# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** ee1b0a8e-3266-5382-9c58-8430d9705618
**Source:** Freiburg/Fribourg (FR)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 2025-11-06
**Language:** fr
**Title:** Freiburg Kantonsgericht Verwaltungsgerichtshöfe 06.11.2025 601 2024 72
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/FR_Gerichte/FR_TC_007_601-2024-72_2025-11-06.pdf

## Full Text

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG

Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg

T +41 26 304 15 00

www.fr.ch/tc

—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB

601 2024 72

Arrêt du 6 novembre 2025

Ie Cour administrative

Composition Présidente : Anne-Sophie Peyraud 
Juges : Stéphanie Colella, Dina Beti 
Greffière-stagiaire : Aurélie Guillaume

Parties A.________, recourante, représentée par Me Robert Kovacs, avocat, 

contre

DIRECTION DE L'ÉCONOMIE, DE L'EMPLOI ET DE LA 
FORMATION PROFESSIONNELLE, autorité intimée 

AUTORITÉ CANTONALE DE LA TRANSPARENCE ET DE LA 
PROTECTION DES DONNÉES ET DE LA MÉDIATION, autorité 
intéressée

Objet Loi sur l'information et l'accès aux documents – Demande d'accès à 
un contrat de vente immobilière (et ses annexes) conclu entre l'Etat 
de Fribourg et une entreprise privée – Notion de "document officiel" 
soumis à la législation cantonale sur l'information et la transparence – 
Intérêts publics et privés prépondérants justifiant un refus d'accès

Recours du 29 mai 2024 contre la décision du 25 avril 2024

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considérant en fait

A. Le 23 décembre 2016, l'Etat de Fribourg (ci-après: l'Etat) a racheté le site AgriCo à Saint-Aubin 
au groupe Elanco, avec transfert de propriété au 1er juin 2017.

Par décret du 17 décembre 2020, le Grand Conseil a approuvé la vente d'une partie de la parcelle 
n°333 du registre foncier de la Broye, située sur le site AgriCo, à Micarna SA en vue de l'implantation 
d'un site de transformation de volailles (ROF 2020 194). Cette transaction a été formalisée par 
contrat de vente du 5 octobre 2023, l'Etat étant représenté par le Conseiller d'Etat, Directeur de la 
Direction de l'économie, de l'emploi et de la formation professionnelle (ci-après: DEEF).

Le 11 décembre 2023, la fondation A.________ (ci-après: A.________) a déposé une demande 
d'accès à deux documents en lien avec la transaction précitée, à savoir le dossier complet 
concernant le Plan d'équipement de détail général du site AgriCo, d'une part, et le contrat de vente 
entre l'Etat et Micarna SA ainsi que les documents annexes liés à ladite vente, d'autre part. Par 
courriel du 14 décembre 2023, la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la 
mobilité et de l'environnement (ci-après: DIME) lui a donné l'accès au premier document, objet de 
sa compétence, mais a refusé l'accès au second, expliquant que le contrat de vente était un acte 
relevant du droit privé qui ne constituait pas un "document officiel" au sens de la législation sur 
l'information et l'accès aux documents. 

B. Par courriel du 2 décembre 2023, A.________ a déposé une demande de médiation auprès 
de la Préposée cantonale à la transparence et à la protection des données (ci-après: la Préposée) 
en contestant la détermination de la DIME. Le 16 janvier 2025, la Préposée a tenu une séance de 
médiation avec A.________ et la DEEF, en tant que signataire du contrat de vente et autorité 
compétente. À l'issue de cette séance, A.________ a été invitée à préciser sa demande d'accès et 
la DEEF s'est engagée à recueillir la position de Micarna SA quant à ladite demande d'accès.

Par courriel du même jour, A.________ a précisé les informations qu'elle souhaitait obtenir, soit le 
prix et les conditions de la vente, l'existence d'éventuelles annexes au contrat et conditions 
supplémentaires liées à la vente, et des précisions sur la question de savoir si des engagements sur 
d'autres aspects que ceux figurant dans le décret du Grand Conseil du 17 décembre 2020 avaient 
été convenus. Le 28 février 2024, la DEEF a transmis à la Préposée la détermination du 
6 février 2024 de Micarna SA, dans laquelle celle-ci s'oppose à la remise des documents requis. 
Selon cette société, ils ne constituent pas des documents officiels car l'Etat poursuivait un intérêt 
fiscal lors de cette transaction, de sorte qu'ils sont assujettis aux règles de droit privé; en outre, 
l'accès aux documents demandés révèlerait des secrets d'affaires. 

Considérant que la médiation n'avait pas abouti, la Préposée a rendu sa recommandation en date 
du 18 mars 2024, se déterminant en faveur de l'accès au contrat et à ses annexes. Elle a considéré 
que ces derniers devaient être assimilés à des "documents officiels" au sens de la législation sur 
l'information et la transparence, car ils se rapportaient à la gestion d'un bien appartenant au 
patrimoine de l'Etat et il importait que le public soit en mesure de contrôler que ces actifs publics 
soient utilisés conformément au décret validé par le législateur cantonal. Par ailleurs, elle ne 
disposait d'aucun élément susceptible de justifier un refus d'accès, l'existence de prétendus secrets 
d'affaires n'ayant pas été étayée par Micarna SA.

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C. Par décision du 25 avril 2024, la DEEF a refusé la demande d'accès au contrat de vente du 
5 octobre 2023 et à ses annexes formulée par A.________ le 11 décembre 2023.

En substance, elle a considéré que lesdits documents n'étaient pas des "documents officiels" au 
sens de la législation sur l'information et l'accès aux documents, car ils ne concernaient pas des 
tâches publiques. En effet, la parcelle concernée n'avait pas été affectée à une fin d'intérêt public et 
avait été cédée au prix du marché. De plus, elle avait été vendue pour que Micarna SA développe 
un commerce de viande, ce qui ne constituait pas une tâche publique. En outre, l'intervention du 
Grand conseil, compétent pour approuver la vente de biens d'une certaine valeur, n'était qu'une 
"technicalité juridique" qui ne permettait pas de conclure que ladite vente relevait d'une tâche 
publique. Par surabondance, la DEEF a estimé que, même à considérer que lesdits documents 
étaient des documents officiels, des intérêts prépondérants liés au secret d'affaires de Micarna SA 
s'opposaient à leur remise. En effet, le contrat litigieux comprenait des détails sur la construction 
d'un abattoir et, partant, sur des quantités de production de viande de nature à renseigner des 
entreprises concurrentes sur les activités et choix stratégiques de Micarna SA.

D. Agissant le 29 mai 2024, A.________ recourt auprès du Tribunal cantonal contre cette 
décision et conclut, sous suite de frais et dépens, principalement, à sa réformation en ce sens qu'un 
accès complet aux documents demandés, dans leur état à la date de la demande, lui soit accordé. 
Subsidiairement, elle conclut à la réforme de ladite décision en ce sens qu'un accès partiel auxdits 
documents soit accordé, seuls les passages strictement nécessaires et expressément désignés par 
la Cour de céans pouvant être caviardés. Plus subsidiairement, elle requiert l'annulation de la 
décision et le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle 
décision au sens de ses considérants. 

