# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b6e5c33d-c105-558e-b8a0-e7cb1908dd4a
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-08-24
**Language:** de
**Title:** Unterschutzstellung der Wohnsiedlungen Sängglen und Pfaffenstein II in Fällanden/Pfaffhausen.
**Docket/Reference:** BRGE III Nrn. 0150-0174/2016
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/entscheidauszug_aus_brge_iii_nrn._0150bis0174-2016_vom_24._august_2016.pdf

## Full Text

Baurekursgericht 
des Kantons Zürich 
3. Abteilung 

G.-Nrn. 

R3.2016.00092, R3.2016.00095, R3.2016.00098, R3.2016.00099, R3.2016.00102, 
R3.2016.00103, R3.2016.00105, R3.2016.00107, R3.2016.00108, R3.2016.00109, 
R3.2016.00110, R3.2016.00111, R3.2016.00114, R3.2016.00115, R3.2016.00119, 
R3.2016.00120, R3.2016.00121, R3.2016.00129, R3.2016.00137, R3.2016.00138, 
R3.2016.00139, R3.2016.00140, R3.2016.00141, R3.2016.00142, R3.2016.00144 

BRGE III Nrn.  0150/2016 bis 0174/2016 

Entscheid vom 24. August 2016 

Mitwirkende 

Abteilungspräsident Felix Müller, Ersatzrichterin Gabriele Kisker, Baurichter 
Walter Linsi, Gerichtsschreiberin Karin Rüsch     

in Sachen 

Rekurrent 

Zürcher Heimatschutz ZVH, Eichstrasse 29, 8045 Zürich  

gegen 

Rekursgegnerin 

1.  Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 

8090 Zürich  

Mitbeteiligte 

2.  Gemeinderat Fällanden, 8117 Fällanden  

3. 

[….] Diverse Mitbeteiligte 

betreffend 

Verfügung  der Baudirektion  vom 12.  Januar  2015  Nr.  1756/2015; Verzicht 
auf Unterschutzstellung der Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II, Kat.-
Nr. 1139, Sängglenstrasse 12, Pfaffhausen - Fällanden 
_______________________________________________________ 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
hat sich ergeben: 

A. 

Mit  Verfügung  vom  12. Januar  2015  (recte  [auch  nachfolgend]:  2016)  ver-

zichtete die Baudirektion Kanton Zürich (nachfolgend Baudirektion) auf die 

Unterschutzstellung der Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II im Ortsteil 

Pfaffhausen der Gemeinde Fällanden. 

B. 

Hiergegen  erhob  mit  Eingabe  vom  15.  März  2016  der  Zürcher  Heimat-

schutz ZVH Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich mit den fol-

genden Anträgen: 

"1.  Die  angefochtene  Verfügung  sei  aufzuheben  und  die  Siedlungen 

Sängglen und Pfaffenstein II seien unter Schutz zu stellen; 

2.  vorsorglich seien geeignete Schutzmassnahmen anzuordnen; 

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen". 

C. 

Mit Verfügungen je vom 22. März 2016 wurde vom Rekurseingang Vormerk 

genommen.  Das  Rekursverfahren  wurde  in  Einzelgeschäfte  gemäss  den 

betroffenen  Liegenschaften  aufgeteilt  und  unter  den  Geschäfts-Nrn. 

R3.2016.00090, R3.2016.00092-142 sowie R3.2016.00144-145 angelegt.  

Gleichzeitig  wurden  für  die  Dauer  des  Rekursverfahrens  vorsorgliche 

Schutzmassnahmen zur Sicherung des Streitgegenstandes angeordnet. 

D. 

Die  Baudirektion  schloss  in  ihrer  Vernehmlassung  vom 24.  März  2016 auf 

Abweisung des Rekurses. Die Gemeinde Fällanden hat auf die Erstattung 

einer Rekursantwort stillschweigend verzichtet. 

E. 

In  den  vorliegend  zusammengefassten  Rekursverfahren  Geschäfts-Nrn. 
R3.2016.00092,  R3.2016.00095,  R3.2016.00098-99,  R3.2016.00102-103, 

R3.2016.00105, R3.2016.00107-111, R3.2016.00114-115, R3.2016.00119-

R3.2016.00092 

Seite 2 

 
 
 
121,  R3.2016.00129,  R3.2016.00137-142  sowie  R3.2016.00144  liessen 

sich verschiedene Mitbeteiligte wie folgt vernehmen: [….] 

F. 

Auf  die  Vorbringen  der  Verfahrensbeteiligten  (Parteien  und  Mitbeteiligte) 

wird,  soweit  für  die  Entscheidbegründung  erforderlich,  in  den  nachfolgen-

den Erwägungen Bezug genommen. 

Es kommt in Betracht: 

1. 

Im  Streit  liegt  die  Unterschutzstellung  der  Siedlungen  Sängglen  und  Pfaf-

fenstein II in Fällanden, Ortsteil Pfaffhausen. Der Rekurrent strebt mit dem 

Rechtsmittelverfahren  die  Anordnung  von  Schutzmassnahmen  über  diese 

Siedlungen an.  

Der  Zürcher  Heimatschutz  ZVH  ist  nach  Massgabe  von  § 338b  des  Pla-

nungs-  und  Baugesetzes  (PBG)  zur  Rekurserhebung  legitimiert.  Da  auch 

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzu-

treten. 

2. 

Da von der angefochtenen Verfügung eine Vielzahl von Grundeigentümern 

betroffen sind, welche als Mitbeteiligte einzeln in das Verfahren aufzuneh-

men  waren  und  denen  je  einzeln  das  rechtliche  Gehör  zu  gewähren  war, 

wurde  das  Rekursverfahren  in  Einzelgeschäfte  gemäss  den  betroffenen 

Liegenschaften aufgeteilt. 

Mit Blick auf den Endentscheid sind die einzelnen Rekursverfahren zweck-

mässigerweise  gemäss  den  innerhalb  der  Siedlungen  Teilgebiete  formie-

renden  Strassenzügen  (und  damit  nach  Postadressen)  zusammenzufas-

sen. 

R3.2016.00092 

Seite 3 

 
 
Der  vorliegende  Entscheid  betrifft  sämtliche  Grundstücke  mit  der  Postad-

resse Sängglenstrasse, nämlich [….]  

Diese  Grundstücke  sind  Gegenstand  der  Rekursverfahren  Geschäfts-Nrn. 

R3.2016.00092,  R3.2016.00095,  R3.2016.00098-99,  R3.2016.00102-103, 

R3.2016.00105, R3.2016.00107-111, R3.2016.00114-115, R3.2016.00119-

121,  R3.2016.00129,  R3.2016.00137-142  sowie  R3.2016.00144.  Besagte 

Verfahren sind zu vereinigen. 

3. 

Mit Blick auf das Ergebnis dieses Rekursverfahrens (Aufhebung der ange-

fochtenen Anordnung) war kein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen.  

4. 

Es wird die Durchführung eines Augenscheins beantragt (vgl. § 7 des Ver-

waltungsrechtspflegegesetzes  [VRG]).  Das  Baurekursgericht  hat  unbese-

hen von Parteianträgen nur dann einen Augenschein durchzuführen, wenn 

die Verhältnisse vor Ort zwar entscheidrelevant, auf Grund der Akten aber 

noch unklar sind. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt, so dass 

kein Augenschein durchzuführen war. 

5. 

Mit  Blick  auf  die  von  der  Rekursinstanz  angeordnete  vorsorgliche  Schutz-

massnahme  ist  darauf  hinzuweisen,  dass  es  Aufgabe  der  Rechtsmit-

telinstanz ist, den Streitgegenstand hinreichend zu sichern. Auf Grund ihrer 

zeitlichen  Begrenztheit  stellen  vorsorgliche  Schutzmassnahmen  keinen 

schweren Eingriff in das Grundeigentum dar. Bei dieser Ausgangslage war 

die Anordnung und Aufrechterhaltung der Massnahme während der Dauer 

des Rekursverfahrens offenkundig geboten.  

6.1. 

Vorab stellt sich als erstes die Frage, ob mit Bezug auf die Anordnung von 
Schutzmassnahmen eine Verwirkungsfolge eingetreten ist, was das vorlie-
gende Verfahren in einem grundlegend andern Lichte erscheinen liesse.  

