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**Case Identifier:** e084d902-1a16-5fdd-a913-320734ab8314
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2021-03-30
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 30.03.2021 BVGE 2021 I/2
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_BVGE-2021-I-2_2021-03-30.pdf

## Full Text

Erhebung von Selbsthilfebeiträgen 2021 I/2 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF I 9 

 

2021 I/2 

Auszug aus dem Urteil der Abteilung II 
i.S. A. gegen Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) 

B–5032/2018 vom 30. März 2021 

Rechtmässigkeit der Erhebung von Selbsthilfebeiträgen bei Nichtmit-

gliedern durch die Genossenschaft Schweizer Milchproduzenten 

SMP. 

Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 LwG. Art. 5 VBPO. 

1. Die Selbsthilfebeiträge, welche die in der Verordnung über die 
Branchen- und Produzentenorganisationen erwähnten Organisa-

tionen in Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 

LwG von Nichtmitgliedern einziehen dürfen, sind als mit einer 

Kostenanlastungssteuer vergleichbare Sondersteuer zu qualifizie-

ren (E. 4.3.1). 

2. Durch Erheben eines Selbsthilfebeitrags von Nichtmitgliedern 
werden keine rechtsungleichen Unterscheidungen getroffen, es ist 

nicht unverhältnismässig und verletzt auch keine anderen Verfas-

sungsnormen (E. 4.3.5). 

3. Die SMP ist ein privatrechtlicher Genossenschaftsverband und er-
füllt trotz ihres föderal-zweistufigen Aufbaus das Erfordernis der 

Repräsentativität nach Art. 9 Abs. 1 Bst. a LwG in Verbindung 

mit Art. 5 VBPO (E. 5.3). 

4. Ein Milchproduzent kann ein nicht-direktes Mitglied der SMP 
sein. Seine Mitgliedschaft besteht darin, dass er sich einem regio-

nalen Genossenschaftsverband der Milchproduzenten anschliesst, 

welcher wiederum Mitglied der SMP ist. Tritt ein Milchproduzent 

aus dem regionalen Genossenschaftsverband aus, so gilt er als so-

genanntes Nichtmitglied im Sinne von Art. 9 Abs. 2 LwG (E. 6.3). 

5. Es ist eine ausreichende gesetzliche Grundlage vorhanden, dass 
die Mitgliederbeiträge indirekt über die regionalen Genossen-

schaftsverbände und die Beiträge von Nichtmitgliedern über die 

SMP selbst erhoben werden können. Ob eine Verletzung des Ver-

bots der Zwangsmitgliedschaft vorliegt, kann offengelassen wer-

den, da die Voraussetzungen von Art. 36 BV erfüllt sind (E. 7.3). 

2021 I/2 Erhebung von Selbsthilfebeiträgen 

 

 

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Légalité de la perception de contributions d'entraide auprès des non-

membres par la Fédération des Producteurs Suisses de Lait (PSL). 

Art. 9 al. 2, en relation avec l'al. 1 LAgr. Art. 5 OIOP. 

1. Les contributions d'entraide que les interprofessions et les organi-
sations de producteurs au sens de l'ordonnance sur les interpro-

fessions et les organisations de producteurs (OIOP) peuvent perce-

voir en application de l'art. 9 al. 2, en relation avec l'al. 1 LAgr 

auprès des non-membres doivent être qualifiées d'impôts spéciaux 

comparables à un impôt d'affectation des coûts (consid. 4.3.1). 

2. Percevoir une contribution d'entraide auprès des non-membres ne 
crée pas d'inégalités juridiques, n'est pas disproportionné et ne 

viole pas non plus d'autres normes constitutionnelles 

(consid. 4.3.5). 

3. La PSL est une fédération de coopératives de droit privé qui, mal-
gré sa structure fédérale à deux niveaux, remplit l’exigence de re-

présentativité prévue à l'art. 9 al. 1 let. a LAgr en relation avec 

l'art. 5 OIOP (consid. 5.3). 

4. Un producteur de lait peut être membre indirect de la PSL. Sa 
qualité de membre tient alors au fait qu'il adhère à une fédération 

régionale de coopératives de producteurs de lait elle-même 

membre de la PSL. Si un producteur de lait se retire de la fédéra-

tion régionale des coopératives, il est alors considéré comme non-

membre au sens de l'art. 9 al. 2 LAgr (consid. 6.3). 

5. Il existe une base légale suffisante pour permettre la perception 
des cotisations des membres indirectement par le biais des fédéra-

tions régionales de coopératives et celle des contributions des non-

membres par la PSL elle-même. La question de savoir s'il y a eu 

violation de l'interdiction de l'affiliation obligatoire peut être lais-

sée ouverte, dès lors que les conditions de l'art. 36 Cst. sont rem-

plies (consid. 7.3). 

Legalità della riscossione dei contributi di solidarietà presso i non 

membri da parte della Federazione Produttori Svizzeri di Latte (PSL).  

Art. 9 cpv. 2 combinato con il cpv. 1 LAgr. Art. 5 OOCOP.  

1. I contributi di solidarietà che possono essere riscossi in attuazione 
dell'art. 9 cpv. 2 combinato con il cpv. 1 LAgr dalle organizzazioni 

menzionate nell'ordinanza sulle organizzazioni di categoria e sulle 

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organizzazioni di produttori (OOCOP) presso i non membri devo-

no essere qualificati come un'imposta speciale comparabile a im-

posta a destinazione vincolata (consid. 4.3.1).  

2. La riscossione di un contributo di solidarietà presso i non membri 
non crea distinzioni discriminatorie, non è sproporzionato e non 

viola altre norme costituzionali (consid. 4.3.5). 

