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**Case Identifier:** 6004011e-67e4-59d3-876a-c34b1e8736a6
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2013-03-27
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 27.03.2013 A/3801/2012
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3801-2012_2013-03-27.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  

A/3801/2012-FPUBL ATA/202/2013  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 27 mars 2013 

 

   dans la cause 

 

VILLE DE GENÈVE 

et 

Monsieur Rémy PAGANI, maire 

contre 

CONSEIL D'ÉTAT 
 

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A/3801/2012 

EN FAIT 

1)  Le 19 septembre 2012, le conseil administratif de la Ville de Genève 
(ci-après : le conseil administratif) a délégué l'un de ses membres, en la personne 
de Monsieur Rémy Pagani, Maire, pour la représenter au sein du conseil 
d'administration des Transports publics genevois (ci-après : TPG). 

2)  Par arrêté du 26 septembre 2012, et en application de la loi sur les transports 
publics genevois du 21 novembre 1975 (LTPG - H 1 55), le Conseil d’Etat a 
nommé M. Pagani, notamment, en qualité d'administrateur des TPG pour la 
période du 1er octobre 2012 au 31 mai 2014. 

3)  Dans sa séance du 12 octobre 2012, le Grand Conseil a adopté le projet de 
loi modifiant la LTPG (ci-après : PL 11’001). L'art. 9 al. l let. b, c et d a été 
modifié. Suite à un amendement qui a été accepté, l'art. 11 a été complété par un 
nouvel alinéa 3, à teneur duquel les membres du conseil d'administration des TPG 
ne peuvent siéger dans un exécutif cantonal ou communal, à l'exception du 
membre visé à l'art. 9 al. l let. d (de la loi), à savoir du membre désigné par 
l'Association des communes genevoises. 

4)  Le 14 novembre 2012, le Conseil d’Etat a écrit au conseil administratif pour 
l'informer de ces modifications, qui entreraient en vigueur « vraisemblablement au 
début du mois de décembre 2012 ». Le membre du conseil administratif au sein du 
conseil d'administration des TPG serait dès lors « considéré comme 
démissionnaire du fait de la loi ». Le conseil administratif était invité à proposer 
d'ici le 30 novembre 2012 un nouveau représentant. 

5)  Le 28 novembre 2012, le Conseil d'Etat a rappelé - par un courrier transmis 
à M. Pagani par porteur - la teneur de sa précédente communication. La loi du 
12 octobre 2012 - dont le délai référendaire serait échu le 3 décembre 2012 - serait 
vraisemblablement promulguée le 5 décembre 2012. Elle ne comportait pas de 
disposition transitoire. Dès lors, M. Pagani - désigné, comme indiqué ci-dessus, 
par arrêté du Conseil d’Etat (ci-après : ACE) du 26 septembre 2012 - ne serait 
plus habilité du fait de la loi à siéger au sein du conseil d'administration des TPG. 

  Afin que son droit d'être entendu soit respecté, M. Pagani était invité à se 
déterminer à cet égard d'ici au 3 décembre 2012 à 18h.  

6)  La nouvelle loi a été promulguée le 5 décembre 2012. 

7)  Après avoir obtenu une prolongation du délai au 6 décembre 2012, le 
conseil administratif a fait savoir au Conseil d’Etat que M. Pagani n'entendait 
démissionner ni du conseil administratif ni du conseil d'administration des TPG, 
ayant été nommé membre de ce dernier jusqu'au 31 mars (recte : mai) 2014. Le 

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conseil administratif n'entendait pas davantage nommer un remplaçant de 
M. Pagani à ce stade. 

  Le conseil administratif poursuivait en ces termes : « notre Conseil n'a pas la 
même compréhension que le Conseil d'Etat des conséquences temporelles de la 
modification introduite par le Grand Conseil le 12 octobre dernier. Il entend en 
outre examiner minutieusement - une fois la loi promulguée et la teneur des débats 
parlementaires connue - la question de la conformité au droit supérieur des 
modifications législatives introduites par la novelle ». Le conseil administratif ne 
manquerait pas d'informer le Conseil d’Etat des suites qu'il entendait donner à la 
requête de ce dernier. 

8)  La novelle a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et 
canton de Genève (ci-après : FAO) le 7 décembre 2012, son entrée en vigueur 
étant fixée au lendemain de sa publication, soit le 8 décembre 2012. 

9)  Par arrêté du 7 décembre 2012, déclaré immédiatement exécutoire 
nonobstant recours, et transmis par porteur à M. Pagani, le Conseil d’Etat a 
constaté l'incompatibilité de celui-ci pour siéger au sein du conseil 
d'administration des TPG, en raison de sa qualité de conseiller administratif de la 
Ville de Genève, et constaté que l'intéressé n'était plus membre dudit conseil 
d'administration dès le 8 octobre 2012 (sic). 

