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**Case Identifier:** e7619c50-01b7-55ae-9285-5bc553ec21e1
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2017-04-07
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 07.04.2017 B 2016/82
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2016-82_2017-04-07.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2016/82

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 07.04.2017

Entscheiddatum: 07.04.2017

Entscheid Verwaltungsgericht, 07.04.2017
Baurecht, Zonenkonformität, Alterswohnungen in der Zone für öffentliche 
Bauten und Anlagen, Art. 22 Abs. 1 lit. a RPG in Verbindung mit Art. 18 
BauG.Der bedingte Erlass einer Umzonung ist unzulässig (E. 2).Am Bau der 
strittigen Alterswohnungen besteht ein öffentliches Interesse. Obgleich auf 
einen eigentlichen Spitex-Stützpunkt verzichtet wird, kann nicht gesagt 
werden, die Alterswohnungen stünden in keinem Zusammenhang zu einer 
Organisation der Altersbetreuung bzw. einer Betreuungs- und Pflegestation 
(E. 3), (Verwaltungsgericht, B 2016/82).

Besetzung

Präsident Eugster; Verwaltungsrichter Linder, Heer, Bietenharder; Ersatzrichter Engeler; 

Gerichtsschreiber Bischofberger

 

Verfahrensbeteiligte

A.M.,

Beschwerdeführer,

vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Marco Rossetti, rechtsanwälte.og42, 

Oberer Graben 42, 9000 St. Gallen,

gegen

 

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Baudepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. 

Gallen,

Vorinstanz,

und

 

Q. Wohnbaugenossenschaft,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Markus Joos, Marktplatz 4, Postfach 646, 

9004 St. Gallen,

sowie

 

Ortsbürgergemeinde X.,

B.C.,

Politische Gemeinde X.,

Beschwerdebeteiligte 1-3,

 

Gegenstand

Baugesuch (Neubau Alterswohnungen mit Büro-/Therapieräumen und Tiefgarage)

 

Das Verwaltungsgericht stellt fest:

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A. Die Ortsbürgergemeinde X. ist Eigentümerin der Parzelle Nr. C0000 und B.C. 

Eigentümer des Grundstücks Nr. C0001, Grundbuchkreis X. (act. 10/11/44). Mit 

Beschluss vom 12. Februar 2012 stimmte das Stadtparlament der Stadt X. der 

Umzonung dieser Grundstücke von der damaligen Grünzone S (ab 27. Mai 2013 

Grünzone F) in die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen unter dem Vorbehalt zu, 

dass das Projekt „Betreutes Wohnen und Spitex Y.“ rechtskräftig bewilligt und realisiert 

wird. Mit Verfügung vom 10. Juni 2013 genehmigte das Baudepartement diese 

Umzonung, welche vom Stadtrat X. seither nicht in Kraft gesetzt wurde (act. 7/2, 

act. 10.1, Vorlage des Stadtrates an das Stadtparlament vom 20. Dezember 2016, 

Einfache Anfrage C.T.: Zonenplanänderung R.-strasse – Alterswohnungen ohne Spitex; 

Beantwortung, S. 3 Frage 2, www. … .ch). Im Norden grenzen die Grundstücke 

Nrn. C0000 und C0001 an die S.-strasse, Gemeindestrasse zweiter Klasse, sowie an 

die Parzelle Nr. C0002, welche der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugeteilt 

ist und auf welcher sich der städtische Kindergarten P.-strasse befindet. Die 

Grundstücke Nrn. C0003, C0004 und C0005 resp. C0006 nördlich der S.-strasse sind 

der Wohnzone W2a bzw. der Landwirtschaftszone zugeordnet. Die Parzelle Nr. C0005 

ist im Eigentum von A.M. (act. 10/11/47, act. 35, www.geoportal.ch). Im Westen stösst 

das Grundstück Nr. C0001 an die Parzelle Nr. C0007 an, welche in der Grünzone F 

resp. der Wohnzone W2a liegt. Im Südosten werden die Parzellen Nrn. C0000 und 

C0001 von der R.-strasse, Gemeindestrasse erster Klasse, begrenzt. Auf dem 

Grundstück Nr. F0008 südöstlich der R.-strasse in der Zone für öffentliche Bauten und 

Anlagen führt der Kanton St. Gallen das F.-zentrum, Standort R.-strasse (act. 10/14, 

www.geoportal.ch, www. … .ch, www. … .ch).

