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**Case Identifier:** 02c07325-544d-5e31-bda2-02d0915ea54b
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-05-30
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 30.05.2017 K 2015/4
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_K-2015-4_2017-05-30.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: K 2015/4

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 30.05.2017

Entscheiddatum: 30.05.2017

Entscheid Verwaltungsgericht, 30.05.2017
Personalrecht, Verfahren, Zwischenentscheid, Ferienlohn: Ausrichtung von 
Zeitzuschlägen und Zulagen für Nachtarbeit, für Arbeit an Sonn- und 
Feiertagen sowie für Bereitschafts-, Pikett- und Extradienst zusätzlich zum 
Grundlohn und zur Grundpauschale, Art. 92 f. BGG, Art. 237 Abs. 1 ZPO 
analog, Art. 6 Abs. 1 ZGB, Art. 329d Abs. 1 und Art. 342 Abs. 1 lit. a 
OR.Zulässigkeit eines Zwischenentscheids bejaht (E. 2).Zeitzuschläge sind 
nicht Lohnbestandteil, sondern geben Anrecht auf zeitliche Kompensation. 
Sie müssen bei der Berechnung des Ferienlohns nicht berücksichtigt werden 
(E. 3.2).Nach dem Willen des kommunalen Gesetzgebers sollen 
leistungsbezogene Inkonvenienzzulagen und Zulagen für angeordnete 
überzeit bei der Berechnung des Lohns nur für tatsächlich geleistete 
Arbeitsstunden ausbezahlt werden. Angesichts des den politischen 
Behörden bei der Ausgestaltung des Personalrechts zustehenden grossen 
Spielraums kann daraus auf ein qualifiziertes Schweigen des kommunalen 
Gesetzgebers geschlossen werden, welches die Berücksichtigung der 
Zulagen bei der Berechnung des Ferienlohns ausschliesst (E. 3.4), 
(Verwaltungsgericht, K 2015/4).

Besetzung

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Zindel; Ersatzrichterin Reiter; 

Gerichtsschreiber Bischofberger

 

Verfahrensbeteiligte

A.R.,

B.S.,

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Kläger,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Benno Lindegger, Wildeggstrasse 24, 9000 St. 

Gallen,

gegen

 

Politische Gemeinde St. Gallen, Stadtrat, 9001 St. Gallen,

Beklagte,

 

Gegenstand

Forderung aus Arbeitsverhältnis (Ferienlohn)

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. A.R. ist seit dem (…) bei der Stadtpolizei St. Gallen angestellt. Sie arbeitet in der 

Einsatzzentrale im Schichtdienst. B.S. ist seit dem (…) bei der Stadtpolizei St. Gallen 

angestellt. Bis (…) arbeitete er in der Einsatzzentrale im Schichtdienst. Seit dem (…) 

arbeitet er als (…) (act. 6, S. 6 Ziff. III/9, act. 21, S. 4 Ziff. III/2). Nach eigenen Angaben 

hat ihnen die Stadtpolizei zusätzlich zum Grundlohn regelmässig Zeitzuschläge und 

Zulagen für Nachtarbeit, für Arbeit an Sonn- und Feiertagen sowie für Bereitschafts-, 

Pikett- und Extradienst ausgerichtet. Bei der Berechnung des auf die Ferien entfallenen 

Lohnes wurden diese Zeitzuschläge und Zulagen nicht anteilsmässig berücksichtigt 

(act. 1, S. 3 Ziff. III, S. 7 Ziff. IV/6, act. 21, S. 4 Ziff. III/2).

B. Im Jahr 2012 (gemäss den Klägern, act. 21, S. 3 Ziff. III/1.2) oder 2013 (gemäss der 

Beklagten, act. 6, S. 6, Ziff. III/9) ersuchten A.R. und B.S. die Stadtpolizei St. Gallen 

erfolglos, ihnen rückwirkend per 1. Januar 2007 die auf die Ferien entfallenden 

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Zeitzuschläge und Zulagen für Nachtarbeit, für Arbeit an Sonn- und Feiertagen sowie 

für Bereitschafts-, Pikett- und Extradienst nachzuzahlen. Am 4. Dezember 2014 führte 

die Schlichtungsstelle in personalrechtlichen Streiterledigungsverfahren der Stadt 

St. Gallen eine Verständigungsverhandlung durch (Schlichtungsbegehren gleichlautend 

wie Rechtsbegehren im Klageverfahren, vgl. lit. C hiernach), an welcher keine Einigung 

erzielt werden konnte (act. 2).

C. Am 2. Juni 2015 erhoben A.R. und B.S. (Kläger) durch ihren Rechtsvertreter Klage 

beim Verwaltungsgericht (act. 1) mit dem Rechtsbegehren, die Politische Gemeinde St. 

Gallen (Beklagte) sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu verpflichten, ihnen ab 

1. Januar 2007 aus dem jeweiligen Arbeitsverhältnis bei der Stadtpolizei St. Gallen die 

regelmässig ausgerichteten Zulagen für Nacht-, Sonntags- und Feiertagsarbeit sowie 

für Bereitschafts-, Pikett- und Extradienst anteilsmässig auch auf dem Ferienlohn zu 

entrichten. Der Betrag sei nach Durchführung des Beweisverfahrens festzulegen. 

Eventualiter sei die Beklagte zu verpflichten, ihnen je einen Betrag von CHF 8000 zu 

bezahlen, zuzüglich mittlerer Zins von 5 % seit 1. Januar 2007. Überdies beantragten 

sie, das Verfahren vorerst auf die Frage zu beschränken, ob die Beklagte im Grundsatz 

verpflichtet ist, den Klägern Zulagen und in Lohn umgerechnete Zeitzuschläge 

anteilsmässig auf dem Ferienlohn zu entrichten. Mit Klageantwort vom 11. August 2015 

beantragte die Beklagte, die Klage sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, mit 

Anordnung der solidarischen Haftung, abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Dem 

Verfahrensantrag der Kläger, vorab einen materiellen Grundsatzentscheid zu fällen, 

stimmte sie zu (act. 6). Mit Replik vom 7. Dezember 2015 bestätigten die Kläger ihre 

Anträge und Ausführungen (act. 21). Am 26. Januar 2016 duplizierte die Beklagte unter 

Festhalten an ihren Anträgen (act. 26).

