# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d874509e-3e56-52b6-8f60-902d62398aea
**Source:** Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 
**Language:** fr
**Title:** FR 78/2004
**Docket/Reference:** 78/2004
**URL:** https://www.fr.ch/sites/default/files/contens/tc/_www/files/pdf2/2p_78_2004.pdf

## Full Text

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Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2P.78/2004 /zga

Urteil vom 7. Oktober 2004
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Bundesrichter Merkli,
Gerichtsschreiber Moser.

Parteien
X.________ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Elmar Perler,

gegen

Gemeinde Düdingen, Hauptstrasse 27, Postfach,
3186 Düdingen,
Oberamtmann des Sensebezirks, Kirchweg 1,
1712 Tafers,
Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg,
III. Verwaltungsgerichtshof, 1762 Givisiez.

Gegenstand
Art. 27 BV (Ladenschlusszeiten / Öffnungszeiten einer Benzintankstelle mit "Shop"),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Freiburg,
III. Verwaltungsgerichtshof, vom 17. Februar 2004.

Sachverhalt:
A.
Die X.________ AG betreibt in Düdingen/FR eine Autoreparaturwerkstatt mit einer 
Tankstelle und einem Tankstellenshop. Am 16. November 2000 setzte der Gemeinderat 
von Düdingen die Öffnungszeiten für diesen Shop auf Gesuch der X.________ AG wie 
folgt fest: Montag bis Freitag: 6.00-20.00 Uhr, Samstag: 7.30-20.00 Uhr, Sonntag: 7.30-
19.00 Uhr.

Nachdem eine Vorlage des Grossen Rates des Kantons Freiburg, wonach die bisher in der 
kantonalen Öffnungszeitenregelung nicht explizit erwähnten Tankstellenshops (und andere 
Verkaufsläden mit einer Fläche von höchstens 100 m2 und einem Angebot von 
Lebensmitteln bzw. einer beschränkten Auswahl der gängigen Konsumgüter) von Montag 
bis Samstag bis 21 Uhr hätten geöffnet werden dürfen, in der Volksabstimmung vom 18. 
Mai 2003 verworfen worden war, teilte die kantonale Sicherheits- und Justizdirektion den 
Gemeinden per Rundschreiben mit, dass die Tankstellenshops nunmehr den ordentlichen 
Öffnungszeiten unterstehen würden, wobei die Gemeinden einen wöchentlichen 
Abendverkauf gestatten und den Tankstellenshops (sowie den anderen im 
Lebensmittelbereich spezialisierten Geschäften) - soweit in einem allgemeinverbindlichen 
Gemeindereglement vorgesehen - die Öffnung an Sonn- und Feiertagen bewilligen 
könnten.
B.
Nach vorgängiger schriftlicher Information legte der Gemeinderat von Düdingen mit als 
"Entscheid über Aufhebung der Bewilligung vom 16.11.2000 i.S. Öffnungszeit 
Tankstellenshop" bezeichneter Verfügung vom 17. Juli 2003 die Öffnungszeiten des 
Tankstellenshops der X.________ AG "ab sofort" wie folgt fest: Montag bis Donnerstag: 
6.00-19.00 Uhr, Freitag (Abendverkauf): 6.00-21.00 Uhr (bisher Montag bis Freitag 6.00-
20.00 Uhr); Samstag: 6.00-16.00 Uhr (bisher: 7.30-20.00 Uhr); Sonn- und Feiertage: 6.00-
12.00 Uhr (bisher: 7.30 bis 19.00 Uhr), Tankstelle bis 19.00 Uhr.
C.
Gegen diese Verfügung vom 17. Juli 2003 erhob die X.________ AG erfolglos Einsprache 
bei der Gemeinde Düdingen (Entscheid des Gemeinderates vom 26. August 2003) und 
Beschwerde beim Oberamtmann des Sensebezirks (Entscheid vom 13. November 2003).

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Mit Schreiben vom 14. November 2003 orientierte der Gemeinderat Düdingen die 
X.________ AG über eine von kantonaler Stelle genehmigte Änderung vom 9. Oktober 
2003 des Gemeindereglements über den Handel und die Geschäftsöffnungszeiten, welcher 
zufolge die Adressatin ab sofort auch ihren Tankstellenshop an Sonn- und Feiertagen von 
6.00-19.00 Uhr öffnen dürfe.

Mit Entscheid vom 17. Februar 2004 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg 
(III. Verwaltungsgerichtshof) eine gegen den Entscheid des Oberamtmannes gerichtete 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
D.
Mit Eingabe vom 19. März 2004 erhebt die X.________ AG beim Bundesgericht 
staatsrechtliche Beschwerde, mit der sie um Aufhebung des Entscheids des 
Verwaltungsgerichts vom 17. Februar 2004 ersucht. Sie rügt eine Verletzung des 
Willkürverbots (Art. 9 BV), der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), der Rechtsgleichheit (Art. 8 
BV) sowie des grundrechtlichen Vertrauensschutzes (Art. 9 BV).

