# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b72495df-9212-572d-ab1b-c3a397fb1c35
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2014-11-24
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 24.11.2014 B-429/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-429-2014_2014-11-24.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 

 

  

 
 Corte II 

B-429/2014 

 

  S e n t e n z a  d e l  2 4  n o v e m b r e  2 0 1 4  

Composizione 

 
Giudici Francesco Brentani (presidente del collegio),  

Pietro Angeli-Busi, Pascal Richard,  

cancelliera Camilla Fumagalli. 

 

 
 

Parti 

 
A._______,  

patrocinata dall'avv. Peter A. Jäggi, 

ricorrente,  

 
 

 
contro 

 

 
Commissione delle professioni psicologiche PsiCo, 

Ufficio federale della sanità pubblica UFSP, 

Schwarzenburgstrasse 161, 3003 Berna,    

autorità inferiore.  

 

Oggetto 

 
Riconoscimento di un diploma estero in psicologia. 

 

 

B-429/2014 

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Fatti: 

A.  

Il (…) A._______, (di seguito: la ricorrente), previo ottenimento della li-

cenza e della "maîtrise" in psicologia, ha conseguito il proprio diploma di 

studi superiori specializzati in psicologia clinica e patologia presso 

l'"Institut B._______" dell'Università di C._______. 

B.  

Tramite formulario, compilato il 6 agosto 2013, la ricorrente ha presentato 

una domanda di "riconoscimento di un diploma di studi superiori in psico-

logia". La ricorrente ha altresì indirizzato alla Commissione delle profes-

sioni psicologiche PsiCo (di seguito: autorità inferiore) uno scritto datato 

5 agosto 2013, tramite il quale ha precisato il proprio percorso formativo. 

C.  

Con decisione dell'11 dicembre 2013 l'autorità inferiore ha giudicato non 

riconoscibile il diploma di studi in psicologia ottenuto in Francia dalla ri-

corrente. Ciò è da imputare al fatto che il medesimo diploma sarebbe sta-

to ottenuto tramite corsi per corrispondenza presso l'Università di 

C._______, allorquando l'autorità inferiore avrebbe stabilito di non ricono-

scere i diplomi di master in psicologia ottenuti nel quadro dell'insegna-

mento a distanza. L'autorità inferiore ha subordinato il riconoscimento del 

diploma della ricorrente alla riuscita delle seguenti misure di compensa-

zione: 

˗ esame a livello di master; 

˗ ciclo universitario per ottenere un master in psicologia. 

Il costo dell'esame (di importo non precisato) è posto a carico della ricor-

rente, parimenti quest'ultima è responsabile della propria ammissione 

presso un ciclo di studi adatto in Svizzera o all'estero. 

D.  

Contro la summenzionata decisione, la ricorrente è insorta al Tribunale 

amministrativo federale (di seguito: il Tribunale) tramite ricorso del 

24 gennaio 2014. La medesima chiede, in via principale, l'accoglimento 

del gravame quindi l'annullamento della decisione impugnata e l'accogli-

mento della domanda di riconoscimento del 6 agosto 2013. In via subor-

dinata, essa domanda l'accoglimento del ricorso, l'annullamento della de-

cisione impugnata e la demanda dell'impugnativa all'autorità inferiore per 

nuova decisione. In via ancor più subordinata, viene chiesto il parziale 

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accoglimento del ricorso con annullamento della cifra 3 del dispositivo 

della decisione impugnata relativo alle misure di compensazione imposte. 

Protestate tasse, spese e ripetibili. 

La ricorrente lamenta una violazione del diritto federale in merito al fatto 

che, a suo modo di vedere, l'autorità inferiore avrebbe male interpretato 

ed erroneamente applicato la direttiva 2005/36/CE, in particolare gli arti-

coli 10 e segg.. Il motivo di riconoscimento previsto dalla legge sarebbe 

infatti legato all'esistenza di un'attestazione di "[…] un livello di qualifica 

professionale almeno equivalente al livello immediatamente anteriore a 

quello richiesto dallo Stato membro ospitante […]", quindi non al ricono-

scimento o meno di corsi per corrispondenza. Quest'ultimo non sarebbe 

un criterio legale per rifiutare il riconoscimento di un titolo di studio vali-

damente rilasciato da un'autorità competente estera, sicché la differen-

ziazione tra i titoli di studio così come proposta dall'autorità inferiore viole-

rebbe la succitata direttiva. Quale seconda censura la ricorrente deplora 

un accertamento inesatto o incompleto dei fatti. Infatti, in Francia l'inse-

gnamento a distanza non verrebbe distinto dall'insegnamento presenziale 

ed i diplomi verrebbero abilitati in maniera assolutamente identica dal mi-

nistero francese corrispondente. Del resto, l'insorgente critica la circo-

stanza per cui l'autorità inferiore nella decisione impugnata ha affermato 

che l'equivalenza del diploma estero con un diploma svizzero corrispon-

dente non sarebbe dimostrata. Con queste parole l'autorità inferiore ac-

collerebbe l'onere della prova alla ricorrente, in reiterata disattesa dei det-

tami previsti dalla direttiva europea. Viene poi evidenziato come, già sotto 

l'egida delle due precedenti versioni della direttiva europea, ora abrogate, 

la giurisprudenza del Tribunale avrebbe stabilito che gli elementi di verifi-

ca ai fini del riconoscimento di un diploma di studi estero sarebbero limi-

tati e comprenderebbero unicamente durata, contenuto e materie della 

formazione. Il fatto che l'insegnamento sia stato impartito senza presenza 

obbligatoria non influirebbe su nessuno dei criteri citati. Infine, in via su-

bordinata, la ricorrente lamenta una mancanza di chiarezza relativa alle 

misure di compensazione previste nel dispositivo. 

