# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8bd2a631-54b7-5e85-9d42-267337bda437
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-06-02
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 02.06.2010 B-6848/2008
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-6848-2008_2010-06-02.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-6848/2008
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  2 .  J u n i  2 0 1 0

Richter Ronald Flury (Vorsitz), Richter Jean-
Luc Baechler, Richterin Eva Schneeberger.
Gerichtsschreiber Jürg Studer

A._______,
Beschwerdeführerin,

gegen

Bundesamt für Landwirtschaft BLW,
Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Verwaltungsmassnahmen.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Besetzung

Parteien

Gegenstand

B-6848/2008

Sachverhalt:

A.
Die  A._______  (Beschwerdeführerin)  mit  Sitz  in  B._______  hat  die 
Förderung  der  Milchproduktion  und  -verwertung  in  der  Ostschweiz 
zum Zweck. Für die Käseproduktion ist  die C._______ AG, Pfäffikon 
SZ,  zuständig.  Die  D._______  GmbH,  Benken,  übernimmt  von  der 
C._______ AG die konsumreifen Käse und bringt diese in den Handel.

A.a Am 27. Juli  2007 ersuchte die Beschwerdeführerin das Bundes-
amt für Landwirtschaft (Vorinstanz) um Bewilligung einer Mehrmenge 
von 12 Mio. kg für  das Milchjahr 2007/08. Der Projektbeschrieb sah 
den Verkauf  der Mehrmilchmenge im Ausland als Grosslochhartkäse 
unter  der  Bezeichnung  „Lo  Svizzero“,  „Wick  Switzerland“  bzw.  als 
Schmelzrohware oder Reibkäse vor. 

A.b Die Vorinstanz trat auf das Gesuch vom 27. Juli  2007 nicht ein. 
Sie  begründete  den  Entscheid  dahingehend,  dass  insbesondere  die 
Bedingungen  des  Mehrmengengesuchs  im  Zusammenhang  mit  der 
Produktbezeichnung und Unterscheidung zwischen Grosslochhartkäse 
und Emmentaler für das Milchjahr 2006/07 nicht eingehalten wurden. 
Mit Verfügung vom 8. August 2007 schloss sie die Beschwerdeführerin 
zudem von der Gewährung von Mehrmilchmengen für die Milchjahre 
2007/08 und 2008/09 aus.

A.c Daraufhin reichte die Beschwerdeführerin am 21. September 2007 
ein  neues  Verarbeitungs-  und  Vermarktungskonzept  für  die  Mehr-
milchmenge ein und ergänzte dieses nach Rücksprache mit der Vor-
instanz am 17. Oktober 2007.

A.d Anlässlich einer Besprechung vom 26. Oktober 2007 verpflichtete 
sich die Beschwerdeführerin gegenüber der Vorinstanz namentlich (1) 
Emmentalerkäse  nur  noch  bis  am 30.  Juni  2008  mit  Folien  mit  der 
gemeinsamen Bezeichnung  „Emmentaler“  und „Lo  Svizzero“  zu  ver-
sehen und (2)  für  Grosslochhartkäse ab dem 1. Juli  2008 nur  noch 
Folien mit den Bezeichnungen „Lo Svizzero“, „Wick Switzerland“ oder 
„Alpenswiss“ zu verwenden.

A.e Mit  Verfügung  vom 26. Februar  2008  sprach  die  Vorinstanz der 
Beschwerdeführerin für  das laufende Milchjahr  eine Mehrmenge von 
8 Mio.  kg  Milch  zu.  Zur  Gewährleistung  der  Unterscheidung  von 

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Grosslochhartkäse und Emmentaler  knüpfte sie an die Erteilung der 
Mehrmenge verschiedene Bedingungen:

a) sämtliche aus der  Basismenge und der  Mehrmenge produzierten Gross-
lochhartkäse sind bei der Fabrikation mit einer laibdeckenden Etikette zu 
versehen;

b) diese  Grosslochhartkäse-Laibetikette  hat  sich  spätestens  ab  15.  März 
2008 grafisch,  farblich,  bezüglich Text und Fantasienamen eindeutig und 
für den Abnehmer klar erkennbar von derjenigen, welche für den Emmen-
taler verwendet wird, zu unterscheiden;

c) auf  den vorverpackten  Grosslochhartkäse-Stücken muss die  Laibetikette 
jeweils noch sichtbar sein;

d) die  Schrumpffolie,  die  Etiketten  und  die  Kartonverpackungen  unter-
scheiden  sich  ebenfalls  von  denjenigen  für  den  Emmentaler  und  ent-
sprechen den unter b) aufgeführten Unterscheidungskriterien;

e) die  entsprechend  den  unter  b)  genannten  Kriterien  geänderten 
Laibetiketten sowie das geänderte Verpackungsmaterial und die Etiketten 
müssen bis spätestens am 15. März 2008 im Besitz des BLW sein;

f) der  Hinweis  „Bezeichnung  in  der  EU:  Emmentaler“  darf  weder  auf  den 
Rechnungen,  Lieferscheinen,  Zollpapieren  oder  Etiketten  für  Grossloch-
hartkäse angebracht werden.

Des Weiteren musste für den Export des Grosslochhartkäses die Zoll -
tarifnummer  und der  Schlüssel  für  „übriger  Hartkäse“  und nicht  die-
jenigen für Emmentaler verwendet werden.

A.f Mit  Faxeingabe  vom  7.  März  2008  ersuchte  die  Beschwerde-
führerin die Vorinstanz die Frist zur Benützung der bisherigen Etiketten 
Lo Svizzero/Emmentaler bis Ende des laufenden Milchjahres zu ver-
längern und den aus der Mehrmenge hergestellten Schmelzroh- und 
Industriereibkäse von der Etikettierungspflicht auszunehmen. Die Vor-
instanz lehnte das Gesuch mit Verfügung vom 14. März 2008 ab.

A.g Mit Gesuch vom 29. April 2008 gelangte die Beschwerdeführerin 
an  die  Vorinstanz  und  beantragte  für  das  Milchjahr  2008/2009  eine 
Mehrmenge  von  12  Mio.  kg  Milch.  Die  Verwertung  der  beantragten 
Mehrmenge  sollte  im  Rahmen  des  im  Milchjahr  2007/2008  begon-
nenen  Projektes  stattfinden.  Gemäss  Projektbeschrieb  war  die  Her-
stellung von Grosslochhartkäse „Lo Svizzero“ oder „Wick Switzerland“ 
sowie einem Teil Schmelzrohware oder Reibkäse für den Verkauf im 
Ausland geplant.

A.h Am 3. Juni 2008 führte die Vorinstanz bei der C._______ AG eine 
Kontrolle  durch.  Nach  dem  von  beiden  Parteien  unterzeichneten 
Kontrollblatt  wurden verschiedene Bedingungen der Mehrmengenver-
fügung vom 28. Februar 2008 nicht  eingehalten. Namentlich war der 

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aus  der  Mehrmenge  hergestellte  Grosslochhartkäse  nach  der 
Fabrikation  nicht  mit  einer laibdeckenden Etikette versehen und ver-
fügungskonforme  Folien  für  den  Grosslochhartkäse  sowie  ent-
sprechendes  Verpackungsmaterial  konnten  der  Vorinstanz  nicht  vor-
gelegt werden. Die Vertreter der Beschwerdeführerin stellten die Ver-
wendung der neuen Etiketten spätestens ab 1. Juli 2008 in Aussicht.

