# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ae1d9b7f-f218-5275-9e55-808d8685bc7d
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2018-05-23
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 23.05.2018 B 2018/40
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2018-40_2018-05-23.pdf

## Full Text

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 1/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2018/40

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 23.05.2018

Entscheiddatum: 23.05.2018

Entscheid Verwaltungsgericht, 23.05.2018
Erlass Planungszone, Art. 21 und 27 RPG, Art. 105 ff. aBauG.Mit dem 
Inkrafttreten des revidierten RPG und des kantonalen PBG ergaben sich im 
vorliegenden Fall keine erheblich geänderten, neuen Verhältnisse und der 
Zweck der vorliegend umstrittenen Planungszone – Bewahrung der 
niedrigen Baudichte – widerspricht der planerischen Zielsetzung der 
angeführten Rechtsänderungen, weshalb diese nicht Anlass für eine mit 
einer Planungszone zu sichernde Überprüfung der geltenden 
Nutzungsordnung sein kann (Verwaltungsgericht, B 2018/40).

Besetzung

Abteilungspräsident Zürn; Verwaltungsrichterin Zindel, Verwaltungsrichter Steiner; 

Gerichtsschreiberin Blanc Gähwiler

 

Verfahrensbeteiligte

Politische Gemeinde X., Gemeinderat,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Jürg Bereuter, Bratschi AG, Vadianstrasse 44, 

Postfach 262, 9001 St. Gallen,

gegen

 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 2/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. 

Gallen,

Vorinstanz,

und

 

Q. GmbH,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Titus Marty, Marty Gmür Galbier Rechtsanwälte, 

Obere Bahnhofstrasse 11, Postfach 253, 9501 Wil,

 

Gegenstand

Erlass Planungszone „Y.“

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

A. Die Q. GmbH ist seit 29. November 2016 Eigentümerin des Grundstücks Nr. 000, 

Grundbuch X., welches eine Gesamtfläche von 1‘572 m aufweist und mit einem 

Einfamilienhaus überbaut ist. Das Grundstück befindet sich südwestlich des 

Dorfzentrums im Wohnquartier „Y.“ und ist gemäss Zonenplan der Politischen 

Gemeinde X. vom 3. August 1995 der Wohnzone für zweigeschossige Bauten (W2a) 

zugewiesen. Im Süden grenzt das Grundstück an die Wohnzone für eingeschossige 

Bauten (W1). Im Jahr 2008 führte die Politische Gemeinde X. eine Gesamtrevision der 

kommunalen Ortsplanung durch, welche zusammen mit dem gleichzeitig 

totalrevidierten Baureglement vom Baudepartement des Kantons St. Gallen am 

25. Januar 2010 genehmigt wurde.

2 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 3/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

B. Am 16. Februar 2016 reichte die Q. GmbH beim Gemeinderat X. ein Baugesuch für 

die Erstellung eines Mehrfamilienhauses mit fünf Wohneinheiten auf dem Grundstück 

Nr. 000 ein. Mehrere direkte Nachbarn haben gegen das vom 16. bis 29. März 2017 

öffentlich aufgelegte Gesuch Einsprache erhoben. Ein Nachbar äusserte sich nach 

Eingang des Baugesuchs der Beschwerdegegnerin anlässlich der Bürgerversammlung 

vom 22. März 2017 besorgt über das konkrete Bauvorhaben und erkundigte sich nach 

dessen Auswirkungen auf die Bebauung im fraglichen Gebiet sowie nach den 

Massnahmen, die der Gemeinderat zu ergreifen beabsichtigte (vgl. act. 10/6/2). In der 

Folge erliess der Gemeinderat X. am 27. April 2017 folgenden Beschluss:

„1.     Die Planungszone Y. wird bis zum Abschluss der Revision der Ortsplanung, 

längstens aber drei Jahre mit der Möglichkeit zur Fristverlängerung um zwei Jahre 

erlassen. Sollte die Quartierstrategie aufzeigen, dass das geplante Vorhaben der 

Entwicklungsabsicht des Quartiers entspricht, wird die Planungszone vorzeitig 

aufgehoben.

2.      Wirkung: Innerhalb der Planungszone sind Neubauten mit Geschosswohnungen 

für mehr als zwei Familien untersagt. Neubauten haben die volumetrische Körnigkeit 

des Quartiers zu berücksichtigen. An bestehenden Hauptbauten dürfen keine 

Anpassungen vorgenommen werden, welche die Volumetrie verändern oder mit denen 

mehr als zwei Geschosswohnungen realisiert werden sollen. Innere Umbauten und 

Anpassungen an den Fassaden sind weiterhin zulässig. Vor-, An- und Nebenbauten 

dürfen weiterhin erstellt werden.