E.  

In data 12 febbraio 2014 il Tribunale, trasmettendo un esemplare del gra-

vame, ha invitato l'autorità inferiore ad inoltrare una risposta al ricorso co-

sì come l'incarto completo numerato e corredato da un indice degli atti.  

  

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Pagina 4 

F.  

Con presa di posizione del 2 aprile 2014 l'autorità inferiore ha contestato 

la propria incorretta applicazione o interpretazione della direttiva 

2005/36/CE. Nello specifico, per gli psicologi sarebbe prevista l'applica-

zione del sistema generale stabilito nella direttiva in questione; ossia lo 

Stato ospitante paragonerebbe la formazione e l'esperienza professionale 

con i propri requisiti, potendo in questo modo decidere di concedere il ri-

conoscimento, o in caso di differenze sostanziali di chiedere dei provve-

dimenti di compensazione, segnatamente una prova attitudinale o un tiro-

cinio di adattamento. L'autorità inferiore ritiene che, il diploma universita-

rio in psicologia ottenuto dalla ricorrente con uno studio a distanza in 

Francia, non equivarrebbe ad un diploma universitario svizzero in psico-

logia, poiché gli studi compiuti dalla ricorrente si distinguerebbero, dal 

profilo scientifico e contenutistico, sostanzialmente da quelli svizzeri con 

obbligo di presenza. Possibilità che sarebbero contemplate dagli art. 13 e 

14 della direttiva, sicché la medesima autorità non l'avrebbe interpretata o 

applicata in modo errato. Determinante, per giungere a tali conclusioni, 

sarebbe stato il fatto che in Svizzera, così come in altri paesi europei, non 

vi sarebbe un diploma di master a distanza in psicologia riconosciuto con-

formemente all'art. 2 della legge federale sulle professioni psicologiche. 

Circostanza dovuta, secondo la stessa autorità, al fatto che lo studio a di-

stanza non sarebbe la modalità adeguata per ottenere una formazione 

universitaria di livello qualitativo tale da fornire qualifiche scientifiche ne-

cessarie, in particolar modo in ambito clinico. Le forme di studio con ob-

bligo di presenza divergerebbero in modo fondamentale dalle forme di 

apprendimento e di insegnamento a distanza. In particolare, le forme di 

insegnamento interattivo come seminari e colloqui necessari all'applica-

zione nella pratica dei contenuti teorici appresi non potrebbero avvenire a 

distanza senza perdite di qualità. Forme di insegnamento le prime che 

fondandosi sulla partecipazione attiva degli studenti permetterebbero a 

questi ultimi ed ai docenti di valutare costantemente il processo di ap-

prendimento. L'autorità inferiore ha altresì comparato lo studio in presen-

ziale svizzero, il quale richiede circa 1000 ore di presenza, con il ciclo a 

distanza francese, il quale prevede delle unità di "regroupements" di 114 

ore o 21 giorni, giungendo alla conclusione secondo cui sarebbe palese 

che un numero tanto esiguo di ore di studio per le quali è richiesta la pre-

senza non permetterebbe di approfondire o consolidare i contenuti, né di 

esercitarsi nella loro applicazione. Infine, l'autorità inferiore ha precisato 

che il dispositivo della decisione impugnata prevede dei provvedimenti di 

compensazione di natura alternativa. 

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Pagina 5 

G.  

Su ordinanza del 13 ottobre 2014 del Tribunale, in data 24 ottobre 2014 

l'autorità inferiore ha completato l'incarto, in particolare con la domanda  

di riconoscimento della ricorrente non ancora versata agli atti 

(cfr. consid. B). 

Ulteriori fatti ed argomenti addotti dalle parti verranno ripresi nei conside-

randi qualora risultino decisivi per l'esito della vertenza. 

 

Diritto: 

1.  

1.1 La decisione dell'11 dicembre 2013 resa dell'autorità inferiore è una 

decisione ai sensi dell'art. 5 cpv. lett. c della legge federale del 20 dicem-

bre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021). Fatta ecce-

zione per le decisioni previste all'art. 32 delle legge del 17 giugno 2005 

sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), il Tribunale, in 

virtù dell'art. 31 LTAF, giudica i ricorsi contro le decisioni prese dalle auto-

rità menzionate all'art. 33 LTAF. 

1.2 Il termine e la forma del ricorso sono osservati con la missiva racco-

mandata del 24 gennaio 2014 (art. 50 cpv. 1 e 52 cpv. 1 PA), il rappresen-

tante ha giustificato i propri poteri tramite procura scritta (art. 11 PA), l'an-

ticipo equivalente alle presunte spese processuali è stato versato entro il 

termine stabilito (art. 63 cpv. 4 PA). 

La ricorrente ha, infine, partecipato al procedimento dinanzi all'autorità  

inferiore, è particolarmente toccata dalla decisione impugnata e vanta  

un interesse degno di protezione alla modifica della stessa 

(art. 48 cpv. 1 PA).  

Occorre pertanto entrare nel merito del ricorso.  

2.  

L'oggetto della lite è il riconoscimento dell'equivalenza del diploma fran-

cese di studi superiori in psicologia della ricorrente (cfr. formulario agli at-

ti). 

  

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3.  