3. La PSL è una federazione di cooperative di diritto privato e nono-
stante la sua struttura federale a due livelli soddisfa l'esigenza del-

la rappresentatività ai sensi dell'art. 9 cpv. 1 lett. a LAgr combina-

to con l'art. 5 OOCOP (consid. 5.3). 

4. Un produttore di latte può essere membro indiretto della PSL. La 
sua qualità di membro consiste nel fatto che egli aderisce a una 

federazione regionale di cooperative di produttori di latte a sua 

volta membro della PSL. Il produttore di latte che si dimette dalla 

federazione regionale di cooperative è considerato non membro ai 

sensi dell'art. 9 cpv. 2 LAgr (consid. 6.3). 

5. Esiste una base legale sufficiente che consente di riscuotere indi-
rettamente i contributi dei membri tramite le federazioni regionali 

di cooperative e i contributi dei non membri tramite la PSL stessa. 

La questione dell'eventuale esistenza di una violazione del divieto 

di adesione obbligatoria può essere lasciata aperta, poiché i pre-

supposti dell'art. 36 Cost. sono adempiuti (consid. 7.3). 

 

Der Verband Schweizer Milchproduzenten SMP (nachfolgend auch: Erst-

instanz) ist eine Genossenschaft mit Sitz in Bern. Ihr Zweck ist die Interes-

senvertretung der Schweizer Milchproduzenten und ihrer lokalen und 

regionalen Organisationen auf gesellschafts- und wirtschaftspolitischer 

Ebene. 

Mitglied der SMP ist unter anderem die Genossenschaft Thurgauer Milch-

produzenten (TMP) mit Sitz in Weinfelden. Der Beschwerdeführer seiner-

seits war bis zum 31. Dezember 2016 Mitglied der TMP. Seit dem 1. Janu-

ar 2017 ist er nicht mehr Mitglied. 

Am 21. November 2017 stellte die SMP dem Beschwerdeführer aufgrund 

der von der Administrationsstelle TSM Treuhand GmbH gemeldeten Refe-

renzmilchmenge von 211 003 kg für den Zeitraum vom 1. Januar bis 

30. Juni 2017 Beiträge zugunsten des Marketingfonds in der Höhe von 

insgesamt Fr. 1 529.75 in Rechnung. 

2021 I/2 Erhebung von Selbsthilfebeiträgen 

 

 

12 I BVGE / ATAF / DTAF  

 

Zur Begründung führte die SMP aus, dass sie aufgrund der entsprechenden 

Verordnung über die Ausdehnung von Selbsthilfemassnahmen von Bran-

chen- und Produzentenorganisationen berechtigt sei, bei Nichtmitgliedern 

einen Betrag zur Finanzierung der Selbsthilfemassnahmen zu erheben. 

Mit Schreiben vom 19. Dezember 2017 erhob der Beschwerdeführer hier-

gegen Beschwerde bei der Vorinstanz und beantragte, es sei festzustellen, 

dass der von der Erstinstanz geforderte Betrag infolge fehlender Ver-

fügungskompetenz der SMP und damit Nichtigkeit der Verfügung vom 

21. November 2017 nicht geschuldet sei. Eventualiter sei die Verfügung 

aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Erstin-

stanz. 

Mit Beschwerdeentscheid vom 3. August 2018 wies die Vorinstanz die Be-

schwerde ab. Sie zog insbesondere in Erwägung, die Ausdehnung der 

Selbsthilfemassnahmen der SMP auf Nichtmitglieder sei zulässig, da die 

SMP als repräsentative Produzentenorganisation Verfügungen erlassen 

könne. Zudem tangiere die Ausdehnung der Selbsthilfemassnahmen weder 

die Vereinigungs- noch die Wirtschaftsfreiheit oder die Rechtsweggaran-

tie. Der Beschwerdeführer habe als Nichtmitglied Milch vermarktet, wes-

halb die SMP berechtigt sei, ihm den infrage stehenden Beitrag in Rech-

nung zu stellen. 

Gegen diesen Entscheid erhob der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 

3. September 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er bean-

tragte, die Entscheide der Erstinstanz und der Vorinstanz seien aufzuheben, 

unter Kosten- und Entschädigungsfolge. 

Zur Begründung machte er im Wesentlichen geltend, es fehle der SMP in 

mehrfacher Hinsicht an der Repräsentativität sowie an der Verfügungs-

kompetenz ihm gegenüber, da er als Produzent nie Mitglied bei der SMP 

werden könne, weshalb er auch nicht als deren Nichtmitglied gelten könne. 

Das Bundesverwaltungsgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf 

eintritt. 

[Das Bundesgericht bestätigt diesen Entscheid mit Urteil 2C_397/2021 

vom 25. November 2021.] 

Aus den Erwägungen: 

4.3 Um über die Frage der Verfassungs- und Rechtmässigkeit der 
Beiträge, die von Nichtmitgliedern eingefordert werden, entscheiden zu 

können, ist zunächst deren Rechtsnatur zu bestimmen. 

Erhebung von Selbsthilfebeiträgen 2021 I/2 

 

 

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4.3.1 Das Bundesgericht hat die Beiträge, welche die in der Verordnung 
über die Branchen- und Produzentenorganisationen erwähnten Organisa-

tionen in Umsetzung von Art. 9 des Landwirtschaftsgesetzes vom 

29. April 1998 (LwG, SR 910.1) auch von Nichtmitgliedern einziehen dür-

fen, als mit einer Kostenanlastungssteuer vergleichbare Sonderabgabe 

qualifiziert (vgl. Urteil des BGer 2A.246/2004 vom 21. Dezember 2004 

E. 4.2). Die Beiträge, welche die darin erwähnten Organisationen in Um-

setzung von Art. 9 LwG auch von Nichtmitgliedern einziehen dürfen, stel-

len obligatorische Beiträge zugunsten einer privaten Organisation zwecks 

Finanzierung der eigenen Selbsthilfemassnahmen dar (vgl. Urteile des 

BGer 2A.62/2005 vom 22. März 2006 E. 4.2 und 2A.246/2004 E. 5.5; 

WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. II, 

2014, Rz. 970 und 1020). 

