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**Case Identifier:** d173a6bc-fedc-5223-b622-31347eb0538b
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-08-09
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 09.08.2023 A/1773/2022
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-1773-2022_2023-08-09.pdf

## Full Text

R É P U B L I Q U E  E T  
 

C A N T O N  D E  G E N È V E  

P O U V O I R  J U D I C I A I R E  
A/1773/2022-LCI ATA/836/2023  

COUR DE JUSTICE 

Chambre administrative  

Arrêt du 9 août 2023 

3ème section 

    dans la cause  

 

COMMUNE DE A______ recourante 
représentée par Me François BELLANGER, avocat 

contre 

B______ 
représentée par Me Bruno MEGEVAND, avocat 
et 
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC intimés 
 

_________ 

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 
8 décembre 2022 (JTAPI/1336/2022) 

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A/1773/2022 

EN FAIT 

A.     a. B______ (ci-après : B______), inscrite au registre du commerce depuis le 16 
décembre 2015, est active, notamment, dans l'exploitation de restaurants et bars et 
dans l'organisation d'évènements et de spectacles. Elle a pour associé gérant 
président, avec signature individuelle, C______. 

Elle exploite, à l'enseigne « D______» (ci-après : D______), un café-restaurant 
saisonnier, installé durant la période estivale, au bord du lac à côté de la digue 
nord du port de la E______, sur la partie nord-ouest de l’avancée de F______ 
constituée par la parcelle n° 2'258 de la commune de A______ (ci-après : la 
commune), d’une surface de 30'443 m2, propriété de l'État de Genève, abritant les 
piscines et les installations de F______. 

Cette parcelle est située en zone de verdure avec mention « équipements 
sportifs », selon le plan no 27'621-516 adopté le 12 septembre 1985 par le Grand 
Conseil. Elle est en partie située dans le périmètre de protection instauré par la loi 
sur la protection générale des rives du lac du 4 décembre 1992 (LPRLac – L 4 
10). 

La zone dite événementielle de F______ a été mise à disposition de 
l’établissement D______, depuis juin 2013 par G______(ci-après : G______), 
gérante des installations du site. Aucune exploitation de l’établissement n’a eu 
lieu en 2020 en raison du Covid-19 et, après une procédure de mise au concours 
pour l’exploitation du site pour les saison estivales 2021 à 2024 par l’G______, le 
contrat d’exploitation pour cette période a été attribué à B______ pour les quatre 
saisons. 

b. Cette exploitation saisonnière a déjà donné lieu à plusieurs décisions 
administratives et judiciaires, dont notamment : 

- le 8 février 2017, le service de police du commerce et de lutte contre le travail 
au noir (ci-après : PCTN) a délivré à C______, associé gérant de H______, 
l’autorisation d’exploiter le café-restaurant D______, d’une surface 
d’exploitation intérieure de 0 m2 et d’une terrasse de 910 m2 ;  

- le 6 mars 2018, le PCTN a infligé une amende de CHF 2'430.- à C______ et 
H______, pour bruit excessif à l’extérieur. L’amende a été réduite à 
CHF 1'200.- par la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : 
chambre administrative) sur recours, certains faits pris en compte dans la 
décision étant prescrits (ATA/1370/2019) ; 

- le 24 février 2020, une autorisation a été délivrée à H______ d’exploiter 
D______ pour la saison estivale 2020. L’autorisation délivrée le 8 février 

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2017 conservait sa validité jusqu’à la fin de la saison 2020 uniquement. Dans 
une circulaire adressée aux communes le 15 mai 2019, intitulée « autorisations 
(accessoires) concernant les terrasses d’établissement publics. Note à 
l’intention des communes », le PCTN avait clarifié sa pratique administrative 
et, octroyant aux communes la compétence d’autoriser l’exploitation des 
terrasses et d’en fixer les conditions ainsi que d’autoriser les animations 
musicales sur les terrasses et d’en déterminer les conditions à respecter 
concernant les horaires et le niveau sonore, la nouvelle pratique serait 
appliquée dès le 1er janvier 2021 ;  

- le 11 juin 2020, le PCTN a adressé une décision à l’G______ déniant la 
qualité d’établissement au sens de la loi sur la restauration, le débit de 
boissons, l’hébergement et le divertissement du 19 mars 2015 (LRDBHD -
 I 2 22) à la zone événementielle, réservée par l’G______ sur le terrain qu’elle 
occupait, pour l’exploitation de 2021 à 2024 pour laquelle elle avait déjà lancé 
un appel d’offres. Cette décision a été confirmée par la chambre 
administrative sur recours de l’G______ (ATA/1025/2020) ;  

- le 15 juillet 2021, le PCTN a délivré une autorisation à C______ d’exploiter 
un établissement de catégorie café-restaurant, propriété de B______, d’une 
surface d’exploitation intérieure de 0 m2 (une salle au  
rez-de-chaussée de 0 m2), attenante à un espace terrasse de 1'131 m2 « qui était 
sous autorisation de la commune » ;  

