# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 20a94828-8b7d-5802-9607-b6770ed06859
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-08-21
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Sozialversicherungsgerichtshöfe 21.08.2025 605 2025 28
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_011_605-2025-28_2025-08-21.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

605 2025 28

Arrêt du 21 août 2025

Ie Cour des assurances sociales

Composition Président : Marc Boivin 
Juges : Vanessa Thalmann, Marc Sugnaux 
Greffière : Angélique Marro 

Parties A.________, recourante

contre

CAISSE PUBLIQUE DE CHÔMAGE DU CANTON DE FRIBOURG, 
autorité intimée 

Objet Assurance-chômage – fixation du gain assuré – gain assuré des 
personnes atteintes dans leur capacité de gain

Recours du 10 février 2025 contre la décision sur opposition du 
13 janvier 2025

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait

A. A.________, née en 1982, travaillait depuis août 2022 en qualité de préposée à l’emballage 
auprès de la société B.________ Sàrl, à un taux de 80%. Elle percevait à ce titre un salaire mensuel 
de CHF 3'760.-, 13ème salaire en sus.

Le 19 juin 2023, son employeur a résilié les rapports de travail pour le 31 juillet 2023. 

En décembre 2023, elle s’est inscrite comme demandeuse d’emploi à l’assurance-chômage, dans 
le contexte d’un délai-cadre débutant le 2 février 2024. 

Initialement, la Caisse publique de chômage du canton de Fribourg (ci-après: la Caisse) a fixé son 
gain assuré à CHF 4'073.-, soit le salaire qu’elle percevait dans le cadre de son activité de préposée 
à l’emballage.

B. Dans le même intervalle, à partir du mois de février 2023, elle a présenté différentes 
incapacités de travail, pour lesquelles elle a perçu des indemnités journalières de l’assureur perte 
de gain de son employeur, jusqu’en décembre 2023.

En avril 2023, elle a déposé une demande de prestations auprès de l’Office de l’assurance-invalidité 
du canton de Fribourg (ci-après: OAI), indiquant souffrir d’une tendinopathie du sus-épineux.

Par décision du 19 août 2024, l’OAI lui a nié le droit à une rente d’invalidité en faisant usage de la 
méthode mixte (80% d’activité lucrative, 20% d’activité ménagère). S’agissant de la partie lucrative, 
il a reconnu un degré d’invalidité de 20.65%, dès le 1er janvier 2024. 

Cette décision n’a pas fait l’objet d’un recours.

A partir du 1er août 2024, elle a repris une activité lucrative comme accueillante en milieu familial.

C. Le 11 septembre 2024, la Caisse a établi le décompte de prestations du mois d’août 2024 en 
réduisant le gain assuré à CHF 3'022.- [CHF 4'073.- x (80 – 20.65) / 80], compte tenu de la décision 
de l’OAI. 

A.________ a contesté cette réduction auprès de la Caisse, faisant valoir qu’en dépit du degré 
d’invalidité constaté par l’OAI, elle demeurait apte au travail à 100% dans une activité adaptée. 

Par décision du 7 novembre 2024, confirmée par décision sur opposition du 13 janvier 2025, la 
Caisse a confirmé le gain assuré de CHF 3'022.-, mais a reporté son application au 
1er septembre 2024. 

D. Le 10 février 2025, A.________ interjette recours à l’encontre de la décision sur opposition, 
concluant à son annulation. 

En substance, elle indique que la réduction de son gain assuré est injustifiée et repose sur une 
évaluation erronée de sa situation médicale et professionnelle. Elle mentionne que sa capacité de 
travail est entière depuis le mois d’août 2024. 

Le 20 février 2025, la Caisse fait parvenir ses observations, concluant au rejet du recours. 

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Le 5 mars 2025, la recourante transmet ses contre-observations, puis, le 10 mars 2025, la Caisse 
remet ses ultimes remarques. 

E. Il sera fait état du détail des arguments développés par les parties à l’appui de leurs 
conclusions dans les considérants en droit du présent arrêt, dans le cadre desquels seront 
notamment examinés leurs moyens de preuve.

en droit

1.

Recevabilité

Le recours a été interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire 
compétente à raison du lieu et de la matière. La recourante est en outre directement atteinte par la 
décision querellée et a dès lors un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Partant, le recours est recevable.

2.

