# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 166a8ba4-5327-5ca8-84a6-f06b8d5e7c02
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2016-09-15
**Language:** de
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 15.09.2016 602 2015 81
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2015-81_2016-09-15.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2015 81

Urteil vom 15. September 2016

II. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung Präsident: Christian Pfammatter
Richter: Johannes Frölicher 

Dominique Gross
Gerichtsschreiberin-Praktikantin: Sophie Allred

Parteien EINFACHE GESELLSCHAFT "A.________", bestehend aus der 
GEMEINDE WÜNNEWIL-FLAMATT, B.________, C.________ und 
D.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Anton 
Henninger    

gegen

RAUMPLANUNGS-, UMWELT- UND BAUDIREKTION, Vorinstanz     

Gegenstand Raumplanung und Bauwesen

Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde Wünnewil-Flamatt

Beschwerde vom 9. September 2015 gegen den Entscheid vom 22. Juli 
2015

Kantonsgericht KG

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Sachverhalt

A. Die Gemeinde Wünnewil-Flamatt hat mit Publikation in den Amtsblättern Nr. 23 vom 6. Juni 
2008, Nr. 44. vom 30. Oktober 2009, Nr. 25. vom 24. Juni 2011, Nr. 35 vom 31. August 2012 und 
Nr. 10 vom 8. März 2013 die Gesamtrevision der Ortsplanung ihrer Gemeinde öffentlich aufgelegt. 
Gegenstand dieser Gesamtrevision ist namentlich die Raumplanung der Gemeinde für die nächs-
ten 15 Jahre und die Anpassung an die geltende Gesetzgebung des Bundes und des Kantons. 
Der Gemeinderat hat diese Gesamtrevision am 23. September 2013 bzw. am 7. April 2014 ange-
nommen. 

Anlässlich dieser Gesamtrevision hat die Gemeinde auch einen Nutzungsrichtplan erlassen. Die-
ser sah unter anderem Erweiterungen der Bauzonen mit Wohnnutzung im Gebiet Wünnewil vor, so 
insbesondere in den zwei Richtplangebieten kkk und lll im Quartier "A.________" bzw. 
"E.________" ("Richtplangebiete geplant, Bauzone niederer Dichte"). Die Parzellen Nrn. fff, ggg, 
hhh und iii der Gemeinde Wünnewil-Flamatt werden von diesen Richtplangebieten (teilweise) 
umfasst.

B. Mit Entscheid vom 22. Juli 2015 hat die Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (RUBD) 
die Gesamtrevision der Ortsplanung Wünnewil-Flamatt grundsätzlich genehmigt, mit einzelnen 
unter den Entscheiderwägungen III, IV und V erwähnten Vorbehalten. Die RUBD hat mit ihrem 
Entscheid jedoch namentlich die erwähnten Richtplangebiete kkk und lll nicht genehmigt. 

Zur Begründung führte die RUBD im Wesentlichen aus, dass die Gemeinde und die Grundeigen-
tümer zwar erklärt hätten, dass diese Richtplangebiete für die Entwicklung der Gemeinde von 
höchstem Interesse seien und den Vorgaben für eine Einzonung entsprechen würden. Gestützt 
auf das Gesamtgutachten des Bau- und Raumplanungsamtes vom 25. März 2015 kam die RUBD 
jedoch zum Schluss, dass die künftige Entwicklung des Sektors Wünnewil anstatt in den Richt-
plangebieten kkk und lll vielmehr in den gänzlich von der Bauzone und den Verkehrsflächen 
umschlossenen Richtplangebieten mmm und nnn vorzusehen sei. Diese Gebiete würden im Ver-
gleich zu den Richtplangebieten kkk und lll besser zum Dorfkern liegen und befänden sich in 
einem Bereich der Landwirtschaftszone, der weniger Kontinuität aufweise.    

C. Mit Datum vom 9. September 2015 hat die einfache Gesellschaft "A.________", bestehend 
aus der Gemeinde Wünnewil-Flamatt, B.________, C.________ und D.________ gegen diesen 
Entscheid der RUBD Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben. Sie beantragen insbesondere, 
die Richtplangebiete kkk und lll im Nutzungsrichtplan zu genehmigen. Weiter beantragen sie (ohne 
weitere Spezifizierung), dass "die Gesamtrevision der Ortsplanung Wünnewil-Flamatt" zu 
genehmigen sei.  

