# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b8273e99-dec6-5629-8ca9-8014ec701760
**Source:** Bundesgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 1991-11-08
**Language:** de
**Title:** Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (1987-2017) Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen, UBI 08.11.1991 JAAC 57.48
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_VB/CH_VB_010_JAAC-57-48--_1991-11-08.pdf

## Full Text

JAAC 57.48

Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für
Radio und Fernsehen vom 8. November 1991

Télévision et radio. Violations de la concession dans trois émissions
d’information dont le point de départ est la condamnation de deux
magistrats de l’exécutif de la ville de Zurich pour violation du secret de
fonction dans le cadre de la révision du plan de zones de construction.

Art. 4 al. 2 Concession SSR de 1987. Devoir de diligence journalistique
appliqué à l’impression d’ensemble laissée par une émission.

- Statut du journalisme d’investigation quant au contrôle, par la presse,
de l’exercice du pouvoir étatique (consid. 4 et 5).

- L’impression d’ensemble d’un magazine télévisé «Rundschau» qui
tenta de prouver la thèse - contraire aux constatations du juge pénal
- selon laquelle la violation du secret de fonction aurait eu pour but
de favoriser des intérêts privés, a violé la concession en ce que les
journalistes

- suggérèrent l’image de l’intention punissable d’un magistrat par
le biais d’une simple juxtaposition d’événements, d’allusions et d’un
langage équivoque,

- ne confrontèrent pas la personne concernée avec le reproche grave
soulevé implicitement,

- sous l’effet d’un parti pris évident, d’une dramaturgie exagérée et
d’une argumentation inadaptée à la complexité de l’affaire, placèrent le
spectateur dans une situation où il ne pouvait plus se former librement
et rationnellement son opinion (consid. 8-12).

- Une autre émission télévisée, qui attira l’attention sur le contenu du
magazine «Rundschau» contraire à la concession, en en confirmant les
informations sans les avoir vérifiées et sans avoir recueilli la réaction
de l’intéressé, a violé le devoir de diligence journalistique (consid. 14).

1

- Une émission radiodiffusée ultérieure, qui résuma avec une
simplification déformante les informations du magazine «Rundschau»
contraire à la concession et affirma péremptoirement que le
comportement du magistrat avait permis des gains directs à certains
particuliers, a également violé la Concession SSR (consid. 15).

Fernsehen und Radio. Konzessionsverletzungen in drei
Informationssendungen, deren Ausgangspunkt die Verurteilung
zweier Mitglieder der Exekutive der Stadt Zürich wegen Verletzung des
Amtsgeheimnisses im Rahmen der Revision der Bauzonenordnung ist.

Art. 4 Abs. 2 Konzession SRG von 1987. Journalistische Sorgfaltspflicht
im Blick auf den Gesamteindruck einer Sendung.

- Stellung des Recherchierjournalismus im Hinblick auf die Kontrolle
der Amtsausübung durch die Presse (E. 4 und 5).

- Der Gesamteindruck einer Fernseh-Rundschausendung, welche die
entgegen den Feststellungen des Strafrichters aufgestellte These zu
beweisen versuchte, wonach die Amtsgeheimnisverletzung in der
Absicht begangen wurde, Privatinteressen zu begünstigen, verletzte die
Konzession, indem die Journalisten

- durch schlichte Verknüpfung von Ereignissen, Anspielungen und
doppeldeutige Sprache das durch keine Information gerechtfertigte Bild
strafbarer Absichten eines Amtsträgers vermittelten,

- die betroffene Person mit dem implizit erhobenen, schwerwiegenden
Vorwurf nicht konfrontierten,

- mit offensichtlicher Voreingenommenheit, unangemessener
Dramaturgie und der Komplexität der Angelegenheit nicht genügender
Argumentation den Zuschauer in eine Lage versetzten, in der er sich
nicht mehr frei und rational seine Meinung bilden konnte (E. 8-12).

- Eine andere Fernsehsendung, welche in kurzer, affirmativ
bestätigender Form, ohne vorherige Überprüfung der Informationen
und ohne Einholung der Reaktion des Betroffenen, auf den Inhalt
der konzessionsverletzenden Rundschau hinwies, missachtete die
journalistische Sorgfaltspflicht (E. 14).

- Eine nachfolgende Radiosendung, welche die Informationen der
konzessionsverletzenden Rundschau mit entstellender Vereinfachung
zusammenfasste und kategorisch erklärte, das Verhalten des
Amtsträgers hätte bestimmten Privaten direkte Gewinne ermöglicht,
verletzte ebenfalls die Konzession SRG (E. 15).

Televisione e radio. Violazioni della concessione in tre trasmissioni
informative il cui punto di partenza è la condanna di due membri
dell’Esecutivo della Città di Zurigo per violazione del segreto d’ufficio
nel quadro della revisione del piano delle zone edificabili.

2

Art. 4 cpv. 2 Concessione SSR del 1987. Obbligo di diligenza giornalistica
per quanto concerne l’impressione globale di un’emissione.

- Statuto del giornalismo d’indagine nell’ottica del controllo, da parte
della stampa, dell’esercizio di una carica (consid. 4 e 5).

- L’impressione globale di un’emissione televisiva «Rundschau» che ha
cercato di provare la tesi formulata contro gli accertamenti del giudice
penale secondo cui la violazione del segreto d’ufficio è stata commessa
nell’intento di favorire interessi privati ha violato la concessione in
quanto i giornalisti

- mediante semplice concatenazione di avvenimenti, allusioni,
linguaggio a doppio senso hanno trasmesso l’immagine, non giustificata
da qualsivoglia informazione, di intenzioni punibili di un magistrato,

- non hanno messo a confronto la persona in questione con l’appunto
grave implicitamente sollevato,

- con partito preso evidente, drammaturgia inadeguata e
argomentazione inadatta alla complessità della pratica hanno posto
il telespettatore nella situazione di non potersi più formare un’opinione
libera e razionale (consid. 8-12).

- Un’altra emissione televisiva che, più succintamente e in forma di
conferma, senza ulteriore verifica delle informazioni e senza tener
conto della reazione dell’interessato, ha fatto riferimento al contenuto
dell’emissione «Rundschau» che ha violato la concessione ha disatteso
l’obbligo di diligenza giornalistica (consid. 14).

- Un’ulteriore emissione radiofonica in cui sono riassunte con
semplificazione deformante le informazioni dell’emissione
«Rundschau», che ha violato la concessione, e in cui è categoricamente
dichiarato che il comportamento del magistrato aveva reso possibile a
determinati privati di realizzare utili diretti, ha parimente violato la
Concessione SSR (consid. 15).

I

A.a. Die Sendung «Rundschau» vom 19. Dezember 1989 des Fernsehens
der deutschen und rätoromanischen Schweiz (DRS) (etwa um 21.00 Uhr)
brachte einen Beitrag zum Thema «Neues im Amtsgeheimnismissbrauch
Wagner/Egloff».

In diesem Bericht, der etwa 25 Minuten dauerte, haben die Journalisten
das Umfeld und die Umstände der Amtsgeheimnisverletzung, der sich die
Stadtratsmitglieder Thomas Wagner und Kurt Egloff gemäss einem Strafbefehl
vom 25. Oktober 1989 der Zürcher Bezirksanwaltschaft schuldig gemacht
haben, dargestellt und analysiert. Die Journalisten stellten in der Sendung die
konkrete Frage: «Wer hat davon profitiert?»

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Zuerst erinnerte der Beitrag an die bedeutenden finanziellen Interessen,
die mit der Revision der Bauzonenordnung (BZO) in der Stadt Zürich
verbunden sind. Die Autoren stellten die sich gegenüberstehenden Interessen
(Finanzplatz, Stadtregierung, Wohnbevölkerung) und besonders die
diesbezügliche Kontroverse dar, die sich innerhalb der Stadtregierung
(Stadtrat) zugespitzt hatte. Während der Dienstleistungssektor eine
grosszügige Öffnung der Industrie und Dienstleistungszonen erwartete,
stellte sich insbesondere die Chefin des Bauamtes II, Frau Stadträtin
Koch, gegen eine solche grosszügige Umzonung; sie versuchte, bestimmte
Areale für Nutzungsbedürfnisse der Stadt zu erwerben, beispielsweise das
«Löwenbräuareal», das in der Industriezone lag und welches die Eigentümerin
zu verkaufen beabsichtigte.