3.1 Il 21 giugno 1999 è stato concluso l'accordo tra la Confederazione 

Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, 

dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, approvato dall'Assem-

blea federale l'8 ottobre 1999 ed entrato in vigore il 1° giugno 2002 

(ALCP, RS 0.142.112.681). All'art. 2 ALCP è garantito il principio della non 

discriminazione, conformemente al quale i cittadini svizzeri e degli Stati 

membri dell'Unione europea non sono oggetto di alcuna discriminazione 

in base alla loro nazionalità. Principio che garantisce ai cittadini svizzeri e 

degli Stati membri dell'Unione europea il diritto, in applicazione dell'ac-

cordo, di non venire sfavoriti rispetto ai cittadini dello stato chiamato ad 

applicare l'ALCP (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 23 giugno 

1999 [FF 1999 5092] pag. 5266; sentenza del Tribunale B-6825/2009 del 

15 febbraio 2010 consid. 3.1; YVO HANGARTNER, Der Grundsatz der 

Nichtdiskriminierung wegen der Staatsangehörigkeit im Freizügigkeitsab-

kommen der Schweiz mit der Europäischen Gemeinschaft, in: Pratique 

juridique actuelle [PJA] 2003, pag. 257 e 260; ALVARO BORGHI, La libre 

circulation des personnes entre la Suisse et l'UE, Commentaire article par 

article de l'accord du 21 juin 1999, 2010, art. 2 n° 35 e segg.). Sono vieta-

te non soltanto le discriminazioni manifeste fondate sulla nazionalità (di-

scriminazioni dirette), bensì anche ogni forma dissimulata di discrimina-

zione che conduca di fatto, attraverso l'applicazione di altri criteri distintivi, 

al medesimo risultato (discriminazione indiretta) (cfr. DTF 131 V 209 con-

sid. 6.2; DTF 130 I 26 consid. 3.2.3 ; sentenza del Tribunale B-6825/2009 

del 15 febbraio 2010 consid. 3.2; ROLAND BIEBER/FRANCESCO MAIANI, 

Précis de droit européen, 2
a
 ed., 2011, pag. 179; HANGARTNER, op. cit., 

pag. 263). Per agevolare ai cittadini degli Stati membri dell'Unione euro-

pea e della Svizzera l'accesso alle attività dipendenti e autonome e il loro 

esercizio, nonché la prestazione di servizi, le parti contraenti adottano, 

conformemente all'allegato III, le misure necessarie per quanto riguarda il 

riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati e di altri titoli e il coor-

dinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative 

delle parti contraenti in materia di accesso alle attività dipendenti e auto-

nome e dell'esercizio di queste nonché di prestazione di servizi 

(art. 9 ALCP). Giusta l'allegato III dell'accordo le parti contraenti conven-

gono di applicare tra di loro, nel campo del reciproco riconoscimento delle 

qualifiche professionali, segnatamente la direttiva 2005/36/CE del Parla-

mento europeo e del Consiglio del 7 settembre 2005 relativa al ricono-

scimento delle qualifiche professionali (di seguito: direttiva 2005/36/CE; 

GU L 255 del 30 settembre 2005; cfr. anche sentenza del Tribunale 

B-2831/2010 del 2 novembre 2010 consid. 2.1). Quest'ultima sostituisce 

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le direttive 89/48/CEE, 92/51/CEE e 1999/42/CE (cfr. ASTRID EPI-

NEY/ROBERT MOSTERS/SARAH PROGIN-THEUERKAUF, Droit européen II - 

Les libertés fondamentales de l'Union européenne, 2010, pag. 179). La 

direttiva fissa le regole con cui uno Stato membro, che sul proprio territo-

rio subordina l'accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio 

al possesso di determinate qualifiche professionali, riconosce, per l'ac-

cesso alla professione e il suo esercizio, le qualifiche professionale ac-

quisite in uno o più Stati membri e che premettono al titolare di tali qualifi-

che di esercitarvi la stessa professione (art. 1 direttiva 2005/36/CE; 

cfr. anche sentenza del Tribunale B-6201/2011 del 6 marzo 2013 consid. 

4.2 e relativi riferimenti). Ciò permette di accedere alla stessa professione 

nello Stato membro ospitante e di esercitarla nelle stesse condizioni dei 

cittadini dello Stato membro ospitante (cfr. art. 4 par. 1 direttiva 

2005/36/CE e sentenze del Tribunale B-8091/2008 del 13 agosto 2009 

consid. 4.3 e B-2831/2010 del 2 novembre 2010 consid. 2.1). Invero, es-

sa si applica a tutti i cittadini di uno Stato membro che vogliano esercita-

re, come lavoratori subordinati o autonomi, compresi i liberi professionisti, 

una professione regolamentata in uno Stato membro diverso da quello in 

cui hanno acquisito le loro qualifiche professionali (cfr. art. 2 par. 1 diretti-

va 2005/36/CE). Sono definite professioni regolamentate le attività, o in-

sieme di attività professionali, l'accesso alle quali e il cui esercizio, sono 

subordinati direttamente o indirettamente, in forza di norme legislative, 

regolamentari o amministrative, al possesso di determinate qualifiche pro-

fessionali (art. 3 par. 1 let. a direttiva 2005/36/CE). 