B. Am 28. November 2013 reichte die Q. Wohnbaugenossenschaft (act. 7/1, 

www.zefix.ch) ein Baugesuch für den Neubau von Alterswohnungen sowie Büro- und 

Therapieräumen mit Tiefgarage auf den Grundstücken Nrn. C0000 und C0001 ein 

(act. 10/11/43). Während der öffentlichen Auflage vom 2. Dezember 2013 bis 17. 

Dezember 2013 gingen mehrere Einsprachen ein, darunter diejenige von A.M. 

(act. 10/11/29, 31, 33, 35 und 42). Mit Entscheid vom 4. April 2014 hiess die 

Baubewilligungskommission der Stadt X. die öffentlich-rechtliche Einsprache von A.M. 

gut, soweit sie darauf eintrat, und verweigerte die Baubewilligung. Seine 

privatrechtliche Einsprache gemäss Art. 684 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches 

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(SR 210, ZGB) wies sie ab, soweit sie darauf eintrat. Im Übrigen verwies sie den 

Einsprecher auf den Zivilrechtsweg (act. 10/11/1).

C. Dagegen rekurrierte die Q. Wohnbaugenossenschaft am 10. Oktober 2014 beim 

Baudepartement (act. 10/1). Am 26. März 2015 führte das Baudepartement einen 

Augenschein durch (act. 10/13 f.). Am 30. April 2015 reichte die Q. 

Wohnbaugenossenschaft das Betriebskonzept „Betreutes Wohnen im Alter mit 

externen Dienstleistungsangeboten im Y.“ vom 23. Juni 2011, überarbeitet 2014/2015, 

nach (act. 10/15, fortan: Betriebskonzept). Mit Entscheid vom 10. März 2016 hiess das 

Baudepartement den Rekurs gut, hob den Entscheid der Baubewilligungskommission 

der Stadt X. vom 4. April 2014 auf und wies die Sache zur Bewilligung bzw. Prüfung 

der noch offenen Punkte im Sinne der Erwägungen an die Baubewilligungskommission 

der Stadt X. zurück (act. 2).

D. Gegen den Entscheid des Baudepartements (Vorinstanz) vom 10. März 2016 erhob 

A.M. (Beschwerdeführer) durch seinen damaligen Rechtsvertreter am 11. April 2016 

Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, es sei der 

angefochtene Entscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben. 

Eventualiter sei die Streitsache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen 

(act. 1). Am 9. Mai 2016 ergänzte er seine Beschwerde mit einer Begründung (act. 6). 

Mit Vernehmlassung vom 25. Mai 2016 schloss die Vorinstanz auf Abweisung der 

Beschwerde (act. 9). Mit Eingaben vom 2. Juni 2016 resp. 7. Juni 2016 verzichteten die 

Ortsbürgergemeinde X. (Beschwerdebeteiligte 1) bzw. die Politische Gemeinde X. 

(Beschwerdebeteiligte 3) auf eine Vernehmlassung und eigene Rechtsbegehren (act. 12 

f.). Mit Beschwerdeantwort vom 18. August 2016 beantragte die Q. 

Wohnbaugenossenschaft (Beschwerdegegnerin) durch ihren Rechtsvertreter, es sei die 

Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge abzuweisen (act. 18). B.C. 

(Beschwerdebeteiligter 2) verzichtete stillschweigend auf eine Vernehmlassung und 

eigene Rechtsbegehren (act. 11 und 20). Mit Replik vom 27. September 2016 

bestätigte der Beschwerdeführer seine Anträge und Ausführungen (act. 23). Am 16. 

November 2016 duplizierte die Beschwerdegegnerin (act. 30). Am 1. Dezember 2016 

liess sich der Beschwerdeführer abschliessend vernehmen (act. 33).

Auf die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge und die 

Akten wird, soweit wesentlich, in den Erwägungen eingegangen.

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Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

1. (…).