Der Oberamtmann des Sensebezirks sowie das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg 
(III. Verwaltungsgerichtshof) schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde 
Düdingen stellt in ihrer Vernehmlassung keinen expliziten Antrag.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Freiburg handelt 
es sich um einen letztinstanzlichen kantonalen Endentscheid, welcher sich auf kantonales 
Recht stützt und gegen den als eidgenössisches Rechtsmittel einzig die staatsrechtliche 
Beschwerde zur Verfügung steht (Art. 84 Abs. 2 sowie Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 OG).
1.2 Die Beschwerdeführerin ist als Betreiberin eines Tankstellenshops durch die streitige 
Einschränkung der abendlichen Öffnungszeiten an Werktagen (Montag bis Samstag) in 
ihren rechtlich geschützten Interessen betroffen und somit zur staatsrechtlichen 
Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG). Dies gilt hingegen nicht für die Öffnungszeiten des 
Tankstellenshops an Sonn- und Feiertagen, welche mit Verfügung des Gemeinderates vom 
17. Juli 2003 zunächst ebenfalls eingeschränkt wurden (6.00-12.00 Uhr), jedoch gestützt 
auf eine inzwischen genehmigte und in Kraft getretene Änderung der 
kommunalgesetzlichen Öffnungszeitenregelung gegenüber der ursprünglichen Verfügung 
vom 16. November 2000 (7.30-19.00 Uhr) sogar erweitert werden konnten (6.00-19.00 
Uhr), was die Gemeinde der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 14. November 2003 
mit sofortiger Wirkung bewilligte.
2.
2.1 Das freiburgische Gesetz vom 25. September 1997 über die Ausübung des Handels 
(im Folgenden: HAG/FR) sieht hinsichtlich der Öffnungszeiten der Geschäfte an Werktagen 
vor:
-:-
Art. 7 Öffnungszeiten
1 Die Geschäfte dürfen von Montag bis Freitag von 6 bis 19 Uhr und am Samstag von 6 bis 
16 Uhr geöffnet werden. [...]
2 [...]

Art. 8 Nächtliche Öffnungszeit
1 Die Gemeinden können die Schliessung an einem Tag pro Woche, ausser am Samstag, 
für alle Geschäfte auf 21 Uhr verlegen.
2 Sie können für besondere Veranstaltungen oder für bestimmte dauerhaft betriebene 
Geschäfte, die Speisen und Getränke zum Mitnehmen anbieten, ausnahmsweise weitere 
Abendverkäufe bewilligen.

Art. 13 Zuständigkeit der Gemeinden
1 Die Gemeinden sorgen für die Einhaltung der Bestimmungen über die Öffnungszeiten für 
Geschäfte und treffen die Sanktionen bei Zuwiderhandlungen.
2 Sie können im Rahmen dieses Gesetzes in einem allgemeinverbindlichen Reglement von 
den ordentlichen Öffnungszeiten abweichen.
Das vom Staatsrat des Kantons Freiburg erlassene Reglement vom 14. September 1998 
über die Ausübung des Handels (im Folgenden: HAR/FR) enthält diesbezüglich folgende 
Ausführungsbestimmung:
Art. 5 Nächtliche Öffnungszeiten / a) Lebensmittelgeschäfte
Eine Gemeinde darf bestimmten dauerhaft betriebenen Geschäften, die Speisen und 
Getränke anbieten, die nächtliche Öffnungszeit bis höchstens um 23 Uhr bewilligen.
Das (von kantonaler Seite genehmigte) Reglement der Gemeinde Düdingen vom 23. April 
1999 über den Handel und die Geschäftsöffnungszeiten (im Folgenden: 
Öffnungszeitenreglement) sieht in Art. 4 in Bezug auf die nächtlichen Öffnungszeiten an 

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Werktagen vor:
4.2 Abendverkauf
Die Geschäfte innerhalb der Gemeinde können einmal pro Woche, ausgenommen am 
Samstag, einen Abendverkauf bis längstens um 21.00 Uhr durchführen.

Der Wochentag des Abendverkaufs wird vom Gemeinderat nach Anhören der 
entsprechenden Interessenvertreter festgelegt. [...]

[...]

Der Gemeinderat kann auf vorgängiges Gesuch hin für bestimmte, dauerhaft betriebene 
Geschäfte, die Speisen und Getränke zum Mitnehmen anbieten, die nächtliche 
Öffnungszeit bis höchstens um 23.00 Uhr bewilligen.
Offenbar gestützt auf diese letztere Bestimmung bzw. auf Art. 8 Abs. 2 des kantonalen 
Gesetzes war der Beschwerdeführerin mit Verfügung des Gemeinderates vom 16. 
November 2000 die abendliche Offenhaltung von Montag bis Samstag bis um 20.00 Uhr 
bewilligt worden.
2.2 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, es sei willkürlich, wenn im 
angefochtenen Entscheid davon ausgegangen werde, die Tankstellenshops seien nicht 
unter die Bestimmung von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR zu subsumieren.

