# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 6d9e4cd3-bc10-5af1-82ff-81f4ba67e7e3
**Source:** Aargau Gerichte (AG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-03-22
**Language:** de
**Title:** Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 22.03.2024 WNO.2023.2
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/AG_Gerichte/AG_OG_006_WNO-2023-2_2024-03-22.pdf

## Full Text

Verwaltungsgericht 

3. Kammer 

 

WNO.2023.2 / sr / we 
Art. 52 

 

 

Urteil vom 22. Mai 2024 
 
 

Besetzung  Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz  

Verwaltungsrichter Brandner  

Verwaltungsrichter Dommann  

Verwaltungsrichterin Schöb 

Verwaltungsrichter Winkler  

Gerichtsschreiberin Ruchti 

Rechtspraktikantin Mahler         

 

 
   

Gesuchstellerin   A._____ AG 

vertreten durch Daniel Staffelbach und/oder Yannick Weber, 

Rechtsanwälte, Seefeldstrasse 123, Postfach, 8034 Zürich     

     

 
   

Gesuchsgegner   Kanton Aargau,    

handelnd durch den Regierungsrat des Kantons Aargau, 

Regierungsgebäude, 5000 Aarau    

     

 
 

Gegenstand  Normenkontrollbegehren betreffend Verordnung vom 31. Mai 2023  

(HZV; SAR 311.416)  
 

 

  

 - 2 - 

 

 

 
   

Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten: 

 

A. 

Mit Beschluss vom 31. Mai 2023 erliess der Regierungsrat die Verordnung 

über Höchstzahlen bei der Zulassung von Ärztinnen und Ärzten zur Abrech-

nung zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (HZV; 

SAR 311.416) samt Anhang 1 mit Höchstzahlen je medizinisches Fachge-

biet für die Facharzttitel Ophthalmologie (Augenheilkunde) und Radiologie 

(AGS 2023/05-07). Der Erlass dieser Verordnung wurde im Amtsblatt des 

Kantons Aargau vom 16. Juni 2023, Publikations-Nr. 00.037.107 (Beilage 

4 zum Normenkontrollbegehren), publiziert. Die Verordnung trat per 1. Juli 

2023 in Kraft. 

 

B. 

1. 

Am 1. September 2023 reichte die A._____ AG, Zweigniederlassung 

Q._____, ein Normenkontrollbegehren ein, mit den Anträgen in der Sache: 

 

1. 
Die Verordnung über Höchstzahlen bei der Zulassung von Ärztinnen und 
Ärzten zur Abrechnung zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversi-
cherung (HZV) vom 31. Mai 2023 sei aufzuheben. 
 
2. 
Die Höchstzahlen je medizinisches Fachgebiet gemäss Anhang 1 zu die-
ser Verordnung seien aufzuheben. 
 
3. 
Eventualiter sei die Höchstzahl im Fachgebiet Ophthalmologie in Höhe von 
98 Vollzeitäquivalenten gemäss Anhang 1 zu dieser Verordnung aufzuhe-
ben. 

 

Zudem stellte die A._____ AG den prozessualen Antrag, dass dem 

vorliegenden Normenkontrollbegehren die aufschiebende Wirkung zuzuer-

kennen sei. 

 

2. 

Mit Stellungnahme vom 8. November 2023 beantragte der Regierungsrat 

die Abweisung des Normenkontrollbegehrens, soweit darauf einzutreten 

sei, sowie die Abweisung des prozessualen Antrags auf Erteilung der auf-

schiebenden Wirkung. Mit Bezug auf die Beilage 6 zum Normenkontrollbe-

gehren beantragte der Regierungsrat sodann, dass diese aus dem Recht 

zu weisen, eventualiter beglaubigt in die deutsche Amtssprache zu über-

setzen lassen sei, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten 

der Gesuchstellerin. 

 

 - 3 - 

 

 

3. 

Im zweiten Schriftenwechsel (Replik vom 5. Januar 2024; Duplik vom 

6. März 2024) hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. 

 

C. 

Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 22. Mai 2024 beraten und ent-

schieden. 

 

 
   

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung: 

 

I. 

1. 

1.1. 

Gemäss § 70 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. De-

zember 2007 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200) kön-

nen Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur in kantonalen Gesetzen, De-

kreten und Verordnungen sowie in Erlassen von Gemeinden, öffentlich-

rechtlichen Körperschaften und Anstalten dem Verwaltungsgericht jeder-

zeit zur Prüfung auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht un-

terbreitet werden. 

 

1.2. 

Gegenstand des vorliegenden Begehrens sind kantonale Verordnungsbe-

stimmungen, die ein zulässiges Anfechtungsobjekt der prinzipalen bzw. ab-

strakten Normenkontrolle bilden, woran nichts ändert, dass die HZV ge-

stützt auf § 91 Abs. 2bis lit. b der Verfassung des Kantons Aargau vom 

25. Juni 1980 (KV; SAR 110.00) als Dringlichkeitsrecht bzw. befristete 

Übergangsverordnung erlassen wurde (vgl. den Entscheid des Verwal-

tungsgerichts WNO.2012.1 vom 1. März 2013). 

 

1.3. 

In inhaltlicher Hinsicht ist die Überprüfbarkeit im Rahmen der prinzipalen 

Normenkontrolle auf Normen "verwaltungsrechtlicher Natur" beschränkt. 

Nach der einschlägigen Rechtsprechung wird dabei vorausgesetzt, dass 

die Rechtssätze von Verwaltungsbehörden (und nicht von zivil- oder straf-

richterlichen Behörden) unter Begründung eines Verwaltungsrechtspflege-

verhältnisses angewandt werden oder das Verwaltungsgericht im Klage-

verfahren gemäss §§ 60 ff. VRPG zuständig ist (Aargauische Gerichts- und 

Verwaltungsentscheide [AGVE] 2004, S. 102 f.; 1996, S. 155 f.; Ent-

scheide des Verwaltungsgerichts WNO.2018.1 vom 5. Dezember 2018, 

Erw. I/1.3, und WNO.2012.3 vom 19. Februar 2014, Erw. I/1.3). 

 

Die angefochtenen Verordnungsbestimmungen sind verwaltungsrechtli-

cher Natur. Für deren Vollzug (inklusive Kontrolle der Einhaltung der in An-

hang 1 HZV festgelegten Höchstzahlen je medizinisches Fachgebiet bei 

 - 4 - 

 

 

der Zulassung von Ärztinnen und Ärzten zur Abrechnung zulasten der obli-

gatorischen Krankenpflegeversicherung) ist das Departement Gesundheit 

und Soziales (DGS) zuständig (§ 6 HZV und § 2 Abs. 2 des Gesundheits-

gesetzes vom 20. Januar 2009 [GesG; SAR 301.100]). Im Streitfall müss-

ten erst der Regierungsrat als verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz und 

hernach das Verwaltungsgericht in Beschwerdeverfahren nach den 

§§ 50 ff. und 54 ff. VRPG über die Rechtmässigkeit einer Erteilung oder 

Verweigerung der Zulassung von Ärztinnen und Ärzten zur Abrechnung zu-

lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung entscheiden. 

 

2. 

2.1. 

Zum Antrag (auf prinzipale Normenkontrolle) ist befugt, wer durch die An-

wendung dieser Vorschriften in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen 

eigenen Interessen verletzt werden könnte (§ 71 VRPG). Schutzwürdig ist 

ein Interesse, wenn der Antragsteller eine beachtenswerte Beziehung zur 

Streitsache hat, so dass er durch eine möglicherweise falsche Rechtsan-

wendung in seiner Interessensphäre in höherem Masse als jedermann be-

troffen wird. Das bedeutet allerdings nicht, dass die Antragsbefugnis ent-

fällt, wenn von einem Erlass eine Vielzahl von Kantonseinwohnern in glei-

chem Masse betroffen sind. Am schutzwürdigen Interesse fehlt es, wenn 

die Aufhebung der Norm dem Antragsteller keinerlei nennenswerte Vorteile 

bringen oder keinen Nachteil von ihm abwenden kann. Im Gegensatz zum 

Beschwerdeverfahren genügt eine virtuelle Betroffenheit. Verlangt ist ledig-

lich, dass die Anwendung der Norm in absehbarer Zeit schutzwürdige Inte-

ressen des Antragstellers berühren könnte. Eine gewisse Wahrscheinlich-

keit hierfür reicht aus (MICHAEL MERKER, Rechtsmittel, Klage und Normen-

kontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungs-

rechtspflege vom 9. Juli 1968 [Kommentar zu den §§ 38–72 aVRPG], Diss. 

Zürich 1998, § 69 N 9 ff.). Eine Vorschrift kann die schutzwürdigen Interes-

sen des Antragstellers auch dann berühren, wenn sie nicht eine Regelung 

über ein ihm selber eingeräumtes Recht oder eine ihm auferlegte Pflicht 

trifft, sondern nur indirekt über den Umweg der Anwendung auf eine andere 

Person auf ihn wirkt, sei dies wegen vertraglicher Beziehungen zu künftigen 

Verfügungsadressaten oder aus anderen faktischen Gründen (MONIKA 

FEHLMANN-LEUTWYLER, Die prinzipale Normenkontrolle nach aargaui-

schem Recht, Aarau und Frankfurt am Main 1988, S. 164 f.). 

 

2.2. 

Die Gesuchstellerin betreibt in Q._____ eine Augenklinik, in welcher 

unbestrittenermassen mehrere Ophthalmologen (Fachärzte Augenheilkun-

de) tätig und zur Abrechnung zulasten der obligatorischen Krankenpflege-

versicherung (OKP) zugelassen sind. In diesem Fachgebiet sieht Anhang 

1 HZV eine Höchstzahl von zuzulassenden Ärztinnen und Ärzten vor. Wird 

diese Zahl erreicht, kann die Gesuchstellerin ihr Leistungsangebot (im 

ambulanten Bereich) nicht durch die Anstellung neuer Ärztinnen und Ärzte, 

 - 5 - 

 

 

welche zur Abrechnung zulasten der OKP zugelassen werden, ausweiten. 

Insofern ist sie durch den Erlass der umstrittenen Verordnung und insbe-

sondere deren Anhang 1 in ihrer Interessensphäre mehr als jedermann 

betroffen und folglich zum Antrag auf Normenkontrolle befugt (vgl. dazu 

auch das Urteil des Bundesgerichts 9C_422/2014 vom 23. Dezember 

2014, Erw. 2.3 [nicht publiziert in BGE 140 V 574]).  

 

Die gegenteiligen Vorbringen des Regierungsrats, mit welchen er eine vir-

tuelle Betroffenheit der Gesuchstellerin in Abrede stellt und daraus auf die 

Unzulässigkeit ihres Normenkontrollbegehrens schliesst, vermögen nicht 

zu überzeugen. Namentlich lässt sich die Darstellung des Regierungsrats, 

die Höchstzahlen in Anhang 1 DZV seien so angelegt, dass die Begren-

zung im bezeichneten Fachgebiet mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht wäh-

rend der befristeten Geltungsdauer der HZV bis 30. Juni 2025 erreicht wer-

de, womit effektiv keine Zulassungsbeschränkung zum Tragen komme, 

nicht verifizieren. Zu Recht wirft die Gesuchstellerin in diesem Zusammen-

hang die Frage auf, weshalb der Regierungsrat Höchstzahlen festgelegt 

haben soll, denen die ihr zugedachte Begrenzungsfunktion von Anfang an 

nicht zukommen könne. Abgesehen davon kann auch der Regierungsrat 

nicht vollständig (sondern offenbar nur mit hoher Wahrscheinlichkeit) aus-

schliessen, dass die Höchstzahlen noch vor Ablauf der Geltungsdauer der 

HZV erreicht werden. Damit verbleibt selbst nach der regierungsrätlichen 

Darstellung eine gewisse, wenn auch allenfalls eher geringe Wahrschein-

lichkeit, dass die Gesuchstellerin von der Regelung nachteilig betroffen 

sein könnte, indem die Egalisierung der Höchstzahl zu einem faktischen 

Anstellungsstopp im ambulanten Bereich der von der Gesuchstellerin be-

triebenen Klinik führen würde.  

 

Die OKP-Zulassung eines Spitals gilt gemäss eigener Darstellung des Re-

gierungsrats nur für Leistungsabrechnungen im stationären, nicht aber im 

ambulanten Bereich. Die in § 11 Abs. 2 HZV vorgesehene Möglichkeit, den 

Abgang einer Fachkraft mit OKP-Zulassung zu kompensieren, betrifft nicht 

einen beabsichtigten Ausbau des Leistungsangebots und gilt auch nur be-

schränkt zur Gewährleistung der Fachausbildung von Assistenzärztinnen 

und Assistenzärzten. Die ausnahmsweise OKP-Zulassung von Ärztinnen 

und Ärzten in Weiterbildung nach § 7 Abs. 2 HZV ist an Bedingungen ge-

knüpft, während § 4 Abs. 3 HZV eine Abweichung von der Höchstzahl nur 

für Spitäler und bestimmte elektive Eingriffe (nach Art. 3c der Verordnung 

des EDI über Leistungen in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung 

[Krankenpflege-Leistungsverordnung, KLV; SR 832.112.31]) zulässt. Zu-

dem besteht bei den beschriebenen Möglichkeiten zur Abweichung von der 

Höchstzahl kein Anspruch auf eine OKP-Zulassung; es handelt sich bloss 

um Kann-Vorschriften. Von daher könnte die Gesuchstellerin trotz dieser 

Ausnahmebestimmungen mit einer Einschränkung bei der Einstellung von 

Ärztinnen und Ärzten im ambulanten Bereich konfrontiert werden. Eine per-

sönliche Betroffenheit des die Gesuchstellerin vertretenden einzelzeich-

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nungsberechtigten Verwaltungsratsmitglieds kann selbstverständlich nicht 

verlangt werden. Im Urteil des Bundesgerichts 9C_422/2014 vom 23. De-

zember 2014, Erw. 2.3, war es die Legitimation der beschwerdeführenden 

Ärzte, nicht etwa der medizinischen Einrichtung, die damit begründet wur-

de, dass sie ihre Weiterbildung noch nicht abgeschlossen hätten und daher 

von einer Zulassungsbeschränkung betroffen sein könnten. Auch unter die-

sem Gesichtspunkt spricht die Ausnahmeregelung in § 7 Abs. 2 HZV für 

Ärzte in Weiterbildung nicht gegen die Betroffenheit der Gesuchstellerin, 

deren Möglichkeiten zur Rekrutierung neuer Fachkräfte auf ihrem Fachge-

biet Ophthalmologie bei Erreichung der in Anhang 1 HZV festgelegten 

Höchstzahl beschränkt werden könnten.  

