# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 17b292ef-3498-5913-80e4-c666ce769751
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-04-02
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 02.04.2015 605 2014 215
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_605-2014-215_2015-04-02.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

605 2014 215
605 2014 217

Arrêt du 2 avril 2015

Ie Cour des assurances sociales

Composition Présidente: Anne-Sophie Peyraud
Juges: Josef Hayoz, Marianne Jungo
Greffier-stagiaire: Simone Schürch

Parties A.________, recourant, représenté par Me Philippe Maridor, avocat

contre

COMMISSION SOCIALE DE LA VILLE DE FRIBOURG, autorité 
intimée

Objet Aide sociale (dès le 01.01.2011) – Suppression de l'aide sociale – 
compétence décisionnelle – violation de l'obligation d'informer – 
refus de signer des procurations - état d'indigence non établi – 
restitution – ordonnance pénale

Recours du 13 octobre 2014 contre la décision sur réclamation du 9 
septembre 2014

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considérant en fait

A. A.________, né en 1968, ressortissant B.________, domicilié à C.________ jusqu'à fin 
novembre 2014, est père de deux filles nées en 1995 et en 2011. Il est divorcé par deux fois. Sans 
revenu, il a été soutenu financièrement par le Service social de cette commune depuis le 1er mai 
2012.

Par décision du 29 mai 2013, la garantie de son budget lui a été accordée jusqu'au 30 septembre 
2013, à la condition qu'il résilie son bail à loyer, ce dernier étant trop onéreux, qu'il trouve un autre 
logement pour un loyer maximum de 750 francs et qu'il mette en œuvre un projet d'insertion. Cette 
décision n'a pas été contestée.

Le 10 avril 2014, le Service social a suspendu avec effet immédiat, soit dès le mois de mars, l'aide 
matérielle allouée au bénéficiaire, ayant appris que le bail n'avait pas été résilié dans les délais 
fixés dans la décision du 29 mai 2013, que le bénéficiaire occupait un autre logement, plus grand 
et plus coûteux que le précédent, et qu'il avait débuté une formation. Il lui a demandé de répondre 
à diverses questions, de produire notamment des extraits de ses comptes bancaires et de signer 
des procurations en faveur de six instituts bancaires.

Il s'est avéré par la suite que, la décision initiale ayant été notifiée tardivement, la résiliation du bail 
n'a pas pu intervenir avec effet au 30 septembre 2013. Le bail a été résilié finalement avec effet au 
31 mars 2014.

Par décision formelle du 27 mai 2014, la Commission sociale a toutefois confirmé la suppression 
de toute aide sociale "avec effet immédiat", au motif que le bénéficiaire loue un nouveau logement 
encore plus coûteux que le premier, qu'il aurait sous-loué celui-ci et refusé de signer des 
procurations bancaires. Elle a exigé en outre de sa part la restitution d'une somme 7'200 francs 
correspondant à la part au loyer qu'elle avait accepté de prendre en charge à compter de la 
conclusion du nouveau bail à loyer au 1er juillet 2013, soit durant neuf mois (juillet 2013 à mars 
2014) à raison de 800 francs/mois. Sur réclamation de sa part, elle a maintenu sa position le 
9 septembre 2014.

B. Contre cette décision sur réclamation, A.________, représenté par Me Philippe Maridor, 
avocat, interjette recours de droit administratif auprès de l'Instance de céans le 13 octobre 2014. Il 
conclut, avec suite de frais et dépens, sous réserve de l'assistance judiciaire gratuite totale, à 
l'octroi de l'aide sociale à compter du 1er mars 2014 et au versement d'une somme de 1'630 francs 
à titre de dépens pour la procédure de réclamation. A l'appui de ses conclusions, il fait valoir pour 
l'essentiel d'abord que l'aide matérielle lui a été supprimée de manière illégale durant les mois de 
mars et d'avril 2014 à défaut de décision y relative émanant de la Commission sociale. Il explique 
ensuite qu'il a quitté le studio qu'il louait à fin février 2013, trop coûteux, pour emménager 
provisoirement dans un autre appartement du mois de mars au mois de juin, date à laquelle le 
logement qu'il souhaitait occuper en colocation s'est libéré, colocation que lui aurait suggérée par 
ailleurs son assistant social afin de réduire les coûts. Toutefois, il n'a pas trouvé preneur et, faute 
d'avoir pu assumer les coûts de ce loyer, il en a été expulsé, quand bien même il continue à y 
loger, toléré par le propriétaire. La part au loyer versée par le Service social a toujours servi à 
payer le loyer de cet appartement. Il conteste avoir été averti de la suppression des prestations 
avant que celle-ci n'intervienne le 10 avril 2014 tout comme d'avoir été auditionné au préalable. Il 
prétend qu'on ne peut conclure du bail du second appartement, au-dessus de ses moyens 
financiers, qu'il bénéficie de ressources dissimulées. Il est en outre d'avis que l'autorité intimée ne 
pouvait pas exiger de sa part une procuration générale l'autorisant à s'adresser à tous les instituts 

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bancaires, dès lors qu'il en a signé une concernant deux banques et qu'il a en outre produit les 
extraits de son compte Postfinance. Il est d'avis que l'autorité intimée aurait dû limiter la couverture 
du loyer au montant prévu par les normes sociales, soit à 750 francs par mois, et non pas 
simplement lui couper toute aide à ce titre, quand bien même le loyer de 1'700 francs, pour une 
personne seule, est certes trop onéreux. S'agissant de la restitution, le recourant conteste n'avoir 
pas informé l'autorité de la prise de son logement et que les montants réclamés lui aient été versés 
à tort.