Der Beitrag informierte im weiteren über die Art und Weise, wie die
beiden Stadträte Wagner und Egloff in dieser angespannten Atmosphäre
vertrauliche Dokumente des Bauamtes II an Dritte, namentlich an
Baurechtsspezialisten, die den Kreisen nahestanden, die sich für eine
Erweiterung der Dienstleistungszone einsetzten, übergaben. Die beiden
Stadträte wollten die Meinung dieser Spezialisten zu dem BZO-Projekt
des Bauamtes II erfahren. Die Sendung hat eines dieser vertraulichen
Dokumente gezeigt, das zusammengefasst die konkreten Anträge und Fragen
von Stadtrat Wagner auf Umzonung und die entsprechenden Antworten
des Bauamtes II enthielt. Daran anschliessend wurden die Chronologie
der Ereignisse, namentlich durch die Befragung von Stadtrat Wagner,
und die wirtschaftlichen Zusammenhänge geschildert sowie das Geflecht
persönlicher Beziehungen offengelegt, das den Verdacht der Verwendung von
Insiderinformationen nahelegte. Durch diese Darstellungsweise suggerierten
die Autoren der Sendung, die beiden Stadträte hätten durch ihr Verhalten
(gezielt) die Interessen von Dritten begünstigen wollen beziehungsweise
begünstigt, ein Vorwurf, den der Bezirksanwalt von Zürich in seinem
Urteil entschieden verneint hatte. Gemäss den Autoren der Sendung
unterliefen die beiden Stadträte die Kaufinteressen der Stadt. In der Tat
konnte die Stadt bei der Handänderung des «Löwenbräuareals» an den
Migros-Genossenschaftbund, dessen Tertiärbereich Raumbedürfnisse hatte,
wegen des hohen Kaufpreises nicht mithalten.

Der Beitrag erwähnte ferner, dass sich die Herren Wagner und Egloff am
kommenden März zur Wiederwahl stellen würden.

b. In der «Tagesschau» vom 19. Dezember 1989 (etwa um 19.30 Uhr) wurde auf
die am gleichen Abend zur Ausstrahlung gelangende Rundschau hingewiesen.
Nachdem die Sprecherin an den Inhalt des Urteils des Bezirksanwalts
erinnert hatte, legte sie dar, mit welcher Fragestellung sich die Rundschau
auseinandersetzen werde: hat vom Verstoss des Amtsgeheimnisses wirklich
niemand profitiert? Ein Journalist der Tagesschau fasste darauf den
Rundschaubericht zusammen, in dessen Thematik er mit folgenden Worten
einführte: «Dass sich Zürichs Stadtpräsident Thomas Wagner aber auch
für andere als städtische Interessen eingesetzt hat, geht aus Dokumenten
hervor, die der <Rundschau> zugespielt wurden. Im Laufe der Behandlung
der umstrittenen Bau und Zonenordnung hat Wagner verschiedene
Anträge gestellt, die auch privaten Interessen dienen könnten». Es folgte
die Darstellung der verschiedenen Kaufinteressen um das «Löwenbräuareal»
und der Anträge von Herrn Wagner auf Umzonung dieses Areals. Mit der

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Einblendung der Antworten Wagners auf die Fragen des Rundschaubeitrages
wurde die Chronologie der Ereignisse dargestellt. Schliesslich wurde der
Misserfolg der Stadt beim Kauf dieses Grundstückes - wegen des gestiegenen
Kaufpreises - erwähnt; der Beitrag endete mit einem Hinweis auf die noch
hängige Untersuchung der städtischen Geschäftsprüfungskommission.

c. In der Morgenausgabe des «Regionaljournals für Zürich und Schaffhausen»
vom 20. Dezember 1989 des Radios DRS (etwa um 07.00 Uhr) wurde folgende
Nachricht verlesen: «Neue Vorwürfe gegen die beiden vorbestraften Zürcher
Stadträte Thomas Wagner und Kurt Egloff. Nach einem Bericht der Rundschau
vom Fernsehen DRS hat Thomas Wagner bei den Verhandlungen um die
Bau- und Zonenordnung von der Stadt Zürich verschiedene Anträge gestellt,
die privaten Landbesitzern direkte Gewinne ermöglicht haben…». Nach
der Erwähnung des Beispiels des Löwenbräuareals endete die Meldung mit
folgenden Worten: «… Der Zürcher Stadtpräsident Thomas Wagner hat diese
Vorwürfe in der Rundschau bestritten. Nach dem Kommentar der Rundschau
sind die Aussagen von Thomas Wagner aber falsch.»

Soweit nötig wird auf die einzelnen Sequenzen der beanstandeten Sendungen
in den Erwägungen näher eingegangen.

B. Am 18. Januar 1990 wurde Beschwerde gegen die obgenannten Sendungen
bei der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI)
erhoben. Die Beschwerdeführer beantragen, es sei festzustellen, dass jede
einzelne der drei vorgenannten Sendungen für sich allein, eventuell die drei
Sendungen insgesamt, Art. 4 der Konzession für die Schweizerische Radio- und
Fernsehgesellschaft vom 5. Oktober 1987 (Konzession SRG, BBl 1987 III 813 f.),
namentlich die Gebote der sachgerechten Darstellung der Ereignisse und der
Vielfalt der Ansichten verletzt haben.

Generell machen sie geltend, die Sendungen - insbesondere die Rundschau
und die Tagesschau vom 19. Dezember 1989, die ausdrücklich auf die
kommenden Stadt- und Gemeinderatswahlen in der Stadt Zürich Bezug
nahmen - hätten den strengeren Massstäben, die die UBI in ihrer Praxis
bezüglich Wahlsendungen anlege, nicht genügt.

a. Gegen die Sendung «Rundschau» bringen sie insbesondere vor, die
Journalisten hätten isolierte Einzelaussagen unkontrolliert aneinandergereiht,
ohne Herrn Wagner mit den wesentlichen Fakten sowie den gegen ihn
erhobenen Anschuldigungen zu konfrontieren und ihn dazu konkret
anzuhören. Insbesondere sei ihm vorgeworfen worden, er habe durch seine
Anträge privaten Eigentümern gewaltige Planungsgewinne ermöglicht.
Diese falsche Anschuldigung sei deshalb schwerwiegend, weil sowohl die
Bezirksanwaltschaft Zürich wie auch neuerdings der Bezirksrat Zürich Herrn
Wagner attestierten, er habe keine Privatinteressen begünstigen wollen. Die
Autoren der Sendung hätten generell alle Fakten und Informationselemente
systematisch zuungunsten von Herrn Wagner interpretiert, was zu einem
einseitigen Ergebnis geführt habe. In diesem Sinne hätten sie auch eine
irrtümliche Aussage von Herrn Wagner hochgespielt: Auf die in der Sendung
gestellte Frage der Journalisten, wie es zu seinem eigenen Antrag (vom Mai
1988) auf Umzonung des Löwenbräuareals gekommen sei, habe sich Herr
Wagners Antwort offensichtlich auf einen anderen Aspekt bezogen, nämlich

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wie es zum Stadtratsentscheid (vom August 1988) betreffend seinen Antrag,
gekommen sei. Die Beschwerdeführer erklären dazu, Herr Wagner könne sich
an die genaue Fragestellung im Interview nicht mehr erinnern.

Die Autoren der Sendung hätten ferner ihre journalistischen Sorgfaltspflichten
nicht wahrgenommen: Sie hätten unzutreffende Aussagen von Dritten
übernommen, ohne sie zu verifizieren (namentlich diverse Aussagen von
Frau Koch betreffend die Raumbedürfnisse der Stadt Zürich sowie zu
Verhandlungen zwischen der Stadt Zürich und der Grundeigentümerin des
Löwenbräuareals beziehungsweise deren Scheitern). Die Beschwerdeführer
machen weiter geltend, die Sendung hätte die Sachlage unkorrekt geschildert,
sei es durch Unterschlagung der Kernpunkte der BZO-Problematik
(extreme Raumnot sämtlicher Dienstleistungsunternehmen in Zürich
und speziell der Firma, die das Löwenbräuareal erwarb) oder einer
Erklärung über die notorische Vorläufigkeit eines jeden Antrages im Stadtrat
(Vorbehalt der nachfolgenden politischen Entscheidungsstufen) sowie durch
wahrheitswidrige Darstellung einiger Fakten (Aussage der Journalisten
betreffend Abriss alter Wohnhäuser in der Stadt Zürich, wirtschaftliche
Verflechtungen oder geschätzten Planungsgewinn). …

Schliesslich rügen die Beschwerdeführer, die Journalisten hätten vertrauliche
Papiere des Stadtrates in der Sendung gezeigt und damit auf unhaltbare Weise
Amtsgeheimnisverletzungen ausgebeutet; dabei handle es sich um einen
Verstoss gegen die anerkannten Regeln der journalistischen Berufsausübung.

b. Gegen die Tagesschau machen die Beschwerdeführer geltend, diese
Sendung habe, angesichts des bescheidenen Informationsgehaltes der
Rundschau, dessen Bedeutung überbewertet. Dazu komme, dass die
Tagesschau gegenüber Herrn Wagner unter Verletzung der Pflicht zu
sachgerechter Darstellung der Ereignisse und ohne seine Anhörung den
wahrheitswidrigen, schwerwiegenden Vorwurf erhob, er habe mit seinen
Anträgen privaten Interessen gedient.

c. Bezüglich des Regionaljournals rügen die Beschwerdeführer, dieses habe in
einer unhaltbaren Vereinfachung über die Sendung «Rundschau» berichtet:
Ohne Vorbehalt und ohne jede sprachliche Einschränkung und Relativierung
sei die schwere Anschuldigung gegen Herrn Wagner wiedergegeben und
sachwidrig informiert worden, Planungsgewinne zugunsten einzelner
Grundeigentümer seien bereits realisiert und durch die Anträge von Herrn
Wagner ermöglicht worden. Obwohl erwähnt worden sei, Herr Wagner habe
diese Vorwürfe in der Rundschau bestritten, habe die Sendung diese Aussage
dahingehend kommentiert, die Bestreitung dieser Anschuldigung habe sich in
der Rundschau als falsch herausgestellt.

