# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 4d6157a7-d5dc-5f4c-ad9b-1d9106faf05a
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-06-27
**Language:** de
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 27.06.2023 602 2022 232
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-232_2023-06-27.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 232

Urteil vom 27. Juni 2023

II. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung Präsident: Johannes Frölicher 
Richter: Dominique Gross

Anne-Sophie Peyraud
Gerichtsschreiber-Praktikant: Victor Beaud

Parteien A.________ und B.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechts-
anwalt Tarkan Göksu

gegen

OBERAMT DES SENSEBEZIRKS, Vorinstanz    

Gegenstand Beschwerde gegen Zwischenentscheid

Verbot für die Nutzung von Räumlichkeiten zur Bewirtung von Gästen

Beschwerde vom 7. November 2022 gegen den Entscheid vom 27. Oktober 
2022

Kantonsgericht KG
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Sachverhalt

A. A.________ und B.________ (Beschwerdeführer) sind seit dem Jahr 2018 Eigentümer des 
Grundstücks Art. ccc des Grundbuchs der Gemeinde D.________ (E.________). Das Grundstück 
liegt in der Landwirtschaftszone. Auf dem Grundstück befindet sich namentlich ein Wohn- und 
Ökonomiegebäude, welches nicht mehr landwirtschaftlich genutzt wird. 

Die Beschwerdeführer reichten im erwähnten Jahr ein Vorgesuch für den Umbau des Untergeschos-
ses beim bestehenden Gebäude ein. Die Gemeinde hat das Vorgesuch am 20. November 2018 
positiv begutachtet. Das Bau- und Raumplanungsamt (BRPA) erstattete am 8. Februar 2019 jedoch 
ein ungünstiges Gutachten. Es begründete dies im Wesentlichen damit, dass die anrechenbare 
Bruttogeschossfläche (aBGF) bei altrechtlichen Bauten gemäss den einschlägigen Bestimmungen 
um nicht mehr als 60 % erweitert werden dürfe. Gemäss den Berechnungen sei von einem ursprüng-
lichen Wohnflächenbestand (am 1. Juli 1972) von 116 m2 auszugehen; das maximale Mass betrage 
damit 185 m2. Dieses maximale Mass werde mit der geplanten Wohnfläche von 222 m2 überschrit-
ten. Da die Pläne sämtlicher Geschosse dem Vorgesuch nicht beilagen, habe indes die Richtigkeit 
der Angaben nicht abschliessend geprüft werden können. 

Aufgrund einer Aufforderung des Oberamtes des Sensebezirks (Vorinstanz) hat eine Delegation der 
Gemeinde D.________ die Liegenschaft am 7. Juni 2022 besichtigt. Gemäss dem entsprechenden 
Protokoll vom 8. Juli 2022 wurde anlässlich dieser Besichtigung namentlich festgestellt, dass die mit 
der Baubewilligung vom 2. August 2006 bewilligten Pläne nicht mit dem heutigen Ausbaustandard 
übereinstimmen. Insbesondere seien im Untergeschoss eine andere Raumeinteilung erstellt und 
eine neue Küche und ein WC mit Dusche eingebaut worden. Der Treppenaufgang ins Erdgeschoss 
sei neu erstellt worden. Die restlichen Räume im Untergeschoss seien Nebenräume (Technikräume 
und Keller). Gemäss Planvorlage sei das Untergeschoss mit einer aBGF von rund 114 m2 ausgebaut 
worden. Somit werde die gesamte zulässige aBGF von 185 m2 um rund 78 m2 überschritten. 

In der Folge nahm auch die Vorinstanz am 13. September 2022 eine Ortsbesichtigung vor. Der 
Oberamtmann hat gemäss dem Protokoll vom 28. September 2022 im Ergebnis insbesondere fest-
gehalten, dass auf der Website der Beschwerdeführer (F.________, letztmals besucht am 27. Juni 
2023) die Räumlichkeiten im Untergeschoss für die gewerbliche Bewirtung von Gästen beworben 
werden. Die Umbauarbeiten im Untergeschoss seien ohne Baubewilligung durchgeführt worden. Es 
liege weder eine Bewilligung für die Flächenerweiterung und Umnutzung für einen Gastronomiebe-
trieb noch ein Patent für ein Restaurationsgewerbe vor. Die Nutzung der Liegenschaft als Gastro-
nomiebetrieb sei nicht zulässig und daher einzustellen. Ferner wurde im Protokoll angekündigt, dass 
den Beschwerdeführern eine Frist für die Einreichung eines Vorgesuchs (recte: Baubewilligungsge-
suchs) angesetzt werde. 

Die Beschwerdeführer äusserten sich am 28. September 2022 zum Protokoll. Sie machten nament-
lich geltend, dass es sich bei ihrem Betrieb nicht um eine öffentliche Gaststätte im üblichen Sinne 
handle, sondern dass sie lediglich auf Reservation einer geschlossenen Gruppe zwischen 2 und 
16 Personen exklusive Bewirtung anböten. 

B. Mit Zwischenverfügung vom 27. Oktober 2022 hat die Vorinstanz die Beschwerdeführer ange-
wiesen, innerhalb von 90 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft ein nachträgliches Baugesuch für die 
unbewilligten Bauten und die Umnutzung der Räume zur gewerblichen Bewirtung von Gästegruppen 
einzureichen (Dispositiv-Ziff. 1). Sie wurden weiter angewiesen, 60 Tage nach Eintritt der Rechts-

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kraft der Zwischenverfügung während der Dauer des Baubewilligungsverfahrens die Nutzung der 
Räume im Untergeschoss für die Bewirtung von Gästegruppen auf der Parzelle Art. ccc einzustellen 
(Dispositiv-Ziff. 2). Zuwiderhandlungen gegen die Anordnungen in Dispositiv-Ziff. 1 und 2 wurden 
gemäss Art. 292 StGB unter Busse gestellt (Ziff. 3). 

