# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 77db8084-2e01-579a-bd35-57c82c483c4b
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2024-04-29
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 29.04.2024 602 2023 131
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2023-131_2024-04-29.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2023 131
602 2023 132

Arrêt du 29 avril 2024

IIe Cour administrative

Composition Président : Johannes Frölicher 
Juges : Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann 
Greffière : Magalie Bapst 

Parties A.________ et B.________, recourants,

C.________, recourant,

tous représentés par Me Christine Magnin, avocate

contre

PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée,

COMMUNE DE D.________, autorité intimée,

E.________ SA, intimée, représentée par Me Nicolas Charrière, 
avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions - Permis de construire - 
Indice brut d'utilisation du sol - Clause d'esthétique - Dérogation à la 
limite des routes communales 

Recours (602 2023 131) du 19 octobre 2023 contre les décisions 
préfectorales du 18 septembre 2023 et la décision communale du 25 
juillet 2023; requête d'effet suspensif (602 2023 132) du même jour

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considérant en fait

A. Une demande de permis a été déposée pour la démolition du bâtiment existant et la 
construction d'habitations collectives et de locaux de sociétés à but non lucratif sur les art. fff et ggg 
du Registre foncier (RF) de la Commune de D.________. Ces parcelles se situent dans la zone 
centre village B (ZCVB) selon le plan d'aménagement local (PAL). 

Cette demande a été mise à l'enquête publique en 2020.

Une convention de report de l'indice brut d'utilisation du sol (IBUS) avait été conclue entre la 
propriétaire des parcelles susmentionnées et la propriétaire de l'art. hhh RF, à savoir la commune, 
sur lequel aucune construction n'est érigée et qui fait office de place de jeux communale. 

B. Le projet a suscité trois oppositions, dont une émanant de B.________ et A.________, 
copropriétaires de l'art. iii RF, fonds voisin des art. fff et ggg RF.

Le 29 septembre 2020, la commune a préavisé favorablement le projet, avec conditions.

Dans le cadre de la consultation des services de l'Etat, la Commission d'architecture et d'urbanisme 
(CAU) a rendu un préavis défavorable le 3 novembre 2020. Le 1er février 2021, le Service des 
constructions et de l'aménagement (SeCA) a également émis un préavis défavorable. Il a 
notamment considéré que le report d'indice ne pouvait pas être effectué et que, par conséquent, le 
projet n'était pas conforme à l'IBUS.

Par la suite, la requérante a apporté des modifications à son projet et déposé une demande de 
permis de construire complémentaire, laquelle a été mise à l'enquête publique en 2021.

Le 30 juillet 2021, les voisins précités se sont également opposés à cette demande de permis 
complémentaire.

La commune a rendu un nouveau préavis favorable avec conditions le 8 septembre 2021. 

Le 25 octobre 2021, la CAU a préavisé favorablement le projet.

Le 2 décembre 2021, le SeCA a émis un préavis complémentaire favorable avec conditions.

L'art. ggg RF et l'art. fff RF ont été réunis le 22 décembre 2021 pour ne former que l'art. fff RF.

Par décisions du 16 février 2022, la Lieutenante de préfet du district de la Veveyse a délivré le permis 
de démolir et de construire requis, et rejeté l'opposition de B.________ et A.________. 

Ces derniers ont recouru auprès du Tribunal cantonal (602 2022 99) contre les décisions précitées 
le 19 mars 2022, contestant notamment l'admission du report d'indice qu'ils considéraient comme 
excessif. 

Par jugement du 26 juillet 2022 (602 2022 99), le Tribunal cantonal a admis le recours déposé par 
les voisins précités contre les décisions préfectorales, jugeant que le report d'indice massif, 
correspondant à une augmentation de 50.39% de la surface de plancher de la parcelle art. fff RF, 
ne pouvait pas être admis.

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C. E.________ SA a déposé une nouvelle demande de permis de construire pour la construction 
d’habitations collectives et de locaux de société à but non lucratif, laquelle a été mise à l'enquête 
publique en novembre 2022. En juillet 2023, la requérante a déposé une demande de permis 
complémentaire pour la construction précitée avec, cette fois, dérogation à la distance à la route 
communale.

B.________ et A.________ se sont opposés à ces demandes de permis de construire le 
25 novembre 2022, respectivement le 21 juillet 2023. C.________, propriétaire de la parcelle 
limitrophe art. jjj RF, s'est opposé, le 21 juillet 2023, à la demande de permis complémentaire 
uniquement.

Le 6 décembre 2022, la commune a rendu un préavis favorable avec conditions, préavis qu'elle a 
entièrement confirmé le 25 juillet 2023. 

Les autres services et instances de l'Etat consultés ont émis des préavis favorables, certains assortis 
de conditions. 

