# Swiss Caselaw Document

**Case Identifier:** 836a95ec-6ca1-5a01-82de-f6bb4ed4fc6b
**Source:** Ticino (TI)
**Court Level:** cantonal
**Decision Date:** 1998-07-07
**Language:** it
**Title:** Tessin Tribunale della pianificazione 07.07.1998 90.1998.2
**Docket/Reference:** 
**URL:** https://entscheidsuche.ch/docs/TI_Gerichte/TI_TRPI_001_90-1998-2_1998-07-07.html

## Full Text

Incarto n.

  90.98.00002

  90.97.00186

  	
  Lugano

  7 luglio 1998

  	
  In nome

  della Repubblica e Cantone

  del Ticino

  	 

	
  Il Tribunale della
  pianificazione del territorio

  
	
   

  
	
   

  
						

 

	
  composto dai giudici:

  	
  Efrem Beretta, presidente, 

  Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

   

  

 

	
  vicecancelliera

  	
  Matea Pessina

  

 

visti
i ricorsi

 

	
   

  	
  __________ e __________.
  __________ __________, __________, 

  rappr. da: avv. __________
  __________, __________ __________, del __________ gennaio 1998

   

  __________ __________, __________, del __________ dicembre 1997

   

  
	
   

  	
  contro

  	 

 

	
   

  	
  la risoluzione __________ novembre 1997 (n.
  __________) del Consiglio di Stato, che approva la revisione 1995 del PR del
  Comune di __________;

  

 

                                         viste
le osservazioni 9 marzo 1998 del Consiglio di Stato e 3 marzo 1998 del
Municipio di __________ (rappr. da: avv. __________ __________,
____________________);

 

                                         letti
ed esaminati gli atti;

 

                                         esperiti
i necessari accertamenti;

 

r
i t e n u t o,

 

in fatto

 

                                   a.   __________
__________ è proprietario del mapp. n° __________RFD di __________, situato in
località __________, e della coattiva formante la strada d'accesso alla
proprietà.

                                         __________ __________ è
proprietaria del mapp. n° __________RFD di __________, pure situato in località
__________, su cui sorge la casa d'abitazione che divide con il marito,
__________. __________ __________.

                                         Il comparto, posto in zona
collinare, si estende infatti anche sul territorio comunale di __________ ed è
servito da una strada a fondo cieco, larga ml 3.50 / ml 4.00. Situato in zona
R2 secondo il precedente PR di __________, esso costituiva in origine un'unica
e vasta proprietà ("____________________ "), che venne parcellizzata
e venduta attorno agli anni '50. Onde garantire lo sviluppo di una tipologia
unitaria del comparto, l'allora proprietaria impose l'iscrizione a RF di una
serie di oneri edificatori a carico delle singole particelle, comprendenti pure
il divieto di esercitare determinate attività, ritenute incompatibili con il
carattere residenziale del quartiere.

 

                                  b.   In data 29 gennaio
1996 il Consiglio comunale di __________ ha approvato la revisione totale del
PR. Secondo il nuovo piano delle zone la località __________ è attribuita alla
zona R2s, residenziale estensiva con prescrizioni speciali, disciplinata
dall'art. 36 NAPR. La norma si differenzia dalla vecchia disciplina (art. 33
NAPR) per lo stralcio di alcuni parametri edificatori (indice di occupazione,
numero massimo di piani, possibilità di beneficiare delle facilitazioni per
costruzioni su grandi superfici, obbligo di aumentare la distanza da confine
per facciate lunghe più di ml 16.00), per la concessione di un supplemento in
altezza di ml 1.50 per terreni con pendenza superiore al 30% e per la
possibilità di esercitare attività commerciali.

 

                                   c.   Contro il nuovo
azzonamento il signor __________ e i signori __________ sono insorti davanti al
Consiglio di Stato, ritenendo che i possibili contenuti commerciali mal si
sarebbero conciliati con le caratteristiche eminentemente residenziali della
zona, che i parametri edificatori previsti all'art. 36 NAPR, oltre a porsi in
contrasto con le disposizioni contenute nelle servitù di diritto privato e
nelle NAPR di __________, avrebbero comportato un degrado delle caratteristiche
tipologiche esistenti, ed infine che la strada di accesso al quartiere, sommata
all'assenza di spazio sufficiente per formare posteggi, non sarebbe stata in
grado di sopportare un incremento del traffico veicolare. 