Dans ses observations du 11 novembre 2014, l'autorité intimée propose le rejet du recours. Elle 
insiste sur le fait que le bénéficiaire ne l'a pas avertie de la prise du logement de 1'700 francs par 
mois, alors même que la décision de mai 2013 exigeait de sa part un logement moins coûteux, 
même que le précédent, et qu'il a maintenu un flou total sur sa situation de logement. Elle précise 
que la suppression de l'aide matérielle est également motivée par le fait que son indigence n'était 
plus établie, dès lors qu'il a été à même de louer deux logements successifs. A cet égard, elle est 
d'avis que son bailleur ayant non seulement accepté la conclusion du bail mais tolérant en outre sa 
présence alors qu'il a obtenu son expulsion, le recourant bénéficie ainsi de l'aide financière de 
tiers. Elle est en outre d'avis que dès lors qu'il ne s'agissait pas d'une nouvelle demande de sa 
part, elle n'avait pas à l'avertir qu'en cas de manquements à son devoir d'information, les 
prestations ne pourraient plus être versées. S'agissant de la suspension immédiate des 
prestations par le Service social, elle indique enfin avoir donné délégation à ce dernier pour 
accorder, modifier, réduire ou supprimer l'aide sociale, dans l'attente de la soumission des cas en 
séance de commission pour décisions.

Ces observations ont été transmises pour information au recourant.

Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre parties.

Le 10 octobre 2014, le recourant a été reconnu coupable de contravention à la loi sur l'aide sociale 
et condamné à payer une amende de 500 francs, plus frais.

Le 13 janvier 2015, le recourant a informé l'Instance de céans qu'il avait déménagé dans la 
commune de D.________ le 30 novembre 2014 et requis de nouvelles mesures (605 2015 8) 
provisionnelles urgentes en lien avec cette nouvelle situation, lesquelles ont été déclarées 
irrecevables par décision du 19 janvier 2015. 

Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1. a) Selon l'art. 36 de la loi du 14 novembre 1991 sur l'aide sociale (LASoc; RSF 831.0.1), 
les décisions rendues sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal. Le 
recourant, dûment représenté, a au demeurant manifestement qualité pour recourir à l'encontre de 
la décision attaquée.

Le recours ayant de surcroît été interjeté dans le délai et les formes prescrits par la loi (art. 79 à 81 
du code du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative [CPJA; RSF 150.1]), le 
Tribunal cantonal doit en examiner les mérites. Dans la mesure où le recourant a quitté la 
commune de Fribourg à compter du 1er décembre 2014, le litige porte désormais sur sa situation 

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d'aide sociale de mars 2014 à fin novembre 2014, ainsi que de la restitution d'une somme de 7'200 
francs, également litigieuse.

b) Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des 
situations prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal 
cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision querellée.

2. a) En vertu de l'art. 18 al. 1 LASoc, les communes créent un service social doté de 
personnel qualifié. Selon l'al. 2 de cette disposition, le service social accomplit les tâches 
suivantes: il contribue à la prévention sociale et collabore avec les institutions privées et publiques 
(let. a), il instruit les dossiers d’aide sociale et demande le préavis de la commune de domicile 
d’aide sociale (let. abis), il fournit l’aide personnelle et l’aide matérielle aux personnes désignées 
aux art. 7 et 8 après avoir soumis les demandes d’aide matérielle à la commission sociale ou au 
Service de l’action sociale (let. b), il décide, en cas d’urgence, de l’octroi d’une aide matérielle 
limitée et soumet sa décision à l’autorité compétente pour ratification (let. c), il transmet au Service 
de l’action sociale les avis d’aide sociale relevant des lois fédérales et des conventions 
internationales (let. d), il présente, pour remboursement, à la fin de chaque trimestre civil, aux 
communes et à l’Etat, le décompte des aides matérielles accordées (let. e) et il élabore un rapport 
annuel d’activités à l’intention des communes et de la Direction en charge de l’aide sociale (let. f.).

Aux termes de l'art. 19 al. 1 LASoc, les communes créent une commission sociale composée de 
cinq à neuf membres. D'après l'art. 20 LASoc, la commission sociale décide de l’octroi, du refus, 
de la modification, de la suppression et du remboursement de l’aide matérielle relevant de l’article 
7; elle en détermine la forme, la durée et le montant (al. 1). Elle prend les décisions relevant du 
contrat d’insertion sociale. Elle peut, par décision, annuler ou modifier le contrat si la personne 
dans le besoin ne remplit pas ses obligations ou si la mesure s’avère inadéquate (al. 1bis). Elle 
détermine le domicile d’aide sociale (al. 2).

Aux termes de l'art. 18 du règlement d'exécution du 30 novembre 1999 de la loi sur l'aide sociale 
(RELASoc; RSF 831.0.11), le service social soumet, pour décision, à la commission sociale ou au 
Service de l’action sociale les cas où le remboursement de l’aide matérielle entre en considération.

b) Selon l'art. 15 du règlement administratif du 20 novembre 2012 du Conseil communal de 
la Ville de Fribourg concernant le fonctionnement du Conseil communal et l'organisation de 
l'administration, les Directions bénéficient des délégations de compétences fondées sur la loi et les 
règlements en vigueur ainsi que des délégations suivantes. S'agissant des affaires sociales, ce 
règlement prévoit notamment les délégations suivantes: 

- traitement des questions relatives à l'assurance-maladie et prises des décisions y 
relatives, (…). Il en est de même pour toutes transactions relatives aux créances dans le 
domaine des affaires sociales. Le présent alinéa est par ailleurs applicable à toute 
situation analogue. Les compétences attribuées par la législation sur l'aide sociale 
demeurent réservées;

− application des décisions en matière d’aide sociale et secrétariat de la commission y 
relative;

c) Est d'abord litigieuse, en l'espèce, la question de savoir si la suspension immédiate des 
prestations dès le mois de mars 2004, constatée par courrier du 10 avril suivant émanant du 
Service social, puis confirmée par décision formelle de la Commission sociale du 27 mai 2014, 

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était légale. Relevons que ce courrier était signé par le chef de service du Service social et rien 
n'indique qu'il le faisait au nom et pour le compte de la Commission sociale.

