# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 24277cb8-e358-56d3-905e-bb976737b500
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1995-06-30
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 30.06.1995 90.1994.214
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1994-214_1995-06-30.html

## Full Text

Incarto n.

  90.94.00214

  	
  Lugano

  4 luglio 1995

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  Composta dei giudici:

  	
  Efrem Beretta,
  presidente, 

  Giovanna Roggero-Will,
  Michele Rusca

   

  

 

	
  Segretario:

  	
  Fiorenzo Gianinazzi

  

 

Visto il ricorso del 22 luglio 1991 della

 

	
   

  	
  __________ __________ __________ -__________,

  rappr. da: dott. iur. h.c. __________ __________,
  __________ 

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

                                         la
risoluzione del Consiglio di Stato no. __________del 18 giugno1991                                          relativa
all’approvazione di alcune varianti del PR di __________;

 

                                         viste
le osservazioni 3 settembre 1991 del Municipio di __________,    nonché la
risposta del Consiglio di Stato del 29 marzo 1994;

 

                                         letti
ed esaminati gli atti;

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti,

 

r
i t e n u t o,

 

in
fatto

 

                                   a.   Con
risoluzione no. __________del 17 dicembre 1986 il Consiglio di Stato ha
approvato il Piano Regolatore di __________ invitando nel contempo il Comune a
voler procedere all’adozione di alcune varianti scaturite dall’esame di merito
del PR.

                                         In
particolare il Governo ha imposto al Municipio di __________ di        procedere
al riesame delle misure previste a salvaguardia del                                     complesso
monumentale del Convento __________ __________, nonché  allo stralcio del
vincolo pubblico posto sul fondo mappale no.                                          __________
per attribuirlo alla zona nucleo principale __________ (vedi                                          decisione
del Consiglio di Stato no. __________del 17 dicembre          1986).

 

                                  b.   Con
messaggio no. 7 del 29 settembre 1987 il Municipio di __________ ha trasmesso
al Consiglio Comunale le previste varianti per l’adozione, avvenuta in data 13
novembre 1987.

                                         Per
quel che concerne il caso concreto l’autorità comunale ha      disposto
l’assegnazione del fondo no 954 alla zona residenziale                           __________
(variante no. 7.3) e l’introduzione di una linea di                                 arretramento
lungo il      confine nord-ovest della proprietà del                                          Convento
__________ __________ a salvaguardia di questo complesso                                          monumentale
(variante no. 7.4).

 

                                   c.   Contro
questo azzonamento è insorta al Consiglio di Stato la comunione ereditaria
__________ -__________ (proprietaria dei fondi no. __________, __________
__________ (ex particella no. __________) e no. __________, __________1,
formanti una superficie complessiva di oltre 4’000 mq di terreno), chiedendo
una riduzione da 15 m a 8 m della prevista linea d’arretramento.

                                         Essa
ha inoltre chiesto che questa linea non vada oltre la  costruzione di valore
storico esistente sul mappale del Convento      e quindi concretamente non
oltre i 50 metri misurati a partire dal                                   limite
del mappale no. __________lato strada __________. 

                                         Con
osservazioni al ricorso del 21 marzo 1988 il Comune di        __________ ha
ribadito come la variante proposta costituisce una                                   corretta
soluzione per ottenere la necessaria protezione del                                    Convento,
pur salvaguardando le possibilità edificatorie del                                          mappale
no. __________.

 

                                  d.   Con
decisione 18 giugno 1991 l’autorità governativa ha approvato le varianti
adottate dal comune respingendo al contempo l’impugnativa sollevata dalla
ricorrente. Essa ha in particolare rilevato come la creazione di una fascia
libera da costruzioni della profondità di 15 ml sia un elemento protettivo di
basilare importanza per la salvaguardia della bellezza del Convento __________
__________.

 

                                   e.   Contro
la predetta risoluzione la soccombente è insorta davanti all’autorità di
seconda istanza contestando nuovamente la linea di arretramento di 15 m
prevista lungo tutto il muro del convento e aggiuntivamente l’applicazione
degli indici bassi per il mappale __________ inserito in zona __________, come
pure l’assegnazione alla zona nucleo principale della parte bassa del mappale
no. __________ (ex __________).

                                         In
risposta al ricorso il Comune di __________ fa proprie le         osservazioni
dei pianificatori formulate in merito, di cui si dirà se                                        del
caso ancora in seguito.

                                         Il
Consiglio di Stato propone dal canto suo la reiezione      dell’impugnativa.