Auf die Ausführungen der Kläger und der Beklagten zur Begründung ihrer Anträge und 

die Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

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1. Die Klagevoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen. Unabhängig davon, ob 

die jeweiligen Arbeitsverhältnisse der Kläger mit der Beklagten im Jahr 1998 bzw. 2009 

durch mitwirkungsbedürftige Verfügung oder durch öffentlich-rechtlichen Vertrag 

begründet wurden (vgl. hierzu Art. 143 Abs. 2 Satz 1 des Gemeindegesetzes vom 23. 

August 1979, nGS 36-29, aGG, gültig bis 31. Dezember 2009, in Verbindung mit Art. 2, 

5 und 7 f. des Personalreglements vom 25. Oktober 1994, cRS 1995, 37, aPR, gültig 

bis 31. Dezember 2012, siehe auch Art. 82 des Personalreglements vom 

21. Februar 2012, sRS 191.1, PR, in Kraft seit 1. Januar 2013, und Vorlage 

Stadtparlament vom 11. Oktober 2011, act. 6/2, S. 8 Ziff. 5.5), ist die Zuständigkeit des 

Verwaltungsgerichts gegeben (vgl. Art. 79  des Gesetzes über die 

Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP, bzw. Art. 95 Abs. 2 Satz 2 des 

Gemeindegesetzes vom 21. April 2009, sGS 151.2, GG, in Kraft seit 1. Januar 2010, 

geändert mit Erlass des Personalgesetzes, nGS 47-31, in Kraft seit 1. Juni 2012, in 

Verbindung mit Art. 76 Abs. 1 und Art. 79 PR sowie Art. 78 Abs. 1 und Art. 79 Abs. 1 lit. 

b Ziff. 1 des Personalgesetzes, sGS 143.1, PersG, in Kraft seit 1. Juni 2012, sowie 

VerwGE K 2015/1; K 2015/2 vom 27. September 2016 E. 2.1 mit Hinweis auf VerwGE K 

2013/3 vom 28. April 2015 E. 1, www.gerichte.sg.ch, siehe demgegenüber zur 

Zuständigkeit der Verwaltungsrekurskommission ab 1. Juni 2017 Ziff. I Art. 71e lit. a, 

Ziff. II/2 Art. 78 Abs. 1 und Ziff. IV des VIII. Nachtrags zum Gesetz über die 

Verwaltungsrechtspflege vom 29. November 2016). Das Verfahren vor der städtischen 

Schlichtungsstelle in personalrechtlichen Streiterledigungsverfahren (vgl. hierzu Art. 75 

Abs. 1 lit. a, Art. 77 Abs. 1 und Art. 78 f. PR in Verbindung mit Art. 83 und Art. 85 

bis 88 PersG sowie Art. 151 ff. der Personalverordnung vom 13. Dezember 2011, sGS 

143.11, PersV, in Vollzug seit 1. Juni 2012, vgl. Art. 170 Abs. 2 PersV) ist gescheitert 

(act. 2), was als Ablehnung gemäss Art. 80 Abs. 2 Satz 1 VRP zu werten ist (vgl. 

VerwGE K 2015/1; K 2015/2 vom 27. September 2016 E. 2.2.2 mit Hinweisen, a.a.O.). 

Die Klage vom 2. Juni 2015 (act. 1) wurde rechtzeitig eingereicht (vgl. Art. 76 

Abs. 2 PR, siehe auch Art. 81 PersG) und entspricht formal und inhaltlich den 

gesetzlichen Anforderungen (Art. 80 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 64 und Art. 48 Abs. 1 

VRP). Die Legitimation als Sachurteilsvoraussetzung eines Anfechtungsverfahrens (Art. 

64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP) ist keine Prozessvoraussetzung im 

Klageverfahren (vgl. VerwGE K 2014/3 vom 27. April 2016 E. 1 mit Hinweisen, 

www.gerichte.sg.ch). Auf die Klage ist einzutreten.

bis

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2. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen die Kläger mit Zustimmung der 

Beklagten (act. 1, S. 3 Ziff. II/3, act. 6, S. 2 Ziff. II/2, act. 21, S. 2 Ziff. II/2, act. 26, S. 2 

Ziff. II/3), das Verfahren vorerst auf die Frage zu beschränken, ob die Beklagte den 

Klägern im Grundsatz die regelmässig ausgerichteten Zulagen und in Lohn 

umgerechnete Zeitzuschläge anteilsmässig auf dem Ferienlohn zu entrichten habe, 

ohne dass über ihre jeweiligen Ansprüche gegenüber der Beklagten im konkreten Fall – 

insbesondere über die Verjährung dieser Ansprüche (act. 1, S. 3 Ziff. III/2, act. 6, S. 2 

Ziff. II/2 und S. 6 Ziff. III/9, act. 21, S. 2 bis 4, Ziff. III/1 und S. 5 Ziff. III/4, act. 26, S. 2 

Ziff. II/2 und S. 4 f. Ziff. III/8-11) – abschliessend entschieden werde.

