# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6da79b7a-e8a7-57f1-93ae-2763dde45fbb
**Source:** Genève (GE)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2004-03-16
**Language:** fr
**Title:** Genève Cour de justice (Cour de droit public) Chambre administrative 16.03.2004 A/777/2003
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GE_Gerichte/GE_CJ_013_A-777-2003_2004-03-16.pdf

## Full Text

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 _____________ 
 
A/777/2003-HG  

        

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 du 16 mars 2004 

 

 

 

dans la cause 

 

 

M. A. d. P. M.  

représenté par M. Rémy Kammermann, juriste auprès du Centre 

social protestant 

 

 

 

 contre 

 

 

 

 

HOSPICE GÉNÉRAL 

 

  - 2 - 
 
 

 _____________ 
 
A/777/2003-HG  

 EN FAIT 
 

1.  M. A. d. P. M. est né en 1954. Il est divorcé et 
vit à Genève avec sa concubine, M. J. L.. 

 
2.  Alors qu'il se trouvait en attente d'une décision 

tendant à l'octroi d'une rente de l'assurance-invalidité 
(ci-après : AI), M. d. P. M. a été pris en charge 
financièrement par l'Hospice général (ci-après : 
l'hospice) dès le 1er août 2002. 

 
3.  Pour déterminer si M. d. P. M. avait droit aux 

prestations d'assistance, et le cas échéant leur montant, 
l'hospice a pris en considération les ressources de Mme 
L., en application des directives cantonales en matière 
de prestations d'assistance (2002) du 20 décembre 2001. 
Mme L. était au bénéfice d'une rente AI et de prestations 
complémentaires fédérales et cantonales versées par 
l'Office cantonal des personnes âgées (ci-après : OCPA) 
qui se montaient à CHF 2'706.- par mois. 

 
  Selon les barèmes de l'hospice, le total des 

charges admises pour deux personnes s'élevait à CHF 
2'744.- par mois et dépassait de CHF 38.- les ressources 
du couple. L'hospice a donc reconnu à M. d. P. M. un 
droit à des prestations d'assistance de CHF 38.- par 
mois, auxquelles s'ajoutaient les frais de transport pour 
lui (CHF 70.-) et un forfait mensuel de CHF 60.- par 
adulte. 

 
4.  Par décision du 19 décembre 2002, M. d. P. M. a 

reçu, depuis le 1er août 2002, la somme mensuelle de CHF 
38.- + 70.- + (2 x 60.-) = 228.-. De plus, le fait d'être 
bénéficiaire de prestations d'assistance lui a donné 
droit à la prise en charge de la cotisation 
d'assurance-maladie de base ainsi qu'aux franchises et 
participations non couvertes. 

 
5.  Le 17 janvier 2003, M. d. P. M. a élevé 

réclamation contre cette décision. La somme qui lui était 
allouée en guise de prestation d'assistance revenait 
d'une part à l'obliger à se faire assister par sa 
compagne qui, en tant que concubine, n'y était pas tenue 
légalement, et d'autre part à nier son droit  à des 
conditions minimales d'existence garanti par l'article 12 
de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. féd. - 
RS 101), entrée en vigueur le 1 janvier 2000.  Il a 

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conclu à l'annulation de la décision du 19 décembre 2002 
et à ce que l'hospice recalcule le montant de la 
prestation d'assistance. 

 
6.  Le 28 février 2003, le président du conseil 

d'administration de l'hospice a rejeté la réclamation. La 
loi sur l'assistance publique du 19 septembre 1980 (LAP - 
J 4 05) établissait le caractère subsidiaire de l'aide 
sociale par rapport à l'entretien de la famille et à 
d'autres prestations sociales (art. 1), et prévoyait 
l'adaptation de l'aide à la situation particulière de 
l'intéressé, dans les limites des directives annuelles 
arrêtées par le département de l'action sociale et de la 
santé (ci-après : d.SS) (art. 4). Selon celles-ci, le 
montant de l'assistance était calculé en tenant compte 
des ressources du groupe familial, comprenant le 
bénéficiaire, son conjoint ou concubin et ses enfants à 
charge (p. 15). La prise en considération des ressources 
de Mme L. dans le calcul des prestations dues à M d. P. 
M. était donc justifiée. 