 

3. 

Im Unterschied zur Verfahrensordnung vor dem Bundesgericht (vgl. 

Art. 101 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 

[Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]) ist das kantonale Normenkon-

trollverfahren an keine Frist gebunden. Vorausgesetzt ist indessen, dass 

das Rechtssetzungsverfahren materiell abgeschlossen ist. Dieses Krite-

rium ist mit der Inkraftsetzung der angefochtenen Verordnung per 1. Juli 

2023 erfüllt (MERKER, a.a.O., N. 46 zu § 68). 

 

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann ein kantonaler Ent-

scheid in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nur dann ans 

Bundesgericht weitergezogen werden, wenn das kantonale Verfahren in-

nert einer "üblichen" Rechtsmittelfrist von 30 Tagen eingeleitet worden ist, 

wobei das Bundesgericht in BGE 137 I 107, Erw. 1.4.4 präzisierte, dass die 

übliche Rechtsmittelfrist von 30 Tagen erst mit dem Inkrafttreten der bean-

standeten Bestimmungen zu laufen beginne, wenn ein Kanton auf seiner 

Ebene keine anderen Fristen für die abstrakte Normenkontrolle vorsehe. 

Obwohl dies im Kanton Aargau nicht der Fall ist, weil das VRPG nach dem 

oben Gesagten gar keine Frist für die abstrakte Normenkontrolle kennt, ist 

der Regierungsrat unter Berufung auf MERKER, a.a.O., N. 70 zu § 68, der 

Auffassung, dass die "übliche" Rechtsmittelfrist von 30 Tagen nicht mit dem 

Inkrafttreten der HZV am 1. Juli 2023, sondern bereits mit deren Publikation 

im Amtsblatt am 16. Juni 2023, spätestens aber mit der Publikation in der 

AGS am 20. Juni 2023 zu laufen begonnen habe und daher am 17. bzw. 

spätestens am 21. August 2023, mithin vor Einreichung des vorliegenden 

Normenkontrollbegehrens am 1. September 2023, abgelaufen sei, mit der 

Folge, dass ein Weiterzug des verwaltungsgerichtlichen Urteils ans Bun-

desgericht nicht mehr möglich sei. 

  

Ob diese dem BGE 137 I 107 widersprechende Auffassung des Regie-

rungsrats zutrifft und die Gesuchstellerin mit der Gesuchseinreichung am 

1. September 2023 ihr Recht auf Weiterzug des verwaltungsgerichtlichen 

Urteils ans Bundesgericht verwirkt hat, wird gegebenenfalls vom Bundes-

gericht zu beurteilen sein. Die Rechtsmittelbelehrung zum vorliegenden Ur-

 - 7 - 

 

 

teil für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bun-

desgericht steht explizit unter diesem Vorbehalt. Ansonsten bliebe der Ge-

suchstellerin für die Überprüfung des verwaltungsgerichtlichen Urteils noch 

die Rechtsmittelmöglichkeit der subsidiären Verfassungsbeschwerde (un-

ter Ausschluss einer direkten abstrakten Normenkontrolle). 

 

4. 

Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen 

Anlass. Auf das Normenkontrollbegehren ist einzutreten. 

 

5. 

Der prozessuale Antrag auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung des 

Normenkontrollbegehrens wird mit dem vorliegenden Endentscheid gegen-

standslos. 

 

6. 

Aufgrund der Bedeutung des vorliegenden Falls urteilt das Verwaltungsge-

richt in der Besetzung mit fünf Richtern (§ 3 Abs. 6 lit. c des Gerichtsorga-

nisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG; SAR 155.200]). 

 

II. 

1. 

Im prinzipalen Normenkontrollverfahren sind die anfechtbaren Normen ge-

mäss § 70 Abs. 1 VRPG auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit hin 

zu prüfen (AGVE 1992, S. 168; Botschaft des Regierungsrats des Kantons 

Aargau an den Grossen Rat vom 14. Februar 2007 zum Gesetz über die 

Verwaltungsrechtspflege [VRPG]), 07.27 [nachfolgend: Botschaft VRPG], 

S. 81). Mit der Revision des VRPG änderte sich die abstrakte Normenkon-

trolle dahingehend, dass die Überprüfung auf kantonale Gesetze ausge-

dehnt wurde und die Erteilung der aufschiebenden Wirkung durch den 

Spruchkörper des Verwaltungsgerichts und nicht mehr durch den Präsiden-

ten allein zu erfolgen hat (Botschaft VRPG, S. 81 und 83). Im Übrigen blie-

ben die Bestimmungen über die Normenkontrolle unverändert, weshalb 

Lehre und Rechtsprechung zu den §§ 68 ff. des Verwaltungsrechtspflege-

gesetzes vom 9. Juli 1968 (aVRPG) übernommen werden können. 

 

2. 

Im Gesuch um Normenkontrolle ist im Einzelnen darzulegen, welche kon-

krete Bestimmung überprüft werden soll und inwiefern übergeordnete Ge-

setzes- oder Verfassungsbestimmungen als verletzt betrachtet werden. Im 

Verfahren um prinzipale Normenkontrolle muss sich das Verwaltungsge-

richt darauf beschränken, angefochtene Bestimmungen hinsichtlich der 

vom Gesuchsteller ausdrücklich gerügten rechtlichen Mängel zu untersu-

chen. Zusätzlich ist es nur verpflichtet, damit aus der Natur der Sache un-

mittelbar zusammenhängende sowie offensichtliche, ins Auge springende 

Verfassungs- oder Gesetzeswidrigkeiten zu berücksichtigen (AGVE 1988, 

 - 8 - 

 

 

S. 108 ff.; 1986, S. 109; Entscheid des Verwaltungsgerichts WNO.2005.1–

4 vom 7. Dezember 2007, Erw. I/2). Die Prüfung der Verfassungs- und Ge-

setzmässigkeit von kantonalen Verordnungsbestimmungen umfasst alle 

funktional übergeordneten kantonalen und bundesrechtlichen Regelungen, 

einschliesslich die Verordnungen des Bundesrates (FEHLMANN-

LEUTWYLER, Die prinzipale Normenkontrolle nach aargauischem Recht, 

Aarau und Frankfurt am Main 1988, S. 120 f.). 

 

3. 

Bei der Normenkontrolle wird ein Rechtssatz mit einem anderen Rechts-

satz verglichen; geprüft wird, ob der zu kontrollierende Rechtssatz der 

Massstabsnorm entspricht (FEHLMANN-LEUTWYLER, a.a.O., S. 85 ff.), d.h. 

ob übergeordnete Bestimmungen verletzt sind (AGVE 1992, S. 168; 1988, 

S. 110). Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im 

Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist massgebend, ob der ange-

fochtenen Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemes-

sen werden kann, der sie mit dem angerufenen übergeordneten Recht ver-

einbar erscheinen lässt. Das Verwaltungsgericht hebt eine kantonale Norm 

nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und gesetzeskonformen Aus-

legung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise 

zugänglich bleibt. Dass ausnahmsweise mit rechtswidrigen Anwendungs-

fällen gerechnet werden muss, rechtfertigt eine Aufhebung nicht; solche 

können sich immer ereignen. Zudem steht hier der Weg der vorfrageweisen 

Überprüfung im jeweiligen Einzelfall zur Verfügung (AGVE 2004, S. 257; 

2002, S. 165; BGE 143 I 137, Erw. 2.2; 140 I 2, Erw. 4; 137 I 31, Erw. 2 mit 

Hinweisen; Urteile des Bundesgerichts 2C_109/2017 vom 3. Juli 2018, 

Erw. 3.3, und 1C_502/2015 vom 18. Januar 2017, Erw. 2; MERKER, a.a.O., 

§ 68 N 67 und 76 mit Hinweisen). Eine weitergehende Prüfung im Verfah-

ren der abstrakten Normenkontrolle kann dann angebracht sein, wenn die 

Möglichkeit der inzidenten Prüfung einem Betroffenen den erforderlichen 

Schutz nicht zu gewährleisten vermag (BGE 111 Ia 23, Erw. 2; zum Gan-

zen: Entscheid des Verwaltungsgerichts NO.2003.00002 vom 13. August 

2004, Erw. I/2b). 

 

Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Gesetzesbestimmung auszugehen 

und der Sinn nach den tradierten Auslegungsmethoden zu bestimmen. 

Eine verfassungskonforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der 

Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige 

Wortsinn darf indes nicht durch eine verfassungskonforme Interpretation 

beiseitegeschoben werden (BGE 131 II 697, Erw. 4.1; Urteil des Bundes-

gerichts 2C_109/2017 vom 3. Juli 2018, Erw. 3.3; FEHLMANN-LEUTWYLER, 

a.a.O., S. 193). 

 

4. 

Im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle überprüft das Verwaltungs-

gericht die Rechtmässigkeit eines kantonalen Erlasses mit uneinge-

 - 9 - 

 

 

schränkter ("voller") Kognition. Zurückhaltung übt das Gericht bei der Auf-

hebung einer Norm (vgl. zur beschränkten Aufhebungspflicht MERKER, 

a.a.O., § 49 N 5 und § 68 N 76). Diese institutionelle Zurückhaltung beruht 

nicht wie beim Bundesgericht auf einer föderalistischen Rücksichtnahme 

(vgl. dazu BGE 135 II 243, Erw. 2; 130 I 82, Erw. 2.1), sondern erfolgt aus 

Gründen der Gewaltenteilung und der Verhältnismässigkeit (vgl. dazu 

AGVE 1986, S. 106 ff., Erw. 4b). 

 

5. 

5.1. 

Die regierungsrätliche HZV samt Anhang 1 mit Höchstzahlen je medizini-

sches Fachgebiet, konkret für die Facharzttitel Ophthalmologie (Augenheil-

kunde) und Radiologie, wird von der Gesuchstellerin im Hauptpunkt integral 

angefochten, im Eventualpunkt bezüglich der Höchstzahl (98) für das Fach-

gebiet Ophthalmologie. Die HZV stützt sich unter anderem auf die Art. 35–

38 und 55a des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 

18. März 1994 (KVG; SR 832.10) und die vom Bundesrat erlassene Ver-

ordnung über die Festlegung der Höchstzahlen für Ärztinnen und Ärzte im 

ambulanten Bereich vom 23. Juni 2021 (SR 832.107; nachfolgend: Höchst-

zahlen-Festlegungsverordnung) und bezweckt die zahlenmässige Begren-

zung von Ärztinnen und Ärzten für medizinische Fachgebiete zur Gewähr-

leistung einer bedarfsgerechten und wirtschaftlichen Versorgung im ambu-

lanten Bereich (§ 1 Abs. 1 HZV). Sie regelt das Verfahren zur Zulassung, 

Bestätigung, Beendigung und Erbringung von Leistungen zulasten der obli-

gatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) durch fachlich selbständig 

tätige Ärztinnen und Ärzte (§ 1 Abs. 2 HZV). Ärztinnen und Ärzte werden 

für eine Tätigkeit zulasten der OKP im beschränkten Fachgebiet nur soweit 

zugelassen, bis die entsprechende Höchstzahl erreicht ist (§ 3 Abs. 1 

HZV). Die Höchstzahl gilt für alle Fachärztinnen und Fachärzte mit entspre-

chendem Weiterbildungstitel, die im Fachgebiet mit Höchstzahl Leistungen 

zulasten der OKP erbringen wollen, unabhängig davon, ob sie sozialversi-

cherungsrechtlich selbständig oder in einer Anstellung arbeiten (§ 3 Abs. 2 

HZV). Die Höchstzahl gilt gleichermassen für den spital- wie auch praxis-

ambulanten Bereich (§ 3 Abs. 3 HZV). In den §§ 4 und 7 HZV sind be-

stimmte Ausnahmen von der Höchstzahl vorgesehen, die §§ 6, 8 und 9 

HZV regeln die Vollzugszuständigkeit (des DGS), das Zulassungs- oder 

Bestätigungsverfahren sowie Auskunfts- und Meldepflichten, die §§ 10 ff. 

HZV befassen sich mit den Folgen für die OKP-Zulassung und OKP-Bestä-

tigung bei Standort- und Praxiswechseln, Praxisübernahmen oder definiti-

ver Aufgabe der Tätigkeit. 

 

5.2. 

Die Gesuchstellerin rügt, dass die Regelungen in der HZV auf einer fal-

schen Normstufe erlassen worden seien. Die Verordnung enthalte wichtige 

Normen, die in Gesetzesform zu kleiden seien. Die Kompetenz des Regie-

rungsrats zum Erlass von Dringlichkeitsrecht scheide aus, weil der Erlass 

 - 10 - 

 

 

der HZV nicht dringlich im Sinne der Kantonsverfassung sei. Ferner sei die 

HZV nicht mit Bundesrecht vereinbar, indem sie gegen Art. 55a KVG und 

die Höchstzahlen-Festlegungsverordnung verstosse und zudem Willkür in 

der Rechtsetzung vorliege. Schliesslich greife die HZV ohne (genügende) 

gesetzliche Grundlage und öffentliches Interesse sowie unverhältnismäs-

sig in den freien Zugang und die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen 

Erwerbstätigkeit ein und verletze dadurch die Wirtschaftsfreiheit (gemäss 

Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 

vom 18. April 1999 [BV; SR 101]). 

 

6. 

6.1. 

6.1.1. 