 

                                    f.   In
sede di sopralluogo del 8 giugno 1994, la ricorrente ha presentato al Municipio
una proposta transattiva che postulava l’elaborazione di un piano di quartiere
per il comparto in esame capace di tenere in debita considerazione la tutela
del convento. All’occasione l’autorità comunale si era riservata un certo lasso
di tempo per esaminare questa proposta. In data 26 settembre 1994 il Comune ha
quindi informato questo Tribunale che, rilevato come il PR comunale stia ormai
per giungere a scadenza, non era sua intenzione entrare nel merito della
proposta transattiva essendo imminente la revisione del piano, con la quale
eventuali alternative potranno sicuramente essere vagliate.

                                         Prendendo
posizione sulla risposta del Municipio, il           rappresentante legale
della ricorrente, con scritto del 16                       dicembre 1994,
afferma di non voler insistere sulle domande                                          poste
a giudizio, ma chiede di far allestire una perizia per lo         studio di una
soluzione che meglio consideri gli interessi      pubblici e privati in
concreto contrapposti. Richiesta quest’ultima                    respinta da
questo Tribunale in data 9 gennaio 1995.

 

in diritto

 

                                   1.   La competenza di questo tribunale è data dall’art.
26quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l’istituzione del
Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre
1992. 

                                         A
norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato
ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni
dalla notificazione.

                                         L’art.
38 LALPT legittima a ricorrere il Comune
(cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i
proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del
Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

                                         In
concreto i ricorrenti sono legittimati a contestare in seconda sede, giusta l’art.
38  cpv. 4 lett. b LALPT, la linea di arretramento censurata dinnanzi al
Consiglio di Stato, ma non l’assegnazione alla zona __________ della parte
inferiore del mapp. __________ (ex part. __________) né i bassi indici della
zona __________, che sono qui avversati per la prima volta. 

                                         Materia
del contendere in questa vertenza è dunque unicamente la linea di arretramento.

                                         Su
questo tema il ricorso, interposto nei termini di legge e dunque tempestivo, è ricevibile.

 

                                         

                                   2.   Scopo essenziale della pianificazione è di
“assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità
del territorio” (art. 22 quater Cost.). Obiettivo primo, la netta separazione
tra territorio abitato e non.

      La LPT riprende e sviluppa tale
postulato. Secondo l’art. 1 il         suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato         in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A
questo scopo la  pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei
      bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le   basi
naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il         paesaggio.
Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il  paesaggio va tutelato
sia mantenendo sufficienti superfici coltive                                   per
l’agricoltura, sia integrandovi armoniosamente gli       insediamenti,
conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi e      permettendo al bosco
di adempiere le sue funzioni. Gli                    insediamenti vanno
strutturati secondo i bisogni della      popolazione e limitati nella loro
estensione. Si dovrà aver cura                                      di
preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico,
ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e
ciclabili. 

                                          Si tratta di
esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà          troppo complessa per
poter essere gestita con formule                   riduttivamente rigide e schematiche.

                                         In realtà
solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e     contrastanti
interessi in giuoco consente di comporre in modo                                    ottimale
i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine                           di
consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti
la natura e più specificamente                             l’ambiente,
rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle                               aspirazioni
della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b,                                   115
Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

 

                                   3.   Per prassi costante del Tribunale federale una
restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia
sancita dall'art. 22ter Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve
essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave; cfr.:
DTF 114 Ia 117, consid. 3; 113 Ia 440 consid. 2; 109 Ia 190 consid. 2; 108 Ia
35 consid. 3a), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta
il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale
istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad un’espropriazione (DTF
10 febbraio 1992 in re:_______, consid. 5b; DTF 115 Ia 29 consid. 4; 114 Ia 249
consid. 5a; 114 Ia 337 consid. 2; 113 Ia 364 consid. 2).

                                         Nella
fattispecie il problema della violazione della garanzia della             proprietà
quale istituto non si pone, e nemmeno il problema                                           espropriativo
non essendo questo tribunale competente in                                                                    merito.

 

                                   4.   E’ indubbio che la linea di arretramento di 15 m
lungo tutto il lato del convento __________ __________ limita sensibilmente la
proprietà della ricorrente. Bisogna dunque verificare se sono adempiuti i
presupposti di cui al considerando precedente. 

                                         Nessun
dubbio circa la base legale (v. a livello cantonale l’art. 28 cpv. 2 lett. h
LALPT) che rettamente non viene contestata. Evidente d’altro canto l’interesse
pubblico a proteggere il convento __________ __________. Contestata è invece la
proporzionalità del provvedimento pianificatorio: la ricorrente nega che a
salvaguardare il monumento occorra una fascia di protezione di 15 m.