3.2 La legge sulle professioni psicologiche si prefigge di proteggere la sa-

lute e proteggere da inganni e raggiri le persone che ricorrono a presta-

zioni nel settore della psicologia (cfr. art. 1 cpv. 1 della legge federale sul-

le professioni psicologiche del 18 marzo 2011 [LPPsi, RS 935.81]). A tal 

fine la medesima disciplina, in particolare, le condizioni per l’impiego di 

denominazioni professionali protette e titoli, il riconoscimento dei diplomi 

e dei titoli di perfezionamento esteri, come pure le esigenze in materia di 

perfezionamento (cfr. art. 1 cpv. 2 let. b, e e g LPPsi). La protezione della 

denominazione della professione di psicologo crea trasparenza nel mer-

cato delle prestazioni psicologiche e permette di migliorare la tutela della 

salute (psichica) e di preservare dall’inganno le persone che ricorrono a 

prestazioni psicologiche (cfr. Messaggio del Consiglio federale concer-

nente la legge federale sulle professioni psicologiche del 30 settembre 

2009 [FF 2009 6005], pagg. 6025 e 6026). Il legislatore ha altresì subor-

dinato l’accesso ai cicli di perfezionamento al possesso di un diploma in 

psicologia riconosciuto al fine di garantire che soltanto persone adegua-

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tamente qualificate possano fornire prestazioni nel settore (cfr. art. 2-4 e 7 

LPPsi e FF 2009 6026 e 6037).  

3.3 Alla luce di quanto precede, non vi è dubbio che le professioni psico-

logiche in Svizzera siano professioni regolamentate ai sensi della diretti-

va 2005/36/CE. Circostanza parimenti riscontrabile consultando la lista 

pubblicata sul sito della Segreteria di stato per la formazione, la ricerca e 

l'innovazione, rispettivamente il database della Commissione europea 

(cfr. SEFRI, http://www.sbfi.admin.ch/diploma/01783/index.html?lang=it , 

consultato in data 24.11.'14; 

http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?actio

n=regprof&id_regprof=10054&tab=general , European Commission > In-

ternal Market > Free movement of professionals > Regulated professions 

database, consultato in data 24.11.'14). Pertanto, la direttiva 2005/36/CE 

è applicabile alla fattispecie. 

4.  

L'autorità inferiore ritiene che il diploma universitario in psicologia ottenuto 

dalla ricorrente con uno studio a distanza in Francia non equivarrebbe ad 

un diploma universitario svizzero in psicologia, poiché gli studi compiuti 

dalla ricorrente si distinguerebbero, dal profilo scientifico e contenutistico, 

sostanzialmente da quelli svizzeri con obbligo di presenza.  

4.1 Giusta l'art. 3 cpv. 1 LPPsi un diploma estero in psicologia è ricono-

sciuto se la sua equivalenza con un diploma di una scuola universitaria 

svizzera riconosciuto in virtù della presente legge è prevista da un  

accordo sul reciproco riconoscimento concluso con lo stato interessato  

o con un'organizzazione sovrastatale. Rispettivamente, in virtù 

dell'art. 9 cpv. 1 LPPsi, un titolo estero di perfezionamento è riconosciuto 

se la sua equivalenza con un titolo federale di perfezionamento è prevista 

da un accordo sul reciproco riconoscimento concluso con lo Stato inte-

ressato o con un'organizzazione sovrastatale. A questo proposito, il Con-

siglio federale ha precisato che l'equivalenza dei diplomi e dei titoli di per-

fezionamento rilasciati dagli Stati membri dell'UE e dell'AELS è valutata 

conformemente alla direttiva 2005/36/CE (cfr. art. 3 dell'ordinanza sulle 

professioni psicologiche del 15 marzo 2013 [OPPsi, RS 935.811]). Il  

riconoscimento è di competenza della Commissione delle professioni psi-

cologiche istituita dal Consiglio federale (cfr. art. 3 cpv. 3, 36 e 

37 cpv. 1 let. b LPPsi). Essa si compone da rappresentanti delle cerchie 

scientifiche, delle scuole universitarie, dei Cantoni e delle cerchie profes-

sionali interessate (cfr. art. 36 cpv. 2 LPPsi). 

http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?action=homepage
http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?action=homepage

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4.2 La libertà di stabilimento del titolo III della direttiva 2005/36/CE preve-

de tre sistemi di riconoscimento differenziati: il regime generale di ricono-

scimento dei titoli di formazione; il riconoscimento dell'esperienza profes-

sionale (per le attività enumerate all'allegato IV); il riconoscimento in base 

al coordinamento delle condizioni minime di formazione (per le attività 

enumerate all'allegato V). 

Il regime generale di riconoscimento dei titoli di formazione (art. 10-15 di-

rettiva 2005/36/CE) è applicabile alla fattispecie ed implica che l'accesso 

ad una professione regolamentata o il suo esercizio siano subordinati al 

possesso di determinate qualifiche professionali. L'autorità competente 

dello Stato membro ospitante dà l'accesso alla professione e ne consente 

l'esercizio alle stesse condizioni dei suoi cittadini, ai richiedenti in posses-

so dell'attestato di competenza o del titolo di formazione prescritto, per 

accedere alla stessa professione o esercitarla sul suo territorio, da un al-

tro Stato membro (cfr. art. 13 par. 1 direttiva 2005/36/CE). Gli attestati di 

competenza o i titoli di formazione devono soddisfare due condizioni: es-

sere stati rilasciati da un'autorità competente in uno Stato membro e atte-

stare un livello di qualifica professionale almeno equivalente al livello im-

mediatamente anteriore a quello richiesto nello Stato membro ospitante 

giusta l'art. 11 direttiva 2005/36/CE (cfr. art. 13 par. 1 direttiva 

2005/36/CE). 

