# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 1c4d0500-878f-5a63-9058-7c955165f7dc
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-11-25
**Language:** de
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 25.11.2014 603 2014 222
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_603-2014-222_2014-11-25.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

603 2014 222

Urteil vom 25. November 2014

III. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung Präsidentin: Gabrielle Multone
Richter: Josef Hayoz, Johannes Frölicher
Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Jana Kausche 

Parteien ISLAMISCHER ZENTRALRAT SCHWEIZ (IZRS), Beschwerdeführer, 
vertreten durch Rechtsanwalt Michael Burkard

gegen

OBERAMTMANN DES SAANEBEZIRKS, Vorinstanz

Gegenstand Grundrechte

Meinungs- und Versammlungsfreiheit

Beschwerde vom 12. November 2014 gegen den Entscheid des Oberamt-
mannes des Saanebezirks vom 10. November 2014

Kantonsgericht KG

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Sachverhalt

A. Der Islamische Zentralrat Schweiz (IZRS) ist ein im Handelsregister des Kantons Bern einge-
tragener Verein. Er bezweckt die aktive Förderung islamischer Bildungsprojekte in der Schweiz; 
die aktive Verbreitung von islamischem Wissen in der Schweiz mit dem Ziel, Vorurteile in der Be-
völkerung gegenüber dem Islam abzubauen; die Konstitution eines islamischen Selbstverständ-
nisses auf der Basis des "Qur'ans", der authentischen Prophetentradition ("Sunna") und der klassi-
schen Jurisprudenz ("Fiqh") im rechtlichen Rahmen der Schweizerischen Eidgenossenschaft so-
wie die öffentliche Vertretung islamisch-normativer Positionen in der Schweiz und mit Bezug zur 
Schweiz. Am 3. Juni 2014 gelangte der Präsident des IZRS an den Oberamtmann des 
Saanebezirks und ersuchte ihn um die Erteilung der Bewilligung für die Durchführung einer 
temporären Veranstaltung. Der IZRS beabsichtigt, am 29. November 2014 in den Räumlichkeiten 
des Forums Freiburg die Jahreskonferenz 2014 unter dem Motto "Hijra - Beginn einer Revolution" 
abzuhalten. Es handelt sich um eine religiöse und kulturelle Veranstaltung, an welcher Vertreter 
des Islams zu Wort kommen sollen.

B. Nachdem der Oberamtmann bei der Kantonspolizei einen Bericht über allfällige Risiken, die 
bei der Durchführung der Veranstaltung allenfalls zu erwarten sind, einholte, wies er mit Verfügung 
vom 10. November 2014 das Begehren ab. Er beurteilte das Gesuch in erster Linie auf der 
Grundlage des Gesetzes vom 24. September 1991 über die öffentlichen Gaststätten (ÖGG; SGF 
952.1) und stellte fest, dass die notwendigen Voraussetzungen für die Erteilung einer temporären 
Bewilligung (Patent K) nicht gegeben sind.

C. Der IZRS liess am 12. November 2014 Beschwerde beim Kantonsgericht einreichen und 
beantragen, den Entscheid vom 10. November 2014 aufzuheben und ihm die Bewilligung für eine 
Veranstaltung von kurzer Dauer zu erteilen (Rechtsbegehren 1). Angesichts der Dringlichkeit sei 
die Bewilligung superprovisorisch auszusprechen (Rechtsbegehren 2). Eventuell sei für den Fall, 
dass das angerufene Gericht zum Schluss kommen sollte, dass es sich bei den Räumlichkeiten 
des Forums Freiburg nicht um öffentlichen Grund handle, festzustellen, dass das ÖGG und das 
entsprechende Reglement vom 16. November 1992 (ÖGR; SGF 952.11) auf den vorliegenden Fall 
nicht anwendbar seien (Rechtsbegehren 3).

D. Mit Verfügung vom 17. November 2014 wies der Instruktionsrichter das Gesuch um Erlass 
einer superprovisorischen Massnahme ab.

E. Der Oberamtmann reichte seine Vernehmlassung am 21. November 2014 ein und bean-
tragte die Abweisung der Beschwerde.

Auf die Vorbringen der Parteien wird, soweit für die Rechtsfindung notwendig, in den nachfolgen-
den Erwägungen eingetreten.