Par décision du 25 juillet 2023, la commune a accordé la dérogation à la distance à la route 
communale sollicitée. 

Par convention du 13 septembre 2023, E.________ SA et la commune ont convenu de reporter 
l'IBUS d'une surface de plancher déterminante de 584.10 m2 de l'art. hhh RF sur la parcelle 
art. fff RF. 

Les 13 et 14 septembre 2023, le SeCA a émis des préavis complémentaires favorables. 

D. Par décision du 18 septembre 2023, le Préfet a octroyé le permis de construire requis.

Par décision du même jour, il a rejeté les oppositions déposées par B.________ et A.________ et 
C.________.  

E. Par mémoire du 19 octobre 2023, B.________ et A.________ et C.________ recourent auprès 
du Tribunal cantonal contre les décisions préfectorales du 18 septembre 2023 et contre la décision 
communale du 25 juillet 2023, en concluant - sous suite de frais et dépens -, principalement, au rejet 
de la demande de permis de construire avec dérogation à la distance à la route communale, 
subsidiairement, au renvoi de la cause aux autorités intimées pour nouvelles décisions et, plus 
subsidiairement, à ce qu'il leur soit imparti un délai de 30 jours pour ouvrir action en indemnisation 
devant le juge de l'expropriation (602 2023 131). Ils requièrent de plus l'octroi de l'effet suspensif au 
recours (602 2023 132).

A l'appui de leurs conclusions, ils font valoir pour l'essentiel que les conditions formelles et 
matérielles à l'obtention d'une dérogation ne sont pas remplies. Selon eux, la dérogation doit être 
examinée à l'aune de la loi cantonale du 5 novembre 2021 sur la mobilité (LMob; RSF 780.1) et non 
de la loi cantonale du 15 décembre 1967 sur les routes (aLR), abrogée au 1er janvier 2023. Ils 
prétendent que la demande de dérogation n'indique ni les éléments faisant l'objet de celle-ci, ni son 
ampleur, et qu'elle n'est pas justifiée par l'intimée. De plus, ils considèrent que des intérêts publics 
et privés ainsi que l'absence de circonstances spéciales s'opposent à l'octroi de la dérogation en 
question. Au surplus, le Préfet ne leur ayant pas accordé un délai pour ouvrir action en 
indemnisation, ils estiment que les décisions attaquées sont viciées. Concernant l'IBUS, les 
recourants avancent qu'il n'est pas respecté puisque le projet litigieux dépasserait de 63.9 m2 la 

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surface totale maximale disponible. A cet égard, d'une part, ils estiment que le bonus lié au Certificat 
énergétique cantonal des bâtiments (CECB) de 10% ne se calcule que sur la surface de terrain 
déterminante de la parcelle de base art. fff RF, et non en outre sur l'IBUS reporté de la parcelle art. 
hhh RF; d'autre part, ils relèvent qu'une partie de la surface du parking, d'environ 150 m2, aurait dû 
être comptabilisée dans la surface de plancher. Ils contestent en outre le calcul établi par le SeCA, 
notamment la prise en compte d'un IBUS de 0.8099 et non de 0.80. Les recourants font encore valoir 
une violation de la clause d'esthétique. Formellement, ils exigent que le préavis de la CAU du 
14 février 2023 soit écarté du dossier et requièrent la tenue d'une inspection locale. Matériellement, 
ils estiment que le projet est tout autant imposant, voire plus, que le premier projet mis à l'enquête, 
quand bien même le Tribunal cantonal avait considéré, dans son jugement 602 2022 99 du 26 juillet 
2022 annulant le permis de construire octroyé pour le premier projet, que le volume des 
constructions ne resterait pas identique. Ils avancent aussi que le projet ne respecte pas les 
recommandations émises par la CAU et font enfin valoir une diminution artificielle des surfaces de 
plancher du parking souterrain et des combles. 

Par courrier du 20 octobre 2023, l'intimée conclut au rejet de la requête d'effet suspensif.

F. Par mesure provisionnelle urgente du 23 octobre 2023 (602 2023 133), la Juge déléguée à 
l'instruction a interdit toute exécution du permis de construire jusqu'à droit connu sur la requête 
d'effet suspensif.

G. Par décisions des 25 octobre et 2 novembre 2023, la Lieutenante de préfet, en tant qu'autorité 
d'exécution, a autorisé la requérante à effectuer différents travaux de sécurisation dans un délai 
échéant au 3 novembre 2023, prolongé au 9 novembre 2023 en raison des conditions 
météorologiques. 

