# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 68710844-90c0-5e77-95c0-3b9f4b19dc1d
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-02-06
**Language:** de
**Title:** Zürich Verwaltungsgericht 06.02.2025  AN.2023.00005
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Verwaltungsgericht/ZH_VG_001_-AN-2023-00005_2025-02-06.html

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				Geschäftsnummer: 	AN.2023.00005	 
	Entscheidart und -datum: 	Endentscheid vom 06.02.2025
	Spruchkörper: 	3. Abteilung/3. Kammer
	Weiterzug: 	Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
	Rechtsgebiet: 	Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
	Betreff: 

	Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen

	
[Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB). Die Kleinsiedlung Hübscheren wurde provisorisch der kantonalen Landwirtschaftszone zugewiesen. Umstritten ist, ob Hübscheren - allenfalls im Rahmen einer Gesamtbetrachtung mit der nahegelegenen grösseren Kleinsiedlung Herferswil - provisorisch dem Baugebiet zugewiesen hätte werden müssen.]

Die VKaB kategorisiert die Kleinsiedlungen ausserhalb des Siedlungsgebiets gemäss dem kantonalen Richtplan grundsätzlich anhand der Anzahl bewohnter Gebäude als kleinere Gebäudegruppen, Weiler und grössere aussenliegende Ortsteile. Künftig sollen Letztere einer Bauzone im Sinn von Art. 15 RPG, Weiler einer (neuen) Weilerzone nach Art. 18 RPG i.V.m. Art. 33 RPV sowie kleinere Gebäudegruppen der Landwirtschaftszone gemäss § 36 PBG zugewiesen werden. Im Einklang damit erfolgt mit der Anführung von Kleinsiedlungen in Form kleiner Gebäudegruppen in Anhang 2 VKaB, in der Kategorie Weiler in Anhang 1 VKaB sowie in Form von grösseren aussenliegenden Ortsteilen in Anhang 2 VKaB die provisorische Zuweisung der entsprechenden Kleinsiedlungen zur kantonalen Landwirtschaftszone (§ 2 Abs. 2 VKaB), zur provisorischen Weilerzone (§ 2 Abs. 1 VKaB) und zum vorläufigen Baugebiet (E. 3.3). Rechtmässigkeit des raumplanungsrechtlichen Vorgehens, Kleinsiedlungen mit weniger als fünf bewohnten Gebäuden vorläufig der kantonalen Landwirtschaftszone zuzuweisen (E. 4.3). Hübscheren weist vier bewohnte Gebäude auf, weshalb die Zuweisung zur provisorischen Landwirtschaftszone korrekt ist (E. 4.4). Zwischen Hübscheren und der nahegelegenen Kleinsiedlung Herferswil, welche in der VKaB als grösserer aussenliegender Ortsteil kategorisiert wurde, besteht eine räumliche Zäsur. Der Regierungsrat durfte die beiden Kleinsiedlungen deshalb getrennt voneinander beurteilen (E. 4.5). Dass Hübscheren nicht im Rahmen eines "Bauzonenanschlusses" dem vorläufigen Baugebiet zugewiesen wurde, ist schon deshalb nicht zu beanstanden, weil Hübscheren nicht an das entsprechende provisorische Baugebiet grenzt (E. 4.6.1). Auch besteht zwischen den beiden Kleinsiedlungen kein hinreichender Siedlungszusammenhang (E. 4.6.2-4).

Abweisung.

			 	
				Stichworte:
	
						BAUGEBIET
BAUZONE
KLEINERE GEBÄUDEGRUPPE
KLEINSIEDLUNG
LANDWIRTSCHAFTSZONE
RÄUMLICHE TRENNUNG
SIEDLUNGSQUALITÄT
SIEDLUNGSSTRUKTUR
SIEDLUNGSZUSAMMENHANG
WEITGEHEND ÜBERBAUTES GEBIET

					
	
	Rechtsnormen:
	
						Art. 14 RPG
Art. 33 RPG
Art. 36 Abs. II RPG
Art. 36 Abs. III RPG
Art. 33 RPV

					
	
	Publikationen:
	
						- keine -
					
	Gewichtung:

					(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
	
						Gewichtung: 3
					

			 

	 	
			

			

	
  Verwaltungsgericht

  des
  Kantons Zürich

  3. Abteilung

  	
   

  	
  

  

AN.2023.00005

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 6. Februar 2025

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A, 

 

2.    B, 

 

3.    C, 

 

4.    D, 

 

5.    E, 

 

alle vertreten durch RA F, 

Beschwerdeführende, 

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich, 

Beschwerdegegner, 

 

 

betreffend Verordnung
über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,

hat sich
ergeben: 

I.  

A. Im
Kanton Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb des grafischen
Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese Kleinsiedlungen sind
bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich aber dem Grundsatz
nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und kleinere Gebäudegruppen
unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des kantonalen Richtplans
2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im Zusammenhang mit
Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der Raumplanungsverordnung
vom 28. Juni 2000 (RPV, SR 700.1) um Nichtbauzonen handle. Im Rahmen
der periodischen Berichterstattung habe der Kanton über die Umsetzung von Art. 33
RPV Bericht zu erstatten (BBl 2015 3607). Das Verwaltungsgericht beurteilte bei
der Überprüfung einer Baubewilligung in einer Weilerkernzone ausserhalb des
grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans die Praxis der kantonalen
Baudirektion, die Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen in der konkreten
Zone an die Gemeinde zu delegieren, als bundesrechtswidrig (VGr, 22. Oktober
2020, VB.2019.00630, E. 4 = BEZ 2021 Nr. 3).