3.      Das Verfahren der Planungszone wird umgehend eingeleitet. Die 

Gemeinderatskanzlei wird angewiesen, den Erlass der Planungszone im Amtsblatt 

Nr. 20 vom 15. Mai 2017 zu publizieren. Die Publikation hat auch im X. Aktuell Nr. 9 

vom 12. Mai 2017 zu erfolgen. Die Auflagefrist dauert vom 16. Mai bis 14. Juni 2017.

4.      Mitteilung an (…)“

Die Planauflage erfolgte vom 16. Mai bis 14. Juni 2017. Gegen den Erlass der 

Planungszone erhob die Q. GmbH mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 13. Juni 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 4/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

2017 Einsprache, welche der Gemeinderat X. mit Entscheid vom 18. August 2017 

abwies.

C. Den gegen den Einspracheentscheid erhobenen Rekurs hiess das Baudepartement 

des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 15. Januar 2018 unter Entschädigungsfolge 

zulasten der Politischen Gemeinde X. gut. Zur Begründung hielt es zusammenfassend 

fest, dass weder die Teilrevision des Raumplanungsgesetzes noch das Inkraftsetzen 

des Planungs- und Baugesetzes einen hinreichenden Grund für den Erlass einer 

Planungszone im Gebiet „Y.“ darstellen würden. Nachdem keine erheblich geänderten 

Verhältnisse vorliegen würden und deshalb eine Anpassung der Nutzungsplanung in 

diesem Gebiet nicht unmittelbar angezeigt sei, fehle es an den Voraussetzungen zum 

Erlass der Planungszone.

D. Mit Eingabe vom 31. Januar 2018 und 22. Februar 2018 erhob Rechtsanwalt lic. iur. 

Jürg Bereuter für die Politische Gemeinde X. (Beschwerdeführerin) gegen den 

Rekursentscheid Beschwerde beim Verwaltungsgericht (act. 1 und 6). Er beantragte, 

der angefochtene Entscheid sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben. 

Das Baudepartement (Vorinstanz) beantragte am 1. März 2018 die Abweisung der 

Beschwerde (act. 9). Mit Eingabe vom 9. April 2018 trug die Q. GmbH 

(Beschwerdegegnerin) durch ihren Rechtsvertreter ebenfalls auf kostenfällige 

Abweisung der Beschwerde an. Am 3. Mai 2018 teilte die Beschwerdeführerin mit, auf 

eine Replik zu den Stellungnahmen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin zu 

verzichten.

Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, den angefochtenen Entscheid und die 

Akten ist – soweit notwendig – in den nachstehenden Erwägungen einzugehen.

 

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59  Abs. 1 

des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege; sGS 951.1, VRP). Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP räumt der zuständigen Behörde einer öffentlich-

rechtlichen Körperschaft oder einer selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt das 

bis

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 5/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Recht zur Beschwerde ein, wenn diese im umstrittenen Bereich öffentliche Interessen 

zu wahren hat. Praxisgemäss setzt die Legitimation eines Gemeinwesens voraus, dass 

dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines Rechtsaktes im eigenen 

Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche Interessen vertreten hat 

(GVP 1992 Nr. 43). Das ist nur der Fall, wenn es im Bereich einer ihm obliegenden 

Aufgabe tätig wurde und dabei lokale Interessen wahrgenommen hat. Unerheblich ist, 

ob es sich dabei um autonome Belange oder übertragene Befugnisse handelt. Der 

Aufgabenkreis der öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Anstalten ergibt sich aus 

der Zuständigkeitsordnung des kantonalen Rechts. Massgebend ist letztlich, ob der 

betreffenden Körperschaft oder Anstalt eigene Verfügungskompetenz zukommt 

(Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – dargestellt an den 

Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, Rz. 453 f.). In diesem Sinn hat 

das Verwaltungsgericht die Beschwerdebefugnis der politischen Gemeinden 

namentlich in Bausachen – gerade auch in Bezug auf Planungszonen – bejaht, weil 

Beschlüsse des Gemeinderates im Bereich der Nutzungsplanung die 

Gemeindeautonomie berühren (VerwGE B 2014/166 vom 17. Dezember 2015 E. 1, 

www.gerichte.sg.ch; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 455 mit Hinweisen). Die Eingabe vom 

31. Januar 2018 entspricht zusammen mit der Ergänzung vom 22. Februar 2018 in 

zeitlicher, formaler und inhaltlicher Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in 

Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist 

einzutreten.

2. Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen noch keine vor, so kann die 

zuständige Behörde gemäss Art. 27 des Bundesgesetzes über die Raumplanung 

(SR 700, RPG) für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb 

der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung 

erschweren könnte (Abs. 1). Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt 

werden; das kantonale Recht kann eine Verlängerung vorsehen (Abs. 2). Seit 

1. Oktober 2017 ist das kantonale Planungs- und Baugesetz vom 5. Juli 2016 (sGS 

731.1, nGS 2017-049, PBG) in Kraft. Gleichzeitig ist das Gesetz über die Raumplanung 

und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 (BauG) aufgehoben worden (Art. 172 

PBG). Gemäss Art. 174 PBG wird auf Nutzungspläne, die bei Vollzugsbeginn dieses 

Erlasses nach Art. 29 BauG bereits öffentlich aufgelegen haben, das bisherige Recht 

angewendet. Da die Planauflage vom 16. Mai bis 14. Juni 2017 erfolgte, ist die 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 6/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Angelegenheit nach bisherigem Baugesetz zu beurteilen. Auf kantonaler Ebene finden 

sich die Bestimmungen zur Planungszone in Art. 105 ff. BauG, welche im Übrigen 

weitgehend dem neuen Recht entsprechen (vgl. Art. 42 ff. PBG; ABl 2015 2399, 

S. 2455). Ist der Erlass oder die Änderung eines Baureglements, eines Zonen-, 

Überbauungs-, Gestaltungs-, Deponie- oder Abbauplanes oder einer 

Schutzverordnung oder ist eine Landumlegung angezeigt, kann die zuständige 

Gemeindebehörde das ganze Plangebiet oder Teile davon als Planungszone 

bestimmen (Art. 105 BauG). Eine Überprüfung oder allfällige Anpassung der 

Nutzungsplanung ist nach Art. 21 Abs. 2 RPG dann angezeigt, wenn sich die 

Verhältnisse erheblich geändert haben. Auch für den Erlass einer Planungszone wird 

folglich vorausgesetzt, dass erheblich geänderte Verhältnisse vorliegen. Erst im 

nachgelagerten Nutzungsplanverfahren zu klären ist indes die Frage, inwieweit die 

erheblich geänderten Verhältnisse eine Anpassung der geltenden Nutzungsordnung 

bedingen (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 267). 

Innerhalb der Planungszone, deren Wirkungen die zuständige Gemeindebehörde im 

Einzelnen festlegt, darf nichts unternommen werden, was die nachgelagerte 

Nutzungsplanung erschweren könnte (vgl. Art. 106 BauG). Planungszonen werden 

gemäss Art. 107 Abs. 1 BauG für längstens drei Jahre bestimmt. Die Frist kann laut 

Abs. 2 der zitierten Norm um höchstens zwei Jahre verlängert werden, wenn 

Rechtsmittelverfahren hängig sind oder andere triftige Gründe vorliegen. Gegen 

Planungszonen erhobene Rechtsmittel haben keine aufschiebende Wirkung (vgl. 

Art. 108 Abs. 3 BauG).

Die Bestimmungen von Art. 105 ff. BauG bezwecken wie Art. 27 RPG die Sicherung 

der Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und -

vorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine sogenannte negative 

Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden dürfen, wenn 

dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird. Die Planungszone hat also 

zur Folge, dass im betroffenen Umfang die Anwendung des (noch) geltenden Rechts im 

Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt wird. Gleichzeitig bewirkt 

die Festsetzung von Planungszonen eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung. 

Sie ist somit mit Art. 26 der Bundesverfassung (SR 101, BV) nur dann vereinbar, wenn 

sie im Sinn von Art. 36 BV auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse 

liegt, verhältnismässig ist und voll entschädigt wird, falls sie einer Enteignung 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 7/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

gleichkommt (Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_287/2016 vom 5. Januar 2017 

E. 3.2; 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 2.3; VerwGE B 2014/166 vom 

17. Dezember 2015 E. 2.1, www.gerichte.sg.ch, jeweils mit Hinweisen). Der Inhalt der 

konkreten Planungszone ist auf den Sicherungszweck auszurichten und zu 

beschränken. Mit anderen Worten hat eine Planungszone nicht zur Folge, dass eine 

künftige Nutzungsordnung strikt (vor-)angewendet würde, wie wenn sie bereits in Kraft 

stünde. Zu verhindern ist bloss eine Vereitelung der beabsichtigten Planung (BGer 

1C_518/2016 vom 26. September 2017 E. 5.5).

3. Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist die am 27. April 2017 erlassene kommunale 

Planungszone „Y.“ umstritten. Die gesetzliche Grundlage für den Erlass der 

Planungszone ist vorliegend zu Recht nicht umstritten. Zu klären ist, ob ein öffentliches 

Interesse an der Änderung der geltenden Nutzungsplanung und an der Sicherstellung 

der Änderung durch die Errichtung einer Planungszone besteht und ob sich die konkret 

erlassene Planungszone als verhältnismässig erweist.

3.1. Die Vorinstanz ging davon aus, dass sich seit der am 25. Januar 2010 

genehmigten Ortsplanungsrevision die rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse für 

das Gebiet „Y.“ nicht geändert hätten. Eine innere Verdichtung des Baugebiets sei 

bereits vor dem Inkrafttreten der Teilrevision des RPG am 1. Mai 2014 ein planerisches 

Gebot jeder Ortsplanungsrevision gewesen. Im damaligen Planungsbericht sei 

dementsprechend auf die innere Verdichtung eingegangen und dargelegt worden, in 

der Gemeinde bestünden kaum Möglichkeiten für die innere Verdichtung. Trotz der 

pessimistischen Einschätzung der Verdichtungsmöglichkeiten in Wohngebieten habe 

die Planungsbehörde die Regelbauvorschriften im Baureglement vom 25. Januar 2010 

in Bezug auf die W2a gegenüber dem Baureglement von 1995 unverändert gelassen. 

Somit könnten heute in der W2a nach wie vor zweigeschossige Bauten erstellt werden. 

Die Ansicht, solche Bauten seien im Gebiet „Y.“ neu überdimensioniert und deshalb 

fehl am Platz, gründe nicht auf erheblich geänderten Verhältnissen, sondern auf einer 

geänderten politischen Einschätzung. Eine solche stelle aber gerade keinen wichtigen 

Grund für eine Planrevision dar.

Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, die Verhältnisse hätten sich seit der 

letzten Ortsplanungsrevision und damit seit der Genehmigung der revidierten 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 8/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Ortsplanung im Jahr 2010 rechtlich erheblich geändert. Die mit der angefochtenen 

Planungszone im Gebiet „Y.“ gesicherte Überarbeitung der Ortsplanung sei 

unmittelbare Folge der Änderung des RPG bzw. der darauf abgestützten Überarbeitung 

des kantonalen Richtplans und des neuen PBG. Der vor Erlass der Planungszone „Y.“ 

von der Regierung am 17. Januar 2017 beschlossene Richtplan sei am 1. November 

2017 vom Bundesrat genehmigt worden. Kernanliegen und Hauptvoraussetzung der 

Innenentwicklung seien die konsequente Mobilisierung der inneren Reserven. 

Verdichtung und Siedlungserneuerung dürften nicht zulasten der Siedlungs- und 

Wohnqualität gehen. Vielmehr habe die Siedlungsentwicklung nach innen auch die 

Funktion als Sozial- und Freiraum gebührend zu berücksichtigen. Auch das Amt für 

Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) betone, dass sich seit der letzten 

Gesamtrevision der Ortsplanung von 2008 bis 2010 die rechtlichen und 

raumplanerischen Rahmenbedingungen grundlegend verändert hätten. Es habe 

ausserdem klargestellt, dass die nach RPG geforderte Siedlungsentwicklung nach 

Innen nicht Dichte an sich fordere, sondern die richtige Dichte am richtigen Ort. Beim 

Erlass der Planungszone „Y.“ seien zudem wenigstens sieben Jahre vergangen. Die 

„blosse“ Überprüfung der gesamten Ortsplanung sei aufgrund der einschneidenden 

Änderungen des eidgenössischen und kantonalen Raumplanungsrechts und des 

damals von der Regierung bereits beschlossenen neuen kantonalen Richtplans, Teil 

Siedlungen, keinesfalls ausgeschlossen; vielmehr sei sie erforderlich.

3.2.

3.2.1. An der Änderung der geltenden Nutzungsplanung muss ein öffentliches Interesse 

bestehen, welches die privaten Interessen an ihrer Beibehaltung überwiegt. Konkret 

muss das öffentliche Interesse an der Sicherung der anstehenden Planung höher zu 

gewichten sein als das private Interesse der Bauherrschaft an der Realisierung ihres 

Bauvorhabens nach (noch) geltendem Recht (BGer 1C_91/2011 vom 26. Oktober 2011 

E. 3.2). Bezüglich des Nachweises nach dem öffentlichen Interesse an einer 

Planungszone bedarf es eines doppelten Interesses. Zum einen ist ein öffentliches 

Interesse an einer Änderung der geltenden Nutzungsplanung, im Sinne eines 

hinreichend konkretisierten Planungsbedürfnisses, verlangt. Zum andern muss ein 

öffentliches Interesse am Erlass der Planungszone zwecks Sicherung des 

Revisionsvorhabens bestehen. Vorausgesetzt werden das Bestehen einer 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 9/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

einigermassen verfestigten und begründeten Planungsabsicht, und dass die 

Vorstellung über die künftige Planung zulässig ist. Rechtsprechungsgemäss dürfen die 

Anforderungen an den Erlass einer Planungszone nicht zu hoch angesetzt werden. 