4.3.2 Als sogenannte Kostenanlastungssteuer gelten Sondersteuern, 
welche einer bestimmten Gruppe von Pflichtigen auferlegt werden, weil 

diese Personen zu bestimmten Aufwendungen des Gemeinwesens eine 

nähere Beziehung haben als die Gesamtheit der Nichtsondersteuerpflichti-

gen. Solche Abgaben haben eine gewisse Verwandtschaft zur Vorzugslast 

(Beiträge), doch unterscheiden sie sich von dieser dadurch, dass kein indi-

vidueller, dem einzelnen Pflichtigen zurechenbarer Sondervorteil vorlie-

gen muss, der die Erhebung der Abgabe rechtfertigt. Es genügt, dass die 

betreffenden Aufwendungen eher dem abgabepflichtig erklärten Perso-

nenkreis als der Allgemeinheit anzulasten sind, sei es, weil diese Gruppe 

von den Leistungen generell stärker profitiert als andere oder weil sie als 

hauptsächlicher Verursacher dieser Aufwendungen angesehen werden 

kann. Die Kostenanlastungsabgabe stellt – da sie voraussetzungslos, das 

heisst unabhängig vom konkreten Nutzen oder vom konkreten Verursa-

cheranteil des Pflichtigen, erhoben wird – eine Steuer dar (vgl. BGE 129 I 

346 E. 5; 128 I 155 E. 2.2; 124 I 289 E. 3.b; Urteil des BGer 2P.215/2000 

vom 12. März 2001, in: StR 57/2002 S. 43). 

4.3.3 Eine solche Kostenanlastungssteuer steht in einem Spannungs-
verhältnis zum Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung (Art. 127 

Abs. 2 BV) und setzt daher voraus, dass sachlich haltbare Gründe beste-

hen, die betreffenden staatlichen Aufwendungen der erfassten Personen-

gruppe anzulasten. Zudem muss eine allfällige Abgrenzung nach haltbaren 

Kriterien erfolgen. Andernfalls verletzt die Abgabe das in Art. 8 Abs. 1 BV 

enthaltene Gleichheitsgebot (vgl. BGE 143 II 283 E. 2.3.2 m.w.H.; 129 I 

346 E. 5; 128 I 155 E. 2.2; 124 I 289 E. 3.b; Urteil 2P.215/2000, in: StR, 

a.a.O.). 

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4.3.4 Aus dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht folgt, dass Abgaben 
in rechtsatzmässiger Form festgelegt sein müssen, sodass den rechtsan-

wendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die 

möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (Art. 164 

Abs. 1 Bst. d und Art. 127 Abs. 1 BV; vgl. BGE 136 I 142 E. 3.1 und 143 

I 227 E. 4.2; Urteil des BGer 2C_655/2015 vom 22. Juni 2016 E. 4.5). Die 

formell-gesetzliche Grundlage muss zumindest den Kreis der Abgabe-

pflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen selbst enthal-

ten (Art. 127 Abs. 1 BV; vgl. BGE 132 II 371 E. 2.1; 131 II 735 E. 3.2 

m.w.H.; VALLENDER/WIEDERKEHR, in: St. Galler Kommentar, Die 

Schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl. 2014, Art. 127 N. 5 ff. [nach-

folgend: SGK-BV]). Diese Grundsätze gelten auch dann, wenn der 

Gesetzgeber die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachge-

ordnete Behörde – vorliegend an den Bundesrat – delegiert (vgl. BGE 132 

II 371 E. 2.1 m.w.H.). 

4.3.5 In Art. 9 Abs. 2 LwG werden der Kreis der Abgabepflichtigen 
und der Gegenstand der Abgabe verbindlich festgelegt. Die Verordnungs-

bestimmung, die dem Beschwerdegegner ermöglicht, 0,725 Rappen pro 

Kilogramm vermarkteter Milch zu erheben, führt die Regelung in geset-

zeskonformer Weise aus. Der erhobene Nichtmitgliederbeitrag trifft keine 

rechtsungleichen Unterscheidungen, ist nicht unverhältnismässig und ver-

letzt auch keine anderen Verfassungsnormen. Die Verordnung vom 

30. Oktober 2002 über die Branchen- und Produzentenorganisationen 

(VBPO, SR 919.117.72), welche einen Beitrag von Nichtmitgliedern an 

die SMP in der Höhe von 0,725 Rappen je Kilogramm vermarkteter Milch 

festsetzt, hält sich damit an die vom LwG dem Bundesrat eingeräumten 

Befugnisse und führt die gesetzliche Regelung in zulässiger Weise aus. 

Die entsprechenden Rügen des Beschwerdeführers erweisen sich daher als 

unbegründet. 