A.i Mit E-Mail  vom 1. Juli  2008 stellte die Vorinstanz gegenüber der 
Beschwerdeführerin  fest,  dass  der  Export  und  die  Produktion  von 
Emmentaler  gegenüber  Grosslochhartkäse  in  der  Zeitspanne 
November 2007 bis April  2008 diametral  verlaufen sei. Bei einer an-
genommenen  Reifezeit  von  3  Monaten  sei  im  genannten  Zeitraum 
Emmentaler im Umfang von 744'797 kg exportiert aber nur 198'200 kg 
produziert worden; dagegen sei die Produktion von Grosslochhartkäse 
mit  604'321 kg gegenüber dessen Export  von 271'116 kg wesentlich 
grösser gewesen.  Die Vorinstanz verlangte daher Auskunft  über  den 
Verkauf  von Emmentaler  und Grosslochhartkäse von der  C._______ 
AG an die D._______ GmbH sowie über allfällige Käsezukäufe und die 
Inlandverkäufe  beider  Käse.  Die  verlangten  Unterlagen  wurden  der 
Vorinstanz nicht zugestellt.

A.j Am 2. Juli 2008 erfolgte im Auftrag der Vorinstanz am Zollamt St.  
Margrethen eine erste Kontrolle des durch die D._______ GmbH zum 
Export  bestimmten  Käses.  Dabei  wurde  festgestellt,  dass  die 
Rechnung  der  C._______  AG  zwar  die  Bezeichnungen  „Schweizer 
Käse“  und  „Emmentaler“  auswies.  Die  Anmeldung  am  Zoll  erfolgte 
jedoch ausschliesslich  unter  der Bezeichnung „Emmentaler“  und der 
dazugehörigen  Zolltarif-Nummer.  Neben  abgepackten  Käsestücken 
ohne  Laibetiketten  wurden  auch  in  Schrumpffolien  verpackte  Käse-
stücke mit der gemeinsamen Bezeichnung „Lo Svizzero“ und „Emmen-
taler“  vorgefunden.  Weitere  Kontrollen  fanden  zwischen  dem  4.  Juli 
2008  und  dem  26.  September  2008  an  diversen  Zollämtern  statt. 
Dabei  wurden  immer  wieder  Käselaibe  ohne  laibdeckende  Etikette 
oder  Käsestücke mit  der  Folie  „Lo Svizzero“  und  „Emmentaler“  vor-
gefunden.

A.k Mit  Schreiben  vom 31.  Juli  2008  stellte  die  Vorinstanz  der  Be-
schwerdeführerin  einen  Verfügungsentwurf  betreffend  Widerruf  der 
Mehrmengenverfügung vom 26. Februar  2008  sowie  Ablehnung des 
Mehrmengengesuchs für das Milchjahr 2008/2009 vom 29. April 2008 
zu.

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Die Beschwerdeführerin bestritt mit Stellungnahme vom 2. September 
2008 die von der Vorinstanz vorgebrachten Vorwürfe vollumfänglich.

A.l Mit Verfügung vom 26. September 2008 entzog die Vorinstanz der 
Beschwerdeführerin  die  Mehrmenge  für  das  Milchjahr  2007/2008, 
lehnte  das  Gesuch  für  eine  Mehrmenge im Milchjahr  2008/2009  ab 
und auferlegte ihr eine Ordnungsbusse von Fr. 620'000.-.

B.
Mit  Beschwerde  vom  29.  Oktober  2008  gelangte  die  Beschwerde-
führerin  an  das  Bundesverwaltungsgericht  und  beantragt  die  Auf-
hebung der Verfügung der Vorinstanz vom 26. September 2008 und die 
Erteilung  einer  Mehrmenge  von  12  Mio.  kg  für  das  Milchjahr 
2008/2009.  Eventualiter  sei  die  Sache  zur  Bewilligung  des  Mehr-
mengengesuchs  an  die  Vorinstanz  zurückzuweisen,  subeventualiter 
sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Zur Begründung wird hauptsächlich angeführt, die Beschwerdeführerin 
habe sich nicht  über  die ihr  anlässlich  des Inspektionsbesuchs vom 
3. Juni  2008  eingeräumte  Umstellungsfrist  bis  anfangs  Juli  hinweg-
gesetzt  oder  Käse  bewusst  falsch  und  vorsätzlich  deklariert.  Die 
einzelnen  Falschdeklarationen  seien  einerseits  auf  Lieferver-
zögerungen  der  neuen  Etiketten  und  Schrumpffolien  für  Grossloch-
hartkäse  sowie  andererseits  auf  ein  Versehen  eines  Mitarbeiters, 
welcher  die  alten  statt  die  neuen  Folien  verwendet  habe,  zurückzu-
führen.  Die  von  der  Vorinstanz  angeführte  Diskrepanz  zwischen 
Produktions- und Exportzahlen gehe fehl, zumal die D._______ GmbH 
als  Händlerin  aufgrund  der  damaligen  Marktlage  Grosslochhartkäse 
zurückgehalten  und  wegen  grosser  Nachfrage  Emmentaler  von 
fremden Käsereien zu- und weiterverkauft  habe. Sodann taxiere der 
Zoll den als „Lo Svizzero“ bezeichneten Grosslochhartkäse – aufgrund 
seines  typischen  Aussehens  –  als  Emmentaler  und  ändere  den 
Schlüssel eigenmächtig von 994 auf 911.

Die  Betrachtung  eines  halben  Milchjahres  ergebe  zudem  ein  ver-
fälschtes Bild. Die Beschwerdeführerin legt diesbezüglich eine eigene 
Statistik vor. Nach dieser überstiegen im Milchjahr 2007/2008 die Ex-
porte von Emmentaler die eigene Produktion um 190'988 kg und beim 
Grosslochhartkäse  um 380'600  kg.  Zum Beweis  für  die  von  Dritten 
eingekauften  Mengen  Emmentaler  reicht  die  Beschwerdeführerin 
sodann  Lieferbelege  mit  abgedeckten  Lieferantennamen,  Käse-

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bezeichnungen  und  Zahlen  ein.  Die  Beschwerdeführerin  befürchtet, 
ohne  Abdeckung  der  Namen  würde  die  Vorinstanz  der  Sorten-
organisation  Emmentaler  Switzerland  den  Namen  des  Emmen-
taler-Lieferanten preisgeben.

Die  Beschwerdeführerin  rügt  zudem  die  Unverhältnismässigkeit  der 
von der Vorinstanz verfügten Massnahmen, zumal diese in dem von 
der Vorinstanz vorgesehenen Rahmen das Überleben der Beschwer-
deführerin in Frage stelle. Der Erlass der Verfügung sei vermutlich als  
Überreaktion  der  Vorinstanz,  infolge  einer  problematischen  E-Mail-
Kommunikation  zwischen  Hans  Reichen,  BLW,  und  Jost  Wicki, 
C._______ AG, anfangs Juli 2008, zu verstehen. Des Weiteren sei das 
Mehrmengengesuch für das Milchjahr 2008/2009 zu bewilligen, gebe 
es doch keine objektiven Vorbehalte gegenüber dem für diese Mehr-
menge präsentierten Verarbeitungs- und Vermarktungskonzepts.