                                         Chiede
che l’edificabilità del suo fondo e la tutela del complesso monumentale vengano
disciplinate attraverso un piano di quartiere, strumento previsto dalla legge
proprio per situazioni di questo genere e certamente in grado di conciliare le
contrapposte esigenze assai meglio di un’indifferenziata linea di arretramento.
Nel caso concreto questa non terrebbe conto, tra l’altro, della diversa
sostanza edilizia che si vuole proteggere. Verso strada, a valle del terreno in
leggero declivio, si trova infatti la chiesa, cui fa seguito, immediatamente a
monte, il convento. Questa è la parte degna di tutela, il vero e proprio
monumento. Qui deve fermarsi la linea. Ancor più a monte il fabbricato
continua, ma si tratta di una costruzione alquanto recente, di nessun pregio,
che non merita una protezione così estesa. Non vi sarebbero motivi stringenti
per creare un corridoio così largo lungo tutto il lato del complesso. Solo un
piano di quartiere (__________) consentirebbe di trovare la giusta misura,
compatibilmente con il principio della proporzionalità e soprattutto
permetterebbe di mettere a punto un’edificazione più qualificata e meglio
confacente alla prossimità del monumento di quanto non preveda il PR
(__________).

 

                                   5.   Giova
qui ricordare che l’interesse pubblico, la proporzionalità e la stessa
ponderazione dei contrapposti interessi sono questioni di diritto sulle quali
il tribunale si pronuncia di principio liberamente, tuttavia non senza far
prova del necessario riserbo, rispettando il potere discrezionale di cui gode
il comune sia per l’autonomia riconosciutagli dal diritto cantonale sia per il
margine di manovra riservatogli dall’art. 2 cpv. 3 LPT. Questo riserbo ha tanto
più ragione di essere in materia di protezione dei monumenti (DTF 118 Ia 384,
109 Ia 259), in cui la conoscenza delle peculiarità, esigenze e sensibilità
locali, assume particolare importanza e trova lo spazio ideale per esprimersi
nel processo democratico di adozione del provvedimento. L’autonomia del comune,
il rispetto del margine operativo che gli spetta meritano poi particolare
attenzione quando si tratta non solo di decidere se il monumento dev’essere
tutelato, ma attraverso quali modalità si intende garantire questa tutela. 

                                         Il
giudice non può sindacare l’opportunità di una decisione che si muove
nell’ambito della legalità, neppure se altre soluzioni, altrettanto legali, gli
appaiono preferibili. Ciò non lo esime tuttavia dal verificare se per rapporto
alle circostanze  concrete la soluzione adottata dal comune è ragionevole,
attuabile e sopportabile e segnatamente se non sacrifica un’area superiore a
quella necessaria per conseguire la protezione. Se così fosse la linea di
arretramento prevista non sarebbe più sorretta da un interesse pubblico e
violerebbe il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 400). In detta
ipotesi il comune non avrebbe fatto un uso corretto del suo potere di
apprezzamento (pflichtgemässe Ermessensausübung: DTF 104 Ia 212; Rhinow/Krähenmann
op. cit Nr. 67). 

 

                                   6.   Il
tribunale non dubita che il piano di quartiere sia lo strumento ideale per
situazioni come quella in esame, in cui si tratta di mettere a punto
l’edificazione di un’area ancora libera da costruzioni, intercalata tra il
tessuto urbano esistente e il complesso monumentale del Convento, con
l’esigenza di garantire adeguatamente la visuale di quest’ultimo e nello stesso
tempo di creargli un degno  contorno. 

                                         Tuttavia
neppure un piano di quartiere potrebbe prescindere dal lasciare un ampio spazio
libero tra la nuova edificazione e il convento e non vi sono elementi che
consentano di stabilire a priori che quindici metri siano eccessivi a questo
scopo. E d’altronde il __________ è “un progetto planovolumetrico per un
insieme di edifici” (art. 56 cpv. 1 LALPT) i cui parametri edilizi minimi e
massimi devono essere stabiliti dal PR (art. 56 cpv. 2 lett. c LALPT). La
procedura di adozione è quella di una domanda di costruzione (art. 56 cpv. 3
LALPT). E’ dunque il municipio che decide, non il legislativo comunale (art. 10
LE).

                                         E’
quindi importante che gli elementi pianificatori essenziali siano stabiliti dal
piano, preliminarmente all’elaborazione del __________. In caso contrario si
determinerebbe l’assetto di una porzione del territorio non nelle vie della
pianificazione ma attraverso un progetto planovolumetrico. Affidare unicamente
alla valentia di un architetto - con ev. il parere consultivo di una
commissione di esperti o della commissione edilizia del comune - la soluzione pianificatoriamente
rilevante dei problemi posti dall’edificazione di parte del territorio e in
particolare dalla protezione di beni monumentali o naturali, senza tracciare
preliminarmente le linee essenziali dell’intervento, può facilmente sconfinare
in un vuoto pianificatorio (Planungslücke), sottrarre interventi incisivi sul
territorio al preventivo controllo democratico. 