Das Verwaltungsgericht begründet seine Auffassung damit, dass der Staatsrat in den 
Materialien zu der im Mai 2003 vorgelegten Gesetzesänderung die Auffassung vertreten 
habe, eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 8 Abs. 2 HAG/FR könnten nur solche 
Betriebe beantragen, welche tatsächlich zum sofortigen Verzehr bestimmte Speisen zum 
Mitnehmen anböten, wie beispielsweise Anbieter von asiatischen Gerichten, Kebab- oder 
Pizzaverkäufer; nicht in diese Kategorie fielen dagegen Geschäfte, die lediglich 
Lebensmittel oder sonstige Waren zur Deckung von Grundbedürfnissen im Sortiment 
führten, womit Tankstellenshops von der Ausnahmeregelung ausgenommen seien. Dieser 
Aussage sei der Stimmbürger, indem er die Vorlage verworfen habe, gefolgt, was es zu 
respektieren gelte.

Die Beschwerdeführerin verweist demgegenüber auf die Entstehungsgeschichte von Art. 8 
Abs. 2 HAG/FR bzw. auf die Bestimmung von Art. 5 HAR/FR (Marginalie 
"Lebensmittelgeschäfte"), woraus sich ergebe, dass die Gemeinden jenen Geschäften 
längere Öffnungszeiten bewilligen dürften, welche dauerhaft betrieben würden und Speisen 
und Getränke zum Mitnehmen anböten (z.B. Pizzas). Dass diese Geschäfte 
ausschliesslich solche Produkte anbieten müssten und die Tankstellenshops nicht unter 
diese Kategorie fallen könnten, lasse sich weder dem Gesetzestext noch den Materialien 
entnehmen. Der Staatsrat habe denn auch nicht interveniert, als die Gemeinden begonnen 
hätten, längere Öffnungszeiten zu gewähren. Nachdem das Volk die ihm unterbreitete 
Gesetzesänderung, welche längere Öffnungszeiten für alle Geschäfte des "dringenden 
Bedarfs" mit einer Verkaufsfläche von maximal 100 m2 habe ermöglichen wollen, 
abgelehnt habe, bleibe es bei der Rechtslage von 1997. Es gelte den Willen des 
historischen Gesetzgebers, wie er in Art. 8 Abs. 2 HAG/FR zum Ausdruck komme, zu 
respektieren und nicht auf einen hypothetischen Volkswillen oder auf das Ergebnis einer 
nachträglichen Auslegung durch den Staatsrat abzustellen. Die Feststellung des 
Verwaltungsgerichts, Art. 8 Abs. 2 HAG/FR sei auf Tankstellenshops nicht anwendbar, 
stehe im Widerspruch zum klaren Wortlaut und Sinn der Bestimmung und erweise sich 
damit als willkürlich (Art. 9 BV).
2.3 Willkür liegt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht schon dann vor, 
wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre. Das 
Bundesgericht hebt einen kantonalen Entscheid nur auf, wenn er offensichtlich unhaltbar 
ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen 
unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem 
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt sodann nur vor, wenn nicht bloss die 
Begründung eines Entscheids, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 127 I 54 E. 
2b S. 56, 60 E. 5a S. 70, je mit Hinweisen).

Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach Tankstellenshops nicht unter die 
Regelung von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR fallen, lässt sich unter dem Gesichtswinkel des 
Willkürverbots nicht beanstanden. Der Umstand, dass die Tankstellenshops im Rahmen 
ihres weitgefächerten Sortiments unter anderem auch Lebensmittel zum Mitnehmen bzw. 
zum Verzehr unterwegs (Gebäck, Getränke, etc.) anbieten, zwingt nicht zum gegenteiligen 
Schluss. Andernfalls könnten auch viele andere Ladengeschäfte, die nicht an eine 
Tankstelle gekoppelt sind, aber eine ähnliche Produktepalette aufweisen, gestützt auf diese 
Ausnahmebestimmung die Bewilligung verlängerter abendlicher Öffnungszeiten verlangen. 
Auch wenn in der bisherigen kantonalen Praxis Tankstellenshops gestützt auf Art. 8 Abs. 2 
HAG/FR von einigen Gemeinden Bewilligungen für verlängerte Öffnungszeiten am Abend 

