# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 817edc56-3418-55e4-a59b-2a7e35b9bddd
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-09-08
**Language:** de
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 08.09.2010 B-1181/2010
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-1181-2010_2010-09-08.pdf

## Full Text

Abtei lung II
B-1181/2010
{T 0/2}

U r t e i l  v o m  8 .  S e p t e m b e r  2 0 1 0

Richter Stephan Breitenmoser (Vorsitz), 
Francesco Brentani und Eva Schneeberger, 
Gerichtsschreiberin Kinga Jonas;

X._______, X._______ Treuhand, 
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. 
Hans Peter Derksen,
Beschwerdeführer;

gegen

Eidgenössische Revisionsaufsichtsbehörde RAB,
Vorinstanz;

Gesuche um Zulassung als Revisor vom 
8. Oktober 2009.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Parteien

Gegenstand

Besetzung

B-1181/2010

Sachverhalt:

A.
Am 8. Oktober  2009  ersuchte  der  Beschwerdeführer  die  Vorinstanz 
um persönliche Zulassung  sowie  um Zulassung seines  Einzelunter-
nehmens als Revisor.

Die  Vorinstanz  teilte  dem  Beschwerdeführer  mit  E-Mail  vom 
27. Oktober 2009 mit,  dass sein Gesuch um Zulassung als  Revisor 
nicht  gutgeheissen werden könne und er auch keinen Härtefall  dar-
stelle, da er sein Gesuch mehr als zwei Jahre nach Inkrafttreten des 
neuen Revisionsrechts eingereicht habe.

Mit Schreiben vom 8. Dezember 2009 hielt der Beschwerdeführer an 
seinem Gesuch um Zulassung fest. Er machte geltend, er habe Ende 
2006 aus gesundheitlichen und familiären Gründen seine Revisions-
mandate  abgeben  wollen  und  aufgrund  beruflicher  Umorientierung 
vorerst  kein  Gesuch um Zulassung als  Revisor  eingereicht. Die  ge-
plante  berufliche  Veränderung  habe  sich  jedoch  aufgrund  ver-
schiedener Gegebenheiten nicht realisieren lassen, weshalb er darauf 
angewiesen  sei,  seine  bisherigen  Revisionsmandate  weiterhin  be-
treuen zu können. Zusätzlich sei im September 2009 ein ehemaliger 
Geschäftspartner  von  ihm verstorben,  dessen  Revisionsmandate  er 
nun im Sinne einer Nachfolgeregelung ebenfalls übernehmen könne. 
Die Verweigerung der Zulassung als Revisor würde daher zu einem 
grossen Schaden führen, seine Existenz bedrohen und Arbeitsstellen 
gefährden.

Mit  Verfügung  vom  27.  Januar  2010  wies  die  Vorinstanz  das  Zu-
lassungsgesuch  des  Beschwerdeführers im  Wesentlichen  mit  der 
Begründung ab, jener erfülle die Voraussetzungen für die Zulassung 
aufgrund fehlender beaufsichtigter Fachpraxis auf den Gebieten des 
Rechnungswesens und der Rechnungsrevision nicht. Auch die Härte-
fallregel  könne in seinem Fall  nicht  zur  Anwendung kommen,  da er 
sein  Gesuch  mehr  als  zwei  Jahre  nach  Inkrafttreten  des  neuen 
Revisionsrechts  eingereicht  habe.  Wer  zwei  Jahre  lang  ohne  Zu-
lassung auskomme, belege damit, dass er auf eine solche nicht an-
gewiesen sei und daher keinen Härtefall darstelle. Ausserdem sei die 
Verweigerung  der  Zulassung  des  Beschwerdeführers  verhältnis-
mässig, da die Folgen der fehlenden persönlichen Zulassung für ihn 
nicht als unzumutbar erschienen. So böte  er mit seinem Einzelunter-

Seite 2

B-1181/2010

nehmen  nebst  Revisionsdienstleistungen  auch  andere  Dienst-
leistungen an, welche von einem negativen Zulassungsentscheid nicht 
betroffen  seien.  Zudem  könne  der  Beschwerdeführer  sein  Unter-
nehmen umorganisieren oder an Revisionsdienstleistungen mitwirken, 
da kein eigentliches Berufsverbot  gegen ihn ausgesprochen worden 
sei.

B.
Gegen diese  Verfügung erhob  der  Beschwerdeführer,  nunmehr  ver-
treten durch Rechtsanwalt Hans Peter Derksen, am 25. Februar 2010 
Beschwerde  beim  Bundesverwaltungsgericht.  Er  beantragt,  die  an-
gefochtenen Entscheide seien aufzuheben und er sei als Revisor zu-
zulassen,  eventuell  sei  die  Sache  zur  Neubeurteilung  an  die  Vor-
instanz zurückzuweisen. Zur  Begründung macht er  im Wesentlichen 
geltend,  die zeitliche Limitierung der Härtefallklausel  auf  zwei Jahre 
sei  nirgends  verbindlich  geregelt  und  somit  willkürlich,  weshalb  er 
aufgrund  des  Vorliegens  der  gesetzlichen  Voraussetzungen  der 
Härtefallregel als Revisor zuzulassen sei. 