H. Dans ses observations du 23 novembre 2023, l'intimée conclut - sous suite de frais et dépens - 
au rejet du recours et de la requête d'effet suspensif, ainsi qu'à la levée de la mesure provisionnelle 
urgente du 23 octobre 2023. Elle soutient que l'octroi de l'effet suspensif requis par les recourants 
s'oppose à son intérêt privé et à l'intérêt public. Concernant la dérogation à la distance aux routes 
communales, elle estime que l'ancienne législation trouve application à la présente cause et explique 
que celle-là porte sur les deux sauts-de-loup, le fond du parking sous la façade est du bâtiment B, 
le couvert à vélo enterré, une partie du mur de soutènement, deux escaliers et le coin sud-ouest du 
parking. Si la LMob devait s'appliquer - ce qu'elle conteste -, le coin sud-ouest du bâtiment B aussi 
empièterait de 0.80 m sur la distance légale à la route. A titre de motifs justifiant l'implantation du 
projet à l'endroit prévu, l'intimée avance que l'emplacement du bâtiment B permet d'éloigner l'accès 
du parking du bâtiment A, que le local couvert consiste en une demande de la commune et que 
l'implantation des bâtiments suit les recommandations de la CAU. Elle considère en outre que la 
dérogation ne crée pas de danger pour la circulation, ne restreint pas la visibilité ni ne cause de 
préjudice aux recourants. S'agissant du calcul de l'IBUS, l'intimée relève que le bonus CECB de 
10% n'a été appliqué que sur la parcelle de base art. fff RF, alors même qu'elle pourrait se prévaloir 
de ce même bonus sur le report d'indice et ainsi bénéficier de 64.84 m2 de surface de plancher 
supplémentaire. Elle ajoute que la surface du parking de 150 m2, dont les recourants contestent la 
déduction, ne doit pas être prise en compte dans le calcul de la surface de plancher. En outre, 
l'intimée détaille le calcul de l'IBUS et retient que la surface de plancher maximale pour le projet est 
de 3'180.06 m2. Quant à la prétendue violation de la clause d'esthétique, l'intimée soutient que le 
projet s'intègre parfaitement dans l'environnement alentour. A cet égard, elle conteste la requête des 
recourants d'écarter le préavis de la CAU. Elle soutient que la volumétrie du projet reste appropriée 

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à la zone et que sa densité n'est pas augmentée par les aménagements extérieurs prévus. D'ailleurs, 
la création du parking extérieur - revêtu de pavés filtrants - permet d'avoir une surface en pleine 
terre, comme cela a été souhaité par la CAU. Enfin, elle souligne qu'elle est libre d'aménager les 
surfaces à l'intérieur du volume bâti comme elle le souhaite. 

Dans ses observations du 4 décembre 2023, la Lieutenante de préfet conclut implicitement au rejet 
du recours. Elle estime que la demande de dérogation aux distances aux routes communales doit 
être traitée sur la base de l'ancienne législation et partage l'avis de l'intimée sur les objets visés par 
la dérogation. Elle relève en outre que la sécurité et la visibilité sont garanties. Concernant l'IBUS, 
elle rappelle tout d'abord que seuls deux chiffres après la virgule sont pris en compte, avant 
d'expliquer que le transfert d'indice prévu est conforme à la loi, dès lors que le Tribunal cantonal n'a 
pas jugé que la limite de 25% s'appliquait au fonds servant. A ce sujet, elle précise que le bonus 
CECB de 10% ne s'applique que sur la parcelle de base. Elle procède ensuite au calcul de la surface 
de plancher et relève une différence avec celui de la constructrice, tout en maintenant que le projet 
respecte quoi qu'il en soit l'IBUS. S'agissant de la volumétrie et de l'intégration des bâtiments ainsi 
que de la clause d'esthétique, la Lieutenante de préfet estime qu'il n'y avait pas à s'écarter du préavis 
de la CAU. Elle explique en outre que la surface du parking ne doit pas être comptabilisée dans la 
surface de plancher et qu'aucune diminution artificielle ou abusive de surface n'a été opérée. Elle 
s'oppose partant à une nouvelle inspection locale. 

Dans ses observations du 5 décembre 2023, la commune conclut implicitement au rejet du recours. 
Selon elle, la demande de dérogation doit être traitée selon l'ancienne législation. Les éléments au 
niveau du sol qui ont fait l'objet de la dérogation sont deux escaliers, une partie d'un mur et deux 
sauts-de-loup. La commune explique aussi que la dérogation ne conditionne pas la création d'un 
futur trottoir et que les intérêts des voisins ne sont pas menacés. Elle estime que les recourants ne 
sont pas touchés par la dérogation, que cette dernière est de minime importance et qu'elle 
n'engendre aucune expropriation matérielle. S'agissant de l'IBUS, elle retient que les calculs peuvent 
être admis et que le report d'indice est conforme à la législation. Elle prétend enfin que les griefs des 
recourants relatifs à la volumétrie et l'intégration des bâtiments ainsi qu'à la clause d'esthétique 
relèvent du droit privé. 