2.1. Materiell-rechtliche Grundsatzentscheide, die nur über einen Teilaspekt einer 

Streitsache, nicht aber über eines der Klagebegehren abschliessend entscheiden, sind 

nicht als Teil- (Art. 91 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, 

Bundesgerichtsgesetz; SR 173.110, BGG), sondern als Zwischenentscheide im Sinne 

von Art. 92 f. BGG zu qualifizieren (vgl. BGE 142 II 20 E. 1.2 mit Hinweisen, F. Uhlmann, 

in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, Art. 92 N 

2 ff., Uhlmann/Wälle-Bär, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar 

Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, Art. 44 N 22, Kölz/Häner/Bertschi, 

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, N 1430, 

M. Bertschi, in: A. Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des 

Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 19a N 19, Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, 

öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl. 2014, N 1870, sowie Kiener/Rütsche/Kuhn, 

öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, N 452 und 1258 f.). Nach der 

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung können Zwischenentscheide in Anlehnung 

an Art. 237 Abs. 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung (Zivilprozessordnung; SR 

272, ZPO) aus prozessökonomischen Gründen zulässig sein (vgl. VerwGE K 2013/3 

vom 28. April 2015 E. 5, und VerwGE B 2014/49 vom 16. September 2014 E. 2, 

www.gerichte.sg.ch, siehe auch Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton 

St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 1022 f. und 1027, allerdings in Bezug auf Art. 170 des 

aufgehobenen Zivilprozessgesetzes vom 20. Dezember 1990, nGS 42-80, sowie Art. 14 

des Reglements über Organisation und Geschäftsgang des Verwaltungsgerichts sowie 

über die Aufsicht über das Versicherungsgericht und die 

Verwaltungsrekurskommission, sGS 941.22, Reg). Ein Zwischenentscheid liegt dabei 

vor, wenn durch jede Aufhebung des Zwischenentscheids ein Endentscheid 

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herbeigeführt wird (vgl. D. Staehelin, in: Sutter-Somm/Hasenböhler/Leuenberger, 

Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, 3. Aufl. 2016, Art. 237 Rz. 9). 

Wird hingegen über einen Anspruch abschliessend entschieden, indem dieser schon 

dem Grundsatz nach abgewiesen wird, liegt kein Zwischenentscheid im erwähnten 

Sinn, sondern ein Endentscheid vor (vgl. dazu Uhlmann/Wälle-Bär, a.a.O., Art. 44 N 19, 

22). Ein Anspruch auf Erlass eines Zwischenentscheides besteht nicht. 

Zwischenentscheide sollten nur mit einer gewissen Zurückhaltung erlassen werden. 

Üblicherweise sollte das Gericht einen Endentscheid erlassen und nicht sein Urteil in 

einzelne Tranchen zerlegen und diese separat rechtskräftig werden lassen (vgl. 

D. Staehelin, a.a.O., Art. 237 Rz. 10, a.M.: F. Uhlmann, a.a.O., Art. 92 N 5).

2.2. Wird das Vorliegen einer materiellen Grundlage für das Ausrichten von 

Zeitzuschlägen und Zulagen für Nachtarbeit, für Arbeit an Sonn- und Feiertagen sowie 

für Bereitschafts-, Pikett- und Extradienst während der Ferien im Grundsatz bejaht und 

– entsprechend dem übereinstimmenden Begehren der Parteien – nicht gleichzeitig 

über das Quantitative entschieden, liegt ein Zwischenentscheid im Sinn der oben 

erwähnten Rechtsprechung vor. Wird hingegen das Vorliegen einer solchen 

Anspruchsgrundlage verneint, müsste im konkreten Fall über die jeweiligen Ansprüche 

der Kläger gegenüber der Beklagten nicht mehr entschieden werden. In diesem Fall 

ergeht direkt ein Endentscheid. Unter diesen Umständen erscheint es aus 

prozessökonomischen Gründen vertretbar, dem übereinstimmenden Antrag der 

Parteien zu folgen und das vorliegende Verfahren zunächst auf die Frage zu 

beschränken, ob der eingeklagte Anspruch dem Grundsatz nach besteht, zumal das 

Verwaltungsgericht über diese Rechtsfrage bisher nicht zu befinden hatte. Gemäss 

dem Rechtsbegehren der Kläger zu klären ist dabei die Rechtslage seit dem 

1. Januar 2007.

3. Die Kläger haben Anspruch auf Ferien (vgl. zur Feriendauer und zur Bezugspflicht 

Art. 9 Abs. 2 sowie Art. 65 bis 67 PR und Art. 60 bis 63 des Reglements zum Vollzug 

des Personalreglements vom 30. April 2013, sRS 191.11, VZP, in Kraft seit 1. Mai 2013, 

resp. Art. 65 f. aPR und Art. 50 bis 53 des Reglements zum Vollzug des 

Personalreglements vom 20. Dezember 1994, cRS 1995, 83, aVZP, gültig bis 30. April 

2013). Wie die Beklagte ausdrücklich anerkennt (act. 6, S. 3 Ziff. III/3, act. 26, S. 2 

Ziff. III/1) und sich aus Art. 39 f. PR (Art. 41 f. aPR) schliessen lässt, hat die Stadtpolizei 

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den Grundlohn (Art. 39 bis Art. 46, Art. 62 f. sowie Anhang I PR resp. Art. 41 bis 48, 

Art. 63 und Anhang 1 aPR) während der Ferien auszurichten (vgl. hierzu auch Art. 84 

Satz 2 PR und Art. 63 Abs. 1 VZP resp. Art. 53 Abs. 1 aVZP, welche stillschweigend 

einen Lohnanspruch während der Ferien voraussetzen), auch wenn dies im 

kommunalen Personalrecht nicht ausdrücklich gesagt wird. Überdies anerkennt die 

Beklagte ausdrücklich (act. 6, S. 3 Ziff. III/4, act. 26, S. 2 f. Ziff. III/3), dass sie 

Inkonvenienzzulagen in Form der jährlichen Grundpauschale im Sinne von Art. 7 Abs. 1 

lit a und Abs. 2 des Reglements für Arbeitsverhältnisse mit besonderer Arbeitszeit vom 

30. April 2013 (sRS 191.4, RBA, in Kraft seit 1. Mai 2013) resp. Art. 7 Abs. 1 lit. a und 

Abs. 2 des Reglements für Arbeitsverhältnisse mit besonderer Arbeitszeit vom 

20. Dezember 1994 (cRS 1995, 111, aRBA, gültig bis 30. April 2013) auszurichten hat, 

d.h. diese jährliche Grundpauschale trotz Ferienbezug nicht gekürzt werden darf. Die 

Kläger behaupten nicht, dass ihnen diese Grundpauschale nicht ausgerichtet wird. 