10)  Le 11 décembre 2012, M. Pagani, Maire, a adressé, sous sa seule signature, 
un recours à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre 
administrative) à l'encontre dudit arrêté en déclarant agir également pour la Ville 
de Genève (cause A/3736/2012), concluant préalablement à l'octroi de l'effet 
suspensif, à la condamnation du Conseil d'Etat en tous les dépens de l'instance, 
ainsi qu'à l'octroi d'un délai suffisant pour compléter cette écriture et 
principalement, à l'annulation de l'arrêté attaqué.  

11)  Le 12 décembre 2012, le juge délégué a fixé au Conseil d’Etat un délai au 
20 décembre 2012 à midi pour se déterminer sur effet suspensif et produire son 
dossier. 

12)  Le 12 décembre 2012 également, le Conseil d’Etat a pris un nouvel arrêté, 
déclaré immédiatement exécutoire nonobstant recours, annulant et remplaçant le 
précédent, constatant derechef l'incompatibilité de M. Pagani pour siéger au sein 
du conseil d'administration des TPG en raison de sa qualité de conseiller 
administratif de la Ville de Genève et constatant que le précité n'était plus membre 
dudit conseil d'administration dès le 8 décembre 2012. 

13)  Un nouveau recours contre l'ACE du 12 décembre 2012 a été déposé le 
14 décembre 2012 auprès de la chambre administrative (cause A/3801/2012) au 
nom du conseil administratif, sur papier à en-tête de ce dernier et signé par 

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M. Pagani en qualité de Maire et Monsieur Jacques Moret, directeur général, 
concluant à l'octroi de l'effet suspensif, les autres conclusions étant similaires à 
celles du premier recours, étant précisé que selon le texte du second recours, les 
recourants étaient la Ville de Genève et M. Pagani. 

14)  Le 19 décembre 2012, la présidente du département de l’intérieur, de la 
mobilité et de l’environnement (ci-après : DIME), agissant comme département 
rapporteur pour le Conseil d’Etat, a produit ses observations, accompagnées d’un 
chargé de pièces. Ces dernières, ainsi que lesdites observations, ont été transmises 
le même jour par télécopie aux recourants, et le 20 décembre 2012 par courrier, 
étant précisé que l’autorité intimée a conclu préalablement à la jonction des causes 
A/3736/2012 et A/3801/2012, au rejet de la demande de restitution de l’effet 
suspensif, à l’irrecevabilité du recours déposé le 11 décembre 2012 et 
subsidiairement, à son rejet. 

15)  Par décision du 21 décembre 2012, la présidente de la chambre de céans a 
constaté que l'ACE du 7 décembre 2012 ayant été annulé, le recours du 
11 décembre 2012 concluant à l'annulation de celui-là avait perdu tout objet, 
raison pour laquelle la cause A/3736/2012 était rayée du rôle sans frais. 

16)  Par décision du même jour, la présidente de la chambre administrative a 
rejeté la demande d’octroi d’effet suspensif et de mesures provisionnelles au 
recours de M. Pagani et de la Ville de Genève contre l’ACE du 12 décembre 2012 
(cause A/3801/2012). 

17)  A la requête des recourants, un délai au 31 janvier 2013 leur a été fixé pour 
compléter leurs écritures, délai qui a été reporté, à la requête des recourants 
toujours, au 20 février 2013, le département rapporteur pour le Conseil d’Etat s’en 
étant d’ailleurs remis à l’appréciation de la chambre de céans au sujet de cette 
dernière requête. 

18)  Le 20 février 2013, les recourants ont pris des conclusions principales 
identiques à celles figurant dans leur recours. Ils ont relevé que le projet de loi 
déposé le 26 juillet 2012 par le Conseil d’Etat devant le Grand Conseil tendant à 
modifier la LTPG avait pour but de préserver la part de financement de ceux-ci 
par la Confédération à hauteur de 30 %. A aucun moment il n’avait été envisagé 
d’introduire une incompatibilité pour les conseillers administratifs de la Ville de 
Genève. Alors que M. Pagani avait été désigné par le conseil administratif le 
19 septembre 2012 et par ACE du 26 septembre 2012 pour siéger jusqu’au 31 mai 
2014 au sein du conseil d’administration des TPG, le Grand Conseil avait 
introduit lors de sa séance plénière des 11 et 12 octobre 2012 une nouvelle 
incompatibilité pour le représentant de la Ville de Genève. Une telle 
incompatibilité avait cependant été refusée lors des débats en commission. 