Erwägungen

1. Die Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde ergibt 
sich aus Art. 8 und Art. 13 ÖGG sowie aus Art. 114 Abs. 1 lit. c des Gesetzes vom 23. Mai 1991 
über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SGF 150.1). Zur Beschwerde ist gemäss Art. 76 lit. a 
VRG berechtigt, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Inte-

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resse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Der Beschwerdeführer war als Gesuchsteller im 
vorinstanzlichen Verfahren Partei. Sein Begehren wurde abschlägig beurteilt, weshalb seine Be-
schwerdelegitimation ohne Weiteres gegeben ist. Die Beschwerde vom 12. November 2014 wurde 
innert der gesetzlichen Rechtsmittelfrist von dreissig Tagen (Art. 79 Abs. 1 VRG) eingereicht und 
entspricht in sachlicher und inhaltlicher Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen (Art. 80 ff. VRG). 
Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung des Rechts, einschliesslich der 
Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, gerügt sowie eine unrichtige und unvoll-
ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend gemacht werden (Art. 77 Abs. 1 
lit. a und b VRG). Die Unangemessenheit kann vor dem Kantonsgericht nur gerügt werden, wenn 
die Angelegenheit das Gebiet der öffentlichen Abgaben oder der Sozialversicherungen betrifft oder 
sie der Beschwerde an eine zur Überprüfung dieser Rüge befugte Behörde unterliegt oder ein Ge-
setz diesen Beschwerdegrund ausdrücklich vorsieht (Art. 78 Abs. 2 lit. a-c VRG). Solange die Vor-
instanz ihr Ermessen pflichtgemäss ausübt, ist es dem Gericht verwehrt, sein eigenes Ermessen 
anstelle der Vorinstanz zu setzen (vgl. BVR 2012 S. 193 E. 1.2 S. 195). Das Gericht wendet das 
Recht von Amtes wegen an und prüft von Amtes wegen oder auf Antrag die Gültigkeit der auf den 
Einzelfall anwendbaren Vorschriften (Art. 10 Abs. 1 und 2 VRG).

3. a) Mit der angefochtenen Verfügung wird es dem IZRS verboten, am 29. November 2014 
seinen Jahreskongress im Forum Freiburg durchzuführen. Damit wird, was von den Parteien nicht 
bestritten ist, die in der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR. 101) garantierte Meinungs- 
(Art. 16 Abs. 1 BV) und Versammlungsfreiheit (Art. 22 Abs. 1 und 2 BV) betroffen. Diese Rechte 
werden auch von Art. 10 und 11 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte 
und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK; SR 0.101) sowie von Art. 21 des interna-
tionalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II; SR 
0.103.2) gewährleistet. Nach Art. 24 der Verfassung des Kantons Freiburg vom 16. Mai 2004 (KV; 
SGF 10.1) hat jede Person das Recht, Versammlungen und Demonstrationen zu organisieren und 
an solchen teilzunehmen. Niemand darf dazu gezwungen werden (Abs. 1). Versammlungen und 
Demonstrationen auf öffentlichem Grund können durch Gesetz einer Bewilligung unterstellt werden 
(Abs. 2). Versammlungen und Demonstrationen sind zu bewilligen, sofern die Interessen der ande-
ren Benützenden nicht unverhältnismässig beeinträchtigt werden und ein geordneter Ablauf 
sichergestellt ist (Abs. 3). Art. 11 EMRK und Art. 21 UNO-Pakt II reichen nicht über die in der BV 
und KV gewährleistete Meinungs- und Versammlungsfreiheit hinaus (vgl. BGE 127 I 164 E. 3d und 
e S. 172 ff.). Zu den Versammlungen im Sinn von Art. 22 BV gehören verschiedenste Formen des 
Zusammenfindens von Menschen im Rahmen einer gewissen Organisation mit einem weit ver-
standenen, gegenseitig meinungsbildenden, -äussernden oder -austauschenden Zweck (BGE 132 
I 49 E. 5.3 S. 56 f.). 

b) Der Beschwerdeführer wird durch die umstrittene Verfügung daran gehindert, am 29. No-
vember 2014 eine Versammlung abzuhalten. Insofern sind die Voraussetzungen für die Berufung 
auf die Versammlungsfreiheit gegeben.

c) Die Versammlungsfreiheit gilt nicht uneingeschränkt. Einschränkungen sind zulässig, so-
weit sie vom Gesetz vorgesehen sind und in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der 
nationalen und der öffentlichen Sicherheit, der Aufrechterhaltung der Ordnung, des Schutzes der 
Gesundheit und der Moral sowie des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer notwendig sind 
(Art. 10 Ziff. 2 und Art. 11 Ziff. 2 EMRK). Diese Kriterien entsprechen weitgehend den Anforderun-
gen an Grundrechtseinschränkungen nach Art. 36 BV. Danach ist ein Grundrechtseingriff nur zu-
lässig, sofern die Einschränkung auf einer gesetzlichen Grundlage beruht (Abs. 1), im öffentlichen 
Interesse liegt beziehungsweise dem Schutz von Grundrechten Dritter dient (Abs. 2), verhältnis-

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mässig ist (Abs. 3) und den Kerngehalt der tangierten Grundrechte achtet (Abs. 4; vgl. auch BGE 
130 I 369 E. 7.2 S. 380 mit Hinweisen). Es versteht sich von selbst, dass ausschliesslich jene Ver-
sammlungen den Schutz von Art. 11 EMRK geniessen, deren Absichten und Durchführung auch 
wirklich "friedlich" sind (MARK E. VILLIGER, Handbuch der EMRK, 2. A., Zürich 1999, Rz. 633,
S. 414).