Vielmehr muss es genügen, jede negative bauliche Präjudizierung im fraglichen Gebiet 

zu verhindern. Ein Entschluss des zuständigen Gemeinwesens, aus dem ein klar 

umrissener Wille auf Planänderung hervorgeht, genügt.

3.2.2. Der Erlass einer kommunalen Planungszone fällt im Kanton St. Gallen in den 

Autonomiebereich der Gemeinde (vgl. Art. 89 der Kantonsverfassung, sGS 111.1, in 

Verbindung mit Art. 2 und 7 BauG; VerwGE B 2014/166 vom 17. Dezember 2015 E. 2.4 

mit Hinweise auf BGer 1C_298/2010 vom 19. Oktober 2010 E. 1, 1C_472/2009 vom 

21. März 2010 E. 2, www.gerichte.sg.ch). Ein Planungsbedürfnis im eingangs 

skizzierten Sinne kann etwa dann angenommen werden, wenn die gegenwärtige 

Regelung der räumlichen Ordnung dem (kantonal- und/oder bundesrechtlichen) 

Raumplanungsauftrag widerspricht. Es kann sich beispielsweise auf eine 

Redimensionierung der Bauzonen, auf die Änderung von Nutzungsart und 

Nutzungsmass innerhalb der Bauzone oder auf den Erlass von Schutzmassnahmen 

richten. Die Behörde muss indes hinreichend belegen können, dass die geltende 

Ordnung übergeordnetem Recht nicht (mehr) entspricht, und dass die Planungszonen 

Gebiete betreffen, die für die Änderung der geltenden Ordnung in Betracht fallen 

(A. Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: 

Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, N 31 zu Art. 27 RPG). Der Erlass einer 

Planungszone setzt voraus, dass die Änderung eines Baureglements, der 

Nutzungsplanung oder einer Schutzverordnung oder eine Landumlegung angezeigt ist. 

Ein Planungsbedürfnis besteht immer dann, wenn die Verfassung, die Gesetzgebung 

oder übergeordnete Planungen eine Anpassung der geltenden Nutzungsplanung 

gebieten (vgl. Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N 13 zu Art. 27 

RPG). Da die Überprüfung und allfällige Anpassung von Nutzungsplänen nach Art. 21 

Abs. 2 RPG und Art. 32 Abs. 1 BauG dann angezeigt ist, wenn sich die Verhältnisse 

erheblich geändert haben, wird auch für den Erlass einer Planungszone vorausgesetzt, 

dass sich neue Umstände ergeben haben (vgl. E. 2). Die Bestimmung garantiert der 

Nutzungsplanung einerseits eine gewisse Beständigkeit (Grundsatz der 

Planbeständigkeit) und sichert die ihr vom Gesetzgeber zugedachte Funktion (u.a. 

Rechtssicherheit für den Grundeigentümer). Pläne sind anderseits revidierbar, da 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 10/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden müssen und 

zudem einem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes 

in derselben Zone zukommt. Für eine Planänderung ist indes nötig, dass sich die 

Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die 

Planung massgebenden Verhältnisse betrifft und erheblich ist, damit eine 

Plananpassung nötig erscheint. Hierfür bedarf es einer umfassenden 

Interessenabwägung (vgl. BGE 123 I 175 E. 3a mit Hinweisen auf weitere 

Rechtsprechung; BGE 132 II 408 E. 4.2; 131 II 728 E. 2.4). Die Erheblichkeit ist bereits 

dann zu bejahen, wenn eine Anpassung des Nutzungsplans im fraglichen Gebiet in 

Betracht gezogen werden kann und das Vertrauen in die Planbeständigkeit nicht so 

gewichtig ist, dass eine Plananpassung zum vornherein ausgeschlossen ist 

(T. Tanquerel, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], a.a.O., N 34 zu Art. 21 

RPG). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet 

werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso 

gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen. Nach Ablauf 

des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (vgl. Art. 15 lit. b RPG), sind 

Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls 

anzupassen. Im Rahmen dieser (aufgrund Zeitablaufs notwendig gewordenen) 

