# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ae8c3bfe-6b2c-50a9-b521-645dd950caad
**Source:** St. Gallen (SG)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2004-12-02
**Language:** de
**Title:** St.Gallen Verwaltungsgericht 02.12.2004 B 2004/157
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/SG_Gerichte/SG_VG_001_B-2004-157_2004-12-02.pdf

## Full Text

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St.Galler Gerichte

Fall-Nr.: B 2004/157

Stelle: Verwaltungsgericht

Rubrik: Verwaltungsgericht

Publikationsdatum: 02.12.2004

Entscheiddatum: 02.12.2004

Entscheid Verwaltungsgericht, 02.12.2004
Raumplanung, Umweltschutz, Koordinationsgebot, rechtliches Gehör beim 
Erlass von Verkehrsvorschriften und Legitimation bei deren Anfechtung, Art. 
25a RPG (SR 700), Art. 29 Abs. 2 BV (SR 101), Art. 3 Abs. 3 und 4 SVG (SR 
741.01), Art. 45 Abs. 1 VRP (sGS 951.1). Werden bei einem Grossprojekt 
Verkehrsanordnungen als flankierende Massnahmen im Ueberbauungsplan 
festgelegt, so verletzt es den Koordinationsgrundsatz nicht, wenn sie erst 
später in einem gesonderten Verfahren publiziert werden. 
Verkehrsanordnungen sind Allgemeinverfügungen, bei deren Erlass kein 
Anspruch auf vorgängige Anhörung besteht. Zur Beschwerde gegen 
Verkehrsanordnungen ist nur legitimiert, wer eigene schutzwürdige 
Interessen geltend macht (Verwaltungsgericht, B 2004/157).

Anwesend: Präsident Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. 

iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli

_______________

In Sachen

X., Herisauer Strasse xx, 9015 St. Gallen,

Y., Herisauer Strasse yy, 9015 St. Gallen,

Beschwerdeführer,

beide vertreten durch Rechtsanwalt Z.

gegen

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Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen,

Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

und

Politische Gemeinde St. Gallen, vertreten durch den Stadtrat, 9001 St. Gallen,

Beschwerdebeteiligte,

sowie

Stadion St. Gallen AG, St. Jakob-Strasse 89, 9000 St. Gallen,

Beschwerdegegnerin,

vertreten durch Rechtsanwalt R.

betreffend

Verkehrsanordnungen im Gebiet Winkeln und Umgebung im

Zusammenhang mit dem Projekt Einkaufszentrum/Stadion

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ In St. Gallen-Winkeln soll ein neues Fussballstadion als Ersatz für das veraltete 

Stadion Espenmoos entstehen. Das Gesamtprojekt umfasst neben dem Stadion auch 

ein Einkaufszentrum, einen Fachmarkt und einen Freizeitbereich. Das Einkaufszentrum 

und das Fussballstadion St. Gallen-West werden zu einer erheblichen Zunahme des 

Individualverkehrs führen, der ohne entsprechende Gegenmassnahmen negative 

Auswirkungen und zusätzliche Belastungen in den umliegenden Gebieten zur Folge 

haben würde. Betroffen wären vor allem die Wohn- und Arbeitsorte westlich des 

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Sittergrabens, also die Quartiere Winkeln, Kräzern, Russen und Geissberg sowie das 

Gebiet Gründenmoos.

Im Umweltverträglichkeitsbericht werden die zu erwartenden Verkehrsbelastungen 

dargestellt und die nötigen Massnahmen behandelt. Für die Bewältigung der 

Verkehrsproblematik sind eine Kombination von Massnahmen, vor allem ein massiver 

Ausbau des öffentlichen Verkehrs, eine Beschränkung der Parkplatzzahl, ein System 

mit ständiger Ueberprüfung des Verkehrsaufkommens sowie Schutzmassnahmen für 

die umliegenden Quartiere vorgesehen. Diese flankierenden Massnahmen sind gemäss 

den Auflagen des Entscheids über die Umweltverträglichkeit zwingend vorgesehen und 

bilden eine der Voraussetzungen für die Bewilligung des Projekts.

Bei den flankierenden Schutzmassnahmen für die Quartiere geht es darum, den 

unerwünschten Ausweich-, Such- und Parkverkehr durch die betroffenen Quartiere zu 

unterbinden und die übermässige Belastung der Quartierparkplätze durch Kunden und 

Angestellte des Einkaufszentrums bzw. des Freizeitzentrums oder Besucher des 

Stadions zu verhindern. Entsprechende Massnahmen gehören zur Vorsorge aufgrund 

der Umweltschutzgesetzgebung im Hinblick auf die Begrenzung der Umweltbelastung 

durch das Projekt Einkaufszentrum/Stadion.

Für das Vorhaben wurden eine Aenderung des Zonenplans sowie ein 

Ueberbauungsplanverfahren durchgeführt. Im Rahmen des 

Ueberbauungsplanverfahrens wurde u.a. eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) 

vorgenommen. Die öffentliche Auflage des Ueberbauungsplans fand vom 9. Dezember 

2002 bis 8. Januar 2003 statt. In der Folge wurden gegen den Plan verschiedene 

Rekurse beim Baudepartement des Kantons St. Gallen erhoben. Im Rahmen des vom 

Verkehrsclub der Schweiz (VCS) geführten Rekursverfahrens schlossen die Beteiligten 

am 5./14. April 2004 einen Vergleich, in den neben dem Rekurrenten die Stadion St. 

Gallen AG, die Stadt St. Gallen und das Amt für Raumentwicklung als 

Genehmigungsbehörde für den Ueberbauungsplan einbezogen wurden. Der Vergleich 

beinhaltet unter anderem, dass verschiedene verkehrliche Schutzmassnahmen 

spätestens auf den Baubeginn des Projekts in Kraft zu setzen sind, nämlich Sperren 

mit mechanischer Unterstützung der Einmündung Kräzernstrasse/Zürcherstrasse sowie 

der Herisauer Strasse nördlich der Einmündung Bildweiherstrasse sowie eine erweiterte 

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blaue Zone mit Anwohnerbevorzugung (Montag bis Samstag) im Wohngebiet Russen/

Sturzenegg inkl. Kräzernstrasse ab Nr. 43 sowie Parkuhren mit Gebührenpflicht in den 

Industriegebieten Geissberg, Breitfeldstrasse, Mövenstrasse, Herisauer Strasse Nord 

südlich der Einmündung Bildweiherstrasse, Industriestrasse sowie östlicher Teil der 

Letzistrasse. Aufgrund des Vergleichs zog der VCS seinen Rekurs gegen den 

Ueberbauungsplan Stadion St. Gallen zurück. Die anderen Rekurse wurden 

abgewiesen oder ebenfalls nach Abschluss eines Vergleichs zurückgezogen.

Am 14. April 2004 erliess der Stadtrat St. Gallen verschiedene Verkehrsanordnungen, 

die am 23. April 2004 veröffentlicht wurden. Im einzelnen handelt es sich um folgende 

Massnahmen:

Gebiet Kräzern/Sturzenegg/Russen (Begrenzung durch Sittergraben, Zürcherstrasse, 

Kräzernstrasse, Kräzernweg und nördliche SBB-Linie)

Zonensignalisation (Signal Nr. 2.59.1) "Erweiterte Blaue Zone" (EBZ) mit 

Anwohnerbevorzugung, Montag-Samstag 8.00-19.00 Uhr, mit ergänzender Angabe 

"Mit Parkkarte Russen/Sturzenegg unbeschränkt" (Signal Nr. 4.18).

Kräzernstrasse

Aufhebung des Zusatztextes beim bestehenden Verbot für Motorwagen und 

Motorräder (Signal Nr. 2.13) im Bereich der Einmündung in die Zürcher Strasse.

Mövenstrasse

Zonensignalisation (Signal Nr. 2.59.1) Parkverbot (Signal Nr. 2.50) mit ergänzender 

Angabe "Innerhalb markierter Parkfelder gestattet".

