# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 744dbc1f-7bac-5f96-83b9-a602ea34c3ba
**Source:** Zug (ZG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-04-12
**Language:** de
**Title:** Zug Verwaltungsgericht Vergabekammer 12.04.2022 V 2019 114
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZG_Verwaltungsgericht/ZG_VG_004_V-2019-114_2022-04-12.pdf

## Full Text

VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS ZUG

                             VERWALTUNGSRECHTLICHE KAMMER

Mitwirkende Richter: Dr. iur. Aldo Elsener, Vorsitz
lic. iur. Jacqueline Iten-Staub, Dr. iur. Matthias Suter
lic. iur. Ivo Klingler und lic. iur. Adrian Willimann
Gerichtsschreiber: lic. iur. Peter Kottmann

U R T E I L  vom 12. April 2022

in Sachen

C. und D.________
Beschwerdeführer
vertreten durch RA A.________ und/oder RA B.________

gegen

Baudirektion des Kantons Zug
Beschwerdegegnerin 

weiter verfahrensbeteiligt:
D.________ AG

vertreten durch RA E.________ und/oder RA F.________

betreffend

Ausscheidung einer kantonalen Nutzungszone für Abfallanlagen
(Deponie Stockeri)

V 2019 114

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Urteil V 2019 114

A. Der Kantonsrat Zug verabschiedete im Januar 2004 den kantonalen Richtplan. In 
diesem ist der Standort Stockeri, Gemeinde Risch, als Inertstoffdeponie für unverschmutz-
ten Aushub festgesetzt. Gemäss zugehörigem Richtplantext (Kapitel E 3.2.2; BGS 711.31) 
beträgt das geplante Deponievolumen ca. 0,7 Mio. m3. Mit Publikationen in den Amtsblät-
tern Nr. 46 und Nr. 47 vom 17. bzw. 24. November 2017 gab das Amt für Raumplanung 
des Kantons Zug (ARP, heute Amt für Raum und Verkehr ARV) die "öffentliche Auflage 
des Gesuches um Ausscheidung einer kantonalen Nutzungszone Information und Mitwir-
kung der Bevölkerung" bekannt. Es wies darauf hin, dass die D.________ AG beabsichti-
ge, im Gebiet Stockeri eine Deponie des Typs A zu errichten, weshalb diese die Aus-
scheidung einer kantonalen Nutzungszone begehre. Sie lege Berichte über die Umwelt-
auswirkungen sowie zur Beurteilung des Landschaftseingriffes vor. Ein konkretes Depo-
nieprojekt liege noch nicht vor, weshalb ein Gesuch für die Erteilung einer Errichtungsbe-
willigung sowie ein Umweltverträglichkeitsbericht noch fehlten. Die beantragte Ausdeh-
nung der Nutzungszone belaufe sich auf 15,5 ha und lasse ein Deponievolumen von ma-
ximal 1 Mio. m3 zu. Während der Auflagefrist könne sich jedermann zum Vorhaben äus-
sern und die Gelegenheit zur Mitwirkung wahrnehmen resp. bei gegebener Legitimation 
Einsprache erheben. In der Folge erhoben C. und D.________ Einsprache. Mit Entscheid 
vom 4. Dezember 2019 hiess die Baudirektion die Einsprache teilweise gut. Im Übrigen 
wies sie sie ab, soweit sie darauf eintrat. Mit Verfügung ebenfalls vom 4. Dezember 2019 
schied die Baudirektion die kantonale Nutzungszone für Abfallanlagen Stockeri im Bereich 
der Grundstücke (GS) 266, 1316,1356, 1357 und I.________, Stockeri, Gemeinde Risch, 
mit den in teilweiser Gutheissung der Einsprachen neuen bzw. angepassten Bestimmun-
gen aus. Diese lauten wie folgt:

"- Die Kubatur beträgt maximal 840'000 m3 (Ziff. 3, angepasst).
- Die Erschliessung erfolgt hauptsächlich via A4 Ausfahrt Küss-

nacht–Zugerstrasse–Küssnachterstrasse–Stockeristrasse Nord–Deponiezufahrt. Ledig-
lich ein lokales Einzugsgebiet um die Bauzonen der Fraktionen Buonas und Risch darf 
über das lokale Strassennetz abgewickelt werden (Ziffer 5, angepasst).

- Die Deponie ist spätestens innert 12 Jahren nach Rechtskraft der Errichtungsbewilli-
gung abzuschliessen (Ziffer 10, angepasst).

- Mit dem Feststellungsentscheid der Baudirektion nach Abschluss der Rekultivierung 
wird die Zone für Abfallanlagen Stockeri wieder zur gemeindlichen Landwirtschaftszone 
(Ziffer 11, angepasst).

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Urteil V 2019 114

- Im Rahmen der Projektierung ist ein wildtierökologisches Gutachten zu erstellen, in dem 
aufzuzeigen ist, mit welchen Massnahmen die Funktionsfähigkeit des Wildtierkorridors 
während des Deponieprojekts aufrechterhalten werden kann (Ziffer 12, neu).

- Im Rahmen der Projektierung muss der Moosbach ausgedolt und renaturiert werden 
(Ziffer 13, neu).

- Sofern bei Erteilung der Betriebsbewilligung der Deponie das Ausbauprojekt des An-
schlusses N04, Fänn, im Bezirk Küssnacht noch nicht realisiert ist, wird die bewilligende 
Behörde in Absprache mit dem Bezirk Küssnacht und dem Kanton Schwyz entspre-
chende Auflagen zur Begrenzung und/oder Lenkung des Deponiebetriebes verfügen 
(Ziffer 14, neu).

Die Abgrenzung sowie die Nutzungsplanbestimmungen sind im Plan vom 4. Dezember 
2019 (Plannummer ABA-100.01) verbindlich festgehalten."

B. Am 19. Dezember 2019 liessen C. und D.________ eine Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde einreichen und die Aufhebung der Verfügung der Baudirektion des Kantons Zug 
vom 4. Dezember 2019 sowie des Einspracheentscheides vom 4. Dezember 2019 und die 
Ablehnung der Ausscheidung einer kantonalen Nutzungszone für die Deponie Stockeri, 
Risch, beantragen. Weiter begehrten sie, dass die Richtplanfestsetzung der Deponie Sto-
ckeri (E 3.2.2, Nr. 5) nicht angewendet werden dürfe. Eventualiter seien die beiden Ent-
scheide der Baudirektion vom 4. Dezember 2019 aufzuheben und die Sache zur ergän-
zenden Sachverhaltsklärung und zur neuen Entscheidung betreffend (a) Bedarf- bzw. Ab-
fallplanung und (b) Erschliessungsvarianten an die Vorinstanz zurückzuweisen. Es sei ein 
Augenschein durchzuführen. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inkl. MWST) zu 
Lasten der Staatskasse. Die Belehrung in den Entscheiden, dass sie beim Verwaltungsge-
richt angefochten werden müssten, erscheine fraglich, stütze sich doch die Ausscheidung 
einer kantonalen Nutzungszone primär auf kantonales Recht. Auch wenn in diesem Zu-
sammenhang gewisse bundesrechtliche Fragen zu klären seien, ändere dies nichts und 
könne nicht dazu führen, dass die Beschwerdeführer einer Beschwerdeinstanz verlustig 
gingen. Weiter legten sie zusammengefasst dar, dass der geplante Standort der Deponie 
Stockeri innerhalb des Objekts Nr. 1309 "Zugersee" des Bundesinventars der Landschaf-
ten und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung liege (BLN). Eingriffe in diese Objekte 
würden dann als schwer gelten, wenn mit dem Projekt umfangreiche, nicht mehr rückgän-
gig zu machende, auf das Schutzziel ausgerichtete Beeinträchtigungen verbunden seien. 
Solche Eingriffe seien unzulässig, ausser wenn das Anliegen ein gleich- oder höherwerti-
ges Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung sei. Sonst bestehe kein Raum für eine 
Interessenabwägung. Den Bundesinventaren komme nach Art. 5 NHG (BLN, ISOS, IVS) 

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Urteil V 2019 114

eine direkte Verbindlichkeit für diejenigen Stellen des Bundes und der Kantone zu, die 
über Bundesaufgaben entschieden. Es stehe für die Frage der Zulässigkeit der Errichtung 
einer Deponie, welche nach Art. 30e USG i.V.m. Art. 38 und 39 der Verordnung über die 
Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (VVEA) einer bundesrechtlichen Bewilligung 
bedürfe, fest, dass es sich um eine Bundesaufgabe i.S. von Art. 2 NHG handle. Aber 
schon die vorgängige Ausscheidung der entsprechenden Deponiezone als beschränkte, 
projektbezogene Bauzone stelle eine Bundesaufgabe dar. Neueinzonungen, die sich auf 
Art. 15 RPG stützten, seien als Bundesaufgaben im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV zu quali-
fizieren. Damit sei die zuständige kantonale Behörde zur Schonung der in Art. 3 NHG ge-
nannten Schutzobjekte und zur ungeschmälerten Erhaltung und grösstmöglichen Scho-
nung von Inventar-Objekten nach Art. 6 NHG verpflichtet. Die ENHK habe sich mehrmals 
zur geplanten Deponie geäussert und das Vorhaben als erheblichen Eingriff beurteilt, der 
nicht mit den Zielsetzungen des BLN vereinbar sei. Mit ihrem Gutachten vom 15. Novem-
ber 2018, welches einer amtlichen Expertise entspreche und welchem ein grosses Ge-
wicht zukomme, habe sie ihre Einschätzung zum vierten Mal bestätigt. Die Vorinstanz ge-
he fehl, wenn sie eine Beeinträchtigung verneine, weil die geplante Deponie in ihrer Höhe 
unter den höchsten Rundhöckern Chilchberg und Breiten liege. Es sei eine Gesamtbe-
trachtung über die gesamte Glaziallandschaft mit sämtlichen Drumlins vorzunehmen. Mit 
der Deponie würden neue, deutlich in Erscheinung tretende Hügel geschaffen, die die 
Charakteristik der Landschaft künstlich veränderten. Die Schutzwürdigkeit der Glazialland-
schaft erschöpfe sich zudem nicht in der ästhetischen Wahrnehmbarkeit durch Laien, son-
dern die Landschaft sei aus sich selbst heraus als Naturerbe vor künstlicher Verfälschung 
durch Menschen zu schützen. Schliesslich ziehe auch das Argument nicht, dass bereits 
ein stark beeinträchtigtes Gebiet vorliege, weshalb weitere Eingriffe gerechtfertigt seien. 
Würde solch eine Argumentation akzeptiert, so würde sich jeglicher Schutz von Objekten 
erübrigen. Zudem dürften die in diesem Objekt liegenden Infrastrukturanlagen laut ENHK 
das Relief der charakteristischen Moränen- und Drumlinlandschaft nicht wesentlich beein-
trächtigen. Weiter käme für eine Deponie des Typs A nicht nur der Standort Stockeri in 
Frage, sondern es würden vier weitere im Richtplan festgelegte Standorte zur Verfügung 
stehen, welche allesamt ausserhalb des BLN-Gebietes lägen. Dazu sei mit dem Standort 
"Sijental, Risch" explizit ein weiterer Standort für Inertstoffdeponien für unverschmutzten 
Aushub vorgesehen. Inwiefern ausserdem ein nationales Interesse an einem kantonalen 
Deponiestandort bestehen solle, sei schlichtweg nicht nachvollziehbar. Auch die von der 
Vorinstanz verfügten Massnahmen wie Ausdolung und Renaturierung des Moosbaches, 
Einholung eines wildtierökologischen Gutachtens, Verkleinerung des Volumens und Ver-
kürzung der Betriebsdauer vermöchten die schwerwiegenden Eingriffe nicht zu rechtferti-

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Urteil V 2019 114

gen, abzuschwächen oder das BLN-Gebiet grösstmöglich zu schonen. Die Ausscheidung 
der kantonalen Nutzungszone für die Deponie sei auch nicht mit der kantonalen Land-
schaftsschutzzone und dem Landschaftsschongebiet vereinbar, womit auch die kantona-
len und kommunalen Vorgaben des Natur- und Landschaftsschutzes missachtet würden. 
Mit der Errichtung der Deponie werde in ein Gebiet eingegriffen, welches naturnahe und 
ungestörte Lebensräume für Tiere und Pflanzen biete. Neue Zäune würden die Durchgän-
gigkeit für Wildtiere beschränken. Die von der geplanten Deponiezone beanspruchte 
Fläche sei heute weitgehend den Fruchtfolgeflächen zugewiesen. Die Frage, ob deren In-
anspruchnahme wegen höher zu gewichtenden Interessen gerechtfertigt sei, ob und in 
welchem Mass wertvolle Fläche nach Beendigung der Deponie trotz Ausgleichmassnah-
men an Qualität verliere, sei derart zentral, dass deren Beantwortung nicht auf ein späte-
res Errichtungsbewilligungsverfahren verschoben werden könne. 