C. Die Beschwerdeführer haben am 7. November 2022 beim Kantonsgericht Beschwerde gegen 
diese Verfügung erhoben. Sie beantragen namentlich, die Ziff. 2 dieser Verfügung sei für nichtig zu 
erklären, eventualiter sei sie aufzuheben. Ihnen sei somit die Nutzung ihrer Räume im Unterge-
schoss für die Bewirtung von Gästegruppen auf der Parzelle Art. ccc während der Dauer des Baube-
willigungsverfahrens zu erlauben. Ziff. 3 der Verfügung sei abzuändern, indem nur Zuwiderhandlun-
gen gegen die Anordnungen in Ziff. 1 der Verfügung der Busse zu unterstellen seien. 

D. Die Vorinstanz beantragt am 3. Januar 2023, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei, 
andernfalls sei sie abzuweisen. 

Das BRPA schliesst am 16. Januar 2023 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten 
sei.

Die Gemeinde D.________ hat keine Stellungnahme eingereicht. 

E. Am 13. März 2023 übermittelt die Vorinstanz dem Kantonsgericht ein Schreiben des Amtes 
für Gewerbepolizei vom 13. März 2023 an B.________, in dem diesem mitgeteilt wird, dass er für 
den Betrieb seiner Gästetafel über ein Patent I verfügen müsse. Um die Verfahren aufeinander 
abzustimmen, sei er aufgefordert worden, zunächst ein Baubewilligungsgesuch für die entsprechen-
de Umnutzung des Raumes einzureichen, in dem er seine Gäste gewerbsmässig empfangen möch-
te. Gemäss den Angaben auf seiner Website habe er die Tätigkeit bereits aufgenommen, obwohl er 
jedenfalls nicht über das erforderliche Patent I verfüge. 

F. Die Beschwerdeführer replizierten am 22. März 2023 namentlich zur Stellungnahme der Vorin-
stanz vom 3. Januar 2023 und zu jener des BRPA vom 16. Januar 2023. 

G. Am 5. Juni hat die Sicherheits-, Justiz- und Sportdirektion das Gesuch von B.________ um 
ein Patent I für den Betrieb der Gästetafel in D.________ abgelehnt; die bisher ohne Patent ausge-
übte Gewerbetätigkeit wurde per sofort verboten, und einer allfälligen Beschwerde wurde die 
aufschiebende Wirkung entzogen. B.________ hat am 19. Juni 2023 gegen diese Verfügung eine 
Beschwerde (603 2023 109) an das Kantonsgericht eingereicht.  

H. Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die 
Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1.

1.1. Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 141 Abs. 1 des kanto-
nalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1] in Verbindung 
mit Art. 114 Abs. 1 lit. c des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechts-

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pflege [VRG; SGF 150.1]). Die Beschwerdefrist von zehn Tagen wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 2 
VRG) und der Kostenvorschuss wurde rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG).

1.2. Gemäss Art. 76 lit. a VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch den angefochtenen 
Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. 

Die Beschwerdeführer sind Adressaten des angefochtenen Entscheides und Eigentümer der Parzel-
le Art. ccc.

Beim angefochtenen Entscheid, mit dem den Beschwerdeführern eine Frist angesetzt wurde, um für 
den streitigen Umbau und die Umnutzung ein Baubewilligungsgesuch einzureichen und angeordnet 
wurde, dass sie 60 Tage nach Eintritt der Rechtskraft der Verfügung die Nutzung der Räume im 
Untergeschoss für die Bewirtung von Gästegruppen auf der Parzelle Art. ccc während der Dauer 
des Baubewilligungsverfahrens einzustellen hätten, handelt es sich um einen Zwischenentscheid, 
da mit ihm das Verfahren nicht abgeschlossen wird. 

Nach Art. 120 VRG sind Zwischenentscheide selbständig durch Beschwerde anfechtbar, wenn sie 
die Zuständigkeit, den Ausstand, die Verfahrenssprache, die aufschiebende Wirkung oder die unent-
geltliche Rechtspflege betreffen (Abs. 1). Andernfalls sind sie nur dann selbständig durch Beschwer-
de anfechtbar, wenn einer Partei aus ihnen ein nicht wiedergutzumachender Nachteil erwachsen 
kann oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit 
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen 
würde (Abs. 2).

Die Beschwerdeführer, denen die gewerbliche Nutzung ihrer Liegenschaft als Gastronomiebetrieb 
vorsorglich untersagt wurde, kann aus dem angefochtenen Entscheid ein nicht wiedergutzumachen-
der Nachteil erwachsen und sie sind daher zur Beschwerde legitimiert (vgl. auch Urteil BGer 
1C_123/2009 vom 17. Juli 2009 E. 1.3 betreffend ein Nutzungsverbot für eine Wellnessoase). 

Auf die Beschwerde ist damit einzutreten. 

2.

Die Beschwerdeführer betreiben gemäss den Akten und den Angaben in der Beschwerde in ihren 
Räumlichkeiten ein gewerbliches Gastronomiekonzept, bei dem auf Reservation hin einer geschlos-
senen Personengruppe von 2 bis 16 Personen (bzw. gemäss den widersprüchlichen Angaben in der 
Stellungnahme vom 22. März 2023 2 bis 12 Personen) Bewirtung angeboten wird. 

2.1. Nicht angefochten wurde die mit Dispositiv-Ziff. 1 des Zwischenentscheides angesetzte Frist 
zur Einreichung eines Baubewilligungsgesuches für den Umbau und die Umnutzung der Räume zu 
einem Gastronomiebetrieb. Darauf ist abzustellen. Selbst wenn die Beschwerdeführer in ihrer Stel-
lungnahme vom 22. März 2023 in widersprüchlicher Weise geltend machen, dass für ihr Gastrono-
miekonzept "keine Bewilligung" vorgesehen sei, muss die Notwendigkeit einer Baubewilligung daher 
nicht mehr geprüft werden (vgl. aber immerhin E. 3.3 nachfolgend mit Hinweisen).

