# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 0929854d-a049-547d-9c39-1ac01ea713d7
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2005-02-18
**Language:** de
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 1. Kammer 18.02.2005 U 2004 123
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_001_U-2004-123_2005-02-18.pdf

## Full Text

U 04 123
1. Kammer 

URTEIL
vom 18. Februar 2005

in der verwaltungsrechtlichen Streitsache

betreffend Gemeindeabstimmung

1. Anlässlich der Gemeindeversammlung vom 2. November 2004 legte der 

Gemeindevorstand … den Stimmberechtigten die in den Jahren 2001 bis 

2004 erarbeitete Ortsplanungsrevision zur Abstimmung vor. Grundlage für die 

Behandlung dieses Traktandums  bildeten die Vorlage für das revidierte 

Baugesetz (Bearbeitungsstand 20. August 2004) und - soweit hier von 

Interesse - der Entwurf für den neuen Zonenplan und Generellen 

Gestaltungsplan 1:2000 (Stand 1. November 2004). Ein Vergleich des bisher 

geltenden Zonenplans und Generellen Gestaltungsplans 1:2000 mit dem der 

Gemeindeversammlung vorgelegten revidierten Plan zeigt, dass gemäss 

Antrag des Gemeindevorstandes im Gebiet … die bis anhin der Kernzone 

vorgelagerten, in der Dorfzone gelegenen Flächen neu der Kernzone 

zugewiesen und der für das Ortsbild bedeutsame Teil der Parzelle Nr. 293 mit 

einer Freihaltezone überlagert werden sollte. Ziel dieser Massnahmen war die 

Freihaltung der höchst schützenswerten und intakten südöstlichen 

Dorfansicht. Demgegenüber wurde das am nordöstlichen Dorfrand gelegene 

Gebiet …, soweit es nicht bereits in der Dorfzone sondern in der Wohnzone 1 

lag, einheitlich der Dorfzone zugeteilt, gleichzeitig jedoch neu mit einer 

Quartierplanpflicht mit besonderer Zielsetzung gemäss Art. 11 Abs. 3 des 

neuen Baugesetzes belegt. Teil dieser einheitlichen Dorfzone mit 

Quartierplanpflicht sollte dabei auch der nördliche, nicht mehr für öffentliche 

Zwecke benötigte Teil der Parzelle Nr. 284, welche im Eigentum der 

Gemeinde steht, werden. Im Zuge der Diskussion stellte ein Stimmbürger 

verschiedene Anträge, die er teilweise wieder zurückzog. Im hier 

interessierenden Zusammenhang beantragte er die Belassung der bisherigen 

Zonierung in den Gebieten … und ... Der Vorstand beantragte seinerseits als 

Gegenvorschlag, die strittige Dorfzone … zur Überarbeitung an den Vorstand 

zurückzuweisen. Nach der Intervention eines anderen Stimmbürgers, dass 

über derart gravierende Vorschläge nicht abgestimmt werden könne, 

präzisierte der Antragsteller seinen Antrag dahin, dass die Parzellen Nrn. 362, 

370, 266, 267, 278, 277, 289, 288, 290, 485, 293, 296, 291, 292, 283, 285, 

250 und 266 gemäss bisher rechtsgültigem Zonenplan zu belassen seien. 

Schliesslich liess der Gemeindepräsident über den Rückweisungsantrag des 

Vorstandes und den abgeänderten Antrag abstimmen. Der Antrag des 

Vorstandes erhielt 32, der andere Antrag 45 Stimmen. In der 

Schlussabstimmung passierte der Zonenplan mit den beschlossenen 

Änderungen mit 88 Stimmen. Nach längerer Diskussion wurde schliesslich 

auch der Generelle Gestaltungsplan mit einer für eine Parzelle in … 

beantragten Änderung bezüglich Schutzumfang der auf dieser Parzelle 

gelegenen Schopfmauern genehmigt. Der Generelle Erschliessungsplan 

dagegen passierte die Abstimmung ohne Änderungen. Schliesslich wurde 

auch noch das Baugesetz beraten. Dieses wurde schliesslich mit 

verschiedenen kleineren Änderungen in den Artikeln 39, 48 Abs. 5, 58 und 

121 ohne Gegenstimmen genehmigt.

2. Am 22. November 2004 erhob … Rekurs an das Verwaltungsgericht mit 

folgenden Anträgen:

1. Die Gemeindeversammlungsbeschlüsse vom 2. November 2004 seien in 
Bezug auf die Festlegung der Dorfzone am östlichen Dorfrand, betreffend 
Grundstücke 292, 284, 116, 293 und 512 aufzuheben.