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erhalten oder diesbezüglich von einer formlosen Tolerierung profitiert hatten, durften die 
kantonalen Behörden die Ablehnung der Abstimmungsvorlage, welche (u.a.) für 
Tankstellenshops bis zu einer gewissen Fläche die Ladenschlusszeit werktags auf 21 Uhr 
festgelegt hätte, zum Anlass nehmen, die geltenden Vorschriften in diesem Punkt im 
erwähnten Sinne restriktiver zu interpretieren. Zwar trifft es zu, dass der Wortlaut von Art. 8 
Abs. 2 HAG/FR es nicht zum Vornherein ausschliesst, dass auch die Tankstellenshops 
(und andere Geschäfte mit ähnlichem Sortiment) die Voraussetzungen für die Erteilung 
einer Bewilligung verlängerter abendlicher Öffnungszeiten an Werktagen ("dauerhaft 
betriebene Geschäfte, die Speisen und Getränke zum Mitnehmen anbieten") erfüllen 
könnten. Allerdings werden die Gewerbebetriebe, welche in den Genuss derartiger 
Verlängerungsbewilligungen kommen können, in den Ausführungsbestimmungen als 
"Lebensmittelgeschäfte" (franz. "Commerces de denrées alimentaires") bezeichnet (vgl. die 
Marginalie von Art. 5 HAR/FR). Ein Tankstellenshop kann aufgrund seines gemischten 
Warenangebotes, das u.a. auch Autozubehör und Zeitschriften umfasst, nicht ohne 
weiteres als Lebensmittelgeschäft bezeichnet werden. Dieser Begriff erscheint zwar wenig 
geeignet, um die von den kantonalen Behörden als eigentliche Adressaten der 
Bestimmung betrachteten, eher dem Gastgewerbe zuzurechnenden Betriebe, welche fertig 
zubereitete, zum sofortigen Verzehr bestimmte Speisen (Pizza, Kebab, etc.) abgeben, zu 
erfassen bzw. Ladengeschäfte, wie sie die Beschwerdeführerin betreibt, klar vom 
Geltungsbereich auszunehmen. Die Auslegung von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR durch das 
Verwaltungsgericht kann nach dem Gesagten aber nicht als willkürlich bezeichnet werden, 
dies umso weniger, als auch im Rahmen der am 18. Mai 2003 an der Urne gescheiterten 
Gesetzesrevision, wie aus den unmissverständlichen Ausführungen in der 
Abstimmungsbroschüre hervorgeht, von der Nichtanwendbarkeit von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR 
auf Tankstellenshops und einem dementsprechenden Regelungsbedarf ausgegangen 
wurde. Die von der Beschwerdeführerin zitierten Stellen in den Materialien zu Art. 8 Abs. 2 
HAG/FR lassen ebenfalls nicht ohne weiteres auf eine gegenteilige Auffassung des 
historischen Gesetzgebers schliessen. Das Verwaltungsgericht durfte demzufolge ohne 
Willkür davon ausgehen, Art. 8 Abs. 2 HAG/FR gestatte es nicht, Tankstellenshops eine 
Verlängerung der Öffnungszeiten an Werktagen zu bewilligen.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 
27 BV), welche sie darin erblickt, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht das Interesse an 
einer einheitlichen Ordnung im Kanton als überwiegendes öffentliches Interesse für die 
streitige Einschränkung der Öffnungszeiten ansehe. Tankstellenshops würden sich 
aufgrund ihres auf eine mobile Kundschaft ausgerichteten Angebots und ihres Standortes 
wesentlich von Spezereiläden, Bäckereien, etc. einerseits und von Einkaufszentren und 
Grossverteilern andererseits unterscheiden, weshalb der Grundsatz der Rechtsgleichheit 
(Art. 8 BV) gerade eine ungleiche Behandlung gebiete. Die Tankstellenshops erfüllten 
gesellschaftlich und wirtschaftlich die gleiche Funktion wie Läden auf Autobahnraststätten 
und im Bereich der Bahnhöfe, für welche der eidgenössische Gesetzgeber Sonderregeln 
vorgesehen habe; im Verhältnis zu ihnen - insbesondere zum "Kiosk" im bloss einige 
hundert Meter entfernten Bahnhof Düdingen, welcher über ein vergleichbares 
Warenangebot (zur Deckung des dringendsten Lebensmittelbedarfs) verfüge und als 
grosser Konkurrent erscheine - wie auch zu den Tankstellenshops jenseits der 
Kantonsgrenze liege eine rechtsungleiche Behandlung bzw. ein Verstoss gegen die 
Wettbewerbsneutralität vor. Im Übrigen ständen die verlängerten Öffnungszeiten der 
Beschwerdeführerin - wie das Verwaltungsgericht in seinem Entscheid festgehalten habe - 
in keinem Widerspruch zum öffentlichen Interesse, soweit damit die klassischen 
Polizeigüter (wie öffentliche Ordnung, Gesundheit, Sittlichkeit oder Sicherheit) gemeint 
seien. Allein das Interesse an einer einheitlichen Ordnung vermöge den Eingriff in die 
Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin nicht zu rechtfertigen; er erscheine (im Lichte 
von Art. 36 Abs. 3 BV) als unverhältnismässig.
3.2 Art. 27 BV gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, welche insbesondere die freie 
Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit umfasst. Das Betreiben eines 
Tankstellenshops fällt in den Schutzbereich dieses verfassungsmässigen Rechts. Dieses 
kann beschränkt werden durch im öffentlichen Interesse begründete polizeiliche 
Massnahmen, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung, der Gesundheit, Sittlichkeit oder 
Treu und Glauben im Geschäftsverkehr dienen, sowie Massnahmen sozialen oder 
sozialpolitischen Charakters (BGE 125 I 417 E. 4a S. 422 mit Hinweis). Eingriffe in die 
Wirtschaftsfreiheit sind nur zulässig, wenn sie - neben dem Erfordernis der gesetzlichen 
Grundlage und des überwiegenden öffentlichen Interesses - mit den verfassungsmässigen 
Prinzipien der Verhältnismässigkeit sowie der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen 
bzw. der Wettbewerbsneutralität des Staates vereinbar sind (vgl. Art. 27 und 94 sowie Art. 
36 BV; BGE 128 II 292 E. 5 S. 297; 125 I 267 E. 2b S. 269 mit Hinweisen). Unzulässig sind 
dagegen wirtschaftspolitische Massnahmen, die darauf abzielen, gewisse Gewerbezweige 
oder Bewirtschaftungsformen zu begünstigen, soweit sie nicht in der Bundesverfassung 
vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 91 Abs. 1 und 4 BV; 
BGE 128 I 3 E. 3a S. 9 f.).