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…

II

1. und 2. (Formelles)

3. (Art. 4 Abs. 2 Konzession SRG, vgl. VPB 56.13, VPB 55.9)

b. Die im Blick auf die Realisierung einer Sendung zu beachtenden
Sorgfaltspflichten lassen sich unter Berücksichtigung einerseits des
Sendegefässes und andererseits des Themas, das Gegenstand einer Sendung ist,
bemessen. Bezüglich Informationssendungen hat die UBI ausserdem konkrete
Anforderungen an die journalistische Sorgfaltspflicht entwickelt und diese in
ihrer Praxis beispielsweise wie folgt konkretisiert: Die Medienschaffenden
müssen einen sachgerechten und angemessenen Gebrauch von Archivmaterial
sicherstellen (VPB 50.18). Falls sie einem Teilnehmer der Sendung die
Vorvisionierung des auszustrahlenden Sendematerials offerieren, müssen sie
diese integral vornehmen (VPB 55.9). Wenn in einem journalistischen Beitrag
und in Abwesenheit der betroffenen Personen wesentliche beziehungsweise
schwerwiegende Vorwürfe an deren Adresse oder zentrale beziehungsweise
entscheidende Fakten, die sie betreffen, offengelegt werden, müssen die
Journalisten mit besonderer Sorgfalt den Standpunkt der Abwesenden
angemessen darstellen (Entscheid vom 3. Mai 1989, «A Bon Entendeur:
Besançon SA»). Das BGer führt diesbezüglich noch an: Sofern Aussagen einer
Sendung eine voraussehbar schädigende Folge für eine bestimmte Person
haben können, dürfe der Journalist nicht das Risiko eingehen, diese Person
durch die Verbreitung von unwahren beziehungsweise nicht hinreichend
gesicherten Informationen zu schädigen (unveröffentlichter BGE vom
11. Oktober 1990 zum obgenannten Entscheid). Bei einer Berichterstattung
über einen Angeklagten im Rahmen eines hängigen Gerichtsverfahrens sind
besondere journalistische Sorgfaltspflichten zu beachten, die aus dem Gebot
der Unschuldsvermutung abzuleiten sind (Entscheid vom 8. November 1991,
«Kassensturz: Verwicklungen in der Angelegenheit Kammgarnspinnerei», VPB
57.45).

c. Die journalistische Tätigkeit eines Programmschaffenden erlaubt ferner
die Einsetzung verschiedener dramaturgischer Mittel. Ihm ist grundsätzlich
die redaktionelle Freiheit zuzubilligen, mit Ton und Bild dem gesprochenen
Wort einer Sendung noch eine plastische Kontur zu geben, so dass sich Ton,
Bild und Text gegenseitig unterstützen, der Informationsgehalt sich allenfalls
sogar verstärkt. Die Kombination dieser Gestaltungsmittel sollte aber nicht
zu einer dem Thema unangemessenen Emotionalisierung führen, die eine
rationale Auseinandersetzung und letztlich die freie Meinungsbildung der
Zuschauer beeinträchtigt (Entscheid vom 1. Februar 1991 betreffend die
Sendung «Rundschau: Beitrag über das Kernkraftwerk Mühleberg» vom
12. Juni 1990 des Fernsehens DRS, VPB 56.29).

d. Es ist in diesem Zusammenhang das Problem der Verwendung von
Unterlagen und Dokumenten, die als Folge des Amts- oder Berufsgeheimnisses
für die Öffentlichkeit nicht zugänglich sind, durch die Journalisten zu
erörtern. Zunächst ist festzuhalten, dass eine Amtsgeheimnisverletzung
nur vom berechtigten Geheimnisträger begangen werden kann. Keine

7

https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150001490.pdf?ID=150001490
https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150001478.pdf?ID=150001478
https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150001478.pdf?ID=150001478
https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150001802.pdf?ID=150001802
https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150001802.pdf?ID=150001802
https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150001544.pdf?ID=150001544

konzessionsrechtliche Norm (vorbehältlich allenfalls Art. 4 Abs. 3 Konzession
SRG) sanktioniert die Verwendung von Informationen durch einen
Journalisten, deren Kenntnis vorgängig die Verletzung zivil-, straf- oder
verwaltungsrechtlicher Bestimmungen durch einen Dritten voraussetzt. Ist
ein sachbezogenes Interesse an die Wiedergabe einer solchen Information
gegeben, steht es konzessionsrechtlich dem Journalisten frei, alle verfügbaren,
auch heiklen Informationsquellen zur Aufarbeitung eines Themas zu nutzen;
allerdings gilt auch hier die Verpflichtung zur Beachtung der journalistischen
Sorgfalt, die namentlich die Überprüfung der Glaubwürdigkeit und
Zulässigkeit einer Informationsquelle verlangt.

e. …

Gemäss ständiger Praxis der UBI kommt dem konzessionsrechtlichen Gebot
der Vielfalt der Ansichten dann eine besondere Tragweite zu, wenn Beiträge
als eigentliche Wahl- oder Abstimmungssendungen kurz vor dem Urnengang
ausgestrahlt werden. In solchen Situationen soll die strenge Beachtung
dieses Grundsatzes verhindern, dass die öffentliche Meinungsbildung
einseitig beeinflusst und damit das Abstimmungsergebnis entsprechend
verfälscht wird (unter anderem VPB 50.80; VPB 53.49 und VPB 53.51; VPB
55.38). In diesem letzten Entscheid hat die UBI ihre Rechtsprechung in zwei
Richtungen präzisiert: Einerseits ist die erhöhte Sorgfalt zur Beachtung der
Vielfalt der Ansichten im Vorfeld von Wahlen oder Abstimmungen nicht nur
bei «eigentlichen»Wahl- oder Abstimmungssendungen, sondern auch bei
jeder Ausstrahlung, die auf Wahlen oder Abstimmungen Bezug nimmt, zu
berücksichtigen; anderseits ist das Gebot der Berücksichtigung der Vielfalt
der Ansichten nach Massgabe des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit
zu beachten, das heisst je näher vor dem Urnengang und je intensiver
eine Stellungnahme zu einer Wahl oder einer Abstimmung an Radio oder
Fernsehen erfolgt, um so strikter muss jede Einseitigkeit und Manipulation
vermieden werden. Mit anderen Worten: Bei der Beurteilung, inwieweit der
erhöhten Beachtung des Grundsatzes der angemessenen Darstellung der
Vielfalt der Meinungen in der Programm beziehungsweise Beitragsgestaltung
Rechnung getragen wurde, kann nicht allein auf ein zeitliches Kriterium - zum
Beispiel vier Wochen vor Abstimmungen oder Wahlen - oder auf die förmliche
Deklaration einer Sendung als Abstimmungs- beziehungsweise Wahlsendung
abgestellt werden. Es geht in der Anwendung dieses Prinzips namentlich auch
um eine dem Charakter der Sendung angemessene Abstufung. Dieser Umstand
war denn auch Anlass für die UBI, zwischen der Periode der Lancierung
der Unterschriftensammlung für eine Volksinitiative einerseits und dem
eigentlichen Abstimmungskampf im Vorfeld des Referendumsentscheides
anderseits zu differenzieren (nicht publizierter Entscheid vom 26. Januar 1990
betreffend drei Beiträge im «Téléjournal» beziehungsweise «Journal Romand»
über die Initiative «Sauvez la Côte»). An dieser Stelle sei noch präzisierend
erwähnt, dass es stets einer adäquaten materiell-inhaltlichen Verknüpfung
zwischen einemWahl- oder Abstimmungsereignis und der in Frage stehenden
Sendung bedarf.

f. Weiter ist zu beachten, dass mit Blick auf die Beurteilung mehrerer
Sendungen unter dem konzessionsrechtlichen Aspekt der angemessenen
Darstellung der Vielfalt der Ansichten auch die Art des Mediums -
Radio und/oder Fernsehen - zu berücksichtigen ist. Eine entsprechende
Berücksichtigung der Sendungen beider Medien setzt letztlich nebst der

8

https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150001040.pdf?ID=150001040
https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150001052.pdf?ID=150001052
https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150001385.pdf?ID=150001385
https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150001385.pdf?ID=150001385

formellen Beanstandung in einer Eingabe eine Ankündigung im jeweils
anderen Medium beziehungsweise einen Hinweis im Rahmen einer Sendung
auf einen materiellen Beitrag - und nicht nur eine Nachrichtenmeldung - im
anderen Medium durch den Veranstalter voraus.

g. In der Beurteilung von Informationssendungen ist neben der Würdigung
jeder einzelnen Information für sich allein auch der allgemeine Eindruck zu
beurteilen, der sich aus einer Sendung als Ganzes ergibt (BGE 114 Ib 204 ff.).