Zur Begründung legen die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerde ausführlich dar, warum ihres 
Erachtens die Richtplangebiete kkk und lll genehmigt werden müssten. Namentlich argumentieren 
sie, dass sich keines der konsultierten Ämter negativ zu den Richtplangebieten geäussert habe. 
Das Bau- und Raumplanungsamt sei in seinem Gesamtgutachten sodann dennoch 
sachverhaltswidrig zum Schluss gekommen, dass die Richtplangebiete kkk und lll zu weit vom 
Bahnhof Wünnewil entfernt lägen und über keinen optimalen Anschluss an den öffentlichen 
Verkehr verfügten. Bei einer Nichtgenehmigung werde die Gemeinde in ihrer Entwicklung behin-
dert. Schliesslich rügen die Beschwerdeführer in ihrer "zusätzlichen rechtlichen Begründung" ins-
besondere eine Verletzung der Gemeindeautonomie, Willkür und die Verletzung des Rechts-

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gleichheitsprinzips und machen eine unzulässige Rückzonung bzw. einen Anspruch auf Einzonung 
geltend. 

D. Mit Stellungnahme vom 12. Oktober 2015 beantragt die RUBD, auf die Beschwerde nicht 
einzutreten, eventualiter sei diese abzuweisen. 

E. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Ent-
scheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen. 

Erwägungen

1. a) Bei den Beschwerdeführern handelt es sich gemäss den Angaben in der Beschwerde 
um die einfache Gesellschaft "A.________", bestehend aus der Gemeinde Wünnewil-Flamatt, 
B.________, C.________ und D.________. 

b) Einer einfachen Gesellschaft kommt keine Rechtspersönlichkeit zu. Tritt eine solche vor 
Gericht auf, ist nach der Rechtsprechung nicht diese Partei, vielmehr gelten die einzelnen Gesell-
schafter als Partei (BGE 132 I 256 E. 1.1; Urteil BGer 2C_342/2014 vom 17. April 2015 E. 1, mit 
Hinweisen). Nach Art. 544 Abs. 1 des Obligationenrechts vom 13. März 1911 (OR; SR 220) gehö-
ren Sachen, dingliche Rechte und Forderungen, die an die Gesellschaft übertragen oder für sie 
erworben wurden, den Gesellschaftern gemeinschaftlich nach Massgabe des Gesellschaftsver-
trags. Zivilprozessual können sie daher solche Rechte nur als notwendige Streitgenossenschaft 
geltend machen (BGE 137 III 455 E. 3.4 und 3.5). Dies gilt auch im öffentlichen Recht, soweit es 
darum geht, die der Gesamthand zustehenden Rechte auszuüben (BGE 116 Ib 447 E. 2a). 

c) Gemäss den Ausführungen in der Beschwerde "gehören die Richtplangebiete kkk und lll 
der Gemeinde Wünnewil sowie der Eigentümergemeinschaft (EG) 'A.________', bestehend aus" 
den drei vorgenannten natürlichen Personen. Aus den eingereichten Grundbuchauszügen ergibt 
sich indes, dass an den Parzellen Nrn. fff, ggg, hhh und iii jeweils Alleineigentum besteht. 
Demnach ist B.________ Eigentümer der Parzelle Nr. fff, die Parzelle Nr. ggg gehört C.________, 
die Parzelle Nr. hhh der Gemeinde Wünnewil-Flamatt und die Parzelle Nr. iii D.________. 
Aufgrund dieser sich aus dem Grundbuch ergebenden Eigentumsverhältnisse ist nicht ersichtlich, 
dass die Grundstücke Gesellschaftsvermögen bilden bzw. dass die Gesellschafter an den 
Grundstücken zu gesamter Hand berechtigt wären; auch liegt dem Kantonsgericht kein 
Gesellschaftsvertrag vor. Entsprechend geht das Kantonsgericht davon aus, dass die 
Gesellschafter vorliegend lediglich eine einfache Streitgenossenschaft bilden (vgl. Art. 544 Abs. 1 
OR e contrario; BGE 137 III 455 E. 3.4 und 3.5; BGE 116 Ib 447 E. 2a) und ihre Ansprüche ent-
sprechend individuell zu beurteilen sind.

