# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a6a96484-3311-57d9-a89f-e7b77840676c
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2010-10-27
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 27.10.2010 C-230/2010
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_C-230-2010_2010-10-27.pdf

## Full Text

Corte II I
C-230/2010

{T 0/2}

S e n t e n z a  d e l  2 7  o t t o b r e  2 0 1 0

Giudici Elena Avenati-Carpani (presidente del collegio), 
Ruth Beutler, Andreas Trommer, 
cancelliera Mara Vassella.

A._______,
patrocinata dall'avvocato Marco Garbani, 
ricorrente,

contro

Ufficio federale della migrazione (UFM),
Quellenweg 6, 3003 Berna,
autorità inferiore.

Riesame del divieto d'entrata.

B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i f  f é d é r a l

T r i b u n a l e  a m m i n i s t r a t i v o  f e d e r a l e

T r i b u n a l  a d m i n i s t r a t i v  f e d e r a l

Composizione

Parti

Oggetto

C-230/2010

Fatti:

A.
Interrogata da un agente della Polizia cantonale ticinese in merito alla 
sua presenza in Svizzera, A._______, cittadina rumena nata il ..., ha 
dichiarato di essere entrata in Svizzera una prima volta nel 2005 e di  
avervi  esercitato  un'attività  non  meglio  definita  in  uno  stabilimento 
conosciuto  dalle  autorità  quale  postribolo.  L'interessata  ha  poi 
affermato di esservi entrata a più riprese anche nel 2006 e nel 2007 e 
di aver alloggiato in locali dove si esercita la prostituzione (cfr. verbale  
d'interrogatorio del 13 novembre 2007).

B.
Con decreto d'accusa del 14 novembre 2007, il Procuratore pubblico 
del Canton Ticino ha condannato l'interessata alla pena pecuniaria di  
fr.  300.-,  corrispondente  a  dieci  aliquote  giornaliere  di  fr.  30.-,  alla 
multa  di  fr.  100.-.  L'esecuzione  della  pena  è  stata  sospesa 
condizionalmente per un periodo di prova di due anni.

C.
Con decisione del 14 novembre 2007 l'UFM ha pronunciato un divieto 
d'entrata valevole fino al 13 novembre 2010, motivandolo come segue:

"Straniera il cui ritorno in Svizzera è indesiderato a motivo del suo comporta -
mento (dichiarazioni contrastanti circa lo scopo del suo soggiorno; prostituzio-

ne). Straniero indesiderabile."

Per gli  stessi motivi l'autorità inferiore ha tolto l'effetto sospensivo ad 
un eventuale ricorso. La decisione è stata trasmessa brevi manu all'in-
teressata il giorno stesso ed ha acquisito forza di cosa giudicata. 

D.
In data 9 novembre 2008, l'interessata è stata fermata dal Corpo delle 
guardie di confine nelle retrovie del valico Fornasette mentre entrava 
in  Svizzera.  In  quell'occasione  A._______  ha  dichiarato  di  lavorare 
presso  il  bar  B._______  nell'ambito  della  prostituzione  ed  è  stato 
inoltre rilevato che a suo carico era stato emesso un divieto d'entrata 
con il suo cognome da nubile.

E.
L'11 novembre 2008 il Procuratore pubblico del Canton Ticino ha nuo-

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vamente  emanato  un  decreto  d'accusa  nei  confronti  dell'interessata 
per essere entrata il 3 giugno 2008 in Svizzera, avervi soggiornato il-
legalmente fino al 10 novembre 2008 ed esercitato l'attività di prostitu -
ta sprovvista del necessario permesso, sebbene fosse stata a cono-
scenza del divieto d'entrata del 14 novembre 2007 emanato nei suoi  
confronti. Essa è stata condannata alla pena pecuniaria di fr. 900.- cor -
rispondente a trenta aliquote di fr. 30.- con l'avvertenza che, in caso di 
mancato pagamento, la stessa sarebbe stata sostituita con una pena 
detentiva  di  trenta  giorni.  La  sospensione  condizionale  alla  pena  di 
dieci aliquote da fr. 30.- inflittale il 14 novembre 2007 non è stata revo-
cata. 

F.
Con istanza del 21 luglio 2009, agendo per il tramite del suo patrocina-
tore legale, l'interessata ha chiesto la revoca della decisione di divieto 
d'entrata  del  14  novembre  2007  vista  l'estensione  degli  Accordi 
bilaterali alla Romania a decorrere dal 1° giugno 2009. 

