# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a9e07d38-5ca9-5d1b-9ed6-baf77af4bb2e
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1997-03-27
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 27.03.1997 90.1996.37
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1996-37_1997-03-27.html

## Full Text

Incarto n.

  90.96.00037

  90.96.00038

  90.96.00039

  90.96.00040

  90.96.00046

  	
  Lugano

  27 marzo 1997

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Daniela Regazzi Fornera

  

 

visto
i ricorsi di

 

	
   

  	
  __________ __________,
  __________,  

  __________
  __________, __________

  __________
  __________, __________

  __________
  __________ __________ e __________ __________ __________ __________, __________

  __________
  __________ (rappr. Avv. __________.
  __________, __________)

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la decisione del __________ febbraio 1996 no.
  __________ del Consiglio di Stato che approva la revisione del Piano
  Regolatore del Comune di __________;

   

  viste le osservazioni del 27 giugno 1996 del
  Municipio di __________;

   

  vista la risposta del 8 ottobre 1996 del Consiglio
  di Stato;

   

  esperiti i necessari accertamenti,

   

  letti ed esaminati gli atti,

  

 

r i t e n u t o

 

in fatto

 

                                   a.   Il signor __________
__________ è proprietario del fondo no. __________RFD di __________
____________________ __________ del fondo no. __________in comproprietà con
__________ __________ il quale è pure proprietario del fondo no. __________;
____________________ __________ e __________ __________ sono comproprietarie
del fondo no. ______________________________ __________ del fondo no.
__________.

Tutti questi fondi sono tra loro confinanti e posti in zona __________ del
Comune di __________.

                                  b.   Nelle sedute del 21,
22, 28, 29 novembre e del 5 dicembre 1994 il Consiglio comunale di __________
ha adottato la revisione del Piano Regolatore. Essa prevedeva in particolare
l’inserimento dei fondi succitati in zona residenziale RE.

 

                                   c.   Con risoluzione 27
febbraio 1996 il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR, decidendo
comunque di stralciare l’ampliamento della zona edificabile RE previsto in
località __________ ritenendolo non coerente con il confine naturale di zona
segnato, nel caso concreto, dalla strada esistente, a monte della quale si
trova la zona viticola più importante del Comune; limite per contro applicato
in altre analoghe situazioni del territorio comunale. Il Governo ha quindi
disposto di reinserire i fondi in questione in zona agricola (cfr. risoluzione
pag. 21 punto 4.5 h)).

                                  d.   Dissentendo da questa
decisione i proprietari dei fondi interessati sono insorti dinanzi a questo
Tribunale censurando l’arbitrarietà della decisione governativa che violerebbe,
a loro dire, l’autonomia comunale. Essi rilevano in particolare che il Comune
si era formalmente impegnato a fare in modo che questi mappali venissero
inseriti in zona edificabile quale compenso ai disagi ed agli inconvenienti
subiti dai relativi proprietari per la costruzione su di essi di una diga di
contenimento volta a sistemare i danni alluvionali del 1988. 

I ricorrenti chiedono quindi l’annullamento della decisione di stralcio con
conseguente reintegrazione dei mappali in zona edificabile, così come deciso
dal Consiglio Comunale. 

 

                                   e.   Con risposta del 8
ottobre 1996 ai ricorsi il Consiglio di Stato rileva come l’autonomia comunale
in materia non sia assoluta, ma spetti all’autorità governativa intervenire là
dove le soluzioni comunali disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale. Per rapporto al caso concreto esso evidenzia
come l’estensione del comprensorio edificabile all’esame si scontri con
problemi di contenibilità del PR, rispettivamente di compenso del territorio agricolo.

Dal canto suo il Municipio di __________, nelle sue osservazioni del 27 giugno
1996 ai ricorsi, si riconferma nell’impugnativa inoltrata per il medesimo
motivo. Esso spiega in particolare come l’istituzione di questa zona si è resa
necessaria per attuare nel migliore dei modi le opere di premunizione dei danni
alluvionali del 1988 a tutt’oggi in fase di esecuzione. Inoltre a detta
dell’esecutivo comunale, la sottrazione di ca. 2500 mq di terreno vignato su
una complessiva zona viticola di ca. 180’000 mq è irrisoria, in quanto il
Comune di __________ può vantare di avere la maggior superficie vignata di
tutto il __________. Da ultimo viene evidenziata l’urbanizzazione del comparto.

