# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** b76a6a98-970a-56a5-a91d-34fae2d39df4
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2009-11-05
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 05.11.2009  VB.2009.00260
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2009-00260_2009-11-05.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2009.00260	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 05.11.2009
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 04.12.2010 abgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Gesundheitswesen
	Betreff: 

	Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung

	
Heilpraktiker: Bewilligung zur Durchführung von intra- und subkutanen Injektionen, Entnahme von Blutproben und Akupunktur.

Der Kanton Zürich lässt nur ausgebildete Ärzte und Pflegefachpersonen Injektionen und Blutentnahmen durchführen, damit strebt er ein höheres Schutzniveau als der Kanton Appenzell Ausserrhoden an, in welchem dies nach bestandener Prüfung auch Heilpraktiker dürfen (E. 4.2.2). Erweisen sich zwei Marktzugangsordnungen als nicht gleichwertig, darf der Zugang zum Markt unter den Voraussetzungen von Art. 3 BGBM beschränkt werden (E. 4.3.1). Es kann offen bleiben, ob es mit dem Binnenmarktgesetz vereinbar ist, für die Durchführung von Injektionen und Blutentnahmen eine Berufsausübungsbewilligung als Arzt oder ein Diplom der Krankenpflege zu verlangen (E. 4.3.2). 
Die Gleichwertigkeitsvermutung von Art. 2 Abs. 5 BGBM bezieht sich auch auf die persönliche Voraussetzung der Vertrauenswürdigkeit. Diese darf - wenn das MedBG nicht anwendbar ist - durch den Bestimmungskanton grundsätzlich nicht überprüft werden. Stützt sich der Vorwurf mangelnder Vertrauenswürdigkeit aber auf Vorfälle, die den Behörden des Herkunftskantons nicht bekannt waren, darf der Bestimmungskanton die Vertrauenswürdigkeit erneut überprüfen (E. 5.2). Die Vertrauenswürdigkeit ist nicht bereits erstellt, wenn keine berufsrelevante Straftat vorliegt. Vielmehr sind bei der Beurteilung weitere Faktoren zu berücksichtigen, worunter auch eine abstrakte Gefährdung der Patienten oder ein beharrliches Verweigern des Gesuchstellers zur Zusammenarbeit mit den Aufsichtsbehörden fallen können (E. 5.3). Es ist nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin die Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers verneint hat (E. 5.4). Sein Verhalten kann ihm aber nicht ewig vorgehalten werden; ihm muss es möglich sein, seine Vertrauenswürdigkeit wieder erlangen zu können (E. 5.6).
Keine Anwendung von Art. 3 Abs. 4 BGBM im Beschwerdeverfahren, weshalb dieses nicht kostenlos ist (E. 6).

Abweisung der Beschwerde.

			 	
				Stichworte:
	
						AKUPUNKTUR
BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSAUSÜBUNGSBEWILLIGUNG
BINNENMARKTGESETZ
BINNENMARKTRECHT
BLUTENTNAHME
GESUNDHEITSSCHUTZ
GLEICHWERTIGKEIT
HEILPRAKTIKER
INJEKTIONSBEWILLIGUNG
MARKTZUGANG
TÄUSCHUNG
VERFAHRENSKOSTEN
VERTRAUENSWÜRDIGKEIT

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 2 Abs. IV BGBM
Art. 2 Abs. V BGBM
Art. 3 Abs. I BGBM
Art. 3 Abs. II BGBM
Art. 3 Abs. IV BGBM
§ 3 Abs. I GesundheitsG
§ 4 Abs. I lit. c GesundheitsG
§ 36 Abs. I lit. b MEDBG
§ 8 VBG
§ 18 Abs. II VBG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

 

VB.2009.00260

 

 

 

Entscheid

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 5. November 2009

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Markus Heer.   

 

 

 

In Sachen

 

 

A, vertreten durch RA B und RA C,

Beschwerdeführer, 

 

gegen

 

 

Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich, 

Beschwerdegegnerin, 

 

 

 

betreffend Bewilligung
zur selbständigen Berufsausübung,

hat sich ergeben: 

I.  

A ist in den Kantonen Appenzell Ausserrhoden und Zürich
als Heilpraktiker tätig. Am 4. Dezember 2007 erhielt er durch den Kanton
Appenzell Ausserrhoden die kantonale Approbation als Heilpraktiker. Am 20. Dezember
2007 wurde ihm die Bewilligung zur Durchführung von intra- und subkutanen
Injektionen erteilt. Am 19. September 2008 ersuchte er die Gesundheitsdirektion
des Kantons Zürich um Darlegung des bewilligungsfreien Behandlungsspektrums als
Heilpraktiker. Die Gesundheitsdirektion hielt am 29. September 2008 fest,
dass er sämtliche Tätigkeiten ausüben dürfe, die nicht durch § 3 Abs. 1
lit. a bis f des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesundheitsG)
einer Bewilligungspflicht unterstellt seien.

A ersuchte in der Folge die Gesundheitsdirektion am 24. Dezember
2008, seine Approbation als Heilpraktiker mit Injektionsbewilligung des Kantons
Appenzell Ausser­rhoden vom 4. Dezember 2007 im Kanton Zürich
vollumfänglich anzuerkennen. Es sei ihm die Verrichtung heilpraktischer
Tätigkeiten mindestens im gleichen Umfang wie im Kanton Appenzell Ausserrhoden
zu bewilligen. Insbesondere sei ihm zu bewilligen, intra- und subkutane
Injektionen vorzunehmen, Blutproben zu entnehmen, die Heiltätigkeit der Akupunktur
auszuüben sowie im für die Heilpraxis erforderlichen Rahmen Diagnosen und
Differenzialdiagnosen zu stellen. Die Gesundheitsdirektion teilte A am 3. März
2009 mit, dass sein Gesuch abgelehnt werde, und setzte ihm Frist an, um eine
anfechtbare Verfügung zu verlangen, was er am 10. März 2009 machte. In der
Folge verfügte die Gesundheitsdirektion am 30. März 2009, dass das Gesuch
um Bewilligung der selbständigen Berufsausübung als Heilpraktiker im Umfang des
im Kanton Appenzell Ausserrhoden bewilligten Tätigkeitsbereichs abgewiesen
werde. Die heilpraktische Tätigkeit im bewilligungsfreien Bereich sei A
weiterhin ge­stattet.

