# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** c6dc159e-bb30-5cb5-9f09-9586086ff758
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2008-11-12
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 12.11.2008 BRKE III Nr. 0150/2008
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRKE-III-Nr--0150-20_2008-11-12.pdf

## Full Text

BRKE III Nr. 0150/2008 vom 12. November 2008 in BEZ 2009 Nr. 9

Gemäss der Bau- und Zonenordnung galt für die im Eigentum der Rekurrentin 
stehenden Grundstücke Gestaltungsplanpflicht. In der Folge arbeitete die Rekurren-
tin einen privaten Gestaltungsplan aus, dem die Gemeindeversammlung zustimmte. 
Für den Genehmigungsentscheid auferlegte der Gemeinderat der Rekurrentin eine 
Gebühr von Fr. 22 222.70. Die Rekurrentin beantragte die Aufhebung dieser Kos-
tenauflage

Aus den Erwägungen:

4.1 Gebühren sind ein Entgelt für eine bestimmte, vom Pflichtigen veranlasste 
Amtshandlung oder für die Benutzung einer öffentlichen Anstalt (Verwaltungs- bzw. 
Benutzungsgebühren). Mit Ausnahme der so genannten Kanzleigebühren (Gebüh-
ren von geringer Höhe für eine keinen besonderen Aufwand erfordernde Verwal-
tungstätigkeit) bedürfen Gebühren vorbehältlich einer zulässigen Rechtssetzungsde-
legation einer Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinne, mit welcher die we-
sentlichen Elemente der Gebühr festzulegen sind.

Gebühren unterliegen neben dem Gesetzmässigkeitsprinzip auch dem Kosten-
deckungsprinzip und dem Äquivalenzprinzip. Das Kostendeckungsprinzip besagt, 
dass die Gebührenerträge für einen bestimmten Verwaltungszweig den Gesamtauf-
wand nicht oder jedenfalls nicht wesentlich überschreiten dürfen. Hieraus lässt sich 
indes nicht etwa ableiten, dass für jedes einzelne Geschäft des betreffenden Verwal-
tungszweiges eine kostendeckende Gebühr erhoben werden kann oder muss. Im 
Rahmen der anzuwendenden Gebührenerlasse und der sich aus dem Äquivalenz-
prinzip ergebenden Schranken sind die Gemeinden bei der Verteilung der Gesamt-
kosten auf einzelne gebührenpflichtige Handlungen vielmehr relativ frei. Aus dem 
Äquivalenzprinzip, welches namentlich das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 
2 der Bundesverfassung [BV]) konkretisiert, ergibt sich, dass die Höhe der Gebühr 
im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert der staatlichen Leistung ste-
hen muss. Dieser Wert bestimmt sich nach dem (nicht notwendigerweise wirtschaft-
lichen) Nutzen, welchen die Leistung dem Pflichtigen bringt, oder aber nach dem 
Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme der Verwaltung im Verhältnis zum 
gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges (U. Häfelin/G. Müller/F. 
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., 2006, Rz. 2641 ff.).

Von kommunalen Behörden auferlegte Gebühren samt Kostenvorschüssen ha-
ben ihre Rechtsgrundlage (…) in § 13 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) 
sowie in der (…) Verordnung des Regierungsrates über die Gebühren der Gemein-
debehörden (GemeindegebührenV). Diese bestimmt in § 1 lit. A den für allgemeine 

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Amtshandlungen zulässigen Gebührenrahmen; in § 1 lit. B bis I sind die jeweils zu-
lässigen Minima und Maxima der Gebühren für die spezifischen Amtstätigkeiten ver-
schiedener Behörden festgesetzt. Bei der Anwendung dieser Gebührenrahmen wird 
die Gebühr nach folgenden Kriterien festgelegt: Gesamter Aufwand der Verwaltung 
für die korrekte Verrichtung, objektive Bedeutung des Geschäftes sowie Nutzen und 
Interesse der gebührenpflichtigen Person an der gebührenpflichtigen Verrichtung (§ 
5 Abs. 1 GemeindegebührenV). In besonderen Fällen können die Gebühren über 
die in der Verordnung festgesetzten Höchstbeträge hinaus angemessen erhöht wer-
den; der Entscheid hierüber ist zu begründen (§ 5 Abs. 2 GemeindegebührenV).