C.
Unter  Hinweis  auf  die  Akten  beantragt  die  Vorinstanz  mit  Vernehm-
lassung vom 25. Februar 2009 die Abweisung der Beschwerde. Des 
Weiteren  führt  sie  aus,  dass  es  sich  bei  den  von  der  Beschwerde-
führerin  eingereichten  Lieferbelege,  die  die  Diskrepanzen  zwischen 
Produktions-  und  Exportzahlen  von  Emmentaler  und  Grosslochhart-
käse  erklären  sollten,  vorwiegend  um Rechnungen der  Käserei  Risi 
AG für Lieferungen von Grosslochhartkäse und nicht von Emmentaler 
handle. Aufgrund der nach wie vor bestehenden Diskrepanz sei davon 
auszugehen, dass die Beschwerdeführerin bzw. ihre Verwerterin den 
produzierten Grosslochhartkäse als Emmentaler verkauft habe. Selbst 
wenn  ein  Teil  des  Grosslochhartkäses  an  Lager  genommen  worden 
und  folglich  auf  dem  Inlandmarkt  verblieben  wäre,  würde  dieser 
andere  Inlandprodukte  verdrängen,  was  ebenfalls  den  Entzug  der 
Mehrmengenbewilligung zur Folge hätte.

D.
Mit  Replik vom 3. Juni 2009 hält  die Beschwerdeführerin am Antrag 
und der  Begründung der Beschwerde fest. Im Weiteren rügt  sie,  die 
Bestimmungen  der  Mehrmilchmengenverfügung  vom  26.  September 
2007 gelte nur für das Milchjahr 2007/2008 (1. Mai 2007 bis 30. April  
2008).  Nachträglich  stattgefundene  (Zoll-)Kontrollen  könnten  somit 
schon  aus  zeitlicher  Hinsicht  keine  Verletzung  der  Verfügung  dar-
stellen.  Lediglich  bei  der  Hälfte  von  vierzehn  dokumentierten 
Kontrollen durch die Vorinstanz sei ein Verstoss infolge fehlender oder 

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falsch  bezeichneter  Etiketten  oder  Schrumpffolien   feststellbar.  Die 
Beschwerdeführerin bringt zudem vor, sie habe den von der Käserei 
Risi  AG  in  ihren  Rechnungen  bezeichneten  Grosslochhartkäse  als 
Emmentaler  exportiert  und  verkauft.  Die  Bezeichnung  in  den 
Rechnungen sei unerheblich, massgebend sei einzig die Bezeichnung 
des  Käses  für  den  Export.  Die  Vorinstanz  gehe  zudem fälschlicher-
weise  davon  aus,  dass  die  Beschwerdeführerin  auch  den  aus  der 
Basismenge  produzierten  Grosslochhartkäse  hätte  exportieren 
müssen. Eine Exportpflicht habe gemäss Mehrmilchmengenverfügung 
lediglich  in  Bezug  auf  den  aus  der  Mehrmilchmenge  hergestellten 
Käse  bestanden. Den aus  der  Basismenge hergestellten  Grossloch-
hartkäse  habe  die  Beschwerdeführerin  dagegen  an  Lager  nehmen 
dürfen oder  in  der  Schweiz  als  Reibkäse oder  Schmelzrohware ver-
markten dürfen.

E.
Die Vorinstanz hält in ihrer Duplik vom 25. Juni 2009 an den bisherigen 
Anträgen und Begründungen fest. Sie  bestreitet  die Behauptung der 
Beschwerdeführerin, eine Exportpflicht habe lediglich in Bezug auf die 
aus den 8 Mio. kg Mehrmilchmengen herzustellenden Grosslochhart-
käse bestanden. Mehrmengenexporte müssten vielmehr zusätzlich zu 
den bisherigen Exporten ausgewiesen werden.

Mit Eingabe vom 13. Juli  2009 nimmt die Beschwerdeführerin unauf-
gefordert Stellung zur Duplik der Vorinstanz.

Auf  die  erwähnten  und  weitere  Vorbringen  wird,  soweit  sie  rechts-
erheblich sind, in den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Das Bundesverwaltungsgericht prüft  von Amtes wegen und mit freier 
Kognition, ob die Prozessvoraussetzungen vorliegen und auf eine Be-
schwerde einzutreten ist.

1.1 Die angefochtene Verfügung vom 26. September 2008 stützt sich 
auf die Landwirtschaftsgesetzgebung und damit auf öffentliches Recht 
des Bundes. Sie stellt  eine Verfügung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 des 
Bundesgesetzes  über  das  Verwaltungsverfahren  vom 20.  Dezember 

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1968 (VwVG, SR 172.021) dar. Gemäss Art. 166 Abs. 2 des Bundes-
gesetzes  über  die  Landwirtschaft  vom  29. April 1998  (Landwirt-
schaftsgesetz, LwG, SR 910.1) kann gegen Verfügungen der Bundes-
ämter,  die  in  Anwendung  des  LwG  und  seiner  Ausführungs-
bestimmungen  ergangen  sind,  beim  Bundesverwaltungsgericht  Be-
schwerde erhoben werden.

1.2 Die Eingabefrist sowie die Anforderungen an Form und Inhalt der 
Beschwerdefrist  sind  gewahrt  (vgl.  Art. 50  sowie  52 Abs. 1 VwVG), 
und die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor.

1.3 Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2.
Nach  Art. 36a  Abs. 2 LwG  kann  der  Bundesrat  Produzenten  und 
Produzentinnen, die Mitglied einer Organisation nach Art.  8 LwG oder 
zusammen  mit  einem bedeutend  regionalen  Milchverwerter  in  einer 
Organisation zusammengeschlossen sind,  frühestens auf  den 1. Mai 
2006 von der Milchkontingentierung ausnehmen, wenn die Organisa-
tion: 

a) eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion beschlossen hat;
b) Sanktionen  für  den  Fall  festgelegt  hat,  dass  die  individuell  vereinbarten 

Mengen überschritten werden; und 
c) Gewähr dafür besteht, dass das Wachstum der produzierten Milchmenge 

nicht grösser ist als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte. 

Mit  der  Verordnung über  den  Ausstieg  aus der  Milchkontigentierung 
vom 10. November 2004 (VAMK, AS 2004 4915, in Kraft bis 30. April 
2009)  erliess  der  Bundesrat  die  entsprechenden  Ausführungs-
bestimmungen.  Im  3. Abschnitt  der  VAMK  werden  die  Basismenge 
(Art. 6 VAMK) und die Mehrmenge (Art. 12 VAMK) geregelt. Die  Ver-
marktung  einer  zusätzlichen  Milchmenge  (Mehrmenge)  benötigt  die 
Zustimmung des Bundesamtes,  welche für  ein  Milchjahr  erteilt  wird, 
wenn  die  Organisation  den  Bedarf  für  die  Mehrmenge  ausweisen 
kann.

3.
Soweit  die  Beschwerdeführerin  vorbringt,  die  vom  Fachbereich 
Finanzinspektorat  der  Vorinstanz  durchgeführte  Inspektion  bei  der 
Firma C._______ AG vom 3. Juni 2008 sowie die dokumentierten Ex-

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port-Lieferungen vom 3. Juli 2008 und späteren Datums seien infolge 
Ablauf  des  massgebenden  Milchjahres  2007/2008  ohne  rechtliche 
Relevanz, kann ihr aus folgenden Gründen nicht gefolgt werden.