Beschränken der Parkzeit auf den markierten Parkfeldern und Aufstellen von 

Sammelparkuhren. Höchstparkierzeit: Montag-Samstag 8.00-19.00 Uhr, max. 5 Std.; 

Gebühr CHF 1.--/Std. (Signal Nr. 4.20).

Bildweiherstrasse

Parkverbot beidseitig (Signal Nr. 2.50)

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Linksabbiegen (Signal Nr. 2.38) mit ergänzender Angabe "Linienbusse, Rettungs- und 

Strassenunterhaltsfahrzeuge, Fahrräder und Motorfahrräder ausgenommen" bei der 

Einmündung in die Herisauer Strasse.

Herisauer Strasse

Kunklerstrasse bis Industriestrasse, Parkverbot beidseitig (Signal Nr. 2.50), Verbot für 

Motorwagen und Motorräder mit ergänzender Angabe "Linienbusse, Rettungs- und 

Strassenunterhaltsfahrzeuge gestattet" zwischen Bildweiher- und Kunklerstrasse 

(Signal Nr. 2.13).

Aufhebung des Linksabbiegeverbotes in die Kunklerstrasse, Aufhebung des 

Vortrittsrechtes (Signal Nr. 3.02) für Linienbusse, Rettungs- und 

Strassenunterhaltsfahrzeuge, Fahrräder und Motorfahrräder auf dem mit mechanischer 

Absperrung versehenen Strassenstück zwischen Bildweiher- und Kunklerstrasse.

Bewirtschaften von zwei Parkfeldern Höhe Liegenschaft Nr. 60/62 mit einer 

Sammelparkuhr, Höchstparkierzeit: Montag-Samstag 8.00-12.00 Uhr und 14.00-19.00 

Uhr, max. 2 Std.; Gebühr CHF 1.--/Std. (Signal Nr. 4.20).

Bewirtschaften des Parkplatzes Höhe Liegenschaft Nr. 70 mit einem Ticketautomat, 

Höchstparkierzeit: Montag-Samstag 8.00-12.00 Uhr und 14.00-19.00 Uhr, max. 2 Std.; 

Gebühr CHF 1.--/Std. (Signal Nr. 4.20).

Rechtsabbiegen (Signal Nr. 2.37) mit ergänzender Angabe "Linienbusse, Rettungs- und 

Strassenunterhaltsfahrzeuge, Fahrräder und Motorfahrräder ausgenommen" bei der 

Einmündung in die Bildweiherstrasse.

Kunklerstrasse

Aufhebung der Signalisation Rechtsabbiegen bei der Einmündung in die Herisauer 

Strasse, Aufhebung des Lastwagenparkfeldes und Signalisation Parkverbot beidseitig 

(Signal Nr. 2.50). Abbiegen nach rechts verboten (Signal Nr. 2.42) mit ergänzender 

Angabe "Fahrräder und Motorfahrräder gestattet" bei der Einmündung in die Herisauer 

Strasse.

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Industriestrasse

Zonensignalisation (Signal Nr. 2.59.1) Parkverbot (Signal Nr. 2.50) mit ergänzender 

Angabe "Innerhalb markierter Parkfelder gestattet".

Bewirtschaften der Parkfelder Höhe Liegenschaft Nr. 3 und 3a durch 

Sammelparkuhren, Höchstparkierzeit: Montag-Samstag 8.00-12.00 Uhr und 

14.00-19.00 Uhr, max. 2 Std.; Gebühr CHF 1.--/Std. (Signal Nr. 4.20).

Bewirtschaften der Parkfelder Höhe Liegenschaft Nr. 9-13 durch Sammelparkuhren, 

Höchstparkierzeit: Montag-Samstag 8.00-19.00 Uhr, max. 5 Std.; Gebühr CHF 1.--/

Std. (Signal Nr. 4.20).

Letzistrasse

Zonensignalisation (Signal Nr. 2.59.1) Parkverbot (Signal Nr. 2.50) mit ergänzender 

Angabe "Innerhalb markierter Parkfelder gestattet" zwischen der Herisauer Strasse und 

dem Ast Letzistrasse Nr. 12 bis 22b.

Bewirtschaften der Parkfelder Höhe Liegenschaft Nr. 3 mit einem Ticketautomat, 

Höchstparkierzeit: Montag-Samstag 8.00-12.00 Uhr und 14.00-19.00 Uhr, max. 2 Std.; 

Gebühr CHF 1.--/Std. (Signal Nr. 4.20).

Bewirtschaften der Parkfelder Höhe Liegenschaft Nr. 5-15 durch Sammelparkuhren, 

Höchstparkierzeit: Montag-Samstag 8.00-19.00 Uhr, max. 5 Std.; Gebühr CHF 1.--/

Std. (Signal Nr. 4.20).

Breitfeldstrasse

Zonensignalisation (Signal Nr. 2.59.1) Parkverbot (Signal Nr. 2.50) mit ergänzender 

Angabe "Innerhalb markierter Parkfelder gestattet".

Bewirtschaften der Parkfelder mit Sammelparkuhren, Höchstparkierzeit: Montag-

Samstag 8.00-19.00 Uhr, max. 5 Std.; Gebühr CHF 1.--/Std. (Signal Nr. 4.20).

Piccardstrasse

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Bewirtschaften der markierten Parkfelder mit Sammelparkuhren, Höchstparkierzeit: 

Montag-Samstag 8.00-19.00 Uhr, max. 5 Std.; Gebühr CHF 1.--/Std. (Signal Nr. 4.20).

Edisonstrasse

Bewirtschaften der markierten Parkfelder mit Sammelparkuhr, Höchstparkierzeit: 

Montag-Samstag 8.00-19.00 Uhr, max. 5 Std.; Gebühr CHF 1.--/Std. (Signal Nr. 4.20).

B./ Gegen diese Verkehrsanordnungen wurden beim Justiz- und Polizeidepartement 

mehrere Rekurse erhoben. Unter anderem reichten X., Herisauer Strasse xx, und Y., 

Herisauer Strasse yy, am 4. Mai 2004 Rekurs ein. In der Rekursergänzung ihres 

Rechtsvertreters vom 7. Juni 2004 beantragten sie, der Stadtratsbeschluss vom 14. 

April 2004 und die darin erlassenen flankierenden Schutzmassnahmen und 

Verkehrsanordnungen für die umliegenden Quartiere seien in allen Teilen aufzuheben, 

alle im Zusammenhang mit dem Projekt Einkaufszentrum/Stadion notwendigen 

Verfahren und Bewilligungsvoraussetzungen, insbesondere die verkehrlichen 

Schutzmassnahmen, die mit dem Projekt Einkaufszentrum/Stadion sachlich in 

Zusammenhang stehenden Strassenbauten sowie der Massnahmenplan zur 

Verkehrsreduktion bei Ueberschreiten der zulässigen Werte seien in einem einzigen, 

koordinierten Verfahren durch die zuständige federführende Behörde zu prüfen und 

alsdann als Gesamtentscheid mit einheitlichem Rechtsmittel zu eröffnen, eventualiter 

sei auf jegliche bauliche Massnahme zwischen Bildweiherstrasse und Kunklerstrasse 

zu verzichten, subeventuell sei eine Zufahrtsstrasse zum Industriequartier 

Mövenstrasse entlang dem Neuhofweg/Neuhofbrücke zu erstellen.

Das Justiz- und Polizeidepartement wies den Rekurs von X. und Y. mit Entscheid vom 

13. September 2004 ab, soweit es darauf eintrat. Es sprach den Rekurrenten die 

Legitimation ab, soweit ihre Rügen ausschliesslich Drittinteressen betrafen und soweit 

sich ihre Begehren ausserhalb des Anfechtungsobjekts bewegten. Weiter hielt das 

Departement fest, die angefochtenen Verkehrsmassnahmen könnten ausschliesslich in 

strassenverkehrsrechtlicher Hinsicht beurteilt werden. Einwände, die sich gegen das 

Projekt Einkaufszentrum/Stadion bzw. die damit zusammenhängenden Bau- und 

Planungsverfahren richteten, seien nicht zu hören. Die Rüge der Verletzung des 

rechtlichen Gehörs sei unbegründet. Ebenso sei die Rüge der Verletzung der 

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Koordinationspflicht unbegründet. Im weiteren kam das Departement zum Schluss, die 

streitigen Verkehrsanordnungen lägen im öffentlichen Interesse und seien 

verhältnismässig.