Die Bestimmung von § 3 GemeindegebührenV verschafft den Gemeinden die 
Kompetenz, im Rahmen der Verordnung «nähere Bestimmungen oder die Gebüh-
renansätze» zu erlassen. Die Gemeinden können somit eigene, eine unmittelbar 
anwendbare Grundlage für die Gebührenerhebung bildende Gebührenordnungen 
erlassen. Sie sind dabei an die Vorgaben der regierungsrätlichen Verordnung ge-
bunden und können innerhalb dieses Rahmens im Sinne eines verfeinerten Gebüh-
rentarifs oder für bestimmte Amtshandlungen nähere Bestimmungen über die Ge-
bührenansätze erlassen (H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindege-
setz, 3. A., 2000, § 63 Rz. 2.1.4). 

4.2 Gemäss den rekurrentischen Ausführungen begannen die Planungsarbeiten 
für den fraglichen Gestaltungsplan im Jahre 2003. Zwar trat am 1. Januar 2006 eine 
neue kommunale Gebührenordnung in Kraft, welche jene vom 1. Januar 2003 er-
setzte. Die hier massgeblichen Normen blieben jedoch unverändert. Für den Verfah-
rensausgang ist es mithin nicht massgeblich, auf welche Gebührenordnung abge-
stellt wird. Lit. K.II.8 kommunale Gebührenverordnung vom 1. Januar 2006 lautet wie 
folgt:

«Für die Beurteilung und Festsetzung von privaten Gestaltungsplänen, Sonder-
bauvorschriften und dergleichen ist nebst den Aufwendungen gemäss Ziff. IV 
und den Kosten für die gesetzlich vorgeschriebenen Publikationen folgende 
Gebühr zu entrichten:

pro m2 Arealfläche Fr. 0.50»

Lit. K.IV der kommunalen Verordnung, auf welche verwiesen wird, hält weiter 
fest: 

«1. Kontrollorgane

Die Kosten für die Begutachtung der Vorentscheidgesuche, Baugesuche, Bau-
fragen, die Durchführung der Baukontrolle durch das Bauamt oder die Gemein-
dekontrollorgane sowie die Insertionskosten werden nach Zeit- resp. Sachauf-
wand zusätzlich zur Gebühr gemäss Ziff. II vollumfänglich den Verursachern in 
Rechnung gestellt.

2. Besondere Aufwendungen

Besondere Aufwendungen seitens der Baubehörde, des Bauamtes oder Auf-
wendungen für Fachgutachten durch Drittpersonen können gemäss Aufwand 
weiter verrechnet werden.»

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Die Vorinstanz verzichtete im angefochtenen Beschluss explizit auf eine In-
rechnungstellung der Aufwendungen des Ortsplaners und stützte die erhobene 
Gebühr einzig auf Lit. K.II.8 der kommunalen Gebührenverordnung. Ihre 
gegenteiligen Ausführungen im Rahmen der Rekursvernehmlassung, wonach die 
strittige Gebühr auch die Aufwendungen des Ortsplaners enthalte, sind mithin 
falsch. Es ist somit einzig zu prüfen, ob Lit. K.II.8 den vorgenannten Grundsätzen 
entspricht.

4.3 Wie vorstehend dargelegt, bedarf die kommunale Norm einer gesetzlichen 
Grundlage in der kantonalen Verordnung, denn nur im Rahmen dieser Verordnung 
darf sie legiferieren. Dies trifft einerseits auf die als gebührenpflichtig definierten 
Handlungen als auch – entgegen der vorinstanzlichen Auffassung – auf die Gebüh-
renhöhe zu. Es ist daher zunächst zu prüfen, ob die kantonale Gemeindegebühren-
verordnung eine genügende rechtliche Grundlage darstellt, um Amtshandlungen im 
Zusammenhang mit privaten Gestaltungsplänen gebührenpflichtig zu erklären. 