C.
Mit Schreiben vom 22. März 2010 beantragte der Beschwerdeführer 
die Sistierung des Beschwerdeverfahrens bis zum Entscheid der Vor-
instanz  über  sein  am  22.  März  2010  gestelltes  Wiedererwägungs-
gesuch.  Dieser  Antrag  wurde  vom  Bundesverwaltungsgericht  mit 
Zwischenverfügung vom 30. März 2010 gutgeheissen.

Mit  Schreiben  vom  31.  März  2010  teilte  die  Vorinstanz  dem  Be-
schwerdeführer mit, dass sie auf sein Wiedererwägungsgesuch nicht 
eintrete.  Mit  Verfügung  vom  6.  April  2010  hob  das  Bundesver-
waltungsgericht deshalb die verfügte Sistierung des Verfahrens wieder 
auf.

Mit  Vernehmlassung  vom 5. Mai  2010  beantragt  die  Vorinstanz  die 
Abweisung der Beschwerde. Sie führt insbesondere aus, die zeitliche 
Limitierung der Anwendbarkeit der Härtefallregel sei nicht willkürlich. 
Die  Härtefallklausel  sei  als  Übergangsbestimmung ausgestaltet  und 
regle  intertemporale  Sachverhalte. Die  Frist  von  zwei  Jahren  liesse 
sich  aus  den  einschlägigen  Fristen  der  anderen  Übergangs-
bestimmungen ableiten. Sie entspreche dem Bedürfnis, das Recht in 
rechtssicherer  und  praktikabler  Art  und  Weise  umzusetzen.  Die 
Härtefallregel gelte nur für Personen, die durch das Inkrafttreten des 
neuen  Revisionsaufsichtsgesetzes  unmittelbar  betroffen  seien  und 

Seite 3

B-1181/2010

Gefahr  liefen,  trotz  einschlägiger  Ausbildung  und  langjähriger  un-
beaufsichtigter  Erfahrung  im  Revisionsbereich  ihre  Tätigkeit  als 
Revisor künftig nicht mehr ausüben zu können, da sie die verlangte 
beaufsichtigte  Fachpraxis  für  eine  Zulassung  nicht  nachweisen 
könnten. Die fristgerechte Gesuchseinreichung indiziere einen Härte-
fall.  Eine  Ausnahme  von  diesem  Grundsatz  sei  höchstens  in 
speziellen Einzelfällen möglich,  welche allerdings eher theoretischer 
Natur seien. Es liege in der Natur der Sache, dass der Beschwerde-
führer, der die Frist  knapp verpasst  habe, sich ungerecht  behandelt 
fühle. Ob er  die  Anforderungen an einen Härtefall  grundsätzlich  er -
fülle,  könne wegen Fristversäumnisses aber offen gelassen werden. 
Da der Beschwerdeführer ausserdem nicht darlege, inwiefern ihn die 
Abweisung seines Gesuchs unzumutbar hart  treffe, könne auch das 
Argument  der  Verletzung  der  Verhältnismässigkeit  nicht  gehört 
werden.

Mit Replik vom 4. Juni 2010 hält der Beschwerdeführer an seinen An-
trägen vollumfänglich fest. Dabei macht er insbesondere geltend, dass 
sein  Gesuch  einzig  aufgrund  der  Nichteinhaltung  der  Zwei-Jahres-
Frist abgewiesen worden sei, was stossend sei, zumal die Vorinstanz 
keine  sachlichen  Gründe  für  das  strenge  Festhalten  daran  nennen 
könne.

Mit Duplik vom 25. Juni 2010 hält die Vorinstanz ihrerseits an ihrem in 
der Vernehmlassung gestellten Rechtsbegehren fest. Dabei  verweist 
sie insbesondere nochmals auf die Tatsache, dass der Beschwerde-
führer zumindest in den ersten beiden Jahren nach Inkrafttreten des 
neuen  Revisionsaufsichtsrechts  keine  Revisionsdienstleistungen  er-
bracht habe. Eine Person, welche durch das Inkrafttreten einer neuen 
gesetzlichen Regelung während über zwei Jahren keinen Nachteilen 
ausgesetzt  sei,  könne auch danach nicht  als  Härtefall  mit  Blick auf 
eben diese Neuregelung angesehen werden.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden 
Streitsache zuständig (Art. 31 f. sowie Art. 33 Bst. e des Verwaltungs-
gerichtsgesetzes vom 17. Juni  2005 [VGG, SR 173.32]  i.V.m. Art. 28 
Abs. 2 des Revisionsaufsichtsgesetzes vom 16. Dezember 2005 [RAG, 
SR 221.302]). 

Seite 4

B-1181/2010

Der  Beschwerdeführer  hat  am  vorinstanzlichen  Verfahren  teil-
genommen (Art. 48 Abs. 1 Bst. a des Verwaltungsverfahrensgesetzes 
vom  20. Dezember  1968  [VwVG,  SR 172.021]),  ist  durch  die  an-
gefochtene Verfügung besonders berührt (Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) 
und  hat  ein  schutzwürdiges  Interesse  an  deren  Aufhebung  oder 
Änderung (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). 

