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**Case Identifier:** 47c8e824-3f3c-58a8-ae09-8bd55ecea729
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-09-11
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 11.09.2018 A/3471/2017
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-3471-2017_2018-09-11.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/3471/2017-AMENAG ATA/932/2018  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 11 septembre 2018 

 

  dans la cause 

Madame Muriel WILLIAMSON et Monsieur Igal AMZALLAG 
Madame Irmgard et Monsieur André ARN 
Madame Béatrice BARRAS 
Madame Sandra et Monsieur Edoardo BASILICO 
Madame Christiane BAUER 
Madame Christine et Monsieur Laurent BEAUSOLEIL 
Madame Laurine et Monsieur Sergio BENAVENT 
Madame Doris et Monsieur Winfried BERGER 
Monsieur François BERGE 
Madame Mioara BERLOVAN 
Madame Isabelle et Monsieur Stéphane BERTHET 
Madame Martine BIDEAU SAR et Monsieur Mohamed SAR  
Madame Margarita BLANCO FRISA 
Monsieur Julien BLAUDSZUN 
Madame Marie-Claire et Monsieur Rémy BOCHET 
Madame Anne BOSONNET 
Monsieur Lucien BOSONNET 
Madame Sylviane et Monsieur Jean-Luc BOSS 
Madame Eliane et Monsieur Roland BRAUNSCHWEIGER 
Madame Delphine SCHWARTZ et Monsieur Guillaume BRON SCHWARTZ 
Madame Josiane et Monsieur Michel BROUET 
Mesdames Cynthia LANGTON, Carol WAGNER et Diane BURCKHARDT 

 
 
 

 A/3588/2017   

- 2 - 

Madame Maria et Monsieur Michel BUSSARD 
Monsieur Daniel CATTANI 
Madame Joëlle et Monsieur Laurent CHAVANNE 
Madame Nathalie VALENZA et Monsieur Damien CHEVALLEY  
Madame Laura et Monsieur Daniel CLAVIJOH HERNANDEZ 
Madame Jeanne SCEMAMA et Monsieur François CLERGUE 
Madame Jacqueline et Monsieur André COMINOLI 
Madame Teresa et Monsieur Benoît CONSTANTIN 
Madame Anne DAVOLI 
Madame Jacqueline DELETRA GOSSI 
Monsieur André DELMASTRO 
Madame Anette et Monsieur Jean-François DOUSSON 
Monsieur Bernard EXQUIS 
Madame Claire et Monsieur Joaquin FERNANDEZ 
Madame Verena et Monsieur Daniele FINO 
Madame Barbara et Monsieur Jean-Claude FORNEROD 
Monsieur Stéphane FRIEDLI 
Madame Edelgard et Monsieur Adlène GARIDI 
Madame Elisabeth et Monsieur Otto GILDEMEISTER 
Monsieur Bernard GOBET 
Madame Jacqueline et Monsieur Friedrich GRUNDSCHOBER 
Madame Corinne et Monsieur Frédéric GUILLO 
Madame Christine et Monsieur Burkhard HECK  
Madame Sabine et Monsieur Daniel HEDIGER 
Madame Livia MAURY et Monsieur Fabio HEER  
Monsieur Serge HELBLING 
Madame Emmanuelle INGIGNOLI 
Monsieur Olivier ISCHER 
Monsieur Andrea IUVARA 
Monsieur Darshan KHANNA 
Monsieur Doyle KEE 
Monsieur Brahim LAKKI 
Monsieur Yves LIGIER 
Monsieur Jyoti MANDAL 
Monsieur Michel MARTINA 
Monsieur Olivier MARTINA 
Madame Ann et Monsieur Patrick MULHAUSER 
Madame Laura et Monsieur Philippe NICOLLET 
Monsieur Paul NOTH 
Madame Domenica ABATE NUCERA et Monsieur Giuseppe NUCERA  
Monsieur Michel OBERSON 
Monsieur Pierre-Alain PELLET 
Madame Adrienne SHARKEY et Monsieur Laurent PERVES  

 
 
 

 A/3588/2017   

- 3 - 

Madame Paola PIERANGELI (Société immobilière la Genevrière SA) 
Madame Isabelle et Monsieur Denis PISTEUR 
Madame Chantal et Monsieur Massimo PREVI 
Madame Roberta MAROTTO PRINCIPE et Monsieur Rosario PRINCIPE  
Monsieur Luigi PRINCIPI 
Madame Viktoriya HLADILOVA et Monsieur Mario RIVERO MARTINEZ  
Monsieur Rodolfo RODRIGUEZ 
Madame Andrée-Martine et Monsieur Pierre Georges José ROUX 
Madame Capucine et Monsieur Antoine ROYER 
Madame Lydia et Monsieur Thierry SALLUSTRO 
Madame Linda JACKSON TINGSTROM et Monsieur Alex SANFELIU  
Madame Annie et Monsieur Paul SCERRI 
Monsieur Maurice Jacques SCHLATTER 
Monsieur Max SCHRENZEL 
Madame Maeva DUBOIS et Monsieur Jiajun SHAN  
Madame Cynthia STEINBERGER 
Madame Danielle et Monsieur Michel THETAZ 
Madame Stéphanie et Monsieur Xavier TRABIA 
Madame Jeanne et Monsieur Hans-Horst UMSTATTER 
Madame Laurence et Monsieur Vladimir VELEBIT 
Madame Sylvie RONDEPIERRE et Monsieur Didier VERAS 
Monsieur Robert VODOZ 
Madame Margot et Monsieur Heinrich WAHL 
Monsieur Carlo ZOCASTELLO 
Madame Christiane ZUSCHMIDT 
représentés par Me Michel Schmidt, avocat 

contre 

CONSEIL D'ÉTAT 
représenté par Me Alain Maunoir, avocat 

 

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EN FAIT 

1.   Le 20 septembre 2013, le Grand Conseil a adopté le plan directeur 
cantonal 2030 (ci-après : PDCn 2030), approuvé le 29 avril 2015 par le Conseil 
fédéral sur la base d'un rapport d'examen effectué par l'office fédéral du 
développement territorial (ci-après : ARE) du 13 avril 2015. 

  Le PDCn 2030, document de référence et de coordination pour 
l'aménagement du territoire cantonal, est composé d'un concept de l'aménagement 
cantonal qui énonce les principes de l'organisation du territoire à l'horizon 2030, 
contraignant les autorités cantonales, communales et fédérales, et d'un schéma 
directeur cantonal comprenant plusieurs fiches qui en constituent le volet 
opérationnel et précisent les conditions de la mise en œuvre de la politique 
d'aménagement.  

  Selon la fiche A03 annexée à celui-ci, consacrée à l'extension de la 
densification de la zone villas par modification de zone, il s'agit de « procéder à la 
densification de secteurs de la zone villas, par mutation progressive, afin de créer 
de nouveaux quartiers denses d'habitat ou d'affectations mixtes, intégrés dans la 
structure urbaine et répondant à des besoins d'intérêt général […]. 

  La densification de la zone villas, en principe forte, pourra[it] se faire de 
façon différenciée en fonction des situations, selon [certains] critères […] ».  

  À cette fin, des mesures d'accompagnement pour les propriétaires des villas 
sises sur les périmètres de villas à déclasser étaient prévues, « comme par 
exemple, des échanges avec des appartements à bâtir ».  

  Selon la démarche envisagée, « en coordination avec les fondations 
immobilières de droit public et les acteurs privés, les collectivités publiques 
anticip[aient] la densification des quartiers de villas en se portant progressivement 
acquéreurs des parcelles stratégiques, si celles-ci ne [faisaient] pas déjà l'objet 
d'opérations privées conformes aux buts poursuivis, de façon à déclencher la 
mutation de ces quartiers ». 

2. a. Dans cette perspective, le Conseil d'État a déposé, le 26 mars 2014 au Grand 
Conseil, un projet de loi (ci-après : PL) 11411 modifiant la loi d'application de la 
loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30 ; 
refus conservatoire).  

  L'art. 1 souligné du PL 11411 prévoyait l’introduction d’un nouvel 
art. 13B al. 2 LaLAT qui avait la teneur suivante : « Il ne peut s’écouler plus de 
cinq années entre la décision de refus et l’adoption, la modification ou 
l’abrogation d’un plan d’affectation du sol, la mise à l’enquête du projet devant 

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intervenir dans les quarante-huit mois à compter de la décision de refus. À défaut, 
le propriétaire reprend la libre disposition de son terrain, dans les limites des lois 
ou plans d’affectation du sol en vigueur, soit, dans les zones de développement, 
selon les normes de la zone ordinaire ou selon le plan d’affectation spécial en 
force ». 

  Selon l'exposé des motifs y relatif, afin d'assurer la préservation du potentiel 
à bâtir prévu par la PDCn 2030, il s'agissait d'étendre les délais, actuellement trop 
courts, pour permettre à l'administration et au Grand Conseil d'adopter les mesures 
nécessaires, l'objectif étant de lutter de manière efficiente contre la pénurie de 
logements sévissant sur le canton. Les possibilités de densification offertes par les 
nouvelle dispositions de la loi sur les constructions et les installations diverses du 
14 avril 1988 (LCI - L 5 05), modifiée le 30 novembre 2012, risquaient de réduire 
à néant le potentiel de mutation des quartiers de villas, du fait du renouvellement 
du parc bâti et du morcellement des terrains. En effet, de nombreuses autorisations 
de construire avaient dû être délivrées ou étaient en cours d'examen dans les 
périmètres. Les requêtes portaient fréquemment sur la substitution d'une villa par 
plusieurs. 

 b. Ce PL 11411 a été renvoyé sans débat à la commission d'aménagement du 
canton le 10 avril 2014. 

3.   Vu les préoccupations soulevées par les députés, notamment en raison du 
caractère insuffisamment circonscrit de la modification proposée quant à l'assiette 
de son application, et les bases légales applicables, le Conseil d'État a proposé de 
transformer le PL 11411 en motion de commission (ci-après : M) afin de lui 
donner mandat d'agir en vue de préserver le potentiel de densification du 
PDCn 2030 par la création de zones réservées (ci-après : ZR ; PL 11411-A p. 20). 

4.  Lors de sa séance du 5 juin 2015, le Grand Conseil a accepté de transformer 
le PL 11411 en motion et adopté la M 2278 avec renvoi au Conseil d'État, sur la 
base des documents déposés le 15 mai 2015 par la commission d'aménagement du 
canton. 

