# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a9187d4c-9590-50cb-8c32-8db869473a6a
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2023-10-10
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 10.10.2023 602 2022 147
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2022-147_2023-10-10.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2022 147

Arrêt du 10 octobre 2023

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Vanessa Thalmann, 

Cornelia Thalmann El Bachary
Greffière-rapporteure : Anne-Françoise Boillat

Parties A.________, recourante, 

contre

SERVICE DES FORÊTS ET DE LA NATURE, autorité intimée,

et

COMMUNE DE B.________, intimée 

Objet Aménagement du territoire et constructions; Protection du paysage; 
aménagement des cours d’eau

Recours du 19 mai 2022 contre la décision du 22 mars 2022

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considérant en fait

A. Le 15 mars 2022, le Service de l’environnement (SEn) a transmis au Service des forêts et 
de la nature (SFN) la requête de la Commune de B.________ (ci-après: la Commune) tendant à 
l’octroi d’une autorisation pour stabiliser les berges de C.________ (coord. ddd) afin d’éviter une 
déstabilisation étendue du versant à l’arrière, ceci en dessous du village de E.________. Les travaux 
consistent en la construction d’un caisson en bois ancré sur des blocs d’enrochement sur une 
longueur d’environ 40 mètres, lesquels seront disposés sous le lit de la rivière. Les caissons 
atteindront une hauteur d’environ 2 mètres à partir du lit de la rivière. 

Le secteur de C.________ concerné est inscrit comme zone alluviale d’importance nationale, sous 
l’objet n° fff, G.________.

Par décision du 22 mars 2022, le SFN a délivré une autorisation en matière de pêche, permettant à 
la Commune d’effectuer les travaux requis en respectant les conditions suivantes : 

- Au moins 10 jours avant le début des travaux, l’entreprise doit prendre contact avec le garde-faune de 
la région […] qui déterminera si des mesures de protection des poissons doivent être prises et les 
organisera aux frais du maître d’œuvre. 

- Les travaux doivent être effectués sans provoquer de turbidité excessive ni de pollution des eaux. 

- Le bois mort à proximité des travaux ne devra pas être retiré du cours d’eau. Les arbres entiers dans 
le cours d’eau y restent.

- Les arbres qui sont encore partiellement fixés à la berge où les travaux sont prévus pourront être 
détachés de la berge mais devront être déposés entiers (souche, tronc et branches) dans le cours 
d’eau. 

- Les berges touchées par les aménagements/renforcement devront être aménagées de la manière la 
plus proche possible d’un état naturel. Dans ce sens, les blocs ne devront pas être surdimensionnés, 
mais en conformité avec le type de cours d’eau, même si ceux-ci seront enterrés sous le lit du cours 
d’eau. 

- Les sédiments retirés pour les travaux devront être remis à disposition du cours d’eau. Il convient de 
se référer aux directives du SEn pour les installer à un endroit qui convient. 

- Le maître d’œuvre demeure responsable de tout dommage piscicole que ces travaux pourraient causer. 

- Il est perçu un émolument de CHF 100.-.

Y figure également que sa communication interviendra "par les soins du [SEn], en même temps que 
les autres décisions". 

Cette autorisation ainsi que le préavis favorable avec conditions établi par le SFN ont été notifiés à 
A.________ par le SEn le 22 avril 2022.

B. Par mémoire du 18 mai 2022, A.________ interjette recours contre la décision du 22 mars 
2022, en concluant à son annulation et à ce que la Commune supporte les frais de la procédure de 
recours. A l’appui de son recours, la recourante conteste le choix d’appliquer la procédure simplifiée 
dès lors que les travaux n’ont pas uniquement des impacts sur le milieu halieutique, mais impliquent 
également une atteinte à la dynamique du cours d’eau et comprennent l’enfouissement de matériaux 

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avec un impact potentiel sur la végétation de rive, en plus de porter atteinte à une zone alluviale 
d’importance nationale. Selon elle, les travaux autorisés porteront gravement atteinte à un milieu 
protégé en mettant un terme au processus naturel d’évolution des berges actuellement constaté: 
l’embâcle, qui assure une fonction centrale dans le fonctionnement des zones alluviales en assurant 
une modification du régime des eaux et de la structure du lit de la rivière, disparaîtra au gré des 
prochaines crues et avec elle les effets positifs pour le milieu naturel concerné comme la création 
de fosses, caches et autres milieux propices aux frayères. En outre, elle relève que les différentes 
lois applicables (loi du 21 juin 1991 sur la pêche, LFSP, RS 923.0; loi du 24 janvier 1991 sur la 
protection des eaux, LEaux, RS 814.20; loi du 21 juin 1991 sur l’aménagement des cours d’eau, RS 
721.100 [ci-après : LACE]; loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage, LPN, 
RS 451; ordonnance du 28 octobre 1992 sur la protection des zones alluviales d’importance 
nationale, ordonnance sur les zones alluviales, RS 451.31) commandent un examen technique 
complet pour apprécier la légalité du projet en cause ainsi qu’une pesée des intérêts entre l’intérêt 
au maintien du milieu naturel et celui à l’intervention à raison d’autres éléments dignes de protection. 
Ni l’un ni l’autre n’a été effectué en l’occurrence. Toujours selon la recourante, l’autorité n’était même 
pas en mesure de procéder à une pesée des intérêts, le dossier ne contenant aucune justification 
de l’intervention autre que l’affirmation que l’érosion constatée est de nature à mettre en danger la 
route située à environ 300 mètres. Or, le risque que l’érosion s’étende jusqu’à cette dernière n’est 
pas établi par un rapport technique ou géologique. Enfin, la recourante est d’avis que, faute d’avoir 
appliqué les bases légales pertinentes, l’autorité n’a pas non plus évalué, en application du principe 
de proportionnalité, si d’autres interventions étaient possibles à cet endroit pour limiter l’érosion de 
la rive tout en conservant la dynamique actuelle propice à la biodiversité. 