                                         Contestando la
legittimazione attiva dei signori __________, domiciliati a __________, il
Municipio ha chiesto la reiezione dei gravami, dichiarandosi tuttavia disposto
a modificare l'art. 36 NAPR nel senso di ridurre il supplemento in altezza da
ml 1.50 a ml 0.50.

                                  d.   Con ris. gov. 12
novembre 1997, n° __________, sono stati respinti i ricorsi in parola e
approvata la revisione del PR di __________: in sostanza l'Esecutivo cantonale
non ha ravvisato nel nuovo azzonamento un sovvertimento delle caratteristiche
funzionali e tipologiche del quartiere né tanto meno motivi di incompatibilità con
le prescrizioni di carattere privato che gravano i fondi, e con le disposizioni
adottate dal Comune di __________ per la zona limitrofa. L'autorità
d'approvazione non è entrata nel merito della variante ventilata dal Comune in
sede di risposta, ritenendo che la questione sfuggisse alla sua cognizione.

 

                                   e.   Dissentendo da tale
decisione, il signor __________ e i signori __________ insorgono ora davanti al
TPT, riproponendo le censure sollevate davanti al Consiglio di Stato e
lamentando una violazione del diritto di essere sentiti (__________).

 

                                    f.   Nelle loro
osservazioni il Municipio di __________ e il Consiglio di Stato chiedono la
reiezione di gravami. Il Municipio sottolinea in particolare come il nuovo art.
36 NAPR risponda ad una esigenza di semplificazione normativa. Osserva inoltre
come la maggior parte degli abitanti del quartiere __________ abbiano condiviso
le scelte pianificatorie del Comune.

 

                                  g.   In data 7 maggio 1998
è stato esperito il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale si è constatata
la natura eminentemente residenziale del comparto e la difficoltà rappresentata
dall'imbocco su Via __________.

                                         All'occasione le parti si
sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al
dibattimento finale.

 

c o n s i d e r a t o

 

in diritto

 

                                   1.

                                1.1   La competenza di
questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la
Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del
territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.

                                         A norma dell’art. 38 LALPT
contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della
pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

                                         L’art. 38 LALPT legittima
a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi
(cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata
dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

                                         In concreto, la
legittimazione attiva del signor Ortelli, già insorto in prima sede, per gli
stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b)
LALPT).

                                         Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine. 

 

                                1.2   Per quanto concerne i
ricorrenti __________, si rileva che l'art. 33 cpv. 3 lett. a. LPT prescrive al
diritto cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere per lo meno nella
stessa misura prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale
federale. La qualità per ricorrere è regolamentata in quell’ambito dall'art.
103 OG che la riconosce a chiunque è toccato dalla decisione impugnata ed ha un
interesse degno di protezione al suo annullamento o modifica. In questo senso
va interpretato l'art. 38 LALPT. Secondo la giurisprudenza federale per
riconoscere l'interesse legittimo occorre che il ricorrente sia toccato dalla
decisione impugnata più di qualsiasi altro cittadino ed abbia a trovarsi con
l'oggetto del litigio in un rapporto particolarmente stretto, mostrando un
interesse personale, immediato ed attuale (DTF 113 Ib 228). 

                                         In concreto merita di
essere condivisa la decisione del Consiglio di Stato di entrare nel merito del
ricorso della signora __________: proprietaria del mapp. n° __________RFD di
__________, situato in zona __________, essa è toccata dal nuovo azzonamento,
che, disciplinando un'area che forma un'unità territoriale con la zona dov'è
situata la sua casa, è atto a produrre ripercussioni anche sul territorio
comunale di __________. Basti pensare all'aumento di traffico causato dal
possibile insediamento di attività commerciali. La legittimazione attiva della
signora __________, già insorta in prima sede, per gli stessi motivi, è dunque
data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT. Presentato nei termini di
legge, e quindi tempestivo, anche il suo ricorso è ricevibile in ordine.

