# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** d47d2f00-a0f4-57ef-b6bc-42803b407525
**Source:** Graubünden (GR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2006-11-21
**Language:** it
**Title:** Graubünden Verwaltungsgericht 5. Kammer 21.11.2006 R 2006 43
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_005_R-2006-43_2006-11-21.pdf

## Full Text

R 06 43

4a Camera 

SENTENZA
del 21 novembre 2006

nella vertenza di diritto amministrativo

concernente domanda di costruzione

1. L’Hotel “… SA”, sito in località … sul territorio del Comune di …, era inserito 

nell’omonima zona edilizia (MK), a sua volta confinante lungo due lati con la 

zona agricola. La restante superficie circostante era altro territorio comunale. 

Da tempo l’ospizio, che conta 56 posti letto e 120 posti a sedere, è deficitario 

e necessiterebbe di una ristrutturazione per mantenere la qualifica di albergo 

a tre stelle. Nel corso degli anni ’90, la società chiedeva al Comune di … una 

revisione della pianificazione locale onde poter disporre, accanto all’albergo, 

anche di una piscina coperta aperta al pubblico, di una stalla con dei cavalli, 

di campi da tennis e di due o tre separate costruzioni destinate a 15-20 

appartamenti. L’intenzione era essenzialmente quella di investire il ricavato 

della vendita degli appartamenti nella ristrutturazione dell’albergo. La 

revisione della pianificazione si rendeva necessaria in quanto le infrastrutture 

oggetto del nuovo concetto, in particolare i garage sotterranei, non trovavano 

integralmente posto entro i limiti della zona edificabile. Nel 1997 veniva 

approvata la nuova revisione della pianificazione locale con un ampliamento 

della zona edilizia di circa 3'000 m2 lungo i lati nord ed est. La superficie utile 

lorda risultante dalla precedente assegnazione di zona e pari a 2'200 m2 

doveva rimanere tale. La nuova zona veniva suddivisa in aree edificabili 

comprendenti la struttura alberghiera, le previste tre case d’appartamenti, la 

stalla e la piscina coperta e il fondo comprendeva un’area destinata agli 

impianti sportivi, una per la circolazione e un’area libera. L’albergo come tale 

veniva qualificato come un edificio da mantenere nella sua integrità. Anche se 

con alcune reticenze, il 30 settembre 1997 il Governo dei Grigioni approvava 

la revisione parziale della pianificazione per la zona in oggetto. Il tempestivo 

ricorso proposto da numerose istituzioni aventi come scopo la salvaguardia 

del paesaggio veniva evaso bonalmente grazie all’elaborazione di un nuovo 

piano delle strutture accettato da tutte le parti in causa (cfr. decreto di stralcio 

del 18 maggio 1998 DTA 674/97). Seguiva poi una parcellazione dell’iniziale 

fondo e la vendita delle due particelle ni. 1353 e 1356 alla società edile …, i 

cui azionisti erano in gran parte gli stessi di quelli che detenevano il pacchetto 

di azioni dell’ … SA. Sulle particelle vendute venivano erette tre case a schiera 

con complessivi 20 appartamenti, che sfruttavano integralmente la superficie 

utile lorda disponibile, e un garage sotterraneo. Le altre infrastrutture, oggetto 

del progetto iniziale, non venivano per contro realizzate. 

2. Durante la prima metà del 2005, i responsabili dell’albergo contattavano 

l’autorità comunale onde discutere la questione di una ristrutturazione 

dell’immobile, compresa la realizzazione di un piano sotto il tetto, al posto 

dell’attuale solaio. In seguito veniva ventilata la possibilità di una vendita 

dell’albergo. Tale negozio richiedeva però previamente una decisione di fondo 

quanto alla possibilità di una diversa destinazione dell’infrastruttura. Il 2 marzo 

2006, veniva formalmente introdotta una domanda di costruzione vertente in 

primo luogo sulla questione di sapere se il 50% dell’edificio avesse potuto 

essere destinato ad appartamenti per residenze secondarie. 