Règles générales relatives au gain assuré

2.1. Selon l'art. 23 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et 
l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), est réputé gain assuré le salaire déterminant au 
sens de la législation sur l'AVS qui est obtenu normalement au cours d'un ou de plusieurs rapports 
de travail durant une période de référence, y compris les allocations régulièrement versées et 
convenues contractuellement, dans la mesure où elles ne sont pas des indemnités pour 
inconvénients liés à l'exécution du travail (première phrase). Le Conseil fédéral détermine la période 
de référence et fixe le montant minimum (quatrième phrase).

Est déterminant, en règle générale, le salaire convenu contractuellement pour autant que l'assuré 
l'ait effectivement touché. La preuve de la perception effective du salaire est déterminante pour 
établir l'existence d'une période de cotisation et pour fixer le gain assuré. Sans elle, le calcul du gain 
assuré ne serait pas possible (Directive LACI IC (état au 1er juillet 2025), C2).

2.2. Le gain assuré ne comprend pas les indemnités pour perte de gain par suite de maladie, 
d'accident ou d'invalidité, versées par les caisses-maladie reconnues par la Confédération selon la 
loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie (LAMal; RS 832.10), les compagnies privées 
d'assurance soumises à la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur la surveillance des entreprises 
d’assurance (LSA; RS 961.91) et les institutions d'assurances de droit public (RUBIN, Commentaire 
de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, art. 23 n. 11 et les références).

3.

Règles relatives au gain assuré des personnes atteintes dans leur capacité de gain

3.1. Selon l'art. 40b de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et 
l’indemnité en cas d’insolvabilité (OACI; RS 837.02), est déterminant, pour le calcul du gain assuré 
des personnes qui, en raison de leur santé, subissent une atteinte dans leur capacité de travail 

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durant le chômage ou immédiatement avant, le gain qu'elles pourraient obtenir compte tenu de leur 
capacité effective de gagner leur vie.

3.2. Selon la jurisprudence, l'art. 40b OACI prescrit la correction du gain assuré lorsque celui-ci 
est fondé sur un salaire que l'assuré n'est plus en mesure de réaliser au moment de la survenance 
du chômage, en raison d'une invalidité survenue entre-temps. Une correction doit donc être 
effectuée lorsque le gain assuré se base sur un salaire que la personne assurée ne pourrait plus 
réaliser au moment du chômage en raison d'une invalidité (ATF 133 V 530 consid. 4.1.2).

Pour le calcul du gain assuré selon l'art. 40b OACI, le salaire déterminant est celui que la personne 
assurée a effectivement réalisé avant l'atteinte à sa capacité de gain pour des raisons de santé, 
multiplié par le facteur résultant de la différence entre 100% et le degré d'invalidité. Le revenu 
hypothétique d'invalide ne doit pas être pris en compte comme gain assuré au sens de l'art. 40b 
OACI (ATF 132 V 357 consid. 3.2.4.3). Une correction du gain assuré doit en principe également 
avoir lieu lorsque l’invalidité n’ouvre pas droit à une rente (ATF 133 V 524 consid. 5.2 et 5.3).

3.3. Une atteinte a lieu « immédiatement avant » le chômage au sens de l’art. 40b OACI lorsque 
la diminution de la capacité de gain imputable à l’état de santé n’a pas (encore) eu d’effet sur le 
salaire déterminant pour le calcul du gain assuré selon l’art. 23 al. 1 LACI, en lien avec l’art. 37 OACI 
(ATF 133 V 530 consid. 4.1.2). La situation est différente lorsque l'assuré est déjà atteint dans sa 
capacité de gain bien avant le début du chômage. Dans ce cas, l'art. 40b OACI ne s'applique pas et 
le gain assuré est calculé sur la base du dernier salaire, lequel correspond à la capacité de gain 
résiduelle inchangée (arrêt TF 8C_104/2011 du 2 décembre 2011 consid. 3.3.1 et les références).

3.4. La ratio legis de l'art. 40b OACI est, d’une part, d'assurer une coordination avec 
l'assurance-invalidité par une correction du gain assuré, dans le but d'empêcher une 
surindemnisation résultant de la coexistence d'une rente d'invalidité et d'indemnités de chômage 
(ATF 132 V 357 consid. 3.2.3) et, d’autre part, de délimiter la compétence de l'assurance-chômage 
par rapport à d'autres assureurs en fonction de la capacité de gain de la personne assurée (ATF 133 
V 524 consid. 5.2).

3.5. Pour déterminer le moment de la correction du gain assuré, c’est normalement la décision 
de l’assurance-invalidité ou d’une autre assurance sociale qui fait foi. La décision ne doit pas encore 
être entrée en force. En cas d’invalidité ne donnant pas droit à une rente, le gain assuré est toutefois 
corrigé au début du mois qui suit la décision de l’AI (Directive LACI IC, C 29).

4.

Dispositions relatives à la preuve

Dans le droit des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la 
loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus 
vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit 
donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les 
éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui 
paraissent les plus probables. Il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un principe selon 
lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (arrêt 
TF 8C_260/2019 du 23 juin 2020 consid. 3.2 et les références).

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Si, malgré les moyens mis en œuvre d'office par le juge pour établir la vérité du fait allégué par une 
partie, conformément au principe inquisitoire, ou par les parties selon le principe de leur obligation 
de collaborer, la preuve de ce fait ne peut être rapportée avec une vraisemblance prépondérante 
pour emporter la conviction du tribunal, c'est à la partie qui entendait en déduire un droit d'en 
supporter les conséquences (DTA 1996-1997 n°17 consid. 2a; 1991 n°11 et 100 consid. 1b; 1990 
n°12 consid. 1b et les références; ATF 115 V 113 consid. 3d/bb). 

5.

Objet du litige 

En l’espèce, est litigieuse la réduction du gain assuré.

La Caisse a considéré que, à partir du 1er septembre 2024, le gain assuré devait être adapté sur la 
base de l’art. 40b OACI pour tenir compte de la capacité de gain résiduelle de 59.35% (80% - 
20.65%) ressortant de la décision de l’OAI. 

Pour sa part, la recourante considère que la réduction du gain assuré repose sur une évaluation 
erronée de sa situation médicale et professionnelle. Selon elle, la décision de l’OAI a été rendue sur 
la base d’une situation qui n’est plus actuelle puisqu’elle a évolué favorablement depuis le mois 
d’août 2024. Elle mentionne notamment avoir repris une activité à 100% comme accueillante en 
milieu familial, ce qui prouve selon elle que sa capacité de gain n’est pas réduite. 

6.

Discussion

6.1. Il ressort du dossier que le gain assuré de la recourante a initialement été fixé sur la base du 
salaire qu’elle percevait dans le cadre de son emploi à 80% en qualité de préposée à l’emballage. 
Le taux partiel de 80% n’était pas lié à une éventuelle atteinte à sa santé, mais résultait de son choix 
de travailler à temps partiel (cf. notamment lettre de l’employeur du 19 juin 2023, p. 156). 

A partir de février 2023, une incapacité de travail complète a été attestée dans son emploi à 80%, 
pour laquelle la recourante a perçu des indemnités journalières de l’assureur perte de gain. Ces 
indemnités n’ont pas été prises en compte par la Caisse dans le calcul du gain assuré, 
conformément à la règlementation applicable en la matière (ci-avant: consid. 2.2).

Par la suite, l’OAI a reconnu, par décision du 19 août 2024, un degré d’invalidité de 20.65% 
s’agissant de la partie lucrative de son activité, correspondant à 80%, le solde de son temps étant 
consacré à la tenue du ménage. Il a notamment relevé que, dès le mois de décembre 2023, la 
recourante avait une pleine capacité de travail dans une activité adaptée, soit une activité dans les 
services ou l’industrie légère, par exemple dans le contrôle de produits finis ou la conduite de 
machines semi-automatiques. Une telle activité devait respecter les limitations fonctionnelles 
suivantes: tout effort physique employant les deux bras; toutes activités répétitives; les ports de 
charge de plus de 3 kg le long du corps; lever une charge ou la déplacer; les rotations du corps si 
les bras devaient partir en rotation externe; tout travail en hauteur sur une échelle; tout travail sur 
une surface instable (p. 95).

La Caisse s’est fondée sur cette décision pour réduire le gain assuré.

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6.2. L’argument de la recourante selon lequel la décision de l’OAI aurait été rendue sur la base 
d’une situation qui avait évolué favorablement entretemps, soit depuis août 2024, si bien qu’une 
correction du gain assuré ne se justifierait pas, ne peut être suivi. 

Le but de l’assurance-invalidité étant en effet de compenser les effets économiques de l’invalidité, 
soit l’incapacité de gain totale ou partielle permanente ou de longue durée (cf. art. 8 de la loi fédérale 
du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.1]), il y a 
lieu de présumer que les limitations fonctionnelles et le taux d’invalidité retenus par l’OAI dans la 
décision du 19 août 2024, désormais entrée en force, ont perduré au-delà de cette date.

Par ailleurs, les autres documents figurant au dossier confirment également que la recourante est 
atteinte dans sa santé et n’est plus en mesure d’exercer son ancienne activité, conformément à ce 
qui a été retenu dans la décision de l’OAI.

En particulier, dans un rapport du 5 décembre 2023, le Dr C.________, médecin traitant, spécialiste 
en médecine interne générale, indiquait que la recourante était très atteinte au niveau de son épaule 
droite. Sur le marché du travail, elle présentait une incapacité d’emploi de son bras droit avec comme 
limitation une incapacité de travailler avec son bras plus haut que l’épaule, ainsi qu’une limitation de 
port de charge de 3 kg. Elle était également dans l’incapacité de lever ou de déplacer toute charge 
avec son bras droit, tout travail de force de l’épaule droite étant à proscrire. Il existait également une 
limitation de rotation du tronc. Tout travail en hauteur et sur une échelle était également à proscrire, 
de même que des déplacements sur sols irréguliers ou en pente (p. 132).

Le 19 décembre 2023, le médecin précité relevait que la recourante présentait des limitations 
fonctionnelles en ce qui concernait ses activités de la vie quotidienne et son activité professionnelle, 
soit tout effort physique employant ses deux bras (lever une charge ou la déplacer), toute activité 
répétitive, le port de charge supérieure à 3 kg, tout travail en rotation du corps avec bras en rotation 
externe, tout travail en hauteur sur une échelle ainsi que sur une surface instable (p. 187).

Par ailleurs, en octobre 2023, l’assureur perte de gain indiquait que la recourante présentait certes 
une pleine capacité de travail, mais uniquement dans un poste qui devait toutefois être adapté à ses 
limitations fonctionnelles, à savoir pas de mouvement au-dessus de la ceinture scapulaire des 
2 côtés et une charge limitée à 3 kg près du corps (p. 133).

Finalement, dans une attestation datée du 12 septembre 2024, l’OAI répétait que la recourante 
présentait une pleine capacité de travail dans une activité adaptée respectant les limitations 
fonctionnelles fixées dans la décision du 19 août 2024 (p. 71).

Dans ces circonstances, sous l’angle de la vraisemblance prépondérante, il y a lieu d’admettre que 
les limitations fonctionnelles posées par l’OAI, le médecin traitant et l’assureur perte de gain ont 
perduré au-delà du mois d’août 2024.

6.3. Dans le cadre de la procédure devant la Caisse, la recourante a produit deux attestations de 
son médecin traitant, pour justifier de l’évolution favorable de son état de santé depuis le mois 
d’août 2024.

Le 10 octobre 2024, le médecin traitant indiquait qu’elle était apte au travail à 100% sans restriction 
aucune depuis le 1er juin 2024 et qu’elle ne présentait aucune invalidité (p. 54). 

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Le 20 novembre 2024, il relevait que son état général sur le plan physique et psychique avait évolué 
positivement. Grâce à diverses consultations en médecine complémentaire, elle présentait une 
amélioration de ses aptitudes depuis le mois de juillet 2024, avec normalisation complète sans 
aucune restriction ou handicap depuis le 1er août 2024. La retenue sur sa capacité de travail n’avait 
plus lieu d’être depuis cette date (p. 37). 

Ces documents ne suffisent toutefois pas, sous l’angle de la vraisemblance prépondérante, pour 
conclure que la recourante est toujours en mesure de réaliser le salaire relatif à son ancienne 
activité. En particulier, ils ont été établis après que la Caisse avait réduit le gain assuré et ils sont en 
contradiction avec les rapports qui ont été rédigés par le même médecin traitant quelques mois 
auparavant.  

6.4. La recourante mentionne également avoir repris une activité à 100% depuis le 1er août 2024, 
ce qui démontrerait selon elle que sa capacité de gain n’est pas réduite.

A ce titre, il est relevé que, s’agissant de la capacité de gain, ce n’est pas le taux d’activité qui peut 
être exercé par la recourante qui est déterminant, mais bien plutôt la différence entre le salaire qui 
était perçu par elle avant son atteinte à la santé et celui qu’elle peut percevoir compte tenu de cette 
atteinte. 