Gesamtrevision können auch veränderte politische Vorstellungen zum Ausdruck 

kommen. Je näher eine Planungsrevision der 15-Jahres-Frist kommt, desto geringer ist 

deshalb das Vertrauen eines Grundeigentümers auf die Beständigkeit des Plans zu 

gewichten, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten eines 

Planungsorgans als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden 

(BGer 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013 E. 2.3.1; BGer 1C_91/2011 vom 26. Oktober 

2011 E. 3.1 mit Hinweisen auf BGE 120 Ia 227 E. 2c und 113 Ia 444 E. 5a).

3.2.3. Auch für den Erlass einer Planungszone wird somit vorausgesetzt, dass sich 

wesentliche, neue rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse ergeben haben. Inwieweit 

die geänderten Verhältnisse eine Anpassung der Nutzungsordnung bedingen, ist 

Gegenstand des nachfolgenden eigentlichen Nutzungsplanverfahrens. Insofern kann 

dem Gebot der Rechtssicherheit beim Erlass einer Planungszone von vornherein nur 

beschränkte Bedeutung zukommen. Zwar gilt auch in diesem Zusammenhang, dass 

ein Zonenplan seinen Zweck nur erfüllen kann, wenn er eine gewisse Beständigkeit 

aufweist, und dass das Interesse an der Beständigkeit bei der allgemeinen 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 11/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Interessenabwägung vor Erlass einer Planungszone zu berücksichtigen ist. Ist aber in 

diesem Zeitpunkt noch offen, wie sich die planerische Neuordnung auswirken und ob 

sie überhaupt zu einer Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten führen wird, so kann 

der Grundeigentümer aus dem Rechtssicherheitsgebot in diesem Vorverfahren nur 

wenig für sich ableiten. Eine Planungszone steht bspw. dann mit der Rechtssicherheit 

in Widerspruch, wenn schon eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung 

ausgeschlossen werden muss, weil die Nutzungsvorschriften gerade erst den 

bestehenden Verhältnissen angepasst worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei 

Änderungen ergeben haben, die sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich 

erweisen könnten (vgl. BGer 1P.304/1994 vom 2. Februar 1995, in: ZBl 97/1996 S. 229 

ff., E. 3 und 1C_842/2013 vom 25. August 2014 E. 2). Eine vertiefte 

Interessensabwägung drängt sich aber insbesondere dann auf, wenn der Gesuchsteller 

die Rechtsänderung im Zeitpunkt der Einreichung des Baugesuchs nicht voraussehen 

konnte (vgl. A. Griffel, Raumplanungs- und Baurecht, 3. Aufl. 2017, S. 106). Nach der 

st. gallischen Praxis ist eine Änderung von Planungserlassen angezeigt, wenn eine 

summarische Überprüfung der Verhältnisse ergibt, dass die Gründe an sich geeignet 

erscheinen, die rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen für eine Änderung zu 

erfüllen (vgl. B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 267; 

VerwGE B 2014/166 vom 17. Dezember 2015 E. 2.4.2 mit Hinweisen, 

www.gerichte.sg.ch).

3.2.4. Am 1. Mai 2014 traten das revidierte RPG und die dazugehörigen 

Ausführungsbestimmungen in der Raumplanungsverordnung (SR 700.1, RPV) in Kraft. 

Gemäss Art. 38a Abs. 1 RPG haben die Kantone innert fünf Jahren nach Inkrafttreten 

ihre Richtpläne an die Anforderungen der Art. 8 und Art. 8a Abs. 1 RPG anzupassen. 

Unumstritten ist, dass der kantonale Richtplanteil „Siedlung“ am 17. Januar 2017, 

mithin vor Erlass der streitigen Planungszone „Y.“, von der Regierung des Kantons 

St. Gallen beschlossen und vom Bundesrat am 1. November 2017 genehmigt wurde. 

Gestützt auf Art. 5 Abs. 1 RPG hat die politische Gemeinde im kommunalen Richtplan 

unter Berücksichtigung der Vorgaben des kantonalen Richtplans insbesondere 

Siedlungs-, Verkehrs- und Landschaftsentwicklung sowie den geplanten 

Infrastrukturausbau in ihrem Gebiet für einen längeren Zeitraum aufeinander 

abzustimmen. Die Gemeinden haben zusammen mit dem Kanton den sorgsamen 

Umgang mit dem Boden und die massvolle Festlegung der Bauzonen sicherzustellen, 

http://www.gerichte.sg.ch

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 12/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

sowie unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität kompakte Siedlungen 