Il ressort des dispositions tant de la LASoc que du règlement communal que les compétences 
décisionnelles en matière d'aide sociale reviennent à la Commission sociale (cf. art. 20 LASoc et 
également 18 al. 2 let. b LASoc). La seule exception prévue par la loi est l'octroi, en cas d'urgence 
uniquement, de l'aide sociale pour une durée limitée, au sens de l'art. 18 al. 2 let. c LASoc. Dans 
cette hypothèse, c'est le Service social qui est compétent mais il doit néanmoins soumettre l'octroi 
à la Commission pour ratification. Le texte légal précise clairement que la compétence du Service 
social est donnée pour des cas d'urgence afin d'octroyer à un requérant l'aide matérielle qui plus 
est de manière limitée. Il n'est fait nulle part mention de la suppression de l'aide matérielle déjà 
allouée ou même de sa suspension provisoire. Ce régime, qui autorise le Service social, d'abord 
compétent pour l'application de la LASoc, doit être interprété restrictivement dès lors qu'il permet à 
une autorité autre que celle habilitée en principe à rendre les décisions prévues par la LASoc de 
statuer dans les cas d'urgence. Il tombe sous le sens que le législateur avait dans l'idée de venir 
rapidement en aide à des personnes dans le besoin non encore bénéficiaires de l'aide sociale, 
sans devoir attendre que la Commission sociale ne se réunisse pour statuer sur pareille demande, 
en conformité avec l'aide d'urgence prévue par la Constitution fédérale (cf. son art. 12). Il ne 
saurait en aller de même lorsqu'il s'agit de revenir sur l'octroi de l'aide sociale d'ores et déjà 
allouée. On ne peut pas s'empêcher de souligner, cela étant, que le texte ainsi formulé à l'art. 18 
al. 2 let. c LASoc ne prête pas à interprétation. D'ailleurs, dans son Message n° 272 du 12 mars 
1991 (BO du Grand Conseil 1991, p. 1895 ss), le Conseil d'Etat a effectivement relevé "à noter 
aussi que le service social ne décide pas de l'octroi ou du refus de l'aide matérielle, tâches qui 
relèvent des commissions sociales ou du service social cantonal, sauf pour les cas d'urgence (…)" 
(ad art. 18) et précisé que l'art. 20 al. 1 "octroie à la commission sociale et à elle seule le pouvoir 
de toute décision concernant l'aide matérielle relevant de sa compétence" (ad art. 19 et 20). Ainsi, 
sur la base de la LASoc, le Service social n'était-il nullement compétent pour supprimer l'aide 
sociale allouée depuis 2012 au recourant ou même pour la suspendre provisoirement, les mesures 
provisionnelles devant être ordonnées, également, par l'autorité qui est compétente sur le fond 
(cf. art. 41 CPJA). Ceci sans parler du fait que l'information selon laquelle les prestations allaient 
être supprimées a été communiquée par un simple courrier. 

Les délégations de compétence prévues par le règlement communal n'aménagent pas d'autres 
exceptions en faveur du Service social. En effet, les délégations prévues reviennent non 
seulement aux directions de l'administration communale mais surtout le règlement réserve 
expressément les dispositions de la LASoc en matière de compétences. Ainsi, toute délégation 
même implicite de la Commission sociale au Service social ne saurait être admise dans la mesure 
où elle serait contraire à la répartition des compétences voulues par le législateur. De même, la 
ratification par la Commission sociale de la suspension prononcée par le Service social - près de 
deux mois plus tard – ne peut pas entrer en considération pour valider (sur le fond) un acte qui ne 
l'est pas. 

C'est dès lors à tort que les prestations d'aide sociale ont été supprimées, respectivement 
suspendues, durant les mois de mars et avril 2014, étant précisé que la décision de la Commission 
sociale du 27 mai 2014 concerne en revanche le mois de mai 2014. 

3. Cela étant, reste à savoir, sur le fond, si c'est à juste titre ensuite que l'aide sociale a été 
supprimée.

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A cet égard, il ressort du dossier constitué que, par décision du 29 mai 2013, la Commission 
sociale a admis la couverture du budget du recourant du 1er mai 2013 au 30 septembre 2013, date 
pour laquelle il était exigé de sa part qu'il résilie son bail à loyer de 924 francs, parce que trop 
onéreux. Dans l'intervalle, le loyer devait être pris en charge à raison de 800 francs par le biais de 
l'aide matérielle à laquelle il pouvait prétendre. Cela étant, il s'est avéré par la suite que la date de 
la notification de dite décision n'a pas permis le respect du délai de résiliation et ne pouvait 
intervenir pour le 30 septembre 2013. La résiliation a eu lieu pour le prochain terme fixé au 
31 mars 2014. 

Ainsi, ne fait pas partie de l'objet de la contestation la question de savoir si c'est à juste titre que le 
bénéficiaire a été enjoint de résilier son bail, la décision y relative étant entrée en force. 

a) Aux termes de l'art. 5 LASoc, l’aide sociale est accordée dans la mesure où la personne 
dans le besoin ne peut pas être entretenue par sa famille ou ses proches conformément aux 
dispositions du code civil suisse ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes 
du même sexe ou ne peut pas faire valoir d’autres prestations légales auxquelles elle a droit.