Gemäss Ziff. 1 der Mehrmengenverfügung bewilligte die Beschwerde-
führerin für  das Milchjahr  2007/2008 zur Herstellung von Grossloch-
hartkäse  eine Mehrmenge von 8  Mio. kg  Milch. Mögliche  Kontrollen 
durch die Vorinstanz sind indes nicht nur bis am 30. April 2008, d.h. bis  
Ende des Milchjahres 2007/2008,  möglich. Die Reifung und die Ver-
marktung der aus der Mehrmengenmilch hergestellten Produkte ver-
längern das Zeitfenster möglicher Kontrollen durch die Vorinstanz um 
die für  Grosslochhartkäse minimale Reifezeit  von 3 oder  4 Monaten 
(vgl. www.emmentaler.ch   > Schweiz > Produktion > Lagerung).

4.
Der  Beschwerdeführer  rügt,  entgegen  der  Meinung  der  Vorinstanz 
habe sie den Grosslochhartkäse nicht bewusst und vorsätzlich falsch 
gekennzeichnet. Einerseits hätten nicht erwartete Lieferverzögerungen 
die  rechtzeitige  Verwendung der  verfügungskonformen Etiketten  und 
Schrumpffolien  verunmöglicht,  andererseits  habe ein  Mitarbeiter  aus 
Versehen  die  bisherigen  Käsefolien  mit  dem Aufdruck  „Lo  Svizzero/ 
Emmentaler“  nach  Ablauf  der  Frist  benutzt.  Sodann  habe  die  Vor-
instanz  die  neuen  Verpackungen  vor  deren  Bestellung  vorgängig 
überprüfen wollen.

4.1 Die  Vorinstanz  gewährte  der  Beschwerdeführerin  in  Ziff.  3  der 
Mehrmengenverfügung  vom  28.  Februar  2008  eine  Frist  bis  zum 
15. März  2008  um  die  Grosslochhartkäse-Laibetiketten,  Schrumpf-
folien, Produktetiketten und Kartonverpackungen in Auftrag zu geben 
und einzusetzen, die sich von denjenigen von der Sorte Emmentaler 
klar  unterscheiden.  Mit  gleicher  Frist  wurde  die  Beschwerdeführerin 
verpflichtet, der Vorinstanz die neuen Verpackungen zuzustellen. Eine 
Übergangsfrist  für  die  Verwendung  der  bisherigen  Folien  und  Ver-
packungen wurde der Beschwerdeführerin nicht  eingeräumt. Auf das 
von der Beschwerdeführerin eingereichte (Wiedererwägungs-)Gesuch 
vom 7. März 2008 zur Verlängerung der Frist zur Benützung der bis-
herigen Etiketten bis Ende des laufenden Milchjahres 2007/2008 trat 
die  Vorinstanz mit  Schreiben vom 14. März  2008 nicht  ein. Der  Be-
schwerdeführerin wurde auch anlässlich der Inspektion der C._______ 
AG vom 3. Juni 2008 keine Fristverlängerung zugestanden, zumal im 

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http://www.emmentaler.ch/

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Controlling-Formular  lediglich  festgehalten  wurde,  die  Beschwerde-
führerin beabsichtigte ab 1. Juli 2008 ausschliesslich die neuen Folien 
und Produkteverpackungen zu verwenden. Demzufolge ist die Frist für 
die  Verwendung  der  alten  Produktverpackungen  per  15.  März  2008 
abgelaufen. 

4.2 Die Beschwerdeführerin bringt  vor, durch die von der Vorinstanz 
gewünschte  vorgängige  Kontrolle  der  neuen  Folien  sei  es  zu  Ver-
zögerungen  gekommen,  die  einen  rechtzeitigen  Einsatz  der  Folien 
verunmöglicht habe.

Die  Mehrmengenverfügung  der  Vorinstanz  fordert  zwar  eine  klare 
Unterscheidung zwischen Grosslochhartkäse und Emmentaler auf den 
Stufen Fabrikation, Kennzeichnung, Verpackung und Vermarktung bis 
zum  Endabnehmer.  Sie  nimmt  hingegen  nicht  Bezug,  wie  diese 
Unterscheidung vorzunehmen ist, und die Verfügung schreibt der Be-
schwerdeführerin nicht  vor,  die neuen Folien und Verpackungen vor-
gängig  von der  Vorinstanz genehmigen zu  lassen. Die  Beschwerde-
führerin war einzig verpflichtet,  die neuen Laibetiketten und das Ver-
packungsmaterial  der  Vorinstanz  bis  zum  1.  Juli  2008  zuzustellen. 
Mögliche  Vorabklärungen  der  Beschwerdeführerin  diesbezüglich  bei 
der Vorinstanz sind zwar aufgrund der gewünschten Rechtssicherheit 
verständlich, können aber nicht der Vorinstanz angelastet werden. Die 
Rüge geht somit fehl.

4.3 Soweit  die Beschwerdeführerin vorbringt,  eine nicht korrekte Be-
schriftung  des  Grosslochhartkäses  und  seiner  Verpackungen  seien 
durch nicht in ihrer Gewalt stehende Lieferverzögerungen verursacht 
worden, kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden.

Die Beschwerdeführerin und ihr Milchverwerter wussten aufgrund ihrer 
langjährigen Erfahrung, mit welchen Lieferfristen bei Bestellung einer 
neuen Folie zu rechnen ist. In Anbetracht, dass das Gesuch der Be-
schwerdeführerin  am 27. Juli  2007  eingereicht  wurde  und  bis  Ende 
Januar  2008  zwischen  der  Beschwerdeführerin  und  der  Vorinstanz 
mehrheitlich  die  Unterscheidung  des  Grosslochhartkäses  zum 
Emmentaler  ein  Thema  war,  geht  ihr  Argument  der  Lieferver-
zögerungen fehl. Vielmehr  hätte  sie  aufgrund  der  bereits  länger  be-
kannten Hauptproblematik schon früher bestrebt sein müssen, eine für 
beide  Seiten  zufriedenstellende  Lösung  anzustreben.  So  hätte  sie 
namentlich  im  Laufe  des  Jahres  2007  der  Vorinstanz  einen  Folien-

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Entwurf  präsentieren  können,  der  eine  Unterscheidung  von  Gross-
lochhartkäse und Emmentaler zweifelsfrei gewährleistet.

Des  Weiteren  ist  es  Sache  der  Beschwerdeführerin  bzw.  ihres 
Produzenten,  die  internen  Abläufe so zu  gestalten,  dass  Mitarbeiter 
der verschiedenen Betriebe nach Ablauf der Übergangsfrist die alten 
Folien  nicht  mehr  verwenden.  Das  von  der  Beschwerdeführerin  an-
geführte  Versehen  eines  Mitarbeiters  genügt  somit  für  eine  Ex-
kulpation  nicht,  vielmehr  hat  die  Beschwerdeführerin  bei  Nicht-
beachtung  der  Verfügungsbedingungen  durch  einen  Mitarbeiter  die 
Verantwortung zu tragen.

4.4 Als Zwischenfazit  kann somit  festgehalten werden, dass ab dem 
15. März  2008  die  Produktion  des  Grosslochhartkäses  und  deren 
weitere  Vermarktung  bis  zum  Endabnehmer  vollumfänglich  den  Be-
dingungen  der  Mehrmengenverfügung  vom  28.  Februar  2008  ent-
sprechen musste. 