 

                                    f.   In data 27 novembre
1996 si è esperito un sopralluogo nell’ambito del quale le parti si sono
riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.

 

c o n s i d e r a t o

 

in diritto

 

                                   1.   A norma dell’art. 38
LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale
della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno
di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo
cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).

                                         La legittimazione
ricorsuale dei ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.

                                         Presentati nei termini di
legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.

 

                                   2.   Il comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune,
conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune
ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

                                         L’autonomia non è però
assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone
Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di
Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò
significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo
con l’autonomia  riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2
cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello  del comune, ma deve rispettarne
il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia
manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di
vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e
segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si
conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art.
6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e
regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi
requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo
rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie
varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT). 

                                         Di norma l'autonomia
comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del
Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado
l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di
diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica
d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze,
statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di
formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della
procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev.
modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica
serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia
69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una
sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg.,
in part. pag. 55).

                                         Quanto al Tribunale della
pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di
Stato, del sindacato d’opportunità,( tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv.
3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il
ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in
particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla
legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di
un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale
di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti
per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT). 

                                   3.   Scopo essenziale
della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo
e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
Obiettivo primo, la netta separazione tra territorio abitato e non.

                                         La LPT riprende e sviluppa
tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura,
l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo
scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni
della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita,
come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio oltre a garantire la difesa
nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio dev’essere tutelato sia mantenendo
sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrandovi
armoniosamente gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi
ricreativi e permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli
insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati
nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni
nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi
e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. 

                                         Si tratta di esigenze
spesso contrastanti, di una realtà talvolta troppo complessa per poter essere
gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.

                                         In realtà solo un’attenta,
oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente
di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del
territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo
armonioso, che rispetti la natura, il paesaggio e più specificamente
l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni
della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia
461 consid. 5a). Il principio trova la sua consacrazione all’art. 3 OPT
(Obbligo di ponderazione) ai cui sensi “se dispongono di margini d’azione
nell’adempimento e coordinamento dei compiti d’incidenza territoriale, le
autorità ponderano i diversi interessi.” In tale contesto esse: “a) verificano
gli interessi toccati; b) valutano gli interessi verificati considerandone in
particolare la compatibilità con lo sviluppo territoriale auspicato e con le
implicazioni possibili; c) tengono conto di tali interessi nel miglior modo
possibile, sulla base della loro valutazione.” Infine “nella motivazione delle
decisioni esse presentano la ponderazione degli interessi.”

                                         L’assenza o carenza della
ponderazione porta alla violazione dell’art. 4 Cost. (DTF 114 Ia 376).

 

                                   4.   Come già rilevato
nei fatti, in concreto i ricorrenti contestano lo stralcio del comparto
edificabile operato d’ufficio dal Consiglio di Stato in zona __________ al
momento dell’approvazione del PR. 

La validità di questa modifica verrà esaminata in dettaglio qui di seguito.

Preliminarmente vanno però evidenziati alcuni principi pianificatori che
trovano applicazione nella fattispecie.

                                         Innanzitutto per quanto
riguarda la zona edificabile va rilevato che giusta l’art. 15 LPT le zone
edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione già edificati in larga
misura (lett. a) o prevedibilmente necessari all’edificazione e urbanizzati
entro quindici anni (lett. b).

                                         Va tenuto presente che
l’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona
edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia
l’azzonamento è escluso, per definizione. Non basta, per converso, che i
requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, 
perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può
infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia
all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e
paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.

                                         Spesso non può essere
categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente
adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se
rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato
e neppure se sarà necessario  per l’edificazione nei prossimi quindici anni).
In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di
vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in
una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia
448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a). 

                                         Tranne, dunque, nella
misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un
terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno
relativizzati.

                                         

                                         a.   L’idoneità va
generalmente riconosciuta se il terreno si           presta per le sue
caratteristiche naturali (morfologiche,                 topografiche,
climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del        suolo.