- le 21 juillet 2021, le responsable de la police municipale de la commune a 
délivré une autorisation d’exploitation d’une terrasse de 413 m2 pour la 
période du 15 juillet au 15 octobre 2021 à B______. La diffusion de musique 
y était strictement interdite et l’autorisation devait être renouvelée chaque 
année, avant le début de la saison ;  

- le 2 février 2022, la police municipale de Cologny a infligé une amende de 
CHF 10'000.- à C______, pour B______, en raison de la diffusion de musique 
sur la terrasse, constatée à deux reprises, malgré l’interdiction contenue dans 
l’autorisation d’exploiter du 21 juillet 2021. Sur recours de B______, 
l’amende a été réduite à CHF 5'000.-, l’un des contrôles ayant fondé la 
décision ayant porté sur le respect des mesures Covid-19 et non sur le bruit 
(ATA/1008/2022 du 4 octobre 2022) ; 

- le 12 août 2022, la police municipale de A______ a refusé à B______ 
l’autorisation d’exploiter D______. Le recours déposé par C______ auprès de 
la chambre administrative contre cette décision a finalement été retiré le 17 
octobre 2022, l’exploitation de l’établissement étant terminée depuis la  
mi-septembre 2022, ce dont la chambre administrative a pris acte 
(ATA/1119/2022 du 8 novembre 2022) ; 

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- pour la saison 2023, une autorisation de construire DD 1______ a été délivrée 
par le département du territoire (ci-après : le DT ou le département) le 17 mai 
2023 à B______ pour la construction et l’installation provisoires d’un 
café-restaurant et terrasses, pour une durée de cinq mois,. Un recours a été 
déposé à l’encontre de cette autorisation par la commune auprès du Tribunal 
administratif de première instance (ci-après : TAPI) qui l’a enregistré sous 
numéro A/1806/2023, la procédure est en cours. 

B.     a. En vue de l’exploitation des lieux pour la saison estivale 2022, B______ avait 
déposé, le 28 février 2022, auprès du département une demande d'autorisation de 
construire DD 2______ portant sur l'installation provisoire d'un café-restaurant et 
terrasse sur la parcelle précitée, du 1er mai au 30 septembre 2022. La surface brute 
de plancher projetée était de 1'173 m2 pour l’accueil potentiel de 1'000 personnes. 
Le projet était constitué d’un bar extérieur avec terrasse, partiellement fermée, 
mais ouverte face au lac. 

b. Dans le cadre de l’instruction de la requête, les préavis favorables, avec ou sans 
conditions, suivants ont notamment été délivrés : 

- le 10 mars 2022 par la police du feu ; 

- le 10 mars 2022 par l'office de l'urbanisme ; 

- le 17 mars 2022 par le service de la consommation et affaires vétérinaires ; 

- le 22 mars 2022, par l’office cantonal de l'eau (ci-après : OCEau), avec 
dérogations aux art. 15 al. 3 let. b de la loi sur les eaux du 5 juillet 1961 (LEaux-
GE - L 2 05) et 41c al. 1 let. c de l'ordonnance sur la protection des eaux du 
28 octobre 1998 (OEaux - RS 814.201) ; 

- le 22 mars 2022, par la Commission consultative de la diversité avec une 
dérogation au sens de l'art. 13 LPRLac ; 

- le 24 mars 2022, par l'office cantonal de l'agriculture et de la nature (ci-après : 
OCAN) avec dérogation à l'art. 13 LPRLac ; 

- le 28 mars 2022, par la commission des monuments, de la nature et des sites  
(ci-après : CMNS) favorable à la dérogation selon les art. 15 al. 3 LEaux-GE et 
15 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988  
(LCI - L 5 05), reprenant notamment les préavis du service des monuments et des 
sites (ci-après : SMS) rendus à cet égard pour les années précédentes « pour les 
installations provisoires récurrentes, malgré les couverts et installations 
supplémentaires, tout en réitérant également les réserves d'exécution associées à 
cet aménagement » ; 

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- le 30 mars 2022, par le service de l'air, du bruit et des rayonnements non 
ionisants (ci-après : SABRA), sous conditions notamment que l'établissement ne 
soit pas sonorisé, dans la mesure où, au vu des plans, la terrasse projetée n'était 
couverte et fermée uniquement que sur trois côtés, sous réserve cependant du 
préavis de l'autorité compétente du règlement communal de la ville de Genève sur 
les terrasses d'établissement publics ; 

- le 1er avril 2022, par la commission d'urbanisme (ci-après : CU), sous conditions 
que l'autorisation ne soit pas reconduite en 2023 et qu’un projet pour les années à 
venir soit élaboré qui s'intègre au caractère exceptionnel de la Rade. 