2. Verfahrensgegenstand bildet vorliegend einzig das Baugesuch der 

Beschwerdegegnerin vom 28. November 2013. Soweit der Beschwerdeführer unter 

Berufung auf den Entscheid BGer 1C_143/2014 vom 23. Februar 2015 vorbringt, mit 

dem Verzicht auf den Spitex-Stützpunkt falle die Bedingung für die Umzonung in die 

Zone für öffentliche Bauten und Anlagen dahin (act. 6, S. 7 f. Ziff. III/4, act. 23, S. 8-11 

Ziff. III/6), legt er nicht dar und ist auch nicht ersichtlich, inwiefern der rechtskräftige, 

allerdings vom Stadtrat X. noch nicht in Kraft gesetzte Zonenplan im vorliegenden Fall 

ausnahmsweise einer vorfrageweisen Überprüfung zugänglich sein sollte (vgl. hierzu 

BGE 135 II 209 E. 5.1 mit Hinweisen und T. Tanquerel, in: Aemisegger/Moor/Ruch/

Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 21 N 

29 ff., siehe auch VerwGE B 2013/199 vom 25. August 2015 E. 6.2.1 mit Hinweis auf 

GVP 2014 Nr. 10 E. 4.2.2 mit weiteren Hinweisen, www.gerichte.sg.ch). Folglich 

braucht darauf nicht weiter eingegangen zu werden. Damit erweist sich auch die vom 

Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang geltend gemachte Gehörsverletzung (act. 

1, S. 3 Ziff. III/3, act. 6 Ziff. II/3, act. 23, S. 2 Ziff. II/3) von vornherein als unbegründet 

(vgl. hierzu Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen 

Eidgenossenschaft, SR 101, BV, Art. 58 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 

lit. a VRP und BGer 1C_218/2015 vom 2. Juni 2016 E. 4.3 mit Hinweis auf BGE 136 I 

229 E. 5.2 und BGE 140 II 262 E. 6.2 mit Hinweis).

Lediglich der Vollständigkeit halber bleibt festzuhalten, dass die Grundeigentümer der 

Parzellen Nrn. C0000 und C0001 die sich aus der planerischen Ungewissheit wegen 

der „bedingten“ Umzonung ergebenden Nachteile zu tragen haben und ein derartiger 

Eingriff in die Rechtsstellung der Eigentümer einer ausdrücklichen gesetzlichen 

Grundlage bedarf (vgl. BGE 118 Ia 165 E. 3b). Eine solche ausdrückliche gesetzliche 

Grundlage für den bedingten Erlass von Nutzungsplänen fehlt im kantonalen Recht (vgl. 

demgegenüber für Baubewilligungen Art. 87 Abs. 2 des Gesetzes über die 

Raumplanung und das öffentliche Baurecht, Baugesetz; sGS 731.1, BauG). Auch wäre 

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eine solche gesetzliche Regelung kaum mit der Pflicht einer umfassenden, 

abgestimmten und für den Grundeigentümer verbindlichen Planung vereinbar (vgl. Art. 

2 und Art. 14 ff. des Bundesgesetzes über die Raumplanung, Raumplanungsgesetz; 

SR 700, RPG). Wenn die Umzonung zwingend mit dem vorliegenden Baugesuch hätte 

verknüpft werden sollen, hätte die Beschwerdebeteiligte 3 für eine entsprechende 

Verfahrenskoordination (Art. 25a RPG) zwischen dem Umzonungs- und 

Baubewilligungsverfahren sorgen müssen, was sie aber nicht tat. Falls die 

Beschwerdebeteiligte 3 die Ansicht des Beschwerdeführers teilen würde, dass mit dem 

Verzicht auf den Spitex-Stützpunkt der Grund für die Umzonung dahingefallen sei (vgl. 

hierzu den vom Beschwerdeführer angerufenen Entscheid BGer 1C_143/2014 vom 23. 

Februar 2015 E. 5.2), hätte sie im Hinblick auf eine allfällige Rückzonung den Erlass 

einer Planungszone (Art. 27 RPG und Art. 105 ff. BauG, vgl. hierzu VerwGE B 2014/166 

vom 17. Dezember 2015 E. 2.1 f. mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch) in Betracht 

ziehen müssen. Ein solches Vorgehen wäre aber nur zulässig gewesen, sofern die 

privaten Interessen der Beschwerdegegnerin an der Baurealisierung die öffentlichen 

Interessen an der Planänderung nicht überwogen hätten (vgl. BGer 1P.539/2003 vom 

22. April 2004 E. 2.2 mit Hinweis auf BGE 118 Ia 510 E. 4d) und sich eine Rückzonung 

mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit (Art. 21 Abs. 2 RPG und Art. 32 Abs. 1 BauG, 

vgl. hierzu VerwGE B 2015/71 vom 26. Oktober 2016 E. 5 mit Hinweisen, 

www.gerichte.sg.ch) hätte vereinbaren lassen. Da sie bis dato davon absah, ist das 

vorliegend strittige Baugesuch vom 28. November 2013 auf Grundlage der am 10. Juni 

2013 rechtskräftig genehmigten (vgl. hierzu Art. 26 Abs. 3 RPG) Zone für öffentliche 

Bauten und Anlagen (Art. 18 Abs. 1 RPG in Verbindung mit Art. 10 lit. h und Art. 18 

BauG) zu beurteilen, selbst wenn es die Beschwerdebeteiligte 3 bisher nicht für 

angezeigt hielt, die Umzonung in Kraft zu setzen.

3. Im Mittelpunkt der Auseinandersetzung steht die Frage, ob die geplanten 

Alterswohnungen in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zonenkonform sind. 

Der Beschwerdeführer stellt sich diesbezüglich zunächst auf den Standpunkt (act. 1, S. 

2 f. Ziff. III/1, act. 6, S. 3-5 Ziff. III/2, act. 23, S. 3-7 Ziff. III/1-4, act. 33, S. 2) die 

vorliegend streitigen Wohnungen, die sich einzig durch eine auf betagte Bewohner 

ausgerichtete Ausgestaltung auszeichneten, seien in der Zone für öffentliche Bauten 

und Anlagen nicht zonenkonform. Alterswohnungen dienten nur dann dem öffentlichen 

Interesse, wenn eine fachgerechte Pflege und ganzheitliche Betreuung vor Ort 

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gewährleistet werden könne. Die Alterswohnungen müssten in einem räumlichen und 

sachlichen Zusammenhang mit einem Alters- oder Pflegeheim stehen. Spätestens mit 

dem Wegfall des Spitex-Stützpunktes, auf dessen Bedürfnisse das massige 

Bauvolumen des geplanten Baus ursprünglich abgestimmt worden sei, fehle ein 

solcher Bezug, zumal im Quartier Y. nahe gelegene Bezugsmöglichkeiten für 

Pflegedienstleistungen nicht vorhanden seien. Die blosse Möglichkeit, wie jede andere 

betagte Person der Stadt X. auch, eine externe Spitex-Betreuung in Anspruch nehmen 

zu können, vermöge den fehlenden Bezug zu einer bestimmten Pflegeeinrichtung nicht 

zu kompensieren. Alterswohnungen ohne Betreuungs- und Pflegestation seien auf den 

baulichen Spielraum in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nicht angewiesen. 

Sie wären auch in der Wohnzone zonenkonform. Weiter macht der Beschwerdeführer 

geltend (act. 1, S. 3 Ziff. III/2, act. 6, S. 5-7 Ziff. III/3, act. 23, S. 7 f. Ziff. III/5), dem 

Bauprojekt sei mangels genügender Sicherstellung des geltend gemachten 

Zonenzwecks die Bewilligung zu verweigern. Es sei nahezu unmöglich, zu kontrollieren, 

ob die geplanten Wohnungen tatsächlich ausschliesslich an betagte Personen 

vermietet würden. Solche Bauten könnten auch an Nichtbetagte vermietet werden, 

womit offensichtlich nicht mehr öffentliche Interesse abgedeckt würden. Mit dem 

Genossenschaftszweck der Beschwerdegegnerin sei es vereinbar, dass zumindest 

einzelne Wohnungen aufgrund von wirtschaftlichen Zwängen verkauft würden. Die 

fehlende Anbindung an ein Pflegeheim oder an eine Institution der Altersbetreuung 

werde die Attraktivität der Wohnungen für aussenstehende private Investoren 

zusätzlich erhöhen. Es sei nicht auszuschliessen, dass die Beschwerdegegnerin 

aufgrund wirtschaftlicher Zwänge zumindest einzelne Wohnungen auch einer 

offensichtlich zonenfremden Nutzung preisgebe. Die Eintragung eines Mindestalters im 

Grundbuch biete keinen hinreichenden Schutz des behaupteten öffentlichen Zwecks. 

Vielmehr sei im nachgereichten Betriebskonzept vorgesehen, ausnahmsweise auch 

eine Vermietung an nicht betagte Personen zu ermöglichen, wenn eine Wohnung 

während längerer Zeit leer stehen würde. Die in der Absichtserklärung der Spitex und 

der Beschwerdegegnerin aufgeführten Dienstleistungen und Angebote ergäben sich 

nicht aus dem eingereichten Betriebskonzept. Eine blosse Absichtserklärung könne 

keine verbindlichen Aussagen über die geplanten Pflegedienstleistungen enthalten. 