4. a) Der Beschwerdeführer bringt vor, dass die strittige Veranstaltung in den geschlossenen 
Räumen des Forums Freiburg stattfinden werde. Diese Art der entgeltlichen Nutzung von Räum-
lichkeiten ziehe keinen gesteigerten Gemeingebrauch nach sich, wie dies der Oberamtmann dar-
lege. Es gehe um eine Konferenz unter Gleichgesinnten und aus diesem Grund sei sie auf der 
Website des Forums Freiburg als "privat" gekennzeichnet. Er (der Beschwerdeführer) habe ge-
stützt auf Art. 24 KV einen grundsätzlichen Anspruch auf die Benutzung der Räumlichkeiten. Eine 
Beeinträchtigung von anderen Benützenden des Forums Freiburg werde vom Oberamtmann we-
der behauptet noch dargetan. Art. 24 Abs. 3 KV und die vom Oberamtmann zitierten Bundesge-
richtsentscheide würden sich in erster Linie auf Kundgebungen im öffentlichen Raum, das heisst 
auf öffentlichen Strassen und Plätzen, beziehen.

b) Sollte der Beschwerdeführer mit diesem Vorbringen etwa die Meinung vertreten, dass es 
für seine Veranstaltung keine Bewilligung benötigt, kann er nicht gehört werden. Nach Art. 24 Abs. 
3 KV bedarf es für die Durchführung einer Versammlung einer Bewilligung. Diese Bewilligung be-
schränkt sich nicht auf Versammlungen in öffentlichen Räumen oder auf öffentlichem Grund. Auch 
ist dem Antragsformular vom 3. Juni 2014 zu entnehmen, dass an der Versammlung etwa 2 bis 
3'000 Personen teilnehmen, die Ess- und Trinkwaren käuflich erwerben werden. Die entgeltliche 
Abgabe oder der entgeltliche Verkauf an die Öffentlichkeit von Speisen und Getränken, die an Ort 
und Stelle konsumiert werden können, sind bewilligungspflichtig (Art. 2 Abs. 1 lit. a ÖGG). Für eine 
Veranstaltung, wie sie der Beschwerdeführer durchführen will, wird das Patent K benötigt (Art. 24 
ÖGG). Zuständig für die Erteilung des Patents ist der Oberamtmann (Art. 8 lit. a ÖGG). Dabei hat 
er dafür zu sorgen, dass die öffentliche Ordnung und das öffentliche Wohl sichergestellt sind (Art. 
1 Abs. 1 ÖGG). Diese Verantwortung obliegt ihm ebenfalls gestützt auf Art. 19 Abs. 1 des Ge-
setzes vom 20. November 1975 über die Oberamtmänner (SGF 122.3.1). Damit ist aufgezeigt, 
dass es für die Bewilligung beziehungsweise für das Verbot der Versammlung eine hinreichende 
gesetzliche Grundlage gibt. Abgesehen davon kann sich der Oberamtmann auf die polizeiliche 
Generalklausel stützen. Diese erlaubt Grundrechtseingriffe und tritt unter den von der Rechtspre-
chung umschriebenen Voraussetzungen an die Stelle einer materiellen gesetzlichen Grundlage 
(BGE 130 I 369 E. 7.3 S. 381). In Art. 36 Abs. 1 BV ist denn auch ausdrücklich festgehalten, dass 
das Erfordernis der gesetzlichen Grundlagen in Fällen ernster, unmittelbarer und nicht anders ab-
wendbarer Gefahr nicht erfüllt sein muss.

5. a) Nebst der gesetzlichen Grundlage müssen Einschränkungen von Freiheitsrechten durch 
ein überwiegendes öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt 
sein. Im öffentlichen Interesse liegen polizeiliche Schutzgüter, das heisst der Schutz von Leben 
und Gesundheit der Menschen, von öffentlicher Ruhe und Sittlichkeit sowie von Treu und Glauben 
im Geschäftsverkehr (RAINER J. SCHWEIZER, in Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler 
Kommentar, 3. A., 2014, Rz. 32 zu Art. 36 BV). Die Behörden sind gegebenenfalls verpflichtet, 
durch geeignete Massnahmen - namentlich durch Gewährung eines ausreichenden Polizei-
schutzes - dafür zu sorgen, dass Versammlungen stattfinden können und nicht durch gegnerische 
Kreise gestört oder verhindert werden. Sie darf beim Entscheid über die Bewilligung einer Veran-
staltung in erster Linie die dagegen sprechenden polizeilichen Gründe berücksichtigen. Dazu zäh-
len solche des öffentlichen und privaten Verkehrs, der Vermeidung von übermässigen Immissio-
nen, der Aufrechterhaltung der Sicherheit und der Abwendung unmittelbarer Gefahren von Aus-

