# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** a9856eb3-85d9-5766-9551-aa5e9998477a
**Source:** Bundesverwaltungsgericht ()
**Court Level:** federal
**Decision Date:** 2022-02-16
**Language:** it
**Title:** Bundesverwaltungsgericht 16.02.2022 B-3707/2021
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/CH_BVGer/CH_BVGE_001_B-3707-2021_2022-02-16.pdf

## Full Text

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i f  f éd é r a l  

T r i b u n a l e  am m in i s t r a t i vo  f e d e r a l e  

T r i b u n a l  ad m i n i s t r a t i v  fe d e r a l  

 
 
    
 

 

 

  

 

 Corte II 

B-3707/2021 

 

 

  S e n t e n z a  d e l  1 6  f e b b r a i o  2 0 2 2   

Composizione 

 
Giudici Pietro Angeli-Busi (presidente del collegio),  

Marc Steiner, Francesco Brentani,  

cancelliere Corrado Bergomi. 
 

 
 

Parti 

 
X._______SA,  

patrocinata dall'avv. Stefano Manetti,  

ricorrente,  

 
 

 
contro 

 

 
Ufficio federale delle strade USTRA,  

Filiale di Bellinzona,  

patrocinato dall'avv. Romina Biaggi-Albrici,  

autorità aggiudicatrice. 

 

Oggetto 

 
Acquisti pubblici; decisione di aggiudicazione  

del 29 luglio 2021 concernente il progetto 

"N2 EP28 Gentilino-Lamone.  

Lotto 002 - Laboratorio del committente" 

(pubblicazione SIMAP n.1209983; ID del progetto 211381). 

 

B-3707/2021 

Pagina 2 

Fatti: 

A.  

A.a Il 10 novembre 2020 l'Ufficio federale delle strade (di seguito: USTRA, 

autorità aggiudicatrice o committente) ha indetto un pubblico concorso per 

una commessa di servizi, impostato secondo la procedura aperta, relativo 

al progetto "N2 EP28 Gentilino-Lamone, Lotto 002 – Laboratorio del com-

mittente" (pubblicazione SIMAP n. 1161289, ID del progetto 211381).  

Secondo il punto 4.5.1 del bando, il progetto comprende gli interventi di 

manutenzione e trasformazione da realizzarsi lungo il tratto autostradale 

dal portale Nord della galleria di Gentilino a Lamone e le bretelle dello svin-

colo basso Lugano Nord. In particolare, il concorso fissa il quadro contrat-

tuale per le prestazioni di "Laboratorio del committente" relativo all'esecu-

zione di prove su materiali in situ e in laboratorio nell'ambito dei lavori edili. 

Si tratta prevalentemente dell'esecuzione di prove su miscele bituminose, 

strati di fondazione, malte e calcestruzzi, opere in calcestruzzo armato, 

condutture, barriere elastiche, impermeabilizzazioni e su carreggiata dopo 

l'esecuzione (cfr. per maggiori dettagli il punto 4.5.1 del bando).  

A.b Entro il termine di chiusura per la presentazione delle offerte (21 di-

cembre 2020 secondo il punto 1.4 del bando) sono pervenute al commit-

tente 3 offerte, tra cui quella della X._______SA (di seguito: ricorrente) e 

della Y._______ SA (di seguito: aggiudicataria).  

A.c Nelle rispettive date del 15 febbraio 2021, 12 marzo 2021 e 23 giugno 

2021 l'autorità aggiudicatrice ha chiesto alla ricorrente una serie di chiari-

menti in merito ai prezzi della sua offerta. La ricorrente ha risposto ai relativi 

quesiti in data 19 febbraio 2021, 22 marzo 2021 e 1° luglio 2021. 

A.d Mediante la decisione di aggiudicazione del 29 luglio 2021, pubblicata 

lo stesso giorno sul SIMAP (n. della pubblicazione 1209983), l'autorità ag-

giudicatrice ha deliberato la commessa in oggetto all'aggiudicataria per un 

importo di fr. 2'124'594.90 (IVA esclusa; punto 3.2 della decisione sull'ag-

giudicazione).  

A.e Con scritto individuale separato del 29 luglio 2021 USTRA ha comuni-

cato alla ricorrente di aver escluso quest'ultima dalla valutazione poiché 

"l'offerta presentata modifica la struttura dell'elenco prezzi" e di aver deli-

berato la commessa all'aggiudicataria, rinviando per il resto alla succitata 

pubblicazione sul SIMAP.  

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B.   

Avverso la decisione di esclusione e di aggiudicazione menzionate la ricor-

rente è insorta con ricorso del 19 agosto 2021, pervenuto il giorno se-

guente allo scrivente Tribunale. In via processuale, chiede di concedere al 

ricorso l'effetto sospensivo, sia in via superprovvisionale e provvisionale. 

Nel merito, ella postula l'accoglimento del gravame, in via principale l'an-

nullamento della decisione di aggiudicazione con conseguente sua riam-

missione nella procedura e l'assegnazione diretta della commessa in suo 

favore, e, in via subordinata, la sua riammissione alla gara e il rinvio della 

causa al committente per nuova aggiudicazione. In ogni caso con protesta 

di tasse, spese e ripetibili.  

La ricorrente censura, dal profilo formale, la carente motivazione della de-

cisione d'esclusione e, dal profilo materiale, il rimprovero dell'asserita mo-

difica della struttura dei prezzi e la deduzione secondo cui l'eventuale de-

negata modifica della struttura dei prezzi sia di rilevanza giuridica tale da 

suffragare la decisione di esclusione. 

La ricorrente ribadisce di aver offerto tutti i prezzi senza modificare la strut-

tura, bensì di aver solo fatto uso legittimo della facoltà di trasposizione di 

costi. In primo luogo, contrariamente a quanto avvenuto ad esempio al 

punto 3.4 del bando di concorso del 16 agosto 2021 per il progetto 225124 

"N2 Seminsvincolo Bellinzona Lotto 300 – Ponte della Torretta e rotonda 

sopraelevata", nessuna prescrizione del bando e della documentazione di 

gara applicabile al caso (I.1 Documento contrattuale, Condizioni generali) 

vieterebbe la trasposizione dei costi tra le posizioni. In secondo luogo, l'e-

lenco prezzi mostrerebbe una grave incongruenza in special modo nelle 

posizioni 311.121 e 411.121, nel senso che i quantitativi di materiale tra-

sportato (campioni) non corrispondono ai quantitativi da prelevare e nem-

meno da analizzare (posizioni 314.211 e 413.111). A dimostrazione dell'as-

serita incongruenza, la ricorrente rinvia a titolo di paragone all'estratto 

dell'offerta da lei inoltrata per il progetto "…" del 16 febbraio 2021, in cui le 

due analoghe posizioni sono state riviste in materia di unità di misura (doc. 

Q allegato al ricorso; up invece di pz). Infine, la ricorrente fa notare che la 

relazione tecnica (II.2, Cap. 3, cpv. 3) definisce i quantitativi riportati nell'e-

lenco prezzi come indicativi e che i prezzi unitari restano invariati per tutta 

la durata dei lavori. Secondo lei, una modifica della struttura dell'elenco dei 

prezzi interverrebbe unicamente qualora fossero state stralciate determi-

nate posizioni, cancellate da tratti di penna, defalcate altre e simili inter-

venti, mentre nel concreto ella avrebbe compilato il capitolato in maniera 

completa e diligente.  

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C.  

Con ordinanza del 20 agosto 2021 lo scrivente Tribunale amministrativo 

federale, oltre ad accusare ricezione del gravame, ha conferito ad esso, in 

via superprovvisionale, l'effetto sospensivo, vietando all'autorità aggiudica-

trice qualsiasi misura di esecuzione suscettibile di pregiudicare l'esito del 

presente procedimento, segnatamente la conclusione del contratto con 

l'aggiudicataria.  

D.  

Con scritto del 13 settembre 2021, la rappresentante legale del commit-

tente ha comunicato di aver assunto il patrocinio di quest'ultimo nell'ambito 

della presente vertenza, chiedendo, dopo aver preso atto del ricorso, di 

rigettare la domanda di effetto sospensivo, in quanto, a suo avviso, tardiva.  

E.  

Con risposta del 18 ottobre 2021, inoltrata entro il termine prorogato, l'au-

torità aggiudicatrice postula in via cautelare di negare alla ricorrente la fa-

coltà di replicare e di respingere l'istanza di concessione dell'effetto so-

spensivo. Nel merito, propone di respingere interamente il ricorso. 

E.a Dal profilo formale, l'autorità aggiudicatrice ritiene come la censura 

della ricorrente circa la violazione dell'obbligo di motivare le decisioni non 

sia fondata e un'eventuale violazione del diritto di essere sentito sia da 

considerare sanata.  

E.b  

E.b.a Dal punto di vista materiale, il committente è sostanzialmente dell'av-

viso che l'offerta della ricorrente sia stata giustamente esclusa perché, se-

condo lei, si discosta in diverse posizioni (trasporto dei campioni, prove di 

carico su piastra e prove di visibilità) dal capitolato, in maniera tale da im-

porre, in caso di accettazione, delle modifiche rilevanti nelle modalità di 

esecuzione delle prestazioni o nelle modalità di calcolo della mercede. Una 

simile accettazione condurrebbe alla necessità di condurre delle trattative 

successive all'aggiudicazione, ciò che nel presente caso sarebbe escluso 

dal divieto di trattative e creerebbe un'incertezza inammissibile a livello di 

stima dei costi a liquidazione. Cercando di forzare il sistema per imporre 

un proprio concetto di calcolo della remunerazione, la ricorrente impedi-

rebbe al committente di comparare l'offerta a quella degli altri offerenti e di 

determinare quale sarebbe il costo effettivo delle prestazioni, compromet-

tendo la buona esecuzione dei lavori e la tutela dei lavoratori. 

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E.b.b Dietro rinvio ai principi giurisprudenziali applicabili in materia di tra-

sferimento di prezzi da una posizione a prezzo unitario ad una globale, 

l'autorità aggiudicatrice ritiene che il modo di agire della ricorrente non può 

essere tutelato, indipendentemente dal fatto che la documentazione di 

gara non escludesse espressamente le trasposizioni di prezzo. La mede-

sima autorità osserva che la ricorrente ha offerto 64 rispettivamente 43 po-

sizioni a prezzo unitario a un prezzo simbolico di 5 centesimi rispettiva-

mente fr. 1.–, deducendo che appare evidente che i costi reali delle posi-

zioni a costo unitario siano stati inclusi nella posizione relativa alle installa-

zioni (pos. 312.101-103 CPN 112). In pratica, continua l'autorità, malgrado 

la ricorrente in fase di chiarimenti abbia ammesso di aver traslato nei tra-

sporti complessive 22 posizioni che ha offerto a 5 centesimi, rimarrebbero 

ancora 42 posizioni offerte a 5 centesimi e 43 posizioni offerte a fr. 1.–. A 

dire dell'autorità aggiudicatrice, detti costi non sarebbero verosimili, né ri-

sulterebbero essere stati computati in posizioni unitarie o globali altre che 

quelle relative alle installazioni. Oltracciò, se in sede di liquidazione doves-

sero essere applicati i dettami del capitolato, la ricorrente si troverebbe ve-

rosimilmente nell'impossibilità di far fronte a tali costi e la situazione sa-

rebbe analoga a quella per le offerte sottocosto, inammissibili nella misura 

in cui il prezzo è talmente basso da compromettere la buona esecuzione 

del mandato e il rispetto delle disposizioni relative alla tutela dei lavoratori.  