Zur Begründung dessen, dass für die HZV die falsche Normstufe gewählt 

worden sei, führt die Gesuchstellerin aus, die Zuständigkeit für den Vollzug 

von Bundesrecht liege gemäss § 78 Abs. 1 der Verfassung des Kantons 

Aargau vom 25. Juni 1980 (KV; SAR 110.000) grundsätzlich beim Grossen 

Rat, der das Bundesrecht durch Gesetz vollziehe, soweit das Bundesrecht, 

diese Verfassung oder Gesetze nichts anderes bestimmten. Dieser Grund-

satz gelte namentlich für alle wichtigen Bestimmungen, wobei sich deren 

Wichtigkeit gemäss der kantonalen Praxis insbesondere nach der Zahl der 

Adressaten und der geregelten Sachverhalte, der Intensität eines Eingriffs, 

der politischen Bedeutung sowie der finanziellen Auswirkungen, ihrer Ak-

zeptanz und Üblichkeit beurteile (AGVE 2012, S. 150 ff., Erw. 4.3). Unter 

Zugrundelegung dieses Massstabs stellten die Höchstzahlen und die in der 

HZV enthaltenen Regeln zum Zulassungsverfahren wichtige Bestimmun-

gen dar, die eigentlich in ein Gesetz im formellen Sinne gehörten, in wel-

chem auch die Herleitung der Höchstzahlen definiert werde. Die Zahl der 

potenziell Betroffenen sei hoch und mit der Zulassungsbeschränkung so-

wie den Regeln betreffend Erhalt und Übertragbarkeit einer Zulassung sei 

ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV verbunden. Trotz 

wachsender Bevölkerung (im Kanton Aargau) das Ärzteangebot mittels 

Höchstzahlen zu begrenzen, stelle sodann eine politisch bedeutsame und 

umstrittene Entscheidung dar, für die es einer breiteren politischen Diskus-

sion und einer erhöhten demokratischen Legitimation bedürfe. Insbeson-

dere wäre auszuhandeln, nach welchen Kriterien in welchen Fachgebieten 

Höchstzahlen festzulegen seien und welchem Versorgungsgrad diese ent-

sprechen würden. Diese Einschätzung decke sich mit einem Urteil des 

Kantonsgerichts Basel-Landschaft (810 22 81) vom 18. Januar 2023, mit 

welchem die kantonale Einführungsverordnung zu Art. 55a KVG aufgeho-

ben und erwogen worden sei, dass die Umsetzung von entsprechenden 

Zulassungsbeschränkungen zur Tätigkeit zulasten der OKP auf Gesetzes-

stufe zu erfolgen habe, weil grundlegende und wichtige Bestimmungen be-

troffen seien, für deren Umsetzung der Kanton einen weitreichenden Ge-

staltungsspielraum habe. Dieses Urteil sei in der Lehre auf Zustimmung 

gestossen. 

 - 11 - 

 

 

 

6.1.2. 

Betreffend die Wichtigkeit des Inhalts der HZV gelange der Regierungsrat 

zu keinen anderen Schlüssen. Auch gehe er richtigerweise nicht davon 

aus, dass das Bundesrecht den Inhalt des kantonalen Ausführungsrechts 

im Sinne von § 91 Abs. 2bis lit. a KV in einem Detaillierungsgrad vorgebe, 

dass auf kantonaler Ebene keine grundlegenden gesetzgeberischen Wert-

entscheidungen mehr getroffen werden müssten. Das Bundesrecht sta-

tuiere bloss eine Pflicht, mindestens (irgend)eine Zulassungsbeschränkung 

vorzusehen. Der Entscheid über die (Grundsätze der) Auswahl der regu-

lierten Fachgebiete und die Verfahrensregeln im Zusammenhang mit der 

Zulassungssteuerung bleibe hingegen den Kantonen überlassen.  

 

Deshalb stütze sich der Regierungsrat für seine Regelungszuständigkeit 

auf § 91 Abs. 2bis lit. b KV und damit auf eine angebliche Dringlichkeit des 

Erlasses. Eine solche Dringlichkeit sei jedoch nicht gegeben. Die Über-

gangsbestimmung zu Art. 55a KVG, wonach den Kantonen für die Umset-

zung von Zulassungsbeschränkungen zur Tätigkeit zulasten der OKP zwei 

Jahre ab Inkrafttreten am 1. Juli 2021 gewährt worden seien, während wel-

cher Frist das bisherige (Bundes-)Recht weitergegolten habe, sei bereits 

am 19. Juni 2020 beschlossen und am 30. Juni 2020 veröffentlicht worden. 

Für die Umsetzung auf Gesetzesstufe hätten dem Kanton somit letzten En-

des mehr als zwei Jahre zur Verfügung gestanden. Ein Gesetzgebungsver-

fahren könne im Kanton Aargau in weniger als zwei Jahren durchlaufen 

werden. Der Kanton Aargau kenne sogar die Möglichkeit, dass bei Dring-

lichkeit ein Gesetz sofort in Kraft gesetzt und einer nachträglichen Volks-

abstimmung unterstellt werde (§ 78 Abs. 4 KV). Zwei Jahre entsprächen 

zudem der von der Konferenz der Kantonsregierungen empfohlenen Um-

setzungsfrist für neues Bundesrecht durch kantonales Recht. Es seien hier 

keine Gründe ersichtlich, weshalb der betreffende parlamentarische Pro-

zess nicht schon im Jahr 2021 hätte eingeleitet werden können. Aus dem 

Versäumnis des Regierungsrats, rechtzeitig eine Gesetzesvorlage zuhan-

den der Legislative vorzubereiten, dürfe keine Zuständigkeit zum Erlass 

von Dringlichkeitsrecht abgeleitet werden.  

 

Und auch in inhaltlicher Hinsicht fehle jegliche objektive Dringlichkeit für 

den Erlass von Höchstzahlen. Dafür müssten nicht wiedergutzumachende 

Nachteile drohen, falls ein Rechtssatz nicht unverzüglich Geltung erlange, 

z. B. wenn ein längeres Zuwarten Polizeigüter gefährden könnte oder bei 

einem zeitlichen Aufschub der Lenkungszweck des Gesetzes zu vereiteln 

drohe. Weder das eine noch das andere sei hier der Fall. Die Höchstzahlen 

schützten keine Polizeigüter. Die davon erhoffte kostendämpfende Wir-

kung (für das Gesundheitswesen) durch Angebotssteuerung sei nicht an 

einen bestimmten Stichtag gebunden. Die Dringlichkeit der kantonalen Um-

setzung von Art. 55a KVG lasse sich auch nicht aus einer Wertung des 

Bundesgesetzgebers herleiten, zumal dieser den Kantonen eine zweijähri-

 - 12 - 

 

 

ge und damit genügende Umsetzungsfrist für ein Gesetzgebungsverfahren 

eingeräumt habe. Unrichtig und durch nichts belegt sei die in der Amtsblatt-

publikation geäusserte Annahme des Regierungsrats, es drohe bei einer 

nicht rechtzeitigen Umsetzung (auf 1. Juli 2023) eine Einfrierung ("Free-

zing") des Bestandes aller spital- oder praxisambulant tätigen Fachärztin-

nen und Fachärzte als jeweilige Höchstzahl und eine solche Begrenzung 

würde auch die in der Grundversorgung tätigen Ärzte treffen. 

 

Eine anderweitige Kompetenzgrundlage für den Erlass der Höchstzahlen-

regelung auf dem Verordnungsweg bestehe weder im kantonalen Recht 

noch im Bundesrecht. Entsprechend sei die HZV als kompetenzwidriger 

und die kantonale Gewaltenteilung verletzender Erlass aufzuheben. 

 

6.2. 

6.2.1. 

Die Kantone setzen das Bundesrecht nach Massgabe von Verfassung und 

Gesetz um (Art. 46 Abs. 1 BV). Bei der Umsetzung und Verwirklichung von 

Bundesrecht haben die Kantone einen Gestaltungsspielraum, sofern der 

Bund in Verfassung und Gesetz das Vollzugsrecht der Kantone nicht be-

schränkt, und die Rechtsetzung erfolgt im Rahmen der kantonalen Organi-

sationsautonomie (Art. 3 und Art. 47 Abs. 1 BV). 

 

Die Rechtsetzungskompetenz des Regierungsrats zur Umsetzung des 

Bundesrechts ist in § 91 Abs. 2bis lit. a und b KV geregelt. Sie wurde mit der 

sogenannten Demokratiereform neu umschrieben und mit der Revision der 

Kantonsverfassung vom 18. Dezember 2001 in der Verfassung verankert 

(vgl. dazu Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau vom 13. De-

zember 2000, Demokratiereform, Bericht und Entwurf zur 1. Beratung, 

00.422 [nachfolgend: Botschaft 1], S. 11 ff. und S. 19; Botschaft des Regie-

rungsrats vom 30. Mai 2001, Demokratiereform, Bericht und Entwurf zur 

2. Beratung, 01.158, S. 7 f.). Die Kantonsverfassung erlaubt dem Regie-

rungsrat, mittels Verordnung kantonales Ausführungsrecht zu erlassen, 

wenn das Bundesrecht den Zweck und die Grundsätze der inhaltlichen Ge-

staltung des Verordnungsrechts festlegt (§ 91 Abs. 2bis lit. a KV; vgl. AGVE 

2012, S. 150 ff.). Fehlt eine (materielle) Vorsteuerung im Bundesgesetz, 

die den Rahmen für das Verordnungsrecht vorgibt, oder besteht in der 

Setzung des Ausführungsrechts ein wesentlicher Spielraum und sind wich-

tige Bestimmungen zu erlassen, ist für die kantonale Anschlussgesetz-

gebung im Grundsatz der Grosse Rat zuständig (§ 78 Abs. 1 KV; KURT 

EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kom-

mentar, Aarau 1986, N. 13 ff. zu § 78). 

 

Eine weitere Ausnahme zum allgemeinen Gesetzesvorbehalt und zur ver-

fassungsrechtlichen Stufenordnung (Gesetz-Dekret-Verordnung) enthält 

§ 91 Abs. 2bis lit. b KV. Nach dieser Bestimmung kann der Regierungsrat 

zur rechtzeitigen Umsetzung des Bundesrechts auch ohne eine Vorsteue-

 - 13 - 

 

 

rung im Bundesrecht auf dem Verordnungswege Rechtsänderungen erlas-

sen, sofern zeitliche Dringlichkeit besteht. Solche Verordnungsbestimmun-

gen verlieren spätestens zwei Jahre nach ihrem Inkrafttreten die Gültigkeit. 

Bestimmungen, deren Bedeutung verfassungsrechtlich den Erlass eines 

Gesetzes erfordern, sind somit so rasch wie möglich in das ordentliche Ge-

setzesrecht zu überführen. Die Kompetenz des Regierungsrats zu Dring-

lichkeitsrecht besteht neben jener zum Notverordnungsrecht (§ 91 Abs. 4 

KV; vgl. dazu EICHENBERGER, a.a.O., N. 13 ff. zu § 91). Das Parlament 

kann sodann gestützt auf § 78 Abs. 4 KV Dringlichkeitsrecht erlassen (vgl. 

dazu ders., a.a.O., N. 34 zu § 78). 

 

6.2.2. 

Das Dringlichkeitsrecht gemäss § 91 Abs. 2bis lit. b KV hat als einzige ma-

terielle Voraussetzung eine zeitliche und sachliche Dringlichkeit. Erstens 

müssen nicht wiedergutzumachende Nachteile drohen, sollten die kanto-

nalen Verordnungsbestimmungen nicht unverzüglich bzw. innerhalb der im 

Bundesrecht vorgegebenen Frist Geltung erlangen können, weil das Ge-

setzgebungsverfahren zu viel Zeit in Anspruch nimmt; zweitens muss es 

um rechtspolitisch gewichtige Anliegen gehen (vgl. dazu das Dringlichkeits-

recht bei Bundesgesetzen: Art. 165 Abs. 1 BV; PIERRE TSCHANNEN, in: Die 

Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. Auflage 

2023, N. 6 zu Art. 165; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER/ 

DANIELA THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Auflage 

2020, Rz. 1829). Die sachliche Dringlichkeit ist zwar in § 91 Abs. 2bis lit. b 

KV nicht ausdrücklich erwähnt, ergibt sich aber daraus, dass diese Bestim-

mung nur zur Anwendung kommt, wenn die Voraussetzungen für den Er-

lass einer Verordnung gestützt auf § 91 Abs. 2bis lit. a KV fehlen. Mit der 

Befristung der Gültigkeit der dringlichen Verordnungen auf maximal zwei 

Jahre wird sichergestellt, dass rasch möglichst eine Überführung in ein for-

melles kantonales Gesetz erfolgt. 

 

Aus dem Wortlaut der Verfassung ergibt sich keine weitere Einschränkung 

der Rechtsetzungsbefugnis, insbesondere nicht auf Ausführungsnormen, 

welche "zwingend notwendig" sind oder dem Verordnungsgeber keine oder 

nur wenige Spielräume belassen. Die Verfassung räumt dem Regierungs-

rat beim Erlass von Ausführungsverordnungen zum Bundesrecht generell 

die Kompetenz ein, die "notwendigen Bestimmungen" zu erlassen (§ 91 

Abs. 2bis Ingress). Der Begriff der Notwendigkeit erfasst systematisch so-

wohl die selbständige Verordnungskompetenz des Regierungsrats bei 

weitgehender und genügender Vorsteuerung durch die bundesrechtliche 

Ordnung als auch den Erlass wichtiger Bestimmungen, die zur Umsetzung 

des Bundesrechts erforderlich sind (vgl. § 78 Abs. 1 KV). Eine inhaltliche 

Beschränkung der Rechtsetzungskompetenz ergibt sich auch nicht aus den 

Materialien. Der Regierungsrat wurde ausdrücklich ermächtigt, zum Voll-

zug des Bundesrechts auch jene Bestimmungen vorübergehend zu erlas-

sen, die grundsätzlich in einem formellen Gesetz zu regeln sind (vgl. dazu 

 - 14 - 

 

 

Botschaft 1, S. 12). Die regierungsrätliche Verordnungskompetenz geht so-

mit über die "gewöhnliche" Vollzugskompetenz im engeren Sinn hinaus 

(vgl. hierzu TOBIAS JAAG, Die Verordnung im schweizerischen Recht, in: 

Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 

112/2011, S. 642 ff. mit Hinweisen) und umfasst den Erlass von Bestim-

mungen, die das kantonale Gesetzesrecht ergänzen oder ändern. Aus 

Rücksicht auf direktdemokratische Rechte und im Interesse der Gewalten-

teilung ist beim Erlass von Dringlichkeitsrecht Zurückhaltung geboten. 

