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**Case Identifier:** 6463a58c-7d5b-5194-b30e-0388fb28fb7a
**Source:** Zürich Baurekursgericht (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-10-08
**Language:** de
**Title:** Zuständigkeit Rechtsmittelverfahren. Das Baurekursgericht ist zur abstrakten Normenkontrolle kommunaler Erlasse nicht zuständig. Hiervon ausgenommenen sind einzig raumplanungsrechtliche Festlegungen.
**Docket/Reference:** BRGE III Nr. 0130/2014
**URL:** https://www.baurekursgericht-zh.ch/media/BRGE_III_0130_2014_3.pdf

## Full Text

BRGE III Nr. 0130/2014 vom 8. Oktober 2014 in BEZ 2015 Nr. 10 

Auf  Grund  einer  Überweisung  durch  den  Bezirksrat  hatte  das 
Baurekursgericht  zu  entscheiden,  ob es für die  Beurteilung  eines Beschlusses 
über die Anpassung der Wassertarife der Stadt X zuständig sei.  

Aus den Erwägungen: 

1. Der  Bezirksrat  hat  seinen  Überweisungsbeschluss  damit  begründet,
dass  am  1.  Juli  2014  die  Änderung  des Wasserwirtschaftsgesetzes  (WWG)  in 
Kraft  getreten  sei.  Gemäss  §  78a  WWG  seien  in  Anwendung  des  Wasser-
wirtschaftsgesetzes ergangene Anordnung beim Baurekursgericht anzufechten. 
Die Stadt X habe den angefochtenen Beschluss zwar bereits am 14. Mai 2014 
gefällt.  Der  Entscheid  sei  indes  erst  am  9.  Juli  2014  in  den  amtlichen  Publi-
kationsorganen  veröffentlich  worden,  womit  die  Rechtsmittelfrist  erst  nach  In-
krafttreten  der  neuen  Zuständigkeitsordnung  zu  laufen  begonnen  habe.  Mithin 
entfalle die sachliche Zuständigkeit des Bezirksrates.  

2. Es  stellt  sich  die  Frage  der  sachlichen  Zuständigkeit  des  Baurekurs-

gerichts. 

2.1  Anordnungen,  die  in  Anwendungen  des  Raumplanungsgesetzes 
(RPG),  des  Umweltschutzgesetzes  (USG)  oder  des  Planungs-  und  Bau-
gesetzes  (PBG)  ergehen,  können  beim  Baurekursgericht  angefochten  werden 
(§  329  Abs. 1  PBG  in  der Fassung  vom 28.  Oktober 2013;  in  Kraft  seit 1.  Juli 
2014). Ausgenommen sind Akte des Regierungsrates (§ 329 Abs. 2 PBG).  

Hinzu  kommen  seit  dem  1.  Juli  2014  verschiedene  spezialgesetzliche 
Zuständigkeiten  des  Baurekursgerichts,  so  unter  anderem  jene  von  §  78a 
WWG (in der Fassung vom 28. Oktober 2013). Danach können Anordnungen, 
die  in  Anwendung  des  Wasserwirtschaftsgesetzes  ergehen,  mit  Rekurs  beim 
Baurekursgericht  angefochten  werden  (Abs.  1).  Ausgenommen  sind  Akte  des 
Regierungsrates (Abs. 2).  

2.2  Geht  der  Bezirksrat  davon  aus,  dass  für  die  Frage  der  sachlichen 
Zuständigkeit nicht auf das Datum der Beschlussfassung, sondern auf jenes der 
Publikation  (9.  Juli 2014) abzustellen  sei,  ist  dem  zuzustimmen  (vgl.  die  Über-
gangsbestimmung zur Gesetzesänderung vom 28. Oktober 2013).  

2.3  Nach  §  27  WWG  stellen  die  Gemeinden  die  Wasserversorgung 
innerhalb  ihres  Gemeindegebietes  sicher  (Abs.  1  Satz  1).  Sie  erlassen  ein 
Reglement  über  die  Wasserversorgung  (Abs.  5).  Für  die  Benützung  der 
öffentlichen  Wasserversorgungsanlagen  oder  der  öffentlich  erklärten  Wasser-

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versorgungsunternehmen erheben die Gemeinden kostendeckende Anschluss- 
und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein (§ 29 Abs. 2 WWG).  