3. Con decisione 24 aprile 2006, l’autorità edilizia comunale non approvava un 

cambiamento parziale di destinazione dell’ospizio. La revisione parziale della 

pianificazione operata nel 1997 avrebbe propriamente mirato alla 

salvaguardia della struttura alberghiera per la sua importanza per il turismo 

locale. Con la qualifica di edificio da mantenere nella sua integrità, il 

pianificatore avrebbe infatti voluto mantenere intatta la struttura dell’immobile 

e la sua destinazione. 

4. Nel tempestivo ricorso proposto al Tribunale amministrativo in data 12 maggio 

2006, l’Hotel … SA chiedeva l’annullamento della decisione impugnata e il 

rilascio della licenza di costruzione per il cambiamento di destinazione 

previsto o eventualmente il ritorno degli atti all’autorità comunale per il rilascio 

della licenza di costruzione. Per la società ricorrente, la destinazione a 

residenza secondaria di metà dell’attuale struttura alberghiera permetterebbe 

di investire il ricavato di tali vendite nella ristrutturazione delle stanze e di una 

parte degli impianti comuni non ancora risanati. Inoltre l’albergo verrebbe in 

tal modo ad assumere una dimensione economicamente più interessante per 

i futuri gestori, mentre la decisione negativa avrebbe come conseguenza la 

chiusura dell’esercizio pubblico già il 30 settembre 2006. Per l’istante la 

decisione di rifiuto non sarebbe poi suffragata da alcuna base legale e si 

paleserebbe pertanto essere arbitraria. 

5. Nella propria risposta, il comune convenuto postulava la reiezione del ricorso 

e la conferma del rifiuto di una diversa destinazione. La revisione della 

pianificazione locale nella zona in oggetto nella seconda metà degli anni ‘90 

sarebbe stata portata avanti propriamente per salvaguardare la struttura 

alberghiera, che voleva essere mantenuta nella sua integrità.  In realtà, solo 

una minima parte del ricavato delle vendite dei 20 appartamenti sarebbe stata 

investita nell’albergo. Con la rinuncia alla costruzione di una piscina coperta 

accessibile anche alla popolazione locale, si sarebbe poi rinunciato alla 

realizzazione di una struttura che era stata considerata determinante per 

l’accettazione della revisione parziale della pianificazione nel 1997.

6. Replicando e duplicando le parti si riconfermavano essenzialmente nelle loro 

precedenti allegazioni e proposte. In data 14 settembre 2006, il Tribunale 

amministrativo esperiva un sopralluogo a ... Come era possibile appurare sul 

posto, gli investimenti eseguiti di recente sull’edificio riguardavano 

essenzialmente la cucina e, in ragione alquanto ridotta, la sala conferenze e 

5 delle 22 stanze. Nell’ambito del sopralluogo veniva stabilita una 

sospensione della procedura onde permettere alle parti di eventualmente 

trovare una soluzione sulla base della documentazione richiesta dall’autorità 

comunale già in precedenza e riguardante gli investimenti effettuati e i risultati 

d’esercizio degli ultimi anni. In seguito questi tentativi fallivano. Il comune 

convenuto informava il Tribunale amministrativo che dal 29 dicembre 2005 sul 

territorio comunale era in vigore una zona di pianificazione, con lo scopo di 

mettere un freno allo sconsiderato sviluppo di residenze secondarie. In 

quest’ottica, il progetto oggetto del ricorso sarebbe evidentemente anche 

contrario agli obiettivi della zona di pianificazione. Per il resto, i documenti 

introdotti dall’istante confermerebbero solamente che il ricavato della vendita 

delle due particelle ni. 1353 e 1356 sarebbe stato reinvestito nel risanamento 

dell’edificio, ma non il guadagno ottenuto con la vendita dei 20 appartamenti 

per residenze secondarie. I risultati d’esercizio allegati non permetterebbero 

poi di concludere all’impossibilità di gestire la struttura alberghiera in modo 

economico, ma solo la poco redditizia gestione che ne sarebbe stata fatta 

finora. Dal 30 settembre 2006, l’ospizio è stato chiuso.