R3.2016.00092 

Seite 4 

 
 
Hierbei ist zu unterscheiden zwischen der Frist für die Anordnung definitiver 

Schutzmassnahmen  (§ 213  Abs. 3  PBG)  und  der  Frist  für  die  Anordnung 

vorsorglicher Schutzmassnahmen (mit Inventar nach § 209 PBG bzw. ohne 

Inventar gemäss § 210 PBG). 

6.2. 

Gemäss  § 213  PBG  ist  jeder  Grundeigentümer  jederzeit  berechtigt,  vom 

Gemeinwesen  einen  Entscheid  über  die  Schutzwürdigkeit  seines  Grund-

stücks  und  über  den  Umfang  allfälliger  Schutzmassnahmen  zu  verlangen, 

wenn er ein aktuelles Interesse glaubhaft macht (Abs. 1). Das Begehren ist 

schriftlich  beim  Gemeinderat  einzureichen  (Abs. 2).  Das  zuständige  Ge-

meinwesen  trifft  den  Entscheid  spätestens  innert  Jahresfrist,  wobei  es  in 

Ausnahmefällen  vor  Fristablauf  dem  Grundeigentümer  anzeigen  kann,  die 

Behandlungsdauer  erstrecke  sich  um  höchstens  ein  weiteres  Jahr.  Liegt 

vor  Fristablauf  kein  Entscheid  vor,  kann  eine  Schutzmassnahme  nur  bei 

wesentlich veränderten Verhältnissen angeordnet werden (Abs. 3). 

Gemäss § 209 PBG bewirkt die schriftliche Mitteilung an den Grundeigen-

tümer  über  die  Aufnahme  seines  Grundstücks  in  ein  Inventar  das  Verbot, 

am  bezeichneten  Objekt  ohne  Bewilligung  der  anordnenden  Behörde  tat-

sächliche Veränderungen vorzunehmen (Abs. 2). Das Veränderungsverbot 

fällt dahin, wenn nicht innert Jahresfrist seit der schriftlichen Mitteilung eine 

dauernde Anordnung getroffen wird (Abs. 3).  

Analoges gilt gemäss § 210 PBG für Objekte ohne Inventarisierung. 

6.3. 

Zunächst  ist  festzuhalten,  dass  ein  Provokationsbegehren  (in  schriftlicher 

Form beim Gemeinderat) nicht aktenkundig ist. Ohnehin könnte ein Grund-

eigentümer ein solches nur für sein eigenes Grundstück und nicht für eine 

ganze  Siedlung  stellen.  Die  Verwirkungsfolge  würde  also  nur  für  das 

Grundstück des Gesuchstellers eintreten.  

Im Weiteren ist die Frist nach § 213 Abs. 3 PBG zwar eine Verwirkungsfrist; 

dies  aber  nur  für  die  Verwaltungsbehörde.  Nach  Ablauf  dieser  Frist  kann 

zwar  die  Behörde  ein  Objekt  nicht  mehr  unter  Schutz  stellen  und  muss 

zwingend einen Nichtunterschutzstellungsentscheid treffen. Dieser Nichtun-

terschutzstellungsentscheid kann indes von Privaten und Verbänden ange-
fochten  werden  (BGE 1C_68/2009  vom  17. Juli  2009,  E. 3).  Ob  ein  Nicht-

R3.2016.00092 

Seite 5 

 
 
unterschutzstellungsentscheid  zufolge  Fristversäumnis  oder  aber  wie  hier 

aus materiellrechtlichen Gründen getroffen wurde, spielt bei der Anfechtung 

durch  rekurslegitimierte  Verbände  oder  Private  keine  Rolle  mehr.  Im 

Rechtsmittelverfahren kommt es in beiden Fällen uneingeschränkt zur Prü-

fung der materiellen Unterschutzstellungsvoraussetzungen. 

Mit Bezug auf die Verwirkung vorsorglicher Schutzmassnahmen ist festzu-

stellen, dass die von der Baudirektion mit Schreiben vom 15. Oktober 2012 

(act. 16.2  im  Dossier  G.-Nr.  R3.2016.00090  [dieser  Dossierverweis  gilt 

auch  nachfolgend])  angekündigte  Informationsveranstaltung  keine  Inven-

tareröffnung  darstellt.  Es  wurde  in  der  Einladung  zwar  festgehalten,  dass 

die  Siedlungen  in  das  Inventar  von  überkommunaler  Bedeutung  aufge-

nommen  worden  seien  und  den  Grundeigentümern  anlässlich  der  Veran-

staltung  die  Inventaraufnahme  erläutert  werden  solle.  Indes  erfolgte  eine 

Inventaraufnahme  der  streitbetroffenen  Siedlungen  bis  heute  nicht.  Ohne 

vorgängige  Inventaraufnahme  konnte  auch  keine  Inventareröffnung  statt-

finden.  Vorsorgliche  Schutzmassnahmen  ohne  Inventar  (§  210  PBG)  sind 

ebenfalls nicht aktenkundig. 

Ohnehin  lösten  vorsorgliche  Schutzmassnahmen  keine  Verwirkungsfolge 

bezüglicher definitiver Schutzmassnahmen aus. Im Weiteren hinderten vor-

sorgliche Schutzmassnahmen auf Verwaltungsebene auch nach Ausschöp-

fung der Jahresfrist von § 209 Abs. 3 PBG nicht an der Anordnung vorsorg-

licher Massnahmen im Rechtsmittelverfahren. 

7. 

Die  streitbetroffenen  Siedlungen  Sängglen  und  Pfaffenstein  II  liegen  im 

Ortsteil Pfaffhausen der Gemeinde Fällanden inmitten eines in den 1960er- 

Jahren  erschlossenen  Einfamilienhausgebietes.  Gemäss  der  geltenden 

Bau- und Zonenordnung (BZO) liegen sämtliche Grundstücke in der Wohn-

zone W1. Die Siedlungen wurden nach Plänen der Architekten Bridel & Spi-

rig  in  drei  Etappen  erstellt.  Die  Siedlung  Sängglen  bestand  zunächst  aus 

31 Einfamilienhäusern  und  einem  Mehrfamilienhaus 

(Postadressen: 

Sängglen- und Mooswiesstrasse). Direkt anschliessend wurden in der glei-

chen Art und Gestaltung neun Einfamilienhäuser am Lindenweg erstellt, die 

ebenfalls  zur  Siedlung  Sängglen  gezählt  werden  (Postadressen:  Linden-

weg). In den 1970er Jahren entstand wiederum nach Plänen derselben Ar-
chitekten  die  benachbarte  Siedlung  Pfaffenstein  II,  bestehend  aus  11  Ein-

R3.2016.00092 

Seite 6 

 
 
familienhäusern und einem Kindergarten (Postadressen: Pfaffensteinstras-

se und Alte Zürichstrasse).  

Die  meisten  Grundstücke  in  beiden  Siedlungen  sind  mit  bau-  und  ausnüt-

zungsbegrenzenden  Servituten  zu  Gunsten von  Nachbargrundstücken  be-

legt,  um  bauliche  Veränderungen  zugunsten  des  einheitlichen  Siedlungs-

bildes einzuschränken (act. 12.5). 

Im Jahre 2002 wurde von der Baudirektion erstmals ein Gutachten der Kan-

tonalen  Denkmalpflegkommission  (KDK) in Auftrag  gegeben.  Das  Gutach-

ten vom 10. Juni 2003 (act. 12.2.1) empfahl der Gemeinde, "die architekto-

nische  und  baukünstlerische  Qualität  der Wohnsiedlung  an  der  Sängglen-

strasse in Pfaffhausen mit den zur Verfügung stehenden planerischen Mit-

teln  zu  erhalten".  Schutzmassnahmen  wurden  seitens  der  Gemeinde  Fäl-

landen in der Folge nicht angeordnet. 

Im November 2011 beauftragte die Baudirektion aufgrund allmählicher Ver-

änderungen  der  Substanz  und  des  Gesamteindrucks  der  Siedlungen  die 

KDK mit der Erstellung eines zweiten Gutachtens. In diesem zweiten Gut-

achten vom 3. April 2012 (act. 12.2.2.) kam die Kommission zum Schluss, 

dass es sich bei den Siedlungen Sängglen um Pfaffenstein II um Schutzob-

jekte von überkommunaler Bedeutung handelt (S. 2). 