c. Le 23 mars 2022, la commune a préavisé défavorablement le projet, en raison 
de la non-conformité du projet à la zone de verdure, d'une violation de la LPRLac 
et des règles sur le bruit. Les conditions permettant une dérogation à l'art. 15 al. 3 
LEaux-GE n'étaient pas remplies. 

d. Le 9 mai 2022, le département a délivré l’autorisation de construire DD 
2______ pour une durée de quatre mois. Les conditions figurant dans les préavis 
devaient être strictement respectées.  

e. La commune a recouru contre cette décision auprès du TAPI. 

f. Par décision du 1er juin 2022 (DITAI/274/2022), le TAPI a, sur mesures 
superprovisionnelles, ordonné à la société de procéder à l'arrêt immédiat des 
travaux entrepris découlant de l'autorisation de construire et lui a interdit de 
poursuivre le chantier et d'exploiter la partie de l'établissement en lien avec cette 
autorisation de construire jusqu'à droit connu sur le recours, ce, sous la menace 
des peines prévues à l'art. 292 CPS. 

g. Par décision du 10 juin 2022 (DITAI/286/2022), le TAPI a rejeté la requête de 
mesures provisionnelles et ordonné à la société de respecter les conditions prévues 
par les préavis faisant partie intégrante de l’autorisation de construire DD 
2______, sous la menace des peines prévues à l’art. 292 CP. 

Le recours déposé par la commune contre cette décision a été déclaré irrecevable 
le 12 juillet 2022 par arrêt de la chambre administrative (ATA/729/2022). 

h. Le 7 novembre 2022, le TAPI a interpellé la commune sur l’existence d’un 
intérêt actuel au recours vu la fermeture de l’établissement. 

La commune a répondu conserver un intérêt actuel et développé sa position. 

i. Par jugement du 8 décembre 2022, le TAPI a rejeté le recours 
(JTAPI/1336/2022).  

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L'autorisation de construire querellée portait sur l'installation provisoire d'un  
café-restaurant et terrasses pour une durée de quatre mois, de sorte que les 
installations litigieuses avaient été démontées. Dans son préavis du 10 mars 2022, 
la CU liait son préavis favorable aux conditions que l'autorisation ne soit pas 
reconduite en 2023 et à l’élaboration, à la place, d’un projet pour les années à 
venir qui s'intégrerait au caractère exceptionnel de la Rade.  

Le recours était recevable, la question pouvant se reposer l’année suivante. 

Le projet ne violait ni les art. 15 LEaux-GE et 41c OEaux, ni l'art. 13 LPRLac. Le 
grief relatif à l'art. 14 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement 
du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30) était écarté. La commune n'avait pas 
apporté la preuve d'une violation de l'ordonnance sur la protection contre le bruit 
du 15 décembre 1986 (OPB - RS 814.41) ou d'une évaluation erronée de la part de 
l'instance spécialisée sur cet aspect du projet. Le grief de l'absence de WC dans le 
périmètre même du projet, pour autant qu’il soit recevable, ne violait pas les 
dispositions de l’ordonnance du département fédéral de l’intérieur sur l’hygiène 
dans les activités liées aux denrées alimentaires du 16 décembre 2016 
(Ordonnance du DFI sur l’hygiène, OHyg – RS 817.024.1). Pour les mêmes 
raisons, l'art. 12 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les 
installations diverses du 27 février 1978 (RCI – L 5 05.01) relatif aux locaux 
sanitaires, était respecté. Enfin, les griefs de violation des art. 6 et 11 al. 2 du 
règlement d'exécution de la convention intercantonale relative aux institutions 
sociales du 6 février 2008 (RaCIIS - K 1 37.01) tombaient à faux. Le projet 
n'induisait pas d'inconvénients graves ou durables au sens de l'art. 14 LCI. 

C.     a. Par acte du 24 janvier 2023, la commune a interjeté recours contre le jugement 
du TAPI auprès de la chambre administrative concluant à son annulation ainsi 
qu’à celle de la DD 2______. Les faits avaient été mal établis. Son droit d’être 
entendue avait été violé. Elle a repris les griefs déjà soulevés devant le TAPI, 
renvoyant aux développements faits devant cette instance. 

L’état de fait retenu par le TAPI minimisait les nuisances et l’impact, notamment 
sonore du projet sur l’environnement et devait être corrigé. Des vidéos filmées 
pendant plusieurs soirées de juin 2022, publiées sur les réseaux sociaux, étaient 
produites. 

Son droit d’être entendue avait été violé, l’examen des griefs soulevés et la 
motivation du jugement s’avérant particulièrement « minimalistes et lacunaires ».  

Les art. 13 LPRLac, 15 LEaux-GE et 41c OEaux avaient été violés. Elle 
soulignait les différences de circonstances avec la jurisprudence citée par le TAPI 
et en citait d’autres qui confirmaient son argumentation et ses griefs.  

