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**Case Identifier:** 02dce83b-d120-5b0d-9fef-37ac59764960
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2023-11-21
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 21.11.2023 BVGE 2023 IV/4
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_BVGE-2023-IV-4_2023-11-21.pdf

## Full Text

2023 IV/4 Finanzmarktaufsicht. Selbstregulierungsorganisation 

 

 

64 IV BVGE / ATAF / DTAF  

 

2023 IV/4 

Auszug aus dem Urteil der Abteilung II 
i.S. X. GmbH gegen  

VQF Verein zur Qualitätssicherung von Finanzdienstleistungen 
B-2149/2022 vom 21. November 2023 

Anschluss einer Betreiberin eines Krypto-Wechselautomaten an eine 

Selbstregulierungsorganisation. Rechtliche Qualifikation des Ent-

scheids einer Selbstregulierungsorganisation über den (Nicht-)An-

schluss eines Finanzintermediärs des Parabankensektors.  

Art. 35 Abs. 2, Art. 178 Abs. 3 BV. Art. 5 VwVG. Art. 2 Abs. 3, Art. 12, 

Art. 14, Art. 18, Art. 24, Art. 25 GwG.  

1. Massgeblich ist ein materieller Verfügungsbegriff. Eine Verfügung 
liegt vor, wenn eine Verwaltungshandlung die vom Verfügungsbe-

griff geforderten Strukturmerkmale aufweist. Allfällige Form-

mängel ändern grundsätzlich nichts am Verfügungscharakter 

(E. 3.1–3.2). 

2. Die Verfügungskompetenz reicht im Rahmen einer Auslagerung 
nur so weit, als wenigstens für die Übertragung der öffentlichen 

Aufgabe eine gesetzliche Grundlage besteht und diese die Be-

rechtigung zu einseitigen, verbindlichen Regelungen allfälliger 

Rechtsverhältnisse mitenthält (E. 4). 

3. Eine anerkannte Selbstregulierungsorganisation erfüllt im Rah-
men der ihr übertragenen Kompetenzen eine öffentlich-rechtliche 

Aufgabe. Art. 14 GwG enthält neu die Pflicht einer Selbstregulie-

rungsorganisation zur Aufnahme eines Finanzintermediärs des 

Parabankensektors. Sie ist beim Entscheid über den (Nicht-) 

Anschluss an die Grundrechte gebunden (E. 5.1–5.4). 

4. Der Entscheid einer Selbstregulierungsorganisation über den 
(Nicht-)Anschluss ergeht seit der Revision des Geldwäscherei-

gesetzes vom 15. Juni 2018 gestützt auf Art. 14 GwG (E. 5.5–6.6) 

und ist als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG zu qualifizieren 

(E. 7). Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Beurteilung einer da-

gegen erhobenen Beschwerde zuständig (E. 8).  

Affiliation d'une société exploitant des automates de change de crypto-

monnaies à un organisme d'autorégulation. Qualification juridique de 

Finanzmarktaufsicht. Selbstregulierungsorganisation 2023 IV/4 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF IV 65 

 

la décision d'un organisme d'autorégulation sur l'affiliation (ou non) 

d'un intermédiaire financier du secteur parabancaire. 

Art. 35 al. 2, art. 178 al. 3 Cst. Art. 5 PA. Art. 2 al. 3, art. 12, art. 14, 

art. 18, art. 24, art. 25 LBA.  

1. La notion matérielle de décision est déterminante. Il y a décision 
lorsqu'un acte d'administration présente les caractéristiques 

structurelles exigées par la notion de décision. L'existence de vices 

de forme n'entache en principe pas le caractère de décision 

(consid. 3.1 et 3.2).  

2. La compétence décisionnelle d'une autorité présuppose à tout le 
moins une base légale lui délégant la tâche publique et l'habilitant 

à régler d'éventuels rapports juridiques de manière unilatérale et 

contraignante (consid. 4). 

3. Dans le cadre des compétences qui lui sont attribuées, un orga-
nisme d'autorégulation reconnu accomplit une tâche de droit 

public. L'art. 14 LBA oblige désormais les organismes d'auto-

régulation à affilier les intermédiaires financiers du secteur para-

bancaire. Dans sa décision d'affiliation (ou de non-affiliation), l'or-

ganisme est tenu de respecter les droits fondamentaux 

(consid. 5.1–5.4). 

4. Depuis la révision de la loi sur le blanchiment d'argent du 15 juin 
2018, la décision d'un organisme d'autorégulation concernant 

l'affiliation (ou la non-affiliation) est rendue en vertu de l'art. 14 

LBA (consid. 5.5–6.6) et qualifiée de décision au sens de l'art. 5 PA 

(consid. 7). Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour 

juger les recours contre une telle décision (consid. 8). 

Affiliazione di un gestore di distributori automatici di criptovalute a 

un organismo di autodisciplina. Qualifica giuridica della decisione di 

un organismo di autodisciplina in merito all'affiliazione (o non affi-

liazione) di un intermediario finanziario del settore parabancario.  

Art. 35 cpv. 2, art. 178 cpv. 3 Cost. Art. 5 PA. Art. 2 cpv. 3, art. 12, 

art. 14, art. 18, art. 24, art. 25 LRD.  

1. È determinante la nozione di decisione materiale. Si è in presenza 
di una decisione quando un atto amministrativo presenta le 

caratteristiche strutturali previste dalla nozione di decisione. 

2023 IV/4 Finanzmarktaufsicht. Selbstregulierungsorganisation 

 

 

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Eventuali vizi formali non intaccano, di principio, il carattere di 

decisione (consid. 3.1–3.2).  

2. La competenza decisionale di un'autorità si estende solo nella mi-
sura in cui esista una base legale che deleghi un compito pubblico 

e comprenda la facoltà di disciplinare in modo unilaterale e che 

vincolante eventuali rapporti giuridici (consid. 4). 

3. Nell'ambito delle competenze che gli sono delegate, un organismo 
di autodisciplina riconosciuto adempie un compito di diritto pub-

blico. L'art. 14 LRD prevede ora l'obbligo per questi organismi di 

affiliare gli intermediari finanziari del settore parabancario. Nel 

decidere in merito all'affiliazione o non affiliazione, l'organismo di 

autodisciplina deve rispettare i diritti fondamentali (consid. 5.1–

5.4). 

4. Dall'entrata in vigore della revisione del 15 giugno 2018 della legge 
sul riciclaggio di denaro, la decisione di un organismo di autodis-

ciplina in merito all'affiliazione o non affiliazione di un interme-

diario finanziario è retta dall'art. 14 LRD (consid. 5.5–6.6) ed è 

qualificata come decisione ai sensi dell'art. 5 PA (consid. 7). Il Tri-

bunale amministrativo federale è competente per giudicare un ri-

corso interposto contro tale decisione (consid. 8). 

 

Die X. GmbH (nachfolgend: X.) beabsichtigt, Wechselautomaten zum An- 

und Verkauf von virtuellen Währungen gegen Fiat-Geld (Schweizer 

Franken und Euro) für natürliche Personen zu betreiben. Der Betrieb von 

Krypto-Wechselautomaten stellt unbestrittenermassen eine Geldwechsel-

tätigkeit im Sinne von Art. 2 Abs. 3 Bst. c GwG (SR 955.0) in Verbindung 

mit Art. 5 Abs. 1 Bst. a der Geldwäschereiverordnung vom 11. November 

2015 (GwV, SR 955.01) dar, sofern durch technische Massnahmen zwei-

felsfrei sichergestellt ist, dass ausschliesslich Zweiparteiengeschäfte abge-

wickelt werden.  

Die Betreiber von Krypto-Wechselautomaten sind demnach Finanzinter-

mediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG, die sich gemäss Art. 14 Abs. 1 GwG 

einer Selbstregulierungsorganisation (nachfolgend: SRO) anschliessen 

müssen, was auch von der X. so anerkannt ist. 

Am 20. September 2019 stellte die X. deshalb ein Aufnahmegesuch beim 

VQF Verein zur Qualitätssicherung (nachfolgend: VQF), einer SRO nach 

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Art. 24 GwG. Mit Schreiben vom 10. März 2020 verweigerte der VQF der 

X. die Aufnahme als Vereinsmitglied. 

Daraufhin beantragte die X. erneut die Aufnahme beim VQF. Mit Be-

schluss vom 21. April 2021 verweigerte der VQF der X. erneut die Auf-

nahme. 

Mit Schreiben vom 7. Juni 2021 und 19. August 2021 ersuchte die X. den 

VQF um Erlass einer begründeten und rechtsmittelfähigen Verfügung über 

ihre (Nicht-)Aufnahme als Mitglied. Der VQF gab in der Folge nur eine 

kurze Begründung zur Nichtaufnahme ab.  

Mit Beschwerde vom 9. Mai 2022 beantragt die X. im Hauptbegehren die 

Feststellung der Rechtsverweigerung durch die Vorinstanz sowie die Ver-

pflichtung der Vorinstanz, der Beschwerdeführerin Anschluss an die SRO 

zu gewährleisten.  

Das Bundesverwaltungsgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein. 

Aus den Erwägungen: 

2.  
2.1 Mit Schreiben vom 21. April 2021 verweigerte die Vorinstanz der 
Beschwerdeführerin die Aufnahme in ihre SRO, was sie mit Schreiben 

vom 31. August 2021 unter Verweis auf ihr internes Verfahrensreglement 

vom 30. März 2021 beziehungsweise vom 31. März 2019 begründete. 

2.2 Die Beschwerdeführerin vertritt vor Bundesverwaltungsgericht 
die Auffassung, dass sich der Entscheid über die (Nicht-)Aufnahme in eine 

SRO auf Art. 14 GwG und damit auf öffentliches Recht stütze. Es handle 

sich beim Beschluss vom 21. April 2021 « in seiner Gestalt der nachge-

schobenen Begründung vom 31. August 2021 » zwar um eine Verfügung 

im Sinne von Art. 5 VwVG, die allerdings aufgrund gravierender Eröff-

nungsmängel nichtig sei. Sie beantragt deshalb im Hauptantrag, es sei fest-

zustellen, dass die Vorinstanz eine Rechtsverweigerung begangen und eine 

rechtmässige Verfügung zu erlassen habe. Eventualiter beantragt sie, die 

Verfügung der Vorinstanz vom 21. April 2021 (« in seiner Gestalt der 

nachgeschobenen Begründung vom 31. August 2021 ») sei vollumfäng-

lich aufzuheben. 

2.3 Die Vorinstanz vertritt hingegen die Ansicht, dass sich ihre 
Anordnung auf ihre privatrechtlichen Vereinsstatuten, Reglemente und 

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sonstigen Erlasse stütze. Sie entscheide daher privatrechtlich über die Auf-

nahme beziehungsweise Nichtaufnahme und erlasse keine Verfügungen 

im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG. 

2.4 Unabhängig davon, ob – wie von der Beschwerdeführerin im 
Hauptbegehren vorgebracht – eine Rechtsverweigerung vorliegt, ist daher 

in jedem Fall zu prüfen, ob sich die Anordnung der Vorinstanz über den 

(Nicht-)Anschluss eines Finanzintermediärs auf öffentliches Recht stützt 

beziehungsweise zu stützen hätte und die Vorinstanz damit in Form einer 

Verfügung gemäss Art. 5 Abs. 1 VwVG handelte beziehungsweise hätte 

handeln müssen. 

3.  
3.1 Art. 5 Abs. 1 VwVG definiert die Verfügung als Anordnung der 
Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt 

und die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflich-

ten (Bst. a), die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder des Um-

fanges von Rechten oder Pflichten (Bst. b) oder die Abweisung von Be-

gehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von 

Rechten oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren (Bst. c) 

zum Gegenstand hat. 

3.2 Praxis und Lehre umschreiben die Verfügung als individuellen, 
an den Einzelnen gerichteten Hoheitsakt, durch den eine konkrete ver-

waltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in 

verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 139 V 143 

E. 1.2; 139 V 72 E. 2.2.1; 135 II 38 E. 4.3, je m.w.H.). Als konkrete Prüf-

kriterien gelten folgende fünf Elemente: (i) hoheitliche, einseitige Anord-

nung einer Behörde, (ii) individuell-konkrete Anordnung, (iii) Anwendung 

von (Bundes-)Verwaltungsrecht, (iv) auf Rechtswirkung ausgerichtete An-

ordnung sowie (v) Verbindlichkeit und Erzwingbarkeit (HÄFELIN/MÜL-

LER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 855 ff.; 

UHLMANN/KRADOLFER, in: Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl. 2023, 

Art. 5 N. 23). 

Massgeblich ist ein materieller, nicht ein formeller Verfügungsbegriff. Es 

bestehen zwar Erwartungen an die Form einer Verfügung (Art. 35 VwVG), 

doch sind diese nicht Voraussetzungen des Verfügungsbegriffs, sondern 

dessen Folge. Eine Verfügung liegt somit vor, wenn eine Verwaltungs-

handlung die vom Verfügungsbegriff geforderten Strukturmerkmale (vgl. 

E. 3.1 f. hiervor) aufweist (BVGE 2009/43 E. 1.1.4; Urteil des BVGer 

B-198/2014 vom 5. November 2014 E. 2.3.2). Entweder ist ein staatlicher 

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Akt eine Verfügung oder er ist es nicht (MARKUS MÜLLER, in: Kommentar 

VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 5 N. 10; in diesem Sinne auch schon FRITZ 

GYGI, Beiträge zum Verfassungs- und Verwaltungsrecht, Festgabe zum 

65. Geburtstag des Verfassers, 1986, S. 227 f. und 235 f.). Das heisst, jeder 

Bescheid, mit dem eine Behörde im Einzelfall gestützt auf öffentliches 

Recht über Rechte und Pflichten einer Person befindet, stellt eine Verfü-

gung im Sinne von Art. 5 VwVG dar (SUSANNE GENNER, Die Verfügungs-

pflicht der Verwaltungsbehörden, 2013, S. 77). Allfällige Formmängel – 

soweit nicht geradezu von einer nichtigen Verfügung auszugehen ist – sind 

nach Art. 38 VwVG zu würdigen, ändern aber nichts am Verfügungs-

charakter (Urteil des BVGer F-3226/2021 vom 11. Juli 2023 E. 1.2.4; 

HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 871 f.; UHLMANN/KRADOLFER, 

a.a.O., Art. 5 N. 143).  

Zu prüfen ist vorliegend insbesondere, ob der (Nicht-)Aufnahmebeschluss 

der Vorinstanz vom 21. April 2021 (« in seiner Gestalt der nachgeschobe-

nen Begründung vom 31. August 2021 ») – wie von der Beschwerde-

führerin vorgebracht – als hoheitliches Handeln (obgenanntes Kriterium i;  

s. nachfolgend E. 4) unter Anwendung von öffentlichem Recht des Bundes 

(obgenanntes Kriterium iii; s. nachfolgend E. 5 und 6) zu qualifizieren ist. 

4.  
Hoheitliches Handeln bedeutet dabei, dass eine Behörde gegenüber dem 

Privaten einseitig und übergeordnet auftritt (HÄFELIN/MÜLLER/UHL-

MANN, a.a.O., Rz. 855). Unter den Begriff der Behörde fallen unter ande-

rem « andere Instanzen oder Organisationen ausserhalb der Bundesver-

waltung, soweit sie in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher 

Aufgaben des Bundes verfügen » (Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG). Eine Be-

hörde ist demnach jeder Verwaltungsträger, der mit der Erfüllung von 

Staatsaufgaben betraut ist (Urteil des BVGer A-2039/2006 vom 23. April 

2007 E. 2.2.1). Mitunter kann auch Privatrechtssubjekten Behördenstatus 

zukommen (Urteil des BVGer A-7367/2006 vom 8. August 2007 E. 1.1). 

Behörden kommt indessen trotz gegebener Verwaltungsbefugnis unter 

Umständen keine Verfügungsbefugnis zu, dies namentlich dann, wenn das 

Gesetz andere verwaltungsrechtliche Handlungsformen vorschreibt oder 

wenn das Rechtsverhältnis unter das Zivilrecht fällt (Urteil A-2039/2006 

E. 2.2.2). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann die Übertragung 

der Verwaltungsaufgabe allerdings die Verfügungsbefugnis implizit ein-

schliessen, wenn sie zur Erfüllung der Verwaltungsaufgabe unerlässlich ist 

(BGE 144 II 376 E. 7; 138 II 134 E. 5.1; Urteile des BGer 2C_39/2018 

vom 18. Juni 2019 E. 2.4; 2C_715/2008 vom 15. April 2009 E. 3.2). Die 

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Verfügungsbefugnis reicht daher jedenfalls nur so weit, als wenigstens für 

die Übertragung der Aufgabe eine gesetzliche Grundlage vorliegt und die-

se die Berechtigung zu einseitigen, verbindlichen Regelungen allfälliger 

Rechtsverhältnisse mitenthält (Urteile 2C_39/2018 E. 2.4; 2C_715/2008 

E. 3.2). 

5.  
5.1 Der Gesetzgeber hat zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der 
Terrorismusfinanzierung in Art. 3 ff. GwG verschiedene konkretisierungs-

bedürftige Sorgfaltspflichten für Finanzintermediäre eingeführt. Deren 

Einhaltung und Konkretisierung in weiteren Erlassen unterliegen der staat-

lichen Kontrolle (Art. 12 ff. GwG); diese Kontrolle beruht (teilweise) auf 

dem Prinzip der « Selbstregulierung » (vgl. dazu ausführlich CHRISTOPH 

ERRASS, Technikregulierungen zur Gewährleistung von Sicherheit, 

Sicherheit & Recht 2/2016 S. 63 ff., 66 ff. und 85 ff.). Bei der regulierten 

Selbstregulierung stellt der Staat in einem Rechtserlass – hier im GwG – 

die Grundlage für eine private Selbstregulierung bereit (BGE 143 II 518 

E. 10; 143 II 162 E. 2.1). Je nach Kategorie, welcher ein Finanzinterme-

diär zuzuordnen ist, untersteht er der Aufsicht durch die FINMA (Art. 12 

Bst. a GwG), durch die Eidgenössische Spielbankenkommission (ESBK; 

Art. 12 Bst. b GwG), durch die interkantonale Aufsichts- und Vollzugsbe-

hörde nach Art. 105 des Geldspielgesetzes vom 29. September 2017 

(BGS, SR 935.51; interkantonale Behörde; Art. 12 Bst. bbis GwG), durch 

das Zentralamt für Edelmetallkontrolle (Zentralamt; Art. 12 Bst. bter GwG) 

oder aber durch eine anerkannte SRO (Art. 12 Bst. c GwG; zum Aufsichts-

konzept vgl. THOMAS NAGEL, Der persönliche und sachliche Geltungsbe-

reich des schweizerischen Geldwäschereigesetzes [GwG], 2020, Rz. 58 ff. 

und 247 ff.). 

5.2 Die anerkannten SRO gemäss Art. 24 GwG erfüllen laut ständi-
ger Rechtsprechung, ungeachtet ihrer privatrechtlichen Organisation, eine 

öffentliche beziehungsweise öffentlich-rechtliche Aufgabe im Rahmen der 

ihnen diesbezüglich übertragenen staatlichen Kompetenzen (BGE 143 II 

162 E. 2.3; Urteile des BGer 2C_71/2018 vom 11. März 2019 E. 2.4; 

2C_887/2010 vom 28. April 2011 E. 6.1). Die formell-gesetzliche Grund-

lage der Aufgabendelegation (Art. 178 Abs. 3 BV) an die anerkannten 

SRO ist in Art. 18 GwG in Verbindung mit Art. 24 GwG und Art. 25 GwG 

zu erblicken, wonach die FINMA den SRO von Gesetzes wegen die Aner-

kennung erteilt und entzieht (Art. 18 Abs. 1 Bst. a GwG), die anerkannten 

SRO beaufsichtigt (Art. 18 Abs. 1 Bst. b GwG) und die (die geldwäsche-

reirechtlichen Sorgfaltspflichten konkretisierenden) Reglemente der SRO 

Finanzmarktaufsicht. Selbstregulierungsorganisation 2023 IV/4 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF IV 71 

 

(Art. 25 GwG) sowie deren Änderungen genehmigt (Art. 18 Abs. 1 Bst. c 

GwG; Urteil 2C_71/2018 E. 2.4). Die FINMA sorgt dafür, dass die aner-

kannten SRO gegenüber den ihnen angeschlossenen Finanzintermediären 

die reglementarischen Vorgaben durchsetzen (Art. 18 Abs. 1 Bst. d GwG). 

Eine wesentliche Aufgabe der SRO besteht in der Konkretisierung der 

Sorgfaltspflichten nach Art. 3 ff. GwG und der Beaufsichtigung der ihr an-

geschlossenen Finanzintermediäre bezüglich der Einhaltung dieser 

Sorgfaltspflichten (HODEL/SALAMON, Zur Rechtsnatur von SRO-Regle-

menten, GesKR 4/2021 S. 480–482). Die SRO haben ein Reglement zu 

erlassen, das von der FINMA zu genehmigen ist (Art. 18 Abs. 1 Bst. c 

GwG). Neben der Konkretisierung der geldwäschereirechtlichen Sorg-

faltspflichten (Art. 25 Abs. 2 GwG) bestimmt das Reglement die 

Voraussetzungen für den An- und Ausschluss von Finanzintermediären, 

die Kontrolle der Einhaltung der Pflichten gemäss Art. 3 ff. GwG und an-

gemessene Sanktionen (Art. 25 Abs. 3 GwG).  

5.3 Bis zum 31. Dezember 2019 hatten die Finanzintermediäre nach 
Art. 2 Abs. 3 GwG die Wahl, ob sie sich einer anerkannten SRO anschlies-

sen oder bei der FINMA eine Bewilligung für die auszuübende Tätigkeit 

einholen und sich damit direkt der Aufsicht der FINMA unterstellen woll-

ten (Art. 14 Abs. 1 GwG in der Fassung vom 22. Juni 2007 [AS 2008 

5207; nachfolgend: aGwG]). Mit der Revision des Geldwäschereigesetzes 

vom 15. Juni 2018, die seit dem 1. Januar 2020 in Kraft ist (AS 2018 5247, 

2019 4631), ist die Möglichkeit zur freiwilligen Unterstellung unter die 

direkte Aufsicht durch die FINMA entfallen (Art. 14 Abs. 1 GwG e con-

trario). Neu statuiert Art. 14 Abs. 1 GwG für die Finanzintermediäre nach 

Art. 2 Abs. 3 GwG die Pflicht zum Anschluss an eine SRO (sie « müssen 

sich einer Selbstregulierungsorganisation anschliessen »). Der Anschluss 

an eine SRO rückt damit in die Nähe einer Polizeibewilligung: finanzinter-

mediäre Tätigkeiten gemäss Art. 2 Abs. 3 GwG sind ohne den erforderli-

chen SRO-Anschluss grundsätzlich verboten (FRIGO/JAIN, in: Basler 

Kommentar, Geldwäschereigesetz, 2021, Art. 14 N. 8, nachfolgend: BSK-

GwG). 

5.4 Als Gegenstück zur Schaffung der SRO-Anschlusspflicht wurde 
mit der Revision des GwG vom 15. Juni 2018 eine Aufnahmepflicht der 

SRO eingeführt (Art. 14 Abs. 2 GwG). Der Finanzintermediär hat einen 

Rechtsanspruch auf Aufnahme in die SRO, wenn er die in Art. 14 Abs. 2 

GwG aufgelisteten Kriterien erfüllt (FRIGO/JAIN, in: BSK-GwG, a.a.O., 

Art. 14 N. 4; RALPH WYSS, in: GwG/AMLA Kommentar, 3. Aufl. 2019, 

Art. 14 N. 8). Sind die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, muss die 

2023 IV/4 Finanzmarktaufsicht. Selbstregulierungsorganisation 

 

 

72 IV BVGE / ATAF / DTAF  

 

SRO die Aufnahme bewilligen (vgl. zur Polizeibewilligung TSCHANNEN/ 

MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022, 

Rz. 1208 ff.). Aufgrund der relativ offenen Kriterien in Art. 14 Abs. 2 

GwG, insbesondere der Anforderungen an die Gewähr und den guten Ruf 

der Finanzintermediäre selbst, der Verwaltung und der mit der Geschäfts-

führung betrauten Personen sowie der qualifiziert Beteiligten ist nicht zu 

verkennen, dass der SRO dabei ein gewisser Spielraum zukommt (FRIGO/ 

JAIN, in: BSK-GwG, a.a.O., Art. 14 N. 8). Als Träger einer öffentlichen 

Aufgabe sind die SRO zudem an die Grundrechte gebunden (Art. 35 

Abs. 2 BV). Das Anschlussverfahren muss deshalb unter anderem willkür-

frei sein, die Finanzintermediäre sind rechtsgleich zu behandeln und es ist 

ihnen das rechtliche Gehör zu gewähren (Urteile des BGer 2C_887/2017 

vom 23. März 2021 E. 4.3.3; 2C_887/2010 E. 6.1; Urteile des BVGer 

B-1645/2019 vom 11. Juni 2019 E. 4; B-3883/2009 vom 7. Oktober 2010 

E. 3.3; so auch Botschaft vom 4. November 2015 zum Finanzdienstleis-

tungsgesetz [FIDLEG] und zum Finanzinstitutsgesetz [FINIG], BBl 2015 

8901, 9069, nachfolgend: Botschaft FIDLEG/FINIG).  

5.5 Vorliegend ist fraglich, ob sich der Entscheid einer SRO über den 
An- oder Nichtanschluss eines Finanzintermediärs unmittelbar auf Art. 14 

Abs. 2 GwG und damit auf öffentliches Recht stützt oder ob die SRO in 

ihren privatrechtlichen Vereinsstatuten und Reglementen von Art. 14 

Abs. 2 GwG abweichen können und der Entscheid damit letztlich auf 

Privatrecht gründet. Ist Letzteres der Fall, handelte die Vorinstanz bei dem 

Entscheid über den Nichtanschluss der Beschwerdegegnerin rein privat-

rechtlich, es würde kein zulässiges Anfechtungsobjekt vorliegen und das 

Bundesverwaltungsgericht könnte mangels Zuständigkeit auf die vorlie-

gende Beschwerde nicht eintreten.  

Nachfolgend ist daher durch Auslegung (zu den Auslegungsregeln vgl. 

z.B. BGE 131 II 697 E. 4.1) zu ermitteln, ob eine SRO an die in Art. 14 

Abs. 2 GwG statuierten Voraussetzungen ohne Abweichungsmöglichkeit 

gebunden ist oder ob sie in ihren Reglementen davon abweichen darf.  