Damit ging nach Auffassung der Baudirektion die Zuständigkeit für die An-

ordnung  von  Schutzmassnahmen  von  der  Gemeinde  Fällanden  an  die 

Baudirektion über. Mit zwei Informationsveranstaltungen orientierte die kan-

tonale  Denkmalpflege  die  betroffenen  Grundeigentümer  über  die  vorgese-

hen  Schutzmassnahmen.  In  der  Folge  wurde  ein  Entwurf  für  eine  Schutz-

verordnung erarbeitet (act. 12.6.4). 

Mit Schreiben vom 11. Juli 2014 wurde der Entwurf den Grundeigentümern 

zwecks  Gewährung  des  rechtlichen  Gehörs  zur  Stellungnahme  zugestellt 

(act. 12.6.1).  Gleichzeitig  wurden  der  Gemeinderat  Fällanden  sowie  die 

Zürcher  Planungsgruppe  Glattal  (ZPG)  gestützt  auf  § 211  Abs. 1  Satz 2 

PBG angehört. Die ZPG und der Gemeinderat Fällanden stellten keine An-

träge (act. 12.7 und 12.8). Der überarbeitete Entwurf wurde in der Folge der 

Baudirektion zum Entscheid überwiesen.  

R3.2016.00092 

Seite 7 

 
 
Diese  hat  in  der  Folge  unter  Verweis  auf  die  entgegenstehenden  privaten 

Interesen  der  Grundeigentümer  auf  eine  Unterschutzstellung  verzichtet 

(act. 3 S. 1, 2 und 6). 

8.1. 

Der Rekurrent macht im Wesentlichen geltend, es handle sich bei den bei-

den  Siedlungen  Sängglen  und  Pfaffenstein  II  unbestrittenermassen  um 

Schutzobjekte von überkommunaler Bedeutung. Die Baudirektion habe den 

Siedlungen  in  der  angefochtenen  Verfügung  eine  einzigartige  Siedlungs-

struktur zugesprochen und mehrfach erwähnt, es handle sich um eine aus-

sergewöhnliche, besondere Architektur auf höchstem Niveau, welcher über 

die  Kantonsgrenzen  hinaus  ein  hoher  Stellenwert  zukomme.  Aus  diesen 

Erwägungen  ergebe  sich  deutlich,  dass  auch  die  Rekursgegnerin  von  der 

Schutzwürdigkeit  der  beiden  Siedlungen  ausgehe.  Diese  Ansicht  werde 

denn auch durch das Fachgutachten der KDK gestützt. Anstelle einer Un-

terschutzstellung sei indes eine Inventarentlassung vorgenommen worden, 

mit der knappen Begründung, die privaten Interessen an einem unbelaste-

ten  Eigentum  würden  das  Interesse  der  Schutzbehörde  an  einer  Unter-

schutzstellung überwiegen und die privatrechtlichen Servitute seien ausrei-

chend,  um  die  dargestellten  Zeugeneigenschaften  aus  denkmalpflegeri-

scher Sicht genügend zu bewahren. Dies sei indes in keiner Weise zutref-

fend. Die bestehenden privatrechtlichen Dienstbarkeiten seien keineswegs 

geeignet, eine Schutzmassnahme zu ersetzen. Eine nachvollziehbare Inte-

ressenabwägung  habe  nicht  stattgefunden.  Das  Interesse  der  Schutzbe-

hörde  sei  zudem  nicht  relevant.  Relevant  sei  das  öffentliche  Interesse  an 

einer  Unterschutzstellung.  Konkrete  entgegenstehende  private  Interessen 

seien  nicht  angeführt  worden.  Die  Rekursgegnerin  habe  damit  keine 

pflichtgemässe Ermittlung und Würdigung der entgegenstehenden Interes-

sen vorgenommen.  

8.2. 

Dem  wird  mitbeteiligterseits  entgegengehalten,  es  handle  sich  bei  den 

streitbetroffenen Siedlungen nicht um Schutzobjekte. Die Siedlungen seien 

weder  kommunal  noch  überkommunal  schutzwürdig.  Das  Gegenteil  sei 

auch den  Gutachten nicht  eindeutig  zu  entnehmen.  Eine  Schutzwürdigkeit 

der Siedlungen sei von der Baudirektion nie anerkannt worden. Die Baudi-
rektion  habe  in  der  angefochtenen  Verfügung  lediglich  Auszüge  aus  dem 

R3.2016.00092 

Seite 8 

 
 
Gutachten  wiedergegeben,  ohne  eine  eigenständige  Auseinandersetzung 

mit der Frage der Schutzwürdigkeit der Siedlungen vorzunehmen. Die Bau-

direktion sei auch zu Recht zum Schluss gekommen, die bestehenden pri-

vatrechtlichen  Servitute  stellten  einen  genügenden  Schutz  der  Siedlungen 

dar.  Diese  Begründung  sei  zwar  knapp,  aber  ausreichend.  Mithin  bestehe 

auch kein Anlass für eine Inventaraufnahme.  

Würden  die  Siedlungen  wider  erwarten  als  Schutzobjekte  qualifiziert  wer-

den,  so  wäre  der  Erlass  einer  Schutzverordnung  unverhältnismässig. 

Denkbar  wären  als  Kompromisslösung  allenfalls  Ortsbildschutzmassnah-

men,  beispielweise  die  Festsetzung  einer Kernzone  oder einer Quartierer-

haltungszone  oder allenfalls auch  eines  Gestaltungsplanes.  Die  bestehen-

den Servitute bildeten bereits eine enorme Einschränkung für die Grundei-

gentümer und seien völlig ausreichend, um den Bestand der Siedlungen zu 

schützen.  Eine  Unterschutzstellung  hätte  demgegenüber  eine  weitere 

Wertverminderung  der  Liegenschaften  zur Folge.  Falls trotzdem eine  Inte-

ressenabwägung vorzunehmen wäre, so müsste auch das öffentliche Inte-

resse  an  einem  haushälterischen  Umgang  mit  dem  Boden  berücksichtigt 

werden.  

Ferner  wird  geltend  gemacht,  die  Baudirektion  habe  in  Unzuständigkeit 

entschieden,  da  nicht  erwiesen  sei,  dass  es  sich  um  überkommunale 

Schutzobjekte  handle.  In  einem  ersten  Gutachten  habe  die  KDK  noch  die 

Ansicht  vertreten,  es  handle  sich  um  kommunale  Schutzobjekte.  Eine 

schlüssige Begründung für die plötzliche Annahme einer überkommunalen 

Bedeutung fehle. 

Schliesslich wird im Kontext mit den in Rede stehenden Gutachten die Un-

abhängigkeit  der KDK  bestritten.  Gemäss  einem  Artikel  in der Neuen  Zür-

cher Zeitung (NZZ) sei der Anstoss zur ersten Begutachtung vom Erbauer 

Hugo  Spirig  gegeben  worden.  Den  Grundeigentümern  sei  keine  Gelegen-

heit gegeben worden, sich in irgendeiner Weise an dieser Begutachtung zu 

beteiligen. Demgegenüber scheine Hugo Spirig sehr wohl Einfluss genom-

men zu haben. Auch das zweite Gutachten habe gemäss dem Bericht der 

NZZ einen ungewöhnlichen Ursprung. Es sei im Zusammenhang mit einem 

Nachbarschaftsprozess aufgetaucht. Den Grundeigentümern sei nie mitge-

teilt  worden,  dass  die  KDK  mit  der  Erstellung  eines  erneuten  Gutachtens 

beauftragt  worden  sei,  sie  hätten  keine  Kenntnis  von  einem  Augenschein 
gehabt  und  seien  auch  nie  angehört  worden.  Die  Mitwirkungsrechte  der 

R3.2016.00092 

Seite 9 

 
 
Grundeigentümer  seien  damit  verletzt  worden.  Auch  sei  in  keiner  Weise 

gewährleistet worden, dass die Begutachtung unabhängig erfolge. 

9. 