Le 5 juillet 2022, la Commune informe ne pas avoir d’observations à formuler sur le recours et 
renvoie à la décision attaquée. 

Le SFN, dans ses observations du 27 juillet 2022, indique avoir assorti l’autorisation querellée d’un 
certain nombre de conditions, dont notamment l’obligation de conserver le bois mort tombé dans le 
cours d’eau à l’endroit de l’intervention en raison de l’érosion, compte tenu de l’état naturel du cours 
d’eau et de l’importance de le préserver. S’agissant du choix de la procédure appliquée, le SFN 
relève que cette question dépasse ses compétences et que l’examen global de la faisabilité et de 
l’opportunité de l’intervention incombe au SEn.

Invité à le faire, le SEn s’est déterminé dans le délai imparti, le 16 juin 2023. Il admet que la mesure 
de protection envisagée aura pour effet de mettre un terme au processus naturel de l’érosion. Cela 
étant, il tient à relever que cet impact sera provisoire et se concentrera sur une partie très limitée du 
territoire. En effet, si l’embâcle de bois peut être conservé lors des travaux, il disparaîtra au gré des 
crues, suivant un processus naturel. Le SEn conteste en outre qu’il n’y ait aucun bâtiment ou 
équipement qui soient mis en danger par l’érosion qui affaiblit le pied du versant et induit un risque 
de glissement de terrain. La mise en danger est d’autant plus concrète que l’endroit prévu pour 
mener à bien les travaux litigieux est situé endessous du village de E.________, à une distance de 
120 mètres d’une route de desserte et à moins de 200 mètres du premier bâtiment. Par le passé, 
des bâtiments du village de E.________ ont subi des tassements témoignant de la sensibilité aux 
glissements de terrains aux abords de C.________. Non loin de là, malgré leur importance 
patrimoniale, une partie des bâtiments de H.________ a dû être démolie dans le courant des années 
2000. La gestion de ces risques revêt un enjeu d’importance pour le SEn et la Commune, compte 
tenu des itinéraires de mobilité et du nombre de bâtiments susceptibles d’être impactés par des 
glissements de terrain. Le périmètre à prendre en considération s’étend bien au-delà de l’endroit 

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sujet à érosion. C.________ est un torrent particulièrement actif de I.________ et, à ce titre, charrie 
beaucoup de matériaux et de bois en cas de crue. Depuis le début des années 2000, son lit s’est 
déplacé d’environ 30 mètres au niveau du méandre juste à l’amont de l’érosion en créant une courbe 
importante. Celle-ci renvoie par effet de pendule contre la rive droite et contribue ainsi à son érosion. 
Dans le cas présent, la forte pente des berges et du versant, qui s’élève à environ 50-60%, laisse 
craindre une instabilité des terrains d’autant plus importante. En cas d’activation du risque de 
glissement de terrain, les dommages seraient potentiellement conséquents et générateurs – si tant 
est qu’ils n’auraient qu’un caractère économique – de coûts élevés. Le SEn indique encore qu’il est 
très compliqué voire impossible d’arrêter un glissement de terrain réactivé, suivant son ampleur et 
la quantité de masse en mouvement. Il est encore d’avis qu’une pesée des intérêts a bien été faite 
dans ce dossier et renvoie notamment à des courriels qu’il produit, échangés avec le forestier de 
triage de la Corporation forestière J.________, auteur du projet. Enfin, le service s’en remet à justice 
quant à l’application d’une procédure simplifiée et conclut que la délivrance de l’autorisation 
querellée est la seule solution pour pallier les risques évoqués et répond pleinement aux exigences 
de proportionnalité. 