Rechtliche Einschränkungen an den Inhalt dringlicher Verordnungsbestim-

mungen ergeben sich indessen im Vergleich zum kantonalen formellen Ge-

setzesrecht und für die Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts gemäss 

§ 70 VRPG nicht. Der Regierungsrat verfügt beim Erlass von Dringlichkeits-

recht zum Bundesrecht über das gleiche Rechtsetzungsermessen wie der 

Grosse Rat. Das Dringlichkeitsrecht gemäss § 91 Abs. 2bis lit. b KV hat, wie 

das kantonale Gesetzesrecht, die Schranken des umzusetzenden Bundes-

rechts zu respektieren und sich an das übergeordnete kantonale Recht und 

Bundesrecht zu halten (vgl. zum Ganzen Entscheid des Verwaltungsge-

richts WNO.2012.1 vom 1. März 2013, Erw. II/4.2). 

 

6.2.3. 

6.2.3.1. 

Der geltende Art. 55a KVG (in der Fassung vom 19. Juni 2020, in Kraft seit 

1. Juli 2021 [AS 2021 413]) verpflichtet die Kantone zur Beschränkung der 

Anzahl Ärztinnen und Ärzte, die im ambulanten Bereich zulasten der obli-

gatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) Leistungen erbringen, in 

einem oder mehreren medizinischen Fachgebieten oder in bestimmten Re-

gionen anhand von Höchstzahlen; im ambulanten Bereich eines Spitals 

oder in einer der ambulanten ärztlichen Krankenpflege dienenden Einrich-

tung tätige Ärztinnen und Ärzte dürfen nur zugelassen werden, solange die 

entsprechende Höchstzahl nicht erreicht ist (Abs. 1). Der Bundesrat legt die 

Kriterien und die methodischen Grundsätze für die Festlegung der Höchst-

zahlen unter Berücksichtigung insbesondere der interkantonalen Patien-

tenströme, der Versorgungsregionen und der generellen Entwicklung des 

Beschäftigungsgrades der Ärztinnen und Ärzte fest (Abs. 2). Dazu hat der 

Bundesrat die Höchstzahlen-Festlegungsverordnung erlassen, wonach die 

Festlegung der Höchstzahlen durch die Kantone nach Art. 55a KVG auf der 

Ermittlung des Angebots an Ärztinnen und Ärzten und der Herleitung des 

Versorgungsgrads pro Region beruht (Art. 1 Abs. 1). Für die Festlegung 

der Höchstzahlen, die für eine wirtschaftliche Versorgung des Kantonsge-

biets notwendig sind, setzen die Kantone das Angebot an Ärztinnen und 

Ärzten ins Verhältnis zum Versorgungsgrad der betroffenen Region je me-

dizinisches Fachgebiet (Art. 1 Abs. 2 und Art. 5 Abs. 1). Sie können bei der 

Festlegung der Höchstzahlen einen Gewichtungsfaktor vorsehen, mit dem 

Umstände einbezogen werden, die bei der Berechnung des Versorgungs-

grads nicht berücksichtigt werden konnten (Art. 1 Abs. 3 und Art. 5 Abs. 2). 

Das Angebot an Ärztinnen und Ärzten wird von den Kantonen aufgrund der 

 - 15 - 

 

 

Arbeitszeit der Ärztinnen und Ärzte in Vollzeitäquivalenten ermittelt (Art. 2 

Abs. 1). Der Versorgungsgrad für jede Region je medizinisches Fachgebiet 

wird vom Eidgenössischen Departement des Innern (EDI) hergeleitet und 

in einer spezifischen Verordnung (Verordnung des EDI vom 28. November 

2022 über die Festlegung der regionalen Versorgungsgrade je medi-

zinisches Fachgebiet im ambulanten Bereich; SR 832.107.1) festgelegt 

(Art. 3 Abs. 4). Als Übergangsbestimmung räumt Art. 9 der Höchstzahlen-

Festlegungsverordnung den Kantonen die Möglichkeit ein, zu bestimmen, 

dass längstens bis zum 30. Juni 2025 das nach Art. 2 ermittelte Angebot 

an Ärztinnen und Ärzten je medizinisches Fachgebiet und Region einer be-

darfsgerechten und wirtschaftlichen Versorgung entspricht, mithin die je-

weilige Höchstzahl je medizinisches Fachgebiet bildet. Der Versorgungs-

grad pro Region und Fachgebiet kann also in dieser Übergangszeit noch 

ausgeklammert werden. Damit sollte dem Umstand Rechnung getragen 

werden, dass einerseits den Kantonen gemäss den Übergangsbestimmun-

gen zur KVG-Revision vom 19. Juni 2020 (AS 2021 413) nur zwei Jahre 

(ab Inkrafttreten am 1. Juli 2021) für die Umsetzung von Art. 55a KVG ge-

währt wurden, während welcher Frist das bisherige Recht (Art. 55a KVG in 

der bis 30. Juni 2021 in Kraft stehenden Fassung vom 14. Dezember 2018 

[AS 2019 1211]; Verordnung vom 3. Juli 2013 über die Einschränkung der 

Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der OKP) maxi-

mal weitergalt, andererseits die Erarbeitung des für die Herleitung des Ver-

sorgungsgrads verwendete nationale Regressionsmodell eine gewisse Zeit 

in Anspruch nimmt und die Festlegung der Höchstzahlen nach Region eine 

komplexe Aufgabe darstellt, welche die Kantone erst nach einem Schät-

zungsverfahren ausführen können (Erläuternder Bericht des Bundesamts 

für Gesundheit BAG vom 23. Juni 2021 zur Höchstzahlen-Festlegungsver-

ordnung [nachfolgend: BAG-Bericht], S. 11 [Kommentar zu Art. 9]). 

 

6.2.3.2. 

Gestützt auf Art. 9 der Höchstzahlen-Festlegungsverordnung hat der Re-

gierungsrat die HZV als Übergangsverordnung (zu Art. 55a KVG) erlassen, 

die bis 30. Juni 2025 befristet ist (vgl. § 2 Abs. 1 HZV). Ab dem 1. Juli 2025 

müssen die Kantone die Höchstzahlen der Leistungserbringer jedoch (voll-

ständig) auf der Grundlage der in der Höchstzahlen-Festlegungsverord-

nung dargelegten Methodik und unter Berücksichtigung der Ergebnisse 

des Regressionsmodells festlegen, das vom EDI erarbeitet wird (BAG-Be-

richt, S. 11 [Kommentar zu Art. 9]). Die definitive Umsetzung von Art. 55a 

KVG soll im Kanton Aargau auf Gesetzesstufe (im GesG) erfolgen und ist 

gemäss den Angaben des Regierungsrats bereits im Gange (Gesuchsant-

wort, S. 8; vgl. dazu auch den Anhörungsbericht vom 27. November 2023 

des DGS zur Änderung des Gesundheitsgesetzes vom 20. Januar 2009, 

wonach das GesG mit einem neuen § 27a zum Zulassungsverfahren und 

§ 27b zum Teilaspekt der Höchstzahlen bei der Zulassung von Ärztinnen 

und Ärzten, die im ambulanten Bereich Leistungen zulasten der OKP er-

bringen, ergänzt werden soll; bei § 27b E-GesG handelt es sich um eine 

 - 16 - 

 

 

Delegationsnorm, mit welcher der Regierungsrat ermächtigt werden soll, in 

einem oder mehreren medizinischen Fachgebieten eine Höchstzahl an 

Ärztinnen und Ärzten, die im ambulanten Bereich zulasten der OKP 

Leistungen erbringen, für den gesamten Kanton, für eine oder mehrere Re-

gionen durch Verordnung festzulegen und bei Bedarf [Unterversorgung 

oder überdurchschnittliches Kostenwachstum nach Art. 55a Abs. 6 KVG] 

anzupassen). 

 

Die zeitliche Dringlichkeit für den Erlass der HZV erblickt der Regierungsrat 

darin, dass das für die Umsetzung von Art. 55a KVG anhand der Methodik 

gemäss der Höchstzahlen-Festlegungsverordnung benötigte Zahlenmate-

rial des Bundes insbesondere zur Herleitung und Festlegung der Versor-

gungsgrade je Fachgebiet und Region erst Ende 2022 / Anfang 2023 vor-

gelegen habe. Erst danach habe man mit den Rechtsetzungsarbeiten in 

den Kantonen beginnen können. Auch die wichtige Verordnung des EDI 

über die Festlegung der regionalen Versorgungsgrade je medizinisches 

Fachgebiet im ambulanten Bereich (SR 832.107.1) sei erst am 28. Novem-

ber 2022 beschlossen worden und am 1. Januar 2023 in Kraft getreten. 

Gerade im Kanton Aargau seien Gesetzgebungsverfahren aufgrund des 

vorgeschriebenen Ablaufs mit den Phasen Normenkonzept, Anhörungsbe-

richt, erster und zweiter Botschaft sowie Referendum sodann besonders 

aufwändig. Zwei Jahre reichten dafür in der Regel nicht aus (Gesuchsant-

wort, S. 12). Die sachliche Dringlichkeit ergibt sich für den Regierungsrat 

primär daraus, dass ohne Festlegung einer Höchstzahl in mindestens 

einem spezialärztlichen Fachbereich der Bestand an spital- oder praxisam-

bulant tätigen Ärztinnen und Ärzten im Kanton Aargau per 1. Juli 2023 als 

jeweilige Höchstzahl im betreffenden Fachgebiet (auch Ophthalmologie) 

eingefroren ("Freezing") worden wäre, worauf in der Übergangszeit (bis zur 

definitiven Umsetzung von Art. 55a KVG per 1. Juli 2025) keine Neuzulas-

sungen mehr möglich gewesen wären. Dies wiederum hätte zu einer Un-

terversorgung in bestimmten Fachgebieten oder zu einer Gefährdung der 

dringend benötigten und zahlenmässig weit unter dem tatsächlichen Bedarf 

liegenden Grundversorgung führen können. Der Kanton habe deshalb un-

ter Druck gestanden, ein "Freezing" zu verhindern, welches gerade für die 

Leistungserbringer deutlich gefährlicher und schädlicher gewesen wäre als 

die provisorisch getroffene Regelung mit Höchstzahlen in zwei Fachgebie-

ten, die in der Übergangszeit mutmasslich ohnehin nicht erreicht würden 

(vgl. Gesuchsantwort, S. 8, 10, 11 und 12). 

 

6.2.3.3. 

Auch aus Sicht des Verwaltungsgerichts geht die Gesuchstellerin zu Un-

recht davon aus, dass bereits nach dem Beschluss von Art. 55a KVG in der 

geltenden Fassung am 19. Juni 2020 bzw. nach der Veröffentlichung der 

Bestimmung im Bundesblatt am 30. Juni 2020 (vgl. BBl 2020 5513) in den 

Kantonen sofort mit dem eigentlichen Gesetzgebungsverfahren zur Umset-

zung von Art. 55a KVG hätte begonnen werden können. Bis am 8. Oktober 

 - 17 - 

 

 

2020 lief nur schon die Referendumsfrist und deren Ablauf sowie das Da-

tum der Inkraftsetzung von Art. 55a KVG samt den Übergangsbestimmun-

gen zur Änderung vom 19. Juni 2020 (1. Juli 2021) wurde erst am 23. Juni 

2021 in der Amtlichen Sammlung publiziert (AS 2021 413). Zudem waren 

die Kantone gehalten, das Angebot an Ärztinnen und Ärzten, die im ambu-

lanten Bereich zulasten der OKP Leistungen erbringen, aufgrund der Ar-

beitszeit der Ärztinnen und Ärzte in Vollzeitäquivalenten zu ermitteln (vgl. 

Art. 2 Höchstzahlen-Festlegungsverordnung), um dieses der Berechnung 

und Festlegung der Höchstzahlen je Region und medizinisches Fachgebiet 

zugrunde legen zu können (vgl. Art. 1 Abs. 1 und 2 sowie Art. 5 Abs. 1 

Höchstzahlen-Festlegungsverordnung). Aufgrund dessen war die rechtzei-

tige Einleitung eines Gesetzgebungsverfahrens, das entsprechend der 

Übergangsbestimmung zu Art. 55a KVG per 1. Juli 2023 hätte abgeschlos-

sen sein müssen, von vornherein kaum mehr möglich. Dies gilt unabhängig 

davon, dass es sich bloss um eine provisorische, bis 30. Juni 2025 befriste-

te Umsetzung von Art. 55a KVG (als Übergangsrecht im Sinne von Art. 9 

der Höchstzahlen-Festlegungsverordnung) gehandelt hätte, die Versor-

gungsgrade je Region und medizinisches Fachgebiet für das Übergangs-

recht noch nicht hergeleitet und festgelegt sein und das dafür benötigte 

Zahlenmaterial des Bundes noch nicht vorliegen musste (Art. 9 der Höchst-

zahlen-Festlegungsverordnung ermächtigt die Kantone, die Höchstzahlen 

übergangsrechtlich am nach Art. 2 ermittelten Angebot an Ärztinnen und 

Ärzten je medizinisches Fachgebiet und Region zu orientieren). Der Regie-

rungsrat entschied sich stattdessen dazu, die Versorgungsgrade schon im 

Übergangsrecht miteinzubeziehen, und stellte dafür auf die Zahlen aus 

dem OBSAN BERICHT 05/22 "Regionale Versorgungsgrade pro Fachge-

biet als Grundlage für die Höchstzahlen in der ambulanten ärztlichen Ver-

sorgung" vom 14. November 2022 ab (Gesuchsantwort, S. 13 f.), was den 

Leistungsanbietern der medizinischen Fachgebiete Ophthalmologie und 

Radiologie, für die in Anhang 1 HZV Höchstzahlen festgelegt wurden, inso-

fern zum Vorteil gereicht, als die Höchstzahlen dadurch deutlich höher aus-

fielen, als wenn rein auf die (Ende Februar / Anfang März 2023 oder zu 

einem früheren Zeitpunkt erhobenen) Vollzeitäquivalente der in jenen me-

dizinischen Fachgebieten im ambulanten Bereich tätigen Spital- und Pra-

xisärztinnen und -ärzte abgestellt worden wäre (vgl. dazu die Tabelle auf 

S. 16 der Gesuchsantwort). Ab Mitte November 2022 bis zum geplanten 

und vom Bundesrecht (Übergangsbestimmungen zur KVG-Revision vom 

19. Juni 2020) vorgegebenen Inkraftsetzungsdatum der Übergangsrege-

lung am 1. Juli 2023 standen dem Regierungsrat also effektiv nur noch rund 

7,5 Monate zur Verfügung, die für einen Gesetzeserlass mit zweimaliger 

Beratung (nach § 78 Abs. 3 KV) offenkundig nicht ausgereicht hätten, 

selbst wenn ein entsprechendes Gesetz (mit den Regelungen in der HZV) 

als Dringlichkeitsrecht gestützt auf § 78 Abs. 4 KV (mit nachträglicher 

Volksabstimmung nach Inkraftsetzung) erlassen worden wäre. Unter die-

sen Umständen ist die zeitliche Dringlichkeit für den Erlass der HZV-Be-

stimmungen auf dem Verordnungsweg zu bejahen. 