C./ Mit Eingabe vom 28. September 2004 erhoben X. und Y. durch ihren 

Rechtsvertreter Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten was folgt:

"1. In Gutheissung der vorliegenden Beschwerde seien der angefochtene Entscheid 

des Justiz- und Polizeidepartements vom 13. September 2004 sowie der Stadtrats-

Beschluss Nr. 4557 vom 14. April 2004 und die darin erlassenen flankierenden 

Schutzmassnahmen und Verkehrsanordnungen für die umliegenden Quartiere in allen 

Teilen aufzuheben.

2. Alle im Zusammenhang mit dem Projekt Einkaufszentrum/Stadion notwendigen 

Verfahren und Bewilligungsvoraussetzungen, insb. die verkehrlichen 

Schutzmassnahmen, die mit dem Projekt Einkaufszentrum/Stadion sachlich im 

Zusammenhang stehenden Stras-senbauten sowie der "Massnahmen-Plan zur 

Verkehrsreduktion bei Überschreiten der zulässigen Werte" seien in einem einzigen, 

koordinierten Verfahren durch die zuständige federführende Behörde zu prüfen und 

alsdann als Gesamtentscheid mit einheitlichem Rechtsmittel zu eröffnen.

3. Eventualiter sei auf jegliche bauliche Massnahme zwischen Bildweiherstrasse und 

Kunklerstrasse (insb. mechanische Absperrung Höhe West-Center) zu verzichten. 

Stattdessen sei die nördliche Herisauer Strasse vor der Einmündung der 

Bildweiherstrasse mittels einer für den Durchgang des öffentlichen Verkehrs und 

Rettungsfahrzeuge (Linienbusse, Sanität etc.) ausgerüsteten, absenkbaren Absperrung 

zu versehen.

Subeventuell sei eine Zufahrtsstrasse zum Industriequartier Mövenstrasse entlang dem 

Neuhofweg/Neuhofbrücke zu erstellen.

4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge.

In ihrer Beschwerdeergänzung vom 19. Oktober 2004 hielten die Beschwerdeführer an 

ihrem Rechtsbegehren fest. Sie rügen im wesentlichen eine Verletzung des rechtlichen 

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Gehörs sowie eine Missachtung der Koordinationspflicht. Sodann erheben sie den 

Einwand, es sei eine antizipierte Interessenabwägung erfolgt, und die Aenderung der 

Vorschriften zum Ueberbauungsplan seien unzulässig. Die verkehrlichen 

Schutzmassnahmen seien völlig ungenügend und teilweise ungeeignet. Auf die 

einzelnen Vorbringen in der Beschwerde wird, soweit wesentlich, in den 

nachstehenden Erwägungen eingegangen.

Das Justiz- und Polizeidepartement, die Stadt St. Gallen sowie die Stadion St. Gallen 

AG beantragen in ihren Vernehmlassungen vom 8./9./10. November 2004, die 

Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und 

Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführer. Auf ihre Vorbringen wird, soweit 

erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen näher eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1./ a) Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung der 

Beschwerde gegen den Rekursentscheid des Justiz- und Polizeidepartementes ist 

gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, 

abgekürzt VRP). Die Beschwerdeführer sind grundsätzlich zur Ergreifung des 

Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die 

Beschwerdeerklärung vom 28. September 2004 und ihre Ergänzung vom 19. Oktober 

2004 wurden rechtzeitig eingereicht und enthalten einen Antrag, eine Sachdarstellung 

und eine Begründung (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 

1 und 2 VRP). Insoweit sind die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt.

b) Nicht näher einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit alle Eingaben der 

Beschwerdeführer an das Justiz- und Polizeidepartement als integrierender Bestandteil 

der Beschwerdebegründung bezeichnet werden. In der Beschwerdeschrift bzw. in der 

Beschwerdebegründung ist im einzelnen darzulegen, inwiefern der angefochtene 

Entscheid auf einer unrichtigen bzw. unvollständigen Sachverhaltsfeststellung oder 

einer unrichtigen Rechtsanwendung beruht. Pauschale Verweisungen auf Eingaben 

vorhergehender Verfahren genügen der Begründungspflicht bzw. der Rügepflicht nicht. 

Dies ist insbesondere auch deshalb nicht zulässig, weil die Ueberprüfungsbefugnis des 

Verwaltungsgerichts gegenüber jener der Rekursinstanz eingeschränkt ist (Art. 61 Abs. 

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1 und 2 VRP). Es ist nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, in den Eingaben der 

Beteiligten an die Vorinstanz nach Gründen zu suchen, weshalb der angefochtene 

Entscheid unrichtig sein könnte (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im 

Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 921 mit Hinweisen). Einzutreten ist somit 

grundsätzlich auf diejenigen Rügen, die in den Beschwerdeeingaben vom 28. 

September und 19. Oktober 2004 erhoben werden.

c) Die Vorinstanz ist auf den Rekurs in zwei Punkten mangels Legitimation der 

Beschwerdeführer nicht eingetreten. Im einzelnen betrifft dies Einwendungen gegen 

das Parkverbot an der Herisauer Strasse, bei dem die Beeinträchtigung von Interessen 

Dritter gerügt wurde, sowie um das Subeventualbegehren, es sei eine Zufahrtsstrasse 

zum Industriequartier Mövenstrasse zu erstellen.

Nach Art. 45 Abs. 1 VRP ist zur Erhebung des Rekurses berechtigt, wer an der 

Aenderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheides ein eigenes 

schutzwürdiges Interesse dartut. Die Rechtsmittelbefugnis wird dagegen verneint, 

wenn jemand mit der Prozessführung nicht eigene Interessen verfolgt, sondern 

Interessen Dritter oder Allgemeininteressen (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 388).

Soweit im Rekurs Einwendungen gegen ein Parkverbot an der Herisauer Strasse 

erhoben wurden, hielt die Vorinstanz fest, die Beschwerdeführer würden damit 

Interessen Dritter geltend machen. Dies trifft zu; die Beschwerdeführer machten 

geltend, einer bestimmten Liegenschaft bzw. deren Eigentümerin seien genügend 

Parkplätze im Bereich der Herisauer Strasse zugesichert. Sie machten somit Interessen 

jener Grundeigentümerin geltend, wozu ihnen gestützt auf Art. 45 Abs. 1 VRP die 

Berechtigung nicht zustand. Die Beschwerdeführer setzen sich zudem mit den 

vorinstanzlichen Erwägungen über das Fehlen ihrer Legitimation zu dieser Rüge nicht 

auseinander. Die Beschwerde erweist sich daher in diesem Punkt als unbegründet.

Die Vorinstanz erwog zum Subeventualbegehren, es sei eine neue Zufahrtsstrasse zum 

Industriegebiet Mövenstrasse entlang dem Neuhofweg/Neuhofbrücke zu erstellen, eine 

solche Strasse sei nicht Gegenstand des Stadtratsbeschlusses vom 14. April 2004. Es 

fehle daher an einem Anfechtungsobjekt. Fragen, welche nicht Gegenstand der 

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angeordneten Verkehrsmassnahmen seien, könnten im Rechtsmittelverfahren nicht 

Streitgegenstand werden.

Zwar trifft es zu, dass in einem Rechtsmittelverfahren nicht beliebig neue 

Streitgegenstände aufgeworfen werden können, die nicht Teil der angefochtenen 

Verfügung sind. Im vorliegenden Fall fragt es sich aber, inwieweit die Beschwerdeführer 

im Rekursverfahren im Rahmen der Anfechtung einzelner Verkehrsmassnahmen nicht 

Anträge stellen durften, es sei eine alternative Verkehrsregelung oder allenfalls der 

Neubau einer Strasse vorzunehmen. Es erscheint jedenfalls fraglich, ob ein 

Rechtsbegehren, das eine bisher nicht in Betracht gezogene Massnahme verlangt, 

ungeachtet des Sachzusammenhangs mit dem Gegenstand der angefochtenen 

Verfügung unzulässig ist.