Il 18 agosto 2009 l'UFM ha informato l'istante che prevedeva di respin-
gere la richiesta di revoca del suddetto provvedimento siccome, consi -
derato  il  suo  comportamento,  sussisteva  un  pericolo  di  recidiva. 
L'estensione degli Accordi bilaterali alla Romania e alla Bulgaria non 
dispensava i cittadini di questi Paesi dal richiedere il rilascio di un per-
messo di dimora per svolgere un'attività lavorativa. L'autorità adita ha 
concesso all'interessata un termine fino al 30 settembre 2009 al fine di 
esprimersi. 

Con fax del 25 agosto 2009 la ricorrente ha sollecitato l'autorità infe -
riore di emanare una decisione in merito.

Con  scritto  dell'8  settembre  2009,  l'interessata  ha  rimproverato 
all'UFM una palese disparità di trattamento essendo stata revocata, in 
un caso analogo, la decisione di divieto d'entrata. Essa ha osservato 
inoltre che dal  1°  giugno 2009 i  cittadini  rumeni  godevano dei  diritti 
derivanti dagli Accordi bilaterali inerenti alla libera circolazione e che 
dunque non vi era più alcun pericolo di recidiva. 

Con missiva del 15 ottobre 2009 la ricorrente ha nuovamente ingiunto 
all'autorità inferiore di emettere la decisione in questione.

Il 23 novembre 2009 l'interessata ha interposto ricorso per denegata 

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giustizia dinanzi al Tribunale amministrativo federale (di seguito: il TAF 
o il Tribunale).

G.
Il  30  novembre successivo l'UFM ha emanato  una decisione con la 
quale ha respinto la domanda di riesame del divieto d'entrata del 14 
novembre 2007. L'autorità inferiore è entrata nel merito della domanda 
visto che a decorrere dal 1° giugno 2009 mediante l'estensione della 
libera circolazione ai cittadini della Romania e della Bulgaria, le circo-
stanze del caso si erano modificate in maniera determinante. L'autorità 
adita ha tuttavia respinto la domanda di riesame presentata dell'inte-
ressata,  avendo  quest'ultima  violato  ripetutamente  l'ordine  pubblico 
svizzero nello svolgere illegalmente un'attività lucrativa nell'ambito del-
la  prostituzione  nonostante  il  provvedimento  amministrativo  emesso 
nei suoi confronti. Il protocollo di estensione dell'Accordo di libera cir-
colazione non dispensa i cittadini dei Paesi contraenti dall'obbligo di ri -
chiedere il rilascio di un permesso di dimora per svolgere un'attività lu -
crativa in Svizzera: visto il comportamento dell'interessata il rischio di 
recidiva sussisteva e pertanto la presenza della stessa in Svizzera co-
stituiva ancora una minaccia effettiva ed attuale per l'ordine e la sicu-
rezza pubblici. 

Con sentenza del 21 dicembre 2009, il Tribunale ha stralciato dai ruoli  
la procedura inerente al ricorso per denegata giustizia.

H.
Il  14  gennaio  2010,  agendo  per  il  tramite  del  suo  patrocinatore, 
l'interessata  è  insorta  avverso  la  decisione  del  30  novembre  2009, 
postulandone  in  via  principale  l'annullamento,  in  via  preliminare  il  
contraddittorio  orale  e  in  via  subordinata  l'annullamento  della 
decisione e successivo rinvio della causa all'UFM per nuova decisione. 
L'interessata  ha  fatto  valere  in  sostanza  che  il  divieto  d'entrata  ha 
valenza sanzionatoria e pertanto il contraddittorio orale è giustificato ai 
sensi  dell'art.  6  della  Convenzione  del  4  novembre  1950  per  la 
salvaguardia dei diritti  dell’uomo e delle libertà fondamentali  (CEDU, 
RS  0.101).  Essa  ha  inoltre  sottolineato  che  il  Canton  Ticino  aveva 
formulato  un  preavviso  favorevole  alla  revoca  del  divieto  d'entrata. 
Ribadendo  infine  quanto  già  asserito  nella  lettera  dell'8  settembre 
2009 essa si è prevalsa di una violazione del dovere di motivare. 