  À teneur de la M 2278, le Grand Conseil « invit[ait] le Conseil d'État : 

- à appliquer les dispositions du droit fédéral, le cas échéant, par voie 
réglementaire, en vue de permettre l'adoption par le Conseil d'État, pour une 
durée provisoire de cinq ans au plus, de ZR dans les secteurs de la zone villas 
destinées à une densification, selon la fiche A03 du PDCn 2030, et pour 
lesquels une modification de zone est prévue dans un délai de cinq ans ; 

- à faire une application restrictive de l'art. 59 al. 4 LCI afin de préserver le 
potentiel de densification prévu par la fiche A03 du PDCn 2030 pour les 

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secteurs de la zone villas destinés à une densification par modification de zone 
dans un délai supérieur à cinq ans ; 

- à adopter une pratique administrative qui permette néanmoins aux 
propriétaires de terrains, sis dans des secteurs de la zone villas voués à faire 
l'objet de mesures de densification au titre de la fiche A03 du PDCn 2030 et 
qui ne font pas l'objet du refus conservatoire au sens de l'art. 138 LaLAT 
[recte : art. 13B LaLAT], des agrandissements modérés de constructions 
existantes ou des nouvelles constructions de peu d'importance, ne créant aucun 
nouveau logement ».  

5.  Le 9 décembre 2015, le Conseil d'État a déposé au Grand Conseil son 
rapport M 2278-A, au terme duquel il exposait les diverses mesures prises. 

 a. Il avait ainsi modifié le 17 juin 2015 le règlement d’application de la loi 
d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 1er juillet 1992 
(RaLAT - L 1 30.01).  

  Selon le nouvel art. 10 RaLAT, entré en vigueur le 24 juin 2015, lorsque la 
sauvegarde des buts et principes régissant l’aménagement du territoire l’exigeait, 
notamment lorsqu’une modification des normes d’une zone était envisagée en vue 
d’une meilleure utilisation de terrains à bâtir, le Conseil d’État pouvait, à titre 
provisoire et pour une durée de cinq ans, adopter un plan portant création d’une 
ZR. À l’intérieur de celle-ci, rien ne devait être entrepris qui était de nature à 
compromettre des objectifs d’urbanisme ou la réalisation d’équipements publics. 
À cet effet, le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie, devenu 
depuis le département du territoire (ci-après : le département) pouvait refuser 
l’autorisation de construire sollicitée. 

 b. En parallèle, le Conseil d'État avait complété et mis à jour la pratique 
administrative relative aux enquêtes en autorisation de construire selon les 
secteurs de densification des quartiers de villas prévus par le PDCn 2030. Selon 
celle-ci, publiée le 1er juillet 2015, sur le site internet du département, une 
autorisation de construire pouvait être délivrée pour un agrandissement mesuré, 
une construction de peu d'importance ou des travaux de confort dans le périmètre 
de la fiche A03 du PDCn 2030, à condition que : 

- « une construction [ait] été autorisée ou exist[ait] déjà sur la parcelle 
concernée, 

- aucun nouveau logement [n'était] créé, 

- en cas d'agrandissement, celui-ci [devait] être modéré. [Était] considéré 
comme modéré l'agrandissement qui [était] de l'ordre de 20 % des surfaces 
brutes de plancher existantes mais au maximum de 40 m2, 

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- le propriétaire [devait] s'engager, quelle que soit la nature des travaux, à 
accepter que la valeur d'estimation qui [pouvait] être admise dans un plan 
financier, ou que la valeur prise en compte en cas de préemption ou 
expropriation, un abattement forfaitaire de CHF 100'000.-, 

- en tous les cas, les constructions de peu d'importance, au sens de l'art. 3 al. 3 
du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations 
diverses du 27 février 1978 ainsi que les vérandas non chauffées de moins de 
20 m2 [étaient] autorisées, à condition que le propriétaire s'engage[ait] à 
renoncer à leur valorisation, 

- les deux engagements précités [faisaient] l'objet d'une mention inscrite au 
registre foncier, en application de l'art. 153 LCI ».  

 c. Finalement, il avait « défini une douzaine de périmètres de ZR qui fer[aient] 
prochainement l'objet de procédures simplifiées en vue de l'adoption effective de 
ces zones par [lui] dans le courant de l'année 2016 » (M 2278-A p. 3). 

6.  Le 14 juillet 2015, le département a présenté sur son site internet une carte 
du canton intitulée « programme de densification des quartiers de villas », laquelle 
désignait les périmètres de la zone villas faisant l'objet de modification de zones 
en cours, ainsi que ceux sur lesquels il envisageait l'instauration d'une ZR. La 
légende de cette carte précisait qu'il n'y aurait pas d'application de la dérogation 
prévue par l'art. 59 al. 4 LCI (ou dans une mesure limitée pour des travaux 
d'agrandissement et d'amélioration d'une villa existante) et qu'un refus 
conservatoire serait prononcé pour les modifications de zone en cours 
d'élaboration ou les zones réservées sur les zones 5, ZD 5, 4B protégée et ZD 4A. 

7.  Lors de la séance du 29 janvier 2016 du Grand Conseil, les députés ont 
accepté le renvoi du rapport du Conseil d'État sur la M 2278 à la commission 
d'aménagement du canton. 

  Selon certains députés, le PL 11411 avait été refusé aux motifs que le refus 
conservatoire « s'appliquait à l'ensemble du territoire genevois et qu'il était tout à 
fait illogique de vouloir aller plus vite en procédant à un gel pour cinq ans ». La 
publication de la carte sur le site internet du département indiquant douze 
périmètres concernant plus de deux mille cinq-cents maisons aboutissait à une 
expropriation matérielle qui n'était pas admissible et s'éloignait du but visé 
initialement. Sous cet angle, ils n'adhéraient pas davantage à l'application des ZR 
telle que prévue par le Conseil d'État, car « il n'avait jamais été prévu que l'on 
applique ces zones réservées sur un périmètre aussi grand et aussi important, dans 
la mesure où il était prévu que l'on puisse le faire sur des périmètres restreints » 
(Mémorial du Grand Conseil [ci-après : MGC] [En ligne], séance du 29 janvier 
2016 à 15h, http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010213/83/23/).  

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8.  Le 11 mars 2016, le département a achevé le plan du projet de ZR 
no 30032-527, d'une superficie de 163'708 m2 recouvrant cent cinquante-huit 
parcelles sur le territoire de la commune d'Onex dans le secteur de Pierre-Longue. 
Le périmètre concerné était délimité par le chemin des Laz, le chemin de la 
Genévrière et le chemin Charles-Borgeaud. 

9.  Le 23 mars 2016, le département a publié une nouvelle carte relative au 
« programme de densification du quartier de villas », indiquant une réduction – 
environ de moitié – du nombre et de la surface des périmètres destinés à passer en 
ZR et a ensuite informé tous les propriétaires de parcelles visées par le projet de 
ZR no 30032-527 de la création de celle-ci en application de l'art. 10 RaLAT et de 
sa prochaine mise à l'enquête publique.  

10.  L’enquête publique a été ouverte par publication du 5 avril 2016 dans la 
Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) 
jusqu'au 4 mai 2016. 

  Selon l'exposé des motifs du Conseil d'État relatif au projet de ZR  
no 30032-527, la réalisation des objectifs du PDCn 2030 nécessitait la mutation de 
larges pans du territoire genevois à l'horizon 2030. La mise en œuvre de celle-ci, 
impliquant des modifications de régimes de zones basées sur des études urbaines, 
n'était pas réalisable en totalité dans un temps court. Les périmètres des ZR, 
basées sur les art. 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 
1979 (LAT - RS 700) et 10 RaLAT, reprenaient ceux identifiés par le PDCn 2030 
comme devant faire l'objet d'une densification de la zone villas par modification 
de zone d'ici 2030.  

11.  Conformément à la demande du département du 19 octobre 2016, le Conseil 
administratif d'Onex lui a transmis son préavis défavorable le 15 novembre 2016, 
en maintenant son opposition, exprimée par courrier du 26 avril 2016, aux deux 
projets de ZR portant sur son territoire, dont la ZR no 30032-527 dans le secteur 
de Pierre-Longue.  

  Il s'étonnait du fait qu’Onex soit la seule commune affectée par « deux 
secteurs de taille majeure en ZR sans "conditions spéciales" ». La planification 
directrice cantonale ne prenait pas en considération la construction de plus de huit 
mille logements sur des terrains sis en zone agricole dans les années 1960/1970, 
les projets actuels de densification substantielle, soit les projets des Moraines du 
Rhône et des Ormeaux prévoyant la construction de plus de cinq cents logements, 
et son plan directeur communal, approuvé par le Conseil d'État le 11 mars 2015 
après une longue concertation et préconisant une densification qualitative par 
poches. Cette situation était incohérente par rapport aux autres communes. S'il ne 
s'opposait pas à la promulgation de ZR sur les périmètres identifiés par le 
plan-guide à l'étude, comme ayant un potentiel de densification et permettant la 
production de logements à court terme, aucune modification de zone ne serait 

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entreprise tant que le plan-guide ne serait pas finalisé et entré en vigueur. Ni en 
tant que propriétaire, ni en tant que collectivité, il ne pouvait soutenir la création 
des ZR portant sur son territoire communal. 

12.  La procédure d'opposition a été ouverte le 14 février 2017 jusqu'au 16 mars 
2017.  

13.   Dans le délai d’opposition, Madame Muriel WILLIAMSON et Monsieur 
Igal AMZALLAG, Madame Irmgard et Monsieur André ARN, Madame Béatrice 
BARRAS, Madame Sandra et Monsieur Edoardo BASILICO, Madame Christiane 
BAUER, Madame Christine et Monsieur Laurent BEAUSOLEIL, Madame 
Laurine et Monsieur Sergio BENAVENT, Madame Doris et Monsieur Winfried 
BERGER, Monsieur François BERGE, Madame Mioara et Monsieur Radu 
BERLOVAN, Madame Isabelle et Monsieur Stéphane BERTHET, Madame 
Martine BIDEAU SAR et Monsieur Mohamed SAR, Madame Margarita 
BLANCO FRISA, Monsieur Julien BLAUDSZUN, Madame Marie-Claire et 
Monsieur Rémy BOCHET, Madame Anne BOSONNET, Monsieur Lucien 
BOSONNET, Madame Sylviane et Monsieur Jean-Luc BOSS, Madame Eliane et 
Monsieur Roland BRAUNSCHWEIGER, Madame Delphine SCHWARTZ et 
Monsieur Guillaume BRON SCHWARTZ, Madame Josiane et Monsieur Michel 
BROUET, Madame Chantal BULOZ, Madame Maria et Monsieur Michel 
BUSSARD, Madame Maria et Monsieur Daniel CATTANI, Monsieur Guy 
CHATELAIN, Madame Joëlle et Monsieur Laurent CHAVANNE, Madame 
Nathalie VALENZA et Monsieur Damien CHEVALLEY, Madame Laura et 
Monsieur Daniel CLAVIJOH HERNANDEZ, Madame Jeanne SCEMAMA et 
Monsieur François CLERGUE, Madame Jacqueline et Monsieur André 
COMINOLI, Madame Teresa et Monsieur Benoît CONSTANTIN, Madame Anne 
DAVOLI, Madame Jacqueline DELETRA GOSSI, Monsieur André 
DELMASTRO, Madame Anette et Monsieur Jean-François DOUSSON, 
Monsieur Bernard EXQUIS, Madame Claire et Monsieur Joaquin FERNANDEZ, 
Madame Verena et Monsieur Daniele FINO, Madame Barbara et Monsieur 
Jean-Claude FORNEROD, Monsieur Stéphane FRIEDLI, Madame Edelgard et 
Monsieur Adlène GARIDI, Madame Elisabeth et Monsieur Otto 
GILDEMEISTER, Monsieur Bernard GOBET, Madame Jacqueline et Monsieur 
Friedrich GRUNDSCHOBER, Madame Corinne et Monsieur Frédéric GUILLO, 
Madame Christine et Monsieur Burkhard HECK, Madame Sabine et Monsieur 
Daniel HEDIGER, Monsieur Ernst HEER, Monsieur Claude HELBING, 
Monsieur Serge HELBLING, Madame Emmanuelle INGIGNOLI, Monsieur 
Olivier ISCHER, Monsieur Andrea IUVARA, Monsieur Darshan KHANNA, 
Monsieur Doyle KEE, Madame Valérie et Monsieur Félix LAEMMEL, Monsieur 
Brahim LAKKI, Mesdames Cynthia LANGTON, Carol WAGNER et Diane 
BURCKHARDT, Monsieur Yves LIGIER, Monsieur Jyoti MANDAL, Monsieur 
Michel MARTINA, Monsieur Olivier MARTINA, Madame Denise et Monsieur 
Serge MOISSOGLOU, Madame Ann et Monsieur Patrick MULHAUSER, 