À l'appui de ses conclusions, la recourante se rallie à la détermination de la Préposée et soutient 
que les documents demandés sont des "documents officiels" relevant des tâches publiques de l'Etat 
qui tombent dans le champ d'application de la législation sur l'information et la transparence. Par 
ailleurs, la capacité de production de l'abattoir et de l'usine d'incinération prévue aura un effet 
important sur l'environnement, de sorte que l'accès aux documents litigieux est également garanti 
par plusieurs dispositions internationales sur l'accès à l'information en matière d'environnement. La 
recourante estime enfin qu'aucun intérêt privé prépondérant pour refuser l'accès aux documents 
sollicités n'a été démontré, alors que le fardeau de la preuve d'un tel intérêt incombait à l'autorité 
intimée. En particulier, aucun secret d'affaires ou danger précis en cas d'accès auxdits documents 
n'a été identifié. En tout état de cause, le refus d'accès total se heurte à plusieurs intérêts publics et 
constitue une mesure disproportionnée, car un caviardage des informations strictement secrètes 
aurait suffi pour préserver un éventuel intérêt prépondérant. 

Invitée à se déterminer, la Préposée a déposé des observations le 9 juillet 2024. Se référant à la 
jurisprudence récente du Tribunal cantonal, elle considère que l'autorité intimée n'a pas argumenté 
de manière suffisante et convaincante en quoi les documents requis relèveraient du secret d'affaires, 
d'autant plus que certaines informations y figurant sont publiques. Pour le surplus, elle renvoie à sa 
recommandation du 18 mars 2024.

Le 4 novembre 2024, la DEEF s'est déterminée sur le recours en concluant, sous suite de frais et 
dépens, à son rejet. Elle maintient que la partie de la parcelle cédée à Micarna SA appartenait au 
patrimoine financier de l'Etat et qu'elle ne représentait qu'une source de rendement qui pouvait être 
réalisée. Elle précise que l'intervention du Grand Conseil pour toute transaction de cette valeur 
n'implique pas que l'acte de vente et tous ces détails doivent être rendus publics ni qu'ils doivent lui 

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être soumis. En outre, remettre le contrat de vente à la recourante équivaudrait à rendre publics, 
dans un marché de la viande extrêmement compétitif, des éléments couverts par le secret d'affaires 
tels que les besoins en eau et électricité du projet ou les garanties convenues en besoin de chaleur, 
de froid ou d'eau potable. Or, ces éléments permettraient à un connaisseur de la branche d'en 
déduire les coûts de production et les marges sur les prix pratiqués. Il en va de même du mode de 
paiement du prix, qui informerait lesdits concurrents sur la capacité financière et les liquidités de 
Micarna SA. L'Etat dispose ainsi indéniablement d'un intérêt public à garder secrètes les inévitables 
concessions qui ont dû être faites pour parvenir à conclure le contrat afin de ne pas affaiblir sa 
position concurrentielle lors de prochaines négociations, car de futurs partenaires pourraient exiger 
les mêmes conditions. Enfin, les dispositions internationales invoquées, pour autant qu'applicables, 
ne sauraient fonder aucun droit d'accès auxdits documents et aucune mesure moins intrusive qu'un 
refus total d'accès, tel qu'un caviardage partiel, n'entre en ligne de compte car les informations 
relevant du secret d'affaires sont larges et nécessaires à la compréhension générale du document.

Dans ses contre-observations du 10 janvier 2025, la recourante maintient en substance les motifs 
invoqués à l'appui de son recours. 

Dans ses ultimes remarques du 10 mars 2025, l'autorité intimée persiste dans ses conclusions.

Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.

Il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige. 

en droit

1.

Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu de 
l'art. 114 al. 1 let. f CPJA en relation avec l'art. 34 al. 1 de la loi fribourgeoise du 9 septembre 2009 
sur l'information et l'accès aux documents (LInf; RSF 17.5). Le Tribunal cantonal peut donc entrer 
en matière sur ses mérites. 

2.

Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

3.

3.1. Selon l'art. 1 al. 1 LInf, ladite loi régit l'information du public sur les activités étatiques et règle 
le droit d'accès de toute personne aux documents officiels. L'al. 2 précise que la loi a notamment 
pour buts de contribuer de manière essentielle à la transparence des activités étatiques (let. a), 
favoriser la libre formation de l'opinion publique et encourager la participation à la vie publique 

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(let. b), et renforcer la compréhension et la confiance de la population envers les organes publics 
(let. c). Aux termes de l'art. 2 al. 1 let. a LInf, la loi s'applique aux organes de l'Etat, des communes 
et des autres personnes morales de droit public.

Conformément à l'art. 20 al. 1 LInf, toute personne physique ou morale a, dans la mesure prévue 
par ladite loi, le droit d'accéder aux documents officiels détenus par les organes publics. L'art. 22 al. 
1 LInf, qui définit la notion de "document officiel", prévoit que constituent des documents officiels les 
informations enregistrées sur un support quelconque et qui concernent l'accomplissement d'une 
tâche publique.

Aux termes de l'art. 2 al. 1 de l'ordonnance cantonale du 14 décembre 2010 sur l'accès aux 
documents (OAD; RSF 17.54), sous réserve des al. 2 et 3, non pertinents en l'espèce, sont des 
documents officiels tous les documents établis ou reçus par les organes publics et qui concernent 
l'accomplissement d'une tâche publique, tels que rapports, études, procès-verbaux, statistiques, 
registres, directives, instructions, correspondances, prises de position, préavis, décisions ainsi que, 
de manière générale, les différentes pièces composant un dossier.

3.2. Dans son Message no90 du 26 août 2008 accompagnant le projet de LInf (ci-après: Message 
LInf; BGC 2009 929), le Conseil d'Etat a précisé que la définition de "document officiel" au sens de 
l'art. 22 LInf comprend trois éléments principaux: (i) il doit s'agir d'un document, (ii) qui concerne 
l'accomplissement d'une tâche publique et (iii) qui doit être achevé et ne pas être destiné à l'usage 
personnel (p. 944). Le Message précise que, comme ces différents éléments sont explicités dans le 
Message du Conseil fédéral à l'appui du projet de loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe 
de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3), il est possible de s'y référer 
globalement (Message LInf, p. 944).

Dans ce contexte, l'art. 5 al. 1 let. c LTrans prévoit qu'on entend par document officiel toute 
information qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique. A ce propos, le Message du 
Conseil fédéral du 12 février 2003 relatif à LTrans (ci-après: Message LTrans, FF 2003 1807) indique 
que la notion de tâche publique ne doit pas être confondue avec celle d'intérêt public: certaines 
tâches privées sont susceptibles de revêtir un caractère d'intérêt public sans pour autant constituer 
des tâches publiques (FF 2003 1836). La notion d'information qui "se rattache à l'accomplissement 
d'une tâche publique" au sens de l'art. 5 al. 1 let. c LTrans peut aussi comprendre des informations 
de nature privée. L'autorité reste soumise au principe de transparence lorsqu'elle agit en droit privé, 
par exemple lorsqu'elle gère son patrimoine financier ou lorsqu'elle acquiert du matériel et des 
fournitures nécessaires à l'exercice de ses activités. Les documents officiels se rapportant aux 
contrats de droit privé de l'administration doivent par conséquent être communiqués selon les règles 
de la loi (FF 2003 1837). 

3.3. Compte tenu de la similarité de la notion de "document officiel" contenue dans la LInf et dans 
la LTrans, la Cour de céans s'inspire de la jurisprudence fédérale rendue en application du droit 
fédéral pour interpréter la loi cantonale (cf. ATF 147 I 47 consid. 3.4; arrêts TF 1C_724/2024 du 
25 juin 2025 consid. 2.2; TC FR 601 2020 219 du 7 décembre 2021 consid. 5.3.2).

3.3.1. Eu égard à la notion de tâche publique, le Tribunal fédéral a précisé qu'elle s'entendait 
comme l'activité administrative destinée à satisfaire un besoin d'intérêt général (arrêt TF 5A_78/2011 
du 15 juin 2011 consid. 2.3.2; cf. ég. arrêt TF 1C_634/2023 du 30 septembre 2024 consid. 3.4 
confirmant l'arrêt TC GE ATA/1138/2023 du 17 octobre 2023 consid. 3.4 qui retient cette définition). 
La notion de tâche publique doit être définie largement et englobe toutes les activités qui favorisent 

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un intérêt public, sans être nécessairement elles-mêmes des tâches publiques à proprement parler 
(ATF 135 II 49 consid. 5.2.2).

La limite entre tâches publiques et tâches privées n'est pas toujours aisée à tracer (ATF 125 I 209 
consid. 6b). Les tâches publiques sont déterminées par la constitution et les lois et procèdent d'un 
choix politique; elles impartissent à l'Etat l'obligation d'agir en vue de la préservation ou de la 
réalisation d'un certain intérêt public. Le cas échéant, il appartient au législateur de déterminer si la 
tâche publique incombe aux organes étatiques ou si elle est déléguée à des privés. En d'autres 
termes, c'est l'interprétation de la loi qui détermine ce qui est une tâche publique, qui assume cette 
tâche et comment elle doit être menée à bien (ATF 138 II 134 consid. 4.3.1 et les références citées).

3.3.2. Pour délimiter les tâches publiques des tâches privées, la jurisprudence distingue 
traditionnellement entre le patrimoine administratif et le patrimoine financier de l'Etat. Relèvent du 
patrimoine administratif de l'Etat toutes les choses publiques servant directement, c'est-à-dire par 
leur utilisation en tant que telle, à remplir une tâche publique (ATF 143 I 37 consid. 6.1; arrêt 
TF 2C_102/2024 du 19 décembre 2024 consid. 6.4.2). En font partie les immeubles qui abritent les 
écoles, les hôpitaux, les gares, les musées, les bibliothèques et, de manière générale, les 
établissements publics et les services administratifs de l'Etat. Les biens du patrimoine administratif 
ont ainsi pour l'Etat une valeur d'usage dans la mesure où il s'en sert effectivement à des fins d'intérêt 
public (cf. arrêt TF 1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.3 et références).

Appartiennent en revanche au patrimoine financier de l'Etat les biens qui, n'étant pas affectés à une 
fin d'intérêt public, ont la valeur d'un capital et peuvent produire à ce titre un revenu, voire être 
réalisés. La gestion du patrimoine financier et des ressources de l'Etat ne sert qu'indirectement à 
l'exécution des tâches publiques (arrêts TF 2C_102/2024 du 19 décembre 2024 consid. 6.4.2; 
1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.3). L'Etat ne détient ainsi les biens du patrimoine financier 
qu'à raison de leur valeur d'échange; c'est une prestation de moyen qui permet à l'administration 
d'effectuer les tâches publiques (arrêt TF 1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.3 et références).

3.3.3. Dans le domaine de l'information du public et de l'accès aux documents, le Tribunal fédéral 
a validé la distinction entre les biens du patrimoine administratif directement affectés à la réalisation 
d'une tâche publique et les biens de l'Etat lorsque ce dernier agit comme un particulier qui gère son 
patrimoine financier et n'accomplit pas de tâche publique (cf. arrêt TF 1C_379/2014 du 
29 janvier 2015 consid. 5.3). 

A titre illustratif, le Tribunal fédéral a retenu que lorsque l'Etat loue des logements sociaux, on peut 
retenir qu'il gère son patrimoine conformément à sa politique cantonale du logement, tandis que 
lorsqu'il loue des appartements en loyer libre, il agit comme un particulier qui gère son patrimoine 
financier et n'accomplit pas une tâche publique (cf. arrêt TF 1C_379/2014 du 29 janvier 2015 
consid. 5.3). De même, le Tribunal fédéral a récemment estimé qu'un contrat, par lequel un 
établissement public cantonal avait racheté les actions d'une société commerciale active dans le 
domaine de l'éolien, contenait des informations relatifs à l'accomplissement d'une tâche publique, 
car sa conclusion se justifiait par l'intérêt public au ravitaillement suffisant de la population en énergie 
qui était un objectif poursuivi par le constituant cantonal et, partant, une tâche publique (cf. arrêt 
TF 1C_634/2023 du 30 septembre 2024 consid. 3.4).

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4.

En l'espèce, la Cour relève, à titre liminaire, que l'autorité intimée ne conteste pas être soumise à la 
LInf ni que la requête de la recourante concerne des documents achevés et signés qui ne sont pas 
destinés à l'usage personnel. Partant, seul est litigieux, à ce stade, le point de savoir si le contrat de 
vente d'une partie de la parcelle visée et ses annexes concernent des informations relatives à 
l'accomplissement d'une "tâche publique" au sens des art. 22 al. 1 LInf et 2 al. 1 OAD. 

Sur ce point, la recourante estime que tant l'acquisition initiale de la parcelle litigieuse par l'Etat que 
sa revente à Micarna SA démontrent que ce dernier poursuivait des buts de promotion et de 
développement économiques qui relèvent de la politique foncière active de l'Etat et, partant, d'une 
tâche publique, ce que nie l'autorité intimée.

Pour répondre à cette question, il importe ainsi d'identifier le cadre juridique de la politique foncière 
active de l'Etat (consid. 4.1) pour pouvoir déterminer si, vu le contexte dans lequel s'est déroulée 
l'acquisition initiale de cette partie de parcelle (consid. 4.2) et, surtout, sa revente à Micarna SA 
(consid. 4.3), cette transaction relevait de l'accomplissement d'une tâche publique.

4.1. La politique foncière agricole du canton de Fribourg est fondée sur plusieurs principes 
exposés notamment aux art. 57 et 72 de la constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 
(Cst./FR; RSF 10.1). Selon l'art. 57 Cst./FR, l'Etat crée des conditions cadres favorisant le plein 
emploi, la diversité des activités et l'équilibre des régions, dans le respect du principe de la liberté 
économique (al. 1). Il encourage l'innovation et la création d'entreprises (al. 2). S'agissant de l'art. 72 
Cst./FR, il prévoit que l'Etat et les communes veillent à une utilisation judicieuse et mesurée du sol 
et à une occupation rationnelle du territoire.