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I.
Chiamato ad esprimersi  in  merito  al  suddetto ricorso,  con preavviso 
del  31  marzo  2010  l'autorità  inferiore  ne  ha  postulato  la  reiezione. 
Essa ha osservato che le infrazioni  commesse dalla ricorrente sono 
state  accertate  e  pertanto  il  provvedimento  impugnato  appare 
pienamente  giustificato.  Inoltre  l'estensione  dell'Accordo  sulla  libera 
circolazione delle persone alla Romania e alla Bulgaria non dispensa i  
cittadini  interessati  dal  dover richiedere il  rilascio di  un permesso di 
dimora per  svolgere  un'attività  lucrativa  in  Svizzera. Infine  l'UFM ha 
sottolineato  come la  prostituzione senza autorizzazione sia legata  a 
fenomeni negativi che mettono in pericolo la pubblica sicurezza e che 
nei  confronti  dell'interessata  vi  è  l'aggravante  di  aver  svolto 
illegalmente a più riprese un'attività lucrativa nonostante le fosse stato 
proibito l'ingresso in Svizzera.

J.
Con replica del  22 aprile  2010 l'interessata si  è  richiamata integral -
mente  a  quanto  asserito  nell'atto  ricorsuale  osservando  infine  che 
l'UFM  non  può  giustificare  il  divieto  d'entrata  con  l'esistenza  dei 
permessi contingentati. 

K.
Con duplica del 21 maggio 2010 l'autorità di prime cure ha riconferma-
to la decisione impugnata.

Diritto:

1.

1.1 Riservate le eccezioni previste all'art. 32 della legge del 17 giugno 
2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), giusta 
l'art. 31 LTAF il Tribunale amministrativo federale (di seguito: TAF o il 
Tribunale) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della 
legge federale del  20 dicembre 1968 sulla  procedura amministrativa 
(PA, RS 172.021) prese dalle autorità menzionate all'art. 33 LTAF. 

In particolare,  le  decisioni  in  materia  di  divieto  d'entrata in  Svizzera 
rese dall'UFM - il quale costituisce un'unità dell'amministrazione fede-
rale come definita all'art. 33 let. d LTAF - possono essere impugnate 
dinanzi al TAF che nella presente fattispecie giudica quale autorità di 
grado inferiore al Tribunale federale (cfr. art. 1 cpv. 2 LTAF in relazione 
con l'art. 11 cpv. 1 e 3 dell'Accordo tra la Confederazione Svizzera, da 

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una parte,  e la  Comunità  europea ed i  suoi  Stati  membri,  dall’altra, 
sulla libera circolazione delle persone [ALC, 0.142.112.681).

1.2 Salvo i casi  in cui la LTAF non disponga altrimenti,  la procedura 
davanti al Tribunale è retta dalla PA (art. 37 LTAF).

1.3 A._______ ha diritto di ricorrere (art. 48 cpv. 1 PA) e il suo ricorso, 
presentato nella forma e nei termini prescritti dalla legge, è ricevibile 
(cfr. art. 50 e 52 PA). 

2.
L'entrata in vigore, il 1° gennaio 2008, della legge federale sugli stra-
nieri del 16 dicembre 2005 (LStr, RS 142.20) ha comportato l'abroga-
zione della legge federale concernente la  dimora e il  domicilio degli  
stranieri del 26 marzo 1931 (LDDS, CS 1 117) conformemente all'art.  
125  LStr  in  relazione  con  il  suo  allegato  2,  cifra  I. Conformemente 
all'art. 126 cpv. 1 LStr, alle procedure introdotte prima del 1° gennaio 
2008 rimangono tuttavia applicabili le vecchie disposizioni di legge (cfr. 
DTAF 2008/1  consid.  2).  Giusta  l'art.  126  cpv. 2  LStr,  la  procedura 
inerente  alle  domande  presentate  prima  dell'entrata  in  vigore  della 
LStr  il  1° gennaio  2008,  è  retta  dal  nuovo  diritto.  In  concreto  la 
domanda  di  riesame  oggetto  della  presente  procedura  di  ricorso  è 
stata  inoltrata  il  21  luglio  2009. La  LStr  è  quindi  applicabile  (cfr. le 
sentenze  del  Tribunale  federale  2C_706/2008  del  13  ottobre  2008 
consid. 1 e 2C_638/2008 del 16 ottobre 2008 consid. 1).