6.  
Art. 14 Abs. 2 GwG lautet wie folgt: 

Art. 14 GwG Anschluss an eine Selbstregulierungsorganisation 

1 […] 

2 Ein Finanzintermediär nach Artikel 2 Absatz 3 hat Anspruch auf An-

schluss an eine Selbstregulierungsorganisation, wenn: 

Finanzmarktaufsicht. Selbstregulierungsorganisation 2023 IV/4 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF IV 73 

 

a. er durch seine internen Vorschriften und seine Betriebsor-
ganisation die Erfüllung der Pflichten nach diesem Gesetz 

sicherstellt; 

b. er einen guten Ruf geniesst und Gewähr für die Erfüllung der 
Pflichten nach diesem Gesetz bietet; 

c. die mit seiner Verwaltung und Geschäftsführung betrauten 
Personen die Voraussetzungen nach Buchstabe b auch er-

füllen; und 

d. die an ihm qualifiziert Beteiligten einen guten Ruf geniessen 
und gewährleisten, dass sich ihr Einfluss nicht zum Schaden 

einer umsichtigen und soliden Geschäftstätigkeit auswirkt. 

6.1 Der Wortlaut von Art. 14 Abs. 2 GwG, wonach « der Finanzinter-
mediär […] Anspruch auf Anschluss an eine Selbstregulierungsor-

ganisation [hat], wenn […] », ist insofern klar, als dass die SRO in ihren 

Reglementen (Art. 25 Abs. 3 Bst. a GwG) – neben einer allfälligen Zuge-

hörigkeit zu einem gewissen Bereich des Finanzsektors gemäss Art. 14 

Abs. 3 GwG – keine über die explizit in Art. 14 Abs. 2 Bst. a–d GwG 

genannten Kriterien hinausgehenden Anschlussvoraussetzungen vorsehen 

dürfen (CHRISTEN/KUERT, in: BSK-GwG, a.a.O., Art. 25 N. 29; MICHAEL 

KUNZ, Aktuelle Entwicklungen bei der Bekämpfung der Geldwäscherei, 

Jusletter 9. März 2020, Rz. 26). Inwiefern eine SRO den Anschluss von 

Finanzintermediären auch an weniger weitgehende Kriterien anknüpfen 

darf, lässt sich dem Gesetzestext von Art. 14 Abs. 2 GwG nicht 

entnehmen. 

7. In teleologischer Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass es sich 
beim GwG um ein polizeiliches Rahmengesetz im Bereich des Finanz-

marktrechts handelt (Botschaft vom 17. Juni 1996 zum Bundesgesetz zur 

Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor [Geldwäschereigesetz, 

GwG], BBl 1996 III 1101, 1115, nachfolgend: Botschaft GwG; NAGEL, 

a.a.O., Rz. 62 ff.; vgl. auch Art. 1 Abs. 1 Bst. f FINMAG [SR 956.1]).  

Es dient dem Schutz von Polizeigütern (Botschaft GwG, BBl 1996 III 

1101, 1164). Art. 1 GwG nennt als Regelungszweck die Bekämpfung der 

Geldwäscherei und die Sicherstellung der Sorgfalt bei Finanzgeschäften. 

Aus aufsichtsrechtlicher Sicht dienen die Vorschriften zur Bekämpfung 

der Geldwäscherei dem Schutz des Finanzsystems vor Missbrauch durch 

das organisierte Verbrechen oder Terrorismus (Funktionsschutz). Die 

Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäscherei dienen zudem den 

2023 IV/4 Finanzmarktaufsicht. Selbstregulierungsorganisation 

 

 

74 IV BVGE / ATAF / DTAF  

 

Interessen der Strafverfolgung (Botschaft vom 1. Februar 2006 zum Bun-

desgesetz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht [Finanzmarktauf-

sichtsgesetz; FINMAG], BBl 2006 2829, 2859). Den genannten Zwecken 

ist bei der Auslegung der einzelnen Normen Rechnung zu tragen. 

Die SRO-Anschlusspflicht gemäss Art. 14 Abs. 2 GwG dient schliesslich 

– wie das GwG im Allgemeinen – durch die Stärkung von Treu und Glau-

ben im Geschäftsverkehr dem Polizeigüterschutz (Botschaft FIDLEG/ 

FINIG, BBl 2015 8901, 9091; SUSANNE EMMENEGGER, Zulässigkeit eines 

SRO-Anschlusszwangs für Finanzintermediäre im Sinne von Art. 2 Abs. 3 

GwG, Rechtsgutachten zuhanden des Eidg. Finanzdepartements, 

4. November 2013, S. 24). Die Festlegung klarer Voraussetzungen, unter 

denen ein Finanzintermediär nach Art. 2 Abs. 3 GwG auf dem Markt auf-

treten kann, schafft Transparenz und Vertrauen.  

Die Anforderungen nach Art. 14 Abs. 2 Bst. a GwG betreffen die internen 

Vorschriften und die Betriebsorganisation der Finanzintermediäre. Diese 

Bestimmung stellt keine über Art. 8 GwG betreffend organisatorische 

Massnahmen der Finanzintermediäre hinausgehenden Anforderungen 

(CHRISTEN/KUERT, in: BSK-GwG, a.a.O., Art. 25 N. 29; vgl. auch Bot-

schaft GwG, BBl 1996 III 1101, 1136, die auf Art. 8 GwG verweist). Die 

Bestimmung hat vielmehr präventive Funktion und dient der Geld-

wäschereibekämpfung sowie der Verhinderung der Terrorfinanzierung 

(MARTIN PEYER, in: BSK-GwG, a.a.O., Art. 8 N. 4) durch Dritte, nament-

lich dem Personal des Finanzintermediärs (Urteil des BGer 2C_192/2019 

vom 11. März 2020 E. 4.1; THOMAS JUTZI, in: Geldwäschereigesetz 

[GwG], Handkommentar, 2017, Art. 8 N. 3) und damit dem Schutz des 

Vertrauens in den Finanzplatz Schweiz (sog. Funktionsschutz).  

Die vom Gesetzgeber in Art. 14 Abs. 2 GwG aufgestellten Anschluss-

voraussetzungen betreffen insbesondere den guten Ruf und die Gewähr 

eines bestimmten Personenkreises (Bst. b–d). Neben dem Finanzinter-

mediär selbst haben auch die Organe einen guten Ruf zu geniessen und 

Gewähr für die Erfüllung der Pflichten gemäss GwG zu erfüllen. Qualifi-

ziert Beteiligte haben ebenfalls einen guten Ruf zu geniessen und zu 

gewährleisten, dass sich ihr Einfluss nicht zum Schaden einer umsichtigen 

und soliden Geschäftstätigkeit auswirkt. Dieses sogenannte Gewährs-

erfordernis findet sich auch in anderen Finanzmarktgesetzen, namentlich 

in Art. 3 Abs. 2 Bst. c BankG (SR 952.0), in Art. 11 des Finanzinstitutsge-

setzes vom 15. Juni 2018 (FINIG, SR 954.1) oder in Art. 14 VAG  

(SR 961.01). Das Gewährserfordernis dient insofern in allen Finanzge-

setzen dem Funktionsschutz (BGE 111 Ib 126 E. 2a; Urteil des BGer 

Finanzmarktaufsicht. Selbstregulierungsorganisation 2023 IV/4 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF IV 75 

 

2A.261/2004 vom 27. Mai 2004 E. 1; BVGE 2010/39 E. 4.1.3, 2008/23 

E. 3.1).  

Nach dem Gesagten wäre es mit dem Sinn und Zweck des GwG im Beson-

deren und des Finanzmarktrechts im Allgemeinen sowie ganz konkret von 

Art. 14 Abs. 2 GwG nicht vereinbar, wenn ein Finanzintermediär, der 

selbst und/oder dessen Organe und/oder qualifiziert Beteiligte keinen 

guten Ruf geniessen und/oder keine Gewähr für eine einwandfreie Ge-

schäftstätigkeit bieten können, sich an eine SRO anschliessen und somit 

in zulässiger Weise finanzintermediäre Tätigkeiten in der Schweiz aufneh-

men könnte (CHRISTEN/KUERT, in: BSK-GwG, a.a.O., Art. 25 N. 29). Dies 

umso mehr, als mit dem Wegfall der freiwilligen Direktunterstellung unter 

die FINMA nach Art. 14 Abs. 1 aGwG die Geldwäscherei-Prävention 

nicht geschwächt werden sollte (Botschaft FIDLEG/FINIG, BBl 2015 

8901, 9069). 

7.1 Art. 14 Abs. 2 GwG wurde mit der Revision des GwG vom 
15. Juni 2018 (vgl. E. 5.3 hiervor) neu gefasst, wobei die Bewilligungsvo-

raussetzungen für eine Direktunterstellung gemäss Art. 14 Abs. 2 aGwG 

als Voraussetzungen für einen Anschluss eines Finanzintermediärs an eine 

SRO übernommen wurden. Der Vorentwurf des Bundesrates zum revidier-

ten GwG vom 4. November 2015 (nachfolgend: VE-GwG) enthielt in 

Art. 14 Abs. 3 VE-GwG noch die explizite Befugnis der SRO, in ihren Re-

glementen neben den in Art. 14 Abs. 2 VE-GwG explizit statuierten Krite-

rien weitere Anschlussvoraussetzungen vorzusehen. Diese Möglichkeit 

wurde jedoch bereits im Entwurf zum revidierten GwG vom 4. November 

2015 ohne Begründung in der Botschaft fallen gelassen. Insofern kann da-

von ausgegangen werden, dass der Bundesrat in der Botschaft 

FIDLEG/FINIG die in Art. 14 Abs. 2 GwG statuierten Anschlussvoraus-

setzungen als « Minimalvoraussetzungen » betrachtete. In diesem Zusam-

menhang führt er auch aus, dass « [d]ie Voraussetzungen für den An-

schluss an eine SRO weiterhin dem Grundsatz nach auf Gesetzesstufe 

(Art. 14 [GwG]) verankert » werden (Botschaft FIDLEG/FINIG, BBl 

2015 8901, 9069). Obwohl die Verwendung des Begriffs « weiterhin » 

irreführend ist (waren doch die Anschlussvoraussetzungen bis zum In-

krafttreten des revidierten GwG am 1. Januar 2020 gerade nicht gesetzlich 

verankert), scheint klar, dass der Bundesrat von der Unabänderlichkeit der 

in Art. 14 Abs. 2 GwG statuierten Anschlussvoraussetzungen ausging.  

Sodann ging schon der Gesetzgeber von 1997 davon aus, dass die in 

Art. 14 Abs. 2 aGwG statuierten Bewilligungsvoraussetzungen für die di-

rekte Unterstellung der Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 3 GwG unter 

2023 IV/4 Finanzmarktaufsicht. Selbstregulierungsorganisation 

 

 

76 IV BVGE / ATAF / DTAF  

 

die Aufsicht der Kontrollstelle für Geldwäscherei beziehungsweise seit 

dem 1. Januar 2009 der FINMA (AS 2008 5207) einen gewissen Minimal-

standard darstellt und die SRO gleichwertige Anforderungen an den An-

schluss der Finanzintermediäre zu stellen haben (Botschaft GwG, BBl 

1996 III 1101, 1148 f.).  

Die historische Auslegung von Art. 14 Abs. 2 GwG führt daher zum 

Schluss, dass die SRO beim Entscheid über die Aufnahme eines Finanz-

intermediärs an die in Art. 14 Abs. 2 GwG statuierten Kriterien gebunden 

ist. Es gibt in den Materialien keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass den SRO 

bei der Festlegung der Aufnahmevoraussetzungen in ihren Reglementen 

ein Ermessen zukommt. 