Cette disposition affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale. Ainsi, les prestations 
fournies à ce titre ne sont accordées que si la personne dans le besoin ne peut subvenir elle-
même à ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers 
(prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers, etc.) ou 
si elle n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère complémentaire de 
l'aide sociale et demande que toutes les autres possibilités aient déjà été utilisées avant que des 
prestations d'aide publique ne soient accordées. Il exclut en particulier le choix entre les sources 
d'aide prioritaire et l'aide sociale publique (F. WOLFFERS, Fondements du droit de l'aide sociale, 
1995, p. 77).

Dans son Message de 1991 déjà cité - mais dont les considérations qui suivent demeurent 
toujours valables - le Conseil d'Etat a rappelé à cet égard que l'aide apportée doit d'abord être une 
aide personnelle constituée d'informations et de conseils permettant au requérant de se prendre 
en charge par les moyens à sa disposition et de ne pas retomber dans la situation de dépendance 
ou de dénuement dans laquelle il se trouve. C'est seulement lorsque ces moyens ont été épuisés 
qu'intervient l'aide matérielle proprement dite. L'aide matérielle est donc bien l'un des derniers 
secours; elle ne constitue pas un droit en soi pour le requérant et, en cela, elle se distingue des 
autres prestations sociales données sans contrepartie par les pouvoirs publics comme les 
prestations complémentaires ou l'aide à l'assurance-maladie. L'aide sociale, en tant que telle, n'est 
pas un revenu minimal garanti qui serait dû à certaines conditions définies par la loi. C'est une aide 
accordée sur la base d'une enquête individuelle déterminant les besoins effectifs du requérant 
(Message n° 272, du 12 mars 1991, III, ch. 1 in fine et ch. 2) afin de l'encourager à participer à la 
vie active et sociale, comme aussi de renforcer sa prise de conscience et ses responsabilités 
personnelles (cf. également ATA 3A 1999 60 du 14 juillet 2000).

Conformément à ce qui précède, le principe de subsidiarité comprend tout d'abord le principe de 
l'auto-prise en charge et il oblige le demandeur à entreprendre tout ce qui est en son pouvoir pour 
sortir d'une situation d'indigence par ses propres moyens ou pour supprimer cette situation. 
Entrent ici en ligne de compte, en particulier, l'utilisation du revenu ou de la fortune disponible ainsi 
que des propres capacités de travail.

Subsidiairement au principe de l'auto-prise en charge, les prestations de l'aide sociale seront 
accordées à condition que toutes les prétentions de droit privé ou public du requérant aient été 
épuisées ou encore lorsque aucune prestation de tiers n'est versée. Entrent en ligne de compte 

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notamment: les prestations des assurances sociales, les obligations d'assistance relevant du droit 
de la famille, les prétentions découlant de contrats, les droits aux dommages et intérêts, les 
bourses (WOLFFERS, p. 78).

Toutefois, une personne qui, pour des raisons de droit ou de fait, est incapable de subvenir elle-
même à son entretien ne peut être exclue de l'aide d'urgence, même si elle porte une part de 
responsabilité dans l'échéance de sa situation de détresse. En d'autres termes: la raison pour 
laquelle une personne est tombée dans une situation de détresse ne peut jouer de rôle pour 
l'octroi de l'aide d'urgence. Pour savoir si elle tombe sous le champ d'application de l'art. 12 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et aura par 
conséquent droit au minimum que cette disposition garantit, seule est déterminante la question de 
savoir si la personne est en mesure, objectivement, de subvenir elle-même à son entretien. Cette 
conséquence ressortait déjà de l'ATF 121 I 367 et elle a en outre été confirmée ultérieurement 
pour le cas des requérants d'asile déboutés qui ne peuvent, objectivement, subvenir à leur 
entretien (car l'ordre légal leur interdit de travailler), dans un arrêt rendu le 18 mars 2005 (ATF 131 
I 166; cf., pour le tout, la Note en fin du résumé en français de l'ATF 130 I 71, in RDAF 2005 
p. 493).

b) Les principes développés ci-dessus figurent en substance dans la loi cantonale. 

aa) En effet, aux termes de l'art. 24 LASoc la personne qui sollicite une aide matérielle est 
tenue d'informer le service social de sa situation personnelle et financière de manière complète et 
de produire les documents nécessaires à l'enquête (al. 1). L'aide matérielle peut être refusée si le 
requérant ne produit pas les documents nécessaires à l'enquête. Cependant, elle ne peut être 
refusée à une personne dans le besoin, même si celle-ci est personnellement responsable de son 
état (al. 2).

En particulier, en vertu des al. 4 et 5 de cette même disposition, en respectant les principes de 
proportionnalité et de finalité, le service social compétent peut faire signer au demandeur une 
procuration l’autorisant à requérir lui-même auprès des communes, des services de l’Etat, des 
assurances sociales et privées, ainsi qu’auprès de tiers, les informations nécessaires concernant 
en particulier les ressources financières du demandeur, ses charges courantes, son état civil et sa 
situation domiciliaire ainsi que sa capacité de travail et de gain (art. 24 al. 4 LASoc). En cas de 
doute sur l'exactitude ou la véracité des renseignements fournis par le demandeur concernant sa 
situation personnelle et financière, celui-ci doit délier du secret les services ou tiers nommément 
désignés afin de permettre aux autorités d’aide sociale de récolter les informations à son sujet qui 
sont nécessaires à la détermination de son droit à l’aide matérielle. A la demande des autorités 
d’aide sociale, il doit notamment lever le secret bancaire et le secret fiscal. En cas de refus, le 
demandeur peut être sanctionné au sens de l’alinéa 2 ci-dessus ou dans les limites définies dans 
les normes relevant de l’art. 22a al. 1 (art. 24 al. 5 LASoc).