3.
Ai sensi dell'art. 49 PA, il ricorrente può invocare la violazione del di -
ritto  federale,  compreso l'eccesso o  l'abuso del  potere  di  apprezza-
mento,  l'accertamento  inesatto  o  incompleto  di  fatti  giuridicamente 
rilevanti nonché l'inadeguatezza, nella misura in cui un'autorità canto -
nale non abbia giudicato come autorità di ricorso. Il Tribunale applica 
d'ufficio il diritto federale nella procedura ricorsuale e non è vincolato 
in nessun caso dai motivi del ricorso (cfr. art. 62 cpv. 4 PA). Rilevanti 
sono in primo luogo la situazione di fatto e di diritto al momento del 
giudizio  (cfr.  consid.  1.2  della  sentenza  2A.451/2002  del  28  marzo 
2003 pubblicata parzialmente in DTF 129 II 215).

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4.

4.1 La domanda di  riesame (o  riconsiderazione)  consiste  in  una  ri -
chiesta non sottoposta ad esigenze formali o di termine, presentata ad 
un'autorità amministrativa in vista di una riconsiderazione di una deci -
sione emanata da quest'ultima e che ha acquisito forza di cosa giudi-
cata. Essa non è espressamente contemplata dalla PA ma la giurispru-
denza e la dottrina l'hanno dedotta dall'art. 66 PA, il quale disciplina il 
rimedio giuridico straordinario della revisione, nonché dagli art.  8 e 29 
cpv. 2  della  Costituzione  federale  della  Confederazione  svizzera  del 
18 aprile  1999  (Cost.,  RS  101,  [cfr.  DTF  136  II  177  consid.  2.1  e 
giurisprudenza ivi citata, 109 Ib 246 consid. 4a e le sentenze del TAF 
C-4447/2008  del  15  marzo  2010  consid.  3.1  e  C-3061/2009  del  17 
febbraio 2010 consid. 2.1 e riferimenti ivi citati]).

Nella misura in cui questa procedura costituisce un rimedio giuridico 
straordinario,  l'autorità  amministrativa è  tenuta  ad esaminarla  unica-
mente a certe condizioni. Tale è il caso secondo la giurisprudenza e la 
dottrina, quando il ricorrente invoca uno dei motivi di revisione previsti  
all'art. 66 PA (segnatamente un'irregolarità nell'ambito della procedura 
che ha condotto all'emissione della prima decisione o dei fatti rispetti -
vamente dei mezzi di prova importanti dei quali il ricorrente non era a 
conoscenza durante la precedente procedura o dei quali  non poteva 
prevalersi e non aveva motivi per prevalersene all'epoca) o qualora le 
circostanze si sono modificate in maniera considerevole dall'emissione 
della prima decisione (cfr. DTF 136 precitato, 124 II 1 consid. 3a, 120 
Ib  42  consid.  2b  e  riferimenti  ivi  citati;  cfr.  anche  le  sentenze  del  
Tribunale federale 2C_335/2009 del 12 febbraio 2010 consid. 2.1.1 e 
2C_168/2009 del 30 settembre 2009 consid. 2; cfr. tra l'altro le senten-
ze  del  TAF  C-4447/2008  e  C-3061/2009  precitate  e  riferimenti  ivi  
citati).

La  decisione  su  riesame  deve  riferirsi  alle  circostanze  modificatesi 
successivamente  alla  decisione  pronunciata  nei  confronti  della 
persona interessata. Una domanda di riesame tende in altri termini a  
riadattare la decisione da parte dell'autorità di prima istanza siccome 
da  quando  è  stata  pronunciata  la  prima  decisione  si  è  creata  una 
situazione nuova di fatto o sul piano giuridico, segnatamente nel caso 
di una modifica del diritto oggettivo, rispettivamente un cambiamento 
di  legislazione  la  quale  comporta  una  modifica  considerevole  delle 
circostanze (cfr. DTF 136 precitato consid. 2.2). 

