# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** fff9b37b-5e18-5731-bc8f-7c55634f2d4f
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-02-15
**Language:** de
**Title:** Sachliche Zuständigkeit. Bauvorhaben in Ortsbild von überkommunaler Bedeutung. Rechtsnatur der Verfügung der Baudirektion gemäss Ziffer 1.4.1.4 Anhang BVV (Bewilligung oder Genehmigung).
**Docket/Reference:** BRKE III Nr. 0010/2006
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRKE_III_0010_2006_757.pdf

## Full Text

BRKE III Nr. 0010/2006 vom 15. Februar 2006 in BEZ 2006 Nr. 21

Die Baudirektion hat der Bauherrschaft unter dem Aspekt des Ortsbildschutzes 
die  Bewilligung  für  einen  überdachten  Dachgeschossbalkon  an  einem Gebäude  in 
der Kernzone der Stadt X (Ortsbild von überkommunaler Bedeutung) verweigert (und 
für die übrigen geplanten Umbaumassnahmen erteilt). Gestützt hierauf hat die kom-
munale  Baubehörde  in  ihrer  rund  zwei  Monate  später  erteilten  Baubewilligung  für 
den Umbau angeordnet, dass nach Eintritt der Rechtskraft der fraglichen Teilverwei-
gerung  der  Baudirektion  der  kommunalen  Baubehörde  geänderte  Pläne  über  den 
fraglichen  Balkon  zur  Bewilligung  einzureichen  sind.  In  den  Erwägungen  ihres  Be-
schlusses  hält  die  kommunale  Baubehörde  fest,  dass  «aus  kommunaler  Sicht  (…) 
die Ausbildung der geplanten Balkonüberdachung für eine Wertung als Dachaufbau-
te» genüge (und der Balkon insoweit bewilligungsfähig ist).

Strittig  ist  die  Kompetenz  der  Baudirektion  zum  Erlass  des  baurechtlichen

(Teil-)Entscheides. 

Aus den Erwägungen:

3.2.  Ausgangspunkt  bildet  §  318  PBG,  wonach  die  örtliche  Baubehörde  über 
Baugesuche entscheidet, soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Eine 
abweichende Regelung statuiert § 7 Abs. 1 BVV. Nach dieser Norm bedürfen die im 
Anhang der Bauverfahrensverordnung genannten Vorhaben neben oder anstelle der 
baurechtlichen  Bewilligung  der  örtlichen  Baubehörde  «der  Beurteilung  (Bewilligung, 
Konzession  oder  Genehmigung)  anderer,  namentlich  kantonaler  Stellen».  Für  diese 
besonders  bezeichneten  Beurteilungen  gilt  nach  §  19  Abs.  1  BVV  eine  abgekürzte 
Behandlungsfrist von 30 Tagen. Gemäss dem per 1. Juli 2005 aufgehobenen Absatz 
3  von  §  19  BVV  galt  die  Zustimmung  gemäss  Absatz  1  als  erteilt,  sofern  durch  die
zuständige Stelle innert der Behandlungsfrist keine andere Anordnung getroffen wor-
den war. 

3.3. Die  vorgenannten  Regelungen  waren  bereits  Gegenstand  mehrerer 
Rechtsmittelverfahren. Im Entscheid BRKE IV Nrn. 38 und 39/2000 (= BEZ 2000 Nr. 
30) vertrat die Rekursinstanz die Auffassung, dass der Baudirektion, welche Bauvor-
haben  innerhalb  von  Ortsbildern  von  überkommunaler  Bedeutung  in  gestalterischer 
Hinsicht  zu  überprüfen  habe,  eine  umfassende  Beurteilungskompetenz  zukomme. 
Hierbei habe sie auch die massgeblichen Kernzonenvorschriften anzuwenden. Inso-
weit  bestehe  für  die  örtliche  Baubehörde  kein  Raum,  die  nämlichen  Normen  eben-
falls anzuwenden und allenfalls einen abweichenden Entscheid zu treffen.