5.
Die  Vorinstanz  führt  aus,  die  C._______  AG  habe  im  Milchjahr 
2007/2008  1'353'030  kg  Grosslochhartkäse  produziert  und  lediglich 
812'567  kg  exportiert.  Im  Gegensatz  dazu  sei  die  Produktion  von 
Emmentaler  mit  498'900  kg  wesentlich  kleiner  gewesen  als  dessen 
Export  mit  1'547'396  kg.  Die  Vorinstanz  schliesst  daraus,  dass  die 
Beschwerdeführerin  bzw.  ihre  Verwerterin  den  produzierten  Gross-
lochhartkäse als Emmentaler exportiert habe.

5.1 Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich vor, sie sei gemäss 
Verfügung vom 28. Februar 2008 nicht verpflichtet gewesen, den aus 
der  Basismenge  produzierten  Grosslochhartkäse  ebenfalls  zu  ex-
portieren. Eine Exportpflicht habe nur in Bezug auf die aus den 8 Mio. 
kg  Mehrmilchmenge  herzustellenden  718'769  kg  Grosslochhartkäse 
bestanden.  Mit  einer  ausgewiesenen  Exportmenge  von  812'567  kg 
Grosslochhartkäse habe sie mehr als erforderlich exportiert. Den aus 
der  Basismenge hergestellten  Grosslochhartkäse  habe  sie  dagegen 
an Lager nehmen oder in der Schweiz als Reibkäse und Schmelzkäse 
vermarkten dürfen. Die von der Vorinstanz angeführte  Diskrepanz in 
der Exportstatistik bestehe somit gar nicht.

5.2 Die Erteilung einer zusätzlichen Mehrmilchmenge durch die Vor-
instanz wird in Art. 12 VAMK umschrieben. Demnach genehmigt das 
Bundesamt ein Mehrmengengesuch,  wenn die Organisation den Be-

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darf für die Mehrmenge ausweisen kann. In der VAMK finden sich nach 
Wortlaut der Verordnung keine konkreten Anhaltspunkte auf die Frage, 
ob  die  Mehrmenge  zusätzlich  zur  bisherigen  Basismilchmenge  im 
Ausland vermarktet werden muss. 

Als Auslegungshilfe zur Erläuterung der VAMK hat das Bundesamt für 
Landwirtschaft  (BLW)  die  „Weisungen  und  Erläuterungen  zur  Ver-
ordnung über den Ausstieg aus der Milchkontigentierung vom 1. Juli 
2005 (nachfolgend: Weisungen zur VAMK) erlassen.

5.2.1 Bei den Weisungen zur VAMK handelt es sich dem Inhalte nach, 
wie  bei  Merkblättern  oder  Kreisschreiben,  um  Verwaltungsver-
ordnungen.  Verwaltungsverordnungen  sind  für  die  Durchführungs-
organe verbindlich, begründen indessen im Gegensatz zu Rechtsver-
ordnungen keine Rechte und Pflichten für Private. Ihre Hauptfunktion 
besteht  vielmehr  darin,  eine  einheitliche  und  rechtsgleiche  Ver-
waltungspraxis – vor allem im Ermessensbereich – zu gewährleisten. 
Auch sind sie in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung 
einer  Fachstelle.  Das  Bundesverwaltungsgericht  ist  als  verwaltungs-
unabhängige Instanz (Art. 2 VGG) nicht an Verwaltungsverordnungen 
gebunden,  sondern  bei  deren  Anwendung  frei.  In  der  Rechtspraxis 
werden  Verwaltungsverordnungen  von  den  Gerichten  bei  der  Ent-
scheidfindung  in  der  Regel  gleichwohl  mitberücksichtigt,  sofern  sie 
eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der 
anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen (BGE 132 V 200 
E. 5.1.2.,  BGE 130  V  163  E. 4.3.1.;  PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, 
Allgemeines  Verwaltungsrecht,  2. Aufl.,  Bern  2005,  § 41  Rz. 12  ff.; 
RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN,  Schweizerische  Verwaltungsrecht-
sprechung,  Ergänzungsband,  6. Aufl.,  Basel  1990,  Nr. 9;  ALFRED 
KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege 
des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 628).

5.2.2 Zu Art. 12 VAMK halten die Weisungen zur VAMK unter anderem 
Folgendes fest:

„2. Vermarktung einer zusätzlichen Milchmenge im Ausland
Der  Milchverwerter  kann  zu  seinen  bisherigen  Exporten  eine  zusätzliche 
Menge eines Milchproduktes exportieren. Der zusätzliche Milchbedarf kann in 
diesem Fall  als  Mehrmenge  gelten.  Bezugsgrösse  für  die  Bestimmung  der 
Mehrmenge  sind  die  Exportzahlen  des  vorangehenden  Milchjahres.  Einer 
Mehrmenge  wird  nur  insoweit  zugestimmt,  als  sie  zusätzlich  für  die  Her-
stellung von eigenen Produkten für den Export erforderlich ist. Dabei wird die 

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gesamte exportierte Menge (eigene + gehandelte Menge) in die Beurteilung 
einbezogen.“

Art. 12  VAMK ist  demnach nicht  anders zu verstehen,  als  dass den 
Ausstiegsorganisationen  für  die  Vermarktung  im  Ausland  nur  dann 
eine  Mehrmenge bewilligt  wurde,  sofern  eine  zusätzliche  Nachfrage 
nachgewiesen werden konnte. Die Bezugsgrösse für die Mehrmenge 
(Referenzgrösse)  entspricht  dabei  den  Exportzahlen  des  voran-
gehenden Milchjahres. Bei einer Referenzmenge von 687'741 kg sind 
die aus einer Mehrmenge von 8 Mio. kg herzustellenden 718'769 kg 
Grosslochhartkäse  zusätzlich  zu  exportieren.  Gemäss  überein-
stimmenden Angaben beider Parteien hat die Beschwerdeführerin im 
Milchjahr 2007/08 812'567 kg Grosslochhartkäse exportiert. Unter Be-
rücksichtigung  der  Referenzgrösse  von  687'741  kg  vermarktete  die 
Beschwerdeführerin  somit  124'826  kg  Grosslochhartkäse  aus  der 
Mehrmilchmenge im  Ausland. Nicht  ersichtlich  ist  hingegen,  wie  die 
restlichen  593'943  kg  Grosslochhartkäse  aus  der  Mehrmenge  ver-
marktet wurden.

5.3 Diesbezüglich  bringt  die  Beschwerdeführerin  vor,  die  Vorinstanz 
berücksichtige bei ihrer Gegenüberstellung der Produktions- und Ex-
portzahlen nicht,  dass die D._______ GmbH als Händlerin  aufgrund 
der  aktuellen  Marktlage  Grosslochhartkäse  zurückgehalten  und  an 
Lager  genommen,  wegen  der  grossen  Nachfrage  dagegen  Emmen-
taler  von fremden Käsereien zu-  und weiterverkauft  habe. Sie reicht 
zum Beweis eine eigene Statistik sowie Lieferbelege ein, bei welchen 
die  Namen  der  Lieferanten  sowie  die  Zahlen  abgedeckt  sind.  Die 
Statistik  zeige  auf,  dass  die  Produktion  von  Grosslochhartkäse  und 
Emmentaler  durch  die  C._______  AG  kleiner  gewesen  sei  als  die 
Menge derselben Käse, die exportiert  worden sei. Des Weiteren ver-
langt  die  Beschwerdeführerin  eine  Expertise  der  Bücher  und  Ge-
schäftsunterlagen  der  D._______  GmbH  und  die  Befragung  ver-
schiedener  Zeugen.  Sodann  nehme  der  Zoll  ohne  Rückfrage  eine 
Änderung des Schlüssels von übriger Hartkäse (994) auf Emmentaler 
(911)  vor,  was  sich  ebenfalls  auf  die  Exportstatistik  auswirke. 
Schliesslich ergebe die Betrachtung nur eines halben Milchjahres von 
November 2007 bis April 2008 ohnehin ein verfälschtes Bild.