Par détermination spontanée du 10 janvier 2024, l'intimée abonde notamment dans le sens des 
observations de la commune et de la Lieutenante de préfet et maintient ses conclusions. 

Par détermination spontanée du 11 janvier 2024, les recourants maintiennent leurs conclusions 
formulées. Sur le fond, ils soutiennent que les éléments faisant l'objet de la dérogation ne sont pas 
aisément identifiables, que l'ampleur des dérogations pour chacun d'entre eux n'est pas chiffrée, 
que la demande n'est pas justifiée et que la motivation accordant la dérogation est insuffisante. Ils 
soulèvent également les informalités dont elle souffre et requièrent que les frais de procédure à cet 
égard soient supportés par l'intimée, dans la mesure où ils ont été causés par sa faute et en violation 
des règles de procédure. Quant à la question de l'IBUS, les recourants avancent que les calculs 
établis par l'intimée et par la Lieutenante de préfet ne sont pas conformes à la méthode du SeCA, 
le calcul de la Lieutenante de préfet conduisant d'ailleurs à un dépassement de 25.40 m2 ne faisant 
pas l'objet d'une dérogation. Enfin, ils réitèrent leurs arguments selon lesquels le projet ne s'intègre 
pas dans le tissu bâti. Selon eux, les considérations du Tribunal cantonal dans son arrêt 602 2022 
99 du 26 juillet 2022 n'ont pas été respectées puisque le volume du projet n'a pas été réduit et que 
le parking extérieur ne correspond pas à l'identité villageoise et rurale du lieu. Enfin, pour eux, le 
préavis de la CAU devrait être écarté et une vision locale organisée.

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Par détermination spontanée du 26 janvier 2024, l'intimée maintient sur le fond une nouvelle fois ses 
conclusions. Concernant la dérogation aux routes communales, elle s'en remet à justice quant à la 
prise en charge des frais relatifs à ce grief. Par ailleurs, l'intimée explique, s'agissant de l'IBUS, les 
différences entre son calcul et celui du SeCA, qu'elle considère comme négligeables. En outre, elle 
conteste tout vice de forme dans l'établissement du préavis de la CAU et relève que l'arrêt du 
Tribunal cantonal 602 2022 99 du 26 juillet 2022 ne portait que sur la question du report d'indice et 
non sur la volumétrie et l'intégration du projet dans le tissu bâti.

Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.

Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.

en droit

1.

1.1. Selon la jurisprudence, il est admis que, lorsqu'en application du principe de coordination, le 
préfet notifie en même temps une décision de permis de construire, relevant de sa compétence, et 
une décision de dérogation à la distance d'une route communale, qui est du ressort du conseil 
communal, il existe une voie de recours unique auprès du Tribunal cantonal contre ces deux 
décisions, quand bien même le prononcé communal devrait faire en principe l'objet d'un recours 
préalable au préfet (arrêts TC FR 602 2013 71 du 26 février 2014 consid. 2b; 602 2018 26 du 
19 février 2019 consid. 1.1).

1.2. Par ailleurs, déposé dans le délai et les formes prescrits par des propriétaires de parcelles 
voisines et ayant interjeté opposition contre la demande de permis et la mise à l'enquête 
complémentaire, à tout le moins s'agissant de B.________ et A.________ - l'avance des frais de 
procédure ayant en outre été versée en temps utile -, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 
al. 1 let. c du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1).

Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 

1.3. Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en l'espèce.

2.

2.1. Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et 
aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité 
des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit 

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à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater 
que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 
1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête 
de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas 
son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est 
demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut 
entrer en considération (arrêts TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; TA FR 2A 
2003 61 du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle 
découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire 
dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.

2.2. Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont 
soumis aux différents services de l'Etat. Les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des 
rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou 
une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances 
spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et 
circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de 
souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut 
lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas 
d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; arrêt TC 
FR 602 2022 223 du 23 mai 2023 consid. 2.2).

3.

Les recourants contestent notamment le calcul de l'IBUS. 

3.1. Selon l'art. 130 LATeC, l’utilisation admissible des surfaces désignées dans le plan 
d’affectation des zones est définie par la fixation des indices bruts d'utilisation du sol, de masse, 
d'occupation du sol et de surface verte. Le Conseil d’Etat fixe les valeurs minimales et maximales 
pour les différentes zones en tenant compte d’une utilisation rationnelle et mesurée du sol. Il prévoit 
des valeurs particulières pour promouvoir des modes de construction durables. D'après l'art. 80 du 
règlement cantonal du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (ReLATeC; RSF 710.11), dans les zones de l'ordre non contigu destinées à l'habitat, 
l'indice brut d'utilisation du sol ne doit pas être inférieur à 0.6 (al. 1). La réglementation communale 
peut ne pas fixer de valeur d'indice, à condition que les autres prescriptions soient suffisantes (al. 3).