Der  angefochtene  Wassertarif  findet  demnach  seine  Grundlage 

im 

Wasserwirtschaftsgesetz.  

2.4  Davon  ausgehend,  dass  es  sich  beim  angefochtenen  Wassertarif  um 
einen  generell-abstrakten  Erlass  handelt  (Jürg  Bosshart/Martin  Bertschi,  in: 
Kommentar  VRG,  3.  A.,  2014,  §  19  Rz.  67  ff.,  insbes.  Rz.  75),  stellt  sich  die 
Frage,  ob  die  Zuständigkeit  des  Baurekursgerichts  zur Einzelaktkontrolle  auch 
die  Zuständigkeit  zur  abstrakten  Normenkontrolle  von  kommunalen  Erlassen 
zur Folge habe.  

2.4.1  Gemäss  §  151  Abs.  1  des  Gemeindegesetzes  (GG)  können 
Beschlüsse  der  Gemeinde  und  des  Grossen  Gemeinderates  von  den 
Gemeindebehörden, von Stimmberechtigten und von denjenigen Personen, die 
gemäss  §  21  VRG  dazu  berechtigt  sind,  durch  Beschwerde  angefochten 
werden, wenn sie gegen übergeordnetes Recht verstossen (Ziffer 1), wenn sie 
offenbar  über  die  Zwecke  der  Gemeinde  hinausgehen  und  zugleich  eine 
erhebliche  Belastung  der  Steuerpflichtigen  zur  Folge  haben  oder  wenn  sie 
Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen (Ziffer 2). Über die 
Beschwerde  entscheidet  der  Bezirksrat  (§  151  Abs.  2  GG).  Gegen  An-
ordnungen  und  Erlasse  anderer  Gemeindebehörden  und  weiterer  Träger 
öffentlicher Aufgaben kann  Rekurs gemäss  Verwaltungsrechtspflegegesetz  er-
hoben  werde  (§  152  GG).  Abweichende  Bestimmungen  über  besondere 
Gegenstände und Zuständigkeiten bleiben vorbehalten (§ 153 GG).  

Eine  abweichende  Bestimmung  im  Sinne  von  §  153  GG  bezüglich  des 
Baurekursgerichts besteht nicht bzw. nur insoweit, als in § 19 Abs. 1 lit. a des 
Verwaltungsrechtspflegegesetzes  in  der  Fassung  vom  22.  März  2010  (in  Kraft 
seit  1.  Juli  2010;  VRG)  die  raumplanungsrechtlichen  Festlegungen,  die 
(abgesehen  von  den  Richtplänen)  als  Zwischengebilde  zwischen  Rechtssatz 
und  Verfügung  eingestuft  werden,  als  besondere  Erscheinungsform  der 
Anordnungen aufgeführt sind (Bosshart/Bertschi, § 19 Rz. 33). Damit ergibt sich 
die  –  seit  je  her  unbestritten  bestehende  –  Kompetenz  der  Rekursinstanz  zur 
Überprüfung von raumplanungsrechtlichen Festlegungen nunmehr explizit auch 
aus dem Verwaltungsrechtspflegegesetz.  

Abweichende Bestimmungen, die (eigentliche) Erlasse betreffen, bestehen 
nicht. Nach § 329 PBG wie auch nach § 78a WWG (je in der Fassung vom 28. 
Oktober 2013) können nur «Anordnungen» beim Baurekursgericht angefochten 
werden.  Im  Verwaltungsrechtspflegegesetz  entspricht  der  Anordnungsbegriff 
grundsätzlich  dem  Verfügungsbegriff.  Insbesondere  schliesst  er  (mit  ver-
einzelten,  systemwidrigen  Ausnahmen)  Erlasse  nicht  mit  ein 
(Martin 
Bertschi/Kaspar Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4 - 31, Rz. 16). Die Bestimmung 
von  §  19  VRG,  welche  regelt,  was  mit  Rekurs  anfechtbar  ist  und  was  nicht, 
nennt  in  Absatz  1  einerseits  die  «Anordnungen»  und  andererseits  die 
«Erlasse». Der Oberbegriff ist jener der «Akte» (Abs. 2). Mithin entfällt es, unter 
den Begriff der Anordnung in § 329 PBG oder in § 78a WWG auch die Erlasse 
zu subsumieren.   