Die  Anforderungen  an  die  Beschwerdefrist  (Art. 50  Abs. 1  VwVG) 
sowie an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift (Art.  52 VwVG) sind 
erfüllt. Der Kostenvorschuss wurde fristgemäss bezahlt (Art. 63 Abs. 4 
VwVG) und auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen liegen vor 
(Art. 44 ff. VwVG). 

Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten.

2.
Das RAG ist am 1. September 2007 in Kraft getreten. Es regelt die Zu-
lassung und die Beaufsichtigung von Personen, die Revisionsdienst-
leistungen erbringen und dient der ordnungsgemässen Erfüllung und 
Sicherstellung  der  Qualität  von  Revisionsdienstleistungen  (Art.  1 
Abs. 1 und 2 RAG). 

Natürliche  Personen,  die  Revisionsdienstleistungen  erbringen,  be-
dürfen  einer  Zulassung  durch  die  Aufsichtsbehörde  (Art.  3  Abs.  1 
RAG). Nach Art. 28 Abs. 1 RAG obliegt die Aufsicht der Vorinstanz. Sie 
entscheidet gemäss Art. 15 Abs. 1 Bst. a RAG auf Gesuch hin über die 
Zulassung von Revisorinnen und Revisoren. 

Nach  Art.  5  RAG  kann  eine  natürliche  Person  als  Revisorin  oder 
Revisor  zugelassen  werden,  wenn  sie  über  einen  unbescholtenen 
Leumund verfügt,  eine  Ausbildung im Sinne von Art.  4  Abs. 2  RAG 
abgeschlossen  hat  und  beaufsichtigte  Fachpraxis  von  einem  Jahr 
nachweist.  Der  nötige  Sachverstand  muss  somit  durch  einen  Aus-
bildungsabschluss  und die  entsprechende Fachpraxis  belegt  werden 
(vgl. Botschaft des Bundesrates zur Änderung des Obligationenrechts 
[Revisionspflicht im Gesellschaftsrecht] sowie zum Bundesgesetz über 
die  Zulassung und Beaufsichtigung der  Revisorinnen  und Revisoren 
vom 23. Juni 2004 [nachfolgend: Botschaft], BBl 2004 3998, 4007). 

Gemäss Art. 5 Abs. 2 RAG muss die Fachpraxis vorwiegend auf den 
Gebieten  des  Rechnungswesens  und  der  Rechnungsrevision  er-
worben  worden  sein  und  dies  unter  Beaufsichtigung  durch  eine  zu-

Seite 5

B-1181/2010

gelassene Revisorin oder einen zugelassenen Revisor oder durch eine 
ausländische Fachperson mit vergleichbarer Qualifikation. Fachpraxis 
während  der  Ausbildung  wird  angerechnet,  wenn  diese  Voraus-
setzungen  erfüllt  sind.  Revisorinnen  und  Revisoren  haben  im  All-
gemeinen eine deutlich kürzere Fachpraxis nachzuweisen, als dies bei 
Revisionsexpertinnen  und  Revisionsexperten  erforderlich  ist  (Art.  4 
Abs. 2 und Art. 5 Abs. 1 Bst. c RAG). 

3.
Unbestritten  ist,  dass  der  Beschwerdeführer  über  eine  ab-
geschlossene Ausbildung (dipl. Buchhalter/Controller;  heute: Experte 
in Rechnungslegung und Controlling) im Sinne von Art. 4 Abs. 2 RAG 
und ebenso über einen unbescholtenen Leumund verfügt. Im Zeitpunkt 
der  Gesuchseinreichung  konnte  der  Beschwerdeführer  jedoch  nicht 
die verlangte einjährige beaufsichtigte Fachpraxis nachweisen. 

Gemäss Art. 46 Abs. 6 RAG kann die Aufsichtsbehörde in Härtefällen 
auch  eine  Fachpraxis  anerkennen,  die  den  gesetzlichen  An-
forderungen  nicht  genügt,  sofern  eine  einwandfreie  Erbringung  von 
Revisionsdienstleistungen  auf  Grund  einer  langjährigen  praktischen 
Erfahrung nachgewiesen wird. Strittig ist  vorliegend, ob sich der Be-
schwerdeführer auf diese Bestimmung berufen kann.

3.1 Art.  46  Abs. 6  RAG schreibt  in  offener  Form vor,  dass  die  Vor-
instanz  über  Härtefälle  befindet  und  bei  ihrem  Entscheid  die  lang-
jährige  Fachpraxis  eines  Gesuchstellers  und  dessen  einwandfreie 
Dienstleistungserbringung  in  Betracht  zu  ziehen  hat.  Damit  räumt 
Art. 43 Abs. 6 RAG der Verwaltungsbehörde einerseits Ermessen ein 
("Die  Aufsichtsbehörde kann")  und enthält  andererseits  unbestimmte 
Rechtsbegriffe ("einwandfreie Erbringung" und "langjährige praktische 
Erfahrung").  Beides  –  Ermessen  wie  auch  unbestimmte  Rechts-
begriffe – dient der Einzelfallgerechtigkeit. 