Der Gestaltungsplan ist ein Sondernutzungsplan, der eine städtebaulich, archi-
tektonisch und wohnhygienisch einwandfreie Überbauung anstrebt. Zu diesem 
Zweck stellt er für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung auf, welche von 
den allgemeinen Festlegungen der Bau- und Zonenordnung abweicht und diese 
überlagert. So werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, 
Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bau-
ten bindend festgelegt; dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise 
und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). 
Der Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Aus-
stattungen und Ausrüstungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quar-
tierplan geregelt sind; überdies kann er Festlegungen über die weitere Umgebungs-
gestaltung enthalten (§ 83 Abs. 3 PBG). Anders als bei Arealüberbauungen und 
Sonderbauvorschriften sind die Grundeigentümer im Perimeter eines Gestaltungs-
plans an dessen Festlegungen gebunden. Die Grundordnung wird also ersetzt, so 
dass nur noch gestaltungsplankonform gebaut werden kann (vgl. zum Ganzen Ch. 
Fritzsche/P. Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., 2003, 3-24 ff.; W. Hal-
ler/P. Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. A., 1999, Rz. 317 ff.). 
Der Gestaltungsplan hat mithin insoweit einen nutzungsplanerischen Inhalt, als er 
der Bau- und Zonenordnung vorgehende Festlegungen trifft. Jedoch setzt er sich 
anders als reine nutzungsplanerische Anordnungen auch mit konkreten Bauabsich-
ten auseinander, indem er wie beim fraglichen Gestaltungsplan die Stellung und 
Ausdehnung der Baukörper, die Umgebungsgestaltung, die Nutzung der Baukörper 
und die arealinterne Erschliessung festlegt. Inhalt des Gestaltungsplans sind somit 
nicht nur nutzungsplanerische Festlegungen, sondern es finden vielmehr auch bau-
polizeirechtliche Aspekte, welche bei einer Regelüberbauung im Rahmen des Bau-
bewilligungsverfahrens geprüft werden, Eingang. Aus diesem Grunde kann der Ges-
taltungsplan durchaus unter den Begriff «Bauwesen» im Sinne von § 1 lit. E.1. Ge-
meindegebührenV und dort unter lit. a subsumiert werden. Lit. K.II.8 kommunale Ge-
bührenverordnung findet mithin in dieser kantonalen Norm ihre gesetzliche Grundla-
ge. Es gilt somit grundsätzlich ein Gebührenrahmen von Fr. 100.– bis Fr. 20 000.–. 

4.4 Die Rekurrentin bringt hinsichtlich der strittigen Gebührenhöhe zunächst 
vor, dass es unzulässig sei, die Gebühr anhand der gesamten Arealfläche zu be-
rechnen, da ein grosser Teil desselben unüberbaut bliebe, da einzig vier Baufelder 
ausgeschieden seien. 

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Es trifft zwar zu, dass grosse Teile des streitbetroffenen Areals unüberbaut blei-
ben sollen. Namentlich gegenüber den bestehenden Herrschaftshäusern sind in 
Übereinstimmung mit Art. 7 BZO grosse Freiräume festgelegt worden. Es ist jedoch 
zu berücksichtigen, dass der Gestaltungsplan in seiner Gesamtheit und nicht nur die 
überbaubare Fläche zu beurteilen war. Es war mithin die Einpassung des gesamten 
Areals und nicht nur diejenige der Baufelder in das umliegende Gebiet von Bedeu-
tung, galt es doch auch zu prüfen, ob die Umgebungsgestaltung den Anforderungen 
von Art. 7 BZO entspricht. Wenn mithin das gesamte Areal für die Gebührenerhö-
hung berücksichtigt wurde, ist hiergegen grundsätzlich nichts einzuwenden. 

4.5 Unter den Parteien ist sodann strittig, ob private Gestaltungspläne, welche 
aufgrund einer Gestaltungsplanpflicht aufgestellt werden, anders zu behandeln sei-
en als solche, welche der Bauherr ohne das Vorliegen einer Gestaltungsplanpflicht 
ausarbeitet.

