
15. September 2016 [abrufbar unter www.spitalgruppe.ch/assets/doc/Gemeinsame-Gestaltung-der-Gesundheitsregion.pdf])
mit Bezug auf die sich heute stellenden Fragen nicht als überholt gelten. Wie
auch der Leiter Direktionsstab USB heute bestätigt hat
(Verhandlungsprotokoll, S. 11), wird das USB als Zentrum von
spezialisierten und hochspezialisierten Leistungen wie auch als Zentrum der
Hochschulmedizin bestehen bleiben und in diesen Funktionen ein Maximalversorger
mit Leistungen rund um die Uhr bleiben (näher dazu Grundlagenbericht für eine
gemeinsame Spitalgruppe vom 18. August 2016, S. 26 ff.
[abrufbar unter www.spitalgruppe.ch/assets/doc/Gemeinsame-Gestaltung-der-Gesundheits-region.pdf]).
Nach heutigem Planungsstand ist daher von einem unveränderten Raumbedarf für
das USB am bestehenden Standort auszugehen.

 

4.6.3   Umstritten
ist auch, mittels welcher Gebäudevolumen auf dem bestehenden Spitalareal der
letztlich unbestreitbare Raumbedarf abgedeckt werden soll. Die Rekurrenten tragen
vor, dass das zweitplatzierte Projekt aus dem Architekturwettbewerb
"KAZWEI" den Anliegen des Denkmal- und Ortsbildschutzes besser
gerecht würde, da es behutsamer mit dem historischen Erbe umgegangen sei und
damit einen interessanten Ansatz geliefert habe. Dieses Projekt sei
überarbeitet und nachgereicht worden, um die von der Jury bemängelten Defizite
in Bezug auf die betrieblichen und funktionalen Abläufe zu beheben. Diese
Überarbeitung habe gezeigt, dass ein Klinikum 2 ohne Hochhaus möglich
gewesen wäre. Dass es Alternativen zum Hochhausbau gegeben habe, sei bei der
Interessenabwägung unberücksichtigt geblieben (Rekursbegründung,
Rz II.30.1 f.; Plädoyernotizen, S. 14 f.). Das
Verwaltungsgericht ist kein Preisgericht und kann deshalb seinen Entscheid
nicht an die Stelle der Wettbewerbsjury setzen, welche das Projekt ARCADIA zum
Sieger gekürt hat. Aus der Tatsache, dass die Jury Verbesserungen am
Gewinnerprojekt vorgeschlagen hat, kann nicht abgeleitet werden, dass auch
nachrangige Projekte, welche wie vorliegend besser auf die denkmalgeschützte
und städtebauliche Situation reagiert haben, überarbeitet werden sollen. Der
Regierungsrat war der Auffassung, dass die unbestrittenen Qualitäten des
"KAZWEI" die betrieblichen und funktionalen Defizite für den
Spitalbetrieb nicht aufwiegen könnten (Ratschlag, S. 40). Die vorberatende
BRK hat sich intensiv mit der Standortfrage beschäftigt und ist der Auffassung
des Regierungsrats gefolgt. In ihrem Bericht ist sie zum Schluss gekommen, dass
der Raumbedarf ausgewiesen sei und eine Volumenreduktion nicht in Frage komme.
Eine bauliche Lösung bei erhöhtem Volumens lasse sich – kurz, aber nicht
vereinfachend gesagt – nur erreichen, indem man entweder in die Höhe baue oder
in die Breite. Der Bau des Hochhauses verhindere mögliche Konflikte zum
denkmalgeschützten Klinikum 1 und beanspruche nur wenig Fläche des
bestehenden Spitalgartens. Bei einem Verzicht auf das Hochhaus müssten weit
grössere Teile des Spitalgartens aufgegeben werden oder in der Nähe der
Schanzenstrasse verdichtet werden. Dem Spitalgarten, der grundsätzlich ein
öffentlicher Park sei, komme eine besondere städtebauliche Qualität zu. Ihn in
seiner Grösse zu erhalten, sei ein wichtiges Ziel. Eine Verlagerung des
Bettenhauses hätte betriebliche Erschwernisse mit höheren Kosten zur Folge.
Auch seien die Investitionen der letzten Jahre, besonders der Bau der neuen
Operationssäle, auf ein in der Nähe liegendes Bettenhaus ausgelegt. Als
äusserst bedeutsam hat die BRK schliesslich auch die – faktische und ökonomische
– Notwendigkeit des Baus des neuen Bettenhauses bei laufendem Spitalbetrieb
beurteilt, die ohne einen Bau in die Höhe auf einer bestehenden Freifläche
schwieriger zu realisieren sei (Bericht, Ziff. 3.6.2). Auf diese
Zusammenhänge und die Vorzüge des Gewinnerprojekts wie dessen hohen Masses an
Nutzungsflexibilität, angemessener Wirtschaftlichkeit und klaren
Etappierungskonzept ist auch in der Rekursantwort nochmals hingewiesen worden.
Insbesondere ist hervorgehoben worden, dass dem Projekt "KAZWEI"
unter anderem das erforderliche Reservemodul in der ersten Bauphase sowie
ca. 18'000m2 Geschossfläche in der zweiten Bauphase gefehlt haben
(Rz 92 ff.).