Das  Bundesverwaltungsgericht  kann  sowohl  Ermessenskontrollen 
durchführen  als  auch  die  Auslegung  von  unbestimmten  Gesetzes-
begriffen  durch  eine  Verwaltungsbehörde  überprüfen  (Art.  37  VGG 
i.V.m. Art. 49 Bst. a VwVG).  Nach konstanter Praxis ist  dabei jedoch 
Zurückhaltung  zu  üben  und  den  Verwaltungsbehörden  ein  gewisser 
Beurteilungsspielraum zuzuerkennen, wenn der Entscheid besondere 
Kenntnisse  oder  Vertrautheit  mit  den  tatsächlichen  Verhältnissen 
voraussetzt, und die Behörde die für den Entscheid wesentlichen Ge-
sichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und 

Seite 6

B-1181/2010

umfassend  durchgeführt  hat  (vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungs-
gerichts B-7968/2009 vom 6. Mai 2010 E. 4.4).  Bei missbräuchlichen 
und ermessensunterschreitenden oder -überschreitenden Entscheiden 
liegt  jedoch  immer  eine  Rechtsverletzung  vor,  welche  das  Bundes-
verwaltungsgericht  frei  überprüft.  Die  Behörde,  welche  einen  Er-
messensentscheid  zu  treffen  hat,  ist  gehalten,  ihre  Entscheid-
kompetenz  insbesondere  pflichtgemäss,  d.h.  verfassungs-  und 
gesetzeskonform, auszuüben. Ihren Entscheid hat sie daher vor dem 
Hintergrund  von  Verfassungsgrundsätzen,  wie  insbesondere  der 
Rechtsgleichheit,  der  Verhältnismässigkeit,  der  Pflicht  zur  Wahrung 
öffentlicher Interessen und dem Willkürverbot, auszufällen und zu be-
gründen. Darüber hinaus sind auch Sinn und Zweck der gesetzlichen 
Ordnung  zu  beachten  (vgl.  PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI,  All-
gemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 26 Rz. 11 ff.; ULRICH 
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,  a.a.O.,  Rz.  441,  445  ff.,  1938; 
ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER,  Prozessieren vor dem 
Bundesverwaltungsgericht,  Basel  2008,  Rz.  2.149  ff.;  ANDRÉ GRISEL, 
Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, Bd. I S. 333). 

Vorliegend ist  somit  zu prüfen,  ob die Vorinstanz ihren Entscheid im 
Rahmen  des  ihr  zugestandenen  Ermessens  gefällt  und  dabei  die 
materiellen  Beurteilungskriterien  in  genügend  konkreter  und 
schlüssiger Weise gewürdigt und begründet hat.

3.2 Die  Vorinstanz  ist  der  Ansicht,  der  Beschwerdeführer,  der  über 
eine mehrjährige unbeaufsichtigte Fachpraxis verfügt, könne sich nicht 
auf  die Härtefallregelung von Art. 43 Abs. 6  RAG berufen,  da diese 
Bestimmung nur bei Gesuchen zur Anwendung komme, die bis zwei 
Jahre  seit  Inkrafttreten des RAG am 1. September  2007 eingereicht 
wurden. 

Art.  43  RAG  sei  als  Übergangsbestimmung  ausgestaltet,  die  den 
Übergang  vom  alten  zum  neuen  Recht  mit  Blick  auf  verschiedene 
Konstellationen  habe  erleichtern  sollen.  Sie  sehe  u.a.  vor,  dass  bei 
Einreichung eines Gesuchs bis zum 31. Dezember 2007 grundsätzlich 
vorerst  eine  provisorische  Zulassung  erteilt  werde  (Art.  43  Abs.  3 
RAG)  und  dass  Fachpraxis  bis  zum  31.  August  2009  unter  er -
leichterten Voraussetzungen erworben werden könne (Art. 43 Abs. 4 
und 5 RAG).  Art.  43 Abs. 6 RAG schliesslich statuiere eine Härtefall-
klausel in Bezug auf die Fachpraxis. Auch diese Bestimmung habe den 
Zweck,  den  Übergang  zum neuen  Recht  in  gewissen  Fällen  zu  er -

Seite 7

B-1181/2010

leichtern,  indem insbesondere mit  Blick auf  allfällige Schwierigkeiten 
beim Nachweis  lange zurückliegender  Fachpraxis  weniger  hohe  An-
forderungen gelten würden. Der Gesetzgeber habe mit der Einordnung 
von  Art.  43  Abs. 6  RAG in das Übergangsrecht  seinen  Willen  zum 
Ausdruck  gebracht,  dass  diese  Ausnahmebestimmung  ebenfalls  nur 
für einen beschränkten Zeitraum zur Anwendung kommen solle. Zwar 
enthalte  der  Wortlaut  der  Norm tatsächlich  keine ausdrückliche  Ver-
wirkungsfrist, systematische, historische und teleologische Auslegung 
geböten aber eine restriktive Anwendung. Wer über zwei Jahre lang 
seit  Inkrafttreten  der  neuen  Bestimmung  ohne  Zulassung  aus-
gekommen  sei  und  nicht  einmal  ein  Gesuch  um Zulassung  gestellt 
habe, demonstriere damit, dass er auf die Zulassung nicht angewiesen 
sei  und stelle  daher  auch keinen Härtefall  dar. Mehr  als  zwei  Jahre 
nach  Inkrafttreten  des  revidierten  Revisionsrechts sei  der  Übergang 
zum neuen Recht vollzogen, weshalb grundsätzlich kein Härtefall mehr 
vorliegen könne. Die  von  der  Aufsichtsbehörde  im  Rahmen  des  ihr 
zustehenden Ermessens angenommene Frist  zur Anwendbarkeit  der 
Härtefallregelung sei  dabei  identisch  mit  der  Frist  gemäss  Art.  43 
Abs. 4  und  5  RAG.  Da  der  Beschwerdeführer  sein  Gesuch  um Zu-
lassung  erst  am  8. Oktober  2010  eingereicht  habe,  komme  die 
Regelung von Art. 43 Abs. 6 RAG bei ihm nicht mehr zur Anwendung. 
Er  habe  auch  nicht  darlegen  können,  inwieweit  ihn  die  Abweisung 
seines Gesuchs wirtschaftlich unzumutbar hart  treffe. Er könne auch 
ohne  Zulassung  weiterhin  an  der  Erbringung  von  Revisionsdienst-
leistungen mitwirken, und eine Neuorganisation seines Unternehmens 
durch  Anstellung  einer  Person  mit  entsprechender  Zulassung  er-
scheine ebenfalls möglich. So müsse in Anbetracht der relativ kurzen 
Periode,  während  der  die  jährlichen Revisionen  stattfänden,  nicht 
zwingend eine Vollzeitstelle dafür ausgeübt werden. 