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Madame Laura et Monsieur Philippe NICOLLET, Monsieur Paul NOTH, 
Madame Domenica ABATE NUCERA et Monsieur Giuseppe NUCERA, 
Monsieur Michel OBERSON, Monsieur Pierre-Alain PELLET, Madame Paola 
PIERANGELI (Société immobilière la Genevrière SA), Madame Isabelle et 
Monsieur Denis PISTEUR, Madame Chantal et Monsieur Massimo PREVI, 
Madame Roberta MAROTTO PRINCIPE et Monsieur Rosario PRINCIPE, 
Monsieur Luigi PRINCIPI, Monsieur Rodolfo RODRIGUEZ, Madame 
Andrée-Martine et Monsieur Pierre Georges José ROUX, Madame Capucine et 
Monsieur Antoine ROYER, Madame Linda JACKSON TINGSTROM et 
Monsieur Alex SANFELIU, Madame Annie et Monsieur Paul SCERRI, Monsieur 
Maurice Jacques SCHLATTER, Monsieur Max SCHRENZEL, Madame Cynthia 
STEINBERGER, Madame Danielle et Monsieur Michel THETAZ, Madame 
Stéphanie et Monsieur Xavier TRABIA, Madame Jeanne et Monsieur Hans-Horst 
UMSTATTER, Madame Laurence et Monsieur Vladimir VELEBIT, Madame 
Sylvie RONDEPIERRE et Monsieur Didier VERAS, Monsieur Robert VODOZ, 
Madame Margot et Monsieur Heinrich WAHL, Monsieur Carlo ZOCASTELLO 
et Madame Christiane ZUSCHMIDT, tous propriétaires ou copropriétaires de 
parcelles sises dans le périmètre du projet de la ZR no 30032-527, ont formé 
opposition. 

14.  Le 12 mai 2017, le Grand Conseil a adopté le PL 12023, déposé le 
29 novembre 2016 par un groupe de députés, comportant un nouvel 
art. 13C LaLAT, entré en vigueur le 29 juillet 2017, insérant la notion de ZR dans 
cette loi. 

15.  Par arrêté du 28 juin 2017, déclaré exécutoire nonobstant recours, le Conseil 
d'État a rejeté les oppositions précitées, vu l'arrêté séparé du même jour adoptant 
la ZR no 30032-527. 

  Compte tenu de la situation tendue du marché du logement à Genève, le 
PDCn 2030 avait notamment pour objectif la construction de 50'000 logements 
d'ici 2030. L'augmentation de la population constatée entre 2000 et 2012 avait 
évolué plus vite que prévu. La production de logements durant cette période avait 
toutefois été inférieure à l'objectif annuel, le déficit cumulé atteignant environ 
2'300 logements. L'augmentation de la taille moyenne des logements constatée 
cette dernière décennie n'avait en outre fait que retarder la satisfaction des 
besoins. Ces facteurs, ajoutés à une croissance démographique soutenue, 
expliquaient la forte pénurie de logements constatée actuellement, avec un taux de 
vacance de seulement 0,45 % en juin 2016. Dans ce contexte, la fiche A03 du 
PDCn 2030 visant l'extension de la densification de la zone villas par modification 
de zone, revêtait un caractère prioritaire. La garantie constitutionnelle de la 
propriété, ancrée à l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), n'était pas absolue. Il existait un intérêt 
public particulièrement important à créer de nouvelles surfaces d'habitation, dans 

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le respect des buts et principes régissant l'aménagement du territoire. En 
prévoyant d'incorporer en ZR les parcelles comprises dans son périmètre, d'une 
superficie de 163'708 m2, colloquées en 5ème zone destinée aux villas, le projet de 
plan querellé apparaissait comme une mesure adéquate en vue de préserver le 
potentiel de densification prévu par le PDCn 2030. 

  L'art. 27 LAT constituait une base légale suffisante pour pouvoir instaurer 
une ZR et ne nécessitait, selon la jurisprudence, pas de dispositions cantonales 
d'exécution. Une loi cantonale formelle n'étant pas nécessaire, l'art. 10 RaLAT 
était applicable. La ZR n'avait pas pour unique but de permettre la réduction des 
zones à bâtir surdimensionnées, selon l'art. 15 al. 2 LAT. Au contraire, 
l'instauration d'une ZR était envisageable chaque fois qu'il existait un intérêt 
public prépondérant à la modification du plan d'affectation en vigueur, ce qui était 
le cas en l'occurrence vu la densification dont devait faire l'objet le secteur du 
territoire cantonal concerné, par le biais d'une modification de zone.  

  Quant au rapport avec l'art. 13B LaLAT visant le refus conservatoire, 
l'existence, en parallèle, de plusieurs instruments d'aménagement du territoire 
ayant des objectifs similaires n'était, en soi, contraire à aucune norme de droit 
supérieur. 

  S'agissant de l'intérêt public, selon la jurisprudence et la doctrine, il était 
suffisant de démontrer, avec une certaine vraisemblance, que le plan de zone en 
vigueur ne correspondait plus aux objectifs du PDCn 2030 et qu'une modification 
du régime des zones s'imposait, ce qui était le cas en l'occurrence. 

  S'agissant du principe de la proportionnalité, l'instrument de la ZR avait 
notamment pour conséquence de délimiter un périmètre précis à l'intérieur duquel 
une modification du régime des zones était projetée. Contrairement à l'art. 13B 
LaLAT, les effets de la ZR étaient limités à une petite partie du territoire cantonal. 
L'instauration du projet de ZR n'empêcherait pas les propriétaires concernés de 
continuer à utiliser leur bien immobilier tel qu'il existait, par exemple en y 
habitant ou en le louant. Le projet de ZR respectait le principe de la 
proportionnalité, vu qu'il n'était pas plus vaste que le périmètre déterminé par le 
PDCn 2030 ni d'une durée excessive, compte tenu des contraintes existantes et des 
analyses encore à mener. 

  Concernant les effets et la durée de la ZR, l'art. 10 al. 1 RaLAT prévoyait 
une durée de cinq ans sans permettre de prolongation de délai. Celui-ci 
apparaissait aujourd'hui a priori suffisant pour procéder à l'élaboration puis à la 
modification de zone envisagée. Il n'était pas non plus prévu de cumuler ni 
d'additionner plusieurs mesures conservatoires. L'interdiction de bâtir se limitant à 
une durée proportionnée aux intérêts en présence, il n'y avait pas lieu à 
indemnisation en faveur des propriétaires. 

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  Au sujet du principe de l'égalité de traitement, il était dans la nature même 
de l'aménagement local que la délimitation des zones créait des inégalités et que 
des terrains de même situation et nature pouvaient être traités différemment en ce 
qui concernait tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité 
d'utilisation. Les surfaces définies par le PDCn 2030 étaient cohérentes et 
s'étendaient sur des surfaces suffisamment importantes.  

  Concernant la délimitation géographique, la mise en service du tram 
Cornavin-Onex-Bernex (ci-après : TCOB) sur la route de Chancy offrait 
l'opportunité d'une densification progressive des quartiers de villas limitrophes, 
soit environ 500 m de part et d'autre de l'axe, et d'un rééquilibrage 
emplois/logements de la commune d'Onex, en privilégiant le développement 
d'activités en bordure de la route de Chancy requalifiée. Les contours et 
l'emplacement du projet de ZR avaient donc été fixés sur la base de critères 
sérieux et convaincants. Le patrimoine naturel et bâti situé à l'intérieur du 
périmètre du projet de ZR, ou à proximité, faisait partie des contraintes qui 
devraient être analysées au cours des prochaines années, dans le cadre de 
l'élaboration de la planification future. Ces éléments ne paraissaient cependant pas 
empêcher toute forme de densification dans leur périmètre proche, ou en tout cas 
dans la surface de la ZR projetée. IL n'était en effet pas exclu qu'une partie des 
futurs droits à bâtir doivent se concrétiser sur une autre parcelle, contigüe ou non 
aux parcelles des opposants. Dans ces conditions, les spécificités d'un site ne 
pouvaient en aucun cas conduire à l'exclure du périmètre de la ZR.  

  Par rapport aux effets sur la valeur des terrains concernés, dans la mesure où 
l'instauration d'une ZR était liée à un objectif de densification de la zone villas, il 
n'y avait en principe pas à craindre d'effets défavorables sur la valeur économique 
des terrains visés puisque la mesure visait à terme à étendre leurs droits à bâtir. Le 
principal impact consistait donc à reporter dans le temps un éventuel projet de 
densification ou de valorisation de la parcelle concernée. Une interdiction de bâtir 
légèrement supérieure à dix ans, nécessaire à l'adoption d'un plan de quartier ou à 
la mise sur pied de l'équipement, n'entraînant pas une expropriation matérielle. Tel 
était a fortiori le cas d'une interdiction temporaire de cinq ans. 

  Dans la balance des intérêts en présence, la concrétisation des objectifs fixés 
par la planification directrice conforme à la nouvelle LAT devait l'emporter sur les 
intérêts privés des propriétaires à pouvoir librement exercer leurs droits sans 
entraves, même temporaires. 