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Da die streitige Reduktion der Ladenöffnungszeiten keinen schweren Eingriff in die 
Wirtschaftsfreiheit darstellt, prüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des 
kantonalen Rechts nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 121 I 326 E. 2b S. 329). 
Wie aus E. 2 hervorgeht, findet sich vorliegend im kantonalen Gesetz über die Ausübung 
des Handels (HAG/FR) eine genügende gesetzliche Grundlage, zumal das 
Verwaltungsgericht - wie dargelegt - willkürfrei von der Unanwendbarkeit der 
Ausnahmeregelung von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR auf Tankstellenshops ausgehen durfte.

Ob eine staatliche Massnahme, welche die gewerblichen Betätigungsmöglichkeiten 
beschränkt, einem überwiegenden und zulässigen öffentlichen Interesse dient und dem 
Gebot der Verhältnismässigkeit entspricht, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei (vgl. 
BGE 121 I 326 E. 2b S. 329). Soweit es dabei um die Würdigung örtlicher Verhältnisse 
geht, welche die kantonalen Instanzen besser kennen, und soweit sich ausgesprochene 
Ermessensfragen stellen, übt das Bundesgericht indessen bei dieser Überprüfung 
Zurückhaltung (BGE 121 I 279 E. 3d S. 284 mit Hinweis).
3.3 Die Kantone sind gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts befugt, aus 
Gründen der öffentlichen Ruhe und Ordnung bzw. insbesondere zum Schutz der Nacht- 
und Feiertagsruhe Vorschriften über die Ladenschlusszeiten zu erlassen (BGE 122 I 90 E. 
2c S. 93; 119 Ib 374 E. 2b/bb S. 379; 101 Ia 484 E. 7a S. 486; 98 Ia 395 E. 3 S. 400 f.; 97 I 
499 E. 3b/3c S. 503 f. sowie E. 5b S. 507; zuletzt: BGE 130 I 279 E. 2.3.1 S. 284, mit 
weiteren Hinweisen). Dem kantonalen Gesetzgeber steht bei der Festlegung der 
Schliessungszeiten wie auch bei der Statuierung allfälliger Sonderregelungen für einzelne 
Bereiche ein weiter Gestaltungsspielraum zu, den der Verfassungsrichter zu respektieren 
hat, solange die einschlägigen grundrechtlichen Schranken, d.h. insbesondere das 
Willkürverbot und das Gleichbehandlungsgebot, gewahrt bleiben (vgl. BGE 125 I 431 E. 4 
S. 435 ff.).
3.3.1 Für die Festlegung von abendlichen Schliessungszeiten kann sich der Kanton auf das 
öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung der Abend- und Nachtruhe berufen (vgl. 
Urteil 2P.50/2003 vom 7. August 2003, E. 3.3). Diesem polizeilichen Interesse kann das 
Bedürfnis der Konsumenten entgegenstehen, Einkäufe auch während der Abendstunden 
oder allenfalls sogar nachts tätigen zu können, insbesondere bei Personen, die mit einem 
Fahrzeug unterwegs sind (vgl. zur ähnlichen Interessenlage im öffentlichen Verkehr, wo 
das Bundesgericht u.a. festhielt, der Berufspendler müsse den geänderten Arbeits- und 
Lebensbedingungen in Grossstadt-Agglomerationen entsprechend seine Grundbedürfnisse 
in einer dem Bahnreisen angemessenen Art und Weise am Bahnhof befriedigen können: 
BGE 117 Ib 114 E. 8 und 9; im Wesentlichen bestätigt in BGE 123 II 317 E. 3 und 4 sowie 
im Urteil 2A.256/2001 vom 22. März 2002, in: ZBl 104/2003 S. 82 ff., E. 4). Ein 
wachsendes Bedürfnis nach Einkäufen zu Randzeiten sowie an Sonn- und Feiertagen 
kann einen sachlichen Grund für eine grosszügigere Ausgestaltung der 
Ladenöffnungszeitenregelung darstellen; dies hat aber wettbewerbsneutral zu erfolgen 
(BGE 125 I 431 E. 4d/cc S. 438). Ob es zulässig wäre, allein den Betreibern von 
Tankstellen den Verkauf einer (beschränkten) Auswahl von Nahrungsmitteln und Artikeln 
des täglichen Bedarfs bei erweiterten Öffnungszeiten zu gestatten und anderen 
Geschäftsbetrieben mit - abgesehen von den Treibstoffen - deckungsgleichem oder 
ähnlichem Sortiment (Milchgeschäfte, Bäckereien, Konditoreien, etc.) diese zusätzliche 
Absatzmöglichkeit vorzuenthalten, ist fraglich (zur vergleichbaren Sachlage bei 
Bäckereien/Konditoreien mit oder ohne angegliedertem Gastwirtschaftsbetrieb: BGE 120 Ia 
236). Andererseits kann das öffentliche Interesse der Nacht- und Sonntagsruhe gerade den 
Ausschluss erweiterter Öffnungszeiten gebieten, insbesondere hinsichtlich jener Betriebe, 
deren Frequentierung durch die Kundschaft zu erhöhten Immissionen führt, wobei auch 
Überlegungen des Umweltschutzes in Betracht gezogen werden können (vgl. BGE 119 Ia 
378). Die Abwägung zwischen diesen beiden Anliegen und die Gewichtung der 
verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen liegt weitgehend im Ermessen des 
kantonalen Gesetzgebers. Wenn dieser für Tankstellenshops aus Gründen der 
Gleichbehandlung mit anderen Ladengeschäften mit vergleichbarem Warenangebot für die 
abendliche Schliessung an Werktagen keine Sonderregelung gewährt, hält er sich im 
Rahmen des ihm zuzugestehenden Spielraums. Auch aus dem sich aus der 
Wirtschaftsfreiheit ergebenden Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen 
ergibt sich nichts anderes: Sieht ein Gesetz eine generelle Regelung mit 
Ausnahmemöglichkeit vor, so kann aus besagtem Grundsatz nicht gefolgert werden, dass 
allen Konkurrenten gleichermassen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden müsste, 
würde doch dadurch die gesetzliche Regelung aus den Angeln gehoben; wenn sich 
erweist, dass eine behördliche Praxis in der Erteilung von Ausnahmebewilligungen den 
Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verletzt, so bedeutet das daher 
nicht ohne weiteres, dass allen Konkurrenten eine Ausnahmebewilligung erteilt werden 
muss, sondern allenfalls umgekehrt, dass - unter Vorbehalt des Vertrauensgrundsatzes - 
bestehende Bewilligungen - wie vorliegend - widerrufen werden (Urteil 2P.340/1993 vom 
14. September 1995, E. 3f/bb).