 
 
- 3-  

Gestützt auf die Bestimmungen von §§ 151 GG und unter Hinweis auf die 
besondere  Rechtsnatur  der  raumplanungsrechtlichen  Festlegungen  hat  es  die 
Rekursinstanz  schon  bisher  abgelehnt,  kommunale  Erlasse  abstrakt  zu 
überprüfen,  und  den  Bezirksrat  als  hierfür  zuständig  bezeichnet  (BRKE  II  Nr. 
244/2006  vom  12.  Dezember  2006  betreffend  eine  kommunale  Verordnung 
über 
trat  mit  
VB.2007.00051  vom  5.  April  2007  auf  die  gegen  den  Rekursentscheid 
gerichtete Beschwerde nicht ein).   

Feuerungskontrollgebühren; 

das  Verwaltungsgericht 

Geändert  hat  sich  mit  der  Revision  vom  28.  Oktober  2013,  dass  die 
Rekursinstanz  nunmehr  bei  wesentlich  mehr  kantonalen  Gesetzen  für  die 
Einzelaktkontrolle ganz oder teilweise zuständig ist (nebst § 78a WWG sind zu 
nennen:  § 52  des  Einführungsgesetzes  zum  Gewässerschutzgesetz  [EG 
GSchG];  §  38  Abfallgesetz  [AbfG];  §  33a  Waldgesetz  [WaG-ZH];  §  14 
Energiegesetz  [EnerG];  §  41  Strassengesetz  [StrG]). Verschiedene  dieser Ge-
setze enthalten eine Grundlage für (anfechtbare) kommunale Erlasse, nament-
lich auch für Gebührenerlasse (§ 27 Abs. 5 WWG, § 7 Abs. 2 lit. e GSchG, § 35 
AbfG).  Hieraus  kann  indes  nicht  auf  eine  Zuständigkeit  des  Baurekursgerichts 
zu  deren  Überprüfung  geschlossen  werden.  Vielmehr  gilt,  dass  eine  ab-
weichende  Kompetenz  des  Baurekursgerichts  erst recht dann  einer klaren  ge-
setzlichen  Grundlage  bedarf,  wenn  es  um  mehr  als  bloss  vereinzelte,  vom 
Gesetzgeber womöglich nicht bedachte Fälle geht.  

2.4.2  Auch  aus  dem  Verwaltungsrechtpflegegesetz  ergibt  sich  keine 

abweichende Ordnung. 

Mit der Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 22. März 2010 
wurde  neu  die  abstrakte  Normenkontrolle  von  kantonalen  Erlassen  eingeführt. 
Nach  19  Abs.  1  lit.  d  VRG  können  mit  Rekurs  Erlasse,  ausgenommen  die 
Kantonsverfassung  und  kantonale  Gesetze,  angefochten  werden.  Diese 
Gesetzesänderung  erfolgte  in  Nachachtung  von  Art.  79  Abs.  2  der  Kantons-
verfassung  (KV),  wonach  kantonale  Erlasse,  ausgenommen  Verfassung  und 
Gesetze,  bei  einem  vom  Gesetz  bezeichneten  obersten  kantonalen  Gericht 
angefochten  werden  können,  wenn  geltend  gemacht  wird,  dass  sie  gegen 
übergeordnetes  Recht  verstossen.  Sachlich  zuständig 
ist  das  Ver-
waltungsgericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG und § 41 Abs. 1 in Ver-
bindung mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG; Weisung zum Antrag des Regierungsrates 
vom 29. April 2009 betreffend das Gesetz über die Anpassung des kantonalen 
Verwaltungsverfahrensrechts, S. 127 ff.).    

Mit dieser Revision wurde die erstinstanzliche Zuständigkeit zur abstrakten 

Normenkontrolle von kommunalen Erlassen nicht geändert.  

Die  Ordnung  des  zweistufigen 

Instanzenzuges  gemäss  revidiertem 
Verwaltungsrechtpflegegesetz ergibt keinen Anlass für die Annahme der Kom-
petenz  des  Baurekursgerichts,  ist  doch  die  Beschwerde  an  das  Verwaltungs-
gericht  auch  gegen  Entscheide  des  Bezirksrates  zulässig  (§§  42  ff.  VRG), 
womit  die  erforderliche  Zuständigkeit  eines  oberen  kantonalen  Gerichts  als 
Vorinstanz  des  Bundesgerichts  gewährleistet  ist  (Art.  87  Abs.  2  in  Verbindung 
mit Art. 86 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes [BGG]; Weisung S. 132 f.).  

 
 
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Statuiert  die  mit  der  Revision  eingeführte  Bestimmung  von  §  19  Abs.  4 
VRG,  dass  die  für  Anordnungen  geltenden  Bestimmungen  sinngemäss  auch 
auf  die  andern  Akte  nach  Abs. 1  anwendbar  sind,  soweit  keine  besonderen 
Regelungen bestehen, dient dies der Klarstellung, dass die verfahrensrechtliche 
Regelung  des  Rekurses,  wie  sie  im  Verwaltungsrechtspflegegesetz  enthalten 
ist,  grundsätzlich  bei  allen  Anfechtungsobjekten  im  Sinne  von  §  19  VRG  gilt, 
also auch etwa bei Rekursen gegen die neu im Gesetz als anfechtbar statuierte 
Rechtsverweigerung  oder  Rechtsverzögerung  oder  eben  gegen  kantonale 
Erlasse  (Bosshart/Bertschi,  §  19  Rz.  90).  Die  sachlichen  Zuständigkeiten  des 
Baurekursgerichts  sind  demgegenüber  im  Planungs-  und  Baugesetz  (§  329) 
bzw. spezialgesetzlich und jene des Bezirksrates im Gemeindegesetz geregelt. 
Diese – teilweise später legiferierte – Zuständigkeitsordnung wird von § 19 Abs. 
4 VRG nicht tangiert. 

Bei anderer – hier verneinter – Betrachtungsweise wäre auf den Vorbehalt 
«besonderer  Regelungen»  in  §  19  Abs.  4  VRG  hinzuweisen,  als  welche  dies-
falls jene von § 151 f. GG anzusehen wäre.  

2.4.4  Der  Lehre  ist  nichts  Gegenteiliges  zu  entnehmen.  Aus  Andreas 
Conne,  Abstrakte  Normenkontrolle  im  Kanton  Zürich:  Überblick  und  Vergleich 
mit  der  Einzelaktkontrolle,  in:  ZBl  8/2014  S.  403  ff.,  ergibt  sich  auch  nicht  an-
satzweise, dass die Zuständigkeit des Baurekursgerichts zur Einzelaktkontrolle 
auch  die  Zuständigkeit  zur  abstrakten  Normenkontrolle  von  kommunalen  Er-
lassen  zur  Folge  habe.  Auf  den  Kommentar  zum  Verwaltungsrechtspflege-
gesetz wurde im erforderlichen Umfange bereits vorstehend hingewiesen. 

2.4.5 Das Baurekursgericht ist demnach für die abstrakte Normenkontrolle 
kommunaler  Erlasse  regelmässig  nicht  zuständig.  Eine  von  §  151  f.  GG 
abweichende  Bestimmung  hätte  bei  entsprechendem  gesetzgeberischem 
Willen  ohne  weiteres  legiferiert  werden  können,  zumal  nun  in  einigermassen 
kurzer  Folge  zunächst  das  Verwaltungsrechtspflegegesetz  und  hernach  das 
Planungs-  und  Baugesetz  –  letzteres  mit  der  Neufassung  von  §  329  PBG 
gerade  auch  mit  Bezug  auf  die  Zuständigkeiten  des  Baurekursgerichts  –  in 
Revision gezogen worden sind. Die Zuständigkeiten des Baurekursgerichts als 
Spezialverwaltungsgericht  in  Planungs-,  Bau-  und  Umweltsachen  wurden 
überdacht und erweitert. Gibt es nun trotzdem keine Bestimmung, wonach die 
abstrakte  Normkontrolle  kommunaler  Erlasse  im  Falle  der  Einzelakt-Überprü-
fungszuständigkeit  beim  Baurekursgericht  liege,  lässt  dies  einzig  den  Schluss 
zu, der Gesetzgeber habe den Willen zur Kompetenzverlagerung nicht gehabt. 
Eine  Gesetzeslücke,  sprich  eine  planwidrige  Unvollständigkeit  des  Gesetzes 
(Ulrich  Häfelin/Georg  Müller/Felix  Uhlmann,  Allgemeines  Verwaltungsrecht,  6. 
A., 2010, Rz. 233 ff.), liegt klarerweise nicht vor.  