 

                                   2.   Corrisponde a
principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere
sentito, che i motivi della decisione debbano essere noti all’interessato.
“S’egli infatti non conosce i fatti e le norme ritenute decisive dall’autorità
decidente non potrà spesso farsi un quadro dell’effettiva portata della
decisione. Per di più non potrà adeguatamente impugnarla, giacché né lui né
l'autorità ricorsuale avranno gli elementi per controllarne la fondatezza“ (DTF
98 Ia 460 ss, trad. ns.). In linea con questo principio, l’art. 26 LPamm,
applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. LALPT, prescrive di
motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che
la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati
dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio
(cfr. DTF 112 Ia 110). E’ quanto è avvenuto nel presente caso. Il Consiglio di
Stato ha esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali ha respinto i
gravami ed approvato, malgrado le censure ricorsuali, l'assegnazione alla zona
R2s del quartiere __________. Ciò è d’altronde bastato ai signori __________
per presentare un più che circostanziato ricorso.

 

                                   3.   II Comune gode di
autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola
esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del
Comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il
Comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del
territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re
Comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3
lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da
parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma
dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il
PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della
legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A
contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al
Comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.
Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere
tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal
Comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento
giuridico, il Comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (116 Ia
226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der
neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in
part. 55).

 

                                   4.   

                                4.1   La pianificazione del
territorio trova la sua base costituzionale nell'art. 22 quater Cost, adottato
da popolo e cantoni il 14 settembre 1969. I Cantoni dovranno, nell'ambito delle
norme generali che la Confederazione stabilirà in via legislativa, allestire
piani di azzonamento "per assicurare una funzionale utilizzazione del
suolo e una razionale abitabilità del territorio" (cpv. 1).

                                         Nello stesso tempo è stato
adottato l'art. 22 ter che eleva la proprietà a diritto costituzionalmente
garantito, dando tuttavia facoltà a Confederazione e Cantoni di restringerla,
rispettivamente espropriarla (in via legislativa) se l'interesse pubblico lo
richiede.

                                         Il quesito si pone
frequentemente nell'ambito della pianificazione, nei casi in cui non è
possibile attuare il precetto dell'art. 22 quater (ossia assicurare una
funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio)
senza ledere la proprietà. 

                                         Non basta tuttavia un
interesse generico: quello specifico addotto a giustificazione della
restrizione deve predominare sugli altri interessi pubblici confliggenti e
prevalere finalmente sull'interesse privato.

 

                                4.2   La Confederazione ha
fatto uso delle competenze conferitegli dall'art. 22 quater Cost
emanando la LPT, entrata in vigore il 1.1.1980. 

                                         Giusta l'art. 1,
Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato
con misura. Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e
ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi
tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della
popolazione e dell'economia.

                                         L'art. 3 enuncia i
principi pianificatori cui le autorità pianificatrici devono attenersi,
menzionando in primo luogo il rispetto del paesaggio ed esigendo in particolare
a questo fine l'integrazione nel paesaggio degli insediamenti (cpv. 2 lett. b).

                                         Al capoverso 3 è invece
espresso il principio, già contenuto in nuce nell'art. 1, che gli insediamenti
devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione. 

                                         Qui è inserita la
precisazione secondo cui occorre in particolare inserire negli insediamenti
molti spazi verdi e alberati (lett. e), preservando quanto possibile i luoghi
destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste (lett. b).

 

                                4.3   La pianificazione del
territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale
(Piano regolatore: PR) che, giusta l'art. 14 LPT, disciplina l'uso ammissibile
del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette,
così come definite agli art.li 15, 16, 17 LPT. Queste le zone prescritte dal
diritto federale. I Cantoni possono prevederne altre (art. 18 LPT).

                                         Nel Cantone Ticino l'art.
28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al Comune di "precisare la destinazione
delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro. La destinazione di
queste zone può ulteriormente essere precisata e limitata; segnatamente possono
essere previste zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o
secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno
delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per
particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo
svago". Il Piano regolatore deve dunque in primo luogo suddividere il
territorio in zone; ad es. zone industriali, agricole, forestali, d'interesse
storico, ambientale-paesaggistico e residue; deve quindi stabilire i parametri
edificatori zona per zona, specificarne la destinazione, precisare gli usi
ammessi e se del caso in quale misura e a quali condizioni. Tutto ciò rientra
nella sfera di competenza del Comune. Come afferma __________ (Commentario alla
Costituzione federale, ad art. 22 quater n. 10), entro i limiti della loro
autonomia i Comuni "possono essere attivi in materia di legislazione e
creare loro stessi le basi per una restrizione della proprietà".

 

                                   5.

                                5.1   Come già ricordato,
l'art. 22 ter Cost. eleva la proprietà a diritto costituzionalmente garantito,
dando tuttavia facoltà a Confederazione e Cantoni di limitarla, nella misura in
cui la restrizione si fonda su una base legale sufficiente, è giustificata da
motivi d'interesse pubblico ed è proporzionata (G. Müller, Commentaire de la
Cost. féd, art. 22 ter, n. 16).

                                         A tale proposito va
sottolineato che in linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere
pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a
un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività
(G. Müller, Commentaire del la Cost. féd., art. 22ter n. 34). Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco. 

                                         Nel caso concreto, l'art.
36 NAPR, disciplinante la zona R2s di __________, configura una norma generale
ed astratta, adottata dal Consiglio comunale, ossia dall'organo competente in
materia comunale a norma di LOC. Il contestato disposto costituisce dunque la
valida base legale delle restrizioni della proprietà lamentate in questa sede.
Rimane dunque da esaminare se nella fattispecie il contenuto della norma è
sorretto da un eminente interesse pubblico e, in caso di risposta affermativa,
se la restrizione della proprietà è proporzionata al fine perseguito.

 

                                5.2   Per rispondere al
quesito occorre analizzare più da vicino la situazione del comparto __________.
Il sopralluogo esperito da questo Tribunale ha permesso di appurare che la zona
costituisce un quartiere eminentemente residenziale, tranquillo e appartato,
quasi interamente ricoperto da ville a uno o due piani, immerse nel verde, e
per lo più abitato dagli stessi proprietari, che per la chiara definizione dei
suoi spazi e la compiutezza del suo assetto urbanistico forma un’entità
compiuta e consolidata. 

                                         Da un esame degli atti
all'incarto, ed in particolare del Rapporto di pianificazione, risulta che la
disciplina proposta dal Comune per il comparto merita di essere condivisa nella
misura in cui tende a semplificare i parametri edificatori (abolizione
dell'indice di occupazione, del numero massimo di piani ammesso, della
possibilità di beneficiare delle facilitazioni per costruzioni su grandi
superfici e dell'obbligo di aumentare la distanza da confine per facciate
lunghe più di ml 16.00), assicurando tuttavia la necessaria regolamentazione di
base circa l'utilizzazione e l'edificabilità della zona (cfr. art. 29 LALPT).
Tale impostazione corrisponde peraltro all'indirizzo generale del nuovo piano
delle zone e delle NAPR del Comune, tendente a razionalizzare i parametri di
zona, riducendoli al minimo indispensabile (cfr. Rapporto di pianificazione, p.
19).

 

                                5.3   Dagli atti non emerge
invece alcun dato concreto né tanto meno sono addotti i motivi, comprovanti
un’effettiva e reale necessità di permettere "tout court"
l'insediamento di attività commerciali e di modificare i parametri relativi
all'altezza degli edifici (cfr. Rapporto di pianificazione, p. 19-20). Anzi,
così come formulate, le modifiche proposte dal Comune sono in grado di
sovvertire il carattere residenziale e la tipologia del quartiere e non trovano
giustificazione ai sensi dell'art. 21 LPT.