Considerando in diritto:

1. Il 1. gennaio 2007 è entrata in vigore la nuova legge sulla giustizia 

amministrativa (LGA). Giusta le disposizioni transitorie della LGA, le 

procedure pendenti al momento dell'entrata in vigore della presente legge 

vengono portate a termine dinanzi alla rispettiva istanza secondo il diritto 

precedente. Conseguentemente alla presente vertenza vengono ancora 

applicate le disposizioni della legge sul tribunale amministrativo (LTA).  

 

 

2. a) Nell’ambito dell’ulteriore scambio di scritti processuali, il comune convenuto si 

appellava per la prima volta alla zona di pianificazione per sostenere a 

maggior ragione la non approvazione del progetto presentato dall’istante. 

Infatti, dagli inizi del 2006 sul territorio del comune convenuto è stata decretata 

una zona di pianificazione “onde limitare la realizzazione di appartamenti 

secondari nonché la modifica di utilizzo di alberghi e altre strutture turistiche” 

(cfr. Foglio ufficiale cantonale del 5 gennaio 2006). Conformemente all’art. 21 

cpv. 2 della nuova legge cantonale sulla pianificazione territoriale (LPTC), 

nella zona di pianificazione non può essere intrapreso nulla che possa 

ostacolare o contrastare la nuova pianificazione. Progetti di costruzione 

possono essere autorizzati soltanto se non sono in contrasto né con le 

pianificazioni e prescrizioni passate in giudicato né con quelle nuove previste.  

b) Nell’evenienza in esame, poiché il progetto presentato è secondo il parere 

dell’autorità comunale già contrario al diritto vigente, s’imponeva la sua 

reiezione come è stato fatto e non certo l’applicazione della zona di 

pianificazione. Giusta la prassi di questo Giudice, una sottomissione alla zona 

di pianificazione sarebbe giustificata solo laddove il progetto edilizio si 

conformasse al diritto vigente, ma non fosse possibile stabilire ancora con 

sufficiente chiarezza la sua conformità anche alla nuova normativa che 

entrerà probabilmente in vigore dopo la revisione della pianificazione locale 

(PTA 1995 no. 40). Se pertanto dovesse in questa sede venir confermata la 

non conformità del progetto in esame al diritto vigente, il rifiuto decretato 

meriterebbe conferma indipendentemente dal fatto che sul territorio comunale 

viga una zona di pianificazione. Se invece questo Giudice dovesse concludere 

alla liceità di un cambiamento di destinazione in base al diritto tuttora in vigore, 

il progetto andrebbe se non direttamente rifiutato perlomeno sottoposto alla 

zona di pianificazione, venendo questi manifestamente a collidere con gli 

obiettivi che questa misura pianificatoria si prefigge a chiare lettere. 

3. a) In base all’attuale pianificazione l’albergo in discussione è situato in zona MK. 

Giusta l’art. 45 della legge edilizia comunale (LE) la zona MK è riservata al 

complesso … con albergo, appartamenti, piscina coperta, stalla ed impianti 

sportivi (cpv. 1). L’intensità di utilizzazione e le disposizioni per l’edificazione 

sono stabilite nel piano generale delle strutture (cpv. 2).  L’albergo come tale 

è riportato sul piano dell’ordinamento di base come un edificio da mantenere 

nella sua integrità. Giusta la definizione data dal piano generale delle strutture, 

questi edifici non possono né essere demoliti né alterati nel loro aspetto 

fondamentale. L’autorità può permettere la demolizione di parti se queste non 

pregiudicano la protezione dell’edificio in complesso. Inoltre, parte del 

complesso edilizio dell’ospizio è stato designato nel piano generale delle 

strutture come un edificio degno di conservazione. In virtù del diritto 

comunale, edifici degni di conservazione non possono essere né demoliti né 

alterati nel loro aspetto fondamentale. In casi eccezionali l’autorità edilizia può 