                                              La sua attribuzione a
zona edificabile deve peraltro rispettare            i principi pianificatori
degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in        particolare compatibile con
l’esigenza di creare e conservare                       insediamenti
accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b), consentire una  razionale ripartizione
delle abitazioni e delle attività       lavorative, offrire un sufficiente
accesso attraverso la rete        viaria pubblica, preservare l’abitato dalle
immissioni nocive o   moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a. e b., 24 LPAmb). Deve
inoltre   tener adeguatamente conto delle necessità delle

                                               infrastrutture
pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c). 

 

                                         b.  Per stabilire
se i terreni sono già ampiamente edificati si tien            conto delle
costruzioni già esistenti, della natura della loro         utilizzazione, delle
infrastrutture presenti, delle licenze   edilizie già rilasciate per progetti
pubblici e privati, dell’attività                      edificatoria fin lì
intrapresa, ecc. Entrano in considerazione       solo le costruzioni che per la
loro tipologia e l’impiego fattone       appartengono di per sé alla zona
edificabile, ad eccezione     segnatamente delle costruzioni agricole.
Determinanti non                sono però le singole costruzioni, né le singole
particelle. Il       requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il       comprensorio.
Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di            case effettivamente
abitato e utilizzato, purché non lo sia a         scopo agricolo. Né basta
peraltro la semplice presenza di un                    gruppo di case: queste
devono presentare assieme il  carattere di un insediamento unitario, formare un
      agglomerato sufficientemente concluso, avere una fisionomia            abbastanza
marcata, un minimo di coerenza formale e        funzionale, che ne faccia un
nucleo vitale e non una casuale                                       disseminazione
di case più o meno ravvicinate. Dipenderà                                          dalla
tradizione insediativa locale la densità edificatoria       minima. In certe
zone potrà essere ammessa una certa       dispersione, in altre solo la
contiguità sarà significativa.          Facenti parte dell’insediamento possono
pure essere            considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali
vuoti                              che presenta il suo tessuto (__________), o
quelle adiacenze                     non costruite che però attengono
all’insieme e non devono                                      per prevalenti
motivi avere altra attribuzione. 

                                              Si terrà conto che
l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti   siano strutturati secondo i bisogni
della popolazione e limitati   nella loro estensione pone il principio della
concentrazione    delle aree edificabili e, implicitamente, della
densificazione       edificatoria. L’edificazione sparsa (__________) è      condannata,
per lo spreco di terreno e l’irrazionalità                                      dell’assetto
territoriale che ne consegue; la creazione di                                    piccole
zone lontano dall’abitato può essere considerata non                                        solo
indesiderata ma addirittura contraria alla diritto federale                                (DTF
116 Ia 336 ss consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).

                                              Va tuttavia
considerato che il criterio della preesistenza di      un’ampia edificazione,
come gli altri dell’art. 15 LPT, può       assumere valenza assoluta solo in
senso negativo, serve                                       cioè a escludere
l’attribuzione a zona edificabile solo di quei                                          terreni
che incontrovertibilmente non presentino i requisiti     necessari. Negli altri
casi si dovrà procedere a ponderazione       (DTF 113 Ia 450 ss consid. 4
d)da).

 

                                         c.   Il requisito
più delicato è quello della prevedibile necessità di             far capo a
determinati fondi, per l’edificazione, nell’arco di       quindici anni.

