# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 3294927b-c1fe-5f96-95c5-867784a077a8
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR ac_2a_02_32.pdf
**Docket/Reference:** ac_2a_02_32.pdf
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/ac_2a_02_32.pdf

## Full Text

IIe  Cour  administrative.  Séance  du  21  août  2002.  Statuant  sur  le  recours 
interjeté  le  19  avril  2002  (2A  02  32)  par  AQUA  NOSTRA  des  Trois-Lacs, 
agissant  par  son  président  Pierre  Roggo,  à  Payerne,  représenté  par  Me 
Nicolas Charrière, avocat à Fribourg, contre la décision prise le 6 mars 2002 
par la Direction des travaux publics; (Qualité pour faire opposition à un 
plan d'affectation cantonal)  

En fait: 

A. 

Le 10 novembre 2000, la Direction des travaux publics (ci-après, la Direction) 
a  mis  à  l'enquête  publique  le  plan  d'affectation  cantonal  (PAC)  relatif  à  la 
création  de  réserves  naturelles  sur  la  rive  sud  du  lac  de  Neuchâtel  et  son 
règlement.  

Le  11  décembre  2000,  l'association  Aqua  Nostra  des  Trois-lacs  a  déposé 
une opposition au projet de PAC. 

Le 10 avril 2001, la Direction a rappelé à l'opposante les conditions posées 
par  la  jurisprudence  pour  reconnaître  à  une  association  le  droit  d'agir  pour 
sauvegarder  les  intérêts  de  ses  membres  et  lui  a  imparti  un  délai  pour 
produire  copie  du  procès-verbal  de  l'assemblée  constitutive,  des  statuts  de 
l'association et du procès-verbal de l'assemblée générale (ou le cas échéant 
de  la  séance  du  comité)  au  cours  de  laquelle  il  a  été  décidé  de  former 
opposition  à  l'encontre  du  PAC  ou  tout  autre  document  attestant  que  la 
décision  de  former  opposition  correspond  à  la  volonté  de  la  majorité  des 
membres de l'association. La Direction a souligné qu'il appartenait en outre à 
l'association  de  démontrer  que  ses  membres  ont  individuellement  qualité 
pour agir.  

B. 

Le  14  mai  2001,  l'opposante  a  produit  les  documents  désirés  ainsi  qu'une 
liste de ses membres.  A cette occasion, elle a indiqué ce qui suit: 

Il  ressort  en  outre  de  la  liste  des  membres  qu'un  grand  nombre  d'entre  eux  sont 
touchés  par  l'acte  attaqué  et  ont,  individuellement,  qualité  pour  agir.  Cela  découle 
déjà  du  fait  que  bon  nombre  de  communes  concernées  sont  membres  de 
l'Association  et  que  de  très  nombreuses  personnes  physiques  membres  de 
l'Association  sont  domiciliées  dans  les  communes  touchées  par  le  projet  de  plan 
d'affectation cantonal relatif à la création des réserves naturelles sur la rive sud du 
lac de Neuchâtel. 

C. 

D. 

E. 

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Je vous remercie de m'indiquer si vous souhaitez davantage de preuves relatives à 
la  qualité  pour  agir  des  membres  pris  individuellement  ou  si  vous  vous  contentez 
des domiciles indiqués, ce qui me paraît suffisant au regard de la jurisprudence du 
Tribunal fédéral, pour admettre la qualité pour agir de ma cliente. 

Cette lettre est restée sans réaction de la part de la Direction. De même, lors 
de  la  séance  de  conciliation  du  18  juin  2001,  les  représentants  de  la 
Direction  n'ont  pas  abordé  les  questions  de  qualité  pour  agir,  mais  se  sont 
exclusivement concentrés sur les griefs matériels invoqués par l'opposante. 

Par  décision  du  6  mars  2002,  la  Direction  a  déclaré  irrecevable  l'opposition 
d'Aqua  Nostra  des  Trois-lacs.  Elle  a  considéré  que  l'association  n'avait  pas 
démontré que la majorité de ses membres ou un grand nombre d'entre eux 
sont touchés par le PAC. Pour le surplus, la Direction a constaté que même 
si l'opposition avait été reconnue recevable, elle aurait dû être rejetée sur le 
fond. Dans le cadre de cet examen éventuel, la Direction s'est prononcée sur 
toutes les critiques matérielles que l'association a fait valoir contre le PAC. 