Vorab  stellt  sich  die  Frage,  ob  die  Baudirektion  die  zum  Erlass  der  ange-

fochtenen Verfügung zuständige Behörde ist. Die Zuständigkeit richtet sich 

nach  § 211  PBG.  Die  Baudirektion  trifft  Schutzmassnahmen  für  Objekte, 

denen  über  den  Gemeindebann  hinausgehende  Bedeutung  zukommt 

(Abs. 1).  Der  Gemeinderat  trifft  Schutzmassnahmen  für  Objekte  von  kom-

munaler Bedeutung (Abs. 2).  

Die  streitbetroffenen  Siedlungen  sind  unbestrittenermassen  in  keinem  In-

ventar verzeichnet. Ein Abstellen auf eine kommunale oder überkommuna-

le Inventarisierung zur Klärung der Zuständigkeitsfrage ist damit nicht mög-

lich.  Ob  das  erste  Gutachten  der  KDK  aus  dem  Jahre  2003  zum  Schluss 

kam, es handle sich um Objekte von kommunaler Bedeutung, erscheint in-

soweit fraglich, als dies dem Gutachten explizit nirgends zu entnehmen ist. 

Zwar ist der Gutachtensantrag, die Qualität der Wohnsiedlung mit den zur 

Verfügung  stehenden  planerischen  Mitteln  zu  erhalten,  an  die  Gemeinde 

adressiert (act. 12.2.1 S.1). Dies dürfte indes zumindest primär damit zu er-

klären  sein,  dass  mit  Ausnahme  des  in  der  Praxis  seltenen  kantonalen 

Gestaltungsplans  (§  84  Abs.  2  Satz  1  PBG)  planerische  Massnahmen  in 

die Kompetenz der Gemeinde fallen (§ 88 PBG).  

Die  Baudirektion  geht  in  der  angefochtenen  Verfügung  davon  aus,  dieses 

Gutachten  habe  den beiden  Siedlungen  kommunale Bedeutung  zugemes-

sen  (act.  3  S.  1).  Sinngemäss  mag  dies  im  Gutachten  mit  enthalten  sein. 

Letztlich kann diese Frage indes offen bleiben.  

Das zweite Gutachten aus dem Jahre 2012 attestierte den streitbetroffenen 

Siedlungen eine "überkommunale Bedeutung" (act. 12.2.2 S. 3). Diese bei-

den Gutachten stehen keineswegs in einem Widerspruch, kann doch einem 

Schutzobjekt, dem eine überkommunale Bedeutung zugemessen wird, oh-

ne weiteres auch eine kommunale Bedeutung zukommen. Dies könnte so-

gar  häufig  der  Fall  sein;  einem  im  überkommunalen  Vergleichskreis  be-

deutsamen Bauwerk dürfte oftmals auch innerhalb der Gemeinde ein hoher 

Stellenwert zugemessen werden (während dies umgekehrt so nicht gesagt 
werden kann). Mithin entfällt es, die sich aus der überkommunalen Bedeu-

R3.2016.00092 

Seite 10 

 
 
tung  ergebende  Zuständigkeit  der  Baudirektion  mit  dem  Hinweis  auf  eine 

ebenfalls gegebene kommunale Bedeutung in Frage zu stellen. 

Die Baudirektion ging bei ihrer Beurteilung davon aus, es handle es sich bei 

den  streitbetroffenen  Siedlungen  um  ein  Objekt  von  überkommunaler  Be-

deutung. Ein Anlass, diese Auffassung in Frage zu stellen, besteht im Lich-

te der gutachtlichen Feststellung nicht. Dem zweiten Gutachten ist zu ent-

nehmen, den Siedlungen Sängglen und Pfaffenstein II komme aus architek-

turgeschichtlicher Sicht gegenüber vergleichbaren Bauten in der Region, im 

Kanton Zürich und sogar darüber hinaus ein hoher Stellenwert zu. Sie lies-

sen sich gar "an den grossen internationalen Vorbildern ihrer Zeit messen". 

Konkret  Bezug  genommen  wird  auf  weltweit  bekannte  Architekten  wie 

Frank  Lloyd  Wright,  Ludwig  Mies  van  der  Rohe  und  Marcel  Breuer 

(act. 12.2.2 S. 9 und 11).  

Damit ist eine überkommunale Bedeutung und mithin die Zuständigkeit der 

Baudirektion  ohne  weiteres  ausgewiesen.  Ob  den  Siedlungen  zugleich 

auch eine kommunale Bedeutung zukommt, ist unerheblich. 

10. 

Im Weiteren ist festzuhalten, dass die Unabhängigkeit der KDK nicht ernst-

haft bestritten werden kann; dies vollkommen unabhängig davon, ob einer 

der  seinerzeitigen  Projektverfasser  den  Anstoss  für  die  Erstellung  eines 

Gutachtens gab, hat doch ein solcher Anstoss keinerlei Einfluss auf den In-

halt  des  Gutachtens.  Jeder  anders  lautende  Schluss  bildete  eine  blosse 

Vermutung. 

Die  Frage,  ob  allfällige  Verfahrensfehler  bei  der  Erstellung  der  Gutachten 

(Mitwirkungsrechte  der  Grundeigentümer)  gemacht  wurden,  kann  offen 

bleiben. Auf die inhaltliche Richtigkeit des Gutachtens hätte das Vorliegen 

entsprechender  Verfahrensfehler  keinen  Einfluss,  ebenso  wenig  auf  den 

Ausgang  des  vorliegenden  Rekursverfahrens  (vgl.  nachstehend  Ziffer 13 

der Erwägungen).  

11. 

Dem Gutachten der KDK aus dem Jahre 2012 (act. 12.2.2) kann folgendes 
entnommen werden: 

R3.2016.00092 

Seite 11 

 
 
Die 1960 bis 1964 erbaute Siedlung Sängglen inklusive die 1965 und 1968 

erstellten  angrenzenden  Häuser  am  Lindenweg  5-15  sowie  die  1971  und 

1976 entstandene benachbarte Siedlung Pfaffenstein II mit dem Kindergar-

ten  seien  Schutzobjekte  von  überkommunaler  Bedeutung.  Insbesondere 

seien es sowohl typologisch aussergewöhnliche wie von der Architektur her 

qualitativ hochstehende Wohnsiedlungen aus der Epoche nach dem zwei-

ten Weltkrieg. Es handle sich bei beiden Siedlungen um bedeutende Zeu-

gen der Nachkriegsmoderne im Kanton Zürich. 

1960  hätten  die  beiden  Architekten  Philip  Bridel  und  Hugo  Spirig  zusam-

men  mit  dem  Bauern  und  Landbesitzer  Willi  Hofstetter  die  Sängglen  AG 

gegründet.  Daraufhin  hätten  Bridel & Spirig  einen  gesamthaften  Bebau-

ungsplan sowie die Projektpläne für die ersten Einfamilienhäuser erstellt. In 

drei Etappen seien dann Jahr für Jahr im Auftrag privater Bauherren grup-

penweise Einfamilienhäuser erstellt worden. 1966 seien die beiden turmar-

tigen  Mehrfamilienhäuser  im  Norden  der  Siedlung  in  Angriff  genommen 

worden.  Im  Gegensatz  zum  Mehrfamilienhaus  am  Lindenweg  17  sei  das 

Mehrfamilienhaus am Lindenweg 19 nicht für die Sängglen AG, sondern im 

Auftrag  der  Göhner AG  errichtet,  später  verkauft  und  stark  verändert  wor-

den.  1968  und  1976  seien  die  Siedlungen  südlich  des  Lindenweges  um 

weitere  Einfamilienhäuser  ergänzt  worden.  Obschon  hier  teilweise  andere 

Architekten mitgewirkt hätten, sei die Gestaltungshoheit bei den Architekten 

Bridel  &  Spirig  verblieben.  Dieses  Architekturbüro  habe  schliesslich  auch 

die 1972 bis 1974 gebaute Siedlung Pfaffenstein II geplant. 