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3.3.2 Dass der eidgenössische Gesetzgeber für Läden an Autobahnraststätten und an 
Bahnhöfen weitergehende Ausnahmen zulässt, steht dem nicht entgegen (vgl. bereits BGE 
98 Ib 226 E. 8 S. 235). Mit dem Vorhandensein eines Sonderregimes für 
Bahnnebenbetriebe (Art. 39 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG; SR 
742.101]) ist zwar eine gewisse Beeinträchtigung des Wettbewerbs verbunden, die jedoch 
im Interesse der Reisenden hingenommen wird (BGE 125 I 431 E. 4e/cc S. 440). Wohl 
steht es den Kantonen frei, nebst den einer bundesrechtlichen Sonderregelung 
unterstehenden Betrieben - unter Beachtung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der 
Gewerbegenossen - auch für einen weiteren Kreis von Geschäften eine liberalere 
Ladenöffnungszeitenregelung vorzusehen (vgl. den soeben zitierten BGE, E. 4e/bb S. 439 
f.); eine verfassungsrechtliche Pflicht hiezu besteht indessen nicht. Ebenso wenig vermag 
der Umstand etwas am Ergebnis zu ändern, dass in benachbarten Kantonen für 
Tankstellenshops allenfalls längere Öffnungszeiten gelten. Das allgemeine 
Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) wie auch der aus der Wirtschaftsfreiheit 
abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen schützen nicht davor, 
dass ausserhalb des Kantons gelegene Konkurrenzbetriebe möglicherweise in den Genuss 
günstigerer wirtschaftsrechtlicher Rahmenbedingungen kommen; dies ist eine 
grundsätzlich hinzunehmende Folge des föderalistischen Aufbaus des schweizerischen 
Staatswesens (BGE 122 I 44 E. 3b/cc S. 47; 120 Ia 126 E. 6c S. 145, je mit Hinweisen).
3.3.3 Was die Festlegung der Öffnungszeiten an sich angeht, so wurden sie vorliegend 
zwar an Werktagen durch Vorverlegung der abendlichen Ladenschlusszeiten etwas 
verkürzt (von 20 Uhr auf 19 Uhr von Montag bis Donnerstag bzw. auf 16 Uhr an 
Samstagen). Diese Einschränkung wird jedoch zu einem gewissen Teil dadurch 
kompensiert, dass die Beschwerdeführerin gegenüber der Verfügung vom 16. November 
2000 von einem verlängerten Abendverkauf am Freitag (bis 21 Uhr statt nur bis 20 Uhr) 
bzw. von erweiterten morgendlichen Öffnungszeiten an Samstagen, Sonn- und Feiertagen 
(jeweils ab 6.00 Uhr statt erst ab 7.30 Uhr) profitieren kann. Die streitige Verkürzung der 
Öffnungszeiten, welche sich im Rahmen dessen halten, was auch für andere 
Ladengeschäfte gilt, erweist sich damit als moderat. Dass sich der von der 
Beschwerdeführerin während der erweiterten abendlichen Öffnungszeiten erzielte (nicht 
näher substantiierte, aufgrund von Erfahrungswerten auf rund einen Drittel des 
Gesamtumsatzes geschätzte) Umsatzanteil nicht ohne weiteres auf andere Tageszeiten 
verteilen wird, mag zutreffen, doch stellt dies die Zulässigkeit der neu festgelegten 
Öffnungszeiten nicht in Frage.
3.3.4 Nach dem Gesagten entspricht der mit der streitigen Einschränkung der 
Öffnungszeiten verbundene Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin einem 
