# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 064793ea-7b1d-5f0b-9996-41c6f1c40a95
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2022-12-14
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 14.12.2022 602 2022 185
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-185_2022-12-14.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 185
602 2022 187

Arrêt du 14 décembre 2022

IIe Cour administrative

Composition Président suppléant : Johannes Frölicher 
Juges : Dominique Gross, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure : Vanessa Thalmann 

Parties A.________, recourante, représentée par Me Nicolas Maternini, 
avocat

contre

OFFICE DE LA CIRCULATION ET DE LA NAVIGATION, 
représentée par Me Jean-Michel Brahier, avocat 

Objet Marchés publics

Recours du 5 septembre 2022 contre la décision du 26 août 2022

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considérant en fait

A. En 2022, l'Office de la circulation et de la navigation (OCN) a lancé, par publication dans la 
Feuille officielle (FO) et sur la plateforme Simap, un appel d'offres en procédure sélective portant 
sur le marché de services intitulé "Projet de migration des prestations informatiques". Le marché a 
été divisé en plusieurs lots, dont le lot n° 1 relatif à la migration puis l'exploitation des services 
Microsoft.

A.________ a déposé une demande de participation. Par décision du 28 mars 2022, l'OCN l'a 
retenue pour le second tour de la procédure, tendant au dépôt d'une offre. Les documents pour le 
deuxième tour de l'appel d'offres lui ont été transmis par courriel du 20 mai 2022.

La précitée a déposé une offre le 30 juin 2022. Par courriel du 8 juillet 2022, l'organisateur lui a 
transmis des questions sur son offre, précisant qu'il attendait des compléments d'information lors de 
l'audition. Une séance de clarification a eu lieu le 13 juillet 2022. Sur demande de la soumissionnaire 
du même jour, l'organisateur lui a transmis, par courriel du 14 juillet 2022, un fichier relatif aux Virtual 
Machines (VM). Par courriel du 14 juillet 2022, la soumissionnaire a produit son offre actualisée 
(annexe BCP1 – Montant de l'offre), le fichier de réponses aux questions et la présentation 
PowerPoint. Par courriel du même jour, l'organisateur lui a demandé si elle avait une solution 
d'output management et, dans l'affirmative, a requis la production d'une cotation, à titre indicatif, 
pour un volume d'impression de 250'000 impressions par an. Celle-ci a répondu le même jour.

B. Par décision du 26 août 2022, l'OCN a exclu l'offre déposée par A.________. Il a en effet 
considéré que l'offre était incomplète, car elle ne portait pas sur toutes les prestations demandées:
" • Migration/Exploitation Exchange ; design incomplet et inopérant

• Manque d'une solution failover;
• Installation et exploitation d'un antivirus : Pas de solution proposée, ni chiffrée,
• Désinstallation des composants du SITel : Pas de solution proposée, ni chiffrée,
• Installation et exploitation d'un ordonnanceur : Pas de solution proposée, ni chiffrée,
• Migration des postes de travail: Migration de 130 postes uniquement alors qu'il est demandé de migrer 

240 postes."

Le même jour, l'OCN a attribué le marché pour le lot n° 1 à B.________ SA (cf. publication sur Simap 
du 26 août 2022). Cette décision n'a pas été communiquée à A.________.

C. Par mémoire du 5 septembre 2022, A.________ recourt contre la décision d'exclusion auprès 
du Tribunal cantonal (602 2022 185), en concluant – sous suite de frais et dépens – à l'admission 
du recours. Principalement, elle demande qu'il soit constaté que la décision attaquée est nulle et 
qu'elle soit réintégrée dans le cadre de la suite de la procédure. Subsidiairement, elle conclut à 
l'annulation de la décision attaquée et à sa réintégration dans le cadre de la suite de la procédure. 
Elle requiert en outre l'octroi de l'effet suspensif au recours (602 2022 187).