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4.2 La procedura straordinaria (di revisione o di riesame) non deve co-
munque essere un mezzo per aggirare i termini di ricorso o continuare 
a  rimettere  in  discussione  una  decisione  cresciuta  in  giudicato  (cfr.  
DTF  136,  120  e  109  precitate,  cfr.  anche  sentenza  del  Tribunale 
federale  2C_335/2009  precitata  e  le  sentenze del  TAF C-4447/2008 
precitata  consid. 3.2  e  C-3061/2009  precitata  e  riferimenti  ivi  citati).  
Essa non dovrebbe inoltre avere quale scopo quello di  eliminare un 
errore di  diritto, di  beneficiare di  una nuova interpretazione o di  una 
nuova prassi o ancora di ottenere un nuovo apprezzamento di fatti già 
conosciuti al momento della procedura ordinaria (cfr. DTF 111 Ib 209 
consid. 1 in fine e 98 Ia 568 consid. 5b; cfr. anche le sentenze del TAF 
C-4447/2008 e C-3061/2009 precitate e i riferimenti ivi citati). 

5.
Dal 1° giugno 2009 è entrato in vigore il Protocollo del 27 maggio 2008 
all’Accordo  tra  la  Confederazione  Svizzera,  da  una  parte,  e  la 
Comunità  europea  ed  i  suoi  Stati  membri,  dall’altra,  sulla  libera 
circolazione  delle  persone,  relativo  alla  partecipazione,  in  qualità  di  
parti contraenti, della Repubblica di Bulgaria e della Romania, succes-
sivamente alla loro adesione all’Unione europea (RS 0.142.112.681.1). 
La ricorrente è di nazionalità rumena: sino al 1° giugno 2009 la LStr si  
applica dunque senza restrizioni (art. 2 cpv. 1 LStr). Dopo tale data, le  
disposizioni della LEtr si applicano alla ricorrente solo se l'accordo non 
contiene  disposizioni  derogatorie  o  se  la  presente  legge  prevede 
disposizioni più favorevoli (art. 2 cpv. 2 LEtr). 

6.
In concreto giova rilevare che, sebbene la ricorrente abbia infranto più 
volte  le  prescrizioni  legali  sia  della  LDDS  che  della  LStr  regolanti  
l'entrata, il  soggiorno e l'attività lucrativa degli stranieri in Svizzera, il  
suo  comportamento  va valutato,  dal  1°  giugno  2009,  sotto  il  profilo 
dell'ALC. 

7.
L'ALC  conferisce  ai  cittadini  degli  Stati  membri  il  diritto  alla  libera 
circolazione. Giusta l'art. 1 par. 1 dell'Allegato I dell'ALC in relazione 
con  l'art.  3  ALC,  i  cittadini  comunitari  hanno  il  diritto  di  entrare  in 
Svizzera previa semplice presentazione di una carta d'identità o di un 
passaporto validi e non può essere loro imposto alcun visto d'entrata 
od  obbligo  analogo.  Come  l'insieme  delle  prerogative  conferite 
dall'Accordo,  questo  diritto  può  essere  limitato  soltanto  da  misure 

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giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e pubblica 
sanità,  ai  sensi  dell'art. 5 cpv. 1 dell'Allegato I  ALC. Al  fine di  poter 
applicare  uniformemente  tali  nozioni,  esse  vanno  definite  ed 
interpretate  alla  luce  delle  direttive  64/221/CEE,  72/94/CEE  e 
75/35/CEE  secondo  il  loro  testo  in  vigore  al  momento  della  firma 
dell'Accordo  e  della  giurisprudenza  della  Corte  di  giustizia  delle 
Comunità europee (CGCE) anteriore alla firma dell'ALC (art. 5 cpv. 2 
allegato I ALC in relazione con l'art. 16 cpv. 2 ALC).

7.1 Conformemente alla giurisprudenza della CGCE, le limitazioni al 
principio della  libera circolazione delle persone devono essere inter-
pretate in maniera restrittiva. Ne consegue che possono essere adot-
tati provvedimenti per la tutela dell'ordine pubblico e della pubblica si -
curezza unicamente nel caso in cui si deve ammettere che l'interessa-
to costituisce per lo Stato d'accoglienza una minaccia reale e di gravità 
tale da incidere su un interesse fondamentale della società (cfr. DTF 
131 II 352 consid. 3.2, 130 II 493 consid. 3.2, 130 II 176 consid. 3.4.1,  
129 II 215 consid. 7.3; sentenze del Tribunale federale 2A.39/2006 del 
31 maggio 2006, 2A.626/2004 del 6 maggio 2005 e le sentenze della 
CGCE del 27 ottobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rac. 1977, pag. 1999, 
punti 33-35 del 19 gennaio 1999, Calfa, C-348/96, Rac. 1999, pag. 1-
11, punti 23 e 25).