16.  Le 27 juillet 2017, le département a publié sur internet une modification de 
la carte relative au programme de densification du quartier de villas. Celle-ci 
comportait des surfaces colorées en jaune dans lesquelles il était envisagé de ne 
pas accorder des dérogations selon l'art. 59 al. 4 LCI, des surfaces colorées en 
rouge vif dans lesquelles une modification de zone était en cours, et des surfaces 
colorées en grenat dans lesquelles une ZR avait été adoptée. 

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17. a. Par acte du 23 août 2017, Monsieur Roland BRAUNSCHWEIGER en 
personne a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice 
(ci-après : la chambre administrative) contre l'arrêté précité, concluant à son 
annulation. 

  Le plan de ZR no 30032-527 ne respectait pas l'art. 26 Cst. garantissant la 
propriété privée et exigeant une juste indemnité en cas de restriction de celle-ci. Il 
était victime d'une expropriation matérielle puisqu'il ne pouvait désormais plus 
obtenir d'autorisation de construire un logement pour ses petits-enfants. La valeur 
de sa propriété avait également baissé de 30 % à 50 % depuis l'annonce de la mise 
en ZR. En cas de vente, son épouse et lui ne pourraient pas retrouver l'équivalent à 
Genève, ce qui était anormal. De telles mesures ne risquaient pas de résoudre le 
problème de la crise du logement sur le canton de Genève. 

 b. Par acte du 24 août 2017, Madame Eliane BRAUNSCHWEIGER, 
copropriétaire d’une parcelle avec M. BRAUNSCHWEIGER, a également 
recouru auprès de la chambre administrative contre l'arrêté précité, concluant à 
son annulation. 

  La légalité et la proportionnalité, de même que la conformité à l'art. 26 Cst. 
de la ZR étaient contestées. En l'occurrence, il s'agissait bien d'une restriction de 
la propriété, ayant entraîné une perte de valeur de l'ordre de 30 % à 50 %, pour 
celle-ci, équivalant à une expropriation matérielle. Elle ne pouvait plus obtenir 
d'autorisation de construire un éventuel logement pour ses petits-enfants. Dans 
l'hypothèse où cette ZR devait voir le jour, il serait plus judicieux d'indemniser les 
propriétaires au juste prix du marché plutôt que de fixer le prix à CHF 1'000.- le 
m2. En contribuant notablement à la construction de logement, la commune 
d'Onex avait déjà payé un lourd tribut. Il convenait de maintenir un habitat varié, 
préservant la nature environnante.  

 c. Par décision du 29 août 2017, le juge délégué a ordonné la jonction des deux 
recours précités sous cause no A/3471/2017, ceux-ci se rapportant à une situation 
identique et émanant des deux propriétaires d’une même parcelle.  

 18.  Le 30 août 2017, par acte commun de leur conseil, les opposants 
susmentionnés ont recouru auprès de la chambre administrative contre les arrêtés 
précités, en concluant à leur annulation. Ce recours a été enregistré sous cause 
no A/3588/2017. 

  Certaines ventes de parcelles avaient eu lieu de sorte que Madame Lydia 
ERNST SALLUSTRO et Monsieur Thierry SALLUSTRO se substituaient à 
Monsieur Claude HELBLING, Madame Viktoriya HLADILOVA et Monsieur 
Mario RIVERO MARTINEZ à Madame Valérie et Monsieur Félix LAEMMEL, 
Madame Adrienne SHARKEY et Monsieur Laurent PERVES à Madame Denise 
et Monsieur Serge MOISSOGLOU. En raison des décès de Monsieur Radu 

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BERLOVAN, de Madame Maria CATTANI et de Monsieur Ernst HEER, 
Madame Mioara BERLOVAN, Monsieur Daniel CATTANI étaient désormais 
seuls propriétaires de leurs parcelles respectives, et Madame Livia MAURY et 
Monsieur Fabio HEER étaient devenus propriétaires par succession.  

  L'adoption de la ZR portait une atteinte inacceptable et injustifiée à leur 
droit de propriété. Ils ne pourraient plus disposer librement de leurs parcelles en 
érigeant de nouvelles constructions ou en procédant à des travaux de rénovation 
ou transformation. La ZR instaurée laissait présager un déclassement à terme, 
visant la création d'immeubles de logements, ce qui décourageait des acheteurs 
potentiels. Les promoteurs étaient également insatisfaits de cette mesures vu 
l'absence de garantie quant au déclassement des parcelles ou aux délais de ce 
déclassement. Cette atteinte à leur droit de propriété n'était prévue par aucune 
base légale, ne reposait pas sur un intérêt public et ne respectait pas le principe de 
la proportionnalité. L'art. 10 RaLAT violait le principe de la hiérarchie des 
normes, son contenu étant directement contraire à l'art. 13B al. 2 LaLAT. Ce 
n'était que le 29 juillet 2017 que le nouvel art. 13C LaLAT était entré en vigueur. 
L'intérêt public évoqué par le Conseil d'État était contesté, mis à part une vague 
référence au PDCn 2030, le Conseil d'État n'avait pas démontré une sérieuse 
volonté d'aménager le périmètre visé. Il ne produisait aucun concept 
d'aménagement et reconnaissait qu'aucun projet n'était en cours dans le secteur 
visé par la ZR litigieuse. La durée de validité des ZR de cinq ans, à laquelle 
s'ajoutaient deux ans de refus conservatoire imposés par le département pour 
éviter à tout prix des constructions dans les secteurs concernés, était beaucoup 
trop longue. Les restrictions découlant de l'adoption de la ZR étaient 
disproportionnées et pouvaient même être assimilables à une expropriation 
matérielle susceptible de justifier une demande d'indemnisation des propriétaires 
visés. Pour les mêmes motifs, l'adoption de la ZR portait également une atteinte 
inacceptable et injustifiée au principe d'égalité de traitement. 

  L'adoption de la ZR violait les art. 27 et 15 al. 2 LAT. Ni le département ni 
le Conseil d'État n'invoquaient ni ne prouvaient un risque concret de mise en 
danger des intérêts propres à la planification du territoire ou pourquoi le refus 
conservatoire existant était insuffisant. L'urgence à prévoir une ZR sur les 
parcelles concernées était donc inexistante. Dans le canton de Vaud, les ZR 
étaient utilisées uniquement dans le cadre de la réduction des zones à bâtir 
surdimensionnées. À Genève, le Conseil d'État entendait toutefois instaurer une 
ZR très étendue pour un résultat exactement inverse, à savoir permettre une 
urbanisation à terme de ces secteurs, sans considération de leur point 
géographique et/ou leur proximité à des axes de transport.  

  Finalement, ils rappelaient des considérations se rapportant à la zone 
spécifique visée, en particulier les problèmes de mobilité (les routes de Chancy et 
du Grand-Lancy, de même que le tram étaient déjà saturés), l'atteinte au 

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patrimoine paysager et architectural aux conséquences désastreuses pour 
l'écosystème local et la violation du principe de la bonne foi (vu la position du 
Conseil d'État, par l'intermédiaire du département, consistant à autoriser des 
familles à réaliser des constructions dans ces périmètres pour ensuite leur 
expliquer qu'elles étaient vouées à disparaître pour abriter des immeubles plus 
importants). 

19.  Par courrier du 25 octobre 2017, le conseil des recourants a informé le juge 
délégué que Madame Chantal BULOZ avait vendu son immeuble à Monsieur 
Jiajun SHAN et Madame Maeva DUBOIS, lesquels se substituaient à la première 
dans le cadre de cette procédure. 

20.  Dans ses écritures responsives du 3 novembre 2017, le Conseil d'État a 
conclu au rejet du recours. 

  À titre liminaire, il prenait acte de la substitution des acquéreurs de la 
parcelle de Mme BULOZ à celle-ci, en indiquant ne pas s'y opposer. 

  L'art. 27 LAT était considéré comme une base légale suffisante pour 
pouvoir instaurer une ZR et ne nécessitait, selon la jurisprudence, pas de 
dispositions cantonales d'exécution. Sous réserve des règles relatives à la 
procédure, une base légale cantonale n'était dès lors pas nécessaire. À cet égard, 
l'art. 10 RaLAT fixait plusieurs éléments relatifs à la procédure à suivre. 
L'art. 13C LaLAT, entré en vigueur postérieurement à l'adoption des arrêtés 
attaqués, constituait une base légale supplémentaire, devant être appliquée 
immédiatement. L'existence en parallèle de plusieurs instruments d'aménagement 
du territoire, tels que la ZR et le refus conservatoire, ayant des objectifs similaires 
n'était, en soi, contraire à aucune norme de droit supérieur. En théorie, il n'était 
d'ailleurs pas exclu que ces différents instruments soient appliqués de façon 
coordonnée. D'autres législations cantonales, tel que celle du canton de Vaud 
(art. 77 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du canton de 
Vaud du 4 décembre 1985 - LATC - RS-VD 700.11), permettaient d'opposer un 
refus conservatoire à un projet de construction dans l'attente de l'élaboration, puis 
de l'entrée en vigueur, d'une ZR ou d'une zone intermédiaire. L'existence du refus 
conservatoire prévu par l'art. 13B LaLAT n'était donc pas un obstacle à 
l'instauration d'une ZR sur le territoire cantonal. Les consorts ne prétendaient pas 
avoir eux-mêmes fait l'objet d'une décision administrative appliquant l'art. 13B 
LaLAT, avant l'adoption de la ZR litigieuse, de sorte que leurs droits de 
propriétaires n'avaient pas été touchés par une application effective de l'art. 13B 
LaLAT.  

  S'agissant de l'intérêt public, le périmètre concerné faisait partie des secteurs 
du canton expressément désignés par le PDCn 2030 comme devant faire l'objet 
d'une densification par modification de zones. La durée de cinq ans prévue pour 
les ZR avait précisément pour objectif de laisser suffisamment de temps à 

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l'autorité compétente pour mener à bien les éventuelles études préliminaires 
d'urbanisation, l'adoption d'un plan directeur de quartier n'étant pas un préalable 
nécessaire à la mise en œuvre d'une ZR (art. 11 al. 2 LaLAT). Tant l'admissibilité 
du projet d'urbanisation future dans ce secteur du canton que la volonté sérieuse, 
de la part des autorités cantonales et communales, de procéder à terme à une 
densification pertinente, en application du PDCn 2030 et du plan directeur 
communal, étaient démontrées. Compte tenu des objectifs et de la durée 
d'application de la ZR, il était rarement possible de connaître, au moment de 
l'adoption de celle-ci, les contours et les caractéristiques de la future zone à bâtir 
envisagée dans ce secteur du canton.  

