# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 52528d4f-86fd-50c3-8fc5-50a64b238787
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2021-11-09
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 09.11.2021 602 2020 109
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_602-2020-109_2021-11-09.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

602 2020 109
602 2020 110
602 2020 111

Arrêt du 9 novembre 2021

IIe Cour administrative

Composition Président : Christian Pfammatter 
Juges : Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffier-rapporteur : Philippe Tena 

Parties A.________, recourant,

B.________, recourant,

Hoirie C.________, recourante,

tous représentés par Me Bruno de Weck, avocat

contre

PRÉFECTURE DE LA GRUYÈRE, autorité intimée,

D.________ SA, intimée, représentée par Me Pierre Mauron, avocat

Objet Aménagement du territoire et constructions 

Recours du 1er septembre 2020 contre les décisions du 30 juin 2020

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considérant en fait

A. D.________ SA (ci-après: la société) est propriétaire de l'art. eee du registre foncier (RF) de 
la commune de F.________ (secteur G.________), d'une surface de 2'355m2. Sa partie supérieure, 
classée en zone de village B, se trouve dans un périmètre de protection du site construit au sens du 
Règlement communal d'urbanisme (RCU), alors que la partie inférieure se situe en zone dite "libre". 
Cette parcelle est occupée notamment par un centre de loisir – dit "H.________", un bien culturel 
protégé de catégorie C – et un pavillon.

Le 15 avril 2019, la société a déposé une demande de permis pour la construction sur cette parcelle 
d'un immeuble de quatre logements et activités commerciales, avec extension d'un parking 
souterrain et la pose de panneaux photovoltaïques. Le projet prévoyait en outre l'octroi d'une 
concession pour la création de places visiteurs, avec empiètement sur la parcelle voisine (route; 
art. iii RF), propriété de la commune.

Durant la mise à l'enquête publique, la demande de permis de construire a fait l'objet de trois 
oppositions, à savoir celles de A.________, propriétaire de l'art. jjj RF soit une parcelle vis-à-vis de 
la parcelle concernée, de B.________, propriétaire de l'art. kkk RF soit un bien culturel protégé de 
catégorie A vis-à-vis du projet, et de l'Hoirie C.________, propriétaire de l'art. lll RF directement 
voisin de la parcelle ici concernée. 

Les 5 août 2019, 12 février 2020 et 14 mai 2020, le Conseil communal a émis des préavis favorables 
au projet, proposant néanmoins de demander la production d'une étude paysagère ainsi que d'inviter 
la Commission d'architecture et d'urbanisme (CAU) à se prononcer sur l'intégration du projet au 
contexte bâti. Au cours de l'instruction du dossier et après modification du projet, les services 
cantonaux ont pour la plupart émis des préavis favorables, certains assortis de conditions. L'on 
relève notamment que, défavorable dans un premier temps, le Service des biens culturels (SBC) a, 
suite à des modifications du projet, émis un préavis favorable sous conditions. En revanche et 
malgré les différents changements apportés au projet, la CAU et le Service des constructions et de 
l'aménagement (SeCA) n'ont pas modifiés leurs préavis défavorables. 

Le 18 avril 2020, une inspection des lieux a été organisée par le Préfet de la Gruyère en présence 
de la requérante. Puis, par décisions du 30 juin 2020, il a délivré le permis de construire requis et 
rejeté les trois oppositions. 

B. Contre ces décisions, A.________ (602 2020 109), B.________ (602 2020 110) et l'Hoirie 
C.________ (602 2020 111) interjettent recours devant le Tribunal cantonal le 1er septembre 2020 
concluant, avec suite de frais et dépens, à l'annulation des décisions du 30 juin 2020 et au refus du 
permis de construire. 

A l'appui de leurs conclusions, ils affirment ne pas avoir été en mesure d'analyser le projet en raison 
de gabarits et de plans insuffisants et incomplets, ne permettant notamment pas de déterminer les 
dimensions du bâtiment ni les aménagements prévus dans la zone libre. Selon eux, cette 
imprécision viole leur droit d'être entendu et permet au promoteur de construire au-delà de ce qui 
aurait été autorisé si les plans avaient été précis. Ils s'étonnent ensuite que le SeCA et la CAU n'aient 
pas été consultés après que les plans aient été modifiés en avril 2020, violant la procédure 
applicable en la matière et, de ce fait, leur droit d'être entendu. Se référant au préavis négatif de la 
CAU, ils affirment encore que la construction prévue possède des dimensions trop importantes au 

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regard du voisinage et ne s'intègre pas dans le milieu bâti. Ils estiment par ailleurs que le projet 
empiète d'une manière trop importante sur la zone libre, que ce soit par les modifications de terrain 
prévues ou le fait que la construction se trouve aux limites de la zone constructible. A cet égard, ils 
estiment qu'entre une zone non constructible et une zone constructible, les règles relatives aux 
distances minimales trouvent application même si la distance avec la limite du fond est respectée. 
Enfin, ils évoquent la mise en danger d'un alignement d'arbres protégés.

Les 10 et 24 septembre 2020, les recourants se sont acquittés des trois avances de frais de 
CHF 1'000.- requises. 

Dans ses observations du 7 octobre 2020, la Commune de F.________ indique ne pas avoir de 
remarques particulières sur les recours, renvoyant aux considérants et conclusions de la décision 
attaquée. 

Pour sa part, dans sa détermination du 7 octobre 2020, la Préfecture de la Gruyère propose le rejet 
du recours et la confirmation de ses décisions. Elle relève notamment que le projet respecte la 
législation en vigueur s'agissant de la hauteur du bâtiment, soulignant que les recourants se réfèrent 
de manière inexacte à l'avis du SeCA. Elle précise que les modifications apportées en avril 2020 
étaient exclusivement esthétiques et n'avaient aucun lien avec les réticences du SeCA, de sorte que 
cela ne l'aurait pas conduit à changer son préavis défavorable. Quant au fait que l'avis de la CAU 
n'ait pas été demandé à cette occasion, elle estime que cela n'aurait pas changé son appréciation 
du cas. Pour le surplus, elle se réfère aux considérants et conclusions de la décision attaquée. 

Quant à la société ayant requis l'octroi du permis de construire, dans ses observations du 29 octobre 
2020, elle propose le rejet du recours. Selon elle, tant les gabarits que les plans permettaient 
d'appréhender le projet, relevant que la Commune avait considéré le dossier comme suffisamment 
complet. Si elle constate que le SeCA évoque une insuffisance, celle-ci n'a trait qu'à un dégagement 
dans la zone libre, lequel a été précisé ultérieurement. S'agissant ensuite du grief selon lequel le 
SeCA et la CAU n'ont pas été consultés en avril 2020, elle rappelle que ces services agissent en 
tant qu'organes de préavis sans pouvoir de décision, lequel appartient au Préfet qui a pu se faire 
une idée propre du projet lors d'une vision locale. Quant à la problématique de l'intégration dans le 
milieu bâti, elle souligne que les recourants évoquent des dimensions erronées. A ses yeux, les 
modifications opérées au projet l'ont rendu conforme au bâti existant, les réticences de la CAU ne 
devant être comprises que comme des suggestions qu'elle a, lorsque c'était possible, suivies. Elle 
renvoie, en cela, à l'avis de la Commune, laquelle confirme que le projet s'intègre harmonieusement 
dans le site, et à celui du Préfet. A l'égard de l'impact sur la zone libre, elle précise que cette zone a 
été aménagée afin de garantir un dégagement visuel depuis M.________, dégagement qui n'est pas 
impacté par le projet, y compris par les aménagements prévus. Selon elle, dans la mesure où la 
construction ne se situe pas en limite de fond, les dispositions relatives aux distances à la limite ne 
trouvent pas application. Enfin, elle précise que le projet de construction n'a pas d'impact sur les 
arbres protégés, maintenus et auxquels sont même ajoutés trois arbres supplémentaires. 

Enfin, dans ses observations du 4 novembre 2020, le SeCA relève que la décision attaquée s'écarte 
de son préavis de synthèse ainsi que du préavis de la CAU mais laisse à l'appréciation de la Cour 
le soin de déterminer si la décision rendue le 30 juin 2020 par la Préfecture de la Gruyère est 
conforme au droit.