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In  gleicher  Weise  entschied  die  Rekursinstanz  im  Entscheid  BRKE  IV  Nr. 
123/2000 vom 12. Oktober 2000. In jenem Fall verweigerte die Baubehörde ein Bau-
vorhaben  in  einem  Ortsbild  von  überkommunaler  Bedeutung,  welches  überdies  im 
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz aufgeführt ist, obgleich 
ihr die Baudirektion zuvor schriftlich das Einverständnis zum Projekt mitgeteilt hatte. 
Die Rekursinstanz hob in der Erwägung, dass der kommunale Entscheid die gesetz-
liche Zuständigkeitsordnung verletze, den kommunalen Verweigerungsentscheid auf 
und lud die Baubehörde zur Bewilligungserteilung ein.

3.4. Mit dem Entscheid VB.2000.00386 vom 6. April 2001 (= BEZ 2001 Nr. 19) 
hob das Verwaltungsgericht den vorerwähnten Rekursentscheid auf. Es gelangte im 
publizierten  Resümee  zu  folgendem  Schluss:  «Die  Zuständigkeit  der Baudirektion 
zur  Bewilligungserteilung  für  Bauvorhaben  in  einem  überkommunal  geschützten 
Ortsbild  schliesst  diejenige  der  kommunalen  Bewilligungsbehörde  zur  Anwendung 
der Kernzonenvorschriften der Bau- und Zonenordnung nicht aus». 

Zur Begründung führte das Gericht zur Hauptsache an, dass die Rechtsauffas-
sung der Baurekurskommission zur Folge hätte, dass die Beurteilung von Bauprojek-
ten selbst in national geschützten Ortsbildern dadurch abgeschlossen werden könn-
te,  dass  nach  unbenütztem  Ablauf  der  Behandlungsfrist  - gestützt  auf  den  damals 
noch geltenden Abs. 3 von § 19 BVV - die «Zustimmung/Bewilligung» der kantonalen 
Baudirektion als erteilt zu gelten hätte. Dies widerspreche der von Art. 22 des Raum-
planungsgesetzes (RPG) mit Bezug auf die Errichtung von Bauten und Anlagen sta-
tuierten behördlichen Bewilligungs- und Prüfungspflicht. 

3.5.  Am  16.  August  2001  erging  der  aufgrund  der  verwaltungsgerichtlichen 
Rückweisung  erforderliche  Neuentscheid  der  Baurekurskommission  IV.  In  dem  in 
BEZ  2001  Nr.  42  auszugsweise publizierten Entscheid BRKE IV Nr. 93/2001 setzte 
sich die Rekursinstanz mit dem Entscheid VB.2000.00386 auseinander. Sie gelangte 
- soweit hier von Interesse - zum Schluss, dass die vom Verwaltungsgericht festge-
stellte  Bundesrechtswidrigkeit  des  Verfahrens  gemäss  §  19  (insbes.  Abs.  3)  BVV 
keine Bewilligungskompetenz der örtlichen Baubehörde zu begründen vermöge. Der 
vom  Verwaltungsgericht  festgestellte  Mangel  könne  vielmehr  nur  dazu  führen,  dass 
die Baudirektion zu einer mit dem Bundesrecht zu vereinbarenden Form der Bewilli-
gungserteilung anzuhalten sei. Die Rekursinstanz hielt dementsprechend an ihrer im 
Entscheid  BRKE  IV  Nrn.  38  und  39/2000  (=  BEZ  2000  Nr.  30)  geäusserten  Auffas-
sung fest, wonach innerhalb des Perimeters eines überkommunal geschützten Orts-
bildes die Baudirektion umfassend zuständig sei zur Beurteilung der Einordnung und 
der  Einhaltung  der  massgeblichen  Gestaltungsvorschriften.  Der  Verweigerungsent-
scheid der kommunalen Baubehörde wurde demgemäss erneut aufgehoben. 