permettere la demolizione. La demolizione di parti dell’edificio viene concessa 

solo se con questo intervento non si pregiudica la conservazione della 

sostanza architettonica originale (art. 13 cpv. 3 lett. b LE). Per l’istante, il fatto 

che un edificio vada mantenuto nella sua integrità o che sia degno di 

conservazione non pregiudicherebbe la possibilità di una diversa 

destinazione. Per l’autorità invece, la condizione posta dal piano delle 

strutture riguarderebbe propriamente il mantenimento non solo della struttura 

edilizia dello stabile, ma anche della sua destinazione. 

b) In termini d’interpretazione letterale, il concetto d’integrità è qualitativo e non 

solo quantitativo, nel senso che il termine si riferisce non solo alla globalità, 

ma pure alla funzionalità di una determinata cosa. In questo senso 

l’interpretazione data dall’autorità comunale non può essere considerata priva 

di fondamento; tale interpretazione s’impone poi ancor più alla luce delle 

concrete circostanze del caso in esame. Come risulta chiaramente dalla 

cronistoria della pianificazione portata a termine nel 1997, scopo di 

quest’ultima era stata principalmente - se non esclusivamente - la 

salvaguardia dell’ospizio, in quanto struttura alberghiera e non certo per 

quanto riguardava solo la sua sostanza edilizia. Erano infatti state le stesse 

difficoltà economiche di quelle attuali che avevano 10 anni or sono giustificato 

l’ampliamento della zona edilizia, onde permettere un’ottimale sfruttamento 

delle possibilità edificatorie del fondo, sulla base di un nuovo concetto di 

gestione alberghiera comprendente appartamenti a disposizione dell’albergo, 

sport e oasi di benessere (vedi decreto di approvazione del Governo del 30 

settembre/2 ottobre 1997). Anche allora come oggi veniva addotta l’intenzione 

di reinvestire il ricavo delle vendite degli appartamenti per residenze 

secondarie nel rinnovo dell’ospizio, al fine di migliorare e modernizzare la 

vetusta struttura esistente. Anche la prevista accessibilità al pubblico della 

piscina coperta aveva aumentato sensibilmente il grado di accettazione del 

progetto nella popolazione locale. Infatti, il concetto aveva il vantaggio di 

promuovere l’interesse pubblico al mantenimento di una struttura alberghiera 

importante per la regione turistica in oggetto e di offrire alla popolazione locale 

un’infrastruttura sportiva aperta al pubblico e di grande interesse soprattutto 

per gli scolari della zona. Pretendere che la condizione prevista nel piano delle 

strutture quanto al mantenimento dell’integrità dell’edificio non si riferisse 

anche alla sua destinazione è in queste circostanze pretestuoso. 

4. La chiara volontà del legislatore di mantenere tale l’identità dell’albergo si 

concretizza poi anche nella formulazione dell’art. 45 LE, il quale - per definire 

il tipo di utilizzazione della zona - prende manifestamente spunto dalla 

suddivisione zonale operata nel piano delle strutture. Il disposto prevede che 

una parte della particella sia destinata ad albergo (al singolare) e poiché 

l’attuale ospizio viene indicato come tale sul piano delle strutture, non 

sussistono motivi per ritenere che la destinazione dell’edificio potesse essere 

un’altra. Parimenti sarebbe improponibile sostenere che la zona sia una zona 

dove sono ammesse delle piscine coperte, quando è chiaro che il tipo di 

suddivisione che si era voluta operare riguardava la piscina coperta, cioè un 

ben definito edificio e la sua predefinita ubicazione nell’ambito di un concetto 

generale facente capo ad una gestione dell’albergo in sintonia coi tempi. La 

generica pretesa degli istanti, stando alla quale la zona ammetterebbe la 

costruzione di residenze secondarie, collide apertamente con il rispettivo 

piano delle strutture. L’area destinata alle residenze secondarie era stata 

chiaramente delimitata nell’ambito dell’ordinamento di base e il richiamo fatto 

a livello della LE non poteva che riferirsi a tale suddivisione. Sulla base delle 