Stilistisch  seien  die  ab  1960  entworfenen  Flachdachbauten  mit  den  Sicht-

betonmauern  und  Holzverschalungen  als  höchst  zeitgemäss  und  modern 

zu bezeichnen. Die Häuser seien in Gruppen von drei bis vier Einfamilien-

häusern am Ende von kurzen Stichstrassen zusammengefasst. Es sei dies 

eine Sonderform der aufgelockerten Bebauungsform nach dem Vorbild des 

organischen Städtebaus. Die ein- bis zweigeschossigen Einfamilienhäuser, 

die zuweilen aneinandergebaut seien, würden sich in der vielfältigen Varia-

tion der grundrisslichen Organisation unterscheiden. Jedes Haus sei indivi-

duell  mit  Vor-  und  Rücksprüngen,  Erkern  und  Nischen  abwechslungsreich 

geformt.  Auch  in  den  Grundrissen  sei  eine  virtuose  typologische  Differen-

zierung zu erkennen. Architektonisch konstant bleibe hingegen nicht nur die 

vielgestaltige Form des Baukörpers, sondern auch die einheitliche Materia-

lisierung mit Sichtbeton, Holzverschalungen und Kupferblech.  

R3.2016.00092 

Seite 12 

 
 
Der Innenausbau wie die Fassaden seien geprägt von wenigen Materialien 

in reduzierter Detaillierung und einer zurückhaltenden Farbigkeit mit Tönen 

vorwiegend in grau und beige und einzelnen Akzenten in schwarz.  

Die Fassaden der Siedlung Pfaffenstein II würden Verwandtschaft zur Sied-

lung  Sängglen  aufweisen  und  die  gleichfarbigen  Holzverschalungen  auf-

weisen;  die  massiven  Wände  seien  jedoch  nicht  mit  Sichtbeton,  sondern 

mit einem groben Spritzputz versehen.  

Die Wohn-/Essräume seien durch das Cheminée und teilweise durch Trep-

penstufen in verschiedene Bereiche zoniert. Vom Wohn-/Essraum gelange 

man  durch  raumhohe  Fenstertüren  in  den  Garten  und  gemeinschaftlichen 

Aussenraum. Es bestehe ein dosierter Bezug zwischen Innen- und Aussen-

räumen. Dagegen seien die Zimmer als privatere Raumzellen mit Fenster-

brüstungen konzipiert. Die Küchen hätten meist einen Zugang vom Flur und 
vom  Wohn-/Esszimmer,  sodass  sie  mit  den  gemeinschaftlichen  Räumen 

verknüpft würden und nicht als abgeschlossene Räume wirkten.  

Sozial- und wirtschaftsgeschichtlich würden die beiden Siedlungen im Ver-

gleich zu anderen verdichteten Bebauungsformen eine sowohl zeittypische 

wie originelle Position einnehmen. Die beiden Siedlungen stünden dabei für 

die allgemeine Zunahme von Wohlstand und Einfamilienhäusern sowie für 

innovative Siedlungsformen der 1960er Jahre.  

Gartengeschichtlich  repräsentierten  die  gliedernden  und  zwischen  den 

Baukörpern durchfliessenden Grünflächen das Ideal der natürlichen Gestal-

tungsweise der Moderne. Die kunstvolle Verwendung von Gehölzen mit pit-

toreskem  Habitus,  der  Verzicht  auf  Formgehölze  sowie  die  Vorliebe  für 

skandinavisch anmutende Bepflanzungsaspekte seien typische Darstellun-

gen  von  Natur  zu  jener  Zeit.  Auf  trennende  Zäune  und  Mauern  sowie  auf 

Nutzgärten und Schmuckbeete sei zugunsten einer parkartigen Landschaft 

verzichtet worden. Bäume seien dabei gezielt in spannungsvollen Gruppen 

und  aufgrund  ihres  pittoresken  und  skulptural  wirkenden  Habitus  gewählt 

und verteilt worden. Das Bepflanzungskonzept sei heute noch erhalten und 

gut ablesbar.  

Die  Siedlungen  Sängglen  und  Pfaffenstein  II  wiesen  hohe  städtebauliche, 

architektonische, 

typologische  sowie 

landschaftsarchitektonische,  aber 

auch  sozial-  und  wirtschaftshistorische  Qualitäten  auf.  Aus  architekturge-
schichtlicher  Sicht  komme  ihnen  gegenüber  vergleichbaren  Bauten  in  der 

R3.2016.00092 

Seite 13 

 
 
Region, im Kanton Zürich und darüber hinaus ein hoher Stellenwert zu. Die 

Siedlungen liessen sich an den grossen internationalen Vorbildern ihrer Zeit 

messen. Als Vorbilder könnten sowohl Frank Lloyd Wright für die vielgestal-

tigen  Grundrisse  und  Differenzierungen  in  der  Raumdisposition  als  auch 

Ludwig Mies van der Rohe in Bezug auf die Reduktion von Formen, Farben 

und Materialien genannt werden.  

Die meisten Häuser seien in ihrem ursprünglichen Habitus gut erhalten, bei 

anderen Häusern seien hingegen schon beeinträchtigende Veränderungen 

vorgenommen worden. Die städtebauliche Struktur der Siedlung Sängglen 

sei  weitherum  einzigartig.  Die  gruppenweise  Anordnung  von  drei  bis  vier 

Einfamilienhäuser  an  kurzen  Stichstrassen  entlang  von  Quartierstrassen 

sei  eine  Antwort  auf  die  zunehmende  Überbauung  des  Landes  mit  einem 

gleichmässigen  Teppich  von  Einfamilienhäusern  gewesen.  Anders  als  die 

typischen  gleichförmigen  Einfamilienhausquartiere  seien  die  einzelnen 

Häuser  zu  kleinen  Gruppen  zusammengefasst  worden,  was  weitläufigere 

Grünflächen erlaubt habe.  

Die  einheitliche  Erscheinung  sei  auf  die  über  Jahre  konstante  Planung 

durch die Zürcher Architekten Philip Bridel und Hugo Spirig zurückzuführen, 

in deren Werk vor allem die Siedlung Sängglen einen wichtigen Stellenwert 

einnehme.  Die  weitgehend  intakt  erhaltenen  Einzelbauten  und  der  verbin-

dende Grünraum seien vor Veränderungen unbedingt zu bewahren und zu-

künftige  bauliche  Eingriffe,  Rennovationen  und  Baumfällungen  seien  von 

der Denkmalpflege zu begleiten.  

Der  vorgeschlagene  Schutzumfang  wurde  im  Gutachten  detailliert  darge-

legt und umfasst im Wesentlichen die Siedlungsstruktur, die Erschliessung, 

das  Grünraumkonzept,  die  Formenvielfalt,  die  Dachgestaltung,  die  beste-

hende  Materialisierung,  die  Geschossigkeit,  die  innere  Raumstruktur  und 

Erschliessung sowie die Materialisierung des Innenraums. 

12. 

Die  Baudirektion  kommt  in  der  angefochtenen  Verfügung  gestützt  auf  das 

Gutachten der KDK ebenfalls zum Schluss, dass die streitbetroffenen Sied-

lungen schutzwürdig sind. Die Baudirektion folgt in ihren ausführlichen und 

detaillierten  Erwägungen  im  Sinne  einer  eigenen  Würdigung  ("Unter  Be-
rücksichtigung der Begutachtung durch die KDK […] kommt die Baudirekti-

R3.2016.00092 

Seite 14 

 
 
on zu folgender Würdigung…" [act. 3 S. 2]) weitgehend den Ausführungen 
im  wiedergegebenen  Gutachten  und  verweist  dabei  auf  die  hohe  Qualität 

und  die  Wichtigkeit  der  Siedlungen  als  architektur-  und  gartengeschichtli-

chen Zeugen; sie attestierte den Siedlungen zudem auch eine sozial- und 

wirtschaftsgeschichtliche  Bedeutung.  So  hielt  die Baudirektion  unter ande-

rem fest, die Siedlungen würden das Ideal der natürlichen Gestaltungswei-

se der Moderne repräsentieren und sich durch ein stark einheitlich gedach-

tes Konzept auszeichnen, dass nach wie vor in grossen Teilen gewahrt sei 

und  trotz  des  Belassens  von  Raum  für  individuelle  Wünsche  eine  starke 

Gestaltungskraft  besitze.  Die  Siedlungen  könnten  daher  mit  bedeutenden 

Zeugen  der  Moderne  verglichen  werden  und  seien  diesen  in  vielen  Berei-

chen ebenbürtig. 