2.2. Die Vorinstanz hat mit der angefochtenen Verfügung weiter insbesondere angeordnet, dass 
die Nutzung der Räume im Untergeschoss für die Bewirtung von Gästegruppen auf der Parzelle 
Art. ccc 60 Tage nach Eintritt der Rechtskraft der Verfügung während der Dauer des Baubewilli-
gungsverfahrens einzustellen sei (Dispositiv-Ziff. 2). Die Beschwerdeführer richten sich in ihrer 
Beschwerde gegen dieses Nutzungsverbot. Bei diesem Verbot handelt es sich um eine vorsorgliche 
Massnahme, welche vorübergehende Wirkung bis zum Abschluss des Baubewilligungsverfahrens 

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entfalten soll und sodann durch definitive Massnahmen abgelöst werden muss (vgl. HAGENBUCH, 
Kontrolle, Vollstreckung und Vollzug von Verfügungen im Baurecht, in EGVSZ 1998, S. 190, Fn. 62; 
BEELER, Die widerrechtliche Baute, 2. Aufl. 1987, S. 55; Urteil VGer des Kantons St. Gallen B 2009/2 
vom 16. Februar 2009 E. 2.3). 

3.

3.1. Die Beschwerdeführer rügen insbesondere, dass die Vorinstanz sachlich nicht zuständig sei, 
dieses Nutzungsverbot anzuordnen. Zwar sei die Anordnung eines Nutzungsverbotes in Art. 167 
Abs. 3 RPBG tatsächlich vorgesehen. Für entsprechende Massnahmen sei aber bei Grundstücken 
ausserhalb der Bauzone gestützt auf Art. 167 Abs. 4 RPBG nicht das Oberamt, sondern die Direktion 
für Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt (RIMU) zuständig. Für ein Verbot gestützt 
auf die Polizeiklausel nach Art. 170 Abs. 1 lit. e RPBG seien die Voraussetzungen ohnehin nicht 
erfüllt. Vorliegend habe die Vorinstanz das Nutzungsverbot auf Art. 41 VRG gestützt, welcher 
vorsieht, dass die Behörde von Amtes wegen oder auf Antrag hin die vorsorglichen Massnahmen 
anordnen kann, die zur Erhaltung eines rechtlichen oder tatsächlichen Zustands, insbesondere zur 
Sicherung von Beweismitteln oder zum Schutz bedrohter Interessen nötig sind. Dies sei indes 
ausgeschlossen, da der Gesetzgeber mit den vorgenannten Bestimmungen eine lex specialis 
geschaffen habe, so dass für die Anwendung von Art. 41 VRG kein Raum mehr verbleibe. Selbst 
wenn indes Art. 41 VRG grundsätzlich anwendbar sein sollte, wäre aus Sicht der Beschwerdeführer 
die Vorinstanz nicht zuständig, entsprechende Massnahmen zu erlassen. So sei doch die streitige 
Nutzungsänderung gemäss Art. 85 Abs. 1 lit. c RPBG im vereinfachten Verfahren zu bewilligen; 
entsprechend wäre nach ihrer Ansicht laut Art. 139 RPBG nicht die Vorinstanz, sondern die Gemein-
de für das Bewilligungsgesuch zuständig. Hinzu käme die Kompetenz der RIMU für die Sonderbe-
willigung, da sich das Grundstück ausserhalb der Bauzone befinde. Womöglich habe der Gesetzge-
ber gerade in Berücksichtigung dieser kumulativen Kompetenz des Oberamtes (zu ergänzen wäre 
wohl: bzw. der Gemeinde) und der RIMU bei Vorhaben ausserhalb der Bauzone "in kluger Voraus-
sicht die Massnahmenzuständigkeit in Art. 167 Abs. 4 RPBG ausdrücklich in die Hände der RIMU 
gelegt". Auch insofern erscheine die von der Vorinstanz angerufene Zuständigkeitsnorm zumindest 
problematisch. 

3.2. Art. 167 RPBG sieht vor, dass die Oberamtsperson, wenn die Eigentümerschaft ohne Bewil-
ligung oder in Verletzung der Pläne, der Bewilligungsbedingungen oder einer Schutzmassnahme 
Arbeiten ausführt, von Amtes wegen oder auf Gesuch hin deren vollständige oder teilweise Einstel-
lung anordnet (Abs. 1). Bei den Fällen nach Abs. 1 oder wenn widerrechtlich Bauten oder Anlagen 
bereits erstellt worden sind und eine nachträgliche Bewilligung nicht von vornherein ausgeschlossen 
erscheint, gewährt die Oberamtsperson der Eigentümerschaft eine angemessene Frist, damit diese 
ein Baubewilligungsgesuch einreicht, um die ausgeführten Arbeiten der Rechtmässigkeit zuzuführen 
(Abs. 2). Befolgt die Eigentümerschaft die Anordnung nicht oder können die Arbeiten nicht bewilligt 
werden, so kann die Oberamtsperson nach Anhören der betroffenen Personen oder Organe verfü-
gen, dass Änderungen und Anpassungen vorgenommen werden, die Bauwerke ganz oder teilweise 
abgebrochen und das Gelände wiederhergestellt wird. Wenn die Umstände es erfordern, kann die 
Oberamtsperson ein Bezugs- oder Nutzungsverbot aussprechen (Abs. 3). Wurden Arbeiten ausser-
halb der Bauzone ohne Bewilligung oder in Verletzung der in diesem Bereich anwendbaren Bestim-
mungen erstellt, so ist die Direktion (RIMU) zuständig, die Massnahmen nach Abs. 3 zu treffen 
(Abs. 4). 