 
7.  Le 6 mai 2003, M. d. P. M. a interjeté recours 

auprès du Tribunal administratif contre cette décision. 
Les prestations pour M. d. P. M. devaient être 
déterminées en fonction de ses propres ressources et 
charges, y compris la moitié du loyer, faute de quoi il 
serait privé de son droit constitutionnel à des 
conditions minimales d'existence. 

 
  Il a conclu préalablement au versement d'un 

minimum d'assistance  au titre de mesures 
provisionnelles, et principalement à l'annulation de la 
décision du 28 février 2003 pour nouveau calcul de la 
prestation d'assistance. 

 
8.  L'hospice a conclu au rejet des mesures 

provisionnelles demandées par le recourant, par écriture 
du 20  mai 2003. 

 
9.  Le 30 mai 2003, l'hospice a rendu une décision 

concernant le versement de prestations depuis le 1er 
janvier 2003. Les ressources de Mme L. avaient augmenté, 
et elles étaient supérieures aux charges déductibles. En 
conséquence, l'hospice ne pouvait plus accorder de 
prestations au recourant. L'hospice a retardé, à bien 
plaire, les effets de cette décision au 30 juin 2003. 
Enfin, à titre exceptionnel, l'hospice a continué à 
prendre en charge les cotisations d'assurance-maladie 
au-delà du 30 juin 2003. 

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  Cette décision n'a pas été contestée et elle est 

entrée en force. 
 
10.  d.ns sa réponse du 23 juin 2003, l'hospice a 

conclu au rejet du recours. Les directives sur lesquelles 
il s'était fondé reposaient sur une base légale claire, 
l'article 4 LAP, et tenaient lieu de règlement 
d'application de la LAP. Leur validité avait toujours été 
reconnue par le tribunal de céans et les dispositions 
concernant les concubins avaient été récemment confirmées 
(ATA B. du 27 mai 2003). 

 
  Il aurait été choquant qu'un couple non marié 

touche des prestations d'assistance supérieures à celles 
d'un couple marié. 

 
11.  Le 8 décembre 2003, les parties ont comparu. M. d. 

P. M. avait été reconnu invalide à 47%. Il bénéficiait 
d'un quart de rente AI d'un montant de CHF 280.- par mois 
depuis le 1er août 2002, puis dès le 1er janvier 2003, 
d'une demi-rente d'invalidité pour cas pénible, portant 
le montant de la rente mensuelle à CHF 577.-. 
L'institution de prévoyance du recourant avait confirmé 
ne pas verser de rente, un taux inférieur à 50% n'ouvrant 
pas de droit à une rente d'invalidité LPP.  

 
  Vu ses revenus, M. d. P. M. n'avait pas été en 

mesure de verser la moitié du loyer de l'appartement 
qu'il habitait avec Mme L.. Au 31 juillet 2003, l'arriéré 
de loyer s'élevait à CHF 3'405.--. La régie avait 
jusqu'ici sursis à l'expulsion. 

 
12.  Sur demande du juge délégué, l'OCPA a communiqué, 

le 13 février 2004, les informations suivantes: 
 
 - Les prestations complémentaires servies à Mme L. 

étaient calculées sur la base d'un barème pour personne 
seule et son loyer était pris en compte d'une manière 
proportionnelle, soit pour moitié selon l'article 16C de 
l'ordonnance sur les prestations complémentaires à 
l'assurance- vieillesse, survivants et invalidité du 15 
janvier 1971 (OPC-AVS/AI RS 831.301); 

 
 - M. d. P. M. bénéficiait de prestations complémentaires 

à l'AVS-AI avec effet rétroactif au 1er janvier 2003, et 
depuis cette date, son loyer était également pris en 
compte pour moitié. 