7.2 I provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza devono 
inoltre essere adottati  esclusivamente in relazione al comportamento 
personale dell'individuo nei riguardi del quale essi sono applicati (art.  
3 par. 1 della direttiva 64/221/CEE del Consiglio del 25 febbraio 1964 
per il  coordinamento dei provvedimenti  speciali  riguardanti  il  trasferi -
mento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi di ordine pub-
blico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica [GU L 56 del 4 aprile 
1964, pagg. 850 a 857]). Ciò esclude delle valutazioni sommarie fon-
date unicamente su dei  motivi  generali  di  natura preventiva. La sola 
esistenza  di  condanne  penali  non  può  automaticamente  giustificare 
l'adozione  di  tali  provvedimenti  (art.  3  par.  2  della  direttiva 
64/221/CEE). Una tale condanna sarà quindi determinante unicamente 
se  dalle  circostanze  che  l'hanno  determinata  emerge  un  comporta-
mento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico 
(cfr. DTF 130 II  176 consid. 3.4.1 e sentenza del  Tribunale federale 
2C_378/2007 del 14 gennaio 2008). Le autorità nazionali devono pro-
cedere ad un apprezzamento specifico, effettuato sulla base degli inte-
ressi inerenti alla salvaguardia dell'ordine pubblico, i quali non coinci -

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dono necessariamente con gli apprezzamenti all'origine delle condan-
ne penali. In altre parole, queste ultime possono essere prese in consi -
derazione unicamente se le circostanze in cui si sono verificate lascino 
trasparire l'esistenza di una minaccia attuale per l'ordine pubblico. Se-
condo le circostanze, non è comunque escluso che la sola condotta 
tenuta in passato costituisca una siffatta minaccia per l'ordine pubblico 
(DTF  130  II  citato;  129  II  citato  consid.  7.1.  e  7.4.;  sentenza  del 
Tribunale  federale  2A.626/2004  del  6 maggio  2005  consid.  5.2.1; 
sentenza della CGCE del 26 febbraio 1975, Bonsignore, 67/74, Rac. 
1975, punti  6-7 e le sentenze citate Bouchereau, punti 27-28; Calfa, 
punto 24).

7.3 L'adozione di un provvedimento di ordine pubblico non è subordi -
nata alla condizione che sia stabilito con certezza che la persona sog-
getta ad una misura di divieto d'entrata commetta nuove infrazioni pe-
nali. Al contrario, sarebbe sproporzionato esigere che il rischio di reci -
diva sia nullo per rinunciare all'adozione di tale provvedimento. Tenuto 
conto dell'importanza che riveste il  principio della libera circolazione 
delle persone questo rischio non deve in realtà essere ammesso trop-
po facilmente. È necessario procedere ad un apprezzamento che ten-
ga in considerazione le circostanze della fattispecie e, in particolare, 
della  natura  e  dell'importanza  del  bene  giuridico  minacciato,  così 
come della gravità della violazione che potrebbe esservi arrecata; più 
la  potenziale  infrazione  rischia  di  compromettere  un  interesse  della 
collettività particolarmente importante, meno rilevanti sono le esigenze 
quanto  alla  plausibilità  di  un'eventuale  recidiva  (cfr. DTF 131  II  493 
consid. 3.3; 130 II citato consid. 4.3.1; sentenza del Tribunale federale 
2C_375/2007 dell'8 novembre 2007 consid. 3).

7.4 Infine, come nel caso di qualsiasi altro cittadino straniero, l'esame 
deve  essere  effettuato  tenendo  presente  le  garanzie  derivanti  dalla 
Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti  del-
l’uomo e  delle  libertà  fondamentali  (CEDU,  RS 0.101)  così  come  il 
principio della proporzionalità (DTF 131 II 352 consid. 3.3; 130 II 493 
consid. 3.3; 130 II 176 consid. 3.4.2; sentenze della CGCE del 30 no -
vembre 1995, Gebhard, C-55/94, Rac. 1995, pag. I-4165, punto 37; del 
18 maggio 1989, Commissione delle Comunità europee contro Repub-
blica federale di Germania, 249/86, Rac. 1989, pag. 1263, punto 20). 
Detto principio esige che le misure adottate dallo Stato siano idonee a  
raggiungere lo scopo desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si 
scelgano quelle meno pregiudizievoli per i diritti dei privati. In altre pa-

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role deve sussistere un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito e 
i mezzi utilizzati (DTF 131 I 91 consid. 3.3). 