2. Insbesondere seien folgende Beschlüsse aufzuheben:

a. Beschluss …/… und damit die Schlussabstimmung Zonenplan;

b. Baugesetz: Zuordnung des Grundstückes 292 in Wohnzone 2A 
und damit Gesamtabstimmung Baugesetz.

Der Rekurrent bringt vor, es verstosse gegen den Grundsatz der 

unverfälschten Willensbildung und Willenskundgabe, zwei Sachfragen derart 

miteinander zu verknüpfen, wie dies mit der Zonenzuweisung zweier 

unterschiedlicher Gebiete geschehen sei. Die Versammlung sei überdies 

durch den Antragsteller und seine Helfer manipuliert worden. Diese hätten in 

den Ausstand treten sollen, weil sie unmittelbare persönliche Interessen 

verfolgt hätten.

3. Die Gemeinde … beantragte in ihrer Vernehmlassung die Abweisung des 

Rekurses. Eventualiter sei bei Gutheissung des Rekurses lediglich der 

Beschluss über die Zoneneinteilung der Gebiete … und … unter Einschluss 

der Parzellen Nr. 116 und 284 sowie der Parzelle Nr. 250 in … aufzuheben 

und die Planungsvorlage, soweit sie diese Gebiete bzw. Parzellen betrifft, zur 

Überarbeitung an die Gemeinde zurück zu weisen. Zwar gebe es keine 

planerischen Gründe, die beiden Gebiete gleich zu behandeln. Aus der Sicht 

des damaligen Antragstellers sei es jedoch darum gegangen, dass in beiden 

Gebieten aus Gerechtigkeitsgründen solle weiter gebaut werden können. 

Nach der Praxis des Verwaltungsgerichtes seien die Ausstandsregeln nicht 

verletzt. 

4. Das beigeladene Departement des Innern und der Volkswirtschaft (DIV) 

beantragte, den Rekurs teilweise gutzuheissen und den Gemeindevorstand 

anzuweisen, den Stimmberechtigten eine differenzierte Abstimmung über die 

beiden Gebiete zu ermöglichen. Die beiden Gebiete seien völlig 

unterschiedlich. 

5. In einem zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Standpunkten 

fest, ohne wesentliche neue Argumente vorzubringen. Der Rekurrent stellte 

dabei klar, dass es ihm nicht um die Ortsplanung als Ganzes gehe, sondern 

nur um die Beschlüsse hinsichtlich der beiden Gebiete. 

Auf die weiteren Ausführungen der Parteien in den Rechtsschriften wird, 

soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen. 

Das Gericht zieht in Erwägung:

1. Das vom Verfassungsrecht des Bundes wie auch von Art. 10 der 

Kantonsverfassung gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger 

einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das 

nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum 

Ausdruck bringt (BGE 113 Ia 45). Gerügt werden kann neben 

Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung einer Abstimmung auch deren 

Durchführung. Stellt das Verwaltungsgericht Verfahrensmängel fest, so hebt 

es die Abstimmung jedoch nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten 

erheblich sind und eine Beeinflussung des Ergebnisses als möglich erscheint. 

Beurteilungskriterien sind dabei vor allem die Grösse des 

Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen 

Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung. Von der Aufhebung der 

Abstimmung kann indes bei Vorliegen eines erheblichen Mangels nur 

abgesehen werden, wenn die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den 

Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart 

gering erscheint, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt (vgl. BGE 113 

Ia 59, 302; 117 Ia 456).

2. a) Der Rekurrent ist der Ansicht, die angefochtene Abstimmung sei wegen 

Verletzung der Ausstandsregeln aufzuheben, weil der Wortführer und andere 

direkt beteiligte Personen aus dem Gebiet … die Versammlung manipuliert 

hätten.

b) Gemäss Art. 14 der Gemeindeverfassung hat ein Mitglied einer 

Gemeindebehörde oder der Gemeindeversammlung bei Verhandlungen und 

Abstimmungen über eine Angelegenheit in Ausstand zu treten, wenn es selbst 

oder einer seiner Verwandten bis zu dem in Art. 13 bezeichneten Grade daran 

ein unmittelbares persönliches Interesse hat. Eine inhaltlich identische 

Regelung enthält zudem Art. 23 Abs. 1 des kantonalen Gemeindegesetzes 

(GG). Es fragt sich, ob es dem Sinn und Zweck dieser Ausstandsregelungen 

entspreche, sie auf alle Abstimmungsgegenstände, über welche die 

Gemeindeversammlung zu entscheiden hat, anzuwenden. Dies ist zu 

verneinen, wie im Folgenden zu zeigen ist. 

Bei der Beschlussfassung über den Erlass oder die Abänderung kommunaler 

Bauordnungen oder Zonenpläne handelt es sich um Akte der Gesetzgebung. 