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Compte tenu de la situation du projet, à proximité immédiate d’une réserve 
naturelle d’importance nationale pour les oiseaux migrateurs et oiseaux d’eau, 
l’office fédéral de l’environnement aurait dû être consulté et les dispositions 
protégeant les biotopes et les espèces animales de la réserve naturelle avaient été 
violées par l’exploitation le soir et jusque tard dans la nuit d’un établissement de 
restauration festif.  

Le projet n’était pas conforme à la zone d’affectation et violait les normes sur le 
bruit, aucun élément au dossier ne permettant de confirmer que les valeurs de 
planification du degré de sensibilité (ci-après : DS) étaient respectées. Aucun 
examen sérieux n’avait non plus eu lieu concernant les habitations à proximité, ou 
celles situées sur le coteau. 

Les art. 9 OHyg et 12 RCI n’avaient pas été respectés, aucune toilette n’étant 
prévue sur les plans. Aucun contrôle, s’agissant des toilettes existantes à 
proximité, n’avait été fait.  

Aucune dérogation n’avait été demandée s’agissant de la pente de la rampe 
d’accès destinée aux personnes à mobilité réduite.  

Des inconvénients graves découlaient des conditions de sécurité et salubrité 
insuffisantes à l’égard du public et des usagers, violant l’art. 14 LCI. 

b. Le 27 février 2023, B______ a conclu au rejet du recours. 

Depuis bientôt dix ans, elle exploitait un café-restaurant avec terrasses sur une 
parcelle propriété de l’État de Genève et non de la commune. Chaque année, avec 
l’accord du propriétaire, elle obtenait une autorisation de construire au moyen de 
préavis tous favorables. La structure était démontée après son exploitation chaque 
fin de saison.  

Cette année, le projet était différent de celui litigieux, qui n’existait plus. Il avait 
été discuté avec le PCTN, s’agissant d’un toit non ouvrable, muni de façades. 

Il ne s’agissait pas d’un renouvellement pur et simple de l’autorisation, mais 
d’une nouvelle demande chaque année basée sur un projet différent. Cette année 
encore, à part quelques modifications techniques, tous les préavis étaient 
favorables. Ainsi, par exemple, l’argumentation concernant le préavis de la CU ne 
s’appliquait plus, son préavis pour 2023 étant favorable. 

c. Le 27 février 2023, le département a déposé des observations. 

L’application de la LPRLac n’avait pas de portée propre lorsque la LEaux-GE 
s’appliquait. 

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L’intérêt général à la délivrance de l’autorisation était donné puisqu’elle 
permettait à la population genevoise de bénéficier durant l’été d’un café-restaurant 
au bord du lac alors que ces établissements étaient rares. C’était le même intérêt 
que celui permettant l’installation d’une buvette ou de pavillons glaciers selon la 
jurisprudence, indépendamment d’un mandat légal.  

Pour le surplus, il répondait point par point aux griefs développés par la 
recourante. 

d. Le 9 mars 2023, la recourante a répliqué. 

Le projet 2023 était quasi identique à celui autorisé en 2022, hormis l’ajout d’une 
rampe plus longue pour les personnes à mobilité réduite et l’ajout de toilettes 
publiques. Son implantation et son concept (terrasse couverte et terrasse non 
couverte) n’avaient pas changé. Le fait que la toiture soit désormais non ouvrable 
sur la partie couverte ne changeait rien au fait que la façade côté lac restait ouverte 
ou ouvrable et l’autre moitié de la terrasse restait non couverte. La même étude 
acoustique de 2014 avait été produite, sans aucun rapport avec le projet. Les 
mêmes problématiques se posaient.  

Le département s’était fondé sur le jugement contesté sans apporter d’éléments 
nouveaux permettant de s’opposer aux griefs qu’elle avait développés. 

e. Le 10 mars 2023, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.  

EN DROIT 

1. Le recours a été interjeté en temps utile devant la juridiction compétente (art. 132 
de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 
al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA – 
E 5 10). 

1.1 La question de l’intérêt actuel au recours de la commune doit être posée, 
compte tenu de la durée provisoire de la construction litigieuse autorisée, laquelle 
a été démontée en automne 2022.  

Toutefois, l’établissement a été reconstruit suite à l’autorisation délivrée par le 
département le 17 mai 2023. 

C’est donc à juste titre que le TAPI a jugé qu’il subsistait, pour la commune, un 
intérêt actuel à voir tranchée la question de la conformité au droit de l’autorisation 
de construire délivrée le 9 mai 2022, dans la mesure où cette question était 
susceptible de se poser à nouveau, dans des circonstances similaires, même si 
l’autorisation n’était pas reconduite automatiquement d’année en année.  