Bereits aus dem Wortlaut und der Systematik von Art. 167 RPBG wird deutlich, dass Abs. 3 dieser 
Bestimmung (in Verbindung mit Abs. 4 hinsichtlich der Zuständigkeit der RIMU ausserhalb der 

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Bauzone) und insbesondere auch das explizit erwähnte Bezugs- oder Nutzungsverbot (jedenfalls in 
erster Linie) auf einen Endentscheid abzielt ("befolgt die Eigentümerschaft die Anordnung [gemeint 
ist: zur Einreichung eines Baubewilligungsgesuchs gemäss Abs. 2] nicht oder können die Arbeiten 
nicht bewilligt werden, so…"), und nicht auf den Erlass vorsorglicher Massnahmen für die Dauer des 
Verfahrens. Das Bestehen eines Spezialitätsverhältnisses setzt rechtstheoretisch voraus, dass eine 
Rechtsnorm alle Tatbestandsmerkmale einer anderen Vorschrift sowie zusätzlich mindestens ein 
weiteres Tatbestandsmerkmal auf sich vereint (vgl. LARENZ, Methodenlehre der Rechtswissen-
schaft, 6. Aufl. 1991, S. 267, mit Hinweisen). Es ist daher keineswegs offensichtlich, dass der 
Gesetzgeber mit der Regelung in Art. 167 Abs. 3 bzw. 4 RPBG eine spezielle Zuständigkeitsordnung 
schaffen wollte, wonach bei einer nicht bewilligten Baute ausserhalb der Bauzone – im Stadium der 
Aufforderung zur Einreichung eines Baubewilligungsgesuches – lediglich die RIMU vorsorgliche 
Massnahmen anordnen dürfte. Vielmehr sprechen Abs. 1 und 2 der erwähnten Norm deutlich gegen 
eine solche Auslegung. Nach Abs. 1 ordnet wie erwähnt die Oberamtsperson (selbst bei Bauten 
ausserhalb der Bauzone nicht die RIMU, vgl. Abs. 4 e contrario), wenn die Eigentümerschaft ohne 
Bewilligung oder in Verletzung der Pläne, der Bewilligungsbedingungen oder einer Schutzmassnah-
me Arbeiten ausführt, von Amtes wegen oder auf Gesuch hin deren vollständige oder teilweise 
Einstellung an. Bei den Fällen nach Abs. 1 oder wenn widerrechtliche Bauten oder Anlagen bereits 
erstellt worden sind und eine nachträgliche Bewilligung nicht von vornherein ausgeschlossen 
erscheint, gewährt nach Abs. 2 ebenso die Oberamtsperson (und nicht die RIMU) der Eigentümer-
schaft eine angemessene Frist, damit diese ein Baubewilligungsgesuch einreicht, um die ausgeführ-
ten Arbeiten der Rechtmässigkeit zuzuführen. Der Wortlaut dieser Bestimmungen zeigt, dass das 
Oberamt (und nicht die RIMU) im hier fraglichen Stadium für die Verfahrensleitung und entsprechend 
auch für die Anordnung vorsorglicher Massnahmen zuständig ist. Dabei kann sich das Oberamt – 
wie dies die Vorinstanz vorliegend gemacht hat – (auch) auf die allgemeine Bestimmung von Art. 41 
Abs. 1 VRG stützen, welche vorsieht, dass die Behörde von Amtes wegen oder auf Antrag die 
vorsorglichen Massnahmen anordnen kann, die zur Erhaltung eines rechtlichen oder tatsächlichen 
Zustands, insbesondere zur Sicherung von Beweismitteln, oder zum Schutz bedrohter Interessen 
nötig sind. Auch aus Gründen der Verfahrenskoordination erschiene es kaum sinnvoll, dass das 
Oberamt zwar die Frist zur Einreichung des Baubewilligungsgesuches ansetzen müsste, aber nicht 
über die entsprechende Verfahrenshoheit verfügen würde. Aus der von den Beschwerdeführern 
erwähnten Regelung im Kanton Bern kann für das vorliegende Verfahren im Kanton Freiburg nichts 
Gegenteiliges geschlossen werden. Zudem hat auch das BRPA, welches der RIMU untersteht, mit 
Stellungnahme vom 16. Januar 2023 ausdrücklich bestätigt, dass das vorsorglich verfügte 
Nutzungsverbot sachgerecht sei und es bejahte ebenfalls die entsprechende Zuständigkeit des 
Oberamtes.

3.3. Soweit die Beschwerdeführer überdies geltend machen, dass anstelle des ordentlichen 
Baubewilligungsverfahrens das vereinfachte Verfahren einschlägig sei, so dass es – wenn über-
haupt – nach Art. 139 RPBG an der Gemeinde (bzw. an der Gemeinde zusammen mit der RIMU) 
gewesen wäre, die vorsorglichen Massnahmen anzuordnen, kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt 
werden. So handelt es sich doch bei der streitigen Umnutzung offensichtlich um eine Nutzungsän-
derung von Räumen bzw. um die Änderung von Anlagen, welche die Umwelt beeinträchtigen könn-
ten (siehe hierzu nachfolgend E. 4.4), so dass nach Art. 84 Abs. 1 lit. c des kantonalen Ausführungs-
reglements vom 1. Dezember 2009 zum Raumplanungs- und Baugesetz (RPBR; SGF 710.11) das 
ordentliche Verfahren einschlägig ist. Ebenso gilt dies überdies auch, weil mit den streitigen Umbau-
arbeiten die aBGF (erheblich) vergrössert wurde. Nach Art. 84 Abs. 1 RPBR ist namentlich für die 
Vergrösserung und Aufstockung von Gebäuden (lit. a), sowie für die Ausbesserungen und Umbau-
ten, welche die Gebäudestruktur, die schützenswerten Elemente oder die Zweckbestimmung der 

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Räume verändern (lit. b), das ordentliche Verfahren anwendbar. Es ist damit offensichtlich, dass es 
sich vorliegend entgegen der Argumentation der Beschwerdeführer nicht lediglich um Nutzungsän-
derungen bzw. Anlageänderungen im Sinne von Art. 85 Abs. 1 lit. c RPBR handelt, die weder Arbei-
ten erfordern noch die Umwelt oder Gewässer beeinträchtigen und für die das vereinfachte Verfah-
ren zur Anwendung käme, sondern dass das ordentliche Verfahren einschlägig ist.