Le 6 juillet 2023, sur requête de la Juge déléguée tendant à la production de toutes les décisions 
qui ont été notifiées à la recourante simultanément à la décision attaquée, le SEn a produit le préavis 
favorable avec conditions du SFN contenant celui du 3ème arrondissement forestier, celui du secteur 
faune aquatique et pêche et celui du secteur nature et paysage, ainsi que le préavis favorable avec 
conditions du SEn du 19 avril 2022. Il ressort de ce dernier préavis qu’avec un enrochement, même 
s’il est construit de manière irrégulière, la zone riveraine s’uniformise et les habitats s’appauvrissent. 
Les souches d’arbres sont d’excellents habitats qui servent d’abri à de nombreuses espèces. Au 
moins une souche d’arbre doit être incluse dans la protection des berges afin de rompre la régularité. 

Le 28 août 2023, la recourante a déposé des observations complémentaires. Elle rappelle que le 
dossier qui lui a été transmis ne démontre nullement le processus d’érosion invoqué et une 
quelconque mise en danger subséquente. La recourante invoque également qu’une pesée des 
intérêts entre le maintien intact du milieu naturel et la réalisation des mesures de protections 
demandées par la Commune n’a pas eu lieu et que le dossier ne contient pas non plus les autres 
décisions (comme l’exige le droit fédéral) légitimant une intervention dans le cours d’une rivière et 
l’espace réservé aux eaux. Elle fait également part du fait qu’il n’y a pas eu de coordination entre 
ces décisions. Or, l’absence de pesée d’intérêts et de coordination justifie, selon la recourante, 
l’annulation de la décision attaquée. Elle précise encore que le dossier, en l’état, ne permet même 
pas d’établir que les travaux autorisés seront aptes à produire l’effet recherché, soit une réduction 
du risque d’instabilité de terrain pour la zone environnante. Enfin, elle précise que le préavis 
favorable avec conditions du SEn du 19 avril 2022 ne lui a jamais été communiqué auparavant et 
qu’il n’y est fait aucune référence à la décision qu’il doit fonder. 

en droit

1.

1.1. Le Tribunal cantonal est compétent pour connaître du présent recours en vertu de l’art. 114 
al. 1 let. a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), le SFN ayant 

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rendu la décision attaquée au nom de la Direction des institutions, de l’agriculture et des forêts 
(DIAF) qui, selon l’art. 6 al. 2 de la loi cantonale du 15 mai 1979 sur la pêche (LPêche; RSF 923.1), 
est l'autorité compétente en matière de pêche au sens de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche 
(LFSP; RS 923.0 ; cf. délégation de compétence du 23 mai 2018). 

1.2. A.________, affiliée à la Fédération Suisse de Pêche et habilitée à recourir par cette 
dernière, dispose de la qualité pour recourir contre la décision attaquée en vertu de l’art. 12 LPN, de 
l’art. 1 de l’ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à 
recourir dans les domaines de la protection de l’environnement ainsi que de la protection de la nature 
et du paysage (ODO; RS 814.076) et du chiffre 18 de l’annexe à l’ODO. 

1.3. Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 79 ss CPJA. Le Tribunal cantonal 
peut donc entrer en matière sur ses mérites.

2.

2.1.

2.1.1. En vertu de l’art. 37 al. 1 let. a LEaux, les cours d’eau ne peuvent être endigués ou corrigés 
que si ces interventions s’imposent pour protéger des personnes ou des biens importants (art. 3 
al. 2 LACE). L’al. 2 de cette disposition prévoit que lors de ces interventions, le tracé naturel des 
cours d’eau doit autant que possible être respecté ou rétabli. Les eaux et l’espace réservé aux eaux 
doivent être aménagés de façon à ce qu’ils puissent accueillir une faune et une flore diversifiées (let. 
a), les interactions entre eaux superficielles et eaux souterraines soient maintenues autant que 
possible (let. b), une végétation adaptée à la station puisse croître sur les rives (let. c).

Par endiguements et corrections, on entend la stabilisation, la modification ou le déplacement d'une 
eau, qu'il s'agisse d'interventions (pose de seuils) ou de mesures complémentaires (pavage du lit 
ou des berges, correction des méandres, etc.). Les interventions ponctuelles dont l'objet n'est pas 
la stabilisation du lit du cours d'eau, tels que piliers de pont, installations portuaires, seuils de 
mesure, embarcadères, dispositifs de captage ou de déversement, ne sont considérés ni comme 
"endiguement", ni comme "correction" (Message concernant l'initiative populaire "pour la 
sauvegarde de nos eaux" et la révision de la loi fédérale sur la protection des eaux du 29 avril 1987, 
FF 1987 II 1081, p. 1163 s.).