  

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13.  Sur quoi, les parties ont été informées que la 
cause était gardée à juger. 

   
 EN DROIT 

 

 

1.  d.tée du 28 février 2003, la décision attaquée a 
été reçue par le recourant le 7 avril 2003. Interjeté le 
6 mai 2003, le recours respecte le délai de 30 jours 
prévu par l'article 63 alinéa 1 litt a de la loi sur la 
procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 
10). Il est donc recevable (art. 56A de la loi sur 
l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 
05). 

 
2.  Au vu des dernières informations reçues, le cas du 

recourant est pris en charge par l'OCPA depuis le 
1er janvier 2003. Dès lors, seul reste litigieux le 
calcul des prestations dues par l'hospice pour les mois 
d'août à décembre 2002. 

 
3.  Le recourant se plaint d'une violation de son 

droit à des conditions minimales d'existence, garanti par 
l'article 12 Cst. féd. Ce grief sera examiné d'abord sous 
l'angle de la conformité du droit cantonal au droit 
fédéral (ATA B. du 27 mai 2003), puis dans le cas 
d'espèce. 

 
4. a. Selon l'article 12 Cst. féd., quiconque se trouve 

dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de 
subvenir à son entretien a le droit d'être assisté et de 
recevoir les moyens indispensables pour mener une 
existence conforme à la dignité humaine. Ce droit à 
bénéficier de conditions minimales d'existence, qui 
concrétise en particulier les engagements découlant des 
articles 11 et 12 du Pacte international relatif aux 
droits économiques, sociaux et culturels, du 16 décembre 
1966, en vigueur pour la Suisse depuis le 18 septembre 
1992 (RS 0.103.1), fonde une prétention directement 
justiciable à des prestations positives de la part de 
l'Etat (ATF A. du 11 septembre 2001, cause 2P.115/2001; 
ATF 122 II 193 B.; ATA J. K.-K., du 4 décembre 2001, 
consid. 1.d). 

 
 b. La Constitution fédérale n'énonce que le principe 

du droit à des conditions minimales d'existence. Il 
appartient prioritairement au législateur - fédéral, 
cantonal et communal - d'édicter des règles en matière 
d'aide et de sécurité sociale, dont la portée ne se situe 

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pas au-dessous du seuil minimum découlant de l'article 12 
Cst. féd., mais qui peuvent octroyer, le cas échéant, une 
protection supérieure (FF 1997 I 153; ATA D. du 15 avril 
2003; ATA C. du 29 janvier 2002; ATA B. du 7 novembre 

2000; Felix WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2e 
éd., Berne 1999, p. 87). Le statut du droit à des 
conditions minimales d'existence est ainsi comparable à 
celui de l'assistance juridique gratuite au sens de 
l'article 29 alinéa 3 Cst. féd. : ce n'est qu'en 
l'absence de normes de rang législatif ou réglementaire 
idoines que le régime constitutionnel, subsidiaire par 
nature, trouve application. 

 
  C'est à l'intérieur de ce cadre qu'il convient de 

déterminer si les droits constitutionnels du recourant 
sont respectés par le droit cantonal.    

 
5.  De jurisprudence constante, le Tribunal 

administratif est habilité à revoir, à titre préjudiciel 
et à l'occasion de l'examen d'un cas concret, la 
conformité des normes de droit cantonal au droit fédéral 
(Robert ZIMMERMANN, L'évolution récente du contrôle de la 
constitutionnalité des lois en droit genevois, Rd.F 1988, 
p. 1; ATA J. K.-K., du 4 décembre 2001, consid. 2). De 
manière générale, les lois cantonales ne doivent rien 
contenir de contraire au droit fédéral. De même, les 
ordonnances cantonales qui contreviennent au droit 
fédéral doivent être sanctionnées (ATA R.-M. B., du 7 
novembre 2000, consid. 2 et les références citées). 
L'examen auquel procède le Tribunal administratif porte 
également, le cas échéant, sur la conformité à la 
Constitution fédérale de directives qui, comme c'est le 
cas en l'espèce, sont adoptées par un département, mais 
sont appelées à déployer un effet direct sur les droits 
et les obligations des particuliers, conformément à la 
jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 128 I 171 in SJ 
2002 I p. 453). 