Tuttavia, l'art. 13 direttiva 2005/36/CE non impedisce allo stato membro 

ospitante di esigere dal richiedente, un tirocinio di adattamento non supe-

riore a tre anni o una prova attitudinale (cfr. sentenza del Tribunale  

A-368/2014 del 6 giugno 2014 consid. 6.1) se la formazione ricevuta ri-

guarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di 

formazione richiesto nello Stato membro ospitante (cfr. art. 14 par. 1 let. b 

direttiva 2005/36/CE). In questo caso lo Stato ospitante deve lasciare  

al richiedente la scelta tra le due misure di compensazione 

(cfr. art. 14 par. 2 e 3 direttiva 2005/36/CE). Per poter ricorrere alla possi-

bilità di una misura di compensazione, la differenza fra le due formazioni 

deve essere talmente sostanziale da impedire l'esercizio corretto della 

professione in questione nello Stato ospitante (cfr. DTAF 2012/29  

consid. 5.4 i.f.). Infatti, per materie sostanzialmente diverse ai sensi  

dell'art. 14 par. 1 let. b e c si intendono materie la cui conoscenza è es-

senziale all'esercizio della professione e che in termini di durata o conte-

nuto sono, nella formazione dello Stato membro ospitante, molto diverse 

rispetto alla formazione del migrante (art. 14 par. 4 direttiva 2005/36/CE). 

Sono quindi da ritenersi sostanziali quelle differenze che possono minac-

ciare il buon esercizio della professione (cfr. FRÉDÉRIC BERTHOUD, Étudier 

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Pagina 10 

dans une université étrangère – L'équivalence académique des diplômes 

en application de la Convention de reconnaissance de Lisbonne et des 

conventions bilatérales conclues entre la Suisse et ses pays limitrophes, 

2012, pagg. 43-44). Inoltre, va tenuto conto del principio della proporzio-

nalità se lo Stato membro ospitante intende esigere dal richiedente un ti-

rocinio di adattamento o una prova attitudinale, esso deve innanzitutto ve-

rificare se le conoscenze acquisite professionalmente non possano col-

mare la differenza sostanziale tra le due formazioni (cfr. art. 14 par. 5 di-

rettiva 2005/36/CE). 

5.  

A questo stadio occorre confrontare le rispettive formazioni al fine di valu-

tare se vi sia la sostanziale diversità atta a giustificarne un riconoscimen-

to condizionale a provvedimenti di compensazione. 

5.1 Dal punto di vista formale l'onere della prova incombe all'autorità dello 

Stato membro ospitante (cfr. DTAF 2012/29 consid. 5.4 e relativi riferi-

menti). La quale deve provare l'esistenza di differenze sostanziali tra la 

formazione estera e la formazione richiesta dal Paese ospitante. Al mi-

grante può tuttavia essere richiesto di fornire qualsiasi informazione utile 

circa la propria formazione (cfr. art. 50 direttiva 2005/36/CE).  

5.2 Inoltre, occorre tener presente che la nozione di differenze sostanziali 

(di cui all'art. 14 par. 4 direttiva 2005/36/CE) è una nozione giuridica inde-

terminata e che l'autorità competente dispone di ampio margine di ap-

prezzamento ("Beurteilungsspielraum"). Nondimeno, per garantire il buon 

funzionamento del sistema si può partire dal principio che detto concetto 

debba essere interpretato in maniera restrittiva (cfr. DTAF 2012/29 con-

sid. 5.4 i.f.). Il Tribunale esamina liberamente l'interpretazione e l'applica-

zione delle nozioni giuridiche indeterminate, facendo prova di un certo ri-

serbo nel quadro dell'esame allorquando l'applicazione delle norme in 

questione poggia ad esempio su concetti di natura tecnica dei quali l'auto-

rità inferiore possiede una miglior conoscenza rispetto all'autorità di ricor-

so. Fintanto che l'interpretazione dell'autorità inferiore risulti giustificabile, 

ossia sostenibile e esente da errori manifesti di apprezzamento, l'autorità 

di ricorso si esime dall'intervenire (cfr. sentenze del Tribunale  

B-4128/2011 dell'11 settembre 2012 consid. 4 e relativi riferimenti;  

B-2673/2009 del 14 luglio 2010 consid. 4.2 e relativi riferimenti). 

  

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Pagina 11 

5.3  

5.3.1 Nel caso di specie, come si evince dalla documentazione agli atti, la 

ricorrente ha ottenuto in Francia un diploma di studi superiori in  

psicologia. L'autorità inferiore non ha contestato la circostanza per cui il 

diploma della ricorrente ossequi effettivamente le condizioni poste  

dagli art. 11 e 13 direttiva 2005/36/CE. La medesima ha applicato 

l'art. 14 par. 1 let. b direttiva 2005/36/CE, imponendo alla ricorrente dei 

provvedimenti alternativi di compensazione, in ragione della sostanziale 

diversità riscontrata fra i due cicli di studi. L'autorità inferiore ha posto, 

preliminarmente, l'accento sul fatto che gli studi in psicologia a livello eu-

ropeo sarebbero, in maniera generale e nella maggior parte dei casi, ef-

fettuabili a distanza unicamente a livello di bachelor, giacché a questo li-

vello vengono trasmesse conoscenze scientifiche esclusivamente di base 

e prevalentemente teoriche. D'altro canto, gli studi di master servendo ad 

approfondire uno o più settori specifici della psicologia, come pure a ad 

acquisire ed applicare nella pratica le corrispondenti competenze, non sa-

rebbero generalmente effettuabili a distanza. L'autorità inferiore ha quindi 

comparato lo studio presenziale di master in psicologia svizzero con quel-

lo a distanza previsto dall'istituto, frequentato a suo tempo dalla ricorren-

te, giungendo alla conclusione che sussistono effettivamente delle diffe-

renze sostanziali tali da giustificare la misura di compensazione. In que-

sto modo, dal profilo scientifico e contenutistico, gli studi effettuati a di-

stanza non sarebbero adeguati ad acquisire le conoscenze e competenze 

pratiche richieste ad uno psicologo qualificato.  