pretese ricorsuali, tutta la zona potrebbe de facto essere destinata 

semplicemente a delle residenze secondarie, mentre come è stato esposto in 

precedenza, lo scopo della nuova zona MK era propriamente quello di 

salvaguardare l’esistenza della tipica struttura alberghiera nella zona 

paesaggisticamente sensibile del passo alpino. 

5. A sostegno di una possibile diversa destinazione dello stabile, l’istante adduce 

infine l’interesse pubblico al mantenimento almeno parziale dell’infrastruttura 

rispetto alla sua completa chiusura. L’argomento non è pertinente. Con la 

revisione della pianificazione del 1997 erano state create le necessarie 

condizioni per un nuovo orientamento della struttura alberghiera e per il suo 

rinnovo. Il fatto che nell’albergo siano stati investiti solo i proventi delle vendite 

delle due particelle edificabili e non anche quelli delle vendite dei 20 

appartamenti in seguito realizzati la dice lunga sulla mancanza di un vero 

interesse a voler portare avanti il concetto a suo tempo proposto. A 

prescindere poi dalla questione di sapere se con le nuove costruzioni non sia 

stato comunque esaurito completamene l’indice di sfruttamento a 

disposizione – nel qual caso la creazione di un nuovo piano abitabile sotto il 

tetto sarebbe esclusa - anche con la destinazione di una parte della 

costruzione ad appartamenti per residenze secondarie non sarebbe in alcun 

modo garantito un miglior o diverso andamento dell’albergo. In questo 

contesto l’istante si è limitata a pretendere che un minor numero di stanze 

favorirebbe una gestione più razionale ed economica dell’albergo, senza però 

meglio giustificare i motivi di tale pretesa. La questione non è comunque ai 

fini del giudizio rilevante, poiché il risultato d’esercizio di un albergo come 

quello in oggetto dipende da molteplici fattori, la maggior parte dei quali non 

direttamente riconducibili a questioni di tipo pianificatorio. Nel contesto 

concreto però, dal punto di vista  della pianificazione, sono già state 

ampiamente sfruttate le possibilità a disposizione dell’autorità comunale, 

mentre i riscontri oggettivabili da parte della gerenza dell’ospizio hanno 

lasciato alquanto a desiderare. Ne consegue che non sussistono ragioni 

nell’evenienza che avrebbero permesso all’autorità comunale di raggiungere  

un altro giudizio anche tenendo conto dall’importante interesse pubblico ad 

avere l’ospizio del … aperto anche in futuro. 

6. In conclusione, il ricorso deve essere respinto e merita in questo contesto 

conferma la decisione impugnata. L’esito della controversia giustifica 

l’accollamento delle spese occasionate dal presente procedimento alla parte 

ricorrente, la quale è pure tenuta a rifondere al comune convenuto, avvalsosi 

della collaborazione di un patrocinatore legale, un’equa indennità a titolo di 

ripetibili (art. 75 LTA).

Il Tribunale decide:

1. Il ricorso è respinto.

2. Vengono prelevate

- una tassa di Stato di fr. 4'000.--

- e le spese di cancelleria di fr. 187.--

totale fr. 4'187.--

il cui importo sarà versato dall’Hotel … SA entro trenta giorni dalla notifica della 

presente decisione all’Amministrazione delle finanze del Cantone dei Grigioni, 

Coira. 

3. L’Hotel … SA versa al Comune di … fr. 2'000.-- (IVA compresa) a titolo di 

ripetibili. 

L’interposto ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale è stato, per quanto 

ammissibile, respinto (1P.93/2007).