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schreitungen, Krawallen und Gewalttätigkeiten sowie Übergriffen und Straftaten jeglicher Art. Die 
öffentliche Ordnung lässt keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit rechtswidrigen Hand-
lungen verbunden sind. Dabei ist das Gewaltrisiko nicht nur abstrakt, sondern anhand konkreter 
Umstände objektiv zu würdigen. Der Behörde kommt im Bewilligungsverfahren Ermessen zu, wel-
ches das Gericht zu respektieren hat. Sie ist indessen nicht nur an das Willkürverbot und das 
Gleichheitsgebot gebunden, sondern hat vielmehr dem ideellen Gehalt der Freiheitsrechte, um 
deren Ausübung es geht, Rechnung zu tragen (vgl. zum Ganzen BGE 127 I 164 E. 3b S. 168 ff.) 

b) Der Oberamtmann liess das Gesuch des Beschwerdeführers von der Kantonspolizei be-
gutachten. Diese kam zum Schluss, dass es möglicherweise zu Gegendemonstrationen und mithin 
zu Ausschreitungen kommen könne. Der Oberamtmann führte im angefochtenen Entscheid aus, 
dass er keine Veranlassung habe, vom Polizeigutachten, das von Spezialisten erstellt worden sei, 
abzuweichen. Daran könnten auch die Vorbringen des Beschwerdeführers nichts ändern, umso 
weniger als dieser nicht in Abrede stelle, dass die Möglichkeit von Ausschreitungen bestehe und 
die Teilnehmer der Veranstaltung von gewalttätigen Gegendemonstranten angegriffen werden 
könnten. Der Beschwerdeführer bestreite auch nicht, dass die Polizei überfordert sein könnte. Es 
bestehe somit ein konkretes Risiko, dass die öffentliche Ordnung gestört werde. Es sei zwar Sa-
che der Behörden, namentlich der Polizei, dafür zu sorgen, dass die Meinungs- und Versamm-
lungsfreiheit ausgeübt werden könnten. Ihre Mittel seien aber beschränkt und im vorliegenden Fall 
müssten unverhältnismässig grosse Mittel eingesetzt werden. Aber selbst wenn diese zur Verfü-
gung stünden, sei zu befürchten, dass die Polizei nicht in der Lage sei, die Ausschreitungen, die 
mit grosser Wahrscheinlichkeit auftreten würden, in den Griff zu bekommen. 

Weiter führt der Oberamtmann aus, dass trotz seiner Aufforderung die definitive Namensliste der 
Referenten nicht abgegeben worden sei. Diesbezüglich gebe es immer noch Unsicherheiten. Zu 
Beginn seien 38 Redner gemeldet worden und schliesslich noch 5 übriggeblieben. Weitere Ände-
rungen habe es am 27. September, 26. Oktober und noch am 5. November 2014 gegeben. Das 
diesbezügliche Vorgehen des Beschwerdeführers sei auch deshalb auffallend, als er wissen 
musste, dass die fehlende Liste zum negativen Gutachten der Polizei geführt habe. Schon die im 
Jahre 2012 stattgefundene Versammlung des Beschwerdeführers habe gezeigt, dass die Redner-
liste ein zentrales Element für die Beurteilung des Bewilligungsgesuchs sei. Heute gelte dies umso 
mehr, als die Organisatoren die vorgesehene Veranstaltung für den Islam als eine der grössten 
und wichtigsten in Europa und überhaupt die grösste in der Schweiz bezeichnen würden. Das 
leichtfertige Verhalten des Beschwerdeführers zeuge nicht von einer seriösen Haltung, die von den 
Organisatoren einer solchen Veranstaltung erwartet werden könne. Es sei auch daran zu erinnern, 
dass im Jahre 2012 gegen einen Redner eine Einreisesperre verfügt werden musste, was zu wei-
teren Massnahmen geführt habe. Aus dem Verhalten des Beschwerdeführers sei zu schliessen, 
dass er nicht mit den Behörden zusammenarbeite. Er sei sich offenbar nicht bewusst, dass eine 
klare und definitive Rednerliste wichtig sei, um beurteilen zu können, ob alles unternommen wor-
den sei, damit die Versammlung friedlich durchgeführt werden wird. Das Nichtrespektieren der 
schweizerischen Rechtsordnung durch Redner stelle ein Risiko für den ordnungsgemässen Ablauf 
der Versammlung dar. Die Unsicherheit über die Referenten erlaube es nicht, eine Gesamtbeur-
teilung vorzunehmen. 