Die Vorinstanz ist der Auffassung, dass es beim Vorliegen einer Gestaltungs-
planpflicht Aufgabe des Privaten sei, einen Gestaltungsplan in Angriff zu nehmen, 
wenn die Gemeinde dies nicht tue. Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Ge-
mäss § 48 Abs. 3 PBG kann mit der Zonenzuweisung festgelegt werden, dass für 
bestimmte Teilbereiche ein Gestaltungsplan aufgestellt werden muss, wenn ein we-
sentliches öffentliches Interesse, beispielsweise des Ortsbild- und Landschafts-
schutzes, des Aussichtsschutzes, des Immissionsschutzes oder ein solches an einer 
differenzierten baulichen Verdichtung besteht. Die Gestaltungsplanpflicht bedeutet, 
dass ein innerhalb des festgesetzten Perimeters gelegenes Grundstück erst dann 
planungsrechtlich baureif ist, wenn ein Gestaltungsplan festgesetzt worden ist. Sie 
verpflichtet jedoch die betroffenen Grundeigentümer nicht dazu, den Gestaltungs-
plan selber zu erstellen. Wohl können diese selber einen Plan ausarbeiten und zur 
Genehmigung vorlegen (privater Gestaltungsplan, §§ 85 f. PBG). Kommt ein einver-
nehmlicher Plan nicht zustande oder sind die Grundeigentümer überhaupt nicht be-
reit, einen Plan auszuarbeiten, ist es Pflicht der Gemeinde, den Gestaltungsplan 
selber – und auf eigene Kosten – zu erstellen (öffentlicher Gestaltungsplan, § 84 
PBG). Diese Pflicht ergibt sich ohne weiteres bereits daraus, dass ein Gestaltungs-
plan Bestandteil der Bau- und Zonenordnung ist, deren Erlass der Gemeinde obliegt 
(vgl. insbes. Art. 2 Abs. 1 RPG; §§ 2 lit. c, 45 und 46 Abs. 1 PBG), aber auch aus 
der Überlegung, dass ein privater Grundeigentümer gar nicht in der Lage ist, die 
Festsetzung eines Gestaltungsplans zu erzwingen (BRKE I Nr. 0326/2007). Die Re-
kurrentin hat mithin, indem sie den Gestaltungsplan ausgearbeitet hat, Aufgaben auf 
sich genommen, welche grundsätzlich in den Aufgabenbereich der Gemeinde fallen. 
Dadurch sind der Gemeinde erhebliche Planungskosten, welche zweifelsohne um 
ein Mehrfaches höher gewesen wären als der vorliegend geltend gemachte Auf-
wand, weggefallen. Anders würde es sich bei einem freiwillig erstellten Gestaltungs-
plan verhalten, da bei diesem bereits baureifes Bauland beplant würde und damit 
der Gemeinde kein nutzungsplanerischer Aufwand erspart würde. Diesen unter-
schiedlichen Sachlagen trägt die fragliche kommunale Norm keine Rechnung. Die 
aufgrund der Norm berechnete Gebühr widerspricht damit dem Äquivalenzprinzip, 
wird doch der Umstand, dass öffentliche Aufgaben erfüllt wurden, nicht berücksich-
tigt. Damit ist aber nicht gesagt, dass vollständig auf die Erhebung einer Gebühr zu 
verzichten sei. Die Rekurrentin verfolgte mit der Aufstellung des Gestaltungsplanes 
nicht nur öffentliche, sondern vielmehr auch private Interessen. Die Ausarbeitung 
des Gestaltungsplanes ermöglichte es ihr nämlich, diesen ihren Überbauungsab-

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sichten anzupassen, was bei einem durch die öffentliche Hand erarbeiteten Gestal-
tungsplan nicht möglich gewesen wäre. Im Lichte dieser Ausführungen rechtfertigt 
es sich daher, die angefochtene Gebühr zu reduzieren. Als angemessen erscheint 
hierbei eine Halbierung der Prüfungs- und Bewilligungsgebühr, so dass sie noch Fr. 
10 817.50 beträgt. Hinzuzurechnen sind die Insertionskosten in der Höhe von Fr. 
587.70. 

Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass der Rekurs teilweise 
gutzuheissen ist.