Sur la base de ces dispositions, le législateur cantonal a adopté la loi du 18 octobre 2019 sur la 
politique foncière active, entrée en vigueur le 1er janvier 2020 (LPFA; RSF 900.2). En vertu de l'art. 2 
al. 1 LPFA, la politique foncière active a pour buts de renforcer la politique de promotion économique 
et de contribuer au maintien et au développement de l'activité économique sur le territoire cantonal, 
dans le respect du développement durable. L'al. 2 de cette disposition précise que la politique 
foncière est destinée à favoriser l'implantation et le développement des entreprises par la mise à 
leur disposition d'une offre de terrains et de bâtiments à même de répondre efficacement à leurs 
besoins. Par ailleurs, aux termes de l'art. 7 LPFA, l'Etat entend promouvoir la mise en œuvre efficace 
de sa politique foncière active en confiant, par le biais d'un mandat de prestations, la réalisation des 
missions mentionnées aux art. 22 et 23 à une entité de droit public désignée sous l'appellation 
"Etablissement cantonal de promotion foncière" (ci-après: ECPF).

Aux termes de l'art. 22 al. 1 LPFA, les missions de l'ECPF sont l'acquisition d'immeubles destinés 
essentiellement à l'activité économique (let. a); l'exploitation des immeubles dans un souci de 
gestion efficiente (let. b); la mise en valeur des immeubles en réalisant les investissements 
appropriés afin de favoriser l'accueil d'entreprises (let. c); et la mise à la disposition du marché 
d'immeubles par des opérations telles que la vente, le bail à loyer ou encore le droit de superficie 
(let. d). Dans ce contexte, l'art. 24 al. 1 1ère phrase LPFA prévoit que l'Etat peut transférer à l'ECPF 
la propriété de ses immeubles destinés à remplir un objectif de politique foncière active.

S'agissant du financement de l'ECPF, l'art. 30 al. 1 LPFA énonce que l'Etat finance les activités de 
l'ECPF dans les limites des ressources disponibles dans le Fonds cantonal de politique foncière 
active (ci-après: le Fonds) prévu aux art. 42 et suivants. A teneur de l'art. 42 LPFA, le Fonds a pour 

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but d'encourager la mise en œuvre de la politique foncière active du canton, et l'art. 43 al. 1 let. d 
LPFA précise que le Fonds est alimenté par les produits issus de la vente ou de toute autre opération 
de mise à disposition des immeubles de l'Etat. Ces dispositions sont en outre complétées par 
l'art. 42ater de la loi cantonale du 25 novembre 1994 sur les finances de l'Etat (LFE; RSF 610.1), 
intitulé "Fonds de politique foncière active", qui prévoit qu'il est institué un fonds de politique foncière 
active doté d'un montant initial de CHF 100'000'000.-.

4.2. S'agissant du contexte dans lequel l'Etat a racheté le site AgriCo au groupe Elanco, la Cour 
relève ce qui suit.

4.2.1. En janvier 2017, le Conseil d'Etat a sollicité l'approbation du Grand Conseil pour "l'octroi d'un 
crédit de CHF 23'070'000.- en vue de l'acquisition des immeubles de la société Elanco à Saint-Aubin 
et Marly dans un objectif de promotion foncière active" (Message 2017-DAEC-6 du 31 janvier 2017 
du Conseil d'Etat au Grand Conseil accompagnant le projet de décret relatif à l’acquisition des 
immeubles de la société Elanco; BGC 2017 434). Il avait alors informé le Grand Conseil qu'un groupe 
de travail technique travaillait sur un appel à projets "concernant l'innovation dans le secteur 
agroalimentaire, dans lequel le site de Saint-Aubin pourrait jouer un rôle-clé" (Message 2017-DAEC-
6, p. 434) et qu'il "fera prochainement des propositions concernant sa vision globale en matière de 
promotion foncière active et le rôle que pourraient y prendre les différents sites" (Message 2017-
DAEC-6, p. 441). Le Conseil d'Etat a également précisé qu'avec cette acquisition, il s'engageait 
"pour favoriser la transition économique entre une ancienne activité industrielle et de nouvelles qui 
pourront s'y développer" et qu'une "non-intervention de l'Etat aurait pu conduire à l'abandon du site 
pour plusieurs années en attente d'un nouveau projet industriel ou aux développements d'activités 
avec un faible intérêt économique" (Message 2017-DAEC-6, p. 442). Ainsi, "malgré les incertitudes 
inhérentes à la valorisation des bâtiments existants sur le site de Saint-Aubin", le Conseil d'Etat 
estimait que "les risques financiers rest[ai]ent supportables" (Message 2017-DAEC-6, p. 442).

4.2.2. Par la suite, entre 2017 et 2019, le Conseil d'Etat a légiféré en matière de politique foncière 
et, dans ce cadre, a précisé sa vision du site de St-Aubin. Ainsi, en mars 2017, il a créé le Fonds de 
politique foncière et rappelé "l'importance d'une politique foncière active efficace pour le bon 
développement économique du canton" tout en soulignant qu'il avait "pris plusieurs décisions 
d'envergure qui concrétisent sa volonté d'action dans ce domaine […] et le projet d'achat des sites 
d’Elanco à St-Aubin et Marly en sont certainement les illustrations les plus parlantes […]" (Message 
2017-DFIN-20 du 14 mars 2017 du Conseil d'Etat au Grand Conseil accompagnant le projet de loi 
modifiant la loi sur les finances de l'Etat (fonds de politique foncière active); BGC 2017 656, p. 657). 
Le Conseil d'Etat a en outre indiqué "qu'en cas d'accord du Grand Conseil, le financement de l'achat 
des sites d'Elanco à St-Aubin […] pourra être assuré par ce nouveau fonds" (Message 2017-DFIN-
20, p. 657).

En février 2019, le Conseil d'Etat a précisé que des investissements sur l'ancien site de Elanco à 
St-Aubin étaient en cours d'analyse pour offrir "une infrastructure performante pour des projets 
agroalimentaires dans les domaines de la recherche et de l'innovation (laboratoires, serre 
expérimentale…), mais aussi pour le développement de projets industriels" (communiqué de presse 
du 21 février 2019; disponible sur www.fr.ch > Activités de l'Etat > Actualités > 21.02.2019 > Le 
Conseil d'Etat développe sa stratégie agroalimentaire et investit à Saint-Aubin [consulté le 
6 novembre 2025]).

Par la suite, en mai 2019, le Conseil d'Etat a présenté au Grand conseil son projet de LPFA 
(cf. Message 2017-DEE-60 du 7 mai 2019 du Conseil d'Etat au Grand Conseil accompagnant le 

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projet de LPFA, BGC 2019 2756). Dans son Message, il a notamment souligné que l'ECPF devra 
assurer la gestion courante des actifs immobiliers achetés par l'Etat, qui sera "intense sur le site de 
Saint-Aubin […] qui accueillera dès 2019 des premiers utilisateurs" (Message 2017-DEE-60, 
p. 2764). Il a également rappelé que les objectifs de la politique foncière active étaient "le 
développement économique et la création d'emploi. En effet, le but de l'Etat n'est pas en soi de 
devenir propriétaire et de contrôler un maximum d'actifs immobiliers" (Message 2017-DEE-60, pp. 
2766-2767). S'agissant de la propriété des immeubles de l'Etat achetés à St-Aubin en 2017, il a 
souligné que "[à] terme, la propriété des immeubles par l’ECPF sera vraisemblablement plus 
efficace" et qu'un transfert "des immeubles pourrait intervenir, sur décision de l'autorité compétente, 
dès que les premiers résultats opérationnels de l'ECPF lui auront permis de démontrer sa capacité 
à réaliser ses missions" (Message 2017-DEE-60, pp. 2772-2773).

4.2.3. En août 2021, le Conseil d'Etat a rappelé que sa stratégie dans le domaine agroalimentaire 
s'inscrivait dans une démarche politique plus large initiée il y a plus de 15 ans, laquelle visait 
l'acquisition "des propriétés foncières puis des instruments financiers, légaux et opérationnels lui 
permettant de mener à bien sa politique foncière active pour orienter et favoriser l'implantation, 
l'extension ou la poursuite d'activités économiques répondant à la stratégie cantonale de promotion 
économique" (Message 2021-DEE-9 du 31 août 2021 du Conseil d'Etat au Grand Conseil 
accompagnant le projet de décret relatif au transfert de propriété des sites industriels AgriCo à St-
Aubin, La Maillarde à Romont et Pré-aux-Moines à Marly, ainsi qu'à l'octroi d'une dotation en capital 
complémentaire en faveur de l'Etablissement cantonal de promotion foncière, BGC 2021 4515, 
p. 4516).

4.3. S'agissant des circonstances ayant entouré la vente d'une partie de la parcelle n°333 à 
Micarna SA et de ses conditions, le Conseil d'Etat les a détaillées au Grand Conseil en octobre 
2020.

A cette occasion, il a notamment expliqué que "ce projet de vente s'inscrit dans le cadre de la 
stratégie de développement économique dans le secteur agroalimentaire du canton de Fribourg" et 
a précisé que, "dans ce cadre, le site AgriCo à Saint-Aubin accueille […] des entreprises actives 
dans le domaine agroalimentaire et de la biomasse. L'installation sur ce site d'un atelier de 
transformation de volaille est donc en adéquation avec la stratégie voulue pour ce dernier" (Message 
2019-DEE-36 du 12 octobre 2020 au Grand Conseil accompagnant le projet de décret relatif à la 
vente d'un terrain à l'entreprise Micarna SA en vue de l’implantation d’un atelier de transformation 
de volailles sur le site industriel AgriCo, à Saint-Aubin; BGC 2020 4354). Un mois après avoir signé 
le contrat de vente avec Micarna SA, le Conseiller d'Etat, Directeur de la DEEF, a publiquement 
indiqué que "Micarna est pressée et que le processus ordinaire a été accéléré. L'objectif visé est 
que l'abattoir à volailles soit soumis à l'enquête en même temps que les divers projets menés par 
l'ECPF" (La Liberté, édition du 13 novembre 2023).

Au titre des conditions-cadre entourant la vente de cette partie de parcelle, le Conseil d'Etat a précisé 
que "[l]a vente de terrain dédié à la politique foncière active est prévue par la [LPFA]. A ce titre, 
l'article 22 [al. 1 let. d LPFA] prévoit que l'[ECPF] assure la mise à disposition du marché d'immeubles 
par des opérations telles que la vente […]"(Message 2019-DEE-36, p. 3). Sur ce point spécifique, le 
Conseil d'Etat a indiqué que l'ECPF "a commencé officiellement ses activités le 1er octobre 2020. 
Toutefois, le transfert des biens-fonds en main de l'Etat dédiés à la politique foncière active en faveur 
de l'ECPF n'interviendra qu'ultérieurement (en principe dans un délai de deux ans dès l'entrée en 
vigueur de la loi, soit au 1er janvier 2022 au plus tard). Dès lors et à ce stade, c'est bien l'Etat, en sa 

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qualité de propriétaire, qui procède à la vente" (Message 2019-DEE-36, p. 4356). S'agissant des 
incidences financières du projet de vente, le Conseil d'Etat a expliqué que "[l]e produit de la vente 
sera versé au fonds PFA prévu à l'art 42ater de la [LFE]" (Message 2019-DEE-36, p. 3).

5.

5.1. En l'espèce, il ressort des éléments qui précèdent que tant la revente de la partie de parcelle 
litigieuse à Micarna SA en 2023 que son acquisition initiale par l'Etat en 2017 tendaient à réaliser un 
objectif de la politique foncière active cantonale dans le domaine agroalimentaire et, partant, qu'elles 
s'inscrivaient dans l'accomplissement d'une tâche publique, étant rappelé que cette notion doit 
s'interpréter largement. En effet, son acquisition initiale par l'Etat répondait déjà à une volonté 
politique clairement exprimée – dont l'encadrement légal et les instruments de gestion étaient alors 
en cours d'élaboration – de favoriser l'implantation d'un certain type d'activités économiques dans 
le canton. C'est donc bien le souhait de pouvoir contrôler l'affectation future du site qui a motivé son 
acquisition initiale, le Conseil d'Etat n'ayant d'ailleurs à aucun moment exprimé que ces transactions 
immobilières résulteraient d'une quelconque volonté d'augmenter ses actifs immobiliers dans 
l'optique d'en retirer un profit financier. Bien au contraire, il a précisément affirmé que son but n'était 
justement pas, en soi, de devenir propriétaire et de contrôler un maximum d'actifs immobiliers. 

Par ailleurs, le contexte entourant la vente d'une partie de la parcelle à Micarna SA en 2023 renforce 
encore cette appréciation. Ainsi, dans son message au Grand Conseil accompagnant le projet de 
vente, le Conseil d'Etat a expressément annoncé que cette dernière s'inscrivait dans sa stratégie de 
développement économique dans le secteur agroalimentaire du canton de Fribourg qui, rappelons-
le, a été concrétisée par le législateur cantonal dans la LPFA. A cette occasion, le Conseil d'Etat a 
d'ailleurs clairement souligné que cette vente relevait de ladite loi, dont l'un des buts est justement 
le développement des entreprises par la vente d'immeuble (art. 2 al. 2 et 22 al. 1 let. d LPFA). Du 
reste, si c'est l'Etat qui a procédé à cette vente et non l'ECPF – pourtant chargé de réaliser les 
objectifs de politique foncière active – c'est uniquement pour des motifs de calendrier: Micarna SA 
était pressée d'acheter la parcelle et le récent ECPF n'était pas encore entièrement opérationnel. Il 
était cependant clairement envisagé dès le début que la parcelle litigieuse devait être transférée à 
l'ECPF puis que sa revente s'effectuerait sous son égide. Le montant de la vente a d'ailleurs été 
affecté au Fonds cantonal de politique foncière active.

Certes, l'autorité intimée oppose à cela que l'activité de transformation de volaille projetée sur la 
partie de parcelle vendue et, plus largement, le développement du commerce de viande, ne 
constituent pas, à proprement parler, des tâches publiques incombant à l'Etat. Cela étant, les 
objectifs de la politique foncière active sont sciemment énoncés de façon large dans la LPFA et, 
pour qu'ils puissent être poursuivis, il suffit que la mise à disposition de terrains vise à maintenir ou 
développer des activités économiques sur le territoire cantonal, ce qui est précisément le cas ici. La 
réalisation de la LPFA n'exige en effet pas de l'Etat qu'il ne vende ses actifs immobiliers qu'aux 
seules entreprises actives dans un secteur commercial qui serait énoncé dans ladite loi. En outre, 
un tel argument contredit, sans justification apparente, la position énoncée par le Conseil d'Etat 
selon laquelle les activités de Micarna SA sont "en adéquation" (cf. supra consid. 4.3) avec son 
objectif de développer des activités économiques propres au secteur agroalimentaire sur la partie 
de la parcelle litigieuse.