E.b.c Quanto al trasporto di campioni (pos. 311.121 "Materiale di campioni 

fino a kg 100" e pos. 411.121 "Campioni di calcestruzzo fino a 50 kg" e 

411.122 "Campioni di calcestruzzo kg da 51 a 100" CPN 112), l'autorità 

aggiudicatrice spiega che si tratta delle uniche posizioni concernenti il tra-

sporto di campioni dal cantiere al laboratorio e che l'abbreviazione "pz" in-

dicata nel capitolato per l'unità di misura si riferisce evidentemente all'unità 

trasporto (1pz = 1 trasporto). L'autorità inferiore specifica che nella realtà 

dei cantieri, nell'ambito di un singolo intervento vengono raccolti più cam-

pioni che vengono poi trasportati in una sola volta in laboratorio. Il numero 

dei viaggi sarebbe di molto inferiore al numero di campioni. Se non fosse 

così, non si spiegherebbe la distinzione relativa ai pesi da trasportare, po-

sto che un singolo campione, a detta dell'autorità aggiudicatrice, non po-

trebbe mai raggiungere un peso superiore a 50 kg. Non si spiegherebbe 

inoltre nemmeno la stima del numero dei trasporti incluso nel capitolato, 

ovvero 180 per i campioni prelevati da opere di pavimentazione in calce-

struzzo (90 fino a 50 kg e 90 da 51 a 100 kg) e 161 per i campioni prelevati 

da strati bituminosi, ben inferiore al numero di campioni da trasportare (ov-

vero circa 3700 campioni in totale: 2300 di calcestruzzo risultante da 340 

[recte: 540] carote, 1940 cubi/prismi e 6 cassette, rispettivamente 1400 per 

gli strati bituminosi risultanti da 60 miscele da impianto, 708 miscele da 

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cantiere e 648 carotaggi). Avendo la ricorrente dichiarato in sede d'offerta 

che le posizioni 311.121 e 411.121 riguardano il trasporto di ogni singolo 

campione, il committente ne deduce che l'offerta in questione sia difforme 

dall'impostazione del capitolato e che un'eventuale accettazione compor-

terebbe costi esorbitanti e aprirebbe la via a possibili abusi. Ad esempio, 

con l'applicazione del prezzo di fr. 1'000.– per il trasporto di ogni singolo 

campione di fronte ad un totale di 1'940 pezzi di cubi e prismi in calce-

struzzo si arriverebbe ad un totale di fr. 1'940'000.– ben superiore dei 

fr. 90'000.– indicati nell'offerta.  

E.b.d Quanto alle prove di carico su piastra, l'autorità aggiudicatrice spiega 

come la ricorrente abbia offerto prezzi molto bassi, praticamente simbolici 

nelle posizioni 111.205, 112.101, 112.201 e 181.101. Dalla risposta R3 

della ricorrente in sede di chiarimenti d'offerta l'autorità aggiudicatrice de-

duce che la ricorrente ritiene che la posizione 111.205 non si applicherebbe 

agli interventi di cantiere senza il prelievo di campioni, ma alle tariffe appli-

cabili ai lavori di regia, secondo la posizione R291.111 del CPN 111, quindi 

alle prestazioni non previste nell'elenco prezzi a cui verrebbero applicati i 

costi previsti nell'elenco prezzi della stessa, decisamente superiori ai costi 

unitari offerti. 

E.b.e Quanto alle prove di visibilità di cui alle posizioni 387.211 (visibilità 

diurna con superficie asciutta), 387.212 (visibilità notturna con superficie 

asciutta) e 387.213 (visibilità notturna con superficie bagnata), l'autorità ag-

giudicatrice segnala che la ricorrente ha inserito un costo simbolico di 

5 centesimi per le prime due posizioni e un costo di fr. 360.– per la terza 

posizione. Secondo la risposta data in fase di chiarimenti d'offerta, l'autorità 

aggiudicatrice ritiene che il modo di procedere della ricorrente di mettere in 

atto anche le misurazioni su superficie asciutta in caso di richiesta di misu-

razioni su superficie bagnata sia inammissibile e alimenti il rischio di abusi.  

E.c Con contestuale lettera di accompagnamento del 18 ottobre 2021 l'au-

torità aggiudicatrice ha prodotto gli atti di gara in una versione ad uso esclu-

sivo del Tribunale e in altre due versioni destinate alla ricorrente ed all'ag-

giudicataria, esprimendosi, come nella risposta, sul diritto di consultare gli 

atti. 

F.  

Una volta concesso l'esame degli atti conformemente all'ordinanza del 

22 ottobre 2021, con replica del 25 novembre 2021, inoltrata entro il ter-

mine prorogato, la ricorrente rinvia alle proprie conclusioni in sede di ri-

corso e completa le proprie tesi.  

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F.a La ricorrente contesta in sostanza le argomentazioni del committente 

sulla paragonabilità delle offerte e su un'offerta atipica sottocosto. La ricor-

rente sostiene di aver debitamente proceduto al trasferimento di alcuni co-

sti unitari in altri costi unitari, precisando di non aver apportato alcuna rile-

vante trasposizione di costi da unitari in globali e giudicando plausibili le 

posizioni dei costi globali.  

F.b Quanto alle posizioni della sua offerta relative alle installazioni, la ricor-

rente è dell'avviso che la sua esclusione dalla gara non sia fondata su mo-

tivi pertinenti, tenendo conto del fatto che la percentuale dei costi fissi per 

istallazioni da lei offerti corrisponde ad un plausibile e non esorbitante 10% 

del prezzo totale della sua offerta, rispettivamente al 6% del totale dell'im-

porto dell'offerta aggiudicata. A tale riguardo, la ricorrente chiede al Tribu-

nale di raffrontare la percentuale dei costi fissi per istallazioni della sua of-

ferta rispetto alle altre due offerte presentate. Infine, la ricorrente fa osser-

vare come la sentenza del TF 2P.164/2002, menzionata dal committente a 

sostegno delle proprie argomentazioni, contenga differenze decisive ri-

spetto alla gara oggetto del presente concorso. In confronto a quella fatti-

specie, il bando qui in oggetto vieterebbe la facoltà di inoltrare varianti e in 

questo caso non sarebbero applicabili le disposizioni della norma SIA 118. 

La ricorrente mette infine l'accento sul fatto che l'offerta esclusa sia di 

fr. 900'000.– inferiore a quella dell'aggiudicataria e ammonti al 58% della 

medesima. Ella aggiunge che anche nell'evenienza di modifiche di prezzo 

a seguito di trattative di liquidazione e in ossequio al limite di maggiora-

zione del 20% rispetto all'offerta inoltrata, la remunerazione dovuta alla ri-

corrente si aggirerebbe attorno a fr. 1'520'000.– e sarebbe ancora assolu-

tamente vantaggiosa. 

F.c Quanto al trasporto di campioni, la ricorrente contesta l'assunto dell'au-

torità aggiudicatrice secondo cui sia di meridiana evidenza che "pz" si rife-

risca all'unità di trasporto e insiste sulla formulazione fuorviante del descrit-

tivo e modulo d'offerta, tanto più che in almeno due altri concorsi la dicitura 

"pz" sarebbe stata modificata in "up" (= trasporto dal cantiere al laborato-

rio), mentre in un appalto precedente al presente una simile posizione per 

il trasporto non sarebbe stata prevista. A mente della ricorrente la posizione 

in questione sarebbe un errore tecnicamente grave imputabile a specialisti 

dai quali ci si deve attendere la conoscenza della materia. Le posizioni del 

trasporto a campioni sarebbero tutte sbagliate e lascerebbero spazio a 

molte interpretazioni. Ad esempio, la posizione 311.121 prevedrebbe con 

la cifra 161 il trasporto di campioni di materiale fino a 100 kg. Secondo la 

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ricorrente, il numero 161 non troverebbe alcun riscontro oggettivo e i quan-

titativi di trasporto non si spiegherebbero nemmeno con il numero di inter-

venti. Infine, non si tratterebbe di 340, bensì di 540 carote di calcestruzzo. 

Per quanto attiene ai campioni di calcestruzzo, la ricorrente rileva di aver 

dedotto in buona fede e di poter ritenere assodato che il quantitativo cor-

retto fosse il trasporto e la confezione di 90 campioni di calcestruzzo e non 

la cifra indicata nell'elenco prezzi 1'940. I quantitativi non porterebbero a 

1.9 Mio. di fr., invece di fr. 90'000.–, poiché essi sarebbero tecnicamente 

errati ("fachlich falsche Mengen") ed entrerebbero in contraddizione con le 

istruzioni vincolanti di USTRA in materia di requisiti di qualità dei rivesti-

menti bituminosi (edizione 21 giugno 2010). Sia riguardo le prove su mi-

scele bituminose (gruppo 300) che riguardo le prove su calcestruzzo 

(gruppo 400) la ricorrente allega, a suffragio delle proprie censure, un ap-

profondimento tecnico di un proprio organo interno (doc. T allegato alla re-

plica), che solleva grandi criticità indotte dal CPN.  

F.d La ricorrente contesta inoltre le allegazioni in sede di risposta circa le 

prove di carico su piastra e le prove di visibilità. Nel primo caso, la ricorrente 

è dell'avviso che le sue dichiarazioni nella risposta R8 in fase di chiarimenti 

d'offerta permetterebbero di smentire la deduzione tratta dal committente 

secondo cui la ricorrente pretenderebbe di applicare le tariffe dei lavori a 

regia. Nel secondo caso, la ricorrente ritiene che il committente non abbia 

compreso in che cosa consistano le prove, in quanto il giorno, la notte e il 

bagnato sarebbero simulati dall'attrezzatura di prova tramite illuminazione 

ed irrigazione della superficie di prova, il che non significherebbe che le 

prove siano eseguite di notte e quando piove. La ricorrente ribadisce di 

aver compilato l'offerta conformemente al capitolato. 

G.  

Con duplica del 16 dicembre 2021, inoltrata entro il termine prorogato e 

trasmessa alla ricorrente il giorno seguente, l'autorità aggiudicatrice rinvia 

in sostanza alle precedenti conclusioni e motivazioni formulate in sede di 

risposta.  

G.a A titolo di complemento, il committente conclude in primo luogo alla 

manifesta tardività delle censure della ricorrente riguardo all'impostazione 

del capitolato. In secondo luogo, il committente puntualizza che il motivo 

per l'esclusione della ricorrente dalla gara non consiste nel fatto che ella 

abbia inoltrato un'offerta di carattere speculativo, bensì che ella si sia ma-

nifestamente discostata dal capitolato, inoltrando un'offerta che non corri-

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sponderebbe alle esigenze di gara. Del resto, la ricorrente avrebbe am-

messo di aver eseguito una trasposizione dei costi, quantomeno tra prezzi 

unitari, il che non permetterebbe alla committenza di eseguire un corretto 

paragone tra le offerte e di conseguire un risparmio in caso di non esecu-

zione di prestazioni. 

G.b Quanto al trasporto dei campioni, il committente precisa che nel caso 

del capitolato si tratta del Catalogo delle posizioni normalizzate CPN con-

tenente posizioni normalizzate allestite dal Centro svizzero di studio per la 

razionalizzazione della costruzione (di seguito: CRB). Quest'ultimo, inter-

pellato dal committente in merito alla posizione 411.121, avrebbe confer-

mato che la dicitura pz sia da intendere come trasporto e non come singolo 

campione (doc. 3 della duplica). Le posizioni relative al trasporto dei cam-

pioni, continua il committente, sono "chiuse" nel senso che non è possibile 

modificare l'unità di misura prevista. Infine, il committente contesta intera-

mente gli approfondimenti della ricorrente ai sensi di un documento di 

parte, ribadendo che il numero dei trasporti (161) e quello delle prove sa-

rebbero il risultato di una stima, che non rappresenterebbero valori assoluti 

e che perciò farà stato unicamente la liquidazione finale. 

G.c Quanto alle posizioni relative ai costi delle attrezzature, il committente 

evidenzia come non sia corretto sostenere che siffatte posizioni rappresen-

tino il 6% del totale offerto. In effetti, ai fini del calcolo, andrebbero dedotti 

i costi delle regie (…), dimodoché tali costi inciderebbero di circa il 15% sul 

totale offerto, una cifra di una certa rilevanza.  

H.  