3.6  Das  von  der  Gemeinde  wiederum  angerufene  Verwaltungsgericht  hielt  im 
Entscheid VB.2001.00287 (= BEZ 2001 Nr. 51) an seiner bisherigen Auffassung fest 
(vgl. vorstehend Erwägungsziffer 3.4) und hob den Rekursentscheid erneut auf.

Das Gericht hielt in Erwägung 2.b zur Präzisierung Folgendes fest: «Das Anzei-
geverfahren gemäss § 19 BVV wäre nur dann bundesrechtswidrig, wenn die Zustän-
digkeit der Baudirektion im Perimeter überkommunal geschützter Ortsbilder entspre-
chend der Rechtsauffassung der Baurekurskommissionen (vgl. BEZ 2000 Nr. 30) als 
eine  alleinige  verstanden  würde,  welche  die  Zuständigkeit  der  örtlichen  Baubewilli-

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gungsbehörde  zur  Anwendung  sogar  (wie  hier)  ihrer  kommunalen  Kernzonenvor-
schriften ausschliessen würde. Es besteht aber kein Widerspruch zum Bundesrecht, 
wenn  mit dem Verwaltungsgericht  die  gesetzlichen  Bestimmungen  so  ausgelegt 
werden, dass die Zuständigkeit der Baudirektion diesbezüglich die Kompetenzen der 
örtlichen Baubewilligungsbehörden nicht ausschliesst, sondern vielmehr ergänzt und 
auf  diese  Weise  die  bundesrechtlich  verlangte  materielle  Prüfung  baubewilligungs-
pflichtiger Massnahmen gesichert ist. Richtiger Ansicht nach lässt es das kantonale 
Recht  zu,  dass  die  Gemeindebehörden  mit  Bezug  auf  Bauvorhaben  im  Perimeter 
überkommunal geschützter Ortsbilder selber ihr kommunales Recht anwenden.»

4.1.  Aufgrund  der  vorgenannten  Verwaltungsgerichtsentscheide  ist  davon  aus-
zugehen,  dass  ungeachtet  dessen,  ob  ein  Bauvorhaben  innerhalb  eines  Ortsbildes 
von  überkommunaler  Bedeutung  liege  oder  nicht,  auf  alle  Fälle  eine  gestalterische 
Beurteilung  durch  die  kommunale  Baubewilligungsbehörde  zu  erfolgen  habe.  Inso-
weit  sind  diese  Entscheide  klar  und  unmissverständlich.  Diese  leuchten  auch  ein, 
erscheint es doch fraglich, ob die zuvor von den Baurekurskommissionen vertretene 
Auffassung mit der Gemeindeautonomie vertretbar war.

Offen  liess  das  Verwaltungsgericht  indessen,  in  welcher  Hinsicht  die  nach  Ziff. 
1.4.1.4 des Anhangs der Bauverfahrensverordnung bei Bauvorhaben im Geltungsbe-
reich eines überkommunalen Inventars gegebene Zuständigkeit der Baudirektion die-
jenige der örtlichen Baubehörde «ergänzen» solle. Unklar ist daher, in welchem Ver-
hältnis  die  Zuständigkeit  der  örtlichen  Baubehörde  und  diejenigen  der  Baudirektion 
zu  sehen  seien.  Das  vorliegende  Rekursverfahren  bietet  die  Gelegenheit,  hierzu 
Stellung zu nehmen.

4.2. Wenn, wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat, die örtliche Baubehörde 
auch innerhalb des Geltungsbereichs überkommunaler Inventare ihre Kernzonenbe-
stimmungen (und wohl auch den in Kernzonen regelmässig anwendbaren § 238 Abs. 
2  PBG)  anzuwenden  hat,  so  scheidet  von  vornherein  aus,  dass  die  nämlichen  Nor-
men auf gleicher funktionaler Ebene auch von der Baudirektion angewendet werden. 
Dies trüge die Gefahr widersprüchlicher Entscheide in sich. 