Im Ergebnis ist daher die sachliche Zuständigkeit der Vorinstanz offensichtlich zu bejahen. 

4.

4.1. Die Beschwerdeführer machen in ihrer Beschwerde weiter geltend, dass selbst im Fall, wenn 
die Vorinstanz berechtigt gewesen wäre, gestützt auf Art. 41 VRG vorsorgliche Massnahmen zu 
erlassen, die entsprechenden Voraussetzungen nicht erfüllt seien: Zwar habe die Vorinstanz keine 
Hauptsachenprognose gestellt. Aus den Akten ergebe sich aber, dass das BRPA in seinem Gutach-
ten vom 8. Februar 2019 über das Vorgesuch die beantragte Nutzungsänderung nicht beanstandet, 
sondern das Projekt lediglich wegen der Überschreitung der zulässigen Erweiterungsmöglichkeit 
negativ begutachtet habe. Damit falle die Hauptsachenprognose zu ihren Gunsten aus – aller 
Voraussicht nach könne die Nutzung bewilligt werden. Ein gewichtiges öffentliches Interesse an der 
verfügten Massnahme sei (jenseits des öffentlichen Interesses an der Einhaltung der Vorschriften 
über das Baubewilligungsverfahren) nicht ersichtlich. Insbesondere hätten sich bisher weder Private 
noch die Gemeinde über ihre Gewerbetätigkeit beklagt. Auch sonstige öffentlich-rechtliche Vorschrif-
ten erschienen unproblematisch. Wenn nun an ihnen "ein Exempel statuiert" und eine neue Praxis 
eingeführt werden solle, so stelle dies ebenso kein hinreichendes öffentliches Interesse dar, zumal 
die Voraussetzungen für eine Praxisänderung von der Vorinstanz nicht geprüft wurden und auch 
nicht gegeben sein dürften. Auch äussere sich die Vorinstanz nicht zur Dringlichkeit. Dass diese 
nicht bestehe, ergebe sich bereits aus dem Entscheidungsdispositiv: Das Verbot werde nämlich 
nicht per sofort (unter Entzug der aufschiebenden Wirkung einer allfälligen Beschwerde) ausgespro-
chen, sondern erst mit einer Frist von 60 Tagen ab Rechtskraft der Zwischenverfügung. Auch sonst 
sei keine Dringlichkeit auszumachen. Weiter habe die Vorinstanz ebenfalls keine (rechtsgenügliche) 
Interessenabwägung vorgenommen. Eine solche müsste zu ihren Gunsten ausfallen. So werde 
ihnen mit dem provisorischen Nutzungsverbot die gewerbliche Tätigkeit verboten, welche sie nun 
seit über zwölf Monaten erfolgreich ausführten, wobei sich der Erfolg auch aus den Buchungen für 
die Zukunft zeige. Es werde ihnen ein wirtschaftlicher Schaden von (grob geschätzt) insgesamt 
CHF 200'000.- zugemutet (rund CHF 120'000.-, wenn mit einem entgangenen Betriebsgewinn von 
CHF 10'000.- pro Monat während eines Jahres, bis zum ungefähren Datum der Baubewilligungser-
teilung, gerechnet werde; zudem der wirtschaftliche Schaden durch die Wiederaufnahme des Betrie-
bes nach der Schliessung). Dieser Vermögensschaden könne in der Folge nicht wiedergutgemacht 
werden, sondern müsste endgültig von ihnen getragen werden. Unter Berücksichtigung des ihnen 
drohenden (nicht wiedergutzumachenden) Nachteils und des Umstands, dass sich der Betrieb nach 
rund einem Jahr im entsprechenden Markt gut etabliert habe und keine Dringlichkeit für die Mass-
nahme bestehe, erscheine das öffentliche Interesse am Verbot verschwindend klein; dies gelte umso 
mehr, als bis anhin in vergleichbaren Konstellationen nie ein derartiges Verbot ausgesprochen 
worden sei. Das Nutzungsverbot sei daher unverhältnismässig und somit aufzuheben. 

Wie nachfolgend aufgezeigt wird, kann dem nicht gefolgt werden. 

4.2. Vorsorgliche Massnahmen sind dazu bestimmt, einen tatsächlichen oder rechtlichen Zustand 
einstweilen unverändert zu erhalten oder bedrohte rechtliche Interessen einstweilen sicherzustellen. 
Sie sind auch grundsätzlich geeignet, einen widerrechtlich geschaffenen Zustand vorläufig zu 

