# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** be877d3d-6ac0-577d-8987-e93c4ecfe997
**Source:** Zürich (ZH)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2014-10-10
**Language:** de
**Title:** Zürich Baurekursgericht 10.10.2014 BRGE I Nr. 0147/2014
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/ZH_Baurekurs/ZH_BRK_001_BRGE-I-Nr--0147-2014_2014-10-10.pdf

## Full Text

BRGE I Nr. 0147/2014 vom 10. Oktober 2014 in BEZ 2015 Nr. 6 

Im Streit lag eine Teilrevision der Bau- und Zonenordnung betreffend die 
Regelung des grossen Grundabstandes.  

Aus den Erwägungen: 

1.2 Nachfolgend wird die noch in Kraft stehende Bau- und Zonenordnung 
als «BZO» und die hier angefochtene Revisionsvorlage als «revBZO» zitiert. 

Gemäss Art. 29 Abs. 1 lit. b BZO gilt der grosse Grundabstand in der 
Zentrumszone und in den Wohnzonen «für die am stärksten nach Süden 
gerichtete Längsseite». 

Gemäss Art. 29 Abs. 1 revBZO gilt der grosse Grundabstand in der 
Zentrumszone und in den Wohnzonen neu «für die am stärksten nach Süden 
gerichtete Seite». 

In der Wohnzone W2 beträgt der grosse Grundabstand sowohl nach BZO 
wie nach revBZO 8 m (je Art. 17). 

Der Hauptantrag der Rekurrierenden läuft auf die Beibehaltung der 
bisherigen Regelung hinaus. (…) 

3.1 Gemäss Lehre und bisheriger Rechtsprechung hatte sich die 
Rekursinstanz bei der Überprüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungs-
plänen einschliesslich Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneinge-
schränkten Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechts-
pflegegesetzes [VRG]) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 
der Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der Zürcher Kantonsverfassung [KV]) 
abgeleiteten Planungsautonomie Zurückhaltung aufzuerlegen. Diese Zurück-
haltung hatte insbesondere bei der Würdigung der örtlichen Verhältnisse Platz 
zu greifen. Die Rekursinstanz durfte daher nur dann korrigierend eingreifen, 
wenn sich die kommunale Lösung auf Grund überkommunaler Interessen als 
unzweckmässig erwies, den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raum-
planung widersprach oder wenn die Unzweckmässigkeit oder Unangemessen-
heit der kommunalen Planfestsetzung offensichtlich war (vgl. Marco Donatsch, 

in: Kommentar VRG, 3. A., 2014, § 20 Rz. 77 ff.). Mithin sah die Rekursinstanz 
regelmässig davon ab, noch vertretbare Planungsentscheide auf Grund 
eigener, anderslautender planerischer Überlegungen aufzuheben, und schritt 
nur bei klarer Unvertretbarkeit ein.  

Mit Entscheid vom 10. Juli 2014 (VB.2013.00320 und VB.2013.00321) hat 
die in Planungssachen zuständige 3. Kammer des Verwaltungsgerichts in 
einem Nutzungsplanungsfall erstmals auf den Entscheid der 1. Kammer des 

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Verwaltungsgerichtes vom 17. Dezember 2013 (VB.2013.00468 = BEZ 2014 
Nr. 3) Bezug genommen, mit welchem die langjährige (und bislang 
höchstrichterlich bestätigte) Praxis zur Kognition der Rekursinstanz bei 
Einordnungsstreitigkeiten geändert wurde. Die 3. Kammer des 
Verwaltungsgerichts führte in diesem neueren Entscheid aus, in VB.2013.00468 
seien Erwägungen angestellt worden, die auch bei der Überprüfung von 
Planungsentscheiden zu berücksichtigen seien. So habe das Verwaltungs-
gericht festgehalten, der Umstand, dass die Gemeinden bei der Anwendung 
offen formulierter kantonaler Bestimmungen über einen gewissen Spielraum 
verfügten, bedeute nicht, dass das zur Angemessenheitskontrolle befugte 
Baurekursgericht erst dann eingreifen dürfe, wenn sich der angefochtene 
Entscheid geradezu als sachlich nicht mehr vertretbar erweise. Das Baurekurs-
gericht dürfe den kommunalen Entscheid unter gebührender Berücksichtigung 
der «Erwägungen» überprüfen; abgesehen von der insoweit gebotenen 
Rücksichtnahme auf die Gemeindeautonomie rechtfertige sich jedoch keine 

weitergehende Einschränkung seiner Kognition (E.3). 