Die aktuelle eigene Abfallplanung des Kantons Zug zeige, dass die bestehenden Kapa-
zitäten in Kiesgruben noch rund 11 Jahre und in betriebenen Deponien bis ins Jahr 
2026/2027 ausreichten. Heute bestehe kein Bedarf an zusätzlichem Deponieraum und 
damit auch keine Notwendigkeit zur Ausscheidung einer kantonalen Deponiezone. Die 
Schaffung von Deponieraum auf Vorrat führe zu einer unerwünschten Verlangsamung der 
Auffüllung von vorhandenen Kiesabbaustellen. Es könne nicht angehen, dass der Abbau 
von Kies gedrosselt werde und stattdessen in einem BLN-Gebiet eine Deponie errichtet 
werde. Schliesslich sei die Schaffung von zusätzlichem Deponieraum nicht durch kantons-
internen Bedarf begründet. Er wäre wohl ganz unbegründet, wenn in den letzten Jahren 
nicht hohe Importe aus umliegenden Kantonen, insbesondere aus dem Kanton Zürich, mit 
welchem es im Übrigen keine Gegenrechtsvereinbarung im gleichen Umfang gebe, statt-
gefunden hätten. Das Problem der Deponierung von Aushubmaterial müsse mit einem 
Ausgleich zwischen Import und Export verkleinert werden. Gemäss Abfallplanung 2019 
würde vom maximalen jährlichen Ablagerungsvolumen der Deponie Stockeri fast 40 % für 
ausserkantonalen Aushub verwendet. Solche Importe seien aber keineswegs vom Richt-
planeintrag gedeckt, welcher festhalte, dass der Kanton langfristig (Horizont 2020) Depo-
nieraum für die im Kanton Zug anfallenden deponierbaren Abfälle sichere. Beachtenswert 
sei, dass der Kanton in den Nutzungsplanbestimmungen auf jegliche Einflussnahme be-
treffend den Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Deponie verzichte. Wäre der Bedarf an zu-
sätzlichem Deponieraum ausgewiesen und die Ausscheidung der Nutzungszone dringend, 
würde der Kanton nicht offenlassen, ob und wann die Deponie benötigt würde. Zwar wer-
de in der Abfallplanung 2019 vermerkt, dass die Errichtung der Deponie Stockeri (für wel-
che im Übrigen bereits vor deren Ausscheidung und damit vor jeglicher Sicherheit, dass 

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sie je bestehen werde, Gegenrechtsvereinbarungen eingegangen worden seien) wichtig 
sei, dass aber offenbar Alternativen dazu bestünden (Höherschüttungen/Erweiterungen 
von Kiesgruben, Terrainanpassungen, neue Deponiestandorte Typ A). Zudem müssten 
bei grossen Infrastrukturprojekten für die Aushubentsorgungen projektintegrierte Lösungen 
entwickelt werden (Verwertung als Baustoffe, Lärm- und Sichtschutzwälle, Aufwertungs-
massnahmen wie Seeschüttungen etc.), weshalb dieses Material nicht in Deponien abzu-
lagern sei. Weiter seien im Richtplanverfahren 2002 weitere mögliche Standorte vorgese-
hen gewesen, welche offenbar aufgrund der Mitwirkung der Bevölkerung aus dem Plan 
gestrichen worden seien, ohne dass eine umfassende raumplanerische Interessenabwä-
gung stattgefunden hätte. Die Argumentation der Vorinstanz, dass sich die bestehenden 
Kiesgruben und Deponien aufgrund der Einzugsgebiete und der damit verbundenen lan-
gen Anfahrtswege nur beschränkt für die Ablagerung von unverschmutztem Aushubmate-
rial eigneten, vermöge nicht zu überzeugen, dies weil der Regierungsrat im bundesgericht-
lichen Verfahren BGE 136 II 281 selber dargelegt habe, dass die Anlieferungen in die De-
ponie Stockeri zum grössten Teil (80 %) aus dem nördlichen Einzugsgebiet und damit auf 
langen Anfahrtswegen kämen. Der Richtplan gebe vor, dass der Kanton neben dem Be-
darfsausweis auch ökologische Kriterien zu berücksichtigen habe. Dass ein konkreter Be-
darf an der Deponie Stockeri bestehe, werde bestritten. Allfällige Engpässe seien über die 
Schaffung des Gleichgewichts zwischen Import und Export zu lösen bzw. zu überbrücken. 
Dazu zeige die Abfallplanung auf, dass insbesondere ab 2032 wieder massiv höheres Auf-
füllvolumen in Kiesgruben — so im Gebiet Hatwil/Hubletzen, Cham — generiert werden 
könne. Schliesslich sei bekannt, dass der Deponiestandort in der Region Aahus/Chüeloch-
tobel in Küssnacht am Rigi laut Betreiber Kapazitäten habe, auswärtiges Aushubmaterial 
aufzunehmen. Weiter sei denkbar, dass mit Betriebsanpassungen in den bestehenden 
Kiesgruben die Problematik der Ablagerung von nicht standfestem Aushub weiter ent-
schärft werden könne. Der Argumentation des Kantons, die Deponie Stockeri sei unver-
zichtbar, da sonst nirgends im Kanton nicht standfestes Aushubmaterial abgelagert wer-
den könne, sei entgegenzuhalten, dass solches auch getrocknet oder mit standfestem Ma-
terial vermischt und so in allen Kiesgruben und Deponien abgelagert werden könne. 
Gemäss Schlussbericht des Ingenieurbüros G.________ vom 9. September 2009 betref-
fend Kiesgrube Bethlehem, Edlibach, könne von über den Zeitraum 2010 bis 2020 jährlich 
durchschnittlich rund 150'000 m3 anfallenden, nicht oder nur teilweise standfesten Aus-
hubmaterials rund zwei Drittel durch Vermischen verarbeitet werden. Bei jährlich verblei-
bendem rund 50'000 m3 speziell abzulagerndem Material sei nicht nachvollziehbar, inwie-
fern sich eine Deponie mit einer Kapazität von bis zu 840'000 m3 rechtfertige. Dies insbe-
sondere auch dann, wenn man sich die Aussage der Vorinstanz in Erinnerung rufe, wo-

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nach die Deponie Stockeri selber auch nur teilweise vernässten Aushub aufnehmen kön-
ne. 

Die vom Kanton aufgestellten Prognosen betreffend Deponiebedarf seien mit so grossen 
Unsicherheiten verbunden, dass sich eine Überprüfung des Bedarfs und eine Anpassung 
des Richtplanes aufdränge. Gemäss Richtplan sichere sich der Kanton langfristig (Hori-
zont 2020) genügend Deponieraum. Dieser Horizont sei erreicht. Die fraglichen Festset-
zungen könnten heute keine Koordinations- und Leitfunktion mehr haben. Die Deponie-
planung 2019 beruhe nicht mehr auf Grundlagen, die im Jahr 2004 relevant gewesen sei-
en. Zudem hätten sich die rechtlichen Umstände im Sinne von Art. 9 Abs. 2 RPG (insbe-
sondere Abfallverordnung; VVEA) geändert. Aufgrund der veralteten richtplanerischen 
Grundlage fehle eine anwendbare Richtplanfestsetzung und die kantonale Nutzungszone 
für Abfallanlagen Stockeri dürfe schon aus diesem Grund nicht erlassen werden (Art. 5 
Abs. 2 VVEA).

Mit der fraglichen Planungsmassnahme werde eine unzulässige Kleinstbauzone inmitten 
der Landwirtschaftszone geschaffen, was dem Gebot der haushälterischen Bodennutzung 
und dem Konzentrationsprinzip widerspreche. 

Vorliegend werde der Betrieb der Deponie zu einer zusätzlichen Lärmbelastung durch die 
anliefernden Lastwagen und die betriebseigenen Baumaschinen führen. Es könne heute 
nicht angehen, dass blosse Vermutungen bezüglich der Einhaltung der lärmrechtlichen 
Vorschriften die Ausscheidung einer Nutzungszone rechtfertigen könnten. Es sei schon 
vor deren Ausscheidung nachzuweisen, dass die Planungswerte eingehalten werden 
könnten. Es sei nicht zu akzeptieren, dass nur einzelne Aspekte im heutigen Zeitpunkt ge-
prüft und andere wichtige Fragen in ein späteres Errichtungsbewilligungsverfahren ver-
schoben würden. Entsprechend seien alternative Erschliessungen zu prüfen und im Sinne 
des Vorsorgeprinzips Emissionsbegrenzungsmassnahmen aufzuzeigen. Insbesondere 
wäre eine Erschliessung über die Zufahrtsstrasse zu der Liegenschaft Assek. Nr. 
H.________ auf GS I.________, zu prüfen, deren Eigentümer der Deponiebetreiberin das 
Land für die Deponieerrichtung zur Verfügung stelle und damit auch ökonomisch davon 
profitiere. Es könne nicht angehen, dass die Beschwerdeführer, die nur die Nachteile der 
Deponie hätten, auch noch die Deponiezufahrt vor ihrer Haustüre dulden müssten. Glei-
ches betreffend Lärmbegrenzung gelte auch für die Luftreinhaltung. Es sei zu erwarten, 
dass die an die Deponiezufahrt angrenzende Liegenschaft der Beschwerdeführer von er-
heblichen gas- und partikelförmigen Luftschadstoffen und Staubimmissionen betroffen 

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sein würde. Der Kanton gehe in seinem Bericht nach Art. 47 RPV davon aus, dass die An-
forderungen der Luftreinhalteverordnung eingehalten werden könnten, wie dies aber er-
reicht werden könne, werde nicht dargetan. Die Aussage beruhe auf reinen Annahmen. 

Die Umweltverträglichkeitsprüfung von Anlagen, die Umweltbereiche erheblich belasteten, 
so dass die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz der Umwelt nur mit projekt- oder 
standortspezifischen Massnahmen sichergestellt werden könne, sei möglichst früh vorzu-
nehmen. Die umweltrelevanten Abklärungen seien bereits im Rahmen der Nutzungspla-
nung und nicht erst im Baubewilligungs- resp. Errichtungsbewilligungsverfahren vorzu-
nehmen. Sei eine umfassende Abklärung noch nicht möglich, so sei es zulässig und gebo-
ten, ein zweistufiges Verfahren durchzuführen. Eine UVP, die im Rahmen der Nutzungs-
planung stattgefunden habe, sei im Bewilligungs- resp. Errichtungsbewilligungsverfahren 
zu ergänzen, wenn neue und detaillierte Erkenntnisse dies gebieten. Vorliegend werde mit 
der parzellenscharfen Ausscheidung der Deponiezone die UVP-pflichtige Deponie wei-
testgehend konkretisiert. Eine UVP habe daher bereits jetzt zu erfolgen, da – auch wenn 
das definitive Projekt noch nicht in allen Details bekannt sei – die massgeblichen Parame-
ter wie Ausdehnung, Ablagerungsvolumen, zeitlicher Horizont, Art und Menge der Materi-
altransporte, Verkehrsaufkommen, Erschliessungsroute bereits vorlägen. Auch die Eck-
punkte der Eingliederung und Rekultivierung seien bekannt. Es sei nicht ersichtlich, wel-
che umweltrechtlich ausschlaggebenden Parameter erst im anschliessenden Errichtungs-
bewilligungsverfahren festzulegen wären. Projekte betreffend Ausdolung Moosbach, Re-
kultivierung und Wildkorridor könnten schon heute konkretisiert werden. Es sei daher im 
Rahmen der Nutzungsplanung zwingend eine UVP durchzuführen; der Verzicht verstosse 
gegen Art. 5 Abs. 3 UVPV. 

Das Gebiet Stockeri liege am Rand eines im Richtplan ausgewiesenen Naherholungsge-
bietes und werde von der Rischer, aber auch der Meierskappeler Bevölkerung rege ge-
nutzt. Insbesondere der Weg zum Weiler Stockeri stelle als Wanderweg eine wichtige, re-
gional bedeutende Verbindung zwischen Buonas und Chiemen/Immensee sowie Meiers-
kappel dar. Mit der Deponie werde diese Verbindung schwer beeinträchtigt. Inwiefern und 
wo Ausweichrouten erstellt würden, werde nicht dargelegt und zugesichert. Dies sei mit 
den Interessen am Schutz und der Erhaltung des Naherholungsgebietes nicht vereinbar. 
Auch aus diesem Grund sei die Ausscheidung der Deponiezone abzulehnen.

C. Die Beschwerdeführer leisteten fristgerecht den verfügten Kostenvorschuss von 
Fr. 3'500.–.

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D. Am 28. Januar 2020 teilte der Gemeinderat Risch mit, dass er auf eine Stellung-
nahme zur Beschwerde und auf eine Verfahrensbeteiligung verzichte, da er während der 
öffentlichen Auflage keine Einsprache eingereicht habe. 

E. Mit Vernehmlassung vom 6. Februar 2020 liess die D.________ AG die vollum-
fängliche Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die Bestätigung der Verfü-
gung über die Ausscheidung der kantonalen Nutzungszone für Abfallanlagen, Stockeri, 
Gemeinde Risch, vom 4. Dezember 2019 unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu 
Lasten der Beschwerdeführer beantragen. Zur Begründung wurde ergänzend auf die ei-
genen Eingaben im vorinstanzlichen Verfahren sowie auf den raumplanerischen Bericht 
des Amts für Raumplanung im Sinne von Art. 47 RPV und die beiden Berichte der 
J.________ AG vom 14. November 2017 betreffend Beurteilung Landschaft und Umwelt-
auswirkungen im Rahmen der Anpassung des kantonalen Nutzungsplans verwiesen. Die 
bundesrechtlichen Vorgaben des Natur- und Heimatschutzes seien eingehalten. Die 
raumplanerische Interessenabwägung zwischen den Anliegen des Landschaftsschutzes 
und dem (nationalen) Eingriffsinteresse sei mit der Richtplanfestsetzung des Standorts 
Stockeri und nochmals mit dem Festsetzungsentscheid zur Ausscheidung der kantonalen 
Nutzungszone für Abfallanlagen erfolgt. Das Gutachten der ENHK als Entscheidungs-
grundlage unterliege der freien Beweiswürdigung der entscheidenden Behörde. Als 
Schutzziel 3.2 des BLN-Objekts Nr. 1309 werde der Erhalt der natürlichen Seeufer mit ih-
ren prägenden geomorphologischen Formen genannt. Soweit im BLN-Beschrieb auf die 
Drumlins westlich und nordwestlich Stockeri verwiesen werde, sei zu vermerken, dass 
dieser Zusatz im Rahmen der BLN-Revision im Wissen um das Projekt Stockeri hinzuge-
fügt worden sei. Die Drumlins seien zwar erwähnt, erschienen aber weder explizit noch 
implizit in den Schutzzielen. Die kleinräumige Drumlin-Landschaft im Projektgebiet nehme 
in Bezug zum gesamten BLN-Objektperimeter eine untergeordnete Stellung ein. Entgegen 
dem ENHK-Gutachten werde das Schutzziel 3.1 nicht betroffen. Der Bereich der geplan-
ten Deponie sei gemäss Beurteilung des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) schon 
stark beeinträchtigt. Da das Deponieprojekt die wertvollen grossen Rundhöcker Chilchberg 
und Breiten nicht tangiere, liege kein schwerwiegender Eingriff im Sinne von Art. 6 Abs. 2 
VBLN vor. Im Gutachten werde attestiert, dass die vorgesehenen neu geschaffenen Land-
schaftselemente vom Zugersee aus nicht einsehbar seien, was somit gleichbedeutend sei 
mit der Einhaltung der Genehmigungsauflage und Zonenbestimmung. Die Aussichtsqua-
lität für Meierskappel werde im Endzustand nicht verschlechtert und der See ungeschmä-

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lert sichtbar bleiben. Die Landschaft werde als Erholungsraum wiederhergestellt und ge-
genüber heute aufgewertet. Die Funktionalität des Wildtierkorridors sei jederzeit gegeben. 

An der Deponie Stockeri bestehe ein nationales Interesse an der Gewährleistung der Ab-
fallentsorgung, was das Interesse an einer unveränderten Erhaltung des BLN-Objekts 
überwiege. Der Deponieperimeter befinde sich zudem am äussersten Rand des BLN-
Gebiets, dessen Grenze entlang der Autobahn und der Eisenbahn verlaufe, was eine 
künstliche, nicht naturräumliche Abgrenzung darstelle. An dieser Stelle sei der Wert des 
BLN-Gebiets daher zu relativieren. Das Deponievolumen werde um 160'000 m3 reduziert; 
mit zahlreichen Massnahmen werde sichergestellt, dass die landschaftliche Eingliederung 
optimal sei. 

Die kantonalen und kommunalen Vorgaben des Natur- und Landschaftsschutzes seien 
ebenfalls eingehalten. Die Frage der Fruchtfolgeflächen sei erst im Errichtungsbewilli-
gungsverfahren zu klären. Der Rekultivierungs- bzw. Endgestaltungsplan betreffend Aus-
gleichs- und Ersatzmassnahmen und die Bestimmung des Bodenaufbaus seien im noch 
zu erarbeitenden Deponieprojekt aufzuzeigen. Es handle sich nur um eine temporäre In-
anspruchnahme von Fruchtfolgeflächen. Nach Abschluss des Deponieprojektes werde die 
rekultivierte Fläche unter Verbesserung der Bodenqualität wieder landwirtschaftlich ge-
nutzt. Hinsichtlich des Eingriffs in das kantonale Landschaftsschongebiet und die kommu-
nale Landschaftsschutzzone würden die gleichen Überlegungen bei der Interessenabwä-
gung wie beim Eingriff in das BLN-Gebiet gelten und zum gleichen Ergebnis führen. Auch 
die bundesrechtlichen Vorgaben von Art. 18 NHG zum Biotopschutz seien eingehalten; 
das Gebiet werde heute intensiv landwirtschaftlich genutzt und von naturnahen und unge-
störten Lebensräumen könne keine Rede sein. 

Die aktuelle Abfallplanung zeige, dass für die Deponie Stockeri in den nächsten Jahren 
(selbst ohne Berücksichtigung der Grossbauprojekte Umfahrung Cham–Hünenberg und 
Tangente Zug/Baar) ein ausgewiesener Bedarf bestehe. Es bestehe ein hohes öffentliches 
Interesse an deren Realisierung, zumal ab 2025 gestützt auf eine Vereinbarung mit der 
Deponie Babilon in Dietwil Gegenrecht gewährt werden müsse. Die Deponie Stockeri ha-
be deshalb auch überregionale Bedeutung. Einzelne Kiesgruben hätten angefangen, den 
Kiesabbau zu drosseln. Bei anderen gingen langsam die Kiesreserven zu Ende, was dazu 
führe, dass weniger unverschmutzter Aushub in den Kiesgruben deponiert werden könne. 
Neben der Deponie Stockeri bestünden keine alternativen Standorte für unverschmutzten 
Aushub (Typ A) im Kanton Zug. Die richtplanerischen Voraussetzungen für die Ausschei-

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Urteil V 2019 114

dung einer Zone für den Deponiebetrieb seien seit dem Jahr 2006 gegeben und hätten 
angesichts des hohen und deutlich ausgewiesenen künftigen Bedarfs unverändert Be-
stand.

Eine kantonale Nutzungszone für ein (temporäres) Deponieprojekt stelle keine Verletzung 
des Grundsatzes der Trennung von Nichtbaugebiet und Baugebiet dar; es werde damit 
keine unzulässige Kleinstbauzone geschaffen. 

Aus heutiger Sicht würden die massgebenden rechtlichen Folgen hinsichtlich des Lärm-
schutzes und der Luftreinhaltung eingehalten. Detailliert sei dies jedoch erst im Baubewil-
ligungsverfahren aufzuzeigen. Betreffend Erschliessung sei ein umfassendes Varianten-
studium durchgeführt worden, worauf sich die Erschliessung via A4 Ausfahrt Küssnacht – 
Industriegebiet Fänn und weiter entlang der Küssnachterstrasse – Stockeristrasse Nord 
unter Berücksichtigung einer grösstmöglichen Schonung des Siedlungsgebiets als klar die 
beste Lösung herausgestellt habe. 

Eine Sondernutzungsplanung gelte nur dann als massgebliches Verfahren für die Durch-
führung einer Umweltverträglichkeitsprüfung, wenn diese eine umfassende Prüfung er-
mögliche. Hierfür mangle es vorliegend an einem konkreten Projekt. Im Rahmen der Er-
richtungsbewilligung werde die Umweltverträglichkeit in Bezug auf die dannzumal gelten-
den umweltrechtlichen Bestimmungen zu prüfen sein. Für die Ausscheidung der kantona-
len Nutzungszone habe das Amt für Raumplanung als federführende Stelle der Baudirek-
tion einen Bericht im Sinne von Art. 47 RPV verfasst, der aufzeige, wie den Anforderungen 
der Umweltgesetzgebungen Rechnung getragen werde. Aus heutiger Sicht könne diesen 
entsprochen werden, im Einzelnen könne dies aber eben erst im Errichtungsbewilligungs-
verfahren gezeigt werden. 

Das Gebiet Stockeri sei kein ausgewiesenes Naherholungsgebiet. Zudem sei vorgesehen, 
während der Betriebsphase die national und regional bedeutenden Verbindungen des 
Langsamverkehrs mittels temporärer Ausweichrouten jederzeit aufrechtzuerhalten. Der 
Brüglenweg liege im Übrigen ausserhalb des Deponieprojektes und werde nicht tangiert. 
Ein unzulässiger Eingriff in ein Naherholungsgebiet liege somit nicht vor.

F. Mit Stellungnahme vom 26. Februar 2020 beantragte die Baudirektion die Abwei-
sung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerde-
führenden. Zur Begründung verwies sie auf die Ausführungen in den beiden angefochte-

12

Urteil V 2019 114

nen Entscheiden, in welchen alle materiellen Punkte, die in der Beschwerde gerügt wür-
den, eingehend behandelt worden seien. Die Beschwerdeführenden machten vorab die 
Verletzung von Vorgaben des NHG sowie überhaupt von Bundesrecht geltend, weshalb 
nach Ansicht der Baudirektion die Rechtsmittelbelehrung korrekt gewesen sei. Betreffend 
Fruchtfolgeflächen sei zu vermerken, dass im Rahmen der Rekultivierung der Bodenauf-
bau so erfolge, dass er wieder landwirtschaftlich und – nicht zuletzt im Interesse des 
Grundeigentümers – ertragreich genutzt werden könne. Zudem sei darauf hinzuweisen, 
dass im Kanton Zug hinsichtlich der bundesrechtlich angeordneten minimalen FFF ein 
Überschuss bestehe. Die Gesuchstellerin verfolge seit Jahren konsequent das Ziel, eine 
Deponie am Standort Stockeri zu realisieren. Es bestehe daher kein Anlass, in den Nut-
zungsplanbestimmungen den Zeitpunkt der Deponieinbetriebnahme festzulegen, was so-
wohl ungewöhnlich wie auch schlecht umsetzbar wäre, da die Inbetriebnahme eine 
rechtskräftige Bewilligung voraussetze und von zahlreichen baulichen Vorarbeiten und In-
stallationen abhänge. Betreffend Erschliessung sei die Deponiezufahrt vom Bundesgericht 
letztinstanzlich festgelegt worden. Es bestehe kein Raum mehr, Erschliessungsvarianten 
zu evaluieren. Das Strassenbauprojekt, das einen lärmmindernden Belag vorsehe, solle 
im Sommer 2020 öffentlich aufgelegt werden.

G. Am 15. Mai 2020 liessen die Beschwerdeführer eine Replik und die verfahrensbe-
teiligte D.________ AG am 22. Juni 2020 eine Duplik einreichen. Auf die Ausführungen in 
diesen Eingaben ist – soweit notwendig – in den Erwägungen einzugehen. Die Baudirekti-
on verzichtete am 18. Juni 2020 auf eine Duplik.

H. Am 20. April 2021 führte das Verwaltungsgericht im Gebiet Stockeri einen Augen-
schein durch. Anwesend waren neben den Vertretern des Gerichts die Beschwerdeführer 
dieses Verfahrens im Beisein ihrer beiden Rechtsanwälte, eine Delegation der Beschwer-
deführer des parallel geführten Verfahrens V 2019 119 zusammen mit ihrem Rechtsvertre-
ter, eine Vertretung der verfahrensbeteiligten D.________ AG, deren zwei Rechtsvertreter, 
sowie der Baudirektor des Kantons Zug zusammen mit einem juristischen Mitarbeiter so-
wie dem Leiter des Amtes für Umwelt und der Leiterin der Abteilung Natur und Landschaft 
des Amtes für Raum und Verkehr. Nach Erhalt des Augenscheinprotokolls wurde den Be-
teiligten Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben, wovon alle Gebrauch machten. Deren 
Eingaben wurden allen Beteiligten je zur Kenntnis gebracht. 

I. Am 12. Juli 2021 teilte die Baudirektion mit, dass sie auf eine abschliessende Stel-
lungnahme verzichte. Die D.________ AG nahm am 13. Juli 2021 abschliessend Stellung. 

13

Urteil V 2019 114

Mit Eingabe vom 16. August 2021 hielten die Beschwerdeführer an ihren Rechtsbegehren 
und den bisherigen Begründungen fest. Ergänzend brachten sie vor, dass aufgrund der 
mit der K.________ und dem Kanton Aargau getroffenen Gegenrechtsvereinbarung sich 
der Kanton Zug schon vorbehaltlos bezüglich der Deponie Stockeri verpflichtet habe. Es 
sei davon auszugehen, dass die Baudirektion vorbefasst und nicht unbefangen über die 
Sache und die Einsprache habe entscheiden können. Darüber hinaus seien die Be-
schwerdeführer während des ganzen vorinstanzlichen Verfahrens nie über die Gegen-
rechtsvereinbarung und die Partnerschaft zwischen der Baudirektion und der D.________ 
AG informiert worden. Unter diesen Umständen könne von einem fairen und gerechten 
Verfahren nicht die Rede sein; die Einsprache sei nicht unvoreingenommen entschieden 
worden. Die vorinstanzlichen Entscheide seien nur schon aus diesen Gründen aufzuhe-
ben. Den Beschwerdeführern sei eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen, 
denn deren anwaltliche Vertretung sei von Anfang an vergebens gewesen, da eine ernst-
hafte Berücksichtigung der Einsprache wohl gar nie beabsichtigt gewesen sei. Auf Auffor-
derung des Gerichts nahmen die D.________ AG am 15. September 2021 und die Baudi-
rektion am 18. Oktober 2021 zur neu vorgebrachten Rüge der unzulässigen Vorbefassung 
und Befangenheit der Baudirektion Stellung. Diese Eingaben wurden wiederum den Betei-
ligten je zur Kenntnis gebracht. 

Das Verwaltungsgericht erwägt:

1.
1.1 Gemäss § 61 Abs. 1 Ziff. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG; 
BGS 162.1) ist gegen Verwaltungsentscheide unterer kantonaler Verwaltungsbehörden 
die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig, soweit sich ihre Entscheide auf Bun-
desrecht stützen und die Gesetzgebung keinen Weiterzug an den Regierungsrat oder das 
Bundesverwaltungsgericht vorsieht. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann jede 
Rechtsverletzung gerügt werden. Ist ein Entscheid einer unteren Verwaltungsbehörde an-
gefochten, kann auch die unrichtige Handhabung des Ermessens gerügt werden (§ 63 
VRG).

1.2 Gemäss Art. 5 Abs. 1 der Verordnung über die Vermeidung und die Entsorgung 
von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA; SR 814.600), welche Verordnung sich auf das 

14

Urteil V 2019 114

Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01) sowie auf das Gewässerschutzgesetz (GSchG; 
SR 814.20) stützt, berücksichtigen die Kantone die raumwirksamen Ergebnisse der Abfall-
planung in ihrer Richtplanung. Sie weisen die in der Deponieplanung vorgesehenen 
Standorte von Deponien in ihren Richtplänen aus und sorgen für die Ausscheidung der er-
forderlichen Nutzungszonen (Art. 5 Abs. 2 VVEA). Gemäss Art. 6 Abs. 2 des Bundesge-
setzes über die Raumplanung (RPG; SR 700) erstellen die Kantone ihre Richtpläne, worin 
im Wesentlichen die raumwirksamen Entwicklungen, Tätigkeiten und Aufgaben aufeinan-
der abgestimmt werden. In den Art. 14 ff. RPG werden Zweck und Inhalt der Nutzungsplä-
ne geregelt. Im Kanton Zug beschliesst der Kantonsrat den kantonalen Richtplan (§ 2 des 
Planungs- und Baugesetzes, PBG; BGS 721.11). Die darauf basierenden kantonalen Nut-
zungs- und Sondernutzungspläne werden von der Baudirektion beschlossen (§ 5 Abs. 2 
lit. b PBG). Die kantonalen Nutzungspläne sind mittels Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht anfechtbar (vgl. Art. 33 RPG sowie 
Art. 82 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110]). Damit sind 
die Voraussetzungen für die direkte Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung 
der Verfügung der Baudirektion vom 4. Dezember 2019, womit die kantonale Nutzungszo-
ne für Abfallanlagen Stockeri ausgeschieden wurde, resp. des in gleicher Angelegenheit 
am selben Tag ergangenen Einspracheentscheids der Baudirektion gegeben. 

1.3 Die Beschwerdelegitimation gemäss § 62 VRG ist bei den Beschwerdeführern als 
Adressaten des Einspracheentscheids fraglos gegeben. Da die Beschwerde im Übrigen 
frist- und formgerecht eingereicht wurde, ist sie vom Verwaltungsgericht zu prüfen. 

2. Vorab ist die Frage zu klären, ob die Verfügung vom 4. Dezember 2019 betreffend 
Ausscheidung der Deponiezone und der gleichentags erfolgte Entscheid über die Einspra-
che der Beschwerdeführer aus formellen Gründen wegen Vorbefassung resp. Befangen-
heit der Baudirektion aufgehoben werden müssen. Die Beschwerdeführer bringen vor, 
dass die Baudirektion durch Unterzeichnung der Gegenrechtsvereinbarung mit der Depo-
nie Babilon und der damit einhergehenden Verpflichtung sich derart festgelegt habe, dass 
das Ergebnis des Einspracheverfahrens ungeachtet der Rügen schon im Vornherein fest-
gestanden habe. Die Beschwerdegegnerin hält demgegenüber fest, dass die Vereinba-
rung vom damaligen Baudirektor namens des Regierungsrates resp. des Kantons Zug un-
terzeichnet worden sei, für den Erlass der Nutzungszone aber die Baudirektion zuständig 
sei. Zudem müssten befangene Personen persönlich benannt werden; die pauschale Be-
zeichnung einer Behörde sei ausstandsrechtlich eine ungenügende Rüge. Überdies sei 
heute ein anderer Baudirektor im Amt. Die verfahrensbeteiligte D.________ AG verweist 

15

Urteil V 2019 114

u.a. auf den in der Vereinbarung angebrachten Vorbehalt, wonach sie nur gelte, sofern 
das Gegenrecht erfüllt werden könne. 

2.1
2.1.1 Gemäss § 8 VRG gelten für die kantonalen Behörden die Ausstandsbestimmun-
gen, wie sie in der Geschäftsordnung des Regierungsrats (GO RR; BGS 151.1) bestimmt 
sind. Nebst den allseits bekannten Ausstandsgründen wie unmittelbares persönliches In-
teresse, Verwandtschaft mit Personen, die ein unmittelbares persönliches Interesse ha-
ben, interessiert vorliegend insbesondere die Bestimmung von § 7 Abs. 1 Ziff. 5 GO RR, 
wonach ein Ratsmitglied resp. ein Mitglied einer kantonalen Behörde in den Ausstand tre-
ten muss, wenn dieses bei objektiver Betrachtungsweise offensichtlich den Anschein der 
Befangenheit erweckt. 

2.1.2 Artikel 29 Abs. 1 BV gewährleistet den Anspruch auf gleiche und gerechte Be-
handlung. Das Gebot der Unbefangenheit bildet Teilgehalt dieses Grundrechts. Im Kern 
der Garantie der Unbefangenheit steht für Richter wie für Verwaltungsbeamte, dass sie 
sich in Bezug auf die Beurteilung des Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben. Der 
Einzelne hat Anspruch darauf, dass über seine Sache von einer unparteiischen Behörde 
entschieden wird (subjektive Unabhängigkeit). Daraus lässt sich eine Ausstandspflicht für 
jene Behördenmitglieder ableiten, die am Verfahrensgegenstand ein eigenes, persönliches 
Interesse haben und daher persönlich befangen sind. Artikel 29 BV verlangt für Verwal-
tungsbehörden keine organisatorische (objektive) Unabhängigkeit, zumal es gerade die 
systembedingten Mehrfachzuständigkeiten des verwaltungsinternen Verfahrens waren, die 
zur Schaffung von unabhängigen Gerichtsinstanzen in Verwaltungssachen geführt haben. 
Systembedingte und damit unvermeidliche Vorbefassungen begründen grundsätzlich kei-
ne unzulässige Vorbefassung von i.S. von Art. 29 Abs. 1 BV (vgl. Bernhard Waldmann, in: 
Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, Art. 29 N 35 f.). Verwaltungsbehörden sind 
nicht nur zur neutralen Rechtsanwendung und Streitentscheidung berufen, sondern erfül-
len auch öffentliche Aufgaben und nehmen ihre Interessen wahr (Gerold Steinmann, in: 
Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 29 N 35). 
Bei Exekutivbehörden ist zu berücksichtigen, dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumu-
lation verschiedener, auch politischer Aufgaben einhergeht. Sie tragen zugleich eine be-
sondere Verantwortung zur Erfüllung bestimmter Aufgaben (vgl. BGE 140 I 326 E. 5.2 
m.H.). Die für den Anschein der Befangenheit sprechenden Umstände müssen jeweils im 
Einzelfall unter Berücksichtigung der Funktion und der Organisation der betroffenen Ver-
waltungsbehörde gewichtet werden (BGE 137 II 431 E. 5.2). Ein Verwaltungsentscheid 

16

Urteil V 2019 114

muss in einem Prozess erfolgen, der eine ungestörte und ausgewogene Abwägung der 
auf dem Spiel stehenden Interessen ermöglicht. Hat sich eine Behörde vorher mit einem 
Privaten informell abgesprochen, kann sie sich beim anschliessenden Entscheid – wenn 
auch nicht rechtlich, so doch faktisch – an die Absprache gebunden fühlen (BGE 140 I 326 
E. 6.2). 

2.1.3 In Rechtsprechung und Literatur wird daran festgehalten, dass sich ein 
Ausstandsbegehren immer gegen eine (oder mehrere) natürliche Personen zu richten hat, 
und nicht gegen eine Gesamtbehörde (BGer 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2). 
Sofern aber die Befürchtung besteht, alle Mitglieder des Gremiums seien in gleicher Art 
befangen, kann sich das Ausstandsbegehren gegen das Gremium als Ganzes richten, oh-
ne dass es je einzeln individualisiert gestellt werden muss. Dabei handle es sich nicht um 
eine unzulässige pauschale Ablehnung, wie in BGer 1C_38/2021 vom 16. August 2021 
E. 3.7 explizit ausgeführt wird. 

2.1.4 Der Anspruch auf unparteiische Beurteilung ist formeller Natur, so dass eine Ver-
letzung gemäss herrschender Lehre auch in einem Rechtsmittelverfahren grundsätzlich 
nicht geheilt werden kann. Die Praxis lässt allerdings Heilungsmöglichkeiten durch die 
Rechtsmittelinstanz zu, wenn ihr hinsichtlich des Streitgegenstands die gleiche Kognition 
zusteht wie der Vorinstanz (vgl. Regina Kiener, in: Kommentar zum Verwaltungsrechts-
pflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 5a N 53 m.H.).

2.2 Im Sommer resp. Herbst 2017 – die erste Unterschrift wurde vom damaligen Baudi-
rektor des Kantons Zug am 19. Juni 2017, die letzte am 26. September 2017 von der 
D.________ AG gesetzt – trafen die beiden Kantone Zug und Aargau sowie die Deponie-
betreiberinnen K.________ AG und D.________ AG eine Gegenrechtsvereinbarung für 
die kantonsübergreifende Entsorgung von unverschmutztem Abfall zur Verstärkung der 
kantonsübergreifenden und bewährten regionalen Zusammenarbeit. In der Vorbemerkung 
wurde festgehalten, dass die K.________ AG die Betreiberin der geplanten Aushubdepo-
nie im Gebiet Babilon in der Gemeinde Dietwil sei. Diese erstrecke sich auf einer Fläche 
von rund 16 ha und umfasse ein Volumen von ca. 1,4 Mio. m3 (fest). Die Betriebsaufnah-
me der Deponie Stockeri sei spätestens per 2025 geplant, erstrecke sich über eine Fläche 
von ca. 15,5 ha und umfasse ein Volumen von ca. 900'000 m3 (fest). Konkret wurde ver-
einbart, dass die K.________ AG für die D.________ AG bei ihrer geplanten Deponie Ba-
bilon ein Volumen von total 500'000 m3 bei einer jährlichen Richtgrösse von rund 
60'000 m3 und einer rund achtjährigen Betriebsdauer reserviere. Im Gegenzug gewähre 

17

Urteil V 2019 114

die D.________ AG der K.________ AG in der geplanten künftigen Deponie die Entsor-
gung von unverschmutztem Aushub im gleichen Umfang, für die gleiche Dauer und im 
gleichen Volumen, wie aus dem Kanton Zug geliefert worden sei. Das Gegenrecht werde 
über die beiden Deponiegesellschaften vollzogen, damit die Abwicklung nachvollzogen 
werden könne. Gemäss Ziff. 5 gilt diese Vereinbarung so lange, "bis Gegenrecht erfüllt 
worden ist bzw. Gegenrecht erfüllt werden kann". Die Vereinbarung enthält keine Rege-
lung darüber, wie verfahren werden soll, sofern das Gegenrecht nicht ausgeübt werden 
kann. Im November 2017 liess das ARV das Gesuch um Ausscheidung der Nutzungszone 
für die Deponie Stockeri öffentlich auflegen. In der "Abfallplanung 2019", vom Regierungs-
rat am 9. April 2019 beschlossen und in der Folge vom Amt für Umwelt (AFU) publiziert, 
wurde in der Ziff. 4.9.2 (Bisherige und zukünftige Mengenentwicklungen und Ablagerungs-
kapazitäten) auf die Gegenrechtsvereinbarung mit der Deponie Babilon hingewiesen. Die 
Beschwerdegegnerin liess am 9. Juni 2021 dem Gericht eine Kopie der Gegenrechtsver-
einbarung zukommen.

2.3 Zuerst kann festgestellt werden, dass erst mit Publikation der "Abfallplanung 2019" 
die Öffentlichkeit bzw. die Beschwerdeführer als Interessierte vom Bestehen der Gegen-
rechtsvereinbarung Kenntnis erlangen konnten. Der genaue Inhalt ist in diesem Verfahren 
seit Juni 2021 bekannt. Das Begehren der Beschwerdeführer um Aufhebung der Ent-
scheide wegen Befangenheit ist somit jedenfalls rechtzeitig erfolgt. Festgestellt werden 
kann auch, dass es für das Vorliegen von privaten, unmittelbar eigenen Interessen der an 
den angefochtenen Entscheiden beteiligten Personen nicht die geringsten Anzeichen gibt. 
Es fragt sich daher nur, ob die Baudirektion an die vom Kanton Zug getroffene Vereinba-
rung in einer Weise gebunden war, dass ihre Entscheide im Ergebnis schon vorab fest-
standen. Hier zeigen sich beispielhaft die systemimmanenten Verflechtungen innerhalb 
der Verwaltung. Die Kantone sind gesetzlich zur Abfallplanung verpflichtet (vgl. Art. 4 
VVEA). Sie arbeiten bei der Abfallplanung insbesondere auch im Bereich der Deponiepla-
nung zusammen und legen dafür nötigenfalls kantonsübergreifende Planungsregionen fest 
(Art. 4 Abs. 2 VVEA). Der Vollzug dieser Aufgabe ist der politische Auftrag an die Exeku-
tivbehörde. Basierend auf den bisherigen Abfallplanungen und dem voraussichtlichen Be-
darf an Deponievolumen für unverschmutzten Aushub vereinbarte der Kanton Zug, vertre-
ten durch den damaligen Baudirektor, mit dem Kanton Aargau die Aufnahme von Depo-
niematerial unter Gewährung eines Gegenrechts im gleichen Umfang. Zwar war zum Zeit-
punkt des Vertragsschlusses die Nutzungszone nicht ausgeschieden, aber immerhin im 
Richtplan eingetragen. Die Sicherung von notwendigem Deponievolumen liegt im öffentli-
chen Interesse, weshalb der Vertragsschluss im Grundsatz nicht zu beanstanden ist. Für 

18

Urteil V 2019 114

den Erlass der Nutzungszone ist gemäss § 5 Abs. 2 lit. b PBG die Baudirektion zuständig, 
welche ein Teil der Staatsverwaltung des Kantons ist. Die hier angefochtenen Entscheide 
werden vom neuen Baudirektor verantwortet. Mit dem Erlass der Nutzungszone werden 
öffentliche Interessen verfolgt. Im Urteil 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 verneinte das 
Bundesgericht das Vorliegen von Ausstandsgründen im Falle einer Exekutivbehörde, die 
für die eigene Gemeinde über ein Baugesuch und die dagegen erhobene Einsprache ent-
scheiden. Nicht anders verhält es sich hier, wo die Baudirektion öffentliche Interessen zu 
wahren hat und offensichtlich keine persönlichen Interessen verfolgt. Darüber hinaus wur-
den in der Gegenrechtsvereinbarung keine Sanktionen für den Fall ihrer Nichteinhaltung 
definiert, welche die Baudirektion geradezu gezwungen hätten, nicht anders als wie erfolgt 
zu entscheiden. Im Gegenteil erfolgte die Vereinbarung unter dem Vorbehalt, dass "Ge-
genrecht erfüllt werden kann". Auch ist nicht ersichtlich, welche Rechte die Betreiberge-
sellschaften aus einem allfälligen Scheitern der Gegenrechtsvereinbarung ableiten könn-
ten. Im Weiteren stellt sich hier auch die Frage, wer innerhalb der ganzen Staatsverwal-
tung, so man das Vorliegen von Befangenheit gleich wie die Beschwerdeführer definieren 
würde, überhaupt über Einsprachen oder Beschwerden befinden könnte, wenn der Kanton 
resp. der Regierungsrat als vorgesetzte Behörde eine politische Entscheidung getroffen 
hat, die zu später folgenden Planungsmassnahmen führt. Zusammenfassend ergibt sich 
somit, dass die angefochtenen Entscheide vom 4. Dezember 2019 nicht aus formellen 
Gründen aufzuheben sind.

3.
3.1 Der Kantonsrat Zug verabschiedete am 28. Januar 2004 (siehe BGS 711.3) den 
kantonalen Richtplan. In der Richtplankarte (BGS 711.32) ist der Standort Stockeri als In-
ertstoffdeponie für unverschmutzten Aushub (Deponie Typ A) festgesetzt. Gemäss zu-
gehörigem Richtplantext (BGS 711.31, E. 3.3.2) ist als Grössenordnung ein Volumen von 
ca. 0,7 Mio. m3 geplant, wobei das effektive Volumen nach der Projektierung noch abwei-
chen kann. Auf Antrag des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) vom 2. Dezember 
2005 genehmigte der Bundesrat den Deponiestandort mit dem Zusatz, dass a) die Ein-
sehbarkeit der neu geschaffenen Landschaftselemente vom Zugersee aus möglichst ge-
ring zu halten ist und b) die Einbindung der veränderten Landschaft in den betroffenen 
Landschaftsraum mit zweckmässigen Massnahmen der Landschaftsgestaltung, der ökolo-
gischen Aufwertung und, wo möglich, des Rückbaus bestehender störender Bauten und 
Anlagen erfolgt. Der Antrag des ARE auf Genehmigung erfolgte in Berücksichtigung der 
Stellungnahmen der interessierten Bundesstellen (Bundesamt für Umwelt, Wald und 
Landschaft BUWAL, Bundesamt für Wasser und Geologie BWG [heute Bundesamt für 

19

Urteil V 2019 114

Umwelt BAFU], Bundesamt für Landwirtschaft BLW) und entgegen der expliziten Äusse-
rung der ENHK auf Nicht-Festsetzung der Deponiezone am vorgesehenen Ort. 

Östlich und nördlich des im Richtplan ausgewiesenen Standortes für die Deponie ist der 
Verlauf des Wildkorridors verzeichnet. 

3.2 Die vorgesehene – auch im Rischer Richtplan als solche ausgewiesene – hufei-
senförmige Deponiezone befindet sich im BLN-Gebiet Nr. 1309 "Zugersee". Sie liegt aktu-
ell in der Landwirtschaftszone, welche ihrerseits von einer gemeindlichen Landschafts-
schutzzone überlagert ist. Der Deponieperimeter umfasst eine Fläche von ca. 15,5 ha. Er 
grenzt im Westen an das SBB-Trassee resp. die Autobahn A4. Im Norden bilden zwei 
Drumlins der Höhe von 467 m.ü.M. und der Wald des Chilchbergs im vorgeschriebenen 
Abstand die Grenze. Im Süden umschliesst die vorgesehene Zone den Drumlin Moos, der 
eine Höhe von 461 m.ü.M. aufweist. Landwirtschaftliche Wege verlaufen an der südlichen 
und östlichen Grenze, durchziehen aber auch die Zone. Zwischen den Drumlins im Nor-
den und dem Hügel Moos befindet sich eine Senke. Durch diese fliesst von Nordosten 
Richtung Südwesten der aktuell noch eingedolte Moosbach. Einbezogen in die Nutzungs-
zone ist zwecks Enderschliessung der Deponie die von der Stockeristrasse abgehende 
Strasse, welche in Ost-West-Richtung nördlich am Fuss eines Drumlins verläuft. 

Aktuell noch nicht realisiert ist die Überführung der Eisenbahn und der Autobahn für die 
Wildtiere, womit der vom Süden der Schweiz ins Mittelland führende Wildkorridor an die-
ser Stelle noch unterbrochen ist. 

4. Gemäss Art. 9 RPG sind Richtpläne nur für Behörden verbindlich. Haben sich die 
Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lö-
sung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst. Sie werden 
in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet. Da es 
dem Richtplan regelmässig an präzisen räumlichen Direktiven fehlt, sind die Anordnungen 
von ihrer Natur her nicht als parzellengenau verbindlich zu verstehen. Der Nutzungspla-
nung steht so ein Konkretisierungsspielraum zu. Ein Abweichen kann im Rahmen der Nut-
zungsplanung gerechtfertigt sein, ohne dass vorgängig der Richtplan angepasst werden 
muss, dies wenn es sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung ist 
(Waldmann/Hänni, Handkommentar, RPG, 2006, Art. 9 N 19). 

20

Urteil V 2019 114

Die Bindungskraft des Richtplanes ist von rechtlich, sachlich und zeitlich beschränkter 
Tragweite. Die Bindungsdauer ist an unveränderte Umstände gekoppelt (vgl. Pierre 
Tschannen, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, 
2019, Art. 9 N 24 ff.). "Geändert" haben sich die Verhältnisse, wenn sie den seinerzeit 
beim Planbeschluss herrschenden Umständen nicht mehr entsprechen und ein Festhalten 
an der ursprünglichen Planlösung daher als anzweifelbar erscheint. Die Änderung muss 
aber nicht "erheblich" sein (Tschannen, a.a.O., Art. 9 N 41). Eine Anpassung soll aber nur 
"nötigenfalls" erfolgen, was eine Interessenabwägung bedingt. Die für eine Änderung 
sprechenden Gründe müssen das Interesse an der Beständigkeit des Richtplans überwie-
gen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 9 N 44). Aufgrund der blossen Behördenverbindlichkeit 
haben indessen bei der Änderung von Richtplänen Vertrauensschutz und Rechtssicherheit 
nur wenig Gewicht (vgl. Tschannen, a.a.O., Art. 9 N 45). 

Richtpläne können durch Private nicht angefochten werden, möglich ist aber deren vorfra-
geweise Anfechtung im Zuge der Nutzungsplanung oder allenfalls auch eines Baubewilli-
gungsverfahrens.

5.
5.1 Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des 
Bundes wird dargetan, dass es im besonderen Mass die ungeschmälerte Erhaltung, je-
denfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmass-
nahmen die grösstmögliche Schonung verdient. Ein Abweichen von der ungeschmälerten 
Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung 
gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls 
nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 des Bundesgesetzes über den Natur- und 
Heimatschutz, NHG; SR 451). Kann bei der Erfüllung der Bundesaufgabe ein inventarisier-
tes Objekt erheblich beeinträchtigt werden, so verfasst die Kommission (so hier die Eid-
genössische Natur- und Heimatschutzkommission ENHK, vgl. Art. 23 der Verordnung über 
den Natur- und Heimatschutz, NHV; SR 451.1) zuhanden der Entscheidbehörde ein Gut-
achten. Sie gibt darin an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu scho-
nen ist. Das Gutachten bildet eine der Grundlagen für die Interessenabwägung durch die 
Entscheidbehörde (vgl. Art. 7 Abs. 2 und 3 NHG). Artikel 5 Abs. 1 der Verordnung über 
das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (VBLN; SR 451.11) hält als 
Grundsatz fest, dass die Objekte in ihrer natur- und kulturlandschaftlichen Eigenart und mit 
ihren prägenden Elementen ungeschmälert erhalten bleiben müssen. Bei Erfüllung von 
Bundesaufgaben stellen Eingriffe, die keine Auswirkungen auf die Erreichung der objekts-

21

Urteil V 2019 114

pezifischen Schutzziele haben, keine Beeinträchtigung der Objekte dar und sind zulässig. 
Ebenfalls zulässig sind geringfügige Beeinträchtigungen eines Objektes, wenn sie sich 
durch ein Interesse rechtfertigen lassen, das gewichtiger ist als das Interesse am Schutz 
des Objektes (Art. 6 Abs. 2 VBLN). Gemäss Art. 6 Abs. 2 VBLN sind schwerwiegende Be-
einträchtigungen eines Objektes im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG nur zulässig, wenn sie 
sich durch ein Interesse von nationaler Bedeutung rechtfertigen lassen, das gewichtiger ist 
als das Interesse am Schutz des Objektes. Die Kantone haben das BLN bei ihren (Richt- 
und Nutzungs-)Planungen zu berücksichtigen (vgl. Art. 8 VBLN). Die Schutzziele der 
überarbeiteten, nun geltenden Objektblätter sind in abschliessender Weise einzeln aufge-
listet (vgl. Jörg Leimbacher, in: Kommentar NHG, 2. Aufl. 2019, Art. 5 N 17).

Die Pflicht zur ungeschmälerten Erhaltung statuiert kein absolutes Veränderungsverbot 
und verlangt nicht, dass am bestehenden Objekt nichts geändert werden darf (Leimba-
cher, a.a.O., Art. 6 N 5). Ein Eingriff ist aber nur zulässig, sofern nebst den anderen Vor-
aussetzungen auch das Gebot der grösstmöglichen Schonung erfüllt wird, d.h. dass sich 
ein Projekt an das unumgängliche Mindestmass hält und der Eingriff minimiert wird. Dazu 
gehört auch, dass mögliche alternative Standorte geprüft und deren Vor- und Nachteile 
abgewogen werden (Leimbacher, a.a.O., Art. 6 N 8 f.). 

5.2 Der verstärkte Schutz nach Artikel 6 NHG gilt nur soweit, als die (auch kantonalen) 
Behörden Bundesaufgaben wahrnehmen. Was unter der Erfüllung einer Bundesaufgabe 
zu verstehen ist, führt Art. 2 NHG nicht in abschliessender Weise aus. Sicher muss es sich 
um eine Aufgabe handeln, die auf Bundesrecht beruht und einen konkreten Bezug zum 
Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist (vgl. Jeanneret/Moor in: Praxiskommentar 
RPG: Nutzungsplanung, 2016, Art. 17 N 20). Nach der Rechtsprechung ist das Ausschei-
den von Bauzonen (Neueinzonungen) als Bundesaufgabe zu qualifizieren (BGE 142 II 
509). Gemäss Art. 31 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG; 
SR 814.01) erstellen die Kantone eine Abfallplanung. Insbesondere ermitteln sie ihren Be-
darf an Abfallanlagen, vermeiden Überkapazitäten und legen die Standorte der Abfallanla-
gen fest. Artikel 5 VVEA verpflichtet sie, die raumwirksamen Ergebnisse der Abfallplanung 
in ihrer Richtplanung zu berücksichtigen. Sie haben die für die Deponien vorgesehenen 
Standorte in ihren Richtplänen auszuweisen und für die Ausscheidung der entsprechen-
den Nutzungszonen zu sorgen. Die Bundesinventare wie das BLN sind auch von den Kan-
tonen bei der Erfüllung raumrelevanter Aufgaben immer zu berücksichtigen. Damit kann 
vorliegend festgestellt werden, dass es sich bei der Ausscheidung dieser projektbezoge-
nen Nutzungszone für eine Deponie um eine Bundesaufgabe im Sinne des NHG handelt 

22

Urteil V 2019 114

(vgl. Pierre Tschannen/Fabian Mösching, Nationale Bedeutung von Aufgaben- und Ein-
griffsinteressen im Sinne von Art. 6 Abs. 2 NHG, Gutachten im Auftrage des Bundesamtes 
für Umwelt BAFU, 7. November 2012, S. 10 ff.). 

Auch ausserhalb der Erfüllung von Bundesaufgaben hat das BLN-Inventar aber für Ge-
meinden und Kantone eine mittelbare oder indirekte Wirkung. Eine Landschaft darf nicht 
ohne weiteres beeinträchtigt werden, die der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben als 
besonders schützenswert erachtet und in einem Inventar aufgeführt hat, zu dessen Erstel-
lung die Kantone in Anwendung von Art. 5 NHG beigetragen haben. Es ist insbesondere 
auch in der Nutzungsplanung zu berücksichtigen. Diese muss auf einer umfassenden In-
teressenabwägung beruhen. Tragen sie einem vom Bund inventarisierten Objekt nicht 
genügend Rechnung, sind sie fehlerhaft (Jeannerat/Moor, a.a.O., Art. 17 N 50 ff.). Insofern 
greift das Schutzkonzept gemäss den Bestimmungen des NHG selbst bei kantonalen Auf-
gaben.

5.3 Nicht jede Erfüllung einer Bundesaufgabe ist von nationaler Bedeutung. Nur in 
letzterem Fall ist aber ein Eingriff, der zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung des 
Schutzobjektes führt, überhaupt nur schon in Erwägung zu ziehen. Was von nationaler 
Bedeutung ist, ist eher unklar. Leimbacher (a.a.O., Art. 6 N 20) führt unter Verweis auf 
Lehre und Rechtsprechung die Abfallentsorgung als Beispiel für ein Aufgabeninteresse 
von nationaler Bedeutung auf. Artikel 19 Abs. 1 VVEA ordnet an, dass unverschmutztes 
Aushub- und Ausbruchsmaterial möglichst vollständig zu verwerten ist und zwar wie 
folgt: a. als Baustoff auf Baustellen oder Deponien, b. als Rohstoff für die Herstellung von 
Baustoffen; c. für die Wiederauffüllung von Materialentnahmestellen; oder d. für bewilligte 
Terrainveränderungen. Für diese Abfälle dürfen Deponien des Typs A errichtet und betrie-
ben werden (Art. 35 Abs. 1 lit. a VVEA). Aufgrund dieser bundesgesetzlichen Anordnung 
darf der Errichtung und dem Betrieb von Deponien zweifellos nationale Bedeutung zuge-
messen werden. Einschränkend ist aber ebenfalls festzuhalten, dass auch bei grundsätz-
lich nationaler Aufgabenbedeutung einem konkreten Projekt diese Bedeutung nicht 
zwangsläufig zugesprochen werden muss resp. kann. Es bedarf somit immer einer zwei-
stufigen Prüfung, ob es sich um eine Aufgabe von nationaler Bedeutung handelt und ob 
das Projekt zur Verwirklichung dieser Aufgabe ausreichend beiträgt (vgl. 
BGer 1C_118/2016 vom 21. März 2017 E. 4.2).

5.4 Gemäss § 5 des kantonalen Gesetzes über den Natur- und Landschaftsschutz 
(BGS 432.1) richten sich die Schutz- und Unterhaltsmassnahmen in Landschaften von na-

23

Urteil V 2019 114

tionaler Bedeutung grundsätzlich nach den Bundesvorschriften. Das kantonale Gesetz 
lässt in Landschaftsschutzzonen deren Bewirtschaftung, Pflege und Nutzung resp. Aus-
nahmen von der bisherigen Nutzung gemäss den Bestimmungen des NHG zu (vgl. 
§ 14 ff.). Übereinstimmend mit den Beschwerdeparteien kann hier festgestellt werden, 
dass die kantonalen Regeln keinen über die bundesrechtlichen Anforderungen hinaus ge-
henden Schutz für das fragliche Gelände gewährleisten.

5.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Errichtung und Betreibung einer Abfallde-
ponie eine Bundesaufgabe darstellen, welcher grundsätzlich ein nationales Interesse zu-
kommt. Damit kann ebenfalls festgestellt werden, dass selbst ein schwerwiegender Eingriff 
in das BLN-Gebiet bei gegebener Interessenlage im Grundsatz zulässig ist. 

6.
6.1 Das Objekt Nr. 1309 "Zugersee" des Bundesinventars der Landschaften und Na-
turdenkmäler von nationaler Bedeutung BLN umfasst den nördlichen und westlichen Teil 
des Zugersees, dessen Ufer sowie einen angrenzenden Landstreifen von Cham bis Im-
mensee. Es umfasst eine Fläche von 2'882 ha. Begründet wird die nationale Bedeutung in 
der seit 1. Juni 2017 geltenden, das jeweilige Schutzobjekt präzisierenden Fassung wie 
folgt: "1. Kulissenartig wirkende mehrstufige Seelandschaft am Übergang vom Mittelland 
zu den Voralpen; 2. Sanfte, vom Gletscher geprägte Seelandschaft mit in den See ragen-
den bewaldeten Molasserücken; 3. Einmaliges Ensemble von naturnahen Bereichen und 
landschaftsprägenden Parkanlagen; 4. Grosse natürliche Flachufer mit Verlandungszonen 
und gut erkennbaren alten Strandlinien sowie Strandterrassen verschiedener Seespie-
gelstände; 5. Verlandungszonen und Flachmoore mit charakteristischen und gefährdeten 
Pflanzen- und Tierarten; 6. Ablesbarkeit jahrtausendealter menschlicher Besiedlung; 
Prähistorische Ufersiedlungen, mittelalterliche Schlösser, stattliche Bauernhöfe, Villen und 
Parkanlagen". Die Grenze bilden die Eisenbahnlinien im Norden und Westen sowie die 
Autobahn A4 im Süden. Als Schutzziele gelten die Erhaltung der vielfältigen, reich struktu-
rierten parkähnlichen Ufersiedlungslandschaft mit ihren wertvollen und prägenden kulturel-
len Elementen (Ziel 3.1), die Erhaltung der natürlichen Seeufer mit ihren prägenden geo-
morphologischen Formen, gut erkennbaren Strandlinien und Flachwasserzonen (3.2), die 
Erhaltung der Vielfalt der Uferlebensräume, vor allem der ausgedehnten Feuchtgebiete 
und Schilfbestände, in ihrer Qualität sowie ökologischen Funktion mit ihren charakteristi-
schen Pflanzen- und Tierwelt (3.3), die Erhaltung der standortangepassten landwirtschaft-
lichen Nutzung, insbesondere der Streuwiesen, und die Zulassung ihrer Entwicklung (3.4) 
sowie die Erhaltung des Ufersaums mit den archäologischen Fundstätten (3.5).

24

Urteil V 2019 114

6.2
6.2.1 Die ENHK äusserte sich bereits am 21. März 2005 im Rahmen der Genehmigung 
des Richtplans durch den Bund zur Inertstoffdeponie Stockeri. Sie beurteilte das Vorhaben 
als erheblichen Eingriff, der nicht mit den Zielsetzungen des BLN vereinbar sei. Mit der 
geplanten Deponie werde der morphologische Formenschatz der Ufer- und Glazialland-
schaft verfälscht. Die Erreichung des Schutzziels, die Landschaftsgeschichte aus dem 
morphologischen Formenschatz ablesbar zu erhalten, werde vereitelt. Auch wenn durch 
verschiedene landschaftliche Ersatz- und Begleitmassnahmen eine ökologische Aufwer-
tung vorgesehen sei, lasse sich die Deponie an diesem Standort nicht rechtfertigen. Die 
grösstmögliche Schonung sei nur mit dem Verzicht auf die vorgesehene Nutzung erreich-
bar. Mit auf Antrag des ARE ergänzter Stellungnahme vom 7. November 2005 hielt sie an 
ihrem Standpunkt fest. 