                                              Il metodo solitamente
usato consiste nel determinare qual è   stato il fabbisogno di terreno
edificabile negli ultimi anni, se           ne estrapola quindi il trend per
pronosticare il fabbisogno dei                             prossimi quindici
anni; nel contempo si rileva l’evoluzione      demografica degli ultimi anni,
ricavandone una prognosi di       sviluppo per i prossimi quindici. Si
confronta infine questi dati            con la contenibilità del piano. Il
metodo è stato ritenuto      compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale
federale (DTF 116                                Ia 230). Un altro metodo basa
la prognosi dell’art. 15 sul                                         rapporto
tra superfici costruite e rimaste libere all’interno                                       della
zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso                                      di
utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se                            ne
calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo                                     metodo
ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF                                       114
Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la       riserva di aree
edificabili offra sufficiente ricettività alla       popolazione pronosticata.
Una volta fatto il raffronto tra            contenibilità e presumibile
fabbisogno rimane da stabilire se         la prima è ragionevolmente
commisurata al secondo. Il                                   Tribunale federale
ha giudicato che il fattore due, ossia il       raddoppio del numero degli
abitanti nel termine di 15 anni,       poteva essere accertato quale principio
pianificatorio, purché            si limitasse a fissare il dimensionamento
massimo della zona   edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo,
non                                  invece se dovesse valere quale generale
licenza di       aumentare la zona edificabile si da contenere il doppio della       popolazione
(DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha             condannato l’eccessivo
schematismo di simili formule.

      Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto       che
la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art   15 LPT, avverte il
Tribunale federale, non ha carattere di                                assolutezza,
non è da solo determinante. L’azzonamento                              deve
tendere come tutta la pianificazione a realizzare un                               insediamento
equilibrato, commisurato allo sviluppo che si                         vuole
imprimere al paese.

      Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti, di     tutti
gli interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia        232, 114 Ia
369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).

                                   5.   Fatte queste
premesse occorre ora applicare questi principi alla contestata modifica
pianificatoria operata dal Consiglio di Stato, onde esaminarne la legalità.

Nel caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la questione generale
della contenibilità teorica del PR (art. 15 lett. b LPT), essendo il motivo
principale della mancata approvazione della zona edificabile in contestazione.

L’idoneità all’edificazione e il requisito della preesistente ampia
edificazione (art. 15 lett. a LPT) saranno esaminate di seguito.

                                5.1   Dal compendio dello
stato dell’urbanizzazione allestito dall’Ufficio tecnico comunale, si evince
che la contenibilità dei terreni inedificati è di 6956 unità
insediative, comprendente 4234 abitanti e 1545 posti lavoro. Ciò significa che
esiste un potenziale di riserva che permette più del raddoppio dell’attuale 
popolazione, la quale, a fine anno 1994, contava 3’693 abitanti (vedi Annuario
statistico ticinese, ed. 1995). Per sfruttare a pieno il potenziale
edificatorio previsto dal PR si dovrebbe quindi verificare, nei prossimi 10,15
anni (di cui all’art. 15 LPT), un aumento di oltre il 100% della popolazione
attuale (con precisione del 114,6%). Situazione questa difficilmente
ipotizzabile, specialmente se si considera che l’evoluzione demografica
registrata nel comune negli ultimi decenni rende altamente improbabile
l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. In effetti, come rilevato
dall’Annuario statistico ticinese, la popolazione economica residente nel
comune è passata da 2’586 unità nel 1970 a 2’956 nel 1980 e a 3’493 nel 1990,
pari ad un aumento del 14% rispettivamente del 18%.

Aumenti questi ben lontani da quello pronosticato per il prossimo decennio dal
nuovo PR. Anche nelle ipotesi più ottimistiche, va escluso che nel prossimo
decennio la popolazione del Comune di __________ possa raddoppiare.

Dallo studio sul compendio dello stato di urbanizzazione risulta inoltre che il
48,5% dei terreni posti nel comparto edificabile sono ancora liberi da
costruzioni, il che equivale a 517’800 mq di superficie edificabile netta
ancora disponibile, oltretutto già equipaggiata. Importante rilevare che il
Comune ha tolto l’indice di sfruttamento massimo (reinserito d’ufficio dal
Consiglio di Stato almeno per la zona residenziale estensiva (RE)), ciò che
comporta pure un considerevole aumento del potenziale edificatorio.

In simili circostanze altro non si può concludere che l’assegnazione della zona
Belvedere al comparto edificabile non risponde evidentemente ai precetti degli
art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo i bisogni della
popolazione) e nel contempo è contrario al requisito di cui all’art. 15 lett. b
LPT. La sua adozione da parte del Comune è quindi contraria al diritto federale
(cfr. DTF 114 Ia 255) e pertanto non può trovare conferma in questa sede.