L'autorità inferiore mette perciò in dubbio la validità delle modalità di ap-

prendimento, le quali andrebbero ad incidere sulla componente qualitati-

va e di risultato degli studi effettuati. Lo studio a distanza non permette-

rebbe uno studio partecipativo, limitando il confronto e lo scambio studen-

te-insegnate, come pure lo scambio studente-studente. Sebbene siano 

comunque previsti dei cosiddetti "regroupements", essi, siccome estre-

mamente limitati per rapporto al ciclo di studi completato in presenziale, 

sono stati considerati insufficienti per supplire alla mancanza di un inse-

gnamento interattivo, giudicato essenziale a livello di master in psicologia. 

Il Tribunale ritiene che il giudizio dell'autorità inferiore non sia abbastanza 

circostanziato. Orbene, la decisione resa l'11 dicembre 2013, benché 

concisa, risulta sufficientemente motivata o perlomeno sanata in questo 

senso, ritenuto che la ricorrente ha potuto comprenderne le ragioni, im-

pugnarla in piena coscienza (cfr. DTF 136 I 229 consid. 5.2) e che nel 

corso della procedura di ricorso i motivi determinanti sono stati esplicitati 

in sede di risposta e vengono vagliati dalla scrivente autorità con il mede-

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Pagina 12 

simo potere d'esame dell'istanza inferiore (cfr. DTF 135 I 279 consid. 

2.6.1 e relativi riferimenti). Tuttavia, non convince come le affermazioni 

dell'autorità inferiore non vengano corroborate da alcun mezzo di prova 

che possa effettivamente convogliare a concludere che gli studi a distan-

za non sarebbero adeguati nell'ambito della psicologia. Parallelamente, 

non viene accertato in che misura pedagogicamente lo studio in presen-

ziale permetterebbe di ottenere risultati migliori, quindi un apprendimento 

in maggior misura effettivo, nell'ambito specifico di un master in psicolo-

gia. In sostanza, non è chiaro su quale base si afferma che la metodolo-

gia di studio, prevista dall'insegnamento presenziale, possa influire in 

modo concreto sulla qualità della formazione e sull'acquisizione delle no-

zioni nell'ambito di competenza specifico della psicologia. Peraltro, non 

viene nemmeno dimostrato come e su quali basi gli studi in presenziale in 

Svizzera garantiscano effettivamente l'interattività e/o lo scambio per ogni 

studente che vi partecipa. In effetti, l'autorità inferiore si limita ad asserire 

che delle 1000 ore presenziali previste dal ciclo di studi svizzero una 

buona parte non sarebbe costituita da lezioni ex cathedra, senza preci-

sarne il quantitativo o le modalità. Inoltre, non va persa di vista la circo-

stanza per cui le lezioni in questione – la cui presunta qualità sarebbe ri-

conducibile all'interattività –, ancorché subordinate all'obbligo di presen-

za, in definitiva nella loro modalità rimangono a discrezione del professo-

re incaricato o della disponibilità personale degli studenti nel partecipare 

attivamente alle lezioni. In questo contesto, unicamente dal paragone tra 

le cifre di ca. 1000 ore di presenza ed il ciclo a distanza francese con del-

le unità di "regroupements" di 114 ore, non è possibile concludere diret-

tamente ad una differenza sostanziale di natura qualitativa. Forse non è 

da escludere che le unità di "regroupements" siano orientate in un senso 

più stretto ad un modus interattivo, cosicché un paragone diretto con l'in-

tero ciclo di master svizzero non sembra, di per sé, pertinente. 

Per quanto attiene poi all'argomento secondo cui gli studi a distanza in 

Svizzera, o in altri paesi d'Europa, a livello di master in psicologia non sa-

rebbero previsti, esso non dimostra ancora che le motivazioni siano da ri-

cercare nella mancanza di efficacia di tali studi. Il mancato sviluppo, o la 

mancata diffusione della modalità di studio in questione, ancora una volta 

non è dimostrato essere riconducibile ad un'inefficacia dello stesso. L'ap-

prezzamento non permette quindi di giungere alla conclusione che le co-

noscenze acquisite della ricorrente nello specifico, per aver frequentato 

un ciclo di studi a distanza, siano insufficienti: ciò che invero non viene 

dimostrato. Sebbene l'ambito in esame rivesta una certa delicatezza, in 

quanto esiste un interesse pubblico preponderante riconducibile alla tute-

la della salute pubblica ed alla tutela dei consumatori rispetto alle presta-

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Pagina 13 

zioni fornite dal settore (cfr. consid. 3.2 della presente), l'intervento 

dell'autorità inferiore nel valutare l'esistenza di differenze sostanziali deve 

nondimeno basarsi su motivi chiari e probanti, che conducano ad accerta-

re l'effettività di una differenza sostanziale nel caso specifico della ricor-

rente.  

5.3.2 La ricorrente rileva altresì che in Francia i due sistemi di studio, pre-

senziale e a distanza, sono perfettamente equiparati e che l'università di 

C._______ offre il medesimo percorso formativo effettuabile a scelta a di-

stanza o in presenziale. 