A l'appui de ses conclusions, la recourante invoque en substance une violation de son droit d'être 
entendu, d'une part, car l'autorité intimée ne lui a pas fourni l'entier des documents permettant de 
déposer une offre complète et, d'autre part, en raison du délai excessivement court qui lui a été 
imparti le 14 juillet 2022 pour adapter son offre, à savoir le même jour. De plus, elle soutient que le 
dossier d'appel d'offres était lacunaire à plusieurs égards et reproche à l'autorité intimée d'avoir 

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statué sans prendre en compte les explications fournies lors de la séance du 13 juillet 2022 ni tenir 
compte de l'offre modifiée le 14 juillet 2022. Elle affirme que l'autorité était dans l'incapacité de 
comparer les positions des offres dans le détail. Elle souligne en outre que les motifs retenus par 
l'autorité intimée pour exclure son offre sont erronés et ne correspondent pas à la réalité de son offre 
initiale et adaptée, de sorte que celle-ci a abusé de son pouvoir d'appréciation. Pour chaque motif 
mentionné, elle expose les raisons pour lesquelles elle estime que son offre répond aux exigences 
requises. 

La recourante a également contesté devant le Tribunal cantonal la décision de l'OCN du 26 août 
2022 excluant son offre pour le lot n° 2 (procédure 602 2022 188).

D. Par mesure provisionnelle urgente du 6 septembre 2022 (602 2022 186), le Juge délégué à 
l'instruction a interdit une éventuelle adjudication du marché (lot n° 1) jusqu'à droit connu sur la 
demande d'effet suspensif au recours.

E. Dans ses observations du 20 octobre 2022, l'OCN conclut – sous suite de frais et dépens – 
au rejet de la requête d'octroi de l'effet suspensif et à ce qu'il soit autorisé à conclure le contrat avec 
B.________ SA. Sur le fond, il conclut au rejet du recours, ainsi qu'à la confirmation de ses décisions 
du 26 août 2022 excluant la recourante pour le lot n° 1 et adjugeant ledit marché à B.________ SA. 
En bref, l'autorité intimée conteste avoir violé le droit d'être entendu de la recourante, précisant que 
toutes les pièces ont été mises à disposition de tous les soumissionnaires dans les mêmes délais. 
Selon elle, la recourante est forclose à critiquer les documents de l'appel d'offres. Pour le reste, elle 
explique de manière détaillée pour quelles raisons elle a considéré que l'offre – même modifiée – 
est incomplète et ne répond pas aux objectifs de l'appel d'offres tant pour les motifs soulevés dans 
la décision attaquée que pour d'autres motifs encore.

F. Les observations de l'OCN ont été transmises à la recourante par envoi recommandé du 
27 octobre 2022.

Sur requête de la recourante, nouvellement représentée par un avocat, un délai pour déposer des 
contre-observations de dix jours – échéant le 21 novembre 2022 – lui a été imparti. Le 21 novembre 
2022, celle-ci a requis une prolongation dudit délai au 21 décembre 2022. Le délai a été prolongé 
jusqu'au 28 novembre 2022.

Dans ses contre-observations du 28 novembre 2022, la recourante demande l'accès à l'entier du 
dossier de l'autorité intimée, y compris à l'offre de l'adjudicataire. Elle indique qu'en raison des 
informations ayant été portées à sa connaissance, notamment relatives à l'adjudication qui aurait 
été faite, elle se voit dans l'obligation de modifier ses conclusions. Sur le fond, elle conclut ainsi 
principalement à l'annulation de la décision d'exclusion du 26 août 2022 et de la décision 
d'adjudication du 26 août 2022, dans la mesure où elles ne sont pas nulles, et à ce que la procédure 
d'adjudication soit reprise et sa candidature réintégrée; subsidiairement, elle demande qu'il soit 
constaté que la décision d'exclusion du 26 août 2022 et la décision d'adjudication du même jour sont 
illicites.

G. Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

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en droit

1.

1.1. Dans la mesure où la nouvelle législation fribourgeoise sur les marchés publics (soit l'Accord 
intercantonal du 15 novembre 2019 sur les marchés publics [ROF 2022_11] et la loi du 2 février 
2022 sur les marchés publics [ROF 2022_12]) n'est pas encore en vigueur, il y a lieu de continuer à 
appliquer ci-après les règles découlant de la loi cantonale du 11 février 1998 sur les marchés publics 
(LMP; RSF 122.91.1), l'accord intercantonal du 25 novembre 1994 sur les marchés publics (AIMP 
1994; RSF 122.91.2) et le règlement cantonal du 28 avril 1998 sur les marchés publics (RMP; RSF 
122.91.11).