Der Kanton Graubünden hat seinen Gemeinden eine umfassende Autonomie 

zugestanden. Nach Art. 2 Abs. 1 GG steht ihnen innerhalb der Schranken der 

Gesetzgebung des Bundes und des Kantons das Recht auf selbständige 

Ordnung ihrer Angelegenheiten zu. Nach Abs. 2 geben sie sich ihre 

Verfassung und erlassen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Gesetze, 

Verordnungen und Reglemente. Zu ihren Aufgaben gehört nebst vielem 

anderen gemäss Art. 4 lit. c GG die Ortsplanung. Die Gesetzgebung in 

Gemeindeangelegenheiten obliegt in Gemeinden ohne Gemeinderat gemäss 

Art. 9 lit.b GG unentziehbar der Gemeindeversammlung oder der 

Urnenabstimmung. Aus diesen Bestimmungen erhellt, dass der kantonale 

Gesetzgeber einem demokratischen kommunalen Gesetzgebungsverfahren 

grosse Bedeutung beimisst. Der Entscheid über kommunale Erlasse, bei 

denen öfters eine gewisse Anzahl Stimmbürger ein mehr oder weniger starkes 

persönliches Interesse am Verhandlungsgegenstand aufweist, ist vom 

kantonalen Gesetzgeber demnach bewusst in den Zuständigkeitsbereich der 

Gemeindeversammlung bzw. der Urnenabstimmung gelegt worden. Dass die 

betroffenen Eigentümer ihr Stimmrecht hier uneingeschränkt ausüben 

können, entspricht dem Sinn dieser demokratischen Einrichtung. Das muss 

besonders im Bereich der Ortsplanung Geltung haben. Sonst müssten beim 

Erlass von Bauvorschriften oder Plänen der Grundordnung, welche vielen 

Eigentümern Vor- und Nachteile bringen, diese konsequenterweise alle in den 

Ausstand treten. In kleineren Gemeinden, in denen das Eigentum in der Regel 

breit gestreut ist, würde jedoch mit einer derart weitgehenden 

Ausstandsbestimmung die Funktionsfähigkeit der Versammlungsdemokratie 

in Frage gestellt, weil so grosse Teile der Stimmbürgerschaft von der 

Mitwirkung ausgeschlossen wären. Es widerspräche daher dem Sinn der 

demokratischen kommunalen Grundordnung, auf das 

Gesetzgebungsverfahren die Ausstandsvorschriften von Art. 14 GV bzw. Art. 

23 GG anzuwenden. Erweisen sich diese Vorschriften als nicht anwendbar, 

kann auch kein Verstoss gegen sie vorliegen (PVG 1999 Nr. 7). Der Rekurrent 

ist nun freilich der Ansicht, dass diese Praxis, welche er dem Grundsatz nach 

als richtig erachtet, präzisiert werden müsse. Bei Abstimmungen, bei denen 

durch Mobilisierung und Manipulation Eigeninteressen in den Vordergrund 

gestellt und nicht durch eine neutral handelnde Mehrheit neutralisiert würden, 

müssten die Ausstandsregeln auch im Gesetzgebungsverfahren greifen. 

Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Es gehört zum Wesen eines 

demokratischen Abstimmungskampfes, dass Personen zur Teilnahme daran 

motiviert werden und dass Interessengruppen versuchen, mit nicht immer 

lauteren Argumenten eine Mehrheit für ihre Anliegen zu gewinnen. Wenn alle 

in diesem Sinne am Ausgang einer Abstimmung Interessierten in den 

Ausstand zu treten hätten, wäre eine demokratische Auseinandersetzung im 

Gesetzgebungsprozess kaum mehr möglich. Es ist daher in Kauf zu nehmen, 

dass sich die Ausstandsvorschriften für die Anwendung im 

Gesetzgebungsverfahren nicht eignen. Abgesehen davon würde es zu 

unüberwindlichen praktischen Schwierigkeiten führen, wenn an einer 

Gemeindeversammlung mit zahlreichen Teilnehmern zuerst immer geklärt 

werden müsste, wer alles in den Ausstand zu treten hat. 