Non è determinante il confronto fra due diplomi francesi. Nell'ottica del ri-

conoscimento dell'equivalenza dei titoli di formazione, rispettivamente  

l'eventuale sostanziale diversità giusta l'art. 14 direttiva 2005/36/CE, deve 

e dovrà essere analizza per rapporto allo Stato membro ospitante, nel 

caso di specie la Svizzera, indipendentemente dalla valutazione effettuata 

al proposito in Francia, la quale non è rilevante nello specifico a questo 

stadio. Ciò nonostante, a questo proposito va ricordato che, come stabili-

to dalla giurisprudenza del Tribunale, occorre paragonare da un lato la 

formazione svizzera rilevante al momento della decisione con la  

formazione e le conoscenze specifiche della ricorrente dall'altro 

(cfr. DTAF 2012/29 consid. 7.3.2). La formazione della ricorrente è da va-

lutare alla luce del programma di studi da lei frequentato in aggiunta alla 

sua eventuale esperienza professionale rilevante (cfr. altresì consid. 4.2 

i.f. della presente). L'autorità inferiore deve prendere in considerazione il 

percorso formativo specifico della ricorrente. 

5.4 Alla luce delle considerazioni sopra esposte, in ragione dell'insuffi-

cienza degli elementi probanti disponibili quindi delle differenze sostanzia-

li non sufficientemente corroborate, il Tribunale non può confermare la 

conclusione dell'autorità inferiore secondo cui la formazione ricevuta dalla 

ricorrente ricopra materie sostanzialmente diverse da quelle previste dal 

ciclo formativo dispensato in Svizzera.  

6.  

A prescindere dalla circostanza per cui l'autorità inferiore non ha dimo-

strato la differenza sostanziale dei due cicli di studio, la ricorrente lamen-

ta, altresì, che non sarebbe chiaro se le misure di compensazione  

imposte sarebbero da ritenersi alternative o cumulative e che, in quest'ul-

timo caso, l'autorità inferiore avrebbe violato l'art. 14 par. 2 direttiva 

2005/36/CE come pure il principio della proporzionalità sancito 

dall'art. 14 par. 5 direttiva 2005/36/CE. 

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Pagina 14 

6.1 Come detto (cfr. supra consid. 4.2), l'art. 13 direttiva 2005/36/CE non 

impedisce allo Stato membro ospitante di esigere dal richiedente, un tiro-

cinio di adattamento non superiore a tre anni o una prova attitudinale nel-

le circostanze previste dall'art. 14 par. 1 direttiva 2005/36/CE. In questa 

ipotesi, lo Stato ospitante deve lasciare al richiedente la scelta tra le due 

misure di compensazione (cfr. art. 14 par. 2 e 3 direttiva 2005/36/CE). 

All'autorità inferiore si impone il rispetto del principio della proporzionalità. 

Allorquando lo Stato membro ospitante intende esigere dal richiedente un 

tirocinio di adattamento o una prova attitudinale, occorre anzitutto che il 

medesimo verifichi se le conoscenze acquisite professionalmente non 

possano colmare la differenza sostanziale tra le due formazioni 

(cfr. art. 14 par. 5 direttiva 2005/36/CE). Giusta il codice di condotta ap-

provato dal gruppo di coordinatori per la direttiva 2005/36/CE relativa al 

riconoscimento delle qualifiche professionali (disponibile all'indirizzo 

http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/docs/future/cocon_it.pdf 

, consultato in data 24.11.'14), annesso alla direttiva in questione, in meri-

to ai provvedimenti di compensazione viene citata esplicitamente come 

prassi inaccettabile l'imposizione di un provvedimento di compensazione 

senza aver fornito al migrante la possibilità di dimostrare di aver acquisito 

le conoscenze o le competenze mancanti attraverso l'esperienza profes-

sionale, la formazione supplementare, un continuo sviluppo professionale 

e/o la partecipazione a seminari. 

6.2 L'autorità inferiore ha avuto modo di precisare, in sede di risposta, 

che i due provvedimenti di compensazione sono di natura alternativa, in 

ossequio ai dettami dalla direttiva 2005/36/CE. La ricorrente ha quindi la 

facoltà di scegliere la misura di compensazione che ritiene più adatta 

(cfr. cf. 4 del dispositivo della decisione impugnata). Tuttavia, tali misure 

non vengono definite in modo chiaro né nei contenuti, né nelle modalità. 

Se, per quanto riguarda l'esame di master, si può comprendere il trattarsi 

di una prova attitudinale ai sensi dell'art. 14, non è chiaro se la scelta di 

quest'ultimo o della materia d'esame sia o meno a discrezione della ricor-

rente. Per quanto concerne ciò che nella direttiva 2005/36/CE viene defi-

nito come "tirocinio non superiore a tre anni" (cfr. anche nelle versioni 

francese e inglese della direttiva 2005/36/CE: "stage d'adaptation" e  

"adaptation period") nella decisione dell'autorità inferiore si traduce in  

"ciclo universitario per ottenere un master in psicologia" senza ulteriori 

precisazioni.  

L'autorità inferiore è ugualmente rimasta silente relativamente all'analisi 

della proporzionalità delle misure di compensazione applicate, ai sensi 

dell'art. 14 par. 5 direttiva 2005/36/CE, segnatamente omettendo di espli-

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Pagina 15 

citare alcunché relativamente alle conoscenze eventualmente acquisite 

professionalmente dalla ricorrente. A questo proposito si rileva che la ri-

corrente già nello scritto del 5 agosto 2013 ha elencato alcuni periodi di 

pratica effettuati nel corso della propria formazione (cfr. altresì docc. K 

annessi al ricorso), essi non vengono a ogni buon conto vagliati nell'ana-

lisi proposta dall'autorità inferiore. 

A questo stadio, il Tribunale non è quindi in grado di esaminare la propor-

zionalità delle misure proposte dall'autorità inferiore con la sufficiente co-

gnizione di causa nel quadro di una riforma della decisione impugnata.  

7.  