B. Die
Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und Anpassung der
planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im Kanton Zürich ein
(pbg-aktuell 2021/3, S. 24 f.). Sie erarbeitete eine
Vernehmlassungsvorlage zu einer Übergangsregelung zu den Kleinsiedlungen
ausserhalb der Bauzonen. Die Vernehmlassungsfrist dauerte vom 22. August
bis zum 23. September 2022. Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess
am 7. März 2023 als derartige Übergangsordnung die Verordnung über die
Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB; Dispositivziffer I) und
setzte diese auf den 1. Juni 2023 in Kraft (Dispositivziffer II). Die
Verordnung enthält drei Anhänge: Für die in Anhang 1 aufgelisteten rund
150 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale
Weilerzone nach Art. 33 RPV festgesetzt (§ 2 Abs. 1 VKaB). Die
in Anhang 2 aufgeführten rund 25 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern)
werden als provisorische kantonale Landwirtschaftszonen nach § 36 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1)
festgesetzt (§ 2 Abs. 2 VKaB). Zu den in Anhang 3 aufgelisteten
rund 100 Kleinsiedlungen legt die Verordnung fest, dass es sich um solche
innerhalb der Bauzonen handelt, auf welche die VKaB nicht anwendbar ist (vgl. § 1
Abs. 2 VKaB).

Der regierungsrätliche Beschluss vom 7. März 2023
wurde mit der Verordnung am 17. März 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich
publiziert (ABl 2023-03-17; Meldungsnummer RS-ZH03-0000000610), die Anhänge
durch Verweisung auf eine Internetseite des Kantons (www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/nutzungsplanung/kleinsiedlungen.html,
besucht am 14. Januar 2025).

C. Die zur
politischen Gemeinde Mettmenstetten gehörige Kleinsiedung
"Hübscheren" besteht aus den Gebäuden Hübscheren a−h; sie
wird in Anhang 2 der VKaB aufgeführt und mithin provisorisch einer
kantonalen Landwirtschaftszone nach § 36 PBG zugewiesen (§ 2 Abs. 2
VKaB in Verbindung mit Anhang 2). A ist die Eigentümerin des im
Zonenperimeter gelegenen Grundstücks Kat.-Nr. 01 mit den Gebäuden
Hübscheren b, d, f und h. Das teilweise im Zonenperimeter gelegene
Grundstück Kat.-Nr. 02 mit dem Gebäude Hübscheren a gehört B und C. D
und E sind schliesslich die Eigentümer der vom Zonenperimeter erfassten
Grundstücke Kat.-Nrn. 03, 04 und 05, auf welchen die Gebäude
Hübscheren c, e und g stehen. Südwestlich der Kleinsiedlung Hübscheren
befindet sich die ebenfalls zur politischen Gemeinde Mettmenstetten gehörige
Kleinsiedlung "Herferswil". Diese wird in Anhang 3 der VKaB
aufgeführt und mithin einer vorläufigen Bauzone zugewiesen.

II.  

A, B, C, D und E fochten am 17. April 2023 gemeinsam
den regierungsrätlichen Beschluss vom 7. März 2023 beim Verwaltungsgericht
an. Sie beantragten im Wesentlichen, unter Entschädigungsfolge sei der
Beschluss dahingehend zu ändern, dass die Kleinsiedlung Hübscheren aus
Anhang 2 der VKaB entfernt und "als Bauzonenanschluss zur Bauzone 'Herferswil' " dem Anhang 3
der VKaB beigefügt werde. Die Baudirektion beantragte am 16. Mai 2023
namens des Regierungsrats sowie unter Beilage eines Mitberichts des kantonalen
Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 15. Mai 2023, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In formeller Hinsicht ersuchte sie
um Entzug der aufschiebenden Wirkung. A, B, C, D und E hielten in ihrer Replik
vom 15. Juni 2023 an ihren Begehren fest und sprachen sich gegen einen
Entzug der aufschiebenden Wirkung aus. Mit Präsidialverfügung vom 11. Juli
2023 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch um Entzug der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde ab. Am 22. August 2023 liess sich die Baudirektion
unter Beilage eines Mitberichts des ARE vom 21. August 2023 erneut zur
Sache vernehmen. A, B, C, D und E verzichteten implizit auf weitere Äusserung.

Die Kammer erwägt:

1.
 

1.1 Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,
LS 175.2) zuständige Instanz zur Überprüfung von Anordnungen,
einschliesslich raumplanungsrechtlichen Festlegungen (§ 19 Abs. 1 lit. a
VRG), und von Erlassen, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze
(§ 19 Abs. 1 lit. d VRG). Akte des Regierungsrats unterstehen
keinem Rekurs (§ 19 Abs. 2 lit. a VRG). Das Verwaltungsgericht
ist für die Behandlung der Beschwerde im vorliegenden Fall unabhängig davon
zuständig, ob das Anfechtungsobjekt eine Anordnung oder einen Erlass bildet
(vgl. auch sogleich E. 1.2). 