 - 18 - 

 

 

 

Was die sachliche Dringlichkeit anbelangt, dürfte zwar die Argumentation 

des Regierungsrats nicht zutreffen, es habe ein Einfrieren ("Freezing") des 

Bestandes an im ambulanten Bereich zulasten der OKP tätigten Fachärz-

tinnen und -ärzten per 1. Juli 2023 als jeweilige Höchstzahl im betreffenden 

Fachgebiet gedroht, mit nachteiligen Implikationen auf dringend benötigte 

Neuzulassungen vor allem in der Grundversorgung. Dergleichen ergibt sich 

(direkt) weder aus den Übergangsbestimmungen zur KVG-Revision vom 

19. Juni 2020 (AS 2021 413) noch aus der Ermächtigungsnorm an die Kan-

tone zum Erlass von Übergangsrecht in Art. 9 der Höchstzahlen-Festle-

gungsverordnung betreffend die Phase vom 1. Juli 2023 bis 30. Juni 2025 

oder dem zu dieser Verordnung verfassten BAG-Bericht. Die Übergangs-

bestimmungen zur KVG-Revision sehen einzig vor, dass die kantonalen 

Regelungen zur Einschränkung der Zulassung zur (fachärztlichen) Tätig-

keit zulasten der OKP innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten der Re-

vision (am 1. Juli 2021) anzupassen sind und bis dahin, längstens aber 

während zweier Jahre (mithin bis 30. Juni 2023), für die Zulassung zur Tä-

tigkeit zulasten der OKP im jeweiligen Kanton das bisherige Recht (Art. 55a 

KVG in der bis 30. Juni 2021 in Kraft stehenden Fassung vom 14. Dezem-

ber 2018 [AS 2019 1211]; Verordnung vom 3. Juli 2013 über die Einschrän-

kung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der 

OKP) gilt. Für die Zeit danach wurde gerade nicht angeordnet, dass das 

bisherige Recht oder aber der Gesetzgebungsauftrag oder eine Über-

gangsregelung (des Bundes) gelten soll (vgl. dazu CAROLINE RAUSCH, Aus-

gleichsmechanismen bei gesetzgeberischen Unterlassungen; in: ZStöR – 

Zürcher Studien zum öffentlichen Recht Band Nr. 283, 2023, S. 128). Art. 9 

der Höchstzahlen-Festlegungsverordnung ermächtigt die Kantone lediglich 

zum Erlass von Übergangsrecht. Und selbst wenn die Norm entgegen 

ihrem Wortlaut ("Kann-Vorschrift") eine Verpflichtung zum Erlass von Über-

gangsrecht durch die Kantone beinhalten würde, liesse sich daraus nicht 

ableiten, für welche medizinischen Fachgebiete die dem Angebot an Ärztin-

nen und Ärzten in Vollzeitäquivalenten nach Art. 2 entsprechenden Höchst-

zahlen einzuführen sind. Dass diese sich am Bestand der spital- und pra-

xisambulant tätigen Fachärztinnen und -ärzten orientierende Begrenzung 

unabhängig von der Rechtssetzungstätigkeit der Kantone für alle Fachge-

biete per 1. Juli 2023 automatisch eintreten würde (vgl. Gesuchsantwort, 

S. 8), lässt sich der Bestimmung nicht entnehmen. Auch die vom Regie-

rungsrat dazu angegebenen Belegstellen im BAG-Bericht (S. 7 f. und S. 11 

[zu Art. 9]) lassen sich nicht auf diese Weise interpretieren. Dementspre-

chend würden im Kanton Aargau ohne die HZV samt Anhang seit 1. Juli 

2023 gar keine Höchstzahlen mehr für Leistungserbringer zur Tätigkeit zu-

lasten der OKP gelten.  

 

Dennoch oder gerade deswegen hat der Kanton ein erhebliches Interesse 

daran, auch in der zweijährigen Übergangszeit vom 1. Juli 2023 bis 30. Juni 

2025, d.h. bis zum Inkrafttreten der definitiven Gesetzgebung zur Umset-

 - 19 - 

 

 

zung von Art. 55a KVG per 1. Juli 2025, ein Instrument zu haben, um 

(zwecks Kostendämpfung im Gesundheitswesen) den Bestand an Leis-

tungserbringern zur Tätigkeit zulasten der OKP zu regulieren und zu be-

grenzen, und die Erwartungshaltung des Bundesgesetzgebers ging auch 

klar in diese Richtung. Dies erklärt sich daraus, dass aufgrund von Erfah-

rungen in der Vergangenheit eine Lücke in der Zulassungsbeschränkung 

(auf Bundesebene), wie sie zwischen Januar 2012 und Juli 2013 bestand, 

verhindert werden sollte, hat doch diese Zulassungsbeschränkungslücke 

angeblich zu einer erheblichen Zunahme der Zahl der freipraktizierenden 

Ärztinnen und Ärzte und der Kosten zulasten der OKP geführt (vgl. BAG-

Bericht, S. 2 f.). Nicht stichhaltig ist hingegen die Argumentation der 

Gesuchstellerin, der Erlass der HZV könne nicht dringlich sein, weil der Re-

gelung gemäss der Darstellung des Regierungsrats keine praktische Rele-

vanz zukomme. Der Regierungsrat habe nämlich vorgebracht, dass die in 

Anhang 1 HZV festgelegten Höchstzahlen für die Fachgebiete Ophthalmo-

logie und Radiologie weit über dem tatsächlichen Bestand an Leistungser-

bringern zur Tätigkeit zulasten der OKP lägen und bis 30. Juni 2025 kaum 

erreicht würden. Sollte diese Prognose des Regierungsrats zutreffen, ver-

hindere die HZV während ihrer gesamten Geltungsdauer keine einzige 

Neuzulassung von Leistungserbringern und erweise sich als wirkungslos 

(Replik, S. 9 f.). Dem ist entgegenzuhalten, dass Prognosen fehlschlagen 

können und die vom Regierungsrat festgelegten Höchstzahlen insofern 

gleichwohl eine Begrenzungsfunktion übernehmen können. Hinzu kommt, 

dass sich auf der Basis der HZV und dem darin vorgesehenen Instrumenta-

rium Höchstzahlen für bestimmte medizinische Fachgebiete bei Bedarf je-

derzeit (während der beschränkten Geltungsdauer) neu einführen, anpas-

sen oder auch aufheben lassen. Mit dem Bestreben der Kostendämpfung 

im Gesundheitswesen über eine möglichst lückenlose Steuerung und Re-

gulierung des Leistungsangebots besteht grundsätzlich eine sachliche 

Dringlichkeit für die HZV als Übergangsrecht zur befristeten Umsetzung 

von Art. 55a KVG, auch wenn die derzeitigen Höchstzahlen letzten Endes 

(zugunsten der Gesuchstellerin und anderer Leistungsanbieter in den be-

troffenen medizinischen Fachgebieten) wirkungslos bleiben sollten. Bei der 

Kostendämpfung im Gesundheitswesen handelt es sich schliesslich ange-

sichts der stetig steigenden Prämienlast im Bereich der obligatorischen 

Krankenversicherung, die viele Versicherte an den Rand ihrer Leistungsfä-

higkeit bringt, um ein rechts- und sozialpolitisch sehr gewichtiges Anliegen. 

Ob sich die Kosten im Gesundheitswesen tatsächlich über eine Steuerung 

des Leistungsangebots regulieren lassen, ist eine andere Frage, die an die-

ser Stelle nicht diskutiert zu werden braucht, zumal der Bundesgesetzgeber 

mit Art. 55a KVG den Kantonen diese Steuerung vorgibt. 

 

6.2.3.4. 

Zusammenfassend besteht mit § 91 Abs. 2bis lit. b KV eine genügende 

Kompetenzgrundlage in der Verfassung des Kantons Aargau für den Erlass 

der HZV durch den Regierungsrat als zeitlich und sachlich dringliches 

 - 20 - 

 

 

Übergangsrecht zur provisorischen und befristeten Umsetzung von 

Art. 55a KVG anhand der Methodik der Höchstzahlen-Festlegungsverord-

nung. Die Rechtslage im Kanton Aargau unterscheidet sich insofern auch 

von derjenigen im Kanton Basel-Landschaft, wo der Regierungsrat ausser-

halb der Kompetenz zum Erlass von Notverordnungsrecht gemäss § 74 

Abs. 3 KV-BL offenbar nicht zum Erlass von grundlegenden und wichtigen 

Bestimmungen, einschliesslich kantonaler Ausführungsbestimmungen zur 

Umsetzung von Bundesrecht mit weitreichendem oder zumindest nicht un-

beachtlichem Gestaltungsspielraum, befugt ist (vgl. das von der Gesuch-

stellerin angeführte Urteil des Kantonsgerichts Basel-Landschaft 810 22 81 

vom 18. Januar 2023, Erw. 4.6, 5.2.3 und 5.4), auch nicht als (befristetes) 

Dringlichkeitsrecht, was im Kanton Aargau anders ist (vgl. dazu die Aus-

führungen in Erw. 6.2.2 vorne). Folglich kann die Gesuchstellerin aus die-

sem Urteil nicht zu ihren Gunsten ableiten, dass auch die HZV als kompe-

tenzwidrig erlassenes Regelwerk (wegen Verletzung der Gewaltenteilung 

oder des Legalitätsprinzips [Art. 5 Abs. 1 BV]) aufzuheben wäre. Zudem 

hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft mit dem vom Kan-

tonsgericht aufgehobenem § 5 Zulassungs-VO bzw. dem darin verwie-

senen Anhang anders als hier, wo die HZV und die im Anhang enthaltenen 

Höchstzahlen bis 30. Juni 2025 befristet wurden und den Charakter einer 

Übergangsverordnung haben, eine unbefristet geltende Obergrenze für 

Leistungserbringer zur Tätigkeit zulasten der OKP auf dem Verordnungs-

weg festgelegt, während der Regierungsrat des Kantons Aargau Art. 55a 

KVG definitiv auf Gesetzesstufe (anhand einer Delegationsnorm) um-

setzen will. Die für das befristete Übergangsrecht gewählte Normstufe der 

Verordnung ist nicht zu beanstanden; § 78 Abs. 1 KV, wonach der Vollzug 

von Bundesrecht grundsätzlich durch Gesetz erfolgt, ist aufgrund der hier 

einschlägigen Ausnahme für zeitlich und sachlich dringliche Übergangs-

erlasse nach § 91 Abs. 2bis lit. b KV nicht verletzt. 

 

7. 

7.1. 

7.1.1. 

Die angebliche Unvereinbarkeit der HZV mit Bundesrecht begründet die 

Gesuchstellerin damit, dass der Kanton Aargau der Verpflichtung nach 

Art. 55a Abs. 3 KVG, sich bei der Festlegung der Höchstzahlen mit den 

anderen Kantonen zu koordinieren, nicht nachgekommen sei. Darüber hi-

naus habe der Regierungsrat gegen die Verpflichtung in Art. 5 Abs. 2 der 

Höchstzahlen-Festlegungsverordnung verstossen, gestützt auf Befragun-

gen von Fachpersonen, Indikatorensysteme und Referenzwerte zu ent-

scheiden, ob ein bzw. welcher Gewichtungsfaktor mit den Versorgungsgra-

den des EDI multipliziert werden müsse. Entsprechende Bemühungen zur 

Erhebung des rechtserheblichen Sachverhalts seien nicht unternommen 

worden. Genauso wenig habe der Regierungsrat trotz entsprechender Ver-

pflichtung in Art. 2 Abs. 1 der Höchstzahlen-Festlegungsverordnung das 

Ärzteangebot im Kanton ermittelt. Solange keine verlässlichen Daten dazu 

 - 21 - 

 

 

existierten, ob das derzeitige Angebot die Nachfrage im Kanton decke – 

und mit Blick auf den notorischen Ärztemangel in der Schweiz müsse von 

einer Unterversorgung ausgegangen werden – könne sodann nicht im 

Sinne von Art. 5 Abs. 1 der Höchstzahlen-Festlegungsverordnung sicher-

gestellt werden, dass die vom Regierungsrat festgelegten Höchstzahlen 

"eine wirtschaftliche Versorgung, die auf seinem (Kantons-)Gebiet notwen-

dig ist", garantiere. 

 

7.1.2. 

Des Weiteren wirft die Gesuchstellerin dem Regierungsrat Willkür in der 

Rechtssetzung vor, indem er sich beim Erlass der HZV und der im Anhang 

festgeschriebenen Höchstzahlen auf offensichtlich falsche Tatsachenfest-

stellungen gestützt habe. Der HZV liege eine fehlerhafte bzw. gar keine 

Ermittlung des objektiven Bedarfs an fachärztlichen Leistungen im Kanton 

Aargau zugrunde. Das aktuelle Angebot an Fachärzten sei – wie erwähnt 

– ebenfalls nicht abgeklärt worden. Es bleibe gänzlich unklar, woher die 

vom Kanton verwendeten Zahlen stammten und ob diese auf bundes-

rechtskonformen Erhebungen beruhten. In diesem datenmässigen Blind-

flug Angebotssteuerungsmassnahmen zu treffen, ohne Angebot oder 

Nachfrage zu kennen, verstosse gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV). In der 

ganzen Schweiz herrsche ein gravierender Ärztemangel und Patientinnen 

und Patienten müssten sich inskünftig auf Wartezeiten von mehreren Mo-

naten einstellen. Vor diesem Hintergrund erscheine jegliche Massnahme 

zur Beschränkung des Ärzteangebots als willkürlich, insbesondere ohne 

seriöse und solide Datenbasis.  