3.3 Dem hält  der  Beschwerdeführer  entgegen,  Art.  43  Abs.  6  RAG 
sehe keine ausdrückliche zeitliche Befristung der Anwendbarkeit  vor, 
weshalb  die  Vorinstanz  die  Härtefallbestimmung,  deren  Voraus-
setzungen er offensichtlich erfülle, auf sein Gesuch materiellrechtlich 
in geeigneter Weise anzuwenden habe. Zwar treffe es zu, dass es sich 
bei Art. 43 Abs. 6 RAG um eine Übergangsbestimmung handle, es sei 
aber auch klar,  dass die Übergangsbestimmung sich  ausschliesslich 
auf  die  Fachpraxis  vor  Inkraftsetzung  des  RAG  beziehe.  Die  Be-
stimmung wolle einzig und allein sicherstellen, dass die Vorinstanz bei 
der Beurteilung von Fachpraxis,  die vor dem 1. September 2007 er-
worben worden sei, den bereits für den Gesetzgeber vorhersehbaren 

Seite 8

B-1181/2010

Härtefällen gerecht werden könne. Dies auch deshalb, weil das RAG in 
eine organisch gewachsene Berufswelt  eingreife, die sich noch nicht 
auf das neue Gesetz habe einrichten können. Zudem könne bei einer 
Überschreitung  der  von  der  Vorinstanz  willkürlich  gesetzten  Ver-
wirkungsfrist  von  zwei  Jahren  um lediglich  38  Tage nicht  von  einer 
ungebührlichen Verzögerung gesprochen werden. Er habe ausserdem 
sachliche Gründe dafür genannt,  weshalb er  zunächst  keinen Hand-
lungsbedarf  für  eine  Gesuchseinreichung gesehen  habe. Angesichts 
der Anzahl seiner Revisionsmandate und aufgrund der Wichtigkeit bei  
der  Kundenakquisition  bedürfe  er  aber  der  Zulassung  als  Revisor. 
Schliesslich  wolle  er  die  Zulassung  auch  aus  Prestigegründen,  was 
ihm  angesichts  seiner  Ausbildung  als  Experte  in  Rechnungslegung 
und Controlling nicht zu verdenken sei.

3.4 In  Art. 43 Abs. 6 RAG spricht  das Gesetz einerseits  von Härte-
fällen und andererseits von langjähriger Erfahrung in Verbindung mit 
einwandfreier  Dienstleistungserbringung.  Ein  fest  bestimmter  Zeit-
raum,  über  welchen  hinweg  diese  Bestimmung  angerufen  werden 
kann, lässt  sich dem Gesetz nicht  entnehmen. Ebenso wenig finden 
sich in der Revisionsaufsichtsverordnung vom 22. August 2007 (RAV, 
SR 221.302.3) Hinweise auf eine für die Zulassung erforderliche Frist  
für die Gesuchseinreichung. 

Es  stellt  sich  deshalb  vorliegend  die  Frage,  ob  die  Vorinstanz  be-
rechtigt  war,  die  Anwendbarkeit  der  Härtefallklausel  im Rahmen be-
hördlicher Lückenfüllung zu befristen.

3.4.1 Eine Lücke des Gesetzes liegt dann vor, wenn sich eine gesetz-
liche Regelung als unvollständig erweist, weil sie auf eine bestimmte 
Frage keine Antwort gibt. Die bisher herrschende Lehre und bundes-
gerichtliche Rechtsprechung unterscheiden echte und unechte Lücken 
und  behandeln  sie  unterschiedlich.  Eine  echte  Gesetzeslücke  liegt 
danach dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen 
hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz weder nach seinem 
Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine 
Vorschrift entnommen werden kann. Von einer unechten oder rechts-
politischen Lücke ist demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar 
eine Antwort, aber keine befriedigende zu entnehmen ist, namentlich, 
wenn die vom klaren Wortlaut geforderte Subsumtion eines Sachver-
halts  in  der  Rechtsanwendung  teleologisch  als  unhaltbar  erscheint. 
Echte  Lücken  zu  füllen,  ist  dem  Richter  aufgegeben,  unechte  zu 

Seite 9

B-1181/2010

korrigieren  ist  ihm  nach  traditioneller  Auffassung  grundsätzlich  ver-
wehrt, es sei denn, die Berufung auf den als massgeblich erachteten 
Wortsinn  der  Norm  stelle  einen  Rechtsmissbrauch  dar  (vgl.  BGE 
128 I 34 E. 3b, 121 III 219 E. 1d/aa, m.w.H.). Eine neuere Auffassung 
in der juristischen Methodenlehre verzichtet auf eine Unterscheidung 
von echten  und unechten Lücken und  bezeichnet  eine  Lücke in  all-
gemeiner Weise als sog. planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes, 
die von den rechtsanwendenden Organen behoben werden darf (vgl. 
ULRICH HÄFELIN, Die Lückenfüllung im öffentlichen Recht, in: Festschrift 
zum 70. Geburtstag von Hans Nef, Zürich 1981, S. 91 ff., 108 f., 113 f.; 
ERNST A.  KRAMER,  Juristische  Methodenlehre,  3.  Aufl.,  Bern  2010, 
S. 181 f.). Auch in der Praxis wird vermehrt von der genannten Unter -
scheidung  abgesehen  und  eine  vom Gericht  zu  füllende  Lücke  nur 
angenommen,  wenn  die  gesetzliche  Regelung  aufgrund  der  dem 
Gesetz zugrunde liegenden Wertungen und Zielsetzungen als unvoll-
ständig  und  daher  ergänzungsbedürftig  erachtet  werden  muss  (vgl. 
Urteil  des Bundesverwaltungsgerichts  B-7384/2006 vom 2. Juli  2007 
E. 3.1, mit weiteren Hinweisen). Um eine ausfüllungsbedürftige Lücke 
annehmen zu können, ist ausserdem durch Auslegung zu ermitteln, ob 
das  Fehlen  einer  Anordnung  eine  bewusst  negative  Antwort  des 
Gesetzgebers,  d.h.  ein  sog.  qualifiziertes  Schweigen,  darstellt  (vgl. 
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 233 ff.).

3.4.2 Gemäss  Botschaft  kann  die  Aufsichtsbehörde  in  Härtefällen 
auch  Fachpraxis  anerkennen,  die  nicht  der  gesetzlichen 
Regelung – vorliegend  einer  beaufsichtigten  einjährigen  Tätig-
keit – entspricht,  falls  eine  einwandfreie  Erbringung  von  Revisions-
dienstleistungen  aufgrund  einer  langjährigen  praktischen  Erfahrung 
nachgewiesen wird. So könne es  sich unter  bestimmten Umständen 
als schwierig erweisen, die notwendigen Nachweise für die erworbene 
Fachpraxis zu erbringen. Denkbar sei  etwa, dass die Fachpraxis  bei 
Personen  erworben  werde,  die  verstorben  seien  und  deren  Fach-
diplome nicht  mehr beigebracht  werden könnten. Für  entsprechende 
Fälle enthalte der Entwurf  eine Härteklausel. Unter Berücksichtigung 
des Normzwecks habe die Aufsichtsbehörde jedoch nur restriktiv von 
dieser Sondervorschrift Gebrauch zu machen. Die Ausnahmeregelung 
solle  insbesondere  nicht  ermöglichen,  Praktiker  ohne  eine  ab-
geschlossene  Ausbildung  i.S.v. Art.  4  Abs.  2  RAG oder  ohne  quali-
fizierte  Berufserfahrung als  Revisionsexperten oder  Revisoren zuzu-
lassen. Sie müsse vielmehr auf Personen beschränkt bleiben, die über 
ein Diplom und eine langjährige praktische Erfahrung verfügten; dies 

Seite 10

B-1181/2010

gelte  auch  für  Revisoren.  Andernfalls  wäre  die  Durchsetzung  der 
Neuordnung  nicht  gewährleistet  (vgl.  Botschaft,  BBl  2004  4093  f.).  
Hinweise  darauf,  dass  der  historische  Gesetzgeber  die  Bestimmung 
innerhalb  einer  Frist  angewendet  haben  wollte,  ergeben  sich  damit 
keine aus dem Botschaftstext.

3.4.3 Dass  der  Gesetzgeber  es  im  Anschluss  an  zwei  befristete 
Regelungen  gemäss Art. 43  Abs. 4 und 5 RAG  planwidrig  versäumt 
haben könnte, eine Befristung vorzusehen, ist nicht anzunehmen. Die 
vom  Gesetzgeber  postulierte  Restriktion  bei  der  Anwendung  von 
Art. 46  Abs.  6  RAG  bezieht  sich  einzig  auf  die  Auslegung  der 
materiellen  Beurteilungskriterien. Nach dem klaren  Gesetzeswortlaut 
von Art. 43 Abs. 6 RAG sollen grundsätzlich diejenigen Personen als 
Revisoren  zugelassen  werden,  welche  über  lange  praktische  Er-
fahrung  verfügen  und  für  eine  tadellose  Dienstleistung  garantieren 
können.  Weitere  Angaben  zur  Konkretisierung  der  Härtefallregelung 
lassen sich weder dem Wortlaut noch dem Botschaftstext entnehmen, 
weshalb ein Härtefall bei Vorliegen der genannten Voraussetzungen zu 
vermuten ist. 