1.2. Le recours contre la décision d'exclusion du 26 août 2022 a été déposé dans le délai et les 
formes prescrits, par la destinataire de la décision litigieuse, qui s'est acquittée de l'avance de frais 
dans le délai imparti.

En ce qui concerne l'intérêt de la recourante à contester la décision d'exclusion prise à son encontre, 
il y a cependant lieu de préciser ce qui suit.

2.

2.1. En droit des marchés publics, l'intérêt à contester une décision d'exclusion consiste à obtenir 
l'adjudication du marché, respectivement à obtenir des dommages-intérêts. Cela signifie qu'au 
moment où la décision d'adjudication est entrée en force sans avoir été contestée, il n'existe plus 
d'intérêt à contester la décision d'exclusion puisque même l'annulation de celle-ci ne peut pas 
conduire à l'obtention du marché ou au versement d'un dédommagement (cf. arrêt TF 2C_603/2021 
du 8 février 2022). 

Selon la jurisprudence, toute personne concernée par l'issue d'une procédure a l'obligation de se 
renseigner sur l'existence et le contenu de la décision qui la clôt dès qu'elle peut en soupçonner 
l'existence, sous peine de se voir opposer l'irrecevabilité d'un éventuel recours dirigée contre elle 
pour cause de tardiveté (ATF 139 IV 228 consid. 1.3; arrêts TF 2C_83/2020 du 14 septembre 2020 
consid. 4.2; 2C_309/2018 du 10 septembre 2018 consid. 4.1). Il convient à cet égard de s'en tenir 
aux règles de la bonne foi qui s'appliquent non seulement à l'administration, mais aussi aux 
justiciables (ATF 122 I 97 consid. 3a/aa); ainsi, l'intéressé doit agir dans un délai raisonnable dès 
qu'il a connaissance de quelque manière que ce soit de la décision qu'il entend contester (ATF 111 
V 149 consid. 4c; arrêts TF 2C_83/2020 du 14 septembre 2020 consid. 4.2; 9C_202/2014 du 11 
juillet 2014 consid. 4.2). Attendre passivement est en effet contraire au principe de la bonne foi (ATF 
139 IV 228 consid. 1.3; 134 V 306 consid. 4.2; 107 Ia 72 consid. 4a; arrêt TF 2C_83/2020 du 
14 septembre 2020 consid. 4.2 et les références citées). Le Tribunal fédéral n'a pas fixé de critères 
pour déterminer si l'intéressé a agi dans un délai raisonnable; en principe, il tient compte du délai 
légal dans lequel le recours aurait dû être formé et de la diligence dont on pouvait s'attendre de la 
part de l'intéressé en fonction des particularités du cas d'espèce (cf. ATF 139 IV 228 consid. 1.3; 
111 V 149 consid. 4; 106 V 93 consid. 2; 2C_83/2020 du 14 septembre 2020 consid. 4.3) (pour le 
tout, cf. arrêt TF 2C_603/2021 du 8 février 2022 consid. 6.1).

2.2. En l'occurrence, dans son recours du 5 septembre 2022 dirigé contre la décision d'exclusion 
relative au lot n° 1, la recourante demande sa réintégration dans la procédure d'adjudication. A ce 

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moment-là, elle n'avait pas eu connaissance de la décision d'adjudication du 26 août 2022, celle-ci 
ne lui ayant pas été communiquée.

Par ailleurs, dès lors que le Juge délégué à l'instruction a interdit, par mesure provisionnelle urgente 
du 6 septembre 2022, une éventuelle adjudication du marché (lot n° 1) jusqu'à droit connu sur la 
demande d'effet suspensif au recours, il aurait été attendu de l'autorité intimée qu'elle informe sans 
délai le Tribunal du fait que le marché public avait déjà été adjugé le 26 août 2022 et qu'elle n'attende 
pas le 20 octobre 2022 pour communiquer cette information dans ses observations sur le recours. 
Cela étant, les observations de l'OCN laissent très clairement apparaître qu'une décision 
d'adjudication a été rendue. En effet, il en ressort explicitement que l'OCN a adjugé le marché public 
par décision du 26 août 2022. Le ch. 4 des conclusions sur le fond a la teneur suivante: "confirmer 
la décision du 26 août 2022 adjugeant le marché du lot 1 à B.________ SA". De plus, s'agissant de 
l'effet suspensif, l'OCN requiert non seulement que la demande d'octroi de ce dernier soit rejetée 
mais également qu'il soit autorisé à conclure le contrat avec B.________ SA.