7.1 L'autorità di ricorso decide la causa o eccezionalmente la rinvia, con  

istruzioni vincolanti, all'autorità inferiore (art. 61 cpv. 1 PA). In qualità di 

rimedio giuridico riformatorio il ricorso permette all'autorità decisionale, ol-

tre alla cassazione, di decidere della causa e quindi di definire i rapporti 

giuridici. La riforma di una decisione presuppone che l'incarto sia suffi-

cientemente istruito, considerato che non spetta all'autorità di ricorso pro-

cedere a delucidazioni complementari complicate (cfr. BLAISE KNAPP, Pré-

cis de droit administratif, 4
a
 ed., 1991, n. 2058, pag. 426; FRITZ GYGI, 

Bundesverwaltungsrechtspflege, 2
a
 ed., 1983, pag. 233). Inoltre, la rifor-

ma di una decisione è inammissibile se questioni pertinenti devono esse-

re risolte per la prima volta e che l'autorità inferiore dispone di un certo 

potere d'apprezzamento (cfr. sentenze del Tribunale B-4420/2010  

del 24 maggio 2011 consid. 6 e B-1181/2010 dell'8 settembre 2010  

consid. 4). Infatti, ciò presuppone che la causa possa essere giudicata e 

che l'autorità di ricorso disponga delle informazioni necessarie per deci-

dere.  

In considerazione delle informazioni mancanti e dell'opportuno riserbo del 

Tribunale riguardante la valutazione degli elementi ancora non esaminati 

dall'autorità inferiore (cfr. supra, consid. 5.3 e 6.2), il gravame viene rin-

viato all'autorità inferiore per rimediare alle lacune riscontrate 

(cfr. DTAF 2012/29 consid. 7.3.5.2). Ora, il rinvio alla prima istanza è giu-

stificato se si considera che è necessario circostanziare le basi probanti 

relative alla mancata equivalenza del percorso formativo seguito dalla ri-

corrente ed esplicitare le eventuali misure di compensazione imposte ol-

tre che, parallelamente, verificarne la proporzionalità. 

7.2 Nella nuova decisione, impugnabile, l'autorità inferiore, qualora man-

tenga la conclusione delle differenze sostanziali tra i percorsi di formazio-

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Pagina 16 

ne in questione, dovrà rendere intellegibili i motivi che l'hanno condotta a 

ritenere i risultati ottenibili con le due metodologie di studio divergenti, se-

gnatamente al caso specifico della ricorrente, se necessario ricorrendo ad 

una perizia, parallelamente definire i provvedimenti di compensazione 

che si esigono dalla ricorrente, alla luce di un'adeguata analisi della pro-

porzionalità ai sensi dell'art. 14 par. 5 direttiva 2005/36/CE, tenendo debi-

tamente conto per esempio dell'esperienza professionale accertata della 

ricorrente. 

8.  

Alla luce di tutte le considerazioni esposte, il ricorso viene accolto nel 

senso che l'impugnata decisione dell'11 dicembre 2013 è annullata e gli 

atti di causa sono rinviati all'autorità inferiore affinché proceda alla pro-

nuncia di una nuova decisione ai sensi dei considerandi.  

9.  

9.1 Tenuto conto dell'esito della vertenza che vede la ricorrente vincente, 

nella misura in cui la causa è rinviata all'autorità inferiore per un comple-

tamento della motivazione e l'emissione di una nuova decisione impu-

gnabile, nessuna spesa processuale è posta a carico della ricorrente, alla 

quale viene quindi restituito l'anticipo spese di CHF 800.– versato in data 

6 febbraio 2014.  

Nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità inferiore 

(art. 63 cpv. 2 PA). 

9.2 Conformemente all'art. 64 cpv. 1 PA, l'autorità di ricorso, se ammette il 

ricorso in tutto o in parte, può assegnare al ricorrente una indennità per le 

spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato (spese ri-

petibili).  

Considerato che la ricorrente ha agito per il tramite di un rappresentante 

professionale, per il quale ha dovuto sostenere spese indispensabili e re-

lativamente elevate, non avendo il medesimo dettagliato alcuna nota  

d'onorario, è giustificato assegnare, in base agli atti di causa, un'indennità 

per spese ripetibili di CHF 2'500.– (IVA inclusa) a carico dell'autorità infe-

riore (art. 7 e segg. del regolamento dell' 21 febbraio 2008 sulle tasse e 

sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo fede-

rale [TS-TAF, RS 173.320.2]). 

 

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Pagina 17 

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronun-
cia: 

1.  

Il ricorso è accolto, nel senso che la decisione impugnata è annullata e 

l'incarto rinviato all'autorità inferiore affinché proceda ai sensi dei conside-

randi. 

2.  

Non si prelevano spese processuali. L'anticipo spese di CHF 800.– è re-

stituito alla ricorrente dopo il passaggio in giudicato della presente sen-

tenza. 

3.  

Alla ricorrente è riconosciuta un'indennità per spese ripetibili di 

CHF 2'500.– (IVA inclusa) a carico dell'autorità inferiore.   

4.  

Comunicazione a: 

– ricorrente (atto giudiziario; allegato formulario indirizzo pagamento); 

– autorità inferiore (n. di rif. […]; atto giudiziario). 

 

 

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente. 

 

 

Il presidente del collegio: La cancelliera: 

  

Francesco Brentani Camilla Fumagalli 

 

  

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Rimedi giuridici: 

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 

diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine 

di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). 

Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le 

conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. 

La decisione impugnata e – se in possesso della parte ricorrente – i 

documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati 

(art. 42 LTF). 

 

Data di spedizione: 28 novembre 2014