II.  

Dagegen erhob A am 5. Mai 2009 Beschwerde ans
Verwaltungsgericht. Er beantragt, dass die Verfügung vom 30. März 2009
aufzuheben und die Gesundheitsdirektion anzuweisen sei, seine Approbation als
Heilpraktiker mit Injektionsbewilligung des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom
4. Dezember 2007 im Kanton Zürich vollumfänglich anzuerkennen und die selbständige
Verrichtung heilpraktischer Tätigkeiten mindestens im gleichen Umfang zu
bewilligen, insbesondere intra- und subkutane Injektionen (Stoffinjektionen),
Entnahme von Blutproben, Ausübung der Akupunktur sowie Diagnostik und Differenzialdiagnostik
im für die Heilpraxis erforderlichen Rahmen. Eventualiter sei die Sache zu
neuer Beurteilung an die Gesundheitsdirektion zurückzuweisen. Die Verfahrenskosten
seien auf die Staatskasse zu nehmen. 

Die Beschwerdegegnerin beantragte am 22. Juni 2009
Abweisung der Beschwerde.

Der Beschwerdeführer hielt in seiner Replik vom 21. August
2009 an seinen Anträgen ebenso fest wie die Beschwerdegegnerin an ihren in der
Duplik vom 21. September 2009.

Die Beschwerdegegnerin reichte dem Verwaltungsgericht am
21. Oktober 2009 eine gegen den Beschwerdeführer am 30. September
2009 ergangene Strafverfügung ein, zu welcher dieser am 2. November 2009
Stellung nahm.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.
 

Mit der angefochtenen Verfügung werden dem Beschwerdeführer
verschiedene bewilligungspflichtige Tätigkeiten verweigert, die im Zusammenhang
mit seiner selbständigen Berufsausübung als Heilpraktiker stehen. Dagegen kann
gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) direkt Beschwerde ans Verwaltungsgericht erhoben
werden. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.

2.
 

2.1 Der
Beschwerdeführer rügt, dass die Beschwerdegegnerin ihm die ersuchte Bewilligung
im Wesentlichen deswegen verweigert habe, weil sie ihn als nicht vertrauenswürdig
erachte. Es treffe zwar zu, dass er gebüsst worden sei, weil er Verrichtungen
vorgenommen habe, für die keine Bewilligung vorgelegen habe. Die Busse sei
jedoch allein aufgrund eines Verstosses gegen das kantonale Gesundheitsrecht
ausgesprochen worden; Patienten seien keine geschädigt worden. Er behandle seit
Jahren rund 2'500 Patientinnen und Patienten, ohne dass es zu einer
Beanstandung wegen Gesundheitsgefährdung gekommen wäre. Nur wenn das
Statthalteramt ein Berufsverbot als Nebenstrafe ausgesprochen hätte, hätte die
Beschwerdegegnerin die Zulassung verweigern dürfen. Da das Statthalteramt aber
nur eine Busse ausgesprochen habe, sanktioniere ihn die Beschwerdegegnerin
doppelt für eine rechtskräftig beurteilte Widerhandlung. Soweit die
Beschwerdegegnerin geltend mache, dass er gegen Anweisungen verstossen habe,
die nach der angefochtenen Verfügung ergangen seien, handle es sich hierbei um
unzulässige Noven. Schliesslich verleihe ihm die Bewilligung des Kantons
Appenzell Ausserrhoden einen binnenmarktrechtlichen Anspruch auf die Zulassung
im Kanton Zürich. Da die Zulassungsregeln der beiden Kantone hinsichtlich der
umstrittenen Tätigkeiten als gleichwertig zu beurteilen seien, bestehe kein
Raum für eine Auflage oder Bedingung im Sinn von Art. 3 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt
(Binnenmarktgesetz, BGBM). Eine Beschränkung würde sich sodann gemäss Art. 3
Abs. 2 BGBM als unverhältnismässig erweisen.

2.2 Die
Beschwerdegegnerin führt aus, dass das Verhalten des Beschwerdeführers in der
Vergangenheit ein wiederholtes Einschreiten notwendig gemacht habe. Er habe Tätigkeiten
ausgeübt, die dem ärztlichen Tätigkeitsbereich zuzurechnen seien, und gegenüber
der Öffentlichkeit und verschiedenen Akteuren des Gesundheitswesens den
Anschein erweckt, dass er zur ärztlichen Tätigkeit berechtigt sei. Dabei habe
er sich uneinsichtig gezeigt, indem er sein Verhalten wiederholt verharmlost
habe. Die Verabreichung von Injektionen im Rahmen der selbständigen
Berufsausübung sei im Kanton Zürich den Inhaberinnen und Inhabern einer
ärztlichen Berufsausübungsbewilligung oder eines Diploms der Krankenpflege
vorbehalten. Bei der Regelung des Kantons Appenzell Ausserrhoden handle es sich
nicht um eine gleichwertige Marktzugangsordnung. Dabei müsse im Auge behalten
werden, dass das gesundheitsgefährdende Potenzial von intra- und subkutanen
Injektionen weniger im Bereich der technischen Ausführung als in der richtigen
Indikationsstellung und der Beurteilung möglicher Interaktionen der injizierten
Substanzen liege. Fraglich sei auch, ob die Regelung des Kantons Appenzell
hinsichtlich der Bewilligungsvoraussetzung der Vertrauenswürdigkeit als
gleichwertig zu gelten habe, werde diese Voraussetzung doch weder im Gesundheitsgesetz
noch in der Verordnung über die Gesundheitsfachpersonen des Kantons Appenzell
Ausserrhoden genannt. Allenfalls müsse davon ausgegangen werden, dass die
Gesundheitsbehörde des Kantons Appenzell Ausserrhoden die Berufsausübungsbewilligung
erteilt habe, ohne Kenntnis von den Informationen zu haben, die der
Gesundheitsdirektion vorliegen würden.