Ces observations de l'OCN ont été transmises à la recourante par envoi recommandé du 27 octobre 
2022, reçu le 31 octobre 2022. Il en résulte que la recourante a été informée de l'existence de la 
décision d'adjudication, le 31 octobre 2022 au plus tard. A cela s'ajoute que cette décision a été 
rendue publique par publication sur la plateforme Simap en 2022, à laquelle renvoie également la 
publication dans la FO n° ccc. C'est le lieu de rappeler que, selon l'art. 34a al. 1 RMP, l'adjudicateur 
communique ses décisions soit par notification individuelle, soit par publication dans la Feuille 
officielle.

Sur la base de ce qui précède, il peut ainsi être retenu que, dès le 31 octobre 2022 au plus tard, la 
recourante a eu une connaissance suffisante de la décision d'adjudication pour pouvoir valablement 
la contester dès cette date.

Suite à la communication des observations, la recourante a recouru au service d'un mandataire 
professionnel, lequel a requis du Tribunal un délai pour déposer des contre-observations (cf. ses 
interventions des 8 et 11 novembre 2022). Ce dernier ne pouvait pas ignorer que le recours déposé 
contre la décision d'exclusion n'avait d'intérêt que si la décision d'adjudication n'était pas définitive 
et exécutoire, puisqu'une réintégration dans la procédure d'adjudication serait sinon impossible. Or, 
la recourante n'a pas déposé de recours contre la décision d'adjudication du 26 août 2022. Certes, 
dans ses contre-observations, elle a expliqué qu'au vu notamment des informations portées à sa 
connaissance, notamment relatives à l'adjudication qui aurait été faite, elle se devait de formuler de 
nouvelles conclusions, dont celle tendant à l'annulation de la décision d'adjudication dans la mesure 
où elle n'est pas nulle. Cela étant, en matière de marché public, le délai de recours est de dix jours 
(cf. art. 15 AIMP). Or, à supposer que cette nouvelle conclusion doive être interprétée comme étant 
un recours contre la décision d'adjudication, celui-ci serait manifestement tardif, compte tenu du fait 
que la recourante a eu connaissance de l'existence de celle-ci le 31 octobre 2022 au plus tard et 
qu'elle n'a formulée sa nouvelle conclusion que 28 jours plus tard, ce qui ne saurait à l'évidence 
consister en un délai raisonnable au sens de la jurisprudence précitée (cf. consid. 2.1 ci-dessus) 
s'agissant d'un recours en matière de marché public.

Il s'ensuit que la recourante n'a pas recouru contre la décision d'adjudication du 26 août 2022, 
respectivement, qu'elle n'a pas recouru en temps utile. Partant, la décision d'adjudication 
susmentionnée est entrée en force de chose décidée, de sorte que la recourante ne dispose plus 
d'un intérêt à demander sa réintégration à la procédure d'adjudication et, donc, à contester son 
exclusion (cf. à ce propos, arrêt TF 2C_603/2021 du 22 février 2022). Le fait que le Juge délégué à 

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l'instruction ait interdit une éventuelle adjudication par mesure provisionnelle urgente du 6 septembre 
2022 ne change rien à ce constat. En effet, dès lors que l'adjudication était intervenue 
antérieurement, la mesure provisionnelle urgente ne pouvait plus que signifier que la conclusion du 
contrat était interdite.

Pour être complet, il est enfin relevé que, dans ces circonstances, la recourante ne peut partant plus 
faire constater l'illicéité de la décision d'adjudication, qui était seule susceptible d'aboutir au 
dédommagement qu'elle semble chercher à obtenir par la formulation de ses nouvelles conclusions 
dans ses contre-observations.

