# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 50e51ae6-ba6b-5cbb-b743-eebb08d44797
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2003-05-26
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 26.05.2003 90.2002.4
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-2002-4_2003-05-26.html

## Full Text

Incarto n.

  90.2002.4

  	
  Lugano

  26 maggio
  2003

   

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della pianificazione del
  territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Raffaello Balerna, presidente,

  Lorenzo
  Anastasi, Werner Walser

  

 

	
  segretario di camera

  	
  Fiorenzo Gianinazzi

  

 

statuendo sul ricorso del 28 dicembre 2001 di

 

	
   

  	
  __________
  __________, __________
  __________ 

  __________
  __________, __________
  __________ 

  __________
  __________, __________
  __________ 

  rappr. da: studio legale __________
  -__________, __________ __________ 

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

	
   

  	
  

  	 

	
   

  	
  la risoluzione 13 novembre 2001 (n. __________) con
  cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________;

  	 

 

 

viste le risposte:

- 22 gennaio del municipio di __________ ;

- 8 marzo 2002 della divisione della pianificazione
territoriale del dipartimento del 

  territorio;

- 8 luglio 2002 del dr. med. __________ __________,
__________;

- 10 luglio 2002 del municipio di __________;

- 12 luglio 2002 di __________, __________;

- 15 luglio 2002 di __________ __________, __________;

- 18 luglio 2002 di __________ __________e __________,
__________o

- 18 luglio 2002 di __________ _________ e __________,
__________;

 letti ed esaminati gli
atti;

 

 

ritenuto,

 

 

                                         in
fatto:

 

 

                                  A.   Nella
seduta del 1. dicembre 1999 il consiglio comunale di __________ ha adottato la
revisione del piano regolatore. In quella sede un complesso di fondi posti,
principalmente, nella località __________, è stato attribuito alla zona
edificabile di interesse comunale (ZEIC).

 

 

                                  B.   Con
ricorso 10 marzo 2000 __________ __________, __________ __________, __________ __________ e __________ __________,
tutti cittadini attivi del comune, si sono aggravati contro la menzionata
deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di non
approvare la zona ZEIC. Essi hanno sostenuto che la zona edificabile prevista
dal piano regolatore fosse già sufficientemente dimensionata, per cui la
controversa zona non appariva né necessaria né legittima. Il piano finanziario
relativo ai costi di realizzazione di tale zona era inoltre giudicato carente.

 

 

                                  C.   Con
risoluzione 13 novembre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato
il piano regolatore. Esso ha condiviso l'istituzione della ZEIC, in quanto
misura atta ad agevolare la permanenza nel comune della popolazione locale e,
pertanto, di interesse pubblico preponderante rispetto all'esigenza di
contenere il perimetro della zona edificabile. Nel caso in cui la zona non
avesse trovato attuazione il Governo ha disposto che il relativo comparto
avrebbe dovuto essere attributo alla zona agricola. Il ricorso di __________ __________
e llcc è stato respinto (cfr. risoluzione impugnata, cifre 3.4.1, lett. i, pag.
25; 5.4.14, pag. 48 seg.).

 

 

                                  D.   Con
impugnativa 28 dicembre 2001 __________ __________, __________ __________,
__________ __________ e __________
__________ insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata
risoluzione governativa, ribadendo le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'autorità inferiore.

 

 

                                  E.   Il
municipio e la divisione della pianificazione territoriale postulano il rigetto
dell'impugnativa. I proprietari dei terreni interessati, sentiti dal Tribunale,
hanno espresso opinioni divergenti.

 

 

                                  F.   Il
14 marzo 2003 si è tenuta l'udienza. Al termine della stessa il Tribunale ha
proceduto ad un sopralluogo in contraddittorio. Delle relative risultanze si
dirà, per quanto necessario, in diritto.

 

 

considerato,                    in diritto:

 

 

                                   1.   La
competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT)
e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso
è dunque ricevibile.

 

 

                                   2.   In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b;
II-1999 n. 27 consid. 3).

 

                                         Il
potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n.
78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una
modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.

 

 

                                   3.   3.1.
I piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone detti piani regolatori (art. 24
segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT).
Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle
altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT).