6.2.2 Demgegenüber erwog das Bundesamt für Raumentwicklung ARE – nachdem es 
einen Augenschein durchführte und Mitberichte der involvierten Bundesämter einholte – in 
seinem Prüfungsbericht vom 2. Dezember 2005 zuhanden des Bundesrats, dass das Ge-
biet Stockeri am äusseren Rand des BLN-Gebietes bereits heute beeinträchtigt sei. Mit 
der Begrenzung durch die A4, die SBB-Linie und durchschnitten von Hochspannungslei-
tungen sei die weitgehend ausgeräumte Kulturlandschaft mit den bestehenden landwirt-
schaftlichen Bauten und Anlagen, insbesondere mit dem grossen ehemaligen Schweine-
stall, bereits beeinträchtigt. Die natürlich gewachsene Drumlinlandschaft werde künstlich 
wesentlich verändert. Die von der ENHK ausdrücklich hervorgehobene besondere geo-
morphologische Qualität der Glaziallandschaft werde in diesem räumlich eng begrenzten 
Bereich zwar verfälscht, ihre besondere Qualität sei für den Laien bei einer Gegenüber-
stellung des heutigen Zustandes mit der möglichen Neugestaltung nach Schliessung der 
Deponie und der Rekultivierung allerdings nicht mehr unmittelbar erkennbar. Die Rekulti-
vierung der Deponie solle als Gelegenheit zur ökologischen Aufwertung genutzt werden. 
Die Endgestaltung der Deponie sei noch nicht festgelegt, doch enthalte der Planentwurf 
verschiedene zweckmässige Massnahmen für eine erhöhte Naturnähe und eine gute An-
bindung an den geplanten Wildkorridor. Mit Blick auf eine weitestgehende Erhaltung der 
Authentizität der Landschaft und der Ablesbarkeit der Landschaftsgeschichte sollten ver-
schiedene Varianten der Materialablagerung bzw. Landschaftsgestaltung geprüft werden. 
Die Entfernung oder Verlagerung bestehender störender Bauten und Anlagen (ehemalige 
Schweinemasthalle, Hochspannungsleitung), welche dem Schutzziel widersprächen, wür-
den im Übrigen sehr zweckmässige Ersatzmassnahmen darstellen. Mit den geplanten 

25

Urteil V 2019 114

Massnahmen der Landschaftsgestaltung und ökologischer Aufwertung nach Abschluss 
des Deponievorganges sei eine grösstmögliche Schonung im Sinne von Art. 6 NHG aber 
gewährleistet.

In der Folge genehmigte der Bundesrat die Festsetzung des Deponiestandortes mit Aufla-
gen (vgl. oben E. 3.1).

Im Rahmen eines ersten Deponiebewilligungsverfahrens stellte die ENHK am 12. Juni 
2008 fest, dass das Vorhaben trotz der gegenüber 2005 vorgenommenen Verbesserun-
gen dem in Art. 6 NHG festgelegten Gebot der ungeschmälerten Erhaltung und der 
grösstmöglichen Schonung nicht entspreche.

6.2.3 Mit der Revision des BLN-Inventars und der zugehörigen Verordnung (VBLN) per 
1. Juni 2017 wurden der Objektbeschrieb detaillierter und die zu erreichenden Schutzziele 
präzisiert. Das kantonale ARV kam in seinem Bericht vom 15. November 2017 zum 
Schluss, dass sich die Sach- und Rechtslage auch mit dem revidierten BLN und VBLN un-
verändert darstelle. Die vom ARE formulierten Anträge (geringe Einsehbarkeit von Zuger-
see und freie Sicht auf das Zugersee-Ufer von Meierskappel aus) sei innerhalb des Zo-
nenperimeters machbar. In der Studie werde als Beispiel eine Gestaltung mit mehreren 
Deponiehügeln gewählt, die sich an den bestehenden Drumlinhügeln orientierten. Dies 
würde zwar die Drumlinlandschaft im Projektgebiet verändern, aber sich im Endzustand 
nicht wesentlich von ihrer Umgebung abheben. Die Deponiehöhe sei gegenüber der 
Machbarkeitsstudie von 2005 reduziert worden. Für die ökologische Aufwertung seien bei-
spielhaft Streuobstbereiche, Hecken, Kleingehölze, Krautsäume und Magerwiesen sowie 
feuchte Saumgesellschaften genannt. Diese wertvollen Strukturelemente unterstützten 
auch den Wildkorridor, indem sie als Zuleitstrukturen für die geplante Wildtierüberführung 
dienten. Die ENHK habe im Schreiben vom 12. Juni 2008 die ökologische Aufwertung an-
erkannt. 

6.2.4 Am 15. November 2018 äusserte sich die ENHK in dieser Sache zum vierten Mal, 
nun unter Geltung der revidierten VBLN und erstattete ihr Gutachten. Sie hielt fest, dass 
sie sich nicht zur raumplanerischen Interessenabwägung oder zu weiteren rechtlichen 
Fragen äussere. Das Bewilligungsverfahren obliege den kantonalen Behörden. Sie erach-
te die Schutzziele 3.1, 3.2 und 3.4 des BLN-Objekts Zugersee für das vom Projekt betrof-
fene Gebiet als relevant. Sie führte aus, dass das Gebiet auf der Landeskarte 1975 noch 
mit einer Moorsignatur versehen gewesen sei. Heute sei die Senke drainiert, die Kultur-

26

Urteil V 2019 114

landschaft sei weitgehend ausgeräumt und es werde intensive Landwirtschaft betrieben. In 
diesem Bereich werde das BLN-Gebiet von mehreren grossen Infrastrukturanlagen be-
grenzt, die zwar störend in Erscheinung träten, das Relief der charakteristischen Moränen- 
und Drumlinlandschaft aber nicht wesentlich beeinflussten. Die vorgesehene Fläche sei 
zwar gegenüber dem 2008 beurteilten Vorhaben von 17,8 ha auf ca. 15,5 ha reduziert 
worden, das vorgesehene Volumen betrage aber immer noch maximal 1 Mio. m3. Mit die-
sem Volumen überrage der höchste Punkt der Deponie mit 469 m.ü.M. die beiden südlich 
gelegenen Drumlins von 462 bzw. 463 m.ü.M. und erreiche knapp die Höhe des nördlich 
angrenzenden Rundhöckers. Als mögliche Gestaltung zeigten die Unterlagen einen brei-
ten zentralen Hügel, der zwar vom See aus nicht sichtbar, aber in der nahen Umgebung 
inner- und ausserhalb des BLN-Gebietes deutlich in Erscheinung treten werde. Einst sei 
das betroffene Objekt als "unberührte Seelandschaft" ausgeschieden worden. Gemäss 
dem mit der revidierten Verordnung präzisierten Ortsbeschrieb werde das vom Vorhaben 
betroffene Gebiet explizit hervorgehoben und in seiner Bedeutung betont, indem nun ste-
he: "Klar erkennbar sind die Drumlins zwischen den beiden Halbinseln westlich und nord-
westlich der Stockeri…". Die Wichtigkeit der in dieser Seeuferlandschaft vorkommenden 
geomorphologischen Formen als zu schützende Werte der Seeuferlandschaft werde mit 
dem Schutzziel deutlich zum Ausdruck gebracht. Die Kommission halte daher fest, dass 
die Deponie mit der Ausbildung eines künstlichen breiten Hügels zu einer grossflächigen 
Verfälschung führe und die Ablesbarkeit der Landschaft verunmögliche. Die Ablesbarkeit 
der Landschaftsentwicklung werde verunmöglicht, womit das Projekt in Widerspruch zu 
Art. 5 Abs. 1 VBLN stehe. Das Schutzziel 3.4 (Erhaltung der standortangepassten Land-
wirtschaft) werde lediglich temporär tangiert, hingegen würden die Schutzziele 3.1 (Erhal-
tung der vielfältigen, reich strukturierten parkähnlichen Ufersiedlungslandschaft mit ihren 
wertvollen und prägenden kulturellen Elementen) und 3.2 (Erhaltung der natürlichen See-
ufer mit ihren prägenden geomorphologischen Formen, gut erkennbaren Strandlinien und 
Flachwasserzonen) schwerwiegend beeinträchtigt, weshalb auf die Ausscheidung zu ver-
zichten sei.

6.2.5 Das ARE als Fachbehörde des Bundes schätzte die Beeinträchtigung des fragli-
chen Gebietes bei Errichtung einer Deponie als nicht so schwerwiegend ein, da es das 
Gebiet mit Autobahn, SBB-Trassee und Hochspannungsleitungen als schon erheblich be-
lastet beurteilte. Mit Genehmigung der Richtplanung im Dezember 2005 übernahm der 
Bundesrat die Einschätzung seiner Fachstelle. Er schützte damit die Auffassung, dass das 
Interesse an der Erstellung einer Deponie im damals vorgesehenen Ausmass jedenfalls 
das Anliegen des ungeschmälerten Erhalts des Gebietes Stockeri überwiege. Beim Au-

27

Urteil V 2019 114

genschein im Frühjahr 2021 erklärte die Leiterin der Abteilung Natur und Landschaft (NA-
LA) des ARV, welche gleichzeitig auch stellvertretende Amtsleiterin des ARV ist, dass 
nach Ansicht der kantonalen Fachstelle das zentrale und schützenswerte Thema im Raum 
Stockeri die beiden markanten, über 500 m hohen Rundhöcker Chilchberg und Breiten 
seien. Diese beiden Molasserippen seien vom Gletscher herausgehobelte Rundhöcker. 
Drumlins seien aus vom Gletscher mitgebrachtem Schutt, aus lockerem Material, aufge-
schüttete Hügel. Das Besondere in diesem Teil des BLN-Raumes seien die beiden er-
wähnten grossen Molasse-Rundhöcker zusammen mit den Rundhöckern im Süden, nicht 
die beiden an die vorgesehene Deponie angrenzenden Drumlins. Auch mit der Deponie 
bleibe die Landschaftsgeschichte erkennbar. 

6.3
6.3.1 Durch die Aufnahme eines Gebietes in das BLN-Inventar ist dessen nationale öf-
fentliche Schutzwürdigkeit erstellt. Die ENHK kam in all ihren vier Gutachten resp. Stel-
lungnahmen zum eindeutigen Schluss, dass das Gebiet Stockeri durch eine Deponie 
schwerwiegend beeinträchtigt werde, weshalb auf deren Realisierung zu verzichten sei. 
Es fragt sich heute, ob die Revision des BLN-Inventars und der dazugehörigen Verord-
nung für den hier interessierenden Raum um die Stockeri die Einschätzung des ARE, wel-
che noch unter der vormaligen Ordnung erging, zu einer abweichenden Beurteilung führen 
muss. In Bezug auf die Geomorphologie wurde die Bedeutung des BLN-Gebietes in der 
bis zum 31. Mai 2017 geltenden Objektbeschreibung mit der "weitgehend unberührten 
Seeuferlandschaft mit kulissenartig in den See vorspringenden Molassekuppen und der 
mächtigen Nagelfluhpyramide der Rigi im Hintergrund" definiert. In der heute geltenden 
Fassung wird die nationale Bedeutung in Ziff. 1.1 mit der "kulissenartig wirkenden mehr-
stufigen Seelandschaft am Übergang vom Mittelland zu den Voralpen" und der "sanften, 
vom Gletscher geprägten Seelandschaft mit in den See ragenden bewaldeten Molasserü-
cken" (Ziff. 1.2) begründet. In Ziff. 2.2 wird auf die Erkennbarkeit der Drumlins im Gebiet 
Stockeri und auf die Halbinsel St. Andreas bei Cham verwiesen. Der Vergleich der beiden 
Fassungen zeigt, dass die Bedeutung des BLN-Gebietes "Zugersee" im Wesentlichen un-
verändert gewichtet wird. Gegenüber der früheren Ordnung erscheinen die Schutzziele 
nicht weitergehend gesetzt, auch wenn sie detaillierter formuliert sind. Zwar sind die Drum-
lins im Objektbeschrieb explizit erwähnt, doch ist dieser generell für das ganze BLN-
Gebiet sehr ausführlich. Auch wenn die ENHK im letzten Gutachten nun auf diesen Ob-
jektbeschrieb verweist, kann doch festgestellt werden, dass ihre Beurteilung und Schluss-
folgerungen durchgängig auf denselben Argumenten basieren. Eine gegenüber der dama-
ligen BLN-Ordnung verschärfte Schutzwirkung ist nicht zu sehen.

28

Urteil V 2019 114

6.3.2 Gemäss Art. 7 Abs. 3 NHG bildet das Gutachten eine der Grundlagen für die In-
teressenabwägung der Entscheidbehörde. Mit dieser per 1. April 2020 eingeführten Er-
gänzung von Art. 7 NHG wurde die bestehende Praxis auf Gesetzesstufe verankert (vgl. 
BBl 2019 349). Nach wie vor gilt daher, dass in Fachfragen das Gericht nur mit triftigen 
Gründen vom Gutachten abweichen darf (vgl. BGer 1C_118/2016 vom 21. März 2017 
E. 5). Vorliegend sind solche Gründe gegeben. Das ARE hat die von der ENHK einge-
schätzte schwerwiegende Beeinträchtigung des Gebietes Stockeri stark relativiert. Diese 
Einwände gelten auch heute noch bei in wesentlich unveränderter Sach- und Rechtslage. 
Das kantonale ARV gewichtet die Beeinträchtigung ebenfalls deutlich tiefer als die ENHK. 
Bei beiden Ämtern handelt es sich um Fachstellen, die spezifische Sachkunde gerade 
auch im Bereich des Natur- und Landschaftsschutzes haben. Ihren Argumenten kommt 
daher ein grosses Gewicht zu, auch wenn nicht vergessen werden darf, dass sie aufgrund 
der ihnen übertragenen Aufgaben nicht völlig unabhängig sind. Das ARE hat festgestellt, 
dass das fragliche Gebiet am Rand des BLN-Gebietes sei und von Autobahn, SBB-
Trassee und Hochspannungsleitung schon stark beeinträchtigt sei. Dieser Feststellung 
kann ohne weiteres zugestimmt werden. Während die Hochspannungsleitung immerhin 
entfernt werden könnte, wurde mit den Verkehrsinfrastrukturen so massgeblich in die 
Landschaft eingegriffen, dass diese selbst bei einem Rückbau dieser Anlagen nicht mehr 
hergestellt werden könnte. Die Beschaffenheit des Bodens wurde offenbar schon wesent-
lich verändert, als ehemaliges Feuchtgebiet (vgl. "Moorsignatur") drainiert wurde und heu-
te intensive Landwirtschaft betrieben wird. Heute zeugen noch verschiedene kleine Drum-
lins, aber vor allem der markante Chilchberg und der Chiemen von der Modellierung der 
Landschaft durch die Gletscher. Mit dem Einspracheentscheid wurde das maximal zuläs-
sige Volumen auf 840'000 m3 bei gleichbleibender Grundfläche reduziert. Dies hat zur 
Folge, dass mögliche Deponiehügel weniger hoch aufgeschüttet werden müssen. Dies, so 
die Leiterin des NALA, ermögliche weiterhin die Ablesbarkeit der Landschaftsgeschichte. 
Die Argumente der beteiligten Fachstellen erscheinen insgesamt überzeugend und ver-
mögen die Ansicht der ENHK stark einzuschränken. Die Reduktion des maximalen Depo-
nievolumens ermöglicht die massvolle Einbettung in die Drumlinlandschaft, welche die – 
und das ist das Hauptargument der ENHK – Ablesbarkeit der Landschaftsgeschichte nach 
wie vor erlauben. Chilchberg und Chiemen werden durch das Vorhaben in ihrer Bedeu-
tung nicht beschränkt, und die bestehenden Drumlins werden baulich wenig tangiert. Die 
prägenden Elemente bleiben somit erhalten. Eine schwerste oder auch nur schwere Be-
einträchtigung des schon stark vorbelasteten Gebietes ist daher nicht zu sehen. Dieser 
Meinung folgte notabene auch der Bundesrat mit seiner Genehmigung des Richtplanes.