 

4.6.4   Das
Verwaltungsgericht schliesst sich dieser Beurteilung uneingeschränkt an. Die
benötigten Bauvolumen liessen sich, wenn nicht in die Höhe gebaut werden
könnte, nur in der Breite realisieren. Eine Ausbreitung der Gebäudevolumen
ginge unweigerlich zu Lasten der Flächen im Spitalgarten. Mit diesen Volumen
würden dann aber wieder die benachbarten Denkmäler, namentlich der Markgräflerhof,
bedrängt. Darüber hinaus würde eine bauliche Ausdehnung dem Interesse der
Öffentlichkeit an einer allgemein zugänglichen Grünanlage von der bestehenden
Grösse im Herzen der Stadt zuwiderlaufen. Zu denken ist, wie der Leiter
Direktionsstab USB heute erläutert hat (Verhandlungsprotokoll,
S. 12), aber auch an die Zukunft. Das Gesamtareal muss in dem Sinne leistungsfähig
erhalten werden, als es gilt, Freiräume zu bewahren, die für spätere Ausbauten oder
für bauliche Zwischenlösungen bei der Sanierung bestehender Teile genutzt werden
können. In die Erwägung miteinbezogen werden darf auch, dass Bettenstationen
aus betrieblichen Gründen traditionell als Hochhäuser erstellt werden und
dementsprechend Bettentürme städtebaulich Spitalstandorte markieren. Insofern
ist die Beeinträchtigung des Nah- und Fernbildes von Denkmälern (wie auch von
Ortsbildern) zu relativieren. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass das Spitalareal
aufgrund seiner über 150-jährigen Geschichte an diesem Standort, in welcher
Zeit das Spitalgelände zeitweise baulich fast stärker besetzt war als heute
(vgl. Auskunft des Vertreters der Kantonalen Denkmalpflege [Verhandlungsprotokoll,
S. 13]), in weiten Kreisen der Bevölkerung seit jeher als Ort wahrgenommen
wird, wo Spitalbauten und historische Bauten nahe beieinanderstehen. In diesem
Sinne wird die Störung des Erscheinungsbilds von Markgräflerhof und
Predigerkircher allgemein weniger gravierend empfunden, als es die Rekurrenten
darzustellen versuchen. Im Übrigen kann keinem der beiden Denkmäler historisch
gesehen ein besonderes Standortinteresse attestiert werden. Der Markgräflerhof
stand bereits im Zeitpunkt seiner Errichtung in einem engen städtischen Kontext,
welcher Ort ab Mitte des 19. Jahrhunderts zum Spital umgebaut und umgenutzt
wurde (Auskunft des Vertreters der Kantonalen Denkmalpflege
[Verhandlungsprotokoll, S. 7]). Auch die Predigerkirche stellte nie einen
Solitär dar, sondern war als Teil einer Klosteranlage mit Konventsgebäuden und
Kreuzgang "verstellt", bis Mitte 19. Jahrhundert an deren Stelle
Spitalbauten errichtet wurden (Auskunft des Vertreters der Kantonalen
Denkmalpflege [Verhandlungsprotokoll, S. 4 f.]).