Inoltre ciò corrisponde alla costante prassi, sancita da una consolidata
giurisprudenza federale, “secondo cui sussiste un interesse generale ad
impedire, rispettivamente a ridurre la formazione di zone edificabili troppo
vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c. Consiglio di Stato del Canton Ticino
rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr. pure la giurisprudenza ivi citata, DTF
117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e, 116 Ia 231 in alto, 114 Ia 369).

 

                                5.2   Anche il presupposto
di una preesistente ampia edificazione, di cui all’art 15 lett. a LPT, non è in
concreto adempiuto. Quasi tutti i fondi facenti parte del comparto risultano in
effetti ancora liberi da costruzioni. Il fatto che i terreni in questione
risultano urbanizzati non può da solo comportare l’obbligo assegnazione alla
zona edificabile. 

                                   6.   Per una completa
ponderazione degli interessi in gioco deve tuttavia essere ancora verificato se
esistono altre ragioni a supporto dell’impugnata risoluzione e se il Consiglio
di Stato ha rettamente stralciato, far quelle possibili proprio l’area in
contestazione.

 

                                6.1   A mente di questo
Tribunale oltre al problema del sovradimensionamento ci sono anche motivi di
natura agricola, in particolare di salvaguardia del territorio viticolo, come
pure di tutela paesaggistica del comprensorio che concorrono a giustificare lo
stralcio del comparto all’esame.

Con il sopralluogo si è potuto constatare che in concreto trattasi di un’area,
situata al margine del comparto già edificato, priva di costruzioni e inserita
in una zona formata prevalentemente da vigneti. Vigneti che caratterizzano la
zona collinare del comune e attestano in fondo l’idoneità di un utilizzo di
tipo agricolo del comparto. Essi rivestono una funzione paesaggistica
importante, in quanto creano un’armoniosa cornice al territorio insediativo.

Permettervi l’edificazione pregiudicherebbe evidentemente l’integrità di questo
paesaggio.

                                6.2   L’impugnata
risoluzione deve essere tutelata anche considerate le norme che presiedono
all’istituzione delle zone agricole. Queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv.
1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli
che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per
quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità
incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti
superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli
anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia
di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le
necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare
l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del
paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni). 

Come rileva il Tribunale federale, le finalità della zona agricola sono
molteplici: travalicano l’ambito meramente agricolo per invadere la politica
dell’alloggio, del mercato immobiliare, della protezione dell’ambiente, ecc. La
zona agricola è l’antagonista per eccellenza della zona edificabile di cui è
chiamata a contrastare l’invadenza. In questa funzione deve mantenere libere
anche aree mediocremente idonee all’agricoltura ma meritevoli per altre
considerazioni di essere conservate. Questa funzione protettiva non può essere
svolta dalle zone di protezione dell’art. 17 LPT, poiché in linea di principio
queste tutelano solo i paesaggi “particolarmente belli”. Di conseguenza la
protezione di paesaggi “normali” può unicamente farsi attribuendoli a zone
agricole (sentenza 4.6.1993 della I. Corte di diritto pubblico, ZBl, Band
95/1994 pag. 133 seg., trad. libera). E’ in effetti innegabile che l'uso
agricolo del suolo è uno dei fattori che maggiormente determinano le fattezze
di un paesaggio (DTF 113 Ia 200). Non a caso, nel porre il rispetto del
paesaggio tra i principi pianificatori fondamentali,  l’art. 3 cpv. 2 LPT
precisa alla lett. a) che a questo fine occorre “mantenere per l’agricoltura
superfici coltive idonee.” 

                                         

Nel caso concreto, il sopralluogo ha evidenziato che l’inserimento in zona
agricola è sicuramente conforme all’art. 16 LPT nonché ai principi di cui
sopra: l’area all’esame non è, come detto, improduttiva né tanto meno sterile e
forma un’area agricola relativamente vasta e pregiata anche dal punto di vista
paesaggistico.

                                   7.   Per
censurare lo stralcio i ricorrenti evidenziano inoltre come il Municipio in
passato si sia formalmente impegnato a fare in modo che i loro mappali
venissero inseriti in zona edificabile quale compenso ai disagi ed agli
inconvenienti da loro subiti per la costruzione sulle loro proprietà di una
diga di contenimento volta a sistemare i danni alluvionali del 1988. 