La LACE a pour but de protéger des personnes et des biens matériels importants contre l’action 
dommageable des eaux, en particulier celle qui est causée par les inondations, les érosions et les 
alluvionnements (protection contre les crues; cf. art. 1 al. 1). L'expression "protection contre les 
crues" est utilisée ici comme un terme générique qui permet d'éviter une longue énumération 
(cf. Message relatif au second train de mesures pour une nouvelle répartition des tâches entre la 
Confédération et les cantons du 25 mai 1988, FF 1988 II 1293, p. 1350). Elle désigne ainsi la 
"protection des personnes et des biens matériels importants contre l’action dommageable des eaux" 
(SUTTER/NORER, in HETTICH/JANSEN/NORER, Commentaire de la loi sur la protection des eaux et de 
la loi sur l’aménagement des cours d’eau, 2016, art. 1 LACE, n. 33). L’art. 3 LACE prévoit que ce 
sont les cantons qui assurent la protection contre les crues en priorité par des mesures d’entretien 
et de planification. Si cela ne suffit pas, ils prennent les autres mesures qui s’imposent telles que 
corrections, endiguements, réalisation de dépotoirs à alluvions et de bassins de rétention des crues 
ainsi que toutes les autres mesures propres à empêcher les mouvements de terrain. Les mesures 

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doivent être appréciées compte tenu de celles qui sont prises dans d’autres domaines, globalement 
et dans leur interaction. Selon la jurisprudence, les mesures de protection actives n'ont ainsi leur 
raison d'être que lorsque l'entretien normal rationnel d'installations de protection existantes et les 
efforts d'aménagement du territoire ne permettent pas d'atteindre les buts fixés (ATF 140 I 168 
consid. 4.2.1; arrêt TF 1C_693/2017 du 26 février 2020 consid. 5.1). 

En vertu de l’art. 4 LACE, les eaux, les rives et les ouvrages de protection contre les crues doivent 
être entretenus de façon à maintenir la protection contre les crues à un niveau constant, en particulier 
en ce qui concerne la capacité d’écoulement (al. 1). Selon l’al. 2, lors d’interventions dans les eaux, 
leur tracé naturel doit être autant que possible respecté ou, à défaut, reconstitué. Les eaux et 
l’espace réservé aux eaux doivent être aménagés de façon à ce qu’ils puissent accueillir une faune 
et une flore diversifiées (let. a), à ce que les interactions entre eaux superficielles et eaux 
souterraines soient maintenues autant que possible (let. b) et à ce qu’une végétation adaptée à la 
station puisse croître sur les rives (let. c). 

L’ordonnance du 2 novembre 1994 sur l’aménagement des cours d’eau (OACE; RS 721.100.1) 
prévoit à son art. 16 qu’avant de prendre une décision sur les mesures de construction liées à la 
protection contre les crues prévues par l’art. 3 al. 2 LACE, les cantons soumettent le projet à l’OFEV 
[Office fédéral de l’environnement], exception faite des mesures n’engendrant pas de frais 
particuliers (al. 1). Les mesures doivent dans tous les cas faire l’objet d’un avis notamment 
lorsqu’elles touchent des zones protégées ou des objets inscrits dans des inventaires fédéraux (al. 2 
let. d).

L’annexe 1 à l’ordonnance sur les zones alluviales contient la liste des objets protégés. On y trouve, 
sous l’objet n° fff, dénommé G.________, le secteur de C.________ concerné par le projet litigieux. 

2.1.2. En l’occurrence, il ne ressort pas du dossier que ces dispositions, en particulier celles qui 
concernent l’aménagement des cours d’eau, aient été prises en considération. On n’y trouve pas 
non plus de trace d’une soumission du projet à l’OFEV. 

2.2.

2.2.1. L’art. 29 de la loi cantonale du 18 décembre 2009 sur les eaux (LCEaux; RSF 812.1) soumet 
les aménagements de cours d’eau à la procédure de permis de construire. En vertu de l’art. 53 du 
règlement cantonal du 21 juin 2011 sur les eaux (RCEaux; RSF 812.11), les mesures constructives 
ou structurelles de protection contre les crues doivent être conformes aux directives de l'OFEV. L’art. 
55 RCEaux prévoit que les travaux d’aménagement des cours d’eau doivent faire l'objet d'un projet 
établi par une personne qualifiée au sens des art. 6 et 7 du règlement cantonal du 1er décembre 
2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 
710.11). Le projet d'aménagement est établi conformément aux directives de l'OFEV relatives à la 
protection contre les crues des cours d'eau. Le SEn est informé et consulté durant l'élaboration du 
projet d'aménagement. Il soumet pour avis le projet aux services concernés. Il consulte l'OFEV sur 
les projets au bénéfice d'une subvention fédérale, mais hors convention-programme.

Selon l’art. 52 al. 1 et 2 RCEaux, les travaux d’entretien des cours d’eau et des lacs ne sont pas 
soumis à permis de construire. Les autorisations exigées par la législation spéciale sont réservées. 
Le SEn est consulté avant le début des travaux […]. Il sollicite le préavis des services concernés et, 
le cas échéant, les autorisations mentionnées à l'alinéa 1. En vertu de l’art. 51 al. 1 let. e RCEaux, 
l’entretien consiste en particulier dans l'entretien du lit, des berges et des chemins de service 

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(interventions mineures afin de garantir le profil d'écoulement ainsi que la stabilité du lit et des 
berges, mesures nécessaires pour le maintien des accès permettant l'exécution rationnelle et 
économique des travaux). Le but de l'entretien des cours d'eau est de combler les défauts de 
protection et les déficits écologiques. Lors des travaux, l'état naturel du cours d'eau doit être respecté 
ou rétabli et l'impact sur le biotope et la biocénose doit être réduit.