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beseitigen (HEER, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, unter Berücksichtigung des Raumpla-
nungs- und Umweltschutzrechts des Bundes, 2003, N. 1202; vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, N. 561; KIENER, in 
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 6 N. 2). Die 
Anordnung vorsorglicher Massnahmen muss verhältnismässig sein. Das heisst, die Massnahme 
muss geeignet sein, einen drohenden Nachteil rechtlicher oder tatsächlicher Art zu verhindern. Sie 
muss wegen zeitlicher Dringlichkeit notwendig sein, das heisst ein Zuwarten bis zum Abschluss des 
Beweisverfahrens würde voraussichtlich einen Nachteil bewirken, der nicht leicht wiedergutzuma-
chen ist. Weiter müssen die mit der Massnahme zu wahrenden Interessen die durch sie beeinträch-
tigten Interessen überwiegen. Vorsorgliche Massnahmen dürfen die Endverfügung nicht präjudizie-
ren. Sie beruhen auf einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Dabei ist hinreichend, 
dass die rechtserheblichen Tatsachen glaubhaft erscheinen (vgl. KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentli-
ches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, N. 479 ff; KIENER, in Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege-
gesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 6 N. 16; vgl. Urteil BGer 5A_117/2010 vom 5. März 2010 
E. 3.3). In der Interessenabwägung können mit der erforderlichen Zurückhaltung auch die Aussich-
ten des Verfahrensausgangs in der Hauptsache einbezogen werden, sofern diese eindeutig sind 
(BGE 117 V 185 E. 2b; 130 II 149 E. 2). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann es etwa 
gebieten, dass mit der Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes noch zugewartet wird, wenn dieser 
während langer Zeit geduldet worden ist (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 
St. Gallen – dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, N. 1112).

4.3. Hinsichtlich der Hauptsachenprognose ist vorliegend festzuhalten, dass diese entgegen ihrer 
Behauptung keineswegs zu ihren Gunsten ausfallen kann. Ohne den Ausgang des Baubewilligungs-
verfahrens zu präjudizieren, erscheint es beim jetzigen Aktenstand jedenfalls zweifelhaft, dass der 
fragliche Gastronomiebetrieb ausserhalb der Bauzone bewilligt werden könnte. So tragen selbst die 
Beschwerdeführer nicht vor, dass das streitige Vorhaben in der Landwirtschaftszone zonenkonform 
wäre (siehe Art. 16a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700), 
dass es nach dem Grundtatbestand für die Ausnahmebestimmungen von Art. 24 RPG als nicht 
zonenkonforme, aber standortgebundene Baute bewilligt werden könnte, oder dass einer der weite-
ren Ausnahmetatbestände von Art. 24a ff. RPG als mögliche Bewilligungsgrundlage einschlägig sein 
könnte. Vielmehr leiten sie die Bewilligungsfähigkeit im Wesentlichen daraus ab, dass das BRPA in 
seinem Gutachten vom 8. Februar 2019 zum Vorgesuch die beantragte Nutzungsänderung nicht 
beanstandet habe, sondern das Projekt lediglich wegen der Überschreitung der aBGF negativ begut-
achtet habe. Dabei übersehen sie, dass im Rahmen des Vorgesuchs lediglich der Umbau des Unter-
geschosses angefragt worden war, wobei das BRPA aufgrund der Unterlagen davon ausging, dass 
damit zusätzlicher Wohnraum geschaffen werden sollte. Die gewerbliche Umnutzung bzw. die 
Aufnahme einer Gastronomietätigkeit war nicht Teil dieses Gesuches und die Behörden haben sich 
daher nicht damit befasst. Auch die Beschwerdeführer selbst scheinen schliesslich gewisse Zweifel 
an der Bewilligungsfähigkeit ihres Gastronomiekonzepts zu hegen. Soweit aus dem FRIAC ersicht-
lich, haben sie jedenfalls – obwohl sie die entsprechende Anordnung in Dispositiv-Ziff. 1 nicht ange-
fochten haben – bis heute kein entsprechendes Baubewilligungsgesuch eingereicht (wobei die 
entsprechende Frist auch noch nicht abgelaufen ist). 

4.4. Hinsichtlich der Interessenabwägung ist zwar anzuerkennen, dass die Beschwerdeführer ein 
beachtliches Vermögensinteresse an der Aufrechterhaltung des Gastronomiebetriebes aufweisen. 
Indes stehen diesen privaten Interessen bzw. ihrem Anspruch auf Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit 
erhebliche öffentliche Interessen gegenüber. So ist namentlich die Trennung des Baugebiets vom 
Nichtbaugebiet ein grundlegendes Prinzip des Raumplanungsrechts, welches ein gewichtiges 