                                         Ciò
premesso appare assai difficile salvaguardare il complesso monumentale che qui
ne occupa senza stabilire già a livello di PR i parametri oggettivi esprimenti
la misura della protezione voluta dal comune. La linea di arretramento è il
provvedimento classico a questo scopo. E corrisponde alla sensibilità attuale
che si protegga non solo le parti più interessanti e di maggior valore del
monumento ma il monumento tutto, nella sua interezza. In quest’ottica non è
contestabile che la linea di arretramento si estenda anche alla parte di minor
pregio storico e architettonico ossia pure alla parte più arretrata del
complesso. E’ vero che la complessità del problema rende difficile l’adozione
di parametri troppo dettagliati (come ammette implicitamente la ricorrente che
abbandona per questo motivo la serie di proposte presentate col gravame) non è
però men vero che l’abbandono di ogni indicazione non offre le necessarie
garanzie. Nulla consente peraltro di ritenere che se il comune dovesse
subordinare l’edificazione dell’area in esame all’adozione di un __________ non
prevederebbe un corridoio tra le costruzioni e il monumento e non ne fisserebbe
di nuovo a 15 m la profondità. 

                                         In
sostituzione della linea di arretramento si potrebbe far capo ad un altro
strumento pianificatorio, al piano particolareggiato previsto dall’art. 54
LALPT  che “organizza e disciplina nel dettaglio l’uso ammissibile di una parte
esattamente delimitata del territorio comunale, quando particolari obiettivi di
promozione urbanistica o socioeconomica lo giustificano oppure interessi
inerenti alla protezione naturalistica o ambientale, di monumenti, nuclei o
centri storici lo richiedono.” Pure qui nulla esclude che tra le diverse
disposizioni vi sia la riserva di una fascia inedificabile a protezione del
monumento. E, pure in questa ipotesi, di 15 m. Alla fin fine non risultano
elementi che consentano di ritenere sproporzionata la misura di salvaguardia
del Convento __________ __________ qui in discussione.

                                         Quanto
all’edificabilità dei fondi gravati dal vincolo è retta da parametri che, non
essendo stati contestati a tempo debito, sono oramai fissati in modo definitivo
dal PR. Nella misura in cui il ricorso tendesse a un loro riesame, ritenuto
inadeguato l’inserimento di casette da due piani in un’area così vicina al
monumento protetto, ricordiamo che il comune ha respinto per ora la relativa
domanda, riservandosi di ristudiare l’assetto del comparto in sede di revisione
del PR (in fase avanzata di elaborazione). Il vincolo non esclude peraltro
un’edificazione del fondo conforme ai parametri di zona e non impone alla fin
fine alla proprietà privata sacrifici che non si giustifichino sul piano della
proporzionalità, tenuto conto dell’interesse pubblico a un’adeguata tutela del
monumento.

                                         Se
dunque la soluzione criticata non appare necessariamente la più appropriata e
può essere effettivamente sostenuto che un PP o meglio ancora un piano di
quartiere, ben studiato, sensibile alla specificità dei luoghi e del bene
monumentale da salvaguardare possa fornire una soluzione pianificatoriamente e fors’anche
architettonicamente più qualificata e interessante, questo tribunale non ne può
imporre l’adozione al comune, che con la linea di arretramento avversata ha
adottato un provvedimento protettivo pianificatoriamente corretto.

                                         Ripetiamo
che il tribunale non può sostituire una soluzione che gli sembri più confacente
a quella, comunque pianificatoriamente sostenibile, che il comune ha adottato
nelle sue funzioni di autorità di pianificazione del territorio, nel quadro
della sua autonomia istituzionale, in una materia specificamente locale e per giunta
su un punto (l’ampiezza della fascia protettiva) che per la sua stessa  natura
richiede un ampio margine di apprezzamento.

 

Per
questi motivi,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   Il
ricorso è respinto.

 

                                   2.   Le
tasse e spese di giustizia di Fr. 800.-- sono poste a carico della ricorrente.

 

  3.                          Intimazione:-
dott. iur. h.c. __________ __________, __________ 

         - Municipio di __________ 

         - Consiglio di Stato, Bellinzona

         - Sezione pianificazione urbanistica,                        Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente:                                                          Il
segretario: