# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a52e157b-f254-5031-9693-69b07b66f691
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-01-30
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 30.01.2024 602 2023 123
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2023-123_2024-01-30.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2023 123

Arrêt du 30 janvier 2024

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, 

Cornelia Thalmann El Bachary
Greffier-rapporteur : Julien Delaye 

Parties A.________, recourant, représenté par Me Christophe Chardonnens, 
avocat

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions – Demande de permis de 
transformer et rénover – Recours contre une décision incidente de 
suspension de procédure

Recours du 9 octobre 2023 contre la décision du 27 septembre 2023

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 6

attendu

que A.________ est propriétaire de l'art. bbb du registre foncier (RF) de la Commune de 
C.________, secteur D.________, situé en zone de centre (ZC) et sur lequel sont implantés les 
bâtiments assurances nos eee et fff;

que la révision du plan d'aménagement local (PAL) de la commune concernée a été partiellement 
approuvée par décision du 19 janvier 2022 de la Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME);

que cinq recours ont toutefois été interjetés contre cette décision devant le Tribunal cantonal 
(602 2022 70 à 602 2022 74) et que les procédures sont pendantes;

que, le 18 juillet 2022, le propriétaire de l'art. bbb RF a déposé une demande préalable pour la 
transformation et la réfection des bâtiments implantés sur sa parcelle;

que, en date du 24 octobre 2022, le Conseil communal de la commune concernée a informé les 
propriétaires fonciers touchés par la révision du PAL que, dorénavant, le Service des constructions 
et de l'aménagement (SeCA) préaviserait négativement toute demande de permis de construire et 
requerra une suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur les procédures pendantes devant 
les instances judiciaires;

que, le 25 novembre 2022, le propriétaire précité a mis à l'enquête publique un dossier de demande 
d'autorisation de transformer les bâtiments assurances nos eee et fff, les travaux prévus consistant 
en substance en la réhabilitation des bâtiments existants par la réalisation de deux habitations 
collectives de cinq logements chacune;

qu'à l'issue de la procédure d'enquête publique, le dossier a fait l'objet d'une opposition, fondée 
essentiellement sur la problématique de la réglementation communale et de la révision de la 
planification locale;

que le Conseil communal a préavisé favorablement le projet le 11 janvier 2023 et que les services 
cantonaux consultés ont émis des préavis favorables, certains assortis de conditions, à l'exception 
du Service des biens culturels (SBC) et du SeCA, lequel a motivé son préavis de synthèse 
défavorable en raison des procédures judiciaires pendantes concernant la planification locale et les 
doutes que ces procédures faisaient planer sur le contenu du futur PAL;

qu'après une modification du projet permettant un préavis favorable du SBC et différents courriers 
relatifs à la portée de l'effet anticipé des plans, le Lieutenant de Préfet de la Broye a formellement 
suspendu, par décision du 27 septembre 2023, la procédure de permis de construire jusqu'à plus 
ample informé ou droit connu quant à l'issue des recours relatifs à la planification locale, en se 
fondant pour l'essentiel sur le préavis défavorable du SeCA;

que, par mémoire du 9 octobre 2023, le requérant du permis a formé recours contre cette décision 
auprès du Tribunal cantonal, concluant, sous suite de frais et dépens, à ce que le dossier soit 
renvoyé à la Préfecture pour un nouvel examen dans le sens des considérants;

qu'à l'appui de son recours, il souligne notamment que sa parcelle, entièrement bâtie, est au cœur 
de la ZC et qu'elle fait partie indubitablement du tissu largement bâti, que les deux bâtiments 

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 6

existants sont dans un état général préoccupant et nécessitent une intervention rapide et que la 
décision de suspendre la procédure de demande de permis violerait les principes relatifs à 
l'application des plans modifiés;

que, le 8 novembre 2023, le Lieutenant de Préfet a conclu au rejet du recours en se référant aux 
différents préavis exprimés dans le cadre de la procédure de permis de construire;

considérant

que la décision attaquée ne met pas un terme à la procédure et revêt donc un caractère incident;

que le recours a été déposé dans le délai de dix jours (art. 79 al. 2 du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) et dans les formes 
prescrites, et que l'avance de frais a, en outre, été versée dans le délai imparti;

que, selon l'art. 120 al. 2 CPJA (en lien avec l'al. 1), dans les cas autres que ceux concernant la 
compétence, la récusation, la langue de la procédure, l'effet suspensif et l'assistance judiciaire 
gratuite, les décisions incidentes ne sont susceptibles d'un recours séparé que si elles sont de nature 
à causer un préjudice irréparable à une partie ou si l'admission du recours peut conduire 
immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et 
coûteuse;