5.–5.2 (…) 

5.3 Die Erstinstanz ist ein privatrechtlicher Genossenschaftsverband 
im Sinne von Art. 921 OR mit Sitz in Bern. Sie vertritt die Interessen der 

Schweizer Milchproduzenten und ihrer lokalen und regionalen Organisa-

tionen auf gesellschafts- und wirtschaftspolitischer Ebene. Sie ist födera-

listisch strukturiert und besteht aus den regionalen Genossenschaftsver-

bänden der Milchproduzenten oder ihren Nachfolgeorganisationen 

(Sektionen), welche dem Verband bei der Gründung oder seither beigetre-

ten sind, sowie anderen Körperschaften, welche sich auf ihre bestehende 

Erhebung von Selbsthilfebeiträgen 2021 I/2 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF I 15 

 

Mitgliedschaft berufen (Art. 3 der Statuten der SMP). Als Produzenten-

organisation der Milchwirtschaft hat die Erstinstanz somit einen föderal-

zweistufigen Aufbau. Ihre Mitglieder sind nicht die einzelnen Milchpro-

duzenten selber, sondern die regionalen Organisationen, welche die 

örtlichen Milchproduzenten in der Delegiertenversammlung der Erstin-

stanz vertreten. Die Milchbauern der Schweiz sind insgesamt in über zwölf 

regionalen Milchproduzentenorganisationen in der Erstinstanz zusammen-

geschlossen. Eine « direkte » Mitgliedschaft der Milchproduzenten in der 

Erstinstanz selbst – und nicht über eine der regionalen Milchproduzenten-

organisationen – ist aufgrund der föderalen Struktur nicht möglich. 

Gemäss Art. 9 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 LwG kann der Bundesrat 

Nichtmitglieder einer Branche oder – wie vorliegend – einer Produzenten-

organisation verpflichten, Beiträge zur Finanzierung von Selbsthilfemass-

nahmen zu leisten, wenn die Organisation unter anderem « repräsentativ » 

ist. Dabei räumt Art. 9 Abs. 2 LwG dem Bundesrat einen relativ weiten 

Ermessensspielraum für den Erlass entsprechender Verordnungsbestim-

mungen ein ([…]). Dieser Spielraum ist für das Bundesverwaltungsgericht 

vorliegend verbindlich. Es darf bei der Überprüfung der Verordnung nicht 

sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, 

sondern hat seine Prüfung darauf zu beschränken, ob die Verordnung den 

Rahmen der delegierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus ande-

ren Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig ist. 

Eine Produzentenorganisation gilt nach Art. 5 VBPO als repräsentativ, 

wenn: 

« a.  ihre Mitglieder mindestens die Hälfte der in den Handel gelan-

genden Menge des Produkts oder der Produktegruppe produzie-

ren; 

b. ihr mindestens 60 Prozent derjenigen Bewirtschafterinnen bzw. 

Bewirtschafter angeschlossen sind, die von der Selbsthilfemass-

nahme betroffen sind, für die ein Ausdehnungsbegehren gestellt 

wird; 

c. die Regionen, in denen das Produkt oder die Produktegruppe pro-

duziert wird, in der Organisation angemessen vertreten sind; 

d. mindestens drei Viertel der Vertreter der Produzenten an der Ver-

sammlung der Organisation persönlich in der Produktion des Pro-

dukts oder der Produktegruppe tätig sind;  

2021 I/2 Erhebung von Selbsthilfebeiträgen 

 

 

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e. die Vertreter an der Versammlung der Produzentenorganisation 

von der Versammlung ihrer Gemeinschaft oder von der Gesamt-

heit der Mitglieder ernannt werden. » 

Art. 9 Abs. 1 LwG sagt nichts darüber aus, ob die Voraussetzungen gemäss 

Art. 5 VBPO zur Repräsentativität auch über eine zweistufige-föderale 

Organisation erfüllt werden können. Auch aus der VBPO lässt sich diesbe-

züglich nichts ableiten. Weder das Gesetz noch die Verordnung schliessen 

jedoch explizit eine zweistufige Organisation aus. Wie die Erstinstanz in 

ihrer Vernehmlassung erklärt, sind Milchproduzenten historisch in regio-

nalen Verbänden organisiert. Diese Verbände wiederum sind in der SMP 

als Genossenschaftsverband zusammengeschlossen. Bei Erlass von Art. 9 

Abs. 1 LwG war bekannt, dass alle grossen Organisationen der Produzen-

ten föderal-zweistufig aufgebaut sind. Des Weiteren lässt sich der Bot-

schaft des Bundesrates zum LwG in den Erläuterungen zu Art. 9 Abs. 1 

LwG zum Erfordernis der Repräsentativität das Folgende entnehmen: 

« Repräsentativität. Sie soll dadurch gewährleistet sein, dass jede Stufe 

(Produktion, Verarbeitung, allenfalls Handel) in der Branchenorganisation 

angemessen vertreten ist. […]. Die Stufe der Produzenten ihrerseits kann 

wiederum mehrere Organisationen vereinigen […] » (Botschaft vom 

26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 

2002], BBl 1996 IV 1, 100). Aus diesen Gesetzesmaterialien ist ersichtlich, 

dass somit bereits bei Erlass der entsprechenden Gesetzesgrundlagen die 

Möglichkeit einer föderalen-zweistufigen Organisationsstruktur bekannt 

und üblich war. Somit ist es nach dem gesetzgeberischen Willen nicht aus-

geschlossen, dass eine Organisation auch dann repräsentativ ist, wenn die 

regionalen Mitgliederorganisationen wiederum in einer nationalen Dach-

organisation vereinigt sind. Das Produktionskriterium von Art. 5 Bst. a 

VBPO, wonach die Mitglieder der SMP, welche aus mehr als 60 Prozent 

der Bewirtschafterinnen und Bewirtschafter bestehen, mehr als 50 Prozent 

der in den Handel gelangenden Menge der Milch produzieren müssen 

(Bst. a und b), wird über die regionalen Organisationen – wie dies die TMP 

ist – erfüllt. Darüber hinaus gilt als Produzentenorganisation gemäss Art. 2 

Abs. 2 VBPO ein körperschaftlich organisierter Zusammenschluss von 

Produzenten und Produzentengemeinschaften, wobei unter Letzteren eine 

Gruppe von Bewirtschaftern zu verstehen ist, die das gleiche Produkt oder 

die gleiche Produktegruppe herstellen. Eine Produzentenorganisation ist 

demnach nicht nur als Zusammenschluss von Produzenten, sondern auch 

als Produzentengemeinschaft definiert. Das LwG und die VBPO geben in 

Bezug auf die Art des Zusammenschlusses keine Vorgaben vor. Das 

Erhebung von Selbsthilfebeiträgen 2021 I/2 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF I 17 