Le canton de Fribourg a adhéré à l'accord intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la 
terminologie dans le domaine des constructions (AIHC; RSF 710.7), accord dont les parties 
harmonisent les notions et les méthodes de mesure dans leur droit de l’aménagement du territoire 
et de la construction (cf. art. 1 al. 1 AIHC). Conformément au ch. 8.1 de son annexe, la surface de 
terrain déterminante comprend les terrains ou parties de terrains compris dans la zone à bâtir 
correspondante. La surface des accès au bâtiment est prise en compte. Par contre, ne sont pas 
comptées les surfaces relatives au réseau routier (principal, collecteur et de desserte). Pour sa part, 
le ch. 8.2 annexe AIHC prescrit que l'indice brut d’utilisation du sol correspond à la somme des 
surfaces de plancher divisé par la surface de terrain déterminante. La somme des surfaces de 
plancher se compose des éléments suivants: surface utile principale (SUP), surface utile secondaire 
(SUS), surfaces de dégagement (SD), surfaces de construction (SC) et surfaces d’installations (SI). 
Ne sont pas prises en compte les surfaces dont le vide d’étage est inférieur à la dimension minimale 
prescrite.

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3.2. L'art. 131 LATeC prévoit qu'un report de l'indice sur des terrains contigus ou à proximité 
affectés à une même zone peut s'effectuer moyennant l'inscription d'une mention au registre foncier 
qui ne peut être supprimée qu'avec l'accord du préfet, sur le préavis communal (al. 1). L'indice acquis 
et l'indice reporté doivent être indiqués dans toute demande de permis portant sur un immeuble 
touché par un tel report (al. 2).

Compte tenu du but des transferts d'indice tel que visé par la loi et la jurisprudence, qui est de 
permettre un usage plus judicieux de la zone à bâtir sans entrave excessive due à la grandeur 
effective des parcelles, une marge d'appréciation importante doit être reconnue à l'autorité 
d'exécution, de manière à lui permettre de tenir compte du genre de zone concernée ainsi que de 
sa grandeur, de son équipement et de sa configuration topographique. La protection des voisins est 
assurée à titre primaire par les autres règles de droit de la construction relatives aux distances et 
aux hauteurs. Cela étant, si un report d'indice massif devait permettre une construction 
disproportionnée par rapport à la zone apte à véritablement déséquilibrer l'ensemble du périmètre, 
il serait possible de considérer que le procédé n'est plus conforme à la zone et l'interdire à ce titre. 
L'admissibilité même d'un report d'indice dans le cadre d'une zone à bâtir implique donc 
nécessairement que son ampleur ne puisse dépasser une certaine proportion raisonnable, encore 
compatible avec le caractère de ladite zone. Le Tribunal cantonal a considéré, dans son précédent 
arrêt concernant la première version du projet ici litigieux, qu'une augmentation de 25% restait dans 
une mesure encore acceptable (cf. arrêt TC FR 602 2022 99 du 26 juillet 2022 consid. 2.5 avec 
référence à arrêt TC FR 602 2014 56 du 6 mars 2015 consid. 4c confirmé in arrêt TF 1C_478/2015 
du 8 avril 2016).

3.3.

3.3.1. L'intimée a prévu une surface de plancher de 3'179.70 m2 pour la construction projetée, 
retenant que celle-ci pouvait avoir une somme maximale de surfaces de plancher de 3'180.06 m2. 
Le SeCA est parvenu quasiment à la même surface maximale, à savoir 3'180.20 m2. 

3.3.2. En l'occurrence, la surface totale de la parcelle est de 2'885 m2. Selon le règlement 
communal d’urbanisme (RCU), l'IBUS autorisé pour le projet litigieux est de 0.88, soit un indice 
(désormais) de 0.80, auquel s'ajoute un bonus de 10%, soit 0.08 (0.80 x 10%), pour les nouvelles 
constructions respectant la classification A du CECB (cf. consid. 4.1). Il n'est en effet pas contesté 
que la construction projetée respectera cette classification. 

En tenant compte de l'indice de 0.88, bonus compris, la somme maximale de surfaces de plancher 
s'élève, partant, à 2'538.80 m2 (2'885 m2 x 0.88). Dès lors que l'intimée a conclu une convention de 
report d'indice (de l'IBUS) avec la propriétaire de la parcelle art. hhh RF portant sur une surface de 
plancher de 584.10 m2, celle-ci doit être comparée à la surface de plancher dont bénéficie déjà 
l'intimée pour vérifier l'ampleur du report. La surface de plancher reportée de 584.10 m2 représente 
25.3% de la surface de plancher de la parcelle de base art. fff RF - hors bonus - (584.10 m2 : 
2'308 m2). Ce taux demeure manifestement admissible au vu des circonstances de l'espèce et des 
considérations de la Cour de céans en la matière. 