3.
 

Mit der Revision des Binnenmarktgesetzes wurde der freie
Marktzugang auf die Niederlassung ausgedehnt (Art. 2 Abs. 4 BGBM).
Danach hat jede Person, die eine Erwerbstätigkeit rechtmässig ausübt, das
Recht, sich zwecks Ausübung dieser Tätigkeit auf dem gesamten Gebiet der
Schweiz niederzulassen und diese Tätigkeit unter Vorbehalt von Art. 3 BGBM
nach den Vorschriften der Erstniederlassung auszuüben. In Art. 2 Abs. 5
BGBM wird die gesetzliche Vermutung der Gleichwertigkeit kantonaler und
kommunaler Marktzugangsordnungen verankert. Die möglichen Beschränkungen des
Marktzugangs wurden enger gefasst, so sieht Art. 3 Abs. 1 BGBM als
Grundsatz vor, dass ortsfremden Anbieterinnen und Anbietern der freie Zugang
zum Markt nicht verweigert werden darf. Beschränkungen sind in Form von
Auflagen oder Bedingungen auszugestalten und nur zulässig, wenn sie
gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten (lit. a), zur
Wahrung öffentlicher Interessen unerlässlich (lit. b) und verhältnismässig
(lit. c) sind. Erweisen sich zwei Marktzugangsordnungen jedoch als
gleichwertig, besteht für eine Auflage oder Bedingung im Sinn von Art. 3 Abs. 1
BGBM grundsätzlich kein Raum. Eine solche Beschränkung wäre weder unerlässlich
(Art. 3 Abs. 1 lit. b BGBM) noch verhältnismässig (Art. 3 Abs. 1
lit. c BGBM; vgl. dazu VGr, 15. November 2007, VB.2007.00323/329
E. 5.2, www.vgrzh.ch).

4.
 

4.1 Der
Beschwerdeführer erhielt die Approbation als Heilpraktiker durch den Kanton Appenzell
Ausserrhoden am 4. Dezember 2007 und die Bewilligung zur Durchführung von
intra- und subkutanen Injektionen am 20. Dezember 2007. Die für die
Bewilligungserteilung massgebenden Rechtsgrundlagen sind das bis am 31. Dezember
2007 geltende Gesundheitsgesetz vom 25. April 1965 (aGesundheitsG AR) und
die ebenfalls bis am 31. Dezember 2007 geltende Verordnung zum
Gesundheitsgesetz vom 8. Dezember 1986 (aGesundheitsV AR). Auf den
vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar sind das Gesundheitsgesetz vom 25. November
2007 (GesundheitsG AR, bGS 811.1), die Verordnung zum Gesundheitsgesetz vom 11. Dezember
2007 (GesundheitsV AR, bGS 811.11) und die Verordnung über die
Gesundheitsfachpersonen vom 11. Dezember 2007 (GesundheitsfachpersonenV
AR, bGS 811.13). Diese traten am 1. Januar 2008 in Kraft, also erst nachdem
der Beschwerdeführer die Bewilligungen bereits erhalten hatte. Sie sehen einen
Bestandesschutz für vor Inkrafttreten des neuen Rechts erteilte Bewilligungen
vor (vgl. Art. 67 Abs. 1 GesundheitsG AR und Art. 21 GesundheitsfachpersonenV
AR).