bb) Les autorités d'aide sociale ont ainsi l'obligation d'assurer le minimum d'existence, 
d'offrir des mesures d'intégration adaptées et de soutenir financièrement les efforts particuliers des 
bénéficiaires d'aide sociale pour leur intégration. Cependant, elles ont le droit de procéder à des 
réductions des prestations d'aide sociale, lorsqu'elles constatent un manque de coopération ou 
une insuffisance d'efforts d'intégration, lorsque des paiements à double ont été nécessaires par 
suite de comportements fautifs de bénéficiaires, ou lorsque l'aide a été obtenue de manière 
illégale. Les réductions ne sauraient toutefois porter atteinte au minimum vital protégé par le droit 
constitutionnel. Si la personne concernée refuse, après mise en demeure écrite stipulant les 
conséquences de son attitude, de produire les données nécessaires au calcul des besoins, le 

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service d'aide sociale peut avoir de sérieux doutes quant à l'existence de ces besoins. Dans ce 
cas, il peut décider de ne pas accorder (non-entrée en matière) – ou de supprimer – les 
prestations (cf. normes de la Conférence suisse des institutions d'action sociale [CSIAS], chap. 
A.8.1 et A.8.4). Un retrait des prestations est possible notamment si l'assisté ne respecte pas les 
instructions de l'autorité compétente ou s'il ne communique pas à l'autorité les renseignements 
souhaités. Cela étant, avant de décider de retirer les prestations, l'autorité examinera l'impact de 
sa décision sur la personne dans le besoin. S'il y a lieu de supposer que la personne ne serait pas 
en mesure de subvenir à ses besoins par ses propres moyens au cas où on lui retirerait les 
prestations, la sanction apparaît alors illégale. En particulier, on considère comme inadmissible le 
retrait intégral de l'aide sociale qui dépasse le minimum vital, lorsque le bénéficiaire de l'aide 
sociale outrepasse des instructions d'importance seulement secondaire, ou se conduit de manière 
inappropriée uniquement dans certains domaines partiels du ménage. Par contre, il est admis, lors 
du calcul de l'aide, de ne pas tenir compte des dépenses pour lesquelles aucune preuve ne peut 
être fournie malgré la demande correspondante de l'autorité. Le retrait ou la réduction des 
prestations sociales sera en principe limité dans le temps, afin de laisser au bénéficiaire l'occasion 
de se comporter de nouveau de manière coopérative (cf. WOLFFERS, p. 188 ss; cf. notamment 
ATA 603 2009 47 et 48 du 4 février 2010).

A cet égard, l'Instance de céans a eu l'occasion de poser en principe que le devoir de collaboration 
est considéré comme étant primordial en aide sociale (ATC 605 2012 115 du 16 mai 2012 et ATC 
605 2012 88 du 1er juin 2012). Ainsi, elle a même admis que, dans des circonstances spéciales, on 
peut refuser l'octroi d'une aide matérielle, en application de l'art. 24 al. 2 LASoc, lorsqu'en raison 
précisément d'un défaut de collaboration, l'indigence de la personne qui sollicite l'aide matérielle 
n'est pas établie. Le Tribunal a cependant précisé qu'il ne saurait être question de supprimer un tel 
secours lorsque le besoin d'aide sociale est démontré (ATA 3A 1999 9 du 28 mars 2000).

cc) Selon la jurisprudence fédérale, la délivrance d'une procuration – telle celle ancrée à 
l'art. 24 al. 4 LASoc - constitue une forme particulière du devoir de collaborer. En cas de refus de 
signer une telle procuration lors du dépôt de la demande, il a été jugé qu'il n'était cependant pas 
possible de refuser d'entrer en matière sur cette dernière pour ce motif, dès lors qu'à ce moment-là 
il n'est pas encore possible de juger si l'autorité n'est pas en mesure de déterminer l'existence du 
besoin sur la base notamment des données procurées par le requérant lui-même (ATF 138 I 331 
consid. 7.3). 

La procuration (privée) remplace l'autorisation légale. Dans l'une et l'autre hypothèses, en vertu du 
principe de la proportionnalité, seules peuvent être récoltées les données nécessaires au 
traitement de la demande. On en déduit, dans le domaine de la protection des données, le principe 
de finalité (ATF 138 I 331 consid. 7.4.2.2, 129 I 249 consid. 4.2 et les références). Examinant la 
conformité de certaines modifications de la loi bernoise sur l'aide sociale aux principes valables en 
matière de protection des données, le Tribunal fédéral a en outre posé dans cet arrêt le principe 
selon lequel la procuration requise du demandeur ne saurait consister en une procuration générale 
utilisée pour n'importe quels buts. Il ne doit s'agir que d'une procuration destinée à obtenir les 
informations nécessaires à l'examen de la demande. Ainsi, le demandeur est en principe en 
mesure de reconnaître quelles sont les données le concernant qui sont récoltées (ATF 138 I 331 
consid. 7.4.2.3). 

Cela étant, il existe sans doute mais aussi sans conteste un intérêt public important à ce que l'aide 
sociale ne soit pas octroyée à tort sur la base d'informations contraires à la réalité ou incomplètes. 
Cet intérêt n'est pas seulement dicté par l'utilisation consciencieuse des moyens financiers. Il 
appartient bien plus à l'intérêt public bien compris que l'aide sociale ne soit versée que sur la base 