  Quant aux principe de la proportionnalité, les effets de la ZR étaient limités 
à une petite partie du territoire cantonal, contrairement à l'art. 13B LaLAT. Le fait 
que la majorité des parcelles soumises au projet de ZR étaient actuellement bâties 
n'impliquait pas qu'elles subissaient une atteinte plus grave que si elles ne l'étaient 
pas. L'instauration du projet de ZR n'empêcherait pas les propriétaires concernés 
de continuer à utiliser leur bien immobilier tel qu'il existait, par exemple en y 
habitant ou en le louant. L'art. 13B LaLAT imposait des contraintes, notamment 
de délais, à l'autorité chargée de l'aménagement du territoire, démontrant que cet 
instrument était inadapté en l'occurrence. Le projet de ZR concerné n'était pas plus 
vaste que le périmètre déterminé par le PDCn 2030, ni d'une durée excessive, 
compte tenu des contraintes existantes et des analyses encore à mener. Aucune des 
contraintes pesant sur ce même périmètre n'exigeait d'en exclure une ou plusieurs 
parcelles, les analyses encore à mener ayant précisément pour but de tenir compte, 
de façon appropriée, de l'ensemble des caractéristiques invoquées. Une autre 
mesure, poursuivant les mêmes objectifs mais dont les effets seraient moins 
incisifs, n'assurerait pas aussi efficacement la réalisation des buts d'intérêt public. 
Finalement, le droit cantonal ne permettait pas de prolongation de la durée de cinq 
ans, délai apparaissant aujourd'hui suffisant pour procéder à l'élaboration puis à 
l'adoption de la modification de zones envisagée. De manière générale, il n'était 
pas non plus prévu de cumuler ni d'additionner plusieurs mesures conservatoires. 
L'interdiction de bâtir se limitant à une durée proportionnée aux intérêts en 
présence, il n'y avait de toute manière pas lieu à indemnisation en faveur des 
propriétaires.  

  Il était dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des 
zones créait des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature 
puissent être traités différemment en ce qui concernait tant leur attribution à une 
zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Le périmètre du projet de ZR en 
cause correspondait à celui prévu par le PDCn 2030 comme devant faire l'objet 
d'une densification. Les surfaces définies par le PDCn 2030 étaient cohérentes et 
s'étendaient sur des surfaces suffisamment importantes. S'il était vrai que le 
département avait modifié à quelques reprises la carte intitulée « programme de 
densification des quartiers de villas », publiée sur son site internet, cette 

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communication s'inscrivait toutefois dans le cadre de la mise en œuvre du PDCn 
2030, lequel faisait l'objet de diffusion d'informations régulières auprès de la 
population, des autorités communales et des organisations ou associations 
reconnues, conformément à l'art. 4 LAT. En outre, les plans directeurs avaient 
force obligatoire pour les autorités et non pour la particuliers (art. 9 LAT). 
L'évolution depuis juillet 2015 de la carte en question était la conséquence des 
observations formulées par certains députés au Grand Conseil et associations 
représentatives.  

  Les art. 27 et 15 LAT avaient été respectés. Pour instaurer une ZR, il suffit 
qu'il existe, à terme, un intérêt public à la modification du plan d'affectation en 
vigueur, ce qui était déjà le cas lorsque la réglementation existante contredisait les 
objectifs d'aménagement prévus par la planification directrice. In casu, le 
périmètre concerné faisait partie des secteurs de la zone villas voués à être 
densifiés par le biais d'une modification de zone, selon le PDCn 2030. Il suffisait 
également que la délivrance même hypothétique d'autorisations de construire 
conformes à l'ancien plan de zones soit susceptible d'entraver la mise en œuvre de 
la future planification. L'instauration d'une ZR était envisageable chaque fois qu'il 
existait un intérêt public prépondérant à la modification du plan d'affectation en 
vigueur, ce qui était le cas en l'occurrence. La mise en service du tram 
Cornavin-Onex-Bernex (ci-après : TCOB) sur la route de Chancy offrait 
l'opportunité d'une densification progressive des quartiers de villas limitrophes, 
soit environ 500 m de part et d'autre de l'axe, et d'un rééquilibrage 
emplois/logements de la commune d'Onex, en privilégiant le développement 
d'activités en bordure de la route de Chancy requalifiée. Les contours et 
l'emplacement de la ZR litigieuse avaient donc été fixés sur la base de critères 
sérieux et convaincants.  

  Le Conseil d'État tirait sa compétence d'édicter des zones réservées 
directement de l'art. 36 LAT. En adoptant le M 2278, le Grand Conseil l'avait 
invité à prévoir une nouvelle réglementation permettant l'adoption, par celui-ci, de 
ZR dans les secteurs de la zone villas destinés à une densification, selon la fiche 
A03 du PDCn 2030. Jusqu'à la fin du mois de juillet 2017, le droit cantonal 
genevois n'avait pas désigné une autre autorité pour instaurer les ZR. L'art. 13B 
LaLAT ne constituait pas un mode d'application des dispositions fédérales 
susmentionnées, mais une base légale pour empêcher provisoirement la délivrance 
d'une autorisation de construire portant sur un projet de construction précis, de 
nature à compromettre une planification future visant à réaliser un ou des objectifs 
d'urbanisme. L'art. 13C LaLAT prévoyait également explicitement la compétence 
du Conseil d'État d'adopter les ZR visées.  

  Quant aux considérations au sujet du périmètre en cause, le contenu précis 
de la future modification de zone qui entrerait en vigueur en remplacement de la 
ZR n'était, par définition, par connu, puisqu'il dépendrait notamment d'études, 

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d'analyses, de consultations et de procédures qui n'avaient actuellement pas été 
menées jusqu'à leur terme. La planification à mettre en place devrait prendre en 
considération une multitude de facteurs, parmi lesquels figuraient les questions 
d'accessibilité, de mobilité et de sauvegarde du patrimoine bâti et naturel, après 
une analyse suffisante. À ce stade, aucun de ces éléments ne constituaient 
toutefois un obstacle à une densification de tout ou partie du périmètre visé par le 
projet de ZR, certains droits à bâtir pouvant se concrétiser sur une autre parcelle 
que celle des consorts.  

  La délivrance récente et régulière d'autorisations de construire appliquant les 
normes de la zone villas démontrait la nécessité d'instaurer une ZR sur le 
périmètre concerné. À défaut, la multiplication des réalisations conformes à la 
zone villas constituerait un obstacle supplémentaire à la concrétisation adéquate, 
dans un délai satisfaisant, du futur nouveau plan de zone dans ce secteur. Saisi 
d'une demande d'autorisation de construire, le département était obligé de la 
délivrer, si le projet était conforme aux dispositions légales alors applicables et ne 
pas l'examiner selon une zone d'affectation envisagée et pas encore adoptée.  

21.  Par courrier du 19 janvier 2018, le conseil des consorts a informé le juge 
délégué que la banque choisie par M. SHAN et Mme DUBOIS avait refusé 
d'entrer en matière sur un prêt hypothécaire pour un bien situé en ZR. D'autres 
banques se montraient également réticentes à octroyer un crédit pour les biens en 
ZR.  

22.  Le 1er mars 2018, les consorts ont répliqué, en persistant dans leurs 
conclusions et leur précédente argumentation. 

  La ZR était contraire aux objectifs du PDCn 2030 puisqu'elle s'inscrivait à 
l'encontre de la position de la commune d'Onex et qu'il était impossible de 
respecter le paysage, le patrimoine bâti et les sites naturels de ce périmètre en y 
prévoyant une densification à terme.  

  Il fallait constater que l'adoption de la ZR avait pour but également de faire 
baisser la valeur des biens immobiliers et ainsi encourager la mutation urbaine à 
plus bas coût. Pour les désavantager plus encore, la valeur fiscale de leur propriété 
restait, quant à elle, identique et pouvait même augmenter à terme en raison de la 
réforme sur la fiscalité immobilière en cours d'étude auprès du Conseil d'État. 
L'atteinte à leur droit de propriété devait donc être qualifiée de « particulièrement 
grave ». Sur la base de l'art. 27 LAT, le Conseil d'État n'était pas compétent pour 
instaurer une ZR par voie réglementaire, puisque l'autorité compétente pour 
adopter les plans d'affectation était le Grand Conseil selon l'art. 15 LaLAT. Au 
niveau cantonal, l'art. 27 LAT se concrétisait déjà dans l'art. 13B LaLAT, tous 
deux visant à refuser des projets de construction contraires aux objectifs 
d'urbanisation du canton. Ils étaient convaincus que le département continuerait à 
tenter de cumuler les mesures conservatoires pour tout faire afin que des 

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constructions ne soient pas autorisées dans ces secteurs visés par les différentes 
mesures conservatoires à défaut d'une décision de justice sanctionnant cette 
position. L'intérêt public devrait être de créer rapidement des logements en 
application de l'art. 59 al. 4 LCI en lieu et place d'y opposer un gel de tout le 
périmètre pendant cinq ans sans aucune vision future de densification. La ZR 
contrevenait à l'aménagement prévu par le plan directeur communal d'Onex, 
lequel avait été validé par le Conseil d'État le 11 mars 2015, soit après l'adoption 
du PDCn 2030 et le dépôt du projet de loi PL 11411, et trois mois avant la 
publication de la carte « programme de densification des quartiers de villas » 
prévoyant déjà la ZR qui lui était contraire. Dans l'hypothèse où la ZR serait 
déclassée en zone ordinaire, la valeur du terrain, au même titre que celle de la 
construction qui y était érigée, n'impacteraient pas l'éventuel aménagement futur. 
Il n'était pas improbable que le Grand Conseil vote un déclassement en zone 
ordinaire et non pas en zone de développement. Le Conseil d'État n'expliquait pas 
les raisons pour lesquelles les ZR initialement pressenties avaient été révisées à 
plusieurs reprises, ni celles pour lesquelles certaines zones spécifiques avaient été 
placées en ZR, en lieu et place de les soumettre à l'art. 13B LaLAT ou des 
mesures conservatoires de refus d'application de l'art. 59 al. 4 LCI. Les 
informations contradictoires successives du Conseil d'État avaient bien eu des 
conséquences sur leurs droits de propriété, en créant un flou sur le devenir de ces 
zones, influençant en cela la politique des banques. Le Conseil d'État n'avait pas 
expliqué les considérations qui l'avaient conduit à établir une ZR sur ce périmètre 
spécifique, en lieu et place d'un autre périmètre également appelé à être densifié 
dans le futur au regard du PDCn 2030.  

23.  Sur quoi, les parties ont été informées le 5 mars 2018 que la cause était 
gardée à juger. 

24.  Le 13 mai 2018, M. CHATELAIN a annoncé son retrait de la procédure. 

EN DROIT 

1.  Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont 
recevables (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - 
LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). 

2. a.  Selon l'art. 70 al. 1 LPA, l’autorité peut, d’office ou sur requête, joindre en 
une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à 
une cause juridique commune. 

 b.  En l'espèce, les époux BRAUNSCHWEIGER ont recouru en personne et 
sous la plume de leur conseil avec les autres recourants. Ils ont été interpellés le 
29 mars 2018 par le juge délégué sur la jonction de ces causes et ne se sont pas 

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manifestés. Vu la connexité entre les questions juridiques litigieuses, les deux 
procédures seront jointes sous la cause no A/3471/2017. 