Eine fachgerechte Pflege und eine ganzheitliche Betreuung vor Ort seien nicht 

nachgewiesen. Das Betriebskonzept gehe nur von einer Grundleistung der Spitex vor 

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Ort aus. Anders als Studentenwohnheime, die nur von immatrikulierten Personen 

benutzt werden könnten, stünden die in Frage stehenden Alterswohnungen sachlich 

und organisatorisch in keinem Zusammenhang mit einer Organisation der 

Altersbetreuung. Die Inanspruchnahme entsprechender externer Dienstleistungen sei 

jedem Bewohner anheimgestellt und bilde keine Voraussetzung für eine Vermietung.

3.1. Das Bauwerk muss zonenkonform sein (Art. 22 Abs. 2 Ingress und lit. a RPG). Der 

Zweck der Nutzungszone ergibt sich aus der Umschreibung der Zonenart (Art. 11 ff. 

BauG). Die Zonenkonformität im Sinn des Bundesrechts setzt einen funktionalen 

Zusammenhang zwischen Bauvorhaben und Zonenzweck voraus (vgl. VerwG B 

2013/135 vom 19. August 2014 E. 2.1 mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch, und P. 

Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 201).

Laut Art. 18 BauG sind Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen für bestehende und 

künftige öffentliche Bauten und Anlagen bestimmt. Entsprechend dem Zonenzweck 

muss eine Baute oder Anlage, damit sie sich in der Zone für öffentliche Bauten und 

Anlagen als zonenkonform erweist, im öffentlichen Interesse liegen und öffentliche 

Bedürfnisse befriedigen. Sie soll der Allgemeinheit dienstbar sein und nicht nur einem 

privilegierten, bestimmt eingegrenzten Personenkreis. Private Bauten mit 

beschränktem oder geschlossenem Benützerkreis widersprechen dem Zonenzweck 

und fallen als öffentliche Bauten oder Anlagen ausser Betracht. Nicht erforderlich ist, 

dass die Baute oder Anlage im Eigentum des Gemeinwesens steht, sondern es ist auch 

eine private Trägerschaft denkbar. Wesentlich ist hiebei aber, dass die Baute oder 

Anlage der Allgemeinheit zugänglich ist und einem allgemeinen Benützerkreis offen 

steht. Private Bauten mit beschränktem oder geschlossenem Benützerkreis 

widersprechen dem Zonenzweck und fallen als öffentliche Bauten oder Anlagen ausser 

Betracht. Die Praxis lässt allerdings private Nebennutzungen einer öffentlichen Anlage 

zu, sofern sie betriebsnotwenig sind oder sonst mit letzterer in einem unmittelbaren 

sachlichen Zusammenhang stehen. Nebenanlagen müssen dem Betrieb der 

öffentlichen Hauptnutzung dienen, wie zum Beispiel ein Personalrestaurant einer Klinik. 

Die private Nebennutzung darf keine eigenständige Bedeutung erlangen (vgl. VerwGE 

B 2012/128; 2012/137 vom 22. Mai 2013 E. 5.2.3 ff. mit Hinweisen, in: GVP 2013 Nr. 

18, VerwGE B 2006/32 vom 8. Juni 2006 E. 3a mit Hinweisen, www.gerichte.sg.ch, 

VerwGE B 38/1993 vom 17. Februar 1994 E. 3a, GVP 2009 Nr. 97 E. 4.2, GVP 1983 Nr. 

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16 und GVP 1975 Nr. 36 sowie B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 

2003, N 387, siehe auch BGer 1C_235/2011 vom 17. Februar 2012 E. 5.2 mit 

Hinweisen).

Privater Wohnungsbau gilt, selbst wenn er staatlich gefördert wird (vgl. Art. 10 des 

Bundesgesetzes über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum, 

Wohnraumförderungsgesetz; SR 842, WFG, und Art. 3, Art. 33 und Art. 35 des 

Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes, SR 843, WEG), im Planungs- und 

Baurecht nicht als öffentlicher Zweck (vgl. A. Ruch, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch 

[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2010, Art. 22 N 

79). Demgegenüber wird die Zonenkonformität von Alterswohnungen nach der 

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, welche in Einklang mit der herrschenden 

Lehre steht, grundsätzlich bejaht (vgl. VerwGE B 2012/128; 2012/137 vom 22. Mai 

2013 E. 5.2.3, a.a.O., A. Ruch, a.a.O., N 79, waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, 

Bern 2006, Art. 3 N 50, Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Aufl. 