1.2  

1.2.1
Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG), während es über solche gegen Anordnungen – unter
Vorbehalt der Einzelrichterzuständigkeit (vgl. § 38b VRG) – in
Dreierbesetzung befindet (§ 38 VRG). 

1.2.2
Der angefochtene Beschluss schafft provisorische kantonale Zonenordnungen
für bezeichnete Gebiete und enthält dazu Nutzungs- und Verfahrensregelungen.
Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts stellt nicht jede
raumplanungsrechtliche Regelung eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. a VRG dar. Es entscheidet über Beschwerden gegen Raumpläne in der
Regel in Dreierbesetzung, wenn es sich um eine Einzelaktanfechtung handelt,
hingegen in Fünferbesetzung, wenn es sich beim Anfechtungsgegenstand um einen
Erlass handelt (abstrakte Normenkontrolle). Kantonale und kommunale
Nutzungspläne gelten als Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a
VRG und folglich nicht als Erlasse; dies gilt auch für die mit den
Nutzungsplänen eng zusammenhängenden nichtkartografischen Festlegungen, die
dazu dienen, Art, Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten
Nutzungen zu umschreiben und damit gleichsam eine Planlegende bilden (VGr, 7. Mai
2014, VB.2013.00560, E. 1; Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38).
Demgegenüber wird z. B.
bei zonenübergreifenden Vorschriften wie einer Parkplatzverordnung oder einer
generell-abstrakten Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen von einem
Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG ausgegangen (vgl.
Bosshart/Bertschi, § 19 N. 38; Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der
Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 409). 

1.2.3
Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass Art. 14 in Verbindung mit Art. 33
Abs. 2 und 3 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG,
SR 700) nutzungsplanerische Festlegungen der Sache nach den Regeln der
Einzelaktanfechtung unterstellt. Als solche werden Rechtsakte qualifiziert, mit
denen das Gemeinwesen die zulässige Nutzung von Grundstücken (nach Art, Ort und
Mass) im Detail und verbindlich regelt, wobei einzelnen Teilen eines Gebiets
eine bestimmte Nutzung zugewiesen wird; ihnen gleichgestellt werden die mit
einem Zonenplan derart eng verbundenen Bauvorschriften, dass sie als Teil
desselben betrachtet werden müssen. Im Unterschied dazu umschreiben
raumplanungsrechtliche Erlasse die Art oder das Mass der Nutzung allgemein und
abstrakt (zonenübergreifend; z. B.
Ästhetikklauseln) oder knüpfen an die persönliche Situation der Einwohnerinnen
und Einwohner an (vgl. zum Ganzen BGE 147 II 300 E. 2.3 mit Hinweisen;
Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht – in a nutshell, 4. A., Zürich
etc. 2021, S. 292 f.). Im Hinblick auf die Kleinsiedlungsverordnung
des Thurgauer Regierungsrats vom 12. Mai 2020 (RB TG 700.3) gelangte das
Bundesgericht zum Ergebnis, dass sie nicht als kantonaler Erlass im Sinn von Art. 82
lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110), sondern als Nutzungsplan (Art. 14 RPG) zu qualifizieren
sei (BGE 147 II 300 E. 3). 

1.2.4
Mit dem angefochtenen Rechtsakt werden Art oder Mass der Nutzung nicht
allgemein und abstrakt bzw. unter Anknüpfung an die persönliche Situation der
Einwohnerinnen und Einwohner geregelt. Der Beschluss enthält übergreifende
Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen, und er weist einen
hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch vorläufige Zonenordnung
auf. Im Kern betrifft die Regelung jedoch hauptsächlich die Schaffung der
provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und Landwirtschaftszonen)
mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Für die grösseren Kleinsiedlungen
werden pauschal bzw. ohne eigenständige Regelung die geltenden Normen zum
Baugebiet für anwendbar erklärt, was dort die Weiterführung der bisherigen
Zuständigkeitsordnung für Bauverfahren sichern soll. Insgesamt ist die
angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung prozessual nicht als Erlass im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im
Sinn von Art. 14 RPG und damit als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich somit nach
den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb hat das
Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden, zumal bei der
materiellen Überprüfung eines regierungsrätlichen Entscheids keine
Einzelrichterzuständigkeit besteht (§ 38 und § 38b Abs. 3 VRG). 

1.3 Im
Raumplanungsrecht ist gemäss § 338a PBG zum Rekurs und zur Beschwerde
berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen
Legitimationsvoraussetzungen sieht § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG vor. Die Beschwerdeführenden sind allesamt (Mit-)Eigentümer eines
Grundstücks im Zonenperimeter der Kleinsiedlung Hübscheren und somit befugt,
sich gegen die angefochtene Verordnung hinsichtlich der jeweiligen Parzelle zu
wehren. Angesichts des Ausgangs des vorliegenden Verfahrens muss nicht erörtert
werden, inwiefern die Beschwerdeführenden legitimiert sind, eine Aufhebung bzw.
Änderung der im Streit liegenden Verordnung für die ganze Kleinsiedlung, das
heisst auch für Liegenschaften von Drittpersonen zu verlangen.