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de documents ou renseignements fiables. La garantie d'une détermination correcte de l'état de fait 
dans le cadre de l'octroi de prestations d'aide sociale a également une grosse importance dans le 
public. Il s'agit là également de préserver la confiance du citoyen en l'Etat (ATF 138 I 331 
consid. 7.4.3.1; cf. ég. ATF 114 Ia 395 consid. 6b). C'est ainsi en rapport avec cet intérêt public 
qu'apparaît compatible l'atteinte inhérente au devoir de délivrer la procuration, à tout le moins 
lorsqu'elle intervient dans le cadre du système légal, uniquement comme ultime mesure, en 
particulier lorsque les informations nécessaires n'ont pas pu être obtenues ni de la personne 
intéressée ni sur la base des autorisations légales. Le Tribunal fédéral insiste en outre sur le fait 
que la personne intéressée doit être avertie, lors de la délivrance de la procuration, qu'il n'en sera 
fait usage qu'en dernier recours. Cette façon de procéder va au demeurant moins loin que les 
possibilités d'information aménagées à une autorité sur la base d'une autorisation générale légale, 
dont le demandeur ne se rend en général pas même compte de l'existence (ATF 138 I 331 
consid. 7.4.3.1).

c) En l'espèce, la décision attaquée supprime l'aide sociale au recourant pour l'essentiel au 
motif qu'il n'a pas tenu le Service social informé de sa situation avec ses différents logements, dont 
la prise d'un second logement coûteux, et qu'il s'est refusé à lui communiquer toutes les 
informations nécessaires sur sa situation personnelle et financière - qui lui a précisément permis 
de signer un bail à 1'700 francs par mois - ainsi que pour avoir refusé de signer certaines 
procurations bancaires et de produire diverses pièces requises par courrier du 10 avril 2014.

Pour sa part, le recourant prétend avoir rempli son obligation d'informer, notamment en lien avec 
ses changements de logement. Il estime que la demande de procuration générale était 
disproportionnée dès lors qu'il avait signé une procuration concernant deux banques et avait 
produit les extraits de son compte à Postfinance. Il est en outre d'avis que si le bail de 1'700 francs 
était clairement au-delà de ses moyens financiers, cela ne permet d'en tirer la conséquence qu'il 
bénéficie de ressources dissimulées.

La décision du 29 mai 2013, entrée en force et sur le principe de laquelle il n'y a pas lieu de 
revenir, imposait au recourant de résilier son bail pour le 30 septembre 2013, date jusqu'à laquelle 
lui était garantie l'aide matérielle, l'informait, en lien avec la recherche d'un nouveau logement, du 
loyer maximum auquel il pouvait prétendre et l'invitait, en cas de colocation envisagée, à se 
renseigner auprès du Service social. 

Or, le délai de résiliation du bail étant de quatre mois, semble-t-il, la résiliation n'a pas pu intervenir 
dans le terme fixé, sans que l'on puisse en faire le reproche au recourant. Toutefois, ce dernier 
n'en a nullement informé le Service social, pas plus qu'il ne l'a informé du fait qu'il avait en réalité 
déjà quitté ce studio à la fin février 2013, sans pour autant en résilier le contrat, selon entente avec 
le propriétaire. Il prétend avoir rencontré son assistant social hors contexte et lui avoir à cette 
occasion donné des informations sur son logement. Cela ne saurait toutefois suffire à remplir ses 
devoirs en lien avec son obligation d'informer. En outre, il a par la suite conclu un bail pour un 
loyer de 1'700 francs, également sans en tenir informé le Service social. Il assure dans son 
recours qu'il avait en vue une colocation qui lui aurait permis de procéder à des économies mais 
qu'il n'a pas trouvé preneur. Toutefois, quand bien même cela devait être avéré, il n'en demeure 
pas moins qu'il lui appartenait d'en informer les autorités en matière d'aide sociale, d'autant que la 
décision précitée l'invitait expressément à le faire dans cette hypothèse, avant même de signer le 
contrat. De toute manière, déjà dépendant de l'aide sociale, il ne pouvait manifestement pas se 
permettre de conclure un tel contrat sans avoir de colocataire. Cela étant, on ne peut pas 
s'empêcher de relever que les vraies raisons à l'origine de la prise de ce logement de trois pièces 
et demie résident ailleurs, soit dans le bien-être de ses deux filles qu'il souhaitait pouvoir recevoir, 

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comme l'indique clairement son courrier du 28 mars 2014 au Service social: "… si j'ai un grand 
appartement de trois pièces et demie c'est parce que j'ai deux filles. Cela est essentiel pour leur 
confort" (bordereau recourant, pièce 8), voire pour son propre bien-être. Enfin, la décision de mai 
2013 l'avertissait expressément qu'en cas de manquements à ses obligations, l'aide sociale 
pourrait être réduite ou supprimée. Ainsi, contrairement à ce qu'il prétend, il a non seulement 
contrevenu de manière crasse à son obligation d'informer mais encore il avait été dûment averti 
des conséquences en cas de manquements. 

Indépendamment de ces manquements en termes d'informations, on ne peut concevoir qu'un 
bénéficiaire d'aide sociale à qui l'on impose la résiliation de son bail de 924 francs parce qu'il est 
trop cher puisse en conclure un nouveau pour un montant de 1'700 francs, sauf à penser qu'il 
dispose d'autres sources de revenus. En effet, conclure pareil bail alors même que l'on dépend de 
l'aide sociale et que l'on est sans revenus aucuns paraît impensable. Soit le bénéficiaire dispose 
personnellement d'autres ressources financières, soit il bénéficie de l'aide d'un tiers. A cet égard, 
rappelons que le recourant a pu obtenir le trois-pièces alors qu'il bénéficiait déjà de l'aide sociale et 
qu'il a pu loger dans cet appartement de juillet 2013 à fin novembre 2014, alors même que son 
expulsion avait été ordonnée, en demeure de payer son loyer. Dans l'une et l'autre hypothèses, 
l'aide sociale passe au second plan. Dans ces circonstances, eu égard aussi à son défaut 
d'informations qui renforce cette impression, c'est à juste titre que le Service social a décidé de 
s'enquérir de la situation financière du bénéficiaire de manière plus approfondie.