Damit  stellt  sich  die  Frage,  welcher  Natur  die  Zuständigkeit  der  Baudirektion 
gemäss Ziff. 1.4.1.4 Anhang BVV in Verbindung mit § 7 BVV sei. Nachdem wie aus-
geführt  nicht  zwei  Behörden  gleichgestellt  zur  Anwendung  derselben  Normen  zu-
ständig sein können und Bauvorhaben im Perimeter von überkommunal geschützten 
Ortsbildern  keiner  Konzession  bedürfen,  kann  es  sich  bei  der  nach  Ziff.  1.4.1.4  An-
hang  BVV  erforderlichen  zusätzlichen  Beurteilung  durch  die  Baudirektion nach dem 
Wortlaut von § 7 BVV, wonach die im Anhang dieser Verordnung aufgeführten Bau-
vorhaben  der  «Beurteilung  (Bewilligung,  Konzession  der  Genehmigung)»  anderer, 
namentlich  kantonaler  Stellen  bedürfen,  offensichtlich  nur  noch  um  eine  Genehmi-
gung handeln.

4.3.  Eine  Genehmigungskompetenz  setzt  begrifflich  einen  zu  genehmigenden 
Rechtsakt,  konkret  eine  baurechtliche  Bewilligung  der  kommunalen  Baubehörde, 
voraus. In casu fehlt eine solche, weil der Stadtrat X keine eigenständige Anordnung 
getroffen,  sondern  deren  Wirksamkeit  von  der  Rechtsverbindlichkeit  der  Baudirekti-
onsverfügung abhängig gemacht hat. Damit hat die Baudirektion, indem sie gestützt 
auf Art. 11 Abs. 3 BZO die Bewilligung für den in Frage stehenden Gebäudeteil ver-

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weigerte, nicht als Genehmigungsinstanz und dementsprechend in funktioneller Un-
zuständigkeit  gehandelt.  Der  baurechtliche  Entscheid  darüber,  ob  der  geplante 
schleppgaubenähnliche  Baukörper  mit  der  genannten  Kernzonenbestimmung  ver-
einbar  sei,  wäre  stattdessen  von  der  örtlichen  Baubehörde  zu  treffen  gewesen.  Die 
Kompetenz der Baudirektion hätte sich darauf zu beschränken gehabt, den kommu-
nalen Bewilligungsentscheid daraufhin zu überprüfen, ob dieser unter ortsbildschutz-
rechtlichen  Gesichtspunkten  genehmigt  werden  könne  oder  nicht.  Die  Baudirektion 
hätte daher lediglich - aber immerhin - verfügen dürfen, dass der fragliche Baukörper 
durch die kommunale Behörde nicht bewilligt werden dürfe.

4.4. Alldem kann nicht etwa entgegengehalten werden, dass die bundesrechts-
widrige Regelung von § 19 Abs. 3 BVV nunmehr aufgehoben worden sei und damit 
die  seinerzeitige  Begründung  des  Verwaltungsgerichtes  gegenstandslos  geworden 
sei. Es wurde vorstehend bereits darauf hingewiesen, dass die vormalige Auffassung 
der Baurekurskommissionen, gemäss welcher der Baudirektion eine eigentliche Be-
willigungskompetenz  zukam,  mit  der  Gemeindeautonomie  kaum  zu  vereinbaren  ist. 
Im Übrigen geht auch die Lehre, soweit sie sich hierzu geäussert hat, von einer rei-
nen  Genehmigungskompetenz  der  Baudirektion  aus  (vgl.  E.  Kull,  PBG  aktuell 
4/2001, S. 31 ff.).

4.5.  Damit  ist  Dispositivziffer  I  der  vorliegend  angefochtenen  Verfügung  der 
Baudirektion aufzuheben. Daran ändert nichts, dass die Baudirektion ihren Entscheid 
gemäss den vernehmlassungsweisen Angaben nicht ausschliesslich auf Art. 11 Abs. 
3 BZO, sondern überdies auch auf § 238 Abs. 2 PBG gestützt haben will. Die Frage, 
ob  ein  Bauvorhaben  innerhalb  des  Perimeters  eines  überkommunal  geschützten 
Ortsbildes mit § 238 Abs. 2 PBG vereinbar sei, kann die Baudirektion ebenfalls ledig-
lich im Rahmen der ihr zustehenden (Nicht-)Genehmigungskompetenz prüfen. 