 

Produktionskriterium und das Erfordernis des Anschlusses an die Produ-

zentenorganisation von mindestens 60 Prozent der von der Selbsthilfe-

massnahme Betroffenen sind deshalb erfüllt. Das vom Beschwerdeführer 

zitierte Urteil des Obergerichts des Kantons Thurgau vom 18. Oktober 

2017 ist für die vorliegende Frage, ob die Voraussetzung von Art. 5 Bst. b 

VBPO erfüllt ist, nicht von Relevanz. Denn dem obergerichtlichen Urteil 

liegt ein anderer Sachverhalt zugrunde. Das Obergericht befasste sich 

lediglich mit der Frage, ob die TMP berechtigt war, Beiträge zugunsten 

der LactoFama AG bei ihren eigenen Mitgliedern zu erheben. Es handelte 

sich dabei um die Frage der Rechtmässigkeit von privatrechtlichen 

Mitgliederbeiträgen an die LactoFama AG. Im vorliegenden Verfahren 

geht es jedoch um die Frage der Erhebung von Nichtmitgliederbeiträgen 

und damit um die Frage eines öffentlich-rechtlichen Sachverhalts. 

Art. 5 Bst. e VBPO setzt voraus, dass die Vertreter an der Versammlung 

der SMP von der Versammlung ihrer Gemeinschaft oder von der Gesamt-

heit der Mitglieder auf ihrer Stufe ernannt werden. In Bezug auf die TMP 

sieht Art. 17 der Statuten der TMP vor, dass die Generalversammlung (Ge-

samtheit der Mitglieder) die Delegierten der SMP wählt. Das Erfordernis 

der Repräsentativität im Sinne der Bst. e ist demnach ebenfalls erfüllt. 

Dem Gesuch zur Verlängerung der Ausdehnung der Selbsthilfemassnah-

men vom 16. Juni 2017 lässt sich zwar entnehmen, dass die Delegierten 

der SMP nicht durch die Generalversammlung der TMP, sondern von de-

ren Delegiertenversammlung gewählt wurden. Dies hindert aber entgegen 

der Auffassung des Beschwerdeführers die Erfüllung des Repräsentativi-

tätserfordernisses nicht. Denn weder Gesetz noch Verordnung schliessen 

eine Wahl der Delegierten der SMP durch die Delegiertenversammlung 

der TMP aus. Eine direkte Wahl der Delegierten der SMP durch die Mit-

glieder der TMP, wie dies der Beschwerdeführer vorbringt, ist nicht vorge-

sehen. Der Gesetzgeber hat jedenfalls nicht konkretisiert, unter welchen 

Voraussetzungen eine Organisation repräsentativ ist. Somit wird dem Bun-

desrat im Hinblick auf die Regelung auf Verordnungsstufe ein relativ wei-

ter Ermessensspielraum eingeräumt. In der Verordnung ist jedenfalls nicht 

vorgegeben, dass die Delegierten der SMP direkt von den Mitgliedern der 

jeweiligen Milchproduzentenorganisationen zu wählen sind. Dementspre-

chend können auch die durch einen Vorstand gewählten Delegierten die 

Interessen der Mitglieder der regionalen Organisationen vertreten. Auch 

der Hinweis, dass zehn von insgesamt 160 Delegierten der SMP keine 

Milchproduzenten sind, vermag die Repräsentativität der SMP unter Bst. e 

nicht aufzuheben. Die Rüge des Beschwerdeführers, dass die SMP das Er-

fordernis von Art. 5 Bst. e VBPO nicht erfülle, ist deshalb nicht begründet. 

2021 I/2 Erhebung von Selbsthilfebeiträgen 

 

 

18 I BVGE / ATAF / DTAF  

 

 

6.–6.2 (…) 

6.3 Die Organisationen der Produzenten können ihren Auftrag nur 
dann erfüllen, wenn die dazu erforderliche Solidarität nicht leicht durch 

Austritt aus der Organisation unterlaufen werden kann. Aus diesem Grund 

wurde in Art. 9 LwG die Möglichkeit geschaffen, Selbsthilfemassnahmen, 

die von der grossen Mehrheit der Produzenten mitgetragen werden, allge-

meinverbindlich zu erklären (vgl. Botschaft vom 17. Mai 2006 zur Weiter-

entwicklung der Agrarpolitik [Agrarpolitik 2011], BBl 2006 6337, 

6412 f.). 

Art. 9 Abs. 2 LwG sieht die Ausdehnung der Beiträge zur Finanzierung 

von Selbsthilfemassnahmen auf Nichtmitglieder vor. Der Gesetzgeber hat 

den Begriff Nichtmitglieder nicht weiter definiert. Der Beschwerdeführer 

rügt die fehlende Verfügungskompetenz der SMP. Dass die SMP ihren 

Nichtmitgliedern die Nichtmitgliederbeiträge in Rechnung stellen darf, er-

gibt sich jedoch bereits in klarer Weise aus Art. 12 Abs. 2 VBPO: « Sie 

[die SMP] stellen den Nichtmitgliedern die Beiträge in Rechnung. » Es ist 

nicht ersichtlich und wurde vom Beschwerdeführer auch nicht geltend ge-

macht, dass der Bundesrat mit Erlass der Verordnung den ihm eingeräum-

ten Ermessensspielraum überschritten hätte. Damit ist die Bestimmung 

weder gesetzes- noch verfassungswidrig. Es stellt sich somit lediglich die 

Frage, ob der Beschwerdeführer als Nichtmitglied im Sinne des Art. 9 

Abs. 2 LwG zu qualifizieren ist. 