Ainsi, dans son courrier du 10 avril 2014, à cet effet, elle lui a demandé nombre de pièces, 
notamment un état des loyers payés et impayés pour la période de janvier 2012 à fin mars 2014, 
un état des véhicules immatriculés à son nom, des extraits détaillés de ses comptes bancaires et 
de signer six différentes procurations bancaires. Le recourant a produit un extrait de son compte 
auprès de Postfinance de janvier à octobre 2014 et accepté de signer des procurations concernant 
la BCF et la BCGe mais refusé de signer les autres procurations alléguant que cette mesure n'était 
pas proportionnelle et qu'il eût bien plus suffi de demander au bailleur de produire un état du 
compte de ses loyers. Contrairement à ce que prétend le recourant, il ne s'agissait d'abord 
nullement "d'informer tous les établissements bancaires de la place de [son] indigence et des 
doutes (…) de l'autorité intimée" (recours, p. 14), mais plutôt de s'enquérir de l'existence de 
comptes à son nom en vue d'établir sa situation financière. A cet égard, l'état des loyers à 
demander au bailleur n'y supplée manifestement pas. Ensuite, les procurations demandées ne 
constituaient aucunement une procuration générale mais il s'agissait de six procurations 
"individuelles" auprès de différents établissements bancaires déterminés, respectant tant la 
jurisprudence ci-dessus rappelée que le contenu de l'art. 24 LASoc. Compte tenu de l'ensemble 
des circonstances de l'espèce, en particulier du comportement pour le moins ambigu du recourant 
et de son absence de collaboration spontanée, il apparaît que cette mesure était parfaitement 
justifiée afin d'établir de manière concrète son indigence et qu'elle respecte le principe de 
proportionnalité. Au-delà des procurations qu'il a refusé de signer, il n'a en outre pas fourni 
d'autres pièces sans raisons apparentes.

C'est dès lors à juste titre, en raison de son refus injustifié de collaborer, alors qu'il avait été 
dûment averti des conséquences pouvant en découler, que l'autorité intimée en a conclu que son 
indigence n'était dès lors plus établie et qu'elle a finalement supprimé son soutien financier. Elle a 
au demeurant préservé l'aide d'urgence, en acceptant expressément de lui délivrer des bons de 
repas et/ou de nuitées. Ce faisant, elle a satisfait aux exigences de l'art. 12 de la Cst., étant 
précisé que les frais de maladie de base lui ont été garantis durant la présente procédure par 
décision de mesures provisionnelles en la cause 605 2014 216. Il sied à cet égard encore de 

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relever que, dans la mesure où son besoin d'aide ne pouvait plus être reconnu, la réduction des 
prestations à laquelle prétend le recourant ne pouvait conséquemment pas entrer en ligne de 
compte, au contraire d'une suppression de ces dernières.

4. Enfin, le bénéficiaire conteste devoir restituer la somme 7'200 francs exigée par l'autorité, 
soit la part au loyer versée de juillet 2013 à mars 2014 (9 mois à 800 francs/mois). Cette dernière 
estime en effet que ce montant a été perçu indûment, le bénéficiaire lui ayant caché la conclusion 
d'un nouveau contrat de bail ainsi que l'occupation de ce logement alors que le budget couvrait 
une participation au loyer pour un autre appartement.

a) En vertu de l'art. 30 LASoc, celui qui, par des déclarations fausses ou incomplètes, a 
obtenu une aide matérielle, est tenu de rembourser le montant perçu à tort (al. 1). Toutefois, une 
remise peut être accordée si le requérant était de bonne foi et si le remboursement du montant 
perçu à tort le mettait dans une situation difficile (al. 2).

Lorsque le bénéficiaire a induit en erreur le service social, le droit d'exiger le remboursement se 
prescrit par cinq ans dès que l'erreur a été constatée et, dans tous les cas, par dix ans à compter 
du dernier versement de l'aide accordée. Toutefois, si l'acte punissable est soumis par le droit 
pénal à une prescription de plus longue durée, cette prescription s'applique (art. 31 al. 3 LASoc).

b) En l'espèce, il ressort du dossier que le recourant a été reconnu coupable de 
contravention à l'art. 37a LASoc qui punit d'amende celui qui obtient illégalement une aide 
matérielle, en particulier par des déclarations fausses ou incomplètes, ou celui qui l’utilise à des 
fins non conformes à la présente loi, ou celui qui ne rembourse pas les avances d’aide sociale 
versées à titre d’avance sur des prestations d’assurance ou de tiers. 

Il a été condamné le 10 octobre 2014 à une amende de 500 francs, plus frais. Cette ordonnance 
pénale est entrée en force. Elle retient qu'entre la période du 1er mars 2013 au 31 mars 2014 le 
recourant "a perçu indûment une aide matérielle destinée à couvrir ses frais de loyer pour un 
montant total de 10'896 francs. En effet, entre le 1er mars 2013 et le 30 juin 2013, puis à partir du 
1er juillet 2013, il a élu domicile, consécutivement dans deux nouveaux appartements sans en 
aviser le service concerné". Les prestations perçues "finançaient ainsi un logement que ce dernier 
n'occupait plus". Il a "ainsi conclu un nouveau bail dès le 1er mars 2013 tout en conservant son 
premier bail jusqu'au 31 mars 2014". 

Cette condamnation ne lie pas l'Instance de céans dès lors qu'elle ne tient pas compte de certains 
documents et procède d'une appréciation qui se heurte clairement aux faits constatés, 
respectivement qui procède d'une appréciation erronée des principes valables en aide sociale (cf. 
Tribunal fédéral, arrêts 2C_901/2011 du 20 janvier 2012 et 1C_181/2014 du 8 octobre 2014 
consid. 2.2, rendu en matière de retrait de permis de conduire). 