Con "osservazioni di triplica" spontanee del 12 gennaio 2022 limitate alla 

produzione del doc. 3 della duplica, la ricorrente completa le conclusioni di 

merito, chiedendo l'estromissione dalla procedura della ditta aggiudicata-

ria. A motivo di quest'ultima conclusione la ricorrente adduce che il duplice 

ruolo di un organo influente della ditta incaricata del supporto al commit-

tente BHU, da un lato, e dell'aggiudicataria, dall'altro, attesta un insanabile 

conflitto di interessi e lede il principio della parità di trattamento. 

I.  

Con quadruplica spontanea del 21 gennaio 2022, ricevuta il 24 gennaio 

seguente e trasmessa successivamente alla ricorrente, il committente 

mantiene le conclusioni formulate in sede di risposta e di duplica. In ag-

giunta, egli fa valere che la richiesta di escludere l'aggiudicataria dalla gara 

per un presunto conflitto di interessi sia da ritenere principalmente tardiva. 

Se ciò non fosse, una simile richiesta sarebbe in primo luogo inammissibile, 

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avendo la ricorrente omesso di chiedere, oltre all'annullamento della deli-

bera, lo svolgimento di una nuova procedura con l'estromissione della ditta 

che ha funto da supporto al committente. In secondo luogo, detta richiesta 

sarebbe pure infondata, non essendo dati, a mente del committente, i pre-

supposti per una preimplicazione e per un obbligo di ricusazione. Nella de-

negata ipotesi che siano dati, il committente è dell'avviso che un'eventuale 

esclusione dell'aggiudicataria avrebbe nuociuto seriamente ad una concor-

renza efficace, in quanto vi sarebbe stato il rischio che alla gara parteci-

passero solo due ditte o addirittura una sola. A comprova di quest'ultima 

allegazione il committente produce una tabella con l'assegnazione di man-

dati a laboratori negli ultimi 5 anni per sola visione di codesto Tribunale. 

J.  

Entro il termine impartito con decisione incidentale del 24 settembre 2021 

l'aggiudicataria non ha comunicato di volersi costituire come parte nel pre-

sente procedimento. 

K.  

Ulteriori fatti e argomentazioni verranno ripresi, per quanto necessario, nei 

considerandi in diritto del presente giudizio. 

 

Diritto: 

1.  

Il Tribunale amministrativo federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere 

d'esame sull'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti (DTAF 

2007/6, consid. 1 con rinvii; DTAF 2008/48, consid. 1.2 non pubblicato).  

1.1 A seguito della revisione del diritto in materia di acquisti pubblici, il 

1° gennaio 2021 sono entrate in vigore la nuova legge federale del 21 giu-

gno 2019 sugli appalti pubblici (LAPub, RS 172.056.1) e la relativa ordi-

nanza del 12 febbraio 2020 (OAPub, RS 172.056.11). Conformemente alla 

disposizione transitoria di cui all'art. 62 LAPub, le procedure di aggiudica-

zione avviate prima dell'entrata in vigore della presente legge sono portate 

a termine secondo il diritto anteriore. Come già segnalato, il bando di con-

corso relativo alla procedura di aggiudicazione in oggetto data del 10 no-

vembre 2021, mentre la decisione di aggiudicazione è stata pubblicata il 

29 luglio 2021. Pertanto, il diritto previgente – vale a dire la vecchia legge 

federale sugli acquisti pubblici del 16 dicembre 1994 e la relativa ordinanza 

dell'11 dicembre 1995 (in seguito vLAPub, vOAPub, RU 1996 508, 518 e 

RU 2020 641, 691) – è determinante e di principio applicabile anche alla 

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Pagina 11 

presente procedura di ricorso. Il rinvio alla nuova LAPub nell'indicazione 

dei rimedi giuridici non muta nulla alla situazione. 

1.2 Contro le decisioni concernenti segnatamente l'aggiudicazione e l'e-

sclusione dalla procedura di aggiudicazione è ammesso il ricorso al Tribu-

nale amministrativo federale (art. 29 lett. a e d in relazione all'art. 27 cpv. 1 

vLAPub.  

1.3 La vLAPub comprende solo gli acquisti pubblici che sono subordinati 

all'Accordo dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) sugli ap-

palti pubblici concluso il 15 aprile 1994 nell'ambito del trattato per l'istitu-

zione del GATT/OMC (Accordo OMC 1994 [RS 0.632.231.422]; cfr. DTAF 

2008/48 consid. 2.1 con rinvii). La vLAPub è applicabile soltanto se il com-

mittente è soggetto a questa legge (art. 2 cpv. 1 vLAPub), se il tipo di com-

messa rientra nelle definizioni di cui all'art. 5 vLAPub, il valore stimato della 

commessa raggiunge i valori soglia fissati dall'art. 6 cpv. 1 vLAPub e se 

all'applicazione di tale legge non si oppone una delle eccezioni previste 

dall'art. 3 vLAPub. Come verrà dimostrato di seguito, tali presupposti sono 

adempiuti nel caso di specie.  

1.3.1 USTRA è parte dell'Amministrazione generale della Confederazione 

ed è soggetto alla vLAPub (art. 2 cpv. 1 lett. a vLAPub). 

1.3.2 Il presente acquisto, denominato "N2 EP28 Gentilino-Lamone, Lotto 

002 – Laboratorio del committente" (punto 2.2 del bando), è definito ai 

sensi di una commessa di servizi (punto 1.8 del bando). Per tale nozione 

si intende il contratto tra il committente e un offerente riguardo la fornitura 

di prestazioni di servizi conformemente all'allegato 1, appendice 4 dell'Ac-

cordo OMC 1994 (art. 5 cpv. 1 lett. b vLAPub; cfr. DTAF 2008/48 con-

sid. 2.3). La lista delle prestazioni di servizi menzionate all'allegato 1, ap-

pendice 4 dell'Accordo OMC 1994 è stata ripresa nell'Allegato 1a della 

vOAPub (cfr. art. 3 cpv. 2 vOAPub). Detta lista si fonda sulla classificazione 

centrale provvisoria dei prodotti ("Central Product Classification", CPC) sta-

bilita dall'ONU (New York 1991), la quale è determinante per verificare la 

portata di ogni tipo di prestazione di servizi assoggettata (cfr. DTAF 2011/17 

consid. 5.2.2). Al punto 2.5 il bando di concorso attribuisce la presente 

commessa alla categoria 71541000 "Servizi di gestione di progetti di co-

struzione" secondo il Common Procurement Vocabulary (CPV), la quale, a 

sua volta, ricade senz'altro nella categoria di servizi 12 previsti alla classe 

867 "Consulenza tecnica e pianificazione, prestazioni tecniche integrate, 

relativa consulenza scientifica e tecnica, esperimenti tecnici e analisi di 

B-3707/2021 

Pagina 12 

progetti edili" CPC (cfr. decisioni incidentali del TAF B-7849/2015 del 

25 febbraio 2016 consid. 1.2.2 e B-6123/2011 dell'8 dicembre 2011 con-

sid. 1.2). La commessa in disamina rientra perciò nella categoria delle 

commesse di servizi di cui all'art. 5 cpv. 1 lett. b vLAPub in combinato di-

sposto con l'art. 3 cpv. 2 vOAPub e l'Allegato 1a vOAPub con l'allegato 1 

dell'Accordo OMC 1994. 

1.3.3 Considerato l'importo dell'offerta aggiudicataria, sono incontestabil-

mente superati i valori soglia imposti dalle disposizioni di legge in relazione 

alle commesse di servizi (art. 6 cpv. 1 lett. b vLAPub in combinato disposto 

con l'art. 1 lett. b dell'ordinanza del 19 novembre 2019 del Dipartimento 

federale dell'economia, della formazione e della ricerca [DEFR] sull'ade-

guamento dei valori soglia degli acquisti pubblici per gli anni 2020 e 2021, 

RU 2019 4101, RU 2020 4165). 

1.3.4 Non sussistendo inoltre alcuna eccezione ai sensi dell'art. 3 vLAPub, 

la presente commessa rientra nel campo di applicazione della vLAPub. 

1.4 La procedura dinanzi al Tribunale amministrativo federale è retta dalla 

legge federale sulla procedura amministrativa (PA) fintanto che la vLAPub 

e la legge sul Tribunale amministrativo federale del 17 giugno 2005 

(LTAF, RS 173.32) non dispongono altrimenti (art. 26 cpv. 1 vLAPub e 

art. 37 LTAF). Conformemente all'art. 31 vLAPub, nell'ambito della proce-

dura di ricorso non può essere addotto il motivo dell'inadeguatezza. 

1.4.1  

1.4.1.1 La vLAPub non contiene una disposizione specifica relativa al di-

ritto a ricorrere in materia di acquisti pubblici, per cui la questione deve 

essere giudicata in base alla legge federale sulla procedura amministrativa 

(art. 26 vLAPub; art. 37 LTAF in combinato disposto con l'art. 48 PA; 

DTF 137 II 313 consid. 3.2). 

1.4.1.2 Conformemente alla giurisprudenza più recente del Tribunale fede-

rale, la circostanza che qualcuno abbia partecipato alla gara pubblica e la 

sua offerta non sia stata considerata per l'aggiudicazione non basta per 

ammettere il suo diritto a ricorrere contro quest'ultima. L'offerente soccom-

bente ha un interesse degno di protezione ad adire il Tribunale amministra-

tivo federale unicamente se fruisce di una reale possibilità di vedersi ag-

giudicare la commessa (cfr. DTF 141 II 14 consid. 4 segg.). La questione 

del diritto a ricorrere è esaminata in base alle conclusioni e alle censure 

B-3707/2021 

Pagina 13 

dell'insorgente. La fondatezza delle censure ricorsuali può sia fare oggetto 

della valutazione materiale della fattispecie, sia essere verificata, a titolo 

preliminare, nell'ambito dell'esame delle condizioni di ammissibilità del ri-

corso (cfr. DTF 141 II 14 consid. 5.1; 137 II 313 consid. 3.3.3). Secondo la 

teoria della doppia rilevanza delle fattispecie è sufficiente che nella fase 

d'esame delle condizioni di ammissibilità del ricorso il ricorrente renda ve-

rosimile ("rende vraisemblable", cfr. sentenza del TF 2C_134/2013 del 

6 giugno 2014 consid. 2.3) che le sue possibilità di ottenere la commessa 

dopo l'annullamento della delibera siano intatte e che la commessa non 

venga assegnata ad un concorrente meglio classificato (cfr. DTF 141 II 14 

consid. 5.1 con ulteriori rinvii; sentenza del TAF B-3596/2015 del 3 settem-

bre 2015 consid. 4.1).  

1.4.1.3 La ricorrente è insorta contro la propria esclusione e la decisione di 

aggiudicazione. Nelle conclusioni ricorsuali ella chiede in via principale 

l'annullamento della decisione di aggiudicazione, la sua riammissione alla 

procedura di aggiudicazione e l'assegnazione diretta della delibera in suo 

favore, in via subordinata l'annullamento della decisione di aggiudicazione 

e la sua riammissione alla procedura di aggiudicazione per nuova aggiudi-

cazione. 

La ricorrente è stata esclusa dalla procedura di aggiudicazione, poiché, agli 

occhi del committente, la sua offerta modificherebbe la struttura dell'elenco 

prezzi. Nei suoi scritti ella reputa ingiustificata la sua estromissione dalla 

gara, sottolineando di aver offerto tutti i prezzi senza alterarne la struttura 

e di aver fatto un uso legittimo della trasposizione dei costi tra posizioni. A 

seguire il suo ragionamento incentrato sull'illegittimità della sua esclusione 

dalla procedura di aggiudicazione, la ricorrente avrebbe quindi delle effet-

tive possibilità di vedersi attribuire la commessa, atteso che la sua offerta 

entrerebbe di nuovo in gara e, visto il miglior prezzo, potrebbe ottenere il 

primo posto nella graduatoria. In questa misura, il diritto di ricorrere contro 

l'esclusione e l'aggiudicazione deve essere riconosciuto. 

1.4.1.4 Nelle "osservazioni di triplica" spontanee del 12 gennaio 2022 la 

ricorrente ha chiesto l'estromissione dalla procedura della ditta aggiudica-

taria a causa di un presunto insanabile conflitto di interessi tra la ditta che 

ha funto da supporto al committente BHU e l'aggiudicataria. Affinché alla 

ricorrente si possa riconoscere il diritto di ricorrere contro la decisione di 

aggiudicazione in caso di conferma della propria esclusione, ella dovrebbe 

però contestare e rendere verosimile che non solo l'aggiudicataria, ma an-

che tutte le offerenti rimaste in gara debbano essere escluse (cfr. sentenza 

B-3707/2021 

Pagina 14 

del TAF B-2522/2021 del 20 settembre 2021 consid. 1.5.2.2 segg.), rispet-

tivamente perlomeno chiedere l'annullamento di tutta la procedura di ag-

giudicazione e l'apertura di una nuova gara d'appalto, ciò che le consenti-

rebbe la possibilità di inoltrare una nuova offerta (DTF 141 II 14 con-

sid. 4.7). Nella presente fattispecie, la ricorrente non ha agito in questo 

modo. Di conseguenza, una volta confermata l'esclusione della ricorrente 

e nell'eventualità che debba essere esclusa pure l'aggiudicataria, risulte-

rebbe che, in assenza dell'esplicita richiesta volta all'annullamento della 

procedura di aggiudicazione e all'apertura di una nuova gara pubblica, la 

commessa verrebbe aggiudicata all'offerente che si è classificata al se-

condo posto. Tenuto conto di siffatta situazione, non sarebbe più necessa-

rio approfondire ulteriormente le censure della ricorrente volte all'esclu-

sione dell'aggiudicataria (cfr. infra consid. 5.1; cfr. sentenza del TAF 

B-2431/2020 del 7 settembre 2020 consid. 1.7 e 7.1 seg.).  

1.4.2 Giusta l'art. 23 cpv. 1 vLAPub il committente notifica le decisioni di 

cui all'art. 29 vLAPub in conformità all'art. 24 cpv. 1 vLAPub o mediante 

recapito. Secondo l'art. 30 vLAPub i ricorsi devono essere proposti entro 

20 giorni dalla notifica della decisione. La decisione d'aggiudicazione è 

stata pubblicata sul SIMAP il 29 luglio 2021 e la comunicazione separata 

dell'esclusione della ricorrente, nonché della delibera in favore dell'aggiu-

dicataria, è avvenuta mediante scritto dello stesso giorno. Per l'inizio del 

termine di impugnazione della delibera fa stato la data di pubblicazione sul 

SIMAP. Il termine per presentare ricorso ha quindi iniziato a decorrere il 

30 luglio 2021 ed è venuto a scadenza il 6 settembre 2021 (cfr. art. 22a 

cpv. 1 lett. b PA, ancora applicabile secondo la vLAPub, nonché art. 20 

cpv. 3 PA). Ne segue che il presente gravame, inviato per posta proprio il 

19 agosto 2021 e pervenuto al Tribunale il giorno seguente, risulta tempe-

stivo. Va infine rigettata, per quanto non sia divenuta priva d'oggetto con 

l'emanazione del presente giudizio, l'eccezione di intempestività della do-

manda di effetto sospensivo fondata sull'art. 22a cpv. 2 lett. a PA e sollevata 

a titolo prudenziale dal committente. Conformemente alla prassi sviluppata 

sotto la valenza della vLAPub, l'art. 22a cpv. 2 lett. a PA era allora applica-

bile soltanto nell'evenienza in cui l'autorità inferiore avesse emanato una 

decisione sull'effetto sospensivo o su altre misure provvisionali, ma non se 

fosse stata resa una decisione (finale) sull'aggiudicazione, come invece 

avvenuto nel caso in esame (cfr. decisioni incidentali del TAF B-5838/2007 

del 6 dicembre 2007 consid. 2.4 e B-865/2007 del 3 dicembre 2007 con-

sid. 1.5.1.2). 

1.4.3 I requisiti relativi al contenuto ed alla forma del ricorso sono soddi-

sfatti (art. 52 PA), l'anticipo spese è stato versato entro il termine impartito 

B-3707/2021 

Pagina 15 

(art. 63 cpv. 4 PA) e i patrocinatori hanno giustificato i propri poteri per 

mezzo di procura scritta valida (art. 11 cpv. 2 PA).  

1.4.4  Ritenuto quanto precede, il Tribunale amministrativo federale è com-

petente per statuire sulla presente vertenza e i presupposti per entrare nel 

merito del ricorso sono adempiuti.  

2.  

Dal punto di vista formale, la ricorrente ha eccepito la carenza di motiva-

zione della decisione impugnata, ciò che non le avrebbe permesso di com-

prendere il motivo per la sua estromissione dalla gara.  

2.1  

2.1.1 Di principio le decisioni di cui all'art. 29 vLAPub devono essere moti-

vate e notificate conformemente alle disposizioni previste all'art. 23 cpv. 1 

e 2 vLAPub. Tali disposti rappresentano una cosiddetta lex specialis nei 

confronti dell'art. 35 cpv. 1 e 3, nonché dell'art. 36 PA (sentenza del TAF 

B-3526/2013 del 20 marzo 2014 consid. 2.3; PETER GALLI/ANDRÉ MO-

SER/ELISABETH LANG/MARC STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaf-

fungsrechts, 3a ed., 2013, n. 1185 e 1363n. 1243 ss.). L'art. 23 cpv. 1 vLA-

Pub consente una motivazione sommaria delle decisioni di cui all'art. 29 

vLAPub (decisione incidentale del TAF B-1383/2011 del 23 maggio 2011 

consid. 4.1). Le informazioni necessarie per la pubblicazione dell'aggiudi-

cazione sono elencate all'art. 28 vOAPub. 

L'art. 8 cpv. 1 lett. d primo periodo vLAPub stabilisce che il committente 

tutela la natura confidenziale di tutti i dati comunicatigli dall'offerente. Sono 

salve le comunicazioni che saranno pubblicate dopo l'aggiudicazione e le 

informazioni previste dall'articolo 23 cpv. 2 e 3 (art. 8 cpv. 1 lett. d secondo 

periodo vLAPub). In questo senso, le informazioni che rientrano nell'ob-

bligo di comunicare dell'autorità aggiudicatrice secondo l'art. 23 cpv. 2 vLA-

Pub costituiscono una deroga al principio della confidenzialità nella proce-

dura di acquisti pubblici. La comunicazione di siffatte informazioni può av-

venire tuttavia a condizione che esse non siano contrarie al diritto federale 

o lesive di interessi pubblici o che, se divulgate, potrebbero violare interessi 

economici legittimi degli offerenti o la concorrenza leale tra gli stessi (cfr. 

art. 23 cpv. 3 vLAPub). L'art. 23 cpv. 2 vLAPub statuisce per il committente 

l'obbligo di comunicare agli offerenti non considerati per la delibera deter-

minate ulteriori informazioni, ma unicamente a condizione che ne abbiano 

fatto previamente richiesta. L'obbligo di comunicare imposto al commit-

B-3707/2021 

Pagina 16 

tente all'art. 23 cpv. 2 vLAPub non significa che egli abbia a fornire le infor-

mazioni necessariamente sotto forma documentale così come è il caso per 

l'esame degli atti quale componente del diritto di essere sentito (decisione 

incidentale del TAF B-5504/2015 del 29 ottobre 2015 consid. 5.4.2). Le in-

formazioni di cui all'art. 23 cpv. 2 vLAPub si riferiscono alla procedura d'ag-

giudicazione seguita, al nome dell'offerente scelto, al prezzo dell'offerta 

scelta o ai prezzi inferiori e maggiori delle offerte considerate, ai motivi es-

senziali dell'eliminazione, nonché alle caratteristiche essenziali e ai van-

taggi dell'offerta scelta (art. 23 cpv. 2 lett. a-e LAPub). 

2.1.2 Mediante le informazioni previste all'art. 23 cpv. 2 vLAPub gli offerenti 

non considerati devono essere messi nella condizione di tutelare a pieno il 

proprio diritto a ricorrere conformemente alla prassi del Tribunale federale 

sulla legittimazione a ricorrere in materia di acquisti pubblici (DTAF 2018 

IV/11 consid. 2.4.3, sentenza del TAF B-3526/2013 del 20 marzo 2014 con-

sid. 3.2). Per far ciò, è opportuno, in applicazione dell'art. 23 cpv. 2 lett. d 

ed e vLAPub, che essi si possano fare un'idea dei vantaggi dell'offerta 

scelta e dei motivi per la mancata considerazione o esclusione della propria 

offerta (cfr. DTAF 2018 IV/11 consid. 2.4.3). Eventuali violazioni dell'obbligo 

di motivazione quale componente del diritto di essere sentito potrebbero 

del resto essere sanate nella procedura di ricorso dinanzi al Tribunale am-

ministrativo federale, nella misura in cui l'autorità aggiudicatrice, in tale 

sede, fa fronte al suo obbligo di motivare le decisioni ed il ricorrente ha 

l'opportunità di prendere posizione sui motivi addotti (DTAF 2018 IV/11 con-

sid. 2.5, sentenza del TAF B-8563/2010 del 15 febbraio 2011 consid. 2.2.1 

con ulteriori riferimenti). La possibile sanatoria di una violazione del diritto 

di essere sentito nel procedimento di ricorso può avere conseguenze 

nell'ambito della fissazione delle spese processuali (DTAF 2018 IV/11 con-

sid. 7.1 non pubblicato). 

2.1.3 Nel caso in disamina, con decisione separata del 29 luglio 2021 l'au-

torità aggiudicatrice ha rivelato alla ricorrente che la sua offerta è stata 

esclusa dalla gara poiché questa modifica la struttura dell'elenco prezzi. 

Contestualmente al motivo di esclusione dell'offerta, la ricorrente è stata 

informata che la commessa è stata aggiudicata all'aggiudicataria al prezzo 

di fr. 2'124'594.90 (IVA esclusa), che la decisione di aggiudicazione è stata 

pubblicata lo stesso giorno sulla piattaforma SIMAP e che dalla pubblica-

zione sul SIMAP era possibile accedere alle indicazioni dei rimedi giuridici. 

Al punto 3.3 della decisione di aggiudicazione si legge che l'offerta dell'ag-

giudicataria adempie tutti i criteri del bando e complessivamente ha pre-

sentato un'ottima analisi dei compiti, delle procedure previste nel concorso 

ed una buona analisi dei rischi, nonché che le persone chiave presentate 

B-3707/2021 

Pagina 17 

hanno tutte un ottimo livello di competenza. Dalla decisione di aggiudica-

zione risultano inoltre le informazioni sul tipo di procedura di aggiudica-

zione scelto, sul nome ufficiale ed indirizzo del committente, sul tipo e 

sull'oggetto della commessa, sul nominativo e indirizzo dell'aggiudicataria, 

sul prezzo dell'offerta e infine sulla data dell'aggiudicazione. 

Ne discende che mediante la decisione di esclusione e quella di aggiudi-

cazione il committente ha comunicato alla ricorrente il motivo alla base 

dell'esclusione della sua offerta dalla gara e i motivi dell'aggiudicazione, 

comprese le generalità dell'aggiudicataria e il prezzo dell'offerta prescelta. 

Così facendo, tenuto conto che la ricorrente non ha né chiesto lo svolgi-

mento di un debriefing né informazioni supplementari ai sensi dell'art. 23 

cpv. 2 vLAPub, il committente ha ossequiato i requisiti posti alla motiva-

zione di cui all'art. 23 cpv. 2 vLAPub. Va parimenti rimarcato che le temati-

che di ben tre chiarimenti d'offerta si trovavano in relazione diretta con l'e-

lenco dei prezzi compilato dalla ricorrente. Nella misura in cui la ricorrente 

contesta; in sintesi; il contenuto della motivazione, ella non riesce a giusti-

ficare la censura, da lei sollevata, di violazione del diritto di essere sentito. 

Nel complesso, non si può dunque affermare che le informazioni trasmesse 

alla ricorrente non le siano bastate per rendersi conto della portata delle 

mancanze a lei rimproverate e motivare le proprie censure ricorsuali. An-

che a voler ipotizzare il contrario, un'eventuale violazione dell'obbligo di 

motivare le decisioni può essere ritenuta sanata nell'ambito del presente 

procedimento, avendo la ricorrente potuto completare il proprio gravame e 

prendere visione di una parte degli atti relativi alla procedura di aggiudica-

zione. 

3.  

La ricorrente è stata esclusa dalla gara in quanto, a detta del committente, 

ella avrebbe modificato la struttura dei prezzi secondo l'elenco delle pre-

stazioni e quindi inoltrato un'offerta difforme dalle disposizioni di gara. In 

sostanza la ricorrente nega di aver modificato la struttura dei prezzi, riba-

dendo di aver solo fatto uso legittimo della trasposizione di costi da una 

posizione unitaria in altre posizioni. 

3.1 Notoriamente, soltanto offerte conformi alle prescrizioni di gara entrano 

in considerazione per l'aggiudicazione. Le prescrizioni di gara costituiscono 

in effetti la legge stessa del concorso e vincolano tanto i concorrenti, 

quanto il committente, che deve rispettarle per non incorrere in una viola-

zione del diritto sotto il profilo della parità di trattamento e del principio della 

trasparenza. Conformemente all'art. 19 cpv. 1 vLAPub gli offerenti devono 

B-3707/2021 

Pagina 18 

presentare le loro domande di partecipazione e la loro offerta per scritto, in 

modo completo e tempestivo. Alla base di questa regola vi è l'idea che l'au-

torità aggiudicatrice deve poter procedere direttamente all'aggiudicazione 

della commessa in virtù delle offerte inoltrate (cfr. sentenza del TF 

2C_241/2012 del 28 giugno 2012 consid. 4.1; DTAF 2007/13 consid. 3.1; 

sentenza del TAF B-8115/2015 del 6 ottobre 2016 consid. 3.8.1). Ne segue 

che sia l'idoneità dei concorrenti sia la bontà dell'offerta sono da esaminare 

in principio sulla scorta delle indicazioni e delle prove inoltrate entro il ter-

mine per l'inoltro delle offerte (cfr. decisioni incidentali del TAF B-6997/2018 

del 30 aprile 2019 consid. 5.1.2 con ulteriori riferimenti e B-7479/2016 dell'8 

maggio 2017 consid. 8.2; sentenza del TAF B-8115/2015 del 6 ottobre 2016 

consid 3.8.1). Il committente ha inoltre la facoltà, durante la fase di analisi 

delle offerte, di chiedere spiegazioni o complementi d'informazione, pre-

stando però sempre attenzione a non disattendere il principio della parità 

di trattamento tra i concorrenti (sentenza del TF 2C_241/2012 del 28 giu-

gno 2012 consid. 4.1). 

3.2 Per esaminare se un'offerta incompleta o che non risponde alle esi-

genze del capitolato debba essere esclusa, la prassi dello scrivente Tribu-

nale opera una distinzione in tre categorie di offerte. Nella prima categoria 

rientrano quelle offerte che l'autorità aggiudicatrice è tenuta ad escludere 

imperativamente, pena una violazione del principio della trasparenza e 

della parità di trattamento. In quest'evenienza deve trattarsi di un errore di 

una certa importanza e l'incompletezza deve riferirsi a punti essenziali 

dell'offerta (DTAF 2007/13 consid. 3.3). Una seconda categoria di offerte è 

contraddistinta dalla caratteristica secondo la quale l'autorità aggiudicatrice 

fruisce di un certo potere di apprezzamento per valutare se vuole portare 

simili offerte al livello di conformità del bando facendo capo a una richiesta 

di informazioni presso l'offerente (DTAF 2007/13 consid. 6.2). Nella terza 

ed ultima categoria ricadono le offerte che presentano difformità così irrile-

vanti e di lieve entità che vanno tollerate nella misura in cui il committente 

deve impegnarsi affinché l'offerente possa rimediare a tali mancanze (cfr. 

il riassunto della prassi esposto nella decisione incidentale del TAF 

B-3374/2019 del 12 novembre 2019 consid. 5.5.3 con ulteriori riferimenti). 

Un motivo d'esclusione deve presentare una certa gravità e un'estromis-

sione dalla gara dovuta a lievi scostamenti dal bando di concorso o dalle 

prescrizioni di gara non può, di principio, essere ritenuta proporzionata 

(sentenza del TAF B-5084/2007 del 28 gennaio 2008 consid. 2.1).  

3.3 L'esclusione di offerte cosiddette speculative ha finora occupato princi-

palmente il Tribunale federale, i tribunali cantonali e la dottrina (sul concetto 

e sulle diverse categorie di offerte speculative si rinvia alla sentenza del 

B-3707/2021 

Pagina 19 

TAF B-7216/2014 del 18 marzo 2020, intero consid. 8.1 e a MARTIN BEYE-

LER, Umgelagert, gemischt und offeriert – Thesen zur Preisspekulation in 

BR 2010 pag. 125 segg.). Il Tribunale amministrativo federale non ha an-

cora avuto modo di approfondire la questione relativa al trasferimento di 

prezzi da posizioni a prezzo unitario ad altre posizioni unitarie rispettiva-

mente globali in un procedimento su ricorso contro l'esclusione dello stesso 

insorgente. In effetti, la tematica è stata per ora affrontata solo nell'ambito 

della costellazione in cui un ricorrente non considerato per la delibera 

aveva rimproverato al committente di non aver escluso a torto l'offerta delle 

aggiudicatarie, nonostante quest'ultima presentasse presunti trasferimenti 

illeciti di prezzi (cfr. sentenza del TAF B-7216/2014, consid. 2.3, 8.2.3, 8.3 

e 8.4). Vale la pena dunque fondarsi in gran parte sui principi giurispruden-

ziali sviluppati dal Tribunale federale e dai tribunali cantonali, che in ampia 

parte sono stati enunciati a titolo generale nella sentenza menzionata nella 

causa B-7216/2014.  

3.4  

3.4.1 Per correttezza è dapprima attirata l'attenzione sul fatto che la giuri-

sprudenza del Tribunale amministrativo federale ha fintanto perlomeno ri-

tenuto che l'esclusione di un'offerta può essere giustificata da una viola-

zione delle norme sulla formazione dei prezzi fissate dal committente (sen-

tenza del TAF B-4373/2019 del 30 gennaio 2020 consid. 7.5 in materia di 

prezzi negativi). Se un committente dispone che le offerte devono essere 

calcolate e presentate in modo che determinati costi siano attribuiti a de-

terminate posizioni di prestazione, simili regole sulla formazione e struttura 

dei prezzi tangono la conformità dell'offerta alle condizioni di gara, indipen-

dentemente dal fatto che sussista una speculazione o meno (cfr. sentenza 

del TAF B-7216/2014 consid. 8.2.1 con ulteriori riferimenti a prassi e dot-

trina). Nel diritto federale in materia di appalti pubblici, un'offerta in contra-

sto con le disposizioni sulla formazione e struttura dei prezzi costituisce 

un'offerta difforme dal capitolato, ciò che di principio porta ad estrometterla 

dalla gara (cfr. art. 19 cpv. 3 vLAPub). A ciò si addice che, fatte salve di-

sposizioni contrarie del bando di concorso, le varianti di retribuzione non 

sono ammesse (art. 22a cpv. 2 vOAPub). In questi casi l'esclusione per 

oltraggio alle regole relative alla formazione e struttura dei prezzi è retta 

dai principi giurisprudenziali già esposti (cfr. supra consid. 3.2), nel senso 

che non si deve trattare di una violazione marginale e va ossequiato il di-

vieto di formalismo eccessivo (cfr. sentenza del TAF B-7216/2014 con-

sid. 8.2.1; BEYELER in BR 2010 pag. 147 seg.). 

B-3707/2021 

Pagina 20 

3.4.2 Per quanto attiene all'esclusione di offerte speculative in genere, il 

Tribunale federale ha confermato l'estromissione dalla gara di un'offerta 

che presentava, da un lato, un prezzo molto elevato nella posizione globale 

relativa alle installazioni di cantiere e, dall'altro, due posizioni unitarie prin-

cipali dal prezzo irrealisticamente basso. L'Alta Corte ha stabilito che giac-

ché un offerente deve essere escluso se omette di indicare nella sua offerta 

un elemento necessario a valutare il rapporto prezzo-prestazione, non è 

dunque insostenibile che l'esclusione avvenga ugualmente nell'evenienza 

in cui un offerente presenti un'offerta formalmente completa, ma propo-

nendo degli elementi che non sono realistici a tal punto da impedire all'au-

torità aggiudicatrice di ottenere una visione d'insieme significativa e com-

pleta del rapporto prezzo-prestazioni e di confrontare l'offerta in questione 

con le altre offerte in gara venendo a mancare la dovuta trasparenza e la 

realtà dei costi (cfr. sentenza del TF 2D_34/2010 consid. 2.4). Se un offe-

rente approfitta di un chiaro errore del committente nell'allestimento del ca-

pitolato mediante una formazione speculativa dei prezzi dell'offerta, ciò 

configura un comportamento contrario alla buona fede che si traduce in un 

motivo di esclusione (cfr. anche sentenza del TAF B-7216/2014, con-

sid. 8.2.2 i.f., sentenza del Tribunale amministrativo del Canton Zurigo 

2012.00257 dell'8 agosto 2012 consid. 3.8; BEYELER in BR 2010 pag. 161).  

3.4.3  

3.4.3.1 Secondo la sentenza del TF 2P.164/2002 del 27 novembre 2002 

consid. 3.3.2, i trasferimenti da posizioni a prezzo unitario in altre posizioni 

non sono di principio ammissibili in quanto una simile maniera di procedere 

impedisce al committente di effettuare una corretta analisi dei costi e di 

comparare direttamente l'offerta in questione con quelle degli altri concor-

renti. Ciò corrisponde al principio in materia di acquisti pubblici secondo cui 

offerte non conformi alle prescrizioni di gara possono essere escluse, se-

gnatamente anche quando risultano violate prescrizioni di forma oppure se 

per questo l'offerta in questione non può essere confrontata a quella degli 

altri offerenti (cfr. sentenze del TF 2C_782/2012 del 10 gennaio 2013 con-

sid. 2.3 e 2D_34/2010 del 23 febbraio 2011 consid. 2.3). Non ogni irrego-

larità è suscettibile di comportare l'esclusione dell'offerta. Nei limiti del prin-

cipio della proporzionalità e del divieto di formalismo eccessivo è consen-

tito rinunciare all'estromissione, se il vizio riscontrato è relativamente lieve 

e lo scopo perseguito dalla disposizione formale non è seriamente com-

promesso (sentenza del TF 2D_34/2010 consid. 2.2 e seg. con ulteriori 

riferimenti e 2P.164/2002 del 27 novembre 2002 consid. 3.3.3; v. anche 

sentenza del TAF B-7216/2014, consid 8.2.3).  