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  Le 14 novembre 2012, le Conseil d’Etat avait invité le conseil administratif 
à proposer la désignation d’un nouveau représentant, en prévision de l’entrée en 
vigueur de la modification législative précitée.  

  Pourtant, M. Pagani avait reçu le 6 décembre 2012 un courrier électronique 
de la secrétaire du conseil d’administration des TPG, le conviant comme les autres 
membres dudit conseil à une séance de la commission « audit et finances » des 
TPG devant se tenir le 13 décembre 2012. La Ville de Genève a produit ce 
courrier électronique accompagné du procès-verbal de la séance précédente du 
29 novembre 2012, à laquelle M. Pagani avait participé. Lors de la séance du 
13 décembre 2012, la commission s’était interrogée, comme cela résulte du point 
2 du procès-verbal y relatif, sur la présence à cette occasion de M. Pagani, compte 
tenu de l’ACE du 7 décembre 2012 et du fait qu’une décision sur retrait de l’effet 
suspensif ne serait prise qu’à partir du 20 décembre 2012. M. Pagani considérant 
que sa présence était légitime, la commission avait décidé de poursuivre 
normalement ses travaux. Selon le planning des séances du conseil 
d’administration, M. Pagani s’était présenté à celle prévue le 17 décembre 2012. 
Alors qu’aucune décision sur effet suspensif n’avait été rendue, la présidente du 
conseil d’administration avait décidé d’interrompre la séance et de reconvoquer 
celle-ci à une date ultérieure. Les recourants se disaient convaincus que cette 
interruption « était certainement consécutive à une intervention personnelle et 
directe du Conseil d’Etat à l’endroit des TPG ». 

  Par décision du 21 décembre 2012, la présidente de la chambre 
administrative a refusé de restituer l’effet suspensif, comme indiqué ci-dessus. Le 
16 janvier 2013, le Conseil d’Etat avait signifié par porteur à M. Pagani un arrêté 
pris le même jour ordonnant l’ouverture d’une enquête disciplinaire à son 
encontre au motif qu’il avait participé, postérieurement aux ACE des 7 et 
12 décembre 2012, « à au moins une séance d’une commission du conseil 
d’administration des TPG et le 17 décembre 2012 a [avait] pénétré dans les locaux 
des TPG, accompagné d’un certain nombre de personnes, dans l’intention de 
participer à la séance du conseil d’administration des TPG, rendant la tenue de 
cette séance impossible et entraînant le renvoi de cette dernière à une date 
ultérieure ». 

  Depuis, les recourants avaient découvert que l’un des membres du conseil 
d’administration des TPG, Monsieur Bernard Gaud, siégeant comme président de 
la communauté de communes du Genevois, était également maire de la commune 
française de Chevrier et donc membre d’un exécutif communal, à tout le moins 
depuis 2008. Or, le Conseil d’Etat n’avait, à leur connaissance, pris aucune 
mesure ou décision à l’encontre de cette personne. De plus, depuis 1974, date de 
l’inscription dans la Constitution genevoise des incompatibilités relatives à 
l’activité des conseillers administratifs, le législateur avait considéré comme 
évidente la place qui revenait à la fois aux membres des conseils administratifs 

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respectifs, à savoir la Ville de Genève, le représentant des communes genevoises 
et le représentant des communes frontalières, chacun de ces organes étant partie 
intrinsèque à l’organisation des TPG, et plus généralement aux fondations de droit 
public. Au cours des cinq dernières années, la Ville de Genève avait consacré plus 
de CHF 60'000'000.- à « l’implémentation » (sic) d’infrastructures telles que le 
tram Cornavin-Onex-Bernex (ci-après : TCOB). Depuis de nombreuses années, le 
magistrat communal chargé des constructions et de l’aménagement siégeait ainsi 
au conseil d’administration des TPG. 

  Les recourants persistaient dans leurs conclusions et entendaient démontrer 
que les décisions constatatoires des 7 et 12 décembre 2012 étaient fondées sur une 
loi violant l’autonomie communale et la hiérarchie des normes, ainsi que l’égalité 
de traitement et l’interdiction de l’arbitraire. Ces décisions étaient formellement 
nulles, une décision constatatoire ne pouvant se substituer à une décision 
formatrice. De plus, elles avaient été prises en violation de leur droit d’être 
entendu et étaient abusives. Ces griefs étaient développés très largement dans 
cette écriture et seront repris ci-après dans la mesure utile.  