 

                                         3.2.
I comuni ticinesi possono istituire delle zone edificabili di interesse
comunale (ZEIC), se ciò fosse imposto dalla necessità di realizzare gli
obiettivi di sviluppo demografico, sociale e economico e gli scopi del piano
regolatore o particolareggiato (art. 85 cpv. 1 1.a frase LALPT). Tali zone
devono essere commisurate ai bisogni e organizzate per un razionale sviluppo
urbanistico (art. 85 cpv. 1 2.a frase LALPT). Esse possono essere previste
innanzitutto per favorire l'insediamento di persone che intendono costruire la
propria abitazione e che non troverebbero altrimenti, per la particolare
situazione del mercato immobiliare del comune, terreni per loro disponibili;
trattasi pertanto di ZEIC riservate alla residenza primaria (art. 85 cpv. 1 1.a
frase e 85 cpv. 2  LALPT). Possono inoltre essere previste delle ZEIC per
favorire l'insediamento nel comune di aziende (art. 85 cpv. 3 LALPT). Il comune
si procura le zone edificabili di interesse comunale attraverso la libera
acquisizione o seguendo la procedura d'espropriazione (art. 86 LALPT). I fondi
destinati all'abitazione sono assegnati dal municipio alle persone fisiche che
ne fanno richiesta e adempiono cumulativamente le seguenti condizioni (art. 87
cpv. 1 LALPT): sono state domiciliate nel comune per almeno cinque anni o ne
sono originarie (lett. a); hanno intenzione di rimanere domiciliate nel comune
per un tempo indeterminato (lett. b); si impegnano a realizzare, entro un
periodo di tre anni, la propria abitazione (lett. c); non hanno già in
proprietà altra abitazione o terreno edificabile nel comune stesso o in quelli
vicini (lett. d). Se interessi di sviluppo comunale o regionale lo giustificano
il comune può, per regolamento, estendere la cerchia dei destinatari del
terreno (art. 87 cpv. 3 LALPT): ad una cerchia di persone fisiche più ampia di
quella menzionata al capoverso 1 lett. a (lett. a); eccezionalmente, alle
persone giuridiche, in particolare alle cooperative, se le stesse si impegnano
a realizzare, entro quattro anni, edifici con più appartamenti, tutti destinati
alla residenza primaria (lett. b). L'assegnazione dei fondi avviene mediante
costituzione di diritto di superficie o mediante contratto di compravendita
(art. 89 cpv. 1 LALPT); il canone rispettivamente il prezzo sono fissati dal
comune per regolamento, tenendo conto dei costi per l'acquisto del terreno e
delle spese per la sua urbanizzazione, dedotti i sussidi (art. 90 LALPT).

 

                                         3.3.
Il messaggio concernente la LALPT (RVGC, sessione ordinaria primaverile 1990,
vol. 2, pag. 820 segg.) spiega che la delimitazione delle zone edificabili
effettuata in applicazione dell'art. 15 LPT riduce le possibilità di costruire.
La rarefazione delle aree edificabili comporta, in determinati casi,
l'estromissione ingiustificata ed inopportuna, dalle stesse, di cerchie di
persone interessate alla costruzione della propria abitazione. Il comune, cui
spetta il compito di organizzare razionalmente il proprio territorio, non può
limitarsi a prevedere un'area edificabile sufficiente, ma deve anche garantire
che il proprio territorio edificabile sia realmente destinato all'edilizia,
quando lo esigono i suoi bisogni di sviluppo. Occorre infine che
all'edificazione possano partecipare, se l'interesse pubblico lo richiede,
anche cittadini che potrebbero esserne esclusi senza l'intervento dell'ente
pubblico. Il mezzo per rispondere a questi obiettivi è costituito dalla
possibilità, per il comune, di istituire le ZEIC. La creazione di questo tipo
di zona - prosegue il Governo nel messaggio (RVGC cit., pag. 821) - non
dev'essere la regola: essa dev'essere prevista solo laddove, senza questo
intervento, sia assolutamente precluso al comune di realizzare armoniosamente
il piano regolatore. L'eccezionalità dell'istituto - conclude il Consiglio di
Stato (ibidem) - è espressa dal tenore stesso dell'art. 85 LALPT (art. 79
secondo il progetto governativo). Senza necessità, da interpretarsi in modo
rigoroso, la collettività non può inserirsi nel mercato immobiliare; il suo
intervento è giustificato ed ammissibile soltanto se, nel caso in cui mancasse,
gli obiettivi del piano regolatore o del piano particolareggiato non potrebbero
essere assolutamente attuati.