Wie bereits dargelegt, können die Produzenten aufgrund der föderal-zwei-

stufigen Organisation nicht direkt Mitglied bei der SMP sein. Ihre Mit-

gliedschaft ergibt sich indirekt über die Mitgliedschaft bei der TMP. Folge-

richtig liegt eine Nichtmitgliedschaft dann vor, wenn ein Produzent nicht 

Mitglied der jeweiligen regionalen Organisation ist. 

Aus der Botschaft zur Teilrevision des LwG geht ausserdem hervor, dass 

unter dem Begriff der Nichtmitglieder generell nur Produzenten, Verarbei-

ter oder Händler des betreffenden Produkts oder der betreffenden Produk-

tegruppe zu verstehen sind (Botschaft vom 29. Mai 2002 zur Weiterent-

wicklung der Agrarpolitik [Agrarpolitik 2007], BBl 2002 4721, 4790). Es 

ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer ein Milchproduzent ist und 

deshalb auch ein Produzent im Sinne der Botschaft ist. Die Argumentation, 

dass es einem Produzenten möglich sein muss, direkt Mitglied bei der 

SMP zu werden, um Nichtmitglied im Sinne von Art. 9 Abs. 2 LwG zu 

sein, ist deshalb nicht begründet. Mit dem Austritt des Beschwerdeführers 

Erhebung von Selbsthilfebeiträgen 2021 I/2 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF I 19 

 

aus der TMP wurde dieser deshalb vom Mitglied zum Nichtmitglied im 

Sinne des Art. 9 Abs. 2 LwG. Das vom Beschwerdeführer zitierte Urteil 

des Bundesgerichts 4A_653/2017 vom 30. April 2018 hat entgegen der 

Meinung des Beschwerdeführers nicht beurteilt, ob die SMP die direkte 

Befugnis hat, Beiträge von den TMP-Mitgliedern einzufordern. Im Ver-

fahren vor dem Bundesgericht ging es lediglich um die Frage, ob die TMP 

berechtigt ist, von ihrem eigenen Mitglied die Beiträge zugunsten der 

LactoFama AG zu erheben. Das Bundesgericht sah die aufgeworfene 

Rechtsfrage denn auch nicht als entscheiderheblich an, sodass es aufgrund 

einer fehlenden Prozessvoraussetzung nicht auf die Beschwerde eingetre-

ten ist. Dass das obergerichtliche Urteil nicht einschlägig ist, wurde im 

Übrigen bereits dargelegt. Die vom Beschwerdeführer gestützt auf seine 

Definition des Nichtmitglieds geltend gemachte fehlende Verfügungskom-

petenz ist deshalb nicht ersichtlich. 

7.–7.2 (…) 

7.3 Die Vorinstanz ihrerseits weist darauf hin, dass die TMP in ihren 
Statuten beschlossen habe, die Beiträge an die SMP auf ihre Mitglieder zu 

übertragen. Somit sei die TMP nicht völlig frei, Beiträge für die SMP von 

ihren Mitgliedern einzufordern oder darauf zu verzichten. 

Gemäss Art. 9 Abs. 2 LwG kann der Bundesrat Nichtmitglieder einer Or-

ganisation verpflichten, Beiträge zu leisten, wenn unter anderem die Orga-

nisation von ihren Mitgliedern Beiträge für die Selbsthilfemassnahmen 

erhebt. Aufgrund des zweistufigen Aufbaus kann die SMP als Genossen-

schaftsverband nur die ihr angeschlossenen Regionalverbände direkt 

verpflichten. Gemäss Art. 925 OR darf nämlich der Eintritt in einen Ge-

nossenschaftsverband für die Mitglieder der jeweiligen eintretenden Ge-

nossenschaften keine Verpflichtungen zur Folge haben, denen sie nicht be-

reits durch Gesetz oder Statuten ihrer Genossenschaft unterworfen sind. 

Es ist somit rechtmässig, dass die SMP die Selbsthilfebeiträge (Mitglieder-

beiträge) nicht selbständig bei den Produzenten erhebt, sondern diese Bei-

träge von den regionalen Produzentenorganisationen für die SMP erhoben 

werden. Damit jedoch die von der Delegiertenversammlung der SMP be-

schlossenen Beiträge bei ihren Mitgliedern erhoben werden können, 

braucht es auf deren Stufe eine statutarische Grundlage. Die Feststellung 

des Beschwerdeführers, dass die Nichtmitgliederbeiträge direkt von der 

SMP erhoben würden, wohingegen dies für die Mitgliederbeiträge nicht 

zutreffe, ist demnach zutreffend. Das Argument, dass damit eine Inkon-

gruenz geschaffen würde, ist jedoch nicht ersichtlich. Denn die Verfü-

gungskompetenz der SMP wird in Art. 12 Abs. 2 VBPO in klarer Weise 

2021 I/2 Erhebung von Selbsthilfebeiträgen 

 

 

20 I BVGE / ATAF / DTAF  

 

umschrieben: « Sie [die SMP] stellen den Nichtmitgliedern die Beiträge in 

Rechnung. » Die Bestimmung sieht somit vor, dass die SMP die Nichtmit-

gliederbeiträge direkt bei den Produzenten erhebt. Dass die Bestimmung 

weder gesetzes- noch verfassungswidrig ist, wurde im Übrigen bereits dar-

gelegt. Schliesslich lässt sich auch mit Blick auf die föderal-zweistufige 

Organisation rechtfertigen, dass die Mitgliederbeiträge von der TMP indi-

rekt und die Nichtmitgliederbeiträge von der SMP direkt erhoben werden. 