5.3.1 Im Verfahren  vor  dem Bundesverwaltungsgericht  stellt  die  Be-
schwerdeführerin den Antrag, es sei eine Expertise über die Bücher 
und Geschäftsunterlagen der  D._______ GmbH einzuholen und ver-
schiedene Zeugen zu befragen.

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Die Behörde stellt den Sachverhalt von Amtes wegen fest und bedient 
sich nötigenfalls verschiedener Beweismittel, wie z.B einer Befragung 
von  Drittpersonen  oder  einer  Expertise  (vgl.  Art.  12  Bst.  c  und  e 
VwVG).  Die  Behörde  nimmt  die  ihr  angebotenen  Beweise  ab,  wenn 
diese  zur  Abklärung  des  Sachverhalts  tauglich  erscheinen  (Art.  33 
Abs. 1 VwVG). Die  urteilende Behörde kann von einem beantragten 
Beweismittel  dann  absehen,  wenn  der  Sachverhalt,  den  eine  Partei 
beweisen  will,  nicht  rechtserheblich  ist,  wenn  bereits  Feststehendes 
bewiesen werden soll,  wenn zum Voraus gewiss ist,  dass der ange-
botene Beweis keine wesentlichen Erkenntnisse zu vermitteln vermag, 
oder  wenn  die  verfügende  Behörde  den  Sachverhalt  auf  Grund 
eigener Sachkunde ausreichend würdigen kann (antizipierte Beweis-
würdigung; BGE 131 I 153 E. 3, BGE 122 V 157 E. 1d, BGE 104 V 211 
E. a; Urteil des Bundesgerichts 2A.267/2000 vom 10. November 2000 
E. 2c/aa; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 268 ff. und 320). Der Verzicht auf die 
Durchführung  beantragter  Beweisabnahmen ist  auch  zulässig,  wenn 
die Behörde auf Grund bereits abgenommener Beweise oder gestützt 
auf  die  Aktenlage  ihre  Überzeugung  gebildet  hat  und  ohne  Willkür 
annehmen  kann,  dass  diese  Überzeugung  durch  weitere  Beweis-
erhebungen  nicht  mehr  geändert  würde  (Urteil  des  Bundesgerichts 
2A.267/2000 vom 10. November 2000 E. 2c/aa; BGE 134 I 140 E. 5.3, 
BGE 122 III 219 E. 3c, BGE 117 Ia 262 E. 4b).

Eine Expertise müsste demzufolge in Auftrag gegeben werden, wenn 
das Bundesverwaltungsgericht dadurch in Bezug auf den Sachverhalt 
wesentliche  Erkenntnisse  erlangen  könnte,  die  ihr  ansonsten  fehlen 
würden. Dies erscheint im vorliegenden Fall – wie nachfolgend darzu-
legen ist – in zweifacher Hinsicht fraglich. 

5.3.1.1 Die  Vorinstanz  verwendete  für  die  Gegenüberstellung  der 
Produktions- und Exportzahlen einerseits die von der C._______ AG 
gemeldeten Zahlen an die TSM Treuhand GmbH in Bern und anderer-
seits  die  Zollstatistik  der  D._______  GmbH. Wenn  die  Beschwerde-
führerin  nun  ihre  eigenen,  selber  gemeldeten  Zahlen  an  die  TSM 
Treuhand hinterfragt  und  dafür  ohne  weitere  Begründung  eine  neue 
Gegenüberstellung  von Produktions-  und  Exportzahlen  einreicht,  er-
weist  sich  ihr  Verhalten  als  äusserst  widersprüchlich  und  der  Be-
schwerdeführerin kann demnach nicht gefolgt werden.

5.3.1.2 Des  Weiteren  erhielt  das  Bundesverwaltungsgericht  von  der 
Vorinstanz  eine  Kopie  der  Original-Lieferbelege,  die  von  der  Be-

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schwerdeführerin  als  Beweise  für  den  Zukauf  von  Emmentaler  ein-
gereicht wurden. Zehn von elf Rechnungsbelegen weisen den Zukauf 
von Grosslochhartkäse nach und ein Beleg denjenigen von Emmen-
taler. Wenn die  Beschwerdeführerin  nun vorbringt,  der  Verkäufer  sei 
frei, wie er den Verkauf von Emmentaler bezeichnen wolle, so kann ihr 
ebenfalls  nicht  gefolgt  werden.   Der  Beschwerdeführerin  war  die 
Problematik  betreffend  Unterscheidung  zwischen  Emmentaler  und 
Grosslochhartkäse seit längerem bekannt und hätte sich daher auch 
der Tatsache von allfälligen Beweisunterlagen bewusst sein müssen. 
Sodann  müsste  der  Handel  von  Emmentaler  in  der  von  der  Be-
schwerdeführerin  umschriebenen  Grössenordnung  von  mehreren 
100'000  kg  ohne  Expertise  der  Geschäftsunterlagen  der  D._______ 
GmbH jederzeit  und  ohne  grössere  Recherchen  anhand  von Liefer-
belegen und Rechnungen zu beweisen sein. Die Beschwerdeführerin 
reichte dem Bundesverwaltungsgericht indes keine Unterlagen ein, die 
ihre Behauptungen nur ansatzweise stützen könnten. 

Aufgrund  der  Aktenlage,  insbesondere  den  TSM-Meldungen  der 
C._______  AG,  den  Exportzahlen  der  D._______  GmbH sowie  den 
Kopien  der  Original  Lieferbelegen  kommt  das  Bundesverwaltungs-
gericht  zur  Überzeugung,  dass  weitere  Beweiserhebungen  oder 
Zeugenbefragungen nicht notwendig sind. Die Beweisanträge werden 
somit abgewiesen.

5.3.2 Die Beschwerdeführerin bringt des Weiteren vor, sie habe einen 
Teil des selber produzierten Grosslochhartkäses an Lager genommen. 
Gemäss dem oben Ausgeführten  hätte  die  Beschwerdeführerin  eine 
Menge  von  über  500'000  kg  Grosslochhartkäse  an  Lager  nehmen 
müssen. Aufgrund der  von ihr  beschriebenen schwierigen Marktlage 
und der nicht beliebig verlängerbaren Reifezeit des Käses macht dies 
keinen  Sinn.  Eine  Lagerhaltung  des  selber  produzierten  Grossloch-
hartkäses  erscheint  zudem  gegenüber  der  Tatsache,  dass  die  Be-
schwerdeführerin von Dritten Grosslochhartkäse (E. 5.3.1.2) zugekauft 
hat,  als  widersprüchlich. Die  Vorbringen  der  Beschwerdeführerin  er-
weisen sich somit nicht als stichhaltig.