Vielmehr ist gemäss ihrem Rechtsbegehren und ihrer Begründung (act. 1, S. 6 Ziff. IV/

4, act. 21, S. 5 Ziff. III/4) zu untersuchen, ob die Beklagte im Grundsatz verpflichtet ist, 

den Klägern rückwirkend auf 1. Januar 2007 während der Ferien zusätzlich zum 

Grundlohn und zur Grundpauschale im Sinne von Art. 7 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 RBA/

aRBA in Lohn umgerechnete Zeitzuschläge und regelmässig (wenn auch mit 

monatlichen Schwankungen) ausgerichtete leistungsbezogene Zulagen für Nacht-, 

Sonntags- und Feiertagsarbeit sowie für Bereitschafts-, Pikett- und Extradienst zu 

entrichten. Nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden Entschädigungen für 

Überzeit. Daran ändert nichts, dass sich die Kläger in der Klagebegründung vom 2. 

Juni 2015 (act. 1, S. 3 Ziff. III/1) und die Beklagte in der Klageantwort vom 11. August 

2015 (act. 6, S. 2 f. Ziff. III/2) auch auf Entschädigungen für Bereitschafts- und 

Pikettdienst bezogen und nicht restlos klar ist, ob sie damit auch auf Entschädigungen 

für Arbeitseinsätze während des Bereitschafts- und Pikettdienstes (Art. 13 Abs. 1 RBA 

resp. Art. 13 Abs. 1 aRBA) Bezug nahmen (vgl. zu den Entschädigungen für Überzeit, 

inklusive für Arbeitseinsätze während des Bereitschafts- oder Pikettdienstes oder für 

Extradienst [Art. 24 RBA], welche ausnahmsweise nicht durch Freizeit ausgeglichen 

[Art. 37 PR bzw. Art. 39 aPR] und vom Stadtrat durch Pauschale resp. dem 

Personalamt [leistungsbezogen] festgesetzt werden, Art. 38 PR in Verbindung mit 

Anhang I Ziff. 1 lit. j und Ziff. 4 lit. b VZP bzw. Art. 40 aPR in Verbindung mit Art. 28 und 

Anhang I Ziff. 1 lit. k und Ziff. 4 lit. b aVZP). Bezüglich der Entschädigung für überzeit 

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festzuhalten bleibt einzig, dass sich der Begriff Überzeit nach Art. 36 Abs. 1 PR resp. 

Art. 38 Abs. 1 aPR – Arbeit, die über die tägliche Soll-Arbeitszeit hinausgeht und 

angeordnet worden ist – an den Begriff „Überstunden“ gemäss Art. 321c des 

Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches 

(Fünfter Teil: Obligationenrecht; SR 220, OR, vgl. BGE 116 II 69 E. 4a) und nicht an 

denjenigen der „Überzeit“ gemäss Art. 9 bis 13 des Bundesgesetzes über die Arbeit in 

Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz; SR 822.11, ArG) anlehnt (vgl. zur 

Berücksichtigung von Entschädigungen für Überstunden bei der Berechnung des 

Ferienlohns gestützt auf Art. 95 Abs. 2 Satz 2 GG in Verbindung mit Art. 8 PersG und 

Art. 321c Abs. 3 sowie Art. 329d Abs. 1 OR: BGer 4A_161/2016 vom 

13. Dezember 2016 E. 2.1 mit Hinweisen, Streiff/von Kaenel/Rudolph, Arbeitsvertrag, 

7. Aufl. 2012, Art. 321c N 4, S. 211, und Art. 329d N 3, S. 686, und H. Egli, Strittige 

Fragen zum Thema „Ferien“, in: ArbR 2006, S. 119 ff., S. 140 f.). Ebenfalls nicht 

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden sodann die Zeitzuschläge und Zulagen 

an Samstagen (vgl. Art. 35 Abs. 2 lit. i PR in Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 lit. b VZP 

resp. Art. 37 Abs. 2 lit. g aPR in Verbindung mit Art. 27 lit. b aVZP sowie Art. 49 lit. b 

PR resp. Art. 51 lit. b aPR).

3.1. Die Stadtpolizei St. Gallen ist organisatorisch Bestandteil der Stadtverwaltung (vgl. 

Art. 44 Abs. 1 der Gemeindeordnung, sRS 111.1, in Verbindung mit Art. 29 lit. m und n 

des Geschäftsreglements des Stadtrates, sRS 173.1, und Art. 13 sowie Art. 23 f. des 

Polizeigesetzes, sGS 451.1, PG, Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 der Vereinbarung über die 

Erfüllung polizeilicher Aufgaben auf dem Gebiet der Stadt St. Gallen, sRS 412.1, Art. 1 

f. des Polizeireglements, sRS 412.11, und Art. 2 des Organisations- und 

Dienstreglements der Stadtpolizei, sRS 412.2). Nach Art. 6 Abs. 1 des Schweizerischen 

Zivilgesetzbuches (SR 210, ZGB) und Art. 342 Abs. 1 lit. a OR sind Bund, Kantone und 

Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften sowie die öffentlichen 

Anstalten bei der Ordnung der Anstellungsverhältnisse grundsätzlich nicht dem 

Arbeitsvertragsrecht des OR unterworfen. Die Bestimmungen über den Arbeitsvertrag 

sind nur subsidiär anwendbar, im Falle von Lücken in der Regelung oder wenn diese es 

vorsieht (vgl. BGE 139 I 57 E. 5.1 mit Hinweisen, VerwGE B 2005/170 vom 

21. März 2006 E. 4b, in: GVP 2006 Nr. 9, Streiff/von Kaenel/Rudolph, a.a.O., Art. 319 

N 22 und Art. 342 N 2, sowie P. Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2. Aufl. 

