# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 8ee83d62-1b71-570f-97fb-b104a39dc3a6
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-02-27
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 27.02.2025  VB.2023.00463
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-VB-2023-00463_2025-02-27.html

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				Geschäftsnummer: 	VB.2023.00463	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 27.02.2025
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 19.05.2025 abgewiesen.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Aufforderung zur Einreichung von ergänzenden Unterlagen

	
[Prozessleitende Anordnungen; Einholung eines Betriebskonzepts für nachträgliche Baubewilligung]

Auslegung der verfügten Massnahmen; Qualifikation als Zwischenentscheid (E. 1). Die verfügten Massnahmen bewirken keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil (E. 2). Soweit die Zuständigkeit zum Erlass der prozessleitenden Verfügung betreffend, liegt ein anfechtbarer Zwischenentscheid vor (E. 2.2); die Zuständigkeit ist jedoch nicht zu beanstanden (E. 4). Keine Parteientschädigung für das Gemeinwesen (E. 6.2).

Abweisung, soweit Eintreten.

			 	
				Stichworte:
	
						BETRIEBSKONZEPT
NACHTRÄGLICHE BAUBEWILLIGUNG
NICHT WIEDERGUTZUMACHENDER NACHTEIL
PARTEIENTSCHÄDIGUNG GEMEINWESEN
PROZESSLEITENDE ANORDNUNG
PROZESSLEITENDE VERFÜGUNG/ANORDNUNG
ZUSTÄNDIGKEIT
ZWANGSMASSNAHMEN
ZWISCHENENTSCHEID

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 91 BGG
Art. 92 BGG
Art. 92 Abs. I BGG
Art. 92 Abs. II BGG
Art. 93 Abs. I lit. a BGG
Art. 93 Abs. I lit. b BGG
Art. 9 BVV
Art. 11 Abs. III BVV
§ 341 PBG
Art. 25 Abs. II RPG
§ 17 Abs. II lit. a VRG
§ 19a Abs. I VRG
§ 19a Abs. II VRG

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 4
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

VB.2023.00463

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 27. Februar 2025

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Silvio
Forster.   

 

 

In Sachen

 

 

A, 

vertreten durch RA C,

Beschwerdeführer, 

 

 

gegen

 

 

Bauvorsteherin der Gemeinde B, 

Beschwerdegegnerin, 

 

 

und

 

 

Baudirektion des Kantons Zürich, 

Mitbeteiligte, 

 

 

betreffend Aufforderung
zur Einreichung von ergänzenden Unterlagen,

hat sich
ergeben: 

I.  

A. Mit
Beschluss vom 25. Mai 2020 verweigerte der Gemeinderat B A die
nachträgliche Baubewilligung für das Erstellen einer Baumschule (mit Pflanzen
in Töpfen) und eines Zauns auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in B und
verlangte die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands innert sechs Monaten
ab Rechtskraft des Beschlusses. Dieser Entscheid erging im koordinierten
Verfahren mit der gleichzeitig eröffneten Verfügung der Baudirektion des
Kantons Zürich vom 10. Januar 2020. Die betroffene Parzelle liegt in der
Landwirtschaftszone. A erhob gegen diese Verfügungen Rekurs ans
Baurekursgericht. Dieses hielt in seinem Entscheid vom 18. Dezember 2020
fest, dass die Ausarbeitung eines Betriebskonzepts nötig sei, welches A nicht
rechtsgenüglich eingereicht habe. Seine eingereichten Unterlagen hätten
lediglich eine Beschreibung des bestehenden Zustands, eine Erklärung hierfür
sowie vage Ideen für die Zukunft enthalten. Dagegen hätten sämtliche Angaben
zum rekurrentischen Betrieb gefehlt. Das eingereichte
"Betriebskonzept" habe daher keine genügende Grundlage gebildet, um
die Zonenkonformität oder allfällige Ausnahmebewilligungen zu prüfen. Die Sache
wurde in teilweiser Gutheissung des Rechtsmittels an die Baudirektion des
Kantons Zürich zur weiteren Abklärung zurückgewiesen.