4. (Programmautonomie nach Art. 55bis Abs. 3 BV, vgl. u. a. VPB 56.13 mit
weiteren Hinweisen sowie BGE 116 Ib 37 ff.)

Die Funktion der Medien, für eine gewisse Kontrolle der staatlichen Gewalt
durch die öffentliche Meinung zu sorgen, wurde von der UBI auch stets
anerkannt: Es entspricht einer allgemein anerkannten und traditionellen
Aufgabe der Presse, insbesondere auch von Radio und Fernsehen, die
politischen Handlungen von Behördemitgliedern einer sorgfältigen Kontrolle
und Prüfung zu unterziehen und einen allfälligen Machtmissbrauch
sichtbar zu machen und darüber zu informieren (unter anderem Entscheid
vom 18. März 1991, «Rundschau: eine neue Affäre Kopp?», VPB 56.27).
Die Ausübung dieser Kontrolle geschieht namentlich auf demWeg des
Recherchierjournalismus», dem konzessionsrechtlich grundsätzlich nichts
entgegensteht. Die UBI hat anerkannt, dass diese Art journalistischer Arbeit
zwangsläufig eher dem Risiko eines Irrtums ausgesetzt ist als andere Formen
der Berichterstattung und dass in jedem Fall abzuwägen ist, ob das öffentliche
Interesse daran, gewisse Ereignisse annäherungsweise und nicht mit letzter
Gewissheit zu kennen, das Interesse an einer gefestigten und zuverlässigen
Information überwiegt. Diese Art von Journalismus - bei der die UBI die
besonderen Bedingungen namentlich hinsichtlich der Schwierigkeiten, an
die Quelle vorzustossen, diese zu verifizieren und zu zitieren, in Rechnung
stellt (vgl. obgenannten Entscheid vom 18. März 1991), darf allerdings nicht
unter Missachtung der Regeln der journalistischen Sorgfalt praktiziert werden.

Die Sendung «Rundschau» vom 19. Dezember 1989

5. Die UBI anerkennt, entsprechend ihrer konstanten Rechtsprechung,
dass es einem Veranstalter freisteht, sich in einer Sendung mit dem
Hintergrund und Anlass der Amtsgeheimnisverletzung der Stadträte
Wagner und Egloff auseinander zusetzen und dass dies zum Bestand der
Programmautonomie und Redaktionsfreiheit gehört. Am behandelten
Thema bestand ein unbestreitbares öffentliches Interesse und zwar
sowohl bezüglich der involvierten Personen als auch der Handlungen und
Ereignisse, die Gegenstand der Berichterstattung waren. Es ist fraglos von
allgemeinem Interesse, dass das Publikum Kenntnis erhält über die Aktivitäten
der Behördemitglieder, die Beweggründe und die Rechtfertigung ihrer
Handlungen und das entsprechende politische Umfeld. Sofern Handlungen für
ein Strafverfahren, vorliegendenfalls gar eine Verurteilung, Anlass sind, ist es
naheliegend, dass sich die Presse, zu deren Aufgabe in einer Demokratie
auch die Überwachung und die Kontrolle politischer Macht gehören,
damit beschäftigt und, sofern angezeigt, die Diskussion darüber aufnimmt.
Durch die Realisierung einer Sendung über die Amtsgeheimnisverletzung

9

http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_114_Ib_204&resolve=1
https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150001490.pdf?ID=150001490
http://jumpcgi.bger.ch/cgi-bin/JumpCGI?id=BGE_116_Ib_37&resolve=1
https://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/viewOrigDoc/150001538.pdf?ID=150001538

der Gemeinderäte Wagner und Egloff hat die Schweizerische Radio- und
Fernsehgesellschaft (SRG) entsprechend dem ihr durch Art. 55bis Abs. 2 BV
übertragenen Informationsauftrag gehandelt.

6. Die UBI hat weiter zu prüfen, ob die Sendung eine Wahlsendung war.
Diesbezüglich ist festzuhalten, dass kein materieller Konnex zwischen dem
Gegenstand der Sendung und den Gemeindewahlen bestand, zumal weder
im Hauptpunkt noch im Nebenpunkt auf die bevorstehenden Wahlen Bezug
genommen wurde, sei es durch Präsentation der Wahlthemen, sei es durch
die Würdigung und Bewertung der verschiedenen Parteien und Kandidaten.
Die Information, jemand sei Kandidat für ein bestimmtes Amt, vermag einer
Sendung nicht bereits Wahlcharakter im Sinne der Praxis der UBI zu verleihen.
Der Hinweis auf die Kandidatur von Herrn Wagner in den kommenden
Kommunalwahlen war lediglich ein Element der Information, das zweifellos
im Rahmen des Beitrages erwähnt werden durfte. Selbst wenn der politische
Charakter der Sendung an sich Auswirkungen auf die Wahlen haben kann,
verlangt dies nicht zwangsläufig eine erhöhte Sorgfalt in der Berücksichtigung
des Grundsatzes der angemessenen Darstellung der Vielfalt der Meinungen
entsprechend den Anforderungen an Wahl- oder Abstimmungssendungen.
Nicht einsehbar ist ausserdem - und das ist der eigentliche Sinn dieser
Regel -, was die Vertreter anderer politischen Parteien zum Gegenstand
der beanstandeten Sendung hätten beitragen können. Vorliegendenfalls
geht es nicht um den Aspekt der angemessenen Wiedergabe verschiedener
Meinungen, sondern um den Grundsatz der Beachtung der journalistischen
Sorgfaltspflichten (vgl. insbesondere E. 8 und 12 hiernach).

7. Bezüglich der Frage der Verwendung eines vertraulichen Dokumentes
durch die Journalisten ist folgendes festzuhalten: Das Dokument des
Bauamtes II, das den Autoren anonym zugestellt wurde, war im Rahmen der
journalistischen Thematisierung entscheidend, zumal es präzisen Aufschluss
über die Art der von Herrn Wagner vorgeschlagenen Aufzonung gab. Es
ist deshalb naheliegend, dass dieses Dokument, das Ausgangspunkt für die
journalistischen Recherchen war, zur Stützung deren These verwendet wurde.
Es handelt sich dabei um ein authentisches und unbestrittenes Papier. Es liegt
diesbezüglich keine Verletzung der journalistischen Sorgfaltspflicht vor.

8. Im folgenden hat sich die UBI mit dem Hauptvorwurf der Beschwerdeführer
gegenüber der Rundschau auseinander zusetzen, nämlich der Frage
des tendenziösen Charakters der Sendung: Durch die ungenügende
Berücksichtigung der Meinung von Herrn Wagner zu den von den Journalisten
ihm gegenüber erhobenen Vorwürfen und durch die systematisch nachteilige
Interpretation der präsentierten Ereignisse sei der Zuschauer nicht in der Lage
gewesen, sich frei eine Meinung über die thematisierten Vorgänge zu machen.

a. In der Sendung ging es um folgende implizite These: Als Ergebnis der
journalistischen Recherchen und im Gegensatz zu den Ausführungen der
Bezirksanwaltschaft Zürich (Original-Ton in der Sendung: «Es gebe keine
Anzeichen, dass Wagner und Egloff mit ihrer Amtsgeheimnisverletzung
irgendwelchen Wirtschaftskreisen Vorteile hätten verschaffen wollen. Dies die
Einschätzung des Bezirksanwaltes…») gebe es hinreichende Gründe für die
Annahme, mit der Amtsgeheimnisverletzung von Herrn Wagner sei der Zweck
verfolgt worden, Dritte zu begünstigen.