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5.2. Les autres arguments de l'autorité intimée ne permettent pas non plus de modifier ce constat.

Tout d'abord, l'autorité intimée ne peut être suivie lorsqu'elle soutient que cette vente, effectuée au 
prix du marché, constituait une simple opportunité financière de réaliser un bien appartenant au 
patrimoine immobilier de l'Etat et que la création de futurs emplois sur cette parcelle n'en est qu'une 
"conséquence indirecte". D'une part, la Cour ne voit pas en quoi la vente d'un immeuble au prix du 
marché s'opposerait, par principe, à ce qu'elle puisse viser l'accomplissement d'une tâche publique. 
D'autre part, admettre que la création d'emplois par Micarna SA n'est qu'une retombée indirecte de 
cette vente ferait fi de la volonté exprimée tant par le Conseil d'Etat (Message 2019-DEE-36, 
p. 4354) que par le législateur cantonal (art. 2 al. 1 LPFA) de développer des activités économiques 
propres au secteur agroalimentaire sur cette parcelle, ce qui inclut par définition une potentielle 
augmentation du nombre d'emplois existants.

Par ailleurs, l'argument selon lequel le contrat de vente et ses annexes relèvent du droit privé, ce 
qui n'est du reste pas contesté, n'est pas pertinent sous l'angle du droit d'accès et de l'information 
garanti par la LInf. Sur ce point, l'autorité intimée semble confondre la nature juridique des 
documents concernés, selon qu'ils sont régis par le droit public ou le droit privé, avec le contenu des 
informations qui y figurent. Or, comme l'ont rappelé les législateurs fédéral et cantonal (cf. supra 
consid. 3.2), le fait que le contrat de vente litigieux et ses annexes relèvent du droit privé n'implique 
nullement que les informations qu'ils contiennent ne pourraient pas concerner l'accomplissement 
d'une tâche publique et, partant, être assujetties à la LInf.

Il en va de même de l'affirmation selon laquelle la partie de la parcelle litigieuse appartiendrait au 
patrimoine financier – et non administratif – de l'Etat, comme l'atteste la nécessité de recueillir 
l'approbation du Grand Conseil, en application de l'art. 43 let. h LFE. Certes, selon cette disposition, 
le Grand Conseil autorise les achats et les aliénations de biens du patrimoine financier dont la valeur 
dépasse ½ % des charges du dernier compte de résultats arrêté par le Grand Conseil. Cela étant, 
l'autorité intimée se méprend sur la portée de la distinction entre le patrimoine administratif et 
financier de l'Etat dans le contexte de la législation sur l'information et l'accès aux documents. D'une 
part, l'Etat reste soumis au principe de transparence même lorsqu'il gère son patrimoine financier 
(cf. supra consid. 3.2). D'autre part, conformément à la jurisprudence précitée, une telle distinction 
dépend de l'affectation concrète de l'immeuble concerné; elle ne peut se déduire de l'application 
d'une norme procédurale encadrant la vente d'un bien immobilier par l'Etat. Or, comme cela a été 
relevé ci-dessus, l'usage et l'affectation de cette parcelle ont toujours été envisagées à des fins de 
politique foncière active, et non dans la seule optique d'en retirer un bénéfice. Au surplus, le Tribunal 
fédéral a eu l'occasion préciser que l'obligation (ou non) de soumettre des documents à l'approbation 
d'une autorité importe peu s'agissant de déterminer s'ils contiennent des informations sur une tâche 
publique, car cela serait contraire à l'esprit de la législation sur l'information et l'accès aux documents 
(cf. arrêt TF 1C_25/2017 du 28 août 2017 consid. 2.4 et 3.3).

Enfin, les deux jurisprudences dont se prévaut l'autorité intimée ne lui sont d'aucun secours. Dans 
son arrêt 2C_379/2014 concernant une demande d'accès à des contrats de bail conclus par l'Etat 
de Genève en tant que propriétaire, le Tribunal fédéral a considéré que lesdits contrats ne relevaient 
pas de l'accomplissement d'une tâche publique car ils concernaient la location d'appartements aux 
prix du marché et non de logements sociaux s'inscrivant dans une politique du logement 
(consid. 5.3). La situation est toutefois sensiblement différente en l'espèce, car la réalisation d'une 
partie de la parcelle litigieuse était précisément encadrée par des normes législatives cantonales 
relatives à la politique foncière active. S'agissant de l'arrêt neuchâtelois CDP.2010.404, il concerne 

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une demande d'accès à des documents relatifs aux négociations d'un contrat de vente immobilière 
entre une société et une commune. Cet arrêt ne comprend cependant aucune indication sur le point 
de savoir si la parcelle concernée était (ou non) destinée à la réalisation d'une tâche publique.

5.3. Au vu de ce qui précède, la Cour retient que le contrat de vente sollicité et ses annexes ont 
trait à l'activité de l'Etat dans le cadre de sa politique foncière active et, partant, que les informations 
qu'ils contiennent relèvent de l'accomplissement d'une tâche publique au sens de l'art. 22 al. 1 LInf.

Cette conclusion ne suffit toutefois pas à retenir une violation du droit d'accès de la recourante aux 
documents sollicités. Il reste en effet à examiner si les intérêts public (consid. 6) et privé (consid. 7) 
prépondérants que fait valoir l'autorité intimée pour refuser l'accès sont fondés.

6.

L'autorité intimée soutient en premier lieu que la transmission des documents sollicités 
compromettrait sa position dans des négociations futures.

6.1. Conformément à l'art. 25 al. 1 LInf, l'accès à un document officiel peut être différé, restreint 
ou refusé si et dans la mesure où un intérêt public ou privé prépondérant au sens des art. 26 à 
28 LInf s'y oppose. Selon l'art. 26 al. 1 let. e LInf, un intérêt public prépondérant est notamment 
reconnu lorsque l'accès peut compromettre la position de négociation de l'organe public (let. e). 

Eu égard à cette dernière disposition, le Message LInf souligne qu'il doit s'agir de négociations en 
cours ou qui doivent avoir lieu dans un futur suffisamment proche, mais peu importe en revanche la 
nature des négociations en cause. L'idée est que les deux parties aux négociations restent sur un 
pied d'égalité quant aux informations dont elles peuvent disposer; encore faut-il que les documents 
en question compromettent réellement la position de négociation de l'organe public, ce qui ne peut 
être examiné que dans le cas d’espèce (Message LInf, p. 946).

6.2. La jurisprudence cantonale rendue en application de l'art. 26 al. 1 LInf précise que l'organe 
public à qui la demande d'accès est adressée doit apprécier l'atteinte potentielle aux intérêts listés, 
de même que le risque de réalisation de celle-ci. Dans la mesure où l'entrave à l'accès doit s'analyser 
comme une restriction à un droit fondamental, l'autorité se doit d'être restrictive dans son 
appréciation. Il faut ainsi que l'atteinte revête une importance minimale, dépassant le cadre du simple 
désagrément, et que le risque qu'elle se réalise soit sérieux (cf. arrêt TC FR 601 2020 219 du 
7 décembre 2021 consid. 3.3.1). 