 

4.7      Zusammenfassend
ist festzustellen, dass an der Erneuerung des Klinikums 2 ein eminentes öffentliches
Interesse besteht. Das bestehende Klinikum 2 ist betrieblich und baulich
an das Ende seines Lebenszyklus gelangt und muss in den nächsten Jahren
dringend ersetzt werden. Die Spitalplanung hat einen grossen Raumbedarf
ausgewiesen, der zu einem Neubau mit einem Hochhaus zwingt. Aus
denkmalpflegerischer und ortbildschützerischer Sicht wäre zwar ein Projekt mit
niedrigerer Höhe wünschenswert. Derartige Lösungen würden indessen zusätzliche Flächen
im Spitalgarten beanspruchen und den Bau wieder näher an den Markgräflerhof
rücken. Es gilt jedoch den Garten wenn immer möglich als für die Öffentlichkeit
zugängliche Grünanlage wie auch als Freifläche für die künftige bauliche
Entwicklung des Spitalareals zu erhalten. Das von den Rekurrenten favorisierte
Projekt "KAZWEI" mag zwar Vorzüge im Umgang mit der
denkmalgeschützten und städtbaulichen Situation aufweisen, erfüllt indessen nicht
die Anforderungen, wie sie sich in betrieblicher Hinsicht aus der Etappierung des
Bauvorhabens (Erstellung des Neubaus bei laufendem Spitalbetrieb) zwingend
ergeben. Eine Aufteilung der Spitalnutzung, konkret eine Auslagerung einzelner Teile,
ist ausgeschlossen. Als Universitätsspital ist das USB auf die Nähe zu den
universitären Einrichtungen von Lehre und Forschung angewiesen, ebenso auf die
Nähe zum benachbarten Campus Schällenmätteli als Life Science-Standort. Auch
Patienten und Patientinnen wie ihre Angehörigen wissen den zentralen, mit dem
privaten wie auch dem öffentlichen Verkehr bestens erschlossenen Standort in
der Stadt zu schätzen. Das öffentliche Interesse an der Verwirklichung des
Neubaus des Klinikums 2, für welche der hier angefochtene Bebauungsplan
nunmehr die Grundlage bietet, ist eminent und ausgewiesen.

 

Der Neubau wird
zwar weiterhin das Nah- wie auch das Fernbild der benachbarten Denkmäler tangieren.
Die Gesamtbeurteilung zeigt jedoch, dass mit dem Projekt "ARCADIA"
gegenüber der heutigen Situation Verbesserungen erzielt werden können. Aus dem
Umgebungsschutz kann kein Anspruch auf Herstellung einer für die Denkmäler
optimalen Umgebung oder gar auf Wiederherstellung der historischen Umgebung
abgeleitet werden. Ohnehin steht der Neubau auf einem Areal, das schon seit
über 150 Jahren als baulich dicht besetztes Spitalgelände genutzt wird.
Entsprechend wird das Areal des USB in weiten Kreisen der Bevölkerung seit
jeher als Ort wahrgenommen wird, wo Spitalbauten und Denkmäler nahe beieinander
stehen. Insofern ist auch die visuelle Beeinträchtigung der benachbarten
Denkmäler geringer einzustufen.