3.  En vertu de l’art. 61 LPA, le recours peut être formé : a) pour violation du 
droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation ; b) pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (al. 1) ; les juridictions administratives 
n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf 
exception prévue par la loi (al. 2). 

4.  Le litige porte sur la conformité au droit de l'arrêté du Conseil d'État du 
28 juin 2017 rejetant les oppositions des recourants au projet de création de la 
ZR no 30032-527, adopté par arrêté séparé du même jour. 

5.  Les recourants font valoir que l'instauration de la ZR no 30032-527 viole la 
garantie de leur propriété. L'intérêt public à une réorganisation du sol ne pourrait 
leur être opposé alors qu'il n'existe aucun projet concret d'aménagement et vu 
l'importance du dommage qui leur est causé. Le périmètre dans lequel se situait 
leur parcelle n’était pas propice à un développement. 

6. a. À teneur de l’art. 26 Cst., la propriété est garantie. Cette garantie 
constitutionnelle comprend la faculté de disposer de son terrain dans les limites 
des lois et des plans d’affectation du sol. Pour être admissible, sa restriction doit 
répondre aux exigences de l’art. 36 Cst., soit reposer sur une base légale (al. 1 ; 
ATF 135 I 233 consid. 2.1), répondre à un intérêt public (al. 2 ; ATF 140 I 201 
consid. 6.7 ; 137 I 167 consid. 3.6) et respecter le principe de la proportionnalité 
(al. 3 ; ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 ; 135 I 233 consid. 3.1). 

 b. À teneur de l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que 
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des ZR dans 
des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être 
entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une ZR 
ne peut être prévue que pour cinq ans au plus ; le droit cantonal peut prolonger ce 
délai (al. 2). 

  Une ZR, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure conservatoire ou 
provisionnelle. La ZR équivaut à un plan d'affectation et elle entraîne des 
restrictions à la propriété (ATF 113 Ia 362 consid. 2 ; DFJP/OFAT, Étude relative 
à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, nos 2 et 15 ad art. 27) ; elle permet 
notamment d'interdire temporairement toute construction (DFJP/OFAT, op. cit., 
no 13 ad art. 27). Une telle mesure doit cependant, en vertu du droit fédéral, être 
limitée dans le temps (art. 27 al. 2 LAT). Elle ne doit pas servir à repousser 
indéfiniment la mise à l'enquête ou l'adoption de la nouvelle réglementation. La 
mesure ne peut trouver aucune justification si elle se prolonge pour toute autre 
raison que celle d'être au service de l'adoption de la nouvelle réglementation 
(Manuel BIANCHI, Réflexions autour des mesures provisionnelles à l'occasion de 

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la révision d'un plan d'aménagement local, ZBl 1987 396, p. 407). La mesure doit 
être levée dès qu'elle n'est plus nécessaire (Alexander RUCH, Commentaire LAT, 
no 56 ad art. 27 LAT ; Berhnard WALDMANN/Peter HÄNNI, 
Raumplanungsgesetz, Berne 2006, no 16 ad art. 27 LAT ; arrêt du Tribunal fédéral 
1P.365/2006 du 5 octobre 2006 consid. 3.1 et 3.4).  

  L'art. 27 LAT est considéré comme une base légale suffisante et ne nécessite 
pas de dispositions cantonales d'exécution (DFJP/OFAT, op. cit., no 7 et 12 ad 
art. 27). L'intérêt public attaché à la création d'une ZR implique une sérieuse 
volonté d'aménager et présuppose l'admissibilité du projet d'aménagement futur ; 
le principe de la proportionnalité exige quant à lui que la ZR ne soit pas plus vaste 
et ne dure pas plus longtemps que ne le requiert le but poursuivi (ATF 113 Ia 362 
consid. 2a-c ; 105 Ia 223 consid. 2d; arrêt du Tribunal fédéral 1P.365/2006 du 
5 octobre 2006 consid. 3.1). 

 c. En vertu de l'art. 10 RaLAT entré en vigueur le 16 juin 2015, lorsque la 
sauvegarde des buts et principes régissant l'aménagement du territoire l'exige, 
notamment lorsqu'une modification des normes d'une zone est envisagée en vue 
d'une meilleure utilisation de terrains à bâtir, le Conseil d'État peut, à titre 
provisoire et pour une durée de cinq ans, adopter un plan portant création d'une 
ZR au sens de l'art. 27 LAT (al. 1). À l'intérieur de celle-ci, rien ne doit être 
entrepris qui soit de nature à compromettre des objectifs d'urbanisme ou la 
réalisation d'équipements publics. À cet effet, le département peut refuser 
l'autorisation de construire sollicitée en vertu de l'art. 1 LCI (al. 2). La procédure, 
prévue à l'art. 20 al. 7 LaLAT, pour l'adoption, la modification ou l'abrogation des 
plans localisés agricoles, est applicable par analogie, à l'exception de l'art. 5 al. 11 
de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des 
quartiers ou localités du 9 mars 1929 (LExt - L 1 40 ; al. 3). Si les circonstances le 
justifient, le Conseil d'État peut modifier ou abroger une ZR avant l'expiration du 
délai prévu à l'al. 1 ; la procédure est identique à celle prévue à l'al. 3 (al. 4).  

 d. Selon l'art. 13C al. 1 LaLAT, adopté le 12 mai 2017 et entré en vigueur le 
29 juillet 2017, lorsque la sauvegarde des buts et principes régissant 
l’aménagement du territoire l’exige, notamment lorsqu’une modification des 
limites de zones est envisagée, le Conseil d’État peut adopter, à titre provisoire et 
pour une durée de cinq ans au plus une ZR au sens de l’art. 27 LAT. 

 e. Selon la doctrine et la jurisprudence, en droit de la construction, la loi 
applicable est celle en vigueur au moment où statue la dernière instance saisie du 
litige. La jurisprudence admet ainsi d’une façon générale qu’une demande 
d’autorisation de bâtir déposée sous l’empire du droit ancien est examinée en 
fonction des dispositions en vigueur au moment où l’autorité statue sur cette 
demande, même si aucune disposition légale ou réglementaire ne le prévoit ; les 
particuliers doivent en effet toujours s’attendre à un changement de 
réglementation (ATF 101 Ib 297 consid. 2b ; ATA/653/2014 du 19 août 2014 ; 

- 22/30 - 

A/3588/2017 

ATA/56/2013 du 29 janvier 2013). En statuant sur une demande d’autorisation 
suivant des prescriptions devenues obligatoires après son dépôt, le juge ne tombe 
pas dans l’arbitraire, ni ne viole une disposition impérative ou la garantie de la 
propriété (ATF 107 Ib 133 consid. 3 ; ATA/653/2014 précité). 

 f. Dans un arrêt récent du 13 juin 2017 (ATA/659/2017) examinant le 
bien-fondé du refus de délivrance d'une autorisation de construire en zone villas 
en raison de l'incompatibilité de ce projet avec l'objectif de densification de la 
cinquième zone concernée par une modification de zone, la chambre de céans a 
retenu, en regard de l'art. 10 RaLAT, que la condition de l'intérêt public était 
donnée dans la mesure où il s'agissait de permettre la construction d'un nombre 
plus important de logements, conformément au PDCn 2030. Il en allait de même 
de la condition de la proportionnalité, étant donné qu'il s'agissait d'éviter que la 
future densification par modification de zone prévue par le PDCn 2030 ne soit 
mise en péril. L'intérêt public d'une densification par modification de zone primait 
sur l'intérêt privé de la recourante de densifier sa parcelle au sens de la dérogation 
prévue par l'art. 59 al. 4 let. a LCI, dans le contexte genevois qui connaissait une 
pénurie de logements.  

 g. Comme rappelé ci-dessus, en matière de ZR, des dispositions cantonales 
d'exécution de l'art. 27 LAT ne sont pas nécessaires. Au demeurant, celles-ci 
existent désormais – à tout le moins – depuis l'entrée en vigueur de l'art. 13C 
LaLAT. Il en va de même de la compétence du Conseil d'État pour instaurer de 
telles mesures provisionnelles. Le renvoi du rapport du Conseil d'État le 
29 janvier 2016 à la commission d'aménagement du canton n'apporte en l'état 
aucun changement à ces bases légales. 

  Concernant l'exigence d'un intérêt public, il a déjà été retenu de 
jurisprudence récente que la nécessité de construire un nombre plus important de 
logements en cas de pénurie dans ce domaine, y satisfait. À cela s'ajoute que 
l'obligation de densification des autorités genevoises résulte du PDCn 2030 
qu'elles ont adopté et qui a été approuvé par le Conseil fédéral. Ce document 
fondateur illustre leur réelle intention de procéder aux aménagements nécessaires, 
induits par le manque d'habitations préoccupant. À cet égard, il sied de rappeler 
que l'adoption d'un plan d'utilisation du sol ne constitue pas un prérequis à 
l'instauration d'une ZR.  

  S'agissant de l'utilisation du refus conservatoire, hypothèse initialement 
proposée par le Conseil d'État par l'intermédiaire du PL 11411, celle-ci a été 
expressément écartée par le législateur en raison de l'absence de circonscription 
du périmètre sur lequel cette mesure provisionnelle aurait porté. Faute d'une 
possible délimitation précise, elle aurait été applicable sur tout le territoire du 
canton.  

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A/3588/2017 

  Ainsi, en tant qu'elle vise une superficie aux contours définis, la ZR a été 
choisie par les deux pouvoirs comme étant la mesure provisionnelle la plus 
adaptée à la mise en œuvre du PDCn 2030. En outre, le 23 mars 2016, le Conseil 
d'État a mis à jour la carte intitulée « programme de densification du quartier de 
villas » en indiquant une réduction du nombre et de la surface des périmètres 
destinés à passer en ZR. Si ce type de revirement peut, de prime abord, permettre 
de douter de la précision du travail effectué en amont, il démontre néanmoins, de 
manière subséquente, une certaine prise en considération des divers enjeux et 
intérêts en présence, ainsi qu'une approche tendant à une rationalisation. 

  Finalement, le préavis de la commune revêtant un caractère consultatif, il 
n'appartient pas à la chambre de céans de revoir l'opportunité de la décision du 
Conseil d'État ou du département.  

  Si les inconvénients de cette situation, subis par les propriétaires des 
parcelles touchées, sont à l'évidence non-négligeables, ceux-ci ne permettent 
cependant pas de s'écarter de l'intérêt public de la population entière à pouvoir se 
loger convenablement. En tant que la ZR concerne un périmètre déterminé pour 
une durée limitée dans le but de préserver le potentiel de densification et d'éviter 
des mesures éventuellement plus intrusives, elle apparaît également conforme au 
principe de la proportionnalité. Ces considérations n'impliquent cependant pas que 
l'instauration des ZR préjuge de l'adoption des mesures de déclassement 
envisagées. 