2. a) Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich nur Rechtsverhält-
nisse zu überprüfen bzw. zu beurteilen, zu denen die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig 
verbindlich – in Form einer Verfügung – Stellung genommen hat; insoweit bestimmt die Verfügung 
den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand; umgekehrt fehlt es an einem 
Anfechtungsgegenstand und somit an einer Sachurteilsvoraussetzung, wenn und insoweit keine 
Verfügung ergangen ist (BGE 131 V 164 E. 2.1; 125 V 413 E. 1a; 119 Ib 33 E. 1b; je mit Hinwei-
sen). Nach Art. 4 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechts-
pflege (VRG; SGF 150.1) gelten als Verfügungen verbindliche Anordnungen, die im Einzelfall in 
Anwendung des öffentlichen Rechts getroffen werden und die a) Rechte oder Pflichten begründen, 

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ändern oder aufheben, b) das Bestehen, Nichtbestehen oder den Umfang von Rechten oder 
Pflichten feststellen, oder die c) Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Fest-
stellung von Rechten und Pflichten abweisen oder auf solche Begehren nicht eintreten. Wenn ein 
Hoheitsakt mehrere unterschiedliche Anordnungen enthält, ist nach der Rechtsprechung für jede 
Einzelanordnung separat zu fragen, ob insoweit eine anfechtbare Verfügung vorliegt (Urteil BVGer 
A-3864/2014 vom 7. April 2015 E. 1.2.1; BGE 103 Ib 350 E. 2; JAAG, Die Abgrenzung zwischen 
Rechtssatz und Einzelakt, 1985, S. 117).

b) Vorliegend ist Anfechtungsgegenstand der Entscheid der RUBD vom 22. Juli 2015, mit 
der diese die Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde Wünnewil-Flamatt mit den unter den 
Entscheiderwägungen III, IV und V erwähnten Vorbehalten genehmigt hat, wobei insbesondere 
den Richtplangebieten kkk und lll die Genehmigung versagt wurde. 

In casu liegt aufgrund der hier zu beurteilenden Beschwerde im Streit, ob die RUBD mit der ange-
fochtenen Verfügung die Genehmigung betreffend die zwei Richtplangebiete kkk und lll zu Recht 
verweigert hat. Nach dem Vorgesagten ist demnach vorerst zu prüfen, ob hinsichtlich dieser 
Richtplangebiete überhaupt eine Verfügung vorliegt, welche im Rahmen des vorliegenden Verfah-
rens beschwerdeweise überprüft werden kann.

c) Nach Art. 34 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 
(RPBG; SGF 710.1) ist die Planung des Gemeindegebiets Sache der Gemeinde. Der von dieser 
auszuarbeitende Ortsplan enthält insbesondere auch das Richtplandossier (Art. 39 Abs. 1 lit. a 
RPBG). Laut Art. 40 RPBG legt das Richtplandossier die Entwicklungsziele der Gemeinde und 
deren zukünftige territoriale Gestaltung fest. Es besteht aus einem Gemeinderichtplan und dem 
Erschliessungsprogramm. Der Gemeinderichtplan legt nach Art. 41 RPBG die Ziele mindestens in 
den Bereichen der Bodennutzung, der Bodenressourcen, der Mobilität, der Landschaften und Ge-
otope und der Energie fest. In verfahrensrechtlicher Hinsicht muss der Gemeinderichtplan gemäss 
Art. 79 RPBG vom Gemeinderat angenommen werden. Laut Art. 80 Abs. 1 RPBG genehmigt und 
prüft sodann die RUBD den Gemeinderichtplan. Mit dieser Genehmigung wird der Gemeindericht-
plan für die Gemeinde- und Kantonsbehörden verbindlich (Art. 81 Abs. 1 RPBG). 