Wenn die  Vorinstanz  ausführt,  dass,  wer  zwei  Jahre  lang  ohne  Zu-
lassung als Revisor auskäme, keinen Härtefall mehr darstellen könne, 
verkennt sie, dass die Beantwortung der Frage, ob ein Härtefall  vor-
liegt,  letztlich  nichts  anderes  beinhaltet  als  die  Prüfung  des  Ver-
hältnismässigkeitsgrundsatzes – konkret der Zumutbarkeit –, was zeit-
lich  unbeschränkt  erfolgen  kann  und  muss.  Fristen,  insbesondere 
solche,  die  eine  Verwirkung  von  Rechten  zur  Folge  haben,  können 
empfindlich in die Rechtstellung von Betroffenen eingreifen,  weshalb 
sie  im  Rahmen  einer  voraussehbaren  und  präzisen  Regelung  auf 
Gesetzesstufe zu verankern sind. Gerade bei Rechtsinstituten, die um 
der Rechtssicherheit willen errichtet wurden, darf in Einzelfragen keine 
Rechtsunsicherheit bestehen. 

3.4.4 Im Lichte einer wertenden Gesamtbetrachtung erweist sich die 
gesetzliche Regelung somit  nicht  als  unvollständig  und  ergänzungs-
bedürftig. Obwohl  Art. 43  Abs. 6 RAG gesetzessystematisch bei  den 
Übergangsbestimmungen eingeordnet  ist,  handelt  es sich  bei  dieser 
Bestimmung um eine Ausnahmeregelung, und nicht um eine befristete 
Übergangsregelung  (vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  B-
1379/2010  vom  30.  August  2010,  E.  7.4.1);  für  Letzteres  fehlt  es 
bereits  an  einer  entsprechenden  Zeitangabe,  die  auf  Gesetzesstufe 

Seite 11

B-1181/2010

verankert sein müsste (vgl.  ALFRED KÖLZ, Intertemporales Verwaltungs-
recht, ZSR 1983 II, S. 155 ff.;  HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 795 
ff.).  Für  die  formelle  Limitierung  der  Anwendbarkeit  der  Härtefall-
bestimmung  kann  folglich  keine  durch  den  Rechtsanwender  auszu-
füllende  Lücke  angenommen  werden. Vielmehr  ist von  einem quali-
fizierten Schweigen des Gesetzes auszugehen, die zeitliche Anwend-
barkeit  dieser Bestimmung nicht  zu beschränken. Ob die Ansiedlung 
von  Art.  43  Abs.  6  RAG  unter  der  Marginalie  "Übergangs-
bestimmungen"  einem  gesetzgeberischen  (redaktionellen)  Versehen 
gleichkommt, kann offen bleiben.

3.5 Aufgrund des Gesagten ist bei der Prüfung eines Härtefalls einzig 
massgebend,  ob  ein  Gesuchsteller  die  materiellen  Voraussetzungen 
von Art. 43 Abs. 6 RAG erfüllt. 

Der  Vorinstanz  kann  zwar  darin  gefolgt  werden,  dass  die  zeitliche 
Dauer  des  Auskommens  ohne  Zulassung  als  Indiz  zur  Verneinung 
eines Härtefalls herangezogen werden kann, aber nicht im Sinne einer 
starren  und unumstösslichen  Vermutung. Im  Rahmen einer  präzisen 
einzelfallbezogenen  Beurteilung  ist  den  von  einem  Gesuchsteller 
hierzu  geltend  gemachten  Ausführungen  vielmehr  rechtsgenüglich 
Gehör zu verschaffen.

Der Beschwerdeführer erklärt, dass er hauptsächlich aus gesundheit-
lichen und familiären Gründen eine berufliche Umorientierung in Be-
tracht  gezogen  habe,  welche  sich  dann  aber  nicht  habe  realisieren 
lassen. Deshalb sei er zwecks Existenzsicherung heute zwingend auf 
seine Revisionsmandate angewiesen. Zudem sei im September 2009 
ein  ehemaliger  Geschäftspartner  von  ihm  verstorben,  dessen 
Revisionsmandate er nun im Sinne einer Nachfolgeregelung ebenfalls 
übernehmen könne. Aus diesen Gründen führe die Verweigerung der 
Zulassung  als  Revisor  zu  einem  grossen  Schaden,  bedrohe  seine 
Existenz und gefährde Arbeitsstellen. 

Mit  diesen Ausführungen legt  der  Beschwerdeführer – entgegen der 
Ansicht  der  Vorinstanz – schlüssig dar, weshalb er  sein Gesuch um 
Zulassung  nicht  bereits  unmittelbar  nach  Inkrafttreten  des  neuen 
Revisionsaufsichtsrechts eingereicht hatte. 

3.6 Aus  alledem  folgt,  dass  die  Vorinstanz  zu  Unrecht  davon  aus-
gegangen ist, dass der Beschwerdeführer auf Grund seines Zuwartens 

Seite 12

B-1181/2010

mit  der  Einreichung  des  Zulassungsgesuchs  nicht  unter  die  Be-
stimmung von Art. 46 Abs. 6 RAG falle. 