Gemäss Art. 11bis Abs. 1 aGesundheitsG
AR benötigten Heilpraktiker für die Ausübung ihres Berufs eine Bewilligung der
Sanitätsdirektion. Diese war zu erteilen, wenn der Bewerber vertrauenswürdig
und handlungsfähig war, über zweckmässige Räume und Einrichtungen verfügte
sowie sich durch die erfolgreiche Ablegung einer Prüfung darüber auswies, dass
er die für die Heilpraktikertätigkeit notwendigen Grundkenntnisse besitzt (Art. 11bis
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 aGesundheitsG AR). Die
Prüfung dauerte dabei längstens einen Tag und setzte sich aus einem
schriftlichen und einem mündlichen Teil zusammen (Art. 6 des bis am 28. April
2008 geltenden Prüfungsreglements für Heilpraktiker, aPrüfungsreglement AR).
Die Bewerber hatten sich an der Prüfung über ausreichende Grundkenntnisse auf
den Gebieten Aufbau und Funktion der menschlichen Organe, allgemeine Hygiene,
Heilmittelkunde, Bedeutung meldepflichtiger Krankheiten, Therapiemöglichkeiten
im Rahmen der für Heilpraktiker zugelassenen Heilverfahren sowie eidgenössische
und kantonale Gesetzgebung im Gesundheitswesen auszuweisen (Art. 7
aPrüfungsreglement AR). Bewerbern mit ausreichendem Bildungsausweis konnte die
Prüfung ganz oder teilweise erlassen werden (Art. 11bis Abs. 3
aGesundheitsG AR). Approbierten Heilpraktikern waren grundsätzlich sämtliche
medizinischen Tätigkeiten erlaubt. Untersagt waren ihnen gemäss Art. 12 Abs. 1
aGesundheitsG AR einzig Verrichtungen, die nach dem Gesundheitsgesetz
ausschliesslich den Medizinalpersonen vorbehalten wurden oder einer besonderen
Bewilligung bedurften (lit. a), die Behandlung meldepflichtiger und
übertragbarer Krankheiten gemäss dem eidgenössischen Epidemiegesetz (lit. b),
chirurgische Eingriffe (lit. c) sowie die Ausführung von Punktionen,
Injektionen und Infusionen (lit. d). Nicht unter dieses Verbot fielen
ausdrücklich Schröpfen, Aderlass, Akupunktur, Baunscheidtmethode sowie die
Blutentnahme zu diagnostischen Zwecken (Art. 12 Abs. 2 GesundheitsG).
Subkutane und intrakutane Injektionen durften mit Bewilligung der
Sanitätskommission durchgeführt werden (Art. 12 Abs. 3 aGesundheitsG
AR). Die Bewilligung wurde Bewerbern erteilt, welche sich an einer Prüfung
darüber auswiesen, dass sie die Injektionstechnik einwandfrei beherrschen und
sich in der Asepsis auskennen (Art. 47 Abs. 1 aGesundheitsV AR).
Zusätzlich zur Grundbewilligung gemäss Art. 47 Abs. 1 aGesundheitsV
AR wurde eine Spezialbewilligung der Sanitätskommission für die zu injizierenden
Präparate benötigt (Art. 47 Abs. 3 aGesundheitsV AR).

Der Kanton Zürich regelt in § 3 Abs. 1
GesundheitsG, welche medizinischen Verrichtungen bei der selbständigen Berufsausübung
einer Bewilligungspflicht unterliegen. In § 8 der Verordnung über die
Berufe der Gesundheitspflege vom 8. Januar 1992 (VBG) werden die zur
selbständigen Berufsausübung zugelassenen Berufe genannt. Der Beruf des
Heilpraktikers ist darin nicht vorgesehen, weshalb Heilpraktikern die
bewilligungspflichtigen Tätigkeiten grundsätzlich untersagt sind. Injektionen
und Blutentnahmen sind gemäss § 3 Abs. 1 lit. e GesundsheitsG
bewilligungspflichtig und dürfen im Rahmen der selbständigen Berufsausübung nur
durch Inhaber einer Berufsausübungsbewilligung als Arzt oder eines Diploms der
Krankenpflege vorgenommen werden. Pflegefachpersonen dürfen die Injektionen
zudem ausschliesslich auf ärztliche Anordnung hin ausführen (vgl. § 18 Abs. 2
VBG). Die Akupunktur fällt ebenfalls unter die Bewilligungspflicht von § 3
Abs. 1 lit. e GesundheitsG. Eine Bewilligung zur Ausübung der
Akupunktur ist jedoch nicht allein Ärzten und Pflegefachpersonen vorbehalten,
sondern wird auch Inhabern einer anerkannten Akupunktur-Ausbildung erteilt,
sofern diese Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bieten und
vertrauenswürdig sind (vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. b und c
GesundheitsG sowie das Merkblatt der Gesundheitsdirektion zur selbständigen
Berufsausübung der Akupunktur [Merkblatt Akupunktur], abrufbar unter www.gd.zh.ch/internet/gd/de/berufsleute/
mttb.html). 

4.2  

4.2.1
Da der Kanton Zürich keine Zulassung von Heilpraktikern vorsieht, kann sich
der abstrakte Vergleich der Marktzugangsordnungen nur auf die einzelnen
Tätigkeiten beziehen, um deren Bewilligung der Beschwerdeführer ersucht. Auszugehen
ist dabei von der widerlegbaren Vermutung der Gleichwertigkeit kommunaler
Marktzugangsordnungen (Art. 2 Abs. 5 BGBM). Dabei ist die
Gleichwertigkeit anhand des mit den Bewilligungsvoraussetzungen verfolgten
öffentlichen Interesses, welches vorliegend im Gesundheits- und Patientenschutz
besteht, zu beurteilen (VGr, 15. November 2007, VB.2007.00323/329 E. 5.4,
www.vgrzh.ch). 

4.2.2
Im Kanton Appenzell Ausserrhoden approbierte Heilpraktiker durften nach
altem Recht (das neue Recht brachte diesbezüglich allerdings keine wesentlichen
Änderungen mit sich) Blutentnahmen zu diagnostischen Zwecken vornehmen und
Akupunktur ausführen (Art. 12 Abs. 2 aGesundheitsG AR). Für intra-
und subkutane Injektionen benötigten sie eine zusätzliche Bewilligung (Art. 12
Abs. 3 aGesundheitsG AR). Die Bewilligungsvoraussetzungen charakterisieren
sich dadurch, dass keine besondere Ausbildung verlangt wurde. Für die Zulassung
als Heilpraktiker genügte es vielmehr, eine eintägige fachspezifische Prüfung zu
bestehen (Art. 11bis Abs. 2 GesundheitsG AR). Die
Bewilligung zur Durchführung von intra- und subkutanen Injektionen wurde
ebenfalls durch Bestehen einer Prüfung erlangt (Art. 47 Abs. 1
aGesundheitsV AR). Im Kanton Zürich sind hingegen Injektionen und Blutentnahmen
den Ärzten und den Pflegefachpersonen vorbehalten, während für eine
selbständige Berufsausübung der Akupunktur eine anerkannte Ausbildung verlangt
wird.