Entsprechend  diesen  Ausführungen  ging  die  Baudirektion  offenkundig  da-

von  aus,  es  handle  sich  bei  den  beiden  Siedlungen  um  einen  wichtigen 

Zeugen im Sinne § 203 Abs. 1 lit. c PBG. 

13.1. 

Die Annahme eines Schutzobjektes, wozu gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG 

unstrittigerweise  auch  ganze  Siedlungen  wie  die  vorliegend  streitbetroffe-

nen  gehören  können,  löst  ein  weiteres  Prüfprogramm  aus,  welches  die 

Denkmalpflegebehörde  vollständig  durchzuführen  hat,  um  das  Unter-

schutzstellungsverfahren mängelfrei abzuschliessen. 

Namentlich ist zu prüfen, ob eine Unterschutzstellung verhältnismässig ist. 

Hinzu kommt gegebenenfalls die weitere Prüfung, ob dem öffentlichen Inte-

resse an einer Unterschutzstellung andere öffentliche Interessen entgegen-

stehen. 

Zum  Thema  der  Verhältnismässigkeit  ist  Folgendes  auszuführen:  Staatli-

ches  Handeln,  namentlich  auch  die  Einschränkung  von  Grundrechten  wie 

der Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung [BV]) oder der Wirt-

schaftsfreiheit (Art. 27 BV), muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2  und 

Art. 36  Abs.  2  und  3  BV).  Damit  wird  zunächst  verlangt,  dass  staatliche 

Massnahmen  zwecktauglich  und  notwendig  sind  (Verhältnismässigkeit  im 

weiteren Sinne). Die Notwendigkeit bedeutet, dass eine Massnahme in ih-

rer konkreten Ausgestaltung über das zur Erreichung ihres Ziels Notwendi-
ge nicht hinausgehen darf (Verhältnismässigkeit im weiteren Sinn). 

R3.2016.00092 

Seite 15 

 
 
Alsdann  muss  auch  die  Verhältnismässigkeit  im  engeren  Sinne  gewahrt 

werden. Dies bedeutet, dass ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem an-

gestrebten  Ziel  und  dem  mit  der  Massnahme  verbundenen  Eingriff  in  die 

Rechtsstellung  der  betroffenen  Person  bestehen  muss.  Staatliche  Mass-

nahmen  müssen  durch  ein  öffentliches  Interesse,  welches  das  private 

überwiegt, gerechtfertigt sein, andernfalls sie für den Betroffenen unzumut-

bar sind. Für die Interessenabwägung massgeblich sind einerseits die Be-

deutung  der  mit  einer  staatlichen  Massnahme  verfolgten  öffentlichen  Inte-

ressen und andererseits das Gewicht der im Spiele stehenden privaten In-

teressen.  Eine  Massnahme,  die  tief  greifende  Auswirkungen  auf  die 

Rechtsstellung des betreffenden Rechtssubjektes hat, jedoch bloss von ge-

ringem  öffentlichen  Interesse  ist,  ist  somit  als  unzulässig  einzustufen  (vgl. 

zum  Ganzen  Ulrich  Häfelin/Georg  Müller/Felix  Uhlmann,  Allgemeines  Ver-

waltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 581 ff.). 

13.2. 

Gründe,  welche  von  vornherein  gegen  eine Unterschutzstellung  sprächen, 

werden seitens der Baudirektion nicht angeführt. Die Baudirektion geht wie 

gesagt  vom  Vorliegen  eines  wichtigen  Zeugen  im  Sinne  von  §  203  Abs. 1 

lit. c  PBG  aus.  Der  diesbezügliche  Standpunkt  der  Baudirektion  ist  klar 

ausgewiesen.  Damit  war  die  Baudirektion  nach  dem  Gesagten  gehalten, 

das einschlägige Prüfprogramm weiter und zu Ende zu führen, mithin also 

die Verhältnismässigkeit einer Unterschutzstellung im dargelegten weiteren 

und engeren Sinne nachvollziehbar zu prüfen.  

Diesbezüglich  ist  den  Erwägungen  des  angefochtenen  Beschlusses  Fol-

gendes  zu entnehmen:  "In Abwägung  der entgegenstehenden  privaten  In-

teressen kommt die Baudirektion zum Schluss, dass das Interesse der pri-

vaten  Eigentümerinnen  und  Eigentümer an unbelastetem  Eigentum  dasje-

nige  der  Schutzbehörde  an  der  ungeschmälerten  Erhaltung  überwiegt, 

weshalb  die  Siedlungen  Sängglen  und  Pfaffenstein  II  (…)  nicht  unter 
Schutz zu stellen sind."  

Zuvor  wurde  in  den  Erwägungen  festgehalten:  "Das  bestehende  System 

privatrechtlich vereinbarter und grundbuchlich gesicherter Beschränkungen 

vermag  die  vorstehend  dargestellte  Zeugeneigenschaften  aus  denkmal-
pflegerischer Sicht genügend zu bewahren."  

R3.2016.00092 

Seite 16 

 
 
Dies wird im Einzelnen wie folgt begründet: Gemäss den Beschränkungen 

dürften  auf  den  Grundstücken  der  Siedlung  Sängglen  grundsätzlich  nur 

Einfamilienhäuser  mit  Flachdach  und  höchstens  zwei  Vollgeschossen  er-

stellt werden; die Ausnützung sei ebenfalls geregelt; die Einfamilienhäuser 

müssten  sich  bezüglich  Architektur,  Material  und  Farbe  der  Gesamtüber-

bauung anpassen; ebenfalls geregelt seien Gestaltung und Höhe von Ein-

friedung; teilweise bestünden weitergehende Bepflanzungsbeschränkungen 

sowie Bauverbote für Einfriedungen; in der Siedlung Pfaffenstein II dürften 

die  erstellten  Gebäude  beibehalten  werden;  eine  weitere  Ausnützung  sei 

nicht gestattet; es dürften nur baupolizeilich vorgeschriebene Einfriedungen 

erstellt  werden  und  die  Bepflanzung  sei  auf  eine  Höhe  von  1,5 m  be-

schränkt (act. 3. S. 5).   

Weitere Ausführungen zur Verhältnismässigkeit unterblieben gänzlich. 

13.3. 

Indem  die  Baudirektion  erwogen  hat,  dass  die  privatrechtlich  vereinbarten 

und  grundbuchlich  gesicherten  Beschränkungen  die  "Zeugeneigenschaf-

ten" der streitbetroffenen Siedlungen aus denkmalpflegerischer Sicht genü-

gend zu bewahren vermöchten, nimmt sie sinngemäss den Standpunkt ein, 

die  Anordnung  von  (weiteren)  Schutzmassnahmen  durch  die  Behörde  sei 

nicht notwendig. Mithin verneint sie (sinngemäss) die Verhältnismässigkeit 

im weiteren Sinn.  

Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Die bestehenden privatrecht-

lichen Dienstbarkeiten sind von vornherein kein genügendes Instrument der 

Denkmalpflege.  

Die zulässigen Schutzmassnahmen sind in § 205 PBG abschliessend auf-

gezählt.  Gemäss  lit. d  der  genannten  Bestimmung  kann  zwar  auch  ein 

(dienstbarkeitsrechtlich  gesicherter)  Vertrag  als  Schutzmassnahme  in  Fra-

ge  kommen.  Gemeint 

ist  hierbei 

indes  offensichtlich  ein  öffentlich-

rechtlicher  Vertrag  zwischen  dem  Grundeigentümer  und  dem  Gemeinwe-

sen. Demgegenüber beruhen die fraglichen Dienstbarkeiten (act. 12.5) auf 

Verträgen  zwischen  Privaten.  Diese  Verträge  bzw.  die  so  begründeten 

Dienstbarkeiten  unterstehen  der  alleinigen  Disposition  der  Privaten  und 

können  demnach  jederzeit  abgeändert  oder  aufgehoben  werden,  ohne 

dass  Behörden  sich  dem  entgegenstellen  könnten.  Ob  mit  diesen  Dienst-
barkeiten  auch  öffentliche  Interessen  an  der  Erhaltung  der  Überbauungs-

R3.2016.00092 

Seite 17 

 
 
struktur  mit  berücksichtigt  sind,  ist  angesichts  der  Dispositionsfreiheit  der 

Privaten unerheblich.  