3. a) Sollen die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger gestützt auf das 

verfassungsmässig garantierte Stimmrecht kein Abstimmungsergebnis 

anerkennen müssen, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und 

unverfälscht zum Ausdruck bringt, bedingt dies, dass sich der 

Abstimmungsgegenstand nur auf einen einzelnen Regelungsbereich oder auf 

eng miteinander verbundene Materien bezieht, zwischen denen objektiv ein 

sachlicher Zusammenhang besteht ( BGE 123 I 63 E. 4b mit Hinweisen). Die 

unverfälschte Willenskundgabe durch die Stimmberechtigten verlangt nach 

Jörg Paul Müller (Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 363) - 

unter Hinweis auch auf eine Definition bei Jean-François Aubert, 

Bundesstaatsrecht der Schweiz, Basel/Frankfurt a.M., Bd. I,1991, Rz. 392) -, 

dass nicht zwei oder mehr verschiedene Sachfragen (Materien) derart 

miteinander verbunden werden, dass die Bürgerinnen und Bürger in eine 

Zwangslage versetzt werden, indem sie nicht frei zwischen den einzelnen 

wählen können (vgl. Pra 2000 S. 547). Rein abstimmungspsychologisch 

motivierte Verknüpfungen von Sachfragen verstossen gegen den Grundsatz 

der Einheit der Materie (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 18.8.1994, 1P. 

143/1994, in ZBI 1995, 5. 470 E. 4a/cc; Pra 2000 S. 548).

b) Der Rekurrent macht in dieser Hinsicht geltend, dass mit dem strittigen Antrag 

verschiedene Themenbereiche der Ortsplanung (… und …) in unzulässiger 

Weise in einer Abstimmung verknüpft worden seien, weshalb eine 

unverfälschte Willenskundgebung nicht mehr möglich gewesen sei. Mit dem 

Rekurrenten ist davon auszugehen, dass die Gebiete … und … sowohl 

bezüglich Lage und Ausdehnung als auch mit Bezug auf die historischen 

Bauentwicklung und Bedeutung für das Ortbild verschieden sind und daher 

planerisch unabhängig voneinander zu behandeln sind. Gleiches gilt für die 

ohne besondere Erwähnung in der Versammlung mit in die Parzellenliste 

gelangte Parzelle Nr. 250 in … Dies wird auch von der Gemeinde so gesehen. 

Sie sieht jedoch einen hinreichenden Zusammenhang zwischen den beiden 

Sachfragen darin, dass der Antragsteller das Schicksal der beiden Gebiete 

aus Gleichbehandlungsgründen verknüpfen wollte in dem Sinn, dass 

entweder in beiden Gebieten gebaut werden könne oder eben nicht. Darin 

kann indessen kein sachlich vertretbarer Grund für die Verbindung der 

Abstimmung über die Zonenzugehörigkeit der beiden Quartiere erblickt 

werden, sondern allenfalls ein abstimmungstaktischer Schachzug des 

Antragstellers. Es war daher im Gegenteil sachlich völlig falsch, diese 

Verknüpfung vorzunehmen, da die beiden Gebiete - wie schon im Sachverhalt 

ausgeführt und von der Gemeinde anerkannt - sich insbesondere in ihrer 

Bedeutung für die Siedlung stark voneinander unterscheiden. Ihr planerisches 

Schicksal durfte daher nicht miteinander verbunden werden. Darin liegt 

vielmehr ein schwerwiegender Fehler im Abstimmungsverfahren. Angesichts 

der Schwere des Mangels kann von einer Aufhebung der Abstimmung nicht 

abgesehen werden, zumal nicht ausgeschlossen werden kann, dass die 

Abstimmung bei korrekter Durchführung anders ausgefallen wäre. Entgegen 

der Ansicht der Parteien sind nicht nur die Beschlüsse über den umstrittenen 

Antrag aufzuheben, sondern die Abstimmung über die Ortsplanung ist als 

ganze zu kassieren, da nicht ausgeschlossen werden kann, dass sich die 

Stimmberechtigten je nach Ausgang der Teilabstimmungen bei der 

Schlussabstimmung anders entscheiden. Dazu ist das Verwaltungsgericht 

ungeachtet des Umstandes, dass der Rekurrent in der Replik sein 

Rechtsbegehren auf die Aufhebung der umstrittenen Teilbeschlüsse 

beschränkt hat, befugt, da es gemäss Art. 69 Abs. 1 VGG nicht an die Anträge 

der Parteien gebunden ist. 

4. Bei diesem Ausgang gehen die Verfahrenskosten zulasten der Gemeinde, 

welche den anwaltlich vertretenen Rekurrenten überdies angemessen 

aussergerichtlich zu entschädigen hat.

Demnach erkennt das Gericht:

1. Der Rekurs wird gutgeheissen und Gemeindeabstimmung vom 2. November 

2004 über die Ortsplanungsrevision aufgehoben.

2. Die Gerichtskosten, bestehend

- aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'500.--

- und den Kanzleiauslagen von Fr. 180.--

zusammen Fr. 1'680.--

gehen zulasten der Gemeinde … und sind innert 30 Tagen seit Zustellung 

dieses Entscheides an die Finanzverwaltung des Kantons Graubünden, Chur, 

zu bezahlen.

3. Die Gemeinde … entschädigt … aussergerichtlich mit Fr. 500.--.