Agissant le 19 avril 2002, l'association Aqua Nostra des Trois-lacs a contesté 
devant  le  Tribunal  administratif  la  décision  du  6  mars  2002  dont  elle 
frais  et  dépens.  Elle  conclut, 
demande 
principalement, au renvoi du dossier à la Direction pour nouvelle décision sur 
opposition. Subsidiairement, elle requiert de ne pas approuver le PAC. 

l'annulation  sous  suite  de 

A l'appui de ses conclusions, la recourante conteste la décision attaquée en 
tant  qu'elle  lui  dénie  la  qualité  pour  former  opposition.  Elle  estime  qu'en 
prétendant  qu'Aqua  Nostra  n'a  pas  démontré  en  quoi  ses  membres,  pris 
individuellement,  étaient  touchés  par  le  PAC,  la  Direction  a  fait  preuve  d'un 
formalisme  excessif  et  de  mauvaise  foi.  A  son  avis,  à  réception  de  la 
correspondance  du  14  mai  2001,  l'autorité  aurait  pu  et  dû  élucider 
définitivement  ce  problème  plutôt  que  de  laisser  poursuivre  la  procédure 
d'opposition. 

La  recourante  maintient  que,  compte  tenu  de  la  structure  de  ses  membres, 
ceux-ci  sont  bien  touchés  par  le  PAC.  En  particulier,  parmi  ses  membres 
figurent une quantité de communes qui sont soit directement riveraines, soit 
proches des rives du lac. De plus, l'association possède parmi ses membres 
une  série  de  personnes  morales,  principalement,  d'associations  de 
navigation,  de  pêche  ou  de  chasseurs  qui  apparaissent  directement 
touchées  dans  l'exercice  de  l'activité  de  leurs  membres.  Enfin,  pris 
individuellement,  un  très  grand  nombre  de  membres  sont  domiciliés,  si  ce 
n'est  sur  le  territoire  des  communes  riveraines,  à  tout  le  moins  dans  un 
périmètre restreint.  

 - 3 -

Afin de ne pas se priver d'un degré de juridiction, la recourante requiert que 
le dossier soit retourné à l'autorité intimée. 

Pour  le  surplus,  la  recourante  se  plaint  de  violations  de  son  droit  d'être 
entendue, de violation des dispositions de procédure relatives à l'élaboration 
du PAC, de l'absence d'étude d'impact socio-économique et de l'absence de 
base scientifique du PAC. 

F. 

Dans  ses  observations  du  10 
principalement, à l'irrecevabilité du recours, et, subsidiairement, à son rejet. 

la  Direction  conclut, 

juillet  2002, 

L'autorité  intimée  considère  que  la  lettre  de  l'association  du  14  mai  2001 
n'est  pas  suffisante  pour  admettre  que  le  fardeau  de  la  preuve  puisse  être 
renversé.  Elle  estime  que  la  recourante  devait  se  rendre  compte  que  de 
produire  une  longue  liste  de  noms  de  personnes  domiciliées  dans  toute  la 
Suisse  et  même  au-delà  n'était  pas  suffisant.  De  plus,  la  Direction  a  refusé 
de  prendre  en  considération  les  communes  fribourgeoises  riveraines, 
membres  de  l'association,  dès  lors  que  ces  dernières  sont  entrées  en 
pourparlers avec l'Etat dans le cadre de la procédure d'opposition. A la suite 
de séances de conciliation, la Direction a accepté de donner suite à certaines 
de  leurs  requêtes,  de  sorte  que  ces  communes  ont  obtenu  satisfaction,  à 
l'exception de Portalban qui a interjeté recours. 

De même, selon la Direction, on ne saurait déduire de la liste des membres, 
domiciliés dans toute la Suisse, qu'ils sont, pour la plus grande partie d'entre 
eux,  des  riverains  du  lac.  Ceux  qui  sont  réellement  riverains,  à  savoir  les 
propriétaires de chalets situés sur les terrains appartenant à l'Etat, ont formé 
opposition par le biais de leur propre association, ARSUD, et ont retiré cette 
opposition à l'issue de la séance de conciliation.  

Quant  aux  associations  de  pêcheurs  professionnels  ou  de  chasseurs,  elles 
ne  sont  pas  touchées  par  le  PAC,  puisque  l'OROEM  leur  accorde  une 
dérogation. 

Subsidiairement, la Direction estime que dans la mesure où la recourante a 
déjà  eu  connaissance  des  motifs  qui  auraient  conduit  la  Direction  à  rejeter 
son opposition sur le fond et qu'elle a eu la possibilité de recourir contre ces 
motifs,  elle  n'est  pas  privée  d'un  degré  de  juridiction  si  le  Tribunal 
administratif statuait directement sur le fond de l'affaire après avoir constaté 
la qualité pour agir. 