29

Urteil V 2019 114

7. Die Beschwerdeführer beanstanden, dass die Sondernutzungszone trotz fehlen-
der umfassender Umweltverträglichkeitsprüfung erlassen worden sei und damit auf unge-
nügenden Grundlagen beruhe. 

7.1 Gemäss Art. 38 VVEA bedarf es für eine Deponie sowohl einer Errichtungs- als 
auch einer Betriebsbewilligung. Das Errichten einer neuen Deponie unterliegt gemäss 
Art. 1 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011) mit 
Verweis auf dessen Anhang der Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 10a USG. Bei 
Deponien des Typs A mit einem Volumen von mehr als 500'000 m3 bestimmt das kantona-
le Recht das massgebliche Verfahren (Anhang 4 UVPV Ziff. 40.4). Dabei wählen die Kan-
tone dasjenige Verfahren, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht. Se-
hen die Kantone für eine bestimmte Anlage eine Sondernutzungsplanung (Detailnut-
zungsplanung) vor, so gilt diese als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende 
Prüfung ermöglicht (Art. 5 Abs. 3 UVPV). Sieht der Anhang oder das kantonale Recht eine 
mehrstufige Planung in verschiedenen Verfahrensschritten vor, so wird die Prüfung bei je-
dem Verfahrensschritt so weit durchgeführt, als die Auswirkungen des Projekts auf die 
Umwelt für den jeweiligen Entscheid bekannt sein müssen (Art. 6 UVPV). Betreffend Ver-
fahren regelt das Zuger Recht nur gerade die Zuständigkeiten. So bestimmt es in § 7 EG 
USG (BGS 811.1) das Amt für Umweltschutz, welches die Gesuchsteller berät, die Um-
weltverträglichkeitsberichte beurteilt und der Entscheidbehörde allfällige Auflagen und Be-
dingungen beantragt. Zur Frage, in welchem Stadium (Nutzungsplanung oder Baubewilli-
gungsverfahren) welche Prüfungen vorgenommen werden müssen, enthält das Zuger 
Recht keine eigenständigen Regelungen.
 
7.2 Eine UVP-Pflicht bereits für die Sondernutzungsplanung ist dann gegeben, wenn 
alle Parameter bekannt sind, die eine solche überhaupt ermöglichen. Im Übrigen lassen 
der Bundesgesetzgeber und die Rechtsprechung mehrstufige Prüfungen zu. Vorliegend 
steht die Zulässigkeit der Deponiezone in Frage. Entscheidend für deren Beantwortung ist 
die Beständigkeit des Richtplanes resp. ob und in welchem Mass ein Eingriff in das BLN-
Gebiet durch bedeutende Interessen gerechtfertigt ist. Von essentieller Bedeutung ist so-
mit der Bedarf nach Deponiemöglichkeiten und Alternativen in der Standortwahl. Es ver-
steht sich, dass dabei die umweltrechtlichen Auswirkungen der geplanten Nutzung so weit 
als möglich in die Planung miteinbezogen werden, andernfalls eine Interessenabwägung 
nicht stattfinden könnte. Dies bedingt, dass Art und Ausgestaltung des Projektes zumin-
dest in den Grundzügen bekannt sind. Die wesentlichen umweltrelevanten Anordnungen 

30

Urteil V 2019 114

müssen daher bereits auf Stufe der Nutzungsplanung erlassen werden und dürfen nicht 
ins Baubewilligungsverfahren verschoben werden (vgl. BGer 1A.230/2005 vom 4. April 
2006 E. 4.2). Darüber hinaus ist aber nicht zu beanstanden, wenn ein Kanton eine vertief-
te UVP ins Bau- bzw. Errichtungs- und Betriebsbewilligungsverfahren verschiebt, zumal 
zwischen Nutzungsplan und Errichtung einer Anlage eine erhebliche Zeitspanne liegen 
kann und sich wesentliche Änderungen tatsächlicher oder rechtlicher Art ergeben können.

7.3 Im Hinblick auf die Auflage der Ausscheidung der Nutzungszone "Stockeri" erstell-
te das kantonale Amt für Raumplanung (heute Amt für Raum und Verkehr ARV) am 
15. November 2017 einen Bericht nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung (RPV; 
SR 700.1). Ein solcher Bericht ist Grundlage für die Genehmigung eines Nutzungsplanes. 
Er hat Auskunft zu geben, u.a. wie ein Nutzungsplan die Ziele und Grundsätze der Raum-
planung, die Sachpläne und Konzepte des Bundes und den Richtplan berücksichtigt und 
wie den Anliegen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzge-
bung, Rechnung getragen wird. Darin hielt das Amt fest, dass die Anpassung des kanto-
nalen Nutzungsplanes erfolge, ohne dass ein konkretes Deponieprojekt vorliege. Ein sol-
ches sei noch zu erarbeiten. Zu jenem Zeitpunkt werde die Umweltverträglichkeit zu prü-
fen sein. Weiter führte es aus, dass die Richtplanfestsetzung auf einer umfassenden 
Standortevaluation basiere. Der Bedarf für die Ablagerung unbelasteter Aushubmaterialien 
sei ausgewiesen. Die vorgesehene Nutzungszone sei um 3,17 ha grösser als im Richtplan 
abgebildet. Diese Veränderung sei aber von untergeordneter Bedeutung und sachlich be-
gründet, da damit gemäss den Auflagen des Bundesamtes ARE die Einsehbarkeit der neu 
geschaffenen Landschaftselemente vom Zugersee möglichst gering gehalten und die be-
stehenden Drumlins weitgehend geschont werden könnten. Die geplante Einzonung sei 
eine raumplanerische Massnahme zur Sicherstellung der regionalen Entsorgung von Aus-
hubmaterial, andernfalls Materialexporte über grosse Distanzen mit entsprechenden Um-
weltbelastungen (CO2-Ausstoss) erfolgen müssten. Das ARV setzte sich ausführlich mit 
den für ein BLN-Gebiet geltenden Vorschriften unter Berücksichtigung der per 1. Juni 2017 
totalrevidierten VBLN und den vom ARE formulierten Auflagen betreffend Einsehbarkeit 
und ökologischer Aufwertung nach Deponieabschluss auseinander. Es thematisierte die 
Erschliessung resp. den Verkehr und weitere Anforderungen der Umweltschutzgesetzge-
bung, so namentlich die Standorteignung gemäss VVEA (Grundwasserschutz, Über-
schwemmungs-, Steinschlags-, Rutschungs- oder Erosionsgefährdungen, Baugrund und 
Setzungsberechnungen, Auswirkungen auf angrenzende Infrastrukturanlagen) und die An-
forderungen der Lärmschutz- und Luftreinhaltevorschriften. Es kam zum Schluss, dass 
das Deponievorhaben, soweit ohne konkretes Projekt prüfbar, allen gesetzlichen Anforde-

31

Urteil V 2019 114

rungen entspreche resp. dass in gewissen Bereichen nach der Rekultivierung sogar ein 
wesentlich höherer ökologischer Wert resultiere. 

Das ARV sah sich noch nicht in der Lage, eine abschliessende UVP zu erstellen, da we-
der das definitive Projekt noch der zeitliche Horizont bekannt seien. Veränderungen bei 
beispielsweise den Rechtsgrundlagen oder beim Verkehrsaufkommen seien möglich, die 
einen wesentlichen Einfluss auf die Umweltverträglichkeit haben könnten.

7.4 Die Beschwerdeführer beanstanden die Zweistufigkeit des Prüfungsverfahrens. 
Sämtliche Parameter seien bekannt, weshalb die eigentliche Umweltverträglichkeitsprü-
fung nicht in das Errichtungs- und Betriebsbewilligungsverfahren verschoben werden dür-
fe. Dieser Ansicht ist nicht zu folgen. Es trifft zu, dass die geplante Nutzungszone nun par-
zellenscharf bestimmt ist und das maximale Volumen, die Betriebsdauer und die Er-
schliessung festgelegt wurden. Bestimmt wurde weiter, dass der Betrieb der Deponie Auf-
lagen erfüllen müsse, welche im Rahmen der Projektierung aufzuzeigen seien. Wenn nun 
die Beschwerdegegnerin vorbringt, dass zwar die wesentlichen Randbedingungen festge-
schrieben seien, erst aber mit dem Detailprojekt die voraussichtlichen Auswirkungen ver-
lässlich geprüft werden könnten, ist dies nachvollziehbar. Tatsächlich sind heute noch di-
verse Fragen offen, so z.B. die genaue Modellierung der Deponie, allfällige Auflagen be-
treffend Begrenzung und/oder Lenkung des Deponiebetriebes mit Anzahl der Lastfahrten, 
Verlauf des auszudolenden Moosbaches etc. Noch ist auch unklar, wann sich die Deponie 
allenfalls realisieren lässt und damit auch, ob und wie sich die einschlägigen gesetzlichen 
Bestimmungen und die konkreten Möglichkeiten und Belastungen eines Deponiebetriebes 
ändern. Mit dem Verschieben der vertieften UVP in das Bau- und Betriebsbewilligungsver-
fahren hat das ARV kein Recht verletzt; sein Vorgehen ist mit der Umweltschutzgesetzge-
bung konform. An dieser Stelle wird festgestellt, dass der Bericht des ARV vom 15. No-
vember 2017 für die Ausscheidung der Nutzungszone genügt. Überdies ist anzumerken, 
dass die Beschwerdeführer durch das zweistufige Verfahren keine ernsthaften Nachteile 
erleiden. Das nachfolgende Bewilligungsverfahren eröffnet ihnen ja wiederum die Möglich-
keit, ihre Vorbehalte beschwerdeweise vorzubringen.

8. Die Beschwerdeführer bezweifeln die Notwendigkeit einer Deponie für NSF-Stoffe 
an diesem Standort. Es gebe alternative Standorte. Zudem sei die Abfallproblematik selbst 
verschuldet infolge des unkontrollierten Imports von Aushubmaterial aus anderen Kanto-
nen in den letzten Jahren.  

32

Urteil V 2019 114

8.1
8.1.1 In der kantonalen Abfallplanung 2007, beschlossen vom Regierungsrat am 1. Mai 
2007, wurde dargelegt (vgl. S. 38), dass jährlich durchschnittlich 200'000 m3 nicht stand-
festen Aushubs anfalle; nicht standfester Aushub umfasse vernässten Aushub sowie See-
kreide und Lehme (NSF-Material). Entsorgt werde dieser in speziellen Deponien, deren 
Kapazität beschränkt sei. Ab 2008 würden zu wenig Deponiekapazitäten zur Verfügung 
stehen und bis ins Jahr 2020 werde sogar ein Defizit von 1,8 Mio. m3 prognostiziert. Von 
den in Planung befindlichen Deponien könne die Deponie Stockeri einen wesentlichen An-
teil von nicht standfestem Aushub übernehmen. Allein mit Deponiestandorten im Kanton 
Zug werde der Ablagerungsbedarf allerdings kaum gedeckt werden können.

8.1.2 Am 8. Juli 2014 beschloss der Regierungsrat die "Deponieplanung 2013, Aushub 
und Inertstoffe, Schlussbericht". In der Zusammenfassung wurde festgehalten, dass die 
Volumen der im Richtplan festgesetzten Deponien (Stockeri) gemäss dem aktuellen Wis-
sensstand gebraucht würden, was die Auswertung der Modellierungen zur Entwicklung 
der Aushubmengen und Ablagerungskapazitäten ergebe. Es sollten aber interkantonale 
Vereinbarungen wie mit der Deponie Babilon (mit Gegenrecht) getroffen werden. Zurzeit 
dränge sich keine Neuausscheidung/-bewertung von Standorten auf. Bisher sei die Situa-
tion im Bereich Aushubentsorgung mittels jährlicher Erhebungen erfasst worden. Neu sei 
für die Deponieplanung ein neues Prognosemodell in Zusammenarbeit mit sechs weiteren 
Kantonen entwickelt worden, das KAR-Modell, welches die Kies-, Aushub- und Rückbau-
materialflüsse beschreibe. Zusammen mit dem konventionellen Prognosemodell könne es 
für die Kapazitätsplanung eingesetzt werden. Betreffend NSF-Material wurde dargelegt, 
dass eine Prognose wegen des starken Einflusses wie Baugrund und Witterung (z.B. lan-
ge Schlechtwetterperioden) schwierig sei, weshalb von einem durchschnittlichen Anfall 
ausgegangen werde. 