7.5 Ai sensi dell'art. 2 ALC i cittadini di una parte contraente che sog-
giornano legalmente sul territorio di un'altra parte contraente non de-
vono essere oggetto di alcuna discriminazione fondata sulla nazionali-
tà. Un comportamento non può essere considerato grave se nei con-
fronti dello stesso comportamento manifestato dai propri cittadini non 
vengono adottate misure coercitive o altre misure concrete ed effettive 
al fine di contrastarlo (sentenze della CGCE del 18 maggio 1989, pre-
citata,  punto  19,  del  18 maggio 1982,  Adoui  e  Cornuaille,  115/81 e 
116/81,  Rac. 1982,  1665, punto  8). Inoltre la  CGCE ha riconosciuto 
che all'interno dell'Unione europea la violazione di disposizioni nazio -
nali inerenti all'entrata, al soggiorno e all'attività lucrativa non giustifi -
cano di per sé misure limitanti la libera circolazione delle persone (cfr.  
MARCEL DIETRICH,  Die  Freizügigkeit  der  Arbeitnehmer  in  der 
Europäischen Union, Zürich 1995, pag. 480 e riferimenti ivi citati). La 
CGCE ha ritenuto che il diritto di lavorare in uno Stato membro è un 
diritto che deriva direttamente dall'Accordo. Disposizioni nazionali ine-
renti alla regolamentazione dell'entrata e il soggiorno nonché l'attività 
lavorativa degli stranieri  rappresentano delle mere formalità e la loro 
non osservanza non può compromettere la sicurezza e l'ordine pubbli -
co (sentenza della CGCE dell'8 aprile 1976, Royer, 48/75, Rac. 1976 
497, punto 41 a 44; cfr. in merito a tale problematica le sentenze riuni -
te  del  Tribunale amministrativo federale C-7549/2008 e C-7550/2008 
del 23 agosto 2010). 

7.6 Va infine sottolineato che la Bulgaria e la Romania sottostanno a 
tutt'oggi a delle restrizioni ai sensi dell'art. 10 ALC (cfr. art. 10 cpv. 1b, 
2b, 3b e 4c ALC in relazione con l'art. 38 cpv. 4 dell'ordinanza concer-
nente l’introduzione graduale della libera circolazione delle persone tra 
la Confederazione Svizzera e la Comunità europea e i suoi Stati mem-
bri nonché gli Stati membri dell’Associazione europea di libero scam-
bio (OLCP, RS 142.203]). Ciò nonostante, vista l'importanza della libe-
ra circolazione delle persone (cfr. preambolo dall'ALC) una misura limi -
tante tale libertà fondamentale dev'essere emessa unicamente in pre-
senza di gravi reati (cfr. in merito a tale problematica le sentenze riuni-
te  del  Tribunale amministrativo federale C-7549/2008 e C-7550/2008 
del 23 agosto 2010 consid. 7.4 e riferimenti ivi citati).

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7.7 Nella specie l'interessata ha soggiornato in Svizzera ed ha svolto 
l'attività di  prostituta a più riprese senza il  necessario permesso per 
dei periodi relativamente brevi tra il 2005 e il 2008 e a decorrere dal 3 
giugno 2008 sino al 10 novembre 2008 pur essendo a conoscenza del  
divieto  d'entrata  emesso  a  suo  carico.  Sotto  il  profilo  del  diritto 
comunitario  il  suo comportamento  non può tuttavia essere giudicato 
grave. In primo luogo va sottolineato che gli effetti negativi derivanti da 
questa  attività  (tratta  di  esseri  umani  per  esempio)  non  possono 
essere imputati al comportamento personale dell'interessata. Pertanto 
una  decisione  di  divieto  d'entrata  emessa  sulla  base  dell'attività  di 
prostituta  senza  permesso  è  incompatibile  con  l'art.  3  cpv.  1  del la 
direttiva  64/221/CEE.  In  secondo  luogo  si  richiama  l'attenzione  sul 
fatto che la prostituzione in quanto tale, esercitata da cittadine o citta-
dini svizzeri, non è né perseguita legalmente né contrastata da altre 
misure di prevenzione. Sulla base della vincolante giurisprudenza eu-
ropea la Svizzera non è dunque legittimata a ritenere questa attività 
quale minaccia della sicurezza e dell'ordine pubblici a causa degli ef -
fetti negativi che può diffondere nella società. In modo analogo la Sviz-
zera non può ritenere grave una contravvenzione perpetrata contro la 
LStr per soggiorno illegale al fine di esercitarvi la prostituzione se non 
considera grave tale comportamento in  relazione ad un'altra attività. 
Come già rilevato, secondo la CGCE (cfr. consid. 8.5) la richiesta di un 
permesso di soggiorno con attività lucrativa rappresenta una formalità 
e la sua inosservanza non pregiudica alcun bene giuridico. Da quanto 
precede  il  Tribunale  giunge  alla  conclusione  che  il  comportamento 
della  ricorrente  non  costituisce  una  minaccia  attuale,  effettiva  e 
concreta all'ordine pubblico, tale da giustificare una misura per motivi  
di ordine pubblico ai sensi dell'art. 5 Allegato I ALC.