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Sur cette question et pour le surplus, la chambre de céans renvoie à la motivation 
développée par le TAPI, qu’elle fait sienne (JTAPI/1336/2022 précité consid. 4, 5 
et 6 en droit).  

1.2 S’agissant des griefs développés par la recourante, il faut prendre en compte le 
fait que les plans autorisés en 2023 diffèrent de ceux de 2022, notamment un toit 
couvert non ouvrable muni de façades est prévu alors qu’il était ouvrable en 2022. 
Le projet prévoit également des toilettes publiques et la pente de la rampe d’accès 
pour personnes à mobilité réduite a été modifiée par rapport à la construction 
autorisée en 2022. Un certain nombre des griefs soulevés n’ont donc plus d’objet.  

En conséquence, l’examen du recours par la chambre de céans ne portera que sur 
les griefs en lien avec l’emplacement de la construction, lequel reste identique et 
non sur la construction provisoire en elle-même.  

1.3 Une partie des griefs soulevés par la recourante ne concerne pas la 
construction autorisée, mais l’entreprise vouée à la restauration et au débit de 
boissons exploitée dans la construction.  

Il convient de rappeler que l’autorisation d’exploiter une telle entreprise n’est 
délivrée qu’à certaines conditions portant notamment sur les locaux de 
l’entreprise, lesquels ne doivent pas être susceptibles de troubler l’ordre public, la 
sécurité, l’environnement et la tranquillité publique, du fait notamment de leur 
construction, de leur aménagement et de leur implantation manifestement 
inappropriés (art. 11 let. a LRDBHD).  

S’agissant plus particulièrement des terrasses des établissements soumis à la 
LRDBHD, la commune du lieu de situation de l’entreprise est compétente pour en 
autoriser l’exploitation (art. 4 al. 2 LRDBHD). Les communes fixent non 
seulement les conditions d’exploitation propres à chaque terrasse, notamment les 
horaires, en tenant compte de la configuration des lieux, de la proximité et du type 
de voisinage, ainsi que de tout autre élément pertinent (art. 15 al. 1 LRDBHD). 
Pour des motifs d’ordre public et/ou en cas de violation des conditions 
d’exploitation, les communes sont habilitées à prendre, pour ce qui touche à 
l’exploitation de la terrasse concernée, les mesures et sanctions prévues par la loi, 
applicables par analogie (art. 15 al. 3 LRDBHD).  

Cela dit, le recours ne porte pas sur la ou les autorisations d’exploiter 
l’établissement D______ ou ses terrasses et les griefs directement en lien avec ces 
autorisations ne pourront être examinés ici.   

2. La recourante invoque une violation de son droit d’être entendue, le jugement 
étant « minimaliste et lacunaire ».  

2.1 La jurisprudence du Tribunal fédéral a déduit du droit d’être entendu le droit 
d’obtenir une décision motivée (ATF 148 III 30 consid. 3.1 ; 142 II 154 

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consid. 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_700/2022 du 25 novembre 2022 
consid. 6.5). L’autorité n’est toutefois pas tenue de prendre position sur tous les 
moyens des parties ; elle peut se limiter aux questions décisives, mais doit se 
prononcer sur celles-ci (ATF 143 III 65 consid. 5.2 ; 142 II 154 consid. 4.2). Il 
suffit, du point de vue de la motivation de la décision, que les parties puissent se 
rendre compte de sa portée à leur égard et, le cas échéant, recourir contre elle en 
connaissance de cause, en évaluant les chances de succès de son recours 
(ATF 148 III 30 consid. 3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_548/2021 du 24 
février 2023 consid. 5.2). 

2.2 En l’espèce, l’affirmation de la recourante n’est pas étayée, elle ne donne 
aucun exemple du caractère lacunaire du jugement et n’indique pas non plus 
qu’un grief, qu’elle aurait motivé de façon suffisante et qui serait pertinent pour 
l’issue du litige n’aurait pas été examiné par le TAPI. 

En outre, elle a pu déposer un recours auprès de la chambre de céans contre le 
jugement en développant de nombreux griefs, démontrant ainsi avoir pu se rendre 
compte de la motivation du jugement, voire évaluer les chances de succès du 
recours. 

Le grief sera donc écarté.  

3. La recourante invoque une violation des art. 13 LPRLac et 15 LEaux-GE. 

3.1 Selon l'art. 15 LEaux-GE, aucune construction ou installation, tant en sous-sol 
qu'en élévation, ne peut être édifiée à une distance de moins de 10, 30 et 50 m de 
la limite du cours d'eau, selon la carte des surfaces inconstructibles annexée (al. 
1). Toutefois, dans le cadre de projets de constructions, le département peut 
accorder des dérogations, pour autant que celles-ci ne portent pas atteinte aux 
fonctions écologiques du cours d'eau et de ses rives ou à la sécurité de personnes 
et des biens pour des constructions ou installations d'intérêt général dont 
l'emplacement est imposé par leur destination (al. 3 let. a). Ces dérogations 
doivent être approuvées par le département et faire l'objet d'une consultation de la 
commune et de la CMNS (al. 4). 