2008, S. 246). Überdies ist das ArG, namentlich Art. 13 ArG (Lohnzuschlag für 

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Überzeitarbeit), Art. 17b ArG (Lohn- und Zeitzuschlag für Nachtarbeit) und Art. 19 

Abs. 3 Satz 2 ArG (Lohnzuschlag für Sonntagsarbeit) auf öffentliche Verwaltungen von 

Bund, Kantonen und Gemeinden und damit auf die Stadtpolizei St. Gallen nicht 

anwendbar (vgl. hierzu Art. 2 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 ArG in Verbindung mit Art. 7 der 

Verordnung 1 zum Arbeitsgesetz, SR 822.111, ArGV 1, Art. 1 Abs. 1 und Art. 4 

Abs. 1 PR resp. Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 aPR sowie VerwGE K 2013/3 vom 23. 

August 2016, E. 4.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Vorbehalten bleiben die 

Bestimmungen von Art. 4 Abs. 4 RBA resp. Art. 4 Abs. 3 aRBA.

3.2. Art. 143 Abs. 2 aGG bzw. Art. 95 Abs. 2 GG räumt den Gemeinden die Befugnis 

ein, das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis durch Reglement autonom zu ordnen 

(Satz 1). Subsidiär ist das kantonale Recht als ergänzendes öffentliches Recht der 

Gemeinde anwendbar (Satz 2).

Soweit dem Leistungsbegehren der Kläger vorab die Zeitzuschläge für Nachtarbeit und 

für Arbeit an Sonn- und Feiertagen sowie für angeordnete Überzeit (inklusive für 

Arbeitseinsätze während des Bereitschafts- oder Pikettdienstes oder für angeordneten 

Extradienst) während der Nacht, an arbeitsfreien Tagen sowie an Sonn- und Feiertagen 

(vgl. Art. 35 Abs. 2 lit. h und i PR in Verbindung mit Art. 34 bis 36 VZP und Art. 6 Abs. 

1 RBA resp. Art. 37 Abs. 2 lit. f und g aPR in Verbindung mit Art. 25 bis 27 aVZP und 

Art. 6 aRBA, siehe auch Art. 23 RBA bzw. Art. 24 aRBA) zugrunde liegen (act. 1, S. 6 f. 

Ziff. IV/4 ff.), übersehen sie, dass diese nicht Lohnbestandteil sind, sondern Anrecht auf 

zeitliche Kompensation geben (vgl. Streiff/von Kaenel/Rudolph, a.a.O., Art. 324a/b N 9, 

S. 414). Damit müssen diese Zeitzuschläge bei der Berechnung des Ferienlohns von 

vornherein nicht berücksichtigt bzw. in Lohn umgerechnet werden.

Weiter werden den Klägern nach dem geltenden bzw. vom 1. Januar 2007 bis 

30. April 2013 gültigen kommunalen Personalrecht der Beklagten, soweit hier von 

Interesse, folgende Zuschläge zum Grundlohn ausgerichtet:

- Leistungsbezogene Inkonvenienzzulagen für Arbeitsbereiche mit besonderen 

Dienstplänen (Art. 49 lit. a PR in Verbindung mit Art. 7 RBA bzw. Art. 51 lit. a aPR in 

Verbindung mit Art. 7 aRBA), sofern sie nicht als Freizeit bezogen werden (Art. 7 Abs. 6 

RBA), wobei diese als Zulagen je geleistete Stunde (Abs. 1 lit. b und c und Abs. 3) 

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ausgerichtet oder ganz oder teilweise als Pauschalbeträge je Tag, Nacht, Woche oder 

Jahr festgelegt werden (Abs. 5 resp. Abs. 4);

- Entschädigungen (zur besseren Verständlichkeit fortan: Zulagen) für Bereitschafts- 

und Pikettdienst (vgl. Art. 11 f. und Art. 25 RBA resp. Art. 11 f. und Art. 26 aRBA) pro 

Woche, Tag oder Stunde, soweit dafür keine Ruhetage bezogen werden (vgl. hierzu 

auch Beschluss des Stadtrates Nr. 2968 vom 20. Dezember 1994, act. 7/1, S. 2, 

wonach die Entschädigung dieser Dienste nach den gleichen Kriterien erfolgt);

- Zulagen für angeordnete Überzeit (inklusive für Arbeitseinsätze während des 

Bereitschafts- oder Pikettdienstes oder für angeordneten Extradienst, vgl. Art. 49 

lit. b PR resp. Art. 51 lit. b aPR in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 lit. b und c RBA/aRBA 

sowie Art. 13 Abs. 1 RBA resp. Art. 13 Abs. 1 aRBA und Art. 24 RBA), soweit die 

Überzeit ausnahmsweise nicht durch Freizeit ausgeglichen wird (Art. 37 PR bzw. 

Art. 39 aPR).

Die Ausrichtung von Zulagen für angeordnete Überzeit hat der Stadtrat insoweit 

geregelt (vgl. hierzu Vorlage an den Grossen Gemeinderat vom 22. März 1994, act. 7/3, 

S. 15), als im Schichtdienst Überzeitarbeit während der Nacht, an arbeitsfreien Tagen 

sowie an Sonn- und Feiertagen geleistet wird (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. b und c RBA/aRBA, 

siehe auch Art. 3 f. des Organisations- und Dienstreglements der Stadtpolizei, sRS 

412.2). Darüber hinaus hat er die Zulagen für Überzeit (an Samstagen und ausserhalb 

des Schichtdienstes während der Nacht, an arbeitsfreien Tagen sowie an Sonn- und 

Feiertagen) nicht geregelt, obgleich er nach dem Wortlaut von Art. 49 lit. b PR resp. Art. 