 
6. a. En droit genevois, l'article 1 alinéa 2 LAP, 

prévoit que l'assistance publique est destinée à venir en 
aide aux personnes qui ont des difficultés sociales ou 
qui sont dépourvues des moyens nécessaires pour 
satisfaire leurs besoins indispensables, sur le plan 
vital et personnel. 

 
 b. Selon l'article 4 LAP, la nature, l'importance et 

la durée de l'assistance dépendent de la situation 
particulière de l'intéressé (al. 1). Elle est accordée 
dans les limites de directives arrêtées annuellement par 

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le département de l'action sociale et de la santé sur la 
base de barèmes intercantonaux, et elle est réexaminée et 
adaptée chaque année (al. 2). 

 
 c. L'article 1 alinéa 1 de l'arrêté du département de 

l'action sociale et de la santé relatif aux directives 
2002 en matière d'assistance, du 18 décembre 2001 (J 4 

05.03), entré en vigueur le 1er janvier 2002, dispose que 
l'aide accordée au titre de l'assistance publique doit 
assurer un minimum social, qui s'inscrit dans un rapport 
approprié avec le niveau de vie de la population locale. 
Les bases de calcul sont énoncées à l'article 2 de 
l'arrêté. À teneur de cette disposition, la prestation 
d'assistance publique de base mensuelle comprend, au 
maximum, les éléments de base suivants : nourriture et 
entretien, soins personnels, aménagement et entretien du 
logement, forfait gaz et électricité, ainsi qu'un montant 
librement disponible. Le montant maximal accordé pour un 
groupe familial de deux personnes s'élève à CHF 1'634.-, 
à quoi s'ajoute une allocation forfaitaire de 
télécommunications d'un montant de CHF 80.-, à partir de 
deux personnes.  

 
 d. Les aides complémentaires ne sont accordées que si 

la personne a un droit à l'aide. Elles couvrent la prise 
en charge des cotisations d'assurance-maladie et accident 
de base, des franchises et participation, une allocation 
de transport correspondant à un abonnement aux TPG et des 
frais d'habillement de CHF 60.- par mois et par adulte. 

 
7.  Selon la doctrine, "le droit à des conditions 

minimales d'existence n'est violé que lorsque l'Etat 
refuse toute aide à une personne qui est dans le besoin 
ou lorsque l'aide fournie n'atteint pas le minimum 
nécessaire à la satisfaction des besoins humains 
élémentaires, étant entendu que la définition de ce 
minimum relève de la loi" (A. AUER, G. MALINVERNI, M. 
HOTTELIER, Droit constitution- nel suisse, vol. II : Les 
droits fondamentaux, Berne, 2000, p. 689). Au vu des 
objectifs et du champ d'application de la LAP, des 
revenus minima déterminés et des aides complémentaires 
prévues, il est incontestable que la législation 
genevoise remplit les exigences de l'article 12 Cst. féd. 
telles qu'elles ont été analysées par la doctrine et la 
jurisprudence. 

 
  Il faut cependant encore analyser si, 

concrètement, le droit personnel du recourant a été 
respecté dans la décision querellée.  

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8.  Le fait que le recourant et Mme L. soient 

concubins est établi. 
 
  d.ns un arrêt récent (ATA B. du 17 février 2004), 

le Tribunal administratif a admis qu'un couple vivant en 
union libre devait être assimilé, s'agissant de 
l'application de la LAP, à un couple marié. Il a rappelé 
à cette occasion que le Tribunal fédéral avait considéré 
que la détermination de l'aide en fonction des revenus 
des deux concubins n'était pas contraire à l'interdiction 
de l'arbitraire ni au principe d'égalité de traitement, 
par rapport à la situation que connaissent les couples 
mariés. Plus récemment encore, le Tribunal fédéral a 
confirmé qu'en matière d'aide sociale, l'addition des 
revenus des deux concubins, dès lors qu'ils vivaient 
ensemble depuis un certain temps, était parfaitement 
admissible (arrêts 2P.218/2003 et 2P.242/2003 du 12 
janvier 2004). 

 
9.  d.ns le cas d'espèce, deux législations 

différentes fondent les prestations d'aide sociale 
allouées ou requises par chaque concubin. Or, ces lois 
n'accordent pas le même statut aux concubins. 

 
  Le recourant, qui entend bénéficier de prestations 

d'assistance publique, se voit appliquer les dispositions 
de la LAP et les directives 2002 du d.SS, qui ont valeur 
réglementaire. Celles-ci prévoient, sous le titre 
"principes généraux, équité de traitement", que les 
personnes vivant en union libre sont traitées de la même 
manière que les couples mariés (point 2.3, p. 7). d.ns la 
section "prise en compte des ressources", il est encore 
précisé que le montant des secours d'assistance est 
calculé en tenant compte des ressources du groupe 
familial, dont font partie le bénéficiaire, son conjoint 
non séparé de corps ni de fait ou son concubin, et ses 
enfants à charge (p. 15). Font partie du revenu, 
notamment, les prestations des assurances sociales dont 
l'intéressé et sa famille peuvent bénéficier (ibid.). 

 
  La concubine du recourant est au bénéfice d'une 

rente AI et de prestations complémentaires fédérales et 
cantonales, régies par la loi fédérale sur les 
prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse 
survivants et invalidité du 19 mars 1965 (LPC - RS 
831.30) et ses ordonnances d'application d'une part, et 
d'autre part par la loi sur les prestations cantonales 
complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et 

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à l'assurance- invalildité du 25 octobre 1968 
(LPCC-AVS/AI - J 7 15) et ses règlements d'application.  

 
  Selon la législation cantonale, le revenu 

déterminant donnant droit à des prestations 
complémentaires comprend les ressources de l'intéressé, 
de son conjoint non séparé de corps ni de fait et celles 
des enfants à charge (art. 5 al. 7 LPCC). Seule 
l'hypothèse d'un couple marié est envisagée, la présence 
d'un concubin n'est pas évoquée pour le calcul du revenu 
déterminant. Il en va de même des règles pour le calcul 
des prestations (art. 3 du règlement d'application de la 
loi sur les prestations cantonales complémentaires à 
l'assurance- vieillesse et survivants et à 
l'assurance-invalidité du 25 juin 1999 - J 7 15.01).  

 
  En conséquence, l'OCPA a calculé les prestations 

complémentaires dues à Mme L. selon le barème applicable 
à une personne seule. Si le concubinage avec le recourant 
avait été pris en considération, le montant alloué aurait 
été plus élevé (art. 3 al. 1 let. g). 

 
  En résumé, Mme L. reçoit des prestations pour une 

personne seule, visant à garantir son droit au revenu 
minimum cantonal d'aide sociale (RMCAS), prévu à 
l'article 1 LPCC.  Le statut de concubin n'étant pas pris 
en considération par cette loi, le recourant ne reçoit 
aucune prestation indirecte par le biais de sa concubine.  

 
  En application des directives du d.SS au 

contraire, sa situation est assimilée à celle d'un couple 
marié et il se voit refuser des prestations d'assistance 
publique au motif que le revenu de sa concubine doit 
suffire à les entretenir tous deux.  

 
10.  Selon la doctrine et la jurisprudence, une 

décision est arbitraire lorsqu'elle méconnaît gravement 
une règle de droit ou un principe juridique clair et 
indiscuté, ou qu'elle contredit de manière choquante le 
sentiment de l'équité. Selon d'autres formules utilisées 
par le Tribunal fédéral, est arbitraire une décision qui 
contredit clairement la situation de fait ou est 
clairement insoutenable (A. AUER, G. MALINVERNI, M. 
HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les 
droit fondamentaux, p. 534 et les références citées). 