19)  En raison des nouvelles pièces produites par les recourants et des arguments 
développés par ces derniers, le juge délégué a interpellé le Conseil d’Etat afin de 
savoir s’il entendait dupliquer. 

  La présidente du département rapporteur a répondu le 28 février 2013 que 
tel n’était pas le cas et que le Conseil d’Etat persistait dans ses conclusions du 
19 décembre 2012. 

20)  Par courrier et télécopie du 13 mars 2013, le juge délégué a néanmoins 
invité le département rapporteur à lui faire savoir s’il admettait que M. Gaud était 
maire de Chevrier d’une part, et si le Conseil d’Etat avait pris ou s’apprêtait à 
prendre à l’égard de celui-là un arrêté constatant son incompatibilité à siéger au 
conseil d’administration des TPG, d’autre part.  

21)  Le 18 mars 2013, le département rapporteur a répondu qu’en raison d’une 
application si ce n’était littérale mais historique et téléologique de la novelle, il 
fallait comprendre par membres d’un exécutif communal les personnes siégeant 
dans un exécutif communal en Suisse, car il n’existait aucun risque d’ingérence ou 
d’incompatibilité pour un élu en France. Dès lors, rien ne s’opposait à ce que 
M. Gaud continue à siéger au sein du conseil d’administration des TPG. 

22)  Cette détermination a été transmise aux recourants et un délai au 27 mars 
2013 à 12h leur a été imparti pour formuler d’éventuelles observations à ce sujet, 
ensuite de quoi la cause serait gardée à juger. 

23)  Le 26 mars 2013, la Ville de Genève a fait déposer au greffe de la chambre 
administrative une écriture datée du 27 mars 2013, signée au nom du conseil 

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administratif par M. Pagani, aux termes de laquelle les recourants ont relevé que 
le Conseil d’Etat ne contestait pas le fait que M. Gaud était membre de l’exécutif 
de la commune de Chevrier, en France voisine, et que malgré cela, l’intimé ne 
précisait pas avoir pris la moindre mesure à l’encontre de M. Gaud, ni constater 
l’incompatibilité de celui-ci de siéger au sein du conseil d’administration des 
TPG. Ces faits consacraient une inégalité criante de traitement entre M. Gaud et 
M. Pagani.  

  Par ailleurs, la démonstration du Conseil d’Etat dans sa détermination du 
18 mars 2013 n’était pas convaincante, puisque les travaux préparatoires auxquels 
celui-ci entendait se référer ne faisaient état d’aucune discussion en commission, 
l’amendement devenu l’art. 11 al. 3 LTPG ayant été adopté précipitamment en 
séance plénière, comme l’admettait le Conseil d’Etat lui-même pour justifier le 
fait que les amendements présentés dans ces conditions comportaient souvent des 
lacunes rédactionnelles. Dès lors, il était vain de rechercher l’intention du 
législateur si celle-ci ne permettait pas de conclure que l’alinéa 3 précité ne visait 
pas également les membres d’un exécutif étranger. L’art. 11 al. 3 LTPG visait 
exclusivement M. Pagani et cette loi ad personam était contraire à l’égalité de 
traitement et à l’interdiction de l’arbitraire.  

  La disposition incriminée était manifestement trompeuse, puisque sa nature 
n’était pas générale et abstraite, mais uniquement individuelle et concrète. Cette 
loi ne pouvait constituer une base légale suffisante pour justifier une mesure 
contraire aux principes de l’Etat de droit, qui léserait les droits fondamentaux du 
destinataire ou de tiers. La disposition litigieuse faisait obstacle au droit de la 
Ville de Genève de désigner librement son représentant, portant ainsi gravement 
atteinte non seulement à son autonomie communale, reconnue par l’art. 50 al. 1 de 
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 
101), mais également à l’art. 155 al. 6 de la Constitution de la République et 
canton de Genève du 24 mai 1847 (Cst-GE - A 2 00) qui prévoyait le droit pour 
les conseillers administratifs de participer aux conseils d’établissements publics.  

  Enfin, il ne fallait pas confondre l’interdiction de conflits d’intérêts, relevant 
de la bonne gouvernance et la représentation de différents intérêts et courants 
politiques relevant des principes démocratiques et de l’intérêt public. La question 
du conflit d’intérêts était pertinente s’agissant d’un membre du Conseil d’Etat, 
ledit conseil étant l’autorité de surveillance des TPG, alors que le cas du conseiller 
administratif de la Ville de Genève en particulier n’était pas comparable. 
L’art. 11 al. 3 LTPG ne poursuivait ainsi aucun intérêt public et il était de ce fait 
contraire à l’ordre juridique. 