7.2 Aus der systematischen Stellung von Art. 14 Abs. 2 GwG im 
1. Abschnitt des 3. Kapitels des GwG betreffend allgemeine Bestimmun-

gen zur Aufsicht lassen sich keine Schlüsse ziehen, ob eine SRO bei der 

Statuierung der Anschlussvoraussetzungen von Art. 14 Abs. 2 GwG ab-

weichen darf. Es ist in systematischer Hinsicht jedoch zu berücksichtigen, 

dass die Anschlusspflicht in Art. 14 Abs. 1 GwG einen schweren Eingriff 

in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) der Finanzintermediäre darstellt 

(faktisches Berufsverbot mit Genehmigungsvorbehalt) und auch die nega-

tive Vereinigungsfreiheit (Art. 23 Abs. 3 BV) tangiert. Beides ist nur unter 

den Voraussetzungen von Art. 36 BV zulässig. Für einen Eingriff in die 

Freiheitsrechte der Betroffenen bedarf es unter anderem einer gesetzlichen 

Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV). Je gewichtiger ein Grundrechtseingriff ist, 

desto höher sind die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage (BGE 

147 I 103 E. 14.2; TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., Rz. 428). Aus dem 

Grundsatz der Gesetzmässigkeit (Legalitätsprinzip; Art. 5 Abs. 1 BV) 

folgt daher, dass sämtliche Anschlussvoraussetzungen ausdrücklich und 

klar auf Gesetzesstufe zu normieren sind (im Zusammenhang mit einer 

Polizeibewilligung vgl. BGE 140 I 218 E. 6.5). 

7.3 Die Auslegung von Art. 14 Abs. 2 GwG ergibt somit, dass die 
dort statuierten Anschlussvoraussetzungen nicht nur « Maximalvorausset-

zungen », sondern auch « Minimalvoraussetzungen » sind. Demnach kön-

nen die SRO bei der Formulierung ihrer von der FINMA genehmigten Re-

glemente in Bezug auf die Anschlussvoraussetzungen nicht von Art. 14 

Abs. 2 GwG abweichen: Sie dürfen in ihren Reglementen weder weitge-

hendere noch weniger weitgehende Voraussetzungen festlegen. Gemäss 

Art. 14 Abs. 3 GwG können die SRO den Anschluss einzig – neben den 

zwingenden Kriterien nach Art. 14 Abs. 2 GwG – von der Tätigkeit in 

einem bestimmten Bereich abhängig machen. 

Finanzmarktaufsicht. Selbstregulierungsorganisation 2023 IV/4 

 

 

BVGE / ATAF / DTAF IV 77 

 

7.4 Der Aufnahmebeschluss einer SRO stützt sich damit – entgegen 
der vorinstanzlichen Auffassung – unter dem revidierten Art. 14 GwG 

nicht auf das entsprechende SRO-Reglement, sondern letztlich nur auf 

Art. 14 Abs. 2 GwG und somit auf öffentliches Recht des Bundes. Ange-

sichts der Gesetzesänderung muss die Frage einer allfälligen Praxisände-

rung, die das Bundesgericht im Urteil 2C_887/2017 aufgeworfen hat, nicht 

beantwortet werden. 

8.  
Der Beschluss der Vorinstanz über den Nichtanschluss der Beschwerde-

führerin vom 21. April 2021 (« in seiner Gestalt der nachgeschobenen Be-

gründung vom 31. August 2021 ») weist auch die übrigen Strukturmerk-

male einer Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG auf. Die Anordnung 

richtet sich individuell-konkret an die Beschwerdeführerin, gestaltet deren 

Rechtsposition (Verbot zur Aufnahme der finanzintermediären Tätigkeit) 

und ist verbindlich. Zudem handelt die Vorinstanz als SRO zumindest 

beim Entscheid über den Anschluss eines Finanzintermediärs in Erfüllung 

der ihr übertragenen öffentlich-rechtlichen Aufgabe gestützt auf Art. 14 

GwG hoheitlich. Der Beschluss vom 21. April 2021 samt Begründung 

vom 31. August 2021 ist somit eine Verfügung im Sinne von Art. 5 

VwVG.  

9.  
9.1 Zusammenfassend ist damit festzuhalten: Die Vorinstanz ist ein 
privatrechtlicher Verein, sie nimmt zum einen eine öffentlich-rechtliche 

Aufgabe wahr, weshalb sie an die Grundrechte nach Art. 35 Abs. 2 BV ge-

bunden ist. Zum anderen entscheidet sie über den Nichtanschluss der Be-

schwerdeführerin an sie selbst hoheitlich in Form einer Verfügung im Sin-

ne von Art. 5 Abs. 1 VwVG. Die Vorinstanz ist damit auch eine Behörde 

im Sinne von Art. 33 Bst. h VGG und Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG.  

9.2 Die Beschwerde richtet sich damit im Eventualbegehren gegen 
eine (mangelhafte) Verfügung nach Art. 5 Abs. 1 VwVG im Bereich des 

Geldwäschereirechts und bei Nichtigkeit der Verfügung, wie dies von der 

Beschwerdeführerin vorgebracht wird, gegen das Verweigern einer sol-

chen (im Hauptbegehren) durch eine Behörde im Sinne von Art. 31 in Ver-

bindung mit Art. 33 Bst. h VGG. Es bestehen keine Ausnahmen nach 

Art. 32 VGG. Somit ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der 

vorliegenden Beschwerde zuständig.