A titre liminaire, relevons que l'autorité intimée exige une somme de 7'200 francs en retour alors 
que l'ordonnance pénale retient que c'est une somme de 10'896 francs qui aurait été obtenue 
illégalement sur une période plus longue. En outre, il ressort d'un courrier du mandataire du 
propriétaire des appartements occupés par le recourant (courrier du 17 juin 2014, bordereau 
recourant, pièce 18), dont le Ministère public n'avait probablement pas connaissance, que le loyer 
du studio a été régulièrement acquitté par ce dernier tout comme celui de l'appartement occupé de 
mars à juin 2013. En revanche, les loyers du trois-pièces et demi n'ont été payés que très 
partiellement. Ainsi, manifestement, la part au loyer qui a été octroyée au recourant par décision 
de mai 2013 a toujours servi à payer son loyer et n'a pas été utilisée à des fins non conformes à la 
loi. Dans ces circonstances, on ne peut pas admettre que, sur le principe, les montants payés à ce 
titre l'ont été de manière indue ou illicite: le recourant était soutenu par l'aide sociale à juste titre 

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dans un premier temps à tout le moins, une part au loyer avait été en conséquence intégrée à son 
budget et l'autorité intimée avait chiffré elle-même sa participation à hauteur de 800 francs 
jusqu'au terme du bail au 31 mars 2014. En revanche, la violation du devoir d'informer et de 
collaborer s'oppose à ce que l'on reconnaisse l'absence d'illicéité au-delà de la limite de 750 francs 
par mois qui constitue, en Ville de Fribourg, le maximum auquel une personne vivant seule peut 
prétendre à titre de participation au loyer.

Il ressort du dossier, enfin, que les prestations d'aide sociale se sont arrêtées au 1er mars 2014. 
Partant, compte tenu de ce qui précède, le recourant doit restituer une somme de 400 francs, soit 
8 x 50 francs pour les mois de juillet 2013 à février 2014, au lieu des 7'200 francs réclamés par 
l'autorité intimée. 

5. Le recourant demande en outre une indemnité de 1'630 francs pour la procédure de 
réclamation. 

Toutefois, en vertu de l'art. 134 CPJA, la procédure de réclamation est gratuite. Selon l'art. 137 
al. 1 CPJA, a contrario, il n'est pas alloué de dépens pour cette procédure. Il n'y a pas lieu d'y 
déroger ici.

6. Enfin, le recourant a déposé une demande d'assistance judiciaire gratuite totale (605 2014 
217).

Celle-ci doit être admise, le recours n'était pas dénué de toute chance de succès et le recourant ne 
disposant pas des ressources suffisantes pour supporter les frais de la présente procédure.

Partant, le mandataire choisi est désigné en qualité de défenseur d'office. 

7. Sur le vu de tout ce qui précède, le recours doit être partiellement admis et la décision 
attaquée modifiée en ce sens que l'aide sociale n'est supprimée qu'à compter du 1er mai 2014 et 
que la somme à restituer par le recourant est réduite à 400 francs. Pour le surplus, le recours est 
rejeté.

Compte tenu de l'issue du litige, le recourant a droit à des dépens réduits et son mandataire à une 
indemnité réduite en tant que défenseur d'office. Le gain de cause peut être estimé à un quart. La 
liste de frais du 20 mars 2015 comptabilise 9.86 heures, soit 7.5 heures à indemniser à 
180 francs/heure, soit 1'350 francs, auxquels s'ajoutent les débours, dont seuls 10 francs à titre de 
frais d'ouverture de dossier peuvent être consentis, soit un total de 83 fr. 60, dont le trois-quarts 
représente une somme de 62 fr. 70, pour un montant total de 1'412 fr. 70, mis à la charge de l'Etat 
de Fribourg. S'agissant des dépens, il s'agit d'allouer à la recourante le solde de 2.36 heures à 
indemniser à raison de 230 francs/heure, soit 542 fr. 80, plus 20 fr. 90 de débours, pour une 
indemnité totale de 563 fr. 70, à la charge de l'autorité intimée. Enfin, il est précisé que ces 
montants s'entendent sans TVA, le mandataire n'y étant pas soumis.

Les frais de justice, fixés à 600 francs, sont mis à raison de 450 francs à charge du recourant mais 
ne sont pas prélevés en raison de l'assistance judiciaire gratuite totale. L'autorité intimée, qui 
succombe également, est exonérée des frais de procédure (cf. art. 133 CPJA). 

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la Cour arrête:

I. Le recours est partiellement admis et la décision attaquée modifiée en ce sens que l'aide 
sociale est supprimée à compter du 1er mai 2014 et la somme à restituer réduite à 
400 francs.

II Le recours est rejeté pour le surplus.

III. La requête d'assistance judiciaire gratuite totale (605 2014 217) est admise.

IV. Il est désigné au recourant un défenseur d'office en la personne de Me Philippe Maridor.

V. Il est alloué au recourant pour ses frais de défense une indemnité de partie de 542 fr. 80, 
plus 20 fr. 90 de débours, pour une indemnité totale de 563 fr. 70, sans TVA, mise à la 
charge de l'autorité intimée.

VI. Il est alloué à Me Philippe Maridor, en sa qualité de défenseur d'office, une indemnité de 
1'350 francs, plus 62 fr. 70 de débours, pour un montant total de 1'412 fr. 70, sans TVA, mis 
à la charge de l'Etat de Fribourg.

VII. Les frais de justice, fixés à 600 francs, sont mis à la charge du recourant à raison de 
450 francs mais ne sont pas prélevés en raison de l'assistance judiciaire gratuite totale.

VIII. Communication.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le 
présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. 
Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 
6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. 
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens 
de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une 
copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est 
en principe pas gratuite.

Fribourg, le 2 avril 2015/ape

Présidente Greffier-stagiaire