B-3707/2021 

Pagina 21 

3.4.3.2 Secondo la prassi cantonale, un'offerta, in cui determinati prezzi 

unitari sono tenuti volutamente bassi e i costi che ricadono in queste posi-

zioni sono trasferiti in una posizione globale, segnatamente nella posizione 

destinata alle installazioni di cantiere, entra in contraddizione con il princi-

pio di pattuizione del prezzo secondo prezzi unitari e viola le regole sulla 

determinazione del prezzo. Pur riconoscendo all'offerente, in linea di mas-

sima, una certa libertà nel calcolare i prezzi nella propria offerta, il trasferi-

mento di costi da una posizione unitaria in altre posizioni non può eviden-

temente servire al solo scopo di trarre vantaggio di eventuali errori nell'e-

lenco delle prestazioni a scapito del committente. In effetti, il committente 

non approfitta del risparmio sui costi nel caso di una riduzione delle quan-

tità. Inoltre, un trasferimento di costi da posizioni a prezzo unitario in altre 

posizioni globali impedisce da un lato una corretta analisi dei prezzi offerti 

e dall'altro rende difficile o impossibile un confronto diretto con le altre of-

ferte inoltrate, contravvenendo in questo modo ai principi della traspa-

renza, della parità di trattamento, della realtà dei costi e del divieto di di-

storsione della concorrenza (cfr. sentenza del TAF B-7216/2014 con-

sid. 8.2.3; sentenze del Tribunale amministrativo del Canton Zurigo 

2012.00257 dell'8 agosto 2012 consid. 3.4; del Tribunale amministrativo 

del Canton Lucerna 7H 17 279 del 10 gennaio 2018 consid. 3.2; del Tribu-

nale amministrativo del Canton Berna VGE 100.2012.28 del 15 giugno 

2012, confermato dal TF con sentenza 2C_782/2012 del 10 gennaio 2013 

consid. 2.1 e 2.3; sentenza del Tribunale amministrativo del Canton Svitto 

del 17 giugno 2008 VGE III 2008 81 consid. 6.4.1 e 6.4.2). Simili trasferi-

menti di costi nella posizione destinata alle installazioni si apparentano in 

conclusione ad una concessione di credito ingiustificata in quanto compor-

tano che il credito corrispondente sia già esigibile all'inizio dei lavori (cfr. 

sentenze del Tribunale amministrativo del Canton Zurigo 2012.00257 dell'8 

agosto 2012 consid. 3.4 e VB.2009.00480 del 10 marzo 2010 consid. 3.4; 

sentenze del Tribunale amministrativo del Canton Grigioni U 10 40 del 

25 maggio 2010 consid. 2 e U 5 47 del 23 giugno 2005 consid. 1.c).  

3.4.4 Quanto ai trasferimenti di costi da una posizione unitaria all'altra, dot-

trina e giurisprudenza hanno riconosciuto che, di regola, speculazioni sul 

margine dei prezzi che si fondano sull'attribuzione combinata di prezzi si-

gnificantemente maggiorati e ridotti, violano implicitamente o esplicita-

mente le regole di formazione dei prezzi fissate dal committente (sentenza 

del Tribunale amministrativo del Canton Argovia del 29 luglio 2011 con-

sid. 2b; BEYELER in BR 2010 pag. 159). Alla base di questo ragionamento 

vi è l'idea che gli elementi di costo direttamente connessi con una determi-

nata posizione non devono essere inclusi nel prezzo unitario relativo alla 

medesima, bensì nel prezzo unitario di un'altra posizione (idem). Ciò entra 

B-3707/2021 

Pagina 22 

in contraddizione con la regola generale secondo la quale tutti i costi in 

relazione a determinate prestazioni devono essere inclusi in quella posi-

zione che descrive la prestazione, nonché attribuiti alla posizione a cui ap-

partengono e con la quale sono strettamente connessi (BEYELER in BR 

2010 pag. 159). In definitiva, un'offerta che presenta gli elementi specula-

tivi descritti in diverse posizioni a prezzi unitari in contravvenzione alle re-

lative regole sulla formazione dei prezzi, può essere esclusa, indipenden-

temente dall'intento speculativo dell'offerente, se sussiste un rischio non 

trascurabile che subentrino conseguenze negative altrettanto non trascu-

rabili per il committente (sentenza del Tribunale amministrativo del Canton 

Argovia del 29 luglio 2011 consid. 2b; BEYELER in BR 2010 pag. 159). 

Giurisprudenza e dottrina successive raccomandano inoltre di adottare una 

certa cautela nell'ammettere la sussistenza di trasferimenti di costi tra po-

sizioni a prezzi unitari, in quanto, in tale evenienza, la distribuzione dei ri-

schi e delle opportunità non è paragonabile alla situazione di trasferimenti 

di costi da posizioni a prezzo unitario in posizioni globali e nell'ambito della 

pattuizione del prezzo secondo prezzi unitari sussiste per natura un certo 

rischio che subentrino sovraccosti indipendentemente dalla ragione per le 

differenze di prezzo. Per questo motivo un'esclusione dalla gara si rivela 

giustificata in circostanze straordinarie, segnatamente se il trasferimento di 

costi serve evidentemente al solo scopo di sfruttare eventuali errori del ca-

pitolato a scapito del committente (v. anche sentenza del TAF 

B-7216/2014, consid. 8.2.2; sentenza del Tribunale amministrativo del 

Canton Zurigo del 15 dicembre 2010 VB.2010.00402 consid. 2.2.2; STEFAN 

SCHERLER in BR 2011, pag. 251).  

3.5 In sunto, dai principi sviluppati dalla prassi e dalla dottrina suesposte si 

possono trarre le seguenti conclusioni. Un offerente può essere escluso 

dalla gara se la sua offerta contiene trasferimenti da posizioni a prezzo 

unitario a posizioni globali, poiché in questo modo si rende gravoso e im-

possibile un confronto delle offerte. In genere, speculazioni di prezzo sono 

suscettibili di giustificare un'estromissione dalla gara a condizione che l'of-

ferta in questione non permetta una valutazione ragionevole del rapporto 

prezzo/prestazioni e perciò nemmeno un confronto tra le offerte. Trasferi-

menti da una posizione a prezzo unitario all'altra sono invece di principio 

soltanto inammissibili se contravvengono alle regole sulla formazione dei 

prezzi fissate dal committente. La violazione delle regole sulla formazione 

del prezzo rappresenta un motivo di esclusione per difformità dell'offerta 

con le disposizioni di gara indipendentemente dalla sussistenza effettiva di 

un'eventuale speculazione di prezzi (cfr. sentenza del TAF B-7216/2014, 

consid. 8.3). 

B-3707/2021 

Pagina 23 

4.  

Di seguito va esaminato, partendo dapprima dall'elenco delle prestazioni 

secondo i documenti di gara, se la trasposizione dei costi operata dalla 

ricorrente, come da lei stessa ammesso, da una posizione all'altra è su-

scettibile di giustificare la sua estromissione dalla gara.  

4.1  

4.1.1 L'elenco delle prestazioni secondo il punto III.1 dei Documenti dell'of-

ferente è impostato principalmente secondo un appalto a prezzi unitari. 

Questo è evincibile a contrario dal bando di concorso secondo cui le offerte 

su base forfetaria e globali e/o Ie offerte basate su una tariffa oraria media 

non sono ammesse (punto 2.11). Unitamente ai prezzi unitari, il capitolato 

prevedeva alcune posizioni globali ("gl"), tra cui tre posizioni globali per le 

attrezzature (cfr. infra intero consid. 4.2.1 per i dettagli). Il bando e la docu-

mentazione di gara non contengono alcuna disposizione esplicita che di-

chiara inammissibili i trasferimenti di costi da una posizione unitaria all'altra 

rispettivamente da una posizione globale con la comminatoria dell'esclu-

sione dalla gara in caso di contravvenzione. 

4.1.2 In un appalto a prezzi unitari la retribuzione è stabilita dal calcolo della 

quantità di unità delle lavorazioni effettivamente realizzate, moltiplicate con 

il prezzo offerto per ciascuna unità (cfr. sentenza del TAF B-4373/2019 del 

30 gennaio 2020 consid. 3.2.1; sentenza del Tribunale amministrativo del 

Canton Zurigo VB.2012.00257 dell'8 agosto 2012 consid. 3.2; DANIELA 

LUTZ, Angebotspreis und Kalkulationsfreiheit und die Schranken, in Zuffe-

rey/Stöckli [ed.], Aktuelles Vergaberecht 2014, pag. 281 segg., n. 14; v. an-

che per analogia art. 39 cpv. 1 periodo primo e secondo delle Norma SIA 

118: Il prezzo unitario determina la retribuzione per una singola prestazione 

prevista quale posizione particolare nell'elenco delle prestazioni […]. È fis-

sato in base a un'unità di quantità, di modo che la retribuzione dovuta per 

la prestazione può essere determinata sulla base delle quantità stabilite 

[...]."). Secondo questo metodo di retribuzione il rischio delle quantità di 

lavoro necessarie all'esecuzione grava sul committente: se le quantità di 

unità di lavorazione stimate non corrispondono alla quantità di lavoro effet-

tivamente occorsa, i costi aumentano o diminuiscono analogicamente alle 

quantità modificate (LUTZ, op. cit., n. 14). In conformità al principio della 

pattuizione dei prezzi in modo unitario le modifiche dei quantitativi si tradu-

cono in corrispondenti variazioni di prezzo (sentenza del Tribunale ammi-

nistrativo del Canton Zurigo VB.2007.00123 del 12 settembre 2007 con-

sid. 3.4.1). 

B-3707/2021 

Pagina 24 

Quanto ai rischi nell'ambito della presente commessa, la relazione tecnica 

contenuta nella documentazione di gara stabilisce che tutti "i quantitativi 

riportati nell'elenco prezzi sono indicativi e non impegnano il committente 

verso l'imprenditore. I prezzi unitari restano in ogni caso invariati per tutta 

la durata dei lavori, indipendentemente dalle possibili variazioni dei quan-

titativi o dalla mancata esecuzione di determinate posizioni. L'imprenditore 

non può pretendere alcun indennizzo a causa delle variazioni dei quantita-

tivi" (relazione tecnica II.2 punto 3). 

4.1.3 L'elenco prezzi nel presente caso contiene circa 170 posizioni, 

esclusi i lavori a regia. Come segnalato giustamente dal committente, la 

ricorrente ha compilato l'elenco prezzi in particolare offrendo 43 posizioni 

a un prezzo simbolico di un franco, nonché 64 posizioni ad un prezzo sim-

bolico di 5 centesimi.  

4.1.4 Prezzi a costo zero oppure prezzi simbolici ("Null- oder Platzhalter-

preise"), come ad esempio fr. 1.– o cinque centesimi, possono essere of-

ferti per tre motivi: (1) L'offerente ritiene che la prestazione richiesta non è 

necessaria per l'esecuzione dell'opera e può essere risparmiata; (2) l'offe-

rente considera la prestazione richiesta imperativamente oppure probabil-

mente necessaria, tuttavia non richiede per essa alcuna remunerazione 

poiché è disposto a fornire la prestazione gratuitamente o quasi; in questa 

circostanza si tratta di un caso di sottoprezzo; (3) l'offerente ha girato i costi 

della prestazione corrispondente in un'altra posizione dell'elenco; in questo 

caso si tratta di un trasferimento di costi (cfr. ROMAN BRAZEROL, Der Ein-

theitspreis im Bauwerkvertrag, in: Zufferey/Stöckli [ed.], BR – Beiträge aus 

dem Institut für Schweizerisches und Internationales Baurecht, Universität 

Freiburg, Band/Nr. 38, n. a margine 710 segg., 712).  

4.2 Nella presente fattispecie la stessa ricorrente ha riconosciuto sia in 

sede di chiarimenti di offerta che nelle sue comparse di aver fatto legittima-

mente uso della facoltà di trasferimento dei costi, perlomeno da una posi-

zione unitaria all'altra, ribadendo la plausibilità e pertinenza delle posizioni 

dei costi globali. Nell'ambito del presente procedimento, ella fa presente 

che né il bando di concorso né le disposizioni contenute nei documenti di 

gara vieterebbero questo modo di procedere. 

4.2.1  

4.2.1.1 La ricorrente ha offerto per le tre posizioni globali previste i seguenti 

importi: fr. 85'000.– nella posizione 312.101 "Insieme di tutte le installazioni 

B-3707/2021 

Pagina 25 

e le attrezzature necessarie per l'esecuzione delle prove sugli strati bitumi-

nosi (carotaggi compresi) presso il cantiere", fr. 28'000.–. nella posizione 

312.102 "insieme di tutte le installazioni e le attrezzature necessarie per il 

prelievo di miscela" e fr. 15'000.– nella posizione 312.103 "Insieme di tutte 

le installazioni e le attrezzature necessarie per la verifica della planarità". 