10

Zusammengefasst geht es im chronologischen Ablauf - von den Autoren
übrigens korrekt wiedergegeben - um folgende Ereignisse: ImMärz
1988 lassen die Herren Wagner und Egloff erste Entwürfe der neuen
Bauzonenordnung unter anderem Baujuristen zukommen. ImMai 1988
unterbreitet Herr Wagner dem Bauamt II Fragen und Vorschläge, namentlich
bezüglich der Zuweisung des Löwenbräuareals in die gemischte (Industrie
und Dienstleistungen) Zone. Bei dieser Gelegenheit erwähnt er ausdrücklich
entsprechende Kaufinteressen der Migros. Im Juni 1988 unterbreitet die Chefin
des Bauamtes II dem Stadtrat die Fragen und Vorschläge von Herrn Wagner
- allerdings ohne dass dabei das Kaufinteresse der Migros erwähnt wird -
samt den Antworten und entsprechenden Stellungnahmen des Bauamtes
II. Im Stadtrat wird in der Folge erstmals offiziell über das erwähnte Areal,
entsprechende Kaufabsichten der Stadt und den diesen widersprechenden
Antrag von Herrn Wagner debattiert. Im August 1988 stimmt der Stadtrat dem
Antrag von Herrn Wagner auf Zuweisung dieser Parzelle in die gemischte Zone
zu.

In der Mitte dieser chronologischen Darstellung wurde ein Interview mit
Herrn Wagner über Anlass seines Antrages vom Mai 1988 ausgestrahlt. Seine
Aussagen lassen sich wie folgt zusammenfassen: Er habe die externen, mit der
Materie konkret vertrauten Experten ausschliesslich in der Absicht konsultiert,
praktische, nicht wissenschaftliche Informationen zu erhalten. Zum Zeitpunkt
der Einreichung seines Antrages im Mai 1988 habe die Frage der Zukunft
des Löwenbräuareals bereits zu zahlreichen Diskussionen im Stadtrat
Anlass geboten und die Stadtratskollegen hätten von den entsprechenden
Kaufabsichten der Migros bereits Kenntnis gehabt.

In Würdigung dieser Ausführungen kommen die Journalisten in der Sendung
zu folgendem Schluss: «Die Fakten liegen anders …»

Daran anschliessend wird dargestellt, auf welchemWeg die Verantwortlichen
der Migros und die Eigentümer der begehrten Parzellen vom Inhalt der
vertraulichen Dokumente Kenntnis erhalten haben könnten und damit ein
günstiges Geschäft schliessen konnten, bei dem schlussendlich die Stadt Zürich
das Nachsehen hatte.

b. Im Zusammenhang mit der vorstehend geschilderten Darstellung des
Ablaufes ist ein gravierender Mangel an Transparenz in der Sendung
festzustellen: Nachdem der Irrtum, dem Herr Wagner in der Schilderung
der Chronologie der Ereignisse und des Ursprungs seines Antrags vom
Mai 1988 unterlag, offengelegt und damit die Aufmerksamkeit des
Publikums auf die Beweggründe für den Umzonungsantrag von Herrn
Wagner gelenkt wurde, ändern die Autoren ihre Optik und versuchen
darzustellen, dass die Amtsgeheimnisverletzung absichtlich im Interesse
Dritter erfolgt sei. Zur Unterstützung dieser These wird die Mitgliedschaft
und Verflechtung verschiedener interessierter Personen in diversen
Verwaltungsräten dargestellt, die sich intern über die auf demWeg der
Amtsgeheimnisverletzung erlangten Informationen der Experten Kenntnis
verschaffen konnten. Die Sendung versucht damit mittels Assoziation von
Gedanken den Beweis für die These der Begünstigung privater Interessen
zu erbringen. Die UBI ist der Überzeugung, dass es die gezeigten Fakten
nicht erlauben, über die Schlussfolgerungen des Strafverfahrens hinaus zu
gehen und die These anklingen zu lassen, die Amtsgeheimnisverletzung sei

11

absichtlich zur Privilegierung privater Interessen begangen worden. Aus dem
Ergebnis der journalistischen Recherchen hätte lediglich gefolgert werden
können, dass bestimmte Personen während einer gewissen Zeit dank den
entsprechenden Unterlagen objektiv über einen Informationsvorsprung
verfügten (vgl. dazu aus dem Entscheid des Bezirksrates Zürich: «Soweit
ersichtlich, erwuchs allen Beteiligten daraus kein greifbarer Vorteil
abgesehen von einem vorübergehenden planungsrechtlichen und politischen
Informationsvorsprung bis zur ordentlichen Bekanntmachung des
stadträtlichen Antrages zuhanden des für den Entscheid zuständigen
Gemeinderates…»); es fehlt an hinreichend gesicherten Informationen, die für
die These sprechen, Herr Wagner habe das Amtsgeheimnis in der Absicht
verletzt, private Interessen Dritter zu begünstigen; mit anderen Worten:
Der Hinweis, wonach Herr Wagner den Umzonungsantrag betreffend das
Löwenbräuareal gestellt hat, ist weder Beweis noch Indiz für ein anderes
Motiv für die Amtsgeheimnisverletzung von Herrn Wagner als dasjenige, das
bereits vom Strafrichter festgestellt wurde (vgl. auch E. 12 hiernach).

c. Bezüglich eines weiteren Eindruckes, den die Sendung hinterlassen hat
- wonach diese planungspolitischen Anträge Dritte begünstigt haben - ist
zunächst festzuhalten, dass zum Zeitpunkt des Umzonungsentscheides
betreffend das Löwenbräuareal durch den Stadtrat, dieser über dieselben
Informationen verfügte wie Herr Wagner: Namentlich wussten alle
Mitglieder, dass bei Annahme des Antrages dadurch allenfalls eine private
Unternehmung (Migros) begünstigt wird und damit gleichzeitig die Interessen
der Stadt unterliegen würden. Im Entscheid des Bezirksrates von Zürich
vom 28. Dezember 1989 wird dazu ausgeführt: «… Hinsichtlich Art und
Umfang der Verwendung der Informationen der <Firmenkoordination>
für die Entscheidfindung im Stadtrat blieben die Verhandlungsfreiheit
und Stimmfreiheit der betreffenden Magistraten aufrecht. Sie waren zwar
interessengebundenen Einflüssen ausgesetzt, gingen aber gegenüber
niemandem Verpflichtungen ein». Im weiteren findet der Antrag von
Herrn Wagner eine plausible Rechtfertigung in einem bestimmten
raumplanungspolitischen Konzept für die Stadt Zürich, das sich ebenso sehr
auf das planungspolitische Programm seiner Partei als auf den konkreten Fall
zurückzuführen lässt. Diesbezüglich hält der vorerwähnte Entscheid weiter
fest: «Es ist verständlich, dass namentlich der Stadtpräsident als politischer
Vertreter der Stadtgemeinde nach aussen, dessen Abteilung unter anderem
die Wahrung der wirtschaftlichen Interessen der Stadt obliegt…, sein Ohr
gegenüber Dritten, die auf ihre Probleme hinwiesen, nicht verschloss, so
insbesondere gegenüber der Dienstleistungsbranche, die ihre Bedürfnisse
signalisierte» (vgl. E. 12 hiernach).

d. Bezüglich des umstrittenen Wortlautes der von den Journalisten gestellten
Frage betreffend den Löwenbräuareal-Antrag, stellt die UBI fest, dass die
Journalisten die Antwort von Herrn Wagner korrekt wiedergegeben haben.
Die UBI, deren Verfahren der Offizialmaxime und dem Grundsatz der
freien Beweiswürdigung (Art. 40 des BG vom 4. Dezember 1947 über den
Bundeszivilprozess [BZP, SR 273]) unterliegt, ist trotz des Umstandes, dass das
integrale Originalinterview nicht mehr verfügbar ist, der Überzeugung, dass
der Veranstalter glaubwürdig darlegt, in der Präsentation des Interviews im
Rahmen der Sendung nicht manipuliert zu haben. Weiter war voraussehbar,
dass es sich um einen kritischen, ja sogar polemischen Beitrag handeln

12

würde. Die Journalisten hatten jedenfalls keinen Anlass und waren nicht
verpflichtet, Herrn Wagner auf die Inkohärenz in der Darstellung der
Chronologie der Ereignisse und auf Missverständnisse aufmerksam zu
machen beziehungsweise Fragen zu wiederholen in der Absicht, dass diese
vom Interviewpartner wiederaufgenommen werden könnten. Dies gilt
um so mehr, als es sich bei Herrn Wagner um jemanden handelte, der
im Umgang mit der Presse vertraut war und angesichts des Deliktes der
Amtsgeheimnisverletzung darauf gefasst sein musste, in einem Interview nicht
nachsichtig und zurückhaltend befragt zu werden. Selbst wenn Herr Wagner
aus Versehen auf eine andere als die gestellte Frage geantwortet haben sollte,
waren die Autoren im vorliegenden Fall nicht gehalten, die entstehenden
Missverständnisse auszuräumen und das Interview diesbezüglich zu ergänzen.