24)  Cette écriture a été transmise par fax le 26 mars 2013 au Conseil d’Etat et le 
27 mars 2013 par courrier et la cause gardée à juger. 

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EN DROIT 

1)  Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours du 
14 décembre 2012 est recevable, M. Pagani ayant la qualité pour recourir 
puisqu’il est directement touché par la décision attaquée, en sa qualité de 
conseiller administratif de la Ville de Genève et à titre personnel, et la Ville de 
Genève l’ayant pour défendre son autonomie communale (art. 132 de la loi sur 
l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a 
de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2)  La LTPG a été modifiée par le Grand Conseil le 12 octobre 2012. Cette 
novelle a été promulguée le 5 décembre 2012. Elle a été publiée dans la FAO le 
7 décembre 2012, son entrée en vigueur étant fixée au 8 décembre 2012. Elle ne 
prévoyait aucune disposition transitoire. Aucun recours n’a été interjeté à 
l’encontre de cette loi. 

3)  En application des nouveaux art. 9 et 11 LTPG, tout membre d’un exécutif 
communal ou cantonal, à l’exception de celui désigné par l’Association des 
communes genevoises, ne peut siéger au conseil d’administration des TPG, et cela 
dès le 8 décembre 2012.  

  Aux termes d’un premier ACE du 7 décembre 2012, rectifié le 12 décembre 
2012, le Conseil d’Etat a constaté l’incompatibilité de M. Pagani pour siéger au 
sein du conseil d’administration des TPG puisqu’il était, en sa qualité de maire de 
la Ville de Genève, membre d’un exécutif communal.  

  Le Conseil d’Etat n’a pas formellement révoqué son arrêté du 26 septembre 
2012, mais il a constaté que M. Pagani n’était plus membre, dès le 8 décembre 
2012, dudit conseil d’administration. 

  Avant même le prononcé de l’ACE du 7 décembre 2012, et a fortiori avant 
celui pris le 12 décembre 2012, le Conseil d’Etat avait informé le conseil 
administratif par courriers des 14 et 28 novembre 2012 qu’il prendrait une 
décision en ce sens, qu’il l’invitait d’une part, à désigner un nouveau représentant 
de la Ville de Genève d’ici le 30 novembre 2012 et qu’il octroyait d’autre part, à 
M. Pagani personnellement, un délai au 3 décembre 2012 pour se déterminer. 

  De la sorte, le droit d’être entendu du conseil administratif et de M. Pagani a 
été respecté et ce grief des recourants sera écarté. 

4)  Ces derniers soutiennent que la novelle violerait l'autonomie communale au 
motif que la Ville de Genève avait consacré au cours des cinq dernières années 
plus de CHF 60'000'000.- aux infrastructures nécessaires aux TPG, en particulier 
pour le TCOB, et qu'une disposition légale ne pouvait, en raison du principe de la 
hiérarchie des normes, faire obstacle à des dispositions de rang constitutionnel, 
fédéral et cantonal. 

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  L'art. 50 Cst. dispose que : 

  « L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit 
cantonal. La Confédération tient compte des conséquences éventuelles de son 
activité pour les communes. Ce faisant, elle prend en considération la situation 
particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne ». 

  Ainsi, l'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière 
concrète sont déterminées essentiellement par la Constitution et la législation 
cantonales (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_386/2009 du 29 septembre 2010). 

  Quant à l'art. 155 al. 6 Cst-GE, auquel se réfèrent les recourants, il a la 
teneur suivante : 

  « Les conseillers administratifs peuvent cependant appartenir, à titre de 
délégués des pouvoirs publics, aux conseils d'institutions de droit public, de 
sociétés ou de fondations auxquelles la Confédération, l'Etat ou les communes 
sont intéressés, au sens de l'article 762 du Code des obligations ». 

  Il s'agit d'une clause d’exclusion d’incompatibilité pour les conseillers 
administratifs mais pas du point de vue du conseil d’administration des TPG ni 
d'une obligation de siéger dans lesdites institutions comme l'allèguent les 
recourants. 

  Enfin, à teneur de l'art. 2 al. 1 de la loi sur l'administration des communes du 
13 avril 1984 (LAC - B 6 05), « l'autonomie communale s'exerce dans les limites 
de l'ordre juridique et plus particulièrement des compétences cantonales et 
fédérales, ainsi que du pouvoir de surveillance auquel la commune est soumise ». 

  Le nouvel art. 11 al. 3 LTPG, quelles qu'aient été les motivations de ses 
auteurs, a été adopté par le Grand Conseil et il s'inscrit dans le cadre de la 
législation cantonale qui, avec la Constitution cantonale, déterminent l'existence et 
l'étendue de l'autonomie communale. 