  Il résulte de ce qui précède que le Conseil d'État pouvait valablement rejeter 
l'opposition des recourants quant à l'instauration de la ZR no 30032-527, intégrant 
leurs parcelles. 

7.   Les recourants considèrent que la durée effective de la mesure, soit la ZR 
no 30032-527, dépasserait celle autorisée par le droit fédéral, à savoir cinq ans, 
puisqu'elle aurait commencé à courir dès la publication de la carte au mois de 
juillet 2015 sur le site internet du département.  

8. a.  À teneur de l'art. 13C al. 2 LaLAT, la durée de cinq ans visée à l’art. 13C 
al. 1 LaLAT commence à courir dès l’adoption de la ZR sur le périmètre 
concerné. Lorsqu’il a été préalablement fait application de l’art. 13B LaLAT, elle 
est, pour la parcelle concernée, réduite de celle correspondant aux effets de cette 
mesure. Cette durée ne peut, au surplus, être matériellement prolongée par toute 
autre mesure conservatoire. L'art. 13C al. 3 LaLAT précise encore que seule la 
publication dans la FAO de la décision d’adoption de la ZR permet de la porter à 
la connaissance du public par le biais d’une carte ou de tout autre moyen de 
publicité. 

- 24/30 - 

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   À cet égard, il était prévu que le département supprime sans délai toute carte 
identifiant des ZR si celles-ci n’avaient pas été adoptées selon la procédure visée à 
l’art. 13C al. 4 LaLAT (art. 36 al. 5 LaLAT). 

  Selon les travaux préparatoires relatifs au PL 12023 ayant proposé 
l'adoption de l'art. 13C LaLAT, celle-ci tendait notamment à assurer une base 
légale cantonale formelle à l'art. 10 RaLAT, soit l'instauration des ZR  
(PL 12023-A p. 1). En outre, il avait été relevé que la procédure suivie par le 
Conseil d'État, consistant notamment à publier sur le site internet du département 
une carte des ZR envisagées comportant onze périmètres en juin 2015 sans que 
ceux-ci ne fassent pourtant l'objet d'arrêtés d'adoption de ZR, était problématique. 
Cette publication avait eu un effet immédiat pour les propriétaires touchés qui dès 
lors, avaient vu l'estimation de leur parcelle être particulièrement précaire, voire 
dévaluée (PL 12023-A p. 2). À cette occasion, les représentants du département 
avaient confirmé leur intention de ne pas cumuler les ZR et d'autres mesures 
conservatoires telles que le refus conservatoire (PL 12023-A p. 5). 

  Lors des débats devant le Grand Conseil, les aspects précités ont été 
rappelés. Il a également été souligné que le but de cette disposition était de 
« régler l'avenir, en prévoyant que le délai de départ des cinq ans de la ZR 
commen[çait] au moment où un arrêté du Conseil d'État entr[ait] en vigueur, il 
vis[ait] également à empêcher que toute autre mesure provisionnelle du même 
type puisse s'appliquer avant ou après la mesure de ZR et donc puisse augmenter 
ce délai de cinq ans qui, au regard de la jurisprudence fédérale, [était] un délai 
maximal ». La commission d'aménagement du canton, en charge du traitement du 
PL 12023 avait « étudié la question de l'impact sur les valeurs immobilières, sans 
préjuger aucunement des questions juridiques ouvertes, soit la possibilité pour les 
propriétaires visés de tenter de faire valoir leurs droits pour indiquer que le délai 
[avait] commencé à courir en juin 2015, ou l'éventualité pour ces mêmes 
propriétaires d'actionner l'État en responsabilité s'ils considér[aient] que la 
publication anticipée de la carte leur [avait] causé un dommage. [Elle avait] 
auditionné des experts immobiliers qui [leur avaient] indiqué que la décote sur ces 
parcelles touchées par les ZR serait de 10 % à 15 % environ, décote qui 
s'ajout[ait] à une décote originelle […] due à leur inscription au plan directeur 
cantonal en vue d'un déclassement. [C'était] donc une double peine qui touch[ait] 
ces propriétaires puisqu'ils subiss[aient] une première décote parce qu'ils [étaient] 
visés par des déclassements, et une deuxième par cette mesure de ZR ». Pour le 
conseiller d'État en charge du département, la ZR permettait « d'informer les 
propriétaires de ce qui [allait] se produire. Dans ce cadre, elle [devait] être bien 
régulée, être d'une durée maximale de cinq ans, y compris le temps des refus 
conservatoires ». La ZR repositionnait également le marché immobilier selon les 
inscriptions au Registre foncier montrant que les propriétaires de villas en ZR 
avaient pu vendre leur bien essentiellement à des promoteurs-développeurs (MGC 

- 25/30 - 

A/3588/2017 

[En ligne], séance du 12 mai 2017 à 14h, 
http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010403/14/23/#1563983). 

 b.  L'art. 4 LAT se distingue de l'art. 29 al. 2 Cst., dès lors que les deux 
dispositions poursuivent des buts différents (ATF 135 II 286 consid. 4). En vertu 
de l'art. 4 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent 
la population sur les plans dont la loi prévoit l'établissement, sur les objectifs 
qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure (al. 1) ; ils veillent à ce que la 
population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans 
(al. 2) ; les plans prévus par la LAT peuvent être consultés (al. 3).  

  Le droit fédéral ne définit pas l'étendue de l'information et de la 
participation prévues à l'art. 4 LAT. Si l'organisation de séances d'information 
constitue un moyen efficace de mettre en œuvre cette disposition, il ne s'agit pas 
d'une obligation légale (DFJP/OFAT, op.cit., no 7 ad art. 4). L'art. 4 al. 1 LAT 
implique ainsi que la collectivité publique fournisse à la population l'information 
qui lui est nécessaire pour se forger valablement une opinion (DFJP/OFAT, 
op.cit., no 12 ad art. 4). Il est par exemple envisageable que la mise en 
consultation d'un dossier suffise à satisfaire aux exigences du droit d'information 
et de participation prévu par la législation fédérale. Les autorités compétentes 
disposent ainsi d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application de l'art. 4 LAT 
(ATF 133 II 120 consid. 3.2 et les références).  

  La participation des administrés doit intervenir dès la genèse de la 
planification, c'est-à-dire à un stade où celle-ci n'a pas encore de portée 
irréversible. Il s'agit non seulement d'asseoir la légitimité démocratique des outils 
de planification, mais aussi d'éviter autant que possible les diverses oppositions. 
En principe, toutes les personnes touchées sur le territoire concerné par la mesure 
d'aménagement doivent être informées, soit par le biais de séances d'information, 
voire par voie de publication officielle, soit par l'intermédiaire des médias. Toute 
personne peut par ailleurs demander des renseignements à titre individuel sans 
avoir à justifier d'un intérêt particulier. Le droit de participation prévu à l'art. 4 
al. 2 LAT tend à éviter que les projets soient élaborés à huis-clos ou que la 
population soit mise devant le fait accompli. Celle-ci doit disposer d'un moyen 
réel d'intervenir effectivement dans le processus, en exerçant une véritable 
influence sur le résultat à atteindre (DFJP/OFAT, op.cit., no 3 ad art. 4 ; 
Peter HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berne 2016, 
p. 140). L'art. 4 al. 1 et 2 LAT donne ainsi un mandat législatif aux cantons, à qui 
il appartient de déterminer le type d'information et les autorités compétentes 
(ATF 135 II 286 consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_266/2016 du 14 juin 
2017 consid. 2.1). 

 c.  Conformément aux principes de la sécurité du droit et de la légalité, lorsque 
le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, 
et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en 

https://intrapj/perl/decis/135%20II%20286
https://intrapj/perl/decis/133%20II%20120
https://intrapj/perl/decis/135%20II%20286
https://intrapj/perl/decis/1C_266/2016

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A/3588/2017 

vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps (Manuel 
BIANCHI, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, 
p. 187). Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui 
équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres 
termes à des mesures provisionnelles (arrêt du Tribunal fédéral 1C_694/2013 du 
31 janvier 2014 consid. 2.2 et les références citées). Par ailleurs, l'effet anticipé 
positif, soit l'application du droit futur, qui n'est pas encore en vigueur, en lieu et 
place du droit actuel, n'est pas admissible, même s'il est prévu dans une loi. 
L'art. 27 LAT ne permet pas non plus que des projets soient jugés exclusivement 
selon les intentions de planifications, c'est-à-dire selon le droit futur (Alexander 
RUCH, Commentaire pratique LAT : Planifier l'affectation, 2016, no 55 ad 
art. 27 LAT et les références citées).  

 d.  La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Le 
juge ne se fonde cependant sur la compréhension littérale du texte que s’il en 
découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 137 IV 180 
consid. 3.4). En revanche, lorsque des raisons objectives permettent de penser que 
ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il y a lieu de 
déroger au sens littéral d’un texte clair (ATF 137 I 257 consid. 4.1) ; il en va de 
même lorsque le texte conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir 
voulus et qui heurtent le sentiment de la justice et le principe de l’égalité de 
traitement (ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2). De tels motifs peuvent découler des 
travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la 
systématique de la loi (ATF 135 II 78 consid. 2.2). Si le texte n’est ainsi pas 
absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de 
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les 
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation 
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles 
elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique) ou 
encore de sa relation avec d’autres dispositions légales (interprétation 
systématique ; ATF 136 III 283 consid. 2.3.1). Le juge ne privilégie aucune 
méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour 
rechercher le sens véritable de la norme (ATF 139 IV 270 consid. 2.2 ; 137 IV 
180 consid. 3.4 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_839/2015 du 26 mai 2016 consid. 
3.4.1 ; 1C_584/2015 du 1er mars 2016 consid. 4.1). 

 e.  En l'espèce, le département a effectivement publié sur son site internet en 
date du 14 juillet 2015 une carte intitulée « programme de densification des 
quartiers de villas », désignant notamment les périmètres de ladite zone sur 
lesquels seraient instaurées des ZR. En procédant de la sorte, le département, soit 
pour lui, le Conseil d'État, ne conteste pas avoir porté à la connaissance de tous 
des intentions de mesures d'aménagement du territoire qui n'avaient pourtant pas 
encore été formellement adoptées. Les principaux intéressés, les propriétaires des 
parcelles concernées, n'en avaient d'ailleurs même pas encore été informé, puisque 

https://intrapj/perl/decis/1C_694/2013
https://intrapj/perl/decis/137%20IV%20180
https://intrapj/perl/decis/137%20I%20257
https://intrapj/perl/decis/135%20IV%20113
https://intrapj/perl/decis/135%20II%2078
https://intrapj/perl/decis/136%20III%20283
https://intrapj/perl/decis/139%20IV%20270
https://intrapj/perl/decis/137%20IV%20180
https://intrapj/perl/decis/137%20IV%20180
https://intrapj/perl/decis/2C_839/2015
https://intrapj/perl/decis/1C_584/2015

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A/3588/2017 

ce n'est que par courrier du 29 mars 2016 qu'ils l'ont été. À cela s'ajoute que, dès 
l'instant où le Grand Conseil a examiné cette démarche lors de sa séance du 
29 janvier 2016, il s'y est opposé, renvoyant le rapport du Conseil d'État 
M 2278-A à la commission d'aménagement du canton pour étude. Nonobstant 
cette prise de position, le département a maintenu la publication de ladite carte sur 
son site internet, se contentant de l'actualiser le 23 mars 2016 en réduisant la 
portée des ZR. 