Geht es darum, dass der Eigentümer einer Liegenschaften in einer der bei-

den  Siedlungen  sein  Haus  umbauen  möchte,  wären  einzig  die  öffentlich-

rechtlichen  Bauvorschriften  zu  beachten;  die  fraglichen  Dienstbarkeiten 

könnten  von  der  Baubehörde  nicht  berücksichtigt  werden  (§  317  PBG). 

Dasselbe gälte im Rechtsmittelverfahren (§ 1 VRG). 

Hinzu kommt, dass die fraglichen Dienstbarkeiten nur Um- und Neubauten 

regeln,  aber keinerlei Substanzschutz  beinhalten.  Die  Dienstbarkeiten  hin-

derten demnach an der gänzlichen Beseitigung sämtlicher Gebäude beider 

Siedlungen  nicht.  Hierin  ernstlich  eine  Massnahme  des  Denkmalschutzes 

zu erblicken, fällt offensichtlich ausser Betracht. 

Als Schutzmassnahme sind die fraglichen privatrechtlichen Dienstbarkeiten 

daher vollkommen ungeeignet. Von ihnen geht keinerlei Schutz aus, jeden-

falls  keiner,  der  öffentlich-rechtlich  durchsetzbar  wäre.  Substanzschutz  ist 

nicht  einmal  auf  privater  Ebene  gewährleistet.  An  diesem  Befund  ändert 

selbstredend auch die Übergangsbestimmung von § 352 PBG nichts.   

Dass  die  Anordnung  von  effektiv  als  solchen  zu  bezeichnenden  Schutz-

massnahmen  durch  die  Behörde  wegen  der  bestehenden  Dienstbarkeiten 

nicht notwendig wäre, ist mithin klar zu verneinen. Auch sonst ist keinerlei 

Grund zu erkennen, behördlich angeordneten Schutzmassnahmen die Ver-

hältnismässigkeit im weiteren Sinne abzusprechen.   

13.4.1. 

Mithin  ist  der  Aspekt  der  Verhältnismässigkeit  im  engeren  Sinne  bzw.  die 

vorinstanzliche  Prüfung  der  Verhältnismässigkeit  im  engeren  Sinne  zu  fo-

kussieren.  Die  angefochtene  Verfügung  enthält  hierzu  einzig  die  bereits  

vorstehend  wiedergegebene  Feststellung,  wonach  die  Baudirektion  in  Ab-

wägung der entgegenstehenden privaten Interessen zum Schluss komme, 

dass das Interesse der privaten Eigentümerinnen und Eigentümer an unbe-

lastetem Eigentum dasjenige "der Schutzbehörde" an der ungeschmälerten 

Erhaltung überwiege.   

Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass die Prüfung der Verhältnismässigkeit 
im engeren Sinne umso mehr der Einlässlichkeit bedarf, als nach der bun-

desgerichtlichen  Rechtsprechung  das  finanzielle  Interesse  an  einer  ge-

R3.2016.00092 

Seite 18 

 
 
winnbringenden  oder  gar  höchstmöglichen  Ausnützung  einer  Liegenschaft 

für  sich  allein  das  öffentliche  Interesse  an  Denkmalschutzmassnahmen 

grundsätzlich nicht zu überwiegen vermag (BGE 120 Ia 270 ff., E. 6c). Dies 

ist  allerdings  nicht  so  zu  verstehen,  dass  den  wirtschaftlichen  Interessen 

privater  Eigentümer  bei  der  Interessenabwägung  überhaupt  keine  Bedeu-

tung zukommt. Vielmehr ist im Rahmen der Interessenabwägung auch das 

Mass des öffentlichen Interesses an der Unterschutzstellung und damit der 

Grad  der  Schutzwürdigkeit  zu  berücksichtigen.  Dabei  gilt  der  Grundsatz, 

dass, je schutzwürdiger eine Baute ist, desto geringer die Rentabilitätsüber-

legungen zu gewichten sind (BGr 1P.584/1995, E. 6b, in ZBl 1996 366 ff.).  

Es  ist  offensichtlich,  dass  die  von  der  Baudirektion  vorgenommene  "Prü-

fung", bestehend aus einem einzigen, denkbar allgemein gehaltenen Satz, 

mit  dem  letztlich  regelmässig  auf  Schutzmassnahmen  verzichtet  werden 

könnte, schlechterdings einer Nichtprüfung gleichkommt. Eine umfassende 

Prüfung  der  Verhältnismässigkeit  im  engeren  Sinn,  wie  sie  hier  zu  verlan-

gen  ist,  umfasst  zahlreiche  Parameter,  deren  Berücksichtigung  auch  nicht 

ansatzweise zu erkennen ist. 

Zunächst hätte die Baudirektion, nach dem sie zum Schluss gelangt ist, es 

liege  ein  wichtiger  Zeuge  vor,  im  Sinne  eines  Ausgangswertes  den  Grad 

der Schutzwürdigkeit der beiden Siedlungen und ihrer einzelnen Teile und 

damit  das  Mass  des  öffentlichen  Interesses  an  deren  Unterschutzstellung 

zu bestimmen gehabt. Alsdann wäre ein Vergleich zwischen der bestehen-

den  baulichen  Ausnützung  bzw.  den  Baumöglichkeiten  nach  einer  Unter-

schutzstellung und den Baumöglichkeiten gemäss der Bau- und Zonenord-

nung anzustellen gewesen. Das entgegenstehende private Interesse wiegt 

in  dem  Masse  schwerer,  als  die  Baumöglichkeiten  mit  einer  Unterschutz-

stellung gegenüber dem nach der Bau- und Zonenordnung Erlaubten stär-

ker eingeschränkt werden, und umgekehrt.    

Für  diesen  Vergleich  müssten  die  schutzwürdigen  Elemente  der  beiden 

Siedlungen,  die  Schutzziele  und  der  zu  deren  Erreichung  notwendige 

Schutzumfang  genau  definiert  werden.  Dies  wiederum  verlangt,  die  ver-

schiedenen  möglichen  Ausgestaltungen  einer  Unterschutzstellung  unter 

Berücksichtigung  namentlich  auch  des  baulichen  Zustandes  sowie  der  in 

der Vergangenheit bereits erfolgten baulichen Veränderungen detailliert zu 

benennen. Schutzmassnahmen können weiter oder weniger weit gehen. Es 
geht vorliegend keineswegs  von vornherein um eine "ungeschmälerte" Er-

R3.2016.00092 

Seite 19 

 
 
haltung der beiden Siedlungen, wie dies die Baudirektion in die Waagscha-

le  wirft.  Eine  Unterschutzstellung  kann  sich  auf  das  Äussere  von  Bauten 

und auf die Erhaltung der Freiflächen beschränken oder aber darüber hin-

aus  auch  das  Innere  beschlagen,  wobei  auch  dies  sehr  unterschiedlich 

ausgestaltet  werden  kann.  Es  würde  sich  demnach  die  Frage  stellen,  wie 

weit die Substanzerhaltung vorliegend gehen soll und muss; insbesondere, 

von  welchen  Gebäuden  welche  Teile  des  Gebäudeäussern  und  allenfalls 

auch  des  Gebäudeinnern  unter Schutz  zu  stellen  wären.  Stark  veränderte 

Gebäude wären wohl anders zu behandeln als weitestgehend im Original-

zustand erhaltene. Eine Abwägung mit den entgegen stehenden Interessen 

kann nur dann valabel vorgenommen werden, wenn feststeht, wie weit die 

Eingriffe in das Eigentum gehen sollen bzw. zur Erreichung der Schutzziele 

gehen müssen. 

13.4.2. 

Nebst  der Erhaltung  geht  es  in  aller Regel und  so auch  hier auch um  Zu-

lässigkeit  und  Ausmass  baulicher  Eingriffe  in  die  bestehende  Substanz 

(Umbauten,  Anbauten,  Erweiterungen,  Nebenbauten  auf  Freiflächen  etc.). 