  La novelle concerne tous les membres d'exécutifs communaux - sous 
réserve de celui désigné par l'Association des communes genevoises - et pas 
seulement ceux de la Ville de Genève. 

  Le Conseil d'Etat a respecté l'autonomie communale de la Ville de Genève 
en proposant au conseil administratif le 14 novembre 2012 déjà de désigner, 
comme il l'avait fait lui-même, un représentant pour siéger au sein dudit conseil 
d'administration, chargé de défendre les intérêts de la Ville de Genève, l'art. 12 de 
la novelle consacrant par ailleurs une obligation pour les membres désignés par le 
conseil administratif de la Ville de Genève notamment, de faire rapport à ce 
dernier sur la gestion des TPG et l'activité du conseil d'administration de ceux-ci. 
Or, ce sont les recourants qui ont refusé de désigner une autre personne. 

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  Le grief de violation de l'autonomie communale sera donc écarté. 

5)  Enfin, les recourants se plaignent d’une inégalité de traitement au motif que 
depuis 2008 tout au moins, M. Gaud, maire de la commune de Chevrier, en 
France, siège comme président de la communauté des communes du Genevois au 
sein du conseil d’administration des TPG et que le Conseil d’Etat n’avait, à leur 
connaissance, pas constaté d’incompatibilité concernant ce membre du conseil 
d’administration de cette grande régie. 

  Interpellé sur ce point, le Conseil d’Etat a indiqué que selon l’interprétation 
qu’il faisait de la novelle, cette incompatibilité n’était pas applicable au membre 
d’un exécutif communal de France voisine, pour lequel il n’existe aucun risque, 
soit de conflit d’intérêts, soit d’interférence, avec ses fonctions de membre du 
conseil d’administration des TPG. 

6)  Une décision ou un arrêté viole le principe de l’égalité de traitement garanti 
par l’art. 8 Cst. lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par 
aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’il 
omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire 
lorsque ce qui est semblable n’est pas traité de manière identique et lorsque ce qui 
est dissemblable ne l’est pas de manière différente. Cela suppose que le traitement 
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La 
question de savoir si une distinction juridique repose sur un motif raisonnable peut 
recevoir une réponse différente selon les époques et suivant les conceptions, 
idéologies et situations du moment (ATF 138 V 176 consid. 8.2 p. 183 ; 131 I 1 
consid. 4.2 p. 6/7 ; 129 I 346 consid. 6 p. 357 ss ; V. MARTENET, Géométrie de 
l'égalité, Zürich-Bâle-Genève 2003, p. 260 ss). 

7)  Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en 
premier lieu d’après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge 
recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec 
d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but 
poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi 
que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux 
préparatoires (interprétation historique) (ATF 132 V 321 consid. 6 p. 326 ; 129 V 
258 consid. 5.1 p. 263/264 et les références citées). Le Tribunal fédéral utilise les 
diverses méthodes d’interprétation de manière pragmatique, sans établir entre 
elles un ordre de priorité hiérarchique (ATF 133 III 175 consid. 3.3.1 p. 178 ; 
125 II 206 consid. 4a p. 208/209 ; ATA/422/2008 du 26 août 2008 consid. 7). 
Enfin, si plusieurs interprétations sont admissibles, il faut choisir celle qui est 
conforme à la Constitution (ATF 119 Ia 241 consid. 7a p. 248 et les arrêts cités).  

  Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le juge est, en principe, lié par un 
texte légal clair et sans équivoque. Ce principe n’est cependant pas absolu. En 

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effet, il est possible que la lettre d’une norme ne corresponde pas à son sens 
véritable. Ainsi, l’autorité qui applique le droit ne peut s’en écarter que s’il existe 
des motifs sérieux de penser que le texte ne correspond pas en tous points au sens 
véritable de la disposition visée. De tels motifs peuvent résulter des travaux 
préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa 
relation avec d’autres dispositions (ATF 131 I 394 consid. 3.2 p. 396 ; 131 II 13 
consid. 7.1 p. 31 ; 130 V 479 consid. 5.2 p. 484 ; 130 V 472 consid. 6.5.1 p. 475). 
En dehors du cadre ainsi défini, des considérations fondées sur le droit désirable 
ne permettent pas de s’écarter du texte clair de la loi surtout si elle est récente 
(ATF 118 II 333 consid. 3e p. 342 ; 117 II 523 consid. 1c p. 525).  