 
  Bien que l'ensemble des dispositions applicables 

soient conformes aux exigences de la Cst. féd., force est 
de constater que l'articulation des deux législations 

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étudiées ci-avant conduit, dans le cas présent, à un 
résultat insoutenable. 

 
  Le caractère insoutenable du résultat, en 

l'espèce, tient aux montants considérés.  
 
 - Il faut rappeler que les prestations complémentaires 

ont pour but de compléter le revenu des rentiers AVS-AI 
jusqu'à concurrence d'un minimum vital. Les prestations 
constituent un maillon essentiel de la politique sociale 
genevoise et en particulier dans le domaine de la lutte 
contre la pauvreté des personnes âgées et des invalides 
(Mémorial du Grand Conseil, 1992, p. 7703). On voit mal 
comment les prestations destinées à la seule Mme L. (en 
vertu d'un droit prévu à l'article 1 LPCC) pourraient 
permettre à deux personnes de vivre décemment. 

 
 - Le montant alloué par l'hospice au recourant d'août à 

décembre 2002, soit CHF 38.- par mois, n'atteint pas le 
minimum nécessaire à la satisfaction des besoins 
élémentaires et ne saurait, de ce fait, respecter son 
droit à des conditions minimales d'existence garanti par 
l'article 12 Cst. féd., même si l'on tient compte des 
autres aides (cotisations d'assurance-maladie, etc.). 

 
  d.ns ce cas particulier mettant en jeu deux 

législations d'aide sociale qui ne reconnaissent pas le 
même statut aux concubins, la décision attaquée doit être 
qualifiée d'arbitraire dans son résultat. Partant, elle 
est constitutive d'une violation de l'article 12 Cst. 
féd. à l'encontre du recourant.  

 
11.  Pour ce motif, le recours sera admis et la cause 

renvoyée à l'hospice. Une nouvelle décision devra être 
prise pour la période du 1er août au 31 décembre 2002. La 
décision octroyant à M. d. P. M. des prestations 
complémentaires à l'AVS-AI, avec effet rétroactif au 1er 
janvier 2003, rend la demande de mesures provisionnelles 
sans objet. 

 
  Vu la nature du litige, aucun émolument ne sera 

perçu (art. 10 du règlement sur les frais, émoluments et 
indemnités en procédure administrative du 30 juillet 
1986, E 5 10.03). Une indemnité de procédure de CHF 
1'500.- sera allouée au recourant, à charge de l'intimé 
(art. 87 LPA). 

 
 
 

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   PAR CES MOTIFS 
   le Tribunal administratif 
   à la forme : 
 
   déclare recevable le recours 

interjeté le 6 mai 2003 par M. A. d. P. M. contre la 
décision de l'Hospice général du 28 février 2003; 

 
   au fond : 
 
   l'admet; 
 
   annule la décision de l'Hospice 

général du 28 février 2003; 
 
   renvoie la cause à l'intimé pour 

nouvelle décision au sens des considérants; 
 
   dit qu'il n'est pas perçu 

d'émolument; 
 
   alloue au recourant une indemnité 

de CHF 1'500.- à charge de l'intimé; 
 
   communique le présent arrêt à M. 

Rémy Kammermann, juriste auprès du Centre social 
protestant, mandataire du recourant, ainsi qu'à l'Hospice 
général. 

 

Siégeants : M. Paychère, président, MM. Thélin, Schucani, 

Mmes Hurni, Bovy, juges. 

 

 Au nom du Tribunal administratif : 

      la greffière-juriste adj. : le vice-président : 

 

              M. Tonossi     F. Paychère 

 

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux 

parties. 

 

Genève, le   la greffière : 

 

  - 12 - 
 
 

 

   Mme N. Mega