Auch dies kann in unterschiedlicher Weise ausgestaltet werden; wie, muss 

hier offen bleiben. Im Rahmen einer Schutzanordnung können und müssen 

die  allenfalls  zulässigen  baulichen  Änderungen  und  Erweiterungen  detail-

liert benannt und geregelt werden. Je mehr (ohne die Schutzziele in Frage 

zu  stellen)  an  Änderungen  zugelassen  wird,  desto  weniger  ausgeprägt  ist 

der Eingriff in das Eigentum und stehen private Grundeigentümerinteressen 

einer Unterschutzstellung  entgegen.  Grundsätzlich  bestehen  grosse  Spiel-

räume, den Schutzzielen entsprechende und zugleich aber auch im enge-

ren Sinne verhältnismässige Massnahmen anzuordnen. 

Was  die  Art  der  Schutzmassnahmen  anbelangt  (Massnahmen  des  Pla-

nungsrechts, Verordnung, Verfügung oder Vertrag; § 205 PBG), kann dies 

mittelbar  einen  Einfluss  auf  die  Frage  der  Verhältnismässigkeit  von 

Schutzmassnahmen  haben,  indem  mit  planungsrechtlichen  Schutzmass-

nahmen in aller Regel nur (das Bestehende in besonderem Masse berück-

sichtigende) Bauvorschriften  aufgestellt  werden,  nicht  aber Substanzerhal-

tung angeordnet wird. Dieser dienen Schutzverordnungen bzw. Schutzver-

fügungen,  aber  auch  öffentlich-rechtliche  Schutzverträge. 
Individuelle 
Schutzmassnahmen können mit planerischen Schutzmassnahmen verbun-
den werden, wobei ein grundsätzlich in Frage kommender kantonaler Ges-

taltungsplan  einen  entsprechenden  Richtplaneintrag  voraussetzte  (§ 84 

R3.2016.00092 

Seite 20 

 
 
Abs. 2  Satz  1  PBG).  Bauvorschriften  für  Umbauten,  Ersatzbauten  und  Er-

weiterungen  lassen  sich  aber  auch  im  Rahmen  einer  auf  Substanzerhal-

tung  angelegten  Schutzverordnung  festsetzen.  In  dem  Umfange,  in  wel-
chem  eine  "ungeschmälerte"  Erhaltung  (der Substanz)  –  stets  unter Wah-
rung  der  Schutzziele  –  durch  Um-  oder  Ersatzbauvorschriften  substituiert 
bzw. ergänzt würde, würde der Eingriff in das Grundeigentum gemildert.  

Die  Festsetzung  einer  Quartiererhaltungszone  oder  einer  Kernzone  er-

scheint demgegenüber vorliegend als Schutzmassnahme ungeeignet; es ist 

zumindest  teilweise  Substanzschutz  vorauszusetzen.  Zudem  ist  es  äus-

serst  fraglich,  ob  im  vorliegenden  Rekursverfahren  die  Gemeinde  (mittel-

bar)  zu  einer  solchen  nutzungsplanerischen  Massnahme  verpflichtet  wer-

den könnte.  

Als  öffentliches  Interesse  wäre  das  raumplanungsrechtliche  Interesse  an 
einem  haushälterische  Umgang  mit  dem  Boden  zu  berücksichtigen  (Art. 1 

Abs. 1  des  Raumplanungsgesetzes  [RPG]),  wobei  wiederum  als  Ver-

gleichsmassstab  zunächst  abzuklären  wäre,  ob  und  in  welchem  Ausmass 

mit der ungeschmälerten Ausschöpfung der Bauvorschriften überhaupt ein 

Mehreres  an  Ausnützung  bestünde.  Im  Ergebnis  dürfte  dieses  Interesse 

kaum ins Gewicht fallen. 

13.4.3. 

Eine Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen setzt voraus, dass 

feststeht, in welcher Art und mit welcher Schwere die Eingriffe in das Eigen-

tum  auszugestalten  sind.  All  dies,  was  vorstehend  angesprochen  wurde, 

wäre  von  der  Baudirektion  zu  eruieren  und  zu  prüfen  gewesen.  Die  Ver-

hältnismässigkeit im engeren Sinne mit einer einzigen, gänzlich unsubstan-

tiierten Feststellung zu negieren, genügt offenkundig nicht.  

Die fehlende Prüfung der Verhältnismässigkeit im engeren Sinne ist erstin-

stanzlich nicht durch das Baurekursgericht, sondern durch die Baudirektion 

vorzunehmen.  Dies  umso  mehr,  als  die  Baudirektion  bezüglich  der  Um-

schreibung des Schutzumfangs und der Schutzmassnahmen, von der wie-

derum  die  Verhältnismässigkeitsprüfung  abhängt,  über  einen  qualifizierten 

Beurteilungs-  und  Ermessensspielraum  verfügt.  Gleiches  gilt  auch  für  die 

zur  Beurteilung  der  Verhältnismässigkeit  erforderliche  Gewichtung  des  öf-

fentlichen Interesses am Erhalt der Siedlungen. Hierzu ist in erster Linie die 

R3.2016.00092 

Seite 21 

 
 
für die Schutzanordnung zuständige Verwaltungsbehörde berufen. Die Prü-

fung ist daher durch die Baudirektion vorzunehmen. 

Die Baudirektion geht wie mehrfach festgestellt davon aus, dass die streit-

betroffenen  Siedlungen  Schutzobjekte  sind.  Dies  war  hier  nicht  abschlies-

send zu beurteilen, weil im Übrigen die vorinstanzliche Prüfung weitgehend 

unvollständig  geblieben  ist,  was  zur  Rückweisung  des  Geschäftes,  mithin 

also  zu  einem  Zwischenentscheid  und  nicht  zu  einem  Endentscheid  führt. 

Sollte die Baudirektion bei erneuter Prüfung nach wie vor von der Schutz-

würdigkeit der Siedlungen ausgehen (wofür auf Grund der Gutachtenslage 

gute  Gründe  sprechen) und  zudem  anders als bisher auch die  Verhältnis-

mässigkeit  öffentlich-rechtlicher  Schutzmassnahmen  bejahen,  würde  dies 

zwingend in eine Schutzanordnung münden. Diesfalls könnte sich auch die 

Frage  nach  der  Aufhebung  der  baubegrenzenden  Dienstbarkeiten  stellen, 

auch wenn diese nur solche zwischen Privaten sind; diese Dienstbarkeiten 

würde  ihre  Begründung  und  Bedeutung  wohl  weitestgehend  verlieren  und 

stünden im Rahmen einer von der Baudirektion veranlassten denkmalpfle-

gerechtlichen  Ordnung  über  die  beiden  Siedlungen  gleichsam  quer  in  der 

Landschaft. Auch mit diesem Punkt wird sich erstinstanzlich die Baudirekti-

on auseinanderzusetzen haben. Dies im Übrigen um der Klarheit willen er-

neut  mit  dem  Hinweis,  dass  solche  Dienstbarkeiten  Schutzmassnahmen 

gemäss § 205 PBG in keiner Weise zu ersetzen vermögen.  

14.1. 

Somit  ist  der  Rekurs  teilweise  gutzuheissen.  Die  angefochtene  Verfügung 

der  Baudirektion  vom  12.  Januar  2016  ist  aufzuheben,  und  die  Sache  ist 

zur  weiteren  Prüfung  und  erneuten  Beschlussfassung  an  die  Baudirektion 

zurückzuweisen.  

14.2. 

Die  mit  Verfügungen  vom  22.  März  2016  angeordnete  vorsorgliche  Mass-

nahme  endet  mit  dem  Abschluss  des  Rekursverfahrens.  Bis  zur  erneuten 

Beschlussfassung durch die Baudirektion hat diese somit unverzüglich vor-

sorgliche Schutzmassnahmen anzuordnen (§ 210 PBG).  

Zudem hat die erneute Beschlussfassung innerhalb eines Jahres zu erge-
hen, damit keine Schutzlücke entsteht (§ 209 Abs. 3 PBG).  

R3.2016.00092 

Seite 22 

 
 
14.3. 

Dem Lauf der Beschwerdefirst und einer allfälligen Beschwerde ist, soweit 

sich  diese  gegen  die Einladung  der Baudirektion  zum  Erlass  vorsorglicher 

Schutzmassnahmen richtet, die aufschiebende Wirkung zu entziehen.  

[….] 

R3.2016.00092 

Seite 23