Nebstdem führte der Oberamtmann aus, dass die Garantien des Beschwerdeführers, wonach in 
der Versammlung keine Angriffe auf die schweizerische Rechtsordnung unternommen würden, 
fehlten. Es sei in der Tat zu befürchten, dass, unabhängig vom Willen der Organisatoren, die Ver-
sammlung instrumentalisiert werde, um radikales Verhalten zu propagieren oder, direkt oder indi-
rekt, um verbotene Aktionen durchzuführen, was die innere Sicherheit gefährden könnte. In der 
letzten Zeit sei es denn auch zu militanten Aufrufen gekommen, die sich gegen die internationale 

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Ordnung richten oder die direkt oder indirekt zur Unterstützung von extremistischen Organisatio-
nen und zum bewaffneten Kampf auffordern würden, namentlich durch Geldsammlungen. Vor die-
sem Hintergrund habe die Schweiz nicht nur die Gruppierung "Islamischer Staat" und verwandte 
Organisationen verboten, sondern hierfür auch jede Unterstützung, welcher Art und Weise auch 
immer.

c) Der Beschwerdeführer bezeichnet die Argumente des Oberamtmannes als nicht stichhal-
tig. Dessen Ausführungen würden den Schluss auf ein konkretes und ernsthaftes Risiko bezie-
hungsweise auf eine ernsthafte Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung alles andere als 
zwingend erscheinen lassen. Der Oberamtmann und die Kantonspolizei könnten sich, abgesehen 
von der allgemeinen politischen Weltlage, nicht auf handfeste Informationen, Beobachtungen oder 
Indizien berufen, mit welchen sie ihren Befund einer ernsthaften Gefahr für die öffentliche Sicher-
heit und Ordnung konkretisieren könnten. Zwar habe es anlässlich der Jahreskonferenz 2012 im 
Forum Freiburg zwei Protestdemonstrationen gegeben, dabei seien aber keine Zwischenfälle fest-
gestellt worden. Der Oberamtmann und die Kantonspolizei würden auch keine aktuellen Informati-
onen, Beobachtungen oder Indizien ins Feld führen, welche darauf hindeuten würden, dass für den 
29. November 2014 effektiv zu Gegendemonstrationen mit Gewaltpotenzial aufgerufen werde. Der 
Oberamtmann beurteile die Lage ohne sachlichen Grund dramatischer, als sie von der Kantons-
polizei geschildert werde. 

Überdies führt der Beschwerdeführer aus, von Anfang an klar kommuniziert zu haben, dass es 
sich bei der Rednerliste zwangsläufig um einen "flowing process" handle. Es entspreche seiner 
Erfahrung, dass gewisse eingeladene Referenten kein Visum für die Schweiz beziehungsweise für 
den Schengenraum bekommen würden. Bei anderen Referenten könne sich im Verlaufe des Vor-
bereitungsprozesses herausstellen, dass sie sich mit dem Thema der Veranstaltung nicht mehr 
oder anders auseinandersetzen wollen. Daher würden sie nicht mehr in den Rahmen des konsoli-
dierten Veranstaltungsprogramms passen. Auch könne es vorkommen, dass angefragte Redner 
im Verlauf der Verhandlungen nicht mit den offerierten Bedingungen, wie beispielsweise Flugkon-
ditionen oder Spesenregelungen, einverstanden sind oder dass wegen Krankheit oder anderen 
persönlichen Umständen, auf die er als Veranstalter keinen Einfluss habe, ausfallen würden. Es 
müsse ihm die Möglichkeit gewährt werden, auf solche Unwägbarkeiten flexibel zu reagieren und 
die Referentenliste während des Vorbereitungsprozesses anpassen zu können. Die Kantonspolizei 
sei stets über jede Veränderung der Referentenliste informiert worden. Zudem sei nie ein Termin 
vereinbart worden, nach welchem keine Veränderung der Referentenliste mehr hätte stattfinden 
dürfen. Konkrete Beanstandungen gegen einzelne der eingeladenen Referenten bestünden nicht. 
Diesbezüglich sei die Kritik des Oberamtmannes eine formale; eine konkrete Gefahr, welche sich 
aus dem Umstand ergeben habe, dass sich die Referentenliste verändert habe, werde von ihm 
nicht dargetan. 

Als einziger Kritikpunkt verbleibe die Behauptung des Oberamtmannes, der Beschwerdeführer 
biete keine Gewähr für einen geordneten Ablauf der Veranstaltung. Da die Versammlung in einem 
geschlossenen Rahmen durchgeführt werde, seien die Argumente des Oberamtmannes dahinge-
hend zu würdigen, als ihm (dem Beschwerdeführer) nur diejenigen vorgeworfen werden könnten, 
auf die er effektiv einen Einfluss habe, namentlich den Vorwurf, er habe die Referenten und ge-
wisse Teilnehmende sozusagen nicht im Griff, so dass diese rechtsverletzende Verhaltensweisen 
an den Tag legen könnten. Dieser Vorwurf des Oberamtmannes sei nicht anhand objektiver Um-
stände plausibilisiert worden. Auch habe er (der Beschwerdeführer) ein Sicherheitskonzept einge-
reicht, welches unter anderem solche Risiken ausschliessen solle. Es verletze daher das Gebot 
von Treu und Glauben sowie den Vertrauensgrundsatz, wenn der Oberamtmann im Nachhinein 
mehr für die Erteilung der Bewilligung fordere, als anfänglich vereinbart worden sei. In Bezug auf 