Dans ces conditions, le projet litigieux peut bénéficier, en l'état (sans inclure cas échéant la surface 
de plancher en lien avec le parking, cf. consid. 5), d'une somme maximale de surfaces de plancher 
de 3'122.90 m2 (2'538.80 m2 [surface de plancher, bonus compris] + 584.10 m2 [report d'indice]). 
Comme on le verra ci-dessous, le report d'indice ne peut en revanche pas bénéficier à son tour du 
bonus de 10% (cf. consid. 4).

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3.3.3. Cela étant, la différence entre la surface retenue par la Cour de céans (3'122.90 m2) et la 
surface retenue par le SeCA (3'180.20 m2) ainsi que par l'intimée (3'180.06 m2) s'explique par le fait 
que ces derniers ont mesuré chacune des deux surfaces séparément, en retenant pour chaque 
mesure un indice supérieur. En effet, ils ont remplacé l'indice de 0.80 par 0.8099 et le bonus de 0.08 
(10%) par 0.0899, ce qui aboutit à des résultats plus élevés. 

Or, si la jurisprudence (cf. arrêt TC FR 602 2012 64 du 8 mars 2013 consid. 4c et les références 
citées) a admis qu'il convenait d'arrondir le résultat final du calcul de l'indice brut d'utilisation du sol 
- ce qui aboutirait ici à tolérer un projet présentant un indice proche mais inférieur à 0.89, soit 0.88999 
- l'on ne saurait pour autant admettre que l'ensemble des facteurs concernés dans le calcul de 
l'indice puisse être adapté individuellement. En effet, arrondir le résultat final d'un calcul en ne 
prenant en compte que les deux premiers chiffres après la virgule concrétise une marge de tolérance 
des mesures ("Messtoleranz", cf. arrêt TC FR 602 2009 62 du 8 juillet 2010 consid. 7d et les 
références citées). Cette manière de procéder n'est pas comparable à celle qui consiste à augmenter 
les différents termes d'un calcul - ici l'indice et le bonus d'indice - dans le but d'accroître virtuellement 
la surface constructible disponible. Au contraire, une telle approche vise à utiliser une institution 
juridique - ici une simple marge de tolérance - contrairement à son but (cf., pour le tout, arrêt TC FR 
602 2018 133 du 10 avril 2019 consid. 5.2). 

Ainsi, à ce stade, force est de constater que la surface projetée par l'intimée, de 3'179.70 m2, 
dépasse, en raison de ces calculs, de 56.80 m2 la surface qui peut, en l'état, au plus être autorisée 
(3'122.90 m2). Il s'agit d'une différence que l'on ne saurait manifestement qualifier de négligeable. 

4.

Reste à savoir si le bonus de 10% pour les bâtiments répondant aux normes énergétiques du CECB 
doit aussi être appliqué sur la surface de plancher reportée. 

Il faut tout d'abord relever que, contrairement à ce qu'avancent les recourants, l'intimée n'a pas 
ajouté le bonus de 10% sur dite surface. Cela étant, dans ses écritures, elle prétend qu'elle aurait 
pu bénéficier par ce biais d'une surface de plancher supplémentaire de 64.84 m2 (calculée sur la 
base d'un bonus de 0.0899). Or, le bonus sur le report d'indice correspond à 0.08, comme déjà 
souligné plus haut, ce qui conduit à une surface de 58.40 m2 (730.12 m2 [584.10 m2 : 0.8] x 0.08). 
Partant, en cas de réponse positive à la question, l'IBUS du projet litigieux serait dès lors respecté, 
puisque le projet ne dépasse que de 56.80 m2 (cf. consid. 3.3.3 in fine) la surface autorisée.

4.1. Selon l'art. 80 al. 6 ReLATeC, un bonus de 10% sur l'indice brut d'utilisation du sol qui est 
fixé par le règlement communal d'urbanisme est accordé notamment pour les nouvelles 
constructions respectant la classification A du Certificat énergétique cantonal des bâtiments (CECB). 
Ici, l'art. 21 ch. 2 RCU prévoit que, dans la ZCVB, l’IBUS est fixé à 0.80. Il s’ensuit qu’un IBUS 
maximal de 0.88, bonus compris, s’applique au projet litigieux. 