Im Ergebnis sind somit die Verfügungskompetenz der SMP gegenüber den 

Nichtmitgliedern und deren fehlende Verfügungskompetenz gegenüber 

den Mitgliedern der TMP korrekt und gesetzlich abgestützt. 

Die TMP als regionale Produzentenorganisation sieht in Ziffer 11 ihrer 

Statuten vor, dass die Beiträge an die SMP auf ihre Mitglieder übertragen 

werden. Die Erstinstanz konnte glaubhaft darlegen, dass sie im Zeitraum 

vom 1. Januar bis zum 30. Juni 2017 sehr wohl die Beiträge zugunsten des 

Marketingfonds in Rechnung gestellt hat. Zutreffend ist, dass die TMP auf 

die Beitragserhebung bei einem Teil ihrer Mitglieder verzichten musste 

und diese abgeschrieben hat. Dies führt jedoch nicht dazu, dass die Erhe-

bung von Nichtmitgliederbeiträgen unrechtmässig wird. Ein nicht zah-

lungswilliger Produzent sollte aus der TMP ausgeschlossen werden 

können. Dies wiederum unter dem Aspekt der Vermeidung von Trittbrett-

fahrern. Wer die SMP-Selbsthilfestrategie nicht mittragen will, soll auch 

nicht vom Verband profitieren. Der Ausschluss von Zahlungsunwilligen 

fordert somit eben gerade die vom Beschwerdeführer angestrebte Gleich-

behandlung. 

Art. 11 Abs. 2 VBPO statuiert, dass wenn eine Produzentenorganisation 

innerhalb der Geltungsdauer der Beitragspflicht von Nichtmitgliedern die 

Höhe der Mitgliederbeiträge senkt, sich ebenfalls der Beitrag der Nicht-

mitglieder entsprechend reduziert. Richtigerweise bedeutet dies, dass bei 

einem kompletten Erlass der Mitgliederbeiträge auch die Nichtmitglieder-

beiträge erlassen werden müssen. Es ist jedoch nicht erstellt, dass die TMP 

auf die gesamten Mitgliederbeiträge verzichtet hat. Auch wird nicht be-

hauptet, dass die TMP in Zukunft auf die Beitragserhebung verzichten 

möchte. Art. 11 Abs. 2 VBPO verbietet im Übrigen nicht die punktuelle 

Abschreibung von Beiträgen Zahlungsunwilliger. Auch kann nicht von 

einer Ungleichbehandlung gesprochen werden, hat die TMP – wenn über-

haupt – doch lediglich auf einen Teil der Mitgliederbeiträge verzichtet. In 

diesem Sinne ist die Rüge der Ungleichbehandlung unbegründet. Der ein-

malige punktuelle Verzicht auf Beiträge tangiert jedenfalls nicht die grund-

sätzliche Rechtmässigkeit der erhobenen Beiträge von Nichtmitgliedern. 

Erhebung von Selbsthilfebeiträgen 2021 I/2 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF I 21 

 

Auch schliesst die historisch gewachsene kaskadenhafte Beitragsver-

pflichtung die Repräsentativität nicht aus. 

Das Grundrecht auf Vereinigungsfreiheit bedeutet, dass jede Person das 

Recht hat, Vereinigungen zu bilden, diesen beizutreten oder anzugehören 

und sich an den Tätigkeiten der Vereinigungen zu beteiligen (sog. positive 

Vereinigungsfreiheit). Der Schutz vor Zwangsmitgliedschaft (sog. negati-

ve Vereinigungsfreiheit) wird durch Art. 23 Abs. 3 BV garantiert. Die Be-

stimmung gewährleistet, dass niemand einer Vereinigung beitreten oder 

angehören muss (vgl. BGE 124 I 107 E. 4; 110 Ia 36 E. 4c; Urteil des BGer 

2C_58/2009 vom 4. Februar 2010 E. 4.2; CHRISTOPH ERRASS, in: SGK-

BV, a.a.O., Art. 23 N. 13; KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, Grundrechte, 

3. Aufl. 2018, S. 273 f.). Die Zwangsmitgliedschaft in einer Vereinigung 

ist gemäss Bundesgericht jedoch nicht absolut verboten (vgl. Urteil des 

BGer 2C_116/2011 vom 29. August 2011 E. 9.1 m.w.H.; BGE 110 la 

36 ff.). Zwangsmitgliedschaften sind nur dann erlaubt, wenn die Vereini-

gung politisch neutral ausgerichtet ist und ein besonders gewichtiges 

Interesse an der Mitgliedschaft besteht (vgl. BGE 110 Ia 36 E. 4c; 

KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, a.a.O., S. 275). Die Lehre erachtet die 

zwangsweise Erhebung von Finanzierungsbeiträgen nach Art. 9 Abs. 2 

LwG unter dem Aspekt der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit als heikel 