8.
Ne discende che la decisione impugnata non è più conforme al diritto  
federale a decorrere dal 1° giugno 2009 (cfr. art. 49 let. a PA). Il ricorso 
deve quindi essere accolto nel senso che la misura di allontanamento 
è tolta con effetto a partire da tale data. 

Tenuto conto di quanto precede, le ulteriori censure sollevate dalla ri-
corrente possono rimanere inevase. 

9.
Visto l'esito della procedura non si prelevano spese processuali (art.  

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63 cpv. 1 PA e contrario). L'importo di fr. 800.- versato l'8 marzo 2010 è 
restituito alla ricorrente. 

10.
Giusta l'art. 64 cpv. 1 PA in relazione con l'art. 7 del regolamento del 
21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi 
al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF, RS 173.320.2), l'autorità 
di ricorso, se ammette il gravame in tutto o in parte, può d'ufficio o a  
domanda,  assegnare  al  ricorrente  un'indennità  per  le  spese 
processuali indispensabili e relativamente elevante che ha sopportato. 

Visto che l'interessata è patrocinata da un mandatario professionale, 
ha  diritto  ad  un'indennità.  In  ragione  dell'insieme  delle  circostanze 
nonché  della  nota  particolareggiata  dell'Avv.  Garbani,  il  Tribunale 
ritiene,  ai  sensi  degli  art.  8  segg.  TS-TAF,  che  il  versamento  alla 
ricorrente  di  un'indennità  di  fr.  1100.-  (IVA  esclusa  conformemente 
all'art. 8  cpv. 1 e 18 cpv. 1 della  legge federale del  12 giugno 2009 
concernente l’imposta sul valore aggiunto [LIVA, RS 641.20]) a titolo di 
spese ripetibili appaia equa.

(Dispositivo alle pagina seguente)

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Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale 
pronuncia:

1.
Il ricorso è accolto.

2.
La decisione di divieto d'entrata del 14 novembre 2007 è annullata con 
effetto a decorrere dal 1° giugno 2009. 

3.
Non  si  prelevano  spese  processuali.  L'anticipo  spese  di  fr.  800.- 
versato l'8 marzo 2010 è restituito alla ricorrente. 

4.
L'UFM verserà alla ricorrente un'indennità di fr. 1100.- a titolo di spese 
ripetibili.

5.
Comunicazione a: 

- ricorrente  (Atto  giudiziario;  allegato:  foglio  di  informazione  per  il  
rimborso)

- autorità inferiore (incarto n. di rif. ... di ritorno)
- Sezione  della  popolazione,  per  informazione,  Bellinzona  (incarto 

cantonale di ritorno)

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente.

La presidente del collegio: La cancelliera:

Elena Avenati-Carpani Mara Vassella

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Rimedi giuridici:

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia 
di  diritto  pubblico  al  Tribunale  federale,  1000  Losanna  14,  entro  un 
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. 
e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 
173.110]. Gli  atti  scritti  devono essere redatti  in  una lingua ufficiale, 
contenere le conclusioni, i motivi e l’indicazione dei mezzi di prova ed 
essere  firmati.  La  decisione  impugnata  e  – se  in  possesso  della 
parte ricorrente  –  i  documenti  indicati  come  mezzi  di  prova  devono 
essere allegati (art. 42 LTF).

Data di spedizione: 

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