8)  S’agissant plus spécialement des travaux préparatoires, bien qu’ils ne soient 
pas nécessairement déterminants pour l’interprétation et ne lient pas le juge, ils 
peuvent s’avérer utiles pour dégager le sens d’une norme. En effet, ils révèlent la 
volonté du législateur, laquelle demeure, avec les jugements de valeur qui la 
sous-tendent, un élément décisif dont le juge ne saurait faire abstraction même 
dans le cadre d’une interprétation téléologique (ATF 119 II 183 consid. 4b 
p. 186 ; 117 II 494 consid. 6a p. 499 ; ATA/537/2008 du 28 octobre 2008 
consid. 12). Ils constituent également la base de l’interprétation historique. Les 
travaux préparatoires ne seront toutefois pris en considération que s’ils donnent 
une réponse claire à une disposition légale ambiguë et qu’ils ont trouvé expression 
dans le texte de la loi (ATF 124 III 126 consid. 1b p. 129). 

9)  En l’espèce, si le texte de la loi selon lequel les membres d’un exécutif 
communal ne peuvent siéger au sein du conseil d’administration des TPG est clair, 
il n’est pas complet puisqu’il ne spécifie pas s’il faut entendre par là les membres 
des exécutifs communaux français également, ou suisses uniquement, sous réserve 
de la seule exception prévue par la novelle, concernant le représentant de 
l'Association des communes genevoises. En outre, il ressort de l’interprétation 
littérale que l’adjectif « communal » est accolé à « cantonal », ce qui dénote une 
référence claire aux institutions suisses, les cantons français n’ayant pas 
d’exécutif. Dès lors, le Conseil d’Etat pouvait se référer à une interprétation 
historique et téléologique, ce d’autant que les travaux préparatoires étaient 
récents.  

   Il résulte de ces derniers, accessibles sur le site du Grand Conseil, que le 
Conseil d'Etat avait déposé le 26 juillet 2012 devant le Grand Conseil le PL 
11’001 en raison de l'urgence à laquelle il devait faire face pour adapter la LTPG 
avant le 1er janvier 2013. A cette date en effet, venait à échéance le délai de trois 
ans fixé par l'art. 65 de la loi fédérale sur le transport de voyageurs du 20 mars 
2009 (LTV - RS 745.1) pour que la Confédération continue à subventionner des 
entreprises, tels les TPG, de sorte que ceux-ci devaient satisfaire aux conditions de 
l'art. 29 al. l LTV, en particulier à ses lettres d et e, à savoir :  

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  « la Confédération indemnise les entreprises répondant aux conditions 
suivantes : 

  d) la personnalité juridique est indépendante des commanditaires ;  

  e) le conseil d'administration ou l'organe comparable ne comprend aucune 
personne qui participe directement au processus de commande ou est employée 
dans une unité administrative participant à ce processus ». 

  Il convient de se référer au Message du Conseil fédéral complémentaire sur 
la réforme des chemins de fer 2 du 9 mars 2007 (ci-après : le Message), sous 
ch. 1.2.2.5, FF 2007, pp. 2'540 et 2'541 pour comprendre que le but de ladite 
réforme était de garantir l'indépendance des entreprises, pour éviter des conflits 
d'intérêts, car il arrivait souvent au niveau cantonal qu'un membre de l'exécutif 
responsable des transports publics signe une commande pour une entreprise dont 
il était aussi, de par sa fonction, membre du conseil d'administration (p. 2'540). 
Néanmoins, le Message précise expressément que « par commanditaires, 
l'art. 29 al. l let d LTV entend uniquement la Confédération et les cantons, 
conformément à l'art. 28 de ladite loi » (p. 2541, ch. 1.2.2.5 in fine). 

  Lors des débats devant le Grand Conseil le 13 septembre et les 11 et 
12 octobre 2012, la grande majorité des interventions a concerné le candidat que 
le Conseil d'Etat entendait proposer pour présider les TPG et qui ne satisfaisait pas 
aux conditions de nationalité et de résidence posées par la LTPG. Il a néanmoins 
été rapidement acquis que, pour éviter de perdre lesdites subventions fédérales, la 
conseillère d'Etat en charge de la mobilité et des transports ne siégerait plus au 
sein du conseil d'administration des TPG (Mémorial des séances du Grand 
Conseil, session 570311, séance 59 et session 570312, séance 67) puisque, comme 
celle-ci l'a déclaré à cette occasion :  

  « Il est nécessaire d'instaurer une véritable séparation des pouvoirs. Il est 
impossible, je l'ai vécu pendant deux ans, de voter le budget dans un conseil 
d'administration et de le contrôler ensuite comme conseillère d'Etat.  