(vgl. HETTICH/WETTSTEIN, Rechtsfragen um Kostenanlastungssteuern, 

ASA 78 S. 537 ff., 545; MARTIN PHILIPP WYSS, Doppelte Freude und ge-

teiltes Leid?, Kritische Schlaglichter auf Phänomene staatlich-privater 

Kooperation, AJP 2002 S. 1195 ff., 1199). Zwangsmitgliedschaften als 

Eingriff in die negative Vereinigungsfreiheit können aber gerechtfertigt 

sein, wenn diese ein geeignetes Instrument darstellen, um die Umsetzung 

kollektiver Interessen zu gewährleisten (vgl. Urteil des BGer 

2C_825/2011 vom 25. April 2012 E. 2.2.4, m.w.H.; Urteil des EGMR 

Chassagnou und andere gegen Frankreich vom 29. April 1999, 25088/94, 

Ziff. 110 ff.; GIOVANNI BIAGGINI, in: Basler Kommentar, 

Bundesverfassung, 2. Aufl. 2017, Art. 23 N. 15 ff.; ERRASS, in: SGK-BV, 

a.a.O., Art. 23 N. 15; KIENER/KÄLIN/WYTTENBACH, a.a.O., S. 275; 

MARTIN PHILIPP WYSS, Öffentliche Interessen – Interessen der 

Öffentlichkeit?, 2001, S. 263 und 429; PIERRE LOUIS MANFRINI, La liberté 

de réunion et d'association, in: Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, 

S. 739 ff., N. 18 f.). 

Beschliesst ein SMP-Mitglied, die SMP-Beiträge bei seinen eigenen Mit-

gliedern nur teilweise oder gar nicht zu erheben, so käme dies nach Ansicht 

2021 I/2 Erhebung von Selbsthilfebeiträgen 

 

 

22 I BVGE / ATAF / DTAF  

 

des Beschwerdeführers einem faktischen Beitrittszwang gleich. Ein Nicht-

mitglied müsste in diesem Fall nämlich die Beiträge für Nichtmitglieder 

entrichten, wohingegen das angeschlossene Mitglied gar keine oder nur in 

einem reduziertem Masse Beiträge zu leisten hätte. Um diese Ungleichbe-

handlung zu vermeiden, müsste sich das Nichtmitglied der Produzenten-

organisation anschliessen, denn nur so könnte es vom Beitragserlass profi-

tieren. Es ist dem Gericht jedoch nicht bekannt, dass ein SMP-Mitglied die 

allgemeinverbindlich erklärten Beiträge nicht auf die eigenen Mitglieder 

überwälzen würde. Im Übrigen behauptet der Beschwerdeführer dies auch 

nicht. Die vom Beschwerdeführer angerufene Verletzung des Verbots zum 

Beitrittszwang ist deshalb lediglich theoretischer beziehungsweise hypo-

thetischer Natur. Ob der angefochtene Entscheid in diesem Sinne in die 

Vereinigungsfreiheit im Sinne der negativen Zusammenschlussfreiheit 

eingreift, wie der Beschwerdeführer meint, erscheint fraglich. Dass der 

einmalige punktuelle Verzicht auf die Erhebung von SMP-Beiträgen durch 

die Produzentenorganisation die grundsätzliche Rechtmässigkeit der Bei-

träge von Nichtmitgliedern nicht tangiert, wurde bereits dargelegt. Des 

Weiteren sieht Art. 11 Abs. 2 VBPO vor, dass sich der Beitrag der Nicht-

mitglieder entsprechend reduziert, wenn eine Produzentenorganisation in-

nerhalb der Geltungsdauer der Beitragspflicht von Nichtmitgliedern die 

Höhe der Mitgliederbeiträge senkt. Der Beschwerdeführer hat nicht darle-

gen können, dass dieser Grundsatz verletzt worden sei und deshalb ein 

faktischer Beitrittszwang bestünde. Im Übrigen besteht entgegen der Auf-

fassung des Beschwerdeführers nicht ein Zwang zur Mitgliedschaft. 

Dieser wird nämlich keineswegs gezwungen, sich dem Verband anzu-

schliessen. Das einschlägige Recht sieht gerade nicht eine solche Zwangs-

mitgliedschaft vor. Das durch die Allgemeinverbindlicherklärung des 

Bundesrates geschaffene Obligatorium erfasst einzig die Beitragspflicht. 

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist eine Zwangsmitglied-

schaft dann zu bejahen, wenn die Entscheidung zum Beitritt dem Einzel-

nen nicht freisteht, da er zum Beispiel automatisch ohne sein Zutun zum 

Mitglied einer Vereinigung wird (vgl. BGE 110 Ia 36 E. 3). Im vorliegen-

den Fall ist der Beschwerdeführer gerade nicht Mitglied der TMP und da-

mit auch nicht Mitglied der SMP. Der Beschwerdeführer ist freiwillig aus 

der TMP ausgetreten. Mit dem Austritt aus der TMP hat er sich indirekt 

auch zum Austritt aus der SMP entschieden. Ob die hier infrage stehenden 

Beiträge für Nichtmitglieder einen faktischen Beitrittszwang zu begründen 

vermögen, ist nicht ohne Weiteres anzunehmen, kann aber offenbleiben. 

Erhebung von Selbsthilfebeiträgen 2021 I/2 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF I 23 

 

Denn selbst wenn von einem Eingriff in Art. 23 BV auszugehen wäre, 

erwiesen sich die Voraussetzungen von Art. 36 BV als erfüllt. Die ent-

sprechende gesetzliche Grundlage in Art. 9 Abs. 2 LwG ist genügend be-

stimmt. Die Beitragspflicht steht zudem im öffentlichen Interesse und ist, 

gerade im Hinblick darauf, dass eine Zwangsmitgliedschaft vermieden 

wird, nicht zuletzt als mildere Massnahme auch verhältnismässig. Ohne-

hin nicht berührt ist der Kerngehalt der Vereinigungsfreiheit. Die vom Be-

schwerdeführer vorgebrachten Rügen erweisen sich deshalb als unbegrün-

det.