5.3.3 Betreffend  die  angeblich  vorgenommenen  Änderungen  des 
Zollschlüssels von Grosslochhartkäse auf  Emmentaler  reicht  die Be-
schwerdeführerin vier Zolldokumente ein, bei denen der Zollschlüssel 
handschriftlich von 994 auf 911 abgeändert wurde. Diese Dokumente 
sind  rechtlich  indes  nicht  von  Bedeutung,  da  sie  zeitlich  (März  – 

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Oktober  2007)  deutlich  vor  der  Mehrmengenverfügung  vom  26. 
Februar 2008 erstellt und abgeändert wurden. Die Prüfung der von der 
Vorinstanz  eingereichten  Unterlagen  und  Zolldokumente  (Beilagen 
Vernehmlassung  Vorinstanz  pag  42  –  55)  durch  das  Bundesver-
waltungsgericht legte sodann keine Unregelmässigkeiten in Bezug auf 
die Änderung des Zollschlüssels  an den Tag. Eine Verfälschung der 
Exportstatistik ist folglich ausgeschlossen.

5.3.4 Zwischen dem 2. Juli 2008 und dem 26. September 2008 fanden 
insgesamt  14  Zollkontrollen  des  durch  die  D._______  GmbH  ex-
portierten Käses statt (Beilagen Vernehmlassung Vorinstanz pag 42 – 
55).Bei  fünf  Kontrollen  konnten  aufgrund  der  dem  Bundesver-
waltungsgericht  vorliegenden (Foto-)Dokumente  kein Verstoss gegen 
die Verfügung vom 28. Februar 2008 festgestellt werden. Die restlichen 
neun  Kontrollen  führten  zu  Beanstandungen,  zumal  Käsestücke  mit 
dem  gleichzeitigen  roten  Aufdruck  „Lo  Svizzero“  und  „Emmentaler“ 
und/oder Käselaibe ohne laibdeckende Etikette vorgefunden wurden. 
Auffallend  und  bemerkenswert  ist  zudem,  dass  die  kontrollierten 
Lastwagenzüge  grösstenteils  Emmentaler  enthielten  und  nur  wenig 
Grosslochhartkäse. 

Diesbezüglich bleibt auch anzumerken, dass – entgegen der Meinung 
der Beschwerdeführerin – nicht die Zeitdauer der von der Vorinstanz 
überprüften  Verfügungsbedingungen  von  Bedeutung  ist,  vielmehr  ist 
die Frage massgebend, ob und in welcher Schwere die Bedingungen 
verletzt wurden.

5.3.5 Somit  kann festgehalten werden,  dass die  Beschwerdeführerin 
durch  die  Verwendung der  gleichzeitigen  Bezeichnung  „Lo Svizzero“ 
und  „Emmentaler“  sowie  der  fehlenden  laibdeckenden  Etikettierung 
der Grosslochhartkäse gegen Ziff. 3 Bst. a, b und c der Verfügung vom 
28. Februar 2008 verstiess. Unter Berücksichtigung der Übergangsfrist 
zur  Verwendung  der  neuen  Produktebezeichnungen  für  den  Gross-
lochhartkäse bis zum 15. März 2008 liegt zudem eine Verletzung von 
Ziff.  3  Bst.  d  und  e  der  Verfügung  vor. Die  Nichteinhaltung  der  Be-
dingungen führt zum Ergebnis, dass die gesamte im Milchjahr 2007/08 
produzierte  Mehrmilchmenge  gegen  die  Verfügung  vom 28.  Februar 
2008 verstiess. Nach übereinstimmenden Angaben der Parteien ver-
marktete  die  Beschwerdeführerin  im  Milchjahr  2007/08  bei  einem 
Produktionspotential von 16,86 Mio. kg rund 23,06 Mio. kg. Die von der 

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Vorinstanz bewilligte Mehrmenge von 8 Mio. kg wurde also zu 6,2 Mio 
kg ausgeschöpft.

6. Im Folgenden gilt es zu prüfen, ob die von der Vorinstanz verfügten 
Verwaltungsmassnahmen,  der  Entzug  der  Mehrmilchmenge  für  das 
Milchjahr 2007/08 von 8 Mio. kg, eine Busse von Fr. 620'000.- und die 
Ablehnung  des  Mehrmengengesuchs  für  das  Milchjahr  2008/09,  vor 
dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit standhalten.

6.1 Der verfassungsmässige Grundsatz der Verhältnismässigkeit  ver-
langt,  dass  eine  Massnahme  geeignet  ist,  das  im  öffentlichen 
Interesse angestrebte Ziel  zu erreichen,  und sich zudem im Hinblick 
auf  die  Zweck-Mittel-Relation  erforderlich  und  angemessen  erweist 
(BGE 131 I  91  E. 3.3,  BGE 130 II  425 E. 5.2). Ungeeignet  ist  eine 
Massnahme  dann,  wenn  sie  am  Ziel  vorbeischiesst,  d.h.  keinerlei 
Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet. Zu prüfen 
ist  also  die  Zwecktauglichkeit  einer  Massnahme  (HÄFELIN/MÜLLER/ 
UHLMANN,  a.a.O.,  Rz.  587,  mit  Hinweisen;  RENÉ A.  RHINOW/BEAT 
KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungs-
band, Basel 1990, Nr. 58 IVa, S. 180; BGE 130 I 140 E. 5.3.6).

Die Beschwerdeführerin führt  an,  die ausgesprochenen Verwaltungs-
massnahmen  seien  unverhältnismässig  und  bedrohe  sie  in  ihrer 
Existenz. Die  Produktion  einer  Mehrmenge nach  VAMK sei  für  jede 
Ausstiegsorganisation  die  Grundlage für  ein  erfolgreiches wirtschaft-
liches  Fortkommen.  Die  Lieferungen  der  Firma  D._______  GmbH 
seien im Auftrag der Vorinstanz seit anfangs Juli bis Ende Dezember 
2008 an der Grenze überprüft und dokumentiert worden. Die von der 
Vorinstanz dokumentierten Kontrollen durch die Eidgenössische Zoll -
verwaltung zeige auch, dass ein Teil der Lieferungen den Bedingungen 
der Mehrmengenverfügung entsprochen habe.

6.1.1 Das  öffentliche  Interesse  besteht  im  Schutz  der  international 
bekannten Bezeichnung „Emmentaler“ und eines wirksamen Schutzes 
der  Konsumenten  gegenüber  „Nichtemmentaler-Produkten“.  Die  Be-
schwerdeführerin  führt  dagegen ihre existenziellen Probleme an,  die 
infolge der hohen Busse und dem Entzug der Mehrmenge entstehen 
würden.

Im  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  B-6199/2007  vom 
15. Oktober 2008 zwischen den gleichen Parteien wurde festgestellt, 
dass die Beschwerdeführerin eine Mehrmilchmenge von 5,8 Mio. kg zu 

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Unrecht  vermarktete.  Infolge  Verletzung  der  Mehrmengenverfügung 
vom 18. September 2006 wurde der Entzug der Mehrmenge für  das 
Milchjahr  2006/2007  sowie  einer  Ordnungsbusse  im  Umfang  von 
Fr. 575'000.- bestätigt.