51 lit. b aPR dazu verpflichtet war. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offen 

bleiben, da die Kläger nicht geltend machen, dass ihnen die Zulagen für 

Arbeitseinsätze während des Bereitschafts- oder Pikettdienstes oder für angeordneten 

Extradienst ausserhalb der Ferien nicht ausgerichtet werden.

3.3. In den kommunalen Bestimmungen zum Lohn bei Verhinderung an der 

Dienstleistung (Art. 56 ff. PR resp. Art. 58 ff. aPR) ist der Ferienlohn anders als die 

Lohnzahlung bei Dienstleistungen mit Erwerbsersatzanspruch, bei Krankheit oder 

Unfall, bei Geburt, Mutter- und Vaterschaftsurlaub oder bei Adoption nicht geregelt. 

Ungeachtet dessen wird darin auch nicht festgelegt, was als anrechenbarer Lohn gilt. 

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Namentlich werden die Inkonvenienzzulagen für Arbeitsbereiche mit besonderen 

Dienstplänen, die Zulagen für Bereitschafts- und Pikettdienst und die Zulagen für 

Überzeit während der Nacht, an arbeitsfreien Tagen sowie an Sonn- und Feiertagen 

darin nicht erwähnt, was die Beklagte selbst eingesteht (vgl. act. 6, S. 3 Ziff. III/4, 

act. 26, S. 2 Ziff. III/2). Daran ändert nichts, dass in Art. 56 Abs. 1 und Art. 58 Abs. 1 

und 3 PR resp. Art. 58 Abs. 1 und Art. 59 Abs. 1 aPR – in Abgrenzung zu einer 

Lohnfortzahlung von weniger als 100 Prozent des entgangenen Lohnes – von „vollem 

Lohn“ gesprochen wird (vgl. hierzu Vorlage an den Grossen Gemeinderat vom 22. März 

1994, act. 7/3, S. 5 Ziff. 224 und S. 14 f.). Folglich ist der von der Beklagten (act. 6, S. 5 

Ziff. III/7 f., act. 26, S. 3 f. Ziff. III/5) angerufene Entscheid BGer 8D_6/2013 vom 

13. November 2013 vorliegend nicht einschlägig. Art. 176 Abs. 7 Satz 2 und 3 sowie 

Abs. 8 der stadtzürcherischen Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über das 

Arbeitsverhältnis des städtischen Personals (AB PR, AS 177.01, Fassung vom 1. April 

2012), welche diesem Entscheid zugrunde lagen, regeln ausdrücklich, unter welchen 

Voraussetzungen leistungsbezogene Geldzulagen zum ordentlichen Lohn bei 

Arbeitsverhinderung ausnahmsweise entrichtet werden (vgl. BGer 8D_6/2013 vom 13. 

November 2013 E. 2.2 f.). Entgegen der Auffassung der Beklagten (act. 6, S. 5 Ziff. III/7, 

act. 26, S. 3 f. Ziff. III/5) ebenfalls nicht einschlägig ist der Entscheid BGE 138 I 232, mit 

welchem die Auslegung von Art. 61 Ziff. 3 der Vollzugsvorschriften zum 

Personalreglement der öffentlichen Verkehrsbetriebe Genf (TPG) durch das kantonale 

Gericht geschützt wurde, wonach diese Bestimmung die Frage der 

Ferienentschädigung abschliessend regle. Im Gegensatz zu Art. 84 PR werden darin 

die Zulagen zum ordentlichen Lohn bei der Auszahlung von Ferien ausdrücklich 

ausgenommen (vgl. BGE 138 I 232 E. 6.5). Zu prüfen ist, ob gemäss der Darstellung 

der Beklagten (act. 6, S. 3-5, Ziff. III/4-8, act. 26, S. 2-4 Ziff. III/2-7) ein qualifiziertes 

Schweigen des Gesetzgebers eine Berücksichtigung der vorliegend strittigen Zulagen 

zum Grundlohn bei der Berechnung des Ferienlohns ausschliesst.

3.4. Eine Lücke im Gesetz besteht, wenn eine Regelung unvollständig ist, weil sie jede 

Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt. Hat der Gesetzgeber eine 

Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend - im negativen Sinn - 

mitentschieden (qualifiziertes Schweigen), bleibt kein Raum für richterliche 

Lückenfüllung. Ob eine zu füllende Lücke oder ein qualifiziertes Schweigen des 

Gesetzgebers vorliegt, ist durch Auslegung zu ermitteln (vgl. BGer 6B_464/2016 vom 3. 

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Januar 2017 E. 1.4.2 mit Hinweisen). Dabei ist zu beachten, dass den politischen 

Behörden bei der Ausgestaltung des Personalrechts ein grosser Spielraum zusteht (vgl. 

BGer 8D_6/2013 vom 13. November 2013 E. 3.4 mit Hinweis auf BGE 138 I 321 E. 3.3, 

in: JAR 2014, S. 355 ff., und ARV 2014, S. 109 ff.) und das öffentliche Personalrecht 

unter Umständen eine von den Minimalgarantien des Privatrechts abweichende 

Regelung treffen kann (vgl. BGE 138 I 232 E. 7.2 mit Hinweisen auf H. Mosimann, 

Arbeitsrechtliche Minimal Standards für die öffentliche Hand?, in: ZBl 99/1998, S. 449 

ff., S. 462, und M. Bertschi, Auf der Suche nach dem einschlägigen Recht im 

öffentlichen Personalrecht, in: ZBl 105/2004, S. 617 ff., S. 628, sowie L. Subilia-Rouge, 

La nouvelle LPers: quelques points de recontre avec le droit privé du travail, in: RDAF I 

2003, S. 289 ff., S. 297, siehe auch T. Poledna, Annäherungen ans Obligationenrecht, 

in: Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 209 ff., S. 235 ff.).