 

                                         Lo
stesso parere viene espresso nel rapporto della Commissione speciale per la
pianificazione del territorio (RVGC cit., pag. 935): "Si tratta in
sostanza della facoltà data ai comuni, in situazione del tutto particolare di
gran disagio, di acquisire aree edificabili, precisando che le normative
proposte dalla LALPT debbano trovare applicazione in via del tutto eccezionale,
quando per il compito da risolvere non vi sono altre alternative praticabili. …
La tesaurizzazione del territorio da parte di privati o società possono portare
determinati comuni a situazioni critiche in materia di alloggio".

 

                                         Queste
opinioni sono infine completamente condivise da __________ __________, secondo
cui "la misura può essere adottata in casi eccezionali e di grave
disagio, che la rendono in un certo senso inevitabile. La garanzia della
proprietà, anche come istituto, impedisce che l'ente pubblico intervenga - in
assenza di queste situazioni straordinarie - nel campo immobiliare quale
accaparratore di beni, a danno della libera iniziativa" (PR e
competenze comunali: basi legali e nuove facoltà, pubbl. come contributo in
__________ __________, Pianificazione del territorio, edizione __________ __________ __________, Lugano 1991, pag. 208
seg.).

 

                                   4.   4.1.
Le ZEIC (zone edificabili di interesse comunale) sono, come si può dedurre dal
loro stesso nome, delle zone edificabili. La loro istituzione presuppone
pertanto l'ossequio delle disposizioni prescritte a questo scopo dalla
legislazione sulla pianificazione del territorio e, segnatamente, dagli art. 1,
3, 14, 15, 16 e 17 LPT. Questo significa pertanto, tra l'altro, che le ZEIC non
possono condurre ad un ampliamento delle zone edificabili che non appaia
giustificato secondo l'art. 15 lett. b LPT. Le ZEIC non possono dunque
costituire un espediente per aggirare le norme di rango federale che impongono
di contenere il perimetro delle aree fabbricabili. Se le zone edificabili
previste dal piano regolatore sono sufficienti, le ZEIC dovranno essere
ricavate dalle stesse (RDAT I-2000 n. 31 consid. 7.2). La necessità di
istituire delle ZEIC dev'essere, inoltre, dimostrata (RDAT II-1997 n. 27
consid. 3.4).

 

                                         4.2.
La ZEIC in oggetto è prevista a valle del pianoro, assegnato alla zona
edificabile (zona residenziale semi-intensiva, Rsi) ed in parte già edificato,
che si estende in senso parallelo alla strada cantonale nelle località di
__________ e __________. Essa è attigua, sull'altro lato (lato est), alla vasta
area di svago prevista tra la nuova sede dell'amministrazione comunale, in
località __________a, e il campo di calcio, in località __________. Più
particolarmente essa confina, a valle, con una fascia boschiva di modesta
estensione, integrata di fatto nella menzionata area di svago, attraversata da
percorsi pedonali. Il territorio a sud della ZEIC è posto nella zona agricola.
L'accessibilità a questa zona sarà garantita da una strada di servizio prevista
dal piano della rete viaria che, partendo dalla località __________, sotto la
nuova sede dell'amministrazione comunale, con andamento pianeggiante
raggiungerà la parte superiore della stessa. Secondo l'art. 22 NAPR nella ZEIC
sono ammesse costruzioni destinate alla residenza ed attività artigianali non
moleste (lett. a). L'edificazione è subordinata all'elaborazione di un piano
particolareggiato (lett. b). L'indice di sfruttamento massimo è di 0,6 (lett.
d). Il rapporto di pianificazione indica l'estensione della ZEIC in 9'410 mq e
la sua ricettività in 107 unità insediative (cfr. documento citato, pag. 16).