1.4 Die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Unter
dem genannten Vorbehalt (oben E. 1.3 am Ende) ist deshalb auf die
Beschwerde einzutreten.

2.
 

Soweit der angefochtene Beschluss einen Nutzungsplan
bildet (Art. 14 RPG; vgl. dazu oben E. 1.2), unterliegt er den
Anforderungen von Art. 33 RPG, insbesondere von Art. 33 Abs. 2
und Abs. 3 lit. b RPG, die eine volle Überprüfung durch mindestens
eine kantonale Beschwerdebehörde verlangen (vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 33
RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300 E. 2.3; 131 III 414 E. 2.3). Der
Regierungsrat stützte sich beim angefochtenen Beschluss auf Art. 36 Abs. 2
RPG. Diese Bundesbestimmung ermächtigt die Kantonsregierungen, vorläufige
Regelungen zur Einführung dieses Bundesgesetzes zu treffen, insbesondere
Planungszonen (Art. 27 RPG) zu bestimmen, und einschränkende Bestimmungen
zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a RPG) zu erlassen, solange das
kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33
RPG sind auch auf raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36
Abs. 2 RPG anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens
eine kantonale Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138 E. 3b;
Alexander Ruch in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016 [Praxiskommentar Nutzungsplanung], Art. 36
N. 28). Das Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene
raumplanungsrechtliche Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat
deshalb insofern nicht nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung
(§ 50 Abs. 1 VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen (§ 50
Abs. 2 VRG). Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine gewisse
Zurückhaltung auferlegen, soweit es bei der Projektierung um spezifisch
technische Fragen geht. Weiter hat sich das Verwaltungsgericht eine gewisse
Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der Vorinstanz mit der Anwendung
unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der Handhabung des Planungsermessens ein
Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht (zum Ganzen VGr, 13. Januar
2022, VB.2021.00112, E. 2.2; 13. April 2022, VB.2021.00549, E. 6.2).
Das Gericht soll nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die
zuständige Fachinstanz abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des
Ermessens des Planungsträgers setzen (Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz
Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz
und Verfahren, Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 84).

3.
 

3.1 Der
angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. oben E. 2)
und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Im vorliegenden
Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung von betroffenen
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern wie den Beschwerdeführenden durch die
vorübergehende Regelung im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt wird.
Die Ermächtigung von Art. 36 Abs. 2 RPG beschränkt sich nicht auf die
erstmalige Einführung des RPG, sondern ist auch anwendbar auf vorläufige
Massnahmen in Bezug auf später eingefügte Rechtsnormen oder Praxisänderungen
(vgl. BGE 117 Ia 352 E. 5d). Insoweit steht nichts entgegen, die
angefochtene Übergangsordnung auf Art. 36 Abs. 2 RPG abzustützen. Die
provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen Beschluss geht insoweit über die
Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG) hinaus, als ihr nicht lediglich
negative Vorwirkung, sondern positive Vorwirkung (mit Regelungen zu Verfahren,
Zuständigkeiten und anwendbarem Recht) zukommt, was einer provisorischen
kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich vorliegend nicht um eine
Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Die von Art. 36 Abs. 2 RPG
gedeckten Regelungsbereiche sind in dieser Bestimmung aber nicht abschliessend
aufgeführt. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG können durch
Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales Raumplanungsrecht sowie
Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich Vorschriften über den
Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, Art. 36 N. 25). Der
angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen Änderungen bei der
Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von Art. 25 Abs. 2
RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er bewegt sich im Rahmen der
Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss Art. 75 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101); in dieser Hinsicht
verhält es sich parallel zur vom Regierungsrat des Kantons Thurgau erlassenen
Kleinsiedlungsverordnung vom 12. Mai 2020 (zu Letzterer vgl. BGr, 23. November
2022, 1C_35/2022, E. 5.1 f.). Für den angefochtenen Beschluss enthält
Art. 36 Abs. 2 RPG daher in genügender Weise die wichtigen bzw.
wesentlichen Grundzüge und bildet insoweit eine hinreichend bestimmte
formell-gesetzliche Grundlage für die Einschränkung verfassungsmässiger
Grundrechte von Grundeigentümern. Im Übrigen wird weder von den
Beschwerdeführenden geltend gemacht, noch ist ersichtlich, dass die kantonale
Planungs- und Baugesetzgebung die Zuständigkeit für eine solche kantonsweite
vorläufige Regelung einer anderen Behörde als dem Regierungsrat einräumt.
Insoweit erweist sich Art. 36 Abs. 2 RPG ebenfalls als eingehalten.
Ausserdem nimmt der angefochtene Beschluss die gebotenen Anpassungen weder bei
den raumplanungsrechtlichen Gesetzesbestimmungen und dem Richtplan auf
kantonaler Ebene noch bei den Ortsplanungen auf kommunaler Ebene vorweg.
Insgesamt wahrt der angefochtene Beschluss den Delegationsrahmen von Art. 36
Abs. 2 RPG.