In der Beschwerde wird dazu lediglich vorgebracht, das Koordinationsgebot und die 

erforderliche Gesamtschau aller relevanten Aspekte hätten dazu führen müssen, dass 

eine neue Zufahrt zum Industriegebiet Mövenstrasse über die Neuhofbrücke zu prüfen 

und miteinzubeziehen sei. Es sei deshalb unbehelflich, wenn die Vorinstanz einwende, 

es fehle diesbezüglich an einem Anfechtungsgegenstand. Wäre eine Gesamtschau und 

Koordination erfolgt, wären derartige Massnahmen ebenfalls zu prüfen gewesen.

Mit der Rüge, ein Argument sei unbehelflich, wird indessen nicht konkret dargetan, 

inwiefern der Entscheid auf einer fehlerhaften Tatsachenfeststellung oder 

Rechtsanwendung beruht. In der Beschwerde werden jedenfalls keine konkreten 

Gründe genannt, die den Verzicht auf eine neue Zufahrt zum Gebiet Mövenstrasse als 

geradezu rechtswidrig erscheinen lassen. Soweit die Beschwerdeführer bemängeln, 

diese neue Zufahrt hätte im Rahmen des Ueberbauungsplanverfahrens geprüft werden 

müssen, sind sie zu dieser Rüge im vorliegenden Verfahren nicht befugt (vgl. unten 

Erw. 3 e). Auch führen sie nicht näher aus, welche konkreten Aspekte in die nach ihrer 

Auffassung erforderliche Gesamtschau hätten einbezogen werden müssen. Soweit also 

dem Subeventualbegehren auf Erstellung einer neuen Zufahrt zum Gebiet 

Mövenstrasse im Ergebnis nicht entsprochen wurde, erweist sich die Beschwerde bzw. 

das darin wiederholte Subeventualbegehren als unbegründet.

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d) Der Stadtrat erliess eine Vielzahl von Verkehrs-anordnungen im betroffenen Gebiet. 

Die Beschwerdeführer haben diese im Rekurs integral angefochten und deren 

Aufhebung verlangt. Auch im Beschwerdeverfahren beantragen sie die Aufhebung 

sämtlicher Verkehrsmassnahmen. Konkret wenden sie sich allerdings nur gegen die 

vorgesehene Durchfahrtssperre zwischen Kunklerstrasse und Bildweiherstrasse sowie 

deren Auswirkungen auf das Verkehrsaufkommen auf der Herisauer Strasse 

(Beschwerde Ziff. 4.1 und 4.3). Die übrigen Rügen richten sich nicht gegen konkrete 

Verkehrsmassnahmen, sondern bemängeln generell eine Verletzung des rechtlichen 

Gehörs (Ziff. 1), eine Verletzung der Koordinationspflicht (Ziff. 2) sowie die 

Aenderungen des Ueberbauungsplans im Rahmen des im Rekursverfahren 

geschlossenen Vergleichs (Ziff. 3). Der Ueberbauungsplan als solcher und der im 

entsprechenden Rekursverfahren abgeschlossene Vergleich sind indes nicht 

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Soweit die Beschwerdeführer diesen Plan 

sowie Verfahrensmängel bei dessen Zustandekommen beanstanden, ist nicht weiter 

darauf einzutreten. Zu prüfen sind indessen jene Einwendungen, die im 

Zusammenhang mit der Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs und der 

Koordinationspflicht erhoben werden.

2./ Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs. Sie hätten 

sich zum Vergleich zwischen VCS, Stadion St. Gallen AG, Stadtrat St. Gallen und Amt 

für Raumentwicklung nie äussern können. Die Auffassung des Stadtrates, wonach die 

Verkehrsbeschränkung eine Allgemeinverfügung darstelle, welche keinen Anspruch auf 

individuelle Anhörung gewähre, könne nicht geteilt werden. Die Beschwerdeführer 

seien als sogenannte Spezialadressaten zu betrachten, welche durch die ergangene 

Anordnung wesentlich schwerwiegender betroffen würden als die übrige Vielzahl der 

Normadressaten und welche daher einen Anspruch auf individuelle Anhörung hätten. 

Die Beschwerdeführer und weitere Spezialadressaten seien über den Vergleich und die 

darin vereinbarten verkehrlichen Schutzmassnahmen völlig unzureichend informiert 

worden. Die Orientierungsversammlung im Herbst 2003 sei unmerklich in der 

Tageszeitung publiziert und bereits drei Tage später abgehalten worden. Der 

Verfahrensfehler könne nicht durch nachträgliches Gewähren des rechtlichen Gehörs 

geheilt werden, indem die Betroffenen die Möglichkeit hätten, ein 

Rechtsmittelverfahren anzuheben.

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a) Nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV) haben die 

Parteien in einem Verwaltungsverfahren Anspruch auf rechtliches Gehör. Das rechtliche 

Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein 

persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher 

in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht der 

Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur 

Sache zu äus-sern und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken 

oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den 

Entscheid zu beeinflussen (vgl. statt vieler BGE 127 I 56 mit Hinweis; Cavelti/Vögeli, 

a.a.O., Rz. 77).

b) Bei den angefochtenen Verkehrsanordnungen handelt es sich um sogenannte 

Allgemeinverfügungen. Diese regeln zwar einen konkreten Gegenstand, wenden sich 

aber an einen mehr oder weniger grossen, offenen oder geschlossenen 

Adressatenkreis (vgl. etwa BGE 126 II 302, 125 I 317). Gegenüber 

Allgemeinverfügungen besteht in der Regel kein Anspruch auf individuelle Anhörung; 

solche Anordnungen werden diesbezüglich den Rechtssätzen gleichgestellt (BGE 119 

Ia 150). Eine Ausnahme kann dann gelten, wenn einzelne Personen als sogenannte 

Spezialadressaten durch die ergangene Anordnung wesentlich schwerwiegender 

betroffen werden als die übrige Vielzahl der Normadressaten; ihnen muss Gelegenheit 

zur Aeusserung gewährt werden (BGE 119 Ia 150 mit Hinweis auf Tobias Jaag, Die 

Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, in: ZBl 85/1984, S. 448 f.; M. Albertini, 

Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des 

modernen Staates, Diss. Bern 2000, S. 184 mit Hinweisen).

c) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes besteht bei 

verkehrsbeschränkenden Anordnungen aufgrund von Art. 3 Abs. 3 und 4 des 

Bundesgesetzes über den Strassenverkehr (SR 741.01, abgekürzt SVG) und Art. 107 

Abs. 1 der Signalisationsverordnung des Bundes vom 5. September 1979 (SR 741.21) 

kein Anspruch auf individuelle Anhörung. Nach diesen Bestimmungen werden 

Verkehrsbeschränkungen durch die zuständige Behörde verfügt und mit 

Rechtsmittelbelehrung veröffentlicht. Daher hielt das Bundesgericht fest, dass nach 

diesem bundesrechtlich vorgegebenen Verfahren kein Anspruch auf Anhörung vor 

Erlass der Verkehrsanordnung besteht und eine Aeusserungsmöglichkeit der 

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Betroffenen erst im Rechtsmittelverfahren gegeben ist (Urteil des Bundesgerichts vom 

14. Oktober 1994, 2P.109/1994 und 2P.147/1994, in: ZBl 96/1995, S. 508 ff.).

Im Streitfall liegt zudem keine derart schwerwiegende individuelle Betroffenheit vor, 

welche einen Anspruch auf vorgängige Anhörung zu begründen vermöchte. Das 

Bundesgericht verneinte einen Anspruch auf individuelle Anhörung beispielsweise bei 

einer Autogarage mit Tankstelle, welche durch eine Verkehrsanordnung vom 

Durchgangsverkehr abgeschnitten wurde (BGE vom 14. Oktober 1994, a.a.O.). Auch 

die Eigentümerin eines Gewässers, welches mit einem Schifffahrtsverbot belegt wurde, 

wurde vom Bundesgericht nicht als sogenannte Spezialadressatin qualifiziert (vgl. BGE 