Indem sie  dem Beschwerdeführer  die  Zulassung  einzig  gestützt  auf 
die ihrer Ansicht nach verspätete Gesuchseinreichung verweigert hat, 
ohne die  gesetzlichen Beurteilungskriterien  von Art.  46  Abs. 6  RAG 
geprüft zu haben, hat die Vorinstanz von ihrem Ermessen nicht aus-
reichend Gebrauch gemacht und damit Bundesrecht verletzt. 

Die  Beschwerde  erweist  sich  deshalb  als  begründet  und  ist  gutzu-
heissen.

4.
Das Bundesverwaltungsgericht  entscheidet  in  der Sache selbst  oder 
weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vor-
instanz zurück (Art.  61  Abs. 1  VwVG). Als  reformatorisches Rechts-
mittel  gestattet  die  Beschwerde  der  Rechtsmittelinstanz,  über  die 
Kassation hinaus, in der Sache selbst abschliessend zu entscheiden, 
also das streitige Rechtsverhältnis zu regeln. Damit wird prozessöko-
nomisch das Verfahren abgekürzt, indem sich nicht nochmals die Vor-
instanzen und allenfalls erneut die Rechtsmittelinstanz mit der Sache 
befassen muss. Ein reformatorischer Entscheid ist jedoch unzulässig, 
wenn Fragen erstmals  zu entscheiden sind,  bezüglich derer  ein Be-
urteilungs-  oder  ein  Ermessensspielraum  einer  Vorinstanz  zu 
respektieren  ist  (vgl.  Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  B-
7084/2007 vom 20. Mai 2008 E. 4).

Auf  Grund der  Vorgehensweise der  Vorinstanz ist  vorliegend  unklar, 
inwiefern  der  Beschwerdeführer  die  Kriterien  "langjährige  praktische 
Erfahrung"  sowie  "einwandfreie  Erbringung  von  Revisionsdienst-
leistungen" i.S.v. Art. 46 Abs. 6 RAG erfüllt.  Dies  hat  die  Vorinstanz 
vertieft  abzuklären  und  danach  erneut  über  die  Zulassung  des  Be-
schwerdeführers als Revisor zu befinden.

Der angefochtene Entscheid ist  deshalb aufzuheben, und die Sache 
ist  zum  erneuten  Entscheid  im  Sinne  der  Erwägungen  an  die  Vor-
instanz zurückzuweisen.

5.
Bei  diesem  Ausgang  des  Verfahrens  ist  der  Beschwerdeführer  ob-
siegend, weshalb ihm keine Kosten aufzuerlegen sind. Unterliegende 
Vorinstanzen haben keine Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 

Seite 13

B-1181/2010

und 2 VwVG). Der geleistete Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 2'000.- 
ist dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.

6.
Die  Vorinstanz hat  dem obsiegenden  Beschwerdeführer  eine Partei-
entschädigung im Umfang der ihm erwachsenen, notwendigen Kosten 
auszurichten  (Art.  7  ff.  des  Reglements  über  die  Kosten  und  Ent-
schädigungen  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht  vom  21. Februar 
2008 [VGKE, SR 173.320.2] i.V.m. Art. 64 Abs. 1 und 2 VwVG). 

Der  Beschwerdeführer  ist  anwaltlich  vertreten.  Wurde,  wie  im  vor-
liegenden  Fall,  keine  Kostennote  eingereicht,  setzt  das  Gericht  die 
Entschädigung  auf  Grund  der  Akten  fest  (Art.  14  Abs. 2  VGKE). In 
Anbetracht  der  Gutheissung  der  Beschwerde  hat  der  Beschwerde-
führer  Anspruch auf  Parteientschädigung. Das Gericht  erachtet  eine 
Parteientschädigung  in  Höhe  von  Fr.  1'500.– (inkl.  MwSt.)  als  an-
gemessen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 2, Art. 9 und Art. 14 
VGKE).

7.
Bei der Beurteilung eines Härtefalls handelt es sich um die Bewertung 
der Eignung eines Gesuchstellers aufgrund seiner praktischen Fach-
tätigkeit,  deren Beurteilung dem Bundesgericht  entzogen ist  (Art. 83 
Bst.  t  des  Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG, 
SR 173.110]). 

Dieses Urteil kann deshalb nicht an das Bundesgericht weitergezogen 
werden  und  ist  somit  endgültig  (vgl.  Urteil  des  Bundesgerichts 
2C_438/2008 vom 16. Oktober 2008 E. 2.3). 

Seite 14

B-1181/2010

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Sache zum erneuten Ent-
scheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.
Es  werden  keine  Verfahrenskosten  erhoben. Der  geleistete  Kosten-
vorschuss von Fr. 2'000.– wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.

3.
Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung in 
der Höhe von Fr. 1'500.– (inkl. MwSt.) zu bezahlen.

4.
Dieses Urteil geht an: 

- den Beschwerdeführer (Einschreiben; Beschwerdebeilagen zurück, 
Rückerstattungsformular);

- die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Einschreiben; Vorakten zurück).

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Stephan Breitenmoser Kinga Jonas

Versand: 21. September 2010

Seite 15