In welcher Weise bzw. mit welchen Folgen die einschlägigen Erwägungen 
in VB.2013.00468 bei der Überprüfung von Planungsentscheiden «zu 
berücksichtigen» sind, hat das Verwaltungsgericht in seinem neuen Entscheid 
auch nicht ansatzweise dargetan, obwohl dies im Kontext mit einer weit 
reichenden Änderung einer Jahrzehnte alten, Fragen von Verfassungsrang 
beschlagenden Praxis zweifelsohne Not getan hätte.  

Unbesehen der Frage der Gemeindeautonomie ist den Gemeinden bei 
Planerlassen ein prospektiv-technisches Ermessen zuzubilligen (Donatsch, § 
20 Rz. 79). Hinzu kommt, dass mit Blick auf die Gemeindeautonomie − der 
Bürger regelt seinen eigenen Lebenskreis selber (vgl. Benjamin Schindler, Die 
Gemeindeautonomie als Hindernis für einen wirksamen Rechtsschutz, S. 153, 
in: Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, 
2012) – die Bedeutung der Ortsplanung wohl deutlich höher zu veranschlagen 
ist als jene der Anwendung kantonaler Rechtsnormen. Den – ohnehin schon 
wegen des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 BV zu berück-
sichtigenden – Planungsgründen der Gemeinde («Erwägungen») ist somit 
namentlich dann ein erhöhtes Gewicht beizumessen, wenn sie Ausdruck der 
Planungsautonomie sind; dies etwa, indem sie grundsätzliche planerische 
Überlegungen beinhalten. 

Aus alldem ergibt sich zwar, dass nunmehr ein Planungsentscheid nicht 
mehr prinzipiell erst dann aufgehoben werden kann, wenn sich die ange-
fochtene Planung als klar unvertretbar oder gar als rechtsverletzend erweist. 
Vielmehr kann auch ein vertretbarer Entscheid aufgehoben werden; dies 

namentlich dann, wenn die Aufhebung zu Gunsten einer besser vertretbaren 
Lösung erfolgt. Mit andern Worten endet die Überprüfungsbefugnis der Rekurs-
instanz nicht zwingend schon dann, wenn der vorinstanzlichen Planung Vertret-
barkeit zu bescheinigen ist, so dass die Anfechtungsgründe der rekurrierenden 
Partei nunmehr in erhöhtem Masse beachtet werden können (und müssen). 
Planungsautonomie und technisches Ermessen der Gemeinde sind indes 
ebenfalls zu beachten. Dergestalt ist im Einzelfall zwischen dem sich aus Art. 
77 Abs. 1 KV, Art. 29a BV und Art. 33 Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes 

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(RPG) ergebenden Anspruch auf einen wirksamen Rechtsschutz einerseits und 
der Planungsautonomie sowie dem technischen Ermessen andererseits 
«praktische Konkordanz» (vgl. Marco Donatsch, § 20 Rz. 67), d.h. ein sachlich 
begründetes, ausgewogenes Verhältnis herzustellen.  

3.2 Der Anspruch auf einen wirksamen Rechtsschutz bedeutet vorliegend 
nicht, dass es Aufgabe der Rekursinstanz wäre, die von der Gemeindever-
sammlung beschlossene Umschreibung des grossen Grundabstandes im Detail 
mit der von den Rekurrierenden beantragten Version abzuwägen, indem die 
(hypothetischen) Auswirkungen beider Versionen auf die Bebaubarkeit zahl-
reicher Grundstücke innerhalb des Gemeindegebietes überprüft werden. Eine 
derartige Prüfung zu verlangen würde schon an der Tatsache vorbeigehen, 
dass die Rekursinstanz unbesehen der durch das Verwaltungsgericht des 
Kantons Zürich ([noch] nicht aber durch das Bundesgericht) modifizierten 
Kognitions-Praxis nicht Planungsbehörde ist, sondern Planungen lediglich 

rechtsmittelweise auf ihre Rechtmässigkeit und Angemessenheit hin überprüft.  

Alsdann ist Folgendes zu verdeutlichen: Die Kritik der Lehre an der 
bisherigen Rechtsprechung bezieht sich auf alle Fälle des geschützten 
Autonomiebereiches, also nicht nur auf die Rechtsetzung, sondern auch auf die 
Rechtsanwendung. Für alle diese Fälle stellt die Kritik – zutreffend – fest, es 
lasse sich nicht schlüssig begründen, weshalb der Gemeindeautonomie 
gegenüber andern verfassungsrechtlichen Garantien Vorrang zukommen solle 
(vgl. Donatsch, § 20 Rz. 64 ff.). Innerhalb des ganzen Spektrums der 
Anwendungsfälle des geschützten Autonomiebereichs muss der Gemeinde-
autonomie wie dargetan bei der Nutzungsplanung das grösste Gewicht 
zukommen. Einem wie vorliegend anlässlich einer Gemeindeversammlung 
nach intensiver Diskussion gefällten Beschluss kommt genuin eine erhöhte 
Legitimität zu. Dies gilt umso mehr, als dass die Teilrevision der BZO anlässlich 
der Gemeindeversammlung mit überwältigendem Mehr (164 Ja- zu 19 Nein-
Stimmen) angenommen worden ist. Dem Geschäft wurde eine erhöhte 
Bedeutung verliehen, wies der Gemeindepräsident doch einleitend darauf hin, 
dass aufgrund der bedeutsamen und komplexen Abstimmungsvorlagen eine 
wortgetreue Protokollführung unter Zuhilfenahme eines Tonaufnahmegerätes 
angestrebt werde (act. 10.5, Seite 2). Letztlich entspricht es dem durch die 
Gemeindeautonomie geschützten Wesen der Gemeindedemokratie, dass im 
Nachhinein unerfindlich bleiben wird, aus welchen Motiven jeder einzelne der 
164 Ja-Stimmenden – nebst vielem anderem – auch den Ersatz von Art. 29 
Abs. 1 lit. b BZO durch Art. 29 Abs. 1 revBZO gutgeheissen hat. Es kann auch 
nicht einfach unbesehen substituiert werden, aus welchen Gründen die 
Vorinstanz die Änderung zur Annahme empfohlen hat, auch wenn sie diese 
Änderung nun im Rechtsmittelverfahren in Entgegnung der Argumentation der 
Rekurrierenden – gleichsam stellvertretend für den Planungssouverän als 
Entscheidträger – begründet bzw. als die bessere Regelung verficht. Anders 
gesagt stellt der Entscheid der Gemeinde einen planungsautonomen Akt dar, 
der als solcher nur bedingt begründungsfähig und -pflichtig und im Übrigen 
solange durch die Rekursinstanz zu schützen ist, als nicht einigermassen 
zwingende Gründe für seine Aufhebung sprechen. 

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Im Übrigen ist bereits an dieser Stelle zu vermerken, dass aus dem sehr 
ausführlichen Versammlungsprotokoll keinerlei Wortmeldung der Re-
kurrierenden zu der nunmehr nachträglich rekursweise angefochtenen 
Änderung zu ersehen ist, während zahlreiche andere Stimmberechtigte ihre 
Anliegen mit allerlei Anträgen und Wortmeldungen in die Diskussion 
einbrachten. 

4. Die Umschreibungen des grossen und kleinen Grundabstandes 
variieren von Gemeinde zu Gemeinde; auch können die Gemeinden überhaupt 
auf eine Unterscheidung zwischen grossem und kleinem Grundabstand ver-
zichten, da das kantonale Recht diese Unterscheidung keineswegs vorschreibt 
(vgl. den Wortlaut von § 22 Abs. 2 der Allgemeinen Bauverordnung [ABV]). Wo 
die Unterscheidung getroffen wird, hat sie regelmässig den Sinn, zwischen 
(Wohn-)gebäude und Grundstücksgrenze auf jener Seite mehr Raum zu 
schaffen, zu der hin sich das Gebäude orientiert. Auf dieser Seite soll durch den 