Bloss  der  Vollständigkeit  halber  ist  festzuhalten,  dass  die  Baudirektion  bei  der 
Wahrnehmung dieser Kompetenz den Ermessensspielraum, welcher Gemeinden bei 
gestalterischen Fragen ganz allgemein und bei der Auslegung kommunalen Rechts 
im Besonderen zusteht, zu berücksichtigen hat. 

(Mit  dieser  Begründung  hebt  die  Baurekurskommission  III  die  angefochtene 
Teilverweigerung der Baudirektion auf und weist das Geschäft an die in das Rekurs-
verfahren  beigeladene  kommunale  Baubehörde  zur  Wahrnehmung  ihrer  ortsbild-
schutzrechtlichen  Bewilligungskompetenz  zurück,  mit  dem  Hinweis,  dass  die  kom-
munale Baubehörde im Falle der Erteilung einer Baubewilligung für den Dachbalkon 
diese Bewilligung der Baudirektion zur Genehmigung vorzulegen und alsdann beide 
Entscheide koordiniert zu eröffnen haben wird.)

7.4 Weniger klar ist das Vorgehen im Fall, dass der Stadtrat X eine Bewilligung 
verweigern  sollte.  Dadurch,  dass  eine  bauliche  Veränderung  innerhalb  des  Perime-
ters  eines  überkommunal  geschützten  Ortsbildes  nicht  bewilligt  wird,  ist  eine  orts-
bildmässige Verunstaltung, welche mit der durch die Baudirektion erforderlichen (zu-
sätzlichen) Beurteilung auf Genehmigungsstufe verhindert werden soll, ausgeschlos-
sen.

Das zweckmässige Vorgehen dürfte in solchen Fällen wohl darin zu sehen sein, 
dass die kommunale Behörde ihren Entscheid eröffnet. Wird dieser von der Bauherr-

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schaft  akzeptiert,  hat  es  damit  sein  Bewenden.  Wird  dieser  hingegen  angefochten, 
wird die Rekursinstanz vor ihrem Entscheid die Baudirektion (wohl mittels Beiladung) 
anzuhören  haben  (in  analogiam  zu  der  Nutzungsplanungsverfahren  betreffenden 
Regelung von § 329 Abs. 4 PBG), um eine diesfalls mögliche Vorbefassung zu ver-
meiden. Eine solche träte dann ein, wenn die hierzu von der Rekursinstanz eingela-
dene  örtliche  Baubehörde  eine  Bewilligung  erteilt,  dieser  Entscheid  von  der  Baudi-
rektion jedoch nicht genehmigt und deren Verfügung angefochten würde.

8. Zur Verdeutlichung ist abschliessend festzuhalten, dass sich der vorliegende 
Entscheid ausdrücklich nur auf die gemäss § 7 BVV in Verbindung mit Ziffer 1.4.1.4 
des  Anhangs  der  Bauverfahrensverordnung  erforderliche  (zusätzliche)  Beurteilung 
durch  die  Baudirektion  bezieht.  Auf  die  im  Anhang  der  Bauverfahrensverordnung 
überdies  aufgelisteten  Vorhaben,  welche  der  Beurteilung  «anderer,  namentlich  kan-
tonaler  Stellen»  bedürfen,  lassen  sich  die  vorstehenden  Ausführungen  nicht  ohne 
weiteres übertragen. Dies gilt insbesondere etwa für die sich aus Art. 25 RPG erge-
bende  (Bewilligungs-)Zuständigkeit  der  Baudirektion,  Bauvorhaben  in  Landwirt-
schafts-, Freihalte- und Reservezonen daraufhin zu überprüfen, ob sie zonenkonform 
seien oder ob für diese eine Ausnahmebewilligung erteilt werden könne (Art. 22 und 
24 RPG).