Le 11 février 2021, la société informe la Cour avoir légèrement modifié son projet de construction 
en renonçant aux aménagements prévus de la zone libre. Par courrier du 5 mars 2021 faisant suite 

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à un courrier de la Cour de céans, elle précise qu'elle prévoit de commencer les travaux en lien avec 
son projet de construction, sans toutefois entreprendre les aménagements prévus dans la zone libre 
avant l'issue des recours.

Il sera fait état des arguments, invoqués par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.

en droit

1.

1.1. Déposé par les participants à la procédure d'opposition – touchés par la décision contestée et 
ayant un intérêt digne de protection à son annulation – dans le délai et les formes prescrits – et les 
avances des frais de procédure ayant été versées en temps utile – les recours sont recevables en 
vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 
sur l'aménagement du territoire et les constructions (RS 710.1; LATeC). Le Tribunal cantonal peut 
donc entrer en matière sur leurs mérites.

1.2. Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (lettre b). Aucune question d'opportunité ne se pose en matière 
de permis de construire.

1.3. Compte tenu de leur connexité évidente, il y a lieu d'ordonner la jonction des trois causes en 
application de l'art. 42 CPJA et de statuer sur l'ensemble du litige dans un seul et même arrêt.

2.

2.1. Selon l'art. 56 LATeC, les zones libres sont destinées à structurer le milieu bâti, à séparer 
les zones habitées des installations fortement gênantes ou dangereuses, à préserver des espaces 
de verdure dans les localités, à protéger les points de vue et l'aspect caractéristique de celles-ci et 
des biens culturels (al. 1). Seules les constructions et installations compatibles avec le caractère de 
la zone sont admissibles (al. 2).

Il ressort du Message n° 43 du 20 novembre 2007 du Conseil d'Etat accompagnant le projet de loi 
sur l'aménagement du territoire et les constructions que "l'article 55 [du Projet] donne une nouvelle 
définition des zones libres en vue d'expliciter leur caractère et leur objectif, et ainsi de renforcer leur 
rôle dans l'aménagement du territoire communal, notamment en relation avec la structure du milieu 
bâti. Cette définition s'inscrit dans le but formulé à l'article 1 al. 2 let. f [LATeC]; elle fait aussi 
référence au rôle important que les zones libres peuvent remplir en tant que « zones-tampons » 
p. ex. pour protéger des habitations d'une entreprise dangereuse au sens de l'[ordonnance du 
27 février 1991 sur la protection contre les accidents majeurs (OPAM; RS 814.012)]. La disposition 
précise aussi le régime applicable dans ces zones, aujourd'hui source de problèmes d'interprétation. 
Les zones libres restent inconstructibles; des constructions de minime importance ou des 
installations de jeu pour enfants sont par exemple envisageables (al. 2)".

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L'art. 35 RCU est plus sévère que la disposition cantonale. Il prévoit en effet la création d'une zone 
destinée à la création et à la conservation d’emplacements de verdure, ou pour aménager des 
espaces libres de bâtiments à l’intérieur de la zone à bâtir. Cependant, contrairement au régime 
figurant dans la LATeC, aucune construction, même de peu d’importance ne peut être édifiée dans 
cette zone. Seules sont autorisées des plantations indigènes citées en annexe 5 du RCU.

2.2. En l'espèce, la parcelle du recourant est divisée en deux parties, la partie supérieure, classée 
en zone de village B alors que la partie inférieure se situe en zone libre. 

En d'autres termes, cela signifie que, alors que le RCU autorise, sous réserve du respect des 
prescriptions légales et réglementaires, la réalisation de constructions dans la partie supérieure de 
la parcelle, ce même règlement n'autorise que des plantations indigènes dans la partie inférieure. 
Or, le projet y prévoit la création d'un aménagement paysagé avec de petits blocs d'enrochement 
ornés de petites plantations ainsi qu'un dégagement en prolongement d'un local dénommé "salle de 
fitness". Ce dégagement d'une profondeur d'environ 1.40 mètres vise à permettre de créer des 
fenêtres pour cette salle, construite à un niveau inférieur à celui du terrain naturel, pour lui offrir un 
éclairage naturel. Cependant, ce déblai dépasse le type d'aménagements autorisés par le RCU. 