B. In der
Folge forderte die Bauvorsteherin der Gemeinde B A mit Verfügung vom
3. November 2022 letztmalig auf, innert 30 Tagen nach Rechtskraft der
Verfügung ein detailliertes Betriebskonzept im Sinn des
Baurekursgerichtsentscheids vom 18. Dezember 2020 einzureichen oder den
rechtmässigen Zustand wiederherzustellen (Dispositivziffer 1). Verstreiche
diese Frist erneut, ohne dass die Bedingungen oder Auflagen erfüllt seien,
werde das Ersatzvornahmeverfahren eingeleitet und die Bauherrschaft zur Zahlung
eines Bardepositums in Höhe von Fr. 1'000.- verpflichtet (Dispositivziffer 2).
Bei erneuter Missachtung bzw. ungenutztem Verstreichen der Frist gemäss
Dispositivziffer 1 sei die Bauherrschaft beim Statthalteramt zu verzeigen.
Die Bauherrschaft sei vorgängig zur Gewährung des rechtlichen Gehörs mittels
separaten Schreibens die Gelegenheit zu geben, sich innert Frist von
10 Tagen zu äussern, weshalb der/den Aufforderung/en keine Folge geleistet
worden sei (Dispositivziffer  3). Die Kosten von Fr. 250.- wurden A
auferlegt; zahlbar innert 30 Tagen (Dispositivziffer 4).

II.  

Gegen die Verfügung der Bauvorsteherin B vom
3. November 2022 liess A mit Eingabe vom 7. Dezember 2022 Rekurs ans
Baurekursgericht erheben. Er beantragte die Aufhebung der angefochtenen
Verfügung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Entscheid vom
9. Juni 2023 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab (Dispositivziffer I).
Es auferlegte die Verfahrenskosten von Fr. 3'755.- A (Dispositivziffer II).
Es wurden keine Parteientschädigungen zugesprochen (Dispositivziffer III).

III.  

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 9. Juni
2023 liess A mit Schreiben vom 16. August 2023 Beschwerde ans
Verwaltungsgericht erheben. Er liess beantragen, die vorinstanzlichen
Entscheide seien unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben (Anträge 1,
3 und 4). Zudem seien die Vernehmlassungen der Beschwerdegegnerin sowie der
Mitbeteiligten umgehend zur Stellungnahme zuzustellen (Antrag 2). Weiter
liess er beantragen, es sei im Bestreitungsfall ein Augenschein durchzuführen.
Mit Schreiben vom 12. September 2023 teilte der Gemeinderat B seinen
Verzicht auf eine Beschwerdeantwort mit und beantragte die Abweisung der
Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Eingabe vom
14. September 2023 verzichtete die Baudirektion des Kantons Zürich auf
eine Stellungnahme. Das Baurekursgericht beantragte am 15. September 2023
die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 i. V. m. § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für
die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Nach § 41
Abs. 3 i. V. m. § 19a Abs. 1 VRG
sind Anordnungen anfechtbar, welche das Verfahren abschliessen (sog.
Endentscheide). Die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden
richtet sich laut § 41 Abs. 3 i. V. m.
§ 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach Art. 91–93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110). Vor- und
Zwischenentscheide sind alle Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen
und daher weder End- noch Teilentscheid sind; sie können formell- und
materiellrechtlicher Natur sein (BGE 141 III 395 E. 2.2; 138 V 106
E. 1.1). Sie stellen daher nur einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid
dar. Zwischenverfügungen sind akzessorisch zu einem Hauptverfahren; sie können
nur vor oder während eines Hauptverfahrens erlassen werden und nur für die
Dauer desselben Bestand haben bzw. unter der Bedingung, dass ein solches
eingeleitet wird. Sie fallen mit dem Entscheid in der Hauptsache dahin (BGE 139
V 42 E. 2.3).

1.2 Nach
Ansicht des Baurekursgerichts handelt es sich bei den Anordnungen der
Beschwerdegegnerin um eine verfahrensleitende Zwischenverfügung. Nach
Anschauung des Beschwerdeführers handelt es sich sinngemäss um einen
Endentscheid, geht er doch davon aus, dass die Beschwerdegegnerin die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verfügt habe.