3.2 Selon l’art. 13 LPRLac, si les circonstances le justifient et que cette mesure ne 
porte pas atteinte au but général poursuivi par la loi, le département peut déroger 
aux art. 6 à 11 (al. 1). Dans ce cadre, les requêtes en autorisation de construire, à 
l’exception de celles instruites en procédure accélérée, font l’objet d’un préavis de 
la commune concernée, de la CMNS, le cas échéant de l’OCAN ainsi que de la 
commission consultative de la diversité biologique (al. 2). 

3.3 Selon la jurisprudence bien établie, chaque fois que l’autorité inférieure suit 
les préavis requis, étant précisé qu’un préavis sans observation équivaut à un 
préavis favorable, la juridiction de recours doit s’imposer une certaine retenue, qui 

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est fonction de son aptitude à trancher le litige (Thierry TANQUEREL, Manuel 
de droit administratif, 2e éd., 2018, p. 176 n. 508). L’autorité de recours se limite 
ainsi à examiner si le département ne s’écarte pas sans motif prépondérant et 
dûment établi du préavis de l’autorité technique consultative, composée de 
spécialistes capables d’émettre un jugement dépourvu de subjectivisme et de 
considérations étrangères aux buts de protection fixés par la loi (ATA/1261/2022 
du 13 décembre 2022 consid. 4d ; ATA/807/2020 du 25 août 2020 consid. 9a). 

3.4 Lorsque, comme en l'espèce, la consultation de la CMNS est imposée par la 
loi, le préavis de cette commission a un poids certain dans l'appréciation qu'est 
amenée à effectuer l'autorité de recours (ATA/126/2013 du 26 février 2013 
consid. 9c), la CMNS se composant pour une large part de spécialistes, dont 
notamment des membres d'associations d'importance cantonale poursuivant par 
pur idéal des buts de protection du patrimoine (art. 46 al. 2 de la loi sur la 
protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin 1976 - LPMNS - L 4 
05). À ce titre, son préavis est important (ATA/126/2013 précité ; ATA/417/2009 
du 25 août 2009 consid. 6). 

3.5 Dans le cas d'espèce, la zone de protection de la rive du lac est de 30 m. Une 
dérogation à la LEaux-GE autorisant une construction ou une installation à 
l'intérieur de cette zone n'est donc possible qu'aux conditions de l'art. 15  
al. 3 LEaux-GE. 

La dérogation prévue par l’art. 13 LPRLac en faveur de constructions lacustres se 
recoupe avec celle de l’art. 15 al. 3 LEaux-GE (ATA/393/2021 du 13 avril 2021 
consid. 4c ; ATA/537/2013 du 27 août 2013 consid. 9). 

3.6 Selon le Tribunal fédéral, les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires, ne 
doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les 
méthodes d'interprétation ordinaires. Une dérogation importante peut ainsi se 
révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation 
ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les 
objectifs recherchés par celle-ci : l'autorisation exceptionnelle doit permettre 
d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été 
confronté au cas particulier. L’octroi d'une dérogation suppose une situation 
exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente 
pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou 
communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les 
intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de 
s'écarter et les intérêts du propriétaire privé à l’octroi d'une dérogation, étant 
précisé que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la 
meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne 
suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation (arrêt du Tribunal 
fédéral 1C_134/2021 du 13 janvier 2022 consid. 6.1.2 et les références citées). 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/1C_134/2021

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A/1773/2022 

3.7 L'autorité administrative jouit d'un large pouvoir d’appréciation dans l’octroi 
de dérogations. Cependant, celles-ci ne peuvent être accordées ni refusées d'une 
manière arbitraire. Tel est le cas lorsque la décision repose sur une appréciation 
insoutenable des circonstances et inconciliable avec les règles du droit et de 
l'équité et se fonde sur des éléments dépourvus de pertinence ou néglige des 
facteurs décisifs. Quant aux autorités de recours, elles doivent examiner avec 
retenue les décisions par lesquelles l'administration accorde ou refuse 
une dérogation. L'intervention des autorités de recours n'est admissible que dans 
les cas où le département s'est laissé guider par des considérations non fondées 
objectivement, étrangères au but prévu par la loi ou en contradiction avec elle. Les 
autorités de recours sont toutefois tenues de contrôler si une situation 
exceptionnelle justifie l’octroi de ladite dérogation, notamment si celle-ci répond 
aux buts généraux poursuivis par la loi, qu'elle est commandée par l'intérêt public 
ou d'autres intérêts privés prépondérants ou encore lorsqu'elle est exigée par le 
principe de l'égalité de traitement, sans être contraire à un intérêt public 
(ATA/665/2023 du 20 juin 2023 consid. 4.10 ; ATA/639/2020 du 30 juin 2020 
consid. 4d). 