Zunächst lässt sich aus dem Einwand der Beklagten, das kommunale Personalrecht 

kenne eine grosszügigere Ferienregelung als das OR, nicht auf ein qualifiziertes 

Schweigen des kommunalen Gesetzgebers schliessen, selbst wenn sich unter dem 

Gesichtspunkt des Gebots der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 der 

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101, BV) unter diesem 

Umstand ein Abweichen von den privatrechtlichen Mindeststandards rechtfertigen 

lässt (vgl. hierzu act. 6, S. 4 f. Ziff. III/6, S. 6 Ziff. III/10). Dasselbe gilt, soweit die 

Beklagte vorbringt, die Kläger hätten während der Ferien die mit den Zuschlägen 

ausgeglichenen Einschränkungen im Freizeit- und Sozialleben gerade nicht zu erdulden 

und sie wüssten aufgrund der langjährigen Praxis, dass sie während der Ferien keine 

besonderen Zulagen erhielten, weshalb sie keinen unvorhersehbaren 

Einkommensausfall in Kauf nehmen müssten. Weiter beruft sich die Beklagte auf Art. 7 

Abs. 4 RBA resp. Art. 7 Abs. 3 aRBA, wonach bei betrieblich bedingter Verschiebung 

eines auf Inkonvenienzen anspruchgebenden Dienstes auf eine nicht anspruchgebende 

Zeit kein Anspruch auf Ersatz der wegfallenden (leistungsbezogenen) 

Inkonvenienzzulagen besteht. Diesbezüglich ist vorweg festzuhalten, dass im Zeitraum 

von 1. Januar 2013 bis 1. Mai 2013, entgegen der Auffassung der Kläger (act. 21, S. 4 

f. Ziff. III/3 und S. 8 Ziff. III/4.5), im kommunalen Personalrecht eine Reglementsbasis 

zu den Inkonvenienzzulagen bestand. Wie die Beklagte in ihrer Duplik zutreffend 

ausgeführt hat (act. 26, S. 4 Ziff. III/7), bildeten die identischen Delegationsnormen in 

Art. 49 lit. a PR bzw. Art. 51 lit. a aPR im fraglichen Zeitraum eine genügende 

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gesetzliche Grundlage für das bis 30. April 2013 gültige aRBA (vgl. Art. 59 RBA). 

Ansonsten hätte in diesem Zeitraum von vornherein kein Anspruch auf Ausrichtung von 

Inkonvenienzzulagen nach Art. 7 Abs. 1 aRBA bestanden. Das Stadtparlament hat den 

Stadtrat in Art. 49 lit. a PR bzw. Art. 51 lit. a aPR ermächtigt, die Ausrichtung von 

Inkonvenienzzulagen für Arbeitsbereiche mit besonderen Dienstplänen zu regeln. Aus 

dem Wortlaut von Art. 49 lit. a PR und Art. 51 lit. a aPR – „regelt die Ausrichtung“ – 

lässt sich nicht schliessen, dass das Stadtparlament dem Stadtrat dabei untersagt 

hätte, den Anspruch auf Inkonvenienzzulagen teilweise einzuschränken. Inwiefern der 

Stadtrat vor diesem Hintergrund gemäss den Klägern (act. 1, S. 5 Ziff. IV/2.2, act. 21, 

S. 5-8 Ziff. III/4.1 und 4.3 f.) nicht befugt gewesen sein sollte, Art. 7 Abs. 4 RBA bzw. 

Art. 7 Abs. 3 aRBA zu erlassen, ist nicht erkennbar, zumal die jährliche Grundpauschale 

im Sinne von Art. 7 Abs. 1 lit a und Abs. 2 RBA/aRBA unabhängig davon auszurichten 

bleibt und die dem Entscheid BGer 8D_6/2013 vom 13. November 2013 

zugrundeliegende Delegationsnorm von Art. 58 Satz 2 der Verordnung über das 

Arbeitsverhältnis des städtischen Personals der Stadt Zürich (AS 177.100, PR, Fassung 

vom 1. Januar 2012), entgegen der Darstellung der Kläger, auch nicht als Kann-

Vorschrift ausgestaltet ist. Gemäss dem Beschluss des Stadtrates Nr. 2968 vom 20. 

Dezember 1994 (act. 7/1, S. 2) soll die Entschädigung für die Unannehmlichkeiten des 

Nachtdienstes und der Arbeit an Sonn- und Feiertagen einerseits mit Zeitzuschlägen 

und andererseits durch leistungsbezogene Geldzulagen (vgl. hierzu auch die 

Schlussbemerkungen auf S. 6 des Beschlusses) erfolgen. Da die Grundpauschale 

künftig nur noch einen Teil der bisherigen pauschalen Entschädigung ausmache, führe 

die Neuregelung zu Einkommenseinbussen, falls der Schichtdienst nicht geleistet 

werde (siehe auch Beschluss des Stadtrates Nr. 480 vom 30. April 2013, act. 27/4, S. 