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öffentliches Interesse darstellt (vgl. BGE 132 II 21 E. 6.4). Dieser Trennungsgrundsatz ist auch im 
Rahmen der vorsorglichen Massnahmen als (erhebliches) öffentliches Interesse zu berücksichtigen 
(vgl. nur Urteile KG FR 602 2021 78 vom 23. August 2021; VGer des Kantons St. Gallen B 2009/2 
vom 16. Februar 2009 E. 2.3, bestätigt in Urteil BGer 1C_123/2009 vom 17. Juli 2009). Überdies ist 
zu berücksichtigen, dass der Betrieb nicht an eine zentrale Abwasserreinigungsanlage angeschlos-
sen ist, sondern lediglich an eine Kleinkläranlage. Die Beschwerdeführer haben ohne entsprechende 
Bewilligung namentlich eine Küche und ein WC mit Dusche installiert. Die Nutzung des Betriebs als 
Gastronomielokal – selbst wenn es sich nicht um einen klassischen Restaurationsbetrieb handelt – 
führt im Vergleich zur früheren (bewilligten) Wohnnutzung zu deutlich mehr Abwasser, dessen 
Entsorgung nicht behördlich geprüft wurde. Indes stellt die ordnungsgemässe Entsorgung von 
Abwässern ein eminentes öffentliches Interesse dar; dies gilt umso mehr, als sich das Grundstück 
gemäss den Angaben im Geoportal in einer Gewässerschutzzone (S2) befindet. Wenn die 
Beschwerdeführer in ihrer Stellungnahme vom 22. März 2023 vorbringen, dass die Situation 
hinsichtlich des Trink- und Abwassersystems dieselbe sei wie bei einer Grossfamilie oder einem 
Paar, das häufig Gäste empfange, ist ihnen entgegenzuhalten, dass sie immerhin neue nicht bewil-
ligte Installationen erstellten und eine gewerbliche Nutzung aufgenommen haben, und dass für die 
Einrichtung von öffentlichen Gaststätten – namentlich zur Gewährleistung baupolizeilicher Interes-
sen und der Hygiene – teilweise besondere Bestimmungen beispielsweise für die Kücheneinrichtung 
gelten, wie sich aus den kantonalen Richtlinien vom 11. Dezember 2012 für den Bau und die Einrich-
tung von öffentlichen Gaststätten ergibt (SGF 952.171). Die Beschwerdeführer bringen in ihrer 
Beschwerde weiter vor, dass es an der Vorinstanz gewesen wäre, bei Zweifeln hinsichtlich der Trink- 
bzw. Abwassersituation die Sache von Amtes wegen weiter zu untersuchen. Dabei übersehen sie, 
dass die Vorinstanz in Verfahren um vorsorgliche Massnahmen nur eine summarische Prüfung der 
Sach- und Rechtslage vorzunehmen hat und die rechtserheblichen Tatsachen lediglich glaubhaft 
erscheinen müssen; eine Untersuchung der Trink- bzw. Abwassersituation durch Augenscheine, 
Expertisen etc. war daher nicht angebracht. Überdies dient gerade das Baubewilligungsverfahren 
an sich – und nicht ein vorgelagertes Verfahren um vorsorgliche Massnahmen nach der Aufnahme 
einer unbewilligten Nutzung – primär der Klärung der Frage, ob dem Bauvorhaben öffentlich-rechtli-
che Schranken zuwiderlaufen. So soll doch die Baubewilligungspflicht der Behörde ermöglichen, 
das Bauprojekt in Bezug auf seine räumlichen Folgen vor seiner Ausführung auf die Übereinstim-
mung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu 
überprüfen (vgl. BGE 139 II 134 E. 5.2; Urteil BGer 1C_658/2013 vom 24. Januar 2014 E. 4.1; je mit 
Hinweisen). Ferner stehen in der Nähe des Hauses verschiedene Gehölze (Wald oder Feldgehölz), 
die gemäss dem Gutachten des Amtes für Wald, Wild und Fischerei vom 26. November 2018 zum 
Vorgesuch durch den illegalen Umbau zwar nicht direkt beeinflusst wurden. Durch die intensivere 
Nutzung als Gastronomiebetrieb, gerade auch bei der Zufahrt mit dem Auto und bei Dunkelheit, 
scheint es jedoch nicht ausgeschlossen, dass ein Schaden entstehen könnte, zumal auch die Situa-
tion der Parkplätze nicht geregelt ist (vgl. hierzu und zur Zufahrt auch die Stellungnahme der Vorin-
stanz vom 3. Januar 2023). Der Schutz des Waldes bzw. des Gehölzes stellt ebenfalls ein gewich-
tiges Interesse dar. 

Aufgrund der erwähnten öffentlichen Interessen erweist sich das Nutzungsverbot als dringend; gera-
de mit Blick auf den Grundsatz der Trennung vom Baugebiet zum Nichtbaugebiet, die Wasserproble-
matik und die geografische Situation mit Gehölzen könnte ein weiteres Zuwarten einen Nachteil 
bewirken, der nicht mehr bzw. nicht leicht wiedergutzumachen ist. Vor diesem Hintergrund erscheint 
es als grosszügig, dass das Nutzungsverbot durch die Vorinstanz nicht per sofort ausgesprochen 
wurde (unter Entzug der aufschiebenden Wirkung einer allfälligen Beschwerde), sondern lediglich 
mit einer Frist von 60 Tagen ab Rechtskraft der Zwischenverfügung. Die fehlende Dringlichkeit ergibt 

Kantonsgericht KG
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sich entgegen der Argumentation der Beschwerdeführer hieraus nicht. Aufgrund des Verbotes der 
reformatio in pejus gemäss Art. 95 Abs. 1 VRG ist das Kantonsgericht an diese Regelung gebunden, 
so dass sich eine weitere Prüfung dieser Frist erübrigt. Gerade mit Blick auf die grosszügige zeitliche 
Regelung wird jedoch deutlich, dass das ausgesprochene Nutzungsverbot verhältnismässig ist. So 
steht den Beschwerdeführern genügend Zeit zur Verfügung, um das Nutzungsverbot umzusetzen 
und die entsprechenden Massnahmen hinsichtlich Personal, Reservationen, Einkäufe etc. zu treffen; 
umso mehr gilt dies unter Einschluss der Verfahrensdauer für das Beschwerdeverfahren vor dem 
Kantonsgericht. Wenn sie offenbar trotz der von ihnen nicht angefochtenen Ziff. 1 des Entscheiddis-
positivs vom 27. Oktober 2022 bis heute noch kein Baubewilligungsgesuch für den Gastronomiebe-
trieb eingereicht haben, ist ihnen dies selbst zuzuschreiben. Die Verhältnismässigkeit der ausge-
sprochenen Massnahme zeigt sich ferner auch darin, dass das Verbot auf die Nutzung der Räum-
lichkeiten als Gastronomiebetrieb beschränkt ist und die Wohnnutzung der unbewilligt umgebauten 
Räume nicht tangiert wird. 