Die  vorliegend  wiederholt  begangenen  Verstösse  gegen  eine  Mehr-
mengenverfügung  der  Vorinstanz  erscheinen  im  Lichte  des  oben-
genannten  Urteils  des  Bundesverwaltungsgerichts  und  der  hohen 
Menge von 6,2 Mio. kg nicht korrekt vermarkteten Milch als erheblich. 
Aus diesem Grunde stellt die verfügte Busse von Fr. 620'000.- und der 
Entzug  der  Mehrmenge  für  das  Milchjahr  2007/08  eine  verhältnis-
mässige  Massnahme dar,  weshalb  daran festgehalten werden kann. 
Die  Berechnung  der  Ordnungsbusse  stützt  sich  auf  den  Ansatz  für 
Überlieferungstatbestände von Milch und ist nicht zu beanstanden.

6.1.2 Eine gesonderte  Betrachtung bedarf  die Ablehnung des Mehr-
mengengesuchs  vom 29.  April  2008  für  das  Milchjahr  2008/09.  Die 
Vorinstanz befürchtete, dass infolge der andauernden Missachtung der 
an die Mehrmengen geknüpften Bedingungen keine Gewähr für eine 
ordnungsgemässe  Vermarktung  und  Kennzeichnung,  der  aus  einer 
allfällig zugeteilten Mehrmenge 2008/09 hergestellten Grosslochhart-
käse bestehe.

6.1.2.1 Das  Milchjahr  2008/09,  für  welche  die  Beschwerdeführerin 
eine Mehrmenge von 12 Mio. kg beantragte, ist am 30. April 2009 ab-
gelaufen. Es stellt sich somit die Frage, ob die Beschwerdeführerin im 
heutigen  Zeitpunkt  noch  ein  aktuelles  und  praktisches  Interesse  an 
einem Entscheid  hat.  Die  Beschwerdeführerin  hat  keine  Möglichkeit 
mehr, eine Mehrmenge, die ihr im heutigen Zeitpunkt bewilligt würde, 
durch Anpassung der  Milchproduktion zu nutzen. Eine allfällige  Gut-
heissung des Mehrmengengesuchs hätte für die Beschwerdeführerin 
demnach grundsätzlich keinen praktischen Nutzen. Es stellt sich indes 
die Frage, ob die fraglichen Mehrmengen Milch im Milchjahr 2008/09 
in Anbetracht des laufenden Rechtsmittelverfahrens (mindestens teil -
weise) gleichwohl produziert und vermarktet worden sind, zumal auch 
nicht  klar  ist,  ob  den  Mitgliedern  der  Beschwerdeführerin  die  Mehr -
mengen gekürzt wurden oder diese weiter produziert haben. Dadurch 
hätte  die  Beschwerdeführerin dennoch ein  schutzwürdiges Interesse 
an einer nachträglichen Feststellung, ob das Mehrmengengesuch für 
das Milchjahr 2008/09 zu Recht nicht bewilligt worden ist. Ansonsten 
hätte die Beschwerdeführerin über die ihr gemäss Art. 6 Abs. 1 VAMK 

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zugeteilten Basismenge hinaus zuviel Milch produziert, dadurch gegen 
die  VAMK  verstossen  und  ein  weiteres  Mal  mit  Sanktionen  nach 
Art. 169 LwG  zu  rechnen.  Diese  würden  u.a.  gestützt  auf  die  an-
gefochtene  Verfügung  ausgesprochen  und  könnten  bedeutend  sein. 
Die Beschwerdeführerin hat folglich ein schutzwürdiges Interesse an 
einer nachträglichen Feststellung, ob das Mehrmengengesuch für das 
Milchjahr 2008/09 zu Recht nicht bewilligt worden ist. 

6.1.2.2 Nach dem oben  Gesagten  verstiess  die  Beschwerdeführerin 
gegen  mehrere  Bedingungen  der  bislang  zwei  ergangenen  Mehr-
mengenverfügungen vom 18. September 2006 und 28. Februar 2008 
für  die  Milchjahre  2006/07  und  2007/08  (siehe  auch  Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichts B-6199/2007 vom 15. Oktober 2008). Die 
Vorinstanz  konnte  damit  zu  Recht  davon  ausgehen,  dass  eine 
ordnungsgemässe Vermarktung und Kennzeichnung für das Milchjahr 
2008/09  nicht  gewährleistet  ist.  Die  Abweisung  des  Mehrmengen-
gesuchs  für  das  Milchjahr  2008/09  war  somit  rechtens  und  die  Be-
schwerde ist in diesem Punkt ebenfalls abzuweisen.

7.
Bei  diesem Verfahrensausgang sind der  Beschwerdeführerin  als  un-
terliegende  Partei  die  Verfahrenskosten  aufzuerlegen  (Art.  63 Abs. 1 
VwVG). Diese setzen sich zusammen aus der Gerichtsgebühr sowie 
den Auslagen (Art. 63 Abs. 5 VwVG i.V.m. Art. 1  Abs. 1 des Regle-
ments vom 21. Februar  2008 über die Kosten und Entschädigungen 
vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  [VGKE,  SR  173.320.2]).  Stehen 
wie  hier  Vermögensinteressen  auf  dem  Spiel  bemisst  sich  die  Ge-
richtsgebühr  grundsätzlich nach dem Streitwert,  sowie nach Umfang 
und  Schwierigkeit  der  Streitsache,  Art  der  Prozessführung  und  fi -
nanzieller Lage der Parteien (Art. 2 i.V.m. Art. 4 VGKE). In Anbetracht 
der Streitsumme von über  Fr. 600'000.-  und dem Umfang der  Akten 
wird die geschuldete Gerichtsgebühr auf Fr. 10'000.- festgesetzt und 
mit  dem  von  der  Beschwerdeführerin  am  4. Dezember  2008  ge-
leisteten Kostenvorschuss von Fr. 10'000.- verrechnet.

Eine Parteientschädigung ist  ihr  als  unterliegende Partei  nicht  zuzu-
sprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE).

8.
Dieser Entscheid kann nicht mit  Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden. Er ist 
endgültig  (Art. 83  Bst. s  Ziff. 1  des  Bundesgerichtsgesetzes  vom 

Seite 19

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17. Juni  2005  [BGG,  SR 173.110]).  Art. 83  lit. s  Ziff. 1  BGG  erfasst 
sämtliche Entscheide, welche die Milchkontingentierung betreffen, und 
schliesst  Entscheide  im  Zusammenhang  mit  dem  Ausstieg  aus  der 
Milchkontingentierung  ein  (vgl. WALDMANN,  in:  Niggli/Uebersax/ 
Wiprächtiger, a.a.O.,  Art. 83  BGG N 290;  Urteil  des  Bundesgerichts 
2C.845/2008 vom 18. Juni 2009 E. 2.4 und 3.5).

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Der  Beschwerdeführerin  werden  Verfahrenskosten  von  Fr. 10'000.- 
auferlegt.  Sie  werden  mit  dem  geleisteten  Kostenvorschuss  von 
Fr. 10'000.- verrechnet. 

Seite 20

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3.
Dieses Urteil geht an: 

- die Beschwerdeführerin (Einschreiben; Akten zurück)
- die  Vorinstanz  (Ref-Nr.  2008-09-16/270;  Einschreiben;  Akten 

zurück)
- das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement, Bundeshaus Ost, 

3003 Bern (Einschreiben)

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Ronald Flury Jürg Studer

Versand: 7. Juni 2010

Seite 21