 

Ein weiterer Verstoss gegen das Willkürverbot und gegen das Rechts-

gleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) sei darin zu sehen, dass der Anhang 

zur HZV medizinische Fachgebiete ohne sachliche Gründe ungleich be-

handle. Es gebe keine überzeugende sachliche Begründung für die Unter-

scheidung in beschränkte (mit Höchstzahlen) und unbeschränkte Fachge-

biete (ohne Höchstzahlen). Der jeweilige Versorgungsgrad nach dem Ver-

ständnis der Höchstzahlen-Festlegungsverordnung sei kein sachlicher Un-

terscheidungsgrund, weil er nichts über die Deckung des Bedarfs an medi-

zinischen Leistungen aussage. Eine sachlich unbegründete Ungleichbe-

handlung finde auch zwischen den bereits zugelassenen Fachärztinnen 

und -ärzten und denjenigen, die um eine Neuzulassung ersuchten, statt. 

Willkürlich erscheine weiter die Nichtberücksichtigung des Umstandes, 

dass gewissen Fachärzte über mehr als einen Weiterbildungstitel verfüg-

ten. 

 

Willkürlich sei die Begrenzung des Leistungsangebots anhand von Höchst-

zahlen aber auch deshalb, weil eine solche Angebotssteuerung die Nach-

frage nach medizinischen Leistungen nicht senke und insofern kein taugli-

ches Mittel zur Kostenkontrolle im Gesundheitswesen darstelle. Lausanner 

Forscher hätten anhand von Krankenkassendaten der Jahre 2007–2018 

 - 22 - 

 

 

aufgezeigt, dass sich weder eine Kostenerhöhung durch das Auslaufen des 

Ärztestopps noch eine Kostendämpfung durch die Wiedereinführung von 

Zulassungsbeschränkungen empirisch nachweisen liessen (Gesuchs-

beilage 6: Fuino/Trein/Wagner [2022], How does regulating doctor's ad-

missions affect health expenditures? Evidence from Switzerland. BMC 

Health Serv Res 22, 495). Insbesondere könnten die angefochtenen 

Höchstzahlen das Ziel der Kostenkontrolle nicht erreichen, weil sie nicht in 

Abstimmung mit anderen Kantonen festgelegt worden seien. Ob medizini-

sche Leistungen in Anspruch genommen würden, hänge nicht von der Ver-

fügbarkeit im Heimatkanton ab. Patientinnen und Patienten seien erfah-

rungsgemäss nicht bereit, auf notwendige medizinische Behandlungen zu 

verzichten. Es sei deshalb mit Ausweichbewegungen in ausserkantonale 

Praxen oder den Spitalnotfall zu rechnen. Angesichts dessen sei eine Be-

grenzung des ambulanten Leistungsangebots allenfalls sogar kontrapro-

duktiv, indem dies zu mehr Spitalbehandlungen führe, die typischerweise 

kostenintensiver seien als Behandlungen in Arztpraxen. Könnten in kom-

plexen Fällen keine Spezialisten beigezogen werden, führe dies evidenz-

basiert zu einem schlechteren Behandlungsresultat und damit zu höheren 

Kosten, etwa wegen der Notwendigkeit von Folgebehandlungen. Auch wür-

den Ärztinnen und Ärzte nicht plötzlich anders oder billiger behandeln, weil 

die Patientinnen und Patienten länger auf einen Termin bei ihnen warten 

müssten. Im Gegenteil könnten aufgeschobene Behandlungen sogar zu 

höheren Kosten führen. Halte das Angebot nicht mit dem Bedarf an Fach-

ärzten Schritt, führe dies mittelfristig zu steigenden Gesundheitskosten. Die 

Durchführung von Behandlungen sei nicht eine Folge des Angebots, son-

dern der Nachfrage, die sich mit Höchstzahlen nicht senken lasse. Ohne 

Koordination mit anderen Kantonen seien jegliche kantonale Höchstzahlen 

sinnlos und somit willkürlich. 

 

7.2. 

7.2.1. 

Es gilt vorauszuschicken, dass sich eine Diskussion über die Geeignetheit 

und Sinnhaftigkeit von Massnahmen zur Steuerung des (medizinischen) 

Leistungsangebots (wie die Festlegung von Höchstzahlen je medizinisches 

Fachgebiet und Region) zur Erreichung des damit gesetzten Ziels – Kos-

tendämpfung im Gesundheitswesen – erübrigt, weil Art. 55a KVG den Kan-

tonen eine solche Angebotssteuerung zwecks Kostendämpfung vorgibt 

(siehe dazu schon Erw. 6.2.3.3 vorne) und Bundesgesetze gemäss 

Art. 190 BV auch bei fehlender Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht 

(Verfassungsrecht) anwendbar sind. Entsprechend erübrigt sich eine Aus-

einandersetzung mit von der Gesuchstellerin angerufenen Studie (Ge-

suchsbeilage 6) und deren vom Gesuchsgegner beantragte (amtliche) 

Übersetzung in die deutsche Sprache. Im Übrigen gibt es offenbar andere 

Studien, die belegen sollen, dass die Dichte der ambulant tätigen Ärztinnen 

und Ärzte (vor allen von Spezialisten) einen signifikanten Einfluss auf die 

OKP-Gesundheitsausgaben hat (Gesuchsantwort, S. 18; Gesuchsantwort-

 - 23 - 

 

 

beilage 12). Auch der Gesuchsgegner will festgestellt haben, dass es im 

Gesundheitswesen eine angebotsinduzierte Nachfrage gebe, was in der 

Versorgungsforschung ausführlich diskutiert werde. Schliesslich ist allge-

mein notorisch, dass eine ärztliche Unterversorgung vor allem bei der 

Grundversorgung (Hausärztinnen und -ärzte) und bestimmten Fachärztin-

nen und -ärzten (Pädiatrie und Kinder-/Jugendpsychiatrie) besteht, wäh-

rend andere Fachgebiete weniger vom Ärztemangel betroffen sind. 

 

7.2.2. 

Aus den weiteren Ausführungen der Gesuchstellerin ist zu schliessen, dass 

sie die Mechanismen der Höchstzahlen-Festlegungsverordnung zur Fest-

legung der Höchstzahlen zum Teil nicht richtig einordnet. Den Kantonen 

obliegt lediglich die Ermittlung des Angebots an Ärztinnen und Ärzten auf-

grund von deren Arbeitszeit in Vollzeitäquivalenten (Art. 2 Höchstzahlen-

Festlegungsverordnung). Dazu hat der Regierungsrat respektive das DGS 

gemäss seinen von der Gesuchstellerin unbestritten gebliebenen Angaben 

in der Gesuchsantwort (S. 15) sehr wohl Erhebungen mittels Umfragen bei 

den Leistungsanbietern durchgeführt. Von den 29 angefragten Gesund-

heitsinstitutionen sollen sich 25, darunter die Gesuchstellerin mit Retour-

nierung des Erhebungsformulars am 16. Februar 2022, zurückgemeldet 

haben. Mit einer Erhöhung der Vollzeitäquivalente um 15% für die spital-

ambulant tätige Ärzteschaft zur Bereinigung von covidbedingten Einbussen 

sowie um weitere 30% für den gesamten ambulanten Bereich hat der Re-

gierungsrat zudem der nicht idealen Datenlage und einer möglichen Ent-

wicklung in den Jahren 2020–2025 (jährliche Leistungssteigerung von 5% 

zufolge Bevölkerungszunahme) Rechnung getragen. Einen Gewichtungs-

faktor sieht der Regierungsrat für die Festlegung der (provisorischen) 

Höchstzahlen in Anhang 1 HZV bislang nicht vor (vgl. dazu die Tabelle auf 

S. 16 der Gesuchsantwort). Das muss er gemäss Art. 1 Abs. 3 der Höchst-

zahlen-Festlegungsverordnung ("Kann-Vorschrift") auch nicht, speziell 

nicht für die Übergangszeit vom 1. Juli 2023 bis 30. Juni 2025, in welcher 

die HZV gilt, weil sich die Höchstzahlen in dieser Phase rein am bestehen-

den, nach Art. 2 der Höchstzahlen-Festlegungsverordnung ermittelten 

Leistungsangebot ausrichten dürfen (Art. 9 Höchstzahlen-Festlegungsver-

ordnung). Insofern stösst die Kritik der Gesuchstellerin, der Regierungsrat 

verstosse gegen Art. 5 Abs. 2 der Höchstzahlen-Festlegungsverordnung, 

weil er die Anwendung eines Gewichtungsfaktors nicht geprüft und die da-

für benötigten Informationen nicht eingeholt habe, von vornherein ins Lee-

re.  

 

7.2.3. 

Eine (vertiefte) systematische Koordination mit anderen Kantonen konnte 

in der Übergangsphase ebenfalls unterbleiben; denn werden Höchstzahlen 

rein anhand des bestehenden Leistungsangebots bestimmt, kommt den in-

terregionalen und interkantonalen Patientenströmen, die vor allem bei der 

Herleitung der Versorgungsgrade je Region und medizinisches Fachgebiet 

 - 24 - 

 

 

nach Art. 3 der Höchstzahlen-Festlegungsverordnung durch das EDI zu be-

rücksichtigen sind (vgl. dazu auch den BAG-Bericht, S. 6 [Abbildung 1], 7 

und 9), noch keine tragende Bedeutung zu. Die in Art. 55a Abs. 3 KVG und 

Art. 7 der Höchstzahlen-Festlegungsverordnung vorgeschriebene interkan-

tonale Koordination wird vor allem auch bei der regelmässigen Überprüfung 

und Auswertung der Höchstzahlen eine wichtige Rolle spielen (BAG-Be-

richt, S. 10 und 11 [zu Art. 7]). In diesem Stadium befinden sich der Kanton 

Aargau und die umliegenden Kantone derzeit noch nicht. Immerhin soll das 

DGS in verschiedenen interkantonalen Gremien, insbesondere im Rahmen 

der Gesundheitsdirektorenkonferenz (GDK) vertreten sein, um sich mit 

anderen Kantonen auch im Themenbereich der Höchstzahlen auszu-

tauschen. Der objektive Bedarf an fachärztlichen Leistungen ist keine 

empirische Grösse, mit welcher die Höchstzahlen-Festlegungsverordnung 

operiert. Dieser wird vielmehr anhand des im Auftrag des EDI entwickelten 

Degressionsmodells zur Bestimmung der Versorgungsgrade je Region und 

medizinisches Fachgebiet simuliert (vgl. BAG-Bericht, S. 4, 6 f. und 6 f.). 

Um den objektiven Versorgungsbedarf beeinflussende Elemente zu kom-

pensieren, welche das nationale Modell nicht ausreichend berücksichtigt, 

wird der Kanton Aargau die Möglichkeit haben, einen Gewichtungsfaktor 

anzuwenden (vgl. BAG-Bericht, S. 5), was aber in der Übergangsphase 

noch kein Thema ist. Auch diesbezüglich lassen sich dem Regierungsrat 

somit keine Versäumnisse bei der Tatsachenfeststellung oder Datenerhe-

bung vorwerfen. 

 

7.2.4. 

Auf den S. 13 ff. der Gesuchsantwort legt der Regierungsrat sodann 

schlüssig und nachvollziehbar dar, wie er die Höchstzahlen pro Fachgebiet 

anhand der aus dem OBSAN BERICHT 05/22 "Regionale Versorgungsgra-

de pro Fachgebiet als Grundlage für die Höchstzahlen in der ambulanten 

ärztlichen Versorgung" vom 14. November 2022 entnommener Versor-

gungsgrade (unter vorläufiger Ausklammerung eines Gewichtungsfaktors) 

festgelegt hat (vgl. dazu namentlich die Tabelle auf S. 16 der Gesuchsant-

wort) und auf welcher Grundlage er entschieden hat, für die Fachgebiete 

Ophthalmologie und Radiologie eine (provisorische) Höchstzahl einzufüh-

ren. Die Fachgebiete (ohne Grundversorger) wurden pro Indikatoren-Kate-

gorie bewertet und mit einer Rangfolge (Ranking) versehen, wobei die 

finanziellen Faktoren (Leistungsvolumen pro versicherte Person und ge-

samtes Leistungsvolumen pro Fachgebiet) etwas stärker gewichtet wurden 

als die nicht finanziellen Indikatoren (Versorgungsgrad und Anzahl gesund-

heitspolizeilicher Berufsausübungsbewilligungen [BAB]). Aus der auf S. 15 

der Gesuchsantwort abgebildeten Tabelle ist ersichtlich, dass auf diese 

Weise die höchsten Punktzahlen für die Fachgebiete Ophthalmologie und 

Radiologie resultierten, und zwar nicht etwa deshalb, weil der Versorgungs-

grad in diesen Fachgebieten überdurchschnittlich hoch wäre, sondern weil 

das tatsächliche Leistungsvolumen insgesamt und pro versicherte Person 

stark überdurchschnittlich sind. Ausserdem sind in diesen beiden Fachge-

 - 25 - 

 

 

bieten besonders viele Ärztinnen und Ärzte mit einer BAB tätig. Entgegen 

der Auffassung der Gesuchstellerin hat somit der Regierungsrat nach sach-

lichen Kriterien entschieden, für welche Fachgebiete in der Übergangspha-

se Höchstzahlen festgelegt werden (unter Vorbehalt dessen, die Datenlage 

im Hinblick auf die definitive Festlegung von Höchstzahlen gestützt auf eine 

Delegationsnorm im GesG in Zusammenarbeit und in Abstimmung mit den 

Aargauer Leistungserbringern sowie unter Berücksichtigung der Auswir-

kungen der Höchstzahlenverordnungen der umliegenden Kantone weiter 

zu verfeinern); eine Art. 8 Abs. 1 BV verletzende Ungleichbehandlung ist 

nicht erkennbar. Eine solche besteht auch nicht darin, dass die für die Fach-

gebiete Ophthalmologie und Radiologie festgelegten Höchstzahlen zu 

einem Zulassungsstopp führen könnten, der regelmässig Fachärztinnen 

und -ärzte, die auf eine Neuzulassung aspirieren, gegenüber bereits zuge-

lassenen Ärztinnen und Ärzten schlechterstellt, was aber sachlich gerecht-

fertigt ist, zumal sich Ärztinnen und Ärzte in Aus- und Weiterbildung oder 

solche mit Zuwanderungsabsicht auf diese Leistungsbegrenzung einstellen 

können und noch weniger Investitionen getätigt haben als angestammte 

Berufskolleginnen und -kollegen. Abgesehen davon wäre diese Benachtei-

ligung bereits in Art. 55a KVG angelegt, für den ein Anwendungsgebot 

auch im Falle der Verfassungswidrigkeit gilt (Art. 190 BV).   