  Par ce projet de loi, j'ai essayé de proposer deux modifications : d'une part, 
que le conseil administratif de la Ville de Genève et les autres communes ne 
soient pas obligés de choisir des personnes en leur sein, car je pense que ce n'est 
pas non plus le rôle du conseil administratif que de siéger dans le conseil 
d'administration d'une entreprise publique (…) ». 

  Le PL 11’001 déposé par le Conseil d'Etat proposait un art. 9 al. l LTPG 
comportant la nouvelle teneur des lettres b, c et d, et qui étaient les suivantes :   

  « L'administration des TPG est confiée à un conseil d'administration formé 
de : 

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                   b) 6 membres, désignés par le Conseil d'Etat ; 

                   c) 1 membre, désigné par le Conseil administratif de la Ville de Genève ; 

                   d) 1 membre, désigné par l'Association des communes genevoises », alors 
qu'auparavant parmi les 6 membres désignés par le Conseil d'Etat, devaient figurer 
« au moins un conseiller d'Etat » et que le membre désigné par le Conseil 
administratif de la Ville de Genève et celui choisi par l'Association des communes 
genevoises devaient être choisis au sein de chacune de ces entités. 

  Or, au cours de la troisième séance (Session 570312, séance 69), un 
amendement a été proposé par 2 députés tendant à ajouter un alinéa 3 à 
l'art. 11 LTPG, ayant la teneur suivante : 

  « Les membres du conseil d'administration ne peuvent siéger dans un 
exécutif cantonal ou communal, à l'exception du membre visé à l'art. 9 let. d » 
(ndr : soit de celui désigné par l'Association des communes genevoises, 
nécessairement maire).   

  L'un des auteurs de cet amendement - qui a été voté par 55 voix pour, 
20 contre et 13 abstentions - a expliqué les raisons de celui-ci : il s'agissait selon 
lui « d'éviter les conflits d'intérêt, comme on en a vu par exemple de certains 
membres d'exécutifs communaux, qui mandatent, alors qu'ils siègent au conseil 
d'administration, des soi-disant études de l'EPFL, en fait qui mandatent un seul 
professeur, pour agir contre l'entreprise dans laquelle ils sont administrateurs. Il 
s'agit donc d'éviter les conflits d'intérêt » (…). 

  Contrairement aux allégués des recourants, tels qu'ils ressortent notamment 
de leurs dernières observations du 26 mars 2013, la volonté du législateur apparaît 
bien de ces travaux préparatoires. Elle consistait à assurer l'indépendance de 
l'entreprise et d'éviter de possibles conflits d'intérêts - financiers ou non - induits 
par les divers mandats, politiques notamment, exercés par une même personne. 

  Force est d'admettre qu'un tel conflit d'intérêts pourrait survenir dans la 
personne du conseiller administratif siégeant au conseil d'administration des TPG 
lors de l'allocation de sommes importantes à ces derniers, par exemple pour le 
TCOB. 

  En revanche, un élu français siégeant dans un exécutif communal n'encourt 
pas un tel risque. Au surplus, les recourants n’apportent aucun élément tendant à 
démontrer que M. Gaud aurait en sa qualité de maire les mêmes compétences 
qu’un membre d’un exécutif communal genevois. 

  Dès lors, il convient d'admettre que l'art. 11 al. 3 LTPG dans sa nouvelle 
teneur ne concerne que les élus membres d'un exécutif communal d'une commune 
genevoise, à l'exclusion de ceux des communes françaises. 

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10)  Vu ce qui précède, le grief de violation de l’égalité de traitement sera ainsi 
écarté, la situation de M. Pagani d’une part, et celle de M. Gaud d’autre part, 
n’étant pas semblables, raison pour laquelle le Conseil d’Etat n’a pas à constater 
l’incompatibilité de M. Gaud à siéger au sein du conseil d’administration des 
TPG, la présence de celui-là au sein dudit conseil ne pouvant avoir d’incidence 
sur son activité au sein de l’exécutif de sa commune à Chevrier, et 
réciproquement. 

11)  En tous points mal fondé, le recours sera rejeté. Malgré l’issue de celui-ci, il 
ne sera pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure (art. 87 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 14 décembre 2012 par la Ville de Genève et 
Monsieur Rémy Pagani contre l’arrêté du Conseil d'Etat du 12 décembre 2012 ; 

 

au fond : 

le rejette ; 

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;  

communique le présent arrêt à la Ville de Genève, à Monsieur Rémy Pagani, Maire, 
ainsi qu'au Conseil d'Etat. 

Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Hurni et Mme Junod, MM. Dumartheray et     
Verniory, juges. 

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Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

S. Hüsler Enz 

 le président siégeant : 
 
 

Ph. Thélin 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 

 
 

 la greffière :