Comme il a été démontré ci-avant, quand bien même la recourante dispose d’une pleine capacité 
de travail, celle-ci ne concerne toutefois qu’une activité adaptée à ses limitations fonctionnelles et 
non l’ancienne activité de préposée à l’emballage. Le fait qu’elle ait retrouvé un emploi comme 
accueillante en milieu familial ne permet pas de contredire cette affirmation.

Dans tous les cas, il ressort des attestations de gain intermédiaire et du contrat de travail relatifs à 
sa nouvelle activité que la recourante est occupée sur une base d’horaire définie par les contrats de 
placement conclus entre les parents et l’association qui l’emploie et non à un taux fixe (p. 99). Par 
ailleurs, pour les mois d’août à décembre 2024, elle a perçu un salaire net moyen d’environ 
CHF 980.-, soit un salaire bien inférieur à celui qu’elle réalisait dans le cadre de son ancienne activité 
(p. 13, 35, 48, 63 et 86).

6.5. Dès lors, au vu de ce qui précède, il y a lieu d’admettre que la recourante n’est plus en 
mesure d’exercer son activité de préposée à l’emballage et de réaliser le salaire pris en compte pour 
fixer le gain assuré. Dans ces circonstances, la Caisse devait procéder à une correction du gain 
assuré en application de l’art. 40b OACI dont un des buts est de délimiter les cas où l’indemnisation 
de la perte de gain subie relève de l’assurance-chômage ou d’autres assurances sociales, 
notamment l’assurance-invalidité (ci-avant: consid. 3.2 et 3.4). 

Il n’appartient en effet pas à l’assurance-chômage de verser des indemnités sur la base d’un salaire 
que la recourante n’est plus en mesure de réaliser pour des raisons de santé. Toute perte de gain 
liée à l’état de santé doit être comblée par l’assurance-invalidité et, si celle-ci refuse une rente au 
motif que la perte de gain n’atteint pas le minimum légal de 40%, les assurés ne sauraient 
compenser leur diminution de salaire par le biais de l’assurance-chômage, qui ne couvre pas le 
risque lié à la santé, mais celui lié à l’absence ou l’absence partielle d’emploi.

6.6. Finalement, s’agissant du calcul de la réduction effectué par la Caisse, celui-ci peut être 
confirmé. 

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En effet, le salaire perçu par la recourante en tant que préposée à l’emballage à un taux de 80% 
correspondrait à un gain assuré de CHF 4'073.-.

Dans la mesure où il a été vu ci-dessus que sa capacité de gain dans une activité adaptée exercée 
à 80% est réduite de 20.65% par rapport à ce montant, c’est dès lors à juste titre que le gain assuré 
a été diminué dans la même proportion. Le gain assuré pour la capacité de gain résiduelle de 59.35% 
(80% - 20.65%) depuis septembre 2024 a en conséquence été fixé à juste titre à CHF 3'022.- 
(CHF 4'073.- x 59.35 / 80).

6.7. Certes, il résulte de ce qui précède que la perte de capacité de gain subie par la recourante 
en raison de son atteinte à la santé n’est couverte ni par l’assurance-invalidité (en raison d’un taux 
d’invalidité insuffisant pour ouvrir le droit à une rente), ni par l’assurance-chômage (car celle-ci n’a 
pas pour but de suppléer à une perte de revenu liée à une telle atteinte à la santé). Cette solution a 
ainsi des conséquences financières lourdes à assumer pour une assurée qui subit une perte de 
revenu qui n’est en partie pas compensée. Elle est toutefois inhérente au système voulu par le 
législateur et la Cour de céans ne peut dès lors pas la corriger dans le cadre de la présente 
procédure de recours.

7.

Sort du recours, frais de procédure et indemnité de partie

Au vu de tout ce qui précède, le recours est rejeté et la décision sur opposition du 13 janvier 2025 
confirmée. 

Vu la gratuité de la procédure valant en la matière, il n’est pas perçu de frais de procédure. 

Finalement, il n’est pas alloué d’indemnité de partie à la recourante qui succombe. 

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est rejeté.

Partant, la décision sur opposition du 13 janvier 2025 est confirmée.

II. Il n’est pas perçu de frais de procédure.

III. Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.

IV. Notification.

Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent 
jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le 
mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 
6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les 
motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de 
preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie 
du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en 
principe pas gratuite.

Fribourg, le 21 août 2025/anm

Le Président La Greffière