 

7.2.5. 

Insgesamt lässt sich dem Regierungsrat im Zusammenhang mit der HZV 

und den in deren Anhang festgelegten Höchstzahlen keine Bundesrechts-

widrigkeit vorwerfen, schon gar keine gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV), 

das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) oder den Verhältnismässig-

keitsgrundsatz (Art. 5 Abs. 2 BV) verstossende Rechtssetzung. Der Regie-

rungsrat hat sich beim Erlass der HZV und der Festlegung der Höchstzah-

len an den Rahmen dessen gehalten, was Art. 55a KVG und die Höchst-

zahlen-Festlegungsverordnung den Kantonen vorgeben. 

 

8. 

8.1. 

8.1.1. 

Die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) soll die Einschränkung der Zulassung 

von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der OKP aus Sicht der Ge-

suchstellerin verletzen, weil es für diesen Eingriff an einer (genügenden) 

gesetzlichen Grundlage und an einem öffentlichen Interesse fehle und der 

Eingriff zudem vor dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz nicht standhalte. 

Gemäss BGE 130 I 26, Erw. 5.1, stelle die Nichtzulassung zur Kassenpra-

xis nur schon für die Dauer von drei Jahren einen schwerwiegenden Grund-

rechtseingriff dar, der einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedürfe, 

welches eine genügende Bestimmtheit aufweisen müsse (BGE 147 I 450, 

Erw. 3.2.1 mit Hinweisen). Das Gesetz müsse so präzise formuliert sein, 

dass die Rechtsadressaten ihr Verhalten danach ausrichten und die Folgen 

eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden 

 - 26 - 

 

 

Grad an Gewissheit erkennen könnten (BGE 147 I 478, Erw. 3.1.2 mit Hin-

weisen). Bei Ärztehöchstzahlen lasse sich diese Anforderung dahingehend 

konkretisieren, dass aus der formell-gesetzlichen Regelung ersichtlich sein 

müsse, ob und in welchem Ausmass ihr Fachgebiet von einer Angebots-

steuerung (potenziell) betroffen sein könnte. Andere formell-gesetzliche 

Grundlagen für die Angebotssteuerung anhand von fachärztlichen Höchst-

zahlen als Art. 55a KVG bestünden auch auf kantonaler Ebene nicht. Aus 

der genannten Bestimmung ergebe sich nicht, in welchen Fachgebieten 

und Regionen eine Höchstzahl festzulegen sei oder wie hoch diese zu sein 

habe. Somit bestehe für die Normadressaten keinerlei Voraussehbarkeit 

hinsichtlich des Regelungsgehalts. Eine Definition der Methodik der Herlei-

tung der Höchstzahlen fehle sogar gänzlich. Die HZV definiere nicht, wann, 

nach welchen Kriterien und mittels welcher Bemessungsmethode Höchst-

zahlen festzulegen seien.  

 

8.1.2. 

Worin ein öffentliches Interesse an einer Beschränkung der Anzahl Fach-

ärztinnen und -ärzte in den Fachgebieten Radiologie und Ophthalmologie 

bestehen könnte, sei nicht ersichtlich. Im Gegenteil: Eine möglichst gute 

medizinische Versorgung und eine Auswahl an Ärzten lägen im Interesse 

von Patientinnen und Patienten. Gerade die Augenheilkunde trage nicht in 

einem spürbaren Ausmass zu den Gesundheitskosten bei, welche über die 

OKP finanziert würden. Viele der teureren Behandlungen, etwa Linsen-

implantate der besonderen Art oder Augenlasern, würden nicht von der 

OKP übernommen. Dementsprechend begrenzt sei die kostendämpfende 

Wirkung von Zulassungsbeschränkungen in diesem Bereich. Der Gesetz-

geber sei an die Definition der öffentlichen Interessen in der Verfassung 

gebunden und dürfe keine ausserhalb der Verfassung stehenden öffentli-

chen Interessen gesetzlich verankern. Aus der Tatsache, dass das KVG 

Höchstzahlen vorschreibe, folge demnach nicht, dass solche in einem 

öffentlichen Interesse lägen. Der Schutz der persönlichen Freiheit, wozu 

auch die freie Arztwahl gehöre, und der Gesundheitsschutz seien als Ziele 

auf Verfassungsstufe verankert. Das Ziel, Kosten im Gesundheitswesen zu 

senken, könne sich hingegen nicht auf eine verfassungsrechtliche Grund-

lage stützen. Allenfalls liesse sich ein öffentliches Interesse an einer Kos-

tenkontrolle im Gesundheitswesen daraus herleiten, dass steigende Ge-

sundheitskosten die Bevölkerung belasteten. Allerdings seien rein kanto-

nale Höchstzahlen nicht geeignet, zur Kostendämpfung im Gesundheits-

wesen beizutragen. Es gebe keine wissenschaftliche Evidenz, dass eine 

geringere Zahl von Ärztinnen und Ärzten in den ausgewählten Fachgebie-

ten zu tieferen Krankenkassenprämien führten. 

 

8.1.3. 

Unverhältnismässig seien die angefochtenen Höchstzahlen zunächst des-

halb, weil sie sich nicht zur Kostendämpfung im Gesundheitswesen eigne-

ten, vor allem dann nicht, wenn das Vorgehen nicht mit den umliegenden 

 - 27 - 

 

 

Kantonen koordiniert werde und Ausweichbewegungen zu erwarten seien. 

Weiter scheitere die Verhältnismässigkeit der angefochtenen Höchstzahlen 

an der fehlenden Erforderlichkeit. Es fielen eine Reihe von milderen Mass-

nahmen (insbesondere nachfragenseitige Steuerungsmassnahmen) in Be-

tracht, die im Gegensatz zur gewählten tatsächlich geeignet wären, kosten-

dämpfende Wirkung zu entfalten, ohne in die Wirtschaftsfreiheit der davon 

nur indirekt betroffenen Fachärztinnen und -ärzte einzugreifen und diese 

mit einem faktischen Berufsverbot im Kanton Aargau zu belegen. Schliess-

lich sei auch die Zumutbarkeit der angefochtenen Höchstzahlen zu vernei-

nen. In einer Interessenabwägung überwiege das Interesse der Fachärztin-

nen und -ärzte, ihrer beruflichen Tätigkeit im Kanton Aargau nachgehen 

und zur medizinischen Versorgung beitragen zu dürfen, sowie das eminen-

te Interesse der Bevölkerung an einer hinreichenden Gesundheitsversor-

gung gegenüber allfälligen Interessen an einer Angebotsteuerung. Eine 

zeitlich unbeschränkte Abschottung eines Marktes gegenüber neuen Kon-

kurrenten lasse sich mit der Wirtschaftsfreiheit ohnehin nicht vereinbaren 

(BGE 130 I 26, Erw. 6.3.3). 

 

8.2. 

8.2.1. 

Gemäss BGE 130 I 26, Erw. 5.1, handelt es sich bei der Nichtzulassung 

zur Kassenpraxis bzw. beim Zulassungsstopp zur Tätigkeit zulasten der 

OKP um einen schwerwiegenden Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 

BV), welcher aber nach Erw. 4.5 desselben Entscheids in diesem der pri-

vatwirtschaftlichen Tätigkeit weitgehend entzogenen System im Wesentli-

chen nur die Bedeutung zukommt, sicherzustellen, dass eine allfällige Zu-

gangsregelung nur nach sachlich haltbaren, den Grundsätzen des Wettbe-

werbs unter Konkurrenten sachgerecht Rechnung tragenden Kriterien er-

folgt. Vor diesem Hintergrund ist schon einmal fraglich, ob in einer (auf zwei 

Jahre) befristeten Übergangsverordnung festgelegte Höchstzahlen je Re-

gion und Fachgebiet, die während der Geltungsdauer der Übergangsver-

ordnung unter Umständen nicht erreicht werden und alsdann auch keinen 

Zulassungsstopp bewirken, überhaupt einen Eingriff in die Wirtschaftsfrei-

heit beinhalten; dies dürfte umso weniger gelten, als die Wirtschaftsfreiheit 

die Wettbewerbsteilnehmer in diesem Bereich – wie erwähnt – nur vor 

sachlich unhaltbaren oder wettbewerbspolitisch motivierten Zugangsrege-

lungen schützt, wovon bei einer Festlegung von Höchstzahlen anhand der 

Methodik gemäss Art. 55a KVG bzw. der gestützt darauf erlassenen 

Höchstzahlen-Festlegungsverordnung nicht auszugehen ist (vgl. dazu 

auch die Botschaft des Bundesrats zur Änderung des Bundesgesetzes 

über die Krankenversicherung [Zulassung von Leistungserbringern] vom 

9. Mai 2018, 18.047, in: BBl 2018 3125, 3165). Selbst wenn jedoch mit der 

Gesuchstellerin angenommen würde, dass die in Anhang 1 HZV für die 

Fachgebiete Ophthalmologie und Radiologie festgelegten Höchstzahlen 

einen (schwerwiegenden) Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit begründen, 

 - 28 - 

 

 

wäre dieser nach Massgabe von Art. 36 BV zulässig, wie nachfolgend zu 

zeigen sein wird.  

 

8.2.2. 

Die in Art. 55a KVG vorgesehene Regelung zur Beschränkung der im am-

bulanten Bereich tätigen Anzahl Ärztinnen und Ärzte erfüllt das auf dem 

Legalitätsprinzip basierende Kriterium der hinreichenden und angemesse-

nen Bestimmtheit nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung zu Art. 36 

Abs. 1 BV (statt vieler: BGE 147 I 450, Erw. 3.2.1, und 147 I 478, 

Erw. 3.1.2; je mit Hinweisen). Danach müssen Rechtssätze so präzise for-

muliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach ausrich-

ten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen 

entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können. Dabei muss der 

Inhalt des Grundrechtseingriffs nicht detailliert im Gesetz selbst geregelt 

werden; immerhin muss er sich daraus ergeben bzw. unmittelbar darauf 

zurückgeführt werden können. Die Regelung in der HZV samt Anhang mit 

den darin festgelegten Höchstzahlen für bestimmte Fachgebiete lässt sich 

problemlos auf Art. 55a KVG und die Höchstzahlen-Festlegungsverord-

nung, zu deren Erlass der Bundesrat in Art. 55a Abs. 2 KVG ermächtigt 

wurde, respektive die darin festgelegten Kriterien und methodischen 

Grundsätze für die Festlegung der Höchstzahlen zurückführen, hat sich 

doch der Regierungsrat bei der Festlegung der streitgegenständlichen 

Höchstzahlen für die Fachgebiete Ophthalmologie und Radiologie strikte 

an die Vorgaben der Höchstzahlen-Festlegungsverordnung gehalten und 

die Zahlen anhand des Angebotes an Ärztinnen und Ärzten in Vollzeitäqui-

valenten (Art. 2 Höchstzahlen-Festlegungsverordnung) sowie der im 

OBSAN BERICHT 05/22 "Regionale Versorgungsgrade pro Fachgebiet als 

Grundlage für die Höchstzahlen in der ambulanten ärztlichen Versorgung" 

vom 14. November 2022 ausgewiesenen Versorgungsgrade (Art. 3 

Höchstzahlen-Festlegungsverordnung) ermittelt, ohne diesbezüglich eige-

nes Ermessen einfliessen zu lassen.  

 

Schon aus Art. 55a KVG erhellt ohne weiteres, dass die Zahl an ambulant 

tätigen Ärztinnen und Ärzten zulasten der OKP in jedem Fachgebiet unter 

Berücksichtigung insbesondere der interkantonalen Patientenströme, der 

Versorgungsregionen und der generellen Entwicklung des Beschäftigungs-

grades der Ärzte und Ärztinnen begrenzt werden kann und bei Erreichen 

der jeweiligen Höchstzahl je Fachgebiet und Region ein Zulassungsstopp 

greift. Zur Festlegung der Kriterien und der methodischen Grundsätze für 

die Festlegung der Höchstzahlen wurde der Bundesrat ermächtigt. Damit 

werden in Art. 55a KVG auch gleich die grundlegenden Elemente der Zu-

lassungsbeschränkung (Zweck, Gegenstand und Umfang der über-

tragenen Befugnisse) geregelt, während die delegierte Bundesratsverord-

nung (Höchstzahlen-Festlegungsverordnung) die Methode zur Festlegung 

der Höchstzahlen detailliert zuhanden der Kantone umschreibt, um eine 

möglichst einheitliche Anwendung unter den Kantonen zu fördern (vgl. 

 - 29 - 

 

 

BBl 2018 3125, 3158). Der Spielraum, der den kantonalen Behörden bei 

der Festlegung der Höchstzahlen verbleibt, beschränkt sich somit im We-

sentlichen auf den Entscheid darüber, für welche Fachgebiete Höchstzah-

len eingeführt werden sollen, und ob bei der Festlegung der Höchstzahlen 

ein (kantonaler oder regionaler) Gewichtungsfaktor zwecks Berücksichti-

gung regionaler Eigenheiten angewandt werden soll, der allerdings in der 

HZV samt Anhang 1 noch nicht zum Tragen kommt. Insofern stellt sich 

auch die Frage, ob nicht schon das Massgeblichkeitsgebot von Art. 190 BV 

die einzig die Vorgaben von Art. 55a KVG und der Höchstzahlen-Festle-

gungsverordnung umsetzende HZV vor den Konsequenzen einer allfälligen 

Verfassungswidrigkeit schützt (vgl. dazu MARTIN E. LOOSER; in: Die 

Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, a.a.O., N. 26 zu 

Art. 190). Jedenfalls bietet Art. 55a KVG, der die Grundzüge der Materie 

selbst regelt, zusammen mit der bundesrätlichen Höchstzahlen-Festle-

gungsverordnung eine genügende gesetzliche Grundlage für den geltend 

gemachten Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (durch die Festlegung je einer 

Höchstzahl für die Fachgebiete Ophthalmologie und Radiologie anhand der 

Kriterien und methodischen Grundsätze der Höchstzahlen-Festlegungsver-

ordnung).  