                                         Per quanto concerne la
possibilità di insediare attività commerciali va osservato che l'assenza di
differenziazioni di sorta, salvo per il limite posto dall'attribuzione del
grado di sensibilità II al rumore (art. 36 e 13 NAPR), permette di destinare al
commercio interi edifici, adibendoli ad esempio a fitness-center, a negozi o a
filiale di banche. La nuova destinazione non è inoltre stata valutata alla luce
delle conseguenze sul traffico veicolare: Via __________ - strada in pendenza,
di larghezza compresa fra i ml 3.00 e i ml 4.00 ed a fondo cieco - risulta in
effetti perfettamente adeguata alla destinazione residenziale della zona, ma
non ad un'intensità d'uso maggiore. Senza poi dimenticare i problemi derivanti
dall'obbligo di formare un numero adeguato di posteggi per destinazioni
commerciali, obbligo sancito dal nuovo art. 44 NAPR. Diverso il caso in cui il
Comune avesse specificato nella norma l'intensità e i limiti della nuova
funzione, permettendo l'insediamento di determinate attività (studio legale,
studio medico, ecc.) a complemento della funzione abitativa. Resta naturalmente
riservata la facoltà del Comune di modificare in tal senso l'art. 36 NAPR
attraverso una variante del PR.

                                         In merito all'abbuono in
altezza, il Rapporto di pianificazione, che dichiara proprio la volontà di
salvaguardare il carattere residenziale del quartiere __________ sia dal
profilo della tipologia insediativa che da quello della limitazione del
traffico (cfr. Rapporto di pianificazione, Premessa e p.18), omette di considerare
che il nuovo parametro è atto a mutare la tipologia del quartiere, in quanto
molti fondi presentano una pendenza superiore al 30 %: la possibilità di
edificare fino a (ml 7.50 + ml 1.50 =) ml 9.00 alla gronda e (ml 9.50 + ml 1.50
=) ml 11.00 al colmo, se sommata all'abolizione del numero di piani massimo
ammesso, può in effetti scompensare l’assetto tipologico attuale. Tant'è che lo
stesso Municipio, in sede di risposta al ricorso presentato in prima istanza,
non si era opposto ad una riduzione dell'abbuono a ml 0.50, variante questa che
va scartata perché permetterebbe, seppur in modo angusto, un'edificazione a tre
piani (cfr. art. 35 RALE).

                                         In conclusione, così come
si è venuto configurando il comparto in discussione risponde a un bisogno
effettivo, degno di tutela, della popolazione residente e non v’è d’altra parte
un interesse pubblico sufficiente ad assoggettarlo completamente alla nuova
regolamentazione.

 

                                   6.   Per i motivi qui
esposti, l’assegnazione al comparto litigioso della funzione commerciale e la
concessione di un abbuono di ml 1.50 sull'altezza per terreni con pendenza
maggiore al 30% non corrisponde ad una corretta ponderazione degli interessi in
presenza e non poteva quindi essere approvata dal Consiglio di Stato senza
violare il diritto federale. 

                                         Le spese, le tasse di
giudizio nonché le ripetibili seguono la soccombenza.

                                         Poiché il Comune è
intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell'esercizio delle sue
funzioni pubbliche va esente da spese e tassa di giudizio.

 

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

 

dichiara e pronuncia

 

                                   1.   I ricorsi sono parzialmente
accolti. Di conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella
misura in cui approva integralmente l'art. 36 NAPR, da cui va stralciata la
destinazione commerciale e la concessione di un supplemento in altezza di ml
1.50 per terreni con pendenza superiore al 30%.

 

                                   2.   Non si prelevano
spese né tassa di giudizio, compensate le ripetibili.

 

                                   3.   Intimazione:                   -
avv. __________. __________, __________,

                                                                                -
__________ __________, __________,

                                                                                -
avv.__________ __________, __________,

                                                                                -
Consiglio di Stato, Bellinzona,

                                                                                -
Sezione pianificazione urbanistica,                       Bellinzona

 

 

 

Tribunale della
pianificazione del territorio

Il presidente                                                           Il
segretario