 

Die
Interessenabwägung zeigt, dass die verschiedenen Interessen an der Ersetzung
des Klinikums 2 am bisherigen Ort einschliesslich der Erhaltung des
Spitalgartens als allgemein zugängliche Parkanlage in der Stadt gewichtig sind
und das Interesse an einem weitergehenden Umgebungsschutz für die benachbarten
Denkmäler, namentlich den Markgräflerhof und die Predigerkirche, deutlich
überwiegen. Bei der Erstellung des Bebauungsplans und der Beschlussfassung wurden
die betroffenen Interessen umfassend ermittelt und ausgewogen einander
gegenübergestellt. Der Rekurs ist damit abzuweisen.

 

5.

5.1      Die
Rekurrenten rügen schliesslich die "Verletzung des ISOS", dem
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler
Bedeutung. Durch die Aufnahme eines Ortesbilds ins ISOS werde dargetan, dass es
in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung verdiene. Das Universitäts-
und Spitalviertel sei als schützenwertes Ortsbild ins ISOS aufgenommen worden,
ebenso die St. Johanns-Vorstadt. Der Markgräflerhof und die Predigerkirche
seien jeweils mit Erhaltungsziel A qualifiziert. Gemäss ISOS würde für das
Erhaltungsziel A gelten, dass alle Bauten, Anlageteile und Freiräume
integral zu erhalten und störende Eingriffe zu beseitigen seien. Das bestehende
Klinikum 2 störe das Ortsbild und werde im ISOS als partielle
Beeinträchtigung der Altstadtsilhouette bezeichnet. Statt einer Beseitigung
dieser Störung werde nun eine Verschlechterung stattfinden. (Rekursbegründung,
Rz 22). Mit Bezug auf die St. Johanns-Vorstadt bringen die
Rekurrenten vor, dass mit der Erstellung eines Hochhauses in diesem Bereich
dessen Erhaltungsziel B verletzt würde. Das ISOS zähle die Basler Altstadtsilhouette
dem Rhein entlang als das charakteristische Merkmal der Stadt. Dieser Silhouettenschutz
gehöre auch zum Ortsbild- resp. Stadtbildschutz (Plädoyernotizen,
S. 13 f.). Die Störung sei massiv. Mit dem Neubau drücke nun ein
Hochhaus direkt in die Altstadt. Die Auseinandersetzung mit dem geschützten
Ortsbild und insbesondere mit der Altstadt-silhouette sei ungenügend gewesen
und verletze daher die Anforderungen an eine hinreichende Interessenabwägung
(Rekursbegründung, Rz 22 und 27 f.).

 

5.2      Wie
die Rekurrenten richtig bemerken, sind das Universitäts- und Spitalviertel wie
auch die St. Johanns-Vorstadt als Gebiet bzw. Baugruppe im ISOS
aufgenommen (vgl. Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12], in deren Anhang auch der Ort
Basel als Stadt als Objekt von nationaler Bedeutung eingetragen ist).
Desgleichen sind auch der Markgräflerhof und die Predigerkirche als
Einzelelemente im Bundesinventar aufgenommen. Durch die Aufnahme eines Objektes
von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in
besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von Wiederherstellungs-
oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient
(Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten
Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in
Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige
Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6
Abs. 2 NHG). Diese Schutzbestimmung gilt indessen, wie aus dem
Wortlaut von Art. 6 Abs. 2 NHG hervorgeht, bloss bei der
Erfüllung von Bundesaufgaben (Art. 2 und 3 NHG) in unmittelbare
Weise. Allerdings sind Bundesinventare wie das ISOS auch bei der Erfüllung von
kantonalen (und kommunalen) Aufgaben von Bedeutung. Ihrer Natur zufolge kommen
sie Sachplänen und Konzepten im Sinne von Art. 13 RPG gleich, die von
den kantonalen (und kommunalen) Behörden bei der Richt- und Nutzungsplanung zu
berücksichtigen sind. Aufgrund der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung
(Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese
Weise Eingang in die Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG), insbesondere
in die Ausscheidung von Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG) und in
die Anordnung von anderen Schutzmassnahmen (Art. 17 Abs. 2 RPG).
Insoweit besteht nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts für die Kantone
(und Gemeinden) eine Pflicht zur Berücksichtigung von Bundesinventaren und
ihren Schutzanliegen in der Nutzungsplanung (BGE 135 II 209
E. 2.1 S. 212 f. mit Hinweisen; jüngst etwa BGer 1C_398/2015
vom 9. August 2016 E. 5.3; ferner VGE VD.2014.55 vom
10. Februar 2015 E. 3.2 und VD.2014.16 vom
31. Mai 2016 E. 8.4).