Es ist fraglich, ob die
eintägige Prüfung dem weitgesteckten Tätigkeitsgebiet des Heilpraktikers
genügend Rechnung trägt (dazu kritisch Max Künzi, Komplementärmedizin und
Gesundheitsrecht, Basel 1996, S. 35 f.). Hinsichtlich der vorliegend infrage
stehenden Tätigkeiten gilt es jedenfalls zu beachten, dass Kenntnisse der
Akupunktur gemäss Art. 7 aPrüfungsreglement AR bei der
Heilpraktikerprüfung nicht geprüft wurden (und auch heute nicht geprüft werden,
vgl. Art. 4 des Prüfungsreglements vom 29. April 2008, bGS 811.11.1),
während Gegenstand der Prüfung, mit welcher die Injektionsbewilligung erlangt
wurde, lediglich die Injektionstechnik und Kenntnisse der Asepsis bildeten, die
mögliche Gefährdung von Patienten aber – wie die Beschwerdegegnerin zu Recht
geltend macht – insbesondere in einer mangelhaften Beurteilung von Interaktionen
der injizierten Substanzen liegt.

Insgesamt ist es offensichtlich, dass der Kanton Zürich
hinsichtlich der öffentlichen Gesundheit ein höheres Schutzniveau anstrebt,
indem nur ausgebildete Ärzte und Pflegefachpersonen Injektionen und Blutentnahmen
vornehmen dürfen sowie für die Durchführung von Akupunkturen eine entsprechende
Ausbildung verlangt wird. Damit ergibt sich, dass die beiden Marktzugangsordnungen
hinsichtlich der strittigen Tätigkeiten trotz der Vermutung von Art. 2 Abs. 5
BGBM nicht als gleichwertig gelten können. 

4.3  

4.3.1
Erweisen sich zwei Marktzugangsordnungen aber als nicht gleichwertig, so
darf der Zugang zum Markt unter den Voraussetzungen von Art. 3 BGBM
beschränkt werden, auch wenn – wie vorliegend – die Person, welche eine Tätigkeit
im Bestimmungskanton ausüben will, über einen Fähigkeitsausweis des
Herkunftskantons verfügt. Gemäss Art. 3 Abs. 1 BGBM müssen
Beschränkungen in Form von Auflagen und Bedingungen ausgestaltet werden und
sind solche nur zulässig, wenn sie gleichermassen für ortsansässige Personen
gelten (lit. a); zur Wahrung überwiegender Interessen unerlässlich (lit. b)
und verhältnismässig (lit. c) sind. Nicht verhältnismässig sind
Beschränkungen gemäss Art. 3 Abs. 2 BGBM, wenn der hinreichende
Schutz überwiegender öffentlicher Interessen bereits durch die Vorschriften des
Herkunftsortes erreicht wird (lit. a); die Nachweise und Sicherheiten,
welche die Anbieterin oder der Anbieter bereits am Herkunftsort erbracht hat, genügen
(lit. b); zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit vorgängig die Niederlassung
oder der Sitz am Bestimmungsort verlangt wird (lit. c) oder der
hinreichende Schutz überwiegender öffentlicher Interessen durch die praktische
Tätigkeit gewährleistet werden kann, welche die Anbieterin oder der Anbieter am
Herkunftsort ausgeübt hat (lit. d)

4.3.2
Die Beschwerdegegnerin stellte in ihrer Verfügung vom 30. März 2009
die Bewilligung zur Durchführung von intra- und subkutanen Injektionen sowie
von Blutentnahmen stillschweigend unter die Bedingung, dass der Beschwerdeführer
eine Berufsausübungsbewilligung als Arzt oder ein Diplom der Krankenpflege
vorlegen kann. Dies ist unter dem Gesichtspunkt des Diskriminierungsverbots von
Art. 3 Abs. 1 lit. a BGBM unproblematisch, da dieselben
Voraussetzungen auch für ortsansässige Personen gelten. Fraglich ist hingegen,
ob es verhältnismässig und für einen hinreichenden Gesundheitsschutz erforderlich
ist, Injektionen und Blutentnahmen Ärzten und Pflegefachpersonen vorzubehalten.
Käme man zum Schluss, dass eine derart strenge Regelung nicht erforderlich ist,
hätte die Beschwerdegegnerin zunächst zu prüfen, ob ein genügender Gesundheitsschutz
nicht bereits durch die praktische Tätigkeit des Beschwerdeführers im Kanton
Appenzell Ausserrhoden gewährleistet ist (Art. 3 Abs. 2 lit. d
BGBM). Immerhin spricht für die Verhältnismässigkeit, dass verschiedene
Kantone, die im Gegensatz zum Kanton Zürich den Beruf des Heilpraktikers
anerkennen, Heilpraktikern die Durchführung von Injektionen und Blutentnahmen
untersagen (vgl. etwa Art. 25 lit. c der Vollziehungsverordnung des
Kantons Solothurn zum Gesundheitsgesetz vom 28. Juni 1999, BGS 811.12; Art. 42c
lit. d und e der Verordnung des Kantons St. Gallen über die Ausübung von
Berufen der Gesundheitspflege vom 2. Februar 1982, sGS 312.1; § 47 Abs. 5
der Verordnung des Regierungsrats des Kantons Thurgau vom 17. August 2004
über die Berufe des Gesundheitswesens, RB 811.121). Sollte die Verhältnismässigkeit
der Regelung im Kanton Zürich dennoch verneint werden, müsste die
Beschwerdegegnerin in Form einer Auflage festsetzen, welche Ausbildung und
berufliche Tätigkeit für die Bewilligung von Injektionen und Blutentnahmen
erforderlich ist oder dem Beschwerdeführer die Bewilligung ohne zusätzliche
Ausbildung erteilen.