119 Ia 141 ff.). Gleich entschied das Bundesgericht bei Belegärzten eines öffentlichen 

Spitals, die von der Aenderung einer Regelung über die Abgabe des Honoraranteils 

betroffen wurden. Das Bundesgericht hielt fest, bei Allgemeinverfügungen könnten 

nicht unbesehen die Grundsätze übernommen werden, die beim Erlass von 

Verfügungen gelten würden. Aus der generell-abstrakten Natur der Rechtssätze folge, 

dass eine individuelle Anhörung aller spezifisch Betroffenen von vornherein unmöglich 

sei. Eine Gewährung des rechtlichen Gehörs müsse sich darin erschöpfen, die 

betroffenen Kreise in allgemeiner Form anzusprechen, wie das im Rahmen von 

Vernehmlassungsverfahren im Vorfeld von rechtsetzenden Erlassen allgemein 

praktiziert werde. Im übrigen sei es den einzelnen Betroffenen anheimgestellt, sich über 

Interessenorganisationen oder mit Einzelstellungnahmen direkt an die erlassende 

Behörde zu wenden (BGE 121 I 233).

d) Im vorliegenden Fall fand am 24. November 2003 eine Orientierungsversammlung 

statt. An dieser nahmen nach den Ausführungen des Stadtrates über 100 Personen teil. 

Der Einwand, diese Veranstaltung sei zu kurzfristig anberaumt worden, ist bei dieser 

Sachlage nicht stichhaltig. Offenbar war es einer grossen Zahl von Interessierten 

möglich, sich an der Orientierungsversammlung ins Bild zu setzen. Zudem wurde im 

Frühjahr 2004 eine Broschüre an alle Haushaltungen und Gewerbebetriebe im 

betroffenen Gebiet verteilt, und die Stadt richtete vom 22. April bis 4. Mai 2004 ein 

spezielles Auskunftstelefon ein. Damit erfolgte eine hinreichende Orientierung über die 

vorgesehenen Massnahmen.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 15/25

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e) Im übrigen ging die Vorinstanz zu Recht davon aus, dass eine allfällige Verletzung 

des rechtlichen Gehörs im Rekursverfahren geheilt worden wäre. Nach der 

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts wird eine Heilung einer Verletzung des 

rechtlichen Gehörs in einem Rekursverfahren grundsätzlich zugelassen. Voraussetzung 

ist, dass die Rekursinstanz über eine volle Kognitionsbefugnis verfügt und die 

unterbliebenen Verfahrensschritte tatsächlich nachholt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 990 

mit Hinweis; vgl. zur Heilung von Verletzungen des rechtlichen Gehörs auch Hansjörg 

Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, in: SJZ 100/2004, S. 

377 ff.). Im Streitfall hat die Vorinstanz einen zweifachen Schriftenwechsel 

durchgeführt. Damit konnten die Beschwerdeführer ihre Argumente im Rekursverfahren 

ungeschmälert vorbringen. Ausserdem verfügte die Vorinstanz als Rekursbehörde über 

volle Kognition (Art. 46 VRP). Die Beschwerdeführer setzen sich mit den 

entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz nicht konkret auseinander. Jedenfalls ist 

ihr Einwand, eine Heilung der Gehörsverletzung sei nicht erfolgt, nicht stichhaltig.

f) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerdeführer keinen Anspruch auf 

individuelle Anhörung hatten und, falls ein solcher Anspruch bestanden hätte, ein 

allfälliger Verfahrensfehler geheilt worden wäre. Die Beschwerde ist daher in diesem 

Punkt abzuweisen.

3./ a) Weiter rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung der Koordinationspflicht. Sie 

machen geltend, alle Verfahren im Zusammenhang mit dem Stadion/Einkaufszentrum 

seien zu koordinieren, wozu auch das Verfahren für Stras-senbauprojekte und 

Erweiterungen gehöre. Hierzu gehörten auch das Verkehrskonzept sowie aufgrund des 

umweltschutzrechtlichen Vorsorgeprinzips der Miteinbezug künftiger Nutzungen sowie 

der geplanten zusätzlichen Massnahmen dritter und vierter Priorität. Nur auf diese 

Weise sei eine Gesamtschau möglich. Unberücksichtigt sei bis anhin vollends 

geblieben, dass angrenzend zum Plangebiet und in unmittelbarer Nähe zum Gebiet der 

verkehrlichen Schutzmassnahmen weitere Ueberbauungen mit Einkaufszentren etc. 

geplant seien, welche ebenfalls ein enorm hohes Verkehrsaufkommen erzeugen 

würden.

Das stufenweise Vorgehen habe die Koordinations-pflicht verletzt. Diese verlange, dass 

namentlich eine inhaltliche Abstimmung erreicht werde. Der Koordinations-pflicht 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 16/25

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unterlägen untrennbar miteinander verbundene Rechtsfragen, deren 

verfahrensrechtlich getrennte Behandlung zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen 

würde. Alle Verkehrsmassnahmen, insbesondere auch jene an der Herisauer Strasse, 

bildeten unbestrittenermassen eine Teilvoraussetzung für die Genehmigungsfähigkeit 

des Ueberbauungsplans durch den Kanton. Deshalb bestehe zwischen den 

Verkehrsmassnahmen und dem Ueberbauungsplan ein für die Geltung der 

Koordinationspflicht genügend enger Zusammenhang. Dies gelte selbst dann, wenn 

die Sperren nicht als bauliche Massnahmen im Sinne des Strassengesetzes qualifiziert 

würden.

b) Dagegen wendet die Beschwerdegegnerin ein, die Koordinationspflicht gelte nur für 

projektbezogene Entscheidverfahren, in welchen auf das zur Diskussion stehende 

Vorhaben materiellrechtliche Vorschriften aus verschiedenen Bereichen anzuwenden 

seien. Die vom Stadtrat erlassenen Verkehrsanordnungen würden nicht darunter fallen. 

Sie beträfen alle einen Bereich ausserhalb des Ueberbauungsplangebietes. Der 

sachliche Zusammenhang zwischen diesen Anordnungen und dem Projekt, welches 

aufgrund des Ueberbauungsplans realisiert werden solle, führe nicht dazu, dass die 

Verkehrsanordnungen ebenfalls in den koordinationsrechtlichen Gesamtentscheid 

einbezogen werden müssten. Dies würde bei Grossprojekten ins Uferlose führen und 

ein sinnvolles stufenweises Vorgehen verhindern. Es genüge auch nicht, dass die 

Genehmigungsinstanz den rechtskräftigen Erlass der verkehrlichen 

Schutzmassnahmen als Voraussetzung ihrer Genehmigung verlange. Darin zeige sich 

gerade, dass die zuständigen Behörden den Erlass des Ueberbauungsplans und den 

Erlass der verkehrlichen Schutzmassnahmen in sinnvoller Weise aufeinander 

abstimmten. Das Koordinationsgebot in Bausachen diene in erster Linie den Interessen 

der Bauherrschaft, die davor geschützt werden solle, dass sie für die vorgesehene 

Baute oder Anlage widersprüchliche Verfügungen der für die verschiedenen 

Teilbereiche zuständigen Behörden erhalte. Es bewirke hingegen nicht, dass Personen, 

die in einem Teilbereich von einer Verfügung betroffen seien, auch die Legitimation im 

Bereich der anderen Verfügung erhalten würden. Das von den Beschwerdeführern 

angerufene Koordinationsgebot sei also kein Instrument, mit welchem sie nun 

nachträglich die im Ueberbauungsplan festgelegten Regelungen noch einmal in Frage 

stellen könnten.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 17/25

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c) Der Koordinationsgrundsatz beruht auf einem im Jahr 1990 gefällten Urteil des 

Bundesgerichts. Dieses hielt fest, wenn für die Verwirklichung eines Projekts 

verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden seien und zwischen diesen 

Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang bestehe, dass sie nicht getrennt und 

unabhängig voneinander angewendet werden dürften, so müsse diese 

Rechtsanwendung materiell koordiniert erfolgen (BGE 116 Ib 57 mit Hinweis).