2.2.2. En l’occurrence, la Commune a prévu de construire un caisson en bois de 40 mètres de long 
et d’environ 2 mètres de haut à partir du lit de la rivière, ancré sur des blocs d’enrochement disposés 
sous le lit de la rivière, en vue d’une stabilisation des berges et afin d’éviter une déstabilisation 
étendue du versant en direction du village de E.________. Dans sa détermination du 16 juin 2023, 
le SEn explique que C.________ est un torrent particulièrement actif et, à ce titre, charrie beaucoup 
de matériaux et de bois en cas de crue. Depuis le début des années 2000, son lit s’est déplacé 
d’environ 30 mètres au niveau du méandre juste à l’amont de l’érosion en créant une courbe 
importante qui renvoie par effet de pendule contre la rive droite et contribue ainsi à son érosion. La 
forte pente des berges et du versant (50 à 60%) laisse craindre une instabilité des terrains d’autant 
plus importante. La mise en danger est d’autant plus concrète que l’endroit prévu pour mener à bien 
les travaux litigieux est situé endessous du village de E.________, à une distance de 120 mètres 
d’une route de desserte et à moins de 200 mètres du premier bâtiment. Par le passé, des bâtiments 
du village de E.________ ont subi des tassements témoignant de la sensibilité aux glissements de 
terrains aux abords de C.________. Non loin de là, malgré leur importance patrimoniale, une partie 
des bâtiments de H.________ a dû être démolie dans le courant des années 2000. La gestion de 
ces risques revêt un enjeu d’importance pour le SEn et la Commune, compte tenu des itinéraires de 
mobilité et du nombre de bâtiments susceptibles d’être impactés par des glissements de terrain. Le 
périmètre à prendre en considération s’étend bien au-delà de l’endroit sujet à érosion. 

Au vu de ce qui précède, force est de constater que la construction litigieuse ne saurait être qualifiée 
de simple entretien du lit et des berges au sens de l’art. 51 RCEaux. Il ne s’agit nullement d’une 
intervention mineure, mais bien plutôt d’une mesure importante ayant pour but la protection contre 
les dangers naturels, soit contre l’action dommageable des eaux causée, en l’occurrence, par 
l’érosion. Il s’agit ainsi de travaux d’aménagement des cours d’eau soumis à la procédure de permis 
de construire, conformément à l’art. 29 LCEaux (cf. également WULZ, Grundlagen und 
Kompetenzordnung beim präventiven Umgang mit Naturgefahren im Wasser-, Wald- 
Raumplanungs- und öffentlichen Baurecht, 2019, p. 144). Or, il ne ressort pas du dossier que le 
projet a été établi conformément à ces dispositions. Un permis de construire n’a pas non plus été 
requis. 

2.3.

2.3.1. En vertu de l’art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 
700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de 
l’autorité compétente. Une autorisation (ordinaire) est délivrée si: a. la construction ou l’installation 
est conforme à l’affectation de la zone et b. le terrain est équipé (al. 2). Le droit fédéral et le droit 
cantonal peuvent poser d’autres conditions (al. 3). En dérogation à l’art. 22, al. 2, let. a, des 
autorisations (spéciales) peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou 
pour tout changement d’affectation si: a. l’implantation de ces constructions ou installations hors de 
la zone à bâtir est imposée par leur destination et b. aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose 
(art. 24 LAT).

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A l’instar de ce qui est prévu à l’art. 29 LCEaux, l’art. 84 al. 1 let. f ReLATeC soumet les 
aménagements de cours d’eau à la procédure de permis de construire. 

Selon l’art. 4 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1), une Commission des dangers naturels est instituée pour 
examiner les problèmes généraux relatifs aux dangers naturels, coordonner les études de base et 
préaviser, sur requête du Service ou des communes, les projets de plans d'aménagement et de 
constructions et installations situés dans les secteurs exposés aux dangers naturels.

2.3.2. En l’occurrence, la construction est prévue hors zone à bâtir. Une autorisation spéciale au 
sens de l’art. 24 LAT est ainsi nécessaire en sus du permis de construire. Elle est octroyée, lorsque 
les conditions sont réunies, par la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la 
mobilité et de l'environnement (DIME), conformément à l’art. 136 LATeC. Si, pour des mesures de 
protection contre les crues, la condition de l'implantation imposée par la destination de l'ouvrage 
("Standortgebundenheit") est en principe donnée, il convient d’examiner s’il n’existe pas d’intérêts 
prépondérants, tels que la protection du paysage qui s’y opposent (cf. WULZ, p. 145). 

L’on peut également se poser la question de savoir si, dans le cadre de la procédure de permis de 
construire, le projet ne devrait pas être soumis à la Commission des dangers naturels pour préavis, 
conformément à l’art. 4 LATeC. En effet, comme il ressort du portail cartographique du canton de 
Fribourg, la construction litigieuse est prévue dans une zone de terrain instable et dans un secteur 
exposé aux dangers naturels, en particulier au glissement de terrain.

Dans le cas d’espèce, l’on cherche en vain un permis de construire, une autorisation spéciale tout 
comme une éventuelle prise de position de la commission précitée. 

2.4. Selon la jurisprudence (cf. ATF 122 II 274 consid. 5b), la protection prévue par les art. 37 
al. 2 LEaux et 4 al. 2 LACE est renforcée par la LPN ainsi que la LFSP.

2.4.1. Aux termes de l’art. 18 LPN, la disparition d’espèces animales et végétales indigènes doit 
être prévenue par le maintien d’un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par 
d’autres mesures appropriées. Lors de l’application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts 
dignes de protection de l’agriculture et de la sylviculture (al. 1). Il y a lieu de protéger tout 
particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, 
les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l’équilibre 
naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses (al. 1bis). Si, 
tous intérêts pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux biotopes 
dignes de protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en 
assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat 
(al. 1ter). […] La législation fédérale […] sur la pêche est réservée (al. 4).

En vertu de l’art. 21 al. 1 LPN, la végétation des rives (roselières et jonchères, végétation alluviale 
et autres formations végétales naturelles riveraines) ne doit pas être essartée ni recouverte ou 
détruite d’une autre manière. Cette disposition applicable directement prime sur l’art. 18 LPN, norme 
générale de protection des biotopes. La protection que confère l’art. 21 LPN est absolue sans qu’il 
y ait besoin de tenir compte des intérêts dignes de protection de l’agriculture et de la sylviculture 
comme le prévoient les art. 18 al. 1 et 18b al. 2 LPN ou encore l’art. 78 al. 5 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (RS 101) relative à la protection des marais et 
sites marécageux. Peu importe également la qualité écologique de la végétation en question. Les 

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possibilités limitées de déroger à cette protection absolue sont prévues par l’art. 22 al. 2 LPN (JENNI, 
in KELLER/ZUFFEREY/FAHRLÄNDER (édt.), Commentaire LPN, augmenté d’aspects choisis des LChP 
et LFSP, 2ème éd. 2019, art. 21, n. 1 et 9). Selon cette dernière disposition, l’autorité cantonale 
compétente peut autoriser la suppression de la végétation existant sur des rives dans le cas de 
projets qui ne peuvent être réalisés ailleurs et qui ne contreviennent pas à la législation en matière 
de police des eaux et de protection des eaux. Elle ne sera accordée que pour des atteintes pouvant 
être autorisées selon le droit sur l'aménagement des cours d'eaux et la protection des eaux (ATF 
130 II 313 consid. 3.1 à 3.5) ou lorsque le projet est couvert par la clause générale de police qui 
permet une intervention afin d'assurer la sécurité des personnes et des biens (arrêts TF 
1C_448/2011 du 5 juillet 2012 consid. 2.3; 1A.30/2006 du 10 octobre 2006 consid. 3.8). Une 
autorisation n’est toutefois nécessaire que pour une suppression (temporaire ou permanente) de la 
végétation des rives. Des atteintes qui ne vont pas jusqu’à une suppression n’y sont pas soumises, 
l’art. 18 al. 1ter LPN (mesures de protection, de reconstitution ou de remplacement adéquat) devant 
toutefois être observé (JENNI, art. 22, n. 15 s.). 

Lorsque, comme en l’espèce, il s’agit d’une zone alluviale d’importance nationale, il doit, de plus, 
être tenu compte, dans le cadre d’une pesée des intérêts qualifiée, des concrétisations prévues par 
l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones alluviales (FAHRLÄNDER, in KELLER/ZUFFEREY/ 
FAHRLÄNDER (édt.), Commentaire LPN, augmenté d’aspects choisis des LChP et LFSP, 2ème éd. 
2019, art. 18a, n. 3 et 10). Selon cette disposition, on n’admettra de dérogation du but visé par la 
protection que pour des projets dont l’emplacement s’impose directement par leur destination et qui 
sont destinés à assurer la sécurité de l’homme face aux effets dommageables de l’eau ou qui servent 
un autre intérêt public prépondérant d’importance nationale. L’auteur de l’atteinte doit être tenu de 
prendre toutes mesures possibles pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut, le 
remplacement adéquat de la zone alluviale. Le but visé par la protection est consacré à l’alinéa 1 de 
cette même disposition. Il prévoit que les objets doivent être conservés intacts. Font notamment 
partie de ce but: la conservation et le développement de la flore et de la faune indigènes typiques 
des zones alluviales et des éléments écologiques indispensables à leur existence (let. a), la 
conservation et, pour autant que ce soit judicieux et faisable, le rétablissement de la dynamique 
naturelle du régime des eaux et du charriage (let. b), la conservation des particularités 
géomorphologiques des objets (let. c). La différence dans la pesée des intérêts à opérer en 
application de l’art. 18 al. 1ter LPN et de l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones alluviales réside 
dans le fait que cette dernière disposition présuppose un intérêt public prépondérant d’importance 
nationale (et non pas d’importance locale ou régionale, voire privé ; FAHRLÄNDER, art. 18, n. 27 et 
art. 18a, n. 51). Lorsque le biotope ne peut pas être conservé ou reconstitué, il doit être remplacé 
adéquatement. Savoir si le remplacement est adéquat s’apprécie en fonction de critères qualitatifs 
et quantitatifs. L’objet de remplacement doit pouvoir reprendre des fonctions écologiques similaires 
à l’objet détruit. De plus, les mesures ordonnées doivent être appropriées (sinnvoll) et 
proportionnelles, de sorte qu’exceptionnellement, les mesures de remplacement au sens de l’art. 18 
al. 1ter LPN peuvent être considérées comme adéquates, mêmes si elles ne sont pas équivalentes 
(cf. arrêt TF 1A.104/2001 du 15 mars 2002 consid. 5.2).

2.4.2. Il n’est pas contesté que la construction litigieuse nécessite une autorisation relevant du droit 
de la pêche, ceci en vertu de l’art. 8 al. 1 LFSP. Selon cet article, toute intervention sur les eaux, 
leur régime ou leur cours, ou encore sur les rives ou le fond des eaux est soumise à une autorisation 
de l’autorité cantonale compétente en matière de pêche (autorisation relevant du droit de la pêche), 
si elle est de nature à compromettre la pêche.

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En vertu de l’art. 9 LFSP, les autorités compétentes pour accorder les autorisations relevant du droit 
de la pêche doivent, compte tenu des conditions naturelles et, le cas échéant, d’autres intérêts, 
imposer toutes les mesures propres à: a. créer des conditions de vie favorables à la faune aquatique 
en fixant: le débit minimal en cas de prélèvement d’eau (ch. 1), la forme du profil d’écoulement (ch. 
2), la structure du lit et des berges (ch. 3), le nombre et la nature des abris pour les poissons (ch. 4), 
la profondeur et la température de l’eau (ch. 5), la vitesse du courant (ch. 6); b. assurer la libre 
migration du poisson; c. favoriser sa reproduction naturelle; d. empêcher que les poissons et les 
écrevisses ne soient tués ou blessés par des constructions ou des machines (al. 1). Si, lors de 
l’examen d’un projet tendant à modifier les eaux, leur régime, leur cours, les rives ou le fond des 
eaux, on ne peut trouver aucune mesure permettant d’empêcher que la pêche soit gravement 
compromise au sens de l’article premier, la décision doit tenir compte de tous les intérêts en 
présence (al. 2). Les mesures au sens de l’al. 1 doivent être prévues déjà lors de l’élaboration des 
projets (al. 3).

Lorsque l’autorité compétente définit les mesures appropriées, elle doit tenir compte cumulativement 
de ces critères. Les circonstances et les impératifs du cas d’espèce sont alors déterminants, ce qui 
implique l’établissement d’un inventaire détaillé sur l’état actuel de la rivière, respectivement de son 
tronçon en question ainsi que sur ses biotopes (cf. y compris pour des exemples de données à 
collecter, BÜTLER, in KELLER/ZUFFEREY/ FAHRLÄNDER (édt.), Commentaire LPN, augmenté d’aspects 
choisis des LChP et LFSP, 2ème éd. 2019, bes. Teil : JSG/BGF, n. 112). A noter que les mesures 
selon l’art. 9 LFSP ne constituent pas des mesures de remplacement au sens de l’art. 18 al. 1ter 
LPN. En cas d’atteinte à un biotope digne de protection, l’autorité compétente doit, malgré les 
mesures prises au sens de l’art. 9 LFSP, ordonner des mesures de remplacement supplémentaires 
en application de l’art. 18 al. 1ter LPN pour compenser l’atteinte (BÜTLER, n. 113).

2.4.3. En l’occurrence, aucun inventaire détaillé sur l’état actuel de la rivière, respectivement du 
tronçon en question, ainsi que sur ses biotopes ne se trouvent au dossier. L’on cherche également 
en vain un document technique analysant concrètement le danger encouru sans la mesure, 
respectivement les effets attendus de la construction litigieuse tant sur le danger que sur la rivière 
(rives, biotopes, etc.). Dans ces circonstances, la Cour n’est pas en mesure d’examiner notamment 
le respect du principe de la proportionnalité. En particulier, il n’est pas possible de savoir si la 
construction litigieuse permet d’assurer une protection suffisante, si tant est que le danger existant 
commande une intervention, ce qu'aucun document au dossier ne démontre. S’agissant de l’effet 
de la construction litigieuse sur la rivière, on peut lire, dans la décision attaquée, que "la stabilisation 
de la berge d’un cours d’eau implique une diminution de sa dynamique naturelle" et, dans le préavis 
de SEn du 19 avril 2022, qu’"avec un enrochement, même s’il est construit de manière irrégulière, 
la zone riveraine s’uniformise et les habitats s’appauvrissent". Ces considérations sont de nature 
générale et ne permettent notamment pas de savoir si, dans le cas d’espèce, la construction 
litigieuse conduit à un appauvrissement de la végétation équivalant à sa suppression. Par 
conséquent, il ne peut être exclu que les travaux soient soumis à une autorisation spéciale. La Cour 
n’est pas non plus en mesure d’examiner si les mesures de remplacement ordonnées sont 
adéquates. De plus, l’auteur du projet a notamment écrit, dans un courriel qu’il a adressé à la 
recourante le 19 avril 2022, qu’"on pourrait sans autre disposer des blocs en forme d’épis devant le 
caisson en bois, favorables à la création de fosses d’affouillement, on pourrait également faire 
dépasser quelques éléments en bois à la base du caisson pour favoriser cet effet d’épis. A la 
demande du SEn, des arbres entiers, en branches seront fixés au caisson sur toute sa longueur au 
niveau de la base du lit de la rivière. […] les blocs en forme d’épis et les arbres entiers amènent des 

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éléments naturels qui seront favorables à la faune piscicole". Il semble ainsi que du moins, il existe 
des mesures rendant le projet litigieux moins dommageable pour le biotope. 

Enfin, il ne ressort pas non plus des pièces versées au dossier qu’il a été procédé à une pesée des 
intérêts qualifiée. Il apparaît, au contraire, que l’ordonnance sur les zones alluviales, par ailleurs 
nullement citée, respectivement l’intérêt à protéger cette zone, n’ont même pas été pris en 
considération. Ce constat est renforcé, contrairement à ce que soutient le SEn, par le courriel précité. 
On peut en effet y lire que "pour ce qui est de la zone alluviale, nous nous référons au préavis 
favorable de la section nature et paysage [qui ne mentionne pas les zones alluviales, ndlr.]. Lors de 
nombreux contacts que nous avons eus par le passé, la section nature et paysage a accepté le fait 
que les terrains avoisinants étaient de nature instable et que certaines stabilisations pouvaient 
s’avérer nécessaires afin de maîtriser cet élément. Les interventions restant toutefois relativement 
rares sur C.________". 

2.5. Il sied encore de mettre en exergue qu’il résulte du sens clair des différentes dispositions 
légales une nécessité de les appliquer de façon coordonnée (cf. p.ex. ATF 140 I 168 consid. 4.2.2 
pour les dispositions de la LACE et la LPN; également BÜTLER, in KELLER/ZUFFEREY/FAHRLÄNDER 
(édt.), Commentaire LPN, augmenté d’aspects choisis des LChP et LFSP, 2ème éd. 2019, bes. Teil 
JSG/BGF, n. 109). Cette coordination sera, en l’espèce, assurée dans le cadre de la procédure de 
permis de construire, les art. 25a LAT, 7 al. 1 LATeC et 1 ReLATeC la prévoyant expressément. 

2.6. Relevons enfin que les décisions prises dans le cas d’espèce doivent non seulement être 
notifiées à la recourante (cf. consid. 1.2 ci-dessus), mais également à l’OFEV, qui dispose d’un droit 
de recours en vertu des art. 12 al. 1 et 12g al. 2 LPN et 27 al. 2 de l’ordonnance du 16 janvier 1991 
sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1; cf. également ZUFFREY, in 
KELLER/ZUFFEREY/ FAHRLÄNDER (édt.), Commentaire LPN, augmenté d’aspects choisis des LChP et 
LFSP, 2ème éd. 2019, art. 2, n. 38, 40, 43), notification qui n’a nullement eu lieu. 

2.7. Au vu de tout ce qui précède, le recours se révèle manifestement bien fondé et doit être 
admis. Le Tribunal ne peut que s’étonner de la méconnaissance des prescriptions fédérales et 
cantonales applicables de l’autorité. Partant, la décision attaquée doit être annulée. 

3.

3.1. La recourante obtient gain de cause. Par conséquent, il n’est pas perçu de frais de procédure 
(art. 131 al. 1 et art. 133 CPJA) et l’avance prestée par la recourante lui est restituée. 

3.2. Aucune indemnité de partie n’est allouée à la recourante qui n’est pas représentée par un 
mandataire professionnel et qui n’en a pas requis (art. 137 CPJA).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est admis.

Partant, la décision du Service des forêts et de la nature du 22 mars 2022 est annulée.

II. Il n’est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de CHF 1'000.- versée par la 
recourante lui est restituée.

III. Aucune indemnité de partie n’est allouée.

IV. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

Fribourg, le 10 octobre 2023/cth

Le Président La Greffière-rapporteure