Les pratiques cantonales semblent n'admettre que le transfert des indices de base, hors bonus 
(ZUFFEREY, Droit public de la construction, 2024, no 721; cf. par exemple arrêt TA BE 100.2016.172U 
du 9 décembre 2016, dans lequel le bonus de 10% pour la réalisation d'un bâtiment énergétique n'a 
été ajouté que sur la surface de la parcelle de base, et non sur la surface du transfert d'indice dont 
le projet a bénéficié). L'octroi d'un bonus, à l'instar d'un report d'indice - et à plus forte raison le cumul 
de bonus -, ne doit pas permettre aux propriétaires de dénaturer la typologie des constructions dans 
la zone considérée (ZUFFEREY, nos 720 ch. 3 et 724 ch. 5). La jurisprudence apprécie d'ailleurs 

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négativement les transferts lorsqu'ils profitent à un projet situé dans un tissu villageois et en bordure 
de zone agricole (arrêt TC FR 602 2022 99 du 26 juillet 2022 concernant la première version du 
projet litigieux, consid. 3.3; ZUFFEREY, no 720 ch. 3). Elle ne cautionne également pas les transferts 
qui génèrent un impact excessif sur les propriétés voisines par des immissions spéciales (arrêt TC 
SH OGE 60/2008/13 du 29 mai 2009 consid. 2d; ZUFFEREY, no 720 ch. 3). 

4.2. En l'occurrence, l'intimée bénéficie, pour son projet qui se trouve dans le tissu villageois en 
bordure de zone agricole, d'un bonus de 10% sur l'IBUS de sa parcelle art. fff RF ainsi que d'un 
report d'indice d'un peu plus de 25%. L'octroi d'un bonus de 10% sur le transfert d'indice peut 
conduire à dénaturer la zone et à générer des impacts excessifs pour les voisins. En effet, une 
augmentation pareille a pour conséquence d'accroître encore la densité globale des constructions 
projetées en l'occurrence, déjà majorée dans une mesure importante par rapport à la zone 
concernée, du fait du report d'indice.

En outre, le SeCA a expressément indiqué, dans son préavis du 16 mars 2023, qu'un report d'indice 
ne pouvait pas bénéficier du bonus pour les nouvelles constructions respectant la classification A 
du CECB, à l'instar de la Lieutenante de préfet dans ses observations du 4 décembre 2023. Il faut 
admettre, en particulier avec l'autorité spécialisée, que la surface de plancher reportée ne peut pas 
bénéficier du bonus. En effet, celui-ci est destiné à récompenser les nouvelles constructions 
respectant du point de vue énergétique la classification cantonale A. Ce bonus ne peut que 
s'attacher à la constructibilité de la parcelle de base sur laquelle le projet sera érigé. Sinon, cela 
reviendrait à modifier dite constructibilité par un cumul de bonus différents ou d'avantages distincts, 
ce qui ne saurait avoir été la volonté du législateur qui entend préserver le caractère des zones tel 
que défini dans le PAL. Le report d'indice poursuit en effet en outre un autre but, soit un but de 
densification. C'est dès lors à juste titre que les autorités n'ont pas fait bénéficier du bonus la surface 
brute de plancher reportée. 

Au vu de ce qui précède, la surface projetée par l'intimée dépasse d'au moins 56.80 m2 la surface 
maximale qui peut être autorisée (cf. consid. 3.3.3 ci-dessus), ce qui s'oppose à l'octroi du permis 
de construire litigieux. 

5.

Les recourants avancent en outre qu'une surface de 150 m2 pour le parking souterrain doit être 
ajoutée à la surface de plancher retenue par l'intimée, au motif que des places de parc sont prévues 
devant l'ouverture du parking, ne laissant pas subsister à leur avis à cet endroit un dégagement de 
4 m conformément à ce que prévoit le Guide des constructions de février 2022 établi par le SeCA 
(chapitre IX. Règles de construction – AIHC, ch 7.1.1. Indice brut d'utilisation du sol (IBUS), p. 88). 

Dans la mesure où l'ajout d'une surface de plancher supplémentaire reviendrait à augmenter encore 
l'IBUS déjà dépassé, cette question peut rester ouverte. Il appartiendra cependant au SeCA 
d'examiner cette problématique si un nouveau projet devait être déposé.  

6.

Les recourants font également valoir une violation de la clause d'esthétique. Selon eux, les bâtiments 
projetés ne s'intègrent pas dans le tissu bâti existant et sont trop volumineux. Toutefois, le fait que 
le projet litigieux ne respecte pas l'IBUS et contrevienne ainsi à l’art. 21 ch. 2 RCU suffit à justifier 
l'admission du recours et l'annulation du permis de construire. Il n’est dès lors pas nécessaire - ni 

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utile d'ailleurs à ce stade - d’examiner le grief relatif à la violation de la clause d’esthétique (cf. arrêt 
TC FR 602 2022 214 du 24 mai 2023 consid. 4). 

7.