2). Aus dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 4 RBA resp. Art. 7 Abs. 3 aRBA sowie aus den 

Materialien ergibt sich demnach, dass leistungsbezogenen Inkonvenienzzulagen 

gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. b und c RBA/aRBA sowie die auf derselben 

Reglementsbestimmung basierenden Zulagen für angeordnete Überzeit (inklusive für 

Arbeitseinsätze während des Bereitschafts- oder Pikettdienstes oder für angeordneten 

Extradienst) im Schichtdienst während der Nacht, an arbeitsfreien Tagen sowie an 

Sonn- und Feiertagen (Art. 49 lit. b PR resp. Art. 51 lit. b aPR in Verbindung mit Art. 7 

Abs. 1 lit. b und c RBA/aRBA sowie Art. 13 Abs. 1 RBA resp. Art. 13 Abs. 1 aRBA und 

Art. 24 RBA) nach dem Willen des kommunalen Gesetzgebers bei der Berechnung des 

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Lohns nur für tatsächlich geleistete Arbeitsstunden ausbezahlt werden sollen und bei 

Verhinderung an der Dienstleistung, insbesondere während der Ferien, darauf kein 

Anspruch besteht, selbst wenn diese regelmässig geleistet werden (vgl. demgegenüber 

den in BJM 5/2011, S. 257 ff., publizierten Entscheid, in welchem das 

Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Stadt mangels einer vergleichbaren Regelung 

im kantonalen Personalrecht ein qualifiziertes Schweigen verneinte). Auch ist mit Blick 

auf den der Beklagten bei der Ausgestaltung des kommunalen Personalrechts 

zustehenden grossen Spielraum nicht zu beanstanden, wenn diese die 

Ferienlohnregelung hinsichtlich der Inkonvenienzzulagen sachgemäss auf die Zulagen 

für Bereitschafts- und Pikettdienst (vgl. Art. 11 f. und Art. 25 RBA resp. Art. 11 f. und 

Art. 26 aRBA) anwendet. Bei dieser Sachlage kann auf ein qualifiziertes Schweigen des 

kommunalen Gesetzgebers geschlossen werden, welches eine Berücksichtigung der 

vorliegend strittigen Zulagen zum Grundlohn bei der Berechnung des Ferienlohns 

ausschliesst. Damit ist weder das kantonale Recht (vgl. hierzu Art. 35 lit. c, Art. 43 lit. a 

und Art. 52 Abs. 1 PersG in Verbindung mit Art. 86 Abs. 1 PersV, Art. 94 Abs. 1 lit. a 

und Abs. 2, Art. 106 Abs. 3 sowie Art. 170 Abs. 1 PersV, Art. 86 Abs. 2 PersV in 

Verbindung mit Art. 36 Abs. 2 und Abs. 3 der Polizeiverordnung, sGS 451.11, PV, 

Fassung vom 13. Dezember 2011, nGS 47-32, sowie Personalgesetz, Botschaft und 

Entwurf der Regierung vom 27. April 2010, ABl 2010 S. 1585 ff., S. 1633, resp. Art. 95 

lit. g des Staatsverwaltungsgesetzes vom 16. Juni 1994, Fassung vom Dezember 2004 

resp. September 2008, nGS 39-99 bzw. nGS 43-110, sGS 140.1, StVG, und Art. 10 der 

Besoldungsverordnung vom 27. Februar 1996, Fassung vom Dezember 2005 resp. 

Februar 2008, nGS 40-65 bzw. nGS 43-1, sGS 143.2, BesV, in Verbindung mit Art. 25 

bis 29 und Anhang 4 sowie Art. 51 der alten Verordnung über den Staatsdienst vom 5. 

März 1996, Fassung vom September 2005 resp. September 2008, nGS 40-51 bzw. 

43-3, sGS 143.20, VStD, und Art. 166 Abs. 2 PersV) noch Art. 329d Abs. 1 OR 

subsidiär als öffentliches Recht der Beklagten anwendbar. Die Klage ist abzuweisen.

4. Da sich die Forderung der unterliegenden Kläger (eventualiter) auf je CHF 8000 samt 

5 % Zins ab 1. Januar 2007 beläuft, werden für das Klageverfahren keine amtlichen 

Kosten erhoben (Art. 82 Abs. 2 PersG in Verbindung mit Art. 114 lit. c ZPO). Die 

Beklagte war weder berufsmässig vertreten noch belegt und begründet sie zu 

entschädigende Auslagen. Dementsprechend kann ihr weder eine Partei- noch eine 

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Umtriebsentschädigung zugesprochen werden (vgl. VerwGE K 2014/2 vom 25. Februar 

2016 E. 4 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch).

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Es werden keine amtlichen Kosten erhoben.

3. Es werden keine ausseramtlichen Kosten entschädigt.

 

Der Präsident                         Der Gerichtsschreiber

Eugster                                   Bischofberger

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 30.05.2017
	Personalrecht, Verfahren, Zwischenentscheid, Ferienlohn: Ausrichtung von Zeitzuschlägen und Zulagen für Nachtarbeit, für Arbeit an Sonn- und Feiertagen sowie für Bereitschafts-, Pikett- und Extradienst zusätzlich zum Grundlohn und zur Grundpauschale, Art. 92 f. BGG, Art. 237 Abs. 1 ZPO analog, Art. 6 Abs. 1 ZGB, Art. 329d Abs. 1 und Art. 342 Abs. 1 lit. a OR.Zulässigkeit eines Zwischenentscheids bejaht (E. 2).Zeitzuschläge sind nicht Lohnbestandteil, sondern geben Anrecht auf zeitliche Kompensation. Sie müssen bei der Berechnung des Ferienlohns nicht berücksichtigt werden (E. 3.2).Nach dem Willen des kommunalen Gesetzgebers sollen leistungsbezogene Inkonvenienzzulagen und Zulagen für angeordnete überzeit bei der Berechnung des Lohns nur für tatsächlich geleistete Arbeitsstunden ausbezahlt werden. Angesichts des den politischen Behörden bei der Ausgestaltung des Personalrechts zustehenden grossen Spielraums kann daraus auf ein qualifiziertes Schweigen des kommunalen Gesetzgebers geschlossen werden, welches die Berücksichtigung der Zulagen bei der Berechnung des Ferienlohns ausschliesst (E. 3.4), (Verwaltungsgericht, K 2015/4).

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