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die angebliche Gefahr von Gegendemonstrationen verletze der Oberamtmann die Meinungs- und 
Versammlungsfreiheit insofern, als er ihm die Verantwortung für allfällige Ausschreitungen aus-
serhalb des Forums Freiburg überbürde. Es sei Sache des Staates, für einen gewissen Schutz der 
Demonstranten zu sorgen; das gelte auch für Versammlungen in geschlossenen Räumen.

d) Demgegenüber bringt der Oberamtmann vor, dass von einer abstrakten und hypo-
thetischen Gefahr nicht die Rede sein könne. Vielmehr habe die Polizei in ihrem Bericht ausge-
führt, dass ein konkretes, seriöses und wahrscheinliches Risiko bestehe. Darüber sei der Be-
schwerdeführer in wesentlichen Punkten informiert worden. Dieser habe jedoch zu keiner Zeit 
überzeugende Argumente vorgebracht, um die Analyse der Polizei infrage zu stellen. Nebstdem 
könne das Risiko, dass Redner oder Versammlungsteilnehmer gegen die schweizerische Rechts-
ordnung verstossen könnten, nicht lediglich gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben 
sowie von Mutmassungen verhindert werden. Der ablehnende Entscheid stütze sich auf eine Be-
urteilung der Gesamtlage und die Rednerliste sei in diesem Zusammenhang zu sehen. Damit wür-
den weder die Ehrbarkeit noch die Redlichkeit der Teilnehmer oder der Eingeladenen infrage ge-
stellt. Im Rahmen der Veranstaltung von 2012 hätte die Polizei die entsprechenden Kontrollen 
rechtzeitig durchführen und beispielsweise auch auf die Einreisesperre gegenüber einem saudi-
schen Prediger hinweisen können. Die Polizei hätte damals auf der Rednerliste weitere mögliche 
Referenten festgestellt, die gegen die hiesige Rechtsordnung verstossen könnten. Zudem hätten 
die Bundesbehörden für ihre Beurteilung über drei Wochen benötigt und dann darauf hingewiesen, 
dass gegenüber einem Redner Probleme bestünden, so dass eine Einreisesperre verfügt werden 
musste. Indem der Beschwerdeführer die Rednerliste mehrmals und in wesentlichen Punkten ab-
geändert habe, habe er eine unsichere und unbestimmte Situation geschaffen, obwohl er noch am 
21. Oktober 2014 auf die Problematik der Rednerliste hingewiesen worden sei. Er habe für die 
Beurteilung der Sache nicht in genügender Weise mitgewirkt und, ausser einer Ausnahme, keine 
Erklärungen über die Änderungen der Rednerliste abgegeben. 

e) Es ist zu betonen, dass die öffentliche Sicherheit sichergestellt bleiben muss. Die öffentli-
che Sicherheit bedeutet die Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung, der Rechtsgüter der 
Einzelnen (Leben, Gesundheit, Freiheit, Eigentum, Ehre, usw.) sowie der Einrichtungen des Staa-
tes (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 
2010, Rz. 2433). Besteht das Risiko ihrer Gefährdung haben die Behörden die notwendigen 
Massnahmen und Vorkehrungen zu treffen (MARKUS H. F. MOHLER, Grundzüge des Polizeirechts 
in der Schweiz, 2012, Rz. 806 ff.). Im Moment der behördlichen Entscheidung präsentiert sich eine 
relevante Gefährdungslage so, dass sie von jedem kompetenten und sorgfältigen Sicherheitsorgan 
ebenfalls als Gefahr beurteilt würde. Die Lehre spricht hier von einem "normativ-subjektiven Wahr-
scheinlichkeitsbegriff". Eine Störung liegt vor, wenn ein Schaden für die öffentliche Sicherheit und 
Ordnung nach den Umständen mit Sicherheit oder hoher Wahrscheinlichkeit eingetreten ist. Poli-
zeiliches Handeln richtet sich diesfalls auf die Unterbindung und Beseitigung der Polizeiwidrigkeit 
(HANS REINHARD, Allgemeines Polizeirecht, Diss. Bern 1993, S. 105, 107).