  Dans ce contexte, le Conseil d'État ne saurait faire valoir qu'il s'agissait 
uniquement pour le département de satisfaire à un devoir d'information de la 
population au sujet du PDCn 2030 au sens de l'art. 4 LAT, alors qu'il ne pouvait 
raisonnablement en ignorer les répercussions, que les renseignements fournis 
dépassaient largement le contenu stricto sensu du PDCn 2030 et que la mise à 
l'enquête publique n'avait même pas encore eu lieu. 

  En adoptant l'art. 13C LaLAT, le législateur a d'ailleurs clairement 
mentionné sa volonté de circonscrire l'application des ZR, notamment au niveau 
temporel, en précisant que toute appréciation ou voie d'action en rapport avec les 
conséquences de la publication de la carte susmentionnée au mois de juillet 2015 
étaient réservées. En effet, il était alors relevé que, selon les auditions menées par 
les députés dans le cadre de l'étude du PL 12023, une décote supplémentaire de 
l'ordre de 10 % à 15 % des valeurs immobilières en résultait et s'ajoutait à une 
décote initiale équivalente due à l'inscription desdites parcelles au PDCn 2030. 
Qu'un repositionnement du marché de l'immobilier ait pu être constaté par le 
département du fait de ces mesures, apparaît ainsi incontestable. Il ne permet 
toutefois pas d'occulter les conséquences financières de celles-ci pour les 
propriétaires visés. Autrement dit, bien qu'elles n'eussent pas encore été 
régulièrement adoptées au mois de juillet 2015, les ZR ont commencé à déployer 
leurs effets dès cette date. En ces circonstances, le retrait de la carte en cause a été 
prévu par le législateur à l'art. 36 al. 5 LaLAT disposant que le département 
supprime sans délai toute carte identifiant des ZR si celles-ci n’ont pas été 
adoptées selon la procédure visée à l’art. 13C al. 4 LaLAT.  

  Au vu de ce qui précède et de la prohibition du cumul des mesures 
provisoires prévue à l'art. 13C al. 2 LaLAT, il faut retenir que la durée durant 
laquelle la carte intitulée « programme de densification des quartiers de villas » a 
été publiée sur le site internet du département doit être déduite de celle autorisée 
pour l'instauration d'une ZR. Ladite carte ayant été publiée du 14 juillet 2015 
jusqu'au, vraisemblablement, 29 juillet 2017, date de l'entrée en vigueur des 
art. 13C et 36 al. 5 LaLAT, une période équivalente devra être imputée du délai de 
cinq ans prévu par les art. 27 al. 2 LAT et 13C al. 1 LaLAT. 

9.   À titre principal, le recours sera rejeté s’agissant de l'instauration de la ZR 
no 30032-527 et de la compétence du Conseil d'État pour y procéder. Il sera 
partiellement admis sur la question de la durée effective de la mesure 

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A/3588/2017 

provisionnelle en cause, considérant la publication du 14 juillet 2015 de la carte 
intitulée « programme de densification des quartiers de villas » sur le site internet 
du département.  

10.   Vu l’issue du litige et dans la mesure où les recourants succombent sur 
l'essentiel de leur recours, il ne sera pas perçu d'émolument ni alloué d'indemnité 
de procédure (art. 87 LPA). 

 

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

préalablement : 

ordonne la jonction des causes A/3588/2017 et A/3471/2017 sous le no A/3471/2017 ; 

à la forme : 

déclare recevables les recours interjetés les 23 août et 24 août 2017 par Madame Eliane 
et Monsieur Roland BRAUNSCHWEIGER et le 30 août 2017 par Madame Muriel 
WILLIAMSON et Monsieur Igal AMZALLAG, Madame Irmgard et Monsieur André 
ARN, Madame Béatrice BARRAS, Madame Sandra et Monsieur Edoardo BASILICO, 
Madame Christiane BAUER, Madame Christine et Monsieur Laurent BEAUSOLEIL, 
Madame Laurine et Monsieur Sergio BENAVENT, Madame Doris et Monsieur 
Winfried BERGER, Monsieur François BERGE, Madame Mioara BERLOVAN, 
Madame Isabelle et Monsieur Stéphane BERTHET, Madame Martine BIDEAU SAR et 
Monsieur Mohamed SAR, Madame Margarita BLANCO FRISA, Monsieur Julien 
BLAUDSZUN, Madame Marie-Claire et Monsieur Rémy BOCHET, Madame Anne 
BOSONNET, Monsieur Lucien BOSONNET, Madame Sylviane et Monsieur Jean-Luc 
BOSS, Madame Eliane et Monsieur Roland BRAUNSCHWEIGER, Madame Delphine 
SCHWARTZ et Monsieur Guillaume BRON SCHWARTZ, Madame Josiane et 
Monsieur Michel BROUET, Mesdames Carol WAGNER, Cynthia LANGTON et Diane 
BURCKHARDT, Madame Maria et Monsieur Michel BUSSARD, Monsieur Daniel 
CATTANI, Madame Joëlle et Monsieur Laurent CHAVANNE, Madame Nathalie 
VALENZA et Monsieur Damien CHEVALLEY, Madame Laura et Monsieur Daniel 
CLAVIJOH HERNANDEZ, Madame Jeanne SCEMAMA et Monsieur François 
CLERGUE, Madame Jacqueline et Monsieur André COMINOLI, Madame Teresa et 
Monsieur Benoît CONSTANTIN, Madame Anne DAVOLI, Madame Jacqueline 
DELETRA GOSSI, Monsieur André DELMASTRO, Madame Anette et Monsieur 
Jean-François DOUSSON, Monsieur Bernard EXQUIS, Madame Claire et Monsieur 
Joaquin FERNANDEZ, Madame Verena et Monsieur Daniele FINO, Madame Barbara 

- 29/30 - 

A/3588/2017 

et Monsieur Jean-Claude FORNEROD, Monsieur Stéphane FRIEDLI, Madame 
Edelgard et Monsieur Adlène GARIDI, Madame Elisabeth et Monsieur Otto 
GILDEMEISTER, Monsieur Bernard GOBET, Madame Jacqueline et Monsieur 
Friedrich GRUNDSCHOBER, Madame Corinne et Monsieur Frédéric GUILLO, 
Madame Christine et Monsieur Burkhard HECK, Madame Sabine et Monsieur Daniel 
HEDIGER, Madame Livia MAURY et Monsieur Fabio HEER, Monsieur Serge 
HELBLING, Madame Emmanuelle INGIGNOLI, Monsieur Olivier ISCHER, Monsieur 
Andrea IUVARA, Monsieur Darshan KHANNA, Monsieur Doyle KEE, Monsieur 
Brahim LAKKI, Madame, Monsieur Yves LIGIER, Monsieur Jyoti MANDAL, 
Monsieur Michel MARTINA, Monsieur Olivier MARTINA, Madame Ann et Monsieur 
Patrick MULHAUSER, Madame Laura et Monsieur Philippe NICOLLET, Monsieur 
Paul NOTH, Madame Domenica ABATE NUCERA et Monsieur Giuseppe NUCERA, 
Monsieur Michel OBERSON, Monsieur Pierre-Alain PELLET, Madame Adrienne 
SHARKEY et Monsieur Laurent PERVES, Madame Paola PIERANGELI (Société 
immobilière la Genevrière SA), Madame Isabelle et Monsieur Denis PISTEUR, 
Madame Chantal et Monsieur Massimo PREVI, Madame Roberta MAROTTO 
PRINCIPE et Monsieur Rosario PRINCIPE, Monsieur Luigi PRINCIPI, Madame 
Viktoriya HLADILOVA et Monsieur Mario RIVERO MARTINEZ, Monsieur Rodolfo 
RODRIGUEZ, Madame Andrée-Martine et Monsieur Pierre Georges José ROUX, 
Madame Capucine et Monsieur Antoine ROYER, Madame Lydia et Monsieur Thierry 
SALLUSTRO, Madame Linda JACKSON TINGSTROM et Monsieur Alex 
SANFELIU, Madame Annie et Monsieur Paul SCERRI, Monsieur Maurice Jacques 
SCHLATTER, Monsieur Max SCHRENZEL, Madame Maeva DUBOIS et Monsieur 
Jiajun SHAN, Madame Cynthia STEINBERGER, Madame Danielle et Monsieur 
Michel THETAZ, Madame Stéphanie et Monsieur Xavier TRABIA, Madame Jeanne et 
Monsieur Hans-Horst UMSTATTER, Madame Laurence et Monsieur Vladimir 
VELEBIT, Madame Sylvie RONDEPIERRE et Monsieur Didier VERAS, Monsieur 
Robert VODOZ, Madame Margot et Monsieur Heinrich WAHL, Madame Muriel 
WILLIAMSON, Monsieur Carlo ZOCASTELLO, Madame Christiane ZUSCHMIDT 
contre l'arrêté du Conseil d'État du 28 juin 2017 ; 

au fond : 

l’admet partiellement ; 

dit que la période, durant laquelle la carte intitulée « programme de densification des 
quartiers de villas » a été publiée sur le site internet du département de l’aménagement, 
du logement et de l’énergie, devenu depuis le département du territoire, à partir du 
14 juillet 2015, doit être déduite de la durée de la mesure provisionnelle concernée, soit 
la zone réservée no 30032-527 ; 

confirme l’arrêté du Conseil d’État du 28 juin 2017 pour le surplus ; 

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ;  

- 30/30 - 

A/3588/2017 

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ; 

communique le présent arrêt à Me Michel Schmidt, avocat des recourants, à Me Alain 
Maunoir, avocat du Conseil d’État, ainsi qu’à l’office fédéral du développement 
territorial (ARE). 

Siégeant : M. Verniory, président, M. Thélin, Mme Krauskopf, M. Pagan, Mme Payot 
Zen-Ruffinen, juges. 

Au nom de la chambre administrative : 

la greffière-juriste : 
 
 

K. De Lucia 
 

 le président siégeant : 
 
 

J.-M. Verniory 
 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière : 
 
 
 
 
 

 

 

https://intrapj/perl/JmpLex/RS%20173.110