Indes bestimmt Art. 81 Abs. 2 RPBG ausdrücklich, dass Gemeinderichtpläne (namentlich) für die 
Grundeigentümerschaft nicht verbindlich sind (siehe hierzu auch Urteil KG FR 602 2013 104 vom 
26. Februar 2014 E. 2, mit Hinweisen). So sieht ferner auch Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes 
vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) vor, dass (kantonale) Richtpläne (nur) 
für die Behörden verbindlich sind. Adressaten der Verbindlichkeit sind demnach nur die Behörden. 
Hingegen bleiben Richtpläne für Private (sofern diesen nicht ausnahmsweise die Erfüllung raum-
wirksamer Aufgaben übertragen wurde) ohne Rechtsverbindlichkeit. Der Richtplan enthält für den 
Grundeigentümer keine verbindlichen und erzwingbaren Festlegungen; dies ergibt sich bereits 
daraus, dass der Richtplan noch in Akte der Rechtsetzung und der Rechtsanwendung umgesetzt 
werden muss, um seine Inhalte gegenüber Privaten rechtlich wirksam werden zu lassen, so dass 
Grundeigentümer durch den Richtplan nicht unmittelbar betroffen sind (vgl. zum Ganzen neben 
vielen BGE 111 Ia 129 E. 3c; 121 II 430 E. 1c; 119 Ia 285 E. 3 und 4; Urteil BGer 1C_357/2008 
vom 15. Dezember 2008; 1C_190/2007 E. 2; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, 
Art. 9 N. 10; AEMISEGGER/HAAG, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, 2010, 
Art. 33 N. 49; jeweils mit weiteren Hinweisen). Mithin handelt es sich wegen der fehlenden Grund-
eigentümerverbindlichkeit beim Richtplan gar nicht um eine Verfügung (so WALDMANN/HÄNNI, 
Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 9 N. 4). 

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d) Soweit die RUBD mit dem angefochtenen Entscheid die Genehmigung hinsichtlich der 
zwei Richtplangebiete kkk und lll verweigert hat, handelt es sich demnach nicht um grundei-
gentümerverbindliche Anordnungen bzw. um verbindliche Anordnungen, die im Einzelfall in An-
wendungen des öffentlichen Rechts getroffen wurden und die a) Rechte oder Pflichten begründen, 
ändern oder aufheben, b) das Bestehen, Nichtbestehen oder den Umfang von Rechten oder 
Pflichten feststellen, oder die c) Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststel-
lung von Rechten und Pflichten abweisen oder auf solche Begehren nicht eintreten. Vorliegend ist 
ferner nach Ansicht des Kantonsgerichtes auch nicht ersichtlich, dass der angefochtene Entscheid 
betreffend die streitigen Richtplangebiete ausnahmsweise mit Rechtswirkungen für die Privaten 
verbunden wäre, was überdies von den Beschwerdeführern auch gar nicht behauptet wird.  

e) Hinsichtlich der Gemeinde Wünnewil-Flamatt ist schliesslich festzuhalten, dass diese 
gemäss der Beschwerde als Mitglied der einfachen Gesellschaft "A.________" handelt, bzw. dass 
sie als Grundeigentümerin der Parzelle Nr. hhh Beschwerde führt. Sie hat zudem am 9. September 
2015 in ihrem eigenen Namen (als Planungsbehörde und namentlich gestützt auf die ihr 
zustehende Gemeindeautonomie) eine weitere Beschwerde an das Kantonsgericht eingereicht, mit 
der sie ebenfalls (unter anderem) beantragt, die Richtplangebiete kkk und lll zu genehmigen (vgl. 
Verfahren Nr. 602 2015 114). Die hier zu beurteilende Beschwerde ist mit jener in weiten Teilen 
identisch bzw. ist in dieser beinahe wörtlich "mitenthalten". Die Gemeinde kann demnach ihre 
Rechte (in ihrer Rolle als Planungsbehörde und gestützt auf die Gemeindeautonomie) im Rahmen 
dieses zweiten noch hängigen Beschwerdeverfahrens umfassend wahrnehmen, und es ist folglich 
kein Interesse ersichtlich, zwei entsprechende separate und in weiten Teilen deckungsgleiche 
Beschwerdeverfahren zu führen.  