que la notion de préjudice irréparable est la même que celle figurant à l’art. 45 de la loi du 
20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), de sorte que la jurisprudence 
développée à ce propos peut, en principe, être appliquée par analogie en droit cantonal, qu'en 
principe, il est admis que la condition du préjudice irréparable est déjà remplie lorsque le recourant 
peut faire valoir un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification immédiate de la 
décision incidente qu'il conteste (cf. GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983, p. 142), et que cet 
intérêt peut être juridique ou de fait et englobe aussi les intérêts économiques de la partie, pour 
autant que le recours vise à empêcher autre chose qu'une simple prolongation de la procédure ou 
son renchérissement (cf. ATF 136 II 30 consid. 1.2, 135 II 30 consid. 1.3.5 et 116 Ib 344 consid. 1b; 
arrêts TC FR 602 2022 111 du 4 mai 2023 consid. 2.1 et 602 2019 92 du 12 septembre 2019 
consid. 4);

que, si l'on peut exiger que le désavantage que doit subir le recourant présente un certain poids, il 
n'est pas nécessaire cependant que le préjudice soit d'une importance existentielle, encore faut-il 
que le dommage encouru soit établi ou rendu vraisemblable, une simple éventualité ne suffisant pas 
(cf. arrêt TC FR 602 2022 111 du 4 mai 2023 consid. 2.1);

que la décision entreprise suspend la procédure jusqu'à plus ample informé ou droit connu quant à 
l'issue des recours relatifs à la planification locale; 

que, jusqu'à leur entrée en force de chose jugée, la suspension de la procédure est susceptible de 
se prolonger un certain temps, de sorte qu'il y a lieu d'admettre l'existence d'un préjudice irréparable 
pour le recourant qui, de surcroît, invoque des arguments en lien avec la sécurité, laquelle ne serait 
plus garantie si les rénovations ne sont pas rapidement entreprises (cf. à ce sujet 

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 6

ég. ATF 138 IV 258 consid. 1.1, 134 IV 43 consid. 2 ; arrêt TF 8C_479/2015 du 18 décembre 2015 
consid. 2.4);

que le recours est ainsi recevable au sens de l'art. 120 al. 2 CPJA et que le Tribunal peut donc entrer 
en matière sur ses mérites;

que l'art. 91 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1) prévoit que, dès la mise à l'enquête publique des plans et 
règlements et jusqu'à leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des 
projets prévus sur des terrains compris dans le plan (al. 1), mais que, toutefois, moyennant l'accord 
préalable de la commune et du Service, l'autorité compétente en matière de permis de construire 
peut autoriser des constructions et installations conformes au plan pour éviter des retards 
dommageables (al. 2);

qu'en outre, l'art. 92 al. 2 LATeC précise que l'autorité compétente en matière de permis de 
construire peut, d'office ou sur requête, suspendre une procédure de permis de construire au moyen 
d'une décision incidente, lorsque la construction ou l'installation doit être construite dans une zone 
à bâtir ou dans un quartier pour laquelle ou lequel la commune se propose de modifier le plan 
existant ou d'établir un plan d'aménagement de détail;

qu'eu égard toutefois à l'exigence de célérité posée par l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de 
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), une suspension de la procédure ne doit 
être admise qu'avec retenue, c'est-à-dire lorsqu'elle se fonde sur des motifs objectifs, en particulier 
si le sort d'un autre litige est susceptible d'influer le sort de la cause (cf. ATF 130 V 90 consid. 5), et 
qu'une décision immédiate ne se justifie pas sous l'angle de l'économie de la procédure;

que, pour motiver sa décision, le Lieutenant de Préfet se fonde essentiellement sur le préavis de 
synthèse défavorable du SeCA émis en raison des procédures judiciaires pendantes concernant la 
planification locale et les doutes que ces procédures faisaient planer sur le contenu du futur PAL;

que le SeCA avait surtout averti l'ensemble des propriétaires fonciers touchés par la modification du 
PAL qu'il préaviserait négativement toute demande de permis de construire tant que des procédures 
devant les instances judiciaires seraient pendantes;

qu'en revanche, la commune et tous les autres services cantonaux concernés, cas échéant après 
adaptation du projet, ont évalué favorablement la demande de permis de construire;