Ce mécanisme étant similaire à celui prévalant au niveau fédéral ancré à l'art. 7 LTrans (arrêt 
TC FR 601 2020 219 du 7 décembre 2021 consid. 3.3.1), la jurisprudence rendue en application de 
cette disposition fédérale est également pertinente. Selon cette dernière, l'atteinte aux intérêts 
publics ne doit pas apparaître certaine, mais il ne suffit pas non plus qu'elle soit hypothétiquement 
liée à l'accès aux documents. Elle doit en outre apparaître sérieuse, n'importe quelle conséquence 
bénigne ou désagréable ne pouvant être assimilée à une atteinte (ATF 144 II 77 consid. 3; arrêt 
TF 1C_412/2022 du 9 août 2023 consid. 4.2).

Par ailleurs, eu égard spécifiquement à l'exception énoncée à l'art. 26 al. 1 let. e LInf, la jurisprudence 
cantonale a précisé qu'elle est limitée dans le temps, sauf circonstances très exceptionnelles. Ainsi, 
dès lors qu'une convention dont l'accès est demandé est déjà ratifiée et, partant, les négociations 
achevées, l'accès aux documents n'est plus susceptible de compromettre la position de négociation 

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de l'organe public, au sens de cette disposition (cf. arrêt TC FR 601 2020 219 du 7 décembre 2021 
consid. 5.3.1).

6.3. En l'espèce, la Cour relève que le contrat de vente litigieux et ses annexes ont été signés il 
y a près deux ans. Les négociations y relatives sont ainsi achevées et l'autorité intimée ne se prévaut 
d'aucune négociation concrète à venir dans ce contexte. Contrairement à ce qu'elle semble croire, 
la simple évocation hypothétique de futures négociations avec d'autres partenaires ne suffit pas à 
admettre que l'exception de l'art. 26 al. 1 let. e LInf est donnée. Partant, l'accès aux documents n'est 
plus susceptible de compromettre la position de négociation de l'organe public au sens de cette 
disposition.

7.

L'autorité intimée soutient ensuite que la transmission des documents sollicités dévoilerait des 
secrets d'affaires de la société acquéreuse.

7.1. Conformément à l'art. 28 let. a LInf, un intérêt privé prépondérant existe notamment lorsque 
l'accès, s'il était accordé, révélerait des secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication.

La jurisprudence précise que cette exception a globalement pour but d'éviter que la révélation de 
certaines données transmises par des entreprises et des particuliers à l'administration, notamment 
dans le cadre de procédures de concessions, d'autorisations, de délégations de tâches publiques, 
de subventionnement etc., n'entraînent des distorsions de concurrence ou, au sens large, des 
dommages économiques (arrêt TC FR 601 2020 219 du 7 décembre 2021 consid. 3.3.2).

La notion de secret doit être comprise dans un sens large puisqu'il s'agit de toute information qu'une 
entreprise est légitimée à vouloir conserver secrète (cf. ATF 142 II 340 consid. 3.2 et arrêt 
TF 1C_533/2018 du 28 juin 2019 consid. 2.2, relatifs à l'application de l'art. 7 LTrans auquel le 
Tribunal cantonal se réfère par analogie dans l'interprétation de l'art. 28 let. a LInf dans son arrêt TC 
FR 601 2020 219 du 7 décembre 2021 consid. 3.3.2). Cette dernière disposition ne concerne pas 
toutes les informations commerciales, mais uniquement les données essentielles dont la divulgation 
provoquerait une distorsion de la concurrence ou pourrait nuire à la marche des affaires. Peut être 
qualifié de secret tout fait qui n'est ni notoire ni généralement accessible au public et que le maître 
du secret, en raison d'un intérêt justifié, ne veut pas divulguer (arrêt TC FR 601 2020 219 du 
7 décembre 2021 consid. 3.3.2).

De plus, l'existence d'un secret protégé dépend de la réalisation de quatre conditions cumulatives: 
il doit y avoir un lien entre l'information et l'entreprise, l'information doit être relativement inconnue, 
c'est-à-dire ni notoire ni facilement accessible, il doit exister un intérêt subjectif au maintien du secret 
(volonté du détenteur de ne pas révéler l'information) et cet intérêt doit être objectivement fondé 
(intérêt objectif). L'atteinte doit présenter un certain degré de vraisemblance (arrêt TC FR 601 2020 
219 du 7 décembre 2021 consid. 3.3.2 et références citées). En règle générale, on admet que le 
secret d'affaires couvre les données techniques, organisationnelles, commerciales et financières qui 
sont spécifiques à l'entreprise et qui peuvent avoir une incidence sur le résultat commercial et en 
conséquence sur la capacité concurrentielle (arrêt TF 1C_634/2023 du 30 septembre 2024 
consid. 4.1). 

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7.2. En l'espèce, l'autorité intimée refuse l'accès aux informations demandées, soit le prix et les 
conditions de la vente, les éventuelles annexes au contrat et conditions supplémentaires liées à la 
vente, et les éventuels engagements sur d'autres aspects que ceux figurant dans le décret du Grand 
Conseil du 17 décembre 2020, au motif qu'elles révèleraient des secrets d'affaires de la société 
acquéreuse.

7.2.1. S'agissant de l'information relative au prix de vente, la Cour relève que celle-ci est largement 
notoire, car le prix est explicitement mentionné à l'art. 1 al. 3 du décret du 17 décembre 2020 par 
lequel le Grand Conseil a approuvé la vente d'une partie de la parcelle n° 333 à Micarna SA, qui 
prévoit que "[l]e prix de vente est fixé à CHF 21'375'000.-. Ce prix sera ajusté en fonction de la 
surface exacte qui sera détachée de la parcelle n° 333 mentionnée à l'alinéa 1 du présent article". 
Certes, le prix final a pu légèrement varier par rapport au montant publiquement annoncé, mais on 
ne voit pas en quoi une telle variation relèverait du secret d'affaires. En tout état de cause, il se 
justifie que le public puisse contrôler que le montant finalement arrêté respecte les termes du décret 
validé par le législateur cantonal.

7.2.2. S'agissant des autres conditions de la vente, la Cour fait sienne l'appréciation de la Préposée 
en tant qu'elle constate que l'autorité intimée n'a pas argumenté de manière suffisante et 
convaincante en quoi ces informations relèveraient du secret d'affaires. Plus particulièrement, on 
peut légitimement douter de ce que la communication des modalités de versement du prix de vente 
puisse avoir une quelconque incidence sur le résultat commercial de Micarna SA ou constituer une 
information sur ses capacités financières et, partant, relever du secret d'affaires (cf. en ce sens, arrêt 
TC FR 601 2020 219 du 7 décembre 2021 consid. 5.3.2.2 où la Cour de céans a estimé que les 
modalités de perception d'une taxe de séjour ne constituaient pas un secret d'affaires).

Il en va de même des autres informations contractuelles qui relèveraient prétendument du secret 
d'affaires, telles que les besoins en eau et électricité du projet ou les garanties convenues en besoin 
de chaleur, de froid ou d'eau potable. 