e. Eine andere Frage ist, welche Schlussfolgerung die Journalisten aus
diesem Irrtum beziehungsweise Missverständnis gezogen haben. Die
UBI ist der Auffassung, dass sich diese Widersprüchlichkeit auf einen
sekundären Aspekt bezog und die Autoren der Sendung diesem Umstand
eine Bedeutung beigemessen haben, die für den Zuschauer das allgemeine
Verständnis des Problems ausserordentlich schwierig machte. Dazu ist
generell festzuhalten, dass jede Änderung der Bauzonenordnung im Sinne
einer Öffnung auch für Dientsleistungsnutzungen - bei Verzicht auf eine
Preiskontrolle - bestimmte Eigentümer, Verkäufer oder Käufer oder je nach
Umständen beide, begünstigen würde und der dadurch geschaffene Mehrwert
nur durch eine entsprechende Gesetzgebung ganz oder teilweise abgeschöpft
werden könnte; dieser Aspekt war übrigens nicht Gegenstand der Sendung.
Daraus ergibt sich, dass nur ein geringes Interesse besteht zu wissen, von
wem dieser politisch naheliegende Antrag gestellt wurde. Anders wäre es
zum Beispiel gewesen, wenn die Journalisten hätten zeigen können, dass ein
Mitglied einer Exekutive einseitig einen möglichen Verkäufer oder Käufer
ohne Wissen des anderen über eine konkrete Umzonungsabsicht informiert
hätte; vorliegendenfalls zeigen indessen die in der Sendung gezeigten
Fakten, dass Verkäufer und Käufer (Eigentümerin des Löwenbräuareals
beziehungsweise Migros) gleichermassen Kenntnis von den Planungsabsichten
hatten. Ausserdem war bekannt, dass aus Kreisen der Dienstleistungsbranche
ohnehin gegenüber den Behörden der Wunsch geäussert worden war, den
Zonenplan bezüglich Nutzungen zu liberalisieren. Somit ist festzuhalten, dass
die Sendung keinen Beitrag zur Verbesserung der Information der Zuschauer
über diese Zusammenhänge brachte, zumal sie deren Aufmerksamkeit auf
eine nebensächliche Frage gelenkt hat.

9. Die Beschwerdeführer beanstanden weiter, die Sendung gehe von
falschen Voraussetzungen und Angaben aus (Raumbedürfnisse und
Liegenschaftserwerbspraxis der Stadt Zürich, Ablauf der Verhandlungen
zwischen der Stadt und der Eigentümerin des Löwenbräuareals, Schätzungen
des Planungsmehrwertes). Die UBI hält gestützt auf die von den Parteien zu
den Akten gegebenen umfangreichen Unterlagen fest, dass die beanstandeten
Angaben zu Kontroversen Anlass bieten. Im übrigen handelt es sich
grösstenteils um Schätzungen, die, obschon wissenschaftlich erhärtet, stets
Anlass zu Diskussionen bieten. Bezüglich der strittigen, vorerwähnten
Punkte kommt die UBI zum Ergebnis, dass diese auf Recherchen der Autoren
beruhen, deren Aussagen sich auf zahlreiche glaubwürdige Dokumente
abstützen und die benutzten Quellen zuverlässig sind. An dieser Stelle ist

13

darauf hinzuweisen, dass - soweit es sich um die Aussagen von Frau Koch
in der Sendung handelte - die Journalisten darauf verzichten durften, die
entsprechenden Informationselemente zu verifizieren. Es war hinlänglich
klar, dass die umstrittenen Informationen von Frau Koch beziehungsweise
ihrem Amt stammten, deren politische Haltung zu den angesprochenen Fragen
bekannt war, so dass kein Anlass zu einer Relativierung und ergänzenden
Erklärung bestand; der Zuschauer konnte diesbezüglich nicht getäuscht
werden. Er verfügte über alle notwendige Informationselemente, um
bestimmte, in der Sendung formulierte Wertungen selbständig zu beurteilen,
gegebenenfalls zu relativieren.

10. Die UBI hält ebenfalls den Vorwurf gegenüber der Sendung für
unbegründet, wonach unterlassen worden sei, über bestimmte, für das
Verständnis des Themas wesentliche Tatsachen zu informieren: die allgemeine
Problematik der Bauzonenordnung, den zwingenden Bedarf der Migros für
neue Büroräumlichkeiten für ihren Tertiärsektor, den bloss vorläufigen
Charakter aller Anträge betreffend Zonenplanänderung angesichts der
Entscheidungskompetenzen weiterer politischer Organe.

Bezüglich der Darstellung der generellen Problematik der Bauzonenordnung,
die von der persönlichen Position von Herrn Wagner zu unterscheiden ist,
ist festzuhalten, dass die Sendung hinlänglich die konfligierenden Interessen
gezeigt hat: Der Standpunkt des einen Teils der städtischen Behörden kam
in den Erklärungen von Frau Koch, aber auch in den Ausführungen der
Journalisten über das Ergebnis der Vernehmlassung zum Zonenplanentwurf
1986 zum Ausdruck. In der Sendung wurde auch über die Interessen
der Vertreter des Tertiärsektors informiert, die nachhaltig die Öffnung
der Industriezone für Dienstleistungsnutzungen verlangten. Wenn auch
diese Anliegen mit etwas maliziösen Formulierungen (vgl. E. 12 hiernach)
präsentiert wurden («Der Finanzplatz Zürich platzt aus allen Nähten
und verlangt gebieterisch mehr Raum» oder «Die HB-City Immobilien
wirbt für ihre neue Business-Stadt HB-Südwest über den Geleisen des
Hauptbahnhofs. Nur knapp stimmt das Volk dem Mammutprojekt zu»), kam
dennoch zum Ausdruck, dass es sich um einen unbestreitbaren, dringlichen
und dem Publikum bekannten Bedarf des Tertiärsektors handelte. Die
Journalisten haben ausserdem im Rahmen der Sendung einem Bankier die
Gelegenheit eingeräumt, das Ergebnis einer für die Nutzungserweiterung
der Industriezone plädierenden Expertise vorzustellen (Sequenz mit dem
Statement von Hans Bär). Zu den angeschnittenen Fragen war mithin
das Publikum über die auf dem Spiele stehenden Interessen sowie deren
Protagonisten und der Kreise, die sie unterstützten, im Bild.

Was die Zwangslage der Migros anbetrifft, informierte die Sendung, wenn
auch kurz, aber jedenfalls hinreichend deutlich über diese Situation: «Der
Migros-Sitz am Limmatplatz - ohnehin schon das höchste Gebäude im
Quartier - ist dem sozialen Kapital zu eng geworden. Die Migros sucht Platz
für Hotelplan und andere Betriebe». Im Rahmen der gesamten Sendung war
dieser Punkt von marginaler Bedeutung und bedurfte keiner vertiefenden
Darstellung.

Was die Vorläufigkeit der Anträge und Entscheide im Rahmen des Verfahrens
für den Erlass des Bauzonenplanes anbetrifft, bleibt festzuhalten, dass
dieser Umstand dem Zuschauer nicht entgehen konnte. Im politischen

14

System der Schweiz ist notorisch, dass ein grosser Teil der legislativen
Entscheide zu diesen Fragen wenn nicht dem obligatorischen, so doch dem
fakultativen Referendum unterliegen. Namentlich den Zürchern war dies
bekannt, zumal die Stimmberechtigten der Stadt einige Jahre zuvor schon
zwei regionale Gesamtpläne abgelehnt hatten. Es kann vernünftigerweise
nicht erwartet werden, dass jede Sendung, die sich mit einem politischen
Thema befasst, jeweils an das entsprechende elementare, institutionelle und
verfahrensmässige Umfeld für politische Entscheide erinnert; es liegt mithin
keine Täuschung des Publikums vor.

11. Nachfolgend ist der Vorwurf zu prüfen, die Sendung habe durch
die Sequenz über den Vorfall mit dem Baupolizeichef einen exzessiven,
dramatisierenden Eindruck hinterlassen.

Wie auch immer diese Sequenz unter dem Aspekt des gebührenden Respektes
gegenüber den Opfern und deren Familien oder auch bloss des guten
Geschmackes zu bewerten ist, so lässt sich jedenfalls nicht sagen, der Hinweis
auf dieses tragische Ereignis sei im Blick auf die Thematik der Sendung völlig
sachfremd. Ihre ausgesprochene kurze Dauer konnte den Zuschauer in der
Rationalität der Rezeption kaum beeinträchtigen, indem beispielsweise
das Publikum durch Emotionalisierung seine Meinung zum Thema nicht
mehr rational bilden konnte. Durch die Berücksichtigung dieses fraglos
dramatischen Ereignisses haben die Journalisten jedenfalls die Grenzen der
redaktionellen Freiheit nicht überschritten.