 

5.3      Wie
oben unter E. 2.3 dargelegt worden ist, handelt es sich beim vorliegend
angefochtenen Bebauungsplan nicht um die Erfüllung einer Bundesaufgabe, so dass
die Bestimmung von Art. 6 Abs. 2 NHG über den Schutz
ISOS-inventarisierter Objekte keine unmittelbare Anwendung findet. Aber auch
wenn im Rahmen der kantonalen Nutzungsplanung die Schutzanliegen des ISOS
zumindest mittelbar zu wahren sind, ändert dies nichts daran, dass den
Rekurrenten vorliegend keine Befugnis zur Rüge zukommt, der beschlossene
Bebauungsplan verletzte den für die ISOS-inventari-sierten Objekte geltenden
Schutz. Ihre Rekurslegitimation ergibt sich alleine aus § 29 DSchG in
Verbindung mit dem Anhang DSchV und somit ausschliesslich aus kantonalem
Recht. Sie ist beschränkt auf die Geltendmachung von Rügen, welche sich aus dem
Denkmalschutzrecht ergeben (vorne E. 1.4). Sie erstreckt sich jedoch nicht
auf die Geltendmachung von Verletzungen des NHG (oben E. 4.5.1). Soweit
die Rekurrenten hier die Verletzung von ISOS-Vorgaben bemängeln, kann deshalb auf
ihre entsprechenden Vorbringen nicht eingetreten werden. Doch selbst wenn
darauf einzutreten wäre, wäre der Rekurs auch diesbezüglich abzuweisen, wie
nachfolgend darzulegen ist.

 

5.4      Das
Universitäts- und Spitalviertel ist als "Gebiet" im ISOS eingetragen
mit der Aufnahmekategorie C (ursprünglicher Charakter, d.h. alte und neue
Bauten sind gemischt; Anlagen und Räume mit unterschiedlichen
epochenspezifischen oder regionaltypischen Merkmalen) und dem
Erhaltungsziel C (Erhalten des Charakters: Gleichgewicht zwischen Alt- und
Neubauten bewahren, die für den Charakter wesentlichen Elemente integral
erhalten). Die St. Johanns-Vorstadt ist einerseits als "Gebiet"
im ISOS eingetragen in der Aufnahmekategorie B (ursprüngliche Struktur,
d.h. das historische Gefüge der Räume besteht, die Mehrheit der Bauten hat
ähnliche epochenspezifische oder regionaltypische Merkmale) und dem
Erhaltungsziel B (Erhalten der Struktur: Anordnung und Gestalt der Bauten
und Freiräume bewahren, die für die Struktur wesentlichen Elemente und Merkmale
integral erhalten). Anderseits ist die St. Johanns-Vorstadt auch als
"Baugruppe" aufgenommen mit der Aufnahmekategorie A
(ursprüngliche Substanz, d.h. die Mehrheit der Bauten und Räume hat die gleiche
epochenspezifische oder regionaltypische Prägung) und dem Erhaltungsziel A
(Erhalten der Substanz: alle Bauten, Anlagenteile und Freiräume integral
erhalten, störende Eingriffe beseitigen). Schliesslich sind als Einzelelemente
auch der Markgräflerhof (E 8.0.4) und die Predigerkirche (E. 9.1.1)
im ISOS mit dem Erhaltungsziel A (integrales Erhalten der Substanz)
verzeichnet.

 

Wie der
Rekursgegner zu Recht bemerkt (Rekursantwort, Rz 85), stimmen die
kantonalen Grundlagen materiell mit den Schutzanliegen des ISOS überein. Die
Predigerkirche und der Markgräflerhof sind im kantonalen
Denkmalschutzverzeichnis aufgenommen und geniessen entsprechenden Substanz- und
Umgebungsschutz. Beide Denkmäler sind mit ihrer nächsten Umgebung der Stadt-
und Dorfbild-Schutzzone zugewiesen, in welchen die strengen Schutzvorschriften
von § 37 BPG gelten. Desgleichen findet sich auch die gesamte
St. Johanns-Vorstadt bis zur Johanniterbrücke in der Stadt- und
Dorfbild-Schutzzone. Das Spitalareal schliesslich, für welches nach dem
Gesagten das Erhaltungsziel C gilt, liegt in der NöI, in welcher die
Nutzung durch Bebauungspläne festgelegt wird (§ 39 Abs. 1 lit. b BPG).
Das ISOS empfiehlt für Gebiete mit dem Erhaltungsziel C wie vorliegend dem
Universitäts- und Spitalviertel (G 8) als geeignete Massnahmen, spezielle
Zonenvorschriften zum Erhalt des im Bautengemisch wesentlichen Altbaubestands
zu erlassen. Mit dem vorliegenden Bebauungsplan, welcher gemäss
§ 101 BPG einer bessere Bebauung des Bodens bezweckt, sind dieser
Vorgabe durch das ISOS folgend entsprechende Spezialvorschriften erlassen
worden. Mit dem Bebauungsplan wird lediglich das aus dem Anfang der
70er Jahre des letzten Jahrhunderts stammende Klinikum 2 und damit ein
Bau der Moderne ersetzt, während die übrigen Bauten vom Projekt nicht betroffen
sind. Das für das Universitäts- und Spitalviertel geltende
Erhaltungsziel C, die Bewahrung des Gleichgewichts zwischen Alt- und
Neubauten, wird demzufolge uneingeschränkt beachtet. Die eingetragenen
Denkmäler mit dem Erhaltungsziel A (Erhalten der Substanz) werden durch
die neue Überbauung des Spitalareals in keiner Weise tangiert. Da der Neubau
des Klinikums 2 nicht innerhalb des ISOS-Gebiets bzw. der Baugruppe
St. Johanns-Vorstadt erstellt wird, sind auch nicht die dort geltenden
Erhaltungsziele betroffen. Der angefochtene Bebauungsplan erfüllt somit die
sich aus dem ISOS ergebenden Schutzanliegen.

 

5.5      Die
Pflicht zur Beachtung der ISOS-Vorgaben bei der Erfüllung von kantonalen (wie
auch kommunalen) Aufgaben besteht nicht nur bei der Anwendung der die
Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs-)Planung. Darüber hinaus ist im Einzelfall
eine Interessenabwägung im Lichte der Heimatschutzanliegen vorzunehmen. Dies
gilt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung namentlich, wenn durch einen
Sondernutzungsplan von der Grundnutzungsordnung abgewichen werden soll. Zu
prüfen ist dabei nicht, ob die Grundnutzungsordnung selbst die Schutzanliegen
des ISOS erfüllt, sondern wie sich die Regelbauweise zur Bebauungsordnung des
Sondernutzungsplans verhält (BGE 135 II 209 E. 2.1 a.E.
S. 213; BGer 1C_130/2014 und 1C_150/2014 vom 6. Januar 2014
E. 3.2). Das Areal des USB liegt in der Zone für Nutzungen im öffentlichen
Interesse. Als Grundnutzungsordnung bestimmt die NöI die Art und Weise der
Nutzung, vorliegend die Nutzung des Gevierts zu Spitalzwecken. Die
Grundnutzungsordnung bestimmt mit Ausnahme der Vorschrift über die
Massgeblichkeit der Lichteinfallswinkel gegenüber den Nachbarzonen jedoch nicht
das Mass der Bebauung (vgl. § 39 BPG), wie es hier beanstandet wird.
Das Mass der Bebauung wird vielmehr mit dem für das Spitalareal festgesetzten
Bebauungsplan nach Massgabe von § 101 BPG bestimmt. Insofern gibt es
keine Abweichung von der Grundnutzungsordnung, welche vorliegend eine
einzelfallweise Interessenabwägung erfordern würde, ob der Bebauungsplan den ISOS-Schutzanliegen
ausreichend Rechnung trägt.