 

                                         4.3.
I documenti componenti il piano regolatore sono completamente silenti circa la
necessità di istituire una ZEIC nel comune. Nulla dicono il messaggio, i
rapporti delle commissioni e il rapporto di pianificazione. Quest'ultimo
documento ne illustra solo le caratteristiche (cfr. in particolare pag. 10, in
alto, dello stesso). Nella seduta del consiglio comunale del 1 dicembre 1999 il
qui ricorrente __________ __________ aveva sollevato il problema dei costi di
realizzazione di questa zona ed affermato che nella zona edificabile vi fossero
ancora terreni disponibili per la costruzione, postulando lo stralcio della
ZEIC. Gli è stato risposto che questa si sarebbe autofinanziata che i terreni
ancora disponibili erano accessibili - così si è espresso un consigliere
comunale - solo a medici o ingegneri (cfr. il relativo verbale delle
discussioni, pagg. da 21 a 23). È chiaro che, con queste premesse, le autorità
comunali non hanno provato, ma nemmeno fornito un qualche indizio di prova,
circa la (assoluta) necessità di dover ricorrere a questo istituto per
realizzare i propri obiettivi di sviluppo demografico, sociale ed economico,
come richiede l'art. 85 cpv. 1 LALPT. Né basta affermare, come ha fatto il Governo
per tutelare la scelta comunale, che l'istituto delle ZEIC permette di
agevolare la permanenza nel comune della popolazione locale grazie all'offerta
di terreni a prezzi concorrenziali: l'affermazione è ovvia e scontata,
trattandosi dello scopo della misura, ma non supplisce all'assenza della
dimostrazione dei presupposti che permettono di legittimarne l'istituzione. A
volersi accontentare dei requisiti posti dal Governo nella risoluzione
impugnata, tutti i comuni del Cantone indistintamente, da __________ ad
__________, potrebbero creare delle ZEIC senza dover giustificare
particolarmente tale scelta, a dispetto delle severe condizioni poste dal
legislatore cantonale per poter far capo a tale restrizione del diritto di
proprietà garantito all'art. 26 Cost.. Quest'istituto permette infatti all'ente
pubblico di espropriare dei fondi edificabili ai loro legittimi proprietari e
di ridistribuirli agli indigeni che manifestano l'intenzione a costruire, sugli
stessi terreni, la loro abitazione. Vista l'incidenza, rilevantissima, sul
diritto di proprietà, il legislatore cantonale ha dovuto porre delle esigenze
elevate per soddisfare il requisito dell'interesse pubblico del provvedimento
(art. 36 cpv. 2 Cost.). La circostanza secondo cui il proprietario colpito possa
anche essere consenziente nulla toglie all'esigenza, per l'ente pubblico, di
dover dimostrare che la misura risponde ad un imprescindibile, vitale interesse
della collettività locale. Ora, in assenza di particolari, provate circostanze,
la semplice intenzione di espropriare dei terreni fabbricabili in vista di una
loro cessione, a prezzo di costo, a favore della popolazione indigena non
risponde a tale interesse.

 

                                         4.4.
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei
all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di
massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona
edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la
legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in
particolare art. 1 e 3 LPT), debba venire incluso, parzialmente o totalmente,
nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a).

 

