# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 607c95ca-dd0b-50fb-8e0a-7961ee563eea
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2015-03-31
**Language:** de
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 31.03.2015 602 2014 134
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2014-134_2015-03-31.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg

T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2014 134
602 2014 146

Urteil vom 31. März 2015

II. Verwaltungsgerichtshof

Besetzung Präsident: Christian Pfammatter
Richter: Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Gerichtsschreiber-Praktikant: Simone Schürch

Parteien A.________ AG, Beschwerdeführerin und Gesuchsgegnerin,

B.________ AG, Beschwerdeführerin und Gesuchsgegnerin,

C.________ AG, Beschwerdeführerin und Gesuchsgegnerin,

alle vertreten durch Rechtsanwalt Joachim Lerf

gegen

RAUMPLANUNGS-, UMWELT- UND BAUDIREKTION, Vorinstanz,

GEMEINDE MURTEN, Erstinstanz, 

D.________ AG, Beschwerdegegnerin und Gesuchstellerin, vertreten 
durch Rechtsanwalt Theo Studer  

Gegenstand Strassenbau (Neugestaltung einer Kreuzung) 
Beschwerde vom 4. November 2014 gegen den Entscheid der 
Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion vom 24. September 2014

Gesuch vom 11. Dezember 2014 um Entzug der aufschiebenden Wirkung

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Sachverhalt

A. Die D.________ AG will auf den Grundstücken Nr. eee und Nr. fff des Grundbuchs der 
Gemeinde Murten ein Restaurant ("McDonald's Drive") und eine Gewerbehalle erstellen. Die 
Parzellen befinden sich in der Industrie- und Gewerbezone (IGZ) Löwenberg und sind über eine 
Gemeindestrasse (Grande-Ferme) erschlossen. Bei diesem Zufahrtsweg handelt es sich um eine 
Sackgasse, welche in die Kantonsstrasse Murten/Fräschels mündet. Die Kantonsstrasse führt in 
südlicher Richtung (von der Einmündung der Gemeindestrasse in die Kantonsstrasse in linker 
Richtung gesehen) zur Kreuzung beziehungsweise zum Kreisel Löwenberg, von wo aus die Auto-
bahn A1 erreichbar ist. Jenseits der Kantonsstrasse befindet sich das SBB-Ausbildungszentrum 
Löwenberg.

Um die Realisierung der im Zusammenhang mit den Bauvorhaben erforderlichen Massnahmen auf 
der Kantonsstrasse sicherzustellen, schlossen der Staat Freiburg, vertreten durch das Tiefbauamt, 
die Gemeinde Murten sowie die D.________ AG am 7. Dezember 2011 eine Vereinbarung 
(nachfolgend: Vereinbarung K 5.2), welche im April 2013 mit einem Art. 6 ergänzt wurde. Die Ver-
einbarung hat folgenden Wortlaut:

"Artikel 1.
Die Gesuchstellerin (= D.________ AG ) verpflichtet sich, den Anschluss der Gemeindestrasse „Grande Ferme" (Art. 

ggg) an die Kantonsstrasse gemäss beiliegender Planskizze … zu projektieren und zu realisieren. In Ergänzung zur 

Skizze sind Lösungen zur Verbesserung der Sichtweiten sowie detailliertere Untersuchungen zu Verkehrsfluss und 

Verkehrssicherheit (Länge der Einspurstrecken, Fussgängerschutzmassnahmen usw.) einzuarbeiten.

Artikel 2.

Die Gemeinde ist unter Einbezug der Gesuchstellerin und in Absprache mit dem Kanton für die Projektierung und Reali-

sierung verantwortlich. Die Pläne sind vor der öffentlichen Auflage und der Ausführung dem Tiefbauamt zur Vorprüfung 

bzw. Schlussprüfung zu unterbreiten. Die abschliessende Genehmigung durch die Raumplanungs-, Umwelt- und Bau-

direktion bleibt vorbehalten.

Artikel 3.

Die Gesuchstellerin übernimmt sämtliche Kosten, die gemäss den Artikeln 1 und 2 entstehen.

Artikel 4.

Die Gemeinde und die Gesuchstellerin verpflichten sich, die verkehrstechnischen Massnahmen gemäss Art. 2 vor In-

betriebnahme der vorgenannten Bauvorhaben (…) zu realisieren. Werden diese Arbeiten nicht ausgeführt, so ist der 

Staat zur Ersatzvornahme auf Kosten der Gesuchstellerin ermächtigt.

Artikel 5.

Die Parteien verpflichten sich, diese Vereinbarung auf eine allfällige Rechtsnachfolgerin zu übertragen.

Artikel 6.

Die in Artikel 1 erwähnten Fussgängerschutzmassnahmen müssen nicht zwingend gleichzeitig zum Ausbau des 

Knotens verwirklicht werden. Angesichts der Entwicklung der Arbeitszone müssen die Fussgängerschutzmassnahmen 

jedoch vor Ende 2015 realisiert werden. Das Tiefbauamt kann diese Frist jederzeit verkürzen, falls die Sicherheit der 

Fussgänger es erfordert. Gemäss Strassengesetz (Art. 46 ff.) gelten Trottoirs als städtebauliche Werke, deren Kosten 

von der Gemeinde und/oder von interessierten Dritten zu tragen sind."

Mit dieser Vereinbarung soll die Erschliessungsqualität der IGZ Löwenberg verbessert wer-
den. Namentlich ist vorgesehen, die Einspurstrecken auf der Kantonsstrasse Mur-
ten/Fräschels durch den Bau von zwei Inseln und einem Mehrzweckstreifen von 3 m zu er-
setzen; die Einspurlänge für die Linksabbieger in die Gewerbezone wird 50 m betragen. 
Auch sollen bestimmte Massnahmen zum Schutz der Fussgänger verwirklicht werden.

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B. Mit zwei Verfügungen vom 6. März 2012 erteilte der Oberamtmann des Seebezirks 
der D.________ AG die nachgesuchten Baubewilligungen und wies die Einsprachen ab. Die 
unterlegenen Einsprecherinnen liessen am 20. April 2012 beim Kantonsgericht Beschwerde 
einreichen. Im Wesentlichen machten sie geltend, dass das Baubewilligungsverfahren für 
das Restaurant und die Gewerbehalle mit dem Verfahren bezüglich der Einmündung der 
Gemeindestrasse in die Kantonsstrasse zu koordinieren sei. Ausserdem liege eine formelle 
Rechtsverweigerung vor, weil der Oberamtmann die öffentliche Auflage des Inhalts der 
Vereinbarung K 5.2 verweigert habe. Das Kantonsgericht wies die Beschwerde am 19. 
Dezember 2012 (602 2012 55) ab. Es erwog unter anderem, dass die Zufahrtsstrasse 
Grande-Ferme öffentlich und dem Gemeingebrauch gewidmet ist, weshalb die Baugrund-
stücke rechtlich verkehrsmässig als erschlossen gelten. Indes seien wegen des grösseren 
Verkehrsaufkommens zur Gewährleistung des Verkehrsflusses und wegen der Verkehrs-
sicherheit bei der Einmündung der Gemeindestrasse (Grand-Ferme) in die Kantonsstrasse 
verkehrstechnische Massnahmen erforderlich. Es sei Sache der zuständigen Behörden, die 
notwendigen Anordnungen für eine hinreichende Erschliessung zu verfügen. Ob dazu der 
Inhalt der Vereinbarung K 5.2 zu genügen vermöge, sei nicht zu prüfen, weil dies Gegen-
stand eines anderen, noch nicht abgeschlossenen Verfahrens sei. Jedenfalls verfügten die 
Bauparzellen über eine ausreichende Zufahrt und den Bauvorhaben stünden keine Hinder-
nisse öffentlich-rechtlicher Art entgegen, weshalb ein Anspruch auf Erteilung der Baubewilli-
gung bestehe. Den Antrag, die beiden Verfahren zu koordinieren, wies das Gericht ab mit 
der Begründung, dass keine bedeutenden Überschneidungen bestünden. 

C. Am 26. April 2013 liess die Gemeinde Murten das Vorhaben "Neugestaltung Kreuzung 
Grande Ferme" auf der Kantonsstrasse Murten/Fräschels öffentlich auflegen. In der Folge wies der 
Gemeinderat von Murten die gegen das Projekt erhobenen Einsprachen der A.________ AG, 
B.________ AG, C.________ AG, H.________ SA sowie der I.________ AG ab. Gegen diese 
Verfügung reichten die durch einen Rechtsanwalt vertretenen Einsprecher Beschwerde bei der 
Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (nachfolgend: Vorinstanz) ein, welche das Rechtsmittel 
mit Beschluss vom 24. September 2014 abwies, soweit sie darauf eintrat.

D. Die A.________ AG, B.________ AG, C.________ AG und I.________ AG liessen am 3. 
November 2014 beim Kantonsgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben und beantragen, in 
Gutheissung ihrer Beschwerde sei der Entscheid vom 24. September 2014 aufzuheben und die 
Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 

Am 13. November 2014 teilte die I.________ AG mit, dass sie sich am Verfahren nicht mehr be-
teilige.

Die Beschwerdegegnerin schliesst mit Eingabe vom 11. Dezember 2014 auf Abweisung der Be-
schwerde. Mit einer weiteren Schrift vom gleichen Tag ersucht sie um Entzug der aufschiebenden 
Wirkung.

Der Gemeinderat von Murten verweist auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid. Dem 
Entzug der aufschiebenden Wirkung widersetzt er sich nicht.

Mit Eingabe vom 12. Januar 2015 beantragen die Beschwerdeführerinnen die Abweisung des Ge-
suchs um Entzug der aufschiebenden Wirkung.

Die Vorinstanz reichte ihre Beschwerdeantwort und ihre Stellungnahme zum Gesuch um Entzug 
der aufschiebenden Wirkung ebenfalls am 12. Januar 2015 ein. Sie stellt das Begehren, die Be-
schwerde sei abzuweisen.

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Das Tiefbauamt schliesst sich der Eingabe der Vorinstanz vom 12. Januar 2015 an.

Die Beschwerdeführerinnen liessen sich am 20. März 2015 ein weiteres Mal vernehmen.

Auf die Darlegungen der Parteien in den erwähnten Eingaben wird, soweit für den Entscheid we-
sentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Erwägungen

1. a) aa. Der Bau, Ausbau sowie die Unterhaltsarbeiten von Kantons- und Gemeindestrassen 
richten sich nach dem Strassengesetz vom 15. Dezember 1967 (StrG; SGF 741.1). Werden solche 
Vorhaben nach einem Auflage- und Einspracheverfahren genehmigt, ist keine (Bau-)Bewilligung 
mehr erforderlich (Art. 135 Abs. 3 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 
[RPBG; SGF 710.1]). Nach Art. 37 StrG gelten für die Genehmigung, die Änderung und die Aufhe-
bung der Baugrenzenpläne und der Pläne des Ausführungsprojekts sinngemäss Art. 22 RPBG, 
wenn es sich um Kantonsstrassen (lit. a) oder Art. 83-89 RPBG, wenn es sich um Gemeindestras-
sen oder um städtebauliche Objekte an der Kantonsstrasse handelt (lit. b). Arbeiten, Bauten und 
Anlagen städtebaulichen Charakters sind jene, die in Bezug auf die Erfordernisse des allgemeinen 
Verkehrs durch die Erfordernisse einer örtlichen Erschliessung massgeblich verursacht werden 
(Art. 50a Abs. 1 StrG). Gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung gelten als solche vor allem die Über-
breiten der Fahrbahn, inbegriffen die Halte- und Parkplätze (lit. a), die Kreuzungen mit oder ohne 
Vorsortierungen, mit Zugang zu einem Weiler, einem Quartier, einer Industrie-, Gewerbe- oder 
Sportzone (lit. b), die Trottoirs, die Fussgängerstreifen mit Beleuchtung und jede Anlage zum 
Schutz der Bevölkerung (lit. c) und die Signalisation, welche mit diesen genannten Ausbauten ver-
bunden ist, sowie jene von Regionen, Orten, Objekten, Gebäuden oder Anlagen (lit. e).

bb. Dem angefochtenen Entscheid ist zu entnehmen, dass aufgrund des Bauvorhabens der Be-
schwerdegegnerin auf der Kantonsstrasse Murten/Fräschels zur Gemeindestrasse (Grande-
Ferme) Arbeiten durchgeführt werden müssen. Diese seien massgeblich durch die Erfordernisse 
der örtlichen Erschliessung (IGZ Löwenberg) notwendig und als städtebauliche Arbeiten und Anla-
gen im Sinn von Art. 50a StrG zu betrachten. Demnach seien für die Planung und Ausführung die 
Gemeinde zuständig und das Plangenehmigungsverfahren nach den Art. 83-89 RPBG durchzu-
führen.

b) Nach dem Gesagten ist die Vorinstanz Genehmigungsbehörde (Art. 86 RPBG). Gemäss 
Art. 132a Abs. 1 StrG richtet sich das Rechtsmittelverfahren nach dem Bestimmungen des Ge-
setzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SGF 150.1). Somit ergibt sich 
die sachliche Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde aus 
Art. 114 Abs. 1 lit. a VRG. Die Beschwerdeeingabe ist rechtzeitig erfolgt und erfüllt die formellen 
Voraussetzungen (Art. 80 ff. VRG). Die Beschwerdeführerinnen sind als Eigentümerinnen oder 
Mieterinnen von Liegenschaften, die durch das Strassenprojekt betroffen sind, sowie als Adres-
satinnen des angefochtenen Entscheids ohne Weiteres und unbestrittenermassen zur Ergreifung 
des Rechtsmittels berechtigt (Art. 76 lit. a VRG). Soweit sie jedoch erneut die Problematik der Ko-
ordinationspflicht ansprechen, ist darauf von vorneherein nicht einzutreten. Diesen Einwand be-
handelte das Gericht im Urteil vom 19. Dezember 2012.

2. a) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung des Rechts, einschliesslich 
der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, gerügt sowie eine unrichtige und un-

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vollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend gemacht werden (Art. 77 
Abs. 1 lit. a und b VRG). Die Unangemessenheit kann vor dem Kantonsgericht nur gerügt werden, 
wenn die Angelegenheit das Gebiet der öffentlichen Abgaben oder der Sozialversicherungen be-
trifft oder sie der Beschwerde an eine zur Überprüfung dieser Rüge befugte Behörde unterliegt 
oder ein Gesetz diesen Beschwerdegrund ausdrücklich vorsieht (Art. 78 Abs. 2 lit. a-c VRG). So-
lange die Vorinstanz ihr Ermessen pflichtgemäss ausübt, ist es dem Gericht verwehrt, sein eigenes 
Ermessen anstelle der Vorinstanz zu setzen (vgl. BVR 2012 S. 193 E. 1.2 S. 195). Das Gericht 
wendet das Recht von Amtes wegen an und prüft von Amtes wegen oder auf Antrag die Gültigkeit 
der auf den Einzelfall anwendbaren Vorschriften (Art. 10 Abs. 1 und 2 VRG).

b) In diesem Zusammenhang ist zu betonen, dass der Gemeinde als Planungsbehörde ein 
erhebliches Ermessen zusteht, das von den Rechtsmittelbehörden respektiert werden muss (BGE 
1C_562/2010 vom 23. März 2011 E. 3.1), speziell auch deshalb, weil örtliche Verhältnisse zu be-
rücksichtigen sind. Zudem ist der Entscheid über den Ausbau einer Strasse weitgehend eine An-
gelegenheit des technischen Ermessens, dem ein weiter Spielraum zugestanden ist. Wenn sich 
das Vorhaben mit vernünftigen Gründen halten lässt, setzen die Rechtsmittelbehörden ihr Ermes-
sen nicht an die Stelle desjenigen der Gemeindeorgane, dies selbst dann nicht, wenn andere 
Planvarianten möglich und vertretbar wären. Soweit also die Beschwerdeführerinnen Varianten 
vorschlagen, die ebenso vertretbar sein können wie die von der Gemeinde gewählte Lösung, ist 
darauf nicht einzutreten. Immerhin wird damit nicht ausgeschlossen, dass zu überprüfen ist, ob die 
Gemeinde ihr Ermessen im Sinn von Art. 77 VRG allenfalls fehlerhaft ausgeübt hat.

3. a) Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren machen die Beschwerdeführerinnen erneut 
geltend, dass der Gemeinderat, dabei namentlich der Stadtammann, die Vizestadtpräsidentin so-
wie der Stadtschreiber, welche mit der Beschwerdegegnerin die Vereinbarung 5.2 unterzeichnet 
haben, im Rahmen des Einspracheverfahrens in den Ausstand hätten treten müssen. Es sei zu 
vermuten, dass der Gemeinderat dem Inhalt und dem Abschluss der Vereinbarung, welche im 
Rahmen des Vorprüfungsverfahrens mit der Beschwerdegegnerin abgeschlossen wurde, zuge-
stimmt habe. Damit seien diese Personen in der Sache vorbefasst gewesen. Die öffentliche Auf-
lage sei später erfolgt und erst dann seien der Inhalt und der Abschluss der Vereinbarung öffent-
lich geworden. Die Mitglieder des Gemeinderats hätten die Einsprache gar nicht gutheissen kön-
nen, ohne selber vertragsbrüchig zu werden. Gleich verhalte es sich mit den Mitarbeitern des Tief-
bauamtes und der Verwaltungseinheit, welche das Vorprüfungsverfahren durchgeführt hätten, und 
mit jenen, welche beim Abschluss der Vereinbarung K 5.2 beteiligt gewesen seien. 

b) Dazu führte die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid aus, dass sich das Tiefbauamt zu 
nichts verpflichtet habe, was über die gesetzlich vorgesehenen Tätigkeiten oder Verfahren hinaus-
gehen würde. Inwiefern es vertragsbrüchig werden könnte, wenn die Beschwerde gutgeheissen 
würde, hätten die Beschwerdeführerinnen nicht aufgezeigt. Zudem sei in der Vereinbarung K 5.2 
ausdrücklich festgehalten, dass die abschliessende Genehmigung durch die Vorinstanz vorbehal-
ten bleibe. Bei dieser Vereinbarung handle es sich einzig um eine Umsetzung der im Strassenge-
setz vorgesehenen Möglichkeit zur Beschränkung der Zugänge. Die Mitarbeiter der kantonalen 
Verwaltung hätten ihre gesetzlich vorgesehenen Aufgaben wahrgenommen und es sei nicht aus-
sergewöhnlich, dass im Zusammenhang mit der Erstellung von Neubauten Vereinbarungen be-
treffend die Anpassung der Strasseninfrastruktur abgeschlossen würden. Dabei werde durchwegs 
der Ausgang des jeweiligen Verfahrens vorbehalten. Ebenfalls üblich seien die gesetzlich vorge-
sehenen Vorprüfungsverfahren vor der öffentlichen Auflage der Projekte. Sodann sei nicht das 
Tiefbauamt, sondern die Direktion (Vorinstanz) Entscheidbehörde und deren Direktor sei in keiner 
Weise in die Vorarbeiten zur Ausarbeitung des zur Genehmigung vorliegenden Projekts einbezo-
gen worden. 

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Hinsichtlich des Ausstands des Gemeinderats ist die Vorinstanz der Auffassung, dass sich ein 
Ausstandsbegehren nicht gegen eine Kollegialbehörde, sondern nur gegen natürliche Personen 
richten könne. Die Beschwerdeführerinnen hätten erstmals in der Beschwerde vom 27. September 
2013 geltend gemacht, dass der Stadtammann, die Vizestadtpräsidentin und der Stadtschreiber in 
den Ausstand hätten treten müssen, aber nicht behauptet, dass Mitglieder des Gemeinderats ein 
persönliches Interesse am angefochtenen Entscheid beziehungsweise an der Vereinbarung zwi-
schen dem Gemeinderat, dem Tiefbauamt und der Beschwerdegegnerin hätten. Die Mitglieder des 
Gemeinderats hätten, soweit erforderlich, im Rahmen ihres Amtes und in Wahrnehmung des öf-
fentlichen Interesses bei der Behandlung des Dossiers mitgewirkt. Daraus könne sich keine Aus-
standspflicht ergeben, weshalb die Frage, ob das Ausstandsbegehren rechtzeitig und bestimmt 
gestellt worden sei, offenbleiben könne.

c) Die Beschwerdeführerinnen kritisieren diese Schlussfolgerung der Vorinstanz. Es liege ein 
klarer Fall von Vorbefassung vor. Der Gemeinderat habe wegen der Vereinbarung K 5.2 nicht un-
abhängig, unparteiisch und in Respektierung der verfassungsmässigen Garantien entscheiden 
können. Die Gemeinderatsmitglieder hätten sehr wohl ein unmittelbares, persönliches Interesse in 
dieser Sache, denn sie wären vertragsbrüchig geworden, hätten sie in der Sache anders entschie-
den, als sie vorher mit der Baugesuchstellerin vertraglich vereinbart hätten. Zudem wäre die Ge-
meinde allenfalls schadenersatzpflichtig geworden. Auch die kantonale Behörde müsse als vorbe-
fasst gelten, weil der Staat Vertragspartei der Vereinbarung K 5.2 sei. Daran ändere selbst dann 
nichts, wenn der Vorsteher der Vorinstanz beim Abschluss der Vereinbarung nicht beteiligt gewe-
sen sein sollte. Es gehe nicht an, dass eine Erschliessungsmassnahme im Rahmen eines Vorprü-
fungsverfahrens, mithin ohne Beteiligung einspracheberechtigter Dritter, vertraglich vereinbart 
werde, um später über die Rechtmässigkeit und Zweckmässigkeit der Erschliessungsmassnahme 
zu urteilen. Demnach sei das Kantonsgericht Freiburg die erste Instanz, welche in aller Unabhän-
gigkeit und in Wahrung der verfassungsrechtlichen Garantien einen Entscheid fällen könne. Zwar 
werde damit die Rechtsweggarantie verletzt, was jedoch die Gemeinde Murten und der Staat zu 
verantworten hätten.

d) In ihrer Beschwerdeantwort weist die Vorinstanz darauf hin, dass die Vereinbarung K 5.2 
der Genehmigung bedarf. Inwiefern die Mitglieder der Kantonsbehörden sowie der Verwaltung der 
Gemeinde Murten selbst ein besonderes Interesse am vorliegenden Streitgegenstand hätten, wür-
den die Beschwerdeführerinnen nicht aufzeigen. Aufgrund des Genehmigungsvorbehalts sei es 
nicht ersichtlich, inwiefern bei einer Gutheissung der Einsprache die Gemeinderatsmitglieder ver-
tragsbrüchig werden könnten oder für die Gemeinde eine Schadenersatzpflicht entstehen könnte.

e) Nach Ansicht der Beschwerdegegnerin gehört es zu den Aufgaben eines Gemeinderats-
mitglieds, die zu seinem Ressort gehörenden Geschäfte zu planen und vorzubereiten. Dazu ge-
hörten öffentlich-rechtliche Verträge. Es wäre ein Verwaltungsleerlauf, wenn der mit einem solchen 
Geschäft betroffene Gemeinderat in den Ausstand treten müsste. Gegebenenfalls würde die Tätig-
keit des Gemeinderats blockiert, wenn nicht gar verunmöglicht. Auch hätten die Beschwerde-
führerinnen in der Einsprache nicht präzisiert, wer genau in den Ausstand zu treten habe. Ein Aus-
standsbegehren müsse sich jedoch gegen bestimmte Personen richten und sofort gestellt werden. 
Es sei auch nicht einzusehen, inwiefern Mitglieder des Gemeinderats ein unmittelbares persönli-
ches Interesse an der Sache haben könnten. Eine allfällige Schadenersatzklage könnte sich 
höchstens, sofern überhaupt, gegen die Gemeinde richten. Sowohl die Vereinbarung als auch die 
Auflageakten seien aufgrund von Gemeinderatsbeschlüssen, also im Namen einer Kollegialbe-
hörde, unterzeichnet. Deshalb sei nicht einzusehen, weshalb einzelne Mitglieder einer Kollegialbe-
hörde in den Ausstand treten sollen, wenn es um einen gemeinsam gefassten Beschluss gehe. 

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f) aa. Art. 6 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfrei-
heiten vom 4. November 1950 (EMRK; SR 0.101) garantiert das Recht auf ein faires Verfahren. 
Nebstdem hat der Einzelne nach Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; 
SR. 101) Anspruch darauf, dass seine Sache von einem durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, 
unabhängigen und unparteiischen Gericht ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden 
wird. Dieser Anspruch ist verletzt, wenn bei einem Mitglied des Gerichts - objektiv betrachtet - Ge-
gebenheiten vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und der Gefahr der Voreingenommen-
heit begründen. Solche Umstände können entweder in einem bestimmten Verhalten des betref-
fenden Richters oder in gewissen äusseren Gegebenheiten funktioneller und organisatorischer 
Natur begründet sein (BGE 133 I 1 E. 6.2 S. 6 mit Hinweisen). Für nichtgerichtliche Behörden ent-
hält Art. 29 Abs. 1 BV eine ähnliche Garantie. Die Rechtsprechung zur Unabhängigkeit und Un-
parteilichkeit von Gerichtsbehörden kann jedoch nicht ohne Weiteres auf erstinstanzliche Verwal-
tungsverfahren übertragen werden. Vielmehr müssen die Anforderungen an die Unparteilichkeit 
von Verwaltungs- und Exekutivbehörden unter Berücksichtigung ihrer gesetzlich vorgegebenen 
Funktion und Organisation ermittelt werden (GEROLD STEINMANN, in Die schweizerische Bundes-
verfassung, St. Galler Kommentar, 3. A., 2014, Rz. 35 zu Art. 29 BV). Im verwaltungsinternen 
Verfahren bejaht die Rechtsprechung eine Ausstandspflicht in der Regel deshalb nur dann, wenn 
das betreffende Behördenmitglied ein persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft 
hat (BGE 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2). 

bb. Eine Vorbefassung ist dann gegeben, wenn ein Entscheidträger schon zu einem früheren Zeit-
punkt in amtlicher Funktion mit der konkreten Streitsache befasst war. Die Vorbefassung muss 
bezüglich der gleichen Sache bestehen, die vorgängige Tätigkeit also jenes Verfahren betreffen, 
mit dem die betroffene Person aktuell in amtlicher Eigenschaft zu tun hat. Ein Ausstand ist jedoch 
nicht zwingend. Es liegt so lange keine Befangenheit vor, als das Verfahren in Bezug auf den kon-
kreten Sachverhalt und die konkret zu entscheidenden Rechtsfragen weiterhin als offen und nicht 
vorbestimmt erscheint. Ausschlaggebend ist, ob die frühere Tätigkeit den berechtigten Eindruck 
entstehen lässt, die betroffene Person könne sich von den seinerzeit getroffenen Feststellungen 
und geäusserten Wertungen nicht mehr lösen und die Angelegenheit nicht mehr mit der nötigen 
Distanz und Objektivität beurteilen. Mehrfachbefassungen innerhalb der gleichen Instanz sind 
systembedingt und bewirken in der Regel keine Ausstandspflicht, es sei denn, andere Umstände 
würden die Offenheit des Verfahrens infrage stellen und damit auf eine Befangenheit schliessen 
lassen (REGINA KIENER, in Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. 
A., Zürich 2014, Rz. 25 ff. zu § 5a VRG). Schliesslich hat sich ein Ausstandsbegehren immer ge-
gen eine (oder mehrere) natürliche Personen zu richten, nicht aber gegen eine Gesamtbehörde 
(KIENER, Rz. 8 zu § 5a VRG).

cc. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 140 I 326 E. 6. 2 S. 331 f. mit Hinweisen) 
hat jede Äusserung einer Amtsperson im Vorfeld eines förmlichen Verfahrens den Anspruch auf 
gleiche und gerechte Behandlung zu wahren. So muss der Verwaltungsentscheid nach wie vor in 
einem Prozess erfolgen, der eine ungestörte und ausgewogene Abwägung der auf dem Spiel ste-
henden Interessen ermöglicht. Bei einem informell-kooperativen Verwaltungshandeln ist die Ge-
fahr besonders gross, dass die Interessen unbeteiligter Dritter oder der Allgemeinheit nicht ange-
messen berücksichtigt werden. Hat sich ein Privater mit der Verwaltung vor Einleitung des förmli-
chen Verfahrens über die wesentlichen Inhalte eines Vorhabens informell abgesprochen, wird sich 
die Behörde beim anschliessenden Entscheid - wenn auch nicht rechtlich, so doch faktisch - in der 
Regel an die Absprache gebunden fühlen. In dieser Situation haben die unbeteiligten Dritten, so 
hier die Einsprecher, berechtigten Anlass zu befürchten, dass die vorbefasste Behörde nicht mehr 
imstande ist, die Einwände gegenüber dem Vorhaben mit hinreichender Offenheit und Unab-
hängigkeit zu prüfen. Amtspersonen haben sich bei informellen Äusserungen im Vorfeld eines 

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Verfahrens somit eine besondere Zurückhaltung aufzuerlegen; die Stellungnahme darf in keiner 
Weise den Anschein erwecken, dass sich die vorbefasste Person in Bezug auf das anstehende 
Verfahren bereits festgelegt hat. Angesichts der herausragenden Bedeutung der Einsprache zur 
Gewährleistung des Gehörsanspruchs Dritter darf informelles Verwaltungshandeln im Vorfeld der 
öffentlichen Planauflage den Einspracheentscheid in keiner Weise vorwegnehmen. Andernfalls 
verliert das bundesrechtlich vorgeschriebene Auflageverfahren seine Bedeutung als Mittel für eine 
sachgerechte Entscheidfindung im Bau- und Planungsrecht. Demnach rechtfertigt es sich, die Zu-
lässigkeit der Vorbefassung der Gemeinderatsmitglieder sinngemäss nach denselben Kriterien zu 
beurteilen, wie sie das Bundesgericht für die Gerichtsverfahren entwickelt hat.

dd. Verwaltungsbehörden sind zur neutralen Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen, 
erfüllen jedoch auch öffentliche Aufgaben und nehmen ihre Aufgaben wahr. Sie sind oftmals Partei 
und in eine Verwaltungsorganisation eingebunden, weshalb sie beim Erlass von Verfügungen nicht 
im eigentlichen Sinn als unparteilich bezeichnet werden können. Bei dieser Sachlage sind Diffe-
renzierungen aufgrund konkreter, verfahrensmässiger und gesetzlich vorgesehener Konstellatio-
nen, unter Berücksichtigung der Funktion und Organisation der betroffenen Verwaltungseinheit 
erforderlich. Die Unvoreingenommenheit der Entscheidbehörde ist infrage gestellt, wenn objektive 
Umstände glaubhaft gemacht werden, die den Anschein des Misstrauens in Behördenmitglieder 
begründen (STEINMANN, Rz. 35 zu Art. 29 BV). Exekutivbehörden von Gemeinden sind nicht allein 
zur neutralen Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen, sondern tragen zugleich eine 
besondere Verantwortung in der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben (BGE 1C_150/2009 vom 8. 
September 2009, E. 3.5). Gerade diese systembedingten Unzulänglichkeiten haben zur Schaffung 
unabhängiger richterlicher Instanzen geführt, deren Aufgabe es ist, gegebenenfalls in materieller 
Hinsicht korrigierend einzugreifen. 

g) Grundsätzlich kann jedes Bauprojekt Gegenstand eines Vorprüfungsgesuchs sein mit 
dem Zweck, die gesuchstellende Partei über die Zulässigkeit des Projekts zu informieren (Art. 137 
Abs. 1 RPBG; Art. 88 des Ausführungsreglements zum Raumplanungs- und Baugesetz vom 1. 
Dezember 2009 [RPBR; SGF 710.11]). Sofern sich die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse 
nicht ändern, ist die Behörde an die Feststellungen im Vorentscheid gebunden. Sie darf im Rah-
men des später erfolgenden Baubewilligungsverfahrens die Rechtslage des Baugesuchstellers 
nicht verschlechtern (vgl. CHRISTOPH FRITZSCHE/PETER BÖSCH/THOMAS WIPF, Zürcher Planungs- 
und Baurecht, Bd. I, 5. A., Zürich 2011, S. 382 f.). Im Übrigen erscheint ein Vorverfahren bei kom-
plexen Bauprojekten, wie es vorliegend offenbar zur Diskussion steht, sinnvoll.

Das Tiefbauamt, die Gemeinde Murten sowie die Beschwerdegegnerin haben die Vereinbarung K 
5.2 offenbar im Rahmen eines Vorprüfungsverfahrens abgeschlossen. Dieser Vertrag, mit wel-
chem sich die Beschwerdegegnerin verpflichtet, auf ihre Kosten verschiedene Arbeiten für den 
Anschluss der Gemeindestrasse Grande-Ferme an die Kantonsstrasse zu planen und durchzufüh-
ren, ist als Erschliessungsvertrag zu qualifizieren. Damit wird der Beschwerdegegnerin gestattet 
beziehungsweise wird sie verpflichtet, im Sinn von Art. 19 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 22. 
Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) Erschliessungsarbeiten durchzuführen. Der Ab-
schluss eines solchen öffentlich-rechtlichen Vertrags ist zulässig, wenn ein Rechtssatz diese 
Handlungsform vorsieht oder dafür zumindest Raum lässt beziehungsweise sie nicht durch Gesetz 
ausdrücklich ausgeschlossen wird und der verwaltungsrechtliche Vertrag als die geeignetere Form 
als die Verfügung erscheint; Verträge über die Erschliessung von Baugrundstücken stellen einen 
typischen Fall eines verwaltungsrechtlichen Vertrags dar (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX 
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, Rz. 1071, 1081; ALDO ZAUGG/PETER 
LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar, Bd. II, 3. A., Bern 2010, Rz. 
11 zu Art. 61 BauG).

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h) aa. Die Beschwerdeführerinnen stellen die Zulässigkeit des Abschlusses eines Erschlies-
sungsvertrags grundsätzlich nicht in Abrede. Indes verkennen sie, dass der Vertrag so lange keine 
Wirkung entfaltet, bis er von der Vorinstanz nicht genehmigt wird. Ausführungspläne für Strassen 
sind gestützt auf Art. 37 StrG und in Verbindung mit den Art. 22 und 83-89 RPBG von der Vor-
instanz zu genehmigen. Dies wird in Ziff. 2 Satz 3 der Vereinbarung K 5.2 ausdrücklich erwähnt. 
Die Vorinstanz, die unbestrittenermassen an der Erstellung dieses Vertrags nicht beteiligt war, 
stand es demnach frei, den Vertrag zu genehmigen oder nicht. Dies musste auch der Beschwer-
degegnerin bewusst sein, umso mehr ihr bezüglich der Erschliessung überhaupt keine Verspre-
chungen oder Zusagen gemacht wurden. 

bb. Es ist üblich, dass die Behörden bei Bauprojekten planerische Massnahmen beziehungsweise 
Anordnungen hinsichtlich Erschliessung zu treffen haben. Solche Massnahmen werden entweder 
verfügt und somit als Auflage in die Bewilligung aufgenommen oder können allenfalls mit dem be-
troffenen Bauherrn im Rahmen eines Vertrags einvernehmlich geregelt werden, was aufgrund des 
oben Gesagten weder aussergewöhnlich noch unzulässig ist. Bei dieser Sachlage ist es unwahr-
scheinlich, dass die Gemeinde bei einer Nichtgenehmigung der Vereinbarung irgendwelche Scha-
denersatzansprüche zu befürchten hat. In diesem Sinn kann von einer Präjudizierung keine Rede 
sein, und nicht davon ausgegangen werden, die Mitglieder des Gemeinderats von Murten hätten 
ein persönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens. 

cc. Der Gemeinderat von Murten oder einzelne Mitglieder davon sowie die Vertreter des Tiefbau-
amts haben im Rahmen ihres Ermessens eine Variante bezüglich der Erschliessung ausgewählt 
und in der Folge mit der Beschwerdegegnerin eine Vereinbarung getroffen. Die Beschwerdeführe-
rinnen konnten ihre Argumente dagegen vorbringen, da die Vereinbarung noch von der Vorinstanz 
genehmigt werden musste. Diese war faktisch nicht an die Vereinbarung gebunden. Hinzu kommt, 
dass, wie schon gesagt, nicht ersichtlich ist, welche Vorteile die Gemeinde oder die Gemeinde-
ratsmitglieder aus dieser Vereinbarung erzielen können. So stehen beispielsweise keine Grund-
stücke der Gemeinde zur Diskussion. Im Übrigen besteht - besondere Umstände vorbehalten - 
selbst dann keine unzulässige Vorbefassung und deshalb keine Ausstandspflicht, wenn Ge-
meindevertreter für die Gemeinde als Grundeigentümerin und Bauherrin zunächst ein Baugesuch 
stellen und anschliessend selber über die Baubewilligung und die Einsprachen entscheiden (BGE 
5A_814/2014 vom 12. Dezember 2014 E. 6.2.7).

i) Nach dem Gesagten können die Beschwerdeführerinnen keinen berechtigten Anlass für 
die Befürchtung haben, dass die kommunalen und/oder die staatlichen Behörden nicht imstande 
waren, die Einwände gegenüber dem Bauvorhaben mit hinreichender Unabhängigkeit zu prüfen, 
jedenfalls bestand nach Ansicht des Gerichts nicht der Anschein, dass sich diese Behörden bereits 
im Vorverfahren festgelegt hätten. Es besteht kein Zweifel, dass die Einwände der Beschwerdefüh-
rerinnen sowohl im Einspracheverfahren vor der Gemeinde als auch im Beschwerdeverfahren vor 
der Vorinstanz gebührend berücksichtigt wurden. Demnach lässt sich aus den Vorbringen der Be-
schwerdeführerinnen kein Ausstandsgrund erkennen; angesichts der konkreten Umstände ist je-
denfalls der Anschein der Befangenheit, das heisst die Möglichkeit, dass die Vereinbarung K 5.2 
für die späteren Verfahren vorbestimmend und entscheidend war, nicht ersichtlich. Von einer Ver-
letzung des Art. 29 Abs. 1 BV kann somit keine Rede sein, weshalb das Ausstandsbegehren ab-
zuweisen ist, ohne dass zu prüfen ist, ob es rechtzeitig gestellt wurde. 

4. a) Im vorinstanzlichen Verfahren rügten die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung des 
rechtlichen Gehörs mit der Begründung, dass die Akten der öffentlichen Auflage unvollständig ge-
wesen seien. Das Dossier hätte mit der durchgeführten Verkehrsstudie, einer neuen Verkehrsstu-
die, den Unterlagen der Ortsplanungsrevision und den allfälligen Akten bezüglich einer Über-
nahme der Kantonsstrasse Murten/Fräschels ins Nationalstrassennetz ergänzt und erneut öffent-

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lich aufgelegt werden sollen. Die Vorinstanz verwarf diesen Einwand. Das am 26. April 2013 auf-
gelegte Dossier habe sich aus einem Grundbuchplan, einem Übersichtsplan, einem Plan "Situation 
Strassenbau" sowie einem Plan "Situation Werkleitungen", den Querprofilen, einem Signalisations- 
und Markierungsplan sowie einem technischen Bericht zusammengesetzt. Die wesentlichen Ele-
mente, welche zur Wahl der nun beabsichtigten Umgestaltung der Kreuzung geführt hätten, seien 
im technischen Bericht enthalten. Diese Akten hätten es den Beschwerdeführerinnen ermöglicht, 
sich ein genaues Bild der vorgesehenen Arbeiten zu machen und eine detaillierte Einsprache ein-
zureichen. 

Im vorliegenden Beschwerdeverfahren wiederholen die Beschwerdeführerinnen ihren Einwand. So 
habe die Verkehrsstudie, auf welche sich die Behörde beziehe, gefehlt. Nebstdem sehe die lau-
fende Ortsplanungsrevision am fraglichen Standort den Bau eines Kreisels vor. Diese Akten seien 
für die Beurteilung der Kernfrage, nämlich ob an diesem Standort ein Kreisel gebaut werden soll 
oder nicht, wichtig. Zudem fehlten die Akten, welche am besagten Standort einen vom Kanton be-
zeichneten strategischen Wirtschaftssektor vorsehe. Ein solcher werde Einfluss auf das Verkehrs-
aufkommen haben. Wichtig sei zu wissen, wie die Erschliessung dieses Standorts, welcher unmit-
telbar an das infrage stehende Industriegebiet anschliesse, vorgesehen sei. Nebstdem sei ver-
waltungsintern darüber diskutiert worden, ob der strittige Strassenabschnitt in das nationale Stras-
sennetz aufgenommen werde. Der Beizug dieser Akten werde ausdrücklich beantragt, weil sie für 
die Beurteilung des Verkehrsaufkommens von massgebender Bedeutung seien. Es komme hinzu, 
dass in unmittelbarer Nachbarschaft zwischenzeitlich die J.________ ein Baugesuch für den 
Neubau eines Verkaufsladens publiziert habe. Dieses Bauvorhaben werde zu einem zusätzlichen, 
massiven Verkehrsvolumen führen, welches in keiner Art und Weise in der Verkehrsstudie 
berücksichtigt worden sei. 

b) Die Vorinstanz lässt demgegenüber vorbringen, dass es sich um ein Ausführungsprojekt 
nach Art. 36 StrG handle. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern eine allfällige Vereinbarung oder wei-
tere im Rahmen der Projektentwicklung erstellte Dokumente für den das Auflagedossier konsultie-
renden Betroffenen von wesentlichem Interesse sein sollten. Das Strassengesetz umschreibe klar, 
welche Angaben im Plan des Ausführungsprojekts enthalten sein müssten. Das Auflagedossier sei 
vollständig gewesen und die Beschwerdeführerinnen würden ausser Acht lassen, dass ein Unter-
schied bestehen könne zwischen dem öffentlich aufzulegenden Strassenplan-Dossier und dem 
eigentlichen Dossier des Strassenprojekts, welches durch die zuständige Behörde, beziehungs-
weise Verwaltungseinheit angelegt und geführt werde. Das Dossier eines Strassenprojekts könne 
sehr umfangreich sein, und nebst verschiedenen Plänen auch Vorstudien, Vorprüfungen, Varian-
ten, Korrespondenz und weitere Unterlagen enthalten. 

c) Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin enthielt das Auflagedossier sämtliche Ele-
mente und war vollständig. Es sei weder erforderlich noch verhältnismässig, Akten, welche ir-
gendwelche unsichere Visionen für die Zukunft enthalten würden, wie zum Beispiel die noch nicht 
genehmigte Ortsplanung oder Unterlagen über eine mögliche Übernahme ins Nationalstrassen-
netz, aufzulegen. Das Baugesuch der J.________ betreffe nicht die gleiche Verkehrsachse. 
Zudem sei fraglich, ob und wann das Projekt überhaupt realisiert werde. 

d) Mit ihrer Zusatzeingabe vom 20. März 2015 bestätigen die Beschwerdeführerinnen die 
Verletzung ihres Anspruchs auf Gewährung des rechtlichen Gehörs. Während des laufenden Ver-
fahrens und ohne dass es aus den Auflageakten ersichtlich gewesen wäre, hätten die Gemeinde 
Murten, das Tiefbauamt sowie die Beschwerdegegnerin offenbar am 11. April 2014 (recte: April 
2013; s. unten E. h) eine Zusatzvereinbarung unterzeichnet, welche Massnahmen zum Schutz der 
Fussgänger vorsehe. Es sei weder ersichtlich noch erklärbar, weshalb diese Zusatzvereinbarung 
nicht transparent zu den Akten gereicht worden sei, umso weniger als sie (die Beschwerdefüh-

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rerinnen) die Frage der Verkehrs- und Fussgängersicherheit bei der Vorinstanz gerügt hätten. Von 
dieser Vereinbarung hätten sie erstmals im Rahmen des kantonsgerichtlichen Verfahrens Kenntnis 
nehmen können. Wenn die entsprechenden Massnahmen bis Ende 2015 vorgenommen werden 
müssten, seien sie erneut öffentlich aufzulegen. Es gehe nicht an, in Form einer "Salamitaktik" 
einzelne Elemente der Verkehrserschliessung aufzulegen, ohne dass die Prinzipien der Ver-
kehrskoordination und Koordination der Auflageakten verletzt würden. Die Akten seien an die Vor-
instanz beziehungsweise an die Gemeinde Murten zurückzuweisen zur Durchführung der Verfah-
renskoordination und der öffentlicher Auflage der gesamten Verkehrserschliessung, inklusive 
Fussgängersicherheitsmassnahmen. Dass diese beiden Punkte unteilbar miteinander verbunden 
seien, ergebe sich aus dem Gutachten des Tiefbauamtes vom 18. September 2012 für die Plan-
genehmigung. Dort sei festgehalten, dass der Fussgängerstreifen um etwa 16 Meter nach Süden 
versetzt werden müsse, damit eine direkte Verbindung zu den SBB-Parkplätzen entstehe, und 
dass die Einrichtung für die Fussgänger bis zum geplanten McDonald's verlängert werden solle, 
wobei sicherzustellen sei, dass die Einrichtungen auch für Personen mit Behinderungen zugäng-
lich seien. Damit werde offensichtlich die Frage der Verkehrserschliessung tangiert. Es sei nicht 
nachvollziehbar, weshalb nicht ein Gesamtprojekt öffentlich aufgelegt worden sei.

Die in Art. 6 der Vereinbarung erwähnte Entwicklung der Arbeitszone sei ihr Hauptargument, wo-
nach die geplanten Verkehrsmassnahmen weder zweckmässig noch aufgrund des Verkehrsauf-
kommens, sachgerecht seien. Die angeführten und angenommenen Daten des Verkehrs seien 
veraltet und nicht mehr aktuell. Bereits damals hätten die Verkehrsplaner festgehalten, dass die 
aufgelegten Verkehrsmassnahmen "gerade noch genügend sind, um das Verkehrsaufkommen zu 
absorbieren". Inzwischen hätte die J.________ ein Strassenprojekt betreffend Anpassung der 
bestehenden Gemeindestrasse Löwenberg (Erschliessung Neubau Verkaufsgeschäft der 
J.________) öffentlich auflegen lassen. Über diese Strasse und gegenüber den 
Beschwerdeführerinnen solle ein riesiges Einkaufszentrum mit diversen Verkaufsflächen erstellt 
werden. Das Einkaufszentrum werde Zusatzverkehr von erheblichem Ausmass bringen, der in der 
Verkehrsstudie nicht berücksichtigt worden sei. Durch diese Entwicklung sei dargelegt, dass die 
Verkehrszahlen veraltet seien und nicht mehr der aktuellen Situation entsprechen würden. 
Nebstdem habe der Kanton im Jahre 2014 den Sachplan der strategischen Sektoren von 
kantonaler Bedeutung verabschiedet. Dazu gehöre der Sektor Löwenberg, welcher sich dadurch 
auszeichne, dass er grösstenteils noch nicht überbaut sei. Der Neubau des Einkaufszentrums und 
die Bedeutung als strategischer Sektor würden das Verkehrsaufkommen massiv beeinflussen. Des 
Weiteren habe der Kanton Planungsstudien für Umfahrungsstrassenprojekte in Auftrag gegeben. 
Darunter falle das Gebiet Burg-Löwenberg. Zudem solle entlang des Autobahntrassees bis zum 
Kreisel Löwenberg eine neue Umfahrungsstrasse geplant werden. Auch diese Pläne würden zu 
einer weiteren Zunahme des Verkehrsaufkommens führen. 

e) Es steht ausser Diskussion, dass der strittige Ausbau der Strasse öffentlich aufzulegen ist. 
Dies ergibt sich aus dem Hinweis in Art. 38 StrG auf Art. 22 und 83 ff. RPBG. Welche Akten öffent-
lich aufzulegen sind, ist jedoch dem Strassengesetz nicht zu entnehmen. Grundsätzlich aufzulegen 
sind Zonennutzungspläne, Detailbebauungspläne und die dazugehörigen Vorschriften (vgl. Art. 83 
Abs. 1 RPBG). Die öffentliche Auflage dient dem Schutz des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 
BV; vgl. BGE 1C_440/2010 vom 8. März 2011 E. 3.4). Die Publikation muss aussagekräftig sein, 
insbesondere in Bezug auf die Grösse des Vorhabens und in Bezug auf beanspruchte Ausnah-
men. Im Nichtveröffentlichen eines wesentlichen Elements des Bauvorhabens liegt eine Verletzung 
des rechtlichen Gehörs des Betroffenen vor. An die Umschreibung des Vorhabens und der Aus-
nahmen dürfen jedoch keine überspannten Anforderungen gestellt werden (vgl. ALDO 
ZAUGG/PETER LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar, Bd. II, 4. A., 
Bern 2013, Rz. 8a zu Art. 35-35c BauG). Es muss genügen, wenn die Akten die potenziell ein-

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sprachewilligen Personen auf die kritischen Punkte des Projekts aufmerksam macht, so dass sich 
diese anhand der Akten eine eigene Meinung bilden können (BVR 2008 251 E. 4.3 S. 255). 

Die Vorinstanz hat dargelegt, welche Dokumente öffentlich aufgelegt wurden. Darunter war na-
mentlich der technische Bericht, der es den Beschwerdeführerinnen ohne Zweifel ermöglichte, sich 
genau über das Bauvorhaben zu informieren und rechtzeitig Einsprache zu erheben. Insofern ist 
ihnen grundsätzlich kein Nachteil erwachsen. 

f) Die Beschwerdeführerinnen beantragen, die Akten seien mit den Unterlagen der Ortspla-
nungsrevision Murten und der Übernahme der Kantonsstrasse Murten/Fräschels ins Nationalstras-
sennetz zu ergänzen und erneut öffentlich aufzulegen. Der neue Ortsplan sehe am strittigen Ort 
den Bau eines Kreisels vor, was ihrem Anliegen entspreche. Die Erweiterung der Industriezone 
werde zu einem beträchtlichen Mehrverkehrsaufkommen führen.

Es liegt kein genehmigter revidierter Ortsplan und/oder Verkehrsrichtplan vor, weshalb nicht einzu-
sehen ist, weshalb die entsprechenden Akten im Rahmen eines einzelnen konkreten Bauvor-
habens öffentlich aufzulegen beziehungsweise beizuziehen sind. Auf diese Dokumente kann 
schon deshalb nicht abgestellt werden, weil es überhaupt nicht abzusehen ist, wann die Pläne in 
Kraft treten und was sie gegebenenfalls enthalten werden. Ebenso wenig besteht eine Veranlas-
sung, allfällige Akten betreffend den Übergang des strittigen Strassenabschnitts in das Nati-
onalstrassennetz beizuziehen. Dazu führte die Vorinstanz nämlich aus, dass aufgrund der eidge-
nössischen Volksabstimmung vom 24. November 2013 über die Änderung des Bundesgesetzes 
über die Abgabe für die Benützung von Nationalstrassen (Erhöhung der Abgabe für die Autobahn-
vignette) momentan nicht mehr davon ausgegangen werden könne, ein Übergang stehe unmittel-
bar bevor; ein solches Vorhaben sei nicht mehr aktuell. Im Übrigen ist nicht einzusehen, welchen 
Vorteil die Beschwerdeführerinnen bei einem Beizug dieser Akten für sich ableiten könnten.

g) Weiter machen die Beschwerdeführerinnen geltend, dass die Verkehrsstudie, welche die 
Firma K.________ AG im August 2011 erstellt habe, nicht öffentlich aufgelegt worden sei. Zwar 
werde nicht bestritten, dass ein Teil von ihnen, namentlich jene, die sich im 
Baubewilligungsverfahren als Partei beteiligten, diese Akten kennen würden. Die anderen 
Beschwerdeführerinnen jedoch und allenfalls auch Dritte hätten keine Kenntnis von diesen Akten 
und könnten deshalb nicht entscheiden, ob auf der Basis von vollständigen und transparenten 
Auflageakten Einsprache erhoben werden sollte oder nicht. Die Verkehrsstudie sei die Grundlage 
für den Entscheid der Gemeinde Murten gewesen.

Aus den Erklärungen der Vorinstanz ist zu schliessen, dass der technische Bericht auf die besagte 
Verkehrsstudie Bezug nimmt und ausführt, mit welchem Mehrverkehr und mit welchen Auswirkun-
gen zu rechnen ist. Es besteht kein Grund zur Annahme, diese Ausführungen würden nicht zu-
treffen. Nebstdem treten die Beschwerdeführerinnen gemeinsam auf und hatten, da einzelne von 
ihnen Kenntnis der Verkehrsstudie haben, die Möglichkeit, das Bauvorhaben sachgerecht anzu-
fechten. Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, welchen praktischen Nutzen sie aus einer 
öffentlichen Auflage der Verkehrsstudie ziehen könnten. Auf ein allfälliges Interesse Dritter können 
sie sich jedenfalls nicht berufen (Urteil 1C_478/2008 vom 28. August 2009 E. 2.4 mit Hinweisen).

h) Die Beschwerdeführerinnen behaupten, dass die Vereinbarung K 5.2 und die Zusatz-
vereinbarung vom "11. April 2014" nicht öffentlich aufgelegt wurden.

Eine Zusatzvereinbarung vom 11. April 2014 ist in den Akten nicht zu finden. Offenbar beziehen 
sich die Beschwerdeführerinnen auf den im April 2013 zwischen der Gemeinde Murten, dem Tief-
bauamt und der Beschwerdegegnerin abgeschlossenen Art. 6 der Vereinbarung K 5.2. 

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Das Kantonsgericht stellte in seinem Urteil vom 19. Dezember 2012 hinsichtlich der erwähnten 
Vereinbarung fest, die Beschwerdeführerinnen hätten nicht behauptet, dass ihnen diesbezüglich 
das Akteneinsichtsrecht eingeschränkt oder verweigert worden sei. Überdies sei davon auszuge-
hen, dass sie im Besitze der Vereinbarung K 5.2 seien. Sie hätten jederzeit Einsicht in die amtli-
chen Akten nehmen und sich zur Vereinbarung K 5.2 äussern können. Bei dieser Sachlage ist es 
nicht ersichtlich, was die Beschwerdeführerinnen aus dem Umstand, dass die Vereinbarung und 
die Zusatzvereinbarung nicht öffentlich aufgelegt wurden, zu ihren Gunsten ableiten wollen, selbst 
dann nicht, wenn die Vereinbarungen publiziert hätten werden müssen. Da die Beschwerdeführe-
rinnen Kenntnis der erwähnten Vereinbarung haben und sich demzufolge damit bei den Behörden, 
namentlich im Einspracheverfahren, haben auseinandersetzen können, würde eine nachträgliche 
Publikation zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen, die 
mit dem Interesse der Beschwerdegegnerin an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu 
vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E. 2.3.2 S. 197).

i) Das Bauvorhaben der J.________ ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, 
weshalb nicht näher darauf einzutreten ist. Gleich verhält es sich mit der mit diesem Projekt 
vorgesehen Verkehrserschliessung und den anderen von den Beschwerdeführerinnen erwähnten 
angeblichen Strassenprojekten (Umfahrungsstrasse). Fall das Vorhaben der J.________ zur 
Mehrverkehr führen wird, wird es Sache der zuständigen Behörden sein, im Rahmen dieses 
Verfahrens die entsprechenden Massnahmen anzuordnen. Die Beschwerdegegnerin hat Anspruch 
auf eine beförderliche Erledigung ihres Baugesuchs und es ist ihr nicht zuzumuten, wegen den 
zum Teil vagen Planungsabsichten der Behörden und wegen Baugesuchen Dritter Verzögerungen 
in Kauf nehmen zu müssen. 

j) Zusammenfassend lässt sich nach dem Gesagten feststellen, dass den Beschwerde-
führerinnen durch die ihrer Ansicht nach mangelnde Publikation der vorgesehenen Strassenbau-
arbeiten kein Nachteil erwachsen ist. Demnach erweist sich ihr Einwand, ihr rechtliches Gehör sei 
verletzt worden, als unbegründet.

5. a) In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführerinnen weiter, dass die Vorinstanz keinen 
Augenschein angeordnet habe. Alle strittigen Punkte hätten im Rahmen eines Augenscheins den 
Behördenmitgliedern dargelegt werden können. Bereits heute sei das Verkehrsaufkommen we-
sentlich höher, als in der von der Beschwerdegegnerin in Auftrag gegebenen Verkehrsstudie fest-
gehalten sei. Schliesslich beantragen die Beschwerdeführerinnen auch im Rahmen des vorliegen-
den Verwaltungsgerichtsverfahrens die Durchführung einer Ortsbesichtigung unter Beizug aller 
massgeblichen staatlichen Behörden.

b) Nach Art. 46 Abs. 1 lit. d VRG kann die Behörde einen Augenschein anordnen. Der Ent-
scheid darüber steht im pflichtgemässen Ermessen der anordnenden Behörde. Die Durchführung 
eines Augenscheins ist nur dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und 
anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Er-
hellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (KASPAR PLÜSS, in Kommentar 
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2014, Rz. 79 zu § 7 VRG). 

c) Die lokalen Gegebenheiten und der massgebliche Sachverhalt sind, soweit prozessrele-
vant, aus den eingereichten Verfahrensakten, insbesondere den Plänen, den technischen Berich-
ten der amtlichen Dienststellen und den Fotografien, genügend ersichtlich, weshalb sich die Fra-
gen, welche die vorliegende Angelegenheit aufwirft, ohne den beantragten Augenschein beant-
worten lassen. Demnach kann das Kantonsgericht - wie bereits die Vorinstanz - auf dessen 
Durchführung verzichten. 

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6. a) Die Beschwerdeführerinnen stellen den Antrag auf Anordnung einer neuen Verkehrs-
studie, welche die gegenwärtige Verkehrsmenge und Verkehrsart, das Leistungsvermögen und die 
Sicherheit sowie die künftige Lage, unter Beizug und Beachtung des strategischen Sektors, wel-
chen der Kanton im massgebenden Gebiet Löwenberg ausgeschieden habe, zu berücksichtigen 
habe. Dabei seien auch eine allfällige Übernahme der Kantonsstrasse Murten/Fräschels sowie die 
lokale Ortsplanungsrevision der Gemeinde Murten einzubeziehen. Diese beiden Faktoren hätten 
einen massgebenden Einfluss auf das zu erwartende Verkehrsaufkommen. Die Verkehrsstudie der 
Firma K.________ AG habe diese Umstände nicht berücksichtigt. Es komme hinzu, dass der 
Kanton Freiburg in diesem Gebiet einen strategischen Wirtschaftsstandort definiert habe, weshalb 
der Verkehr aus diesem Grund massiv zunehmen werde, was in der Verkehrsstudie ebenfalls nicht 
erwähnt sei. Des Weiteren sei zu bemerken, dass die Beschwerdegegnerin die K.________ AG 
mit dem Erstellen der Studie beauftragt und sie dafür bezahlt habe. Demnach müsse an der 
Unabhängigkeit der K.________ AG gezweifelt werden, umso mehr als sich die 
Beschwerdegegnerin überdies verpflichtet habe, die Kosten der Verkehrsmassnahmen zu 
übernehmen. Es erstaune deshalb nicht, dass die K.________ AG die kostengünstigste 
Beruhigungsvariante als noch genügend qualifiziert habe, wenn der Auftraggeber schliesslich die 
entsprechenden Kosten trage. Deshalb sei ein neutrales, nicht involviertes Büro mit einer neuen 
Verkehrsstudie zu beauftragen. Weiter bringen die Beschwerdeführerinnen vor, die in der Studie 
angeführten und angenommenen Daten zu bezweifeln. Es werde angegeben, dass die 
Kantonsstrasse im Querschnitt während der Abendspitze mit rund 1'600 Fahrzeugen/h belastet 
und die Zu- und Wegfahrten zur Grande-Ferme sich auf rund 100 Fahrzeuge/h belaufen werde. 
Der durch das Restaurant und die Gewerbehalle neu erzeugte Verkehr werde auf 78 Fahrten/h 
geschätzt. Diese Zahlen seien völlig ungenügend. Bereits auf der Kantonsstrasse sei während den 
Spitzenzeiten ein wesentlich höheres Verkehrsaufkommen festzustellen. Der Verkehr staue sich 
regelmässig von der Autobahnausfahrt der A1 und in der Gegenrichtung auf der Kantonsstrasse 
Fräschels/Murten massiv. Diese Strasse werde durch wesentlich mehr Fahrzeuge als von 1'600 
Fahrzeugen/h in den Spitzenzeiten befahren. Auch die Zu- und Wegfahrten zu der massgebenden 
Industriezone seien bereits heute wesentlich höher als 100 Fahrzeuge/h. Da gemäss 
Verkehrsstudie eine Hin- und Rückfahrt als zwei Fahrten gelten, seien diese Zahlen massiv zu 
gering eingeschätzt. Ebenfalls die Zahl der Fahrten, welche durch den Betrieb des McDonald's und 
der Gewerbehalle entstehen werden, sei zu tief berechnet. Ein von der A1 gut einsehbarer 
McDonald's werde sicherlich zu einer wesentlich höheren Frequenz führen als in der Studie ange-
nommen, umso mehr als die Autobahnausfahrt mehr oder weniger direkt zum Restaurant führe. 
Die Zahlen seien aber entscheidend, weil gemäss Verkehrsstudie die Berechnung der Verkehrs-
qualität für Linkseinbieger aus der Gewerbezone Richtung Kreisel Löwenberg als noch gerade 
ausreichend qualifiziert werde. Nur schon eine kleine Verschiebung der diesen Zahlen zugrunde 
liegenden Annahmen führe zum Schluss, dass die Einbiegung als ungenügend qualifiziert werden 
müsste. 

b) Zur Frage, ob eine neue Verkehrsstudie durchzuführen sei, führte die Vorinstanz im ange-
fochtenen Entscheid und in Anlehnung des Urteils des Kantonsgerichts vom 19. Dezember 2012 
aus, dass die Erschliessung des Quartiers für die geplanten Bauten (McDonald's und Gewerbe-
halle) knapp genügend sei. Es möge zutreffen, dass das Restaurant von der A1 gut einsehbar sein 
werde. Allerdings werde es nicht allein deswegen zu Mehrverkehr kommen, da das geplante Res-
taurant erst nach der Autobahnausfahrt sichtbar sei. Mit den vorgesehenen Massnahmen werde 
die Sicherheit der Fussgänger verbessert. Die Einholung einer neuen Verkehrsstudie beziehungs-
weise die Ergänzung der Pläne dränge sich daher nicht auf.

c) Zu diesem Sachverhalt bringt die Beschwerdegegnerin vor, dass die Firma K.________ 
AG jeweils für die Stadt Murten Verkehrsstudien verfasse und die dortigen Verhältnisse kenne. Es 

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handle sich um ein renommiertes Unternehmen, das sich nicht leisten könne, Studien zu verfas-
sen, welche nicht objektiv seien. Dass der Bericht durch die Beschwerdegegnerin bezahlt werden 
müsse, sei üblich, da deren Projekt die Erstellung einer Verkehrsstudie erforderlich macht. An der 
Objektivität der Studie sei nicht zu zweifeln. Zudem würden die Ergebnisse von den Fachleuten 
des Kantons und der Gemeinde geteilt. Eine neue Studie bringe nichts ausser neue Kosten und 
Verzögerungen.

d) Es ist nicht bestritten, dass die vorhandene Verkehrsstudie im Auftrag der Beschwerde-
gegnerin durchgeführt und auch von dieser bezahlt wurde. Indes erfolgte sie auf Veranlassung des 
Tiefbauamtes. Dieses verlangte eine Erläuterung des Erschliessungskonzepts, Auskunft über das 
zu erwartende Verkehrsaufkommen, Angaben über die Erschliessungsqualität (Mehrverkehr auf 
dem umliegenden Strassennetz), Überprüfung der Zweckmässigkeit der arealinternen Verkehrs-
führung, Angaben über allfällig notwendige Massnahmen (arealintern und -extern) sowie Nach-
weise für Parkplätze. Der Studie ist zu entnehmen, dass im Rahmen der Gemeinde- und Ämter-
konsultation die Gemeinde Murten den Planungsprozess begleitet sowie das Projekt begutachtet 
habe und damit einverstanden sei. Desgleichen hätten der Kanton beziehungsweise die zustän-
digen Ämter das Projekt im Rahmen einer Vorprüfung beurteilt und entsprechende Empfehlungen 
abgegeben. Diese seien vollumfänglich berücksichtigt worden. In einem weiteren Papier beant-
wortete die Firma K.________ AG noch die Fragen, wo die Kapazitätsgrenze des Knotens 
Grande-Ferme nach der Umgestaltung (Mehrzweckstreifen) liege, wann zukünftig diese 
Kapazitätsgrenze überschritten sein werde, wie hoch die Kosten für die Erstellung eines 
einstreifigen Kreisels als Alternative zum Mehrzweckstreifen ausfallen werden und ob es möglich 
sei, auf der bestehenden Knotenfläche einen funktionstüchtigen provisorischen Kreisel zu 
erstellen. 

e) Das Gericht hat keine Veranlassung, an der Objektivität des erwähnten Berichts zu zwei-
feln. Es erachtet die Schlussfolgerungen der Verkehrsstudie als nachvollziehbar und überzeugend. 
Anhaltspunkte dafür, dass das aktuelle und zukünftige Verkehrsaufkommen nicht objektiv ermittelt 
worden oder dass sie falsch oder unvollständig wären, sind nicht ersichtlich. Folglich ist auf die 
vorhandene Verkehrsstudie abzustellen und der Antrag der Beschwerdeführerinnen auf Durchfüh-
rung einer neuen Studie abzuweisen. An diesem Ergebnis vermögen die Einwände der Beschwer-
deführerinnen hinsichtlich der Revision der Ortsplanung und einer allfälligen Übernahme der 
Strasse in das Nationalstrassennetz nichts zu ändern. Dass die Verkehrsstudie vom betroffenen 
Baugesuchsteller zu bezahlen ist, ist nicht aussergewöhnlich. Beispielsweise muss eine Behörde, 
bevor sie über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet, welche die Um-
welt erheblich belasten können, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchführen. Diese Prüfung 
wird aufgrund eines Berichts vorgenommen, der vom Gesuchsteller einzureichen und demzufolge 
zu bezahlen ist (vgl. Art. 10a, 10b des Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz 
[USG; SR 8 14.01] ; Art. 7 ff. der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. 
Oktober 1988 [UVPV; SR 8 14.011 ]). Gleich verhält es sich im vorliegenden Fall. Mit ihrem 
Baugesuch hatte die Beschwerdegegnerin eine Verkehrsstudie einzureichen, die in der Folge von 
den zuständen Behörden überprüft wurde. Aufgrund der besonderen Fachkompetenz der Behörde 
ist von deren Schlussfolgerungen nur aus triftigen Gründen abzuweichen, etwa wenn sie Irrtümer, 
Lücken oder Widersprüche enthalten. Solche Gründe sind hier nicht gegeben, weshalb keine 
Veranlassung besteht, eine neue Verkehrsstudie in Auftrag zu geben.

7. a) Die Vorinstanz führte im angefochtenen Entscheid aus, dass mit dem zu erwartenden 
Mehrverkehr selbst im schlechtesten Fall noch eine ausreichende Verkehrsqualität gegeben sei, 
namentlich auch für Fahrzeuge, welche von der Gewerbezone nach links auf die Kantonsstrasse 
einbiegen wollten. Dem Einwand der Beschwerdeführerinnen, dass der geplante Mehrzweck-
streifen von 3 m Breite und die Einspurlänge für die Linksabbieger in die Gewerbezone von 50 m 

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nicht ausreichten, sondern vielmehr den Verkehrsfluss und die Verkehrssicherheit beeinträchtigen 
würden, hielt sie entgegen, dass gemäss Urteil des Kantonsgerichts vom 19. Dezember 2012 die 
Erschliessung des Quartiers für die geplanten Bauten knapp genügend sei. Der technische Bericht 
vom 9. November 2012 nehme Bezug auf die im August 2011 erstellte Verkehrsstudie, mit welcher 
der zu erwartende Mehrverkehr sowie dessen Auswirkungen auf den Knoten untersucht worden 
seien. Der durch das Restaurant und die Gewerbehalle neu erzeugte Verkehr werde auf insgesamt 
78 Fahrten pro Stunde angenommen. Die Berechnung der Verkehrsqualität gemäss Norm SN 640 
022 ergebe für die Linkseinbieger aus der Gewerbezone eine Verkehrsqualität D, was noch als 
ausreichend eingestuft werde. Mit den geplanten Massnahmen werde der ganze Knotenbereich 
neu strukturiert und insgesamt die Situation verbessert. Überdies werde mit der Zusatzverein-
barung vom April 2013 sichergestellt, dass Massnahmen für die Verbesserung der Sicherheit für 
die Fussgänger möglichst rasch getroffen werden könnten; die geplante Insel Richtung Kreisel 
Löwenberg sei so geplant, dass sie nach dem Bau als Querungshilfe für Fussgänger benutzt wer-
den könne.

Für die Verbesserung der Verkehrssituation seien tatsächlich mehrere Lösungen denkbar. Indes 
verfüge die Gemeinde als zuständige Planungsbehörde bei der Strassenplanung über einen Er-
messensspielraum, weshalb die Wahl unter mehreren zur Verfügung stehenden angemessenen 
Vorkehren grundsätzlich ihr überlassen bleiben solle. Die Beschwerdeführerinnen würden davon 
ausgehen, dass an der betreffenden Kreuzung ein Kreisel gebaut werden müsse, da in einem 
Richtplanentwurf der Gemeinde Murten im Rahmen der Ortsplanungsrevision an dieser Stelle ein 
Kreisel vorgesehen sei. Im Moment sei der Richtplan aber weder von der Gemeinde angenommen 
noch vom Kanton genehmigt worden. Zudem werde mit den aktuell vorgesehenen Massnahmen 
die Absicht der Gemeinde in keiner Weise behindert. Ein eventueller zukünftiger Bau eines Krei-
sels bleibe möglich. Mit den aktuell vorgesehenen Anpassungen der Kreuzung werde eine Ver-
besserung der Verkehrssituation angestrebt und die Umsetzung von weiteren zukünftigen Mass-
nahmen (im Zusammenhang mit dem Richtplan, der strategischen Zone Löwenberg, einer Ver-
besserung der Sicherheit des Langsamverkehrs, einem irgendeinmal vielleicht wieder zu diskutie-
renden Übergang ins Nationalstrassennetz mit einer allfälligen Neugestaltung des Anschlusses an 
die Nationalstrasse) werde in keiner Weise präjudiziell. Die Anpassungen seien relativ kosten-
günstig, die baulichen Massnahmen äusserst beschränkt, die Ausführung sei rasch möglich und 
die nötige Wirksamkeit im Projekt aufgezeigt. Wenn die Gemeinde in Anbetracht der gesamten 
Situation ein Strassenprojekt vorsehe, welches aus einfachen Massnahmen zur Verbesserung der 
Verkehrssituation in Bezug auf die Erschliessung der Gewerbezone bestehe, so liege dies in ihrem 
Ermessen. Auf jeden Fall könne die nun bevorzugte Lösung nicht als unangemessen qualifiziert 
werden und sie sei mit dem öffentlichen Interesse an einem funktionierenden Kantonsstrassennetz 
vereinbar.

b) Die Beschwerdeführerinnen kritisieren diese Feststellungen. Die Erweiterung der In-
dustriezone werde zu einem beträchtlichen Mehrverkehrsaufkommen führen, was offenbar die 
Gemeinde Murten veranlasse, am besagten Standort einen Kreisel zu planen. Die in der Verkehrs-
studie angeführten Zahlen seien völlig ungenügend. Zudem sei der geplante Mehrzweckstreifen 
von 3 m Breite viel zu kurz. Auch würden sie bestreiten, dass die Einspurlänge von 50 m für die 
Linksabbieger in die Gewerbezone ausreichend sei. Die Einspurlängen seien viel zu kurz bemes-
sen, was unweigerlich zu zusätzlichen Rückstaus auf der Hauptfahrspur führen werde. Mehrere 
Beschwerdeführerinnen würden für ihre tägliche Arbeit schwere Lastwagen und Sattelschlepper 
benötigen, mit welchen täglich eine Vielzahl von Fahrten in und aus der Gewerbezone getätigt 
würden. Der Verkehrsfluss werde nicht verbessert, sondern durch die vorgesehenen Massnahmen 
schwer beeinträchtigt, was sich direkt auf ihre tägliche Arbeit und die Rentabilität der Unterneh-
mungen auswirken werde. Dadurch werde die Verkehrssicherheit stark gefährdet und durch die 

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Rückstaus werde es zu gefährlichen Situationen auf der Hauptverkehrsachse kommen, namentlich 
für die Fussgänger. Es sei nicht ersichtlich, weshalb die vorgesehenen Trottoirs erst in einer späte-
ren Phase erstellt werden sollen, obschon sowohl das Ausbildungszentrum der SBB als auch der 
McDonald's dann bereits betrieben würden. Der Schutz der Teilnehmer von Kursen im SBB-Zent-
rum, welche sich beim McDonald's verpflegen möchten, solle erhöht werden. Es gebe keinen 
sachlichen Grund, die Sicherheit dieser Fussgänger nicht von Beginn an in die Verkehrsplanung 
miteinzubeziehen. 

Schliesslich bringen die Beschwerdeführerinnen vor, dass es sich vorliegend um eine Kantons-
strasse handelt, zumindest planungsmässig gar um eine Nationalstrasse. Demnach könne nicht 
von Arbeiten, Bauten oder Anlagen städtebaulichen Charakters gesprochen werden, umso weni-
ger als der Kanton am besagten Standort die strategische Zone Löwenberg plane, mithin eine 
Zone von kantonaler Bedeutung. 

c) Die Vorinstanz widerspricht diesen Argumenten. Die Gemeinde Murten sei verpflichtet, bis 
Ende 2015 weitere Fussgängerschutzmassnahmen vorzunehmen. Zudem seien die vorgesehenen 
Arbeiten klar städtebaulicher Natur im Sinn von Art. 50a StrG, sie würden sich einzig aus den Be-
dürfnissen der lokalen Erschliessung ergeben. Die Beschwerdeführerinnen würden nicht darlegen, 
inwiefern durch eine allfällige zukünftige Übernahme des Strassenabschnitts ins Nationalstrassen-
netz die Recht- und Zweckmässigkeit der vorgesehenen Neugestaltung der Kreuzung Grande-
Ferme nicht gegeben sein sollte. Auch wenn die Verbindung vom Autobahnanschluss über das 
Grosse Moos Richtung Ins eines Tages ins Nationalstrassennetz aufgenommen werden sollte, sei 
keineswegs klar, dass der Verkehr auf dem hier betroffenen Abschnitt durchfahren werde. Es 
werde Sache des Bundes sein, die notwendigen Anpassungen seines Netzes vorzunehmen. 

d) Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass sich die Verkehrsstudie mit dem Verkehr in 
der gegenwärtigen Situation auseinandersetze unter Beachtung des zukünftigen Verkehrsauf-
kommens durch die Realisierung der Bauvorhaben. Es könnten jedoch nicht alle Varianten be-
rücksichtigt werden. Ebenfalls bestehe kein Grund, an den in der Verkehrsstudie angeführten 
Zahlen zu zweifeln. Die von den Beschwerdeführerinnen vorgebrachten Argumente seien reine 
Behauptungen, welche durch nichts belegt seien. Ebenso bestritten würden die Ausführungen be-
treffend die Unzulänglichkeit des Mehrzweckstreifens. Es handle sich wiederum um leere Be-
hauptungen. Es sei nicht anzunehmen, dass fast sämtliche Fahrzeuge der Beschwerdeführerinnen 
zur gleichen Zeit in die Quartierstrasse einbiegen wollten. Die Fussgängerschutzmassnahmen 
seien jederzeit, sobald es sich als notwendig erweise, zu realisieren, jedenfalls bis spätestens 
2015, somit auf jeden Fall in nächster Zukunft. Die Interessen der Fussgänger seien gewahrt. Es 
sei nicht anzunehmen, dass sich auf einmal vom SBB-Ausbildungszentrum, das selber über ein 
attraktives Restaurant verfüge, ein Besucherstrom ins McDonald's ergiesse.

e) Die Bauarbeiten werden auf einer als Kantonsstrasse qualifizierten Strasse und nicht auf 
einer Nationalstrasse erstellt. Sie gelten, wie bereits aufgezeigt, als städtebauliche Objekte. Wenn 
die Beschwerdeführerinnen eine andere Auffassung vertreten, sind sie nicht zu hören. Auf ihren 
wiederholten Einwand, die in der Verkehrsstudie angeführten Zahlen entsprächen nicht der Reali-
tät, wurde bereits eingegangen; das Gericht hat keine Veranlassungen, die Ausführungen der Ver-
kehrsstudie infrage zustellen. Es hat sich auch nicht zu einer möglichen Übernahme der Kantons-
strasse in das Nationalstrassennetz oder über die hängige Revision der Ortsplanung Murten zu 
äussern, weil dies nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung ist. Infolgedessen sind mögli-
che, zukünftige Auswirkungen einer allfälligen Übernahme hier nicht zu prüfen. Im Übrigen aufer-
legen sich die Gerichte bei der Überprüfung von Prognosen über künftige Verkehrsaufkommen 
Zurückhaltung, weil solche Voraussagen zwangsläufig mit beträchtlichen Unsicherheiten verbun-
den sind (BGE 1C_405/2008 E. 2.4). Zudem ist vorliegend bloss, aber immerhin, über die Recht-

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mässigkeit des konkreten Bauvorhabens zu befinden. Entsprechend erübrigen sich Ausführungen 
zu den in der Beschwerde angeführten, hypothetisch möglichen Verkehrsaufkommen. Dass die 
zukünftige Entwicklung auf Hypothesen beruht und aus heutiger Sicht nicht genau vorausgesagt 
werden kann, liegt in der Natur der Sache. Die Gemeinde Murten hat sich für eine bestimmte 
Variante entschieden, was es zu respektieren gilt, da, wie schon ausgeführt, ihr bei Strassenbau-
arbeiten ein Ermessen zusteht. Das Gericht greift nur bei Überschreitung des Ermessens ein und 
prüft die Fragen, zu deren Beurteilung die Vorinstanzen über die besseren Kenntnisse der örtli-
chen, technischen oder persönlichen Verhältnisse verfügen, zurückhaltend; es ist nicht seine Auf-
gabe zu untersuchen, ob die getroffene Lösung die beste unter mehreren möglichen ist. Dem Ent-
scheid der Gemeinde haftet nichts Willkürliches an, weshalb nicht zu prüfen ist, ob beispielsweise 
der Bau eines Kreisels, ebenfalls infrage kommen könnte.

f) Es ist notorisch, dass der strittige Strassenabschnitt bereits heute viel befahren wird. Der 
Einwand der Beschwerdeführerinnen, dass es zu Staus kommt und das Einbiegen von der Ge-
meindestrasse Grande-Ferme auf die Kantonsstrasse mit Schwierigkeiten namentlich mit Zeitver-
lusten verbunden sein wird, ist nachvollziehbar. Indes sind Staus in der heutigen Verkehrssituation 
generell nicht aussergewöhnlich und müssen in Kauf genommen werden, umso mehr als sich in 
der Nähe noch die Autobahn A1 befindet mit einer Ausfahrt und einer Zufahrt. Zudem stellt das 
Einbiegen von der Gemeindestrasse nach links in die Kantonsstrasse einen üblichen Verkehrsvor-
gang dar, der bei jeder Strasse, die eine erhebliche Verkehrsdichte aufweist, mit Wartezeiten ver-
bunden sein kann. Insoweit stellt sich die Erschliessungssituation beim Quartier Löwenberg nicht 
als aussergewöhnlich dar.

g) Was die Verkehrssicherheit der Fussgänger betrifft, so ist den Berichten des Tiefbau-
amtes zu entnehmen, dass die Trenninseln und der Fussgängerstreifen beleuchtet sein müssen. 
Der Fussgängerstreifen muss direkt zu den Parkplätzen des SBB-Ausbildungszentrums führen und 
alle Einrichtungen bis zum Restaurant McDonald's müssen ebenfalls Personen mit Behinderungen 
zugänglich sein. Damit wird offenbar das Notwendige vorgenommen, um den Fussgängern ein 
gefahrloses Überqueren der Strasse zu ermöglichen.

8. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Schlussfolgerungen der Vorinstanz anhand der vor-
liegenden Akten nachvollziehbar und nicht zu beanstanden sind; das strittige Projekt erweist sich 
als verhältnismässig. Damit ist die Beschwerde, soweit auf sie einzutreten ist, als unbegründet 
abzuweisen.

9. Mit dem Entscheid in der Sache ist das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung 
gegenstandslos geworden und deshalb als erledigt abzuschreiben.

10. a) Bei diesem Verfahrensausgang werden den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer 
Haftbarkeit die Kosten des Verwaltungsgerichtsverfahrens, die auf 3'000 Franken festgesetzt und 
mit dem geleisteten Vorschuss verrechnet werden, auferlegt (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 1 und 2 
des Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwal-
tungsjustiz [TarifVJ; SGF 150.12]). 

b) Die Beschwerdegegnerin hat als obsiegende Partei Anspruch auf eine Parteientschädi-
gung (Art. 137 Abs. 1 VRG). Das Honorar für die Vertretung oder die Verbeiständung einer Partei 
wird zwischen 200 und 10'000 Franken festgesetzt. Bei besonders umfangreichen oder besonders 
komplizierten Angelegenheiten liegt der Höchstbetrag bei 40'000 Franken (Art. 8 Abs. 1 TarifVJ). 
In der Praxis stützt sich die verwaltungsrechtliche Abteilung des Kantonsgerichts auf die in Zivil-
sachen geltenden Regeln und setzt den Stundentarif auf 230 Franken fest (vgl. Art. 65 des Justiz-
reglements vom 30. November 2010 [JR; SGF 130.11]).

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Soweit der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin Ansprüche für seine Bemühungen und Aus-
lagen im Beschwerdeverfahren vor der Vorinstanz stellt, ist ihm nicht zu folgen, da die Vorinstanz 
nicht als letzte kantonale Behörde handelte (vgl. Art. 137 Abs. 1 VRG). Ebenso wenig kann der 
Stundenansatz auf 300 Franken festgesetzt werden. Aufgrund der Kostenliste ist die Entschädi-
gung auf 3'342.95 festzusetzen (Honorar: 3'025 Franken, Auslagen: 70.35 Franken, Mehrwert-
steuer: 247.60 Franken). Die Beschwerdeführerinnen haften für die an Rechtsanwalt Studer ge-
schuldeten Parteikosten solidarisch (Art. 141 und Art. 142 VRG).

c) Für ihren Aufwand im Beschwerdeverfahren haben die Beschwerdeführerinnen keinen 
Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 137 Abs. 1 VRG).

Der Hof erkennt:

I. Die Beschwerde wird, soweit darauf eingetreten wird, abgewiesen (602 2014 134)

II. Das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung wird als gegenstandslos erledigt 
abgeschrieben (602 2014 146).

III. Die dem Staat Freiburg geschuldeten Gerichtskosten von 3'000 Franken werden unter 
solidarischer Haftung den Beschwerdeführerinnen auferlegt und mit dem geleitsteten 
Kostenvorschuss verrechnet.

IV. Dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen wird keine Parteientschädigung 
zugesprochen.

V. Die Beschwerdeführerinnen werden unter solidarischer Haftung verpflichtet, Rechtsanwalt 
Theo Studer Parteientschädigung von 3'342.95 Franken (inkl. MwSt.) zu bezahlen.

VI. Zustellung.

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht, 
Lausanne, eingereicht werden. 

Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der Parteikosten ist innert 30 Tagen 
die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des 
Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG).

Freiburg, 31. März 2015/jha

Präsident Gerichtsschreiber-Praktikant