 

5.6      Im
ISOS wird die St. Johanns-Vorstadt als Baugruppe mit einem geschlossenen
Gassenraum und mit Häuserzeilen mittelalterlichen Gepräges umschrieben, in die
sich barocke und klassizistische Stadtpalais einfügen. Als prägend wird weiter
die Rheinfront mit lebhafter Folge traufständiger Giebeldächer erwähnt. Das
ISOS für den Kanton Basel-Stadt führt in diesem Zusammenhang weiter aus, dass
die Flussansicht der St. Johanns-Vorstadt zu den prägnantesten Abschnitten
der Basler Rheinsilhouette zähle (S. 100). Fordern die Rekurrenten hierauf
gestützt, dass der Schutz der Grossbasler Altstadtsilhouette entlang des Rheins
als dem charakteristischen Merkmal der Stadt Basel hohes Gewicht beizumessen
sei (Plädoyernotizen, S. 14), so ist darauf hinzuweisen, dass ein
Ortsbildinventar weder Ortsplanung noch Schutzverfügung ist, selbst wenn ein
Gebiet oder eine Baugruppe mit dem Erhaltungsziel A eingetragen ist (ISOS
für den Kanton Basel-Stadt, S. 5; VGE VD.2014.16 vom
31. Mai 2016 E. 8.4). Vor dem Hintergrund der
Zuständigkeitsordnung von Art. 78 BV können die Aufnahme von Gebieten
und Baugruppen ins ISOS und die Formulierung von Erhaltungszielen nicht zu
einer Zementierung der Struktur und des Stadtbilds der Stadt Basel führen. Die
Aufnahme und Bewertung im ISOS erfolgt ausschliesslich unter Aspekten des
Ortsbildschutzes, es erfolgt keine Berücksichtigung anderer öffentlicher
Interessen (zu den Aufnahmekriterien in allgemeiner Weise vgl. Leimbacher, in: Keller/Zufferey/Fahrländer
[Hrsg.], Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 5 N 8 18 ff.).
Der Einbezug anderweitiger öffentlicher Interessen geschieht im Rahmen der
Nutzungsplanung bzw. des Baubewilligungsverfahrens. Dabei sind die
verschiedenen Interessen einander gegenüberzustellen und abzuwägen. Ein
allgemeiner Silhouettenschutz für im ISOS eingetragene Baugruppen existiert
nicht. Ansonsten wären Bauten, namentlich Hochhäuser, die im Sichtbereich der
Rheinfront hinter der geschützten Altstadtsilhouette aufragen, in Basel
generell unzulässig. Vielmehr ist zu fragen, ob ein überwiegendes öffentliches
Interesse an dem in Frage stehenden Bauvorhaben besteht oder ob dem Stadtbild
Vorrang einzuräumen ist.