Les recourants attaquent également la décision communale du 25 juillet 2023 accordant la 
dérogation aux routes communales. Ils soutiennent que les conditions formelles et matérielles à 
l'obtention d'une dérogation ne sont pas remplies. 

L'aLR a été abrogée au 1er janvier 2023 et remplacée par la LMob. Selon l'art. 208 LMob relatif aux 
dispositions transitoires en matière de permis de construire, les demandes de permis de construire 
mises à l'enquête publique avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont traitées sur la base de 
la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions. Or, selon l'art. 134 al. 1 LATeC, "les 
prescriptions sur les distances de la législation spéciale (qui comprennent les distances à la route) 
sont réservées". Dès lors que l'art. 208 LMob n'a pas fait l'objet de commentaire dans le message 
et a été accepté sans discussion par le Grand Conseil, sa portée n'est pas claire s'agissant du droit 
transitoire applicable à la question particulière des distances à la route. Compte tenu du fait que 
l'art. 208 LMob fixe comme critère temporel la date de mise à l'enquête du projet de construction, 
un projet de construction mis à l'enquête publique avant l'entrée en vigueur de la LMob reste soumis 
aux anciennes règles (arrêt TC FR 602 2021 183 du 24 janvier 2023 consid. 3.2).

La dérogation aux routes communales dépend du projet de construction concret. Dans la mesure 
où le présent recours doit être admis, la question peut dès lors souffrir de rester indécise. Si le projet 
devait être modifié dans une mesure nécessitant une nouvelle mise à l'enquête, la problématique 
devra faire l'objet d'une nouvelle décision, en application des conditions posées désormais par la 
LMob (cf. arrêt TC FR 602 2022 87 du 20 février 2024 consid. 6). Il appartiendra à la commune de 
procéder à cet examen cas échéant en temps opportun. La décision y relative doit toutefois, en l'état, 
être annulée.

8.

Sur le vu de tout ce qui précède, bien fondé, le recours (602 2023 131) doit être admis. Partant, les 
décisions préfectorales du 18 septembre 2023 sont annulées, ainsi que la décision communale du 
25 juillet 2023 concernant la distance aux routes communales. 

L'affaire étant jugée sur le fond, la demande tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2023 132) 
devient sans objet.

Dans la mesure où le permis de construire est annulé, les mesures d’instruction requises par les 
recourants deviennent sans objet.

9.

Vu l'issue du recours, les frais de procédure sont mis, pour 3/4, à la charge de l'intimée, qui 
succombe (art. 131 al. 1 et 132 al. 1 CPJA). L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais 
(art. 133 CPJA). L’avance de frais versée par les recourants leur est restituée.

Les recourants, obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'une avocate pour défendre 
leurs intérêts, ont droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du 
tarif cantonal du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de 
juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance 

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de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une 
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre 
de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la 
conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies 
effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif).

En l'occurrence, sur la base de la liste de frais produite le 21 février 2024 par la mandataire des 
recourants et comptabilisant 37 heures, ils ont droit à des honoraires de CHF 9'250.-. Le tarif pour 
les photocopies est réduit à CHF 0.40 conformément à l'art. 9 al. 2 du tarif. Les recourants ont ainsi 
droit à une indemnité totale de CHF 10'070.80 (honoraires de CHF 9'250.- plus les débours par 
CHF 86.30, la TVA à 7.7% [sur CHF 5'448.40] par CHF 419.55 et la TVA à 8.1% [sur CHF 3'887.95] 
par CHF 314.95). Elle est mise, à raison de 3/4, à la charge de l'intimée qui s’en acquittera 
directement auprès de la mandataire des recourants et à raison de 1/4 à la charge de l'Etat de 
Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA). 

L’intimée, qui succombe, n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours (602 2023 131) est admis.

Partant, les décisions préfectorales du 18 septembre 2023 sont annulées, ainsi que la décision 
communale du 25 juillet 2023 concernant la dérogation à la distance aux routes communales. 

II. La requête d'effet suspensif (602 2023 132), devenue sans objet, est rayée du rôle.

III. Les frais de procédure de CHF 3'000.- sont mis, pour 3/4, soit CHF 2'250.-, à la charge de 
l'intimée.

IV. L’avance de frais de CHF 3'000.- versée par les recourants leur est restituée.

V. Un montant de CHF 10'070.80 (dont CHF 734.50 au titre de la TVA) est alloué aux recourants 
à titre d'indemnité de partie, à verser à Me Christine Magnin, à la charge de l’intimée à raison 
de CHF 7'553.10 (3/4) et de l'Etat de Fribourg à raison de CHF 2'517.70 (1/4).

VI. Notification.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure ou de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est 
contestée (art. 148 al. 1 CPJA).

Fribourg, le 29 avril 2024/ape/mab

Le Président La Greffière