3.2 Eine
allgemeine Regelung zu den Kriterien für die Zuweisung der Kleinsiedlungen zu
den verschiedenen Anhängen weist der angefochtene Beschluss nicht auf. Dies
bildet keinen Rechtsmangel. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss wird
zu Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein Begriff des
Bundesrechts ist. Ebenso verhält es sich mit den Begriffen der
Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen Bauzone (vgl. dazu
BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen (mit
Objektblättern) gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische) Zonenfestsetzung
erfolgt. Die Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen Beschlusses. Mit
diesen Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die Zuordnung der
betroffenen Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil des
provisorischen Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für die
dabei vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht "Überprüfung
Kleinsiedlungen im Kanton Zürich" vom 27. Oktober 2022 (nachfolgend:
Zwischenbericht) und in den Objektblättern bzw. den Übersichtsplänen erläutert
werden. Diese Dokumentation übernimmt die Funktion eines Raumplanungsberichts
nach Art. 47 RPV. Letzterer ist nicht Bestandteil des Nutzungsplans,
sondern der zugehörigen Entscheidungsgrundlagen (Heinz Aemisegger/Samuel
Kissling, Praxiskommentar Nutzungsplanung, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N. 52).

3.3 Im oben in
E. 3.2 angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass zwischen
folgenden drei Kategorien bzw. Formen von Kleinsiedlungen unterschieden werde:
kleinere Gebäudegruppen, Weiler und grössere aussenliegende Ortsteile. Künftig
sollten Letztere einer Bauzone nach Art. 15 RPG, Weiler einer (neuen)
Weilerzone nach Art. 18 RPG in Verbindung mit Art. 33 RPV sowie
kleinere Gebäudegruppen der Landwirtschaftszone gemäss § 36 PBG zugewiesen
werden. Im Einklang dazu erfolgt mit der Anführung von Kleinsiedlungen in Form
von kleineren Gebäudegruppen in Anhang 2 VKaB, in der Kategorie Weiler in
Anhang 1 VKaB sowie in Form von grösseren aussenliegenden Ortsteilen in
Anhang 3 VKaB die provisorische Zuweisung der entsprechenden
Kleinsiedlungen zur kantonalen Landwirtschaftszone (§ 2 Abs. 2 VKaB),
zur provisorischen Weilerzone (§ 2 Abs. 1 VKaB) und zum vorläufigen Baugebiet.

Der Zwischenbericht legt sodann unter Verweis auf eine
Arbeitshilfe des Bundesamts für Raumentwicklung zu den Weilerzonen vom 15. Dezember
2014 dar, dass bei historisch gewachsenen Kleinsiedlungen eine untere Schwelle
für die Zuweisung zur provisorischen Weilerzone von mindestens fünf bewohnten
Gebäuden angenommen werde. Weiter wird erläutert, dass für das Vorliegen eines
Weilers im Sinn von Art. 33 RPV eine klare räumliche Trennung von der
nächsten Hauptsiedlung vorausgesetzt wird. Eine solche Zäsur könne sich
entweder aus einer eindeutigen räumlichen Distanz oder aus topografischen
Gründen (wie durch einen Wald, eine grössere Infrastrukturanlage, ein Tobel
oder einen Hügel) ergeben. Ausserdem wird im Zwischenbericht auf das Kriterium
des Siedlungszusammenhangs (bzw. eines geschlossenen Siedlungsbilds)
eingegangen. In dieser Hinsicht soll der Gebäudeabstand in der Regel nicht mehr
als die Rufdistanz (20−30 m) betragen (vgl. dazu VGr, 25. Januar
2024, AN.2023.00008, E. 8.3). Diese Kriterien konkretisieren in zulässiger
Weise die Vorgabe der Rechtsprechung, dass die betroffene Häusergruppe von der
Hauptsiedlung räumlich klar getrennt sein muss (vgl. BGr, 23. November
2022, 1C_35/2022 E. 4.1.1). 

Gemäss dem Zwischenbericht komme ab mindestens acht
bewohnten Gebäuden eine Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet aufgrund einer
Einzelfallbeurteilung in Betracht. Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig
bewohnten Gebäuden wurden nach dem Zwischenbericht ohne vertiefte Überprüfung
dem vorläufigen Baugebiet zugeschlagen (Maja Saputelli, Kleinsiedlungen
ausserhalb des Siedlungsgebiets, in pbg-aktuell 2/2023, S. 5 ff., 9 f.).
Als Bezugsgrösse für die Zahl der Wohngebäude wurde das eidgenössische Gebäude-
und Wohnregister (GWR) einbezogen. Danach ist nicht ohne Weiteres die Anzahl
Wohneinheiten massgebend, sondern der Gebäudebegriff. Ein Doppel-, Gruppen-
oder Reihenhaus zählt dabei ebenfalls als ein Gebäude, wenn es einen eigenen
Zugang von aussen hat und wenn zwischen den Gebäuden eine senkrechte vom
Erdgeschoss bis zum Dach reichende tragende Trennmauer besteht (Art. 2 lit. b
der Verordnung vom 9. Juni 2017 über das eidgenössische Gebäude- und
Wohnungsregister [VGWR, SR 431.841]).