 

Der neue
Bettenturm wird in der Flussansicht unbestreitbar über die Grossbasler Altstadtsilhouette
hinausragen. Wie oben unter E. 4.6 eingehend dargestellt, bestehen
gewichtige öffentliche Interessen an der Ersetzung des Klinikums 2 in der
vorgesehenen Form. Die gestiegenen Raumbedürfnisse und die Notwendigkeit von
Freiflächen im Spitalgarten zugunsten der Öffentlichkeit wie auch künftiger
baulicher Entwicklungen machen die Erstellung eines Bettenturms unausweichlich.
Dass dieses Hochhaus über der Rheinfront in Erscheinung treten wird, ist
insofern vertretbar, als er zum einen auf einer Fläche stehen wird, die im
Richtplan als für Hochhäuser geeignetes Gebiet ausgewiesen ist. Zum anderen
stellt er gewissermassen einen örtlichen Leuchtturm dar, der den historisch
gewachsenen Spitalstandort markiert und insofern auch im Stadtbild in Erscheinung
treten darf. Dass das USB auf diesen zentral gelegenen Standort angewiesen ist
und eine Auslagerung von einzelnen Abteilungen ausgeschlossen ist, ist
einlässlich unter E. 4.6.2 ausgeführt worden. Es kann im vorliegenden
Zusammenhang daher auf die dortigen Erwägungen verwiesen werden. Unter
Berücksichtigung all dieser gewichtigen öffentlichen Interessen hat das
öffentliche Interesse am Ortsbildschutz zurückzutreten und ist insoweit die
Beeinträchtigung der Altstadtsilhouette auf der Grossbasler Rheinseite durch
den neuen Bettenturm in Kauf zu nehmen. Zu berücksichtigen ist, dass diese
Silhouette bereits heute durch den aussergewöhnlich voluminösen Kubus des
Klinikums 2 – zumindest partiell – beeinträchtigt wird, wie auch das ISOS
unter der Nr. G.8.0.10 zum Universitätsspital lakonisch festhält. Das neue
Bettenhaus wird zwar höher, aufgrund seiner um die Hälfte reduzierten
Grundfläche aber auch weit weniger klobig erscheinen, so dass insgesamt nicht
von einer Verschlechterung der Sicht auf die Altstadt gesprochen werden kann.
Ausserdem wird der neue Turm abgesetzter hinter der Rheinfront erscheinen. Die
Beeinträchtigung der Rheinsilhouette wird bei weitem durch die mit dem
Bauvorhaben verbundenen öffentlichen Interessen überwogen. Auch insofern wäre
eine Verletzung der ISOS-Vorgaben durch den Bebauungsplan zu verneinen, selbst
wenn die Rekurrenten entgegen dem unter E. 5.3 vorstehend Gesagten zur
Erhebung dieser Rüge befugt wären.

 

6.

Zusammenfassend
ist festzustellen, dass der Rekurs des Rekurrenten 1abzuweisen ist und die
Rekurse der beiden anderen Rekurrenten abzuweisen sind, soweit darauf
einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Rekurrenten
dessen Kosten in solidarischer Verbindung (§ 30 Abs. 1 VRPG).
Infolge ihres Unterliegens schulden sie den Beigeladenen in solidarischer
Verbindung eine Parteientschädigung. Mangels einer Honorarnote ihres
Rechtsvertreters ist der Umfang von dessen Bemühungen praxisgemäss zu schätzen.
Vorliegend ist von einem angemessenen Aufwand von insgesamt 30 Stunden
auszugehen, was beim geltenden Überwälzungstarif von CHF 250.–/Stunde eine
Parteientschädigung von CHF 7'500.– (einschliesslich Auslagen) zuzüglich
Mehrwertsteuern ergibt.

 

 

Demgemäss
erkennt das Verwaltungsgericht (Kammer):

 

://:        Der Rekurs des Rekurrenten 1 wird
abgewiesen.

 

            Die Rekurse des Rekurrenten 2 und
der Rekurrentin 3 werden abgewiesen, soweit darauf einzutret