12. In Würdigung der gesamten Sendung ist festzuhalten, dass diese
einen tendenziösen Eindruck hinterlässt und eine offenkundige
Voreingenommenheit der Journalisten in der Bewertung der Ergebnisse
ihrer Recherchen über die Auseinandersetzung zwischen Frau Koch,
Vorsteherin des Bauamtes II, und Herrn Wagner, damaliger Stadtpräsident,
zum Ausdruck kommt. Während Frau Koch sich für Industriestandorte in
und Grundstücke für die Bedürfnisse der Stadt einsetzt, ist der damalige
Stadtpräsident vom weiteren Wachstum der Dienstleistungsbetriebe überzeugt.
In der Sprache und Art der Beschreibung dieser Problematik schimmert
der Positionsbezug der Redaktoren der Sendung durch («Diese sogenannte
Aufzonung lässt die Bodenpreise explodieren… Da können Industrie und
Gewerbe nicht mehr mithalten. Sie werden aus der Stadt verdrängt. An
ihrer Stelle machen sich Banken und Versicherungen breit»). Der dezidiert
polemische Ton in der Beschreibung der Entwicklung kommt bereits im
Einstieg in die Thematik zum Ausdruck und schwächt sich im weiteren
Verlauf der Sendung nicht ab («Brisante Auseinandersetzung um Zürichs
goldenen Boden. Zwei Stadträte haben top geheime Bauplanungsunterlagen
an Aussenstehende weitergegeben. Wer hat davon profitiert?» - «Hinter
diesen trockenen drei Buchstaben (BZO) verbirgt sich ein Milliardenpoker» -
«Die Zürcher Stadtregierung ist hoffnungslos verkracht» - «Der Finanzplatz
Zürich platzt aus allen Nähten und verlangt gebieterisch mehr Raum» - «Auf
astronomische 12-14 Milliarden Franken schätzt das Bauamt, für das ganze
Gebiet gerechnet, die möglichen Planungsgewinne ein»). Etwas später nimmt
die Sendung eine aufsehenerregende Wendung: In knapp formulierten
Sätzen und geheimnisvollen Bildern wird die Weiterleitung der vertraulichen
Dokumente durch die Herren Wagner und Egloff an die Experten beschrieben.

15

Dieser übertreibende Stil bewirkt im Gesamteindruck der Sendung eine
unangemessene Dramaturgie, die geeignet war, den Zuschauer an einem
rationalen Verständnis der Thematik zu hindern.

Unter Berücksichtigung auch der Art und Weise, wie die Journalisten aus
dem Irrtum, dem Herr Wagner bezüglich der Chronologie der Ereignisse in
seinen Interviewäusserungen unterlag, Nutzen zogen, kommt die UBI zum
Schluss, dass dieser Aspekt überinterpretiert wurde. Wie schon vorstehend
gezeigt wurde, versuchten die Autoren der Sendung durch die Präsentation
eines Schriftstückes, das den Antrag von Herrn Wagner betreffend das
Löwenbräuareal dokumentierte, abzuleiten, es handle sich dabei um einen
Beweis dafür, dass er das Amtsgeheimnis in der Absicht verletzt hatte,
private Dritte zu begünstigen (vgl. E. 8 hiervor). Die Verknüpfung dieser
zwei Ereignisse (Amtsgeheimnisverletzung und Umzonungsantrag) ist
indessen keineswegs geeignet, eine entsprechende Intention zu belegen.
Angesichts der Komplexität der Angelegenheit war der Zuschauer nicht
in der Lage, sich ein Bild darüber zu machen, dass es sich dabei um eine
ungeeignete «Beweisführung» durch die Journalisten handelte. Diese
Sequenz konnte in der Tat den Eindruck vermitteln, die Recherche habe die
entscheidenden Fakten zur Beantwortung der Frage nach den Intentionen
von Herrn Wagner zum Zeitpunkt der Verletzung des Amtsgeheimnisses
geliefert. Dieser Eindruck wurde verstärkt durch die Ausdrucksweise der
Journalisten («Die Fakten liegen anders» oder «Mag sein» oder ironisch
«Tatsächlich» oder weiter «Dies die Einschätzung des Bezirksanwaltes…»).
Dennoch lässt sich mit diesem Stil, trotz seines systematisch negativen
Charakters, kaum verbergen, dass die Hypothese der Journalisten gegenüber
dem Rezipienten nicht genügend transparent gemacht wurde. Die Sendung
vermittelt in ihrer Gesamtaussage keine Klarheit, ob die Vorteile, die gewisse
Grundeigentümer allenfalls aus dieser Angelegenheit zogen, tatsächlich
die Folge der Amtsgeheimnisverletzung war oder ob sie nicht viel eher
generell auf den Antrag beziehungsweise dessen vorläufige Annahme
durch die zuständige Behörde, den Vorschlag des Bauamtes II zu ändern,
zurückzuführen ist. Angesichts der Anspielungen und der doppeldeutigen
Sprache wird nicht einmal klar, ob die Autoren der Sendung Herrn Wagner
kritisierten, weil dieser Dritten Vorteile verschaffen wollte oder ob ihm
gegenüber der schlichte Vorwurf erhoben wurde, diese ermöglicht zu haben.

Schliesslich ist festzuhalten, dass die Haltung von Herrn Wagner in der
Frage der Bauzonenordnung nicht angemessen behandelt wurde. Es wurde
nicht gezeigt, dass sein Antrag den planungspolitischen Zielen seiner Partei
entsprach. In unserem politischen System werden Behördemitglieder
namentlich auch gestützt auf das Parteiprogramm gewählt. Es ist naheliegend,
wenn sie in den jeweiligen Behörden das entsprechende Programm vertreten
und dies bezüglich sich konkret stellender Fragen auch zum Ausdruck bringen.
Der Antrag von Herrn Wagner könnte allerdings auch als Wahrnehmung
von Partikularinteressen verstanden werden, eine These, die in der Sendung
vertreten wurde. Dieser Vorwurf, erhoben gegenüber einem Behördemitglied,
ist schwerwiegend und bedarf der Stellungnahme seitens des Beschuldigten.
Die Journalisten haben Herr Wagner indessen nicht direkt mit diesem Vorwurf
konfrontiert. Zwar konnte er sich zu seinen Beweggründen, weshalb er
die vertraulichen Dokumente Experten unterbreitet hat, und zum Anlass
seines Umzonungsantrages äussern, hatte hingegen keine Gelegenheit zu

16

den Motiven und dem planungspolitischen Hintergrund dieses Antrages
Stellung zu nehmen. Im Vergleich dazu hatte Frau Koch die Möglichkeit, in
aller Ruhe ihre These vorzustellen, so dass es insgesamt an der angezeigten,
angemessenen Darstellung der kontroversen Standpunkte fehlte.

13. Aus all den vorstehend dargelegten Gründen kommt die UBI zum Ergebnis,
dass der Rezipient sich aufgrund des Gesamteindruckes der Sendung nicht
frei seine Meinung zum behandelten Thema bilden konnte. Aus diesem Grund
hat die Sendung «Rundschau» vom 19. Dezember 1989 die Konzession SRG
verletzt.

Die Sendung «Tagesschau» (Hauptausgabe) vom 19. Dezember
1989

14.a. Vorgängig ist festzuhalten, dass die Redaktion der Tagesschau
beziehungsweise der Rundschau voneinander unabhängig arbeiten. Deshalb
ist nachfolgend lediglich zu prüfen, ob die Berichterstattung über das
journalistische Ereignis, nämlich die Rundschau vom gleichend Abend, mit
den konzessionsrechtlichen Grundsätzen vereinbar war. Diese verlangen
unter anderem die Beachtung der Wahrhaftigkeit, aber auch die Überprüfung
der Informationsquellen und unter Umständen eine vertretbare Präsentation
der verschiedenen Auffassungen über die Ereignisse.

b. Die Prüfung der Sendung «Tagesschau» ergibt, dass diese ebenfalls
den Vorwurf der Rundschau gegenüber Herrn Wagner aufgenommen hat
und diesen zusammenfassend wie folgt wiedergibt: «Dass sich Zürichs
Stadtpräsident Thomas Wagner aber auch für andere als städtische Interessen
eingesetzt hat, geht aus Dokumenten hervor, die der Rundschau zugespielt
wurden. Im Laufe der Behandlung der umstrittenen Bau- und Zonenordnung
hat Wagner verschiedene Anträge gestellt, die auch privaten Interessen dienen
könnten…». Die UBI stellt weiter fest, dass in der Tagesschau die Reaktionen
von Herrn Wagner auf die Enthüllung der Rundschau nicht berücksichtigt
wurden. Aus den Akten des Verfahrens geht hervor, dass er nicht zu einer
Stellungnahme eingeladen wurde. Dazu ist zu bemerken, dass die Erklärung
der SRG, wonach Herr Wagner nicht ein zweites Mal gestört werden sollte,
widersinnig ist. Es stand offensichtlich nicht in Frage, erneut die Erklärungen
von Herrn Wagner zu den in der Rundschau beschriebenen Ereignissen
aufzunehmen, sondern es wäre darum gegangen, seine Meinung zum Ergebnis
der Rundschausendung, das heisst zu den ihm gegenüber neu formulierten
Vorwürfen, wie sie sich aus dem Gesamteindruck dieser Sendung ergaben,
wiederzugeben.