G. 

Le  31  juillet  2002,  le  Département  vaudois  des  institutions  et  des  relations 
extérieures a déclaré irrecevable en raison d'un défaut de qualité pour agir le 

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recours  déposé  par  Aqua  Nostra  contre  les  décisions  relatives  à  la  partie 
vaudoise des réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel. 

En droit: 

1.   a)  Déposé dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable 
en  vertu  de  l’art.  26  al.  2  de  la  loi  sur  l'aménagement  du  territoire  et  les 
constructions (LATeC; RSF 710.1) qui prévoit expressément que la décision 
de la Direction tranchant les oppositions à un plan d'affectation cantonal peut 
faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif.  

b)  Dans la mesure où l'autorité intimée a constaté l'irrecevabilité de l'opposition, 
la  recourante  ne  peut  contester  devant  le  Tribunal  administratif  que  la 
question  de  la  recevabilité.  Les  griefs  visant  le  fond  de  l'affaire  ne  peuvent 
pas être invoqués dans la présente affaire. 

2.  a)  Selon  l'art.  8  du  code  de  procédure  et  de  juridiction  administrative  (CPJA; 
RSF  150.1),  l'autorité  pourvoit  à  la  réalisation  de  l'intérêt  public,  dans  le 
respect des droits des particuliers (al. 1). Elle observe les principes suivants: 
la 
foi, 
l'interdiction  de  l'arbitraire  (al.  2).  Elle  est  tenue  de  statuer  dans  un  délai 
raisonnable et de s'abstenir de tout excès de formalisme. 

la  proportionnalité, 

l'égalité  de 

traitement, 

la  bonne 

légalité, 

b)  En  l'occurrence,  dans  sa  lettre  du  14  mai  2001,  la  recourante  a  déposé  les 
documents  exigés  par  la  Direction  ainsi  que  la  liste  de  ses  membres  en 
expliquant  pourquoi,  à  ses  yeux,  cette  liste  était  suffisante  pour  prouver  la 
qualité  pour  agir  d'un  grand  nombre  de  ses  membres  (communes, 
associations). La recourante a, de plus, expressément invité la Direction à lui 
dire  si  elle  souhaitait  davantage  de  preuves  sur  ce  point.  Cette  lettre  est 
restée sans réaction de la part de l'autorité et la question de la qualité pour 
agir n'a plus été abordée, même pas lors de la séance de conciliation. 

Face  à  ce  comportement  de 
recourante  pouvait 
raisonnablement  déduire  que  les  pièces  produites  étaient  suffisantes  pour 
prouver sa légitimation. 

la  Direction, 

la 

La  décision  d'irrecevabilité  de  l'opposition  apparaît  dès  lors  contraire  au 
principe  de  la  bonne  foi  qui  doit  présider  aux  relations  entre  l'Etat  et  ses 

  
 
 
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administrés. Compte tenu du principe de la confiance, l'absence de réponse 
de l'autorité à la lettre du 14 mai 2001 et le fait qu'elle n'ait discuté que des 
questions matérielles lors de la séance de conciliation laissaient inférer que 
la preuve de la qualité pour agir avait effectivement été rapportée. Au vu des 
circonstances,  l'autorité  intimée  ne  pouvait  pas  laisser  la  procédure  se 
dérouler  sur  le  fond  pour  ensuite,  par  surprise,  estimer  que  l'association 
n'avait pas produit les preuves requises.  

En  outre  et  surtout,  la  lettre  du  14  mai  2001  qui  réserve  la  possibilité  de 
démontrer la qualité pour agir individuelle d'autres membres de l'association 
doit être considérée comme une offre de preuve formelle au sens de l'art. 59 
CPJA qui ne pouvait pas être ignorée par la Direction. Dans la mesure où il 
n'est pas exclu, a priori, qu'un nombre important de membres d'Aqua Nostra 
domiciliés  en  dehors  du  périmètre  du  PAC  ait  un  intérêt  suffisant  pour  agir 
(résidences secondaires), l'offre de preuve apparaît déterminante quant à la 
légitimation de l'association. 

Ainsi,  en  déclarant  l'opposition  irrecevable,  la  Direction  a  adopté  un 
comportement  contraire  à  la  bonne  foi  et  a  violé  l'art.  59  al.  2  CPJA  qui  lui 
impose d'administrer les preuves pertinentes requises.  