Weiter konnten die Beschwerdeführer nicht gutgläubig davon ausgehen, dass die Führung ihres 
Gastronomiebetriebes keiner Baubewilligung bedarf. So verfügen sie über eine namhafte Erfahrung 
im Gastronomiewesen: Gemäss den Angaben auf der Website F.________, letztmals besucht am 
27. Juni 2023, hat B.________ "jahrelange Erfahrungen quer durch die namhafte Sterneküche 
gemacht". Den Beschwerdeführern musste damit bewusst sein, dass für die Führung eines entspre-
chenden Gastronomiebetriebes eine Baubewilligung und überdies ein Patent erforderlich ist – was 
sie überdies auch nicht ernsthaft bestreiten. Die privaten Vermögensinteressen sind damit zu relati-
vieren; andernfalls würde es auch dazu führen, dass ein Eigentümer, der ohne Bewilligung – und 
überdies bösgläubig – ein Bauvorhaben verwirklicht, besser gestellt wird als jener, der ordnungsge-
mäss ein Baugesuch einreicht und vor der Realisierung seines Bauvorhabens die entsprechende 
Bewilligung abwartet. Wenn die Beschwerdeführer heute also einen wirtschaftlichen Schaden 
geltend machen, so haben diesen durch ungenügende Vorabklärungen selbst verursacht. Insge-
samt drängte sich das ausgesprochene Nutzungsverbot daher auf und es ist geeignet, den wider-
rechtlichen Zustand zu beseitigen und damit einen drohenden Schaden an den erwähnten Gütern 
zu verhindern. 

Mit dem ausgesprochenen Nutzungsverbot werden überdies keine irreversiblen Massnahmen 
getroffen, und namentlich müssen die Beschwerdeführer während des hängigen Verfahrens keine 
der ohne Bewilligung erstellten Umbauten entfernen (siehe auch Urteil VGer des Kantons St. Gallen 
B 2009/2 vom 16. Februar 2009 E. 2.3, bestätigt in Urteil BGer 1C_123/2009 vom 17. Juli 2009). 
Schliesslich wird mit dem provisorischen Nutzungsverbot auch die Endverfügung nicht präjudiziert.

4.5. Folglich kam die Vorinstanz gestützt auf die erforderliche summarische Prüfung der Sach- 
und Rechtslage zu Recht zum Schluss, dass die Nutzung der Räume im Untergeschoss für die 
Bewirtung von Gästegruppen auf der Parzelle Art. ccc während der Dauer des Baubewilligungsver-
fahrens einzustellen ist. 

5.

5.1. Schliesslich tragen die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerde einlässlich vor, dass – soweit 
für sie ersichtlich – die Vorinstanz zum ersten Mal gestützt auf Art. 41 VRG als vorsorgliche Mass-
nahme ein Nutzungsverbot ausgesprochen habe, nachdem sie aufgrund einer Anzeige über unbe-
willigte Arbeiten und eine unbewilligte Nutzung orientiert worden war. Bisher sei den Betroffenen in 
entsprechenden Fällen lediglich Frist zur Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs angesetzt 
worden. Das Verfahren habe daher ganz grundlegende Tragweite, weil sich – wenn eine entspre-

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chende Praxis geschützt werde – eine entsprechende Praxis im Kanton einstellen dürfte; zukünftig 
würden die Oberämter (bzw. die Gemeinden bei den vereinfachten Verfahren unterliegenden Bauten 
bzw. Nutzungen) bei jeder illegalen Baute oder Nutzung ein entsprechendes Nutzungsverbot verfü-
gen. Jedes illegal erstellte Gartenhäuschen oder jeder nicht ganz konforme Autounterstand müsste 
mit einem Nutzungsverbot belegt werden, genauso wie jeder ohne Baubewilligung erstellte Raum 
oder ein illegal ausgebauter Dachstock eines Bauernhauses, der womöglich schon seit Jahren an 
Dritte vermietet werde, oder das ohne Bewilligung betriebene Nebengewerbe auf einem Bauernhof, 
und zwar jeweils ungeachtet der Frage, ob dies überhaupt bewilligungsfähig sei oder nicht. 

5.2. Die Beschwerdeführer sind diesbezüglich namentlich darauf hinzuweisen, dass beispielswei-
se das Kantonsgericht mit Urteil 602 2021 78 vom 23. August 2021 ein vorsorgliches Flugverbot für 
eine Modellfluggruppe, welches im Rahmen eines Wiederherstellungsverfahrens nach Art. 167 Abs. 
3 und 4 RPBG ausgesprochen wurde, geschützt hat (siehe zudem auch die Verfügung des Bundes-
gerichtes 1C_292/2019 vom 3. Juli 2019 betreffend dieselbe Fluggruppe; siehe auch beispielhaft die 
vorsorglichen Massnahmen betreffend eine nicht bewilligte Werkstatt in Urteil KG FR 602 2017 108 
vom 18. Mai 2018). Weiter wird insbesondere auch auf die Stellungnahme der Vorinstanz vom 
3. Januar 2023 verwiesen, in der mehrere weitere Beispiele aufgeführt werden, bei denen die Vorin-
stanz ein Nutzungsverbot ausgesprochen hat. 

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer besteht folglich keine Praxis, dass derartige Nutzungen 
systematisch toleriert würden. Wie aufgezeigt war die Vorinstanz im vorliegend zu beurteilenden 
Einzelfall – gestützt auf die vorzunehmende summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage – 
berechtigt, das streitige Nutzungsverbot für den Gastronomiebetrieb anzuordnen.

6.

Im Ergebnis ist daher die Beschwerde abzuweisen und der angefochtene Zwischenentscheid vom 
27. Oktober 2022 ist zu bestätigen. 

7.

Die Gerichtskosten sind auf CHF 3'000.- festzulegen. Sie sind dem Verfahrensausgang entspre-
chend den Beschwerdeführern solidarisch aufzuerlegen (Art. 131 VRG) und mit dem von ihnen 
geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen. 

Es besteht kein Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 137 und 139 VRG).

(Dispositiv auf der nächsten Seite)

Kantonsgericht KG
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Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird abgewiesen.

II. Die Gerichtskosten von CHF 3'000.- werden den Beschwerdeführern auferlegt und mit dem 
von ihnen geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.

III. Es werden keine Parteientschädigungen gewährt.

IV. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten ist innert 30 Tagen die 
Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides 
angefochten wird (Art. 148 VRG).

Freiburg, 27. Juni 2023/dgr

Der Präsident Der Gerichtsschreiber-Praktikant