Zu diesem gravierenden Fehler kommt hinzu, dass es die Redaktion der
Tagesschau unterlassen hat, die Informationsquelle, vorliegendenfalls die
Rundschau, zu überprüfen, wie sie dies fraglos gemacht hätte, wenn es sich
bei der ersten Quelle um Informationen aus der Presse gehandelt hätte. Die
Tagesschau hat die Informationen der Rundschau auch nicht relativiert.

Ausserdem ist festzuhalten, dass die Tagesschau die Informationen der
Rundschau nicht korrekt wiedergegeben hat. Dort, wo der Rundschaubeitrag
unpräzis und doppeldeutig war, formulierte die Tagesschau in einem
affirmativen und bestimmten Stil die These, wonach sich Herr Wagner

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zugunsten anderer als der städtischen Interessen «eingesetzt» hat. Es
wurde auch nicht ansatzweise auf die spezifischen Probleme hingewiesen,
die zwangsläufig mit der Revision einer Bauzonenordnung verbunden
sind, namentlich dass jeder Antrag zu einer Umzonung, zumindest wenn
er sich nicht auf öffentlichen Grund und Boden oder Grundstücke im
Finanzvermögen bezieht, objektiv und notwendigerweise Gewinne privater
Personen zur Folge hat. Dies wäre indessen, wie bereits vorstehend ausgeführt,
ein wichtiges Informationselement für das Verständnis des Themas gewesen.

Freilich trifft zu, dass Informationen im Rahmen der Tagesschau kurz
sein müssen und nicht alle Aspekte des Themas darstellen können.
Dennoch haben sie alle für das Verständnis wesentlichen Aspekten zu
enthalten. Aus den vorstehend dargelegten Gründen kommt die UBI zum
Schluss, dass das Publikum der Tagesschau auf der Basis der präsentierten
Informationselemente nicht in der Lage war, sich frei seine Meinung
zum behandelten journalistischen Ereignis zu bilden. Dies wiegt um so
schwerer, als es sich bei der Tagesschau um eine zu Beginn des Abends jeweils
vielbeachtete Sendung handelt. Der inkriminierte Beitrag in der Tagesschau
vom 19. Dezember 1989 hat die Konzession SRG verletzt.

Die Sendung «Regionaljournal ZH / SH» (Morgenausgabe) vom
20. Dezember 1989

15.a. Auch diesbezüglich ist einleitend festzuhalten, dass die Redaktionen von
Regionaljournal und Rundschau voneinander unabhängig arbeiten und die
Sendung dementsprechend unter dem nämlichen konzessionsrechtlichen
Aspekt einer Prüfung zu unterziehen ist wie bereits vorstehend unter Ziff. 14.a.
ausgeführt.

b. Im Rahmen des Regionaljournals wurde in einem Beitrag über die
inkriminierte Rundschau wie folgt zusammenfassend informiert: «Nach
einem Bericht der Rundschau vom Fernsehen DRS hat Thomas Wagner bei
den Verhandlungen um die Bau- und Zonenordnung von der Stadt Zürich
verschiedene Anträge gestellt, die privaten Landbesitzern direkte Gewinne
ermöglicht haben…». Die Kurzmeldung ergänzt, dass Herr Wagner «…diese
Vorwürfe in der Rundschau bestritten…» hat und schliesst mit dem Satz, «Nach
dem Kommentar sind die Aussagen von Thomas Wagner aber falsch.»

Unter Berücksichtigung der Kürze der Meldung und des Umstandes, dass
diese in späteren Nachrichtensendungen nicht mehr wiederholt wurde sowie
der Relativierung der Informationsquelle mit den Worten: «…nach einem
Bericht der Rundschau…» kommt die UBI zum Ergebnis, dass im vorliegenden
Fall die Redaktion nicht gehalten war, eine ergänzende Untersuchung zur
Überprüfung der erwähnten Quelle durchzuführen.

Was die Darstellung der Reaktion von Herrn Wagner auf die Ausstrahlung
der Rundschau anbetrifft, ist festzuhalten, dass die Redaktion immerhin im
Rahmen des Mittagsbulletins den Protest des Präsidenten der Freisinnigen
Partei der Stadt Zürich gegen die Rundschau vom Vorabend ausgestrahlt hat.
Ausserdem wurde in der inkriminierten Nachrichtenmeldung ausdrücklich
erwähnt, dass Herr Wagner die ihm gegenüber durch die Journalisten
erhobenen Vorwürfe in der Rundschau bestritten hat. Dennoch wurde dieses

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Dementi erheblich abgeschwächt, wenn nicht gar zunichte gemacht, durch die
umgehende, in bestimmten Worten vorgetragene Ergänzung, wonach gemäss
Kommentar der Rundschau die Erklärung von Herrn Wagner «falsch» sei.

Schliesslich ist die Meldung des Regionaljournals unter dem Aspekt der
Sachgerechtigkeit namentlich auch deshalb problematisch, weil klipp und klar
im Indikativ erklärt wurde, die Anträge von Herrn Wagner haben «privaten
Landbesitzern direkte Gewinne ermöglicht…». Es ist naheliegend, dass die
Journalisten im Zusammenhang mit dieser Nachrichtenmeldung nicht auf
die unvermeidbaren Folgen einer jeden Zonenplanänderung hinweisen
wollten, wie sie vorstehend erläutert wurden (vgl. E. 8.e und 14.b), und
die objektiv und notwendig zu Gewinnen für bestimmte Personen führen.
Was bei dieser Art der Darstellung, namentlich auch durch die gewählte
Formulierung - «neue Vorwürfe gegen die beiden vorbestraften Stadträte
Thomas Wagner und Kurt Egloff…» - vermittelt wurde, war indessen der
Eindruck, die beiden Politiker hätten durch spezielle Anträge und nicht
aus einer generellen planungspolitischen Überzeugung, weitere Zonen
für Dienstleistungsnutzungen zu öffnen, bestimmte Privateigentümer
bevorteilen wollen. Im weiteren ist es offensichtlich unkorrekt, die Vorgänge
so zu präsentieren, als wären die Gewinne bereits realisiert worden («…
direkte Gewinne ermöglicht haben»). Namentlich wurde der ausgesprochen
vorläufige Charakter aller entsprechenden Anträge, die noch durch andere
Instanzen, miteingeschlossen die Stimmberechtigten, zu beschliessen waren,
vollständig vernachlässigt.

Aus diesen verschiedenen Gründen erachtet die UBI, dass die inkriminierte
Nachrichtenmeldung die Fakten nicht richtig wiedergegeben hat, so dass
sich das Publikum keine sachgerechte Vorstellung über die Tragweite des
journalistischen Ereignisses machen konnte; der Beitrag im Regionaljournal
hat deshalb die Konzession SRG verletzt.

Gesamtwürdigung der drei Sendungen

16. Die beanstandeten Beiträge in der Tagesschau beziehungsweise im
Regionaljournal stellen zusammen mit der Rundschau keine Gesamtheit von
Sendungen dar, analog einer Serie, die bestimmt wäre, Informationen zum
selben Thema, verteilt über mehrere Sendungen zu vermitteln. Während es
bei der Rundschau um das eigentliche Medienereignis ging, informierten die
beiden anderen Sendungen lediglich über dieses Ereignis, das durchaus und
legitimerweise Gegenstand von Aktualitätssendungen sein konnte.

Aus den dargelegten Gründen besteht kein Anlass, die parallele Ausstrahlung
der drei Sendungen als ein zusätzliches Element zu den vorstehend
anerkannten Verletzungen der Konzession SRG zu werten.

19

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

JAAC 57.48 - Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen

vom 8. November 1991

In Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
In Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione

Jahr 1993
Année

Anno

Band 57
Volume

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Ref. No 150 001 811

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv und die Bundeskanzlei konvertiert.

Le document a été digitalisé par les Archives Fédérales Suisses et la Chancellerie fédérale.

Il documento è stato convertito dall'Archivio federale svizzero e della Cancelleria federale.

	Entscheid der Unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen vom 8. November 1991
	I
	II
	Die Sendung «Rundschau» vom 19. Dezember 1989
	Die Sendung «Tagesschau» (Hauptausgabe) vom 19. Dezember 1989
	Die Sendung «Regionaljournal ZH / SH» (Morgenausgabe) vom 20. Dezember 1989
	Gesamtwürdigung der drei Sendungen