3.

Il résulte de ce qui précède que, faute pour la recourante de disposer d'un intérêt à demander sa 
réintégration à la procédure d'adjudication et, partant, à contester son exclusion, le recours (602 
2022 185) doit être déclaré irrecevable.

Vu l'issue du litige, la demande d'effet suspensif (602 2022 187) est devenue sans objet.

De même, dès lors que le recours est déclaré irrecevable, il n'y a pas lieu de donner suite à la 
demande d'accès au dossier complet ni aux requêtes de mesures d'instruction (audition, expertise 
judiciaire) formulées par la recourante.

4.

4.1. Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure conformément 
à l'art. 131 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1).

4.2. L'OCN, qui a fait appel à un mandataire professionnel pour défendre ses intérêts, requiert 
l'octroi d'une indemnité de partie.

Selon l'art. 139 CPJA, aucune indemnité de partie n'est allouée aux collectivités publiques visées à 
l'art. 133 – à savoir la Confédération, l'Etat, les communes et autres personnes morales de droit 
public ainsi que les particuliers et les institutions privées chargés de tâches de droit public –, sauf 
dans les cas où leurs intérêts patrimoniaux sont en cause ou que des circonstances particulières 
ont rendu nécessaire l'appel à des mandataires extérieurs.

D'après la jurisprudence, la notion d'intérêts patrimoniaux recouvre les cas où la collectivité publique 
agit comme un simple particulier et/ou les cas où sont en cause des intérêts faisant partie de son 
patrimoine financier, et non pas administratif (arrêt TA FR 4F 1991 34 du 10 avril 1992 consid. 5 in 
RFJ 1992 199). Aussi, lorsque la décision prise entraîne des conséquences pécuniaires, doit-on 
admettre que ses intérêts patrimoniaux sont en cause et que, par conséquent, la collectivité publique 
ne bénéficie ni de l'exonération des frais de procédure prévue par l'art. 133 CPJA ni de celle de 
l'indemnité de partie de l'art. 139 CPJA (arrêts TA FR 1A 93 62 du 23 février 1994 in RFJ 1994 232, 
233; 1A 2001 92 du 25 avril 2002 consid. 4).

En l'occurrence, l'OCN est un établissement de droit public, doté de la personnalité juridique (cf. 
art. 1 al. 1 de la loi fribourgeoise du 7 mai 1996 sur l'Office de la circulation et de la navigation, 
LOCN; RSF 122.23.7). La décision litigieuse exclut l'offre d'un soumissionnaire d'une procédure de 
marché public se rapportant au parc informatique garantissant le fonctionnement de l'établissement, 
soit à son patrimoine administratif. Partant, les intérêts patrimoniaux de l'OCN, au sens de l'art. 139 

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CPJA, ne sont pas en cause. Pour le reste, ce dernier a élaboré l'appel d'offres et doit donc disposer 
des connaissances détaillées non seulement de la situation de fait mais également de celle juridique 
sur la base de laquelle il doit œuvrer. Admettre le contraire signifie que la complexité de la procédure 
de marchés publics dépasse les compétences de l'OCN. Cela vaut d'autant plus qu'en l'occurrence, 
la problématique sur le fond reposait davantage sur des connaissances techniques que juridiques 
et que l'OCN dispose en outre d'un service juridique. Partant, face à une telle situation, la Cour de 
céans ne saurait admettre que les conditions posées par l'art. 139 CPJA sont remplies en l'espèce. 
La demande de l'autorité intimée tendant à l'octroi d'une indemnité de partie doit être rejetée.

la Cour arrête :

I. Le recours (602 2022 185) est irrecevable.

II. La requête d'octroi de l'effet suspensif (602 2022 187), devenue sans objet, est rayée du rôle.

III. Les frais de procédure, par CHF 1'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont prélevés 
sur l'avance de frais versée. Le solde de CHF 1'500.- est restitué à la recourante.

IV. Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.

V. Notification.

Pour autant qu'elle pose une question de principe, la présente décision peut faire l'objet d'un recours 
auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 14 décembre 2022/jfr/vth

Le Président suppléant : La Greffière-rapporteure :