1999, N 289, D. Gsponer, Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Zürich 2000, S. 

80 f., B. Waldmann, Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, in: BR 3/2003 S. 87 ff., 

S. 89, Zaugg/Ludwig, Baugesetz des Kantons Bern, Band II, 3. Aufl. 2010, Art. 77 N 2, 

M. Berner, Luzerner Planungs- und Baurecht, Bern 2012, N 563, siehe auch Hettich/

Mathis/Caviezel/Fischer, in: Griffel/Liniger/Rausch/thurnherr [Hrsg.], öffentliches 

Baurecht, Zürich 2016, N 3.37, mit Hinweisen auf die Rechtsprechung in den Kantonen 

Aargau, Schwyz und Luzern und § 60 Abs. 2 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes, 

LS 700.1, PBG). Wie sich aus den vom Beschwerdeführer angerufenen Entscheiden 

GVP 2009 Nr. 97, LGVE 2003 II Nr. 5, AGVE 1997 Nr. 85 und EGV-SZ 1995 Nr. 4 ergibt, 

ist die Rechtslage insofern klar, wenn Alterswohnungen in einem räumlichen und 

sachlichen Zusammenhang mit Alters- oder Pflegeheimen oder 

Gemeinschaftsräumlichkeiten stehen. Weniger eindeutig erscheint die Rechtslage 

hingegen, falls ein derartiger Bezug fehlt (vgl. LGVE 2003 II Nr. 5 E. 3e/aa). Bei nicht 

betriebsgebundenen Wohnbauten kann es insbesondere am Kriterium der 

Allgemeinzugänglichkeit fehlen, da privates, erbliches Wohneigentum geschaffen 

werden könnte (vgl. SOG 1999 Nr. 36, S. 76). Nicht betriebsgebundene 

Alterswohnungen sind nur zonenkonform, wenn die Möglichkeit, sich um eine 

Alterswohnung zu bewerben, in keiner Weise eingeschränkt wird. Zudem ist dafür zu 

sorgen, dass ausschliesslich betagte Menschen von diesem Angebot profitieren 

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können (vgl. D. Gsponer, a.a.O., S. 81). Nicht erforderlich ist hingegen eine 

ausdrückliche gesetzliche Grundlage im kantonalen oder kommunalen Recht (vgl. 

B. Waldmann, a.a.O., S. 89, a.M.: D. Gsponer, a.a.O., S. 81), was der 

Beschwerdeführer folgerichtig auch nicht bestreitet. Das Gesetzmässigkeitsprinzip 

schliesst nicht aus, der Rechtsanwendung bei der Beurteilung der Zonenkonformität 

einen gewissen Spielraum im Einzelfall zu belassen (vgl. hierzu BGer 1C_207/2012 vom 

15. März 2013 E. 2.3 mit Hinweisen, in: ZBl 115/2014, S. 331 ff., allerdings in Bezug auf 

eine Ausnahmebestimmung).

3.2. Im konkreten Fall soll gemäss Betriebskonzept auf eine Infrastrukturerstellung 

analog zu Betagten-, Pflege- oder Altersheimen verzichtet werden. Auch sind nahe 

gelegene Bezugsmöglichkeiten für Pflegedienstleistungen im Quartier Y. nicht 

vorhanden (Beilage zu act. 10/15, S. 11 f. Ziff. III/1). Die geplanten Wohnungen sollen 

hindernisfrei (vgl. hierzu Art. 3 lit. c in Verbindung mit Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes 

über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen, 

Behindertengleichstellungsgesetz; SR 151.3, BehiG) und so ausgestattet werden, dass 

die Pflege bis zur Pflegestufe 5 gemäss dem Bedarfsermittlungssystem BESA (vgl. 

hierzu Art. 2 f. der Verordnung über die Pflegefinanzierung, sGS 331.21) möglich ist 

(Beilage zu act. 10/15, S. 12 Ziff. III/2). Weiter sind der Aussenraum (Wirrgarten), die 

Büros und Therapieräume mitsamt Küche, Cafeteria und sanitären Einrichtungen im 

Erdgeschoss des südwestlichen Teils des geplanten Gebäudes mit „Bereich Spitex Z.“ 

deklariert (vgl. Grundrissplan „E 760.20 EG“ vom 15. Oktober 2013, revidiert am 29. 

November 2013, act. 10/11/57). Gemäss der Absichtserklärung des Z.-Vereins und der 

Beschwerdegegnerin vom 27. Februar 2012/2. November 2016 (act. 19/17 und act. 

31/18, siehe auch Z.-verein.ch) sollen darin verschiedene Dienstleistungen (Tagesheim, 

temporäre Nachtstätte, Nachtcafé, Spitex- und Hauswirtschaftsangebot, 

Wäschedienst, pflegerische Sprechstunde, Wellnessraum, Trainingsraum, übergangs- 

und Akutpflege, Palliative Care, Pflegeleistungen zum Betreuten Wohnen, Wirrgarten/

Labyrinth und Kindertagesstätte) angeboten werden. Nicht in das Projekt einbezogen 

werden sollen ein Spitex-Stützpunkt mit Einsatzplanung, Geschäftsführung, Schulung, 

Rechnungswesen, Ambulatorium und ein betreuter Fahrdienst. Nach dem 

Betriebskonzept (Beilage zu act. 10/15, S. 13 Ziff. III/4.1 ff.) umfasst das 

Dienstleistungsangebot ein Grundangebot (Wohneinheit, allgemeine Nebenkosten, 

Grundleistung durch Spitex vor Ort, Infrastruktur für Notruf, differenzierte Information 

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über alle sozialen und gesundheitlichen Dienstleistungen, regelmässige Orientierung 

über Teilnahmemöglichkeiten an Veranstaltungen), welches im Mietpreis inbegriffen ist. 

Daneben sollen hauswirtschaftliche Dienstleistungen, ein Entlastungsdienst, ein 

Putzdienst, Krankenmobilien, ein Fahrdienst, ein Mahlzeitendienst, ein ärztlicher 

Notfalldienst, Alltagshilfen und eine allgemeine Anlaufstelle für die Bewohner durch 

eine Teilzeitstelle (Spitex) angeboten werden. Auch wenn demnach auf einen 

eigentlichen Spitex-Stützpunkt und den Wirrgarten (zumindest teilweise, vgl. 

Augenscheinprotokoll vom 31. März 2015, act. 10/14, S. 3, und Duplik vom 

16. November 2016, S. 5) verzichtet werden soll, kann bei dieser Sachlage nicht gesagt 

werden, die Alterswohnungen stünden in keinem Zusammenhang zu einer Organisation 

der Altersbetreuung bzw. einer Betreuungs- und Pflegestation. Vielmehr ist belegt, 

dass eine fachgerechte Pflege (bis zur Pflegestufe BESA 5) und ganzheitliche 

Betreuung vor Ort gewährleistet ist.

Im Übrigen würde an der Zonenkonformität des streitigen Bauprojekts nichts ändern, 

wenn die geplanten Alterswohnungen überhaupt keinen Zusammenhang zu einer 

Institution oder Organisation der Altersbetreuung aufweisen würden. Zum einen soll 

das Mindestalter der Mieter von 60 Jahren gemäss der Anweisung der Vorinstanz an 

die Beschwerdebeteiligte 3 in Erwägung 6.6 des angefochtenen Entscheids (act. 2, S. 

17) mittels einer Auflage in der Baubewilligung sichergestellt und als öffentlich-

rechtliche Eigentumsbeschränkung im Grundbuch angemerkt (Art. 962 Abs. 1 ZGB) 

werden. Mit dieser einschränkenden Auflage hat sich die Beschwerdegegnerin explizit 

einverstanden erklärt (act. 18, S. 9, und act. 30, S. 6 Ziff. III/5). Damit verzichtet sie 

freiwillig auf die im Betriebskonzept ausnahmsweise vorgesehene Vermietung von 

Wohnungen an jüngere Menschen mit Behinderung oder andere Personen aus 

wirtschaftlichen Gründen (vgl. Beilage zu act. 10/15, S. 14 Ziff. III/6). Zum anderen 

dienen die geplanten Alterswohnungen nicht einem beschränkten Personenkreis. Aus 

den Akten ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die Miete der Wohnungen – 

im Unterschied zum Entscheid SOG 1999 Nr. 36 – zwingend eine Mitgliedschaft bei der 

Beschwerdegegnerin, einer privaten gemeinnützigen Genossenschaft gemäss Art. 828 

des Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches 

(Fünfter Teil: Obligationenrecht; SR 220, OR, vgl. hierzu Art. 1 der Statuten der 