D'une part, les besoins énergétiques ou en eau d'un projet industriel de cette ampleur peuvent, pour 
l'essentiel, être estimés sur la base de données couramment disponibles, en particulier via des 
sources accessibles en ligne. Ainsi, le groupe Micarna SA publie annuellement un rapport 
(disponible sur: www.migrosindustrie.ch > Domaine d'activité > Groupe Micarna > Développement 
durable > Rapport de développement durable 2023; ci-après: Rapport Micarna 2023 [consulté le 
6 novembre 2025]) qui fournit des informations sur sa consommation absolue d'eau (en m3/an, 
p. 29) et d'énergie (en GWh/an, p. 30). Des données plus détaillées relatives à la consommation 
énergétique (en kW) des installations de froid et de chauffage spécifique à l'un de ses sites de 
transformation de viande sont également publiquement accessibles (cf. pour le site de Bazenheid, 
www.prokw.ch > Actualités > Success Stories > Micarna SA [consulté le 6 novembre 2025]). Dès 
lors que de telles données, cumulées à d'autres informations publiquement communiquées (capacité 
de production prévue, etc.), permettent d'emblée de circonscrire les besoins en eau, électricité, 
chaleur, et froid du projet, elles peuvent difficilement constituer un secret d'affaires. Par ailleurs, ces 
informations ne présentent pas une originalité ou une exclusivité telles qu'elles échapperaient à la 
connaissance d'un acteur du secteur raisonnablement informé.

D'autre part, même à retenir que de telles données ne devaient pas être facilement accessibles ou 
déterminables, l'atteinte alléguée n'apparait pas objectivement fondée. En effet, l'argument selon 
lequel un concurrent pourrait, à partir de ces seules données, reconstituer les marges de production 
ou anticiper des décisions stratégiques, repose sur de simples hypothèses et spéculations. Cela 

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convainc d'autant moins qu'il sied de rappeler que Micarna SA n'est qu'un segment du groupe Migros 
Industrie (ci-après: M-Industrie; cf. www.migrosindustrie.ch > Domaine d'activité > Groupe Micarna 
[consulté le 6 novembre 2025]) et qu'elle fait partie intégrante du système de gestion global de ce 
dernier, notamment en matière de développement durable (Rapport Micarna 2023, p. 26). La 
stratégie commerciale de Micarna SA dans le secteur de la volaille – et les marges pratiquées dans 
ce domaine – ne peut ainsi être simplement déduite de certains coûts de production de l'atelier de 
transformation de volaille projeté, étant relevé au demeurant que ce dernier ne serait que l'un des 
23 sites suisses de production de viande de la société. Aucun autre élément concret n'est du reste 
apporté pour démontrer que la communication de ces informations pourrait concrètement entraîner 
un désavantage concurrentiel déterminant ou immédiat pour ladite société. 

7.3. Partant, en l'absence de démonstration convaincante d'un risque réel d'atteinte à la position 
concurrentielle de l'entreprise, le contrat de vente et ses annexes ne sauraient être protégés au titre 
du secret d'affaires.

8.

8.1. Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, la décision de l'autorité intimée du 25 avril 2024 
refusant l'accès intégral au contrat de vente ainsi qu'à ses annexes doit être annulée, sans qu'il n'y 
ait lieu d'examiner les autres griefs de la recourante tirée de la violation de la CEDH et de la 
convention du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus 
décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (Convention d’Aarhus; RS 0.814.07).

8.2. Conformément à l'art. 98 al. 2 CPJA, en cas d'annulation, l'autorité de recours statue elle-
même sur l'affaire ou la renvoie à l'autorité inférieure, s'il y a lieu avec des instructions impératives.

En l'espèce, conformément à la recommandation de la Préposée du 18 mars 2024 relative à la 
marche à suivre s'il y avait lieu de donner accès au document, il convient de renvoyer l'affaire à 
l'autorité intimée pour qu'elle donne à la recourante un accès au contrat de vente du 5 octobre 2023 
ainsi qu'à ses annexes, après avoir préalablement informé Micarna SA de la possibilité qu'elle a de 
déposer une requête en médiation auprès de la Préposée pour faire valoir ses propres intérêts privés 
– distincts de ceux d'emblée écartés ci-dessus – à ce que l'accès à certaines informations contenues 
dans lesdits documents soit refusé ou limité (cf. art. 32 al. 2 et 33 al. 1 Linf). Dans ce contexte, il 
appartiendra à Micarna SA d'indiquer précisément les passages dont elle requiert le caviardage afin 
de sauvegarder de tels intérêts privés.

8.3. La recourante obtenant gain de cause, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 131 al. 1 
et 133 CPJA). L'avance de frais versée de CHF 2'000.- lui est restituée.

8.4. Pour le même motif, la recourante, qui a fait appel à un mandataire professionnel pour 
défendre ses intérêts, a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).

L'indemnité de partie est fixée conformément au tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de 
procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.1). Aux 
termes de l'art. 8 al. 1 Tarif JA, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la 
partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une 
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre 
de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. À son art. 9 al. 2, le Tarif JA prévoit un 
remboursement de CHF 0.40 par photocopie ainsi que des débours au prix coûtant (cf. art. 9 al. 1 

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Tarif JA). L'art. 11 al. 1 Tarif JA précise que celui qui demande une indemnité doit faire parvenir à 
l'autorité un récapitulatif des opérations effectuées et, au besoin, les pièces justificatives des 
débours engagés. Si l'autorité ne reçoit pas ce récapitulatif avant le prononcé de la décision, elle 
fixe l'indemnité d'office et selon sa libre appréciation.

En l'espèce, bien que sollicité à deux reprises par le Tribunal cantonal pour transmettre sa liste de 
frais, le mandataire de la recourante n'a rien produit à ce jour. Partant, le montant de l'indemnité de 
partie sera fixé ex aequo et bono. Compte tenu du travail d'examen du dossier, des écrits produits 
au terme d'un double échange d'écritures, de la nature et de la complexité de la cause, la Cour 
estime qu'une indemnité de CHF 3'100.- (correspondant à 12h00 de travail et CHF 100.- de débours) 
se justifie, ce à quoi il convient d'ajouter CHF 251.- au titre de la TVA au taux de 8.1%. L'indemnité 
totale de CHF 3'351.- est mise à la charge de l'Etat de Fribourg, par la Direction de l'économie, de 
l'emploi et de la formation professionnelle.

(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :

I. Le recours est admis.

Partant, la décision du 25 avril 2024 est annulée et l'affaire est renvoyée à la DEEF pour qu'elle 
donne à la recourante un accès au contrat de vente du 5 octobre 2025 ainsi qu'à ses annexes. 
Il lui incombe de solliciter au préalable l'accord de la société acquéreuse, qui sera informée de 
la possibilité de déposer une requête de médiation auprès de la Préposée et de faire valoir 
ses propres intérêts privés prépondérants.

II. Le contrat de vente du 5 octobre 2023 et ses annexes demeurent confidentiels jusqu'à droit 
définitivement connu sur les modalités de son accès. 

III. Il n'est pas perçu de frais de justice. L'avance de frais de CHF 2'000.- est remboursée à la 
recourante.

IV. Il est alloué à la recourante, à payer en main de Me Robert Kovacs, une équitable indemnité 
de partie de CHF 3'351.- (TVA, par CHF 351.-, incluse) mise à la charge de l'Etat de Fribourg, 
par la Direction de l'économie, de l'emploi et de la formation professionnelle. 

V. Notification.

Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.

La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).

Fribourg, le 6 novembre 2025/cos/ans

La Présidente La Greffière-stagiaire