Dagli atti in nostro possesso risulta che in data 4 giugno 1993 ha avuto luogo
un incontro tra i ricorrenti, il sindaco, il capodicastero e il capotecnico del
comune al fine di raggiungere un accordo sull’indennità di espropriazione per
le opere di ripristino del riale __________. All’occasione i rappresentanti del
comune suindicati si sono formalmente impegnati ad interessarsi presso la
Sezione di pianificazione urbanistica, e quindi presso l’ing. __________, per
fare in modo di poter inserire la parte adiacente il sedime stradale in zona
edificabile (vedi relativo verbale dell’ufficio tecnico comunale). A detta dei
ricorrenti ciò rappresenta una promessa vincolante di creazione di una zona edificabile.
Il suo stralcio sarebbe quindi una violazione del principio della buona fede.

Ora va innanzitutto detto che affinché si possa invocare con successo la
protezione della buona fede, occorre che siano adempiute cumulativamente
precise condizioni. 

Un’errata informazione é vincolante per un’autorità amministrativa solo se
rilasciata, in una precisa situazione, ad una determinata persona, da un organo
competente (o perlomeno ritenuto tale dal cittadino) e se il destinatario, non
potendo riconoscere l’erroneità di questa assicurazione, ha intrapreso delle
disposizioni in tal senso, dalle quali non può più retrocedere senza subire un
danno. 

                                         Oltre a ciò è pure
necessario che dalla comunicazione della promessa non sia intervenuta nessuna
modifica dell’ordinamento giuridico (cfr. DTF 117 Ia 412 c.3;  DTF 116 Ib 187
c. 3c);  DTF 115 Ia 18 c. 4a e riferimenti), nel qual caso il destinatario non
si può prevalere della buona fede.

                                         Ad ogni modo, anche
nell’eventualità che dovessero essere adempiuti tutti questi requisiti, il
successo dell’appello alla buona fede non é ancora scontato. E’ infatti ancora
necessaria una ponderazione tra l’interesse ad una corretta applicazione del
diritto e l’interesse alla salvaguardia della buona fede. Se il primo dovesse
predominare sul secondo la rivendicazione non può venir accolta.

 

                                         Nella fattispecie in
esame, non risulta che l’autorità competente in materia pianificatoria, ossia
il consiglio comunale, abbia dato delle assicurazioni in proposito. Se è vero
che il sindaco ha promesso di interessarsi presso l’ufficio dipartimentale
competente per verificare la possibilità d’inserire questo comparto in zona
edificabile, ciò non significa ancora che per questo motivo il comune sia
obbligato ad inscrivere il comparto in zona edificabile e tantomeno che il
Governo debba concedere la sua approvazione. Ma anche prescindendo da queste
considerazioni, in concreto l’interesse privato dei singoli proprietari a
edificare i loro fondi in questa località, deve cedere il passo difronte al prevalente
interesse pubblico ad un corretto dimensionamento delle aree edificabili e
all’esclusione dalle medesime delle parti paesaggisticamente meritevoli di
essere salvaguardate. Anche questa censura deve quindi venir respinta.

                                   8.   L’impugnativa degli
insorgente non merita accoglimento e di conseguenza la decisione di stralcio
del Consiglio di Stato viene confermata.

 

 

                                   9.   Tassa di giudizio e
spese seguono la soccombenza.

 

Per
questi motivi,

visti
gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

 

dichiara
e pronuncia

 

                                   1.   I ricorso sono respinti.

 

                                   2.   I ricorrenti sono
condannati al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi
fr. 400.-- ciascuno.

                                   3.   Intimazione:                  -
__________ __________, __________ 

                                       - __________ __________, __________

                                                                               - __________
__________, __________

                                                                               - __________
__________ __________ e __________ __________ __________                     __________,
__________ __________                                                     -
__________ __________, rappr. avv. __________. __________,                    __________

                                       - Municipio di __________ 

                                       - Consiglio di Stato, Bellinzona

                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona

 

Tribunale
della pianificazione del territorio

Il
presidente                                                           Il
segretario