Der Koordinationsgrundsatz wurde in der Folge in Art. 25a des Raumplanungsgesetzes 

(SR 700, abgekürzt RPG) verankert. Erfordert die Errichtung oder die Aenderung einer 

Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist eine Behörde zu 

bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt (Art. 25a Abs. 1 RPG). Nach Art. 

25a Abs. 2 RPG sorgt die für die Koordination verantwortliche Behörde für eine 

gemeinsame öffentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen. Art. 25a Abs. 2 lit. d RPG 

schreibt vor, dass die für die Koordination verantwortliche Behörde für eine inhaltliche 

Abstimmung sorgt sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung 

von Verfügungen. Art. 25a Abs. 3 RPG bestimmt, dass die Verfügungen keine 

Widersprüche enthalten dürfen. Nach Art. 25a Abs. 4 RPG sind diese Grundsätze auf 

das Nutzungsplanverfahren sinngemäss anwendbar.

Die Praxis des Bundesgerichts verlangt namentlich, dass die Sondernutzungsplanung 

oder die Erteilung von Baubewilligungen und die Anwendung des materiellen 

Umweltschutzrechts koordiniert und gemeinsam vorgenommen werden. Bei UVP-

pflichtigen Vorhaben entspricht das Leitverfahren im Sinne von Art. 25 RPG dem 

massgeblichen Verfahren im Sinn von Art. 5 der UVP-Verordnung (vgl. M. Joos, 

Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Zürich 2002, S. 228 mit zahlreichen 

Hinweisen).

Im kantonalen Recht ist der Koordinationsgrundsatz im Gesetz über die 

Verfahrenskoordination in Bausachen (sGS 731.2, abgekürzt VKoG) verankert. Die 

Koordination bezweckt die inhaltliche und zeitliche Abstimmung von Verfügungen und 

die zügige Abwicklung der Verfahren (Art. 2 VKoG). Diese Grundsätze sind beim Erlass 

von Sondernutzungsplänen sachgemäss anwendbar (Art. 1 lit. a VKoG; vgl. B. Heer, St. 

Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 980).

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 18/25

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Koordinationsprobleme ergeben sich insbesondere dort, wo das Bundesgericht für 

grössere Bauvorhaben (z.B. Strassenbauten, Kieswerke, Deponien, Parkhäuser, 

Einkaufszentren) den Erlass von (Sonder-)Nutzungsplänen verlangt, welche auch in die 

übergeordnete Planung einzubetten sind. Derartige Pläne ersetzen in vielen Fällen das 

Baubewilligungsverfahren oder nehmen es weitgehend vorweg, weshalb sie mit den 

andern projektbezogenen Entscheidverfahren wie ein entsprechendes 

Baubewilligungsverfahren im Detail zu koordinieren sind (vgl. A. Marti, Kommentar zum 

Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, N 43 zu Art. 25a mit weiteren 

Hinweisen; vgl. auch VerwGE vom 24. August/ 19. September 2000 i.S. M.C. und R.D. 

mit Hinweis auf BGE 123 II 93 und BGE 120 Ib 213).

d) Bei komplexen Vorhaben ist es zuweilen unumgänglich, dass der 

Grundsatzentscheid über die Zulässigkeit eines Vorhabens vor dem Entscheid über 

weitere Bewilligungen getroffen werden muss, weil es unmöglich ist, alle 

Gesichtspunkte, die Gegenstand einer Bewilligung bilden, in ein und demselben 

Entscheid zu behandeln. Eine solche Aufteilung ist zulässig, sofern dadurch die 

erforderliche materielle und soweit möglich formelle Koordination der Entscheide nicht 

vereitelt wird. Das setzt namentlich voraus, dass in der ersten Stufe der Prüfung alle 

Aspekte behandelt werden, die in der zweiten Stufe nicht mehr in Frage gestellt werden 

dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist es beispielsweise zulässig, 

bei einer Anlage im Baubewilligungsverfahren die Einhaltung der bau- und 

umweltschutzrechtlichen Voraussetzungen zu prüfen und in einem weiteren Verfahren 

die innerbetrieblichen Voraussetzungen für den Betrieb zu beurteilen (BGE 126 II 39 f.).

Der Koordinationspflicht unterliegen diejenigen Vorschriften, bei denen untrennbar 

miteinander verbundene Rechtsfragen zu beurteilen sind, deren verfahrensrechtlich 

getrennte Behandlung zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen würde (vgl. P. 

Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 

442; Joos, a.a.O., S. 230). Nicht jedes Verfahren, welches in einem wie auch immer 

gearteten Zusammenhang mit dem Ueberbauungsplan steht, unterliegt somit der 

Koordinationspflicht. Spezialbewilligungen von untergeordneter Bedeutung können 

abgetrennt und separat erteilt werden, wenn kein Koordinationsbedarf mit den übrigen 

Entscheiden besteht, die Rechte des Baugesuchstellers und der Drittbetroffenen nicht 

tangiert werden und die Abtrennung aufgrund des kantonalen Rechts zulässig ist (vgl. 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 19/25

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Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Aufl., Zürich 1999, 

Rz. 792).

e) Im vorliegenden Fall dienen die Verkehrsanordnungen der Schaffung der geeigneten 

Rahmenbedingungen und der Umsetzung der flankierenden Massnahmen. Das 

Strassenverkehrsgesetz und seine Ausführungsvorschriften enthalten selber keine 

Bestimmungen, die bei der Bewilligung des Ueberbauungsplans unmittelbar 

anzuwenden gewesen wären und die einen Einbezug zusätzlicher Interessen in die 

Gesamtabwägung notwendig gemacht hätten. Die Anwendung des Raumplanungs- 

und des Umweltschutzgesetzes liess die Verkehrsmassnahmen als notwendig und 

geeignet erscheinen, um die Auswirkungen des vom Projekt Stadion/Einkaufszentrum 

erzeugten Verkehrs auf die angrenzenden Quartiere und die Umweltbelastung in den 

zulässigen Grenzen zu halten. Die Massnahmen sind daher ein Ergebnis der 

geforderten Interessenabwägung. Sie wurden als Massnahmenpaket und zum Teil mit 

detaillierten Anordnungen im Ueberbauungsplanverfahren erlassen. Die Sperre 

Bildweiherstrasse/Kunklerstrasse war im Rahmen der UVP explizit als Teilelement des 

Verkehrskonzepts vorgesehen worden. In den besonderen Vorschriften zum 

Ueberbauungsplan wurde auf diese flankierenden Massnahmen ausdrücklich 

hingewiesen. Auch der Ausbau des öffentlichen Verkehrs und die Erstellung eines 

neuen Autobahnanschlusses sind Teile des Gesamtprojekts, über welches im 

Grundsatz im Planverfahren und damit koordiniert entschieden wurde. Soweit im 

Ueberbauungsplan solche konkreten Anordnungen getroffen wurden, welche die 

Beschwerdeführer in ihren schutzwürdigen Interessen betrafen, hätten sie dagegen 

Einsprache erheben und insbesondere die Rüge der Verletzung des 

Koordinationsgrundsatzes vorbringen können. Der Plan lag öffentlich auf, und die 

vorliegend streitige Sperre im Bereich Bildweiherstrasse/Kunklerstrasse war ein Teil der 

im Plan enthaltenen flankierenden Massnahmen. Die Anordnung der entsprechenden 

Signalisationen betrifft demgegenüber nur noch deren Umsetzung.