Le recours doit dès lors être admis.  

c)  Le constat de la violation de la bonne foi et de l'art. 59 al. 2 CPJA n'implique 
pas, comme l'affirme à tort l'autorité intimée, un quelconque renversement du 
fardeau  de  la  preuve.  Du  moment  qu'elle  entendait  déclarer  l'opposition 
irrecevable  pour  défaut  de  qualité  pour  agir  -  elle  aurait  pu,  cas  échéant, 
laisser  la  question  ouverte  -  elle  se  devait  de  procéder  à  une  instruction 
complète  sur  ce  point  et  donner  suite  aux  offres  de  preuve  pertinentes 
d'Aqua  Nostra.  Cela  étant,  si  à  l'issue  d'une  procédure  d'instruction 
correctement  menée,  l'association  n'arrive  pas  à  établir  qu'une  partie 
importante  de  ses  membres  a  qualité  pour  agir,  c'est  bien  elle  qui  devra 
supporter l'échec de la preuve. Il n'y a donc pas renversement du fardeau de 
la preuve. 

3.  a)  Du moment que l'autorité intimée n'a pas procédé à une instruction suffisante 
de  la  cause  avant  de  statuer  sur  la  qualité pour agir de l'association et que 
cette  instruction  n'a  pas  été  complétée  à  l'occasion  de  la  procédure  de 
recours,  il  se  justifie  de  lui  renvoyer  l'affaire  pour  qu'elle  administre  les 
preuves pertinentes offertes et rende une nouvelle décision sur cette base. 

b)  Dans cette perspective, il y a lieu d'attirer l'attention de la Direction sur le fait 
qu'elle ne peut ignorer que des communes  riveraines du lac et l'association 

 
 
 
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des propriétaires de chalets ARSUD font partie de l'association recourante. Il 
importe peu sous cet angle que ces communes et ARSUD aient, par ailleurs, 
formé  opposition  à  titre  personnel  et  aient  retiré  cet  acte  en  cours  de 
procédure. Rien n'empêche ces entités d'agir à la fois à titre individuel et par 
le biais de l'association. Tant qu'elles n'ont pas démissionné de l'association, 
elles restent membres à part entière et leur qualité pour agir à titre individuel 
doit être créditée à cette dernière. Le retrait de leur opposition individuelle n'a 
aucun  effet  sur  leur  appartenance  à  Aqua  Nostra des Trois-lacs. De plus, il 
n'est  pas  nécessaire  que  les  membres  ayant  qualité  pour  agir  soient 
majoritaires dans l'association. Il suffit que ce nombre soit important. 

c)  Enfin, les questions d'économie de procédure ne permettent pas en l'espèce 
de statuer sur les griefs matériels invoqués par la recourante. Comme il a été 
constaté ci-dessus, l'instruction de la cause sur la légitimation de l'opposante 
n'est pas complète. Cela signifie qu'en l'état,  le Tribunal administratif ne peut 
pas  dire  si  la  recourante  avait  ou  non  qualité  pour  former  une  opposition. 
Dans cette situation incertaine et face à une décision formelle d'irrecevabilité, 
il  est  impossible  de  laisser  la  question  ouverte  et  statuer  sur  les  quelques 
griefs  matériels  figurant  dans  le  mémoire  de  recours,  griefs  dont  il  a  été 
rappelé  précédemment  qu'ils  ne  peuvent  pas  être  invoqués  dans  le  cadre 
d'un recours contestant une décision d'irrecevabilité. 

4. 

  Manifestement bien fondé, le recours doit être admis. 

Ses intérêts pécuniaires n'étant pas en cause, l'Etat est exonéré des frais de 
procédure en application de l'art. 133 CPJA. 

La recourante qui obtient gain de cause a droit à une indemnité de partie (art. 
137 CPJA). Il convient cependant de réduire la liste de frais dès lors qu'elle 
contient des opérations antérieures au dépôt du recours. 

Par ces motifs, 
la IIe Cour administrative 
d é c i d e : 

1. 

Le  recours  est  admis.  La  décision  attaquée  est  annulée  et  la  cause  est 
renvoyée à l'autorité intimée pour instruction et nouvelle décision. 

 
 
 
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2. 

Il n'est pas perçu de frais de procédure. 

3. 

Un  montant  de  2'621  fr.  35  (y  compris  185  fr.  15  de  TVA)  à  verser  à  Me 
Nicolas Charrière à titre d'indemnité de partie est mis à la charge de l'Etat. 

006.1