La ricorrente sostiene che l'importo complessivo di fr. 128'000.– per le ci-

tate posizioni equivale al 10% del prezzo totale della propria offerta, rispet-

tivamente al 6% del totale dell'importo di aggiudicazione, deducendo che 

non si tratterebbe di un vizio di una certa importanza suscettibile di con-

durre all'esclusione. L'autorità aggiudicatrice ribatte invece che i costi pre-

visti per le installazioni incidono di circa il 15% sul totale offerto poiché nel 

calcolo occorrerebbe dedurre i costi delle regie (…), concludendo che si 

tratta di una cifra di una certa importanza. 

4.2.1.2 Stando agli accertamenti effettuati in sede di chiarimenti d'offerta, 

la ricorrente ha trasferito 22 posizioni unitarie relative ai campioni ed offerte 

ad un prezzo simbolico di cinque centesimi in due posizioni unitarie relative 

ai trasporti (pos. 311.121 e 411.121), entrambe offerte a fr. 1'000.– (cfr. 

anche intero consid. 4.2.2.1). A fronte delle restanti 42 posizioni offerte a 

5 centesimi e delle 43 posizioni offerte al prezzo di fr. 1.– che non risultano 

essere state computate in altre posizioni unitarie o globali e tenuto conto 

delle dichiarazioni della ricorrente di aver effettuato una trasposizione di 

oneri tra singole posizioni dell'elenco prezzi (cfr. risposta 13 nei chiarimenti 

d'offerta, replica ad. 8), l'autorità inferiore poteva ragionevolmente conclu-

dere che gli effettivi costi delle posizioni a prezzo unitario siano stati vero-

similmente trasferiti nelle posizioni globali relative alle installazioni. 

4.2.1.3 In considerazione della prassi precedentemente citata, i trasferi-

menti di costi da posizioni a prezzi unitari a posizioni globali, segnatamente 

le posizioni relative alle installazioni, disattendono il principio della pattui-

zione del prezzo a prezzi unitari e pertanto non sono conformi alle disposi-

zioni di gara circa la struttura e la formazione dei prezzi. Un tal modo di 

agire, oltre ad impossibilitare il committente a compiere una corretta analisi 

dei costi e confrontare direttamente l'offerta in oggetto con quelle degli altri 

offerenti, lo obbliga pure a versare in ogni caso l'intero importo dovuto per 

le installazioni, privandolo di approfittare di un risparmio sui costi nel caso 

di una riduzione delle quantità. In una simile evenienza, un'esclusione dalla 

gara è ammissibile a condizione che si tratti di vizi di una certa importanza 

nella compilazione dell'offerta (cfr. supra intero consid. 3.4.3). Detti principi 

sviluppati dalla giurisprudenza federale e cantonale possono senz'altro es-

sere applicati per analogia anche al caso in esame. Il fatto, rilevato dalla 

ricorrente, che in questa fattispecie, rispetto alla procedura 2P.164/2002 

B-3707/2021 

Pagina 26 

del Tribunale federale, non vi sia la possibilità di inoltrare una variante e 

non sia applicabile il Regolamento SIA 118 non cambia nulla al carattere 

generale di tali principi. 

4.2.1.4 I trasferimenti, appena esposti, da posizioni a prezzi unitari nelle 

posizioni globali relative alle installazioni contrastano con le disposizioni 

sulla formazione dei prezzi formulate nell'apposito elenco e non possono 

essere ritenuti di rilevanza marginale, tenuto conto che l'importo riferito alle 

tre posizioni globali in questione ammonta complessivamente a 

fr. 128'000.–, il che corrisponde al 10%, rispettivamente al 16% del prezzo 

totale offerto dalla ricorrente (…), in quest'ultimo caso in deduzione dei co-

sti totali dei lavori a regia (…). Contrariamente a quanto vorrebbe far cre-

dere la ricorrente, non si può dire che si tratta di una percentuale trascura-

bile se si considera che il Tribunale federale non ha ritenuto esigua una 

percentuale di oltre il 3.5% dell'intera offerta presentata (cfr. sentenza del 

TF 2P.164/2002 del 26 novembre 2002 consid. 3.3.3). A ciò si aggiunge 

che gli importi offerti dalla ricorrente per le posizioni relative alle installa-

zioni, che in ogni caso devono essere retribuite, sono difficilmente compa-

rabili con gli importi delle altre due offerte rimaste in gara, le quali presen-

tano una percentuale dei costi fissi per le installazioni attorno allo 0.0002% 

in rapporto agli importi complessivi offerti. Le allegazioni della ricorrente 

sulla possibilità di un aggiustamento successivo del contratto (cfr. fatti lett. 

F.b) non sono pertinenti poiché non permettono in alcun modo di compren-

dere quali costi effettivi siano stati attribuiti alle singole posizioni a prezzi 

unitari e di procedere ad una corretta analisi dei prezzi.  

4.2.1.5 Da quanto precede, l'offerta in questione si scosta evidentemente 

dalle disposizioni sulla strutturazione dei prezzi e i difetti riscontrati non 

possono essere ritenuti trascurabili. Ne segue che l'autorità aggiudicatrice, 

posto che anche dopo i chiarimenti d'offerta permanevano ancora molte 

incertezze, era autorizzata, già per questo motivo, ad escludere l'offerta 

della ricorrente dalla gara, ciò che del resto rientra nell'ambito del potere di 

apprezzamento di cui fruisce.  

4.2.2 L'autorità aggiudicatrice ha riscontrato a diverse riprese ulteriori tra-

sferimenti di costi da posizioni unitarie in altre posizioni unitarie, rispettiva-

mente in posizioni di costi a regia. Si tratta delle posizioni per il prelievo 

rispettivamente il trasporto di campioni (cfr. infra consid. 4.2.2.1), per le 

prove di carico su piastra (cfr. infra consid. 4.2.2.2) e per le prove di visibilità 

(cfr. infra consid. 4.2.2.3). 

4.2.2.1  

B-3707/2021 

Pagina 27 

4.2.2.1.1 Quanto al prelievo di campioni su strati bituminosi, la ricorrente 

ha offerto le pos. 311.111, 311.112 e 311.113, nonché 311.212, 311.213, 

311.216, 311.261 e 311.262 ad un prezzo di 5 centesimi ciascuna, inse-

rendo invece un prezzo di fr. 1'000.– per il trasporto di materiale di campioni 

fino a kg 100 (pos. 311.121). Anche per quanto attiene alle prove su opere 

di calcestruzzo, la ricorrente ha compilato l'elenco prezzi in maniera ana-

loga, prevendendo per il prelievo (pos. 411.112, 411.113, 411.114) e per il 

trasporto di campioni di calcestruzzo fino a kg 50 un prezzo di 5 centesimi 

e offrendo un prezzo di fr. 1'000.– per il trasporto di campioni da 51 kg a 

100 kg.  

4.2.2.1.2 Innanzitutto, è assodato per stessa dichiarazione della ricorrente 

in sede di chiarimenti d'offerta (cfr. analisi dei prezzi no. 2 e no. 7) che nelle 

pos. 311.121 e 411.121 sono stati trasposti gli elementi di costo delle posi-

zioni per i prelievi. Si tratta di trasferimenti di costi da una posizione a 

prezzo unitario all'altra. In conformità con la giurisprudenza e la dottrina già 

menzionate, la combinazione di posizioni dal prezzo simbolico di 5 cente-

simi – qui in relazione al prelievo di campioni – e di posizioni dal prezzo 

proporzionalmente di gran lunga più elevato – qui in relazione ai trasporti 

–, stride con la regola generale secondo la quale tutti i costi per determinate 

prestazioni devono essere attribuiti alla posizione a cui in effetti apparten-

gono e con la quale sono strettamente connessi e viola le disposizioni sulla 

formazione e la struttura dei prezzi (cfr. supra consid. 3.4.4 e 3.5).  

4.2.2.1.3 Per giunta, dichiarando che le unità "pz" alle posizioni 311.121 e 

411.121 riguardano il trasporto di ogni singolo campione, la ricorrente fa 

capire, come si evincerà dai seguenti considerandi, di aver compilato l'of-

ferta in contrasto all'impostazione del capitolato, perché in sostanza viene 

modificata l'unità di misura prestabilita dall'elenco prezzi, ciò che non sa-

rebbe possibile. In effetti, l'elenco dei prezzi definisce l'unità di misura "pz" 

per il prelievo ed il trasporto di campioni su strati bituminosi (pos. 311.121) 

e su opere di calcestruzzo (411.121, 411.122). Secondo l'autorità aggiudi-

catrice 1 pz corrisponde ad un singolo trasporto comprensivo di campioni 

fino a 50 kg o da 51 kg fino a 100 kg. Per la ricorrente invece con "pz" si 

intende il trasporto di ogni singolo campione (cfr. replica, chiarimenti d'of-

ferta risposte alle domande 15-17). In sede di duplica l'autorità aggiudica-

trice ha comunicato di aver interpellato riguardo alla pos. 411.121 gli esperti 

del Centro svizzero di studio per la razionalizzazione della costruzione 

(CRB) che si occupano di allestire le posizioni normalizzate dell'elenco 

prezzi. Conformemente al doc. 3 allegato alla duplica, il CRB conferma 

espressamente l'interpretazione data dall'autorità aggiudicatrice, spie-

gando che nella dicitura della posizione "campioni di cemento fino a 50 kg" 

B-3707/2021 

Pagina 28 

"si tratta del numero di interventi in situ. Affinché ci sia una chiara distin-

zione tra un trasporto su camion per 500 campioni, per esempio, e un tra-

sporto in auto per tre campioni (…)". Nelle osservazioni di triplica la ricor-

rente non si esprime in alcun modo, né contesta espressamente la risposta 

della CRB. Ne segue che il ragionamento del committente secondo cui la 

ricorrente ha compilato l'offerta scostandosi dall'unità di misura prevista nel 

capitolato non può dare adito a critiche. Parimenti plausibile è l'argomento 

dell'autorità aggiudicatrice secondo cui la ricorrente intendendo l'unità "pz" 

nel senso del trasporto di ogni singolo campione ha impostato la propria 

offerta in modo da condurre a maggiori costi (cfr. fatti lett. E.b.c). 

4.2.2.1.4 Le doglianze sollevate dalla ricorrente in questo ambito non pos-

sono trovare accoglimento.  

Irrilevanti si rivelano dapprima i richiami della ricorrente ad altri elenchi 

prezzi di altre gare pubbliche indette dal committente (doc. Q, R e S) in cui, 

secondo lei, l'unità di misura per le posizioni di trasporto sarebbe succes-

sivamente stata corretta da "pz" in "up". Da simili rinvii la ricorrente non può 

trarre nulla a suo beneficio in quanto concernono progetti diversi con un'im-

postazione diversa dal presente capitolato. Come osserva giustamente 

l'autorità aggiudicatrice, nei progetti indicati ai doc. Q e R le posizioni 

311.121, 411.121 e 411.122 non erano previste, mentre nel progetto indi-

cato al doc. S la posizione del trasporto non era stata inserita separata-

mente, ma ritenuta inclusa nei prezzi unitari per i prelievi. 

Considerata la pertinenza dell'interpretazione dell'unità "pz" in relazione ai 

trasporti, la ricorrente non ha più ragione di far valere delle incongruenze 

nell'elenco prezzi. Laddove ella sostiene nel ricorso e nella replica che i 

quantitativi di materiale trasportati (campioni) alle pos. 311.121 e 411.121 

non corrispondono ai quantitativi da prelevare e nemmeno da analizzare, 

il suo ragionamento non può essere seguito perché fondato su un'interpre-

tazione erronea dell'unità "pz". Non si rivela dunque più necessario soffer-

marsi sui relativi approfondimenti tecnici prodotti dalla ricorrente in sede di 

replica, sempre ammesso che non siano tardivi. Come rilevato a giusto 

titolo dal committente, volendo intervenire nel determinare l'effettivo nu-

mero di prove, la ricorrente misconosce che i quantitativi previsti sono in-

dicativi, sono il frutto di previsioni e non è certo che vengano eseguiti nella 

totalità prevista. Dal numero di prove su calcestruzzi da lei effettuato 

nell'ambito di un altro progetto (EP 19), impostato differentemente, la ricor-

rente non può trarre nulla a suo beneficio per il progetto in questione. 