überwiegenden öffentlichen Interesse und er erweist sich auch als verhältnismässig.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe gestützt auf die ihr am 16. November 
2000 erteilte Bewilligung für längere Öffnungszeiten bauliche Investitionen getätigt und 
ihren Shop in der Tankstelle ausgebaut. Die verlängerten Öffnungszeiten seien hiefür 
entscheidend gewesen. Mit Erteilung dieser Bewilligung, an deren Rechtmässigkeit zu 
zweifeln kein Anlass bestanden habe, sei ein durch Art. 9 BV geschützter 
Vertrauenstatbestand geschaffen worden.
4.2 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person 
Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder 
sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung 
dafür ist, dass sich die Angaben der Behörden auf eine konkrete, die betreffende Person 
berührende Angelegenheit beziehen, dass die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben 
hat, hiefür zuständig war, dass die Person die Unrichtigkeit des Bescheids nicht ohne 
weiteres hat erkennen können, dass sie im Vertrauen auf die Auskunft nicht wieder 
rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat und dass die Rechtslage zur Zeit der 
Verwirklichung des Tatbestandes noch die gleiche ist wie im Zeitpunkt der 
Auskunftserteilung; schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn 
ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (BGE 118 Ia 245 E. 4b S. 254; 
117 Ia 285 E. 2b S. 287 mit Hinweisen; zuletzt: BGE 130 I 26 E. 8.1 S. 60 sowie 129 I 161 
E. 4.1 S. 170, je mit weiteren Hinweisen; vgl. betreffend die Ladenöffnungszeiten: Urteil 
2P.35/2004 vom 14. Mai 2004, E. 3).
4.3 Der vorliegende Fall ist dadurch gekennzeichnet, dass die nach Art. 8 Abs. 2 HAG/FR 
(in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 HAG/FR bzw. Art. 4 Abs. 4.2 des kommunalen 
Öffnungszeitenreglements) zur Bewilligung von Ausnahmen von den ordentlichen 
abendlichen Ladenschlusszeiten befugte Gemeinde die streitige Verkürzung der 
Öffnungszeiten auf Geheiss der kantonalen Aufsichtsbehörde vornahm, welche nach dem 
ablehnenden Volksentscheid den bisherigen Zustand nicht mehr weiter tolerieren, sondern 
dem Gesetz Nachachtung verschaffen wollte, wie dies in der Abstimmungsbroschüre für 
den Fall der Ablehnung der Revisionsvorlage ausdrücklich in Aussicht gestellt worden war. 
Die imperative Aufforderung zur (richtigen) Befolgung des kantonalen Gesetzes hatte für 
die Gemeinde, welche für die Einhaltung der kantonalen Vorschriften zu sorgen hat (Art. 13 
Abs. 1 HAG/FR), eine ähnliche Wirkung wie eine eigentliche Rechtsänderung, der 

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gegenüber sich ein Bewilligungsinhaber grundsätzlich nicht auf den Vertrauensschutz 
berufen kann. Doch vermag die staatsrechtliche Beschwerde selbst dann nicht 
durchzudringen, wenn allein auf die von der Gemeinde erteilte Bewilligung abgestellt wird 
und die Grundsätze über den Widerruf fehlerhafter Verfügungen zur Anwendung gelangen.