8.1.3 Gemäss "Abfallplanung 2019" wurde unter den wichtigsten Handlungsfeldern 
(Massnahmen mit hoher Priorität) die höchste Dringlichkeit insbesondere beim unver-
schmutzten Aushub (Deponien Typ A) festgestellt. Die Realisierung geplanter Ablage-
rungsstandorte müsse unterstützt und zusätzliche Ablagerungskapazitäten geschaffen 
werden, um die Entsorgungssicherheit zu gewährleisten (vgl. S. 7). Für deponiebare Abfäl-
le inkl. Deponien betrage der Zeithorizont 15 – 20 Jahre. Betreffend unverschmutzten 
Aushub wurde auf die Prognosemodelle verwiesen, welche im Jahr 2013 zur Anwendung 
gekommen seien (Mengenprognose "Synthese": Extrapolation der tatsächlich angefalle-
nen Mengen plus Berechnungen gemäss KAR-Modell). Es wurde festgehalten, dass die 

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effektive Mengenentwicklung der abgelagerten Abfälle in den Jahren 2014 – 2017 deutlich 
über den Prognosewerten gelegen habe und die verfügbaren jährlichen Ablagerungsvolu-
men im Kanton Zug dadurch stärker als prognostiziert abgenommen hätten. Für die Ab-
fallplanung 2019 wurden die Annahmen getroffen, dass die Deponie Stockeri per 2026 re-
alisiert sei und jährlich ein Ablagerungsvolumen von 150'000 m3 (fest) aufnehme. Mit der 
Deponie Babilon, welche seit 2018 in Betrieb sei, sei eine Vereinbarung getroffen worden, 
wonach diese ein Ablagerungsvolumen von 500'000 m3 bei einer jährlichen Richtgrösse 
von 60'000 m3 für den Kanton Zug reserviert habe. Die Gegenrechtsvereinbarung sehe 
vor, dass in der geplanten Deponie Stockeri dannzumal die gleiche Menge für die gleiche 
Dauer aufgenommen werde (vgl. Ziff. 4.9.2, S. 59 ff.). Damit verbleibe für die Ablagerung 
des Aushubs aus dem Kanton Zug ein Volumen von jährlich 90'000 m3 (fest). Der NSF-
Aushub (stark vernässtes und feinkörniges Material) müsse gesondert betrachtet werden, 
da aufgrund der Einbaubedingungen für die Ablagerung nur ein Teil des Volumens auf den 
Deponien des Typs A bzw. in den Kiesgruben zur Verfügung stehe. Gerade die Seekreide 
als Spezialfall des NSF-Materials, welche im Kanton Zug relativ häufig angetroffen werde, 
sei in Bezug auf die Einbaueigenschaften besonders problematisch. Es werde angenom-
men, dass zwei Drittel des NSF-Materials mit standfesten Materialien aufbereitet werden 
könnten und keine spezielle Ablagerungsmöglichkeit erforderlich sei. Die Volumen der Ab-
lagerungskapazitäten seien längerfristig in der Summe ausreichend, wobei aufgrund der 
generellen Knappheit mit zeitlich begrenzten Engpässen zu rechnen sei. Vermeidungspo-
tenziale für den Anfall an deponierbaren Abfällen könnten nicht ausgemacht werden, zu-
mal heute tiefer in den Untergrund gebaut werde und so das Verhältnis von anfallendem 
Aushub zu Neubauvolumen ansteige. Die Verwertungsquote des unverschmutzten Aus-
hubs sei sehr hoch und das Verwertungspotenzial weitgehend ausgeschöpft (Ziff. 4.9.3, 
S. 65). Die vorhandenen und festgesetzten Volumen seien für die nächsten 8 Jahre aus-
reichend, sofern die Deponie Stockeri realisiert werde (Ziff. 4.9.6, S. 67). 

8.1.4 Im Arbeitspapier des ARV "Weitere Grundlagen für die Sitzung der Kommission 
für Raum, Umwelt und Verkehr RUV vom 3. Juli 2020" wird betreffend Aushubvolumen 
ausgeführt, dass die vorhandenen Aushubvolumen aufgrund des Abbaus nicht kontinuier-
lich vorlägen. Ab 2031 bis 2034 werde der Kanton Zug in einen veritablen Deponienot-
stand schlittern. Hatwil sei dann noch nicht parat und in Bethlehem könne nicht deponiert 
werden. Um diese Lücke zu schliessen, seien verschiedene Massnahmen denkbar, so: 
Prüfen einer 2. Höherschüttung im Äbnetwald; weitere Aushubdeponien zur Verfügung 
stellen; mehr Recycling gesetzlich verankern, Hatwil vorziehen, damit dort ab 2031 ge-
schüttet werden könne; Gespräche mit der KIBAG für früheres Bereitstellen von Aushub-

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volumen. Die grossen Kubaturen würden durch heute noch in Betrieb stehende Abbauge-
biete respektive "stillgelegte" Kiesabbaugebiete entstehen. Die beiden Deponien Babilon 
und Stockeri seien ein Tropfen auf den heissen Stein. 

8.2 Der Richtplan 2004 mit der Festsetzung des Standortes Stockeri für eine Deponie 
des Typus A erfolgte nach intensiver, sorgfältiger und breit abgestützter Evaluierung der 
Alternativen. Der Kanton Zug ist klein und ein grosser Teil liegt in (hügeligen) BLN-
Gebieten. Die Beschwerdegegnerin hat dargelegt, dass ein Teil des nicht standfesten 
Aushubmaterials auf einer eben gelegenen Deponie gelagert werden müsse. Insbesonde-
re Seekreide lasse sich nur bedingt verfestigen. Diese Darlegungen gründen auf umfas-
senden Abklärungen und erscheinen dem Gericht plausibel. Die Anforderungen an die La-
gerung des vernässten Aushubs schränken die Möglichkeiten im Kanton Zug schon aus 
geographischen Gründen stark ein. Die Abfallplanung ist eine rollende Planung. Basierend 
auf statistischen Erhebungen wird mit Prognosemodellen die künftige Abfallmenge ge-
schätzt. In der "Abfallplanung 2019" werden auf S. 59 ff. die Modelle zur Berechnung der 
Mengenentwicklung erläutert sowie der daraus resultierende Deponiebedarf. Das Gericht 
sieht keinen Grund, an der Methodik mit den daraus gezogenen Schlüssen zu zweifeln. 
Auch die neuesten Erhebungen weisen nach wie vor einen Deponiebedarf aus. Dass ein 
Teil der bestehenden Deponievolumen durch zu hohen Import gefüllt wurde, mag aus heu-
tiger Sicht nicht mehr zu rechtfertigen sein, ändert aber nichts daran, dass zukünftige Aus-
hubmengen untergebracht werden müssen. An dieser Stelle kann ergänzt werden, dass 
das Bundesgericht mit Entscheid 1C_687/2020 vom 13. Januar 2022 die Festsetzung des 
Kiesabbaugebietes Hatwil/Hubletzen im Richtplan aufgehoben hat. Auch der Verweis auf 
ausserkantonale Deponiemöglichkeiten hilft in diesem Sinn nicht. Zum einen hat es der 
Kanton nicht in der Hand, in welchem Mass ein anderer Kanton bei der Lösung der Zuger 
Probleme Hand bietet, zum andern können verschiedene Faktoren wie z.B. Wirtschaftlich-
keit oder Ökologie gegen eine ausserkantonale Lösung sprechen. Jeder Kanton ist ge-
setzlich zur ordnungsgemässen Abfallentsorgung verpflichtet; dazu gehört die Bereitstel-
lung genügender Deponien. Die zukünftigen Mengenentwicklungen lassen sich gewiss mit 
einiger Genauigkeit prognostizieren und die Bautätigkeiten in ihrem Ausmass politisch 
steuern, wann aber jeweils grosse Bauvorhaben mit grossen Aushubmengen realisiert 
werden, entzieht sich der exakten Planung. Aufgrund dieser Ungewissheiten in Zusam-
menhang mit der bundesrechtlichen Pflicht zur Aushubdeponierung rechtfertigt es sich, 
mittels Nutzungszone überhaupt die Möglichkeit der Errichtung einer Deponie zu schaffen. 
Die eigentliche Errichtungsbewilligung darf dann aber gestützt auf Art. 39 Abs. 1 lit. a 

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VVEA nur erteilt werden, wenn der Bedarf an Deponievolumen ausgewiesen ist. Damit ist 
gewährleistet, dass nicht leichtfertig unnötige Deponien eröffnet werden. 

9. Die Beschwerdeführer beanstanden weiter, dass wertvolle Fruchtfolgeflächen tan-
giert würden, in ein Gebiet eingegriffen werde, welches naturnahe und ungestörte Lebens-
räume für Tiere biete, und der Wildkorridor gestört werde. Das Wandernetz werde beein-
trächtigt und die Quellen nicht geschützt. Mit der vorgesehenen Feinerschliessung würden 
sie, die Beschwerdeführer, übermässig Lärm und Luftverschmutzung ausgesetzt.

9.1 Zu diesen diversen Rügen ist generell dagegenzuhalten, dass erst mit der genau-
en Ausarbeitung des Deponieprojekts, welches dann seinerseits wieder öffentlich aufge-
legt werden muss, die konkreten Lösungen der anstehenden Fragen aufgezeigt werden 
müssen und können. Dies gilt insbesondere für die Führung des auszudolenden Moosba-
ches und die Neuanlage der Wanderwege, deren Bedarf unbestritten ist. Bereits kann 
festgestellt werden, dass der Wildkorridor, der nicht zu verwechseln ist mit freien Äs-
flächen für Wildtiere, durch im Projekt aufzuzeigende und zu bewilligende Schutzmass-
nahmen während des Betriebs erhalten bleibt, und, wie die Beschwerdegegner ausführen, 
nach Schliessung der Deponie durch lenkende Bepflanzungen attraktiver gestaltet wird. 
Schlussendlich ist der Wildkorridor bis dato wegen der fehlenden Wildwechselbrücke über 
die Autobahn und das SBB-Trassee noch nicht in voller Funktion. Als weitere Auflage mit 
dem Betrieb der Deponie, welcher auf 12 Jahre begrenzt wurde, ist verbunden, dass nach 
deren Aufgabe die Landschaft ökologisch aufgewertet wird. Von einer nachhaltigen Beein-
trächtigung einer naturnahen Landschaft und ungestörten Lebensräumen kann angesichts 
der Tatsache, dass heute intensive Landwirtschaft betrieben wird, nicht die Rede sein. Die 
Aufwertung der Landschaft wurde im Übrigen auch von der ENHK und dem WWF in des-
sen Schreiben an das Amt für Raumplanung vom 18. Dezember 2017 anerkannt. 

9.2 Zum Quellenschutz im Besonderen ist festzuhalten, dass nach den Ausführungen 
des Amtes für Umweltschutz vom 26. Januar 2018 nur die Quelle Nr. 628 im Deponiepe-
rimeter liegt, welche die Liegenschaft L.________ mit ihren drei Wohnungen mit Trinkwas-
ser versorgt. Gemäss den verbindlichen Erklärungen der Baudirektion wird diese im Falle 
des Deponiebetriebs aufgegeben und das L.________ an eine alternative Wasserversor-
gung angeschlossen, was von der Deponiebetreiberin im Rahmen des Projekts zu ge-
währleisten ist. Am nördlichen Rand des Deponieperimeters liegt die Quelle Nr. 631, wel-
che zusammen mit der ausserhalb gelegenen Quelle Nr. 630 die Liegenschaften 
M.________ und somit drei Wohnungen versorgt. Die Baudirektion hat dazu ebenfalls 

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festgehalten, dass, sofern Konflikte zwischen Deponiebetrieb und Quellennutzung entste-
hen würden, die Betreiber die Trinkwasserversorgung für die beiden Liegenschaften si-
cherstellen müssten. Auf diese verbindlichen Auflagen kann verwiesen werden. Im Übri-
gen müssen Kantone gemäss Art. 20 des Bundesgesetzes über den Gewässerschutz 
(GSchG; SR 814.20) Schutzzonen für diejenigen Grundwasserfassungen ausscheiden, 
die im öffentlichen Interesse liegen. Die Praxis des Kantons Zug, wonach Quellen, die nur 
eine eingeschränkte, genau bestimmbare Anzahl Nutzer – konkret fünf Haushaltungen – 
versorgen, nicht im Sinne des GSchG im öffentlichen Interesse liegen und deshalb keines 
besonderen Schutzes bedürfen, hält jedenfalls stand. 

9.3 Betreffend Fruchtfolgeflächen kann auf die unbestrittenen Ausführungen der Bau-
direktion verwiesen werden, dass aktuell im Kanton 3'190 ha Fruchtfolgeflächen (FFF) bei 
geforderten 3'000 ha bestehen, womit ein Überschuss von 190 ha gegeben ist. Nach der 
erfolgten Renaturierung wird ein Teil, abhängig von der Steilheit des Geländes und den 
Bodenaufbaumassnahmen, wieder als FFF bewirtschaftet werden. Damit kann festgestellt 
werden, dass die Bestimmungen betreffend Erhalt der Fruchtfolgeflächen nicht verletzt 
werden.

9.4 Im angefochtenen Entscheid legte die Baudirektion fest, dass die Erschliessung 
der Deponie hauptsächlich via A4 Ausfahrt Küss-
nacht–Zugerstrasse–Küssnachterstrasse–Stockeristrasse führen wird. Lediglich ein loka-
les Einzugsgebiet um die Bauzonen der Fraktionen Buonas und Risch dürfe über das lo-
kale Strassennetz abgewickelt werden. Diese Erschliessung über die Autobahn und die 
Hauptstrassen entspricht den Erwägungen des Bundesgerichts in seinem Entscheid BGE 
136 II 281 E. 2.5.3. Die Zweckmässigkeit dieser Erschliessung wird denn auch von den 
Beschwerdeführern nicht ernsthaft bestritten, wehren sie sich im Wesentlichen doch nur 
gegen das letzte Teilstück der Erschliessung, nämlich die Zufahrt über die Stockeristrasse, 
die auch ihre Liegenschaften erschliessen. Diese Zufahrt zur Deponie ist sinnvoll: Sie ist 
die kürzeste Strecke ab der Hauptverkehrsachse zur Deponie und bereits lastwagentaug-
lich. Sie müsste somit nicht stark ausgebaut werden. Andere vernünftige Möglichkeiten 
bestehen nicht. Weder von Norden noch von Westen lässt sich eine Zufahrt realisieren. 
Die von den Beschwerdeführern vorgeschlagene Alternative via die Strasse zum Hof 
N.________ müsste stärker ausgebaut werden, würde den längeren Anfahrtsweg ab 
Hauptstrasse bedeuten und würde insgesamt die Landschaft mit den Drumlins massiver 
tangieren und belasten. Soweit eine Lärmbelastung beklagt wird, wurde eine Sanierung 

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der Strassen mit Lärmschutzbelägen angekündigt und sind die Belastungswerte ohnehin 
im Rahmen des konkreten Deponieprojektes zu prüfen. 

10. Zusammenfassend ergibt sich, dass das Erstellen von Deponien als Aufgabe von 
nationaler Bedeutung zu qualifizieren ist. Die Beschwerdegegnerin hat nachgewiesen, 
dass im Kanton Zug Bedarf für die Deponierung von unverschmutztem und vernässtem 
Aushubmaterial besteht. Der Standort Stockeri erfüllt die räumlichen Anforderungen an die 
Lagerung von unverschmutztem und insbesondere vernässtem Aushubmaterial. Er ist ge-
eignet und zweckmässig. Valable Alternativen bestehen zurzeit nicht. Eine schwere oder 
gar schwerste Beeinträchtigung des BLN-Gebietes am vorgesehenen Deponieort ist nicht 
zu sehen, womit auch die Vorgaben des Natur- und Heimatschutzes eingehalten werden 
resp. einer Bewilligung der vorgesehenen Nutzungszone nicht entgegenstehen. Daraus ist 
auch zu schliessen, dass der vom Bundesrat im Jahr 2005 genehmigte Eintrag der Nut-
zungszone im Richtplan nach wie vor seine Geltung behält und nicht angepasst werden 
muss. Das von der Beschwerdegegnerin verfügte maximale Volumen is