Wird  ungeachtet  dieser  klaren,  ja  zwingenden  Rechtslage  abschliessend 
dennoch auf den Aspekt eingegangen, dass es «die bei der Rechtsanwendung 
gewonnene  Vertrautheit  mit  den  Normen  erleichtert  (…),  den  Erlass  auch 
abstrakt  auf  die  Übereinstimmung  mit  dem  übergeordneten  Recht  zu  prüfen» 
(Weisung  S.  129),  ist  hierzu  Folgendes  festzuhalten:  Das  Baurekursgericht  ist 
entsprechend  seinen  Zuständigkeitsbereichen  einschliesslich  den  seit  dem  1. 
Juli 2014 hinzugekommenen zuvörderst als Fachgericht in Planungs-, Bau- und 

 
 
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Umweltschutzstreitigkeiten  konzipiert,  welchen  Gebieten  typischerweise  eine 
erhebliche  technische  und/oder  architektonische  Komponente  innewohnt.  Von 
Streitigkeiten  über  Gebührenerlasse  kann  dies  in  der  Regel  nicht  oder  nur  in 
wesentlich  geringerem  Masse  gesagt  werden.  Hingegen  können  solche 
Streitigkeiten  jedenfalls  in  einem  weiteren  Sinne  auch  eine  politische  Kom-
ponente  aufweisen,  wie  gerade  auch  der  vorliegende  Rekurs  zeigt.  In  der 
Weisung  wird  sogar  ganz  allgemein  davon  ausgegangen,  dass  kommunale 
Erlasse  bisweilen  «politische  Auswirkungen»  haben  können  (S.  132).  Diese 
Verortung  spricht  gleichermassen  dafür,  die  erstinstanzliche  Zuständigkeit  zur 
Überprüfung  kommunaler Erlasse bei den Bezirksräten  zu  belassen,  nachdem 
diese  bereits  auf  Grund  der  von  ihnen  ausgeübten  Gemeindeaufsicht  (§  141 
GG)  mit  den  Gemeinden  befasst  und  insoweit  in  höherem  Masse  in  der  Lage 
sind,  deren  Belange  zu  erkennen  und  zu  gewichten.  Überdies  dient  es  der 
Klarheit  der  Zuständigkeitsordnung,  wenn  im  Kanton  Zürich  nur  eine  Behörde 
zur abstrakten Normenkontrolle kommunaler Erlasse zuständig ist. Gleichzeitig 
gewährt  das  Verfahren  vor  Bezirksrat  dem  Rechtsuchenden  nicht  weniger 
Rechtsschutz als das Verfahren vor Baurekursgericht. 

3.  Demnach  ist  das  Baurekursgericht für das  überwiesene  Geschäft  nicht 

zuständig.  

Der  Bezirksrat  hat  in  seiner  Überweisungsverfügung  darauf  hingewiesen, 
dass schon auf Grund der gestellten Anträge auf den Rekurs nicht einzutreten 
wäre. Das mag sein. Indes ist die vorliegend zu entscheidende Zuständigkeits-
frage  von  grundlegender Bedeutung,  womit  ein  der Verfahrensbeschleunigung 
dienendes  «direktes»  Nichteintreten  aus  einem  andern  Grund  als  jenem  der 
fehlenden Zuständigkeit des Baurekursgerichts ausser Betracht fallen muss.  

Demnach ist das Geschäft an den Bezirksrat zurückzuüberweisen.