Beschwerdegegnerin, act. 7/1), voraussetzt, selbst wenn es der Beschwerdegegnerin 

grundsätzlich freisteht, mit wem sie einen Mietvertrag abschliessen will. Im 

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Betriebskonzept ist nicht die Rede davon, dass die Wohnungen in erster Linie an 

Mitglieder der Beschwerdegegnerin vermietet werden sollen (vgl. dazu Art. 2 Abs. 2 der 

Statuten der Beschwerdegegnerin, act. 7/1). Allgemein jede betagte Person soll die 

Wohnungen mieten können, wobei Betagte mit Wohnsitz in X. bevorzugt behandelt 

werden sollen (vgl. Betriebskonzept, Beilage zu act. 10/15, S. 14 Ziff. III/6). Sodann 

steht dem Erfordernis der Allgemeinzugänglichkeit allein die Tatsache, dass die 

Wohnungen während mehreren Jahren ausschliesslich von denselben Personen 

benutzt werden, nicht entgegen (vgl. D. Gsponer, a.a.O., S. 81). Im Übrigen sollen die 

Wohnungen gemäss dem Betriebskonzept – anders als im Fall SOG 1999 Nr. 36 – 

vermietet und nicht verkauft werden. Die Beschwerdegegnerin hat sich selbst 

verpflichtet, den Betrieb des betreuten Wohnens, insbesondere die Verwaltung der 

Alterswohnungen, zu übernehmen (Beilage zu act. 10/15, S. 14 Ziff. III/5 f.). Auch 

allfällige Rechtsnachfolger der Beschwerdegegnerin sind verpflichtet, die gemäss dem 

Betriebskonzept vorgesehene Nutzung der Alterswohnungen weiterzuführen. Eine 

Umnutzung resp. Zweckänderung würde ein entsprechendes Baugesuch bedingen 

(vgl. Art. 78 Abs. 2 lit. o BauG). Inwiefern es der Beschwerdebeteiligten 3 unmöglich 

sein sollte, den gesetzlichen Bestimmungen bzw. Auflagen - falls erforderlich - 

zwangsweise, das heisst verwaltungs- oder strafrechtlich, Nachachtung zu 

verschaffen, ist nicht erkennbar (vgl. hierzu Art. 130 f. BauG und VerwGE B 2012/143 

vom 24. Januar 2013 E. 4.3.3 mit Hinweis, www.gerichte.sg.ch).

Nach dem Gesagten besteht am Bau der streitigen Alterswohnungen ein öffentliches 

Interesse. Die Alterswohnungen können einer öffentlichen Baute oder Anlage 

gleichgeachtet werden. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass 

dieselben Bauten in einer Wohn- oder Mischzone zonenkonform wären (vgl. B. 

Waldmann, a.a.O., S. 89). Die Vor-instanz kam in Erwägung 6.4 ff. des angefochtenen 

Entscheides (act. 2, S. 16 f.) mit Recht zum Schluss, dass die geplanten 

Alterswohnungen in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zonenkonform sind 

und die Zonenkonformität des Bauvorhabens mit dem Betriebskonzept genügend 

sichergestellt wird. Die Beschwerde ist abzuweisen.

4. (…).

(…).

http://www.gerichte.sg.ch

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Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Der Beschwerdeführer bezahlt die amtlichen Kosten von CHF 3500, unter 

Verrechnung mit dem von ihm geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe.

3. Der Beschwerdeführer entschädigt die Beschwerdegegnerin ausseramtlich mit CHF 

3000 zuzüglich vier Prozent Barauslagen und Mehrwertsteuer.

 

Der Präsident                Der Gerichtsschreiber

Eugster                          Bischofberger

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 07.04.2017
	Baurecht, Zonenkonformität, Alterswohnungen in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Art. 22 Abs. 1 lit. a RPG in Verbindung mit Art. 18 BauG.Der bedingte Erlass einer Umzonung ist unzulässig (E. 2).Am Bau der strittigen Alterswohnungen besteht ein öffentliches Interesse. Obgleich auf einen eigentlichen Spitex-Stützpunkt verzichtet wird, kann nicht gesagt werden, die Alterswohnungen stünden in keinem Zusammenhang zu einer Organisation der Altersbetreuung bzw. einer Betreuungs- und Pflegestation (E. 3), (Verwaltungsgericht, B 2016/82).

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