zu schaffen. Die Siedlungsentwicklung nach innen hat mit dem revidierten 

Raumplanungsgesetz zwar eine grössere Bedeutung erhalten, ist jedoch (materiell-

rechtlich betrachtet) nicht neu. Bereits in aArt. 3 Abs. 3 Ingress RPG (in der Fassung 

gültig bis 30. April 2014) wurde festgehalten, dass die Siedlungen nach den 

Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen 

sind. Ebenso bestand bereits aufgrund des damaligen Rechts das planerische Gebot 

nach innerer Verdichtung der Bauzonen. Die Beschwerdeführerin führte im Jahr 2008 

eine Gesamtrevision der kommunalen Ortsplanung durch, welche zusammen mit dem 

gleichzeitig totalrevidierten Baureglement von der Vorinstanz am 25. Januar 2010 

genehmigt wurde. Dabei wurden nicht nur einzelne Teilgebiete der Gemeinde 

planerisch überprüft, sondern es wurden sämtliche damals vorhandenen 

ortsplanerischen Erlasse einer materiellen Prüfung unterzogen. Das streitbezogene 

Gebiet „Y.“ war damals ebenfalls Gegenstand der Ortsplanrevision im Jahr 2008 und 

verblieb – wie bis anhin – in der Wohnzone für zweigeschossige Bauten. Zudem liess 

die Planungsbehörde damals in Bezug auf die besagte Wohnzone die 

Regelbauvorschriften gegenüber dem Baureglement von 1995 unverändert. Damit 

dürfen im fraglichen Gebiet nach wie vor zweigeschossige Bauten mit 7,5 m Gebäude- 

und 10,5 m Firsthöhe bei einer Gebäudelänge von 30 m und einer Ausnützungsziffer 

von 0,45 erstellt werden. Da eine innere Verdichtung des Baugebiets bereits vor dem 

Inkrafttreten der Teilrevision des RPG am 1. Mai 2014 ein planerisches Gebot jeder 

Ortsplanungsrevision war – wenn auch nicht mit der gleich grossen Bedeutung wie 

heute –, liegen in diesen teilrevidierten Bestimmungen des Raumplanungsgesetzes für 

sich allein betrachtet keine erheblich geänderten rechtlichen Verhältnisse, welche 

vorliegend eine vorzeitige Überprüfung der Nutzungsplanung rechtfertigen würden. Die 

Beschwerdeführerin war bereits bei der Ortsplanrevision im Jahr 2008 grundsätzlich 

gehalten, das Quartier „Y.“ auf allfällige Verdichtungsmöglichkeiten (bzw. wohl auf eine 

seitens der Gemeinde allenfalls angestrebte Reduktion der baulichen 

Nutzungsmöglichkeiten im Gebiet, im Sinne der vom AREG angeführten „Dichte am 

richtigen Ort“ hin) vertiefter zu überprüfen und die Nutzungsordnung allenfalls 

entsprechend anzupassen. Aus aktueller Optik betrachtet kann jedenfalls nicht gesagt 

werden, dass die damals beschlossene und heute Geltung erheischende Ordnung 

übergeordnetem (Bundes- oder kantonalem) Recht nicht (mehr) entspreche. Im 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 13/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

Gegenteil: Mit dem Inkrafttreten der Teilrevision des RPG wurde der bereits nach 

früherem RPG geforderten inneren Verdichtung des Baugebiets lediglich viel mehr 

Gewicht als bisher beigemessen, indem mit Art. 1 Abs. 2 lit. a  und lit. b sowie Art. 3 

Abs. 3 lit. a  RPG nun ausdrücklich verlangt wird, dass die Siedlungsentwicklung 

nach innen zu lenken ist, kompakte Siedlungen zu schaffen sind und Massnahmen zur 

besseren Nutzung der ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und zur 

Verdichtung der Siedlungsfläche getroffen werden. Es ist damit widersprüchlich, sich 

auf rechtlich erheblich geänderte Verhältnisse zu berufen, um den Erlass der 

Planungszone zu rechtfertigen, wenn die – vorläufige – Planungsabsicht der 

Rechtsänderung gerade entgegengesetzt ist. Es kann keine Rede davon sein, die 

geltende Nutzungsordnung im Gebiet „Y.“ widerspreche dem Raumplanungsauftrag 

des übergeordneten Rechts in dem Sinn, dass das Gebiet baulich zu „entdichten“ sei. 