Nicht stichhaltig ist der Einwand der Beschwerdeführer, die Sperren stellten bauliche 

Massnahmen dar, die zwingend im Planverfahren gemäss Strassengesetz (sGS 732.1, 

abgekürzt StrG) hätten erlassen werden müssen. Unbestritten ist, dass die streitige 

Sperre eine Verkehrslenkung bzw. Verkehrsreduktion bewirkt. Damit handelt es sich 

aber um eine Signalisation, nicht um eine bauliche Ausdehnung oder Reduktion der 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 20/25

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Strassenfläche, welche ein Planverfahren gemäss Art. 39 ff. StrG erfordert. In 

Schrifttum und Praxis werden zwar Verkehrsmassnahmen mit Unterstützung von 

Schranken oder Pollern kontrovers beurteilt (vgl. Tobias Jaag, Verkehrsberuhigung im 

Rechtsstaat, in: ZBl 87/1986, S. 289 ff. mit Hinweisen; René Schaffhauser, Grundriss 

des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I, Bern 2002, Rz. 68). Nach der 

Praxis im Kanton St. Gallen sind Sperren auch dann als funktionelle 

Verkehrsanordnungen zu betrachten, wenn sie mit Pollern versehen sind (vgl. GVP 

1995 Nr. 91 betr. Sperrung Gallusplatz St. Gallen). Bei dieser Sachlage war ein 

Planverfahren für die Umsetzung der Durchfahrtssperre nicht erforderlich. Hinzu 

kommt, dass die besagte Massnahme im Ueberbauungsplanverfahren getroffen wurde, 

welches nach den Grundsätzen der Koordination an die Stelle des Planverfahrens 

getreten wäre.

Aus dem Gesagten ergibt sich, dass dem Koordinationsgebot Rechnung getragen 

wurde. Die konkrete Umsetzung der flankierenden Massnahmen hatte dagegen im 

dafür vorgesehenen speziellen Verfahren zu erfolgen. Dieses trägt auch dem Umstand 

Rechnung, dass die Adressaten des Ueberbauungsplans und der verkehrlichen 

Schutzmassnahmen nicht identisch sind. Der Kreis der gegen den Ueberbauungsplan 

Rechtsmittelberechtigten besteht nicht aus denselben Personen, die gegen die 

verkehrlichen Schutzmassnahmen rekursberechtigt sind. Die Art der verkehrlichen 

Schutzmassnahmen bringt es mit sich, dass von diesen unter Umständen Personen 

betroffen sind, welche sich in grosser Distanz vom Ueberbauungsplangebiet befinden. 

Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend festhält, bewirkt denn auch das 

Koordinationsgebot nicht, dass Personen, die in einem Teilbereich von einer Verfügung 

betroffen sind, auch die Legitimation im Bereich der anderen Verfügung erlangen 

würden. Das Koordinationsgebot verschafft den Beschwerdeführern keinen Anspruch, 

nachträglich die im Ueberbauungsplan festgelegten Regelungen in Frage zu stellen, 

soweit sie es unterliessen, unmittelbar gegen den Plan selbst Einsprache zu erheben.

Bei der konkreten Umsetzung der verkehrlichen Schutzmassnahmen kommt der 

Behörde ein erheblicher Handlungsspielraum zu. Zwar sind im Ueberbauungsplan 

gewisse Elemente der Schutzmassnahmen konkret bestimmt worden, doch hängt die 

Ausgestaltung der einzelnen Schutzmassnahmen und die Umsetzung des 

Gesamtpakets zu einem grossen Teil von den künftigen Erschliessungs- und 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 21/25

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Verkehrsmassnahmen im betreffenden Stadtgebiet ab. Das Verkehrssystem und die 

Verkehrsführung können sich im Verlauf des Plan- und des Bewilligungsverfahrens 

sowie des anschliessenden Betriebs der Anlage erheblich verändern. Solchen 

Veränderungen ist bei der Umsetzung von Verkehrsmassnahmen Rechnung zu tragen.

f) Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, es seien die geplanten 

Ueberbauungen in den Gebieten Geissberg, Altenwegen und entlang der 

Gaiserwaldstrasse nicht berücksichtigt worden, ist nicht ersichtlich, inwiefern dies 

einen Verstoss gegen das Koordinationsprinzip in Art. 25a RPG darstellt. Zudem 

wendet die Beschwerdegegnerin zutreffend ein, dass die geltend gemachte 

Entwicklung in den besagten Gebieten beim Erlass des Ueberbauungsplans durchaus 

mitberücksichtigt wurde, indem die mit dem Ausbauvorhaben (Autobahnanschluss 

Winkeln und Zürcherstrasse) geschaffenen erhöhten Kapazitäten nicht allein für das 

Projekt Einkaufszentrum/Stadion ausgeschöpft werden. Ausserdem handelt es sich 

dabei um eine Rüge, die sich ausschliesslich gegen den Ueberbauungsplan richtet, den 

anzufechten die Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren nicht legitimiert sind. Im 

übrigen ist nicht einsichtig, inwiefern sie in diesem Punkt in eigenen schutzwürdigen 

Interessen im Sinn von Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP betroffen 

sind, weshalb ihnen die Legitimation zu dieser Rüge fehlt (vgl. oben Erw. 1 c).

4./ Die Beschwerdeführer rügen ausserdem eine antizipierte Interessenabwägung und 

die Unzulässigkeit der Aenderung der Vorschriften zum Ueberbauungsplan. Bis heute 

seien die Massnahmen dritter und vierter Priorität in keiner Weise öffentlich aufgelegen, 

sondern würden Gegenstand eines Vergleichs mit dem VCS bilden. Dieser Vergleich 

habe präjudizierende Auswirkungen auf Personen, welche selbst nie zuvor angehört 

worden seien, sei mithin ein Vergleich zulasten Dritter, insbesondere zulasten der 

Spezialadressaten und Beschwerdeführer. Die Genehmigungsinstanz sei an den 

Vergleich und die darin vereinbarten Schutzmassnahmen gebunden. Dies habe zur 

Folge, dass die Schutzmassnahmen faktisch nun zwingend zu bewilligen seien. Ebenso 

unzulässig seien die im Vergleich vereinbarten Aenderungen der besonderen 

Vorschriften zum Ueberbauungsplan Stadion St. Gallen. Spätestens im 

Genehmigungsverfahren würden diese Aenderungen relevant und bildeten dannzumal 

zusammen mit dem Genehmigungsentscheid das Anfechtungsobjekt. Dies zeige 

abermals, dass mit dem stufenweisen Vorgehen und der Festlegung der 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 22/25

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Verkehrsmassnahmen mittels Vergleich die Koordinationspflicht verletzt und eine 

Gesamtbeurteilung verunmöglicht worden sei.

Soweit die Beschwerdeführer damit Einwendungen gegen das Verfahren betreffend die 

Bewilligung des Ueberbauungsplans erheben, fehlt ihnen wie erwähnt die Legitimation. 

Anfechtungsobjekt sind die mittels Allgemeinverfügung angeordneten 

Verkehrsmassnahmen, und diese auch nur insoweit, als die Beschwerdeführer davon 

betroffen sind. Zudem handelt es sich, wie die Beschwerdegegnerin zutreffend 

ausführt, im wesentlichen um Präzisierungen der ursprünglichen Bestimmungen, zum 

Teil sogar um Verschärfungen der Bestimmungen über die Parkplatzbewirtschaftung. 

Diese Bestimmungen hätten ohne weiteres auch erst als Auflage im 

Baubewilligungsverfahren erlassen werden können, wie dies bei anderen 

Grossprojekten ebenfalls gemacht wurde. Unzutreffend ist weiter, dass die 

Massnahmen aufgrund des Vergleichs zwingend zu genehmigen sind. Der Vergleich 

enthält den ausdrücklichen Vorbehalt (Ziff. 4.3 Abs. 1), wonach die verkehrlichen 

Schutzmassnahmen in einem gesonderten Verfahren zu erlassen sind.