4.
 

4.1 Die
Kleinsiedlung Herferswil ist nordöstlich des Hombergs in weitgehend unverbauter
Umgebung gelegen. Unweit davon befindet sich in nordöstlicher Richtung und
tiefer gelegen die Kleinsiedlung Hübscheren, welche sich entlang der Jonen
erstreckt und von dieser sowie der zum kantonalen Strassennetz gehörenden
Jonentalstrasse durchschnitten wird. Die Gebäude Hübscheren b, d, f
und h befinden sich östlich der Jonentalstrasse. Nach dem GWR handelt es sich
bei dabei um zwei Gebäude mit Wohnnutzung (Hübscheren b und f) sowie
zwei landwirtschaftliche Betriebsgebäude ohne Wohnnutzung (Hübscheren d
und h). Zwischen der Jonentalstrasse und der Jonen steht das Gebäude
Hübscheren a, welches das GWR als ein solches mit Wohnnutzung ausweist.
Nördlich dieses Gebäudes zweigt die nach Herferswil führende
Herferswilerstrasse, eine Gemeindestrasse, von der Jonentalstrasse ab. Zwischen
dieser und der Jonen befinden sich die Gebäude Hübscheren e und g,
welche als sonstige Hochbauten ohne Wohnnutzung ausgewiesen werden, sowie das
Gebäude Hübscheren c mit Wohnnutzung. Insgesamt umfasst die Kleinsiedlung
Hübscheren mithin vier bewohnte Gebäude.

4.2 Für die
Kleinsiedlung Hübscheren werden im zugehörigen Übersichtsplan die Kriterien der
historisch gewachsenen Siedlung, der geschlossenen Einheit, der räumlichen
Zäsur zu anderen Siedlungen sowie der ausreichenden Erschliessung ohne nähere
Beurteilung als erfüllt betrachtet. Da Hübscheren indes nur vier bewohnte
Gebäude umfasse, wurde es – als kleinere Gebäudegruppe – provisorisch der
kantonalen Landwirtschaftszone zugeteilt. 

4.3 Die untere
Schwelle von fünf bewohnten Gebäuden für eine (vorläufige) Weilerzone ergibt
sich aus dem Bundesrecht bzw. aus der Rechtsprechung zu Art. 33 RPV, die
insoweit u. a. eine als geschlossene Einheit in Erscheinung tretende
Baugruppe von mindestens fünf bis zehn ursprünglich bewohnten Gebäuden
voraussetzt (BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1). Die
untere Grenzziehung für die provisorische kantonale Weilerzone im angefochtenen
Beschluss ist daher nicht zu beanstanden. Entsprechend ist auch nichts daran
auszusetzen, dass Kleinsiedlungen mit einem bis vier bewohnten Gebäuden gemäss
dem Zwischenbericht der Kategorie der kleineren Gebäudegruppen bzw. mit dem
angefochtenen Beschluss provisorisch der Landwirtschaftszone zugewiesen wurden.

4.4 Die
Beschwerdeführenden räumen ein, dass in Hübscheren nur vier bewohnte Gebäude
bestehen. Sie bringen auch nicht vor, dass die Zuordnung zur provisorischen
Landwirtschaftszone insoweit fehlerhaft sei. Sie machen vielmehr geltend,
Hübscheren und Herferswil seien in derselben Zeitperiode entstanden und hätten
seit jeher einen Bezug zueinander aufgewiesen. Hübscheren habe insbesondere
aufgrund einer heute nicht mehr in Betrieb stehenden Mühle und einer Sägerei
eine gewerbliche Funktion und damit für beide Siedlungen Zentrumsfunktion
gehabt. Letztere habe sich auch aus der damaligen Sennerei, der ehemaligen
Trotte, der ehemaligen Schleiferei und einer mutmasslichen Seidenspinnerei und
den damit verbundenen gewerblichen Nutzungen in Hübscheren ergeben. Hübscheren
sei daher zu Unrecht als allein stehende Siedlung betrachtet worden. Es stelle
bei richtiger Betrachtung bzw. "historisch und heute funktional"
einen Ortsteil von Herferswil dar und hätte als solcher aufgrund des Bezugs zu
Herferswil in die dortige (provisorische) Bauzone einbezogen bzw. dieser
zugewiesen werden müssen. Der Zwischenbericht sehe denn auch vor, dass kleinere
Häusergruppen, welche einen Bezug zu einer angrenzenden Bauzone im Siedlungsgebiet
aufwiesen, einer Bauzone zugewiesen werden könnten.