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine Verfügung, welche dem Gesetz 
nicht oder nicht mehr entspricht, nach Ablauf der Rechtsmittelfrist unter bestimmten 
Voraussetzungen widerrufen werden. Dabei sind das Interesse an der richtigen 
Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit 
gegeneinander abzuwägen. Dem Postulat der Rechtssicherheit kommt in der Regel dann 
der Vorrang zu, wenn durch die frühere Verfügung ein subjektives Recht begründet worden 
ist oder wenn die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in welchem die sich 
gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, 
oder wenn der Private von einer ihm durch die fragliche Verfügung eingeräumten Befugnis 
(durch Tätigung von Investitionen) bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt 
allerdings nicht absolut; ein Widerruf kann auch in einem der drei genannten Fälle in Frage 
kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 
121 II 273 E. 1a/aa S. 276; 119 Ia 305 E. 4c S. 310 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 127 II 
306 E. 7a S. 313 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., 
Zürich 2002, Rz. 990 ff.).

Vorauszuschicken ist, dass es vorliegend nicht um den Widerruf einer Baubewilligung für 
eine bereits errichtete Baute (den Tankstellenshop) geht, sondern um jenen einer 
wirtschaftspolizeilichen Ausnahmebewilligung, von welcher die von der Beschwerdeführerin 
getätigte Investition lediglich indirekt abhängt. Bei den Ladenöffnungszeiten handelt es sich 
um Verhaltensvorschriften, welche im Laufe der Zeit Veränderungen erfahren können (vgl. 
Urteil 2P.35/2004 vom 14. Mai 2004, E. 3.3). Es kann daher nur bedingt davon gesprochen 
werden, die Beschwerdeführerin habe von der ihr eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch 
gemacht. Im Übrigen durfte die Gemeinde zulässigerweise davon ausgehen, dass die 
erteilte Bewilligung nicht dem geltenden kantonalen Gesetz entspricht bzw. sich nicht auf 
Art. 8 Abs. 2 HAG/FR (und damit auch nicht auf Art. 4 Abs. 4.2 ihres 
Öffnungszeitenreglements) stützen lässt, und aufgrund der vorzunehmenden Abwägung 
dem Bedürfnis nach Anpassung an das Gesetz gegenüber dem Interesse an der 
Rechtssicherheit den Vorrang einräumen. Für die Zulässigkeit dieses Vorgehens spricht 
einerseits der Umstand, dass die erteilte Bewilligung unter dem Gesichtswinkel der 
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen Angriffsflächen bot, so dass mit der Möglichkeit 
einer Korrektur, sei es durch den Gesetzgeber oder durch kantonale Aufsichts- oder 
Rechtsmittelinstanzen, insoweit zu rechnen war. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass 
es sich nur um eine partielle Beschränkung der ursprünglich bewilligten Öffnungszeiten 
handelt und der - vom Verkehr der tankenden Automobilisten profitierende - 
Tankstellenshop nach wie vor mindestens gleich lang geöffnet sein darf wie andere der 
gleichen Rechtsordnung unterstehende Konkurrenzbetriebe. Die vom Verwaltungsgericht 
geäusserten Zweifel, dass die Investitionen einzig im Hinblick auf die zunächst bewilligten 
Öffnungszeiten getätigt worden seien bzw. bei Kenntnis der bevorstehenden Änderung der 
Öffnungszeiten unterblieben wären, werden durch die Vorbringen in der Beschwerdeschrift 
nicht entkräftet. Inwiefern die diesbezüglichen Feststellungen im angefochtenen Entscheid 
unter Verletzung des rechtlichen Gehörs ergangen sein sollen, ist nicht ersichtlich. Die 
beanstandete Korrektur der Öffnungszeiten hält sich, wie angenommen werden darf, noch 
im Rahmen des der Beschwerdeführerin zuzumutenden unternehmerischen Risikos. Daher 
vermag auch die Berufung auf den Vertrauensschutz nicht durchzudringen.
5.
Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet abzuweisen.

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der 
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und 153a 
OG). Auf die Zusprechung einer Parteientschädigung besteht kein Anspruch (Art. 159 Abs. 
2 OG analog).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Düdingen, dem Oberamtmann 
des Sensebezirks und dem Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg, III. 
Verwaltungsgerichtshof, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Oktober 2004
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung

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des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

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