f) Dem Beschwerdeführer selbst beziehungsweise den Teilnehmern der Versammlung wird 
keine Gewaltbereitschaft vorgeworfen. Auf das allein kommt es jedoch nicht an. Der Beschwerde-
führer muss als so genannter Zweckveranlasser bezeichnet werden. Ein solcher gefährdet oder 
stört die öffentliche Sicherheit und Ordnung zwar nicht selbst, sondern durch sein Tun oder Unter-
lassen bewirkt er oder nimmt er zumindest bewusst in Kauf, dass ein anderer die Polizeigüter stört 
oder gefährdet (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rz. 2490 ff.). Vor dem Hintergrund der aktuellen be-
sonderen Situation, der Teile des Islams ausgesetzt sind, ist, wie der Oberamtmann aufgrund einer 
Analyse der Kantonspolizei zur Recht festhält, mit Gegendemonstrationen zu rechnen. Beispiele in 
Deutschland, die auch vom Beschwerdeführer aufgezeigt werden, zeigen dies deutlich auf. Das 

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will nicht heissen, dass die Verhältnisse in Deutschland sich ohne Weiteres auf die am 29. No-
vember 2014 festgesetzte Tagung übertragen lassen. Immerhin hat sich die Lage seit 2012, als 
der Beschwerdeführer letztmals in Freiburg seine Jahreskonferenz abhielt, deutlich geändert. Da-
mals kam es, ohne dass es zu Auseinandersetzungen gekommen wäre, zu einer (kleinen) Kund-
gebung, an welcher etwa 15 Personen teilnahmen. Die heutige Lage lässt sich jedoch nicht mit der 
damaligen vergleichen. Es kann nicht bestritten werden, dass eine ernsthafte Konfrontationsgefahr 
besteht; die Versammlung kann nicht nur Gegner des Islams anziehen, sondern auch andere Per-
sonen, die es lediglich auf gewalttätige Konfrontationen abgesehen haben. Es besteht selbstver-
ständlich ein gewichtiges öffentliches Interesse, solche Auseinandersetzungen zu verhindern. 
Hierfür muss der Oberamtmann die geeigneten polizeilichen Massnahmen treffen. Wenn er nach 
einer Gesamtbetrachtung zu Schluss gelangt, dass dies lediglich mit einem Verbot zu erreichen ist, 
lässt sich dies grundsätzlich nicht beanstanden. Somit bleibt zu prüfen, ob diese Massnahme ver-
hältnismässig ist.

6. a) Ein Grundrechtseingriff lässt sich nur rechtfertigen, wenn er den Grundsatz der Verhältnis-
mässigkeit beachtet. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit erfordert, dass Verwaltungsmass-
nahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig 
sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Einschrän-
kungen stehen, die den Betroffenen auferlegt werden (SCHWEIZER, Rz. 37 zu Art. 36 BV). Das Ge-
bot der Erforderlichkeit setzt voraus, dass die infrage stehende Massnahme im Hinblick auf das im 
öffentlichen Interesse angestrebte Ziel - konkret die Wahrung von Ruhe und Ordnung - erforderlich 
ist. Staatliche Massnahmen haben zu unterbleiben, falls sie für die Erreichung des angestrebten, 
im öffentlichen Interesse stehenden Ziels nicht erforderlich sind. Insbesondere ist von einer bean-
standeten Massnahme abzusehen, wenn eine andere, gleichermassen geeignete, aber mildere 
Anordnung das angestrebte Ziel ebenso erreicht. Der Eingriff darf in sachlicher, räumlicher, zeitli-
cher und personeller Hinsicht also nicht einschneidender sein als unbedingt notwendig. Es ist ins-
besondere nicht statthaft, eine Bewilligung zu verweigern oder ein gänzliches Verbot auszuspre-
chen, falls der rechtmässige Zustand durch eine mit der Bewilligung verknüpfte Auflage oder Be-
dingung herbeigeführt werden könnte. Aus dem Gebot der Verhältnismässigkeit ergibt sich weiter, 
dass sich polizeiliche Massnahmen an sich nur gegen Störer und insbesondere nicht gegen blosse 
mittelbare Verursacher von polizeiwidrigen Zuständen richten dürfen (zum Ganzen: 
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rz. 586 ff.).