5./ Die Beschwerdeführer bestreiten im weiteren die Verhältnismässigkeit der 

Verkehrsanordnungen. Gegen das Bestehen einer gesetzlichen Grundlage und eines 

öffentlichen Interesses haben sie indessen keine Einwendungen erhoben.

a) Die Vorinstanz erwog, aufgrund der Sperre ergebe sich eine gewisse 

Verkehrsverlagerung, und es sei mit Mehrverkehr auf der Herisauer Strasse zu rechnen. 

Umgekehrt entfalle jedoch nicht nur der heutige Personenwagenverkehr vom und zum 

Westcenter, sondern insbesondere der Schwerverkehr aus der Industriestrasse, der 

künftig über die Biderstrasse zu- und wegfahren müsse. Dadurch könnten die 

Nachteile aus dem Umstand, dass der Schwerverkehr vom und zum Industriegebiet 

Mövenstrasse neu über die Herisauer Strasse fahren werde, ausgeglichen werden. 

Durch den Wegfall des Personenwagenverkehrs vom und zum Westcenter sowie den 

Wegfall des Schwerverkehrs aus der Industriestrasse werde auch das Argument der 

höheren Gefährdung der schwächeren Verkehrsteilnehmer teilweise entkräftet.

Der Stadtrat legt dar, die vorgesehene Lage der Sperre ermögliche es, dass die 

Quartiere Russen und Kräzeren weiterhin sowohl an die Autobahn als auch an die 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 23/25

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Appenzeller Strasse angeschlossen blieben. Ohne diese Sperre bestehe die Gefahr, 

dass die Achse Kräzernstrasse/Bildweiher-strasse/Herisauer Strasse zunehmend als 

Schleichweg missbraucht werde, um den Lichtsignalen auf der Hauptachse der 

Zürcher Strasse auszuweichen.

b) Die Herisauer Strasse wird durch die Sperre zu einem erheblichen Teil vom Ziel- und 

Quellverkehr aus der Industriestrasse entlastet. Die Erteilung von 

Ausnahmebewilligungen für zahlreiche ansässige Betriebe führt ausserdem dazu, dass 

diese gegenüber dem heutigen Zustand keine nennenswerten Umwegfahrten in Kauf 

nehmen müssen. Wie der Stadtrat in seiner Stellungnahme ausführt, ist aufgrund der 

Strassenbreite von 7,8 m auf der Biderstrasse ein Kreuzen von Bussen und 

Schwerverkehr problemlos möglich. Die Sperre bewirkt weiter, dass das Gebiet 

nördlich der Herisauer Strasse/Biderstrasse eine gegenüber dem Industriegebiet Feld 

weitgehend geschlossene Zelle bildet. Dies ist Grundlage des Gesamtkonzepts, den 

Such- und Schleichverkehr in den betroffenen Quartieren zu unterbinden. Namentlich 

wird der Verkehr aus der Parkanlage des Westcenters und des Einkaufszentrums/

Stadion von Winkeln bzw. der Herisauer Strasse ferngehalten. Soweit dadurch ein 

gewisser Teil des Quellverkehrs zusätzlich über die Herisauer Strasse geführt wird, 

erscheint dies im Blick auf die positiven Auswirkungen einer Absperrung der direkten 

Zufahrt von der Zürcher Strasse her verhältnismässig. Die Gefahr einer übermässigen 

Verkehrszunahme ist jedenfalls nicht gegeben, und zudem werden die Auswirkungen 

des gesamten Massnahmenpakets aufgrund der im Vergleich geschlossenen 

Vereinbarung künftig überwacht und periodisch beurteilt. Damit ist sichergestellt, dass 

den letztlich nicht bis in jedes Detail voraussehbaren Entwicklungen des neuen 

Verkehrsregimes Rechnung getragen werden kann und falls nötig Anpassungen 

durchgeführt werden können.

c) Die Beschwerdeführer setzen sich mit den konkreten Erwägungen der Vorinstanz 

nicht im einzelnen auseinander. Sie behaupten lediglich, die vorgesehene 

Durchfahrtssperre zwischen Kunkler- und Bildweiherstrasse führe dazu, dass 

erheblicher Ausweich-, Schleich- und Such- sowie Parkverkehr statt wie bis anhin via 

Zürcher Strasse-Herisauer Strasse-Biderstrasse ins Gebiet Winkeln nunmehr via 

Appenzeller Strasse, Biderstrasse und nördlicher Teil Herisauer Strasse oder via 

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 24/25

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Appenzellerstrasse in den südlichen Teil Winkelns dringe. Die Sperre der Herisauer 

Strasse sei daher mitnichten geeignet, um die angestrebten Ziele zu erreichen.

Die detaillierten Ausführungen der Vorinstanz und der Stadt St. Gallen über die mit der 

Sperre und den übrigen Massnahmen angestrebten Verkehrsverlagerungen sind jedoch 

schlüssig und überzeugend, weshalb auf die entsprechenden Erwägungen in Ziff. 7 lit. 

a und b des angefochtenen Entscheids verwiesen werden kann. Die pauschalen 

Einwendungen der Beschwerdeführer vermögen die Geeignetheit und 

Verhältnismässigkeit der Sperre Bildweiherstrasse/Kunklerstrasse jedenfalls nicht in 

Frage zu stellen.

6./ Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerde als unbegründet abzuweisen 

ist, soweit darauf eingetreten werden kann.

Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten des 

Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftbarkeit für den 

gesamten Betrag aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 und Art. 96bis VRP). Eine 

Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 

94l.12). Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'500.-- ist anzurechnen. Der Rest der 

Gebühr ist bei X. zu erheben.

Die Beschwerdegegnerin hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung 

zulasten der Beschwerdeführer (Art. 98bis VRP). Die Kostennote der 

Beschwerdegegnerin mit einem Honorar von Fr. 3'000.-- sowie Barauslagen von Fr. 

120.-- zuzügl. MWSt ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. c und Art. 29bis Abs. 1 der 

Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75). Die 

Beschwerdeführer sind daher unter solidarischer Haftbarkeit zu verpflichten, die 

Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren mit Fr. 3'120.-- zuzügl. MWSt 

ausseramtlich zu entschädigen.

Demnach hat das Verwaltungsgericht

zu Recht erkannt:

1./ Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

© Kanton St.Gallen 2025 Seite 25/25

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2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3'000.-- bezahlen die 

Beschwerdeführer unter solidarischer Haftung für den gesamten Betrag. Die Gebühr 

wird gesamthaft bei X. erhoben. Der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.-- wird 

angerechnet.

3./ Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegnerin für das 

Beschwerdeverfahren unter solidarischer Haftbarkeit mit Fr. 3'120.-- zuzügl. MWSt 

ausseramtlich zu entschädigen.

V. R. W.

Der Präsident:

Der Gerichtsschreiber:

Zustellung dieses Entscheides an:

R.)

die Beschwerdeführer (durch Rechtsanwalt Z.)–

die Vorinstanz–

die Beschwerdegegnerin (durch Rechtsanwalt–

die Beschwerdebeteiligte–

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	Entscheid Verwaltungsgericht, 02.12.2004
	Raumplanung, Umweltschutz, Koordinationsgebot, rechtliches Gehör beim Erlass von Verkehrsvorschriften und Legitimation bei deren Anfechtung, Art. 25a RPG (SR 700), Art. 29 Abs. 2 BV (SR 101), Art. 3 Abs. 3 und 4 SVG (SR 741.01), Art. 45 Abs. 1 VRP (sGS 951.1). Werden bei einem Grossprojekt Verkehrsanordnungen als flankierende Massnahmen im Ueberbauungsplan festgelegt, so verletzt es den Koordinationsgrundsatz nicht, wenn sie erst später in einem gesonderten Verfahren publiziert werden. Verkehrsanordnungen sind Allgemeinverfügungen, bei deren Erlass kein Anspruch auf vorgängige Anhörung besteht. Zur Beschwerde gegen Verkehrsanordnungen ist nur legitimiert, wer eigene schutzwürdige Interessen geltend macht (Verwaltungsgericht, B 2004/157).

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		2025-07-19T17:14:40+0200
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