4.5 Entgegen
den Beschwerdeführenden ist nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner
Hübscheren und Herferswil je für sich beurteilt bzw. einer
Kleinsiedlungskategorie zugewiesen hat: Während den entsprechenden
Häusergruppen in Herferswil und Hübscheren (je für sich) ein geschlossenes
Siedlungsbild zugemessen werden kann, fehlt es an einem solchen
Siedlungszusammenhang zwischen den beiden Kleinsiedlungen. Wie auch die
Beschwerdeführenden anerkennen, sind die Bauten von Hübscheren mindestens
80 m (Luftlinie) von jenen in Herferswil entfernt, was deutlich über der
für die Annahme eines Siedlungszusammenhangs erforderlichen Rufdistanz von 20
bis 30 m liegt. Es ist raumplanungsrechtlich schon deshalb nicht zu
beanstanden, dass die beiden Kleinsiedlungen getrennt voneinander beurteilt
wurden (vgl. VGr, 25. Januar 2023, AN.2023.00007, E. 5.3). Der
Abstandsbereich zwischen Hübscheren und Herferswil wird landschaftlich noch
dadurch verstärkt, dass Herferswil auf einer schwach ausgebildeten Hangterrasse
zwischen dem Homberg und der Jonen liegt, während Hübscheren tiefer bzw. am
Fluss liegt (vgl. dazu die Informationen des digitalen Höhenmodells 2021/22 ZH
im GIS-Browser). Zwischen den Siedlungen verläuft sodann die Herferswilerstrasse
und besteht Landwirtschaftsgebiet, welches gemäss den Beschwerdeführenden als
Weidefläche genutzt wird. Diese räumliche Zäsur wird durch die historische
Siedlungsentwicklung nicht entkräftet. Im Gegenteil zeigen etwa die von den
Beschwerdeführenden angerufenen historischen Karten, dass die beiden Siedlungen
auch in der Vergangenheit kein übergreifendes geschlossenes Siedlungsbild
aufwiesen.

4.6 Soweit die
Beschwerdeführenden geltend machen, die Kleinsiedlung Hübscheren sei aufgrund
ihres Bezugs zu Herferswil der dortigen vorläufigen Bauzone zuzuweisen, ist
ergänzend zum soeben in E. 4.5 Ausgeführten zu berücksichtigen, was folgt:

4.6.1
Der Zwischenbericht sieht in der Tat vor, dass Kleinsiedlungen, welche
einen Bezug zu einer "angrenzenden Bauzone im Hauptsiedlungsgebiet"
aufweisen, im Rahmen eines sogenannten "Bauzonenanschlusses" einer
Bauzone zugeteilt werden können. Die für die Kleinsiedlung Hübscheren
ausgeschiedene provisorische Landwirtschaftszone grenzt indes nicht an das
(provisorische) Siedlungsgebiet von Herferswil, sondern wird praktisch
vollständig von der kantonalen Landwirtschaftszone umschlossen. Schon deshalb
ist nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdegegner von der im Zwischenbericht
vorgesehenen Möglichkeit der ausnahmsweisen Zuteilung einer Kleinsiedlung zu
einer benachbarten Bauzone keinen Gebrauch gemacht hat. Hinzu kommt Folgendes: 

4.6.2
Für eine Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist im vorliegenden
Zusammenhang erforderlich, dass eine Kleinsiedlung die Voraussetzungen von Art. 36
Abs. 3 RPG erfüllt, das heisst, zum weitgehend überbauten Gebiet gehört
(BEZ 2024 Nr. 7, E. 7.1). Der Begriff des weitgehend überbauten
Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG ist nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im Wesentlichen nur den
geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken innerhalb dieses
Gebiets (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 21. Oktober 2021, 1C_635/2020, E. 3.4).
Auch wenn der Grundsatz, das weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone zu
qualifizieren, nicht mehr explizit in Art. 15 RPG steht, behält er doch
auch nach der RPG-Revision von 2012 seine Gültigkeit (vgl. Aemisegger/Kissling,
Art. 15 N. 96). Das RPG knüpft an den bestehenden baulichen Zustand
an, das heisst an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten sowie
– im Zusammenhang damit – an der bereits erstellten Infrastruktur. Eine
"weitgehende Überbauung" ist eine effektiv bewohnte und benutzte
Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität (Siedlungsstruktur) ist, dass
sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b;
BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Landwirtschaftliche
Bauten sind nur ausnahmsweise für die Bejahung eines Siedlungscharakters
ausschlaggebend; dafür genügt es nicht, dass eine Häusergruppe ihre
landwirtschaftliche Funktion verloren hat (vgl. BGE 132 II 218 E. 4.1;
BGr, 17. Juni 2020, 1C_442/2019, E. 4.2).

Für eine bundesrechtskonforme Handhabung des erwähnten
Instruments des "Bauzonenanschlusses", dessen grundsätzliche
Zulässigkeit hier nicht geprüft zu werden braucht, ist nach dem soeben
Dargelegten unter dem gemäss dem Zwischenbericht hierfür erforderlichen
"Bezug" zur Bauzone ein hinreichender aktueller (nicht historischer)
Siedlungszusammenhang zwischen der Kleinsiedlung und dem (vorläufigen)
Baugebiet zu verstehen bzw. zu fordern. Die von den Beschwerdeführenden
angeführte historische Bedeutung von Hübscheren für Herferswil vermag daher von
vornherein keinen hinreichenden Bezug zwischen den beiden Kleinsiedlungen zu
begründen. Auf die entsprechenden Vorbringen ist nicht näher einzugehen.