Indes kann vorliegend offen bleiben, ob es mit dem
Binnenmarktgesetz vereinbar ist, für die Durchführung von Injektionen und
Blutentnahmen eine Berufsausübungsbewilligung als Arzt oder ein Diplom der
Krankenpflege zu verlangen. Die Beschwerdegegnerin verweigerte dem
Beschwerdeführer nämlich die Bewilligung auch deshalb, weil sie ihn nicht als
vertrauenswürdig im Sinn von § 4 Abs. 1 lit. c GesundheitsG
erachtete, was – wie nachfolgend zu zeigen ist (E. 5) – einen zulässigen Grund
für die Bewilligungsverweigerung darstellt.

4.3.3
Hinsichtlich der Durchführung von Akupunkturen begründete die
Beschwerdegegnerin die Bewilligungsverweigerung einzig mit der mangelnden
Vertrauenswürdigkeit (vgl. dazu E. 5). Es ist deshalb davon
auszugehen, dass der Beschwerdeführer aufgrund seiner Ausbildung die
Bewilligung erhalten hätte, weshalb diesbezüglich Art. 3 BGBM nicht heranzuziehen
ist.

5.
 

5.1 Massgebend
für die Beurteilung des Beschwerdeführers als nicht vertrauenswürdig im Sinn
von § 4 Abs. 1 lit. c GesundheitsG waren verschiedene Vorfälle,
welche unter anderem zu einer rechtskräftigen Strafverfügung des
Statthalteramtes des Bezirks D vom 7. Mai 2008 führten.

Daneben begründete die Beschwerdegegnerin die mangelnde
Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers auch damit, dass er nicht einsichtig
sei. 

5.2 Entgegen
der Auffassung der Beschwerdegegnerin bildete die Vertrauenswürdigkeit auch im
Kanton Appenzell Ausserrhoden Voraussetzung für die Approbation als Heilpraktiker
(vgl. Art. 15 Abs. 1 aGesundheitsG AR). Da sich die Gleichwertigkeitsvermutung
von Art. 2 Abs. 5 BGBM auch auf die persönliche Voraussetzung der
Vertrauenswürdigkeit bezieht, wäre eine erneute Prüfung der
Vertrauenswürdigkeit durch den Bestimmungskanton grundsätzlich nicht zulässig
(vgl. zur Rechtslage vor der Revision des Binnenmarktgesetzes BGE 125 I 322
E. 4b). Insofern unterscheidet sich eine Bewilligungserteilung nach
kantonalem Gesundheitsrecht von derjenigen nach dem Bundesgesetz vom 23. Juni
2006 über die universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG),
welches in Abweichung vom Binnenmarktgesetz eine Überprüfung sämtlicher Bewilligungsvoraussetzungen
durch den Bestimmungskanton zulässt (vgl. VGr, 22. Oktober 2009,
VB.2009.00349 E. 4.1, zur Publikation auf www.vgrzh.ch vorgesehen). Vorliegend
stützt sich der Vorwurf der mangelnden Vertrauenswürdigkeit jedoch auf
Vorfälle, die sich im Kanton Zürich zugetragen haben und den Behörden im Kanton
Appenzell Ausserrhoden mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht bekannt waren oder –
soweit sich die Vorfälle nach der Bewilligungserteilung durch den Kanton Appenzell
Ausserrhoden zutrugen – nicht bekannt sein konnten. In einem solchen Fall, in
welchem die Behörden des Herkunftsortes über für die Beurteilung wesentliche
Punkte nicht informiert waren oder die sich erst nach der Bewilligungserteilung
durch den Herkunftskanton zugetragen haben, darf ausnahmsweise eine bereits
geprüfte Voraussetzung für die Bewilligungserteilung durch die Behörden des
Bestimmungsortes erneut überprüft werden (BGE 135 II 12 E. 2.4; BGr, 14. Juli
2009, 2C_68/2009 E. 6.3 und 6.4, www.bger.ch). 

5.3 Den
Begriff der Vertrauenswürdigkeit verwendet neben den Gesundheitsgesetzen des Kantons
Appenzell Ausserrhoden und des Kantons Zürich auch Art. 36 Abs. 1 lit. b
des MedBG. Für die Auslegung des Begriffes kann deshalb auf die Materialien und
Literatur zur bundesrechtlichen Norm zurückgegriffen werden. Danach ist
vertrauenswürdig, wer über einen guten Leumund verfügt bzw. allgemein
vertrauenswürdig ist (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 3. Dezember 2004
zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005 173 ff., 226). Die Vertrauenswürdigkeit
kann durch verschiedene Faktoren beeinträchtigt werden. Dabei wird
vorausgesetzt, dass keine berufsrelevanten Straftaten vorliegen, wobei sich die
Relevanz einer Straftat einerseits nach der Schwere der Tat und anderseits nach
ihrem Zusammenhang mit der Ausübung des Medizinalberufs bestimmt (Boris Etter,
Medizinalberufegesetz, Bern 2006, Art. 36 N. 10).

Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers genügt für
den Nachweis der Vertrauenswürdigkeit das Fehlen einer berufsrelevanten, registrierten
Straftat nicht. Daran ändert auch nichts, dass verschiedentlich verlangt wird,
dass dem Bewilligungsgesuch ein Auszug aus dem Zentralstrafregister beigelegt
wird (vgl. etwa Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG; Art. 2 Abs. 2
lit. b aPrüfungsreglement AR; Merkblatt Akupunktur). Das Fehlen einer
berufsrelevanten, registrierten Straftat hat nämlich nicht zur Folge, dass
damit die Vertrauenswürdigkeit bereits erstellt ist. Vielmehr handelt es sich
dabei um eine erste Hürde, damit eine Person überhaupt als vertrauenswürdig
gelten kann. Ebenso wenig trifft es zu, dass die Vertrauenswürdigkeit nur
verneint werden darf, wenn Patientinnen und Patienten in der Vergangenheit
konkret gefährdet wurden, denn bei der Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit
dürfen auch weitere Faktoren berücksichtigt werden. So kann die Vertrauenswürdigkeit
beispielsweise auch dann verneint werden, wenn durch das Verhalten einer Person
Patientinnen und Patienten abstrakt gefährdet werden oder wenn ein
Gesuchsteller wiederholt gegen Weisungen der Aufsichtsbehörde verstösst oder
eine Zusammenarbeit mit dieser beharrlich verweigert.

5.4 Der
Beschwerdeführer wurde bereits mit Strafverfügung vom 21. September 1988
mit einer Busse bestraft, weil er ohne Bewilligung der Beschwerdegegnerin die
ärztliche Tätigkeit entgeltlich und berufsmässig ausgeübt hatte. Am 27. November
2001 wurde er durch die Beschwerdegegnerin verwarnt, weil er sich erneut als
Arzt ausgekündet hatte. Am 13. August 2004 bzw. 7. Oktober 2004 wies
die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer darauf hin, dass er auf seiner
Homepage verschiedene Therapiemethoden anbiete, für welche er keine Bewilligung
habe. In der Folge verpflichtete sich der Beschwerdeführer zur Änderung seiner
Homepage. Am 14. Januar 2005 bzw. 17. Februar 2005 intervenierte die
Beschwerdegegnerin, weil der Beschwerdeführer rezeptpflichtige Medikamente
verschrieben hatte, zudem musste abermals seine Homepage beanstandet werden. Am
7. Mai 2008 wurde der Beschwerdeführer durch das Statthalteramt des
Bezirks D mit Fr. 20'000.- gebüsst. Grund für die mittlerweile
rechtskräftige Strafverfügung waren einerseits Verstösse gegen die Heilmittelgesetzgebung,
indem er homöopathische Medikamente zwecks anschliessender Abgabe
portionenweise selber abfüllte sowie zugelassene, nicht zugelassene und
zulassungspflichtige Medikamente mehrfach verschiedenen Patientinnen und Patienten
zur Verwendung überliess. Daneben verstiess er mehrfach gegen die Gesundheitsgesetzgebung,
indem er Blutabnahmen und -untersuchungen durchführte bzw. durch seine
Praxisassistentinnen durchführen liess und die Proben zur Laboruntersuchung
überwies; Elektrokardiogramme durchführte; Patientinnen und Patienten zu
Spezialuntersuchungen an Kliniken bzw. Spezialärzte überwies und im Anschluss
daran die Resultate empfing und auswertete; Zeugnisse zuhanden von Versicherungen
(SUVA, IV) und Arbeitsunfähigkeitszeugnisse zuhanden von Arbeitgebern
ausstellte sowie vier Medizinische Praxisassistentinnen beschäftigte. Weiter
erweckte er sowohl bei Patientinnen und Patienten sowie bei seinen
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern als auch bei Ärztinnen und Ärzten den
Anschein, dass er zur Berufsausübung als Arzt berechtigt sei, indem er sich in
der "E" unter der Rubrik "Ärzte Allgemeinmedizin" als
"A, Dr. dipl. hol. med. FNH, Komplementär-Praxis" aufführte; im
"directory" unter der Rubrik "Ärzte, Ärzte nach Fachgebieten;
Allgemeinmedizin“ als "A, Dr. dipl. hol. med. FNH Komplementär-Praxis"
aufführte; Berufskleidung mit einem Namensschild in Visitenkartengrösse mit dem
Text "Dr. hol. med. A, Arzt für holistische Medizin FNH, Orthopädie/Chiropraktik"
trug; einen Parkplatz mit "Arzt, Besucher" bezeichnete sowie
Patientinnen und Patienten zu Spezialuntersuchungen an Ärzte überwies. 

Es ist erstellt, dass der Beschwerdeführer in der Vergangenheit
mehrmals gegen die Gesundheitsgesetzgebung verstiess. Einerseits verrichtete er
verschiedene Tätigkeiten, für die er keine Bewilligung hatte. Anderseits
bestand durch sein Verhalten und die Art seiner Auskündigung die Gefahr, dass
er insbesondere bei Patientinnen und Patienten den Anschein erweckte, er sei zur
Berufsausübung als Arzt berechtigt. Ein solches Fehlverhalten muss – auch wenn
es nicht zu konkreten Gefährdungen von Personen geführt hat – als gravierend bezeichnet
werden. Patientinnen und Patienten, die eine Person aufsuchen, von der sie
aufgrund ihres Auftretens annehmen, sie sei Arzt, dürfen nämlich von ihr erwarten,
dass sie eine dem Titel entsprechende Ausbildung, entsprechende Fähigkeiten und
gesundheitspolizeiliche Befugnisse hat. Daneben fällt besonders ins Gewicht,
dass der Beschwerdeführer sich durch die gegen ihn laufenden Verfahren in
keiner Weise beeindrucken liess. Vielmehr versuchte er sein Verhalten zu
verharmlosen, was beispielsweise die nach der Strafverfügung vom 7. Mai
2008 verfassten Schreiben vom 4. November 2008 zeigen, in welchen er sich
an die F AG und das Spital G wandte und darauf hinwies, dass gegen ihn lediglich
eine gesundheitsrechtliche Aufsichtsverfügung ergangen sei, ohne konkret
darauf hinzuweisen, dass diese gerade deswegen ergangen war, weil er in
täuschender Weise den Anschein erweckt hatte, dass er zur Berufsausübung als
Arzt berechtigt sei. Auch das weitere Verhalten des Beschwerdeführers zeigt,
dass er die Strafverfügung nicht zum Anlass nahm, sein Verhalten zu überdenken
und sämtliche Vorkehrungen zu treffen, damit ihm keine Täuschungsabsicht mehr
unterstellt werden kann. So musste er am 3. März 2009 abermals darauf
hingewiesen werden, dass die Auskündigung auf seiner Homepage nicht den
rechtlichen Anforderungen entspreche. Am 9. September 2009 musste er
erneut wegen irreführender Auskündigung verzeigt werden, was schliesslich zur
Strafverfügung vom 30. September 2009 geführt hat. Letzterem Vorfall kommt
dabei lediglich geringe Bedeutung zu. Es hätte zwar durchaus vom
Beschwerdeführer erwartet werden können, dass er nach der Strafverfügung vom 7. Mai
2008 sämtliche Telefonbucheinträge auf eine mögliche Täuschungsgefahr hin überprüfte.
Eine Täuschungsabsicht kann ihm – jedenfalls soweit er die Einträge unter der
Rubrik "Ärzte" nicht selber veranlasst hat – jedoch nicht allein deswegen
unterstellt werden, weil er es bis am 21. Oktober 2009 unterliess, bei der
Herausgeberin der Verzeichnisse eine Korrektur der Einträge zu verlangen.

Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beschwerdeführer
wiederholt gegen Anordnungen der Aufsichtsbehörde und gegen das
Gesundheitsgesetz verstiess, was bereits an seiner Vertrauenswürdigkeit
zweifeln lässt. Dass er sich selbst durch die Strafverfügung vom 7. Mai
2008 nicht beeindrucken liess und sein Verhalten einerseits verharmloste,
anderseits nicht überdachte – wobei entgegen seiner Auffassung auch die
jüngsten nach der angefochtenen Verfügung begangenen Verfehlungen zu beachten
sind (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52
N. 17) – führt zu Recht dazu, dass die Beschwerdegegnerin seine
Vertrauenswürdigkeit verneinte.

Daran ändert im Übrigen auch die
Unbedenklichkeitserklärung des Kantons Appenzell Ausserrhoden vom 27. Januar
2009 nichts, bezieht sich diese doch einzig auf sein Verhalten im Kanton
Appenzell Ausserrhoden, welches offenbar keinen Anlass zu Beanstandungen gab.
Seine Vertrauenswürdigkeit wurde hingegen allein aufgrund seines Verhaltens im
Kanton Zürich verneint, über welches die Unbedenklichkeitserklärung keine
Auskunft zu geben vermag.

5.5 Soweit der
Beschwerdeführer geltend macht, er werde durch die Beschwerdegegnerin, indem
sie ihm die Bewilligung verweigere, für eine Widerhandlung unzulässigerweise
doppelt sanktioniert, da ihm in der Strafverfügung nur eine Busse, nicht aber
ein Berufsverbot als Nebenstrafe auferlegt worden sei, verkennt er, dass ihm
durch die angefochtene Verfügung die Bewilligung zur Ausübung von Tätigkeiten
verweigert wird, zu denen er im Zeitpunkt der Strafverfügung nicht berechtigt
war. Die Beschwerdegegnerin verlangt hingegen nicht die Aufgabe der
Tätigkeiten, zu deren Ausübung er im Zeitpunkt der Strafverfolgung befugt war.
Folglich greift der Vorwurf einer unzulässigen doppelten Sanktionierung von
vornherein ins Leere.

5.6 Zusammenfassend
ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin zu Recht aufgrund der mangelnden
Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers die Bewilligung zur Durchführung von
intra- und subkutanen Injektionen, Blutentnahmen und Akupunktur verweigert und
die Diagnosestellung nur im bewilligungsfreien Bereich zugelassen hat.

Es ist aber zu beachten, dass dem Beschwerdeführer sein
Verhalten nicht ewig vorgeworfen werden darf. Verhält er sich in den nächsten
Jahren so, dass er keinen Anlass zu Beanstandungen gibt, wird er seine
Vertrauenswürdigkeit wieder erlangen können. Sollte er mittelfristig erneut ein
Gesuch um Bewilligung der strittigen Tätigkeiten stellen und erscheint er dann
als vertrauenswürdig, wird die Beschwerdegegnerin insbesondere zu beurteilen
haben, ob es mit dem Binnenmarktrecht vereinbar ist, intra- und subkutane
Injektionen Ärzten und Pflegefachpersonen vorzubehalten. 

6.
 

Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem
Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit  13 Abs. 2 VRG), da sich
die in Art. 3 Abs. 4 BGBM vorgesehene Kostenlosigkeit nach ihrem Sinn
und Zweck nur auf das erstinstanzliche, nicht jedoch auf ein allfälliges
Rechtsmittelverfahren bezieht (vgl. BGE 134 II 329 = Pra 2009 Nr. 41
E. 7; VGr, 11. Juni 1998, VB.98.00063 E. 5). Dem Beschwerdeführer
ist von vornherein keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2
VRG); eine solche wurde von ihm auch nicht verlangt, steht aber auch der
Beschwerdegegnerin nicht zu. Die Bearbeitung und Beantwortung von Rechtsmitteln
gehören nämlich zu deren angestammtem Aufgabenbereich, was eine Parteientschädigung
zu ihren Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als
gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Erhebung oder Beantwortung des
Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 mit Hinweisen). Diese Voraussetzung
ist vorliegend jedoch nicht erfüllt. 

Demgemäss entscheidet die
Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    120.--     Zustellungskosten,

Fr. 3'120.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer
auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung
an…