La requérante en est, par ailleurs, pleinement consciente puisque, subséquemment à la décision et 
aux recours ici litigieux, elle a "légèrement modifié son projet de construction s'agissant de 
l'aménagement prévu en limite de la zone libre" et décidé "qu'aucune modification du terrain naturel 
ne sera effectuée dans cette zone" (intervention du 11 février 2021, dossier 602 2020 109, pièce 21). 
Cette modification du projet ne peut néanmoins être prise en considération au stade du recours 
devant le Tribunal cantonal puisque l'objet du litige est déterminé par le projet ayant fait l'objet du 
permis de construire (cf. arrêt TC FR 602 2018 111 du 31 août 2020).

2.3. Les griefs quant à la violation des dispositions relatives à la zone libre sont donc fondés. 

Cette constatation conduit à admettre le recours et à annuler les décisions du 30 juin 2020 (permis 
de construire et rejet des oppositions). La cause est renvoyée au Préfet pour qu'il statue sur la suite 
de la procédure, en particulier la continuation de l'actuelle procédure de permis de construire, cas 
échéant par le biais d'une mise à l'enquête complémentaire des plans modifiés.

Pour le surplus, il convient de souligner que les art. 124 et 132 LATeC renvoient expressément à la 
notion de limite d'un fonds et non de limite d'une zone. Le grief relatif à la violation de la distance 
des bâtiments à la limite de la zone libre n'est dès lors manifestement pas fondé.

3.

A ce stade, la Cour constate en outre que le Préfet s'est fondé sur une inspection des lieux réalisée 
le 18 avril 2020 en présence de la requérante mais en l'absence des opposants. Le dossier de la 
cause ne contient cependant aucun document en lien avec cette inspection, notamment un procès-
verbal. Or, à lire le contenu des décisions contestées, cette mesure d'instruction a eu une incidence 
déterminante sur le sort de la cause, conduisant notamment le Préfet à s'écarter des préavis négatifs 
émis par le SeCA et la CAU. Dans le contexte du présent recours, la Cour n'avait ainsi pas en mains 
tous les éléments pour se prononcer sur les autres griefs soulevés par les recourants en matière de 
volumétrie et d'intégration. Cela justifie d'autant plus l'annulation complète du permis de construire 
litigieux et le renvoi de la cause à l'autorité intimée. Partant, si, dans le cadre de son examen de la 
demande de permis de construire, le Préfet décide de reprendre la procédure dans son état actuel 
mais sur la base de nouveaux plans, il lui appartiendra de répéter l'inspection des lieux et d'en établir 

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un procès-verbal en bonne et due forme figurant au dossier. Compte tenu des préavis négatifs émis 
par le SeCA et la CAU, il devra également inviter ces autorités à se prononcer sur la dernière version 
du projet de construction. 

4.

Il appartient à l'intimée qui succombe (art. 131 CPJA) de supporter les 4/5ème des frais de procédure, 
soit CHF 2'400.-. L'Etat de Fribourg, agissant par le Préfet, est exonéré de sa part aux frais (art. 133 
CPJA).

Les recourants qui ont fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts ont droit à 
une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Le 12 octobre 2021, leur mandataire a transmis sa liste de 
frais, d'un montant total de CHF 6'186.-, à savoir CHF 5'520.- au titre d'honoraires, CHF 224.- au 
titre de frais et CHF 442.- au titre de la TVA (7.7%). Cette indemnité est mise à la charge de l'intimée 
par 4/5ème, soit CHF 4'948.80, et à celle de l'Etat de Fribourg, à raison de CHF 1'237.20.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Les procédures 602 2020 109, 602 2020 110 et 602 2020 111 sont jointes.

II. Les recours 602 2020 109, 602 2020 110 et 602 2020 111 sont admis.

Partant, les décisions du 30 juin 2020 sont annulées.

III. Les frais de procédure sont mis à raison des 4/5ème, soit CHF 2'400.-, à la charge de l'intimée. 
L'Etat de Fribourg, agissant par le Préfet, est exonéré de sa part aux frais.

IV. Les avances de frais de CHF 1'000.- versées par chacun des recourants leurs sont restituées.

V. Un montant de de CHF 6'186.-, y compris CHF 442.- de TVA, à verser à Me Bruno de Weck 
à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'intimée par CHF 4'948.80 et à celle de 
l'Etat de Fribourg par CHF 1'237.20.

VI. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).

Fribourg, le 9 novembre 2021/pte

Le Président : Le Greffier-rapporteur :