1.3 Dispositivziffer 1
der Ausgangsverfügung kann sinnvollerweise nur so verstanden werden, dass die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands dem Beschwerdeführer freigestellt
wurde, sodass bei einem freiwilligen Rückbau kein detailliertes Betriebskonzept
erforderlich wäre. Obwohl der Wortlaut der Verfügung die beiden Aufforderungen
– Vorlegen eines Betriebskonzepts bzw. Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands – unpräzise mit einem "oder" anordnet, kann die Auslegung
des Beschwerdeführers bei objektiver Betrachtung nicht zutreffen. Wie das
Baurekursgericht erwogen hat, dient das eingeforderte Betriebskonzept gerade
dazu, die nachträgliche Bewilligungsfähigkeit der streitigen Bauten und Anlagen
zu prüfen. Sollte keine nachträgliche Baubewilligung möglich sein, ist die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nach § 341 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) anzuordnen. Es wäre
daher widersprüchlich, neben der Aufforderung zur Einreichung des
Betriebskonzepts sogleich die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
anzuordnen (vgl. zum Ganzen auch VGr, 29. August 2019, VB.2019.00245,
E. 4). Dementsprechend sind auch die Dispositivziffern 2 (Einleitung
der Ersatzvornahme) und 3 (Verzeigung) der kommunalen Verfügung auszulegen,
welche sich auf die Einreichung des Betriebskonzepts beziehen und nicht auf die
(freiwillige) Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands.

1.4 Zusammenfassend
handelt es sich bei der angefochtenen Verfügung um einen verfahrensleitenden
Zwischenentscheid. So dient die Anordnung der Beschwerdegegnerin der Erstellung
des Sachverhalts, um das nachträgliche Baubewilligungsverfahren voranzutreiben.
Diese Verfügung und der angefochtene Rekursentscheid schliessen das vorliegende
Verfahren nicht ab.

2.
 

2.1 Ein
Zwischenentscheid, der weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betrifft, ist
gestützt auf § 41 Abs. 3 VRG i. V. m.
§ 19a Abs. 2 VRG i. V. m. Art. 93
Abs. 1 lit. a und b BGG nur anfechtbar, wenn er einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn die Gutheissung der
Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden
Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen
würde. Diese Voraussetzungen werden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur
sinngemäss angewendet, was namentlich erlaubt, zugunsten der Anfechtbarkeit von
der restriktiven Praxis des Bundesgerichts abzuweichen (VGr, 10. Mai 2024,
VB.2024.00099, E. 2.1; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 58).
Demgegenüber steht die Beschwerde unmittelbar gegen selbständig eröffnete
Zwischenentscheide über die Zuständigkeit offen; diese Entscheide können später
nicht mehr angefochten werden (§ 41 Abs. 3 VRG i. V. m. § 19a Abs. 2 VRG i. V. m. Art. 92 Abs. 1 und 2 BGG).

2.2 Der
Beschwerdeführer macht geltend, dass die Beschwerdegegnerin nicht für den
Erlass der streitigen Verfügung zuständig gewesen sei. Insoweit das
Baurekursgericht bei der Rekursabweisung diese kommunale Zuständigkeit
geschützt hat, stellt dies einen anfechtbaren Zwischenentscheid dar.

2.3 Was die
weiteren Rügen gegen die streitige Anordnung betrifft, wurde kein nicht wiedergutzumachender
Nachteil dargetan und ein solcher ist auch nicht ersichtlich (vgl. für
Beweismassnahmen Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 48; BGE 134 III
188 E. 2.3). Ausserdem lässt sich bei einer Gutheissung des Rechtsmittels
kein Endentscheid herbeiführen, denn das nachträgliche Baubewilligungsverfahren
bliebe auch in einem solchen Fall hängig. Ferner reichen die blosse
Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens oder andere finanzielle Einbussen
nicht, um einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil anzunehmen, sofern sie kein
erhebliches Gewicht aufweisen (Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 51;
vgl. VGr, 5. Mai 2022, VB.2022.00025, E. 1.4.2). Soweit die Kosten
der kommunalen Verfügung von Fr. 250.- angefochten sind (vorne
Ziff. I.B), ist nicht ersichtlich, dass dies den Beschwerdeführer
finanziell empfindlich treffen würde, womit auch diesbezüglich kein nicht
wiedergutzumachender Nachteil vorliegt. Das lediglich in Aussicht gestellte Bardepositum
verursacht jedenfalls derzeit keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil. Damit
ist die Anfechtbarkeit der Zwischenverfügung insoweit erst im Rahmen eines
Endentscheides gegeben.