3.8 La zone de la parcelle prévue pour l’édification du café-restaurant provisoire 
est directement située à côté du secteur du môle du port de plaisance, accessible 
au public et celui prévu pour la baignade selon le plan no 300’02-198-261-516 
adopté le 26 septembre 2016 (modification de la zone à protéger des rives du lac 
en vue de la réalisation d’une plage publique, de la création d’un port public et de 
l’extension du port de la Nautique le long du quai Gustave-Ador – art. 2A de la 
LPRLac).  

Les préavis recueillis lors de l’instruction de la requête sont tous favorables, 
hormis celui de la recourante. Notamment, la CMNS a indiqué entrer en matière 
pour l’usage de la dérogation de l’art. 15 LEaux-GE, soulignant qu’il n’y avait pas 
de dérogation à appliquer au sens de l’art. 13 LPRLac et que l’emplacement 
contenait déjà un revêtement imperméable destiné à l’accueil du mobilier à 
caractère provisoire.  

L’OCEau a délivré un préavis favorable à une dérogation au sens de l’art. 15 al. 3 
let. a LEaux-GE et art. 41c al. 1 de l’OEaux. L’OCAN a indiqué être favorable à 
une dérogation selon l’art. 13 LPRLac. La CU a délivré un préavis favorable, à 
condition qu’en 2023, un projet qui s’intègre au caractère exceptionnel de la Rade 
soit élaboré. Finalement, la commission consultative de la diversité biologique 
s’est également déclarée favorable à une dérogation au sens de l’art. 13 LPRLac.  

Ces instances ont donc toutes estimé que les conditions d’une dérogation étaient 
remplies, la construction prévue ne portant pas atteinte à cette zone.  

3.9 C’est sans succès également que la recourante tente de mettre en doute le fait 
que, malgré le lac qui borde le canton, Genève compte très peu de restaurants au 

http://dmweb.justice.ge.ch/perl/decis/ATA/639/2020

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ras de l’eau, comme cela avait déjà été constaté (ATA/215/2007 du 9 mai 2007). 
À cet égard, la recourante échoue à prouver le contraire en produisant un plan 
indiquant les établissements de restauration sis à proximité de la Rade, mais pas 
au bord même de l’eau et ne citant qu’un établissement, la restaurant de la Plage, 
ouvert à l’année et aménagé au bout de la plage publique des Eaux-Vives. Il faut 
donc retenir que l’intérêt public à la construction provisoire de cet établissement, 
qui permet à la population genevoise de bénéficier d’un café-restaurant au bord du 
lac, reste indéniable, comme c’est toujours le cas pour les différentes 
infrastructures prévues, en été, pour se délasser en plein air au bord du lac, tels les 
pavillons glacier et les pergolas installés sur la rade (ATA/644/2016 du 26 juillet 
2016 consid. 4 ; ATA/86/2015 du 20 janvier 2015 consid. 6d). On ne distingue 
pas en quoi la taille de la terrasse et le nombre de clients potentiels pouvant être 
reçus dans l’établissement concerné mis en exergue par la recourante modifierait 
ce raisonnement.   

3.10 S’agissant de la conformité du projet avec l’affectation de la zone, le préavis 
de la CU est favorable et la jurisprudence a déjà eu l’occasion de confirmer que 
les constructions répondant à l’objectif de délassement étaient conformes à la 
destination de la zone de verdure (arrêt du Tribunal fédéral 1A.232/2000 du 29 
mars 2001 consid. 3e ; ATA/86/2015 du 20 janvier 2015 consid. 6b). Quant à la 
mention « équipements sportifs » figurant sur le plan de la zone de verdure, elle 
n’entre pas en contradiction avec l’utilisation d’environ un trentième de la surface 
totale pour la terrasse d’un café restaurant ouvert le soir uniquement, les horaires 
des installations sportives n’étant pas les mêmes.  

Le grief sera donc écarté. 

4. La recourante fait grief au département de violer les normes sur le bruit. 

4.1 La recourante affirme, sans le démontrer, que le projet générerait par son 
exploitation – même sans musique – un bruit tel que les valeurs de planification 
du DS III, applicables à la zone dans laquelle se trouve le projet depuis 2016, ne 
seraient pas respectées ni les valeurs applicables pour les habitations les plus 
proches. Aucune indication quant à la distance à laquelle se trouvent ces 
habitations n’est par ailleurs donnée par la recourante. On peut toutefois constater 
que ces habitations sont séparées de la construction par toute l’étendue de 
l’avancée de F______, du restaurant et des bâtiments ______ et de l’installation 
des ______, puis des quais de Cologny et de la route de Vésenaz. Elles sont donc 
situées à plus de 250 m du projet. Il peut d’ailleurs être relevé que, depuis que 
cette construction provisoire a été autorisée annuellement, aucun particulier n’a 
interjeté recours contre les autorisations délivrées. 