grösseren Abstand neben den Belichtungsverhältnissen der Immissionsschutz 
verbessert werden, weil dort regelmässig auch der Aussenraum die intensivste 
Nutzung erfährt. Aufgrund dieser Zielsetzung sind für die Bestimmung ver-
schiedene Anknüpfungspunkte möglich. Es kann auf die Ausrichtung von 
Fensterflächen, auf Art und Flächen der zur betreffenden Fassade orientierten 
Räume oder etwa auf die Orientierung bezüglich der Aussenräume abgestellt 
werden. Zumindest hilfsweise kann sogar darauf abgestellt werden, welche 
Fassade aufgrund ihrer Gestaltung mehr dominiert (VB.2005.00043, E. 2.1 = 
BEZ 2005 Nr. 21). In zahlreichen BZO wird etwa festgehalten, dass der grosse 
Grundabstand für die Hauptwohnseite (oder, bereits etwas weniger präzis, 
«Hauptfassade») gelte (vgl. etwa – anstelle vieler – Art. 14 BZO Neftenbach 
oder Art. 19 BZO Dietlikon). Wird hingegen eine Umschreibung gewählt, die auf 
die unterschiedliche Länge von Gebäudeseiten in Kombination mit einer Him-
melsrichtung (meist Süd oder Südwest) abstellt, so ist dies regelmässig bereits 
eine Art Ersatzbegriff für diejenige Gebäudeseite, welche nach Ansicht des 
jeweiligen kommunalen Gesetzgebers wenigstens in den meisten Fällen auch 
tatsächlich die Hauptwohnseite darstellt. Eine solche Regelung ist die noch in 
Kraft stehende Bestimmung von Art. 29 Abs. 1 lit. b BZO. Damit ist auch klar, 
dass bei einer solchen Normierung stets Anwendungsfälle denkbar sind, bei 
denen die strikte Anwendung der Abstandsvorschriften zu nicht optimalen 
Resultaten führt; dies dann, wenn die Umschreibung im Einzelfall zur Be-
stimmung einer Gebäudeseite führt, welche – aus welchen Gründen auch 
immer – beim konkreten Bauprojekt eben doch nicht die Hauptwohnseite 
darstellt. 

Nicht anders verhält es sich nun aber, wenn, wie in Art. 29 Abs. 1 revBZO, 
schlechterdings nur noch mittels Himmelsrichtung (Süd) definiert wird, welche 
Gebäudeseite den grossen Grundabstand einzuhalten habe. Auch bei einer 
solchen Lösung kann es stets zu nicht optimalen Anwendungsfällen kommen, 
wenn beispielsweise die Hauptwohnseite eines Gebäudes − wiederum gilt: aus 
welchen Gründen auch immer – eben doch nicht diejenige Seite ist, welche sich 
nach Süden hin orientiert. Damit aber wird mit dem Ersatz von Art. 29 Abs. 1 lit. 
b BZO durch Art. 29 Abs. 1 BZO einfach eine andere Umschreibungsvariante 
gewählt, welche, wie letztlich jede Normierung, im Einzelfall zu nicht optimalen 
Resultaten führen kann. Bei beiden möglichen Umschreibungsvarianten kann 

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sich, jedenfalls in begründeten Härtefällen, die Prüfung einer Ausnahme-
bewilligung gemäss § 220 PBG aufdrängen. Es kann – mit der vernehm-
lassungsweise vorgetragenen Argumentation der Vorinstanz – durchaus gesagt 
werden, dass die Entkoppelung der Umschreibung des grossen Grund-
abstandes vom Begriff der Längsseite eine im Lichte veränderter architek-
tonischer Gewohnheiten (zunehmend keine klar bestimmbaren Längs- und 
Breitseiten eines Gebäudes mehr) erwünschte Vereinfachung bewirke. Diese 
Vereinfachung dient der Rechtsklarheit und damit jedem Bauwilligen. Für das 
Baurekursgericht ergeben die Vorbringen der Rekurrierenden daher keinerlei 
Anlass, in den Gemeindeversammlungsbeschluss einzugreifen. Auch von einer 
Verletzung des Grundsatzes der Planbeständigkeit kann bei einer BZO-Be-
stimmung, die immerhin fast 20 Jahre lang in Kraft stand, keine Rede sein, 
wenn wie vorliegend die Gemeindeversammlung diese Änderung eben für 
notwendig befunden hat. Die Rüge ist unbegründet.