B-3707/2021 

Pagina 29 

Infine, si rileva come non sia ravvisabile che l'autorità aggiudicatrice in ri-

ferimento alle posizioni menzionate possa essere venuta meno alle sue 

istruzioni "Requisiti di qualità dei rivestimenti bituminosi" (doc. U), avendo 

queste ultime come scopo, in principio, la definizione della procedura da 

seguire in caso di scostamenti rispetto ai requisiti di qualità dei rivestimenti 

bituminosi e non la definizione dei quantitativi (cfr. doc. U pag. 7 cifra 1.1). 

4.2.2.2 Per quanto attiene alle prove di carico su piastra, l'autorità aggiudi-

catrice segnala che la ricorrente ha offerto prezzi molto bassi alle 

pos. 111.205 "strati di fondazione ed elementi di sostegno di terra armata", 

112.101 "attrezzature per prove di carico con piastra", 112.201 "contrap-

peso per le prove di carico con piastra" e 181.105 "Prova di carico con 

piastra. Dalla risposta data dalla ricorrente in sede di chiarimenti d'offerta 

(R3) l'autorità aggiudicatrice conclude che la ricorrente pretende di poter 

applicare alla pos. 111.205 la posizione R291.111 del CPN 111 che corri-

sponde a quella per le tariffe applicabili ai lavori a regia non previste nell'e-

lenco prezzi e a cui verrebbero applicati costi decisamente superiori ai costi 

unitari offerti. Da ciò il committente deduce che la ricorrente abbia formu-

lato anche in questo punto un'offerta non conforme all'impostazione del 

capitolato. Come però evidenziato nella replica, il committente pare non 

aver considerato che nella risposta 8 ai chiarimenti d'offerta la ricorrente 

abbia poi riveduto la sua posizione circa l'applicazione della posizione 

R291.111 alla pos. 111.205. Tuttavia, questo aspetto apparentemente a fa-

vore della ricorrente ha un mero effetto neutro e non attenuante, conside-

rato che i vizi precedentemente esposti, nel loro complesso, sono già di 

per sé sufficienti per ammettere un'offerta difforme dal capitolato.  

4.2.2.3 Infine, in fase di chiarimenti d'offerta e nella replica la ricorrente ha 

dichiarato di aver trasposto i costi delle pos. 387.211 "visibilità diurna con 

superficie asciutta" e 387.212 "visibilità notturna con superficie asciutta" 

nella pos. 387.213 "visibilità notturna con superficie bagnata", inserendo 

per le prime due un prezzo simbolico di 5 centesimi e per la terza un prezzo 

di fr. 360.– (cfr. anche analisi dei prezzi no. 14 nei chiarimenti d'offerta). 

Anche in questo caso, il trasferimento di elementi di costo da una posizione 

a prezzo unitario all'altra è suscettibile di violare le disposizioni sulla forma-

zione e la struttura dei prezzi, poiché si trova in contraddizione alla regola 

che tutti i costi per determinate prestazioni devono essere attribuiti alla po-

sizione a cui in effetti appartengono e con la quale sono strettamente con-

nessi (cfr. supra consid. 3.4.4). Avendo dichiarato in sede di chiarimenti 

d'offerta (risposta 11) che durante lo stesso intervento di misurazione sono 

forniti tra l'altro i tre requisiti nelle tre posizioni in questione e che per questo 

ha inserito il prezzo di fr. 360.– nella pos. 387.213 in cui sarebbero inclusi 

B-3707/2021 

Pagina 30 

i valori di cui alle prime due posizioni, la ricorrente lascia intendere di aver 

agito in contrasto con i principi indicati.  

4.2.2.4 Da quanto precede, indipendentemente dalla sussistenza di una 

qualsivoglia speculazione, non è criticabile che l'autorità aggiudicatrice ab-

bia escluso la ricorrente dalla gara per i trasferimenti di costi da una posi-

zione a prezzi unitari all'altra in violazione delle disposizioni sulla forma-

zione dei prezzi, tenendo simultaneamente conto dei prezzi maggiorati per 

le posizioni relative alle installazioni.   

4.3 In sunto, la ricorrente ha compilato l'elenco prezzi comprensivo di 

170 posizioni (esclusi i lavori a regia), in particolare offrendo 43 posizioni a 

un prezzo simbolico di un franco, rispettivamente 64 posizioni ad un prezzo 

simbolico di 5 centesimi, nonché riconosciuto di aver fatto uso della 

possibilità di trasferimento di costi. A fronte del numero considerevole di 

posizioni ad un prezzo simbolico e considerato che l'offerta 

dell'aggiudicataria e quella dell'offerente classificatasi seconda non 

presentano alcuna posizione ad un prezzo di 5 centesimi e prezzi di gran 

lunga meno elevati nelle posizioni relative alle installazioni e ai trasporti di 

campioni, appare evidente che il modo di agire della ricorrente si discosta 

dal principio di pattuizione dei prezzi a prezzi unitari secondo il capitolato, 

non permettendo di conseguenza una valutazione ragionevole del rapporto 

prezzo/prestazioni, rendendo difficile e impossibile un confronto delle 

offerte. Se è vero che il bando di concorso e le disposizioni di gara non 

prevedono espressamente la possibilità di esclusione di offerte che 

presentano trasferimenti da posizioni a prezzi unitari ad altre posizioni, è 

altrettanto vero che l'offerta non è conforme alle disposizioni sulla 

strutturazione dei prezzi e che già i difetti riscontrati in riferimento alle 

posizioni per le installazioni (cfr. supra intero consid. 4.2.1) non possono 

essere ritenuti di secondaria importanza. In siffatte circostanze, l'autorità 

aggiudicatrice era autorizzata ad escludere l'offerta della ricorrente già per 

questo motivo, e, a maggior ragione, tenendo anche conto delle 

incongruenze rilevate nei trasferimenti di costi tra posizioni a prezzi unitari 

(cfr. supra intero consid. 4.2.2), in particolare anche nell'interpretazione 

dell'unità di misura per i trasporti di campioni (cfr. supra consid. 4.2.2.1.3). 

Resta determinante il fatto che la ricorrente non ha fatto uso, nell'ambito 

dei chiarimenti di offerta, della possibilità, concessa dal committente, di 

adattare la propria offerta alle disposizioni del bando e di impostare i punti 

critici della stessa in modo realistico. Pertanto, l'esclusione dell'offerta non 

può essere considerata giuridicamente scorretta, né scaturisce da un 

esercizio arbitrario del potere d'apprezzamento dell'autorità aggiudicatrice. 

B-3707/2021 

Pagina 31 

5.  

In seguito alla conferma dell'esclusione della ricorrente, anche se il Tribu-

nale dovesse giungere alla conclusione che le ulteriori contestazioni della 

ricorrente siano fondate e possano giustificare l'estromissione dell'aggiudi-

cataria, rimarrebbe ancora in gara la concorrente piazzatasi al secondo 

posto. Da notare inoltre che la ricorrente non ha del resto richiesto, conte-

stualmente all'annullamento della delibera, una nuova messa a concorso 

dei lavori in questione. Alla luce di tutte queste circostanze, non è più ne-

cessario approfondire ulteriormente le censure della medesima volte all'e-

sclusione dell'aggiudicataria (cfr. supra consid. 1.4.1.4).  

6.  

Stante tutto quanto precede, l'autorità aggiudicatrice ha escluso legittima-

mente l'offerta della ricorrente dalla gara e non sono ravvisabili né una vio-

lazione del diritto, né un esercizio eccessivo ed abusivo del potere di ap-

prezzamento riconosciuto al committente. Ne segue che la decisione im-

pugnata non può essere considerata erronea dal punto di vista giuridico ed 

il ricorso, rivelandosi infondato, va respinto nella misura in cui è ammissi-

bile. 

7.  

Nell'ambito dello scambio di scritti è stato concesso alla ricorrente il diritto 

di consultare gli atti. Visto l'esito del procedimento, non è più necessario 

concedere un ulteriore accesso agli atti rispetto a quello già predisposto 

finora. Essendo la causa pronta per essere decisa, la concessione dell'ef-

fetto sospensivo al ricorso, avvenuta, a titolo supercautelare, con l’ordi-

nanza del 20 agosto 2021, va revocata e la relativa domanda è divenuta 

priva d'oggetto.  

8.  

8.1 La ricorrente, soccombente, deve sopportare le spese processuali 

(art. 63 cpv. 1 PA). Le spese di procedimento dinanzi al TAF comprendono 

la tassa di giustizia ed i disborsi (art. 1 del regolamento del 21 febbraio 

2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale 

amministrativo federale [TS-TAF, RS 173.320.2]). La tassa di giustizia è 

calcolata in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo 

di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti (art. 63 

cpv. 4bis PA, art. 2 cpv. 1 frase 1 TS-TAF). Nelle cause con valore pecuniario 

la tassa di giustizia è fissata secondo il valore litigioso (art. 4 TS-TAF). In 

applicazione delle disposizioni menzionate e considerato che la ricorrente 

è da considerare quale parte soccombente e che la presente sentenza ha 

B-3707/2021 

Pagina 32 

potuto essere emanata senza previamente rilasciare una decisione inci-

dentale sull'effetto sospensivo, si giustifica di fissare la tassa di giustizia ad 

un importo complessivo di fr. 4'000.–. Le spese processuali sono compu-

tate con l'anticipo di pari importo già versato, dopo la crescita in giudicato 

della presente sentenza. 

8.2 Quanto alle spese ripetibili, alla ricorrente non si assegnano indennità 

in conformità al principio della soccombenza (art. 64 cpv. 1 PA a contrario). 

USTRA, in qualità di autorità federale, non ha diritto a un'indennità a titolo 

di ripetibili (art. 7 cpv. 3 del regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e 

sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo fede-

rale [TS-TAF, RS 173.320.2]).  

  

B-3707/2021 

Pagina 33 

Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronun-
cia: 

1.  

Il ricorso è respinto. 

2.  

La domanda di effetto sospensivo è divenuta priva d'oggetto e l'effetto so-

spensivo concesso a titolo supercautelare è revocato. 

3.  

Le spese processuali, di fr. 4'000.–, sono poste a carico della ricorrente e 

sono computate con l'anticipo spese di pari importo già versato, dopo la 

crescita in giudicato della presente sentenza. Non vengono assegnate in-

dennità a titolo di spese ripetibili.  

4.  

La presente sentenza è comunicata alla ricorrente, all'autorità aggiudica-

trice e, per estratto, all'aggiudicataria. 

 

I rimedi giuridici sono menzionati alla pagina seguente. 

 

Il presidente del collegio: Il cancelliere: 

  

Pietro Angeli-Busi Corrado Bergomi 

 

  

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Pagina 34 

Rimedi giuridici: 

Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di 

diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 LTF). Il 

termine è reputato osservato se gli atti scritti sono consegnati al Tribunale 

federale oppure, all'indirizzo di questo, alla posta svizzera o a una 

rappresentanza diplomatica o consolare svizzera al più tardi l'ultimo giorno 

del termine (art. 48 cpv. 1 LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una 

lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi 

di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e – se in possesso della 

parte ricorrente – i documenti indicati come mezzi di prova devono essere 

allegati (art. 42 LTF). 

 

Data di spedizione: 18 febbraio 2022 

  

B-3707/2021 

Pagina 35 

Comunicazione a: 

– ricorrente (atto giudiziario); 

– autorità aggiudicatrice (n. di rif. SIMAP ID del progetto 211381;  

atto giudiziario); 

– aggiudicataria (per estratto; raccomandata).