4.6.3
Der Beschwerdegegner erachtete die bundesrechtlichen Voraussetzungen für
eine Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet bei der Kleinsiedlung Herferswil
aufgrund der Anzahl bewohnter Gebäude ohne nähere Prüfung als erfüllt. Ob dies
zu Recht geschehen sei, braucht – wie sich noch weiter zeigen wird – mangels
eines im Sinn des soeben Dargelegten hinreichenden Bezugs von Hübscheren zu
Herferswil vorliegend nicht näher geprüft zu werden.

4.6.4
Die Beschwerdeführenden machen sinngemäss und weitgehend unsubstanziiert
geltend, Hübscheren habe auch in der heutigen Zeit noch gewerblichen Charakter
und aufgrund dessen eine "Zentrumsfunktion" (auch) für Herferswil.
Namentlich bestünden in Hübscheren folgende Gewerbebetriebe: eine
Gesundheitspraxis, ein Vertrieb von Gesundheitsprodukten, ein Metallbaubetrieb
und ein Produzent für Veloteile. Gemäss der in der Beschwerde angeführten
Homepage des Metallbaubetriebs befindet sich dessen Werkstatt in Urdorf; (nur)
das "Büro" wird in Hübscheren geführt, wo sich gemäss der öffentlich
(unter www.zefix.ch) einsehbaren Informationen auch das Domizil der fraglichen GmbH
befindet (Website besucht am 16. Januar 2025). Auch der Internetauftritt des
Veloteilehändlers weist nicht darauf hin, dass in Hübscheren Produktions- oder
Verkaufsräumlichkeiten bestünden (Website besucht am 16. Januar 2025).
Ohnehin vermöchte eine punktuelle landwirtschaftsfremde Gewerbenutzung weder
die landwirtschaftliche Prägung von Hübscheren aufzuheben noch einen
(hinreichenden) Siedlungszusammenhang mit Herferswil zu begründen. 

Auch die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführenden sind
nicht geeignet, einen solchen Siedlungszusammenhang darzutun. Namentlich genügen
dafür weder die angeführte Strassensignalisation noch der Umstand, dass die
Bauten von Herferswil von Hübscheren aus sichtbar sein mögen.

4.7 Schliesslich
kann den Beschwerdeführenden mit Blick auf das oben in E. 4.6.2 und 4.6.4
Ausgeführte nicht gefolgt werden, soweit sie sinngemäss einen eigenständigen
Siedlungscharakter von Hübscheren geltend machen und daraus einen Anspruch auf
Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ableiten wollen. Zwar stammt die
Grundnutzungsordnung der Gemeinde Mettmenstetten (samt dem Kernzonenplan
Herferswil/Hübscheren) im Wesentlichen aus dem Jahr 2019 und ist damit jünger
als der Richtplan 2015. Obwohl bei dieser Sachlage Gesichtspunkten des
Vertrauensschutzes und der Planbeständigkeit ein hohes Gewicht zukommt (BEZ
2024 Nr. 7, E. 6.2), vermögen diese den wenig ausgeprägten Charakter
von Hübscheren als Siedlungsgebiet dennoch nicht aufzuwiegen. Vor diesem
Hintergrund ändert der bisherige kommunale Nutzungsplan nichts daran, dass für
die Kleinsiedlung Hübscheren bei objektiver Betrachtung keine begründete
Erwartung einer Qualität als allgemeines Siedlungsgebiet anzunehmen ist (vgl.
dazu BGE 132 II 218 E. 6.1). Zumindest im Rahmen der angefochtenen
Übergangsordnung kommt der Einstufung als grundsätzliches Nichtbaugebiet der
Vorrang zu (vgl. VGr, 7. Dezember 2023, AN.2023.00015, E. 8.5 und
9.5). Sodann stünde auch ein fehlender Bezug der hier interessierenden
Kleinsiedlung zu landwirtschaftlichen Nutzungen vor dem Hintergrund der Lage im
Landwirtschaftsgebiet gemäss kantonalem Richtplan einer provisorischen
Zuteilung zur Landwirtschaftszone nicht entgegen (VGr, 24. Oktober 2024,
AN.2023.00010, E. 10.3).

4.8 Nach dem
Gesagten ist bei einer Gesamtbetrachtung nicht anzunehmen, dass die umstrittene
Kleinsiedlung Hübscheren sinnvollerweise einer vorläufigen Bauzone zugewiesen hätte
werden sollen. Auch im Rahmen einer Abwägung der von den Beschwerdeführenden
ins Feld geführten Interessen und entgegenstehender plansichernder Interessen
ist unter Beachtung des dem Beschwerdegegner zustehenden planerischen Ermessens
nicht zu beanstanden, dass dieser den plansichernden Interessen den Vorrang
eingeräumt und die Kleinsiedlung Hübscheren und somit auch die innerhalb des
Zonenperimeters gelegenen Grundstücke der Beschwerdeführenden einer
provisorischen kantonalen Landwirtschaftszone zugeteilt hat.  

5.
 

Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist.

6.
 

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den
Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14 VRG). Eine
Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die
Kammer:

1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf 

Fr. 4'000.00;   die übrigen Kosten betragen:

Fr.    195.00    Zustellkosten,

Fr. 4'195.00    Total der Kosten.

3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
auferlegt.

4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.    Mitteilung an:

a)  die Parteien;

b)  das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).