b) Der Beschwerdeführer bringt im Zusammenhang mit der Prüfung der Frage der Verhält-
nismässigkeit, vor, dass eine Massnahme in der Regel dann als unverhältnismässig erscheine, 
wenn sie sich gegen jemanden richte, der für eine rechtswidrige Situation nicht verantwortlich sei. 
Dies sei vorliegend der Fall. Sollte sich tatsächlich herausstellen, dass sich gegen die Durchfüh-
rung der Jahreskonferenz Opposition manifestiere, hätte sich der Fokus von Polizei und Bewilli-
gungsbehörde in erster Linie auf die Störer zu richten. Vom Störerprinzip könne nur im Falle eines 
Polizeinotstands abgewichen werden, das heisst wenn die Polizei mit einer Situation hoffnungslos 
überfordert sei. Der Oberamtmann behaupte nicht, dass die Kantonspolizei angesichts eventueller 
beziehungsweise rein hypothetischer Gegendemonstrationen heillos überfordert wäre, zumal diese 
in keiner Art und Weise durch objektive Hinweise, Informationen, Indizien oder Beobachtungen 
plausibilisiert worden seien. Er mache lediglich geltend, die für die Sicherung der Veranstaltung 
nötigen polizeilichen Mittel seien unverhältnismässig, wobei diese, mangels konkret benannter 
Gefahr, in keiner Weise quantifiziert würden. In einem Bewilligungsverfahren seien dem ideellen 
Gehalt der Meinungs- und Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen und die entgegenstehenden 
Interessen in sachlicher Weise gegeneinander abzuwägen. Würde man der Argumentation des 
Oberamtmannes folgen, dürften sämtliche Veranstaltungen mit grossem Störerpotenzial, na-
mentlich Fussballspiele, nicht mehr bewilligt werden, weil sie regelmässig ein grosses Polizeiauf-

Kantonsgericht KG

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gebot zur Folge haben. Dass solche Ressourcenüberlegungen fernab von einem Anwendungsfall 
des sogenannten Polizeinotstands insbesondere die Meinungsäusserungs- und Versammlungs-
freiheit aushöhlten, liege auf der Hand. 

c) Als Zweckveranlasser ist der Beschwerdeführer als Störer zu behandeln, auch wenn mög-
liche Gewalttätigkeiten von anderen Seiten drohen. Folglich verstösst die Bewilligungsverweige-
rung nicht gegen das Störerprinzip. Es wurde bereits mehrfach gesagt, dass die vorgesehene Ver-
sammlung aufgrund der besonderen aktuellen Situation Gegendemonstrationen provozieren wird. 
Dergestalt besteht die potenzielle Gefahr von gewalttätigen Auseinandersetzungen. Weiter hat der 
Oberamtmann dargelegt, dass die Polizei nur mit unverhältnismässig grossen Mitteln die Ver-
sammlung wird schützen können. Diese Mittel wären aber selbstverständlich in jedem Fall vorsorg-
lich ("prophylaktisch"), also unabhängig von einer unmittelbaren konkreten Gefährdung zu organi-
sieren. Vor diesem Hintergrund erweist sich der Entscheid des Oberamtmannes als verhältnis-
mässig. Es ist nicht ersichtlich, mit welchen anderen Massnahmen als mit einem Verbot der Ver-
sammlung die Wahrung von Ruhe und Ordnung sichergestellt werden könnte. 

7. Der angefochtene Entscheid ist nach dem Gesagten zu schützen. Anhaltspunkte dafür, dass 
der Oberamtmann sein Ermessen bei der Würdigung der Sachlage in verfassungswidriger Weise 
ausgeübt hätte, sind nicht ersichtlich; im Hinblick auf die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, 
Ordnung und Sicherheit erscheint der Entscheid als verhältnismässig, angemessen und nicht als 
willkürlich. Schliesslich ist hervorzuheben, dass der Beschwerdeführer es unterlassen hat, innert 
vernünftiger Zeit eine definitive Liste der Referenten einzureichen, obwohl eine solche Liste mehr-
mals verlangt wurde und er über deren Wichtigkeit für die Gesamtbeurteilung des Bewilligungsge-
suchs wusste. Ebenso wenig gibt es eine Gewissheit oder eine Zusicherung, dass Redner oder 
Versammlungsteilnehmer nicht das Wort ergreifen werden, um direkt oder indirekt die Terror-
organisation Islamischer Staat (IS) oder andere verbotene Organisationen zu unterstützten. Wenn 
vor diesem Hintergrund der Oberamtmann das Bewilligungsgesuch abgelehnt hat, kann ihm keine 
Verletzung des Kerngehaltes der Meinungs- und der Versammlungsfreiheit angelastet werden. Die 
Beschwerde ist abzuweisen.

8. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Gerichtskosten, die auf 1'000 Franken fest-
gelegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet werden (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 1 
und 2 des Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Ver-
waltungsjustiz [TarifVj; SGF 150.12]), dem unterliegenden Beschwerdeführer auferlegt. Aus dem 
gleichen Grund hat er keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 137 Abs. 1 VRG).

Kantonsgericht KG

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Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird abgewiesen.

Der Entscheid des Oberamtmannes vom 10. November 2014 wird bestätigt.

II. Die dem Staat Freiburg geschuldeten Gerichtskosten von 1'000 Franken werden dem Be-
schwerdeführer auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

III. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

IV. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht, 
Lausanne, eingereicht werden. 

Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten ist innert 30 Tagen die Einsprache an die 
Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird 
(Art. 148 VRG).

Freiburg, 25. November 2014/jha

Präsidentin Gerichtsschreiberin-Praktikantin