                                         Dopo
aver eseguito la verifica dell'estensione delle zone edificabili previste dal
piano regolatore in approvazione il Consiglio di Stato è giunto alla
conclusione che queste erano abbondantemente sovraddimensionate in relazione ad
un'ipotesi di sviluppo realistica del comune per i prossimi 15 anni. In effetti
la contenibilità teorica del piano superava di molto la tendenza di incremento
della popolazione, già eccezionale, che aveva caratterizzato gli ultimi 10 anni
(+ 118 abitanti nel periodo 1990/1999 rispetto a 820 abitanti nel 1990) e
permetteva di conseguire un aumento della stessa del 50% rispetto all'attuale
(+ 585 abitanti rispetto a 938 abitanti nel 1999; cfr. risoluzione impugnata,
cifra 3.4.1, pag. 16 segg.). Per questo motivo, procedendo ad un esame di
dettaglio, il Governo ha ritenuto di non poter condividere alcuni ampliamenti
della zona edificabile proposti con il piano sottopostogli. In questo esame la
ZEIC è stata approvata solo perché, trattandosi di un provvedimento atto ad agevolare
lo sviluppo demografico a favore della popolazione locale, sussisteva, a
giudizio del Governo, un interesse pubblico preponderante rispetto all'obbligo
di contenere l'estensione del perimetro edificabile; qualora gli scopi di
questa zona fossero venuti meno, il Consiglio di Stato ha disposto che il
relativo territorio avrebbe dovuto essere attribuito alla zona agricola (cfr.
risoluzione impugnata, cifra cit., pag. 25; inoltre cifra 5.4.14, pag. 48 seg.
relativa all'evasione dei gravami dei qui ricorrenti). Ora, tuttavia, com'è
stato spiegato (cfr. consid. 5.1 che precede), l'istituzione di una ZEIC non
permette di prescindere dai criteri posti dalla vigente legislazione sulla
pianificazione del territorio per definire le zone edificabili. Quest'area deve
pertanto essere ricompresa, in concreto, negli ampliamenti del perimetro della
zona edificabile contrari all'art. 15 lett. b LPT ed agli obiettivi
pianificatori cantonali del piano direttore, adottati con decreto legislativo
12 dicembre 1990 (A.10, obiettivi in materia di insediamento, lett. d; inoltre
il relativo rapporto esplicativo II.87, A. 10.2.2). A maggior ragione poiché
trattasi di una superficie ragguardevole e non urbanizzata. Ma anche volendo
riconoscere, come ha fatto il Consiglio di Stato, che la sussistenza di un
interesse pubblico preponderante potrebbe permettere di derogare ai requisiti
posti dall'art. 15 lett. b LPT e di legittimare pertanto, da sola,
l'istituzione della controversa zona, nella fattispecie la sussistenza di
questo interesse non è stata minimamente dimostrata (cfr. consid. 5.3 che
precede). Dall'esame appena esposto balza semmai all'occhio il consistente
incremento degli abitanti del comune che ha avuto luogo nell'ultimo decennio:
si può pertanto escludere subito che l'istituzione della ZEIC possa rispondere
ad obiettivi di sviluppo demografico.

 

 

                                   5.   Già
sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso dev'essere accolto e
la risoluzione impugnata, attraverso la quale il Consiglio di Stato ha
approvato l'istituzione della ZEIC, annullata senza dover esaminare anche le
censure sollevate dai ricorrenti in merito al suo finanziamento. Non spetta al
Tribunale, che non è un'autorità di pianificazione, assegnare una nuova
funzione al territorio interessato. Come vuole la regola generale questo
compito è di competenza del consiglio comunale di __________, dietro proposta
del municipio; la relativa deliberazione dovrà successivamente conseguire
l'avallo del Governo.

 

 

                                   6.   Il
comune può essere sollevato dal pagamento della tassa di giudizio (art. 28
PAmm), ma non può sottrarsi all'obbligo di rifondere ai ricorrenti, assistiti
da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).

 

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla
fattispecie,

 

dichiara e pronuncia

 

                                   1.   Il
ricorso è accolto.

                                     §
La risoluzione 13 novembre 2001 (n. 5352) con cui il Consiglio di Stato ha
approvato il piano regolatore di __________ è annullata nella misura in cui
approva la zona edificabile di interesse comunale (ZEIC) in località __________
e l'art. 22 NAPR

 

2.Non si preleva una tassa di giudizio. Il
comune di __________ è tenuto a
rifondere ai ricorrenti fr. 800.-- per ripetibili.

 

	
                                      3.   Intimazione
  a:

  	
  -        
  __________
  __________, ____________________ 

        __________ __________,
  ____________________ 

        __________ __________, ____________________ 

        rappr. da studio legale
  __________ -__________, Via 

        __________ __________,
  ____________________ 

  -        
  dr. med.
  __________ __________, ____________________

  -        
  __________
  __________, ____________________

  -        
  __________
  __________, Viale
  __________ __________, ____________________ __________

  -        
  __________
  __________ e __________, Via
  __________, ____________________

  -        
  __________
  __________ __________ e __________, ____________________

  	 

	
   

  	
  -        
  Municipio di
  __________, ____________________ 

  -        
  Divisione della
  pianificazione territoriale,
  _____ _. ________ __, ____ ___________

  -        
  Consiglio di Stato, Residenza governativa, ____
  ____________

  

 

Tribunale della pianificazione del territorio                                                 

Il presidente                                                                                                    Il
segretario