 

8.2.3. 

Es gibt keinen Numerus clausus öffentlicher Interessen zur Einschränkung 

von Grundrechten im Sinne von Art. 36 Abs. 2 BV und letztlich ist dieser 

Begriff in Abgrenzung zu reinen Partikularinteressen zu sehen. Dem Ge-

setzgeber kommt hier vor dem Hintergrund, dass es in einem demokrati-

schen Rechtsstaat diesem obliegen muss zu definieren, was im öffentli-

chen Interesse ist, ein weiter Gestaltungsspielraum zu, wobei allerdings die 

verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen zu beachten sind. Neben den 

sog. Polizeigütern (Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie 

der öffentlichen Gesundheit) wurden in der Rechtsprechung in der Vergan-

genheit zahlreiche, mitunter sehr unterschiedliche öffentliche Interessen 

(insbesondere sozialer, kultureller, wirtschaftlicher, ökologischer oder wis-

senschaftlicher Natur) anerkannt (ASTRID EPINEY, in: Basler Kommentar 

Bundesverfassung, 1. Auflage 2015, N. 49 zu Art. 36). Art. 117 BV kann als 

implizite Verfassungsgrundlage für eine Bestimmung betrachtet werden, 

welche die Eindämmung der Gesundheitskosten (und damit der Kranken-

kassenprämien) bezweckt (BBl 2018 3125, 3165). Folglich liegt die Ge-

suchstellerin mit ihrer Einschätzung, es gebe kein öffentliches Interesse an 

der Kostendämpfung im Gesundheitswesen (zwecks Begrenzung der Prä-

mienlast für die Krankenversicherten), falsch. Ob dieses Interesse in einem 

konkreten Fall entgegenstehende private oder andere öffentliche Interes-

sen überwiegt, ist im Wesentlichen eine Frage der Verhältnismässigkeit 

einer Massnahme (im engeren Sinne). Schon an dieser Stelle lässt sich 

aber festhalten, dass Massnahmen mit dem Ziel der Kostensenkung im Ge-

sundheitswesen nicht notwendigerweise dem Interesse einer ausreichen-

den Gesundheitsversorgung für Patientinnen und Patienten widersprechen 

 - 30 - 

 

 

müssen. Im Idealfall sorgen sie dafür, dass in einem Gebiet weder eine 

ärztliche Unter- noch ein Überversorgung besteht. Immerhin sieht die HZV 

auch Korrektive für den Fall einer Unterversorgung vor (vgl. §§ 2 Abs. 2 

und 7 Abs. 1 HZV). Und auch hier gilt, dass das Massgeblichkeitsgebot von 

Art. 190 BV die Verifizierung eines öffentlichen Interesses an der Kosten-

dämpfung im Gesundheitswesen mittels Angebotssteuerung einschränkt, 

weil dieser Mechanismus in einem Bundesgesetz (Art. 55a KVG) angelegt 

ist. 

 

8.2.4. 

8.2.4.1. 

Im Rahmen ihrer Ausführungen zur Wahrung des Verhältnismässigkeits-

prinzips zweifelt die Gesuchstellerin erneut die Geeignetheit der in Frage 

stehenden Massnahme der Angebotssteuerung über Höchstzahlen je Re-

gion und medizinisches Fachgebiet an. In diesem Zusammenhang ist wie-

derum darauf hinzuweisen, dass der Entscheid zu einer solchen Angebots-

steuerung vom Bundesgesetzgeber getroffen wurde, nicht von der Kan-

tonsregierung, welche die Bundesregelung insoweit lediglich umsetzt. Des-

halb steht auch hier das Massgeblichkeitsgebot von Art. 190 BV einer Auf-

hebung der HZV und der im Anhang festgelegten Höchstzahlen mit der Be-

gründung entgegen, Massnahmen der Angebotssteuerung im Gesund-

heitswesen wirkten sich generell und von vornherein nicht kostendämpfend 

aus. Es liesse sich hier höchstens argumentieren, dass sich die vom Re-

gierungsrat in der HZV bzw. deren Anhang festgelegten Höchstzahlen für 

die medizinischen Fachgebiete Ophthalmologie und Radiologie nicht kos-

tendämpfend auswirken können, weil sie allenfalls zu hoch angesetzt sind, 

um das Leistungsangebot in der Übergangsphase (bis Ende Juni 2025) 

wirksam zu begrenzen. In diesem Fall würde jedoch auch kein Eingriff in 

die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) oder ein anderes Grundrecht (per-

sönliche Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV) erfolgen. Oder mit anderen 

Worten ausgedrückt: Sobald die vom Regierungsrat festgelegten Höchst-

zahlen Grund- und Freiheitsrechte tangieren, bewirken sie eine Angebots-

steuerung, welche (nach dem Konzept des massgeblichen Bundesgesetz-

gebers) die Kosten im Gesundheitswesen zu senken vermag und sich so-

mit für das damit angestrebte Ziel eignet.  

 

8.2.4.2. 

Dass es noch weitere, allenfalls mildere (nachfrageseitige) Massnahmen 

gibt, die ebenfalls zur Kosteneindämmung im Gesundheitswesen beitragen 

können, spricht nicht gegen die Erforderlichkeit einer Angebotssteuerung 

über Höchstzahlen je Region und medizinisches Fachgebiet, wenn diese 

vom massgeblichen Bundesgesetzgeber als taugliche Massnahme bewer-

tet wird, um die Palette an verschiedenen Massnahmen zum Zweck der 

Begrenzung der Gesundheitskosten zu komplettieren. Der Regierungsrat 

könnte sich im Übrigen als mildere Massnahme nur dafür entscheiden, ent-

weder gar keine Höchstzahlen zur Begrenzung des Leistungsangebots 

 - 31 - 

 

 

festzulegen, Höchstzahlen für andere medizinische Fachgebiete festzule-

gen oder die Höchstzahlen für die Fachgebiete Ophthalmologie und Radio-

logie noch weiter heraufzusetzen, damit eine Angebotssteuerung in der 

Übergangsphase garantiert unterbleibt. Im ersteren und letzteren Falle ver-

stiesse der Kanton Aargau gegen die Verpflichtung zur Einführung von 

(wirksamen) Höchstzahlen zur Begrenzung der ambulant tätigen Ärztinnen 

und Ärzte bzw. des Leistungsangebots gemäss Art. 55a KVG. Die Festle-

gung von Höchstzahlen für andere medizinische Fachgebiete wäre nur für 

Fachärztinnen und -ärzte der Gebiete Ophthalmologie und Radiologie eine 

mildere Massnahme, nicht hingegen für die betroffenen Fachärztinnen und 

-ärzte der anderen Fachgebiete, und wäre überdies nicht sachgerecht, 

wenn auf die gewählten Kriterien des Versorgungsgrads, des tatsächlichen 

Leistungsvolumens insgesamt und pro versorgten OKP-Versicherten, die 

Anzahl versorgte Versicherte und die Anzahl BAB abgestellt wird (vgl. dazu 

schon die Ausführungen in Erw. 7.2.4 vorne), deren Sachlichkeit von der 

Gesuchstellerin nicht begründet in Frage gestellt wird. Inwiefern eine inten-

sivere Abstimmung mit umliegenden Kantonen zu einer abweichenden, na-

mentlich für die medizinischen Fachgebiete Ophthalmologie oder Radiolo-

gie milderen Höchstzahlenregelung führen würde, wird von der Gesuch-

stellerin nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich, zumal nicht geltend 

gemacht wird, es drohe aufgrund der festgelegten Höchstzahlen gerade 

auf diesen medizinischen Fachgebieten eine Unterversorgung mit Beförde-

rung von Patientenbewegungen in umliegende Kantone. 

 

8.2.4.3. 

Ein allfälliger (bislang nicht eingetretener) Zulassungsstopp aufgrund der in 

Anhang 1 festgelegten Höchstzahlen ist den davon betroffenen Fachärztin-

nen und -ärzten Ophthalmologie und Radiologie sowie ihren Patientinnen 

und Patienten im höherrangigen Interesse einer Senkung der Gesundheits-

kosten und damit vor allem auch der Prämienlast für die OKP-Versicherten 

schliesslich zumutbar, solange eine hinreichende und qualitativ einwand-

freie medizinische Versorgung in diesen Fachgebieten (unter Berücksichti-

gung der interkantonalen und interregionalen Patientenströme) weiterhin 

gewährleistet bleibt, mithin keine chronische ärztliche Unterversorgung 

droht oder herrscht, welcher selbstverständlich mit einer Anpassung oder 

Aufhebung der Höchstzahlen zu begegnen wäre. Abgesehen davon weist 

der Regierungsrat in seiner Gesuchsantwort (S. 22) zu Recht darauf hin, 

dass Fachärztinnen und -ärzte Ophthalmologie und Radiologie trotz Zulas-

sungsstopp weiterhin nicht OKP-pflichtige Leistungen erbringen könnten, 

zu denen gemäss den eigenen Angaben der Gesuchstellerin viele der teu-

reren Behandlungen auf dem Gebiet der Augenheilkunde gehören. Inso-

fern wäre also deren Wirtschafts- und Niederlassungsfreiheit wie auch die 

freie Arztwahl von Patientinnen und Patienten nicht eingeschränkt. Weil die 

Massnahme nicht wettbewerbs-, sondern sozialpolitisch motiviert ist, recht-

fertigt es sich zudem nicht, von einer Massnahme der Marktabschottung zu 

sprechen. Unter den derzeitigen Umständen ist die Angebotssteuerung 

 - 32 - 

 

 

über die vom Regierungsrat festgelegten Höchstzahlen in jeder Hinsicht 

verhältnismässig. 

 

9. 

Alles in allem erweisen sich die angefochtenen, in der HZV und deren An-

hang enthaltenen Bestimmungen und Höchstzahlen für die medizinischen 

Fachgebiete Ophthalmologie und Radiologie als mit höherrangigem Recht 

vereinbar. Der Regierungsrat hatte für den Erlass der übergangsrechtli-

chen, befristeten HZV und die Festlegung von provisorischen Höchstzah-

len im Anhang dazu mit § 91 Abs. 2bis lit. b KV eine verfassungsmässige 

Kompetenzgrundlage. Die HZV und deren Anhang halten sich sodann an 

die Vorgaben von Art. 55a KVG und der bundesrätlichen Höchstzahlen-

Festlegungsverordnung, beinhalten keine willkürliche oder rechtsungleiche 

Rechtssetzung und verletzen weder die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) 

noch ein anderes Grund- oder Freiheitsrecht. Entsprechend ist das vorlie-

gende Normenkontrollbegehren als unbegründet abzuweisen.  

 

III. 

1. 

Entsprechend dem Verfahrensausgang hat die Gesuchstellerin die verwal-

tungsgerichtlichen Kosten zu tragen (vgl. § 75 i.V.m. § 31 Abs. 2 VRPG). 

 

Die Staatsgebühr wird unter Berücksichtigung des Zeitaufwands und der 

Bedeutung der Sache auf Fr. 7'000.00 festgelegt (vgl. § 3 Abs. 1 i.V.m. § 22 

Abs. 1 lit. c des Dekrets über die Verfahrenskosten vom 24. November 

1987 [Verfahrenskostendekret, VKD; SAR 221.150]). Für die Kanzleige-

bühr und die Auslagen wird auf §§ 25 ff. VKD verwiesen. 

 

2. 

Parteikosten sind nicht zu ersetzen (vgl. § 75 i.V.m. § 29 und § 32 Abs. 2 

VRPG). 

 
 

   

Das Verwaltungsgericht erkennt: 

 

1. 

Das Gesuch wird abgewiesen. 

 

2. 

Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten, bestehend aus einer 

Staatsgebühr von Fr. 7'000.00 sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen 

von Fr. 399.00, gesamthaft Fr. 7'399.00, sind von der Gesuchstellerin zu 

bezahlen. 

 

 - 33 - 

 

 

3. 

Es werden keine Parteikosten ersetzt. 

 

 
 

   

Zustellung an: 

die Gesuchstellerin (Vertreter) 

den Gesuchsgegner (Regierungsrat) 

 

 
   

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 

 

Dieser Entscheid kann wegen Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht, 

kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie interkantonalem Recht 

innert 30 Tagen seit der Zustellung mit Beschwerde in öffentlich-recht-

lichen Angelegenheiten beim Schweizerischen Bundesgericht, 

1000 Lausanne 14, angefochten werden. Die Frist steht still vom 7. Tag vor 

bis und mit 7. Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und 

vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar. Die unterzeichnete Beschwerde 

muss das Begehren, wie der Entscheid zu ändern sei, sowie in gedrängter 

Form die Begründung, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt, mit 

Angabe der Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als 

Beweismittel angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 82 ff. des Bun-

desgesetzes über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; 

SR 173.110] vom 17. Juni 2005). 

 

 
   

Subsidiäre Verfassungsbeschwerde 

 

Dieser Entscheid kann wegen Verletzung von verfassungsmässigen Rech-

ten innert 30 Tagen seit Zustellung mit der subsidiären Verfassungsbe-

schwerde beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, 

angefochten werden. Die Frist steht still vom 7. Tag vor bis und mit 7. Tag 

nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und vom 18. Dezember 

bis und mit 2. Januar. Die unterzeichnete Beschwerde muss das Begehren, 

wie der Entscheid zu ändern ist, sowie in gedrängter Form die Begründung, 

inwiefern der angefochtene Akt Verfassungsrecht verletzt, mit Angabe der 

Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als Beweismittel 

angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 113 ff. des Bundesgesetzes 

über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG] vom 17. Juni 2005). 

 

 
 

 - 34 - 

 

 

   

Aarau, 22. Mai 2024 

 

Verwaltungsgericht des Kantons Aargau 

3. Kammer 

Vorsitz: Gerichtsschreiberin:  

 

 

 

Michel Ruchti