Dementsprechend konnte die Beschwerdegegnerin im Zeitpunkt der Einreichung ihres 

Baugesuchs die angeführte Planungsabsicht auch nicht voraussehen. Im Übrigen ist 

entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht davon auszugehen, das 

Bauvorhaben, welches Anlass zum Erlass der Planungszone gegeben hat (fünf 

Wohneinheiten auf einem Grundstück von 1'572 m  Gesamtfläche), präjudiziere die 

künftige Planung, so dass diese mit der umstrittenen Planungszone zu sichern sei. 

Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass das Quartier „Y.“ damals und heute lediglich 

300 bis 500 m vom Ortszentrum bzw. von der nächsten Bushaltestelle entfernt liegt 

(vgl. act. 10/9), weshalb die Ansicht des AREG nicht nachvollziehbar ist, das Gebiet sei 

nicht optimal mit dem öffentlichen Verkehr erschlossen bzw. erschliessbar. Bei der 

skizzierten Sach- und Rechtslage ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass der Erlass der 

Planungszone nicht auf geänderten (materiell-)rechtlichen Vorgaben, sondern vielmehr 

auf einer geänderten politischen Einschätzung der Gemeindebehörden beruht. Wie 

oben bereits ausgeführt, können im Rahmen einer Gesamtrevision zwar auch 

veränderte politische Vorstellungen zum Ausdruck kommen und eine Anpassung der 

Nutzungsplanung allenfalls rechtfertigen. Weil zwischen Genehmigungsdatum der 

letzten Ortplanrevision und Erlassdatum der Planungszone gerade einmal sieben Jahre 

liegen, müssten die Gründe für den Erlass indes umso gewichtiger sein, damit sie als 

Grundlage für eine Planänderung nach derart kurzer Zeit herangezogen werden 

könnten. Überwiegend politische Motive bzw. eine geänderte Wertung der zuständigen 

Gemeindebehörde genügen indes hierfür praxisgemäss nicht, und es sind im 

bis

bis

2

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 14/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

vorliegenden Fall, wie bereits die Vorinstanz zutreffend erkannt hat, auch keine Gründe 

ersichtlich, aufgrund derer sich derzeit ein überwiegendes öffentliches Interesse am 

Erlass einer Planungszone und die damit verfolgte Anpassung der Planung im Gebiet 

„Y.“ im Sinne der von der Beschwerdeführerin angestrebten Reduktion der 

Nutzungsmöglichkeiten rechtfertigen liesse.

3.3. Zusammenfassend ergibt sich, dass an der Änderung der geltenden 

Nutzungsplanung und an der Sicherstellung der Änderung durch die Errichtung der von 

der Beschwerdeführerin am 27. April 2017 erlassenen kommunalen Planungszone „Y.“ 

kein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Insbesondere ergaben sich mit dem 

Inkrafttreten des revidierten RPG am 1. Mai 2014 und des kantonalen PBG am 

1. Oktober 2017 materiell-rechtlich im vorliegenden Fall keine erheblich geänderten, 

neuen Verhältnisse und widerspricht der Zweck der vorliegend umstrittenen 

Planungszone – Bewahrung der niedrigen Bebauungsdichte – der planerischen 

Zielsetzung der angeführten Rechtsänderungen, weshalb diese nicht Anlass für eine 

mit einer Planungszone zu sichernde Überprüfung der geltenden Nutzungsordnung 

sein konnten. Damit fehlt es offenkundig an den erforderlichen Voraussetzungen für 

den Erlass einer Planungszone. Die Beschwerde ist entsprechend abzuweisen.

4. (…).

(…).

 

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von CHF 3‘000 bezahlt die 

Beschwerdeführerin; auf die Erhebung der Kosten wird verzichtet.

3. Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren 

mit CHF 1‘560 (inkl. Barauslagen, zuzüglich 7,7% MWSt) ausseramtlich zu 

entschädigen.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 15/15

Publikationsplattform

St.Galler Gerichte

 

Der Abteilungspräsident                 Die Gerichtsschreiberin

Zürn                                                Blanc Gähwiler

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte
	Entscheid Verwaltungsgericht, 23.05.2018
	Erlass Planungszone, Art. 21 und 27 RPG, Art. 105 ff. aBauG.Mit dem Inkrafttreten des revidierten RPG und des kantonalen PBG ergaben sich im vorliegenden Fall keine erheblich geänderten, neuen Verhältnisse und der Zweck der vorliegend umstrittenen Planungszone – Bewahrung der niedrigen Baudichte – widerspricht der planerischen Zielsetzung der angeführten Rechtsänderungen, weshalb diese nicht Anlass für eine mit einer Planungszone zu sichernde Überprüfung der geltenden Nutzungsordnung sein kann (Verwaltungsgericht, B 2018/40).

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte

	Publikationsplattform
	St.Galler Gerichte