qu'en préavisant défavorablement, de manière systématique, toute demande de permis de 
construire sur des terrains compris dans le plan, tant qu'une procédure judiciaire est pendante à 
l'encontre de ce plan, le SeCA s'est éloigné des principes ancrés à l'art. 91 LATeC;

qu'une telle façon de faire est, certes, conforme au principe énoncé à l'art. 91 al. 1 LATeC qui 
commande que, dès la mise à l'enquête publique des plans et règlements et jusqu'à leur 
approbation, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus sur des terrains compris 
dans le plan, mais qu'elle est de nature à vider de son sens l'exception prévue par le législateur 
cantonal à l'art. 91 al. 2 LATeC;

qu'en l'espèce, il convenait bien plus d'examiner si le projet se situe sur un terrain dont la planification 
est encore litigieuse ou si les procédures judiciaires pendantes sont de nature à avoir un effet sur 
son affectation future;

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 6

qu'en l'occurrence, la révision du PAL de la commune concernée a été partiellement approuvée par 
décision du 19 janvier 2022 de la DIME, que, comme considéré, cinq recours ont été interjetés 
devant le Tribunal cantonal contre cette décision (602 2022 70 à 602 2022 74) et que ces recours 
concernent uniquement la modification no ggg du PAL qui n'a, quant à elle, pas été approuvée par 
la DIME;

que l'art. bbb RF – destiné à accueillir le projet litigieux – fait partie de la ZC du PAL partiellement 
approuvé par la DIME et ne relève pas de la modification no ggg;

que, dans le cadre des procédures de recours pendantes, l'affectation de l'art. bbb RF à la ZC n'est 
pas contestée et que, dans ces circonstances, le Tribunal ne pourrait pas la modifier, dès lors qu'il ne 
peut pas aller au-delà des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de celles-ci, sauf 
en matière de contributions publiques et d'assurances sociales (art. 95 al. 1 CPJA; cf. ég. arrêt TC 
FR 602 2021 119 du 20 avril 2023 consid. 5.4);

qu'en tout état de cause, dans le cadre des procédures de recours concernées, le Tribunal a sollicité 
de la DIME qu'elle verse au dossier une carte du tissu largement bâti au 1er janvier 1988;

que cette carte, reproduite partiellement ci-dessous, représente, pour l'ancienne commune de 
D.________, les constructions existantes au 1er juillet 1988 (teintées en rouge par la DIME) et le 
secteur considéré comme largement bâti à cette même date (délimité par un trait bleu par la DIME);

qu'il en ressort que les deux bâtiments assurances no eee et fff étaient déjà construits à l'époque et 
que l'art. bbb RF se situait à l'intérieur du tissu largement bâti en 1988.

que les travaux consistent donc à rénover des bâtiments existants, qui se trouvent en ZC, à l'intérieur 
d'un périmètre de protection du site construit, et que le recourant fait valoir que la sécurité du site ne 
serait à terme plus garantie;

que, dans de telles circonstances, aucun motif objectif ne justifiait de suspendre la procédure en 
attendant l'issue des procédures judiciaires relatives à la planification locale et que la décision 
attaquée consacre une violation de l'exigence de célérité et des dispositions cantonales précitées;

que, partant, le recours est bien fondé et doit être admis, de sorte que la décision attaquée est 
annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour suite de la procédure;

qu'en vertu de l'art. 133 CPJA, il n'est pas perçu de frais de procédure et que l'avance de frais d'un 
montant de CHF 1'000.-, prestée par le recourant le 16 octobre 2023, doit lui être restituée,

qu'ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, le recourant, qui obtient gain 
de cause, a droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA);

que la liste de frais produite en temps utile par son mandataire est établie conformément au tarif 
fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (Tarif JA; RSF 150.12);

que l'indemnité de partie est, partant, arrêtée à CHF 2'517.60 (correspondant à 8.75 heures à 
CHF 250.-, des débours de CHF 150.10 et la TVA de CHF 180.-) et mise à la charge de l'Etat de 
Fribourg;

(dispositif en page suivante)

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 6

la Cour arrête :

I. Le recours est admis. 

Partant, la décision du 27 septembre 2023 est annulée et la cause est renvoyée à l'autorité 
intimée pour suite de la procédure.

II. Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de CHF 1'000.- prestée par le 
recourant lui est restituée.

III. Un montant de CHF 2'517.60 (dont CHF 180.- de TVA) est alloué au recourant, à verser à 
Me Christophe Chardonnens à titre d'indemnité de partie, et mis à la charge de l'Etat de 
Fribourg.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification. La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 30 janvier 2024/jfr/jud

Le Président Le Greffier-rapporteur