Surtout, l’affirmation de la recourante d’une violation de l’OPB n’est soutenue par 
aucun élément de fait, tel que des mesures qui auraient été effectuées et n’est ainsi 

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pas susceptible de mettre en doute le préavis favorable sous conditions, rendu par 
le SABRA, instance spécialisée en la matière.  

4.2 La recourante fait encore un procès d’intention à l’intimée de vouloir 
enfreindre les conditions de l’autorisation de construire, laquelle inclut la 
condition du préavis du SABRA, à savoir qu’aucune musique ne pourra être 
diffusée dans les parties non fermées de l’établissement.  

Elle fonde son argument sur des infractions déjà constatées par le passé. 

Toutefois, comme l’a rappelé le TAPI dans son jugement, il n’est pas possible de 
remettre en cause une autorisation de construire par une prétendue violation d’une 
condition fixée. Cette question relève uniquement de la conformité de la 
construction à l’autorisation de construire, laquelle ne fait pas l’objet du présent 
litige qui porte uniquement sur l’autorisation de construire et sa conformité à au 
droit (ATA/729/202 précité consid. 4d ; ATA/461/202 du 7 mai 2020 consid. 8d 
et les références citées).  

Le grief sera donc écarté.  

5. La recourante invoque, pour la première fois, une violation de l’ordonnance sur 
les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs d’importance internationale et 
nationale du 21 janvier 1991 (OROEM - RS 922.32) et la loi fédérale sur la chasse 
et la protection des mammifères et oiseaux sauvages du 20 juin 1986 (LChP - RS 
922.0). 

La parcelle concernée par le projet n’est pas située dans une réserve mais à côté de 
la réserve Rive gauche du Petit-Lac, d’une surface de 635.4 ha. Plus précisément, 
elle côtoie la partie III de la réserve, dans laquelle, la chasse est interdite mais où 
il n’y a pas de restrictions pour la navigation (https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/ 
home/themes/biodiversite/info-specialistes/infrastructure-ecologique/reserves-d-
oiseaux-d-eau-et-de-migrateurs.html). Contrairement à ce que sous-entend la 
recourante, la parcelle n’est pas accolée à la réserve internationale de La Rade et 
du Rhône genevois – Rive droite du Petit-Lac.  

Les conséquences que tire la recourante de cet emplacement sont erronées. La 
construction n’est pas prévue à l’intérieur de la réserve et rien dans les 
dispositions légales citées ne permet de retenir que la protection prévue, tant par 
l’OROEM que par la LChP, s’appliquent à l’extérieur du périmètre des réserves.  

Finalement, tant la CMNS que l’OCEau, l’OCAN et la CU ont préavisé 
favorablement le projet, retenant ainsi qu’il n’était pas de nature à léser les 
fonctions écologiques des rives du lac, zone protégée par la LPRLac.  

Le grief sera donc écarté. 

https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/%20home/themes/biodiversite/info-specialistes/infrastructure-ecologique/reserves-d-oiseaux-d-eau-et-de-migrateurs.html
https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/%20home/themes/biodiversite/info-specialistes/infrastructure-ecologique/reserves-d-oiseaux-d-eau-et-de-migrateurs.html
https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/%20home/themes/biodiversite/info-specialistes/infrastructure-ecologique/reserves-d-oiseaux-d-eau-et-de-migrateurs.html

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A/1773/2022 

En tous points infondé, le recours doit être rejeté. 

6. Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge de la 
recourante (art. 87 al. 1 LPA) et une indemnité de procédure de CHF 1'500.- sera 
allouée à l’intimée qui y a conclu (art. 87 al. 2 LPA).  

* * * * * 

PAR CES MOTIFS 

LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE 

à la forme : 

déclare recevable le recours interjeté le 24 janvier 2023 par la commune de A______ 
contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 8 décembre 2022 ; 

au fond : 

le rejette ; 

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de la commune de A______ ; 

alloue une indemnité de procédure de CHF 1'500.- à B______, à la charge de la 
commune de A______ ; 

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 
2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui 
suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière 
de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens 
de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé 
au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux 
conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, 
invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ; 

communique le présent arrêt à Me François BELLANGER, avocat de la commune de 
A______, à Me Bruno MEGEVAND, avocat de B______, au département du territoire-
oac ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance. 

Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Florence KRAUSKOPF, 
Valérie LAUBER, juges. 

  

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Au nom de la chambre administrative : 

le greffier-juriste : 
 
 

F. SCHEFFRE 
 

 la présidente siégeant : 
 
 

F. PAYOT ZEN-RUFFINEN 
 

 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties. 

 

Genève, le  
 
 
 
 
 

 la greffière :