3. a) Ferner rügten die Beschwerdeführer in der "zusätzlichen rechtlichen Begründung" ihrer 
Beschwerde, dass "mit dem Entscheid der RUBD (…), bestimmte Gebiete nicht in den Nutzungs-
richtplan aufzunehmen, den Zonennutzungsplan wie die Einzonung des Weilers J.________ in die 
Wohnzone nicht zu genehmigen, die Einzonungen für die (Fruchtfolgeflächen) zu sistieren und die 
Nichtgenehmigung der Einzonung eines Teils der (Parzellen Nrn.) fff und iii in die Freihaltezone", 
in die Kompetenz der Gemeinde eingegriffen und die Gemeindeautonomie verletzt werde. Sie 
beanstandeten diesbezüglich auch die Verletzung des Rechtsgleichheitsprinzips und Willkür und 
machten eine unzulässige Rückzonung bzw. einen Anspruch auf Einzonung geltend. 

b) Vorerst ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerde hinsichtlich dieser Ausführungen 
kein einschlägiges Begehren enthält: Der in der Beschwerde enthaltene pauschale Antrag, wo-
nach "die Gesamtrevision der Ortsplanung Wünnewil-Flamatt" zu genehmigen sei, erweist sich als 
zu wenig präzis, um eine umfassende Prüfung der erwähnten Punkte bzw. sämtlicher im ange-
fochtenen Entscheid durch die RUBD nicht genehmigter Elemente durch das Kantonsgericht aus-
zulösen, zumal das vorliegende Verfahren durch einen Rechtsanwalt geführt wird, womit entspre-
chend erhöhte Anforderungen an die Ausformulierung von Begehren bestehen (vgl. MOSER, in 
VwVG, 2008, Art. 52 N. 1, mit Hinweis). Die Beschwerdeführer beschränken sich zudem in diesen 
Ausführungen auf allgemeine rechtliche und theoretische Ausführungen, ohne den einschlägigen 
Sachverhalt darzulegen bzw. (zumindest kurz) zu begründen, warum bzw. zu welchem Zweck sich 
solche Einzonungen bzw. Änderungen der Gesamtrevision aus ihrer Sicht in casu aufdrängen 
würden. Dies gilt insbesondere auch für die Freihaltezonen auf den Parzellen Nrn. fff und iii, auf 
deren Problematik die Beschwerdeführer mit keinem Wort spezifisch eingehen. Weiter wird denn 
auch die Legitimation von B.________, C.________ und D.________ hinsichtlich dieser 
Einzonungen bzw. Änderungen nicht begründet bzw. ist (jedenfalls in weiten Teilen) nicht 
ersichtlich. Die Beschwerde enthält keinerlei Ausführungen, inwieweit die Beschwerdeführer von 

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den entsprechenden Elementen der Planung überhaupt berührt sind. Bezüglich der Gemeinde ist 
wiederum darauf hinzuweisen, dass sich die "zusätzlichen rechtlichen Ausführungen" wörtlich im 
Beschwerdeverfahren Nr. 602 2015 114 wiederfinden, so dass sich eine Behandlung dieser Rügen 
im Rahmen der vorliegenden Beschwerde mit Blick auf die Gemeinde nach dem Vorgesagten 
auch aus diesem Grund nicht als angebracht erweist. 

4. Im Ergebnis ist demnach auf die Beschwerde der einfachen Gesellschaft "A.________", be-
stehend aus der Gemeinde Wünnewil-Flamatt, B.________, C.________ und D.________, nicht 
einzutreten.   

5. a) Die Kosten, die auf CHF 2'000.- festgelegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss 
verrechnet werden, sind dem Verfahrensausgang entsprechend den Beschwerdeführern aufzuer-
legen (Art. 131 VRG; Art. 2 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrens-
kosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; SGF 150.12]). Der Saldo von CHF 
2'000.- ist den Beschwerdeführern zurückzuerstatten.

b) Die Beschwerdeführer haben keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 139 VRG).

Der Hof erkennt:

I. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

II. Die Gerichtskosten von CHF 2'000.- werden den Beschwerdeführern solidarisch auferlegt 
und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. Der Saldo von CHF 2'000.- wird den 
Beschwerdeführern zurückerstattet.

III. Eine Parteientschädigung wird nicht ausgerichtet.

IV. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der Parteient-
schädigung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, so-
fern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG).

Freiburg, 15. September 2016/dgr

Präsident Gerichtsschreiberin-Praktikantin