3.
 

Zusammenfassend ist auf die Beschwerde betreffend die
Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin einzutreten, da auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind. Im Übrigen ist auf die Beschwerde
nicht einzutreten.

4.
 

4.1 Der
Beschwerdeführer macht geltend, dass für einen Sachentscheid bei Bewilligungen
ausserhalb der Bauzonen die kantonale Behörde nach Art. 25 Abs. 2 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) zuständig sei
und nicht die Bauvorsteherin der Gemeinde. Zudem falle die Anordnung zur
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands gemäss Art. 25 des
Organisationsreglements 2022–2026 des Gemeinderats B vom 18. Juli
2022 (im Folgenden: Organisationsreglement B) in die Zuständigkeit des
Gemeinderats. Darüber hinaus sei die Beschwerdegegnerin auch nicht zum Erlass
von verfahrensleitenden Anordnungen befugt.

4.2 Wie
bereits dargelegt, ist die Verfügung der Beschwerdegegnerin dahingehend
auszulegen, dass es sich um einen verfahrensleitenden Zwischenentscheid handelt
und nicht um einen das Verfahren abschliessenden Sachentscheid (vorne
E. 1). Die Argumente des Beschwerdeführers, wonach für die Anordnung der
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands die kommunale Bauvorsteherin nicht
zuständig sei, gehen daher fehl. Wie das Baurekursgericht weiter unter Hinweis
auf § 9 und § 11 Abs. 3 der Bauverfahrensverordnung vom
3. Dezember 1997 (BVV; LS 700.6) erwogen hat, ist auch im
koordinierten Baubewilligungsverfahren die Gemeinde dafür zuständig, die
Gesuchstellenden zur Einreichung ergänzender Unterlagen aufzufordern. Was die
kommunale Zuständigkeitsordnung betrifft, hat das Baurekursgericht sodann
ausgeführt, dass Art. 25 des Organisationsreglements B nicht zur
Anwendung gelange, da es sich weder um einen baurechtlichen Entscheid im
Anzeige- noch um einen baurechtlichen Entscheid im ordentlichen Verfahren
handle. Vielmehr sei Art. 9 des Organisationsreglements B massgebend,
zumal es sich um eine erforderliche Verfügung im der Bauvorsteherin gemäss
Art. 24 des Organisationsreglements B unterstellten Bereich
"Baurecht / Baupolizei / Baukontrolle" handle. Es kann auf die
zutreffenden Erwägungen des Baurekursgerichts verwiesen werden, wonach die
Beschwerdegegnerin zum Erlass der prozessleitenden Verfügung zuständig war
(§ 70 i. V. m. § 28 Abs. 1
VRG). Die Beschwerde erweist sich diesbezüglich als unbegründet.

5.
 

Insgesamt ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.

6.
 

6.1 Da der
Beschwerdeführer unterliegt, sind ihm die Kosten des Beschwerdeverfahrens
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 i. V. m.
§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2
VRG ist ihm ausgangsgemäss nicht zuzusprechen.

6.2 Die
Beschwerdegegnerin beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung. Den
Gemeinwesen bzw. Behörden ist gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a
VRG gemäss ständiger Rechtsprechung lediglich in Ausnahmefällen, insbesondere
bei ausserordentlichen Bemühungen, eine solche zuzusprechen. Die
Entschädigungsberechtigung entfällt in der Regel, weil das Erheben und
Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört,
der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich übersteigt,
den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens ohnehin erbringen
musste, und die Behörden meist einen Wissensvorsprung aufweisen (VGr,
14. März 2024, AN.2022.00008, E. 6 mit Hinweisen). Ein Ausnahmefall
liegt nicht vor, weshalb der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung
zuzusprechen ist.

7.
 

Zwischenentscheide sind nach Art. 93 Abs. 1 BGG
vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Soweit es sich beim vorliegenden
Urteil um einen Zwischenentscheid über die Zuständigkeit handelt, ist nach
Art. 92 Abs. 1 BGG die Beschwerde zulässig; eine spätere
Anfechtung mit dem Endentscheid ist nicht mehr möglich (Art. 92
Abs. 2 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:

Fr.    105.--     Zustellkosten,

Fr. 2'305.--     Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an:

a)    die Parteien;

b)    das Baurekursgericht;

c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).